Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2905/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Magdalena Maliszewska, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im. [...] w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2011 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im. [...] w [...] kwotę 200 ( dwieście ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im [...] w [...] jest decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2011 r. znak: [...], wydana w następującym stanie faktycznym i prawny:

Decyzją z [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. Nr 90 z 1998 r., poz. 575 ze zm.) oraz § 2 i 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach (Dz. U. Nr 6, poz. 69) i art. 13 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o chorobach zakaźnych i zakażeniach (Dz. U. Nr 126, poz. 1384 ze zm.), nałożył na Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] w [...] obowiązki wskazane w trzech punktach wyznaczając jednocześnie termin ich wykonania, dla wykonania obowiązku określonego w pkt 3 a polegającego na wykonaniu ogrodzenia szkoły przewidziano termin do 31 sierpnia 2007 r.

Wskazany termin na wykonanie obowiązku nałożonego w pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 2006 r., na wniosek zobowiązanego Zespołu Szkół Ponadgimnazjalnych, był kilkakrotnie w drodze decyzji wydanych na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.), zmieniany. I tak, decyzją z [...] listopada 2007 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] w oparciu o art. 155 k.p.a. zmienił decyzję pierwotną w części dotyczącej wskazanego terminu, w ten sposób, iż ustalił termin wykonania prac do 31 sierpnia 2008 r. Ten sam organ, decyzją z [...] września 2008 r. na podstawie art. 155 k.p.a. zmienił termin określony w pkt 3 decyzji własnej z [...] kwietnia 2006 r. w ten sposób, że termin wykonania prac ustalił do 31 lipca 2009 r., a następnie – decyzją z [...] lipca 2009 r. (w tym samym trybie) termin określony w pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 2006 r. wydłużył do 31 sierpnia 2010 r.

Pismem z 5 lipca 2010 r. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im [...] w [...] zwrócił się ponownie o prolongatę terminu przewidzianego na wykonanie obowiązku nałożonego w pkt 3 decyzji z [...] kwietnia 2006 r. Tym razem wniosek został złożony do organu wojewódzkiego – tj. do [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] , i nawiązywał do decyzji wydanej [...] lipca 2009 r. Decyzją z [...] lipca 2010 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] zmienił decyzję z [...] kwietnia 2006 r. znak: [...] i ustalił nowy termin wykonania obowiązku określonego w pkt 3, tj. (jak wskazał) doprowadzić do właściwego stanu sanitarno-technicznego ogrodzenie szkoły do dnia 31 sierpnia 2011 r.

Pismem z 1 września 2011 r., skierowanym do wojewódzkiego organu sanitarnego, Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im [...] w [...] (reprezentowany przez dyrektora), kolejny raz wystąpił o zmianę terminu wykonania obowiązku dotyczącego ogrodzenia. We wniosku wskazano na prolongatę terminu zawartego w decyzji z [...] lipca 2009 r. i podniesiono brak środków finansowych na zakup materiałów potrzebnych do budowy ogrodzenia.

Decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny [...] , na podstawie art. 155 k.p.a. i po rozpatrzeniu wniosku ww. Zespołu Szkół w sprawie zmiany (jak podał) decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lipca 2010 r. nr [...] w części dotyczącej przedłużenia terminu wykonania obowiązku, odmówił przedłużenia terminu wykonania obowiązku określonego w ww. decyzji z [...] lipca 2010 r., w pkt 3, tj. doprowadzić do właściwego stanu sanitarno-technicznego ogrodzenie szkoły. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że termin wykonania ogrodzenia szkoły na wniosek strony był wielokrotnie zmieniany. Podał też, że w dniu 20 września 2011 r. przedstawiciele organu wojewódzkiego przeprowadzili kontrolę sanitarną w Zespole Szkół i podczas tej kontroli stwierdzono, że teren szkoły jest ogrodzony tylko częściowo. Zakupiony został materiał na wykonanie ogrodzenia, brakuje natomiast środków na jego budowę. Następnie organ przytoczył treść art. 155 k.p.a. i stwierdził, że przepisy prawa dopuszczają zmianę decyzji, jednakże przeciwko zmianie przedmiotowej decyzji przemawia interes społeczny, a także brak słusznego interesu strony. Interes społeczny, jakim jest w tym przypadku bezpieczeństwo oraz zdrowie dzieci i młodzieży wymaga, by warunki sanitarno-higieniczne i techniczne w szkole były dostosowane do wymogów zgodnych z prawem. Słuszny interes strony wynika zaś z obowiązku kierownika placówki do zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu uczniów w szkole. Organ wskazał przy tym, że stan ogrodzenia terenu nie uległ poprawie od daty stwierdzenia uchybień, tj. od 2006 r. Wskazał również, że kolejna zmiana terminu wykonania decyzji wydanej [...] kwietnia 2006 r. naruszałaby podstawowe zasady postępowania administracyjnego, a trudności finansowe placówki, obecnie nie są wystarczającym argumentem dla zmiany decyzji.

