Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 401/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 22
journal: Dz.U. 2010 nr 193 poz 1287
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity
article: par. 44-47
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski Sędzia WSA - Olga Białek /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant starszy sekretarz sądowy - Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 29 kwietnia 2014 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia w całości postępowania pierwszej instancji w sprawie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania G. L. i J. L. oraz T. K. od decyzji Starosty T. z dnia 17 stycznia 2014r. orzekającej o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie działki nr [...], AM-1 ,stanowiącej własność T. K. oraz działki nr [...], AM-1, stanowiącej własność J. L. i G. L., uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości.

Decyzja ta podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Starosta T. wszczął z urzędu postępowanie w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...] w zakresie działki nr [...] i działki nr [...]. Według wyjaśnień organu skierowanych do pełnomocnika właścicieli działki nr [...], postępowanie to zostało wszczęte w związku z faktem, że do zasobu geodezyjnego wpłynęły dwa niespójne ze sobą operaty geodezyjne dotyczące tej samej granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Wszczęcie postepowania miało na celu aktualizację operatu ewidencji gruntów w zakresie przedmiotowych działek zgodnie ze stanem prawnym. Jednoczenie – jak stwierdził organ - powinno rozstrzygnąć sprawę merytorycznie kończąc spór (K-95 akt administracyjnych, pismo do radcy prawnego C. W.);

Decyzją z dnia 17 stycznia 2014 r. Starosta T. na podstawie art. 20 ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficznego (dalej P.g.k) oraz § 47 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów (dalej rozporządzenie ewidencyjne), orzekł o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] oraz działki nr [...] w taki sposób, że do operatu ewidencji gruntów wprowadził: 1/ granicę pomiędzy ww. działkami oznaczoną na szkicu nr 1 kolorem pomarańczowym tj. od pkt 260 do pkt nr G1; 2/ działkę nr [...] o pow. 2,1980 ha w miejsce działki nr [...] o pow. 2,23 ha; 3/ działkę nr [...] o pow. 3,5334 ha w miejsce działki nr [...] o pow. 3,6189 ha. W rozstrzygnięciu decyzji zaznaczono również, że szkic nr 1 powstały w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej pod nr [...], stanowi integralną część decyzji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w związku z pismami T. K., który kwestionował przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] i domagał się "wyjaśnienia okoliczności które doprowadziły do bezprawnej zmiany przebiegu granicy oraz przywrócenia stanu prawnego dla granic ww. działek". Z ustaleń faktycznych organu wynika, że do 2006 r. w ewidencji gruntów figurował stan wynikający z odnowy operatu ewidencji gruntów wykonanego w 1978r. w obrębie [...], zgodnie z którym w rejestrze gruntów ujawniono działkę nr [...] o pow. 2,23 ha oraz działkę nr [...] o pow. 4,15 ha. Wspomniany operat odnowy ewidencji gruntów zatwierdzony został decyzją Naczelnika Gminy w P. z dnia 30 marca 1979r. W trakcie odnowy zapoznano ówczesnych właścicieli działek z granicami i powierzchniami i nie zgłaszali oni w tym zakresie zastrzeżeń. Działka nr [...] w 1991r. została podzielona na działkę nr [...] o pow. 3,49 ha i na działkę [...] o pow. 0,66 ha. Podział ten nie dotykał jednak spornej granicy. Na mocy umowy sprzedaży z dnia 25 września 2000r. rep [...], J. L. nabył z majątku dorobkowego wraz z G. L. działkę nr [...] o pow. 3,49 ha i taka powierzchnia figuruje w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.

Dalej organ I instancji wskazał, że w 2006 r. w wyniku pracy geodezyjnej zgłoszonej przez geodetę F. M. "aktualizacja mapy zasadniczej oraz ewidencji", geodeta uprawniony działając na zlecenie właściciela działki nr [...] dokonał pomiaru punktów granicznych przedmiotowej nieruchomości. W wyniku wykonanych prac, geodeta ustalił inny przebieg spornej granicy (traktując działki nr [...] i [...] jako działki jednego właściciela) i obliczył nową powierzchnię działki, która uległa zwiększeniu z 3,49 ha na 3,61 ha. Według dokumentacji geodezyjnej nowa granica ustalona została według oświadczenia stron i spokojnego stanu użytkowania pomimo, że właściciel działki nr [...] (skutecznie zawiadomiony) nie stawił się na gruncie. Dokumentacja geodezyjna powstała w wyniku tych prac została przyjęta do powiatowego zasobu geodezyjnego a zmiany z niej wynikające, wprowadzono do operatu ewidencji gruntów – w tym zmianę powierzchni i sposobu użytkowania działki nr [...]. W toku obecnie prowadzonego postępowania Starosta uznał jednak, że opracowanie to zawiera szereg nieprawidłowości, gdyż w zasobie geodezyjnym brak jest dokumentów na podstawie których można było wznowić jeden ze punktów granicznych (nr [...]). Analizując dokumentację z pracy geodezyjnych, organ stwierdził, że wykonawca ustalił granice pomiędzy ww. działkami według stanu użytkowania a nie zgodnie z materiałami otrzymanymi z zasobu geodezyjnego. Ponieważ jednak właściciel działki nr [...] nie pojawił się na gruncie, nie mogło być mowy o ustaleniu granicy według zgodnego oświadczenia stron.

