Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 721/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: z art. 36 ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1, 7 i 12
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 153 ust. 1, art. 157 ust. 1 i 3, art. 156 ust. 1, 3, 4 i 5, art. 4 pkt 16, art. 154 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: 4 ust. 1 i 4, § 55 ust. 2,  § 56 pkt 1,
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 01 marca 2023 r. sprawy ze skargi A. W. i R. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 05 października 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących A. W. i R. W. solidarnie kwotę 15.267 zł (słownie: piętnaście tysięcy dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją nr [...] z dnia

22 kwietnia 2021 r., ustalił wobec A. W. i R. W. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie N. , w związku z jej sprzedażą po uchwaleniu przez Radę Miejską K. uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. .

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W. i R. W. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. uchyliło ową decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją z dnia 1 grudnia 2021 r. nr [...] ponownie ustalił wobec A. W. i R. W. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. W. i R. W. od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia 09 marca 2022 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że do akt sprawy należy dołączyć decyzję podziałową i udostępnić ją biegłemu, albowiem po uchwaleniu planu nastąpił podział nieruchomości nim objętej. Po drugie, Kolegium wskazało, że biegły powinien bardziej szczegółowo uzasadnić podobieństwo nieruchomości. SKO dostrzegło również błędne wskazanie Skarbu Państwa na stronie tytułowej jako właściciela wycenianej nieruchomości. Dodatkowo SKO zauważyło, że mimo iż wyceniana nieruchomość znajduje się w różnych jednostkach planistycznych wycena nastąpiła tak, jakby cały teren był przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z funkcjami towarzyszącymi. Tymczasem organ zauważył, że obszary oznaczone w planie KDd przewidziane są w planie pod drogi gminne klasy dojazdowej, a ponadto plan przewiduje również tereny usług i rekreacji oraz ciąg pieszo-rowerowy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Burmistrz Miasta i Gminy K. decyzją nr [...] z dnia 20 czerwca 2022r. na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 11 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021r., poz. 741 ze zm.) ustalił wobec A. W. i R. W. jednorazową opłatę w wysokości [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [...] (KW [...]), położonej w obrębie N. D., w związku z jej sprzedażą po uchwaleniu przez Radę Miejską K. uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. .

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na przebieg dotychczasowego postępowania i wydane uprzednio decyzje.

Burmistrz podał, że twierdzenia zawarte w decyzji SKO są niezgodne z prawdą, gdyż przedmiotem zbycia była cała nieruchomość przed jej podziałem, dokonanym zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania, a podziału dokonał nowy właściciel. W związku z powyższym stwierdzono, że w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. , wyceniana przez rzeczoznawcę nieruchomość oznaczona w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] istniała i w całości mieściła się w zakresie objętym aktem planistycznym - zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej K. nr [...] z dnia

23 lutego 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. .

Organ I instancji podał, że obliczenia wzrostu wartości nieruchomości dokonano na postawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego J. P. (uprawnienia nr [...]), z dnia [...] r., którego aktualność rzeczoznawca potwierdził w dniu 24 marca 2021 r. oraz na podstawie aneksu do operatu z dnia 22 września 2021 r. Organ ustalił, że wartość działki przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynosiła [...] zł, natomiast wartość działki po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowani przestrzennego wynosiła [...] zł (wartość nieruchomości ustalona na dzień jej zbycia). Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem [...] zł, co przy zastosowaniu 30% stawki służącej naliczeniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości daje kwotę opłaty w wysokości [...] zł.

Dalej organ szeroko zreferował pismo rzeczoznawcy majątkowego J. P., które dniu 27 maja 2022 r. wpłynęło do organu, tj. pismo zawierające wyjaśnienia do uwag SKO w L. zawartych w decyzji z dnia 09 marca 2022 r.

Następnie organ I instancji przeanalizował sporządzony operat, potwierdzenie jego aktualności oraz aneks, co do ich zgodności z § 55 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

W zakresie określenia przedmiotu i zakresu wyceny organ wskazał, że nieruchomość jest oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...], położona w obrębie miejscowości N. , zapisanej w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K.

Organ podał, że celem wyceny jest określenie wartości przedmiotowej nieruchomości przed i po uchwaleniu przez Radę Miejską K. uchwały nr [...] z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie: uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 02 września 2016 r. poz. [...]),

Dalej organ wskazał, że źródłem danych o nieruchomości był operat oraz dane z ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego w K., wydruk z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, oraz uchwała nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 28 czerwca 2016 r.

Następnie wskazano, że wartość nieruchomości ustalona została na dzień

30 grudnia 2016 r. (data zbycia przez Państwa A. i R. na podstawie aktu notarialnego Repetytorium A numer [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...], położonej w obrębie miejscowości N. ), a ustalona data podziału nieruchomości przez nowego właściciela na podstawie decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nr [...] miała miejsce w dniu 31 sierpnia 2017 r.

Opisując stan nieruchomości organ podał, że rzeczoznawca prawidłowo ocenił stan prawny nieruchomości, oznaczenie w ewidencji gruntów, uwarunkowania planistyczne, opis i lokalizację nieruchomości, jak również opis techniczno-użytkowy nieruchomości, jej sposób zagospodarowania przed i po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w tym uwarunkowania planistyczne zgodnie z obowiązującą uchwałą Rady Miejskiej K. z 28 czerwca 2016r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. .

Odnośnie analizy i charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny wskazano, że w celu określenia wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, oszacowania wartości rynkowej nieruchomości dokonano dla stanu przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu i określono jako tereny upraw polowych. Natomiast stan po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określono jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (w tym z prawem prowadzenia usług), tereny zabudowy usługowej i rekreacyjnej, tereny komunikacji publicznej klasy dojazdowej (w tym ciągi pieszo rowerowe).

