Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3065/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 30 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 115 poz 1229
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1225/17 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1225/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] maja 2017 r. oraz orzekł o kosztach postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. (znak [...]), na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), Wójt Gminy W. zatwierdził ugodę zawartą w dniu 18 maja 2004 r. między W.D., J.S., K.P., S.B., J. i Z.D. oraz J.B. Celem ugody była likwidacja sporu wodnoprawnego na działkach nr [...] w [...]. Ugoda ta składała się z 6 punktów, a jej treść powtórzona została w decyzji. W pkt 3 strony ugody stwierdzono, że południową granicą działki nr [...], a działką nr [...] w kierunku zachodnim zostanie wykonany rów o szerokości ok. 25 cm i głębokości ok. 30 cm, na odcinku istniejącej łąki do granicy uprawy rolnej na działce nr [...]. W pkt 4 wskazano, że od ww. miejsca zostanie wykonany przepust betonowy o długości 7,5 m, średnicy 30 cm usytuowany pod kątem 45 stopni do istniejących rowów, a w pkt 5 stwierdzono, że po uprawomocnieniu się decyzji Gmina zakupi ze środków Sołectwa beton na wykonanie przedmiotowego przepustu. W pkt 6 zaś podkreślono, że zainteresowani wykonają przedmiot ugody we własnym zakresie.

Wnioskiem z dnia 15 września 2016 r. J.S. zwrócił się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, podnosząc, że Gmina W. była stroną ugody, a zatem Wójt tej Gminy nie mógł wydać decyzji we własnej sprawie.

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji wójta Gmina W. z dnia [...] maja 2004 r. W ocenie Kolegium Wójt Gminy nie orzekał "we własnej sprawie", stąd decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.).

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wniósł skarżący.

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2017 r. Zdaniem Kolegium organy gminy zostały upoważnione do kształtowania stosunków prawnych także w tych sprawach, w których jedną ze stron jest gmina. A zatem w przedmiotowej sprawie Wójt Gminy nie orzekał we własnej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł skarżący J.S., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 28 k.p.a.; art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne; art. 216 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1870 ze zm.), a na dzień 25 maja 2004 r. art. 111 ust. 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148); art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 28 k.p.a., art. 30 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne i art. 11 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko z zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożona skarga zasługiwała na uwzględnienie. Podstawę wyeliminowania z obrotu prawnego obydwu wydanych w sprawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. stanowił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwanej dalej "p.p.s.a.". W ocenie Sądu zarówno decyzja zaskarżona jak i poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r., poz. 1121), albowiem Kolegium nie dokonało należytego rozważenia i oceny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych i prawnych.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skarżący złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podając, że rażąco narusza ona prawo. Mając zatem na uwadze tak określony przedmiot postępowania, rzeczą organu administracji była kompleksowa ocena kwestionowanego aktu administracyjnego oraz czynności akt ten poprzedzających, w szczególności w aspekcie weryfikacji wskazanej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie Sądu, te obowiązki organu administracji nie zostały należycie wykonane. Dalej Sąd przytoczył przepisy art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo wodne, a następnie stwierdził, że zawarta przez właścicieli gruntów ugoda w sprawie zmiany stanu wody (w ocenianym przypadku: "w sprawie zlikwidowania sporu wodno-prawnego") mogła zostać zatwierdzona przez wójta w formie decyzji jedynie na wniosek zainteresowanych stron. Wniosek ten winien być przy tym wniesiony przez wszystkie strony ugody. Analiza akt administracyjnych sprawy wskazuje jednak, że akta te nie zawierają wniosku stron ugody obejmującego żądanie jej zatwierdzenia przez Wójta Gminy W. A wniosek taki (żądanie) jest normatywną przesłanką wydania decyzji przez właściwy organ w przedmiocie zatwierdzenia ugody, co z kolei warunkuje realizację jej postanowień. W tej zaś sprawie, zawarta przez strony ugoda została zatwierdzona przez Wójta Gminy W. (decyzją z dnia [...] maja 2004 r.) bez złożenia stosownego wniosku przez zainteresowane strony. W ocenie Sądu, uchybienie to winno zostać ocenione przez orzekające Kolegium w aspekcie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji podawanej przez wnioskodawcę w kontrolowanej sprawie.

