Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2137/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 4, art. 29 ust. 4, art. 30c ust. 1, ust. 3 pkt 1, art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska (spr.) Sędzia NSA Maria Myślińska Sędzia del. WSA Jacek Czaja Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 9 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "E. T. P." Spółki z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. z dnia 23 sierpnia 2011 r. sygn. akt III SA/Po 585/11 w sprawie ze skargi "E. T. P." Spółki z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od "E. T. P." Spółki z o.o. w P. na rzecz Zarządu Województwa W. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011 r., sygn. akt III SA/Po 585/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę "E. T. P." Spółki z o.o. w P. na informację Zarządu Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej.

Ze stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji wynika, że pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r., Zastępca Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. poinformował "E. T. P." Spółkę z o.o. w P., że zgodnie z Regulaminem konkursu nr [...] dla Osi Priorytetowej I "Konkurencyjność przedsiębiorstw", Działanie 1.6 Rozwój sieci i kooperacji, realizowanego w ramach WRPO na lata 2007-2013, projekt pt. "Zachodni Klaster Tworzyw Sztucznych P. w D. - porozumienie na rzecz wspólnego rozwoju regionu i biznesu" został poddany ocenie merytorycznej przez Komisję Oceny Projektów, która zakończyła się wynikiem negatywnym. W wyniku oceny merytorycznej pod kątem spełniania kryteriów merytorycznych przyjętych przez Komitet Monitorujący projekt uzyskał łącznie 40,5 pkt, co stanowi 58,69 % maksymalnej liczby punktów możliwej do uzyskania. Zgodnie zaś z regulaminem konkursu projekty, które otrzymały mniej niż 60% maksymalnej do uzyskania liczby punktów, zostają odrzucone i nie podlegają dalszej ocenie.

W proteście skarżąca zarzuciła dokonanie oceny w sposób powierzchowny, przejawiający się w szczególności w pobieżnej analizie dokumentacji aplikacyjnej, co stanowi naruszenie art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. Nr 227, poz. 1658 ze zm.), dalej z.p.p.r., i czego konsekwencją było przyznanie rażąco niskiej liczby punktów za kryteria nr : 3, 5, 6, 7 i 9.

Komisja Odwoławcza Instytucji Zarządzającej WRPO orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] oddaliła protest. W uzasadnieniu szczegółowo odniosła się do przeprowadzonej przez organ I instancji oceny kryteriów 3, 5, 6, 7, 9 i stwierdziła, że przyznana przez Komisję Oceny Projektów ilość punktów jest adekwatna do stopnia atrakcyjności i sposobu zaprezentowania (jego szczegółowości i realności) przedsięwzięcia.

W skardze do sądu administracyjnego skarżąca zakwestionowała ocenę Komisji Odwoławczej sprowadzającą się do stwierdzenia o ogólnikowości twierdzeń zawartych w dokumentacji aplikacyjnej, co zdaniem Komisji nie pozwalało na przyznanie większej ilości punktów w ramach dokonanej oceny merytorycznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. oddalił skargę podając na wstępie, że ocena merytoryczna wniosków zgłoszonych w konkursie nr [...], w tym wniosku skarżącej została dokonana według Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Działania 1.6 Rozwój sieci i kooperacji, Etap II - Ocena merytoryczna, przyjętych przez Komitet Monitorujący [...] Regionalny Program Operacyjny WRPO uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2008 r. (ze zmianami z dnia 29 maja 2008 r., 29 września 2008 r., 11 grudnia 2008 r., 6 marca 2009 r., 25 września 2009 r. oraz 19 lutego 2010 r.).

Kryteria te - jako załącznik nr 1 do regulaminu konkursu nr [...] zostały opublikowane wraz ogłoszeniem o konkursie na stronie internetowej http://www.wrpo.wielkopolskie.pl, w związku z czym były one powszechnie dostępne dla wszystkich uczestników konkursu, którzy mieli także możliwość przeprowadzenia konsultacji w sprawach dotyczących konkursu i kryteriów wyboru projektów w specjalnym punkcie informacyjnym oraz drogą telefoniczną lub mailową, o czym również umieszczono informację na wskazanej stronie internetowej.

