Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1528/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt. 1, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 32 ust. 2 pkt. 4
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Sędzia NSA Izabella Kulig- Maciszewska Sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska (spr.) Protokolant Magdalena Cieślak po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Średzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 115/08 w sprawie ze skargi Zarządu Powiatu Średzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2008 r. nr NK.I-5.0911-34/08 w przedmiocie zatrudniania nauczycieli emerytów oraz przydzielania godzin ponadwymiarowych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Powiat Średzki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 115/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę Zarządu Powiatu Średzkiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2008 r. nr NK.I-5.0911-34/08 w przedmiocie zatrudniania nauczycieli emerytów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Uchwałą Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 21 listopada 2007 r. nr 120/2007 w sprawie zatrudniania nauczycieli emerytów oraz przydzielania godzin ponadwymiarowych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Powiat Średzki, podjętą na podstawie art. 34a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) w związku z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.), uchwalono, że zatrudnienie nauczyciela emeryta oraz przydzielenie nauczycielowi godzin ponadwymiarowych w ilości większej niż 4 godziny tygodniowo wymaga zgody Zarządu Powiatu Średzkiego.

W uzasadnieniu do tej uchwały wskazano, że mając na względzie wzrost wydatków w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez Powiat Średzki oraz dbałość o racjonalne gospodarowanie środkami publicznymi celowym jest wprowadzenie mechanizmu pozwalającego na nadzorowanie i monitorowanie wydatków związanych z zatrudnianiem nauczycieli emerytów oraz przydzielaniem nauczycielom godzin ponadwymiarowych.

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Wielkopolskiego z dnia 21 stycznia 2008 r., nr NK.I-5.0911-34/08 na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzono nieważność uchwały Nr 120/2007 Zarządu Powiatu Średzkiego z dnia 21 listopada 2007 r. w sprawie zatrudniania nauczycieli emerytów oraz przydzielenia godzin ponadwymiarowych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Powiat Średzki - ze względu na istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny zgodności z prawem przedmiotowej uchwały organ nadzoru stwierdził, że zgodnie z treścią art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów.

Natomiast w ust. 2 ww. przepisu w zakresie wymienionym w ust. 1 nadzorowi podlega w szczególności:

1) prawidłowość dysponowania przyznanymi szkole lub placówce środkami budżetowymi oraz pozyskanymi przez szkołę lub placówkę środkami pochodzącymi z innych źródeł, a także gospodarowania mieniem;

2) przestrzeganie obowiązujących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i higieny pracy pracowników i uczniów;

3) przestrzeganie przepisów dotyczących organizacji pracy szkoły i placówki.

Z kolei, w § 1 przedmiotowej uchwały Zarząd Powiatu postanowił, iż zatrudnianie nauczyciela emeryta oraz przydzielenie nauczycielowi godzin ponadwymiarowych w ilości większej niż 4 godziny tygodniowo wymaga jego zgody.

W ocenie organu nadzoru, powołane w podstawie prawnej uchwały przepisy prawne nie przyznają zarządowi powiatu kompetencji do podjęcia uchwały o takiej treści.

Przywołany wyżej przepis art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty odnosi się do nadzoru sprawowanego przez organ prowadzący szkołę w zakresie spraw finansowych i administracyjnych. Co prawda, ustawodawca nie objaśnił, co należy rozumieć pod pojęciem "spraw finansowych i administracyjnych" niemniej jednak ogólnie jako sprawy finansowe uznaje się procesy rozdysponowywania środków pieniężnych. Wobec powyższego, zdaniem Wojewody, w odniesieniu do szkoły lub placówki sprawy finansowe rozumiane będą jako kwestie związane z gromadzeniem i przepływem środków finansowych pomiędzy szkołą a różnymi podmiotami, jak również zagadnienia dotyczące ewidencji zdarzeń gospodarczych określane mianem rachunkowości.

Następnie organ nadzoru wyjaśnił, że pod określeniem "sprawy administracyjne" należy rozumieć zagadnienia dotyczące zarządzania, a więc wszelkie te zadania, których spełnienie jest konieczne dla utrzymania i funkcjonowania oświaty nie mieszczące się zarazem pod pojęciem "spraw finansowych".

