Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3915/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 101d ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Pocztarek sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1257/20 w sprawie ze skargi A. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] w przedmiocie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu ziemi na terenie działki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2020 r. znak [...], 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz A. sp. z o.o. z siedzibą w K. kwotę 1137 (jeden tysiąc sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 września 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej: spółka) na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2020 r. w przedmiocie dokonania wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działki.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że pismem z 5 października 2018 r, Prezydent Miasta Krakowa przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Krakowie wykaz potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi. Pismem z 29 sierpnia 2019 r., Prezydent Miasta Krakowa przesłał skorygowaną treść pozycji nr 12 wykazu potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, dotyczącą działki nr ewid. [...] przy ulicy [...]. Wprowadzono zmiany w zakresie adresu działki, podając ul. [...]. Jako aktualny sposób użytkowania gruntu wpisano "Pozostałości stacji benzynowej, brak informacji o zbiornikach. Obecnie "funkcja magazynowa i parking", która wg PKD-2007 wpisuje się w działalność usługową wspomagającą transport lądowy (52.21.Z)".

Pismem z 18 stycznia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dokonującej wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi na terenie działki nr ewid. [...]. Jako substancje powodujące ryzyko wskazano metale i metaloidy (arsen, cynk, miedź, nikiel, ołów, rtęć), sumy węglowodorów 12 - składników frakcji benzyn, sumy węglowodorów C12-C35 - składników frakcji oleju, węglowodorów aromatycznych oraz wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych. Pismem z 23 stycznia 2019 r. organ wystąpił do spółki z prośbą o przesłanie informacji czy na przedmiotowym terenie prowadzone były badania jakości gleby i ziemi oraz przesłanie ewentualnych wyników badań.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Krakowie orzekł o dokonaniu wpisu o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi terenu przedmiotowej działki.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła spółka.

Decyzją z [...] marca 2020 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że przepisy ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r., poz. 1396 ze zm. – dalej: p.o.ś.) oraz przepisy wykonawcze nie określają precyzyjnie, w jaki sposób należy identyfikować różnicę między stwierdzeniem potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi a historycznym zanieczyszczeniem powierzchni ziemi. Podstawowym przepisem charakteryzującym istotę potencjalnego zanieczyszczenia powierzchni ziemi jest art. 101d p.o.ś., określający powinności starosty co do identyfikacji takiego zanieczyszczenia. W świetle tego przepisu, organ dokonuje takiej identyfikacji w oparciu o łączne wystąpienie czterech przesłanek:

1) ustalenie działalności mogącej z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, która była prowadzona na danym terenie przed 30 kwietnia 2007 r.;

2) ustalenie listy substancji powodujących ryzyko, których wystąpienie w glebie lub ziemi jest spodziewane ze względu na działalność, o której mowa w pkt 1;

3) analizę dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi;

4) w razie potrzeby - wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś.

W ocenie Sądu I instancji, ustawodawca posługując się zwrotem "potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi" zawarł w tym sformułowaniu swojego rodzaju charakterystykę tego zanieczyszczenia. "Potencjalne" oznacza jedynie możliwość wystąpienia lub pojawienia się czegoś w określonych warunkach. Oznacza to, że zanieczyszczenie powierzchni ziemi, którego dotyczyło zaskarżone rozstrzygnięcie, nie musi mieć charakteru pewnego i jednoznacznie potwierdzonego. Muszą jednak istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Wynika to art. 101d ust. 1 pkt 1 p.o.ś., w którym ustawodawca jednoznacznie określił, że tego rodzaju podstawowym uwarunkowaniem jest ustalenie, że na danym terenie prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem (nie z pewnością) powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. O braku konieczności dowiedzenia występowania zanieczyszczenia świadczy także art. 101d ust. 1 pkt 2 p.o.ś., który nie stanowi o liście stwierdzonych substancji powodujących ryzyko, a jedynie o liście substancji spodziewanych ze względu na prowadzoną na danym terenie działalność. Identyfikacja potencjalnych zanieczyszczeń ma być co do zasady prowadzona przez starostę w oparciu o analizę wszelkich dostępnych informacji na temat zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi, a tylko w razie potrzeby wykonuje się pierwszy etap badań w tym zakresie, dokonywanych przez uprawnione laboratorium. Oznacza to, że na etapie identyfikacji potencjalnego zanieczyszczenia ustawodawca oczekuje jedynie wykazania, na podstawie różnego rodzaju źródeł, możliwości wystąpienia w określonych uwarunkowaniach faktycznych i terminowych zanieczyszczenia gleby lub ziemi, natomiast nie uzależnia tego od pozyskania informacji, które dawałyby pewność co do jego rzeczywistego wystąpienia. Ustawodawca jednocześnie różnicuje rejestr pod względem umieszczanych w nim informacji na rejestr: 1) potencjalnych historycznych zanieczyszczeń i 2) historycznych zanieczyszczeń. W rejestrze historycznych zanieczyszczeń zamieszcza się dane potwierdzone odpowiednimi badaniami, co wynika wprost z art. 101c ust. 6 pkt 2 p.o.ś.

