Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 749/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11, art. 44a
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA (del.) Teresa Cisyk Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Referent Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2008 r. sprawy ze skargi P. Ż. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Ś. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; 2. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Wojewoda Ś. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 i ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały nr [...] Rady Powiatu w Ż. z dnia [...] r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. w części określonej w § 9 ust. 4 i § 1 ust. 5 lit.e Statutu.

W uzasadnieniu wskazano, iż zaskarżone rozstrzygnięciem nadzorczym postanowienia Statutu dotyczące kierowania oddziałami Zespołu i pracą pielęgniarek są niezgodne z przepisami ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, a także rozporządzeniami Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. Nr 44, poz. 520 z późn. zm.) i z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 30, poz. 300 z późn. zm.).

Zdaniem Wojewody wymienione przepisy nie przewidują tworzenia odrębnego stanowiska kierownika – koordynatora do kierowania oddziałami, a wskazują, iż stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator (lekarz kierujący oddziałem). W statucie pominięto nadto stanowiska kierownicze pielęgniarek - naczelnej, przełożonej oraz oddziałowej przyjmując, iż pracą pielęgniarek kierują pielęgniarki koordynujące.

Organ nadzoru wskazał, iż wykonywanie czynności kierowniczych na wymienionych stanowiskach winno mieć odzwierciedlenie w zatrudnieniu na stanowisku przewidzianym w przepisach. Jest to związane z koniecznością obsadzania stanowisk kierowniczych w drodze konkursu, zgodnie z wymaganiami przewidzianymi w art. 44a ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W opinii Wojewody przepisy wymienionych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego rozporządzeń ustalają dla stanowisk kierowniczych szczegółowe kwalifikacje i wymagania, konieczne dla ich zajmowania.

Ponad powyższe wskazano, iż powołane w § 1 ust. 5 lit.e Statutu postanowienie Sądu z dnia 23 lipca 1996r. sygn. VI Ns PZOZ 4/96 w sprawie wpisu do rejestru publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest nieaktualne.

Rada Powiatu w Ż. zakwestionowała opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej dotyczyło § 9 ust. 4 Statutu stanowiącego załącznik do uchwały Rady Powiatu, składając skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze tej zawarto wniosek o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Ś.

Zarzucono po pierwsze, iż rozstrzygnięcie nadzorcze narusza przepisy postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej Wojewoda Ś. nie zastosował się bowiem do wymogów wynikających z art. 76 ust. 2 w zw. z art. 77 i w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) i zaniechał wskazania konkretnego przepisu, który miałby zostać naruszony uchwałą Rady Powiatu w Ż.

Uchybiono także, według skarżącej, obowiązkowi zawiadomienia jej o wszczęciu postępowania nadzorczego, a przez to pozbawiono ją możliwości złożenia wyjaśnień przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego. Uchybienie to skarżąca określiła jako naruszenie art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w związku art. 10 § 1 k.p.a. i art. 61 § 4 k.p.a.

Wskazując natomiast przepis art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym w zw. z art. 80 k.p.a., Rada Powiatu w Ż. uznała jako niezgodne z wymienionymi normami prawnymi dowolne ustalenia Wojewody Ś., co do tego, że stanowiska Kierownika-Koordynatora Oddziału oraz Pielęgniarki Koordynującej nie będą obsadzane w drodze konkursu.

W skardze zarzucono również naruszenie prawa materialnego, a to § 10 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. Nr z 2000r. Nr 44, poz. 520) oraz pkt 3 części I załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 1999r. Nr 30, poz. 300 z późn. zm.) poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że stanowiska kierującego oddziałem nie może objąć Kierownik – Koordynator Oddziału.

Wskazano nadto, iż Wojewoda Ś. rażąco naruszył przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, że stanowiska pielęgniarki naczelnej, pielęgniarki przełożonej i pielęgniarki oddziałowej są stanowiskami kierowniczymi.

