Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 613/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z  art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Gawlak-Nowakowska, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Protokolant st. ref. Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 września 2011 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy nałożenia na inwestorów wykonania określonych czynności I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata K. Z.: tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 307,50 (trzysta siedem i pięćdziesiąt) złotych, w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych, tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 57,50 (pięćdziesiąt siedem i pięćdziesiąt groszy) złotych.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010r. a podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z póź. zm.), a także w związku z art. 26 § 3, art. 24 § 1 pkt 6, art. 25 Kodeksu postępowania administracyjnego, po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego z wniosku M. B. - odmówił nałożenia na M. i M. T. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową, na działce nr [...] w miejscowości S.

W uzasadnieniu organa wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na wniosek M. B. z dnia 15 grudnia 2008 r. Wnioskodawczyni, na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, domagała się dokonania rozbiórki części sąsiedniego budynku mieszkalnego, którego inwestorami są M. i M. T.

W związku z uznaniem przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], iż wystąpiły przesłanki o których mowa w art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a., uniemożliwiające załatwienie wniosku M. B. przez PINB w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2009r., wskazano, iż właściwym do załatwienia sprawy stał się [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w uzasadnieniu przypomniał, iż poprzednie jego rozstrzygnięcie sprawy, to jest decyzja z dnia [...] września 2009 r. o umorzeniu postępowanie wszczętego na wniosek M. B. o nakazanie na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego rozbiórki części obiektu budowlanego, zostało uchylone, decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r., a sprawa przekazana mu do ponownego rozpatrzenia.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], zgodnie z wytycznymi GINB, ustalił na nowo krąg stron postępowania. Ponadto uzyskał wypis z Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obszar "B"' oraz wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - dla działki nr [...] położonej w S.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] postanowił o przeprowadzeniu w dniu 10 czerwca 2010 r. dowodu z pomiarów geodezyjnych dla budynku na działce nr [...].

Do akt postępowania został dołączony geodezyjny pomiar jednorodzinnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na dz. nr [...] w miejscowości S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wskazał, iż przedmiotem postępowania, prowadzonego w tzw. trybie naprawczym (art. 51 Prawa budowlanego) były roboty budowlane wykonane przez M. i M. T. polegające na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny na działce nr [...] w S. oraz na jego rozbudowie.

Inwestorzy w czasie budowy legitymowali się ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] września 2003 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z rozbudową i budową infrastruktury technicznej na działkach nr [...] w S.

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. II SA/Kr 553/04 - uchylił w/w decyzje, ale inwestor zrealizował inwestycję w czasie ważnego pozwolenia na budowę.

Zatem nie można było uznać, iż inwestor popełnił samowolę budowlaną w rozumieniu przepisów art. 48 Prawa budowlanego.

Nie było też podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Roboty budowlane zostały zakończone, a budynek przyjęty do użytkowania, co znalazło potwierdzenie w piśmie PINB w [...] z dnia 15 grudnia 2006 r.

W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, mógł nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo nałożyć obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zdaniem organu zachodziła konieczność zbadania, czy po uchyleniu przez WSA w Krakowie decyzji o pozwoleniu na budowę istnieją przesłanki do nałożenia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Organ stwierdził, że roboty budowlane wykonane przez M. i M. T., pomimo uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, nie naruszają przepisów Prawa budowlanego.

W ocenie WINB potwierdzało to, prowadzone przez niego postępowanie odwoławcze od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., którą umorzono postępowanie: "w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na działce nr [...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].06.2007 r. utrzymał wówczas zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tamtej decyzji organ stwierdził, że budowa jest realizowana zgodnie z przepisami i brak jest podstaw do wdrożenia postępowania mającego na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem. W trakcie tamtego postępowania organ badał również kwestię zgodności usytuowania przedmiotowego budynku na działce z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10 marca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 876/07 oddalił skargę na w/w decyzję [...]WINB w [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., a następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., odrzucił skargę kasacyjną M. B..