W odwołaniu od tej decyzji Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im [...] w [...] wskazało, że teren szkoły ma około 7 ha. W 2009 r. Zespół Szkół uzyskał środki na zakup ogrodzenia, ze względu jednak na inwestycję polegającą na przebudowie ulicy [...] , która biegnie wzdłuż działki nr [...] oraz częściowej przebudowie infrastruktury na terenie szkolnym, zwrócił się o przedłużenie terminu. Inwestycja zakończyła się w 2010 r., a prace okołoinwestycyjne – wiosną 2011 r. W terminie maj – czerwiec 2011 r. ze środków finansowych placówki wykonane zostało ogrodzenie terenu szkolnego zabezpieczającego szklarnie szkolne i poletka uczniowskie. Wykonanie pozostałej części ogrodzenia, tj. około 600 m, przekroczyło możliwości finansowe placówki. Środki finansowe, z uwagi na trudną sytuację finansową, nie zostały także uzyskane od organu prowadzącego – Powiatu [...] . W końcu w odwołaniu wskazano, że w projekcie planu finansowego szkoły na rok 2012, w planach finansowych ujęto budowę ogrodzenia. Stąd też prośba o przedłużenie terminu wykonania zadania do sierpnia 2012 r.

Zaskarżoną w sprawie decyzją, Główny Inspektor Sanitarny na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z [...] września 2011 r. W uzasadnieniu tej decyzji, po przedstawieniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że przychyla się do stanowiska organu wojewódzkiego. Organ odwoławczy wskazał nadto, że warunki pogodowe nie mogą być usprawiedliwieniem dla niezapewnienia uczniom bezpieczeństwa. Przywołał przy tym § 7 rozporządzenia

w sprawie bezpieczeństwa i higieny w publicznych i niepublicznych szkołach i placówkach i stwierdził, że prawo nie przewiduje wyjątków od tej regulacji przewidującej ogrodzenie szkoły.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2011 r., strona skarżąca, tj. Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im [...] w [...] , wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Główny Inspektor Sanitarny podaje błędne okoliczności faktyczne występujące w sprawie, w tym powody, dla których strona skarżąca ubiegała się o prolongatę terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku ogrodzenia szkoły. Podniesiono, że niesprzyjające warunki atmosferyczne nie były głównym argumentem wskazanym w sprawie, a nadto – argument ten pada tylko raz. Podniesiono również, że szkoła nie uchyla się od wykonania zalecenia i w miarę możliwości stara się je wykonywać, a przeprowadzane kontrole organu sanitarnego nie wykazują uchybień sanitarnych i przekroczeń dotyczących warunków higienicznych w szkole. Dalej wskazano, że w podejmowaniu decyzji pominięte zostały istotne szczegóły dotyczące działań szkoły w temacie podjętych starań, aby wykonać nałożone na nią obowiązki. Wskazano jednocześnie, że szkoła pozyskała środki w wysokości 65.000 zł w 2009 r., z czego wykorzystano 36.481 zł na zakup ogrodzenia. Pozostała kwota została zwrócona do organu prowadzącego ze względu na rozpoczęcie prac przebudowy ulicy [...] , przy której położony jest teren szkoły. Oprócz tej ulicy przebudowana została również część terenu szkoły. Wskazano także, że szkoła składa się z kilku budynków położonych na terenie parku i otoczonych sadem, polami i łąkami (łącznie teren szkoły obejmuje 7 ha). Budynki szkoły są położone w środku kompleksu rolno-leśnego i nie mają bezpośredniego sąsiedztwa z ulicą. Oprócz zakupienia materiału na ogrodzenie szkoła podjęła również działania polegające na wykonaniu części ogrodzenia, tj. około 100 m. Ogrodzenie to zostało wykonane w miejscu, gdzie młodzież przebywając na zajęciach praktycznych znajdowała się w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy [...] , co mogło stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia. Natomiast w sprawie stwierdza się, że stan ogrodzenia nie uległ zmianie od 2006 r., co nie odpowiada prawdzie. W uzasadnieniu skargi podniesiono również, że Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] jest szkołą ponadgimnazjalną i uczy się w niej młodzież w wieku 16-20 lat oraz dorośli w szkole zaocznej. Oznacza to, że zachowania ich w czasie przerw lekcyjnych są inne niż dzieci w szkole podstawowej i gimnazjum, i nie stanowią bezpośredniego zagrożenia zdrowia i życia uczniów, tym bardziej, że budynki szkoły nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie ulicy, ale są od niej oddzielone terenami zielonymi i parkami. Na koniec wskazano, że szkoła nie zaniechała wykonania decyzji dotyczącej ogrodzenia terenu placówki, ale w miarę możliwości i posiadanych środków stara się je realizować. Ostatnim elementem działań szkoły i jednocześnie jedynym możliwym działaniem jest założenie w planie finansowym szkoły na rok 2012 środków finansowych na ogrodzenie.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, w tym również z przyczyn, które nie zostały w niej podniesione. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z istotnym naruszeniem art. 7, art. 61 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 i w końcu art. 155 k.p.a., a to czyniło koniecznym zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012, poz. 270).

