Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 542/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1,  art. 73 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 121
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych
article: art. 3 (1)
journal: Dz.U. 2014 poz 1502
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 5
journal: Dz.U. 1997 nr 109 poz 704
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu inspektora pracy 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający ją nakaz Inspektora Pracy Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w K. z dnia [...] roku nr [...]; 2) zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 złotych (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych 00/100) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] Okręgowy Inspektor Pracy w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej "Kpa") i art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (tj. Dz. U. z 2012, poz. 404 ze zm.- dalej "ustawa o PIP"), po rozpatrzeniu odwołania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. od decyzji inspektora pracy PIP zawartej w nakazie z dnia [...] r., nr rej. [...], w sprawie zapewnienia, aby pracownik wykonujący zadania służby bhp w Oddziale ZUS w Z. podlegał bezpośrednio Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych lub osobie wchodzącej w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy – decyzję pierwszoinstancyjną utrzymał w mocy.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń a następnie regulacje prawne przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w Oddziale Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Z. w dniach [...],[...],[...],[...] i [...] r. ustalono, że w tej jednostce lokalnej obowiązki służby bhp realizuje dwóch pracowników zatrudnionych na podstawie umowy o pracę, a mianowicie inspektor ds. bhp W. K. oraz specjalista ds. bhp M. G. Jak wynika z zakresu obowiązków pracowników, na dzień zakończenia kontroli wskazani pracownicy podlegali Dyrektorowi Oddziału ZUS w Z. jako pracodawcy w rozumieniu kodeksu pracy, a zatrudnieni w Wydziale Administracyjno – Gospodarczym (ADG).

Wskazał przy tym, że zgodnie z pełnomocnictwem udzielonym przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Dyrektor Oddziału pełni funkcję pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców Dyrektora oraz głównego księgowego Oddziału. Ustalenia z kontroli zawiera protokół nr rej.: [...], który został podpisany bez zastrzeżeń.

W dalszej kolejności podał, że w związku z wynikami kontroli do pracodawcy skierowany został nakaz z dnia [...] r., nr rej. [...] zawierający decyzję nr [...] o treści: "zapewnić, aby pracownik wykonujący zadania służby bhp w Oddziale ZUS w Z. podlegał bezpośrednio Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, lub osobie wchodzącej w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy".

Odnoszac poczynione ustalenia kontrolne do regulacji prawnych przedmiotu podał, że zgodnie z art. 23711 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jednolity z 2014 r., Dz.U. Nr 1502 ze zm. – dalej “Kp") pracodawca zatrudniający więcej niż 100 pracowników tworzy służbę bezpieczeństwa i higieny pracy, zwaną dalej "służbą bhp", pełniącą funkcje doradcze i kontrolne w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, zaś pracodawca zatrudniający do 100 pracowników powierza wykonywanie zadań służby bhp pracownikowi zatrudnionemu przy innej pracy. Pracodawca posiadający ukończone szkolenie niezbędne do wykonywania zadań służby bhp może sam wykonywać zadania tej służby, jeżeli: 1) zatrudnia do 10 pracowników albo 2) zatrudnia do 20 pracowników i jest zakwalifikowany do grupy działalności, dla której ustalono nie wyższą niż trzecia kategorię ryzyka w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych.

Z kolei zgodnie z § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 września 1997 r. w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy (Dz. U. Nr 109 poz. 704 z późn. zm., dalej: rozporządzenie w sprawie BHP) służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy. U pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Przepis ten stosuje się także do pracownika, o którym mowa w jego § 4 ust. 7.

Natomiast zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.. Dz.U. z 2015, poz. 121 z późn. zm.- dalej: “ustawa", “ustawa systemowa" lub" uosus") – Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną. Siedzibą Zakładu jest miasto stołeczne Warszawa. Zgodnie z art. 73. ust 1 i 3 pkt 7 tej ustawy, działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Do zakresu działania Prezesa Zakładu należy w szczególności spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Organami Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest: Prezes Zakładu, Zarząd i Rada Nadzorcza Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (art. 72 ustawy).

Udzielenie pełnomocnictwa Dyrektorowi Oddziału ZUS w Z., będącego jednostką lokalną Zakładu Ubezpieczeń Społecznych – w ocenie organu –nie zmienia, pojęcia pracodawcy, określonego w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych.

Z powyższym nakazem nie zgodził się Prezes ZUS, który w odwołaniu zanegował jego treść, wskazując, że obecny stan organizacyjny służby bezpieczeństwa i higieny pracy jest zgodny z obowiązującymi przepisami, a to dlatego, że zgodnie z § 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. (Dz. U. Nr 18, poz. 93 – dalej "Statut) Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania za pomocą komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu. Zgodnie z § 8 Statutu – terenowymi jednostkami organizacyjnymi Zakładu są Oddziały kierowane przez Dyrektorów.

W rozpatrywanej sprawie – jak zaakcentował odwołujący się – Prezes Zakładu udzielił Dyrektorom Oddziałów stałego pełnomocnictwa do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców Dyrektora oraz głównego księgowego Oddziału. Okoliczność ta – zdaniem Prezesa ZUS – powoduje, że funkcję pracodawcy w rozumieniu Kodeksu pracy, po przekazaniu kompetencji w tym zakresie Dyrektorowi przez Prezesa Zakładu, pełni Dyrektor Oddziału. W tym obszarze mieści się również sprawowanie nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Oznacza to, że Dyrektorzy Oddziałów otrzymując od Prezesa Zakładu umocowanie do pełnienia funkcji pracodawcy, zostali upoważnieni do pełnienia funkcji pracodawcy również w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy.

