Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1361/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 k.p.a. oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Olechniewicz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2013 r. sprawy ze skargi N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz N. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez N. Sp. z o.o. z siedzibą w O., zwany dalej także "skarżącym" od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenie pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenie w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze [...], o kodzie postępowania numer [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert nr [...] o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 1 lipca 2012 r. do 31 grudnia 2013 r. w rodzaju: świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze w zakresie: świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze [...].

Zgodnie z ogłoszeniem przedmiotowego postępowania, ofertę należało złożyć w siedzibie [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pod rygorem odrzucenia w formie pisemnej z podpisanymi wszystkimi stronami dokumentów należących do oferty oraz w formie elektronicznej, w zamkniętych kopertach lub paczkach z pieczątką oferenta w terminie do 28 maja 2012 r.

W przedmiotowym postępowaniu zostało złożonych pięć ofert.

W części jawnej komisja konkursowa zgodnie z art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu, a następnie dokonała oceny formalnoprawnej ofert.

W dniu [...] maja 2012 r. Komisja konkursowa wezwała skarżącego do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu, które zostały złożone w dniu [...] czerwca 2012 r.

W dniu [...] czerwca 2012 r. z upoważnienia Komisji konkursowej nr [...] przeprowadzono kontrolę miejsca udzielania świadczeń zgłoszonego w ofercie skarżącego, podczas której stwierdzono "stan zgodny ze stanem przedstawionym w ofercie".

Protokołem z posiedzenia Komisji w części jawnej z dnia [...] czerwca 2012 r. Komisja konkursowa przyjęła do dalszego postępowania 3 oferty, po uprzednim wezwaniu 2 oferentów do usunięcia braków formalnych, przeprowadzeniu kontroli u 5 oferentów, odrzuciła w całości 2 oferty, w tym ofertę skarżącego.

Oferta skarżącego nie spełniła wymogów formalno-prawnych określonych w szczególnych warunkach postępowania i nie została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego z powodu jej odrzucenia.

Odrzucenie oferty skarżącego nastąpiło w dniu [...] czerwca 2012 r. z powodu niespełnienia wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 § 1 pkt 3 ustawy.

Komisja konkursowa w dniu [...] czerwca 2012 r. dokonała rozstrzygnięcia postępowania.

W dniach [...] czerwca 2012 r. oraz [...] czerwca 2012 r. do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęły protesty złożone przez stronę skarżącą. Protesty zostały złożone w ustawowym terminie. Skarżący zarzucił, że mimo wykazania w ofercie dostępności udzielenia świadczeń w godzinach 8.00 – 20.00 oferta nr [...] została odrzucona.

W dniu [...] czerwca 2012 r. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wystosował do skarżącego pismo, w którym poinformował o nieuwzględnieniu złożonych protestów.

W dniu [...] czerwca 2012 r. do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wpłynęło odwołanie skarżącego od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu.

Po rozpatrzeniu odwołania Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu [...] lipca 2012 r. decyzję nr [...] oddalającą w całości odwołanie skarżącego.

Pismem z dnia [...] lipca 2012 r. skarżący wniósł odwołanie do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od decyzji nr [...] Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2012 r. W odwołaniu skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach,

2) art. 148 ustawy o świadczeniach,

3) art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach,

4) art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach oraz ust. 4 pkt 1 rozdziału III załącznika nr 4 rozporządzenia z dnia 30 sierpnia 2009 r.,

5) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz poprzez naruszenie zasady zachowania uczciwej konkurencji,

6) art. 134 ust. 2 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady udostępniania świadczeniodawcom na takich samych zasadach wszelkich wymagań, wyjaśnień i dokumentów związanych z postępowaniem o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej,

7) art. 147 ustawy o świadczeniach, nakładającego na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy, aby kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania

8) art. 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., 73 § 1 k.p.a., 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., 75 § 1 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 78 § 1 k.p.a., 80 k.p.a., 107 § 1 oraz § 3 k.p.a. a także art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez:

- naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

- nieudostępnienie oferentowi wszystkich akt postępowania oraz niepoinformowanie oferenta o prawie do przejrzenia akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert,

- nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności oraz niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.,

- niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z przepisów art. 154 ust. 1, art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem rozstrzygania przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu oraz Prezesa Funduszu jest badanie naruszenia interesu prawnego odwołującego się wskutek naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Prezes Funduszu badając prawidłowość decyzji wydanej w I instancji powinien mieć na względzie również kontrolę prawidłowości postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Przedmiot badania organów obu instancji jest zatem skonkretyzowany do określonego podmiotu (odwołującego się) i do określonych czynności komisji, podejmowanych w stosunku do tego podmiotu. Oznacza to, że organy obu instancji nie prowadzą ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznają sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Nie powielają zatem czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji powoływanej przez dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu. Organy obu instancji zobowiązane są zbadać, czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania, czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu prawnego odwołującego. W takim też zakresie sprawę rozpoznawał Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uzasadniając powód odrzucenia oferty skarżącego wskazał na art. 149 ustawy o świadczeniach, który wymienia enumeratywne przypadki, kiedy Komisja konkursowa odrzuca ofertę. W art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach, kiedy oferta lub oferent nie spełniają wymaganych warunków określonych w przepisach prawa oraz warunków określonych przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach, przyczyna odrzucenia oferty ma w pierwszym etapie postępowania wyeliminować podmioty, które nie spełniają warunków merytorycznych określonych w przepisach prawa. Oferent w przypadku niespełnienia któregoś z wymogów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej i zarządzenia 83/2011/DSOZ określającego merytoryczne warunki realizacji świadczeń, powinien otrzymać pisemną informację o odrzuceniu jego oferty oraz o przyczynach odrzucenia. [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia dnia [...] czerwca 2012 r. poinformował skarżącego o odrzuceniu oferty, podając powód odrzucenia oraz podstawę prawną, upoważniającą Komisję Konkursową do powyższego działania.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresie świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej oferent musi zapewnić dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej od poniedziałku do piątku w godzinach od 8.00 do 20.00.

Zgodnie z treścią przywołanych wymagań zostało skonstruowane w części VIII FORMULARZA OFERTOWEGO w rozdziale 1.5.4. Warunki wymagane – organizacja udzielania świadczeń, pytanie 1.5.4.2; "Czy oferent zapewnia dostępność świadczeń od poniedziałku do piątku w godzinach do 8.00 do 20.00. Skarżący udzielił odpowiedzi "spełniam warunek w dniu złożenia oferty i będę go spełniał od początku obowiązywania umowy".

Załączony do oferty skarżącego harmonogram czasu pracy pielęgniarek nie jest zgodny z cytowaną odpowiedzią, gdyż każdego dnia tygodnia występuje przerwa w dostępności do świadczeń pielęgniarskiej opieki długoterminowej w godzinach 15.25 do 16.00.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami ww. załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia sytuacja, w której występuje jakakolwiek przerwa w dostępie do świadczeń nie może mieć miejsca.

W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone oferty spełniające powyższy warunek, co stanowiło brak uzasadnienia dla akceptacji oferty skarżącego niespełniającego ww. wymogu.

W związku z powyższym komisja konkursowa rozpatrując ofertę złożoną przez skarżącego oraz posiadając wiedzę, że w postępowaniu złożone zostały oferty spełniające powyższy warunek powinna odrzucić ofertę skarżącego w części jawnej postępowania zgodnie z art. 149 ust. 1 pkt 7 w zw. z dyspozycją art. 142 ust. 2 pkt 2.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia uznał również, że nie doszło do naruszenia art. 148 ustawy o świadczeniach. Przepis ten wskazuje, jakie kryteria brane są pod uwagę przy porównywaniu ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Poza tym oferenci powinni również spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach w:

1) zarządzeniu nr 46/2011/DSOZ,

2) zarządzeniu nr 83/2011/DSOZ.

Ocena ofert nastąpiła w oparciu o zarządzenie nr 54/2011/DSOZ.

Organ podkreślił, że niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach. W przedmiotowym postępowaniu Komisja nie miała obowiązku zapraszania skarżącego do negocjacji, co wiązało się z faktem niespełnienia przez jego ofertę warunków wymaganych od świadczeniodawców do zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zgodnie z § 15 ust. 2 załącznika do uchwały nr 36/2005/I Rady Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 4 października 2005 r. komisja konkursowa zaprasza do negocjacji oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia umowy.