Uzasadniając tak sformułowane zarzuty, Rada Powiatu Ż., powołując się na stanowisko judykatury (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 stycznia 2004r. sygn. II SA/Łd 1518/03 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1990r. sygn SA/Lu 663/90 publ. ONSA 1990 Nr 4 poz.6) wyjaśniła, iż obowiązkiem organu nadzoru jest wykazać w sposób konkretny, a nie w sposób dorozumiany, jakie przepisy prawa zostały naruszone w zaskarżonym akcie organu samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 171 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawą, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, co wynika z treści art. 76 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Wojewoda Ś. nie powołał konkretnych norm prawnych, jako naruszonych zaskarżoną uchwałą, lecz wskazał, iż § 9 ust. 4 Statutu jest niezgodny z ustawą o zakładach opieki zdrowotnej, z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego (Dz. U. Nr 44, poz. 520 z późn. zm.) oraz z rozporządzeniem Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. Nr 30, poz. 300 z późn. zm.).

Zdaniem skarżącej tak szerokie ujęcie naruszonych przepisów prawa stanowi podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż może prowadzić do ograniczenia samodzielności organów samorządu terytorialnego.

Skarżącą podkreśliła, iż środek nadzoru w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego wymaga od organu nadzoru precyzyjnego wskazania naruszonej normy prawnej i uzasadnienia swego stanowiska poprzez wyjaśnienie sensu wskazanych przepisów, które zostały w jego opinii naruszone, w szczególności w sytuacji, gdy zachodzi niejednolitość poglądów prawnych. Taka sytuacja zachodzi w opinii skarżącej w niniejszej sprawie, gdyż kwestia dotycząca podmiotu kierującego oddziałem szpitalnym była przedmiotem licznych dyskusji i polemik. Istnieje koncepcja popierająca nadal system "ordynatorski", mimo nowelizacji przez Ministra Zdrowia przepisów wykonawczych. Minister Zdrowia znowelizował bowiem rozporządzenie w sprawie stażu podyplomowego lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2007r. 160, poz.1137), rozporządzenie w sprawie standardów postępowania oraz procedur medycznych przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii w zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz. 1133), rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz.1134), rozporządzenie w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2007r.Nr 160, poz.1135), rozporządzenie w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 160, poz. 1136), rozporządzenie w sprawie zasad organizacji obsługi bibliotecznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz zasad współdziałania bibliotek publicznych w wykonywaniu tej obsługi (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz.1138), czy rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. z 2007r.Nr 160, poz.1139).

Istnieje też pogląd, według którego system "nieordynatorski" może funkcjonować obok dotychczasowej funkcji ordynatora, gdyż przepis art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej nie zobowiązuje do utworzenia stanowiska ordynatora. Norma ta jest bowiem adresowana nie tylko do szpitali, ale do publicznych zakładów opieki zdrowotnej w ogóle, a więc do laboratoriów, czy stacji sanitarno-epidemiologicznych, zatem w przypadku interpretowania tego przepisu jako normy nakładającej obowiązek tworzenia stanowiska ordynatora, musiałoby ono być tworzone nie tylko w szpitalach, ale we wszystkich zakładach opieki zdrowotnej.

Odwołując się do uzasadnień projektów rozporządzeń Ministra Zdrowia, zawierających nowelizacje dotychczasowego stanu prawnego skarżąca wskazała, iż celem tych zmian było wprowadzenie innego niż "ordynatorski" modelu kierowania oddziałami szpitalnymi. Model ten zakładać miał możliwość powierzenia nadzoru merytorycznego konsultantom – specjalistom w dziedzinie zgodnej z profilem jednostki, co zostało już zastosowane w oddziałach psychiatrycznych, w oparciu o regulację prawną zezwalającą na kierowanie oddziałem psychiatrycznym przez ordynatora lub lekarza kierującego oddziałem.

Skarżąca stwierdziła, iż znowelizowane rozporządzenia, wymienione wyżej, rozszerzają na innych lekarzy kierujących oddziałem uprawnienia ordynatora, co też przewidziano w zaskarżonym przez Wojewodę Ś. § 9 ust. 4 Statutu.

Zdaniem skarżącej w chwili obecnej występuje różnorodność praktyki w zakresie organizacji stanowisk kierujących oddziałami szpitalnymi, co zgodnie ze stanowiskiem doktryny jest całkowicie dopuszczalne. Jak wynika z opracowania prof. Zdzisława Kubota ( "Nieordynatorskie systemy prowadzenia oddziałów szpitalnych") ustalanie systemów prowadzenia oddziałów szpitalnych leży tylko i wyłącznie w gestii kierownika publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Powyższy pogląd znajduje poparcie z komentarzu do art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej autorstwa M. Dercz, T. Rek wydawnictwo ABC 2007r.

