Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 836/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 59  ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Alicja Palus Protokolant: referent Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 marca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu I.B. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w drodze sprzeciwu decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. – po rozpatrzeniu odwołania M. i J. S. oraz T. M. – uchyliło decyzję Burmistrza S. z dnia [...], nr [...], z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Przedmiotowa decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Opisaną wyżej decyzją Burmistrz Miasta S., działając na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2018 r. poz. 1945 ze zm. – dalej jako u.p.z.p.) nakazał właścicielom działek nr [...] i nr [...] położonych we wsi G., przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania terenu tych działek do funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej, bez możliwości lokalizowania w granicach działek obiektów i urządzeń usługowych stwarzających uciążliwości dla mieszkańców i środowiska przyrodniczego, poprzez likwidację działalności polegającej na produkcji i magazynowaniu kostki granitowej, magazynowanie grysu, kamieni marmurowych i innych produktów kamieniarskich elementów niezbędnych do ich produkcji oraz maszyn i urządzeń służących do prowadzenia przedmiotowej działalności.

Na skutek odwołania od tej decyzji wniesionego przez właścicieli nieruchomości, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. Kolegium stwierdziło, że postępowanie w przedmiocie zagospodarowania terenu niezgodnie z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego zostało wszczęte na wniosek I. B., która domagała się nakazania wstrzymania niezgodnego z planem miejscowym użytkowania terenu oznaczonego jako działka nr [...], nr [...] i nr [...]. Taki też zakres postepowania został przyjęty przez organ pierwszej instancji w zawiadomieniu z dnia 6 grudnia 2016 r. o wszczęciu postępowania. W ocenie organu odwoławczego, taki stan rzeczy obligował organ pierwszej instancji do rozstrzygnięcia sprawy w pełnym zakresie, tj. w zakresie obejmującym wszystkie wskazane działki – co nie zostało uczynione.

Decyzja powyższa została oprotestowana w drodze sprzeciwu przez I. B. a Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. ( sygn.akt II SA Wr 465/19) uchylił zaskarżoną sprzeciwem decyzję.

Sąd stwierdził, że brak podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął o całości sprawy. Przedmiotem a zarazem istotą prowadzonego przez organy administracji postępowania była weryfikacja (kontrola) zgodności zagospodarowania nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...] i [...] z obowiązującym planem miejscowym. Chodzi tu zatem nie tyle o rozstrzygnięcie o statusie oznaczonej nieruchomości, ile o nałożenie określonych obowiązków na konkretne osoby. Zakres przestrzenny tych obowiązków zależy zaś wyłącznie od ustaleń dokonywanych przez organ a nie od treści żądania wnioskodawczyni, która zainicjowała postępowanie. Z decyzji organu pierwszej instancji wynika jednoznacznie, że w toku czynności dowodowych ustalono niezgodność zagospodarowania nieruchomości z planem miejscowym tylko w zakresie działek nr [...] i [...] .W konsekwencji tylko w tym zakresie, organ pierwszej instancji nałożył stosowne nakazy wyjaśniając zarazem w uzasadnieniu, że nie ma podstaw do nałożenia analogicznych obowiązków w zakresie działki nr [...] bowiem wykorzystywana jest ona zgodnie z planem miejscowym. Nie można w takich okolicznościach twierdzić, że organ pierwszej instancji pozostawił jakąkolwiek część przedmiotu sprawy poza oceną i rozstrzygnięciem. Organ pierwszej instancji rozstrzygnął sprawę kompleksowo. Kolegium powinno zaś rozstrzygnąć sprawę przy jednoczesnym rozważaniu zarzutów i twierdzeń zawartych w odwołaniu.

Rozpatrując sprawę po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2019 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. opisaną na wstępie decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponownie uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

W uzasadnieniu Kolegium wywiodło najpierw, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p może mieć odpowiednie zastosowanie także do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie.

Odnosząc powyższą regulację do stanu faktycznego niniejszej sprawy Kolegium stwierdziło także, że pojęcie "zmiany zagospodarowania terenu" nie zostało ustawowo zdefiniowane, co powinno skłonić organ pierwszej instancji do rozwagi w zakwalifikowaniu dokonanych na działkach nr [...] i [...] zmian do tej kategorii. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji organu I instancji brak jakichkolwiek wyjaśnień na temat powodów dla których organ, a priori uznał, że działalność gospodarcza T. M. stanowi zmianę zagospodarowania terenu, która wymaga wydania decyzji na podstawie art. 59 ust. 2 u.p.z.p. Organ nie ustalił przy tym i nie opisał jasno i precyzyjnie stanu poprzedniego do którego zmianę tę należałoby odnieść. Zmiana zagospodarowania terenu jest pojęciem zaczerpniętym z urbanistyki a treść przypisana temu pojęciu kształtuje się dopiero na podstawie konkretnego przypadku. Oceniając więc, czy doszło do zmiany zagospodarowania terenu należy wziąć pod uwagę konkretne okoliczności zaistniałe w danym przypadku, porównując sposób zagospodarowania terenu jaki istniał przed wykonaniem prac ze stanem następnym. Organ nie powinien się w tym zakresie opierać wyłącznie na tym, że doszło do zmiany przeznaczenia terenu.

