Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 892/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 listopada 2020 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącego D. M. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., znak: [...], Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej: "organ II instancji", "Minister") na podstawie art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2067, dalej : "u.o.z."), po rozpatrzeniu odwołania D. M., reprezentowanego przez profesjonalnego pełnomocnika, od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: "[...]WKZ", "organ I instancji") z dnia [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

[...] WKZ decyzją z [...] kwietnia 2019 r., odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...], o którą wnioskował D.M. (dalej: "inwestor"). W uzasadnieniu wskazano, że przedmiotowa inwestycja planowana jest w obrębie dawnej wsi [...], która stanowi część historycznego układu urbanistycznego [...], wpisanego do rejestru zabytków decyzją z dnia [...] lipca 1955 r. i z [...] stycznia 1975 r. Organ I instancji wskazał, że przedmiotowy budynek został wzniesiony pod koniec XIX wieku, a wraz z innymi obiektami w pierzei, tworzy typową dla miejscowości zabudowę mieszkalną, w większości jedno i dwukondygnacyjną, usytuowaną kalenicowo do drogi, nakrytą dachami dwuspadowymi o pokryciu ceramicznym. Budynek ten jest charakterystycznym elementem zabytku obszarowego. Dodał jednocześnie, że przedmiotowa nieruchomość jest obiektem zamykającym pierzeję, stąd jej rozbiórka naruszyłaby wartości omawianego zabytku obszarowego wpisanego do rejestru zabytków. [...] WKZ podniósł także, że inwestor nie zadeklarował zabudowy spornej posesji po przeprowadzeniu rozbiórki. Podkreślił, że uzgadniając decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2016 r. wydaną przez Burmistrza [...], dotyczącą budowy na omawianej działce budynku przemysłowo - usługowego, dopuszczono rozbiórkę budynku mieszkalnego przy ul. [...], przy jednoczesnej budowie w tym miejscu nowego obiektu. Ponadto [...]WKZ, odwołał się w treści swojej decyzji do opinii dotyczącej stanu technicznego budynku opracowanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak również do opinii dotyczącej wartości zabytkowych powyższego obiektu sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, zarzucając organowi I instancji dowolną ocenę materiału dowodowego, a także nieuwzględnienie do zebranych w sprawie dowodów i nieuwzględnienie złożonych przez inwestora wniosków dowodowych.

Po przeanalizowaniu odwołania Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, kontrolowaną decyzją z [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie [...] WKZ. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że budynek mieszkalny przy ul. [...] na działce nr ew. [...] w [...] znajduje się na terenie zabytku obszarowego pn. miasto [...], wpisanego do rejestru zabytków orzeczeniem Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z dnia [...] lipca 1955 r. Organ podniósł, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Na gruncie zaś art. 3 pkt 12 u.o.z., historyczny układ urbanistyczny to przestrzenne założenie miejskie zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Organ odwoławczy wyjaśnił przy tym, że stanowienie ochrony konserwatorskiej takiego układu ma na celu trwałe zachowanie jego historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej, a więc zachowanie układu placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, rozplanowania i sposobu zagospodarowania parceli, a także gabarytów i linii zabudowy oraz zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących sylwetę całego układu, jak również cennej historycznej zabudowy znajdującej się w obrębie takiego założenia. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podkreślił, że z materiału dowodowego niniejszej sprawy wynika, że obiekt przewidziany do rozbiórki został wzniesiony około 1880 roku i jest przykładem tkanki miejskiej terenu przedmieść [...] i wartościowym dokumentem do badania historii kultury materialnej miasta. Pomimo rozbudowy, datowanej najprawdopodobniej na początek XX wieku oraz montażu wtórnych lukarn, pierwotny kształt architektoniczny omawianej nieruchomości jest w dalszym ciągu czytelny i daje wyobrażenie o wyglądzie tej części [...] w II połowie XIX wieku. W ocenie organu II instancji obiekt posiada również walory artystyczne, których nośnikiem jest zrównoważona kompozycja jego bryły. Podstawowym elementem budującym wyraz architektoniczny budynku jest mansardowy dach. Nieruchomość jest istotnym elementem układu urbanistycznego również z racji swojej lokalizacji. Jednocześnie analizując przedmiotową sprawę odnotowano przekształcenia układu urbanistycznego w okolicy przedmiotowego budynku jakie nastąpiły w II połowie XX wieku i współcześnie, jednakże zdaniem organu odwoławczego, procent dawnej tkanki miejskiej jest na tym terenie w dalszym ciągu bardzo wysoki. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dodał, że w myśl do art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Organ ten nie jest związany wnioskami zawartymi w zgromadzonych opiniach i ekspertyzach, lecz dokonuje oceny tych dowodów. Minister wspomniał, że w opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa Oddziału Terenowego w [...], opracowanej [...] grudnia 2015 r., stwierdzono, że omawiana nieruchomość jest typowym przykładem budynku pochodzącego z końca XIX wieku z terenu przedmieść, który uległ istotnym przekształceniom - został rozbudowany, wstawione zostały wtórne lukarny, bez nawiązania do osi parteru - nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ponadto jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. Zdaniem organu odwoławczego opinii tej zabrakło jednak merytorycznej argumentacji, która potwierdzałaby brak istotnych wartości zabytkowych budynku, jako komponentu układu urbanistycznego, zaś dokonane przekształcenia nie zacierają pierwotnego kształtu budynku. Równocześnie organ II instancji wskazał, że z dokumentów dołączonych do sprawy wynika, że sporny obiekt prezentuje bardzo zły stan techniczny. Minister przypomniał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r., stwierdził na podstawie przeprowadzonych oględzin zawilgocenie ścian parteru, uszkodzenia stropu oraz ubytki w wyniku zerwania i korozję biologiczną w obrębie więźby dachowej (stan przedkatastrofalny). Z kolei projekt budowlany rozbiórki autorstwa inż. K. N. (opracowanie bez daty) zawiera krótki opis stanu zachowania ww. nieruchomości. Wskazano w nim na stan zagrożenia zawaleniem, wynikający m. in. z zawilgocenia obiektu. Organ odwoławczy, odnotował, że w opinii mgr. inż. W. D. i dr. inż. P. U. z wykonanej w maju 2019 roku, będącej najnowszym dowodem dotyczącym kondycji substancji materialnej przedmiotowej nieruchomości, odnotowano, że określony metodą wizualną elementów składowych stopień zużycia technicznego tego obiektu wynosi 89%. Wynika z niej, że względów bezpieczeństwa niemożliwe jest praktycznie prowadzenie jakichkolwiek prac remontowych. Autorzy opracowania uznali, że stan obiektu grozi katastrofą budowlaną. Biorąc pod uwagę przedłożone przez inwestora oraz znajdujące się w aktach analizy, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zostały one sformułowane wyłącznie w oparciu o analizę makroskopową, bez wykonania obliczeń konstrukcyjnych, odkrywek, badań laboratoryjnych. Nie został w nich również określony w sposób precyzyjny stopień korozji poszczególnych elementów, jak również nie przeanalizowano możliwości zastosowania konkretnych działań naprawczych w stosunku do przedmiotowego budynku. W zgromadzonej dokumentacji brak jest dowodu, który wskazywałby na zniszczenie obiektu, powodujące utratę jego wartości zabytkowych, jako elementu historycznego założenia przestrzennego. Fotografie znajdujące się w aktach sprawy potwierdzają zaś, że obiekt zachował bryłę i formę architektoniczną. Na zakończenie Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wyjaśnił, że zgodnie z art. 84 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne. Minister przypomniał, że w toku postępowania administracyjnego inwestor zażądał od [...] WKZ zwrócenia się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o uzupełnienie opinii o ekspertyzę biegłego ds. konstrukcji budowlanych, do czego organ I instancji się nie ustosunkował. Jednakże w ocenie organu odwoławczego w świetle faktu, że budynek przy ul. [...] w [...], zachował w pełni czytelną historyczną bryłę i formę, brak jest merytorycznych przesłanek do występowania z tego rodzaju podaniem do organu nadzoru budowlanego.