W świetle powyższej analizy pojęcia "spraw finansowych i administracyjnych", materii stanowiącej przedmiot uregulowania niniejszej uchwały Zarządu Powiatu, nie można w żadnym razie uznać za wypełnienie dyspozycji art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. Są to bowiem zagadnienia z zakresu prawa pracy.

Ponadto Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami jest dyrektor szkoły. To on w szczególności decyduje w sprawach zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, jak również występowania z wnioskami w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. A zatem dyrektor może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy, w tym zawierać umowy o pracę, co jednocześnie wyklucza jakąkolwiek ingerencję w sprawy zatrudnienia i zwalniania nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły ze strony organu prowadzącego.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniósł Zarząd Powiatu Średzkiego. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty w związku z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, polegające na błędnym uznaniu, że Zarząd Powiatu Średzkiego na podstawie tych przepisów nie miał kompetencji do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały oraz art. 79 ustawy o samorządzie powiatowym, przez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała jest sprzeczna z prawem. Zarząd Powiatu wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nadzór organu prowadzącego, określony w art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, jest nadzorem wewnątrz oświatowej struktury organizacyjnej i dotyczy szkół i placówek publicznych prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, w przypadku uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym, prowadzonych przez Powiat Średzki. Szkoły i placówki oświatowe działające na podstawie ustawy o systemie oświaty nie mają bowiem prawnej samodzielności i pełnej odrębności od organów prowadzących. Zakres tego nadzoru należy rozpatrywać w powiązaniu z treścią art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty zgodnie z którym, organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność powierzając mu bezpośrednią realizację szeregu zadań, związanych z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania prowadzonych szkół i placówek, m.in. zapewniając obsługę finansową szkoły lub placówki, a skutki zatrudniania nauczycieli emerytów oraz przydzielania godzin ponadwymiarowych nauczycielom niewątpliwie wywołują skutki finansowe, które bezpośrednio obciążają organ prowadzący, jakim jest Zarząd Powiatu Średzkiego. Z tego względu wprowadzony uchwałą mechanizm nadzorowanie wydatków związanych z zatrudnianiem emerytów oraz przydzielaniem nauczycielom godzin ponadwymiarowych mieści się w pojęciu nadzoru nad działalnością jednostek oświatowych, sprawowaną w zakresie spraw finansowych.

Według Zarządu Powiatu, w określeniu "sprawy administracyjne" ustawodawca miał na uwadze wszystkie te zadania, których spełnienie jest konieczne dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się w pojęciu "spraw finansowych". Organowi prowadzącemu przysługuje zatem prawo (ale i obowiązek) wglądu w funkcjonowanie szkoły jako pracodawcy. Uchwała będąca przedmiotem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Wielkopolskiego miała także stanowić instrument prawny pozwalający na wgląd w funkcjonowanie szkół i placówek jako pracodawców zatrudniających nauczycieli emerytów oraz przydzielających godziny ponadwymiarowe zatrudnionym nauczycielom.

Dalej Zarząd Powiatu zarzucił, że w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego pominięto treść uzasadnienia będącego integralna częścią kwestionowanej uchwały. Uzasadnienie do uchwały Zarządu Powiatu Średzkiego nr 120/2007 z dnia 21 listopada 2007 r. w sprawie zatrudniania nauczycieli emerytów oraz przydzielania godzin ponadwymiarowych w szkołach i placówkach oświatowych, prowadzonych przez Powiat Średzki, w sposób z jednej strony jasny i wyczerpujący, a z drugiej strony zwięźle i konkretnie tłumaczy potrzebę i cel podjęcia uchwały.

