Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 629/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Donata Starosta WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Okręgowej w O. W. na uchwałę Rady Gminy i M. S. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole Nr 1 "J." w N. S. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały


UZASADNIENIE

W dniu 25 marca 2011 r. Rada Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce (dalej: "Rada Gminy") – wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.; dalej: "ustawa o samorządzie gminnym", w skrócie "u.s.g.") oraz art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.; dalej: "ustawa o systemie oświaty", w skrócie "u.s.o.") – podjęła uchwałę nr V/39/2011 w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole Nr 1 "Jarzębinka" w Nowych Skalmierzycach (dalej: "Uchwała").

W § 1 Uchwały postanowiono, że usługi świadczone przez Publiczne Przedszkole Nr 1 "Jarzębinka" w Nowych Skalmierzycach w zakresie podstawy programowej określonej w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 28 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17) realizowane są bezpłatnie w wymiarze pięciu godzin dziennie, przez pięć dni w tygodniu od poniedziałku do piątku. W § 2 Uchwały uregulowano "dzienną odpłatność" rodziców (opiekunów prawnych) za świadczenia przedszkola z tytułu nauczania i wychowania wykraczające ponad podstawę programową dla dzieci przebywających w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie. Określono mianowicie, że opłata ta: wynosi 6 zł brutto (ust. 1); stanowi iloczyn stawki dziennej i dni powszednich danego miesiąca, z wyłączeniem dni ustawowo wolnych od pracy, i wnoszona jest z góry w terminie do 20. dnia danego miesiąca (ust. 2); podlega zmniejszeniu proporcjonalnie o liczbę dni powszednich, w których dziecko nie uczęszczało do przedszkola i nie korzystało ze świadczenia w danym miesiącu, przy czym odpisy stosuje się w miesiącu następującym po miesiącu, w którym dziecko było nieobecne (ust. 3); nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności: nauki języków obcych i rytmiki (ust. 4). W § 3 Uchwały przewidziano ulgę w opłatach w przypadku równoczesnego posyłania do przedszkola więcej niż jednego dziecka z rodziny, ustalając, że "[o]płata miesięczna przy drugim i kolejnym dziecku wynosi 75 procent stawki określonej w § 2" Uchwały. W pozostałych przepisach Uchwały postanowiono o: powierzeniu wykonania Uchwały Burmistrzowi Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce (§ 4), utracie mocy uchwały nr XXIII/178/09 Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce z dnia 26 sierpnia 2009 r. (§ 5), a także o wejściu w życie Uchwały po upływie 14 dni od dnia opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego, z mocą obowiązującą od 1 września 2011 r. (§ 6).

Pismem z 15 maja 2013 r., sygn. II Pa 23/13, Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył w całości opisaną wyżej Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 14 ust. 5 u.s.o., polegające na ustaleniu stałej stawki opłaty dziennej za świadczenia przedszkola dla dzieci przebywających w przedszkolu ponad 5 godzin dziennie, niezależnie od czasu pobytu dziecka w przedszkolu w danym dniu, wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator podkreślił, że Uchwała ma charakter obowiązkowy i stanowi akt prawa miejscowego, gdyż jest adresowana do wszystkich mieszkańców Miasta i Gminy Nowe Skalmierzyce (dalej: "Gmina"), których dzieci objęte są wychowaniem przedszkolnym, i nakłada na bliżej nieokreślone podmioty obowiązek ponoszenia na rzecz Gminy opłat z tego tytułu. Opłaty te mają charakter jednostronnie narzuconej daniny publicznej. Zostały wprowadzone przy wykorzystaniu władztwa publicznego Gminy i są pobierane w związku z samym faktem korzystania z usług świadczonych przez przedszkola. Dlatego też, zdaniem Skarżącego, w uchwale podejmowanej w wykonaniu upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. konieczne jest precyzyjne określenie wymiaru i jakości tych świadczeń, w formie cennika i w oparciu o zasadę ekwiwalentności świadczeń.

