Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 570/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Woźniak Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska, Sędzia WSA Bolesław Stachura (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi D. Z. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności ekologicznej na 2017 r. oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 11 maja 2017 r. do Biura Powiatu P. ARiMR wpłynął wniosek D. Z. (dalej "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżący") o przyznanie płatności na rok 2017. Wniosek dotyczył m.in. płatności ekologicznej (PROW 2014 - 2020) w trzecim roku realizacji programu rozpoczętego w 2015 r., w pakietach (wariantach):

1) 7. (7.1) Uprawy rolnicze po okresie konwersji na działkach o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha,

2) 11. (11.1) Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji

na działkach o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha,

3) 12. (12.1) Trwałe użytki zielone po okresie konwersji na działkach o łącznej deklarowanej powierzchni [...] ha.

W dniu 29 listopada 2017 r. został sporządzony i przekazany Prezesowi Agencji przez jednostkę certyfikującą w zakresie rolnictwa ekologicznego Ekogwarancja (dalej określaną jako "IC") wykaz producentów, którzy spełnili określone wymagania dotyczące produkcji ekologicznej zgodnie z przepisami dotyczącymi rolnictwa ekologicznego. JC poinformowała o ekologicznym statusie wszystkich działek ujętych we wniosku o przyznanie powyższej płatności oraz wskazała na obecność owiec utrzymywanych zgodnie z wymogami rolnictwa ekologicznego.

Odpowiadając na wezwanie Kierownika Biura Powiatu p. , Wnioskodawca złożył wystawione przez pracowników C. N. K. świadectwa oceny polowej materiału siewnego:

1) Przeprowadzonej w dniu 17 lipca 2017 r. (świadectwo nr [...])

i dotyczącej uprawy koniczyny łąkowej, odmiany Rozeta na działkach ewidencyjnych nr [...] (stanowiących działkę rolną A5 o deklarowanej uprawie koniczyny czerwonej na nasiona na powierzchni [...] ha),

2) Przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 2016 r. (świadectwa nr [...] oraz [...]) dotyczącej uprawy wyki siewnej na działkach ewidencyjnych

nr [...] i [...] (stanowiących działkę rolną A2a z deklarowaną uprawą łubinu wąskolistnego na nasiona na powierzchni [...] ha).

W dniu 8 czerwca 2018 r. Wnioskodawca złożył zmianę do wniosku, polegającą na zadeklarowaniu na działkach rolnych A9 ([...] ha), D1 ([...] ha) i H1 ([...] ha) upraw wyki siewnej w pakiecie 11 w miejsce pierwotnie zadeklarowanych upraw wyki siewnej na nasiona w pakiecie 7. W tym samym dniu złożył pismo, w treści którego wskazał, iż zmiana pakietu z 7 na 11 na trzech działkach była konieczna z uwagi na klęskę urodzaju, w wyniku której plantacja wyki zmieniła się w plon paszowy, zebrany i podany później zwierzętom Strony. Do pisma Wnioskodawca dołączył "protokół strat z dnia 18.08.2017 r.".

W dniu [...] czerwca 2018 r. Kierownik wydał decyzję nr [...], na mocy której Wnioskodawcy:

1) przyznał płatność z tytułu realizacji wariantu 12.1 (pakietu 12) Trwałe użytki zielone po okresie konwersji w kwocie [...]zł (do powierzchni deklarowanej),

2) odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu 7.1 (pakietu 7) Uprawy rolnicze po okresie konwersji,

3) odmówił przyznania płatności z tytułu realizacji wariantu 11.1 (pakietu 11) Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, Organ I instancji wskazał,

