Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 753/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2014-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 9, art. 10, art. 8, art. 11, art. 77, art. 81, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 54 ust. 1 pkt 1 - 3, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 74 ust, 1, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 75 poz 690
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
article: par. 9 ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 października 2014 r. sprawy ze skargi M. K. i H. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym

i prawnym:

Wnioskiem z dnia 3.03.2014r., uzupełnionym pismem z dnia 10.03.2014r., M. i H. K. domagali się stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wójta Gminy z dnia [...], ustalającej – na wniosek B. i R. M. – warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcji sprzętu i urządzeń medycznych wraz z przyłączami infrastruktury technicznej na działce nr A, położonej w miejscowości C. W tym zakresie wskazano, że ww. rozstrzygnięcie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu nie ma nic wspólnego z zaistniałym w niniejszej sprawie stanem faktycznym i prawnym. Mianowicie, organ nie uwzględnił, że sąsiednie działki wnioskodawców graniczące z działką, na której planowana jest kwestionowana inwestycja, są z jednej strony zabudowane domem mieszkalnym z terenami przeznaczonymi na wypoczynek, a z drugiej strony znajduje się ogród z placem zabaw dla dzieci. Zaznaczono jednocześnie, że kwestionowana decyzja przewiduje przebudowę i zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego z przeznaczeniem na funkcję produkcyjną (produkcja sprzętu i urządzeń medycznych-rehabilitacyjnych), co oznacza że w otoczeniu zabudowy mieszkalnej ma odbywać się produkcja, związana z długotrwałą emisją hałasu o wysokim natężeniu. Ponadto przy pracach spawalniczych będzie dochodziło do emisji gazów o nieprzyjemnym zapachu i czarnym dymie. W konsekwencji spowoduje to w okresie wiosenno-letnim znaczne utrudnienie warunków życia. Wskazano jednocześnie, że budynek gospodarczy, który ma zostać przebudowany, to drewniana stodoła, której dostosowanie do możliwości prowadzenia m. in. prac spawalniczych wydaje się wręcz niemożliwe. Wnioskodawcy, powołując się na § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), wskazali że do skierowanej do nich ww. decyzji nie załączono wymaganych wyników analizy.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 17 pkt 1, art. 158 § 1, art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., odmówiło stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wójta Gminy z dnia [...] W uzasadnieniu wskazano, że w sytuacji, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – w granicach obszaru analizowanego występują budynki o funkcji produkcyjnej i usługowej, uznać należy, że wnioskowana inwestycja w zakresie planowanej funkcji nie jest sprzeczna z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym i nie godzi w zastany stan rzeczy. Ponadto dokonana w trybie nadzwyczajnym analiza i ocena akt wykazała jednoznacznie, że w sprawie zostały spełniony także m. in. warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i 5 ww. u.p.z.p. Zakwestionowana decyzja nie narusza także wymagań zawartych w art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutu o naruszeniu § 9 ww. rozporządzenia Kolegium wskazało, że analiza urbanistyczna, o której mowa w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, którą należy przeprowadzić przed sporządzeniem projektu decyzji o warunkach zabudowy obowiązkowo składa się z części tekstowej (opisowej) i części graficznej. Z kolei same, literalnie rzecz ujmując, odrębnie sformułowane, wyniki analizy (składające się z części tekstowej i graficznej) stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i nie ma żadnych przeszkód, by załącznikiem do decyzji była cała analiza (w części opisowej i graficznej), jeżeli tylko nie wpływa na umniejszenie czytelności, jednoznaczności decyzji administracyjnej. Jednocześnie sporządzoną w niniejszej sprawie analizę uznano za kompletną, spełniającą wszystkie ww. wymagania i nienaruszającą przepisów prawa, podkreślając że w aktach badanej sprawy faktycznie znajdują się część tekstowa i graficzna decyzji. Zdaniem Kolegium okoliczność, że załącznika decyzji nie stanowią wyniki analizy ale cała analiza, nie stanowi rażącego naruszenia prawa ani też istotnego naruszenia prawa. Co się zaś tyczy uciążliwości planowanego zakładu produkcji sprzętu i urządzeń medycznych Kolegium wyjaśniło, że w granicach obszaru analizowanego występuje wnioskowana funkcja usługowo-produkcyjna (zakłady Heko, stanowiące własność H. Koniecznego). Ponadto z treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że w ramach planowanej inwestycji nie przewiduje się obróbki metali ani tworzyw sztucznych, jako że istotą produkcji będzie wyłącznie montaż sprzętu i urządzeń medycznych, takich jak: łóżka, krzesła, wyciągi rehabilitacyjne, a uciążliwości związane z funkcjonowaniem zakładu nie przekroczą granic terenu inwestycji.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Kolegium złożyli M. i H. K., wskazując na naruszenie art. 7, art. 8, art. 9 i art. 77 K.p.a. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ww. rozporządzenia. W tym zakresie wnioskodawcy zakwestionowali ustaloną przez organ I instancji kontynuację funkcji produkcyjnej, wskazując na brak dokonania oceny sporządzonej w sprawie analizy funkcji. Podniesiono przy tym, że zarówno Wójt Gminy , jak i Kolegium nie zbadali dostępności przebudowanego budynku do drogi publicznej. Natomiast jako rażące naruszenie prawa strony wskazały na społeczno-gospodarcze skutki wywołane wadliwą decyzją oraz to, że nie otrzymały załączników decyzji o warunkach zabudowy – części tekstowej i graficznej. Ponadto w sprawie nie przeanalizowano, czy budynek objęty ustaleniem warunków zabudowy stanowi stodołę czy też budynek gospodarczy oraz nie przeprowadzono analizy warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi. Mając na względzie powyższe wnioskodawcy wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] i stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy.

