Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 204/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi E. W. i A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasadza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz E. W. i A. W. 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IVSA/Wa 204/17

U Z A S A D N I E N I E

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej także "SKO") po rozpatrzeniu odwołania E. i A. W. (dalej "skarżących") od decyzji Prezydenta Miasta [...] (dalej także "Prezydenta") z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie dwóch zjazdów z ulicy [...] na działce nr geod. [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] oraz w liniach rozgraniczających tej ulicy (część działki nr geod [...] obręb [...]) w [...], utrzymało decyzję Prezydenta w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez SKO zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r., przedstawia się następująco:

1. Po rozpatrzeniu wniosku K. S. (dalej "inwestora") z dnia 10 lutego 2015 r., uzupełnionego w dniu 30 listopada 2015 r., decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zwanej dalej "ustawą" i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - zwanego dalej "rozporządzeniem", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz budowie dwóch zjazdów z ulicy [...] na działce nr geod [...] obręb [...], położonej przy ul. [...] oraz w liniach rozgraniczających tej ulicy (część działki nr geod [...] obręb [...]) w [...]. W decyzji, w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego wskazano jako funkcję zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7,4 m od krawędzi jezdni ul. [...], wyznaczono wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji (wskaźnik dla nowej zabudowy od 0,27 do 0,36 powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji na działce nr [...] ), szerokość elewacji frontowej (19,6 m z tolerancją do +/- 10%), wysokość górnej elewacji frontowej wyznaczono jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi najwyższego gzymsu na elewacji budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działkach połączonych gospodarczo nr geod. [...],[...],[...] (13,6 m z tolerancją +/- 3%), geometrię dachu (wysokość głównej kalenicy 15,5 m z tolerancja do +/- 2%) i powierzchnię biologicznie czynną (min 25% powierzchni działki przewidzianej pod inwestycję). Dla budowy zjazdów - z uwagi na rodzaj inwestycji (urządzenia infrastruktury technicznej) nie ustalono linii zabudowy oraz parametrów określających wielkość i kształt obiektów. Odnośnie warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji wskazano, że zaopatrzenie w energię elektryczną i inne media będzie się odbywać na podstawie przedstawionych umów, wyznaczono minimalną ilość miejsc postojowych oraz wskazano, że teren posiada dostęp do drogi publicznej —ul. [...] (droga gminna), a realizacja zjazdów odbędzie się na warunkach określonych w decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdu uzyskanej u zarządcy drogi. Określono również minimalną liczbę miejsc postojowych na terenie inwestycji. W uzasadnieniu opisano dotychczasowy przebieg postępowania. Wskazano, że na skutek wydania decyzji kasatoryjnej przez tut. Kolegium, w dniu [...].11.2015 r. wpłynęło do organu I instancji pismo pełnomocnika inwestora zawierające stanowisko w sprawie wraz z aktualną kopię mapy zasadniczej. Organ mając do dyspozycji dostarczoną przez inwestora aktualna kopię mapy zasadniczej wyznaczył ponownie obszar analizy zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. W dniu 18.01.2016 r. wpłynęło pismo inwestora z prośbą o zmniejszenie elewacji frontowej na około 21,5 m oraz zmianę tolerancji przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na +/- 3%, co wynika z przygotowanych rozwiązań projektowych oraz z chęci lepszego dostosowania wysokości elewacji do elewacji budynku istniejącego na sąsiedniej działce. Do prośby tej przychylił się organ w wydanej [...].02.2016 r. decyzji, która została uchylona przez tut. Kolegium decyzją [...] z [...].05.2016 z powodu niezapewnienia jednej ze stron prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Po ponownym przeanalizowaniu wniosku i materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie stwierdzono, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdyż zostały spełnione warunki z art. 61 ust 1 ustawy. Ustalone w decyzji wymagania dla nowej zabudowy wynikają z przeprowadzonej analizy w terenie zabudowanym. Organ I instancji jako zarządca drogi stwierdził, że ustalenia decyzji spełniają wymogi ustawy o drogach publicznych odnośnie przedmiotowej inwestycji. Do decyzji załączono m.in. Analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu-część opisowa i część graficzna.

