Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 905/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2  ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Bożena Marciniak Protokolant specjalista Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2018r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]:

1. uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie, w jakim dotyczy południowej części działki ewidencyjnej nr [...] położonej w obrębie [...] w gminie [...] w powiecie [...], zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych, która to część zajmuje powierzchnię 2,90 ha i opisana jest w ewidencji gruntów jako użytek Br (grunty rolne zabudowane - 0,50 ha) oraz Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych -2,40 łia);

2. stwierdził, że część działki nr [...], opisana w pkt 1, nie podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.);

3. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Pismem z dnia [...] listopada 2001 r., sprecyzowanym w dniu [...] lutego 2005 r., A. B., wystąpiła do Wojewody [...] o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że zespół parkowo-dworski oraz gorzelnia w [...] (gm. [...], powiat [...]), nie podlegały przepisom dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.), a także o przyznanie odszkodowania za przejętą na własność Skarbu Państwa ziemię, budynek mieszkalny (tzw. rządcówkę), budynki gospodarcze, maszyny rolnicze, inwentarz itd. oraz należny dział ziemi.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] maja 2008 r. A. B. uściśliła żądanie, wskazując, że ubiega się wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy i gorzelnia nie podpadały pod działanie przepisów dekretu.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy i gorzelnia, stanowiące część majątku ziemskiego [...], położone we wsi [...], gm. [...], podpadały pod działanie przepisów dekretu.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2008 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że zespól pałacowo-parkowy i gorzelnia, stanowiące część majątku ziemskiego [...], położone we wsi [...], gm. [...], wchodzą w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2011 r. A. B. wniosła ponownie o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespól pałacowo-parkowy i gorzelnia pochodzące z majątku [...] nie podpadały pod działanie przepisów dekretu. Pismem z dnia [...] czerwca 2011 r., sprostowanym pismem z dnia [...] czerwca 2011 r. sprecyzowała swój wniosek, wskazując, że dotyczy on działek ewidencyjnych nr [...] (zespół pałacowo-parkowy) oraz działki nr [...] (gorzelnia).

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że:

zespół pałacowo-parkowy, położony w obrębie [...], gm. [...], oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działki numer [...],

gorzelnia, położona w obrębie [...], gm. [...], oznaczona w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...], stanowiące część majątku ziemskiego [...], wchodzą w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

A. B. działająca w imieniu własnym oraz jako pełnomocnik M. B, M. G., F. G., G. G., J. G., S. G., I. T., M. S., W. G., złożyła odwołanie od powyższej decyzji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi rozpatrując niniejszą sprawę wskazał, że postępowanie prowadzone jest na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) przewidującego orzekanie o tym, czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Zgodnie z powołanym przepisem na cele reformy rolnej przeznaczone były nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeśli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Wszystkie tak opisane nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa bezzwłocznie (tj. z mocy samego prawa, w dniu wejścia w życie dekretu), bez żadnego wynagrodzenia, w całości. Natomiast stosownie do art. 1 ust. 2 dekretu cele reformy rolnej obejmowały:

a) upełnorolnienie istniejących gospodarstw karłowatych, małorolnych i średniorolnych,

b) tworzenie nowych samodzielnych gospodarstw rolnych dla bezrolnych, robotników i pracowników rolnych oraz drobnych dzierżawców,

c) tworzenie w pobliżu miast i ośrodków przemysłowych gospodarstw dla produkcji ogrodniczo-warzywniczej,

d) zarezerwowanie odpowiednich terenów dla szkół oraz poddanych zarządowi państwowemu lub samorządowemu ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego,

e) zarezerwowanie odpowiednich terenów pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji.

