Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1815/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 par. 1, art. 86
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 października 2017 r. sygn. akt II SA/Go 672/17 w sprawie ze skargi J.G. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. G. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z 13 października 2017 r., sygn. akt II SAGo 672/17, oddalił skargę J. G. (dalej: "skarżący") na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "organ odwoławczy", organ drugiej instancji", "Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR") z [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2011.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z siedzibą w [...] (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) - powołując się na przepisy art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., dalej "u.w.r.") w związku z § 2, § 3 ust. 1, 2 i 3, § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 40, poz. 329 ze zm., dalej "rozporządzenie ONW"), art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76 ze zm.), art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzania Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1, ze zm., dalej "rozporządzenie nr 1122/2009"), art. 2 lit. a, b i c rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) Nr 1290/2005(WE) Nr 247/2006, (WE) Nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) Nr 1782/2003 (Dz. U. WE L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r., str. 16, dalej "rozporządzenie nr 73/2009"), art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. UE L 312 z dnia 23 grudnia 1995 r., str. 1, dalej "rozporządzenie nr 2988/95"), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r., str. 8, dalej "rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej "k.p.a."), odmówił przyznania J. G. płatności na rok 2011 w ramach pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanej dalej "płatnością ONW". W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, że w dniu 16 maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR w [...] z/s w [...] wpłynął wniosek J. G.o przyznanie płatności ONW na rok 2011, w którym zadeklarował do tej płatności działki rolne o łącznej powierzchni 78,69 ha. W dniach 17 kwietnia 2012 r., 23 kwietnia 2012 r., 16 maja 2012 r. oraz 17 maja 2012 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości.

Niezależnie od tych czynności w toku postępowania Prokurator Prokuratury Rejonowej w [...] w piśmie z 22 listopada 2011 r. poinformował, że prowadzone jest śledztwo pod sygnaturą I Ds. 871/11 dotyczące wyłudzenia dopłat unijnych od ARiMR w latach 2004-2011, w trakcie którego zarzuty przedstawiono m.in. J. G.

W dniu 18 lutego 2013 r. do organu wpłynął z Sądu Okręgowego w Zielonej Górze odpis aktu oskarżenia przeciwko m.in. J. G., w którym został oskarżony o to, że w okresie od 2006 r. do 2011 r. w [...] i [...], działając wspólnie i w porozumieniu z M. W., w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, doprowadził ARiMR Oddział w [...] do niekorzystnego rozporządzenia mieniem w ten sposób, że złożył w Agencji poświadczające nieprawdę dokumenty, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymał nienależne dotacje znacznej wysokości z tytułu płatności obszarowych, płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania oraz z tytułu płatności rolnośrodowiskowej.

W toku dalszego postępowania postanowieniami z 6 grudnia 2013 r. i z 18 stycznia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przeprowadził dowody z dokumentów zgromadzonych w toku postępowania karnego przygotowawczego i sądowego (sygn. akt II K 210/12).

Organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył w uzasadnieniu treść przepisów u.w.r. oraz rozporządzenia ONW, a także przepisów rozporządzeń europejskich, stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, a wskazanych na wstępie. Dokonując merytorycznej analizy sprawy Kierownik Biura Powiatowego ARiMR uwzględnił sporządzony przez Prokuraturę Okręgową w Zielonej Górze wspomniany akt oskarżenia w uzasadnieniu którego wskazano, że w toku postępowania przygotowawczego zostały ujawnione okoliczności uzasadniające podejrzenie, że M. W. - właściciel ponad tysiąca hektarów gruntów rolnych wspólnie z innymi osobami m.in. z J. G. doprowadził Skarb Państwa do niekorzystnego rozporządzenia mieniem otrzymując nienależne dotacje do posiadanych przez siebie gruntów. Na podstawie zebranych w sprawie dowodów ustalono, że M. W. od kilkunastu lat prowadził działalność gospodarczą pod firmą A., zatrudniając pracowników do prac biurowych i innych prac zleconych przez niego, między innymi do prac rolnych. Część osób, które znajdowały się w stosunku zależności służbowej od M. W., powiązanych z nim rodzinnie lub towarzysko, nabywała od M. W. grunty rolne, które jednak w rzeczywistości nadal pozostawały we władaniu M. W. Zakup ziemi odbywał się na polecenie i za pieniądze M. W. w celu uzyskania przez niego pełnych dopłat unijnych, z ominięciem w ten sposób ograniczeń wynikających z degresywności płatności ONW, płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt (PROW 2004-2006) oraz płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). O pozorności nabycia gruntów rolnych, tzn. jedynie w celu sztucznego podziału jednego dużego gospodarstwa na kilkanaście mniejszych w celu uzyskania maksymalnej stawki płatności, świadczyło zabezpieczenie prawa do gruntu "ukrytego" właściciela w postaci weksla wystawionego przez takiego nabywcę na rzecz M. W. Ponadto część osób za namową M. W. podpisała z nim fikcyjne umowy dzierżawy ziemi. W rzeczywistości cała ziemia rozdysponowana przez M. W. była nadal przez niego użytkowana. Z jego polecenia fikcyjni właściciele i dzierżawcy składali wnioski o płatności do ARiMR. Kwoty płatności przyznane w ramach złożonych wniosków do ARiMR były przekazywane M. W., który też odbierał korespondencję z ARiMR przeznaczoną dla beneficjentów, to jest wezwania, decyzje, protokoły z kontroli na miejscu. W toku prowadzonego postępowania karnego ustalono, że w ten sposób nienależne płatności uzyskały następujące osoby: J. G., J. B., P. S., T. S., S. M., M. C., M. B., J. M., S. B., K. S., B. P., K. P., T. P. oraz J. J. M. W. inicjował składanie wniosków o przyznanie płatności do ARiMR przez powyższe osoby, przy czym wszystkie zgłaszane przez te osoby do płatności grunty rolne faktycznie pozostawały we władaniu M. W. Powyższe ustalenia zdaniem organu potwierdzały zarówno przesłuchania przeprowadzone w toku postępowania karnego, jak również przesłuchania przeprowadzone przez Kierownik Biura Powiatowego ARiMR. Istotny jest fakt, że przesłuchani w charakterze świadków w Biurze Powiatowym ARiMR potwierdzili wszystkie swoje zeznania złożone w prokuraturze dotyczące praktyki stosowanej przez M. W. w celu pozyskania maksymalnych płatności od ARiMR. Organ wskazał, że działki rolne zadeklarowane przez J. G. we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2011 położone są na działkach ewidencyjnych należących do M. W.

Zdaniem Kierownika Biura Powiatowego ARiMR zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy potwierdza, że całość prac polowych na gruntach rolnych należących do M. W. i zgłaszanych do płatności przez fikcyjnych użytkowników, w tym m.in. przez J. G., wykonywanych było właśnie na zlecenia M. W., przy wykorzystaniu jego sprzętu oraz przy udziale pracowników firmy A., której M. W. jest właścicielem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że wniosek J. G. o przyznanie płatności ONW na 2011 poświadcza nieprawdę, albowiem faktycznie nie będąc on posiadaczem gruntów rolnych zadeklarowanych w powyższym wniosku nie spełniał jednej z podstawowych przesłanek do przyznania płatności ONW, to jest przesłanki bycia posiadaczem zgłaszanych gruntów rolnych w rozumieniu § 2 rozporządzenia ONW, który stanowi, że płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009. Wnioskodawca nie prowadził bowiem indywidualnie działalności rolniczej na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku.

Decyzją z [...] czerwca 2017 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił przebieg postępowania przed organem pierwszej instancji oraz treść zeznań względnie wyjaśnień złożonych przez J. G. oraz J. J., P. S., M. C., K. S., J. B., J. M., H. Z. i M. W. Ustalił, że J. G. nie prowadził działalności rolniczej i nie był posiadaczem w rozumieniu § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW gruntów rolnych zgłoszonych do płatności ONW na rok 2011, ponieważ grunty te były użytkowane przez M. W. Zgodnie z przywołanym przepisem rozporządzenia ONW rolnikowi przysługuje płatność ONW do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład jego gospodarstwa rolnego.

