Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 430/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 143 ust. 2, art. 144 ust.1, art. 145 ust.1 i 2, art. 146 ust.1, 1a i 2, art. 157
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 10, art. 80, art. 138
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2018 roku sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Z akt sprawy wynika, że ww. decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta P. ustalił opłatę adiacencką w wysokości 1.018,50 zł w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. przy ul. A, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka numer 54/13 o powierzchni 0,2392 ha, na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej w ulicy A. Opłatą obciążono D. S. - współwłaścicielkę nieruchomości w 1/2 części - proporcjonalnie do przysługującego jej udziału we współwłasności. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość gruntowa położona przy ulicy A, oznaczona w ewidencji gruntów jako działka numer 54/13 jest położona w podjednostce urbanistycznej MN - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy obejmujący: decyzję Prezydenta Miasta P. pełniącego funkcje Starosty Nr [...] z dnia [...] r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie dla Miasta P. na budowę m.in. kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w granicach pasa drogowego, w ulicach: E na odcinku od ulicy B do włączenia do istniejącej studni na kanale sanitarnym, w rejonie ulicy C z odgałęzieniem w rejonie ulicy B w P.,A z włączeniem do istniejącej studni na kanalizacji sanitarnej w rejonie skrzyżowania z ulicą D, protokół odbioru końcowego wykonania zadania pn.: "Budowa ul. E i A wraz z uzbrojeniem - wykonanie wodociągu i kanalizacji sanitarnej w P." spisany w dniu 17 października 2013 r., pismo Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia [...] r., znak: [...], niewnoszące sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania wybudowanego urządzenia, stwierdzono, że przedmiotowa nieruchomość została ulepszona pod względem technicznym przez budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy A. Jednocześnie za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości położonej przy ulicy A działka numer 54/13 do kanalizacji sanitarnej organ I instancji uznał dzień 19 grudnia 2013 r., w którym Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. wydał zaświadczenie o przyjęciu złożonego przez Gminę zawiadomienia o zakończeniu budowy m.in. kanalizacji sanitarnej w ulicy A.

W dalszej kolejności organ I instancji wskazał, że ocenił operat szacunkowy określający wartość prawa własności nieruchomości sporządzony dla potrzeb przedmiotowej sprawy pod względem formalnym i stwierdził, iż zawiera on wszystkie wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) elementy wymagane dla operatu szacunkowego, przedstawiona opinia biegłego jest spójna i logiczna. Zdaniem Prezydenta Miasta P. operat szacunkowy sporządzony jest w sposób jasny, czytelny, odpowiadający regułom prawidłowego zastosowania danej metody szacowania wartości nieruchomości, przy uwzględnieniu podejścia i metody dopuszczonej obowiązującymi przepisami. Operat przedstawia przejrzyście i jednoznacznie wnioski z wyceny w sposób, który umożliwia korzystającemu zrozumienie wyrażanych przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Operat ten wskazuje, iż wybudowanie kanalizacji sanitarnej w ulicy A spowodowało oczywisty wzrost wartości nieruchomości. W ocenie organu I instancji operat szacunkowy złożony w przedmiotowej sprawie odpowiada ustawowym wymogom formalnym, a biegły spełnia warunki określone w art. 174 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.g.n.". Jednocześnie na podstawie informacji uzyskanej z Biura Inwestycji i Remontów Urzędu Miasta P. organ ustalił, że zadanie inwestycyjne pn.: "Budowa ul. E i A wraz z uzbrojeniem - wykonanie wodociągu i kanalizacji sanitarnej w P." zostało zrealizowane przez Miasto P.

Następnie organ wskazał, że pismem z dnia 23 listopada 2016 r. poinformowano D. S., iż przed wydaniem decyzji strona postępowania ma możliwość zgłaszania żądań oraz wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów. Ponadto wyznaczono właścicielowi termin spotkania, tj. na dzień 9 grudnia 2016 r., umożliwiający wypowiedzenie się w sprawie i przedłożenie dokumentów świadczących o poniesionych kosztach na budowę urządzenia. Wobec niemożności doręczenia pisma adresatowi, awizowano je dwukrotnie. Pismo nie zostało odebrane. Organ I instancji uznał więc, że zaistniała podstawa prawna do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P. na skutek wybudowania kanalizacji sanitarnej

