Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 278/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Służby Celnej
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 188 i 189, art. 223
journal: Dz.U. 2009 nr 168 poz 1323
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Iwona Dąbrowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi K. D. na bezczynność Szefa Służby Celnej w przedmiocie rozpoznania odwołania od aktu mianowania na stopień służbowy zobowiązuje Szefa Służby Celnej do rozpatrzenia odwołania z dnia 14 grudnia 2009 r., złożonego przez K. D. od aktu mianowania z dnia [...] listopada 2009 r. wydanego przez Dyrektora Izby Celnej w [...] , w terminie 30 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego


UZASADNIENIE

Dyrektor Izby Celnej w [...] , działając na podstawie art. 223 ust. 1 i 4 w zw. z art. 115 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), mianował K. D. na stopień służbowy [...] w korpusie aspirantów Służby Celnej z dniem 30 listopada 2009 r.

W dniu 14 grudnia 2009 r. K. D. (dalej jako skarżąca) złożyła odwołanie od powyższego aktu mianowania, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 6 i art. 7 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP, a także art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej. Zażądał uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez mianowanie jej na stopień [...] w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Pismem z dnia 14 stycznia 2010 r. Szef Służby Celnej poinformował skarżącą, że mianowanie na stopień służbowy nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a zatem nie przysługuje od niego odwołanie w trybie administracyjnym. Powołał się przy tym na przepisy rozdziału 12 ustawy o Służbie Celnej "Rozpatrywanie sporów o roszczenia funkcjonariuszy ze stosunku służbowego". Wskazał, że zgodnie z zawartymi w tym rozdziale przepisami art. 188 ust. 1 i 2, funkcjonariuszowi celnemu przysługuje środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w przypadku wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, bądź odwołania do Szefa Służby Celnej w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby.

Skarżąca pismem z dnia 27 stycznia 2010 r. skierowała do Szefa Służby Celnej żądanie wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie wniesionego odwołania od aktu mianowania i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej co do istoty, a także wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sądu Rejonowego w [...] Wydział Pracy, sygn. akt [...] , na okoliczność niedopuszczalności drogi sądowej przed sądem powszechnym w sprawach dotyczących aktów mianowania funkcjonariusza Służby Celnej. Skarżąca wskazała, że w jej ocenie akt mianowania jest decyzją administracyjną i rozpatrzenie złożonego odwołania od aktu mianowania powinno nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na powyższe żądanie Szef Służby Celnej pismem z dnia 10 lutego 2010 r. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, powołując się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 961/08, zawierające pogląd odnośnie rozgraniczenia właściwości roszczeń funkcjonariuszy celnych. W ocenie organu powołane orzeczenie zachowało aktualność co do obecnie obowiązujących przepisów art. 188 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 189 ustawy o Służbie Celnej.

W dniu 15 czerwca 2010 r. skarżąca wniosła zażalenie do Ministra Finansów na niezałatwienie sprawy przez Szefa Służby Celnej w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Pismem z dnia 23 czerwca 2010 r. Minister Finansów poinformował skarżącą, że nie doszło do zwłoki w załatwieniu sprawy dotyczącej mianowania na stopień służbowy. Mianowanie na stopień nie jest bowiem decyzją administracyjną, a zatem Szef Służby Celnej nie jest organem odwoławczym w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy i nie jest w związku z tym podmiotem właściwym do rozpatrywania tego rodzaju spraw.

