Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 263/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 i  ust. 5
journal: Dz.U. 2007 nr 35 poz 217
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej - Tytuł zmieniony przez art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. (Dz.U.08.44.262) na: "o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego"
article: art. 153,  art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak /sprawozdawca/, Sędzia WSA Cezary Kosterna, Protokolant Referent Małgorzata Domagalska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] października 2011 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz skarżącej [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] października 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (dalej: "Kierownik ARiMR", "organ I instancji"), po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółka z o.o. z siedzibą w B. (dalej: "skarżąca", "spółka", "beneficjent") o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW, dalej "płatność ONW") na rok 2007 orzekł o: 1. umorzeniu postępowania w sprawie przyznania płatności ONW w części dotyczącej działki rolnej AŁ; 2. odmowie przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu – Nizinne strefa I na 2007 rok; 3. nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł., potrącanej z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w W. (dalej: "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy") orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Akceptując w całości decyzję organu I instancji, organ odwoławczy wskazał, że [...] maja 2007 r. do biura powiatowego ARiMR wpłynął wniosek beneficjenta o przyznanie płatności ONW na 2007 r. Wniosek obejmował deklarację gruntów na szeregu działek rolnych (A, AP, AR, AN, AO, AJ, AI, G, H, HA, I, IA, AC, U, W, X, Y, AA, AB, AL, AK, AŁ, K, J, L, Ł, O, P, S, T, R, N, AH, AE, AM, AG, AD, AF, D, B, C, E, F). Następnie [...] października 2007 r. spółka złożyła oświadczenie dotyczące cofnięcia deklaracji działki AŁ, stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] w woj. [...], powiecie [...], gmina W., obręb M..

W dalszym toku postępowania w dniu [...] maja 2008 r. strona złożyła do organu: korektę wniosku o przyznanie płatności, oświadczenie zawierające deklaracje działek z wniosku oraz dokumenty dotyczące posiadanych gruntów, dwie umowy przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z [...] marca 2005 r. zawarte pomiędzy P. M. i R. M. a beneficjentem dotyczące przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych lub ich części o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz dwie umowy warunkowe przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych zawarte pomiędzy P. M. i [...] Spółka z o.o. a beneficjentem dotyczące przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych lub ich części o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...] na rzecz spółki pod warunkiem zawarcia przez przenoszących umów dzierżawy z Agencją Nieruchomości Rolnych. Jednocześnie strona przedstawiła protokoły z [...] marca 2005 r., z treści których wynika, że spółka pozostaje posiadaczem wskazanych wyżej nieruchomości do czasu wygaśnięcia umów dzierżawy.

W dniach [...] i [...] maja 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski "[...]" spółka cywilna i "[...]" spółka cywilna o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych wraz z porozumieniem z [...] kwietnia 2008 r. w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych, na podstawie którego z dniem [...] kwietnia 2008 r. beneficjent przeniósł posiadanie działek nr [...],[...] (odpowiednio działki AN, AO) na rzecz "[...]" spółka cywilna i działki nr [...] (działka A) na rzecz "[...]" spółka cywilna.

Następnie [...] czerwca 2008 r. do organu I instancji wpłynęły wnioski: "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna, "[...]" Spółka z o.o., "[...]" spółka cywilna, "[...]" spółka cywilna o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności ONW, dotyczące wstąpienia przez te podmioty na miejsce skarżącej do toczącego się postępowania w zakresie przyznania płatności (bezpośrednich oraz ONW) na 2007 rok.

