Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 627/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-11-17 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Odmówiono dopuszczenia do udziału w sprawie
Powołane przepisy: article: art. 33 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) znajduje zastosowanie w postępowaniu ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Z samego faktu bycia mieszkańcem wspólnoty samorządowej nie wynika jednak posiadanie interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru kontrolujący akt prawa miejscowego wydany przez organy tej wspólnoty.

TEZY

Przepis art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) znajduje zastosowanie w postępowaniu ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Z samego faktu bycia mieszkańcem wspólnoty samorządowej nie wynika jednak posiadanie interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru kontrolujący akt prawa miejscowego wydany przez organy tej wspólnoty.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 r. wniosku A. T. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Rady Miejskiej Ł. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta p o s t a n a w i a odmówić dopuszczenia A. T. do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania


UZASADNIENIE

II SA/Bk 627/09

UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 15 lipca 2009 r. Nr 339/XLVII/09 Rada Miejska Łomży dokonała zmiany własnej uchwały z dnia 26 kwietnia 2006 r. w sprawie regulaminu czystości i porządku na terenie miasta Łomża. Zmiany polegały na nadaniu nowego brzmienia tytułowi Rozdziału X regulaminu - "Wymagania dotyczące utrzymania zwierząt domowych i zwierząt gospodarskich" (§ 1 ust. 1 aktu zmieniającego) oraz wprowadzeniu w poszczególnych ustępach § 22 uchwały z 2006 r. całkowitego zakazu chowu i utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (ust. 1), ograniczeniu hodowli zwierząt gospodarskich na terenach nie wyłączonych z produkcji rolniczej (ust. 2), zobowiązaniu właścicieli nieruchomości utrzymujących zwierzęta domowe i gospodarskie do działania zabezpieczającego porządek publiczny (ust. 3 pkt 1 – 4) – ostatnio wymienione zmiany zawiera § 1 ust. 2 aktu zmieniającego.

Wojewoda P. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] stwierdził nieważność § 1 ust. 1 oraz ust. 2 uchwały Rady Miejskiej Łomży z dnia 15 lipca 2009 r. w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie miasta Łomża.

Organ nadzoru podał, że treść uchwały zmieniającej narusza regulację art. 4 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.) i zawiera przepisy, których interpretacja budzi wątpliwości. W szczególności wskazał, że nieprawidłowo określono krąg adresatów uchwały, zobowiązanych do zgodnego z jej treścią utrzymywania zwierząt domowych. Wskazano bowiem jako zobowiązanych - właścicieli nieruchomości, a nie jak wymaga tego ustawa z 13 września 1996 r. -osoby utrzymujące zwierzęta. Również podniesiono brak określenia, czy wymagania dotyczące zwierząt gospodarskich odnoszą się do terenów wyłączonych z produkcji rolniczej, czy też nie wyłączonych. Jak wskazano, możliwa na tle przyjętego brzmienia przepisów uchwały interpretacja, że wymagania dotyczą terenów wyłączonych z produkcji rolniczej - przy wprowadzonym jednocześnie zakazie chowu i utrzymywania zwierząt gospodarskich na tych terenach – prowadzi do powstania normy "pustej", bo nie posiadającej adresata.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze złożyła do sądu administracyjnego Rada Miejska Ł. zarzucając dokonanie niewłaściwej oceny prawnej uchwały zmieniającej z 15 lipca 2009 r. Wskazała, że powodem uchwalenia zmian w dotychczasowym regulaminie z 2006 r. była znaczna liczba skarg mieszkańców na uciążliwości związane z sąsiedztwem hodowli zwierząt gospodarskich. Podniesiono również, że całkowity zakaz chowu i utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej jest adresowany do osób prowadzących hodowle tych zwierząt, dlatego niezasadny jest zarzut braku adresata normy zawartej w § 22 ust. 1 zmienionej uchwały. Rada nie zgodziła się również z zarzutem przekroczenia upoważnienia ustawowego przez treść zmienionego regulaminu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

W dniu 26 października 2009 r. do tutejszego sądu wpłynęło pismo J. L. T., działającego jako pełnomocnik syna, zawierające wniosek o dopuszczenie A. T. do udziału w sprawie (k. 18). Podlegał on rozpatrzeniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2009 r.

