Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 921/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant specjalista Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2018 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], rej. hip. [...], działka nr [...] o powierzchni [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ul. [...], będąca własnością [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 października 1945 r., przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130).

Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] lutego 1973 r., nr [...] odmówiło dotychczasowym właścicielom ustalenia prawa użytkowania wieczystego do części nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] o powierzchni [...], ponieważ przeznaczona ona została na cel użyteczności publicznej, czyli budowę [...]. Zawiadomieniem z dnia [...] maja 1973 r. Państwowe Biuro Notarialne poinformowało o przepisaniu tytułu własności tej części nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] lipca 1975 r., nr [...], odmówił dotychczasowym właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego do [...] gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...]. Wpisem jawnym z dnia [...] stycznia 1976 r. Skarb Państwa został ujawniony jako właściciel tej części przedmiotowej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1975 r., następnie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2003 r. i stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] lipca 1975 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] września 2006 r. odmówił spadkobiercom [...] ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w [...] przy ul. [...], o powierzchni [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] września 2006 r.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydium Rady Narodowej w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...], przyznało dotychczasowym właścicielom nieruchomości położonej przy ul [...] odszkodowanie za całą nieruchomość o powierzchni [...]. Organ odwoławczy uchylił tę decyzję i wskazując na treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 22 listopada 1973 r. o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 48, poz. 282) podniósł, że w związku z tym, że decyzja Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1973 r. nie stała się ostateczna w dacie wprowadzenia ww. zmian, konieczne stało się ponowne przeprowadzenie postępowania w zakresie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Ostatecznie Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] maja 1975 r. nr [...], przyznał byłym właścicielom odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość o powierzchni [...] w kwocie [...].

[...] jako następca prawny [...] wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r. Za strony tego postępowania, na podstawie znajdujących się w aktach sprawy dokumentów stwierdzających nabycie spadku, organ nadzoru uznał następców prawnych byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości, czyli: [...] oraz Miasto [...]. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] wniósł odwołanie. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.) oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) poprzez uznanie, że spełnione zostały przesłanki do przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość warszawską, podczas gdy poprzedni właściciele utracili własność gruntu przed dniem 5 kwietnia 1958 r., a ponadto nie został rozpoznany wniosek dekretowy do części nieruchomości o powierzchni [...], przez co rażąco naruszono pierwszeństwo w rozpoznawaniu wniosku dekretowego.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w związku ze śmiercią w dniu [...] stycznia 2016 r. jednego z następców prawnych dawnych właścicieli przedmiotowej nieruchomości - [...], której spadkobiercą jest [...], obecnie następcami prawnymi dawnych właścicieli są: [...].

Minister wskazał, że decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r. ustalająca odszkodowanie za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o powierzchni [...] i przyznająca je [...] wydana została na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.), a zatem tę decyzję trzeba ocenić w trybie nadzoru w aspekcie zgodności z przepisami tej właśnie ustawy. Organ przywołał treść art. 53 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i wyjaśnił, że w trybie tych przepisów, w celu przyznania odszkodowania za nieruchomość objętą działaniem dekretu konieczne było łączne zaistnienie dwóch przesłanek: po pierwsze - nieruchomość winna stanowić albo gospodarstwo rolne, warzywnicze, sadownicze, albo działkę, która przed dniem wejścia w życie dekretu mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne albo była zabudowana domem jednorodzinnym oraz po drugie - poprzedni właściciele lub ich następcy prawni zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania wymienionym gospodarstwem albo działką pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. lub po tej dacie dom jednorodzinny przeszedł na własność państwa.

