Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 116/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 94 ust. 2, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 2 pkt 1, art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 15 ust. 1 pkt 6, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 87
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na uchwałę Rady Miasta Sopotu z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr XXI/281/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

"A" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., działając w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "B." w mieście S.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie zasad oraz istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego polegające na:

1. naruszeniu przepisów art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.) poprzez podjęcie przez Prezydenta Miasta czynności określonych w art. 17 pomimo niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2. naruszeniu art. 15 ust. 2, art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nieokreślenie w planie miejscowym wymaganych tym przepisem parametrów oraz określenie tych parametrów niezgodnie ze Studium,

3. naruszeniu przepisu art. 17 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego,

4. naruszeniu przepisu art. 3 ust. 1 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w zignorowaniu wniosku i uwag właściciela nieruchomości do planu oraz poprzez sporządzenie projektu rażąco odbiegającego od wniosku i uwag właściciela,

5. naruszenie przepisu art. 2 oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 1, pkt 11 i pkt 12 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez prowadzenie procedury planistycznej, mimo że w toku tej procedury Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy w zakresie odnoszącym się do osiedla "B." zostało nieprawomocnie uznane za niezgodne z prawem.

Wskazując na powyższe uchybienia, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Skargę przedmiotową wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Rada Miasta w dniu 31 sierpnia 2012 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "B." w mieście S.

Skarżąca pismem z dnia 21 listopada 2012r., złożonym w dniu 26 listopada 2012r., wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa. Do dnia wniesienia skargi Rada Miasta nie usunęła naruszenia ani nie ustosunkowała się do wezwania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wskazała, że w toku sporządzania zaskarżonego planu miejscowego naruszone zostały zasady oraz istotnie naruszono tryb sporządzania miejscowego planu, co stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym powoduje nieważność uchwały.

Skarżąca stwierdziła, że kwestionowana uchwała narusza jej interes prawny. Skarżąca jest bowiem właścicielem nieruchomości położonej w granicach objętej uchwalonym planem miejscowym znajdującej się przy ul. [...]. Teren jej nieruchomości ma w planie przypisany symbol 05.MW i przeznaczony jest pod realizację zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Z karty terenu nr 2 odnoszącej się do nieruchomości skarżącej Spółki wynika, że wysokość zabudowy ograniczona została do trzech kondygnacji nadziemnych z niepełną czwarta kondygnacją (ok. 40% powierzchni rzutu kondygnacji) z zielonym tarasem na dachu, nie wyżej niż 12,5 m (pkt 5.2. opisowej części planu). W pkt 5.3. ograniczono wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę do 20% powierzchni działki. W pkt 5.4. karty terenu nr 2 ustalono minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 60% powierzchni działki. Skarżąca składała wnioski oraz uwagi do planu, które nie zostały uwzględnione. Plan zakłada natomiast zagospodarowanie nieruchomości skarżącej w sposób znacznie odbiegający od wnioskowanego przez skarżącą.

Nadto w uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła kolejne zarzuty skierowane pod adresem uchwały o planie. I tak stwierdziła, że dokumenty planistyczne wskazują na brak podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prace planistyczne skutkujące uchwaleniem kwestionowanej uchwały prowadzone były pomimo niepodjęcia przez Radę Miasta uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po stwierdzeniu nieważności poprzednio uchwalonego planu miejscowego dla osiedla "B." z dnia 25 czerwca 2010 r. Rada Miasta nie podjęła uchwały, która zainicjowałaby wszczęcie nowej procedury, co stanowi istotne rażące naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

Nawiązując do zarzutu braku określenia w planie obligatoryjnych wielkości i parametrów, skarżąca wskazała, że dla kart terenu 1, 3, 4, 8, 9, 21, 24, 25 nie został określony minimalny udział procentowy powierzchni biologicznej czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej wymagany art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp. Dla terenów objętych kartami 1, 3, 4, 8, 9, 21, 24, 25 nie określono procentowego minimalnego udziału powierzchni biologicznej czynnej. Plan wskazuje, iż minimalna powierzchnia biologicznie czynna na tych terenach jest "dowolna". Tym samym w planie w istocie nie określono, jaki ma być minimalny udział powierzchni biologicznej czynnej. Ustawodawca nałożył natomiast na organ obowiązek dokładnego procentowego określenia minimalnego udziału powierzchni biologicznej czynnej. W tym zakresie odnośne zapisy planu są też niezgodne ze studium, które dla jednostki B. w punkcie 14.9.5 tiret czwarty przyjęło zasadę stosowania powierzchni biologicznie czynnej - minimalny udział terenów zielonych na terenie działki- 55%". Minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej w jednostkach nr 5 i 7 został określony znacznie poniżej poziomu wymaganego w studium. Dla karty terenu 3 nie określono maksymalnej wielkości terenu pod zabudowę wymaganej art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp. Dla kart terenu 8 i 9 nie została określona maksymalna wysokość projektowanej zabudowy wymagana art. 15 ust. 1 pkt 6 upzp.

W ramach zarzutu braku prognozy skutków finansowych wskazano, że w procedurze planistycznej wykorzystano dokument obejmujący prognozę skutków finansowych uchwalenia planu sporządzony w 2009 r. dla potrzeb sporządzania planu z 2010, co do którego stwierdzono nieważność.

