Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1203/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1513/12 w sprawie ze skargi Gminy Rutka - Tartak na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 31 maja 2012 r. nr BOI-2-785-O-140/10 w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez gminę własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 22 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1513/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi Gminy R. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] maja 2012 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez gminę prawa własności nieruchomości, uchylił zaskarżona decyzję.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z [...] maja 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. odmawiającą stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności nieruchomości położonej w gminie R., obręb P., oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...].

Decyzja wydana zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy R. pismem z 6 lipca 2007 r. zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie, że ww. działki stały się własnością gminy R. w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) – zwanej dalej "ustawą".

Wojewoda [...] decyzją z [...] września 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę R. własności ww. nieruchomości.

Minister Budownictwa decyzją z [...] października 2007 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak podstaw do umorzenia postępowania.

Następnie Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ustawy, decyzją z [...] kwietnia 2008 r. odmówił stwierdzenia, że z dniem 1 stycznia 1999 r. Gmina R. nabyła własność wskazanych nieruchomości gruntowych uznając, że nie były spełnione wszystkie przesłanki do uzyskania prawa własności.

Po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R., Minister Infrastruktury decyzją z [...] września 2008 r. uchylił decyzję organu wojewódzkiego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, wobec niezebrania wszystkich dokumentów i niewyjaśnienia rzeczywistego przebiegu drogi publicznej.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 6 lutego 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1614/08 uchylił powyższą decyzję Ministra Infrastruktury. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż sprawa uzupełnienia dowodów nie jest wystarczającą przesłanką do uchylenia decyzji organu wojewódzkiego, a organ odwoławczy, jeżeli uważał, iż rozpatrzenie sprawy wymagało przeprowadzenia dodatkowego postępowania, winien przeprowadzić postępowanie uzupełniające w trybie art. 136 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Infrastruktury decyzją z [...] stycznia 2010 r. uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. i stwierdził nabycie przez Gminę R. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpatrzeniu skargi Wiesława Kalinowskiego, prawomocnym wyrokiem z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 534/10 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z [...] stycznia 2010 r. wskazując, iż w sprawie jedynie bezspornym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. właścicielem działek nr [...] i [...] był W. K.. Natomiast nie zostało wykazane w sposób niebudzący wątpliwości, że na części tych działek istniała jakakolwiek droga publiczna, będąca we władaniu publicznym i ogólnodostępna. Sąd wskazał też na sprzeczne oświadczenia złożone na okoliczność przebiegu drogi. Zdaniem Sądu w razie okoliczności spornych nie można poprzestać na oświadczeniach poszczególnych osób. Osoby takie winno się przesłuchać w charakterze świadków pod odpowiednimi rygorami (art. 83 § 3 K.p.a.) lub rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 K.p.a.). W ocenie Sądu wymaga wyjaśnienia w jakim celu podjęta została uchwała Rady G. z [...] czerwca 2004r. o wyrażeniu zgody na zakup przez gminę spornych działek. Sąd uznał również, że zdjęcie satelitarne, z powodu braku daty w jakiej zostało wykonane, nie może być dowodem na przebieg drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. chyba, że dowód zostanie uzupełniony przez biegłego z odpowiedniej dziedziny. Dotyczy to też mapy topograficznej z 1984 r. Wymaga też wyjaśnienia z jakiej daty podchodzi mapa ewidencyjna zarejestrowana pod nr [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S..

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy R., Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2008 r. W uzasadnieniu Minister powołał się na treść art. 73 ust. 1 ustawy podnosząc, że sprawą niesporną jest, iż działki nr [...] i [...], z których pod drogę były wydzielane działki nr [...] i [...], w dniu 31 grudnia 1998 r. były własnością W. K., na co wskazuje akt notarialny z [...] sierpnia 1987 r. Rep. [...]. Natomiast główny przedmiot sporu dotyczy tego, czy na działkach nr [...] i [...] istniała w dniu 31 grudnia 1998 r. droga i posiadała w tym dniu status drogi publicznej.

Minister zaznaczył, że uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z [...] listopada 1987 r. nr [...] w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa [...] Nr [...], poz. [...]) do dróg gminnych, a więc dróg o statusie dróg publicznych, zostało na terenie Gminy R. zaliczone szereg dróg, w tym droga "przez wieś P." o nr [...], na którą to drogę we wniosku skierowanym do Wojewody [...] wskazał Wójt Gminy R., utożsamiając ją z drogą przebiegającą przez część działki nr [...] i nr [...].

