Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 331/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent stażysta Martyna Pakuła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o. o. [...] z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz D. Sp. z o. o. [...] z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło decyzję tego samego organu z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w całości i orzekło:

1. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (znak: [...]), w części zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we Wsi [...], gm. [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...] z obr. [...],

2. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. (znak: [...]), w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 1994 r. nr [...], wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku D. Sp. z o.o., Wójt Gminy [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gm. [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...] z obr. [...], na działki o nr ew. [...] oraz ustalił wysokość odszkodowania za nowopowstałe w wyniku podziału działki o nr ew. [...], przeznaczone pod drogi, przechodzące na własność Gminy [...], na kwotę [...] zł.

Decyzja powyższa wydana została na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127, ze zm.), postanowienia Zarządu Gminy [...] nr [...] z dnia [...] października 1992 r. w sprawie ustalenia ceny 1 m2 gruntu wydzielonego pod drogi oraz w oparciu o porozumienie z dnia 24 sierpnia 1990 r. w sprawie powierzenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] prowadzenia spraw należących do jego właściwości, a wymienionych w załączniku do tego porozumienia, Zarządowi Gminy [...].

Postanowieniem z dnia [...] września 1994 r. nr [...], Wójt Gminy [...] sprostował "oczywistą omyłkę" w powyższej decyzji w ten sposób, że "na stronie nr 1 w zdaniu: zatwierdzam projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...] położone we wsi [...] " dopisał "nr dz [...] o pow. [...] m kw - przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową".

Wnioskiem z dnia 4 kwietnia 2013 r. D. Sp. z o.o. B. wystąpiło o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji ostatecznej wraz z późniejszym sprostowaniem.

Zdaniem wnioskodawcy decyzja wydana została z rażącym naruszeniem:

art. 10 ust. 5 w zw. z art. 56 ust. 1 ustawy, "poprzez określenie w decyzji odszkodowania należnego Spółce z tytułu przejścia na własność Gminy [...] gruntów wydzielonych pod budowę ulic w wysokości znacząco odbiegającej od wartości przejmowanych gruntów",

art. 10 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 1 w zw. z art. 56 ust. 4 ustawy "poprzez brak zasięgnięcia opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości lub stosownej osoby z uprawnieniami w rozumieniu art. 38 ust. 1 tejże ustawy przy ustalaniu w decyzji wysokości odszkodowania należnego Spółce z tytułu przejścia na własność Gminy [...] gruntów wydzielonych pod budowę ulic i oparcie się przy ustalaniu odszkodowania wyłącznie o postanowienie Zarządu Gminy [...] z dnia [...] października 1992 roku Nr [...] w sprawie ustalania ceny 1 m2 gruntu wydzielonego pod drogi",

art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 ustawy "poprzez zatwierdzenie w decyzji podziału nieruchomości dokonanego w sposób niezgodny z obowiązującym w momencie wydania decyzji w Gminie [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, gdyż grunty przejęte na własność przez Gminę [...] nie zostały oznaczone w tymże planie zagospodarowania jako teren przeznaczony pod drogi publiczne",

art. 48 ust. 1 ustawy w zw. z art. 89 § 1 k.p.a. "poprzez orzeczenie w decyzji o odszkodowaniu z tytułu przejęcia gruntów wydzielonych pod budowę ulic bez przeprowadzenia rozprawy administracyjnej",

art. 10 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy "poprzez orzeczenie w decyzji o wysokości odszkodowania z tytułu przejścia na własność Gminy [...] gruntów wydzielonych pod budowę ulic przez Wójta Gminy [...], z przekroczeniem delegowanych mu kompetencji".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...][...] kwietnia 1994 r. nr [...] w części dotyczącej ustalenia odszkodowania za nowopowstałe działki została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej we wskazanej części z tego względu, że od dnia jej doręczenia upłynęło dziesięć lat oraz odmówiło stwierdzenia nieważności powyższej decyzji ostatecznej w pozostałej części.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż zdaniem Kolegium - kwestie podziału nieruchomości oraz ustalenia ewentualnego odszkodowania powinny być rozstrzygane w odrębnych postępowaniach, przy czym druga z tych kwestii - dopiero po ostatecznym zakończeniu postępowania w pierwszej z nich (analogicznie: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 grudnia 1995 r., sygn. akt SA/Lu 668/95, Glosa 1996/9/28). Brak jest podstaw do uznania, że możliwe było jednoczesne, w tej samej decyzji, zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości oraz ustalenie odszkodowania, o ile, rzecz jasna, odszkodowanie takie w ogóle w konkretnym przypadku przysługiwało.