Postępowanie dotyczy następujących działek ewidencyjnych położonych w obrębie nr [...] w jednostce ewidencyjnej [...] w powiecie [...] w województwie [...]: nr [...]o powierzchni 5,44 ha, nr [...] o powierzchni 5,35 ha, nr [...] o powierzchni 0,96 ha, nr [...] o powierzchni 0,26 ha, nr [...] o powierzchni 0,30 ha, nr [...] o powierzchni 0,73 ha, nr [...] o powierzchni 0,79 ha, nr [...] o powierzchni 0,03 ha, nr [...] o powierzchni 0,04 ha, nr [...] o powierzchni 0,0264 ha, nr [...] o powierzchni 0,0651 ha i nr [...] o powierzchni 0,0302 ha (tworzących - zdaniem wnioskodawczyni - zespól dworsko-parkowy) oraz nr [...] o powierzchni 0,4477 ha i nr [...] o powierzchni 1,7923 ha (na których znajdowały się zabudowania gorzelni). Jak wskazuje wnioskodawczyni, zespól dworsko-parkowy nie podlegał przejęciu na cele reformy rolnej z uwagi na jego charakter i spełnianie funkcji mieszkalno-reprezentacyjnej w majątku [...], a gorzelnia z uwagi na fakt, że stanowiła odrębną jednostkę gospodarczą.

Organ II instancji ustalił, że jak wynika z wpisów w dziale II wykazu hipotecznego "[...]", ostatnimi właścicielami nieruchomości przed nacjonalizacją byli spadkobiercy M. B., tj. jego dzieci: J. B., M. B., M. B., Z. B. (po 23/100 części każdy) oraz A. B. (w 8/100 częściach). Powierzchnia nieruchomości wynosiła 218,24 ha, w tym 200 ha gruntów ornych, 5,50 ha sadów, 7 ha ogrodów warzywnych oraz 5,74 ha pod podwórzem, zabudowaniami i drogami (protokół przejęcia z dnia [...] września 1944 r.). Skarb Państwa stał się właścicielem nieruchomości na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu, a wpisu prawa własności na tej podstawie dokonano w oparciu o zaświadczenie Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] października 1946 r. Stronami postępowania są spadkobiercy dawnych współwłaścicieli, którzy wykazali następstwo prawne odpowiednimi dokumentami oraz podmioty publiczne będący właścicielami działek objętych postępowaniem: Powiat [...], Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa (dawniej Agencja Nieruchomości Rolnych), Gmina [...] i Skarb Państwa reprezentowany przez Starostę [...]. Właściciele pozostałych działek będący osobami fizycznymi nie są stronami postępowania, ponieważ jego wynik nie wpływa na zakres ich praw i obowiązków (wyroki WSA w Warszawie z dnia 5.03.2014 r., i SA/Wa 1766/13; z dnia 28.02.2014 r., I SA/Wa 1588/13; z dnia 28.02.2014 r., I SA/Wa 1527/13; z dnia 28 stycznia 2015 r., I SA/Wa 1707/14). Ponieważ Wojewoda [...] uznał osoby fizyczne za strony postępowania, decyzja rozstrzygająca sprawę jest kierowana do tych osób, jednak wyłącznie do wiadomości.

Minister podniósł, że zgodnie z literalnym brzmieniem dekretu określone nieruchomości przechodziły na własność Skarbu Państwa w całości, bez żadnych wyłączeń. Przez wiele lat nie dopuszczano możliwości zwolnienia spod przejęcia mieszkalnych części majątków, wskazując, że stanowią one integralną część nacjonalizowanej nieruchomości. Możliwość wyłączenia części rezydencjalnych majątków spod przejęcia zapoczątkowała uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (sygn. akt I OPS 2/06). W uchwale tej zaaprobowano definicję terminu "nieruchomość ziemska" wyrażoną przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r. (sygn. akt W 3/89. "Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego'" z 1990 r., nr 1, poz. 26), w myśl której przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym. Dalej wskazano, że rezydencja właściciela majątku, co do zasady, nie przechodzi na cele reformy rolnej, jako nieprzydatna do realizacji celów, o których mowa w art. I ust. 2 dekretu. Jak się wywodzi, zespoły dworsko-parkowe nie były przydatne dla celów wskazanych w lit. a)-c), natomiast cele wskazane pod lit. d) i e) mogły być realizowane jedynie poprzez przejęcie nieruchomości niezabudowanych, tj. "terenów", a nie "obiektów" (kontynuacją tej linii orzeczniczej były m.in. wyroki NSA sygn. akt 1 OSK 532/07, I OSK 823/07, I OSK 1116/07, I OSK 287/08). Stanowisko to potwierdził NSA w uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, a przedstawiona linia orzecznicza pozostaje aktualna do dziś. Związek funkcjonalny, jako warunek objęcia części majątku przepisami dekretu, należy rozumieć jako brak możliwości prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa rolnego bez tej części i odwrotnie. Polskie dwory (pałace) z reguły nie były związane z produkcją rolną, lecz były integralną częścią otaczających ich parków.