W dniu 3 sierpnia 2010 r. K. D. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Szefa Służby Celnej, na bezczynność tego organu w przedmiocie rozpatrzenia odwołania z dnia 14 grudnia 2009 r. od aktu mianowania w Służbie Celnej, wnosząc o zobowiązanie Szefa Służby Celnej do wydania w określonym terminie decyzji administracyjnej oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, iż organ zobowiązany był do rozpatrzenia jej odwołania od przedmiotowego aktu mianowania na podstawie przepisów art. 127 i nast. k.p.a., albowiem w jej ocenie przedmiotowy akt mianowania stanowi decyzję administracyjną. Podkreśliła, iż wyczerpała drogę administracyjną w zakresie żądania rozpatrzenia odwołania, a zatem spełniła warunki formalne do wniesienia niniejszej skargi. Wskazała, że przedmiotem środka odwoławczego od aktu mianowania jest żądanie jego zmiany w takim zakresie w jakim rozstrzygnięcie narusza przepisy prawa materialnego lub procedurę (kwalifikacyjną lub awansową), a zatem jest to żądanie zmiany jego treści co do stopnia służbowego, rodzaju służby lub urzędu pełnienia służby. W ocenie skarżącej sprawa z zaskarżenia aktu mianowania funkcjonariusza celnego jest sprawą wyłącznie związaną ze stosunkiem służbowym i pozostaje poza kategorią spraw ze stosunku służbowego. Dlatego też sprawy o tym charakterze pozostają poza kognicją sądu pracy. Zdaniem skarżącej wykluczone jest przyjęcie stanowiska, że akt mianowania stanowi sui genesis niezaskarżalną "czynność" Dyrektora Izby Celnej. W sprawie z odwołania od aktu mianowania należy przyjąć domniemanie właściwości drogi postępowania administracyjnego ustanowione w art. 1 pkt 1 k.p.a. Tym samym sprawa z odwołania od aktu mianowania powinna zostać rozpoznana przez organ administracyjny wyższego stopnia tj. Szefa Służby Celnej.

W odpowiedzi na skargę Szef Służby Celnej wniósł o jej odrzucenie, popierając argumentację zawartą we wskazanych wyżej pismach kierowanych do strony. Organ zauważył, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna jedynie w odniesieniu do tych aktów lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Generalnie w sprawach dotyczących mianowania na stopień służbowy funkcjonariusza Służby Celnej ustawodawca wyłączył możliwość odwołania i skargi do sądu administracyjnego, co wynika z treści art. 188 i nast. ustawy o Służbie Celnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę należy uznać za zasadną.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, która obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w zakresie:

1. wydawania decyzji administracyjnych,

2. postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty,

3. postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym

i zabezpieczającym, na które służy zażalenie,

4. innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa,

4a.pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach,

5. aktów prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego

i terenowych organów administracji rządowej,

6. aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż określone w pkt 5, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej,

7. aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego,

8. bezczynności organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a.

Bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Sądy administracyjne rozpatrują skargi na bezczynność organów wyłącznie w przypadku postępowań, które mogą zakończyć się wydaniem decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty lub też wydaniem innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Według utrwalonych poglądów judykatury stosunek służbowy funkcjonariusza celnego jest stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II PZP 7/06, OSNP 2008 Nr 1 - 2, poz. 16; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I PK 156/05, OSNP 2007 Nr 1 - 2, poz. 12; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II PZP 9/08, OSNP 2008 Nr 23 - 24, poz. 343; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt I OSK 210/06, LEX nr 281419; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 2031/06, LEX nr 299847; uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 8 czerwca 2010 r., sygn. akt II PZP 5/10).

Sąd Najwyższy, we wskazanej powyżej uchwale z dnia 8 czerwca 2010 r., dokonał analizy stosunku przełożony - podwładny w aspekcie kształtowania sytuacji prawnej podwładnego funkcjonariusza celnego. Tezy zawarte w uzasadnieniu uchwały zostały wykorzystane przy rozstrzyganiu w przedmiotowej sprawie.