Dalej Sąd wskazał, iż protokół rozprawy wodnoprawnej, zawierający pełną treść ugody zawartej między stronami sporu wodnoprawnego, nie został przy tym podpisany ani przez Wójta Gminy W., ani przez uczestniczącego w tej czynności Kierownika Referatu Budownictwa w Urzędzie Gminy W. W takich okolicznościach należy wskazać, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpoznając wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. winno było także rozważyć i ocenić to, jakie konsekwencje dla bytu prawnego ocenianej decyzji (lub jej części) miał fakt braku złożenia przez Wójta Gminy W. podpisu pod treścią ugody wodnoprawnej. Jest to okoliczność tym donioślejsza z punktu widzenia przedmiotu kontrolowanego obecnie postępowania, że pkt 5 tej ugody nakładał właśnie na Gminę W. obowiązek finansowy w postaci zakupu betonu na potrzeby wykonania przepustu, szczegółowo opisanego w jej punkcie 4. Skoro Wójt Gminy W. bezspornie nie złożył podpisu (oświadczenia woli) pod treścią ugody, w tym w kwestii dotyczącej zobowiązania finansowego Gminy (zakupu betonu), to okoliczność ta jest istotna dla oceny treści zawartej ugody, jej skuteczności i stron, które ugodę tę zawarły. Okoliczność ta ma też bezpośrednie przełożenie na ocenianą w tej sprawie decyzję zatwierdzającą ugodę, w kontekście podawanej przesłanki nieważnościowej. Ten aspekt także nie był przedmiotem analizy organu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła W.D., zaskarżając wydany wyrok w całości. Orzeczeniu temu skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie:

I. prawa materialnego tj.:

1/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że powołana decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r. zatwierdzająca zawartą przez właścicieli gruntów ugodę, narusza prawo w sposób rażący;

2/ art. 30 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) poprzez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż fakt niezłożenia przez Wójta Gminy podpisu pod treścią ugody wodnoprawnej, zawartej na mocy art. 30 ust. 1 ustawy Prawo wodne, miał konsekwencje dla bytu prawnego ocenianej decyzji;

3/ art. 156 § 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie tylko w sytuacjach określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, a także nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w związku z treścią normy art. 156 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji organu i nabyte na jej podstawie uprawnienia, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji przyznającej uprawnienia osobom uprawnionym, konstytucyjne zasady: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego, wynikające z art. 2 Konstytucji RP, stoją na przeszkodzie wyeliminowaniu tej decyzji z obrotu prawnego;

II. przepisów postępowania tj.:

1/ art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

2/ art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. sprowadzające się do faktu, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, prawnego i istniejących dokumentów, potwierdzających uprawnienia niektórych stron postępowania;

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie oświadczyła, iż zrzeka się rozprawy (pismo z 7 sierpnia 2018 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, zatem przedmiotową sprawę należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w złożonej skardze kasacyjnej zarzutami. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego należy zaznaczyć, iż nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym postępowaniu, że zaskarżony wyrok, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli legalności Sądu pierwszej instancji była ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] zatwierdzającej ugodę zawartą w dniu 18 maja 2004 r. pomiędzy W.D., J.S., K.P., S.B., J. i Z.D. oraz J.B. - likwidującą spór wodno-prawny zaistniały na działkach nr [...] położonych w [...].

Przypomnieć w tym miejscu należy, iż przedmiotowa decyzja o zatwierdzeniu ugody zawartej w dniu 18 maja 2004 r. podjęta została na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229 ze zm.), zaś wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] złożył J.S. podnosząc, iż decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Gmina W. była stroną tej ugody, a Wójt Gminy jako organ reprezentujący Gminę i w jej imieniu podejmujący decyzję nie miał prawa wydać decyzji "we własnej sprawie". Odmawiając zaś stwierdzenia nieważności powołanej wyżej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. uznało, iż nie jest ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem Wójt Gminy W. nie orzekał "we własnej sprawie", gdyż podejmowanie przez Wójta Gminy decyzji administracyjnej w sprawach, w których zostało mu to powierzone wprost przepisem ustawy i jest wyrazem administracyjnej funkcji, powoduje, że taka pozycja organu wyłącza możliwość równoczesnego występowania w charakterze strony kierującej się własnym interesem w sytuacji gdy stroną jest gmina. Przyjęto, że organ gminy został upoważniony do kształtowania stosunków prawnych także w tych sprawach, w których jedną ze stron jest własna gmina organu.