Dalej argumentowano, że wskazania rodzaju określanej wartości dokonano zgodnie z wcześniejszym przeznaczeniem nieruchomości oraz zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu, a dla wyceny wybrano podejście porównawcze polegające na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość wycenianej nieruchomości jest równa cenie, jaką uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego, korygowanej ze względu na cechy różniące te nieruchomości i ustalonej z uwzględnieniem zmian poziomu cen na skutek upływu czasu. Podejście zastosowano ze względu na posiadane dane o cenach nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Rzeczoznawca uwzględniając charakter wycenianej nieruchomości gruntowej oraz mając na uwadze cel wyceny, do określenia jej wartości rynkowej zastosował metodę korygowania ceny średniej,

Zdaniem organu rzeczoznawca w sposób jasny i czytelny przedstawił dokonane obliczenia oraz zawarł uzasadnienie wykonywanych czynności w wystarczającym zakresie.

Zdaniem organu operat szacunkowy, aneks do operatu szacunkowego oraz pismo rzeczoznawcy stanowiące odpowiedz na uwagi zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Decyzją nr [...] z dnia 18 czerwca 2021 r. pod względem formalnym mogą zostać uznane jak dowody w sprawie. Operat oraz jego uzupełnienia, został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymaganą przepisami prawa treść oraz nie zawiera niejasności, pomyłek, czy braków mogących wpłynąć na jego wartość merytoryczną.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. W. i R. W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania wskazano, że organ dokonał ustalenia opłaty planistycznej na podstawie de facto operatu szacunkowego zdezaktualizowanego. Zgodnie bowiem z art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie tego okresu, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Odwołujący się wskazali także, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma dopuszczalność ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie na podstawie operatu szacunkowego, lecz w istocie na podstawie aneksu do niego. Zdaniem Odwołujących się aneks nie może zastąpić operatu. Wskazane w decyzji organu powody dokonania korekty wartości działek, istotne dla określenia wartości nieruchomości, powinny skutkować sporządzeniem nowego operatu szacunkowego, a nie "korygowaniem" dotychczasowego. Orzeczenie o wysokości opłaty planistycznej na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym nastąpiło z naruszeniem art. 37 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 149 w zw. z art. 156 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami i naruszenie to ma zdaniem Odwołujących się wpływ na wynik sprawy. Końcowo podano, że organ uzasadniając skarżoną decyzję w sposób nader oszczędny i lakoniczny uzasadnił treść swojego orzeczenia. Taka forma nie spełnia ustawowych przesłanek jakim przepisy postępowania administracyjnego stawiają decyzji administracyjnej.

Decyzją z dnia 5 października 2022 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości (pkt 1) i ustaliło wobec R. W. i A. W. solidarnie jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej - działki nr [...] położonej w N. (zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K.), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. (Dz. Urz. Woj. W. z 2016r., poz. [...]), i sprzedażą tejże nieruchomości (pkt 2).

W uzasadnieniu Kolegium przywołało przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także rozporządzenia rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutu ustalenia opłaty planistycznej na podstawie zdezaktualizowanego operatu szacunkowego organ wskazał, że przepisy art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż inaczej jest rozumiana ważność operatu szacunkowego sporządzonego dla celów ustalenia opłaty planistycznej (wartość ustala się na dzień sprzedaży nieruchomości), na co wskazuje przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i ust. 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że sporządzony w dniu 24 marca 2020r. operat szacunkowy, jak i sporządzone w dniu 22 września 2021 r. pismo zawierające "wyjaśnienia do uwag SKO w L." i "aneks" zawierający "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego", a także sporządzone w dniu 17 maja 2022r. pismo zawierające "wyjaśnienia do uwag SKO w L. zawartych w decyzji ... z dnia 09 marca 2022r.", kwalifikują się łącznie jako "operat szacunkowy" w rozumieniu art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 55, § 56, § 57 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Jeśli chodzi o ustalenia przedstawione w operacie szacunkowym, to Kolegium potrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, a także podzieliło dokonane przez organ I instancji ustalenia i ich ocenę. Dodatkowo Kolegium podało, że rzeczoznawca przyjął do porównania z działką nr [...] sprzed uchwalenia planu miejscowego, czyli terenem "gruntów ornych" (użytki "R", klasy VI, IVa, V, Illb), 16 transakcji. Wszystkie transakcje są z terenu gminy K.. Rzeczoznawca przyjął więc transakcje nieruchomościami z rynku lokalnego, tam gdzie wyceniana działka nr [...] jest położona. Kolegium wskazało tutaj, że stosownie do § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Z przepisu tego wynika, że przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na lokalnym rynku nieruchomości. Jest to rynek podstawowy i dopiero, gdy na tym rynku brak odpowiednich transakcji, przyjmuje się ceny transakcyjne z większych rynków.

Dalej Kolegium podało, że analizą rynku objęto krąg transakcji tak szeroki, jak to było możliwe ze względu na liczbę transakcji w ogóle, wskazując kryterium kwalifikujące transakcje do tego kręgu, jak i eliminujące z tego kręgu takie jak położenie (położone są na terenie gminy K., na terenach wiejskich), przeznaczenie (wszystkie położone są na obszarze przeznaczonym w dokumentach planistycznych pod wykorzystanie rolnicze), stan prawny (dotyczą prawa własności), sposób wykorzystania (grunty orne), wskaźnik bonitacji (średni i słaby), warunki agrotechniczne (dobre i średnie), dojazd (korzystny, średnio korzystny i mało korzystny).

