Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 408/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta~Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1538
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Grzegorz Antas Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 listopada 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 1114/21 w sprawie ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XLI/609/21 w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od O. sp. z o.o. z siedzibą w K. na rzecz Gminy M. kwotę 510 (słownie: pięćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. II SA/Gl 1114/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi O. sp. z o. o. w K., na podstawie art. 147 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), dalej: p.p.s.a., stwierdził w całości nieważność uchwały Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XLI/609/21 w przedmiocie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej.

Wyrok ten wydany został w odniesieniu do następujących okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

O. sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako: inwestor) w dniu 11 marca 2021 r., w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1538 – dalej jako: specustawa mieszkaniowa), złożyła wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej w zakresie budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w części parteru wraz z parkingiem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi i zewnętrznymi, przebudową wjazdu indywidualnego na wjazd publiczny i drogą wewnętrzną, naziemnymi miejscami postojowymi oraz pozostałą infrastrukturą towarzyszącą w M. przy ul. [...] na działkach nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] obręb ewidencyjny [...] S..

Wniosek został rozpatrzony przez Zespół Planowania i Strategii, a po niezbędnych uzupełnieniach i uzyskaniu opinii na jego podstawie został przygotowany projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji powyższej inwestycji. W dniu 11 czerwca 2021 r. Prezydent Miasta M. przedstawił Radzie Miasta stosowny projekt uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji. Projekt ten umieszczony został w porządku XLI Sesji Rady Miasta M.. W dniu 21 czerwca 2021 r. projekt uchwały został pozytywnie zaopiniowany przez Komisję Gospodarki Miejskiej, Ochrony Środowiska i Rolnictwa Rady Miasta M.. W trakcie obrad XLI Sesji Rady Miasta M. w dniu 24 czerwca 2021 r., zgodnie z porządkiem obrad, przeprowadzono głosowanie nad projektem uchwały w sprawie lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Projekt uchwały nie uzyskał większości, uchwała nie została więc podjęta. Następnie - na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.) podjęta została uchwała XLI/609/21 Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...]. J. Z. w M..

Skargę na ww. uchwałę nr XLI/609/21 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła O. sp. z o. o. w K.nr, podnosząc w niej, m.in., następujące zarzuty:

1) naruszenie art. 40 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez brak sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej uchwały, co uniemożliwia poznanie motywów, jakimi kierował się organ administracji publicznej, jak również dokonanie kontroli sądowoadministracyjnej uchwały,

2) naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej poprzez jego niezastosowanie, tj. nieuwzględnienie stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a w konsekwencji wydanie uchwały sprzecznej z celem specustawy, zawierającej rozwiązania upraszczające i usprawniające realizację inwestycji mieszkaniowych,

