Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 108/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Dorota Dąbek (spr.) Protokolant Monika Musiał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Limanowej na uchwałę Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 26 lutego 2003r. Nr VI 52/03 w przedmiocie uchwalenia Statutu Sołectwa Łostówka stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 26 lutego 2003r., nr VI/52/03, uchwalony został Statut Sołectwa Łostówka w brzmieniu zawartym w załączniku do tej uchwały. Jako podstawę prawną wskazano art. 35 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Skarżący Prokurator Rejonowy w Limanowej, powołując się na treść art. 8, 52§1, 53§3, 54§1, 57§1 i 147§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §78 i §79. Zakwestionowana przez skarżącego część uchwały przyznaje Wójtowi Gminy kompetencje do stwierdzania nieważności oraz zawieszania sprzecznej z prawem uchwały zebrania wiejskiego oraz sołtysowi prawo do zaskarżenia takiego zarządzenia wójta do rady gminy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona uchwała w zakwestionowanej części wydana została z naruszeniem art. 8 i 11 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego z dnia 15 października 1985r. i art. 7 i art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także wbrew treści art. 18, 18a, 30, 35 ust. 1 i 41 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym. W skardze podniesiono, że kwestionowane rozwiązania uchwały wbrew standardom europejskim upoważniają wójta gminy do swoistego prawa weta oraz dopuszczają zaskarżenie tego zarządzenia wójta do rady gminy jedynie przez sołtysa, a nie mieszkańców sołectwa. W literaturze zaś i orzecznictwie przyjmuje się prawo zaskarżania do sądu administracyjnego uchwał jednostek pomocniczych według zasad przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym, a zwłaszcza art. 101 u.s.g. Skarżący podkreśla, że zgodnie z zasadami konstytucyjnymi kompetencji administracyjnej nie wolno domniemywać, z ustawy zaś o samorządzie gminnym nie wynika uprawnienie rady gminy ani wójta do stwierdzania nieważności uchwał organów jednostek pomocniczych. Kwestionowana treść statutu wykracza zdaniem skarżącego poza dopuszczalny zakres unormowania przewidziany w art. 35 ustawy o samorządzie gminnym, z którego wynika, że statut jednostki pomocniczej określa organizację i zasady działania jednostki pomocniczej. W skardze zarzucono też, że akty prawa miejscowego ustanawia się w formie uchwały, a nie załącznika do uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina Mszana Dolna wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej. Na poparcie tego stanowiska wskazano, że generalną przesłanką wprowadzenia kwestionowanych rozwiązań było zapobieżenie podejmowania przez zebranie wiejskie uchwał sprzecznych z prawem. Powołano się na wyrażany w orzecznictwie pogląd, że uchwały zebrania wiejskiego nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2003r., II SA/Kr 298/03), stąd nietrafny jest zarzut skarżącego, że istnieje droga unieważniania tych uchwał na drodze postępowania przed sądami administracyjnymi. Zdaniem Gminy Skarżący błędnie ocenił dyspozycje zawarte w art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g., albowiem ustawa nie definiuje pojęcia "działalności", a ową działalnością powinny też być uchwały zebrania wiejskiego. Wobec treści tego przepisu rada gminy upoważniona jest do regulowania w statucie jednostki pomocniczej nadzoru nad uchwałami zebrań wiejskich. Delegacja dla organów gminy, w tym więc też wójta wynika wyraźnie z art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd chybione są zarzuty skargi iż rada gminy nie ma kompetencji do regulowania nadzoru nad uchwałami zebrań wiejskich. Zdaniem Gminy chybione są też zarzuty skargi dotyczące ograniczenia poprzez zakwestionowane przepisy uchwały możliwości zaskarżenia uchwał organów jednostek pomocniczych do sądu, albowiem zarządzenie wójta w kwestii nieważności uchwały zgromadzenia wiejskiego może być zaskarżone do sądu w trybie art. 101 u.s.g. Zakwestionowane regulacje w ogóle nie wykluczają stosowania art. 101, a jedynie wprowadzają jeszcze jedną płaszczyznę badania prawidłowości zarządzeń wójta.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu Burmistrz Gminy Mszana Dolna przedłożył Sądowi protokół sesji Rady Gminy z dnia 26 lutego 2003r. Nie przełożono jednakże dokumentacji konsultacji z mieszkańcami, o których mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podając, iż takiej dokumentacji nie ma w posiadaniu Urzędu Gminy w Mszanie Dolnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Należy na wstępie zaznaczyć, że stosownie do treści art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały nie jest związany granicami skargi. Oznacza to, że jeżeli zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób określony w art. 145 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zakresie szerszym niż wskazany w skardze, podlega stwierdzeniu nieważności w całości, nawet jeżeli w skardze sformułowano zarzuty o naruszeniu prawa jedynie w odniesieniu do części uchwały.

