Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 239/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 pkt 11
journal: Dz.U. 2009 nr 84 poz 712
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju - tekst jednolity
article: art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Sędziowie sędzia NSA Irena Krzemieniewska sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Adrian Król po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 roku sprawy ze skargi A. Spółki Jawnej na uchwałę Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oddalenia protestu od etapu oceny formalnej projektu złożonego w konkursie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 oddala skargę


UZASADNIENIE

III SA/Łd 239/12

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. (Nr 227/12), wydaną na podstawie art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1590 ze zm.), art. 30 b ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) oraz Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia 1 sierpnia 2008 r. w sprawie: przyjęcia Podręcznika Procedur wdrażania Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 zmienionej Uchwałą Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] r. oraz Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] r. w sprawie przyjęcia Zasad procedury odwoławczej w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013 Zarząd Województwa Ł. oddalił wniesiony przez A. W. G. Spółka jawna z siedzibą w Ł. (dalej: A. W. G.) protest od etapu oceny formalnej projektu nr: [...]: "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji piwa w minibrowarze" złożonego w Konkursie nr: [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu [...] r. A. W. G. złożył w Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wniosek o dofinansowanie projektu pn.: "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji piwa w minibrowarze".

Pismem z dnia [...] r. wnioskodawca został poinformowany o brakach i błędach jakie zwiera wniosek i załączniki. M.in. gdy chodzi o załączniki do wniosku wskazano:

- gdy chodzi o załącznik nr 1 "Dokumenty potwierdzające status prawny i dane Beneficjenta oraz partnera projektu /.../, że dokument nie powinien mieć daty wystawienia wcześniejszej niż 3 miesiące przez dniem złożenia wniosku;

-gdy chodzi o załącznik nr 4 "Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko", że należy zweryfikować czy planowane przedsięwzięcie zostało wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko;

- gdy chodzi o załącznik nr 18 "Dokumenty potwierdzające sytuację finansową beneficjenta", że należy dołączyć PIT wspólników za okres ostatnich trzech lat wraz z załącznikami;

- gdy chodzi o załącznik nr 19 "Oświadczenie o niekaralności", że oświadczenie składają wszyscy wspólnicy.

W piśmie tym informowano, że uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie chyba, że uzupełnienie wskazanych elementów wniosku lub załączników implikuje poprawę innych elementów celem ich ujednolicenia. Należy wówczas wprowadzić dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie oraz do odpowiednich załączników i poinformować o tym fakcie Centrum Obsługi Przedsiębiorcy poprzez załączenie do uzupełnionego wniosku wykazu wszystkich dodatkowych zmian.

W przypadku gdy Beneficjent zauważy we wniosku o dofinansowanie lub w załącznikach inne błędy formalne i dokona ich korekty, również zobowiązany jest załączyć do uzupełnionego wniosku wykaz wprowadzonych zmian.

W przypadku, gdy w projekcie wprowadzone zostaną dodatkowe zmiany, inne niż wskazane w piśmie lub nie ujęte w w/w wykazie, wniosek o dofinansowanie nie podlega dalszej ocenie.

Zaznaczono ponadto, że beneficjent ma możliwość jednokrotnego poprawienia lub uzupełnienia wniosku o dofinansowanie.

W dniu [...] r. A. W. G. złożył poprawiony wniosek o dofinansowanie projektu załączając wykaz zmian wprowadzonych do wniosku i załączników. Gdy chodzi o załącznik nr 1 dołączono aktualny KRS , gdy chodzi o załącznik nr 4 wyjaśniono, że wprawdzie rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. wymienia w pkt 99 browary i słodownie, ale inwestycja planowana dotyczy minibrowaru, gdzie oddziaływanie na środowisko nie ma miejsca, a ponadto firma w październiku 2009 r. otrzymała pozwolenie na budowę obejmujące przebudowę związaną ze zmianą sposobu użytkowania części budynku poprzemysłowego na restaurację i pub z browarem. W ramach posiadanego pozwolenia na budowę nie było wymagane posiadanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Poinformowano też, że z ostrożności złożony zostanie jednak wniosek o wydanie decyzji środowiskowej. Gdy chodzi o braki w załącznikach nr 18 i 19 to załączono PIT-y wspólników za okres ostatnich trzech lat z załącznikami oraz oświadczenie wspólnika o niekaralności.

