Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 322/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151par. 2, 146 par. 1, 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Górska Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w Gdańsku w dniu 17 października 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia 28 marca 2012 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, decyzją z dnia 12 maja 2005 r. nr [[...]], zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. Decyzja ta została doręczona stronom postępowania w tym B. i M. Z., którzy na podstawie dostępnych danych z ewidencji gruntów byli właścicielami działki nr [[...]].

Uprzednio, Prezydent Miasta, decyzją z dnia 22 lutego 2005 r. nr [[...]], zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W., obręb [[...]] tj. działki nr [[...]] na działki nr: [[...]]-[[...]] oraz [[...]].

Decyzja z dnia 12 maja 2005 r., po wniesieniu kolejnych wniosków przez A., została zmieniona w części dotyczącej działek nr [[...]]-[[...]] poprzez wydanie decyzji zatwierdzających projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę budynków jednorodzinnych na tych działkach. Decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [[...]] Prezydent Miasta uchylił swoją decyzję z dnia 12 maja 2005 r. oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. (działka nr [[...]]). Decyzją z dnia 4 kwietnia 2006 r. nr [[...]], Prezydent Miasta przeniósł decyzję z dnia 18 stycznia 2006 r. ze A. na rzecz D. i T. M. Decyzją Prezydenta Miasta z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr [[...]] decyzja z dnia 12 maja 2005 r., zmieniona decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r., została następnie uchylona wyłącznie w zakresie objętym projektem zamiennym dotyczącym budowy murów oporowych nr [[...]] przy ul. W. w G.

W dniu 5 maja 2006 r. do Urzędu Miasta wpłynął wniosek B. i J. D. "o wznowienie postępowań administracyjnych w: 1. wszystkich sprawach, w których zostały wydane decyzje Prezydenta Miasta zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwoleń na budowę na działkach sąsiadujących z działką nr [[...]] położoną w G. przy ul. W. (w szczególności na działce nr [[...]] i na działkach powstałych z jej podziału), 2. wszystkich sprawach dotyczących działek sąsiadujących z działką nr [[...]], w których wydane zostały decyzje administracyjne umożliwiające Prezydentowi Miasta wdanie decyzji określonych w punkcie 1". Jako podstawę wznowienia wskazano art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 k.p.a. Wnioskujący domagali się wznowienia postępowania ponieważ uważali, że bez własnej winy nie brali udziału w charakterze strony w tych postępowaniach. Działka nr [[...]] położona w G. przy ul. W. stanowi ich współwłasność a Prezydent Miasta, decyzją z dnia 20 maja 2005 r. nr [[...]], przeniósł decyzję z dnia 19 kwietnia 1996 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 8 domków w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, sieci energetycznej nn, sieci wod. – kan. i deszczowej przy ul. W. w G. w zakresie budynku w zabudowie szeregowej na działce nr [[...]] przy ul. W. z B. i M. Z. na wnioskujących. Wnioskujący twierdzili, że w wyniku zaniechania organów administracji zostali pozbawieni udziału w postępowaniach w sprawach zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, warunków zabudowy działek sąsiadujących z ich nieruchomością i uzyskania pozwoleń na budowę na działkach sąsiednich.

Prezydent Miasta, postanowieniem z dnia 12 lipca 2006 r. nr [[...]], wznowił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji nr [[...]] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. zmienioną:

- w zakresie działki nr [[...]] decyzją [[...]] z dnia 31 października 2005 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą inwestorowi pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zmienioną decyzją [[...]] z dnia 11 stycznia 2006 r. w zakresie objętym projektem zamiennym;

- w zakresie działki nr [[...]] decyzją [[...]] z dnia 11 stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową;

- w zakresie działki nr [[...]], [[...]] decyzją [[...]] z dnia 12 stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej,

- w zakresie działki [[...]] decyzją [[...]] z dnia 18 stycznia 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

- w zakresie działki nr [[...]] decyzją [[...]] z dnia 7 lutego 2006 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Decyzją z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr [[...]] Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji z dnia 12 maja 2005 r. nr [[...]] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [[...]] pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w G. zmienioną wyżej wymienionymi decyzjami.

