Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 543/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska – Jaroszewicz Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.) Protokolant starszy referent Justyna Kobylarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa- Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] stwierdzającej nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...] oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] odmawiających wyłączenia nieruchomości spod przejęcia na reformę rolną.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Pismem z dnia 12 lutego 1993 r. J. T. wniósł o stwierdzenie, że przejęciu na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie podlegała nieruchomość, należąca do P. sp. z o.o., położona w [...], objęta lwh [...] i [...] gm. kat. [...] dz. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lipca 1993 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r., nr [...] stwierdził przejęcie nieruchomości na cele reformy rolnej.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] maja 2014 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2872/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 marca 2016 r. sygn. akt OSK 2748/15 oddalił skargę kasacyjną Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa-Prezydenta Miasta K.

Pismem z dnia 12 czerwca 2015 r. Gmina Miejska K. i Skarb Państwa, działający przez Prezydenta Miasta K. wnieśli skargę o wznowienie postępowania.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r., wznowił na podstawie art. 145a § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Następnie, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] sierpnia 2014 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyły Gmina Miejska K. i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Wnieśli o zmianę decyzji z dnia [...] października 2016 r. poprzez uchylenie decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. i z dnia [...] maja 2014 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w wyroku z dnia 3 marca 2016 r. sygn. I OSK 2748/15 Naczelny Sąd Administracyjny przesądził, że dla ważności decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. nie jest adekwatny wyrok TK z 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13, wyłączający stwierdzenie nieważności decyzji, od której wydania upłynął znaczny okres czasu, będącej podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wznowienie postępowania ponownie zaś otworzyło właśnie sprawę nieważnościową, w której NSA wyraził wiążącą ocenę prawną, negującą znaczenie wyroku TK. Gdyby nawet zakresowy wyrok TK mógł wywierać bezpośrednie skutki prawne w pojedynczych postępowaniach, a nie był skierowany do ustawodawcy, to w tej konkretnej sprawie decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. nie były podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy dla jednostki i nie pozostawały w obrocie tak długo, aby odstąpić od zasady stwierdzania nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo. Okoliczności tej sprawy odbiegają więc od kryteriów, wskazanych ustawodawcy przez TK, nawet gdyby te kryteria miały stosować także organy w poszczególnych postępowaniach. Jednocześnie sądy administracyjne wykluczają, aby to organy w pojedynczych postępowaniach realizowały ogólne wskazania z wyroku TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13) i zastępowały ustawodawcę.

Organ wskazał, że jedynym adresatem decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. był J. T., stąd Gmina Miejska K. i Skarb Państwa nie mogły nabyć prawa lub ekspektatywy z tych decyzji deklaratoryjnych. Ocena prawna NSA, negująca skutki wyroku TK z 12 maja 2015 r. dla tej sprawy i innych pojedynczych postępowań wiąże nie tylko formalnie. Spostrzeżenia NSA skłaniają organ do oceny, że nawet gdyby zakresowy wyrok TK dotyczył nie tylko pominięcia ustawodawcy, lecz miał wywierać bezpośrednie skutki względem ostatecznych decyzji, to wyrok TK jest nieadekwatny również ze względu na stan faktyczny tej konkretnej sprawy.

Sam Trybunał Konstytucyjny zastrzegł, że wyrok z 12 maja 2015 r. (P 46/13) ma charakter zakresowy dotyczący pominięcia prawodawczego. Trybunał podkreślił też skutki decyzji dla ukształtowania sytuacji prawnej poprzednich właścicieli nieruchomości wywłaszczonych i pozbawienie ich odszkodowania. Chciał chronić zaufanie osób, które korzystały z uprawnień wynikających z aktu administracyjnego zagwarantowanych przez organ władzy publicznej. TK chciał więc chronić zaufanie jednostki do Państwa i stanowionego przez nie prawa, aby "ryzyko wadliwego działania administracji nie mogło zostać w sposób nieograniczony przeniesione na adresata wadliwej decyzji". Tymczasem żadne z tych kryteriów TK nie jest aktualne w tej sprawie. Decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. były ściśle deklaratoryjne. Stwierdzały podpadanie nieruchomości Płaszów pod dekret rolny, więc nie mogły być źródłem nabycia prawa czy ekspektatywy. Decyzje wydane na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej tylko opisują stan zaistniały z mocy samego prawa, czy nieruchomość spełniała kryteria normatywne art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego i automatycznie uległa nacjonalizacji na reformę rolną. Decyzje tylko potwierdzające stan prawny nieruchomości (zwłaszcza niekorzystne dla wnioskodawcy J. T., będącego jedynym adresatem decyzji) nie mogły być źródłem nabycia prawa lub kształtować ekspektatywy.

