Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1931/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28. art. 10 par. 1, art. 138 par. 2, art. 145 par 1 pkt4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 141 par. 4, art. 145 par 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 10 grudnia 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1156/08 w sprawie ze skargi K. S. i A. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego 1. oddala skargę kasacyjną 2. zasądza od U. J. na rzecz małżonków K. i A. S. solidarnie kwotę 120 ( słownie: sto dwadzieścia ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi K. S. i A. S. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2008 r. [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] października 2007 roku [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., [...] zezwolił na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych o powierzchni 0,03 ha o typie siedliskowym (bór mieszany świeży), wchodzących w skład działki ewidencyjnej[...], położonej we wsi J., będącej własnością K. i A. S. Następnie, decyzja ta na wniosek właścicieli, została zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Zmiana dotyczyła zwiększenia powierzchni wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych z 0,03 ha do 0,0347 ha.

W dniu 11 października 2007 r., U. J. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., w uzasadnieniu między innymi podając, że na działce Państwa S. powstał budynek niezgodny z warunkami zawartymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Budynek ten jest większy niż dopuszczono w w/w decyzji, w konsekwencji więc doszło do wyłączenia większej niż w zezwoleniu powierzchni gruntów leśnych.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie powołując się na art. 145 § 1, art. 147, art. 149 § 3 i art. 150 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 – dalej: k.p.a.) odmówił wznowienia postępowania w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych o powierzchni 0,0347 ha wchodzących w skład działki będącej własnością K. i A. S. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w sprawie tej nie zachodzą okoliczności przewidziane w kodeksie postępowania administracyjnego, a podniesione przez U. J. kwestie związane są z prawem budowlanym i mogą być rozstrzygane wyłącznie przez organ wydający stosowne decyzje (w tym przypadku - pozwolenie na budowę).

Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego odwołania od powyższej decyzji przez U. J., Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] marca 2008 r. działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie. Organ odwoławczy stwierdził, że U. J. ma interes faktyczny w sprawie i może być uznana za stronę, podnosząc, że decyzje zezwalające na wyłączenie gruntu z produkcji zostały wydane na podstawie decyzji [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] listopada 2000 r., w której U. J. uznana była za stronę. Stwierdził ponadto, że w w/w decyzji, zawarta została informacja o powierzchni zabudowy i utwardzenia terenu w rozmiarze 300 m2, a decyzja z dnia [...] czerwca 2005 r. zezwalała na wyłączenie 0,0347 ha, z tego wynika, że faktycznie zezwolono za wyłączenie większej powierzchni niż było można. W wytycznych dla organu I instancji zawarł ponadto wskazanie, iż przy ponownym analizowaniu sprawy należy rozważyć, w jakim trybie postępowanie zostało wszczęte, a następnie sprawę rozpatrzyć ze szczególną starannością.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli K. i A. S., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a., poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, oraz art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie. W odniesieniu do naruszenia art. 28 k.p.a. wskazano, że polegało ono na uznaniu właścicielki nieruchomości sąsiedniej za stronę na podstawie ustalenia, że ma ona interes faktyczny a nie prawny, który w ocenie strony skarżącej przysługuje jedynie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu gruntu. Organ odwoławczy w szczególności nie wskazał w jakim zakresie przedmiotowe postępowanie dotyczy praw właścicielki nieruchomości sąsiedniej. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z kolei polegało na braku podstaw do uchylenia w sytuacji, gdy nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego a U. J. nie ma interesu prawnego. W ocenie skarżących należało w związku z powyższym umorzyć postępowanie odwoławcze. Ponadto wskazano na naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., polegające na niezapewnieniu skarżącym czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwieniu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Pismo Dyrekcji Generalnej, informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy skierowane zostało jedynie do U. J., nie zostało wysłane do K. S., a do A. S. zostało jedynie przesłane "do wiadomości".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując między innymi, iż w zaskarżonej decyzji organ nie przesądził, iż wnioskująca o wznowienie postępowania posiada interes prawny, lecz wskazał na okoliczności, które mogą ewentualnie o tym świadczyć. Z uwagi zaś na złożoność sprawy oraz konieczność przeprowadzenia porównania rzeczywistego stanu inwestycji z udzielonymi zezwoleniami, konieczne było przekazanie sprawy do ponownego wyjaśnienia przez organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatrując przedmiotową sprawę stwierdził, że zarówno zaskarżona decyzja jak również decyzja Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Warszawie z dnia [...] października 2007 r. naruszają przepisy prawa procesowego (art. 147 w zw. z art. 28 k.p.a.) w stopniu uzasadniającym konieczność ich uchylenia.

