Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2522/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: srt. 26 ust. 3, art. 2 pkt 5, art. 9 pkt 5, art. 17 ust. 5, art. 11 ust. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
article: art. 141 § 4,  art. 3 § 1, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Protokolant Marta Wertelecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Inwestycji i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2018 r. sygn. akt V SA/Wa 1402/17 w sprawie ze skargi Spółki A na postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o odrzuceniu wniosku o dofinansowanie projektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Spółki A na rzecz Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2018 r., sygn. akt V SA/WA 1402/17, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 718, obecnie Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uwzględnił skargę Spółki A i uchylił postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzające je postanowienie Ministra Rozwoju i Finansów z [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. Sąd orzekł również o zwrocie kosztów postępowania.

Przedstawiając stan sprawy Sąd wskazał, że 19 kwietnia 2017 r. strona złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności "decyzji Ministra Rozwoju Regionalnego" (tak określono pismo podpisane przez A. S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, z [...] kwietnia 2007 r.), lub też wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Pismem z [...] grudnia 2006 r., Marszałek Województwa Podlaskiego (działający jako Instytucja Wdrażająca Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego – dalej: ZPORR) odrzucił, na etapie oceny formalnej, wniosek strony o dofinansowanie projektu szkoleniowego pt. [...], zgłoszony do dofinansowania w ramach ZPORR. Strona ubiegała się o przyznanie dofinansowania na wyżej określone przedsięwzięcie na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz.U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., obecnie: Dz.U. z 2018 r., poz. 478, dalej: ustawa o NPR) w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego Działanie 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy.

Instytucja Zarządzająca ZPORR (Ministerstwo Rozwoju Regionalnego) pismem z [...] kwietnia 2007 r., stwierdziła, że proponowany projekt pt. [...] nie jest zgodny z typami projektów określonymi w Uzupełnieniu ZPORR dla Działania 2.6, a więc we właściwych dokumentach konkursowych.

Instytucja Zarządzająca ZPORR stanęła na stanowisku, że Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego postąpił zgodnie z postanowieniami Uzupełnienia ZPORR. Pismo podpisała A. S. – Dyrektor Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego. Pismo nie zawierało żadnego pouczenia. Zostało jedynie przesłane do wiadomości Dyrektora Departamentu Polityki Regionalnej i Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego oraz do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego.

We wniosku z 19 kwietnia 2017 r. o stwierdzenie nieważności strona wskazała, że ww. pismo stanowi decyzję administracyjną, bowiem ma ono cechy władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia sytuacji prawnej wnioskodawcy w przedmiocie dofinansowania projektu. Strona podniosła zarzuty oparte na art. 156 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r., poz. 1257; dalej: k.p.a.), wskazując, że A. S. nie była formalnie umocowana przez Ministra Rozwoju Regionalnego do podejmowania tego typu rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z ustawą o NPR, Instytucją Zarządzającą w Programie jest Minister Rozwoju Regionalnego. Zdaniem strony, jeśli A. S. nie była umocowana do zastępowania Ministra, to wniosek jest uzasadniony, a zaskarżone pismo (decyzja) powinno zostać uznane za nieważne. Ponadto, pismo (decyzja) obarczone jest wadami merytorycznymi, gdyż nie odniesiono się w nim do zarzutów. Powyższe przemawia za koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnika 2007 r.

Postanowieniem z [...] maja 2017 r. Minister Rozwoju i Finansów odmówił wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu, który decyzją administracyjną nie jest. W podstawie prawnej wydanego orzeczenia podano art. 61a § k.p.a. Zdaniem Ministra, przepisem jednoznacznie wyłączającym stosowanie k.p.a. w przedmiotowym zakresie jest art. 37 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1376, dalej: u.z.p.p.r.).

Minister Rozwoju i Finansów po rozpoznaniu zażalenia wydał postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., utrzymał w mocy swoje postanowienie z [...] maja 2017 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Organ powtórzył pogląd, zgodnie z którym żaden z przepisów ustawy o NPR nie wskazuje na decyzję administracyjną, jako formę rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania dofinansowania. Powyższe stanowisko znajduje swoje potwierdzenie także w istniejącym orzecznictwie, które Minister przywołał. Tym samym, skoro właściwe instytucje biorące udział we wdrażaniu programów operacyjnych (w tym przypadku - ZPORR) nie były zobowiązane do stosowania k.p.a. w przedmiotowym zakresie, za chybiony uznano zarzut braku zastosowania przepisów k.p.a. wskazanych w zażaleniu.

