Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 240/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 78 ust. 1,  art. 79 ust. 1,  ust. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz – Kremis Sędzia WSA Alicja Palus po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 sierpnia 2019r. sprawy ze skargi M.S. – R., J. R., J.R., J. K. –R., P.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie prawidłowego ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Z.S.-M. działając jako pełnomocnik M.S.-R., J.R., J.R., K. R. i P.K. wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. (dalej - SKO lub Kolegium) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie prawidłowego ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej. Z przedłożonych łącznie ze skargą akt administracyjnych wynika, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Burmistrz Sz. P. pismem z dnia [...] r. wypowiedział wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego gruntu położonego w Sz.P.przy ul. B.Cz. [...] o powierzchni 348 m² oznaczonego jako działka nr [...] w obrębie [...] stanowiącego własność gminy Sz.P., uregulowanego w księdze wieczystej nr [...], którego współużytkownikami wieczystymi są M.K. P. K., M. S.-R., L.R., J.R., J.R. i J. R.. W 2017 r. współużytkownicy wieczyści otrzymali nakazy zapłaty na rzecz Miasta Sz.P.określonych kwot pieniężnych wraz z odsetkami. Wnioskiem opatrzonym datą 4 września 2017 r. współużytkownicy wieczyści wystąpili do Burmistrza Sz. P. z żądaniem wznowienia postępowania w sprawie prawidłowego ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości gruntowej. Wnioskodawcy wskazali nieskuteczne doręczenie wypowiedzenia opłaty rocznej z dnia [...] r., nr [...] z czego wyprowadzali jego brak w obrocie prawnym. Nadto wnioskodawcy zażądali ustalenia istnienia stosunku prawnego jak i prawa do zastosowania stawki procentowej opłaty rocznej w wysokości 1% od wartości gruntu ustalonej w wypowiedzeniu. Do wniosku organ ustosunkował się pismem z dnia 25 września 2017 r. znak [...], którym poinformował, że wypowiedzenie o którym mowa nie jest decyzją w rozumieniu k.p.a., lecz wypowiedzeniem dotychczas obowiązującej wysokości opłaty rocznej bez zmiany stawki procentowej. Organ wyjaśnił również, że przez cały okres użytkowania wieczystego nie była dokonywana zmiana stawki opłaty rocznej, nie toczyło się też żadne postępowanie w tej sprawie oraz wskazał sposób zmiany stawki procentowej opłaty rocznej.

Wnioskodawcy nie zgodzili się ze stanowiskiem organu, czemu wyraz dali w kierowanych do niego pismach z dnia 26 października 2017 r. i z dnia 3 listopada 2017 r. Wobec braku zmiany zapatrywań organu na przedmiotową sprawę wnioskodawcy wystąpili do SKO w J. G. za pośrednictwem Burmistrza Sz.P. z ponagleniem w trybie art. 37 k.p.a.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Kolegium umorzyło postępowanie w przedmiocie ponaglenia jako bezprzedmiotowe. Wobec prowadzenia dalszej korespondencji w sprawie Burmistrz Sz.P. pismami z dnia 8 czerwca 2018 r. kierowanymi odrębnie do współużytkowników wieczystych wypowiedział wysokość dotychczasowych opłat z tytułu użytkowania wieczystego.

Pismem z dnia 9 lipca 2018 r. działający przez pełnomocnika współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości wystąpili do SKO w J. G. z żądaniem ustalenia, że aktualizacja opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jest nieuzasadniona w zakresie zastosowania wyższej stawki opłaty rocznej w wysokości 3%. Wniosek ten został przekazany Burmistrzowi Sz. P., który stanowisko w sprawie zajął przy piśmie z dnia 18 lipca 2018 r.. W przedmiotowej sprawie przeprowadzono rozprawę administracyjną, po czym SKO w J.G. postanowieniami z dnia [...] r. zatwierdziło ugody zawarte pomiędzy współużytkownikami wieczystymi a Burmistrzem Sz.P..