Zdaniem organu analiza rynku wykazuje brak wpływu wielkości powierzchni na ceny gruntów rolnych. Zdaniem Kolegium, kryteria wyboru są przekonywujące skoro działka nr [...]. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że rzeczoznawca zrealizował wskazanie Kolegium. Kolegium zauważyło, że Odwołujący się nie wskazują żadnych konkretnych transakcji z rynku lokalnego, które w ich ocenie należałoby uwzględnić przy ustalaniu zakresu tego rynku

Kolegium zauważyło następnie, że w swoim operacie szacunkowym rzeczoznawca przyjął do porównania z tą częścią działki nr [...], która znalazła się wskutek uchwalenia planu miejscowego na terenie "MN", czyli terenie "zabudowy mieszkaniowej, 15 transakcji. Transakcje są z województwa wielkopolskiego, a więc z regionalnego rynku nieruchomości. Rzeczoznawca zdaniem Kolegium wskazał przyczynę wybrania transakcji właśnie z tego rynku, a mianowicie brak odpowiednich transakcji na rynku lokalnym. Kolegium stwierdziło w związku z tym, że rzeczoznawca zrealizował wskazanie Kolegium, aby bardziej szczegółowo uzasadnić podobieństwo nieruchomości. Tak samo SKO odniosło się do wyboru nieruchomości z terenów "MM/U", a także "Ur" i "KDd".

Kolegium zauważyło, że rzeczoznawca przedstawił cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość rynkową nieruchomości, wagę każdej z cech, jak również opis każdej z cech, skalę ocen dla każdej cechy. W oparciu o te matryce rzeczoznawca ocenił poszczególne cechy. Zdaniem Kolegium, ustalone przez rzeczoznawcę kryteria dla cech są szczegółowe, czytelne i przekonywujące. Kolegium nie dostrzega okoliczności, które podważałyby "wystawione" przez rzeczoznawcę oceny poszczególnym cechom; także skarżący nie podnoszą takich okoliczności. Dalej wskazano, że rzeczoznawca ustalił ceny średnie w poszczególnych zbiorach transakcji nieruchomościami i dokonał ich weryfikacji w płaszczyźnie współczynników korygujących; rzeczoznawca przedstawił zakres każdego ze współczynników korygujących i dokonane korekty (lub ich brak). Zdaniem Kolegium, trudno zakwestionować współczynniki korygujące, zakres każdego współczynnika, jak też dokonaną korektę (lub jej brak), a także Odwołujący się nie podnoszą okoliczności kwestionujących którykolwiek ze współczynników, zakres któregokolwiek ze współczynnika, czy też dokonane korekty (lub ich brak). Zdaniem Kolegium, ustalone przez rzeczoznawcę współczynniki korygujące, zakres każdego ze współczynników, jak też dokonane korekty (lub ich brak), są szczegółowe, czytelne i przekonywujące.

Kolegium zauważyło, że ustalona przez rzeczoznawcę cena 1m˛ tej części nieruchomości wycenianej, która znalazła się wskutek uchwalenia planu miejscowego na terenie na terenie "MN" (teren "zabudowy mieszkaniowej"), jak też na terenie "MN/U" (teren "zabudowy mieszkaniowej z prawem prowadzenia usług"), czyli [...] zł, jest ceną niższą niż cena średnia zbioru nieruchomości przyjętych do porównania ([...] zł). Podano także, że ustalona przez rzeczoznawcę cena 1m˛ tej części nieruchomości wycenianej, która znalazła się wskutek uchwalenia planu miejscowego na terenie "Ur" (teren "usług i rekreacji"), czyli [...] zł, jest ceną niższą niż cena średnia zbioru nieruchomości przyjętych do porównania ([...] zł). Kolegium zauważyło, że ustalona przez rzeczoznawcę cena 1m˛ tej części nieruchomości wycenianej, która znalazła się wskutek uchwalenia planu miejscowego na terenie na terenie na terenie "KDd" (teren "komunikacji publicznej - droga gminna klasy dojazdowej") oraz na terenie "Kp" (teren "komunikacji publicznej - ciąg pieszo-rowerowy), czyli [...] zł, jest ceną wyższą niż cena średnia zbioru nieruchomości przyjętych o porównania ([...] zł). Różnica wynosi jednak jedynie [...] zł.

Końcowo Kolegium wskazało, że prawo własności działki nr [...] przysługiwało R. W. i A. W. "na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej", była więc to współwłasność łączną między tymi dwiema osobami. Kolegium ustaliło w związku z tym wobec R. W. i A. W. solidarnie jednorazową opłatę w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej - działki nr [...] położonej w N. (zapisanej w księdze wieczystej [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w K.), w związku z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 28 czerwca 2016r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2016r., poz. [...]), i sprzedażą tejże nieruchomości.

Skargę na powyższą decyzję SKO w L. wnieśli A. W. i R. W. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika. Wnieśli o uchylenie decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozp.) poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że pismo rzeczoznawcy J. P. z dnia 22.09.2021 r. a w szczególności Aneks dnia 22.09.2021 r. zawierający "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego", stanowią dopuszczalne podstawy określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania planu miejscowego a w konsekwencji wysokości opłaty planistycznej;

2) naruszenie 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że operat szacunkowy, pismo rzeczoznawcy J. P. z dnia 22.09.202lr. a w szczególności Aneks dnia 22.09.202lr. zawierający "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego", kwalifikują się łącznie jako operat szacunkowy, na podstawie którego ustalony został wzrost wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego i ostatecznie można ustalić skarżącym opłatę planistyczną;

