Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 598/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2022-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8 par. 1, art. 11, art. 15, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 98 par. 1, art. 107 par. 3, art. 123 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 32 ust. 1 pkt 2, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Gocki Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2022 r. sprawy ze skargi W. Z. i ze skargi E. H. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 25 października 2021 r., nr IN.I.7721.7.8.2021.AS w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżącej W. Z. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego oraz na rzecz skarżącego E. H. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku W. Z. i E. H. (zwanych dalej skarżącymi) o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków gospodarczych w miejscowości S. na działkach nr a i b, które to budynki są zlokalizowane na obszarze ujętym w gminnej ewidencji zabytków jako historyczny układ [...] wsi S., Starosta Nyski decyzją z dnia 30 lipca 2021 r., nr 880/21, odmówił zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (w dacie orzekania przez organ odwoławczy: Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm. - dopisek Sądu), zwanej dalej K.p.a. W uzasadnieniu decyzji organ powołał się m.in. na art. 39 ust. 3 ustawy i wyjaśnił, że dla wydania pozwolenia na wnioskowaną rozbiórkę konieczne było uzyskanie pozytywnego stanowiska Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w tym przedmiocie. Odnotował, że Starosta Nyski - Powiatowy Konserwator Zabytków (w związku z porozumieniem zawartym w dniu 5 grudnia 2008 r. w sprawie powierzenia przez Wojewodę Opolskiego prowadzenia niektórych spraw z zakresu administracji rządowej, należących do właściwości Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Opolu, opublikowanym w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego Nr 101 poz. 2395 z dnia 17.12.2008 r. ze zmianami) dwukrotnie orzekał w tej sprawie, a postanowieniem z dnia 26 stycznia 2021 r., nr AB.410.138.2020.PS, ponownie odmówił uzgodnienia projektu rozbiórki przedmiotowych budynków gospodarczych. Postanowienie to skarżący zaskarżyli, zaś w dniu 13 lipca 2021 r. do organu wpłynęło postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dnia 29 czerwca 2021 r., nr DOZ-OAiK.650.248.2021.KPA-l, utrzymujące w mocy postanowienie Starosty Nyskiego z dnia 26 stycznia 2021 r. W tej sytuacji, wobec braku spełnienia wymagań określonych w art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy organ pierwszej instancji orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 39 ust. 3 ustawy w zw. z art. 16 § 2 oraz § 3 K.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b, art. 3 pkt 1 oraz pkt 12, art. 4 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020 r. poz. 282, z późn. zm.) przez ich błędną wykładnię i uznanie, iż Starosta był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji odmownej w sytuacji, gdy uzyskane uzgodnienie z organem ochrony zabytków (postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu rozbiórki) nie posiadało przymiotu prawomocności, a skarżącym nie upłynął jeszcze termin do złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r., oraz w sytuacji, gdy organy ochrony zabytków przyjęły wadliwą interpretację przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami uznając, iż każdy obiekt budowlany posadowiony w miejscowości ujętej w gminnej ewidencji zabytków jako obszar chroniony z uwagi na układ [...], podlega bezwzględnej ochronie konserwatorskiej, niezależnie od jego walorów historycznych i architektonicznych oraz stanu technicznego i zachowania czytelności układu, podczas gdy stoi to w oczywistej sprzeczności z definicją zabytku oraz historycznego układu [...] i jednocześnie w sposób przekraczający normy wynikające z powszechnie obowiązujących przepisów prawa narusza uprawnienia właścicielskie skarżących;

- art. 64 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z dnia 20 marca 1952 r., w zw. z art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art 39 ust. 3 ustawy, w sytuacji, w której następuje ograniczenie prawa własności nieruchomości przez dopuszczenie ujęcia nieruchomości jako zabytku nieruchomego w gminnej ewidencji zabytków, bez zapewnienia właścicielom gwarancji ochrony prawnej przed dokonaniem takiego ograniczenia, co w konsekwencji stanowiło podstawę do błędnej interpretacji przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami polegającej na możliwości władczej ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżących, choć nieruchomości należące do nich nie przedstawiają wartości historyczno-architektonicznych uzasadniających zastosowanie powyższej ochrony prawnej, a także powoduje znaczne ograniczenie prawa własności, w tym w zakresie konieczności uzyskiwania uzgodnienia z organem ochrony zabytków w celu dokonania rozbiórki budynków stanowiących własność skarżących.

