Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1530/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2017 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016r. znak:[...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] Sp. z o.o. w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...],[...], wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji.

Orzeczeniem tym, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania B.P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], umarzającej -po wszczęciu na wniosek B. P.- postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] S.A. w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej "[...]", na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że stosownie do art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Zatem, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290), który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Wskazał przy tym, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych zarówno w sprawie o pozwolenie na budowę prowadzone w zwykłym trybie, jak i trybach nadzwyczajnych krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być identycznie ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 1540/08; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 października 2009 r. sygn. akt VII SA/Po 305/09). Podał także, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

I dalej, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że ww. decyzja Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r. została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/12, uchylającym postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r., znak: [...], oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia, na wniosek B. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...], oraz w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1653/13, oddalającym skargi kasacyjne od ww. wyroku WSA w Warszawie. Organ odwoławczy uznał, że wskazania i ocena prawna zawarta w powyższych wyrokach mają istotny wpływ na ocenę legitymacji procesowej B. P. do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...]. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718), dalej p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organ podał następnie, że Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1653/13 wskazał, że w przedmiotowej sprawie należy uwzględnić kwestię kumulacji promieniowania anten. W ocenie NSA "(...) na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w oparciu o kwestię kumulowania pól elektromagnetycznych można w niniejszej sprawie ustalić czy B.P. posiada przymiot strony. Znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania na środowisko nie wypowiada się w zakresie kumulowania się pól elektromagnetycznych, natomiast projekt budowlany wskazuje na moc sumaryczną 52,7 W, jednak tej wartości nie odnosi do granicznej dla zdrowia wielkości 0,1 W/m2 oraz jak ta sumaryczna wielkość ma się do odpowiednich odległości oddziaływania stacji bazowej."

Uwzględniając powyższe wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r., znak: [...], organ wojewódzki zwrócił się do inwestora - [...]Sp. z o.o. (powstałej w wyniku przekształcenia [...] S.A. w [...]) o uzupełnienie dokumentacji projektowej oraz przedstawienie odpowiednich wyjaśnień w powyższym zakresie. Powyższe pismo organu wojewódzkiego, pomimo jego doręczenia w dniu [...] września 2015 r., pozostało bez odpowiedzi. Następnie, w toku postępowania odwoławczego, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...],[...], Główny Urząd Nadzoru Budowlanego, wezwał [...] Sp. z o.o. do przesłania mapy z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2) wytwarzanych przez anteny ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pismem z dnia [...] lutego 2016 r. [...]Sp. z o.o. poinformowała, że "w opracowaniu Raport o oddziaływaniu na środowisko - luty 2005 r., stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] nr [...]z dnia [...].06.2005 r, na stronach 19 i 21, znajdują się mapy pokazujące przewidywane rozkłady obszarów obejmujących pola elektromagnetyczne, przekraczające wartość graniczną 0,1 W/m2."

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że powyższy raport nie uwzględnia kwestii kumulacji promieniowania anten, o czym przesądził NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1653/13. Natomiast z analizy akt sprawy wynika, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej "[...]" zaprojektowana na działce nr ewid. [...]jest oddalona od granicy najbliżej położonej działki B. P. nr ewid. [...] o ok. 56 m.

Organ odwoławczy uznał, że uwzględniając powyższe okoliczności, oraz przeznaczenie i formę spornego obiektu budowlanego, nie można wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja oddziałuje na nieruchomość B. P.(ww. działkę nr ewid. [...]), stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Stwierdził jednocześnie, że postępowanie administracyjne ma w szczególności zapewnić ochronę interesów prawnych strony, więc wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść wnioskodawcy domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r. sygn. akt II OSK 1481/09).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznać zatem należy, że w świetle posiadanych akt sprawy B. P. ma legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...]. Wskazał, że rzeczą organu wojewódzkiego, przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy, będzie ocena zgodności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...], pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, organ odwoławczy wyjaśnił, mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ograniczenia w zagospodarowaniu ww. działki nr ewid. [...], nie wynikają z zapisów decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, bowiem zakaz nowej zabudowy obejmuje odległość do 50 m od anten, natomiast jak już wskazano powyżej, sporna stacja bazowa oddalona jest o ok. 56 m od granicy ww. działki nr ewid. [...].