Następnie podano, że również właściciel działki nr [...] zlecił w maju 2013r. wznowienie granic nieruchomości. Prace w tym zakresie wykonał geodeta uprawniony K.B.. Z dokumentacji załączonej do operatu wynika, że w czynnościach wznowienia granic w dniu 21 czerwca 2013 r, uczestniczyli: właściciel działki nr [...] - który podpisał protokół i właściciele działki nr [...] – którzy odmówili podpisania protokołu "ustalenia przebiegu granic nieruchomości". Według załączonego do operatu wykazu zmian danych ewidencyjnych dla działki nr [...], w stanie starym wpisano powierzchnię 2,23 ha, a w nowym powierzchnię 2,2277 ha. Dokumentację tę przyjęto do zasobu w dniu 20 września 2013 r., jednak wynikających z niej zmian nie wpisano do ewidencji. Organ za niewłaściwe uznał bowiem ustalenie przebiegu granic, przy zachowaniu ich powierzchni ewidencyjnych i nie bez wykorzystania przez wykonawcę wszystkich materiałów znajdujących się w zasobie geodezyjnym. Zauważono, że zainwestowanie działek czy też ich powierzchnia, w ewidencji gruntów nie mogą mieć wpływu na wyznaczenie punktów granicznych.

Mając na uwadze przedstawione wyżej okoliczności, organ pierwszej instancji zlecił w ramach niniejszego postępowania aktualizację ewidencji gruntów w zakresie obu spornych działek. W dniu 25 października 2013 r. do powiatowego ośrodka dokumentacji geodezyjnej i kartograficznej wpłynęła dokumentacja techniczna sporządzona przez jednostkę wykonawstwa geodezyjnego "Usługi geodezyjno-kartograficzne M.W.", którą określono jako "aktualizacja ewidencji gruntów" obrębu [...] w zakresie działek nr [...] i nr [...]. Operat z wykonania tej pracy został przyjęty do zasobu w dniu 28 listopada 2013 r. W wyniku analizy materiałów z zasobu geodezyjnego oraz przeprowadzonych w terenie czynności powstał protokół ustalenia granic oraz szkic nr 1. Na szkicu tym przedstawiono przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] porównując granice wynikające z operatu K. B. (kolor niebieski), F. M. (kolor zielony) oraz z operatu przyjętego w 1978 r czyli wg. materiałów znajdujących się zasobie geodezyjnym (kolor pomarańczowy). Właściciele obu działek nie podpisali protokołu ustalenia granic z dnia 18 października 2013 r. Właściciele działki nr [...] oświadczyli jednak, że wyrażają zgodę na granicę wykazaną na szkicu nr 1 kolorem zielonym, natomiast właściciel działki nr [...] nie wypowiedział się jednoznacznie, która granica jest jego zdaniem prawidłowa.

Rozpatrując niniejszą sprawę organ pierwszej instancji wskazał, że podstawową zasadą prowadzenia ewidencji gruntów oraz wprowadzania w niej zmian, wynikającą z rozporządzenia ewidencyjnego jest zasada aktualności, tj. utrzymania operatu w zgodności z aktualnymi dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi (§ 44 pkt 2). Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje przez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust.1). Zdaniem organu, skoro przepisy rozporządzenia posługują się pojęciem aktualizacji ewidencji a nie jej prostowania, to usuwanie błędów lub omyłek w ramach aktualizacji ewidencji nie jest wyłączone, jednak pod warunkiem, że uzasadnia to aktualny stan prawny, który ewidencja ma odzwierciedlać a nie tworzyć. Organ zaznaczył nadto, że aktualizacja danych ewidencyjnych może nastąpić z urzędu lub na wniosek – w niniejszej sprawie z urzędu. Wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych może nastąpić w dwojakim trybie – czynności materialnotechnicznej (wprowadzenie danych do bazy na podstawie udokumentowanego zgłoszenia zmiany) o której organ tylko zawiadamia lub w drodze decyzji (§ 47 ust. 3 rozporządzenia - gdy aktualizacja operatu wymaga wyjaśnień lub przeprowadzenia dodatkowych dowodów).