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła D. S., zarzucając, że decyzja zobowiązuje do wniesienia opłaty adiacenckiej nie ją, a D. S. Odwołująca podniosła, że nie miała możliwości zgłoszenia żądań i zapoznania się ze zgromadzonymi w sprawie dowodami, gdyż przesyłkę z dnia 24 listopada 2016 r., wyznaczającą termin spotkania na dzień 9 grudnia 2016 r., wobec niemożności osobistego doręczenia, awizowano w dniu 1 grudnia 2016 r., a nie jak napisano w decyzji [...] r. Z uwagi na fakt, że nie miała możliwości podjęcia pisma w ciągu 7 dni, awizowano je powtórnie w dniu 9 grudnia 2016 r. Powtórne awizowanie miało miejsce w dniu wyznaczonego spotkania. D. S. podniosła również, że działka nr 54/13 zawsze przylegała do istniejącej ulicy F i przebiegającej w tej ulicy infrastruktury. Powyższa działka jest działką uzbrojoną - wzdłuż północnej granicy działki przebiega przyłącze wodociągowe i pobudowana jest na niej instalacja sanitarna. Podczas postępowania w sprawie ustalenia wypłaty odszkodowania za działkę, która na mocy prawa w 2012 r. została przejęta przez Gminę P. pod budowę ulicy A, powołany wówczas rzeczoznawca określił wartość 92,33 zł za 1 m2 gruntu. Było to przed wybudowaniem ulicy A. Strona stwierdziła, że nie zgadza się z dokonaną obecnie wyceną określającą wartość gruntu przed wykonaną inwestycją na 87,61 zł za 1 m2 gruntu. Wskazała, że nie wie, dlaczego jako wielkość minimalną działki przyjęto 1000 m2, skoro przylegające do działki nr 54/13 działki budowlane o numerach 54/3 i 54/8 mają powierzchnię 564 m2 i 487 m2. Z uwagi na fakt, że działka nr 54/13 obciążona jest służebnością dojazdu i przesyłu wzdłuż północnej granicy, tym bardziej trudno wydzielić z niej działkę o przyjętej przez rzeczoznawcę powierzchni. Przedmiotowa działka po wybudowaniu ulicy A zyskała bardzo niekorzystny kształt i zdaniem strony straciła na wartości. Ponadto wnosząca odwołanie podniosła, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Strona podkreśliła, że wydanie decyzji oznacza nie tylko sporządzenie decyzji, ale również doręczenie jej stronie. Tymczasem decyzja została jej doręczona w dniu 22 grudnia 2016 r., czyli około 3 lata i 2 miesiące po terminie sporządzenia protokołu odbioru.

W piśmie z dnia 13 stycznia 2017 r. przekazującym odwołanie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w P. organ I instancji poinformował, że postanowieniem z dnia [...]r. sprostował oczywiste błędy pisarskie zawarte w decyzji z dnia [...] r. nr [...] poprzez poprawne wpisanie nazwiska współwłaściciela nieruchomości i daty awizowania pisma z dnia 23 listopada 2016 r.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium, odwołując się do treści przepisów art. 143 ust. 1 i 2, art. 144 ust.1, art. 145 ust.1 i 2 u.g.n. podkreśliło, że dla powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej konieczne jest: wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej (lub drogi) z udziałem środków publicznych; stwierdzenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia; obowiązywanie w dniu stworzenia tych warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty; stwierdzenie, że na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a ponadto wydanie przez organ decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia. Kolegium przypominało następnie, że w niniejszej sprawie na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 26 lutego 2013 r. Miasto P. wybudowało w ul. E i A kanalizację sanitarną i sieć wodociągową. W dniu 28 listopada 2013 r. inwestor złożył zawiadomienie o zakończeniu budowy. Natomiast pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował inwestora o niewniesieniu sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania ww. obiektu. Zgodnie zaś z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w listopadzie i grudniu 2013 r.) do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można było przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni (obecnie 14 dni) od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji.

Kolegium stwierdziło następnie, że dniu wydania decyzji przez organ I instancji nie upłynął trzyletni termin, w którym możliwe jest wydanie decyzji. Dzień, w którym upływał termin do wniesienia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania kanalizacji sanitarnej, tj. 19 grudnia 2013 r., był dniem stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do tego urządzenia. Od następnego dnia rozpoczynał się bieg trzyletniego terminu na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencka, który upływał z dniem 20 grudnia 2016 r. Organ I instancji wydając zatem w dniu [...] r. decyzję i wysyłając ją w tym dniu do strony zachował ww. trzyletni termin.