W ocenie Sądu I instancji, nieprawidłowe jest twierdzenie spółki, że warunkiem koniecznym wpisania danej nieruchomości rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń było wykonanie badań wstępnych. Przeczy temu opisany wyżej charakter rejestru, w którym umieszczane są informacje o możliwych, czyli prawdopodobnych zanieczyszczeniach. Ponadto, fakultatywność wykonania badań wstępnych wynika również z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Starosta dokonuje identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi, przez wykonanie pierwszego etapu badań zanieczyszczenia gleby i ziemi przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., ale badania te organ wykonuje – verba legis – "w razie potrzeby". Prowadzenie na spornym terenie do 2003 r. stacji benzynowej, a przede wszystkim pozostawienie tam podziemnego zbiornika na paliwo oraz dystrybutorów, było wystarczające do przyjęcia prawdopodobieństwa wystąpienia historycznego zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Oceny tej spółka nie zakwestionowała, np. przez przedłożenie ekspertyzy wykonanej przez uprawnione laboratorium. Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu skargi, że obowiązek wykonania badań wstępnych ma wynikać z § 9 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1395 z zm.). Rozporządzenie dotyczy sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, a nie procedury dokonywania wpisu do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń. Wpisanie nieruchomości do rejestru potencjalnych historycznych zanieczyszczeń nie przesądza jeszcze, że zanieszczenia rzeczywiście występują. Tego rodzaju ustalenie wymaga przeprowadzenia stosowanych badań (art. 101f oraz art. 101g p.o.ś.). Rozporządzenie nie może być interpretowane w sposób prowadzący do sprzeczności z aktem wyższego rzędu, jakim jest ustawa (w tej sprawie z 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś.). Tym bardziej wniosków sprzecznych z brzmieniem powołanego przepisu nie można wyprowadzać z dokumentu w postaci wytycznych dla starostów Ministra Środowiska. Zdaniem Sądu I instancji, bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 101d ust. 7 pkt 6 p.o.ś. Wbrew zarzutom skargi, w wykazie podano nazwy substancji powodujących ryzyko oraz informacje o ich zawartości w glebie i w ziemi. Jeżeli chodzi o podanie zawartości (w mg/kg s.m), to zasadnie wpisano tam "b.d.", skoro nie prowadzono badań mogących prowadzić do ustalenia stężeń wspominanych substancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Spółka zarzuciła naruszenie prawa materialnego.

Po pierwsze, błędną wykładnię art. 101c ust. 3 pkt 1, art. 101d ust. 7 pkt 6 w związku z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Polegało to na przyjęciu, że podstawą wpisu do rejestru o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi może być wykaz niezawierający badań wstępnych oraz listy substancji powodujących ryzyko oraz informacji o ich zawartości w glebie i ziemi.

Po drugie, błędną wykładnię art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. polegającą na przyjęciu, że w wypadku ustalenia działalności mogącej powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, starosta nie przeprowadza badań wstępnych w przypadku ich braku.

Po trzecie, błędną wykładnię art. 101d ust. 7 pkt 6 p.o.ś. polegającą na przyjęciu, że wykaz może nie zawierać listy substancji powodujących ryzyko oraz informacji o ich zawartości w glebie i ziemi.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto spółka wniosła o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma wykładnia art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. i odpowiedź na pytanie, czy dokonując identyfikacji terenów, na których występuje potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, właściwy miejscowo starosta musi w każdym przypadku przeprowadzić tzw. badania wstępne, o których stanowi powyższy przepis. W ocenie spółki, tego rodzaju badania powinny zostać przeprowadzone w każdym przypadku, w którym spełnione zostały przesłanki z art. 101d ust. 1 pkt 1-3 p.o.ś. Natomiast Sąd I instancji stanął na stanowisku (akceptując w tym zakresie wywody organu), że tego rodzaju badania wstępne przeprowadza się jedynie w razie potrzeby i możliwa jest sytuacja, w której umieszczenie nieruchomości w rejestrze potencjalnego historycznego zanieczyszczenia ziemi nastąpi wyłącznie na podstawie przesłanek z art. 101d ust. 1 pkt 1-3 p.o.ś., nawet jeżeli organ nie dysponuje aktualnymi badaniami w rozumieniu § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi.