Według skarżącej Rada Gminy nadużyła władztwa planistycznego ustalając w planie dopuszczalną wysokość zabudowy do 3 kondygnacji nadziemnych i niepełnej kondygnacji czwartej w sytuacji, gdy skarżąca w toku całej procedury planistycznej starała się uzyskać akceptację dla inwestycji o wysokości zabudowy do 12 kondygnacji. Zignorowała bowiem uprawnienia właścicielskie skarżącej, czym naruszyła konstytucyjną zasadę proporcjonalności. Według skarżącej wniosek właściciela, który jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami oraz uwzględnia dyrektywy ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, winien zostać uwzględniony. Odmowa uwzględnienia wniosku właściciela nie może być samowolna i nieuzasadniona w obiektywnych argumentach. W ocenie skarżącej żądanie właściciela winno być uwzględnione o ile nie ma przeciwwskazań dla określania sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony przez właściciela w powszechnie obowiązujących przepisach, w ładzie przestrzennym oraz wobec zrównoważonego rozwoju. Działanie przeciwne godzi w zasady konstytucyjne, jest realizacją dowolnych i dyskrecjonalnych upodobań rady miasta oraz prezydenta miasta i w sposób nieuzasadniony ogranicza właściciela.

Podkreślono, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały zdeterminowane przez niezgodne z prawem zapisy studium, co do którego w zakresie wysokości budynków na działce skarżącej stwierdzono nieważność.

Według skarżącej zakończenie prac planistycznych jeszcze przed przyjęciem ostatecznej wersji studium naruszyło nie tylko jej prawa, ale również prawa osób uprawnionych do złożenia wniosków i uwag do planu. Projekt planu musi być bowiem zgodny z postanowieniami studium. Skoro treść Studium nie była faktycznie jeszcze ostateczna, to można mieć wątpliwości co do tego, czy możliwe było stwierdzenie, czy plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, mimo że było zgodne z art. 20 ust. 1 upzp pod względem formalnym.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ uchwałodawczy w pierwszej kolejności uznał za niezasadny zarzut braku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z tego powodu, że uchwała Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2003 r. Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "B." w mieści , inicjująca procedurę planistyczną dla tego terenu pozostaje w obrocie prawnym, co prawomocnie i wiążąco także dla skarżącej ocenił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w prawomocnym wyroku z dnia 21.04.2011r., sygn. akt: II SA/Gd 171/11, nakazując powtórzenie procedury planistycznej dla osiedla "B." od czynności określonych w art. 17 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do zarzutu braku określenia w planie miejscowym wymaganych prawem parametrów oraz określenia niektórych parametrów niezgodnie ze studium Rada wskazała, że skarżąca kwestionuje zapisy planu w kartach terenu, które nie dotyczą jej nieruchomości objętej kartą terenu nr 2. Wobec powyższego brak jest po stronie skarżącej interesu w kwestionowaniu zapisów planu, które w ogóle nie oddziałują na jej nieruchomość. Nadto podkreślono, że kwestionowana uchwała była procedowana i została podjęta m.in. w oparciu o przepis art. 4 ust. 2 zmiany u.p.z.p., stanowiący, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy [21.10.2010r.], stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że zaskarżona uchwała została podjęta w oparciu o brzmienie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jakie obowiązywało przed dniem 21.10.2010 r., czyli wejścia w życie jej powyższej zmiany. Przykładowo art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania kwestionowanej uchwały nie nakładał obowiązku określenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do działki budowlanej. W zakresie naruszenia zapisów studium co do minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej wskazano, że studium określiło ten minimalny udział wartością procentową przewidując jednak możliwość "lokalnych odstępstw" wynikających z analiz i studiów prowadzonych w toku procedury planistycznej.

W zakresie zarzutu braku sporządzenia prognozy finansowej dla kwestionowanego planu Rada wskazała na prognozę z 2012 r. sporządzoną na potrzeby podjętej procedury planistycznej, co zdaniem organu powoduje bezzasadność podnoszonych zarzutów.

Rada zaprzeczyła zarzutom dotyczącym naruszenia władztwa planistycznego poprzez całkowite zignorowanie stanowiska i interesów skarżącej Spółki. Wszystkie uwagi skarżącej wnoszone w toku procedury planistycznej były rozpoznawane i Rada ustosunkowywała się do nich w szczegółowy sposób. Rada Miasta nie uwzględniła trzech uwag skarżącej, dotyczących: zabudowy jej terenu 12-kondygancyjnym (do 37m) budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, ustalenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej tego terenu na 45% oraz dwukondygnacyjnej zabudowy garażowej (podziemnej i naziemnej) na tym terenie z konkretnych przyczyn, szczegółowo wyjaśnionych w uzasadnieniu ich rozstrzygnięcia. Wyjaśniono, że polityka przestrzenna Gminy Miasta dla całego osiedla "B.", w tym dla terenu skarżącej przy ul. [...] od dziesiątków lat była i jest niezmienna. Dopuszczała i dopuszcza wyłącznie ekstensywne wykorzystanie tego terenu z uwagi na jego zainwestowanie. Uwzględniając interes publiczny, wyrażający się w potrzebie rozwoju funkcji mieszkaniowej na terenie osiedla "B.", w uchwalonym w dniu 25.06.2010r. Studium uwarunkowań i polityki przestrzennej miasta S. postanowiła dopuścić na terenie nieruchomości skarżącej (dawnego ogrodnictwa z zabudową mieszkaniową jednorodzinną) funkcję mieszkaniową wielorodzinną, jako zabudowę uzupełniającą dotychczasowe zainwestowanie tej części osiedla "B.". Taka polityka miasta, odnośnie do terenu byłego ogrodnictwa (stanowiącego obecnie własność skarżącej) położonego w środkowej części doliny potoku [...], konsekwentnie prowadzona od dziesięcioleci, znalazła swój wyraz w zapisach Studium z dnia 25.06.2010r. i w ustaleniach zaskarżonego planu miejscowego z dnia 31.08.2012r., które dopuściły na terenie skarżącej zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, lecz w zrównoważonych proporcjach, aby nie naruszyć harmonijnego zagospodarowania i przemyślanej kompozycji urbanistycznej osiedla "B.", minimalizując tym samym faktyczne i potencjalne konflikty przestrzenne na tym terenie. Dopuszczenie w środkowej części doliny potoku [...] (od czterdziestu lat zabudowanej niską zabudową) zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o trzech kondygnacjach i niepełnej czwartej jest działaniem racjonalnym i w odpowiedniej do ww. celów proporcji.