Zaskarżona uchwała wprowadziła statut jednostki pomocniczej - sołectwa Łostówka.

Art.5 ust.2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, że "jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy". Również art.35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, iż "Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami" nie pozostawia żadnych wątpliwości, że zaskarżona uchwała powinna była być pojęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutem.

Z odpowiedzi Burmistrza Gminy Mszana Dolna na wezwanie Sądu o doręczenie dokumentów potwierdzających przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami wynika, że taka dokumentacja nie istnieje. Brak też jakiejkolwiek wzmianki o przeprowadzaniu konsultacji z mieszkańcami zarówno w protokole sesji rady gminy, na której uchwalano zaskarżoną uchwałę, jak również w odpowiedzi na skargę. Fakt, że nie przeprowadzono formalnych konsultacji potwierdził też pełnomocnik Gminy na rozprawie w dniu 16 maja 2006r. Należy zatem przyjąć, że uchwalony statut sołectwa w ogóle nie zostały poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami sołectwa. Nie ma nawet dowodu na to, że projekt statutu został w ogóle uprzednio podany do wiadomości mieszkańców, których samorząd pomocniczy jest przedmiotem zaskarżonej uchwały. Tymczasem projekt statutu nie tylko należy podać do publicznej wiadomości, ale konieczne jest przekazanie mieszkańcom terenu, którego statut ma dotyczyć adekwatnych wyjaśnień oraz stworzenie realnych możliwości przekazania przez te osoby uwag, a wreszcie - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Nie może ulegać wątpliwości, że dla spełnienia wymogu o którym mowa w art.35 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany.

Skoro projekt statutu sołectwa w ogóle nie został w niniejszej sprawie podany do publicznej wiadomości, więc nie można twierdzić, że przeprowadzono konsultacje na temat takiego projektu. Nie spełniony zatem został wymóg przewidziany w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wprawdzie wiążący dla rady gminy, ale ich brak należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej (por. E. Olejniczak-Szałowska, "Konsultacje we wspólnocie samorządowej", Samorząd Terytorialny 1997, nr 1-2, str. 116-117; por. też P. Chmielnicki [w:] Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004, s.257).

Należy zatem uznać, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Dlatego też orzeczono jak w sentencji, na podstawie art.147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.nr 153, poz.1270) w związku z art. 91 ust.1 i art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy stwierdzić, że w ocenie Sądu nieuzasadniony jest zarzut, że kwestionowana treść statutu (§78 i §79 uchwały) wykracza poza dopuszczalny zakres unormowania przewidziany w art. 35 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wyraźnie bowiem wynika, że statut jednostki pomocniczej określać ma między innymi "zakres i formy (...) nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej" (art. 35 ust. 3 pkt 5 w brzmieniu obowiązującym od dnia 27.10.2002r., a więc po nowelizacji ustawą z dnia 20 czerwca 2002r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta, Dz.U. nr 113 z 2002r., poz. 984). Ustawodawca zatem mocą wyraźnej regulacji przewidział, że nadzór nad działalnością organów jednostek pomocniczych sprawować mają organy gminy. Dokonana zmiana poprzednio obowiązującego stanu prawnego polegająca na zastąpieniu słów "nadzoru rady gminy" sformułowaniem "nadzoru organów gminy" wyraźnie potwierdza jednoznaczną wolę ustawodawcy, by kompetencje nadzorcze wobec organów jednostek pomocniczych przyznać "organom gminy", a więc nie tylko jej organowi stanowiącemu czyli radzie gminy, lecz również jej organowi wykonawczemu - wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi. Mając powyższe na uwadze przyjąć zatem należy, że regulując kwestie zasad sprawowania nadzoru nad działalnością organów jednostek pomocniczych i powierzając funkcje nadzorcze organom gminy, rada gminy działała w granicach upoważnienia ustawowego, a kwestionowana w skardze treść statutu nie wykracza poza dopuszczalny zakres unormowania przewidziany w art. 35 ustawy o samorządzie gminnym.

Zasadnie podkreśla skarżący, że zgodnie z zasadami konstytucyjnymi kompetencji administracyjnej nie wolno domniemywać, a z ustawy o samorządzie gminnym nie wynika wyraźnie uprawnienie rady gminy ani uprawnienie wójta do stwierdzania nieważności uchwał organów jednostek pomocniczych. Jednakże w ocenie Sądu uwzględniając powyższą regulację ustawową (art. 35 ust. 3 pkt 5 u.s.g.) wprowadzenie takich uprawnień dla rady gminy czy wójta mocą aktu prawa miejscowego - statutu sołectwa, uznać należy za dopuszczalne. Podkreślenia też wymaga, że przywoływany przez skarżącego art. 18 u.s.g. wymienia tylko przykładowe zadania należące do wyłącznej właściwości rady gminy, nie może natomiast być traktowany jako enumeratywne wyliczenie kompetencji rady gminy. Analogicznie art. 30 ustawy o samorządzie gminnym także nie zawiera wyczerpującego wymienienia zadań wójta, wskazując je tylko przykładowo ("w szczególności").

