Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SAB/Łd 10/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłość postępowania
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 220
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 lipca 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.), Sędzia NSA Janusz Nowacki, po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi N. K. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy 1. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie wniosku skarżącej z dnia 14 maja 2020 roku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania wskazanego w punkcie 1 miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. przyznaje od Wojewody [...] na rzecz N. K. sumę pieniężną w kwocie 1000 (jeden tysiąc) złotych; 4. oddala skargę w pozostałej części; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz N. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi N. K. zarzuciła Wojewodzie [...] bezczynność oraz przewlekłość postępowania w zakresie rozpoznania jej wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi podniosła, że 13 maja 2020 r., złożyła wniosek o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy. W dniu 16 listopada 2020 r. uzupełniła braki formalne wniosku, a w dniu 16 grudnia 2020 r. zwróciła się do organu o przeprowadzenie wniosków dowodowych, których przeprowadzenia organ w istocie odmówił pismem z [...], żądając dostarczenia dowodów, na potwierdzenie których strona domagała się przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W dniu 25 stycznia 2021 r. strona złożyła ponaglenie.

Zdaniem skarżącej, postępowanie w jej sprawie powinno trwać maksymalnie 2 miesiące od dnia złożenia wniosku, zatem co najmniej od 13.07.2020 r. (tj. po 2 miesiącach od złożenia formularza) organ pozostaje w stanie bezczynności, chwilowo przerywanym przewlekłością. Strona podniosła, że oczywiście wie, iż wybuchła pandemia, ale to nie może być uzasadnieniem "zapomnienia" przez organ o sprawie przez wiele miesięcy, a po formalnym zajęciu się nią – przewlekaniu załatwienia sprawy poprzez przerzucanie na stronę obowiązku przeprowadzenia dowodów. Strona zauważyła, iż obecnie przewlekłość i bezczynność w załatwianiu wniosków dotyczących pobytu czasowego cudzoziemców jest zjawiskiem celowym, który wynika wyłącznie z niedowładu organizacyjnego Wojewody. Strona także jest zdania, iż powyższe problemy wynikają z tego, iż służby Wojewody tkwią w "zaścianku technologicznym", nie chcąc, czy też nie potrafiąc korzystać z narzędzi informatycznych oraz uprawnień, które od kilku lat mają do dyspozycji. W istocie, rolą strony powinno być uzupełnienie braków formalnych oraz dostarczenie organowi informacji starosty i umowy najmu lub innego dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania lokalem mieszkalnym. Resztę - ubezpieczenie zdrowotne, dokument uprawniający do obecnej pracy, dowody opłacania podatków organ może samodzielnie "pobrać" teleinformatycznie z zasobów innych publicznych instytucji.

Strona podniosła także, iż to ona zainicjowała zajęcie się przez organ sprawą (po jej formalnym wszczęciu) zgłaszając wnioski dowodowe - teleinformatyczne przeprowadzenie sprawdzenia we właściwych instytucjach czy posiada ubezpieczenie zdrowotne oraz dokument uprawniający do pracy na terenie RP. W ocenie strony, nie budzi kontrowersji okoliczność, iż to do organu należy zebranie całego materiału dowodowego, ale nie jest nim wysyłanie wezwań do strony, by dowody zebrała za organ i mu dostarczyła. Art. 220 k.p.a nakłada na organy administracji obowiązek samodzielnego pozyskiwania dowodów z baz elektronicznych prowadzonych przez inne instytucje państwowe.

Skarżąca, wspierając się wybranym orzecznictwem sądowoadministracyjnym podniosła, że przerzucanie na stronę zbierania materiału dowodowego jest przewlekłością postępowania, bowiem organ zamiast sprawnie je przeprowadzić i zakończyć (zbierając bezzwłocznie materiał dowodowy, do którego ma dostęp lub uprawnienia do dostępu na podstawie art. 220 k.p.a. + przepisów szczegółowych) wysyła pisma (wezwania) do strony, by to ona za organ wykonała "robotę".

Zdaniem strony, w czasach pandemii ma ona podstawę, aby domagać się od organu zbierania dowodów w sposób niewymagający (lub ograniczający) kontakty międzyludzkie. W ocenie skarżącej, zdobycie dowodu w postaci potwierdzenia przez notariusza kopii zezwolenia na pracę wydanego przez tego samego Wojewodę i przez ten sam Wydział Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców nie jest żadnym problemem i może zająć urzędnikowi kilka minut.

Strona zwróciła się także do Sądu z prośbą o ocenę pracy organu w kontekście prawa do dobrej administracji, wynikającego z Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej oraz Europejskim Kodeksie Dobrej Administracji.

Skarżąca podniosła, iż z powodu obstrukcji organu poniosła szkody moralne (głównie poprzez brak kontaktu z rodziną przebywającą na Ukrainie), jak również materialne (niemożność podjęcia nauki w szkole policealnej), co już ma jak i będzie miało istotny wpływ na sytuację materialną strony w najbliższych 2-3 latach. Wniosła, by Sąd ocenił skutki indolencji Wojewody w szerszym kontekście, w tym konsekwencje takiej a nie innej organizacji (a właściwie dezorganizacji) tej komórki organizacyjnej, która "załatwia" sprawy zezwolenia na pobyt czasowy i pracę cudzoziemców nie tylko w odniesieniu do jej słusznego interesu ale także budżetu państwa.

W oparciu o powyższą argumentację N. K. wniosła o zobowiązanie Wojewody [...] do wydania w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, a także przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewoda [...] wskazał, że wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy złożony przez cudzoziemkę wpłynął do organu w dniu 14 maja 2020 r. Jako przesłankę pobytu cudzoziemka wskazała: pobyt z partnerem (prowadzenie życia rodzinnego w rozumieniu art. 8 EKPCz ). Do wniosku cudzoziemka załączyła: kopię paszportu (potwierdzona zgodność kopii z oryginałem), pełnomocnictwo, kopię karty pobytu partnera, oświadczenie partnera o ilości osób pozostających na jego utrzymaniu, pismo pełnomocnika dotyczące prowadzenia życia rodzinnego.

W dniu 13 października 2020 r. organ wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia braków formalnych, wyznaczając termin na dzień 16 listopada 2020 r.

W dniu 16 listopada 2020 r. cudzoziemka stawiła się osobiście i załączyła: informację miesięczną dla osoby ubezpieczonej, umowę najmu lokalu mieszkalnego. W tym dniu cudzoziemka została poinformowana pisemnie o wszczęciu postępowania administracyjnego oraz, że przewidywany termin zakończenia postępowania został wyznaczony na dzień 16 lutego 2021 r. Pismo pełnomocnik cudzoziemki odebrał osobiście tego samego dnia.

W dniu 10 grudnia 2020 r. wpłynęło pismo z KW Policji w [...], w którym funkcjonariusz policji potwierdził, że cudzoziemka przebywa pod wskazanym we wniosku adresem wraz z partnerem.

W dniu 17 grudnia 2020 r. wpłynęło do ŁUW pismo pełnomocnika oraz zostały załączone: umowa o pracę cudzoziemki, kopia zezwolenia na pracę typ A.

W dniu 29 grudnia 2020 r. organ pismem wezwał cudzoziemkę do uzupełnienia materiału dowodowego. Pismo zostało odebrane w dniu 12 stycznia 2021 r.

W dniu 12 stycznia 2021 r. jako dokument elektroniczny, pełnomocnik cudzoziemki złączył, wyjaśnienia oraz skan pisma z dnia 23 grudnia 2020 r. z Urzędu do Spraw Cudzoziemców.

W dniu 14 stycznia 2021 r. pełnomocnik cudzoziemki załączył w formie dokumentu elektronicznego, swoje wyjaśnienia oraz jako załączniki do dokumentu elektronicznego pliki mp4 o nazwie; K. mieszkanie, K. przesłuchanie.

W dniu 22 stycznia 2021 r. pełnomocnik cudzoziemki przesłał wyjaśnienia oraz oświadczenia cudzoziemki i V. K.

W dniu 25 stycznia 2021 r. pełnomocnik cudzoziemki w formie dokumentu elektronicznego załączył wniosek - ponaglenie.

W dniu 1 lutego 2021 r. wpłynęła skarga cudzoziemki na bezczynność i przewlekłość postępowania.