Dalej organ odwoławczy, odwołując się uprzednio do treści art. 146 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 oraz ust. 3 u.g.n., stwierdził, że na potrzeby przedmiotowej sprawy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej organ I instancji przyjął zgodnie z danymi zawartymi w operacie szacunkowym z dnia 21 listopada 2016 r., sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego E. K. Wyjaśnił, że do wyceny rzeczoznawca zastosowała podejście porównawcze metodę porównywania nieruchomości parami. Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca wykorzystała transakcje dotyczące niezabudowanych nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, z dostępem do kanalizacji sanitarnej i bez tego dostępu. Do szczegółowej analizy cenowo-porównawczej nieruchomości bez dostępu do kanalizacji sanitarnej rzeczoznawca przyjęła 3 transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości położonych: przy ul. F, G i H. Do analizy cenowo-porównawczej nieruchomości z dostępem do kanalizacji sanitarnej przyjęła 3 transakcje kupna-sprzedaży nieruchomości położonych: przy ul. I, J, K. Uzyskane w przyjętych do analizy transakcjach ceny rzeczoznawca skorygowała z uwagi na cechy różniące nieruchomości porównawcze od nieruchomości porównywanej. Jak dalej wyjaśniło Kolegium, według rzeczoznawcy cechami mającymi wpływ na ceny gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne są: lokalizacja wraz z sąsiedztwem, dostępność do infrastruktury technicznej, dostępność komunikacyjna, powierzchnia, kształt, warunki środowiskowe. Rzeczoznawca uwzględniła również, że działka nr 54/13 obciążona jest służebnością - w księdze wieczystej [...] wpisana jest służebność drogi koniecznej obciążająca działkę nr 54/5 (z której powstała działka nr 54/13) na rzecz działek nr: 54/6, 54/7, 54/8 i przy określaniu wartości nieruchomości zastosowała współczynnik ekspercki K=0,9 (zmniejszający wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej). Biorąc pod uwagę usytuowanie działek nr 54/6 i 54/7 (działka nr 54/7 to ul. F, a działka nr 54/6 stanowi nieruchomość posiadającą zjazd z tej ulicy) służebność drogi koniecznej na rzecz tych działek utraciła wszelkie znaczenie. Natomiast nadal jest aktualna na rzecz działki nr 54/8. Gdyby rzeczoznawca nie uwzględniła obciążenia działki nr 54/13 służebnością, wartość 1 m2 gruntu wynosiłaby: według stanu przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej - 97,34 zł, według stanu po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej - 104,89zł/m2, a różnica wartości za grunt o powierzchni 1000 m2 wyniosłaby 7.550 zł (do ustalenia opłaty przyjęto różnicę wartości wynoszącą 6.790 zł, wynikającą ze sporządzonej wyceny nieruchomości). Rzeczoznawca w operacie wyjaśniła również, że uwzględniając cel wyceny oraz uwarunkowania w sposobie użytkowania nieruchomości położonych przy ul. A, wynikające z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz indywidualnych cech poszczególnych nieruchomości (kształt, powierzchnia) dla nieruchomości o powierzchniach nieprzekraczających 1000 m2 przyjęła do obliczeń powierzchnię wynikającą z ewidencji gruntów, natomiast do wyceny nieruchomości posiadających powierzchnię przekraczającą 1000 m2 przyjęła powierzchnię 1000 m2. Zdaniem organu II instancji nie można się zgodzić ze stroną, że przez wydzielenie nowej drogi - ul. A- działka nr 54/13 zyskała bardzo niekorzystny kształt i straciła na wartości. Na bardzo nieforemny kształt działki miały bowiem wpływ wcześniejsze podziały nieruchomości dokonane przez współwłaścicieli nieruchomości, a przez wydzielenie działki nr 54/14 (ul. A) działka nr 54/13 uzyskała szeroki dostęp do drogi publicznej tej części działki, która jest możliwa do zagospodarowania na cele zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Wynikające z wyceny wartości nieruchomości Kolegium uznało za dające podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie dopatrzyło się jednocześnie wad operatu powodujących niezgodność z przepisami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceniania nieruchomości. Kolegium stwierdziło, że operat zawiera wszystkie wynikające z przepisu § 56 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wymagane elementy, jest spójny oraz logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Kolegium nie stwierdziło również, aby wartość przedmiotowej nieruchomości była zawyżona w stosunku do wartości nieruchomości podobnie położonych, o tym samym przeznaczeniu i podobnym wyposażeniu w urządzenia infrastruktury technicznej. Zdaniem organu II instancji ze sporządzonego operatu wynika, że wartość nieruchomości położonej przy ul. A, oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 54/13 wzrosła o 6.790,00 zł, co przy 30% stawce daje opłatę adiacencką za udział wynoszący za części w prawie własności nieruchomości w wysokości 1.018,50zł. W konkluzji Kolegium przyjęło, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki, od których zależy ustalenie opłaty adiacenckiej.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że na sposób rozstrzygnięcia sprawy nie ma wpływu fakt, że organ I instancji nie do końca wywiązał się z obowiązku zapewnienia stronie udziału w każdym stadium postępowania. Pismo z dnia 23 listopada 2016 r. zawiadamiające D. S. o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tego materiału oraz o spotkaniu wyznaczonym na dzień 9 grudnia 2016 r. zostało doręczone stronie w dniu 14 grudnia 2016 r. Decyzja została natomiast wydana w dniu [...] r. i strona nie miałaby możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Jednakże, zdaniem organu odwoławczego, nawet niezawiadomienie strony o wszczęciu postępowania lub o możliwości zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym nie prowadzi do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. bez wykazania przez stronę istnienia związku przyczynowego między naruszeniem tego przepisu a wynikiem sprawy. Kolegium wyjaśniło przy tym, że dostrzegając uchybienie organu I instancji pismem z dnia 17 lutego 2017 r. zawiadomiło D. S. o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tego materiału, wniesienia uwag i zastrzeżeń. W dniu 27 lutego 2017 r. w siedzibie Kolegium zainteresowana zapoznała się z materiałem dowodowym, jednak nie wniosła do niego uwag, podniosła natomiast fakt pozbawienia jej czynnego udziału w sprawie przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. złożyła D. S., wnosząc o uchylenie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Skarżąca wskazała, że podtrzymuje w całości wszystkie zastrzeżenia zawarte w korespondencji z organem odwoławczym i potwierdza wszystkie argumenty zawarte w odwołaniu z dnia 2 stycznia 2017 r. oraz wnosi o potraktowanie ich jako uzasadnienia skargi. Skarżąca podkreśliła jednocześnie, że przez zbyt późne zawiadomienie nie miała możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi materiałami i wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie w wyznaczonym terminie, tj. 9 grudnia 2016 r., i mimo tego uchybienia decyzja została wydana. Skarżąca podniosła, że jeśli Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że jej zapoznanie się z aktami w dniu 27 lutego 2017 r. było częścią postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej i dało jej możliwość czynnego udziału w sprawie, to decyzja powinna być wydana po tym dniu, tj. po 27 lutego 2017 r., a nie w grudniu 2016 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonego aktu (decyzji lub postanowienia) w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej.

