Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2721/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 148 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/19 w sprawie ze skargi P.G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1290/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P.G. na postanowienie Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją ostateczną z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Starosta M. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi - J.P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...], w [...] przy ul. [...].

W dniu 18 czerwca 2018 r. skarżący wystąpił do Starosty M. z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. We wniosku skarżący powołał się na przesłanki określone w pkt 1, pkt 2 i pkt 6 art. 145 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Starosta M. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. odmówił wznowienia postępowania. Podstawę prawną postanowienia stanowił art. 149 § 3 i § 4, art. 148 § 1, art. 150 § 1 i art. 124 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.".

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w dniach 26 lipca 2018 r. oraz 27 lipca 2018 r. wpłynęły wyjaśnienia skarżącego, jednak nie zostały przedstawione żadne dokumenty (decyzje, orzeczenie, postanowienie) wydane przez właściwe organy potwierdzające którąkolwiek z przywołanych przez niego przesłanek wznowieniowych.

W odniesieniu do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. organ wskazał, iż skarżący nie przedstawił żadnego dokumentu wydanego przez sąd ani inny organ do tego uprawniony potwierdzający zaistnienie fałszywego dowodu w sprawie. Wyjaśnił także, że dwukrotnie wznawiał postępowanie w sprawie. W wyniku pierwszego wznowienia opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, finalnie Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie, zwracając uwagę, że wznowienie postępowania nastąpiło pomimo uchybienia terminowi narzuconemu w art. 149 k.p.a., co doprowadziło do rażącego naruszenia prawa. Nadto przesłanka zawarta w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. była już przedmiotem wznowienia z urzędu. Postępowanie to zakończyło się decyzją o odmowie uchylenia decyzji nr [...], zaś w wyniku odwołania złożonego do Wojewody Mazowieckiego, organ drugiej instancji utrzymał w mocy wydane rozstrzygnięcie.

Odnośnie drugiej z przesłanek – art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdził, że organem właściwym do stwierdzenia popełnienia przestępstwa jest sąd karny, który stwierdza to w prawomocnym wyroku. Jeżeli taki wyrok nie zapadł, to w takiej sytuacji odpadają przesłanki do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wnioskodawca nie dołączył żadnego dokumentu (wyroku sądu), potwierdzającego zaistnienie przestępstwa w wyniku którego została wydana skarżona decyzja.

Zdaniem organu również i przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. nie zaistniała, gdyż żaden przepis prawa materialnego nie nakłada na organ administracji architektoniczno-budowlanej rozpatrujący wniosek o pozwolenie na budowę obowiązku uzyskania stanowiska GDDKiA.

Dalej organ wyjaśnił, że niezależnie od inicjatywy skarżącego, do organu nie wpłynęły żadne dokumenty potwierdzające którąkolwiek z powyższych tez, dające podstawę do działania z urzędu. Z powodu braku dowodów nie można również stwierdzić, że została spełniona przesłanka terminu określonego w art. 149 § 1 k.p.a. Jedyny termin jaki określa skarżący to "2 stycznia 2017 r. kiedy to pierwszy raz mogłem się częściowo zapoznać z dokumentami dotyczącymi w/w inwestycji mogłem stwierdzić iż dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe", zatem rozpatrywany wniosek o wznowienie postępowania został złożony z uchybieniem ustawowego terminu.

Zażalenie na powyższe postanowienie Starosty wniósł skarżący. W jego wyniku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. (tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), Wojewoda Mazowiecki utrzymał w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. Wojewoda Mazowiecki stwierdził, iż skarżone rozstrzygnięcie Starosty M. wydane zostało zgodnie z przepisami dotyczącymi instytucji wznowienia postępowania. Organ odwoławczy podtrzymał argumentację Starosty M.

W skardze na powyższe postanowienie Wojewody skarżący wniósł o jego uchylenie, zarzucając organowi naruszenie szeregu przepisów k.p.a., tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 35, art. 36, art. 77 § 1, art. 80, art. 145 § 1, a także art. 33 ust. 1 i art. 5 ustawy – Prawo budowlane oraz przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 140 k.c. i art. 32 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W obszernym uzasadnieniu skarżący wskazał między innymi, że terminu dochował. Wyjaśnił także, że jego zdaniem pomijanie pisma w postaci zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z dnia 25 maja 2018 r. jest łamaniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Termin miesiąca w wypadku wystąpienia okoliczności został zachowany.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę oddalenia skargi stanowił art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił przebieg postępowania nadzwyczajnego jakim jest wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Następnie zaś wskazał na przepis art. 148 § 1 k.p.a., z którego wynika miesięczny termin na skuteczne złożenie podania o wznowienie postępowania, liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności wznowienia. Zdaniem Sądu to na wnoszącym podanie ciąży obowiązek udowodnienia w jakiej dacie dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia.

