Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 237/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 807/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 sierpnia 2013 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2013 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w punkcie 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w punkcie 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; w punkcie

3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że wnioskiem z dnia 16 kwietnia 2008 r. [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie wystąpiła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy odmówił ustalenia warunków zabudowy. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Rozpatrując ponownie sprawę Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] września 2011 r. ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażem podziemnym i elementami zagospodarowania terenu na działce nr ew. [...] i części działki nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] na terenie Dzielnicy Ursynów w Warszawie. Ustalono następujące parametry inwestycji:

a) wskaźnik powierzchni zabudowy: 0,25;

b) szerokość elewacji frontowej wzdłuż granicy A-B: do 56 m, wzdłuż granicy D-E: do 36 m;

c) wysokość zabudowy liczona od poziomu terenu istniejącego do kalenicy: zgodnie z załącznikiem graficznym, tj.: dla budynku usytuowanego w północno-zachodniej części terenu inwestycji - do IV kondygnacji naziemnych do 15 m, dla budynku usytuowanego we wschodniej części terenu inwestycji - do III kondygnacji nadziemnych do 12 m;

d) kształt i forma dachu - dachy dwuspadowe lub wielospadowe o kątach nachylenia połaci dachowych od 25 do 40 stopni; główne kalenice równoległe do granic A-B i D-E.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli: Wspólnota Mieszkaniowa ul. [...] w Warszawie, Wspólnota Mieszkaniowa [...] w Warszawie oraz M.D.. Do akt sprawy złożono również pismo Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...], które z uwagi na jego treść potraktowane zostało przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie jako odwołanie od wydanej w niniejszej sprawie decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło decyzję Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] września 2011 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na treść art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że wątpliwości budzi w niniejszej sprawie prawidłowość ustalenia kręgu stron postępowania. Podkreślił, że na konieczność zweryfikowania prawidłowości postępowania pod kątem ustalenia kręgu stron postępowania zwrócono uwagę już w decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r., a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznający skargę od decyzji Kolegium i Naczelny Sąd Administracyjny, który rozpoznał skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku – zdaniem organu – że po wydaniu powyższych orzeczeń organ pierwszej instancji nie podjął czynności mających na celu zweryfikowanie kręgu stron postępowania w sprawie. Zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest wypisów z ewidencji gruntów dla wszystkich działek, których właściciele lub użytkownicy wieczyści powinni być stroną w niniejszej sprawie. Konieczność zweryfikowania kręgu stron postępowania uzasadniona jest również upływem czasu od wszczęcia postępowania do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do treści merytorycznej zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wskazało, że zgodnie z przepisem art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się na wniosek inwestora. Kolegium zwróciło uwagę, że z porównania treści wniosku o wydanie decyzji z treścią decyzji wynika, że zaskarżona decyzja została wydana niezgodnie z wnioskiem inwestora w zakresie parametru wysokości planowanej inwestycji. Z treści wniosku wynika, że inwestor określił liczbę kondygnacji naziemnych na V, a wysokość budynku na 14 m. W decyzji natomiast ustalono wysokość budynku usytuowanego w północno - zachodniej części terenu inwestycji - do IV kondygnacji naziemnych do 15 m, dla budynku usytuowanego we wschodniej części terenu inwestycji - do III kondygnacji nadziemnych do 12 m.

Organ drugiej instancji wskazał, że z treści art. 54 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy, a także z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), wynika, że załącznikiem do decyzji o warunkach zabudowy jest mapa. Zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 powyższej ustawy mapa, o której mowa powyżej powinna mieć skalę 1:500 lub 1:1000. W niniejszym przypadku załącznik do zaskarżonej decyzji stanowi mapa w skali 1:2000, co jest nieprawidłowe w świetle przywołanych wyżej przepisów.