Dokonując kontroli tej decyzji z perspektywy wyżej zakreślonej kognicji sądów administracyjnych i przyczyn wzruszenia aktów organów administracji publicznej Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W tym względzie Sąd pragnie przede wszystkim wskazać, że ustalona w drodze zaskarżonej decyzji opłata adiacencka jest formą przymusowego udziału w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej, zwiększających jednocześnie wartość samej nieruchomości. Udział właścicieli nieruchomości w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.g.n.".

Zgodnie z art. 144 ust. 1 tej ustawy właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się m.in. wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). W myśI zaś art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z tych urządzeń, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 ustawy. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi (art. 145 ust. 2 u.g.n.). Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 1a u.g.n.).

W świetle powołanych regulacji dla powstania obowiązku wniesienia opłaty adiacenckiej konieczne jest zatem łączne wystąpienie następujących przesłanek: 1)wybudowanie urządzenia infrastruktury technicznej (lub drogi) z udziałem środków publicznych, 2) stwierdzenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia, 3) obowiązywanie w dniu stworzenia tych warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową opłaty, 4) stwierdzenie, że na skutek wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej nastąpił wzrost wartości nieruchomości, a ponadto 5) wydanie przez organ decyzji ustalającej opłatę w terminie 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do danego urządzenia.