W treści odwołania wskazano również, że stosownie do § 28 ust.3 Regulaminu organizacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych: Dyrektor Oddziału sprawuje bezpośredni nadzór merytoryczny nad funkcjonującą w ramach komórki Administracyjno- Gospodarczej służbą bezpieczeństwa i higieny pracy oraz ochrony przeciwpożarowej. Wynika z tego, że funkcjonująca w Oddziale ZUS w Z. służba bhp, jako podporządkowana merytorycznie Dyrektorowi Oddziału ZUS w Z. – pracodawcy, wypełnia dyspozycję cytowanego wyżej przepisu rozporządzenia.

Tym samym, na co zwrócił uwagę organ drugoinstancyjny – odwołujący nie zgodził się z twierdzeniami organu pierwszej instancji, jakoby "usytuowanie służby bhp w strukturze organizacyjnej Oddziału nie spełniało wymagań ustawodawcy przewidzianych w § 1 ust. 5 rozporządzenia". Podporządkowanie służby bhp w Zakładzie, w ocenie ZUS, na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – zapewnia możliwość skutecznego realizowania przez nią zadań, gdyż ma zapewnioną, stosownie do zapisów regulaminu organizacyjnego Oddziału możliwość szybkiego kontaktu z pracodawcą, bez dodatkowych pośredników.

Okręgowy Inspektor Pracy w K. zaakceptował w pełni pogląd organu pierwszej instancji, że Kontrola potwierdziła, iż Dyrektor Oddziału nie jest członkiem Zarządu ZUS. W związku z tym to nie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będącego państwową jednostką organizacyjną jest organem, któremu powinna podlegać służba bhp, a jest nim Prezes Zakładu lub osoba wchodząca w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu zarządzającego całą jednostką organizacyjną, mającą status pracodawcy w rozumieniu art. 3 ustawy Kodeks pracy. Powtórzył za organem pierwszej instancji, że obowiązku podlegania służby bhp wymienionym organom nie może modyfikować akt niższej rangi, jakim jest Zarządzenie Organizacyjne Prezesa Zakładu, a tym bardziej Zarządzenie Organizacyjnie Dyrektora Oddziału ZUS. Pełnomocnictwa Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przekazujące Dyrektorowi Oddziału funkcję pracodawcy nie czynią go członkiem Zarządu jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

Toteż organ drugoinstancyjny a posteriori stwierdził, że uwzględniając ustalenia kontrolne oraz w wyniku analizy całokształtu zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego, w tak ukształtowanym stanie faktycznym i prawnym, nie znalazł podstaw do zajęcia w przedmiotowej sprawie odmiennego stanowiska od zaprezentowanego w zaskarżonej w trybie odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji.

Na poparcie wyrażanego stanowiska przytoczył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1367/10, w którym stwierdzono, że "(...) Bezpośrednie podporządkowanie służby bhp pracodawcy wydaje się oczywiste jeżeli analizie poddany zostanie zakres uprawnień służby bhp określony w § 3 ww. rozporządzenia. Do zakresu działania służby bhp należy m.in.:

1) przeprowadzanie kontroli warunków pracy oraz przestrzegania przepisów i zasad bhp,

2) bieżące informowanie pracodawcy o stwierdzonych zagrożeniach zawodowych, wraz z wnioskami zmierzającymi do usuwania tych zagrożeń, 3) sporządzanie i przedstawianie pracodawcy, co najmniej raz w roku, okresowych analiz stanu bhp, zawierających propozycje przedsięwzięć technicznych i organizacyjnych mających na celu zapobieganie zagrożeniom życia i zdrowia pracowników oraz poprawę warunków pracy. Wymienione uprawnienia kontrolne oraz informowanie o bieżących zagrożeniach oraz aktualnym stanie bezpieczeństwa i higieny pracy mogą być skutecznie i efektywnie realizowane wyłącznie w sytuacji, gdy służba bhp nie jest podległa, a co za tym idzie zależna, od kierownictwa średniego szczebla, w skarżącej spółce będzie to osoba kierująca Departamentem Spraw Pracowniczych. W takiej sytuacji nie może być mowy o bezpośrednim przekazywaniu informacji i niezwłocznym, natychmiastowym podejmowaniu rozstrzygnięć decyzyjnych w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników, niejednokrotnie związanych z zaangażowaniem znacznych środków finansowych lub ich utratą na skutek np. konieczności wstrzymania pracy. Podobnie należy podejść do kwestii szerokich uprawnień służby bhp w zakresie: 1) występowania do osób kierujących pracownikami z zaleceniami usunięcia stwierdzonych uchybień w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy, 2) niezwłocznego wstrzymania pracy maszyn lub innego urządzenia technicznego w razie wystąpienia bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia pracownika albo innych osób. Skuteczne realizowanie tych uprawnień będzie możliwe tylko w sytuacji, gdy podjęcie decyzji o ich stosowaniu jest niezależna od wpływów osób nie będących bezpośrednio zarządzających przedsiębiorstwem" – wszytskie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl.

Odnosząc się do argumentów Zakładu, że "(...) Na podstawie § 2 ust. 2 statutu Prezes Zakładu udzielił Dyrektorom Oddziałów stałego pełnomocnictwa do reprezentowania Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kp, z wyłączeniem powoływania i odwoływania zastępców Dyrektora oraz głównego księgowego Oddziału. Powyższa konstrukcja powoduje, że funkcję pracodawcy w rozumieniu Kp, po przekazaniu kompetencji w tym zakresie Dyrektorowi przez Prezesa Zakładu - pełni Dyrektor Oddziału (...)" – podał, iż § 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowi, że Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania za pomocą komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu.