Kolegium wskazało, że w aktach sprawy znajduje się kopia porozumienia z dnia [...] sierpnia 1990 r. w sprawie powierzenia przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] prowadzenia spraw należących do jego właściwości, a wymienionych w załączniku do tego porozumienia, Zarządowi Gminy [...]. W pkt V.5.I wspomnianego załącznika, noszącego tytuł "Wykaz spraw należących do właściwości Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] przekazanych do prowadzenia Burmistrzowi (Wójtowi) w [...]", jako jedyne sprawy z rozdziału 1, 6 i 8 ustawy objęte porozumieniem wymienione zostały sprawy zatwierdzania projektów podziału nieruchomości. Jednocześnie ani w tym punkcie, ani w jakiejkolwiek innej części owego załącznika nie wymieniono spraw w przedmiocie ustalania wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczonych nieruchomości.

Brak jest w ocenie Kolegium podstaw do uznania, że w dacie wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej wspomniane porozumienie nie obowiązywało, lub że obowiązywało inne porozumienie. Oznacza to, że Wójt Gminy [...] był w tej dacie organem właściwym do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, nie posiadał natomiast uprawnień do ustalania odszkodowania z tytułu przejścia na własność gminy gruntów wydzielonych w wyniku takiego podziału pod budowę ulic.

Kolegium uznało zatem, iż przedmiotowa decyzja ostateczna w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...] została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, czego skutkiem powinno być stwierdzenie jej nieważności w tej części, stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Stwierdzeniu takiemu sprzeciwia się jednak art. 156 § 2 k.p.a., zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszeni upłynęło dziesięć lat.

Od doręczenia przedmiotowej decyzji upłynęło ponad dziesięć lat, w związku z czym stwierdzenie jej nieważności z przyczyn wskazanych powyżej nie jest już możliwe. Jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności o których mowa w art. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się - w myśl art. 158 § 2 k. p. a. - do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji.

Jednocześnie brak jest, zdaniem Kolegium, innych podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości albo w części, w szczególności - by przesłankę do takiego stwierdzenia mogły stanowić okoliczności wskazane w rozpatrywanym wniosku, zwłaszcza że okoliczności te - poza jednym wyjątkiem - dotyczą prawidłowości ustalenia wysokości odszkodowania, a zatem tej części decyzji, która - jak stwierdzono już powyżej - została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Kolegium nie doszukało się niezgodności zatwierdzonego projektu podziału z ustaleniami obowiązującego w dacie wydania przedmiotowej decyzji ostatecznej planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...]. Sam fakt wydzielenia z nieruchomości poddanej podziałowi trzech działek niezbędnych do obsługi komunikacyjnej nie może skutkować zdaniem organu negatywną oceną kwestionowanej decyzji. Kolegium ustaliło, że w pkt 6.1 planu stwierdzono wyraźnie, że "powiązania wewnątrz obszaru gminy odbywać się będą za pomocą sieci dróg gminnych wyszczególnionych w tabeli wytycznych realizacyjnych i na rysunku planu (od nr 22 TD do 57 TD) oraz innych dróg ogólnodostępnych, przedstawionych informacyjnie na rysunku planu. Są to drogi o funkcji lokalnej, odciążające Al. [...] i obsługujące tereny zurbanizowane. Wymagają one zaprojektowania w opracowaniach szczegółowych i ustalenia ich jako gminne lub wewnętrzne w momencie realizacji". Zdaniem Kolegium, wydzielenie w przedmiotowej decyzji ostatecznej z nieruchomości dzielonej działek pod budowę ulic znajduje oparcie w przytoczonych ustaleniach planu, a z całą pewnością nie jest ono niezgodne z tymi ustaleniami.

Kolegium wskazało, że podniesione we wniosku pozostałe okoliczności dotyczą kwestii proceduralnych, przede wszystkim - trybu określania wysokości odszkodowania. Kwestie takie nie mogą w ocenie organu stać się podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Jedynie na marginesie Kolegium zauważyło, iż - zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy - odszkodowanie powinno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości. W razie potrzeby, ustalenie odszkodowania następuje - w myśl ust. 4 tegoż artykułu - po zasięgnięciu opinii biegłych lub innych osób, o których mowa w art. 38 ust. 1 ustawy.