W ocenie Sądu nie stanowi też naruszenia prawa powierzenie kompetencji nadzorczych najpierw organowi wykonawczemu gminy (wójtowi), a następnie prawo do weryfikacji jego zarządzenia przez organ kontrolny - radę gminy. Ostatecznie bowiem uprawnienia w zakresie nadzoru nad jednostkami pomocniczymi ma organ kontrolny gminy czyli rada gminy, przewidziana natomiast uprzednia kompetencja wójta wzmacnia ochronę samodzielności jednostki pomocniczej tworząc namiastkę dwuinstancyjności postępowania nadzorczego.

W ocenie Sądu natomiast poza dopuszczalny ustawowo zakres wyznaczony art. 35 ust. 3 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym wykracza przewidziane w §76 Statutu przyznanie uprawnień nadzorczych skarbnikowi gminy, nie jest on bowiem organem gminy w rozumieniu ustawy o samorządzie gminnym.

Niezrozumiały jest zarzut skargi odwołujący się do treści art. 8 ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Treść tego przepisu ("Wszelka kontrola administracyjna działalności społeczności lokalnych powinna w zasadzie mieć na celu jedynie zapewnienie przestrzegania prawa i zasad konstytucyjnych. Kontrola administracyjna może jednakże obejmować kontrolę celowości realizowaną przez organ wyższego szczebla w odniesieniu do zadań, których wykonanie zostało społecznościom lokalnym delegowane") dotyczy bowiem dwóch zupełnie różnych trybów kontroli (posługując się terminologią polskiego ustawodawcy - "nadzoru") nad samorządem terytorialnym: nadzoru nad zadaniami własnymi, gdzie jedynym dopuszczalnym kryterium jest legalność i nad zadaniami zleconymi, gdzie regulacja europejska dopuszcza też kryterium celowości. Powoływany przepis art. 8 ust. 2 EKST nie może jednakże być stosowany wobec nadzoru organów gminy nad zadaniami przekazanymi przez gminę jednostkom pomocniczym, sam bowiem fakt takiego przekazania zadań nie oznacza, że nabierają one charakteru zadań "delegowanych", tj. zadań z zakresu administracji rządowej w rozumieniu art. 8 ust. 2 EKST. Polski ustrojodawca zresztą nie skorzystał z tej drugiej możliwości czyli dopuszczalności stosowania kryterium celowości przy zadaniach zleconych z zakresu administracji rządowej przewidując wyraźnie w Konstytucji RP, że jedynym dopuszczalnym kryterium nadzoru nad samorządem terytorialnym, niezależnie od rodzaju zadań, jest legalność.

Analiza treści kwestionowanej w skardze części uchwały budzi jednak wątpliwości z punktu widzenia właściwego zagwarantowania przewidzianej w Konstytucji RP oraz art. 11 EKST zasady sądowej ochrony społeczności lokalnych ("Społeczności lokalne mają prawo do odwołania na drodze sądowej w celu zapewnienia swobodnego wykonywania uprawnień oraz poszanowania zasad samorządności terytorialnej, przewidzianych w Konstytucji lub w prawie wewnętrznym"). Za możliwe uznać wprawdzie należy - jak to zresztą podkreśla Gmina w odpowiedzi na skargę - uprawnienie do kwestionowania przed sądem administracyjnym w trybie skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym zarówno zarządzenia wójta stwierdzającego nieważność uchwały zebrania wiejskiego, jak i uchwały rady w przedmiocie rozstrzygnięcia skargi sołtysa na takie zarządzenie wójta, są to bowiem akty, które mogą być zaliczone do kategorii uchwał i zarządzeń podjętych przez organy gminy w sprawach z zakresu administracji publicznej, o których jest mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. Konieczne jest do tego oczywiście, tak jak we wszystkich innych przypadkach skarg z art. 101 u.s.g., wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Wprowadzona w zaskarżonym statucie regulacja dotycząca trybu nadzoru organów gminy nad organami sołectwa tego uprawnienia do zaskarżenia w trybie art. 101 nie ogranicza i nie zmienia.

