Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 124/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-07-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura [...] Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z [...] sierpnia 2012 r. Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat A. S. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

W dniu 15 maja 2009 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w [...] został złożony wniosek skarżącego J. K. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2009. We wniosku tym producent rolny ubiegał się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działki rolnej A o powierzchni 2,99 ha.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...], po przeprowadzeniu wymaganych kontroli wydał w dniu [...] decyzję nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zawiadomieniem z dnia 5 kwietnia 2012 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] wszczął z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] Nr [...] r. W dniu [...] r. wydana została decyzja nr [...] o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej decyzji. W jej uzasadnieniu organ wyższego stopnia wskazał, iż organ I instancji w przypadku działki ewidencyjnej nr 5/4 nie uwzględnił powierzchni ewidencyjno - gospodarczej, stanowiącej maksymalną kwalifikowaną powierzchnię na danej działce ewidencyjnej, o którą może ubiegać się rolnik - PEG. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż przekroczona została maksymalna powierzchnia referencyjna określona w systemie LPIS dla przedmiotowej działki.

W związku z powyższym w dniu [...] r. z powołaniem się na art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli... (Dz. Urz. WE Nr 2 141 z 30 kwietnia 2004 r.) Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] wydał decyzję Nr [...], którą odmówił przyznania stronie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności wynikała z faktu, iż różnica między powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną do JPO (2,99 ha) a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej (2,39 ha) wyniosła 25,10%.

W odwołaniu od decyzji skarżący nie zgodził się ze zmniejszeniem powierzchni kwalifikującej się do płatności na działce ewidencyjnej 5/4 podnosząc, że w zakresie obszaru roli nie zmieniło się absolutnie nic. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

W wyniku złożonego odwołania Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] decyzją nr [...] r. utrzymał w mocy decyzję zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] podał, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu dla kampanii za roku 2009 (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 1164) rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003, jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż 1,0 ha; działka rolna nie może być mniejsza niż 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Ponadto zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.

Organ odwoławczy stwierdził, że skarżący do jednolitej płatności obszarowej zgłosił powierzchnię 2,99 ha. W wyniku przeprowadzonej ponownej kontroli administracyjnej stwierdzony został błąd przekroczenia dopuszczalnej powierzchni uprawnionej do płatności (PEG) dla działki ewidencyjnej nr 5/4. W związku ze stwierdzeniem, że powierzchnia PEG dla ww. działki ewidencyjnej została wyznaczona poprawnie, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w [...] dla działki rolnej A zastosował mechanizm powierzchni udowodnionej, uznając, że producent zawyżył powierzchnię przedmiotowej działki rolnej o 0,60 ha, co skutkowało odmową przyznania płatności JPO.

Organ II instancji podkreślił, że w wyniku kontroli administracyjnych nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną (powierzchnia PEG). Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki ewidencyjnej stanowią grunty rolne, spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE nr L 30 z 31.01.2009r., str. 16).

Organ odwoławczy wskazał, że istotna z punktu widzenia określenia uprawnień wnioskodawcy do płatności jest powierzchnia działki rolnej, nie zaś działki ewidencyjnej. O zakresie uprawnień do płatności nie decyduje, powierzchnia działek ewidencyjnych, lecz działek rolnych, bowiem to do tych terenów przysługują płatności obszarowe i nie można pojęcia działki rolnej utożsamiać z pojęciem działki ewidencyjnej. Z definicji tego ostatniego pojęcia, zawartej w § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) wynika, że działkę ewidencyjną stanowi ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych). Sama zaś ewidencja obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków oraz lokali, a także dane dotyczące właścicieli nieruchomości (§ 10 ust. 1), z uzupełnieniem o dane wymienione w § 11, w którym jednak nie wskazuje się, jako podlegających ujawnieniu w ewidencji, stanu faktycznego użytkowania. Zatem w tym przypadku jednym z kryteriów jest stan prawny (jednorodność pod względem prawnym, ujawnienie właścicieli nieruchomości), podczas gdy w rozpatrywanej sprawie o uprawnieniu producenta rolnego do płatności decyduje stan faktycznego użytkowania.