W ocenie Prokuratora zaskarżona Uchwała tych standardów nie spełnia, gdyż opłata została w niej ustalona w sposób sztywny dla wszystkich dzieci przebywających w przedszkolu niezależnie od długości tego pobytu w danym dniu. Jak wynika z uzasadnienia Uchwały przedszkole "Jarzębinka" czynne jest 11 godzin dziennie. Wprowadzona regulacja oznacza, że opłata za pobyt dziecka w przedszkolu przez 6 godzin i przez 11 godzin jest taka sama. Taki sposób ustalenia opłaty nadaje jej charakter opłaty stałej, niezależnej od rzeczywistego czasu pobytu dziecka w przedszkolu i zakresu korzystania z jego usług.

Skarżący zwrócił również uwagę na zróżnicowanie opłat za przedszkola prowadzone Gminę. Tego samego dnia bowiem Rada Gminy podjęła uchwałę nr V/40/2011, ustalając dzienną opłatę za pobyt dziecka w Publicznym Przedszkolu Nr 2 "Pod Kasztanami" w wysokości 5 zł, nie wskazując w uzasadnieniach obu uchwał przyczyn różnicowania wysokości opłat w poszczególnych przedszkolach.

W ocenie Prokuratora sposób ustalenia w zaskarżonej Uchwale (w jej § 2 ust. 1) odpłatności za przedszkole nie jest zgodny z zasadami określonymi przepisami ustawy o systemie oświaty w brzmieniu ustalonym przepisami ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991). Również zawarta w § 2 ust. 2 Uchwały regulacja zakreślająca termin do wnoszenia opłat do 20. każdego miesiąca wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 u.s.o.

W konkluzji Prokurator stwierdził, że skoro kwestionowane postanowienia Uchwały wykraczają poza upoważnienie ustawowe, to podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja RP"). A ponieważ wyeliminowanie wadliwych unormowań Uchwały uczyni bezcelowym jej funkcjonowanie w pozostałym zakresie, to zasadne jest zaskarżenie Uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy i Miasta w Nowych Skalmierzycach (dalej: "Burmistrz") wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu Burmistrz nie zgodził się z twierdzeniem Prokuratora, że Uchwała została podjęta przy wykorzystaniu władztwa publicznego. Nadto zauważył, że w art. 14 ust. 5 u.s.o. ustawodawca nie określił, iż gmina ma ustalać cennik godzinowy, jak również takiego zapisu nie było w przepisach wcześniej obowiązujących. Kwestionując zasadność i celowość wprowadzenia takiego cennika Burmistrz podkreślił, że dzieci przebywające w przedszkolach nie są produktem do wycenienia. Obowiązujące orzecznictwo, na które powołano się w skardze, dotyczy zaś różnych gmin w różnych województwach – tym samym różnych środowisk społecznych – i nie stanowi prawa, lecz jedynie jego wykładnię. Uchwały podejmowane przez Radę Gminy w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola nie zostały zakwestionowane przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") i zostały opublikowane w dziennikach urzędowych województwa wielkopolskiego.

Organ podkreślił, że z rozmów prowadzonych z dyrektorami przedszkoli wynika, iż rozwiązanie polegające na ustaleniu opłaty dziennej za przedszkole jest najbardziej optymalnym i satysfakcjonującym rodziców, gdyż mogą oni posyłać swoje dziecko do przedszkola bez związania określonymi godzinami przyprowadzania i odbioru dziecka. Ustalenie odpłatności godzinowej ograniczyłoby rodziców w korzystaniu z dobrodziejstwa, jakim jest pobyt dziecka w przedszkolu. Burmistrz zwrócił uwagę, że jeżeli mieszkańcy chcą posyłać dziecko do przedszkola bezpłatnego, mają taki wybór poprzez umieszczenie dziecka w innej miejskiej placówce. Podkreślił, że Uchwała zawiera korzystny dla rodziców zapis, zgodnie z którym każda nieobecność dziecka w przedszkolu powoduje zmniejszenie odpłatności za jego pobyt w przedszkolu. Ustosunkowując się zaś do zarzutu nieuzasadnionego zróżnicowania wysokości wprowadzonych opłat, tj. 5 zł w Przedszkolu Publicznym Nr 2 "Pod Kasztanami" oraz 6 zł w Przedszkolu Publicznym Nr 1 "Jarzębinka" – organ wyjaśnił, że różnice te wynikają z faktu, iż pierwsze z nich jest czynne 10 godzin dziennie, a drugie – 11 godzin.