3) naruszenie art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej poprzez błędne założenie, że inwestycja objęta wnioskiem o ustalenie lokalizacji ma być zgodna z istniejącym planem zagospodarowania przestrzennego w zakresie dotyczącym wysokości budynku, ilości kondygnacji i ilości mieszkań, podczas gdy inwestycja jest w całości zgodna ze studium i w dużej mierze zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odpowiadając na skargę Prezydent Miasta M. wniósł o jej oddalenie i podniósł, że projekt ustawy o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji posiadał uzasadnienie oraz wskazał, że misją rozwojową miasta M., określoną w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M." (uchwała nr XXX/656/08 Rady Miasta M. z dnia 30 października 2008 r.) jest dążenie do wykształcenia atrakcyjnego miejsca zamieszkania w obrębie Górnośląskiego Okręgu Metropolitalnego. Jednym z celów rozwojowych jest atrakcyjne i zdrowe środowisko zamieszkania. W oparciu o kierunki polityki przestrzennej wyznaczone w Studium został sporządzony i uchwalony Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego B. w M. (Uchwała nr XXII/345/16 z dnia 25.05.2016 r.). W planie tym, zgodnie z kierunkami polityki przestrzennej określonymi w Studium, teren w rejonie wnioskowanej inwestycji przeznaczony został na teren zabudowy mieszkaniowo - usługowej. Ustalenia planu przewidują zabudowę wielorodzinną jednakże w ograniczonym zakresie: zabudowę mieszkaniową wielorodzinną dopuszcza się wyłącznie jako "małe domy mieszkalne". Takie zapisy planu wynikają z uwzględnienia i poszanowania istniejącego zagospodarowania terenu oraz dopuszczenia nowej zabudowy o zbliżonym charakterze do zabudowy istniejącej, która winna uzupełniać i kontynuować jej dotychczasową formę. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 12 specustawy mieszkaniowej organ wyjaśnił, iż na żadnym etapie prowadzonego postępowania, czy też uzasadnienia do zaskarżonej uchwały nie uzależniono możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji od zgodności jej parametrów z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na danym obszarze.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 24 listopada 2021 r., uwzględniającego skargę na uchwałę nr XLI/609/21, Sąd I instancji przypomniał na wstępie, że ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących wprowadza nowy mechanizm lokalizacji przedsięwzięć mieszkaniowych w postaci uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (art. 7 ust. 1 specustawy). Uchwała w tym przedmiocie wyłącza stosowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako podstawowego instrumentu planowania przestrzennego w gminach (art. 5 ust. 3 specustawy). Tryb i warunki podejmowania przedmiotowej uchwały określa art. 7 ustawy, a do jej podejmowania nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji wskazał następnie, że z art. 7 ust. 4 specustawy wynika, iż uchwała w przedmiocie lokalizacji przedsięwzięcia mieszkaniowego może przyjąć dwie formy. Pierwsza, korzystna dla wnioskodawcy, to uchwała ustalająca taką lokalizację. Druga to uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji. Przesłanką podjęcia uchwały będzie stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Sąd zaznaczył, że podjęcie uchwały w przedmiocie o lokalizacji i odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest poprzedzone odpowiednią procedurą przewidzianą art. 7 ust. 7-16 specustawy. Zdaniem Sądu, do uchwały, o której mowa w art. 7 specustawy mieszkaniowej stosuje się § 131 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), a jej projekt powinien zawierać uzasadnienie. Sąd I instancji podkreślił, że uzasadnienie w przypadku powyższej uchwały odgrywa szczególną rolę, gdyż uchwała pełni rolę szczególnego rodzaju decyzji o warunkach zabudowy, jest podejmowana w sprawie indywidualnej, określając sytuację prawną ściśle określonego podmiotu (wnioskodawcy). Zdaniem Sądu, nie można przyjmować, iż uzasadnienie uchwały "pozytywnej", jak i "negatywnej" mogą mieć tę samą treść. Muszą bowiem z jednej, jak i drugiej wynikać konkretne przesłanki zarówno uzasadniające ustalenie lokalizacji, jak i ustalenia takiej lokalizacji odmawiające.

Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona uchwała podjęta została w sposób uzasadniający stwierdzenie jej nieważności w całości. Uzasadniając taki wniosek Sąd wskazał, że do Rady Miasta został złożony wniosek o podjęcie uchwały określonej treści, który został rozpatrzony przez Zespół Planowania i Strategii. Następnie przygotowany został projekt uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M. Taki też wniosek został przedstawiony Radzie Miasta. Wniosek ten nie uzyskał odpowiedniej większości głosów. Sąd podkreślił, że skoro rozstrzygnięcie takie dotyczyło konkretnej uchwały o określonej treści (o lokalizacji), to nie można w żaden sposób zakładać, iż konsekwencją braku uzyskania większości dla tej uchwały jest możliwość podjęcia uchwały o odmowie wyrażenia zgody na lokalizację inwestycji mieszkaniowej. Zdaniem Sądu, taka uchwała może zostać podjęta, ale dopiero po przeprowadzeniu procedur, o których mowa w art. 7 specustawy, jeśli zaistnieją ku temu przesłanki. Inaczej mówiąc, uzasadnienie uchwały "pozytywnej", w ocenie Sądu I instancji, nie może stanowić uzasadnienia uchwały "negatywnej". W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach przyjął, że zaskarżona uchwała została podjęta wbrew uzasadnieniu "przejętemu" zupełnie bezpodstawnie z uchwały "pozytywnej". Z powołanych względów, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził jej nieważność w całości.