Według organu drugiej instancji, skoro skarżący na dzień 31 maja 2011 r. nie był posiadaczem działek rolnych położonych na działkach ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW z dnia 16 maja 2011 r., to w konsekwencji powyższego nie spełnił wymagań określonych w art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/3009 oraz § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW, to jest nie jest rolnikiem, gdyż nie prowadził w roku 2011 działalności rolniczej oraz nie był posiadaczem działek gruntu rolnego deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności ONW na rok 2011. W efekcie brak jest podstaw do przyznania J. G. płatności ONW na rok 2011. Jak wynika bowiem z materiału dowodowego J. G. nie wykonywał jakichkolwiek zabiegów agrotechnicznych na działkach deklarowanych w powyższym wniosku, były one faktycznie w posiadaniu M. W., sprawującego władztwo nad gruntami rolnymi deklarowanymi do płatności przez wnioskodawcę, jak i inne osoby. Sam wnioskodawca potwierdził te ustalenia w swoich wyjaśnieniach, w których przedstawił dokładnie mechanizm stosowany przez M. W. w celu zwielokrotnienia wysokości dopłat, jakie miałby otrzymać z ARiMR, ale również przez inne osoby, które uczestniczyły w fikcyjnym użytkowaniu gruntów rolnych wydzielonych z gospodarstwa M. W. Organ przywołał wyjaśnienia J. G. złożone w dniu 6 września 2011 r. w Prokuraturze Rejonowej w [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 75 k.p.a. jako dowód w sprawie należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Organ administracyjny zobowiązany jest zatem do ustalenia stanu faktycznego mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Ponieważ zeznania świadków uzyskane w toku postępowania karnego mają istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, organ pierwszej instancji wziął je pod uwagę zgodnie z tym przepisem. Nie zgodził się także ze stanowiskiem wnioskodawcy, że materiał dowody zebrany w ramach innego postępowania nie może stanowić dowodu w postępowaniu administracyjnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, oddalając skargę J. G. na decyzję organu drugiej instancji stwierdził, że zaskarżonej decyzji nie można zarzucić naruszenia przepisów prawa materialnego czy procesowego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego.

Wskazał, że pomoc finansowa w postaci płatności ONW stosownie do treści art. 10 ust. 1 u.w.r. pomoc jest przyznawana: 1) na wniosek osoby fizycznej, osoby prawnej lub jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej; 2) jeżeli wnioskodawca spełnia warunki przyznania pomocy określone w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1.

Przytoczony wyżej przepis odsyła do rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21 października 2005 r., dalej "rozporządzenie nr 1698/205") oraz do przepisów Unii Europejskiej wydanych w trybie tego rozporządzenia, jak i do przepisów wykonawczych wydanych na podstawie delegacji ustawowej z art. 29 ust. 1 pkt 1. Na podstawie wskazanej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie ONW.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że warunkiem koniecznym uzyskania płatności ONW jest posiadanie na dzień 31 maja danego roku przez podmiot ubiegający się o nie działek rolnych o minimalnym areale wynoszącym 1 ha i prowadzenie na nich "działalności rolniczej". "Rolnikiem" w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009 określa się osobę fizyczną lub prawną lub grupę osób fizycznych lub prawnych, bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, których gospodarstwo znajduje się na terytorium Wspólnoty, określonym w art. 299 Traktatu, oraz która prowadzi działalność rolniczą. "Działalność rolnicza" w myśl art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009 oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska. Należy mieć na uwadze, że w odniesieniu do spraw o przyznanie płatności do działek rolnych przesłanka posiadania działki rolnej nie może być rozumiana jako ustalenie tytułu prawnego, z którego wynika to posiadanie. Podmiotem uprawnionym do uzyskania płatności jest ten posiadacz gruntów rolnych, który faktycznie je użytkuje, prowadzi na nich działalność rolniczą. Legitymowanie się prawem własności określonego gruntu bądź jego posiadaniem nie wystarcza dla otrzymania płatności, konieczne jest ich rolnicze użytkowanie przez osobę ubiegającą się o płatność, które przejawia się w podejmowaniu szeregu czynności agrotechnicznych związanych z uprawą ziemi oraz podejmowaniem decyzji w tym przedmiocie.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności zaskarżonej decyzji musi być przeprowadzona z uwzględnieniem obowiązującego modelu postępowania administracyjnego w sprawach o przyznanie płatności ONW. Postępowanie administracyjne w tym przedmiocie wszczynane jest przez złożenie przez wnioskodawcę wniosku o przyznanie pomocy finansowej. Wniosek taki zawiera deklarację (oświadczenie) wnioskodawcy co do posiadania zgłoszonych do płatności działek rolnych i co do określenia sposobu ich rolniczego wykorzystania (to jest prowadzenia na nich działalności rolniczej). W sprawach płatności ONW znajduje zastosowanie przepis art. 21 u.w.r. Stanowi on w ust. 1, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Według ust. 2 art. 21 tej ustawy w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się.