W ocenie Ministra organ przyznający odszkodowanie prawidłowo zastosował art. 53 powołanej ustawy, oceniając, że spełnione zostały przesłanki przewidziane we wskazanym przepisie. Z dotychczas przeprowadzonych w sprawie ustaleń organów administracji wynika bowiem, że grunt o powierzchni [...] położony w [...] przy ul. [...], działka nr [...], mógł być przeznaczony pod budownictwo jednorodzinne. Zatem skoro przepisy ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odwołują się do kryteriów obowiązujących przed wejściem w życie dekretu, to przeznaczenie działki pod budowę domu jednorodzinnego należy odnieść do wzorca planistycznego wynikającego z planów zabudowy obowiązujących w dacie wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przedmiotowa nieruchomość [...] objęta została Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie z wykonaną na potrzeby niniejszego postępowania opinią geodezyjną uprawnionego geodety z dnia [...] maja 2017 r., Minister wskazał, że Ogólny Plan Zabudowania [...] jest zniszczony w miejscu położenia przedmiotowej nieruchomości, zaś z porównania obszarów sąsiednich wynika, że teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] był przeznaczony pod zabudowę luźną grupową 2-kondygnacyjną. W konsekwencji, w ocenie Ministra należy więc uznać, że prawidłowo ustalono, że została spełniona pierwsza z przesłanek koniecznych dla przyznania odszkodowania w trybie omawianej ustawy, czemu nie zaprzecza także odwołujący. Ponadto analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego potwierdza, że spełniona została również druga z przesłanek niezbędnych dla przyznania odszkodowania zawarta w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. (art. 53 ust. 2), a mianowicie byli właściciele po dniu 5 kwietnia 1958 r. zostali pozbawieni faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika ze znajdującego się w aktach własnościowych pisma [...] skierowanego do Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] marca 1973 r., wydzierżawił on od dotychczasowych właścicieli małżonków [...] działkę gruntu znajdującego się przy ul. [...] w [...] w 1964 r. Jest zatem bezspornym, że dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania przedmiotową działką potencjalnie przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego po dniu 5 kwietnia 1958 r. Mając powyższe na uwadze, Minister stwierdził, że skoro przedmiotowa nieruchomość o powierzchni [...] przewidziana była pod niskie budownictwo, a więc cel, który dopuszczał zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, a nadto jej dotychczasowi właściciele zostali faktycznie pozbawieni użytkowania przedmiotowego gruntu po 5 kwietnia 1958 r., to zostały spełnione przesłanki z art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. konieczne do przyznania odszkodowania.

Następnie Minister dokonał, w świetle obowiązujących w dniu wydania kwestionowanej decyzji przepisów prawa, szczegółowej analizy prawidłowości wyliczenia przez organ odszkodowawczy wysokości przyznanego odszkodowania. W ocenie Ministra z poczynionych ustaleń wynika, że dokonując poszczególnych wyliczeń, organ odszkodowawczy kierował się wytycznymi zawartymi w przepisach prawa. Tym samym tak ustalone odszkodowanie należy uznać za wyliczone prawidłowo. Organ odwoławczy podkreślił, że w niniejszej sprawie zostały sporządzone przez specjalistów elaboraty szacunkowe, tj. wycena roślinności na przedmiotowej nieruchomości z dnia 10 lutego 1973 r. oraz wycena zabudowań i urządzeń budowlanych położonych na przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] lutego 1973 r., a wskazane w tych opracowaniach kwoty zostały uwzględnione przez organ I instancji w decyzji odszkodowawczej.

W ocenie Ministra, w tych okoliczności sprawy, a w szczególności wobec niezaskarżenia decyzji ustalającej odszkodowanie przez strony w postępowaniu odwoławczym, a zatem niekwestionowania przyznanego odszkodowania, należy uznać, że stawiane zarzuty nie mogą być oceniane w kategoriach przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu i przyznaniu odszkodowania. Równocześnie Minister uznał, że dla spełnienia przesłanki z art. 53 ust. 2 z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości bez znaczenia pozostaje kwestia rozpoznania wniosku dekretowego, bowiem organ ocenia, po pierwsze przeznaczenie nieruchomości, a po drugie, kiedy dotychczasowi właściciele zostali pozbawieni możliwości faktycznego władania przedmiotową nieruchomością. Oznacza to, że kwestionowana decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r. przyznająca odszkodowanie nie zawiera wad wymienionych w przepisie art. 156 § 1 kpa skutkujących koniecznością stwierdzeniem jej nieważności.

Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

I - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy, czyli art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 53 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że spełnione zostały przesłanki warunkujące przyznanie odszkodowania na podstawie ustawy z 1958 r., podczas gdy poprzedni właściciele utracili własność gruntu przed dniem 5 kwietnia 1958 r., co w konsekwencji stanowi wprost o nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

II - naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, czyli:

- art. 138 § 1 w związku z art. 156 § 1 ust 2 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r. orzekającej o odszkodowaniu za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], ozn. jako [...] o powierzchni [...],

- art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i § 3 kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w szczególności poprzez nieuzasadnione a w konsekwencji błędne zastosowanie wykładni przepisu art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) oraz odniesienie się szeroko w uzasadnieniu skarżonej decyzji do niepodnoszonej na tym etapie przez skarżącego kwestii wyliczenia kwoty przyznanego w 1975 r. odszkodowania,

- art. 127 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie ponownie sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju, na skutek odwołania pełnomocnika skarżącego z dnia [...] lutego 2014 r. i faktyczne nieprzeprowadzenie powtórnej analizy sprawy, a jedynie oparcie się na już poczynionych w sprawie ustaleniach.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia wniosku o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 1975 r., nr [...] orzekającej o przyznaniu odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], rej. hip. [...], działka nr [...] o powierzchni [...]. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W związku z tym wyjaśnić należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Przedmiotem tegoż postępowania jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 kpa, a to oznacza, że w tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, jak to może uczynić w postępowaniu odwoławczym. Organ nadzoru w tym postępowaniu działa jako organ kasacyjny i nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 1995 r., sygn. akt III SA 829/95, niepubl., wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r., sygn. akt III ARN 70/95, publ. OSNAP 1996/18/258). Podkreślić przy tym należy, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji wynikającej z art. 16 kpa i bezwzględnie wymaga bezspornego ustalenia, że decyzja ta dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wynikających z art. 156 § 1 kpa. Przepis ten w pkt 2 nakłada na organ administracji publicznej obowiązek stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 kpa zachodzi jedynie wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, że decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Ponieważ postępowanie w sprawie nieważności decyzji jest postępowaniem odrębnym, to zarówno postępowanie odwoławcze, kontrola instancyjna, jak i sądowa decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności musi ograniczać się do badania zachowania trybu i istnienia (lub nieistnienia) przesłanek nieważności decyzji. Nie każde przy tym naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej. Należy pamiętać, że kontrolując w postępowaniu nadzorczym decyzje wydawane przez organy administracji w latach siedemdziesiątych ubiegłego stulecia, nie można do ich oceny stosować obecnie obowiązujących standardów prawnych i aksjologii stosowania prawa. Podsumowując, stwierdzić należy, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy niebudzące wątpliwości, stwierdzone przez organ nadzoru kwalifikowane naruszenie prawa ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97, niepubl.): Podkreślić również należy, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa nie może być interpretowane w sposób rozszerzający.

Z analizy akt sprawy wynika, że kwestionowana decyzja odszkodowawcza Naczelnika Dzielnicy wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. z 1974 r. Dz. U. Nr 10, poz. 64, ze zm.). Zgodnie z treścią art. 53 tej ustawy przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (§ 1). Przepisy tej ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy (czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego wyżej.

W tej sytuacji istotnym zagadnieniem, którego ustalenie miało decydujące znaczenie przy ocenie zgodności kwestionowanej decyzji odszkodowawczej z przepisami ustawy z 1958 r., było sprawdzenie, czy kwestionowana decyzja odszkodowawcza dotyczyła gospodarstwa rolnego, sadowniczego lub warzywniczego zlokalizowanego na gruntach, które przeszły na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, a ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy, ewentualnie czy kwestionowana decyzja dotyczyła domu jednorodzinnego i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przeszły po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (czyli po dniu 5 kwietnia 1958 r.) na własność Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz czy wysokość przyznanego odszkodowania ustalona została zgodnie z zasadami wynikającymi z przywołanej ustawy z 1958 r.

