Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 281/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 §1a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 149  par. 1 pkt 1 i 3 par. 1 a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 35 par. 1-3, art. 37 par. 1, art. 36 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 lutego 2022 r. sprawy ze skargi G S na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie znak: [...] I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; II. stwierdza przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania w sprawie znak: [...]; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałym zakresie skargę oddala; V. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G S kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 9 listopada 2021 r. G S wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. w sprawie znak: [...].

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej PINB) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. [...].

W dniu 24 lutego 2021 r. organ I instancji przekazał [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowalnego (dalej WINB) odwołanie od tej decyzji wniesione G S. Do pisma przekazującego odwołanie załączona została jedynie kopia akt organu I instancji, w tym kopia zaskarżonej decyzji, wobec czego [...]WINB - pismem dnia 24 marca 2021 r. - zwrócił się do organu I instancji o przekazanie akt przedmiotowej sprawy. W odpowiedzi na to pismo PINB - w piśmie z dnia 9 kwietnia 2021 r. - poinformował, że akta sprawy I instancji dotyczącej budynku przy ul. [...] zostały przekazane do WSA w Warszawie. Organ odwoławczy - pismem z dnia 22 kwietna 2021 r. - zwrócił się do PINB o podanie pod jaką sygnaturą toczy się w/w sprawa sądowa w związku ze skargą G S z dnia 12 lutego 2021 r. na bezczynność organu powiatowego w sprawie znak: [...] Po otrzymaniu odpowiedzi organu powiatowego w piśmie z dnia 7 maja 2021 r., iż organ ten nie posiada powołanej sygnatury, [...]WINB -pismem z dnia 20 maja 2021 r. - zwrócił do WSA w Warszawie o wypożyczenie na okres 21 dni akt administracyjnych organu I instancji sprawy, dotyczącej budynku przy ul. [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pismem z dnia 2 czerwca 2021 r. poinformował o braku możliwości wypożyczenia akt, ze względu na przewidywany termin rozpoznania sprawy. Pismem z dnia 22 czerwca 2021 r. [...]WINB ponownie zwrócił się do Sądu o wypożyczenie przedmiotowych akt, a WSA w Warszawie - pismem z dnia 30 czerwca 2021 r. (sygn. akt VII SAB/Wa 40/21) - ponownie odmówił ich wypożyczenia. W dniu 9 sierpnia 2021 r. organ ponownie zwrócił się o wypożyczenie akt sprawy i w dniu 13 sierpnia 2021 r. otrzymał z Sądu odpowiedź odmowną. Po raz kolejny [...]WINB zwrócił się o wypożyczenie akt sprawy pismem z dnia 30 września 2021 r. Sąd - pismem z dnia 18 października 2021 r. - poinformował o ponownym braku możliwości wypożyczenia akt ze względu na przekazanie akt sprawy wraz ze skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ zwrócił się więc pismem z dnia 2 listopada 2021 r. do NSA o wypożyczenie przedmiotowych akt. Przy piśmie z dnia 16 listopada 2021 r. NSA wypożyczył organowi akta przedmiotowej sprawy na 21 dni, w wyniku czego [...]WINB wydał w dniu [...] grudnia 2021 r. decyzję Nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu ponaglenia G S z 23 kwietnia 2021 r., postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., wskazał, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłości w w/w sprawie.

W dniu 9 listopada 2021 r. G S wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w tej sprawie. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu bezczynność polegającą na niezakończeniu postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu oraz niepodjęciu stosownej innej czynności, mimo istnienia ustawowego obowiązku do zakończenia postępowania w terminie wskazanym w art 35 k.p.a. oraz przewlekłe prowadzenie sprawy polegające jedynie na ciągłym periodycznym w odstępie jednego miesiąca wysyłaniu pism do WSA dotyczacych udzielenia informacji o udostępnieniu akt postępowania, a w konsekwencji obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj.: art. 35 k.p.a. w zakresie braku dotrzymania terminów załatwienia prowadzonej sprawy oraz art. 36 § 1 k.p.a. w zakresie braku wskazania końcowego terminu załatwienia sprawy.

Skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie przewidzianej przepisami k.p.a. oraz wskazanie organowi terminu, w jakim dokonanie tej czynności winno nastąpić;

2) stwierdzenie bezczynności i przewlekłości w postępowaniu prowadzonym przez WINB, znak sprawy [...];

3) wymierzenie organowi grzywny określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej stosownie do art. 149 § 2 in fine p.p.s.a;

4) zasądzenie kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącej według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała przebieg postępowań toczących się od 2015 r. w sprawie odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego w [...]przy ul. [...] w Dzielnicy [...] , będącego własnością D P. Odnosząc się do przebiegu postępowania będącego przedmiotem skargi, wskazała, że PINB w dniu [...] stycznia 2021 r. wydaną decyzją Nr [...] umorzył postępowanie administracyjne w ramach sprawowanego nadzoru budowlanego. Skarżąca w dniu 15 lutego 2021 r. złożyła odwołanie od tej decyzji. Od 15 lutego 2021 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] tj. od ponad dziesięciu miesięcy nie wydał żadnej decyzji w sprawie pomimo, iż skarżąca dwukrotnie składała ponaglenia do GUNB w [...] - w dniu 23 kwietniu 2021 roku i ostatnie w dniu 27 października 2021 r. Organ otrzymał odwołanie wraz z aktami, które następnie ponownie zwrócił do organu I instancji. Organ periodyczne i comiesięczne wysyła pisma do WSA w Warszawie o wypożyczenie akt postępowania mimo, iż organ dysponuje ich kopiami.

Skarżąca przytoczyła fragmenty kilku orzeczeń sądowych obrazujących stan przewlekłości postępowania w sprawach identycznych, jak w niniejszej sprawie (wyrok WSA w Opolu z dnia 28 listopada 2017 r., II SAB/Op 119/17, wyrok WSA w Warszawie, IV SAB/Wa 576/20 z dnia 15 października 2020 r., wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 21 sierpnia 2019 r., IV SAB/Wr 98/19).

Skarżąca wskazała, że mimo upływu dziesięciu miesięcy od złożenia odwołania w m-cu lutym 2020 r. nie doczekała się załatwienia sprawy w żadnym z terminów wskazanych w art. 35 k.p.a. W czasie rozpatrywania odwołań od wszystkich decyzji uchylonych przez NSA inwestorka przedmiotowej nieruchomości uzyskała w PINB decyzję o użytkowaniu obiektu, pomimo, iż postępowanie było prowadzone bez udziału skarżącej jako strony postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Organ opisał szczegółowo przebieg tej sprawy i wskazał, że po uzyskaniu akt administracyjnych przesłanych mu przy piśmie z dnia 16 listopada 2021 r. przez NSA w dniu [...] grudnia 2021 r. wydał decyzję Nr [...] kończącą postepowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ zauważył, iż w każdym z pism kierowanych do WSA w Warszawie i NSA o wypożyczenie akt administracyjnych organu I instancji sprawy poinformował strony postępowania (w tym skarżącą), iż na podstawie art. 35 § 5 k.p.a. następowało wstrzymanie terminu do rozpatrzenia odwołania. Jednocześnie organ odwoławczy nie mógł do dnia 18 listopada rozpatrzeć odwołania G S, nie posiadając oryginałów akt tej sprawy, w tym oryginału zaskarżonej decyzji. Organ podejmował natomiast czynności niezbędne do zakończenia sprawy, tj. dążył do skompletowania akt, a po ich otrzymaniu od NSA niezwłocznie podjął rozstrzygnięcie merytoryczne.

Odnosząc się zaś do przytoczonych w skardze wyroków sądów administracyjnych, wskazał, iż odnoszą się one do sytuacji całkowitej bierności organu administracji i niepodejmowania żadnych działań mających na celu odzyskanie przekazanych innemu organowi akt. W niniejszej zaś sprawie organ nie dysponował do dnia 18 listopada 2021 r. ani oryginałem decyzji organu I instancji, ani związanymi z nią aktami, jednak podejmował w związku z tym szereg działań mających na celu ich pozyskanie. Mając na uwadze zaś wskazaną w w/w wyroku możliwość skopiowania akt administracyjnych, organ podniósł, iż czynności tej nie można było przeprowadzić, albowiem organ nie dysponował oryginalnymi aktami.

W piśmie procesowym z dnia 11 lutego 2021 r. skarżąca podtrzymała zarzuty i wnioski skargi, wnosząc dodatkowo o zobowiązanie organu do wydania decyzji merytorycznej w sprawie w terminie jednego miesiąca od daty wydania wyroku oraz o stwierdzenie, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W piśmie tym skarżąca wskazała, że organ I instancji, przesyłając odwołanie, poświadczył nieprawdę w piśmie z dnia 23 lutego 2021 r., gdyż akta I instancji wraz ze skargą na przewlekłość przekazał do Sądu w dniu 2 marca 2021 r. Natomiast odwołanie skarżącej wraz z kopią akt wpłynęło do organu II instancji w dniu 24 lutego 2021 r., a więc w dacie kiedy organ I instancji dysponował jeszcze aktami. Po upływie miesiąca organ II instancji zwrócił się pismem z dnia 24 marca 2021 r. do organu I instancji o zwrot oryginałów akt I instancji zwróconych w dniu 4 marca 2021 r. Z powyższej informacji można wywieść wniosek, że przynajmniej do dnia 4 marca 2021 r. organ II instancji posiadał część oryginałów akt. Pisma z dnia 4 marca 2021 r. brak w aktach sprawy. Twierdzenie organu II instancji, że nie wiedział, do jakiej sprawy sądowej zostały przesłane akta organu I instancji jest nieuzasadnione, gdyż posiadał w aktach sprawy odpis skargi na przewlekłość organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4.

Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Skarżąca wniosła ponaglenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego pismem z dnia 23 kwietnia 2021 r. Zostało ono rozpoznane przez organ postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r. znak [...]. Skarga została wniesiona w dniu 9 listopada 2021 r., a więc po wniesieniu ponaglenia, a przed zakończeniem postępowania w sprawie decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r. W związku z tym stwierdzić należy, iż skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwalało Sądowi poddać ją merytorycznej ocenie w kontekście przesłanek bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego.

Sąd uznał, że skarga jest zasadna w zakresie, w jakim zarzucono [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego przewlekłe prowadzenie postępowania odwoławczego znak: [...]z odwołania G S od decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r., którą Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego dla [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie odstępstw od dokumentacji projektowej wprowadzonych podczas realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]przy ul. [...].

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób dłuższy niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jest to prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyroki NSA z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 1903/15, z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 1156/16, z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, dostępne CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 133 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję, obowiązany jest przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu w terminie siedmiu dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie, jeżeli w tym terminie nie wydał nowej decyzji w myśl art. 132. Przekazanie odwołania jest czynnością materialno-techniczną, dla której ustawodawca ustanowił ściśle określony termin. Wykonanie bądź zaniechanie przez organ wykonania tego obowiązku wywołuje określone skutki faktyczne i prawne. Przekazanie organowi II instancji odwołania wraz z aktami sprawy umożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy i jej załatwienie przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej (art. 104 § 1 k.p.a.). Dokumenty tworzące akta sprawy powinny zostać przekazane organowi odwoławczemu w oryginale (w wyjątkowych sytuacjach w kopiach poświadczonych za zgodność z oryginałem).

W tej sprawie odwołanie skarżącej zostało przekazane przez organ I instancji w dniu 24 lutego 2021 r., lecz z kserokopiami dokumentów tworzących akta sprawy. W piśmie przekazującym odwołanie PINB poinformował, że akta przedmiotowej sprawy znajdują się w posiadaniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz nie wskazał sygnatury akt sprawy sądowej, do której przekazano te akta. Organ I instancji naruszył więc ustawowy obowiązek przekazania odwołania wraz z aktami sprawy (art. 133 k.p.a.). Rolą organu odwoławczego było przede wszystkim doprowadzenie do przekazania wraz z odwołaniem oryginału akt sprawy (lub kopii dokumentów poświadczonych za zgodność z oryginałem) przez organ I instancji, zgodnie z art. 133 k.p.a. Organ odwoławczy nie zwrócił się do organu I instancji po wpływie odwołania o nadesłanie akt sprawy (lub akt zastępczych) lub co najmniej o udzielenie informacji, gdzie te akta się znajdują, lecz podejmował szereg czynności związanych z ustaleniem, do jakiej sprawy sądowej akta zostały dołączone i wypożyczeniem tych akt. Rację ma skarżąca, że w dacie przekazywania kopii akt sprawy do organu odwoławczego (24 lutego 2021 r.) organ I instancji posiadał akta sprawy, gdyż przekazał je do Sądu dopiero 2 marca 2021 r. W sytuacji, gdyby organ odwoławczy niezwłocznie po wpływie odwołania zwrócił się o te akta, to istniała możliwość ich przesłania, choćby celem poświadczenia za zgodność z oryginałem dokumentów znajdujących się w aktach przesłanych organowi odwoławczemu w kserokopiach. Słusznie wskazała skarżąca, że organ odwoławczy początkowo przez 3 miesiące nie mógł ustalić, do której sprawy sądowej zostały dołączone akta tej sprawy, a w okresie od 20 maja 2021 r. do dnia ostatniego pisma kierowanego do NSA z dnia 2 listopada 2021 r. (ponad 5 miesięcy) organ zwracał się kilkukrotnie do sądów administracyjnych o wypożyczenie akt organu I instancji dołączonych do sprawy o sygn. akt VII SAB/Wa 40/20. Zdaniem Sądu, przebieg postępowania w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, gdyż organ odwoławczy po wpływie odwołania zaniechał podjęcia działań w celu wyegzekwowania od organu I instancji wypełnienia obowiązku przedstawienia akt sprawy, a następnie samodzielnie przez kilka miesięcy podejmował czynności zmierzające do ustalenia, gdzie znajdują się akta sprawy i do ich wypożyczenia z sądu. Podejmowane czynności w zakresie ustalenia sygnatury sprawy sądowej, do której zostały wypożyczone akta sprawy, a następnie do wypożyczenia akt z Sądu, przez kilka miesięcy były podejmowane bezskutecznie. Dopiero po upływie ponad 8 miesięcy od daty wpływu odwołania organowi wypożyczone zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny akta sprawy. W związku z powyższym, Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie znak: [...]. (pkt II wyroku).

Mając jednak na uwadze, że w dniu [...] grudnia 2021 r. organ wydał decyzję w tej sprawie, Sąd - na podstawie 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowe (pkt I wyroku).

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1a p.p.s.a. Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w tej sprawie nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela pogląd, który rażące naruszenie prawa w rozumieniu powyższego przepisu odnosi do wadliwości o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 14 lipca 2020 r., II OSK 879/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie podkreśla się także, że kwalifikacja naruszenia jako rażącego naruszenia prawa musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., II OSK 468/13, wyrok NSA z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1776/17). W okolicznościach przedmiotowej sprawy uznać należy, że nie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania w zakresie obowiązków organu do szybkiego załatwienia sprawy. Stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie czas przekroczenia terminu załatwienia sprawy przez organ I instancji nie był wyjątkowo długi i nie miało miejsce świadome lekceważenie przez organ przepisów prawa związanych z szybkością prowadzenia postępowania. Organ podejmował szereg czynności w celu odnalezienia akt sprawy i wydania decyzji. Dodać należy, iż – jak wynika z treści skargi, w której skarżąca opisała przebieg postępowań w tej sprawie – powiązane ze sobą postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące odstępstw dokonanych w trakcie realizacji budynku mieszkalnego w [...] przy ul. [...] toczą się od kilku lat, co jest związane z koniecznością przekazywania akt tych spraw pomiędzy organami i sądami administracyjnymi obu instancji. W ocenie Sądu, zwłoka organu odwoławczego w rozpoznaniu przedmiotowej sprawy nie jest efektem jego zaniechań, które można zinterpretować jako celowe unikanie podejmowania rozstrzygnięcia.

Przechodząc do rozważań, czy w rozpoznawanej sprawie doszło do zarzuconej w skardze bezczynności w załatwieniu sprawy Sąd wyjaśnia, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia w każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a., jeżeli organ nie dopełnił czynności określonych w art. 36 k.p.a. lub nie podjął innych działań wynikających z przepisów procesowych mających na celu usunięcie przeszkody w wydaniu decyzji. Bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne ma bowiem miejsce wówczas, gdy ten – będąc właściwym w sprawie – nie załatwia jej w ustawowym terminie, tj. nie wydaje rozstrzygnięcia bez usprawiedliwienia pozwalającego na przesunięcie tego terminu. Przy czym, celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności. Oznacza to, że sąd, rozpoznając skargę na bezczynność, bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności. Dla stwierdzenia bezczynności konieczne jest więc wyjaśnienie w pierwszej kolejności, czy w ustalonym stanie sprawy na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie, a następnie czy organ uczynił to w przepisanym terminie, a dalej czy ewentualne jego opóźnienie jest usprawiedliwione. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl art. 35 § 5 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w czasie trwania postępowania w tej sprawie) do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu.

Przede wszystkim wskazać należy, iż termin na załatwienie sprawy przez organ odwoławczy rozpoczyna bieg w dacie przekazania mu odwołania wraz z aktami sprawy przez organ I instancji (art. 133 k.p.a.). Oczywistym jest, że brak akt sprawy uniemożliwia organowi rozpoznanie odwołania i merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w II instancji. Nie można więc uznać, że w tej sprawie rozpoczął bieg termin na rozpatrzenie odwołania, skoro organowi II instancji nie zostały przekazane akta sprawy zgodnie z art. 133 k.p.a. (w oryginale lub kopii poświadczonej za zgodność z oryginałem). Z przyczyn niezależnych od siebie organ odwoławczy nie mógł załatwić sprawy. Po wypożyczeniu akt przez Naczelny Sąd Administracyjny (16 listopada 2021 r.) organ wydał decyzję w dniu [...] grudnia 2021 r., a więc z zachowaniem miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W tym zakresie skarga podlegała więc oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a., Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Zdaniem Sądu, nie wystąpiła w tej sprawie podstawa do uwzględnienia żądania przyznania skarżącej sumy pieniężnej. Suma pieniężna ma przede wszystkim charakter kompensacyjny, a jedynie akcesoryjnie charakter represyjny. Przy orzekaniu o przyznaniu na rzecz strony skarżącej sumy pieniężnej chodzi przede wszystkim o zrekompensowanie uszczerbku, jakiego strona ta doznała na skutek bezczynności organu administracji lub jego przewlekłości (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2017 r., I OSK 1685/17). Sąd uznał, że w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które przymawiałyby za przyznaniem skarżącej sumy pieniężnej.

Odnosząc się do wniosku skarżącej o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 149 § 2 p.p.s.a. Sąd wyjaśnia, że instytucja grzywny przewidziana w tym przepisie, jest dodatkowym środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy Sąd uznał, że nie zaistniała uzasadniona konieczność zastosowania wobec organu dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. Zdaniem Sądu, stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ w dotychczasowym procedowaniu w sprawie stanowi bowiem wystarczający środek dyscyplinujący, który skłoni organ do przestrzegania właściwych standardów sprawności rozpatrywania spraw administracyjnych, pozostających w zakresie jego właściwości. Tym samym Sąd nie dostrzegł przesłanek do zastosowania instrumentów przewidzianych w art.149 § 2 p.p.s.a. i w tym zakresie na podstawie art. 151 skargę oddalił (pkt IV wyroku).

Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. orzekł, jak w pkt II- III sentencji.

Sąd ponadto umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu jako bezprzedmiotowe (art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), gdyż w dniu [...] grudnia 2021 r., organ wydał decyzję w tej sprawie (pkt I wyroku). W pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt IV wyroku). O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. (pkt V wyroku).

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, iż sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.