Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1217/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6053 Obywatelstwo
Hasła tematyczne: Obywatelstwo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Włodzimierz Ryms, Sędziowie NSA Jacek Chlebny (spr.), Wojciech Chróścielewski, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu do Spraw Repatracji i Cudzoziemców od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r. sygn. akt II SA/Wa 2481/04 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] października 2004 r., Nr [...] w przedmiocie poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców z dnia [...] października 2004 r. odmawiającą poświadczenia posiadania obywatelstwa polskiego przez I. M. (poprzednio I. M.) oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] lipca 2004 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Skarżący, jako małoletni wraz z rodzicami, wystąpił w dniu 6 października 1959 r. do Rady Państwa o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego na izraelskie w związku z wyjazdem na pobyt stały do Izraela. Po wyjeździe z Polski, skarżący nabył z dniem 9 września 1960 r. obywatelstwo izraelskie. Zdaniem organu administracji w takim przypadku miała zastosowanie ustawa z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25 ze zm.) oraz uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, a wobec tego skarżący utracił obywatelstwo polskie. Stanowiska tego nie podzielił Sąd pierwszej instancji, stwierdzając, iż uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie stanowi zezwolenia na zmianę obywatelstwa skarżącego, ponieważ nie jest aktem indywidualnym skierowanym do określonego adresata, a taki akt był wymagany stosownie do przepisu art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Uchwała ta nie mogła zastąpić indywidualnego zezwolenia na zmianę obywatelstwa, gdyż nie było do tego podstaw w ustawie z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, której przepisy nie przewidywały delegacji dla Rady Państwa do wydawania uchwały generalnej wyrażającej zgodę na zmianę obywatelstwa. Oznacza to zdaniem Sądu pierwszej instancji, iż nie została spełniona przesłanka w postaci wydania przez Radę Państwa zezwolenia na zmianę obywatelstwa, a wobec tego skarżący nie utracił obywatelstwa polskiego .

W skardze kasacyjnej wniesionej przez organ administracji podniesiono zarzut naruszenia art. 11 ust. 1 i 5 oraz art. 13 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na pobyt stały do państwa Izrael, stanowiła generalny akt stosowania prawa. Skoro ustawa nie określiła w jakiej formie ma być wydawane przez Radę Państwa zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, to wyrażenie takiego zezwolenia w formie przyjętej w uchwale było dopuszczalne i prawnie skuteczne. Uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 była generalnym aktem stosowania prawa upraszczającym procedurę emigracyjną. Zdaniem organu po złożeniu wniosku o zmianę obywatelstwa z polskiego na obywatelstwo państwa Izrael oraz sprawdzeniu, że wnioskodawca spełnia warunki określone uchwałą Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. następowało wydanie wnioskodawcy dokumentu podróży. Dokument ten uprawniał do opuszczenia terytorium Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej i stanowił konsekwencje udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Dlatego też, skoro rodzice skarżącego złożyli wniosek o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego oraz oświadczyli o zamiarze opuszczenia Polski i udali się na pobyt stały do Izraela, to miała do niego zastosowanie uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. i nie było wymagane wydanie indywidualnej uchwały. Oznacza to, że opuszczenie Polski oraz nabycie obywatelstwa izraelskiego spowodowało utratę przez skarżącego obywatelstwa polskiego. Z tego względu decyzja odmawiająca potwierdzenia posiadania przez skarżącego obywatelstwa polskiego nie narusza prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest uzasadniona.

Rozpoznanie wniosku o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego wymagało ustalenia, czy I. M., utracił obywatelstwo w następstwie złożenia podania z 6 października 1959 r. o zezwolenie na zmianę obywatelstwa w związku z wyjazdem na pobyt stały do Izraela. Skutki prawne złożonego podania należy zatem oceniać w świetle postanowień ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim w brzmieniu obowiązującym w chwili jego składania. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r., obywatel polski mógł nabyć obywatelstwo obce ze skutkiem utraty obywatelstwa polskiego, gdy uzyskał zezwolenie właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa. O zezwoleniu na zmianę obywatelstwa orzekała Rada Państwa (art. 13 ust.1 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r.). Wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael, nie mogła zastąpić indywidualnego aktu zezwolenia na taki wyjazd jest prawidłowy, a podniesione zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej należy uznać za nieuzasadnione z następujących przyczyn.

1. Uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego osobom wyjeżdżającym na stały pobyt do państwa Izrael miała charakter aktu generalnego - dotyczyła osób, których nie określono z imienia i nazwiska, ale przez wskazanie istotnych cech adresatów. Dla rozpoznawanej sprawy istotne znaczenie ma punkt 1 uchwały, który stanowił : "Zezwala się na zmianę obywatelstwa polskiego na obywatelstwo państwa Izrael osobom, które opuściły bądź opuszczą obszar Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, udając się na stały pobyt do państwa Izrael i złożyły lub złożą prośbę o zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego" . Uchwała została podjęta w czasie obowiązywania Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. (Dz. U. Nr 33. poz. 232) oraz ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim (Dz. U. Nr 4, poz. 25). Przepisy Konstytucji nie przewidywały uprawnienia Rady Państwa do podejmowania tego rodzaju uchwał, natomiast w art. 25 ust.1 pkt 11 Konstytucji stwierdzono, że Rada Państwa wykonuje inne funkcje, przewidziane w Konstytucji lub przekazane jej przez ustawy. Podstawę prawną do wydania uchwały mogły zatem stanowić wyłącznie przepisy ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. jako podstawę prawną wydania powołała art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim. Powołane przepisy dotyczą postępowania w sprawach dotyczących nadania i utraty obywatelstwa i stwierdzają, że o nadaniu i utracie obywatelstwa polskiego orzeka Rada Państwa oraz że orzeczenie Rady Państwa o utracie obywatelstwa polskiego następuje na wniosek Prezesa Rady Ministrów. Pojęcie utraty obywatelstwa polskiego obejmowało dwie instytucje: zmianę i pozbawienie obywatelstwa (art. 11 i 12 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r.). Z tego też względu należy uznać, że Rada Państwa, działając na wniosek Prezesa Rady Ministrów, była uprawniona do wyrażenia zgody na zmianę obywatelstwa polskiego, ale ani ustawa, ani tym bardziej Konstytucja nie regulowała formy udzielania tej zgody lub szczegółowych zasad postępowania w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Należy jednak podkreślić, że już w ustawie o obywatelstwie polskim z 1951 r. zawarty jest wymóg złożenia wniosku i obowiązek "orzeczenia" przez Radę Państwa w sprawie tego wniosku. Uchwała Nr 5/58 Rady Państwa z dnia 23 stycznia 1958 r. nie została nigdy opublikowana, ani też doręczona osobom, których dotyczyła. Dla oceny skutków prawnych uchwały okoliczność ta nie jest bez znaczenia. Uchwała Nr 5/58 Rady Państwa została uchylona na mocy uchwały Rady Państwa w dniu 8 marca 1984 r., a zatem po złożeniu przez I. M. podania o zezwolenie na zmianę obywatelstwa.