Sąd Najwyższy stwierdził w szczególności, że: "Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną, szczególną cechą jest bowiem podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, iż w tych stosunkach nie ma równorzędności podmiotów. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Niewątpliwie przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym decyzji o mianowaniu na określony stopień służbowy. W orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczącym służb mundurowych wyrażane są poglądy, że ochronie prawnej podlega istnienie stosunku służbowego oraz istotne jego elementy. Funkcjonariuszowi nie przysługuje natomiast roszczenie o awans na wyższy stopień służbowy, a w konsekwencji także ochrona sądowa w tym zakresie. Takie sprawy wynikające z relacji między przełożonym i podwładnym uznawane są za należące do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju służb, w których prawo do sądu jest ograniczone, co jest konsekwencją szczególnych cech nadrzędności i podrzędności, cech stosunku służbowego i związanej z tym dyspozycyjności. Tym wyjaśnia się te rozwiązania ustawowe w poszczególnych pragmatykach, które za rozstrzygnięcia podlegające kontroli instancyjnej (i kontroli sądów administracyjnych) uznają jedynie te rozstrzygnięcia, które dotyczą stanowisk służbowych (mianowania, przenoszenia

i zwalniania), zawieszania w czynnościach służbowych, zwalniania ze służby, ustalania uposażenia oraz innych koniecznych czynności związanych z powstaniem, zmianą, rozwiązaniem stosunku służbowego oraz realizacją wynikających z treści tego stosunku służbowego uprawnień i obowiązków funkcjonariuszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 1999 r.,

II SA 1575/99, LEX nr 47418 - odnośnie do funkcjonariusza Policji, czy postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2010 r., I OSK 422/10, niepublikowane - co do funkcjonariusza Służby Więziennej). Zauważyć należy, że stosunek służbowy, w jakim pozostaje funkcjonariusz Służby Celnej, ma taki sam charakter prawny jak stosunki służbowe w innych służbach mundurowych, a regulacje ustawowe odnoszące się do funkcjonariusza Służby Celnej nie odbiegają od dotyczących funkcjonariuszy innych służb, wobec czego to, iż w art. 188 ustawy nie wymieniono rozstrzygnięcia w sprawie mianowania na stopień służbowy jako podlegającego kognicji sądów administracyjnych wynika wyłącznie z braku takiego roszczenia po stronie funkcjonariusza. Gdyby bowiem takie mu przysługiwało, to z uwagi na swój charakter musiałoby być poddane kontroli sądowoadministracyjnej,

a nie pozostawione dochodzeniu w drodze powództwa przed sądem pracy.

Reasumując tę część rozważań, wskazać zatem należy, iż przepisy art. 188

i 189 ustawy całościowo regulują rozstrzyganie sporów o roszczenia ze stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celnej, przy czym ich hipotezy dotyczą konkretnych roszczeń ze stosunku służbowego, wynikających z poprzedzających oba artykuły przepisów ustawy. Wśród tych roszczeń nie ma roszczenia o mianowanie na stopień służbowy, bo takie funkcjonariuszowi nie przysługuje.

Z powyżej przedstawionych rozważań płynie także oczywisty wniosek, iż ani art. 188, ani art. 189 ustawy nie obejmują swym zakresem spraw, jakie mogą wyniknąć na tle przepisów przejściowych do ustawy" (op. cit.).

W świetle powyższych rozważań wyjaśnienia wymaga zatem kwestia charakteru normy art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323), a następnie jej znaczenia dla potrzeb postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego.

Na wstępie zwrócić należy uwagę, iż nowelizacja ustawy pragmatycznej z dnia 27 sierpnia 2009 r. wprowadziła między innymi zmianę nazw stopni służbowych funkcjonariuszy i pogrupowała je w określone korpusy, odpowiednio: oficerów starszych Służby Celnej, oficerów młodszych Służby Celnej, aspirantów Służby Celnej, podoficerów Służby Celnej i szeregowych Służby Celnej, ustalając dla każdego korpusu poszczególne nowe stopnie służbowe (art. 115).