Pismem z dnia [...] r. Urząd Marszałkowski w Ł. Centrum Obsługi Przedsiębiorcy powiadomił A. W. G. o odrzuceniu, po dokonaniu oceny formalnej, złożonego wniosku o dofinansowanie projektu o nr [...]: "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji piwa w minibrowarze". W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowy wniosek zawierał błędy. Organ wskazał w związku z tym na nieprawidłowości w załączniku nr 4 "Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko", gdzie – jak wskazano - należy zweryfikować czy planowane przedsięwzięcie zostało wskazane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – w tym zakresie załącznik był wypełniony nieprawidłowo. Ponadto wskazano na nieprawidłowe wypełnienie załącznika nr 9 (prawidłowo nr 5) "oświadczenie o spełnieniu kryteriów podmiotowych przez przedsiębiorcę". Wyjaśniono, że z treści deklaracji PIT/B (dołączonych na etapie uzupełnień) wynikało, że W. G. posiada udziały w trzech innych spółkach prowadzących działalność gospodarczą: "B. W. G. Spólka Jawna", "G. Sp. z o.o." oraz "D. Sp. z o.o.". W tym stanie rzeczy wnioskodawca składając oświadczenie winien uwzględnić, że pozostaje odpowiednio w "układzie partnerskim" albo w "układzie powiązań" z ww spółkami oraz przedstawić stosowne wyliczenia zatrudniania/obrotu/bilansu – przewidziane w załączniku Nr 5. Wnioskodawca natomiast nie uwzględnił tego składając oświadczenie.

Od powyższej oceny A. W. G. złożyła protest. Spółka odnosząc się do zakwestionowania sposobu wypełnienia załącznika Nr 4 "Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko" podniosła, że - w jej ocenie - zgodnie ze stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa załącznik jest prawidłowo wypełniony. Zdaniem podmiotu wnioskującego, niedopuszczalny jest fakt, iż Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wskazuje, iż załącznik nr 4 jest nieprawidłowo wypełniony, nie mówiąc dlaczego i w jakim zakresie jest on błędny. Wnioskodawca szczegółowo opisał sposób wypełnienia przedmiotowego załącznika.

Drugi zarzut dotyczył załącznika nr 5 "Oświadczenie o spełnieniu kryteriów podmiotowych przez przedsiębiorcę" do formularza wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca podnosił, że w piśmie z dnia [...] r. dotyczącym oceny formalnej nie otrzymał żadnej uwagi odnośnie tego załącznika. Na etapie oceny formalnej Centrum Obsługi Przedsiębiorcy wnosiło o uzupełnienie załącznika numer 18 "Dokumenty potwierdzające sytuację finansową beneficjenta" - dołączenie deklaracji PIT wspólników za okres ostatnich trzech lat wraz z załącznikami. Jak wskazał wnioskodawca, deklaracje PIT dołączono do dokumentów złożonych w dniu [...] r. Wnioskodawca zaznaczył też, iż dokumenty PIT dołączone na etapie oceny formalnej nie zmieniły sytuacji faktycznej beneficjenta, tylko potwierdziły jego sytuację finansową. Nie było w tym miejscu implikowania zmian, ponieważ dane finansowe przedstawione w dokumencie PIT są zgodne ze sprawozdaniami finansowymi oraz danymi finansowymi oraz zgodnie z nazwą załącznika 18 "Potwierdzają sytuację finansową beneficjenta". Z tego wynika, że nie było nawet podstaw do dokonywania zmian w dokumentacji. Zdaniem wnoszącego protest, nie można zarzucać, że załącznik jest błędnie wypełniony, nie dając wcześniej szansy na jego poprawienie, a uzupełnienie załącznika nr 18 mogło implikować jedynie uzupełnienie lub poprawę danych związanych z sytuacją finansową firmy.

W proteście zwrócono ponadto uwagę, że Regulamin nr [...] stanowiący element systemu realizacji, z którego wynikać mają obowiązki, których w ocenie instytucji zarządzającej nie wykonano, w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. jest niezgodny z Konstytucją RP i nie może stanowić źródła jakichkolwiek obowiązków.

Zaskarżoną uchwałą z [...] r. Zarząd Województwa Ł. oddalił protest. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał, iż wniosek o dofinansowanie projektu podlega ocenie formalnej i merytorycznej zgodnie z Opisem Systemu Zarządzania i Kontroli Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013. Opis Systemu Zarządzania i Kontroli określa w szczególności organizację i procedury wszystkich instytucji zaangażowanych we wdrażanie Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013.

Wyjaśnił także, że na podstawie art. 59 ust. 1 lit a Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 Instytucja Zarządzająca ponosi odpowiedzialność za skuteczne i efektywne wrażanie Programu Operacyjnego oraz za przestrzeganie i stosowanie odpowiednich regulacji i zasad. Instytucja Zarządzająca może przekazać część swoich kompetencji Instytucjom Pośredniczącym (IP) lub Instytucjom Pośredniczącym II stopnia (IP II). Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Sejmik Województwa Ł. powołał Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, wojewódzką samorządową jednostkę organizacyjną jako Instytucję Pośredniczącą II stopnia.

Zarząd wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, ocena wniosków o dofinansowanie projektów dokonywana jest na podstawie "Kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013", zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący Regionalny Program Operacyjny Województwa Ł. na lata 2007-2013. Do zadań Komitetu Monitorującego, zgodnie z przepisami art. 65 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006, należy m.in. rozpatrywanie i zatwierdzanie kryteriów wyboru projektów w ramach programu operacyjnego oraz zatwierdzanie ewentualnych zmian tych kryteriów. Zgodnie z przepisami art. 63 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1083/2006 oraz art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, Komitet Monitorujący RPO WŁ został powołany Uchwałą Zarządu Województwa Ł. Nr [...] z dnia [...] r.