Minister wskazał, że zespól dworsko-parkowy w [...] usytuowany jest na działce ewidencyjnej nr [...] o powierzchni 5,44 ha. Obszar ten został wpisany do rejestru zabytków na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lutego 1982 r. nr [...], nr rej. [...]. W ewidencji parku dworskiego podano, że całość niewielkiej rezydencji wraz z ogrodem i terenami zdziczałego sadu zajmuje 5,2 ha, przy czym sam ogród angielski 2,5 ha, a sadzawka 0,3 ha. Ogród angielski założony na planie prostokąta z centralnie usytuowanym dworem, przed którym zachował się obszerny gazon obrzeżony pozostałościami alei kasztanowych i żywopłotów. Drzewostan obejmuje 400 drzew reprezentowanych przez 19 gatunków, nie ma wśród nich drzew owocowych. Ogród angielski i dwór znajdują się w południowej części działki nr [...], a dawny sad i sadzawka - w północnej. Takie rozmieszczenie obu części i ich rozgraniczenie wynika z map i planów stanowiących załącznik do ewidencji parku dworskiego. W szczególności plan gruntów majątku prywatnego [...] r. wyróżnia wyraźnie część dworsko-parkową na południu (2,9114 ha) oraz część północną, zajętą przez sad. Podobnie w przedłożonym przez wnioskodawczynię rejestrze pomiarowym majątku [...] w skali 1:2500 figurują odrębnie ogród warzywny (2,25 ha) oraz ogród spacerowy (3,26 ha). Zbliżona wielkość ogrodu spacerowego (parku) figuruje w protokole oględzin resztówki [...] z dnia [...] maja 1950r., gdzie wskazuje się, że resztówka liczy 8 ha, w tym 4 ha gruntów ornych, 1 ha sadu i 3 ha parku (protokół dotyczył prawdopodobnie większego obszaru, wykraczającego poza granice działki [...]).