Z akt niniejszej sprawy, w tym z decyzji Prezydenta Miasta P., pełniącego funkcję Starosty, z dnia [...] r. zatwierdzającej projekt zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającej pozwolenie dla Miasta P. na budowę m.in. kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w granicach pasa drogowego, we wskazanych w niej ulicach, protokołu odbioru końcowego wykonania zadania pn.: "Budowa ul. E i A wraz z uzbrojeniem - wykonanie wodociągu i kanalizacji sanitarnej w P.", spisanego w dniu 17 października 2013 r. oraz pisma Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta P. z dnia 19 grudnia 2013 r. niewnoszącego sprzeciwu do przystąpienia do użytkowania wybudowanego urządzenia wynika, że nieruchomość objęta zaskarżoną decyzją została "ulepszona" pod względem technicznym przez budowę kanalizacji sanitarnej w ulicy A.

W tej sytuacji w ocenie Sądu organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo przyjęły, że podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w podejmowanych decyzjach wyznacza przepis art. 145 ust. 1 u.g.n. stanowiący, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zasadnie też organy, odwołując się do poglądów sformułowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, przyjęły za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości położonej przy ul. A (dz.nr 54/13) do kanalizacji sanitarnej dzień 19 grudnia 2013 r. Pismem z dnia 19 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował bowiem inwestora (Miasto P.) o niewniesieniu sprzeciwu odnośnie przystąpienia do użytkowania obiektu, tj. wybudowanej w ul. E i A kanalizacji sanitarnej i sieci wodociągowej (pozwolenie na budowę z dnia [...] r.). Podkreślenia wymaga także okoliczność, że w tym dniu obowiązywała uchwała Rady Miejskiej Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich z tytułu uczestnictwa właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych, którzy na podstawie odrębnych przepisów nie mają obowiązku wnoszenia opłat rocznych za użytkowanie wieczyste lub wnieśli, za zgodą właściwego organu, jednorazowo opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego, w kosztach budowy sieci wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych, telekomunikacyjnych oraz urządzenia lub modernizacji dróg (Dz. Urz. Woj. [...] Nr 98, poz. 1031 ze zm.) ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 30% różnicy między wartością, jaką miała nieruchomość przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu określoną według stanu i cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej (§ 1 uchwały).

W ocenie Sądu nie ulega przy tym wątpliwości, że w dniu wydania decyzji przez organ I instancji ([...] r.) nie upłynął trzyletni termin od dnia stworzenia powyższych warunków do przyłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej umożliwiający wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Za trafne uznać w tej mierze – wbrew twierdzeniom skarżącej - należy zatem stanowisko Kolegium, że wydając w dniu 15 grudnia 2016 r. decyzję i wysyłając ją w tym dniu do strony organ I instancji zachował zastrzeżony ustawowo termin na wydanie decyzji ustalającej opłatę adiacencką. Podkreślić przy tym należy, że stanowisko to znajduje potwierdzenie w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 4/09, w której Naczelny Sąd Administracyjny wprost stwierdził, że: "trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej" (ONSAiWSA [...]). Oznacza to zatem, że dla uznania dochowania omawianego terminu istotną pozostaje data wydania decyzji przez organ I instancji, nie zaś data, którą wskazuje skarżąca (data doręczenia decyzji), powołując na uzasadnienie swego twierdzenia argumentację zawartą w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r., sygn. akt FPS 10/00, dotyczącej problematyki wydania decyzji w innych sprawach, tj. w sprawach o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 28 grudnia 1989 r. - Prawo celne (Dz.U. 1994 r., Nr 74 poz. 312 ze zm.).

Jednocześnie Sąd za trafne uznaje stanowisko Kolegium dotyczące przyjęcia za podstawę do ustalenia wysokości opłaty wartości wynikających z wyceny nieruchomości zawartej w przedstawionym operacie szacunkowym, mającym podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Sąd pragnie przy tym zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. Aczkolwiek w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się uchybień ze strony organu dotyczących oceny tego dowodu. Zdaniem Sądu, Kolegium w oparciu o dokonaną analizę tego dowodu (zawartą na str. 5-6 zaskarżonej decyzji) trafnie nie stwierdziło jego wad uzasadniających twierdzenie o niezgodności tego operatu z przepisami prawnymi dotyczącymi zasad i trybu wyceny nieruchomości. Niewątpliwie operat zawiera wszystkie wynikające z przepisu § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) wymagane elementy, jest spójny oraz logiczny i może stanowić podstawę do ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej. Zasadnie też Kolegium nie stwierdziło, aby wartość przedmiotowej nieruchomości była zawyżona w stosunku do wartości nieruchomości podobnie położonych, o tym samym przeznaczeniu i podobnym wyposażeniu w urządzenia infrastruktury technicznej.