Analizując zebrany materiał dowodowy Starosta stwierdził, że wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów na podstawie opracowania geodezyjnego F. M., w trybie czynności materialno-technicznej, naruszało przepis § 47 ust. 3 ww. rozporządzenia, który nakłada obowiązek przeprowadzenia postępowania administracyjnego, gdy aktualizacja wymaga wyjaśnień lub dodatkowych dowodów. Opracowanie F. M. zawierało błędy (brak czynnego udziału strony na gruncie, wykazanie granicy wbrew istniejącym dokumentom z 1978 r. i z uwzględnieniem stanu faktycznego zainwestowania działki) które wymagały wyjaśnień w trybie k.p.a. – czego nie dokonano. Wprowadzenie tych zmian w drodze czynności materialno-technicznej, było zatem nieuprawnione. Analizując obowiązujące regulacje prawne dotyczące prowadzenia ewidencji gruntów, organ z jednej strony wskazał na konieczność aktualizacji wpisów, z drugiej zaś na brak prawnych podstaw do "wycofania" operatu przyjętego już do zasobu. Przepisy ustawy i rozporządzenia przewidują bowiem, że tylko materiały które utraciły przydatność użytkową podlegają wyłączeniu z zasobu geodezyjnego. Nie jest więc dopuszczalna sytuacja, w której strona niezadowolona z dokumentacji przyjętej do zasobu doprowadzi do jej wyłączenia.

Starosta podkreślił, że na skutek przyjęcia do zasobu dokumentacji geodezyjnej sporządzonej przez geodetę F. M. ukształtował się określony stan ewidencyjny, mający charakter długotrwały i dotyczący nie tylko działki nr [...] ale i także działki sąsiedniej nr [...]. Skorygowanie tego stanu, mające swoje merytoryczne uzasadnienie, wymagało – zdaniem organu - przeprowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntów i budynków, umożliwiającego stronom kwestionowanie prawidłowości stanu uwidocznionego w ewidencji. W ocenie Starosty, operat wykonany na jego zlecenie i przyjęty do zasobu w październiku 2013 r. może stanowić podstawę do wprowadzenia zmian w zakresie określonym decyzją, gdyż wskazuje granicę pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] w oparciu o dokumenty z 1978 i 1979 r. znajdujące się w zasobie.

Od powyższej decyzji odwołanie wniósł T.K. (właściciel działki nr [...]) oraz G.L. i J. L. (współwłaściciele działki nr [...]). T.K. zażądał przywrócenia wpisów w ewidencji gruntów zgodnych z wpisami figurującymi przed wprowadzeniem zmian w 2006 r., zaś G. i J. L. podnieśli, że żaden z powołanych przez organ I instancji przepisów nie upoważniał go do wydania decyzji o zaskarżonej treści. Strony zaznaczyły, że w oparciu o zapisy w ewidencji gruntów dokonane w 2006 r. wydano w procesie inwestycyjnym związanym z budową stawu stosowne orzeczenia. Wskazały również na konieczność wyłączenia z postępowania organu pierwszej instancji.

Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we Wrocławiu podejmując zaskarżoną obecnie decyzję stwierdził, że w sprawie znajdują zastosowanie przepisy ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz

przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Organ przytoczył przepisy art. 20 ust. 1 ustawy oraz przepisy § 44, § 46, § 36 i § 37 rozporządzania w sprawie ewidencji gruntów. Przywołał również treść § 7 ust. 1 i § 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz. W zakresie ustaleń faktycznych organ drugiej instancji oparł się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Analizując zgromadzoną w sprawie i opisaną wcześniej dokumentację geodezyjną, organ odwoławczy stwierdził, że geodeci uprawnieni opierając się o te same dokumenty dokonali rozbieżnego wyznaczenia punktu granicznego oznaczonego nr [...] kończącego odcinek granicy wspólnej pomiędzy działką nr [...] i nr [...]. Natomiast położenie pkt nr [...], stanowiącego początek tej granicy nie uległo zmianie. Różnice w wyznaczeniu tego punktu granicy zostały uwidocznione na szkicu nr 1 będącym integralną częścią decyzji pierwszej instancji. Organ stwierdził, że zmiany uwidocznione w ewidencji gruntów na podstawie dokumentacji geodezyjnej wykonanej w 2006 r. przez geodetę F. M. – rozbieżnej z dokumentacją znajdującą się w zasobie powstałą w wyniku odnowienia operatu w 1978 r. - doprowadziły do sporu granicznego, który istnieje do chwili obecnej. Wszyscy właściciele nieruchomości nie wykazują bowiem zgodnej woli wskazania przebiegu granicy wspólnej. Świadczy o tym odmowa podpisania "protokołu ustalenia przebiegu granic nieruchomości" sporządzonego przez K. B. przez właścicieli działki nr [...], oraz "protokołu wznowienia granic" wykonanego przez M. W. na zlecenie organu, przez właścicieli obu nieruchomości. Do przebiegu tej granicy wszystkie strony wniosły uwagi oraz złożyły odwołanie od decyzji wprowadzającej zmiany w ewidencji gruntów odnośnie przebiegu granicy w oparciu o dokumentację sporządzoną przez M. W..