Skarżąca zakwestionowała także pogląd Wojewody Ś. odnoszący się do uregulowania stanowisk pielęgniarskich. Jej zdaniem, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, rozporządzenie z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej nie przewiduje wśród stanowisk kierowniczych funkcji pielęgniarki naczelnej, przełożonej i oddziałowej.

Przyjęte w § 9 statutu rozwiązanie zakłada, iż pracą pielęgniarek na poszczególnych oddziałach kieruje pielęgniarka koordynująca. Stanowisko takie przewiduje rozporządzenie Ministra Zdrowia i Opieki Społecznej i ustanawia dla niej wyższe wymagania kwalifikacyjne, co uzasadnia rozwiązanie zastosowane w § 9 ust. 4 zaskarżonego statutu.

Powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w uchwale siedmiu sędziów z dnia 21 października 2002r. sygn. OPS 9/02 skarżąca podniosła, iż postępowanie nadzorcze organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ samorządu terytorialnego, a brak wykonania tego obowiązku może zostać uznany za uchybienie mające wpływ na wynik sprawy.

Rada Powiatu Ż. przyznała, iż została zawiadomiona o wszczęciu postępowania nadzorczego, jednakże nastąpiło to już po doręczeniu rozstrzygnięcia nadzorczego, a więc faktycznie pozbawiona została możliwości złożenia jakichkolwiek wyjaśnień.

Naruszenie art. 80 k.p.a. nastąpiło według skarżącej ze względu na całkowicie dowolne, nie mające poparcia w przekonywujących podstawach uznanie, iż stanowiska kierownicze określone w zaskarżonym statucie nie będą obsadzane w wyniku konkursu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ś. wniósł o jej oddalenie. Potwierdził, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania datowane na dzień [...]r. złożone zostało do wysyłki w Kancelarii Ogólnej Placówki Zamiejscowej w B. B. i w tym samym dniu wysłane zostało z Urzędu Wojewódzkiego rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda Ś. uznał jednak, iż nie miał wpływu na daty doręczenia obu pism. Nadto, jego zdaniem, data doręczenia skarżącemu postanowienia o wszczęciu postępowania nadzorczego nie pozostawała w związku z treścią rozstrzygnięcia nadzorczego. Rada Powiatu w Ż., bez względu na tę datę, kwestionowałaby wydane przez Wojewodę Ś. rozstrzygnięcie.

Organ nadzoru uznał również pozostałe zarzuty skargi, jako niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu braku wskazania konkretnej normy prawnej, jako naruszonej w wyniku wydania zaskarżonej uchwały Wojewoda Ś. oświadczył, iż wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym akty prawne nie przewidują tworzenia określonych stanowisk (nie są ujęte w tych przepisach), a więc nie można wskazać, który z przepisów wymienionych aktów został naruszony.

Wojewoda zaprzeczył, by wydane rozstrzygnięcie nadzorcze odnosiło się do sposobu obsadzania stanowiska Kierownika – Koordynatora. Wprawdzie w uzasadnieniu wydanego aktu organ nadzoru zawarł twierdzenie o konieczności obsadzania przewidzianych we wskazanych przepisach stanowisk w drodze konkursu, jednakże nie była to przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały.

Podtrzymał natomiast swoje stanowisko, co do tego, iż obowiązujące przepisy prawa nie przewidują tworzenia odrębnego stanowiska do kierowania oddziałami szpitalnymi, a wskazują wprost, iż stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator (lekarz kierujący oddziałem) i konieczne jest powołanie w statucie stanowisk pielęgniarki naczelnej, przełożonej oraz oddziałowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 i art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Jak stanowi art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola ta obejmuje także akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

Rozpoznając sprawę ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze sąd administracyjny ocenia jego legalność mając na względzie przywołane w nim, jako podstawa prawna, przepisy prawa materialnego, a także w aspekcie zgodności z przepisami postępowania administracyjnego.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do uchylenia aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa, bez względu na jego materialnoprawny lub procesowy charakter (por. T. Woś, H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 312).

Mając to na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż dostrzeżone w ramach przeprowadzonej kontroli uchybienia proceduralne organu nadzoru przemawiają za koniecznością uwzględnianie skargi i zawartej w niej argumentacji.