Zdaniem Ministra, przesłanką odmowy wszczęcia postępowania jest m.in. skierowanie podania o stwierdzenie nieważności w stosunku do takiej formy działania, do której nie odnosi się instytucja nieważności.

Organ uznał, że zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną, a w związku z tym nie sposób wszcząć postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a.

Uwzględniając skargę strony Sąd pierwszej instancji podał, że istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy, pismo Instytucji Zarządzającej – Ministerstwa Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r., podpisane przez A. S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, jest decyzją administracyjną w rozumieniu k.p.a., czy też nie.

Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma kluczowe znaczenie dla sprawy, bowiem odmawiając wszczęcia postępowania nieważnościowego w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r., Minister Rozwoju i Finansów (następca prawny Ministra Rozwoju Regionalnego) podniósł, że postępowanie to nie może dotyczyć "pisma", a jedynie decyzji administracyjnej.

Sąd uznał, że zaskarżone pismo stanowi decyzję administracyjną, gdyż rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej strony.

Sąd wskazał, że sporne pismo pochodzące od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, działającego jako Instytucja Zarządzająca w istocie zadecydowało o odmowie uprawnienia wnioskodawcy do dofinansowania, zamykając drogę do uzyskania wsparcia projektu. Nie jest to więc jedynie informacja o jakimkolwiek rozstrzygnięciu, lecz właśnie rozstrzygnięcie organu. Rozpatrywane pismo ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym.

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie niezgodnym z prawem było odmówienie wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie z tego powodu, że nie dotyczy ono aktu będącego decyzją. Uznać należy, że pismo faktycznie odmawiające stronie dofinansowania projektu w istocie jest decyzją administracyjną i służy od niej wniosek o stwierdzenie jej nieważności.

Minister Inwestycji i Rozwoju złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

a. wadliwym uznaniu, że przepis art. 26 ust. 3 stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania dofinansowania przez instytucję zarządzającą w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, mimo, że przepis ten nie spełnia podstawowych wymogów w tym zakresie;

b. uznaniu, że pismo A. S., ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego, z [...] kwietnia 2007r., niesłusznie określane przez stronę jako decyzja administracyjna, było pismem faktycznie odmawiającym przyznania dofinansowania, podczas gdy pismo to było wyłącznie informacją na temat wyniku etapu oceny formalnej wniosku o dofinasowanie;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 pkt 5 i art. 17 ust. 5 ustawy o NPR wraz z przepisami ZPORR, stanowiącego załącznik do wydanego, na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy o NPR, rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz.U. Nr 166, poz. 1745), poprzez ich niezastosowanie, a w rezultacie pominięcie zasad, na których następowała realizacja i przyznawanie dofinansowania w ramach ZPORR, ze szczególnym uwzględnieniem jego systemu instytucjonalnego;

3. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 pkt 5 i art. 11 ust. 7 ustawy o NPR, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 151 p.p.s.a. wzw. z art. 156 i art. 61a k.p.a., poprzez:

a) pominięcie, w granicach sprawy, kwestii nie objętych skargą, a bezpośrednio związanych z systemem realizacji i instytucjonalnym ZPORR, i w związku z tym o kluczowym znaczeniu dla sprawy, a w konsekwencji błędne ustalenie stanu faktycznego co doprowadziło do przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że w kompetencji instytucji zarządzającej ZPORR było przyznanie dofinansowania w ramach ZPORR,

b) błędne uznanie, że organ niezgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego jedynie z tego powodu, że nie dotyczy ono aktu będącego decyzją, co doprowadziło do nieuzasadnionego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że organ naruszył przepis art. 156 k.p.a. i w konsekwencji do uchylenia postanowienia organu,

c) niezastosowanie art. 151 p.p.s.a. i nieoddalenie skargi mimo, że były do tego podstawy, jako że strona wnioskowała o stwierdzenie nieważności aktu niebędącego decyzją administracyjną i organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego, gdyż zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa;

4. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 w zw. art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niedołożenie należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz przy sporządzaniu pisemnych jego motywów, w tym pominięcie, istotnych dla oceny charakteru działań podejmowanych przez stronę, okoliczności takich jak wielokrotnie zajmowanie stanowiska w sprawie przez organy i sądy;

5. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 153 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie za wiążące, w przedmiotowej sprawie, ustalenia poczynione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, pomimo, że uchwała ta zapadła w oparciu o odrębne przepisy właściwe dla tzw. programów rolnych wdrażających fundusze unijne, niemające zastosowania w przypadku ZPORR, i pomimo tego, że zarówno przed jej wydaniem, jak i po tym terminie wydawane były, i nadal są, rozbieżne orzeczenia, przy jednoczesnym ograniczeniu się Sądu pierwszej instancji do powtórzenia argumentów tam wskazanych bez przedstawienia w uzasadnieniu własnej analizy co do jego słuszności, co w konsekwencji doprowadziło do rozstrzygnięcia niekorzystnego dla organu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną strona wniosła o jej oddanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są zasadne.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w § 2 powołanego przepisu.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 26 ust. 3 ustawy o NPR ("Dofinansowanie projektów zgłoszonych do realizacji w ramach programów, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2, przyznaje zgodnie z systemem realizacji danego programu instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca albo instytucja wdrażająca.") w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR (("Użyte w ustawie określenia oznaczają: ...instytucja zarządzająca - właściwego ministra odpowiedzialnego za przygotowanie i realizację programu operacyjnego albo za przygotowanie i nadzorowanie realizacji strategii wykorzystania Funduszu Spójności, o których mowa w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającym przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych (Dz. Urz. WE L 161 z 26.06.1999, L 198 z 21.07.2001 oraz L 158 z 27.06.2003; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 31) oraz w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1164/1994 z dnia 16 maja 1994 r. ustanawiającym Fundusz Spójności (Dz. Urz. WE L 130 z 25.05.1994, L 161 z 26.06.1999; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 14, t. 1, str. 9)....")) przez uznanie, że art. 26 ust. 3 ustawy o NPR stanowi podstawę do wydania decyzji w przedmiocie przyznania dofinansowania przez instytucję zarządzającą, w rozumieniu art. 2 pkt 5 powołanej ustawy i w związku z tym uznanie, że pismo z [...] kwietnia 2007 r. było pismem odmawiającym przyznania dofinansowania, gdy tymczasem pismo to było wyłącznie informacją o wyniku oceny formalnej wniosku o dofinansowanie. Storna zarzuciła też naruszenie art. 9 pkt 5 ("Programy, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3 ("W celu realizacji Planu tworzy się: 1) sektorowe programy operacyjne; 2) regionalne programy operacyjne; 3) inne programy operacyjne..."), finansowane z publicznych środków krajowych, obejmują okres realizacji Planu i zawierają: ...system realizacji.") i art. 17 ust. 5 ustawy o NPR ("Właściwy minister, w porozumieniu z Instytucją Zarządzającą Podstawami Wsparcia Wspólnoty, przyjmuje, w drodze rozporządzenia, programy, o których mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1-3, współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych, mając na uwadze ustalenia negocjacji z Komisją Europejską.") wraz z przepisami ZPORR przez pominięcie zasad, na podstawie których było realizowane i przyznawane dofinansowanie w ramach tego programu.

Natomiast w ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania ((art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 pkt 5 i art. 11 ust. 7 ustawy o NPR ("W przypadku kiedy instytucja zarządzająca albo instytucja pośrednicząca jest jednocześnie beneficjentem, podstawą dofinansowania projektu jest decyzja podjęta odpowiednio przez właściwego ministra, jeśli pełni funkcję instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej, albo przez wojewodę, jeśli pełni funkcję instytucji pośredniczącej."), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 i art. 61a k.p.a., art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 153 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.)) wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi pierwszej instancji pominięcie kwestii związanych bezpośrednio z systemem realizacji i instytucjonalnym ZPORR, co doprowadziło do błędnego przyjęcia przez Sąd, że w kompetencji instytucji zarządzającej ZPORR było przyznanie dofinansowania w ramach tego programu, a w konsekwencji uznanie, że organ niezgodnie z prawem odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu, który nie jest decyzją. Strona podniosła też brak dostatecznego wyjaśnienia i uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, a także oparcie rozstrzygnięcia na uchwale (7) sędziów NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GSP 3/06, pomimo że uchwała ta zapadła w oparciu o odrębne przepisy, właściwe dla tzw. programów rolnych wdrażających fundusze unijne.