Wojewoda, decyzją z dnia 4 października 2006 r. nr [[...]] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 688/06 uchylił decyzję Wojewody z dnia 4 października 2006 r. nr [[...]] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia 11 sierpnia 2006 r. nr [[...]] i uchylił postanowienie Prezydenta Miasta z dnia 12 lipca 2006 r. nr [[...]].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie przedmiotem rozpoznania był wniosek skarżących o wznowienie postępowania we wszystkich sprawach, w których wydane zostały decyzje Prezydenta Miasta zatwierdzające projekty budowlane na działkach sąsiadujących z działką nr [[...]] położoną w G. przy ul. W. (w szczególności na działce nr [[...]] i na działkach powstałych z jej podziału). W dacie złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania istniały następujące decyzje ostateczne dotyczące zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielające pozwolenia na budowę:

- decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - działka [[...]] oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę [[...]] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. W. w G. (dz. nr [[...]]),

- decyzja z dnia 11 stycznia 2006 r. uchylająca decyzję z dnia 31 października 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. (dz. nr [[...]]) w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji i zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [[...]]. Powołaną w tej decyzji decyzja z dnia 31 października 2005 r. stanowiła z kolei o uchyleniu w/wym. decyzji Prezydenta Miasta z 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - działka nr [[...]] i zatwierdzająca projekt budowlany budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (działka [[...]]),

- decyzja z dnia 18 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. (działka nr [[...]]),

- decyzja z dnia 12 stycznia 2006 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji - działka nr [[...]] i działka nr [[...]] oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej (działka nr [[...]] i działka nr [[...]]),

- decyzja z dnia 7 lutego 2006 r. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji – działka nr [[...]] oraz zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego (działka nr [[...]]).

Decyzje te wyznaczały zakres każdej sprawy administracyjnej, której dana decyzja dotyczyła a skoro granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, to w sytuacji złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania o treści wyżej przytoczonej organ administracji winien rozpoznać ten wniosek w odniesieniu do każdej sprawy administracyjnej, która w dacie jego złożenia była zakończona decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu, wymogów tych w sposób oczywisty nie spełnia postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 12 lipca 2006 r. wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 4 kpa, które w istocie stanowi o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] i jak to ujęto w postanowieniu, zmienionej kolejnymi decyzjami dotyczącymi udzielenia pozwolenia na budowę na poszczególnych działkach utworzonych z podziału działki nr [[...]]. W treści tego postanowienia wskazano jedynie decyzję z dnia 12 maja 2005 r., nie podając czy w sprawie innych decyzji, których wniosek dotyczył wydane zostały bądź wydane zostaną odrębne postanowienia lub decyzje w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

Decyzje te wyznaczały zakres każdej sprawy administracyjnej, której dana decyzja dotyczyła, a skoro granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, to w sytuacji złożenia przez skarżących wniosku o wznowienie postępowania o treści wyżej przytoczonej organ administracji winien rozpoznać ten wniosek w odniesieniu do każdej sprawy administracyjnej, która w dacie jego złożenia była zakończona decyzją ostateczną.

W ocenie Sądu, wymogów tych w sposób oczywisty nie spełnia postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 12 lipca 2006 r. wydane na podstawie art. 149 § 1 pkt 4 kpa, które w istocie stanowi o wznowieniu postępowania w sprawie wydania decyzji z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] i jak to ujęto w postanowieniu, zmienionej kolejnymi decyzjami dotyczącymi udzielenia pozwolenia na budowę na poszczególnych działkach utworzonych z podziału działki nr [[...]]. W treści tego postanowienia wskazano jedynie decyzję z dnia 12 maja 2005 r., nie podając, czy w sprawie innych decyzji, których wniosek dotyczył, wydane zostały bądź wydane zostaną odrębne postanowienia lub decyzje w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania.

