Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2944/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 września 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 770/12 w sprawie ze skargi E. J. i W. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E.J. i W. J. solidarnie kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 770/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi E. J. i W. J. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji - uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji oraz stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki postanowieniem nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r. na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z póź. zm.) po rozpatrzeniu wniosku E. J. i W.J. o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy Nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i usługami w parterze położonego przy ul. [...] w W. (Dz. nr ew. [...] z obr. [...] ) kat. bud. [...] - odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że we wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji E. J. i W.J. wskazali, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa, co wyczerpuje przesłankę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wnioskodawcy podnieśli zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. oraz pozostałych norm kodeksowych realizujących zasadę czynnego udziału stron w toczącym się postępowaniu oraz wskazali, iż w wyniku powstania planowanej inwestycji zostanie znacznie utrudniony dojazd przez działkę nr [...] do nieruchomości będącej współwłasnością skarżących. Zarzucili również naruszenie § 14 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75 poz. 690 z późn. zm.) w zakresie szerokości drogi dojazdowej. Wojewoda ustalił, że E. J. i W. J. są właścicielami nieruchomości położonej na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w W., a dojazd do ich nieruchomości odbywa się przez teren działki nr [...] będącej we władaniu m.st. Warszawy.

Organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wnioskowanego zamierzenia budowlanego za obszar oddziaływania planowanej inwestycji uznał wyłącznie działkę nr [...] będącą własnością inwestora. Inwestor przedłożył decyzję nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. Prezydenta m.st. Warszawy wyrażającą zgodę na lokalizację zjazdu z drogi wewnętrznej stanowiącej dz. ew. nr [...] do nieruchomości położonej na dz. ew. nr [...] . Organ ten wyjaśnił też, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę Wojewoda Mazowiecki nie posiada kompetencji do kwestionowania przedłożonych przez inwestora a wymaganych zgodnie z art. 34 Prawa budowlanego załączników wydanych przez organy inne niż organy administracji architektoniczno-budowlanej. Droga wewnętrzna stanowiąca własność m.st. Warszawy nie jest elementem zagospodarowania terenu przedmiotowej inwestycji, a budowa zjazdu może być realizowana w trakcie odrębnego postępowania.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że żadna z podstaw wznowienia postępowania wymienionych w artykule 145 k.p.a. nie może posłużyć jako przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Oznacza to, iż wskazane przez skarżących przesłanki dotyczące braku udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. mogące spowodować zaistnienie podstawy wznowienia postępowania określonej w art. 145 k.p.a. nie mogą być uznane za wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że wnioskodawcy w żadnej mierze nie wykazali pod względem podmiotowym jak i przedmiotowym, iż przysługuje im prawo udziału na prawach strony w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta m.st. Warszawy nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia E. J. i W. J. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy. Organ ustalił, że E.J. i W.J. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją. Z księgi wieczystej [...] wynika, że skarżący są właścicielami działki nr [...] . Działka ta nie graniczy bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...], lecz jest od niej oddzielona działką nr [...] należącą do m.st. Warszawy. Z projektu zagospodarowania inwestycji wynika, że budynek został zaplanowany w odległości ok. 9,5 m od działki nr [...] . Działka nr [...] należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji z uwagi na wysokość projektowanego budynku wynoszącą 11,95 m, a także usytuowanie inwestycji od strony północo-zachodniej. Oddziaływanie na nieruchomość E. i W. J. nie zachodzi w oparciu o przepisy Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690 z póź. zm.) w tym § 12 (normujący odległości budynków od granicy sąsiednich działek budowlanych), § 57 i 60 (dotyczący zapewnienia dostępu do światła dziennego i wymaganego czasu nasłonecznienia), § 271 (dotyczący wymagań przeciwpożarowych) i § 13 (normujący odległości pomiędzy budynkami ze względu na dostęp naturalnego światła do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi).

Odnosząc się do zarzutów zażalenia, że faktyczne wzmożenie ruchu drogowego na planowanym zjeździe spowoduje uciążliwości poruszania się po działce nr [...] stanowiącej dojście i dojazd do nieruchomości skarżących organ odwoławczy wskazał, iż jest to okoliczność świadcząca co najwyżej o interesie faktycznym a nie prawnym wnioskodawców. Na podmiocie żądającym podjęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialno-prawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Wobec niewykazania interesu prawnego przez skarżących należało odmówić wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i W. J. wnosili o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Zarzucali organom rażące naruszenie postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisów art. 6, 7, 8, 10, 77 i 156 § 1 w związku z art. 157 § 2 k.p.a. Skarżący podnosili też, że został naruszony ich interes prawny wynikający z art. 140 i 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16 poz. 93 z późn. zm.) poprzez ograniczenie prawa do korzystania z nieruchomości stanowiącej ich własność.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosił o jej oddalenie wywodząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (t.j. Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sąd ten wyjaśnił, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji jest przepis art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 6, poz. 18). Powołany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga co do istoty sprawy z tego względu w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym a nie merytorycznym.

