Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2225/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 ust. 3 i ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 18 poz 177
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
article: art. 146 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędzia del. WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Lublina od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 44/14 w sprawie ze skargi S. C. na akt Prezydenta Miasta Lublina z dnia 11 października 2013 r. nr KM.RP.IV.5410.2.158.2013 w przedmiocie odmowy zwrotu pobranej przez organ opłaty za wydanie karty pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 44/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi S. C. na odmowę zwrotu pobranej przez organ opłaty za wydanie karty pojazdu, uchylił zaskarżony akt i uznał obowiązek Prezydenta Miasta Lublina dokonania na rzecz S. C. zwrotu kwoty 925 zł stanowiącej część opłat uiszczonych za wydanie karty pojazdu nr [...].

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 22 sierpnia 2013 r. S. C. wystąpił do Prezydenta Miasta Lublina z wnioskiem o stwierdzenia uprawnienia do otrzymania zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu, seria i nr [...], dotyczącej samochodu P. o numerze rejestracyjnym [...]. W przedmiotowym piśmie wnioskodawca powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz na orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. C-134/07.

W odpowiedzi na powyższy wniosek, pismem z dnia 11 października 2013 r. Prezydent Miast Lublina odmówił zwrotu określonej przez wnioskującego części opłaty za wydanie karty pojazdu.

Następnie, wobec nieustosunkowania się przez organ do wezwania z dnia 25 października 2013 r. do usunięcia naruszenia prawa, pismem z dnia 18 grudnia 2013 r. S. C. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na akt Prezydenta Miasta Lublina. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu oraz uznanie obowiązku organu dokonania na jego rzecz zwrotu kwoty 925 zł, stanowiącej część opłaty za wydanie karty pojazdu. W skardze zainteresowany podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. art. 6, 7, 8, 77 § 1 i 4 k.p.a. oraz naruszenia prawa materialnego, poprzez zastosowanie w przedmiotowej sprawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 18, poz. 177 - dalej jako rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r.) w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, ze zm. - jako p.r.d.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Lublina wniósł o jej oddalenie podnosząc, że wydanie karty pojazdu i uiszczenie opłaty miały miejsce w okresie obowiązywania rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., zaś rozporządzenie to nie było przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, że opłata za kartę pojazdu została zawyżona o 925 zł. Organ stwierdził ponadto, że nie dokona zwrotu opłaty za kartę pojazdu, z uwagi na przedawnienie z dniem 6 września 2012 r. roszczenia o jej zwrot.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie i na podstawie art. 146 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.) orzekł wyrokiem jak na wstępie.

W motywach rozstrzygnięcia Sąd Wojewódzki powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (publik. ONSAiWSA 2008/2/21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazał, iż obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały i wynikają wprost z przepisów prawa, to jest z art. 77 ust. 3 p.r.d. Z kolei wysokość opłaty precyzyjnie określało rozporządzenie wydane na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 77 ust. 4 pkt 2 p.r.d. W tych okolicznościach nie mógł znaleźć zastosowania art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), w którym zawarto normę intertemporalną, według której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta dotyczy wyłącznie spraw będących w toku w dniu wejścia ustawy w życie, a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał przed dniem wejścia w życie ustawy decyzyjnego trybu załatwienia. W związku z tym Sąd pierwszej instancji przychylił się do dominującego aktualnie w orzecznictwie stanowiska, w myśl którego przepisy ustawy o finansach publicznych nie mogą mieć zastosowania do czynności związanych ze zwrotem opłaty pobranej za wydanie karty pojazdu, jeśli czynność pobrania tej opłaty miała miejsce przed wejściem w życie tej ustawy. Takie stanowisko prezentowane jest w licznych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego (na przykład wyroki: z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2105/12, z dnia 19 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2091/12, z dnia 12 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 818/12, z dnia 21 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 1282/12).

Sąd Wojewódzki podniósł, iż w badanej sprawie sporna opłata została pobrana w 2002 r., co skutkowało zastosowaniem dotychczasowych zasad co do formy orzekania o jej zwrocie lub odmowie zwrotu – czynność materialno-techniczna.

Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności żądania skarżącego zwrotu nadpłaconej opłaty za kartę pojazdu Sąd pierwszej instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu był art. 77 ust. 3 p.r.d. Wysokość opłaty w dacie jej pobrania określał § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r., w myśl którego za wydanie karty pojazdu dla pojazdu niedopuszczonego do ruchu lub dopuszczonego do ruchu czasowo albo warunkowo w państwie pochodzenia organ rejestrujący pobiera opłatę w wysokości 1.000 zł. Rozporządzenie powyższe zostało zastąpione z dniem 21 sierpnia 2003 r. przez ww. rozporządzenie z dnia 28 lipca 2003 r., określające kwotę opłaty za wydanie karty pojazdu na 500 zł (§ 1 ust. 1).

Wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. Trybunał Konstytucyjny stwierdził niezgodność tego przepisu z ustawą i Konstytucją. Sąd Wojewódzki za słuszne uznał stwierdzenie organu, że wyrok TK nie odnosił się bezpośrednio do oceny konstytucyjności rozporządzenia z 2002 r., lecz wskazał na konieczność zwrócenia uwagi na argumentację Trybunału. Niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. z ustawą i Konstytucją wynikała z faktu, że zawyżenie (o wartość ponad kwotę 75 zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczało poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2), z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, biorąc pod uwagę zasadniczą zbieżność regulacji zawartych w paragrafach pierwszych obydwu rozporządzeń, iż argumentacja Trybunału ma pełne zastosowanie również do § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. Jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r., a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa bowiem podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres. Te same argumenty, którymi Trybunał Konstytucyjny podważył prawidłowość ustalenia opłaty w rozporządzeniu z 2003 r. na kwotę 500 zł, odnosi się do kwot pobieranych na podstawie rozporządzenia z 2002 r. (500 lub 1.000 zł). Bowiem wysokość opłaty nie odzwierciedlała faktycznych kosztów "usługi publicznej" w postaci wydania karty pojazdu, stanowiąc więc w istocie formę daniny publicznej, wykraczającej poza zakres upoważniania ustawowego i niezgodnej z zasadą ustawowej formy nakładania podatków i danin publicznych (art. 217 Konstytucji). Potwierdza to treść aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz. U. Nr 59, poz. 421), w którym opłatę ustalono na kwotę 75 zł. Zaś fakt, że rozporządzenie z dnia 4 marca 2002 r. nie było dotychczas przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, nie stanowi przeszkody do dokonania samodzielnej oceny zgodności rozporządzenia z ustawą (p.r.d.) i Konstytucją. Przywołując treść art. 8, art. 178 ust. 1 i art. 184 Konstytucji RP, Sąd stwierdził, iż ma możliwość dokonania samodzielnych ocen i w konsekwencji odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia, który w jego ocenie jest niezgodny z ustawą lub Konstytucją (por. uchwała NSA z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSAiWSA z 2006 r., nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/09).

Dokonując w badanej sprawie oceny § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że jest on niezgodny zarówno z ustawą (art. 77 ust. 4 p.r.d.) jak i Konstytucją (art. 92 i art. 217), bowiem wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego i wprowadza w istocie formę daniny publicznej, w sposób sprzeczny z nakazem ustawowego nakładania podatków i danin publicznych. W tym zakresie do rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. znajdują w pełni zastosowanie argumenty podniesione przez TK przy ocenie rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. Takie samo stanowisko w kwestii oceny rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. i jego skutków zostało wyrażone w licznych orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych.