Organ odwoławczy wskazał, że o obszarze działek rolnych decydują rolnicy, którzy we wnioskach o pomoc obszarową wskazują wszystkie informacje niezbędne dla ustalenia ich uprawnień do pomocy. Jednakże powyższe dane podlegają weryfikacji przez organy ARiMR na mocy art. 10 ust. 1 i 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368 z 23.12.2006 r. ze zm.) w myśl którego wnioski o wsparcie i kolejne wnioski o płatność są sprawdzane w sposób zapewniający skuteczną weryfikację przestrzegania warunków przyznawania wsparcia. W tym celu państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli dla potrzeb, którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (GIS), o którym mowa w art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Jak stanowi w/w artykuł korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności w skali 1:10000. Ortofotomapa będąca elementem systemu LPIS i stanowiąca podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności deklarowanych powierzchni, powstała ze zdjęć lotniczych lub satelitarnych, przetworzonych do postaci metrycznej. Oznacza to, że pomiary zarówno odległości jak i powierzchni można wykonywać tak jak na mapie. Ortofotomapa gwarantuje wykonanie wszystkich pomiarów na płaszczyźnie, co jest niezbędnym wymogiem poprawnego określenia powierzchni tzw. rzucie ortogonalnym. Wykorzystywany przy pomiarze pomiar punktowy zapewnia dokładność pomiaru nawet 2-krotnie wyższą niż pomiar wykonywany podczas kontroli na miejscu.

Organ II instancji podał, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w niniejszej sprawie było wyjaśnienie rozbieżności w deklaracji powierzchni zgłoszonej do płatności przez skarżącego we wniosku z dnia 15 maja 2009 r. a wartością maksymalnego obszaru kwalifikowalnego do płatności zapisanego w systemie identyfikacji działek rolnych z wykorzystaniem dostępnych w sprawie materiałów dowodowych, w tym wypełnionych przez stronę załączników graficznych oraz zaimplementowanej do ww. systemu ortofotomapy.

Następnie organ uznał, że przeprowadzona w postępowaniu w I instancji w oparciu o nową ortofotomapę (24 września 2010 r. - data wykonania zdjęć) weryfikacja powierzchni PEG, na podstawie której określona została powierzchnia stwierdzona działki rolnej A jest prawidłowa. Wizualizacja przebiegu granic powierzchni PEG dowodzi, że w przypadku ww. działki rolnej uwzględniona została maksymalna powierzchnia kwalifikująca się do płatności w granicach działki ewidencyjnej.

W ocenie organu odwoławczego pomiary powierzchni PEG w pełni odzwierciedlają stan faktyczny (powierzchnię użytkowaną) i nie budzą żadnych wątpliwości, gdyż na ortofotomapie wyraźnie widoczne są granice użytkowania między działką zadeklarowaną przez skarżącego a działkami sąsiednimi i nieużytkami. Z powierzchni uprawnionej do uzyskania płatności wyłączone zostały obszary zadrzewione, znajdujące się na przedmiotowej działce, na których nie jest prowadzona działalność rolnicza.

Zdaniem organu w okolicznościach niniejszej sprawy, wobec zgromadzonych przez organ dowodów ciężar wykazania, że producent rolny prowadził działalność rolniczą na zgłoszonej we wniosku działce ewidencyjnej nr 5/4, spoczywał na stronie, która wskazać powinna dowody podważające poczynione przez organy ustalenia, bądź przedstawić stosowne wnioski dowodowe, których skarżący nie przedstawił.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z naczelnymi zasadami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli, organ odwoławczy stwierdził, że nie dopatrzył się w postępowaniu organu I instancji naruszenia przedmiotowej zasady.

Organ zauważył, iż wbrew twierdzeniom skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia przez organ I instancji wymogów prawa procesowego, tj. art. 9 i art. 10 Kpa, wskazując przy tym, że art. 10 § 1 Kpa został zastąpiony przez art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, który stanowi, że w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej organ administracji publicznej zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania. Cytowany przepis ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego stanowi lex specialis wobec art. 10 § 1 Kpa. W rozpatrywanej sprawie skarżący nie zgłosił takiego żądania organowi I instancji.