Rozpoznanie podniesionych przez organ zarzutów wymagało więc wyjaśnienia w pierwszej kolejności kwestii mającej kluczowe znaczenie dla sprawy, a mianowicie, jakie znaczenie dla sprawy miała powołana wcześniej uchwała oraz wyrażony w niej pogląd. Czy Sąd pierwszej instancji miał podstawy do tego, aby odwołać się do tej uchwały i czy mógł uznać, że jest nią związany.

Zgodnie z art. 269 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a., z którego jest wywodzona ogólna moc wiążąca uchwał NSA, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zatem brak ponownego przedstawienia pytania odpowiedniemu składowi NSA powoduje, że Sąd jest zobowiązany zastosować przepis prawa zgodnie z wykładnią dokonaną w uchwale NSA.

W uchwale z 22 lutego 2007 r. NSA wyraził pogląd, że odrzucenie wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 ustawy o NPR następuje w formie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie art. 26 ust. 2 tej ustawy.

Przywołana uchwała dotyczyła innego stanu prawnego niż ten, który ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Niemniej jednak niektóre wypowiedzi składu powiększonego NSA, zawarte w uzasadnieniu tej uchwały można odnieść do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy. W uchwale tej Sąd uznał za niezbędne, dla przypisania określonemu podmiotowi kompetencji do władczego, jednostronnego załatwienia sprawy o charakterze administracyjnym, wskazanie odpowiedniego przepisu prawa materialnego, z którego takie kompetencje można wyprowadzić, dodając przy tym, że w obowiązującym ustawodawstwie tego rodzaju kompetencje są formułowane również w sposób "czasownikowy", np. za pomocą zwrotów: "zezwala", "przydziela", "potwierdza" czy "wyraża zgodę". Przyjął też, że postępowanie w sprawach dotyczących dofinansowania z publicznych środków wspólnotowych projektów zgłaszanych w ramach sektorowych programów operacyjnych miało dwa wyraźnie wyodrębnione etapy, unormowane osobno:

- pierwszy etap, kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 2 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego charakter decyzji administracyjnej oraz w razie pozytywnej decyzji o przyznaniu dofinansowania,

- drugi etap, na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR, w którym następuje zawarcie umowy określającej warunki dofinansowania projektu.

Sąd przyjął też, że ARiMR (instytucję publiczną), należy traktować jako organ administracji publicznej w znaczeniu funkcjonalnym wówczas, gdy jest powołana z mocy prawa do załatwiania spraw z zakresu administracji publicznej rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 1 pkt 2 k.p.a.). W świetle art. 26 ust. 2 ustawy o NPR, rozstrzygnięcia podejmowane w pierwszym etapie procedury, polegające np. na odrzuceniu wniosku o dofinansowanie, mają charakter indywidualnych rozstrzygnięć władczych i jednostronnych. Innymi słowy są decyzjami administracyjnymi.

W stanie sprawy sporne pismo z [...] kwietnia 2007 r. zostało wydane przez Ministra Rozwoju Regionalnego działającego jako Instytucja Zarządzająca ZPORR i podpisane przez A. S. ówczesnego Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego w tym Ministerstwie. Pismo to dotyczyło wniosku o dofinansowanie projektu szkoleniowego pt. [...], który został odrzucony na etapie oceny formalnej. Informację w tym zakresie udzielił Marszałek Województwa Podlaskiego w piśmie z [...] grudnia 2006 r. działający jako Instytucja Wdrażająca ZPORR. Pismo to zostało wydane na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o NPR, a więc niewątpliwie nie dotyczy programu, na podstawie którego była wydana wskazana wcześniej uchwała. Niemniej jednak poruszone w niej zagadnienie prawne dotyczy realizacji programu funkcjonującego na podobnych zasadach z art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o NPR. Potwierdza to również analiza ust. 1, 2, 3 i 5 art. 26 ustawy o NPR. Stąd można przyjąć, że pogląd wyrażony w powołanej uchwale wskazuje również kierunek wykładni dla programów określonych w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy o NPR. Również i w tym przypadku w ZPORR Działania 2.6 Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy można wyróżnić dwa etapy postępowania, tj. etap pierwszy – kończący się wydaniem na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy o NPR rozstrzygnięcia pozytywnego lub negatywnego, mającego jak należy przyjąć charakter decyzji administracyjnej oraz etap drugi – kończący się zawarciem umowy o dofinansowanie, na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o NPR.

