Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 652/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 136 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Diana Trzcińska Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. P., A. B., D. P., J. P. na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 28 marca 2017 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących A. P., A. B., D. P., J. P. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. P., A. B., D. P. i J. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 25 maja 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia 28 marca 2017 r. o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją nr [..] z dnia 22 czerwca 1973 r., nr [..], Prezydent Miasta zatwierdził plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji A. w G. Plan ten został następnie zaktualizowany planem realizacyjnym - projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym decyzją nr [..] Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 1974 r., nr [..] "anulującą" (zgodnie z adnotacją na decyzji) decyzję z dnia 22 czerwca 1973 r.

W dniu 12 października 1979 r. J. P. i Z. P. zbyli na rzecz Skarbu Państwa prawo własności nieruchomości położonej w G. przy ul. C., oznaczonej jako działka nr [..], obszar 3200 m2 za kwotę 69.120 zł (akt notarialny Repertorium A nr [..] na rok 1979). Do sprzedaży doszło na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (w brzmieniu ustalonym w Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64).

Pismem z dnia 24 grudnia 2009 r. Z. P. wystąpiła do Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, o zwrot nieruchomości położonej w G., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] w zakresie działek oznaczonych nr: [..]-[.]..

W toku postępowania ustalono, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 29 października 1993 r., sygn. [..], o stwierdzeniu nabycia spadku po J. P. oraz postanowienia Sądu Rejonowego z dnia 28 stycznia 2014 r., sygn. [..], o stwierdzeniu nabycia spadku po Z.P., spadkobiercami poprzednich właścicieli działki nr [..], a zatem uprawnionymi do złożenia wniosku o jej zwrot są: A.A.-Z.Z..

Pismem z dnia 26 marca 2010 r. P. P. poinformował organ o śmierci Z.P. i jako jeden z jej spadkobierców podtrzymał wniosek o zwrot. Następnie, pismami: z dnia 2 września 2014 r. A. K. i J. P., z dnia 3 września 2014 r. A.B., A. P. i D. P., z dnia 5 listopada 2014 r. G. R., E. P. i S. P. podtrzymali wniosek Z.P. o zwrot nieruchomości w zakresie działek oznaczonych nr: [..]-[..].

W związku z ustaleniem, że w granicach dawnej działki nr [..] znajduje się również część działki nr [..] (poprzedni nr [..]), pismem z dnia 1 lutego 2016 r. organ zwrócił się do wnioskodawców z zapytaniem, czy rozszerzają wniosek o zwrot nieruchomości dodatkowo o część ww. działki nr [..], w granicach dawnej działki nr [..]. W odpowiedzi z dnia 10 lutego 2016 r. pełnomocnik P. P., G. R., E. P. i S. P. poinformował, że nie jego mocodawcy nie rozszerzają wniosku. Natomiast pismem z dnia 16 lutego 2016 r. pełnomocnik A. B., D. P., J. P. i A. P. rozszerzył wniosek o część ww. działki nr [..]. A.K. nie ustosunkowała się do wezwania organu.

W toku postępowania Prezydent Miasta ustalił, że wywłaszczona działka ulegała wielu przekształceniom geodezyjnym. Dotychczasowe działki nr: [..]-[..] otrzymały kolejno nr: [..]. Wywłaszczona działka stanowi obecnie m.in. część działek nr: [..]-[.]. oraz całą działkę nr [..], obręb D., będące własnością Województwa.

Z uwagi na brak tożsamości stron i stanu prawnego odnośnie części działki oznaczonej obecnie nr [..], Prezydent Miasta wydał w dniu 24 stycznia 2017 r. odrębną decyzję nr [..]. Natomiast odnośnie działek nr: [.]-[..], organ wydał w dniu 26 stycznia 2017 r. odrębną decyzję o nr [...].

W dniu 17 lutego 2017 r. przeprowadzono dowód z oględzin przedmiotowej nieruchomości. W ich trakcie ustalono, że działka nr [..], w zakresie wywłaszczonej działki nr [..], stanowi chodnik z kostki brukowej wraz z krawężnikami zapewniający dojście do trafostacji znajdującej się na pozostałej części działki nr [..]. Ponadto, w pozostałej części działki będącej przedmiotem postępowania znajduje się fragment trawnika okalającego trafostację.

Decyzją z dnia 28 marca 2017 r., nr [..], Prezydent Miasta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, odmówił zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w G. przy ul. R., oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o pow. 3200 m2, w zakresie dotyczącym części obecnej działki nr [..], obręb D., stanowiącej własność Województwa. W uzasadnieniu organ wskazał, że spośród wszystkich spadkobierców tylko J. P., A. B., A. P. i J. D. P. złożyli wniosek o zwrot części działki nr [..]. Następnie wskazano, że zgodnie z planem ogólnym realizacyjnym zagospodarowania A., zatwierdzonym decyzją z dnia 22 czerwca 1973 r., strefa ochronna wokół A. miała obejmować 300 m od granic zakładu. Natomiast zgodnie ze zaktualizowanym planem realizacyjnym zagospodarowania terenu z marca 1974 r., zatwierdzonym decyzją z dnia 17 czerwca 1974 r., oraz załączoną do niego opinią sanitarną Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 maja 1973 r. wokół terenu A. winna być zachowana strefa ochronna o szerokości 300 m i 500 m. Zgodnie z opinią sanitarną, na terenie strefy ochronnej zakazane było lokalizowanie obiektów takich jak domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi, które nie były związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu. Zakres 500-metrowej strefy ochronnej przewidzianej wokół zakładu przedstawia mapa stanowiąca załącznik do zaktualizowanego planu realizacyjnego. Ponadto, w oparciu o mapy sporządzone przez biegłego geodetę stwierdzono, że dawna działka nr [..] w całości znajduje się w zasięgu wyznaczonej strefy ochronnej i tym samym była niezbędna do jej ustanowienia.