Nie sposób też zarzucić Kolegium, iż błędnie przyjęło, że wartość nieruchomości położonej przy ul. A, oznaczonej numerem ewidencyjnym działki 54/13 wzrosła o 6.790,00 zł, co przy 30% stawce daje opłatę adiacencka za udział wynoszący za części w prawie własności nieruchomości w wysokości 1.018,50zł. Ustalenia te bowiem w pełni znajdują potwierdzenie w kwestionowanym przez skarżącą operacie. Zauważyć przy tym należy, że skarżąca kwestionując ustalenia operatu dotyczące wyceny nieruchomości nie przedstawiła na poparcie swej argumentacji operatu wykonanego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacującego wartość opisanej wyżej nieruchomości (kontrdowodu). Waloru tego z całą pewnością nie posiada załączona przez skarżącą do odwołania "mapa poglądowa". Skarżąca nie skorzystała również z możliwości, jakie dawał jej w powyższym względzie art. 157 u.g.n., tj. nie wystąpiła do organizacji zawodowej rzeczoznawców celem skorygowania powyższego operatu, w trybie wynikającym z tej regulacji. Na możliwość podjęcia tego rodzaju kroków przez stronę mającą zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania operatu przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z silnym akcentem położonym na kwestię inicjatywy strony w tym zakresie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowym (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., I OSK 1434/11, Lex nr 1366424). Brak podjęcia w tym względzie stosownych kroków przez skarżącą, które niewątpliwie mogły mieć znaczenie procesowe w niniejszej sprawie, powoduje, że postawione w tym względzie zarzuty co do prawidłowości operatu dopuszczonego jako dowód w niniejszej sprawie uznać należy za gołosłowne i nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu stwierdzić należy, że organy prowadzące postępowanie w sposób niebudzący wątpliwości wykazały, że w sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki warunkujące zastosowanie regulacji zawartej w art. 145 ust. 1 u.g.n. Konstatacja ta niewątpliwie uprawniała organ I instancji do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej, zaś organ odwoławczy do utrzymania tej decyzji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Ponadto odnosząc się do zarzucanego przez skarżącą naruszenia art. 10 k.p.a. należy stwierdzić, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Wprawdzie skarżąca słusznie podnosi, iż w toku postępowania pierwszoinstancyjnego organ dopuścił się uchybienia polegającego na zbyt późnym zawiadomieniu jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło jej skorzystanie z tego prawa, tym niemniej, jak zasadnie wskazuje Kolegium, błędy organu I instancji mogą być poprawione w toku dodatkowych czynności naprawiających w postępowaniu przed organem odwoławczym. Organ ten bowiem ma pełne prawo przeprowadzać dodatkowe postępowanie i skorzystać z przysługujących mu na mocy art. 138 k.p.a. uprawnień reformacyjnych. Jak wynika z akt sprawy, Kolegium, dostrzegając powyższe uchybienie organu I instancji, pismem z dnia 17 lutego 2017 r. zawiadomiło skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do tego materiału oraz możliwości wniesienia uwag i zastrzeżeń. Z prawa tego skarżąca skorzystała zapoznając się w dniu 27 lutego 2017 r. w siedzibie Kolegium z materiałem dowodowym w sprawie. Nie wniosła jednak do tego materiału żadnych uwag mogących mieć wpływ na treść decyzji, ponownie zaakcentowała bowiem jedynie fakt pozbawienia jej czynnego udziału w sprawie przez organ I instancji. Dopiero po tej czynności strony Kolegium podjęło decyzję o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie sposób przyjąć, iż uchybienia, których dopuścił się organ I instancji w zakresie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, miały istotny wpływ na wynik sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją.

Reasumując, Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, uznał działanie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie za zgodne z regulacją prawa materialnego. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się naruszeń przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkowało oddaleniem skargi w całości.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

A.B.