W każdym postępowaniu w sprawie zawarcia umów prowadzonym przez oddziały wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłoszenie o rozpoczęciu postępowania zawiera listę wymagań koniecznych do spełnienia przez podmioty składające oferty oraz informacje o sposobie dokonania oceny złożonych ofert w tym kryteria oceny ofert. Tym samym informacje takie udostępniane są wszystkim świadczeniodawcom na takich samych zasadach, w sposób gwarantujący świadczeniodawcom równe traktowanie i zachowanie uczciwej konkurencji. Wszyscy oferenci uczestniczący w postępowaniu udzielali odpowiedzi na te same pytanie ankietowe, a stosowane zasady punkcji były jednolite.

Ponadto, zasady oceny ofert były niezmienne oraz równe i jawne dla wszystkich uczestników postępowania.

Według organu zasada równego traktowania świadczeniodawców wynikająca z art. 134 ustawy o świadczeniach została w przedmiotowym postępowaniu spełniona, albowiem oferta skarżącego została przyjęta do postępowania konkursowego a następnie oceniona według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad poprzez sprawdzenie warunków niezbędnych do realizacji świadczeń oraz pod kątem kryteriów oceny ofert, obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.

Ustalone przez Prezesa Funduszu kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania zaś skarżący w oświadczeniu załączanym do oferty oświadczył, że zapoznał się z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz, że przyjmuje je do wykonania.

Zdaniem Prezesa Funduszu, nie doszło do naruszenia art. 10 k.p.a., gdyż skarżący w toku postępowania zapoznał się z aktami sprawy i nie wniósł żadnych uwag, wyjaśnień. Stronie nie zostały przedstawione oferty innych oferentów, albowiem stały temu na przeszkodzie przepisy takich ustaw jak ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r., nr 101 poz. 926 z późn. zm.), ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 z późn. zm.). Takie też stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeniach wydanych w sprawach II GSK 264/10, II GSK 265/10, II GSK 554/10 oraz II GSK 1458/10.

Według organu II instancji nie doszło też do naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie nie można zgodzić się z twierdzeniem strony, iż organ I instancji zaniechał wydania postanowienia w przedmiocie dostępu do pełnych akt sprawy, w tym do dokumentacji ofertowej konkurencyjnych podmiotów, gdyż organ I instancji nie miał prawa wydawania takiego postanowienia w sprawie, co wynika z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach II GSK 264/10, II GSK 265/10 i II GSK 554/10.

W tym stanie rzeczy według oceny Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia organ I instancji nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Na decyzję z dnia [...] lutego 2013 r. N. Sp. z o.o. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł:

I. o uchylenie decyzji organów obu instancji jako wydanych z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) przepisów prawa materialnego, tj. przepisów art. 154 ust. 1 ustawy, poprzez ograniczenie badania prawidłowości przeprowadzenia postępowania konkursowego wyłącznie do czynności podejmowanych w stosunku do jednego uczestnika tego konkursu. Powołany przepis art. 154 ust. 1 ustawy nakazuje zbadanie prawidłowości przeprowadzenia całego konkursu ofert, gdyż wadliwość czynności podjętych w stosunku do jednego (kilku) uczestników (oferentów) wprost odnosi skutek w stosunku do pozostałych uczestników i złożonych przez nich ofert (uzyskanej liczby punktów);

2) przepisów o postępowaniu administracyjnym, a w szczególności art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. oraz art. 152 ust. 1 ustawy przez:

a) naruszenie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udział w każdym stadium postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się, co do wszystkich zebranych dowodów i materiałów, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w zaskarżonej decyzji,

b) nieudostępnienie skarżącemu wszystkich akt postępowania oraz nie poinformowanie go o prawie do przejrzenia tych akt postępowania oraz do ustosunkowania się przez stronę do zawartych w nich informacji. Zarzut niniejszy dotyczy zarówno ofert innych oferentów, uczestniczących w rzeczonym konkursie ofert, jak i wszelkich dokumentów tworzonych przez komisję konkursową w tym konkursie ofert (w tym wszelkich protokołów z czynności komisji oraz kolejnych rankingów ofert, tworzonych na poszczególnych etapach postępowania),

c) bezpodstawne i nieuzasadnione objęcie akt sprawy klauzulą tajności "tajne" lub "ściśle tajne" albo wyłączenie wglądu do akt ze względu na nieistniejący i nieujawniony ważny interes państwowy, a co za tym idzie niewydanie postanowienia, o którym mowa w art. 74 § 2 k.p.a.,

