Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 486/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 28 kwietnia 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 421/18 w sprawie ze skargi A. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Lu 421/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Lublinie w sprawie ze skargi A. Z. (inwestor) na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, w pkt I. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt II. zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, inwestor wystąpił do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na przebudowę i remont budynku usługowo-mieszkalnego, zlokalizowanego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] w arkuszu [...] mapy ewidencyjnej przy ul. [...] w [...].

Dalej wskazano, że organ I instancji przyjmując kompletność wniosku oraz zgodność projektu budowlanego w zakresie art. 34 i 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332, uPb), decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla A. Z. w zakresie objętym źródłowym wnioskiem.

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli W. W. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w [...].

W wyroku przytoczono dalej, że w wyniku rozpatrzenia tych odwołań Wojewoda [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2018 r. uchylił w całości decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia A. Z. pozwolenia na budowę obejmującego wykonanie robót budowlanych przy przebudowie i remoncie budynku usługowo-mieszkalnego na działce oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr [...] przy ul. [...] w [...]. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na przepisy art. 104 § 1 i 2, art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., K.p.a.) oraz art. 80 ust.1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 uPb.

W wyroku przywołano motywy decyzji organu II instancji, którego zdaniem w sprawie nie chodziło o przebudowę lecz nadbudowę budynku. W dalszej kolejności Wojewoda [...] stwierdził, że wątpliwości organu odwoławczego budził również fakt usytuowania budynku, ponieważ jak wynika z nadesłanej dokumentacji, obiekt ten nie jest zlokalizowany tylko na działce nr [...], lecz również usytuowany jest w części na działce oznaczonej nr ewid. [...], której użytkownikiem jest W. W. W aktach sprawy brakuje oświadczenia Inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...], a z treści odwołania wynika, że W.W. nie wyraża zgody na tak zaprojektowane rozwiązania konstrukcyjne. Brak oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dotyczy ponadto zakresu robót związanych z częścią kondygnacji wystającej nad działką nr [...] stanowiącą pas drogi publicznej ul. [...] w [...], stanowiącą własność Skarbu Państwa, w wyroku wskazano, że uzgodnienie przedsięwzięcia z zarządcą pasa drogowego nie daje prawa do złożenia takiego oświadczenia.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze wniesionej do WSA w Lublinie A. Z. wywodziła, że rozstrzygnięcie organu II instancji jest krzywdzące i zwróciła uwagę, że rozwiązania przyjęte w dokumentacji projektowej w żaden sposób nie naruszają nieruchomości p. W., z wyjątkiem wspólnej ściany granicznej, która rzeczywiście w przeważającej części leży na działce [...]. Skarżąca wskazała, że ściana graniczna była budowana jako integralna część jej budynku, który powstał wcześniej niż budynek sąsiada.

Skarżąca podkreślała, że przyjęte nawiązania projektowe nie spowodują naruszenia konstrukcji budynku p. W. Pominięcie w nazwie projektu słowa "nadbudowa", co podnosił organ II instancji, jest pewnym uchybieniem, lecz nie ma to wpływu na zawartość projektu, ani na rozwiązanie techniczne.

Odnośnie kwestii braku oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...] stanowiącej pas drogi publicznej ul. [...] nad którym obiekt jest nadwieszony skarżąca wskazała, że obiekt jest obiektem istniejącym i nadwieszonym nad pasem drogowym, zatwierdzony został decyzją o pozwoleniu na budowę wydaną przed realizacją obiektu. W jej ocenie oraz organu I instancji na obecnym etapie remontu i przebudowy obiektu, wystarczające jest uzgodnienie zarządcy pasa drogowego tj. Zarządu Dróg [...], które zostało załączone do projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Lublinie uwzględnił skargę.