Skargą kasacyjną Rada Miasta M. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając wydanie go z naruszeniem:

1) prawa materialnego: art. 7 ust. 4 w zw. z ust. 7-16 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących przez błędną ich wykładnię zasadzającą się na uznaniu, iż w zależności od formy uchwały w przedmiocie lokalizacji przedsięwzięcia mieszkaniowego (tj. ustalającej taką lokalizację bądź jej odmawiającej), każda z nich poprzedzona być musi przeprowadzeniem odrębnej procedury przewidzianej w art. 7 ust. 7-16 specustawy mieszkaniowej, ukierunkowanej na sporządzenie projektu konkretnego rozstrzygnięcia przez radę gminy, podczas gdy przedmiotowe przepisy ustanawiają tylko jedną procedurę rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która zakończyć musi się albo podjęciem przez radę gminu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji, albo uchwały o odmowie ustalenia jej lokalizacji, przy czym decyzję w tym przedmiocie rada podejmuje w ramach szeroko rozumianego uznania administracyjnego oraz w zakresie przysługującego gminie władztwa planistycznego, co w konsekwencji oznaczać może między innymi możliwość przedłożenia jej przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) alternatywnie pozytywnego i negatywnego projektu uchwały, z których rada w drodze głosowania akceptuje tylko jeden;

2) przepisów postępowania: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały nr XLI/609/21 Rady Miasta M. w sprawie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej w całości w wyniku błędnego przyjęcia, że została ona wydana z istotnym naruszeniem prawa.

W oparciu o powołane podstawy kasacyjne Rada Miasta M. wniosła o zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez oddalenie skargi na uchwałę nr XLI/609/2ł Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M. w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. strona skarżąca wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Nadto, strona wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. dowodów z dokumentów, tj.: projektu uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M. wraz z uzasadnieniem, projektu uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M. wraz z uzasadnieniem - dla wykazania faktu sporządzenia odrębnych uzasadnień dla każdego z wymienionych projektów uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy (wskazane naruszenia przepisów prawa).

Rozpoznając zatem w tak określonych granicach sprawę ze skargi kasacyjnej Rady Miasta M. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna posiada częściowo usprawiedliwione podstawy. Powyższy wniosek wynika ze stwierdzenia, że Sąd I instancji nie naruszył powołanego jako druga postawa kasacyjna przepisu wynikającego z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Odwołanie się w podstawie skargi kasacyjnej do tego przepisu musi być traktowane przez sąd kasacyjny jako oczywiście nieuzasadnione, gdyż ustanawia on normę kompetencyjną w odniesieniu do działalności kontrolnej sądu administracyjnego dotyczącej innej przedmiotowo kategorii spraw niż sprawa rozpoznawana przez Sąd I instancji, tj. reguluje sposób rozstrzygnięcia sądu wyłącznie w sprawach skarg na decyzje lub postanowienia.

Usprawiedliwioną podstawę kasacyjną stanowi jednak zarzut naruszenia art. 7 ust. 4 w zw. z ust. 7-16 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących. Przedmiotowa ustawa określa zasady oraz procedury przygotowania i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących, a także standardy ich lokalizacji i realizacji (art. 1 ust. 1). W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1 ustawy). Mający zastosowanie w tej sprawie przepis art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, który zdaniem skarżącego kasacyjnie został błędnie zinterpretowany przez Sąd I instancji, przyznaje radzie gminy kompetencję do podjęcia uchwały o ustaleniu lokalizacji, o której mowa w ust. 1, lub odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji w terminie 60 dni od dnia złożenia przez inwestora wniosku, o którym mowa w ust. 1. Rada gminy, podejmując uchwałę, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

