Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 381/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska (spr.), Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia del. WSA Jerzy Bortkiewicz, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 17 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 1053/12 w sprawie ze skargi U. S. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa I Gospodarki Morskiej z dnia (...) kwietnia 2012 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1053/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr [...] w sprawie ze skargi U.S. w przedmiocie odmowy wywłaszczenia nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia 18 kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] w całości i orzekł o odmowie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. nr [...] ustalił lokalizację rozbudowy ulicy [...].

Wnioskiem z dnia 16 lipca 2004 r. Prezydent Miasta T. wystąpił do Wojewody [...] o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do – znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...] - nieruchomości położonej w [...].

Pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. Wojewoda [...] wyznaczył współwłaścicielom przedmiotowej nieruchomości termin do zawarcia umowy sprzedaży do dnia 25 września 2004 r.

Wobec jego bezskutecznego upływu, pismem z dnia 30 listopada 2004 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości.

Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...] Wojewoda [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości, stanowiącej współwłasność [...], położonej w [...], przeznaczonej pod rozbudowę i modernizację ul. O. w ciągu drogi krajowej nr [...] T.-G.-T.-O. oraz o ustaleniu odszkodowania za dokonane wywłaszczenie. Ponadto określił termin wydania przedmiotowej nieruchomości Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad.

Minister Transportu i Budownictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2006 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...], orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy O. znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...] T.-G.-T.-O., nieruchomości położonej w T. przy ul. O., oznaczonej jako działki nr [...] ha, stanowiącej współwłasność w częściach ułamkowych S[...] (pkt 1) oraz o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości lokalowej nr [...], wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku i we własności gruntu - działki nr [...] ha, położonej w T. przy ul. O. , stanowiącej współwłasność w częściach [...] (pkt 2). Ponadto orzekł o odmowie wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w [...], a także w pkt. 5 ustalił odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w kwocie 184.573,00 zł oraz określił zasady wydania nieruchomości i wypłaty odszkodowania (pkt 4 i 6 decyzji).

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda [...] - po raz kolejny rozpatrując sprawę - decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację celu publicznego - rozbudowę i modernizację ulicy O. znajdującej się w ciągu drogi krajowej nr [...] T.-G.-T.-O., nieruchomości położonej w T. przy ul. O. , oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nieruchomości lokalowej nr 1, wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku i we własności gruntu - działki nr [...] ha, położonej w Toruniu przy ul. [...]. Ponadto ustalił odszkodowanie za dokonane wywłaszczenie oraz ustalił termin wydania wywłaszczonych nieruchomości.

Następnie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], Wojewoda [...] sprostował oczywistą omyłkę w decyzji polegającą na błędnym wskazaniu daty wydania orzeczenia.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie do Ministra Infrastruktury wniosły U.S. i J.F. podnosząc, iż strony nie zostały prawidłowo powiadomione o terminie oględzin nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, a rozstrzygniecie organu pierwszej instancji zostało wydane w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przeciętnego wzrostu cen nieruchomości. Ponadto skarżące zarzuciły, że przy wycenie przyjęto do porównań ceny transakcyjne nieruchomości z 2005 r. i 2006 r. oraz zaniżono powierzchnię całkowitą gruntu o 7,05 m2. Zdaniem skarżących niewystarczające jest też uzasadnienie tej decyzji.

W dniu 15 kwietnia 2009 r. do Ministra Infrastruktury wpłynęło pismo informujące, o wycofaniu wniosku o wywłaszczenie ww. nieruchomości.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała faktyczna podstawa do obligatoryjnego umorzenia przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego (art. 105 § 1 kpa), bowiem Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg w T., działający w imieniu Prezydenta Miasta T., wycofał wniosek o wywłaszczenie w/w nieruchomości, co oznacza utratę przez inwestora zainteresowania w uzyskaniu merytorycznego rozstrzygnięcia.