Poza tym, stosownie do regulacji art. 21 ust. 3 u.w.r. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że u.w.r. zawiera szczególną, w stosunku do przepisów k.p.a., regulację dotyczącą prowadzenia przez organ postępowania dowodowego, ograniczającą jego obowiązki w tym zakresie. Na gruncie powołanej regulacji ustawodawca zdecydował się bowiem na odejście od zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. - nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Obowiązek organów na tle tej ustawy został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Oznacza to w konsekwencji, że nie ciąży na organach ARiMR obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ prowadzący postępowanie nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (to jest jego uprawnienia do otrzymania wnioskowanej płatności). Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

Zgodnie zatem z powołanymi regulacjami, w razie wątpliwości co do okoliczności faktycznych mających uzasadnić przyznanie wnioskowanych płatności, organ prowadzący postępowanie jest jedynie obowiązany do żądania od strony dodatkowych wyjaśnień i dowodów. Jego rola ogranicza się bowiem do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zatem to nie organy powinny w sposób niebudzący wątpliwości wyjaśnić, czy podmiot wnioskujący o przyznanie płatności samodzielnie prowadzi działalność rolniczą, efektywnie i rzeczywiście korzysta z gruntów objętych wnioskiem o przyznanie płatności, czy użytkuje rolniczo wskazane przez siebie działki w imieniu własnym, na swoje ryzyko i rachunek, czy ma zatem pełną swobodę w podejmowaniu decyzji o rodzaju działalności rolniczej i o jakie konkretne dotacje ze środków unijnych występować. Ciężar wykazania posiadania gruntów i ich rolniczego użytkowania spoczywa na stronie, bo to ona wywodzi z nich skutek prawny w postaci uprawnienia do płatności.

Odnosząc się do rozpoznawanej sprawy Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji skarżący musiał mieć świadomość ze względu na działania procesowe organu (zawieszenie postępowania w związku ze sprawą karną, wydawane postanowienia dowodowe), że organ ten ma co najmniej wątpliwości w zakresie rzeczywistego posiadania przez niego zgłoszonych działek rolnych, jak i prowadzenia przez niego na tych gruntach deklarowanej we wniosku działalności rolniczej we własnym imieniu, na własny rachunek i ryzyko. Mimo to skarżący (zastępowany w postępowaniu przez adwokata) nie podjął aktywności dowodowej. To organ pierwszej instancji podejmował inicjatywę dowodową nakierowaną na wykazanie, że formalnie zadeklarowane przez J. G. we wniosku warunki do uzyskania płatności ONW był rezultatem celowych działań innego podmiotu, pozostającego poza postępowaniem, a to dla wykazania zaistnienia przesłanek do zastosowania przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że odmawiając stronie przyznania płatności ONW na rok 2011 organ pierwszej instancji oparł się zasadniczo na materiałach pozyskanych ze sprawy karnej. Z uzasadnienia jego decyzji jednoznacznie wynika, że posiadanie przez skarżącego zadeklarowanych do płatności działek rolnych, jak i ich rolnicze użytkowanie we własnym imieniu i na własny rachunek zostało zakwestionowane. Również w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji pełnomocnik nie przejawił aktywności dowodowej w kwestii wykazania, że J. G. był posiadaczem zadeklarowanych działek rolnych i prowadził na nich działalność rolniczą. Z treści odwołania zdaje się przy tym wynikać przekonanie strony skarżącej, że to organ pierwszej instancji powinien w tym zakresie przejawić inicjatywę dowodową i wszelkie dowody przeprowadzać z urzędu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w oparciu o zgromadzony przez organy materiał dowodowy, należy uznać że przyjęcie przez organy, że skarżący nie był posiadaczem zadeklarowanych do płatności działek rolnych w okolicznościach sprawy pozostawało (w braku jakichkolwiek przeciwdowodów, których skarżący nie przedstawił) uzasadnione. Organ miał bowiem oczywiście uzasadnione podstawy, zważywszy na uzyskany materiał dowodowy ze sprawy karnej, do przyjęcia, że zadeklarowane we wniosku pomocowym warunki do nabycia prawa do wnioskowanych płatności ONW nie zostały faktycznie spełnione. Nie tylko z treści aktu oskarżenia w sprawie II K 210/12, ale przede wszystkim z protokołu zawierającego wyjaśnienia złożone przez J. G. we wrześniu 2011 roku obejmujące również rok 2011 oraz zeznań, względnie wyjaśnień wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji osób wynika, że w latach 2006 – 2011 skarżący uczestniczył w stworzonym przede wszystkim przez M. W. mechanizmie służącym uzyskiwaniu nienależnej pomocy, aplikując jako fikcyjny posiadacz sztucznie wydzielonego gospodarstwa rolnego o płatności do gruntów rolnych. Z materiału dowodowego zebranego w postępowaniu karnym i włączonego do badanej sprawy administracyjnej wynika, że skarżący (jak i inne osoby w okresie objętym aktem oskarżenia) nie był posiadaczem deklarowanych do płatności gruntów, nie prowadził na nich działalności rolniczej, a jeżeli wykonywał w odniesieniu do nich jakieś czynności były one wynikiem powiązań z M. W. - służyły realizacji jego poleceń bądź wiązały się z pozostawaniem z nim w stosunku zlecenia lub stosunku pracy z należącą do niego firmą "B.". Okoliczności te dawały organom uzasadnione podstawy do weryfikacji oświadczeń skarżącego zawartych we wniosku o płatność ONW na rok 2011 co do posiadania deklarowanych działek i prowadzenia na nich działalności rolniczej. Skarżący, mimo działania z profesjonalnym pełnomocnikiem, nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku procesowego w zakresie rozkładu ciężaru dowodu. Nie wykazał więc, że oparte na materiałach z postępowania karnego ustalenia organu co do posiadania przez niego zadeklarowanych we wniosku działek rolnych jak i prowadzenia na nich we własnym imieniu i na własny rachunek działalności rolniczej są wadliwe.