Podniósł, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była decyzja kasacyjna wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd podzielił zdanie pełnomocnika strony skarżącej iż organ wydając przedmiotową decyzję naruszył powołany przepis, bowiem nie wyczerpał przesłanek w nim określonych. Z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby w sprawie zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy w całości lub znacznej części przez organ I instancji, nie wynika też, jakie okoliczności winne być wyjaśnione przez organ I instancji. Organ ograniczył się jedynie do wskazania, iż w sprawie faktycznie zezwolono za wyłączenie większej powierzchni działki z produkcji leśnej, niż wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy oraz do podniesienia, że w decyzji organu I instancji nie podano szerszego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w konsekwencji czego zasadne jest zobowiązanie tego organu do rozważenia, czy postępowanie zostało wszczęte na wniosek strony i rozpatrzenia sprawę ze szczególną starannością.

Sąd odniósł się także do zarzutu strony skarżącej naruszenia przez orzekające w sprawie organy zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Także w tym zakresie przychylił się do wskazania skargi, że zaskarżone decyzje nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, bowiem skarżący nie zostali poinformowani o wszczęciu postępowania, a decyzja organu I instancji została przesłana jedynie do wiadomości skarżącego A. S. W aktach nie ma też dowodu zawiadomienia skarżących o przysługującym im prawie zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie takie zostało jedynie przesłane przez organ odwoławczy do U. J., skarżący A. S. otrzymał zaś niniejsze zawiadomienie jedynie do wiadomości.

Podstawową kwestią, która w ocenie sądu legła u podstaw uznania zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji za wadliwe było jednak uznanie U. J. przez organy za stronę postępowania. W szczególności, mimo zobowiązania przez organ odwoławczy organu I instancji do rozważenia statusu U. J. jako strony, organ odwoławczy rozpoznając merytorycznie jej odwołanie, uznał ją automatycznie za stronę. tymczasem w ramach postępowania wznowieniowego, stanowiącego wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.), które jest postępowaniem dwuetapowym, w pierwszej fazie należy zbadać m.in. czy wniosek wniosła strona, a następnie, w przypadku pozytywnego ustalenia powyższej kwestii, należy przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Ustalenie, że podanie wniosła osoba nie będąca stroną powoduje odmowę wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych.

W uzasadnieniu takiego stanowiska wskazano, że stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r., w sprawie zezwolenia na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych, byli właściciele tej nieruchomości. W postępowaniu tym U. J. nie brała udziału. Postępowanie to toczyło się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.)., a więc aktu prawnego, który zawiera regulacje ochronne, mające na celu zachowanie leśnego charakteru gruntów, dopuszczając zmianę przeznaczenia z leśnego na inny pod określonymi ustawowo warunkami.

Sąd powołał się na wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2007 r. Sygn. akt II OSK 956/06), w uzasadnieniu którego wskazano, że jeżeli ustawa przewiduje, że wyłączenie gruntów "z produkcji leśnej" może de facto nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, a więc właściciela tych gruntów (użytkownika wieczystego), to oczywiste jest, że w kwestiach wiążących się z ochroną gruntów należących do określonego właściciela, interesu prawnego nie może mieć właściciel nieruchomości sąsiedniej. Wskazał w związku z tym, że U. J., jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z działką [...], nie może być uznana za stronę w niniejszym postępowaniu wznowieniowym, tym samym nie może ona skutecznie domagać się od organu wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. Wobec powyższego organ pierwszej instancji, do którego wpłynął wniosek U. J. zobowiązany był odmówić wznowienia postępowania. Jego wznowienie z przyczyn podmiotowych jest bowiem niedopuszczalne.

Odnosząc się do podniesionych przez organ oraz U. J., okoliczności, iż była ona stroną w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz pozwolenia na budowę, a także że w sprawie doszło do naruszenia warunków zabudowy poprzez zmniejszenie limitu wyznaczonej powierzchni biologicznie czynnej, wskazał, że podniesione okoliczności przemawiają wyłącznie za jej interesem faktycznym w niniejszej sprawie, nie mają one natomiast związku z jej z interesem prawnym. Sąd stwierdził, że postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz postępowanie w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji rolniczej i leśnej oparte są na odrębnych podstawach prawnomaterialnych oraz prowadzone są przez odrębne organy administracji, w związku z tym ewentualne uchybienia w postępowaniu jednego z tych organów nie mogą stanowić podstawy do kwestionowania postępowania oraz rozstrzygnięcia sprawy przez drugi z tych organów.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła U. J., wnosząc o jego uchylenie w części uchylającej decyzję organu odwoławczego - Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] marca 2008 r. i przekazanie Sądowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

