Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1011/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Skarbowej
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 33
journal: Dz.U. 2019 poz 1438
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Bogusław Wolas Sędziowie: WSA Urszula Zięba WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] sierpnia 2020r. nr 1. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie zarzutów egzekucyjnych skargę oddala


UZASADNIENIE

Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w K. (dalej: Dyrektor O/ZUS) jako organ egzekucyjny prowadził postępowanie egzekucyjne wobec A. K. na podstawie własnych tytułów wykonawczych obejmujących należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych na kwotę należności głównej w wysokości 3.007,40zł.

Odpisy powyższych tytułów wykonawczych doręczono zobowiązanej w dniu 24.07.2013r. w trybie art. 44 Kpa.

Zobowiązana, pismem z dnia 18.03.2020r. wniosła do Dyrektora O/ZUS zarzuty na postępowanie egzekucyjne. W uzasadnieniu podniosła zarzut przedawnienia składek objętych ww. tytułami wykonawczymi. Ponadto stwierdziła, że ww. tytuły wykonawcze ..nigdy nie zostały skutecznie doręczone Skarżącej, tak samo jak nie doszło do skutecznego doręczenia decyzji ZUS z dn. 17.01.2013r. " Dodała, że od września 2012r. do września 2013r. mieszkała i pracowała w Anglii, zatem nie mogła odebrać kierowanej do niej korespondencji. Dodała, że w związku z tym, że ówcześnie nie było prowadzone przeciwko niej jakiekolwiek postępowanie administracyjne w przedmiocie składek na ubezpieczenie społeczne nie była zobowiązana informować organu o zmianie miejsca zamieszkania. W jej ocenie "obowiązek ustalenia tego adresu ciążył na Organie. Mając na uwadze powyższe Organ nie podjął w sprawie żadnej skutecznej czynności zmierzającej do wyegzekwowania należności z tytułu składek . o której dłużnik został zawiadomiony (art. 24 ust 5b). "

Dyrektor O/ZUS wydał w dniu 17.04.2020r. postanowienie nr [...], w którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniesionych zarzutów, z uwagi na niezachowanie terminu do ich wniesienia.

Na powyższe postanowienie, zobowiązana złożyła w ustawowym terminie zażalenie do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K., za pośrednictwem organu egzekucyjnego. W zażaleniu podniosła:

1. "naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tzw. słusznego interesu obywatela kart. 7 i art. 77 K.p.a) poprzez niewyjaśnienie kwestii pobytu Skarżącej w Anglii w okresie, kiedy była próba doręczenia korespondencji z tytułami egzekucyjnymi celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu Skarżącej:

2.naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a) poprzez odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie podniesionego zarzutu bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i jakiekolwiek wyjaśnienia ograniczając się jedynie do wskazania skutku z art. 44 K.p.a;

3. naruszenie zasady przekonywania (art. 11K.p.a) poprzez całkowite pominięcie okoliczności przedstawioną przez Skarżącą w piśmie: zarzut przedawnienia dochodzonej należności z dn. 18.03.2020r. i skupienie się tylko na skutku doręczenia:

4. naruszenie art. 41 § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie , który wskazuje, że strona (Skarżąca) ma obowiązek informowania o zmianie adresu w toku postępowania, w sytuacji gdy przeciwko Skarżącej w chwili wyjazdu do pracy w Anglii takiego żadne postępowanie przeciwko niej nie było prowadzone.

Dodatkowo zobowiązana wniosła na podstawie art. 78 § 1 Kpa o przeprowadzenie dowodów z:

-zeznań w charakterze świadków; D. M. na okoliczność pobytu skarżącej w okresie 09.2012r. - 09.2013r. na terenie Anglii w celach zarobkowych i niemożliwości odbioru korespondencji w sprawie;

-Jobcentre Plus (odpowiednik polskiego Urzędu Pracy) na okoliczność pracy zarobkowej w Anglii w okresie, kiedy "była próba doręczenia korespondencji" w sprawie.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. postanowieniem z 27 sierpnia 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł , że zarzuty, o których mowa w art. 33 upea, są środkiem zaskarżenia, który służy na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego wyłącznie zobowiązanemu. Jest to dla strony podstawowy środek obrony przed niezgodnym z prawem wszczęciem egzekucji do jej majątku. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 upea, który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m. in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Uchybienie terminu - nawet jednodniowe - do złożenia zarzutów czyni więc czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną.

Z akt przedmiotowej sprawy wynika, że odpis tytułu wykonawczego został doręczony zobowiązanej w dniu 24.07.2013r. w trybie art. 44 Kpa. Siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego upłynął zatem w dniu 31.07.2013 r. Zarzuty na postępowanie egzekucyjne złożone zostały natomiast w dniu 20.03.2020 r., a więc znacznie po ustawowym terminie (blisko 7 lat). Zobowiązana nie skorzystała także z możliwości wniesienia - jednocześnie z zarzutami, prośby o przywrócenie terminu w oparciu o przepis art. 58 § 2 Kpa

W tej sytuacji zasadne było wydanie przez Dyrektora O/ZUS postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w trybie art. 61 a § 1 Kpa. Przepis ten stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Przez "inne uzasadnione przyczyny", o których mowa w art. 61a §1 Kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. tak jak w przedmiotowej sprawie złożenie zarzutów po terminie, stanowiące brak podstawy formalnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia podniesionych w punktach 1 i 4 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wyjaśnił, że są one bezzasadne. W niniejszym postępowaniu organ egzekucyjny doręczył stronie tytuły wykonawcze w trybie art. 44 Kpa (doręczenie zastępcze) pod adres wskazany przez skarżącą w dokumentach rejestrowych z dnia 15.10.2008 r., tj. ul. [...]; [...]. Zobowiązana nie zgłaszała zmiany adresu. Zwrócić uwagę należy, iż art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz 300 ze zm.) nakłada obowiązek zawiadamiania o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu płatnika, ten ma obowiązek poinformować ZUS w terminie 7 dni od jej zaistnienia. Wobec powyższego organ egzekucyjny prawidłowo dokonał doręczenia tytułów wykonawczych, na jedyny znany mu adres, a co za tym idzie zobowiązana bezsprzecznie terminowi do skutecznego złożenia zarzutów uchybiła.

Odnosząc się do zarzutów zażalenia podniesionych w punktach 2 i 3 Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. wyjaśnił, że są one bezzasadne. Uchybienie terminowi określonemu w przepisie art. 27 § 1 pkt 9 upea, do złożenia zarzutów, spowodowało bezskuteczność czynności zobowiązanej, polegającej na złożeniu zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne, a tym samym wystąpiły okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania w tym zakresie. Organ nadzoru podkreśla, że termin ten jest terminem zawitym, co oznacza, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w okresie zakreślonym tym terminem, powoduje definitywne wygaśniecie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. W takim przypadku nie ma podstaw do inicjowania czynności organu egzekucyjnego, których uruchomienie może nastąpić wyłącznie w wyniku skutecznie wniesionego zarzutu. Należy zaznaczyć, że organ egzekucyjny nie może merytorycznie odnosić się do zarzutów i związanej z nimi argumentacji zawartej w spóźnionym piśmie procesowym (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lutego 2018 r. sygn. akt. VIII SA/Wa 945/17). Pogląd ten podziela także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 12.06.2019 r., sygn. akt I SA/Kr 1141/18, zgodnie z którym "przestrzeganie ustawowego terminu do wniesienia środka zaskarżenia stanowi gwarancję realizacji zasady pewności prawa i nie może być interpretowane w taki sposób, który skracałby lub wydłużał ustawowe terminy do dokonania czynności procesowej".

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie było de facto prowadzone postępowanie (odmówiono jego wszczęcia) w sprawie zarzutów organ odwoławczy nie mógł się odnieść do argumentów podniesionych w zażaleniu kwestionujących zasadność prowadzonego postępowania.

Odnosząc się do wniosku o przeprowadzenie dowodów z zeznań w charakterze świadków zawartego w zażaleniu, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K. odmówił jego uwzględnienia z uwagi na zapis art. 29 § 1 upea. Wymienione w zażaleniu dokumenty dotyczą bowiem postępowania prowadzonego przed wierzycielem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zobowiązana powtórzyła zarzuty podnoszone w zażaleniu tj:

"I. naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

-naruszenie zasady prawdy obiektywnej, tzw. słusznego interesu obywatela (art. 7 i ort. 77 K.p.a) poprzez niewyjaśnienie kwestii pobytu Skarżącej w Anglii w okresie, kiedy była próba doręczenia korespondencji z tytułami egzekucyjnymi celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przy uwzględnieniu słusznego interesu Skarżącej;

-naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a) poprzez odmówienie wszczęcia postępowania w sprawie podniesionego zarzutu bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy i jakiekolwiek wyjaśnienia ograniczając się jedynie do wskazania skutku z art. 44 Kp.a;

-naruszenie zasady przekonywania (art. 11 K.p.a) poprzez całkowite pominięcie okoliczności przedstawioną przez Skarżącą w piśmie: zarzut przedawnienia dochodzonej należności z dn. 18.03.2020r. i skupienie się tylko na skutku doręczenia;

-naruszenie art. 41 § 1 Kp.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, który wskazuje, że strona (Skarżąca) ma obowiązek informowania o zmianie adresu w toku postępowania, w sytuacji gdy przeciwko Skarżącej w chwili wyjazdu do pracy w Anglii takiego żadne postępowanie przeciwko niej nie było prowadzone.

-Art. 77§ 1 i art. 78 § 1 Kp.a poprzez nieprzeprowadzenie dowodu z zeznań w charakterze świadka: D. M. zam. ul. [...], [...], na okoliczność pobytu skarżącej w okresie 09.2012r. - 09.2013r. na terenie Anglii w celach zarobkowych i niemożliwości odbioru korespondencji w sprawie oraz korespondencja z Jobcentre Plus (odpowiednik polskiego Urzędu Pracy) na okoliczność pracy zarobkowej w Anglii w okresie, kiedy była próba doręczenia korespondencji w sprawie.

II. naruszenie przepisów prawa materialnego :

-art. 44 ust. 1 ustawy z dn. 13.10.1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca była zobowiązana do wskazania organowi I instancji swojego aktualnego adresu, w sytuacji gdy w chwili doręczenia tytułów egzekucyjnych nie prowadziła już działalności gospodarczej, a zatem nie była zobowiązana do wskazywania organowi swojego aktualnego adresu do korespondencji.

Wniosła również o przeprowadzenie ww. dowodów przez Sąd.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Organ II instancji nie uwzględnił słusznego interesu obywatela, który w tym postępowaniu wystąpił. Nie zajął się kwestią wyjaśnienie kwestii pobytu Skarżącej w Anglii w okresie, kiedy była próba doręczenia korespondencji z tytułami egzekucyjnymi, nie wezwał jej np. do przedstawienia dodatkowych dokumentów albo nie wezwał jej celem przesłuchania. A priori przyjął, że skoro nie odebrała, to niejako z urzędu zasadne jest skorzystanie z instytucji skutku doręczenia (art. 7 i 77 K.p.a.).

Odmawiając wszczęcia powstępowania w sprawie bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy związanych z wyjazdem i pobytem Skarżącej na terenie Anglii Organ naruszył zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.). Skarżąca jest osobą, która doskonale zdaje sobie sprawę z konsekwencji nie odbierania korespondencji kierowanej do niej przez urzędy, jednakże z powodu siły wyższej (braku pracy w Polsce, zatem i środków do życia) zmuszona była wyjechać do Anglii na rok do pracy żeby podreperować "domowy budżet". Po powrocie do Polski udała się do swojego Urzędu Pocztowego, jednakże z przedstawionych ówcześnie zawiadomień urzędnicy nie mogli wskazać z jakich instytucji kierowana była do niej korespondencja.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji, podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie. W zakresie zarzutów skargi, uznał je za bezpodstawne i powołał się na treść zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji wniesiono o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, w tym także te niepodniesione w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd podejmuje także środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Należy również wskazać, że w myśl art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W niniejszej sprawie, zaistniały zatem warunki do jej rozpoznania w trybie uproszczonym.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji w granicach kompetencji, przysługujących sądowi administracyjnemu, na podstawie wyżej wymienionych przepisów, Sąd uznał, że nie zawierają one wad, powodujących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Sąd podziela argumentację zawartą w postanowieniach organu I i II instancji. W konsekwencji skarga A. K. nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia 27 sierpnia 2020r., nr [...], którym utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 17 kwietnia 2020 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie złożonego zarzutu na postępowanie egzekucyjne.

Istota sporu w badanej sprawie dotyczy stwierdzenia, czy organ egzekucyjny, prawidłowo odmówił wszczęcia postępowania w sprawie złożonych zarzutów na postępowanie egzekucyjne z uwagi na uchybienie terminowi do ich wniesienia.

Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgodnie zaś z art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy ustawy (t.j. ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Analizowany przepis wskazuje dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszej z tych przesłanek k.p.a. nadaje wymiar podmiotowy (wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), a drugiej wymiar przedmiotowy (zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania). Druga z tych przesłanek nie została w art. 61a § 1 k.p.a. dookreślona. W orzecznictwie i doktrynie wskazuje się, że ustalenie jej znaczenia, wymaga odniesienia się do regulacji dotyczących stwierdzenia nieważności decyzji. Celem bowiem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat (akt rozstrzygający sprawę co do istoty - decyzja lub postanowienie) byłby obarczony wadą istotną. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego, należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty, stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (np. stan zawisłości sprawy w postępowaniu wszczętym uprzednio, istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej sprawę, tj. stan rei iudicatae, bądź wystąpienie z wnioskiem, który nie może być załatwiony w drodze decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw). Na skutek odmowy wszczęcia postępowania, organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty.

W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanki dopuszczalności wszczęcia postępowania. Przepis art. 61a § 1 k.p.a. kreuje zatem po stronie organu obowiązek przeprowadzenia wstępnej analizy zgłoszonego żądania pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania.

Natomiast, jak wynika z treści art. 33 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej. Zarzuty, o których mowa w art. 33 § 1 u.p.e.a. są środkiem zaskarżenia, który służy zobowiązanemu na etapie wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Jest to dla zobowiązanego podstawowy środek obrony przed niezgodnym z prawem wszczęciem egzekucji do jego majątku. Zarzuty wnosi się w terminie 7 dni od dnia doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego. Wynika to z treści art. 27 § 1 pkt 9 u.p.e.a., który stanowi, że tytuł wykonawczy zawiera m.in. pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego.

W świetle powyższego wskazać należy, że ustawodawca dokładnie określił termin do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Oznacza to, iż zarzuty powinny zostać złożone w ustawowo określonym terminie, a nie w dowolnym. Uchybienie terminu - nawet jednodniowe - do złożenia zarzutów, czyni więc czynność zobowiązanego prawnie nieskuteczną. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2015r., sygn. akt II GSK 1603/14). Termin do wniesienia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym jest terminem ustawowym, a jego niedochowanie stanowi negatywną przesłankę formalną dla nadania biegu podaniu, a więc jego merytorycznego rozpoznania. Badanie terminowości zarzutów następuje każdorazowo na etapie wstępnej kontroli podania i w żaden sposób nie ingeruje w sferę merytoryczną (organ nie analizuje konkretnej podstawy zarzutów w świetle okoliczności danej sprawy). Kontrola ta jest niezbędna, a zatem organ jest do jej przeprowadzenia nie tylko uprawniony, ale zobowiązany (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 lipca 2020r., sygn. akt I SA/Lu 489/19).

Biorąc pod uwagę powyższe regulacje prawne, w ocenie Sądu, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, organy prawidłowo uznały, że ziściła się przesłanka przedmiotowa do odmowy wszczęcia postępowania. Jak już wskazano, przesłanka ta jest spełniona, jeżeli przepisy prawa materialnego nie dają podstaw prawnych do wszczęcia postępowania w sprawie (por. wyrok SN z dnia 9 września 2015r., III UK 16/15; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2018r., II OSK 2691/16; wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 grudnia 2018 r., II SA/Kr 1095/18).