Wyrok TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13) nie mógłby mieć zastosowania w stanie faktycznym tej sprawy, skoro ostateczne decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. nie funkcjonowały w obrocie prawnym przez "znaczny okres kilkudziesięciu lat", jak tego wymagał TK. Decyzje dekretowe aż do 2005 r. nie były znane Skarbowi Państwa i Gminie Miejskiej K., którzy przez połowę czasu pozostawania w obrocie prawnym nie mogli działać w zaufaniu do decyzji, o której istnieniu nie wiedzieli. Niezwłocznie zaś po odnalezieniu tych decyzji, już w 2006 r. zostały one zakwestionowane przez P. sp. z o.o., chociaż ich nieważność została stwierdzona ostatecznymi decyzjami w 2014 r. (zresztą też zaskarżonymi do obu instancji sądowych). Oczywiście więc okres dwudziestu lat pozostawania w obrocie ostatecznych decyzji dekretowych (od 1993 i 1996 r. do ich eliminacji w 2014 r.) nie koreluje ze "znacznym kilkudziesięcioletnim okresem" niezakłóconego i efektywnego oddziaływania decyzji z 1948 r., który analizował TK.

Stwierdzenie nieważności obu decyzji dekretowych nie wynikło z "przesłanki niedookreślonej, której wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji". Zbieżność stanu faktycznego tej sprawy z okolicznościami, które ocenił TK jest pozorna. Wprawdzie stwierdzenie nieważności decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. też nastąpiło z powodu ich "wydania z rażącym naruszeniem prawa", która to podstawa nieważności decyzji ewoluowała w orzecznictwie, jak to uzasadniał TK. Jednak konkretną przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. było ich wydanie w postępowaniu zainicjowanym przez osobę postronną. Nigdy zaś nie ulegało żadnej wątpliwości, że postępowanie o wyłączenie nieruchomości spod reformy rolnej można wszcząć tylko na żądanie właściciela, bo to wynika z § 5-6 rozporządzenia rolnego. Bezdyskusyjność przyczyny nieważności decyzji dekretowych z 1993 i 1996 r. nadzorowanych w tej sprawie jest więc nieporównywalna z przyczyną nieważności decyzji z 1948 r., którą oceniał TK. Dlatego wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. (P 46/13) byłby nieadekwatny w stanie faktycznym tej sprawy, skoro nieważność decyzji dekretowych była bezsporna już w 1993 i 1996 r., a wcale nie wynika ze zmiany orzecznictwa.

Nieważne decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. nie kreowały prawa lub ekspektatywy dla J. T., a tym bardziej dla P. sp. z o.o. Przeciwnie, decyzje dekretowe były niekorzystne dla podmiotu praw obywatelskich. Stwierdzały nieodpłatne przejęcie nieruchomości na reformę rolną. Ochrona zaufania jednostki do Państwa nie byłaby więc przeszkodą w stwierdzeniu nieważności tych decyzji. Skoro bowiem rażąco naruszające prawo decyzje dekretowe z 1993 i 1996 r. były niekorzystne, to nie było potrzeby ochrony adresata decyzji przez odstąpienie od stwierdzenia ich nieważności, bo adresat nie korzystał z uprawnień zawartych w tych decyzjach, zagwarantowanych przez organ władzy publicznej, jak to postulował TK w wyroku z dnia 12 maja 2016 r. (P 46/13).