Zdaniem organu, dokumenty geodezyjne znajdujące się w zasobie geodezyjnym dotyczące przebiegu przedmiotowej granicy są sprzeczne i niespójne. Dokumentacja sporządzona przez F. M. jest rozbieżna z dokumentacją znajdującą się w zasobie geodezyjnym powstałą w wyniku odnowienia operatu ewidencji gruntów w 1978 r., co doprowadziło do sporu. Również kolejne prace geodezyjne nie doprowadziły do jego rozwiązania. W tych okolicznościach organ stwierdził, że zaistniał sprawa nie mogła stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Przez wpis w ewidencji gruntów nie można bowiem nadawać prawa do nieruchomości ani też rozstrzygać sporów co do prawa własności gruntów. Bezzasadne jest rozstrzyganie sporów dotyczących granic nieruchomości a tym samym sporów co do własności w drodze postępowania z zakresu ewidencji gruntów. Starosta jako organ prowadzący operat ewidencyjny nie może uzurpować sobie prawa do rozstrzygania w zakresie ustalenia przebiegu granicy – tak jak uczynił to w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy zauważył, że przepisy rozporządzenia ewidencyjnego regulujące zasady prowadzenia ewidencji gruntów (§ 36) przewidują możliwość przedstawienia na mapie ewidencyjnej granic nieruchomości w sposób wynikający ze źródeł "dokumentowych" tj. na podstawie dokumentacji geodezyjnej przyjętej do zasobu geodezyjnego. Przepis § 36 nie stanowi jednak podstawy do rozstrzygania sporów co do przebiegu granic, gdyż kwestia ta rozstrzygana jest w postępowaniu rozgraniczeniowym. Według organu II instancji "aktualizacja" ewidencji gruntów i budynków przewidziana w przepisach, dopuszczalna jest tylko poprzez prostowanie (usuwanie) błędnych wpisów w ewidencji, mających charakter oczywistych (w świetle złożonych dokumentów) pomyłek. Czym innym jest natomiast merytoryczne ustalenie, między innymi, przebiegu granic pomiędzy sąsiadującymi działkami – tak jak w niniejszej sprawie.

Z tych też względów inspektor wojewódzki uznał, że postępowanie prowadzone w przedmiotowej sprawie (dotyczącej aktualizacji operatu) jest bezprzedmiotowe, ze względu na brak podstaw prawnych do jego prowadzenia. Nie budzi bowiem wątpliwości organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie istnieje spór graniczny, którego nie da się rozwiązać przez aktualizację operatu. Usuwanie takiego sporu przez organ prowadzący ewidencję, poprzez wprowadzenie zmiany polegającej na ustaleniu granicy narusza prawo, gdyż organ ten nie posiada w tym względzie kompetencji. Przebieg spornej granicy może zostać natomiast ujawniony w operacie ewidencyjnym na podstawie dokumentacji sporządzonej w trybie przepisów o rozgraniczeniu.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem T.K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając organowi odwoławczemu naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a. ze względu na wybiórczą ocenę materiału dowodowego ograniczającą się tylko sporu granicznego między właścicielami. Organ pominął natomiast to, że źródłem problemu jest bezprawna czynność Starosty T. polegająca na wprowadzeniu w 2007 r. do ewidencji gruntów zamian w zakresie przebiegu granicy, powierzchni działki i klasyfikacji, na podstawie operatu sporządzonego przez F. M.. Skarżący podkreślił, że operat ten przyjęty został przez organ prowadzący ewidencję bez faktycznej jego kontroli, co naruszało § 9 i § 11 rozporządzenia w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych. Natomiast wprowadzenie na jego podstawie zmian w ewidencji gruntów w zakresie przebiegu granicy, naruszało także art. 44 ustawy Prawo geodezyjne oraz § 36 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów. W ocenie skarżącego, decyzja organu odwoławczego całkowicie pomija przedstawiony problem wad operatu F. M.. W konsekwencji skarżący uważa, że przez umorzenie postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy utrzymał w obrocie prawnym bezprawną czynność Starosty polegającą na wprowadzeniu w ewidencji zmian na podstawie wadliwego operatu F. M.. Jednocześnie organ ten nie wskazuje, że operat ten może być dokumentem potwierdzającym przebieg granicy pomiędzy działkami [...] i [...].