Z analizy akt sprawy wynika, że przedmiotowa nieruchomość położona w [...] przy ulicy [...], działka nr [...] o powierzchni [...], będąca własnością [...], została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 października 1945 r., przeszła na własność Gminy [...], a następnie na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej (Dz. U. Nr 14, poz. 130). Objęta została Ogólnym Planem Zabudowania [...], zatwierdzonym przez Ministerstwo Robót Publicznych w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy opinią geodezyjną uprawnionego geodety z dnia [...] maja 2017 r., Ogólny Plan Zabudowania [...] jest zniszczony w miejscu położenia przedmiotowej nieruchomości, jednakże z porównania obszarów sąsiednich wynika, że teren nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową luźną grupową 2-kondygnacyjną. Nieruchomość ta nie była zabudowana budynkiem mieszkalnym. Od 1964 r. była wydzierżawiona przez małżonków [...], który zagospodarował teren nieruchomości, posadził tam drzewka owocowe, krzewy, kwiaty. Doprowadził wodę i postawił szopę drewnianą (k-34 i 33 akt adm.). Fakty te potwierdzają także znajdujące się w aktach sprawy elaboraty szacunkowe, tj. wycena roślinności na przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] lutego 1973 r. oraz wycena zabudowań i urządzeń budowlanych położonych na przedmiotowej nieruchomości z dnia [...] lutego 1973 r. Znajdujące się w aktach sprawy dokumenty potwierdzają, że przedmiotowa nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W szczególności podkreślić należy, że skoro byli właściciele spornej nieruchomości w latach 60-tych wydzierżawili ją osobie trzeciej, to niewątpliwie w tym czasie swobodnie dysponowali tą nieruchomością, a zatem faktycznie zostali pozbawieni możliwości użytkowania wspomnianych gruntów dopiero po dniu 5 kwietnia 1958 r.

Za niezasadny Sąd uznał postawiony w skardze zarzut naruszenia przez organy nadzoru art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 53 ust 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z treścią tego przepisu dotyczył on właśnie tylko takich nieruchomości, których własność byli właściciele utracili na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Przy czym utrata własności gruntu, która z mocy dekretu nastąpiła z dniem jego wejścia w życie, nie oznaczała jednocześnie utraty faktycznej możliwości użytkowania przedmiotowego gruntu przez jego byłych właścicieli. Skoro byli właściciele nieruchomości, mimo utraty prawa własności, dalej ją użytkowali (w rozpatrywanej sprawie poprzez wydzierżawienie jej osobie trzeciej), to zasadnie organy uznały, że w przypadku spornej nieruchomości spełnione zostały przesłanki do przyznania odszkodowania.

Podkreślić należy, że wbrew postawionym w skardze zarzutom, prawidłowo organy nadzoru, badając niniejszą sprawę z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji odszkodowawczej, przeanalizowały również kwestię prawidłowości ustalenia wysokości przyznanego odszkodowania. W trybie nadzoru organ ma bowiem obowiązek ustalić, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Organ nadzoru nie jest przy tym związany ani ograniczony zarzutami zawartymi we wniosku. Przeciwnie, jest zobowiązany przeanalizować w ramach prowadzonego postępowania nadzorczego prawidłowość kontrolowanej decyzji we wszystkich aspektach wynikających z art. 156 § 1 kpa. Zasadnie także organy nadzoru szczegółowo wywiodły, że w rozpatrywanej sprawie wysokość odszkodowania została prawidłowo ustalona. Na marginesie jedynie zwrócić należy uwagę, że w szeregu orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku braku podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 53 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., akcentując ową szczególną sytuację, jaka w danej sprawie zachodziła (wyroki z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10 oraz 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12 i 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946). Zwrócić także należy uwagę na specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby ustalenia odszkodowania pod rządami ustawy gruntowej z 1958 r., przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni przejętego gruntu przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącego zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom nadzoru zarzutu naruszenia prawa i podważenia legalności zapadłych w sprawie decyzji. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu organy orzekające prawidłowo uznały, że decyzja odszkodowawcza nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Postępowanie administracyjne w rozpoznawanej sprawie zostało natomiast przeprowadzone wnikliwie i zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (w tym także art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 127 § 3 kpa), a uzasadnienie zaskarżonej decyzji sporządzone jest zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 kpa.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji.