Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 633/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2013-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 24 września 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2013 roku sprawy ze skargi A. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" r. Kierownik Miejsko - Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Burmistrza, odmówił A. D. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym mężem. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełniła przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ osoba wymagająca opieki – M. D. - pozostaje w związku małżeńskim, a A. D. jako współmałżonek nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

A. D. wniosła odwołanie od tej decyzji, podnosząc, że nie jest

w stanie podjąć zatrudnienia z uwagi na fakt, że opiekuje się mężem. Wyjaśniła, że mąż zaliczony został do osób niepełnosprawnych z powodu niedowładu prawej dłoni oraz amputowanego wskazującego palca u prawej dłoni. Wymaga całodobowej opieki.

W przyszłości musi poddać się jeszcze jednej operacji dłoni. Odwołująca wskazała także, że Trybunał Konstytucyjny wyrokami z dnia 18 i 22 lipca 2008r. uznał za niekonstytucyjny zapis ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie w jakim uniemożliwiał on nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dacie orzekania przez Kolegium obowiązuje inny stan prawny niż w dacie orzekania przez organ I instancji, bowiem

z dniem 1 stycznia 2013 r. nastąpiła nowelizacja ustawy o świadczeniach rodzinnych. Na mocy art. 1 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r. poz. 1548) została zmieniona (m.in.) treść art. 17. Wskazano, że obecnie świadczenie pielęgnacyjne nieuzależnione od dochodu może być przyznane - pod warunkiem spełnienia przesłanek pozytywnych i braku przesłanek negatywnych - wyłącznie z tytułu opieki nad osobą niepełnosprawną, której niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.. Nadto do ustawy o świadczeniach rodzinnych został dodany art. 16a normujący zasady przyznawania specjalnego zasiłku opiekuńczego (świadczenia uzależnionego m.in. od wysokości dochodu). Podano, że zgodnie z art. 13 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw - w sprawach o świadczenie pielęgnacyjne, do którego prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 2013 r.), ustalając to prawo za ten okres, stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego też Kolegium orzekając w przedmiotowej sprawie (po dniu 1 stycznia 2013 r.) odniosło się do przepisów art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 2012 r.

Podniesiono, że stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, na których, zgodnie

z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy, ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przy czym osobie innej niż spokrewniona w pierwszym stopniu, na której ów obowiązek ciąży, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne wówczas, gdy nie ma osoby spokrewnionej w pierwszym stopniu albo gdy osoba ta nie jest w stanie sprawować opieki (art. 17 ust. la ustawy o świadczeniach rodzinnych). Organ podkreślił, że podstawowym warunkiem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (przy jednoczesnym braku tzw. przesłanek negatywnych) jest niepodejmowanie bądź rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności

i sprawowanie rzeczywistej opieki. Zaznaczono, że rezygnacja lub niepodejmowanie zatrudnienia musi być powiązane z celem jakim jest sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną. Mając powyższe na uwadze, zdaniem składu orzekającego,

