Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 359/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 1 ust. 2 pkt 3, art. 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 916
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo  własności tych gruntów - tekst jedn.
article: art. 73 ust. 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
Teza: W świetle pierwotnego brzmienia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Grunty zajęte pod drogę publiczną nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe, co z mocy prawa wyłączało takie obszary spod przekształcenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Choć drogę publiczną uznać należy za obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego (ściślej rzecz ujmując za budowlę w postaci obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a prawa budowlanego) to jednak nie można uznać, że droga publiczna stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej.

Obiekt budowlany z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej to obiekt umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomości objętej przekształceniem. Musi to być więc obiekt funkcjonalnie i technicznie powiązany wyłącznie z tą nieruchomością. Skoro bowiem w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy mowa jest o tym, że budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane mają umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych to przyjąć należy, iż korzystanie to musi odnosić się jedynie do budynków mieszkalnych posadowionych na nieruchomości objętej przekształceniem, a nie do nich i innych, bliżej nie zidentyfikowanych obiektów i budynków mieszkalnych.  Takiego charakteru nie posiada droga publiczna, która służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego i nie może być traktowana jako obiekt przynależący wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w jej bezpośredniej bliskości.

Ustawodawca, mocą przyjętych przepisów intertemporalnych, nadał dokonanej nowelizacji wsteczną moc obowiązującą albowiem postanowił, że wprowadzane w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zmiany wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy przekształceniowej. Regulacja rozszerzyła zakres działania ustawy przekształceniowej na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), a więc także co do zasady na grunty przeznaczone w planach miejscowych pod drogi publiczne, czy zajęte faktycznie pod drogi publiczne, o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy.

Stosowanie art. 1a ustawy przekształceniowej może stwarzać trudności z tego powodu, że wprawdzie ustawodawca w regulacji tej skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozciągnął alternatywnie na grunt zabudowany innymi niż mieszkalne budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, to jednak określony w tym przepisie sposób ustalenia podrzędności tych obiektów ograniczył jedynie do budynków, stanowiąc, że przepisy ustawy mają zastosowanie o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W przepisie tym nie określono natomiast w jaki sposób określać powyższe proporcje jeżeli grunt zabudowany na cele mieszkaniowe zabudowany został nie innymi budynkami, lecz innymi niż budynki obiektami budowlanymi, czy wręcz urządzeniami budowlanymi. Choć zatem ustawodawca nakazał stosować przepisy ustawy, a więc uwzględniać skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności także w odniesieniu do gruntów zabudowanych obiektami budowlanymi innymi niż budynki lub urządzeniami budowlanymi to nie wskazał w jaki sposób ustalić, czy zabudowa ta ma na tyle pomijalny charakter, że może zostać objęta przekształceniem wraz z gruntami zabudowanymi stricte na cele mieszkaniowe.

TEZY

W świetle pierwotnego brzmienia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe. Grunty zajęte pod drogę publiczną nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe, co z mocy prawa wyłączało takie obszary spod przekształcenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Choć drogę publiczną uznać należy za obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego (ściślej rzecz ujmując za budowlę w postaci obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a prawa budowlanego) to jednak nie można uznać, że droga publiczna stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej.

Obiekt budowlany z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej to obiekt umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomości objętej przekształceniem. Musi to być więc obiekt funkcjonalnie i technicznie powiązany wyłącznie z tą nieruchomością. Skoro bowiem w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy mowa jest o tym, że budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane mają umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych to przyjąć należy, iż korzystanie to musi odnosić się jedynie do budynków mieszkalnych posadowionych na nieruchomości objętej przekształceniem, a nie do nich i innych, bliżej nie zidentyfikowanych obiektów i budynków mieszkalnych.  Takiego charakteru nie posiada droga publiczna, która służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego i nie może być traktowana jako obiekt przynależący wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w jej bezpośredniej bliskości.

Ustawodawca, mocą przyjętych przepisów intertemporalnych, nadał dokonanej nowelizacji wsteczną moc obowiązującą albowiem postanowił, że wprowadzane w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zmiany wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej). Przedmiotowa nowelizacja oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy przekształceniowej. Regulacja rozszerzyła zakres działania ustawy przekształceniowej na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), a więc także co do zasady na grunty przeznaczone w planach miejscowych pod drogi publiczne, czy zajęte faktycznie pod drogi publiczne, o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy.