że w przypadku pakietu 7 (wariantu 7.1) z płatności wykluczone zostały działki rolne A9, D1 i H1 o łącznej powierzchni [...] ha, z zadeklarowaną uprawą wyki siewnej na nasiona. Wnioskodawca nie przedłożył wymaganych przez § 19 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm. - zwanego dalej "rozporządzeniem ekologicznym"), kopii świadectw oceny polowej materiału siewnego wydanego na podstawie przepisów o nasiennictwie lub zaświadczenia o wydaniu takiego świadectwa przez właściwego ze względu na położenie plantacji nasiennej wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, tym samym nie został spełniony warunek przyznania płatności tego rodzaju. Zmiana rośliny uprawnej na wskazanych działkach oraz deklarowanego pakietu, dokonana w dniu 8 czerwca 2018 r., była nieskuteczna z uwagi na sformułowany w § 17 ust. 4 rozporządzenia zakaz dokonywania zmian realizowanych pakietów, zaś sam druk zmiany został złożony po upływie ostatecznego terminu na dokonanie takiej czynności. Organ wskazał, że zmiana wniosku została złożona po wezwaniu Strony przez organ do wyjaśnienia kwestii prowadzenia upraw nasiennych, czyli po wykryciu nieprawidłowości. Możliwość dostosowania wniosku w takich okolicznościach była też zakazana przez regulację art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Działanie siły wyższej - jako przesłanka do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej (odmowy przyznania płatności do całości gruntów zadeklarowanych do tego pakietu) - nie została uznana z uwagi na powiadomienie Agencji z rażącym naruszeniem terminu na dokonanie takiej czynności.

W odniesieniu do wariantu 11 Kierownik wskazał, że w roku 2016 Wnioskodawca nie spełnił warunku przyznania płatności z tytułu realizacji tego pakietu, w związku z czym - na mocy obowiązującego w kampanii 2016 roku § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego - zobowiązanie w tym zakresie, podjęte w 2015 roku, wygasło. W roku 2017 Wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności w pakiecie 11, jednakże nie wykazał - pomimo odebrania wezwania Organu I instancji - że w roku 2017 podjął nowe zobowiązanie w zakresie pakietu 11 (wariantu 11.1). Zważywszy na regulację art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 349 ze zm. - dalej zwaną "ustawą o PROW"), nakładającą ciężar udowodnienia faktu na stronę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne oraz na brak dowodów na potwierdzenie tezy przeciwnej, Kierownik przyjął, że Wnioskodawca złożył wniosek kontynuacyjny w zakresie pakietu 11 (wariantu 11.1), ignorując wskazaną powyżej okoliczność, że zobowiązanie to w 2016 roku wygasło z mocy prawa.

W piśmie z dnia 4 lipca 2018 r. (uzupełnionym pismami z dnia 6 lipca

2018 r. i 11 września 2018 r.) Wnioskodawca złożył odwołanie od decyzji Organu

I instancji, wskazując, że nie zgadza się z decyzjami Organu nr [...]

i nr [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów i wyjaśnień zawartych w kolejnych pismach Strony, Organ II instancji wskazał, że wezwanie z dnia 28 maja

2018 r. dotyczyło zarówno kwestii świadectw oceny polowej materiału siewnego (punkty 1 - 4) jak również tego, czy Strona deklaruje w 2017 r. podjęcie nowego zobowiązania w zakresie pakietu 11 (wariantu 11.1). Wnioskodawca ewidentnie przeoczył część wezwania, była to jednakże okoliczność obciążająca Stronę, a nie Organ. Organ odwoławczy wskazał, że przywołana w wezwaniu data 30 listopada 2017 r. została wskazana jako termin, do którego Wnioskodawca winien był z własnej inicjatywy złożyć kopię świadectwa oceny polowej materiału siewnego. Wnioskodawca z obowiązku tego się nie wywiązał, stąd Organ I instancji dodatkowo wezwał Stronę do złożenia dokumentacji. Organ odwoławczy zauważył, że pismo Organu było logiczne i bynajmniej nie wzywało Strony do złożenia dokumentacji z datą wsteczną.

Następnie Organ odwoławczy wskazał, że dowody, wskazujące na ewentualną wadliwość decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 nie mają znaczenia dla postępowania odwoławczego od decyzji nr [...] w sprawie przyznania płatności ekologicznej na rok 2017. Decyzją Kierownika z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówiono przyznania Wnioskodawcy płatności w pakiecie 11 z uwagi na niespełnienie przez niego warunku do przyznania pomocy tego rodzaju. Decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Oznacza to, że skoro wskazana decyzja stanowi, iż w roku 2016 Wnioskodawcy nie była należna płatność z tytułu realizacji pakietu 11, konsekwencją czego jest wygaśnięcie zobowiązania w tym zakresie, podjętego w 2015 roku, to w kolejnych latach zarówno Wnioskodawca, jak i Organy są zobowiązani do uwzględniania tej okoliczności. Z prawnego punktu widzenia zobowiązanie w pakiecie 11 wygasło i uzyskanie płatności z tego tytułu w latach kolejnych wymaga podjęcia nowego 5-letniego zobowiązania, w oparciu o nowy plan działalności ekologicznej. Organ pouczył przy tym Stronę o możliwości wzruszenia decyzji w jednym z trybów przewidzianych przez przepisy postępowania administracyjnego.