Skargę na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł D. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie, oraz uchylenie rozstrzygnięcia organu I instancji.

Skarżący zarzucił, że w zaskarżonej decyzji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, postępując dyskrecjonalnie i:

(i) pomijając negatywną ocenę w zakresie wartości historycznych, artystycznych i naukowych budynku zawartą w Opinii sporządzonej w grudniu 2015 roku przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Ośrodek Terenowy w [...], a także

(ii) negatywną ocenę techniczną budynku przedstawioną m.in. w maju 2019 r. w Ekspertyzie sporządzonej przez biegłych ds. konstrukcji budowlanych arbitralnie orzekł, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo uznał, że budynek położony w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. [...] jest cennym komponentem układu urbanistycznego [...], a zatem jego rozbiórka nie jest dopuszczalna, pomimo iż wcześniej (w maju 2016 roku) organ ten wyraził zgodę na rozbiórkę tego budynku i wybudowanie na jego miejscu budynku przemysłowo-usługowo mieszkalnego wraz z garażem w części podpiwniczonej.

Z tego też względu skarżonej decyzji skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez dowolną, subiektywną i nieprawidłową ocenę materiału dowodowego przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu Skarżącego oraz interesu społecznego Gminy [...] wyrażonej w ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2016r. o warunkach zabudowy na działce nr ewid.[...] przy ul. [...] w [...], w szczególności dokonania wybiórczej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów i pominięcia istotnych okoliczności w sprawie mogących świadczyć na korzyść Skarżącego, w tym w szczególności:

a) Opinii sporządzonej w dniu [...] grudnia 2015r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] (autorzy: W. E., K.S.) w przedmiocie określenia wartości historycznej, naukowej i artystycznej budynku przy ul. [...] w [...], z której wynika (s.4-6), iż:

- "budynek przy ul. [...] w Świebodzinie nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych", i z tego też względu "nie kwalifikuje się do objęcia go ochroną konserwatorską",

- "prezentowana zabudowa nie stanowi istotnego elementu w układzie przestrzennym [...]",

a ponadto:

- "wielokrotna przebudowa budynku i dobudowa przybudówki, a także niedbałe prace remontowe spowodowały utratę pierwotnego układu funkcjonalnego oraz zmianę pierwotnego wyglądu budynku",

- "konstrukcja budynku jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem";

- "brak izolacji i odwodnienia doprowadził do degradacji konstrukcji fundamentów",

"przywrócenie stanu świetności temu obiektowi wiązałoby się z wymianą większości oryginalnych materiałów z jakich został on wzniesiony";

tym samym Organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy uznał – wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu - że budynek jest cennym komponentem układu urbanistycznego [...], w następstwie czego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków;

b) ostatecznej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zbytków Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2016r. o umorzeniu postępowania w sprawie wpisania do rejestru zabytków województwa [...] budynku zlokalizowanego na dz.ewid. o nr ewid. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] (postępowanie z urzędu) z uwagi na to, iż - co wynika z opinii sporządzonej przez Narodowy Instytut Dziedzictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz z pozostałych dokumentów zebranych w sprawie - "budynek nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ponadto jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. W związku z powyższym przedmiotowy budynek nie kwalifikuje się do objęcia ochrona konserwatorską";

