Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1111/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2007-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska Protokolant Referent stażysta Izabela Auguścik-Michułka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2007 r. sprawy ze skargi [...] Przedsiębiorstwa A w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zajęcia pasa drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta K., na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 2 i 3 oraz ust. 13 i 15 w związku z art. 40 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz. U. Nr 140, poz. 1481), Uchwały Nr [...] Zarządu Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie powierzenia obowiązków zarządcy dróg publicznych na terenie miasta K., Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia [...] r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie miasta K. do kategorii dróg powiatowych oraz gminnych, Zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. do wydania decyzji administracyjnych i postanowień w zakresie zarządu drogami publicznymi w sprawach wynikających z ustawy o drogach publicznych, Uchwały Rady Miasta K. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach miasta K., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta K., po rozpatrzeniu wszczętej z urzędu sprawy zajęcia pasa drogowego z przekroczeniem terminu określonego w zezwoleniu w ciągu ulicy A od B do C w okresie od dnia [...] do dnia [...] 2005 r. na powierzchni [...] m², orzekł o nałożeniu na [...] Przedsiębiorstwo A w K. kary pieniężnej w wysokości [...]-zł.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że w zezwoleniu Nr [...] z dnia [...] r. strona była uprawniona do zajmowania pasa drogowego w okresie od dnia [...] 2004 r. do dnia [...] 2005 r. i przekroczyła ten termin. W związku z tym ustalił wysokość kary za zajęcie pasa drogowego jako 10-krotność opłaty odpowiadającej iloczynowi liczby metrów kwadratowych zajętej przez rzut poziomy urządzenia wynoszącego [...] m ², stawki opłaty za zajęcie 1 m ² i ilość dni zajmowania pasa drogowego z uwzględnieniem okresu jego przekroczenia ([...]m ² x [...] dni x [...] zł/dzień x 10 = [...] - zł.) oraz wskazał termin jej uiszczenia.