W ocenie Organu domniemane naruszenie regulacji art. 27 ust. 1 pkt 3 ustawy

o PROW nie miało w niniejszym przypadku miejsca, bowiem Wnioskodawca nie wystąpił z żądaniem udzielenia mu pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych.

Co do kwestii domniemanego wadliwego pomiaru powierzchni Organ wskazał, że z uwagi na wyżej poczynione uwagi, zagadnienie to jest pozbawione istotnego znaczenia z punktu widzenia niniejszego postępowania. Pomniejszenie powierzchni, do której odnosi się Strona, zostało dokonane na gruntach zadeklarowanych do płatności w pakiecie 11, a więc działek, które są w całości wykluczone z płatności ekologicznej na rok 2017, niezależnie od kwestii skali rozbieżności między powierzchnią deklarowaną a zatwierdzoną.

Niezależnie od powyższego, Organ powołując się na stosowne regulacje prawne, wskazał, że co do zasady, dane dotyczące powierzchni ewidencyjno-gospodarczych, pochodzą w całości z pomiarów dokonywanych na podstawie aktualizowanych okresowo (zazwyczaj w odstępach 3 - letnich) ortofotomap. Ustalenia w zakresie powierzchni poszczególnych działek rolnych, odzwierciedlone w treści decyzji nr [...], zostały poczynione w sposób zgodny z wymogami, określonymi w powyższych przepisach wspólnotowych i w oparciu o dane, pozyskane zgodnie z tymi unormowaniami oraz odpowiadające odnośnym wymogom. Brak jest podstaw do podważenia prawidłowości tych pomiarów.

Następnie Organ odwoławczy odniósł się do uprawy wyki i dowodów przedkładanych przez Stronę na różnych etapach postępowania. W ocenie Organu niespójność wyjaśnień Wnioskodawcy uwypukla chronologia zdarzeń, którą Organ odwoławczy przedstawił w swojej decyzji. W ocenie Organu wyjaśnienia Strony

są niespójne, nielogiczne i wskazują na dopasowywanie - bez oglądania się na logikę i zaistniałe fakty - stosowanej argumentacji do zmieniających się ocen tego,

co w danym momencie może być dla Wnioskującego najkorzystniejsze.

Odnosząc się do całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, Dyrektor wskazał, że Wnioskodawca nie złożył niezbędnych dokumentów we wskazanym terminie. Wezwany w dniu 28 maja 2018 r. do dopełnienia tej czynności przez Kierownika przedłożył jedynie świadectwo oceny do uprawy koniczyny czerwonej (1 czerwca 2018 r.). Z tego wynika, że nie został spełniony warunek, od którego uzależnione jest przyznanie płatności do uprawy wyki siewnej na nasiona. Organ podkreślił, że okoliczność dostarczenia spółce "K." nasion wyki nie stanowi dowodu na dokonanie oceny polowej materiału siewnego, zgodnego z wymogami rozporządzenia ekologicznego.

Co istotne, materiał dowodowy sprawy zawierał kopię sporządzonego przez osoby reprezentujące C. N. K. protokołu

nr [...] ustalenia przyczyn i stopnia zniszczenia plantacji zakontraktowanej. Zgodnie z treścią tego dokumentu, sporządzonego w dniu 26 czerwca 2017 r., zakontraktowana u Wnioskodawcy uprawa wyki na powierzchni około [...] ha uległa w 100% zniszczeniu z uwagi na jej zachwaszczenie, w związku z czym odstąpiono od oceny polowej materiału siewnego, zaś uprawę zakwalifikowano na paszę. Organ dodał, że do dnia wydania decyzji Wnioskodawca nie przedłożył wymaganego dowodu, z czego wynikało, że świadectwo takie nie zostało wystawione.