Organ wyjaśnił, że zgodnie z dokumentem nazwanym "[..] zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [..], opracowanym w oparciu o decyzję z dnia 17 czerwca 1974 r., przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej". Niestety pomimo poszukiwań organowi nie udało się odnaleźć decyzji ustalającej strefę ochronną dla A. oraz sposób jej zagospodarowania w oparciu o ww. opracowanie, jak również innej dokumentacji archiwalnej poza zgromadzoną w sprawie dotyczącą budowy A. Jednakże pomimo nieodnalezienia decyzji ustalającej strefę ochronną organ wskazał, że na jej istnienie wskazują inne zgromadzone w aktach sprawy dokumenty. Zgodnie z informacją o terenie nr [..] z dnia 15 stycznia 1980 r., wydaną przez Prezydenta Miasta w sprawie urządzenia w jej zakresie przyzakładowych ogródków działkowych dla pracowników A., "teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki". Po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik do ww. informacji, przedstawiającej zakres strefy ochronnej i inwentaryzację szczegółową zieleni, a także w oparciu o mapę sporządzoną przez biegłego geodetę poprzez naniesienie na przytoczony załącznik granic wywłaszczonej działki nr [..], organ stwierdził jednoznacznie, że działka nr [..] w całości znajdowała się w strefie ochronnej A.

Natomiast zgodnie z informacją uzyskaną z Wydziału Architektoniczno – Budowalnego Urzędu Miasta w piśmie z dnia 28 września 2016 r. w Miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonym uchwałą Nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r. (Dz. Urz. Woj.. z 1988 r., Nr 13, poz. 91), obowiązującym od 16 lipca 1988 r., działki nr: [..]-[..] położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem L40 PN,S,B,KS - koncentracja zakładów i urządzeń o zróżnicowanej uciążliwości w rejonie ulicy C. Przeznaczenie to obowiązywało do czasu wejścia w życie uchwały Nr V/94/94 Rady Miasta z dnia 30 listopada 1994 r. w sprawie zmiany ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj.. z 1994 r., Nr 33, poz. 176). W obowiązującej od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r. zmianie do planu miejscowego z 1988 r., w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Nr XXII/115/88 Miejskiej Rady Narodowej z dnia 4 lutego 1988 r., wywłaszczona działka nr [..]-[..] oraz część działki nr [..] (w zakresie wywłaszczonej działki nr [..]) położone były w strefie planistycznej oznaczonej symbolem G4 UZ,KS - teren bazy transportu i pralni dla obsługi urządzeń służby zdrowia. Przywołana strefa znajduje się w strefie ochronnej A. Obecnie ww. działki położone są na terenie, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic [..], uchwalony Uchwałą Nr XXXVI/761/13 Rady Miasta z dnia 27 listopada 2013 r. (Dz. Urz. Woj.. z dnia 2 stycznia 2014 r., poz. 1). W planie tym ww. działki nr [..]-[..] położone są w strefie planistycznej oznaczonej symbolem 13 PU - tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, zabudowa usługowa. Ponadto, zgodnie z załącznikiem graficznym do planu obowiązującego od 20 grudnia 1994 r. do końca 2003 r., obejmującym swym zakresem strefę ochronną, cała działka nr [..] znajdowała się w jej granicach. W świetle powyższego organ I instancji stwierdził, że nie ma podstaw do uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia, co uzasadniało odmowę jej zwrotu.

Po rozpoznaniu odwołania J. P., A. B., A. P. i D.P. decyzją z dnia 25 maja 2020 r., nr [..], Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że do wywłaszczenia doszło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości aktem notarialnym z dnia 12 października 1979 r. Do aktu dołączona była m.in. promesa Wojewody nr [..] na nabycie przez B. działki gruntu nr [..], obszaru 3200 m2, przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb - linia zasilająca 110 kV, a także pismo Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 17 września 1976 r. dotyczące strefy ochronnej/uciążliwości A. uzgodnionej z planem zagospodarowania tej fabryki. W ocenie Wojewody, treść aktu notarialnego i załączone do niego dokumenty jednoznacznie wskazują, że przedmiotem wywłaszczenia działki nr [..] było wykorzystanie jej terenu na potrzeby realizacji inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów i jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej.

Organ odwoławczy podkreślił, że fakt dokonania wywłaszczenia w 1979 r. determinował konieczność szerokiej interpretacji celu, jaki został wskazany w akcie wywłaszczeniowym, co dopuszcza doktrynę. To daje możliwość powiązania zrealizowanej inwestycji lokalizacyjnie i funkcjonalnie z realizacją celu wywłaszczenia, ujętym w sposób ogólny, stanowiącą infrastrukturę towarzyszącą inwestycji (celu wywłaszczenia), jako jej integralną część. Zdaniem Wojewody, cel wywłaszczenia został określony w sposób ogólny, jednakże pozwalający jednoznacznie wskazać, jaka inwestycja miała powstać na działce nr [..]. Organ odwoławczy podziela ustalenia poczynione przez Prezydenta Miasta, że podstawą orzeczenia odmowy zwrotu spornej części działki jest realizacja celu wywłaszczenia w postaci ustanowienia na nieruchomości strefy ochronnej dla A.

Organ I instancji ustalił cel wywłaszczenia jako ustanowienie na nieruchomości strefy ochronnej dla A., co w ocenie Wojewody jest błędem gdyż ustanowenie strefy ochronnej jest możliwe wyłącznie dla A. (inwestycja główna) i jest z nią nierozerwalnie związana. Dlatego biorąc pod uwagę treść aktu wywłaszczeniowego, prawidłowym i spójnym celem wywłaszczenia jest realizacja inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej.