Z uwagi na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie analizował sprawy pod kątem wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym, jak podał, w ramach niniejszego postępowania, merytoryczne zarzuty podnoszone przez odwołującą się, nie mogą podlegać ocenie.

Z tych też przyczyn Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości ww. decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2015 r., znak: [...], i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...], [...], wniosła [...] Spółka z o.o. w [...] domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie:

I. przepisów postępowania administracyjnego:

1) art. 16 k.p.a. przez niezastosowanie i pominięcie, że ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. pozytywnie uzgodniono w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe stanowiące przedmiot późniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] "[...]" i decyzje te jako prawomocne wiążą inne organy, w tym: wiązały organ wydający pozwolenie na budowę, a także wiążą organy prowadzące przedmiotowe postępowanie nieważnościowe;

2) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez pominięcie, iż badana w przedmiotowym postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty [...] z dnia[...] czerwca 2005 r. nr [...] była poddana ocenie sądowoadministracyjnej w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1681/10 oraz sygn. akt II OSK 663/11, w których to sądy administracyjne obu instancji nie dopatrzyły się podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, a skarżąca wówczas organizacja społeczna stawiała zarzuty dotyczące zakresu oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę na środowiska, a więc tożsame z podnoszonymi w niniejszej sprawie - a w takiej sytuacji, organy ponownie prowadzące postępowanie winny uwzględnić oceną prawną dokonaną już przez sąd administracyjny w zakresie legalności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę;

3) art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie, że decyzja organu I instancji zapadła w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia[...] czerwca 2005 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] "[...]", a więc sprawa dotyczy możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie której skarżąca nabyła prawa, a od wydania której nastąpił znaczny upływ czasu - a w takim stanie rzeczy stwierdzenie jej nieważności wymagałoby zastosowania ww. przepisu w sytuacji, w jakiej narusza to Konstytucję RP (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13), co w rezultacie czyniło koniecznym utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji;

4) art. 138 § 2 k.p.a. przez jego błędne zastosowanie i uchylenie decyzji organu I instancji wraz z przekazaniem sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania co do meritum sprawy, zamiast wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.;

5) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez:

a) pominięcie, iż ostatecznymi decyzjami Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. znak: [...] oraz Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. pozytywnie uzgodniono w zakresie ochrony środowiska rozwiązania projektowe stanowiące przedmiot późniejszej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...] ;

b) pominięcie, iż sądy administracyjne obu instancji skontrolowały już w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1681/10 oraz II OSK 663/11 decyzję Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]nie znajdując podstaw do stwierdzenia jej nieważności w zakresie rzekomego naruszenia przepisów środowiskowych;

c) żądanie od skarżącej uzupełniania zgromadzonego materiału dowodowego (pismo z dnia [...] stycznia 2016 r.) w sytuacji, w której materiały w żądanym zakresie znajdowały się już w aktach sprawy, a nadto ewentualne nowe przedstawione przez skarżącą nie mogły być wzięte pod uwagę biorąc pod uwagę nadzwyczajny charakter prowadzonego postępowania, w którym organ winien ocenić legalność badanej decyzji wyłącznie w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w kontrolowanym postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2722/13);

d) zaniechanie obowiązku należytego zbadania materiału zgromadzonego w niniejszym postępowaniu oraz dokonania zgromadzonych w postępowaniu dowodów i poprzestanie na zastosowaniu wskazań wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/12 oraz wyroku NSA z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1653/13, które zapadły przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 - a więc stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a. in fine, organ nie był oceną prawną wynikającą z ww. orzeczeń związany i winien poczynić własne ustalenia z uwzględnieniem obecnie obowiązujących przepisów prawa;

