Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1995/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2010 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w L. i K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 lipca 2010 r. (sygn. akt II GSK 694/09) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2009 r. (sygn. akt VI SA/Wa 247/09) uchylający decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...]oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Do wydania tego wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] grudnia 2007 r. do Komisji Nadzoru Finansowego (zwanej dalej KNF) wpłynęło zawiadomienie S. z siedzibą w L., L. i K. z siedzibą w S. o:

a) zamiarze bezpośredniego zbycia [...] akcji T. S.A. (zwanego dalej T.) przez K. z siedzibą w S. (dalej zwaną K.), w wyniku którego udział K. w liczbie głosów w walnym zgromadzeniu i w kapitale zakładowym spadnie poniżej 10 % (powołano się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.),

b) zamiarze pośredniego nabycia [...] akcji T. przez podmiot bezpośrednio dominujący wobec S., tj. K., podmiot posiadający [...] udziałów w kapitale zakładowym (powołano się na art. 35 ust. 2 i 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Po usunięciu braków formalnych zawiadomienia, do czego KNF wezwała skarżących na podstawie art. 64 k.p.a., organ pismem z dnia [...] lutego 2008 r. w powołaniu na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień dotyczących m.in. potwierdzenia terminów regulowania zobowiązań, w tym zobowiązań podatkowych, udokumentowania oraz wykazania, że środki przeznaczone na nabycie udziałów nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł. Skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. złożyli stosowne wyjaśnienia. Organ pismem z dnia [...] marca 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia [...] marca 2008 r.

Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2008 r. organ, powołując się na art. 50 § 1 k.p.a. wezwał skarżących do przekazania w terminie 7 dni pisemnych wyjaśnień lub dokumentów dotyczących m.in.:[...]. W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w pismach z dnia [...] kwietnia oraz [...] maja 2008 r. złożyli odpowiednie wyjaśnienia. Organ pismem z dnia [...] maja 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia [...] maja 2008 r.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2008 r. doręczonym do KNF w dniu [...] czerwca 2008 r. Towarzystwo poinformowało, iż uzyskało informację o wniesieniu aportem w dniu [...] kwietnia 2008 r. przez K. do S. [...] akcji T., stanowiących [...]% kapitału zakładowego T.

Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r., działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym, KNF umorzyła postępowanie administracyjne wszczęte zawiadomieniami S. i K., o zamiarze odpowiednio bezpośredniego i pośredniego nabycia akcji T. zapewniającego osiągnięcie więcej niż 50% głosów w walnym zgromadzeniu oraz 50% udziału w kapitale zakładowym tego [...].

Organ wskazał, że skarżący nabyli akcje T. przed rozstrzygnięciem sprawy przez organ nadzoru w trybie art. 35 ust. 3 ww. ustawy o działalności ubezpieczeniowej, w związku z czym nie jest możliwym zgłoszenie przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji ani wyznaczenie maksymalnego terminu nabycia udziałów przez skarżących. Realizując transakcję skarżący naruszyli art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 w związku z art. 47 wskazanej wyżej ustawy, ponieważ od dnia [...] kwietnia 2008 r. nie można już było mówić o zamiarze nabycia akcji, podczas gdy zamiar taki jest warunkiem skuteczności zawiadomienia. Zdaniem organu ze względu na powyższe należało umorzyć postępowanie jako bezprzedmiotowe, ponieważ skarżący dokonali transakcji po uzupełnieniu braków zawiadomienia, lecz przed upływem 3-miesięcznego terminu przyznanego organowi na rozstrzygnięcia co do notyfikowanego zamiaru nabycia akcji.