Sąd zwrócił przy tym uwagę, że ustalenia o braku posiadania zadeklarowanych gruntów i prowadzenia na nich działalności rolniczej oparte zostały w pierwszej kolejności na wyjaśnieniach samego skarżącego złożonych w postępowaniu przygotowawczym w charakterze podejrzanego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organy nie naruszyły przepisów art. 7 i 77 k.p.a., których stosowanie w sprawie niniejszej oceniać należy z uwzględnieniem obowiązujących w postępowaniu o płatności reguł rozkładu ciężaru dowodu i przejawów aktywności procesowej strony, na której ciąży obowiązek wykazania okoliczności z których wywodzi skutki prawne. Nie został też naruszony przepis art. 75 k.p.a. Brak jest w k.p.a. przepisu prawa, który wyrażałby generalną zasadę niedopuszczalności wykorzystania w postępowaniu administracyjnym dowodu z zeznań strony, które złożyła ona w charakterze świadka w odrębnym postępowaniu karnym, także w sytuacji gdy istniał odpowiedni zakaz dowodowy na gruncie postępowania karnego (por. wyrok NSA z 28 września 2010 r., sygn. akt II GSK 798/09 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że orzekające w sprawie organy posłużyły się dowodami z postępowania karnego, nie przeprowadziły własnego postępowania dowodowego, odstąpiły od samodzielnego przesłuchania wnioskodawcy nie stanowi o naruszeniu zasady bezpośredniości, co zdaje się sugerować skarga, stając na stanowisku, bez powołania ku temu podstawy prawnej, że organ pierwszej instancji miał także obowiązek z urzędu przesłuchać skarżącego w charakterze strony. Wbrew wywodom skargi taki obowiązek na organach nie ciążył ani w odniesieniu do skarżącego, ani innych osób przesłuchanych w postępowaniu karnym w charakterze podejrzanych czy świadków.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przyznania płatności ma swoje odrębności wynikające z u.w.r., jest jednak postępowaniem administracyjnym w rozumieniu art. 1 k.p.a. W postępowaniu takim nie stosuje się przepisów innych procedur jak np. karnej czy cywilnej. Oznacza to, że na organie prowadzącym postępowanie w tym przedmiocie ciąży obowiązek prowadzenia postępowania z dochowaniem zasady praworządności. Skoro więc organ uznawał, że skarżący ubiega się o przyznanie płatności ONW w okolicznościach świadczących o sztucznym stworzeniu warunków do ich nabycia, to na nim spoczywał ciężar dowodu tych okoliczności. Skarżącego obciążał zaś ciężar dowodu w zakresie spełnienia warunków do ich nabycia. Przy takim rozkładzie ciężaru dowodu organ, obligowany przy tym ustawowo do stania na straży praworządności, był uprawniony do stosowania art. 75 k.p.a nakazującego dopuszczenie jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., wyrażającym zasadę swobodnej oceny dowodów. Z przywołanych przepisów, a w szczególności z przepisu art. 75 k.p.a. wynika zatem, że dowodem w postępowaniu dotyczącym płatności mogą być także dowody zebrane na potrzeby innego postępowania, w tym postępowania karnego (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1206/11). Z tego też powodu organ prowadzący postępowanie administracyjne nie jest związany zasadą bezpośredniości rozumianą jako obowiązek oparcia przez orzekający w sprawie sąd karny ustaleń faktycznych na bezpośrednio przeprowadzonych dowodach w czasie rozprawy. Organ administracji publicznej może oprzeć swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z zeznań świadka, czy wyjaśnień oskarżonego utrwalonych przez inny organ procesowy w innym postępowaniu (karnym).

Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że w postępowaniu niniejszym organ oparł się nie na zeznaniach, ale wyjaśnieniach skarżącego złożonych w postępowaniu karnym w charakterze podejrzanego. W takiej bowiem roli procesowej wyjaśniał J. G. w dniu 6 września 2011 r. Składając wyjaśnienia nie był pouczany o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, bo taki zarzut nie może być postawiony osobie podejrzanej w odniesieniu do wyjaśnień składanych we własnej sprawie, mógł korzystać z uprawnień przysługujących osobie podejrzanej (prawo odmowy wyjaśnień, prawo odmowy odpowiedzi na zadane pytanie). Protokół, w którym utrwalono te wyjaśnienia potwierdzał, że był pouczony o takich uprawnieniach procesowych. W toku postępowania administracyjnego, mając świadomość treści postanowień dowodowych organu pierwszej instancji, swych wyjaśnień w charakterze podejrzanego, jak też uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji nie zakwestionował ani nie wskazał okoliczności je podważających.

Sąd pierwszej instancji zakwestionował także zarzut skarżącego, że jedynym i zupełnym dowodem w postępowaniu o przyznanie płatności pozostawał akt oskarżenia niepozostający przy tym w związku czasowym z okresem objętym postępowaniem. Wskazał, że akt oskarżenia w odniesieniu do skarżącego obejmował zarzuty dotyczące okresu od 2006 r. do 2011 r. i podejmowanych w tym czasie wspólnie i w porozumieniu z M. . w krótkich odstępach czasu, w podobny sposób działań polegających na złożeniu w ARiMR poświadczających nieprawdę dokumentów, z których wynikało, że jest użytkownikiem gruntów rolnych i z tego tytułu otrzymał nienależne dotacje znacznej wysokości z tytułu płatności obszarowych, płatności ONW oraz z tytułu płatności rolnośrodowiskowej. Wprawdzie akt oskarżenia nie dotyczy wyłudzenia płatności za rok 2011, bo te nie zostały skarżącemu wypłacone, jednakże zgromadzony w postępowaniu karnym materiał dowodowy, ukazuje mechanizm działania skarżącego wspólnie z M. W., który jest kontynuacją działań z lat poprzednich. Wynika to zwłaszcza z powołanych powyżej wyjaśnień skarżącego złożonych w dniu 6 września 2011 r. Wbrew zatem stanowisku skarżącego akt oskarżenia nie był jedynym dowodem uwzględnionym w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

W odniesieniu do zagadnienia sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sytuacji niewykazania przez stronę w toku postępowania (na skutek niepodjęcia aktywności dowodowej) spełnienia podstawowych warunków przyznania wnioskowanej płatności w postaci posiadania i prowadzenia działalności rolniczej, kwestia sztucznego stworzenia warunków do uzyskania płatności traci na znaczeniu. Ocena, czy zachodzi przewidziana w art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 przesłanka odmowy płatności w postaci sztucznego stworzenia warunków do przyznania płatności może dotyczyć "beneficjentów", a więc podmiotów, które spełniają ustawowe warunki do przyznania płatności.

Sąd wskazał, że stosownie do treści § 2 pkt 2 rozporządzenia ONW płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Zatem w sytuacji, gdy skarżący nie wykazał, że pozostawał posiadaczem gruntów objętych wnioskiem i że prowadził na nich działalność rolniczą w swoim imieniu i na swój rachunek, to nie przysługują mu płatności, gdyż nie spełnia warunków określonych w powołanym rozporządzeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów o postępowaniu mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. poprzez wadliwą kontrolę zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem, w szczególności poprzez zaakceptowanie, że rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem prawa procesowego, to jest art. 86 k.p.a. w związku z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania strony skarżącej J. G., w sytuacji gdy skarżący w odwołaniu wnosił o przesłuchanie J. G. na okoliczność użytkowania i posiadania gruntów rolnych;

2. prawa materialnego, to jest art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009 polegający na błędnym przyjęciu, że skarżący nie spełnił wszystkich wymogów niezbędnych do przyznania pomocy, w szczególności, że nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo posiadał.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 19 lutego 2021 r. Przewodnicząca Wydziału I Izby Gospodarczej NSA w oparciu o wyżej wskazany przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano mailowo strony postępowania.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