w niniejszej sprawie nie został zgromadzony materiał dowodowy pozwalający na wyraźne rozstrzygnięcie kwestii, czy A. D. spełnia wszystkie przesłanki uprawniające do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucono, że organ I instancji w ogóle nie ocenił, czy niepodejmowanie przez wnioskodawczynię zatrudnienia ma związek z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, czy też spowodowane jest innymi okolicznościami. Kolegium wskazało, że z treści oświadczenia strony wynika, że odwołująca nigdy nie pracowała. Wraz z mężem wychowuje dwoje dzieci - syna w wieku 2 lat i córkę w wieku 9 miesięcy. Wskazała, że nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, ponieważ 1 lipca 2012r. mąż uległ wypadkowi i wymaga stałej pomocy. Kolegium przyznało, że wnioskodawczyni co prawda podała, że brak zatrudnienia podyktowany jest sprawowaniem opieki nad mężem, jednak w ocenie Kolegium w sprawie należałoby poczynić szersze ustalenia, co do faktycznych przyczyn niepodejmowania przez odwołującą zatrudnienia. Organ II instancji podniósł, że z uwagi na fakt wychowywania małych dzieci, wątpliwym wydaje się, aby faktyczna rezygnacja z zatrudnienia wiązała się z koniecznością sprawowania opieki nad mężem, z którym nota bene strona związek małżeński zawarła dopiero w dniu 29 października 2012r., a więc po powstaniu przyczyny niepełnosprawności. Organ II instancji dostrzegł, że niepełnosprawności M. D. powstała w dniu 1 lipca 2012r. Związek małżeński został zawarty w dniu 29 października 2012r., a dwa dni później tj. 31 października 2012r. A. D. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad mężem i oświadczyła, że z tego powodu nie może podjąć zatrudnienia. W związku z tym należy wziąć pod uwagę, czy ewentualna przesłanka rezygnacji z zatrudnienia wystąpiła w czasie pozostawania osoby wymagającej opieki i osoby ubiegającej się o świadczenie w związku małżeńskim, a więc od dnia 29 października 2012r. Zdaniem Kolegium organ pierwszej instancji winien również ustalić, dlaczego przed wypadkiem M. D. odwołująca nie pracowała, skoro, jak sama wskazuje, to opieka nad mężem uniemożliwia jej podjęcie zatrudnienia. Kolegium wytknęło, że w sprawie nie ustalono, czy odwołująca podjęłaby zatrudnienie, gdyby mąż nie wymagał opieki. Nie wzięto także pod uwagę, kto na co dzień zajmuje się dziećmi, czy pozostają one pod opieką wnioskodawczyni, czy też np. uczęszczają do żłobka. Kolegium wskazało, że w tym celu należy precyzyjnie wyjaśnić, jaki charakter ma opieka odwołującej się nad mężem, w jakim stopniu absorbuje ona stronę. Dopiero uzyskanie takich informacji daje podstawę do stwierdzenia, czy wnioskodawczyni ma rzeczywistą możliwość sprawowania opieki nad mężem oraz czy fakt posiadania małych dzieci nie koliduje

z możliwością zatrudnienia, z którego rezygnuje na rzecz opieki nad mężem.

W ponownym postępowaniu organ I instancji przyjął od strony oświadczenie,

z którego wynika, że od ukończenia szkoły zawodowej wnioskodawczyni poszukiwała pracy we własnym zakresie, a do dnia 29 października 2012 r. była zarejestrowana w PUP jako osoba bezrobotna. Pomimo stagnacji na rynku pracy podejmowała próby jej znalezienia, ale pracodawcy z uwagi na to, że wychowuje dwójkę małoletnich dzieci nie byli jej przychylni. Przyszłego pracodawcy nie interesowało to, że syn miałby pójść do przedszkola, a młodszą córką opiekowałaby się babcia. Wskazała, że w lipcu mąż uległ wypadkowi, a związek małżeński zawarli dnia 29 października 2012 r. Od wypadku mąż nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, potrzebuje stałej opieki dlatego też nie może podjąć żadnej pracy zawodowej.

Dnia 18 marca 2013 r. organ I instancji przesłuchał dodatkowo wnioskodawczynię w charakterze strony. A. D. oświadczyła wówczas, że gdyby nie choroba męża to podjęłaby zatrudnienie. Wyjaśniła, że na co dzień zajmuje się dwójką małoletnich dzieci i chorym mężem, ale gdyby mogła pracować to synek poszedłby do przedszkola, a córką zajęłaby się babcia.

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ponownie odmówił A. D. wnioskowanego świadczenia, zajmując takie same stanowisko jak w decyzji z dnia 26 listopada 2012 r.

W odwołaniu od tej decyzji A. D. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie, wskazując na wyroki Trybunału Konstytucyjnego w zakresie uniemożliwienia nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego małżonkowi.

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło powyższą decyzję, przekazując ponownie sprawę organowi I instancji do rozpatrzenia. Zdaniem Kolegium organ I instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 268, dalej jako: k.p.a.), nie wykonał zaleceń wskazanych w decyzji z dnia 21 stycznia 2013r., ponieważ w dalszym ciągu nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście spełnienia przez wnioskodawczynię wszystkich przesłanek warunkujących prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Zdaniem składu orzekającego ograniczenie się tylko do negatywnej przesłanki, wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a omawianej ustawy, przy utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnym w zakresie uprawnienia małżonka do ubiegania się o to świadczenie, było niedopuszczalne. Kolegium podkreśliło, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczną rezygnację z jakiejkolwiek pracy, także rezygnacji z poszukiwania pracy z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki. Aby można było pozytywnie rozpoznać wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego musi zaistnieć związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia (jego niepodejmowaniem), a koniecznością sprawowania opieki nad członkiem rodziny. Dlatego, zdaniem Kolegium, w ponownym postępowaniu organ I instancji winien przede wszystkim ocenić zgromadzony materiał dowodowy (ewentualnie, w razie wątpliwości przeprowadzić dodatkowe postępowanie), czy niepodejmowanie zatrudnienia przez A. D. faktycznie ma związek z koniecznością sprawowania opieki nad małżonkiem. Stwierdzono, że organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przede wszystkim zakres opieki jaki wykonuje wnioskodawczyni (przygotowywanie posiłków, pomoc przy zabiegach higienicznych i ubieraniu, pomoc przy zawiązywaniu butów) i ocenić, czy wskazana opieka uniemożliwia podjęcie przez nią zatrudnienia, czy jest spowodowana po prostu - na co sama wskazała odwołująca, trudną sytuacją na rynku pracy. Należy zatem rozważyć, czy nie są to czynności dnia codziennego, które mogą być wykonywane po pracy lub przed pracą. Kolegium podniosło, że nie sposób nie zauważyć, że M. D. nie jest osobą obłożnie chorą, leżącą, wymagającą karmienia, regularnego podawania leków itp.

A. D. zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając organowi II instancji przedłużanie postępowania w sprawie. Skarżąca stwierdziła, ze Kolegium mogło samo ocenić, bazując na tych samych dowodach co organ I instancji, spełnienie przesłanek do przyznania wnioskowanego świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślono, że

w ponownym postępowaniu organ I instancji przesłuchał wnioskodawczynię, jednakże w dalszym ciągu nie ustalono okoliczności, które miałyby wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W protokole skarżąca określiła jedynie, że musi mężowi pomagać przy porannej toalecie, ubieraniu się, przygotowuje mu posiłki, podaje obiad, pomaga we wszystkim. Zdaniem Kolegium, nie ustalono w sposób precyzyjny, jaki charakter ma opieka skarżącej nad mężem, w jakim stopniu absorbuje skarżącą i czy zakres tej opieki faktycznie uniemożliwia podjęcie zatrudnienia. Kolegium wskazało na konieczność przeprowadzenia postępowania, co do faktycznych przyczyn niepodejmowania zatrudnienia przez wnioskodawczynię. Zaznaczono, że skarżąca wychowuje dwójkę małoletnich dzieci i zawarła związek małżeński już po powstaniu niepełnosprawności. Dlatego Kolegium, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, ponownie uchyliło decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez sądową kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwianej zaskarżoną decyzją, a także w kompetencjach sądu nie leży przyznawanie świadczeń. Sąd administracyjny może jedynie wzruszyć zaskarżony akt, poprzez stwierdzenie jego nieważności lub jego uchylenie, gdy kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej jako: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, oraz w oparciu

o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem przepisów art. 15 i art. 138 § 2 k.p.a, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zastosowany przez organ odwoławczy przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi procesową podstawę do wydania decyzji kasacyjnej, skutkującej przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Przy tego rodzaju decyzji kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy organ II instancji rozpoznając odwołanie prawidłowo zastosował powyższą normę prawną. Według tej regulacji, w brzmieniu obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r., czyli po nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Innymi słowy, Sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Podkreślić należy, że zasadą jest, iż organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego. Natomiast odstępstwem od tej ogólnej zasady jest wskazane wyżej, a wynikające z art. 138 § 2 k.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Stosownie do treści omawianej regulacji wskazać należy, że obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, określona w art. 138 § 2 k.p.a., opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu przez organ I instancji decyzji z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że w aktualnym stanie prawnym, znajdującym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ I instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ I instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (por. W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, iż w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności.