Konsekwencją odmowy zastosowania w sprawie niezgodnego z ustawą i Konstytucją § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. stała się konkluzja, w myśl której sporna opłata w wysokości 1.000 zł za wydanie karty pojazdu została pobrana bez podstawy prawnej. W związku z tym akt Prezydenta Miasta Lublina z dnia 22 sierpnia 2013 r. jest niezgodny z prawem i powinien zostać uchylony na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. Skoro zaś żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zaznaczył, iż uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za kartę pojazdu i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi w kwocie 925 zł, kierował się argumentacją powołaną przez Trybunał Konstytucyjny w przytaczanym wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. Uiszczona przez skarżącego kwota 1.000 zł za wydanie karty pojazdu była zawyżona w stosunku do pobranej, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. Powyższe uzasadnia obowiązek organu, który pobrał opłatę do zwrotu skarżącej różnicy pomiędzy opłatą pobraną a należną, z uwzględnieniem wytycznych zawartych w powołanym przepisie. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi jest § 1 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy kwotą 1.000 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego za kartę pojazdu) a kwotą 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 925 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, że w § 1 ust. 3 rozporządzenia z 2002 r. opłata przewidziana za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. (por. wyroki NSA: z dnia 9 grudnia 2009 r. sygn. akt l OSK 773/09, z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt l OSK 842/09, wyrok WSA w Lublinie z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt III SA/Lu 46/10).

W ocenie Sądu pierwszej instancji w sprawie nie miały znaczenia podnoszone przez organ argumenty dotyczące ewentualnego przedawnienia roszczeń o zwrot opłaty. Albowiem orzecznictwo dopuszcza alternatywną drogę dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16-05-2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, publik. OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (przytaczana uchwała NSA z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07). Sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu z zakresu administracji publicznej, polegającego na odmowie zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu. Z punktu widzenia tej oceny, całkowicie ambiwalentne pozostają kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Zagadnienie to może mieć znaczenie w przypadku skorzystania z drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. Upływ czasu mógłby być brany pod uwagę przez sąd administracyjny tylko w przypadku istnienia administracyjnoprawnych regulacji wprowadzających materialne terminy realizacji roszczeń, jak np. w przypadku zwrotu nadpłaty podatku. W przypadku roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydania karty pojazdu takich regulacji brak, a stosowanie zasad prawa podatkowego jest tu niemożliwe, skoro z przedstawionych na wstępie przyczyn, przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych.

Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 44/14 stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej przez Prezydenta Miasta Lublina do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zaskarżając wyrok w całości skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., podniósł zarzut naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że wynikająca z tego przepisu zasada niezawisłości sędziowskiej umożliwia sądom dokonanie samodzielnej oceny zgodności przepisów prawa z Konstytucją, a w przypadku przepisów wykonawczych - oceny zgodności tych przepisów z aktami wyższego rzędu i Konstytucją, a tym samym błędne przyjęcie, że sąd uprawniony jest do odmowy zastosowania § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. od początku jego obowiązywania, w sytuacji, gdy przepis ten formalnie pozostawał w systemie prawnym do dnia 20 sierpnia 2003 r. i stanowił podstawę do pobrania od skarżącego S. C. opłaty za wydanie karty pojazdu w kwocie 1.000 zł,

2) art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie samodzielnej oceny przepisu § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w przedmiocie jego zgodności z Konstytucją, podczas gdy na mocy powołanego przepisu prawo takie przysługuje tylko Trybunałowi Konstytucyjnemu,

3) art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonego orzeczenia bez podstawy prawnej, podczas gdy zgodnie z powołanym przepisem tylko orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub ustawą stanowi podstawę do innego rozstrzygnięcia niż wydane w okresie obowiązywania niezgodnego z prawem przepisu,

4) art. 77 ust. 3 p.r.d. oraz § 1 ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r., poprzez ich niezastosowanie przy ocenie zasadności dokonanej przez Prezydenta Miasta Lublin odmowy zwrotu części opłaty za wydanie karty pojazdu, a w konsekwencji ustalenie, że organ nie powinien był stosować wskazanego wyżej przepisu rozporządzenia (miał podstawę do odmowy jego zastosowania), pomimo, że przepis ten obowiązywał w dacie pobrania przez organ spornej opłaty i nigdy nie został zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny, zaś art. 77 ust 3. ustawy Prawo o ruchu drogowym przewidywał wydanie karty pojazdu za opłatą,

5) art. 7 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie w zakresie oceny obowiązku działania przez organy administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a), w tym przypadku na podstawie § 1 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, do czasu utraty jego mocy tj. do dnia 20 sierpnia 2003 r.,

6) art. 118 k.c., poprzez jego niezastosowanie i bezpodstawne przyjęcie, że roszczenie skarżącego o zwrot opłaty nie uległo przedawnieniu w sytuacji, gdy jedyną podstawą prawną żądania przez skarżącego od Gminy Lublin zwrotu opłaty może stanowić wyłącznie art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c., a zgodnie z powołanym termin przedawnienia wynosi 10 lat od daty spełnienia świadczenia.

Ponadto skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez jego bezpodstawne zastosowanie skutkujące uznaniem, że sprawa niniejsza jest sprawą z zakresu kontroli administracji publicznej podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny jako skarga na inną niż określona w pkt. 1-3 art 3 ustawy czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w sytuacji, gdy jedynym przepisem prawa przyznającym S. C. ewentualne prawo do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c., a tym samym sprawa o zwrot owej opłaty jest typową sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.c., oraz art. 1 k.p.c., która winna się toczyć pomiędzy skarżącym a Gminą Lublin, a nie pomiędzy skarżącym a Prezydentem Miasta Lublin, jako organem decyzyjnym starostwa (gminy na prawach powiatu) o dokonującego rejestracji pojazdów,

2) art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., poprzez uchylenie czynności Prezydenta Miasta Lublin - odmowy zwrotu części opłaty w wysokości 925 zł za kartę pojazdu, podczas gdy w dacie odmowy w systemie prawnym jedynym przepisem prawa przyznającym S. C. ewentualne prawo do zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu był (i nadal jest) art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c., a Prezydent Miasta Lublin zwracał uwagę Sądowi, że roszczenie o zwrot opłaty uległo przedawnieniu, zaś zobowiązany po upływie terminu przedawnienia może uchylić się od spełnienia świadczenia,

3) art. 146 § 2 p.p.s.a., poprzez uznanie obowiązku Prezydenta Miasta Lublin dokonania na rzecz S. C. zwrotu kwoty 925 zł stanowiącej część opłaty uiszczonej za kartę pojazdu, podczas gdy organ nie jest zobowiązany do zwrotu tej kwoty, bowiem roszczenie skarżącego jako przedawnione wygasło.

Z podanych względów skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 188 p.p.s.a., wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi S. C. na akt Prezydenta Miasta Lublin z dnia 11 października 2013 r., względnie jej oddalenie,

2) zasądzenie od skarżącego na rzecz Prezydenta Miasta Lublin kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg. norm prawem przepisanych, ewentualnie o:

3) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.

Niezależnie od wniosków wynikających z art. 176 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej, na podstawie art. 269 p.p.s.a., wniósł o przedstawienie przez skład orzekający w niniejszej sprawie zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, celem ewentualnej weryfikacji stanowiska zawartego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt OSP 3/07. Zagadnienie prawne winno sprowadzać się do rozstrzygnięcia dwóch kwestii:

1) czy czynność organu administracji polegająca na odmowie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu istotnie jest czynnością z zakresu administracji publicznej do tyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., skoro ewentualne uprawnienie do zwrotu owej opłaty przyznają wnioskodawcom wyłącznie przepisy prawa cywilnego tj. art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c., a w konsekwencji, czy w przypadku odmowy zwrotu opłaty osobie wnioskującej o jej zwrot służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, czy też wyłącznie prawo wytoczenia powództwa o zapłatę przed sądem powszechnym,

2) w przypadku uznania, że osobie wnioskującej o zwrot opłaty służy skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego - czy, skoro jedyną podstawą prawną żądania zwrotu opłaty są przepisy prawa cywilnego tj. art. 410 § 2 k.c. w zw. z art. 405 k.c., organ administracji może skutecznie odmówić zwrotu opłaty z powołaniem się na upływ terminu przedawnienia z art. 118 k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwym zastosowaniu (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres jego kontroli ograniczony jest wyłącznie do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.), której przesłanki określa przepis art. 183 § 2 p.p.s.a. (patrz. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA 2010/1/1).

W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Najdalej idącym w tym względzie zarzutem stał się zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż zaskarżony akt Prezydenta Miasta Lublina podlega kontroli sądowej, podczas gdy niniejsza sprawa o zwrot części opłaty za wydanie karty pojazdu, zainicjowana skargą S. C., jest sprawą cywilną w rozumieniu art. 1 k.c. i art. 1 k.p.c.