W odniesieniu do powyższej regulacji, tytułem wstępu przypomnieć należy, że przepisy specustawy mieszkaniowej wprowadziły nową instytucję pozwalającą na realizację inwestycji mieszkaniowych w trybie uproszczonym względem procedury uchwalania bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rada gminy podejmując uchwałę na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej działa nie tylko na zasadach uznania, ale wręcz wykonuje przysługujące gminie władztwo planistyczne (por. wyroki NSA z 14 października 2020 r., II OSK 3942/19 oraz z 20 stycznia 2022 r., II OSK 678/21). Rozwiązania przyjęte w specustawie służą poszerzeniu spektrum środków przysługujących gminie w zakresie planowania przestrzennego poprzez możliwość ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 5 ust. 3 specustawy) i nie mogą być postrzegane jako przyznany inwestorom instrument za którego pomocą mogliby przymusić gminę do ustalenia lokalizacji planowanych przez siebie inwestycji.

Przedmiot sporu w rozpoznawanej sprawie, zważywszy na kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie motywów, które stały za stwierdzeniem przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości, sprawdza się do oceny stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego odnośnie do spełnienia wobec zaskarżonej uchwały z dnia 24 czerwca 2021 r. nr XLI/609/21 trybu i warunków podejmowania tego rodzaju uchwały, określonych w art. 7 ust. 7-16 specustawy.

Przypominając okoliczności podjęcia zaskarżonej uchwały wskazać trzeba, że została ona uchwalona na tym samym posiedzeniu Rady Miasta M. w dniu 24 czerwca 2021 r., na którym uprzednio procedowano w sprawie pojęcia uchwały pozytywnej dla inwestora, tj. uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M.. Ponieważ projekt tego rodzaju uchwały (pozytywnej dla inwestora) nie uzyskał większości, uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie została podjęta, zaś na tej samej sesji, na podstawie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, podjęta została zaskarżona uchwała XLI/609/21 Rady Miasta M. z dnia 24 czerwca 2021 r. w sprawie odmowy ustalenia inwestycji mieszkaniowej.

W odniesieniu do tych okoliczności sprawy podkreślić trzeba, że analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku nie pozwala uznać, że Sąd I instancji wykluczył a priori procedowania na jednym posiedzeniu Rady w sprawie dwóch alternatywnych projektów uchwał, o których mowa w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej – tj. projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących lub projektu ustawy o odmowie ustalenia lokalizacji takich inwestycji, zatem nie znajdują uzasadnienia te wszystkie argumenty skargi kasacyjnej, które skuteczność jej wniesienia łączą z tego rodzaju niewypowiedzianym w istocie w tej sprawie stanowiskiem orzeczniczym Sądu I instancji.

Na gruncie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej wymagane jest podjęcie przez radę gminy rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej oraz inwestycji towarzyszących w dwojaki, alternatywny sposób: albo uchwałą o ustaleniu lokalizacji albo uchwałą o odmowie ustalenia lokalizacji. Zdaniem NSA, w związku z powyższym uprawnione jest przyjęcie, że niepodjęcie korzystnej dla inwestora uchwały o ustaleniu lokalizacji nie ma skutku równoważnemu uchwale o odmowie ustalenia lokalizacji, a wobec tego nie kończy procedury zainicjowanej wnioskiem inwestora, na co w świetle treści analizowanego przepisu właściwa rada ma 60 dni od dnia złożenia wniosku. Innymi słowy, stan nieprzegłosowania uchwały pozytywnej nie może być uznany za zakończenie procedury. Brak podjęcia uchwały w trybie art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej z jednej strony narusza wskazany przepis, stanowiąc o bezczynności prawotwórczej organu gminy, a jednocześnie narusza interes prawny inwestora, który chcąc skorzystać z regulacji specustawy nie tylko nie uzyskał władczej konkretyzacji swoich praw i obowiązków, ale również nie wydano mu aktu odmawiającego takiej konkretyzacji, co umożliwiłoby kontrolę legalności wydanego aktu. Zauważyć bowiem trzeba, że zgodnie z art. 15 specustawy, na uchwały, o których mowa w art. 7 ust. 4 specustawy inwestorowi przysługuje prawo do wniesienia skargi, o której mowa w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713 i 1378 oraz z 2021 r. poz. 1038), którą to skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia opublikowania uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4, w wojewódzkim dzienniku urzędowym lub przekazania tej uchwały inwestorowi.