6) art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia podstawy prawnej i faktycznej rozstrzygnięcia, w szczególności: poprzestanie na wybiórczym przywołaniu wskazań wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/12 oraz wyroku NSA z dnia 13 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1653/13 i błędnym uznaniu, iż wskazana tam konieczność uwzględnienia "kumulacji pól elektromagnetycznych" stanowi ocenę prawną, którą organy prowadzące ponowne postępowanie są związane - podczas gdy zamieszczone w ww. wyroku NSA lakoniczne wskazanie, jakoby "kumulowanie promieniowania anten" na etapie wydawania pozwolenia na budowę "wprost wynikało z przepisów prawa" jest błędne, skoro w tym zakresie istnieje rozbieżność orzecznicza (np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2907/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Bd 446/10; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Po 490/11), a w takiej sytuacji nie można mówić o wadzie kwalifikowanej pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej;

7) art. 2 i 7 ustawy zasadniczej z dnia 2 kwietnia 1997 r. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. art. 6 - 8 k.p.a. poprzez nie działanie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w niniejszym postępowaniu w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nie prowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, by budziło to zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej;

II. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego, to jest:

1) art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane przez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, iż wnosząca odwołanie B. P. jest stroną w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy organ I instancji po wszczęciu postępowania prawidłowo ustalił, iż należąca do niej nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu stanowiącego przedmiot udzielonego pozwolenia na budowę;

2) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z art. 46 ust. 4 pkt 2, a także w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 48 ust. 4 oraz art. 57 ustawy - Prawo ochrony środowiska w wersji obowiązującej na dzień wydania decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę stacji bazowej [...] "[...]" poprzez ich niezastosowanie i bezzasadne uznanie, iż możliwe jest kwestionowanie uzgodnień środowiskowych inwestycji objętej ww. pozwoleniem na budowę w postępowaniu nieważnościowym, pomimo iż wszelkie wymagane uzgodnienia w tym zakresie wynikają z prawomocnych i nieusuniętych z obrotu prawnego decyzji właściwych organów;

3) art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez zastosowanie w postępowaniu nieważnościowym, podczas gdy kwestia zasadności zastosowania § 4 ww. rozporządzenia na etapie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę w świetle stanowiska orzecznictwa, doktryny i wykładni organów władzy publicznej jest co najmniej dyskusyjna, a więc na potrzeby postępowania nieważnościowego ewentualnie możliwe byłoby stwierdzenie błędnej wykładni prawa, co nie pozwala na stwierdzenie nieważności badanej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem -w ocenie Sądu- zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...],[...], uchylająca decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2015 r. -o umorzeniu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], wszczętego z wniosku B. P.- i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji, jak wynika z powyższego rozstrzygnięcia, stanowił art. 138 § 2 k.p.a. To zaś oznacza, że ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania w okolicznościach sprawy tego przepisu, umożliwiającego organowi odwoławczemu wydanie orzeczenia o charakterze formalnym.

Z uwagi na zarzuty skargi, zważyć trzeba, iż ww. decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2015 r., mimo obszerności jej uzasadnienia, odnosi się tylko do jednej kwestii – a mianowicie przymiotu strony wnioskodawczyni niniejszego postępowania – B. P.. Stąd też orzekając w sprawie GINB (związany zasadą dwuinstancyjności) obowiązany był wypowiedzieć się tylko w tym zakresie, a dochodząc do innych wniosków, orzekł kasacyjnie. Zatem w sprawie nie doszło do badania w kontekście przesłanek nieważności uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. wydanej przez Starosty [...]; nie doszło również do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Dlatego też już tylko z tej przyczyny większość zarzutów skargi okazała się niezasadna. Skoro bowiem nie doszło do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego dotyczącego ważności ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, to całkowicie chybione i niezrozumiałe na tym etapie postępowania są zarzuty dotyczące naruszenia art. 156 k.p.a. (w tym art. 156 § 2 k.p.a. - z odwołaniem się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. P 46/13), a także art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Sąd zauważa jednocześnie, iż nie ma racji skarżąca podnosząc, że postępowanie nieważnościowe dotyczące ww. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]czerwca 2005 r. zostało już przeprowadzone, a sądy administracyjne obu instancji nie dopatrzyły się wydania tego aktu z wadą nieważności. W tym kontekście skarżąca wskazała na następujące sygn. akt sądowych: VII SA/Wa 1681/10 i II OSK 663/11. Sąd zauważa jednak, iż wyroki zapadłe w sprawach o wskazanych sygnaturach, dotyczyły postanowienia GINB z dnia [...] sierpnia 2010 r. znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2010 r. znak: [...] uchylającej decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszenia [...] S.A. dotyczącego robót budowlanych i umarzającej postępowanie. Jak więc z powyższego wynika, ww. sprawy sądowe nie dotyczyły decyzji Starosty [...] z dnia [...]czerwca 2005 r. nr [...] , a zupełnie innego orzeczenia, weryfikowanego w trybie stwierdzenia nieważności. Niezależnie od powyższego, na podstawie akt sprawy Sąd nie stwierdził, aby zapadło już orzeczenie w trybie nieważnościowym, dotyczące spornego w sprawie pozwolenia na budowę z dnia [...] czerwca 2005 r. Dlatego też, i ten zarzut podniesiony w skardze okazał się niezasadny. Sąd stwierdza jednocześnie, że powyższa kwestia, o ile miałaby miejsce, mogłaby stanowić niezależną przyczynę o charakterze przedmiotowym, mającą ewentualne znaczenie dla kontynuacji postępowania nieważnościowego w niniejszej sprawie. Decyzje zapadłe w sprawie odnoszą się natomiast tylko do przymiotu strony wnioskodawczyni niniejszego postępowania i nie poruszają żadnego innego problemu.

Zdaniem Sądu, w sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ani art. 153 p.p.s.a. W kontekście tych przepisów Sąd zauważa, iż nie można w sprawie pominąć, że tak zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 1639/12, uchylającego postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]maja 2012 r., znak: [...]oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia (z wniosku B. P.) postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...]. Co istotne, wyrok ten uprawomocnił się, albowiem wyrokiem z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1653/3 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od ww. wyroku Sądu I instancji. Tym samym, organy orzekające w sprawie na skutek ww. orzeczeń sądowych, obowiązane były wziąć pod uwagę wytyczne z nich wynikające, nadto – zastosować się do wskazań w nich zawartych. Zważyć zaś należy, iż w wyrokach tych wskazano na konieczność wszczęcia postępowania z wniosku B. P. i w toku postępowania, po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ustalenia, czy osoba ta ma interes prawny w sprawie w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (z uwagi na przedmiot kwestionowanej decyzji z 2005 r.). Przy czym, w ww. wyroku NSA wskazał na niepełne dane zawarte w dokumentacji przedłożonej przed inwestora, niepozwalające w efekcie poczynić ustaleń w ww. kwestii podmiotowej. NSA wskazał jednocześnie na to, iż oceniając przymiot strony wnioskodawczyni, należało uwzględnić kwestię kumulacji promieniowania anten, który to warunek wynika wprost z przepisów prawa. Jednocześnie NSA podniósł, że "(...) na podstawie akt sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, czy w oparciu o kwestię kumulowania pól elektromagnetycznych można w niniejszej sprawie ustalić czy B. P. posiada przymiot strony. Znajdujący się w aktach sprawy raport oddziaływania na środowisko nie wypowiada się w zakresie kumulowania się pól elektromagnetycznych, natomiast projekt budowlany wskazuje na moc sumaryczną 52,7 W, jednak tej wartości nie odnosi do granicznej dla zdrowia wielkości 0,1 W/m2 oraz jak ta sumaryczna wielkość ma się do odpowiednich odległości oddziaływania stacji bazowej. Poza tym ta sumaryczna moc dotyczy 12 nadajników, podczas gdy w pozwoleniu na budowę mowa jest o 16 nadajnikach. Nie ulega zatem wątpliwości, że w niniejszej sprawie kwestia ustalenia przymiotu strony B. P. będzie wymagała wszczęcia postępowania i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie przy uwzględnieniu charakteru przedmiotowej inwestycji." Powyższe prawidłowo zostało uwzględnione przez GINB w zaskarżonej decyzji, a to – związku z treścią art. 153 p.p.s.a. Sąd stwierdza jednocześnie, że nie ma racji skarżąca podnosząc, że organy nie były związane oceną prawną zawartą w ww. wyrokach zapadłych w sprawie, a to – wobec ich wydania przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13. Argumentacja ta jest całkowicie chybiona. Wskazane orzeczenia sądowoadministracyjne dotyczyły zupełnie innych kwestii, niż poruszona w ww. wyroku TK. Wskazać bowiem należy, iż wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie P 46/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 156 § 2 k.p.a. nie był tymczasem przedmiotem wykładni dokonanej w ww. wyrokach NSA i WSA w Warszawie, zapadłych w niniejszej sprawie. Niezależnie od powyższego podnieść też trzeba, iż przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z zaprezentowanym w nim stanowiskiem, ma charakter wyroku zakresowego dotyczącego pominięcia prawodawczego. Wyrok ten nie spowodował więc zmiany normatywnej. Tymczasem, stosownie do art. 153 p.p.s.a., związanie przewidziane w tym przepisie nie ma miejsce, jeżeli przepisy prawa uległy zmianie. Taka zaś sytuacja w tym przypadku nie wystąpiła.

