Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 3115/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Stanisław Nowakowski Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski (spr.) Protokolant Małgorzata Kuba po rozpoznaniu w dniu 29 września 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 5 listopada 2002 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 września 2002 r., nr [...], 2. orzeka, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym nie mogą być wykonane.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 18 września 2002 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 64a § pkt 1, art. 119 § 1, art. 121 § 4 i art. 12 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2002 r., nr 110, poz. 968), nałożył na Z. B. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 5000 zł oraz zobowiązał do wykonania rozbiórki kominka pod rygorem wykonania zastępczego, wobec uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. W uzasadnieniu organ egzekucyjny wskazał, że decyzją z dnia 8 sierpnia 2002 r., nr [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nałożył na Z. B. obowiązek usunięcia kominka wykonanego samowolnie znajdującego się w mieszkaniu nr [...] budynku przy ul. A. [...] w S. oraz obowiązek zamurowania otworu wlotowego przewodu kominowego, do którego ww. kominek jest podłączony. Nadto, organ administracji zobowiązał go do powiadomienia organu nadzoru budowlanego o wykonaniu nałożonych obowiązków i przedłożenia protokołu kominiarskiego potwierdzającego prawidłowość podłączeń kominowych w lokalu nr [...]. W ocenie organu wskazany obowiązek stał się wymagalny w dniu 18 sierpnia 2002 r. Wobec niewykonania przedmiotowych robót rozbiórkowych w dniu 6 września 2002 r. skierowano do zobowiązanego upomnienie, które doręczono mu w dniu 10 września 2002 r. Następnie w dniu 18 września 2002 r. organ wystawił tytuł wykonawczy i postanowieniem nałożył grzywnę, której wysokość ustalona została zgodnie z art. 121 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Z. B. zarzucił, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło pomimo wykonania nałożonego na niego obowiązku i powiadomienia o tym, czym naruszono przepis art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Nadto, skarżący zakwestionował wysokość nałożonej na niego grzywny, czym dopuszczono się naruszenia art. 121 § 5 wskazanej ustawy. We wnioskach skarżący wniósł o umorzenie nieuiszczonej grzywny. Skarżący wyjaśnił, iż w następstwie wezwania do wykonania obowiązku, wystąpił do organu z wnioskiem o wstrzymanie wykonania decyzji do czasu rozpatrzenia wniesionej przez niego skargi. Ze względu na to, że organ nie ustosunkował się do przedmiotowego wniosku, skarżący wykonał zobowiązanie w terminie, o czym poinformował organ administracji pismem z dnia 18 września 2002 r. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło w dniu 18 września 2002 r., czyli w następnym dniu po upływie 7-dniowego terminu do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego nastąpiło zatem przedwcześnie, albowiem skarżący mógł wykonać obowiązek w dniu 17 września 2002 r., o czym wiadomość nie mogłaby dotrzeć do organu wcześniej niż dnia następnego. Wyznaczenie 7-dniowego terminu oznacza konieczność wykonania robót rozbiórkowych w ciągu 3 dni, bo pozostałe dni należałoby przeznaczyć na listowne poinformowanie o wykonaniu obowiązku. W ocenie skarżącego takie wezwanie nosi znamiona szykan wobec właściciela lokalu. W odniesieniu do wysokości grzywny skarżący wskazał, iż wielokrotnie przekracza dopuszczalną kwotę, obliczoną zgodnie z treścią art. 121 § 5 wskazanej ustawy. Nadto, w postanowieniu nie wskazano żadnych parametrów będących podstawą obliczenia wysokości grzywny. Skarżący podał, że powierzchnia zabudowy wynosi 0,90 m2, a więc zakładając, że cena 1 m2 wynosiła ok. 1800 zł, wysokość nałożonej grzywny nie mogła przekroczyć kwoty 500 zł, a była od niej 10-krotnie wyższa.

Rozpoznając odwołanie, organ odwoławczy postanowieniem z dnia 5 listopada 2002 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że argumenty wskazane przez skarżącego są niezasadne. Po pierwsze, obowiązki nałożone ostateczną decyzją były wykonalne od chwili wydania tej decyzji i jedynym sposobem na wstrzymanie wykonalności byłoby stosowne orzeczenie w tym przedmiocie sądu administracyjnego po zaskarżeniu ww. decyzji. Po drugie, wszczęcie egzekucji nie było przedwczesne, albowiem organ zgodnie z dyspozycją art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dochował terminów i procedury poprzedzającej wszczęcie egzekucji. Doręczona organowi informacja o wykonanych obowiązkach nie ma żadnego wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia, albowiem zawiadomienie to sporządzone zostało po upływie terminu wyznaczonego w upomnieniu, a nadto skarżący zamurował jedynie wlot do przewodu kominowego, a nie usunął całego komina, tzn. wykonał obowiązek jedynie w części. Odnosząc się do wysokości grzywny organ uznał, że wbrew zarzutom skarżącego, jej wysokość jest w pełni uzasadniona spowodowanym przez ujawnioną nieprawidłowość stanem zagrożenia zdrowia i życia ludzi. Nadto, w sprawie nie miał zastosowania przepis art. 121 § 5 wskazanej ustawy, gdyż odnosi się on wyłącznie do rozbiórki budynków lub ich części, a wlot do przewodu kominowego lub komin w lokalu mieszkalnym nie mogą być uznane za część budynku.

