Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 960/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2005-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.) Sędziowie: WSA Arkadiusz Despot - Mładanowicz WSA Alina Dominiak Protokolant: Beata Kaczmar po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółka z o.o. w G. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia 22 maja 2003r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganego zaświadczenia oraz dowodu opłaty za przejazd po drogach krajowych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 4 kwietnia 2003r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Powiatowy Policji decyzją z dnia 4 kwietnia 2003r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r . o transporcie drogowym (Dz. U. z 2002 r. nr 25, poz. 253 ze zm.) oraz w oparciu o ustalenia protokołu kontroli nr 14 z dnia 4 kwietnia 2003 r. nałożył na "A" Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. karę pieniężną w łącznej kwocie 6.000 zł za to, że w dniu 4 kwietnia 2003 r. kierujący pojazdem marki "Star" nr rejestracyjny [...] Z. K. wykonywał na drodze krajowej nr 7 w miejscowości P. przewozy na potrzeby własne przedsiębiorstwa bez wymaganego zaświadczenia oraz uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych.

W odwołaniu od decyzji "B" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością podniosła, że wysokość nałożonej kary jest rażąco wysoka. Spółka z powodu recesji w przemyśle stoczniowym popadła w kłopoty finansowe spowodowane brakiem płatności ze strony zleceniodawców, zaś samochód "Star" o wartości zbliżonej do wysokości nałożonej kary jest wykorzystywany sporadycznie na własne potrzeby. Odwołująca się wskazała, iż ze względu na bardzo krótki okres obowiązywania nowych przepisów o transporcie drogowym była przekonana, iż przepisy w tym zakresie nie zmieniły się i nadal obowiązują ogólne wymogi dotyczące rejestracji i ubezpieczenia samochodu. Odwołująca się nadto podniosła, że zastosowanie kary łącznej za dwa naruszenia nie jest konieczne, gdyż skoro brak było zaświadczenia o wykonywaniu transportu na cele własne to nie mogła posiadać opłaty na to zezwolenie. W konkluzji odwołująca wniosła o obniżenie nałożonej kary i uznanie, że naruszony został tylko art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym.

Komendant Wojewódzki Policji decyzją Nr [...] z dnia 22 maja 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia 4 kwietnia 2003 r. W uzasadnieniu, powołując się na treść art. 92 ust. 1 i 6 ustawy o transporcie drogowym w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym (Dz. U. z 2002 r. nr 115, poz. 999) i pkt 1.3 i 6 załącznika do rozporządzenia wskazano, że kto wykonuje transport drogowy na potrzeby własne bez wymaganego zaświadczenia podlega karze pieniężnej w wysokości 2.000 zł oraz ten kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne bez posiadania w pojeździe dowodu uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych podlega karze pieniężnej w wysokości 4.000 zł. W świetle powyższego decyzję organu pierwszej instancji uznać należy za zgodną prawem.

"C" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w G. wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję zarzucając naruszenie prawa materialnego – art. 92 ust. 1 i 6 oraz art. 33 ust. 2; art. 87 ust. 1, 2, 3 ustawy o transporcie drogowym. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w myśl powołanych przepisów osoba prowadząca samochód powinna posiadać zaświadczenie na wykonywanie transportu drogowego oraz opłaty na korzystanie z dróg krajowych. Uiszczenie stosownej opłaty jest nierozerwalnie związane z uzyskaniem zaświadczenia na wykonywanie transportu. Uiszczenie tylko opłaty nie zezwala użytkownikowi pojazdu na wykonywanie transportu. W ocenie skarżącej nie jest możliwe zastosowanie dwóch kar łącznie, a jedynie kary za brak posiadania wymaganego zaświadczenia. W konkluzji skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swe dotychczasowe stanowisko.

Stosownie do przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć z powodów innych niż w niej wskazane. .