W zakresie zgłoszonej przez Wnioskodawcę w dniu 8 czerwca 2018 r. zmiany wniosku polegającej na zadeklarowaniu na działkach rolnych A9 ([...] ha), D1 ([...] ha) i H1 ([...] ha) upraw wyki siewnej w pakiecie 11 w miejsce pierwotnie zadeklarowanych upraw wyki siewnej na nasiona w pakiecie 7, Organ wskazał,

że zmiana ta nie może zostać uwzględniona. Zmiana ta narusza zakaz sformułowany

w § 17 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego. Przepis ten stanowi bowiem, że wniosek o przyznanie płatności ekologicznej m.in. w ramach pakietu 7 może zostać zmieniony w części dotyczącej wskazania roślin uprawnych uprawianych na danej działce rolnej, zawartego w oświadczeniu o sposobie wykorzystywania działek rolnych, lecz wyłącznie w zakresie tego samego pakietu lub jego wariantu i tylko w przypadku, o którym mowa w art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie, że wniosek o przyznanie pomocy lub wniosek o płatność jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że właściwy organ powiadomił wcześniej beneficjenta o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność; w niniejszym przypadku organ I instancji poinformował Stronę o nieprawidłowościach, polegających na niezłożeniu dowodów z § 19 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego.

W dalszej kolejności Organ wskazał, że w tym samym dniu Wnioskodawca złożył w siedzibie Organu I instancji pismo, w treści którego wskazał, iż zmiana pakietu z 7 na 11 na trzech działkach była konieczna z uwagi na klęskę urodzaju, w wyniku której plantacja wyki zmieniła się w plon paszowy, zebrany i podany później zwierzętom Strony. Do pisma Wnioskodawca dołączył "protokół strat z dnia 18.08.2017r.", który - w istocie - był sporządzonym w dniu 27 września 2017 r. protokołem nr [...] z szacowania zakresu i wysokości szkód w gospodarstwie rolnym lub dziale specjalnym produkcji rolnej spowodowanych wystąpieniem niekorzystnego zjawiska atmosferycznego. Zgodnie z treścią tego dokumentu komisja przeprowadziła 23 sierpnia 2017 r. - w reakcji na odnośne zgłoszenie z 18 sierpnia 2017 r. - szacowanie strat wyrządzonych w sierpniu 2017 r. w gospodarstwie Strony przez deszcze nawalne.

W ocenie Organu dokumenty powyższe nie mogły być uwzględnione w sprawie, albowiem zostały złożone z naruszeniem terminu. Zaistnienie zgłaszanego przez Stronę przejawu siły wyższej miało miejsce w sierpniu 2017 roku, zgłoszenie zaś nastąpiło dopiero 8 czerwca 2018 r., przy czym Wnioskodawca nie wystąpił o przywrócenie terminu do dokonania takiej czynności ani nie uprawdopodobnił, że naruszenie terminu nastąpiło bez jego winy.

Następnie Organ odwoławczy powołując się na regulacje prawne rozporządzenia nr 640/2014, wskazał, że zważywszy na fakt, iż wyrażona procentowo różnica między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym do płatności w pakiecie 7 wyniosła 25,76%, zastosowanie winna mieć regulacja art. 19 ust. 1 akapit drugi przywołanego rozporządzenia wspólnotowego, nakazująca odmowę przyznania pomocy w danym roku.

Odnośnie do Pakietu 11 (wariant 11.1) Organ odwoławczy wskazał, że z uwagi na fakt, iż w ostatecznej decyzji nr [...] Kierownik odmówił przyznania Wnioskodawcy płatności na rok 2016 z tytułu realizacji pakietów 5 i 11, zobowiązanie ekologiczne w zakresie upraw paszowych na gruntach ornych, podjęte w roku 2015, wygasło. Zważywszy na fakt, że zobowiązanie Strony w zakresie pakietu 11 w roku 2016 wygasło, zaś Wnioskodawca - pomimo wezwania Organu I instancji - nie wykazał, że w roku 2017 podjął nowe zobowiązanie tego rodzaju, nie było możliwe przyznanie wsparcia w tym zakresie.