2. Należy uznać, że uchwała Nr 5/58 Rady Państwa nie może zostać uznana za akt normatywny, gdyż upoważnienie do wydania takiego aktu nie wynika ani z Konstytucji, ani też ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. W uchwale powołano, jako podstawę prawną, art. 13 ust.1 i 2 ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim, ale przepisy te nie zawierają upoważnienia dla Rady Państwa do wydania normatywnego aktu wykonawczego do ustawy. Gdyby uznać, że uchwała miała charakter normatywny, to utraciłaby moc w związku z wejściem w życie nowej ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. Uchwała była zatem aktem stosowania prawa. Nie można jednak podzielić poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że uchwała ta jako generalny akt stosowania prawa, który upraszczał procedurę emigracyjną, wywoływał skutki prawne w stosunku do osób, które w dacie jej podjęcia nie występowały z wnioskiem o zmianę obywatelstwa i nie utraciła mocy obowiązującej w związku z wejściem w życie nowej ustawy z 1962 r. o obywatelstwie polskim. Przede wszystkim należy zauważyć, że tak pod rządem rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) obowiązującego w czasie podejmowania uchwały, jak i pod rządem Kodeksu postępowania administracyjnego, brak było podstaw prawnych do wydawania aktów generalnych stosowania prawa, a zatem takich, które ze względu na krąg adresatów mają charakter ogólny, a konkretny ze względu na treść aktu. Możliwość wydawania tego rodzaju aktów jest do chwili obecnej postulatem de lege ferenda (por. E. Frankiewicz, M. Szewczyk, Generalny akt administracyjny, Państwo i Prawo nr 12/2003 s.42-54). Ocena znaczenia uchwały Nr 5/58 Rady Państwa dla indywidualnych postępowań powinna zostać dokonana przez pryzmat przepisów regulujących postępowanie i wymogi prawa materialnego. Powyższemu stwierdzeniu nie zaprzecza ocena, że do podejmowania samej uchwały przez Radę Państwa nie miały zastosowania przepisy postępowania administracyjnego, gdyż Rada Państwa była naczelnym organem władzy państwowej a nie organem administracji. Zasadniczy problem w tej sprawie jednak polega na tym, czy złożenie przez skarżącego w 1959 r. wniosku o zezwolenie na zmianę obywatelstwa, które spowodowało wszczęcie indywidualnego postępowania w sprawie określonej przepisem ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. doprowadziło do utraty obywatelstwa polskiego przez I. M., a w szczególności, czy wnioskodawcy udzielono zezwolenia na zmianę obywatelstwa, o jakim mowa w ustawie. Rozstrzygająca jest zatem ocena, czy podjęta przez Radę Państwa uchwała nr 5/58 mogła stanowić takie zezwolenie w stosunku do wniosków składanych po podjęciu samej uchwały. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga analizy postanowień ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r.

3. Uzyskanie zezwolenia na zmianę obywatelstwa polskiego mogło nastąpić w trybie art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. Ustawa o obywatelstwie polskim z 1951 r. nie przewidywała innego trybu występowania o zmianę obywatelstwa, a w szczególności nie zawierała żadnych podstaw prawnych do stosowania jakiejkolwiek innej procedury wyrażania przez Radę Państwa zezwolenia w stosunku do określonych kategorii osób, o której mowa w skardze kasacyjnej. Tryb określony w art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. miał charakter indywidualnego postępowania w określonej sprawie. Wykładnia tego przepisu wskazuje na indywidualny charakter zezwolenia odnoszący się do osoby, która o takie zezwolenie wystąpiła. Samo oświadczenie strony nie było wystarczającą przesłanką do utraty obywatelstwa. Niezbędna była zgoda (zezwolenie) właściwego organu, która w tak istotnej sprawie powinna mieć charakter indywidualny i odnosić się do konkretnej osoby. Gdyby nawet jednak przyjąć, że w świetle ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. możliwe było udzielenie zezwolenia skierowanego do nieokreślonych z imienia i nazwiska adresatów, a jedynie przez wskazanie ich istotnych cech wyróżniających, to nie można przyjąć, że zezwolenie może dotyczyć wniosków jeszcze nie złożonych i mieć charakter generalnej zgody udzielanej na przyszłość. Niezależnie od tego, że akt taki, przez swoją abstrakcyjność, byłby konstrukcyjnie aktem normatywnym, ponieważ zmieniałby stan prawny wynikający z ustawy, to z art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. wyraźnie wynika kolejność zdarzeń: najpierw następuje złożenie podania, a następnie organ orzeka w sprawie zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Nie można kolejności tej odwrócić, gdyż naruszałoby to istotne wymagania wprowadzone przez ustawę, od których spełnienia zależy utrata obywatelstwa polskiego. Sąd I instancji trafnie zatem podkreślił, że zezwolenie powinno stanowić akt indywidualny, jednostkowy i skierowany do określonego adresata. Uchwała nie była ani publikowana ani też doręczona skarżącemu i została podjęta przed złożeniem podania. Uchwała taka, w stosunku do podań złożonych po podjęciu uchwały, mogła być traktowana jedynie jako przyrzeczenie udzielenia zezwolenia na zmianę obywatelstwa. Reasumując, gdyby podzielić argumentację skargi kasacyjnej, że możliwe jest udzielenie zezwolenia nieokreślonym z imienia i nazwiska adresatom, to w żadnym razie zgoda taka nie mogła dotyczyć wniosków, które nie były jeszcze złożone.