Kolegium wskazało, że według ustaleń organu I instancji, na działkach nr [...] i nr [...] T. M. prowadzi działalność polegającą na cięciu, formowaniu i wykańczaniu kamienia oraz sprzedaży gotowych produktów z kamienia. Ustalono także jakimi urządzeniami się on posługuje przy prowadzonej działalności. Przedstawiono wyniki badań pomiarów hałasu, które nie wykazały przekroczenia dopuszczalnych norm. Na podstawie tych ustaleń Burmistrz przyjął niezgodność działalności z planem miejscowym, co było też konsekwencją przyjęcia, że T. M. prowadzi na terenie działek produkcję kamienia.

Zdaniem organu odwoławczego, taka ocena poczyniona została bez szczegółowej i dokładnej analizy treści postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego przed wejściem w życie uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...], w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi G., jak i po tej dacie. Kolegium zauważyło, że organ pierwszej instancji nie przytacza w decyzji pełnego brzmienia § 10 wcześniej obowiązującej uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] określającego przeznaczenie podstawowe i uzupełniające terenu [...] na którym znajdują się działki nr [...] i [...], zwłaszcza nie dokonuje analizy/wykładni pojęcia prowadzenia "działalności związanej z obsługą kamieniarstwa", która dopuszczona została w przeznaczeniu uzupełniającym dla tego terenu. Zdaniem Kolegium, organ I instancji powinien przeprowadzić wykładnię tego pojęcia, gdyż plan go nie definiuje. W tej sytuacji kwestia uznania, co mieści się w tym pojęciu a zarazem jego wykładnię pozostawiono organom stosującym ten przepis. Kolegium zarzuciło, że organ pierwszej instancji nie tylko nie przeprowadził analizy tego pojęcia ale wręcz nie przytoczył regulacji w pełnym brzmieniu.

Zestawiając przeznaczenie terenu na którym znajdują się działki objęte postępowaniem wynikające z planu miejscowego przyjętego uchwałą z dnia [...] oraz uchwałą z dnia [...] – jak też inne postanowienia obu planów - Kolegium stwierdziło, że dopiero w obecnie obowiązującym planie miejscowym doprecyzowano pojęcie działalności kamieniarskiej i ustanowiono na terenie powyższych działek całkowity zakaz tej działalności. Organ I instancji nie poczynił jednak ustaleń w zakresie zgodności prowadzonej działalności z ustaleniami planu miejscowego przyjmując a priori, że jest ona niezgodna z aktem prawa miejscowego. Zdaniem Kolegium, należało tu dokonać bardziej wnikliwej oceny zapisów planu miejscowego pamiętając, że do ograniczeń własności nie można stosować wykładni rozszerzającej. Organ odwoławczy zaznaczył, że "aby ocenić granice i charakter wprowadzonych w zagospodarowaniu zmian a następnie sprecyzować zakres sankcji, należy niewątpliwie ustalić stan wyjściowy a także ocenić pod kątem zgodności z postanowieniami planu miejscowego dokonując ich wykładni". Dopiero stwierdzoną w wyniku tych ustaleń ewentualną zmianę zagospodarowania terenu należy poddać ocenie pod kątem zgodności z zapisami planu. W razie stwierdzenia sprzeczności odpowiednie zastosowanie art. 59 ust.3 pkt 2 u.p.z.p. nie polega na nakazie dostosowania istniejącego stanu do stanu przewidzianego w planie ale do stanu poprzedniego – który jak zauważyło Kolegium nie został dokładnie ustalony.

Formułując wskazania co do dalszego postępowania Kolegium zaleciło dokładne przeanalizowanie przez organ I instancji treści planu miejscowego. Wskazało też na konieczność rozważania, czy wprowadzona na działkach zmiana jest dopuszczalna w świetle przepisów obowiązującego planu miejscowego a w konsekwencji, czy spełnione są przesłanki nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania. Należy także poczynić ustalenia w kierunku ustalenia stanu poprzednio istniejącego.