Kolegium nie było w stanie ocenić, czy ustalone odszkodowanie faktycznie - jak twierdzi wnioskodawca - nie opowiada wartości działek przejętych przez Gminę [...] pod budowę ulic, zwłaszcza że jego wysokość ustalona została bez zasięgnięcia nieobowiązkowej (o braku obowiązku w tym zakresie świadczy dobitnie sformułowanie "w razie potrzeby...") opinii biegłego lub innych osób wymienionych w art. 38 ust. 1 ustawy. Brak możliwości dokonania tego rodzaju ustaleń uniemożliwia zdaniem organu stanowcze wypowiadanie się w tej kwestii, nie mówiąc już o zastosowaniu tak daleko idących środków, do których zaliczyć należy instytucję stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Bez znaczenia dla oceny prawidłowości decyzji jest również zdaniem organu nadzoru fakt nie poprzedzenia ustalenia wysokości odszkodowania rozprawą administracyjną. Co prawda faktycznie, art. 48 ust. 1 ustawy nakładał obowiązek przeprowadzenia takiej rozprawy, jej nieprzeprowadzenie zakwalifikować można jednak tylko jako wadę postępowania, która może, choć nie musi, znaleźć przełożenie na sposób rozstrzygnięcia sprawy.

Zdaniem Kolegium, brak jest również podstaw do uznania, że przedmiotowa decyzja ostateczna wydana została z rażącym naruszeniem któregokolwiek z pozostałych przytoczonych wyżej przepisów ustawy, skutkującym koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że nie dopatrzyło się zaistnienia jakiejkolwiek innej okoliczności, dającej podstawę do usunięcia z obrotu prawnego przedmiotowej decyzji ostatecznej Wójta Gminy [...], stosownie do dyspozycji art. 156 § 1 k.p.a. Żadnej z takich przesłanek nie wskazał zresztą sam wnioskodawca.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyło D. Sp. z o.o. B.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ponownie rozpatrując sprawę wskazało, że przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. stanowi, że w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Normę tę należy potraktować jako zasadę co do określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), jednak pod warunkiem, że jednocześnie jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.). Z art. 20 k.p.a. wynika, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. (por. postanowienie z dnia 10 marca 2005 r., sygn. akt OW 70/04, LEX nr 819280). Z tych też przyczyn zasadne pozostaje również stanowisko, zgodnie z którym organu wyższego stopnia nie można ustalać w oderwaniu od przepisów prawa materialnego, określających właściwość rzeczową organu I instancji w danej sprawie (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 r., sygn. akt II OW 90/10 oraz z dnia 22 lipca 2011 r., sygn. akt II OW 17/11).

Kolegium podniosło, że przepis art. 17 pkt 1 k.p.a. wskazując samorządowe kolegium odwoławcze jako organ wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego nie czyni rozróżnienia na organy tych jednostek wykonujące zadania z zakresu administracji samorządowej czy też rządowej. Zatem, co do zasady, organem wyższego stopnia w stosunku organów jednostek samorządu terytorialnego, niezależnie od tego jakie zadania wykonuje, jest samorządowe kolegium odwoławcze (por. postanowienie NSA z dn. 15 listopada 2011 r., sygn. akt II OW 100/11, LEX nr 1070400). Inaczej będzie się natomiast kształtować sytuacja, gdy "ustawy szczególne stanowią inaczej". Oznacza to, że w sytuacji gdy przepis szczególny będzie wskazywał inny organ odwoławczy w stosunku do organu jednostki samorządu terytorialnego niż samorządowe kolegium odwoławcze, to ogólna reguła z art. 17 pkt 1 k.p.a. nie będzie miała zastosowania.

Kolegium wskazało, że m.in. art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami jest przepisem stanowiącym inaczej, o jakim mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, co daje wojewodom status "organu wyższego stopnia" w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej.

Zatem niezależnie od różnych koncepcji dotyczących ustalenia organu wyższego stopnia, w rozumieniu art. 157 § 1 k.p.a., jako organu nadzoru właściwego do rozstrzygnięcia sprawy, organem nadzoru właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki, zarówno w dacie jej wydania, jak również według obowiązujących aktualnie przepisów, zdaniem Kolegium jest wojewoda.