Przytaczając następnie treść art. 61 ust. 1 powyższej ustawy, oraz § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. organ odwoławczy stwierdził, że w celu ustalenia wymagań dla planowanej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, z powodu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczono wokół przedmiotowej działki granice obszaru analizowanego i przeprowadzono w nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 powyższej ustawy. Na mapie stanowiącej załącznik graficzny do zaskarżonej decyzji zaznaczono granice obszaru analizowanego, a także przypisano działkom znajdującym się w obszarze analizowanym parametry, o których mowa w przywołanym powyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie analiza częściowo nie została sporządzona prawidłowo, a mianowicie:

1/ z części tekstowej analizy nie wynika, na jakiej podstawie ustalono, że średni wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (§ 5 rozporządzenia), który wynosi 0,27, jeśli nie liczyć stwierdzenia, że dla poszczególnych działek położonych w granicach obszaru analizowanego wartość tego wskaźnika waha się w granicach 0,15-0,38; ust. 1 powołanego paragrafu wyraźnie stanowi, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, zaś ust. 2 powyższego paragrafu wskazuje, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Wątpliwości Kolegium budzi również kompletność danych zawartych w analizie w zakresie powyższego parametru, ponieważ nie przypisano tego parametru do każdej z działek w obszarze analizowanym;

2/ brak jest danych odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla działek w obszarze analizowanym;

3/ zgodnie z § 8 powyższego rozporządzenia, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nie wskazał, jakie dachy mają budynki na działkach w obszarze analizowanym (i na jakich konkretnie działkach). W analizie wskazano jedynie ogólnie, że zgodnie z wizualizacją przedstawioną przez inwestora dla planowanych budynków przewidziane są dachy skośne, co jest zgodne z kształtem dachów znajdujących się w rejonie inwestycji.

Ponadto Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, wskazało, że organ pierwszej instancji winien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku i przedłożenia aktualnych warunków przyłączenia planowanej inwestycji do sieci.

Za uchybienie organ odwoławczy uznał to, że wbrew obowiązkowi organ pierwszej instancji nie ustalił w decyzji wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej dla działki, na której planowana jest inwestycja.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 60 ust. 1 powyższej ustawy, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy stanowi, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Jak wynika z akt sprawy, teren planowanej inwestycji budowlanej przylega do pasa drogowego ul. [...] i od tej ulicy przebiegać ma obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji. W aktach sprawy znajduje się pismo Wydziału Architektury i Budownictwa w Dzielnicy Ursynów dotyczące pozytywnego zaopiniowania planowanej inwestycji w zakresie obsługi komunikacyjnej. W piśmie tym organ uzgadniający zawarł szereg uwag, które powinny zostać wpisane do decyzji. Z treści punktu 1.4 zaskarżonej decyzji wynika, że organ nie uwzględnił w decyzji wszystkich uwag organu uzgadniającego. Kolegium zwróciło również uwagę na okoliczność, że w aktach sprawy brak jest projektu decyzji, nie wiadomo jaki projekt decyzji podlegał uzgodnieniu w toku postępowania.

Na marginesie Kolegium wskazało, że w decyzji o warunkach zabudowy mogą zostać zawarte tylko elementy, o których mowa w art. 61 powyższej ustawy i przepisach wykonawczych do tej ustawy. W przypadku, gdy organ nakłada w decyzji na inwestora jakiś obowiązek zobowiązany jest do wskazania przepisu, z którego wynika nałożenie takiego obowiązku. W niniejszym przypadku organ w punkcie 1.1 zaskarżonej decyzji nałożył na inwestora m.in. obowiązek odtworzenia placu zabaw dla dzieci, a także zawarł wymogi dotyczące lokalizacji wjazdu do projektowanego garażu, a w tym zakresie nie wskazał podstawy prawnej do zawarcia w decyzji powyższych wymogów.

Końcowo organ drugiej instancji wskazał, że zarzuty dotyczące procesu budowlanego, m.in. dotyczące niedogodności związanych z budową nie są rozpoznawane w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Na tym etapie postępowania nie rozpoznaje się również zarzutów dotyczących przepisów przeciwpożarowych - kontrola inwestycji pod kątem spełniania wymogów w tym zakresie odbywa się na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Nie jest również uzasadniony – zdaniem organu odwoławczego – zarzut sprzeczności planowanej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy. Studium nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego i nie ma charakteru wiążącego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie. Zaskarżonej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła:

1/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717);

2/ naruszenie prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 powyższej ustawy;

3/ naruszenie prawa materialnego tj. § 5, § 6 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 64, poz. 1588);

4/ naruszenie prawa materialnego tj. art. 60 ust. 1 w zw. z art. 543 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym;

5/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 10 k.p.a.;

6/ naruszenie prawa procesowego tj. art. 138 § 2 k.p.a..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Dopuszczalność wydania przez organ odwoławczy tego typu decyzji jest ograniczona wymogiem spełnienia określonych przesłanek. Sytuacja taka mogłaby zaistnieć, gdyby organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów kpa. W takiej sytuacji organ odwoławczy, aby ocenić, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości, albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony, nie mieści się to w jego kompetencji.