Stosowanie art. 1a ustawy przekształceniowej może stwarzać trudności z tego powodu, że wprawdzie ustawodawca w regulacji tej skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozciągnął alternatywnie na grunt zabudowany innymi niż mieszkalne budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, to jednak określony w tym przepisie sposób ustalenia podrzędności tych obiektów ograniczył jedynie do budynków, stanowiąc, że przepisy ustawy mają zastosowanie o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie. W przepisie tym nie określono natomiast w jaki sposób określać powyższe proporcje jeżeli grunt zabudowany na cele mieszkaniowe zabudowany został nie innymi budynkami, lecz innymi niż budynki obiektami budowlanymi, czy wręcz urządzeniami budowlanymi. Choć zatem ustawodawca nakazał stosować przepisy ustawy, a więc uwzględniać skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności także w odniesieniu do gruntów zabudowanych obiektami budowlanymi innymi niż budynki lub urządzeniami budowlanymi to nie wskazał w jaki sposób ustalić, czy zabudowa ta ma na tyle pomijalny charakter, że może zostać objęta przekształceniem wraz z gruntami zabudowanymi stricte na cele mieszkaniowe.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Sędziowie Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk, Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Natalia Kopiś, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych w prawo własności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia 4 marca 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej także jako: "organ"), po rozpoznaniu zażalenia Spółdzielni Mieszkaniowej [...], utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta K. z dnia [...] marca 2019 r., znak [...] odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

Wnioskiem z dnia 29 stycznia 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] wystąpiła do Burmistrza Miasta K. o wydanie zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności nieruchomości w trybie ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Postanowieniem z dnia 4 marca 2019 r. Burmistrz Miasta K. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu postanowienia organ pierwszej instancji wskazał, że działka nr [...] o pow. 0,5290 ha znajduje się na terenie przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi usług komercyjnych i publicznych komponowaną jako tereny zabudowy mieszkaniowej oraz częściowo stanowi grunt przeznaczony pod drogi dojazdowe gminne KDD-G. Obecnie część przedmiotowej nieruchomości faktycznie stanowi grunt zajęty pod pas drogowy, który służy nie tylko mieszkańcom ul. [...] i [...], ale również wszystkim mieszkańcom K. i okolic. Organ stwierdził, że zgodnie z ustawą o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przekształcenie obejmuje grunty zabudowane na cele mieszkaniowe, przez które należy rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi lub wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, uniemożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy). W ocenie organu pas drogowy drogi gminnej ul. [...] nie jest obiektem umożliwiającym "prawidłowe i racjonalne" korzystanie z budynku mieszkalnego w związku z powyższym na dzień dzisiejszy nie jest możliwe wydanie zaświadczenia potwierdzającego przekształcenie prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów. Jak zaznaczył organ pierwszej instancji, w takiej sytuacji do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności dojdzie po spełnieniu wymogów z art. 2 ust. 1 w/w ustawy.

W związku z wniesionym zażaleniem w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r., utrzymało w mocy rozstrzygnięcia Burmistrza Miasta K..

Jak stwierdził organ odwoławczy przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,5290 ha, dla której Sąd Rejonowy w K. V Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...], znajduje się na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną MW (z podstawowym przeznaczeniem terenów pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną wraz z obiektami i urządzeniami towarzyszącymi usług komercyjnych i publicznych komponowaną jako tereny zabudowy mieszkaniowej) oraz częściowo w terenie przeznaczonym pod drogę dojazdową gminną KDD-G. Obecnie część przedmiotowej nieruchomości o przeznaczeniu KDD-G stanowi grunt zajęty pod pas drogowy ul. [...]. Wprawdzie droga ta umożliwia mieszkańcom budynków mieszkalnych nr [...], położonych na działce nr [...], prawidłowe i racjonalne z nich korzystanie, jednakże stanowi ona również drogę dojazdową (gminną) dla innych mieszkańców K. i okolic. Nie jest zatem drogą (obiektem budowlanym), o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 w/w ustawy, lecz stanowi inny niż określone art. 1 ust. 2 ustawy obiekt budowlany.

Zdaniem Kolegium powyższe oznacza, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe w prawo własności nieruchomości nastąpi dopiero po wyodrębnieniu z niej geodezyjnie pasa gruntu stanowiącego pas drogowy, z chwilą wyłączenie go z istniejącej księgi wieczystej. Do tego czasu nie można mówić o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w prawo własności, a co za tym idzie, brak jest podstaw do wydania zaświadczenia potwierdzającego takie przekształcenie.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium, przywołując treść przepisów art. 2 ust. 1 i art. 3 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, stwierdziło, że pas drogowy drogi gminnej dojazdowej (KDD-G) ulicy [...], stanowiący obecnie część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] jest obiektem budowlanym, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, i - aby doszło do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe w prawo własności - wymaga wyłączenia z istniejącej księgi wieczystej nr [...] [...] założonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...].