Skoro bowiem ogólna właściwość Kolegium (jako organu wyższego stopnia) określona w art. 17 pkt 1 k.p.a. i art. 1 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych, wyłączona została na rzecz tego innego organu - wojewody, na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. w zw., z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2015 r., poz. 525 ze zm.), to Wojewoda [...] zdaniem Kolegium jest organem nadzoru właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki.

Okoliczność, iż decyzję, w zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki, wydał niewłaściwy organ - Wójt Gminy [...], nie powoduje w ocenie organu przeniesienia na Kolegium kompetencji do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...], w tym zakresie, skoro ogólna właściwość Kolegium wyłączona została na rzecz innego organu - wojewody, na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 5 i 7 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie.

Przyjęcie odmiennej koncepcji, uznającej właściwość Kolegium do oceny legalności, w trybie nadzoru, ww. decyzji Wójta Gminy [...], zakresie dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki, powodowałoby zdaniem organu naruszenie właściwości rzeczowej, której organy administracji publicznej, tak w postępowaniu zwykłym, jak i nadzwyczajnym, muszą przestrzegać z urzędu, a w konsekwencji podjęcie decyzji obarczonej wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Z art. 20 k.p.a. wynika bowiem, że właściwość organów ustala się na podstawie przepisów o zakresie ich działania i przepis ten ma pierwszeństwo przed ogólną konstrukcją właściwości instancyjnej określonej w art. 17 pkt 1 k.p.a. Właściwość rzeczowa wynikająca z przepisów prawa materialnego stanowi podstawę dla określenia właściwości instancyjnej w postępowaniu zwyczajnym i w postępowaniach nadzwyczajnych.

Tym samym skoro, postępowanie nadzorcze zostało wszczęte i zakończone zaskarżoną decyzją przez organ niewłaściwy do oceny legalności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...], to nie ma w ocenie Kolegium możliwości jego kontynuacji, a wadliwe postępowanie wszczęte przed niewłaściwym organem winno zostać umorzone, jako (ab initio) bezprzedmiotowe.

Kolegium wskazało, że materialnoprawną podstawę podziału nieruchomości stanowiły przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Zgodnie z powyższymi przepisami w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji podział nieruchomości mógł nastąpić, jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (ust. 1), podział nieruchomości następował na podstawie decyzji rejonowego organu rządowej administracji publicznej, zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3), grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stało się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu nieruchomości (ust. 5).

W pkt 6.1 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy [...] wskazano "powiązania wewnątrz obszaru gminy odbywać się będą za pomocą sieci dróg gminnych wyszczególnionych w tabeli wytycznych realizacyjnych i na rysunku planu (od nr 22 TD do 57 TD) oraz innych dróg ogólnodostępnych, przedstawionych informacyjnie na rysunku planu. Są to drogi o funkcji lokalnej, odciążające Al. [...] i obsługujące tereny zurbanizowane. Wymagają one zaprojektowania w opracowaniach szczegółowych i ustalenia ich jako gminne lub wewnętrzne w momencie realizacji".

Zdaniem organu w zaskarżonej decyzji Kolegium, zasadnie wskazano, iż "wydzielenie w przedmiotowej decyzji ostatecznej z nieruchomości dzielonej działek pod budowę ulic znajduje oparcie w przytoczonych ustaleniach planu, a z całą pewnością nie jest ono niezgodne z tymi ustaleniami."

W wyroku z dnia 20 marca 1998 r. sygn. akt I SA 1815/97 (Lex nr 44 653) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, zgodnie z którym warunek zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1 ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości), jest o tyle przesądzający, iż bez jego spełnienia postępowanie o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości w ogóle nie może się toczyć. Z kolei w wyroku z dnia 12 czerwca 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 227/08 (Lex nr 535020) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że podział dokonywany w trybie art. 10 ust. 1 ustawy miał do spełnienia jeden cel tj. zapewnienie zgodności podziału nieruchomości z planem zagospodarowania przestrzennego. Podział ten był tylko podziałem geodezyjnym i miał jedynie znaczenie "pozwolenia" na podział prawny polegający na utworzeniu (w drodze dalszych czynności prawnych) z dotychczasowych nieruchomości, nowych nieruchomości.