Niezależnie od związania oceną prawną SN i NSA oraz okoliczności faktycznych tej konkretnej sprawy, wykluczających adekwatność w tej sprawie wyroku TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13), ten wyrok co do zasady nie ma bezpośrednich skutków wobec pojedynczych ostatecznych decyzji, kończących poszczególne postępowania. Dlatego zakresowy wyrok TK o pominięciu prawodawczym nie mógł też skutkować uchyleniem decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. Przede wszystkim wyrok TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13) jest adresowany do ustawodawcy, któremu wskazuje pominięcie prawodawcze w art. 156 § 2 kpa i kryteria jego usunięcia. Adresatami tego wyroku nie są organy administracji publicznej, natomiast forum do realizacji wskazań Trybunału nie są poszczególne postępowania administracyjne zakończone ostatecznymi decyzjami.

Ponadto, organy nie są uprawnione do wyinterpretowania z art. 156 § 2 kpa nowej przeszkody dla stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszających prawo, dopóki ustawodawca nie dokona stosowanej nowelizacji tego przepisu. Artykuł 156 § 2 k.p.a. zawiera bowiem normę wyjątkową, toteż nie podlega interpretacji rozszerzającej. Taka wykładnia byłaby przy tym dowolna i rozbieżna, gdyż organy administracji publicznej musiałyby incydentalnie przesądzać, jaki czas jest tak "znaczny", że uzasadnia odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo.

Gdyby organy miały samodzielnie i w sposób zdecentralizowany ważyć sprzeczne wartości konstytucyjne, które opisał TK, to praktyka stwierdzania nieważności decyzji byłaby rozbieżna, naruszająca zasadę równości wobec prawa i to w sferze, która musi być rozstrzygana jednolicie z uwagi na zasadę trwałości decyzji. Dlatego pojedyncze już zakończone liczne postępowania administracyjne nie są właściwym forum do implementacji wyroku TK z 12 maja 2015 r. (P 46/13).

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] wniosła Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa – Prezydent Miasta K., zarzucając jej naruszenie:

1) art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez brak wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie pracownika, który brał w wydaniu zaskarżonej decyzji;

2) art. 151 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], pomimo wyroku Trybunału Konstytucyjnego 12 maja 2015 r. orzekającego o niezgodności z Konstytucją art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten był podstawą wydania decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...];

3) art. 156 § 2 k.p.a. (zgodnego z wykładnią wynikającą z wyroku Trybunału Konstytucyjnego 12 maja 2015 r.) poprzez jego niezastosowanie w odniesieniu do decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. nr [...] i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...].

W związku z powyższym skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 17 lipca 2017 r. uczestnik postępowania P. sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2017 r., którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2016 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymującej w mocy decyzję tego organu z dnia [...] maja 2014 r. Tą ostatnią Minister stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1993 r. oraz Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z [...] 27 lutego 1996 r. odmawiających wyłączenia nieruchomości P. spod przejęcia na reformę rolną.

Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do oceny możliwości zastosowania w niniejszej sprawie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 uznającego niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie w jakim nie wyłącza stwierdzenia nieważności decyzji naruszającej rażąco prawo, gdy od jej wydania upłynął znaczny okres czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Wnioskodawcy wskazują, że Minister powinien był ograniczyć się do stwierdzenia, że decyzja Wojewody [...] z 1993 r. oraz decyzja Ministra Rolnictwa i Gospodarski Żywnościowej z dnia [...] lutego 1996 r. były wydane z naruszeniem prawa i odstąpić od stwierdzania ich nieważności.

