Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 447/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9x ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1 pkt 4, art. 9zf
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.
article: art. 189a par. 2, art. 189f
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant sekretarz sądowy Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary za prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 7267 zł (słownie: siedem tysięcy dwieście sześćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 11 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wpłynęła skarga Spółki A. (dalej zwanej "Spółką") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej zwanego "Kolegium") z dnia "[...]" w przedmiocie nałożenia kary za prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej. Skarga ta została przekazana tutejszemu Sądowi przez Kolegium wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę.

Jak wynika zaś z przekazanych Sądowi akt sprawy, decyzją z dnia "[...]" Wójt Gminy R. (dalej zwany "organem I instancji") - powołując art. 9zb, art. 9b, art. 9c, art. 9x ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1454 ze zm.; dalej jako "u.c.p.g.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej jako "k.p.a.") – nałożył na Spółkę karę w wysokości 425.000,00 zł. za prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych z terenu gminy R., bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez organ I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że Spółka od sierpnia 2013 r., bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez organ I instancji, odbierała nieczystości stałe z terenu Środowiskowego Domu Samopomocy w K. (dalej zwanego "SDS"). Podał, że okoliczności tej dowodzi: 15 konkretnie opisanych przez organ faktur wystawionych SDS z tego tytułu przez Spółkę; umowa nr "[...]" zawarta w marcu 2016 r. pomiędzy Spółką a podmiotem prowadzącym SDS, a także zeznania świadków przesłuchanych w toku postępowania (byłej i obecnej kierowniczki SDS, pracownika Spółki upoważnionego do wystawiania faktur oraz byłego Prezesa Spółki). Dodał, że umowę ze Spółką (nr "[...]" z dnia 1 marca 2016 r.) na korzystanie z usług odbioru odpadów komunalnych z cmentarzy w K. i Ś. G. przedstawił także Proboszcz Parafii "[...]" w K., a fakt bezumownego wywożenia odpadów komunalnych z SDS i parafii K. potwierdził także obecny Prezes Spółki podczas sesji Rady Miejskiej w D., która dotyczyła przedmiotowego postępowania.

Organ I instancji wyjaśnił także, że Spółka powstała z przekształcenia Zakładu Budżetowego "[...]", którego likwidację zakończono z końcem grudnia 2010 r. Wskazał, że ww. Zakład w 2009 r. otrzymał, zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa, zezwolenie na prowadzenie działalności polegającej na usuwaniu i wywozie odpadów stałych z terenu gminy R. na okres 10 lat. Zrelacjonował, że w 2011 r. zmieniono przepisy u.c.p.g. i w art. 14 ustalono, że przedsiębiorcy posiadający w dniu wejścia w życie ustawy tego rodzaju zezwolenie mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienionej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Przedsiębiorcy, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych, są zwolnieni z wnoszenia opłaty skarbowej za wpis do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienionej w art. 1. Podał, że Spółka złożyła wniosek o wpisanie do rzeczonego rejestru dopiero w lipcu 2018 r. i została do niego wpisana z dniem 12 lipca 2018 r.

Na skutek odwołania Spółki od powyższej decyzji, opisaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Kolegium utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie. Podało przy tym, że przeprowadziło dodatkowe postępowanie wyjaśniające w sprawie, w wyniku którego organ I instancji wskazał (w piśmie z dnia 11 marca 2019 r.) sposób obliczenia kary i okres, za jaki została ona naliczona. Kolegium oceniło, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że Spółka, pomimo braku obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej (który uzyskała dopiero z dniem 12 lipca 2018 r.) od sierpnia 2013 r. wykonywała usługę w postaci odbierania nieczystości stałych z terenu SDS (do marca 2016 r. bezumownie, a od marca 2016 r. zgodnie z umową), a usługa tego rodzaju była wykonywana przez Spółkę również na rzecz Parafii "[...]". Podało, że organ I instancji ustalił wysokość kary za okres 43 miesięcy na podstawie art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., a takie obliczenie kary jest zdaniem Kolegium korzystne dla Spółki. Oceniło przy tym, że przedstawione w niniejszej sprawie przez SDS i Proboszcza Parafii faktury są potwierdzeniem wykonania usługi przez Spółkę tym bardziej, że zostały opłacone. Wskazało także, że gdyby organ odstąpił od uznania faktur za dowód w sprawie i uznał, że Spółka wykonywała usługę w postaci odbierania nieczystości stałych z terenu SDS od sierpnia 2013 r. do czerwca 2018 r. włącznie – kara byłaby wyższa. Ponadto Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie z uwagi na regulacje art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. nie stosuje się dyrektyw wymiaru kar administracyjnych przewidzianych w k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję Kolegium, skierowanej do tutejszego Sądu, Spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wskazała na naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 9x u.c.p.g., przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodziły przesłanki nałożenia na Spółkę kary pieniężnej za prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych z terenu gminy bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej – Spółka wskazała przy tym na brak jakichkolwiek ustaleń organów, czy sytuacje, które opisują w swoich zeznaniach świadkowie (przede wszystkim pracownice SDS), a dotyczące zabierania przez samochody Spółki odpadów komunalnych z terenu SDS, pokrywają się faktycznie z datami wykonywanych usług wyszczególnionymi na fakturach, a jest to okoliczność fundamentalna z punktu widzenia wysokości ewentualnie nałożonej na Spółkę kary za wywóz odpadów, albowiem ustawodawca uzależnia jej wysokość od ilości miesięcy, przez które była wykonywana usługa;