3) naruszenie art. 156 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. art. 37 ust. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) w zw. z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (rozp.) poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, że w dniu wydania decyzji przez Burmistrza Miasta i Gminy K. tj. 20.06.2022r. oraz, że w dniu wydawania decyzji orzekającej co do istoty sprawy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, operat szacunkowy J. P. był aktualny a przepisy art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wyłączają stosowanie art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., gdy tymczasem z uznając że operat szacunkowy, pismo rzeczoznawcy J. P. z dnia 22.09.202lr. a w szczególności aneks dnia 22.09.2021 r. zawierający "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego", kwalifikują się łącznie jako operat szacunkowy, wskazywane są dwie różne wartości nieruchomości a w konsekwencji ustalane dwie różne kwoty należnej opłaty planistycznej;

4) naruszenie art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a zwłaszcza nienależyte dokonanie merytorycznej oceny sporządzanych przez rzeczoznawcę dokumentów w postaci operatu szacunkowego, pisma rzeczoznawcy J. P. z dnia 22.09.2021 r., a w szczególności Aneksu dnia 22 września 2021 r. zawierającego "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego'" i w konsekwencji błędne uznanie, że stanowią one łącznie operat szacunkowy;

5) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności faktu, że poprzez uznanie operatu szacunkowego, pisma rzeczoznawcy J. P. z dnia 22 września 2021 r. a w szczególności aneksu dnia 22.09.2021 r. zawierającego "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego" ustalono dwie różne wartości wzrostu nieruchomości oraz dwie różne wartości opłaty planistycznej, które wzajemnie się wykluczają;

5) naruszenie art. 6, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie zasadności uznania operatu szacunkowego, pisma rzeczoznawcy J. P. z dnia 22 września 2021 r. a w szczególności Aneksu dnia 22 września 2021 r. zawierającego "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego" jako stanowiących łącznie operat szacunkowy;

6) naruszenie art. 138 §1 pkt 2 in principio k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że dotychczasowe postępowanie przed Burmistrzem Miasta i Gminy K., a przede wszystkim zgromadzony materiał dowodowy przed organem pierwszej instancji daje podstawę do uchylenia decyzji Burmistrza Miasta i Gminy K. i orzeczenia co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w przedmiotowej sprawie istotne znaczenie ma dopuszczalność ustalenia wysokości opłaty planistycznej nie na podstawie operatu szacunkowego, lecz w istocie na podstawie aneksu do niego. W tym zakresie organ uchybił zdaniem Skarżących przepisom i wbrew nim uznał, że dodatkowe dokumenty w postaci pisma rzeczoznawcy J. P. z dnia 22 września 2021 r. a w szczególności aneksu dnia 22 września 2021 r. zawierającego "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego" mogą stanowić operat jako całość z operatem.

Wbrew temu co twierdzi SKO zdaniem Skarżących aneks nie może zastąpić operatu, a ponadto z tego powodu, że w operacie, który organ uznał za prawidłowy, wartość nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł, natomiast w decyzji na kwotę [...]zł, przyjętą w aneksie. Tak więc według aneksu wartość nieruchomości w stosunku do ustalonej w operacie szacunkowym wzrosła o [...] zł, konsekwentnie wzrosła również wysokość opłaty planistycznej z kwoty [...]zł do kwoty [...]zł. Dalej podano, że skoro w operacie szacunkowym ustalona przez rzeczoznawcę wartość wzrostu nieruchomości jest odmienną od wskazanej w owym aneksie to niewątpliwie w tych okolicznościach (o ile uznać, że aneks jest operatem o czym twierdzi SKO) to, organ winien spowodować przekazanie sprawy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu oceny prawidłowości sporządzonego operatu i aneksu w trybie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n.

Dalej Skarżący argumentowali, że przyjmując tok rozumowania SKO, jakoby operat szacunkowy, pismo rzeczoznawcy J. P. z dnia 22 września 2021r. a w szczególności aneks dnia 22 września 2021 r. zawierający "wyjaśnienia i uzupełnienia do operatu szacunkowego" stanowią "materialnie rzecz biorąc, jeden operat szacunkowy", to organ zupełnie pomija, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z określeniem wartości nieruchomości, wartości wzrostu nieruchomości, na skutek uchwalenia planu miejscowego o dwóch różnych wartościach.

Zdaniem Skarżących z tego powodu, że w operacie, który organ uznał za prawidłowy, wartość nieruchomości ustalono na kwotę [...]zł, natomiast w skarżonej decyzji na kwotę [...]zł, przyjętą w aneksie. SKO nie wyjaśniło co leżało u podstaw uznania w wydanej decyzji pierwszej a nie drugiej wartości wzrostu nieruchomości i w konsekwencji ustalenia opłaty planistycznej na wyższym poziomie.

Skoro zatem organ dysponował dwoma różnymi wartościami wzrostów nieruchomości niemożliwym było zdaniem Skarżących zastosowanie przepisów prawa materialnego, które wskazują na zasady ustalania opłaty planistycznej, albowiem organ nie dysponował operatem szacunkowym, w oparciu o ustalenia którego taką opłatę planistyczną bez żadnych wątpliwości można było Skarżącym ich zdaniem ustalić.

Zdaniem Skarżących wskazane w decyzji SKO oraz poprzedzającej jej decyzji organu pierwszej instancji powody dokonania korekty wartości działek, istotne dla określenia wzrostu wartości nieruchomości, powinny dogłębnym wyjaśnieniem tych wątpliwości, a próbą arbitralnego korygowania odmiennych ustaleń biegłego. Orzeczenie o wysokości opłaty planistycznej na podstawie dokumentu, który nie był operatem szacunkowym nastąpiło z naruszeniem 37 ust. 12 u.p.z.p. w zw. z art. 156 ust. 1 u.g.n. i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, albowiem ustalona opłata planistyczna oparta jest na sprzecznych z sobą dokumentach, w szczególności dokumencie nie stanowiącym operatu szacunkowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy w ocenie skarżących chybione jest stanowisko SKO, w którym wskazuje, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. stanowi lex specialis wobec postanowień art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. i wyłącza stosowanie przepisów dotyczących aktualizowania operatu szacunkowego, i możliwości jego wykorzystania jako dowód w sprawie ustalenia opłaty planistycznej.

