Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2001/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 5 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant asystent sędziego Krzysztof Tomaszewski, po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1948/10 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. o sygn. akt I SA/Wa 1948/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę nieodpłatnie własności nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w K., utrzymała w mocy decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], którą to decyzją stwierdzono – w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 oraz art. 17a ust. 3 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) – nabycie z mocy prawa z dniem [...] maja 1990 r. przez Gminę R. Z. prawa własności zabudowanej nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej R. Z. – obszar wiejski, w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 148.

W motywach rozstrzygnięcia Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podała, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym z odpisu księgi wieczystej nr [...] oraz z zaświadczenia Starosty Powiatowego w N. T. z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że sporna nieruchomość stanowiła w dniu[...]maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawała wówczas we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. W treści art. 16 ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym Polskie Koleje Państwowe (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze zm.) ustawodawca określił, że PKP, gospodarując wydzielonym mu i nabytym mieniem, zapewnia jego ochronę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że zarówno wydzielanie, jak i obejmowanie przez państwowe osoby prawne, w tym przedsiębiorstwa państwowe, m.in. PKP, przekazywanych im przez właściwy organ państwa, państwowych nieruchomości gruntowych w zarząd, następowało przed dniem 27 maja 1990 r. w trybie określonym art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t. j.: Dz. U. z 1989 r. nr 14, poz. 74 ze zm.), a wcześniej w użytkowanie, na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (t. j.: Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159 ze zm.), które przeszło potem w zarząd, bądź jeszcze wcześniej decyzjami władz państwowych, wydawanymi na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (t. j.: Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie nabywania i przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 r. w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz. U. Nr 67, poz. 332 ze zm.), a nie bezpośrednio z wymienionych w odwołaniu ogólnie obowiązujących aktów normatywnych. Z art. 38 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wyraźnie wynika, iż zarząd nieruchomości był ustanawiany w drodze decyzji terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego albo za zezwoleniem tego organu na podstawie umowy o przekazanie nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, bądź umowy o nabycie nieruchomości i wszystkie państwowe jednostki miały wynikający z tego artykułu i następnych obowiązek uregulowania stanu prawnego gruntów faktycznie przez nie wówczas użytkowanych, niezależnie od tego, kiedy i od kogo przejętych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podniosła, że od samego początku swojego istnienia PKP miało obowiązek ewidencjonowania wydzielonych mu, ściśle oznaczonych nieruchomości, w trybie określonym w rozporządzeniu Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 września 1932 r. o wpisywaniu do ksiąg hipotecznych na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa PKP (Dz. U. Nr 81, poz. 714). Przed sporządzeniem wniosku o wpis mienie takie winno być zinwentaryzowane i oszacowane, zgodnie z art. 6 ust. 3 rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "Polskie Koleje Państwowe" (t. j.: Dz. U. z 1948 r. Nr 43, poz. 312 ze zm.). Udokumentowanie dopełnienia tego obowiązku należało zatem do odwołującego, i jak stwierdziła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa – mimo wezwań, odwołujący tych okoliczności nie udokumentował. Przekazywanie przedsiębiorstwom państwowym prawnorzeczowego tytułu do składników mienia ogólnonarodowego, stanowiącego nieruchomości, zawsze było sformalizowane z uwagi na charakter tego rodzaju mienia, niezależnie od tego, kiedy i od kogo faktycznie PKP takie mienie objęło.

Zdaniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, niezasadne w niniejszym sporze byłoby też zastosowanie art. 11 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, wyłączającego spod komunalizacji mienie służące organowi administracji rządowej do wykonywania jego zadań publicznych, w tym z zakresu obronności i bezpieczeństwa państwa, przede wszystkim z tej przyczyny, iż przedsiębiorstwo państwowe PKP nigdy takim organem nie było. Brak byłoby również podstaw do stosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, wyłączającego z komunalizacji składniki należące do przedsiębiorstw państwowych wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym, ponieważ określenie "należące do" przedsiębiorstw państwowych oznaczało należenie mienia do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, wymagało zatem określonego tytułu prawnego, a ponadto – przedsiębiorstwo takie winno być umieszczone w wykazie ustalonym przez Radę Ministrów, zgodnie z art. 11 ust. 2 ww. ustawy z 10 maja 1990 r. Dla PKP prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości będącej przed dniem 27 maja 1990 r. tylko w faktycznym władaniu przedsiębiorstwa nie wynika ani z mających charakter ogólny aktów normatywnych, dotyczących przedsiębiorstwa państwowego PKP, ani z decyzji organów administracji, ustalających opłaty z tytułu zarządu (użytkowania) takich nieruchomości.

Odnosząc się do przesłanki komunalizacji mienia w postaci "należenia", w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Krajowa Komisja uwłaszczeniowa stwierdziła, że mieniem należącym do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego były te prawa majątkowe Skarbu Państwa, które nie znajdowały się wówczas w zarządzie innych, niż państwo, państwowych osób prawnych. Zdaniem organu, do komunalizacji mienia z mocy prawa nie mogą mieć również zastosowania powołane w odwołaniu i nieobowiązujące w dniu 27 maja 1990 r. przepisy dotyczące uwłaszczania przedsiębiorstw państwowych mieniem (na dzień 5 grudnia 1990 r.), w tym przepisy ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) oraz przepisy ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (t. j.: Dz. U. Nr 16, poz. 94 ze zm.). Toteż, zdaniem organu, niezasadny jest zarzut niewłaściwej wykładni art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r.

Podsumowując, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, że sporne mienie było w dniu 27 maja 1990 r. mieniem ogólnonarodowym (państwowym), co oznacza, że należało, w rozumieniu art. 5 ust. 1, do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i jednocześnie nie podlegało wyłączeniu z komunalizacji następującej z mocy prawa. Tym samym Wojewoda Małopolski miał obowiązek potwierdzenia nabycia prawa własności spornej zabudowanej nieruchomości przez Gminę R. Z. z dniem wejścia w życie ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. podniosła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym:

1) art. 5 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że sporna nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. należała do terenowych organów administracji stopnia podstawowego;

2) art. 1 ust. 1 ww. ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, poprzez jego pominięcie, a tym samym błędne uznanie, że nieruchomości położone w obszarze wiejskim podlegały przekazaniu w trybie tej ustawy;

3) art. 34 i art. 34a ww. ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", poprzez ich pominięcie.

Skarżąca Spółka zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 10, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając sprawę, uznał skargę za nieuzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, staje się w dniu jej wejścia w życie z mocy prawa mieniem właściwych gmin, jeżeli dalsze przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Artykuł 11 ust. 1 pkt 2 tej ustawy stanowi zaś, że mienie ogólnonarodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 1-3, nie staje się mieniem komunalnym, jeżeli należy do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych wykonujących zadania o charakterze ogólnonarodowym, a zatem, jeżeli przedsiębiorstwo państwowe posiadało tytuł prawny, komunalizacja nie następuje.

W ocenie Sądu, dla rozstrzygnięcia sprawy decydujące znaczenie mają dwie kwestie: dzień wejścia w życie ustawy, tj. dzień 27 maja 1990 r., oraz obowiązujące w tym dniu przepisy, pozwalające stwierdzić, że w tym dniu określone mienie należało do przedsiębiorstw państwowych, a w niniejszej sprawie do PKP.

Zdaniem WSA w Warszawie, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa słusznie uznała, że komunalizujący skutek tego przepisu zobowiązuje do potwierdzenia właściwej gminie nabycia prawa własności danego mienia, jeśli zostały spełnione następujące warunki: uwzględniono stan faktyczny i prawny danego mienia z dnia wejścia tego przepisu w życie, mienie wnioskowane do skomunalizowania winno stanowić wówczas własność Skarbu Państwa i należeć, w rozumieniu tego przepisu, do jednego z podmiotów w tym przepisie wymienionych oraz nie podlegać wyłączeniu z komunalizacji na podstawie dalszych przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Natomiast odmowa wymaga wykazania przesłanki lub przesłanek wyłączających dane mienie z komunalizacji.