Na podstawie dołączonych do wniosków dokumentów, w tym protokołów stanowiących integralną część porozumień w sprawie przeniesienia posiadania, porozumień w sprawie przeniesienia posiadania nieruchomości rolnych z [...] kwietnia 2008 r. oraz oświadczeń przejmujących posiadanie działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW z [...] kwietnia 2008 r. organ stwierdził, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. podmioty te przejęły w posiadanie nieruchomości rolne oznaczone jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...], [...] (odpowiednio działki rolne: C, E, F – "[...]" spółka cywilna); [...] (działka rolna AD – "[...]" spółka cywilna); [...] (działka rolna AR – "[...]" spółka cywilna); [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne: G, H, HA, J, Ł, P, S, T – "[...]" spółka cywilna); [...],[...] (odpowiednio działki rolne: AJ, D – "[...]" spółka cywilna); [...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne: AC, B, N –"[...]" Spółka z o.o.); [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne G, H, HA, I, IA, Ł, K, U, W, X, Y, AA, AB, O, R, L – "[...]" spółka cywilna); [...],[...],[...],[...],[...] (odpowiednio działki rolne: AH, AE, AG, AF, AM – "[...]" spółka cywilna).

Organ odwoławczy stwierdził, iż wobec przekazania posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, a więc przekazania uprawnień i obowiązków z nim związanych beneficjent zrezygnował z przyznania płatności na swoją rzecz. P. M. przekazał w posiadanie część gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem o przyznanie płatności na 2007 r. Tym samym nie dotrzymał ustawowego warunku przekazania gospodarstwa rolnego w całości na rzecz innego producenta rolnego, co wyklucza przyznanie wnioskowanej płatności. W związku z przejęciem w posiadanie przez wyżej powołane podmioty gruntów rolnych zgłoszonych przez spółkę w ramach wniosku o przyznanie płatności ONW o łącznej powierzchni [...] ha, grunty te zostały wyłączone z powierzchni kwalifikowanej do otrzymania przedmiotowej płatności. Powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła [...] ha, zaś obszar powierzchni zadeklarowanych działek rolnych, spełniający warunki do przyznania przedmiotowej płatności wynosi [...] ha. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej wynosiła 68,7 %. Wobec ustalenia, iż różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną wyniosła powyżej 50%, organ I instancji zgodnie z regulacjami art. 16 ust. 3 akapit 2 oraz ust. 6 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 386, z 23 grudnia 2006, str. 74), słusznie wykluczył beneficjenta z otrzymania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym (co jest równoznaczne z odmową przyznania płatności ONW na 2007 rok) oraz zastosował sankcję pomniejszającą wypłatę pomocy, do której rolnik jest uprawniony na podstawie wniosków składanych przez niego w ciągu trzech lat kalendarzowych po upływie roku kalendarzowego, w którym wykryto tę różnicę. Sankcja ustalona została w wysokości [...] zł.

W odniesieniu do działki AŁ o powierzchni [...] ha, co do której wniosek o przyznanie płatności ONW został wycofany [...] października 2007 r. organ, działając na podstawie art. 105 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "Kpa"), orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie wobec ustalenia, iż do przedmiotowej płatności zadeklarowane zostały działki rolne – AK i AL (nr ewidencyjne odpowiednio [...] i [...]) o łącznej powierzchni [...] ha znajdujące się na obszarze ONW, który nie został zatwierdzony przez Komisję Europejską, organ w oparciu o normę § 10 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 11 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 448, zwane dalej "rozporządzeniem ONW") stwierdził, że zasadnie powierzchnia ww. działek została wyłączona z powierzchni kwalifikowanej do otrzymania przedmiotowej płatności.

Wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 149/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu - Nizinne strefa I na rok 2007 i nałożenia sankcji, w pozostałym zakresie skargę oddalił. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, na podstawie wykładni § 2, § 5 ust. 2 rozporządzenia ONW w związku z art. 18 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2007 r. Nr 35, poz. 217 ze zm.) oraz art. 28 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. UE L z 2003 r., Nr 270, poz. 1), iż płatność ONW ustalana jest w relacji do danego roku kalendarzowego i wypłacana w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym złożono wniosek, do dnia 30 czerwca następnego roku. Stan posiadania połączonego z utrzymywaniem gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej powinien więc trwać przez cały rok objęty wnioskiem o płatności. W ocenie Sądu decyzja w sprawie płatności ONW powinna co do zasady uwzględniać stan faktyczny zaistniały do końca roku kalendarzowego, którego płatność dotyczy. Obowiązujące w tym zakresie przepisy dopuszczają wprawdzie możliwość wydania decyzji po zakończeniu roku kalendarzowego, za który przyznawana jest płatność ONW (do dnia 1 marca), ale w oparciu o stan faktyczny istniejący na koniec roku kalendarzowego wymienionego we wniosku. Złożony w niniejszej sprawie przez skarżącą wniosek odnosił się do płatności ONW za 2007 rok, natomiast zmiana stanu faktycznego dokonana po zakończeniu roku kalendarzowego, której dotyczył wniosek producenta zaistniała dopiero w kwietniu 2008 r. (za wyjątkiem działki nr [...], co do której organ I instancji ustalił, iż zwrócona została do Agencji Nieruchomości Rolnych [...] października 2007 r.). Za bezsporny Sąd uznał fakt, że skarżąca była posiadaczem działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na 2007 rok w dacie złożenia tego wniosku oraz okoliczność, iż z dniem [...] kwietnia 2008 r. skarżąca przeniosła na rzecz innych podmiotów posiadanie nieruchomości rolnych wskazanych we wniosku na 2007 r. Do tego jednak czasu - co należy uznać za bezsporne, skarżąca była w posiadaniu przedmiotowych gruntów. Oceniając przez pryzmat wskazanych wyżej okoliczności uprawnienie skarżącej do płatności ONW za 2007 rok Sąd stwierdził, iż do daty przeniesienia posiadania działek co do zasady spełniała ona przesłanki, od których przepisy ustawy uzależniały nabycie wskazanego prawa. Za bezsporny uznał także fakt, że w dacie wydania pierwszej decyzji w sprawie skarżąca nie posiadała już gruntów, które wcześniej zadeklarowała we wniosku. Decyzja ta została jednak wydana dopiero [...] października 2010 r. Tak więc zwłoka organu w wydaniu tej decyzji wynosiła ponad 2 lata, czym niewątpliwie uchybiono art. 12 Kpa (zasada szybkości postępowania).

Oceniając stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, iż zmiana stanu fatycznego sprawy, zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW, oceniana w dniu wydania decyzji, tj. [...] października 2010 r., nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącą płatności. Skarżąca miała bowiem prawo, spełniając ustawowe warunki, złożyć wniosek o przyznanie płatności ONW za 2007 rok, przysługiwało jej także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08; wyrok WSA w Gliwicach z 6 października 2009 r. sygn. akt III SA/GL 390/09). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Również data wydania decyzji nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 2 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych aż do dnia wydania decyzji przez organ.

Sąd wskazał, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację i przyjąć za miarodajny moment – stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Wyjaśnił przy tym, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń tych podmiotów, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącej płatności ONW za 2007 r. Mogą zaś one mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym ewentualnego zwrotu przyznanych płatności dla skarżącej z powodu braku kontynuacji zobowiązania ONW w latach następnych przez podmioty, które przejęły w 2008 r. jej grunty.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie organów w przedmiocie nałożenia na skarżącą sankcji w kwocie [...] zł. jest przedwczesne, dlatego też i w tej części skarga jest zasadna. Za prawidłowe uznał natomiast umorzenie postępowania w sprawie udzielenia pomocy ONW w części dotyczącej działki rolnej o symbolu AŁ. Powyższe jest uzasadnione wycofaniem przez skarżącą w dniu [...] października 2007 r. przedmiotowej działki z wniosku. W tym więc zakresie zaskarżona, jak i poprzedzająca ją decyzja są zgodne z prawem. Stosownie bowiem do postanowień § 5 ust. 3 rozporządzenia ONW rolnik może wycofać w części wniosek, co skutkuje umorzeniem postępowania w tym zakresie na podstawie art. 105 § 1 Kpa z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska organów dotyczącego wyłączenia z powierzchni kwalifikowanej do płatności działek AL i AK zgłoszonych na obszarze ONW, który nie został zatwierdzony przez Komisję Europejską. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 2 ww. rozporządzenia, jeżeli Komisja Europejska, zatwierdzając Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nie zatwierdzi danego obszaru ONW w wykazie, postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW, wszczęte na podstawie wniosku dotyczącego obszaru, podlega umorzeniu. Tym samym w odniesieniu do działek AK i AL organ winien umorzyć postępowanie, nie zaś orzec o wyłączeniu tych działek z płatności.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Kierownik ARiMR decyzją Nr [...] z dnia [...] października 2011 r., działając na podstawie m.in. art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków z Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej "ustawą ONW") w związku z § 2, § 6 rozporządzenia ONW oraz art. 104 i art. 105 § 1 Kpa po raz wtóry orzekł o:

