Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 296/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2 , art. 147 § 1, art. 151, art. 200 i art. 205 § 2, art.   206
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 20 ust. 1, art. 14 ust. 8, art. 6 ust. 1, art. 3 ust. 1, art. 28 ust. 1,art. 20 ust.  1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6 ust. 2 ,art. 7 ust. 2 pkt 1,2,5, art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., art. 4 pkt 6 , art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: § 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na uchwalę Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym 32/1 z obrębu 0006 Gałkowice Ocin, gmina Wilczyce, na terenach oznaczonych symbolem 26RZ zakazuje zabudowy zagrodowej; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Wilczyce solidarnie na rzecz M. K. i P. K. kwotę 780 (siedemset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 14 listopada 2011 r. Rada Gminy Wilczyce, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.p.", w związku z uchwałą Rady Gminy Wilczyce nr XIII/74/2004 z dnia 2 marca 2004 r. w sprawie przystąpienia do sporządzania Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy oraz stwierdzając, że plan jest zgodny z treścią uchwały Rady Gminy Wilczyce nr XXXVI/190/2006 z dnia 27 października 2006 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Wilczyce, podjęła uchwałę nr IX/46/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw gminy, zwaną dalej "m.p.z.p.".

W § 96 wskazano, że na terenie oznaczonym na rysunku planu 26 RZ ustalono min w § 96 pkt 2 lit. d tiret pierwsze i drugie uchwały – że dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze i na terenie ustala się zakaz zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M. K.i P. K., zarzucając ww. uchwale naruszenie:

a) art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i wynikającej z tego przepisu naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego w ten sposób, że w m.p.z.p. wprowadzono, na terenie oznaczonym jako 26 RZ, zakaz zabudowy, pomimo że teren ten znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów z dopuszczoną możliwością zabudowy oraz przy drodze publicznej (gminnej);

b) art. 31 ust. 3 w zw. z art. 4 Konstytucji i art. 4 ustawy Prawo budowlane, które wprowadzają zasadę proporcjonalności w zakresie wprowadzenia ograniczeń w korzystaniu z wolności i praw (w tym w prawa własności), w ten sposób że m.p.z.p. ogranicza możliwość realizacji zabudowy na działkach leżących w granicach terenu 26RZ – co stanowi nadmierne ograniczenie prawa własności, bez racjonalnego uzasadnienia;

c) art. 32 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane i przewidzianą w powołanej normę zasadę równości wobec prawa w ten sposób, że m.p.z.p. nakłada na właścicieli działki nr A. ([...], gmina Wilczyce) ograniczenia w możliwości zabudowy działki w sposób nadmierny i znacznie większy (a nadto nieracjonalny) niż właścicieli działki sąsiednich;

d) art. 7 Konstytucji w zw. z art. 4 ustawy Prawo budowlane na skutek nałożenia przez organy gminy ograniczeń co do prawa zabudowy (a tym samym co do prawa własności skarżących) w sposób arbitralny i nadmierny - co stanowi naruszenie zasady legalizmu, nakazu organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa.

W uzasadnieniu powołano się m.in. na wyrok tut. Sądu z 22 sierpnia 2019 r. o sygn. akt II SA/Ke 439/19, wydany w podobnej sprawie. Odnosząc się do interesu prawnego skarżących wskazano, że są aktualnymi właścicielami działki nr A. ([...], gmina Wilczyce), co do której m.p.z.p. wprowadza regulacje sprzeczne z ww. przepisami prawa, w szczególności pozbawiając strony możliwości zabudowy powołanej działkę - przy czym nastąpiło to w sposób całkowicie nieracjonalny. Skarżący nie mają bowiem możliwości, by na działce powstała zabudowa taka, jak istnieje na działkach sąsiednich, pomimo że ich działka jest skomunikowana z drogą publiczną (gminną).

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części graficznej i tekstowej, w zakresie zatwierdzającym m.p.z.p. w granicach sołectw gminy Wilczyce, co do działki nr A. ([...], gmina Wilczyce), z uwagi na niezgodność z przepisami prawa;

2. zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przewidzianych prawem.