2. Skarżący wnieśli do SKO odwołanie od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2016 r., zarzucając tej decyzji: naruszenie art. 61 ustawy w związku z § 3 rozporządzenia poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego; § 7 ust 4 rozporządzenia poprzez wadliwe ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 13,6 m. z tolerancją plus minus 3%, § 5 ust 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie wskaźnika powierzchni zabudowy w wielkości, która nie wynika z analizy tego obszaru, naruszenie art.107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie decyzji w sposób niespełniający wymogów przewidzianych przez ustawodawcę w powołanym przepisie. Finalnie, domagają się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu zarzutów, odnośnie zarzutu błędnego ustalenia obszaru analizowanego, to wskazują, że kwestia wielkości terenu analizowanego nie jest pozostawiona swobodnemu uznaniu organy, a organ winien mieć na uwadze unormowania art 61 ust 1 pkt 1 ustawy. Wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie zachowania ładu przestrzennego, a prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego winna być przez organ uzasadniona. Konieczność wnikliwego uzasadnienia poszerzenia granic obszaru analizowanego ponad minimalną wielkość nie jest pozbawiona znaczenia, gdyż wszystkie działki wchodzące w skład obszaru analizowanego stanowią punkt odniesienia dla ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem analizie poddano tylko wybrane działki budowlane. Brak w przedmiotowej sprawie dokładnej analizy zabudowy znajdującej się na działkach w wyznaczonym obszarze analizowanym stanowi o rażącym naruszeniu § 3 ust 1 rozporządzenia. Organ przy obliczaniu parametrów nowej zabudowy nie może się koncentrować tylko na obiektach posiadających tą samą funkcję, co projektowana, lecz powinien wziąć pod uwagę parametry wszystkich obiektów objętych granicami obszaru analizowanego, co pozwoli na zachowanie ładu przestrzennego i dostosowanie nowej zabudowy pod względem urbanistycznym i architektonicznym do zabudowy już istniejącej na tym terenie. Wyznaczenie obszaru analizowanego ze względu na jego znaczenie dla ustalenia warunków zabudowy powinno być zatem poparte rozważną argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu decyzji. Organ nie wyjaśnił jakimi przesłankami się kierował wyznaczając w przedmiotowej sprawie obszar analizowany. Teren analizowany jest zabudowany szeregiem budynków, stąd też uznać można, że odznacza się pewnymi właściwościami, znajdującymi swoje odzwierciedlenie w stwierdzonych w analizie średnich, stąd też zasadność odstępstwa od poszczególnych wartości winna być w dokładny sposób przeanalizowana i uzasadniona, czego zabrakło w przedmiotowym postępowaniu. Obszar analizowany został wyznaczony w granicach od 135,6 m (trzykrotna szerokość działki) do 332,6 m. Zdaniem skarżących działanie organu I instancji w tym zakresie zmierzało tylko i wyłącznie do jednego celu, a mianowicie dopasowania obszaru analizowanego do wykazania zasadności przyjęcia parametrów, wskazanych we wniosku przez inwestora. Takie postępowanie wypacza zasady postępowania planistycznego. Działka inwestora, jak i odwołujących się, położona jest w kompleksie, gdzie rzeczywistym sąsiedztwem jest zabudowa jednorodzinna, stanowiąca jednolitą całość pod względem ładu architektonicznego. Zaliczenie do obszaru analizowanego nieruchomości położnych w znacznej odległości (np. osiedle [...], na którym zrealizowane są pięciokondygnacyjne bloki) jest sprzeczne z zasadami postępowania planistycznego i w rażący sposób wypacza je, powodując zmianę wskaźników. Odwołujący wskazują, że do obszaru analizy zostały włączone działki, na których dopiero realizowana jest budowa, jeszcze nie ukończona. Inwestycja ta nie została zrealizowana i oddana do użytkowania, a wskazany wskaźnik zabudowy na tych działkach wynosi 0,74 i jest to wskaźnik maksymalny, co powoduje nieuzasadnione i celowe zawyżenie wskaźników zabudowy. Odnośnie wysokości górnej elewacji frontowej to organ dopuścił wielkość 13,6m z tolerancją +/- 3%, co daje wielkość 14,008m która jest sprzeczna z § 7 ust 1 rozporządzenia, gdyż wysokość elewacji frontowej na działce [...],[...],[...] wynosi 13,6 m. W żaden sposób nie można uznać, że przyjęta przez organ I instancji wielkość nawiązuje do parametrów na działce sąsiedniej. Organ w tym przypadku po raz kolejny odwołuje się do nieruchomości korzystnej dla inwestora, pomijając w analizie np. działkę odwołujących i działki nr [...],[...],[...],[...]. Analiza nie powinna się odnosić do określonej kategorii obiektów, ale do całej istniejącej zabudowy. Odnośnie ustalenia wskaźnika wielkości nowej zabudowy, wynoszącego 0,25 dla działek poddanych analizie, to organ nie przyjął do analizy wszystkich zabudowanych nieruchomości, a rozważania i wywody są uwarunkowane treścią wniosku inwestora. Dobitnym dowodem jest fakt przyjęcia do analizy nieruchomości o wskaźniku zabudowy 0,74, na których inwestycja nie została zakończona, co wpłynęło na ustalenia wielkości średniej dla tego parametru. Odstępstwo od średniej jest możliwe, jeśli wynika to z analizy, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Fakt błędnego ustalenia obszaru analizowanego, przyjęcia do analizy tylko nieruchomości korzystnych dla inwestora oraz brak analizy wszystkich zabudowanych działek położonych w prawidłowo określonym obszarze analizy i inne podnoszone wyżej okoliczności wpłynęły na fakt, iż ustalone parametry nie są wartościami charakterystycznymi. Finalnie zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa, a uzasadnienie decyzji organu I instancji nie zawiera żadnych ustaleń ani wyjaśnienia motywów, którymi kierował się organ przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy.

3. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. Minister Cyfryzacji i Administracji, mając na uwadze postanowienie SKO w [...] z [...] sierpnia 2016 r. o nr [...] o wyłączeniu z urzędu wszystkich członków etatowych i pozaetatowych SKO w Siedlcach, wyznaczył SKO w [...] jako właściwe do załatwienia sprawy.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. SKO rozpatrzyło odwołanie skarżących od decyzji Prezydenta z dnia [...] sierpnia 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, SKO wskazało w szczególności, co następuje:

1. Sprawa z wniosku inwestora była już przedmiotem dwukrotnego rozpatrzenia przez tut. Kolegium, które decyzją z dnia [...].10.2015 r. o sygn. [...],[...] uchyliło decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Kolegium wskazało, że braki w analizie, stanowiącej integralny załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, spowodowały że ustalenia organu I instancji odnośnie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy były przedwczesne. Z kolei decyzja organu I instancji o nr [...] z [...].02.2016 r. została uchylona przez tut. Kolegium decyzją [...] z [...].05.2016 z powodu niezapewnienia stronie, właścicielowi działki nr geod [...] – A. C. prawa do czynnego udziału w postępowaniu.

2. Analiza sytuacji faktycznej i prawnej w niniejszej sprawie prowadzi do następujących wniosków:

Co do zasady warunki określone w cyt. art. 61 ust.1 pkt 1-5 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zostały spełnione. Działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej (a konkretnie na nieruchomości składającej się działek [...],[...] i [...]) jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w stosownym zakresie (zachowana została zasada dobrego sąsiedztwa), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, a teren ma dostęp do drogi publicznej -jest położony bezpośrednio przy ul. [...], będącej drogą gminną w zarządzie organu I instancji (przez co nie było wymagane uzgodnienie w tym zakresie).