Natomiast Sąd pierwszej instancji wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] maja 2017 r., albowiem uznał, że odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w sposób wadliwy nie dokonało pełnej oceny rażącego naruszenia prawa wskazanej wyżej decyzji pod kątem występujących w niej wad kwalifikowanych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku zasługuje na aprobatę, gdyż organ orzekający w tej sprawie nie dokonał właściwej oceny decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r. znak [...] zatwierdzającej ugodę zwartą w dniu 18 maja 2004 r., w kontekście przesłanek rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a przed wszystkim w zakresie powołanej w tej decyzji podstawy materialnoprawnej z art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. Nieprzeprowadzenie zaś właściwego postępowania w tym przedmiocie uzasadniało, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia ww. przepisu zatem nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim zaznaczyć należy, iż unormowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. dla możliwości stwierdzenia nieważności decyzji wymaga, by została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, treść pojęcia normatywnego: "rażące naruszenie prawa" ukształtowane zostało przez orzecznictwo i doktrynę. Przyjęto, że "rażące naruszenie prawa" oznacza wadliwość decyzji wskutek naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o znacznym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona, stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, tzn. gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. BECK, Warszawa 2006, s. 743; wyrok NSA z 13 czerwca 2007 r. I OSK 996/06, LEX nr 354687). Podkreślić należy, że dla stwierdzenia "rażącego naruszenia prawa" nie wystarczy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu stanowiącego wzorzec normatywny, albowiem o "rażącym naruszeniu prawa" decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Trzeba też mieć na uwadze, że przy ustalaniu cech rażącego naruszenia prawa należy uwzględniać zasadę trwałości decyzji administracyjnej oraz istotę sankcji nieważności decyzji administracyjnej, której zastosowanie powoduje pozbawienie mocy prawnej decyzji ze skutkiem ex tunc (por. np. wyrok NSA z 7 kwietnia 2016 r. II OSK 1953/14).

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyroki NSA: z 22 maja 1987 r. IV SA 1062/86, ONSA 1987 r., nr 1, poz. 35 i z 28 maja 1985 r. I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43). Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa jest stan faktyczny i stan prawny w dniu wydania tej decyzji (por. wyrok NSA z 28 listopada 1987 r. III SA 1134/96, ONSA 1998/3/101).

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania. Wymaga to często zabiegów procesowych (tj. sprawdzenia prawidłowości zgromadzenia materiału dowodowego) prowadzących do ustalenia czy przy wydawaniu decyzji podlegającej weryfikacji spełnione zostały ustawowe wymagania, warunkujące wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 marca 2002 r. I SA 1130/00, LEX nr 82641). W tej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, organ orzekający w ramach przedmiotowego postępowania administracyjnego, nie przeprowadził właściwego badania wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r., co jak wyżej zaznaczono, skutecznie zakwestionował Sąd pierwszej instancji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ustalono i nie rozważono bowiem w ramach postępowania nieważnościowego czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego stanowiącego podstawę jego wydania, a to przepisu art. 30 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r.

Zauważyć należy, iż instrumentem prawnym, który służy osiągnięciu polubownego uregulowania stanu wód na gruntach jest ugoda. Zawarcie jej jest autonomicznym uprawnieniem właścicieli gruntów, lecz ona sama nie stanowi kreowania stosunku prawnego i zakończenia sprawy, a zawarcie ugody należy rozumieć jako wszczęcie postępowania administracyjnego. Dopiero z chwilą zatwierdzenia ugody decyzją kończy się postępowanie i ugoda nabiera mocy prawnej.

Stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r., realizacja postanowień ugody jest możliwa po zatwierdzeniu, w drodze decyzji, odpowiednio przez wójta, burmistrza lub prezydenta miasta; z wnioskiem o zatwierdzenie ugody występują umawiający się właściciele gruntów.