Podkreślenia wymaga, iż rozpatrywana sprawa jest jedną z wielu, analogicznych spraw, rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny i w związku z tym doszło do wykształcenia jednolitej linii orzeczniczej, a który to kierunek orzekania podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie.

Stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji zostało podyktowane uznaniem przez ten Sąd sprzeczności z prawem aktu podustawowego - § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Sąd uznał bowiem, że wskazany przepis jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 p.r.d. W tym kontekście Sąd wywiódł, że w sytuacji, gdy stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to należy uznać możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu.

Zaprezentowane stanowisko jest słuszne, jeżeli bowiem zasadne jest żądanie zwrotu nadpłaconej kwoty za wydanie karty pojazdu, będące wynikiem odmowy zastosowania przez sąd niekonstytucyjnego przepisu rozporządzenia, to należy uznać odmowę zwrotu wpłaconej należności za "inne rozstrzygnięcie" w rozumieniu art. 190 ust. 4 Konstytucji, w świetle którego orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. W orzeczeniach dotyczących tej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podkreślał, że odmienna wykładnia prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony praw jednostki zagwarantowanej wskazanym przepisem, który daje prawo do kwestionowania w indywidualnej sprawie rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego stwierdzającego taką niekonstytucyjność (wyroki NSA z dnia 20 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2198/12 i sygn. akt I OSK 2201/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl). Skoro art. 190 ust. 4 Konstytucji RP stanowi podstawę prawną do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty, to zasadnie Sąd Wojewódzki uznał, że podstawę uwzględnienia skargi stanowi art.146 § 1 w zw. z art.3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Pogląd ten został ukształtowany nie tylko w oparciu o podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny, a powołaną przez Sąd pierwszej instancji, uchwałę z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 (publik. ONSAiWSA 2008/2/21), w której stwierdzono, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., lecz również stanowiska Sądu Najwyższego przedstawionego w uchwale z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12. Sąd Najwyższy stwierdził, że dopuszczalna jest droga sądowa w sprawach o zwrot nienależnie pobranych opłat za wydanie karty pojazdu, pobranych na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (które, jak prawidłowo wyjaśnił Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sposób analogiczny – jak w rozporządzeniu z 2002 r. - regulowało rozpatrywane zagadnienie) przed wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Wyrażając tego rodzaju pogląd, w uzasadnieniu cytowanej uchwały Sąd Najwyższy zauważył także, iż charakter prawny samej opłaty, jako z natury swojej należności publiczno-prawnej, nie mającej źródła w żadnym zdarzeniu cywilno-prawnym sprawia, że dochodzenie jej zwrotu podlegać będzie przepisom prawa cywilnego o bezpodstawnym wzbogaceniu, choć z ograniczeniem tylko do podmiotu bezpodstawnie świadczącego opłatę ze względu na dokonywaną rejestracje pojazdu, gdyż zwrot ten dotyczy opłaty a nie wierzytelności. W dalszej części uzasadnienia Sąd nadmienił też, że wejście w życie nowej ustawy o finansach publicznych zmieniło wprawdzie sytuację prawną opłat uiszczanych za wydanie karty pojazdu po dniu 1 stycznia 2010 r. i stosowanie do nich po tej dacie, łącznie z ich ewentualnym zwrotem w całości lub w części, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego oraz Działu III ustawy – Ordynacja podatkowa, jednakże nie wpłynęło to na zmianę publicznego charakteru samego świadczenia, jakim była i jest opłata.