Organ odwoławczy podniósł także, że mając na względzie wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawarte w wyroku z 25 czerwca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 534/10 przeprowadził dodatkowe postępowanie dowodowe, mające na celu ustalenie, czy faktycznie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez część działek nr [...] i nr [...] przebiegała droga publiczna.

Minister wskazał, że z protokołu z rozprawy z 1 lutego 2011 r. wynika, że Wójt Gminy R. uważa, iż w latach 90-tych na przedmiotowej nieruchomości przebiegała droga publiczna. W celu ugodowego sposobu załatwienia sprawy wystąpiono do Wiesława Kalinowskiego z propozycją wykupu gruntu, a w związku z tym, że nie doszło do umowy kupna - sprzedaży, Gmina R. postanowiła uregulować stan prawny zgodnie z art. 73 ustawy. Z kolei twierdzeniom Wójta zaprzecza W. K., gdyż jego zdaniem w latach 90-tych nie było drogi publicznej na działkach nr [...] i [...], stanowiących rolę, a droga ta powstała dopiero w roku 2004. Podobnie jak W. K. twierdzi jego brat, świadek J. K. w protokole z 1 lutego 2011 r. wskazując, że pomiędzy działkami nr [...] i [...] nie było urządzonej drogi i powstała ona w 2004 r. Z pozostałych protokołów z przesłuchania świadków z 1 lutego 2011 r. wynika, że P. S. jest zdania, iż w dniu 31grudnia 1998 r. była droga pomiędzy działkami nr [...] i [...] i była to droga gruntowa, ogólnodostępna i przejezdna. Na istnienie drogi od kilkudziesięciu lat przez działki nr [...] wskazuje też świadek M. K. dodając, że była to droga utwardzona i ogólnodostępna. Świadek S. D. twierdzi, że pomiędzy tymi działkami przebiegała droga od kilkudziesięciu lat i droga ta była utwardzona i ogólnodostępna. Z kolei świadek M. A. także wskazuje, że w 1998 r. pomiędzy przedmiotowymi działkami przebiegała droga ogólnodostępna, którą konserwował i nawoził na nią żwir.

Minister dodał, że w istniejącym w aktach piśmie z 20 grudnia 2010 r., adresowanym do Wójta Gminy R., szereg mieszkańców wsi P. wskazuje, że przez wymienione działki biegnie droga i droga ta "była zawsze w tym miejscu". Nadto na mapie ewidencji gruntów wsi P., nadesłanej przy piśmie Starostwa Powiatowego w S. z 28 lipca 2011 r., powstałej przed 31 grudnia 1998 r., na której znajduje się dopisek, że mapa ta obowiązywała w latach 1982-2000, wykazano szereg dróg, lecz żadna z dróg nie przebiega po granicy działek nr [...]. Natomiast w niewielkiej odległości (około 260 m) wykazano drogę o szer. 3 m, oznaczoną jako działka nr [...], przebiegającą pomiędzy działkami nr [...] i [...], łączącą drogę biegnącą ze wsi P. wzdłuż północno-wschodnich granic działek nr [...] z inną drogą biegnącą ze wsi P., położoną w stronie północnej. Z kolei na mapie ewidencji gruntów sąsiedniej wsi P. (ark. 1 mapy), nadesłanej także przy ww. piśmie Starostwa Powiatowego w S. z 28 lipca 2011 r., na której znajduje się dopisek, że mapa ta obowiązywała w latach 1982-2000, jest wykazana droga oznaczona jako działka nr [...], położona pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], które to działki graniczą bezpośrednio z działkami nr [...] położonymi we wsi P. i zaznaczono dalsze przedłużenie tej drogi linią przerywaną z napisem "do wsi P.". To przedłużenie tej drogi nie jest natomiast wykazane na mapie ewidencji gruntów wsi P.. Droga, zaznaczona jako przedłużenie drogi będącej działką nr [...], przebiegałaby przez wymienione działki nr [...]. A zatem zdaniem organu, należy uznać, iż w dniu 31 grudnia 1989 r. poprzez działki nr [...] istniała droga jako ogólnodostępny przejazd do sąsiedniej drogi. Niemniej jednak fakt wykorzystywania drogi jako ogólnodostępnej nie jest równoznaczny ze statusem prawnym tej drogi jako drogi publicznej.

