Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 601/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Magda Froncisz SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. sprawy ze skargi M. O. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] kwietnia 2020 r, znak[...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego skargę oddala


UZASADNIENIE

Postanowieniem Nr [...] Znak: [...] z dnia 15.04.2020r Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt. 2 i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020, poz. 256) oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2019, poz. 1186 z późn. zmian.), po rozpatrzeniu zażalenia P. M. O. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia 23 października 2018r znak: [...], którym orzekł na rzecz Pani M. O. oraz Pana M. O., jako inwestorów obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego, zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na dz. nr [...], o nałożeniu kary w kwocie 10. 000 zł (dziesięć tysięcy zł), za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego obiektu bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 z późń. zm.) o wymierzeniu kary w kwocie 10. 000 zł (dziesięć tysięcy zł) Pani M. O. - inwestorowi obiektu budowlanego w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w K. przy ul. [...] na dz. nr [...] z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy.

Jak wskazał organ II instancji postępowanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem Prokuratury Rejonowej [...] w B. . W dniu 16 grudnia 2016r. PINB dokonał kontroli na terenie nieruchomości ul. [...] w K.. W jej trakcie stwierdzono, że na tej nieruchomości znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny w stanie wykończeniowym. Do wykonania pozostały okładziny schodów zewnętrznych, wentylacja nawiewna garażu i kotłowni oraz drobne roboty wykończeniowe wewnątrz budynku. Wykonano pomiary budynku - nie stwierdzono niezgodności z projektem. Wykonano pomiary usytuowania na działce. Wg. oświadczenia inwestorów P. M. O. zameldowana jest na stałe w B. , ul. [...] i przebywa w przedmiotowym budynku w dniu kontroli z uwagi na znajdujące się w nim cenne elementy wykończeniowe i wyposażenie, nadzoruje również roboty wykończeniowe. P. M. O. oświadczył, że jego miejsce zamieszkania to B.-B. [...] i pod tym adresem wynajmuje pokój i odbiera korespondencję. Inwestorzy oświadczyli, że są w trakcie gromadzenia dokumentów do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Czekają na protokoły z pomiarów. Nie stwierdzono odstępstw od projektu budynku.

W dniu 31 lipca 2018r. przedstawiciele PINB dokonali ponownej kontroli obiektu z uwagi na pismo Prokuratury Rejonowej [...] z dnia 16 lutego 2018r. sygn. akt [...]. W trakcie kontroli P. M. O. oświadczyła, że obecnie nie użytkuje budynku mieszkalnego w K., ul. [...]. Obecnie na stałe przebywa we W., [...], ul. [...], [...] P. M. O. podała, że jest po rozwodzie z P. M. O., który przebywa w Areszcie Śledczym w B. , ul. [...]. Wg zapisu w protokole P. M. O. wraz P. M. O. w przeszłości przystąpiła do użytkowania budynku mieszkalnego z początkiem stycznia 2017r do października 2017r.

PINB w dniu 23 października 2018 wydał postanowienie znak: PINB. [...]

Na powyższe postanowienie zażalenie złożył M. O.. Postanowieniem nr 779/2019r, z dnia 14 października 2019r., znak: [...], MWINB w K. zlecił PINB przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego poprzez pozyskanie dokumentów związanych z realizacją inwestycji - budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...], na działce nr [...], którego dotyczy skarżone postanowienie, a to: -uwierzytelnionej kopii ostatecznej decyzji pozwolenia na budowę Nr [...], znak: [...], -ustalenie aktualnych adresów zameldowania i adresów do korespondencji P. M. O. i P. M. O., -ustalenie aktualnych właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...], na działce nr [...] w K..

Organ II instancji dokonał powtórnego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią zaskarżonego postanowienia badając jego prawidłowość a następnie stwierdził, że:

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji ustalił krąg stron w oparciu o informację z wyrysu z mapy ewidencyjnej i wypisu z rejestru gruntu z dnia 6 czerwca 2018r. Jednakże jest to informacja nie będąca dowodem w postępowaniach administracyjnych. Z powyższej informacji wynika, że przedmiotowa nieruchomość stanowi własność P. M. O., dane adresowe ul. [...], [...]. Wskazano, że wiarygodnym dowodem, z którego można wywieść przysługujące stronie prawo własności jest wyłącznie odpis księgi wieczystej.