Na rozprawie w dniu 11 września 2013 r. strona skarżąca, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wnioski, dodatkowo rozszerzyła zarzuty skargi poprzez wskazanie, że w stanie prawnym obowiązującym od 01 września 2010 r. ustalenie opłat nie jest powiązane z realizacją podstawy programowej, do której nawiązują § 1 i 2 Uchwały, co mogłoby sugerować, że zaskarżona Uchwała została oparta na art. 14 ust. 5 u.s.o. w nieaktualnym brzmieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie Uchwała nr V/39/2011 Rady Gminy i Miasta Nowe Skalmierzyce w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez Publiczne Przedszkole Nr 1 "Jarzębinka w Nowych Skalmierzycach – w całości. Jak wynika z części wstępnej kontrolowanej Uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 11 maja 2011 r. (Nr 127, poz. 2072) i zgodnie z § 6 Uchwały weszła w życie w dniu 26 maja 2011 r., z mocą obowiązującą od dnia 01 września 2011 r.

Przechodząc do merytorycznej analizy zaskarżonej Uchwały godzi się zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż, jak trafnie uznały obie strony, jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej – co potwierdza jednolite orzecznictwo sądów administracyjnych (zob. m.in. wyroki NSA: z 22.11.2005 r., I OSK 971/05, oraz z 16.03.2010 r., I OSK 1646/09; a także wyroki WSA: z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09; z 02.09.2010 r., II SA/Go 515/10; z 08.12.2010 r., IV SA/Wr 611/10; z 12.03.2012 r., IV SA/Gl 503/11; z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12 – CBOSA) oraz wypowiedzi doktryny (zob. M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 9 do art. 14). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji takiej uchwały należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej, o jakim mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok WSA z 09.03.2010 r., II SA/Op 432/09, CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym – jakim jest niewątpliwie zaskarżona Uchwała – należy stwierdzić, że postanowienia tej Uchwały w szczególności: winny mieć oparcie w treści przepisu rangi ustawowej upoważniającego do jej wydania i nie mogą wykraczać poza wyznaczony przez ten przepis zakres upoważnienia. Nie mogą też być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia Uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908; dalej w skrócie "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 29).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. W konsekwencji, zgodnie z jedną z podstawowych i niespornych reguł walidacyjnych, uchylenie lub istotna zmiana treści przepisu upoważniającego skutkuje utratą mocy obowiązującej aktu wykonawczego na jego podstawie wydanego (§ 32 ust. 2 ZTP), co dotyczy również aktów prawa miejscowego (por.: wyrok NSA z 04.03.2002 r., II SA/Ka 3255/01, ONSA 2003/2/68; G. Wierczyński [w:] Zasady techniki prawodawczej. Komentarz, pod red. J. Warylewskiego, Warszawa 2003, uw. 7 do § 32). Chodzi przy tym o rzeczywistą zmianę treści przepisu upoważniającego (tj. wyrażonej w nim normy), a nie tylko samego jego brzmienia (por.: S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, uw. 1 do § 32; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 247).

Jak to już wyżej wspomniano, zaskarżona uchwała w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez gminne przedszkola publiczne została wydana na podstawie i w wykonaniu szczegółowego upoważnienia zawartego w przepisie art. 14 ust. 5 u.s.o., który z kolei w zakresie wyznaczenia ram tych świadczeń odwołuje się do art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Co tu szczególnie istotne, przywołane przepisy art. 14 ust. 5 oraz art. 6 ust. 1 u.s.o. zostały w sposób gruntowny znowelizowane z dniem 01 września 2010 r. mocą art. 1 pkt 3 lit. b ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U. Nr 148, poz. 991; dalej: "ustawa zmieniająca z 05.08.2010 r."). Lektura zaskarżonej Uchwały oraz uzasadnienia do niej pokazuje, że Rada Gminy nie uwzględniła w pełni, wynikających z tej nowelizacji, zmian zakresu przedmiotowego kompetencji normodawczej.

Stosownie do treści art. 14 ust. 5 pkt 1 i 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu (obowiązującym od 01 września 2010 r.) organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: (1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.; (2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Zgodnie zaś z dyspozycją art. 6 ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. przedszkolem publicznym jest przedszkole, które: (1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego oraz (2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (a ponadto: przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności i zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach – art. 6 ust. 1 pkt 3 i 4 u.s.o.). Natomiast wcześniej (do 31 sierpnia 2010 r.) art. 14 ust. 5 u.s.o. stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, "z uwzględnieniem art. 6 pkt 1". Powołany zaś art. 6 [ust. 1] pkt 1 u.s.o. głosił, że przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego.

Jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. (druk nr 3105 Sejmu RP VI kadencji), celem omawianej nowelizacji ustawy o systemie oświaty było doprecyzowanie i uściślenie – wobec pojawiających się w praktyce rozbieżnych interpretacji – że zasadą jest bezpłatne realizowanie programów wychowania przedszkolnego uwzględniających treści i cele podstawy programowej w ciągu pięciu godzin dziennie oraz możliwość pobierania odpłatności za pozostały czas pobytu dziecka w przedszkolu. W uzasadnieniu projektu podniesiono również, że taka regulacja zgodna jest z tym, iż treści podstawy programowej, obowiązującej obecnie jak i poprzednio, zostały skonstruowane w sposób umożliwiający ich realizację w przedszkolu w czasie 5 godzin dziennie.

Jak z powyższego wynika, w aktualnym stanie prawnym opłaty, o których mowa w art. 14 ust. 5 u.s.o., ustalane są za czas przekraczający bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę określony przez organ prowadzący, w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie. Natomiast do 31 sierpnia 2010 r. zakres bezpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole publiczne odwoływał się do bezpłatnego nauczania i wychowania w zakresie co najmniej podstaw programowych wychowania przedszkolnego. Dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 5 u.s.o. wprowadziła zasadę, że co najmniej 5 godzin dziennie przedszkole publiczne świadczy swoje usługi bezpłatnie. W tym czasie powinno realizować podstawy programowe wychowania przedszkolnego. W pozostałym ("płatnym") czasie też może ów program realizować, ale podlega on już wówczas opłacie.

Porównując rozwiązania sprzed i po omawianej nowelizacji można je więc zwięźle scharakteryzować w ten sposób, że przed 01 września 2010 r. bezpłatne były świadczenia związane z realizacją przez przedszkole publiczne podstawy programowej wychowania przedszkolnego, a od tego dnia – świadczenia udzielane w określonym przez organ czasie, nie krótszym niż 5 godzin dziennie (por. wyrok NSA z 24.01.2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA).

W świetle powyższych uwag nie może być wątpliwości, że dokonana ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r. nowelizacja przepisu upoważniającego (art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o.) nie sprowadzała się tylko do zmiany brzmienia tego przepisu, ale także w sposób istotny zmodyfikowała jego treść. Innymi słowy, dotychczasowa norma upoważniająca radę gminy do ustanawiania opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne została zastąpiona przez nową normę, o odmiennej treści. Potwierdza to zamieszczony w ustawie zmieniającej z 05.08.2010 r. przepis art. 2, z którego jasno wynika, że w wyniku dokonanych zmian tracą moc dotychczasowe uchwały wydane na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o. (z tym że ze względów pragmatycznych skutek ten został przez ustawodawcę odroczony najpóźniej do 31 sierpnia 2011 r.) – a to zgodnie z wynikającą z § 32 ust. 2 w zw. z § 143 ZTP regułą, że zmiana treści przepisu upoważniającego do wydania aktu prawa miejscowego polegająca na zmianie zakresu spraw przekazanych do uregulowania tym aktem lub wytycznych dotyczących jego treści, prowadzi do utraty mocy obowiązującej przez ów akt z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej treść przepisu upoważniającego (z tym że na warunkach określonych w § 33 ZTP ustawodawca może wyjątkowo zdecydować o czasowym zachowaniu takiego aktu w mocy po tym dniu).

W aktualnym stanie prawnym przy ustalaniu opłat w trybie art. 14 ust. 5 u.s.o. nie ma już istotnego znaczenia, jakie konkretnie świadczenia – związane z realizacją podstawy programowej, czy też nie – będą realizowane w czasie nieobjętym bezpłatnym pobytem dziecka w przedszkolu. W konsekwencji zbędne i nieoperatywne, a wręcz błędne i szkodliwe (o czym niżej), stało się odwoływanie przy konstruowaniu tych opłat do wcześniej relewantnego rozróżnienia na świadczenia udzielane w ramach podstawy programowej (dotychczas bezpłatne) i świadczenia inne, niemieszczące się w tej podstawie (za które można było naliczać opłaty). Obecnie uchwała rady gminy powinna jednoznacznie określać czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki zapewniany przez przedszkole publiczne, nie krótszy niż 5 godzin dziennie, oraz wysokość opłat za pozostały czas, już "płatnego" nauczania, wychowania i opieki (a ściślej: stawkę opłat za jednostkę tego czasu, np. 1 godzinę).