W niniejszej sprawie z akt wynika, że odpis tytułu wykonawczego został doręczony Skarżącej w dniu 24.07.2013r. w trybie art. 44 Kpa.(tom I karta 27-28, tom II karta 19-20). Siedmiodniowy termin do złożenia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego upłynął zatem w dniu 31.07.2013 r. Zarzuty na postępowanie egzekucyjne złożone zostały natomiast w dniu 20.03.2020 r., (tom I załącznik do karty 68-65), a więc znacznie po ustawowym terminie (blisko 7 lat). Zobowiązana nie skorzystała także z możliwości wniesienia jednocześnie z zarzutami, prośby o przywrócenie terminu w oparciu o przepis art. 58 § 2 Kpa. W tej sytuacji zasadne było wydanie przez Dyrektora O/ZUS postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w trybie art. 61 a § 1 Kpa.

Przypomnieć należy, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 k.p.a.). Zasadą jest, że pisma doręcza się osobom fizycznym bezpośrednio (art. 42 k.p.a.), a w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 k.p.a.). Natomiast, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powyżej, operator pocztowy, w rozumieniu ustawy z 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej, o czym zawiadamia adresata. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma, wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia), umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 k.p.a.). W przypadku niepodjęcia przesyłki w powyższym terminie, operator pocztowy pozostawia powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Za datę doręczenia pisma przyjmuje się datę, w której upłynął termin jego przechowywania w placówce pocztowej, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 k.p.a.). Upływ terminu określonego w art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkuje powstaniem fikcji prawnej doręczenia oraz wyznacza początek biegu terminu do podjęcia czynności prawnej. Istotne jest przy tym to, aby na zwracanej korespondencji znalazły się informacje umożliwiające ustalenie, że spełnione zostały przesłanki z art. 44 k.p.a. Przewidziana w powołanym przepisie forma doręczenia pism ma charakter uzupełniający i określana jest jako doręczenie zastępcze, które odnosi taki sam skutek jak doręczenie właściwe (do rąk adresata).

Istota sporu sprowadza się natomiast do kwestii prawidłowości ustalenia adresu doręczenia tytułów wykonawczych. Skarżąca utrzymuje bowiem, że w okresie 09.2012 r. - 09.2013 r. przebywała na terenie Anglii. W zarzutach oraz zażaleniu Skarżąca podnosiła, że nie miała obowiązku informowania organu o zmianie adresu, ponieważ w tym czasie "żadne postępowanie przeciwko niej nie było prowadzone". W skardze natomiast stwierdziła, że "w chwili doręczenia tytułów egzekucyjnych nie prowadziła już działalności gospodarczej, a zatem nie była zobowiązana do wskazywania organowi swojego aktualnego adresu do korespondencji.

W ocenie Sądu zarzuty Skarżącej są bezzasadne. Zwrócić bowiem należy uwagę , że Skarżąca nie zgłaszała organom zmiany adresu. Natomiast art. 44 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz 300 ze zm.) nakłada obowiązek zawiadamiania o zmianie danych zawartych w zgłoszeniu płatnika, ten ma obowiązek poinformować ZUS w terminie 7 dnia od jej zaistnienia.

Jednocześnie przypomnieć należy, że w postepowaniu egzekucyjny zgodnie z art. 18 u.p.e.a. mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 42 § 1 Kpa pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy.

Mieszkaniem w rozumieniu art. 42 § 1 jest miejsce, w którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego (a nie krótkotrwałego) pobytu, umożliwiającego doręczenie mu pisma (postanowienie SN z 27.10.2009 r., II UK 81/09, LEX nr 574541). Komentowany przepis nakazuje doręczanie pism w mieszkaniu osób fizycznych ("ich mieszkaniu"), a zatem może to być każdy adres wskazany przez adresata doręczeń, pod którym adresat przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu (wyrok NSA z 21.01.2010 r., II OSK 120/09, LEX nr 597160)

W art. 42 § 1 Kpa mowa jest o miejscu zamieszkania strony, przez co należy rozumieć miejsce faktycznego zamieszkania tj. lokal, w którym dana osoba zamieszkuje, to jest przebywa z zamiarem dłuższego, a nie krótkotrwałego pobytu. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., II OSK 274/18, LEX nr 2616930.