KNF wskazując na zaistniały w niniejszej sprawie stan faktyczny i prawny, stwierdziła, że w przypadku dokonania transakcji przed rozstrzygnięciem organu nadzoru, a zatem niezgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 2 w związku z art. 35 ust. 3 ustawy, zastosowanie znajduje przepis art. 35 ust. 7 ustawy, który stanowi, iż w przypadku nabycia albo objęcia akcji lub praw z akcji z naruszeniem warunków, o których mowa w m.in. art. 35 ust. 2 ustawy, z akcji tych nie może być wykonywane prawo głosu. W związku z powyższym S. nie może wykonywać prawa głosu z akcji T., które nabył w wyniku transakcji przed wydaniem rozstrzygnięcia przez organ nadzoru.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. KNF utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że wykonanie w dniu [...] kwietnia 2008 r. transakcji spowodowało brak możliwości zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu wobec notyfikowanej transakcji albo wyznaczenia maksymalnego terminu nabycia udziałów. W zaistniałym stanie faktycznym inne rozstrzygnięcie organu nadzoru byłoby oczywiście bezprzedmiotowe jako dotyczące czynności już wykonanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uchylając obie decyzje stwierdził, że organ dopuścił się naruszenia prawa materialnego: art. 35 ust. 3 i 3a oraz 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów oraz naruszenie przepisów postępowania (art. 6, 7, 12, 50 § 1 k.p.a.), co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

W skardze kasacyjnej Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi.

W odpowiedzi na skargę S. z siedzibą w L., oraz K. z siedzibą w S. wniosły o oddalenie skargi kasacyjnej.

Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny w wyrok z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II GSK 694/09 argumentował, iż aby mówić o umorzeniu postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.) postępowanie takie uprzednio musi być wszczęte. Powinien również być określony przedmiot takiego postępowania. W ocenie NSA, Sąd I instancji nie rozważył należycie, kto, kiedy i w jakiej sprawie wszczął postępowanie administracyjne oraz nie orzekł na podstawie całości akt sprawy, gdyż nie rozważył, czy w niniejszej sprawie postępowanie nie zostało wszczęte z urzędu przez Komisję Nadzoru Finansowego.

W dalszej części uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że trudno byłoby przyjąć - w ślad za organem i Sądem I instancji - iż postępowanie w sprawie zostało wszczęte na wniosek skarżących wynikający z ich zawiadomienia organu nadzoru o zamiarze nabycia akcji.

Zgodnie z zaleceniami sądu wyższej instancji, w toku ponownego rozpoznania sprawy - Sądu I instancji powinien ocenić, czy i w jakiej dacie nastąpiło rozpoczęcie biegu terminu 3 miesięcy do wydania decyzji, o jakim mowa w art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej - czy nastąpiło to z chwilą zawiadomienia o zamiarze nabycia akcji dniu [...] grudnia 2007 r., gdyż do tego zawiadomienia były załączone wszystkie dowody i dokumenty decydujące o początku biegu tego terminu, czy też nastąpiło to w terminie późniejszym z chwilą uzupełnienia tego zawiadomienia o wymagane w myśl art. 35 ust. 3a ustawy dowody, dokumenty i informacje - na skutek wezwań dokonanych przez Komisję Nadzoru Finansowego pismami z dnia [...] stycznia 2008 r. i [...] lutego 2008 r., a zwłaszcza na skutek pisma z dnia [...] marca 2008 r., którym organ poinformował strony skarżące o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k.p.a. (wszczęcie postępowania z urzędu). Dopiero wówczas będzie można mówić o tym, czy nabycie akcji nastąpiło przed upływem terminu do wydania decyzji, a w konsekwencji o tym, czy z uwagi na nabycie tych udziałów przed upływem terminu, o jakim mowa w art. 35 ust. 3a, postępowanie w przedmiocie zamiaru nabycia tych akcji stało się bezprzedmiotowe, skoro zamiar ten został już zrealizowany.

Ponownie rozpoznając Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Jak już wyżej zostało podniesione, zasadniczą kwestią w niniejszej sprawie jest kwestia umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa z uwagi na to, że zdaniem Komisji Nadzoru Finansowego – postępowanie stało się bezprzedmiotowe, gdyż strona skarżąca – S. nabyła akcje T. przed upływem terminu 3 miesięcy do ewentualnego złożenia sprzeciwu przez Komisję Nadzoru Finansowego w przedmiocie nabycia tych akcji przez stronę skarżącą.

W swoim wyroku z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. II GSK 694/09 NSA na str 7 uzasadnienia przesądził, że w przypadku wszczęcia postępowania gdy organ nie mógłby wydać decyzji o jakiej mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to obowiązany byłby umorzyć postępowanie, gdyż dalsze prowadzenie tego postępowania byłoby bezprzedmiotowe. Fakt, że w art. 35 ust. 3 tej ustawy zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpujący określone rodzaje decyzji w ocenie NSA nie oznacza, że organ nie mógł zakończyć wszczętego postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa, skoro kwestia umorzenia postępowania nie została uregulowana w ustawie o działalności ubezpieczeniowej. Powyższy pogląd w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

W tym miejscu wypada jeszcze nadmienić, że zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy kpa, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Po powyższych wyjaśnieniach należy przystąpić do rozważenia kwestii oceny, czy i w jakiej dacie rozpoczął bieg 3-miesięczny termin do wydania decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Jak przesądził w cytowanym powyżej wyroku NSA (na str 8 uzasadnienia) postępowanie w tej sprawie nie zostało wszczęte na wniosek strony. Skoro więc w niniejszej sprawie została wydana decyzja o umorzeniu postępowania w trybie art. 105 kpa to mogło to nastąpić tylko w sytuacji, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu.

W celu ustalenia prawidłowej daty wszczęcia postępowania z urzędu należy, w ocenie składu orzekającego w tej sprawie, na wstępie dokonać analizy art. 35 ust. 3 i ust. 3a ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Jak przewiduje art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, organ nadzoru ma 3 miesiące na wydanie decyzji w przedmiocie zgłoszenia sprzeciwu albo wyznaczenia maksymalnego terminu. Z kolei art. 35 ust. 3a tejże ustawy w swym zdaniu drugim stanowi, że termin ten "biegnie od dnia złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów, w tym przekazaniem dokumentów, zgodnie ze zdaniem poprzedzającym, i innych informacji wymaganych przepisami ustawy, a w przypadku gdy przepisy wymagają wystąpienia przez organ nadzoru o informacje do właściwego organu nadzoru państwa członkowskiego Unii Europejskiej - od dnia przekazania informacji przez właściwy organ nadzoru państwa członkowskiego Unii Europejskiej". Zdanie poprzedzające w tym przepisie głosi, że "Podmiot składający zawiadomienie, o którym mowa w ust. 2, zobowiązany jest przedstawić wraz z zawiadomieniem dowody, w tym przekazać dokumenty, wskazujące, że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu zgodnie z ust. 4".

Ponieważ w niniejszej sprawie organ nadzoru nie był zobligowany do konsultacji z zagranicznym organem nadzoru, w związku z tym kwestia ta zostanie pominięta w rozważaniach Sądu. Reasumując należy stwierdzić, że z powyższych regulacji wynika, że początek biegu 3-miesięcznego terminu w przedmiotowej sprawie wyznacza dzień złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów tj.:

1) dokumentów wskazujących, że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu zgodnie z ust. 4,

2) innych informacji wymaganych przepisami ustawy.

Tylko łączne spełnienie powyższych przesłanek powoduje, że zawiadomienie jest pełne i od tego dnia rozpoczyna bieg termin 3 miesięcy do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 35 ust. 3a ustawy ubezpieczeniowej.

Art. 35 ust. 3a zdanie pierwsze ustawy o działalności ubezpieczeniowej stanowi, że "Podmiot składający zawiadomienie, o którym mowa w ust. 2, zobowiązany jest przedstawić wraz z zawiadomieniem dowody (...), jednakże - z powodu wskazanego braku katalogu dowodów, jakie należy przedstawić - przepis ten w tej części jest poniekąd instrukcją dla zawiadamiającego, iż wszelkie posiadane dowody winien on ujawnić już w samym zawiadomieniu, nie jest zaś formalnym wymogiem zawiadomienia.

W świetle powyższego powstaje zagadnienie jak potraktować sytuację, kiedy to organ nadzoru nie dysponuje odpowiednimi dokumentami i innymi informacjami wymaganymi przepisami ustawy wskazującymi, że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, gdyż zawiadamiający nie złożył ich wraz z zawiadomieniem bądź też przedłożone dokumenty i informacje są niewystarczające dla organu do podjęcia decyzji, o której mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Jak wyżej wskazano zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym do postępowania przed Komisją Nadzoru Finansowego stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego chyba, że przepisy szczególne stanowią inaczej. Wobec powyższego należy uznać, że organ nadzoru może w trybie przewidzianym w kpa wezwać zawiadamiającego do zgłoszenia odpowiednich wyjaśnień bądź uzupełnienia braków formalnych.

Przenosząc rozważania dotyczące art. 35 ust. 3 i 3a ustawy ubezpieczeniowej na grunt niniejszej sprawy, należy na wstępie jeszcze raz przypomnieć, że postępowanie w niniejszej sprawie jak przesądził Naczelny Sąd Administracyjny nie zostało wszczęte na wniosek strony. Tak więc na pewno datą wszczęcia postępowania nie jest dzień [...] grudnia 2007 r.

Jak słusznie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku II GSK 694/09 do szczególnych przesłanek prowadzenia postępowania administracyjnego zalicza się oparcie danego rodzaju postępowania na zasadzie skargowości lub na zasadzie oficjalności. Według art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Przepis ten nie jest jednak normą samoistną do określenia zasady skargowości lub oficjalności. O tym, czy w danym rodzaju postępowania obowiązuje zasada skargowości przesądzają przepisy prawa materialnego. W razie, gdy norma prawa materialnego expressis verbis nie przesądza, czy sprawa podejmowana jest na wniosek lub z urzędu, przyjmuje się, że gdy przedmiotem jest przyznanie uprawnienia - postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, natomiast gdy przedmiotem jest nałożenie obowiązku - postępowanie wszczynane jest z urzędu.

W art. 61 § 3 k.p.a. nie uregulowano daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy zatem przyjąć pierwszą czynność wobec strony. Pierwszą czynnością jest zawiadomienie o wszczęciu postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że za datę tę można uznać pierwszą czynność w postępowaniu.

Wydając decyzję na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej Komisja Nadzoru Finansowego nie przyznaje skarżącym żadnego uprawnienia, skoro bądź sprzeciwia się zamiarowi (planowi) nabycia akcji, bądź gdy nie sprzeciwia się temu zamiarowi może określić maksymalny termin nabycia akcji. Tak więc organ nadzoru w drodze decyzji jedynie ogranicza - w sposób wyżej przewidziany - swobodę skarżących w nabywaniu akcji T.

Zauważyć przy tym należy, że w świetle powołanych wyżej przepisów Komisja Nadzoru Finansowego ma wobec tego podmiotu tylko kompetencje nadzorcze, skoro wyraża sprzeciw, bądź zakreśla termin do nabycia akcji.

Jak wynika z niespornego stanu faktycznego sprawy S. z siedzibą w L., L. i K. z siedzibą w S., złożyły w dniu [...] grudnia 2007 r. zawiadomienie (notyfikację) o:

- zamiarze bezpośredniego zbycia [...] akcji T. SA (zwanego dalej T.), przez K. z siedzibą w S. (dalej zwaną K.), w wyniku którego udział K. w liczbie głosów w walnym zgromadzeniu i w kapitale zakładowym spadnie poniżej 10 % (powołano się na art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej - Dz. U. Nr 124, poz. 1151 z późn. zm.),

- zamiarze pośredniego nabycia [...] akcji T. przez podmiot bezpośrednio dominujący wobec S., tj. K., podmiot posiadający [...] udziałów w kapitale zakładowym (powołano się na art. 35 ust. 2 i 5 ustawy o działalności ubezpieczeniowej).