Strona odwołała się od tej decyzji wnosząc o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Powołała się na treść art. 40 ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych i uznała, że otrzymane zezwolenie z dnia [...]r. Nr [...] nie mogło być wydane na czas określony jedynie na czas nieokreślony. Zatem nie musi ponownie występować o wydanie zezwolenia na umieszczenie urządzenia, które fizycznie już zostało umieszczone we wskazanych ulicach, jak również nie musi ponosić kary za zajęcie pasa drogowego z tytułu braku zezwolenia, do którego posiadania nie była zobowiązana po zakończeniu inwestycji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 40 ust. 5 i 12 ustawy o drogach publicznych i § 3 pkt 1 lit. b uchwały Nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych w granicach miasta K., dla których zarządcą jest Prezydent Miasta K. (Dz. Urz. Wojew. [...]. Nr [...], poz. [...]), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i nałożyło na [...] Przedsiębiorstwo A w K. karę pieniężną w wysokości [...]- zł. za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego ulicy A w K., umieszczonym w pasie drogowym na odcinku od ulicy B do ulicy C [...] o powierzchni [...] m ², w okresie od dnia [...] do dnia [...] 2005 r. oraz wskazało termin i sposób jej uiszczenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołało się na treść wskazanych w podstawie prawnej przepisów ustawy o drogach publicznych akcentując, iż ulica A aktualnie posiada status drogi powiatowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 tej samej ustawy. Uznało również, odmiennie niż organ pierwszej instancji orzekający w sprawie, że zezwolenie z dnia [...] r. Nr [...] nie zostało wprowadzone do obrotu prawnego zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego i dlatego zajmowanie pasa drogowego w okresie od [...] do dnia [...] 2005 r. jest zajęciem pasa drogowego bez zezwolenia w rozumieniu art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W tej sytuacji wymierzona kara jest ograniczona do okresu po upływie terminu wynikającego z wniosku o wydanie zezwolenia tj. licząc od dnia [...] 2005 r. do dnia [...] 2005 r. i obejmuje [...] dni oraz dokonał wyliczenia kary w oparciu o treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że w decyzji organu pierwszej instancji błędnie dokonano jej wymierzenia na podstawie proporcjonalnego ustalenia stawki opłaty, a nie w oparciu o proporcjonalne ustalenie opłaty, co doprowadziło do jej zawyżenia o [...]- zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję pełnomocnik skarżącej domagał się jej uchylenia i wstrzymania wykonania oraz przyznania kosztów postępowania sądowego. Zarzucił jej naruszenie art. 7 i art. 8 w związku z art. 40 § 1 K.p.a. poprzez obarczenie skarżącej konsekwencjami nieprawidłowego doręczenia zezwolenia z dnia [...] r. Nr [...], nierówność traktowania oraz naruszenie art. 40 ust. 12 w związku z art. 38 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, iż skarżąca dopuściła się zajęcia pasa drogowego bez wymaganego prawem zezwolenia zarządcy drogi. Powołując się na brak doręczenia skarżącej zezwolenia z dnia [...] r. Nr [...] jej pełnomocnik uznał, że Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K. nie dopełnił swoich obowiązków i dlatego nie można obarczać skarżącej nałożeniem kary pieniężnej. Takie działanie narusza zasady ogólne postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. oraz konstytucyjną zasadę równości, określoną w art. 2 i art. 32 konstytucji RP. Tym samym wadliwe jest przyjęcie przez organ odwoławczy założenia, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego winno być wydawane na czas określony, bowiem skoro inwestycja została zakończona, to w oparciu o treść art. 38 i art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie ma już potrzeby występowania z kolejnym wnioskiem o nowe zezwolenie na umieszczenie przez skarżącą tego samego urządzenia w pasie drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i powtórzył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz dokonał analizy przepisów ustawy o drogach publicznych. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazał, że od dnia 9 grudnia 2003 r. obowiązuje zasada ponoszenia opłat za cały czas zajęcia pasa drogowego zarówno przez nowe urządzenia zlokalizowane w pasie drogowym, jak i te stare, które już się tam znajdują, bowiem wyczerpały się im okresy ważności zezwoleń, na podstawie których zostały tam umieszczone. Jednocześnie za całkowicie chybiony uznał zarzut nierównego traktowania skarżącej przez Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K.. Powołał się również na treść art. 38, art. 39 i art. 40 ustawy o drogach publicznych akcentując, iż odstępstwo od obligatoryjnego naliczenia wymienionych w tych przepisach opłat ustawodawca dopuścił jedynie w odniesieniu do zajęcia pasa drogowego w związku z koniecznością usunięcia awarii. Zaznaczył, że skarżąca za okres od dnia [...] do dnia [...] 2005 r. nie posiadała jakiegokolwiek zezwolenia na zajmowanie przedmiotowego odcinka pasa drogowego, ani też nie wystąpiła z wnioskiem o takie zezwolenie, stojąc na stanowisku, że nie musi go posiadać.

W piśmie procesowym z dnia [...] r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do treści odpowiedzi na skargę i uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. "zmarginalizowało" jej zarzuty.

Na rozprawie pełnomocnik organu odwoławczego wyraził pogląd, że opłata wymagana przez ustawodawcę nie dotyczy zdarzenia określonego jako umieszczenie, lecz wynika z faktu zajmowania pasa drogowego. Odnosząc się do treści pisma skarżącej z dnia [...] r. uznał, że z powodu braku doręczenia skarżącej zezwolenia z dnia [...] r. Nr [...], określony w nim czas zajęcia został wyłączony z okresu objętego nałożoną karą pieniężną, która objęła tylko okres od dnia [...] do dnia [...] 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, iż stosownie do postanowień art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem jej działań, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Tylko w przypadku naruszeń prawa, określonych w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako ustawa p.p.s.a., Sąd może zaskarżoną decyzję uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

W przedmiotowej sprawie sporna pomiędzy stronami pozostaje interpretacja art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca wnioskiem z dnia [...] r., wystąpiła do Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. o wydanie zezwolenia na wymianę [...] o powierzchni [...] m² przy ulicy A w K., przebiegającej w pasie drogowym na odcinku od ulicy B do ulicy C, w okresie od dnia [...] 2004 r. do dnia [...] 2005 r. Inwestycja ta została przez skarżącą zrealizowana mimo braku doręczenia jej zezwolenia z dnia [...] r. Nr [...], w którym czas zajęcia określono zgodnie z wnioskiem. Zaznaczyć trzeba, że ulica A w K. posiada status drogi powiatowej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, a w sprawie nie kwestionowano rodzaju wykonanych prac i faktu, że [...] znajduje się w pasie drogowym, jak również nie zastosowano w niej art. 36 ustawy o drogach publicznych (zdanie pierwsze).