Na rozprawie tej pełnomocnik wnioskującego o dopuszczenie do udziału w sprawie J. L. T. podał, że nieruchomość jego syna A. jest położona w sąsiedztwie hodowli trzody chlewnej, której funkcjonowanie jest bardzo uciążliwe. Z tego powodu jego mocodawca uważa, że ma interes prawny w popieraniu skargi i uczestniczeniu w niniejszym postępowaniu.

Wniosek o dopuszczenie A. T. do udziału w postępowaniu poparł pełnomocnik skarżącego wskazując, że hodowle trzody chlewnej występują na terenie całego miasta. Nieruchomość wnioskodawcy z racji sąsiadowania z jedną z największych hodowli jest szczególnie narażona na związane z tym uciążliwości. Podał liczby obrazujące rozmiary spornej hodowli oraz wszystkich hodowli w mieście.

Pełnomocnik Wojewody wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie pozostawił do uznania sądu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniosek A. T. o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania podlegał oddaleniu.

W postępowaniu przed sądem administracyjnym można uzyskać status uczestnika postępowania w dwojaki sposób: z mocy prawa, gdy podmiot brał udział w postępowaniu administracyjnym – wówczas staje się automatycznie uczestnikiem postępowania sądowego (art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oraz na wniosek, gdy nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a wynik tego postępowania dotyczy jego interesu prawnego (art. 33 § 2 p.p.s.a.).

W sprawie niniejszej skarga organu gminy dotyczy rozstrzygnięcia nadzorczego. W "postępowaniu nadzorczym" stronami są wyłącznie organ jednostki samorządu terytorialnego, który wydał kwestionowany w trybie nadzoru akt oraz organ nadzoru. A zatem zgłoszony wniosek o dopuszczenie do udziału może być ewentualnie rozpatrywany tylko w kontekście art. 33 § 2 p.p.s.a.

W orzecznictwie sądów administracyjnych istnieje rozbieżność co do możliwości dopuszczenia do udziału w sprawie sądowej w charakterze uczestnika na prawach strony podmiotu, który nie był stroną postępowania nadzorczego, a zgłasza wolę uczestniczenia przed sądem w postępowaniu ze skargi gminy (lub związku miedzygminnego) na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Prezentowane są poglądy, że ustalony przez prawodawcę krąg stron postępowania nadzorczego ma ten skutek, że również w postępowaniu przed sądem ze skargi organu jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze może brać udział wyłącznie organ samorządowy i organ nadzoru. A zatem osoba trzecia, nawet jeśli powołuje się na własny interes prawny, nie może zostać dopuszczona do udziału nie tylko w "postępowaniu nadzorczym", ale również nie może stać się uczestnikiem na prawach strony w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Argumentuje się także, że wniesienie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest poprzedzone żadnym postępowaniem, tymczasem przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. przewiduje możliwość dopuszczenia do udziału w charakterze uczestnika na prawach strony podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym, a więc zakłada, że przed wniesieniem skargi toczyło się postępowanie administracyjne. Zdaniem zwolenników tego poglądu użyte w art. 33 § 2 p.p.s.a. sformułowanie "postępowanie administracyjne" oznacza postępowanie uregulowane w Kpa lub w przepisach szczególnych (Ordynacji podatkowej). Pod pojęciem "postępowania administracyjnego" z art. 33 § 2 p.p.s.a nie można natomiast rozumieć "postępowania nadzorczego", co prowadzi do niedopuszczalności zastosowania tego przepisu w sytuacji zgłoszenia wniosku przez osobę trzecią postępowaniu ze skargi organu jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Podaje się również, że dla osób, których interes prawny został naruszony uchwałą objętą rozstrzygnięciem nadzorczym przewidziana jest inna droga ochrony – bezpośrednie zaskarżenie takiego aktu do sądu (vide wyrok NSA z dnia 07 października 2008 r., II OSK 455/08, postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 14 stycznia 2008 r. – dostępne na http//:orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 10 maja 2006 r., I OSK 298/06, ONSAiWSA2007/2/34).