Organ I instancji zgodnie z dyspozycją § 3 powołanego rozporządzenia i wyniku kasatoryjnej decyzji tut. Kolegium przeprowadził analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków dla planowanej przez K. S. inwestycji, dokonując oceny co do możliwości wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy. Wyniki tej analizy, zawierającej część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do przedmiotowej decyzji. Odnośnie części graficznej, to organ na nowo, na aktualnej kopii mapy, wyznaczył granice obszaru analizowanego, którego granice są kwestionowane przez strony. Zdaniem jednak Kolegium włączenie do terenu analizowanego wszystkich działek, przez które przebiega minimalna granica obszaru analizowanego (135,6m) jest uzasadnione i pozwala na ustalenie warunków zabudowy, gdyż na tym obszarze zawarte są działki zagospodarowane. Przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia z zakreśla jedynie minimalne granice obszaru analizowanego, a tym samym pozwala na ustalenie tego obszaru w większych granicach. Organ administracji winien podać argumentację przemawiającą za przyjęciem większego obszaru analizowanego. Organ I instancji swój wybór uzasadnił w sposób prawidłowy w części opisowej Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W oparciu o wyniki analizy organ I instancji kierując się dyrektywami zawartymi w § 4 - 8 powołanego wyżej rozporządzenia, ustalił wymagania dotyczące nowej zabudowy: obowiązującą linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrię dachu oraz wielkość powierzchni biologicznie czynną. Przy wyznaczeniu wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji ustalono wskaźnik dla nowej zabudowy od 0,27 do 0,36. Średni wskaźnik zabudowy terenów zabudowanych, zlokalizowanych na obszarze analizowanym wynosi 0,26, ale wskaźniki zabudowy terenów zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi (wskazane zostały numery działek i wskaźniki ich zabudowy) w zdecydowanej większości przekraczają wyznaczony średni wskaźnik zabudowy. Również działki w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej zlokalizowane w najbliższym sąsiedztwie przekraczają swoim wskaźnikiem średni wskaźnik. Odstąpienie od zastosowania średniego wskaźnika zabudowy i wyznaczenie nowego wskaźnika, nawiązującego do zabudowy nieruchomości w bliskim sąsiedztwie pozwoli ma zachowanie ładu przestrzennego i powiazanie istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym z zabudową wnioskowane przez inwestora. Co prawda można mieć wątpliwości co do przyjęcia, przy wyliczaniu średniej wskaźnika zabudowy, wskaźnika zabudowy działki, na której budowa nie została ukończona, jednak skoro i tak odstąpiono od zastosowania średniego wskaźnika zabudowy, okoliczność ta nie ma większego znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Ze sporządzonej analizy wynika zatem dlaczego uzasadnione było wyznaczenie innego wskaźnika powierzchni zabudowy, niż na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla terenu analizowanego. Odnośnie wyznaczenia szerokości elewacji frontowej (19,6 m z tolerancją do +/- 10%), to w analizie wskazano na poszczególne szerokości elewacji frontowych budynków w terenie analizowany, podano średnią szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na terenie analizowanym (12,7 m), średnią szerokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych (35,6 m). 13 z 14 budynków mieszkalnych wielorodzinnych zlokalizowanych w terenie analizowanym przekracza zatem średnią. Odstąpienie od średniej szerokości uzasadnione zostało chęcią nawiązania do szerokości elewacji frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego zlokalizowanego na działce o nr [...]-[...], a tak ustalona szerokość umożliwia zachowanie ładu przestrzennego na tym terenie. Odnośnie ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na 13,6 m (z tolerancją +/- 3%) to wskazane zostało, że wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych wynoszą od 2,2 m do około 17 m. Średnia wysokość (którą przyjmuje się jeśli wysokość na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok) istniejącej zabudowy wynosi 6,2 m, a średnia wysokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych wynosi 15,4 m. Odstępstwo od średniej zostało uzasadnione przez organ chęcią przedłużenia wysokości górnej krawędzi gzymsu, wynoszącej 13,6 m, na elewacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działkach nr [...],[...],[...]. Ustalono tolerancję +/- 3 % (ok. 40 cm) z uwagi na możliwość wystąpienia błędu pomiaru oraz chęć harmonijnego nawiązania do tego budynku z uwzględnieniem nierówność przedmiotowego terenu inwestycji. Organ stwierdził też, że ład przestrzenny zostanie zachowany. Również w zakresie ustalenia geometrii dachu organ nawiązał, mając na uwadze istniejąca zabudowę obszaru analizowanego i w celu zachowania ładu przestrzennego (powiązania istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym z zabudową wnioskowaną przez inwestora) do zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na działce sąsiedniej, ustalając wysokość głównej kalenicy jako przedłużenie wysokości górnej kalenicy dachu budynku, zlokalizowanych na działkach nr [...],[...],[...]. Finalnie stwierdzić należy, że analiza została w opinii tut. Kolegium sporządzona prawidłowo, a odstępstwa od średnich w terenie analizowanym zostały uzasadnione w sposób akceptowalny. Zatem argumenty stron zawarte w odwołaniu, a tyczące się prawidłowości sporządzonej analizy nie zasługują na uwzględnienie Odnośnie samego statusu skarżących, to w opinii tut. Kolegium oni posiadają status strony. To, że między ich nieruchomością, a nieruchomością objętą zamierzeniem inwestycyjnym znajduje się jeszcze działka [...] (powstała z podziału działki [...] na działki nr [...],[...],[...],[...]) nie zmienia ich statusu strony z uwagi na charakter działek nr [...] i [...] (wąskie działki powstałe z podziału działki obejmującej rów między nieruchomościami) nie posiadających samodzielnego charakteru, które oddzielają nieruchomość inwestora od nieruchomości skarżących.