Z przedstawionych ustaleń w ocenie Ministra wynika, że południowa część działki nr [...], obejmująca dwór i park, służyła celom rekreacyjnym i mieszkalnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] dowodził - na podstawie dokumentów z lat 1938-1943 - że część dworsko- parkowa nie była wyodrębniona od pozostałej części majątku, ponieważ mieszkali w niej współwłaściciele, którzy zarządzali majątkiem i wspólnie utrzymywali dom z dochodów pochodzących z majątku. Organ II instancji podkreślił, że rzeczywiście orzecznictwo sądowoadministracyjne przypisuje znaczenie sposobowi zarządzania majątkiem, wskazując, że o powiązaniu części rezydencjalnej z majątkiem ziemskim może przesądzać dostosowanie dworu (pałacu) do zarządzania pracami rolnymi, przy nieistnieniu na terenie majątku innego tego typu miejsca. Niewątpliwie spadkobiercy M. B. jako współwłaściciele nieruchomości sprawowali "zarząd", który przejawiał się w obsadzaniu stanowisk w gospodarstwie, występowaniu wobec właściwych władz i urzędów, zawieraniu umów czy dokończeniu rozpoczętej parcelacji (por. treść aktu notarialnego z dnia 10 kwietnia 1941 r., rep. [...], zeznanego przed J. B., notariuszem w [...], mocą którego upoważniono niektórych współspadkobierców do dokonywania wymienionych czynności). Dla rozstrzygnięcia sprawy sposób wykonywania takich działań nie miał jednak znaczenia. Zgodnie z orzecznictwem kluczowy był sposób wykonywania czynności związanych z bieżącym administrowaniem gospodarstwem, takich jak prowadzenie ksiąg i rejestrów, przydzielanie pracy pracownikom rolnym, wypłacanie im wynagrodzenia itp. Akta sprawy nie dają podstaw do twierdzenia, że czynności tych dokonywali współwłaściciele nieruchomości w budynku dworu; przeciwnie - na liście ordynariuszy majątku [...] (załącznik nr 2 do protokołu przejęcia) figurują pracownicy, którzy zarządzali doraźnymi pracami wykonywanymi w części gospodarczej: administrator, rządca i dwóch karbowych, a w spisie budynków majątku (załącznik nr 1) uwidocznione są następujące budynki mieszkalne: dwór, czworaki, dom rządcy i dom "przy gorzelni". Budynek rządcówki znajdował się na wschód od dworu, na podwórzu gospodarczym (obecna działka nr [...]- nieobjęta postępowaniem), co wynika z dokumentacji konserwatorskiej. Dwór nie stanowił więc centrum zarządzania produkcją rolną, a pomiędzy dworem a gospodarstwem rolnym nie zachodziła funkcjonalna zależność rozumiana jako niemożność funkcjonowania jednej części bez drugiej. Do przeciwnych wniosków nie może prowadzić zdaniem Ministra okoliczność, że współwłaściciele wykonywali uprawnienia właścicielskie do majątku ziemskiego, brak wyodrębnienia prawnego czy odrębnego opodatkowania dworu (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2011 r., I OSK 302/10). Dwór nie nadawał się na żaden z celów reformy rolnej wymienionych w art. I ust. 2 dekretu. Z akt sprawy wynika wprawdzie, że resztówka majątku [...] (obejmująca także dwór) początkowo została nadana Ośrodkowi Kultury Rolnej w [...], co odpowiadałoby celowi z art. 1 ust. 2 lit. d dekretu (zarezerwowanie terenów dla ośrodków dla podniesienia kultury rolnej), jednak nie była trwale wykorzystywana w ten sposób ponieważ już w 1950 r. znajdowała się w użytkowaniu Kuratorium Okręgu Szkolnego w [...] (protokół z dnia [...] maja 1950 r.), które prowadziło w tym miejscu Dom Dziecka, zlikwidowany w 1959 r. (pismo PWRN w [...] z dnia [...] maja 1959 r.). W 1959 r. resztówkę przejął protokolarnie Państwowy Szpital dla Nerwowo i Psychicznie Chorych w [...]. Formalne przekazanie nastąpiło na podstawie decyzji PPRN w [...] z dnia [...] lutego 1965 r. Obecnie w budynku dworu mieści się Dom Pomocy Społecznej.

W tym stanie rzeczy Minister stwierdził, że zespół dworsko-parkowy w [...], usytuowany w południowej części działki nr [...], nie podpada pod art. 2 ust. I lit. e dekretu, a więc decyzja Wojewody w tej części jest nieprawidłowa. Część działki ewidencyjnej nr [...] obejmująca zespół dworsko-parkowy została zidentyfikowana poprzez odwołanie się do danych zawartych w ewidencji gruntów, gdzie część ta oznaczona jest jako użytek Br (grunty rolne zabudowane) o powierzchni 0,50 ha oraz Lzr (grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych) o powierzchni 2,40 ha - łącznie 2,90 ha. Odwołanie się do jednoznacznych oznaczeń uwidocznionych w publicznych rejestrach czyni zadość wymaganiu precyzyjnego określenia przedmiotu orzekania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2011 r., IV SA/Wa 174/11).