W pierwszej kolejności Sąd podkreślił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie kwestionując prawidłowość ustalenia stron postępowania w niniejszej sprawie, wskazało jedynie w uzasadnieniu decyzji, że należy zweryfikować prawidłowość postępowania pod kątem ustalenia kręgu stron, powołując się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostały wydane w niniejszej sprawie. Tymczasem wyrokiem z dnia 22 września 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. B. i A. O. w przedmiocie uznania skarżących za stronę postępowania w niniejszej sprawie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r. oddalił skargę kasacyjną wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż członków Wspólnoty Mieszkaniowej w postępowaniu tym reprezentuje Wspólnota Mieszkaniowa. Tylko Wspólnota Mieszkaniowa powinna być zawiadamiana o toczącym się postępowaniu i tylko Wspólnocie Mieszkaniowej powinny być doręczane wydawane w toku postępowania rozstrzygnięcia organów administracji, a nie poszczególnym członkom tej Wspólnoty. Uchylając decyzję organu pierwszej instancji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie - wbrew ustawowemu obowiązkowi – wskazało ogólnikowo na konieczność ponownego ustalania kręgu stron postępowania, uzasadniając to upływem czasu. Wskazało, że brak jest wypisu z ewidencji gruntów dla wszystkich działek. Skoro zatem organ przeprowadzał weryfikację w tym zakresie to – w ocenie Sądu - winien wskazać, właściciele lub użytkownicy wieczyści których działek zostali pominięci w sprawie.

Odnosząc się merytorycznego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji Sąd wskazał, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje bezwzględnego związania organu ustalającego warunki zabudowy wnioskiem inwestora w zakresie gabarytów projektowanej inwestycji. Po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, przy rozstrzyganiu o możliwości ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji organ nie jest związany wskazanymi przez inwestora poszczególnymi parametrami technicznymi, opisującymi planowany obiekt budowlany. Mogą one być ustalone w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora. Inwestor, wskazując te parametry we wniosku nie jest w stanie przewidzieć wyników analizy, dlatego musiałby kilkakrotnie występować z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, dotyczącym tej samej inwestycji aż do momentu, w którym wniosek co do tych parametrów byłby całkowicie zgodny z warunkami zabudowy ustalonymi przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/06).

Sąd uznał również za trafny zarzut skarżącego co do nałożenia na organ pierwszej instancji obowiązku wyznaczenia powierzchni biologicznie czynnej. Rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589) w § 2 pkt 3 wymieniając treść decyzji ustalającej warunki zabudowy wskazuje na ustalenie powierzchni biologicznie czynnej, jednakże nie jest to wymóg dopuszczalności prawidłowego ustalenia warunków zabudowy i nie wynika z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Za nietrafne Sąd uznał rozważania organu drugiej instancji co do niewłaściwego określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu przeznaczonego pod zabudowę. Podkreślił przy tym, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy określa się w stosunku do powierzchni terenu inwestycji oznaczonej liniami rozgraniczającym. Określony decyzją wskaźnik zabudowy 0,25 odpowiada ustaleniom analizy wskazującej, iż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy na analizowanym obszarze wynosi właśnie 0,25, biorąc pod uwagę, że wskaźniki w analizowanym obszarze wahają się od 0,15 do 0,38.

Zgodnie z § 6 powyższego rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2).