Z uzasadnienia skargi wynika również, że wbrew ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie nie chodzi o spór graniczny lecz o to, by w ewidencji gruntów odzwierciedlono stan prawny wynikający z dokumentów prawnych znajdujących się w ewidencji. Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji nie rozstrzygał w swojej decyzji jak ma przebiegać granica na gruncie, czy też która granica jego zdaniem jest właściwa, lecz przywrócił właściwy stan prawny w ewidencji, co jest jego obowiązkiem. Niedopuszczalne jest warunkowanie przez organ II instancji aktualizacji ewidencji gruntów przeprowadzeniem postępowania rozgraniczeniowego, choćby z tego względu, że ewidencja gruntów musi być aktualna a strony sporu mogą, lecz nie muszą wystąpić o rozgraniczenie. Skarżący stwierdził także, że nigdy nie wnosił by organ rozstrzygał merytorycznie co do przebiegu granicy, lecz by ewidencja odzwierciedlała stan prawny określony dokumentami urzędowymi.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 4 sierpnia 2014 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu odwoławczego co do tego, że decyzja organu pierwszej instancji dotyczy rozstrzygnięcia sporu o granicę. Zdaniem uczestników postępowania starosta wadliwie posługuje się pojęciem "aktualizacji operatu ewidencyjnego". Tym samym decyzja organu pierwszej instancji w której wprowadza się granicę w zakresie działek nr [...] i nr [...], wydana została z wkroczeniem w kompetencję sądów powszechnych do rozstrzygania sporów o granice nieruchomości. Dlatego zasadne jest umorzenie postępowania. Sporna granica może być wyznaczona jedynie w postępowaniu sądowym.

Podczas rozprawy w dniu 12 sierpnia 2014 r. skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości. Pełnomocnik organu oraz pełnomocnik uczestników postępowania wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli jego zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania aktu. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej powoływana jako u.p.p.s.a), Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach danej sprawy, Sąd dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze.

W świetle przedstawionych wyżej kryteriów kontroli wskazać należy, że decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia 29 kwietnia 2014 r. uchylająca decyzję Starosty T. z dnia 17 stycznia 2014 r. orzekającą o aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków w zakresie działki nr [...] i działki nr [...] w obrębie [...] oraz umarzająca postępowania przed organem pierwszej instancji, nie narusza obowiązujących przepisów prawa w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia.

Jak wynika z przedstawionych Sądowi akt sprawy organ pierwszej instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów dla obrębu [...] w zakresie działek nr [...] i nr [...]. W wyniku tego postępowania wydał decyzję w której orzekł o wprowadzeniu zmian w ewidencji gruntów przez ujawnienie granicy między działkami nr [...] i [...] oznaczonej na szkicu nr 1 kolorem pomarańczowym; zmniejszenie powierzchni działki nr [...] z 2,23 ha do 2,19 ha; zwiększeniu powierzchni działki nr [...] z 3,53 ha do 3,61 ha. Wobec orzeczenia organu drugiej instancji uchylającego powyższe rozstrzygnięcie oraz umarzającego postępowanie przed organem pierwszej instancji, zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ocena prawidłowości ustalonych przez organ przesłanek bezprzedmiotowości postępowania tj. braku – w okolicznościach niniejszej sprawy - kompetencji do orzekania w ramach aktualizacji ewidencji gruntów co do przebiegu granicy między ww. działkami.

