Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2526/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, 145 par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Kuś, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2020 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania administracyjnego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], którym odmówiono Wspólnocie Mieszkaniowej przy ul. [...] wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] nr [...] z dnia [...] grudni 2017r. nr [...] Jako podstawę prawną organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] (dalej "PINB", "organ I instancji") z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] zatwierdzono inwestorowi [...] Sp. k. z siedzibą w [...] projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Pismem z dnia 19 grudnia 2018 r. Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] (dalej jako "skarżąca", "Wspólnota") powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zwróciła się do PINB o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ww. ostateczną decyzją, wskazując, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. PINB wezwał Wspólnotę do złożenia wyjaśnień w zakresie wykazania interesu prawnego Wspólnoty w w/w sprawie oraz złożenia oświadczenia o dacie w jakiej Wspólnota dowiedziała się o decyzji PINB z dnia [...] grudnia 2017 r.

W dniu 25 stycznia 2019 r. do PINB wpłynęły wyjaśnienia Wspólnoty, do których dołączono oświadczenie Wspólnoty z dnia 17 stycznia 2019r., zgodnie z którym: "Wspólnota dowiedziała się o decyzji PINB dla [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. (...) w dniu 28 listopada 2018r., tj. w dniu, w którym o decyzji PINB dowiedział się pełnomocnik Wspólnoty w związku z wizytą w Urzędzie Dzielnicy. " Uzasadniając swój interes prawny w uczestnictwie w postępowaniu zakończonym w/w decyzją Wspólnota w oświadczeniu z dnia 22 stycznia 2019 r. wskazała cyt.: "Wspólnota jest właścicielem działki ew. [...] z obrębu [...] przy ul [...] ; przez opisywaną wyżej działkę przebiega - będąca w dyspozycji Wspólnoty - sieć centralnego ogrzewania, oznaczona w Systemie Informacji Przestrzennej [...] symbolem [...]; obiekt budowlany realizowany na podstawie decyzji PINB dla m[...]Nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. (...) został, zgodnie z projektem, przyłączony do sieci centralnego ogrzewania za pośrednictwem opisanej wyżej infrastruktury znajdującej się na nieruchomości Wspólnoty; Wspólnota nie wyrażała zgody na przyłączenie opisanego wyżej budynku do sieci centralnego ogrzewania znajdującego się na nieruchomości Wspólnoty."

PINB postanowieniem z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "[...]WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] uchylił ww. postanowienie PINB z dnia z dnia [...] lutego 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. [...]WINB wskazał, że organ powiatowy ponownie rozpoznając sprawę powinien podjąć czynności mające na celu weryfikację wniosku Wspólnoty w kontekście wpływu inwestycji, która ma zostać zrealizowana na postawie projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego ww. decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. na działkę wnioskującej Wspólnoty, a w konsekwencji podjąć czynności mające na celu weryfikację prawidłowości wydania decyzji objętej wnioskiem w świetle ustawowo określonych podstaw wznowienia postępowania.

PINB postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] powołując się na art. 149 § 3 w związku z art. art. 147, art. 145 § 1 pkt 4 i art. 150 § 1 oraz art. 123 k.p.a. ponownie odmówił Wspólnocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Organ I instancji wyjaśnił, że Burmistrz Gminy [...]decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-mieszkalnego z garażem podziemnym, przyłączami inżynieryjnymi: sieci c.o., wodno-kanalizacyjnym i energetycznym oraz zagospodarowaniem terenu, na działce nr ew. [...], części działki nr ew. [...] (dot. budowy drogi dojazdowej i przyłączy) oraz dz. ew. nr [...] i [...] (dotyczy budowy przyłącza c.o.) z obrębu [...]przy ulicy [...] . Decyzją z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie m.in. przyłącza sieci cieplnej wybudowanego na podstawie ww. decyzji.

Jak wynika z powyższego Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] posiadała interes prawny w sprawie inwestycji polegającej na budowie przyłącza sieci ciepłowniczej, która została zrealizowana na podstawie decyzji ostatecznej z 2000 r. Niemniej jednak inwestycja w tej części została zakończona i oddana do użytkowania.

Organ I instancji podniósł, że postępowanie prowadzone przez PINB dotyczyło zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku, bez przyłączy, niemniej jednak organ dokonał ponownej analizy projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją nr [...]z dnia [...] grudnia 2017 r., pod kątem ustalenia, czy planowane roboty budowlane mogą wywierać wpływ na działkę nr [...]przy ul. [...], będącej własnością Wspólnoty Mieszkaniowej.

Organ wskazał, że analizując projekt budowlany zamienny ustalono, że realizowana inwestycja nie zacienia sąsiedniej nieruchomości, nie powoduje zanieczyszczenia powietrza, przedostawania uciążliwych zapachów, ograniczenia dopływu światła dziennego oraz nie powoduje ograniczenia w sposobie użytkowania i zagospodarowania dz. ew. nr [...] z obrębu [...]Wobec powyższego stwierdzić należy, że inwestycja aktualnie realizowania na nieruchomości przy ul. [...]na podstawie projektu budowlanego zamiennego nie oddziałuje na działkę nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...].

Zdaniem organu Wspólnota Mieszkaniowa przy [...] jako wnioskodawca nie posiada przymiotu strony, a przez to legitymacji materialnoprawnej do udziału w zakończonym decyzją ostateczną postępowaniu. Roszczenia związane z wybudowanym legalnie przyłączem nie na swojej działce nie podlegają kompetencji organów nadzoru budowlanego. Spory wynikłe z ewentualnie poniesionych szkód spowodowane prowadzonymi robotami winny być rozstrzygane w ramach wzajemnych polubownych negocjacji lub w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego przed sądami powszechnymi.

Pismem z dnia 30 maja 2019 r. strona skarżąca złożyła zażalenie na ww. postanowienie organu I instancji. Postawiła zarzuty naruszenia:

- naruszenia art. 149 § 3 k.p.a. - poprzez odmowę wznowienia postępowania, tymczasem brak było ku temu podstaw, albowiem w przypadku powołania się przez wnioskodawcę na okoliczność, iż jest stroną postępowania w sprawie, o którego wznowienie wnosi, która bez własnej winy nie brała w nim udziału oraz w przypadku konieczności badania zasadności takiego twierdzenia, brak jest możliwości zastosowania art. 149 § 3 k.p.a. poprzez odmowę wznowienia postępowania, a organ ma obowiązek zastosowania art. 149 § 1 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania,

- naruszenie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202 ze zm., dalej: "p.b.") w zw. z art. 28 k.p.a. - poprzez badanie statusu Wspólnoty jako strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB w świetle art. 28 ust. 2 p.b., tymczasem status Wspólnoty jako strony postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB należało badać w świetle art. 28 k.p.a., albowiem ten właśnie przepis, a nie art. 28 ust. 2 p.b., reguluje kwestię stron postępowania prowadzonego na podstawie art. 50-51 p.b., w którym to trybie została wydana decyzja PINB,

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. - poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej, zasady przekonywania, zasad postępowania dowodowego i wymogów stosujących się do uzasadnienia postanowienia, przejawiające się w szczególności w nieustosunkowaniu się i nieprzeanalizowaniu twierdzeń Wspólnoty przedstawionych w jej piśmie do PINB z dnia 23 stycznia 2019 r., oparcie się na faktach, które nie wynikają ze zgromadzonego materiału dowodowego i niewłączeniu w poczet materiału dowodowego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją PINB,

- naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. - poprzez niewzięcie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy pod uwagę okoliczności, których wzięcie pod uwagę przez PINB nakazał [...]WINB w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], mocą którego uchylono postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2019 r. w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB.

W wyniku rozpoznania zażalenia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] sierpnia 2019 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykazuje, że żądanie wznowienia postępowania pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania.

Organ odwoławczy podniósł, że [...]WINB po analizie zażalenia, posiadanego materiału dowodowego, w tym decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...]i projektu budowlanego stanowiący załącznik do tej decyzji, ustalił, że nie znajdują się w powyższych się w powyższych dokumentach zapisy odnośnie objęcia obszarem oddziaływania planowanej inwestycji polegającej na budowie omawianego budynku mieszkalnego wielorodzinnego działki nr ewid [...]z obrębu [...]przy ul. [...]. Jak wskazał PINB uczestnictwo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę było związane jedynie z kwestią budowy sieci ciepłowniczej.

Z kolei autorzy projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2017r. w części opisowej w uwagach końcowych wskazali, że "planowana inwestycja nie wpływa na stan środowiska oraz nie narusza praw osób trzecich tj. nie wykracza poza obszar działki będącej własnością inwestora (pkt. 8, str. 11 projektu zamiennego). Natomiast na str. 12 projektu zamiennego znajduje się analiza oddziaływania projektowanego obiektu na działki sąsiednie w tym, na działkę nr ewid. [...]z obr[...], z której wynika, że:

• projektowana zabudowa nie wyklucza możliwości lokalizacji budynku ZL w odległości 8 m (§ 12. § 271, § 272 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 22 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, dalej jako "rozporządzenie techniczne"),

• projektowana zabudowa nie spowoduje przesłaniania (§ 13 ww. rozporządzenia),

• projektowana zabudowa nie powoduje zacienienia (§ 60 oraz § 40 ww. rozporządzenia),

• projektowane miejsca postojowe nie wpływają na lokalizacje przyszłego budynku w odniesieniu do odległości od miejsc postojowych (§ 19, § 20, § 21 ww. rozporządzenia).

We wnioskach analizy oddziaływania projektowanego obiektu autorzy wskazali, że "mając na uwadze rodzaj i charakterystykę planowanej inwestycji, funkcję, parametry oraz towarzyszącą infrastrukturę techniczną ustala się, że obszar oddziaływania projektowanego obiektu nie wykracza poza teren inwestycji czyli działki nr ew. [...] i [...]z obrębu [...]" (str. 16 projektu zamiennego).

[...]WINB, dokonując obszernej analizy ww. przepisów rozporządzenia technicznego wskazał, że wnioski sformułowane przez projektanta są właściwe. Tym samym w ocenie organu odwoławczego brak jest przepisów prawa materialnego, który zostałyby naruszone w stosunku do skarżącej Wspólnoty, z których mogłaby ona wywieść swój interes prawny. [

Zdaniem organu argumentacja zawarta przez Wspólnotę we wniosku o wznowienie postępowania z dnia [...] grudnia .2018r. uzupełnionym pismem z dnia 23 stycznia 2019r., jak i w zażaleniu w świetle analizowanego materiału dowodowego jest niewystarczająca do przyjęcia, iż przysługuje jej przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w przedmiotowej sprawie. Wywody skarżącej świadczą jedynie o występowaniu po jej stronie interesu faktycznego, który nie może zastąpić wymaganego interesu prawnego do skutecznego uruchomienia postępowania administracyjnego przez wnioskodawcę.

[...]WINB stwierdził, że zaskarżone postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania na wniosek nieuprawnionego podmiotu jest prawidłowe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a organ w ramach przeprowadzonego postępowania zażaleniowego nie znalazł podstaw do uchylenia bądź zmiany zaskarżonego postanowienia organu I instancji.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i oraz postanowienia organu I instancji, oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca ponownie postawiła zarzuty naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że brak było podstaw do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB i że Wspólnota nie jest jego stroną oraz utrzymanie w mocy postanowienia I instancji podczas gdy prawidłowe jest rozstrzygnięcie przeciwne, a zatem należało uchylić postanowienie I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skarżąca, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podkreśliła, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Jeśli istnieją wątpliwości co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a.

Strona skarżąca wskazała także, że nieruchomość inwestora bezpośrednio graniczy z nieruchomością Wspólnoty, a realizację budynku inwestora zamierzono w odległości ok. 3 m od nieruchomości Wspólnoty i ok. 8 m od budynku Wspólnoty. W myśl wyroku WSA w Krakowie z 22 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 469/18) podkreślono, ze w postępowaniu naprawczym określonym przepisami art. 50-51 p.b. ma zastosowanie ogólna norma z art. 28 k.p.a., zgodnie z którą stroną postępowania legalizacyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy przedmiot postępowania. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach innego podmiotu, wpływającą jednak na prawa i obowiązki tej osoby. W świetle powyższego zdaniem strony skarżącej decyzja PINB, zezwalając i ustalając warunki realizacji inwestycji, rozstrzyga o prawach i obowiązkach inwestora, wpływając jednak na prawa i obowiązki Wspólnoty. Oznacza to, że postępowanie zakończone decyzją PINB dotyczy interesu prawnego Wspólnoty.

Strona skarżąca podkreśliła, że że na str. 16-18 projektu inwestor zamieścił rozdział zatytułowany "Analiza zacieniania i kąta przesłaniania". Napisał tam; "W wyniku budowy projektowanego budynku, w obszarze oddziaływania co do zakresu ewentualnego przesłaniania, znajdą się 3 budynki: (...) budynek wielorodzinny przy ul. [...] (dz. nr ew. [...]) oznaczony na rysunkach analizy jako nr 4 (budynek Wspólnoty)". PINB zatwierdził projekt zawierający powyższe stwierdzenie w decyzji PINB. Jest to wciąż decyzja ostateczna i prawomocna. Zacytowany fragment jednoznacznie więc przesądza, że Wspólnota jest stroną postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB z dnia [...] grudnia 2017 r. Poza tym, przytoczone ustalenie jest zarówno dla PINB, jak i Inspektora wiążące, a zatem nie mogli oni poczynić ustaleń odmiennych.

Skarżąca przywołała pogląd orzeczniczy, w myśl którego sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Wskazała, że w niniejszej sprawie:

- na str. 11-16 projektu inwestor zamieścił rozdział zatytułowany "Analiza obszaru oddziaływania planowanej inwestycji". W tej części opracowania inwestor poddał badaniu spełnienie przewidzianych przepisami wymogów odległościowych pomiędzy nieruchomością inwestora a nieruchomością Wspólnoty i budynkiem Wspólnoty.

- na str. 16-18 projektu Inwestor badał spełnienie wymogów dotyczących naturalnego oświetlenia pomieszczeń (§ 13 rozporządzenia technicznego) ze względu na sąsiedztwo budynku Wspólnoty z nieruchomością inwestora.

Zdaniem Wspólnoty z powyższego wynika, że toku postępowania w sprawie zakończonej decyzją PINB było analizowane wzajemne oddziaływanie pomiędzy nieruchomością inwestora a nieruchomością i budynkiem Wspólnoty. Z projektu wynika bowiem, ze przedmiotowe oddziaływanie istnieje, tylko w ocenie autora opracowania jest zgodne z prawem.

Wspólnota podkreśliła, że budowa tak dużego obiektu, jaką jest przedmiotowa inwestycja, w odległości zaledwie ok. 3 m od granicy nieruchomości Wspólnoty i ok. 8 m od okien posadowionego na niej budynku Wspólnoty sprawia, że inwestycja oddziałuje na nieruchomość Wspólnoty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zauważyć, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość prawną ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną ale wyłącznie w wypadku, jeżeli wznawiane postępowanie było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową, wymienioną wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1 - 8 k.p.a. Strona, żądając wznowienia postępowania, powinna wskazać przyczynę wznowienia, uzasadniając to na tyle precyzyjnie, aby organ miał możliwość podjęcia postanowienia na podstawie art. 149 § 1 k.p.a.

Zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b następuje tylko na żądanie strony. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania (art. 148 § 1 k.p.a.). Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 2). Zgodnie natomiast z art. 149 § 1 i § 3 k.p.a. wznowienie postępowania lub odmowa wznowienia następuje w drodze postanowienia. Postanowienie o wznowieniu stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (§ 2).

Z powyżej powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wynika, że przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie kwestie formalne dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, tj. czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminów wymienionych w art. 148 k.p.a. Natomiast, jeśli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.).

Podkreślić należy, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 k.p.a. dotyczy tylko tych przypadków, gdy wspomniane przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. a zatem gdy bez koniecznych czynności postępowania wyjaśniającego można stwierdzić po stronie żądającego wszczęcia postępowania brak interesu prawnego (vide: wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 933/14, czy wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r. sygn.. akt II OSK 1833/19). Idzie tu jednak o sytuacje nie mogące wzbudzić wątpliwości, np. gdy osoba żąda wznowienia postępowania w sprawie mimo, że nie ma z nią jakichkolwiek związków, powołuje się jedynie na naruszenie obiektywnego porządku prawnego lub nie ma zdolności do czynności prawnych i działa bez udziału przedstawiciela ustawowego (por. B. Adamiak, w: System prawa administracyjnego, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 259) lub gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej bądź też gdy wnioskodawca w czasie wydania decyzji ostatecznej niewątpliwie nie był właścicielem nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2017 r., II OSK 2306/15, CBOSA).

W ocenie Sądu taki przypadek nie wystąpił jednak w niniejszej sprawie. Wskazać należy, że decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...]z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...]zatwierdzono inwestorowi [...]Sp. k. z siedzibą w [...]projekt budowlany zamienny dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym oraz zagospodarowaniem terenu na dz. ew. nr [...] i [...]z obrębu [...]przy ul. [...] Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało przeprowadzone w trybie naprawczym, gdyż zrealizowane na podstawie pierwotnego pozwolenia na budowę roboty budowlane istotnie odstępują od zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie projektu zagospodarowania działki (inne usytuowanie budynku względem granic działki) i zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego (zwiększono kubaturę kondygnacji garażowej i parterowej). Bezsporne jest również, że nieruchomość, której dotyczy ww. inwestycja, sąsiaduje bezpośrednio z nr [...]z obrębu [...]przy ul. [...] na której jest posadowiony budynek mieszkalny ul. [...] , w którym została ustanowiona Wspólnota Mieszkaniowa,. Bezsporne jest również, że Wspólnota nie brała udziału w postepowaniu w sprawie zakończonej ww. decyzja PINB, a następnie złożyła wniosek o wznowienie postępowania powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W stanie faktycznym analizowanej sprawy nie sposób uznać za całkowicie oczywiste, że skarżąca nie ma podstaw do żądania wszczęcia postępowania zakończonego decyzją ostateczną Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...]z dnia [...]grudnia 2017 r. nr [...], gdy przecież powołuje się na określone przepisy prawne stanowiące oparcie jej własnego interesu prawnego, podnosi od początku konkretne okoliczności mające świadczyć o jego naruszeniu. Słusznie wskazała skarżąca, że w kontekście obszernych wyjaśnień złożonych przez Wspólnotę w różnych pismach w trakcie postępowania, weryfikacja jej statusu strony wymagała przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w oparciu o akta sprawy. Potwierdza to fakt, że celem rozpatrzenia żądania Wspólnoty organ zwracał do Prezydenta [...]o przesłanie mu dokumentacji inwestycyjnej i analizował trzy projekty budowlane. Badał obszar oddziaływania Inwestycji, kwestię budowy sieci ciepłowniczej, oświadczenia projektantów, zagadnienia ochrony przeciwpożarowej, przesłaniania, zacieniania, nasłonecznienia, miejsc postojowych, zachowania niezbędnych odległości, a także rodzaj i charakterystykę Inwestycji, jej parametry i towarzyszącą infrastrukturę techniczną. Opis tego badania obejmuje kilka stron postanowienia II instancji. Z całą więc pewnością, kwestia legitymacji Wspólnoty w postępowaniu w sprawie zakończonej ww. decyzją PINB nie jest oczywista.

Słusznie także skarżąca wskazała na dominującą obecnie linię orzeczniczą, która dotyczy postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, ale ma zastosowanie także do trybów naprawczych, w myśl której ustalenie przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Stroną tego postępowania powinny być zatem nie tylko osoby, których prawa zostają naruszone określonym rozwiązaniem projektowym, ale także takie, na których nieruchomości obiekt projektowany może oddziaływać, nawet jeżeli z projektu wynika, ze spełniono wszystkie wymagania aktualnie wynikające z przepisów prawa budowlanego i przepisów odrębnych. Niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę" (vide: wyrok NSA w z dnia 19 grudnia 2018 r., sygn. akt II OSK 236/17,CBOSA, wyrok NSA z dnia 23 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 4021/19, LEX nr 2772409). Powyższe dodatkowo wskazuje na nieoczywistość kwestii interesu prawnego Wspólnoty w ww. postepowaniu dotyczącym decyzji PINB.

Mimo pewnych rozbieżności w orzecznictwie podkreśla się, że jeśli zachodzą jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy, na której zostało oparte żądanie wznowienia postępowania i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (por. wyroki NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, [w:] "Samorząd Terytorialny" 1997, nr 11, poz. 6; z dnia 24 marca 1998 r., II SA 122/98, [w:] ONSA 1999, nr 2, poz. 53; oraz z dnia 30 stycznia 2008 r. II OSK 1949/06 [w:] LEX nr 437529). Sytuacja taka zachodzi w szczególności w przypadku oparcia zgłoszonego żądania na przepisie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., w którym zgłaszający to żądanie wywodzi, że został pominięty w postępowaniu mimo posiadania przymiotu strony. Weryfikacja tych twierdzeń wnoszącego podanie winna wtedy nastąpić po wznowieniu postępowania. Jeśli więc są wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania i zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania czy dana podstawa występuje.

W świetle powyższego w niniejszej sprawie niedopuszczalna była odmowa wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. k.p.a., albowiem w sytuacji powoływanie się przez stronę na konkretny, własny interes prawny uzasadniający wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ powinien zatem wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.), a następnie wydać na podstawie art. 151 k.p.a. decyzję, w której albo odmówi uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. albo uchyli decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie takich podstaw do jej uchylenia i wówczas wyda nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 ww. ustawy.