Zdaniem Zarządu Powiatu, w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewoda Wielkopolski nie odniósł się wcale do przywołanego w podstawie prawnej uchwały przepisu art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym do zadań zarządu powiatu należy wykonywanie budżetu powiatu. Zarząd powiatu jako organ wykonawczy samorządu powiatowego odpowiada za wykonywanie budżetu i jako taki musi mieć instrumenty pozwalające mu na kontrolę i realny wpływ na wykonywanie budżetu powiatu przez jednostki organizacyjne powiatu, w tym także szkoły i placówki oświatowe. Brak takich instrumentów mógłby powodować nieuzasadnione zwiększanie wydatków przez te jednostki, a zarząd powiatu jako wykonujący budżet byłby odpowiedzialny w takich sytuacjach za znalezienie środków na pokrycie tych wydatków. Dlatego, w ocenie skarżącego, uprawnionym było podjęcie uchwały wprowadzającej mechanizm pozwalający na nadzorowanie i monitorowanie wydatków związanych z zatrudnianiem emerytów oraz przydzielaniem nauczycielom godzin ponadwymiarowych.

Skarżący wskazał również, że w rozstrzygnięciu nadzorczym nieuwzględniona została praktyka stosowana przez inne samorządy terytorialne (gminne i powiatowe) w zakresie objętym uchwałą. Samorządy te podobnie jak Zarząd Powiatu Średzkiego w sposób niekwestionowany przez właściwe dla nich organy nadzoru, regulują kwestie związane z zatrudnianiem nauczycieli emerytów oraz przydzielaniem godzin ponadwymiarowych, w podejmowanych własnych aktach prawnych, obejmując te kwestie mechanizmami pozwalającymi na sprawowanie nadzoru.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. Nadto podniósł, że zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. A zatem organy władzy publicznej mogą działać tylko tam i o tyle, o ile prawo je do tego upoważnia.

W ocenie organu nadzoru, regulacje przedmiotowej uchwały Zarządu Powiatu Średzkiego prowadzą do naruszenia art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, art. 11 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela oraz art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy.

Szkoła stosownie do ustawy o systemie oświaty oraz Kodeksu pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy "pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników". Natomiast według art. 11 Karty Nauczyciela to dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego.

W świetle przywołanych wyżej przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje dyrektor. Jest to jego ustawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. W tym stanie rzeczy wprowadzenie obowiązku uzyskania zgody Zarządu przy zatrudnianiu emerytowanego nauczyciela jest niewątpliwie uszczupleniem ustawowych kompetencji dyrektora szkoły.

Ponadto w ocenie organu nadzoru motywy jakimi kierował się organ prowadzący szkołę przy podejmowaniu niniejszej uchwały nie zasługują na uwzględnienie. Analiza uzasadnienia do przedmiotowej uchwały, i to wbrew twierdzeniom skarżącego o pominięciu jej treści przez organ nadzoru, jednoznacznie wskazuje na naruszenie przepisów Kodeksu pracy dotyczących swobody zatrudnienia - art. 10 § 1 Kodeksu pracy.

Zdaniem Wojewody Wielkopolskiego, ograniczenie wprowadzone przez urząd przedstawione w pełni w uzasadnieniu do niniejszej uchwały jako sposób prowadzonej polityki pełnego zatrudnienia mającej na celu wyrównanie szans młodych ludzi nie może być realizowane metodami niezgodnymi z prawem. Przede wszystkim wprowadzenie powyższego ograniczenia w zatrudnieniu emerytów stanowi niewątpliwie przejaw dyskryminacji ze względu na wiek, bowiem w odniesieniu do innych grup osób nie wprowadza wymogu uzyskania indywidualnych zezwoleń (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2000 r., sygn. II SA 143/2000).

Wojewoda za niezasadne uznał także powoływanie się Zarządu, jako organu wykonawczego samorządu powiatowego, na dbałość o właściwe wykonanie budżetu przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały. Podkreślił, że cele gospodarności nie mogą stanowić podstawy do wyłączenia materii uregulowanych przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z poszanowaniem prawa.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji przytoczył treść art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym stwierdzając, że szkoły i placówki działające na podstawie ustawy o systemie oświaty nie mają prawnej samodzielności i pełnej odrębności od organów prowadzących.