Kolegium podniosło, że decyzja o podziale nieruchomości nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza że jeżeli z wnioskiem o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości występuje właściciel lub użytkownik wieczysty, a proponowany podział jest w zasadzie zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to organ nie może odmówić jego zatwierdzenia. Wbrew dosłownemu brzmieniu art. 10 ust. 1 ustawy należy zdaniem Kolegium przyjąć, że w braku sprzeczności projektu podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem rejonowego organu jest zatwierdzenie projektu podziału. Pod pojęciem sprzeczności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego należy rozumieć taki podział nieruchomości, który by w szczególności uniemożliwiał realizację postanowień tego planu w stosunku do danego terenu. Przepis ten stanowi bowiem z natury rzeczy ograniczenie prawa własności i dlatego powinien być interpretowany w sposób wyłączający możliwość przyjęcia uznaniowego charakteru decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu podziału (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lutego 1998 r. sygn. akt I SA 1112/97, Lex nr 44540, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Go 1023/13).

Kolegium dodało, że dla zastosowania art. 10 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w sprawie, w której decyzja o podziale nieruchomości została wydana przed dniem 1 stycznia 1995 r., to jest w okresie obowiązywania ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.), nie było konieczne, aby w obowiązującym wówczas miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1091/08 i z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 349/09.

W ocenie Kolegium nie wynika z akt sprawy niniejszej, aby mogła wystąpić przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jak również inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. dotyczące sprawy stwierdzenia nieważności decyzji.

W ocenie Kolegium istnieją podstawy do zmiany decyzji Kolegium z dnia [...] maja 2015 r. i odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r., w części zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we Wsi [...], gm. [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...] z obr. [...] oraz do umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...].

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła D. Sp. z o.o. B. zarzucając jej:

1. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w części zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...] z obrębu [...], podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa, polegającym na zatwierdzeniu podziału nieruchomości dokonanego w sposób niezgodny z obowiązującym w momencie wydania decyzji w Gminie [...] miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tj. z rażącym naruszeniem art. 10 ust. 1 w zw. z art. 10 ust. 5 Ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości;

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i art. 17 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegające na błędnym uchyleniu decyzji wydanej w I instancji i umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...], przeznaczone pod drogi przechodzące na własność Gminy [...], co nastąpiło na skutek błędnego przyjęcia, że organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994r. w ww. części jest Wojewoda [...], podczas gdy przepis 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami daje wojewodom status "organu wyższego stopnia" tylko i wyłącznie w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji przez starostę wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, natomiast ww. decyzja z dnia [...] kwietnia 1994 roku nie została wydana przez starostę, ale przez wójta, wobec czego w tym przypadku ustawa szczególna, o której mowa w art. 17 pkt 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania, ergo organem wyższego stopnia właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a tym samym brak jest podstaw do uznania, że prowadzone postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

3. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 139 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez naruszenie zakazu reformationis in peius w stosunku do skarżącego, polegające na umorzeniu postępowania w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki o nr ew. [...], podczas gdy w pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że decyzja Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 roku we wskazanej części została wydana z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem przepisów o właściwości, a w konsekwencji dawało skarżącemu podstawę do ewentualnego wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania.

Nadto na podstawie przepisu art. 145a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o zobowiązanie organu przez Sąd do wydania decyzji, wskazując sposób rozstrzygnięcia sprawy w części uzasadnionej okolicznościami sprawy, a mianowicie stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w części zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], gmina [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr ew. [...] z obrębu [...] z przyczyn opisanych dokładnie w uzasadnieniu.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zarzuty w niej podniesione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za zasadną.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono poprzednią decyzję tego organu z dnia [...] maja 2016r. i odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w części zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości położonej we wsi [...], w skład której wchodziły działki oznaczone w rejestrze gruntów nr [...] oraz umorzono postępowanie w części dotyczącej stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie dotyczącym ustalenia odszkodowania za nowopowstałe działki nr [...].