Przechodząc do oceny zaskarżonego aktu Sąd I instancji w szczególności nie podzielił zarzutu niezapełnienia przez Komisję Odwoławczą wymogu przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu oraz zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu, jak również nie stwierdził nieprawidłowości w zakresie dokonanej oceny merytorycznej w ramach kryteriów nr 3, 5, 6, 7 i 9. Informacja o wynikach oceny merytorycznej zawarta w piśmie Zastępcy Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa W. zawierała wskazanie średniej liczby punktów, jakie projekt uzyskał w ramach poszczególnych kryteriów oraz uzasadnienie dokonanej oceny z powołaniem się na opinie ekspertów, którzy dokonali weryfikacji projektu. Natomiast Komisja Odwoławcza należycie wyjaśniła, jak należy rozumieć poszczególne kryteria z odwołaniem się do wskazań wiedzy oraz zapisów dokumentacji programowej, stanowiących doprecyzowanie kryteriów. Argumentacja dotycząca ilości przyznanych punktów w ramach powyższych kryteriów wskazana przez Komisję Oceny Projektów została szeroko rozwinięta i uzupełniona przez Komisję Odwoławczą, która szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów skarżącej podniesionych w proteście oraz wyjaśniła w sposób wyczerpujący okoliczności, które zadecydowały o ilości przyznanych punktów oraz przyczyn, dla których, wbrew żądaniom skarżącej, niemożliwe było przyznanie wyższej/maksymalnej ilości punktów. Organ prawidłowo dokonywał oceny wyłącznie w oparciu o okoliczności wykazane we wniosku o dofinansowanie i dołączonej do niego dokumentacji aplikacyjnej, co jest zgodne z zasadą równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów wynikającej z art. 26 ust. 2 z.p.p.r.

Sąd nie podzielił też zarzutu dokonania oceny projektu w sposób nierzetelny i stronniczy, przejawiający się w powierzchownym przeanalizowaniu dokumentacji aplikacyjnej skarżącej. Weryfikacja merytoryczna danych wynikających z wniosku o dofinansowanie oraz dołączonej do niego dokumentacji aplikacyjnej (zarówno na etapie oceny przez Komisję Oceny Projektów jak i w ramach oceny przez Komisję Odwoławczą) była dokonywana przez ekspertów zewnętrznych posiadających specjalistyczną wiedzę z dziedzin dotyczących wsparcia pośredniego dla przedsiębiorstw oraz analizy ekonomicznej i finansowej projektów inwestycyjnych, co niewątpliwie daje gwarancję oparcia się na fachowej wiedzy i doświadczeniu w tym zakresie oraz zapewnia rzetelność i bezstronność dokonywanej oceny. Argumentacja przytoczona przez organ w ramach poszczególnych kryteriów jest przy tym w ocenie Sądu jasna, spójna, logiczna i wyczerpująca. Wbrew zarzutom skargi organ dokładnie przeanalizował treść dokumentacji aplikacyjnej, o czym świadczy w szczególności powołanie w uzasadnieniu orzeczenia konkretnych zapisów tejże dokumentacji, przy czym wyprowadził z niej wnioski, które nie pozwalały na przyznanie większej / maksymalnej liczby punktów w ramach poszczególnych kryteriów zakwestionowanych przez skarżącą, co nie oznacza naruszenia art. 31 ust. 1 z.p.p.r.

W ramach kryterium nr 3 "Osiągnięcie wartości wskaźników określonych we wniosku wpłynie na osiągnięcie docelowych wartości wskaźników działania" oceniono, iż osiągnięcie wartości wskaźników określonych we wniosku skarżącej wpłynie na osiągnięcie docelowych wartości wskaźników w sposób nieznaczny, wobec czego przyznano 2 punkty.

W pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała zarzucanego błędu w przyjętym przez Komisję Odwoławczą brzmieniu załącznika nr 3 do Szczegółowego Opisu Priorytetów (opisującego wskaźniki docelowe dla poszczególnych działań WRPO), zaś przytoczone przez Komisję Odwoławczą wnioski wynikające z tego załącznika w zestawieniu z jego treścią wskazują na ich poprawność. Ponadto kryterium nr 3 odwołuje się do docelowych wartości wskaźników działania, które - co jest bezsporne - nie były oszacowane w ramach Szczegółowego opisu priorytetów w wersji 4.5 obowiązującej w chwili składania wniosku o dofinansowanie. Oszacowanie to nastąpiło dopiero w grudniu 2010 r. W tym więc momencie uczestnicy konkursu zostali poinformowani o docelowych wartościach wskaźników działania, co nie oznacza pogarszania zasad konkursu, o którym mowa w art. 29 ust. 4 z.p.p.r. Sąd przyznał rację skarżącej, że takie niedookreślenie docelowych wartości wskaźników działania może budzić wątpliwości co do przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektu, ale tylko na etapie składania wniosku. Istotny jest jednak etap dokonywania oceny merytorycznej wniosku i na tym etapie te docelowe wartości wskaźników działania były już określone. Ponadto pozostawały one jednakowe dla wszystkich uczestników konkursu. Także ocena za kryterium nr 3 nie była powiązana z procentowym wypełnieniem wskaźnika przez poszczególne projekty, jak to przedstawia skarżąca. Powyższe oznacza, że nie doszło w tym zakresie do zarzucanego naruszenia zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów oraz zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów. W ocenie dokonanej w ramach kryterium nr 3 uwzględniono wskaźniki podane przez skarżącą, przy czym uznano, że wpłyną one na osiągnięcie wskaźników docelowych jedynie w nieznacznym stopniu (co uzasadniało przyznanie 2 punktów), a nie w stopniu umiarkowanym (4 pkt) czy wyraźnym (9 pkt). O takiej ilości przyznanych punktów zadecydowała przy tym nie - jak uważa skarżąca - niedostateczna ilość podanych wskaźników, lecz niedostateczne ich określenie (poprzez szczegółowy opis uwzględniający stopień ich osiągnięcia), a w konsekwencji niewystarczające uprawdopodobnienie ich osiągnięcia przez zgłoszony projekt.

Za kryterium nr 5 "Wstępując do sieci / powiązania / kooperacji przedsiębiorca odniesie korzyść" projekt oceniono na 4,5 pkt na 9 możliwych, natomiast za kryterium nr 6 "Znajomość potrzeb grupy docelowej - przedsiębiorców wchodzących w skład sieci / powiązania / kooperacji - wykazano faktyczną potrzebę stworzenia / rozwoju takiej sieci / powiązani / kooperacji" projekt uzyskał 5 pkt na 12 możliwych.

Sąd zwrócił uwagę, że określone przez skarżącą w dokumentacji aplikacyjnej korzyści wynikające z powiązania kooperacyjnego zostały uwzględnione przez organ w ramach kryterium nr 5 i uznane zostały za hipotetyczne a nie konkretne, dlatego też nie uznano ich – jak chciałaby skarżąca – za "znaczne" i w konsekwencji oceniono je 4,5 pkt na 9 możliwych, przy czym dokładnie wyjaśniono przyczyny braku możliwości przyznania większej / maksymalnej liczby punktów, co wbrew zarzutom skargi nie oznacza, że dokonana ocena jest nierzetelna.

Jeśli chodzi o kryterium nr 6, słusznie organ uznał, że konieczne jest podanie konkretnych i precyzyjnych a nie ogólnikowych wyników badań, z których można wyprowadzić argumenty przemawiające za potrzebą konkretnego – planowanego w ramach projektu klastra, jak również że dla wykazania faktycznej potrzeby rozwoju konkretnego powiązania niezbędne jest wykazanie znajomości potrzeb grupy docelowej - ich deficytów i niedoborów. Natomiast skarżąca nie wykazała tego rodzaju potrzeb podmiotów, które mają być uczestnikami klastra.

W ramach kryterium nr 7 "Realizacja projektu przyczyni się do rozwoju systemu wymiany informacji, współpracy i transferu wiedzy między jednostkami naukowymi i innymi podmiotami aktywnymi w obszarze innowacji, a przedsiębiorstwami" projekt otrzymał 5 punktów na 12 możliwych, gdyż słusznie uznano, że projekt opiera się na słabo uprawdopodobnionych założeniach. Skarżąca sama przyznała, że odnośnie współpracy z jednostkami naukowymi posiada formalne porozumienie jedynie z Uniwersytetem Ekonomicznym, nie przedstawiła dowodów na tego rodzaju porozumienie z Politechniką Poznańską, czy ewentualnie innymi jednostkami naukowymi, co osłabia prawdopodobieństwo rzeczywistej współpracy z nimi. Nie skonkretyzowała też dostatecznie, na czym ma polegać udział poszczególnych jednostek naukowych we współpracy z przedsiębiorstwami. Natomiast w ramach kontroli sądowoadministracyjnej nie mogły być w tym zakresie uwzględnione dokumenty i okoliczności powołane dopiero w skardze, a brak było podstaw do zastosowania art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Za kryterium nr 9 "Wpływ działań założonych w projekcie na promocję sieci / powiązania / kooperacji" przyznano 3 punkty na 6 możliwych, wskazując, że w projekcie przedstawiono jedynie hipotetyczne działania promocyjne. Sąd pierwszej instancji poparł stanowisko organu, że niewystarczające jest podanie jedynie hipotetycznych, potencjalnych działań promocyjnych i sposobów ich realizacji. Konieczna jest ich konkretyzacja poprzez wskazanie planowanych czy zamierzonych działań w odniesieniu do danego projektu dla uprawdopodobnienia ich rzeczywistej realizacji.

Sąd I instancji nie zgodził się też z zarzutem skargi, że istotne w sprawie kryteria wyboru projektów w ramach działania 1.6 zostały sformułowane w sposób zbyt ogólny i nieprecyzyjny. Kryteria wyboru projektów muszą być sformułowane na tyle ogólnie, by umożliwiały porównanie wszystkich zgłoszonych projektów dotyczących różnych przedsiębiorców i różnych sfer działalności gospodarczej, a te, w ocenie Sądu I instancji są dostatecznie jasne i czytelne dla potencjalnych uczestników konkursu, którzy są podmiotami profesjonalnymi w zakresie prowadzonej przez siebie działalności. Wszelkie niezbędne wskazówki interpretacyjne zostały także zawarte w samym wniosku o dofinansowanie oraz dokumentacji aplikacyjnej i programowej (w tym w szczególności w Szczegółowym Opisie Priorytetów WRPO na lata 2007-2013).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła "E. T. P." Spółka z o.o. w P., zaskarżając go w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów :

1) prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 29 ust. 4 i art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 2 z.p.p.r. w zw. z art. 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że skonkretyzowanie przez organ wskaźników produktu i rezultatu w trakcie realizacji konkursu nie oznacza naruszenia obowiązku zapewnienia równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów i stanowiło przejaw stosowania przez zaskarżony organ przejrzystych reguł przy ocenie projektów,

b) błędną wykładnię art. 31 ust. 1 z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że ocena projektu skarżącej została dokonana w sposób rzetelny i nienaruszający postanowień dokumentacji konkursowej i przepisów prawa;

2) postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 30c ust. 1 z.p.p.r. w zw. z art. 1, art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarga złożona przez skarżącą do WSA w Po. dotyczyła informacji Zarządu Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie w ramach WRPO, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być jedynie informacja o negatywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego przewidzianego w ramach systemu realizacji programu operacyjnego,

b) art. 134 § 1 w zw. z art. 1, art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. poprzez wyjście w zaskarżonym rozstrzygnięciu poza granice rozpoznawanej sprawy,

c) art. 1, art. 3 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z ust. 2 z.p.p.r. poprzez niedostrzeżenie przez WSA w P., że ocena projektu skarżącej spółki została dokonana w oparciu o reguły oceny projektu, które nie spełniają wymogu przejrzystości i zasady równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu.