Sąd wskazał, że z uzasadnienia postanowienia z dnia 12 lipca 2006 r. wynika, że organ uznał, iż skarżący byli stronami postępowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, zakończonego wydaniem decyzji z dnia 12 maja 2005 r., lecz w postępowaniu tym nie brali udziału. Decyzje organu I i II instancji również rozpoznawały wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 12 maja 2005 r. Tymczasem z treści kolejnych decyzji administracyjnych zatwierdzających projekty budowlane i udzielających pozwolenia na budowę wynika, że decyzja z dnia 12 maja 2005 r. była uchylana, jak to wskazywano w tych decyzjach w zakresach objętych projektem zamiennym dotyczącym poszczególnych działek. Sąd wskazał, że w celu prawidłowego rozpoznania wniosku skarżących o wznowienie postępowania należy w pierwszej kolejności mieć na uwadze treść wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego. W konsekwencji wniosek ten powinien być rozpoznany oddzielnie w każdej sprawie, w której wydana została ostateczna decyzja administracyjna w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na działkach powstałych z podziału działki nr [[...]]. Natomiast odnośnie decyzji z dnia 12 maja 2005 r., co do której organ prowadził postępowanie, należy ustalić czy w ogóle może dojść do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej tą decyzją, a więc czy pozostaje ona jeszcze w obrocie prawnym, z uwagi na treść przywołanych decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, a jeżeli tak, to w jakim zakresie dotyczącym drogi dojazdowej. Organ administracji winien zatem w pierwszej kolejności w każdej ze spraw administracyjnych podjąć rozstrzygnięcie na podstawie art. 149 k.p.a., a więc podjąć postępowanie bądź odmówić decyzją jego podjęcia. Po podjęciu postępowania należy stwierdzić, czy przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła. Kolejnym etapem winno być przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji ostatecznej.

W toku ponownie prowadzonego postępowania, Prezydent Miasta , postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r. nr [[...]], wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4,5 i 6 k.p.a., wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji Prezydenta Miasta nr [[...]] z dnia 18 stycznia 2006 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta nr [[...]] z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W., w zakresie objętym projektem zamiennym stanowiącym załącznik do decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r. oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. (działka nr [[...]]) a przeniesionej decyzją nr [[...]] z dnia 4 kwietnia 2006 r. ze A. na rzecz D. i T. M.

Następnie, decyzją z dnia 15 czerwca 2011 r. nr [[...]], wydaną na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., Prezydent Miasta odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [[...]].

Organ I instancji uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wyjaśnił, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu.

W ocenie organu I instancji w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi w dacie wydania przez Prezydenta Miasta decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r. przepisami Prawa budowlanego stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę byli inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania zdefiniowany został w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających w otoczeniu obiektu budowlanego ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ stwierdził, że działka nr [[...]] powstała z podziału działki nr [[...]] i nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [[...]] i działka ta tym samym nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji prowadzonej na działce nr [[...]]. Stronami w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r. uznano wszystkie strony biorące udział w postępowaniu przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 12 maja 2005 r. zmienionej w części decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. - między innymi poprzednich właścicieli nieruchomości – B. i M. Z. figurujących w tym czasie w dokumentach ewidencji nieruchomości Urzędu, choć z wniosku zainteresowanych i z kopii zawiadomienia Sądu Rejonowego Gdańsk - Północ w Gdańsku II Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia 11 lipca 2005 r. o wpisaniu do ksiąg wieczystych nowego właściciela nieruchomości objętej księga wieczystą [[...]] (działka nr [[...]]), wynika, że w dniu wydania decyzji z dnia 12 maja 2005 r. właścicielami działki nr [[...]] byli B. i J. D. a nie B. i M. Z.

W ocenie organu I instancji, w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem organu, nie można stwierdzić, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę poszczególnych obiektów na działkach sąsiadujących z nieruchomością przy ul. W. nie brał pod uwagę istniejącego zagospodarowania osiedla, możliwości dojazdu itp. a podnoszone przez wnioskodawców sprawy porządkowe w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie mogą być przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Organ wyjaśnił, że dojazd do działki nr [[...]] nie koliduje z wjazdem na posesję przy ul. W. w G. albowiem wjazd na posesję odbywa się poprzez działkę nr [[...]]. Organ stwierdził również, że w sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Wjazd na działkę nr [[...]] następuje z działki nr [[...]] będącej w trakcie realizacji inwestycji działką prywatną i nie podlegał uzgodnieniu z Zarządem Dróg i Zieleni (obecnie droga wewnętrzna własność Gminy Miasta w zarządzie ZDiZ). Realizowana zabudowa nie powodowała zajęcia pasa drogowego ulicy W. Obowiązujące w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przepisy przeciwpożarowe tj. rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. nr 121 poz. 1137 z 2003 r.) nie wymagały przy tego typu zabudowie uzgodnienia w zakresie przeciwpożarowej. Organ stwierdził również, że w związku z tym, że projekt budowlany posiada wymagane przepisami uzgodnienia i sporządzony został przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, nie było podstaw do uchylenia wydanej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę.

