Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 59/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Hasła tematyczne: Telekomunikacja
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 i 5, art. 25 ust. 4, art. 40, art. 40 ust. 4, art. 40 ust. 1 i 3,
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 162 par. 1 pkt 1, art. 16, art. 163, art. 108
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Wydanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej późniejszej decyzji ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, opartej na przepisie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), nie czyni bezprzedmiotowym wcześniejszej decyzji ustalającej opłaty w innej wysokości, a tym samym nie upoważnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej  do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

TEZY

Wydanie przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej późniejszej decyzji ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, opartej na przepisie art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), nie czyni bezprzedmiotowym wcześniejszej decyzji ustalającej opłaty w innej wysokości, a tym samym nie upoważnia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej  do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.).


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski (spr.) Sędziowie NSA Tadeusz Cysek Hanna Kamińska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P.T. K. C. Spółka z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2009 r. sygn. akt VI SA/Wa 912/09 w sprawie ze skargi P.T. K. C. Spółka z o.o. w W. na decyzję Prezesa U. K. E. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie dostosowania stawek z tytułu świadczenia dostępu telekomunikacyjnego w zakresie połączeń głosowych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezesa U. K. E. z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] 3. zasądza od Prezesa U. K. E. na rzecz P. T. K. C. Sp. z o.o. w W. kwotę 854 (osiemset pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 września 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 912/09, wydanym w sprawie ze skargi P. T. K. C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa U. K. E. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji, oddalono skargę.

Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

Decyzją Prezesa U. K. E z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], zwaną decyzją "MTR 2007", nałożono na P. T. K. C. Sp. z o.o. w W., zwanej dalej "skarżącą", obowiązki:

1. dostosowania stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych (stawka MTR) w publicznej ruchomej sieci telefonicznej tego operatora, niezróżnicowanej ze względu na porę i rodzaj dnia, od dnia 1 maja 2007 r., do poziomu 40,00 gr/min.;

2. dostosowania stawki MTR, o której mowa w pkt 1, do poziomu 21,62 gr/min., zgodnie z poniższym harmonogramem:

• od dnia 1 maja 2008 r. – 33,87 gr/min.

• od dnia 1 maja 2009 r. – 27,75 gr/min.

• od dnia 1 maja 2010 r. – 21,62 gr/min.

3. corocznego przedstawiania Prezesowi UKE uzasadnienia wysokości stawki MTR w oparciu o ponoszone koszty w terminie 100 dni kalendarzowych od zakończenia w/w/ roku.

Jako podstawę prawną decyzji Prezes UKE wskazał art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze zm.), zwana dalej "Pt".

W myśl art. 40 Pt, według redakcji obowiązującej w dacie podjęcia powyższej decyzji, Prezes UKE może, zgodnie z przesłankami, o których mowa w art. 25 ust. 4, w drodze decyzji, nałożyć na operatora o znaczącej pozycji rynkowej obowiązek ustalania opłat z tytułu dostępu telekomunikacyjnego w oparciu o ponoszone koszty (ust. 1); Operator, na którego został nałożony obowiązek, o którym mowa w ust. 1, przedstawia Prezesowi UKE uzasadnienie wysokości opłat ustalonych w oparciu o ponoszone koszty (ust. 2); W celu oceny prawidłowości wysokości opłat stosowanych przez operatora, o którym mowa w ust. 1, Prezes UKE może uwzględnić wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (ust. 3); W przypadku gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat. W decyzji określa się wysokość opłat albo ich maksymalny lub minimalny poziom, biorąc pod uwagę koszty ponoszone przez operatora, promocję efektywności i zrównoważonej konkurencji, zapewnienie maksymalnej korzyści dla użytkowników końcowych, uwzględniając przy tym wysokość opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (ust. 4).

W następstwie otrzymania od skarżącej pisma z dnia [...] kwietnia 2008 r., zawierającego uzasadnienie o ponoszonych kosztach, decyzją Prezesa U. K. E. (Prezesa UKE) z dnia [...] września 2008 r. nr [...] zwaną "decyzją MTR 2008", nałożono na skarżącą obowiązki dostosowania stawki z tytułu zakończenia połączeń głosowych w publicznej ruchomej sieci telefonicznej tego operatora do poziomu 0,1677 zł/min, zgodnie z poniższym harmonogramem:

• od dnia 1 stycznia 2009 r. do dnia 30 czerwca 2009 r. – 0,2162 zł/min.