Podstawą prawną decyzji zatwierdzającej podział były przepisy art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991r. nr 30, poz. 127 ze zm.), zgodnie z którymi warunkiem podziału była zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 10 ust. 1), zaś grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd podziela stanowisko Kolegium, że kwestionowana decyzja w części dotyczącej zatwierdzenia projektu podziału przedmiotowej nieruchomości jest zgodna z prawem i nie doszło przy jej wydawaniu do rażącego naruszenia prawa. Orzekający w niniejszej sprawie Sąd w całości podziela argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 349/09, zgodnie z którym do zastosowania art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w sprawie w której decyzja o podziale została wydana przed 1 stycznia 1995 r, nie było konieczne, aby w ówcześnie obowiązującym planie miejscowym przewidziany został przebieg ulicy na nieruchomości objętej podziałem. Uzasadnieniem tego stanowiska jest fakt, że obowiązująca w dacie zatwierdzenia podziału ustawa z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1989 r. Nr 17, poz. 99 ze zm.) nie przewidywała obowiązku ustalania w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego linii rozgraniczających ulice, place oraz drogi publiczne. Takie uregulowanie zostało wprowadzone dopiero w obowiązującej od dnia 1 stycznia 1995 r. ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415). Natomiast w ustawie z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym w rozdziale 5, dotyczącym planów miejscowych, ustawodawca zawarł jedynie ogólne wytyczne dotyczące treści zarówno ogólnego (art. 26 tej ustawy), jak i szczegółowego (art. 27) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustawie tej nie było również znane pojęcie inwestycji celu publicznego, które wprowadzono dopiero w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717). W związku z powyższym należy stwierdzić, że w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział ([...] kwietnia 1994r.) nie było obowiązku wyszczególniania w planie miejscowym przebiegu ulic i dróg, a zatem nie można przyjmować, że brak takich ustaleń w planie miejscowym obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału jest wystarczającą okolicznością dla przyjęcia braku prawnorzeczowych skutków wydzielenia działki pod drogę (ulicę), nie ma on także znaczenia dla oceny zgodności podziału z planem miejscowym w zakresie wydzielenia działek pod drogi jako dojazd do nowopowstałych działek.

Odnosząc się natomiast do rozstrzygnięcia zawartego w drugim punkcie zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że w tej części zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazać należy, że sprawa o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nową sprawą w stosunku do postępowania zwykłego i w związku z tym rządzi się własnymi regułami także w zakresie ustalenia organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja została wydana przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze – ten organ. Ustalenie organu wyższego stopnia w przypadku funkcjonowania organów administracji publicznej, o których mowa w art. 17 k.p.a. przy uwzględnieniu art. 20 k.p.a., generalnie nie powinno budzić poważnych wątpliwości. Analiza art. 157 § 1 k.p.a. wskazuje bowiem na powiązanie organu wyższego stopnia z organem, który wydał decyzję. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności jest ustalenie istnienia wady decyzji określonej w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy, w której ta decyzja została wydana. Zasada ta obowiązuje również w przypadku decyzji wydanej przez organ z naruszeniem przepisów o właściwości, gdzie do stwierdzenia nieważności właściwym będzie organ wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a. w stosunku do organu, który wydał decyzję, a nie organ, który byłby właściwy, gdyby decyzja została wydana przez organ właściwy. Ustalenie właściwości organu wyższego stopnia następuje więc w odniesieniu do organu, który wydał decyzję (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2012 r. w sprawie II OPS 1/12, publ. http://cbois.nsa.gov.pl).

Powyższe oznacza, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 1994 r. w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], a nie jak wskazał organ nadzoru Wojewoda [...].

W sprawie niniejszej zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości pomimo, że w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w zakresie zatwierdzającym projekt podziału jest ona prawidłowa, ponieważ nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jest to bowiem decyzja uchylająca w całości poprzednią decyzję z dnia [...] maja 2016 r., w związku z czym brak jest możliwości uchylenia tylko jej części w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia postepowania.

Biorąc pod uwagę fakt, że Sąd uznał, iż w zaskarżonej decyzji stanowisko organu co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji w części zatwierdzającej projekt podziału przedmiotowej nieruchomości jest prawidłowe bezprzedmiotowe stało się rozpoznanie wniosku skarżącej spółki o zastosowanie przez Sąd art. 145 a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpozna wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy niniejszej złożony przez skarżącą spółkę biorąc pod uwagę powyższe rozważania i ustali czy przy wydawaniu kwestionowanej decyzji w części dotyczącej ustalenia wysokości odszkodowania za nowopowstałe działki przeznaczone pod drogi wystąpiła którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji, o kosztach postępowania rozstrzygając na podstawie art. 200 ustawy tej ustawy.