[Organ odwoławczy tym samym pominął istotną część materiału dowodowego, tj. nie dostrzegł, iż [...]WKZab dokonał już rozstrzygnięcia w formie ostatecznej decyzji, iż budynek położony przy ul. [...] w [...] nie kwalifikuje się do objęcia ochroną konserwatorską, i decyzja ta dotychczas nie została zmieniona, uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności],

i w tym zakresie stanowi to również naruszenie art. 16 § 1 k.p.a. (zasada trwałości decyzji), albowiem nie zaszły jakiekolwiek nowe okoliczności uzasadniające arbitralną zmianę kwalifikacji prawnej budynku przez [...]WKZab;

c) ostatecznego postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] maja 2016r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przemysłowo-usługowego (z działalnością nieuciążliwą dla ludności-mieszkalnego z garażem w części podpiwniczonej na działce o nr [...] przy ul. [...] wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego z uwagi na to, iż posadowiony na tym gruncie budynek "nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ponadto jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. Wobec powyższego uznano za dopuszczalne usytuowanie na tym miejscu nowego obiektu."

[Organ odwoławczy tym samym pominął istotną część materiału dowodowego, tj. nie dostrzegł, iż [...]WKZab dokonał już rozstrzygnięcia w formie ostatecznego postanowienia, i uznał za dopuszczalne usytuowanie w miejsce wcześniej rozebranego budynku nowego budynku o funkcji przemysłowo-usługowomieszkaniowej, i postanowienie to dotychczas nie zostało zmienione ani uchylone];

d) protokołu z oględzin budynku sporządzonego w dniu [...] stycznia 2019 r. przez pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], w którym potwierdzono, że Budynek został nabyty jako pustostan, nada! pozostaje jako pustostan; stan budynku uległ dalszemu pogorszeniu w odniesieniu do decyzji z dn. [...] maja 2008r. i "na dzień kontroli [...].01.2019r. obiekty uległy dalszej degradacji, a budynki stały się ruderami."',

e) Protokołu oględzin Budynku sporządzonego w dniu [...] maja 2008 r. z udziałem pracowników Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...], pracowników [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Skarżącego, w którym przedstawiono stan techniczny oraz wnioski kierunkowe nakazujące Skarżącemu zabezpieczenie budynku przed katastrofą budowlaną, a także stanowisko Skarżącego co do konieczności rozbiórki Budynku z uwagi na groźbę katastrofy budowlanej; w oparciu o przedmiotowy Protokół Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2008 r., zobowiązał Skarżącego do wygrodzenia strefy niebezpiecznej i umieszczenia tablicy ostrzegawczej o treści: UWAGA ! BUDYNEK GROZI ZAWALENIEM !; w uzasadnieniu tej decyzji przedstawiono opis stanu technicznego Budynku;

f) Ekspertyzy technicznej sporządzonej w dniu [...] maja 2Q19r. przez biegłych w dziedzinie konstrukcji budowlanych, a jednocześnie wykładowców na Wydziale Budownictwa, Architektury i Inżynierii Środowiska Uniwersytetu [...] składającej się z Opinii technicznej oraz z Protokołu [...] z przeglądu stanu technicznego Budynku, która w sposób jednoznaczny wskazuje na konieczność szybkiej rozbiórki Budynku, bowiem jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną;

W Ekspertyzie wskazano m in. na:

- konieczność rozbiórki i wykonanie nowych fundamentów albowiem istniejące

nie przeniosą nowych obciążeń,

- konieczność rozbiórki ścian albowiem ich zły stan techniczny znacząco wpływa na obniżenie ich nośności (nie nadają się do dalszego wykorzystywania),

- konieczność rozbiórki stropów na wszystkich kondygnacjach oraz schodów, gdyż nie są one w stanie przenosić nawet ciężaru własnego (uległy w wielu miejscach zawaleniu),

- konieczność wykonania nowej więźby dachowej oraz nowego pokrycia dachu z uwagi na ich uszkodzenie i utratę walorów technicznych;

[Organ odwoławczy, podobnie jak [...]WKZab, nie poczynił w tym zakresie dodatkowych ustaleń; nie uwzględnił również żądania Skarżącego przeprowadzenia dodatkowego dowodu w postaci badania stanu technicznego Budynku w sytuacji uznania przez Organ odwoławczy, że zgromadzone ekspertyza i protokoły z oględzin Budynku (sporządzone przez PINB) nie pozwalają na jednoznaczną ocenę stanu technicznego Budynku, ą mimo to arbitralnie stwierdził, że "W zgromadzonej dokumentacji brak jest dowodu, który wskazywałby na zniszczenie obiektu, powodujące utratę jego wartości zabytkowych, jako elementu historycznego założenia przestrzennego." - s.3 decyzji. Z tego też względu błędnie ocenił stan faktyczny, i wydał wadliwe rozstrzygnięcie w sprawie];

2) art. 84 w zw. z art.75 §1 k.p.a. w zw. z art.7 i art.77 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. konstrukcji budowlanych celem wydania ekspertyzy technicznej (uzupełniającej) Budynku zawierającej obliczenia konstrukcyjne w oparciu o prace odkrywkowe fundamentów i badania laboratoryjne, zwłaszcza w sytuacji kiedy pominął istniejące w aktach sprawy Protokoły z oględzin Budynku i Ekspertyzę techniczną Budynku (powstałe na przestrzeni 2008-2019 roku), uznając je za niekompletne, albowiem nie wskazują – w ocenie Organu odwoławczego - na zniszczenie obiektu w takim stopniu, że nastąpiła utrata jego wartości zabytkowej jako elementu historycznego założenia przestrzennego, [Organ odwoławczy nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na subsumpcję, i z tego też względu skarżona decyzja zawiera błędne rozstrzygnięcie];

3) naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej art.15 w zw. z art.6 k.p.a. albowiem Organ odwoławczy - zamiast dokonać ponownej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez [...]WKZab. oraz wniosków dowodowych zgłoszonych przez Skarżącego (wniosek o powołanie biegłego ds. konstrukcji budowlanych w przedmiocie ustalenia stanu technicznego Budynku, a który nie został przez organ I instancji rozpoznany) - w całości przyjął stanowisko [...]WKZab. i arbitralnie orzekł, że "Niemniej, [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków analizując ponownie kwestię możliwości rozbiórki ww. obiektu, przedstawił negatywne stanowisko. Organ ten, nabrawszy doświadczenia, dokonał powtórnej waloryzacji przedmiotowej nieruchomości i doszedł do przekonania, iż powyższy budynek jest cennym komponentem", i w tym też zakresie doszło do naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art.7 Konstytucji RP w demokratycznym państwie prawnym (art.2 Konstytucji RP); doszło także do naruszenia w istotny sposób prawa do dobrej administracji wyrażonego w art.41, ust.1 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE 2012 C 326 s 391), dalej: Karta Praw Podstawowych]

4) art,107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez nienależyte i nieprzekonywujące uzasadnienie faktyczne decyzji w zakresie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności wytłumaczenia, dlaczego:

a) odmówił wiarygodności sporządzonej na zlecenie [...]WKZab Opinii z dnia [...] grudnia 2015r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...] (autorzy: W. E., K. S.), z której jednoznacznie wynikało, że budynek przy ul. [...] w [...] nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, a ponadto jest w złym stanie technicznym (budynek podlegał wielokrotnie przebudowanie i rozbudowie, i wykonane prace "zmieniły pierwotny wygląd budynku. Wprowadziły dysharmonię w dotychczasowych proporcjach i charakterze budynku." - s.5 Opinii);

[Organ odwoławczy bez jakiegokolwiek uzasadnienia uznał, że wnioski zespołu ekspertów wyrażone w Opinii są nieprawidłowe, i de facto Opinię tę pominął];

b) odmówił wiarygodności Ekspertyzy technicznej sporządzonej w dniu [...] maja 2019r. składającej się z Opinii oraz z Protokołu nr [...] z przeglądu stanu technicznego Budynku, która w sposób jednoznaczny wskazywała na zły stan techniczny elementów konstrukcyjnych Budynku (fundamenty, ściany, stropy, konstrukcja dachu) oraz, że nie nadają się one do remontu ani ponownego wykorzystania (po rozbiórce); Ekspertyza zawierała również wyjaśnienia biegłych w zakresie metodologii oceny, z których wynika, że obliczenie stopnia zużycia technicznego dokonano metodą wizualną elementów składowych budynku; nie podjęto zastosowania metod mechanicznych (np. odkrycia części fundamentów, sprawdzenia oparcia części belek stropowych, elementów konstrukcji dachowej czy też nadproży) z uwagi na ryzyko zawalenia się poszczególnych części konstrukcyjnych budynku (w ocenie biegłych "widoczny stan techniczny pozwala na

jego określenie oraz wydanie jednoznacznych zaleceń technicznych") - vide s.2-3 Ekspertyzy [Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do krótkiego i lapidarnego stwierdzenia, że brak jest dowodów wskazujących na zniszczenie obiektu];

c) odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego ds konstrukcji budowlanych w sytuacji kiedy uznał, że istniejące w aktach sprawy Ekspertyza techniczna oraz Protokoły z oględzin Budynku nie mają mocy dowodowej, albowiem sporządzone zostały w oparciu o analizę makroskopową, bez wykonania obliczeń konstrukcyjnych, odkrywek oraz badań laboratoryjnych i nie został określony w sposób precyzyjny stopień korozji poszczególnych elementów, jak również nie przeanalizowano możliwości zastosowania konkretnych działań naprawczych w stosunku do przedmiotowego budynku, a w zgromadzonej dokumentacji brak jest dowodu, który wskazywałby na zniszczenie obiektu, powodujące utratę jego wartości zabytkowych, jako elementu historycznego założenia przestrzennego (vide s.3 skarżonej decyzji); i w tym zakresie skarżona decyzja narusza również dyspozycję art.11 w zw. z art.6 i art.7 k.p.a., a także narusza Prawo do dobrej administracji wyrażonej w art.41, ust.1 i ust.2 lit. c) Karty Praw Podstawowych, i utrudnia Skarżącemu określenie zakresu zarzutów spełniających wymogi formalne skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego;

2. naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art.35.§1 w zw. z art.12.§1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na słuszny interes Skarżącego oraz interes publiczny mieszkańców [...] (budynek grozi katastrofa budowlana), albowiem Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchybił regule szybkości i prostoty postępowania, prowadząc postępowanie dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy (organ odwoławczy rozpoznawał sprawę przez ponad 8 miesięcy, gdy tymczasem powinien był rozpatrzyć odwołanie w terminie 2 miesięcy), zwłaszcza, że odstąpił od przeprowadzenia dowodów uzupełniających w sprawie, doprowadzając w ten sposób do przewlekłości postępowania w rozumieniu art.37.§1 pkt 2 k.p.a., i w tym zakresie stanowi to również naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art.6 k.p.a.;

3. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2020r., poz. 282 ze zm.), dalej też "u.o.o.z.", poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i błędne przyjęcie, że przepis ten znajduje zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z okoliczności niniejszej sprawy jasno wynika, że budynek, co do którego odmówiono udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, nie spełnia walorów historycznych, naukowych czy też kulturowych i artystycznych, i jako taki nie powinien być traktowany jako zabytek, a tym samym przepis ten nie powinien znajdować zastosowania w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi przytoczono obszerną argumentacje na poparcie postawionych zarzutów koncentrująca się na dowolnej ocenie materiału dowodowego oraz pominięciu istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów.

