Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1568/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki, , specjalista Monika Gieroń, Protokolant, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2020 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", odmówił wyłączenia stosowania wobec G. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż G. B. wnioskiem z dnia [...] lutego 2017 r. (data wpływu do organu: 3 lutego 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

G. B. w uzasadnieniu wniosku opisała przebieg swojej służby i poinformowała, że w Departamencie [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych pracowała przez okres 2 lat i 11 miesięcy, gdzie zajmowała najniższe stanowiska, tj. maszynistki i sekretarki. Wnioskodawczyni stwierdziła, że po pozytywnej weryfikacji w dniu 1 sierpnia 1990 r. rozpoczęła służbę na stanowisku starszego referenta Wydziału Dochodzeniowo-Śledczego Komendy [...] Policji, z miejscem pełnienia służby w Wydziale Dochodzeniowo-Śledczym Komendy Rejonowej Policji [...], gdzie wykonywała swoje obowiązki do dnia 31 grudnia 1998 r. Zainteresowana poinformowała, że w 1998 r. powierzono jej współtworzenie Wydziału do spraw Terroru Kryminalnego Komendy [...] Policji, a w dniu [...] stycznia 1999 r. została mianowana na stanowisko [...] w tymże Wydziale. Wskazała, że w dniu [...] lutego 2007 r. została mianowana na stanowisko [...] Wydziału do [...] Komendy Głównej Policji, które zajmowała do dnia [...] lutego 2011 r., tj. do chwili przejścia na emeryturę. Wnioskodawczyni dodała, że przez 21 lat służyła w warunkach pełnej dyspozycyjności, wielokrotnie realizując przydzielone jej obowiązki w nienormowanym czasie pracy, w trudnych i niebezpiecznych warunkach. G. B. stwierdziła, że swoje zadania wykonywała z pełnym poświęceniem i zaangażowaniem, czego dowodem są liczne wyróżnienia, nagrody i listy pochwalne. Strona dodała, że została odznaczona "Srebrnym Krzyżem Zasługi", srebrną odznaką "Zasłużony Policjant", złotą odznaką "Zasłużony Policjant" i złotym medalem "Za Długoletnią Służbę".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] stwierdził, że G. B. została zwolniona ze służby w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji w dniu [...] lutego 2011 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość zweryfikowano z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu stanowiącym informację o przebiegu służby nr [...], wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od dnia [...] sierpnia 1987 r. do dnia [...] lipca 1990 r., czyli 2 lata, 11 miesięcy i 16 dni.

W sprawie ustalono, że całkowity okres służby ww. wynosi 22 lata, 10 miesięcy i 7 dni, tj. od dnia [...] sierpnia 1987 r. do dnia [...] lutego 2011 r.

Z kopii akt osobowych nie wynika, aby strona nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z pisma przekazanego przez Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. wynika zaś, iż wnioskodawczym w toku pełnionej służby rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki, o czym świadczą informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejny wyższy stopień policyjny i stanowiska służbowe. Stronie wielokrotnie przyznano zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniano nagrodami pieniężnymi. Ponadto w analizowanych materiałach nie stwierdzono kar dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec niej żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Nadto ww. została odznaczona "Srebrnym Krzyżem Zasługi", srebrną odznaką "Zasłużony Policjant", złotą odznaką "Zasłużony Policjant" i złotym medalem "Za Długoletnią Służbę". Brak jest również dokumentów potwierdzających wprost udział ww. w zdarzeniach służbowych z narażeniem jej zdrowia i życia, jednak jak zaznaczył Komendant Główny Policji w przesłanym piśmie, charakter wykonywanych przez wnioskodawcę zadań może z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Minister podkreślił, że wskazane w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Wskazany przepis zawiera dwie przesłanki formalne, których spełnienie otwiera możliwość zastosowania go względem konkretnej osoby, jednakże nakłada także na organ obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek. Wyłącznie w takiej sytuacji ustawodawca dopuszcza możliwość wyłączenia względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej. Art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Powyższe przesłanki są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest bowiem pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Organ nadmienił, że również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując drugą z przesłanek formalnych, Minister wskazał, że rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia stanowi również przesłankę o charakterze nieostrym, która winna być każdorazowo oceniana indywidualnie.