-1) art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 28 k.p.a. w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez uznanie, że U. J. nie jest stroną w sprawie o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r., a zatem nie może skuteczne ubiegać się o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją,

-2) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Dyrektor Generalny niezasadnie uchylił decyzję organu I instancji, gdyż brak było podstaw do takiego orzekania, a ponadto nie wskazał braków i wad w postępowaniu dowodowym zakończonym decyzją Dyrektora Dyrekcji Regionalnej,

-3) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieustosunkowanie się do argumentacji zawartej w decyzji z dnia [...] marca 2008 r., w której wskazano, że Urszula Jaworska była stroną w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, zaś postępowanie to jest ściśle powiązane z postępowaniem o wyłączenie gruntów z upraw leśnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że sąd I instancji w swoim rozumowaniu pominął istnienie instytucji tzw. "praw refleksowych", którymi legitymują się te podmioty, których interesu prawnego postępowanie dotyczy w sposób pośredni, Decyzja administracyjna nie rozstrzyga bowiem wprost o ich prawach czy obowiązkach, lecz jedynie oddziałuje na nie, wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z sytuacją prawną tych podmiotów. Na poparcie powyżej tezy przytoczono dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 sierpnia 2000 r. o sygn. akt I SA 565/99 oraz z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II OSK 310/2005. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy podniesiono, że decyzje o wyłączaniu gruntów z powierzchni rolnej lub leśnej nie są aktami oderwanymi, lecz służą konkretnemu celowi, którym jest przygotowanie procesu inwestycyjnego na terenie objętym ochroną. Stąd też są one ściśle powiązane zarówno z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym, jak i z prawem budowlanym, przy czym obie ustawy w pełni respektują poszanowanie interesów osób trzecich. Wskazano również, że w przedmiotowej sprawie chodzi o inwestycję na działce sąsiedniej położonej w obszarze krajobrazowo chronionym. W postępowaniu o wydanie warunków zabudowy uczestniczyła jako strona Urszula Jaworska, a ścisłe powiązanie decyzji o warunkach zabudowy z decyzją o wyłączeniu gruntów w świetle zasad rządzących "prawami refleksowymi" oznacza, że powinna być stroną także w przypadku decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy.

Odnosząc się do argumentów, że U. J. nie posiada interesu prawnego w postępowaniu wznowieniowym, stwierdzono, że na skutek decyzji z dnia [...] czerwca 2005 r. dochodzi do realizacji na zbyt małej działce leśnej zbyt dużego obiektu, z braku miejsca nadmiernie przesuniętego do granicy z nieruchomością skarżącej, który wraz z urządzeniami towarzyszącymi powoduje konkretne uciążliwości dla nieruchomości i domu jednorodzinnego U. J. Ponadto wskazano, że odwoływanie się przez sąd I instancji do decydującego znaczenia okoliczności bycia stroną w postępowaniu zwykłym, nie znajduje potwierdzenia w przepisach prawa.

W skardze kasacyjnej nie podzielono także poglądu zawartego w zaskarżonym wyroku, dotyczącego uchybień w przeprowadzeniu postępowania administracyjnego. Wskazano, że Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego i decyzji swojej nie uzasadnił w sposób prawidłowy, wobec czego orzeczenie organu odwoławczego, wydane w trybie art. 138 § 2 k.p.a., było jak najbardziej zasadne. Natomiast zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wskutek niezapewnienia czynnego udziału w postępowaniu K. S podważono, uzasadniając, że A. S. reprezentował swoją żonę w toku całego postępowania, a ona do czasu skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie kwestionowała tej sytuacji. Ponadto należy zakładać, że będąc współinwestorem, wiedziała o toczącym się postępowaniu.