Ponadto - wedle skarżących - "zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a mianowicie:"

- art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy w zakresie niezbędnym do realizacji obowiązku rozpatrzenia złożonego przez skarżących wniosku dotyczącego rozbiórki budynków gospodarczych zlokalizowanych w miejscowości S. oraz przez brak oczekiwania organu na uzyskanie prawomocnego postanowienia dotyczącego uzgodnienia decyzji, o którym mowa w art. 39 ust. 3 ustawy, co przejawiało się przedwczesnym i niejako automatycznym uznaniem, iż każdy obiekt znajdujący się w miejscowości S. i ujęty w gminnej ewidencji zabytków, wybudowany w okresie przed 1945 r., podlega bezwzględnej ochronie konserwatorskiej uniemożliwiającej przeprowadzenie prac rozbiórkowych, a także przez zaniechanie wyjaśnienia podstaw faktycznych wydanego postanowienia, co z kolei przejawiało się błędnym opisem stanu faktycznego i uznaniem, że przedmiotowe budynki posiadają szczególne walory historyczno-architektoniczne oraz - pomimo ubytków "w ich materii" - nadal zachowały czytelny układ zabudowy, co - bez umożliwienia zastosowania przez skarżących trybu kontroli sądowoadministracyjnej wydanych w trybie uzgodnienia postanowień organów ochrony zabytków pierwszej oraz drugiej instancji - czyni niemożliwym dokonanie w jakikolwiek sposób zmiany zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji Starosty Nyskiego, nawet gdy treść rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego ulegnie zmianie, a to dodatkowo stanowi o naruszeniu zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz o całkowitym pominięciu w trakcie rozpatrywania sprawy słusznego interesu wnioskodawców;

- art. 107 § 1 pkt 4 oraz § 3 K.p.a. przez zaniechanie podania pełnej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji i pominięcie przepisów art. 35 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 2 oraz art. 39 ust. 3 ustawy, a także przez zaniechanie sporządzenia pełnego uzasadnienia prawnego wydanej decyzji - wyjaśnienia podstawy prawnej oraz przytoczenia właściwych przepisów prawa;

- art. 9 oraz art. 10 § 1 K.p.a. przez zaniechanie realizacji obowiązku zapewnienia czynnego udziału strony w prowadzonym postępowaniu, przejawiającego się brakiem zawiadomienia stron o zakończeniu postępowania dowodowego i umożliwienia im zajęcia stanowiska wobec zebranego materiału dowodowego oraz zgłoszenia ewentualnych dodatkowych wniosków dowodowych lub też wniosku o zawieszenie postępowania administracyjnego, jak również brakiem informowania skarżących o okolicznościach faktycznych oraz prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków.

Jednocześnie skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., ewentualnie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. - do czasu uzyskania przez postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r. przymiotu prawomocności, a zatem do czasu, gdy upłynie termin na złożenie skargi w trybie sądowoadministracyjnym na postanowienie organu ochrony zabytków drugiej instancji, który upływa w dniu 26 sierpnia 2021 r., zaś w przypadku skutecznego złożenia skargi na to postanowienie - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego tą skargą.