• od dnia 1 lipca 2009 r. – 0,1677 zł/min.

Jako podstawę prawną decyzji Prezes UKE ponownie wskazał art. 40 ust. 4 w związku z art. 40 ust. 3 oraz art. 40 ust. 2 Pt.

Ostateczną decyzją Prezesa U. K. E. z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 stycznia 2009 r. decyzji MTR 2007.

Powyższa decyzja została wydana na podstawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony.

W ocenie Prezesa UKE w następstwie zmiany stanu faktycznego decyzja MTR 2007 stała się bezprzedmiotowa. Stawki MTR ustalone w tej decyzji nie odpowiadały już bowiem swym poziomem kosztom ponoszonym przez skarżącą, co czyniło niezbędnym wydanie decyzji MTR 2008 i ustalenie nowego poziomu opłat z tytułu świadczenia usług w sieci skarżącej. Przesłanka bezprzedmiotowości decyzji MTR 2007 zaistniała w dniu 1 stycznia 2009 r., kiedy to do obrotu gospodarczego weszły stawki określone w decyzji MTR 2008. Za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji MTR 2007 przemawiał w pierwszej kolejności interes społeczny, rozumiany jako interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce oraz interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku, co skarżąca. Dzięki stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji MTR 2007 nie będzie wątpliwości, iż od 1 stycznia 2009 r. stawki MTR w sieci skarżącej wynikają z decyzji MTR 2008 i jako jedyne obowiązują we wzajemnych stosunkach gospodarczych podmiotów działających na rynku telefonii ruchomej. Obniżenie stawek stosowanych w rozliczeniach międzyoperatorskich, zdaniem Prezesa UKE, przełoży się bezpośrednio na zwiększenie konkurencji na rynku. Umożliwi też tworzenie przez operatorów sieci stacjonarnych oraz ruchomych alternatywnych do oferty skarżącej detalicznych ofert rynkowych, a także zapewni niedyskryminację operatorów przyłączonych do jej sieci. Za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji MTR 2007 przemawia także, w ocenie organu, interes skarżącej, gdyż ma ona jasno określone obowiązki wynikające z decyzji Prezesa UKE.

W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE powołał się na poglądy doktryny, w świetle których bezprzedmiotowość decyzji oznacza jej nierealność z punktu widzenia możliwości osiągnięcia celu i wiąże się ze zmianą stanu faktycznego, gdyż każda decyzja wiąże tak długo, jak długo istnieją stosunki faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. W świetle wyniku analizy przedstawionego przez skarżącą uzasadnienia koszty świadczenia usługi MTC w sieci skarżącej są znacząco niższe od tych, które stanowiły punkt wyjścia do określenia wysokości stawki MTR w decyzji MTR 2007 r. Zatem, po wydaniu decyzji MTR 2007, doszło do powstania nowego stanu faktycznego, tj. znaczącego obniżenia kosztów świadczenia usług przez skarżącą, co czyni bezprzedmiotową wcześniejszą decyzję. Jak podkreślił organ, do decyzji MTR ma zastosowanie zasada rebus sic stantibus, co powoduje, że kiedy powstaną nowe przesłanki faktyczne, które czynią poprzednią decyzją nieodpowiadającą rzeczywistości, przestaje istnieć stosunek prawny w postaci skonkretyzowanej w tej decyzji. Stąd decyzja staje się bezprzedmiotowa wraz ze zmianą tych okoliczności, na których uregulowanie była skierowana. Analiza przedstawionego przez skarżącą uzasadnienia kosztowego pokazała, że decyzja MTR 2007 nie wypełniała celów, dla realizacji których została wydana.

Decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji bezprzedmiotowej wywołuje, jak wskazał Prezes UKE, skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił.

Sąd pierwszej instancji wskazał na istnienie decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...] ustalającej, że na rynku świadczenia usługi zakańczania połączeń głosowych w ruchomej publicznej sieci telefonicznej skarżącej nie występuje skuteczna konkurencja. W związku z tym wyznaczono skarżącą jako przedsiębiorcę zajmującego pozycję znaczącą na tym rynku.

Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, przepisy ustawy Prawo telekomunikacyjne nie przewidują możliwości zmiany decyzji wydanej w trybie przepisu art. 40 ust. 4 Pt. Dlatego w sytuacji, gdy na skutek analizy uzasadnienia kosztowego przedstawionego przez operatora uległ zmianie stan faktyczny, Prezes UKE wydaje nową decyzję nakładającą obowiązek odpowiedniego dostosowania wysokości stawki za zakańczanie połączeń głosowych, zaś dotychczasowa decyzja, jako bezprzedmiotowa, podlega wygaśnięciu, stosownie do art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., tak jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji.

Zaakceptowano również pogląd zawarty w zaskarżonej decyzji, iż w odniesieniu do decyzji MTR ma zastosowanie zasada rebus sic stantibus.

Według Sądu pierwszej instancji, podzielającego stanowisko organu, za stwierdzeniem wygaśnięcia decyzji MTR 2007 przemawiał interes społeczny, jako interes ogółu obywateli korzystających z usług telefonii ruchomej w Polsce oraz interes przedsiębiorców telekomunikacyjnych funkcjonujących na tym samym rynku, co skarżąca, a także i jej interes, przejawiający się w tym, żeby miała ona jasno określone obowiązki wynikające z decyzji Prezesa UKE, poprzez zapewnienie jednoznaczności otoczenia regulacyjnego, a tym samym zapobieżenie pojawianiu się ewentualnych wątpliwości związanych z rozliczeniami międzyoperatorskimi.

Zaakceptowano także stanowisko organu w kwestii deklaratoryjnego charakteru decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, o której mowa w sprawie. Decyzja tego rodzaju wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa. Nastąpiło to w dniu, w którym do obrotu gospodarczego weszły stawki MTR określone w decyzji MTR 2008. Prezes UKE w decyzji stwierdzającej jej wygaśnięcie potwierdził jedynie tę okoliczność.

Od powyższego wyroku skarżącą wniosła obszerną skargę kasacyjną, którą oparła na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", to jest:

1) naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie i stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej, która nie była bezprzedmiotowa;

2) naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającego na przyjęciu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji administracyjnej może nastąpić ze skutkiem ex nunc;

3) naruszenia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie, polegającego na przyjęciu, że stwierdzenie wygaśnięcia decyzji leży w interesie strony, w sytuacji, gdy interes taki nie występował.

Skarga kasacyjna wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi,

ewentualnie

2) w przypadku gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się do wniosku, o którym mowa punkcie 1, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji,

3) zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm

przepisanych.

Uzasadnienie skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu braku podstaw dla wydania decyzji o wygaśnięciu decyzji MTR 2007, z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. Jak wywodziła skarżąca wcześniejsza decyzja MTR 2007 nie stała się bezprzedmiotową, a w szczególności była ona przez skarżącą wykonywana w dniu, w którym organ stwierdził jej wygaśnięcie, i mogła być nadal wykonywana. Gdyby zaś przyjąć, że do decyzji MTR ma zastosowanie zasada rebus sic stantibus, wówczas zmiana stanu faktycznego, skutkująca bezprzedmiotowością decyzji, musi być rozumiana wąsko i obejmować te tylko sytuacje, w których decyzja staje się niewykonalna, niejako "zbędna" w obrocie prawnym. Przykładem takiego rozumienia bezprzedmiotowości jest, zdaniem skarżącej, wyrok NSA z dnia 6 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 122/08, gdzie wyrażono pogląd, że: "zmiana stanu faktycznego, o której mowa w art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., w literaturze przedmiotu zawężana jest do takiej zmiany, który uniemożliwia wykonanie decyzji, podobnie jak zniszczenie lub przekształcenia (rzeczy) przedmiotu decyzji. [...] Możliwość wygaszenia decyzji jest zatem ściśle wiązana z możliwością jej egzekwowania. Taka zaś sytuacja, zdaniem skarżącej, nie miała miejsca w okolicznościach niniejszej sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na usprawiedliwionej podstawie naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., jednakże nie do końca Naczelny Sąd Administracyjny podziela jej uzasadnienie.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji.

Skarga kasacyjna, co wymaga podkreślenia, oparta jest tylko na zarzucie naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Brak wskazania jako podstawy skargi kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów postępowania wywiera to ten skutek, że na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu kasacyjnym miarodajne są, jako skutecznie niepodważone, ustalenia faktyczne będące podstawą wydania orzeczenia Sądu pierwszej instancji.