Reasumując całość zarzutów stwierdzono, że zaskarżony wyrok zapadł z naruszeniem art. 145 § 1 ust. 1 lit c) p.p.s.a. w związku z art. 28, 145 § 1 pkt 4 oraz 138 § 2 k.p.a. a także 141 § 4 p.p.s.a. co miało wpływ na wynik sprawy i uzasadnia wnioski zawarte w części wstępnej skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik K. S. i A. S. wniosła o jej oddalenie. Podniosła, że skarga w niniejszej sprawie nie wskazuje przesłanek koniecznych do zastosowania art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Podzieliła w całości stanowisko sądu I instancji dotyczącej zastosowania art. 28 k.p.a. w postępowaniu dotyczącej wyłączenia gruntów z produkcji leśnej. Ponadto wskazała, że nie można z norm prawa cywilnego lub czynności cywilnoprawnych wywieść interesu prawnego, bowiem wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji leśnej nie ma wpływu na prawa lub obowiązki właściciela nieruchomości sąsiedniej i nie powoduje zakłócania korzystania z nieruchomości sąsiednich. Stwierdziła również, że nie zgadza się z zarzutem naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. bowiem sąd w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia przedstawił szczegółową analizę okoliczności wskazanych w zaskarżonych decyzjach, a w szczególności aspekt przyznania U. J. statusu strony w postępowaniu wznowieniowym z uwagi na jej udział w postępowaniach związanych z realizacją inwestycji budowlanej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w sprawie niniejszej nie występuje. Stosownie do unormowania art. 174 p.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi.

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA), będąc władny kontrolować zaskarżony wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakresie wskazanym w skardze kasacyjnej, czyni to w świetle podniesionych w tej skardze zarzutów. Stąd też żądanie uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jedynie w tej części, treścią której było uchylenie decyzji organu odwoławczego, wyklucza badanie w toku kontroli kasacyjnej prowadzonej przez NSA pozostałej części zaskarżonego wyroku, odnoszącej się do uchylenia także decyzji organu pierwszej instancji.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się do naruszenia przez sąd I instancji przepisów postępowania. Prawidłowe ich przedstawienie wymaga zatem obok wskazania stanowiska co do samego naruszenia, także wykazania możliwego i istotnego wpływu tego naruszenia na rozstrzygnięcie sądowe. Odwołania się do takiej argumentacji w niniejszej skardze kasacyjnej brak, w szczególności przy zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Nie może bowiem wypełniać tego wymogu fakt ogólnego wzmiankowania w końcowej części uzasadnienia skargi, że podniesione naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem taki wpływ, który zresztą winien jedynie móc wystąpić, powinien zostać wykazany. Bardziej rozbudowana argumentacja w tym kierunku została zawarta jedynie w odniesieniu do pierwszego zarzutu, obejmującego naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pojawia się ponadto, nie podniesiony w ramach zarzutów skargi kasacyjnej, zarzut błędnego zastosowania art. 10 k.p.a. przez sąd I instancji.

Odnosząc się kolejno do zarzutów skargi kasacyjnej, należy w pierwszym rzędzie ustosunkować się do argumentacji w ramach relatywnie odrębnego merytorycznie od pozostałych zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., aby następnie przejść do wiążących się ze sobą zarzutów związanych z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 145 p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Na koniec należy odnieść się także do nietrafnej w ocenie strony skarżącej, argumentacji sądu I instancji odnośnie do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji przeprowadził szczegółowe rozważania na temat art. 138 § 2 k.p.a. (s. 6-7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), przy czym uczynił to w zakresie przekraczającym nie tylko potrzebę, ale także faktyczną rolę tego przepisu w podjęciu samej zaskarżonej decyzji. Co do istoty sąd poprawnie ocenił brak potrzeby wyjaśnienia całej sprawy w całości lub znacznej części przez organ I instancji. Poprawnie wskazał także na nieokreślenie przez organ odwoławczy okoliczności, które winny zostać wyjaśnione przez organ I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, uznając za niewystarczające powołanie się na fakt wyłączenia większej powierzchni działki niż wynikało to z decyzji o warunkach zabudowy (który nie był sporny i został jednoznacznie ustalony) oraz wskazówkę rozpatrzenia sprawy ze szczególna starannością. Sąd I instancji nie odniósł się jednak w tym miejscu wyraźnie do kwestii podniesionej w uzasadnieniu wyroku nieco dalej (s. 8), że ustalenia faktyczne na tym etapie postępowania wznowieniowego, który był przedmiotem postępowania przez organem I instancji, nie wymagały przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego odnośnie do przyczyn wznowienia, lecz jedynie zbadania, czy strona wnosząca wniosek jest stroną postępowania wznowieniowego. To zaś nie mogło wymagać uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., co przesądza o trafności uchylenia z tego powodu decyzji odwoławczej, o czym świadczą także ustalenia sądu I instancji odnośnie do pojęcia strony na gruncie art. 28 k.p.a..

