Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1023/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 17  ust. 1, ust. 1 b
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: Art. 7, art. 77  par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie z dnia 9 maja 2022 r., znak: SKO.NP/4115/147/2022 w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie na rzecz skarżącej M. Ł. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie decyzją z dnia 9 maja

2022 r., znak SKO.NP/4115/147/2022, wydaną po rozpatrzeniu odwołania skarżącej M. Ł. od decyzji Burmistrza T. z dnia 10 marca 2022 r., znak: [...], orzekającej o odmowie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem S. O., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) i art. 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 615) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wyżej opisaną decyzją z dnia 10 marca 2022 r. organ pierwszej instancji odmówił M. Ł. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad ojcem S. O. w okresie od dnia 1 listopada 2021 r. do dnia 31 grudnia 2021 r. w wysokości 1971 zł miesięcznie oraz od dnia 1 stycznia 2022 r. na czas nieokreślony w wysokości 2119 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że wnioskodawczyni jest córką S. O., S. O. ma 88 lat, jest wdowcem. Legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. dnia 16 grudnia 2011 r. znak: [...]. Orzeczenie zostało wydane na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od listopada 2011 r., natomiast nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. Ponadto do akt sprawy zostało dołączone orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 17 stycznia 2022 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji ze wskazaniem, że niezdolność istniała w dniu 1 marca 2020 r. Wnioskodawczyni wraz ze swoją rodziną i ojcem zamieszkuje we wspólnym domu.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ omówił przesłanki odmowy przyznania świadczenia. Wskazał, że wprawdzie osoba wymagająca opieki posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, jednakże nie można ustalić, czy niepełnosprawność powstała w okresach wymienionych w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i już z tego powodu nie została spełniona przesłanka przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Jako kolejną przesłankę odmowy świadczenia organ wskazał na brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z pracy w gospodarstwie rolnym, a koniecznością sprawowania opieki nad ojcem. Podniósł również, że w ustalonym stanie faktycznym są jeszcze inne osoby zobowiązane do alimentacji wobec niepełnosprawnego, a w sprawie nie zachodzą przesłanki wyłączające ich obowiązek alimentacyjny.

W odwołaniu od wskazanej wyżej decyzji M. Ł. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie w opisanej na wstępie decyzji z dnia 9 maja 2022 r. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Swoje rozważania organ II instancji rozpoczął od przytoczenia przepisów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy tj. art. 17 ust. 1, ust.1b, 17b, 27 ust.5, 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Dalej organ odwoławczy podniósł, że z zebranego w sprawie materiału wynika, że w dniu 5 listopada 2021 r. M. Ł. zwróciła się z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu sprawowania opieki nad ojcem S. O. (wdowiec, ur. [...] 1933 r.) legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. z dnia 16 grudnia 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe ze stwierdzeniem, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, natomiast ustalony znaczny stopień datuje się od listopada 2011 r.

Wnioskodawczyni była zatrudniona w Spółdzielni [...] w okresie od dnia 13 kwietnia 1993 r. do dnia 31 sierpnia 2014 r., a następnie w okresie od dnia 1 listopada 2019 r. do dnia 8 października 2021 r. w P. - Lecznica [...]. Ostatnia ze wskazanych umów o pracę została rozwiązana na podstawie porozumienia stron. Skarżąca podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników jako rolnik (ostatnio od 9 października 2021 r. do nadal). Na druku wniosku skarżąca oświadczyła, że od dnia 1 listopada 2021 r. zaprzestała pracy w gospodarstwie rolnym.

Z przeprowadzonego w dniu 17 listopada 2021 r. rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz przedłożonych dokumentów i oświadczeń wynika, że M. Ł. od dnia 8 października 2021 r. zrezygnowała z pracy, nie prowadzi gospodarstwa rolnego ani nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, ponieważ opiekuje się niepełnosprawnym ojcem, który zmaga się z wieloma chorobami. Skarżąca wskazała, że z uwagi na stan zdrowia psychicznego jej ojciec nie może pozostać sam bez opieki (chociażby z uwagi na jego nieświadome ucieczki). Zakres czynności wykonywanych podczas opieki nad ojcem, według relacji skarżącej M. Ł., obejmuje: pomoc w przygotowaniu posiłków, sprzątanie, pomoc przy wykonywaniu czynności higienicznych, robienie zakupów, umawianie i transport na wizyty lekarskie, zakup leków i kontrolowanie ich przyjmowania, wychodzenie na spacery.