Niezależnie od zawartych ugód użytkownicy wieczyści wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłe prowadzenia postępowania administracyjnego przez Burmistrza Sz. P. w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego prawidłowego ustalenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 9 października 2018 r. (sygn. akt II SAB/Wr 37/18) zobowiązał Burmistrza Sz.P. do rozpoznania wniosku skarżących z dnia 4 września 2017 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdził że przewlekłość postępowania nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i zasadził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Jak wynika z akt administracyjnych w dniu 5 listopada 2018 r. do organu doręczono wyrok wraz z aktami sprawy. W dniu 7 listopada 2018 r. Burmistrz Sz.P.wydał postanowienie nr [...], którym podając w podstawie prawnej art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego prawidłowego ustalenia stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej działki nr [...] obręb [...], położonej przy ul. B.Cz. [...]. Na uzasadnienie wydanego rozstrzygnięcia organ wskazał na treść wniosku oraz na podstawę żądania tj. nieskuteczne doręczenie wypowiedzenia opłaty rocznej z dnia [...] r. nr [...], a więc jego brak w obrocie prawnym. Następnie po odwołaniu się do korespondencji prowadzonej przez wnioskodawców z organem wyjaśniono, że przedmiotowa nieruchomość aktem notarialnym z dnia [...] r. została oddana we współużytkowanie wieczyste. W umowie został określony cel tj. ,,pod budowę domu mieszkalno-pensjonatowego". Wskazany w umowie cel pokrywał się z wnioskiem stron, które podały, iż nieruchomość wykorzystywana będzie również na wynajem pokoi. Stosownie do obowiązujących wówczas przepisów tj. art. 24 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach cenę za grunt ustalano na podstawię Uchwały Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w J. G. w sprawie ustalenia wysokości opłat z tytułu korzystania z terenów państwowych w miastach i osiedlach powiatu w wysokości 0,98 zł. Organ zanegował przy tym prawidłowość stanowiska wnioskodawców, że została ustalona 1% stawka procentowa. Cena ówcześnie wynikała ze sztywnie ustalonych zasad regulowanych w formie uchwały. Stawki procentowe, które determinowały wysokość opłaty za użytkowanie wieczyste zostały wprowadzone ustawą z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Stawka 3 % przewidziana była dla wszystkich nieruchomości, które nie były wykorzystywane wyłącznie na cele mieszkaniowe. Ponieważ opłata uiszczona była z góry za 15 lat, po upływie tego okresu zostało wysłane zawiadomienie o opłacie. Stawka opłaty rocznej w wysokości 3% określona w piśmie z dnia 12 lutego 1996 r., nie była wypowiedzeniem poprzedniej stawki, a jedynie informacją, że opłaty za użytkowanie wieczyste pozostają bez zmian. W 2006 r. została dokonana aktualizacja opłaty rocznej - nastąpiło wypowiedzenie dotychczasowej stawki i została zaproponowana wysokość nowej. Opłata ta nie została zakwestionowana przez żadną ze stron i do 2008 r. była uiszczana zgodnie z wypowiedzeniem z 2006 r..

W dalszej części uzasadnienia postanowienia organ I instancji wskazał na złożenie kolejnego wniosku oraz konieczność odszukiwania dokumentacji sprawy. Następnie omówiono zagadnienia dotyczące rozprawy administracyjnej, zawartej ugody oraz stanowiska SKO w J. G. zaprezentowane w postanowieniu z dnia [...] r..

Działający przez pełnomocnika współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości oprotestowali opisane wyżej postanowienie zażaleniem. W złożonym środku zaskarżenia wniesiono o ustalenie, że aktualizacją opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej zaproponowana ofertą Urzędu Miasta Sz.P. z dnia [...] r. jest nieuzasadniona w zakresie zastosowania wyższej stawki procentowej opłaty rocznej w wysokości 3%, ponieważ jest niezgodna z umową o oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste, w której to stawka procentowa opłaty rocznej ustalona została w wysokości 1% wartości nieruchomości gruntowej i nie ulega ona również zmianie z powodu zmiany wartości nieruchomości, a zaktualizowaną opłatę roczną należy ustalić według tej samej stawki procentowej określonej w umowie notarialnej o oddanie gruntu w wieczyste użytkowanie od wartość, nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Nadto wniesiono o ustalenie, że oferta z dnia 24 marca 2006 r. dotycząca wypowiedzenia dotychczasowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nie została dostarczona skutecznie i odrębnie każdemu z dorosłych współużytkowników wieczystych i w związku z tym nie weszło do obrotu prawnego.

Uzasadniając zażalenie wskazano na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczący problematyki doręczenia wypowiedzenia opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. W świetle stanowiska wynikającego z przywołanego orzeczenia żalący się podnieśli zarzut wadliwego doręczenia im pisma z dnia 24 marca 2006 r., gdyż korespondencja została przekazana niepełnoletniemu. Brak skutecznego doręczenia wypowiedzenia powoduje zdaniem żalących się, że nie otwierają się żadne terminy.