Odnosząc się do kwestii oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami prawa, organ wskazał na przyczyny uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przypomniał, że WSA w Krakowie w wyroku z dnia 20 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 553/04, uchylającym ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] marca 2004 r., stwierdził, iż projekt budowlany przewidywał maksymalną wysokość budynku mieszkalnego na 8,23 m, co było niezgodne z treścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wg której maksymalna wysokość planowanej inwestycji nie może przekraczać 8 m.

W celu wyjaśnienia powyższej kwestii organ zlecił wykonanie pomiarów przedmiotowego budynku uprawnionemu geodecie. Ze sporządzonego geodezyjnego pomiaru budynku wynikało, iż wysokość maksymalna (liczona od poziomu terenu do kalenicy dachu) obiektu wynosi 8,17 m.

Zgodnie zaś z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obszar "B", uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] w dniu [...] grudnia 2005 r. - działka nr [...] w S. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MRJ - teren zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego. Stosownie zaś do § 28 pkt 3 przedmiotowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość budynków zlokalizowanych na terenach oznaczonych symbolem MRJ nie może przekraczać 9 m, licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu.

Reasumując organ stwierdził, iż przedmiotowy budynek, nie narusza przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie jego wysokości.

Nadto organ przypomniał, że sprawę odległości budynku od granicy z działką skarżącej badał w toku postępowania odwoławczego od decyzji, którą umorzono postępowanie w sprawie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na dz. nr [...]. Opierając się na przedłożonej inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej budynku wraz z operatem geodezyjnym, sporządzonym przez uprawnionego geodetę, stwierdził, iż budynek stanowiący przedmiot postępowania znajduje się w odległości 4,48 m od granicy z działką nr [...] w S.

Do niniejszego postępowania organ włączył również wniosek M. B. z dnia [...] czerwca 2008 r., dotyczący likwidacji okien w budynku sąsiednim od strony zachodniej, - w związku z wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 28 czerwca 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 20/10, uwzględniającym skargę na bezczynność organu w tym zakresie.

Biorąc pod uwagę ustalenia odnośnie odległości budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w S. od granicy z działką nr [...], uznał, że lokalizacja ściany z otworami okiennymi przedmiotowego budynku nie narusza przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i brak było podstaw do nałożenia obowiązku zamurowania otworów okiennych w przedmiotowym budynku.

W tych okolicznościach Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] za bezzasadny uznał kolejny wniosek M. B. z dnia 16 czerwca 2010 r., co do kontroli odległości spornego garażu od granicy z jej działką [...], oraz nałożenia na M. i M. T. obowiązku ustalenia granicy dla działki [...].

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie było, w ocenie organu podstaw do nałożenia na inwestorów – M. i M. T. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego budynku gospodarczego na mieszkalny wraz z jego rozbudową na działce nr [...] w miejscowości S. do stanu zgodnego z prawem. Nie było też możliwości nałożenia na inwestorów nakazu rozbiórki części obiektu.

M. B. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].10.2010r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania M. B. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010r., odmawiającej nałożenia na M. i M. T. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia przebudowanego budynku gospodarczego na mieszkalny do stanu zgodnego z prawem - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał na przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane zgodnie z którym, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Jednocześnie zgodnie z art. 51 ust. 7, przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust.1 ustawy Prawo budowlane.

Z uwagi na fakt, iż roboty były realizowane na podstawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...].03.2004r., utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...].09.2003r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na przebudowę, zastosowanie miał tryb określony w art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Bez znaczenia dla sprawy pozostawał fakt, iż decyzje o pozwoleniu na budowę zostały uchylone wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20.07.2007r., sygn. akt SA/Kr 553/04, bowiem inwestor w czasie budowy legitymował się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę i jej późniejsze wyeliminowanie z obrotu prawnego nie dawało podstaw do uznania, iż inwestor dopuścił się samowoli budowlanej.

W związku z tym, że roboty budowlane zostały zakończone, organ wojewódzki odstąpił od wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

W ocenie organu II instancji nie było podstaw do nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego budynku.