1/ umorzeniu postępowania w części dotyczącej działki rolnej AŁ;

2/ odmowie przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu – Nizinne strefa I na 2007 rok;

3/ nałożeniu sankcji w wysokości [...] zł., potrącanej z przyznanej płatności, do której rolnik jest uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności.

Organ I instancji wskazał, iż stosując się do zaleceń wynikających z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 149/11 dokonał analizy sprawy pod kątem ustalenia stanu faktycznego sprawy w dacie złożenia wniosku i w kolejnym roku kalendarzowym. Analiza powyższa wykazała, iż strona postępowania w ciągu roku kalendarzowego 2007 była w posiadaniu gruntów rolnych zadeklarowanych przez nią do płatności, natomiast przekazanie nastąpiło w kolejnym roku kalendarzowym 2008. Jednakże spełnienie przez przekazującego gospodarstwo rolne (skarżącą) warunków wynikających z art. 2 rozporządzenia ONW w tym konkretnym przypadku nie ma żadnego znaczenia. Podał, iż w przypadku przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego, które miało miejsce po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności, mogą wystąpić dwie sytuacje, do których mają zastosowanie inne przepisy prawa:

- gdy następuje przekazanie posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych w kolejnym roku, niż rok złożenia wniosku o przyznanie płatności, kiedy przejmujący posiadanie w/w gruntów złoży wniosek o przyznanie płatności w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego (wniosek transferowy), przed wydaniem decyzji w sprawie płatności,

- gdy przekazanie posiadania gruntów rolnych zadeklarowanych we wniosku nastąpiło po upływie roku kalendarzowego, niż rok złożenia wniosku, jednakże w tym przypadku "przejmujący" działki rolne nie występuje o przejęcie płatności, nie składa wniosku transferowego, a o płatności nadal ubiega się "przekazujący".

W niniejszej sprawie przejmujący posiadanie gruntów rolnych zadeklarowanych przez beneficjenta do płatności we wniosku z 2007 r., złożyli w 2008 r., ale przed wydaniem decyzji w sprawie, wnioski transferowe na 2007 r. w zakresie przyznania przedmiotowej płatności, przez co wyraziły chęć przejęcia płatności za rok 2007 i tym samym wstąpiły w miejsce skarżącej.

W związku z przejęciem w posiadanie przez innych producentów rolnych od skarżącej gruntów, oznaczonych jako działki ewidencyjne o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] o łącznej powierzchni [...] ha, zgłoszonych w ramach wniosków o przyznanie płatności ONW w przypadku przeniesienia posiadania wszystkich działek rolnych lub ich części położonych na obszarach ONW przez innych producentów rolnych, grunty te zostały wyłączone z powierzchni kwalifikowanej do otrzymania przedmiotowej płatności. W związku z powyższym powierzchnia, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła [...] ha. Z płatności wykluczona została działka nr [...] o powierzchni użytków rolnych [...] ha zwrócona przez dzierżawcę do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych z dniem [...] października 2007 r. Ostatecznie stwierdzono, iż obszar powierzchni zadeklarowanych działek rolnych, spełniający warunki do przyznania przedmiotowej płatności, wynosi [...] ha. Różnica procentowa pomiędzy powierzchnią deklarowaną do płatności we wniosku a powierzchnią stwierdzoną wyniosła [...] %, co skutkowało odmową przyznania płatności ONW.

W odniesieniu do działki AŁ o powierzchni [...] ha, co do której wniosek o przyznanie płatności ONW został wycofany [...] października 2007 r., organ orzekł o umorzeniu postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Jednocześnie z płatności wyłączone zostały działki rolne AK i AL ([...] i [...]) o łącznej powierzchni [...] ha znajdujące się na obszarze ONW, który nie został zatwierdzony przez Komisję Europejską.

Po rozpoznaniu odwołania spółki, Dyrektor ARiMR decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania oraz przepisów regulujących kwestie przyznawania płatności ONW do gruntów rolnych, stwierdził zasadność decyzji organu I instancji.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie w dniu [...] czerwca 2008 r. nastąpiło przekazanie części gospodarstwa na rzecz innych producentów rolnych, którzy złożyli następnie wnioski transferowe wraz z dokumentami potwierdzającymi przejęcie posiadania. Uznał, że skoro wnioskodawca podjął decyzję o przekazaniu posiadanego gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego, a zatem także przekazania uprawnień i obowiązków z tym związanych, zrezygnował niejako dobrowolnie z przyznania płatności na swoją rzecz, wyrażając zgodę na przejęcie płatności za 2007 r. przez przejmujące spółki cywilne. Powołał w tym zakresie § 6 ust. 1 rozporządzenia ONW, z treści którego wynika, iż w przypadku przekazania gospodarstwa rolnego, płatności są przyznawane przejmującemu, to znaczy, że przekazując gospodarstwo rolne, przekazujący nie spełnia warunku do przyznania płatności ONW. Warunkiem przyznania tych płatności przejmującemu jest m.in., aby przekazanie zostało dokonane nie później niż do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW, na wniosek przejmującego złożony do dnia wydania decyzji w sprawie przyznania płatności ONW.

Dyrektor ARiMR podał, że skarżąca przekazała w posiadanie część gospodarstwa rolnego objętego wnioskiem o przyznanie płatności na 2007 rok. Powierzchnia spełniająca warunki do przyznania płatności ONW wyniosła [...] ha i do niej został rozpatrzony wniosek o przyznanie płatności na 2007 rok. Za prawidłowe uznał przy tym ustalenia organu I instancji dotyczące odmowy przyznania płatności ONW ze względu na niezgodności (zawyżenie) pomiędzy zadeklarowaną sumą powierzchni działek rolnych a powierzchnią stwierdzoną w wyniku kontroli administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących niewykonania zaleceń wynikających z wyroku sądowego podał, iż organ I instancji wydał decyzję, w której wziął pod uwagę stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 r. Łączna powierzchnia działek rolnych będących w posiadaniu beneficjenta wynosiła [...] ha i w sytuacji, gdy spółki cywilne złożyły wnioski transferowe, wyrażając chęć przejęcia płatności do gruntów rolnych wynoszących [...] ha, do takiej powierzchni zostałaby przyznana płatność za rok 2007 łącznie dla skarżącej jak i przejmujących spółek, gdyby te spełniły wszystkie warunki do, przyznania tych płatności. Podał, iż wydając decyzję, organ I instancji wziął pod uwagę zalecenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i nie rozpatrywał sprawy przyjmując za miarodajny stan posiadania gruntów na dzień wydania decyzji, co dla Sądu było niezrozumiałe, gdyż każdy wnioskujący o przyznanie płatności, może w każdej chwili przekazać swoje grunty rolne na rzecz innych podmiotów oraz dlatego, że z wydaniem decyzji zwlekano ponad 2 lata. Organ wydał decyzję, biorąc pod uwagę fakt przekazania spornych gruntów rolnych wynoszących łącznie [...] ha na rzecz innych podmiotów, mimo iż przekazanie to nastąpiło w kolejnym roku kalendarzowym, niż rok złożenia wniosku przez przekazującego.