Zatem, orzekając w sprawie organy obowiązane były kierować się wykładnią prawa i wytycznymi co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 grudnia 2012 r., sygn. akt VII SA/WA 1639/12 i NSA z dnia 13 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1653/13. Analizując sprawę z ich uwzględnieniem, GINB słusznie zaś -zdaniem Sądu- zakwestionował decyzję organu I instancji, w której organ nie zastosował się do zaleceń NSA. Wobec wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego (wskazujących na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego celem ustalenia kumulacji pól elektromagnetycznych), istniała konieczność uzupełnienia przez inwestora – [...] Sp. z o.o. w [...] dokumentacji projektowej. Pomimo braku wykonania przez inwestora wezwania w tym zakresie, organ I instancji (pomijając ocenę NSA), oparł się na dotychczasowych dowodach uznając na ich podstawie, że wnioskodawczyni nie ma interesu prawnego w sprawie. Organ odwoławczy słusznie oceny tej nie podzielił, a prowadząc własne postępowanie - pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. wezwał [...] Sp. z o.o. do przesłania mapy z naniesionym przewidywanym rozkładem pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. 0,1 W/m2) wytwarzanych przez anteny ww. stacji bazowej telefonii komórkowej. Inwestor, w odpowiedzi na powyższe wezwanie, podniósł, że w Raporcie o oddziaływaniu na środowisko (luty 2005 r.), stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], znajdują się mapy pokazujące przewidywane rozkłady obszarów obejmujących pola elektromagnetyczne, przekraczające wartość graniczną 0,1 W/m2. Co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 maja 2015 r. sygn. akt II OSK 1653/13 uznał, że powyższy raport nie jest kompletny, bowiem nie uwzględnia kwestii kumulacji promieniowania anten, a projekt budowlany także nie zawiera pełnych danych dotyczących wszystkich 16 projektowanych nadajników; zatem istniała konieczność uzupełnienia dokumentacji. Tym samym, tj. wobec niewykonania przez inwestora wezwania do uzupełnienia dokumentacji projektowej, uwzględniając przeznaczenie i formę spornego obiektu budowlanego, nie można było w sprawie wykluczyć, że przedmiotowa inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość B. P. (tj. na. działkę nr ewid. [...], najbliżej usytuowaną względem inwestycji), stosownie do art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Dlatego też, zdaniem Sądu, organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie, wobec wątpliwości co do oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę nr ewid. [...], należy przyjąć, iż B. P. posiada legitymację procesową do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], znak: [...]. Stąd też wydając decyzję w dniu [...] kwietnia 2016 r., zastosował przepis art. 138 § 2 k.p.a., a zdaniem Sądu, decyzja ta -wydana na tej podstawie- nie narusza prawa. Dlatego też Sąd nie stwierdził, aby w sprawie doszło do naruszenia ww. art. 138 § 2. Sąd zauważa, iż wydanie innego rozstrzygnięcia przez GINB w niniejszej sprawie, sprowadzałoby postępowanie wyjaśniające/merytoryczne do jednej instancji, a to godziłoby w zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (w stanie prawnym mającym zastosowanie w sprawie). Sąd podziela przy tym stanowisko, iż w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać je na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09).

Z tych też przyczyn Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.