Analiza przepisów Tytułu II Działu IV p.o.ś pt. Ochrona powierzchni ziemi, prowadzi do wniosku, że umieszczenie danego terenu w prowadzonym przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska rejestrze historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi następuje dwuetapowo. Na pierwszym etapie identyfikacji terenów, które powinny zostać umieszczone w rejestrze, dokonuje właściwy miejscowo starosta (w tym przypadku Prezydent Miasta Krakowa będącego miastem na prawach powiatu). Identyfikacja dokonywana przez starostę dotyczy wyłącznie terenów, na których mogło nastąpić potencjalne historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Starosta sporządza wykaz tego rodzaju terenów i przekazuje go regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska (art. 101d ust. 6 p.o.ś.). Potencjalne historyczne zanieczyszczenie ziemi oznacza zanieczyszczenie, które mogło nastąpić z wysokim prawdopodobieństwem. W celu tej identyfikacji starosta, w razie potrzeby, może wykonać tzw. badania wstępne, co wynika wprost z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Literalna wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że starosta przeprowadza tego rodzaju badania wyłącznie w razie potrzeby, a nie w każdym przypadku. Ustalenia zatem wymaga, co w tym przypadku oznacza sformułowanie "w razie potrzeby". Dla uzasadnienia swojego stanowiska spółka powołuje się na "Wytyczne dla starostów dotyczące identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi", przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi, jak i uzasadnienie projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1101), wprowadzającej cytowany przepis. Oczywiście, zarówno powołane wyżej wytyczne, jak i przepisy rozporządzenia nie mogą modyfikować przepisów rangi ustawowej jak i nie mogą być z nimi sprzeczne. Mogą natomiast stanowić istotną wskazówkę interpretacyjną, uwzględniając, że zmiana ustawy p.o.ś. wprowadzająca analizowane przepisy została uchwalona z inicjatywy ustawodawczej rządu reprezentowanego przez Ministra Środowiska, który był również autorem wytycznych dla starostów oraz rozporządzenia z 1 września 2016 r. wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 101a ust. 5 p.o.ś.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowe jest stanowisko prezentowane przez spółkę. Z uzasadnienia projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. (a więc z nieoficjalnej wykładni autentycznej wprowadzanych przepisów) wynika, że nie jest zasadne prowadzenie badań zanieczyszczenia gleby i ziemi w sposób losowy. Takie rozwiązanie generuje zbyt wysokie, nieuzasadnione koszty, jednocześnie nie doprowadzając do wykrycia punktowych zanieczyszczeń. Unormowanie z art. 101d ust. 1 p.o.ś. ma więc służyć ograniczeniu poszukiwań prowadzonych przez starostę do terenów, na których prowadzona była działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Rozwiązanie takie ma na celu ujednolicenie metodyki identyfikacji historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi oraz ograniczenie kosztów badań wykonywanych w terenie jedynie do miejsc wytypowanych w drodze analizy dokumentów. W stosunku do uprzednio obowiązujących przepisów nowelizacja ograniczyła zakres prowadzonych przez starostę badań do miejsc związanych z prowadzeniem określonych działalności mogących z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi. Tak określony cel nowelizacji przepisów ustawy p.o.ś. został skorelowany z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 1 września 2016 r. w sprawie sposobu prowadzenia oceny zanieczyszczenia powierzchni ziemi. Wynika z niego, że tereny zanieczyszczone identyfikuje się w pięciu etapach określonych w § 6-10 (§ 5 rozporządzenia). Etap trzeci identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie oraz analizę dostępnych i aktualnych źródeł informacji istotnych dla oceny zagrożenia zanieczyszczeniem gleby lub ziemi na danym terenie oraz dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko z listy ustalonej w etapie drugim (§ 8 ust. 1 rozporządzenia). Za aktualne badania zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko uważa się wyniki badań, od których wykonania nie upłynęło więcej niż 10 lat, o ile zostały wykonane przez laboratorium, o którym mowa w art. 147a ust. 1 pkt 1 lub ust. 1a p.o.ś., oraz zgodnie z metodykami, o których mowa w § 11 rozporządzenia, a także jeżeli od dnia ich wykonania na danym terenie nie zaistniały okoliczności mogące wpłynąć na "zawartość zanieczyszczenia". Są to w szczególności poważna awaria przemysłowa, emisja lub zdarzenie mogące powodować bezpośrednie zagrożenie szkodą lub szkodę w środowisku. Nie ulega wątpliwości, że tego rodzaju aktualnymi badaniami Prezydent Miasta Krakowa w tej sprawie nie dysponował. Etap czwarty identyfikacji terenu zanieczyszczonego obejmuje zebranie informacji koniecznych do wykonania badań wstępnych oraz wykonanie badań wstępnych (§ 9 ust. 1 rozporządzenia). Analiza powołanych przepisów stanowi istotne doprecyzowanie art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., przez zgodne z uzasadnieniem projektu ustawy z 11 lipca 2014 r. wyjaśnienie, jakiego rodzaju okoliczności faktyczne i prawne należy rozumieć pod pojęciem "w razie potrzeby". Prawidłowe jest zatem stanowisko spółki, że tego rodzaju potrzebą jest przede wszystkim brak dostępnych i aktualnych badań zanieczyszczenia gleby i ziemi substancjami powodującymi ryzyko.