Sąd pierwszej instancji eksponując obowiązki organu administracji publicznej w zakresie wskazanym w przepisach art. 7 i 77 § 1 K.p.a. stwierdził wpierw, że "organy naruszyły powyższe zasady albowiem nie rozpatrzyły wyczerpująco całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wynikających z niego okoliczności faktycznych, jak też w części nie dokonały ustaleń faktycznych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy". Przywołując treść art. art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 uPb stwierdzono w wyroku, że nieprzedstawienie wraz z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę wszystkich koniecznych oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czyniło wniosek (Inwestora – uwaga Sądu) niekompletnym pod względem formalnoprawnym, co z kolei obligowało organy do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Zarówno organ I instancji, ani też organ odwoławczy, nie wezwały inwestora do uzupełnienia braków wniosku w wyznaczonym terminie, co naruszało dyspozycję w/w przepisu.

Dalej wywiedziono w wyroku II SA/Lu 421/18, że kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podlega badaniu przez organ przez cały okres postępowania. O ile przy tym na wstępnym formalnym etapie badania wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę organ pozostawia wniosek bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. ze względu na brak lub niekompletność oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie sposób uznać, że tego rodzaju rozstrzygnięcie o charakterze formalnoprawnym może zostać wydane na etapie postępowania odwoławczego. Stwierdzając, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi materialnoprawną przesłankę udzielania pozwolenia na budowę, w związku z czym dla jej usunięcia konieczne jest wdrożenie trybu z art. 35 ust. 3 uPb i nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, przy jednoczesnym określeniu odpowiedniego terminu ich usunięcia. Dopiero po jego bezskutecznym upływie organ może zastosować sankcję w postaci wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W kwestii posiadania przez inwestora prawa do dysponowania na cele budowlane działkami nr [...] i nr [...], nie podjęto ani działań w trybie art. 64 § 2 K.p.a., ani też nie zastosowano w tym zakresie dyspozycji art. 35 ust. 3 uPb.

W tej sytuacji wydanie przez organ odwoławczy reformatoryjnego rozstrzygnięcia o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę uznano za przedwczesne. Za irrelewantny sąd pierwszej instancji ocenił brak zgody uczestnika postępowania na zaprojektowane rozwiązania konstrukcyjne, wyłuszczając dalej, że obowiązek podjęcia działań, w powyższych trybach nie jest uzależniony od przewidywanego rezultatu tych działań, w tym także od stopnia prawdopodobieństwa usunięcia przez stronę braków wskazanych przez organ. Dopiero bezskuteczny upływ terminu może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, bądź też decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę. Wskazano ponadto w wyroku, że nie sposób wykluczyć uzyskania przez inwestora zgody na dysponowanie cudzą nieruchomością na cele budowlane, podkreślając przy tym deklarację skarżącej uzyskania zgody właściciela działki stanowiącej pas drogi publicznej na dysponowanie tą nieruchomością na cele budowlane.

Reasumując tę część rozważań WSA w Lublinie stwierdził, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z uwagi na niewykazanie prawa inwestora do dysponowania działkami nr [...] i nr [...] na cele budowlane, bez uprzedniego wdrożenia procedury z art. 35 ust. 3 uPb i wcześniejszego zastosowania art. 64 § 2 K.p.a., było przedwczesne, co dyskwalifikowało zaskarżoną decyzją jako wydaną z naruszeniem przepisów prawa procesowego.

Sąd a quo doszedł do przekonania, że wydając decyzję reformatoryjną organ odwoławczy naruszył również przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., albowiem powinien w uzasadnieniu decyzji w sposób wyczerpujący i jednoznaczny wyjaśnić na jakich ustaleniach faktycznych oparł rozstrzygnięcie, wskazać jakie stwierdzone okoliczności faktyczne przesądziły o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, ustalenia w tej kwestii organu II instancji uznano za zbyt skrótowe i ogólnikowe. Odnotowano wprawdzie wywody zamieszczone na stronie 5 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, gdzie wskazuje się, że wątpliwości budzi fakt usytuowania budynku. Stwierdzenie takie – w ocenie sądu wojewódzkiego – nie jest właściwe albowiem ustalenia i oceny organu rozstrzygającego sprawę administracyjną powinny mieć jednoznaczny i stanowczy charakter, nie mogą natomiast przybierać formy przypuszczeń, hipotez czy też wątpliwości. Ustalenia organu II instancji co do zlokalizowania planowanej inwestycji oceniono jako niewystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy, sąd stwierdził że w przedmiotowej sprawie budzi istotne wątpliwości to, czy i w jakim zakresie przedmiotowa inwestycja miałaby zostać zrealizowana także na działce sąsiedniej nr [...], szczegółowo przywołując opis techniczny projektu budowalnego. Stwierdzono dalej w wyroku, że w sytuacji, gdy nie jest wiadomym jak dokładnie względem granicy nieruchomości usytuowana jest wspólna ściana budynków nie jest też jasnym czy przewidziane w projekcie prace budowlane odbywać się będą na terenie działki inwestora, czy też w części również na obszarze działki nr [...], a ustalenie powyższych okoliczności ma podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd wojewódzki wywodził dalej, że gdyby z uwagi na faktyczne usytuowanie wspólnej ściany budynków oraz zakres prac zaplanowanych w projekcie budowlanym okazało się, że prace w całości będą wykonywane jedynie na terenie działki inwestora, to wówczas brak byłoby podstaw do uzyskiwania przez inwestora zgody na dysponowanie działką nr [...] do celów budowlanych. Gdyby zaś prace miały zostać zrealizowane także na obszarze tej działki, to zgoda taka byłaby warunkiem koniecznym dla wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Przyjmując, że organ odwoławczy nie dokonał w tym zakresie żadnych konkretnych ustaleń, a co było nieprawidłowe, naruszenie powyższe zakwalifikowano jako dające podstawę do uwzględniania skargi w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa.

W wytycznych dla organu II instancji w wyroku wskazano, że organ ten mając na uwadze cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceni, czy objęte projektem budowlanym prace realizowane będą także na działce sąsiedniej, tj. na działce nr [...] (i ewentualnie na innych sąsiadujących nieruchomościach). W tym celu zobowiązano do ustalenia w oparciu o projekt budowlany i pozostałe dokumenty zakres tych prac, jak też do wyjaśnienia, czy i w jakim zakresie wspólna ściana budynku i ewentualnie pozostałe elementy budowli objętej przedmiotowym zamierzeniem inwestycyjnym, usytuowane są na działce nr [...]. O ile okaże się, że prace objęte projektem budowlanym mają być również realizowane na terenie tej działki, zobowiązano, aby organ w trybie art. 35 ust. 3 uPb nałożył postanowieniem na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości dotyczących wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, określając odpowiedni termin ich usunięcia. Zalecono, aby powyższy tryb wdrożono również w odniesieniu do prac, które mają być wykonane na obszarze działki nr [...], tj. ul. [...]. W wytycznych zawarto także wskazanie, aby sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadbał o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne, które zadecydowały o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę, bądź o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wojewoda [...], reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuca:

I. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., Ppsa – strona skarżąca kasacyjnie powołała nieaktualny publikator cyt. ustawy – uwaga Sądu):

a. art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb poprzez uznanie, że organ II instancji nie wyjaśnił sprawy dysponowania przez A. Z. prawem do dysponowania nieruchomością objętą inwestycją na cele budowlane, w sytuacji kiedy z dokumentów znajdujących się w aktach postępowania administracyjnego wynika, iż teren inwestycji nie ogranicza się do działki oznaczonej nr ewidencyjnym [...], ale prace budowlane będą prowadzone na działkach oznaczonych nr ewidencyjnymi [...] i [...], a A. Z. oświadczeń o prawie dysponowania tymi nieruchomościami na cele realizacji inwestycji nie złożyła;

b. art. 35 ust. 3 uPb poprzez przyjęcie, iż na podstawie tego przepisu można usuwać naruszenia dotyczące składanego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji gdy wskazany przepis dotyczy usuwania nieprawidłowości w przyjętych rozwiązaniach projektowych, a oświadczenie inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nieprawidłowością dotyczącą rozwiązań projektowych nie jest; brak oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem, który należy spełnić w przypadku składania wniosku o pozwoleniu na budowę wynikającym z "art. 32 ust. 2 pkt 2" uPb i stwierdzone braki w tym zakresie powinny być usuwane w trybie art. 64 § 2 K.p.a.;

II. naruszenie przepisów postępowania "sądowego", które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 141 § 4 i art 145 § 1 pkt 1 "ppkt" c w zw. z art. 174 pkt 2 Ppsa) poprzez uznanie, iż w toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uznanie, iż

Wojewoda [...] nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz poprzez uznanie, iż Wojewoda [...] w sposób należyty nie uzasadnił wydanej decyzji.