Zdaniem Sądu, zakres sprawowanego w myśl art. 34a ww. ustawy nadzoru jest ponadto ograniczony przez art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że "organ prowadzący szkołę lub placówkę odpowiada za jej działalność", powierzając mu bezpośrednią realizację szeregu zadań, związanych z zapewnieniem prawidłowego funkcjonowania prowadzonych szkół i placówek. Sąd wyjaśnił, że nadzór administracyjno - finansowy organu prowadzącego może bowiem realizować się w takim zakresie, w jakim szkoła lub placówka realizuje obowiązki pozamerytoryczne samodzielnie i niejako na "własną odpowiedzialność". Ustawodawca nie wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem "spraw finansowych i administracyjnych", a pod pojęciem "finansów" ogólnie rozumie się procesy powstawania i rozdysponowywania zasobów środków pieniężnych.

Natomiast wprowadzając określenie "sprawy administracyjne" ustawodawca miał na uwadze wszystkie te zadania, których spełnienie jest konieczne dla utrzymania i funkcjonowania oświaty publicznej, a które zarazem nie mieszczą się już w pojęciu "spraw finansowych". Organowi prowadzącemu przysługuje zatem prawo (ale i obowiązek) wglądu w funkcjonowanie szkoły jako pracodawcy, podmiotu świadczącego usługi wykraczające poza zadania statutowe, ale także zobowiązanego do realizacji niektórych zadań w zakresie pomocy społecznej. Z kolei, z przepisu art. 34b ustawy o systemie oświaty wynika, że organ prowadzący szkołę może ingerować w działalność szkoły w zakresie i na zasadach określonych w ustawie.

Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu dokonał wykładni art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, który stanowi, że do zadań dyrektora szkoły lub placówki należy m.in. pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami.

W oparciu zaś o ten przepis dyrektor szkoły w szczególności decyduje w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Sąd I instancji zaznaczył, że cytowany przepis określa zakres zadań i kompetencji dyrektora szkoły publicznej oraz obszar jego odpowiedzialności. Zadania te nie tworzą zamkniętego katalogu. Dyrektor kieruje szkołą i reprezentuje ją na zewnątrz.

W ocenie Sądu, są to dwie sfery kierownictwa organizacji. Kierowanie szkołą oznacza różne czynności organizacyjne i kierownicze dyrektora. Dyrektor może w pełni samodzielnie dokonywać wszelkich czynności z zakresu prawa pracy - w tym zawierać umowy o pracę.

Dalej Sąd stwierdził, że orzecznictwo sądowe zasadniczo wyklucza jakąkolwiek ingerencję w sprawy zatrudniania i zwalniania pracowników ze strony organu prowadzącego i powołał się w tym zakresie na uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 kwietnia 2006 r., IV SA/Wr 313/05, w którym stwierdzono, że: "wszystkie czynności z zakresu prawa pracy dokonuje Dyrektor. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy nagrodzie dla nauczyciela jest ograniczeniem ustawowych kompetencji dyrektora. Karta Nauczyciela nie przewiduje jego współdziałania w indywidualnych sprawach w sprawie ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma, też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Szkoła, w świetle ustawy o systemie oświaty oraz kodeksu pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 Kodeksu pracy, pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkich czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje dyrektor. Jest to jego ustawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, przy nagrodzie dla nauczyciela jest uszczupleniem ustawowych kompetencji dyrektora. Ustawa nie przewiduje bowiem współdziałania pracodawcy (dyrektora) w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 39 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, dyrektor decyduje samodzielnie o przyznaniu nauczycielowi nagrody dyrektora (pkt 2), a co do nagrody wójta występuje z wnioskiem o jej przyznanie po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły ( pkt 3)."

Z powyższych względów WSA w Poznaniu za bezsporne uznał, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje dyrektor. Jest to jego ustawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. W tym stanie rzeczy wprowadzenie obowiązku uzyskania zgody Zarządu Powiatu Średzkiego przy zatrudnianiu emerytowanego nauczyciela jest niewątpliwie uszczupleniem ustawowych kompetencji dyrektora szkoły.