W dalszej kolejności wskazano, że przedmiotowa działka powstała w wyniku podzielenia wcześniej istniejącej działki. Samo nabycie użytkowania wieczystego obyło się na podstawie przepisów wskazanych w akcie notarialnych, który w zażaleniu przytoczono. Na podstawie tych przepisów organ administracyjny przekazujący teren w użytkowanie wieczyste na 99 lat, ustalił wartość terenu i opłatę roczną. Dalej wskazano na podział działki dokonany w 1988 r. oraz dalsze czynności prawne dotyczące przedmiotowej nieruchomości w tym na umowy darowizny.

Zdaniem współużytkowników wieczystych do 2006 r. włącznie obowiązywała jednoprocentowa stawka opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego ustalona umową notarialną z 1980 r. Określony w umowie cel, na który nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste został ostatecznie zdefiniowany w opracowanej dokumentacji projektowej budynku mieszkalno-pensjonatowego i następnie zrealizowany z uwzględnieniem celu mieszkalnego jako podstawowego i ostatecznie potwierdzony bieżącym i faktycznym mieszkaniowym korzystaniem z nieruchomości. Z dniem 14 marca 2011 r. została zakończona działalność usługowa - pensjonatowa, zaś wszystkie dokumenty dotyczące użytkowania wieczystego znajdują się w Urzędzie Miejskim w Sz. P.

Następnie wskazano, że oferta Burmistrza Sz. P.z dnia [...] r. o wypowiedzeniu wysokości rocznej opłaty za użytkowanie wieczyste z propozycją aktualizacji wartości nieruchomości oraz zmiany stawki procentowej począwszy od 2007 r. nie wywołała skutku prawnego z uwagi na jej doręczenie użytkownikom wieczystym niezgodnie z art. 39-49 k.p.a.. Według żalących się o skuteczności wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty, któremu towarzyszy oferta jej nowej wysokości, można mówić z chwilą przyjęcia oferty przez współużytkownik wieczystych, żeby mogli zapoznać się z ich treścią. Końcowo wyjaśniono stan nieruchomości w kontekście sporządzonych w formie aktu notarialnego umów darowizny.

W dniu [...] r. SKO w J. G. wydało postanowienie nr [...], którym utrzymano w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji przedstawił przebieg postępowania oraz zrelacjonował treść postanowienia zapadłego w postępowaniu pierwszoinstancyjnym i twierdzenia zamieszczone w zażaleniu. W ramach własnych rozważań w pierwszej kolejności omówiono przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w trybie art. 61a § 1 k.p.a.. Następnie zasygnalizowano problematykę zmiany wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oraz zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej na gruncie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. – dalej. u.g.n.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 78 ust. 1 u.g.n. aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. Do wypowiedzenia dołącza się informację o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 77 ust. 3, oraz o miejscu, w którym można zapoznać się z operatem szacunkowym. Do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy k.p.a..

Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Wniosek składa się za pośrednictwem właściwego organu (art. 78 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 79 ust. 2 - ust. 5 u.g.n. po otrzymaniu wniosku kolegium, w przypadku zaistnienia przesłanek określonych w art. 89 § 2 k.p.a. wyznacza niezwłocznie termin rozprawy, podczas której powinno dążyć do polubownego załatwienia sprawy w drodze ugody. Jeżeli do ugody nie doszło, kolegium wydaje orzeczenie o oddaleniu wniosku lub o ustaleniu nowej wysokości opłaty. Od orzeczenia kolegium odwołanie nie przysługuje. 4. W przypadku oddalenia wniosku obowiązuje wysokość opłaty zaoferowana zgodnie z art. 78 ust. 1. Przepis ust. 5 stosuje się odpowiednio. Ustalona na skutek prawomocnego orzeczenia kolegium lub w wyniku zawarcia ugody nowa wysokość opłaty rocznej obowiązuje, począwszy od dnia 1 stycznia roku następującego po roku, w którym wypowiedziano wysokość dotychczasowej opłaty.

Od orzeczenia kolegium właściwy organ lub użytkownik wieczysty mogą wnieść sprzeciw w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia. Wniesienie sprzeciwu jest równoznaczne z żądaniem przekazania sprawy do sądu powszechnego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Wniesienie sprzeciwu w terminie powoduje utratę mocy orzeczenia, nawet gdy sprzeciw odnosi się tylko do części orzeczenia i sąd powszechny bada, czy istnieją przesłanki do aktualizacji opłaty (art. 80 u.g.n.). Sąd jest uprawniony także do samodzielnego ustalenia wysokości opłaty rocznej.

Organ II instancji ze wskazanych regulacji wyprowadził, że w postępowaniu przed SKO, wywołanym wnioskiem użytkownika wieczystego o zbadanie zasadności aktualizacji opłaty rocznej kolegium bada nie tylko zasadność aktualizacji lecz także to czy wypowiedzenie opłaty rocznej zostało dokonane prawidłowo, a przede wszystkim, czy zostało doręczone użytkownikowi wieczystemu, zgodnie z przepisami k.p.a. Bez zbadania tej okoliczności nie możliwe byłoby między innymi ustalenie, czy wypowiedzenie było skuteczne oraz czy wniosek do kolegium został złożony przez użytkownika wieczystego w terminie przewidzianym w art. 78 ust. 2 u.g.n., co ma istotne znaczenie, bowiem zgodnie z przeważającymi poglądami doktryny, termin ten jest terminem zawitym prawa materialnego. (...) w postępowaniu przed kolegium, przewidzianym w art. 78 i 79 u.g.n., badaniu podlega także to, czy wypowiedzenie dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostało prawidłowo doręczone użytkownikowi wieczystemu. Jeżeli w wyniku sprzeciwu sprawa zostaje przekazana sądowi powszechnemu, kwestia ta podlega również badaniu sądu w postępowaniu przewidzianym w art. 80 u.g.n.

Zdaniem organu skoro w sprawie merytorycznego wypowiedzenia opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego organ I instancji wydaje pismo zawierające ofertę przyjęcia nowej opłaty lub kolegium wydaje orzeczenie, które nie są ani decyzją administracyjną ani postanowieniem, to tego typu sprawa nie jest sprawą administracyjną w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 k.p.a. Jest to sprawa mająca charakter cywilnoprawny.

Uwzględniając cywilnoprawny charakter opłat z tytułu użytkowania wieczystego i treść art. 78 i art. 79 u.g.n., zaznaczono że nie jest możliwe automatyczne przeniesienie wszystkich instytucji procesowych przewidzianych w k.p.a. na grunt takiej sprawy, np. wznowienie postępowania (art. 145 k.p.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 156 k.p.a.). Za wykluczeniem możliwości wznowienia postępowania odnośnie orzeczenia kolegium przemawia również charakter oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości stawki opłaty rocznej oraz charakter wspomnianego orzeczenia. Podkreślono też, że wznowienie postępowania może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja lub postanowienie, które mają ostateczny charakter (art. 145 § 1 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.). Przedmiotem takiego postępowania jest rozstrzygnięcie organu przybierające określoną, wskazaną wyżej formę.

Odwołując się do orzecznictwa organ II instancji postawił tezę, iż obowiązujące przepisy nie dają podstaw do przyjęcia poglądu, że możliwe jest wznowienie postępowania względem innego aktu, co z kolei oznacza, że wznowienie postępowania w odniesieniu do oświadczenia o wypowiedzeniu wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego jak również orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 3 u.g.n., w ogóle nie jest możliwe. Nie jest to ani decyzja, ani też postanowienie, jak również żaden inny akt z zakresu administracji publicznej. Organy wskazane w przepisach u.g.n. działają w tego rodzaju przypadkach nie jako nosiciele imperium lecz na płaszczyźnie stosunków cywilnoprawnych, pomimo zewnętrznych pozorów wydawania aktów administracyjnych.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium zaznaczyło, że toku postępowania w sprawie dotyczącej aktualizacji opłaty rocznej może dojść do postępowań ubocznych, incydentalnych. Postanowienia te, rozstrzygające zagadnienia formalne powstałe w toku tego postępowania nie są orzeczeniami, od których przysługuje sprzeciw (np. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania lub odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona lub jest uzasadniona w innej wysokości). Postanowienia w tych kwestiach zostały wydane w postępowaniu o charakterze administracyjnym i rozstrzygają kwestie administracyjnoprawne o braku podstaw do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Przedmiotem postępowania nie jest wtedy zasadność aktualizacji opłaty rocznej, ale postępowanie uboczne. W takim przypadku mają zastosowanie przepisu k.p.a., a zażalenia na postanowienia organu I instancji rozpatruje kolegium, poprzez wydanie postanowienia, na które służy skarga, do rozpatrzenie której właściwy jest sąd administracyjny.

