Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 415/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 par. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c., art.135
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Jacek Bursa po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 18 stycznia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r., znak: [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego T. S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. (znak: [...]), na podstawie:

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 z poźn. zm. – dalej jako: k.p.a.) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.,

po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r. (sygn. [...]) o odmowie wznowienia na wniosek T. S. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. [...]) ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego dwusegmentowego z garażem podziemnym, wewnętrznym układem komunikacyjnym, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz utwardzeniem terenu na dz. [...], [...] obr. [...], budowa dwóch zjazdów z dz. drogowej nr [...] obr. j.w. (z jednoczesną likwidacją zjazdu istniejącego) oraz przebudowa sieci wodociągowej na dz. [...], [...], [...], [...] obr. j.w. przy ul. C. w K.",

utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 26 września 2017 r. T. S. złożył wniosek do Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. , domagając się wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016 r. (sygn. [...]) zgodnie z regulacjami zawartymi w art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Z treści wniosku wynikało, że T. S. domaga się wznowienia postępowania zakończonego wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w sprawie zamierzenia inwestycyjnego, m.in. budowy budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego przy ul. C. . T. S. argumentował, że jego interes prawny wynika z prawa własności nieruchomości zlokalizowanej w odległości 25-30 m od działek, na których miało powstać ww. zamierzenie inwestycyjne. Wskazał nadto, że choć jest właścicielem tej nieruchomości, to na niej nie zamieszkuje i o sprawie dowiedział się ok. dwa tygodnie przed złożeniem wniosku o wznowienie postępowania. Podkreślił przy tym, że jest niewyobrażalne, aby teren, w którym usytuowane jest budownictwo jednorodzinne stał się terenem wielkiej zabudowy.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2017 r. (znak: [...]) Prezydent Miasta K. odmówił wznowienia postępowania w sprawie określonej we wniosku T. S..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że kwestia wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. należy do kwestii kontrowersyjnych w orzecznictwie w aspekcie dotyczącym tego, na którym etapie postępowania należy badać legitymację wnioskodawcy. Organ I instancji stanął na stanowisku, że z art. 147 k.p.a. wynika, że żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia powinno pochodzić od strony, gdyż art. 147 k.p.a. wyznacza granice skargowości. Zdaniem organu oznaczało to, że wszczęcie postępowania na wniosek może nastąpić tylko z inicjatywy osoby, która ma legitymację procesową w rozumieniu art. 28 k.p.a. Następnie przyjmując, że na wstępnym etapie wniosku o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. badaniu podlega legitymacja podmiotu składającego wniosek, organ I instancji zbadał, czy w świetle art. 28 k.p.a. przedmiotowy wniosek został złożony przez stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że analiza akt sprawy, w szczególności zakres i rozmiar zamierzenia inwestycyjnego, usytuowanie przedmiotowej inwestycji względem działki wnioskodawcy oraz okoliczność, że przedmiotowe zamierzenie nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko przemawiają za przyjęciem, iż wnioskodawcy w przedmiotowym postępowaniu nie przysługiwał status strony. Argumentowano, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie graniczy bezpośrednio z działką wnioskodawcy nr [...], obr. [...], gdyż działka ta (zabudowana budynkiem o charakterze mieszkalnym) położona jest po przeciwnej stronie ulicy niż teren inwestycji w odległości ok. 40 m od granicy terenu inwestycji kubaturowej. Podniesiono, że od terenu inwestycji działkę wnioskodawcy oddzielają działki drogowe (ul. C. oraz R.), jak również działki zabudowane. Ponadto organ I instancji wskazał, że z załącznika nr 1 do decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania wynikało, iż wyznaczona została obowiązująca linia zabudowy w odległości 10 m od granicy działki drogowej nr [...], a zatem w odległości ok. 50 m od granicy z działką nr [...] i ok. 55 m od ściany budynku położonego na działce nr [...]. Także pozostałe warunki zabudowy nie pozwalały, zdaniem organu I instancji przyjąć, że planowane zamierzenie inwestycyjne mogłoby oddziaływać negatywnie na nieruchomość wnioskodawcy. W tym stanie rzeczy organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zachodzi konieczność wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania w sprawie z przyczyn formalnych (podmiotowych), tj. z powodu braku legitymacji procesowej podmiotu wnioskującego.