Odnosząc się do zarzutu procedowania wbrew stwierdzeniu nieważności studium Rada wyjaśniła, że nieprawdziwe jest twierdzenie, jakoby studium, w zakresie odnoszącym się do osiedla "B." zostało uznane za niezgodne z prawem. Zaprzecza mu treść pkt 1 sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27.04.2012r., sygn. akt II SA/Gd 106/12, którym stwierdzono niezgodność z prawem, wyłącznie jednego zapisu Studium "w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej położonej w S. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr 1 arkusz 1 jednostka M-1 B. w zakresie dotyczącym określenia wysokości zabudowy w pkt 14.9.5 tiret trzecie". Zatem stwierdzenie niezgodności z prawem nie dotyczyło całego studium, ani nawet całej jego jednostki redakcyjnej jaką jest tiret trzecie (ww. punktu), lecz jedynie jego części (konkretnego zapisu dotyczącego wysokości zabudowy). W konsekwencji studium, w pozostałym zakresie tego punktu (14.9.5.), jak i co do pozostałych ustaleń dla jednostki M-1 "B.", w tym także odnoszących się do ograniczeń w zabudowie działki skarżącej (terenu przeznaczonego pod zabudowę - 20%) są zgodne z prawem i wolne od jakichkolwiek wad. Wyłączony z obrotu prawnego w dniu 8.11.2012r. zapisany w studium wskaźnik wysokości zabudowy nie determinował ustaleń zaskarżonego planu, o czym świadczy treść uzasadnienia zaskarżonej uchwały i uzasadnienie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Stosownie bowiem do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej wyłącznie pod względem zgodności z prawem.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miasta z dnia 31 sierpnia 2012 r., nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "B." w mieście S.

Skarżąca Spółka jest właścicielem nieruchomości położonej przy ul. [...] w S. stanowiącej działkę nr [...], która objęta jest ustaleniami zaskarżonej uchwały - karta terenu nr 2 i znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 05.MW.

Kwestionowane zapisy planu przewidują dla terenu nr 2 przeznaczenie oznaczone symbolem MW - "teren zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej". Z zapisów planu zawartych w karcie terenu nr 2 dotyczących nieruchomości skarżącej Spółki wynika, że wysokość zabudowy ograniczona została do trzech kondygnacji nadziemnych z niepełną czwartą kondygnacją (ok. 40% powierzchni rzutu kondygnacji) z zielonym tarasem na dachu, nie wyżej niż 12,5 m (pkt 5.2. opisowej części planu). W pkt 5.3. określono wielkość terenu przeznaczonego pod zabudowę na 20% powierzchni działki. W pkt 5.4. karty terenu nr 2 ustalono minimalną powierzchnię biologicznie czynną na 60% powierzchni działki. Nadto dopuszczono podziemną halę garażową (pkt 5.8.lit b).

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego aktem prawa miejscowego, stanowi akt z zakresu administracji publicznej.

Podstawowymi przesłankami koniecznymi dla skutecznego podważenia uchwały organu gminy w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego są uprzednie wezwanie organu do usunięcia naruszenia oraz wykazanie przez skarżącego, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie.

Z akt sprawy wynika, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione.

W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżąca Spółka wezwała organ gminy do usunięcia naruszenia prawa, tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę.

W orzecznictwie nie było jednolitego stanowiska odnośnie terminu do wniesienia do sądu administracyjnego skargi na uchwałę organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów podjął w dniu 2 kwietnia 2007r. w sprawie II OPS 2/07 uchwałę, w której stwierdził, że przepis art. 53 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. Skarga na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania (art. 35 § 3 Kpa w związku z art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym), jeżeli organ nie uwzględnił wezwania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nadto, że w normalnym toku czynności podejmowanych przez skarżącego w celu wniesienia skargi do sądu na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, po wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia, skarżący otrzymuje odpowiedź na wezwanie, a następnie, jeżeli w ocenie skarżącego wezwanie nie było skuteczne, wnosi skargę w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie. Jeżeli natomiast organ nie udzieli odpowiedzi na wezwanie, skarżący powinien wnieść skargę w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia. Oznacza to, że w przypadku doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie przed upływem 60 dni od dnia wniesienia wezwania zaczyna biec termin 30 dni na wniesienie skargi, obliczany od dnia doręczenia odpowiedzi organu, jeżeli skarżący nie wniósł już skargi. (ONSAiWSA z 2007r., nr 3, poz.60).

Skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą skarżąca zawarła w skierowanym do Rady piśmie z dnia 21 listopada 2012r., złożonym w dniu 26 listopada 2012r. Rada Miasta nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Termin 60 dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa upływał w dniu 25 stycznia 2013 r. Skarga została wniesiona natomiast w dniu 23 stycznia 2013 r.

Oceniając legitymację skarżącej Spółki w świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd stwierdził, że został naruszony interes prawny skarżącej wynikający z prawa własności działki położonej w S. przy ul. [...] objętej ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych w jednostce oznaczonej symbolem 05.MW. karta terenu nr 2. Przewidziane na wskazanym obszarze rozwiązania planistyczne, a w szczególności ograniczenia parametrów zabudowy, w tym wysokości zabudowy, dalece odbiegające od oczekiwań Spółki, będą miały wpływ na sposób wykonywania przez skarżącą prawa własności, co daje jej legitymację do wniesienia skargi na przedmiotową uchwałę i kwestionowania postanowień planu odnoszących się do niej. Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), określają bowiem granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Wobec kategorycznego wymogu zgodności planu z postanowieniami obowiązującego Studium (art. 20 ust. 1 i art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu prowadzenia procedury planistycznej przez Radę Miasta pomimo tego, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 106/12, stwierdził niezgodność z prawem uchwały nr [...] z dnia 25 czerwca 2010 r. w przedmiocie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta S. w zakresie odnoszącym się do nieruchomości skarżącej położonej w S. przy ul. [...] stanowiącym działkę nr [...] dotyczącym określenia wysokości zabudowy w punkcie 14.9.5. tiret trzecie.

Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 31 sierpnia 2012 r., wyrok z dnia 27 kwietnia 2012 r. został zaskarżony przez Radę skargą kasacyjną, która została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 listopada 2012 r.

Stwierdzając niezgodność z prawem wskazanego postanowienia Studium, Sąd uznał, że wprowadzenie w Studium ograniczeń dotyczących m.in. wysokości zabudowy i ilości kondygnacji stanowi naruszenie zasad sporządzania studium skutkujące nieważnością uchwały rady gminy w całości lub w części. W uchwale o Studium w punkcie 14.9.5. określono natomiast wskaźniki dotyczące zagospodarowania i użytkowania terenów na obszarze jednostki M-1 B., w szczególności zaś tiret trzecie stanowił, że na obszarze tym może być zlokalizowana jedynie zabudowa o wysokości do trzech kondygnacji i niepełna kondygnacja czwarta. Według Sądu takie ograniczenie naruszało zasady sporządzania studium i uprawniało do stwierdzenia niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w części odnoszącej się do nieruchomości skarżącej w zakresie ustalonej wysokości zabudowy. Ponieważ upłynął już rok od daty podjęcia uchwały, uwzględniając skargę na podstawie art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o niezgodności z prawem.

Z art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że uchwała lub zarządzenie traci moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Zdaniem Sądu w przepisie tym chodzi nie o dzień podjęcia orzeczenia, ale o datę uprawomocnienia się orzeczenia sądu, choć także prezentowany jest pogląd, że uchwała traci moc z dniem ogłoszenia orzeczenia stwierdzającego jej niezgodność z prawem (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka – Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, s. 320).

Zwrócić należy uwagę na art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Z orzecznictwa wynika, że użyty przez ustawodawcę w art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwrot "w całości lub w części" aktu prawa miejscowego odnosi się do aktu stanowienia prawa rozumianego jako normy prawnej, nie zaś do poszczególnych przepisów, widzianych w kategoriach gramatycznych, tj. jako jedynie jednostki redakcyjne aktu. Akty stanowienia prawa, w tym także uchwały, zbudowane są bowiem z szeregu norm, nie zaś jedynie ze zbioru jednostek redakcyjnych poszczególnych przepisów. Zatem przedmiotem dokonywanej przez sąd administracyjny oceny zgodności aktu prawa miejscowego z aktami prawa wyższego rzędu są zawsze normy (wywiedzione na podstawie jednego lub wielu przepisów), nie zaś literalne brzmienie części, lub całości aktu prawnego rozumianego jako zbiór jednostek redakcyjnych. Wiąże się z tym problem - dostrzeżony przez Trybunał Konstytucyjny - konieczności wydawania w szczególnie uzasadnionych sytuacjach tzw. orzeczeń zakresowych, w których stwierdza się niezgodność z aktem wyższego rzędu części treści normatywnej wynikającej z badanych przepisów, pozostawiając jednocześnie konkretny przepis w systemie prawa. Taki sposób dokonywania kontroli norm pozwala uniknąć ewentualnych szkód, jakie mogłyby zostać spowodowane luką prawną, powstałą z powodu wyeliminowania z systemu prawa całego przepisu bez jednoczesnego wprowadzenia w to miejsce nowej regulacji prawnej (por. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2008 r., II GSK 327/07, LEX nr 471062, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 września 2011 r., II GSK 866/10, LEX nr 1151733).