2) przepisów postępowania, to jest:

- art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego w postaci zobowiązania organu I instancji do wskazania sposobu obliczenia kary w niniejszej sprawie, podczas gdy okoliczność ta była istotna dla rozstrzygnięcia tej sprawy, co z kolei wyłączało możliwość zastosowania przez Kolegium art. 136 § 1 k.p.a.; Spółka wskazała przy tym, że organ I instancji na wezwanie Kolegium do wykazaniu sposobu wyliczenia wysokości kary pieniężnej, przesłał jedynie wykaz faktur VAT znajdujących się w aktach sprawy i podał sumę okresów wynikających z przedmiotowych faktur, co w ocenie Spółki, uniemożliwia zapoznanie się z mechanizmem obliczenia wysokości nałożonej kary również na etapie postępowania odwoławczego i stanowi naruszenie art. 15 k.p.a.;

- art. 80 w zw. z art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego, w szczególności w zakresie dowodów z zeznań świadków.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Natomiast na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 20 sierpnia 2019 r., pełnomocnik Spółki podtrzymał skargę, a ponadto wskazał, że z art. 9x u.c.p.g. wynika, że kara może być nałożona tylko za odbieranie odpadów od właścicieli nieruchomości, a organy nie zbadały, czy odpady były odbierane od takich właśnie podmiotów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z innych przyczyn niż podniesione przez pełnomocnika Spółki w treści skargi.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "p.p.s.a"), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje m.in. w sytuacji stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie zakończonej zaskarżoną do tutejszego Sądu decyzją Kolegium z dnia "[...]", mocą której utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z dnia "[...]" o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej w wysokości 425.000,00 zł. za prowadzenie działalności polegającej na odbiorze odpadów komunalnych z terenu gminy R., bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez organ I instancji, tj. Wójta tej gminy.

Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., w świetle którego, "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który odbiera odpady komunalne bez wymaganego wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 - podlega karze pieniężnej w wysokości 5000 zł za pierwszy miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru oraz 10 000 zł za każdy kolejny miesiąc wykonywania działalności bez wymaganego wpisu do rejestru". Zgodnie zaś z art. 9b ust. 2 u.c.p.g., "rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości".

W ocenie Sądu, zgromadzony w kontrolowanej sprawie przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do stwierdzenia, że Spółka w okresie od sierpnia 2013 r. do czerwca 2018 r., bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonego przez organ I instancji, który uzyskała dopiero z dniem 12 lipca 2018 r., odbierała odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie gminy R., tj. SDS-u, a w okresie od marca 2016 r. do czerwca 2018 r. także ze znajdujących się na terenie tej gminy cmentarzy w K. i Ś. G. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie nie tylko w dołączonych do akt administracyjnych (opłaconych) fakturach za wykonanie rzeczonej usługi, umowach z dnia 1 marca 2016 r. przedstawionych przez SDS i Proboszcza Parafii "[...]", ale także w zeznaniach świadków przesłuchanych w toku postępowania (byłej i obecnej kierowniczki SDS, pracownika Spółki upoważnionego do wystawiania faktur oraz byłego Prezesa Spółki) i wyjaśnieniach obecnego Prezesa Spółki. Dokonana przez organy ocena zeznań świadków nie była przy tym dowolna, jak sugeruje pełnomocnik Spółki w skardze.

Wbrew bowiem twierdzeniom zawartym w skardze, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność ustalenia, czy sytuacje, które opisują w swoich zeznaniach świadkowie (przede wszystkim pracownice SDS), a dotyczące zabierania przez samochody Spółki odpadów komunalnych z terenu SDS, pokrywają się faktycznie z datami wykonywanych usług wyszczególnionymi na fakturach. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie faktur ustalona została kara tylko za okres bezumownego świadczenia usług przez Spółkę na rzecz SDS. Kara ta nie została przy tym naliczona za wszystkie miesiące obejmujące okres od sierpnia 2013 r. do lutego 2016 r., lecz tylko za te miesiące, w których świadczenie tych usług zostało udokumentowane w formie faktury. Jak słusznie podniosło Kolegium, taki sposób naliczenia kary jest korzystny dla Spółki. Gdyby bowiem organ odstąpił od uznania faktur za dowód w sprawie i uznał, że Spółka wykonywała usługę w postaci odbierania nieczystości stałych z terenu SDS od sierpnia 2013 r. do czerwca 2018 r. włącznie – kara byłaby wyższa. Zdaniem Sądu, w przypadku, gdy tak jak w kontrolowanej sprawie, brak jest skutecznego przeciwdowodu, faktura VAT jest wystarczającym dowodem potwierdzającym wykonanie usługi przez podmiot, który wystawił fakturę. W niniejszej sprawie za konstatacją o wykonaniu przez Spółkę uwidocznionych w fakturach usług przemawia także fakt opłacenia tych faktur przez nabywcę usług (SDS).

Odnosząc się natomiast do zastrzeżeń pełnomocnika Spółki zgłoszonych na rozprawie przed tutejszym Sądem, a dotyczących niezbadania przez organy w kontekście przesłanek z art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., czy odpady były odbierane od właścicieli nieruchomości, należy wskazać na treść art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Zgodnie z tym przepisem, ilekroć w ustawie jest mowa o "właścicielach nieruchomości – rozumie się przez to także współwłaścicieli, użytkowników wieczystych oraz jednostki organizacyjne i osoby posiadające nieruchomości w zarządzie lub użytkowaniu, a także inne podmioty władające nieruchomością". W świetle tego przepisu nie może budzić wątpliwości, że odbieranie przez Spółkę odpadów komunalnych z nieruchomości SDS i cmentarzy w K. i Ś. G. następowało od właścicieli nieruchomości. Z terenu SDS, w okresie bezumownym odpady odbierana były bowiem na zlecenie kierownika SDS (vide zeznania ówczesnej kierowniczki SDS – k. 237 akt adm.), a umowę nr "[...]"z dnia 1 marca 2016 r. na świadczenie usług polegających na wywozie odpadów komunalnych z nieruchomości SDS zawarło Stowarzyszenia "[...]" prowadzące SDS, reprezentowane przez Prezes Zarządu (k. 4 akt adm.). Natomiast umowę nr "[...]" z dnia 1 marca 2016 r. na świadczenie usług polegających na wywozie odpadów komunalnych z nieruchomości: cmentarz w K. i cmentarz w Ś. G. zawarła Parafia "[...]" reprezentowana przez Proboszcza tej Parafii (k. 62 akt adm.).

Nie budzi zastrzeżeń Sądu także sposób ustalenia wysokości nałożonej na Spółkę kary, przy czym – co wymaga podkreślenia, wobec zgłoszonych w odwołaniu zastrzeżeń w tym zakresie, prawidłowe było przeprowadzenie przez Kolegium dodatkowego postępowania wyjaśniającego w trybie art. 136 § 1 k.p.a. Jak słusznie bowiem podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia rozstrzygnięcia kasacyjnego, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania rozstrzygnięcia merytoryczno-reformatoryjnego łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym".

Według Sądu, nieuprawnione są także twierdzenia Spółki, jakoby wyjaśnienia organu I instancji złożone w postępowaniu odwoławczym na wezwanie Kolegium, uniemożliwiały zapoznanie się z mechanizmem obliczenia wysokości nałożonej kary pieniężnej. W piśmie z dnia 11 marca 2019 r. (k. 351 akt adm.) organ I instancji podał bowiem, że okres bezumowny został naliczony na podstawie przekazanych przez SDS 15 konkretnie opisanych faktur, wystawionych przez Spółkę oraz opłaconych przez SDS. W odniesieniu do tego okresu organ I instancji wskazał, że pierwszy miesiąc zgodnie z art. 9x ust. 1 u.c.p.g. został objęty karą pieniężną w wysokości 5.000 zł., natomiast pozostałe miesiące po 10.000 zł. – wobec powyższego, kara za okres bezumowny w miesiącach, w jakich wykonywana była usługa, wyniosła 145.000 zł. Organ I instancji podał także, że jeśli chodzi o okres umowny, czyli od dnia podpisania umowy, tj. 01 marca 2016 r. do końca czerwca 2018 r., czyli do momentu wpisu do rejestru działalności regulowanej prowadzonej przez organ I instancji (28 miesięcy po 10.000 zł. każdy), to został on objęty karą w wysokości 280.000 zł. Skonstatował więc, że suma okresu bezumownego, oraz okresu, w którym obowiązywała umowa, wyniosła 425.000 zł. W ocenie Sądu, opisany powyżej sposób naliczenia wysokości kary w niniejszej sprawie jest czytelny i zgodny z regulacją zawartą w art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. Niemniej jednak, wydanie w kontrolowanej sprawie decyzji o nałożeniu na Spółkę kary pieniężnej, o której mowa w tym przepisie, uznać należy za przedwczesne.