Podał również, iż istotny dla sprawy był fakt, że z wnioskiem o przejęcie płatności do działek rolnych, zgłoszonych do płatności przez skarżącą, wystąpiły inne podmioty przed wydaniem decyzji. Tym samym spełnione zostały przez to wymagania wskazane w § 6 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW, a zgodnie z § 6 ust. 5 rozporządzenia ONW przejmujący wstępuje w miejsce przekazującego. Organy ARiMR nie kwestionowały tutaj momentu samego stanu posiadania; przesłanka ta nie decydowała o merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Gdyby te podmioty nie wystąpiły przed wydaniem decyzji o przejęcie płatności, jedyną stroną postępowania w tym zakresie byłaby skarżąca.

W skardze złożonej na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji. Wydanym decyzjom postawiła zarzut rażącego naruszenia art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). W ocenie skarżącej organ I instancji zdaje się nie rozumieć istoty kontroli sądowoadministracyjnej, bowiem nie wziął pod uwagę faktu związania organu prawomocnym orzeczeniem sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 10 października 2012 r. prezes skarżącej złożył pismo procesowe, w którym podtrzymując dotychczasową argumentację wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca uznała, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., nie stosując się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 149/11, co stanowi rażące naruszenie prawa i w porządku prawnym jest absolutnie nie do zaakceptowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 149/11, uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję (odpowiednio z [...] listopada 2010 r. i [...] października 2010 r.) w części dotyczącej odmowy przyznania płatności ONW do działek rolnych lub ich części położonych na obszarze ONW typu – Nizinne strefa I na rok 2007 i nałożenia sankcji, wskazał okoliczności wymagające wyjaśnienia w celu prawidłowego załatwienia sprawy w tym przedmiocie. W pozostałym zakresie dotyczącym umorzenia postępowania w odniesieniu do działki AŁ Sąd skargę oddalił.

W związku z powyższym w sprawie znajduje zastosowanie art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Związanie oceną prawną dotyczy zarówno wykładni prawa materialnego jak i procesowego oraz braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu istotnych okoliczności stanu faktycznego.

Powołany przepis ma charakter bezwzględnie obowiązujący co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że ciążący na organie i na sądzie obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, może być wyłączony jedynie w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (vide: wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, CBOSA), czyli jest ona wiążąca o tyle, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. W takiej sytuacji organ, któremu sprawa została przekazana, związany jest wskazaniem sądu co do uzupełnienia postępowania.

Żadna z przywołanych wyżej okoliczności nie wystąpiła w niniejszej sprawie, wobec czego stwierdzić należy, że zarówno orzekające w tej sprawie organy administracji, jak i Sąd w obecnym składzie pozostają związani oceną prawną i wytycznym zawartymi w wyroku Sądu z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt VIII SA/Wa 149/11.