Od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2011 r. odwołania wnieśli B. i J. D. oraz A. P., domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W ocenie odwołujących się decyzja Prezydenta Miasta z dnia 15 czerwca 2011 r. wydana został z naruszeniem:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.pa., art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez nie wykonanie zaleceń i nie wzięcie pod uwagę oceny prawnej sprawy wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 31 maja 2007 r. sygn. akt II SA/Gd 688/07 co spowodowało bezzasadną odmowę uchylenia decyzji ostatecznej, art. 10 § 1 k.p.a. – poprzez błędne zastosowanie polegające na zaniechaniu zawiadomienia wszystkich stron bezpośrednio przed wydaniem decyzji kwestionowanej decyzji z dnia 15 czerwca 2011 r. o możliwości zapoznania się z materiałami dowodowymi, art. 12 i art. 35 § 3 k.p.a. - poprzez błędne zastosowanie polegające na rażącym naruszeniu terminu załatwiania sprawy i zasady szybkości postępowania administracyjnego; jak podają odwołujący się wniosek o wznowienie postępowania został złożony w piśmie z dnia 5 maja 2006 r. a skarżona decyzja z dnia 15 czerwca 2011 r. doręczona została dopiero w dniu 9 lipca 2011 r. a zatem rozpatrzenie wniosku zajęło organowi I instancji około 5 lat, art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 145 § 1 pkt 4, 5 i 6 k.p.a. – poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na bezzasadnej odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, mimo istnienia podstaw do jej uchylenia. W ocenie odwołujących się w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., albowiem działka nr [[...]] położona w G. przy ul. W. stanowi współwłasność B. i J. D. w związku z czym Prezydent Miasta, decyzją z dnia 20 maja 2005 r. przeniósł swoja decyzję z dnia 19 kwietnia 1996 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę 8 domów w zabudowie szeregowej i bliźniaczej, sieci energetycznej nn, sieci wod. – kan. i deszczowej przy ul. W. w G.w zakresie budynku w zabudowie szeregowej na działce nr [[...]] przy ul. W. z B. i M. Z. na B. i J. D., z kolei pismem z dnia 20 czerwca 2005 r. B. i J. D. zawiadomili Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż z dniem 30 marca 2005 r. na podstawie aktu notarialnego kupna – sprzedaży nastąpiła zmiana inwestora budynku mieszkalnego w G. przy ul. W.. Pomimo powzięcia wiadomości o nowym właścicielu działki nr [[...]] organy administracji publicznej doprowadziły do wydania pozwoleń na budowę dwóch budynków mieszkalnych położonych na działkach sąsiadujących z działką nr [[...]] bez ich udziału. Ponadto, w ocenie odwołujących się, w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., albowiem organ nie uwzględnił w szczególności zawiadomienia z dnia 20 maja 2005 r. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o zmianie inwestora oraz błędnie ustalił stan faktyczny nie uwzględniając, że zabudowa działek sąsiadujących z działką nr [[...]] według projektów przedłożonych przez wnioskodawców uniemożliwia prawidłowy dojazd do nieruchomości położonej w G. przy ul. W. W sprawie wystąpiła także przesłanka z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., albowiem decyzje zatwierdzające projekty budowlane i udzielające pozwolenia na budowę na działkach sąsiadujących z działką nr [[...]] położoną w G. przy ul. W. zostały wydane bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska organów administracji właściwych w sprawach inżynierii i infrastruktury drogowej oraz ochrony przeciwpożarowej, zabudowa działek sąsiednich była prowadzona w sposób uniemożliwiający prawidłowe korzystanie przez wszystkie strony z drogi dojazdowej, co stwarzało również zagrożenie pożarowe a bramy wjazdowe uniemożliwiają swobodne poruszanie się śmieciarek, pługów śnieżnych czy też pojazdów uprzywilejowanych jak karetki pogotowia oraz pojazdów mieszkańców posesji. W odwołaniu zarzucono r naruszenie art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na wadliwym przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodów oraz art. 7, art. 11 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu.

Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda, decyzją z dnia 28 marca 2012 r. nr [[...]], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta nr [[...]] z dnia 15 czerwca 2011 r. oraz stwierdził wydanie z naruszeniem prawa decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 stycznia 2006 r. nr [[...]] ze względu na brak uczestnictwa B. i J. D., jako strony postępowania administracyjnego.

Wojewoda ustalił, że decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 lutego 2005 r. nr [[...]] zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w G. przy ul. W. i działka nr [[...]], której właścicielem była A. uległa podziałowi na działki nr [[...]]-[[...]]. Organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zaistniała przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ponieważ B. D. i J. D. byli w dniu wydawania decyzji właścicielami działki nr [[...]] a zatem powinni być uznani za stronę postępowania. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym w sprawie nie zaistniały przyczyny wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. W sprawie nie zaistniały bowiem żadne nowe dowody a podnoszony zarzut kolizji z przepisami przeciwpożarowymi oraz ustawą o drogach publicznych i wewnętrznych jest bezpodstawny.

Wojewoda wskazał, że względem takich decyzji, co do których, po wznowieniu postępowania, stwierdzono podstawy wznowieniowe, o których mowa w art. 145 § 1 lub art. 145 a k.p.a., nie jest możliwe ich uchylenie, jeżeli jednocześnie istnieją przesłanki, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 k.p.a. Powołując się na przepis art. 146 § 1 k.p.a. organ wskazał, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3 - 8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Upływ tego terminu uniemożliwia uchylenie decyzji w wyniku wznowienia postępowania, pomimo wystąpienia przesłanek ich uchylenia. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji prawidłowo, postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2011 r., wznowił postępowanie w sprawie wydania decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r. jednakże nieprawidłowo wydał on decyzję z dnia 15 czerwca 2011 r. na podstawie art. 151 k.p.a. W sprawie zaistniała przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. ale termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. już upłynął, a zatem uchylenie decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r. nie było możliwe.

Wojewoda wskazał, że działka nr [[...]] jest droga wewnętrzną w zarządzie Zarządu Dróg i Zieleni. Ulica W. kończy się na granicy działki nr [[...]] obecnie po podziale działki nr [[...]] i [[...]]. Poszczególne projekty budowlane posiadają uzgodnienia Zarządu Dróg i Zieleni władnego do opiniowania dokumentacji w zakresie infrastruktury (uzgodnienie z dnia 28 września 2005 r. nr [[...]]. Aspekt spraw porządkowych w trakcie prowadzenia robót budowlanych nie mogą być przedmiotem tego postępowania administracyjnego. Dojazd do działki nr [[...]] nie koliduje z wjazdem na posesję przy ul. W. w G., albowiem odbywa się on poprzez działkę [[...]]. Obowiązujące w trakcie rozpatrywania wniosku o pozwolenie na budowę przepisy przeciwpożarowe - rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 czerwca 2003 r. w sprawie uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.Urz. Nr 212 poz. 1137 z 2003r.) nie wymagały przy tego typu zabudowie uzgodnienia w zakresie przeciwpożarowej. Zrealizowana zabudowa nie spowodowała zajęcia pasa drogowego ulicy W. w G. i nie podlegała uzgodnieniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia 29 marca 2010 r. nie zgłosił sprzeciwu wobec przystąpienia do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. na działce nr [[...]].