Pozostała (północna) część działki nr [...] obejmująca sad (zdziczały sad) stanowiła użytek rolny w rozumieniu § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., który to przepis do użytków rolnych zaliczał grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe. Sad przeznaczony był na cele reformy rolnej i to niezależnie od tego, czy płody rolne wykorzystywane były na użytek własny rodziny właściciela majątku czy też przeznaczano je na sprzedaż (wyroki WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r., I SA/Wa 2537/13; z dnia 9 marca 2015 r" I SA/Wa 3503/14; z dnia 14 kwietnia 2015 r" I SA/Wa 1581/14). Północna część działki nr [...] jako część nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej 100 ha powierzchni ogólnej podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Pozostałe działki, mające składać się na zespół pałacowo-parkowy, położone na północ i wschód od działki nr [...], tj. działki nr [...], stanowiły pola uprawne, co wynika z planu ogrodu dworskiego w [...], stanowiącym część ewidencji parku. Także dokumenty prywatne przedłożone przez wnioskodawczynię (plany obsiewów z lat 1940-1944) pokazują, że na terenie tym prowadzono produkcję roślinną. Na północ i wschód od działki nr [...] w różnym czasie i w różnych częściach uprawiano chmiel, marchew, pszenicę ozimą, jęczmień, owies, koniczynę. Rolnicze przeznaczenie działek wynika także z aktualnych wpisów w ewidencji gruntów (z wyjątkiem działek nr [...], zakwalifikowanych obecnie jako drogi). Wymienione działki jako część nieruchomości ziemskiej o powierzchni przekraczającej 100 ha powierzchni ogólnej również podpadały pod art. 2 ust. I lit. c dekretu.

Działki [...] stanowiły podwórze gorzelni, na którym znajdowały się następujące budynki: gorzelnia, dom palacza i aparatowego oraz stodoła i jako część nieruchomości ziemskiej o powierzchni ogólnej przekraczającej 100 ha podpadały pod art. 2 ust. I lit. e dekretu.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Powiat [...] zaskarżając ją w części, tj. co do pkt. 1 i 2 i zarzucając jej naruszenie:

przepisów postępowania - art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, dokonanie błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego i nieuzasadnienie orzeczenia w sposób pełny i przekonywający w oparciu o zgromadzone dowody, co doprowadziło do błędnego uznania, że zespół pałacowo-parkowy w [...] nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej,

przepisów prawa materialnego - art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędną wykładnię pojęcia "związek funkcjonalny" dotyczącego relacji pomiędzy gospodarstwem rolnym a zespołem pałacowo- parkowym i błędne ustalenie, że możliwe było funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez zespołu pałacowo-parkowego, podczas gdy pomiędzy obiema częściami majątku występowały wzajemne zależności i niemożliwe było ich odrębne funkcjonowanie.

W oparciu o powyższe skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w związku z tym, że współwłaściciele majątku zarządzali nim, podejmowali decyzje w zakresie jego funkcjonowania, dochody uzyskiwane z majątku wspomagały, a często nawet zapewniały utrzymanie zespołu pałacowo-parkowego, właściciele podpisywali wszelkie dokumenty, organizowali cykliczne spotkania , na których podejmowali uchwały odnośnie funkcjonowania całego majątku, decydowali o pokryciu kosztów remontu rządcówki, udzielali administratorowi bezpośrednich upoważnień do zarządzania i zakupu wyposażenia np. zakup pościeli, wystawiony był dla nich nakaz płatniczy na podatek od spadku po zmarłym M. B., który obejmował całość majątku istniał związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym a pozostałą częścią majątku. Zdaniem skarżącego zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje na jakiekolwiek odrębności zespołu pałacowo-parkowego i gorzelni od majątku ziemskiego [...]. Ponadto wszelkie zobowiązania finansowe zaciągane przez właścicieli dotyczyły działalności rolniczej i miały na celu wspomaganie działalności gospodarstwa rolnego. W ocenie skarżącego o nierozłącznym charakterze części ziemskiej oraz zespołu świadczy również fakt, iż stanowiły one spójną całość, a ogrodzenie poszczególnych użytków rolnych było uzasadnione racjonalnością gospodarowania, czy też służyło zapewnieniu niezbędnej prywatności właścicielom. Zespół pałacowo-parkowy pozostawał w bliskości z zabudowaniami folwarcznymi, co dodatkowo umożliwiało kontakt pałacu z folwarkiem. Reasumując skarżący podniósł, że w świetle powyższych okoliczności zachodził ścisły związek funkcjonalny, organizacyjny, terytorialny i finansowy gospodarstwa rolnego i pałacu, żadna z tych części nie mogła istnieć w oderwaniu od drugiej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Postępowanie w przedmiotowej sprawie prowadzone było w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) – dalej: rozporządzenie wykonawcze – a jego celem było stwierdzenie, czy zespół dworsko-parkowy położony w [...] podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Powołany przepis rozporządzenia w dalszym ciągu może stanowić podstawę do orzekania przez właściwe organy o tym, czy nieruchomość lub jej część, podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (zob. uchwałę NSA z dnia 10 stycznia 2011, I OPS 3/10, ONSAiWSA 2011/2/23).