W piśmie z dnia 24.06.2014r., skierowanym do Kolegium, M. i H. K. wskazali jako nieprawdziwą informację, że R. M. otrzymał środki finansowe z Powiatowego Urzędu Pracy na utworzenie jednego stanowiska pracy, które ma funkcjonować w budynku objętym decyzją o warunkach zabudowy. W oświadczeniu złożonym w dniu 8.05.2014r. w siedzibie Wojewody inwestor stwierdził bowiem, że w przyszłym zakładzie będzie zatrudniony wyłącznie inwestor i łączny czas jego przebywania w zakładzie w ciągu jednej zmiany roboczej będzie krótszy niż 2 godziny, przy czym wykonywane czynności będą miały charakter dorywczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. – zakwestionowaną decyzję własną, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i rozważania prawne przedstawione w tym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do argumentacji stron o wystąpienia skutków społeczno-gospodarczych wywołanych wadliwą decyzją wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jedynie stwierdza dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu z punktu widzenia przepisów prawa określonego rodzaju, nie przesądzając natomiast o możliwości jej realizacji. Bez znaczenia pozostaje przy tym zarzut dotyczący braku wyjaśnienia przez organy, czy przeznaczony do przebudowy istniejący budynek jest gospodarczym czy też stodołą – co wynika z definicji budynku gospodarczego zawartej w art. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.). Co się zaś tyczy zastrzeżeń o braku przeprowadzenia przez organy analizy warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, to Wójt Gminy w pkt 2.2 zakwestionowanego rozstrzygnięcia określił dla wnioskowanej inwestycji warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi – stosownie do dyspozycji przepisu art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Jeśli chodzi zaś o zarzut dotyczący wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej, to Kolegium uznało tę argumentację za nietrafną, wskazując że kontynuacja funkcji produkcyjnej jest zachowana, ponieważ w obszarze analizowanym występują budynki o funkcji produkcyjnej i usługowej. Podobnie, jeśli chodzi o wskazywany przez wnioskodawców brak spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., to zarzut ten nie mógł odnieść skutku, jako że działka objęta decyzją o warunkach zabudowy przylega bezpośrednio do drogi publicznej. Natomiast powoływane przez strony ograniczenia techniczne przejazdu pod budynkiem mieszkalnym na działce inwestorów stanowią kwestię, którą będzie badana dopiero w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę. Końcowo wskazano, że na wynik niniejszej sprawy nie ma żadnego wpływu podana przez wnioskodawców informacja o środkach finansowych z Powiatowego Urzędu Pracy na utworzenie stanowisk pracy, jak również nieprawidłowości stwierdzone na posesji inwestorów przez Straż Pożarną czy Urząd Gminy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli M.