Na skutek wniesienia przez U. S. skargi na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt: I SA/Wa 1001/09 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 20 maja 2009 r. wskazując, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość postępowania określona w przepisie art. 105 § 1 kpa. Postępowanie o wywłaszczenie nieruchomości skarżącej, mimo wycofania wniosku przez zarządcę drogi, nie stało się bezprzedmiotowe, ani z przyczyn podmiotowych, ani też przedmiotowych - nawet jeśli postępowanie to jest postępowaniem wszczynanym wyłącznie na wniosek. W ocenie Sądu, okoliczności sprawy wskazują na możliwość umorzenia postępowania wyłącznie na podstawie art. 105 § 2 kpa, lecz organ jest zobligowany postąpić zgodnie z przesłankami określonymi w tym przepisie, tj. zbadać, czy współwłaścicielki objętej postępowaniem nieruchomości wyrażą zgodę na umorzenie postępowania, a także czy nie sprzeciwia się ono interesowi społecznemu.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 658/10 oddalił skargę kasacyjną Ministra Infrastruktury od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 6 stycznia 2010 r.

Po ponownym rozpoznaniu Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i orzekł o odmowie wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości położonej w [...] - oraz nieruchomości lokalowej nr 1, wyodrębnionej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] wraz ze związanym z własnością tego lokalu udziałem wynoszącym [...] części we własności wspólnych części budynku oraz we własności gruntu - działki nr [...], a także o odmowie wywłaszczania na rzecz Skarbu Państwa, z przeznaczeniem na realizację ww. celu publicznego, nieruchomości położonej w [...].

W uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że mając na uwadze wiążące w niniejszej sprawie wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 stycznia 2010 r. i Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2011 r. oraz oceniając wycofanie wniosku zarządcy drogi o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w kontekście art. 105 § 2 kpa, brak jest przesłanek do umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu. Podstawową przesłanką jest bowiem w tym wypadku brak sprzeciwu stron tego postępowania na umorzenie postępowania wywłaszczeniowego, sam zaś fakt wniesienia skargi do Wojewódzkie Sądu Administracyjnego na decyzje Ministra Infrastruktury z dnia 20 maja 2009 r. uchylającą zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w całości i umarzającą postępowanie przed organem pierwszej instancji wskazuje, iż skarżąca U. S., nie wyraża zgody na umorzenie przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przedmiotowej sprawie postępowanie wszczynane jest na wniosek, zgodnie z przepisem art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.).

Należy jednak mieć na względzie specyfikę niniejszego postępowania. Może zostać ono zainicjowane tylko przez określony podmiot - organ nie może działać z urzędu, tak samo inne strony nie mają możliwości wpływu na wszczęcie tego postępowania. Specyfika postępowania wywłaszczeniowego pozwala stwierdzić, że wniosek zarządcy drogi jest jednym z elementów przedmiotu postępowania administracyjnego, tj. przyznania prawa własności nieruchomości. Ten wniosek nie tylko inicjuje postępowanie, ale wyraża wolę inwestora rozstrzygnięcia sprawy. Wola ta musi istnieć przez cały tok postępowania. Wniosek działa nie tylko w sferze procesowej - wszczęcia postępowania, ale musi być "aktywny" przez cały czas trwania postępowania.

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta T. pismem z dnia 14 sierpnia 2008 r. wycofał wniosek o wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa prawa własności objętych postępowaniem nieruchomości położonej w T. przy ul. [...]. Skoro zatem z treści art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych wprost wynika, iż wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, w odniesieniu do nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe, następuje na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad po bezskutecznym upływie terminu do zawarcia umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, o której mowa w art. 13 ust. 1 ww. aktu, wyznaczonego przez wojewodę na piśmie właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tych nieruchomości, a termin ten nie może być krótszy niż 30 dni od dnia otrzymania przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości pisemnej oferty Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad dotyczącej zawarcia umowy, to brak wniosku o wywłaszczenie obliguje organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. i odmówienia wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności przedmiotowej nieruchomości