Konsekwencją przyjętego zatem w zaskarżonym wyroku stanowiska jest konieczność zachowania dotychczasowego trybu rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne wzbogacenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż zarówno sądownictwo powszechne i administracyjne jest zgodne, co do publicznoprawnego charakteru opłaty za wydanie karty pojazdu i administracyjnego trybu załatwiania tych spraw, jak i w konsekwencji odpuszczalności skargi do sądu administracyjnego na tenże akt (czynność), w oparciu o art. 3 § 4 pkt p.p.s.a. Biorąc powyższe pod uwagę, jak też mając na względzie, iż jednolitość orzecznictwa w zakresie wykładni powszechnie obowiązującego prawa, która już sama w sobie stanowi wartość oraz to, iż okoliczności powołane przez autora skargi kasacyjnej w żadnej mierze nie wskazują na zasadność weryfikacji dotychczas wypracowanego przez orzecznictwo stanowiska, skład orzekający w niniejszej sprawie nie dostrzega potrzeby zastosowania instytucji z art. 269 p.p.s.a., albowiem podziela stanowisko zaprezentowane w powołanej uchwale o sygn. akt I OPS 3/07.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia art. 1 oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 3 p.p.s.a. jest niezasadny. Tym samym nie można Sądowi Wojewódzkiemu również czynić skutecznego zarzutu naruszenia art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. oraz art. 146 § 2 p.p.s.a., albowiem orzeczenie wydane na podstawie art. 146 p.p.s.a. stanowi konsekwencję prawidłowej kontroli aktu z zakresu administracji publicznej dotyczącego obowiązku wynikającego z przepisów prawa.

Przechodząc do zrzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przede wszystkim wskazać, iż sądy samodzielnie mogą odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. Uprawnienie to wynika bowiem bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli mają one charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji, wskazująca, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących - na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji - wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji.

Przekonanie o powyższym uprawnieniu sądów administracyjnych znalazło również potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. (sygn. I OPS 4/05, publik. ONSAiWSA 2006/2/39), w którym Sąd stwierdził, iż "...nie jest trafny zarzut, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do oceny, czy przepis rozporządzenia jest zgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, i nie może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia z tego powodu, że przepis ten, w ocenie sądu, jest niezgodny z ustawą i Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. (...) w tym względzie nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego i sądu administracyjnego. (...) Uprawnienie każdego sądu, rozpoznającego sprawę, do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, w tym względzie, najdobitniej zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. (sygn. akt U 2/97, OTK 1998 r. nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być zastosowany. Na gruncie nowej Konstytucji bowiem nie ulegała zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych wszystkich przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. (...) Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo można wskazać na uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, publik. ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, publik. ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, publik. ONSA 2000, nr 3, poz. 90 i z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, publik. ONSA 2000, nr 4, poz. 136)."

W świetle powyższych uwag zarzut naruszenia art. 7 i art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 188 pkt 3 Konstytucji RP, poprzez jego niezastosowanie i dokonanie przez Sąd pierwszej instancji samodzielnej oceny zgodności § 1 ust. 2 z Konstytucją RP należy uznać za całkowicie chybiony.

Także zarzut naruszenia art. 194 ust. 4 Konstytucji RP należy uznać za nieuzasadniony ze względu na argumentację przedstawioną powyższej, w części dotyczącej oceny zasadności zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Uzupełniająco wskazać należy, iż w orzecznictwie dominuje pogląd, iż w sytuacji, gdy stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, to trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art.190 ust. 4 Konstytucji RP, a za taki środek należy uznać możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu (por. wyroki NSA: z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. I OSK 2077/12, publ. Lex nr 1446532, z dnia 31 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3045/12, publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 77 ust. 3 p.r.d. oraz przepisu § 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, poprzez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji trafnie przywołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04 orzekający o niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także o utracie mocy obowiązującej tego przepisu (czyli po 1 maja 2006 r.). Orzekając w sprawie niezgodności zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z przepisami Konstytucji i ustawy Prawo o ruchu drogowym, Trybunał wyjaśnił, że przepis ten określa opłatę w zawyżonej wysokości, co wykracza poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie, gdyż niezgodnie ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustala opłatę uwzględniającą dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Prawidłowo również wywiódł Sąd w zaskarżonym wyroku, że rozważania Trybunału Konstytucyjnego należy w całej rozciągłości odnieść do rozporządzenia z 2002 r., gdyż jedyne różnice pomiędzy rozporządzeniem z 2003 r. a rozporządzeniem z 2002 r. dotyczą wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Zmianie nie uległa natomiast podstawa prawna do wydania rozporządzenia, ani jej zakres, na co wskazywano powyżej. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalona w § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. wysokość opłaty za wydanie karty pojazdu jest zbyt wysoka i nie odpowiada faktycznym kosztom świadczonej usługi. Skutkiem takiego stanowiska jest uznanie, że § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 4 marca 2002 r. w sprawie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu jest niezgodny z art. 217 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a tym samym czynność odmowy zwrotu skarżącemu uiszczonej przez niego opłaty za kartę pojazdu, w wysokości przekraczającej kwotę 75 zł, została dokonana bez podstawy prawnej.

Zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji stanowisko pozostaje w zgodzie z jednolitą linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to kierunek podziela również skład orzekający w rozpoznawanej sprawie.

Ma też rację Sąd Wojewódzki twierdząc, iż w rozstrzyganej sprawie nie mogły mieć zastosowania przepisy kodeksu cywilnego, dotyczące dochodzenia i przedawnienia roszczeń – tutaj art. 118 k.c. i art. 410 k.c. w zw. z art. 405 k.c. Nie powielając trafnej argumentacji tego Sądu należy zwrócić uwagę, iż przepisy tego kodeksu regulują stosunki cywilnoprawne, a nie publicznoprawne. Przepis art. 1 k.c. wskazuje jako przedmiot regulacji stosunki cywilnoprawne pomiędzy podmiotami prawa cywilnego. Stosunek cywilnoprawny to relacja społeczna, z zasady dobrowolna, pomiędzy dwoma autonomicznymi, równorzędnymi podmiotami prawa cywilnego, uregulowana normami o cywilnoprawnym charakterze i przewidującymi, co do zasady, sankcję majątkową. Stosunek cywilnoprawny uregulowany jest metodą cywilnoprawną, charakteryzującą się wolnością i autonomią równorzędnych podmiotów (uchw. SN z dnia 9 czerwca 1995 r., III CZP 72/95, OSNC 1995, nr 10, poz. 146), sankcją majątkową i sądową drogą rozstrzygania sporów (A. Stelmachowski, Zarys teorii prawa cywilnego, Warszawa 1998, s. 35 i n.). Celem zaś prawa publicznego jest realizowanie interesu państwa lub jednostek samorządu terytorialnego. W relacjach należących do prawa publicznego po jednej stronie występuje zawsze odpowiedni organ władzy (rządowy lub samorządowy), ewentualnie innego podmiotu zastępującego państwo lub samorząd w realizowaniu ich funkcji. Podmiot ten dysponuje władzą narzucenia drugiej stronie swego stanowiska, które zwykle przybiera postać odpowiedniej decyzji administracyjnej, i możliwością stosowania przymusu w celu wyegzekwowania odpowiedniego zachowania. Oczywiście organ władzy publicznej może działać tylko w granicach prawa. Współcześnie zakłada się też, że działa on dla dobra ogółu lub określonej grupy obywateli. Rozwinięte sądownictwo administracyjne ma służyć ochronie interesów indywidualnych przed aktami władzy (patrz Małgorzata Pyziak-Szafnicka, Komentarz do art.1 Kodeksu cywilnego. LEX). W analizowanym przypadku bezsprzecznie przedmiotem kontroli sądowej stał się akt administracyjny rozstrzygający w sprawie zwrotu części opłaty stanowiącej nieopodatkowaną należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r. sygn. akt III CZP 24/12, publik. OSCN 2013/1/5), a to wyklucza stosowanie w sprawie powołanych na wstępie przepisów k.c.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa ponadto, że w analogicznych stanach faktycznych i prawnych sądy administracyjne wypowiadały się już wielokrotnie, twierdząc, iż akt (czynność), w którym odmówiono zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydany bez podstawy prawnej. Konsekwencją uznania przez sądy, że przepis rozporządzenia stanowiący podstawę prawną pobrania opłaty był niekonstytucyjny w dacie jego zastosowania przez organ, jest stwierdzenie, że strona miała obowiązek uiszczenia kwoty wynikającej bezpośrednio z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, a zatem przysługuje jej uprawnienie do żądania zwrotu kwoty przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją karty pojazdu (zob. np. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 418/08; z dnia 22 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 727/10; z dnia 8 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1623/10, dostępne na https://cbois.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.