Wracając do meritum sporu Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że stwierdzenie przez Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem nieważności uchwały XLI/609/21 wiązało się z uznaniem przez ten Sąd, że "taka uchwała może zostać podjęta, ale dopiero po przeprowadzeniu procedur, o których mowa w art. 7 specustawy, jeśli zaistnieją ku temu przesłanki". Stwierdzenie to należy odczytywać w łączności z poprzedzającą je konstatacją Sądu I instancji, że podjęcie uchwały w przedmiocie o lokalizacji i odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej "jest poprzedzone odpowiednią procedurą przewidzianą art. 7 ust. 7-16 specustawy". Obie powyżej przytoczone uwagi Sądu I instancji każą zatem przyjąć, że twierdzenie o nieuprawnionym zaniechaniu przez skarżącą Radę Miasta zastosowania przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały określonych procedur Sąd I instancji odniósł do procedur opisanych w art. 7 ust. 7-16 specustawy mieszkaniowej. Powyższego stanowiska interpretacyjnego Sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie uznaje za prawidłowe. W ocenie sądu kasacyjnego, wyjątkowo lakonicznie sformułowane pisemne motywy orzeczenia Sądu I instancji dotyczące możliwości procedowania nad projektem uchwały alternatywnym względem projektu uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji w oparciu o założenie, że jest to dopuszczalne "dopiero po przeprowadzeniu procedur, o których mowa w art. 7 specustawy, jeśli zaistnieją ku temu przesłanki" w sposób uprawniony kwestionuje strona skarżąca kasacyjnie zasadnie podnosząc, że przepisy art. 7 specustawy ustanawiają tylko jedną procedurę rozpatrzenia wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Przedmiotem tej procedury jest określony wniosek inwestora spełniający wymogi wskazane w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy mieszkaniowej, podany do publicznej wiadomości w sposób określony w art. 7 ust. 10 specustawy, co ma umożliwić wnoszenie do niego uwag w trybie art. 7 ust. 11 specustawy, i poddany następnie procedurze opiniodawczej opisanej w art. 7 ust. 12-13 specustawy oraz uzgodnieniom dokonanym w trybie przepisów art. 7 ust. 14-15 omawianej ustawy. Zważywszy, że do czasu podjęcia uchwały, o której mowa w art. 7 ust. 4 specustawy, inwestor może modyfikować wniosek, a modyfikacja ta może wynikać w szczególności ze zgłoszonych uwag, uzyskanych opinii oraz dokonanych uzgodnień, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczność ponownego przeprowadzeniu procedur, o których mowa w art. 7 ust. 7-16 specustawy, o których mowa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ograniczać się będzie do przypadków modyfikacji wniosku przez inwestora. Takie wnioski interpretacyjne wprowadzić należy z przepisu art. 7 ust. 16 zdanie trzecie specustawy, w świetle którego w przypadku modyfikacji wniosku przepisy ust. 1-15 stosuje się. Stanowisko to koresponduje z poglądami wyrażanymi odnośnie do tej kwestii w piśmiennictwie, w którym akcentuje się, że rada gminy jest związana wnioskiem inwestora w tym znaczeniu, że nie może dokonywać modyfikacji tego wniosku nawet w minimalnym zakresie, a konieczność powtórzenia procedury zachodzi w przypadku modyfikacji wniosku przez inwestora (T. Tymosiewicz, Podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej [w:] Specustawa mieszkaniowa a samodzielność planistyczna gminy. Dylematy prawników i urbanistów pod red. J. H. Szlachetko, Gdańsk 2019, s. 79-80). W związku z powyższym przyjąć trzeba, że wykładnia funkcjonalna i systemowa art. 7 ust. 4 w zw. z ust. 7-16 w zw. z art. 7 ust. 16 specustawy sprzeciwia się wnioskowi Sądu I instancji o konieczności ponowienia procedur, o których mowa w art. 7 ust. 7-16 specustawy na gruncie rozpatrywanej przez Sąd I instancji sprawy, jako nieobejmującej ustaleń o modyfikacji przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji mieszkaniowej. W tych warunkach zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 7 ust. 4 w zw. z ust. 7-16 specustawy mieszkaniowej okazało się działaniem skutecznym, które uzasadniało uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku. O ile trafnie bowiem Sąd I instancji wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. są jedynie istotne naruszenia prawa, tzn. polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, o tyle błędnie wywiódł, że warunki te ziściły się na gruncie rozpatrywanej przez ten Sąd sprawy z uwagi na wadliwe procedowanie w sprawie projektu uchwały na skutek wniosku, wobec którego nie doszło do zachowania procedur, o których mowa w art. 7 ust. 7-15 specustawy.