Końcowo Kolegium wyjaśniło, że konieczne było zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż brak analizy przepisów planu przez organ I instancji prowadzi do sytuacji, gdy organ odwoławczy podejmując się takiej wykładni doprowadziłby do złamania zasady dwuinstancyjności. Istotne także jest, że Burmistrz nie poczynił ustaleń w zakresie zagospodarowania terenu przed 2009 r., a co za tym idzie, trudno byłoby ustalić na czym miałoby polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniosła I. B. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na zastosowanie go sprawie i wydanie decyzji kasatoryjnej pomimo, że wskazane w treści uchybienie mogło być usunięte przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. a także wbrew treści wiążącego organ wyroku WSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn.akt II SA/Wr 475/19. Zarzucając powyższe skarżąca wniosła o uchylnie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że Kolegium wydało przedmiotową decyzje gdyż dostrzegło "nowe okoliczności" wymagające wyjaśnienia, które związane są z potrzeba dokładnego przeanalizowania treści planu, celem rozważania, czy zmiana wprowadzona na działkach nr [...] i [...] jest dopuszczalna w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem w wyroku z dnia 23 sierpnia 2019 r. Sąd stwierdził, że organ I instancji rozstrzygnął już sprawę kompleksowo, nadto Kolegium samo dokonało w tym zakresie ustaleń podając, że w obecnie obowiązującym akcie prawa miejscowego doprecyzowano pojęcie działalności kamieniarskiej, co więcej ustanowiono całkowity zakaz tej działalności.

Zdaniem skarżącej nie zaistniały przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Potrzeba wykładni i analizy planu miejscowego leży w kompetencji i powinności organu II instancji którego rolą jest merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z decyzji organu I instancji i wyroku Sądu wynika, że organ ten przeanalizował sprawę kompleksowo także pod względem zapisów planu miejscowego. Także sam organ II instancji dokonał takiej analizy.

Przekazując sprzeciw wraz z aktami sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona przez Sąd przy zastosowaniu kryterium legalności wykazała, że wniesiony w niniejszej sprawie sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Uzasadnienie powyższej oceny w pierwszej kolejności zaakcentowania wymaga, że kwestionowana decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019, poz. 2325 - zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Po myśli przywołanego przepisu, rozpoznając sprzeciw sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Stosownie do treści ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W świetle przedstawionych regulacji, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może – co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasatoryjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, którego hipotetyczny stan faktyczny wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Jak już zauważono, rozpoznając sprzeciw, sąd administracyjny zasadniczo nie powinien dokonywać bezpośrednio wykładni prawa materialnego niemniej, jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zupełnie zignorowane (por. wyrok NSA z dnia 28 listopada 2017 r., I OSK 1299/17; wyroki NSA z dnia 28 lipca 2016 r., I OSK 2465/14 i I OSK 2411/14; wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2015 r., I OSK 2386/13).

Wyznaczone w art. 138 § 2 k.p.a. przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. W orzecznictwie wskazuje się, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego - taka sytuacja wyłącza więc dopuszczalność kasacji decyzji organu pierwszej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622).Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl).

W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że zastosowanie kasacyjnego rozstrzygnięcia Kolegium uzasadniło przede wszystkim tym, że organ gminy nie przeprowadził analizy i wykładni przepisów prawa miejscowego, w szczególności co do rozumienia pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" zawartego w § 10 m.p.z.p przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w S. z dnia [...] i nie przywołał w decyzji treści tego przepisu w pełnym jego brzmieniu. Kolegium wskazało wprost, że konieczne było wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdyż dokonanie w takiej sytuacji analizy i wykładni przepisów planu miejscowego przez organ odwoławczy, doprowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności. Drugą przyczyną wydania decyzji kasacyjnej był brak ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu przed 2009 r. a co za tym idzie, brak możliwości ustalenia na czym miałoby polegać przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania o którym stanowi art. 59 ust. 3 u.p.z.p.

W ocenie Sądu, dostrzeżone przez Kolegium okoliczności nie mogą stanowić dostatecznego uzasadnienia dla uchylenia decyzji Burmistrza a to przede wszystkim z tego względu, że organ II instancji w postępowaniu administracyjnym nie jest organem kasatoryjnym lecz rozpoznaje przedłożoną mu sprawę merytorycznie. Sam bowiem fakt, na który słusznie zwraca uwagę organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji nie zawiera pełnej treści § 10 uchwały z dnia [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a organ nie dokonał analizy ustaleń planu i nie przedstawił wykładni pojęcia "działalność związana z obsługą kamieniarstwa" w okolicznościach badanej sprawy nie może stanowić samoistnej przyczyny uchylenia tej decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Należy bowiem podkreślić, że ponowne badanie sprawy przez organ I instancji jest celowe tylko w sytuacji, gdy w sprawie pozostały okoliczności istotne i konieczne do wyjaśnienia (co zwykle dotyczy stanu faktycznego sprawy). Tymczasem, kwestie na jakie zwraca uwagę organ odwoławczy nie dotyczą wyjaśniania okoliczności sprawy ale wiążą się interpretacją i stosowaniem przepisów prawa – w tym przypadku prawa miejscowego. Nie są to kwestie które wymagają wyjaśniania niezbędnego dla rozstrzygnięcia sprawy, lecz oceny prawidłowości rozumienia przepisu przez organ pierwszej instancji (a w konsekwencji prawidłowości jego zastosowania) co wymaga z kolei dokonania wykładni tych przepisów we własnym zakresie przez organ odwoławczy. W tym zakresie niewątpliwie władny i jednocześnie zobowiązany jest w ramach dwuinstancyjności postępowania organ II instancji. Jak wcześniej zauważono, w sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej. Zdaniem Sądu, nie było więc przeszkód by organ II instancji dokonał własnej analizy postanowień planu i wykładni zawartych w nim przepisów prawa zastosowanych przez organ I instancji. Wbrew obawom Kolegium nie doszłoby w tym przypadku do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie potwierdza tego także przywołany przez organ wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1028/16, gdyż dotyczy ona zgoła odmiennej sytuacji. W stanie faktycznym w jakim on zapadł, organ II instancji odstąpił w od analizy postanowień planu miejscowego, przyjmując odmiennie niż organ pierwszej instancji, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. w ogóle nie ma zastosowania w przypadku gdy na danym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy odmówił zatem zastosowania przepisu prawa materialnego. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Organ pierwszej instancji odwołał się bowiem w decyzji do postanowień planu miejscowego z 2004 r. a rolą Kolegium było zweryfikowanie, czy zastosowanie tego aktu, będące wynikiem jego wykładni przyjętej przez organ I instancji, było prawidłowe. Fakt, że w uzasadnianiu decyzji organu I instancji szerzej ta kwestia nie została omówiona, nie wyklucza zbadania jej w postępowaniu odwoławczym i mieści się w zakresie ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie.

Zdaniem Sądu, także kwestia braku ustaleń co do sposobu zagospodarowania terenu przed 2009 r. na obecnym etapie postępowania nie wymagała kasacyjnego rozstrzygnięcia. Zwrócić trzeba uwagę, że podstawowe znaczenie dla zastosowania art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. ma kwestia, czy doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, co oczywiście w każdym przypadku wymaga indywidulanej oceny. W przypadku odpowiedniego stosowania tego przepisu do terenów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (co w orzecznictwie sądów obecnie nie budzi wątpliwości) rolą orzekającego organu w pierwszym rzędzie powinno być ustalenie, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a w dalszej kolejności, w zależności od poczynionych ustaleń, czy doszło, czy też nie do zmiany zagospodarowania terenu o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p. a w konsekwencji czy sporne działki były zagospodarowane inaczej niż dotychczas – a jeśli tak, jaki był poprzedni sposób ich zagospodarowania i kiedy nastąpiła ta zmiana (por. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r. II OSK 1028/16, CBOSA). W niniejszej sprawie niesporne jest, że działalność jaka prowadzona jest obecnie na działkach objętych postępowaniem (polegająca na cięciu formowaniu i wykańczaniu a także sprzedaży kamienia) zainicjowana została w 2009 r. Kolegium nie zgłaszało też wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy tj. rodzaju prowadzonej działalności na działkach od 2009 r. do chwili orzekania i stanu zagospodarowania tych działek. W tej sytuacji nie było przeszkód aby organ II instancji we własnym zakresie ocenił, czy zagospodarowanie terenu jest zgodne ustaleniami planu miejscowego. Dalsze czynności uzależnione są od tej oceny. Tym samym uchylenie decyzji z względu na brak ustaleń co do zagospodarowania terenu przed 2009 r. należy uznać za przedwczesne. Dodać należy, że również kwesta poczynienia ustaleń co do stanu faktycznego, w przypadku gdyby konieczne było przeprowadzenie jednego lub kilku dowodów mieści się w uprawnieniach organu odwoławczego określonych w art. 136 k.p.a. Wydając decyzję kasacyjną organ powinien wyjaśnić i uzasadnić dlaczego nie było możliwe skorzystanie z tego trybu, czego nie uczynił.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał,że rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego było nieprawidłowe. Organ naruszył art. 138 § 2 k.p.a., gdyż nie podjął we własnym zakresie działań celem wyeliminowania dostrzeżonych uchybień lub wątpliwości i nie wykazał by w sprawie pozostały istotne okoliczności wymagające wyjaśnienia a nie wyłącznie oceny, czy też przeanalizowania aktu prawa i posiadanej dokumentacji. Organ nie wyjaśnił także dlaczego w przypadku uznania nowych dowodów nie byłoby możliwe skorzystanie z art. 136 k.p.a.

W tym stanie rzeczy działając zgodnie z art. 151 a § 1 p.p.s.a Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.