Pomimo bowiem trafności oceny Kolegium, że w niniejszej sprawie z uwagi na regulacje art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. w zw. z art. 189a § 2 k.p.a. nie stosuje się dyrektyw wymiaru kar administracyjnych przewidzianych w k.p.a., w sprawie tej zastosowanie mogą znaleźć inne aspekty uregulowane w Dziale IVA k.p.a. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że Dział IVA zatytułowany "Administracyjne kary pieniężne" został dodany do przepisów k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r. na mocy ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935 ze zm.); dalej zwaną "ustawą nowelizującą". Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy nowelizującej, cyt. "projektowane rozwiązania będą stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy k.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 k.p.a.). Przepisy art. 189a § 2 k.p.a. określają następujące aspekty regulacji w zakresie administracyjnych kar pieniężnych: 1) przesłanki wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, 2) odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i udzielenie pouczenia, 3) odsetki od kary zaległej, 4) terminy przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, 5) terminy przedawnienia egzekucji takiej kary oraz 6) udzielenie ulgi w jej wykonaniu. Celem art. 189a § 2 k.p.a. jest uzupełniające stosowanie przepisów k.p.a. w tym zakresie, który nie został uregulowany odmiennie w przepisach odrębnych. Jeżeli któryś z wskazanych aspektów regulacji dotyczącej kar (np. odstąpienie od nałożenia kary) nie został objęty regulacją ustawy odrębnej, "w to miejsce" stosowane będą przepisy k.p.a. Jednocześnie, jeśli przepisy szczególne regulują określoną kwestię, np. wskazują przesłanki wymiaru kary, to wyłączone zostaje zastosowanie wszystkich przepisów k.p.a. określających przesłanki wymiaru kary (tego aspektu objętego jednym z punktów art. 189a § 2 k.p.a.). Skoro bowiem ustawodawca w przepisach odrębnych ustaw uregulował w przepisach odrębnych kwestię kar administracyjnych kompleksowo albo uregulował dany "wycinek" tematyki stosowania kar administracyjnych, w tym konkretnie zakresie zastosowanie przepisów k.p.a. powinno być wyłączone. Nie wyklucza to stosowania przepisów k.p.a. w zakresie aspektów wskazanych w art. 189a § 2 pkt 2-6".