Tymczasem zgodnie z treścią art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 w związku z jego ust. 5 i 8 ustawy o drogach publicznych opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 2 tego przepisu, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego pobieranej za każdy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym, przy czym za umieszczenie urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim przez okres krótszy niż rok opłata obliczana jest proporcjonalnie do liczby dni umieszczenia urządzenia w pasie drogowym lub na drogowym obiekcie inżynierskim. Jak trafnie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę stosownie do treści art. 40 ust. 3-6 ustawy o drogach publicznych, której wysokość została zróżnicowana w zależności od rodzaju przeprowadzanych prac. Natomiast za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza się, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną. W obu przypadkach zarządca drogi nie ma wyboru i jest zobowiązany pobrać opłatę zarówno za zajęcie pasa drogowego, jak i za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia - przy czym, ta druga opłata ma charakter kary administracyjnej.

Przypomnieć trzeba, że przekroczenie terminu zajęcia pasa drogowego, określonego w zezwoleniu zarządcy drogi podlega karze w oparciu o treść art. 40 ust. 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia organ administracji nie może nawet badać przyczyn zajęcia pasa drogowego i oceniać stopnia winy strony przy takim zajęciu czy też miarkować wysokości wymierzanej kary. Organ może jedynie, po stwierdzeniu faktu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, wydać decyzję administracyjną wymierzającą karę w przewidzianej w ustawie wysokości. Takie działanie, w warunkach uznania związanego, nakłada na organ administracji obowiązek szczególnie starannego ustalenia stanu faktycznego, którego następstwem jest wydanie decyzji nakładającej karę. Wówczas wystarczy jedynie ustalić, że nastąpiło bezprawne, czyli bez wymaganej zgody, zajęcie pasa drogowego.

W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżąca - niezależnie od przyczyn - nie występowała o wydanie zgody na zajęcie pasa drogowego po dniu [...] 2005 r. tj. dniu wygaśnięcia nie doręczonego jej zezwolenia z dnia [...] r. Nr [...], w którym czas zajęcia został określony zgodnie z wnioskiem na okres od dnia [...] 2004 r. do dnia [...] 2005 r. Zatem nie znajduje uzasadnienia sformułowany w skardze zarzut wadliwego działania organu odwoławczego, jak i Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K., bowiem okres objęty tym zezwoleniem prawidłowo został wyłączony z okresu objętego nałożoną karą pieniężną, która została wymierzona tylko za okres od dnia [...] do dnia [...] 2005 r.

W tym miejscu zauważyć trzeba, że ustawa o drogach publicznych stanowi całość i nie można wyrywkowo odczytywać jej pojedynczych przepisów. Jednocześnie jej celem jest ograniczenie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego m.in. poprzez obowiązek ubiegania się o zezwolenie właściwego zarządcy drogi.

Z przedstawionej regulacji wynika, że jakakolwiek ingerencja w pasie drogowym niezwiązana z gospodarką drogową lub obsługą ruchu drogowego jest możliwa po uprzednim uzyskaniu stosownych zezwoleń od zarządcy drogi i uiszczeniu opłaty. Celem tej regulacji jest zapewnienie zgodnego z prawem oraz bezpiecznego korzystania z drogi publicznej.

Zatem organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, iż skarżąca po wymianie [...] nie ubiegając się o stosowne zezwolenie naruszyła art. 40 ust. 2 pkt 2 w związku z jego ust. 5 ustawy o drogach publicznych poprzez umieszczanie w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego

Na marginesie zauważyć trzeba, że ustawodawca w ustawie z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 179 poz. 1486) doprecyzował treść art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zmiana tej ustawy i wyraźne sprecyzowanie woli ustawodawcy zarówno w art. 40 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jak i w jej art. 40 ust. 13a świadczy o tym, iż ustawodawca od momentu wprowadzenia w życie ustawy z dnia 9 grudnia 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 200 poz. 1953), tj. dopiero od dnia 26 września 2005 r. miał na celu wprowadzenie również opłat corocznych i to w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt. 2 art. 40 ustawy o drogach publicznych.