Jak wynika z materiału dowodowego pozyskanego w toku postępowania uzupełniającego P. M. O. jest właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w K., co potwierdza księga wieczysta prowadzona dla tej nieruchomości. Analiza materiału dowodowego wskazuje, że w dniu wszczęcia postępowania przez PINB była jedynym właścicielem w/w nieruchomości i jedynym inwestorem budynku mieszkalnego będącego przedmiotem postępowania.

Organ przypomniał, iż inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego (w sytuacjach określonych w przepisie art. 55 PrBud, bądź po skutecznym dokonaniu zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54 PrBud.).

Jak wynika z dokumentów włączonych do akt sprawy, Starosta [...] decyzją nr [...] z dnia 9 sierpnia 2012r., znak: [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na rzecz Pani M. S., zam. [...], ul. [...] i Pana M. O., zam. [...], ul. [...] dla inwestycji: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego , osadnika ścieków, projektowaną w K. w rejonie ul. [...], na działkach o numerach [...], [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 24 sierpnia 2012r. (k. nr 42a 1 k- 3k akt PINB).

Do akt sprawy włączona została, w wyniku uzupełnienia materiału dowodowego przez PINB, kopia decyzji z dnia 14 kwietnia 2017r., znak:[...] orzekająca o przeniesieniu decyzji Starosty [...] z dnia 9 sierpnia 2012r. o symbolu [...] , zatwierdzającej projekt budowlany i orzekającej o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego, jednorodzinnego i osadnika ścieków, wydanej na rzecz Pani M. S. zm. B.-B., ul. [...] nr [...] i Pana M. O., zam. B.-B., ul. [...].[...] na nowego inwestora : Panią M. O. .zam. K. ul. [...] nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem 8 czerwca 2017r.( k. nr 43 akt PINB).

Postępowanie administracyjne w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego zostało wszczęte przez PINB w O. w dniu 25 września 2018r., zatem w dacie, w której, zgodnie z wydaną decyzją o przeniesieniu decyzji pozwolenia na budowę inwestorem tego budynku była P. M. O..

MWINB wskazał, że decyzja Starosty [...] z dnia 14 kwietnia 2017r., znak: [...] została wydana na inwestora: P. M. O., zatem osobę nie będącą inwestorem i stroną postępowania o wydanie pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 9 sierpnia 2012r o symbolu [...], a także nie legitymującą się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. P. M. O. nie figuruje także w żadnym z dokumentów dołączonych do akt sprawy, w tym w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.

Materialnoprawną podstawą wydanego postanowienia jest art. 57 ust 7 PrBud, który stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy - Prawo budowlane jest konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 tej ustawy, tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Ustawa - Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tych naruszenia prawa. A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie grzywny z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia, że przystąpiono do korzystania z obiektu budowlanego w sposób trwały. W przypadku budynku mieszkalnego korzystaniem takim jest zamieszkanie w tym budynku (bądź w lokalu mieszkalnym w budynku wielorodzinnym) przez osoby do tego uprawnione. "Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego rozumie się wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem .Ustawodawca nie przewidział kary pieniężnej za użytkowanie mające miejsce już po przystąpieniu do użytkowania, a jedynie za samo przystąpienie "(por. wyrok NSA z dnia 1 października 2010r., sygn. akt IIOSK1494/09 LEK nr 746583, z dnia 25 lutego 201 lr. sygn. akt II OSK 368/10) (przykładowo wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2002r. II OSK 2087/10).