Analogicznie, w oparciu o wykładnię językową, zdaniem organu, należy wskazać, że pojęcie rzetelności w ujęciu określającym postawę oraz jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych definiować należy jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie swojej pracy – przyjętych na siebie obowiązków.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Ponadto istotna jest także postawa funkcjonariusza w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia", zdaniem organu, traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na funkcjonariusza. Zauważyć jednak należy, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Podsumowując, zadaniem organu jest stwierdzenie, czy w świetle zgromadzonego materiału dowodowego ww. przesłanki można uznać za spełnione, oraz ustalenie, czy zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek.

Odnosząc się do przestanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ wskazał, że w jego ocenie spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Prawidłowość powyższego wywodu, zdaniem organu, wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zachodzi wówczas, gdy strona – poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych – legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Organ wskazał, że całkowity okres służby G. B. wynosi 22 lata 10 miesięcy i 7 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa w przedmiotowej sprawie wynosi 2 lata 11 miesięcy i 16 dni, co stanowi około 13% całego okresu służby. W ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa zarówno w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym – stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być oceniony jako krótkotrwały.

Okresu prawie 3 lat pozostawania w służbie na rzecz totalitarnego państwa nie można uznać za krótkotrwały. Kilkuletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem.

Organ nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez G. B. w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji, a dokumenty zgromadzone w sprawie nie zawierają treści, które mogłyby podawać w wątpliwość rzetelność służby wnioskodawczym. Brak jest jednak dokumentów wprost potwierdzających, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia.

Podsumowując organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

G. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2019 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że:

a) jednym z kryteriów wymaganych przez ustawodawcę do zastosowania przez organ art. 8a tej ustawy jest "szczególne uzasadniony przypadek", podczas gdy kryteriami wymaganymi przez ustawodawcę do wyłączenia względem skarżącej art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy jest spełnienie łącznie dwóch przesłanek, tj. krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia,

b) pojęcie "krótkotrwałości" w przesłance określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej oraz pojęcie "rzetelności", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, należy interpretować w oparciu o wykładnię językową, tj. słownikowe znaczenie tych pojęć, podczas gdy powinny być one interpretowane indywidualnie, w kontekście każdej ze spraw rozpatrywanych przez organ, mając na względzie niepowtarzalność, różnorodność i specyfikę różnych stanów faktycznych,

c) okresem traktowanym jako "służba na rzecz totalitarnego państwa", w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jest okres służby przypadający do dnia 31 lipca 1990 r., podczas gdy art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, stanowi, że już od dnia 12 września 1989 r. okres służby pod warunkiem rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jest traktowany jako przesłanka pozytywna, w kontekście możliwości skorzystania z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej,

d) pojęcie "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, odnosi się do zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby i powinno być rzeczywiście dowiedzione i mieć charakter wyjątkowy, podczas gdy takie uwarunkowania przypisane są do pełnienia służby w warunkach szczególnego zagrożenia zdrowia i życia, o której mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższana emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (...) (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), których to wystąpienia nie wymaga ustawodawca w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy, odnosząc się do zagrożenia standardowo wpisanego w istotę służby formacji mundurowych,

‒ i w związku z tym niezastosowaniem przez organ art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, pomimo spełnienia łącznie wymaganych przesłanek;

2. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w z zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie przez organ w sposób wszechstronny i wnikliwy postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji, tj. w szczególności:

a) dokonanie oceny spełnienia kryterium "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." przez pryzmat definicji "słownikowej", a nie stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie i z pominięciem faktu, że rzetelna służba od dnia 12 września 1989 r. została potraktowana przez ustawodawcę jako przesłanka pozytywna, co w konsekwencji doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, co mogło mieć istotne znaczenie dla wydanego rozstrzygnięcia,

b) dokonanie oceny spełnienia kryterium, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej przez pryzmat wykonywania obowiązków z "narażeniem zdrowia i życia" rozumianych przez organ jako kwalifikowane narażenie w sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu decyzji wskazuje, że jest to czynnik dodatkowy wpływający na ocenę spełnienia tego kryterium, a nie decydujący o jego spełnieniu, podając, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania obowiązków służbowych,