W tym kontekście, biorąc zwłaszcza pod uwagę późniejszą argumentację sądu I instancji odnośnie do pojęcia strony, zarzut skargi kasacyjnej, odnoszący się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. nie może być skuteczny w ramach niniejszej kontroli kasacyjnej. Zaskarżony wyrok, mimo częściowo błędnego wskazanego fragmentu jego uzasadnienia odpowiada zatem prawu. Nie został ponadto wykazany w skardze kasacyjnej istotny wpływ, jaki naruszenie podniesione w skardze kasacyjnej mogło wywołać na wynik kontroli dokonanej przez sąd I instancji, co dodatkowo przesądza o nieskuteczności tego zarzutu.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Treść tego zarzutu powiązana jest z dostrzeganym przez stronę skarżącą brakiem odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do powiązania faktu, że U. J. była stroną postępowania o ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania z negatywnym zakwalifikowaniem jej pozycji procesowej jako strony w postępowaniu o wyłączenie z produkcji leśnej. Argumentacja merytoryczna w tej kwestii zaprezentowana zostanie poniżej, w części uzasadnienia poświęconego pojęciu strony w tym ostatnim postępowaniu, niemniej już w tym miejscu należy powiedzieć, że Sąd I instancji do relacji pomiędzy tymi postępowaniami oraz do statusu strony w tych postępowaniach w uzasadnieniu się odniósł (s. 9-10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku), wskazując w konkluzji, że są to postępowania od siebie niezależne, zwłaszcza w kontekście podmiotów, którym przysługuje status strony postępowania. Fakt, że sąd nie uczynił tego przez odwołanie się do argumentacji przedstawionej w podjętej w innym postępowaniu decyzji administracyjnej, lecz na gruncie własnej analizy istoty postępowania, odnoszącego się do wyłączenia gruntów z produkcji leśnej w świetle odpowiedniej do tego przedmiotu regulacji normatywnej, nie może stanowić podstawy skutecznego zarzutu. Dotyczy on bowiem zresztą bardziej stylu i katalogu podstaw argumentacji uzasadnienia niż jego zawartości, trafności czy siły przekonywania. Odwołanie się do obowiązujących przepisów poprzez dokonanie własnej interpretacji sądu administracyjnego nie może być traktowane jako błąd uzasadnienia w modelu sądowej kontroli administracji, ograniczonej do zgodności z prawem, w ramach którego to przepisy są podstawowym jego źródłem, kryterium legalności oraz obiektem interpretacji przy wydawaniu orzeczeń sądowych.

Powyższy zarzut nawiązuje do innego zarzutu, w niniejszej skardze kasacyjnej podstawowego, odnoszącego się do pojęcia strony postępowania w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji leśnej i w tym kontekście przesądzenia, iż Urszula Jaworska stroną tego postępowania nie jest.

Już na wstępie należy wskazać, że sąd I instancji zasadnie uznał, że powołanie się przez organ odwoławczy na interes faktyczny U. J. jest uchybieniem na tyle istotnym, że czyni uchylenie tej decyzji zasadnym. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji bowiem powołanie się na interes faktyczny stanowiło wyraźny i jednoznaczny element argumentacji.

Sąd I instancji prawidłowo określił zakres podmiotów, którym przysługuje status strony w postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej, co następnie rzutuje na zakres podmiotów uprawnionych do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. Pojęcie interesu prawnego winno być związane z prawem materialnym, odnoszącym się do przedmiotowego wyłączenia, czyli na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz.U. z 2004 r., nr 121 poz. 1266 ze zm.). Wyłącznie gruntów może mieć miejsce wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu, którym jest właściciel tych gruntów i to ten podmiot ma interes prawny, uzasadniający jego status strony postępowania o wyłącznie gruntów z produkcji leśnej. Wpływa to następnie na prawo do wniesienia wniosku o wznowienie takiego postępowania. Skład orzekający podziela, wskazane także w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 27 czerwca 2007 r., II OSK 956/06, ograniczające w ten sposób pojęcie strony postępowania o przedmiotowe wyłączenie gruntów.