IV. Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. skarżący wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję SKO z dnia [...] grudnia 2016 r., podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

1. w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania; - art. 7, 11 i 77 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i zbadanie materiału dowodowego w sprawie oraz niewyczerpujące wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek podjętego rozstrzygnięcia; - art. 11 k.p.a. poprzez niedoniesienie się do poczynionych przez stronę zarzutów i rezygnację tym samym z realizacji zasady przekonywania; - art 107 § 3 w zw. z art 126 k.p.a. poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia; - art 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I. instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia; 2. w odniesieniu do przepisów prawa materialnego:

- naruszenie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwanej dalej u.p.z.p.) poprzez błędne uznanie, że w sprawie zaszły wszystkie przesłanki określone w tym przepisie, niezbędne do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, - naruszenie wskazanego artykułu w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej rozporządzeniem wykonawczym) poprzez błędne ustalenie obszaru analizowanego; - naruszenie § 7 ust 4 cyt. rozporządzenia wykonawczego poprzez ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki na poziomie 13,6 m z tolerancją +/- 3%; - naruszenie § 5 ust 2 cyt. rozporządzenia poprzez przyjęcie wskaźnika poziomu powierzchni zabudowy w wielkości, która nie wynika z analizy.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem procesowym z dnia 20 stycznia 2017 r. SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja odwoławcza oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji obie wskazane wyżej decyzje należało wyeliminować z obrotu prawnego.

.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji SKO w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. prowadzi do następujących wniosków: W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd nie podziela zarzutu inwestora, iż stronami niniejszego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, winni być jedynie właściciele nieruchomości sąsiednich wobec działki o nr. ew. [...], obręb [...], objętej zamierzeniem inwestycyjnym, a co za tym idzie nie mogą to być właściciele działki nr [...] i [...] (tj. skarżący), gdyż działka oznaczona nr [...] nie graniczy bezpośrednio z terenem Inwestora, od którego oddzielona jest działką nr [...]. W tym zakresie Sąd popiera argumentację i wywody zaskarżonej decyzji. Wynika to z faktu, że wprawdzie między nieruchomością skarżących, a działką objętą zamierzeniem inwestycyjnym, znajduje się działka [...] (powstała z podziału działki [...] na działki nr [...],[...],[...],[...]), jednak jest ona bardzo wąska. Wobec tego wskazana okoliczność nie pozbawia skarżących statusu strony tego postępowania o warunki zabudowy. Za takim stanowiskiem przemawia charakter działek nr [...] i nr [...]. Są to b. wąskie działki (o szer. ok. 80 cm), powstałe z podziału działki obejmującej rów przebiegający miedzy nieruchomościami skarżących, a działką nr [...]. Są to więc działki nie posiadające samodzielnego charakteru, przy czym działka nr [...] ma szerokość jedynie ok. 80 cm.