Tymczasem zaskarżona Uchwała – mimo iż podjęta 25 marca 2011 r., a więc blisko siedem miesięcy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. – oparta została w istocie na treści art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w wersji sprzed nowelizacji. Wynika to już ze sformułowania § 1 Uchwały, który zamiast jasnego określenia czasu, w jakim przedszkole zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę – jak tego wymaga art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. w aktualnym brzmieniu – traktuje o wymiarze bezpłatnych usług świadczonych przez przedszkole "w zakresie podstawy programowej". Z § 2 ust. 1 Uchwały wynika zaś jednoznacznie, że uregulowana w tym akcie opłata ("dzienna odpłatność") została ustalone za świadczenia przedszkola "z tytułu nauczania i wychowania wykraczające ponad podstawę programową". W uzasadnieniu do Uchwały przywołano zaś art. 6 ust. 1 pkt 1 u.s.o. w nieaktualnym brzmieniu (obowiązującym do 31 sierpnia 2010 r.), zgodnie z którym przedszkole publiczne "prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego". Tymczasem twierdzenie o wymogu bezpłatności nauczania w zakresie podstaw programowych było już nieaktualne w dacie podejmowania Uchwały. Podobnie jak sformułowanie, że do świadczeń odpłatnych należą świadczenia wykraczające poza realizację podstawy programowej.

Wszystko to dowodzi, że Rada Gminy podejmując zaskarżoną Uchwałę oparła się na nieaktualnej treści upoważnienia z art. 14 ust. 5 u.s.o. W konsekwencji Rada Gminy określiła czas bezpłatnego pobytu dziecka w przedszkolu poprzez wymiar usług świadczonych w zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego – przez co nie tylko, że nie wykonała prawidłowo upoważnienia z art. 14 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także całkowicie bezpodstawnie, i w istocie ze szkodą dla uczęszczających do przedszkola dzieci, formalnie ograniczyła możliwość świadczenia przez przedszkole usług z zakresu podstawy programowej tylko do 5 godzin dziennie (por. § 1 i § 2 ust. 1 Uchwały). Godzi się zauważyć, że określenie czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej (w wymiarze nie krótszym niż 5 godzin dziennie) należy do materii statutowej – vide: § 10 ust. 2 pkt 1 Ramowego statutu publicznego przedszkola (Załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół; Dz. U. Nr 61, poz. 624 z późn. zm.).

Sąd w niniejszym składzie stoi na stanowisku, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie przepisu upoważniającego o treści już nieobowiązującej w dniu jej uchwalenia, narusza ten przepis w stopniu istotnym, skutkującym nieważnością uchwały (zob. wyrok WSA z 14.02.2013 r., IV SA/Po 1228/12, CBOSA). W konsekwencji należy stwierdzić, że zaskarżona Uchwała – jako wydana na podstawie art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 ust. 1 u.s.o. w brzmieniu i treści sprzed nowelizacji dokonanej ustawą zmieniającą z 05.08.2010 r., a więc na podstawie normy już nieobowiązującej – jest nieważna w całości.