Jednocześnie we wspomnianej nowelizacji został zawarty przepis art. 223, który jest przepisem przejściowym, umożliwiającym dokonanie przez organ, w drodze aktu mianowania, transformacji funkcjonariuszy celnych z rygoru poprzedniej ustawy pod rygor nowej pragmatyki służbowej. Przepis ten jest przepisem szczególnym (lex specialis), który ma zastosowanie tylko do dokonania owej transformacji, dlatego też jego wykładnia nie może być dokonywana w sposób rozszerzający.

Akt mianowania oparty na omawianym przepisie różni się w sposób zasadniczy od innych aktów mianowania np. mianowania na pierwszy stopień służbowy, czy na kolejny stopień w korpusie (art. 82 ustawy).

Te typowe akty mianowania, tak jak i w poprzednio obowiązującej pragmatyce służbowej wynikają, jak to trafnie zauważył Sąd Najwyższy w cytowanej uchwale,

"z dyskrecjonalnej władzy przełożonego uprawniającej do kształtowania sytuacji prawnej podwładnego". To przecież przełożony decydował i nadal decyduje, czy podwładny funkcjonariusz spełnia kryteria do mianowania na kolejny stopień awansu służbowego. Tak więc to organ jest kreatorem typowego aktu mianowania.

W sytuacji aktu mianowania wynikającego z art. 223 ustawy o Służbie Celnej, obowiązek wydania tego aktu nie zależy od władzy dyskrecjonalnej przełożonego. Obowiązek wydania tego aktu wynika wprost z mocy prawa. To sam ustawodawca nakazuje organowi – tu kierownikowi urzędu celnego (ust. 1 przepisu), w terminie miesiąca od wejścia w życie ustawy, mianowanie funkcjonariuszy na stopnie służbowe według określonych korpusów, zgodnie ze wskazaniami zawartymi w dalszych ustępach tego przepisu (zwłaszcza ust. 2-6). Jeżeli zważy się na precyzyjne uregulowanie ust. od 2 do ust. 6 omawianego przepisu (za wyjątkiem ust. 3 pkt 2), to stwierdzić należy, iż ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego tzw. "luzu decyzyjnego" w procesie przypisania do określonego korpusu funkcjonariusza pełniącego dotychczas służbę na danym stanowisku.

Mechanizm przypisywania funkcjonariuszom korpusów, zgodnie z regulacją art. 223 ust. 2-6, jest następujący. Katalog piętnastu stopni służbowych określonych w art. 8 ustawy o Służbie Celnej z dnia 24 lipca 1999 r. został w art. 223 ust. 2-6 nowej ustawy pogrupowany w pięć korpusów i zadaniem organu jest (ściśle z treścią tej ostatniej normy) umieścić danego funkcjonariusza w odpowiednim korpusie, precyzyjnie wskazanym w ustawie, w zależności od dotychczasowego stopnia lub zajmowanego stanowiska bądź pełnionych obowiązków.

O ile przypisanie danemu funkcjonariuszowi konkretnego, nowego stopnia służbowego w danym korpusie uzależnione jest, zgodnie z ust. 7 omawianego przepisu, od okresu służby danego funkcjonariusza w Służbie Celnej albo od zatrudnienia w administracji celnej lub skarbowej oraz posiadanego doświadczenia

i wykształcenia w sprawach z zakresu zadań Służby Celnej, o tyle określenie korpusu wynika wprost ze wspomnianego przepisu art. 223 ust. 2-6 bez pozostawienia organowi swobody w tym zakresie. Jedynie w ust. 3 pkt 2 stanowiącym, iż funkcjonariuszowi celnemu, który przed dniem wejścia w życie ustawy zajmował stanowisko, które wiązało się z podporządkowaniem służbowym funkcjonariuszy celnych lub pracowników, bądź pełnił obowiązki na tym stanowisku oraz pełnił służbę w służbie stałej w stopniu innym niż wymieniony w pkt 1 i w ust. 2 – określa się stopień w korpusie oficerów młodszych Służby Celnej, ustawodawca wprowadził kryteria ocenne wymagające rozstrzygnięcia, czy dany funkcjonariusz tak określone wymogi spełnia. Wynikające z owej transformacji przypisanie funkcjonariuszom celnym określonych korpusów stanowi bardzo istotną zmianę łączącego ich z przełożonym stosunku administracyjnoprawnego w zakresie m.in. warunków pracy, uposażenia czy też możliwości awansu. Organ jest zatem związany ustawowym mechanizmem przypisania funkcjonariusza do danego korpusu, który wprost wynika z treści odpowiedniego dla konkretnego funkcjonariusza ustępu (2-6) art. 223. Można powiedzieć, iż dla danego funkcjonariusza przypisanie do określonego korpusu jest kreowane wprost i jedynie przez ustawę.