Jak już wskazano powodem dla zastosowania w sprawie przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. było stanowisko Prezesa UKE, podzielone przez Sąd pierwszej instancji, że w przepisach szczególnych nie jest uregulowana kwestia zmiany decyzji Prezesa UKE wydanej na podstawie art. 40 ust. 4 Pt. Dlatego wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji MTR 2007 mogło nastąpić jedynie w następstwie wygaśnięcie takiej decyzji, z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stawiając zarzut naruszenia przepisu art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. skarga kasacyjna koncentruje się na braku przesłanek dla zastosowania tego przepisu dla wygaśnięcia decyzji MTR 2007, a to z uwagi na jej wykonalność, nie zajmując stanowiska w kwestii trafności poglądu, co do braku w przepisach szczególnych regulacji dotyczących zmiany takiej decyzji.

Dla oceny dopuszczalności wygaśnięcia decyzji MTR 2007 w oparciu o przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., a więc w trybie kodeksowym, istotną kwestią jest ustalenie, czy istnieje podstawa prawna dla zmiany decyzji, o której mowa w art. 40 ust. 4 Pt, na podstawie przepisu szczególnego objętego ustawą Prawo telekomunikacyjne.

W pierwszej kolejności powyższą kwestię należałoby rozważyć w odniesieniu do art. 40 ust. 4 Pt, który stanowił podstawę prawną decyzji MTR 2007 i MTR 2008. W świetle tego przepisu, jak już wskazano, gdy ocena prawidłowości wysokości opłat wykazała rozbieżności w stosunku do opłat stosowanych przez operatora, Prezes UKE może w drodze decyzji nałożyć obowiązek odpowiedniego dostosowania tych opłat (art. 40 pkt 1 zdanie pierwsze Pt). Hipoteza tego przepisu nie precyzuje wyraźnie na czym polega wspomniana rozbieżność. Nie powinno jednakże podlegać wątpliwości, a to z uwagi na treść przepisów art. 40 ust. 1 i 3 Pt, odwołujących się odpowiednio do kosztów uzasadnionych ponoszonych przez operatora, bądź wysokości opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych, iż chodzi tutaj o rozbieżność pomiędzy opłatami stosowanymi przez operatora a opłatami które, mając na uwadze uprawnienia regulacyjne Prezesa UKE, powinny być przez ten organ ustalone przy zastosowaniu przepisów art. 40 ust. 1 i 3 Pt. Przepis art. 40 ust. 4 Pt nie daje decyzji wydanej na jego podstawie gwarancji stabilności, rozumianej jako przeszkoda dla ponownego wydania decyzji z powołaniem się na ten przepis, jeżeli ponownie zaistniała rozbieżność, o której mowa w hipotezie tego przepisu. Natomiast, jeżeli można by mówić o trwałości decyzji, w rozumieniu art. 16 k.p.a., należałoby jej ramy ograniczyć do adekwatności stosowanych przez operatora opłat z poziomem jego kosztów uzasadnionych (art. 40 ust. 1 Pt) lub z opłatami stosowanymi na porównywalnych rynkach konkurencyjnych (art. 40 ust. 3 Pt), stanowiących dla Prezesa UKE podstawę dla wydania decyzji MTR. Zresztą, co można zauważyć, również przywołany art. 16 k.p.a. dopuszcza możliwość uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w przypadkach przewidzianych w ustawach szczególnych, a taką jest Prawo telekomunikacyjne. Innymi słowy, w świetle gramatycznej jak i systemowej wykładni przepisu art. 40 ust. 4 Pt, nie ma przeszkód dla sukcesywnego stosowania tego przepisu w odniesieniu do operatora o znaczącej pozycji na rynku w razie zmiany okoliczności faktycznych będących podstawą dla wydania wcześniejszej decyzji MTR opartej na tym przepisie.

Powyższa wykładnia art. 40 ust. 4 Pt, w kierunku dopuszczalności ingerencji Prezesa UKE w poziom opłat stosowanych przez operatora o znaczącej pozycji na rynku w sytuacji ich nieadekwatności, zbieżna jest z kompetencjami regulacyjnymi Prezesa UKE, o których mowa w art. 21 ust. 2 i ust. 5 pkt 2 i art. 25 ust. 4 Pt, obowiązujących w dacie podjęcia zaskarżonej decyzji oraz decyzji MTR 2007 i MTR 2008, jak i w świetle obecnego stanu prawnego. W myśl art. 21 ust. 5 pkt 2 Pt, według redakcji obowiązującej w dacie podejmowania omawianych decyzji, Prezes UKE przeprowadza regularnie, nie rzadziej niż co 2 lata (a więc może częściej), analizę właściwych rynków określonych w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 22 ust. 1, w celu zmiany obowiązków, o których mowa w art. 25 ust. 4, jeżeli przedsiębiorca telekomunikacyjny, który został wyznaczony jako zajmujący znaczącą pozycję rynkową, nie utracił tej pozycji, ale zmiany na rynku właściwym uzasadniają zastosowanie nowych obowiązków. W myśl art. 25 ust. 2 Pt decyzje dotyczące wyznaczenia przedsiębiorcy lub przedsiębiorców o znaczącej pozycji na rynku właściwym lub nałożenia obowiązków regulacyjnych określonych w ustawie są wydawane przez Prezesa UKE w porozumieniu z Prezesem UOKiK. Zgodnie zaś z art. 25 ust. 4 Pt w decyzjach, o których mowa w ust. 2, Prezes UKE nakłada, utrzymuje, zmienia lub znosi jeden lub więcej obowiązków regulacyjnych, o których mowa w art. 34, art. 36-40, art. 42, art. 44-47 i art. 72 ust. 3, biorąc pod uwagę adekwatność danego obowiązku do zidentyfikowanego problemu, proporcjonalność oraz cele określone w art. 1 ust. 2, z uwzględnieniem art. 1 ust. 3.

W świetle powyższych przepisów, co odnosi się także do decyzji wydanej na podstawie art. 40 pkt 4 Pt, nie ma przeszkód dla wydania w każdym czasie przez Prezesa UKE decyzji uchylającej, bądź zmieniającej dotychczasową decyzję regulacyjną, w tym decyzję zmieniającą decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez operatora, wydaną na podstawie art. 40 pkt 4 Pt (decyzja MTR), jeżeli utraciła swoją adekwatność w następstwie zmiany kosztów uzasadnionych operatora, czy też opłat stosowanych na porównywalnych rynkach konkurencyjnych, będących podstawą dla wydania wcześniejszej decyzji.

Przepis art. 40 ust. 4 Pt, pozwalający Prezesowi UKE zmienić decyzję w przedmiocie opłat stosowanych przez wspomnianego operatora, o ile zaszła rozbieżność między wysokością opłat a ustawową podstawą ich ustalania, ma charakter przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a., w myśl którego organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, o ile przewidują to przepisy szczególne. Może zatem wyłonić się kwestia ewentualnej kolizji przepisów kodeksowych z przepisami pozakodeksowymi w wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji, o których wyżej mowa.

W świetle ustalonego orzecznictwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Gdańsku z dnia 31 lipca 2002 r., II SA/Gd 441/00; z glosą. W. Chróścielewskiego i A. Korzeniowskiej, OSP nr 2, poz. 14) w razie ewentualnej kolizji trybów eliminacji z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, zachodzącej pomiędzy trybami kodeksowymi (wznowienie postępowania, stwierdzenie nieważności decyzji, zmiana lub uchylenie decyzji, a także wygaśnięcie decyzji) a trybami określonymi w przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 k.p.a., pierwszeństwo mają przepisy kodeksowe. Powyższa zasada nie ma jednakże zastosowania w odniesieniu do decyzji wydanej na podstawie przepisu szczególnego, do którego odsyła art. 163 k.p.a., jeżeli nie jest ona dotknięta wadą prawną. Jeżeli więc nie jest dotknięta wadą prawną, wówczas przepis szczególny, do którego odsyła art. 163 k.p.a., ma pierwszeństwo stosowania w stosunku do trybów kodeksowych na zasadzie lex specialis derogat legi generali.

W sprawie nie była analizowana kwestia ewentualnej wadliwości decyzji MTR 2007, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżoną decyzją. Sąd administracyjny nie jest zresztą władny pod tym kątem skontrolować decyzję MTR. W myśl bowiem art. 206 ust. 2a (poprzednio ust. 2) od decyzji w sprawie nałożenia, zniesienia lub zmiany obowiązków regulacyjnych, co odnosi się także do art. 40 Pt, będącego podstawą prawną dla wydania omawianej decyzji MTR, przysługuje odwołanie do Sądu Okręgowego w Warszawie - Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, nie zaś skarga do sądu administracyjnego. Można jedynie dodać, że na etapie podejmowania zaskarżonej decyzji w sprawie wygaśnięcia ostatecznej decyzji MTR 2007 organ nie doszukiwał się w niej wad prawnych na dzień jej wydania, co odnosi się także do skarżącej, która cofnęła odwołanie od tej decyzji, co nadało jej walor decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.).

Mając na uwadze granice skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), którą w niniejszej sprawie wyznacza przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., do rozważenia pozostaje kwestia, czy wydanie przez Prezesa UKE decyzji MTR 2008 uczyniło bezprzedmiotową decyzję MTR 2007, w rozumieniu powołanego wyżej przepisu, uzasadniającą jej wygaśnięcie zaskarżoną decyzją. Warunkiem wstępnym dla wydania decyzji w sprawie wygaśnięcia innej decyzji, co wymaga podkreślenia, jest w pierwszej kolejności funkcjonowanie w obrocie prawnym takiej decyzji, w której ustał prawny element stosunku administracyjnego nawiązanego decyzją administracyjną. Na konieczność funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji dla potrzeb zastosowania względem niej art. 162 k.p.a. wskazuje piśmiennictwo, upatrując w instytucji wygaśnięcia decyzji jeszcze jeden element ograniczania trwałości decyzji ostatecznych (por. J. Borkowski, [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wydanie 8, str. 784, wraz z podaną literaturą). Na podstawie art. 162 k.p.a. brak jest więc podstaw dla wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie decyzji, która już nie funkcjonuje w obrocie prawnym.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z powyższą sytuacja mamy do czynienia w odniesieniu do decyzji MTR 2007 w następstwie wydania decyzji MTR 2008, kształtującej na nowo stosunek administracyjny skarżącego w zakresie obowiązku stosowania opłat ustalonych przez Prezesa UKE, w swej istocie zmieniającą w tym przedmiocie wcześniejszą decyzję MTR 2007. Dla zaistnienia wspomnianego skutku prawnego odnoszonego do wcześniejszej decyzji nie ma istotnego wpływu wydanie przez Prezesa UKE nowej decyzji, w tym przypadku decyzji MTR 2008, w przedmiocie treści ukształtowanej wcześniejszą decyzją MTR 2007, bez wyraźnego odniesienia się do tej decyzji, zamiast przykładowo dokonanie zmiany tej decyzji w sposób wyraźnie zaakcentowany. Jednakże te kwestie odnoszą się jedynie do zabiegów natury czysto technicznej, pozostających bez wpływu na merytoryczną treść decyzji MTR 2008, która w swej istocie zmieniła wcześniejszą decyzję MTR 2007, w wyniku czego decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego. Także nie świadczy o pozostawaniu w obrocie prawnym decyzji MTR 2007 okoliczność stosowania przez skarżącą w okresie od dnia doręczenia jej decyzji MTR 2008 z dnia [...] września 2008 r. do dnia [...] stycznia 2009 r. stawek opłat w takiej samej wysokości co przewidywała poprzednia decyzja MTR 2007. W tym bowiem okresie obowiązek stosowania takich opłat wynikał już w sposób dorozumiany z decyzji MTR 2008, tym bardziej, gdy na mocy art. 108 k.p.a. nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności.

Reasumując, wydanie przez Prezesa UKE późniejszej decyzji ustalającej operatorowi opłaty za usługi telekomunikacyjne, opartej na przepisie art. 40 ust. 4 Pt, nie czyni bezprzedmiotowym wcześniejszej decyzji ustalającej opłaty w innej wysokości, a tym samym nie upoważnia Prezesa UKE do stwierdzenia wygaśnięcia tej decyzji, z powołaniem się na przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z omawianych względów, co trafnie zarzuca skarga kasacyjna, stwierdzenie przez Prezesa UKE wygaśnięcia decyzji MTR 2007 nastąpiło z naruszeniem art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a.

W tym stanie sprawy, mając na uwadze podniesienie w skardze kasacyjnej jedynie zarzutu naruszenia prawa materialnego, a także bezsporność ze stanem rzeczywistym okoliczności faktycznych przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę wydania zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2008 r.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.