W tym względzie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują na istnienie sporu o granicę a zasadniczo też sporu o własność. Trafnie wskazuje bowiem D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej DWINGK), że przyjęcie do zasobu geodezyjnego dokumentacji technicznej sporządzonej w 2006 r. przez geodetę F. M. i wprowadzenie zmian z niej wynikających do ewidencji, doprowadziło do powstania sporu granicznego. Nie budzi wątpliwości, że dokumentacja ta jest rozbieżna z dokumentacją znajdującą się w zasobie powstałą w wyniku przeprowadzonego w 1978 r. odnowienia operatu ewidencji gruntów. Bezsprzecznie również kolejne prace geodezyjne nie doprowadziły do rozwiązania zaistniałego sporu. Dokumenty geodezyjne, które z inicjatywy organu, jak też stron postępowania były kolejno tworzone, nie zyskały zgodnej aprobaty właścicieli obu działek o czym świadczy fakt odmowy podpisania kolejnych protokołów zmierzających do wykazania granicy przez wszystkich właścicieli lub tylko przez właścicieli jednej z działek. Również te dokumenty geodezyjne nie są ze sobą spójne. Geodeci dokonali bowiem rozbieżnego wyznaczenia punktu granicznego oznaczonego nr [...] kończącego odcinek granicy wspólnej pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] (punkt graniczny na brzegu rzeki S.) i właśnie położenie tego punktu jest między stronami sporne. Różnice w jego wyznaczeniu uwidocznione są na szkicu nr 1 będącego integralną częścią decyzji pierwszoinstancyjnej. Niezależnie od tego, co podnosi skarżący wskazując, że dokumentacja geodezyjna F. M. nie powinna stanowić podstawy dla wprowadzania zmian w ewidencji gruntów skoro została niewłaściwe sporządzona i nie została należycie przeprowadzona kontrola poprawności prac geodezyjnych w wyniku których powstała (co przyznaje zresztą organ pierwszej instancji), faktem jest, że została ona włączona do zasobu a zmiany w ewidencji na jej podstawie zostały bezsprzecznie wprowadzone. Zmiany poczynione w tym zakresie przyczyniły się do określonych konsekwencji prawnych, takich jak choćby wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla działki nr [...] w nowych granicach (na co wskazuje uczestnik postępowania). Na podstawie akt sprawy można także ustalić, że w wyniku ujawnionej w ewidencji zmiany przebiegu granicy, powierzchnia działki nr [...] uległa zwiększeniu z 3,49 ha na 3,61 ha. W istocie zmiana ta spowodowała pomniejszenie działki nr [...] przez przypisanie części jej obszaru w granice działki nr [...]. W ewidencji nie ujawniono jednak zmiany powierzchni działki nr [...]. Nadal figurowała ona jako działka o pow. 2,13 ha ujawniona w księdze wieczystej. Tymczasem przez zmianę granicy, część jej powierzchni została jednocześnie uwidoczniona w ewidencji jako działka nr [...] stanowiąca współwłasność innych osób i objęta inną księgą wieczystą. Doszło zatem do sytuacji, gdy w wyniku zmiany przebiegu granicy obszary obu działek częściowo się pokrywały. W konsekwencji również inne osoby – w świetle dokumentacji geodezyjnej i wpisów w ewidencji – są właścicielami pokrywających się części nieruchomości. Zainteresowane podmioty nie są zgodne co do przebiegu granicy. Co więcej jedna ze stron konsekwentnie odmawia uznania granicy wynikającej z dokumentacji z 1978 r. – co jednoznacznie wynika z dokumentacji sporządzonej przez geodetę M. W.. W tej sytuacji, ustalenie komu przysługuje prawo własności do przygranicznej części działki nr [...] nie należy do organów administracji. Organ prowadzący ewidencję gruntów, który przyjął do zasobu geodezyjnego dokumentację sporządzoną przez F. M., uznając wówczas, że odpowiada ona wymogom techniczno-prawnym i dokonał na jej podstawie wpisów, nie ma już możliwości "wycofania" z zasobu takiego operatu (później uznanego przez organ za nieprawidłowy), gdyż prawodawca nie przewidział takiej procedury wycofania.

W tych okolicznościach żądanie przez skarżącego wprowadzenia w ewidencji zmian przywracających stan poprzedni, tj. stan sprzed dokonania wpisu w ewidencji na podstawie dokumentacji F. M., stanowi w istocie żądanie rozstrzygnięcia przez organ ewidencyjny co do przebiegu granicy (stanu własnościowego). Takie żądanie nie może być uwzględnione. Wobec przedłożonej niespójnej dokumentacji geodezyjnej i rozbieżnych stanowisk właścicieli nieruchomości, organ ewidencyjny w ramach postępowania aktualizacyjnego musiałby bowiem ustalić, jaki jest przebieg granicy między działkami nr [...] i nr [...], tj. czy pokrywa się on z ustaleniami geodety M., geodety B., czy też geodety W.. W konsekwencji działanie to musiałaby prowadzić do wskazania, komu przysługuje prawo własności co do spornej części gruntu przygranicznego, co – jak już zaznaczono - nie należy do organów administracji prowadzących ewidencję gruntów. Wynika to z charakteru ewidencji gruntów oraz kompetencji organów administracji publicznej w zakresie prowadzenia ewidencji gruntów, określonej przepisami ustawy z dnia 17 maja 1989r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 z późn. zm., dalej P.g.k).

Ewidencja gruntów i budynków jest bowiem jednolitym dla kraju, systematycznie aktualizowanym zbiorem informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami (art. 2 pkt 8 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy w ewidencji gruntów zawarte są informacje dotyczące m.in.:

- położenia gruntów, ich granic i powierzchni, rodzaju użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, a także oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości,

- właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - innych osób prawnych i fizycznych, w których władaniu znajdują się grunty lub ich części.