Podzielając wyżej zaprezentowane stanowisko, Sąd orzekający w sprawie wywodzi, że konsekwencją stwierdzenia, że norma prawna skonkretyzowana w punkcie 14.9.5. tiret trzecie Studium w sposób istotny naruszała prawo, było stwierdzenie wydania uchwały o Studium niezgodnie z prawem w tej części i utrata mocy obowiązującej zakwestionowanego postanowienia z dniem uprawomocnienia się wyroku stwierdzającego tę niezgodność. W pozostałym zakresie Studium zachowało moc obowiązującą i mogło stanowić wyjściowy materiał dla rozpoczętych prac nad planem zagospodarowania przestrzennego. Zatem wszystkie inne wynikające ze Studium postanowienia mogły stanowić wiążące przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uwarunkowania i kierunki zagospodarowania terenu. Kwestia stwierdzenia zgodności ustaleń projektu planu ze studium jest wstępną przesłanką możliwości uchwalenia planu (art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z tego też powodu zarzut procedowania w przedmiocie planu pomimo nieprawomocnego stwierdzenia niezgodności z prawem jednego postanowienia Studium jest nietrafny. Przede wszystkim za niezgodne z planem uznane zostało tylko jedno postanowienie Studium, a pozostałe zachowały swoją moc obowiązującą. Poza tym kwestia waloru prawomocności wyroku WSA w tym zakresie nie miała żadnego wpływu na dalsze czynności podejmowane w toku procedury planistycznej. Żaden przepis prawa nie uprawniał Rady do wstrzymania procedury planistycznej w zaistniałej sytuacji. Rada mogła zatem dokonać oceny zgodności rozwiązań planistycznych z postanowieniami Studium przy uwzględnieniu nieprawomocnego jeszcze rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2012 r. tym bardziej, że ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Rady Miasta. Przede wszystkim jednak należy mieć na uwadze, że Rada podejmując zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałę w przedmiocie planu nie opierała się na ustalonym w Studium a zakwestionowanym przez Sąd i wyeliminowanym następnie z obrotu prawnego parametrze wysokości zabudowy, co wynika z uzasadnienia rozstrzygnięcia dotyczącego uwag skarżącej.

Sąd uznał za niezasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 17 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez rozpoczęcie procedury planistycznej i jej przeprowadzenie pomimo braku podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Uzasadnienie powyższego stanowiska należy rozpocząć od wyjaśnienia, że wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 171/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta nr [...] z dnia 25 czerwca 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Osiedla "B". Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1974/11), oddalił skargę kasacyjną złożoną od powyższego wyroku. Wyeliminowana z obrotu prawnego uchwała o planie podjęta została w toku procedury planistycznej rozpoczętej w następstwie podjęcia w trybie art. 14 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez Radę Miasta w dniu 19 grudnia 2003 r. uchwały Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w motywach wskazanego wyżej wyroku wyjaśnił, że nie mogła się ostać uchwała o planie, która była procedowana równolegle z uchwałą o zmianie studium. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazują bowiem na konieczność zachowania chronologii w czynnościach podejmowanych w toku procedury planistycznej. Uchwalenie Studium winno czasowo wyprzedzać uchwalenie planu. Wobec tego Sąd uznał, że naruszony został cały tryb uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nadto Sąd wyraźnie wskazał, od jakiego momentu procedura planistyczna powinna zostać powtórzona. Sąd stwierdził bowiem, że ponownie rozpoznając sprawę organ biorąc pod uwagę uchwałę Rady Miasta z dnia 19 grudnia 2003 r., nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla "B." w mieście S., powinien powtórzyć procedurę uchwalenia planu wskazaną w art. 17 ustawy od określenia w ogłoszeniu i obwieszczeniu o jakim mowa w pkt. 1 tego przepisu, formy, miejsca i terminu składania wniosków do planu. Wbrew twierdzeniom skarżącej Naczelny Sąd Administracyjny nie zakwestionował tego stanowiska, ale je wręcz potwierdził. Sąd ten bowiem wyraźnie stwierdził, że stanowisko, wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest zgodne z prawem i nie narusza żadnego z przepisów prawa materialnego. Co więcej Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stanowisko stanowiące podstawę podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia, nie wyklucza sytuacji, że do pewnego etapu prace nad zmianą studium i przygotowaniem projektu planu miejscowego mogą być prowadzone równolegle przez organy gminy.