Przechodząc zatem do merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] naruszyła przepisy postępowania w postaci artykułów: 7, 8, 11, 15, 77 § 1, 80 oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., który wymaga, by odzwierciedlało ono pełen prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, z podaniem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, a w szczególności zajęciem stanowiska wobec zarzutów środka odwoławczego poprzez podanie argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem lub stwierdzeniem braku podstaw do takiego uwzględnienia. Brak pogłębionych wywodów w tym zakresie, w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów, skutkował także uchybieniem art. 8 oraz art. 11 k.p.a. Należy nadmienić, że w myśl art. 15 k.p.a. na organie odwoławczym spoczywa obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie. Organ odwoławczy wydając decyzję w tym przedmiocie, w uzasadnieniu powinien szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał za spełnione wymogi, wynikające z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W rozpatrywanej sprawie, nie poczyniono w tym zakresie wnikliwych ustaleń, wobec podniesionych w odwołaniu zarzutów, w rezultacie brak także wyczerpujących wywodów w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na wstępie podkreślenia wymaga, że w realiach rozpatrywanej sprawy, gdy działki sąsiednie o numerach: [...],[...] i [...] obręb [...], zostały zabudowane budynkiem mieszkaniowym wielorodzinnym, choć w pozostałej części najbliższego terenu znacznie przeważa zabudowa jednorodzinna, nie można było wykluczyć możliwości zrealizowania na działce wskazanej przez Inwestora - [...], obręb [...] - zabudowy wielorodzinnej mieszkaniowej. Sporządzona decyzja, mając na uwadze rodzaj i charakter zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym (przy prawidłowym jego wyznaczeniu), winna jednak precyzyjnie udzielić odpowiedzi na pytanie, o jakich wskaźnikach inwestycja - w rozumieniu rozporządzenia wykonawczego - będzie mogła zostać zrealizowana na przedmiotowej działce. Nadmienić przy tym należy, że SKO podało w swej decyzji, iż jest tam zrealizowana zabudowa jednorodzinna (działki sąsiednie o numerach ew. [...],[...] i [...] obręb [...]), które to uchybienie można byłoby rozpatrywać w kategorii nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, skoro z akt administracyjnych tej sprawy jednoznacznie wynika, iż jest to zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Podkreślenia wymaga jednak, że Skarżący przede wszystkim jednoznacznie zakwestionowali prawidłowość wyznaczenia tak obszernego i nieregularnego obszaru analizowanego w niniejszej sprawie, wyprowadzając stąd wniosek, że jego rozszerzenie miało służyć objęciu obszarem analizowanym większej ilości zrealizowanych budynków mieszkaniowych wielorodzinnych, o wskaźnikach zbliżonych do zamierzonych przez inwestora. Wobec tego zarzutu wskazania wymaga, że w wydanym na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...), zawarty został wymóg wyznaczenia przez organ wokół działki budowlanej obszaru analizowanego, którego granice wskazane być powinny na kopii mapy zasadniczej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej niż 50 m (§ 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego). Wybór większego obszaru analizowanego w danej sprawie, wymagał zatem szczegółowego i precyzyjnego uzasadnienia. Dowolność w wyznaczeniu granic obszaru analizowanego powodowałaby bowiem nieuprawnioną swobodę doboru działek "sąsiednich" o zabudowie odpowiadającej wymaganiom wniosku. Ustalenie parametrów nowej zabudowy powinno nastąpić też z uwzględnieniem wszystkich obiektów znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Tymczasem – jak się wydaje - analizie poddano tylko wybrane działki budowlane. Trafnie zatem podnieśli skarżący, że w niniejszej sprawie – wbrew stanowisku SKO – poszerzenie obszaru analizowanego nie zostało właściwie uzasadnione przez I instancję. Braku tego nie konwalidowała też zaskarżona decyzja. Argumentacja zawarta w sporządzanej do decyzji organu I instancji analizie, stanowiącej jej integralną część, nie pozwala na wykluczenie - jako nieuprawnionej – tezy, że poszerzenie obszaru analizowanego mogło służyć ustaleniu wskaźników zabudowy wyższych, niż wynikałoby to z analizy przeprowadzonej w minimalnym obszarze analizowanym wynoszącym 135,6 m. Wskazane uchybienie ma zasadnicze znaczenie w sprawie i mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Niewątpliwie rolą organu odwoławczego było zweryfikowanie tego rodzaju wątpliwości, w kontekście zarzutów odwołania i wykazanie, że w razie przyjęcia obszaru analizowanego w wymiarze trzykrotnej szerokości frontu działki przeznaczonej pod to zainwestowanie, wyniki analizy byłyby identyczne, jak wskazane przez I instancję. To zaś w efekcie, pozwalałoby na zrealizowanie inwestycji według wskaźników przyjętych przez I instancję i potwierdzało ich prawidłowość. Wtedy dopiero uprawniona byłaby teza SKO o "akceptowalnym" ustaleniu wskaźników nowej zabudowy przez Prezydenta Miasta [...]. Podzielić przy tym należy stanowisko utrwalone w orzecznictwie NSA, że pod pojęciem "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzących pewną urbanistyczną całość. Stanowisko to opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej, wywodząc to zapatrywanie zarówno z ochrony prawa własności, jak też z deklarowanej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. zasady wolności zagospodarowania terenu. W szczególności należy mieć na względzie, że ustalenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy dokonano w oparciu o jedną z metod, o jakich mowa w § 5 rozporządzenia wykonawczego. Przeprowadzona analiza nie pozwala jednak na jednoznaczne ustalenie, czy nie nastąpiło to w sposób wybiórczy, a nie poprzez wyliczenie średniej z sumy wszystkich, pojedynczych działek występujących w obszarze analizowanym (wytyczonym w odległości do 135,6 m od granic działki nr [...], obręb [...]), by następnie uzasadnić przyjęte w decyzji I. instancji odstępstwo od ustalonej wartości i móc nadal wykazać, że wynika ono z przeprowadzonej analizy. Nadto, jakkolwiek co do zasady za dopuszczalne należy uznać ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy widełkowo, to w rozpatrywanej sprawie różnica pomiędzy przyjętymi wartościami jest znaczna (od 0,27 do 0,36 powierzchni działki nr geod. [...]). Przyjęcie górnego granicznego wskaźnika 0,36 nie zostało przy tym dostatecznie uzasadnione. Ma on nawiązywać do działki nr [...], położonej w głębi od ulicy [...] (2-ga linia zabudowy od tej ulicy). Skarżący zaś podnosili, że wokół działki nr [...] przeważa zabudowa jednorodzinna, a na bezpośrednio sąsiadującej z terenem inwestycji, zabudowanej nieruchomości budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, wskaźnik ten osiągnął poziom 0,27. Jeśli więc SKO uznało, że mimo wszystko jest to "akceptowalne", winno swe stanowisko co do przyjętego odstępstwa (aż do wskaźnika 0,36) wyczerpująco uzasadnić. Wydaje się także, iż dokonano również błędnej wykładni § 7 ust. 1 rozporządzenia, polegającej na przyjęciu, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, jej gzymsu lub attyki można wyznaczyć jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na niektórych tylko – wybranych przez organ administracji publicznej – działkach sąsiednich, a nie na działkach sąsiednich, jak stanowi przepis (por. m. in. wyrok NSA z dnia 4.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1253/12). Analiza odwołała się do najwyższego gzymsu na elewacji budynku zrealizowanego na działkach sąsiednich, o numerach ew. 5, 6/1 i 17/3 obręb 38 – 13,6 metra, powiększając go jeszcze o przyjętą tolerancję do ±3%. Dla uzasadnienia przyjętego wskaźnika nie powołano się przy tym na przykład na ustalenia obowiązującego Studium, by odstępstwo to uzasadnić, czy też na regulacje przyjęte w wyłożonym projekcie planu. Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o szerokość elewacji frontowej. Można przypuszczać, że średnią szerokość budynków mieszkalnych wielorodzinnych (35,6 m) ustalono w oparciu o poszerzony obszar analizowany (uwzględniający m. in. działkę nr [...], obręb [...]). Organ odwoławczy winien zatem ocenę I. instancji w tym zakresie zweryfikować, odnosząc się do węższego obszaru analizowanego, skoro jego poszerzenie nie zostało dotąd właściwie umotywowane. Wobec pobieżnego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy oraz brak odniesienia się przez SKO do większości zarzutów odwołania, bez wykazania, że nie miały one znaczenia w sprawie, Sąd powziął wątpliwość, czy przeprowadzona w ten sposób analiza nie miała charakteru wybiórczego, a poszerzenie obszaru analizowanego nie wpłynęło znacząco na przyjęte wskaźniki. Jak już wskazano bowiem, w sporządzonej analizie niejednokrotnie odwoływano się do parametrów zabudowy ustalonych dla działki [...] obręb [...], położonej poza wskazaną trzykrotną szerokością frontu działki nr [...] oraz powołano się na zabudowę działek, dla których ustalono warunki zabudowy i uzyskano pozwolenie na budowę, ale inwestycje te nie zostały wówczas jeszcze zrealizowane, nie uzyskano pozwolenia na użytkowanie (działki o nr.: [...],[...],[...],[...] i [...], obręb [...]). Uchybieniem mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy był zatem brak zweryfikowania przez Organ odwoławczy, czy w razie ustalenia poszczególnych wskaźników, wynikających z rozporządzenia wykonawczego, dla wszystkich działek położonych w obszarze analizowanym (prawidłowo wyznaczonym), można by było przyjąć odstępstwa wskazane w decyzji I. instancji, jako nadal wynikające z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. W zaskarżonej decyzji nie poczyniono dostatecznych ustaleń w tym zakresie. Obowiązek taki zaś, zwłaszcza wobec zarzutów skargi - w myśl art. 136 k.p.a. -spoczywał na organie odwoławczym. W efekcie nie można było przyjąć, że przez SKO został na tyle starannie ustalony stan faktyczny sprawy, aby możliwa stała się ocena trafności wskaźników przyjętych przez I. instancję, jako uprawnionego odstępstwa. Konsekwencją tego uchybienia stała wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jako niespełniającej wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Za nietrafny natomiast należało uznać zarzut skargi nieuprawnionego wydania postanowienia odmownego z [...].06.2016 r. nr [...], którym – zdaniem Skarżących - dowolnie przyjęto, że nie zachodzą przesłanki do zawieszenia przedmiotowego postępowania w sprawie warunków zabudowy. W ocenie Sądu, odmowa ta była uprawniona, zwłaszcza wobec faktu, że do chwili obecnej plan ów nie został jeszcze uchwalony. Nastąpiło natomiast jego wyłożenie. Nadmienić należy, że art. 62 ust. 1 u.p.z.p. nie nakłada na organ administracyjny obowiązku zawieszenia postępowania w sytuacji podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz daje mu możliwość rozważenia zasadności zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Nie bez znaczenia jest przy tym fakt, że ustawodawca celowo ograniczył możliwość zawieszenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy do 9 miesięcy od daty złożenia wniosku (w niniejszej sprawie wniosek został złożony [...].03.2016 r., a więc ów termin 9-cio miesięczny już upłynął). Ratio legis regulacji przewidującej możliwość zawieszenia jest zamiar uniknięcia sytuacji, w której ustalenia planu byłyby odmienne od wnioskowanego sposobu zagospodarowania terenu. Postanowienia planu miejscowego mają bowiem pierwszeństwo przed postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy i nawet gdyby inwestor legitymował się decyzją dopuszczającą na jego działce zabudowę mieszkaniową lub usługową, a nie legitymowałby się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, to stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy zobowiązany byłby do stwierdzenia jej wygaśnięcia, skoro dla obejmującego ją terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są odmienne niż przyjęto to w wydanej decyzji. Trafny jest zarzut skarżących, że uzasadnienie postanowienia o odmowie zawieszenia tego postępowania było lakoniczne. Trzeba mieć jednak na uwadze, że osoba, na której spoczywa główne ryzyko wystąpienia sprzeczności decyzji z ustaleniami planu i wygaśnięcia decyzji ustalającej warunki zabudowy, jaką był inwestor, nie sprzeciwiała się prowadzeniu postępowania administracyjnego w tej sprawie. Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji. O kosztach postępowania, na które składał się uiszczony wpis sądowy - rozstrzygnięto w pkt. 2 sentencji - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 .

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, Organ II. instancji, z uwagi na złożone odwołanie, winien ponownie rozpoznać tę sprawę w jej całokształcie, wnikliwie ustalając jej stan faktyczny, wyjaśniając m. in. wątpliwości podniesione przez Stronę skarżącą w odwołaniu. Następnie zaś, stosownie do poczynionych ustaleń, uwzględniając ocenę prawną i wskazania Sądu zawarte w tym orzeczeniu, winien dokonać oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Organu I. instancji, posiłkując się art. 136 k.p.a.