Skarżący zaskarżyli też postanowienie Starosty Nyskiego z dnia 26 lipca 2021 r., nr AB.6741.12.2020.JŚ, w sprawie podjęcia zawieszonego postępowania w sprawie, formułując zarzut naruszenia art. 97 § 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., przez uznanie, że w niniejszej sprawie ustały przyczyny uzasadniające zawieszenie postępowania, w sytuacji gdy organ w dacie wydawania zaskarżonej decyzji nie dysponował posiadającym przymiot prawomocności postanowieniem organu ochrony zabytków, a skarżący do dnia 26 sierpnia 2021 r. są uprawnieni do złożenia w zakresie postępowania uzgodnieniowego skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Powyższe, w ocenie skarżących, nie dawało podstaw do uznania, że przyczyna zawieszenia postępowania ustała.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 25 października 2021 r., nr IN.7721.7.8.2021.AS, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda opisał przebieg dotychczasowego postępowania i podzielił ustalenia Starosty Nyskiego w zakresie objęcia obszaru wsi S. ochroną konserwatorską na mocy zarządzenia Burmistrza Głuchołaz z dnia 23 kwietnia 2019 r., nr 226-PR.49.2019. Następnie podkreślił, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma okoliczność, iż postanowieniem z dnia 29 czerwca 2021 r. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu - wskazując w podstawie prawnej na art. 39 ust. 3 ustawy, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a także art. 17 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. - utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Konserwatora Zabytków w Nysie z dnia 26 stycznia 2021 r. odmawiające uzgodnienia prowadzenia robót budowlanych polegających na rozbiórce budynków wskazanych we wniosku inwestora. Dalej, analizując treść art. 39 ust. 3 i ust. 4 ustawy, wyjaśnił Wojewoda, że przewidziana tym przepisem forma uzgodnienia decyzji na rozbiórkę z konserwatorem zabytków zakłada współdziałanie organów, z których jeden (organ administracji architektoniczno-budowlanej) prowadzi postępowanie główne, a drugi (wojewódzki konserwator zabytków) prowadzi postępowanie subsydiarne (wpadkowe, incydentalne), przy czym w celu pozytywnego rozstrzygnięcia postępowania głównego wymagana jest zgodność stanowisk obu organów. Organ administracji architektoniczno-budowlanej rozstrzyga sprawę w drodze decyzji, natomiast poprzedzające ją stanowisko organu współdziałającego wyrażane jest w formie postanowienia. Z art. 106 § 1 i 5 K.p.a. wynika bowiem, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od rozstrzygnięcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ (§ 1), co następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (§ 5). Wojewoda argumentował, że - co do zasady - organ prowadzący postępowanie główne powinien wydać decyzję administracyjną dopiero wówczas, gdy postanowienie zawierające stanowisko wojewódzkiego konserwatora zabytków stanie się ostateczne, a w okolicznościach sprawy postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r. jest ostateczne w administracyjnym toku postępowania i jest ono wiążące dla organu administracji architektoniczno-budowlanej. Dlatego postanowienie to stanowiło wystarczającą podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. W ocenie organu odwoławczego zarzut skarżących odnoszący się do postanowienia organu pierwszej instancji z dnia 26 lipca 2021 r. o podjęciu zawieszonego postępowania oraz wniosek zawarty w odwołaniu o zawieszenie postępowania odwoławczego do chwili rozpatrzenia skargi z dnia 25 sierpnia 2021 r. przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r. nie zasługiwał na uwzględnienie.

W skardze na powyższą decyzję skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi. Domagali się też zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący powtórzyli zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, dodatkowo powołując się na fakt złożenia w dniu 25 sierpnia 2021 r. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r. Zarzucili również, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy decyzji Starosty Nyskiego w sytuacji, gdy istniały podstawy do jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, oraz art. 8 § 1 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez nieustosunkowanie się do części zarzutów podniesionych przez skarżących lub też odniesienie do nich w sposób ogólnikowy, w sytuacji gdy były one istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to w stosunku do zarzutu zawartego w pkt 1 ppkt 2 odwołania oraz w pkt 2 ppkt 1-3 odwołania.

Według skarżących doszło też do naruszenia następujących przepisów K.p.a.:

- art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 107 § 3 w zw. z art. 98 § 1 w zw. z art. 123 § 1 w zw. z art. 140 przez brak rozpatrzenia złożonego przez skarżących wniosku o zawieszenie postępowania, co przejawiało się zaniechaniem dokonania oceny ustawowych przesłanek zastosowania art. 98 § 1 K.p.a. oraz brakiem wydania w oparciu o art. 123 § 1 K.p.a. postanowienia w przedmiocie rozpoznania tego wniosku, co następnie uniemożliwiło skarżącym dalsze weryfikowanie tego rozstrzygnięcia;

- art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 123 § 1 w zw. z art. 140 przez brak rozpoznania przez organ odwoławczy wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego, co przejawiało się zaniechaniem dokonania oceny ustawowych przesłanek zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a jednocześnie brakiem wydania w oparciu o art. 123 § 1 K.p.a. postanowienia w przedmiocie rozpoznania tego wniosku.

Kolejny zarzut dotyczył naruszenia art. 97 § 2 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 142 K.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez uznanie, że postanowienie Starosty Nyskiego z dnia 26 lipca 2021 r. zostało podjęte prawidłowo, choć przyczyna zawieszenia postępowania przed organem pierwszej instancji nie ustała. Ponadto, zdaniem skarżących, naruszono art. 7 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. przez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak oczekiwania organu na uzyskanie prawomocnego postanowienia dotyczącego uzgodnienia decyzji, co przejawiało się przedwczesnym i niejako automatycznym uznaniem, iż każdy obiekt znajdujący się w miejscowości S. i ujęty w gminnej ewidencji zabytków układem [...] wsi, wybudowany w okresie przed 1945 r., podlega bezwzględnej ochronie konserwatorskiej uniemożliwiającej przeprowadzenie prac rozbiórkowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący poszerzyli argumentację podniesionych zarzutów, wyjaśniając jeszcze, że wyrok WSA w Warszawie oddalający skargę w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 1915/21 nie jest prawomocny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko oraz argumentację zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 20 kwietnia 2022 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się postępowanie przed NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 802/22 dotyczące postanowienia uzgodnieniowego z dnia 29 czerwca 2021 r., na podstawie którego wydano obecnie skarżone decyzje organów obu instancji. Jako podstawę prawną wniosku wskazano art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Jednocześnie skarżący zastrzegli, że w przypadku uznania, iż brak jest podstaw do zawieszenia postępowania z urzędu w oparciu o powyższą przesłankę, wnoszą o zwieszenie postępowania na podstawie art. 126 P.p.s.a. - do czasu uzyskania przymiotu prawomocności przez "postanowienia organów ochrony zabytków I oraz II instancji.