Przedstawiciele odmiennego stanowiska wskazują, że przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. znajduje także zastosowanie w takich sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt bądź czynność podjęta poza klasycznym postępowaniem administracyjnym (np. uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego lub przepis prawa miejscowego) lub też gdy uprzednio nie toczyło się żadne postępowanie administracyjne, w którym miałby brać udział podmiot ubiegający się o przyznanie mu statusu uczestnika. Inni wskazują, że co prawda krąg stron postępowania nadzorczego został ograniczony do jednostki samorządu terytorialnego i organu nadzoru, jednak z momentem wniesienia skargi przestaje obowiązywać procedura nadzorcza, a znajdują zastosowanie przepisy p.p.s.a., w tym art. 33 § 2 tej ustawy (vide wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006 r., II OSK 142/06, Lex nr 209187, wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2006 r., II OSK 1067/05, Lex nr 196433 oraz T. Woś "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", Warszawa 2008, s. 183).

Skład rozpoznający zgłoszony w sprawie niniejszej wniosek podziela stanowisko o możliwości zastosowania art. 33 §2 p.p.s.a. również w postępowaniu ze skargi jednostki samorządu terytorialnego na rozstrzygnięcie nadzorcze. Pogląd ten jest uprawniony przede wszystkim z uwagi na konstytucyjną zasadę prawa do sądu, która powinna skłaniać do takiej interpretacji przepisów proceduralnych, by dostęp do wymiaru sprawiedliwości nie doznawał ograniczeń. Ponadto nie może ujść uwadze, że z dniem 01 stycznia 2004 r. wyodrębniono w pełni samodzielne i samowystarczalne postępowanie sądowoadministracyjne, rządzące się własnymi prawami i regułami, w tym dotyczącymi ustalania kręgu stron i uczestników postępowania. W postępowaniu tym przepis art. 33 § 2 p.p.s.a. stanowi normę autonomiczną, niezależną od regulacji "postępowania nadzorczego", zawierającą samoistne przesłanki, wedle których należy oceniać możliwość dopuszczenia określonego podmiotu do udziału w sprawie sądowoadministracyjnej w charakterze uczestnika na prawach strony. Powołany przepis znajduje zatem zastosowanie również w postępowaniu ze skargi gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, co oznacza, że dopuszczalne jest rozpoznawanie zgłoszonego w sprawie niniejszej wniosku z punktu widzenia przesłanek merytorycznych wynikających z art. 33 § 2 p.p.s.a.

Normatywnym, bo wynikającym wprost z art. 33 § 2 p.p.s.a., warunkiem dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed sądem na tej podstawie jest posiadanie interesu prawnego. W sprawie niniejszej uzyskanie przez A. T. przymiotu uczestnika na prawach strony uzależnione jest zatem od oceny, czy charakter i treść uchwały z 15 lipca 2009 r. oraz skutki rozstrzygnięcia nadzorczego pozwalają na wyprowadzenie jego indywidualnego interesu prawnego w postępowaniu ze skargi na to rozstrzygnięcie, uzasadniającego uwzględnienie wniosku.