Do wniosku dołączono:

- kopię aktu notarialnego ustanawiającego S. wraz z kopią tłumaczenia na język polski,

- kopię odpisu z rejestru handlowego dla S. wraz z kopią tłumaczenia na język polski,

- kopię odpisu z Krajowego Rejestru Sądowego dla K.,

- schemat grupy kapitałowej ilustrujący powiązania kapitałowe w ramach grupy K. przed i po dojściu do skutku umowy o nabycie udziałów T.,

- kopie oświadczeń S.,

- pełnomocnictwo dla radcy prawnego, który podpisał omawiane pismo.

Organ pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. wezwał pełnomocnika K. i S. (zwanych dalej skarżącymi), powołując się na art. 64 k.p.a. w zw. z art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym., do usunięcia w terminie 7 dni braków formalnych zawiadomień przez złożenie wyjaśnień na okoliczność:

1) należytego umocowania osób sygnujących pełnomocnictwa w imieniu skarżących,

2) wyjaśnień na okoliczność należytego umocowania osób sygnujących oświadczenia S. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej,

3) oświadczenia K. w zw. z art. 35 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej,

4) oświadczeń zawiadamiających w zw. z art. 35 ust. 2a ustawy o działalności ubezpieczeniowej,

5) potwierdzenia o zamiarze bezpośredniego nabycia akcji T. . S.A. przez S.

Pismem z dnia [...] stycznia 2008 r. powyższe braki formalne zostały uzupełnione. Należy więc uznać, że z tą datą organ nadzoru dysponował wnioskiem spełniającym warunki formalne i mógł przystąpić do jego analizy pod kątem załączonych do wniosku dokumentów i informacji wymaganych przepisami ustawy, wskazujących że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu, zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

W tym miejscu należy wskazać, że w ocenie Sądu wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 kpa służy wyłącznie do usunięcia braków formalnych, wynikających z niedopełnienia wymagań ściśle określonych w przepisach prawa i nie może w żadnym wypadku prowadzić do merytorycznej oceny zawiadomienia skarżących wraz z załącznikami (podobny pogląd został wyrażony przez WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 21 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SAB/Wr 9/09).

Tak więc, jak wyżej wskazano, dopiero po uzupełnieniu braków formalnych, organ nadzoru przystępuje do oceny zawiadomienia pod kątem merytorycznym.

W tym miejscu rodzi się pytanie, co ma zrobić organ nadzoru w wypadku, gdy przedłożone wraz z zawiadomieniem dokumenty i informacje nie są wystarczające do uznania, że nie zachodzą przesłanki do zgłoszenia przez organ nadzoru sprzeciwu zgodnie z art. 35 ust. 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Istnieją wtedy w ocenie Sądu dwa rozwiązania albo organ zgłasza sprzeciw lub wzywa w trybie art. 50 kpa skarżących do złożenia wyjaśnień. Przeciwko zastosowaniu pierwszego rozwiązania przemawia treść art. 7 i art. 8 kpa, z których wynikają dwie naczelne zasady kodeksu postępowania administracyjnego tj. zasada prawdy obiektywnej i zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a także podnoszenia ich kultury prawnej. Dopiero w wypadku zastosowania drugiego rozwiązania organ nie będzie działał wbrew powyższym zasadom.

Reasumując, jeżeli strony nie przedłożyły wraz z zawiadomieniem dowodów, dokumentów oraz informacji wymaganych w myśl art. 35 ust. 3a, to Komisja Nadzoru Finansowego obowiązana była w myśl art. 50 § 1 k.p.a. wezwać strony skarżące do złożenia wyjaśnień. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem organ administracji państwowej może wzywać osoby do udziału w podejmowanych czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście przez pełnomocnika lub na piśmie, jeżeli jest to niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy lub do wykonywania czynności urzędowych. Kodeks nie określa charakteru prawnego wezwania. Wezwanie jest zarządzeniem, nakazem skierowanym do określonej osoby (osób) zobowiązującym ją do udziału w podejmowanych przez organ czynnościach i do złożenia wyjaśnień lub zeznań osobiście lub przez pełnomocnika lub na piśmie.

Złożenie takich wyjaśnień w przedmiotowej sprawie mogło być niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli organ miał wątpliwości co do dokumentów oraz informacji załączonych do zawiadomienia o zamiarze nabycia akcji, gdyż w oparciu o te właśnie dokumenty i informacje miał podejmować decyzję o ewentualnym sprzeciwie co do nabycia lub objęcia akcji w oparciu o przesłanki określone w art. 35 ust. 4 pkt 1-3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Stanowisko takie zajął również NSA w wyroku II GSK 694/09 z dnia 21 lipca 2010 r. str. 10 uzasadnienia.

Jeżeli zaś chodzi o termin 3 miesięcy do podjęcia przez organ decyzji, o jakich mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to termin ten zgodnie z art. 35 ust. 3a tej ustawy biegnie od dnia złożenia zawiadomienia wraz z przedstawieniem dowodów, w tym przekazaniem dokumentów, zgodnie ze zdaniem poprzedzającym i innych informacji wymaganych przepisami ustawy. Okoliczność, że ustawodawca w taki właśnie sposób określił początek terminu do podjęcia przez organ decyzji w żaden sposób nie wyłącza stosowania przez organ przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 50 § 1 k.p.a. Decydujące znaczenie dla początku biegu tego terminu ma bowiem wyłącznie to, czy podmiot zawiadamiający wraz z zawiadomieniem lub później przedstawił wymagane dowody, dokumenty oraz informacje, o jakich mowa w art. 35 ust. 3a omawianej ustawy, a nie to, czy organ wzywał, kiedy i ile razy podmiot zawiadamiający do złożenia wyjaśnień w trybie art. 50 § 1 kpa.

W dniu [...] lutego 2008 r. organ nadzoru powołując się na art. 50 § 1 kpa wezwał strony skarżące do złożenia wyjaśnień dotyczących szeregu okoliczności, wskazanych w 18-tu punktach tego wezwania. M.in. wezwano do dokumentów potwierdzających terminowość regulowania przez skarżących zobowiązań, w tym zobowiązań podatkowych oraz świadczeń z tytułu ubezpieczeń społecznych, udokumentowania, że środki przeznaczone na nabycie akcji T. nie pochodzą z nielegalnych lub nieujawnionych źródeł, nie pochodzą z kredytu lub nie są w inny sposób obciążone oraz wskazania pochodzenia środków przeznaczonych na nabycie T.

Wezwanie powyższe było w ocenie składu orzekającego w tej sprawie uzasadnione, gdyż dotychczas przedstawione przez strony skarżące w przedmiotowych notyfikacjach wyjaśnienia nie przedstawiały wyjaśnień na okoliczność ustalenia warunków planowanego podwyższenia kapitału zakładowego S. Tymczasem zawiadomienie dotyczy zgodnie z treścią art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, konkretnego zamiaru nabycia akcji krajowego zakładu ubezpieczeń, a nie nabycia hipotetycznego.

Z przedstawionych do dnia [...] lutego 2008 r. dokumentów i informacji organ nadzoru nie mógł również dokonać oceny, czy podmiot zamierzający nabyć akcje krajowego zakładu ubezpieczeń daje rękojmie należytego prowadzenia spraw T. S.A. Tak więc wezwanie do złożenia wyjaśnień w tym zakresie jest w pełni uzasadnione, gdyż organ nadzoru winien oceniając przedłożone notyfikacje mieć na względzie należyte zabezpieczenie interesu ubezpieczających, ubezpieczonych, uposażonych lub uprawnionych z umów ubezpieczeniowych.

Skarżący winien również wykazać, że środki przeznaczone na nabycie akcji od dnia zawiadomienia do dnia nabycia nie pochodzą z kredytu, pożyczki albo w inny sposób nie są obciążone lub nie pochodzą z nielegalnych źródeł lub źródeł nieujawnionych. W wypadku nie wypełnienia tej przesłanki organ ma prawo zgłosić sprzeciw.