Rada Miasta ponowiła procedurę planistyczną, poczynając od ogłoszenia w prasie oraz obwieszczania o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu przez Radę Miasta Nr [...] w dniu 19 grudnia 2003 r., określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu. Podkreślenia wymaga, że wskazana uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu nie została wyeliminowana z obrotu prawnego wraz z zakwestionowaną uchwałą o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 czerwca 2010 r. Rada w sposób prawidłowy powtórzyła procedurę uchwalania planu po stwierdzeniu nieważności poprzedniej uchwały o planie zagospodarowania, kierując się przy tym wskazaniami sądu administracyjnego co do dalszego sposobu procedowania. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego z dnia 19 grudnia 2003 r. mogła stanowić podstawę ponowienia wszystkich pozostałych czynności planistycznych. Z tych zaś względów zarzuty skargi w powyższym zakresie nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Dokumenty planistyczne dotyczące kontrolowanej procedury potwierdzają, że Rada poczynając od ogłoszeń wymaganych zgodnie z art. 17 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez sporządzenie w 2012 r. nowej prognozy skutków finansowych projektu planu, pozyskanie wymaganych uzgodnień oraz rozpatrzenie wniosków złożonych do planu, przeprowadziła wszystkie czynności niezbędne do tego, ażeby procedurę uchwalania planu móc uznać za spełniającą wymogi formalne.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy poprzez brak wskazania w planie parametrów wymaganych tych przepisem, wyjaśnić należy, że z mocy art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 130 poz. 871), zmieniono przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poszerzając wymogi stawiane miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego, w tym wprowadzono wymóg określenia minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Jednak z mocy art. 4 ust. 2 wskazanej ustawy zmieniającej do planów miejscowych zagospodarowania przestrzennego oraz studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu lub studium, a postępowanie nie zostało zakończone do dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 21 października 2010 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Wobec powyższego organ uchwałodawczy gminy nie popełnił błędu procedując według przepisu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, tj. w dniu 19 grudnia 2003 r. Przepis ten stanowił wówczas, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Lektura planu pozwala na stwierdzenie, że organ gminy spełnił wymagania stawiane przez powyższy przepis i prawidłowo określił treść odnośnych postanowień planu. Zwrócić należy również uwagę na okoliczność, że zarzuty skarżącej co do braku określenia w planie takich parametrów jak procentowy udział powierzchni biologicznie czynnej, maksymalnej wielkości terenu pod zabudowę czy maksymalnej wysokości projektowanej zabudowy dotyczą jednostek planistycznych w pełni zagospodarowanych i całkowicie zainwestowanych, dla których zapisy planu miały potwierdzić istniejący stan zagospodarowania i kształtować jedynie warunki dla ewentualnej zabudowy odtworzeniowej, a nie dla nowych inwestycji, dla których tam nie ma miejsca. Ponadto, zakwestionowane zapisy dotyczą jednostek planistycznych innych niż jednostka, którą w planie zagospodarowania objęta jest działka skarżącej. Tym samym brak jest podstaw do uznania, że skarżącej przysługuje legitymacja do zaskarżenia uchwały w tym zakresie. Granice zaskarżenia uchwały wyznacza bowiem naruszony interes prawny. Skarżąca nie wykazała, że ustalenie parametrów zabudowy dla innych nieruchomości, które nie stanowią jej własności, w jakikolwiek sposób narusza jej własny interes lub uprawnienie. Z względu na wyżej wskazane okoliczności zarzuty skarżącej w tym zakresie nie mogły również odnieść skutku.

Podobnie rzecz ma się z zarzutem braku sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia planu. Wbrew twierdzeniom skarżącej prognoza skutków finansowych kwestionowanego planu została sporządzona powtórnie w 2012 r. i została potwierdzona następnie przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 20 lipca 2012 r. To zaś potwierdza prawidłowość przeprowadzonej przez organ gminy procedury planistycznej zgodnie z wymogami przepisu art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Każdy etap prac planistycznych, wskazany w art. 17 ustawy posiada wymaganą dokumentację, wskazującą na ścisłe przestrzeganie tej procedury przez organ planistyczny.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie gmina nie nadużyła przyznanego jej w przepisie art. 3 ust. 1 ustawy władztwa planistycznego. Podjęcie uchwały, mimo sprzeciwu skarżącej jako właściciela nieruchomości znajdującej się w obszarze planu, nie jest nadużyciem władztwa planistycznego, jeśli znajduje obiektywne uzasadnienie, a według Sądu w przedmiotowej sprawie takie uzasadnienie Rada przedstawiła już na etapie podejmowania zaskarżonej uchwały.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu ignorowania uwag skarżącej Spółki kierowanych pod adresem rozwiązań planistycznych dotyczących jej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom skarżącej wszystkie uwagi wnoszone przez nią w toku procedury planistycznej zostały przez Radę rozpatrzone i poddane pod głosowanie przed uchwaleniem planu stosownie do wymogów art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rozpatrzenie uwag w tym wypadku polegało na ich nieuwzględnieniu. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że choć z treści art. 17 pkt 12 i art. 20 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zarówno wójt (burmistrz, prezydent miasta) jak i rada gminy są obowiązani do rozstrzygnięcia w przedmiocie uwag do projektu planu, to nie oznacza to obowiązku ich uwzględnienia. Celem sformalizowanej procedury planistycznej jest bowiem zagwarantowanie hipotetycznej możliwości wpływu na treść przyszłego planu oraz zagwarantowanie przynajmniej rozważenia argumentów podnoszonych przez podmioty, których ustalenia przyszłego planu mogą dotyczyć bezpośrednio.