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie U. S. zaskarżyła w całości decyzje Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. i zarzuciła jej:

a) naruszenie przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 6 kpa i art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez niezastosowanie się do wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 6 stycznia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1001/09 oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 658/10, tj. podjęcie w sprawie działania sprzecznego z zasadami rządzącymi postępowaniem administracyjnym,

b) naruszenie przepisu art. 105 § 2 kpa, poprzez niezastosowanie się do wskazań sądów administracyjnych i nie wszczęciu procedury z art. 105 § 2 kpa, mimo istnienia ku temu przesłanek,

c) naruszenie art. 15 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji dróg publicznych, poprzez wydanie decyzji zawierającej odmowę wywłaszczenia nieruchomości, w sytuacji gdy w obrocie prawnym pozostaje decyzja Wojewody [...] obejmująca przedmiotową nieruchomość jako jedną z koniecznych do realizacji inwestycji budowy drogi, a więc jest konieczne jej wywłaszczenie w celu realizacji celu publicznego (nieruchomość przeznaczona na pas drogowy) oraz istnieją plany uwzględniające wywłaszczenie tej nieruchomości w przyszłości.

Ponadto wskazała na naruszenie prawa formalnego, tj. art. 8, art. 9, art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu stwierdziła, że organ nie zastosował się do obligatoryjnych wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, a ponadto decyzja Ministra o odmowie wywłaszczenia stoi w sprzeczności z wydaną wcześniej i nadal funkcjonującą w obrocie prawnym decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2004 r., nr [...] ustalającą lokalizację rozbudowy ulicy O. w T. w ciągu drogi krajowej nr [...] T.-G.-T.-O. na odcinku [...]. Co więcej, uzasadnienie zaskarżonej decyzji wydanej przez organ skłania się bardziej ku wskazaniu przesłanek do umorzenia postępowania, a nie do wydania decyzji o odmowie wywłaszczenia.

W zaskarżonej decyzji nie przedstawiono żadnego uzasadnienia rozstrzygnięcia i nie powołano się na żadne przepisy prawa materialnego.

Skarżąca podniosła, iż strony postępowania nigdy nie kwestionowały konieczności wywłaszczenia nieruchomości, ani się temu nie sprzeciwiały - a odwołania od wydawanych w sprawie decyzji dotyczyły jedynie wysokości mającego być przyznanego na ich rzecz odszkodowania.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie jej oddalenie oraz na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozstrzygania o decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (ust. 16 § 1 kpa). Przepisy te odnoszą się także do części decyzji. Skoro zatem orzeczenie pierwszoinstancyjne w niniejszej sprawie zostało zaskarżone wyłącznie w części dotyczącej wysokości przyznanego odszkodowania, a nie w części decyzji orzekającej o wywłaszczeniu - bowiem na to wskazuje jednoznacznie analiza treści złożonego odwołania - a organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zawarł rozstrzygnięcie również odnoszące się do rozstrzygnięcia w niezaskarżonej części, to uznać należało, iż orzekł on co do tej części decyzji, która stała się ostateczna. Rozpoznanie przez organ odwoławczy, w postępowaniu zwykłym, sprawy w części, w której decyzja stała się ostateczna jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne. Oznacza to, że zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 16 § 1 kpa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zarzucając mu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, przez przyjęcie, iż organ odwoławczy jest związany przedmiotem (zakresem) zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowej.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano, iż postępowanie odwoławcze, zgodnie z art. 127 § 1 Kpa, obejmuje swym zakresem całość postępowania I-instancyjnego. W przeciwieństwie do innych przepisów regulujących postępowanie (Kodeks postępowania cywilnego, Kodeks postępowania karnego i ppsa), Kpa nie przewiduje aby środek odwoławczy musiał zawierać wskazanie zakresu zaskarżenia orzeczenia organu I instancji. Wystarczające jest samo wskazanie niezadowolenia z wydanego orzeczenia - art. 128 Kpa. Jest to zgodne z ogólną zasadą, uznawaną przez doktrynę i orzecznictwo sądowoadministracyjne i nie wymaga szczegółowego powoływania się na konkretne publikacje i orzeczenia, iż postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a rolą organu II instancji jest całościowe, merytoryczne rozpoznanie całej sprawy administracyjnej zakończonej decyzją pierwszej instancji. W postępowaniu odwoławczym ma być rozpoznana i rozstrzygnięta sprawa tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym ze sprawą, która była przedmiotem rozpoznania przez organ I instancji. Z tego też względu ustawodawca nie wymaga od odwołującego się wskazania szczegółowych i konkretnych zarzutów do decyzji, a tym bardziej wskazywania zakresu zaskarżenia. Nawet zawarcie takich elementów w odwołaniu nie zwalania organu z obowiązku dokonania kontroli całej decyzji (jej wszystkich elementów i całego zakresu będącego przedmiotem rozstrzygnięcia).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną U.S, wniosła o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy w trybie uproszczonym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 15 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., przez przyjęcie, iż organ odwoławczy jest związany przedmiotem (zakresem) zaskarżenia decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, postępowanie odwoławcze obejmuje swym zakresem całość postępowania pierwszoinstancyjnego, niezależnie od zakresu sprawy wyznaczonego odwołaniem. Powyższy zarzut nie mógł zasługiwać na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej została wydana w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, iż zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji jest nieprawidłowa. Decyzja powyższa wydana została w związku z odwołaniem wniesionym przez U.S. i J.F. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. orzekającej o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości stanowiącej współwłasność S.N., A.W., W.W., J.F. i U.S. i ustalającej jednocześnie odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia. Bezspornym jest, iż w sprawie niniejszej skarżące wnosząc odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. zakwestionowały jedynie sposób wyliczenia należnego im odszkodowania podnosząc, iż jego wysokość została obliczona w oparciu o błędnie sporządzony operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy nie uwzględnił przeciętnego wzrostu cen nieruchomości Ponadto skarżące zarzuciły, że przy wycenie przyjęto do porównań ceny transakcyjne nieruchomości z 2005 r. i 2006 r. oraz zaniżono powierzchnię całkowitą gruntu. Pomimo tego Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a więc także w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości, podnosząc we wniesionej skardze kasacyjnej, iż nie był w tym zakresie związany odwołaniem skarżących.