Organ II instancji podał, że zgodnie z art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE nr L 141 str. 18 z 30.04.2004 r. ze zm.), zostały uregulowane konsekwencje prawne w postaci zmniejszenia bądź wykluczenia z płatności w przypadku przekroczenia powierzchni wnioskowanej, a taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce w niniejszej sprawie. Prawodawca unijny w przedmiotowym artykule przewidział sankcje z tytułu niezamierzonego przedeklarowania. W myśl art. 51 ust. 1 rozporządzenia 796/2004, jeśli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, z wyjątkiem skrobiowych odmian ziemniaka, nasion i tytoniu, jak przewidziano w tytule IV rozdziały 6, 9 i 10c rozporządzenia (WE) nr 1782/2003, przekracza obszar ustalony zgodnie z art. 50 ust. 3-5 tego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru ustalonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3% lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20% ustalonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20% zatwierdzonego obszaru, dla danej grupy upraw nie zostanie przyznana żadna pomoc obszarowa.

Organ wyjaśnił, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną a ustaloną dla płatności JPO została obliczona w następujący sposób: powierzchnia deklarowana kwalifikowana do płatności wynosiła 2,99 ha; powierzchnia uprawniona do otrzymania płatności JPO, co do której wniosek został rozpatrzony wynosiła 2,39 ha. Różnica pomiędzy tymi powierzchniami: 2,99 ha - 2,39 ha = 0,60 ha, co stanowi 25,10 % powierzchni określonej jako prawidłowo wskazanej do otrzymania płatności (co wynika z różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną podzielone przez powierzchnię uprawnioną do otrzymania płatności: (2,99 ha - 2,39 ha)/2,39 ha * 100%).

Na powyższą decyzję organów strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o jej uchylenie.

We wniesionej skardze na decyzję skarżący podnosi, iż to Agencja jest pośrednikiem dopłat z UE odpowiedzialnym za prawidłowość złożenia wniosku przez beneficjenta, ponadto zarzuca organom, iż nie wyjaśniły w treści decyzji w oparciu o jakie dowody uznano, że to rolnik popełnił błąd, a nie pracownicy ARiMR oraz podnosi, iż decyzja nie wyjaśnia szczegółów postępowania, tzn. nie zawiera treści dokumentów kontrolnych, opisów poszczególnych czynności prawnych i faktycznych, wraz z oznaczeniem czasowym oraz osób je wykonujących.

Ponadto podniósł, że przed upływem terminu do złożenia odwołania w niniejszej sprawie zostało wszczęte postępowanie o zwrot wypłaconych środków.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie przytaczając tę samą argumentację co w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej a jej kryterium stanowi zgodność z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury na tle istniejącego w sprawie stanu faktycznego, która doprowadziła do wydania decyzji. Kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w granicach tak określonej kognicji, Sąd uznał, że nie odpowiada ono prawu. Taka sama ocena dotyczy decyzji organu pierwszej instancji.

Dokonana kontrola zaskarżonej decyzji wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., według którego zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Trzeba zaakcentować, że Sąd w pierwszej kolejności ocenia prawidłowość zastosowania przepisów postępowania administracyjnego w toku załatwiania sprawy, gdyż przepisy te mają istotny wpływ na prawidłowość ustalenia stanu faktycznego. Tylko właściwie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Kwestią sporną w rozpatrywanej sprawie jest zagadnienie, czy zaistniała uzasadniona podstawa do odmowy przyznania stronie płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej wobec stwierdzonej różnicy między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną.

Podstawą materialnoprawną w rozpatrywanej sprawie jest art. 7 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 196/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. WE nr L 141 str. 18 z 30 kwietnia 2004 r. ze zm.).

Jak trafnie wskazał organ odwoławczy, zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach..., przyznaje się rolnikowi jednolitą płatność obszarową, po spełnieniu określonych warunków.

Należy w tym miejscu podkreślić, że zasady procedowania w sprawach dotyczących płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego zostały w sposób istotny zmodyfikowane w stosunku do reguł przewidzianych w Kpa. Stosownie do art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach...z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Odrębności, o których mowa w tym przepisie, wynikają w szczególności z dyspozycji art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy. W myśl postanowień art. 3 ust. 2 ustawy w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej organ, stoi na straży praworządności (pkt1), jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2). Ponadto przepis ten w pkt 3 - 4 obliguje organ, wyłącznie jednak na żądanie stron, do udzielania niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3) i zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także zgłoszonych żądań; z wyłączeniem art. 81 Kpa (pkt 4).