Organ odwoławczy dodał, że ewentualne wzruszenie decyzji w sprawie przyznania płatności na rok 2016 i wydanie nowego rozstrzygnięcia, może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania w sprawie płatności na rok 2017 w zakresie, w jakim modyfikacja stanu prawnego w odniesieniu do wniosku na rok 2016 będzie wpływać na ocenę uprawnień przysługujących Stronie rok później.

Odnosząc się do Pakietu 12 (wariant 12.1), Organ odwoławczy wskazał,

że niezależnie od odmowy przyznania płatności w pakiecie 7, jako obszar do którego przysługuje płatność ekologiczna, uznać należy całość areału zadeklarowanego

do realizowanych pakietów (7. i 12.), tj. [...] ha. W rozpoznawanej sprawie powierzchnia ta przekracza 100 ha, albowiem wynosi [...] ha. Zadeklarowany łącznie został co prawda areał [...] ha, ale - co zasadnie wskazano w decyzji Organu I instancji - [...] ha z tego obszaru (działka ewidencyjna nr [...]) wchodzi w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, a Wnioskodawca na dzień 31 maja 2017 r. nie posiadał tytułu prawnego do użytkowania tego gruntu, w związku z czym nie spełniał wymogu z art. 20 ust. 4 ustawy o PROW. Z uwagi na fakt, że Wnioskodawcy odmówiono przyznania płatności w pakiecie 7 oraz nie realizował zobowiązania w pakiecie 11, wsparcie można było przyznać jedynie do pakietu 12. Następnie Organ przedstawił wyliczenie kwoty przyznanej płatności.

Podsumowując swoje rozważania, Dyrektor stwierdził, że analiza stanu faktycznego sprawy w kontekście obowiązujących przepisów prawa, doprowadziła Organ odwoławczy do wniosków tożsamych z wnioskami zawartymi w decyzji

nr [...], wydanej w dniu [...] czerwca 2018 r. przez Kierownika. Argumentacja zawarta w piśmie odwoławczym Strony nie mogła (w świetle ustalonych faktów oraz związania organów Agencji rozstrzygnięciem decyzji w sprawie płatności ekologicznej na rok 2016, co wpłynęło na rozstrzygnięcie w kwestii płatności do pakietu 11) zostać uznana za ważką i wpłynąć na ocenę rozstrzygnięcia zapadłego przed Organem I instancji. Jednocześnie wskazał, iż decyzja ta nie zawierała zapisów, wskazujących na naruszenie przepisów postępowania. Podobnie ocenił poczynania Organu I instancji, który w postępowaniu w sprawie płatności ekologicznej na rok 2017 w żadnej mierze nie naruszył prawnie chronionych, słusznych interesów Strony.

We wniesionej skardze Strona zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- obrazę przepisów postępowania, która miała istotny wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a mianowicie art. 27 ust. 1 pkt 1, 2 ustawy o PROW w związku z art. 7, 77 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na ich naruszeniu przejawiające się w ustaleniu braku oceny polowej, gdy w rzeczywistości uprawa wyki objęta była oceną połową, wbrew zgromadzonym w sprawie dowodom i z naruszeniem wiedzy rolniczej oraz błędnym ustaleniu przez organy Agencji, że w roku 2016 doszło do wygaszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do pakietu 11, w sytuacji, gdy zobowiązanie to w roku 2016 trwało;

- przepisu art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające

na oparciu rozstrzygnięcia na sprzecznym z wiedzą rolniczą uzasadnieniu przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia stanu faktycznego, prowadzącego

do uznania, że w roku 2017 uprawa wyki nie była objęta uprawą polową oraz

że w roku 2016 wygasło zobowiązanie w ramach pakietu 11.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

- zasądzenie na rzecz Skarżącego od Dyrektora zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi

i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), dalej zwanej "p.p.s.a.", wynika, iż sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczy spór dotyczył tego, czy organy prawidłowo uznały, że zgromadzone w sprawie dowody nie potwierdzają w sposób przewidziany przepisami prawa faktu przeprowadzenia w 2017 roku oceny polowej uprawy wyki siewnej, oraz że w roku 2016 doszło do wygaszenia zobowiązania rolnośrodowiskowego w odniesieniu do pakietu 11 - w efekcie zaś, że Stronie nie przysługiwało prawo do przyznania płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) za 2017 rok z tytułu realizacji wariantu 7.1 (pakietu 7) Uprawy rolnicze po okresie konwersji, oraz z tytułu realizacji wariantu 11.1 (pakietu 11) Uprawy paszowe na gruntach ornych po okresie konwersji.

Z treści skargi wynika, że zdaniem Strony organ winien był uznać, że w aktach sprawy znajdują się wystarczające dowody by uznać, że uprawa wyki była objęta oceną polową, a co za tym idzie spełnił on wymogi uprawniające do płatności w ramach wariantu 7.

W pierwszym rzędzie wyjaśnić zatem należy, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy PROW 2014-2020. Zgodnie z jej art. 4 z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149), zwanej dalej "Kodeksem postępowania administracyjnego", chyba że ustawa stanowi inaczej. Jednak w myśl jej art. 27 ust. 1 w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji administracyjnej, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

W myśl zaś art. 27 ust. 2 ustawy PROW 2014-2020 strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Zatem w powyższych przepisach ustawa PROW 2014-2020 zmienia, a nawet odwraca zasady obowiązujące na gruncie k.p.a. Inicjatywa dowodowa i obowiązek dostarczenia dowodów w sprawie nie spoczywa tak jak w k.p.a. na organie prowadzącym sprawę, lecz na osobie, która z udowodnienia faktu wywodzi skutki prawne (także stronie postępowania). Organowi pozostaje jedynie w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy – a zatem ten który przedstawi strona postępowania.

Zatem w kontekście zarzutów skargi Sąd winien był rozważyć, czy Skarżący w myśl wyżej wskazanych zasad dostarczył organowi właściwe dowody potwierdzające, że w 2017 roku dokonano oceny polowej uprawy wyki siewnej na materiał siewny.

Stosownie bowiem do § 9 ust. 2b rozporządzenia ekologicznego w przypadku pakietów wymienionych w § 4 ust. 1 pkt 1 i 7 płatność ekologiczna do gruntów, na których występują m.in. uprawy: wyka siewna na materiał siewny, jest przyznawana, jeżeli materiał siewny pochodzący z tych upraw został poddany ocenie na podstawie przepisów o nasiennictwie.

Z kolei zgodnie z § 19 ust. 5 rozporządzenia ekologicznego w przypadku upraw, o których mowa w § 9 ust. 2b (w tym uprawy wyki siewnej), rolnik składa do kierownika biura powiatowego Agencji do dnia 30 listopada roku, w którym złożył wniosek o przyznanie płatności ekologicznej, kopię świadectwa oceny polowej materiału siewnego wydanego na podstawie przepisów o nasiennictwie lub zaświadczenie o wydaniu takiego świadectwa wydane przez właściwego ze względu na położenie plantacji nasiennej wojewódzkiego inspektora ochrony roślin i nasiennictwa, lub oświadczenie sporządzone na formularzu udostępnionym przez Agencję o posiadaniu plantacji nasiennej rośliny dwuletniej lub wieloletniej - w pierwszym roku uprawy tej rośliny.

Nie ma wątpliwości ani sporu, że Skarżący nie złożył żadnego z powyższych dokumentów we wskazanym wyżej terminie. Co więcej także wezwany dnia 28 maja 2018 r. do dokonania powyższej czynności również nie przedłożył żadnego z ww. dokumentów dotyczących oceny uprawy wyki siewnej w 2017 r. Złożył bowiem świadectwa oceny polowej materiału siewnego przeprowadzonej w dniu 17 lipca 2017 r. dotyczącej uprawy koniczyny łąkowej (czyli innej rośliny), oraz przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 2016 r. dotyczącej uprawy wyki siewnej na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] – czyli przeprowadzonej w innym niż 2017 roku.

Sąd podziela stanowisko organów, iż już powyższe fakty potwierdzają, że nie został spełniony warunek od którego zależy przyznanie płatności do uprawy wyki siewnej na nasiona.

Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać, że Skarżący mógł innymi dowodami potwierdzić fakt poddania ocenie polowej materiału siewnego – nasion wyki, to Sąd nie ma wątpliwości, że również takich innych dowodów Skarżący nie przedstawił.

Bez wątpienia, w przekonaniu Sądu, nie stanowi takiego dowodu kopia sporządzonego przez osoby reprezentujące C. N. K. protokołu nr [...] ustalenia przyczyn i stopnia zniszczenia plantacji zakontraktowanej. Zgodnie z treścią tego dokumentu, sporządzonego w dniu 26 czerwca 2017 r., zakontraktowana u Wnioskodawcy uprawa wyki na powierzchni około [...] ha uległa w 100% zniszczeniu z uwagi na jej zachwaszczenie, w związku z czym odstąpiono od oceny polowej materiału siewnego, zaś uprawę zakwalifikowano na paszę. Tym samym protokół ten dotyczy tezy odwrotnej niż chciałby udowodnić Skarżący, że ocena ta była dokonana. Spółka "K. " wyraźnie wskazała, że wobec zachwaszczenia uprawy ocena taka nie zostanie przeprowadzona.

Trafnie też stwierdził organ, że okoliczność dostarczenia Spółce "K. " nasion wyki nie stanowi dowodu na dokonanie oceny polowej materiału siewnego, zgodnego z wymogami rozporządzenia ekologicznego. Po pierwsze trzeba wskazać, że Skarżący na powyższą okoliczność przedłożył wystawione przez siebie faktury sprzedaży wyki dla tej Spółki oraz umowę kontraktacyjno handlową. Sąd zauważa, że w umowie tej przewidziano iż Spółka "K." może odmówić przyjęcia wyki od Skarżącego albo przyjąć nasiona wyki "do usługowego przerobu" jeśli np. są one zanieczyszczone nasionami chwastów w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie ich do norm materiału siewnego. Skoro więc w aktach sprawy znajduje się protokół sporządzony w czerwcu 2017 przez Spółkę "K. ", potwierdzający jednoznacznie, iż uprawa wyki należąca do Skarżącego uległa w 100% zniszczeniu z uwagi na jej zachwaszczenie, w związku z czym wyraźnie wskazano, że odstąpiono od oceny polowej materiału siewnego, zaś uprawę zakwalifikowano na paszę, to sam fakt późniejszego wystawienia faktur przez Skarżącego w świetle zapisów umowy nie przesądza, że dokonano oceny polowej materiału siewnego, tak jakby chciała tego Strona. Nie można bowiem wykluczyć możliwości, że Spółka mogła zgodnie z wcześniejszymi ustaleniami protokołu i postanowieniami umowy przyjąć od Skarżącego nasiona "do usługowego przerobu" nie zaś jako materiał siewny. Nie ma przy tym znaczenia jak Skarżący opisał sprzedawaną wykę w fakturach, dowodzi to bowiem wyłącznie, że wystawił on faktury o wskazanej treści.

Przede wszystkim jednak wskazać trzeba, że Skarżący mimo składanych zapewnień, że przedłoży organowi kopie świadectwa kwalifikacji polowej znajdujące się zgodnie z postanowieniami umowy kontraktacyjno-handlowej w Spółce "K." nigdy tego nie dokonał. Sąd zaś w pełni podziela stanowisko organów, iż Skarżący zobowiązany był zgodnie z § 19 ust. 5 i § 9 ust. 2b rozporządzenia ekologicznego i art. 27 ust. 2 ustawy o PROW do udowodnienia faktu poddania wyki siewnej określonej ocenie, wskazanym tam dokumentem – czego bez wątpienia do dnia wydania decyzji, ale także na etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie uczynił.

Nie sposób też zgodzić się z twierdzeniem skargi, iż "kontrola jednostki certyfikującej za rok 2017 również potwierdziła prawidłowość prowadzonej uprawy", tym bardziej że przepisy wymagają przedstawienia oceny materiału siewnego do uzyskania jakiego to celu nie zmierza kontrola jednostki certyfikujacej.

