Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 711/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 54 § 3, art. 26 § 1, art. 50 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, asesor WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi E. w R. na decyzję Ministra Środowiska z dnia (...) lutego 2008 r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007r. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.) po wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. zwanego dalej "Dyrektorem RDLP" z dnia [...] października 2005r. ( znak. [...]) zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych o powierzchni 3,1831 ha stanowiących część działek nr [...] i [...] w obrębie ewidencyjnym G., własności Skarbu Państwa, w użytkowaniu wieczystym Gminy S., zalesionych po wykonanej rekultywacji terenów byłej kopalni siarki - umorzył postępowanie w sprawie.

Od powyższej decyzji pismem z dnia 15 maja 2007r. odwołanie do Ministra Środowiska złożył Komitet Protestacyjny Mieszkańców Wsi G., w imieniu którego występowała A. S.. Komitet w swym odwołaniu zarzucił powyższej decyzji naruszenie prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia tj. art. 105 §1 Kpa w oparciu, o który została wydana decyzja organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu swego odwołania Komitet podniósł, iż wymieniony organ błędnie przyjął, że w sytuacji gdy Dyrektor RDLP nie został uznany za stronę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] maja 2005r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie kwatery składowiska wysegregowanych odpadów komunalnych, to nie ma także możliwości przyznania mu takiego statusu w niniejszej sprawie. Nadto nie zostały podjęte wszelkie środki aby dyrektor RDLP został przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., które prowadziło postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, został uznany za stronę w formie decyzji administracyjnej. A tylko w takiej formie można procedować czy ktoś jest stroną czy też nie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2007r. znak: [...] na podstawie art. 138 §1 pkt 1 Kpa, w wyniku rozpoznania odwołania Komitetu Protestacyjnego Mieszkańców Wsi G., Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2007r.

W wyniku przeprowadzonej autokontroli w związku ze skargą złożoną przez Komitet Protestacyjny Mieszkańców Wsi G., Minister Środowiska na podstawie

Sygn.aktIVSA/Wa711/08

art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej "P.p.s.a") wydał decyzję z dnia [...] lutego 2008r. znak [...], uchylającą obie poprzedzające decyzję tj. swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2007r. oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] kwietnia 2007r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister wskazał, iż brak przymiotu strony - Dyrektora RDLP w postępowaniu dotyczącym lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przesądza o tym, aby podmiot ten nie mógł być stroną w odrębnym postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją administracyjną, wydaną w oparciu o odrębną podstawę prawną w odniesieniu, do której Dyrektor Generalny Lasów Państwowych wszczął z urzędu postępowanie nieważnościowe i z tego względu nie mogło wypełniać przesłanki bezprzedmiotowości postępowania. Nadto organ wskazał, iż postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak i postępowanie o wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej oparte są na odrębnych podstawach prawnych i prowadzone są przez odrębne organy administracji. Organ wskazał również, iż w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie było podstaw do umorzenia postępowania nieważnościowego na podstawie art. 105 § 1 kpa, zaś podane przez Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych przyczyny nie stanowią o bezprzedmiotowości postępowania i tym samym nie uzasadniają podjętej w sprawie decyzji. Organ wskazał, iż postępowanie nieważnościowe ma na celu dokonanie oceny ważności konkretnej decyzji na podstawie stanu faktycznego i przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Zatem organ miał obowiązek zakończyć sprawę decyzją merytoryczną. Dopiero w przypadku gdy nie można orzec o istocie sprawy, organ mógł rozstrzygnąć na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Na ostatnią decyzję skargę złożył E w R., wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. W skardze tej podniesiono, iż Minister Środowiska wydał w trybie autokontroli zaskarżoną decyzję w związku z wniesioną przez "Komitet Protestacyjny" skargą. Dodatkowo wskazał, iż postępowanie odwoławcze wszczęte zostało na podstawie działania podmiotu nieuprawnionego, ponieważ "Komitet Protestacyjny" nie posiadał zdolności do czynności prawnej, bowiem nie ma on "żadnej formy prawnej". W uzasadnieniu skargi skarżący powołał się również na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 11 października 2007r. (sygn. akt [...]