W analizie sporządzonej w niniejszej sprawie, a następnie w wydanej decyzji o warunkach zabudowy, ustalono, iż szerokość elewacji frontowej wzdłuż granicy A-B powinna wynosić 56 m., natomiast szerokość elewacji wzdłuż granicy D-E powinna wynosić 36 m. Z analizy i z treści uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że średnia szerokości elewacji frontowych zabudowy bezpośrednio sąsiadującej z planowaną inwestycją wynosi 56 m, a zatem – jak uznał Sąd - organ prawidłowo ustalił przedmiotowy parametr.

Następnie Sąd zaznaczył, że stosownie do § 8 cytowanego rozporządzenia określić należy wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Organ pierwszej instancji określił, że dla projektowanych budynków należy przyjąć dachy dwuspadkowe o kątach nachylenia połaci dachowych od 25º do 40º. Określono również, że dla budynku usytuowanego wzdłuż granicy A-B kierunek kalenicy równoległy będzie do tej granicy, a dla budynku usytuowanego wzdłuż granicy D-E kierunek kalenicy będzie równoległy do ulicy [...].

Ponadto Sąd podkreślił, że skoro z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika obowiązek uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego z właściwym zarządcą drogi, to może powstać sytuacja (i taka właśnie powstała w rozpoznawanej sprawie), że prezydent miasta jest właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia tej decyzji. W takiej sytuacji, nie powstaje obowiązek uzgodnienia. W związku z powyższym Sąd uznał, że nietrafne są rozważania organu drugiej instancji zawarte w pkt III zaskarżonej decyzji.

Konkludując Sąd stwierdził, że w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie nieprawidłowe są ustalenia i ocena prawna odnośnie spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, iż ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny spełnienia przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, uwzględniając zawartą w wyroku ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania.

W skardze kasacyjnej złożonej od powyższego wyroku A. O., reprezentowany przez radcę prawnego, podniósł następujące zarzuty:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- przez błędną wykładnię art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością skarżącego nie są stroną postępowania,

- przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3, § 6, § 7, § 8, § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi spełniać warunków określonych w przepisach odrębnych, w szczególności określonych we wskazanym rozporządzeniu, a także poprzez ich błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że organ II instancji powinien rozpoznawać sprawę merytorycznie, a nie przekazać jej do ponownego rozpatrzenia pomimo tego, że to organ I instancji wadliwie sporządził analizę obszaru;

- przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie są wymagane uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa w sytuacji, gdy organ wydający decyzję jest właściwy również do uzgodnienia tej decyzji w zakresie drogi.

2. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe uwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracji I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, co doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, brak danych odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla działek w obszarze analizowanym, brak ustaleń odnośnie dachów występujących w obszarze analizowanym oraz brak uzgodnień z zarządcą drogi co miało istotny wpływ na wynik sprawy i uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej wobec zaskarżonego orzeczenia, polegającego na uwzględnieniu skargi pomimo, że organ odwoławczy w sposób wyczerpujący rozważył materiał dowodowy w sprawie i prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez sporządzenie wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, z którego nie wynika, aby Sąd dokonał wszechstronnej kontroli ustaleń faktycznych przyjętych przez organy w postępowaniu administracyjnym;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że nie zachodzą przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej, tj. do uchylenia decyzji Prezydenta m.st. Warszawy i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w sytuacji, gdy z zebranego w toku postępowania materiału dowodowego wynika, że organ drugiej instancji nie posiadał wystarczającego materiału dowodowego, aby móc wydać decyzję merytoryczną w niniejszej sprawie, w szczególności gdy organ drugiej instancji kwestionował ustalony przez organ I instancji stan faktyczny;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 6 i art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy organ II instancji w sposób rażący naruszył przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, mianowicie naruszył art. 6 i art. 8 k.p.a., które polega na naruszeniu prawa oraz zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztami opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie tej skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona, zaskarżony bowiem wyrok pomimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania – choć sformułowane w części w sposób ogólny - zmierzały do zakwestionowania przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy nieuzasadnionym było uchylenie, na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a., przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzji Zarządu Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy. Jak wywodzi autor skargi kasacyjnej, nie można zaakceptować stwierdzenia, że organ odwoławczy nie wykazał, iż organ I instancji przeprowadził postępowanie z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, co uniemożliwiło organowi odwoławczemu wydanie merytorycznej decyzji w tej sprawie. Organ odwoławczy właściwie bowiem zarzucił brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności koniecznych do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Nie sposób uznać powyższej argumentacji za uzasadnioną. Przede wszystkim zauważyć należy, że prowadzi ona w istocie do podważenia instytucji decyzji kasacyjnej typowej znajdującej swoją podstawę w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającej na wydaniu rozstrzygnięcia merytoryczno-reformacyjnego przez organ odwoławczy. Wskazać bowiem należy, że organ odwoławczy rozpatrując odwołanie ma obowiązek podjęcia wszystkich zgodnych z prawem czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego, nie będąc w dokonywaniu jego oceny skrępowany już poczynionymi ustaleniami, ani granicami środka zaskarżenia. Co więcej, jeżeli dojdzie do przekonania, że w materiale zebranym przez organ I instancji znajdują się luki, może sam przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, bądź tez zlecić przeprowadzenie takiego postępowania organowi I instancji (art. 136 k.p.a.).

W piśmiennictwie podkreśla się, że organ odwoławczy – prowadząc postępowanie wyjaśniające – powinien dążyć przede wszystkim do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do jej zakończenia. Zatem ilekroć jest to możliwe, powinien on rozstrzygnąć sprawę w sposób określony w § 1 art. 138 k.p.a. (J.P.Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a.; (w:) Analiza i ocena zmian kodeksu postępowania administracyjnego w latach 2010 – 2011, pod red. M.Błachuckiego, T.Górzyńskiej, G.Sibigi, wyd. NSA, Warszawa 2012). O tym, który organ będzie prowadził to uzupełniające postępowanie dowodowe, decydować musi przede wszystkim zasada szybkości i prostoty postępowania. Z tym większą zatem ostrożnością organ odwoławczy powinien rozważać zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. umożliwiającego uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ten przepis powinien być o tyle wyjątkowo stosowany, jako że zakreśla w swej treści przesłanki warunkujące wydanie tego typu decyzji. Można ją zatem wydać tylko wtedy, kiedy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie miał zatem racji Sąd I instancji wskazując, że przepis ten znajduje zastosowanie tylko i wyłącznie wówczas, kiedy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, bądź przeprowadził je z rażącym naruszeniem przepisów postępowania.

Uwzględniając powyższe uwagi stwierdzić należy, że zasadnie uznał Sąd I instancji, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy za nieuprawnione należało ocenić oparcie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na art. 138 § 2 k.p.a. W świetle przesłanek wyrażonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, brak uzgodnienia, czy właściwie przeprowadzonej przez organ I instancji analizy funkcji cech zabudowy, nie świadczył o konieczności wydania decyzji kasacyjnej tj. uchylającej decyzję Prezydenta m.st. Warszawy i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Przeszkody te bowiem mogły zostać usunięte w uzupełniającym postępowaniu dowodowym przeprowadzonym przez organ odwoławczy. Nie sposób również uznać za uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. Stwierdzony fakt niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania, brak danych odnośnie wskaźnika szerokości elewacji frontowej dla działek w obszarze analizowanym, brak ustaleń odnośnie dachów występujących w obszarze analizowanym oraz brak uzgodnień z zarządcą drogi, nie zwalniał organu odwoławczego od wykonania nałożonego nań obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy.

Uznając za nieuzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że zgodnie z dyspozycją tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis ten, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wyjaśniając w dostateczny sposób przyczyny podjętego rozstrzygnięcia wskazując na naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy oraz udzielając wytycznych organowi co do dalszego postępowania.

Odnosząc się końcowo do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a. upatrywanego przez autora skargi kasacyjnej w przyjęciu, że właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być zlokalizowana inwestycja, nie są stroną postępowania, wskazać należy, że zarzut ten jest o tyle nieuzasadniony, że nie wiąże się w żaden sposób z sytuacją procesową A. O.. Na żadnym etapie postępowania prowadzonego w tej sprawie jego legitymacja do występowania w charakterze strony nie była bowiem podważana. Natomiast w kwestii posiadania uprawnień strony przez członków Wspólnoty Mieszkaniowej wypowiedział się już Naczelny Sąd Administracyjny w wiążącym w tej sprawie wyroku z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 419/10.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.