W powołanym orzeczeniu Sąd w sposób nie budzący wątpliwości uznał, że zmiana stanu fatycznego sprawy, zaistniała po upływie roku kalendarzowego, w odniesieniu do którego skarżąca spółka złożyła wniosek o przyznanie płatności ONW, oceniana w dniu wydania decyzji (tj. [...] października 2010 r.) nie może stanowić negatywnej przesłanki przyznania prawa do wnioskowanej przez skarżącą płatności. Skarżąca miała bowiem prawo, spełniając ustawowe warunki, złożyć wniosek o przyznanie płatności ONW za 2007 rok, przysługiwało jej także uprawnienie do przeniesienia w następnym już, bo w 2008 r., posiadania gruntów rolnych na rzecz innych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 559/08; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt III SA/GL 390/09). Na stan posiadania zadeklarowanych we wniosku gruntów rolnych nie miało wpływu przeniesienie posiadania tych gruntów, bowiem czynności w tym zakresie podjęte zostały już po upływie roku kalendarzowego, na który wnioskowano o przyznanie płatności. Również data wydania decyzji nie może mieć znaczenia dla rozstrzygnięcia organu, szczególnie zaś na gruncie niniejszej sprawy, gdzie zwlekano z wydaniem stosownej decyzji ponad 2 lata. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem, że rolnik – producent rolny musi być posiadaczem gruntów rolnych aż do dnia wydania decyzji przez organ.

W swych wytycznych Sąd zalecił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powołaną wyżej argumentację Sądu i przyjąć za miarodajny moment – stan posiadania spornych gruntów z końca 2007 roku. Podkreślił przy tym, że kwestie dotyczące przeniesienia posiadania przedmiotowych gruntów, skuteczności bądź nieskuteczności oświadczeń tych podmiotów, nie mają żadnego znaczenia dla sprawy dotyczącej przyznania skarżącej płatności ONW za 2007 r. Mogą zaś one mieć znaczenie w odrębnym postępowaniu, dotyczącym ewentualnego zwrotu przyznanych płatności dla skarżącej z powodu braku kontynuacji zobowiązania ONW w latach następnych przez podmioty, które przejęły w 2008 r. jej grunty.

Sąd stwierdził ponadto, iż stanowisko organów dotyczące wyłączenia z powierzchni kwalifikowanej do płatności działek AL i AK zgłoszonych na obszarze ONW, który nie został zatwierdzony przez Komisję Europejską jest nieprawidłowe. Zgodnie bowiem z § 10 ust. 2 rozporządzenia ONW, jeżeli Komisja Europejska, zatwierdzając Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, nie zatwierdzi danego obszaru ONW w wykazie, postępowanie administracyjne w sprawie przyznania płatności ONW, wszczęte na podstawie wniosku dotyczącego obszaru, podlega umorzeniu. Tym samym w odniesieniu do działek AK i AL organ winien umorzyć postępowanie, nie zaś orzec o wyłączeniu tych działek z płatności.

Za prawidłowe Sąd natomiast uznał stanowisko organów dotyczące umorzenia postępowania w odniesieniu do działki AŁ.

W konsekwencji, w świetle ocen i wytycznych zawartych w przywołanym wyroku, ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji winny ustalić, jaka powierzchnia gruntów rolnych w stosunku do powierzchni deklarowanej do płatności ONW we wniosku inicjującym postępowanie (przy uwzględnieniu oświadczenia o cofnięciu deklaracji co do działki AŁ) pozostawała w posiadaniu skarżącej na dzień 31 grudnia 2007 r. Zgodnie w powołanymi wyżej wytycznymi Sądu, wiążącymi zarówno organy ARiMR, jak i Sąd, organy nie mogły z deklarowanej do płatności powierzchni działek rolnych wyłączyć gruntów, których posiadanie przeniesiono na inne podmioty z dniem [...] kwietnia 2008 r.

Argumenty organów obu instancji dotyczące odmowy przyjęcia stanu posiadania gruntów przez spółkę z uwagi na złożenie przez podmioty przejmujące wniosków transferowych są niewystarczające. Organy nie wykazały bowiem, że podmioty te uzyskały płatności, o które na podstawie złożonych wniosków transferowych wystąpiły.

Niezależnie od powyższego organy nieprawidłowo orzekały w kwestii, która na podstawie prawomocnego orzeczenia Sądu z dnia 26 maja 2011 r. procedowaniu nie podlegała, tj. w zakresie dotyczącym umorzenia postępowania w odniesieniu do działki AŁ. W tej bowiem części Sąd skargę oddalił.