Sygn.akt IVSA/Wa711/08

), w którym sąd stwierdził, iż Komitet Protestacyjny nie posiada przymiotu strony i wszelkie decyzje administracyjne skierowane do takiego podmiotu dotknięte są wadą nieważności z art. 156 §1 pkt 4 kpa, a wszczęte na skutek takiego podmiotu postępowanie czyni to postępowanie niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska podtrzymał w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Dodatkowo podał, iż E w R. w sprawie już rozstrzygniętej co do istoty nie występował przed organem jako strona przedmiotowego postępowania administracyjnego i organ nie miał obowiązku powiadamiania go o toczącym się postępowaniu administracyjnym. Ponadto Minister uznał, iż przedstawione w skardze zarzuty nie odnoszą się do przedmiotu sporu lecz stanowią opinię skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, a zasadniczy argument w niej zawarty znalazł aprobatę Sądu orzekającego. Mianowicie Komitet Protestacyjny Mieszkańców Wsi G. nie mógł zostać potraktowany przez Ministra Środowiska jako strona postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w R. z dnia [...] października 2005r. zezwalającej na wyłączenie z produkcji leśnej gruntów leśnych.

Sąd stwierdza, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a, stosownie do art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź wypełniałby jedną z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sygn.akt IVSA/Wa711/08

Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, iż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie wymaga omówienia specyfika unormowania, które stanowiło podstawę prawną wydania ocenianej przez Sąd decyzji administracyjnej.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi, iż "organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy".

Tryb autokontroli jest szczególnym trybem orzekania przez organ administracji publicznej przewidzianym nie w przepisach postępowania administracyjnego (k.p.a.), a w ustawie regulującej postępowanie przed sądami administracyjnymi. Umożliwia ona organowi odwoławczemu samodzielną weryfikację własnego rozstrzygnięcia bez angażowania sądu administracyjnego. Instytucja ta realizuje słuszne założenie, aby uchybienia organów administracji, co do istnienia których nie ma sporu pomiędzy tymi organami a stronami postępowania, usuwano jeszcze na drodze administracyjnej, rezerwując kontrolę sądowoadministracyjną tylko na wypadek nieusuwalnej rozbieżności stanowisk między organem a stroną (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 września 2006r, sygn. akt IV S.A./Wa 1651/05, Lex 256669).

Przepis ten ma umożliwić organowi administracyjnemu weryfikację własnego działania, bez konieczności rozpatrywania sprawy przez sąd administracyjny. Stanowi odstępstwo od zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organu administracyjnego wydaną przez siebie decyzją od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia. Wyjątkowy charakter tego przepisu, a także fakt, że nie określa on w sposób wyraźny jakie uprawnienia do orzekania posiada organ, w odniesieniu do własnej zaskarżonej decyzji, powoduje, iż praktyce i orzecznictwu pozostawiono doprecyzowanie kryteriów takiej autokontroli oraz samej treści rozstrzygnięcia, które realizuje żądanie uwzględnienia skargi. I tak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide wyroki z dnia: 13 listopada 1997 r. I SA/Kr 1092/96; 12 marca 2002 r. I SA/Łd 788/00; 13 września 2001 r. I SA 3545/00), jak i w doktrynie (T. Woś - Postępowanie sądowoadministracyjne) przeważa pogląd, że weryfikacja własnych decyzji przez organ obecnie wydawanych w trybie art. 54 § 3 ww. ustawy nie może być dokonana w oparciu o inne kryteria niż określone w art. 1 § 2 ustawy ppsa.

Sygn.akt IVSA/Wa711/08

Odnośnie natomiast treści decyzji wydanej w trybie autokontroli, wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 6 października 2006r. (sygn. akt II OSK 1190/05, Lex 288979) i stwierdził, że skoro art. 54 § 3 ppsa nie określa prawnych form uwzględnienia skargi, należy przyjąć, iż uwzględnienie skargi w całości następuje wówczas, gdy organ:

* uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub części i orzeka w tym zakresie co do istoty sprawy,

* uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji i orzeka o istocie sprawy,

* uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji i umarza postępowanie przed organem I instancji.

Decyzja wydana w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a. może jedynie zadośćuczynić skardze, nie może natomiast przynieść skutku otwarcia możliwości "cofnięcia sprawy" do etapu postępowania odwoławczego i do dalszego skorzystania z art. 138 §2k.p.a.

Powołane wyżej orzeczenie nie odbiega od wykładni poprzednio obowiązującego przepisu art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który w sposób analogiczny regulował możliwość działania organu administracji po złożeniu skargi, wówczas do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w stosunku do ostatecznego rozstrzygnięcia administracyjnego. Otóż wskazany art. 38 ust. 2 stanowił, że organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia wyznaczenia przez Sąd terminu rozprawy. Na tle interpretacji tego przepisu NSA wypowiedział się, że decyzja wydana na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA powinna rozstrzygać wyłącznie o ewentualnej całkowitej zasadności bądź braku zasadności zaskarżonej decyzji i ewentualnie decyzji organu I instancji. W związku z tym rozstrzygnięcie oparte na tym przepisie może zawierać jedynie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości lub w części (w zależności od zakresu zaskarżenia) i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i orzeczenie o istocie sprawy, bądź uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania pierwszej instancji. W toku postępowania autokontrolnego nie może - wskutek decyzji kasacyjnej -zostać uruchomiony nowy tok postępowania administracyjnego w sprawie, która już

Sygn.akt IVSA/Wa711/08

taki tok instancji przeszła i została rozstrzygnięta ostateczną decyzją (vide wyrok NSA z dnia 10 listopada 2000r, sygn. akt IV SA 1713/98, Lex 53369).

Zasadniczym jednak założeniem przy rozpoznawaniu skargi skierowanej do sądu administracyjnego, a konkretnie chodzi tutaj, jak stanowi przepis o jej "uwzględnienie", przez organ administracji, który wydał zaskarżoną decyzję jest złożenie jej przez podmiot, który ma zdolność procesową. Wówczas dopiero istnieje możliwość procesowa jakiejkolwiek ingerencji w wydany i mający walor ostateczności akt administracyjny. W przeciwnym razie organ nie ma uprawnień do orzekania w trybie art. 54 § 3 ppsa i obowiązany jest przekazać skargę do Sądu administracyjnego.

Zakończenie postępowania decyzją mającą walor ostateczności oznacza, że zostaje otwarta dla strony droga postępowania sądowo-administracyjnego. Warunkiem jednakże skutecznego jej zainicjowania jest nie tylko sam akt wniesienia skargi, co oczywiście jest warunkiem niezbędnym, niemniej istotne jest także jaki podmiot tę skargę składa. O tym decyduje treść art. 50 ppsa, który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy kto ma w tym interes prawny, prokurator, rzecznik praw obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie art. 26 ppsa wyznacza generalną zasadę jakie podmioty mają zdolność do działania w sprawach sądowo-administracyjnych. Zatem zdolność taką mają osoby fizyczne posiadające pełną zdolność do czynności prawnych, osoby prawne oraz organizacje społeczne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów.

W pierwszej kolejności dany podmiot musi spełniać kryterium posiadania zdolności sądowej, co samo w sobie byłoby niewystarczającą przesłanką do skutecznego kwestionowania decyzji przed sądem administracyjnym. Dopełnieniem koniecznym dla skuteczności skargi rozumianej w ten sposób, że zostanie ona rozpoznana merytorycznie tj. legalność decyzji zostanie oceniona, jest wykazanie interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji. Jeżeli ten interes nie zostanie wykazany - sąd oddala skargę. Aby jednak sąd w jakikolwiek sposób rozważał kwestię istnienia tego interesu skarżący musi posiadać zdolność procesową

Sygn.akt IVSA/Wa711/08

(zdolność czynną). Taki tryb obowiązuje w toku postępowania, gdy skarga trafia do sądu.

W niniejszej sprawie organ administracji zastępuje sąd, a uprawnienie do działania w ramach autokontroli wywodzi wyłącznie z tego, że strona złożyła skargę do sądu administracyjnego. Niemniej jednak nadal pozostaje organem administracji, stosującym wpadkowo ustawę procesową, którą co do zasady może stosować wyłącznie sąd administracyjny. W takiej sytuacji pojawia się wątpliwość w oparciu o jakie przepisy - normy kpa czy też ppsa- Minister Środowiska winien oceniać uprawnienie Komitetu do wniesienia skargi.

Przepisy kpa w tej materii stanowią w art. 28 kpa, że stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo każdy kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jak natomiast wynika z przepisu art. 29 k.p.a. stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Pod pojęciem organizacji społecznych rozumie się natomiast organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne (art. 5 § 1 pkt 5 kpa).

Przepisy te jednak znajdą zastosowanie w toku postępowania administracyjnego, zarówno toczącego się w zwykłym trybie, jak również we wszelkich nadzwyczajnych postępowaniach przewidzianych w kpa. Postępowania te kończą się ostateczną decyzją, co oznacza iż również zastosowanie procedury administracyjnej ulega zakończeniu. W ocenie Sądu skorzystanie przez organ z uprawnienia jakie przewiduje art. 54 § 3 ppsa, kiedy to tenże organ zastępuje sąd w badaniu legalności zaskarżonego aktu i jak wcześniej podkreślono stosuje kryteria określone w art. 1 § 2 ustawy ppsa, powoduje, że ocena skuteczności takiej skargi ze względu na podmiot ją wnoszący winna podlegać regulacjom ppsa. Oznacza to, że w tym momencie organ na zasadzie wyjątku nabywa kompetencje do stosowania przepisów proceduralnych właściwych dla sądów.

Skoro art. 26 ppsa w sposób pozytywny określa podmioty mające zdolność do podejmowania czynności w postępowaniu sądowym, tym samym do inicjowania takiego postępowania przez złożenie skargi, a Komitet Protestacyjny nie został tam przewidziany Minister Środowiska nie był uprawniony do jakichkolwiek czynności dotyczących zaskarżonej przez taki podmiot decyzji. Niezależnie od tego czy

Sygn.akt IVSA/Wa711/08

stwierdził zasadność takiej skargi. Komitet Protestacyjny nie ma żadnej formy, o jakiej mowa w art. 26 § 1 ppsa, zawiązując się wskutek spontanicznej inicjatywy mieszkańców. W szczególności Komitet ten nie posiada osobowości prawnej, a zatem aby można było uznać go za stronę musiałby mieć status państwowej lub samorządowej jednostki organizacyjnej bądź innej jednostki gdzie odrębne przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nią praw lub obowiązków.

Komitet ten nie mógł zostać zaliczony do grupy państwowych jednostek organizacyjnych, nie cechuje go także usytuowanie w strukturach samorządowych. Nie istnieje przepis szczególny regulujący możliwość nałożenia na Komitet jakichkolwiek obowiązków lub zapewnienia uprawnień. Nie jest także organizacją społeczną, którą jest wyłącznie dobrowolne zrzeszenie osób, urzeczywistniające wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków, czyli podmiot typu korporacyjnego (por. uzasadnienie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 20 września 2002 r., OSNP 2003/15/349). Komitet społeczny nie dysponuje cechami pozwalającymi zakwalifikować go do kategorii organizacji społecznej, takimi jak pewien poziom zorganizowania (posiadanie organów, aktu statutowego, instytucji członkostwa) oraz trwałość organizacji w znaczeniu trwałości celu (vide wyrok WSA w Kielcach z dnia 11 października 2007r sygn. akt [...]).

Wobec powyższego Komitet nie posiadając zdolności procesowej nie był władny skutecznie złożyć skargi do sądu administracyjnego na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] grudnia 2007r, co uszło uwadze tegoż organu.

Minister zatem nie był uprawniony do jej rozpatrzenia,w trybie art. 54 § 3 ppsa, lecz powinien przekazać w terminie przewidzianym przez przepisy do właściwego miejscowo wojewódzkiego sądu administracyjnego. Uwzględniając skargę w ramach autokontroli dopuścił się rażącego naruszenia art. 54 § 3 ppsa w zw. z art. 26 § 1 ppsa, co skutkować mogło jedynie stwierdzeniem nieważności takiej decyzji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2) powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie.

Pkt 2 wyroku znajduje oparcie w art. 152 wymienionej ustawy.