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że skarga, w zakresie dotyczącym wskazanej w niej działki, jest zasadna, zgadzając się ze skarżącymi co do tego, że:

- wprowadzony w zapisach planu zakaz zabudowy na terenach 26RZ, w tym na ich działce nr A. , narusza wymagania ładu w tym urbanistyki i architektury;

- m.p.z.p. cechuje pewna dowolność, co skutkuje tym, że wskazane na planie tereny dopuszczające zabudowę bezpośrednio graniczą z terenami wyłączającymi całkowicie możliwość zabudowy, to jest m.in. z terenami 26RZ;

- zawarte w m.p.z.p. ograniczenia zabudowy terenach 26RZ są nazbyt daleko idące i tym samym naruszają wyrażone w Konstytucji RP zasady równości i proporcjonalności.

Taka sytuacja, zdaniem organu, powoduje w istocie, że właściciele działki nr A. znajdują się w gorszej pozycji niż właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Skarżący nie mają obecnie możliwości by na ich działce powstała zabudowa taka jaka istnieje na działkach sąsiednich, pomimo że ich działka jest skomunikowana z drogą publiczną (gminną).

Mając na uwadze powyższe organ wniósł o uwzględnienie w całości i nieobciążanie kosztami niniejszego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego. Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy Wilczyce z dnia 14 listopada 2011 r. nr IX/46/2011 w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Wilczyce w granicach sołectw, obejmująca swym zakresem – co do zakazu zabudowy na terenie oznaczonym jako 26 RZ § 96 pkt 2 lit. d tiret drugie m.p.z.p.) – należącą do skarżących działkę nr ewid. A. , obręb 0006 [...], gmina Wilczyce.

Na wstępie zaznaczyć trzeba, że tut. Sąd – w odniesieniu do innych działek z terenu tego samego obrębu ewidencyjnego gminy Wilczyce – również objętych zakazem zabudowy na podstawie ww. regulacji m.p.z.p. – wydał w dniu 22 sierpnia 2019 r. prawomocny wyrok o sygn. akt II SA/Ke 439/19, stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w zakresie, w jakim na tychże działkach na terenach oznaczonych symbolem 26 RZ zakazuje zabudowy zagrodowej. Wyrażone w uzasadnieniu tego wyroku stanowisko Sądu skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela i uznaje za własne.

Niniejsza skarga została wniesiona w trybie art. 101 u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest uchwałą organu gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, gdyż uchwała ta podjęta została na podstawie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 3 ust. 1 tej ustawy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Ponadto skarżący przed wniesieniem skargi wezwali Radę do usunięcia naruszenia prawa (wezwanie z 28 marca 2022 r., k. 39 akt sądowych), tym samym spełniony został formalny warunek wniesienia skargi na uchwałę. Skarga została również wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r.).

Kolejna przesłanka konieczna dla skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. oznacza, że skarżący powinni wykazać, iż w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną "prawnie gwarantowaną" (a nie wyłącznie "faktyczną") sytuacją a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała ta narusza (czyli pozbawia lub ogranicza) jego "interes prawny lub uprawnienie". Kwestionując uchwałę w podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. trzeba zatem dowieść, że zaskarżona uchwała - naruszając prawo - jednocześnie negatywnie wpływa na sferę prawnomaterialną skarżących, czyli np. pozbawia ich pewnych prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Szczególną cechą tak rozumianego "interesu prawnego" jest przede wszystkim bezpośredniość związku pomiędzy sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, z którego wywodzi on swój interes prawny. Interes ten musi być konkretny, indywidualny i aktualny.

Skarżący są właścicielami nieruchomości stanowiącej działkę oznaczoną w ewidencji nr A. położone na terenie gminy Wilczyce, obręb [...], których to nieruchomości dotyczy uchwalony zaskarżoną uchwałą m.p.z.p., wyznaczając przeznaczenie terenu i zasady gospodarowania tą nieruchomością. Skarżący wskazali, że ich interes prawny do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w części dotyczącej wskazanej działki wynika z przysługującego prawa własności do tej działki, a naruszenie tego interesu polega na pozbawieniu ich prawa ich zabudowy.