-Przed rozwinięciem powyższej oceny, przypomnieć trzeba, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] września 2011 r., wydaną w sprawie zmiany decyzji własnej tego organu wojewódzkiego z [...] lipca 2010 r. o zmianie w części decyzji organu stopnia powiatowego z [...] kwietnia 2006 r., a orzekającą o odmowie przedłużenia terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji z [...] lipca 2010 r.

Orzeczeniem z [...] kwietnia 2006 r. organ stopnia powiatowego nałożył na stronę skarżącą obowiązki celem doprowadzenia szkoły do właściwego stanu sanitarno-technicznego, w tym w pkt 3 decyzji nałożył obowiązek wykonania ogrodzenia szkoły w terminie do 31 lipca 2007 r. Termin ten był wielokrotnie na wniosek podmiotu zobowiązanego zmieniany. Najpierw w trybie art. 155 k.p.a. orzekał w tym przedmiocie organ powiatowy, a następnie w tym samym trybie organ wojewódzki. Ostatnie pozytywne dla strony skarżącej orzeczenie w tym zakresie zapadło przed organem wojewódzkim w dniu [...] lipca 2010 r. i zmieniło decyzję z [...] kwietnia 2006 r. w zakresie ww. terminu w ten sposób, że wyznaczyło nowy termin wykonania obowiązku do dnia 31 sierpnia 2010 r. Postępowanie niniejsze, zakończone zaskarżoną decyzją, zostało zainicjowane pismem strony skarżącej z 1 września 2011 r.

-Zdaniem Sądu, wobec treści tego pisma organy orzekające w sprawie zbyt pochopnie przyjęły, że dotyczy ono zmiany decyzji w części w trybie art. 155 k.p.a., a dokładnie, że zawiera ono żądanie zmiany w tym trybie decyzji z [...] lipca 2010 r. zmieniającej w części decyzję z [...] kwietnia 2006 r. o nałożeniu obowiązków. W piśmie z 1 września 2011 r. strona skarżąca wniosła o prolongatę terminu i wskazała na decyzję z [...] lipca 2009 r. wydaną w sprawie (w trybie art. 155 k.p.a.) przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] . W żadnym miejscu tego pisma nie wskazała na art. 155 k.p.a. Nie wskazała też na ww. decyzję z [...] lipca 2010 r. wydaną w oparciu o art. 155 k.p.a.