Porównując powyższe uregulowania ustawy z podstawowymi zasadami Kpa nie ulega wątpliwości, że na gruncie ustawy, analogicznie jak na gruncie Kpa, przyjęta została zasada praworządności (art. 7 Kpa) oraz obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia przez organ materiału dowodowego (art. 77 § 1 in fine Kpa). Modyfikacje proceduralne dotyczą zaś udziału stron i przeprowadzenia dowodów. Nie odnoszą się one natomiast do formy i treści aktu administracyjnego wydawanego w tym postępowaniu. Zważywszy na wyraźne wskazanie decyzyjnego trybu rozstrzygania spraw w art. 3 ust. 1 ustawy oraz odesłanie do przepisów Kpa., przyjąć należy, że nie został zmodyfikowany, ani wykluczony obowiązek organu przedstawienia stanowiska w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 Kpa. Przypomnieć trzeba, że przepis ten określa treść decyzji administracyjnej, zaliczając do jej części składowych, m. in. rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. W myśl art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralny element decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego jej dyspozytywną część. Zasadniczym celem uzasadnienia prawnego jest natomiast wykazanie, że przyjęte w decyzji rozstrzygnięcie jest wynikiem poprawnego logicznie procesu stosowania normy materialnej przy równoczesnym przestrzeganiu norm procesowych.

Stąd motywy rozstrzygnięcia decyzji w sprawie płatności powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać proces dedukcyjny, poprzedzający wydanie decyzji oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy wydaną decyzją. Uzasadnienie decyzji powinno umożliwiać kontrolę poprawności decyzji, w tym również przez Sąd, który - sprawując kontrolę w oparciu o powołane na wstępie przepisy P.p.s.a. - nie zastępuje organu w tym zakresie. Powyższy wymóg prawidłowego uzasadnienia faktycznego i prawnego dotyczy także decyzji organu odwoławczego, którego zadaniem jest ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy w wyniku wniesionego odwołania. Wydanie decyzji z naruszeniem powyższych przepisów narusza podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony, a nadto, dotknięta tego rodzaju wadliwością decyzja wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli, stąd uchybienie to musi być oceniane jako istotne naruszenie przepisów postępowania.

Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. Należy odnotować, że organ I instancji odmawiając przyznania płatności stwierdził, że różnica powierzchni działki zadeklarowanej we wniosku, a powierzchnia kwalifikującej do j.p.o. w oparciu o ortofotomapę wynosi 25,10 %. Na podstawie art. 51 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004 r. w przypadku niezawinionego przedeklarowania, jeśli obszar zadeklarowany przekracza obszar stwierdzony wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego. Jeśli różnica między powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20% stwierdzonego obszaru nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej.

Podstawą tych ustaleń był raport z kontroli administracyjnej wniosku obszarowego z dnia 27 sierpnia 2012 r., a więc z tej samej daty, co decyzja organu I instancji wydana w niniejszej sprawie. Do całokształtu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie zaliczyć należy fakt wydania w dniu [...] przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w [...], stwierdzającej nieważność ostatecznej decyzji Nr [...] r. w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Powyższa decyzja, wydana w trybie art. 156 § 2 Kpa stała się ostateczna na skutek braku jej zaskarżenia przez skarżącego co poniekąd mogło wynikać z przekonania strony o braku negatywnych konsekwencji dla niej z tytułu wydania takiej decyzji. Okoliczność tą potwierdza zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 5 kwietnia 2012 r., które zawiera stwierdzenie, "iż prowadzone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie przesądza o ewentualnym obowiązku zwrotu środków finansowych przyznanych w dotychczasowej decyzji (...)". Taka informacja niewątpliwie wpłynęła na decyzję skarżącego co do nie podważania wydanej w nadzwyczajnym trybie decyzji, która expressis verbis skutkowała koniecznością wydania w sprawie nowego rozstrzygnięcia, o treści niekoniecznie korzystnej dla skarżącego. Informacja dla strony skarżącej zawarta w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania z dnia 5 kwietnia 2012 r. oraz fakt następnego błyskawicznie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w sposób bezdyskusyjny ograniczyły, a wręcz pozbawiły zainteresowaną stronę obrony jej praw, skutkiem czego w dniu [...] r. wydano decyzję administracyjną, co do której strona mogła się wypowiedzieć dopiero w odwołaniu od niej, co w dalszej perspektywie oznacza pozbawienie strony postępowania gwarancji procesowych przysługujących jej w I instancji postępowania.