Wyjaśniono, że przedmiotowy wniosek podlega ocenie formalnej i merytorycznej na podstawie "Kryteriów wyboru projektów w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013", zatwierdzonych uchwałą nr 5/11 z dnia 30.05.2011 r Komitetu Monitorującego RPO WŁ na lata 2007-2013 oraz "Szczegółowego Opisu Kryteriów Wyboru Projektów, przyjętego Uchwałą Zarządu Województwa Ł. Nr [...] z dnia [...]1 r.

Regulamin Konkursu nr [...], ogłoszony w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013, stanowi załącznik do Uchwały Nr [...] Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] r. Regulamin Konkursu określa warunki uczestnictwa w konkursie, sposób i formę składania wniosku, sposób oceny wniosku, zakres i sposób poprawiania lub uzupełniania wniosku, zasady podejmowania decyzji o przyznaniu dofinansowania, procedurę odwoławczą oraz kryteria wyboru projektów.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w złożonym proteście organ odwoławczy uznał jeden z nich za zasadny.

Mianowicie, odnośnie zarzutu dotyczącego załącznika Nr 4 "Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko" organ uznał, że uwaga zawarta w piśmie wzywającym do uzupełnienia/poprawy omawianego Załącznika była zbyt ogólna. Nie wskazano jakie punkty wymagają weryfikacji zgodnie z przepisami Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Również w piśmie informującym o negatywnej ocenie formalnej Instytucja Pośrednicząca II stopnia nie wskazała, jakie punkty przedłożonego Załącznika Nr 4 zostały błędnie wypełnione, tym samym wnioskodawca nie miał możliwości ustosunkowania się także na etapie procedury odwoławczej do w/w przyczyny odrzucenia wniosku na etapie oceny formalnej. Z tych względów organ uznał ten zarzut za zasadny.

Jako bezzasadny Zarząd Województwa Ł. uznał natomiast zarzut dotyczący załącznika nr 5. W tym zakresie Zarząd Województwa Ł. wskazał, że zgodnie z pismem z dnia [...] r. wzywającym do poprawy/uzupełnienia złożonej dokumentacji aplikacyjnej oraz na podstawie § 16 ust. 7 Regulaminu konkursu, uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie przesłanym do wnioskodawcy, chyba, że uzupełnienie wskazanych elementów wniosku lub załączników implikuje poprawę innych elementów celem ich ujednolicenia. Należy wówczas wprowadzić dodatkowe zmiany do wniosku o dofinansowanie oraz do odpowiednich załączników i poinformować o tym fakcie Centrum Obsługi Przedsiębiorcy, poprzez załączenie do uzupełnionego wniosku wykazu wszystkich dodatkowych zmian.

W tym kontekście, jak stwierdził organ, nie można zgodzić się z zarzutem wnioskodawcy, że nie został wezwany do poprawy/uzupełnienia załącznika nr 5. Zgodnie bowiem z w/w postanowieniem Regulaminu konkursu w przypadku, gdy uzupełnienie/poprawa wskazanych elementów może spowodować zmiany w innych miejscach wniosku należy uwzględnić je w całości dokumentacji, celem jej ujednolicenia. Wnioskodawca złożył jako załącznik nr 18 do poprawionej/uzupełnionej dokumentacji aplikacyjnej deklarację PIT/B "Informacja o wysokości dochodu (straty) z pozarolniczej działalności w roku podatkowym" (za 2010 r.) stwierdzającą posiadanie przez wspólnika firmy A. W. G. Spółka jawna - W. G. 50% udziałów w spółce: "B. W. G. SPÓŁKA JAWNA", a więc powinien nanieść odpowiednie korekty w załączniku nr 5 do formularza wniosku o dofinansowanie.

Organ podkreślił, że dane przedstawione w załączniku nr 5 w pierwotnie złożonej dokumentacji aplikacyjnej w dniu [...] r. nie wymagały poprawy/uzupełnienia, gdyż dopiero w następstwie uzupełnienia Załącznika nr 18 wnioskodawca wykazał, iż posiada udziały w innej spółce.

Zgodnie z załącznikiem nr 5 "Oświadczenie o spełnieniu kryteriów podmiotowych przez przedsiębiorcę" do wniosku o dofinansowanie przedłożonym przez wnioskodawcę w dniu [...] r. na dzień złożenia wniosku przedsiębiorstwo A. W. G. Spółka jawna spełnia wszystkie kryteria, pozwalające zaliczyć go do kategorii małego przedsiębiorcy. Jednakże w wyniku przedłożenia poprawionej/uzupełnionej dokumentacji aplikacyjnej wnioskodawca powinien dokonać korekty w przedmiotowym załączniku, tj. należało uwzględnić czy pozostaje on odpowiednio w układzie partnerskim lub w układzie powiązań z firmą: "B. W. G. SPÓŁKA JAWNA".