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianej uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r., I OPS 3/10, zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej (Dz. U. z 1944 r. Nr 4, poz. 17) "Na cele reformy rolnej przeznaczone będą nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym (...)". Przepis ten został zmieniony przez art. 1 ust. 5 dekretu z dnia 17 stycznia 1945 r. w sprawie zmiany dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 3, poz. 9). Zmiana polegała na wykreśleniu ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazów "o charakterze rolniczym". "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego [wyrażonym w powyższej uchwale], należy uwzględnić, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej wszedł w życie z dniem 13 września 1944 r. (z dniem ogłoszenia). Z tym dniem nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, wymienione w art. 2 ust. 1 dekretu, przeszły na własność Skarbu Państwa z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret zatem nie dotyczył nieruchomości, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Nie można również przyjąć, że z dniem [...] września 1944 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości o charakterze rolniczym, a z dniem [...] stycznia 1945 r. przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie, które nie były nieruchomościami o charakterze rolniczym. (...) Takie rozumowanie jest niedopuszczalne, gdyż prowadzi do wniosku, że dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej przewidywał przeprowadzenie "dwóch reform rolnych" w zakresie pozyskania nieruchomości na cele reformy rolnej (...). Należy zatem dojść do wniosku, że zmiana dokonana dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r., polegająca na skreśleniu wyrazów "o charakterze rolniczym" w art. 2 ust. 1 zdanie pierwsze dekretu z dnia 6 września 1944 r., nie zmieniała istoty postanowień tego dekretu co do tego, jakie nieruchomości przeszły na własność Skarbu Państwa z dniem 13 września 1944 r."

Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości powyższe stanowisko podziela.

Reasumując stwierdzić należy, że z dniem wejścia w życie dekretu o reformie rolnej (13 września 1944 r.) przeszły na własność Skarbu Państwa nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, przeznaczone na cele wskazane w art. 1 ust. 2 dekretu. Dekret nie obejmował jednak (co do zasady) nieruchomości, które nie miały charakteru rolniczego. Nieruchomości ziemskie, które nie miały charakteru rolniczego, mogły przejść na własność państwa w trybie dekretu tylko wówczas, gdy pozostawały w funkcjonalnym związku z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, jak np. przedsiębiorstwa przemysłu rolnego (zob. art. 6 dekretu). Zarząd, o jakim mowa w tym ostatnim przepisie, mógł być obejmowany tylko nad nieruchomościami, które przechodziły na własność Skarbu Państwa.

W podobny sposób pojęcie "nieruchomości ziemskiej" zdefiniował po raz pierwszy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 19 września 1990 r., W 3/89 (OTK 1990, poz. 26, s. 174). Według stanowiska TK pod pojęciem "nieruchomości ziemskiej" należy rozumieć nieruchomość ziemską, która jest lub może być wykorzystywana do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, a więc nieruchomość ziemska o charakterze rolniczym. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które są lub mogą być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej, sadowniczej, z tym że przez inne podmioty. Z przepisów tych nie wynika natomiast, ażeby na cele reformy rolnej były przeznaczone nieruchomości nie mające takiego charakteru. Uchwała ta znalazła aprobatę w orzecznictwie sądowym. Odwołują się do niej liczne orzeczenia Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (np. uchwała Sądu Najwyższego z 27 września 1991 r., III CZP 90/91, OSNC 1992/5/72; wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., III CKN 1492/00, LEX nr 78867; wyrok NSA z 18 października 2005 r., OSK 1518/04, LEX nr 201351; wyrok NSA z 22 kwietnia 2004 r., OSK 46/04, ONSAiWSA 2004/1/20; wyrok NSA z 8 czerwca 2001 r., IV SA 2724/98, LEX nr 75563).

