Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 643/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 103 ust.1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot – Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 525/14 w sprawie ze skargi M.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr 102/2014 znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...], 2. zasądza od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz Z.B. kwotę 520 (pięćset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNIENIE:

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 525/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę M.B. na decyzję Nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lutego 2014r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zwany dalej: "PINB" lub "organem I instancji", decyzją z dnia 27 grudnia 2010 r., w oparciu o przepis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tj. z 2010 r., Dz.U. Nr 243 poz. 1623), zwanej dalej: "Prawem budowlanym" i art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), dalej zwanej "Prawem budowlanym z 1974 r.", nakazał M.B. i współwłaścicielom nieruchomości - przymusową rozbiórkę przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wymiarach 9,8m x 5,6m wraz z gankiem wejściowym w wymiarach 3,95 m x 1,80 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], Gmina [...], wybudowanego przed rokiem 1995 bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzja ta została uchylona przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], zwanego dalej: "organem II instancji" lub "MWINB", decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., PINB, nakazał M.B., zwanemu dalej: "skarżącym" lub inwestorem" rozbiórkę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego w wymiarach 9,8m x 5,6m wraz z gankiem wejściowym w wymiarach 3,95 m x 1,80 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], Gmina [...], wybudowanego przed rokiem 1995 bez wymaganego pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek wybudowany został w roku 1990 bez pozwolenia na budowę, a jego lokalizacja jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. narusza ustalenia planu zagospodarowania obowiązującego w okresie budowy przedmiotowego budynku - około roku 1990, a także narusza ustalenia obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Nie potwierdzono faktu prowadzenia w latach 1991 - 1995 postępowania w sprawie budowy przedmiotowego budynku, co wynika z pisma Wójt Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. oraz z pisma Komendanta Miejskiego Policji w [...] z dnia [...] grudnia 2011 r.

Wobec powyższego, na podst. art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, rozpatrzono sprawę w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r.

Wyjaśniono także, że w okresie budowy budynku, teren na którym położona jest działka nr [...] w [...], znajdował się w konturach oznaczonych symbolami: B.28.RL - stanowiący teren istniejących lasów użytkowych i B.30.R - teren upraw rolnych. Ustalenia planu nie dopuszczały w tych terenach lokalizacji nowych budynków mieszkalnych ani gospodarczych. Ponadto, ustalono, że zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązującego w roku 1990 w terenach upraw rolnych w jakich położona była działka nr [...], dopuszczone było uzupełnienie, rozbudowa bądź odbudowa obiektów budowlanych w istniejących zagrodach pod warunkiem ekonomicznego uzasadnienia potrzeb gospodarczych realizacji takiego budownictwa.

Mając na uwadze powyższe organ stwierdził, że inwestor w okresie budowy przedmiotowego budynku, nie posiadał gospodarstwa rolnego, nie był rolnikiem, a wybudowany budynek nie znajdował się w istniejącej zagrodzie, nie powstał w wyniku rozbudowy ani odbudowy, a zatem budowa budynku naruszała ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązującego w roku 1990, tj. w okresie budowy budynku.

Ponadto, organ wskazał, że zgodnie z ustaleniami aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, działka nr [...] położona jest w konturze oznaczonym symbolem 1.KPL, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi ruchu lotniczego, pasażerskiego i towarowego, realizację lądowiska dla helikopterów itp., co oznacza, że lokalizacja omawianego budynku mieszkalnego była niezgodna z ustaleniami planu zagospodarowania Gminy [...] w obowiązującego w okresie budowy budynku (w 1990 roku) i jest niezgodna z ustaleniami obecnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]. Dlatego też na podst. art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane nakazano przymusową rozbiórkę omawianego budynku.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, wskazał, że bierze na siebie całą odpowiedzialność za budowę przedmiotowego budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia.

MWINB decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że bezsprzecznym w sprawie jest, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony przed rokiem 1995 bez uzyskania pozwolenia na budowę, jak też zbudowany został niezgodnie z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego zarówno w chwili budowy jak i w chwili wydania skarżonej decyzji. Tym samym zdaniem organu odwoławczego organ I instancji nie mógł zastosować przepisu art. 40 Prawa budowlane z 1974 r., gdyż wzniesienie budynku mieszkalnego na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewiduje możliwości lokalizacji tego typu obiektów, powoduje, iż należy wydać nakaz rozbiórki budynku na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowane z 1974 r.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący podniósł, że przy wydawaniu decyzji całkowicie pominięto podane przez niego informacje dotyczące byłego już Wójta Gminy [...] J.G., jak też pełniącego służbę w latach 90-tych Komendanta Posterunku Policji w [...].