i H. K., zarzucając decyzji Kolegium:

- naruszenie art. 7, 8, 9, 10, 11, 28, 77 , 81, 107 § 2 i 3 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., polegające na :

a) niedostatecznym wyjaśnieniu podstaw i przesłanek dotyczącej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy wydanej z rażącym naruszeniem prawa,

b) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności braku wzięcia pod uwagę faktycznej zabudowy w obrębie przebudowywanego budynku gospodarczego oraz nieustalenia właściwie wszystkich stron postępowania prowadzonego w zakresie warunków zabudowy – poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania inwestycji,

c) braku pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzona przez osobę posiadająca wymagane kwalifikacje jest prawidłowo przeprowadzona i nie przeprowadzeniu analizy jej sporządzenia – tak jak każdego innego dowodu w sprawie,

d) dowolności w wydaniu decyzji poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji i wyjaśnienie wszelkich wątpliwości wnioskodawców w zakresie braku załączników do decyzji Wójta Gminy oraz braku odpowiedniej analizy ochrony środowiska i zdrowia ludzi,

e) niedostatecznym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy,

f) wybiórczej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału oraz błędnych ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę rozstrzygnięcia, pozostających w opozycji do rzeczywistego stanu faktycznego,

g) braku przeanalizowania nieprzekazania do wiadomości skarżących wniosków wystosowanych w celu uzgodnienia wnioskowanego przedsięwzięcia (tj. przebudowy budynku gospodarczego) z właściwymi organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. – wobec czego skarżącym nie zapewniono czynnego udziału na każdym etapie postępowania;

- naruszeniu przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 61 ust. 1 u.p.z.p.,

b) § 3 i 9 ww. rozporządzenia z dnia 26.08.2003r.

Powołując się na powyższą argumentację skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja odpowiada przepisom prawa.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia w ramach tak zakreślonej właściwości Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Na wstępie podkreślić trzeba, że kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, utrzymująca w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy z dnia [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcji sprzętu i urządzeń medycznych. Zaznaczyć trzeba, że z wnioskiem o stwierdzenia nieważności decyzji organu I instancji (uzupełnionym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) wystąpili M. i H. K. (będący w niniejszej sprawie skarżącymi), wskazując przede wszystkim na:

1. rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a), dotyczące:

- art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.,

- przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie ma nic wspólnego z zaistniałym w niniejszej sprawie stanem faktycznym

i prawnym,

- społeczno-gospodarczych skutków wywołanych wadliwą decyzją,

2. brak otrzymania przez nich – w załączeniu do decyzji o warunkach zabudowy – wymaganych wyników analizy,

3. braku przeanalizowania przez organ I instancji:

- czy budynek objęty ustaleniem warunków zabudowy stanowi stodołę czy też budynek gospodarczy,

- warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych jest nadzwyczajnym, wyjątkowym środkiem weryfikacji takich rozstrzygnięć, stanowiącym odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasady trwałości decyzji. Z tego też względu zarówno w orzecznictwie, jak w doktrynie utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym z rażącym naruszeniem prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste naruszenie prawa. W tym zakresie powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować (por. wyrok NSA z dnia 4.07.1996r. o sygn. akt II SA 1621/95, LEX nr 30581, wyroki SN z dnia 22.10.1987r. o sygn. akt III CRN 314/87 publ. OSP z. 1 z 1989r., poz. 4 i z dnia 16.02.1994r. o sygn. akt III ARN 1/94 publ. OSN z. 1 z 1994 r. poz. 1). Inaczej mówiąc, rażące naruszenie prawa to naruszenie wyraźnej, nie budzącej wątpliwości normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego. Oczywistość naruszenia prawa polega na oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną Obowiązkiem zaś organu stwierdzającego nieważność decyzji – jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa – jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to ocenił jako rażące (wyrok NSA z dnia 21.10.1992r. o sygn. akt V SA 86/92 i V SA 436-466/92). Na tak rozumiane pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt 2 K.p.a. wskazywał także Sąd Najwyższy, który w uchwale z dnia 18 listopada 1993r. (sygn. akt III ARN 56/93, OSNC 1994/5/116) podkreślił, że rażące naruszenie prawa jest zjawiskiem o wyjątkowym charakterze (uzasadnia bowiem w konkretnej sprawie odstąpienie od ogólnej zasady stabilności ostatecznych decyzji administracyjnych), wymagającym przeprowadzenia szczególnie wnikliwego postępowania, uwzględniającego w pełni przepisy art. 7, 8 i 77 § 1 K.p.a., a także wypełniającego zawarte w art. 1 Konstytucji RP wskazanie o stosowaniu w praktyce zasad demokratycznego państwa prawnego i udowodnienia, dlaczego uznano je w konkretnej sprawie za rażące.

Uwzględniając powyższe, po dokonaniu analizy akt niniejszej sprawy, zasadnym jest stwierdzenie o braku podstaw by uznać, że Wójt Gminy , wydając decyzję o warunkach zabudowy, dopuścił się naruszenia prawa kwalifikowanego jako rażące.

Przechodząc do podstawy prawnej ww. decyzji organu I instancji wskazać trzeba, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy jest ona zgodna z przepisami łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Mając na względzie treść poszczególnych pozycji cyt. przepisu – w kontekście zarzutów stawianych przez M. i H. K. zarówno decyzji organu I instancji, jak i decyzjom organu wyższego stopnia – wskazać trzeba, że Kolegium, badając ww. decyzję o warunkach zabudowy, wskazało iż:

1. w granicach analizowanego obszaru dominuje zabudowa zagrodowa i mieszkalna jednorodzinna, przy czym znaczną część obszaru analizy zajmuje także funkcja usługowo-produkcyjna (zakłady H., należące do H. K.) oraz funkcja usługowa znajdująca się w południowym fragmencie obszaru (powyższe ilustruje mapa "Analizy funkcji i cech zabudowy" k. 27 akt administracyjnych); z tego też względu prawidłowo stwierdzono, że planowana na działce nr A inwestycja polegająca na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcji sprzętu i urządzeń medycznych:

a) stanowić będzie kontynuację funkcji produkcyjnej,

b) nie jest sprzeczna z funkcjami bezpośrednio sąsiadującymi (mieszkalnictwo jednorodzinne oraz produkcja, usługi), ponieważ w granicach wyznaczonego obszaru analizowanego istnieje przynajmniej jedna działka sąsiednia umożliwiająca określenie parametrów i cech zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia;

2. Wójt Gminy w decyzji z dnia [...] spełnił wymogi określone w:

a) art. 54 ust. 1 pkt 1-3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., określając w treści tego rozstrzygnięcia rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu i jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz zdrowia dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, a zwłaszcza obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz linie rozgraniczające teren inwestycji,

b) art. 61 ust. 1 pkt 2, pkt 3, pkt 4 i 5 u.p.z.p., wskazując w treści tego rozstrzygnięcia, że:

- teren planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej,

- istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego,

- teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi,

Co się zaś tyczy zgłaszanych przez skarżących zastrzeżeń co do braku przeanalizowania warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi wskazać trzeba, że Kolegium ustosunkowało się do tej kwestii, powołując się na konkretne rozwiązania zawarte w decyzji Wójta Gminy. Mianowicie, w pkt 2.2 tego rozstrzygnięcia określono dla wnioskowanej inwestycji warunki ochrony środowiska i zdrowia ludzi – stosownie do dyspozycji przepisu art. 54 pkt 2 lit. b u.p.z.p. Ustalając warunki w tym zakresie organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2010r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213 z 2010r., poz. 1397 ze zm.) wnioskowana inwestycja nie należy do grupy przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na stan środowiska. Niemniej przy projektowaniu i realizacji inwestycji należy zachować warunki wynikające z przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska zgodnie z którymi inwestor jest zobowiązany do oszczędnego korzystania z terenu (art. 74 ust. 1) i do ochrony gleby, zieleni, naturalnego ukształtowania terenu i stosunków wodnych (art. 75 ust. 1). W przypadku konieczności wycięcia drzew i krzewów na terenie w miejscach niezbędnych dla lokalizacji przedmiotowej inwestycji, na ich wycięcie lub przesadzenie wymagane jest oddzielne zezwolenie – zgodnie z wymogami ustawy z dnia 16.04.2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Ponadto Wójt Gminy zastrzegł, że:

- przyjęte rozwiązania projektowe winny gwarantować pełną ochronę gleby, wód podziemnych i atmosfery przed przedostawaniem się zanieczyszczeń powstających w trakcie realizacji i eksploatacji obiektu,

- planowane przedsięwzięcie nie może stwarzać zagrożenia dla zdrowia ludzi i oddziaływać niekorzystnie na chronione obiekty dziedzictwa kulturowego.

Jeśli chodzi o argumentację skarżących dotyczącą wystąpienia (negatywnych) skutków społeczno-gospodarczych wywołanych decyzją z dnia [...], to Kolegium słusznie wyjaśniło że w tym zakresie, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a jedynie stwierdza dopuszczalność zamierzenia inwestycyjnego wobec wskazanego terenu z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Co się zaś tyczy zarzutu o braku przeanalizowania, czy budynek objęty ustaleniem warunków zabudowy stanowi stodołę czy też budynek gospodarczy, to – jak prawidłowo wskazało Kolegium – argumentacja ta nie mogła odnieść skutku. W decyzji organu I instancji wyraźnie bowiem wskazano – bazując na danych z ewidencji gruntów i budynków (gdzie przeznaczony do przebudowy istniejący budynek jest oznaczony literą “g" - k. 14, 27) – że obiekt nazwany we wniosku inwestora “stodołą" jest w istocie budynkiem gospodarczym. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r. nr 75, poz. 690 ze zm.) budynkiem gospodarczym jest budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych.

Za nietrafny należy również uznać zarzut o naruszeniu § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 ze zm.) poprzez brak załączenia do skierowanej do skarżących decyzji wyników analizy. Zgodnie z tym przepisem decyzja o warunkach zabudowy zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1), przy czym załącznikiem do tej decyzji są wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną stanowią (ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (ust. 3).

W tym miejscu wskazać trzeba, że przy decyzji z dnia [...] – wbrew wymogowi cyt. § 9 ust. 2 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. – znalazł się jedynie załącznik graficzny nr 1 (k. 49), przy czym w pouczeniu w końcowej części tego rozstrzygnięcia poinformowano strony, że analiza (część tekstowa i graficzna) znajduje się w aktach sprawy (k. 51). Należy przy tym zwrócić uwagę, że na załączniku graficznym zaznaczono linie rozgraniczające teren planowanej inwestycji, stanowiące obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy, wymieniony w art. 54 ust. 3 u.p.z.p.