W uzasadnieniu decyzji odmawiającej przyznania płatności na 2009 r. organ pierwszej instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, iż różnica pomiędzy powierzchnią działki zadeklarowanej we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą obszar (PEG) do płatności wynosi 25,10 %, co przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej okoliczności dotyczących czynności poprzedzających wydanie tej decyzji, jak również późniejszych zarzutów odwołania, nie jest okolicznością, którą można uznać za całkowicie bezsporną. Organ przy tym pozbawił skarżącego gwarancji procesowych wynikających z art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach, czym naruszył cytowany przepis w związku z art. 107 § 3 Kpa.

Organ odwoławczy, odnosząc się do zarzutów odwołania, wskazał na właściwe wyliczenie powierzchni, lecz faktu tego w żaden sposób nie odniósł do treści powoływanych w odwołaniu zarzutów co do sposobu, kryteriów i szczegółowego trybu postępowania w przedmiocie ustalania powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo, która w istotny sposób różni się od danych, które były podstawą przyznania poprzednich płatności. Zakładając nawet, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza (PEG) wyznaczona przez Agencję na podstawie pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo na obrazie ortofotomapy w granicach działki ewidencyjnej, a powierzchnia PEG

stanowiąca powierzchnię użytkowaną rolniczo obejmującą łączną powierzchnię użytków rolnych, wyznaczana jest prawidłowo jako różnica powierzchni pomiędzy powierzchnią

całkowitą działki ewidencyjnej, a terenami nie kwalifikowanymi do płatności, których granice są określone na podstawie ortofotomapy, to skarżący nie miał jakiejkolwiek możliwości odniesienia się do tych różnic i skonfrontowania ich w toku postępowania. Wprawdzie udział i uprawnienia strony są zmodyfikowane wskazanymi przepisami w stosunku do rozwiązań i gwarancji określonych przepisami Kpa, ale interpretacja i zastosowanie tych przepisów nie może prowadzić do pozbawienia strony prawa udziału w postępowaniu, pozwalającego wskazać okoliczności do których jest zobowiązany by osiągnąć korzystne dla siebie skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach).

Powyższe oznacza, że Sąd nie ma możliwości dokonania oceny prawidłowości stanowiska organu, iż w sprawie należało zastosować konsekwencje prawne w postaci wykluczenia płatności wobec przekroczenia powierzchni wnioskowanej, które to konsekwencje stosować można jedynie co do przypadków pozbawionych wątpliwości w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego.

Okoliczności te muszą być bezsporne, zwłaszcza gdy czynności kontrolne odbywają się bez udziału strony. Modyfikacja procedury wynikająca z art. 3 ustawy o płatnościach, dotycząca postępowania dowodowego w sprawach, których przedmiotem jest płatność obszarowa, przerzuca wprawdzie ciężar dowodzenia na stronę, jednak - z uwagi na jednoczesny obowiązek przestrzegania zasady praworządności i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego - nie zwalnia organu od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Takich ustaleń w kontrolowanej sprawie nie można stwierdzić, zwłaszcza w kontekście podniesionych zarzutów skargi co do przeprowadzonych wcześniej kontroli.

Rzeczą organu pierwszej instancji będzie zapewnienie udziału skarżącemu w postępowaniu, a następnie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i wydanie decyzji spełniającej wymogi z art. 107 § 3 Kpa.

Z przedstawionych wyżej względów należało przyjąć, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są wadliwe, przy czym uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. orzeczono, jak w punkcie 1 wyroku.

Rozstrzygnięcie w zakresie wykonalności decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a., natomiast o kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.