Jak już wskazano, przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Treść art. 138 § 2 k.p.a. winna być natomiast odczytywana w połączeniu z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Zwrócić też trzeba uwagę, że użyte w art. 138 § 2 k.p.a. określenie "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest określeniem wymagającym każdorazowo interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. W szczególności można stwierdzić, że nawiązuje ono do pojęcia "nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części", co - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1496/02, Monitor Prawniczy 2004/2/60; z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 632/99, Lex nr 48722; z dnia 27.października 1999 r., sygn. akt I SA 2127/98, Lex nr 48721).

Uzasadniając potrzebę ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ I instancji Kolegium wskazało, że organ I instancji nie rozważył wszystkich przesłanek warunkujących prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, poprzestając jedynie na negatywnej przesłance z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Kolegium, jak wnioskować można z lakonicznej w tym względzie argumentacji, uznało uprawnienie małżonka do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne na współmałżonka. Zaznaczyło, że organ I instancji nie ocenił zgromadzonego materiału dowodowego w kontekście okoliczności, czy niepodejmowanie zatrudnienia przez skarżącą ma faktycznie związek z koniecznością sprawowania opieki nad małżonkiem. Przy czym organ II instancji wskazał dokładnie na jakie okoliczności faktyczne wynikające z akt sprawy, organ I instancji powinien zwrócić uwagę. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji naruszył przez to art. 7, 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, powyższe zastrzeżenia organu odwoławczego nie mogły stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. W tym miejscu warto przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, w myśl której "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu I instancji. Skuteczność prawna takiego środka powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ II instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ I instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy" (sygn. I OSK 2123/11, - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zważyć należy, że w sytuacji uznania istniejącego materiału dowodowego za budzący wątpliwości lub niepełny, Kolegium mając na względzie wymogi wynikające z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., winno w tym zakresie przeprowadzić postępowania wyjaśniające, zgodnie z dyspozycją przywołanego wyżej art. 136 k.p.a. W rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy z uwagi na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania przed organem odwoławczym, wykraczającego ponad dopuszczalność zastosowania art. 136 k.p.a. Kolegium samo przyznało, że tylko ewentualnie należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, jeżeli organ I instancji miałby jakiekolwiek wątpliwości. Kolegium chce, aby to organ I instancji ocenił spełnienie przesłanki rezygnacji przez skarżącą z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem, żeby później móc ewentualnie zweryfikować zasadność zajętego w tym względzie stanowiska. Kolegium jednak pominęło, że jest samo organem obowiązanym do rozpatrzenia merytorycznego sprawy, a nie jedynie organem kasacyjnym. Ponownie rozpoznając

i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest ustalić w oparciu o przepis prawa materialnego mającego w sprawie zastosowanie, zakres postępowania wyjaśniającego niezbędnego do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy (załatwienia wniosku), później poddać ocenie materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji,

a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji ( por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo). Oznacza to, że organ II instancji powinien ustalić we własnym zakresie jakie powinno być prawidłowe rozstrzygnięcie

w sprawie i skonfrontować je ze stanowiskiem organu I instancji, a następnie usunąć dostrzeżone uchybienia, o ile mogą one zostać konwalidowane bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Wskazane przez organ II instancji wadliwości dotyczące rozstrzygnięcia nie są tego rodzaju, aby nie można było ich wyeliminować rozstrzygnięciem drugoinstancyjnym. Zwłaszcza, że nie ma konieczności przeprowadzenia ponownego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji. Kolegium zobligowane było do samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie do jego uzupełnienia w trybie ar. 136 k.p.a. W ocenie Sądu brak jest przeszkód dla dokonania prawidłowej oceny przeprowadzonych już dowodów, a przede wszystkim wyjaśnień skarżącej w kontekście spełnienia, tak podkreślanej przez Kolegium przesłanki rezygnacji z zatrudnienia w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem.

W tym stanie rzeczy uznać należało, że sformułowane w zaskarżonej decyzji argumenty nie mogły stanowić wystarczającej podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu Kolegium uchyliło się od ponownego rozpoznania sprawy, a zatem - wydając zaskarżone rozstrzygnięcie - naruszyło art. 138 § 2 i art. 15 k.p.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do tego, że organ odwoławczy rozpozna sprawę co do jej istoty w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, po ewentualnym jego uzupełnieniu. Stwierdzone podczas kontroli zaskarżonej decyzji naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.