albo

niedopuszczenie, jako dowodu, wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, oraz bezpodstawna i bezprawna odmowa uwzględnienia żądania strony, dotyczącego przeprowadzenia dowodu z całości akt postępowania konkursowego, która to okoliczność ma kluczowe znaczenie dla sprawy, a poprzez to naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego,

d) niedokonanie oceny sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego, a poprzez to wadliwość ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie,

e) wadliwe uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i nieuwzględnienie całości materiałów dowodowych i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, brak analizy i omówienia dowodów zgromadzonych w sprawie, a poprzez to brak uzasadnienia faktycznego i prawnego w części obejmującej dowody i zarzuty wskazane przez Skarżącego;

f) nierozpoznanie wniosku dowodowego zgłoszonego przez Skarżącego w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert, jak również w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, a co za tym idzie nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji dowodów z mających bardzo istotne znaczenie w sprawie - następujących dokumentów:

- z ofert wszystkich oferentów, których oferty nie podlegały odrzuceniu w konkursach ofert przeprowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w latach 2009 - 2012, których przedmiotem były świadczenia gwarantowane udzielane przez pielęgniarską opiekę długoterminową domową w ramach zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, oraz

- z harmonogramów wszystkich umów obecnie obowiązujących (ze szczególnym uwzględnieniem ww. umów), zawartych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, których przedmiotem są świadczenia gwarantowane udzielane przez pielęgniarską opiekę długoterminową domową w ramach zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, według ich brzmienia co najmniej na dzień 13 czerwca 2012 r. oraz na dzień 29 czerwca 2012 r.;

na okoliczność ustalenia treści harmonogramów załączonych do tych ofert i umów w celu ustalenia rzeczywistego zakresu stosowania przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wymogu, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 rozdziału III załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. Nr 140, poz. 1147 z późn. zm.). Brzmienie tego wymogu (przepisu), którego niespełnienie O. w [...] zarzuca skarżącemu i które stanowiło podstawę odrzucenia oferty skarżącego, nie uległo żadnym zmianom na przestrzeni tych lat;

3) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) przepisów ustawy o podstawach odrzucania ofert, a w szczególności jej art. 149 ust. 1 pkt 7,

b) przepisów ustawy o ocenie ofert (art. 148),

c) przepisów ustawy o prowadzeniu negocjacji z oferentami (art. 142 ust. 6),

d) przepisów o warunkach wymaganych od oferentów, w tym art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy oraz ust. 4 pkt 1 rozdziału III załącznika nr 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. Nr 140, poz. 1147, z późn. zm.) w brzmieniu ustalonym przez rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 23 grudnia 2010 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. 2010 r. Nr 255 poz. 1719),

jak również przepisów:

e) art. 134 ust. 1 ustawy, nakładającego na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz nakładających na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji,

f) art. 134 ust. 2 ustawy, nakładającego na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy, aby wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej były udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach,

g) art. 147 ustawy, nakładającego na Narodowy Fundusz Zdrowia obowiązek takiego prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy, aby kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania;

oraz

II. zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z kosztem uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm prawem przewidzianych.

Naruszenie zasad prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] i Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, uniemożliwiło skarżącemu:

- udział jego oferty w postępowaniu konkursowym na zasadach określonych w ustawie,

- uczestniczenie w negocjacjach na zasadach równych dla wszystkich pozostałych oferentów,

- dokonanie należytej oceny prawidłowości wszystkich czynności komisji konkursowej, a co za tym idzie,