Skarżący kasacyjnie organ oświadcza, że zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że brak oświadczenia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest naruszeniem dotyczącym rozwiązań projektowych inwestycji i nie może być usunięty w trybie określonym przez sąd, tj. w trybie art. 35 ust. 3 uPb.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie nie ma żadnych przeszkód, by inwestor po zgromadzeniu wszystkich potrzebnych dokumentów, których brak został stwierdzony w toku postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez organ II instancji złożył nowy wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wystąpił o wydanie pozwolenia na budowę na nieruchomości przy ul. [...] w [...]. Będą to nowe okoliczności w sprawie, zasada powagi rzeczy osądzonej nie będzie miała zastosowania.

W odpowiedzi A. Z. na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości, wskazując że wniesiony środek zaskarżenia jest jedynie polemiką z prawidłowymi ustaleniami WSA w Lublinie. Skarżąca oświadczyła, że także zrzeka się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona w przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Zgodnie z art. 174 pkt 2 Ppsa skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną, wynikającym z art. 176 § 1 pkt 2 Ppsa, jest zatem nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny.

B. Za nieskuteczne uznać należy zarzuty sformułowane w pkt II. skargi kasacyjnej, odnoszące się do podstawy kasacyjnej, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 141 § 4 i art 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa poprzez uznanie, iż w toku postępowania przed organem II instancji doszło do naruszenia art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy przez to, że Wojewoda [...] nie rozważył w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz poprzez uznanie, iż organ ten w sposób należyty nie uzasadnił wydanej decyzji.

Autor skargi kasacyjnej w pierwszym rzędzie, jako mający być naruszony przez WSA w Lublinie wskazał na art. 141 § 4 Ppsa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia wymienionego przepisu należy zauważyć, że nie został on w ogóle uzasadniony, jak również nie wskazano na czym polegać miał wpływ tego uchybienia na wynik sprawy. Ten przepis prawa procesowego, określając składniki uzasadnienia wyroku, stanowi, że winno ono zawierać: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej uzasadnienie. Z treści uzasadnienia wydanego wyroku w rozpoznawanej sprawie wynika, że sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu elementy konieczne, w tym wskazał podstawy prawne stanowiące oparcie dla rozstrzygnięcia i należycie je uzasadnił. Za pomocą naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. To zaś, że w skardze kasacyjnej nie zgodzono się z wyrażoną przez sąd pierwszej instancji oceną ustaleń faktycznych organu odwoławczego nie mogło być skuteczną podstawą do postawienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

Z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów K.p.a. wynika, że w toku postępowania organy administracji publicznej zobowiązane są do podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ ma obowiązek oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podjęta przez organ decyzja kończąca sprawę powinna zawierać w szczególności wskazanie faktów, które uznał on za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (uzasadnienie faktyczne), a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (uzasadnienie prawne).

Sąd pierwszej instancji dokonując oceny zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego, doszedł do prawidłowego wniosku, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, jak również, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zgromadzonych dowodów i twierdzeń inwestora, a tym samym doszło do naruszenia przytoczonych przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Nadto wskazać należy, na co słusznie wskazywał też sąd pierwszej instancji, że Wojewoda [...] nie dokonał swoich ustaleń w zakresie prawidłowości lokalizacji budynku w sposób stanowczy i jednoznaczny, wskazując tylko na 5 stronie uzasadnienia swojej decyzji, że "jego wątpliwości budzi również fakt usytuowania budynku (...)". Wydanie decyzji administracyjnej wymaga dokonania przez organ ustaleń opartych na zebranym materiale dowodowym i nie może być dokonane na podstawie przypuszczeń organu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W szczególności jest to niedopuszczalne w przypadku, gdy przedmiotem postępowania jest zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę, które uruchamia cały proces inwestycyjny.