W związku z powyższym wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w P., o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy podczas nieobecności skarżącej lub jej pełnomocnika.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podkreśliła, że wniosek o dofinansowanie został złożony przez skarżącą spółkę w dniu 1 lipca 2011 r., i w tym dniu zakończył się nabór wniosków w przedmiotowym konkursie. Jej zdaniem, najpóźniej w dniu zakończenia naboru wniosków o dofinansowanie powinny zostać określone (dookreślone) i opublikowane wszystkie czynniki, które instytucja zarządzająca będzie brała pod uwagę przy ocenie wniosków o dofinansowanie. W przypadku zaś ogłoszenia tychże informacji tuż przed zamknięciem naboru wniosków o dofinansowanie, spełnienie zasad wyartykułowanych w art. 26 ust. 2 z.p.p.r. wymagałoby przedłużenia przez instytucję zarządzającą terminu do składania wniosków o dofinansowanie. Tylko w ten sposób może zostać spełniona zasada przejrzystości reguł w zakresie ubiegania się o dofinansowanie, i związany z nią zakaz pogarszania zasad konkursu w trakcie jego obowiązywania (art. 26 ust. 2 w zw. z art. 29 ust. 4 z.p.p.r.). Natomiast w rozpoznawanej sprawie w dniu składania przez skarżącą wniosku o dofinansowanie opublikowany był załącznik nr 3 do Szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego WRPO – Tabela wskaźników produktu i rezultatu na poziomie działania, w którym w zakresie wskaźników produktu i rezultatu dotyczącego konkursu, w którym aplikuje skarżąca wskazano, że zakładana docelowa w roku 2013 (a więc wartość stanowiąca punkt odniesienia do przyznania danej liczby punktów) "wartość zostanie oszacowana w 2010 r. w ramach ewaluacji" (wersja 4.5. Szczegółowego opisu priorytetów). Wskazane wartości wskaźników produktu i rezultatu zostały tymczasem skonkretyzowane przez instytucję zarządzającą dopiero w grudniu 2010 r., co nastąpiło poprzez dokonanie zmian w Szczegółowym opisie priorytetów programu operacyjnego i przyjęciu jego wersji nr 5.0. Poprzednia wersja (4.5) Szczegółowego opisu priorytetów została zatem uchylona i zastąpiona wersją 5.0, co oznacza, że zaskarżony organ dokonał w trakcie konkursu zmiany zasad konkursu. W ten sposób doszło do naruszenia zasady przejrzystości reguł. Źródłem tego uchybienia nie było natomiast, jak tego poszukiwał Sąd I instancji, samo dokonanie zmian wersji załącznika nr 3 do Szczegółowego opisu priorytetów, a okoliczność, że w dniu rozpoczęcia konkursu wartości docelowe wskaźników rezultatu i produktu nie były jeszcze ustalone i opublikowane. Zdaniem skarżącej, przepisy składające się na system realizacji programu operacyjnego (zatem i załącznik nr 3 do Szczegółowego opisu priorytetów) stanowią źródło prawa w szerokim tego słowa znaczeniu, co oznaczać musi, że konieczną przesłanką ich wejścia w życie jest ich podjęcie i opublikowanie w prawem przewidziany sposób, to znaczy, że ostatecznym terminem, w którym musiały być opublikowane wartości wskaźników rezultatu i produktu, był dzień zakończenia naboru wniosków o dofinansowanie, stosownie do art. 29 z.p.p.r.

Odnosząc się do oceny merytorycznej wniosku Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął, że punktowe wyniki oceny odpowiadają poziomowi wykazania przez skarżącą spełnienia kryteriów oceny.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że na rozstrzygnięciu zaskarżonego wyroku WSA w P. mogło zaważyć uchybienie polegające na tym, że Sąd I instancji przyjął, że przedmiotem zaskarżenia złożonej mu skargi była informacja Zarządu Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], podczas gdy z przepisu art. 30c ust. 1 z.p.p.r. w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. wynika jednoznacznie, że skarga do WSA przysługuje od informacji o negatywnym rozpatrzeniu środka odwoławczego przewidzianego w systemie realizacji programu operacyjnego. Tymczasem z sentencji zaskarżonego wyroku oraz jego uzasadnienia wynika, że rozważania Sądu dotyczyły bezpośrednio informacji Zarządu Województwa W. z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Ponadto wyjaśnił, iż w konkursie nr [...] obowiązywała wersja 4.3 Szczegółowego Opisu priorytetów W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Ostatnia aktualizacja tego dokumentu nastąpiła w dniu [...] marca 2010 r. Ocena projektów złożonych w konkursie nr [...] dla Działania 1.6. " Rozwój sieci i kooperacji" została zatem przeprowadzona na podstawie dokumentów, jakie obowiązywały na moment ogłoszenia konkursu tj., na dzień 31 marca 2010 r. Wskazane przez skarżącą wersje dokumentu 4.5 i 5.0 dotyczyły innego konkursu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 p.p.s.a. – zarówno naruszeniu prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia prawa formalnego wymienione w pkt 2 a, b i c petitum skargi kasacyjnej, nie znajdują potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Wynikiem postępowania konkursowego są oceny projektów podmiotów ubiegających się o dofinansowanie, nie zaś informacje o wynikach tego postępowania (art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r.). Przedmiotem kontroli w postępowaniu odwoławczym jest więc ocena projektu, a przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego jest negatywny wynik procedury odwoławczej, a zatem stanowisko organu odwoławczego, podtrzymujące negatywną oceną projektu. Pismo z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] podpisane przez Zastępcę Dyrektora Departamentu Wdrażania Programu Regionalnego Urzędu Marszałkowskiego Województwa W., dotyczyło informacji o negatywnej ocenie merytorycznej projektu przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów. W piśmie tym pouczono wnioskodawcę o możliwości wniesienia protestu, zgodnie z art. 30a-30g z.p.p.r. Na skutek wniesienia protestu projekt został poddany powtórnej ocenie przez Komisję Odwoławczą Instytucji Zarządzającej WPRO, która orzeczeniem z dnia [...] czerwca 2011 r., podtrzymała wyniki pierwotnej oceny merytorycznej projektu. Następnie wnioskodawca wniósł skargę do sądu administracyjnego przewidzą w art. 30c ust. 1 ustawy. Ustawa nie określa jasno przedmiotu zaskarżenia i przedmiotu kontroli sądowej. Z art. 30c ust. 1 wynika, że zaskarżeniu do sądu podlega wynik procedury odwoławczej, natomiast art. 30c ust. 1 pkt 1 wskazuje, że sąd bada i weryfikuje ocenę projektu. Zatem negatywny wynik procedury odwoławczej to powtórna ocena projektu i o takiej ocenie traktuje art. 30c ust. 3 pkt 1 z.p.p.r. Wyrok WSA w P. spełnia te kryteria oceny, odnosi się bowiem do orzeczenia Komisji Odwoławczej. Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się zarówno do oceny merytorycznej przeprowadzonej przez Komisję Oceny Projektów oraz Komisję Odwoławczą, szczegółowo ustosunkowując się do zarzutów skargi. Nie można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że dokonał kontroli zgodności z prawem innego rozstrzygnięcia, niż to które było objęte skargą. Przedmiot postępowania sądowego stanowił niewątpliwie negatywny wynik procedury odwoławczej. Zarzut sformułowany w pkt 2 c petitum również należy uznać za nieusprawiedliwiony. Ocena projektów w konkursie nr [...], ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, dla Działania 1.6 Rozwój sieci i kooperacji, została dokonana na podstawie kryteriów wyboru projektów jednakowych dla wszystkich potencjalnych beneficjentów, zawartych w Szczegółowym opisie priorytetów W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013. Dokument ten został przyjęty przez Zarząd Województwa w wersji jednolitej w dniu 6 marca 2009 r. (ze zmianami w dniu 9 kwietnia 2009 r., 24 kwietnia 2009 r., 28 maja 2009 r., 9 lipca 2009 r., 20 sierpnia 2009 r., 28 września 2009 r., 23 października 2009 r., 21 grudnia 2009 r., 7 stycznia 2010 r., 28 stycznia 2010 r., 26 lutego 2010 r. oraz 26 marca 2010 r.). W dniu 26 marca 2010 r. Zarząd Województwa W. przyjął Uchwałą nr [...], kolejną wersję Szczegółowego opisu priorytetów WRPO na lata 2007-2013 (wersja 4.3 dokumentu). Ocena projektów była przeprowadzona w oparciu o ww. wersję dokumentu, który został wskazany w ogłoszeniu o naborze wniosków na moment ogłaszania konkursu tj., dzień 31 marca 2010 r. Zatem kryteria oceny zostały w odpowiednim czasie i w odpowiedni sposób ogłoszone, zapewniając wymogi przejrzystości i równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów w ramach programu. Kolejne wersje Uszczegółowienia WPRO 4.5 i 5.0 nie dotyczyły przedmiotowego konkursu (strona internetowa http:/www.wrpo wielkopolskie.pl). Zmiana wartości docelowych wskaźników działania dotycząca kryterium nr 3 nie spowodowała zatem zmiany warunków konkursu, bowiem poszczególne parametry są poddawane okresowej ewaluacji. Stosowny zapis, że dana wartość zostanie oszacowana w 2010 r. w ramach ewaluacji znajdował się w Uszczegółowieniu WPRO-wersja 4.3. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, na etapie dokonywania oceny merytorycznej docelowe wartości wskaźników działania były określone i pozostawały jednakowe dla wszystkich uczestników konkursu.

Zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest wykładni przepisów art. 29 ust. 4 i 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 z.p.p.r. poprzez przyjęcie, że skonkretyzowanie przez organ wskaźników produktu i rezultatu w trakcie realizacji konkursu nie oznacza naruszenia obowiązku zapewnienia równego dostępu do pomocy wszystkich kategorii beneficjentów oraz wymogu przejrzystości reguł przy ocenie projektów, nie znajduje potwierdzenia. Realizując prawidłowo program, instytucja zarządzająca zobowiązana jest m.in. do przygotowania szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego oraz jego zmian (art. 26 ust. 1 pkt 2), wyboru zgłoszonych w ramach programu projektów do dofinansowania na podstawie kryteriów zatwierdzonych przez Komitet Monitorujący (art. 26 ust. 1 pkt 3 i 4) oraz określenia systemu realizacji programu operacyjnego, na który składają się zasady i procedury, obowiązujące w trakcie realizacji strategii rozwoju, a także środki odwoławcze przysługujące wnioskodawcom w trakcie naboru projektów (art. 26 ust. 1 pkt 8). Wykonywanie powyższych zadań musi uwzględniać wskazaną zasadę równości i przejrzystości, zaś jak wynika z charakteru tych zadań, obejmują one zarówno etap wstępny realizowania programu, jakim jest opis priorytetów wskazujący na podmioty uprawnione do składania wniosków, jak też dalsze etapy, to jest ustalania kryteriów i wyboru projektów w oparciu o zatwierdzone kryteria. Zarzut naruszenia przez instytucję zarządzającą zasady równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów lub zasady przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów musi znajdować oparcie w określonym wadliwym działaniu instytucji zarządzającej podejmowanym w ramach zadań wymienionych w art. 26 ust. 1 ustawy. W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 2, 3 i 4 ustawy powiązał go z art. 29 ust. 4, stwierdzając, że instytucja zarządzająca dokonała zmian zasad konkursu nr [...] dla Działania 1.6 w trakcie jego trwania, polegających na wprowadzeniu zmian do Załącznika nr 3 do Szczegółowego opisu priorytetów WRPO na lata 2007-2013 (Uszczegółowienie WRPO) – Tabela wskaźników produktu i rezultatu na poziomie działania (wersja 4.5 dokumentu). Wskazane wartości wskaźników produktu i rezultatu, zdaniem skarżącego, zostały skonkretyzowane przez instytucję zarządzającą dopiero w grudniu 2010 r., poprzez wprowadzenie zmian w Szczegółowym opisie priorytetów programu operacyjnego i przyjęciu jego wersji nr 5.0., co oznacza, że w dniu rozpoczęcia konkursu wartości docelowe wskaźników rezultatu i produktu nie były jeszcze ustalone i opublikowane. Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że zgodnie z ogłoszeniem na stronie internetowej o naborze wniosków konkursowych do edycji nr [...] na Działanie 1.6 Rozwój sieci i kooperacji, dokumentem obowiązującym dla wszystkich wnioskodawców był Szczegółowy opis priorytetów W. Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2007-2013, przyjęty przez Zarząd Województwa W. w wersji jednolitej w dniu 6 marca 2009 r. Dokument ten był wielokrotnie zmieniany. W dniu 26 marca 2010 r. Zarząd Województwa W. przyjął Uchwałą nr [...], kolejną wersję uszczegółowienia opisu priorytetów (wersja 4.3 dokumentu). Ocena projektów dokonana w ramach konkursu nr [...], mimo wielokrotnych aktualizacji Uszczegółowienia WPRO, była przeprowadzona na podstawie tej wersji dokumentu, który był wskazany w ogłoszeniu o naborze wniosków. Należy dodać, że poszczególne parametry (dane) są poddawane okresowej ewaluacji na określonym etapie wdrażania programu i w miarę możliwości modyfikowane, co nie oznacza zmiany warunków konkursu w czasie jego trwania. Zgodnie z Wytycznymi nr 2 w zakresie szczegółowego opisu priorytetów programu operacyjnego, zatwierdzonymi przez Ministra Rozwoju Regionalnego w dniu 13 marca 2007 r., "tabela określająca wskaźniki docelowe powinna przedstawiać wartości wskaźników produktu (ewentualnie rezultatu) w dowolnie określonym przez IZ horyzoncie czasowym". W tej sytuacji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 29 ust. 4 ustawy odnoszący się do pogorszenia zasad konkursu nr [...] dla Działania 1.6, w trakcie jego trwania, czy też nałożenia na podmioty ubiegające się o dofinansowanie dodatkowych obowiązków.