3. naruszenie art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez sporządzenie przez organ uzasadnienia decyzji nieodpowiadającej wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a., tj. bez jednoznacznego wyjaśnienia dlaczego, w ocenie organu, nie spełniono przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy, a także niewyjaśnienie przez organ na jakiej podstawie przyjął, że zawarte w przepisie sformułowanie "z narażeniem zdrowia i życia" jest postacią kwalifikowaną tego narażenia, skoro ustawodawca nie odniósł się w tym przypadku do powołanego wyżej rozporządzenia, jak również w oparciu o jakie przesłanki organ dokonał oceny braku wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" w tej sprawie.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca powołała się na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/18, zgodnie z którym krótkotrwałość służby należy oceniać w stosunku do całości trwania służby danego funkcjonariusza i stosunek służby określonej w ustawie do całości służby mniejszy niż 15% powinien być uznawany za służbę krótkotrwałą.

Organ nie wskazał, jaki procent okresu pełnienia służby w ujęciu proporcjonalnym do całkowitego okresu służby spełniłby, w jego ocenie, kryterium "krótkotrwałości".

Organ dodatkowo nie uwzględnił zupełnie faktu, że zgodnie z ustawą zaopatrzeniową okres służby po dniu 12 września 1989 r. powinien, przy stwierdzeniu rzetelnego wykonywania obowiązków przez funkcjonariusza, być oceniany jako przesłanka pozytywna. Osoby, które po raz pierwszy wstąpiły do służby, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, po dniu 12 września 1989 r. nie podlegają regulacji art. 15c, 22 i 24a tej ustawy. To z kolei powinno mieć znaczenie przy ocenie krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, która przy takiej interpretacji, w przypadku skarżącej wynosiłaby zaledwie 2 lata i 27 dni, tj. od [...] sierpnia 1987 r. do [...] września 1989 r., a nie jak wskazał organ 2 lata 11 miesięcy i 16 dni.

Organ uznał, że okres służby na rzecz totalitarnego państwa wynoszący prawie 3 lata nie może zostać uznany za krótkotrwały, nawet gdyby w korelacji z całym okresem służby stanowił niewielki jej fragment. Powyższe stwierdzenie jest sprzeczne z zasadami logiki oraz z wolą ustawodawcy, który nie zdefiniował krótkotrwałości służby poprzez wskazanie maksymalnej lub minimalnej długości takiego okresu.

Sprzeczność z zasadami logiki jaskrawo widoczna jest w zestawieniu okresu służby na rzecz totalitarnego państwa z wysługą emerytalną skarżącej, na którą składają się nie tylko okresy służby w Policji, ale też inne okresy składkowe (np. okresy pracy cywilnej) i okresy nieskładkowe (np. okresy studiów wyższych). Wysługa emerytalna skarżącej wynosi natomiast blisko 36 lat (od [...] października 1975 r. do [...] lutego 2011 r.).

Zdaniem skarżącej organ wprowadza również dodatkowe kryterium ocenne – nieznane ustawodawcy – "dokładnego zaznajomienia się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem". Abstrahując już od trafności zestawienia ustawowego kryterium krótkotrwałości okresu służby z oceną organu o "zaznajomieniu się ze specyfiką realizowanych zadań", należy wskazać, że wszystkie organy administracji obowiązują te same regulacje kodeksowe, co jednak nie przeszkadzało Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji prowadzić postępowania administracyjnego przez okres 2 lat, 2 miesięcy i 25 dni.

Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie wymaga w art. 8a ust. 1 pkt 2 tej ustawy, aby przez rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. rozumieć wyłącznie przypadek pełnienia służby z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby tak było, ustawodawca wprost wskazałby to w powołanym przepisie. Dodanie przez ustawodawcę, po zwrocie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", zwrotu "w szczególności" "z narażeniem zdrowia i życia" stanowi jeden z przykładów takiego wykonywania zadań i obowiązków, który uprawnia do przyjęcia, że te zadania i obowiązki były wykonywane rzetelnie.