Postępowanie o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia ugody zawartej w trybie art. 30 ustawy Prawo wodne z 2001 r. jest wszczynane na wniosek, z tym że wniosek musi zostać wniesiony zgodnie przez wszystkie umawiające się strony. Z treści tej normy jako podstawy materialnoprawnej kwestionowanego rozstrzygnięcia w decyzji z dnia [...] maja 2004 r. wynikają niewątpliwie przy ocenie w ramach postępowania nieważnościowego ważne dla organu obowiązki odkodowania wad kwalifikowanych takiej decyzji a to, czy doszło w sprawie do zawarcie ugody wodno-prawnej i czy z wnioskiem o zatwierdzenie ugody wystąpili umawiający się właściciele gruntów. Zatwierdzenie ugody następuje w drodze decyzji wójta, burmistrza lub prezydenta miasta i decyzja ta ma charakter deklaratoryjny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. mimo, iż było zobowiązane ustalić czy ziściły się w tej sprawie przesłanki materialnoprawne dla wydania decyzji o zatwierdzeniu ugody, a więc czy zawarto w tej sprawie ugodę (czy pod ugodą podpisały się wszystkie strony ugody wodno-prawnej) oraz czy złożono przez wszystkie umawiające się strony wniosek o zatwierdzenie ugody, takich rozważań nie poczyniło. Stąd też prawidłowo Sąd pierwszej instancji zauważył, że w aktach sprawy brak wniosku stron umawiających się o zatwierdzenie ugody, a pod treścią ugody nie podpisał się Wójt Gminy W., skoro protokół z rozprawy wodnoprawnej zawierający treść ugody podpisali W.D., J.S., K.P., S.B. J.B. oraz J. i Z.D. a nie Wójt Gminy W., a ugoda nakładała na Wójta Gminy obowiązek finansowy w postaci zakupu betonu i że wskazywane naruszenia muszą być rozważone w kontekście rażącego naruszenia prawa w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Stąd właściwie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uchylono wydane w sprawie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2004 r. i w konsekwencji nakazano w ramach ponownej oceny wad kwalifikowanych wskazywanej decyzji uwzględnić powyższe okoliczności. Będą one rozważane w kontekście rażącego naruszenia prawa art. 30 ust. 2 ustawy Prawo wodne z 2001 r. Natomiast o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takiej właśnie oceny podstawy materialnoprawnej kwestionowanej decyzji Wójta Gminy W. w postępowaniu nieważnościowym będzie musiało dokonać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K.

Tym samym w sprawie tej, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej, nie przesądzono o tym, że decyzja Wójta Gminy W. z dnia [...] maja 2004 r. zawiera wadę kwalifikowaną o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., co byłoby równoznaczne z obowiązkiem stwierdzenia jej nieważności przez organ wobec treści art. 153 p.p.s.a., lecz zobowiązano organ administracji, wobec wyżej ujawnionych przez Sąd naruszeń prawa, do ponownej pełnej oceny wad kwalifikowanych w ramach postępowania nieważnościowego ww. decyzji zatwierdzającej ugodę zawartą w dniu 18 maja 2004 r. i wydania w tym zakresie ponownego rozstrzygnięcia.

Dlatego też wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego oznaczone w pkt od 1 do 3 petitum skargi kasacyjnej, wskazujące na zajęcie przez Sąd pierwszej instancji stanowiska przesądzającego o zaistnieniu przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z wydaniem decyzji Wójta Gminy W. z [...] maja 2004 r. nie zasługują na uwzględnienie. Próżno poszukiwać w motywach zaskarżonego wyroku takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z której wynikałoby stanowisko, iż decyzja Wójta Gminy W. z [...] maja 2004 r. zatwierdzająca zawartą przez właścicieli gruntów ugodę, narusza prawo w sposób rażący.

Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 30 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż fakt niezłożenia przez Wójta Gminy podpisu pod treścią ugody wodnoprawnej, zawartej na mocy art. 30 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 2001 r., miał konsekwencje dla bytu prawnego ocenianej decyzji. Przecież to uchybienie ujawnione przez Sąd pierwszej instancji musi być dopiero właściwie ocenione w okolicznościach tej sprawy prowadzonej w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie jest również zasadny zarzut błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. polegający na przyjęciu, iż znajduje on zastosowanie tylko w sytuacjach określonych w art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że nie ma podstaw do zastosowania tego przepisu w przedmiotowej sprawie, a także nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. w związku z treścią normy art. 156 § 2 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd faktu, iż z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania decyzji organu i nabyte na jej podstawie uprawnienia, pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem prawa. Powyższy zarzut nie może być odniesiony do zaskarżonego wyroku, albowiem w jego treści brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie. Sąd pierwszej instancji nie mógł bowiem za organ orzekający rozstrzygnąć o istocie sprawy w zakresie stwierdzenia nieważności wskazywanej decyzji z dnia [...] maja 2004 r., w tym wypowiadać się co do negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (art. 156 § 2 k.p.a.), mając na uwadze przedmiot zaskarżenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dokonał jedynie kontroli legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. i ujawnił naruszenia prawa procesowego, jak i materialnego zobowiązujące Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. do ponownego rozpoznania wniosku strony o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji Wójta Gminy W.

Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 30 ustawy Prawo wodne przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, jak i brak wykazania, że naruszenia miały wpływ na wynik sprawy.

Powołany w powiązaniu z innymi przepisami zarzut naruszenia przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych ma charakter ustrojowy. Określa on jedynie kryterium, pod jakim sądy administracyjne sprawują kontrolę administracji publicznej. Wydanie wyroku niezgodnie z oczekiwaniem strony nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Nie ma bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz że badanie to przeprowadził w innym aspekcie niż zgodność z przepisami, które w sprawie miały zastosowanie. Niezależnie od tego zauważyć należy, że powołany wyżej art. 1 § 1 i 2 wyznacza jedynie ramy sądowej kontroli.

Przede wszystkim jednak zauważyć należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, a to, iż wydał wyrok z którym skarżąca kasacyjnie się nie zgadza i który został zakwestionowany wniesionym środkiem odwoławczym, nie oznacza naruszenia ww. normy ustrojowej. Jednak, jak już wyżej wykazano, Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji słusznie uznając, że wydana decyzja narusza prawo materialne, jak i procesowe w stopniu uzasadniającym zastosowanie konstrukcji prawnej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. sprowadzający się do faktu, że Sąd pierwszej instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd pierwszej instancji - niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Nie oznacza to jednak, że nie jest on związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którymi jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot. Przedmiot postępowania sądowego wyznaczony jest zatem zakresem tego stosunku administracyjnoprawnego, który jest treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia, to jest łącznie jego elementami podmiotowymi i przedmiotowymi (podstawą prawną i faktyczną). Wykluczyć wobec tego należy możliwość kontrolowania przez sąd administracyjny innych działań niż zaskarżone do tego sądu rozstrzygnięcie, jeżeli opisana tożsamość podmiotowa i przedmiotowa nie zachodzi. Sąd tak pojmowanych granic orzekania nie przekroczył. Przedmiotem złożonej doń skargi była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo skoncentrował swą uwagę na badaniu legalności tej właśnie decyzji. Takie stanowisko Sądu zgodne było z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Dodać należy, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. można też rozważać wówczas, gdy wojewódzki sąd administracyjny – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, nie zauważając naruszeń prawa, które chociaż nie zostały powołane przez skarżącego, ale istnienie których sąd zobowiązany był uwzględnić z urzędu. W orzecznictwie zwraca się przy tym uwagę na to, że art. 134 § 1 p.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem norm, których złamania sam skarżący wprawdzie nie sygnalizował w złożonej skardze, ale których naruszenie Sąd pierwszej instancji powinien dostrzec z urzędu (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 610/06 oraz wyroki NSA z: 8 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 266/11 i z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1148/11). Sąd pierwszej instancji w uwzględnieniu skargi J.S. skorzystał z dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem ujawnił naruszenia prawa w decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2004 r., które nie były podnoszone w skardze do Sądu. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 106 § 3 p.p.s.a. przywołanego w skardze kasacyjnej W myśl przepisu art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Przeprowadzenie uzupełniających dowodów jest prawem, a nie obowiązkiem sądu. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji jednakże nie przeprowadzał żadnego dowodu uzupełniającego z dokumentu, stąd też czyniony zarzut w tym zakresie jest całkowicie chybiony.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, gdyż zostały spełnione warunki z art. 182 § 2 p.p.s.a. – skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie wniosły o jej przeprowadzenie.

Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.