Reasumując, Zarząd Województwa Ł. stwierdził, iż wnioskodawca nie dokonał pełnej korekty wniosku o dofinansowanie projektu zgodnie z zaleceniami Instytucji Pośredniczącej II stopnia, w wyniku czego przedmiotowy wniosek o dofinansowanie projektu nie spełnił kryterium formalnego administracyjnego: kompletność wniosku o dofinansowanie. Wnioskodawca miał bowiem obowiązek wprowadzić odpowiednie zmiany w dokumentacji aplikacyjnej celem jej ujednolicenia.

Zarząd Województwa Ł. podkreślił, że wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie w konkursie organizowanym na podstawie Regulaminu nr [...], zgodnie z § 3 pkt 2 Regulaminu zaakceptował jego warunki i zobowiązał się do stosowania Zasad Instytucji Zarządzającej, Instytucji Pośredniczącej II stopnia, stanowiących system realizacji RPO WŁ oraz wytycznych Ministra Rozwoju Regionalnego.

W uchwale wskazano także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. ( Dz. U. z 27. 12. 2011 r. Nr 279, poz. 1644) w pkt II sentencji stanowi, że przepisy wymienione w części I , w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Z tych względów Zarząd Województwa Ł. oddalił protest wniesiony przez A. W. G. Spółka jawna z siedzibą w Ł., od etapu oceny formalnej projektu nr: [...] pn.: "Wdrożenie innowacyjnej technologii produkcji piwa w minibrowarze" złożonego w Konkursie nr [...] wniosków o dofinansowanie projektów w ramach Osi Priorytetowej III Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności.

W dniu 9 marca 2012 r. (data nadania w urzędzie pocztowym) A. W. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. skargę na powyższą uchwałę, zarzucając naruszenie przepisów prawa formalnego w stopniu mającym zasadniczy wpływ dla rozstrzygnięcia w sprawie, tj.:

§ 16 ust 6 in fine Regulaminu Konkursu Nr [...], poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji uznanie, że wnioskodawca zobowiązany jest do dokonywania korekty we wszystkich załącznikach, także w tych niewskazanych wyraźnie przez organ w wezwaniu do usunięcia braków formalnych wniosku, jeżeli taka konieczność pojawi się w związku z uzupełnieniem dokumentu lub załącznika przez organ wskazanego, a brak takiej "automatycznej" korekty stanowi podstawę odrzucenia wniosku z powodu nieusunięcia braków;

§ 16 ust 7 Regulaminu poprzez jego błędne zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, iż zawarte w tym przepisie postanowienie stanowiące, że uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie przesłanym do wnioskodawcy/beneficjenta (chyba, że uzupełnienie wskazanych dokumentów wniosku lub załączników implikuje kolejne zmiany w innych miejscach dokumentu) odnosi się do zależności pomiędzy różnymi dokumentami lub załącznikami, podczas gdy zastrzeżenie to odnosi się jedynie do poszczególnych elementów danego dokumentu, co oznacza konieczność dokonywania odpowiednich poprawek tylko i wyłącznie w obrębie dokumentu lub załącznika, a nie - jak to miało miejsce w sprawie - w obrębie różnych załączników.

Powołując się wskazane postanowienia Regulaminu wywodził, że zdanie 2 § 16 ust. 6 Regulaminu wyraźnie wskazuje zakres zmian, do których wprowadzenia jest zobowiązany wnioskodawca/beneficjent. Zdaniem skarżącego, zakres ten jest ograniczony tylko i wyłącznie do załącznika wskazanego w wezwaniu i brak jest podstaw do przyjmowania wykładni rozszerzającej tego przepisu. Należy zatem przyjąć, że jeżeli zmiana treści jednego załącznika na skutek uzupełnienia wskazanych przez organ braków implikuje konieczność wprowadzenia poprawek również w innych, niewskazanych w wezwaniu załącznikach, to wówczas wnioskodawca niema obowiązku dokonania "automatycznej" korekty wszystkich załączników. W dalszej kolejności prowadzi to do uznania, że w powyższym przypadku organ powinien ponownie wezwać wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku, powstałych następczo w procesie usuwania wcześniej wskazanych braków, nie zaś wniosek od razu odrzucać. Skarżący zwrócił też uwagę, że na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego miałby dużo korzystniejszą sytuację, gdyby procedura systemu realizacji konkursów w ramach regionalnych programów operacyjnych województw nie została uregulowana w sposób odmienny w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i przepisach wydanych na jej podstawie. Wskazał też, że przepisy dotyczące systemu realizacji polityki rozwoju, w tym Regulamin nr [...] zostały przez Trybunał Konstytucyjny uznane za niekonstytucyjne w zakresie, w jakim stanowią źródło praw i obowiązków jednostki.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Ł. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jednolity Dz. U. z 14 marca 2012 r. poz. 270) [dalej p.p.s.a] sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Takimi przepisami są przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 ze zm. ), która w art. 30c stanowi, że po wyczerpaniu środków odwoławczych przewidzianych w systemie realizacji programu operacyjnego i po otrzymaniu informacji o negatywnym wyniku procedury odwoławczej przewidzianej w systemie realizacji programu operacyjnego, o której mowa w art. 30b ust. 4 , wnioskodawca może w tym zakresie wnieść skargę do wojewódzkiego sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju zawiera szczególne uregulowania dotyczące sposobu rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny ( art. 30c ust. 3 i ust. 5), a także wskazuje ( w art. 30 e), że w zakresie nieuregulowanym w ustawie do postępowania przez sądami administracyjnymi stosuje się odpowiednio przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określone dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 z wyłączeniem art. 52-55, art. 61 § 3-6, art. 115-122, 146, 150 i 152 tej ustawy.