Zauważyć należy przede wszystkim, iż po myśli art. 76 ust. 2 i art. 77 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) organy nadzoru mogą wkraczać w działalność powiatu tylko w przypadkach określonych ustawami, a nadzór nad wykonywaniem zadań powiatu sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Jakiekolwiek inne kryterium nadzoru sprawowanego przez Wojewodę wobec działań organów samorządów terytorialnych pozostawałoby w sprzeczności nie tylko z przywołanymi normami rangi ustawowej ale także z zasadą wyrażoną w treści art. 171 Konstytucji RP.

Jest zatem oczywiste, iż stwierdzenie nieważności aktów samorządu terytorialnego może nastąpić wyłącznie z punktu widzenia ich legalności.

Zważyć trzeba również, iż nie każde naruszenie prawa zauważone przez organ nadzoru w ramach sprawowanej kontroli skutkować może stwierdzeniem nieważności podjętych przez organu samorządu terytorialnego aktów.

Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 79 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie powiatowym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że tylko "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu powiatu oznacza jej nieważność.

Brak ustawowego zdefiniowania określenia "istotne naruszenie prawa" stwarza konieczność sięgnięcia w tym miejscu do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym.

Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przy ustalaniu zakresu pojęcia "istotne naruszenie prawa" należałoby oprzeć się na rozwiązaniach przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego.

W judykaturze jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

W orzecznictwie tym przyjęto równocześnie, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu samorządu terytorialnego, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § k.p.a. (por.: wyrok NSA z 18 września 1990 r., sygn. akt SA/Wr 849/90, ONSA 1990, nr 4, poz. 2; wyrok NSA z 3 grudnia 1996 r., SA/Wr 949/96, nie publikowany, wyrok NSA z 26 marca 1991 r., sygn. akt SA/Wr 81/91, "Wspólnota" 1991, nr 26, s. 14; wyrok NSA z 16 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Wr 157/99, nie publikowany, a także publikację Barbary Adamiak w Zeszycie 4 nr 23 z 1997 Samorządu Terytorialnego/.

Akt administracji rządowej, jakim jest rozstrzygnięcie nadzorcze musi zatem w sposób jednoznaczny wskazać na przepisy prawa, które zostały w kontrolowanym akcie naruszone, a także uzasadnić w czym upatruje istotność tego naruszenia pozwalającą na stwierdzenie nieważności tego aktu.

Jak słusznie zauważa się w skardze, nie odpowiada takim wymogom zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody Ś.

Wskazano w nim bowiem jako naruszony akt rangi ustawowej, a to ustawę z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej (tekst jednolity Dz. U. z 2007r. Nr 14, poz. 89) w całości. Nadto jako naruszone, przywołano rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. Nr 44, poz. 520 z późn. zm.) i z dnia 29 marca 1999r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 30, poz. 300 z późn. zm.). Dopiero w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Wojewoda Ś. wyjaśnił, iż jego zdaniem przywołane w rozstrzygnięciu nadzorczym akty prawne zostały naruszone w całości, bowiem żaden z przepisów zawartych w tych aktach nie przewiduje tworzenia odrębnego stanowiska kierownika – koordynatora do kierowania oddziałami, a przepisy te wskazują, iż stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator ( lekarz kierujący oddziałem), a więc trudno jest wskazać, który z przepisów byłby naruszony.

Odnosząc się do tak sprecyzowanego stanowiska organu nadzoru zważyć należy , iż ustawa z dnia 30 sierpnia 1991r. o zakładach opieki zdrowotnej uchyliła z dniem 15 stycznia 1992r. obowiązujące od 27 czerwca 1928r. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928r. o zakładach leczniczych ( Dz.U. Nr 38 poz. 382). Przepis art. 20 przywołanego aktu w sposób wyraźny określał, iż w większych szpitalach publicznych na czele poszczególnych oddziałów szpitalnych stoją ordynatorzy, na czele zaś pracowni i zakładów pomocniczych – kierownicy.