Powyższa konstatacja zasadniczo zwalnia z konieczności szczegółowego odniesienia się przez Sąd do zarzutów skargi dotyczących kwestionowanych w niej unormowań Uchwały. Jedynie ubocznie wypada zatem zauważyć, że choć wejście w życie ustawy zmieniającej z 05.08.2010 r. nakazuje daleko posuniętą ostrożność w posiłkowaniu się orzecznictwem sądów administracyjnych wypracowanym na gruncie przepisów u.s.o. sprzed nowelizacji – gdyż istotna część tego dorobku uległa dezaktualizacji na skutek wprowadzonych zmian legislacyjnych (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2013 r., I OSK 1581/12, CBOSA) – to akurat w kwestii niedopuszczalności ustalania stałych opłat (dziennych, miesięcznych), abstrahujących od rzeczywistego wymiaru świadczeń, z jakich korzystało dziecko w przedszkolu, dotychczasowe orzecznictwo pozostało nadal aktualne. W szczególności, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 23 maja 2013 r. (I OSK 240/13, CBOSA), w obecnym stanie prawnym pozostaje nadal aktualny pogląd, że sam sposób ustalenia odpłatności, w tym zwłaszcza wysokość opłat, winien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, a argumentacja za nim przemawiająca racjonalna i stosownie uzasadniona. Innymi słowy, wciąż wiążący pozostaje wymóg ekwiwalentności opłat wnoszonych przez rodziców (opiekunów) i świadczeń udzielanych przez przedszkole.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że w odniesieniu do opłat za przedszkole zasada ekwiwalentności świadczeń ma jednak charakter swoiście "jednokierunkowy", w tym sensie, że wyznacza jedynie nieprzekraczalną granicę wysokości opłaty, jaka może zostać ustalona przez radę gminy na podstawie art. 14 ust. 5 u.s.o., nie stając na przeszkodzie określeniu tej opłaty w niższej wysokości, tj. wprowadzeniu w uchwale niepełnej odpłatności za świadczone usługi. Skoro bowiem, jak wynika z art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., rada gminy może całkowicie odstąpić od pobierania opłat za świadczenia udzielane w czasie wykraczającym poza "gwarantowane" bezpłatne 5 godzin dziennie, to tym bardziej może odstąpić od ich pobierania jedynie w części (np. określając stawkę opłaty w wysokości niższej od wartości udzielanych świadczeń). Z tej perspektywy za dopuszczalne należałoby uznać więc np. wprowadzenie, zamiast kwestionowanego przez organ "cennika", jednej stawki za różne świadczenia udzielane przez przedszkole – pod warunkiem wszakże, że ustalona stawka byłaby równa lub niższa od wartości "najtańszego" świadczenia (grupy świadczeń) udzielanych przeciętnie w jednostce czasu (zob. szerzej wyrok WSA z 15.11.2012 r., IV SA/Po 1034/12, CBOSA).

Oprócz zarzutu dotyczącego niedopuszczalności ustalania opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola według stałej stawki "dziennej", Sąd uznał również zasadność zarzutu skargi, iż poza zakres delegacji z art. 14 ust. 5 u.s.o. wykracza ustalenie przez Radę Gminy terminu płatności opłaty (§ 2 ust. 2 Uchwały), skoro przywołany przepis expressis verbis uprawnia organ uchwałodawczy gminy tylko do określenia "wysokości opłaty". Wskazanie terminu płatności mieści się w bardziej ogólnym pojęciu "zasad odpłatności", określenie których wchodzi w zakres materii statutowej (zob. § 10 ust. 2 pkt 4 Ramowego statutu publicznego przedszkola).

Sąd uznał również za wadliwy § 2 ust. 4 Uchwały, w myśl którego: "[o]płata, o której mowa w ust. 1 nie obejmuje kosztów wyżywienia oraz kosztów zajęć dodatkowych, a w szczególności nauki języków obcych i rytmiki." Przepis art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. zobowiązał rady gminy do określenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2, a więc, lege non distinguente, opłat za wszystkie świadczenia udzielane przez przedszkole w tym czasie, z wyjątkiem opłat wyraźnie przez ustawodawcę wyłączonych do odrębnego trybu (jak opłaty za korzystanie z wyżywienia, zob. art. 67a w zw. z art. 14 ust. 6 u.s.o.). Tym samym brak było podstaw do cedowania przez Radę Gminy uprawnienia do ustalania opłat za zajęcia dodatkowe – i to choćby nawet określanych mianem "kosztów" tych zajęć – na inny, bliżej w Uchwale nie określony podmiot, a w konsekwencji do dokonanego w analizowanym § 2 ust. 4 Uchwały wyłączenia tych opłat z zakresu przedmiotowego Uchwały.

Natomiast nie budzi zastrzeżeń wprowadzenie w § 3 Uchwały ulg w opłatach w przypadku równoczesnego posyłania do przedszkola więcej niż jednego dziecka z rodziny (zob. uchwała NSA z 11.12.2012 r., I OPS 6/12, CBOSA) Pomimo tego także ten przepis nie mógł się ostać w obrocie, a to z uwagi na jego bezpośredni związek z zakwestionowanym przez Sąd § 2 Uchwały, do którego odsyła.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 i art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., orzekł jak w sentencji.

MZ