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powyższe kryteria, Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej argumenty okazały się zasadne.

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2019 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku mieszkalnego położonego przy ul. [...] na działce ew. [...] w [...].

Zdaniem Sądu, istota sprawy sprowadza się do tego, że organy odmówiły skarżącemu zgody na prowadzenie prac budowlanych na obszarze historycznego układu urbanistycznego, mimo, że planowane przez niego jako inwestora działania, są zgodne z zakresem ochrony przewidzianej dla takiego układu. Organy po pierwsze, wbrew zgromadzonemu w sprawie materiałowi dowodowemu, dokonały nowych, dowolnych i pomijających zebrany w sprawie materiał dowodowy ustaleń w zakresie wartości zabytkowych samego spornego budynku. Po drugie zaś dokonały błędnych ustaleń, że inwestor nie zadeklarował budowy w miejscu rozebranego spornego budynku, nowego budynku będącego realizacją ochrony historycznego układu urbanistycznego.

Budynek będący przedmiotem oceny konserwatorskiej w niniejszym postępowaniu nie jest wpisany do rejestru zabytków województwa [...]. Nieruchomość ta jest natomiast zlokalizowana na obszarze zabytku – historycznego układu urbanistyczno - krajobrazowego [...] wpisanego do rejestru zabytków pod numerem [...] i [...].

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że zasadny jest zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt. 1 u.o.z. poprzez jego zastosowanie, ale z innych powodów niż podniesione w skardze. Podnosząc powyższy zarzut, strona skarżąca dążyła do wykazania, że w sprawie niniejszej organ z uwagi na treść wydanych w toku postępowania administracyjnego opinii, nie powinien był stosować ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, bowiem omawiany budynek nie jest wpisany do rejestru zabytków oraz nie posiada znaczących wartości historycznych i naukowych. Wbrew jednak twierdzeniom skargi, przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w tym przepis art. 36 ust. 1, znajdują zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. Fakt, że budynek nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków, sam w sobie nie przesądza o braku możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Wyjaśnić bowiem trzeba, że gdy przedmiotem ochrony, tak jak w rozpoznawanej sprawie, jest układ urbanistyczny, a nie pojedynczy budynek, nie oznacza to, że budynek stanowiący element tego zespołu nie podlega ochronie. Zgodnie z treścią art. 3 pkt 12 u.o.z. historyczny układ urbanistyczny lub ruralistyczny to przestrzenne założenie miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego jest wpisem obszarowym, a nie indywidualnym, co nie oznacza, że obiekty znajdujące się na takim obszarze nie podlegają ochronie. Wpis obszarowy oznacza, że ochronie prawnej podlegają wszystkie znajdujące się na tym obszarze obiekty. Inny natomiast jest tylko zakres ochrony takich obiektów niż obiektów wpisanych indywidualnie do rejestru zabytków. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy. W decyzji o wpisie układu, nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1187/16, LEX nr 2495695). W odniesieniu do historycznego założenia urbanistycznego lub ruralistycznego określonego w art. 3 pkt 12 u.o.z., ustawodawca koncentruje się na ochronie przestrzennego rozlokowania budynków, obiektów i innych elementów architektonicznych, włącznie z zielenią oraz ulicami i drogami. Wyrazem tej ochrony w rozpoznawanej sprawie, była między innymi konieczność uzgodnienia z organem konserwatorskim decyzji o warunkach zabudowy oraz konieczność utrzymania zabudowy w zabytkowej przestrzeni miasta, poprzez budowę w miejscu rozebranego budynku będącego przedmiotem sprawy, innego budynku, którego bryła powinna komponować się z istniejącą przestrzenią urbanistyczną. Zapewniłoby to jednocześnie wymaganą w tym miejscu dla chronionego historycznego układu urbanistycznego ciągłość zabudowy. Materiał dowodowy, w tym treść decyzji o warunkach zabudowy, wskazuje, że zamiarem inwestora jest wybudowanie w miejscu rozebranego budynku, nowego budynku, który poprzez zachowanie określonych gabarytów, realizowałby zakres ochrony przewidzianej w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zapewniając ciągłość historycznej zabudowy. Innymi słowy, naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego – art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. nie polegało na tym, jak wskazano w skardze że przepis ten nie znajdzie w sprawie zastosowania, lecz na błędnej ocenie organu, że wymogi ochrony określone w tym przepisie, nie zostaną przez inwestora zrealizowane. Inwestor dokonując rozbiórki budynku, nie mającego wartości zabytkowych i wznosząc w tym miejscu budynek zapewniający zachowanie dotychczasowych gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół urbanistyczny, nie naruszy bowiem zapisów art. 36 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 oraz 2 pkt 12 u.o.z., Decyzje organów nie były zatem wyrazem realizacji celów określonych w art. 4 u.o.z.