Na marginesie Skarżący podali, iż SKO nie wyjaśniło z jakiego powodu w takim razie rzeczoznawca dokonał aktualizacji operatu w dniu 24 marca 2021 r., skoro jak twierdzi, że w sprawach o ustalenie opłaty planistycznej wyłączone jest stosowanie przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n.

Podkreślenia zdaniem Skarżących wymaga, iż nie kwestionują oni obowiązku poniesienia opłaty planistycznej. Nie mniej jednak ustalenie jej wysokości winno odbyć się zgodnie z obowiązującymi przepisami i w taki sposób aby zobowiązani do jej poniesienia byli przekonani o zasadności jej wysokości i prawidłowym jej ustaleniu przez organ.

W odpowiedzi na skargę SKO w L. wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Podczas rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu

1 marca 2023 r. pełnomocnik Skarżących podtrzymał zarzuty skargi. Dodatkowo podkreślił, iż niezgodne z przepisami prawa jest ustalenie wartości nieruchomości wycenianej w oparciu o aneks do operatu, gdy wartości te się różnią, jeżeli chodzi o wartość ustaloną w pierwotnym operacie, a następnie w aneksie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 259 dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, i obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.).

W ramach sprawowanej kontroli Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika również, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. Z mocy art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (pkt 1 lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. c); a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność aktu lub wydanie go z naruszeniem prawa (pkt 2 i pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do uznania, że akt ten nie odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 37 ust. 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503, dalej: "u.p.z.p.") właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, której wartość wzrosła w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego, przed jej zbyciem może żądać od wójta, burmistrza albo prezydenta miasta ustalenia, w drodze decyzji, wysokości opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4. Natomiast, w myśl art. 36 ust. 4 u.p.z.p. "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości."

W świetle cytowanych przepisów możliwość pobrania przez organ wykonawczy gminy opłaty planistycznej w okolicznościach przedmiotowej sprawy została uzależniona od łącznego ziszczenia się następujących przesłanek ("warunków"):

i) uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie: "m.p.z.p.") obejmującego swymi granicami teren danej nieruchomości;

ii) wzrostu jej wartości wywołanego owym uchwaleniem lub zmianą m.p.z.p.,

iii) zawarcia w uchwalonym lub zmienionym m.p.z.p. ustalenia w kwestii opłaty planistycznej.

Ponadto, w świetle art. 36 ust. 3 w zw. z ust. 4 u.p.z.p., jest jeszcze konieczne, aby:

iv) do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej doszło nie później niż w terminie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. albo jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok NSA z 04.02.2011 r., II OSK 207/10, ONSAiWSA z 2012 r. nr 3, poz. 45; por. też wyroki NSA: z 06.12.2012 r., II OSK 1394/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3161/14; z 11.05.2018 r., II OSK 2577/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

W kontrolowanej sprawie istotne są następujące okoliczności, o których mowa w punktach (i) i (iii)–(iv):

– ad pkt (i) - w dniu 28 czerwca 2016 r. Rada Miejska w K. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług w obrębie miejscowości N. (Dziennik Urzędowy Województwa W. z dnia 2 września 2016 roku, poz. [...], dalej "Plan miejscowy z 2016r."), obejmującego m.in. przedmiotową działkę o nr ewid. [...]. Zgodnie z ustaleniami m.p.z.p. działka o numerze ewid. [...] przeznaczona została częściowo pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczone symbolem MN, tereny zabudowy mieszkaniowej z prawem do prowadzenia usług, oznaczone symbolem MN/U, tereny zabudowy usługowej i rekreacyjnej, oznaczone symbolem Ur, a także tereny komunikacji publicznej klasy dojazdowej (w tym ciągi pieszo rowerowe), oznaczone symbolem KDd i Kp. Przy czym wyodrębnione tereny o nowym przeznaczeniu stanowią obszary o jednorodnym przeznaczeniu w m.p.z.p., o jakim mowa w § 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021., poz. 555).

– w dniu 30 grudnia 2016 r. R. W. i A. W. sprzedali działkę nr [...] (Akt Notarialny Repetytorium A numer [...] z dnia 30 grudnia 2016 r.);

– ad pkt (iii) – w myśl § 11 Planu miejscowego z 2016 r.: dla terenów o nowych funkcjach wyznaczonych w planie ustala się 30% stawkę służącą naliczaniu opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

– ad pkt (iv) – Plan miejscowy z 2016r. wszedł w życie z dniem 20 września 2016 r., zaś kontrolowane postępowanie zostało wszczęte 22 marca 2021 r., zatem w okresie 5 lat od dnia, w którym m.p.z.p. stał się obowiązujący.

W efekcie sporną pomiędzy stronami pozostawała jedynie kwestia ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanki określonej w pkt (ii) powyżej, dotyczącej wzrostu wartości nieruchomości wywołanej uchwaleniem Planu miejscowego z 2016 r., a dokładniej – prawidłowości oszacowania wielkości tego wzrostu w sporządzonym na zlecenie organu I instancji operacie szacunkowym z 24 marca 2020 r., a także w sporządzonym do niego Aneksie z dnia 22 września 2021 r. wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy majątkowego złożonymi w pismach z dnia 22 września 2021r. oraz z 17 maja 2022r. (akta adm. I inst.).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasadne okazały się zarzuty Skarżących odnoszące się do naruszenia przepisów art. 37 ust. 12 u.p.z.p. w związku z § 55-58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2021., poz. 555, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z art. 37 ust. 12 u.p.z.p.: "W odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, o ile przepisy tej ustawy nie stanowią inaczej".