Ewidencję gruntów i budynków prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1 ustawy). Właściciele nieruchomości są obowiązani zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian (art. 22 ust. 2). Na żądanie starosty, właściciele nieruchomości, zgłaszający zmiany są obowiązani dostarczyć dokumenty geodezyjne, kartograficzne i inne niezbędne do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków (art. 22 ust. 3). Sama ustawa, choć określa przedmiot ewidencji i podstawowe wymagania co do jej zawartości, nie określa zasad jej prowadzenia. Zasady dokonywania wpisów w ewidencji, wprowadzania zmian i aktualizacji ewidencji określa wydane na podstawie art. 26 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, powoływane dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 44 pkt 2 rozporządzenia do zadań starosty związanych z prowadzeniem ewidencji należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (§ 45 ust. 1 rozporządzenia). Do aktualizacji operatu ewidencyjnego stosuje się odpowiednio § 35, który określa źródła danych ewidencyjnych niezbędnych do założenia ewidencji. Z istoty ewidencji jako urzędowego zbioru danych na temat gruntów, budynków i lokali wynika zatem, że może ona spełniać swoje funkcje tylko przy założeniu aktualności danych ewidencyjnych. Dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11, w tym właścicieli nieruchomości (§ 46 ust. 1 rozporządzenia). Rodzaje zmian wprowadzanych z urzędu określa § 46 ust. 2 rozporządzenia. Są to zmiany wynikające m. in. z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych oraz opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zawierających wykazy zmian danych ewidencyjnych. Wprowadzanie zmian w ewidencji w sytuacji, gdy wymaga to wyjaśnień zainteresowanych lub uzyskania dodatkowych dowodów następuje w drodze decyzji administracyjnej (§ 47 ust. 3 rozporządzenia).

Z przedstawionych regulacji wynika zatem, że istotą ewidencji – jak sama nazwa wskazuje - jest ewidencjonowanie, czyli spisywanie istniejącego stanu prawnego gruntu lub budynku. W żadnym razie rolą ewidencji nie jest zaś rozstrzyganie sporu własnościowego. Strony nie powinny oczekiwać, że w ramach postępowania ewidencyjnego dojdzie do załatwienia sporu o granice czy powierzchnię działek, ponieważ organy ewidencyjne nie są uprawnione do rozstrzygania tego rodzaju kwestii. Mogą jedynie badać, czy na podstawie dostępnych dokumentów zasadnym jest dokonanie zmian istniejących w ewidencji wpisów. Skoro ewidencja gruntów ma jedynie charakter rejestrowy i wtórny względem zdarzeń prawnych z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji, to w razie powstania sporu, co do tego czyją własnością jest nieruchomość ujawniona w operacie gruntów, powinno najpierw dojść do rozstrzygnięcia takiego sporu w drodze odpowiedniego procesu cywilnego, a dopiero potem do ujawnienia zapadłego w takim procesie wyroku w operacie ewidencyjnym. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 719/07, niepubl.).

Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2010r. I OSK 1395/10, w postępowaniu o zmianę danych w ewidencji gruntów nie prowadzi się dodatkowych postępowań w przedmiocie ustalenia, czy rozstrzygnięcia o prawidłowości tytułów własności, czy też w przedmiocie ustalenia faktycznej powierzchni nieruchomości. Spory na tle własności i sposobu korzystania z nieruchomości mogą być dochodzone przed sądami powszechnymi lub w innych odrębnych postępowaniach. Organy ewidencyjne rejestrują jedynie stan prawny ustalony w innym trybie lub przez inne organy. W orzecznictwie przyjmuje się również, że dopuszczalne jest prostowanie błędów i omyłek w ewidencji, a więc wad nieistotnych. Odbywa się ono w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W tym trybie nie mogą być jednak dokonywane zmiany dotyczące ustalenia przebiegu spornych granic lub prawa własności nieruchomości, wymagają one bowiem przedstawienia dokumentacji sporządzonej w postępowaniu rozgraniczeniowym, podziałowym, scaleniowym lub w postępowaniu cywilnym, prowadzonym przed sądem powszechnym. Dopiero ta dokumentacja może być podstawą zmian w ewidencji.

Organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w sprawie aktualizacji operatu ewidencyjnego wskazując jako podstawę prawną działania, między innymi, § 47 ust. 3 rozporządzenia ewidencyjnego. W ramach tego postępowania organ – jak sam podaje – zlecił godecie uprawnionemu aktualizację operatu ewidencji gruntów, w ramach której powstał protokół ustalenia granic. W materiałach powstałych w wyniku prac wykonanych przez geodetę działającego na zalecenie organu załączonych do akt znajduje się jednak protokół wznowienia granic (nie podpisany przez strony) oraz szkic nr 1. Protokół ten sporządzony został na podstawie art. 39 P.g.k. W myśl przywołanego przepisu przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy. Wznowienia znaków granicznych dokonują, na zlecenie zainteresowanych, podmioty, o których mowa w art. 11. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny istotą wznowienia znaków granicznych jest ich fizyczne odtworzenie, a więc przywrócenie stanu, jaki istniał przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem. Tak pojmowanego przez ustawodawcę wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej podmiotu uprawnionego do wykonywania prac geodezyjnych i kartograficznych - na zlecenie, a więc i na koszt zainteresowanych osób. W razie istnienia sporu co do położenia znaków przed ich przesunięciem, uszkodzeniem lub zniszczeniem, spór taki nie jest rozstrzygany w postępowaniu administracyjnym lecz sądowym (wyrok z dnia 14 maja 2010 r. I OSK 1009/09). W świetle powyższych okoliczności istotne wątpliwości budzi co miała faktycznie na celu praca wykonana przez geodetę działającego na zlecenie organu. Ustawa nie przewiduje takiej nomenklatury jak wznowienie granic, a organ sam nazywa ten protokół protokołem z ustalenia granic.