W tych okolicznościach przyjdzie uznać, że nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

C. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb oraz art. 35 ust. 3 uPb pozostają ze sobą w związku, przeto powinny zostać rozpoznane łącznie. Wypadnie przy tym zauważyć, że autor skargi kasacyjnej nie określił w jej podstawach – formułując zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego – formy naruszenia tych przepisów, stosownie do art. 174 pkt 1 Ppsa, nie wskazując, czy chodzi stronie skarżącej kasacyjnie o zarzut błędnej wykładni, czy też niewłaściwego zastosowania.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, zaś niewłaściwe zastosowanie polega na wadliwej subsumpcji oznaczonego przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Naruszenie prawa materialnego może stanowić podstawę kasacji, jeżeli pozostaje w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy. Wywodzący się z niej zarzut naruszenia konkretnego przepisu może doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy miało ono wpływ na rozstrzygnięcie, tj. jeżeli na skutek błędnej wykładni przepisu prawa materialnego lub niewłaściwego jego zastosowania zaskarżone orzeczenie nie odpowiada prawu. Uwzględniając uzasadnienie skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że Wojewodzie [...] chodzi o tę drugą formę naruszenia prawa materialnego.

W okolicznościach tej sprawy, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zaskarżony wyrok odpowiada jednak prawu. Zauważyć wszak trzeba, że w myśl art. 184 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, ale i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Rozważania o zasadności sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego poprzedzić wypadnie przywołaniem tych unormowań uPb, które determinowały w sprawie zakres postępowania wyjaśniającego organów architektoniczno-budowlanych. Postępowanie w sprawie o uzyskanie pozwolenia na budowę ma wnioskowy charakter (art. 32 ust. 4 pkt 1 uPb), przy czym pozwolenie to może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb). Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 i 2 uPb, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi (...) i oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przy czym wymagania projektu budowlanego szczegółowo zostały opisane w art. 34 ust. 3 uPb. Z art. 34 ust. 4 uPb wynika z kolei, że projekt budowlany odpowiadający ustawie podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Przed wydaniem takiej decyzji organ dokonuje sprawdzenia projektu, a w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie ujętym w art. 35 ust. 1 uPb, nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 uPb). Natomiast art. 35 ust. 4 uPb stanowi, że w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 cyt. ustawy, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (a contrario – brak spełnienia wymagań skutkuje wydaniem decyzji odmownej).

Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 uPb stanowi, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niepodważalną regułą jest, że pozwolenie na budowę może uzyskać wyłącznie inwestor, który posiada prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomością, na której mają być prowadzone roboty budowlane. W sytuacji kiedy organ poweźmie wiadomość, że w aktach sprawy brakuje oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane lub gdy np. złożone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nie odpowiadać lub jest niezgodne ze stanem rzeczywistym, obowiązkiem organu jest tę kwestię wyjaśnić, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W przedmiotowej sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób jednoznaczny przez organ odwoławczy (gdy uwzględnić treść zaskarżonej decyzji), czy inwestor winien legitymować się takim prawem w odniesieniu do działki nr [...], natomiast nie ulegało wątpliwości tak dla sądu pierwszej instancji, jak i dla skarżącego kasacyjnie organu, że takie uprawnienie inwestor winien wykazać w odniesieniu do działki nr [...].