Użyty przez ustawodawcę w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej zwrot "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest pojęciem nieostrym, zawierającym elementy ocenne. Przy stosowaniu pojęcia nieostrego organ jest zobowiązany do wykazania poprawności jego rozumienia i przedstawienia przekonujących w tym zakresie argumentów. Organ powinien dokonać zatem doprecyzowania, skonkretyzowania tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych indywidualnej sprawy oraz kontekstu normatywnego, w którym pojęcie to funkcjonuje.

W przedmiotowej sprawie organ odnosząc się do tego pojęcia, wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" zachodzi wówczas, gdy strona, poza spełnieniem dwóch przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ podał, że uprawnienie z art. 8a ustawy ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których krótkotrwałość służby jest niezaprzeczalna, a rzetelność służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami.

Takie rozumienie pojęcia szczególnie uzasadnionego przypadku nie jest na kanwie powołanego przepisu wyczerpujące. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził bowiem, że strona nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Nie wskazał jednak, jakie wybitne osiągnięcia miałyby czy mogłyby zostać uznane przez organ za wyróżniające skarżącą na tle pozostałych funkcjonariuszy. Organ nie doprecyzował też, czy ocenę swoją w tym zakresie odnosi do funkcjonariuszy danej jednostki, czy też wszystkich funkcjonariuszy Policji. Organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że postawa i osiągnięcia strony w służbie, jak również charakter i warunki jej pełnienia nie dowodzą, aby sprawa ta stanowiła szczególnie uzasadniony przypadek, pozwalający na skorzystanie z uprawnień wynikających z art. 8a ustawy. Organ nie przedstawił jednak żadnych faktów dotyczących służby skarżącej, charakteru tej służby i warunków jej pełnienia, które, zdaniem organu, nie pozwalają na przyjęcie, że jest to szczególnie uzasadniony przypadek. Nie przybliżył także postawy skarżącej i jej osiągnięć w służbie (chociażby awanse na kolejne stopnie służbowe, odznaki resortowe czy odznaczenia), choć także te okoliczności wskazał jako nieprzemawiające za uznaniem, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Ocenę organu co do zaistnienia szczególnie uzasadnionego przypadku należy tym samym uznać za dowolną. Nie sposób na podstawie tak ogólnie ujętej argumentacji (pewnej ogólnej formuły) stwierdzić, że ocena, co do braku szczególnie uzasadnionego przypadku jest uzasadniona.

Zastrzeżenia organu nabierają szczególnego znaczenia w kontekście notatki służbowej z dnia [...] września 2017 r., zaakceptowanej przez Komendanta Głównego Policji, z której treści wynika, że "Pani G. B. poza licznymi zasługami i działaniami przynoszącymi chlubę Policji m.in. osobiście prowadziła i kierowała prowadzeniem wielu skomplikowanych, wielowątkowych spraw operacyjnych i postępowań przygotowawczych przeciwko członkom zorganizowanych grup zajmujących się popełnianiem przestępstw o największym ciężarze gatunkowym. Przyczyniła się do wyeliminowania wielu niebezpiecznych, zorganizowanych grup przestępczych oraz do zatrzymania ich liderów. Wyrazem tego jest przyznanie ponad 37 wyróżnień oraz wielu odznaczeń resortowych za profesjonalne wykonywanie obowiązków służbowych, zaangażowanie oraz wykazywaną inicjatywę".

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji pominął fakt uhonorowania skarżącej Srebrną oraz Złotą Odznaką Zasłużony Policjant, Srebrnym Krzyżem Zasługi czy Złotym Medalem za Długoletnią Służbę.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, 22a i 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną. Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie podziela zapatrywanie skarżącej, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu powyższego wyroku, "największe trudności interpretacyjne budzi wykładnia kryterium "krótkotrwałej służby przed dniem 31 lipca 1990 r." ze względu na bardzo wysoki stopień nieostrości pojęcia "krótkotrwałości", czyniący je w istocie pojęciem nieczytelnym. Należy przyjąć, że o ile przymiotnik "krótki" w podstawowym znaczeniu oznacza "mający małą długość (w stosunku do typowej) zwykłej długości czegoś" to bliskoznaczny przymiotnik "krótkotrwały" rozumiany jako "trwający krótko, szybko przemijający" (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 1, s. 431) akcentuje pewną trwałość w krótkim czasie, gdzie "krótkość" powinna być oceniana na tle "zwykłej długości czegoś". Skoro postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej dotyczy indywidualnej sprawy administracyjnej, to konieczność uwzględniania indywidualnej sytuacji określonego funkcjonariusza sprawia, że punktem odniesienia dla ustalenia "krótkotrwałości służby przed 31 lipca 1990 r." powinien być cały okres służby pełnionej przez osobę, której dotyczy postępowanie prowadzone na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy i na tym tle należy oceniać, czy okres służby tej osoby przed 31 lipca 1990 r. w stosunku do całego okresu służby tej osoby spełnia kryterium "krótkotrwałości". Jako pewna wskazówka interpretacyjna może w tym zakresie służyć treść art. 13c pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Skoro, zgodnie z tą regulacją, służby, która rozpoczęła się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r. ustawodawca w ogóle nie uznaje za służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b, to można przyjąć, że służba niespełniająca wymogu "rozpoczęcia się po raz pierwszy nie wcześniej niż w dniu 12 września 1989 r.", będąc jednak służbą w okresie "totalitarnego państwa" obejmującą okres około 10 miesięcy (tj. długość okresu wyznaczonego datami 12 września 1989 r. i 31 lipca 1990 r.) będzie służbą krótkotrwałą. Nie oznacza to jednak, że również służba wyrażana w latach nie będzie mogła być w realiach indywidualnej sprawy uznana za służbę krótkotrwałą".

Organ w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy, czy służba G. B. przed 31 lipca 1990 r. mogła być traktowana jako służba krótkotrwała. Zdaniem Sądu okres 2 lat i 11 miesięcy służby skarżącej na rzecz totalitarnego państwa, na tle całkowitego okresu służby wynoszącego 22 lata 10 miesięcy i 7 dni, powinien zostać oceniony jako służba krótkotrwała. Zgodzić się należy z organem, że krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że krótkotrwałość utożsamiana z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością jest przeciwieństwem długotrwałości. Taki też charakter ma okres służby pełnionej przez niecałe 3 lata, jeśli się go zestawi z ogólnym wieloletnim resortowym stażem skarżącej.

Nadto nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma kwestia charakteru służby skarżącej pełnionej na rzecz totalitarnego Państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od [...] kwietnia 1987 r. do [...] lipca 1990 r. wymieniona realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

Nie jest również jasne stanowisko organu, co do oceny rzetelności służby G. B., w szczególności wobec faktów przez nią przytoczonych. Organ przedstawiając stan faktyczny sprawy, wskazał, że z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że skarżąca po 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Ponadto organ wskazał, że skarżąca zajmowała kolejne, wyższe stanowiska służbowe, miała podwyższane uposażenie zasadnicze oraz dodatek służbowy i funkcyjny, awansowano ją w stopniu służbowym. Skarżąca była wyróżniana odznaczeniami: Srebrną i Złotą odznaką "Zasłużony Policjant", Srebrnym Krzyżem Zasługi i złotym Medalem "Za Długoletnią Służbę". Nie odnotowano żadnych kar dyscyplinarnych wymierzonych skarżącej. Brak jest również dokumentów potwierdzających udział skarżącej w zdarzeniach z narażeniem jej życia lub zdrowia, jednak jak zaznaczył Komendant Główny Policji, charakter wykonywanych przez skarżącą zadań może z dużym prawdopodobieństwem wskazywać na możliwość zaistnienia takich sytuacji.

Sąd w tym miejscu zwraca uwagę, że narażenie zdrowia i życia nie stanowi miary rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności (zwrot: "w szczególności"). Zatem podstawą uznania, że służba była wykonywana rzetelnie mogą być również inne okoliczności, niż tylko wykonywanie obowiązków służbowych z narażeniem zdrowia i życia.

Organ w konsekwencji uznania, że G. B. nie spełnia przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w zasadzie pominął kwestię dotyczącą przebiegu służby skarżącej po 31 lipca 1990 r. Minister podał wprawdzie, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, gdy funkcjonariusz (poza spełnieniem przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2) legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, nie zbadał i nie ocenił jednak wyczerpująco osiągnięć skarżącej w służbie, mimo że skarżąca podnosiła szereg okoliczności dotyczących tej służby, a w szczególności jej działania związane z zatrzymaniem czołowych postaci wchodzących w skład tzw. grupy [...], w związku z którymi ona sama oraz członkowie jej najbliższej rodziny objęci zostali ochroną policyjną.

Podkreślenia wymaga, iż działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (zob. B. Dunaj (red.): Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Nie ma podstaw do kwestionowania rzetelności wykonywania obowiązków, jeżeli brak dowodów na działanie nierzetelne, takich jak np. nagany czy inne przewidziane prawem sankcje negatywne będące reakcją na sposób działania określonej osoby. Dla stwierdzenia rzetelności działania nie jest konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie nagrody takie i wyróżnienia mogą ugruntowywać w przekonaniu o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków. Dla oceny rzetelności tego rodzaju działań nie jest również konieczne wykazywanie działania z narażeniem zdrowia i życia, chociaż niewątpliwie również takie działania (ustawodawca posługuje się w tym przypadku zwrotem "w szczególności") przemawiają za rzetelnością wykonywania zadań i obowiązków. Analiza art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej wykazuje, że wskazanie na "narażenie życia i zdrowia, po określeniu w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej zasadniczego kryterium – "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków", nie zawęża "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" wyłącznie do służby pełnionej z narażeniem zdrowia i życia. Gdyby bowiem ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku, a zatem nie można przyjąć, że zwrot ten użyty w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej oznacza, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o spełnieniu tego kryterium wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r." stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując organ na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia – w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami. Zwrot ten nie wyklucza natomiast w żadnym wypadku konieczności oceny rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych w przypadku niestwierdzenia okoliczności faktycznego narażania zdrowia i życia.

Te istotne kwestie zostały przez Ministra pominięte. Nie bez przyczyny ustawodawca posługuje się pojęciem "rzetelności" pełnionej służby, co nie wyklucza zastosowania art. 8a ustawy zaopatrzeniowej do funkcjonariusza, który służbę pełnił nienagannie, lecz nie narażał zdrowia i życia. Nie sposób też przyjąć, że wolą ustawodawcy było zastosowanie tego przepisu jedynie wobec funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych w służbie, bowiem wprost takiego kryterium ustawodawca nie wyartykułował. Zatem trudno zaakceptować pogląd, iż wolą ustawodawcy było wyjęcie z systemu ograniczenia przywilejów emerytalnych i rentowych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL jedynie funkcjonariuszy wybitnie zasłużonych, którzy narażali życie, utracili zdrowie w służbie lub legitymują się wybitnymi osiągnięciami w służbie, a bezwzględne pominięcie tych funkcjonariuszy, którzy krótko, epizodycznie na początku swojej kariery zawodowej, pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa, a następnie długotrwale rzetelnie wykonywali obowiązki służbowe, sądząc, iż sumienna służba spowoduje wypracowanie okresu uprawniającego do godziwej emerytury. Zaakceptowanie powyższego stanowiska godziłoby w zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa skarżącej stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać fakty dotyczące służby G. B., jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i odnieść powyższe do ustawowej przesłanki "rzetelności pełnienia służby". Musi również dokonać przedmiotowej oceny w kontekście krótkotrwałej służby na rzecz totalitarnego państwa przed 31 lipca 1990 r., w szczególności biorąc pod uwagę charakter pełnionej w tym okresie służby. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej w zestawieniu z krótkotrwałością jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.