W myśl art. 156 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899, dalej w skrócie "u.g.n.") rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. On też dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (zob. art. 154 ust. 1 u.g.n.). Wobec powyższego istotnym dowodem w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu miejscowego jest operat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego.

Zgodnie z § 55 ust. 2 rozporządzenia operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego.

W operacie szacunkowym przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem (§ 56 pkt 1 rozporządzenia).

Operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Przepis art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Jak jednak wielokrotnie wyjaśniano w orzecznictwie, ani sąd, ani organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Ocena operatu szacunkowego winna być jednak dokonana pod względem formalnym, to jest należy zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (wyroki NSA z: 13 grudnia 2018 r. sygn. akt II OSK 411/18; z 17 marca 2020 r. sygn. akt II OSK 428/19 oraz z 12 stycznia 2021 r. sygn. akt II OSK 1408/19, z 25 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2458/18).

W niniejszej sprawie, w związku z decyzją SKO w L. z 18 czerwca 2021r. uchylającą decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z 22 kwietnia 2021r. i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z uwagi na wyodrębnienie w Planie z 2016r. różnych jednostek planistycznych, stanowiących obszary o jednorodnym przeznaczeniu – drogi gminne klasy dojazdowej, tereny usług i rekreacji oraz ciąg pieszo-rowerowy, zasadne okazało się szczegółowe uzasadnienie podobieństwa nieruchomości, które nie powinno budzić wątpliwości. W związku z tym w toku ponownego rozpatrzenia sprawy biegły rzeczoznawca majątkowy dokonał doprecyzowania operatu z 24 marca 2020r. poprzez sporządzenie aneksu i pisma wyjaśniającego datowanego na 22 września 2021r. W aneksie tym w istocie zawarto ponowną analizę rynku przed i po uchwaleniu Planu miejscowego z 2016r., przy czym rozszerzona została dodatkowo o analizę rynku przeznaczonego pod tereny komunikacji publicznej i tereny rekreacji i usług (punkt 3 operatu); następnie ponowne szacowanie wartości rynkowej nieruchomości przed uchwaleniem m.p.z.p. z bardziej szczegółowym uzasadnieniem podobieństwa przyjętych do poróżnienia gruntów rolnych do szacowanej nieruchomości, szczególnie z uwagi na znaczne różnice w powierzchni (punkt 5.1. operatu); ponowne szacowanie nieruchomości po uchwaleniu Planu miejscowego z 2016r. z wyceną osobno każdego obszaru o jednorodnym przeznaczeniu w m.p.z.p. (punkt 5.2. operatu); ponownie określono wzrost wartości rynkowej szacowanej nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. (pkt 6 operatu). W ocenie Sądu, co do zasady, działanie takie jest dopuszczalne, jeśli tylko następnie, w myśl przywołanych wyżej przepisów postępowania, w sprawie rozpatrzony zostanie cały materiał dowodowy tj. sporządzony w sprawie operat łącznie z aneksem do niego. W wielu przypadkach może bowiem zachodzić potrzeba uzupełnienia operatu w takim zakresie, w którym sporządzanie nowego będzie niecelowe, a także może generować niepotrzebne koszty. Odmowa wiarygodności takiego operatu szacunkowego wraz z aneksem przez organ administracji publicznej jest dopuszczalna w ramach art. 80 k.p.a. jednakże wyłącznie w przypadkach oczywistych, gdyby strona postępowania wykazała, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat wraz z aneksem zawiera ewidentne błędy, dyskwalifikujące jego walory dowodowe.

Zdaniem Sądu inaczej jest jednak w niniejszej sprawie, gdy sporządzony aneks do operatu odnosi się do zasadniczych i najistotniejszych kwestii dla których operat sporządzono, jak ostateczny wynik w zakresie wyceny wartości nieruchomości przed i po uchwaleniu planu, który stanowi podstawę do ustalenia wzrostu wartości nieruchomości wycenianej i w konsekwencji wyliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W takiej sytuacji aneks w istocie zastąpił operat, co zdaniem Sądu jest niedopuszczalne, zwłaszcza, że w aneksie sporządzonym po wniesieniu odwołania i uchyleniu decyzji organu I instancji biegły ustalił jeszcze wyższą wartość nieruchomości po uchwaleniu m.p.z.p. niż w pierwotnym operacie, co skutkowało ustaleniem większego wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia m.p.z.p. i w ostateczności wyliczeniem przez organ I instancji zwiększonej opłaty planistycznej. W niniejszym przypadku na podstawie sporządzonego aneksu z dnia 22 września 2021 r. wartość zbytej przez Skarżących nieruchomości określona została na kwotę [...]zł, tj. kwotę wyższą aniżeli wskazana w pierwotnie sporządzonym operacie z 24 marca 2020r. To doprowadziło także do ustalenia opłaty z tytuły wzrostu wartości nieruchomości w kwocie wyższej, aniżeli w pierwotnej decyzji organu I instancji, tj. na kwotę [...]zł. Już z tego tylko powodu zaskarżona decyzja, a także decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu, celem sporządzenia nowego operatu szacunkowego wyceny nieruchomości, który stanowi na podstawie przepisów u.g.n., a w szczególności art. 156 ust. 1 u.g.n. i nast. opinię o wartości szacowanej nieruchomości nr ewid. [...] położonej w N. , gmina K., który następnie będzie podstawą do ustalenia opłaty planistycznej.