Organ drugiej instancji wskazał, że organ pierwszej instancji nie uwzględnił uwag Kolegium zawartych w poprzednio wydanej w sprawie decyzji kasatoryjnej i po raz kolejny dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie wydał rozstrzygnięcie w oparciu o niekonstytucyjną normę prawną i z naruszeniem art. 190 ust. 1 Konstytucji RP. Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej w takim stanie prawnym organ pierwszej instancji miał obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Organ ponownie dokonał także błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Kolegium wskazało, że nie neguje tego, że S. O. wymaga opieki, którą sprawuje M. Ł., jednakże przesłanka sprawowania faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny sama w sobie nie jest wystarczająca do przyznania przedmiotowego świadczenia.

Pomimo dokonania przez organ pomocy społecznej błędnej wykładni art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, Kolegium doszło do przekonania, że kwestionowana decyzja ostatecznie odpowiada prawu, ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo skutkowy pomiędzy rezygnacją z pracy lub niepodejmowaniem przez wnioskodawczynię z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania stałej opieki nad ojcem. W orzecznictwie podkreśla się, że zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna ma być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto, opieka w rozumieniu art. 17 ust. 1 musi być "stała" lub "długoterminowa". Określenia te wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. W orzecznictwie sądów administracyjnych zauważono, że wykonywanie takich czynności jak pomoc w ubraniu i poranna higiena, czy też przygotowanie posiłków (śniadania, obiadu) są czynnościami, które mogą być wykonane w godzinach porannych, przed pójściem do pracy. Wiele osób wykonuje takie czynności, chociażby rodzice w stosunku do małoletnich dzieci przed zaprowadzeniem ich do żłobka czy przedszkola i nie uniemożliwia im to podejmowania zatrudnienia. Również czynności takie jak pomoc w ubieraniu osoby wymagającej opieki, dojściu do łazienki, umyciu, zmianie pieluchomajtek, przygotowaniu posiłków, podaniu leków, mierzenie ciśnienia, wożeniu do lekarzy, realizacji recept, asyście poruszaniu się po domu i przy wyjściu na spacer nie stanowi stałej opieki w rozumieniu art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zdaniem Kolegium sama konieczność sprawowania opieki, czy też wykonywanie czynności stanowiących w istocie codzienną pomoc nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Pomimo tego, że ze zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego wynika bezsprzecznie, że ojciec odwołującej się jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to nie sposób jednak przyjąć, aby skarżąca z uwagi na zakres i rozmiar czynności, jakie wykonuje opiekując się ojcem, rzeczywiście musiała zrezygnować z pracy. Skarżąca pozostawała ostatnio zatrudniona do dnia 8 października 2021 r. Ponadto jest współwłaścicielem (wraz z mężem) gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,4875 h i podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników z mocy ustawy. Jak wynika ponadto z oświadczenia strony z dnia 17 lutego 2022 r., po ustaniu zatrudnienia wykonywała ona pracę w gospodarstwie rolnym (bezpośrednio po zakończeniu stosunku pracy), co potwierdza również fakt objęcia skarżącej ubezpieczeniem społecznym rolników od dnia następującego po dniu wygaśnięcia stosunku pracy.

Kolegium skonkludowało, że nie zachodzi bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (w tym wypadku również rezygnacji z pracy w gospodarstwie rolnym), a koniecznością sprawowania opieki nad S. O. Nie bez znaczenia dla oceny powyższego pozostaje również fakt, iż S. O. jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od 2011 r. (a zatem przez 10 lat do daty złożenia przez stronę wniosku o przyznanie świadczenia), a skarżąca w tym okresie podejmowała zatrudnienie i wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym. Analiza akt postępowania wskazuje, że nie zachodzą w sprawie przesłanki uniemożliwiające stronie podjęcia pracy w gospodarstwie w najmniejszym chociaż zakresie (we współdziałaniu z mężem).