Mając na względzie powyższą nieprawidłowość wskazać trzeba, że pomimo iż doręczenie decyzji o warunkach zabudowy bez dołączonych do niej prawidłowo sporządzonych załączników stanowi naruszenie przepisów postępowania, to uchybienie to może nie mieć negatywnego wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20.10.2010r. o sygn. akt II SA/Po 399/10, LEX nr 754400). W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że opisane uchybienie procesowe nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wydanych w sprawie decyzji, jeżeli działanie organu w żaden sposób nie uszczupla praw strony, tj. gdy nie uniemożliwia jej wniesienia odwołania, po wtóre gdy w toku postępowania odwoławczego zapewniono stronie możliwość zapoznania się z materiałem sprawy, zatem i decyzją o warunkach zabudowy wraz z załącznikami oraz złożenie dodatkowych wyjaśnień (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.10.2009r. o sygn. akt IV SA/Wa 735/09, LEX nr 574172). Tak też stało się w niniejszej sprawie, w której organ I instancji pismem z dnia 23.08.2013r. zawiadomił strony o zgromadzeniu wszystkich dokumentów, materiałów i dowodów w toczącym się postępowaniu administracyjnym, informując je o prawie wypowiedzenia się w tym zakresie, jak również możliwości zapoznania się z ww. dowodami (k. 45). Jednocześnie, zdaniem Sądu, skoro w kwestionowanej decyzji Wójt Gminy poinformował strony, że analiza (część tekstowa i graficzna) pozostaje do wglądu w aktach sprawy (k. 51), brak jest podstaw by uznać brak doręczenia wyników analizy za istotną wadę decyzji, powodującą konieczność stwierdzenia jej nieważności (por. wyrok NSA o sygn. akt II OSK 1368/09z dnia 14.09.2010r., LEX nr 746492). Z tych też względów nie mógł odnieść skutku argument skarżących o braku przedstawienia w załączeniu do decyzji Wójta Gminy “wyników analizy", zwłaszcza że znajdująca się w aktach analiza (mająca przecież szerszy zakres od samych jej wyników) stanowi materiał w zupełności miarodajny dla ustalenia dopuszczalności realizacji planowanego przedsięwzięcia w zakresie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Natomiast o rażącym naruszeniu prawa w sprawie ustalenia warunków zabudowy można mówić jedynie wówczas, gdyby w aktach administracyjnych brak było w ogóle przeprowadzonej analizy, bądź też nie można byłoby w żaden sposób ustalić, jaki obszar został wzięty pod uwagę przy sporządzaniu analizy (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13.09.2010r. o sygn. akt II SA/Kr 597/10, LEX nr 753565). Nie budzi wątpliwości Sądu, że taka sytuacja nie występuje w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Jak słusznie bowiem zauważyło Kolegium, sporządzona na potrzeby ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia analiza funkcji i cech zabudowy (k. 27 – 29), o jakiej mowa w § 3 ww. rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. zawiera wszystkie niezbędne elementy, jakie winien ten dokument posiadać, jest czytelna, kompletna i nie narusza prawa. Mając na uwadze sposób wyznaczenia granic obszaru analizy (k. 27) brak również podstaw, aby podzielić zastrzeżenia skarżących o nieprawidłowym wyznaczeniu tego obszaru. Jak wynika bowiem z § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26.08.2003r. granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Ponadto w omawianej analizie właściwie udokumentowano jej autorstwo, wskazując że została sporządzana przez uprawnionego urbanistę i architekta, należącego do właściwego samorządu zawodowego (k. 27, 28), co w świetle poczynionych powyżej ustaleń o jej spójności i rzetelności daje rękojmię wykonania analizy przez osobę kompetentną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie wymogami prawa.

Mając na względzie powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja Kolegium została wydana z naruszeniem art. 7, 8, 9, 10, 11, 77, 81 K.p.a. Przypomnieć należy, że w postępowaniu nieważnościowym dokonuje się oceny ważności decyzji administracyjnej w oparciu o zgromadzony przed jej wydaniem materiał dowodowy i na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania. Zasadą jest zatem, że organ administracji publicznej w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie gromadzi nowych dowodów (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2.09.2009r. o sygn. akt IV SA/Wa 830/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń NSA). Organ ten ma jednak w postępowaniu o stwierdzenie nieważności obowiązek przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego przedmiotem jest ustalenie, czy stan faktyczny przyjęty przy wydaniu decyzji będącej przedmiotem postępowania "nieważnościowego" odpowiada prawdzie w świetle istniejącego w sprawie materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 7.03.2007r. o sygn. akt I OSK 845/06, LEX nr 344539). Tylko w takim kontekście można więc w rozpoznawanej sprawie rozważać naruszenie przez Kolegium przy wydaniu zaskarżonej decyzji art. 7 i 77 K.p.a.