Oznacza to, że sąd administracyjny jest obowiązany dokonać kontroli legalności zaskarżonej formy działania organu administracji z uwzględnieniem źródeł prawa, rozumieniu art. 87 ust,. 1 Konstytucji tj. Konstytucji RP, ustaw , ratyfikowanych umów międzynarodowych, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego - na obszarach działania organów, które je ustanowiły. Sądowa kontrola obejmuje również zgodność z normami prawa wspólnotowego. Ponadto skoro z art. 184 Konstytucji nie wynika, aby kontrola sprawowana przez sądy administracyjne dotyczyła jedynie zgodności działań administracji publicznej z normami prawa powszechnie obowiązującego i skoro w ustawie o zasadach polityki rozwoju ustawodawca tak postanowił, sąd administracyjny kontroluje też ocenę projektów podlegających dofinansowaniu ze środków publicznych na podstawie kryteriów zawartych w systemie realizacji programów operacyjnych, dokonywaną przez instytucję zarządzającą.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że w sprawach określonych w art. 30 c ustawy kontroli podlega naruszenie prawa w postaci wszelkich przepisów regulujących prowadzenie oceny projektu, zarówno przepisów wymienionej ustawy, jaki i przepisów wykonawczych do niej zawartych w systemie realizacji programów operacyjnych ( patrz: wyrok NSA z 30.03.2010 r. II GSK 315/10, postanowienie NSA z dnia 24 marca 2010 r. II GSK 248/10.). Regulacje zawarte w systemie realizacji programu operacyjnego, nie stanowią wprawdzie, w ocenie Sądu prawa miejscowego, skoro są uchwalane przez Zarząd województwa, który jest organem wykonawczym województwa, a nie przez Sejmik województwa , nie mniej jednak spełniają kryteria źródeł prawa w szerszym znaczeniu. Znajdują bowiem umocowanie w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, mają charakter generalny, są skierowane do nieokreślonego indywidualnie kręgu adresatów, określają ich prawa i obowiązki w postępowaniu o dofinansowanie projektu i są dla nich wiążące.

W tym miejscu zauważyć należy, że zmiana ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, która z dniem 20 grudnia 2008 r. wprowadziła nowy system procedury odwoławczej oraz szczególną procedurę sądowo administracyjną stosowaną w ramach sądowej kontroli postępowania w sprawach finansowania projektów była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego , który wyrokiem z dnia 12 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. P 1/11 orzekł w punkcie I, że :

1/ Art. 5 pkt 11 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84, poz. 712 i nr 157, poz. 1241) przez to, że dopuszcza uregulowanie praw i obowiązków wnioskodawców w trakcie naboru projektów finansowanych z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

2/ Art. 30b ust. 1 zdanie pierwsze i ust. 2 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie , w jakim dopuszcza uregulowanie środków odwoławczych przysługujących wnioskodawcy w toku postępowania o dofinansowanie z programu operacyjnego poza systemem źródeł powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.

3/ Art. 30 c ust. 1 ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim uzależnia prawo do skorzystania ze skargi do sądu administracyjnego od wyczerpania środków odwoławczych przewidzianych w aktach niebędących źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jest niezgodny z art. 87 Konstytucji.

Jednocześnie w punkcie II sentencji Trybunał postanowił, że przepisy wymienione w części I , w zakresie tam wskazanym, tracą moc obowiązującą z upływem 18 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw.

W uzasadnieniu swojego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd , że systemu realizacji nie można zaliczyć do źródeł prawa powszechnie obowiązującego, a w tym do aktów prawa miejscowego, stwierdzając, że jednocześnie nie ulega wątpliwości, iż systemy realizacji zawierają normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym , których przestrzeganie jest warunkiem uzyskania dofinansowania w ramach programu operacyjnego – wyznaczają więc określonym podmiotom prawa i obowiązki. Trybunał uznał, że Konstytucja RP nakazuje określenie zasad i trybu postępowania w sprawach o dofinansowanie z regionalnego programu operacyjnego w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i dlatego uznał zakwestionowane regulacje za niezgodne z art. 87 Konstytucji ale jednocześnie zdecydował o odroczeniu utraty ich mocy obowiązującej o osiemnaście miesięcy. Trybunał wyjaśnił, że realizacja jego wyroku będzie wymagała systemowej interwencji ustawodawcy, polegającej na unormowaniu w aktach powszechnie obowiązującego prawa tych wszystkich dotychczasowych elementów systemów realizacji, które dotyczą bezpośrednio praw i obowiązków uczestników konkursów. Jak wynika z uzasadnienia wyroku, zakreślony maksymalny termin odroczenia utraty mocy obowiązującej przepisów uwzględnia stanowisko Ministra Rozwoju Regionalnego, który wskazywał, że obecne zasady organizacji regionalnych programów operacyjnych mają w założeniu obowiązywać do końca aktualnego okresu programowania 2007-2013. Nowe regulacje uwzględniające wyrok TK powinny uregulować sytuację uczestników konkursów w programach operacyjnych na kolejne okresy programowania.

Trybunał zaznaczył, że o skutkach wyroku dla konkretnych spraw indywidualnych będą rozstrzygać powołane do tego organy na zasadach określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania ( por wyrok z 7 lipca 2009 r. sygn. SK 49/06, opubl. OTK ZU nr 7/A/2009 poz. 106)

Trybunał jednoznacznie wskazał, że stosownie do art. 190 ust. 3 Konstytucji, przez 18 miesięcy od ogłoszenia wyroku Trybunały Konstytucyjnego w Dzienniku Ustaw zakwestionowane przepisy – o ile wcześniej nie zostaną uchylone bądź zmienione przez ustawodawcę, mimo, że obalone w stosunku do nich zostało domniemanie konstytucyjności – winny być stosowane przez wszystkich adresatów, w tym przez sądy orzekające. Art. 190 ust. 1 Konstytucji nie różnicuje bowiem skutków poszczególnych elementów sentencji orzeczenia Trybunału, co oznacza, że także rozstrzygnięcie z pkt -u II o odroczeniu utraty mocy obowiązującej przez niekonstytucyjne przepisy ma charakter ostateczny i moc powszechnie obowiązującą.

Trybunał wskazywał też na specyfikę analizowanej materii i fakt, że nie ma ani prawnej ani praktycznej możliwości "odwrócenia" zakończonych konkursów. Ponadto w aktualnym stanie prawnym brak jest podstawy prawnej do adekwatnej reakcji organów administracji i sądów administracyjnych w przypadku wznawiania postępowań w związku z orzeczeniem o niekonstytucyjności zakwestionowanych przepisów. Zauważył, że art.37 ustawy o polityce rozwoju wyłącza stosowanie przepisów k.p.a, co jest konsekwencją odmowy uznania informacji o wynikach konkursu i postępowaniu odwoławczym za decyzje administracyjne, zamykając tym samym możliwość utrzymania skutków rozstrzygnięć zapadłych w sposób sprzeczny z prawem na zasadach przewidzianych w tym kodeksie.

Gdy chodzi o sądy administracyjne Trybunał zauważył, że rozpatrując skargi złożone na podstawie art. 30c ust. 1 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wojewódzki sąd administracyjny może wydać wyłącznie orzeczenia wymienione w art. 30c ust. 3 , nie ma natomiast możliwości uchylenia jego wyników i powtórzenia całej procedury, mimo że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone na podstawie aktów niespełniających wymagań określonych w art. 87 Konstytucji.

Rozpoznając skargę w niniejszej sprawie Sąd miał na uwadze powyżej wskazaną argumentację Trybunału Konstytucyjnego. Dodatkowo zauważyć należy, że Trybunał nie stwierdził niekonstytucyjności całego art. 30b ustawy, tak więc w szczególności nie zostało zakwestionowane prawo zaskarżenia przez ubiegającego się o dofinansowanie negatywnej oceny do sądu administracyjnego. Ponadto stosownie do art. 30f ustawy procedura odwoławcza, o której mowa w art. 30a-30e, nie wstrzymuje zawierania umów z wnioskodawcami, których projekty zostały zakwalifikowane do dofinansowania. Przede wszystkim zaś niedopuszczalne byłaby sytuacja, w której w ramach jednego konkursu uczestniczące w nim podmioty byłyby oceniane na podstawie różnych kryteriów . Dlatego, mimo iż w stosunku do zakwestionowanych przepisów obalone zostało domniemanie konstytucyjności, skład orzekający w niniejszej sprawie za uzasadnione uznał dokonanie oceny informacji zawartej w uchwale Zarządu Województwa Ł. z uwzględnieniem tych samych regulacji, w oparciu o które Instytucja Zarządzająca dokonywała zaskarżonej oceny, jak i oceny pozostałych wniosków składanych przez inne podmioty ubiegające się o dofinansowanie w tym samym konkursie.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy stwierdzić należy, że spór sprowadza się w sprawie do oceny, czy prawidłowo, w świetle postanowień Regulaminu Konkursu Nr [...] Instytucja Pośrednicząca II stopnia – Centrum Obsługi Przedsiębiorcy w Ł. odrzuciła z przyczyn formalnych wniosek strony skarżącej.

W związku z tym przypomnieć należy, iż postępowanie w sprawie zainicjowane zostało wnioskiem Strony skarżącej o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Ł. na lata 2007-2013.