W niniejszej sprawie konieczne było przeprowadzenie postępowania dowodowego w celu ustalenia, czy przedmiotowy obiekt budowlany był faktycznie użytkowany przed dokonaniem zgłoszenia, a dowodami tymi winny być np. zeznania świadków, zeznania stron, powtórne oględziny. Przede wszystkim jednak konieczne było ustalenie, czy skarżący w okresie od stycznia do października 2017r. mogli przystąpić do użytkowania przedmiotowego budynku. Wskazano, że w piśmie z dnia 10 stycznia 2017r. znak: [...] skierowanego do Prokuratury Rejonowej [...] organ I instancji stwierdził cyt. "Obiekt jest częściowo umeblowany i częściowo wyposażony, lecz trudno określić jednoznacznie czy jest docelowo użytkowany "

W protokole z kontroli z dnia 31 lipca 2018r (vide karta nr 17 akt PINB) P. M. O. oświadczyła, że obecnie nie użytkuje budynku mieszkalnego w K.. W materiale dowodowym zalega pismo (karta nr 11 akt PINB) Urzędu Gminy K. z dnia 13 marca 2018r., wskazujące, że z danych z rejestru mieszkańców wynika, że pod adresem ul. [...] w K. zameldowane są osoby: O. M., O. O. i P. W..

Ponieważ podstawową przesłanką odpowiedzialności inwestora z tytułu przystąpienia do użytkowania jest bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. Akt P 19/06 publ. OTK - A 2007/1/2) ustalenia organu, co do bezprawnego użytkowania obiektu nie mogą budzić żadnych wątpliwości.

Jak zaznacza się w orzecznictwie sądów administracyjnych - przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego należy więc rozumieć jako rozpoczęcie korzystania, używania przynajmniej części obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem określonym w pozwoleniu na budowę. "Przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu art. 57 ust. PrBud jest działaniem jednorazowym, polegającym na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie. Jak wskazano w tym wyroku "użytkowaniem jest każdy przejaw korzystania z obiektu ".

Z załączonego do materiału dowodowego protokołu z rozprawy głównej z dnia 19 grudnia 2017r., przed Sądem Okręgowym w B. , [...], sygn. akt III K [...] ( k. nr 6a - lk do 12k akt PINB) wynika, że świadkowie w czasie rozprawy złożyli zeznania z których wynika, że P. M. O. wprowadziła się do budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...]. który nie był w pełni wykończony i w nim zamieszkała cyt. " w momencie wprowadzenia się siostry do tego domu to on nie był w pełni wykończony "[...]. Elektryka nie była wykonana do końca, potem już w trakcie, kiedy siostra mieszkała myśmy tą elektrykę kończyli" [...] (str. 3 protokołu - k 6a - 2k akt PINB)" Pamiętam, że wtedy siostra postanowiła, że się wprowadzi do domu, był to okres letni" [..]. (str. 5 protokołu k.6a - 3 k akt PINB). "[..] na pewno było to po tym jak wprowadziła się do domu, ale daty nie pamiętam, mogło to być 2-3 lata temu [...] (str. 7 protokołu, k. 6a - 4k akt PINB).

Jednocześnie w czasie kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 21 lipca 2018r. P. M. O. podała, że obecnie nie użytkuje budynku mieszkalnego, w przeszłości wraz z Panem M. O. przystąpiła do użytkowania budynku mieszkalnego, użytkowanie to trwało od początku stycznia 2017 do października 2017r.

Jak wskazano powyżej, pierwotne pozwolenie na budowę dla przedmiotowego budynku mieszkalnego zostało wydane w dniu 9.08.2012r. na rzecz P. M. S. i P. M. O.. Z akt sprawy wynika, że po tej dacie doszło do zawarcia związku małżeńskiego na mocy którego P. M. S. przyjęła nazwisko O.

Materiał dowodowy wskazuje, że do użytkowania przystąpiono w okresie po wydaniu decyzji z dnia 14.04.2017r. o przeniesieniu tej decyzji na nowego inwestora P. M. O.. Zatem to P. M. O. jako inwestor winna zostać adresatem nałożonej kary za przystąpienie do użytkowania przedmiotowego budynku bez zgłoszenia o jego zakończeniu organowi nadzoru budowlanego.