Powyższe postanowienie zostało zaskarżone skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez Spółdzielnię Mieszkaniową [...] (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), która zarzuciła organom naruszenie przepisów:

1) prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów poprzez uznanie, że zaistniał przypadek uzasadniający odmowę wydania zaświadczenia z uwagi na fakt, że część nieruchomości zajęte jest pod pas drogowy,

2) prawa materialnego tj. art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o przekształceniu użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów w związku z art. 3 pkt 1, 3, 4 i 9 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że pas drogowy stanowi inny obiekt budowlany lub urządzenie budowlane jako podstawę wydania zaskarżonego postanowienia,

3) prawa procesowego art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że zgromadzony w sprawie materiał dowody upoważniał do wydania zaskarżonego postanowienia, a w szczególności oparcie się organu na dowolnej interpretacji pojęć "inny obiekt budowlany" i "urządzenie budowlane", w definicji których mieści się również pas drogowy.

Wskazując na takie zarzuty skarżący wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia Burmistrza Miasta K. z dnia 4 marca 2019 r. w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie z przyczyn wskazanych w niej bezpośrednio.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawnomaterialną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz.U. z 2018 r., poz. 1716 ze zm. - dalej jako "ustawa przekształceniowa").

Odmawiając wydania zaświadczenia o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] w prawo własności organ stwierdził, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi grunt przeznaczony w planie miejscowym pod drogę dojazdową gminną (oznaczony symbolem KDD-G) i w części teren zajęty przez pas drogowy drogi publicznej - ul. [...].

Pomimo uchylenia zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że stanowisko takie było trafne w świetle pierwotnego brzmienia przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów.

Art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej w jej pierwotnym kształcie stanowił, że z dniem 1 stycznia 2019 r. prawo użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe przekształca się w prawo własności tych gruntów.

Natomiast przez grunty zabudowane na cele mieszkaniowe należało rozumieć nieruchomości zabudowane wyłącznie budynkami:

1) mieszkalnymi jednorodzinnymi lub

2) mieszkalnymi wielorodzinnymi, w których co najmniej połowę liczby lokali stanowią lokale mieszkalne, lub

3) o których mowa w pkt 1 lub 2, wraz z budynkami gospodarczymi, garażami, innymi obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, umożliwiającymi prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych (art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej).

Z powyższego wynika, że przekształceniem prawa użytkowania wieczystego w prawo własności tych gruntów podlegały jedynie grunty zabudowane na cele mieszkaniowe.

Grunty zajęte pod drogę publiczną nie są gruntami zabudowanymi na cele mieszkaniowe, co z mocy prawa wyłączało takie obszary spod przekształcenia, o którym mowa w art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej.

Co więcej, choć drogę publiczną uznać należy za obiekt budowlany w rozumieniu prawa budowlanego (ściślej rzecz ujmując za budowlę w postaci obiektu liniowego z art. 3 pkt 3a prawa budowlanego) to jednak nie można uznać, że droga publiczna stanowi obiekt budowlany, o którym mowa w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej.

Obiekt budowlany z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy przekształceniowej to obiekt umożliwiający prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych usytuowanych na nieruchomości objętej przekształceniem. Musi to być więc obiekt funkcjonalnie i technicznie powiązany wyłącznie z tą nieruchomością. Skoro bowiem w art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy mowa jest o tym, że budynki gospodarcze, garaże, inne obiekty budowlane lub urządzenia budowlane mają umożliwiać prawidłowe i racjonalne korzystanie z budynków mieszkalnych to przyjąć należy, iż korzystanie to musi odnosić się jedynie do budynków mieszkalnych posadowionych na nieruchomości objętej przekształceniem, a nie do nich i innych, bliżej nie zidentyfikowanych obiektów i budynków mieszkalnych. Takiego charakteru nie posiada droga publiczna, która służy wszystkim, bliżej nieokreślonym uczestnikom ruchu drogowego i nie może być traktowana jako obiekt przynależący wyłącznie do nieruchomości usytuowanych w jej bezpośredniej bliskości.

Pomimo powyższej konstatacji zaskarżone postanowienie podlegało uchyleniu z uwagi na dokonaną przez ustawodawcę nowelizację ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, której nadano wsteczną moc obowiązującą.

Nowelizacji ustawy przekształceniowej dokonano ustawą z dnia 13 czerwca 2019 r. o zmianie ustawy o Krajowym Zasobie Nieruchomości oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r., poz. 1309), która uchwalona została i ogłoszona już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięć przez organy obu instancji.

Jednakże ustawodawca, mocą przyjętych przepisów intertemporalnych, nadał dokonanej nowelizacji wsteczną moc obowiązującą albowiem postanowił, że wprowadzane w ustawie z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów zmiany wchodzą w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, z mocą od dnia 1 stycznia 2019 r. (art. 30 pkt 1 ustawy nowelizującej).

Przedmiotowa nowelizacja oprócz zachowania typizowanego w art. 1 ustawy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w sposób istotny rozszerzyła zakres przedmiotowy ustawy, powiększając go o przypadki wymienione w nowo dodanym art. 1a ustawy przekształceniowej.

Powyższym przepisem objęto działaniem ustawy stany faktyczne, które dotąd nie stanowiły podstawy do przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności.

Art. 1a stanowi bowiem, że przepisy ustawy stosuje się również, jeżeli na gruncie zabudowanym budynkami, o których mowa w art. 1 ust. 2, położone są także inne budynki, obiekty budowlane lub urządzenia budowlane, o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

Regulacja ta rozszerzyła zakres działania ustawy przekształceniowej na grunty nie mające wyłącznie przeznaczenia mieszkaniowego (nie zabudowane na cele mieszkaniowe), a więc także co do zasady na grunty przeznaczone w planach miejscowych pod drogi publiczne, czy zajęte faktycznie pod drogi publiczne, o ile zachowany został stosunek podrzędności tych gruntów określony w zdaniu drugim art. 1a ustawy.

Podkreślić należy, że regulacja art. 1a ustawy dotyczy nie tylko budynków innych niż budynki mieszkalne, ale również innych niż budynki obiektów budowlanych, w tym - lege non distinguente - obiektów liniowych, jak nawet urządzeń budowlanych.

Introdukcji powyższych skutków prawnych dokonano z mocą wsteczną począwszy od dnia 1 stycznia 2019 r.

W tej sytuacji, jak trafnie wyjaśniono to w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 sierpnia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 677/19 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych), na skutek uzyskania przez art. 1a ustawy przekształceniowej wstecznej mocy obowiązującej, przepis ten stał się dla sądu administracyjnego elementem wzorca kontroli legalności wydanych w niniejszej sprawie postanowień, pomimo że przepis ten w czasie rozstrzygania o zasadności wniosku skarżącego nie był częścią polskiego porządku prawnego. Uzyskanie przez art. 1a ustawy przekształceniowej mocy obowiązującej od dnia 1 stycznia 2019 r., spowodowało konieczność założenia fikcji prawnej, w której organy obu instancji winny przy rozstrzyganiu wniosku kierować się tym przepisem, czyli ustalać czy w świetle nowowprowadzonej regulacji z art. 1a ustawy przekształceniowej działka nr [...] jest zabudowana w sposób skutkujący przekształceniem prawa użytkowania wieczystego tego gruntu w prawo własności.

Mimo, że oczywistym jest, że z uwagi na przyjęty przez ustawodawcę ekstraordynatoryjny sposób nowelizacji ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, organy rozstrzygające w sprawie nie miały jakichkolwiek szans na zastosowanie art. 1a ustawy przekształceniowej, stwierdzić należy, że przepis ten wywołał skutki prawne z mocą wsteczną, co oznacza, że brak jego zastosowania w sprawie kwalifikować należy jako naruszenie przepisów prawa materialnego.

Naruszenie to dotyczyło samej istoty rozpatrywanej sprawy, tj. tego czy prawo użytkowania wieczystego gruntu objętego żądaniem podlega przekształceniu w prawo własności. Było to zatem naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Oczywiste przy tym pozostaje, że naruszeń takich oprócz organu odwoławczego, dopuścił się także organ pierwszej instancji w związku z czym, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlegała także i jego rozstrzygnięcie.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem jej ponownego rozpatrzenia.

Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przy ocenie zasadności żądania wnioskodawcy art. 1a ustawy przekształceniowej.

W tym miejscu ponownie podkreślić należy, że z regulacji tej wynika wprost, że skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ma zastosowania tak do gruntów zabudowanych budynkami innymi niż mieszkalne, jak również do posadowionych tam obiektów budowlanych oraz urządzeń budowlanych (użycie w przepisie spójnika "lub" wskazujące na alternatywę nierozłączną).