Dalej Sąd przypomniał, że skarżący wskazał na trzy przesłanki wznowienia:

- art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. - dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe;

- art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja wydana została w wyniku przestępstwa;

- art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. - decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

Zdaniem Sądu, Starosta M. prawidłowo pismem z dnia 12 lipca 2018 r. wezwał skarżącego do nadesłania pisemnych wyjaśnień odnośnie wskazania daty, kiedy dowiedział się o okolicznościach wymienionych jako przesłanki do wznowienia postępowania oraz wezwał skarżącego do przedłożenia dowodów potwierdzających te przesłanki. W dniach 26 i 27 lipca 2018 r. do Starosty M. wpłynęły wyjaśnienia skarżącego oraz kopie pism. W piśmie z dnia 26 lipca 2018 r. skarżący wskazał, że od 2 stycznia 2017 r. wiedział o przesłance wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Dalej Sąd wyjaśnił, że organy prawidłowo ustaliły, iż skarżący uchybił miesięcznemu terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Skarżący już wcześniej we wniosku z dnia 4 stycznia 2018 r. wniósł o wznowienie postępowania wskazując na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Starosta M. wznowił postępowanie, następnie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] odmówił uchylenia decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lutego 2019 r. oddalił skargę na wyżej wskazaną decyzję Wojewody Mazowieckiego. Skarżący złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku. Powyższe dodatkowo potwierdza, że uchybiono miesięcznemu terminowi na złożenie wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu prawidłowo też organy podniosły, że strona postępowania wznowieniowego, która twierdzi, że dowód zgromadzony w prowadzonym postępowaniu dowodowym okazał się fałszywy musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Zaś z przedstawionych przez wnioskodawcę przy pismach z dnia 26 i 27 lipca 2018 r. załączników nie wynika, aby przez odpowiednie organy została stwierdzona fałszywość dowodów, na podstawie których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W aktach organu pierwszej instancji znajduje się kopia pisma skarżącego skierowanego do Prokuratury Rejonowej w M., w którym zawiadamia o popełnieniu przestępstwa z art. 272 i 273 Kodeksu karnego, jednakże w aktach sprawy brak jest rozstrzygnięcia tej kwestii. Natomiast z ww. pisma wyjaśniającego, jak i z kolejnych pism skarżącego - zażalenia i skargi - nie można odczytać, kiedy skarżący powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Samo złożenie przez skarżącego zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa nie wskazuje, że w tej dacie skarżący powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. W żaden sposób skarżący nie odniósł się do tego, kiedy powziął wiadomość o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania wynikającą z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Słusznie też organy wskazały, odnosząc się do przesłanki opisanej w art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. dotyczącej wydania decyzji w wyniku przestępstwa, że ani do wniosku o wznowienie postępowania, ani w trakcie postępowania, wnioskodawca nie załączył prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu o popełnieniu przestępstwa przy wydaniu ostatecznej decyzji. Popełnienie przestępstwa nie jest okolicznością, którą można w postępowaniu administracyjnym udowadniać w dowolny sposób – przestępstwo, jako czyn zabroniony przez ustawę pod groźbą kary, musi być stwierdzone orzeczeniem sądu karnego, a nie wynikać z oceny dokonanej przez jakikolwiek podmiot sądem tym niebędący. Wznowienie postępowania jest warunkowane przez stwierdzenie popełnienia przestępstwa prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu oraz istnienie związku przyczynowego pomiędzy wydaniem decyzji, a samym przestępstwem.

W ocenie Sądu prawidłowo też organy podniosły, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Przepis ten dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Prawem materialnym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Żaden przepis prawa budowlanego nie nakłada obowiązku uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad lokalizacji planowanej inwestycji z planowaną budową węzła [...] Obwodnicy [...]. Dalej Sąd podkreślił, że brak uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (w tym wypadku GDDKiA) w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest tożsamy z nieuzyskaniem przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów.

Zdaniem Sądu organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił przeszkody do wznowienia postępowania, a zatem organ drugiej instancji nie mógł takiego postanowienia uchylić. Organy nie naruszyły ani zasady swobodnej oceny dowodów, gdyż orzekały właśnie wobec braku dowodów, ani obowiązku gromadzenia dowodów.

W ocenie Sądu w sprawie nie został naruszony ani art. 140 Kodeksu cywilnego, ani art. 64 Konstytucji R.P.