Zespół dworsko – parkowy w [...], który nie miał charakteru rolniczego (zgodnie z § 4 rozporządzenia wykonawczego, "za użytki rolne uważa się grunty orne, łąki, pastwiska, ogrody warzywne i owocowe"), mógłby zatem podlegać pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej, gdyby pozostawał w związku funkcjonalnym z pozostałą częścią nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym i mógłby być wykorzystany na cele reformy rolnej. Przy czym, w ocenie Sądu, związek funkcjonalny oznacza, że nieruchomość ziemska nie mająca charakteru rolniczego, która co do zasady nie podlegałaby przejęciu, była niezbędna do funkcjonowania nieruchomości o charakterze rolniczym (jak np. przedsiębiorstwa produkcji rolnej dla wykorzystania płodów wytwarzanych w nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym).

W niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego Powiatu [...], związek funkcjonalny polegał na tym, że dwór był miejscem, z którego zarządzano nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a ponadto stanowił z pozostałą częścią majątku jedność gospodarczą.

Sąd podziela stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody świadczą o tym, że pomiędzy nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym, a zespołem dworsko – parkowym nie istniał nierozerwalny związek. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zespół dworsko – parkowy składał się z budynku dworu i parku, które służyły celom mieszkalnym i rekreacyjnym. Znajdujące się w aktach sprawy mapy i plany stanowiące załącznik do ewidencji parku dworskiego wyraźnie wskazują na istnienie części dworsko-parkowej oraz części stanowiącej sad. Poza dworem i otaczającym go parkiem w majątku były budynki mieszkalne zajmowane przez pracowników majątku: czworaki, dom rządcy i dom przy gorzelni. Pracami wykonywanymi w części gospodarczej zarządzali administrator, rządca i dwóch karbowych, co wynika z załącznika do protokołu przejęcia majątku. Niewątpliwie majątek w [...] składał się z wyraźnie odizolowanych od siebie części. Część zespołu dworsko-parkowego znajdowała się w południowej części działki nr [...], natomiast w jej północnej części znajdował się sad. Pozostałe działki położone na północ i wschód od działki nr [...] stanowiły pola uprawne oraz teren gorzelni wraz z zabudowaniami gospodarczymi. Mieszkania dla pracowników rolnych i gorzelni nie znajdowały się w obrębie zespołu dworsko – parkowego, który był oddzielony od części gospodarczej.

W ocenie Sądu należy podzielić stanowisko organu II instancji, że w świetle przeprowadzonych dowodów wzajemne usytuowanie obiektów wchodzących w skład majątku pozwalało na wyodrębnienie części niezwiązanej z gospodarstwem rolnym. Z całego majątku można wyodrębnić części: dworsko-parkową oraz część gospodarczą zabudowaną budynkami gospodarczymi dla pracowników rolnych i stricte rolną. Tym samym część dworsko – parkowa stanowiła siedzibę właścicieli i służyła wyłącznie ich potrzebom. Oceny powyższej nie zmienia stanowisko skarżącego, że jego właściciele faktycznie sprawowali zarząd swoimi dobrami. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że o istnieniu rozdzielności i samodzielności części dworsko-parkowej od gospodarstwa rolnego świadczyło zatrudnienie administratora majątku rządcy i dwóch karbowych, którzy zamieszkiwali w budynkach usytuowanych poza terenem dworskim. Współwłaściciele sprawowali zarząd majątkiem, niektórzy z nich zostali upoważnieni przez pozostałych do wykonywania określonych czynności jak np. zatrudniania pracowników w gospodarstwie, występowania do władz i urzędów, zawierania umów. Oczywiste jest, że właściciel majątku z natury rzeczy jest uprawniony do ostatecznego decydowania, czy aprobaty, w kwestii zarządu majątkiem, tym niemniej trudno przyjąć, że właściciele wykonywali tę funkcję stale i "na bieżąco", skoro zatrudnienie administratora czy innych pracowników nie podlega dyskusji.