Ponadto organ II instancji podkreślił, że skarżąca nie jest jedyną osobą, na której ciąży obowiązek sprawowania opieki nad ojcem, gdyż S. O. posiada jeszcze jedno dziecko zobowiązane do alimentacji. Oprócz wnioskodawczyni zobowiązany do alimentacji jest jej brat A. O. zam. w L., który nie pomaga w opiece nad ojcem z uwagi na własną pracę zawodową. Ponownie odwołując się do orzecznictwa organ wskazał, że w przypadku kilku osób zobowiązanych do alimentacji możliwe jest takie podzielenie się obowiązkami, żeby każda z tych osób mogła podjąć (utrzymać) zatrudnienie. Co więcej, realizacja obowiązku nie musi polegać na osobistych staraniach, lecz może polegać na finansowaniu usług opiekuńczych dla ojca. Stosownie do treści art. 129 § 2 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, krewnych w tym samym stopniu, w tym wypadku dzieci, obowiązek alimentacyjny obciąża w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym. Okoliczność ta ma znaczenie dla oceny, czy zachodzi bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez wnioskującego o świadczenie pielęgnacyjne, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na opisaną wyżej decyzję M. Ł. zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie o przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Skarżąca przytoczyła rozważania zawarte w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 16 września 2021 r. wydanego w sprawie III SA/Gd 577/21 w którym dokonano wykładni pojęć stałej oraz długotrwałej opieki. Sąd zważył, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka Nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece "stałej i długoterminowej" w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnowie wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz.329, ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie dotyczące odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem S. O., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w T. dnia 16 grudnia 2011 r. znak: [...], które to orzeczenie zostało wydane na stałe. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od listopada 2011 r., natomiast nie da się ustalić daty powstania niepełnosprawności. S. O. posiada również orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 17 stycznia 2022 r. o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji ze wskazaniem, że niezdolność istniała w dniu 1 marca 2020 r.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 111, powoływanej dalej jako "u.ś.r."), a w szczególności art. 17 tej ustawy.

Organy ustaliły, że skarżąca sprawuje opiekę nad ojcem S. O., który ma 88 lat. Z karty oceny świadczeniobiorcy wynika, że potrzebuje on pomocy w takich czynnościach jak spożywanie posiłków, przemieszczeniu się z łóżka na krzesło i z powrotem, siadaniu (pomoc jednej lub 2 osób), wchodzeniu i schodzeniu po schodach, utrzymywaniu higieny osobistej, korzystaniu z toalety, myciu, kąpieli, ubieraniu i rozbieraniu. Jest w stanie spacerować z pomocą innej osoby.

Nadto skarżąca wskazała, że ojciec wymaga opieki zarówno w dzień, jak i w nocy. Nie może trafić samodzielnie do łazienki ani z niej wrócić. Nie poznaje nikogo i nie wie, co robi. Nie jest w stanie samodzielnie zażywać leków ani spożywać posiłków. Ucieka z domu, trzeba go pilnować. Nie wie, gdzie się znajduje.

W niniejszej sprawie przede wszystkim należy rozstrzygnąć, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi (skarżącej) może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że nie da się ustalić, że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej (jej ojca), nad którym sprawowana jest opieka, powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia czy też ukończenia 25. roku życia w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej (stosownie do treści art. 17 ust. 1b u.ś.r.). Pozytywne stanowisko w tej kwestii zaprezentował organ odwoławczy, natomiast negatywne – organ I instancji.

Przy rozważaniu powyższej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13, Dz. U. z 2014 r. poz. 1443; OTK-A 2014/9/104) dla określenia ich wpływu na sytuację prawną skarżącej.