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych (DZ. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U.01.125.1371 z późn. zmianami) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji określała w art.92 u. 1 czyny związane z wykonywaniem transportu drogowego lub przewozów na potrzeby własne, z naruszeniem przepisów ustawy podlegające karze pieniężnej. Przepis ten określał również wysokość kar pieniężnych od 200 do 15 000 zł. Art. 92 u. 2 ustawy upoważniał natomiast ministra właściwego do spraw transportu, by w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określił w drodze rozporządzenia, wysokości kar pieniężnych za naruszenia, o których mowa w ust. 1, zróżnicowane w zależności od ich rodzaju i społeczno-gospodarczej szkodliwości.

Minister Infrastruktury w wykonaniu powyższej delegacji ustawowej wydał rozporządzenie z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym ( D.U. 115 poz. 999), które weszło w życie z dniem 8 sierpnia 2002r. W załączniku do tego rozporządzenia ustalono szczegółowy katalog czynów, podlegających karze i określono szczegółowo wysokość kar pieniężnych w odniesieniu do każdego z nich.

Przepis art. 42 u. 1 zd. 1 Konstytucji RP stanowi, że odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Przepis ten odnosi się w świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego do różnego rodzaju form wymierzania kar jednostce .

Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie zwracał uwagę, że "obowiązująca Konstytucja nakazuje, aby ustawa w sposób zupełny i wyczerpujący regulowała wszystkie sprawy o istotnym znaczeniu dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji, przy czym upoważnienie do wydania rozporządzenia musi spełniać wymagania określone w art. 92 Konstytucji, a jednocześnie samo rozporządzenie musi być zgodne z warunkami określonymi w wymienionym przepisie konstytucyjnym" (wyrok z 19 lutego 2002 r., U. 3/01, OTK ZU nr 1/A/2002, s. 34).

Trybunał uznaje wprawdzie za dopuszczalne stanowienie przepisów represyjnych, które określając czyn zabroniony odsyłają do aktów podustawowych w celu dookreślenia znamion ustawowych, lecz tego rodzaju przepisy represyjne - o charakterze blankietowym są dopuszczalne tylko wówczas, gdy ustawa przewiduje kary o stosunkowo niewielkim stopniu dolegliwości. Obowiązująca Konstytucja wyklucza stanowienie przepisów represyjnych o charakterze blankietowym zupełnym, jeżeli kary przewidziane za ich naruszenie byłyby bardziej dolegliwe. Dotyczy to w szczególności kary grzywny o większej wysokości (por. wyrok TK z 8 lipca 2003r. sygn. akt P 10/02, publ. OTK-A 2003/6/62). Na marginesie nadmienić należy, że Trybunał stwierdził w przywołanym wyroku zgodność z Konstytucją przepisu art. 54 Kodeksu wykroczeń, umożliwiającego nałożenie grzywny w wysokości do 500 zł. za naruszenie przepisów porządkowych stanowionych przez gminę. W sprawie tej uznano, że biorąc pod uwagę niewielką dolegliwość represji przewidzianej w wymienionym przepisie oraz to, że nie można w ustawie określić znamion czynów zabronionych jej podlegających - możliwe jest odstępstwo od zasady wyłączności ustawy w sferze prawa represyjnego, przez określenie w przepisach prawa miejscowego znamion podlegających karze czynów.

Jednakże zdaniem Sądu ustalenie kar pieniężnych w drodze rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym było niezgodne z art. 42 u. 1 zd. 1 Konstytucji RP. Skoro ustawodawca określił górną granicę kar pieniężnych za naruszenie przepisów na poziomie 15 000 zł. – pozostawiając właściwemu ministrowi szczegółowe ustalenie czynów za jakie tego rodzaju kara może być nałożona, to niewątpliwie dolegliwość, która może zostać spowodowana wskutek zastosowania omawianych przepisów jest dla obywatela znaczna. Zatem zastosowanie techniki blankietowej w zakresie wysokości kar i szczegółowego określenia czynów za które kary te mogą być nałożone było w tej sytuacji niedopuszczalne.