Sąd Wojewódzki wskazał, że w przypadku złożenia wniosku przez wnioskodawcę postępowania nie wszczyna się z mocy prawa lecz, aby mogło nastąpić wszczęcie postępowania na wniosek strony, winny zaistnieć cztery warunki: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji; wniosek został złożony przez osobę będącą stroną; wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym; organ do którego wniesiono podanie jest właściwy w sprawie. Wobec przyjętej przez orzecznictwo materialnoprawnej koncepcji strony rozstrzygnięcie przez organ w tym przedmiocie, wymagałoby wszczęcia postępowania, a następnie umorzenia go gdyby w wyniku badania tej przesłanki organ doszedł do wniosku, iż żądanie wszczęcia postępowania nie pochodzi od osoby, która posiada legitymację materialną. Dotyczy to sytuacji, gdy brak interesu prawnego nie jest oczywisty.

Zdaniem Sądu I instancji sytuacja taka zachodzi właśnie w przedmiotowej sprawie, ponieważ brak legitymacji materialno-prawnej wnioskodawców nie ma charakteru oczywistego, a wymaga poczynienia ustaleń odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia warunków technicznych. Konieczna jest analiza usytuowania działki skarżących w stosunku do działki inwestora w kontekście przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Stwierdzenia organu w tym przedmiocie Sąd pierwszej instancji uznał za przedwczesne i zbyt lakoniczne.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżając go w całości i zarzucając Sądowi I instancji na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym w związku z art. 61 a § 1 k.p.a., poprzez błędną wykładnię art. 61 a § 1 k.p.a. polegającą na wskazaniu, że w sytuacji gdy brak legitymacji materialnoprawnej wnioskodawców nie miał charakteru oczywistego, przepis ten nie mógł być stosowny i wymagane było wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, co skutkowało uchyleniem postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz postanowienia organu pierwszej instancji, w sytuacji gdy postanowienia te były prawidłowe.

W oparciu o tą podstawę kasacyjną skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. J. i W. J. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozstrzygnięcie niniejszej sprawy zależało od odpowiedzi na pytanie czy w okolicznościach niniejszej sprawy z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego możliwa była odmowa wszczęcia postępowania w sprawie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawców, jak to uczyniły organy nadzoru budowlanego. Ogólnie rzecz ujmując istotą rozstrzygnięcia sprawy jest to czy interes prawny współwłaścicieli nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością przeznaczoną pod inwestycję należało zbadać przed wszczęciem postępowania nieważnościowego czy już po jego wszczęciu.

Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowień organów nadzoru budowlanego gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności można wydać z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych tj. gdy żądanie stwierdzenia nieważności dotyczy decyzji, która jeszcze nie została wydana, która została w określonym trybie wyeliminowana z obrotu prawnego, jak również, gdy podmiot żądający wszczęcia nie ma legitymacji strony. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozpoczęte na żądanie strony składa się z dwóch etapów. Pierwszy dotyczy kwestii wszczęcia tego postępowania, drugi zaś - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 1366/09). W pierwszej fazie badane są jedynie kwestie formalne, jak m.in. legitymacja danego podmiotu do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania, czy wskazanie przez ten podmiot przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a.

Należy również podkreślić, że w doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtował się, wydaje się dominujący pogląd co do zakresu i możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważające jest stanowisko, że żądanie osoby nie wszczyna postępowania administracyjnego tylko wówczas, gdy żądanie wszczęcia zostało zgłoszone przez podmiot oczywiście nieuprawniony, tzn. z podania w sposób oczywisty wynika, że wnoszący składa je nie w swojej sprawie (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11). Należy również podkreślić, że w zakresie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania aktualne pozostaje orzecznictwo dotyczące art. 157 § 3 k.p.a., który zastąpiony został właśnie art. 61a § 1 k.p.a. W tym kontekście na szczególną uwagę zasługuje wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 147/10, w którym wyrażono jednoznacznie pogląd, że "Wyjaśnienie okoliczności, czy wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie i czy jest stroną, powinno mieć miejsce w postępowaniu administracyjnym. Nie można odmawiając wszczęcia postępowania na podstawie art. 157 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu takiej decyzji czynić rozważań na temat interesu prawnego, czy też braku takiego interesu po stronie wnioskodawcy.". W konsekwencji przyjmuje się, że gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności wyjaśniających, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie negatywnego wyniku są podstawą do zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ze względu na ochronę praw procesowych podmiotu występującego z określonym żądaniem, konieczne jest przyjęcie wykładni, zgodnie z którą zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być ograniczone co do zasady do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby do sytuacji, w której organ w każdym, najbardziej skomplikowanym przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych z k.p.a., lub też - odwrotnie - braku logiki w działaniu organu, który prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające w oparciu o art. 7 i 77 § 1 k.p.a. jednocześnie odmawiając jego wszczęcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a.