Wobec powyższego, kierując się poglądami wyrażonymi w cytowanej uchwale (7) sędziów NSA należy uznać, że informacja udzielona przez Instytucję Wdrażającą, rozstrzygająca o uprawnieniu wnioskodawcy, ma cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnym. Fakt, że w świetle obowiązujących regulacji dokonywanie oceny formalnej powierzono innym organom niż Instytucja Zarządzająca nie może prowadzić do wniosku, że odrzucenie wniosku, skutkujące pozbawieniem wnioskodawcy możliwości otrzymania dofinansowania, nie ma cech władczego (negatywnego) rozstrzygnięcia w przedmiocie przyznania dofinansowania.

W stanie sprawy, co uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, kwestia ta nie jest sporna (w postanowieniu z [...] czerwca 2017 r. organ określa pismo z [...] grudnia 2006 r., znak [...] mianem decyzji). Sporne jest natomiast to, czy za decyzję można uznać pismo ówczesnego Ministra Rozwoju Regionalnego z [...] kwietnia 2007 r. Co jednak wymaga pogłębionej analizy stanu prawnego w tym zakresie. Przyjęcie bowiem, że pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego ma charakter decyzji w rozumieniu k.p.a., wydanej na podstawie art. 26 ust. 3 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy o NPR, obligowało do wyjaśnienia zasadniczej kwestii, a mianowicie, czym w tej sytuacji było pismo z [...] kwietnia 2007 r. Ministra Rozwoju Regionalnego (podpisane przez Dyrektora Departamentu Wdrażania Programów Rozwoju Regionalnego). W piśmie tym organ potwierdził wprawdzie zasadność podjętego przez Marszałka Województwa Podlaskiego rozstrzygnięcia, niemniej jednak czy ma to bezwzględnie oznaczać, że mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu k.p.a. Przepisy prawa nie zakazują przecież organom podejmowania działań w innych formach.

W stanie sprawy przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma z [...] kwietnia 2007 r., które strona uznała za decyzję w rozumieniu k.p.a. Sąd pierwszej instancji był więc zobowiązany w pierwszej kolejności ustalić charakter tego pisma. Badając w szczególności czy można uznać, że wydał je organ wyższego stopnia względem organu jednostki samorządu terytorialnego, jakim jest Marszałek Województwa Podlaskiego.

Ustawa o NPR – odmiennie niż u.z.p.p.r. nie reguluje kwestii związanych ze stosowaniem k.p.a., w tym, w zakresie właściwości poszczególnych organów. Skoro więc sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności pisma z [...] kwietnia 2007 r., to stosownie do art. 1 pkt 1 k.p.a. zastosowanie powinny mieć przepisy k.p.a.

W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organami wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. są w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego - samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Powyższy przepis stanowi zasadę dla określenia właściwego organu pod względem instancyjności (właściwość instancyjna), o ile jest zachowana właściwość rzeczowa i miejscowa, których organy administracji publicznej muszą przestrzegać z urzędu (art. 19 k.p.a. i art. 20 k.p.a.).

Zgodnie z art. 15 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jednolity: Dz.U. z 2019, poz. 512; dalej: u.s.w.) organami samorządu województwa są sejmik województwa i zarząd województwa. Decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej wydaje marszałek województwa, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej (art. 46 ust. 1 u.s.w.). Od tej decyzji służy odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego, a w sprawach powierzonych na podstawie porozumienia z wojewodą - do właściwego ministra (art. 46 ust. 3 u.s.w.). Należy przy tym zauważyć, że w stanie prawnym właściwym dla sprawy nie było żadnego wyraźnego przepisu prawa, który jako lex specialis kwestię ustalenia organu wyższego stopnia regulowałby odmiennie niż wynika to, z art. 17 pkt 1 k.p.a., art. 46 ust. 3 u.s.w., czy art. 1 ust. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 570).