Zasadą jest dokonywanie aktualizacji opłaty rocznej przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, stosownie do wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji (art. 77 ust. 1 zdanie 2 u.g.n.). Od zasady tej ustawodawca w art. 77 ust. 2 u.g.n. przewidział wyjątki. Zgodnie z tym przepisem jeżeli po oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana, stawkę procentową opłaty rocznej zmienia się stosownie do tego celu. Przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81. Natomiast w art. 221 u.g.n. reguluje kwestie kwestię stawek procentowych opłat rocznych dotyczących przypadków, w których oddanie gruntów w użytkowanie wieczyste nastąpiło przed wejściem u.g.n., tj. 1 stycznia 1998 r.

W myśl ust. 1 art. 221 u.g.n. przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed dniem 1 stycznia 1998 r., z wyjątkiem nieruchomości, dla których stawki procentowe opłat rocznych zostały ustalone w wysokości powyżej 3%. Zmiany wysokości stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy stosując tryb postępowania określony w art. 78-81. Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie została określona wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, właściwy organ określi wysokość tej stawki, z wyłączeniem przypadków, o których mowa w art. 217 ust. 1, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 (ust. 2). Jeżeli przy oddaniu nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste nie został określony cel, na który nieruchomość była oddana, stawkę procentową opłaty rocznej przyjmuje się stosownie do celu wynikającego ze sposobu korzystania z nieruchomości (ust. 3).

Mając na względzie powyższe odesłanie w sprawach dotyczących regulacji stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej do trybu postępowania określonego w art. 78-81 u.g.n. Kolegium uznało, że wskazane powyżej przepisy oraz ich wykładnia mają zastosowanie do postępowania w sprawie zmiany stawki procentowej opłaty rocznej.

Sprowadzając przeprowadzoną analizę zagadnień materialnoprawnych do realiów badanej sprawy SKO w J. G. wyjaśniło, że Burmistrz Sz.P. pismem z dnia 24 marca 2006 r. wypowiedział wieczystym współużytkownikom nieruchomości wysokość dotychczasowej opłaty rocznej i zaproponował od dnia 1 stycznia 2007 r. jej nową wysokość, przy uwzględnieniu stawki procentowej w wysokości 3 %. . Zdaniem organu oznacza to, że pismo nie stanowi decyzji administracyjnej i nie jest też postanowieniem, co oznacza, że mamy do czynienia ze sprawą cywilnoprawną, a nie administracyjną. Od wypowiedzenia nie został złożony w trybie art. 78 ust. 2 u.g.n. wniosek o ustalenie, że aktualizacja jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości.

Wobec tego uwzględniając, że w postępowaniu o aktualizację opłaty rocznej nie mają zastosowania przepisy k.p.a. (za wyjątkiem przepisów dotyczących doręczeń) Kolegium uznało, że brak jest podstaw prawnych do zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania tj. wznowienia postępowania zakończonego pismem Burmistrza Sz. P. W ocenie organu II instancji oznaczało to, że wskazana okoliczność wyczerpuje "inną uzasadnioną przyczynę" uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania, o której mowa w art. 61 a § 1 k.p.a..

Zastępowani przez pełnomocnika współużytkownicy wieczyści przedmiotowej nieruchomości nie zgodzili się z wydanym postanowieniem i wywiedli na nie skargę, w której wnieśli o jego uchylenie w całości, stwierdzenie nieskuteczności doręczenia pisma o wypowiedzenia stawki procentowej opłaty rocznej, ponowne rozpoznanie sprawy przez organ i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania. Żądania skargi oparto na zarzutach:

- rażącego naruszenia art. 28, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na naruszeniu przez organ interesu prawnego użytkowników wieczystych nieruchomości gruntowej przez nieuwzględnienie aktualnego stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania postanowienia, co łączy się z uchybieniem zasadzie prawdy obiektywnej art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., chronionej przepisami prawa procesowego i materialnego,

- naruszenia prawa procesowego przez błędne ustalenie przez organ wydający postanowienie, że przepisy dotyczące doręczeń (art. 43 k.p.a.) w postępowaniu administracyjnym dla stron postępowania administracyjnego nie obowiązują w przedmiotowej sprawie, jak również przez błędną interpretację treści tych przepisów, mimo że stosownie do przepisów art. 78 ust. 1 u.g.n. do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy k.p.a.,

- naruszenie prawa materialnego przez uchybienie przepisom art. 78 ust. 1 i ust. 2 u.g.n. w związku z nieskutecznym doręczeniem oferty Burmistrza Sz.P. z dnia [...] r. z propozycją zmiany stawki procentowej z 1% na 3%, pozbawiając użytkowników wieczystych prawa wystąpienia do SKO z wnioskiem, że zmiana stawki jest nieuzasadniona, co miało i ma istotny wpływ na postępowanie w przedmiotowej sprawie w zakresie pobierania od wieczystych użytkowników zwiększonych opłat za wieczyste użytkowanie wg stawki 3% za lata 2007 do 2009 oraz żądanie sądowe dokonania opłat wiatach 2010-2017 wg stawki 3 % oraz w kilku przypadkach tytuły egzekucyjne.