W tym miejscu wymaga zauważenia, że z postanowień art. 61 § 1 i art. 63 § 2 i 3 k.p.a. oraz art. 14 § 1 tej ustawy wynika, iż żądanie wszczęcia postępowania powinno przybrać formę pisemną sprowadzającą się do ujawnienia istoty żądania i potwierdzenia tego własnoręcznym podpisem. Z przepisów tych wynika także, że w razie wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek, obowiązkiem organu administracji jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Organ związany jest wolą strony, co oznacza, że nie jest władny do zmiany kwalifikacji prawnej jej żądania. Wszczęcie postępowania na wniosek wiąże organ administracji publicznej, dlatego też w przypadku wątpliwości co do treści tego żądania obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności zmierzających do jego wyjaśnienia. Zatem, o tym jaki charakter ma pismo, decyduje sama strona. Przy czym, jeśli charakter wniesionego pisma budzi wątpliwości, organ ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Jednocześnie organ winien czuwać nad tym, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten wynika bowiem z art. 9 k.p.a., stosownie do którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Obowiązek udzielania informacji stronie obejmuje cały tok postępowania, począwszy od jego wszczęcia. Brak znajomości przepisów prawa może powodować nieudolne określenie żądania. Udzielenie informacji na tym początkowym etapie może więc mieć istotne znaczenie dla ochrony interesu prawnego strony. Jest to o tyle ważne, że to do strony występującej z inicjatywą -co należy w tym miejscu raz jeszcze podkreślić- należy określenie żądania, a więc rodzaju sprawy i trybu w jakim ma być ona prowadzona. W wyroku z 11 czerwca 1990 r., sygn. akt I SA 367/90 (ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że żądanie wszczęcia postępowania określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. Powyższa reguła znajduje zastosowanie również przy wyborze trybu postępowania, w jakim strona pragnie dochodzić swoich praw, co zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 maja 2008 r. sygn. akt II OSK 510/07 (lex nr 505314).

Poczynienie powyższych uwag Sąd uznał za konieczne z uwagi na to, iż [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w [...] dokonał własnej interpretacji żądania strony skarżącej zawartego w piśmie z 1 września 2011 r. Swoim zachowaniem narzucił w efekcie nie tylko tryb w jakim sprawa ma być prowadzona, ale także jaka decyzja w tym trybie ma być wzruszona. Kwestie te, jak wynika z powyżej poczynionych uwag, winny być wskazane wyraźnie przez podmiot inicjujący to postępowanie, a tego stronie skarżącej w niniejszej sprawie nawet nie umożliwiono. Zdaniem zaś Sądu, przed wydaniem orzeczenia należało w sposób niewątpliwy ustalić zakres żądania i uczynić to z udziałem strony zainteresowanej. Brak właściwego postępowania w tym zakresie i bezpodstawne zakwalifikowanie pisma jako wniesionego w trybie art. 155 k.p.a. w stosunku do decyzji wydanej przez organ wojewódzki [...] lipca 2010 r. stanowi o naruszeniu w sprawie art. 6, art. 7, art. 9 oraz art. 155 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a.

Dokonując takiej oceny Sąd jednocześnie dostrzega, iż z pewnością zamiarem strony skarżącej było przedłużenie terminu wyznaczonego na wykonanie obowiązku nałożonego decyzją organu powiatowego z [...] kwietnia 2006 r., zmienioną następnie w części (dotyczącej ww. terminu) kolejnymi decyzjami organu powiatowego i decyzją organu wojewódzkiego z [...] lipca 2010 r., a tryb nadzwyczajny uregulowany w art. 155 k.p.a. mógł osiągnięcie tego celu umożliwiać. Niemniej w sprawie należało wyjaśnić, czy w takim trybie sprawa ma być prowadzona, a jeśli tak, to do której decyzji ostatecznej wniosek strony się odnosi, tj. czy do pierwotnej zmienionej kolejnymi decyzjami, czy też do jednej z decyzji zmieniających decyzję pierwotną wydaną [...] kwietnia 2006 r. Jest to istotne m.in. dla ustalenia organu właściwego do procedowania w niniejszej sprawie, w obecnie obowiązującym i mającym zastosowanie w sprawie stanie prawnym. W obecnym brzmieniu art. 155 k.p.a., właściwym do prowadzenia postępowania w tym trybie nadzwyczajnym jest jedynie organ, który wydał decyzję ostateczną.

-Zastrzeżenia Sądu w niniejszej sprawie dotyczą również sentencji decyzji organu I instancji, a także uzasadnienia tej decyzji i decyzji wydanej w II instancji, tj. argumentacji w tych uzasadnieniach podanej.