Organ wojewódzki w toku innego postępowania - rozpatrując odwoływanie od decyzji PINB w [...] z dnia [...].11.2006r. umarzającej postępowanie w sprawie wstrzymania robot budowlanych prowadzonych na dz. nr [...], decyzją z dnia [...].06.2007r., utrzymał to rozstrzygniecie w mocy. Wskazał w uzasadnieniu m.in. to, że budowa realizowana jest zgodnie z przepisami i brak jest podstaw do wdrożenia postępowania mającego na celu doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem.

Następnie WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 10.03.2008r., sygn. akt II SA/Kr 876/07, oddalił skargę M. B. na powyższą decyzję [...] WINB z dnia [...].06.2007r.

Odnosząc się do poruszonej w odwołaniu kwestii przekroczenia dopuszczalnej wysokości budynku na działce nr [...], organ wskazał, iż w aktach sprawy znajduje się obowiązujący planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] obszar "B", uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...].12.2005r.

Działka nr [...] w S. znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem MRJ - teren zabudowy zagrodowej i mieszkalnictwa jednorodzinnego, na którym, zgodnie z § 28 pkt 3 ww. planu, wysokość zabudowy zagrodowej (MRJ) nie może przekroczyć 9 m. licząc od poziomu terenu do kalenicy dachu.

Z geodezyjnego pomiar wysokości budynku z dnia 10.06.2010r., nie wynika, aby wysokość przedmiotowego budynku przekroczyła dopuszczalną wysokość, przewidzianą w planie zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Bez znaczenia z punktu widzenia przedmiotowego postępowania, był zarzut skarżącej, iż znajdujący się w aktach plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], nie zawierał części paragrafów. Informacje co do położenia działki [...], jak również maksymalnej dopuszczalnej wysokości budynków, były bowiem wskazane w części planu, który znajduje się w aktach sprawy.

Odnosząc się do żądania likwidacji okien w domu mieszkalnym położonym na działce nr [...] - Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niedopuszczalne byłoby prowadzenie odrębnego postępowania, w sytuacji, gdy [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane, które miało na celu zbadanie zgodności z prawem całej inwestycji.

Nałożenie obowiązku rozbiórki na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane możliwe byłoby tylko w sytuacji, gdyby inwestor nie wykonał obowiązku wskazanego w decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a tak sytuacja nie zachodziła.

M. B. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2010r.- domagając się uchylenia decyzji obu instancji.

Zaskarżonej decyzji i prowadzonemu postępowaniu administracyjnemu zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego, poprzez rozpoznanie sprawy w tym trybie, a nie na podstwie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa Budowlanego.

Zarzuciła naruszenie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie sygn. akt II SA/Kr 553/04. Dopuszczenie budynku do zamieszkania, mimo że inwestorom uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę, a złożona w postępowaniu mapa inwentaryzacji powykonawczej, odbiega od wydanego i uchylonego przez sąd pozwolenia na budowę.

Nadto zarzuciła naruszenie przepisów art. 7 i 8 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 i 78 k.p.a. przez pominięcia dowodów składanych przez nią i nie przeprowadzenie w tym zakresie wyjaśnień. Pozostawienie bez rozpoznania sprawy garażu powstałego przy budynku na działce [...], w odległości mniejszej niż 3m. Bezzasadne włączenia do niniejszego postępowania jej wniosku z dnia 30.06.2008r. z żądaniem zamurowania okien.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że budynek sąsiadów został przez nadzór budowlany zalegalizowany mimo, że inwestor nie posiada prawomocnej decyzji pozwolenia na budowę, a dostarczona mapa inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej odbiegała od dokumentacji zawartej w uchylonym przez sąd pozwoleniu na budowę.

Postępowanie legalizacyjne przeprowadzono było wyłącznie w zakresie wysokości kwestionowanego budynku. Organ powołując się na uchwałę Rady Miasta z dnia [...].12.2005r. stwierdził, iż budynek zgodny jest z tą uchwałą. Tymczasem wydane przed pozwoleniem budowlanym warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki [...], przewidywały maksymalną wysokość do 1 1/2 kondygnacji, nie wyższą niż budynek przylegający, wraz z dostosowaniem do wysokości sąsiedniego budynku na działce [...](skarżącej). Wybudowany na działce [...] budynek, jest równy wysokością z budynkiem skarżącej, co ogranicza światło, zasłania część działki od strony południowej.