Jak wynika z treści art. 17 ust. 1b u.ś.r. warunkiem przyznania wnioskowanego świadczenia jest powstanie niepełnosprawności u osoby wymagającej opieki nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Natomiast Trybunał Konstytucyjny w punkcie 2. sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skoro w powołanym wyroku Trybunału została stwierdzona niezgodność we wskazanym zakresie przepisu ustawy o świadczeniach rodzinnych z Konstytucją, to sąd administracyjny nie może tej okoliczności nie brać pod uwagę lub ją pomijać.

Przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest wyrokiem zakresowym, czyli takim, w którym Trybunał stwierdza zgodność albo niezgodność z Konstytucją przepisu prawnego w określonym (podmiotowym, przedmiotowym lub czasowym) zakresie jego zastosowania. W konsekwencji atrybut konstytucyjności albo niekonstytucyjności nie jest przypisywany całemu aktowi prawnemu albo jego jednostce redakcyjnej (przepisowi), lecz jego fragmentowi, a ściślej rzecz biorąc jakiejś normie (normom) wywiedzionej z tego przepisu. Wyrok zakresowy rozstrzyga o przepisie, którego rozumienie nie jest sporne, lecz zarzut niekonstytucyjności odnosi się do wyraźnego zakresu zastosowania tego przepisu (por.: M. Florczak-Wątor, Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego i ich skutki prawne, Poznań 2006, s. 104).

Przywołany wyrok odnosi się do negatywnego zakresu przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., na co wskazuje zwrot "w zakresie, w jakim różnicuje". Istotą tego rozstrzygnięcia jest uznanie za niezgodne z konstytucyjną zasadą równości pominięcia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób, niż wskazanych w tym przepisie, przy czym niekonstytucyjności takiego ograniczenia Trybunał upatruje w zróżnicowaniu prawa podmiotowego opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na wiek powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki. Skutkiem tego wyroku jest zmiana zakresu zastosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie treści w nim ujętej, będącego przepisem szczególnym w odniesieniu do art. 17 ust. 1 tej ustawy, który określa ogólne przesłanki prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zakresowe wyeliminowanie ograniczeń o charakterze podmiotowym (wieku powstania niepełnosprawności podopiecznych) nie powoduje dysfunkcjonalności ustawy, gdyż - jak zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) - możliwe jest odnalezienie w treści art. 17 u.ś.r. i przepisów z nim skorelowanych wszystkich elementów podmiotowych, przedmiotowych i czasowych koniecznych dla zrekonstruowania normy (norm) prawnej określającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Nie jest to zatem przypadek tzw. pominięcia prawodawczego, które polega na wskazaniu przez Trybunał braku pewnych treści normatywnych w kontrolowanym przepisie (por. A. Kustra, Wyroki zakresowe Trybunału Konstytucyjnego, Przegląd Sejmowy, nr 4/2011, s. 60). Trybunał Konstytucyjny derogował bowiem fragment pełnego i jednoznacznego pod względem zakresowym przepisu, realizując tym samym klasyczną i nie budzącą kontrowersji funkcję "negatywnego prawodawcy" (por. S. Wronkowska, Kilka uwag o "prawodawcy negatywnym", Państwo i Prawo nr 10/2008). Takie stanowisko zaprezentował m.in. WSA w Gdańsku w wyroku z 9 lipca 2020 r., III SA/Gd 475/20, LEX nr 3032716. Stanowisko to Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Trybunał Konstytucyjny derogując w powołanym wyżej zakresie przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie odroczył utraty jego mocy obowiązującej (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem orzeczenia jest utrata przez ten przepis we wskazanym w wyroku zakresie domniemania konstytucyjności. Innymi słowy, skutkiem wydanego orzeczenia jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, i to począwszy od dnia ogłoszenia wyroku.

Przedmiotowy wyrok został ogłoszony w Dzienniku Ustaw RP z dnia 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego weszło w życie. Omawiany przepis ustawy, tj. art. 17 ust. 1b jako niekonstytucyjny w określonym przez wyrok zakresie, nie powinien mieć od tego momentu zastosowania, gdyż Trybunał Konstytucyjny wprost stwierdził jego niekonstytucyjność.

Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego. Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji posiadają uprawnienie do działania jedynie na mocy obowiązujących przepisów.

Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny nie może uzasadnieniem swego wyroku przesądzić o tym, że jednoznaczna sentencja wyroku może obowiązywać w innym zakresie, niż wynika to z jej brzmienia lub z zasad prawa konstytucyjnego (art. 190 Konstytucji RP), które obowiązują także Trybunał, stojący na straży ich przestrzegania. Ani treść uzasadnienia wyroku, ani tym bardziej interpretacja fragmentu uzasadnienia nie może modyfikować treści sentencji wyroku, ani też zmieniać wynikających z przepisów prawa skutków orzeczeń wydawanych przez Trybunał Konstytucyjny. Zgodnie z dominującym poglądem doktryny uzasadnienia orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego nie wiążą sądów (poza ewentualnie sądem pytającym w przypadku tzw. pytania prawnego), brak jest bowiem przesłanek warunkujących uznanie takiej kompetencji (por. J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretyczne, Poznań 2008, s. 84).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 1 czerwca 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 366/15) stwierdził, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał, m.in. po rozważeniu braku przesłanek do zróżnicowania sytuacji prawnej opiekunów osób niepełnosprawnych ze względu na czas (wiek) powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki wskazał, że skutkiem wyroku jest stwierdzenie w punkcie 8., iż opiekunowie dorosłych osób niepełnosprawnych muszą być traktowani przez ustawodawcę jako podmioty należące do tej samej klasy. Stwierdzenie to, podobnie jak następne dwa akapity, odnosi się bezpośrednio do ustawodawcy (tzw. sygnalizacja).

Natomiast w akapicie czwartym punktu 8. uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego znajdują się rozważania dotyczące skutku wyroku dla stanu prawnego i sytuacji prawnej adresatów przepisu art. 17 ust. 1b ustawy – "skutkiem wejścia w życie wyroku nie jest ani uchylenie art. 17 ust. 1b u.ś.r., ani uchylenie decyzji przyznających świadczenia, ani wykreowanie "prawa" do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, jeżeli niepełnosprawność podopiecznych nie powstała w okresie dzieciństwa. Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy w ocenie Trybunału wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien dokonać tego bez zbędnej zwłoki".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazuje dalej, że fragment ten potwierdza charakterystykę zakresowego typu wyroku. Jeśli zaś chodzi o fragmenty odnoszące się do "uchylenia decyzji przyznających świadczenia" oraz "wykreowania prawa do żądania świadczenia dla opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych" to dosłownie pojmując treść tego zapisu brak byłoby podstaw do stosowania przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresowo derogowanym brzmieniu, bez ingerencji ustawodawcy. Takie stwierdzenie przeczy natomiast sentencji wyroku i możliwości zrekonstruowania wszystkich konstytutywnych elementów prawa do świadczenia pielęgnacyjnego po wyłączeniu norm wynikających z derogowanego zakresu przepisu. Zapis zawarty w punkcie 8. uzasadnienia wyroku należy zatem potraktować jako wskazówkę interpretacyjną, nie zaś element rozstrzygający o zakresie derogacji i jej skutku dla obowiązywania prawa.

Podzielając powyższe stanowisko stwierdzić należy, że skoro wyrok Trybunału Konstytucyjnego odniósł bezpośredni skutek, to zadaniem sądu administracyjnego - realizującego ustrojową funkcję gwaranta praw i wolności obywatelskich - jest ustalenie możliwości jego zastosowania zgodnie z wzorcem konstytucyjnym. Zawarta w sentencji wyroku Trybunału derogacja nie powoduje bowiem powstania luki konstrukcyjnej, a zmodyfikowany przepis 17 ust. 1b u.ś.r., w dopełnieniu z ust. 1 tego artykułu, może być stosowany.

W świetle poczynionych rozważań nie można więc uznać, że wydany przez Trybunał Konstytucyjny wyrok nie zmienił sytuacji prawnej strony. Przeciwnie, wynika z niego, że organy - rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) - mają obowiązek zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r., jednakże z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną.