W tym kontekście nie zasługuje jednak na uwzględnienie zarzut Skarżących odnoszący się do utraty aktualności operatu szacunkowego z marca 2020r. wraz z klauzulą aktualności z 30 marca 2021r. Z związku jednak ze wskazaną powyżej koniecznością sporządzenia nowego operatu zarzut ten stał się drugorzędny.

Zgodnie z art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego.

Przy rozpoznawaniu sprawy Sąd miał na uwadze wskazywane przez organy ugruntowane w orzecznictwie stanowisko, które Sąd podziela, że przepisy art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n. nie mają zastosowania przy ustalaniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek zbycia nieruchomości po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż ważność operatu szacunkowego jest inaczej rozumiana z uwagi na ustalanie wysokości opłaty na dzień sprzedaży nieruchomości według kryteriów określonych w art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

W sprawach dotyczących ustalenia opłaty w trybie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. podkreśla się, że wysokość opłaty determinowana jest wyceną wartości nieruchomości dokonywaną na podstawie danych z okresu wcześniejszego, które nie mogą już ulec zmianie. Operat szacunkowy sporządzony w celu ustalenia opłaty planistycznej winien odnosić się do zdarzenia przeszłego, to jest do cen nieruchomości w dacie sprzedaży, co oznacza że kwestia aktualności operatu dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje bez znaczenia (por. wyroki NSA z: 13 listopada 2012 r., II OSK 1225/11; 10 czerwca 2014 r., II OSK 69/13; 27 grudnia 2016 r., II OSK 801/15; 1 lutego 2019 r., II FSK 314/17; z 17 marca 2022r., II OSK 390/22).

Przytoczony powyżej przepis art. 156 ust. 3 u.g.n. ustala zasadę, która doznaje jednak odstępstwa w myśl art. 156 ust. 5 u.g.n., który stanowi, że przepisy ust. 3 i 4 nie naruszają uregulowań wynikających z przepisów odrębnych. Do takich szczególnych przepisów należeć będą przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dotyczące wymierzenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie wysokości opłaty planistycznej dokonywane jest przy uwzględnieniu wartości nieruchomości na dzień zawarcia umowy sprzedaży. Dlatego przyjmuje się, że art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jako lex specialis w stosunku do przepisów art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., wyłącza ich stosowanie na mocy art. 156 ust. 5 u.g.n. Przytoczone przez Skarżących orzeczenia sądowe wydane zostały w innym stanie faktycznym, np. dotyczyły ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby odszkodowania, czy ustalenia opłaty adiacenckiej.

Przechodząc dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd dokonał z urzędu oceny niniejszej sprawy we wszystkich jej aspektach, będąc zobowiązanym do rozstrzygania w granicach sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro operat szacunkowy z 24 marca 2020r. wraz z aneksem z 22 września 2021r. stanowiły doniosły dowód w niniejszej sprawie, a bez wątpienia ich elementy zostaną także wykorzystane w ponownie prowadzonym przez organy postępowaniu, to należało także wskazać na dostrzeżone wątpliwości, które wymagają dodatkowego wyjaśnienia ze strony rzeczoznawcy majątkowego.

Trzeba podkreślić, na co wskazywało już SKO w L. przy poprzednim rozpatrzeniu sprawy, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest wyznaczony przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, ale ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Wybór metody i techniki wyceny wymaga wiedzy specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji, czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości, których Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie. Sąd zatem nie kwestionuje dokonanego przez biegłego rzeczoznawcę wyboru podejścia porównawczego oraz metody korygowania ceny średniej i techniki szacowania przedmiotowej nieruchomości, którego zgodnie z art. 154 ust. 1 i 2 i 3 u.g.n. dokonuje rzeczoznawca majątkowy. Zasadnie także przyjął biegły, że przedmiotem szacowania jest nieruchomość stanowiąca przed, jak i po uchwaleniu Planu miejscowego z 2016r. działkę o numerze ewid. [...], położoną w N. , gmina K..

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu rynkowej wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Trend czasowy ma na celu aktualizację przyjętych do porównań cen transakcyjnych na datę wyceny. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zdaniem Sądu, szczegółowego i nie budzącego żadnych wątpliwości wyjaśnienia w niniejszej sprawie wymaga, czy dobrane przez rzeczoznawcę nieruchomości po uchwaleniu Planu z 2016r. spełniają cechy nieruchomości podobnych. Podkreślić bowiem należy, jak wskazał rzeczoznawca, że rozszerzył kryteria doboru i przyjął do porównania niezabudowane nieruchomości będące przedmiotem prawa własności dla zwartych terenów MN i MN/U, Ur oraz KDd i Kp nie z obszaru gminy K., ale z terenu województwa wielkopolskiego i z zakresem czasowym od stycznia 2014r do grudnia 2016r. Wobec powyższego, nie kwestionując wartości merytorycznej przyjętych próbek nieruchomości, co stanowi wiedzę specjalną rzeczoznawcy, strony winny znaleźć w operacie szczegółowe uzasadnienie pozwalające jednoznacznie przyjąć, że przyjęte próbki n nieruchomości spełniają zasadniczą i kluczową dla sprawy przesłankę podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Nieruchomość podobną u.g.n. definiuje w ten sposób, że należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.).