Odnośnie kary pieniężnej za prowadzenie działalności w zakresie odbioru odpadów komunalnych bez obowiązkowego wpisu do rejestru działalności regulowanej, a więc tego rodzaju kary, jak ta wymierzona w kontrolowanej sprawie, w przepisach u.c.p.g. (będących przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 189a § 2 k.p.a.) uregulowano jedynie przesłanki wymiaru tej kary pieniężnej (art. 9x ust. 1 pkt 1) oraz zawarto odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (art. 9zf). Nie oznacza to jednak, że w sytuacji takiego ustawowego odesłania, obszar kar administracyjnych w przepisach u.c.p.g. został całkowicie uregulowany i nie ma potrzeby, czy wręcz konieczności stosowania w tym zakresie niektórych przepisów Działu IVA k.p.a. Przepisy u.c.p.g. stanowią odrębną regulację obszaru rzeczonych kar administracyjnych w takim zakresie, w jakim zagadnienie to zostało uregulowane w tej ustawie i w Dziale III ustawy Ordynacja podatkowa. Nie jest to więc - w zestawieniu z treścią art. 189a § 2 k.p.a. - regulacja kompletna, zważywszy, że przepisy Działu III ustawy Ordynacja podatkowa nie zawierają regulacji dotyczącej instytucji odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia. Taką regulację zawarto natomiast w art. 189f k.p.a., który nie był jednak przedmiotem rozważań organów przed wydaniem kontrolowanych decyzji. To zaś dowodzi przedwczesności tych decyzji w aspekcie uregulowanego w Dziale IVA k.p.a., jak i przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., gdyż organy nie dokonały wszystkich czynności niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy i wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Kwestie te mogą mieć wpływ na wynik sprawy, skoro w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. przewidziano możliwości odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestania na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszenia prawa.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy uwzględnią ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu. Rozważenia wymaga przede wszystkim, czy okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają zastosowanie w tej sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., co następnie winno znaleźć odzwierciedlenie w rozstrzygnięciu wydanej w sprawie decyzji i jej uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z regułami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozważaniach tych zwrócona może być uwaga, że naruszenia prawa sankcjonowanego karą, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., dopuściła się spółka komunalna powstała w styczniu 2011 r. z przekształcenia Zakładu Budżetowego "[...]", który dysponował zezwoleniem (udzielonym w 2009 r.) na prowadzenie działalności polegającej na usuwaniu i wywozie odpadów stałych z terenu gminy R. na okres 10 lat. Jak wynika z § 2 ust. 1 uchwały nr "[...]" Rady Miejskiej w D. z dnia "[...]" w sprawie likwidacji zakładu budżetowego: Zakład Budżetowy "[...]" w celu przekształcenia w spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością (k. 79 akt adm.), "spółka powstała w wyniku przekształcenia zakładu budżetowego, wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki związane z jego działalnością". Natomiast zaliczenie działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości do działalności regulowanej w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarcze nastąpiło z dniem 1 stycznia 2012 r. wraz z wejściem w życie art. 1 pkt 17 (w zakresie art. 9b) ustawy z dnia 1 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 897 ze zm.), przy czym z mocy art. 14 ust. 1 powołanej ustawy nowelizującej, "przedsiębiorcy odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, którzy w dniu wejścia w życie ustawy posiadają zezwolenie na odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mogą wykonywać działalność w zakresie odbierania i zagospodarowania odpadów komunalnych bez wpisu do rejestru działalności regulowanej, o którym mowa w art. 9b ust. 2 ustawy zmienianej w art. 1, w okresie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy". Jak wynika z uzasadnienia decyzji Kolegium, Spółka na jej wniosek z lipca 2018 r., została wpisana do rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, prowadzonego przez organ I instancji, ale dopiero z dniem 12 lipca 2018 r., a wykreślona z tego rejestru z dniem 4 grudnia 2018 r. Wszystkie te okoliczności winny być rozważane przez organy przed wydaniem decyzji zgodnie z regułami dowodzenia określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość: uiszczonego przez Spółkę należnego wpisu od skargi (4.250 zł.), wynagrodzenie pełnomocnika Spółki, będącego adwokatem (3.000 zł.) oraz wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego udzielenie pełnomocnictwa (17 zł.). Należy jednak wyjaśnić, że w niniejszej sprawie, przy ustalaniu wynagrodzenia pełnomocnika Spółki, Sąd za konieczne uznał skorzystanie z art. 206 p.p.s.a. W świetle tego przepisu, "sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu".

Oceniając nakład pracy pełnomocnika Spółki, Sąd wziął po uwagę, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie (sporządzona przez tego pełnomocnika) została uwzględniona z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Chybiony okazał się także zarzut podniesiony przez pełnomocnika Spółki na rozprawie przed tutejszym Sądem, co zostało szerzej wyjaśnione w niniejszym uzasadnieniu. Uwzględnienie skargi Spółki nastąpiło więc w znacznej mierze na skutek dostrzeżenia przez Sąd z urzędu naruszeń prawa. Takie działanie Sądu umożliwia art. 134 § 1 p.p.s.a., w świetle którego, "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a". Skoro nakład pracy pełnomocnika jedynie w niewielkim zakresie przyczynił się do wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, to uprawnione było miarkowanie wynagrodzenia pełnomocnika przez dostosowanie wysokości tego wynagrodzenia (które według stawki minimalnej - ustalonej na podstawie § 2 pkt 7 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie, Dz. U. poz. 1800 ze zm. - wynosi w tego rodzaju sprawach 10.800 zł) do stopnia zawiłości sprawy i koniecznego nakładu pracy pełnomocnika na podstawie art. 206 p.p.s.a. Pogląd o możliwości dostosowania wynagrodzenia pełnomocnika do stopnia zindywidualizowania sprawy i koniecznego nakładu pracy znajduje oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. np. postanowienia NSA z dnia 7 czerwca 2016 r., sygn. akt I OZ 544/16 oraz z 1 lipca 2016 r., sygn. akt II GZ 668/16, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).