Nie mogły też odnieść zamierzonego skutku podnoszone argumenty skarżącego wskazujące, że dwór z gospodarstwem stanowiły jedną całość, co miałoby wynikać z zaciąganych zobowiązań przeznaczonych na wspomaganie działalności gospodarstwa rolnego. Zdaniem Sądu nie ma to znaczenia dla oceny funkcjonalnego i terytorialnego oddzielenia dworu od gospodarczej części majątku. Również o jedności gospodarczej dworu i majątku pod stałym nadzorem właścicieli nie mogą przesądzać o związku funkcjonalnym pomiędzy dworem i częścią rolniczą majątku, ponieważ naturalnym jest , że to właściciel decyduje o sposobie zarządzania majątkiem, podejmuje najważniejsze decyzje związane z jego funkcjonowaniem, a pracownicy uprawnieni są jedynie do wykonywania swoich czynności w uzgodnieniu z właścicielem.

Związki zaś zespołu dworsko–parkowego z pozostałą częścią majątku ziemskiego o charakterze rolniczym, jedynie poprzez osobę właściciela i finansowanie potrzeb dworu z dochodów gospodarstwa , nie mogą być w ogóle uznane za związek funkcjonalny, uzasadniający przejęcie zespołu dworsko – parkowego (o charakterze nierolniczym), w trybie przepisów o reformie rolnej. Jest bowiem oczywiste, że z dochodów "części gospodarczej, rolniczej" możliwe jest zaspokajanie potrzeb bytowych i mieszkaniowych właściciela gospodarstwa i jego rodziny, niezależnie od tego, gdzie te potrzeby są zaspokajane. Zakładając hipotetycznie, że właściciel nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym miałby siedzibę w jednym z wielu dużych ówczesnych miast, to nie sposób przyjąć, że tylko dlatego, że "miejska" siedziba właściciela oraz jego i jej utrzymanie byłoby finansowane z dochodów nieruchomości ziemskiej o charakterze rolniczym, to również ta siedziba podlegałaby przejęciu w trybie reformy rolnej. To hipotetyczne założenie, nawet abstrahując od występującego czasem w orzecznictwie sporu o to, czy nieruchomość położona w obrębie miasta może być uznana za nieruchomość ziemską, unaocznia, że samo finansowanie utrzymania właściciela i jego siedziby nie może prowadzić do uznania związku funkcjonalnego z umownie rzecz ujmując "częścią rolniczą", jeśli część "nierolnicza", choć ziemska, nie jest niezbędna dla funkcjonowania gospodarstwa rolnego. W niniejszej sprawie wiarygodnych dowodów na niezbędność zespołu dworsko – parkowego dla funkcjonowania pozostałej, "gospodarczej, rolniczej" części majątku [...] nie wykazano. Jak wspomniano wyżej, za takie nie można uznać nadzoru właściciela nad faktycznym zarządcą majątku, funkcjonującym poza zespołem dworsko - parkowym, czy nawet pozostawienie właścicielowi osobistej możliwości akceptowania czynności zarządcy, co mógłby czynić niezależnie od położenia samej siedziby, jeśli tylko nie miała ona związków gospodarczych z nieruchomością ziemską o charakterze rolniczym.

Fakt wystawienia nakazu płatniczego na podatek od spadku po zmarłym M. B. obejmujący cały majątek [...] nie mógł świadczyć o rolniczym wykorzystywaniu części działki oznaczonej aktualnie nr [...]

Wbrew zarzutom skargi postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i wnikliwy, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Tym samym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania w niej wskazanych należy uznać za chybione.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.