Zdaniem Okręgowego Inspektora Pracy w K. nie daje to jednak prawa do cedowania, tj. udzielenia pełnomocnictwa do pełnienia funkcji pracodawcy, bowiem regulacja ta wskazuje jedynie, że Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania za pomocą komórek organizacyjnych Centrali Zakładu i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu. Powołane przepisy nie stanowią, w jego ocenie, podstawy prawnej do przekazania Dyrektorom Oddziałów funkcji pracodawcy, a jedynie dają możliwość do przekazania upoważnienia do działania w imieniu pracodawcy.

W dalszych motywach organ odwoławczy wskazał, że z powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że to nie Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, będącego państwową jednostką organizacyjną jest organem, któremu powinna podlegać służba bhp, a jest nim Prezes Zakładu lub osoba wchodząca w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jako organu zarządzającego całą jednostką organizacyjną, mającą status pracodawcy w rozumieniu art. 3 ustawy Kodeks pracy. Obowiązku podlegania służby bhp wymienionym organom nie może modyfikować akt niższej rangi, jakim jest Zarządzenie Organizacyjne Prezesa Zakładu, a tym bardziej Zarządzenie Organizacyjnie Dyrektora Oddziału ZUS. Pełnomocnictwa Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, przekazujące Dyrektorowi Oddziału funkcję pracodawcy nie czynią go członkiem Zarządu jednostki organizacyjnej, jaką jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Nie jest on zatem osobą zarządzającą Zakładem Ubezpieczeń Społecznych lub osobą wchodzącą w skład Zarządu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, upoważnioną przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, co w świetle przytoczonego przepisu rozporządzenia Rady Ministrów uprawniałoby do tego, aby służba bhp mu podlegała. Ustawowe uwarunkowania i literalne brzmienie § 1 ust. 5 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bhp nie dają prawnej możliwości zorganizowania podległości służby bhp, w sposób inny, niż wymieniony w sentencji zaskarżónej decyzji. Tym samym uznał przedmiotowy nakaz za uzasadniony.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia – analogicznie jak w odwołaniu – zaskarżonej decyzji zarzuciła, co do zasady, brak właściwego ustalenia stanu faktycznego i nie uwzględnienia przez orzekające w sprawie organy struktury organizacyjej Zakładu, pozcyji jego organów i podmiotów wykonujacych jego zadania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) § 2 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 stycznia 2011 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 18, poz. 93) poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie daje Prezesowi Zakładu prawa do udzielenia Dyrektorowi Oddziału pełnomocnictwa do pełnienia funkcji pracodawcy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładania tego przepisu pozwala na przyjęcie, że Prezes Zakładu może udzielić Dyrektorowi Oddziału pełnomocnictwa do reprezentowania Zakładu w zakresie właściwym dla tego Oddziału, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy;

2) § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że pracownik wykonujący zadania służby bhp w Oddziale w Z. powinien podlegać bezpośrednio Prezesowi Zakładu lub osobie wchodzącej w skład Zarządu Zakładu, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu pozwala na przyjęcie, że pracownik wykonujący zadania służby bhp może podlegać bezpośrednio Dyrektorowi Oddziału w Z., reprezentującemu ten Oddział, w tym w zakresie pełnienia funkcji pracodawcy, na podstawie udzielonego przez Prezesa Zakładu pełnomocnictwa;

3) art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji, czyli wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

4) art. 10 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieudzielenie skarżącemu możliwości zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia przed wydaniem decyzji.

Formułując powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm. – dalej “Ppsa"). Z kolei na podstawie art. 200 Ppsa wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie wniosła o wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania w całości decyzji nr: [...] wydanej przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] zawartej w nakazie z dnia [...] r., nr rej.: [...] wydanej przez Inspektora Pracy w Państwowej Inspekcji Pracy w K., z uwagi na fakt, iż wykonanie nałożonych decyzją obowiązków może spowodować wystąpienie trudnych do odwrócenia skutków.

W jej ocenie, Okręgowy Inspektor Pracy w K. wydając objętą skargą decyzję dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, albowiem "aby móc skutecznie reprezentować Zakład w obszarze kierowanego przez siebie Oddziału (zarządzać danym Oddziałem), Dyrektor Oddziału otrzymuje od Prezesa Zakładu stosowne pełnomocnictwa. Prezes Zakładu może bowiem, stosownie do § 2 ust. 2 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, udzielając upoważnienia pracownikom Zakładu przekazać/cedować posiadane przez siebie kompetencje w określonym przez siebie zakresie".

Wskazując na regulacje prawne autor skargi podał, że zgodnie z § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy, a u pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Z kolei zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz § 2 ust. 4 pkt 2 i § 8 ust. 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który realizuje swoje zadania (o których mowa w art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych) za pomocą terenowych jednostek organizacyjnych, czyli Oddziałów oraz podlegających tym Oddziałom - inspektorów i biur terenowych. W myśl § 8 ust. 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kierującym Oddziałem jest Dyrektor tego Oddziału.