Ustawa o zakładach opieki zdrowotnej, w jej pierwotnym brzmieniu nie zawierała już żadnej regulacji, która odnosić się miała do osób piastujących stanowisko ordynatora. Wyłącznie w drodze aktu wykonawczego wydanego w oparciu o delegację ustawową zawartą w jej art. 10 ust. 2 Minister Zdrowia i Opieki Społecznej w rozporządzeniu z dnia 18 marca 1992r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. Nr 30 poz.131) określił w § 2, iż ordynatorem oddziału szpitala powinien być lekarz mający prawo wykonywania zawodu w Rzeczypospolitej Polskiej, z tytułem specjalisty w odpowiedniej dziedzinie medycyny i posiadający co najmniej 8-letni staż pracy.

W drodze kolejnych nowelizacji ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wprowadzono do jej treści pojęcie "ordynatora". W żadnej ze zmian nie przywrócono jednak poprzedniego unormowania, jakie zawarte było w cyt. art. 20 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej.

Ustawa ta w brzmieniu obowiązującym w chwili wydawania zaskarżonej uchwały, a także kontrolowanego obecnie rozstrzygnięcia nadzorczego, odnosi się do sytuacji ordynatora wyłącznie dwukrotnie – raz, w treści art. 24, przyznając mu uprawnienia do wnioskowania o dokonanie lub zaniechanie sekcji zwłok oraz w treści art. 44a , gdzie ustawodawca uznał za konieczne powierzenie stanowiska ordynatora wyłącznie w drodze konkursu.

Brak jest w obowiązującej ustawie o zakładach opieki zdrowotnej przepisu przewidującego tworzenie odrębnego stanowiska kierownika – koordynatora do kierowania oddziałami. Brak jest jednak również przepisu przewidującego, iż stanowisko kierującego oddziałem zajmuje ordynator, a także przepisu, który określałby jaki podmiot powinien kierować oddziałem szpitalnym. Biorąc powyższe pod uwagę można przyznać rację organowi nadzoru, iż trudno jest wskazać, który z przepisów ustawy o zakładach opieki zdrowotnej byłby naruszony uchwałą Rady Powiatu w Ż. Konsekwentnie jednak do tego, wbrew stanowisku Wojewody Ś., jako całkowicie nietrafne trzeba potraktować powołanie tego aktu, jako w całości naruszonego w wyniku wydania zaskarżonej uchwały.

Rolą organu nadzoru prezentującego takie, jak w rozstrzygnięciu nadzorczym, stanowisko było wykazać jakie przepisy obowiązującego prawa wymagają, by statut regulujący ustrój zakładu opieki zdrowotnej określał, iż na czele poszczególnych oddziałów szpitalnych stoją ordynatorzy lub jakie przepisy zakazują powołania , jako kierownika oddziału szpitalnego, lekarza Kierownika-Koordynatora. Jeżeli nie wynikałoby to z literalnego brzmienia przepisów, Wojewoda Ś. powinien był dokonać takiej ich interpretacji, by uzasadniała ona prezentowany w rozstrzygnięciu nadzorczym pogląd.

Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych . Jednakże na gruncie art. 11 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, z którego treści wynika, iż tylko niektóre kwestie istotne dla ustroju i funkcjonowania zakładu opieki zdrowotnej uregulowane zostały w ustawie, brak przepisów regulujących określone stanowiska w ustawie o zakładach opieki zdrowotnej nie może per se prowadzić do wniosku, iż tworzenie tych stanowisk było zakazane przez prawo. Pozostałe, nie uregulowane w tym akcie prawnym zdarzenia prawne, ustawodawca pozostawił bowiem statutowi, a w takiej sytuacji, jedynie wyraźna sprzeczność określonego rozwiązania statutowego z obowiązującym prawem mogłaby pozwolić na stwierdzenie nieważności takiej regulacji.

Trzeba w tym miejscu zwrócić uwagę, iż oprócz regulacji ustawowej, stanowisko ordynatora pojawia się w szeregu rozporządzeń wykonawczych Ministra Zdrowia. Obowiązkiem organu nadzoru było odnieść się także do tych zapisów, a przede wszystkim ustosunkować się do dokonanych w aktach tych zmian.