Powyższe dokumenty stały się podstawą orzeczenia organu pierwszej instancji co do przebiegu granicy i powierzchni działek. Organ pierwszej instancji orzekł zatem o wprowadzaniu zmiany do ewidencji przez ustalenie granicy – podobnie jak uczynił to poprzednio na podstawie dokumentacji F. M. (przyjmując jednak inną formę). W tym kontekście trafne są uwagi DWINGK odwołujące się do § 36 rozporządzenia ewidencyjnego określającymi dokumenty na podstawie których wykazuje się w ewidencji przebieg granicy. Należy przy tym zauważyć, że Dokumentacja sporządzona w trybie art. 39 nie mieści się w katalogu określonym w § 36 i nie może służyć do wykazania przebiegu granic. Nadto § 36 nie może stanowić podstawy do rozstrzygania sporów co do przebiegu granicy.

W świetle stanu prawnego i faktycznego wynikającego z akt sprawy, słuszne jest stanowisko organu II instancji, że w rozpoznawanej sprawie w istocie chodzi o spór o własność, a więc niedopuszczalne jest załatwienie tego sporu w drodze decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu mającym za przedmiot zmiany w ewidencji gruntów. Wobec zaistniałych zdarzeń prawnych oraz sprzecznych stanowisk stron co do przebiegu granicy, organy ewidencyjne nie są władne usunąć popełnionych wcześniej błędów w drodze sprostowania oczywistych omyłek lub przez wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów przez przywrócenie stanu poprzedniego. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wprowadzenie zmiany polegającej na określeniu nowych granic i powierzchni działki wiązałoby się ze zmianą w zakresie prawa własności uczestników postępowania i skarżącego, co w postępowaniu w sprawie aktualizacji ewidencji gruntów jest niedopuszczalne.

Zarzuty skarżącego dotyczące ujawnionego w ewidencji przebiegu granicy między działkami nr [...] i nr [...], wskazujące w związku z powyższym na konieczność przywrócenia stanu ewidencyjnego sprzed 2006 r. sprowadzają się w istocie do kwestionowania stanu prawnego, który nie może być – jak wcześniej wskazano – rozstrzygnięty w postępowaniu ewidencyjnym. Zauważyć też należy, że decyzja organu pierwszej instancji (z rozstrzygnięciem której zresztą skarżący się nie zgadzał) - wbrew twierdzeniom skargi – nie stanowi o "przywróceniu stanu prawnego wynikającego z ewidencji gruntów, tj. stanu z 1978 r.". Świadczy o tym fakt, że nie przywraca ona działce skarżącego powierzchni wówczas ustalonej i ujawnionej w księdze wieczystej, co zresztą skarżący sam podnosi w odwołaniu kwestionując z tego względu przedmiotowe orzeczenie. Organ pierwszej instancji w oparciu o przedłożony operat ustalił przebieg granicy oraz powierzchnię działek i wykreował praktycznie nowy stan prawny, czym rozstrzygnął spór między stronami. Taki był jego zamiar i w takim celu, jak sam wyjaśnił (K-95 akt adm.), wszczął postępowanie w niniejszej sprawie. Tymczasem jak wskazuje się w orzecznictwie, granica nieruchomości wyznacza zasięg przysługiwania prawa własności a spór o granicę jest w istocie sporem o zasięg prawa własności. W sytuacji gdy zaistnieje tego rodzaju spór, nie jest więc dopuszczalne wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów w postępowaniu administracyjnym. Dotyczy to zarówno powierzchni działek jak przebiegu granicy między nimi. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich, czy uprawnień do władania nieruchomością. Deklaratoryjny charakter wpisu w ewidencji oznacza, że nie kształtuje on nowego stanu prawnego, a jedynie potwierdza stan prawny nieruchomości wynikający z dokumentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1004/11).

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych należało podzielić stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie w niniejszej sprawie, wobec braku kompetencji organów ewidencyjnych do rozstrzygania w postępowaniu jurysdykcyjnym co do ustalenia przebiegu granicy było bezprzedmiotowe, co w związku z treścią art. 105 § 1 k.p.a. skutkowało koniecznością zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylenia decyzji tego organu oraz umorzenia postępowania przed tym organem.

W konsekwencji stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 151 u.p.p.s.a orzekł jak w sentencji wyroku.