Na poparcie przedstawionego tu stanowiska należy wskazać też na pogląd wyrażony w literaturze przedmiotu, że "Interes prawny ( obowiązek) to wartość ochrony praw jednostki określona przepisami prawa materialnego, jak i w ograniczonym zakresie przepisami prawa procesowego. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawo do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony swoich praw. Na prawo to składa się nie tylko prawo zaskarżenia, ale przede wszystkim prawo wysłuchania. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających które organ administracji publicznej jest zobowiązany przeprowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena jego zasadności może być dokonana wyłączne w formach procesowych, których wynikiem może być stwierdzenie bezprzedmiotowości żądania w formie decyzji o umorzeniu postępowania. Wprowadzona regulacja w art. 61a § 1 k.p.a. odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn przesłanki podmiotowej nie może podważać wartości demokratycznego państwa prawnego. Dokonując zatem wykładni art. 61a w tym układzie podmiotowym, należy wyróżnić dwie sytuacje prawne. Pierwsza sytuacja prawna dotyczy przypadku gdy w żądaniu jednostka powołuje się na interes prawny w załatwieniu danego rodzaju sprawy. Ustalenie zasadności wyprowadzenia przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze szczególnie złożonych działań prawnych organu administracji publicznej. Działań które wymagają przeprowadzenia złożonego procesu wykładni przepisów prawa materialnego oraz działań w zakresie ustaleń stanu faktycznego (np. w sprawach pozwolenia na budowę). Do tego rodzaju sytuacji prawnej pozostaje nadal prawidłowa, odpowiadająca standardom państwa prawnego, wykładnia co do obowiązku wszczęcia postępowania i zakończenia tego postępowania decyzją o umorzeniu w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu prawnego jednostki składającej żądanie wszczęcia postępowania. Druga sytuacja prawna dotyczy przypadku, gdy w żądaniu jednostka nie powołuje się na własny interes prawny ale żąda wszczęcia postępowania ze względu na poczucie sprawiedliwości społecznej, naruszenie szczególnych wartości w zakresie ładu przestrzennego, braku zasadności w działaniu organu administracji publicznej. Jeżeli opiera żądanie na ogólnych wartościach uzasadniających prawidłowe działanie w formie decyzji administracyjnej, nie uzasadnia to wszczęcia postępowania administracyjnego. Do takich przypadków należy stosować regulację art. 61a § 1 k.p.a.- odmowę wszczęcia postępowania z powodu wniesienia żądania przez osobę niebędacą stroną w sprawie." (B. Adamiak, w B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (do art. 61a str. 297-298), wyd. 12 z 2012r.)

W niniejszej sprawie postanowieniem z dnia [...] listopada 2011 r., Wojewoda Mazowiecki odmówił wszczęcia na wniosek E. J. i W.J. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m.st. Warszawy wskazując, że wnioskodawcom nie przysługuje przymiot strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowego pozwolenia na budowę. W rezultacie powołał się na przeszkodę o charakterze podmiotowym. Wprawdzie należy zgodzić się z organami administracji co do tego, że sam wniosek nie wszczyna postępowania administracyjnego, wymaga on bowiem zbadania na etapie wstępnym m.in. pod względem dopuszczalności podmiotowej. Nie można jednak przyjąć za organem, iż ocena interesu prawnego skarżącego mogła być dokonana we wstępnej fazie, bez wszczęcia postępowania. Nie w każdej sprawie kwestia ta na tym etapie może być oceniona.

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy kto ma interes prawny. Tak więc osoba, która składała wniosek o stwierdzenie nieważności musi wykazać swój interes prawny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego na podstawie, którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przyjmuje się, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę o tym kto ma przymiot strony rozstrzyga przede wszystkim Prawo budowlane i akty wykonawcze do niego. Bez wątpienia sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji jest jednak nową sprawą administracyjną, a organ powinien ustalić interes prawny strony w oparciu o obowiązujący stan prawny w dacie złożenia wniosku, nie tylko w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ale również w oparciu o inne przepisy prawa materialnego przy odesłaniu do ogólnej zasady z art. 28 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest bowiem nowym postępowaniem administracyjnym, odrębnym od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, choć niewątpliwie najistotniejszą rolę przy ustalaniu interesu prawnego wnioskodawcy powinny w tym zakresie odegrać właśnie przepisy Prawa budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "oczywista sytuacja podmiotu wnoszącego żądanie" o której była mowa wyżej, nie wymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w kontrolowanej sprawie, a świadczy o tym nie tylko bliskie sąsiedztwo nieruchomości skarżących z terenem objętym pozwoleniem na budowę, ale i zgłaszany przez skarżących fakt zasiedzenia przez nich działki przez którą zaprojektowano zjazd do garażu w planowanym budynku. To zaś wymagało wszczęcia postępowania, bo przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w takim zakresie nie mogło mieć miejsca poza postępowaniem. Kwestia interesu prawnego skarżących nie jest oczywista, wymaga dokonania przez organ ustaleń zarówno faktycznych, jak i prawnych nie tylko dotyczących zachowania przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Tego rodzaju czynności jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji mogły mieć zaś miejsce tylko po wszczęciu postępowania, jako że stanowią one złożony proces stosowania prawa.

Dostrzegając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż okoliczności sprawy nie dawały podstaw do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z przyczyn podmiotowych bowiem nie były one oczywiste. Dlatego też postanowienia organów wydane w sprawie, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., należało ocenić jako wadliwe, naruszające ten przepis a sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu jako nieusprawiedliwiony.

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.