- zawarcie z [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w zakresie objętym przedmiotowym postępowaniem konkursowym nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012, poz. 270, zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Kwestia udostępnienia wszystkich akt postępowania, w tym ofert innych uczestników postępowania konkursowego stronie biorącej udział w tym postępowaniu była przedmiotem rozważań w wielu orzeczeniach sądów administracyjnych. Należy wskazać na niejednolitość tego orzecznictwa. Obok bowiem wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, w których wyrażony został pogląd, że oferta konkurencyjnego świadczeniodawcy nie może w sposób nieograniczony podlegać ujawnieniu innym świadczeniodawcom, wobec czego nieudostępnienie akt nie jest działaniem naruszającym zasady prowadzenia postępowania konkursowego (patrz przywołany przez organ wyrok z dnia 16 marca 2011 r., wydany w sprawie II GSK 264/10) w ostatnim okresie ukształtowała się przeciwna linia orzecznicza, znajdująca odzwierciedlenie w takich wyrokach jak wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12 czy wyrok NSA z 6 marca 2013 r. w sprawie II GSK 1163/12 czy też wyrok NSA z 8 maja 2013 r., w sprawie II GSK 254/12, w których zajęte zostało stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne służy weryfikacji całości zaskarżonego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy z uwagi na treść art. 154 ust. 2 zd. 2 oraz ust. 7 ustawy o świadczeniach i nie ogranicza się jedynie do rozpatrzenia i oceny oferty składającego odwołanie z punktu widzenia zgodności z zasadami postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Z chwilą wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia komisji konkursowej stosuje się przepisy k.p.a. określające granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracyjny, którego dotyczą obowiązki sformułowane w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W postępowaniu tym organ realizując zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. i zasadę względnej jawności akt postępowania, wynikającą z art. 73 k.p.a. powinien udostępnić stronie na jej żądanie oferty innych świadczeniodawców, a także inne dokumenty tworzone w postępowaniu konkursowym po usunięciu danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa i danych osobowych po to, aby mogła sformułować stanowisko w sprawie i podjąć polemikę z rozstrzygnięciami wydanymi przez organy Funduszu.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w wymienionych wyżej wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanych w sprawach II GSK 121/12, II GSK 1163/12, II GSK 254/12 i przyjmuje go za własny.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał sformułowany w skardze zarzut naruszenia przez organy Funduszu art. 9 k.p.a., 10 § 1 k.p.a., 73 § 1 k.p.a., art. 74 § 1 k.p.a. oraz § 2 k.p.a., art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., art. 78 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 1 i 3 k.p.a. za zasadny.

Akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być przez organ włączone do akt postępowania administracyjnego, wszczętego na skutek odwołania strony stosownie do potrzeb tego postępowania.

Skoro strona w odwołaniu zarzuciła naruszenie przez organ I instancji wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej to organ powinien nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych podmiotów biorących udział w konkursie, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Odwołująca się strona ma prawo zapoznać się z aktami sprawy zgodnie z art. 73 k.p.a. Potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych można zaspokoić korzystając z innych odpowiednich regulacji prawnych np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r., nr 200, poz. 1447 ze zm.).

Kolejne uchybienie organu, jak trafnie wywodzi skarga dotyczy naruszenia art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., albowiem organ orzekający w sprawie nie rozpatrzył jej w całokształcie i nie rozpoznał wniosku dowodowego zgłoszonego przez skarżącego w odwołaniu od rozstrzygnięcia konkursu ofert jak i w odwołaniu od decyzji I instancyjnej a co za tym idzie nie przeprowadził postępowania dowodowego. Z ofert wszystkich oferentów, których oferty nie podlegały odrzuceniu w konkursach ofert przeprowadzonych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia w latach 2009-2012, których przedmiotem były świadczenia gwarantowane, udzielane przez pielęgniarską opiekę długoterminową domową w ramach zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej oraz z harmonogramów wszystkich umów obecnie obowiązujących (ze szczególnym uwzględnieniem ww. umów) zawartych przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia, których przedmiotem są świadczenia gwarantowane udzielane przez pielęgniarską opiekę długoterminową domową w ramach zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej, według ich brzmienia co najmniej na dzień 13 czerwca 2012 r. oraz dzień 29 czerwca 2012 r. na okoliczność ustalenia treści harmonogramów załączonych do tych ofert i umów w celu ustalenia rzeczywistego zakresu stosowania przez [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia wymogu, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 rozdziału III załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych w zakresu świadczeń pielęgnacyjnych i opiekuńczych w ramach opieki długoterminowej (Dz. U. nr 140, poz. 1147 z późn. zm.).

Z powyższych względów Sąd uznał, że skarżona decyzja nie może się ostać i podlega uchyleniu stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. Orzeczenie, jak w pkt 2 i 3 wyroku Sąd oparł na art. 152 i 200 p.p.s.a.

Wobec tego, że uchylenie zaskarżonej decyzji nastąpiło z przyczyn procesowych, Sąd uznał badanie zarzutów materialnoprawnych skargi za przedwczesne.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia przeprowadzi postępowanie dowodowe w kierunku wskazanym przez Sąd z zapewnieniem czynnego udziału skarżącej w postępowaniu i prawa wglądu do akt administracyjnych sprawy.