Jednym z tych aktów jest rozporządzenie z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju ( Dz. U. Nr 44, poz. 520 z późn. zm.). Z pierwotnego brzmienia § 10 tego aktu wynikało, iż ordynatorem oddziału szpitala i jego zastępcą powinien być lekarz, lekarz stomatolog, posiadający prawo wykonywania zawodu w Rzeczypospolitej Polskiej i mający tytuł specjalisty w określonej dziedzinie medycyny lub specjalizację II stopnia w odpowiedniej dziedzinie medycyny oraz co najmniej ośmioletni staż pracy w zawodzie. W wyniku nowelizacji, jaka nastąpiła rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 8 sierpnia 2007r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz.1134) wprowadzono obok pojęcia "ordynator" osobę lekarza kierującego oddziałem, zachowując wobec niego tożsame wymagania, ,jak do ordynatora.

Nowelizacje o tym samym charakterze, wprowadzające obok osoby ordynatora, lekarza kierującego oddziałem, nastąpiły także w wymienionych w skardze rozporządzeniach - rozporządzeniu w sprawie stażu podyplomowego lekarza i lekarza dentysty ( Dz. U. z 2007r. 160, poz.1137), rozporządzeniu w sprawie standardów postępowania oraz procedur medycznych przy udzielaniu świadczeń zdrowotnych z zakresu anestezjologii i intensywnej terapii w zakładach opieki zdrowotnej ( Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz. 1133), rozporządzeniu w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz.1134) , rozporządzeniu w sprawie rodzajów i zakresu dokumentacji medycznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz sposobu jej przetwarzania (Dz. U. z 2007r. Nr 160, poz.1135), rozporządzeniu w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w publicznych zakładach opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 160 poz. 1136), rozporządzeniu w sprawie zasad organizacji obsługi bibliotecznej w zakładach opieki zdrowotnej oraz zasad współdziałania bibliotek publicznych w wykonywaniu tej obsługi (Dz.U.z 2007r.Nr160 poz.1138), czy rozporządzeniu w sprawie zasad wynagradzania pracowników publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz.U z 2007r.Nr 160 poz.1139).

Wskazane nowelizacje uzasadnione były przez Ministra Zdrowia wprowadzeniem innego rozwiązania w kierowaniu oddziałami szpitala, niż kierowanie przez ordynatora, a wykorzystanym już w szpitalach (oddziałach) psychiatrycznych oraz koniecznością powierzenia wyboru właściwego modelu kierowania szpitalem organowi założycielskiemu (por. program prac legislacyjnych Ministerstwa Zdrowia, projekt z dnia 6 marca 2007r. przekazany do uzgodnień zewnętrznych, Biuletyn Informacji Publicznej).

W ramach konsultacji projektu przedstawiono szereg uwag. Rządowe Centrum Legislacji w piśmie z 26 marca 2007r. skierowanym do Ministra Zdrowia zauważyło, iż wprowadzone rozwiązania nie stanowią odmiennej niż dotychczasowa regulacji lecz tylko dopuszczenie innego nazewnictwa i rozwiązania te nie wypełniają luki w dotychczasowym unormowaniu. Nie definiują ani stanowiska ordynatora ani też stanowiska lekarza kierującego oddziałem. Nie wykazują różnic w sposobie kierowania oddziałem w zależności od tego, który podmiot będzie to wykonywać (por. program prac legislacyjnych Ministerstwa Zdrowia, projekt z dnia 6 marca 2007r. przekazany do uzgodnień zewnętrznych, Biuletyn Informacji Publicznej).

W stanowisku Nr 17/07/P- V Prezydium Naczelnej Izby Lekarskiej z dnia 15 marca 2007r. stwierdzono, iż nie można zmieniać na poziomie przepisów wykonawczych zapisów wynikających z ducha ustawy, a więc intencji, by oddziałem szpitalnym kierował ordynator (por. program prac legislacyjnych Ministerstwa Zdrowia, projekt z dnia 6 marca 2007r. przekazany do uzgodnień zewnętrznych, Biuletyn Informacji Publicznej).

Uniwersytet Jagielloński Collegium Medicum uznało proponowane zmiany przewidujące możliwość kierowania oddziałem nie tylko przez ordynatora i jego zastępcę ale także innego lekarza kierującego oddziałem za stosowne, mające na celu ujednolicenie stanowisk w służbie zdrowia (por. program prac legislacyjnych Ministerstwa Zdrowia, projekt z dnia 6 marca 2007r. przekazany do uzgodnień zewnętrznych, Biuletyn Informacji Publicznej).