Na decyzję Wojewody z dnia 28 marca 2012 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł J. D., domagając się jej uchylenia. W ocenie skarżącego decyzja organu odwoławczego wydana została z naruszeniem następujących przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 k.p.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nie wydaniu przez organ odwoławczy ostatecznego postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania; wniesienie odwołania od decyzji z dnia 18 stycznia 2006 r. tj. od "decyzji nieistniejącej" powoduje konieczność wydania przez organ odwoławczy postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania z uwagi na jego bezprzedmiotowość;

- art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 1 i art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – poprzez niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ odwoławczy błędnie uznał, iż nie jest możliwe uchylenie decyzji Prezydenta Miasta z dnia 18 stycznia 2006 r.; w ocenie skarżącego termin przedawnienia w niniejszej sprawie nie upłynął ponieważ wniosek o wznowienie postępowania został złożony przed upływem pięciu lat od daty wydani decyzji; Wojewoda nie wyjaśnił w zaskarżonej decyzji w jaki sposób wyliczył pięcioletni termin przedawnienia tj. kiedy rozpoczął bieg ten termin i dokładnie kiedy upłynął, co uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń kwestionowanej decyzji, a strona została pozbawiona informacji o przesłankach rozstrzygnięcia;

- art. 138 § 1 pkt 2, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a. – albowiem organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że w postępowaniu administracyjnym pominięto B. i J. D. zobowiązany był uchylić decyzję z dnia 18 stycznia 2006 r. a rozstrzygnięcie na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy wszystkie okoliczności faktyczne sprawy, ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego, świadczą o tym, że nie ma podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie wystąpiła;

- art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – poprzez niewykonanie zaleceń i nie wzięcie pod uwagę oceny prawnej sprawy wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 780/09 tzn. nie rozpoznał merytorycznie sprawy;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ administracji całości materiału dowodowego sprawy;

- art. 80 k.p.a. – poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na błędnej ocenie dowodów;

- art. 7, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na nieprawidłowym rozstrzygnięciu i uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśniono, iż decyzja z dnia 18 stycznia 2006 r. została doręczona stronom biorącym udział w tym postępowaniu. Ostatnie doręczenie decyzji nastąpiło w dniu 6 lutego 2006 r. a okoliczność ta została ustalona w oparciu o akta sprawy. Organ odwoławczy wyjaśnił, że termin określony w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialno-prawny i dotyczy daty orzekania przez organy we wznowionym postępowaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji rozstrzygnięć organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Wbrew zarzutom skargi organ administracji II instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych i procedował w zgodzie z przepisami postępowania administracyjnego.

Kontroli legalności w sprawie poddano rozstrzygnięcie wydane w oparciu o przepis art. 151 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a., zgodnie z którym w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Kwestionowana decyzja zapadła w następstwie rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną Prezydenta Miasta z dnia 18 stycznia 2006 r. uchylającą decyzję Prezydenta Miasta z dnia 12 maja 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę drogi dojazdowej na działce nr [[...]] związanej z realizacją zespołu budynków jednorodzinnych przy ul. W. oraz o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu A. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. W. w G. na działce nr [[...]]. Wskazać należy, że decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym w zakresie dotyczącym realizacji budynku mieszkalnego, nieuchylonym decyzją z dnia Prezydenta Miasta G. z dnia 26 kwietnia 2007 r. nr [[...]] w zakresie objętym projektem zamiennym dotyczącym budowy murów oporowych nr [[...]] przy ul. W. w G. Organ pierwszej instancji po zweryfikowaniu decyzji w trybie nadzwyczajnym doszedł do przekonania, że w sprawie nie zachodzi podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. – braku udziału w postępowaniu B. i J. D. bez ich winy, i odmówił uchylenia decyzji z dnia 7 lutego 2006 r. Organ odwoławczy odmiennie ocenił, że doszło do pozbawienia B. i J. D. udziału w postępowaniu dotyczącym przedmiotowych pozwoleń na budowę, której to sytuacji oni nie zawinili. Organ ten uznał jednak, że w sprawie zachodzą negatywne przesłanki wzruszenia decyzji kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym, określone w art. 146 § 1 k.p.a.

Zgodnie ze wskazanym przepisem, uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat. Zatem w sytuacji, gdy podstawą wznowienia postępowania jest brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu, czyli przyczyna określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., negatywną przesłanką uchylenia kwestionowanej decyzji jest upływ 5 lat od dnia doręczenia decyzji.

