Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1809/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6338 Agencje doradztwa personalnego i agencje zatrudnienia
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Gl 1188/17 na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji w sprawie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach na rzecz A. Sp. z o.o. w K. kwotę 1020 (tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 maja 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę A. sp. z o.o. w K. (dalej: Skarżąca), na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach (dalej: SKO), z dnia [...] października 2017r., wydanej co do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, od decyzji wydanej w przedmiocie wykreślenia z rejestru agencji zatrudnienia.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

Marszałek Województwa Śląskiego, decyzją z [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz.U. 2017 poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 18m ust. 1 pkt 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2017 r. poz. 1065 ze zm., dalej: ustawa o promocji zatrudnienia), orzekł o wykreśleniu A. sp. z o.o. z siedzibą w K., wpisanego pod numerem [...], z rejestru agencji zatrudnienia, ze względu na nie przestrzeganie przepisów ustawy o promocji zatrudnienia.

Pismem z [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik Skarżącej, adwokat P. Ż. wniósł odwołanie od tej decyzji, do SKO.

SKO postanowieniem z dnia [...] października 2017 r., wydanym na podstawie art. 134 k.p.a., w związku z art. 129 k.p.a. stwierdziło, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem ustawowo określonego terminu.

W uzasadnieniu wskazała, iż decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. została doręczona [...] sierpnia 2017 r., zgodnie z adnotacją na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji. Odwołanie od decyzji, zostało złożone w dniu [...] sierpnia, przez pełnomocnika Skarżącej. Decyzja zawierała prawidłowe pouczenie o przysługującym środku odwoławczym, tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął dnia [...] sierpnia 2017 r. Odwołanie zostało nadane [...] sierpnia 2017 r., a więc z uchybieniem terminu do jego wniesienia.

Skarżąca wniosła skargę na powyższe postanowienie, do Sądu I instancji. W skardze tej zarzuciła wadliwe zastosowanie art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., bowiem decyzja organu pierwszej instancji została doręczona na adres siedziby Skarżącej, a nie na adres siedziby kancelarii pełnomocnika Skarżącej. Przesyłka ta została nieprawidłowo odebrana przez pracownika Skarżącej, który nie posiadał żadnego upoważnienia do odbioru korespondencji w imieniu pełnomocnika i dopiero dnia [...] sierpnia 2017 r. pełnomocnik został poinformowany mailowo o tej decyzji, otrzymując jej skan.

SKO w odpowiedzi na wniesioną skargę wniosło o jej oddalenie.

Sąd I instancji wyrokiem z dnia 22 maja 2018r. oddalił powyższą skargę.

Uznając, iż stan faktyczny nie budzi żadnych wątpliwości, wskazał, że SKO twierdząc, że Skarżącą mogła wnieść odwołanie do [...] sierpnia 2017 r. przyjęła nieprawidłowy termin, ponieważ termin ten upłynął [...] sierpnia 2017 r. Uznał jednak, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowości poddanego kontroli postanowienia, gdyż pełnomocnik Skarżącej odwołanie sporządził i nadał [...] sierpnia 2017 r., a zatem po terminie określonym na dzień [...] sierpnia 2017r.

Wskazał na treść art. 40 § 2 k.p.a. który stanowi, że jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi, przy czym strona może wskazać takiego pełnomocnika. Zdaniem Sadu I instancji, z treści przywołanego przepisu wynika, obowiązek doręczenia korespondencji pełnomocnikowi, nie wynika natomiast, aby doręczenie miało nastąpić na adres kancelarii, w której dany pełnomocnik funkcjonuje, ponieważ w tym zakresie mogą być przyjęte różne ustalenia.

W niniejszej sprawie decyzja organu pierwszej instancji została skierowana do pełnomocnika Skarżącej i została doręczona w siedzibie Skarżącej. Nie została natomiast przesłana na adres kancelarii, prowadzonej przez pełnomocnika.