Jak z powyższego wynika, ratio dokonanych nowelizacji było powszechnie znane. Organ nadzoru nie ustosunkował się jednak do zapisów wprowadzających obok stanowiska ordynatora – lekarza kierującego oddziałem, znajdujących się we wskazanych rozporządzeniach. Nie dokonał również próby ich własnej interpretacji.

Kwestionując treść § 9 ust 4 Statutu Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w Ż. nie wyjaśnił w sposób stanowczy, z jakich przyczyn uznaje zapis ten za sprzeczny z prawem. Otwarty bowiem pozostał problem, czy zdaniem organu nadzoru, w świetle obecnie obowiązującego prawa powołanie osoby lekarza kierującego oddziałem, który nie jest ordynatorem nie jest możliwe, czy też prawo dopuszcza takie rozwiązanie, jednakże osoba ta musi zostać nazwana lekarzem kierującym oddziałem. Użycie innej nazwy tego stanowiska stanowi natomiast według Wojewody Ś. istotne uchybienie nakazujące stwierdzenie nieważności takiego zapisu.

Niewątpliwie przeto Wojewoda Ś. nie rozważył, czy podstawą prawną, względnie wręcz przeciwnie - przeszkodą dla powierzenia funkcji kierującego oddziałem szpitalnym osobie innej niż ordynator i wprowadzenie alternatywnych rozwiązań w sprawie organizacji pracy tego oddziału jest zapis § 10 rozporządzenia z dnia 17 maja 2000r. w sprawie wymagań, jakim powinny odpowiadać osoby na stanowiskach kierowniczych w zakładach opieki zdrowotnej określonego rodzaju w brzmieniu nadanym mu rozporządzeniem nowelizującym z dnia 8 sierpnia 2007r. Nie rozważył nadto, czy w świetle art. 44a ustawy o zakładach opieki zdrowotnej, w związku z przywołanym wyżej § 10 rozporządzenia z dnia 17 maja 2000r., w przypadku możliwości prawnych powierzenia stanowiska kierującego oddziałem szpitalnym innej osobie niż ordynator, stanowisko to powinno zostać obsadzone w drodze konkursu.

W aspekcie przywołanych przepisów można bowiem prezentować pogląd, iż stanowisko ordynatora nie ma mocnego umocowania prawnego. Żaden akt prawny nie precyzuje jego usytuowania w hierarchii stanowisk szpitalnych, nie definiuje też nawet samego terminu, a w ustawie regulującej zakłady opieki zdrowotnej, poza jedyną funkcją ordynatora o charakterze opiniodawczym, a nie decyzyjnym, mowa jest wyłącznie o konkursie na stanowisko ordynatora . Ponadto przepisy w sprawie wyboru ordynatora w drodze konkursu dotyczą wyłącznie publicznych zakładów opieki zdrowotnej, niepubliczne nie muszą spełniać tego warunku, a zatem dozwolone są różne sposoby powoływania na to stanowisko.

Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, w opinii Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym w sytuacji, gdy interpretacja naruszonego prawa nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku akty organów nadzoru przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej .

Uwagi te stosują się w sposób tożsamy do poglądu organu nadzoru odnoszącego się do stanowiska Pielęgniarki Koordynującej.

Przechodząc do dalszych zarzutów naruszenia procedury administracyjnej , w tym art. 10 § 1, art. 61 § 4 i art. 80 k.p.a należy zauważyć, iż w toku postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym).

Stosowanie odpowiednio przepisów procedury administracyjnej należy rozumieć jako unormowanie pomocnicze wszędzie tam, gdzie ustawa o samorządzie terytorialnym nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego.

Organ nadzoru zatem, obowiązany jest ustalić stan faktyczny zgodnie z rzeczywistością (zasada prawdy obiektywnej - art. 7 k.p.a.). W tym celu obowiązany jest zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) a stanowisko swoje uzasadnić w sposób wymagany prawem ( art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym).

Zgodnie z treścią art. 11 k.p.a. Wojewoda obowiązany jest także wyjaśnić zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwianiu sprawy, przy zapewnieniu czynnego udziału stronom postępowania, zgodnie z zapisem zawartym w art. 10 k.p.a.

Stosując się do wymogów określonych tym przepisem, przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, w toku wszczętego postępowania, organ nadzoru powinien był dopuścić do udziału w sprawie organ samorządu terytorialnego i zapewnić mu swobodę wypowiedzi, w szczególności, co do ratio poszczególnych zapisów zaskarżonego Statutu.