Nadto organ zaniechał rozpoznania sprawy nowo wybudowanego garażu, przylegającego do rozbudowanego budynku na działce [...], wysuniętego w stronę południową, który miał powstać w odległości 4,60m od granicy z jej działką, a powstał w odległości mniejszej niż 3m.

Nie wyjaśniona została także kwestia odległości budynku od granicy i dokonanej przez inwestora zmiany granicy (przesunięcia w stronę działki [...]), co uwidocznione zostało na mapie inwentaryzacji powykonawczej. Na inwestora nie zostały nałożone,żadne obowiązki w celu legalizacji spornego budynku. Inwestor, po uchyleniu przez WSA w Krakowie pozwolenia na budowę, zamieszkuje "legalnie", ale bez żadnej dokumentacji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę uznał ją za bezzasadną i wnosił o jej oddalenie.

Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji z dnia [...].12.2010r. i wskazał, że fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowę została uchylona wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 20.07.2007r., nie miał znaczenia, bowiem inwestor w czasie budowy legitymował się ważną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. – zwanej dalej p.p.s.a.).

Skarga została uwzględniona, choć nie wszystkie zawarte w niej zarzuty były słuszne.

Na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy należy wskazać, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę, w wyniku jej uchylenia przez sąd administracyjny, w każdym przypadku obliguje organ nadzoru budowlanego do podjęcia z urzędu odpowiedniego postępowania naprawczego o jakim mowa w przepisie art. 51 Prawa budowlanego. Celem jego jest skontrolowanie poprawności wykonanych przez inwestora robót budowlanych i ewentualne doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem.

Konsekwencją takiej procedury będzie wydanie decyzji, poprzedzonej postępowaniem wyjaśniającym, wykazującym na możliwość legalizacji lub jej brak.

Należy zgodzić się z twierdzeniami organów nadzoru budowlanego, iż w tej sprawie nie było podstaw aby prowadzić postępowanie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane, oraz że należało prowadzić je na podstawie art. 51 tej ustawy. Celem postępowania legalizacyjnego jest doprowadzenie do sytuacji zgodnej z prawem. Po tym postępowaniu, wykonane już roboty jak i związana z nimi dokumentacja powinny znajdować się w takim stanie, jaki teoretycznie mógłby wynikać z prawidłowo udzielonego pozwolenia na budowę.

Postępowanie legalizacyjne było prowadzone w przedmiotowej sprawie i zakończyło się kwestionowaną w skardze decyzją o odmowie nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem przebudowanego przez nich budynku gospodarczego na mieszkalny, na działce nr [...] w miejscowości S.

Decyzja wydana przez organ nadzoru budowlanego I instancji

(zaakceptowana w całości przez organ II instancji ) nie jest jednak prawidłowa.

Umknął uwadze organów fakt, iż decyzja (w swojej sentencji negatywna), zrodziła skutek taki, że inwestor choć wykonał roboty budowlane związane z przebudową budynku na podstawie pozwolenia, nie legitymuje się obecnie jakimkolwiek tytułem do ich wykonania ani dokumentacją budowlaną (ewentualnie poza dziennikiem budowy).

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednak na podstawie tego przepisu nie kończy się postępowania legalizacyjnego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego jest podstawą do wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Decyzja ta nie legalizuje jednak robót i nie załatwia sprawy. Kończy ona zaledwie pierwszy etap postępowania. Właściwa decyzja legalizacyjna wydawana jest w oparciu o przepis art. 51 ust. 3 ww. ustawy, orzeka ona albo o wykonaniu obowiązku, albo w przypadku jego niewykonania, nakazuje rozbiórkę obiektu lub jego części lub doprowadzenie do stanu poprzedniego

W postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego w trybie i na zasadach określonych w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w związku z robotami budowlanymi zrealizowanymi przy budowie obiektu na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (w okresie ważności tego pozwolenia), następnie uchylonej prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, brak jest podstaw do wydawania jako rozstrzygnięcia kończącego postępowanie legalizacyjne w sposób pozytywny - decyzji o odmowie nałożenia na inwestora jakiegokolwiek obowiązku.