W takiej sytuacji, zgodnie z treścią przepisu art. 151 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, że w sprawie zaistniała przesłanka określona w art. 146 § 1 k.p.a. Co prawda, jak słusznie zarzuca skarżący, organ nie dokonał ustalenia daty doręczenia decyzji, niemniej okoliczność ta wynika z akt sprawy i mogła zostać ustalona w toku postępowania sądowoadministracyjnego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. Ostatnie doręczenia decyzji dokonane zostało stronom postępowania w dniu 6 lutego 2006 r. (dowód: akta administracyjne organu I instancji) Od tej daty do dnia orzekania przez organ II instancji w dniu 28 marca 2012 r. niewątpliwie upłynął okres ponad 5 lat. Termin przewidziany w art. 146 § 1 k.p.a. ma charakter materialny, a jego upływ pozbawia organ kompetencji do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Upływ terminu przedawnienia jest jedną z negatywnych przesłanek, uniemożliwiającą uchylenie zaskarżonej decyzji. Wprowadzenie tej przesłanki jest, jak się podkreśla, "wyrazem kompromisu pomiędzy zasadą praworządności a zasadą trwałości decyzji administracyjnej, na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnej" (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks..., s. 638). Zasada trwałości decyzji administracyjnych wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. wymaga, aby możliwość ich wzruszenia była ograniczona określonymi prawnymi ramami czasowymi. Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 9 listopada 2005 r. (VII SA/Wa 463/05, LEX nr 198863) "upływ okresu przedawnienia oznaczonego w przepisie art. 146 § 1 k.p.a. oznacza bezwzględny zakaz merytorycznego orzekania w sprawie. Po upływie okresu przedawnienia w sprawie rozpoznawanej w trybie wznowienia postępowania, organ administracji publicznej traci kompetencję nie tylko do uchylenia decyzji, ale i do odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej wydanej w postępowaniu zwyczajnym, z powodu stwierdzenia przez organ administracji braku podstaw do jej uchylenia, gdyż jest to rozstrzygnięcie co do istoty sprawy". Wbrew stanowisku skarżącego fakt złożenia wniosku o wznowienie postępowania przed upływem pięciu lat od daty wydania decyzji, nie ma znaczenia dla biegu terminu przewidzianego w art. 146 § 1 k.p.a. Zarzuty dotyczące naruszenia przez organ przepisów dotyczących postępowania dowodowego i wyjaśnienia sprawy nie zasługują zatem na uwzględnienie.

W sprawie brak było możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji, a organ winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Organ w niniejszej sprawie wskazał na naruszenie przepisów prawa polegające na pozbawieniu strony możliwości udziału w postępowaniu. Decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa nie eliminuje z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ostatecznej, która nadal kształtuje stosunek prawny, ale może stanowić jedynie podstawę do wystąpienia przez stronę z roszczeniem odszkodowawczym.

Wbrew zarzutom skargi, organ nie naruszył zasady związania wytycznymi sformułowanymi w sprawie przez sąd administracyjny, wynikającej z przepisu art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012, poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II SA/Gd 780/09, na który powołuje się skarżący nie dotyczył sprawy pozwolenia objętego decyzją z dnia 18 stycznia 2006 r. Organy administracji prawidłowo rozpoznawały sprawę w trybie wznowienia postępowania według wytycznych sformułowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 31 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 688/06. Natomiast w dacie wydawania tegoż wyroku nie występowania jeszcze przesłanka upływu okresu 5-letniego od daty doręczenia decyzji, zatem Sąd w wydanym wyroku nie mógł wskazać organowi takiego kierunku zakończenia sprawy.

Na marginesie wskazać należy, że kwestionowana decyzja dotyczyła budowy budynku mieszkalnego na działce, która nie pozostaje w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomością skarżącego. Jest ona oddzielona od działki skarżącego dwoma innymi działkami (nr [[...]] i [[...]] , bądź [[...]] i [[...]]). Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, przez który należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane Dz. U. z 2006 nr 156 poz. 1118 ze zm.). Organ II instancji w istocie nie wyjaśnił, jaki wpływ wywierała realizacja inwestycji na sposób korzystania z nieruchomości skarżącego, wprowadzając przewidziane przepisami prawa ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącego. Kwestia ta nie podlegała jednak badaniu przez Sąd w niniejszej sprawie, z uwagi zakaz orzekania na niekorzyść strony.

Kwestionowane rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie są uzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, jako niezasadną.