4. W doktrynie na tle udzielania zgody na zmianę obywatelstwa polskiego prezentowane są rozbieżne poglądy. Prof. W. Ramus stwierdza wprawdzie, że zezwolenia dotyczące zmiany obywatelstwa mają charakter indywidualny, ale jednocześnie dopuszcza możliwość udzielenia generalnego zezwolenia na nabycie obywatelstwa, gdy zmiana obywatelstwa dotyczyła większej liczby osób (W. Ramus, Instytucje prawa o obywatelstwie polskim, Warszawa 1980 r., s. 248), natomiast prof. J. Jagielski wyraźnie podkreśla wyłącznie indywidualny charakter zezwolenia na zmianę obywatelstwa (J. Jagielski. Obywatelstwo polskie, Warszawa 1998, str. 123). W orzecznictwie Sądu Najwyższego wyrażono pogląd, że zezwolenie na zmianę obywatelstwa polskiego, jako przesłanka utraty obywatelstwa na podstawie art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o obywatelstwie polskim, musiało mieć charakter indywidualnego i skierowanego do określonego adresata aktu Rady Państwa, którego nie mogła zastąpić generalna uchwała Rady Państwa (wyrok SN z 17 września 2001 r. III RN 56/01, OSNP 2002/13/299). Pogląd powyższy pozostaje odpowiednio aktualny w świetle ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim.

5. Fakt wydania dokumentu podróży nie może zostać uznany za tożsamy z zezwoleniem na zmianę obywatelstwa nie tylko dlatego, że to Rada Państwa powinna zezwolić na zmianę obywatelstwa, a nie organ, który wydawał takie dokumenty, ale przede wszystkim, że zezwolenia na zmianę obywatelstwa nie można domniemywać per facta concludentia. Wymogu spełnienia ustawowych standardów formalnych nie można relatywizować ani wyprowadzać ze świadomości o skutkach prawnych otrzymania dokumentu podróży i wyjazdu z Polski. Świadomość skutków prawnych czynności w prawie publicznym nie ma znaczenia. Istotne jest wyłącznie spełnienie ustawowych wymagań przewidzianych w ustawie o obywatelstwie polskim. Warunkiem utraty obywatelstwa polskiego na podstawie art. 11 ustawy o obywatelstwie polskim z 1951 r. było nabycie obywatelstwa obcego za zezwoleniem właściwego organu polskiego na zmianę obywatelstwa.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem postępowania był wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego. Posiadanie i odmowa stwierdzenia posiadania obywatelstwa polskiego następuje w drodze decyzji administracyjnej (art. 17 ust. 4 ustawy o obywatelstwie polskim z 1962 r. w brzmieniu obowiązującym w dniu 28 kwietnia 2004 r., to jest w chwili składania wniosku). Celem takiego postępowania jest ocena, czy zostały spełnione przesłanki do utraty obywatelstwa. I. M. nie uzyskał zezwolenia na zmianę obywatelstwa, dlatego jego wniosek o stwierdzenie posiadania obywatelstwa polskiego, w razie braku innych przeszkód prawnych, powinien zostać uwzględniony. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję Prezesa Urzędu do Spraw Repatriacji i Cudzoziemców nie naruszył zatem powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy z dnia 8 stycznia 1951 r. o obywatelstwie polskim.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.