W dniu 2 lutego 2021 r. Wojewoda [...] udzielił Cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że żądanie strony przeprowadzenia wniosku dowodowego w postaci sprawdzenia, czy cudzoziemka jest ubezpieczona w bazach danych ZUS jest bezzasadny ponieważ Oddział Cudzoziemców do Spraw Legalizacji Pobytu Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, [...] Urzędu Wojewódzkiego nie posiadał i nie posiada dostępu do bazy danych osób ubezpieczonych. Mimo zapisu ustawowego wynikającego z art. 50 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 266), taki dostęp do zasobów informatycznych ZUS, [...] Urzędowi Wojewódzkiemu nie został przyznany. O przyczynie nieuwzględnienia wniosku dowodowego strona została poinformowana pismem z [...]. Organ pismem z 29 grudnia 2020 r. wezwał cudzoziemkę do dostarczenie oświadczenia opisującego jej związek z partnerem, co było wyjściem naprzeciw oczekiwaniu strony, wyrażonym w piśmie pełnomocnika cudzoziemki z 11 maja 2020 r., w którym strona sama zaproponowała taki sposób przeprowadzenia dowodu. W piśmie tym organ przykładowo opisał jakich informacji oczekuje. Alternatywą dla oświadczenia mogło być przesłuchanie, jednak ze względu na panującą sytuację pandemiczną, ograniczenia w kontaktach z osobami postronnymi urzędników do niezbędnego minimum (przesłuchania są wyznaczane w sprawach gdzie nie ma możliwości odstąpienia od przeprowadzenia dowodu z przesłuchania), uciążliwością dla strony i świadka przesłuchania związaną z koniecznością przybycia do siedziby urzędu, długim terminem oczekiwania na wyznaczenie terminu przesłuchania (obecnie ok. 2 miesięcy, przesłuchania są przeprowadzane w specjalnie wyznaczonym do tego pokoju i są ograniczane do jednego przesłuchania dziennie) oraz kierując się zasadą wynikającą z art. 12 k.p.a. (prostota prowadzenia postępowania), zaproponował stronie taki sposób przeprowadzenia dowodu (oświadczenie). Pliki video w formacie mp4, które pełnomocnik cudzoziemca przesłał i które nazwał: mieszkanie i przesłuchanie, nie mają wartości dowodowej bo zarówno miejsce zamieszkania jak i osoby uczestniczące w tym nagraniu nie zostały przez żaden uprawniony do tego organ zidentyfikowane, a ich tożsamość nie została potwierdzona. Oświadczenie, gdzie strona postępowania i jej partner prawdziwość zarówno danych osobowych jak i informacji zawartych w nim potwierdzą własnoręcznym podpisem pod odpowiedzialnością karną, taką wartość dowodową w ocenie organu posiada. Takie oświadczenia pełnomocnik cudzoziemki przesłał pismem, które wpłynęło do organu w dniu 22 stycznia 2021 r. i mogło zostać uznane za dowód ostatecznie potwierdzający przesłankę deklarowanego pobytu, co wpłynęło na decyzję o udzieleniu cudzoziemce zezwolenia na pobyt czasowy.

Organ wskazał, że sposób prowadzenia sprawy dotyczącej ww. cudzoziemca nie wynika ze złej woli pracowników Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców, ale jest skutkiem panującego w okresie prowadzonego postępowania stanu epidemii, wprowadzonymi ograniczeniami zarówno w bezpośredniej obsłudze klientów przez Urząd, jak i zmienionym systemem pracy organu, co miało na celu ochronę zdrowia pracowników i klientów Urzędu oraz zapobieganiem rozprzestrzeniania się koronawirusa SARS-Co-V-2, a także niedostosowanej obsady kadrowej do liczby wpływających spraw. Organ podkreślił, iż od dnia wejścia w życie ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 568 ze zm.) do dnia 23 maja 2020 r. zawieszone zostały terminy postępowań administracyjnych. Powyższe wskazuje, że podejmowane czynności prowadzone były w stanie zawieszenia terminów administracyjnych.

W ocenie Wojewody [...], zasadnym jest również podkreślenie, iż organ pomimo wskazanych stronie przewidywanych terminów rozpatrzenia sprawy oraz informacji o brakach w dokumentacji sprawy, nie otrzymywał prawidłowych dokumentów w terminie. Organ wyjaśnił, że N. K., w toku zaskarżonego postępowania mogła bez problemu przekraczać granicę państwową do Ukrainy i starać się o wizę wjazdową lub przekraczać granicę w ruchu bezwizowym jeśli taki byłby dopuszczalny dla skarżącej.

W piśmie z 15 marca 2021 r. strona skarżąca podniosła, że częściowo podtrzymuje złożoną skargę - tj. wobec wydania w dniu 2 lutego 2021 r. decyzji przez Wojewodę [...] zarzuca organowi, iż jej sprawa była procedowana w sposób przewlekły. Zdaniem skarżącej, Wojewoda [...], mimo posiadanych: a) uprawnień wynikających z art. 50 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń oraz art. 90c ust. 11 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, b) obowiązków wynikających z art. 220 k.p.a., art. 75 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., próbował przerzucić na skarżącą obowiązek zebrania całego materiału dowodowego. W ocenie skarżącej, ta sytuacja wyczerpuje pojęcie "przewlekłości", jako że organ samodzielnie (elektronicznie!) był w stanie dokonać tego szybciej i sprawniej, co z pewnością przyczyniłoby się do przyspieszenia "załatwienia" jej sprawy i nie stwarzałoby dodatkowego zagrożenia epidemiologicznego wynikającego ze zbędnych kontaktów międzyludzkich, co obecnie jest szczególnie ważne.

Zarządzeniem sędziego sprawozdawcy z dnia 9 kwietnia 2021 r. przedmiot skargi określony został jako skarga na przewlekłość organu w sprawie wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, natomiast zarządzeniem z 11 czerwca 2021 r. sprawę skierowano do rozpoznania w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Wobec podtrzymania przez pełnomocnika skarżącej zarzutu skargi jedynie w zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania, istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiocie wydania N. K. zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarga jest częściowo zasadna.

W pierwszej kolejności oceniając dopuszczalność wniesionej skargi wskazać należy, że stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., skargę – w tym także skargę na przewlekłość postępowania – można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. Na mocy art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., środkiem zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. w przypadku dopuszczenia się przez organ przewlekłego prowadzenia postępowania jest instytucja ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca wniosła ponaglenie w dniu 25 stycznia 2021 r., więc należało więc uznać, że przesłanka formalna do wniesienia skargi została spełniona.

Przechodząc do badania sprawy pod kątem merytorycznym w pierwszej kolejności podkreślić należy, że wydanie przez organ decyzji kończącej sprawę już po wniesieniu skargi do sądu nie stanowi przeszkody dla jej merytorycznego rozpoznania w zakresie rozstrzygnięcia, czy zaistniała przewlekłość w prowadzeniu postępowania administracyjnego, czy miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i dla ewentualnego wymierzenia grzywny lub sumy pieniężnej (zob. postanowienie NSA z dnia 2 września 2020 r., sygn. II OSK 3732/18 – dostępny w bazie orzeczeń CBOSA). Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął, czy też nie, dalsze czynności w sprawie. Podjęcie przez organ czynności procesowych powoduje, że ustaje stan ewentualnej bezczynności organu, ale nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania sądowego dotyczącego skargi strony na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12)

Następnie wyjaśnienia wymaga, że do czasu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dokonanej ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), pojęcia "bezczynność", jak i "przewlekłość", nie były zdefiniowane ustawowo. Pojęcie bezczynności rozumiane było przede wszystkim jako niewydanie w terminie decyzji administracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12), natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumiano prowadzenie postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z 26 listopada 2013 r., sygn. akt I OSK 2704/13). W wyniku wskazanej nowelizacji ostatecznie przewlekłość została zdefiniowana jako prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a bezczynność jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.).

W tym kontekście zauważyć trzeba, że definicja przewlekłości postępowania zawarta w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a., pozostaje bardzo ogólna. Przyjąć jednak należy, że pojęcie przewlekłości odnosi się do sposobu prowadzenia postępowania. Przewlekłość postępowania może polegać na jego prowadzeniu w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Mogą zatem wystąpić sytuacje, w których organ administracji wykonuje zasadne czynności procesowe, lecz następuje to w sposób niesprawny, nieudolny i opieszały (np. poszczególne czynności przedzielone są długimi stanami stagnacji procesowej) lub też podejmuje czynności pozorujące prowadzenie postępowania – np. wzywa strony do przedstawienia dokumentów nieposiadających żadnego (względnie doniosłego) znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy lub też może wystąpić kombinacja tych stanów. Omawiana opieszałość może też sprowadzać się do braku podjęcia jakichkolwiek czynności w sprawie, co w przypadku upływu terminu ustawowego do załatwienia sprawy ulegnie przekształceniu w stan bezczynności, tj. niezałatwienia sprawy w terminie (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). Stany faktyczne poddawane ocenie sądowej mogą kwalifikować się zarówno do bezczynności, jak i przewlekłości postępowania, bowiem niewydanie decyzji w terminie wynikającym z przepisów prawa jest zwykle następstwem owej przewlekłości. Przy czym zauważyć należy, że przewlekłość może wystąpić również w granicach biegnących terminów ustawowych, np. wskazanych w art. 35 § 3 k.p.a., gdyż w takiej sytuacji niewątpliwie postępowanie prowadzone jest dłużej niż to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.), a zatem czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 3 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2548/16).

Przenosząc poczynione wywody na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wojewodę [...] okazał się zasadny.

Do terminu rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemca stosuje się reguły określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 35 § 1 i 2 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Art. 35 § 3 k.p.a. tej ustawy stanowi natomiast, że załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Na mocy art. 36 § 1 k.p.a., o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Z akt sprawy wynika, że w dniu 14 maja 2020 r. do Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] wpłynął nadany w urzędzie pocztowym w dniu 13 maja 2020 r. wniosek skarżącej o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy wraz z oświadczeniem o prowadzeniu trwałego związku rodzinnego z cudzoziemcem posiadającym w Polsce kartę pobytu. Do wniosku załączona została kserokopia ukraińskiego paszportu strony oraz karty pobytu partnera. Po blisko 5 miesiącach bezczynności organ wezwał skarżącą pismem z dnia 13 października 2020 r. (nadanym za pośrednictwem poczty 19.10.2020 r. i doręczonym stronie 23.10.2020 r.) do wniesienia opłaty skarbowej za wydanie decyzji w wysokości 340 zł oraz do osobistego stawiennictwa w urzędzie w dniu 16 listopada 2020 r. wraz z oryginałem ważnego dokumentu podróży.

W dniu 16 listopada 2020 r. organ wręczył skarżącej zawiadomienie [...] o wszczęciu postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W zawiadomieniu określono przewidywany termin zakończenia sprawy na 16 lutego 2021 r., a zatem dopiero po 9 miesiącach a nie trzech, przyjmując że jest to sprawa szczególnie skomplikowana (art. 35 § 3 k.p.a.) i uwzględniając zapisy art. 109 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2020 r., poz. 35). Zaznaczyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.) lub dzień wprowadzenia żądania do systemu teleinformatycznego organu administracji publicznej (art. 61 § 3a k.p.a.). Nie ma zatem istotnego znaczenia dla rozważanej kwestii stwierdzenie przez organ administracji, że żądanie strony nie spełniało warunków formalnych. Organ administracji powinien wezwać stronę do uzupełnienia braków podania w trybie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., niemniej jednak dniem wszczęcia postępowania będzie dzień doręczenia organowi pierwszego pisma w sprawie, a nie dzień uzupełnienia braków formalnych tego pisma, nawet jeżeli to podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa. Ten sam moment należy traktować jako początek biegu terminu do załatwienia sprawy przez organ, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały NSA z 3 września 2013 r., I OPS 2/13, wyrok NSA z 13 listopada 1998 r., IV SAB 124/98, wyrok NSA z 30 czerwca 1999 r., I SA/Ka 2422/97, wyrok NSA z 12 grudnia 2001 r., SA/Rz 1438/01, wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., II OSK 2518/14, wyrok WSA w Olsztynie z 24 września 2008 r., II SAB/Ol 24/08, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 29 kwietnia 2015 r., II SAB/Go 5/15, P. Przybysz, K.p.a. Komentarz, Lex, 2021, t. 6 do art. 61, M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra (red.), K.p.a. Komentarz do art. 61-126. Tom II, Wyd. UW-M 2020, t. 4 do art. 61, H. Knysiak-Sudyka (red.), K.p.a. Komentarz, WKP 2019, t. 16 i 20 do art. 61).

Następnie, pismem z dnia 29 grudnia 2020 r. (nadanym 05.01.2021 r. i doręczonym 12.01.2021 r.) organ wezwał skarżącą do uzupełnienia akt sprawy o oświadczenie opisujące historię związku z partnerem, oświadczenie o ilości osób na utrzymaniu, ubezpieczenie zdrowotne za ostatni miesiąc i dokument potwierdzający legalne wykonywanie pracy na terytorium RP.

W dniu 12 stycznia 2021 r. pełnomocnik skarżącej załączył wyjaśnienia jako dokument elektroniczny, a w dniu 22 stycznia 2021 r. przesłał wyjaśnienia i oświadczenia wnioskodawczyni i jej partnera. Ponadto, w dniu 25 stycznia 2021 r. pełnomocnik strony złożył w formie elektronicznej ponaglenie.

Kolejna czynność organu - udzielenie odpowiedzi na ponaglenie - miała miejsce 28 stycznia 2021 r. (data nadania: 9 lutego 2021 r.), a 2 lutego 2021 r. Wojewoda [...] wydał decyzję [...] o udzieleniu skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium RP do dnia 2 lutego 2022 r. z uwagi na pobyt z partnerem, obywatelem Ukrainy. Decyzja nadana została do strony w dniu 9 lutego 2021 r., a doręczona 15 lutego 2021 r.

W ocenie Sądu wyżej przywołane okoliczności faktyczne sprawy wskazują, że zasadny okazał się zarzut skargi co do przewlekłego prowadzenia postępowania. Postępowanie w sprawie skarżącej nie było prowadzone w sposób efektywny, o czym świadczy w szczególności to, że organ wzywał skarżącą o określone dokumenty, które były terminowo i kompletnie przekazywane, a następnie kierował do strony kolejne wezwania o dokumenty, niewymienione wcześniej w swoich pismach. W ocenie Sądu z momentem złożenia wniosku (14 maja 2020 r.) i uzyskania informacji o celu pobytu skarżącej (pobyt z partnerem), organ winien był wezwać o wszystkie niezbędne dokumenty do wydania decyzji pobytowej. Tymczasem pierwsze wezwanie nastąpiło dopiero 13 października 2020 r., a i tak uzupełnienie dokumentów zgodnie z wytycznymi organu okazało się niewystarczające do wydania decyzji, skoro Wojewoda wystosował kolejne wezwanie. Organ winien w taki sposób zredagować wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku, aby po jego uzupełnieniu strona miała uzasadnione przekonanie, że decyzja w jej sprawie zostanie wydana w rozsądnym czasie. Nie jest zaś do zaakceptowania takie działanie organu, które nie koncentruje się na efektywnym załatwieniu wniosku strony, a czynności organu są w sposób nieuzasadniony przedłużane poprzez wielokrotne wzywanie do uzupełnienia wniosku o kolejne dokumenty i oświadczenia. Zdaniem Sądu mimo, że Wojewoda wykonywał zasadnie procesowo czynności, to następowały one w sposób nieudolny (brak jednego wezwania o wszystkie niezbędne dokumenty) i opieszały (rozpatrzenie wniosku skarżącej po prawie 9 miesiącach). Dodać trzeba, że zwłaszcza na pierwszym etapie od złożenia wniosku organ prowadził sprawę przewlekle, w sposób nieuzasadniony wydłużył termin załatwienia sprawy aż o 5 miesięcy. Dodać należy również, że jak wynika z akt sprawy, większość pism kierowanych do skarżącej nadawana była w placówce pocztowej po upływie blisko tygodnia od ich zredagowania i opatrzenia datą.

Faktem jest przy tym, że od dnia 14 marca 2020 r. na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej obowiązywał stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, zaś z dniem 20 marca 2020 r. w jego miejsce ogłoszono stan epidemii (rozporządzenia Ministra Zdrowia: z dnia 13 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 433 oraz z dnia 20 marca 2020 r. – Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Z dniem 31 marca 2020 r. weszła natomiast w życie ustawa z 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 568), mocą której do ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), dodano art. 15 zzs. Ustęp 1 tego artykułu stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID, bieg terminów procesowych i sądowych nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Jednocześnie powołany przepis stanowił, że w okresie o którym mowa w ust. 1, przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się (ust. 10 pkt 1). Dodatkowo w ust. 11 cytowanego art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. ustawodawca zastrzegł, że zaprzestanie czynności przez sąd, organ lub podmiot, prowadzące odpowiednio postępowanie lub kontrolę, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. Powołany wyżej przepis art. 15zzs ustawy z 2 marca 2020 r. został uchylony z dniem 16 maja 2020 r., przy czym terminy zawieszone na jego podstawie rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia 24 maja 2020 r. (art. 46 pkt 20 i art. 68 ust. 1, 2, 6 i 7 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2; Dz. U. z 2020 r., poz. 875 ze zm.).

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd przy dokonywaniu oceny, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie uwzględnił okresu od dnia 14 maja 2020 r. (stan zagrożenia epidemicznego) do dnia 24 maja 2020 r., w którym to dniu zawieszony termin zaczął biec dalej. Okres przewlekłego prowadzenia postępowania trwał więc od 24 maja 2020 r. (nieuzasadnione przedłużenie terminu rozpoczęcia rozpoznania sprawy) aż do ostatecznego uzupełnienia dokumentów 22 stycznia 2021 r. po którym nastąpiło wydanie decyzji z dnia 2 lutego 2021 r. (nadanej 9 lutego 2021 r.). Mając na uwadze terminowość i prawidłowość czynności podjętych przez organ, a także stopień zawiłości sprawy Sąd uznał, że czas trwania kontrolowanego postępowania (od momentu złożenia wniosku do wydania decyzji - 9 miesięcy) przekraczał rozsądne granice, naruszając prawo strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki. W sprawie zaistniały bowiem zarówno sytuacje, gdy organowi można było zarzucić niepodejmowanie żadnych czynności w toku załatwiania sprawy przy braku uzasadnienia dla takiej bierności oraz występowanie pomiędzy poszczególnymi czynnościami nadmiernie dużych odstępów czasu.

Reasumując, Sąd zgodził się więc ze skarżącą, że w niniejszej sprawie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a tym samym do naruszenia art. 12 k.p.a., art. 35 § 3 i art. 36 § 1 k.p.a., o czym Sąd orzekł w punkcie 1 wyroku. Niewątpliwie działania organu pozostają bowiem w jawnej sprzeczności z podstawową zasadą procedury administracyjnej, jaką jest zasada szybkości postępowania i przepisem art. 35, wyznaczającym terminy załatwiania sprawy. Podważają również zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Istotne jest przy tym, iż sprawa dotyczyła udzielenia pozwolenia na pobyt czasowy, a jej rozpoznanie w rozsądnym terminie miało dla skarżącej, jako obcokrajowca, istotne znaczenie.

Jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd w punkcie 2 wyroku stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Mając na uwadze argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargę Sąd uznał, że usprawiedliwienia dla braku działania organu oraz prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny i bez skoncentrowania postępowania dowodowego w jak najkrótszym czasie niezbędnym do wyjaśnienia sprawy, nie mogą stanowić zasady reżimu sanitarnego związanego z pandemią, warunki techniczne, kadrowe i lokalowe organu oraz znaczna ilość wniosków do rozpoznania. Okoliczności te – jakkolwiek mogące utrudniać zachowanie terminu rozpoznania sprawy, nie stanowią przyczyn opóźnień niezależnych od organu w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. lecz wiążą się z niedochowaniem przez organ należytej staranności w zabezpieczeniu dostatecznej obsady kadrowej zapewniającej terminowe załatwianie spraw administracyjnych i odpowiedniego zorganizowania postępowania administracyjnego, obejmującego również egzekwowanie od pracowników obowiązków w takim okresie, aby wydanie decyzji kończącej postępowanie prowadzone przez organ nastąpiło w rozsądnym terminie (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1233/19). Podkreślić trzeba, że to na organach państwa ciąży obowiązek zapewnienia sprawnej realizacji ich zadań, przy zapewnieniu przestrzegania obowiązujących przepisów i respektowania wyznaczonych tymi przepisami standardów działania administracji. Konsekwencje zaniedbania tego obowiązku nie mogą obciążać stron postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2020 r., sygn. akt III SAB/Gd 76/20).

Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa i odniesienie tego stanu do zaistniałej przewlekłości prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które z punktu widzenia celów ochrony zapewnianej stronie, powinny być powszechnie uznawane za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2019 r., sygn. akt VII SAB/Wa 18/19). Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być przy tym oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., sygn. akt OSK 468/13). W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, taka sytuacja zaistniała.

Częściowo uzasadnione jest żądanie skarżącej dotyczące przyznania sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. Przy czym dla tej oceny nie ma znaczenia zgłoszone przez stronę żądanie, gdyż sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Toteż stosownej ocenie podlegają okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia, ma ono bowiem służyć nie tylko zdyscyplinowaniu organu administracji publicznej do załatwienia wniosku strony, ale przede wszystkim niejako wynagrodzić stronie wadliwe działanie tegoż organu.

N. K. wskutek bezczynności organu oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w załatwieniu jej wniosku poniosła szkodę i w ocenie sądu szkoda ta winna być stronie zrekompensowana poprzez przyznanie odpowiedniej kwoty pieniężnej. Jak wynika z treści skargi, wskutek braku zezwolenia na pobyt czasowy skarżąca nie mogła podjąć nauki w policealnej szkole publicznej i miała utrudnioną możliwość w swobodnym przekraczaniu granicy. Wniosek z dnia 14 maja 2020 r. organ winien rozpoznać najpóźniej w ciągu 3 miesięcy, a uczynił to dopiero w dniu 2 lutego 2021 r. Oznacza to, że wskutek opóźnienia w załatwieniu wniosku N. K. przez pół roku miała utrudnioną możliwość podróżowania, a ewentualne podjęcie nauki w szkole publicznej przesunęło się na kolejny rok szkolny.

Obywatel - a mocą ustawy o cudzoziemcach i wobec art. 37 Konstytucji RP - również cudzoziemiec, ma prawo oczekiwać od administracji publicznej działań, które cechuje sprawność, szybkość, skuteczność, czy też ekonomiczność. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Obowiązek rozpatrzenia sprawy "w rozsądnym terminie" wynika z art. 6 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r., nr 61, poz. 284 ze zm.), a także z art. 17 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. Prawo do dobrej administracji można też wyprowadzić z zasady naczelnej zawartej w art. 2 Konstytucji RP – demokratycznego państwa prawnego. Z pewnością już tylko sama zasada praworządności, określona w art. 6 k.p.a., nakazuje organom administracji publicznej prowadzenie postępowania w sposób uwzględniający wszelkie zasady procesu i prawa strony tym "uważniej", że stroną jest cudzoziemiec.

W związku z powyższym Sąd uznał, że zasadne jest żądanie skarżącej o przyznanie kwoty pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Jeżeli chodzi o wysokość przyznanej kwoty to Sąd za właściwe uznał przyznanie skarżącej od Wojewody [...] sumy pieniężnej w wysokości 1000 zł. Suma pieniężna jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym mającym na celu wzmocnienie instytucji przeciwdziałających bezczynności oraz przewlekłemu prowadzeniu postępowania, a jej przyznanie ma charakter kompensacyjny. Jest to swoista sankcja dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, której celem jest zrekompensowanie stronie niedogodności jakich doznała na skutek bezczynności i przewlekłego działania organu. Może być ona przyznana w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz zdyscyplinowania organu (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 111/19). W ocenie Sądu, przyznanie sumy pieniężnej w kwocie określonej w pkt 3 wyroku, z jednej strony zdyscyplinuje organ administracji do wprowadzenia efektywnych zasad procedowania w tego rodzaju sprawach, z drugiej w sposób dostateczny zrekompensuje wszelkiego rodzaju niedogodności jakie związane były z tak długim oczekiwaniem na podjęcie w niniejszej sprawie czynności zmierzających do zakończenia postępowania w sprawie z wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. W ocenie Sądu zasądzona kwota stanowi rekompensatę za negatywne przeżycia psychiczne i moralne skarżącej związane z bezczynnością oraz naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki. Jest także sankcją dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

W ocenie Sądu brak jest natomiast podstaw do przyznania kwoty pieniężnej w wysokości określonej w skardze. W związku z tym, Sąd oddalił skargę w zakresie przyznania kwoty pieniężnej przekraczającej 1000 zł.

Reasumując Sąd uznał, że skarga jest częściowo zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku . K. z 14 maja 2020 r. Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd uznał, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt 1 i 2 wyroku) oraz na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. przyznał skarżącej kwotę pieniężną w wysokości 1000 zł (punkt 3 wyroku). Wobec tego, że przyznanie wyższej kwoty pieniężnej byłoby nieuzasadnione, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd w pkt 4 oddalił skargę w pozostałej części.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a., Sąd zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R.T-M.