Wskazać należy, że przepis art. 35 ust. 3 uPb reguluje sposób postępowania organu administracji w przypadku stwierdzenia naruszeń, o jakich mowa w art. 35 ust. 1 tej ustawy. W judykaturze trafnie wskazuje się, że przepis ten odnosi się wyłącznie do wad materialnych przedłożonej przez inwestora dokumentacji, a więc takich, które mogą być sprawdzane i dostrzeżone na etapie analiz merytorycznych dokonywanych przez organ po wszczęciu postępowania (wyrok NSA z dnia 28 października 2010 r., II OSK 917/10, LEX nr 746927). Po złożeniu przez inwestora wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę lub o wydanie odrębnej decyzji o zatwierdzenie projektu budowlanego, obowiązkiem właściwego organu jest poddanie tego wniosku sprawdzeniu, przede wszystkim czy nie zawiera braków. Braki wniosku inwestora, poza charakterem materialnoprawnym, odnoszącym się do kompletności projektu budowlanego i jego zgodności z przepisami, mogą mieć również charakter formalny polegający przykładowo na niepodpisaniu wniosku, niewskazaniu adresu, ale też niedołączeniu do wniosku wszystkich wymaganych dokumentów, np. decyzji o warunkach zabudowy, jeśli jest wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, itp. (zob. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2019 r., II OSK 2845/18, LEX nr 2866483). Tego rodzaju braki podlegają usunięciu w trybie art. 64 § 2 K.p.a. poprzez wezwanie wnioskodawcy do ich usunięcia w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Zasadniczą kwestią było to, jak ma postąpić organ II instancji, gdy na etapie rozpoznawania odwołania od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, poweźmie uzasadnioną wątpliwość co do braku dołączenia do wniosku oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do wykorzystania oznaczonej nieruchomości na cele budowlane. WSA w Lublinie wskazał w tym zakresie na konieczność uprzedniego wykorzystania konstrukcji art. 35 ust. 3 uPb, zaś skarżący kasacyjnie Wojewoda [...] kwestionuje to wskazanie, wywodząc że podstawie tego przepisu nie można usuwać naruszenia dotyczące składanego przez inwestora oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W tym aspekcie Sąd Naczelny przyznaje rację stronie skarżącej kasacyjnie, choć dochodzi do wniosku, że zasadność tego zarzutu kasacyjnego nie prowadzi do wzruszenia zaskarżonego wyroku. Ubocznie wypadnie także zauważyć, że w podstawie kasacyjnej, gdzie podnoszono zarzut naruszenia art. 35 ust. 3 uPb autor skargi kasacyjnej wywodził, że brak oświadczenia inwestora o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest wymogiem, który należy spełnić w przypadku składania wniosku o pozwoleniu na budowę wynikającym z "art. 32 ust. 2 pkt 2" uPb, nie dostrzegając jednak, że wskazany art. 32 ust. 2 uPb nie dzieli się na ustępy, przeto powoływana jednostka redakcyjna roztrząsanej ustawy nie występuje w jej tekście.

Nie ulega wątpliwości, że brak stosownego oświadczenia inwestora, a w przedmiotowej sprawie nie jest oczywisty zakres przedmiotowy takiego oświadczenia (czy ma obejmować wyłącznie działkę nr [...], czy również działkę nr [...]) i stwierdzone braki w tym zakresie powinny być usuwane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. Umknęło uwadze tak sądu pierwszej instancji, jak i stronie skarżącej kasacyjnie, że z mocy art. 140 K.p.a. w postępowaniu przed organami odwoławczymi, w sprawach nieuregulowanych w art. 136-139, mają odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Stosując zatem odpowiednio przepisy dotyczące podań (a art. 64 § 1 K.p.a. odnosi się wszak do elementów podania), Wojewoda [...] winien wezwać inwestora do uzupełnienia stwierdzonych braków źródłowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, aby inwestor rozważył składanie nowego wniosku o wydanie pozwolenia na budowę. Z art. 7 K.p.a. wynika m. in. wszak nakaz podjęcia przez organ wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela.

W tym zatem aspekcie wyrok WSA w Lublinie, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jak trafnie wywodził sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie można wykluczyć, że w wyniku wystosowanego wezwania inwestor uzyskałby wymaganą zgodę na dysponowanie cudzą nieruchomością na cele budowlane.

Niezastosowanie przez Wojewodę [...] w sposób odpowiedni przepisu art. 64 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a. doprowadziło do wadliwego uchylenia decyzji organu I instancji i przedwczesnej odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu braku wykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

D. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku, a pominie ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, który pozostaje w kolizji z tą oceną.

E. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.