Wojewoda uznał, że zgromadzony materiał dowodowy bezspornie wskazuje, że C. zostało powołane aktem erekcyjnym - zarządzeniem Ministra Przemysłu Chemicznego z dnia 9 lipca 1976 r., w wyniku połącznia trzech przedsiębiorstw, w skład których weszło A., którego budowa rozpoczęła się w 1976 r. W związku z tym formalnie zaczęła funkcjonować z dniem jej powołania mimo, że zakład był w budowie. Budowa fabryki realizowana była etapami i od połowy lat 70-tych aż do początku lat 90-tych realizowano różne inwestycje na terenie przedsiębiorstwa. Stwierdzić, zatem należy, że przedsiębiorstwo formalnie oraz faktycznie istniało oraz prowadziło działalność od momentu rozpoczęcia realizacji jego budowy. Dla prawidłowego funkcjonowania przedsiębiorstwa przewidziano m.in. niezbędność jego zasilania oraz ochrony środowiska przed niekorzystnym wpływem jego działalności. Na potwierdzenie tego w aktach sprawy znajdują się liczne dokumenty projektowe, planistyczne, opinie, decyzje, pisma, założenia techniczne, mapy, itp., dotyczące budowy linii elektroenergetycznej 110 kV (GPZ) oraz zagospodarowania strefy ochronnej A. (w budowie). Według Wojewody, z dokumentów tych jednoznacznie wynika, że działka nr [..] była objęta projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilane" symbol 7074 z marca 1974 r., gdzie widnieje w wykazie gruntów. Natomiast m.in. z mapy pn. "A. - Plan zasilania zakładu 1:5000" z 1973 r., wynika, że linia napowietrzna przebiega przez teren wywłaszczonej działki i znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu GPZ (głównego punktu zasilania przedsiębiorstwa). Z mapy tej również wynika, że teren całej działki nr [..] leży w obrębie przewidzianym i opisanym jako "strefa ochronna zakładu R=500 m". Powyższe wpisuje się w zakres przywołanych dokumentów w treści aktu wywłaszczeniowego. W związku z czym Wojewoda stwierdził, że przedmiot wywłaszczenia działki nr [..] był szerszy aniżeli wyłącznie jako cześć terenu strefy ochronnej przedsiębiorstwa. Szeroko pojęty proces realizacji budowy i funkcjonowania A., z racji faktu, że już w trakcie budowy była ona działającym przedsiębiorstwem, potrzeby i dynamika adaptacji oraz realizacja funkcji własnych, wymagała realizacji procesów inwestycyjnych i formalnoprawnych zagospodarowania przestrzeni niezbędnej do jej funkcjonowania. Do warunków inwestycyjnych zaliczyć należy procesy budowy, w tym zasilania zakładu, a do procesów formalno-prawych chociażby wymogi bezpieczeństwa, sanitarne czy środowiskowe. W konsekwencji, mając na względzie powyższe oraz analizę przeprowadzoną przez Prezydenta Miasta dotyczącą strefy ochronnej, którą organ odwoławszy podziela, stwierdzono, że bezspornym jest, że A. była formalnie oraz fizycznie funkcjonującym zakładem, GPZ wraz z siecią zasilającą powstała i służyła celom przedsiębiorstwa a ustanowienie strefy ochronnej zostało zrealizowane na podstawie i zgodnie z wymaganiami formalno-prawnymi zgodnie z planami realizacyjnymi, planami zagospodarowania czy opiniami sanitarnymi. Zatem zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić, że cel przejęcia działki nr [..] (oraz w konsekwencji części działki objętej niniejszym postępowaniem), w pełni mieści się w pojęciu celu wywłaszczenia. Przy czym w ocenie Wojewody, do realizacji celu wywłaszczenia doszło bezpośrednio w chwili wywłaszczenia, gdyż w momencie przejścia prawa własności nieruchomości zostały spełnione warunki formalnoprawne funkcjonowania obszaru ochronnego a teren działki został włączony do terenu przedsiębiorstwa jako część tego obszaru, który to również mógł być wykorzystywany dla potrzeb budowy linii elektroenergetycznej czy innych potrzeb realizacji budowy czy działalności przedsiębiorstwa, gdyż takie funkcje mieszczą się w celu wywłaszczenia określonym przez organ odwoławczy. Jedna z destynacji przewidzianych dla terenu a wpisująca się i bezpośrednio powiązana ze zrealizowaną inwestycją lokalizacyjnie i funkcjonalnie (celu wywłaszczenia), jako jej integralną część, spełnia przesłanki realizacji celu wywłaszczenia. W niniejszym przypadku ustanowienie strefy ochronnej A. realizuje taką przesłankę.

W odniesieniu do zarzutu odwołania, że nieruchomość wywłaszczona była zbędna już 1983 r., na cel na jaki ją przejęto, gdyż decyzją nr [..] z dnia 7 marca 1983 r. przekazano na rzecz D. działkę nr [..] w użytkowanie (powstała w wyniku podziału działki [..] na działki nr: [..]-[..]) oraz jak wynika z pisma z dnia 22 października 1986 r., zrzekł się prawa zarządu działki nr [..]. Wojewoda zgodził się ze stroną skarżącą, że z powyższego wynika, że działka w dwóch etapach stała się ostatecznie zbędna dla przedsiębiorstwa, lecz stało się to po uprzednim zrealizowaniu celu wywłaszczenia.

W skardze na powyższą decyzję A. P., A.B., D. P.i J. P. zarzucili naruszenie:

1. przepisów postępowania, a mianowicie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewystarczająco dokładne ustalenie przez Wojewodę stanu faktycznego sprawy, w konsekwencji czego Wojewoda błędnie ustalił cel wywłaszczenia, a następnie, że cel ten został zrealizowany, co doprowadziło do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości,

2. naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich niezastosowanie i odmowę zwrotu nieruchomości w całości oraz w części.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zwrot kosztów postępowania. Według skarżących ustalenie, że na spornej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia winno być poprzedzone niebudzącym wątpliwości skonkretyzowaniem celu wywłaszczenia oraz analizą, czy tak określony cel wywłaszczenia został zrealizowany na całym obszarze nieruchomości. Powołując się na orzecznictwo wskazano, że w przypadku, gdy nieruchomość została przejęta na podstawie umowy sprzedaży zawartej w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej cel wywłaszczenia należy ustalić na podstawie tej umowy sporządzonej w formie aktu notarialnego. Tymczasem umowa nie zawiera określenia celu przejęcia sprzedawanej nieruchomości na wzór decyzji wywłaszczeniowych. W opinii skarżących cel ten byłby możliwy do ustalenia w oparciu o załączone do umowy dokumenty wymienione w jej § 2, zwłaszcza wymienioną w pkt b promesę Wojewody na nabycie przez A. od J. i Z. P. działki gruntu nr [..], obszaru nr 3200 m2, przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb – linia zasilająca 110 kV, za cenę 69.120 zł. Promesa wśród dokumentów wymienionych w § 2 jest dokumentem najbardziej zbliżonym w czasie wystawienia względem zawartej umowy, a zatem jak można wnosić, najpełniej i najdokładniej oddaje cel wywłaszczenia w dacie czynności, gdyż została wydana w 1979 r., a więc w tym samym roku, w którym zawarto umowę sprzedaży. Poza tym już z samego opisu jej tytułu wynika wprost cel, w jakim przejęcie nieruchomości miało nastąpić, tytuł wskazuje bowiem cel przejęcia, przedmiot przejęcia oraz cenę sprzedaży.

W ocenie skarżących, organ nie jest uprawniony do dowolnego ustalenia celu wywłaszczenia a wskazane przez Wojewodę orzecznictwo nie uzasadnia ustalenia celu przejęcia nieruchomości w sposób sprzeczny z treścią materiału dowodowego i ogólnikowo, podczas gdy z dowodów wynika, że zamiar Skarbu Państwa co do celu przejęcia w chwili jego dokonania był skonkretyzowany, a było nim wykorzystanie nieruchomości na budowę zasilającej fabrykę linii 110 kV. Stworzenie strefy ochronnej nie było celem publicznym, na który przejęto sporną nieruchomość, co wynika przede wszystkim z decyzji zatwierdzającej plan realizacyjno-projektowy budowy A., tj. decyzji Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 1974 r. Zgodnie z treścią sporządzonej na podstawie tej decyzji pracy projektowej, pt. "A. — ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., przewidziano "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej", jednak wśród gruntów przewidzianych do wywłaszczenia lub wykupu nie znalazła się parcela nr [..]. Wynika to wprost z treści znajdującego się w aktach sprawy Załącznika nr 1 do pracy projektowej, w którym wymienia się grunty znajdujące się w projektowanej strefie ochronnej wskazując, które z nich należy wywłaszczyć i wykupić (karta 751). Tym samym ustalenie przez Wojewodę, że celem wywłaszczenia (nabycia) spornej nieruchomości była realizacja inwestycji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej zostało dokonane przez organ dowolnie, w oderwaniu od całościowej analizy materiału dowodowego, bowiem w ocenie skarżących, rzeczywistym zamiarem Skarbu Państwa było przejęcie nieruchomości na budowę fabryki farb - linii zasilającej 110 kV. Tak określony cel wywłaszczenia nie został jednak zrealizowany na spornej nieruchomości, gdyż urządzenie tej linii (transformatorownia) zostało zbudowane na działce bezpośrednio graniczącej z działką nr [..], co zostało potwierdzone w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 27 listopada 2015 r. Natomiast chodnik i trawnik, który został odnotowany w trakcie wizji lokalnej w dniu 17 lutego 2017 r. nie stanowią elementu linii zasilającej.

Skarżący wskazali, że na nieruchomości, która w chwili wywłaszczenia była oznaczona numerem [..], nie wybudowano żadnych urządzeń linii 110 kV. Zgodnie z treścią notatki służbowej z dnia 6 lutego 2015 r. sporządzonej w sprawie przez Kierownika Referatu Zwrotów i Odszkodowań "z analiz akt udostępnionych przez wydział Architektoniczno-Budowlany Urzędu Miasta wynika, że organy administracji budowlanej nie wydawały decyzji o pozwoleniu na budowę ani innych podobnych dokumentów dotyczących badanej nieruchomości przy ul. R., na rzecz B. W udostępnionych aktach znajdują się dokumenty pochodzące z lat 80-tych, dotyczące ciepłowni wraz z kominem dostawnym, budynku administracyjno-usługowego, budynku pomocniczego, portierni, stacji paliw, pralni."

Zdaniem skarżących, z dokumentów sprawy wynika, że wkrótce po zawarciu umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości, w latach 80-tych, wywłaszczona nieruchomość była B. zbędna. Zgodnie z decyzją nr [..] z dnia 7 marca z 1983 r. o przekazaniu terenu państwowego w użytkowanie przekazano na rzecz D. działkę nr [..] (powstałą po podziale działki nr [..] w 1982 r. na działkę [.].-[..]) Urząd Miejski przekazał działkę nr [..] w nieodpłatne używanie D. z przeznaczeniem na budowę zajezdni [..]. Zgodnie z pismem B. do Urzędu Miejskiego Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami z dnia 10 grudnia 1986 r., w którym nadawca przesłał do wiadomości organu aktualny na 10 grudnia 1986 r. wykaz działek położonych na terenie miasta, będących w zarządzie fabryki a przeznaczonych na budowę fabryki farb wraz ze strefą ochronną, nie ma działki, której dotyczy przedmiotowe postępowanie (ówcześnie działki o numerach [..]-[..]). Zgodnie z pismem z dnia 22 października 1986 r. kierowanego przez Urząd Miejski do Zakładu Energetyki wynika nadto, że B. zrzekł się prawa zarządu działki [..]. Zgodnie z protokołem zdawczo-odbiorczym z 10 marca 1987 r. dotyczącym przekazania działki [..] przez B. na rzecz Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego, przedmiotowa działka stanowi "teren zbędny dla zakładu" mimo, że fabryka dalej funkcjonowała.