Jak wynika z akt sprawy, w odniesieniu do przedmiotowej działki, wpisu do wykazu dokonano na podstawie opracowania firmy [...] pn. "Identyfikacja potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi na obszarze Gminy Miejskiej Kraków". Z opracowania tego wynika, że na terenie przedmiotowej działki prowadzona była działalność polegająca na eksploatacji stacji paliw, a główną przyczyną zamieszczenia działki w wykazie był brak informacji o likwidacji zbiorników podziemnych. Prezydent Miasta Krakowa przeprowadził również oględziny przedmiotowej działki, podczas których stwierdzono, że znajdują się tam pozostałości dawnej stacji paliw (m.in. wiata i dystrybutory). Z wyjaśnień spółki wynikało natomiast, że nie prowadziła żadnych działań mających na celu rozpoznanie części podziemnej działki. Prezydent Miasta Krakowa zrealizował zatem wyłącznie trzy pierwsze etapy identyfikacji przedmiotowej działki, natomiast pomimo braku dostępnych i aktualnych wyników badań, nie przeprowadził badań wstępnych. W ocenie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dla wpisu danej działki do rejestru potencjalnego historycznego zanieczyszczenia powierzchni zmieni, zanieczyszczenie to nie musi mieć charakteru pewnego, jednoznacznie potwierdzonego, ale muszą istnieć źródła informacji, z których będzie wynikać, że takie zanieczyszczenie z uwagi na określone uwarunkowania faktyczne przynajmniej mogło wystąpić. Stanowisko to nie jest w pełni prawidłowe, ponieważ pomija, że zgodnie z obowiązującymi przepisami tego rodzaju źródłem informacji są między innymi badania wstępne. Przyjęcie stanowiska organu, tak jak to uczynił Sąd I instancji, prowadziłoby do niedopuszczalnych skutków prawnych. Właściwy starosta dokonując identyfikacji potencjalnych historycznych zanieczyszczeń powierzchni ziemi w zasadzie w żadnym przypadku nie byłby zobowiązany do przeprowadzania badań, o których stanowi art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. W każdej bowiem sytuacji, w której ustaliłby, że na danym terenie, prowadzona była przed 30 kwietnia 2007 r. działalność mogąca z dużym prawdopodobieństwem powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, uprawniony byłby do umieszczenia tej działki w wykazie następnie przedstawianym regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska. Celem nowelizacji ustawy p.o.ś. dokonanej ustawą z 11 lipca 2014 r. było niewątpliwie ograniczenie wydatków starostów przeznaczanych na badania wstępne, lecz nie oznacza to przeniesienia całości kosztów przeprowadzania tego rodzaju badań na władających powierzchnią ziemi. Stanowisko spółki znajduje potwierdzenie zarówno w celowościowej, jak i systemowej wykładni normy z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. Potwierdzeniem tej wykładni jest również treść wytycznych dla starostów, w których Minister Środowiska, będący autorem nowelizacji ustawy p.o.ś. z 2014 r., wskazał, że "w przypadku, jeżeli analiza dostępnych informacji wskazuje na możliwość występowania zanieczyszczenia, a brak jest stosownych i pełnych wyników badań, bądź jeżeli są wyniki badań wskazujących na zanieczyszczenie, których jednak nie można uznać za aktualne, to w takich przypadkach starosta wykonuje badania wstępne." Wbrew stanowisku Sądu I instancji, zarówno przepisy rozporządzenia, jak i cytowane wytyczne dla starostów, nie są sprzeczne z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś., ale stanowią jego istotne doprecyzowanie.

Powyższe oznacza, że zarzut naruszenia art. 101c ust. 3 pkt 1, art. 101d ust. 7 pkt 6 w związku z art. 101d ust. 1 pkt 4 p.o.ś. zasługiwał na uwzględnienie. Podstawą wpisu do rejestru o potencjalnym historycznym zanieczyszczeniu powierzchni ziemi, o którym mowa w art. 101d ust. 6 p.o.ś. nie może być wykaz niezawierający badań wstępnych oraz listy substancji powodujących ryzyko oraz informacji o ich zawartości w glebie i ziemi. W wypadku ustalenia działalności mogącej powodować historyczne zanieczyszczenie powierzchni ziemi, starosta powinien przeprowadzić badania wstępne, o ile nie dysponuje aktualnymi badaniami w tym zakresie. Mając na uwadze wskazane naruszenie przepisów prawa materialnego i uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o uchyleniu zarówno zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 września 2020 r., jak i zaskarżonej decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 30 marca 2020 r.

Z tych względów i na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. oraz w związku z 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 p.p.s.a.