Zauważyć ponadto trzeba, że choć dopuszczalność podjęcia zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uzależnił od przeprowadzenia względem niej procedur wynikających z art. 7 ust. 7-16 specustawy, to wyrażona w dalszej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku ocena prawna Sądu I instancji sprowadzała się do stwierdzenia niedopuszczalności przyjęcia uchwały negatywnej w oparciu o uzasadnienie projektu tej uchwały, jak to ujął Sąd I instancji, "bezpodstawnie przejęte" z uchwały pozytywnej, która nie uzyskała większości. W odniesieniu do tego rodzaju zapatrywania Sądu I instancji należy zauważyć, że kwestia sporządzenia projektów uchwał, o których mowa w art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej nie jest przedmiotem regulacji przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przepisów art. 7 ust. 7-16 specustawy, w związku z czym nie można uznać, że potencjalna wadliwość uzasadnienia projektu uchwały uzasadniała stwierdzenie nieważności tejże uchwały w oparciu o sformułowany przez Sąd I instancji zarzut naruszenia art. 7 ust. 7-16 specustawy. Również zatem i z tego względu należało stwierdzić naruszenie zaskarżonym wyrokiem art. 7 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 7-16 specustawy, gdyż pisemne motywy zaskarżonego wyroku obejmujące wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia (w rozumieniu art. 141 § 4 p.p.s.a.) nie korespondują z przepisami prawa materialnego, w odniesieniu do których Sąd I instancji stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (art. 7 ust. 4 w zw. z ust. 7-16 specustawy).