Ustalenia m.p.z.p., mające walor norm prawa miejscowego powszechnie obowiązujących na danym terenie (art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), określają granice korzystania z nieruchomości i wraz z innymi przepisami prawa kształtują wykonywanie prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W tym kontekście skarżący, jako właściciele nieruchomości objętych postanowieniami zaskarżonego m.p.z.p., niewątpliwie mają legitymację do wniesienia skargi na uchwałę tworzącą ten plan. Ustalenia m.p.z.p., dotyczące zagospodarowania i sposobu użytkowania nieruchomości skarżących, w tym zakazu ich zabudowy, wpływają na sytuację prawnomaterialną skarżących związaną z istotnym ograniczeniem sposobu wykonywania przysługującego im prawa własności do przedmiotowych nieruchomości.

Przechodząc do oceny legalności uchwały w zaskarżonej części wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy. Kontrola sądu administracyjnego w tym przedmiocie nie może więc dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Dalsze przepisy u.p.z.p. wprowadzają szczegółowe regulacje dotyczące trybu sporządzania planu miejscowego. W tej sprawie nie było zarzutów skargi dotyczących trybu sporządzenia Planu przyjętego zaskarżona uchwałą, niemniej Sąd dokonał kontroli uchwały w tym zakresie i naruszeń w tym zakresie nie stwierdził.

Zarzuty skarżących – które organ podzielił w odpowiedzi na skargę – koncentrują się na naruszeniu zasad sporządzania zaskarżonego m.p.z.p. Zdaniem stron, podejmując uchwałę, zgodnie z którą na terenie działki nr ewid. A. obowiązuje zakaz zabudowy, Rada Gminy przekroczyła granice przysługującego Gminie władztwa planistycznego, ukształtowała bowiem treść uchwały w tej części w sposób naruszający zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP oraz zasadę proporcjonalności.

W tym miejscu podkreślić trzeba, że stosownie do art. 140 Kodeksu cywilnego właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych. Tymi przepisami szczególnymi są między innymi regulacje zawarte w u.p.z.p. Na tle art. 140 Kodeksu cywilnego za podstawowe składniki prawa własności, decydujące o jego istocie, uznać należy możliwość korzystania z przedmiotu własności, pobierania pożytków i innych dochodów oraz rozporządzania tym przedmiotem własności. Uprawnienia te mogą być poddawane różnego rodzaju ograniczeniom przez ustawodawcę, a ograniczenia te są dopuszczalne, jeżeli czynią zadość wymaganiom określonym w art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP. Jeżeli jednak zakres ograniczeń prawa własności przybierze taki rozmiar, że niwecząc podstawowe składniki prawa własności, wydrąży je z rzeczywistej treści i przekształci w pozór tego prawa, to naruszona zostanie podstawowa treść ("istota") prawa własności, a to jest konstytucyjnie niedopuszczalne (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 P 11/98, OTK 2000/1/3, Lex nr 39282).

Jakkolwiek prawo własności jest w Rzeczpospolitej Polskiej chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje ono w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3, stanowiąc że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały u.p.z.p., upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 3 ust. 1 ww. ustawy), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności.

Zgodnie z postanowieniami zaskarżonego m.p.z.p. należąca do skarżących działka nr A. jest położone na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 26 RZ (okoliczności bezsporne). Tereny 26 RZ to, zgodnie z § 96 pkt 1 lit. a i b uchwały, tereny upraw rolniczych, tereny łąk i pastwisk, na których dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze i ustala zakaz zabudowy (§ 96 pkt 2 lit. d tiret pierwsze i drugie uchwały). W tym kontekście nie może być wątpliwości, że grunty skarżących, których dotyczy kwestionowany m.p.z.p. są gruntami rolnymi w rozumieniu ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017, poz. 1161, w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2004 r., nr 121, poz. 1266 ze zm., dalej też jako "u.o.g.r.l."). Ochrona takich gruntów rolnych przejawia się w szczególności w tym, że – jak stanowi art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. – na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przy budowie, rozbudowie lub modernizacji obiektów związanych z działalnością przemysłową, a także innych obiektów budowlanych należy stosować takie rozwiązania, które ograniczają skutki ujemnego oddziaływania na grunty (art. 6 ust. 2 tej ustawy). Przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne: gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l.), gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby (art. 7 ust. 2 pkt 2 u.o.g.r.l.), pozostałych gruntów leśnych - wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l.). Przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego powyższych zgód dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l.). Stosownie zaś do art. 4 pkt 6 u.o.g.r.l. ilekroć w ustawie mowa jest o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 u.o.g.r.l., gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są w szczególności grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne, grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także grunty pod budynkami i urządzeniami służącymi bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny, stosownie do przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych i podatku dochodowym od osób prawnych. Z kolei gruntami leśnymi, w rozumieniu ww. ustawy (art. 2 ust. 2), są grunty: określone jako lasy w przepisach o lasach (pkt 1); zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej (pkt 2); pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych (pkt 3).

Z przywołanych przepisów u.o.g.r.l. wynika zatem, że, po pierwsze, grunty te korzystają ze szczególnej ochrony przewidzianej przepisami rangi ustawowej, przy czym ochroną tą objęte są użytki rolne klas I-III oraz grunty leśne. Po drugie, zasadom ochrony gruntów rolnych, których dotyczy ustawa, nie sprzeciwia się takie wykorzystanie tych gruntów, że lokalizowane są na nich budynki mieszkalne oraz inne budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu, a także budynki, urządzenia służące bezpośrednio do produkcji rolniczej uznanej za dział specjalny. Nie narusza wobec tego zasad ochrony gruntów rolnych takie użytkowanie tych gruntów, gdy na gruntach tych lokalizowane są obiektu budowlane związane z rolniczym wykorzystaniem tego terenu.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że stosownie do § 7 pkt 25 zaskarżonej uchwały, ilekroć w przepisach uchwały jest mowa o zabudowie jednorodzinnej, wielorodzinnej, zagrodowej, wysokości budynków, poziomie terenu, kondygnacji – należy przez to rozumieć pojęcia według definicji określonych w prawie budowanym i właściwych rozporządzeniach wykonawczych w brzmieniu na dzień uchwalenia niniejszego planu. Zgodnie z § 3 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm.) tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, przy czym w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały – Dz. U. z 2002 r. nr 75 poz. 690) jako zabudowę zagrodową należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych.

Zaskarżony m.p.z.p. zakazuje skarżącym na ich działce – na terenie oznaczonym w tym Planie symbolem 26 RZ, czyli na terenie upraw rolniczych, na których dopuszcza się użytkowanie terenu wyłącznie na cele rolnicze – wszelkiej zabudowy. Zakazuje się tym samym również na tych terenach definiowanej wyżej zabudowy zagrodowej, związanej z rolniczym wykorzystaniem tego terenu. Zakaz ten dotyczy w szczególności zabudowań gospodarczych, inwentarskich i związanych z nimi zabudowań mieszkalnych dla osób uprawiających teren rolniczo. W konsekwencji zatem postanowienia zaskarżonej uchwały na terenie działki skarżących oznaczonej na rysunku m.p.z.p. symbolem 26 RZ – przeznaczające ten teren wyłącznie na cele rolnicze – uniemożliwia lokalizowanie tam zabudowy, która jest niezbędna do uprawiania rolnictwa. Jest tak, pomimo że – jak to wyjaśniono powyżej – ustawa wprowadzająca zasady ochrony gruntów rolnych przewiduje na gruntach podlegających ochronie zabudowę związaną z rolnictwem (produkcją rolniczą, przetwórstwem rolno-spożywczym). Oznacza to, że postanowienia uchwały wprowadzają ograniczenia prawa własności dalej idące, niż te przewidziane w przepisach u.o.g.r.l., taka zaś sytuacja stanowi przekroczenie granic władztwa planistycznego – z uwagi na podnoszone w skardze zarzuty naruszenia konstytucyjnych zasad równości i proporcjonalności. Brak jest bowiem uzasadnienia, tak w uzasadnieniu uchwały, jak i w dokumentach planistycznych, powodów tak daleko idącego ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących na terenie działki A. , oznaczonym w m.p.z.p. symbolem 26 RZ. W każdym razie, jak wyżej wykazano, takich ograniczeń nie może uzasadniać to, że są to tereny, na których występują podlegające ochronie użytki rolne.

W ocenie Sądu, dopuszczenie na terenie działki skarżących, znajdującej się na terenach oznaczonych na rysunku m.p.z.p. symbolem 26 RZ zabudowy zagrodowej umożliwi im rolnicze wykorzystanie tego terenu (dopuszczone m.p.z.p.), nie naruszając zasad ochrony przewidzianych w u.o.g.r.l. Skoro bowiem w świetle tej ostatniej ustawy realizacja zabudowy zagrodowej nie powoduje zmiany sposobu użytkowania gruntu i w świetle tej ustawy nadal pozostaje on gruntem rolnym, to brak jest podstaw do przyjęcia, że realizacja zabudowy zagrodowej na działce spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2017 r., IV SA/Wa1267/17, Lex nr 2425373).

W świetle powyższego usprawiedliwione podstawy znajdują zarzut skargi, kwestionujące prawo gminy do wprowadzania na jej obszarze ograniczeń w wykonywaniu prawa własności poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu działek skarżących w części zakazującej na nim zabudowy zagrodowej (nie zaś wszelkiej zabudowy), albowiem ograniczenia te gmina wprowadziła w nieodpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego, zwłaszcza, że m.p.z.p. przewiduje na innych terenach oznaczonych symbolem RM zabudowę zagrodową. Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314). W przypadku zaskarżonej uchwały w kontrolowanej części brak jest uzasadnienia przez organ planistyczny tak daleko idącej ingerencji w prawo własności w tym zakresie, w jakim wprowadza zakaz zabudowy zagrodowej na terenie działek skarżących. Wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami ustawowymi (ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych i ustawa o ochronie przyrody) w tym przypadku narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Sąd uznał wobec tego, że zaskarżona uchwała w części, w jakiej na działce skarżących na terenie oznaczonych w m.p.z.p. symbolem 26 RZ zakazuje zabudowy zagrodowej, została podjęta z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

W świetle powyżej omówionej ochrony gruntów rolnych, Sąd nie znalazł natomiast podstaw do unieważnienia uchwały w zakresie, w jakim uchwała ta na terenie nieruchomości skarżącego zakazuje zabudowy innej niż zagrodowa. Należy bowiem zauważyć, że brak zgodności zamierzeń skarżących co do sposobu wykorzystania działkę z treścią projektu planu nie oznacza, że zapisy planu i podjęta uchwała są niezgodne z prawem (por. wyrok NSA z 5 września 2003 r., IV SA 514/03, niepubl.). Nie oznacza to w szczególności, że przyjęte w projekcie planu rozwiązania są sprzeczne z Konstytucją RP, która choć chroni własność indywidualną, to dozwala nawet na wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2). Podkreślić należy, że z art. 21 Konstytucji, statuującego zasadę ochrony własności, nie można wyprowadzać przyzwolenia dla nieograniczonego wykorzystania wszelkich gruntów pod zabudowę, a w istocie do tego sprowadzają się żądania skarżącego. Uwzględnienie stanowiska skarżących byłoby zasadne wówczas, gdyby naruszenie ich interesu prawnego pociągało za sobą równoczesne naruszenie porządku prawnego. Natomiast samo naruszenie prawem chronionego interesu prawnego, w tym uprawnień właścicielskich, nie stanowi dostatecznej przesłanki do uwzględnienia zarzutów, jeśli rada gminy działa w ramach przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. uprawnienia do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy i uznania wynikającego z tego przepisu nie nadużywa.

Z tych wszystkich powyższych powodów Sąd, na podstawie art. 147 §1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części (pkt I wyroku), zaś w pozostałym zakresie – nieuwzględnionym – w punkcie II wyroku oddalił skargę na zasadzie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach, na które składają się wpis od skargi (300 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł), orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.). W tym ostatnim zakresie, pomimo uznania przez organ zarzutów skargi i złożenia wniosku, brak było podstaw do zastosowania instytucji z art. 206 p.p.s.a. (stosunkowe rozdzielenie kosztów postępowania).