Podstawę prawną dla opracowania, wdrażania i realizacji Regionalnego Programu Operacyjnego stanowi ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.)

Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 2,3 i 4 tej ustawy Zarząd Województwa Ł. jako instytucja Zarządzająca jest zobowiązany do przygotowania dokumentu uzupełniającego zapisy Regionalnego Programu Operacyjnego tj. przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian, z uwzględnieniem wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego, przygotowanie i przekazanie Komitetowi Monitorującemu do zatwierdzenia propozycji kryteriów wyboru projektów i wybór, w oparciu o te kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego. Równocześnie, zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy, Instytucja zarządzająca wykonując zadania, o których mowa w ust. 1, powinna uwzględniać zasadę równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu oraz zapewniać przejrzystość reguł stosowanych przy ocenie projektów.

Zasada przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz zasada wyboru, w oparciu o ustalone kryteria, projektów, które będą dofinansowane w ramach programu operacyjnego, są realizowane m.in. poprzez upublicznienie kryteriów wyboru projektu , zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy. Kryteria wyboru są jawne i obowiązują wszystkich uczestników konkursu oraz instytucje uczestniczące w danym systemie realizacji.

W rozpoznawanej sprawie zostały one określone w Regulaminie Konkursu Nr [...] ogłoszonego w ramach Osi Priorytetowej III: Gospodarka, innowacyjność, przedsiębiorczość, Działanie: III.2 Podnoszenie innowacyjności i konkurencyjności przedsiębiorstw, Bezpośrednie wsparcie inwestycyjne.

Rozdział XIII Regulaminu zawiera unormowania dotyczące oceny wniosków o dofinansowanie. W § 16 Regulaminu uregulowany został sposób dokonywania oceny formalnej , a w § 17 oceny merytorycznej wniosku.

Ponieważ wniosek o dofinansowanie w rozpoznawanej sprawie został odrzucony na etapie oceny formalnej należało przeanalizować unormowania obejmujące ten etap oceny. Zgodnie z § 16 pkt 1 Regulaminu, ocena formalna jest oceną w systemie "Tak, nie, nie dotyczy" i polega na sprawdzeniu poprawności wniosku oraz załączników wymaganych w ramach danego konkursu pod względem spełnienia wymogów formalnych zawartych w dokumentacji, na podstawie kryteriów formalnych.

Ocena formalna może składać się z dwóch etapów, w zależności od tego, czy formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja wymaga uzupełnienia lub poprawy, czy też nie. W sytuacji, gdy wniosek i dokumentacja nie wymaga uzupełnień lub poprawy ocena formalna obejmuje jeden etap. Natomiast gdy formularz wniosku o dofinansowanie lub załączona do niego dokumentacja wymaga uzupełnienia lub poprawy wnioskodawca jest wzywany, tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie, do uzupełnienia lub poprawy formularza wniosku o dofinansowanie lub załączonej do niego dokumentacji lub przedstawienia dodatkowych wyjaśnień na piśmie.

Uzupełniony wniosek o dofinansowanie wraz z załącznikami podlega ponownej ocenie w trakcie drugiego etapu oceny formalnej.

Zgodnie z § 16 pkt 6 Regulaminu "Uzupełnienie dokumentacji oznacza złożenie 2 egzemplarzy – pełnej wersji wniosku o dofinansowanie ( nie dopuszcza się wymiany jedynie pojedynczych stron) wraz z wersją elektroniczną ( na płycie CD-R/DVD), lub/i załączników, zgodnie z uwagami przekazanymi w piśmie do Wnioskodawcy/Beneficjenta. W przypadku uzupełnienia lub poprawy załączników do wniosku, uzupełnieniu lub poprawie podlega jedynie załącznik wskazany wezwaniu".

Ponadto w myśl pkt-u 7 § 16 Regulaminu "Uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie przesłanym do Wnioskodawcy/Beneficjenta (chyba, że uzupełnienie wskazanych elementów wniosku lub załączników implikuje kolejne zmiany w innych miejscach dokumentu). Wnioskodawca/Beneficjent pisemnie informuje IP II o dodatkowych zmianach. W przypadku, gdy Wnioskodawca/ Beneficjent wprowadzi dodatkowe zmiany we wniosku lub załącznikach nie informując o tym fakcie IP II, wniosek taki nie podlega dalszej ocenie.

Równocześnie wskazać należy, że zgodnie z § 16 pkt 11 Regulaminu , wnioskodawca/beneficjent ma możliwość jednokrotnego poprawienia/uzupełnienia wniosku na etapie oceny formalnej oraz, że ilekroć w Regulaminie jest mowa o wniosku – należy przez to rozumieć formularz wniosku o dofinansowanie projektu wraz z załącznikami.

Biorąc pod uwagę treść powyższych przepisów stwierdzić należy, że dla dalszych rozważań istotne jest to, że uzupełnienie lub poprawa wniosku o dofinansowanie lub załączonych do niego dokumentacji możliwa jest tylko jednokrotnie po I ocenie formalnej oraz, że co do zasady, uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie przesłanym do wnioskodawcy. Wniosek podlegać będzie odrzuceniu, jeżeli pomimo uzupełnienia formularz wniosku lub załączona do niego dokumentacja nadal będzie zawierać błędy lub uchybienia.

II etap oceny formalnej obejmujący ponowną ocenę wniosku i dokumentacji z uwzględnieniem dokonanych w nich na wezwanie organu zmian lub uzupełnień definitywnie kończy ocenę formalną wniosku i wyznacza stan sprawy wiążący dla dokonania kontroli zgodności tej oceny z dokumentacją konkursową.

W rozpatrywanej sprawie ocena formalna wniosku o dofinansowanie złożonego przez A. W. G. Spółka jawna z siedzibą w Ł. składała się z dwóch etapów. W pierwszym etapie stwierdzono błędy i braki zarówno we wniosku jak załącznikach do niego. Wezwanie wskazywało jakie braki w dokumentacji występują, w tym zawierało wezwanie do uzupełnienia załącznika nr 18 "Dokumenty potwierdzające sytuację finansową beneficjenta" przez złożenie PIT wspólników za okres ostatnich trzech lat. Zawierało też zgodne z brzmieniem Regulaminu konkursu pouczenie o sposobie uzupełnienia braków z zaznaczeniem, że "uzupełnieniu lub poprawie podlegają wyłącznie elementy wskazane w piśmie chyba, że uzupełnienie wskazanych elementów wniosku lub załączników implikuje poprawę innych elementów celem ich ujednolicenia". Wnioskodawca "A. W. G." uzupełniając braki wniosku i załączników złożył wymagane dokumenty. Z dokumentów tych wynikało, że W. G. posiadający 95% udziałów w "A. W. G." jest także właścicielem 50% udziałów w innej spółce jawnej (B. W. G.), prowadzi też działalność pod nazwą G. W. Hurtownia W. Informacje o tym nie zostały jednak zaznaczone w załączniku nr 5 "Oświadczenie o spełnieniu kryteriów podmiotowych przez przedsiębiorcę" w punktach 3.5 lub 3.6 tego załącznika. Ten brak organ mógł stwierdzić niewątpliwie dopiero na II etapie oceny formalnej wniosku. Tymczasem, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że wnioskodawca składając oświadczenie winien uwzględnić, że pozostaje odpowiednio w "układzie partnerskim" albo w "układzie powiązań" z w/wym podmiotami gospodarczymi oraz przedstawić z tym związane stosowne wyliczenia zatrudniania /obrotu/bilansu, tak jak tego wymaga załącznik nr 5. Współwłaściciel Spółki wnioskującej o dofinansowanie miał wiedzę o tym, jakie firmy prowadzi , a w jakich posiada udziały i informacje o tym powinien zawrzeć w złożonym oświadczeniu bez wzywania do uzupełnienia braków. Mógł też ewentualnie uzupełnić ten brak w swoim oświadczeniu informując o tym IP II . Oświadczenie stanowiące zał. Nr 5 do wniosku przedsiębiorca składa, jak wynika z treści wzoru załącznika, świadomy odpowiedzialności karnej za podanie nieprawdziwych danych, a prawdziwość danych podanych w tym oświadczeniu potwierdza swoim podpisem.

Skoro na II etapie oceny formalnej wniosku Instytucja Pośrednicząca II stopnia dostrzegła, że załącznik nr 5 nie zawiera wszystkich danych, które wynikają z innych złożonych dokumentów, prawidłowo oceniła wniosek jako niespełniający kryteriów formalnych. Wbrew zarzutom podniesionym w skardze reguła jednokrotnego wezwania do poprawy wniosku na etapie oceny formalnej nie daje możliwości ponownego wezwania do uzupełnienia braków wniosku ( w tym załączników do wniosku).

Dokonując kontroli zgodności z prawem oceny formalnej wniosku Sąd zobligowany był do ustalenia, czy poprawiony wniosek w sposób podany w wyjaśnieniach zawartych w piśmie z dnia [...] r. nadal zawierał błędy i czy przedstawione przez wnioskodawcę wyjaśnienia były wystarczające. Kontrola ta odnosi się do treści zawartej w we wniosku i załącznikach już uzupełnionych. W ocenie Sądu , ponieważ wniosek o dofinansowanie nadal zawierał w/wym braki, gdyż w załączniku nr 5 wnioskodawca nie uwzględnił podmiotów gospodarczych z którymi pozostaje w "układzie partnerskim" albo w "układzie powiązań" i nie przestawił stosownych wyliczeń zatrudnienia/ obrotów /bilansu w tych podmiotach, prawidłowo został odrzucony na etapie oceny formalnej.

Zarzuty skarżącego dotyczące informacji zawartych w załączniku nr 4 "Formularz do wniosku o dofinansowanie w zakresie oceny oddziaływania na środowisko" zostały prawidłowo przez Zarząd Województwa Ł. uznane za uzasadnione i nie wymagają w związku z tym szerszego odniesienia.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. nr 84 poz. 712 ze zm.) oddalił skargę

A. B.