Skarżący Z. B. zaskarżył przedmiotowe postanowienie w całości. Zarzucił rażące naruszenie prawa poprzez przyjęcie, że wlot do przewodu kominowego i kominek nie są częściami budynku, co doprowadziło w rezultacie do ustalenia kwestionowanej wysokości grzywny oraz poprzez naruszenie art. 3 pkt 1a, art. 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 6 w zw. z art. 66 Prawa budowlanego wskutek uznania, że wlot do przewodu kominowego i kominek nie podpadają pod regulację przepisów Prawa budowlanego. Nadto, zarzucił naruszenie przepisów art. 7, 8, 10 § 1, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niezapoznanie skarżącego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, co uniemożliwiło mu ustosunkowanie się do okoliczności sprawy, niewyjaśnienie istotnych okoliczności, a mianowicie, czy "atrapa" kominka w jakikolwiek sposób może zagrażać bezpieczeństwu budynku oraz brak podstawy prawnej i uzasadnienia dla wysokości ustalonej grzywny. Skarżący sformułował również zarzut prowadzenia postępowania po dacie wydania decyzji II instancji w przedmiocie nałożenia obowiązków. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organy błędnie uznały, że pozostała w lokalu "atrapa" kominka zagraża bezpieczeństwu budynku. Przedłożył na potwierdzenie tej okoliczności orzeczenie techniczne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie podtrzymując argumentację sformułowaną w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy stwierdził, iż ustalenie wysokości grzywny nie mogło nastąpić w oparciu o przepis art. 121 § 5 wskazanej ustawy, albowiem wlot do przewodu kominowego i kominek nie mają powierzchni zabudowy, od wielkości której zależy wysokość grzywny w przypadku rozbiórki budynków lub ich części. Zarzuty odnoszące się do naruszenia przepisów postępowania dotyczą w istocie postępowania zakończonego decyzją z dnia 8 sierpnia 2002 r., a nie postępowania zakończonego kwestionowanym postanowieniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem, jednak nie z przyczyn wskazanych w skardze.

Źródłem obciążającego skarżącego obowiązku zamurowania otworu wlotowego do przewodu kominowego oraz usunięcia kominka w lokalu nr [...] będącego własnością skarżącego była ostateczna decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 września 2002 r. Stan zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowa ludzi w pierwszym rzędzie był uzasadnieniem dla podjęcia powołanej wyżej decyzji. W ocenie organu orzekającego powstanie takiego stanu spowodowane zostało podłączeniem przez skarżącego kominka znajdującego się w jego lokalu nr [...] do przewodu kominowego przeznaczonego dla pieca gazowego w lokalu nr [...]. Organ uznał bowiem, iż takie działanie wypełniło hipotezę normy prawnej wynikającej z § 175 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki i Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, stanowiącej, że grzewcze urządzenia gazowe, jak kotły, ogrzewacze pomieszczeń, grzejniki wody przepływowej, niezależnie od ich obciążenia cieplnego, powinny być połączone na stałe przewodem z indywidualnym kanałem spalinowym. Skarżący zatem winien był wykonać nałożone na niego obowiązki bez zbędnej zwłoki, a niewykonanie wiązało się z wyegzekwowaniem ich na drodze postępowania egzekucyjnego. Wszczynając procedurę egzekucyjną zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny I instancji wymierzył grzywnę za niewykonanie ww. obowiązków, a następnie organ odwoławczy utrzymał pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcie w mocy.

W postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia organ administracji II instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu o wadliwości zaskarżonego postanowienia przesądza fakt, że organ odwoławczy nie uwzględnił wyników oględzin lokalu nr [...] przeprowadzonych w dniu 15 października 2002 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz z uzasadnienia decyzji z dnia 8 sierpnia 2002 r. wynika, że dokonanie podłączenia ww. kominka do przewodu kominowego wyznaczonego do odprowadzania spalin pieca gazowego znajdującego się w lokalu nr [...], stworzyło stan zagrożenia dla życia ludzkiego, którego usunięcie uzasadnione jest koniecznością zachowania bezpieczeństwa. Wykonanie zatem obowiązku polegającego na zamurowaniu otworu wlotowego do przewodu kominowego (czyli usunięcie niebezpiecznego podłączenia) miało doprowadzić do zniesienia powstałego stanu zagrożenia. Z protokołu oględzin (k. 25 akt administracyjnych) wynikało, że w jednym z pokoi w lokalu nr [...] należącym do skarżącego znajduje się kominek o palenisku otwartym, usytuowany w narożniku. Protokół wskazywał również, że wlot do kanału kominowego został zamurowany, tj. "zlicowany ze ścianą i pokryty zaprawą cementową". Ze sporządzonej opinii kominiarskiej wynikało natomiast, że mieszkanie nr [...] nie jest podłączone do komina (k. 14-15 akt administracyjnych). Powyższa okoliczność ujawniona w toku postępowania odwoławczego winna była w sposób istotny wpłynąć na wydane rozstrzygnięcie, albowiem skarżący wywiązał się z jednego z nałożonych obowiązków, co spowodowało, że przyczyna wymierzenia grzywny bądź wymierzenia jej w takiej wysokości, w jakiej uczynił to organ I instancji, odpadła. Wobec powyższego aktualna, bo uzasadniona niewykonaniem do chwili rozstrzygania przez organ odwoławczy drugiego obowiązku, pozostała egzekucja obowiązku usunięcia kominka.

Wskazać należy, że organ odwoławczy ma obowiązek po raz drugi rozpatrzyć całą sprawę administracyjną i ponownie zastosować właściwe przepisy prawa materialnego. Na gruncie prawa administracyjnego obowiązuje zasada, w myśl której wszelkie rozstrzygnięcia na etapie każdej instancji organy administracji winny podejmować w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania, co oznacza, że zachodzące w sprawie zmiany muszą być przez organ orzekający wzięte pod uwagę. W doktrynie wyrażono pogląd, że zmiany w zakresie faktów stanowiących podstawę stosunku administracyjnoprawnego w skrajnym wypadku prowadzić mogą do zniesienia sprawy administracyjnej i następczej bezprzedmiotowości postępowania (Kiełkowski T., Sprawa administracyjna, 2004, s. 64). Organ odwoławczy jednak w sposób niedopuszczalny zignorował fakt częściowego wykonania nałożonych na skarżącego obowiązków i usunięcia zagrożenia dla bezpieczeństwa życia i zdrowia ludzi. Wbrew ujawnionym okolicznościom podtrzymał bowiem w całości rozstrzygnięcie organu I instancji. Można zatem rzec, iż postanowienie organu odwoławczego nie odpowiada stanowi faktycznemu istniejącemu w chwili orzekania w II instancji, a tym samym zaskarżone postanowienie dotknięte jest uchybieniem procesowym mającym wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących nieustalenia przez organ, czy "atrapa" kominka zagraża bezpieczeństwu budynku, a tym samym, czy obowiązek usunięcia jest zasadny stwierdzić należy, iż zgodnie z dyspozycją art. 29 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj.: Dz.U. z 2002 r., nr 110, poz. 986 ze zm.), organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wobec tego organ egzekucyjny nie ma powinności, a wręcz winien powstrzymywać się, od badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Zatem organ egzekucyjny I instancji ustaliwszy niewykonanie przez skarżącego nałożonych na niego obowiązków prawidłowo wezwał skarżącego w trybie art. 15 wskazanej ustawy do wykonania obowiązków, a po bezskutecznym upływie zakreślonego terminu, wszczął postępowanie egzekucyjne. Organ odwoławczy natomiast zignorował okoliczność wykonania przez skarżącego jednego z nałożonych obowiązków i podtrzymał orzeczenie organu I instancji, przez co zaskarżone postanowienie nie może się ostać.

Na marginesie wskazać należy, iż skutecznego kwestionowania zasadności obciążenia skarżącego obowiązkiem usunięcia kominka dokonać można tylko i wyłącznie w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczęty na skutek skargi od decyzji z dnia 8 sierpnia 2002 r. Skarżący zakwestionował zasadność wskazanego obowiązku w takim postępowaniu (sygn. akt II SA/Gd 2305/02), którego wynik będzie musiał być wzięty pod uwagę przez organ administracji ponownie orzekający w niniejszej sprawie.

Powinnością organów administracji rozpoznających ponownie sprawę będzie w pierwszym rzędzie uwzględnienie okoliczności faktycznych ujawnionych w toku postępowania odwoławczego, potwierdzonych w protokole oględzin z dnia 15 października 2002 r., które mają istotny wpływ na wynik sprawy, oraz wszelkich "nowości" w stanie faktycznym sprawy ujawnionych do chwili ponownego rozstrzygania w sprawie, a następnie wyciągnięcie wniosków i w rezultacie zastosowanie właściwych przepisów prawa. Jest to kompetencja organów administracji, w którą sąd administracyjny wkraczać nie może.

Mając powyższe rozważania na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku doszedł do przekonania, że należy uwzględnić skargę i na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylić zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji.

Na podstawie art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone postanowienia nie mogą być wykonane w całości.