Jak wskazuje się w orzecznictwie, interes prawny uzasadniający występowanie danego podmiotu w określonym postępowaniu powinien wynikać z konkretnej normy prawnej, odnoszącej się do sytuacji prawnej tego podmiotu, w oparciu o którą może on żądać stosownych czynności ze względu na swoją sytuację prawną. Wskazanie interesu prawnego, to wskazanie takiej normy prawnej, która czyni określony podmiot bezpośrednio zainteresowanym rozstrzygnięciem konkretnego zagadnienia. A zatem interes prawny powinien mieć charakter interesu własnego, zindywidualizowanego, konkretnego i realnego. Czym innym jest natomiast interes faktyczny, który oznacza istnienie bezpośredniej relacji określonego rozstrzygnięcia i sytuacji zainteresowanego podmiotu, która to relacja nie znajduje jednak konkretnego, indywidualnego oparcia prawnego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 09 października 2008 r., II SA/Gd 463/08, Lex nr 499865, wyrok WSA w Warszawie z dnia 05 marca 2008 r., I SA/Wa 1598/07, Lex nr 485815).

W ocenie sądu wnioskodawca znajduje się niewątpliwie w sytuacji faktycznej, którą kształtuje przedmiot regulacji uchwały Rady Miasta z 15 lipca 2009 r. oraz treść rozstrzygnięcia nadzorczego. Trzeba jednak podkreślić, że w podobnej sytuacji faktycznej znajdują się wszyscy mieszkańcy gminy Ł. w większym lub mniejszym rozmiarze. Przedmiotowa uchwała stanowi bowiem akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Ustalone w niej zasady utrzymania porządku i czystości w gminie, kwestionowane przez nadzór samorządowy, adresowane są do wszystkich podmiotów przebywających na obszarze działania Rady Miasta Ł. A zatem kształtuje ona sytuację prawną i faktyczną nieograniczonego kręgu podmiotów, w tym również wnioskodawcy, którego nieruchomość położona jest na obszarze objętym oddziaływaniem aktu. Uprawniony jest zatem wniosek, że bezpośrednio zainteresowanymi treścią przyjętych w kwestionowanej przez Wojewodę uchwale rozwiązań są wszyscy mieszkańcy gminy, aczkolwiek w różnym stopniu. Taka sytuacja odpowiada jednak pojęciu interesu faktycznego a nie prawnego. Z samego faktu bycia mieszkańcem wspólnoty samorządowej nie wynika bowiem jeszcze posiadanie interesu prawnego do uczestniczenia w postępowaniu ze skargi na akt nadzoru kontrolujący akt prawa miejscowego wydany przez organy tej wspólnoty. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że interes prawny polega na wskazaniu konkretnego przepisu prawa, w oparciu o który można domagać się od organu władczego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach strony. Podstawą dla wywiedzenia tego własnego, indywidualnego interesu w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest kontrola aktu nadzoru - nie może być fakt akceptacji lub niezadowolenia z przyjętych rozwiązań prawnych stanowiących prawo miejscowe, a zakwestionowanych w trybie nadzoru. Rozwiązania przyjęte w uchwale z 15 lipca 2009 r., jak również treść rozstrzygnięcia Wojewody dotyczą terenu całej gminy, której określony podmiot jest mieszkańcem, nie są adresowane tylko i wyłącznie do niego, ale do ogółu lokalnej społeczności. Dlatego jego zainteresowanie ostatecznym kształtem regulaminu ma charakter interesu faktycznego, a nie prawnego.

Nie stanowi też interesu prawnego w rozumieniu art. 33 § 2 p.p.s.a. sytuacja, gdy osoba domagająca się dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym ze skargi gminy na rozstrzygniecie nadzorcze jest faktycznie zainteresowana pozostawieniem w obrocie prawnym zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały organu samorządowego.

Ponadto podnieść trzeba, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jako akt prawa miejscowego obejmuje wszystkich jej mieszkańców, a zatem organy gminy kwestionując rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody i broniąc tym samym własnych aktów prawnych działają w interesie gminy jako wspólnoty mieszkańców, a więc również w interesie wnioskodawcy.

Reasumując stwierdzić należy, że A. T. wykazał w postępowaniu interes faktyczny, a nie prawny, zatem nie spełnił przesłanek uzasadniających dopuszczenie go do udziału w sprawie w charakterze uczestnika na prawach strony na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe na podstawie powołanego przepisu orzeczono jak w sentencji.