W związku z tym zauważyć trzeba, że zgodnie z art. 127 § 1 K.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie. W sytuacji, gdy nie zostało skutecznie wniesione odwołanie, to decyzja staje się ostateczna. Oznacza to, że wchodzi do obrotu prawnego i wywołuje skutki w niej określone. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do rozstrzygania o decyzji ostatecznej w postępowaniu zwykłym, a uchylenie lub zmiana takiej decyzji, stwierdzenie jej nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych (art. 16 § 1 K.p.a.). Co istotne, na gruncie niniejszej sprawy, przepisy te odnoszą się również do części decyzji. Sytuacja prawna strony jest bowiem określona zarówno decyzją organu odwoławczego w części, w której uchylił on zaskarżoną decyzję i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy oraz decyzją organu pierwszej instancji w części nieuchylonej przez organ odwoławczy (vide: wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2006r., I OSK 1385/05 – Lex nr 209493 oraz cyt. tam M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 801 – 802). Tak więc rozpoznanie przez organ odwoławczy w postępowaniu zwykłym sprawy w części, w której decyzja stała się ostateczna, jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie art. 16 § 1 K.p.a.

Skoro zatem w niniejszej sprawie orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało zaskarżone wyłącznie w części dotyczącej wysokości przyznanego odszkodowania (nie w części decyzji orzekającej o wywłaszczeniu), a organ odwoławczy uchylając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 K.p.a. całość zaskarżonej decyzji zawarł tym samym rozstrzygnięcie odnoszące się do rozstrzygnięcia w niezaskarżonej części, to uznać należało, iż zaistniała podstawa do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Wraz z upływem terminu do wniesienia odwołania, decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. w zakresie, w jakim orzekała wywłaszczeniu nieruchomości stała się ostateczna, bowiem nie zostało od niej wniesione odwołanie. Oznacza to, że decyzja ta weszła już do obrotu prawnego i na dzień podejmowania przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. wywoływała skutki prawne. Jak wskazano, rozpoznanie przez organ odwoławczy, w postępowaniu zwykłym, sprawy w części, w której decyzja stała się ostateczna jest niedopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów regulujących postępowanie administracyjne.

W konsekwencji stanowisko Sądu pierwszej instancji, który w zaskarżonym wyroku uchylił decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 18 kwietnia 2012 r. jest słuszne, gdyż decyzja ta zapadła z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 16 §1 K.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące błędnej wykładni art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. są więc nieuzasadnione.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.