Skarżący podniósł także, że organy prowadzące postępowanie powinny przesłuchać świadków na okoliczność wybudowania przedmiotowego domu.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę stwierdził, że budynek mieszkalny został wybudowany przez skarżącego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, na działce stanowiącej współwłasność A.C., M.C., S.C., T.C. w okresie od [...] maja 1990 r. do [...] grudnia 1990 r., co powoduje, iż w sprawie ma zastosowanie przepis art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, a to z kolei oznacza, że w sprawie rozbiórki takiego budynku, zastosowanie znajdą przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w szczególności art. 37 ust. 1. Sąd stwierdził, że przy likwidacji skutków samowoli budowlanej, jaka miała miejsce w analizowanej sprawie, przesłanki legalizacji samowoli budowlanej, określone w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym przepisów z zakresu planowania i zagospodarowania przestrzennego, należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji, a więc w dacie likwidacji samowoli budowlanej. Sąd I instancji powołał się na uchwalę składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13, jak też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., P 37/06 (OTK-A 2007, nr 11, poz. 160), w którym stwierdzono, że nie do pogodzenia z zasadami konstytucyjnymi jest orzekanie rozbiórki obiektu budowlanego, mimo że inwestorzy wykazali jego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzyskując ostateczną decyzję o warunkach zabudowy już w trakcie postępowania rozbiórkowego.

Sąd I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie bezsporne jest, iż wybudowany obiekt budowlany narusza przepisy obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, albowiem działka nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem 1.KPL stanowiącym tereny komunikacji lotniczej z podstawowym przeznaczeniem pod lokalizację lotniska lokalnego i lądowiska. W granicach tego obszaru dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi ruchu lotniczego, pasażerskiego i towarowego, realizację lądowiska dla helikopterów oraz wykorzystanie terenu dla potrzeb lotnictwa sportowego, szybownictwa, itp.

Sąd I instancji wskazał też, że przedmiotowy budynek był także niezgodny z przepisami planu miejscowego obowiązującego w dacie jego powstania, albowiem, jak wynika z zapisów planu zagospodarowania Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1980 r., działka nr [...] położona była na obszarze oznaczonym symbolem B.28.RL stanowiącym teren istniejących lasów użytkowych. W terenach, w jakich położona była przedmiotowa działka dopuszczalne było jedynie uzupełnienie, rozbudowa bądź odbudowa istniejących obiektów budowlanych pod warunkiem ekonomicznego uzasadnienia potrzeb gospodarczych. Jak stwierdził Sąd I instancji, z ustaleń organów wynika, że ani skarżący ani jego żona nie prowadzili gospodarstwa rolnego, żadne z nich nie było rolnikiem, a wybudowany budynek nie stanowił uzupełnienia, rozbudowy czy też odbudowy. Ewentualna, dopuszczalna na tym terenie zabudowa stanowić musiała uzupełnienie prowadzonego gospodarstwa rolnego, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. Sąd I instancji doszedł w tych warunkach do wniosku, że w przedmiotowej sprawie zachodzi przesłanka o jakiej mowa w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czyli zrealizowanie obiektu na terenie, który zgodnie z zapisami obowiązującego obecnie planu zagospodarowania przestrzennego nie jest przeznaczony pod zabudowę (bowiem znajduje się na terenie przeznaczonym pod lokalizację lotniska), a to z kolei oznacza, że organ nadzoru budowlanego nie miał możliwości przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego o jakim mowa w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Dlatego też organ zobligowany był do orzeczenia rozbiórki budynku.

Sąd I instancji uznał, że prawidłowo organ nadzoru budowlanego skierował nakaz rozbiórki do skarżącego, który zrealizował przedmiotowy budynek, a zatem był jego inwestorem, czyli podmiotem, który we własnym imieniu i na własną rzecz prowadził roboty budowlane. Za dopuszczalne, w ocenie Sądu I instancji uznaje się też skierowanie nakazu rozbiórki do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której obiekt budowlany zrealizowano.

Z tych przyczyn Sąd I instancji, oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."