Końcowo Sąd wskazał, że skarżący w postępowaniu nadzwyczajnym kwestionuje tak naprawdę prawidłowość postępowania zwykłego o udzielenie pozwolenia na budowę. Jest to o tyle nieskuteczne, że w tego typu postępowaniu organ prowadzący postępowanie związany jest przesłankami enumeratywnie określonymi w przepisie, w tym wypadku w art. 145 § 1 k.p.a. Nie prowadzi postępowania merytorycznego w zakresie ponownego badania przesłanek udzielenia pozwolenia na budowę, ale bada prawidłowość ostatecznej decyzji pod kątem ewentualnego wystąpienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty M. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi J.P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...], w [...] przy ul. [...] polegającą na niedostrzeżeniu tego, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną, albowiem konieczne było uzgodnienie zamierzenia budowlanego z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad z uwagi na to, że na terenie przyległym do inwestycji objętej przedmiotową decyzją planowana była lokalizacja inwestycji celu publicznego tj. drogi ekspresowej [...][...] Obwodnicy [...] wraz z [...], tym samym konieczne i wymagane prawem było przeprowadzenie uzgodnień z GDDKiA, co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

2/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. z art 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę polegającą na niedostrzeżeniu tego, że zachodziły podstawy do wznowienia postępowania z uwagi na to, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powinno zostać poprzedzone uzgodnieniami z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska z uwagi na to, że budynki mieszkalne, których dotyczyła decyzja o pozwoleniu na budowę miały powstać w obszarze oddziaływania planowej inwestycji celu publicznego tj. drogi ekspresowej [...]; przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę należało ustalić czy mimo powstania w niedalekiej przyszłości drogi ekspresowej zostaną dotrzymane standardy jakości środowiska uwzględniając, iż wokół drogi ekspresowej powstanie obszar ograniczonego użytkowania, zaś zgodnie z uchwałą Rady Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r. przedmiotowy obszar przewidziany do objęcia planem określono jako teren aktywności gospodarczej Miasta [...], co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

3/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, mimo że zachodziły podstawy wznowienia tj. wskazane przez skarżącego okoliczności wskazywały, że decyzja została wydana na podstawie sfałszowanych dokumentów i doszło do popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji, skarżący złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, szeroko opisał nieprawidłowości w piśmie z dnia 27 lipca 2008 r oraz powołał dowody (niezasadnie nieuwzględnione przez organy i Sąd) i tym samym brak wyroku skazującego nie może stanowić przeszkody do wznowienia postępowania, zarzucony błąd miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadził do niezasadnego oddalenia skargi;

4/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, polegającą na błędnym uznaniu, że skarżący nie zachował miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym dowiedział się o podstawie wznowienia, podczas gdy skarżący wskazywał, że wiedzę taką powziął podczas przygotowań do rozprawy dnia 20 maja 2018 r., 25 maja 2018 r. złożył w Prokuraturze Rejonowej w M. zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa i tym samym dana data powinna być początkiem terminu do skierowania wniosku o wznowienie postępowania, wniosek został złożony w terminie; błąd Sądu miał istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadził do niezasadnego oddalenia skargi;

5/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowalne w zw. z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd, że okoliczności wskazane przez skarżącego tj. brak uzgodnień z GDDKiA i RDOŚ, zbyt mała odległość budynków objętych pozwoleniem na budowę od granicy działki skarżącego, pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych na obszarze o przeznaczeniu gospodarczym, uzasadniałyby wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi;

6/ na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 i § 2 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, poprzez niedostrzeżenie przez Sąd, że organy przeprowadziły dane postępowanie wbrew zasadzie praworządności i zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do państwa i prawa, poprzez niedostrzeżenie tego, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest wadliwa i ingeruje w prawo własności nieruchomości skarżącego, gdyż na skutek wzniesienia budynków mieszkalnych wielorodzinnych skarżący nie może zrealizować decyzji o warunkach zabudowy, nie może przeznaczyć swojej nieruchomości pod zabudowę o funkcji gospodarczej, mimo że studium uwarunkowań taką zabudowę na przedmiotowym terenie dopuszcza, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi, w sytuacji gdy zostały spełnione przesłanki do wznowienia postępowania.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie skarżący wniósł o zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych oraz oświadczył, że na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie ziściły się warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, a w konsekwencji wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, bowiem pełnomocnik skarżącego w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały jej przeprowadzenia (art. 182 § 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną w zakreślonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionej skargi kasacyjnej zaznaczyć należy, iż przedmiotem dokonanej przez Sąd pierwszej instancji kontroli legalności było postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu inwestorowi - J.P. pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych wielorodzinnych (budynek A i B ze wspólnym garażem podziemnym, budynek C bez garażu podziemnego) na działkach ewidencyjnych nr [...] w obrębie [...], w [...] przy ul. [...] Podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowił przepis art. 149 § 3 k.p.a. Przesłanki zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. mają charakter formalny i sprowadzają się do niedopuszczalności wszczęcia postępowania z powodów podmiotowych lub przedmiotowych.

Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną nie może być wszczęte w razie zaistnienia negatywnych przesłanek. W takim wypadku organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powody, dla których nie można wszcząć postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną uwzględnia się również w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu. Organ nie wydaje wówczas postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z urzędu, lecz postępowania takiego nie wszczyna. Odmowa wszczęcia postępowania wznowieniowego stanowi jednocześnie odmowę przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów w sprawie i rozstrzygania merytorycznego o zasadności wniosku o uchylenie decyzji dotychczasowej. Istota postępowania prowadzonego w omawianym trybie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii dopuszczalności uruchomienia trybu nadzwyczajnego - patrz: wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 2020 r. sygn. akt II GSK 557/20.

Należy w tym miejscu przypomnieć, iż zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczegółowych. Tym samym ustawodawca wprowadza w powyższym przepisie zasadę trwałości decyzji ostatecznych, a wyjątki od niej muszą być interpretowane ściśle.

W tej sprawie, skarżący podjął kolejną próbę weryfikacji ostatecznej decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w trybie nadzwyczajnym wznowienia postępowania, występując do Starosty M. z wnioskiem z dnia 18 czerwca 2018 r. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z uwagi na zaistnienie przesłanek wymienionych w pkt 1, pkt 2 i pkt 6 art. 145 § 1 k.p.a. Z akt sprawy wynika, że na wezwanie organu skarżący oświadczył, że od dnia 2 stycznia 2017 r. mógł stwierdzić, iż dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne okazały się fałszywe i od tego czasu zgłasza nieprawidłowości. Nie wskazał, kiedy powziął wiadomości o okolicznościach stanowiących podstawę wznowienia z art. 145 § 1 pkt 2 i 6 k.p.a. Nadto skarżący przedstawił do organu administracji zawiadomienia o popełnieniu przestępstwa z dnia 25 maja 2018 r. kierowane do Prokuratury Rejonowej w M., a także wskazał, że w dniu 9 lipca 2018 r. zostało zgłoszone kolejne zawiadomienie o przestępstwie dot. postępowań na działce przy ul. [...], jak i na działce przy ul. [...]. Zdaniem skarżącego podane w zawiadomieniu o popełnieniu przestępstwa okoliczności i daty stanowią przesłankę do wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Ponadto brak uzgodnienia decyzji z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad (w skrócie GDDKiA) w związku z lokalizacją budowy w znacznej bliskości inwestycji polegającej na budowie węzła [...] Obwodnicy [...] jak i samej Obwodnicy [...] stanowi przesłankę z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

Nie budzi żadnych wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać następujące kwestie: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję bądź postanowienie, których dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania.

Tylko wystąpienie powyższych przesłanek łącznie, obliguje właściwy organ do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania. W przypadku, gdy organ oceni, że wniosek o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a. czy też w art. 145b k.p.a., bądź nie zostały zachowane terminy do jego złożenia przewidziane w art. 148 k.p.a., jest zobligowany do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a.

Nie jest sporne w realiach tej sprawy, iż skarżący powoływał się na przesłanki wznowienia określone w art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a. i w tym też zakresie organy orzekające wypowiedziały się nie znajdując jednak podstaw do wszczęcia postępowania rozpoznawczego, stąd podjęto rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia postępowania.

Według art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Stosownie natomiast do art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, gdy decyzja wydana została w wyniku przestępstwa.

Jak zgodnie przyjmuje się w orzecznictwie NSA, w kwestii dwóch ww. przesłanek, zasadniczo wznowienie postępowania z przyczyn, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. z powodu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe oraz z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest dopiero po stwierdzeniu prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Konstrukcja prawna przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. jest w znacznej części identyczna. Przestępstwo co do zasady powinno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu i w tym zakresie jest to wymóg analogiczny jak w przypadku stwierdzenia fałszu dowodu (dokumentu) - patrz: wyrok NSA z 25 kwietnia 2018 r. I OSK 2575/17. Zatem strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, musi przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego tę okoliczność (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2000 r. I SA 1123/99). W ww. wyroku NSA jednoznacznie wskazał, iż strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego; nie jest rzeczą organu administracji przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Zatem, nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zasadniczo wznowienie postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., tj. z powodu ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe oraz z powodu wydania decyzji w wyniku przestępstwa, możliwe jest dopiero po stwierdzeniu orzeczeniem sądu sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa. Strona, która domaga się wznowienia postępowania na tej podstawie, że dowód okazał się fałszywy lub, że decyzję wydano w wyniku przestępstwa, zobowiązana jest przedłożyć organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego te okoliczności.

Jak wynika z akt przedmiotowej sprawy, skarżący takiego prawomocnego orzeczenia sądu lub innego organu nie przedstawił organom administracji, stąd nie można mówić skutecznie o wskazaniu przesłanek wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Wobec tego zgodzić się należy z organem odwoławczym, co trafnie zaaprobował Sąd pierwszej instancji, że warunkiem niezbędnym dla wznowienia postępowania w razie zaistnienia przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., jest uprzednie stwierdzenie fałszywości dowodów na podstawie których wydano decyzję o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy znajduje się wprawdzie zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa skierowane do Prokuratury Rejonowej w M., ale jak słusznie przyznano, brak jest rozstrzygnięcia tej kwestii przez sąd lub inny uprawniony do tego organ. Wskazywanej bowiem w szczególności okoliczności przez skarżącego, wyłudzenia poświadczenia nieprawdy w dokumencie przez inwestora nie może dokonać organ uprawniony do wznowienia postępowania, choć w art. 145 § 2 i 3 k.p.a. przewidziano w tym względzie dwa wyjątki.

Pierwszy z tych wyjątków, zawarty w art. 145 § 2 k.p.a., obejmuje przypadki sfałszowania dowodów w taki sposób, że sfałszowanie to jest oczywiste, a jednocześnie wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Innymi słowy - fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (patrz: wyrok NSA z 22 grudnia 1999 r. I SA 841/99, OSP 2002, z. 5, poz. 71).

Drugi wyjątek zawarty jest zaś w art. 145 § 3 k.p.a., według którego dopuszczalne jest wznowienie postępowania także w wypadkach, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn wynikających z przepisów prawa. Takimi okolicznościami uzasadniającymi w tym przypadku wznowienie postępowania jest przedawnienie ścigania i orzekania w sprawach przestępstw, amnestia, abolicja czy ograniczenia wynikające z immunitetu. Pomimo zatem wystąpienia czynu karalnego, postępowanie sądowe w tej sprawie nie będzie prowadzone, a wszczęte podlegać będzie umorzeniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, prawidłowo zaaprobowano stanowisko organów administracji, iż skarżący w związku z sugerowanymi podstawami wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. i własnymi twierdzeniami, które są przecież niewystarczające, nie przedstawił jakiegokolwiek orzeczenia sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fałszywość dowodów, w oparciu o które ustalono istotne dla sprawy zakończonej decyzją Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. okoliczności faktyczne. Nie przedstawił też orzeczenia sądu lub innego uprawnionego organu stwierdzającego fakt popełnienia przestępstwa przy wydawaniu ww. decyzji. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż popełnienie przestępstwa nie jest okolicznością, którą można w postępowaniu administracyjnym udowadniać w dowolny sposób – przestępstwo, jako czyn zabroniony przez ustawę pod groźbą kary, musi być stwierdzone orzeczeniem sądu karnego, a nie wynikać z oceny dokonanej przez jakikolwiek podmiot sądem tym niebędącym. Odmienne, subiektywne przekonanie skarżącego w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie.

Natomiast zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy nie wskazuje aby zaistniały okoliczności określone w art. 145 § 2 i 3 k.p.a.

Należy jedynie w tym miejscu informacyjnie zauważyć, co także uczynił w motywach zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji, że 4 stycznia 2018 r. do Starosty M. wpłynęło podanie skarżącego zatytułowane "odwołanie", w którym m.in. żądał wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Starosty M. nr [...], wskazując że dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Postępowanie w tym zakresie zostało następnie wszczęte z urzędu, a decyzją Starosty M. z dnia [...] marca 2018 r. utrzymaną w mocy przez Wojewodę Mazowieckiego decyzją z dnia [...] maja 2018 r. odmówiono uchylenia decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1568/18 oddalono skargę P.G. na ww. decyzję ostateczną, zaś NSA wyrokiem z dnia 16 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3699/19 oddalił skargę kasacyjną. W tym ostatnim wyroku NSA stwierdzono jednoznacznie, iż cytat: "w sytuacji, gdy skarżący nie przedstawił orzeczenia sądu potwierdzającego podnoszone przez niego fałszerstwa dowodów w postępowaniu prowadzonym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, to organ administracji zasadnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty M. z [...] kwietnia 2016 r., nr [...]. Wbrew argumentom skarżącego zawartym w skardze kasacyjnej, w rozpoznawanej sprawie nie zachodziły także wskazane w art. 145 § 2 k.p.a. przesłanki pozwalające na wznowienie postępowania i uchylenie ostatecznej decyzji przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu w postaci oczywistości tego fałszerstwa (informacji zawartych we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę), bo dającego się jakoby stwierdzić bez potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, oraz niezbędności wznowienia dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego. Trafnie poza tym jako nieskuteczne ocenił Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., ponieważ w sytuacji, gdy skarżący oświadczył, że nie posiada dowodów na sfałszowanie dokumentów, a jednocześnie w aktach sprawy brak było dowodów na okoliczność ich fałszerstwa, to orzekając o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji organy administracji nie naruszyły zasady swobodnej oceny dowodów ani obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego"- koniec cytatu.

Dlatego też mając powyższe na uwadze, uznać należy, iż w tej grupie podstaw wznowienia (art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.) Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał, iż należy podzielić stanowisko organów administracji, że wznowienie postępowania, którego domaga się skarżący nie jest możliwe tak z powodu uchybienia przez wnioskodawcę miesięcznego terminu do złożenia podania, określonego w art. 148 k.p.a. (skoro o przesłance wznowienia związanej z podnoszonym fałszem dowodów – art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. skarżący dowiedział się w dniu 2 stycznia 2017 r., a w dniu 4 stycznia 2018 r. domagał się już wszczęcia postępowania wznowieniowego w innym postępowaniu), jak i ze względu na niewskazanie przez skarżącego na przesłanki przewidziane w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., które mogłyby stanowić podstawę do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. (wskazywane sfałszowanie dowodu nie zostało stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, jak i przywoływane popełnienia przestępstwa nie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu lub innego organu). Zatem podnoszone zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 145 § 2 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, mimo że zachodziły podstawy wznowienia tj. wskazane przez skarżącego okoliczności wskazywały, że decyzja została wydana na podstawie sfałszowanych dokumentów i doszło do popełnienia przestępstwa przy wydawaniu decyzji, nie zasługiwały na uwzględnienie. Bez wpływu na powyższe stanowisko, mają twierdzenia skarżącego, iż złożył zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa, szeroko opisał nieprawidłowości oraz powołał dowody (gdyż te informacje nie mogą zastąpić wymaganego w tym zakresie wyroku sądu lub innego organu). Nie jest tym samym również usprawiedliwiony zarzut naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, polegającą na błędnym uznaniu, że skarżący nie zachował miesięcznego terminu liczonego od dnia, w którym dowiedział się o podstawie wznowienia.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż również podnoszony przez skarżącego brak uzgodnienia decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] z GDDKiA w związku z lokalizacją budowy w znacznej bliskości inwestycji polegającej na budowie węzła [...] Obwodnicy [...] jak i samej Obwodnicy [...] i wiązana z tym podstawa wznowienia określona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., nie uzasadniała wznowienia przedmiotowego postępowania na tej podstawie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Podstawą wznowienia postępowania nie jest w tym przypadku naruszenie przepisów prawa procesowego, lecz obraza prawa materialnego, albowiem cytowany przepis dotyczy sytuacji, gdy obowiązek współdziałania został ustanowiony przepisami prawa materialnego. Jego tryb określa art. 106 k.p.a. Co do zasady niezasięgnięcie przed wydaniem decyzji wymaganego przez prawo stanowiska innego organu nie stanowi rażącego naruszenia prawa, lecz jedynie może uzasadniać wznowienie postępowania w sprawie właśnie na ww. podstawie.

Skoro, jak wyżej zaznaczono, podstawą wznowienia postępowania jest w tym przypadku naruszenie przepisów prawa materialnego, to zasadnie Sąd pierwszej instancji wskazał, że prawem materialnym w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę jest ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Z kolei przepisy tej ustawy, co właściwie podniesiono, w żadnym jej przepisie nie nakładają obowiązku uzgodnienia z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad lokalizacji planowanej inwestycji z planowaną budową węzła [...] Obwodnicy [...]. Jak wynika z lektury akt tej sprawy w chwili podejmowania decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], jak też zaskarżonych postanowień, brak było decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację [...] Obwodnicy [...], przesadzającej o ostatecznym wariancie przebiegu tejże trasy. Skarga kasacyjna w tym zakresie powołuje się na prowadzone dopiero postępowanie środowiskowe, wszczęte na wniosek GDDKiA z dnia 2 lipca 2015 r., natomiast w chwili podejmowania kwestionowanych skargą kasacyjną rozstrzygnięć ostatecznej decyzji środowiskowej było brak.

Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny w pełni akceptuje stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 19 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1213/06, na które skutecznie powołał się także Sąd pierwszej instancji w motywach kwestionowanego wyroku, gdzie trafnie wskazano: cytat "Należy uznać, że podstawa wznowienia zawarta w powyższym przepisie (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.- przypomnienie NSA) odnosi się jedynie do sytuacji, gdy decyzja została wydana bez uzyskania stanowiska innego organu, wyrażanego w trybie art. 106 § 1 - 6 k.p.a. (instytucja współdziałania organów). W przypadku natomiast art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów nie mamy do czynienia z instytucją współdziałania organów w trybie art. 106 § 1 k.p.a., ponieważ o wydanie tych uzgodnień zwraca się do właściwych organów sam inwestor i to jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, gdyż wymagane uzgodnienia powinny być złożone razem z wnioskiem o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z 21 września 1999 r. II SA/Ka 1913/97, Wokanda 2000 nr 6, poz. 36). Potrzeba dokonania uzgodnień lub uzyskania opinii może wynikać też z ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak wynika z art. 106 § 2 k.p.a. to organ w trakcie prowadzenia postępowania głównego zwraca się do innego organu o zajęcie stanowiska w postępowaniu, które ma incydentalny charakter. Tymczasem postępowanie administracyjne w sprawie uzyskania stosownego uzgodnienia stosownie do art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wszczynane jest z inicjatywy samego zainteresowanego - inwestora i ma odrębny charakter. Z tego względu brak uzgodnienia wydawanego w tym odrębnym postępowaniu od postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie powoduje takiej wadliwości procesowej tego ostatniego postępowania, która uzasadniałaby jego wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. W tym bowiem przypadku mamy do czynienia nie z naruszeniem przepisów k.p.a. lecz jedynie z naruszeniem przepisów prawa materialnego - Prawa budowlanego". Pogląd powyższy jest w pełni aprobowany przez skład orzekający w tej sprawie.

Tym samym przywoływany przez skarżącego brak uzgodnienia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] z GDDKiA w okolicznościach tej sprawy nie stanowił wskazania przesłanki wznowienia o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., uzasadniającej wznowienie postępowania administracyjnego.

Stanowiska tego nie mogą zmienić zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., jak też obrazy art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. z art 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – oznaczone w petitum skargi kasacyjnej jako nr 1 i 2.

Z analizy decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] wynika, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę zostało poprzedzone ustaleniem warunków zabudowy. W sprawie bowiem wydano decyzję Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. o warunkach zabudowy (następnie zmienianą dwoma decyzjami z dnia [...] października 2014 r. i z dnia [...] lipca 2015 r.). Uwaga ta została uczyniona, albowiem postępowanie uzgodnieniowe w takim wypadku jest prowadzone w ramach postępowania zmierzającego do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli więc zachodzi potrzeba, o której jest mowa w art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. To wówczas dokonuje się uzgodnienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, jeżeli obszar inwestycji przylega do drogi publicznej. Rolą organu uzgadniającego w trybie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych tj. zarządcy drogi jest dokonanie oceny wyłącznie w zakresie możliwości włączenia do ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Kluczowym kryterium dokonywania tej oceny przez zarządcę drogi jest kwestia bezpieczeństwa ruchu drogowego. Czynienie szczegółowych rozważań w tym zakresie nie jest uzasadnione z uwagi na charakter zaskarżonego aktu, a dotyczącego przecież odmowy wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...].

Z kolei powołany w skardze kasacyjnej art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska – dotyczy przesłanek utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania i nie mógł w żaden sposób wpłynąć na wynik sądowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia. Nie jest to bowiem norma prawa materialnego która pozwalałaby wykazać brak współdziałania organów w procesie wydawania decyzji Starosty M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...]. ujawniająca przesłankę wydania ww. decyzji bez wymaganego prawem stanowiska innego organu w trybie art. 106 k.p.a. Obszary ograniczonego użytkowania powstają w drodze uchwał odpowiednich organów (rada gminy, sejmik województwa).

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi pierwszej instancji także naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 147 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowalne w zw. z § 13 i § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działań organów administracji odmawiających wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną o pozwoleniu na budowę, polegającą na niedostrzeżeniu przez Sąd, że okoliczności wskazane przez skarżącego tj. brak uzgodnień z GDDKiA i RDOŚ, zbyt mała odległość budynków objętych pozwoleniem na budowę od granicy działki skarżącego, pozwolenie na budowę budynków mieszkalnych na obszarze o przeznaczeniu gospodarczym, uzasadniałyby wznowienie postępowania z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., co doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi. Zarzut ten nie jest trafny.

Jak już wcześniej wyjaśniano, wznowienie postępowania stanowi nadzwyczajny tryb procedury administracyjnej, umożliwiający przy spełnieniu przesłanek ustawowych uchylenie decyzji ostatecznych, co stanowi wyjątek od zasady trwałości tych decyzji, zawartej w art. 16 k.p.a. Postępowanie wznowieniowe wszczyna się na wniosek złożony przez uprawnioną osobę lub z urzędu. W przypadku postępowań wszczynanych na wniosek, to treść wniosku, a zatem i wskazana przesłanka z art. 145 k.p.a., zakreśla granice sprawy. Poza te granice nie mógł wyjść organ rozpoznający wniosek, nie mógł również tego zrobić Sąd. Organ, prowadząc postępowanie na wniosek strony, związany jest podstawami wznowieniowymi zawartymi w takim wniosku i nie może odnosić się do innych podstaw nie wskazanych przez stronę. Tylko w postępowaniu wznowieniowym wszczętym z urzędu to organ jest pełnym dysponentem takiego postępowania, to znaczy może samodzielnie wskazywać przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2012 r. II OSK 1925/12). W tej sprawie organy orzekające były związane wnioskiem skarżącego z 18 czerwca 2018 r. gdzie wskazano trzy przesłanki wznowieniowe z art. 145 § 1 pkt 1, 2 i 6 k.p.a. Przesłanki z pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. powyższy wniosek nie zawierał. Zatem ocena organów administracji nie obejmowała przesłanki z pkt 5 art. 145 § 1 k.p.a. Stąd też Sąd pierwszej instancji nie mógł ocenić prawidłowości kontrolowanego postanowienia pod kątem potrzeby istnienia bądź nie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., to tym samym zarzuty czynione w skardze kasacyjnej w tym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Odrębną kwestią jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący tego, iż okoliczności wskazywane przez skarżącego uzasadniałyby wznowienie postępowania z urzędu. Poglądu tego Naczelny Sąd Administracyjny nie może zaaprobować. Norma art. 147 k.p.a. zdanie pierwsze stanowi, że "wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony". Organ, stosownie do tego przepisu, powinien podjąć działania zmierzające do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, gdy ma świadomość istnienia podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego. Powinno to nastąpić poprzez wszczęcie postępowania wznowieniowego z urzędu. Kontrolowane postępowanie zostało jednak zainicjowane wnioskiem skarżącego o wznowienie postępowania. Zatem w tym postępowaniu kwestią zasadniczą było zbadanie dopuszczalności tego wniosku, pod kątem wskazania przesłanek wznowienia i kwestia dotrzymanie terminu do wniesienia wniosku wynikającego z art. 148 § 1 k.p.a. Brak było zatem podstaw do dalszego prowadzenia niniejszej sprawy jako wznowionej z urzędu. Poza tym uznać należy, iż analiza obowiązujących przepisów prowadzi do wniosku, że nie ma podstaw do uznania, aby obowiązkiem organu było każdorazowe wznawianie postępowania w stosunku do każdego prawomocnie zakończonego postępowania, celem sprawdzenia, czy nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania (w: W.F. Dąbrowski, Procedura wznowienia postępowania, RPEIS 1965, Nr 3, str. 60; B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, wyd. 16, Warszawa 2019, str. 848). W tej sytuacji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysował się pogląd wskazujący, iż wznowienie postępowania z urzędu przez organ jest jego prawem, ponieważ przepis art. 147 k.p.a. stwarza jedynie możliwość wznowienia postępowania również z urzędu. Poza tym organ nie ma obowiązku wznawiać postępowania w każdej prawomocnie zakończonej sprawie celem sprawdzenia czy nie zachodzą podstawy wznowienia - patrz: wyrok NSA z dnia 30 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1573/07. Żaden z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego czy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie daje możliwości wyegzekwowania od właściwego organu inicjatywy w tym zakresie w toku kontroli instancyjnej, czy też w drodze skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Należy podzielić pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyrokach z dnia 22 czerwca 2006 r. sygn. akt II OSK 915/05, z dnia 20 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 1482/11, iż w żadnym wypadku zaniechanie wznowienia postępowania z urzędu nie może być podstawą zarzutu w sprawie odmowy wznowienia postępowania z powodu uchybienia przez stronę terminowi do złożenia wniosku o wznowienie postępowania czy jak w tej sprawie niewskazania podstaw wznowienia uzasadniających podjęcie postępowania.

Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, iż skarżący w przedmiotowym postępowaniu nadzwyczajnym kwestionuje w istocie prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie zwykłym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Gdy tymczasem przedmiotem oceny sądu administracyjnego jest prawidłowość wydania postanowienia w trybie art. 149 § 3 k.p.a. o odmowie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę przez Starostę M. z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wbrew stanowisku skarżącego Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonego aktu i w konsekwencji słusznie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę, gdyż ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Podjęte rozstrzygnięcie o odmowie wznowienia przedmiotowego postępowania administracyjnego nie naruszało zatem prawa. Trafnie Sąd pierwszej instancji ocenił, iż w sprawie nie doszło do naruszenia art. 6, 7 8 k.p.a., skoro organy orzekające w sprawie prawidłowo wykazały przeszkody do wznowienia postępowania administracyjnego.

Czyniony generalny zarzut wadliwości decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. jak i wykazywana ingerencja w prawo własności tą decyzją (zarzut oznaczony jako nr 6 w petitum skargi kasacyjnej) nie mogły w tych okolicznościach sprawy odmieść zamierzonego skutku. Zarzuty te nie wpływają na ocenę legalności zaskarżonego postanowienia wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji.

W tym stanie rzeczy, wobec niezasadności zarzutów wniesionego środka odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.