Zarzut naruszenia przepisu art. 31 ust. 1 z.p.p.r., polegający na błędnej wykładni, poprzez przyjęcie, że ocena projektu skarżącej spółki została dokonana w sposób rzetelny i nienaruszajacy postanowień dokumentacji konkursowej i przepisów prawa nie mógł odnieść zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku. Z treści art. 31 ust. 1 ustawy wynika, że w celu zapewnienia rzetelnej i bezstronnej oceny projektów w procesie wyboru projektów do dofinansowania mogą uczestniczyć eksperci posiadający specjalistyczną wiedzę lub umiejętności z poszczególnych dziedzin objętych programem operacyjnym. W uzasadnieniu wyroku Sąd dokonał prawidłowej wykładni tego przepisu wskazując, że ocena projektów winna być rzetelna i bezstronna. Merytoryczna weryfikacja projektu następuje według zasad wartościujących. Wynik takiej oceny powinien być należycie uzasadniony, ze szczególnym wyjaśnieniem okoliczności, które zadecydowały o przyznanej ilości punktów w ramach poszczególnych kryteriów. Sądowa kontrola sprowadza się do zbadania, czy dokonana ocena projektu nie narusza powyższych reguł. Według takiego wzorca Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności orzeczenia Komisji Odwoławczej z dnia [...] czerwca 2011 r. Stwierdził bowiem, że Komisja Odwoławcza należycie wyjaśniła, jak rozumieć poszczególne kryteria z odwołaniem się do wskazań wiedzy oraz zapisów dokumentacji programowej, stanowiących doprecyzowanie kryteriów. Argumentacja dotycząca ilości punktów przyznanych w ramach kryteriów wskazana przez Komisję Oceny Projektów została szeroko rozwinięta i uzupełniona przez Komisję Odwoławczą, która szczegółowo ustosunkowała się do zarzutów skarżącej podniesionych w proteście oraz wyjaśniła w sposób wyczerpujący, jakie okoliczności zadecydowały o ilości przyznanych punktów oraz wskazała przyczyny, z powodu których niemożliwe było przyznanie wyższej ilości punktów. Organ dokonywał oceny wyłącznie na podstawie danych wykazanych we wniosku o dofinansowanie i dołączonej do niego dokumentacji aplikacyjnej, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 26 ust. 2 ustawy, to jest równego dostępu do pomocy wszystkich beneficjentów oraz zapewnienia przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów. Stawiając zarzut mylnego rozumienia normy prawnej skarżący w istocie kwestionował ustalenia faktyczne polegające na przyznaniu zbyt niskiej punktacji z tytułu spełnienia kryteriów nr 3,5,6,7 i 9, w stosunku do przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej. Należy jednak podkreślić, że wszystkie przytoczone przez skarżącą uzasadnienia i opisy odnoszące się do zakwestionowanych kryteriów zostały zweryfikowane przez Komisję Odwoławczą. Natomiast rzetelność i bezstronność oceny projektów zapewnili eksperci zewnętrzni posiadający specjalistyczną wiedzę z dziedzin dotyczących wsparcia pośredniego dla przedsiębiorstw oraz analizy ekonomicznej i finansowej projektów inwestycyjnych. Argumentacja przytoczona przez Komisję Odwoławczą nie została podważona w skardze kasacyjnej, co w rezultacie czyni nieusprawiedliwionym zarzut naruszenia art. 31 ust. 1 ustawy. W uzasadnieniu tego zarzutu autor skargi kasacyjnej ograniczył się do twierdzenia, że przyznana punktacja z tytułu spełnienia danych kryteriów jest zbyt niska w stosunku do przedłożonej dokumentacji aplikacyjnej. Nie wykazał również jakie uchybienia popełnił Sąd, dokonując kontroli rozstrzygnięcia Komisji Odwoławczej, poprzestając na uwadze, iż ustalenia organu zostały przyjęte "apriorycznie". W związku z tym należy wskazać, że przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie stanowią jeden z niezbędnych elementów konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (art. 176 p.p.s.a.), którego wadliwość prowadzi do wyłączenia możliwości dokonania kontroli zaskarżonego wyroku przez pryzmat sformułowanego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 30e z.p.p.r., skargę kasacyjną oddalił, jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.