Niezależnie od powyższego wskazano, że samo przeprowadzenie linii przez grunty osób trzecich nie wymagało przejęcia nieruchomość, a zezwolenia organu spraw wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej, co zostało przewidziane w Projekcie "[..] zagospodarowanie strefy ochronnej" (karta 1000), zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Co więcej, wskazano, że z akt sprawy wynika, że linia napowietrzna dwutorowa 110 kV zasilająca GPZ została oddana do użytkowania 30 grudnia 1978 r. (k. 229), czyli przed datą przejęcia. Należy więc wnioskować, że sporna nieruchomość nie była przejmowana w celu budowy tego środka trwałego, który istniał już w dacie przejęcia. To z kolei oznacza, że po pierwsze nieruchomość została przejęta pochopnie i bez realnego celu, a po drugie, że cel przejęcia nie został zrealizowany. Powołując się na orzecznictwo przypomniano, że realizacja innego celu publicznego nie zwalnia od obowiązku zwrotu nieruchomości. Wynika z tego, że wykorzystanie przejętej nieruchomości "na utworzenie strefy ochronnej" zamiast na "budowę fabryki farb - linii zasilającej 100 kV", jak planowano w chwili nabycia nieruchomości, skutkowałoby powstaniem obowiązku zwrotu nieruchomości.

Skarżący podkreślili, że mimo podejmowanych starań organowi nie udało się odnaleźć dokumentów, które w ich ocenie, są niezbędne do wydania decyzji w sprawie. Jednocześnie Wojewoda przeniósł ciężar negatywnych konsekwencji związanych z niezebraniem wyczerpującego materiału dowodowego na strony postępowania. Skarżący wskazali, że w postępowaniu administracyjnym obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego obciąża organ administracji publicznej, a nie stronę. Jeżeli, mimo starań organu nie uda się uczynić zadość temu obowiązkowi, to przypomniano, że wszelkie wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny, gdyż tylko takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa.

Na koniec wskazano, że organ II instancji nie rozważył możliwości częściowego zwrotu spornej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Według organu w skardze nie wskazano na nowe okoliczności, które mogłyby wpłynąć na zmianę stanowiska Wojewody.

Pismem z dnia 21 grudnia 2020 r. Województwo wniosło o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W ocenie uczestnika postępowania, skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzje organów obu instancji jednoznacznie wskazują, że cel wywłaszczenia został bezspornie zrealizowany, co potwierdza materiał dowodowy zebrany w sprawie oraz wnikliwie przeanalizowany i oceniony przez organy. Wskazano, że zagospodarowanie całego terenu wywłaszczonej działki oznaczonej w dacie wywłaszczenia nr [..] wskazuje na funkcjonalne powiązanie jej z potrzebami działalności fabryki w chwili jej wywłaszczenia. Bezspornym jest, że A. była formalnie oraz fizycznie funkcjonującym zakładem, GPZ wraz z siecią zasilającą powstała i służyła celom przedsiębiorstwa, a ustanowienie strefy ochronnej zostało zrealizowane na podstawie i zgodnie z wymaganiami formalno-prawnymi, jak również zgodnie z planami realizacyjnymi, planami zagospodarowania czy opiniami sanitarnymi. Zdaniem Województwa wbrew twierdzeniom skarżących, Wojewoda nie ustalił celu wywłaszczenia dowolnie, lecz rozpatrywał zebrany materiał dowodowy kompleksowo mając na uwadze charakter i wymagania całej inwestycji słusznie uznając, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia. Jednocześnie skarżący w żadnym miejscu nie wykazali jakichkolwiek okoliczności, czy argumentacji, która nie byłaby przedmiotem rozważań organu I i II instancji, a która wpływałyby na prawidłowość dokonanej przez organy obu instancji oceny stanu faktycznego i prawidłowość subsumpcji zastosowanych przepisów prawa. Uznano, że przy wydawaniu decyzji organ nie dopuścił się zarzucanych mu w skardze naruszeń, lecz dokonał dogłębnej analizy i oceny wszystkich zaprezentowanych w tym postępowaniu środków dowodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem zaskarżona decyzją Wojewody oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, z dnia 28 marca 2017 r. o odmowie zwrotu części nieruchomości oznaczonej aktualnie nr [..], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowanymi decyzjami rozpoznano wniosek skarżących o zwrot nieruchomości położonej w G. przy ul. C.oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działka nr [..] o powierzchni 3200 m2, wywłaszczonej od ich poprzedników prawnych – J. i Z.P. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego – umowy sprzedaży z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [..] na rok 1979 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1974 r., nr 10, poz. 64), w zakresie odnoszącym się do części aktualnej działki nr [..].

Materialnoprawne podstawy realizacji zgłoszonych w niniejszej sprawie żądań o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zawierają przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.), zwanej dalej u.g.n. Przepis art. 216 u.g.n. zawiera zamknięty katalog nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa, do których mają zastosowanie przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości". Zgodnie zaś z treścią art. 216 ust. 1 u.g.n. przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79).