Stosownie do art. 57 ust. 7 PrBud., w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Przesłanką nałożenia kary z art. 57 ust. 7 ww. ustawy jest zatem stwierdzenie faktu przystąpienia do użytkowania obiektu przed zgłoszeniem organowi nadzoru budowlanego zakończenia jego budowy. Przystąpienie do użytkowania nastąpiło wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 55 pkt 1 ustawy, co spotkało się z sankcją uregulowaną w art. 57 ust. 7 tej ustawy. Zatem organ I instancji prawidłowo orzekł o nałożeniu kary, przyjmując prawidłowo określone w przepisach stawki opłaty oraz współczynniki kategorii obiektu i wielkości obiektu budowlanego.

Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 PrBud., z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Karę stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Stawka opłaty (s) wynosi 500 zł. 3. Kategorie obiektów, współczynnik kategorii obiektu oraz współczynnik wielkości obiektu określa załącznik do ustawy PrBud. Tak więc: kara = sxkxwx 10 gdzie:

s - stawka opłaty = 500 zł

k - współczynnik kategorii obiektu - kategoria obiektu I budynki mieszkalne jednorodzinne = 2,0 w - współczynnik wielkości obiektu (zależy od wielkości obiektu) = 1,0.

Kara = 500 x 2,0 x 1,0 x 10 = 10.000 zł

W przedmiotowej sprawie MWINB poddał także pod rozwagę czy termin do nałożenie kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu nie uległ przedawnieniu w dacie wydania skarżonego postanowienia. Obowiązek zawiadomienia organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego wynika z pkt 5 decyzji Starosty [...], nr [...] z dnia 9 sierpnia 2012r., znak. [...] (k. nr 42a - lk-3k akt PINB). Należy wskazać, że obowiązek ten P. M. O. przyjęła w oświadczeniu o przyjęciu wszystkich warunków wynikających ze wskazanej powyżej decyzji Starosty [...], co stanowiło jedną z podstaw wydania decyzji o przeniesieniu na P. M. O., jako jedynego inwestora, decyzji nr [...] z dnia 9 sierpnia 2012 o pozwoleniu na budowę.

Z materiału dowodowego ( twierdzeń inwestora) wynika, że P. M. O. przystąpiła do użytkowania w styczniu 2017 a dopiero w dniu 29 lutego 2019r., dokonała zawiadomienia o zakończeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz osadnika ścieków, zlokalizowanego w K. przy ul. [...], działki nr [...], [...], obręb K. . Złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy nastąpiło po wydaniu przez organ I instancji skarżonego postanowienia. W ocenie Organu nie nastąpiło przedawnienie w wymierzeniu przedmiotowej kary, bowiem nie upłynął trzyletni termin do daty wydania skarżonego postanowienia.

Z uwagi na fakt, że w chwili wszczęcia postępowania administracyjnego przez PINB w sprawie przystąpienia do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego bez zawiadomienia organu nadzoru budowlanego oraz w dacie wydania przez PINB skarżonego postanowienia jedynym jego inwestorem była P. M. O., MWINB w K. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 uchylił skarżone postanowienie i orzekł merytorycznie.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Pani M. O. i wniosła o umorzenie nałożonej na nią kary. Zarzuciła fragmentaryczne i nie racjonalne powoływanie się na zeznania świadków z rozprawy z dnia 19 grudnia 2017 r. Bo jeśli pierwsze przystąpienie do użytkowania nastąpiło w roku 2014, bo wtedy był montaż instalacji elektrycznej, to kara za przystąpienie do użytkowania uległa przedawnieniu gdyż minął okres 3 letni od przystąpienia do użytkowania, co narusza art. 57 ust 7 w zw. z art. 59g ust 5 prawa budowlanego w zw. z art. 68 § 1 ordynacji podatkowej. Podczas kontroli z 16 grudnia 2016 r i 31 lipca 2018 r nie stwierdzono użytkowania budynku do celów mieszkalnych. Nawet przyjmując, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło w styczniu 2017 r, to upłynął okres 3 lat a więc kara powinna ulec umorzeniu ze względu na przedawnienie. Zdaniem skarżącej żadne dowody nie wskazują na to, że przystąpienie do użytkowania nastąpiło po 14 kwietnia 2017 r. Skarżąca wskazała na trudną sytuację finansową jej rodziny, jako matki samotnie wychowującej dwójkę dzieci, choć karę zapłaciła aby nie narazić się na postępowanie komornicze.