W rozpoznawanej sprawie Rada negatywnie odniosła się do propozycji zabudowy działki skarżących budynkiem 12 – kondygnacyjnym (do 37m), ustalenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na 45% oraz dwukondygnacyjnej zabudowy garażowej (podziemnej i naziemnej). Stanowisko Rady zostało uzasadnione. Rada stwierdziła, że osiedle B. jest przykładem harmonijnej całości, jednorodnym zespołem zabudowy wielorodzinnej składających się z XI i XII-kondygnacyjnych budynków mieszkalnych wielorodzinnych oraz I – III kondygnacyjnej towarzyszącej zabudowy usługowej i technicznej, zlokalizowanych w dolinie potoku [...], wśród lasów [...] Parku Krajobrazowego. Układ budynków osiedla jest starannie przemyślaną kompozycją urbanistyczną wpisaną w krajobraz doliny. Szkielet tej kompozycji tworzy grzebieniowy układ budynków XI i XII kondygnacyjnych zlokalizowanych w czterech zespołach (od 3 do 6 budynków) usytuowanych w bocznych partiach doliny. Część środkowa doliny, jej dno, wzdłuż osi podłużnej wypełniona niską zabudową usługową i terenami zieleni pełni funkcję korytarza odpływu niekorzystnego pod względem bioklimatycznym chłodnego powietrza. Przyjęto, że zabudowa terenu należącego do skarżącej Spółki wzdłuż dna doliny budynkami kilkukondygnacyjnymi, zgodna z ustaleniami projektu planu, pozwoliłaby w przeciwieństwie do budynku wysokiego planowanego przez inwestora, na utrzymanie i twórczą kontynuację założeń przestrzennych i kompozycyjnych osiedla B., w zgodzie z definicją ładu przestrzennego i uwarunkowaniami szczególnie środowiskowymi wynikającymi z jego położenia. Rada podkreśliła, że polityka miasta wobec jednostki B. jest od lat prowadzona konsekwentnie z założeniem ekstensywnego wykorzystania terenu byłego ogrodnictwa przy ul. [...]. Teren ten w kolejnych opracowaniach planistycznych przeznaczany był na: ogrodnictwo (plan z 1984 i 1986), zakaz budowy nowych obiektów mieszkaniowych (plan z 1994), zakaz budowy nowych obiektów mieszkalnych, nie dotyczy terenu ogrodnictwa gdzie dopuszczono zabudowę jednorodzinną (Studium z 2002) oraz zespół zabudowy mieszkaniowej o ograniczonych gabarytach (Studium z 2010 r.). Rada podkreśliła, że przeznaczenie terenów należących do skarżącej Spółki pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w zrównoważonych proporcjach jest wyrazem konsekwentnej polityki przestrzennej miasta zmierzającej do mieszkaniowego zainwestowania terenów byłego ogrodnictwa i harmonijnego rozwoju jednostki urbanistycznej osiedla B.

Ustosunkowując się do zarzutu przekroczenia władztwa planistycznego przy określaniu warunków zagospodarowania terenu dla nieruchomości skarżącej Spółki, Sąd podkreśla, że kształtowanie polityki przestrzennej w zakresie przeznaczania i zasad zagospodarowania terenu, należy do uprawnień władczych gminy. Oznacza to, że wyłącznie gmina, poprzez swoje organy, będzie określała przeznaczenie i zasady zagospodarowania położonego na jej obszarze terenu. W orzecznictwie i literaturze panuje zgodny pogląd, że gmina jest podstawową jednostką systemu planowania przestrzennego każdego demokratycznego państwa prawa. Realizacja zadań publicznych gminy na jej terytorium dokonywana jest między innymi w drodze uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, są źródłami powszechnie obowiązującego na terenie gminy prawa. Organem gminy właściwym w sprawach uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest rada gminy. Nie można zatem skutecznie kwestionować prawa gminy do wprowadzania na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

Przepis art. 140 kodeksu cywilnego nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Naruszenie istoty prawa własności nastąpiłoby wówczas, gdyby wprowadzone ograniczenia ustawowe dotyczyły podstawowych uprawnień, składających się na treść prawa własności i uniemożliwiały realizowanie przez to prawo funkcji, jaką ma ono spełniać w porządku prawnym. Unormowanie zawarte w przepisie art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, nie narusza zatem zasad wynikających z przepisów Konstytucji i Kodeksu cywilnego.

Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego wszelkiej ingerencji wobec nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby kształtować i realizować polityki przestrzennej. Gmina ma ustawową kompetencję do kształtowania i realizacji polityki przestrzennej niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Z tego też powodu proces planowania przestrzennego może rodzić konflikty pomiędzy interesem publicznym a interesem indywidualnym. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani też żaden inny akt nie daje szczególnej ochrony interesowi indywidualnemu ani nie preferuje interesu publicznego. Oba interesy – indywidualny i publiczny – muszą być w działaniach administracji publicznej wyważane. Ograniczenie praw podmiotów indywidualnych musi następować z poszanowaniem konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności. Ze sformułowanej w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady równości wynika nakaz równego traktowania obywateli wobec obowiązującego prawa, co nie oznacza jednak zakazu różnicowania sytuacji obywateli w stanowionych normach prawnych. Wynika z niej dyrektywa zakazująca nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej osób pozostających w podobnej sytuacji faktycznej. Z kolei zasada proporcjonalności wyrażona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oznacza, że w każdym przypadku wyważania interesu publicznego i indywidualnego działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej, a już szczególnie wówczas, gdy chodzi o udowodnienie, iż w interesie publicznym leży ograniczenie (lub odjęcie) określonego przez konstytucję RP prawa własności (wyroku Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r., III ARN 49/93, OSN 1994/9/181).

Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony, do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej (wyrok WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 698/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oceniając w świetle powyższego kwestionowane postanowienia planu Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Miasta nie przekroczyła granic przysługującego gminie władztwa planistycznego. Nie doszło również do naruszenia powołanych przez skarżącą przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana musi być przez pryzmat przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności. Reasumując, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, uznanych za ważniejsze, jeśli działają w ramach określonych przez granice prawa i stosują zasadę proporcjonalności.

Przyjęte kwestionowaną uchwałą rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości skarżącej położonej przy ul. [...] objętej kartą terenu nr 2 - polegające na dopuszczeniu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej maksymalnie 3-kondygnacyjnej z niepełną kondygnacją czwartą z zielonym tarasem na dachu wprowadzone zostały w celu realizacji interesu publicznego jakim jest utrzymanie i kontynuacja założeń przestrzennych i kompozycyjnych osiedla B. w zgodzie z definicją ładu przestrzennego i uwarunkowaniami środowiskowymi wynikającymi z położenia osiedla B. w dolinie potoku [...] w otoczeniu lasów [...] Parku Krajobrazowego. W zrealizowanym projekcie architektonicznym zabudowy doliny jednym z założeń była zabudowa kilkukondygnacyjna w środkowej części doliny wzdłuż jej dna, która miała pełnić funkcję korytarza odpływu niekorzystnego pod względem bioklimatycznym chłodnego powietrza. Z wyjaśnień Rady wynika, że kwestionowane postanowienia odnoszące się do nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] są wynikiem kontynuacji pierwotnych założeń zagospodarowania przestrzennego i zmierzają do zachowania ładu przestrzennego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym do zadań własnych gminy należą m.in. sprawy ładu przestrzennego. Kierując się ustawową definicją ładu przestrzennego sformułowaną w art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na gminie spoczywa obowiązek takiego kształtowania przestrzeni, które stworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. W tym kontekście w niniejszej sprawie należy mieć na uwadze, że teren objęty opracowaniem planu nie stanowi obszaru intensywnej zabudowy śródmiejskiej.

Z uzasadnienia towarzyszącego rozpatrzeniu uwag zgłoszonych do projektu planu wynika, że to właśnie wymogi ładu przestrzennego przyświecały rozwiązaniom planistycznym przyjętym przez Radę, które w istocie dopuściły na nieruchomości przy ul. [...] zabudowę mieszkaniową wielorodzinną kilkukondygnacyjną, a nie wielokondygnacyjną XI czy XII – kondygnacyjną. Dodać należy, że postanowienia planu w odniesieniu do tej nieruchomości nie wyłączają w ogóle możliwości jej zabudowy, tylko określają jej dopuszczalne parametry, co nie uniemożliwia skarżącej Spółce wykorzystania nieruchomości na cele budownictwa mieszkaniowego.

Wskazać nadto należy, że okoliczności dotyczące postępowania w sprawie wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla nieruchomości skarżącej położonej przy ul. [...] nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Ustalanie warunków zabudowy rządzi się bowiem zupełnie innymi zasadami. Nadto organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy ustalającą zagospodarowanie odmienne od uchwalonego później miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zobowiązany jest do stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji na podstawie art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stąd też nie mogło odnieść skutku w niniejszym postępowaniu odwoływanie się skarżącej do uzyskanej przez nią decyzji o warunkach zabudowy.

Istotnie prognoza skutków finansowych sporządzana w toku procedury uchwalania planu powinna uwzględniać art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże należy mieć na uwadze, że Rada stwierdziła, że skarżąca Spółka nie nabędzie żadnych roszczeń, jako że nie nastąpi obniżenie wartości jej nieruchomości, i dlatego w ocenie organu brak było podstaw do uwzględnienia w sporządzonej prognozie nienależnych roszczeń. W tych okolicznościach, niezależnie od powstałego w tym zakresie sporu między stronami, brak jest zdaniem Sądu podstaw do uznania sporządzonej prognozy skutków finansowych za wadliwą. Z całą zaś pewnością nie może to mieć wpływu na ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu wymóg formalny procedury planistycznej został spełniony w momencie sporządzenia przedmiotowej prognozy. Kwestia dotycząca odszkodowania za ewentualne obniżenie wartości nieruchomości nie ma znaczenia dla oceny zgodności z prawem uchwały o planie, tym bardziej że sprawy związane z tymi roszczeniami należą do kognicji sądów powszechnych.

Sąd nie uwzględnił wniosku dowodowego skarżącej o zwrócenie się do Wojewody o udzielenie informacji czy mieszkańcy S. wystąpili do Wojewody o wszczęcie postępowania nadzorczego, gdyż informacje takie nie miały żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy. Nadto bezsporne jest, że postępowanie nadzorcze nie zostało przez Wojewodę wszczęte ani też nie została wniesiona przez organ nadzoru do tutejszego Sądu skarga na przedmiotową uchwałę.

Podsumowując, w ocenie Sądu Rada Miasta nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani też zasady proporcjonalności w zakresie równoważenia interesu publicznego i prywatnego właścicieli nieruchomości. Sąd stwierdził, że zarówno treść zaskarżonej uchwały o planie zagospodarowania przestrzennego, jak i procedura jej przyjęcia, odpowiadają wymogom ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.