Skoro zatem, jak wynika z całości powyższych rozważań – wydając zaskarżoną decyzję Kolegium przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w sposób zgodny z wymogami procedury administracyjnej oraz prawidłowo oceniło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest obarczona wadą prawną skutkującą koniecznością stwierdzenia jej nieważności – brak jest przesłanek do przyjęcia, że naruszyło ono art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten normuje bowiem pozytywne i negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności w przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W konsekwencji, mając na uwadze że Kolegium prawidłowo ustaliło stan faktyczny, a następnie w sposób niewadliwy dokonało subsumpcji tego stanu faktycznego do wynikających z art. 156 K.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności, brak jest podstaw by przyjąć, że proces decyzyjny stosowania tego przepisu przebiegł nieprawidłowo i zarazem, aby wieńcząca go zaskarżona decyzja była wadliwa.

Jeżeli zaś brak jest przesłanek do usunięcia z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, to tym samym nie można przyjąć, że wydając ją Kolegium naruszało unormowaną w art. 8 K.p.a. zasadę działania organu administracji w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów Państwa. Z zasady tej wynika obowiązek prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania w sposób przejrzysty, uczciwy i sprawiedliwy. Dotychczasowa analiza legalności działania Kolegium dokonana przez Sąd nie wykazała aby postępowanie o stwierdzenie nieważności jak i kończąca je decyzja naruszały mające w sprawie zastosowanie przepisy prawa. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazywało stronom postępowania mające w niniejszej sprawie zastosowanie przepisy oraz przyjęte za podstawę swoich decyzji ustalenia faktyczne, jak również pouczało strony o terminach i sposobach zaskarżenia wydanych decyzji. Działaniem tym Kolegium zabezpieczyło ochronę interesu prawnego stron postępowania. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Zarazem, mając na uwadze powyższe okoliczności, nie można przyjąć, aby w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją Kolegium nie postępowało w sposób przejrzysty i nie informowało stron o jego aspektach, tak prawnych jak i faktycznych, a tym samym, aby postępowanie to naruszało tak art. 8 jak i 9 K.p.a.

Odnosząc się do podnoszonego przez M. i H. K. argumentu o braku zapewnienia przez organy udziału w postępowaniu wszystkim stronom stwierdzić należy, że zarzut taki może odnieść skutek wyłącznie wtedy, gdy podnosi go strona wobec której dopuszczono się naruszenia art. 10 K.p.a., wykazując jednocześnie, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 16.10.2007r., sygn. akt: I OSK 1192/06, LEX nr 427561). Osobami takimi nie są skarżący, którym prawidłowo zapewniono udział w prowadzonym postępowaniu, doręczając wydane w sprawie decyzje oraz zawiadomienia o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

Podobnie skutku nie mógł odnieść zarzut skargi dotyczący braku poinformowania skarżących o postępowaniu uzgodnieniowym w postępowaniu prowadzonym przez Wójta Gminy . Jak wynika bowiem z akt administracyjnych (k. 36) pismem z dnia 06.08.2013r., doręczonym skarżącym w dniu 9.08.2013r. (k. 39), organ ten poinformował strony o przekazaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy organom uzgodnieniowym. Niezależnie od powyższego opisanym powyżej zawiadomieniem z dnia 23.08.2013r. (k. 45) organ I instancji poinformował strony o zgromadzeniu całego materiału dowodowego w rozpatrywanej sprawie.

Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.