Dodatkowo w piśmie uzupełniającym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7, art. 77, art. 75 § 2 k.p.a. i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 140 oraz 144 k.p.a. bowiem ustalenia dokonano na podstawie oświadczenia M. O. złożonego podczas kontroli obiektu, które miało miejsce 31 lipca 2018 r , a które nie ma mocy dowodowej i nie znajduje pokrycia w pozostałym materiale dowodowym. Z pozostałych dokumentów wynika zdaniem skarżącej, że przystąpienie do nielegalnego użytkowania domu miało miejsce znacznie wcześniej, bo w sprawie karnej III K [...] świadkowie zeznali w dniu 19 grudnia 2017 r, że przystąpienie do użytkowania miało mieć miejsce kilka lat wcześniej, czyli nie później niż w 2014 r. Nie wiadomo na podstawie, jakich dowodów ustalono, że przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu nastąpiło "w okresie po wydaniu decyzji z dnia 14.04.2017 r o przeniesieniu tej decyzji na nowego inwestora P. M. O...." Organ powołuje się na oświadczenie M. O., że przystąpiła do użytkowania z początkiem stycznia 2017 r a jednocześnie stwierdza, że nastąpiło to (rzekomo) po 14 kwietnia 2014 r. Zdaniem skarżącej są to wewnętrzne sprzeczności a brak jakichkolwiek dowodów, że w ogóle doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Poza tym M. O. nie była inwestorem w styczniu 2017 r gdyż do przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę doszło dopiero w dniu 14 kwietnia 2017 r. Na podstawie tych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym, na które służy zażalenie.

Zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r, Nr 89 poz. 414 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego postanowienia, zgodnie z którym "W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu".

Powołane przepisy art. 54 i 55 ustawy Prawo budowlane uzależniają przystąpienie do użytkowania od wcześniejszego zgłoszenia i przeprowadzenia kontroli i niewniesienia sprzeciwu (art. 54), a w niektórych przypadkach od wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 marca 2014 r. II OSK 2476/12 (dostępnym w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych) wskazał: "Odpowiedzialność prawna za tzw. samowolę użytkową jest odpowiedzialnością obiektywną, opartą wyłącznie na bezprawności (polegającej na naruszeniu obowiązków wynikających z art. 54 lub 55 Prawa budowlanego). Jedyną przesłanką wymierzenia kary administracyjnej z art. 57 ust. 7 ustawy jest przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dokonania wymaganego prawem zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy (art. 54) lub przed uzyskaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55). W postępowaniu dotyczącym wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organ budowlany bada więc jedynie czy obiekt wymagał uzyskania pozwolenia na budowę (kary tej nie stosuje się bowiem do obiektów, które nie wymagają żadnej formy legalizacji lub wymagają jedynie zgłoszenia), czy na inwestorze ciążył obowiązek wynikający z art. 54 lub z art. 55 Prawa budowlanego oraz czy przystąpił on do użytkowania, nie wypełniając tych obowiązków".