W piśmie z dnia 9 maja 2022 r. Wojewoda Opolski przychylił się do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2022 r., sygn. akt II SPP/Op 132/21, starszy referendarz sądowy zwolnił skarżącą W. Z. od kosztów sądowych.

Po rozpoznaniu wniosku skarżących tut. Sąd postanowieniem z dnia 10 maja 2022 r. odmówił zawieszenia postępowania.

Na rozprawie pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Jednocześnie zgłosił zastrzeżenia w przedmiocie wydania postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania, powołując się przy tym na art. 105 P.p.s.a. w związku z art. 126 P.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wydanie wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W tym miejscu podkreślania wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności, tj. przed zbadaniem zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że objętą skargą decyzją Wojewoda Opolski utrzymał w mocy decyzję Starosty Nyskiego z dnia 30 lipca 2021 r., którą odmówiono skarżącym zatwierdzenia projektu rozbiórki i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę trzech budynków gospodarczych w miejscowości S. na działkach nr a i b. Organy obu instancji zgodnie bowiem uznały, że są związane postanowieniem Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu dnia 29 czerwca 2021 r., nr DOZ-OAiK.650.248.2021.KPA-l, który utrzymał w mocy wydane na podstawie art. 39 ust. 3 cyt. już wyżej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (nadal zwanej w skrócie "ustawą") postanowienie Starosty Nyskiego - Powiatowego Konserwatora Zabytków z dnia 26 stycznia 2021 r., nr AB.410.138.2020.PS, odmawiające uzgodnienia projektu rozbiórki przedmiotowych budynków gospodarczych. Zdaniem organów konsekwencją braku pozytywnego uzgodnienia decyzji na rozbiórkę z konserwatorem zabytków jest niespełnienie przesłanki z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy. Odnotowania również wymaga, że w odwołaniu od decyzji Starosty Nyskiego z dnia 30 lipca 2021 r. skarżący wnieśli o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. ewentualnie na podstawie art. 98 § 1 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. do czasu uzyskania przez postanowienie Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia 29 czerwca 2021 r. przymiotu prawomocności, a zatem do czasu, gdy upłynie termin na złożenie skargi w trybie sądowoadministracyjnym na postanowienie organu ochrony zabytków drugiej instancji, który upływa w dniu 26 sierpnia 2021 r., a w przypadku skutecznego złożenia skargi na to postanowienie - do czasu prawomocnego zakończenia postępowania zainicjowanego tą skargą.

Zdaniem Sądu oceniania decyzja organu drugiej instancji została wydana przedwcześnie, bo bez prawidłowego rozpatrzenia wniosku skarżących o zawieszenie postępowania zawartego w odwołaniu. Nie ulega wątpliwości, że rozstrzygnięcie w przedmiocie wniosku o zawieszenie postępowania winno przybrać formę postanowienia, co wynika z art. 123 § 1 K.p.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Opolski odniósł się do tej kwestii - i to w sposób bardzo ogólny - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Stanowisko Wojewody w omawianym zakresie nie przybrało natomiast formy postanowienia, co niewątpliwie świadczy o naruszeniu powyższego przepisu. Skarżący nie mieli bowiem możliwości zaskarżenia postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, albowiem takie rozstrzygnięcie nie zapadło. Natomiast brak wydania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia - jak słusznie stwierdzili skarżący - powoduje brak substratu zaskarżenia, a tym samym uniemożliwia stronie ochronę jej praw.

Ponadto należy zwrócić uwagę, że skarżący wskazali dwie podstawy zawieszenia, a mianowicie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 98 § 1 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Z kolei art. 98 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. W realiach sprawy organ odwoławczy w ogóle nie zbadał, czy z uwagi na argumentację skarżących wystąpiły przesłanki określone przywołanymi przepisami. Arbitralnie tylko stwierdził, że wniosek o zawieszenie postępowania "nie zasługuje na uwzględnienie", co zasadnym czyni zarzut o naruszeniu wskazanych regulacji. Tymczasem w przypadku podstawy zawieszenia postępowania określonej w art. 98 § 1 K.p.a. dostrzec trzeba - zwłaszcza w sytuacji, gdy przedmiotowe postępowanie toczyło się z wniosku skarżących - że organ nie jest uprawniony do oceny, czy żądanie zawieszenia postępowania jest zasadne, a zatem, jeżeli brak sprzeciwu innych stron i zawieszenie postępowania nie zagraża w ocenie organu interesowi społecznemu, to odmowa zawieszenia postępowania na żądanie strony musiałaby być uznana za przejaw bezinteresownej szykany ze strony organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie, a ustanowienie wymienionych w tym przepisie przesłanek byłoby najoczywiściej zbędne. Organ jest zatem zobowiązany zawiesić postępowanie, w razie gdy przesłanki określone w art. 98 § 1 K.p.a. zostaną spełnione (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, art. 98).

Poza powyższymi uchybieniami Sąd stwierdził również, że na skutek braku dostatecznego odniesienia się do przedstawionej w odwołaniu argumentacji skarżących organ odwoławczy naruszył wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, polegającą na ponownym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy w jej całokształcie. Z tego względu Sąd za uzasadnione uznał też zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, w tym art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a., które wprowadzają do procedury administracyjnej nakaz prowadzenia postępowania zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej oraz zasadą przekonywania, a także art. 107 § 3 K.p.a., wedle którego uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niewątpliwie Wojewoda nie rozważył wszystkich zarzutów skarżących (opisanych już wcześniej przy okazji omawiania stanowiska stron wyrażonego w odwołaniu i w skardze), ograniczając się do przedstawienia ogólnej ich oceny i to w wybranym przez siebie zakresie.

Konsekwencją stwierdzonych przez Sąd nieprawidłowości, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jest konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Wojewody. Z uwagi na charakter ujawnionych naruszeń za zbędne Sąd uznał odnoszenie się do dalszych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się w przypadku W. Z. wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, a w przypadku E. H. uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c ww. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 P.p.s.a.

Sąd oddalił natomiast wniosek skarżących o zawieszenie postępowania w niniejszej sprawie. Przypomnienia wymaga, że wniosek oparty został na dwóch podstawach prawnych, a mianowicie art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i art. 126 P.p.s.a. Zgodnie z pierwszym ze wskazanych przepisów sąd może zawiesić postępowanie z urzędu jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego, przed Trybunałem Konstytucyjnym lub Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii. Podkreślenia przy tym wymaga, że zawieszenie postępowania określone w art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. ma charakter fakultatywny, o czym świadczy stwierdzenie "sąd może". A zatem sąd nie jest zobligowany zawiesić postępowania w tym przypadku. Innymi słowy, ocena zasadności wniosku o zawieszenie pozostawiona została uznaniu sądu, który - wydając postanowienie w tej kwestii - powinien rozważyć, czy w danym przypadku celowe jest wstrzymanie biegu sprawy. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie sprawy przed NSA dotyczącej postanowienia uzgodnieniowego z dnia 29 czerwca 2021 r. nie stanowi prejudykatu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Dlatego też oczekiwanie na zakończenie postępowania przed NSA w sprawie o sygn. akt II OSK 802/22 byłoby nieuprawnione. Odnosząc się natomiast do drugiej wskazanej przez skarżących podstawy zwieszenia, wskazać przyjdzie, że według art. 126 P.p.s.a. sąd może również zawiesić postępowanie na zgodny wniosek stron. Także i w tym przypadku celowość zawieszenia postępowania ustawodawca pozostawił ocenie sądu. W realiach niniejszej sprawy Sąd stwierdził jednak, że zawieszenie postępowania, nawet na zgodny wniosek skarżącego i organu, nie znajduje racjonalnych podstaw. W przekonaniu Sądu wobec charakteru wadliwości zaskarżonej decyzji, które czyniły koniecznym wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego, niecelowe było zawieszenie niniejszego postępowania. Z powyższych względów Sąd uznał, kierując się zasadą szybkości oraz sprawności postępowania sądowego, a także uwzględniając zasadę ekonomiki procesowej, że w rozpoznawanej sprawie nie zaktualizowały się przesłanki do zawieszenia - na wniosek skarżących - postępowania sądowoadministracyjnego.