Porównując typowy dla pragmatyki celnej akt mianowania z aktem mianowania wynikającym z art. 223 ustawy wskazać można jeszcze inną różnicę. Otóż typowy akt mianowania ma charakter konstytutywny, albowiem to z mocy konkretnej decyzji administracyjnej funkcjonariusz zyskuje określone uprawnienia wynikające z aktu mianowania i zostaje mianowany na określone stanowisko służbowe. Natomiast akt mianowania wynikający z treści art. 223, w części dotyczącej określenia przynależności danego funkcjonariusza do konkretnego korpusu Służby Celnej, ma charakter deklaratoryjny, albowiem potwierdza jedynie prawo funkcjonariusza do określenia stopnia służbowego w konkretnym korpusie, które to prawo nie wynika z treści decyzji organu, ale wynika wprost z brzmienia przepisu ustawy.

Uregulowania zawarte w treści art. 223 ust. 9 i 10 obecnie obowiązującej pragmatyki można pominąć, albowiem dotyczą dodatkowych obowiązków spoczywających na niektórych funkcjonariuszach w związku z mianowaniem i nie mają znaczenia dla przedmiotu niniejszej sprawy.

Reasumując –zdaniem Sądu- uprawnione jest stwierdzenie, iż akt mianowania wynikający z art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariusza do określonego korpusu ma charakter deklaratoryjny (ze wspomnianym już wyżej wyjątkiem) i obligatoryjny. Natomiast w procesie określenia w tym akcie przez organ stopnia służbowego w określonym korpusie, organ w bardzo wąskich ramach zakreślonych w ust. 7 tego artykułu, ma możliwość kreowania sytuacji prawnej funkcjonariusza.

Ustalenia powyższe są istotne dla określenia w ramach postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego uprawnień funkcjonariusza w zakresie możliwości odwoływania się i zaskarżania do sądów administracyjnych rozstrzygnięć organu dokonywanych w ramach transformacji przewidzianej w art. 223 ustawy

o Służbie Celnej.

Funkcjonariuszowi Służby Celnej, jako obywatelowi, przysługuje prawo domagania się skontrolowania przez organ administracyjny wyższego stopnia i w dalszej konsekwencji przez sądy administracyjne, czy akt mianowania wynikający z normy art. 223 w zakresie przypisania funkcjonariuszowi przynależności do konkretnego korpusu Służby Celnej, został wydany zgodnie z prawem. W istocie nie jest to kontrola dyskrecjonalnej decyzji organu, ale kontrola realizacji przez organy Służby Celnej wykonania dyspozycji art. 223 ust. 1-6 ustawy, czyli zbadanie, czy przypisanie funkcjonariusza do danego korpusu nastąpiło zgodnie z wolą ustawodawcy. Nie jest to zatem stricte stosunek przełożony podwładny, o którym mowa w art. 5 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem przepis ten nie stoi na przeszkodzie do rozpoznawania tego typu spraw (akty mianowania z art. 223 w zakresie określenia korpusu) przez sądy administracyjne, co umożliwia także rozpoznawanie przez sądy administracyjne skarg na bezczynność w tego typu sprawach.