Jednocześnie w skardze zostało zakwestionowane samo zajęcie pasa drogowego, poprzez przyjęcie, że zezwolenie nie może być wydane na czas określony. W związku z tym po ukończeniu inwestycji nie ma żadnych podstaw prawnych do występowania z kolejnym wnioskiem o zezwolenie na umieszczenie tego samego urządzenia w pasie drogowym. Zaprezentowane przez skarżącą stanowisko, jej zdaniem potwierdza treść przepisu art. 38 ustawy o drogach publicznych, która dopuszcza pozostawienie urządzenia niezwiązanego z gospodarką drogową lub obsługą ruchu w dotychczasowym stanie.

Powołany w skardze przepis art. 38 ustawy o drogach publicznych formułuje klauzulę generalną możliwości pozostawienia w pasie drogowym w dotychczasowym stanie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń nie związanych z gospodarką drogową i obsługą ruchu pod warunkiem jednak, że nie będą one stwarzać zagrożeń i utrudnień ruchu drogowego oraz zakłóceń wykonywania zadań zarządu drogi.

Zapis ten ma charakter ogólnego, warunkowego przyzwolenia, wymagającego zindywidualizowania, a jeśli tak, to podmiot zajmujący pas drogowy obowiązany jest wystąpić do właściwego organu o wyrażenie zezwolenia na to zajmowanie w trybie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Tylko bowiem w drodze zezwolenia na zajęcie pasa drogowego lub odmowy jego wydania może nastąpić ocena, czy w tym konkretnym, indywidualnym przypadku następuje stan, o którym mowa w art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a więc czy również istniejący obiekt budowlany lub urządzenie nie powoduje zagrożenia lub utrudnienia ruchu drogowego, czy zadań zarządzania drogą.

Organ administracji tym samym nie ocenia możliwości zlokalizowania obiektu lub urządzenia nie związanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, lecz ocenia możliwość pozostawania tych urządzeń w pasie drogowym i w następstwie pozytywnej oceny co do możliwości pozostawania obiektu lub urządzenia w pasie drogowym wydaje zezwolenie.

Reasumując, zaproponowany w skardze pogląd nie jest do przyjęcia, bowiem organ nie miał możliwości dokonać oceny, czy umieszczone urządzenie w postaci [...] kwalifikuje się, według wymogów tego przepisu, a więc do pozostawania w pasie drogowym.

Jak stanowi natomiast art. 40 ust. 3, 5 i 12 pkt 2 ustawy o drogach publicznych za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, a zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 tego samego przepisu.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania niezbędne jest stwierdzenie, że w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny uzasadniający konieczność uzyskania zezwolenia, w drodze decyzji administracyjnej, na umieszczenie w pasie drogowym [...] po dniu [...] 2005 r., który to obowiązek wynika bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, przewidujące wymierzenie kary pieniężnej w wypadku samowolnego zajęcia pasa drogowego. Zatem należy podzielić rozważania dokonane w tym zakresie przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie uchybienia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP w związku z 7, art. 8, art. 40 § 1 K.p.a. oraz art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Zarzuty te należy uznać za pozbawione podstaw w świetle powołanych i omówionych powyżej przepisów prawa mających zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oraz ustalonego w niej stanu faktycznego.

W tym miejscu nadmienić trzeba, że skład orzekający w niniejszej sprawie związany jest normą prawną wyrażoną w treści wskazanych i omówionych przepisów prawa, które odzwierciedlają wolę ustawodawcy i nie może przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji brać pod uwagę negatywnych dla skarżącej skutków prawidłowo podjętych rozstrzygnięć. Oznacza to, że podnoszony przez skarżącą zarzut wydania zaskarżonej decyzji bez podstawy prawnej nie może zostać uwzględniony.

W ocenie Sądu organ odwoławczy wyczerpująco zbadał okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz prawidłowo ocenił zaistniały w niej stan faktyczny i prawny i odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich argumentów podniesionych przez skarżącą w odwołaniu.

Również z urzędu Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości w działaniu organów administracji orzekających w sprawie, co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i zastosowania do jego oceny przepisów prawa z uwagi na wskazane już wcześniej przepisy ustawy p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe względy, Sąd uznał, że zaskarżone rozstrzygnięcie wydane zostało zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dniu jego podjęcia.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. | |

| |

| |