W tych okolicznościach żądanie skarżących organy prawidłowo rozpoznały w trybie art. 136 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Z powołanej regulacji wynika, że pierwszym i podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest obiektywnie stwierdzona jej zbędność dla realizacji celu wywłaszczenia. Wykładnia pojęcia "zbędności" wywłaszczonej nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 u.g.n., prowadzi do wniosku, że o zwrocie nie decyduje wyłącznie niedochowanie wskazanych tam terminów. Podstawową przesłanką zwrotu jest bowiem w ogóle niezrealizowanie celu. Dopiero wówczas, gdy nie doszło do jego zrealizowania, ma miejsce ocena czy upłynął już siedmioletni okres dla rozpoczęcia realizowania celu albo dziesięcioletni dla jego ukończenia, przy czym ten drugi termin ma zastosowanie tylko wówczas gdy doszło do rozpoczęcia realizacji celu. Zrealizowanie celu w każdym przypadku wyklucza możliwość zwrotu chociażby do niego doszło z naruszeniem terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 991/18, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Określone w punktach 1 i 2 terminy 7 i 10 lat stanowią tylko dopełnienie przesłanki zbędności. Istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Użyte w przepisie sformułowanie "pomimo upływu" znaczy tylko tyle, że zgłoszone przed upływem wyżej wymienionych terminów roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie będzie mogło zostać zaspokojone.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 13 marca 2014 r., w sprawie o sygn. akt P 38/11 (Dz. U. z 2014 r. poz. 376), rozstrzygając kwestię wstecznego działania art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w sytuacji gdy cel wywłaszczenia zrealizowano przed 22 września 2004 r., wskazał również, że w literalnej wykładni art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. nacisk należy położyć w pierwszej mierze na ustaleniu przesłanki "cel wywłaszczenia nie został zrealizowany", a dopiero na drugim etapie i w razie niespełnienia pierwszej przesłanki - na ustaleniu, czy celu nie zrealizowano "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna". Skoro zatem podstawowym warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, to ocenę zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy w pierwszej kolejności odnieść do okoliczności realizacji celu wywłaszczenia. Tym samym terminy 7 i 10 lat należy traktować jako dopełnienie przesłanki zbędności, a organ rozpatrujący żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, jedynie w sytuacji, gdy ta nie została jeszcze wykorzystana na cel wywłaszczenia, winien ustalić, czy upłynęły już ww. terminy i w razie dokonania pozytywnego ustalenia wydać decyzję o zwrocie, w przeciwnym razie - o odmowie zwrotu. Wtedy to bowiem do oceny czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia konieczne jest zbadanie przesłanek zawartych w art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jednakże w sytuacji, gdy cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Przy czym ocenę realizacji celu wywłaszczenia należy dokonywać na dzień złożenia wniosku o jej zwrot. Przyjmuje się, iż w przypadku pomyślnej realizacji celu wywłaszczenia przed dniem złożenia wniosku nie jest możliwy zwrot nieruchomości niezależnie od terminu, kiedy ta realizacja nastąpiła.

W świetle powyższego obowiązkiem organów orzekających w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności ustalenie celu wywłaszczenia działki nr [..], a następnie stwierdzenie, czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości lub ich części stały się zbędne na cel wywłaszczenia. Punktem wyjścia dla oceny, czy istnieje stan zbędności powinno być zatem w pierwszym rzędzie precyzyjne ustalenie celu wywłaszczenia. Następnie, konfrontując tak ustalony cel, na jaki nieruchomość została wywłaszczona ze stanem faktycznym w jakim ona się znajduje powinno być dokonanie rzetelnej oceny w oparciu o wskazane wyżej kryteria, czy nieruchomość stała się zbędna, a więc czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przed złożeniem wniosku.

W ocenie Sądu, poczynione w niniejszej sprawie przez organy obu instancji ustalenia w zakresie celu wywłaszczenia działki nr [..] są nieprawidłowe.

Organ I instancji wskazał, że nieruchomość ta została wywłaszczona pod ustanowienie strefy ochronnej (o szerokości 500 m) wokół A. z uwagi na uciążliwość związaną z jej funkcjonowaniem. Ocenę swoją organ oparł na: planie ogólnym realizacyjnym zagospodarowania terenu inwestycji A., zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta z dnia 22 czerwca 1973 r., nr [..], zgodnie z którym strefa ochronna mająca powstać wokół A. swym zakresem miała obejmować 300 m od granic zakładu. Organ I instancji odwołał się także do zaktualizowanego planu realizacyjnego – projektu zagospodarowania terenu z marca 1974 r., zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta z dnia 17 czerwca 1974 r., nr [..], oraz załączonej do niego opinii sanitarnej Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 29 maja 1973 r., zgodnie z którymi wokół terenu A. winna być zachowana strefa ochronna o szerokości 300 m i 500 m zgodnie z poz. 92, 72, 277 załącznika do zarządzenia Prezesa Centralnego Urzędu Gospodarki Wodnej w sprawie szerokości stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Mon. Pol. z 1967 r., nr 32, poz. 152). Prezydent Miasta oparł się na informacjach wynikających z mapy będącej załącznikiem do zaktualizowanego planu realizacyjnego, która przedstawia zakres strefy ochronnej przewidzianej wokół zakładu farb, która wynosi 500 m. Prezydent powołał się także na informację o terenie nr [..] z dnia 15 stycznia 1980 r., wydaną przez Prezydenta Miasta, w sprawie urządzenia w jej obrębie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników A., zgodnie z którą "teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki". Jednocześnie, po przeanalizowaniu mapy stanowiącej załącznik do powyższej informacji, obrazującej zakres strefy ochronnej i inwentaryzację szczegółową zieleni nią objętej, a także w oparciu o mapę sporządzoną przez biegłego geodetę poprzez naniesienie na przedmiotowy załącznik granic wywłaszczonej działki nr [..], Prezydent Miasta stwierdził, że działka nr [..] w całości znajdowała się w strefie ochronnej fabryki farb.

Natomiast Wojewoda, w oparciu o ten sam materiał dowodowy, który analizował organ I instancji, stwierdził, że wywłaszczona nieruchomość została przejęta w celu realizacji szeroko rozumianej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej. Wojewoda wskazał przy tym, że z dokumentów projektowych i planistycznych wynika, że działka nr [..] objęta była projektem budowy "Linii 110 kV Zasilanie FFO" symbol 7074. Oceny tej Wojewoda dokonał w oparciu o treść aktu notarialnego z dnia 12 października 1979 r. i dołączonych do niego dokumentów, tj. pisma Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 13 października 1971 r., wyrażającego zgodę na zmianę sposobu użytkowania gruntów rolnych klas V i VI pod budowę fabryki farb i lakierów, promesy Wojewody na nabycie przez A. działki nr [..] obszaru 3200 m2 przeznaczonej dla zadania inwestycyjnego budowa fabryki farb – linia zasilająca 110 kV, decyzji z dnia 22 czerwca 1972 r., nr [..], wydanej przez Wydział Gospodarki Przestrzennej Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb okrętowych w G. wraz z planem zagospodarowania tejże fabryki oraz prawomocnej decyzji z dnia 22 czerwca 1973 r., nr [..], zatwierdzającej plan ogólny realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji fabryki farb w G. wraz z pismem Wydziału Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska Urzędu Miejskiego z dnia 17 września 1976 r. dotyczące strefy ochronnej i uciążliwości A. uzgodnionej z planem zagospodarowania tejże fabryki.