Kategoria praw refleksowych, na którą powołuje się strona skarżąca nie może mieć w tej sprawie zastosowania o tyle, że z prawo do wyłączenia gruntów nie jest "refleksem" prawa do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to uprawnienia od siebie niezależne w tym sensie, że ani warunki zabudowy ani późniejsza lokalizacja inwestycji nie muszą pokrywać się z zakresem gruntów wyłączonych z produkcji leśnej, w związku z czym poszerzenie zakresu wyłączenia nie implikuje zakresu ustalenia terenu, dla którego ustalane są warunki zabudowy czy też terenu, na którym przewidziana jest inwestycja budowlana. Teren ten musi się jedynie mieścić w terenie wyłączonym, ale nie musi mu powierzchniowo dokładnie odpowiadać. Funkcjonalnie zatem, to raczej ustalenie warunków zabudowy czy pozwolenie na budowę można traktować jako refleks ("prawo refleksowe") w stosunku do uprawnień wynikających z decyzji, przedmiotem której jest wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. Przynajmniej w tym sensie, że decyzje te muszą uwzględniać teren wyłączony z tej produkcji.

Na gruncie tej argumentacji fakt, że U. J. była stroną postępowania ustalającego warunki zabudowy nie powoduje automatycznego statusu strony w postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji leśnej. O tym ostatnim, w kontekście interesu prawnego na który wskazuje art. 28 k.p.a., decydują bowiem przepisy administracyjnego prawa materialnego w postaci ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.). W tym kierunku idzie argumentacja sądu I instancji, którą Skład Orzekający podziela. Nie można zatem uznać skuteczności zarzutu takiego naruszenia przez sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 28 k.p.a., które w przypadku przeprowadzenia odmiennej interpretacji pojęcia interes prawny, doprowadziłoby do zgodnego z prawem wyznaczenia takiego katalogu stron postępowania, który objąłby, zgodnie z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, także U. J. W tym kontekście zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W ocenie Składu Orzekającego, niezależnie od faktu, że nie było to głównym powodem uchylenia zaskarżonej decyzji, Sąd I instancji prawidłowo odniósł się także do treści przepisu art. 10 § 1 k.p.a. jako podstawy kontroli postępowania, prowadzonego przez organ odwoławczy. Ani bowiem podniesiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argument potencjalnej wiedzy K.S. o toczącym się postępowaniu i zapadłych decyzjach, oparty na fakcie wspólnego zamieszkiwania z A. S. i wspólnego inwestowania, ani też sposób zawiadomienia A. S. o wszczęciu postępowania, ograniczającego się do przekazania informacji "do wiadomości", nie wypełnia standardu uczestnictwa strony w postępowaniu, a zwłaszcza jej czynnego udziału w sensie przedstawiania własnej argumentacji, a w szczególności prawa do wypowiadania się co do zebranych dowodów i innych istotnych kwestii merytorycznych i procesowych. Nie usprawiedliwia takiego traktowania w żaden sposób podniesiony w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej fakt, że podobny sposób działania charakteryzował postępowanie przez organem I instancji. Przeciwnie, może ono świadczyć, niezależnie od braku tego argumentu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, o trafności uchylenia przez sąd I instancji nie tylko decyzji zaskarżonej, ale także decyzji pierwszoinstancyjnej.

Sąd I instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyczerpująco i przekonująco, dlaczego zachodziła konieczność uchylenia także decyzji organu I instancji. Nie powołał także w związku z tym art. 135 p.p.s.a., który stanowi podstawę przeprowadzenia kontroli sądowej także w stosunku do niezaskarżonych aktów, wydanych w postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Wskazał natomiast jednoznacznie na etapowość toku postępowania wznowieniowego, z którego wynika konieczność rozważenia statusu strony przy wnoszeniu wniosku oraz na konieczność rozstrzygnięcia, czy postępowanie wznowieniowe toczy się z urzędu czy na wniosek. Co jest jednak najistotniejsze, kontrola kasacyjna w zakresie uchylenia przez sąd I instancji także decyzji organu I instancji nie mogła zostać przeprowadzona z powodu podniesionego na wstępie niniejszego uzasadnienia ograniczenia zarzutów skargi kasacyjnej jedynie do tej części wyroku sądu I instancji, która dotyczyła uchylenia decyzji organu odwoławczego. Biorąc jednak pod uwagę fakt rozwinięcia przez sąd I instancji argumentacji na temat strony tego postępowania oraz wypowiedzi na temat braku takiego statusu w przypadku U. J., co do której to kwestii organ I instancji się nie wypowiedział, należy uznać, ze wskazówki określone na gruncie art. 141 § 4 p.p.s.a. w stosunku do ponownie przeprowadzonego postępowania są czytelne.

Zaskarżony wyrok, mimo pewnych uchybień w zakresie jego uzasadnienia, odpowiada zatem prawu, w związku z czym skarga kasacyjna jako niezasadna podlega na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddaleniu.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 ustawy p.p.s.a.