W trybie art. ustawy o działalności ubezpieczeniowej organ w zasadzie nie bada konkretnej transakcji nabycia akcji, tylko kwalifikacje podmiotu zamierzającego nabyć akcje. Kontroli organu podlega w istocie osoba nabywcy, w tym jego kondycja finansowa, a to w kontekście zamiaru kupna konkretnej liczby akcji, za konkretną cenę i uzyskanie przez nabywcę, związanego z posiadaniem większej liczby akcji, większego wpływu na zakład ubezpieczeń.

Strony skarżące w kontekście powyższych wywodów nie wykazały również, że w okresie od zawiadomienia do dnia nabycia włącznie środki przeznaczone na nabycie akcji nie pochodzą z kredytu, pożyczki albo nie są w inny sposób obciążone (art. 35 ust. 4 pkt 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej). Wobec powyższego wezwanie w tym zakresie było w pełni zasadne.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie skarżący w piśmie z dnia [...] marca 2008 r. złożyli wyjaśnienia co do kwestii podnoszonych w wezwaniu. Do pisma dołączono m.in.: raporty roczne K. za rok 2005, 2006 i 2007, oświadczenia iż wobec Prezesa i dwojga Wiceprezesów K. postawiono zarzuty z art. 585 § 1 k.s.h. w związku z art. 12 k.k., oświadczenia skarżących spółek, że nie toczą się wobec nich jakikolwiek postępowania administracyjne o nałożenie kary administracyjnej lub w związku z upadłością, likwidacją czy postępowaniami naprawczymi albo karne, plan działania K. na rok 2008. Natomiast przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2008 r. skarżący nadesłali odpis z notarialny wypisu z rejestru spółek dotyczący S. wraz z tłumaczeniem przysięgłym na język polski.

Organ pismem z dnia [...] marca 2008 r. poinformował skarżących, że 3-miesięczny termin o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, zaczyna biec od nowa od dnia [...] marca 2008 r.

W ocenie składu orzekającego za datę wszczęcia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie należy przyjąć dzień [...] marca 2008 r., bowiem dopiero w tym dniu organ dysponował zawiadomieniem wraz z dokumentami i informacjami, o których mowa w art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Na marginesie sprawy należy zauważyć, jeżeli nawet w późniejszej dacie organ uzyskał całość niezbędnej dokumentacji to i tak nie ma to znaczenia dla rozstrzygnięcia, gdyż jak wynika z akt sprawy w dniu [...] kwietnia 2008 r. nastąpiło nabycie akcji T.S.A. o którym mowa w zawiadomieniu.

Nabycie powyższych akcji nastąpiło przed upływem 3-miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 ust. 3 w ustawie o działalności ubezpieczeniowej.

Wobec powyższego w tym miejscu należy rozważyć co ma zrobić organ w wypadku złożenia notyfikacji i realizacji transakcji przed upływem 3-miesięcznego terminu w którym organ ma zgłosić sprzeciw wobec transakcji lub wyznaczyć termin dla realizacji transakcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że termin o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest maksymalnym terminem, w którym organ ma ocenić zamierzone przedsięwzięcie. Rodzi się w tym miejscu pytanie czy w wypadku zbycia akcji istnieje jeszcze przedmiot postępowania, o którym mowa w art. 35 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, tj. podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Zatem dopiero brak któregokolwiek z tych elementów stosunku materialnoprawnego skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W literaturze przedmiotu komentatorzy wyjaśniają, iż bezprzedmiotowość postępowania oznacza powstanie sytuacji, w której sprawa będąca przedmiotem tego postępowania przestaje istnieć. Aby więc taki stan rzeczy zaistniał, nastąpić musi takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu), a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo materialne łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej, (por. W. Dawidowicz - "Zarys procesu administracyjnego", Warszawa 1989 r. str. 134). Podobne stanowisko prezentowane jest także w orzecznictwie sądowym. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Ł 2424/94 wyrażono pogląd, iż z bezprzedmiotowością postępowania (...) mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (ONSA 1996 Nr 2 poz. 80). Podkreślić należy, iż umorzenie postępowania jest orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

Reasumując powyższe stwierdzić należy, iż umorzenie postępowania powinno być traktowane jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia zgłoszonego wniosku. Jeżeli natomiast z przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę co do istoty, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 104 § 2 kpa (zob. uchwałę NSA z 12.10.1998r., OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwałę NSA z 15.11.1999 r., OPK 24/99, ONSA 2000, z. 2, poz. 54).

Odnosząc powyższe do okoliczności faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy wskazać trzeba, w przypadku rozpatrywanych zawiadomień w związku z realizacją zamiaru, który był przedmiotem zawiadomienia, w wypadku nabycia akcji brak jest materialnoprawnych podstaw do władczego rozstrzygnięcia organu nadzoru w postaci decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu względem transakcji albo wyznaczenia maksymalnego terminu nabycia akcji.

Ponieważ jak wyżej wskazano w niniejszym postępowaniu mają zastosowanie przepisy kpa wobec braku przedmiotu postępowania z uwagi na brak zamiaru realizacji transakcji (transakcja została zrealizowana) należy uznać, że organ prawidłowo w oparciu o art. 105 kpa umorzył niniejsze postępowanie.

Jeżeli chodzi o art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, to kwestia ta została już rozstrzygnięta przez wyrok NSA sygn. akt II GSK 694/09, gdzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał za prawidłowe stanowisko sądu orzekającego w tej sprawie po raz pierwszy, z którego wynika, że zamieszczenie w decyzji o umorzeniu postępowania informacji o treści art. 35 ust. 7 ustawy o działalności ubezpieczeniowej było zbędne. Zgodnie bowiem z tym przepisem w przypadku nabycia lub objęcia akcji lub praw z akcji z naruszeniem warunków, o których mowa w ust. 1 lub 2, albo w przypadku zgłoszenia sprzeciwu przez organ nadzoru, albo w przypadku nabycia lub objęcia akcji lub praw z akcji po wyznaczonym przez organ maksymalnym terminie na nabycie lub objęcie akcji lub praw z akcji, z akcji tych nie może być wykonywane prawo głosu. Decyzja o umorzeniu postępowania nie dotyczyła kwestii, o jakich mowa w tym przepisie, a zatem okoliczność, czy doszło do nabycia akcji z naruszeniem warunków o jakich mowa w art. 35 ust. 1 lub nie była bez znaczenia dla kwestii umorzenia w tej sprawie.

Powyższe stanowisko w pełni popiera skład orzekający w tej sprawie.

Zarzut naruszenia przez organ art. 35 ust. 7 ustawy o działalności gospodarczej w zw. z art. 15 ust. 4 Dyrektywy 92/49 EWG nie ma w związku z powyższym znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia i dlatego Sąd nie był obligowany do jego rozstrzygnięcia.

Jednak na marginesie sprawy Sąd wskazuje, że kwestia zgodności art. 35 ust. 7 była już przedmiotem rozważań tutejszego Sądu w wyroku z dnia 15 marca 2007 r. sygn. VI SA/Wa 1834/06. WSA w Warszawie stwierdził, że art. 35 nie narusza prawa wspólnotowego. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów Konstytucji RP art. 21 i art. 22, z którymi to przepisami sprzeczny był w ocenie skarżącej art. 35 ust. 7 ustawy o działalności gospodarczej. Art. 21 określa zasadę ustrojową prawnej ochrony własności, jak również jej dziedziczenia. Przepis art. 35 ust. 7 nie narusza wspomnianej zasady, a jedynie określa sankcje za niewykonywanie lub niewłaściwe wykonywanie obowiązków nałożonych na podmiot przez przepis art. 35 ww. ustawy. Podobnie art. 35 ust. 7 ustawy nie jest sprzeczny z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z art. 22 Konstytucji w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny może być ograniczona wolność gospodarcza.

Biorąc powyższe pod rozwagę na zasadzie art. 151 ppsa orzeczono jak w sentencji.