Skoro decyzje te wydane zostały w trybie uregulowanym w art. 155 k.p.a., to bezspornie decyzja wydana w sprawie w I instancji winna odnosić się do decyzji ostatecznej, która w tym postępowania miałaby być uchylona bądź zmieniona (poprzez wyraźnie wskazanie czy uchyla bądź zmienia to orzeczenia i w jakim zakresie, albo poprzez wskazanie, iż odmawia zmiany bądź uchylenia tego orzeczenia). Tymczasem decyzją z [...] września 2011 r. organ wojewódzki orzekając w sprawie w I instancji, postanowił "odmówić przedłużenia terminu wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r." Sentencja tego orzeczenia nie tylko nie odpowiada wymogom określonym w art. 155 k.p.a., ale może być też mało czytelna (poprzez sposób jej sformułowania).

Wymogów przewidzianych w art. 155 k.p.a., co istotne, nie spełniają także uzasadnienia obu decyzji wydanych w sprawie, w których to pomija się część przesłanek z art. 155 k.p.a. warunkujących zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej, a w kontekście tych dostrzeżonych - nie dokonuje się wyczerpującej oceny sprawy. W konsekwencji, na podstawie uzasadnień obu tych decyzji (i w kontekście okoliczności podniesionych przez stronę skarżącą w pierwotnym wniosku, odwołaniu oraz w skardze), nie można przyjąć, aby orzeczenia te zapadły po wszechstronnej analizie sprawy, z uwzględnieniem wszystkich okoliczności faktycznych mogących (ewentualnie – jeśli taki był zamiar strony skarżącej) wskazywać na słuszny interes strony, o którym mowa w art. 155 k.p.a.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że zgodnie z treścią art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio (w brzmieniu po nowelizacji wprowadzonej ustawą zmieniającą z dnia 3 grudnia 2010 r., Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18, tj. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy obu instancji w sprawie). Z wykładni językowej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: a) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, b) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji, c) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przedmiotem postępowania określonego w art. 155 jest tym samym jedynie stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. W przypadku, gdy organ administracji publicznej ustali istnienie tych przesłanek, wówczas może uchylić lub zmienić dotychczasową decyzję ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo. Przy czym, przesłanki wyznaczone w art. 155 k.p.a. muszą wystąpić łącznie, aby organ mógł odstąpić od związania ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnej i dokonać weryfikacji decyzji ostatecznej w tym trybie nadzwyczajnym.

Wskazać także trzeba, że postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej uregulowane w art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą (jak już powyżej wskazano) jest ustalenie czy zachodzą przesłanki określone w art. 155 k.p.a. uzasadniające uchylenie bądź zmianę decyzji. Omawiany tryb nadzwyczajny może odnosić się do decyzji dotkniętych niekwalifikowanymi wadami (niedającymi podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji czy do wznowienia postępowania) lub decyzji prawidłowych. Tryb ten otwiera więc możliwość weryfikacji decyzji podjętych w wyniku wadliwej wykładni prawa materialnego lub decyzji wydanych w ramach norm prawa materialnego - norm uznaniowych, które pozwalają organowi administracji na swobodę działania w zakresie określenia konsekwencji stanu faktycznego sprawy, a więc pozostawiają uznaniu organu wybór treści rozstrzygnięcia, a dokonany wybór może być zmieniony.

W końcu, zaznaczyć należy, że decyzje wydawane na podstawie art. 155 k.p.a., mają same w sobie charakter uznaniowych (na co wskazuje użyte w omawianej normie prawnej wyrażenie "może"), jednakże co trzeba podkreślić nie arbitralny. Wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być bowiem ustalone w konkretnej sprawie i uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. W postępowaniu takim badaniu ulega zatem w szczególności zgodność złożonego przez ubiegającego się wniosku z interesem społecznym przy uwzględnieniu słusznego interesu strony. Fakt zaś, iż postępowanie to kończy się rozstrzygnięciem opartym na uznaniu administracyjnym wymaga od organu obszernego ustosunkowania się w uzasadnieniu orzeczenia do występujących w sprawie kwestii (bo tylko tak organ nie narazi się na zarzut dowolności i zrealizuje zasadę uregulowaną w art. 11 k.p.a.).

Należy w końcu podkreślić, że prawna możliwość zastosowania trybu przewidzianego w art. 155 k.p.a. jest uwarunkowana prowadzeniem postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego. Jak podkreślił NSA w wyroku z 17 stycznia 2006 r. (sygn. akt II OSK 405/05, lex nr 196453), zasadność zastosowania artykułu 155 k.p.a. w sprawie należy zawsze rozważać w świetle przepisów prawa materialnego obowiązujących w okresie wydawania ostatecznych decyzji administracyjnych. Tym samym "zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej na mocy art. 155 k.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których decyzja została wydana".

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż żadna z decyzji wydanych w kontrolowanym postępowaniu nie ustala przesłanek z art. 155 k.p.a. i nie analizuje sprawy w tym zakresie. Z uzasadnień decyzji wydanych w sprawie nie wynika bowiem, aby organy orzekające rozważały, czy zmiana decyzji ostatecznej w omawianym trybie jest w ogóle możliwa, a tym samym czy sprawa niniejsza jest tożsama podmiotowo i przedmiotowo ze sprawą zakończoną decyzją ostateczną. W decyzji I instancji organ wskazał jedynie, że przepisy prawa dopuszczają zmianę decyzji w sprawie w trybie art. 155 k.p.a., ale swojego stanowiska w tej kwestii nie rozwinął i w efekcie nie wyjaśnił, czym kierował się stwierdzając powyższe, a to wymyka się spod kontroli Sądu. Natomiast, w zaskarżonej decyzji żadnych ustaleń i rozważań w tej kwestii już nie poczyniono.

Nadto, trzeba wskazać, że obie decyzje wydane w kontrolowanym postępowaniu pozbawione są prawidłowego, odpowiadającego wymogom art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie decyzji organu odwoławczego sprowadza się bowiem jedynie do wskazania na ogólnikową (i nie znajdującą oparcia w materiale dowodowym) argumentację organu I instancji (w jednym zdaniu) oraz okoliczności, które nie były jedynymi podniesionymi w toku postępowania przez stronę, co więcej – nie były dla strony skarżącej istotnymi (chodzi o warunki pogodowe), te natomiast, które mogłyby odnieść zamierzony skutek, pozostały poza sferą oceny organu. Te ostatnie wskazane zostały w odwołaniu, a mimo to nie zostały przy ocenie sprawy uwzględnione, co świadczy o istotnym naruszeniu przepisów procesowych, zwłaszcza art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazać w tym miejscu trzeba, iż w odwołaniu strona skarżąca podniosła, iż w terminie maj – czerwiec 2011 r. ze środków finansowych placówki wykonane zostało ogrodzenie terenu szkolnego zabezpieczającego szklarnie szkolne i poletka uczniowskie. Wykonanie pozostałej części ogrodzenia, tj. około 600 m, przekroczyło możliwości finansowe placówki. Środki finansowe, z uwagi na trudną sytuację finansową, nie zostały także uzyskane od organu prowadzącego – Powiatu [...] . Dlatego też dopiero w projekcie planu finansowego szkoły na rok 2012, w planach finansowych ujęto budowę ogrodzenia. W odwołaniu nadmieniono również, że teren szkoły obejmuje około 7 ha, a ogrodzenie wykonano z tej strony, która bezpośrednio sąsiaduje z drogą, co mogłoby stanowić zagrożenie dla uczniów. Do odwołania załączono kopię mapy ewidencyjnej gruntów celem zobrazowania wykonanego i pozostałego do wykonania ogrodzenia. Do okoliczności tych organ odwoławczy nie odniósł się w żaden sposób. W takiej sytuacji uprawnione jest stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja jest rozstrzygnięciem wadliwym, bo opartym na dowolnej ocenie organu (skoro przy tej ocenie pominięto podnoszone przez stronę okoliczności, działając tym samym wbrew art. 80 k.p.a.) Tak też należy ocenić decyzję organu I instancji, w której to rozważając słuszny interes strony przywołano okoliczności faktyczne mijające się z prawdą. Stan ogrodzenia terenu -wbrew twierdzeniom organu- od 2006 r. uległ bowiem zmianie, a strona skarżąca podejmuje wszelkie możliwe działania celem wywiązania się z obowiązków nałożonych na nią decyzją z [...] kwietnia 2006 r. (dotyczącą m.in. wykonania ogrodzenia). Wynika to nie tylko z oświadczeń zainteresowanego podmiotu, ale także z protokołu kontroli przeprowadzonego przez organ wojewódzki 20 września 2011 r. (protokół w aktach). We wskazanym protokole stwierdza się, że teren placówki został częściowo ogrodzony od strony ulicy [...] oraz, że szlaki komunikacyjne są właściwie zabezpieczone, a nawierzchnia dróg i boisk – równa oraz utwardzona. Reasumując, podniesione w sprawie (w toku postępowania) okoliczności wskazują na to, że teren szkoły sąsiadujący bezpośrednio z ulicą został już ogrodzony. Szkoła zakupiła także materiał na wykonanie pozostałej części ogrodzenia, przy czym budynki szkoły nie ogrodzone dotychczas, nie sąsiadują bezpośrednio z ulicą, a cały teren szkoły ma powierzchnię około 7 ha. Powyższe nie zostało uwzględnione w sprawie w kontekście przepisów materialnych mających w tym przypadku zastosowanie, a służących m.in. zapewnieniu bezpieczeństwa pobytu w szkole, i interesu społecznego oraz słusznego interesu strony.