Omawiane rozporządzenie zostało wydane także z naruszeniem przepisu art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, gdyż przepis art. 92 u. 2 ustawy o transporcie drogowym nie upoważniał Ministra Infrastruktury do określenia znamion czynów podlegających karze, a jedynie do ustalenia wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów – określone w ustawie. Nie zmienia tej oceny również i fakt, że zawarte w rozporządzeniu określenia, według założenia przyjętego przez prawodawcę niższego rzędu stanowić miały doprecyzowanie określeń ustawowych. Gdyby jednak nawet taka ustawowa delegacja została udzielona, to musiałaby zostać uznana za niekonstytucyjną z powodu naruszenia art. 42 u. 1 Konstytucji przez umożliwienie wkroczenia prawodawcy niższego rzędu w materię ustawową.

Wadliwość rozwiązanie legislacyjnego, które legło u podstaw zaskarżonej decyzji dostrzegł sam ustawodawca, uchwalając ustawę z dnia 23 lipca 2003 r. o zmianie ustawy o transporcie drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.03.149.1452) na mocy której z dniem 28 września 2003r. wykaz podlegających karze naruszeń obowiązków lub warunków, oraz wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia wprowadzono do ustawy o transporcie drogowym w formie załącznika. Tym samym doszło do utraty mocy obowiązującej rozporządzenia, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji.

Rozważając możliwość przedstawienia Trybunałowi Konstytucyjnemu powyższych zastrzeżeń w stosunku do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym Sąd wziął pod uwagę przepis art. 39 u. 1 pkt 3 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz.U.97.102.643 z późn. zmianami), który nakazuje umorzenie postępowania wszczętego przed Trybunałem, jeżeli akt normatywny w zakwestionowanym zakresie utracił moc obowiązującą przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał, chyba że wydanie orzeczenia o takim akcie byłoby konieczne dla ochrony konstytucyjnych wolności i praw. W niniejszej sprawie nie zachodziły, zdaniem Sądu wyjątkowe przesłanki uzasadniające zwrócenie się do Trybunału z pytaniem prawnym dotyczącym konstytucyjności przepisów nieobowiązującego już rozporządzenia. Art. 178 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej stanowi bowiem, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z takiego konstytucyjnego ukształtowania pozycji sędziego wynika prawo sędziów do kontrolowania zgodności z ustawami aktów niższego niż ustawa rzędu, realizowane poprzez odstąpienie od ich stosowania w razie stwierdzenia ich sprzeczności z ustawą. Zatem ochrona praw konstytucyjnych w sprawach związanych ze stosowaniem rozporządzenia może zostać zagwarantowana przez Sąd orzekający.

Odnosząc się do zarzutu skargi należy stwierdzić, że prowadzącemu pojazd przypisano popełnienie dwóch odrębnie określonych przepisami czynów. Obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie zawierały w dacie orzekania przez organy administracji ani obecnie uregulowania odpowiadającego przepisowi art. 9 u. 2 Kodeksu wykroczeń, zgodnie z którym jeśli jednocześnie orzeka się o ukaraniu za dwa lub więcej wykroczeń, wymierza się łącznie karę w granicach zagrożenia określonych w przepisie przewidującym najsurowszą karę. Zatem, przy braku odesłania do Kodeksu wykroczeń przyjąć należy, że za każdy przypisany mu czyn, podlegający karze pieniężnej, ponosi się odrębną odpowiedzialność.

Skoro jednak zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały w oparciu o naruszające Konstytucję przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2002r. w sprawie wysokości kar pieniężnych w transporcie drogowym to odstępując od zastosowania przepisów tego rozporządzenia należało na podstawie art. 145§1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylić zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Stosownie do treści art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

Organy rozpatrujące sprawę ponownie powinny wziąć pod uwagę aktualny stan prawny, ukształtowany kolejnymi nowelizacjami ustawy o transporcie drogowym. Rozważyć należy także kwestię upływu czasu od daty popełnienia podlegających karze czynów do daty ponownego orzekania przez organy administracji.