Jak już podniesiono, wyroki Trybunału Konstytucyjnego są wiążące co do swojej sentencji, ta zaś w przedmiotowej sprawie jednoznacznie stanowi o niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

Trafne jest zatem w powyższym zakresie stanowisko organu odwoławczego i to stanowisko należy uwzględnić przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Zdaniem Sądu skarga jest jednak uzasadniona. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nie budzi wątpliwości, że zarówno skarżąca jak i jej ojciec spełniają przesłanki o jakich mowa w ust. 1 pkt 4 tego artykułu, tj. na skarżącej jako córce ciąży obowiązek alimentacyjny, nie podejmuje ona zatrudnienia ani innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad ojcem, zaś S. O. jest osobą niepełnosprawną, która legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie zakwestionowały bowiem przytoczonych przez skarżącą we wniosku o przyznanie świadczenia okoliczności dotyczących sprawowania przez nią stałej opieki nad niepełnosprawnym ojcem, czy też zakresu tej opieki.

Organ odwoławczy uznał jednak, że w sprawie brak jest podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż brak jest związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a sprawowaniem przez skarżącą opieki nad ojcem. Organ w szczególności stwierdził, że zakres wykonywanych przez skarżącą czynności nie uniemożliwia podjęcia pracy, szczególnie w gospodarstwie rolnym.

Stanowisko organów, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest błędne.

Przede wszystkim organy nie zrealizowały zasady prawdy obiektywnej, która została skonstruowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Powyższa zasada ogólna odnosi się nie tylko do sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego, lecz jest także wskazówką interpretacyjną prawa materialnego, gdyż organy administracji publicznej mają obowiązek uwzględniania jej przy "załatwieniu sprawy" (por. wyroki NSA z 4.06.1982 r., I SA 258/82, ONSA 1982/1, poz. 54, oraz z 28.11.2012 r., I OSK 641/12, LEX nr 1291400; wyrok WSA w Gdańsku z 14.09.2011 r., I SA/Gd 502/11, LEX nr 898927).

Organ administracji publicznej ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Zasada prawdy obiektywnej została skonkretyzowana w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Biorąc pod uwagę treść przytoczonych wyżej przepisów, należy uznać, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności postępowania dowodowego. Okoliczność, w której strona również ma prawo wykazywania inicjatywy dowodowej, nie zwalnia organu administracji publicznej z obowiązku podejmowania z urzędu czynności zmierzających do pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Organ administracji publicznej jest obowiązany z urzędu: 1. ustalić, jakie okoliczności faktyczne mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; 2. ustalić, jakie dowody powinny zostać przeprowadzone w celu ustalenia powyższych okoliczności (por. wyrok z 20.09.2012 r., IV SA/Wa 663/12, LEX nr 1347629, w którym WSA w Warszawie stwierdził, że "organ administracji jako gospodarz postępowania administracyjnego określa zakres postępowania wyjaśniającego oraz dobór środków dowodowych potrzebnych do należytego ustalenia stanu sprawy", przy czym "aktywna rola organu administracji publicznej w procesie poszukiwania i gromadzenia materiału dowodowego może przejawiać się zarówno podejmowaniem czynności dowodowych z urzędu, a także gromadzeniem w aktach sprawy dowodów wskazanych lub dostarczonych przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy" – tak WSA we Wrocławiu w wyroku z 15.02.2012 r., IV SA/Wr 711/11, LEX nr 1139681); 3. przeprowadzić dowody, które uznał za niezbędne dla dokonania prawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy; 4. dokonać oceny przeprowadzonych dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z 23.02.2012 r., II GSK 118/12, LEX nr 1125454).