Materialnoprawną podstawę decyzji organu I instancji, stanowił art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., zgodnie z którym pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Nie ulega wątpliwości, że decyzja wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP (...) Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Niedopuszczalne jest uchylanie się od oceny twierdzeń podnoszonych przez stronę, zaś w przypadku rozstrzygnięcia negatywnego dla strony, organ powinien wykazać, że nie mógł inaczej orzec z uwagi na konkretne okoliczności prawne lub faktyczne. W przeciwnym bowiem wypadku organ naraża się na skuteczne przypisanie mu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz wadliwie sporządzonego uzasadnienia (art. 107 § 3 k.p.a.), a więc dowolności (arbitralności) rozstrzygnięcia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny jw.) - wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 października 2017 r., sygn. akt II SA/Po 593/17, LEX nr 2377566.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że decyzje organów, wydane zostały z przekroczeniem zakresu tzw. uznania administracyjnego oraz przepisów postępowania określonych w art. 6, art. 7, ar. 11, art. 15, art. 16 § 1 , art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 pkt. 6 i § 3 k.p.a.

Tytułem przypomnienia, należy wskazać, że:

- Narodowy Instytut Dziedzictwa w Warszawie Oddział Terenowy w [...] w swojej opinii z dnia [...] grudnia 2015 r. wskazał, że przedmiotowy budynek, nie posiada znaczących wartości historycznych, naukowych i artystycznych i nie kwalifikuje się do objęcia go ochroną konserwatorską, zaś jego stan techniczny, grozi katastrofą budowlaną.

- [...]WKZ decyzją z dnia [...].04.2016 r. (znak:[...]) umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru ww. budynku.

- W dniu [...] czerwca 2016 r. Burmistrz [...] wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji pn. Budowa budynku przemysłowo - usługowego (z działalnością nieuciążliwą dla ludności) - mieszkalnego z garażem w części podpiwniczonej na działce nr [...] obręb [...]. [...] ul. [...] wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego.

- Zły stan budynku wynika z inwentaryzacji z dnia [...] kwietnia 2002 r. przeprowadzonej przez Biuro [...]( k. 109 – 115 akt).

- Zły stan budynku, wskazujący, że nie nadaje się on do remontu wynikał także z opinii technicznej opracowanej przez przedsiębiorstwo [...] w maju 1989 r. ( k. 93 – 104 akt).

- W obrocie prawnym funkcjonuje ostateczne postanowienie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku przemysłowo-usługowego (z działalnością nieuciążliwą dla ludności-mieszkalnego z garażem w części podpiwniczonej na działce o nr [...] przy ul. [...] wraz z rozbiórką istniejącego budynku mieszkalnego z uwagi na to, że posadowiony na tym gruncie budynek, nie posiada znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, ponadto jego stan techniczny grozi katastrofą budowlaną. Wobec powyższego uznano za dopuszczalne usytuowanie na tym miejscu nowego obiektu.

- W dniu [...].02.2019 r. PINB w [...], na podstawie przeprowadzonej kontroli wydał opinię, w której wskazał zły stan techniczny tego obiektu i stanowi zagrożenie dla osób.

Organ I instancji dysponując takim materiałem dowodowym, nie mógł uzasadniać swojego rozstrzygnięcia stwierdzeniem, że inwestor nie zadeklarował zabudowy przedmiotowej nieruchomości. Stwierdzenie takie jest bowiem sprzeczne z treścią postanowienia [...]WKZ z dnia [...] maja 2016 r. i decyzją o warunkach zabudowy. Z rozstrzygnięć tych jasno bowiem wynika, że zamiarem inwestora, który nabył nieruchomość z pustostanem, nie była wyłącznie rozbiórka istniejącego budynku, ale także wybudowanie w tym miejscu nowego budynku przemysłowo – usługowego. Wskazać należy, że przytoczone wyżej postanowienie [...]WKZ z dnia [...] maja 2016 r., nie zostało zmienione ani uchylone, ani też nie zaszły żadne nowe, istotne okoliczności faktyczne, poza dalszą degradacją budynku i wzrostem ryzyka katastrofy budowlanej.

W tej sytuacji niezrozumiała jest zmiana stanowiska [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w zakresie oceny zabytkowej wartości budynku, jak też zaakceptowanie argumentacji organu wojewódzkiego przez Ministra. W ocenie Sądu taka zmiana stanowiska organu dotycząca oceny walorów zabytku, narusza zawartą w art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej. W orzecznictwie sądowym za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów władzy publicznej uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (zob. wyrok NSA w Łodzi z 8.04.1998 r., I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz.27). W ocenie Sądu taka właśnie sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie w kontekście decyzji o warunkach zabudowy, decyzji [...]WKZ z dnia [...] kwietnia 2016 r. umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie wpisu przedmiotowego budynku do rejestru zabytków oraz postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] maja 2016 r. w przedmiocie uzgodnienia decyzji Burmistrza [...] o warunkach zabudowy. Podkreślić w tym miejscu należy, że wspomniana wyżej decyzja [...]WKZ z [...] kwietnia 2016 r. o umorzeniu postępowania w sprawie wpisania budynku do rejestru zabytków, w dacie wydawania decyzji organu wojewódzkiego, nie została zmieniona, uchylona ani nie stwierdzono jej nieważności. Rozstrzygnięcie [...]WKZ, narusza zatem określoną w art. 16 § 1 k.p.a. zasadę trwałości decyzji. Nie zaszły bowiem nowe okoliczności uzasadniające zmianę kwalifikacji prawnej budynku. Organ I instancji mimo niezmienionych okoliczności faktycznych, dostrzegł wartości zabytkowe przedmiotowego budynku. Zmiana stanowiska organu wojewódzkiego, nie mająca jak już wskazano podstaw w materiale dowodowym i niosąca poważne konsekwencje dla inwestora oraz w zakresie bezpieczeństwa, nie dopuszczając do rozbiórki budynku, który może zawalić się na chodnik, nie mogła być uzasadniana przez Ministra, nabraniem doświadczenia przez organ I instancji.