W opinii Sądu, prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa stwierdziła, iż z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym odpisu księgi wieczystej nr [...], oraz zaświadczenia Starosty Powiatowego w N. T. z dnia [...] stycznia 2009 r. wynika, że sporna zabudowana nieruchomość stanowiła w dniu 27 maja 1990 r. własność Skarbu Państwa i pozostawała wówczas we władaniu przedsiębiorstwa państwowego PKP. Sąd podkreślił, że podważenie komunalizacji mienia przez PKP może nastąpić jedynie w przypadku wykazania, że przedmiotowe mienie należało do skarżącej w dniu 27 maja 1990 r. w znaczeniu prawnym, a nie faktycznym. Strona skarżąca winna zatem przedstawić określony tytuł prawny do skomunalizowanej nieruchomości, czego jednak nie uczyniła.

Dlatego też, stosując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła Spółka Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych w związku z art. 38 ust. 2 ww. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, polegające na błędnym przyjęciu, że skomunalizowana nieruchomość należała do terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, co w rezultacie doprowadziło do komunalizacji, mimo braku przesłanek ku temu;

b) art. 5 ust. 3 i 4 ww. ustawy – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na jego niezastosowaniu i mylnym przyjęciu, że nieruchomość stanowiąca własność Skarbu Państwa w dniu wejścia w życie tej ustawy nie należała do PKP;

c) art. 34 i art. 34a ww. ustawy o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe", polegające na pominięciu przesłanek stanowiących podstawę do badania w toku postępowania komunalizacyjnego stanu posiadania gruntów kolejowych na dzień [...] grudnia 1990 r., z uwzględnieniem przesłanki, że są to nieruchomości Skarbu Państwa.

Ponadto, postawiono również zarzut naruszenia prawa procesowego, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji i zaaprobowanie stanowisk orzekających w sprawie organów administracji w sytuacji braku ustaleń co do faktycznego wykonywania przez terenowe organy administracji państwowej władztwa faktycznego nad sporną nieruchomością, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

b) art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" lub "c" tej ustawy, gdy były podstawy do jej uwzględnienia, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego, przy czym ich konstrukcja, sformułowanie, jak i zawarte w nich twierdzenia i wnioski w istocie sprowadzają się do kwestionowania stanowiska Sądu I instancji w zakresie oceny legalności podjętych w sprawie decyzji, bowiem autor skargi kasacyjnej, łącząc zarzuty procesowe z błędną wykładnią prawa materialnego i jego niewłaściwym zastosowaniem, będącym także wynikiem nieprawidłowej oceny w zakresie ustaleń faktycznych, upatruje wadliwości zaskarżonego wyroku w nieprawidłowo przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli, wskazując, że Sąd ten winien skargę uwzględnić. Należy zatem wyjaśnić, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale jedynie w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), co oznacza, że na stronie skarżącej ciąży obowiązek wykazania, że gdyby nie doszło do zarzucanego naruszenia procedury, to wyrok, jaki by zapadł, byłby zupełnie odmiennej treści. Tymczasem autor skargi kasacyjnej nie wykazał takiej zależności ani w samych podstawach kasacyjnych, ani w ich uzasadnieniu. Niewykazanie rzeczonej zależności wynika jednak z faktu, że Sąd I instancji w pełni zasadnie uznał, iż wydane w sprawie decyzje są prawidłowe, a przedstawione w motywach zaskarżonego wyroku przepisy prawa materialnego, ich właściwa interpretacja i zastosowanie nie dają podstaw do jego kwestionowania.

Naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, czyli polega na mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Błędna wykładnia przepisu prawa ma miejsce wówczas, gdy sąd dokonuje niewłaściwej jego interpretacji, czyli takiej, która nie odpowiada żadnej z dopuszczalnych reguł wykładni prawa. Z kolei, niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się więc w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumpcji. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak tego rodzaju naruszeń.

Postępowanie komunalizacyjne, dotyczące zabudowanej nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej R. Z.– obszar wiejski, w obrębie C., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 148, prowadzone było na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), a zatem w trybie przepisów regulujących przejście z mocy samego prawa z dniem wejścia w życie tej ustawy własności mienia ogólnonarodowego (państwowego), należącego do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej, na rzecz właściwych gmin. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że określenie "należące do", użyte w art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, oznaczało przynależność mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym (rozumianym jako posiadanie określonego tytułu prawnego), a nie tylko w sensie faktycznym. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w tej mierze utrwalone (zob. wyroki: z dnia 26 września 2000 r. o sygn. akt I SA 1342/99, publ. LEX nr 78921; z dnia 2 lutego 2006 r. o sygn. akt I OSK 1295/05, publ. LEX nr 194864; z dnia 16 marca 2006 r. o sygn. akt 583/05, publ. LEX nr 198195).

W dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, a więc w dniu 27 maja 1990 r., obowiązywała ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. Nr 26, poz. 138 ze. zm.), która w rozdziale 6 szczegółowo regulowała kwestie dotyczące mienia Polskich Kolei Państwowych, stanowiąc w art. 16 m.in., że mienie PKP jest wydzieloną częścią mienia ogólnonarodowego, a PKP wykonuje wszelkie uprawnienia w stosunku do mienia będącego w jego dyspozycji, z wyjątkiem uprawnień wyłączonych w przepisach ustawowych. Tak więc istota sprawy sprowadza się do oceny, czy w dniu 27 maja 1990 r. Polskie Koleje Państwowe S.A. z siedzibą w W. legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości. Za prawidłowe należało zatem uznać stanowisko, jakie w sposób szczegółowy przedstawiła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w decyzji z dnia [...] lipca 2010 r., przywołując stosowne przepisy, których wykładnię przedstawił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. o sygn. akt K 30/03 (publ. OTK-A 2005/4/35), którą to wykładnię Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela. Jedynie istniejący po stronie PKP tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego względu nie podlegałaby komunalizacji z mocy prawa.

W świetle art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej, dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy znaczenie ma więc stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Oznacza to, że jej art. 5 ust. 1 pkt 1 determinuje treść podjętych w sprawie decyzji, toteż czynienie jakichkolwiek rozważań na tle kolejnych uregulowań wskazanych w skardze kasacyjnej nie może mieć decydującego na nie wpływu, a tym samym – nie może wywołać oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej skutku, o ile właśnie PKP nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a przesłanką taką może być wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący Spółce do przedmiotowej nieruchomości. Brak tytułu prawnorzeczowego powoduje, że sporny grunt objęty jest przesłanką określoną w art. 5 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy i w konsekwencji podlega komunalizacji z mocy prawa. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu jest decyzją o charakterze deklaratoryjnym, mocą której stwierdza się jedynie stan faktyczny i prawny istniejący w dniu [...] maja 1990 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca przy tym uwagę, że proces komunalizacji nie jest procesem powszechnego uwłaszczenia gmin na majątku Skarbu Państwa. Na taki wniosek nie pozwala zwrot "należące do", który jest warunkiem skuteczności komunalizacji. Zatem podmiot, któremu przysługuje tytuł prawny do takiego majątku, nie może zostać tegoż mienia pozbawiony w wyniku komunalizacji. Z drugiej zaś strony, dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są przecież tożsame z pojęciem "należy do", które – co ważne – w swym zakresie semantycznym wskazuje na aspekt prawnorzeczowy.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.