Niezależnie od powyższego Sąd w pełni podziela stanowisko organu, iż zmiana rośliny uprawnej na działkach A9, D1, H1 oraz deklarowanego pakietu, dokonana w dniu 8 czerwca 2018 r., była nieskuteczna z uwagi na sformułowany w § 17 ust. 4 rozporządzenia ekologicznego zakaz dokonywania zmian realizowanych pakietów, zaś sam druk zmiany został złożony po upływie ostatecznego terminu na dokonanie takiej czynności. Trafnie organ wskazał, że zmiana wniosku została złożona po wezwaniu Strony przez organ do wyjaśnienia kwestii prowadzenia upraw nasiennych, czyli po wykryciu nieprawidłowości. Możliwość dostosowania wniosku w takich okolicznościach była też zakazana przez regulację art. 15 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014. Działanie siły wyższej - jako przesłanka do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej (odmowy przyznania płatności do całości gruntów zadeklarowanych do tego pakietu) – trafnie nie została uznana z uwagi na powiadomienie Agencji z rażącym naruszeniem terminu na dokonanie takiej czynności.

W efekcie organy trafnie wyliczyły różnicę pomiędzy areałem zadeklarowanym i zatwierdzonym w pakiecie 7 oraz uznały, że w sprawie zastosowanie znalazł art. 19 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 640/2014, zgodnie z którym jeśli różnica ta przekracza 20% obszaru zatwierdzonego, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej ani wsparcia obszarowego.

Z kolei co do wariantu 11 trafnie organy wskazały, że w roku 2016 Wnioskodawca nie spełnił warunku przyznania płatności z tytułu realizacji tego pakietu, w związku z czym - na mocy obowiązującego w 2016 roku § 6 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego - zobowiązanie w tym zakresie, podjęte w 2015 roku, wygasło. Wyjaśniono Stronie, że decyzją Kierownika z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówiono przyznania Wnioskodawcy płatności za 2016 r. w pakiecie 11 z uwagi na niespełnienie przez niego warunku do przyznania pomocy tego rodzaju, a decyzja ta jest ostateczna i prawomocna. Faktu wydania tej decyzji Strona nie kwestionuje. Oznacza to, że skoro wskazana decyzja stanowi, iż w roku 2016 Stronie nie była należna płatność z tytułu realizacji pakietu 11, konsekwencją czego jest wygaśnięcie zobowiązania w tym zakresie, podjętego w 2015 roku, to w kolejnych latach zarówno Wnioskodawca, jak i Organy są zobowiązani do uwzględniania tej okoliczności. Z prawnego punktu widzenia zobowiązanie w pakiecie 11 wygasło i uzyskanie płatności z tego tytułu w latach kolejnych wymaga podjęcia nowego 5-letniego zobowiązania, w oparciu o nowy plan działalności ekologicznej.

W roku 2017 Wnioskodawca wystąpił o przyznanie płatności w pakiecie 11, jednakże nie wykazał - pomimo odebrania wezwania Organu I instancji - że w roku 2017 podjął nowe zobowiązanie w zakresie pakietu 11 (wariantu 11.1). Tymczasem wezwanie z dnia 28 maja 2018 r. dotyczyło zarówno kwestii świadectw oceny polowej materiału siewnego (punkty 1 - 4) jak również tego, czy Strona deklaruje w 2017 r. podjęcie nowego zobowiązania w zakresie pakietu 11 (wariantu 11.1). Wnioskodawca w ogóle nie odniósł się do wskazanej drugiej części wezwania. Podzielić należy zatem stanowisko organu odwoławczego, iż jest to okoliczność wywołująca ujemne skutki po stronie Skarżącego, a nie Organu.

Zważywszy zatem na regulację art. 27 ust. 2 ustawy o PROW nakładającą ciężar udowodnienia faktu na stronę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne oraz

na brak dowodów na potwierdzenie tezy przeciwnej, Trafnie organy przyjęły, że Skarżący złożył wniosek kontynuacyjny w zakresie pakietu 11 (wariantu 11.1), ignorując wskazaną powyżej okoliczność, że zobowiązanie to w 2016 roku wygasło z mocy prawa.

Sąd badając sprawę nie stwierdził również innych naruszeń przepisów prawa w zakresie nie objętym zarzutami skargi, które mogłyby stać się podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji.

Uznając więc, że zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego oraz nie uchybia przepisom postępowania podatkowego w stopniu, co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało, na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a., orzec o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej.