Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 16/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6171 Radcowie prawni i aplikanci radcowscy
658
Skarżony organ: Rada Radców Prawnych
Treść wyniku: Zobowiązano organ do wydania aktu

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pawłowska Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak- Osetek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 maja 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. K. i K. sp. p. z siedzibą w [...] na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] marca 2021 r. zmieniającej uchwałę nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia [...] października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzeń ryczałtowych dla członków organów oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego w ramach Izby Radców Prawnych w [...] 1. zobowiązuje Krajową Radę Radców Prawnych do wydania aktu w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że doszło do bezczynności organu, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowej Rady Radców Prawnych na rzecz skarżącej A. K. i K. sp. p. z siedzibą w [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z 2 grudnia 2021 r. Skarżący – A. K. i [...] Sp. p. z siedzibą w [...], wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie na bezczynność Krajowej Rady Radców Prawnych w [...] (dalej: "Rada", "organ") w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia 4 marca 2021 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] Rady Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] z dnia 1 października 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości wynagrodzeń ryczałtowych dla członków organów oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego w ramach Okręgowej Izby Radców Prawnych w [...] (dalej: "uchwała Nr [...]").

Skarżący wnieśli o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i zobowiązanie organu do rozpatrzenia odwołania oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podnieśli, że pismem z 18 marca 2021 r. w wnieśli odwołanie od uchwały Nr [...]. Pismem z 29 kwietnia 2021 r. Rada odmówiła rozpatrzenia odwołania i wskazała, że pomimo normy kompetencyjnej określonej w art. 60 pkt 6 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2020 poz. 75, dalej: "u.r.p."), niezbędnym warunkiem rozpatrzenia odwołania jest wyraźne wskazanie w przepisach ustawowych lub wewnętrznych przepisach samorządowych, że od danej uchwały przysługuje odwołanie, ponadto powinien być wskazany tryb, w którym takie odwołanie miałoby być rozpatrzone. Tym samym odwołanie nie zostało rozpatrzone do dnia wniesienia skargi na bezczynność, gdyż organ stwierdził, że nie ma podstawy prawnej do jego rozpatrzenia.

Skarżący wyjaśnili, że uchwałą Nr [...] Rada OIRP w [...] określono ryczałtowe wynagrodzenie dla zastępcy radcy prawnego wyznaczonego na podstawie art. 21 ust. 2 u.r.p., w wysokości 1.000,00 zł. Wynagrodzenie to, według brzmienia uchwały, ma charakter jednorazowy i ma być płatne na wniosek wyznaczonego radcy prawnego złożony do OIRP w [...] nie później niż w miesiącu następującym po miesiącu, w którym ustała przyczyna wyznaczenia oraz po złożeniu sprawozdania z czynności podejmowanych w związku z wyznaczeniem. Wyznaczonemu radcy prawnemu dodatkowo ma przysługiwać zwrot kosztów poniesionych w związku z pełnieniem funkcji zastępcy radcy prawnego, jednakże w wysokości nie wyższej niż 1.000,00 zł. Poniesienie kosztów musi być potwierdzone dokumentami. W szczególnych przypadkach Prezydium Rady może zwiększyć kwotę, która zostanie zwrócona zastępcy radcy prawnego tytułem poniesionych kosztów. Uchwała w § 2 stanowi, że wchodzi w życie z dniem podjęcia tj. z dniem 4 marca 2021 r. i ma znajdować zastosowanie do wszystkich dotychczasowych wyznaczeń, których przyczyna nie ustała przed tym dniem.

W ocenie Skarżących kwestionowana uchwała jest niezgodna z przepisami prawa, a w szczególności z art. 21 ust. 2 oraz art. 225 u.r.p., a także art. 36 Kodeksu Etyki Radców Prawnych (dalej: "KERP") i podlega kontroli przez Radę w trybie art. 60 pkt 6 u.r.p.

Skarżący podkreślili, że niewątpliwie uchwały w zakresie funkcjonowania samorządu radców prawnych w płaszczyźnie kształtowania zasad wynagradzania członków organów nie mieszczą się w formule zadań z zakresu administracji publicznej, jednak zakres działania Rady wyznacza art. 60 u.r.p., który enumeratywnie wymienia zadania Rady o charakterze reprezentacyjnym, wykonawczym i organizacyjnym a także nadzorczym, w czym zawiera się także uprawnienie do koordynowania działalności okręgowych izb radców prawnych i sprawowanie nadzoru nad ich działalnością, w tym rozpatrywanie odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych.

Skarżący dodali, że wnosząc odwołanie, zgodnie z art. 60 pkt 6 u.r.p., wykazali nie tylko swój indywidualny interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, ale również niezgodne z prawem powszechnie obowiązującym kształtowanie wynagrodzenia za czynności związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez radcę prawnego wyznaczonego zastępcą. Uwzględniając fakt, że przynależność do samorządu radców prawnych jest obowiązkowa uznanie, że w tym zakresie działalność uchwałodawcza rad okręgowych izb nie podlega kontroli przez Radę jest nieuzasadniona.

Zdaniem Skarżących, stanowisko organu, że brak przepisów prawa wewnętrznego określających tryb rozpatrywania odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych jest negatywną przesłanką, która uniemożliwia radcy prawnemu wniesienie odwołania jest chybione. Tym bardziej nieuzasadnione jest twierdzenie, że skoro ustawa nie wymienia konkretnie uchwały w danej sprawie jako objętej prawem do złożenia odwołania, to skarżenie takiej uchwały jest niemożliwe. Przyjęcie tego twierdzenia prowadziłoby do wniosku, że ustawa o radcach prawnych musiałaby określać katalog uchwał, od których służy odwołanie. Powyższe nie jest możliwe z uwagi na autonomiczny status samorządu zawodowego i kompetencje do podejmowania uchwał w różnych sprawach, których przedmiotu nie da się z góry w sposób wyczerpujący określić, a których konieczność uchwalenia powstanie w danych okolicznościach. Zdaniem Skarżących, w kontekście brzmienia art. 60 pkt 6 u.r.p., uzasadniony jest wniosek, że skoro przepis ustawy, ani przepis prawa wewnętrznego nie określa uchwał, od których odwołanie ma rozpatrywać Rada to oznacza, że obowiązana jest rozpatrzyć odwołanie od każdej podjętej przez Radę OIRP uchwały. Powyższy wniosek jest uzasadniony tym bardziej w sytuacji, gdy Rada OIRP podejmuje uchwałę kształtującą de facto indywidualne prawa radców prawnych zrzeszonych w konkretnej izbie. Nie można przyjąć jako słusznego stanowiska organu, gdyż oznaczałoby ono, że odwołanie służy tylko niektórych uchwał, wybranych wybiórczo według swobodnej i arbitralnej oceny organu dokonanej ad casum po wpłynięciu odwołania.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie, a także o dopuszczenie dowodów z dokumentów tj. notatki służbowej z 23 grudnia 2021 r. oraz wyciągu z pokwitowania odbioru korespondencji od Skarżących do Krajowej Izby Radców Prawnych z 19 stycznia 2021 r. na okoliczność braku złożenia Krajowej Izbie Radców Prawnych ponaglenia z 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały Nr [...].

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę organ podniósł, że 24 marca 2021 r. do Rady wpłynęło odwołanie z 18 marca 2021 r. - złożone na podstawie art. 60 pkt 6 u.r.p., przez Skarżących od uchwały Nr [...]. Pismem z 29 kwietnia 2021 r. poinformowano Spółkę, że nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia odwołania od uchwały Nr [...]. 16 grudnia 2021 r. do Rady wpłynęła pusta koperta od Skarżących nie zawierająca żadnego pisma, w tym złączonego do skargi z 20 grudnia 2021 r. ponaglenia z 6 grudnia 2021 r. w przedmiocie rozpoznania odwołania od uchwały Nr [...]. W związku z tym, jak wskazał organ, konieczne jest dopuszczenie dowodu na okoliczność braku złożenia Krajowej Izbie Radców Prawnych ww. ponaglenia z 6 grudnia 2021 r.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ stwierdził, że samo wskazanie w ustawie o radcach prawnych Krajowej Rady Radców Prawnych jako organu właściwego do rozpatrywania odwołań od uchwał rad okręgowych izb radców prawnych nie może przesądzać o tym, że od każdej uchwały rady danej okręgowej izby radców prawnych służy odwołanie. Art. 60 u.r.p. w tym pkt. 6, stanowi wskazanie tzw. zakresu działania Krajowej Rady Radców Prawnych ti. wyliczenia spraw jakimi ten organ się zajmuje. Nie kreuje on natomiast uprawnienia do zaskarżenia każdej uchwały rady okręgowej izby radców prawnych do Krajowej Rady Radców Prawnych. Do wniosku takiego (oprócz redakcji art. 60 u.r.p.) prowadzi również to, że brak jest ogólnej procedury ich zaskarżania

Organ podniósł, że biorąc pod uwagę ilość uchwał podejmowanych przez dziewiętnaście rad okręgowych izb radców prawnych, zakładając, zgodnie z argumentacją przedstawioną w skardze, że każdemu radcy prawnemu mogłoby przysługiwać prawo do ich zaskarżania (przy uwzględnieniu, że obecnie liczba radców prawnych we wszystkich izbach wynosi 48119 - stan na 1 stycznia 2021 r.), a ponadto przy braku określenia chociażby terminu do wniesienia odwołania, przyjęcie, że od każdej z uchwał przysługuje odwołanie doprowadziłoby do sytuacji paraliżu działania Krajowej Rady Radców Prawnych. W ocenie Krajowej Rady Radców Prawnych na bazie normy kompetencyjnej zawartej w art. 60 pkt 6 u.r.p. nie można wyprowadzać wniosku, że statuuje ona uprawnienia do zaskarżenia do Rady każdej uchwały rad okręgowych izb radców prawnych. Co więcej zarówno ustawa, jak i przepisy wewnętrznego prawa samorządowego w przypadku, gdy od danej uchwały przysługuje odwołanie, wskazuje zarówno tryb jak i termin wniesienia odwołania.

Organ dodał, że "Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest, by żądanie strony dotyczyło sprawy z zakresu administracji publicznej a podstawa prawna oczekiwanego przez stronę określonego zachowania organu sprowadzała się do załatwienia sprawy w drodze wydania decyzji, postanowienia, albo aktu lub dokonania czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa." (Wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 stycznia 2020 r. IV SAB/Wa 1699/19). Skarżąca jako podstawę swojej skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "P.p.s.a."). W literaturze wskazuje się, że w przedmiotowym przepisie chodzi o akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, a więc w stosunku do konkretnych podmiotów. Uchwała Nr [...] dotyczyła ustalenia wynagrodzeń ryczałtowych dla członków organów oraz pozostałych osób wykonujących zadania na rzecz samorządu radcowskiego w ramach okręgowej izby radców prawnych w [...], w tym wynagrodzenia zastępcy radcy prawnego wyznaczonego przez dziekana na podstawie art. 21 ust. 2 u.r.p., a więc nie była podejmowana w sprawie indywidualnej i nie była skierowana do konkretnego oznaczonego adresata. Nie była ona decyzją, postanowieniem ani aktem lub czynnością, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a . Nie jest to akt lub czynność dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest przewidziana w przepisach prawa możliwość wniesienia od takiej uchwały (podjętej w ramach wewnętrznej działalności samorządu, nie zaś w toku postępowania administracyjnego) odwołania, nie został przewidziany tryb wniesienia takiego odwołania, termin ani katalog osób uprawnionych do jego wniesienia. W tej sprawie zatem, zdaniem organu, skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a jest niedopuszczalna, również w przypadku bezczynności organu w tych sprawach, i wobec tego powinna podlegać odrzuceniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd uznał, że skarga jest zasadna.

W niniejszej sprawie Rada nie rozpoznała odwołania Skarżących z 18 marca 2021 r. od uchwała Nr [...], jak również nie wydała na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od tej uchwały. Rada pismem z 29 kwietnia 2021 r. poinformowano Skarżących, że nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia odwołania od uchwały Nr [...].

Zgodnie z art. 134 K.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Jak wskazuje się w piśmiennictwie, stwierdzenie dopuszczalności odwołania oraz wniesienia go w terminie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy. Jeżeli zatem odwołanie spełnia wymagania formalne i organ odwoławczy nie wyda postanowienia na podstawie omawianego przepisu, to jest zobowiązany do wydania decyzji na podstawie art. 138. Organ odwoławczy wydaje postanowienie o niedopuszczalności odwołania w przypadku stwierdzenia braku spełnienia przesłanek podmiotowych lub przedmiotowych dopuszczalności odwołania. Przesłanki podmiotowe odnoszą się do legitymacji skargowej podmiotu wnoszącego odwołanie. Przesłanki przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022).

W świetle treści art. 134 K.p.a. oraz przytoczonego stanowiska doktryny, w niniejszej sprawie Rada powinna wydać bądź postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od uchwały Nr [...], bądź rozpoznać odwołanie od tej uchwały.

Zgodnie z 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Jak wynika natomiast z art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania.

Nie podejmując zatem żadnej czynności proceduralnej zmierzającej do rozpoznania odwołania bądź wydania postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania od uchwały Nr [...] Rada pozostawała w zarzucanej przez Skarżących bezczynności w przedmiotowej sprawie.

Sąd uznał, że wątpliwość związaną z okolicznością przesłania Radzie przez Skarżących 16 grudnia 2021 r. pustej koperty nie zawierającej ponaglenia z 6 grudnia 2021 r., należy rozstrzygnąć na korzyść Skarżących, organ bowiem powinien powiadomić Skarżących o braku jakiegokolwiek pisma w przesłanej kopercie umożliwiając Skarżącym wniesienie ponaglenia.

Sąd uznał, że bezczynność Rady nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie wskazuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niepozwalające na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być szczególnie znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki NSA: z dnia 24 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 3237/14, publ. LEX nr 1803268; z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; publ. CBOSA).

W świetle wyjaśnień organu, Sąd uznał, że bezczynność nie wynikała z celowego działania organu, jawnego braku woli załatwienia sprawy i lekceważenia przepisów prawa. Bezczynność organu nie była pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia organ bowiem działał w mylnym przekonaniu o prawidłowym załatwieniu przedmiotowej sprawy pismem z 29 kwietnia 2021 r. informującym Skarżących, że nie istnieje podstawa prawna do rozpatrzenia odwołania od uchwały Nr [...].

Brak wydania przez Radę w niniejszej sprawie jakiegokolwiek aktu uniemożliwia Sądowi odniesienie się do merytorycznych kwestii przedmiotowej sprawy podnoszonych zarówno przez Skarżących, jak i przez organ w tym przede wszystkim, czy sporna uchwała Nr [...] rozstrzyga indywidualną sprawę i stanowi sprawę administracyjną i czy przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci odwołania.

Z tych względów Sąd w związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, w związku z brzmieniem art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 3 sentencji wyroku.

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, w trybie uproszczonym na podstawie art.119 pkt 4 P.p.s.a.