Zażalenie na ww. postanowienie wniósł T. S.. W treści zażalenia żalący się wykazywał, że wbrew twierdzeniom organu I instancji przysługuje mu interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, o którego wznowienie wnioskuje. Podkreślił również, że w przedmiotowej sprawie istnieje możliwość wpływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na jego działkę poprzez różnego rodzaju immisje, a zatem źródłem jego interesu prawnego jest art. 140 i art. 144 kodeksu cywilnego. Ponadto żalący się podniósł, że o interesie prawnym decyduje nie charakter tego sąsiedztwa (bezpośredni/pośredni), ale zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Argumentował również, że pojęcie działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć szeroko. Zaznaczył przy tym, że istotne jest prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, bowiem ten obszar wyznacza krąg osób zainteresowanych rozwiązaniami przyszłej inwestycji. T. S. kwestionował nadto ustalenia cech, wskaźników i parametrów zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego w świetle obowiązujących przepisów prawa i podnosił, że pozostają one w sprzeczności z zasadą dobrego sąsiedztwa. W ocenie żalącego się, organ I instancji nie rozważył zatem wszystkich istotnych okoliczności sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 stycznia 2018 r. (znak: [...]) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że w przedmiotowej sprawie sporne pozostają ustalenia organu I instancji w zakresie braku legitymacji wnioskodawcy do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, w tym dopuszczalność wydania na tej podstawie przez organ I instancji postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na wniosek T. S., w zakresie w jakim wniosek ten opierał się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że zasadą pozostaje, iż obligatoryjnym elementem czynności wstępnych organu administracji publicznej oceniającego dopuszczalność podania o wznowienie postępowania jest badanie, czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Organ II instancji powołał się w tym zakresie na brzmienie art. 147 k.p.a. wskazując, że przyjmuje się w związku z tą regulacją, iż wniesienie podania o wznowienie postępowania na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w każdym przypadku uzasadnia badanie w ramach czynności wstępnych legitymacji podmiotu, który żąda wznowienia postępowania. W takich też przypadkach, zdaniem organu odwoławczego, stwierdzenie, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaznaczyło, iż zna te poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w których przyjmuje się, że "w wypadku, gdy wznowienie ma nastąpić z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ, rozpatrując dopuszczalność wznowienia, nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta staje się przedmiotem oceny i ustaleń w postępowaniu prowadzonym dopiero po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a.". Organ powołał się również na pogląd nazywany "kompromisowym", wskazując, że przyjmuje go jako trafny. Organ wyjaśnił, iż zgodnie z tym poglądem, gdy wniosek o wznowienie opiera się na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że składający to podanie podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, w którym został pominięty, weryfikacja tych twierdzeń powinna następować w kolejnej fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Podkreślono jednak, że nie oznacza to, iż w każdym przypadku konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i przeprowadzenie postępowania w tym zakresie. Dodano bowiem, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w sposób ewidentny, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, iż wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że owo kompromisowe stanowisko dominuje obecnie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej przez siebie sprawy, organ II instancji stwierdził, że już tylko na podstawie samej treści wniosku T. S. o wznowienie postępowania i przywoływanych tam okoliczności oraz ze względu na przedmiot postępowania (zakres i rozmiary inwestycji) jawią się podstawy do stwierdzenia bezsprzecznie, że wnioskodawca nie mógł być stroną w toczącym się postępowaniu, bez potrzeby dokonywania dalszych czynności wyjaśniających w tym zakresie. Organ II instancji wskazał, że analiza akt sprawy dotyczących zamierzenia inwestycyjnego objętego ww. ostateczną decyzją bezsprzecznie wykazała, że planowane zamierzenie inwestycyjne nie graniczy bezpośrednio z działką T. S., która jest położona po drugiej stronie ulicy w odległości ok. 40 m od granic terenu inwestycji kubaturowej. Nadto jak wskazał organ odwoławczy z ostatecznej decyzji administracyjnej w sprawie ustalenia warunków zabudowy wynikało, że ustalono obowiązującą linię zabudowy w odległości 10 m, co oznaczało, że część kubaturowa inwestycji będzie znajdowała się w odległości ok. 50 m. od działki T. S., zaś od terenu inwestycji kubaturowej oddzielają jego działkę działki drogowe nr [...], [...] i [...] obr. [...] (ul. C. ) oraz dz. [...], [...] obr. [...] (ul. R.) oraz działki zabudowane nr [...] i [...]. Jednocześnie analizując aspekt oczywistego braku interesu prawnego, organ II instancji zwrócił uwagę na charakter inwestycji, w tym cechy, wskaźniki i parametry nowej inwestycji, na podstawie których wywiódł, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne nie będzie oddziaływało na działkę T. S., a w żadnym razie nie będzie skutkowało wpływem na wykonywanie przez niego jego prawa w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że służy mu indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny interes prawny. Zdaniem organu odwoławczego, okoliczności podniesione we wniosku wskazują jednoznacznie na istnienie interesu faktycznego, nie zaś prawnego po stronie odwołującego się.

Skargę na ww. postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący T. S., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi II instancji do ponownego rozpoznania.

Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu:

1. obrazę art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2016 r. i nie rozpoznanie jego merytorycznie, podczas gdy regulacje zawarte w przepisach k.p.a. i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazywały na zasadność uznania, iż strona skarżąca została pominięta w postępowaniu przed organem I instancji,

2. naruszenie przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia o odmowie wznowienia postępowania, podczas gdy skarżący jako właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego, bez własnej winy nie wziął udziału w prowadzonym postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący wskazał, że organ II instancji nieprawidłowo, tj. zbyt wąsko definiuje interes prawny stron przedmiotowego postępowania w sprawie warunków zabudowy. W jego ocenie, jeżeli w aktach sprawy zalega wizualizacja przyszłego obiektu budowlanego o wymiarach 23 m wysokości i 50 m szerokości elewacji frontowej, to nie można stwierdzić w sposób nie budzący żadnych wątpliwości, że inwestycja ta nie będzie oddziaływać na położenie nieruchomości znajdujących się w bliskimi położeniu terenu inwestycyjnego. Precyzując, skarżący wskazał, że tak gigantyczna inwestycja będzie powodować brak dostępu do światła dziennego w pomieszczeniach, ograniczenie dostępu do drogi publicznej, uciążliwości spowodowane przez hałas, wibracje i zanieczyszczenie powietrza. Skarżący podniósł także, że okoliczności te nie zostały uwzględnione przez organ odwoławczy.

Ponadto skarżący argumentował, że stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy mogą być, w zależność od okoliczności, także właściciele działek, które nie sąsiadują bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, wówczas o interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie i stopień jej uciążliwości. Z tego wynika, jak wskazał skarżący, że w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, o interesie prawnym, a co za tym idzie – przymiocie strony postępowania – innych, poza inwestorem, osób, decydują okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem i rozmiarem zamierzonej inwestycji oraz stopniem i zakresem oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie. Skarżący podkreślił przy tym, że istotne jest to, iż interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi, w tym również do prawa cywilnego. Dodatkowo skarżący zwrócił uwagę, że skoro w postępowaniu administracyjnym ma być w szczególności zapewniona ochrona interesów prawnych stron, wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść domagającego się uznania go za stronę postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało w całości swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm. – dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Wskazać w tym miejscu należy, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu(tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia(art. 135 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla je, w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd administracyjny stwierdza wydanie postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów wskazanych poniżej.

Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2018r. znak: [...], którym to rozstrzygnięciem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r. sygn. [...] o odmowie wznowienia na wniosek T. S. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. [...] ustalającej warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn "budowa budynku mieszkalno-usługowego wielorodzinnego dwusegmentowego z garażem podziemnym, wewnętrznym układem komunikacyjnym, zewnętrznymi miejscami postojowymi oraz utwardzeniem terenu na dz. [...], [...] obr. [...], budowa dwóch zjazdów z dz. drogowej nr [...] obr. j.w. (z jednoczesną likwidacją zjazdu istniejącego) oraz przebudowa sieci wodociągowej na dz. [...], [...], [...], [...] obr. j.w. przy ul. C. w K.. Nadto w zw. z art. 135 p.p.s.a. przedmiotem kontroli jest również opisane powyżej postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia [...] listopada 2017 r.

Bezsprzeczne w sprawie jest to, że T. S., który nie brał udziału w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy, złożył wniosek o wznowienie tego postępowania argumentując, że organ administracji powinien był go uwzględnić jako stronę. Zagadnieniem o charakterze spornym w realiach stanu faktycznego i prawnego kontrolowanej sprawy jest to, czy organ rozpoznający wniosek o wznowienie postępowania pochodzący od osoby nie będącej uprzednio stroną postępowania, które ma być wznowione - powinien badać legitymację podmiotu występującego z wnioskiem przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, czy też w dalszym etapie tego postępowania nadzwyczajnego. Innymi słowy sporne jest, czy T. S. w stopniu jasnym, oczywistym i niewątpliwie bezsprzecznym, widocznym "na pierwszy rzut oka" nie był faktycznie stroną postępowania w sprawie ustalania warunków zabudowy, co uzasadniało by wydanie kwestionowanego obecnie przez niego postanowienia organu II i I instancji.

Na samym wstępie, w ocenie Sądu, należy zwrócić uwagę na specyfikę postępowania wznowieniowego. Postępowanie to, uregulowane przede wszystkim w rozdziale 12 k.p.a., dzieli się na dwa etapy. W pierwszej kolejności organ bada ,czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na którejś z ustawowych przesłanek wznowienia postępowania określonych w enumeratywny sposób w art. 145 § 1 k.p.a. oraz 145a k.p.a. Organ weryfikuje również, czy wniosek został wniesiony z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 148 § 1 k.p.a. oraz czy wnoszący postępowanie jest stroną postępowania (art. 147 k.p.a.). Jeżeli organ wyda postanowienie o wznowieniu, to postępowanie, to przechodzi do właściwego etapu, stricte merytorycznego. W takim przypadku właściwy organ ma obowiązek przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy(art. 149 § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Przypomnieć należy, że stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek(art. 28 k.p.a.). Kluczowym elementem decydującym o tym, że ktoś jest stroną jest posiadanie interesu prawnego. Interes prawny należy odróżnić od interesu faktycznego, którego ten pierwszy jest kwalifikowaną formą. Te dwa interesy rozróżnia istnienie normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi.

Problem pojawia się w sytuacji, gdy wnioskujący o wznowienie opiera swój wniosek na podstawie prawnej określonej w art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a. i twierdzi, że skutek w postaci jego niezawinionego udziału w postępowaniu wynika z tego, iż organ administracji publicznej nie uznał go za stronę tego postępowania. Jest to z jednej strony kwestia formalna, która mogłaby być badana przed wszczęciem postępowania wznowieniowego tj. czy wniosek o wznowienie postępowania pochodzi od strony tego postępowania, z drugiej jednak jest to kwestia wpisująca się w jedną z przesłanek stanowiących podstawę wznowienia. Niewątpliwie brak udziału strony w postępowaniu z tego powodu, że organ nie zakwalifikował danego podmiotu jako strony, jest uznawany za okoliczność spełniającą przesłankę o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W orzecznictwie dominuje obecnie tzw. pogląd kompromisowy tj. rozwiązanie pośrednie pomiędzy argumentami przemawiającymi za badaniem ww. kwestii przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, a argumentami przemawiającymi za tym, by kwestia ta badana była w dalszym etapie tj. w tzw. postępowaniu rozpoznawczym, za którym odpowiada się również Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową skargę, ale także jak można wywnioskować treści uzasadnienia organ II instancji, chociaż ten opierając się na tym poglądzie wyciągnął w kontrolowanej sprawie błędne wnioski. . Pogląd ten wyrażony jest m.in. w przywołanym przez organ odwoławczy wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 września 2017r. sygn. akt II SA/Kr 277/17 oraz w wyroku NSA z dnia 24 stycznia 2018r. sygn. akt II OSK 872/16 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu przywołanego orzeczenia, NSA stwierdził, że na akceptację zasługuje stanowisko, iż w przypadku gdy wnioskujący o wznowienie postępowania powołuje się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z tego powodu, że nie został uznany za stronę postępowania, to możliwa jest w takiej sytuacji odmowa wznowienia postępowania, jednak powinna być ograniczona wyłącznie do przypadków jasnych i oczywistych niewymagających prowadzenia postępowania wyjaśniającego. W sytuacjach natomiast wątpliwych, dość skomplikowanych, należy wznawiać postępowanie i przeprowadzić właściwe badanie spełnienia przesłanki stanowiącej podstawę wznowienia dopiero w drugim etapie postępowania wznowieniowego, który zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a. przeznaczony jest właśnie dla badania przyczyn wznowienia. Weryfikacja przymiotu strony dokonywana po wznowieniu postępowania pozwala natomiast wnioskodawcy zaprezentować argumenty przemawiające za posiadaniem interesu prawnego. Podmiot ten może wtedy wdać się w szczególności w merytoryczną polemikę ze stanowiskiem organów administracji publicznej już na etapie postępowania przed organem I instancji.

Jak już wskazano powyżej, organ II instancji zaakceptował ten pogląd, stwierdził jednak, w ocenie Sądu przedwcześnie, że przypadek skarżącego jest właśnie na tyle oczywisty, że organ I instancji uprawniony był do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Z takim stanowiskiem organu II instancji Sąd się nie zgadza.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, że już samo określenie strony postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy przysparza w praktyce wiele trudności. Trafnie wskazuje NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lutego 2018r. sygn. akt II OSK 1892/17(CBOSA ww.nsa.gov.pl), że przepisy u.p.z.p. nie przewidują szczególnych zasad ustalania kręgu stron na gruncie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji zastosowanie znajduje zasada ogólna wyrażona w art. 28 k.p.a., a w sprawach warunków zabudowy o interesie prawnym osób ubiegających się o przystąpienie do postępowania decyduje zasięg oddziaływania danej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień jej uciążliwości dla tych nieruchomości. Obydwa wskazane pojęcia są pojęciami niedookreślonymi i wymagającymi analizy wielu aspektów celem ustalenia, czy rzeczywiście w konkretnej sytuacji zaistniały. Nie można zatem procesu ustalenia stron postępowania w przedmiocie warunków zabudowy ograniczyć do ustalenia właścicieli i wieczystych użytkowników nieruchomości sąsiadujących(graniczących) z terenem inwestycji.

Zdaniem Sądu I instancji, także już sama treść względnie rozbudowanego merytorycznie uzasadnienia organów I i II instancji, gdzie podmioty te obszernie odniosły się do kwestii braku ewentualnego interesu prawnego skarżącego wskazuje, że sprawa ta wcale nie ma charakteru oczywistego i jasnego. Co więcej zarówno organ I jak i II instancji wskazały, że dokonały analizy akt sprawy dotyczących wydania decyzji WZ, co przecież powinno nastąpić w ramach przeprowadzonych czynności dowodowych w kolejnym etapie – merytorycznym – postępowania wznowieniowego. Na marginesie jedynie, co nie miało oczywiście znaczenia dla wyniku kontroli Sądu, należy dodać, że z akt administracyjnych wynika, iż organ I instancji wystąpił z "pytaniem prawnym", do odpowiedniego referatu prawnego o współdziałanie/pomoc prawną w rozpatrzeniu wniosku T. S. o wznowienie postępowania - sporządzenie wstępnego projektu postanowienia wraz z uzasadnieniem. Ta okoliczność pośrednio również nie przemawia za oczywistością braku przymiotu strony u T. S., bowiem gdyby tak w rzeczywistości było, to organ na podstawie własnej wiedzy pochodzącej z doświadczenia w rozstrzyganiu w tego rodzaju sprawach, byłby w stanie sam rozstrzygnięcie swoje skonstruować i uzasadnić bez zasięgania tychże dopuszczonych prawem konsultacji.

Oczywistość braku przymiotu strony, o której jest mowa w przytoczonych powyżej judykatach, dotyczy sytuacji gdy już prima facie, bez konieczności sięgania do szerszej argumentacji prawno- faktycznej dostrzegalne jest, że wnioskodawca nie jest stroną postępowania. Niewątpliwie jest to słuszna równowaga pomiędzy z jednej strony poszanowaniem interesu prawnego jednostki, a z drugiej efektywnością działania administracji publicznej. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, ponieważ T. S. wskazując na podstawę prawną swojego wniosku przedstawił szereg argumentów o naturze prawnej i faktycznej, z którymi to argumentami jak widać w uzasadnieniach rozstrzygnięć organ I i II instancji musiał wejść w prawna polemikę, żeby wydać słuszne jego zdaniem rozstrzygnięcie. Nie była to zatem sytuacja oczywista i jasna pozwalająca na wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Zauważyć należy wreszcie konkretny stan faktyczny. Wnioskodawca jest właścicielem nieruchomości położonej w odległości stosunkowo niewielkiej (40 metrów) – w świetle rodzaju projektowanego budynku stanowiącego budynek mieszkalno-usługowy wielorodzinny dwusegmentowy z garażem podziemnym, wewnętrznym układem komunikacyjnym, zewnętrznymi miejscami postojowymi - od terenu inwestycji. Sąd nie może w tym przypadku odnieść się do konkretnej kubatury planowanego budynku, bowiem wiedza ta jest mu znana jedynie z argumentów podniesionych w skardze, nie może być natomiast jednoznacznie ustalona na podstawie akt postępowania, w których nie ma nawet części graficznej decyzji o warunkach zabudowy obrazującej usytuowanie działki skarżącego względem terenu inwestycji. Ten brak powinien być konwalidowany odpowiednio z poszanowaniem praw/danych osobowych osób trzecich konwalidowany/uzdrowiony w ramach ponowionego postępowania. Jest to kolejny z argumentów świadczących o tym, że sprawa tego rodzaju powinna być weryfikowana w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiącym element merytorycznego rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania, nie zaś w postępowaniu, które w rzeczywistości ma charakter jedynie formalny. Mając na względzie wskazany stan faktyczny nie można zatem w sposób oczywisty tj. bez konieczności rozszerzonego wywodu prawno-faktycznego stwierdzić, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się poza obszarem oddziaływania tej konkretnej inwestycji, jak i też że stopień ewentualnej uciążliwości nie uzasadnia, by wnioskodawcę traktować jako stronę postępowania. Jest to kwestia w każdym razie z pewnością bardzo ocenna, nie zaś jednoznaczna.

Mając na uwadze treść uzasadnienia organów obu instancji wskazać należy, że doszło w rzeczywistości do merytorycznego rozpoznania wniosku skarżącego, bez poprzedzenia tego rozpoznania obligatoryjnym wszczęciem postępowania wznowieniowego zgodnie z art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Zatem organy obydwu instancji orzekły o odmowie wznowienia postępowania naruszając art. 149 § 1 i 2 k.p.a. w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

Skoro brak interesu prawnego skarżącego w kontrolowanej sprawie nie ma charakteru oczywistego, to organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien ponownie przeprowadzić analizę prawną, przy zapewnieniu skarżącemu pełnego udziału w postępowaniu w przedmiocie wznowienia postępowania. Sąd nie wypowiada się w kwestiach materialnoprawnych podniesionych w skardze, gdyż z uwagi na naruszenie przez kontrolowane organy przepisów postępowania w sposób mogący mieć znaczenie dla wyniku sprawy było by to przedwczesne.

Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania, jak w pkt II sentencji wyroku, Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 p.p.s.a., w ten sposób, że zasądził na rzecz skarżącego kwotę 200 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi.