Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 559/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1,  art. 151,  art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 16 par. 1,  art. 156 par. 1-2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Jolanta Dargas (spr.) Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi Gminy O. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. Nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nr [...], którą stwierdzono nabycie przez Gminę O. z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], w części dotyczącej nieruchomości aktualnie oznaczonej w ewidencji gruntów w jednostce ewidencyjnej O., obręb [...] jako działki nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1992 r., stwierdził nabycie przez Gminę O., z mocy prawa, prawa własności opisanej wyżej nieruchomości.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i [...] wystąpili J. T. i J. T.. Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. w części dotyczącej działek nr [...], wyjaśniając, że dla oceny stanu prawnego przedmiotowej nieruchomości zasadnicze znaczenie ma decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., nr [...], utrzymana w mocy decyzją tego organu z dnia [...] października 2007 r., którą to decyzją stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., w części dotyczącej przedmiotowych działek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1868/10 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 879/12 oddalił skargi kasacyjne od powołanego wyżej wyroku.

Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji wezwał wnioskodawców do wystąpienia do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie, na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51, ze zm. dalej jako dekret o reformie rolnej), że przedmiotowa nieruchomość nie podpadała pod działanie regulacji zawartej w art. 2 ust. 1 lit. e ww. dekretu. W wyniku przeprowadzonego w tym trybie postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., stwierdził, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej.

W konsekwencji powyższego Minister Administracji i Cyfryzacji powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdził nieważność decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r.

Nie zgadzając się z tą decyzją Gmina O. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednocześnie Gmina O. wniosła na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r.

Po rozpatrzeniu wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] listopada 2015 r., wyjaśniając, że komunalizacja przeprowadzona na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm. – dalej jako: przepisy wprowadzające) dotyczy jedynie mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy te pełnią funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych tym organom.

Minister podał w uzasadnieniu, że działka nr [...] (w skład której wchodzą aktualnie działki oznaczone nr [...]) jest częścią nieruchomości ziemskiej "Majątek Ziemski [...]" o pow. [...] ha, stanowiącej niegdyś własność L. M., którego następcami prawnymi stali się: J. T. i J. T.. Wskazał, że podstawą wpisu do księgi wieczystej Skarbu Państwa jako właściciela gruntów Majątku Ziemskiego [...] było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r., nr [...] uznające, że nieruchomość ta podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej. Skoro jednak Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r., stwierdził nieważność ww. orzeczenia z dnia [...] listopada 1955 r. oraz orzeczenia Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r. w części dotyczącej działek nr [...] a ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. zostało przesądzone, że nieruchomość nie podpadała pod działanie przepisów dekretu,(a zatem nie przeszła na własność Skarbu Państwa) – to Minister uznał, że kontrolowana w trybie nadzwyczajnym decyzja komunalizacyjna rażąco naruszała art. 5 ust. 1 pkt 1 przepisów wprowadzających i zasadne było stwierdzenie jej nieważności.

Jednocześnie Minister podał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r., nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, i w tym zakresie wyjaśnił, że występują one wtedy, gdy organ administracji we własnym zakresie nie może usunąć skutków prawnych decyzji, z uwagi na brak przepisów prawnych mogących stanowić dla niego podstawę prawną do podjęcia aktów lub czynności cofających, znoszących lub odwracających skutki prawne wywołane przez decyzję administracyjną dotkniętą wadą nieważności.

Organ zaznaczył także, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. wydany w sprawie P 46/13 nie ma zastosowania w sprawie.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., uzasadnionego zaskarżeniem do WSA w Warszawie decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r., Minister wskazał, że decyzja funkcjonuje w obiegu prawnym i jest decyzją ostateczną oraz wykonalną a odmienne stanowisko prowadziłoby do wniosku, iż każda ostateczna decyzja administracyjna traciłaby status wykonalnej z chwilą złożenia skargi do sądu administracyjnego, co nie ma umocowania w obowiązujących przepisach prawa.

Na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła Gmina O.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. przez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia [...] listopada 2015 r. zamiast uchylenia tej decyzji i oddalenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r.;

2) art. 97 § 1 pkt. 4 in fine k.p.a. w związku z art. 165 Konstytucji RP poprzez niezawieszenie postępowania odwoławczego w sytuacji, w której wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, czy decyzja: Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2015 r. orzekające, że m.in. nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (obręb [...], gm. [...].) nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, są zgodne z prawem;

3) art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 k.p.a. przez niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której decyzja komunalizacyjna została wydana w oparciu o orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. i utrzymujące je w mocy orzeczenie Ministra Rolnictwa z dnia [...] marca 1959 r., które to orzeczenia zostały uznane następnie za nieważne decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2007 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2007 r.;

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. stanowiło rażące naruszenie prawa w sytuacji, w której organy te działały w zaufaniu do wpisu w dziale drugim księgi wieczystej, a zgodność tego wpisu z rzeczywistym stanem prawnym nie została zakwestionowana we właściwej procedurze;

5) art. 5 ust. 1 przepisów wprowadzających przez przyjęcie, że w dniu 27 maja 1990 r. skomunalizowane nieruchomości nie stanowiły własności Skarbu Państwa;

6) art. 1 pkt 1 k.p.a. poprzez rozstrzygniecie zaskarżoną decyzją sporu o ustalenie, kto w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem skomunalizowanej nieruchomości, który to spór jest sprawą cywilną, której rozstrzygniecie należy do sądów powszechnych, a nie do organów administracji publicznej;

7) art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy i niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w szczególności przez:

a) niewyjaśnienie, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była nieruchomością rolną o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz. 71) w brzmieniu pierwotnym i z mocy przywołanego przepisu przeszła z dniem 5 kwietnia 1958 r. na własność Państwa, a w razie negatywnego ustalenia w tym zakresie,

b) niewyjaśnienie, czy nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną nie stała się własnością Skarbu Państwa przez zasiedzenie w 1972 r., gdyż została objęta przez organy państwowe w posiadanie na wniosek I. M. z dnia 19 października 1952 r. lub najpóźniej w 1981 r. w wyniku wpisania w 1961 r. Skarbu Państwa jako właściciela w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości;

8) art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2013 r., poz. 707 ze zm.) poprzez uchylenie bez zastosowania właściwej procedury domniemania, że w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności Skarbu Państwa było wpisane w księdze wieczystej zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym;

9) art. 341 kc poprzez uchylenie bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego domniemania, że posiadanie nieruchomości objętej decyzją komunalizacyjną jest zgodne ze stanem prawnym i że zgodne ze stanem prawnym było władanie tą nieruchomością przez Skarb Państwa - poprzednika Gminy O..

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił argumenty na poparcie zarzutów skargi i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności powołanych decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uczestnicy postępowania J. T. oraz J. T. w odpowiedzi na skargę wskazali, że zarzuty podniesione przez skarżącą są nietrafne, a skarga jest niezasadna, co winno skutkować jej oddaleniem. W obszernym uzasadnieniu pisma pełnomocnik uczestników odniosła się do zarzutów zawartych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Postępowanie w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o przepisy art.156-158 k.p.a., a zatem jego przedmiotem było ustalenie, czy kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. została wydana z wadami, o których mowa art. 156 § 1 k.p.a. W toku takiego postępowania organ administracji bada, czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji zostały spełnione ustawowe wymagania warunkujące wydanie orzeczenia zgodnego z prawem. Poza sporem pozostaje okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Postępowanie nadzorcze podlega takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z kwalifikowanymi wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a.

Przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji określone są enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. W przypadku ich ustalenia organ ma obowiązek stwierdzić nieważność decyzji, chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Z uwagi jednak na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przy czym wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się ponownie istoty sprawy ale jedynie ocenia legalność wydanego rozstrzygnięcia, na gruncie obowiązujących w dacie jego wydawania przepisów, w kontekście ustalonego wówczas przez organy stanu faktycznego.

Przedmiotowa sprawa była już merytorycznie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1868/10 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2010 r. oraz decyzję tego organu z dnia [...] marca 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 879/12, oddalił skargi kasacyjne od powołanego wyżej wyroku. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm. – dalej jako: ppsa) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego lub po wzruszeniu wyroku. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu tego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zatem podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że rozpatrując ponownie niniejszą sprawę Minister był związany oceną prawną zawartą w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przesądzono w nich, że podstawę stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej może stanowić wydana na zasadzie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (negatywna) decyzja deklaratoryjna.

Nie budzi wątpliwości, że w sprawie spornej nieruchomości zapadła decyzja wskazująca, iż nie podpadała ona pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Należało zatem stwierdzić, że dnia 27 maja 1990 r. Skarbowi Państwa nie przysługiwało prawo własności przedmiotowej nieruchomości, a zatem nie mogła ona być objęta nabyciem z mocy prawa przez gminę w trybie art. 5 ust. 1przepisów wprowadzających. Zasadnie zatem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1992 r. jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnośnie zarzutu skargi naruszenia przepisów o wznowieniu postępowania administracyjnego wskazać należy, że stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Rolnictwa z [...] marca 1959 r. utrzymującego w mocy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] listopada 1955 r. może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności późniejszej zależnej od niej decyzji, a nie do wznowienia postępowania. Jakkolwiek w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów Sądu Najwyższego III CZP 46/07 z dnia 9 października 2010 r. wskazano, że w przypadku stwierdzenia, że dane mienie nie stanowiło własności Skarbu Państwa, postępowanie komunalizacyjne powinno być wznowione to następnie kwestia ta została wyjaśniona w wiążącej wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. (sygn. I OPS 2/12, publ. ONSAiWSA 2013/1/1, OSP 2013/5/55. W uchwale tej NSA stwierdził, że "stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a". Dlatego też, ten zarzut skargi nie mógł zostać uwzględniony, a w konsekwencji nie można też przyjąć, że w sprawie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie ma również znaczenia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13. Stwierdzono w nim, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Istotnie, od 1992 r. niewątpliwie upłynął znaczny upływ czasu w rozumieniu ww. orzeczenia Trybunału, tym niemniej decyzja komunalizacyjna, która co do zasady ma charakter deklaratoryjny, nie była źródłem nabycia prawa własności przez gminę, a tylko potwierdzała ten fakt i umożliwiała gminie skuteczne powoływanie się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. Decyzja komunalizacyjnastanowi akt niezbędny, bez którego istnienia gmina nie może powoływać się na prawo własności, a sąd nie może przyjąć, że gmina stała się właścicielką, choćby oczywiste było, że nieruchomość podlega komunalizacji. Już w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 29 lipca 1993 r., III CZP 64/93 (OSNCP 1993, nr 12, poz. 209) Sąd Najwyższy uznał, że gmina może sprzedać lub oddać w użytkowanie wieczyste nieruchomości, które z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. stały się z mocy prawa jej własnością dopiero wtedy, gdy decyzja wojewody stwierdzająca to nabycie stała się ostateczna. Następnie w wyroku z dnia 28 czerwca 2000 r., IV CKN 71/00 (nie publ.) Sąd Najwyższy wskazał, że dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., dopóty w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym sąd nie może ustalić faktu nabycia nieruchomości przez gminę na podstawie art. 5 ust. 1 tej ustawy. Wprawdzie nabycie przez gminę własności następuje z mocy prawa, niemniej w obrocie prawnym gmina, w celu wykazania swojego tytułu do nieruchomości, nie może skutecznie powoływać się jedynie na wymieniony przepis ani sąd nie może ustalić nabycia przez gminę prawa własności jako przesłanki orzeczenia w innym procesie. Dopóki nie zostanie wydana ostateczna decyzja przewidziana w art. 18 ust. 1 ustawy, dopóty właścicielem mienia, o którym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy, pozostaje w obrocie prawnym Skarb Państwa (por. też wyrok z dnia 21 listopada 2002 r., III CKN 202/00, nie publ.). Trzeba przy tym podkreślić, że chociaż nabycie własności przez gminę nastąpiło z mocy prawa z chwilą wejścia w życie ustawy, to stwierdzenie nabycia prawa należy, stosownie do art. 18 ust. 1, do kompetencji organu administracji państwowej i wymaga decyzji wojewody, która stanowi akt deklaratoryjny, ale konieczny i zawierający suigeneris element konstytutywny, bo jak wskazano, dopiero bowiem od chwili jej wydania (uprawomocnienia) gmina może skutecznie powoływać się na swoje prawo i prawem tym rozporządzać. (uzasadnienie wyroku SN z dnia 6 lutego 2004 r., II CK 404/02, nie publ.) W wielu orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślił, że ze względu na swoje znaczenie legitymacyjne decyzja komunalizacyjna wykazuje cechy orzeczenia konstytutywnego (por uchwałę 7 sędziów Sądu Najwyższego III CZP 46/07 z dnia 9 października 2010 r.). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, że decyzja wojewody w sprawie stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa przez gminę jest aktem deklaratoryjnym, ma jednak zasadnicze znaczenie, gdy chodzi o wykonywanie prawa własności przez gminę w stosunku do konkretnej nieruchomości, w szczególności, otwiera gminie drogę do swobodnego dysponowania tą nieruchomością i składania oświadczeń woli (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2001 r., I SA 2500/99, nie publ. oraz z dnia 23 maja 2001 r., I SA 2142/00, nie publ., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2013 r., I OSK 1502/11).

Ostatecznie należy przyjąć, że decyzja komunalizacyjna, jakkolwiek z uwagi na jej skutek i prawo powoływania się na nią w obrocie prawnym wykazuje cechy konstytutywności, to jednak co do zasady ma charakter deklaratoryjny. Nie można też pominąć, że decyzja ta potwierdzała nabycie mienia przez gminę ale było to nabycie nieodpłatne, stąd też wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 nie może mieć bezpośredniego zastosowania w kontrolowanej sprawie. Innymi słowy orzeczenie to nie wykreowało żadnego prawa, które podlegałoby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia wynikających z art. 2 Konstytucji RP zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 29 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 383/15, dostępny na: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art 97 § 1 pkt 1 k.p.a. stwierdzić należy, że w okolicznościach niniejszej sprawy zarzut ten jest niezasadny. Pomijając kwestię ostateczności i wykonalności decyzji zaskarżonej do sądu administracyjnego (w sytuacji gdy nie doszło do wstrzymania jej wykonalności) organ nie miał obowiązku zawieszenia postępowania na tej podstawie - z uwagi na kwestię zagadnienia wstępnego, gdyż zagadnienie to w kontrolowanej sprawie nie występowało. Orzeczenie zaskarżone do sądu administracyjnego stanowiło natomiast element pomocny w ustaleniu stanu faktycznego, a jego zmiana bądź stwierdzenie nieważności to z kolei podstawa do ewentualnego wznowienia postępowania a nie przesłanka do zawieszenia postępowania administracyjnego.

W świetle powyższego zdaniem Sądu pozostałe podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego skutku, gdyż nie miały wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Jak stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa a organ administracji prawidłowo ustalił i ocenił stan faktyczny i prawny, a przy tym stanowisko swoje uzasadnił adekwatnie do wymagań zawartych w art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie nie doszło też do naruszenia art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a. W szczególności nie sposób przyjąć, że organ naruszył zasady postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie, np. czy sporna nieruchomość objęta decyzją komunalizacyjną była nieruchomością rolną o której mowa w art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17, poz.71) i czy z mocy tegoż przepisu przeszła z dniem 5 kwietnia 1958 r. na własność Państwa. Nie można także zarzucić organowi, iż w ramach nieważnościowego postępowania administracyjnego nie wyjaśnił, czy ww. nieruchomość nie stała się własnością Skarbu Państwa przez zasiedzenie. Nie budzi bowiem wątpliwości, iż sprawy o zasiedzenie nieruchomości należą do kognicji sądów powszechnych, i tak jak w obrocie prawnym bez deklaratoryjnej decyzji wojewody gmina nie może powoływać się na płynącą z mocy samego prawa komunalizację, tak nikt bez orzeczenia sądu powszechnego nie może powoływać się na płynące z mocy samego prawa nabycie własności nieruchomości przez zasiedzenie, a tym bardziej organy administracji nie mają kompetencji do ustalania tej okoliczności w toku postępowania administracyjnego (nawet przesłankowo).

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.