Postępowanie prowadzone w trybie w art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy Prawo budowlane (w zw. z art. 51 ust. 7), wobec prawnej konieczności podjęcia decyzji merytorycznej, której celem jest uzyskanie stanu zgodnego z prawem, nie może zakończyć się stwierdzeniem (zawartym przecież w sentencji kwestionowanej decyzji), które nie wynika z sensu tych przepisów.

Innymi słowy w postępowaniu legalizacyjnym, które zdaniem organu nadzoru budowlanego kończy się dla inwestora pozytywnie, nie można wydać decyzji stwierdzającej jedynie odmowę nałożenia obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności czy robót, przeczy temu bowiem całość regulacji zawartej w art. 51 Prawa budowlanego.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie w czasie prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego postępowania, inwestor nie dysponował już projektem budowlanym zawierającym projekt zagospodarowania terenu. Nie posiadał dokumentacji obrazującej m.in. funkcję, formę i konstrukcję budynku, jego charakterystykę, niezbędne rozwiązania techniczne, a ponadto dokumentacji określającej usytuowanie, obrys i układ istniejących obiektów, sieci uzbrojenia terenu, układu komunikacyjnego, wzajemnych odległości obiektów w nawiązaniu do istniejącej zabudowy.

Dlatego w sprawie tej nie było przeszkód aby organ, po już przeprowadzonym postępowania dowodowym i poczynionych ustaleniach, bądź dodatkowo przy wykorzystaniu instytucji, o której mowa w art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności bądź robót w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Podstawę do wydania takiej decyzji stwarzał przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7 Prawa budowlanego. W praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności, oznaczało obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą (art. 3 pkt 14 ustawy).

Dokumentacja budowy, wobec braku projektu budowlanego, powinna zawierać elementy takie jak projekt budowlany (z uwzględnieniem potrzeb i specyfiki konkretnej inwestycji). Dopiero taka dokumentacja powykonawcza pozwoli na ostateczną ocenę, czy przebudowa budynku wykonana została zgodnie z przepisami prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi odnoszącymi się do sytuowania budynku na działce. Pozwoli nadto na ocenę, czy nie zostały naruszone usprawiedliwione interesy skarżącej.

W przekonaniu Sądu zgodność robót z prawem to także ich zgodność z przepisami regulującymi kwestie dokumentacji. Nie można zaakceptować sytuacji, że istnieją obiekty pozbawione ważnej prawnie dokumentacji, która konieczna jest także w czasie późniejszego funkcjonowania obiektu czy prowadzenia następnych robót.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewiduje możliwość nałożenia przez organ obowiązku wykonania czynności lub robót budowlanych. W kategorii "czynności" mieszczą się wszelkie faktyczne działania, może się także mieścić, w zależności od danego stanu faktycznego, wykonanie dokumentacji wymaganej przez Prawo budowlane dla danego rodzaju robót i danego obiektu budowlanego.

Wykonanie przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji powykonawczej stanowiłoby podstawę do wydania przez organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Z kolei w przypadku niewykonania obowiązku w wyznaczonym terminie stanowi to podstawę do wydania decyzji bądź o rozbiórce obiektu lub jego części, bądź o zastosowaniu innego środka na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2. Porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 stycznia 2007 r., II OSK 167/06 ( ONSAiWSA 2007/6/132).

Wskazane w powyższych wywodach uchybienia organów obu instancji spowodowały uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej.

W konsekwencji więc organ I instancji zobligowany będzie do ponownego rozpoznania sprawy z uwzględnieniem uwag zawartych w niniejszym uzasadnieniu co do prawidłowego toku postępowania. Mając na uwadze fakt, iż w aktach administracyjnych znajdują się już dokumenty złożone przez inwestorów, organ oceni czy konieczne będzie wydawanie postanowienia na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Organ podda istniejącą już dokumentację ocenie w zakresie wskazanym przez sąd.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.