W ocenie Sądu natomiast zasadę ochrony samodzielności samorządu terytorialnego narusza przyznanie w zaskarżonym Statucie prawa zaskarżenia zarządzenia wójta stwierdzającego nieważność uchwały zebrania wiejskiego wyłącznie sołtysowi. Taka regulacja pozbawia zatem ten organ, którego uchwałę zakwestionował organ nadzoru (a więc zebranie wiejskie) możliwości obrony swej uchwały przed organem nadzoru (radą gminy). Wprawdzie podział zadań pomiędzy poszczególnymi organami sołectwa zakłada, że organ wykonawczy (sołtys) wykonuje uchwały organu stanowiącego i kontrolnego (zebrania wiejskiego, por. §28 pkt 3 zaskarżonego Statutu) i organ stanowiący może odwołać organ wykonawczy (por. §10 pkt 2 zaskarżonego Statutu), jednakże organ stanowiący sołectwa (zebranie wiejskie) nie ma bezpośrednich środków prawnych mogących "zmusić" organ wykonawczy (sołtysa) do wniesienia takiej skargi w terminie przewidzianym w §79 Statutu. Przyjęta zatem w Statucie regulacja ogranicza uprawnienia zebrania wiejskiego do kwestionowania zarządzenia wójta stwierdzającego nieważność uchwały zebrania wiejskiego, godząc w samodzielność najbardziej z demokratycznych form samorządu terytorialnego, najmniejszej jego społeczności lokalnej, pamiętać bowiem trzeba, że w skład zebrania wiejskiego wchodzą wszyscy mieszkańcy sołectwa. W ocenie sądu zatem ograniczenie możliwości kwestionowania zarządzeń wójta tylko do sołtysa nie może zostać uznane za zgodne z prawem. W tym zakresie zatem zarzut skargi jest zasadny.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, iż akty prawa miejscowego ustanawia się w formie uchwały, a nie załącznika do uchwały, Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu prezentowanego w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28 października 2003r., II SA/Wr 1501/03, Dz.Urz. Woj. Opol. 2004/21/649 oraz wyrok NSA z 14 listopada 2003r., II SA/Wr 1389/03, OSS 2004/1/14 przyjmujące, że statut jednostki pomocniczej jako akt prawa miejscowego może być uchwalony tylko odrębną uchwałą dla poszczególnych jednostek pomocniczych i wyłączona jest forma załącznika do uchwały) i przyjmuje, że załącznik do uchwały jest integralną jej częścią. Zamieszczenie określonych treści w załączniku do aktu normatywnego, stanowiącego integralną część aktu "głównego", nie przesądza o ich normatywnym czy nienormatywnym charakterze. Nie można się zatem zgodzić z poglądem, że treści o charakterze normatywnym nie mogą być zamieszczane w załącznikach (por. T. Bąkowski, G. Wierczyński, glosa do wyroku NSA z dnia 14 listopada 2003 r., II SA/Wr 1389/03 oraz do wyroku WSA z 20 października 2004 r., IV SA/Wr 505/04, Sam.Teryt. 2005/11/57). Taka praktyka narusza wprawdzie zasady prawidłowej techniki legislacyjnej, ale nie powoduje to nieważności uchwały.

Na marginesie poglądów wyrażonych zarówno w skardze jak i w odpowiedzi na skargę dotyczących dopuszczalności zaskarżania uchwał organów jednostek pomocniczych do sądu administracyjnego należy zaznaczyć, że uprawnienie do kwestionowania uchwał organów jednostek pomocniczych w drodze skargi do sądu administracyjnego jest w najnowszym orzecznictwie sądowym kwestionowane (por. postanowienie NSA Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie z dnia 9 grudnia 2003r., II SA/Kr 2982/03 "Uchwały zebrania wiejskiego nie mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego" oraz glosę P. Chmielnickiego (Samorząd Terytorialny nr 4 z 2005r.), który wprawdzie dopuszcza taką możliwość w oparciu o art. 101 u.s.g., dodaje jednak, że nie wynika to wyraźnie z przepisów prawa i wymagałoby zastosowania rozszerzającej wykładni zawartego w art. 101 pojęcia "organ gminy" poprzez objęcie nim też organu jednostki pomocniczej, co wobec brzmienia niedawno dodanego art. 11a ustawy o samorządzie gminnym, gdzie enumeratywnie wymieniono organy gminy nie zaliczając do tej kategorii organów jednostek pomocniczych, może być kwestionowane). Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela przedstawiony powyżej pogląd uznając jego zasadność w zmienionym stanie prawnym w porównaniu z wcześniejszym orzecznictwem (por. m.in. wydaną jeszcze w uprzednio obowiązującym stanie prawnym uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 6 listopada 2000r., OSA 2/00, ONSA 2001/2/48 dopuszczającą zastosowanie art. 101 u.s.g. do organów jednostek pomocniczych).

Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.