Z konstrukcji powołanych przepisów – jego zdaniem – należy wyprowadzić wniosek, że osobą bezpośrednio zarządzającą danym Oddziałem jest Dyrektor tego Oddziału. W ten sposób Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w skład którego wchodzi 43 Oddziały, ma zapewnioną sprawną organizację i funkcjonowanie. Prezes Zakładu może zatem na podstawie § 2 ust. 2 pkt 1 statutu upoważnić Dyrektora Oddziału do pełnienia funkcji pracodawcy wobec pracowników danego Oddziału, przekazując w ten sposób posiadane przez siebie kompetencje wynikające z art. 73 ust. 3 pkt 7 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Mając na względzie powołane przepisy, zdaniem strony skarżącej, nie sposób zgodzić się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że przepis § 2 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie daje prawa do cedowania, czy udzielenia pełnomocnictwa do pełnienia funkcji pracodawcy. Taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z dyspozycją § 2 ust. 2 pkt 1 statutu Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i stanowi naruszenie prawa.

Podsumowując autor skargi podkreślił, że na mocy otrzymanego od Prezesa Zakładu pełnomocnictwa Nr [...] r. z dnia [...] r. Dyrektor Oddziału w Z. został upoważniony zatem do reprezentowania Zakładu w zakresie właściwym dla tego Oddziału oraz podległych mu inspektoratów i biur terenowych, w tym do pełnienia funkcji pracodawcy. Powyższa konstrukcja powoduje, że funkcję pracodawcy w rozumieniu Kodeksu pracy, po przekazaniu kompetencji w tym zakresie Dyrektorowi przez Prezesa Zakładu – pełni Dyrektor Oddziału w Z. Autor skargi zaakcentował, że co do zasady, czynności podejmowane przez pracodawcę obejmują indywidualne czynności z zakresu prawa pracy (np. dotyczące nawiązywania i rozwiązywania stosunków pracy, stosowania kar porządkowych, premiowania pracowników, udzielania urlopów, itp.), w związku z tym uznać należy, że w tym obszarze mieści się również sprawowanie nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Oznacza to, jak stwierdził, że Dyrektor Oddziału w Z. otrzymując od Prezesa Zakładu umocowanie do pełnienia funkcji pracodawcy, został upoważniony do pełnienia funkcji pracodawcy również w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa i higieny pracy. Podkreślił, że zapewnienie pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy jest jednym z podstawowych obowiązków pracodawcy (art. 15 i art. 94 pkt 4 Kodeksu pracy). Pracodawca jest obowiązany zatem chronić zdrowie i życie pracowników przez zapewnienie bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, a w szczególności organizować pracę w sposób zapewniający takie warunki (art. 207 § 2 pkt 1 Kodeksu pracy). Unikanie zagrożeń dla zdrowia i życia, jakie niesie wykonywanie określonej pracy, uwarunkowane jest w znacznym stopniu wiedzą o istnieniu zagrożeń i znajomością sposobów ich unikania, (vide: wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt III APa 34/13).

Z powyższych względów – w ocenie strony skarżącej – pełnienie funkcji pracodawcy w zakresie nadzoru w sprawach bhp przez Dyrektora Oddziału, mającego wiedzę o istnieniu zagrożeń w danej terenowej jednostce organizacyjnej znajduje pełne uzasadnienie. Prawidłowość takiego rozwiązania, jej zdaniem, potwierdza też analiza § 2 ust. 1 oraz § 3 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy wskazująca na konieczność zapewnienia bezpośredniego i niezwłocznego przepływu informacji pomiędzy pracodawcą a służbą bhp odnośnie realizowania zadań, a taka może być zapewniona jedynie jeżeli Dyrektor Oddziału, a nie Prezes Zakładu sprawuje bezpośredni nadzór na służbą bhp. Na istotność bezpośredniego kontaktu i niezwłocznego, natychmiastowego podejmowania rozstrzygnięć decyzyjnych w zakresie ochrony zdrowia i życia pracowników, niejednokrotnie związanych z zaangażowaniem znacznych środków finansowych lub ich utratą na skutek np. konieczności wstrzymania pracy. Argumentując strona skarżąca wskazała, że nie można zgodzić się z twierdzeniami Okręgowego Inspektora Pracy, jakoby usytuowanie służby bhp w strukturze organizacyjnej Oddziału Zakładu w Z. nie spełniało wymagań ustawodawcy przewidzianych w § 1 ust. 5 rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy, także dlatego, że rozwiązania przyjęte w Oddziale w Z. (jak również w innych Oddziałach) dotyczące pełnienia funkcji pracodawcy w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy spełniają bowiem wymogi przewidziane dyspozycją przytoczonego przepisu. Rozwiązanie takie jest racjonalnie uzasadnione z uwagi na złożoną strukturę organizacyjną Zakładu i zapewnia możliwość skutecznego realizowania zadań przez służby bhp.

Jednocześnie autor skargi w jej motywach podał, że "stanowisko prezentowane przez Okręgowego Inspektora Pracy w K. stanowi nader rygorystyczną literalną wykładnię przepisów obowiązujących w przedmiotowym zakresie, nie uwzględnia natomiast celowości tego przepisu oraz faktycznych uwarunkowań organizacyjnych Zakładu. Wydaje się, że intencją prawodawcy przy tworzeniu przepisów wykonawczych nie było ingerowanie w wewnętrzną strukturę organizacyjną pracodawców i narzucanie im określonego układu organizacyjnego, niezbędnego w szczególności przy jednostkach organizacyjnych z rozproszoną organizacyjnie strukturą terenowych jednostek".

Na zakończenie odnosząc się do twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że istotnie otrzymane przez Dyrektora Oddziału w Z. pełnomocnictwa nie czynią go członkiem Zarządu Zakładu, zaakcentował, że "w kontekście § 1 ust. 5 zd. drugie wskazanego wyżej rozporządzenia – Dyrektora Oddziału w Z. należałoby postrzegać nie jako "osobę wchodzącą w skład organu zarządzającego, upoważnionego przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy", ale jako "osobę zarządzającą jednostką", gdyż na mocy otrzymanego pełnomocnictwa Dyrektor uzyskał prawo do reprezentowania Oddziału, co przy konstrukcji organizacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, powoduje faktyczne bezpośrednie zarządzanie przez Dyrektora tym Oddziałem i podległymi mu jednostkami".

Nadto zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 Kpa poprzez brak uzasadnienia faktycznego decyzji w oparciu o cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. W treści uzasadnienia, w jej ocenie, brak jest wskazań co do faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z treści uzasadnienia nie sposób wywieść, czy przy ocenie przedmiotowej sprawy organ wziął pod uwagę i uznał za udowodnione, czy też odmówił wiarygodności i mocy dowodowej np. dokumentowi w postaci pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] r.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 10 Kpa, podniósł, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Organ ma także obowiązek wstrzymać się od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie. Tymczasem – jak podał – w aktach sprawy brak jest końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 Kpa. Zawarte w treści art. 10 § 1 Kpa sformułowanie "przed wydaniem decyzji" jednoznacznie wskazuje, że chodzi tu o ten moment postępowania, w którym organ, po zakończeniu postępowania dowodowego, przechodzi do fazy podjęcia rozstrzygnięcia. Dotyczy to zarówno postępowania przed organem pierwszej, jak i drugiej instancji. W przedmiotowej sprawie, przed wydaniem zaskarżonej decyzji organ nie wezwał strony skarżącej do zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm. dalej Ppsa), tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Istota sporu sprowadza się – co do meritum – do rozstrzygnięcia, czy przyjęcie rozwiązań organizacyjnych ustalonych w toku kontroli inspektora pracy w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, narusza przepisy bezpieczeństwa i higieny pracy – jak twierdzi organ inspekcji pracy, czy wprost przeciwnie jak wywodzi strona skarżąca.

Podejmując się udzielenia odpowiedzi na to pytanie wstępnie należy wskazać, że w związku z wejściem w życie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i utratą mocy ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 1989 r. Nr 25, poz. 137 ze zm.) ustawodawca w art. 113c, wśród przepisów przejściowych i końcowych ustawy systemowej – postanowił między innymi, że stroną stosunków pracy pracowników zatrudnionych w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych działającym na podstawie art. 7 ustawy z dnia 25 listopada 1986 r. o organizacji i finansowaniu ubezpieczeń społecznych, staje się Zakład. Ponadto, stosownie do art. 73 ust. 1 ustawy systemowej, działalnością Zakładu kieruje Prezes Zakładu, który reprezentuje Zakład na zewnątrz. Z mocy ust. 3 pkt 7 tego artykułu do zakresu działania Prezesa Zakładu należy spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Również statut Zakładu stanowi, że do kompetencji Prezesa Zakładu należy spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (§ 2 ust. 1 statutu). Jednocześnie w ramach delegacji ustawowej zawartej w 74 ust. 5 pkt 1 ustawy systemowej w dniu 13 stycznia 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Statut Zakładu stanowi załącznik do rozporządzenia. Ponieważ przytoczone rozporządzenie zostało wydane na podstawie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 74 ust. 5 ustawy systemowej, to nie może budzić wątpliwości, że także wydany na podstawie i w granicach upoważnienia Statut ZUS stanowi właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w wskazany pełnomocnictw i upoważnień.

Uwagi te są o tyle istotne albowiem wskazują w hierarchii źródeł prawa na moc ich obowiązywania w czasie. Nie sposób nie wskazać, czego jednak nie podnoszą ani organ, ani strona skarżąca, że ustawa systemowa została uchwalona w roku 1998, zaś rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy będące de facto istotą sporu, z uwagi na unormowania zawarte w jego § 1 ust. 5 statuującym, że służba bhp podlega bezpośrednio pracodawcy, zaś u pracodawcy będącego jednostką organizacyjną służba bhp podlega bezpośrednio osobie zarządzającej tą jednostką lub osobie wchodzącej w skład organu zarządzającego, upoważnionej przez ten organ do sprawowania nadzoru w sprawach z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy – zostało uchwalone w dniu 2 września 1997 r. Powyższe okoliczności Sąd miał na uwadze z urzędu – nie będąc związany zarzutami skargi (art. 134 § 1 Ppsa).

Tym samym rozstrzygając w sytuacji kolizji przepisów prawa, na zasadach lex posterior derogat legi priori – akt prawny późniejszy uchyla wcześniejszy, oraz lex specialis derogat legi generali – akt prawny szczególny uchyla ogólny, Sąd stwierdza, że regulacje systemowe mają pierwszeństwo przed regulacjami rozporządzenia w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy.

Ponadto przy ocenie zasadności skargi, czego także nie podnoszą i nie analizują ani organ inspekcji pracy, ani strona skarżąca, a co z uwagi na zaistniały w sprawie spór jest nader istotne, nie można nie odwołać się do systematyki źródeł prawa pracy wyliczonych w § 1 art. 9 Kp, jako unormowania określającego koncepcję źródeł prawa, wśród których wyróżnia się cztery kategorie:

pierwszą – akty normatywne rangi ustawowej, tj. kodeks pracy i inne ustawy,

drugą – akty podustawowe o charakterze wykonawczym (np. rozporządzenia),

trzecią – porozumienia zbiorowe o charakterze ponadindywidualnym, tj. układy zbiorowe pracy i inne porozumienia zbiorowe oparte na ustawie,

czwartą – akty zakładowe o charakterze ponadindywidualnym wydawane przez pracodawcę, niekiedy przy współudziale podmiotów reprezentujących pracowników, tj. statuty i regulaminy.

Niemniej jednak – w ocenie Sądu – regulacje te są spójne a prawidłowe ich odczytanie prowadzi do wniosku, że unormowania prawne obowiązujące w Zakładzie w objętym skargą przedmiocie są prawidłowe, jak wywodzi strona skarżąca.

W pierwszej kolejności należy wskazać na regulacje prawne ustawowe definiujące pojęcie pracodawcy, tworząc jego definicje legalną, do którego odwołuje się normodawca w rozporządzeniu BHP. Zgodnie z art. 3 Kp – pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników. I jakkolwiek przepisy Kodeksu pracy nie wyjaśniają, jakie warunki musi spełniać dany podmiot, aby uzyskać status jednostki organizacyjnej zdolnej do zatrudniania pracowników, to w doktrynie i orzecznictwie wskazuje się, że jednostka organizacyjna może być pracodawcą, jeśli: jest dopuszczona przez prawo, ma uregulowany sposób kierowania swoimi sprawami i reprezentacji w stosunkach zewnętrznych oraz ma majątek wyodrębniony od majątku założycieli lub członków (por. np. T. Liszcz: Prawo pracy, Warszawa 2007, s. 108-110, a także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 19 kwietnia 1979 r., sygn. akt I PR 16/79, PiZS 1980 nr 10, s. 69). Konieczną przesłanką uznania jednostki organizacyjnej za pracodawcę jest wyposażenie kierownika tej jednostki w uprawnienia do zatrudniania i zwalniania pracowników (por. A.M. Świątkowski: Indywidualne prawo pracy, Gdańsk-Kraków 2001, s. 297). W orzecznictwie Sądu Najwyższego przyjmowano, że każda osoba prawna (poza Skarbem Państwa) ma zdolność do bycia pracodawcą w rozumieniu art. 3 Kp dla zatrudnionych przez nią pracowników, chyba że dla niektórych z nich za pracodawcę należy uznać jednostkę organizacyjną stanowiącą jakąś jej część składową (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 1991 r., sygn. akt I PRN 47/91, OSP 1992 nr 7-8, poz. 151).

W przedmiotowej sprawie nie to jest jednak najistotniejsze, gdyż w ustawie systemowej ustawodawca określił w art. 66 ust. 1, że Zakład jest państwową jednostką organizacyjną i posiada osobowość prawną.

Zdaniem składu orzekającego dla przedmiotowej sprawy kluczowe znaczenie ma art. 31 Kp – jednakże, jakby także niezauważony przez organ inspekcji pracy ale i stronę skarżącą – stanowiący, że za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje:

po pierwsze – osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo

po drugie – inna wyznaczona do tego osoba (§ 1).

Pracodawcami w omawianym znaczeniu nie są jednostki organizacyjne przedsiębiorstw i innych organizacji, które mają samodzielność tylko w zakresie wykonywania zadań, np. wydziały lub oddziały produkcyjne przedsiębiorstw, ale uwzględniając regulacje prawne kształtujące organizację Zakładu – w ocenie Sądu – są nimi właśnie Dyrektorzy Oddziałów Zakładu, którzy posiadają samodzielność w zakresie powierzonych im przez Prezesa Zakładu zadań (por. Z. Hajn: Pojęcie pracodawcy po nowelizacji Kodeksu pracy, PiZS 1997, nr 5, s. 21; L. Florek, T. Zieliński: Prawo pracy, 2003, s. 50-51; Z. Salwa: Kodeks pracy po nowelizacji. Komentarz, Bydgoszcz 1996, s. 12; W. Sanetra (w:) J. Iwulski, W. Sanetra: Kodeks pracy. Komentarz, Warszawa 1999, s. 19).

W zakresie spraw pracowniczych Dyrektorzy Oddziałów działają zatem na podstawie art. 31 § 1 Kp, jako właśnie "inna wyznaczona do tego osoba".

Toteż w drugiej kolejności rozważając, podmiot będący pracodawcą dla pracowników wykonujących pracę w jednostkach organizacyjnych Zakładu, w tym z zakresu służby bhp, wskazać należy, że – określenie jego szczegółowej struktury organizacyjnej oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych – ustawodawca, zgodnie z art. 74 ust. 5 pkt 1 ustawy systemowej, pozostawił ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego. W granicach i na podstawie tej delegacji ustawowej w dniu 13 stycznia 2011 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej wydał rozporządzenie w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych. Statut Zakładu stanowi, że do kompetencji jego Prezesa należą sprawy określone w art. 73 ust. 3 ustawy, czyli między innymi tworzenie, przekształcanie i znoszenie terenowych jednostek organizacyjnych oraz określanie ich siedziby, właściwości terytorialnej i rzeczowej; powoływanie i odwoływanie kierowników jednostek organizacyjnych Zakładu, ich zastępców oraz głównych księgowych; a także spełnianie funkcji pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy (§ 2 ust. 1 statutu). Prezes Zakładu może upoważnić pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu w określonym przez niego zakresie, z prawem udzielenia dalszych pełnomocnictw, a także może upoważnić pracowników Zakładu do wydawania decyzji w określonych przez niego sprawach (§ 2 ust. 2 statutu). Ponadto do kompetencji Prezesa Zakładu należy wydawanie aktów wewnętrznych oraz nadawanie Zakładowi regulaminu organizacyjnego (§ 2 ust. 3 statutu). Prezes Zakładu realizuje zadania należące do zakresu jego działania między innymi za pomocą terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu (§ 2 ust. 4 statutu), którymi są Oddziały oraz podlegające im inspektoraty i biura terenowe (§ 8 ust. 1 statutu). Odziałem Zakładu kieruje Dyrektor, a inspektoratem i biurem terenowym - kierownik, odpowiednio: inspektoratu albo biura terenowego (§ 8 ust. 2 statutu). Regulamin organizacyjny Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (w brzmieniu uwzględniającym zmiany wynikające z zarządzenia Nr 51 Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 29 września 2011 r.) przewiduje w § 5 pkt 2, że Prezes Zakładu może umocować pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu Prezesa Zakładu lub Zakładu w określonych przez niego sprawach. Według § 5 pkt 4 poz. 4 regulaminu Prezes Zakładu spełnia funkcje pracodawcy w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy. Z kolei § 28 pkt 1 poz. 4 stanowi, że Dyrektorzy Oddziałów Zakładu posiadają kompetencje w zakresie wykonywania czynności związanych z funkcją pracodawcy jedynie w granicach i na podstawie udzielonych umocowań – co ma miejsce w przedmiotowej sprawie.

Zatem to Dyrektorzy Oddziałów dokonują czynności w sprawach z zakresu prawa pracy w imieniu i na rzecz Zakładu, a podstawą do wykonywania tych czynności jest właśnie upoważnienie udzielone przez Prezesa Zakładu, zaś ogólną podstawą są powołane wyżej przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, Statutu oraz regulaminu organizacyjnego Zakładu, po myśli art. 31 Kp.

Z analizy treści powyższych przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, statutu Zakładu, a także regulaminu organizacyjnego Zakładu regulujących jego ustrój, zadania i kompetencje wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4 ustawy). Oddziały Zakładu jako części osoby prawnej, którą jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mają samodzielnych zadań, niezależnych od kompetencji Zakładu. Zadania jednostek organizacyjnych Zakładu są wprost emanacją zadań Zakładu, a powołanie (wyodrębnienie) ich w strukturze Zakładu ma na celu jedynie funkcjonalną decentralizację obsługi ubezpieczonych. Zgodnie nadto z art. 268a Kpa, organ administracji publicznej może w formie pisemnej upoważniać pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie.

Zatem Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym Zakład, jako organ.

Skład orzekający w pełni akceptuje stanowisko Sądu Najwyższego wyrażone w wyroku z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt I PK 155/10, że "wyznaczenie w rozumieniu art. 31 k.p. może nastąpić w akcie ustrojowym lub porządkowym danej jednostki: statucie, regulaminie pracy. Za akt tego rodzaju, w zakresie regulacji pracowniczej (art. 9 Kp), wypada uznać także regulamin organizacyjny. Wyznaczenie może obejmować nie tylko wszystkie czynności z zakresu prawa pracy, ale także czynności określonego rodzaju, lub wszystkie czynności z zakresu prawa pracy, tyle że w przypadku nieobecności kierownika jednostki. Ograniczenie tego rodzaju należy uznać za dopuszczalne".

Stanowisko to nie jest sporne i nie budzi wątpliwości także w piśmiennictwie fachowym, analogicznie bowiem przyjmuje się w literaturze przedmiotu, że wyznaczenie w rozumieniu art. 31 Kp może nastąpić w akcie ustrojowym lub porządkowym danej jednostki: statucie, regulaminie pracy (por. np. K. Rączka w: Kodeks pracy. Komentarz pod red. Z. Salwy, Warszawa 2005, str. 20-21 oraz Z. Kubot, Status kierownika działu personalnego, PiZS 7/2006, str. 23).

Za akt tego rodzaju, w zakresie regulacji pracowniczej (art. 9 Kp), należy zatem uznać także regulamin organizacyjny czy – jak w przedmiotowej sprawie statut ZUS. Wyznaczenie może obejmować nie tylko wszystkie czynności z zakresu prawa pracy, ale także czynności określonego rodzaju, lub – jak w stanie faktycznym sprawy – czynności z zakresu prawa pracy, czy wszystkie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Łączne odczytanie regulacji prawnych przedmiotu pozwala na stwierdzenie legalności unormowań objętych skargą, a obowiązujących w ZUS. Regulamin Zakładu w § 5 ust. 2 i 3 (jak wskazano także powyżej) stanowi, że Prezes Zakładu może umocować pracowników Zakładu i inne osoby do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w imieniu Prezesa Zakładu lub Zakładu w określonych przez niego sprawach. Umocowanie do reprezentacji następuje w formie pełnomocnictw, natomiast do wydawania decyzji w formie upoważnień. Z kolei mocą § 4a (także nie wskazywanego przez organ i stronę skarżącą) Prezes Zakładu sprawuje nadzór nad służbą bhp i ppoż. w Zakładzie. Natomiast zgodnie z § 27 Oddziałem kieruje Dyrektor, który mocą § 28 ust. 1 pkt 5 posiada legitymacje wykonywania czynności związanych z funkcją pracodawcy w granicach i na podstawie udzielonych umocowań, a te bezspornie posiada, mocą udzielonego mu, nie zakwestionowanego co do poprawności, a zatem skuteczności pełnomocnictwa.

Nadto mocą § 28 ust. 3 Dyrektor Oddziału sprawuje bezpośredni nadzór nad służbą bhp i ppoż. w Oddziale. Norma ta – z uwagi na zawarcie jej w akcie prawnym – zawiera ogólne umocowanie Dyrektora Oddziału do wykonywania nadzoru. Z kolei nadzór jest narzędziem prawnym organu zarządzającego służącym do wykonania oceny prawidłowości nałożonych na zarządzany przez niego podmiot.

Nadzór łączy się z czynnikiem kierowania za pośrednictwem sformułowanych Dyrektyw. Organ nadzorujący nie tylko spostrzega i ocenia, ale w pewnym sensie również współadministruje – odpowiada za czynnik działalności organizatorskiej organów podległych nadzorowi. Nadzór obejmuje kontrolę oraz kompetencje do merytorycznego korygowania działalności podmiotu poddanego nadzorowi. Znaczenie pojęcia nadzoru przedstawia się w literaturze fachowej, jako wyodrębnione funkcje kierownictwa o zespole takich kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im w przyszłości – tak: Jacek Jagielski, Kontrola administracji publicznej, s. 24-26; także Bogusław Banaszak, Prawo konstytucyjne, Warszawa 2001, s. 632-633; a także Adam Chełmoński, Nadzór policyjny i reglamentacyjny w administracyjnym prawie gospodarczym [w:] Administracyjne prawo gospodarcze. Zagadnienia wybrane, Wrocław 2000, s. 107-108. Toteż prawidłowe jest określenie podległości pracownika wykonującego zadania służby bhp w Oddziale w zakresie merytorycznym i organizacyjnym oraz funkcjonalnym. Inaczej niemożliwym byłaby egzekucja wykonania powinności nadzorczych przez Dyrektora Oddziału nad takim pracownikiem, a normy związane, stanowiące nie o uprawnieniu ale o obowiązku byłyby w rzeczywistości iluzorycznymi.

Jednocześnie załącznik 1 i 2 oraz 3 Statutu zawiera:

a) nr 1 – szczegółowy wykaz celów i zadań poszczególnych komórek organizacyjnych Centrali,

b) nr 2 – szczegółowy wykaz zadań poszczególnych wewnętrznych komórek organizacyjnych Oddziałów, inspektoratów i ośrodków,

c) nr 3 – schemat struktury organizacyjnej Zakładu.

Powyższe regulacje systemowe wespół z art. 31 Kp dają asumpt do konstatacji, że podmiot (organ) uprawniony do reprezentowania pracodawcy określają zarówno ustawy, jak i przepisy wewnętrzne regulujące ustrój pracodawcy. Reprezentacja w sprawach z zakresu prawa pracy może być inna niż w sprawach cywilnych. Pracowników zarządzających w imieniu pracodawcy zakładem pracy dotyczy bowiem regulacja art. 31 Kp. Przepis ten reguluje kwestie reprezentacji pracodawcy w stosunkach pracy, określając jej zakres oraz w sposób ogólny uprawnione podmioty.

Tym samym, pomimo zmian gospodarczych i nomenklaturowych, wciąż aktualny – z uwagi na tożsamość użytych przez ustawodawcę oraz prawodawcę pojęć – pozostaje pogląd wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 12 października 2000 r., sygn, aktI PKN 536/00, OSNAPiUS 2002, nr 10, poz. 241, że organ lub osoba, która na podstawie przepisów prawa lub statutu zarządza jednostką organizacyjną będącą pracodawcą, mogą wyznaczyć inną osobę do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy – co w ocenie Sądu wystąpiło w przedmiotowej sprawie.

Mając powyższe na uwadze rację ma strona skarżąca wywodząc, że z "treści uzasadnienia nie sposób wywieść, czy przy ocenie przedmiotowej sprawy organ wziął pod uwagę i uznał za udowodnione, czy też odmówił wiarygodności i mocy dowodowej np. dokumentowi w postaci pełnomocnictwa nr [...] z [...] r. " – albowiem w świetle przytoczonych regulacji prawnych i okresu ich uchwalenia ma ono fundamentalne znaczenia dla rozstrzygnięcia o wadliwości objętych skargą rozstrzygnięć.

Tym samym – w ocenie składu orzekającego – wystąpiła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającego ją nakazu inspektora pracy.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zaniechanie przez organ tak pierwszej, jak i drugiej instancji sięgnięcia do wszystkich regulacji przedmiotu i łącznego ich odczytania zgodnie z zasadami i regułami redagowania tekstów prawnych oraz ich stanowienia i stosowania, spowodowało – co szerzej wyjaśniono powyżej – skupienie wywodów na § 1 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie służby bezpieczeństwa i higieny pracy uchwalonym w 1997 r., bez uwzględnienia systematyki i organizacji funkcjonowania ZUS unormowanej w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych uchwalonej blisko rok później, bowiem w roku 1998 i aktach wydanych na jej podstawie w zw. z art. 31 Kp – skutkowało w konsekwencji wadliwym tak proceduralnie, jak i materialnie wyjaśnieniem okoliczności sprawy i niewłaściwej ich subsumcji. Ponownie orzekając w sprawie organ uwzględni ocenę prawną sformułowaną powyżej przez Sąd.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy Ppsa orzekł, jak w sentencji.