Z powyższych względów wypada przyjąć, że samorządowe kolegium odwoławcze jest zarówno organem wyższego stopnia (art. 17 pkt 1 k.p.a.), jak i organem odwoławczym – art. 46 ust. 3 u.s.w. w stosunku do Marszałka Województwa. Oznacza to, że w zwykłym trybie strona chcąc zaskarżyć niekorzystną dla siebie decyzję z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego powinna była wnieść odwołanie do samorządowego kolegium odwoławczego. Podobnie – w przypadku wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wydanej w tej sprawie.

Zgodnie z art. 156 k.p.a. "§ 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa.

§ 2. Nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne."

W takim przypadku, zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. "Właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w przypadkach wymienionych w art. 156 jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ".

Wobec tego uzasadnione jest pytanie, jaki charakter miało pismo z [...] kwietnia 2007 r., a w konsekwencji, czy mogło ono być uznane za decyzję i objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności, w trybie k.p.a.

Z art. 156 § 1 i art. 126 k.p.a. wynika, że przedmiotem postępowania nieważnościowego może być decyzja oraz postanowienie, a nie jakikolwiek akt.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia, czy wskazane przez stronę pismo jest decyzją powinna być zbadana w fazie wszczęcia postępowania nieważnościowego, a nie w późniejszym terminie – po wszczęciu postępowania. Wyjaśnienie w tym zakresie nie wymaga podjęcia skomplikowanych czynności, a jedynie ustalenia, w jakich warunkach zostało ono wydane.

Należy zauważyć, że wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28, wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, a także organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Ocena spełnienia powyższych przesłanek należy do organu, do którego wniesiono żądanie. Przepis art. 61a k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania, tj., gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania oraz gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z "innych uzasadnionych przyczyn". Zaistnienie drugiej z wymienionych przesłanek, wyrażonej niedookreślonym zwrotem, podlega ocenie każdorazowo na podstawie zaistniałych w sprawie okoliczności. Przy czym przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego judykatura rozumie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (v. wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1572/15, LEX nr 2277812), np. wniesiono żądanie w sprawie, która nie podlegała załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest bowiem uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat byłby obarczony wadą istotną.

Z powyższych względów wyrażony przez Sąd pierwszej instancji pogląd, że zaskarżone pismo z [...] kwietnia 2007 r. stanowi decyzję administracyjną, bowiem rozstrzyga w sposób wiążący, a także władczy i jednostronny o sytuacji prawnej strony jest nieuzasadniony, a co najmniej przedwczesny, skoro poprawnie za pismo rozstrzygające o prawach strony w postępowaniu o przyznanie dofinansowania w ramach ZPORR należało uznać pismo z [...] grudnia 2006 r. Marszałka Województwa Podlaskiego. Ocena podejmowanych przez organy rozstrzygnięć w ramach ZPORR musi uwzględniać specyfikę obowiązujących w tym zakresie regulacji.

Podsumowując, za zasadne należało uznać zarzuty podniesione w pkt 1.b., 2., 3.a) - b) oraz w pkt 4. petitum skargi kasacyjnej. Ze względu na konieczność dokonania przez Sąd pierwszej instancji ponownej kontroli zaskarżonego postanowienia za przedwczesny należało uznać zarzut ujęty w pkt 3.c) petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił natomiast zarzutu ujętego w pkt 5 petitum skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wprawdzie odwołał się do uchwały, lecz z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że dokonał tego jedynie w celu zaprezentowania poglądu prawnego wypowiedzianego na tle przepisu o zbliżonej treści do art. 26 ust. 3 ustawy o NPR.

Mając powyższe na uwadze Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę weźmie pod uwagę dokonaną wykładnię prawa oraz treść rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 1 lipca 2004 r. w sprawie przyjęcia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 (Dz.U. Nr 166, poz. 1745), w zakresie niezbędnym do dokonania ustaleń.

Z przedstawionych wyżej względów, podzielając w części zarzuty skargi kasacyjnej oraz towarzyszącą im argumentację, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. i zw. z § 14 ust. 1 pkt 2) lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).