Natomiast Sąd I instancji za nieprawidłowe uznał motywy jakimi kierował się organ prowadzący szkołę przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały podkreślając, że analiza treści uzasadnienia uchwały wskazuje jednoznacznie na naruszenie przepisów Kodeksu pracy dotyczących swobody zatrudniania. WSA w Poznaniu odwołał się przy tym do treści art. 10 § 1 Kodeksu pracy, w myśl którego każdy ma prawo do swobodnie wybranej pracy. Nikomu, z wyjątkiem przypadków określonych w ustawie, nie można zabronić wykonywania zawodu. Zdaniem Sądu, ograniczenie wprowadzone przedmiotową uchwałą, jako sposób prowadzonej polityki pełnego zatrudnienia mającej na celu wyrównanie szans młodych ludzi nie może być realizowane metodami niezgodnymi z prawem. Wprowadzenie ograniczenia w zatrudnieniu emerytów stanowi niewątpliwie przejaw dyskryminacji ze względu na wiek, bowiem w odniesieniu do innych grup osób nie wprowadza wymogu uzyskania indywidualnych zezwoleń.

Przepis art. 32 ust. 2 pkt 4 o samorządzie powiatowym stanowi, że do zadań powiatu należy wykonywanie budżetu powiatu.

Sąd przyznał, że wprawdzie Zarząd jako organ wykonawczy samorządu powiatowego odpowiada za wykonywanie budżetu, niemniej jednak nieuprawnione jest twierdzenie, iż w związku z tym ma prawo podejmować uchwały wprowadzające mechanizm pozwalający na nadzorowanie i monitorowanie wydatków związanych z zatrudnianiem emerytów oraz przydzielaniem nauczycielom godzin ponadwymiarowych. Jest to bowiem ingerencja w kompetencje ustawowe dyrektora szkoły.

W końcowej części uzasadnienia Sąd podniósł, że, wbrew twierdzeniom Zarządu Powiatu, zarówno cele gospodarności, jak też podobna praktyka innych samorządów terytorialnych nie mogą stanowić podstaw do wyłączenia materii uregulowanych przepisami prawa.

Z powyższych względów WSA w Poznaniu oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Powiatu Średzkiego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, w ramach podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, zarzucił naruszenie art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, polegające na uznaniu, że powołane przepisy nie mogą stanowić podstawy prawnej do wprowadzonego przez skarżącego – kwestionowana uchwałą - mechanizmu pozwalającego na nadzorowanie i monitorowanie wydatków związanych z zatrudnianiem nauczycieli emerytów oraz przydzielaniem nauczycielom godzin ponadwymiarowych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnosząc się do dokonanej przez Sąd wykładni art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty kasator stwierdził, że szkoły i placówki działające na podstawie ustawy o systemie oświaty nie mają prawnej samodzielności i pełnej odrębności od organów prowadzących, a zakres tego nadzoru należy ustalić w powiązaniu z treścią art. 5 ust. 7 ustawy o systemie oświaty., który przewiduje m.in., że organ prowadzący zapewnia obsługę finansową szkoły. Toteż zasadne było wprowadzenie uchwałą takiego mechanizmu, który pozwalał na nadzorowanie i monitorowanie wydatków związanych z zatrudnieniem emerytów i przydzielaniem nauczycielom godzin ponadwymiarowych jako czynników pociągających bezpośrednie skutki finansowe dla organu prowadzącego.

Z kolei, zdaniem kasatora, użyte w art. 34a ust. 1 ustawy o systemie oświaty pojęcie "sprawy finansowe" obejmuje swym zakresem prawo (i obowiązek) organu prowadzącego do wglądu w funkcjonowanie szkoły jako pracodawcy, a zakwestionowana przez Wojewodę uchwała służyła temu prawu. Pogląd taki, jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, wynika także z przykładowego wyliczenia w art. 34a ust. 2 cyt. ustawy obszarów działalności szkoły podlegających nadzorowi. Tym samym ustawodawca nie zakazał wprowadzania mechanizmów tego nadzoru objętych zakresem zakwestionowanej uchwały Zarządu Powiatu Średzkiego.

Według kasatora, zaskarżony wyrok Sądu I instancji jest też wadliwy z uwagi na pominięcie przez Sąd integralnej części uchwały, tj. uzasadnienia. Tylko bowiem za w zestawieniu uchwały z treścią jej uzasadnienia Sąd mógł ustalić rzeczywistą potrzebę i cel podjęcia uchwały.