Uczestniczka postępowania Z.B., wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając go w całości, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I/ naruszenie prawa materialnego, tj.:

a/ art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nakazanie przymusowej rozbiórki przedmiotowego obiektu budowlanego ze wskazaniem, że samowolnie zrealizowany obiekt pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego bez ustalenia czy posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek został wzniesiony zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy, co pozwoliłoby na wdrożenie postępowania naprawczego celem doprowadzenia samowolnie wybudowanego obiektu do takiego stanu, który byłby akceptowany w świetle obecnie obowiązujących przepisów,

b/ art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą bezwzględne przesłanki nakazania przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego z pominięciem możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej i nieuwzględnienie, że celem tego przepisu jest usunięcie skutków samowoli przez przywrócenie porządku prawnego, a nie karanie sprawcy samowoli

c/ art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w analizowanej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na nałożenie na inwestora obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji, gdy strona zainteresowana wystąpiła ze stosownym wnioskiem o zmianę obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która to zmiana mogłaby spowodować, że nie byłoby możliwe nałożenie na niego obowiązku rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu;

d/ art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., poprzez jego niezastosowanie i nierozważenie możliwości nakazania inwestorowi wykonania w oznaczonym terminie zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w sytuacji gdy z aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...] nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy w terenie, na którym zlokalizowany jest sporny budynek mieszkalny, zwłaszcza w sytuacji gdy nakaz przymusowej rozbiórki jest najbardziej dolegliwą sankcją dla inwestora i z tego względu powinien on być zastosowany tylko wówczas, gdy nie jest możliwe usunięcie zagrożeń czy pogorszeń przez wprowadzenie zmian na zasadzie art. 40 prawo budowlane;

II/ naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, tj.:

1/ art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez jednostronne ustosunkowanie się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów i braku odniesienia się do dowodów przeciwnych;

2/ art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 ust. 1 pkt a i c p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo braku nie budzących wątpliwości dowodów uzasadniających nakazanie rozbiórki

3/ art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niewyjasnienie istotnych dla sprawy okoliczności oraz niewyjaśnienia skutków ekonomicznych związanych z nakazem przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego znajdującego się w użytkowaniu od ponad 20 lat i słusznego interesu obywatela

4/ art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo podjęcia przez stronę zainteresowaną kroków zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, w tym wystąpienie z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zmiana nie sprzeciwiałaby się pozostawieniu tego obiektu na tym terenie

5/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ wyższego stopnia do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równości wobec prawa oraz podważenie zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazano, że niespornym jest, że omawiany budynek został wzniesiony przez skarżącego przed rokiem 1995.

Podniesiono, że z uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, wynika, że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, albowiem legalizacja skutków samowoli budowlanej ma na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego.

Zarzucono, że Sąd I instancji nie weryfikował w ogóle kwestii wystąpienia przez uczestniczkę z wnioskiem o punktową zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie , na którym zlokalizowany jest ów budynek mieszkalny i ograniczył się jedynie do wskazania, że budowa zarówno w latach 90-tych ubiegłego wieku, jak i w oparciu o obecnie obowiązujący plan miejscowy była nieprawidłowa.

Wskazano, że przedmiotowy obiekt nie narusza warunków technicznych w sposób uniemożliwiający doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, jak też nie stwierdzono, aby według obecnie obowiązujących norm obiekt powodował zagrożenie dla ludzi i mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Wywodzono, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji.

Zarzucono, że w analizowanej sprawie istotne dla sprawy okoliczności nie zostały w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości wyjaśnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych, będąc związany granicami skargi kasacyjnej.

Strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., to jest zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

Dla prawidłowej oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa procesowego należy na wstępie dokonać wykładni prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres postępowania dowodowego i pozwala określić, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione dla prawidłowego zastosowania właściwie rozumianego prawa materialnego.

Zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do wytyku błędnej wykładni art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 oraz niezastosowania art. 40 tej ustawy. Nie zakwestionowano prawidłowości ustaleń organów nadzoru budowlanego zaakceptowanych przez Sąd I instancji, co do faktu budowy budynku mieszkalnego w roku 1990 bez pozwolenia na budowę oraz faktu, że jego lokalizacja narusza ustalenia planu zagospodarowania obowiązującego w okresie budowy. Niesporne jest, że z mocy przepisu art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, do obiektów wzniesionych samowolnie, ale przed wejściem w życie tej ustawy, tj. 1 stycznia 1995 r., stosuje się przepisy dotychczasowe, zatem przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. Sprawa następstw samowoli budowlanej popełnionej przed 1 stycznia 1995 r. musi być rozpatrywana w kontekście uprawnień właściwych organów ujętych w art. 37 i n. Prawa budowlanego z 1974r. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 tej ustawy stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Trafnie zauważono w skardze kasacyjnej, że pojawiające się w judykaturze wątpliwości odnośnie sposobu rozumienia pojęcia "przepisów o planowaniu przestrzennym" użyte w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 stały się asumptem do podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w dniu 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13 (ONSAiwsa z 2014 r., nr 6, poz.89). W uchwale tej wywiedziono, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (...) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (...), są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy. W skardze kasacyjnej powołując się na ww. uchwałę stwierdzono, że stosując art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., należy uwzględnić aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dla Gminy [...], z którego nie wynika bezwzględny zakaz zabudowy w terenie, na którym zlokalizowany jest sporny budynek mieszkalny.