Jak słusznie zauważono w zaskarżonym postanowieniu podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu choćby w jego części. Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym oświadczenia samej skarżącej złożonego do protokołu kontroli przeprowadzonej przez PINB w dniu 31 lipca 2018 r wynika, że skarżąca użytkowała przedmiotowy budynek mieszkalny jednorodzinny wraz z byłym mężem od stycznia 2017 r do października 2017 r. natomiast na dzień kontroli (31 lipca 2018 r) nie użytkuje budynku mieszkalnego w K. ul [...] , bo na stałe przebywa we W. i jest po rozwodzie z mężem. (k – 17 akt adm.) Oświadczenie skarżącej (złożone spontanicznie w trakcie kontroli i podpisane) w kontekście całego zgromadzonego materiału dowodowego jest wiarygodne, stanowi przyznanie określonych faktów i porządkuje zebrane przez organ ustalenia stanu faktycznego. Zawarty w skardze zarzut o braku mocy dowodowej tego oświadczenia został zgłoszony wyłącznie na użytek postępowania skargowego i nie może zostać uwzględniony. Potwierdzeniem prawdziwości oświadczenia skarżącej jest treść zeznań świadków złożonych w sprawie IIIK [...], gdzie na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r świadkowie zeznali, że siostra (skarżąca) wprowadziła się do domu, który nie był wykończony (zeznania św. D. S. i K. S.). Wbrew zarzutom skargi św. K. S. zeznał, że nie pamięta daty, w którym siostra wprowadziła się do domu, nie pamiętał nawet pory roku i zaznaczył, że siostra "kilka razy się przeprowadzała". Należy przy tym mieć na względzie, że postępowanie w sprawie karnej dotyczyło czynów karalnych i zmierzało do wyjaśnienia innych decydujących okoliczności. W tej sytuacji organ prawidłowo oparł się na wiarygodnym oświadczeniu skarżącej złożonym w trakcie kontroli administracyjnej z 31 lipca 2018r. Kontrola przeprowadzona przez organ na nieruchomości 16 grudnia 2016 r wykazała, że obiekt jest częściowo umeblowany i wyposażony jednak nie określono jednoznacznie czy w tym czasie był docelowo użytkowany. M. O. i M. O. oświadczyli, że na nieruchomości przebywają okazjonalnie – zaglądają na plac budowy. Kontrola przeprowadzona 4 kwietnia 2018 r wykazała, ze w skrzynce pocztowej zalegają awiza, co daje powody do twierdzenia, że inwestor funkcjonował pod tym adresem.

Fakt braku decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz fakt przystąpienia do użytkowania obiektu zostały ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i same w sobie stanowiły już podstawę do wymierzenia kary. Również wysokość kary została obliczona prawidłowo.

Stosownie do obowiązujących przepisów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie (zgłoszenia zakończenia budowy) spoczywa na inwestorze. Adresatem postanowienia nakładającego karę administracyjną powinien być inwestor. Organ II instancji trafnie ustalił, że Starosta [...] decyzją z dnia 14 kwietnia 2017 r orzekł o przeniesieniu na rzecz M. O. swojej decyzji z dnia 9 sierpnia 2012 r w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego i osadnika ścieków. W zaskarżonym postanowieniu karę słusznie nałożono na inwestora, jako adresata normy z art. 57 ust 7 ustawy prawo budowlane. Jedynym inwestorem, po 14 kwietnia 2017 r była M. O..

Odnosząc się do kolejnych zarzutów skargi należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 59g ust. 5 w zw. z art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do kar za przystąpienie do użytkowania bez pozwolenia stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, w tym również przepisy o przedawnieniu.

W okolicznościach niniejszej sprawy przedawnienie nie mogło nastąpić, bowiem jak ustalił organ II instancji inwestor M. O. przystąpiła do użytkowania po wydaniu decyzji z dnia 14 kwietnia 2017 r (jak sama twierdzi od stycznia 2017 r) a dopiero w dniu 29 lutego 2019 r dokonała zawiadomienia o zakończeniu inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz osadnika ścieków. Zgłoszenie zawiadomienia o zakończeniu budowy nastąpiło po wydaniu przez organ I instancji postanowienia. Nie nastąpiło przedawnienie w wymierzeniu kary (art. 68 § 1 ordynacji podatkowej), bowiem nie upłynął trzyletni termin (licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek) do daty doręczenia postanowienia o wymierzeniu kary.

W ostatnim z postawionych zarzutów wnosząca skargę podnosi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 75 § 2 K.p.a. , 107 w zw. z art. 140 oraz 144 K.p.a. Lakoniczne stwierdzenie wnoszącej skargę, że doszło do naruszenia granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej oceny materiału dowodowego, nie zostało w przekonujący sposób uzasadnione i stanowi subiektywną opinię strony.

Skoro wszystkie zarzuty skargi okazały się nieuzasadnione, a kontrola przeprowadzona z urzędu nie wykazała uchybień przepisom prawa materialnego ani przepisom postępowania - skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.