Ponadto Sąd orzekający stwierdza, iż wbrew wytycznym wynikającym z wyroku z dnia 26 maja 2011 r. w odniesieniu do działki AL i AK (które nie znajdują się na obszarze ONW, zatwierdzonym przez Komisję Europejską) organy zaniechały umorzenia postępowania w sprawie, brak bowiem orzeczenia w tym przedmiocie w sentencji decyzji. Z treści uzasadnienia wynika natomiast, iż działki te zostały ponownie wyłączone z powierzchni kwalifikowanej do przyznania płatności ONW.

Wobec powyższego, dokonując ustaleń stanu faktycznego sprawy (w odniesieniu do powierzchni gruntów rolnych, będących w posiadaniu skarżącej na koniec roku kalendarzowego 2007) w sposób sprzeczny z wytycznymi Sądu, organy obu instancji ARiMR w sposób oczywisty dopuściły się obrazy art. 153 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że rozpatrując sprawę ponownie po prawomocnym wyroku sądu, organ administracji winien zastosować się do oceny zawartej w uzasadnieniu tego wyroku, bez względu na odmienne poglądy prawne. Jeśli organ odwoławczy nie zgadzał się z interpretacją Sądu, zawartą w uzasadnieniu wyroku w sprawie VIII SA/Wa 149/11, miał prawo do wniesienia skargi kasacyjnej, z czego nie skorzystał. W zaskarżonej decyzji tymczasem, kontrolując decyzję organu I instancji, wskazał z jednej strony, że sprawa była rozpatrywana z uwzględnieniem zaleceń wskazanych w w/w wyroku, że stan posiadania nieruchomości skarżącej był rozpatrywany na koniec roku 2007, a z drugiej strony, polemizując z prawomocnymi ustaleniami Sądu, podniósł, iż ta okoliczność nie była decydująca przy merytorycznym rozstrzyganiu sprawy. Najważniejsza w tej sprawie dla organów była własna interpretacja przepisów, dotycząca złożenia w 2008 r. przez podmioty przejmujące wniosków transferowych przed wydaniem decyzji wobec skarżącej. Ta kwestia jednak, wobec jednoznacznych wytycznych Sądu w wyroku z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie VIII SA/Wa 149/11, który odniósł się również w swojej ocenie do wniosków transferowych w przedmiotowej sprawie, nie powinna mieć dla organów obu instancji znaczenia.

W ocenie Sądu orzekającego w przedmiotowej sprawie, skutki naruszenia przez organy ARiMR przepisu art. 153 p.p.s.a. należy zakwalifikować jako rażące. Wytyczne Sądu, które winny być uwzględnione przez organ I instancji, były czytelne, zrozumiałe, nie budzące wątpliwości interpretacyjnych, a brak ich zastosowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy spowodował nadmierną przewlekłość w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] maja 2007 r. Należy więc uznać, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z rażącym naruszeniem art. 153 p.p.s.a., skutkującym stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine Kpa. Treść rozstrzygnięcia decyzji pozostaje bowiem w ewidentnej sprzeczności z dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a. przez proste ich zestawienie ze sobą, a skutki tej wadliwości w okolicznościach sprawy powodują, że same decyzje nie mogą być zaakceptowane jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 18 do art. 156).

Należy podkreślić, że choć w świetle dominującego poglądu sankcją zwykle stosowaną w przypadku naruszenia przez organy administracji zasady związania wyrokiem sądu administracyjnego jest uchylenie wadliwej decyzji, to jednak zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie sądowadministracyjnym dostrzega się występowanie sytuacji, w których naruszenie to przybiera postać tak rażącą, że uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji nim dotkniętej (por.: J.P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, "Administracja" 2011 r., nr 4, s. 192; wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., II FSK 274/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 stycznia 2011 r., IV SA/Po 928/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, z wyżej wskazanych przyczyn z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania zgodnie z art. 200 p.p.s.a.