Powyższego stanowiska nie można zaakceptować. Jak już wskazano, poza sporem było, że w momencie budowy omawianego budynku mieszkalnego, obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego nie przewidywał możliwości budowy tego obiektu budowlanego. Jednakże postanowienia aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego, również nie przewidują takiej możliwości. Działka nr [...] położona jest w konturze oznaczonym symbolem 1.KPL, gdzie dopuszcza się lokalizację obiektów obsługi ruchu lotniczego, pasażerskiego i towarowego, realizację lądowiska dla helikopterów itp., co oznacza, że lokalizacja omawianego budynku mieszkalnego nadal jest niezgodna z przepisami planistycznymi. W skardze kasacyjnej nie przedstawiono żadnego argumentu, który kwestionował tą okoliczność.

Odnosząc się do argumentu podniesionego w skardze kasacyjnej o pominięciu możliwości zastosowania procedury legalizacyjnej i nieuwzględnienie, że celem przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jest usunięcie skutków samowoli przez przywrócenie porządku prawnego, a nie karanie sprawcy samowoli, to należy stwierdzić, że jakkolwiek celem przepisu zarówno art. 37 ust. 1 pkt 1, jak i art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy jest wyeliminowanie stanu naruszenia prawa i doprowadzenie do stanu zgodnego z przepisami, a nie ukaranie sprawcy samowoli, to jednak niezbędnym warunkiem uruchomienia procesu legalizacja skutków samowoli budowlanej jest spełnienie kumulatywnie obu wymogów art. 37 ust. 1, co oznacza, że po pierwsze, lokalizacja obiektu budowlanego jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym (art. 37 ust. 1 pkt 1), a po wtóre, wzniesiony obiekt budowlany nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2). Brak jednoczesnego spełnienia obu ww. warunków uniemożliwia wdrożenie procedury legalizacyjnej, w oparciu o przepis art. 40 tej ustawy. Skoro, więc wzniesiony przez skarżącego budynek mieszkalny znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod tego typu zabudowę jednorodzinną, nie mogą być spełnione obie przesłanki z art. 37 ust. 1 ww. ustawy do przeprowadzenia legalizacji samowoli budowlanej. W konsekwencji powyższego, zawarty w skardze kasacyjnej argument o braku ustaleń w przedmiocie stwierdzenia, czy posadowiony na przedmiotowej nieruchomości budynek został wzniesiony zgodnie z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie budowy, jest bez znaczenia dla sprawy, skoro nie zachodza warunki do legalizacji, określone w ww. przepisie.

Wreszcie, jako niezasadny należy ocenić też zarzut nie wzięcia pod uwagę okoliczności wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zmiana nie sprzeciwiałaby się pozostawieniu omawianego obiektu na na działce nr [...]. Argument ten dotyczy okoliczności, która może mieć miejsce dopiero w przyszłości, a na chwilę orzekania przez organy, aktualnie obowiązujący plan miejscowy sprzeciwia się lokalizacji wybudowanego samowolnie budynku. Organ samorządu terytorialnego nie jest zobowiązany do wszczęcia procedury zmiany planu w związku ze złożonym w tej materii wnioskiem, a złożony w toku postępowania administracyjnego wniosek o zawieszenie postępowania z uwagi na powyższą okoliczność nie został uwzględniony, a postanowienie w tym zakresie uostateczniło się.

Zasadny okazał się natomiast, zawarty w ramach zarzutu naruszenia art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., wytyk błędnej wykładni i przyjęcie, że w analizowanej sprawie zachodzą przesłanki pozwalające na nałożenie na inwestora obowiązku przymusowej rozbiórki obiektu budowlanego.

Z art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. wynika, że w pierwszej kolejności obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego powinien być nałożony na inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej. Dotyczy to jednakże tylko takiej sytuacji, gdy inwestor ma uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu. Kryterium wyboru spośród podmiotów wymienionych w powyższym przepisie jest więc posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie nakazu wynikającego z decyzji rozbiórkowej.