Zdaniem składu orzekającego pierwszorzędne znaczenie w sprawie ma okoliczność, że decyzje nadzorcze Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. były przedmiotem kontroli sądu. Po raz pierwszy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 2872/14 oddalił skargi Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K., następnie skargi kasacyjne Gminy Miejskiej K. i Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. zostały oddalone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2748/15. Co istotne, kontrola sądowa przez Naczelny Sąd Administracyjny była prowadzona w czasie kiedy już obowiązywał ww. wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. i do niego odniósł się NSA w swoim orzeczeniu. NSA wyraźnie stwierdził, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo powołali się na wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. Wyjaśnił, że decyzje z 1993 i 1996 r. odmawiały stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca własność Spółki nie podlegała przejęciu na podstawie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej i nie stwarzały jakiejkolwiek ekspektatywy jej nabycia przez Skarb Państwa lub przez Gminę Miejską K., tzw. ww. decyzje dekretowe były decyzjami deklaratoryjnymi. NSA podkreślił charakter zakresowy wyroku TK oraz brak derogacji wskutek tego art. 156 § 2 k.p.a. z porządku prawnego. Zdaniem NSA "wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. odnosi się wyłącznie do wypadków, gdy decyzja powoduje roszczenia o przeniesienie określonego prawa do nieruchomości rozstrzyganego w trybie administracyjnym. Decyzja negatywna, odmawiając stwierdzenia niepodlegania określonego gruntu pod działanie dekretu o reformie rolnej nie stwarzała dla strony jakiejkolwiek ekspektatywy i chociażby z tego względu nie sposób uznać za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. ze względu na treść przywołanego w tym kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego".

Powyższe "przesądzenie" przez NSA ma znaczenie dla możliwości kwestionowania decyzji nadzorczych w postępowaniu wznowieniowym oraz dla oceny zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., art. 151 § 1 k.p.a. w zw. z art. 145a § 1 k.p.a. I tak skoro NSA wykluczył możliwość powoływania się w tej sprawie na wyrok TK z dnia 12 maja 2015 r. (nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. z tej to przyczyny) to ta ocena, zdaniem składu orzekającego, zgodnie z art. 170 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369) – dalej "p.p.s.a." - ma wiążące znaczenie dla organu i Sądu i wskazuje na wynik postępowania wznowieniowego.

Sad przychyla się do stanowiska organu co do braku podstaw do uchylenia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz z dnia [...] maja 2014 r. W postępowaniu wznowieniowym Minister szczegółowo odniósł się do istoty wyroku TK i braku jego znaczenia w tej konkretnej sprawie. Ocenę tą Sąd w całości podziela. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie kwestionując, co do zasady, że stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej z wartości konstytucyjnych, sąd w niniejszej sprawie uważa, że brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób, który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, nie może uczynić tego za ustawodawcę sąd ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości, czy sprawiedliwości społecznej. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów warszawskich, na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy, ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli. Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając w wyroku z 12 maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu – nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu – jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji – posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym. Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreślił w pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy."

Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z 12 maja 2015 r. nie kreuje negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

Organ prawidłowo więc odniósł się do znaczenia w tej sprawie orzeczenia TK dodatkowo zwracając uwagę na pierwszorzędne związanie wyrokiem NSA z dnia 3 marca 2016 r. Ponadto, w ocenie składu orzekającego ocena prawna NSA nie tylko dotyczy sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia w wyroku z dnia 3 marca 2016 r., tj. prawidłowości decyzji nadzorczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. ale ma także wpływ na postępowanie wznowieniowe w tej sprawie albowiem wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego oparto na tej samej podstawie co zarzut podniesiony w postępowaniu sądowym, które ma ocenić zgodność z prawem decyzji odmawiającej uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej wskutek wznowienia postępowania.

W konsekwencji Sąd nie uwzględnił zarzutów podniesionych w pkt 2 i 3 petitum skargi.

W ocenie składu orzekającego także podniesiony w pkt 1 zarzut skargi jest bezzasadny, tj. zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak wskazała strona skarżąca obie decyzje nadzorcze zostały podpisane z upoważnienia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Sekretarza Stanu Z. B. To oznacza, że decyzja podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. gdyż doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. W tym miejscu Sąd zwraca jednak uwagę na przepis art. 146 § 2 k.p.a. Zgodnie z nim: "Nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej". Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony zakaz uchylania decyzji określony w art. 146 § 2 k.p.a.

Taka sytuacja niewątpliwie zachodzi w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i nie stwierdził, aby organy orzekające w sprawie nie przeprowadziły prawidłowego i wymaganego z uwagi na charakter sprawy postępowania wyjaśniającego oraz dokonały wadliwej oceny prawnej. Wszystkie okoliczności, które mogły mieć znaczenie prawne w sprawie zostały ocenione i znalazło to wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę jako bezzasadną należało oddalić.