Skarżąca jako miejsce zamieszkania wskazała ul. [...] w K.. Jest to również jej aktualny adres zamieszkania Skarżącej, którym się posługuje. Skarżąca zatem nie zmieniła adresu zamieszkania jak również nie zawiadomiła organy o zmianie miejsca zamieszkania .

Na gruncie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, sformułowano pogląd, że nie można utożsamiać zmiany adresu z czasową nieobecnością w miejscu stałego pobytu. Wyjazd na czas określony nie oznacza zmiany stałego miejsca pobytu, a jedynie czasowe w nim nieprzebywanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 października 1997 r., I SA/Gd 1462/96, dostępny w systemie LEX nr 32649).

Nie można zatem powoływać się na brak skuteczności fikcji doręczenia w sytuacji, gdy strona nie zmieniła adresu, a pod adresem, na który została jej doręczona korespondencja z organu nie przebywała jedynie czasowo. Odmienne rozumienie fikcji doręczenia prowadzić mogłoby do sytuacji, w której strona świadomie unika odbioru korespondencji (por. wyrok NSA z 20 października 2006 r., II FSK 952/06, dostępny w bazie orzeczeń NSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego organ egzekucyjny prawidłowo dokonał doręczenia tytułów wykonawczych, na jedyny znany mu adres, a co za tym idzie zobowiązana bezsprzecznie terminowi do skutecznego złożenia zarzutów uchybiła.

W tym stanie rzeczy nie sposób przyjąć, że doręczenie skarżącej korespondencji zawierającej odpisy tytułów wykonawczych nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania. W konsekwencji termin do wniesienia zarzutów przez skarżącą co do prowadzonej przeciwko niej egzekucji administracyjnej upływał w dniu 31 lipca 2013r., czyli 7 dni od uznania adresowanej do niej przesyłki za doręczoną w dniu 24 lipca 201 r. w trybie art. 44 k.p.a. Tym samym uznać należy, że skarżąca wniosła zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne z uchybieniem terminu.

Z uwagi na fakt, że w rozpoznawanej sprawie nie było de facto prowadzone postępowanie (odmówiono jego wszczęcia) w sprawie zarzutów organ odwoławczy nie mógł się odnieść do argumentów podniesionych w zażaleniu kwestionujących zasadność prowadzonego postępowania.

Również nie było potrzeby przeprowadzenia przez organ wnioskowanych dowodów na okoliczność ustalenia , że Skarżąca w 2013 r. przebywała za granicą, albowiem okoliczność ta nie była przez organy negowana. Ponadto w doktrynie i w orzecznictwie wskazuje się, że rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest aktem formalnym, a nie merytorycznym i organ nie rozstrzyga w nim sprawy co do jej istoty, a także przed wydaniem tego aktu nie prowadzi postępowania administracyjnego zmierzającego do wyjaśnienia sprawy. W rozstrzygnięciu tym organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 grudnia 2015 r., sygn. akt. II OSK 999/14). Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym oczywistych, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku.

Jednocześnie należy wyjaśnić , iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym przeprowadza się wyjątkowo.

Stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Według natomiast art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi.

Z powyższych norm prawnych wynika, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 P.p.s.a.). Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a. Dowód uzupełniający z dokumentów Sąd może przeprowadzić zarówno z urzędu, jak i na wniosek. Przeprowadzenie dowodu (dopuszczenie dowodu) ma formę postanowienia, które zapada na rozprawie; wpisuje się je do protokołu rozprawy bez spisywania odrębnej sentencji, ponieważ nie przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie podlega ogłoszeniu i nie wymaga uzasadnienia. Dopuszczając dowód, Sąd powinien wskazywać, jakie okoliczności mają nim być stwierdzone" B. Dauter, "Komentarz do art. 106 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi", LEX 2016). Nadto celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a, nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki NSA: z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, z dnia 5 maja 2005 r., sygn. II GSK 40/05).

Sąd nie jest zatem uprawniony do prowadzenia na nowo i w takim zakresie postępowania dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a temu w istocie służył wniosek Skarżącej .

Z uwagi na powyższe orzeczono jak w sentencji w oparciu o art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.