Nadto wnoszący skargę uznał, że Sąd w sposób lakoniczny odniósł się do przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 34 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym, który to przepis wśród zadań zarządu powiatu wymienia wykonywanie budżetu. Zaznaczył, że powierzone zadanie mogą być zatem wykonywane tylko przy użyciu instrumentów pozwalających zarządowi na kontrolę i realny wpływ na wykonywanie budżetu powiatu przez jego jednostki organizacyjne, a taki instrument przewidywała zakwestionowana przez Wojewodę uchwała.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach określonych w § 2. W niniejszej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny ocenia tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 34a ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Jednak powyższy zarzut nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 34a ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty stanowi, że organ prowadzący szkołę lub placówkę sprawuje nadzór nad jej działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów, a stosownie do treści art. 32 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym do zadań zarządu powiatu należy w szczególności wykonywanie budżetu powiatu. Z powyższych unormowań kasator usiłuje wywieść kompetencje zarządu powiatu do regulowania kwestii zatrudniania nauczyciela emeryta i przydzielania nauczycielowi godzin ponadwymiarowych w ilości większej niż 4 godziny tygodniowo. Kasator uzasadnia to faktem powstawania określonych skutków finansowych dla budżetu (zwiększeniem wydatków) oraz koniecznością zapewnienia zarządowi powiatu, jako organowi odpowiedzialnemu za wykonywanie budżetu powiatu, skutecznego instrumentu pozwalającego na kontrolę i realny wpływ na powierzone ustawą o samorządzie powiatowym zadanie. Zarząd powiatu może zatem skorzystać z instrumentu wprowadzonego zakwestionowana uchwałą, ponieważ w tym zakresie wykonuje nadzór nad działalnością szkół i placówek oświatowych w zakresie spraw finansowych i administracyjnych.

Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić bowiem, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, nadzór finansowy i administracyjny, o którym mowa w art. 34a ustawy o systemie oświaty nie obejmuje wyrażania zgody na dokonywanie przez dyrektora szkoły czynności w sprawach z zakresu prawa pracy.

Trzeba bowiem podkreślić, że zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (t.j. Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. Z kolei, w myśl art. 31 § 1 Kodeksu pracy za pracodawcę będącego jednostką organizacyjna czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba. W przypadku dyrektora szkoły przepisy te mają zastosowanie łącznie z przepisami ustawy o systemie oświaty i przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz. U. z 2006 r. Nr 97, poz. 974 ze zm.). I tak, w myśl art. 39 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o systemie oświaty dyrektor szkoły lub placówki kieruje działalnością szkoły lub placówki oraz reprezentuje ją na zewnątrz, jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki. Jak stanowi natomiast art. 7 ust. 1 zd. 1 ustawy Karta Nauczyciela, szkołą kieruje dyrektor, który jest jej przedstawicielem na zewnątrz, przełożonym służbowym wszystkich pracowników szkoły, przewodniczącym rady pedagogicznej. Zgodnie zaś z art. 11 ustawy Karta Nauczyciela, dyrektor szkoły nawiązuje z nauczycielem stosunek pracy odpowiednio na podstawie umowy o pracę lub mianowania na stanowisku zgodnym z posiadanymi przez nauczyciela kwalifikacjami oraz zgodnie z posiadanym przez nauczyciela stopniem awansu zawodowego.

Nie ma zatem wątpliwości, że dyrektor szkoły działa w zakresie prawa pracy jako pracodawca, a w związku z tym zarząd powiatu nie może wkraczać, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, w stosunki pomiędzy pracodawcą a pracownikiem danej jednostki. Upoważnienie do tego nie wynika, wbrew odmiennym poglądom autora skargi kasacyjnej, z faktu, iż zarząd wykonuje budżet powiatu. Jedyne kompetencje jakie posiada zarząd powiatu w zakresie stosunków pracy dotyczą zatrudniania i zwalniania kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (art. 32 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie powiatowym).

Objęta rozstrzygnięciem nadzorczym uchwała dotyczyła natomiast uprawnień osób z zewnątrz, które chciałyby podjąć pracę w danych jednostkach, a do takiej regulacji zarząd w ogóle nie posiadał podstawy prawnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.