Z akt sprawy wynika, iż zaskarżona uchwała Rady Powiatu w Ż. doręczona została organowi nadzoru w dniu [...]r. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały wszczęto dopiero w dniu [...]r., a od chwili jego wszczęcia do dnia sporządzenia rozstrzygnięcia upłynął jeden dzień, przy czym zawiadomienie Rady Powiatu o wszczęciu postępowania nadzorczego nastąpiło jeden dzień po doręczeniu jej rozstrzygnięcia nadzorczego. W tym krótkim czasie organ nadzoru nie mógł podjąć żadnej czynności mającej na celu zapoznanie się ze stanowiskiem Rady Powiatu w Ż. i jego wyjaśnienie. Organ samorządu terytorialnego został natomiast pozbawiony całkowicie uprawnień strony postępowania nadzorczego przysługujących mu z mocy art. 10 § 1 k.p.a.

Postępowanie wyjaśniające (postępowanie dowodowe) ma zasadniczy wpływ na efekt końcowy postępowania nadzorczego. Od jego wyniku uzależnione jest podjęcie określonego środka nadzoru lub odstąpienie od jego zastosowania. W związku z powyższym udział organu samorządowego w tej części postępowania nadzorczego nie może być pozostawiony swobodnemu uznaniu organu nadzoru ( por. Jan Dytko artykuł Zasady ogólne postępowania administracyjnego w postępowaniu nadzorczym nad działalnością samorządu terytorialnego. Teza nr 1 NZS.2006.3.42)

Niewątpliwie zatem w toku postępowania nadzorczego doszło do naruszenia przepisów proceduralnych.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Wojewody Ś., iż naruszenie reguł postępowania może skutkować uchyleniem rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie wtedy, gdy mogły mieć wpływ na treść wydanego aktu nadzoru.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie taki związek przyczynowy zachodzi, gdyż Wojewoda Ś. nie dokonał interpretacji zastosowanego prawa przy uwzględnieniu stanowiska Rady Powiatu Ż., a wymiana poglądów , jaka miała miejsce pomiędzy organem nadzoru i organem samorządu terytorialnego w postaci skargi i odpowiedzi na nią, powinna była zostać prowadzona w ramach ustaleń stanu faktycznego i prawnego sprawy. Pamiętać bowiem należy, iż odpowiedź na skargę jest niewątpliwie istotnym pismem procesowym w sprawie, ale jej treść nie może przesądzać o słuszności kontrolowanego przez Sąd rozstrzygnięcia. Nie może bowiem uzupełniać rozstrzygnięcia rozważaniami i ocenami, które powinny były zostać zawarte w jego uzasadnieniu faktycznym i prawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc się do twierdzeń Wojewody Ś. prezentowanych w odpowiedzi na skargę, wyraża pogląd, iż brak zachowania odpowiedniego terminu, od wszczęcia postępowania w sprawie do wydania w niej rozstrzygnięcia, stanowi uchybienie proceduralne bez względu na przyczynę takiego stanu rzeczy. Nie ma w tym wypadku znaczenia, czy wpływ na to miał urząd pocztowy, czy inny doręczyciel, czy też wynikało to z zaniedbania organu nadzoru, gdyż Sąd nie ocenia tego uchybienia w aspekcie zawinienia stron postępowania lecz w aspekcie ewentualnego, możliwego wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd zauważa dodatkowo, iż przedstawione mu uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego pozostawia wiele do życzenia w świetle powyższych uwag. W istocie rzeczy bowiem, dopiero w odpowiedzi na skargę, reagując na argumenty skarżącej, organ nadzoru wyjaśnił niektóre ze swoich twierdzeń, a także podjął próbę dodatkowego uzasadnienia swego stanowiska.

Dostrzeżony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny brak starannego i kompletnego uzasadnienia przedstawionego Sądowi do kontroli rozstrzygnięcia nadzorczego nie pozwolił Sądowi na merytoryczna ocenę jego słuszności i obok wcześniej przedstawionych uchybień skutkował uwzględnieniem skargi.

Wobec powyższego , uznając, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza prawo , po myśli art. 148 i art.152 p.p.s.a orzeczono, jak w sentencji.