Z powyższego wynika, że Wojewoda dokonał szerszej interpretacji celu wywłaszczenia działki nr [..] niż organ I instancji, podkreślając, że stworzenie strefy ochronnej A. mieści się w określonym przez niego celu szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, w tym jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej.

Zdaniem Sądu, cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do treści art. 136 ust. 1 u.g.n. zakazującego przeznaczania nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu (umowie sprzedaży). Cel wywłaszczenia nie powinien być dorozumiany czy interpretowany rozszerzająco. Potwierdza to orzecznictwo, w którym stwierdzono, że dokonanie prawidłowej subsumcji normy prawnej z art. 137 u.g.n. wymaga bowiem precyzyjnego ustalenia celu wywłaszczenia danej nieruchomości i zbadania terminu realizacji celu wywłaszczenia, przy czym cel wywłaszczenia musi być interpretowany ściśle (zob. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2018 r., I OSK 311/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się jednolicie, że cel wywłaszczenia powinno się w pierwszej kolejności odkodowywać z treści decyzji wywłaszczeniowej (umowy sprzedaży) lub z innych aktów poprzedzających bezpośrednio proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). Dopiero w sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że ocena celu wywłaszczenia musi się opierać w pierwszej kolejności na dokumentach (lub dowodach zmierzających do odtworzenia dokumentów), w oparciu o które dokonano wywłaszczenia. Dokumenty wytworzone po dokonaniu wywłaszczenia mogą być przydatne do określenia celu wywłaszczenia tylko wtedy, jeżeli są ściśle związane z samym wywłaszczeniem, tzn. gdy nie ma wątpliwości, że stanowią uszczegółowienie celu wywłaszczenia wskazanego np. w decyzji o wywłaszczeniu lub decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Niedopuszczalna jest natomiast rekonstrukcja celu wywłaszczenia w oparciu o dokumenty powstałe już po wywłaszczeniu, jeżeli dokumenty te nie odzwierciedlają wcześniejszych ustaleń w tym zakresie.

Niewątpliwie, zgodzić się przy tym należy z Wojewodą, że im dawniej był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Należy bowiem zaznaczyć, że inne (wyższe) wymagania dotyczące określoności celu wywłaszczenia będą istnieć na tle aktów wywłaszczeniowych dokonywanych pod rządami obowiązującej Konstytucji RP, zwłaszcza w świetle procesu stałego jej rozwoju i precyzowania norm przez Trybunał Konstytucyjny, a inne (niższe) wymagania należy odnosić do celu wywłaszczenia określanego w aktach z wcześniejszego okresu. Następuje bowiem zasadniczo stały wzrost standardu prawnego i wymagań prawnych - fakt ten musi być uwzględniony przy stosowaniu art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., gdyż regulacja zawarta w tych przepisach wiąże się co do zasady z kwestiami natury historycznej (por. wyroki NSA z dnia 17 marca 2016 r., I OSK 1454/14, LEX nr 2066127). Wymagania odnośnie szczegółowości celu wywłaszczenia, wskazywanego w decyzji wywłaszczeniowej, powinny być oceniane proporcjonalnie do standardu prawnego i funkcjonalnego z chwili wydawania decyzji wywłaszczeniowej, a nie z daty dokonywania jej kontroli czy analizy. Innymi słowy, w im dalszej przeszłości był określany cel wywłaszczenia, tym ogólniej mógł być on ujęty w decyzji wywłaszczeniowej, a nawet mógł wynikać jedynie z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności (zob. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2014 r., I OSK 1417/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analizując całokształt zgromadzonej w niniejszej sprawie dokumentacji, która posłużyła orzekającym organom do wydania zakwestionowanego rozstrzygnięcia, Sąd uznał, że nie dawała ona podstaw do stwierdzenia, że działka nr [..] została wywłaszczona w celu realizacji szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej, tak jak przyjął to Wojewoda. Oceny tej Wojewoda dokonał odwołując się do materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, który na jego podstawie uznał, że przedmiotowa działka została wywłaszczona w celu stworzenia strefy ochronnej wokół A., a który to cel niewątpliwie może istnieć odrębnie od głównego przedmiotu, dla którego strefa ochronna miałaby zostać stworzona. Co istotne, zdaniem Sądu, przywołany przez organ I instancji materiał dowodowy odnosi się jedynie do przedmiotowej strefy ochronnej a nie do szeroko pojętej budowy fabryki farb i lakierów. Z kolei, powołane przez Wojewodę dokumenty dołączone do aktu notarialnego z dnia 12 października 1979 r., Repertorium A nr [..] na rok 1979 r., jako mające potwierdzać ustalony przez niego cel wywłaszczenia, odnoszą się zarówno do budowy fabryki farb i lakierów, jak i do budowy linii zasilającej 110 kV a także do stworzenia strefy ochronnej fabryki farb w G. Tym samym, nie potwierdzają w sposób niewątpliwy ustalonego przez Wojewodę celu wywłaszczenia. Natomiast, ustalenie przez organ I instancji, że wywłaszczenie nastąpiło w celu ustanowienia strefy ochronnej wokół A. również nie znajduje konkretnego potwierdzenia w materiale dowodowym, albowiem organ II instancji wskazał jednocześnie, że działka nr [..] objęta była projektem technicznym budowy "Linii 110 kV Zasilanie FFO" symbol 7074.

Z uwagi na powyższe, zdaniem Sądu, nie można uznać, aby orzekające w sprawie organy w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości ustaliły cel wywłaszczenia działki nr [..].

Jednocześnie, z uzasadnień kontrolowanych decyzji, wbrew stanowisku orzekających w sprawie organów, nie sposób konkretnie wywnioskować, czy przyjęty przez nie cel wywłaszczenia (czy to strefa ochronna A. czy szeroko pojęta budowa fabryki farb i lakierów, jej infrastruktury technicznej oraz strefy ochronnej) został na terenie byłej działki nr [..] faktycznie zrealizowany. Żaden bowiem z powołanych przez orzekające w sprawie organy dokumentów nie wskazuje w sposób pewny i jednoznaczny, że przyjęty przez orzekające w sprawie organy cel wywłaszczenia został zrealizowany na terenie byłej działki nr [..], w tym w zakresie aktualnej działki nr [..].

O realizacji celu wywłaszczenia nie świadczy bowiem powołany przez organ I instancji dokument "Z.F.O. /w budowie/ ZTE zagospodarowanie strefy ochronnej" z kwietnia 1976 r., nr [..], opracowanym w oparciu o decyzję z dnia 17 czerwca 1974 r., nr [..], zgodnie z którym jedynie przewidziane było "wywłaszczenie, wykup gruntów i obiektów budowlanych na obszarze strefy ochronnej". Ponadto, z Załącznika nr 1 do wskazanego dokumentu, obejmującego wykaz użytkowników gruntów w strefie ochronnej, w tym przeznaczonych do wywłaszczenia, nie wynika, aby objęto nim działkę nr [..]. O realizacji celu wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej nie świadczy również informacja o terenie nr [..] z dnia 15 stycznia 1980 r., wydana przez Prezydenta Miasta, w sprawie urządzenia w jej obrębie przyzakładowych ogródków działkowych pracowników A. i załączona do niej mapa, która wskazuje jedynie, że teren lokalizacji pracowniczych ogródków działkowych położony jest w strefie ochronnej fabryki a działka nr [..] w całości znajdowała się w strefie ochronnej. O realizacji celu wywłaszczenia nie mogą świadczyć również zapisy przywołanych przez orzekające w sprawie organy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które jedynie wskazują, jakie powinno być przeznaczenie terenu. Także, sam fakt budowania A. nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia przyjętego przez Wojewodę.

Powołane w tym zakresie przez orzekające w sprawie organy dokumenty wskazują jedynie, że wokół A. miała powstać strefa ochronna, nie świadczą jednak o tym, że taka strefa powstała. Co więcej, sam organ I instancji wskazał, że nie udało się odnaleźć decyzji ustalającej strefę ochronną dla A. Poza tym chronologiczne zestawienie dat – wywłaszczenia w dniu 12 października 1979 r. z informacją o terenie z dnia 15 stycznia 1980 r. sporządzoną dla potrzeb przeznaczenia obszaru strefy ochronnej fabryki pod lokalizację pracowniczych ogrodów działkowych, których zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami nie było lokalizować w strefach ochronnych, poddaje w wątpliwość po pierwsze przydatność tego terenu pod strefę ochronną zaledwie trzy miesiące po wywłaszczeniu, a po drugie jej zrealizowanie, z którym równoznaczne nie jest samo przejęcie działki przez fabrykę, jak twierdzi Wojewoda. W świetle bowiem obowiązujących wówczas przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 marca 1967 r. w sprawie stref ochronnych ustanawianych dla ochrony powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz.U. Nr 15, poz. 66), zagospodarowanie terenu strefy ochronnej lub jego części polegało na uprawie odpowiednich roślin, zakrzewianiu lub zadrzewianiu (§ 3 ust. 1). Na terenie strefy ochronnej nie mogły być lokalizowane domy mieszkalne, internaty, szpitale, żłobki, przedszkola i inne obiekty przeznaczone do stałego przebywania ludzi i nie związane bezpośrednio z produkcją lub usługami zakładu (§ 3 ust. 2). Żaden z organów orzekających w sprawie nie dokonał analizy okoliczności istotnych z punktu widzenia realizacji ustalonego, według nich, celu wywłaszczenia w postaci strefy ochronnej fabryki, w świetle powyższej regulacji oraz ustawy z dnia 21 kwietnia 1966 r. o ochronie powietrza atmosferycznego przed zanieczyszczaniem (Dz.U. Nr 14, poz. 87), które nie dopuszczały lokalizacji w strefie ochronnej ogrodów działkowych.

Wątpliwości Sądu w zakresie realizacji celu wywłaszczenia wzbudziła również okoliczność przekazania decyzją z dnia 7 marca 1983 r. terenu działki nr [..], powstałej z podziału działki nr [..], w użytkowanie D. Okoliczność ta wskazuje bowiem, że cel wywłaszczenia musiałby być do tego czasu zrealizowany, na co zgromadzony w sprawie materiał dowodowy w sposób nie budzący wątpliwości nie wskazuje. Co więcej, sam Wojewoda zgodził się ze skarżącymi, że nieruchomość wywłaszczona stała się ostatecznie zbędna na cel wywłaszczenia, wskazując właśnie na powyższą decyzję i zrzeczenie się prawa zarządu.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta, wykonującego zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, podjęte zostały przedwcześnie, bez wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Stosownie przy tym do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, gdyż zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z przedstawionych wyżej przepisów postępowania wynika, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia wszystkich istotnych dla danej sprawy okoliczności faktycznych spoczywa na organie administracji. Prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego będzie możliwe tylko wówczas, gdy zostaną wszechstronnie wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, a stronie zostanie zapewniony czynny udział w każdej fazie postępowania.

Powyższych wymogów nie spełnia kontrolowane postępowanie przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, jak i przez organ II instancji.

Ponadto należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej wyrażoną w art. 8 k.p.a. strona powinna być przekonana, że decyzja, w szczególności odmowna, została wydana po wnikliwym zapoznaniu się organu ze sprawą, co powinno być odzwierciedlone w uzasadnieniu takiej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Tego wymogu również nie spełniono wydając decyzje w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę, orzekające w sprawie organy, zgodnie z wymogiem art. 153 p.p.s.a., uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 202 § 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając solidarnie na rzecz skarżących od organu kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które oprócz wpisu sądowego od skargi i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, składa się wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 265).

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. zgodnie z wnioskiem organu, zawartym w odpowiedzi na skargę i brakiem sprzeciwu pozostałych stron postępowania.