Minister zwrócił uwagę także, że w aktach znajdują się odbitki z mapy topograficznej. Mapa topograficzna jest opracowywana w skali mniejszej od skali mapy ewidencji gruntów i powstaje poprzez generalizację treści, co oznacza, iż nie zawiera wszystkich szczegółów terenowych uwidocznionych na mapie ewidencji gruntów. Mapa ta jest mniej dokładna od mapy ewidencji gruntów i nie przedstawia wszystkich szczegółów sieci drogowej dróg wiejskich. Mapa topograficzna może więc stanowić dokument poglądowy, orientacyjny, a w niniejszej sprawie nie można jej jednak uznać za dokument definitywnie przesądzający o położeniu przedmiotowej drogi poprzez działki nr [...].

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że drogą publiczną była droga "przez wieś P." Wójt Gminy R. w piśmie z 6 października 2009 r. wyjaśnił, że Gmina nie prowadziła szczegółowej ewidencji dróg. Także Starostwo Powiatowe w S. w piśmie z 23 sierpnia 2007 r. wskazało, że nie posiada dokumentów pozwalających na zlokalizowanie na mapie ewidencji gruntów drogi gminnej o nr [...] (droga P. przez wieś) oraz na określenie jej faktycznego przebiegu na dzień 31 grudnia 1998 r. Również archiwum państwowe nie posiada mapy obrazującej szczegółowy przebieg tej drogi publicznej.

Dalej Minister zauważył, że w dniu 31 grudnia 1998 r. dla tego terenu obowiązywał miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego gminy R., przyjęty uchwałą Gminnej Rady Narodowej w R. nr [...] z [...] grudnia 1986r. r. (Dz. Urz. Województwa [...]). Plan ten został nadesłany przez Archiwum Państwowe w S. przy piśmie z 11 stycznia 2008 r. Na ww. planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy nie wykazano istnienia drogi wzdłuż wspólnej granicy działek nr [...], natomiast istniejąca we wsi P. droga stanowiąca ww. działkę nr [...] jest zakończona przy granicy tej wsi z działkami nr [...]. Również na planie tym nie wykazano, aby przez działki nr [...] miała przebiegać droga projektowana, w celu kształtowania infrastruktury technicznej. Oznacza to, że obowiązujący plan nie —zakładał usytuowania poprzez działki nr [...] drogi mającej służyć wszystkim mieszkańcom. W sprawie natomiast uchwały nr [...] Rady Gminy R. z [...] czerwca 2004 r. w sprawie zgody na nabycie gruntu przeznaczonego na wydłużenie drogi we wsi P., tj. nabycie działek nr [...] i [...], udzielił wyjaśnień Wójt G. w piśmie z 3 lutego 2011 r. wskazując, że uchwała ta była podjęta w aspekcie społecznym, w celu polubownego załatwienia sprawy. Tym samym uchwała ta nie może stanowić dokumentu w sprawach merytorycznych dotyczących niniejszego postępowania.

Reasumując Minister stwierdził, że brak jest podstaw do uznania, że droga wydzielona z działek nr [...] i [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. drogą o statusie prawnym drogi publicznej i że była tożsama z drogą o nazwie "przez wieś P." Oznacza to, zdaniem organu, że nie zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 73 ust. 1 ustawy.

Skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 31 maja 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina R..

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne znaczenie ma to, czy Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zaprezentowanych w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 534/10. W wyroku tym Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie nie zostało wykazane w sposób nie budzący wątpliwości, że w dniu 31 grudnia 1998 r. istniała na części działek nr [...] i [...] jakakolwiek droga publiczna i że części tych działek były we władaniu publicznym i były ogólnodostępne.

Zdaniem Sądu, przedstawione przez wnioskodawcę dowody z dokumentów, na które powoływał się organ odwoławczy, nie przesądzały o przebiegu drogi w dniu 31 grudnia 1998 r. przez działki będące własnością skarżącego. Sąd stwierdził, że uchwała Rady Gminy R. nr [...] z [...] grudnia 2008 r. w żaden sposób nie wykazuje, biorąc pod uwagę datę jej podjęcia, że 10 lat wcześniej droga, o jakiej mowa w załącznikach uchwały, również przebiegała w tym samym miejscu.

Sąd zauważył, że zdjęcie satelitarne, z powodu braku daty, w jakiej zostało wykonane oraz braku umiejscowienia przebiegu drogi na określonych geodezyjnie działkach, nie może być dowodem na jej przebieg w dniu 31 grudnia 1998 r., chyba że dowód ten zostanie uzupełniony o stosowną opinię biegłego z odpowiedniej dziedziny. To ostatnie zastrzeżenie Sąd odniósł też do mapy topograficznej z 1984 r. WSA w Warszawie stwierdził, że organ odwoławczy powinien też wyjaśnić, z jakiej daty pochodzi mapa ewidencyjna zarejestrowana pod numerem [...] w Powiatowym Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w S., której kopia została wykonana w 2007 r. Końcówka numeru może wskazywać na to, że pochodzi ona z 2000 r. i nie przewiduje przebiegu drogi na spornych działkach. Organ miał rozważyć, po wyjaśnieniu faktów, jakie może to mieć znaczenie dla sprawy.

WSA w Warszawie zwrócił również uwagę, że sprzeczne ze sobą są też oświadczenia złożone na okoliczność przebiegu drogi, z jednej strony: S. D., S. K. i M. A., z drugiej zaś strony oświadczenie J. K. z 8 lutego 2010 r. załączone do skargi oraz zeznanie przed Policją złożone przez P. S.. W ocenie Sądu, w takiej sytuacji, z powodu braku jednoznacznych dowodów z dokumentów, rozstrzygające znaczenie mogą mieć inne dowody. Należy je jednak przeprowadzić we właściwej formie procesowej. Nie można poprzestać, przy ujawnieniu okoliczności spornych, na oświadczeniach poszczególnych osób. Należy je przesłuchać w charakterze świadków, pod odpowiednimi rygorami (art. 83 § 3 Kpa) lub rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 Kpa).

Dla wyjaśnienia władztwa publicznego nad sporną nieruchomością i możliwości powszechnego z niej korzystania pomocny może okazać się dowód z akt Sądu Rejonowego w S. o sygn. [...] i [...].

W tej sytuacji, ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji, z uwagi na ocenę prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1614/08 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej p.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję, jako naruszającą art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd podzielił też zarzut skarżącego o naruszeniu art. 77 § 4 k.p.a.

WSA w Warszawie zalecił, aby organ odwoławczy rozpatrując ponownie sprawę przeprowadził postępowanie i poczynił ustalenia stosując się do ocen i zaleceń zawartych w rozważaniach Sądu.

Zdaniem Sądu, Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie zastosował się w całości do oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 534/10, czym naruszył przepis art. 153 p.p.s.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Organ odwoławczy nie uzupełnił postępowania dowodowego o wskazywany przez Sąd dowód w postaci opinii biegłego celem oceny, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. przez część działek W. K. nr [...] i [...] przebiegała droga i że była to jedna z dróg przebiegająca przez wieś P., wymieniona jako droga publiczna w uchwale Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z [...] listopada 1987 r. i że jest to obecna droga nr [...] (droga P. przez wieś). Jak wskazał Sąd dowód ten miał dotyczyć zdjęcia satelitarnego i mapy topograficznej z 1984 r.

Zastrzeżenia Sądu budzi również to, że na etapie postępowania odwoławczego została przeprowadzona rozprawa, jednakże nie została ona przeprowadzona z udziałem wszystkich uczestników postępowania - biegłego (biegłych), przesłuchiwanych świadków i stron (Gminy R. i W. K.). Taka rozprawa pozwoliłaby na skonfrontowanie wiedzy poszczególnych osobowych źródeł dowodowych i wyjaśnienie rozbieżnych stanowisk uczestników postępowania. Wyjaśnienie opisanych wyżej zagadnień jest istotne z tego względu, że przepis art. 73 ust. 1 ustawy dotyczy regulacji stanu prawnego dróg, a zatem samo wysypywanie żwiru i przejeżdżanie po prywatnym gruncie nie jest wystarczające do uznania, że każdy "dziki" ciąg komunikacyjny jest drogą w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. Z definicji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zatem, aby dany pas terenu był drogą musi być formalnie wydzielony w terenie. Kwestia faktycznego zasięgu przestrzennego drogi, tzn. to gdzie przebiegają rzeczywiste granice drogi na konkretnej nieruchomości prywatnej, to kwestia odrębna.

Sąd zwrócił uwagę, że np. z mapy nr [...] z lat 1982-2000 zdaje się wynikać, że w pobliżu działek nr [...] i [...] występują formalnie wydzielone drogi nr [...] i [...], natomiast na granicy spornych działek taki pas terenu nie został wydzielony. Z kolei uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. Nr [...] z [...] listopada 1987 r. nadaje status dróg publicznych 3 drogom w rejonie P., tj. nr [...]. Trzeba zatem wyjaśnić, jaki był 31 grudnia 1998 r. przebieg sieci drogowej na terenie, w skład którego wchodzi sporny grunt i czy jedna z dróg tworzących tę sieć przez sporny grunt przebiegała 31 grudnia 1998 r. Jeżeli okaże się, że wówczas przez sporny grunt przebiegała jedna z dróg, należy ustalić którą z 3 dróg publicznych wymienionych w uchwale WRN w S. ona jest.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Minister Infrastruktury ustali z jakiej dziedziny biegłego, czy biegłych powołać do sporządzenia opinii celem wyjaśnienia wskazanych wyżej okoliczności (biegłego geodetę, biegłego z zakresu drogownictwa). Następnie organ zleci wykonanie opinii i umożliwi biegłemu (biegłym) zapoznanie się z aktami sprawy, w tym materiałem mapowym i zdjęciowym. Po sporządzeniu opinii organ wyznaczy rozprawę (art. 89 § 2 Kpa) i wezwie biegłego (biegłych), świadków i strony, w tym zawiadomi strony zgodnie z art. 79 § 1 Kpa. Na rozprawie organ przeprowadzi dowód z opinii biegłego (biegłych) i dowód z zeznań świadków, umożliwiając stronom realizację praw z art. 79 § 2 Kpa.

W zależności od wyników postępowania wyjaśniającego organ podejmie dalsze czynności (np. dotyczące wyjaśnienia władztwa publicznoprawnego nad sporną częścią działek) lub wyda stosowny akt, który uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżając tenże wyrok w całości i zarzucił naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż organ naczelny nie zastosował się w całości do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 534/10, podczas, gdy w ponownie prowadzonym postępowaniu organ wyjaśnił wszystkie wskazane w wyroku okoliczności sprawy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy administracji nie uzyskały dowodów potwierdzających zaistnienie w stosunku do przedmiotowych działek nr [...] i [...] przesłanki zajętości drogi z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację (Dz.U. Nr 133, poz. 872).

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina R. wniosła o jej oddalenie jako bezpodstawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawierała uzasadnione podstawy.

Zasadny okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oaz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie zastosował się w całości do oceny wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 534/10, czym naruszył przepis art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie stanowiska powyższego nie podziela. Wbrew twierdzeniom Sądu pierwszej instancji, poprzednio orzekający Sąd w uzasadnieniu wydanego wyroku nie zawarł jednoznacznych wskazań, co do konieczności przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Wówczas orzekający Sąd, wskazał jedynie, że "zdjęcie satelitarne, z powodu braku daty, w jakiej zostało wykonane oraz braku umiejscowienia przebiegu drogi na określonych geodezyjnie działkach, nie może być dowodem na jej przebieg w dniu 31 grudnia 1998 r., chyba że dowód ten zostanie uzupełniony o stosowną opinię biegłego z odpowiedniej dziedziny". Wskazanie Sądu dotyczyło zatem jedynie oceny wartości dowodu w postaci zdjęcia satelitarnego. Nie przesądzało jednak o konieczności powołania biegłego w sytuacji ustalenia stanu faktycznego np. w oparciu o inne dowody. Z całokształtu uzasadnienia wyroku z dnia 25 czerwca 2010 r. wynika, że celem uchylenia decyzji organu II instancji było ponowne przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w chwili jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa. Z całą pewnością Sąd nie przesądził jednak o konieczności powołania biegłego, jak wynika z uzasadnienia kontrolowanego wyroku z 22 lutego 2013 r., a jedynie zasygnalizował jakie czynności winien podjąć organ, gdyby koniecznym było ustalanie stanu faktycznego na podstawie zdjęcia satelitarnego znajdującego się w aktach sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.