W związku z treścią zarzutów skargi i ich uzasadnieniem należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania czy korygowania postawionych zarzutów kasacyjnych. Nie może też samodzielnie ustalać podstaw, kierunków, jak i zakresu zaskarżenia.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi skonstruowane zostały w oparciu o obydwie podstawy przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów postępowania. Naruszenia tego skarżący kasacyjnie dopatruje się w zaakceptowaniu przez Sąd pierwszej instancji wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 86 k.p.a. w związku z art. 95 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie przez organ dowodu z przesłuchania skarżącego jako strony na okoliczność użytkowania i posiadania gruntów rolnych, w sytuacji gdy wnosił on o to w odwołaniu.

Jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji postępowanie w sprawie przyznania płatności ONW zostało przez ustawodawcę w pewnym zakresie zmodyfikowane w stosunku do postępowania administracyjnego, regulowanego przepisami k.p.a.

Zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 2-4 u.w.r. organ, przed którym toczy się postępowanie jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, udzielić stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, a także zapewnić stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania, z wyłączeniem art. 81 k.p.a. Poza tym, zgodnie z art. 21 ust. 3 powołanej ustawy strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są zobowiązane przedstawiać dowody oraz udzielić wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W myśl powołanego przepisu ograniczeniu uległa również realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 k.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania – i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie.

Takie rozłożenie ciężaru w postępowaniu dowodowym powoduje, że organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy, ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Z powyższego należy więc wywodzić, że skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także – do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny. Z drugiej jednak strony, mimo oddania inicjatywy dowodowej na rzecz strony postępowania, nie oznacza to, że organ został zupełnie zwolniony z przeprowadzenia jakichkolwiek czynności dowodowych. W myśl art. 21 ust. 2 pkt 1 u.w.r. organ stoi na straży praworządności, co na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza obowiązek zbadania, czy przyznanie rolnikowi płatności ONW byłoby zgodne z celami i zasadami Wspólnej Polityki Rolnej. Tym samym organ był zobowiązany zgromadzić dowody potwierdzające te okoliczności, co też miało miejsce.

W rozpoznawanej sprawie podstawowe znaczenie dla przyznania płatności miało ustalenie, czy skarżący posiadał deklarowane do płatności ONW na rok 2011 grunty rolne i czy w związku z tym prowadził na tych gruntach samodzielnie działalność rolniczą.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym protokołów zeznań albo wyjaśnień różnych osób występujących w różnych rolach procesowych w postępowaniu karnym (świadkowie, podejrzani) organ ustalił, że skarżący nie był w rzeczywistości posiadaczem gruntów rolnych objętych jego wnioskiem o przyznanie płatności i nie prowadził na nich samodzielnie działalności rolniczej. Z zeznań i wyjaśnień przesłuchanych świadków i podejrzanych wynika, że grunty te w rzeczywistości wchodziły w skład gospodarstwa rolnego M. W. i były przez niego zarządzane (podobnie jak inne grunty będące w posiadaniu innych osób – powiązanych z M. W. rodzinnie, towarzysko, zawodowo czy finansowo).

Co więcej potwierdzają to także wyjaśnienia złożone w charakterze podejrzanego przez samego skarżącego, na co słusznie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. W tych okolicznościach odstąpienie od przesłuchania w charakterze strony skarżącego nie mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy. Skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazał jaki wpływ na wynik sprawy miało zaniechanie przez organ jego przesłuchania w charakterze strony, biorąc pod uwagę treść zeznań i wyjaśnień pozostałych osób a także samego skarżącego złożonych w postępowaniu karnym.

Należy podkreślić, że z treści art. 86 k.p.a., inaczej niż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuca skarżący, nie wynika aby przeprowadzenie dowodu z wyjaśnień strony w postępowaniu administracyjnym było w każdym przypadku obowiązkowe. Według tego przepisu, jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Wynika z powyższego przepisu, że dowód z przesłuchania strony jest dowodem posiłkowym (subsydiarnym), pozostawionym do uznania organu i przeprowadzanym z urzędu jedynie wówczas, gdy po przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozostają do wyjaśnienia istotne dla sprawy okoliczności. W niniejszej sprawie organ dysponował obszernym materiałem dowodowym, łącznie w wyjaśnieniami samego skarżącego składanymi w postępowaniu karnym. Skarżący uzasadniając naruszenie art. 86 k.p.a. powinien był wykazać, że wyczerpane zostały środki dowodowe lub jest ich brak i nadal pozostały fakty niewyjaśnione istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, które jednak mogą być wyjaśnione przez jego przesłuchanie. Na takie okoliczności skarżący w niniejszej sprawie ani w toku postępowania administracyjnego, ani w skardze kasacyjnej nie wskazywał.