Zupełnie nieprzekonujący, jest także przedstawiony przez organ wojewódzki argument, że rozbiórka budynku byłaby niezgodna z aktualną polityką konserwatorską wyrażoną w piśmie Generalnego Konserwatora Zabytków – M. G. wystosowanym do służb konserwatorskich w dniu [...] października 2018 r. oraz zasadami konserwatorskimi. Należy bowiem w tym miejscu podnieść, że pismo zawierające wytyczne Generalnego Konserwatora Zabytków, na które powołał się w sprawie niniejszej organ pierwszej instancji, nie mogło stanowić dostatecznego usprawiedliwienia dla zmiany stanowiska organu wojewódzkiego. Pomijając fakt, że pisma, na które powołuje się organ wojewódzki brak w aktach sprawy, to stosownie do treści art. 90 ust. 4 u.o.z., instrukcje i wytyczne wydawane przez Generalnego Konserwatora Zabytków nie mogą dotyczyć rozstrzygnięć co do istoty sprawy załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Pismo to nie stanowi powszechnie obowiązującego źródła prawa, a zatem nie może stanowić o zmianie podstawy prawnej sprawy usprawiedliwiającej zmianę poglądu organu.

W szczególności podkreślić trzeba, że wytyczne Generalnego Konserwatora Zabytków nie mogły stanowić podstawy do odmowy udzielenia zgody na prowadzenie robót budowlanych na omawianej nieruchomości w sytuacji, gdy były one sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym.

Z uwagi na powyższe, rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego, nie mogło zostać zaakceptowane przez Ministra.

Zasadnie zatem skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, subiektywną i nieprawidłową oceną materiału dowodowego.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że organy dokonały błędnej i dowolnej analizy opinii sporządzonej dnia [...] grudnia 2015 r. przez Narodowy Instytut Dziedzictwa Oddział Terenowy w [...]. Organ odwoławczy kwestionując zawarte w niej wnioski. W ocenie organu odwoławczego, dokonane przekształcenia budynku, nie zacierają jego pierwotnego kształtu. Z powyższą argumentacją, nie można w ocenie Sądu się zgodzić. W pierwszej kolejności zaznaczyć trzeba, że Narodowy Instytut Dziedzictwa (dalej: "NID") to państwowa instytucja kultury, będąca eksperckim i opiniodawczym wsparciem dla Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Do zadań statutowych Narodowego Instytutu Dziedzictwa należy m. in. wydawanie opinii i ekspertyz dotyczących działań przy zabytkach na rzecz organów administracji publicznej. Jakkolwiek wnioski płynące z opinii tego organu nie są dla organów administracji wiążące, jednak nie mogą być w sposób dowolny pomijane przez organ. Opinia instytutu naukowego odpowiada dowodowi z opinii biegłego w tym znaczeniu, że swoim przedmiotem może obejmować określony zespół faktów uważanych za pozostające w zakresie "wiadomości specjalnych" (art. 84 § 1 k.p.a.) - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2594/17, LEX nr 2769221). Nie zgadzając się z wnioskami zawartymi w takiej opinii, organ powinien dokonać jej rzetelnej oceny. Uznanie bowiem dowodów za niewiarygodne jest dopuszczalne, pod warunkiem wskazania w uzasadnieniu decyzji powodów, dla których organ odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej (zob. np. wyrok NSA z 11 listopada 1983 r., II SA 1072/83, GAP 1986, nr 9, s. 46; wyrok NSA z 18 kwietnia 1984 r., III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42; wyrok NSA z 19 grudnia 1984 r., II SA 1034/84, OSPiKA 1985, nr 11, poz. 217; wyrok NSA z 4 listopada 1993 r., SA/Wr 1344/93, LEX nr 1689101; wyrok NSA z 11 kwietnia 1997 r., I SA/Lu 441/96, LEX nr 1691430; wyrok NSA z 16 lutego 2000 r., I SA/Wr 28/98, LEX nr 1692246). Powyższym wymogom wynikającym z zasady swobodnej oceny dowodów, organ odwoławczy nie sprostał. Ograniczył się on bowiem do arbitralnego stwierdzenia, że opinii Narodowego Instytutu Dziedzictwa zabrakło merytorycznych argumentów, które potwierdzałyby brak istotnych wartości zabytkowych budynku jako komponentu układu urbanistycznego, zaś dokonane przekształcenia, nie zacierają pierwotnego kształtu budynku. Zasada swobodnej oceny dowodów w rozumieniu przepisu art. 80 k.p.a. polega na tym, że organ (...) analizuje cały materiał dowodowy i na podstawie rozpatrywania wszystkich dowodów w ich wzajemnym powiązaniu formułuje ocenę danego konkretnego dowodu, na przykład zeznania świadka" (wyrok NSA z 30 marca 1988 r., SA/Po 1495/87, LEX nr 1689113). Tymczasem Minister dokonując oceny opinii NID, w ogóle nie wskazał dowodów, które mogą ją uzasadniać. Zdaniem Sądu opinia Narodowego Instytutu Dziedzictwa znajdująca się w aktach sprawy, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, została sporządzona w sposób rzetelny i wyczerpujący. Zawierała szczegółowy rys historyczny [...] w tym obszaru, na którym zlokalizowany jest przedmiotowy budynek, odnosiła się do jego przekształceń i niedbałych prac remontowych, które zmieniły jego pierwotny wygląd i układ funkcjonalny, w tym do przybudówki oraz lukarn w połaci dachowej przeniesionych z innego budynku, które poza zmianą pierwotnego wyglądu budynku, wprowadziły dysharmonię w jego dotychczasowych proporcjach i charakterze. NID po dogłębnej analizie uwarunkowań historycznych terenu oraz stanu technicznego budynku, ocenił, że nie posiada on znaczących wartości historycznych, artystycznych i naukowych, a przestrzenna zabudowa nie stanowi istotnego elementu w układzie przestrzennym [...]. Narodowy Instytut Dziedzictwa podkreślił także, że budynek jest w złym stanie technicznym i grozi zawaleniem a ewentualne przywrócenie stanu świetności temu budynkowi wiązałoby się z wymianą większości oryginalnych materiałów z jakich został on wzniesiony. Wnioski zawarte w opinii NID, znajdują potwierdzenie w pozostałym materiale dowodowym, między innymi w bogatej dokumentacji fotograficznej oraz innych wcześniej wskazywanych opiniach, z których wynika katastrofalny stan budynku. Ponadto Organ odwoławczy rozpoznając sprawę pominął także wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej sporządzonej w dniu [...] maja 2019 r. przez biegłych w dziedzinie konstrukcji budowlanej tj. mgr. Inż. W. D. i dr. Inż. P.U. z Pracowni [...], a mianowicie że koszt remontu, przewyższy wartość nieruchomości wraz z gruntem do niej przynależnym, budynek grozi katastrofą i niezbędne jest podjęcie pilnych działań zmierzających do jego rozbiórki. Minister zakwestionował także projekt budowlany rozbiórki autorstwa K. N., w którym także wskazano, że budynek grozi zawaleniem. Kwestionując wartość tych opinii, jak również oceny dokonanej przez PINB, organ odwoławczy wskazał, że wnioski tych opinii zostały sformułowane wyłącznie w oparciu o analizę makroskopową, bez wykonania obliczeń konstrukcyjnych, odkrywek, badań laboratoryjnych. Zdaniem organu odwoławczego w zgromadzonej dokumentacji brak jest dowodu, który wskazywałby na zniszczenie obiektu, powodujące utratę jego wartości zabytkowych. Ponadto organ wskazał, że nie wykonano obliczeń konstrukcyjnych, odkrywek oraz badań laboratoryjnych. Nie został określony w sposób precyzyjny stopień korozji poszczególnych elementów, jak również nie przeanalizowano możliwości zastosowania działań naprawczych w stosunku do przedmiotowego budynku.