W odniesieniu do terenów oznaczanych symbolem KDd oraz Kp wycenianą nieruchomość w zakresie położenia oceniono na korzystną (str. 23 aneksu), podczas gdy z wcześniejszego opisu cech rynkowych i wag cech (Tabela nr 13) wynika, że lokalizacja korzystna odnosi się do działek położonych w mieście – siedzibie gminy lub w pobliżu, atrakcyjna na terenie miejscowości (np. lokalizacja ciesząca się uznaniem inwestorów, prestiżowa, w centrum). Natomiast z opisu wycenianej nieruchomości wynika, że jest niezabudowana, nieuzbrojona, użytkowana rolniczo, położona w sąsiedztwie zabudowy siedliskowej i gruntów rolnych w niedalekim sąsiedztwie siedziby gminy – K. (str. 1 operatu). Nadto, dla określenia cechy położenia terenów MN i MN/U oraz Ur rzeczoznawca określił charakterystykę w zakresie lokalizacji i otoczenia wycenianej nieruchomości, jako średnio korzystną (str. 16, 19 aneksu do operatu). W ocenie Sądu, mogła powstać rozbieżność w ocenie cechy położenia dla poszczególnych wycenianych nieruchomości po uchwaleniu Planu, co wymaga wyjaśnia.

Dodatkowo z opisu nieruchomości podobnych wynika, że do porównania dobrano transakcje dotyczące nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne i wykorzystywane na drogi publiczne (Tabela nr 14, str. 22 aneksu do operatu). Natomiast z treści m.p.z.p. wynika, że jednostki bilansowe KDd stanowią tereny komunikacji publicznej - drogi gminne klasy dojazdowej (§ 3 ust. 1 pkt 4 i § 7 ust. 5 Planu miejscowego z 2016r.), co oznacza że tereny te w istocie przeznaczone są pod drogi publiczne - dojazdowe najniższej klasy, w obrębie terenów MN i MN/U celem zapewnienia dostępu do dróg publicznych wyższych klas dla wydzielonych już działek budowlanych. Nadto, tereny Kp stanowią w Planie z 2016r. ciąg pieszo-rowerowy (§ 3 ust. 1 pkt 5 i § 7 ust. 6 Planu). Zdaniem Sądu wyjaśnienia wymaga, czy do porównania biegły ujął próbki n nieruchomości spełniające kryterium podobieństwa w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. i § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia, mając na uwadze, że nieruchomość wyceniana o przeznaczeniu pod drogi publiczne charakteryzuje się szczególną cechą tych dróg publicznych z uwagi na ich przeznaczenie w Planie pod drogi dojazdowe i ciąg pieszo-rowerowy, co może mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości wycenianej.

Podobnie odnieść należy się do terenu oznaczonego w Planie miejscowym symbolem Ur – tereny usług i rekreacji (§ 3 ust. 1 pkt 3 Planu). Jako przeznaczenie podstawowe tego terenu Plan przewiduje zabudowę usługową i rekreacyjną / zabudowę usługową w zakresie turystyki, małej gastronomi, handlu. Określono także wskaźnik intensywności zabudowy od 0,01 do 1,1; powierzchnię biologicznie czynną na poziomie nie mniej niż 30 % całkowitej powierzchni działki; powierzchnię zabudowy działki nie większa niż 50 % (§ 7 ust. 4 pkt 1, 4, 5, 6 Planu z 2016r.). Takie przeznaczenie terenu Ur wskazuje na szczególny charakter zabudowy usługowej – o charakterze rekreacyjnym i turystycznym, małej gastronomii, handlu w zakresie przeznaczenia podstawowego. Dodatkowo przewidziano niski wskaźnik intensywności zabudowy na tym terenie. Natomiast, w aneksie do operatu do porównania, jako nieruchomości podobne, wzięto pod uwagę tereny przeznaczone pod działalność gospodarczą (usługi, handel) – str. 19 aneksu do operatu, bez dodatkowego wyjaśnienia, że spełniają przesłankę podobieństwa do nieruchomości wycenianej, która posiada szczególne, opisane powyżej, cechy. Zdaniem Sądu, inną wartość mają nieruchomości przeznaczone pod szeroko rozumiane usługi i handel (np. wielkopowierzchniowy), a inną - nieruchomości pod usługi w zakresie rekreacji i turystyki oraz małej gastronomii i handlu związanego z przeznaczeniem podstawowym. Dodatkowego wyjaśnienia zatem wymaga, czy dobrane przez rzeczoznawcę nieruchomości podobne (Tabela nr 10 aneksu do operatu) spełniają cechę podobieństwa do nieruchomości wycenianej i również posiadają takie szczególne cechy, jak teren oznaczony w Planie miejscowym z 2016r. jako Ur.

Zaznaczyć trzeba, że wyjaśnienia w powyższym zakresie mogą mieć wpływ na ustalenie wartości nieruchomości wycenianych, jednakże wezwanie biegłego do ich dokonania nie oznacza dyskwalifikacji operatu z tego powodu, a jedynie konieczność opisania i sprecyzowania elementów szacowania nieruchomości w powyższym zakresie.

W ocenie Sądu zobowiązanie Skarżących do zapłaty opłaty planistycznej w znacznej wysokości wymaga od organu wyjaśnienia wszystkich wątpliwości i niejasności oraz przeprowadzenia postępowania w sposób odpowiadający wymogom wynikającym z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia 20 czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji zobowiązany będzie do nakazania rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenia nowego operatu szacunkowego, a nie aneksu do niego oraz ustosunkowana się do wskazanych w niniejszym uzasadnieniu kwestii odnoszących się do szerszego wyjaśnienia i opisania, że przyjęte próbki reprezentatywnych transakcji nieruchomości podobnych spełniają ustawową przesłankę podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Następnie w oparciu o tak sporządzony i przedstawiony operat szacunkowy, w zależności od wyniku poczynionych ustaleń i stanowiska rzeczoznawcy – organ z zachowaniem wymogów art. 10 § 1 k.p.a. podejmie właściwe rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając, jak tego wymaga art. 107 § 3 k.p.a.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 z późn. zm.) Sąd zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 15.267 zł.