Okoliczność, że strona chce inaczej przestawić okoliczności faktyczne sprawy niż to wynika z zebranego materiału dowodowego nie może być utożsamiane z "pozostawaniem niewyjaśnionymi faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy" w rozumieniu art. 86 k.p.a. W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku dopuszczenia dowodu z przesłuchania strony na podstawie art. 86 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie, mimo wskazania w zarzucie skargi naruszenia także art. 95 § 1 k.p.a. nie wykazał na czym naruszenie tego przepisu miałoby polegać. Przepis ten dotyczy uprawnień stron w czasie rozprawy administracyjnej i w związku z tym wskazanie na jego naruszenie w powiązaniu z naruszeniem art. 86 k.p.a. polegającym na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony jest niezrozumiałe. Według art. 95 § 1 k.p.a. na rozprawie strony mogą składać wyjaśnienia, zgłaszać żądania, propozycje i zarzuty oraz przedstawiać dowody na ich poparcie. Ponadto strony mogą wypowiadać się co do wyników postępowania dowodowego. Skarżący nie wskazał na jakiej rozprawie, kiedy i w jaki sposób przepis ten został naruszony.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do tego zarzutu, należy wskazać, że zgodnie z art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnoszący skargę kasacyjną powinien wskazać konkretny przepis prawa materialnego, podać odpowiednią formę, w jakiej doszło do jego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastosowanie), a także wyjaśnić, na czym to naruszenie polega. Z uwagi na wyraźny podział podstaw kasacyjnych na materialną i procesową (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.) w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania.

Sformułowany przez skarżącego zarzut nie odpowiada ustawowym wymogom – nie wskazuje bowiem sposobu naruszenia prawa materialnego. W związku z tym nie wiadomo na czym w istocie rzeczy miało polegać naruszenie art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, według którego do celów przyznania płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria przewidziane w ust. 1 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (kod CN ex 0602 90 41). Skarżący nie wyjaśnił jakie według niego zastosowanie miał ten przepis dotyczący kwalifikacji działek rolnych do płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej w sprawie rozpoznawanej, to jest w sprawie dotyczącej płatności ONW. Konsekwentnie nie wyjaśnił też na czym polegało w tak określonej sprawie naruszenie tego przepisu.

W rzeczywistości treść i uzasadnienie omawianego zarzutu w skardze kasacyjnej wskazuje, że zmierza ten zarzut w istocie do zakwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania. W treści zarzutu skarżący wskazał, że organ błędnie ustalił, że skarżący nie spełnił wymogu posiadania gospodarstwa rolnego, podczas gdy gospodarstwo posiadał. Uzasadnienie skargi kasacyjnej także dotyczy ustaleń co do posiadania gruntów rolnych i prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Treść zarzutu i jego uzasadnienie wskazuje zatem, że zamiarem wnoszącego skargę kasacyjną było podważenie ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania stanu faktycznego i wykreowanie nowego, po myśli strony. Tymczasem, jak wcześniej zostało wyjaśnione, zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest właściwą płaszczyzną do kwestionowania ustaleń faktycznych, co także z tej przyczyny czyni ten zarzut nieskutecznym. Nie zostały skutecznie zakwestionowane ustalenia organów, że faktycznym posiadaczem i zarządzającym gruntami rolnymi był M. W., a więc to jemu jako rolnikowi przysługiwało co do zasady prawo ubiegania o płatności w poszczególnych programach i na zasadach tam określonych. Skarżący natomiast nie prowadził samodzielnie na gruntach wskazanych we wniosku o przyznanie płatności działalności rolniczej, w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, ponieważ wchodziły one w skład gospodarstwa rolnego innego podmiotu. Rolnik chcąc skorzystać z płatności bezpośrednich musi w pełni spełniać warunki przyznania płatności, określone w przepisach prawa krajowego oraz unijnego.

Sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało zatem uznać za nieusprawiedliwiony.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zasądzona kwota 360 zł stanowi zwrot wynagrodzenia za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez radcę prawnego, który nie prowadził sprawy przed Sądem pierwszej instancji.