Sąd I instancji uznał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo oznaczył adresata pisma, gdyż jest nim profesjonalny pełnomocnik. Organ ten, jako adres do doręczeń wskazał siedzibę Skarżącej i tu pismo zostało odebrane. Ze zwrotnego potwierdzenia odbioru tego pisma nie wynika, aby zostało ono odebrane przez osobę nieuprawnioną, natomiast wszystkie inne elementy związane z oceną prawidłowości oddania tego pisma do adresata, są prawidłowo wypełnione i oznaczone. W świetle powyższego uznał, iż brak jest podstaw do kwestionowania skuteczności tego doręczenia. Podkreślił, że w przypadku doręczania korespondencji na adres kancelarii, także bardzo rzadko występuje sytuacja, aby odbiór korespondencji dokonywał osobiście profesjonalny pełnomocnik. Tym samym brak jest podstaw dla różnicowania sytuacji prawnej doręczenia wskazanego pisma, między kancelarią pełnomocnika, a siedzibą reprezentowanej przez niego spółki. W konsekwencji uznał, że decyzja została pełnomocnikowi Skarżącej doręczona w dniu [...] sierpnia 2017 r. i od tego dnia biegły wszelkie terminy na dokonanie prawem przewidzianych czynności.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła Skarżąca, zaskarżając wyrok całości.

Opierając się na art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz.U. 2018 poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną ich wykładnię, to jest art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż decyzja Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w Katowicach, działającego z upoważnienia marszałka Województwa Śląskiego, o wykreśleniu Skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia, została doręczona prawidłowo pełnomocnikowi Skarżącej, w dniu [...] sierpnia 2017 r., podczas gdy w rzeczywistości przesyłka zawierająca w/w decyzję faktycznie została doręczona na adres siedziby Skarżącej, a nie na adres siedziby kancelarii pełnomocnika (mimo, że jako adresat został wskazany pełnomocnik adw. P. Ż.) i została nieprawidłowo odebrana przez pracownika Skarżącej, który nie posiadał żadnego upoważnienia do odbioru korespondencji w imieniu pełnomocnika, a następnie dopiero w dniu [...] sierpnia 2017 r., faktycznie pełnomocnik został poinformowany mailowo o tej decyzji i otrzymał jej skan. zapoznając się z jej treścią, w związku z czym odwołanie od tej decyzji zostało złożone przez pełnomocnika w ustawowym terminie.

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. w zw. z art. 134 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a., mimo, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, właściwie oceniony, wskazuje, że zaskarżone postanowienie organu wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

Podnosząc powyższe zarzuty, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przypisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żaden z zarzutów kasacyjnych nie był skuteczny.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy decyzja organu I instancji została doręczona w sposób prawidłowy, a w konsekwencji, czy Skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji, wydanej w przedmiocie wykreślenia Skarżącej z rejestru agencji zatrudnienia

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pisma kierowane do ustanowionego przez stronę pełnomocnika, powinny być kierowane na adres wskazany przez pełnomocnika.

Zgodnie art. 40 § 2 k.p.a., jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Od chwili ustanowienia pełnomocnika, strona działa za jego pośrednictwem ze wszystkimi skutkami z tym związanymi. Wobec tego wszystkie pisma winne być doręczane pełnomocnikowi, a nie stronie. Przepis powyższy formułuje zasadę pierwszeństwa pełnomocnika, jako adresata pism, kierowanych przez organy do strony.

Przepis art. 40 § 2 k.p.a. nie dopuszcza w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tym i zgodnie z zasadą oficjalności, organy prowadzące postępowanie bezwzględnie zobowiązane są do doręczania wszystkich pism procesowych, w tym decyzji, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Natomiast termin do wniesienia odwołania, przez stronę, za którą działa pełnomocnik, może rozpocząć swój bieg dopiero, od dnia doręczenia decyzji pełnomocnikowi, a nie stronie.

Strona postępowania administracyjnego, ustanawiająca pełnomocnika, chroni się bowiem w ten sposób, przed skutkami nieznajomości prawa. Pominięcie pełnomocnika w toku czynności postępowania administracyjnego, niweczy skutki staranności strony w dążeniu do ochrony jej praw i interesów oraz otrzymania takiej ochrony, jaka powinna uzyskać w państwie prawa.

Normy te stanowią bowiem w istocie gwarancję przestrzegania przez organy prowadzące postępowanie, zasady demokratycznego państwa prawa. Przepisy o charakterze gwarancyjnym nie mogą być natomiast interpretowane w sposób niekorzystny dla strony postępowania, w sytuacji, gdy ten podejmuje działania (poprzez ustanowienie pełnomocnika), mające zapewnić mu prawo do skutecznego wniesienia odwołania od wydanej decyzji. Każde więc naruszenie przez organ obowiązków doręczenia pisemnej decyzji powinno być oceniane przez sąd indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem specyfiki postępowania, okoliczności sprawy, oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji, które to skutki spowodowane zostały nieprawidłowym doręczeniem decyzji. Należy przy tym unikać wszelkiego rodzaju automatycznej oceny, sprowadzającej się do zastosowania ogólnych reguł postępowania bez względu na specyfikę danego postępowania. (postanowienie NSA z dnia 12 marca 2008 r. II GSK 252/08).

Jak wskazuje materiał dowodowy w sprawie, organowi był znany adres kancelarii pełnomocnika Skarżącej, jak również niewątpliwie również adres Skarżącej. Jednakże wskazanie adresu Skarżącej, nie upoważnia jeszcze do do wniosku, że wskazany adres jest adresem do doręczeń dla pełnomocnika. Jeżeli bowiem strona ustanowiła pełnomocnika, to powinna dowiadywać się o wszelkich czynnościach organu, za pośrednictwem pełnomocnika, który winien otrzymywać pisma organu na wskazany adres prowadzonej kancelarii. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r. sygn. akt I SA/Ka 1118/96. LEX nr 60173).

Doręczenie pisma na adres siedziby Skarżącej, będącej mocodawcą ustanowionego w sprawie administracyjnej pełnomocnika w sytuacji, gdy w dokumencie złożonego do akt pełnomocnictwa podano adres pełnomocnika, na który należy dokonywać doręczeń, nie może być uznane za skuteczne. Nie wywołuje ono skutków prawnych - w szczególności nie jest zdarzeniem, od którego rozpoczyna bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Pominięcie pełnomocnika, poprzez skierowanie pism na adres Skarżącej, jest bowiem równoznaczne z pominięciem strony,

Powyższej wadliwości nie konwaliduje fakt późniejszego zapoznania się z decyzją przez pełnomocnika albowiem w sytuacji kiedy strona ustanowiła pełnomocnika i wskazał on swój adres do doręczeń, doręczenie dokonane na adres Skarżącej, jako dokonane z uchybieniem art. 40 § 2 k.p.a., jest bezskuteczne

Tym samym w sytuacji, gdy nie nastąpiło wysłanie decyzji organu pierwszej instancji na adres pełnomocnika, a Skarżąca nie podjęła w określonym terminie działań samodzielnie, nie można przyjąć, że odwołanie wniesione przez pełnomocnika Skarżącej zostało wniesione z uchybieniem terminu. Doręczenie decyzji bezpośrednio Skarżącej miało bowiem charakter tylko informacyjny. Termin do wniesienia odwołania nie mógł zatem zostać uchybiony. Dlatego konieczne jest, ponowienie doręczenia decyzji pierwszej instancji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, czyniąc zadość wymaganiom określonym w k.p.a., bowiem wtedy można przyjąć, że termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg.

W świetle powyższego, niedoręczenie pełnomocnikowi decyzji należy ocenić jako uchybienie procesowe mające istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można bowiem skutków nie doręczenia decyzji na adres pełnomocnika Skarżącej przerzucać na Skarżącą .

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę - art. 188 p.p.s.a., o kosztach postępowania sądowego orzekając na podstawie art. 200, 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. i zasądzając na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), od SKO na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego w kwocie 1.020 zł., za obie instancje.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ będzie zatem obowiązany uwzględnić znajdujący się w aktach sprawy adres kancelarii pełnomocnika i na wskazany adres doręczyć decyzję.