Realizacja przez organ administracji publicznej powyższych obowiązków nie pozbawia oczywiście strony prawa do czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego związanych z realizacją zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Prawo strony do czynnego udziału w każdym stadium postępowania jest realizowane w szczególności przez prawo do inicjatywy dowodowej, ukształtowane w art. 78 k.p.a., prawo do brania czynnego udziału w czynnościach postępowania dowodowego (art. 79 k.p.a.), jak również prawo do wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, wynikające z art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. W wyroku z 4.07.2013 r., II SA/Kr 455/13, LEX nr 1343018, WSA w Krakowie trafnie przyjął, że "aktywna postawa podczas całego postępowania wyjaśniającego winna być rozumiana jako obowiązek organu wykorzystania w sprawie wszystkich dowodów znanych mu z urzędu, poszukiwania innych dowodów na potwierdzenie określonych faktów z wykorzystaniem dostępnych źródeł dowodowych, a także dopuszczenia wszystkich środków dowodowych zgłaszanych przez stronę lub innych uczestników postępowania, o ile mają one istotne znaczenie dla sprawy" (por. też wyrok WSA w Warszawie z 27.01.2010 r., I SA/Wa 1433/09, LEX nr 600029).

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy z wyżej opisanych obowiązków, związanych z realizacją zasady prawdy obiektywnej, nie wywiązały się prawidłowo. Organy nie dokonały nie budzących wątpliwości ustaleń w zakresie koniecznych czynności opiekuńczych. Organy nie dokonały precyzyjnych ustaleń co do aktualnego stanu zdrowia ojca skarżącej i w związku z tym nie ustaliły, jaki jest niezbędny zakres czynności opiekuńczych.

Skarżąca podniosła w skardze, że jej ojciec wymaga całodobowej opieki, czego organy nie kwestionowały. Konieczna jest stała obecność osoby trzeciej, gdyż S. O. żadnej czynności nie jest w stanie wykonać w pełni samodzielnie. Skarżąca podniosła, że ojciec nie wie, co robi i nikogo nie rozpoznaje. Próbuje uciekać z domu. Powyższe twierdzenia skarżącej częściowo znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, a częściowo potwierdzone nie są z tej przyczyny, że organ nie przeprowadził w tym zakresie szczegółowego postępowania dowodowego. Trzeba mieć na uwadze, że organy nie ustaliły, jaki jest aktualny stan S. O. w związku ze schorzeniami, na które cierpi. Z informacji dotyczącej osoby niepełnosprawnej znajdującej się w aktach administracyjnych wynika, że S. O. potrzebuje pomocy przy wykonywaniu podstawowych czynności takich jak korzystanie z toalety, ubieranie się, przyjmowanie leków oraz posiłków. Organ odwoławczy zupełnie pominął powyższe informacje i nie przypisał im należytego znaczenia.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało powiązane z niepełnosprawnością polegającą na tym, że osoba wymagającą opieki jest osobą leżącą. Należy podnieść, że niejednokrotnie opieka nad osobą poruszającą się samodzielnie jest trudniejsza, niż opieka nad osobą leżącą, szczególnie jeśli osoba wymagająca opieki chce być samodzielna, a z uwagi na schorzenia ma ograniczenia i stanowi dla samej siebie zagrożenie. Szczególnie istotna staje się pomoc i obecność innej osoby dla osób, które cierpią na zaburzenia pamięci.

Ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, organ pierwszej instancji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w niniejszym wyroku oceny prawnej. Organ ustali, jaki jest zakres koniecznych czynności opiekuna S. O. z uwzględnieniem specyfiki chorób, na które on cierpi. Dopiero po dokonaniu powyższych ustaleń możliwe będzie dokonanie oceny, czy istotnie niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą jest uwarunkowane koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organy powinny także ustalić, czy istnieje możliwości świadczenia pomocy w formie osobistej lub finansowej przez brata skarżącej, gdyż okoliczność ta może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Organy ustaliły dotąd, że brat skarżącej pracuje zawodowo, nie ustaliły jednakże, w jakim wymiarze czasowym i jaki jest jego status materialny.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., o uchyleniu zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnowie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Rozstrzygając sprawę ponownie, organy zastosują się do oceny prawnej, wyrażonej w uzasadnieniu niniejszego wyroku.

O kosztach postępowania Sad orzekł zgodnie z zasadą odpowiedzialności za wynik postępowania, na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a.