Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1316/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: 183 par. 1, 185 par. 1; art.37 ust. 1 pky 1 ustawy z dnia 29 października 1974 r - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), art. 203 pkt  1 p.p.s.a. i art. 205 par 2 p.p.s.a. w związku z  par. 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzeni
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 8 października 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. i H. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 443/05 w sprawie ze skargi I. i H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. na rzecz I. i H. J. solidarnie kwotę 545 (pięćset czterdzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 maja 2006 r., sygn. akt II SA/Op 443/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalił skargę I. i H. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego.

Uzasadniając powyższe orzeczenie Sąd pierwszej instancji podał, iż w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2005 r. inspektorzy organu I instancji stwierdzili, że na terenie działki nr [...] przy ul. [...] w K. - K. istnieje ciąg czterech boksów garażowych o konstrukcji stalowej, o wymiarach 4,85 m x 11,0 m x h=2,15 m do 2,06 m, wykonany w 1994 r. Wykonawcy I. i H. J. nie przedłożyli żadnych dokumentów związanych z wybudowaniem kontrolowanego obiektu. W toku czynności kontrolnych małżonkowie J. oświadczyli, iż konstrukcja boksów garażowych została rozbudowana w pierwszym kwartale 1994 r.; wcześniej istniały tylko miejsca postojowe będące konsekwencją braku możliwości parkowania pojazdów na zbyt wąskiej ulicy [...] - szerokość ulicy nie spełnia wymogów drogi osiedlowej, gdyż brakuje chodnika i nie mogą poruszać się po niej dwa samochody. Ponieważ miejsca postojowe istniejące pod budynkiem od 1991 r. były narażone na spadający z dachu śnieg i dachówki inwestorzy podjęli decyzję o zabudowaniu boksów garażowych, nie występując jednak o pozwolenie na budowę. Podkreślili, że usunięcie pojazdów z drogi ułatwia poruszanie się innych użytkowników po tej drodze, służy celom zaopatrzeniowym i wzmacnia bezpieczeństwo przeciwpożarowe wprowadzając ład i porządek na ulicy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k.-k. ustalił w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta K. - K., że obowiązujący w 1994 r. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.-K. zatwierdzony uchwałą [...] [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. (opublikowaną w Dz. Urz. [...] z dnia [...] maja 1986r., utrzymaną w mocy uchwałą Rady Miejskiej K. - K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1990r., Dz. Urz. woj. [...] nr [...], poz. [...] ) określał teren, na którym położony jest budynek garażowy symbolem "[...]" oznaczającym "istniejącą zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i wielorodzinną, adaptacja z możliwością uzupełnień zabudowy o podobnym charakterze przy uwzględnieniu sąsiedztwa starego miasta. Ponadto na podstawie ustaleń ogólnych zawartych w pkt 6.2 ppkt 6 lit. d ustalono, że "w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza się lokalizację jednego budynku gospodarczego lub garażu".

Decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie k.-k., działając na podstawie art. 37 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. 1974 Nr 38 poz. 229 ze zm.) w związku z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) nakazał I. i H. J. rozbiórkę budynku garażowego czteroboksowego o konstrukcji stalowej posadowionego na płycie betonowej na posesji przy ul. [...] w K. - K.. Organ uznał ziszczenie się przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 roku do orzeczenia przymusowej rozbiórki obiektu.

W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie J. wnieśli o jej uchylenie. Odwołujący podnieśli, że nie zachodzi podstawa do orzeczenia nakazu rozbiórki, gdyż obiekt zlokalizowany jest na terenie istniejącej zabudowy mieszkaniowej, stanowiąc jej uzupełnienie zaspokajające podstawowe potrzeby bytowe osób tam mieszkających. Wskazali także, że nie zachodzi przypadek określony w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż objęty nakazem rozbiórki obiekt znacznie poprawia warunki użytkowe otoczenia z tego względu, że gminna droga dojazdowa stanowiąca działkę gruntu nr [...] ukształtowana została z naruszeniem postanowień § 31 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, gdyż na drodze nie mogą parkować żadne samochody należące do mieszkańców i ich gości. Urządzenie na własnej działce stanowisk postojowych dla własnych samochodów zostało wymuszone "ciasnotą otoczenia powodowaną nie normatywną drogą dojazdową".