Odnośnie do wyrażonego przez Sąd I instancji stanowiska o niedopuszczalności przyjęcia uchwały "negatywnej" dla inwestora opierające się na uzasadnieniu przejętym z uprzednio procedowanej uchwały "pozytywnej" (uchwała o ustaleniu lokalizacji) zauważyć trzeba, że kwestia uzasadnienia projektu uchwały jest zagadnieniem odrębnym od zagadnień regulowanych przepisami art. 7 ust. 7-16 specustawy. Kwestię tę należy rozpatrywać w odniesieniu do normy wynikającej z art. 7 ust. 17 omawianej ustawy, zgodnie z którym, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada radzie gminy projekt uchwały, o której mowa w ust. 4, wraz z opiniami i uwagami oraz wynikiem dokonanych uzgodnień. W przypadku gdy wniosek, o którym mowa w ust. 1, dotyczy terenu, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wójt (burmistrz, prezydent miasta) przedkłada również opracowanie ekofizjograficzne oraz prognozę oddziaływania na środowisko, sporządzone na potrzeby tego planu. Wskazać następnie należy, że w odniesieniu do tego przepisu w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, iż uwzględniając przepisy specustawy mieszkaniowej, w szczególności jej art. 14, brak jest podstaw do przyjęcia, że uchwała, o której mowa w art. 7 ust. 4 powołanej ustawy powinna być podjęta wraz z uzasadnieniem. Wniosek taki uzasadnia się wskazaniem, że podczas wykładni przepisów prawa w pierwszej kolejności należy uwzględnić literalne brzmienie przepisów, w związku z czym nie można więc pominąć, że w specustawie mieszkaniowej ustawodawca nie przewidział, aby uchwała w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej była uchwalana wraz z jej uzasadnieniem, mimo że w systemie prawa występują lub występowały przepisy stanowiące wyraźnie o obowiązku uzasadnienia uchwały lub projektu uchwały podejmowanej przez radę gminy w materii podobnej do tej, której dotyczy uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (por. wyrok NSA z 16 lutego 2021 r. sygn. akt II OSK 2521/20). W związku z tym w aktualnym orzecznictwie sądowym, które Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że brak uzasadnienia uchwały nie w każdym przypadku stanowi na tyle istotną wadę, że jej wystąpienie rodzi konieczność wyeliminowania takiego aktu z obiegu prawnego. Dopiero jednoczesny brak uzasadnienia uchwały oraz całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ gminy powoduje istotną wadliwość uchwały uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności (por. wyroki NSA z: 28 października 2021 r. II OSK 1165/21; 14 października 2020 r. II OSK 3942/19; 20 marca 2019 r., II OSK 3043/18; 29 sierpnia 2018 r., II OSK 2136/16; 18 maja 2017 r., II OSK 23/17). Jako nieprawidłowe w związku z tym należało uznać powoływanie się przez Sąd I instancji na § 131 ust. 1 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w celu uzasadnienia obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Nie ulega wątpliwości, że uchwała ta z uwagi na swój konkretny charakter (dotyczy konkretnej inwestycji mieszkaniowej) nie jest aktem prawa miejscowego. Z takiego założenia wychodzi też ustawodawca skoro w art. 8 ust. 2 specustawy mieszkaniowej stanowi, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Gdyby taka uchwała była aktem prawa miejscowego, to nie byłby konieczny przepis nakładający obowiązek jej opublikowania, gdyż taki obowiązek wynika już z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela w tym zakresie odnośne wnioski sformułowane w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z 16 lutego 2021 r., II OSK 2521/20.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził następnie, że na gruncie tej sprawy wadliwie dokonana przez Sąd I instancji kontrola legalności zaskarżonej uchwały wynikała nie tylko z błędnej wykładni art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej, ale i z wadliwie przyjętych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ustaleń faktycznych. Trudno dostrzec racje, które doprowadziły Sąd I instancji do sformułowania zarzutu uchwalenia przez Radę Miasta M. zaskarżonej uchwały o odmowie ustalenia lokalizacji mieszkaniowej w oparciu o uzasadnienie projektu uchwały pozytywnej (o ustaleniu wnioskowanej inwestycji), skoro akta sprawy obejmowały projekt uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M. z uzasadnieniem. Dokumenty te zostały bowiem załączone przez organ do odpowiedzi na skargę, w której organ dodatkowo wskazał, że projekt zaskarżonej uchwały posiadał stosowne, odrębne od uzasadnienia projektu uchwały pozytywnej, uzasadnienie oraz podał adres internetowy, pod którym możliwe było odsłuchanie przebiegu posiedzenia z sesji Rady Miasta M., które odbyło się w dniu 24 czerwca 2021 r. Zastosowanie w tych warunkach przez Sąd I instancji sankcji z art. 147 § 1 p.p.s.a. opierało się zatem w tej sprawie na istotnym błędzie w sferze faktów, a więc błędzie o charakterze proceduralnym. Z naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji ustalił bowiem, że zaskarżona uchwała nie posiada relewantnego prawnie uzasadnienia, a powyższe błędne ustalenie rzutowało na ostateczny wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny za zasadne uznaje na gruncie tej sprawy odwołać się do stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w tożsamej rodzajowo sprawie (zob. sprawa II OSK 2521/20 rozstrzygnięta wyrokiem NSA z 16 lutego 2021), w ramach którego Sąd wskazał, że skoro sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się w kontradyktoryjnym postępowania, to nie jest zasadne pomijanie ustawą przewidzianych środków wyrażania stanowiska jednej ze stron tego postępowania. Zważywszy, że ustawodawca przewidział, że organ administracji, jako strona postępowania (art. 32 p.p.s.a.) ma w przypadku złożenia skargi na każdy rodzaj przejawu działalności administracji publicznej obowiązek udzielenia odpowiedzi na skargę (art. 54 § 2 p.p.s.a.), to nie można przyjmować, że w sprawach, w których ustawa nie przewiduje uzasadnienia zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, odpowiedź na skargę nie ma żadnego znaczenia. Wręcz przeciwnie, w tego rodzaju sprawach odpowiedź na skargę ma szczególnie istotne znaczenie w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W powołanym powyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny trafnie skonstatował, że skoro ustawodawca zdecydował, iż uchwała o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega uzasadnieniu, to Sąd I instancji powinien był sporne pomiędzy stronami zagadnienia rozstrzygnąć po uwzględnieniu stanowisk stron postępowania przed sądem administracyjnym przedstawionych w pismach procesowych, w tym w skargach i odpowiedzi na skargi oraz na rozprawie. Dotyczy to wszystkich spornych zagadnień, w tym treści i znaczenia określonych dokumentów, jak i zasadniczej kwestii, czyli zasadności odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Zauważenia bowiem wymaga również i to, że w przypadku, gdy ustawa nie przewiduje sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego aktu administracji publicznej sąd administracyjny jest uprawniony uwzględnić skargę na ten akt tylko z tego powodu, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym organ administracji nie wykazał zasadności jego podjęcia. Nie ma przy tym znaczenia, czy zaskarżony akt ma charakter uznaniowy, czy związany. Także w przypadku aktów o charakterze uznaniowym wyjaśnienie zasadności podjęcia aktu może nastąpić w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że Sąd I instancji powinien był, uwzględniając wszystkie okoliczności, w tym wynikające z zalegającego w aktach sądowych sprawy uzasadnienia projektu zaskarżonej uchwały i wyjaśnień stron postępowania, w tym organu administracji, przedstawionych w pismach procesowych i na rozprawie, rozstrzygnąć o zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, dając wyraz swojej ocenie prawnej w uzasadnieniu wydanego wyroku.

Uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego orzeczenia umożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu rozpoznanie skargi w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona (art. 188 p.p.s.a.). Z takim przypadkiem Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ma do czynienia na gruncie tej sprawy. Skutecznie postawiony zarzut kasacyjny prowadzący do uwzględnienia skargi kasacyjnej oraz stan sprawy pozwalający uznać, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona, pozwoliły sądowi kasacyjnemu rozpoznać skargę. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza akt sprawy oraz zapoznanie się przez skład orzekający sądu kasacyjnego z przebiegiem posiedzenia Rady Miasta M. w dniu 24 czerwca 2021 r. w zakresie dotyczącym podjęcia rozstrzygnięcia przez Radę w sprawie wniosku inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (dostępnym pod adresem: [...] w przedziale czasowym 05:35.42 do 05:42.40) dowodzi, że zarówno uchwała w sprawie odmowy lokalizacji inwestycji, jak i uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji została poddana pod głosowanie Rady Miasta M.. Uchwała w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie uzyskała jednak wymaganej większości, większość taką uzyskała zaś uchwała o odmowie lokalizacji tej inwestycji. Z załączonego do odpowiedzi na skargę uzasadnienia projektu uchwały w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M. wynika, że odmawiając ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji organ wziął pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy, a także inne uwarunkowania stosownie do treści art. 7 ust. 4 specustawy mieszkaniowej.

Z powołanych powyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

Wobec uchylenia zaskarżonego wyroku, którym uwzględniono skargę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądził od skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego poniesionych przez organ administracji.