Ponieważ, co wyżej wykazano, art. 223 ustawy o Służbie Celnej stanowi lex specialis do pozostałych przepisów tej ustawy, to kontrola taka nie może odbywać się w oparciu o ogólne przepisy tej ustawy (uregulowania zawarte w rozdziale 12 – art. 188 i art. 189), a zatem stosować tu należy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

W tych okolicznościach zasadne zdaje się być pytanie, dlaczego ustawodawca nie uregulował w dalszych ustępach art. 223 zasad kontroli wydanych na podstawie tego przepisu aktów mianowania, co byłoby wskazane z racji szczególnego charakteru tego przepisu. Nadto w pierwotnej wersji projektu ustawy koncepcja możliwości odwołania była zawarta. Skoro jednakże regulacji takiej nie zawarto w ustawie, odwołać się tu należy do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, to jest do art. 127 i nast.

Odpowiedź na nie znajdujemy w cytowanej wyżej uchwale Sądu Najwyższego oraz w powołanych w niej uchwałach składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego oraz składu siedmiu i pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego:

"W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że brak w ustawie wyraźnego wskazania, iż określone indywidualne sprawy administracyjne są rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej, nie przesądza o tym, że sprawa nie należy do kategorii spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji administracyjnej w postępowaniu unormowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Taki pogląd wyrażony został, między innymi, w uchwale składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 2009 r., II PZP 7/09 (OSNP 2010 nr 7 - 8, poz. 82), a także w uzasadnieniach: uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 (ONSA 1999 nr 1, poz. 3) oraz uchwały składu pięciu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 1999 r., OPK 24/99 (ONSA 2000 nr 2, poz. 54), według których przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej nie tylko w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo że do rozpoznania sprawy stosuje się Kodeks postępowania administracyjnego, ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji do rozstrzygania sprawy (na przykład "zezwala", "przydziela", "potwierdza", "wyraża zgodę"). W uzasadnieniu powołanej uchwały z dnia 15 listopada 1999 r. podniesiono, że gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą działania organu administracji, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Jeżeli z tych przepisów wynika, że wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji i o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej".

"Sprawami sądowoadministracyjnymi, według legalnej definicji zamieszczonej w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) są sprawy z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz inne sprawy, do których przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Rozstrzygnięcie co do mianowania funkcjonariusza na stopień służbowy na podstawie art. 223 ustawy podlega zatem kontroli sądowoadministracyjnej, z tym że w zakresie, w jakim dotyczy określenia korpusu służbowego. Odnośnie do mianowania na wyższy stopień służbowy w ramach danego korpusu funkcjonariuszowi, w ocenie Sądu Najwyższego, w ogóle nie przysługuje bowiem roszczenie, z przyczyn, które powyżej szczegółowo omówiono" (op. cit.).

Mając powyższe względy na uwadze, uznać zdaniem Sądu należy, iż od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej przez kierownika urzędu celnego funkcjonariuszowi przysługuje, na zasadach określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, odwołanie do organu celnego wyższego stopnia, w tym przypadku do Szefa Służby Celnej, w zakresie określenia korpusu Służby Celnej. Natomiast od wydanej w tej sprawie przez organ celny drugiej instancji decyzji – przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie funkcjonariusz Służby Celnej – K. D. wniosła odwołanie do Szefa Służby Celnej od aktu mianowania wydanego na podstawie art. 223 ustawy o Służbie Celnej, zarzucając, iż mianowano ją na stopień w nieodpowiednim korpusie. Zarzut dotyczył w szczególności niezastosowania przez organ przepisu art. 223 ust. 3 pkt 2 ustawy o Służbie Celnej, czyli przepisu, który wymaga dokonania oceny spełnienia przez skarżącego nieostrych kryteriów związanych z pełnioną dotychczas służbą.

Organ nie rozpatrując tego odwołania, do czego był zobowiązany, pozostawał w bezczynności i dlatego winien jest je rozpatrzyć mając na uwadze wyżej wskazane rozważania.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art.149 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.