Decyzją z dnia [...] września 2005 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami organu pierwszej instancji i zważył, że z uwagi na zapis art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do wybudowania spornego garażu stosuje się przepisy dotychczasowe, czyli ustawę z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę; następnie przedstawił przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Wskazano, iż obowiązujący w 1994 r. miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego K. - K. stanowił, że teren, na którym wybudowano samowolnie garaż składający się z czterech boksów objęty był symbolem [...] przeznaczonym pod istniejącą zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i wielorodzinną, przy czym zgodnie z ustaleniami ogólnymi zawartymi w pkt 6.2 ppkt 6 lit. d w zabudowie jednorodzinnej na jednej działce dopuszczano lokalizację jednego budynku gospodarczego lub garażu.

Organ II instancji uznał decyzję organu pierwszej instancji za zgodną z prawem. Podkreślił, że decyzja została wydana na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a nie na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Dlatego postępowanie prowadzone było w zakresie zgodności obiektu z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a nie zasadami określonymi rozporządzeniem z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki. Zauważono, że powołany przez odwołujących się przepis rozporządzenia reguluje dojazd pożarowy, a nie zabudowę działki.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu I. i H. J. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji. Skarżący podkreślili, że są świadomi tego, iż prawo budowlane obowiązujące w dacie budowy garażu nakładało na inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zaznaczyli, że sytuacja wymusiła potrzebę stworzenia miejsc parkingowych na obszarze działki siedliskowej i temu służył blaszany garaż. Montując ten obiekt nie wiedzieli, że przystępują do robót wymagających pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli także, że nawet przy założeniu konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie istnieje przepis nakazujący bezwzględny nakaz rozbiórki, gdyż nie usytuowali garażu na terenie nie przewidzianym pod zabudowę albo pod innego rodzaju zabudowę. Nadto wybudowanie garażu nie spowodowało niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo pogorszenia warunków zdrowotnych. Skarżący wskazali, że w budynku zamieszkują cztery rodziny i garaż był użytkowany nie tylko przez nich.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu skarżący dodatkowo podnieśli, iż przed wybudowaniem garażu w nadzorze budowlanym zapewniano ich, że żadne pozwolenie nie jest potrzebne, a w razie czego garaż się rozbierze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uznał skargę za niezasadną. Sąd wskazał, iż organy słusznie przyjęły, że wobec realizacji bez pozwolenia na budowę czterech boksów garażowych w pierwszym kwartale 1994 r. zastosowanie mają uregulowania dotyczące przymusowej rozbiórki zawarte w ustawie z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - z mocy art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji podał, iż odesłanie do przepisów ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane powoduje, że skutki samowoli budowlanej polegające na wybudowaniu obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy likwidować przez użycie środków prawnych obowiązujących przed tą datą. Wskazano, iż w myśl art. 28 ust. 1 ustawy z 1974 r.- Prawo budowlane roboty budowlane z wyjątkiem rozbiórek można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Jedynie pozwolenie na budowę uprawnia do wykonywania robót budowlanych ( art. 29 ust. 1 tej ustawy ). Bezspornie skarżący w 1994 r. wybudowali cztery boksy garażowe ( innymi słowy cztery garaże ) nie uzyskawszy pozwolenia na budowę.

Sąd zważył, iż z treści art. 37 ust. 1 ustawy z 1974 r. - Prawo budowlane wynika, że ustawodawca nie zamierzał likwidować każdego naruszenia prawa budowlanego zaistniałego przy wznoszeniu obiektu budowlanego, lecz ustalił zasadę, że środki przewidziane ustawą stosuje się jedynie wtedy, gdy następują skutki, o których mowa w pkt 1 lub 2. Jeśli takie skutki nie występują likwidacja samowoli następuje przy użyciu środków przewidzianych w art. 40 i 42 Prawa budowlanego. Dla zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. muszą być jednocześnie spełnione dwa warunki: istnienie planu zagospodarowania przestrzennego jako aktu prawnego prawa miejscowego, oraz stwierdzenie wybudowania obiektu bez pozwolenia na budowę z naruszeniem planu zagospodarowania przestrzennego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że istotne jest w niniejszej sprawie ustalenie jaki plan obowiązywał w dacie budowy garaży, a nie jaki plan obowiązuje w dacie podejmowania decyzji. Taka interpretacja przepisu jest następstwem zapisu art. 3 ustawy, w myśl którego obiekty budowlane mogą być budowane wyłącznie na terenach przeznaczonych na ten cel zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu powołał się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym m. in. wyrok z dnia 20 maja 2004 r., sygn. akt OSK 281-282/04.

Sąd pierwszej instancji podał, iż plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K. - K. obowiązujący w 1994 r. w dacie realizacji inwestycji był obowiązującym prawem miejscowym z mocy uchwały [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 1985 roku i uchwały Rady Miejskiej nr [...] z dnia [...] grudnia 1990 r. W odniesieniu do budownictwa jednorodzinnego realizowanego na nowych terenach lub jako uzupełnienie istniejącej zabudowy plan przewidywał ustalenie ograniczające "w zabudowie jednorodzinnej na jednej działce dopuszczalną lokalizację jednego budynku gospodarczego lub garażu" - pkt 6.2 ppkt 6 lit. d. Skoro plan miejscowy dopuszczał lokalizację jednego garażu, a inwestorzy wybudowali cztery boksy garażowe to dopuścili się naruszenia ustaleń ukształtowanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Sankcję za tego rodzaju naruszenia określa art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. i w świetle tego przepisu bez znaczenia pozostaje, czy obiekt wywołał skutki określone w pkt 2 ust. 1 art. 37 ustawy. Sąd zaznaczył, że nie podlegały badaniu przesłanki zawarte w art. 37 ust. 1 pkt 2, albowiem w ustawie z 1974 r. brak jest przepisu pozwalającego na odstąpienie od nakazu zawartego w pkt 1 ust. 1 art. 37. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 października 2004 r., sygn. akt SA/Rz 753/03 (ONSA i WSA 2005/4/84) podniesiono, iż nie daje do tego podstawy przepis art. 40 Prawa budowlanego, gdyż ustawa wyraźnie wyłącza jego stosowanie w sytuacjach o jakich mowa w art. 37.

Odnosząc się do zarzutu skarżących naruszenia § 31 ust. 5 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków (...) (Dz. U. 1980, nr 17, poz. 62) Sąd wskazał, że przepis ten dotyczy dojazdów pożarowych regulowanych przez odrębne przepisy i nie może być podstawą usankcjonowania samowoli budowlanej, ani odstąpienia od zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy na tej tylko podstawie, że warunki lokalne i ukształtowanie dróg osiedlowych nie są zgodne z przepisami przeciwpożarowymi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli I. i H. J., reprezentowani przez adwokata J. M.. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z dnia 30 października 1974 r.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wzniesienia garażu, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że ma zastosowanie do obiektu budowlanego skarżących, dlatego na podstawie tych przepisów obiekt podlega rozbiórce, w sytuacji gdy ujawniony stan faktyczny nie pozwala na zastosowanie tych przepisów, albowiem skarżący - zgodnie z pkt 6.2 ppkt 6 lit. d przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - K. obowiązującego w dacie budowy - wybudowali 1 garaż, a nie 4 garaże, jak wskazuje Wojewódzki Sąd Administracyjny,

b) pkt 6.2 ppkt 6 lit. d przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. - K. obowiązującego w dacie budowy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie pozwala na budowę jednego garażu wielostanowiskowego, w sytuacji gdy przepis ten nie określa tej kwestii.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne I. i H. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest przepisem gminnym i jako taki podlega ogólnym regułom wykładni. Wskazano, że budynek garażowy skarżących wewnątrz nie jest oddzielony żadnymi ścianami. Stanowi jedną całość architektoniczną i użytkową; odpowiada więc wymogom analizowanego przepisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podniesiono, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie określa wymiarów budynków, które mogą być budowane w miejscu zamieszkania skarżących. Wiadomo jedynie, że chodzi o budynek gospodarczy lub garaż. Należy zatem uznać, iż rozmiary obiektu skarżących nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia, że nie odpowiada on wymogom planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na budowę większych obiektów, gdyż ustawa i przepis gminny tego nie zabraniają. Nie istnieją powody, aby w ramach obowiązującego przepisu ograniczać prawa strony do budowy garażu, który odpowiada jej potrzebom - skarżący posiadają [...] samochody.

Autor skargi kasacyjnej zauważył, że wykładania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z pkt 6.2 ppkt 6 lit. d ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który prawidłowo ustalił stan faktyczny, jest wykładnią rozszerzającą, która nie powinna być zastosowana, ponieważ przepisy te powodują bardzo dotkliwe skutki dla strony i muszą być interpretowane w sposób ścisły. Błędne rozumienie pkt 6.2 ppkt 6 lit. d ówczesnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego skutkuje niewłaściwym zastosowaniem art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu z okresu wznoszenia inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce (...), gdy właściwy organ stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przewidziany pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Warunkiem zastosowania przez organ administracji publicznej przymusowej rozbiórki obiektu, przewidzianej w tym przepisie jest równoczesne wystąpienie dwóch przesłanek:

- po pierwsze, obiekt wybudowano lub budowę rozpoczęto bez wymaganego prawem pozwolenia,

- po drugie, obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie nie przewidzianym - w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym - pod zabudowę albo przeznaczonym jest pod zabudowę innego rodzaju.

Sąd pierwszej instancji wskazał, iż miejscowy plan ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. - K. zatwierdzony uchwałą [...] [...] z dnia [...] grudnia 1985 r. (opublikowaną w Dz. Urz. [...] z dnia [...] maja 1986r., utrzymaną w mocy uchwałą Rady Miejskiej K. - K. nr [...] z dnia [...] grudnia 1990r., Dz. Urz. woj. [...] nr [...], poz. [...] ) określał teren, na którym położony jest budynek garażowy symbolem "[...]" - oznaczającym "istniejącą zabudowę mieszkaniową, jednorodzinną i wielorodzinną, adaptacja z możliwością uzupełnień zabudowy o podobnym charakterze przy uwzględnieniu sąsiedztwa starego miasta - i jednocześnie punkt 6.2 ppkt 6 lit. d) ustaleń ogólnych tego planu "w zabudowie jednorodzinnej dopuszcza lokalizację jednego budynku gospodarczego lub garażu".

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, skoro punkt 6.2 ppkt 6 lit. d) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. - K. zawiera ustalenie ograniczające, które dopuszcza lokalizację jednego garażu, to skarżący budując cztery boksy garażowe dopuścili się naruszenia ustaleń tegoż planu.

Z poglądem tym nie sposób się zgodzić, a to z poniższych względów.

Celem art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 października 1974 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jest eliminowanie samowoli budowlanej pozostającej w kolizji z przepisami o planowaniu przestrzennym.

Ocena zgodności inwestycji z przepisami o planowaniu przestrzennym sprowadza się do kontroli inwestycji z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, jeśli na danym terenie plan taki obowiązuje. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie podkreślał w swoich orzeczeniach, że podstawą kontroli przez Sąd zgodności decyzji organów administracji publicznej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowią łącznie rysunek planu oraz jego tekst.

Plan miejscowy zagospodarowania przestrzennego uchwalony i opublikowany zgodnie z właściwymi przepisami prawa ma moc powszechnie obowiązującą na obszarze nim objętym. Jest obowiązującym prawem lokalnym i jego ustalenia wiążą organy administracji publicznej wszystkich szczebli, a wydawane przez nie decyzje administracyjne podlegają sądowej kontroli zarówno w zakresie ich zgodności z ustawami jak i obowiązującym prawem lokalnym. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenie w zakresie określonego w art. 140 Kodeksu cywilnego władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.

Na tle tego zagadnienia uwidacznia się kolizja pomiędzy uprawnieniami właściciela, wynikającymi z prawa własności, a ograniczeniami związanymi z postanowieniami planu zagospodarowania przestrzennego. Nakaz rozbiórki obiektu budowlanego jako najsurowszy sposób likwidacji skutków samowoli budowlanej powinien mieć zastosowanie jedynie w sytuacji zgodnej z prawem i w pełni uzasadnionej. Plan miejscowy upoważnia jedynie do takiego rozstrzygnięcia, jakie wyraźnie wynika z jego treści graficznej i tekstowej. Z tego też względu konieczne jest ścisłe rozumienie postanowień planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest możliwe zastosowanie rozszerzającej wykładni treści planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości, gdyż stanowiłoby to naruszenie prawa własności oraz zasady demokratycznego państwa prawa ( art. 2 Konstytucji R.P. ). Przepisy art. 21 i art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantują konstytucyjną ochronę własności i innych praw majątkowych Stanowisko takie znajduje potwierdzenie także w zasadach racjonalnej gospodarki i racjonalnego sposobu wykorzystywania terenów.

Punkt 6.2 ppkt 6 lit. d) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. - K., na który powołał się Sąd pierwszej instancji, dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej lokalizację jednego budynku gospodarczego lub garażu, przy czym powołane ustalenia planu nie konkretyzują pojęcia jednego garażu tzn. nie wyjaśniają, czy przez takie sformułowanie należy rozumieć jeden garaż wolnostojący pozwalający garażować tylko jeden pojazd, czy też jeden garaż pozwalający garażować więcej niż jeden samochód. W przytoczonych ustaleniach planu brak uściślenia gabarytów garażu m.in. powierzchni zabudowy, ilości boksów, miejsc postojowych.

W tej sytuacji uznanie, iż skarżący wybudowali garaż z naruszeniem ustaleń punktu 6.2 ppkt 6 lit. d) miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K. - K., co powoduje skutki, o jakich mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) jest nieuprawnione.

Z powyższych względów należało uznać, że skarga kasacyjna ma uzasadnione podstawy zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) i pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).