Również z tym poglądem nie można się zgodzić, bowiem jak wynika z wyżej wspomnianej ekspertyzy z dnia [...] maja 2019 r., obliczenia stopnia zużycia technicznego dokonano metodą wizualną elementów składowych budynku. Nie podjęto się zastosowania metod mechanicznych (np. odkrycia części fundamentów, sprawdzenia oparcia części belek stropowych, elementów konstrukcji dachowej czy też nadproży) z uwagi na ryzyko zawalenia się poszczególnych części konstrukcyjnych budynku. Jednak w ocenie autorów opinii, widoczny stan techniczny budynku pozwala na jego określenie oraz wydanie jednoznacznych zaleceń technicznych. Ocena tego zagrożenia, nie wymagała w ocenie Sądu dodatkowych badań, skoro na przykład można było naocznie się przekonać, że stropy budynku, nie są już w stanie przenosić nawet własnego ciężaru ponieważ w wielu miejscach uległy zawaleniu.

Również w tym zakresie, organ nie przedstawił dowodów mogących uzasadniać powyższą ocenę a jednocześnie sam nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń. Organy obu instancji naruszyły art. 84, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a., nie odnosząc się do wniosku dowodowego skarżącego z dnia [...] marca 2019 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego ds. konstrukcji budowlanych celem wydania uzupełniającej ekspertyzy technicznej budynku zawierającej obliczenia konstrukcyjne w oparciu o prace odkrywkowe fundamentów i badania laboratoryjne. Warto w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 392/18, LEX nr 3064179 w którym wskazano, że każdy wniosek dowodowy wymaga rozpatrzenia, bo jest to konsekwencja wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i poprawnej oceny materiału dowodowego. Zatem nie można zgodzić się (z Inspektorem), że niektóre wnioski dowodowe mogą być pominięte lub nie oceniane, bo stan faktyczny sprawy może być ustalony na podstawie innych dowodów. Zapewne w wielu innych sprawach administracyjnych organ może ustalać stan faktyczny na podstawie różnych dowodów, co nie zmienia sytuacji, że w każdym z tych postępowań musi wyrazić swoją ocenę złożonych wniosków dowodowych przez strony, bo tylko w ten sposób może być gwarantowany obiektywizm postępowania, możliwość jego kontroli, a przez to jest budowane zaufanie do organów administracji publicznej. Zdaniem Sądu organ odwoławczy naruszył art. 78 § 1 i 75 § 1 k.p.a. W sytuacji, bowiem gdy dostrzegł braki w opiniach sporządzonych w sprawie, winien dopuścić i przeprowadzić dowód z opinii uzupełniającej. Tymczasem organ ten, zaakceptował sposób procedowania organu I instancji, uzasadniając to arbitralną oceną, że budynek zachował w pełni czytelną historyczną bryłę i formę, a zatem brak jest merytorycznych przesłanek do występowania z tego rodzaju podaniem. Wyżej wskazane uchybienia nie pozwalają na zaakceptowanie kontrolowanej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uwzględniając powyższą argumentację, ponownie przeprowadzą postępowanie w sprawie oraz zajmą stanowisko znajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym, który uzupełnią jeżeli dojdą do przekonania, że nie jest on wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Ponadto uzasadnią swoje stanowisko zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., uwzględniając – stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a. wysokość wpisu od skargi (200 zł) i koszty zastępstwa procesowego, w tym wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika (480 zł) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).