Uzasadniając zarzuty i wnioski skargi jej autor ponownie opisał stan sprawy. W szczególności wskazywano na fakt powzięcia wiedzy o zmianie stawki procentowej opłaty rocznej w dacie otrzymania pozwu o zapłatę zaległych opłat z tytułu użytkowania wieczystego tj. w lipcu 2017 r.. Z pozwu skarżący dowiedzieli się, że korespondencja dotycząca wypowiedzenia została doręczona niepełnoletniemu domownikowi z pokwitowaniem przez niego odbioru pisma w dniu 7 lipca 2006 r.. Pismo nie zostało przekazane przez niepełnoletniego matce, na co zwracano uwagę w zażaleniu na postanowienie Burmistrza Sz. P. Podniesiono też zarzut wadliwego doręczenia korespondencji, wobec niespełnienia przesłanek z art. 43 k.p.a.. Strona skarżąca w motywach skargi omówiła problematykę doręczeń na gruncie regulacji k.p.a. i pojęcia pełnoletności w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego.

W świetle omówionych przepisów zdaniem skarżących nie doszło do skutecznego wypowiedzenia wysokości opłat ze względu na fakt, że wypowiedzenie to nie weszło do obrotu prawnego. Zwrócono też uwagę na brak możliwości do skorzystania z drogi odwoławczej od rozstrzygnięć sądowych i egzekucyjnych. Wymieniono przy tym nakazy zapłaty wydane przez sąd powszechny w stosunku do współużytkowników wieczystych. W konkluzji tych rozważań podano, że skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a istotą sprawy jest nieskuteczne doręczenie w postępowaniu administracyjnym, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania, bowiem instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W dalszej części pisma procesowego zaznaczono, iż w okresie od 2007 r. do 2009 r. organ pobierał od użytkowników wieczystych zwiększone opłaty za użytkowanie wieczyste wg ofert z 2006 r. na podstawie wezwań do zapłaty. Zwrócono również uwagę na zatwierdzenie przez organ ugód zawartych odnośnie wysokości opłat rocznych. Końcowo strona skarżąca jako istotę sprawy wskazała nierozpatrzenie przez Kolegium zagadnienia doręczenia w postępowaniu administracyjnym (nieskutecznego doręczenia) pisma w sprawie wypowiedzenia i nowej oferty stawki procentowej opłaty rocznej z dnia [...] r., znak [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym argumentując swoje stanowisko w sposób zbieżny z treścią uzasadnienia zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sąd ten sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uchylenie decyzji administracyjnej (postanowienia) przez sąd następuje jedynie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest możliwość wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem na podstawie art. 78 ust. 1 w związku z art. 72 ust. 1 i ust. 3 pkt 5 oraz art. 77 ust. 1 u.g.n. przez Burmistrza Sz. P. wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste z dnia [...] r., którym ustalono skarżącej nową opłatę roczną z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej położonej w Sz. P. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w obrębie [...].

Tytułem wstępu wyjaśnić należy istotny aspekt regulacji prawnomaterialnych. Przepisy u.g.n. przewidują szczególny tryb postępowania administracyjnego w przedmiocie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste o czym stanowią art. 77-81 u.g.n. Do postępowania tego jedynie pomocniczo oraz "odpowiednio" – zgodnie z art. 79 ust. 7 u.g.n. - stosuje się przepisy k.p.a. w zakresie przepisów kodeksu o wyłączeniu pracownika oraz organu, o załatwianiu spraw, doręczeniach, wezwaniach, terminach i postępowaniu, z wyjątkiem przepisów dotyczących odwołań i zażaleń. Do postępowania, o którym mowa wyżej, stosuje się również przepisy o opłatach i kosztach. Z powyższego wynika wprost, że do postępowania w przedmiocie aktualizacji opłat za użytkowanie wieczyste nie stosuje się przepisów k.p.a. dotyczących trybów nadzwyczajnych, w tym rozdziału 12 działu II k.p.a. regulującego wznowienie postępowania administracyjnego. Skoro bowiem przepisy u.g.n. przewidują szczególny tryb procedowania w przedmiocie aktualizacji opłat, to tym samym wyłączone jest stosowanie w tym zakresie przepisów k.p.a. Jedynie wyraźne odesłanie zawarte w art. 79 ust. 7 u.g.n. upoważnia organy administracji publicznej do stosowania przepisów k.p.a., ale wyłącznie w zakresie wprost w nim wskazanym.

Postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej jest postępowaniem o szczególnym charakterze uregulowanym z mocy ustawodawcy odrębnie i częściowo niezależnie od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w przepisach k.p.a. Nie jest to jednak przypadek odosobniony, bowiem postępowań tego typu jest więcej. W doktrynie podkreśla się, że: "rozproszenie przepisów, które określają zakres i sposób stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego do poszczególnych postępowań, wynika z tego, że ze względu na różnorodność działań i postępowań prowadzonych przez organy administracji publicznej stało się niemożliwe w ramach obowiązującej konstrukcji kodeksu zbudowanie jednego ogólnego modelu postępowania administracyjnego. Trzeba mieć bowiem na uwadze zmiany systemowe, jakie nastąpiły od chwili wejścia w życie tego aktu prawnego. [...] Obecnie można wyróżnić szereg podtypów spraw administracyjnych, a poza tym sprawy o charakterze mieszanym (hybrydalnym) administracyjno-cywilnym i administracyjno-karnym, z różnym rozłożeniem akcentów, dla których jeden podstawowy model postępowania z przewidzianymi modyfikacjami (postępowania uruchamiane z urzędu, na wniosek; z rozprawą, bez rozprawy; z uzgodnieniem z art. 106 i bez) nie jest wystarczający." (Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, komentarz do art. 1 k.p.a.).

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym zasadnie organy administracyjne obu instancji przyjęły, że do postępowania w sprawie z zakresu aktualizacji opłat roczny nie mają zastosowania przepisy k.p.a. dotyczące wznowienia postępowania. Wynika to bezpośrednio z treści art. 79 ust. 7 u.g.n., który odsyła do odpowiedniego stosowania w tym szczególnym typie postępowania do przepisów k.p.a. we wskazanym w nim zakresie, który nie obejmuje przepisów o trybach nadzwyczajnych, w tym o wznowieniu postępowania.

Należy zwrócić uwagę, iż może budzić wątpliwości treść uzasadnienia organu I instancji, który uzasadniając swoje stanowisko w istocie opisał stan sprawy z uwzględnieniem chronologii zdarzeń wywołujących określone skutki prawnej. Nie zajął on jednak formalnie stanowiska co do oceny przesłanek wznowienia postępowania oraz nie wyjaśnił wprost okoliczności jakie przyjął odmawiając wznowienia postępowania. Niemniej jednak, mimo pewnych niedostatków wydanego przez organ I instancji rozstrzygnięcia, istotne jest to, że zawiera ono wszystkie elementy wskazane w art. 124 k.p.a., w tym rozstrzygnięcie, które należy uznać za trafne. W pewnym sensie dostrzeżone mankamenty tego rozstrzygnięcia zostały usunięte w postępowaniu drugoinstancyjnym, gdzie Kolegium szczegółowo odniosło się do zarzutów zażalenia i przeprowadziło szeroką analizę przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie. Generalnie Sąd w skaldzie orzekającym akceptuje pogląd zaprezentowany przez SKO w J. G. sprowadzający się do przyjęcia niedopuszczalności wznowienia postepowania względem wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty rocznej za grunt oddany w użytkowanie wieczyste. Argumentacja organu II instancji zawiera także orzeczenia sądów administracyjnych znane i w pełni podzielane przez skład Sądu orzekający w niniejszej sprawie.

Tytułem uzupełnienia podkreślić należy, że znaczenie przy ocenie możliwości wznowienia postępowania będzie mieć też to, że ,,wypowiedzenie" nie jest decyzją administracyjną, w stosunku do której przysługuje możliwość weryfikacji w trybie art. 145 k.p.a.. Znamienne jest bowiem to, że u.g.n., mówiąc o rozstrzygnięciu kolegium posługuje się nie terminem "decyzja", a używa określenia "orzeczenie". Zatem, choć każda decyzja stanowi rodzaj orzeczenia, nie każde jednak orzeczenie jest decyzją administracyjną. Zwrócić przy tym należy uwagę, iż gdyby ustawodawca nie widział różnic pomiędzy decyzją a orzeczeniem, wydawanym w trybie art. 79 ust. 3 u.g.n., to nic nie stało na przeszkodzie by rozstrzygnięcie to określać właśnie mianem decyzji administracyjnej. NSA podkreślił, że - po myśli art. 79 ust. 9 u.g.n. - orzeczenie lub ugoda, której kolegium nadało klauzulę wykonalności, podlegają wykonaniu w drodze egzekucji sądowej. Okoliczność ta również wskazuje na ich odmienność od orzeczeń wydawanych w procedurze administracyjnej. Poza tym postępowanie uregulowane w art. 78 – 81 u.g.n. wszczyna nie wniosek strony, jak w przypadku postępowań administracyjnych a w tym przypadku uprawniony składa wniosek "przeciwko właściwemu organowi" (art. 78 ust. 3). Inaczej mówiąc, postępowanie inicjuje żądanie skierowane, podobnie jak pozew, przeciwko drugiej stronie. Ponadto, wspomniane wyżej przepisy u.g.n. zawierają szereg regulacji procesowych, dotyczących postępowania o aktualizację rocznej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego, np. w kwestii właściwości (w tym również miejscowej) organu, obowiązujących terminów, rodzaju środka zaskarżenia (sprzeciw), czy właściwości miejscowej sądu. Charakterystyczne jest przy tym, że po wniesieniu sprzeciwu, kolegium przekazuje sądowi powszechnemu całe akta prowadzonej dotąd sprawy.

Odnosząc się twierdzeń strony skarżącej należy zwrócić uwagę na dwie szczególnie mocno akcentowane okoliczności. Skarżący negują skuteczność dokonanego wypowiedzenia ze względu na okoliczności związane z jego doręczeniem.

Po pierwsze wskazuje na to nie tylko sama argumentacja zażalenia jak i skargi, ale wręcz wprost wyartykułowany w skardze zarzut, że ,,meritum istoty sprawy w zaskarżonym postanowieniu SKO z dnia [...] r. jest nierozpatrzenie przez Kolegium zagadnienia doręczenia w postępowaniu administracyjnym nieskutecznego doręczenia pisma w sprawie wypowiedzenia i nowej ofert stawki procentowej opłaty rocznej". Po wtóre oczywistym jest, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych kluczowe znaczenie będzie miało ,,wprowadzenie do obrotu" wypowiedzenia. Zdaniem Sądu skarżący zapisy art. 78 ust. 1 u.g.n. wskazujące na to, że ,,do doręczenia wypowiedzenia stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego" interpretują niewłaściwie. Otóż wskazana regulacja powinna być odczytywana w ten sposób, że zarówno sposób poinformowania użytkownika wieczystego o zmianie wysokości opłat jak i ewentualna ocena tej czynności (w przypadku złożenia w przewidzianym prawem terminie środka zaskarżenia) winna się odbywać z uwzględnieniem i na podstawie przepisów k.p.a. dotyczących doręczeń. Zasada zawarta we wskazanym przepisie nie będzie jednak, jak zdają się oczekiwać skarżący, powodować możliwości uwzględnienia przepisów dotyczących doręczeń jako okoliczności warunkującej wprost możliwość wznowienia postępowania ze względu na okoliczności dotyczące doręczenia. Jak już wskazywano względem wypowiedzenia wysokości opłaty, nie będącego aktem administracyjnym nie przysługuje możliwość uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacyjnego jakim jest wznowienie postępowania. Nietrafny jest więc zarzut podniesiony w skardze, ze organ nie ocenił skuteczności doręczenia wypowiedzenia. W świetle obowiązujących regulacji organ takiej oceny dokonać obiektywnie nie mógł. Ocena skuteczności doręczenia wypowiedzenia była możliwa wyłącznie w trybie i na zasadach wskazanych w u.g.n. Gdyby więc organ miał uczynić zadość żądaniu skarżących musiał by dokonać tego w toku postępowania wznowieniowego. Regulacje u.g.n. nie dopuszczają jednak wznowienia postępowania względem wypowiedzenia wysokości opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Stąd też strona skarżąca podniosła zarzut nietrafny.

W tych okolicznościach nie znajdują uzasadnienia skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej. Będące przedmiotem kontroli postanowienie SKO w J.G. jest zgodne z przepisami prawa i brak jest podstaw do jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wobec powyższego stwierdzić należało, że zarówno zaskarżone postanowienie jak i poprzedzające jej postanowienie Burmistrza Sz.P. nie naruszają przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi przez sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a.