Wskazać w tym miejscu raz jeszcze także należy, że organy rozpoznające wniosek o zmianę decyzji, winny odnieść się do wszystkich argumentów strony podniesionych w postępowaniu i na tej podstawie ocenić, czy możliwe jest jego uwzględnienie, w niniejszej sprawie - poprzez przedłużenie (zmianę decyzji ostatecznej w tym zakresie) terminu wykonania obowiązku dotyczącego ogrodzenia szkoły, tj. czy jest to uzasadnione słusznym interesem strony i czy nie jest sprzeczne z interesem społecznym. Przy czym, badanie interesu społecznego i słusznego interesu strony nie może polegać na ocenie prawidłowości zastosowania przepisów prawa przy wydawaniu decyzji ostatecznej. W przeciwnym wypadku wszczęcie postępowania z art. 155 k.p.a. stawałoby się konkurencyjne dla "zwykłego" postępowania.

-Zatem, stwierdzając powyższe Sąd uznał, iż obie decyzje wydane w sprawie -z uwagi na popełnione przy wydawaniu tych rozstrzygnięć błędy proceduralne- są wadliwe i wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego. Przy czym, co należy podkreślić, powodem uchylenia tych decyzji są naruszenia procesowe, a to nie przesądza jeszcze o ewentualnej zasadności żądania strony skarżącej.

Zdaniem Sądu, z uwagi na błędy popełnione w sprawie – sprawa ta wymaga poprowadzenia od początku, tak aby możliwe było przede wszystkim wyjaśnienie treści żądania strony skarżącej zawartego w piśmie z 1 września 2011 r. Organ wojewódzki, do którego żądanie to wpłynęło winien wezwać Zespół Szkół Ponadgimnazjalnych nr [...] im. [...] w [...] do sprecyzowania podania o wskazanie trybu w jakim sprawa ma być prowadzona oraz decyzji ostatecznej (jeśli ma być to na przykład tryb nadzwyczajny uregulowany w art. 155 k.p.a.), której postępowanie ma dotyczyć (pamiętając przy tym o obowiązkach jakie nakłada na organ art. 9 k.p.a.). Dopiero po sprecyzowaniu tego podania będzie bowiem możliwe ustalenie organu właściwego do jego załatwienia i podjęcie dalszych czynności.

Jednocześnie, Sąd zauważa, iż prowadząc postępowanie w trybie art. 155 k.p.a. organ wojewódzki (o ile okaże się właściwy w sprawie), winien pamiętać o ustaleniu w pierwszej kolejności, czy zastosowanie tego trybu w sprawie jest w ogóle dopuszczalne – w tym kontekście konieczna jest ocena stanu prawnego, tj. czy od wydania decyzji ostatecznej nie uległ on zmianie, a także, czy dopuszcza on pewien luz decyzyjny, w ramach którego zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe. Nadto, Sąd zaznacza, iż ocena słusznego interesu strony winna uwzględniać wszystkie okoliczności podnoszone przez podmiot zainteresowany, a wyrazem tego winno być uzasadnienie wydanego orzeczenia.

Konkludując, zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca z przyczyn powyżej podniesionych, tj. jako wydane z istotnym naruszeniem art. 6, art. 7, art. 9, art. 61 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i w końcu art. 155 k.p.a., nie mogły się ostać. Z uzasadnień tych decyzji właściwie nie wynika, aby organy miały na uwadze tryb w jakim w sprawie orzekały. Nadto, uzasadnienia te wskazują na błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, co miało znaczenie przy ustalaniu przesłanek z art. 155 k.p.a., w tym przesłanki słusznego interesu strony.

Orzekając ponownie w sprawie organ wojewódzki winien wziąć pod uwagę poczynione uwagi Sądu.

Z tych też przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134, oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 p.p.s.a. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt 2 wyroku.