W przypadku, gdy inwestor w ogóle nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością, ewentualny obowiązek dokonania rozbiórki obciąża aktualnego właściciela obiektu budowlanego, lub też jego zarządcę, ponieważ brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku rozbiórki obiektu budowlanego, który nie jest jego własnością. Taki pogląd jest wyrażany jednolicie w orzecznictwie sądów administracyjnych zarówno na tle stosowania art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jak i na tle art. 52 ustawy - Prawo budowane z 1994 r. (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r, sygn. II OSK 73/10; wyrok NSA z dnia 18 października 2016 r. sygn. II OSK 123/15; wyrok NSA z dnia 26 lipca 2016 r., sygn. II OSK 2837/14; wyrok NSA z dnia 6 maja 2016 r., sygn. II OSK 2100/14; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1465/12; wyrok NSA z dnia 22 maja 2015 r. sygn. II 2656/13; wyrok NSA z dnia 22 listopada 2013 r., sygn. II OSK 1632/12; OSK wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2013 r. sygn. II OSK 333/12; wyrok NSA z dnia 15 maja 2012 r. sygn. II OSK 338/11; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r. sygn. II OSK 522/06).

W przedmiotowej sprawie brak jest bowiem dokonania ustaleń w zakresie, czy i jakie uprawnienia do działki nr [...] bądź do samowolnie wzniesionego budynku, posiada inwestor. Dlatego też zastosowanie w stosunku do skarżącego na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazu rozbiórki było przedwczesne, a w konsekwencji wadliwe.

W konsekwencji powyższych rozważań, jako zasadny należało uznać zarzut naruszenia norm procesowych w postaci art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., z uwagi na niewyjaśnienie istotnego dla sprawy zagadnienia uprawnienia skarżącego do działki nr [...] bądź do samowolnie wzniesionego budynku, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się niezasadne. Nie mogły odnieść skutku zarzuty naruszenia art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a., w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przez organy I i II instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez ich błędną wykładnię polegającą na nieracjonalnym założeniu, że organ administracji może zawsze ustalić wszelkie fakty w sprawie pomimo braku odpowiednich źródeł dowodowych i pomijać twierdzenia stron postępowania, w szczególności poprzez nieuwzględnienie interesu społecznego. Formując powyższy wytyk nie wskazano, na czym polegała błędna wykładnia ww przepisów, jakich faktów nie ustalono oraz jakie twierdzenia i stanowiska, których stron nie wzięto pod uwagę. Nie rozwinięto też w żaden sposób wywodu o nieuwzględnieniu interesu społecznego. Należy zauważyć, że nie wyjaśniono, jakie znaczenie dla sprawy ma podnoszony fakt ponad dwudziestoletniego okresu użytkowania omawianego obiektu budowlanego. Należy wyjaśnić, że długoletnia bierność organów administracji, niepodejmujących żadnych działań zmierzających do legalizacji samowoli budowlanej, mogłaby stanowić przesłankę do podjęcia ochrony interesu prawnego inwestora, lecz dotyczy to sytuacji, kiedy stan prawny w zakresie przepisów o planowaniu przestrzennym był przez szereg lat bardziej korzystny dla inwestora, niż stan regulacji przepisów planistycznych w momencie orzekania przez organy (vide: uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13). Sytuacja taka jednak w przedmiotowej sprawie nie występuje, albowiem w żadnym okresie, lokalizacja omawianego budynku nie była zgodna z przepisami planistycznymi.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c p.p.s.a., nie był powiązany z zarzutem naruszenia innej normy prawa materialnego lub procesowego, co przesądza o jego nieskuteczności, wobec braku sprzeczności treści orzeczenia Sądu I instancji z treścią ww. przepisu.

Należy zauważyć, że przytoczenie w ramach powyższego zarzutu wywodu o wystąpieniu z wnioskiem o zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zmiana nie sprzeciwiałaby się pozostawieniu tego obiektu na tym terenie, nie zostało połączone z zarzutem naruszenia jakiejkolwiek normy prawnej, ani też z wywodem, czy i jakie znaczenie dla sprawy miała ta okoliczność. Należy więc przypomnieć, że skarżąca kasacyjnie, pismem a dnia [...] maja 2012 r., skierowała do organu II instancji wniosek o zawieszenie postęowania, powołując sie na ww. okoliczność, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. nie został uwzględniony, a orzeczenie to, jak wynika z akt sprawy, uostateczniło się wobec niezaskarżenia go.

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest zasadna, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą jej decyzji PINB z [...] marca 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawioną wyżej ocenę prawną uzupełniając stan faktyczny sprawy we wskazanym wyżej zakresie, tj. ustalenia czy i jakie uprawnienia do działki nr [...] bądź do samowolnie wzniesionego budynku, posiada skarżący oraz czy te uprawnienia pozwalają na nałożenie na niego, jako inwestora obowiązku przymusowej rozbiórki samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego.

Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07), co miało też miejsce w przedmiotowej sprawie.O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.