Stosowanie w niniejszej sprawie przepisu art. 1a ustawy przekształceniowej może stwarzać trudności z tego powodu, że wprawdzie ustawodawca w regulacji tej skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozciągnął alternatywnie na grunt zabudowany innymi niż mieszkalne budynkami, obiektami budowlanymi lub urządzeniami budowlanymi, to jednak określony w tym przepisie sposób ustalenia podrzędności tych obiektów ograniczył jedynie do budynków, stanowiąc, że przepisy ustawy mają zastosowanie o ile łączna powierzchnia użytkowa budynków innych niż określone w art. 1 ust. 2 nie przekracza 30% powierzchni użytkowej wszystkich budynków położonych na tym gruncie.

W przepisie tym nie określono natomiast w jaki sposób określać powyższe proporcje jeżeli grunt zabudowany na cele mieszkaniowe zabudowany został nie innymi budynkami, lecz innymi niż budynki obiektami budowlanymi, czy wręcz urządzeniami budowlanymi. Choć zatem ustawodawca nakazał stosować przepisy ustawy, a więc uwzględniać skutek w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności także w odniesieniu do gruntów zabudowanych obiektami budowlanymi innymi niż budynki lub urządzeniami budowlanymi to nie wskazał w jaki sposób ustalić, czy zabudowa ta ma na tyle pomijalny charakter, że może zostać objęta przekształceniem wraz z gruntami zabudowanymi stricte na cele mieszkaniowe.

W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym sprawę, powyższą lukę należałoby uzupełnić poprzez zastosowanie per analogiam zdania drugiego art. 1a ustawy przekształceniowej, co w realiach przedmiotowej sprawy sprowadzałoby się do porównania powierzchni gruntu zabudowanego na cele mieszkaniowe do powierzchni gruntu zajętego / przeznaczonego pod drogę publiczną.

W tej kwestii zwrócić należy uwagę na jeszcze jedną okoliczność, którą organy powinny uwzględnić przy ponownym rozpatrywaniu sprawy.

W sprawie bezspornym jest, że objęta żądaniem nieruchomość oprócz terenu zabudowanego budynkami mieszkalnymi w części przeznaczona jest w planie miejscowym pod drogę dojazdową gminną (symbol KDD-G) i w części zajęta jest przez pas drogowy istniejącej na gruncie drogi publicznej - ul. [...].

Dokument w postaci protokołu zdawcza-odbiorczego nr [...] (k.55 akt administracyjnych) wskazywałby, że droga publiczna - ulica [...] istniała już najprawdopodobniej w 1998 r., co może mieć istotne znaczenie przy rozstrzyganiu sprawy.

Zgodnie bowiem z art. 73 ust. 1 z dnia 13 października 1998 r. ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872 ze zm.) nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem.

O ile zatem w dniu 31 grudnia 1998 r. część działki nr [...] zajęta byłaby już pod drogę publiczną to tym samym ten fragment działki stałby się odpowiednio własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Nabycie własności w tym trybie skutkowałoby także wygaśnięciem w tym zakresie ustanowionego prawa użytkowania wieczystego, co wykluczałoby możność przekształcenia tego prawa w prawo własności. Przekształceniem z ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. nie mogą zostać bowiem objęte te prawa użytkowania wieczystego, które wygasły przed wejściem w życie ustawy przekształceniowej. Dokonując oceny powyższej okoliczności organ będzie miał na uwadze także i to, że co do zasady dokumentem wykazującym przejście na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna być ostateczna decyzja wojewody.

W zakończeniu odnieść należy się również do charakteru postępowania wyjaśniającego, jakie powinien prowadzić organ przy wydawaniu zaświadczenia.

W utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że co do zasady postępowanie takie ma ograniczony zakres. Wydawanie zaświadczeń powinno oparte być na danych posiadanych przez organ właściwy do wydania zaświadczenia, zaś prowadzone postępowanie dowodowe powinno sprowadzać się do dokonania ustaleń w oparciu o dane wynikające z prowadzonych przez organ ewidencji i rejestrów, bądź też inne dane znajdujące się w posiadaniu organu.

Jak się wydaje jednak, w sytuacji, gdy - tak jak w przedmiotowej sprawie - wydawane zaświadczenie ma stwierdzać w sposób wiążący zaistnienie skutku prawnego w postaci przekształcenia prawa użytkowania wieczystego gruntów w prawo własności oraz stanowić podstawę do ujawnienia takiego prawa w księdze wieczystej, organ może i powinien prowadzić niezbędne postępowanie wyjaśniające w zakresie szerszym, niż typowy dla tego rodzaju spraw objętych dyspozycją art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., uchylił decyzje organów obu instancji.