Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1015/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 63 par. 2, art. 128
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 53 ust. 6
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 28 sierpnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SAB/Rz 112/14 w sprawie ze skargi B. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie w przedmiocie rozpoznania odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w pkt II i stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 1015/15

U Z A S A D N I E N I E

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. S. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie w przedmiocie rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] sierpnia 2013 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinków gazociągu DN 700 MOP 8,4 MPa, relacji Strachocina - Podgórska Wola wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w mieście Krosno, obręb Krościenko Niżne, zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie do rozpoznania odwołania w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi, stwierdzając jednocześnie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją Prezydenta Miasta Krosna z dnia [...] sierpnia 2013 r. orzeczono o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie odcinków gazociągu DN 700 MOP 8,4 MPa, relacji Strachocina - Podgórska Wola wraz z infrastrukturą towarzyszącą, w mieście Krosno obręb Krościenko Niżne. W dniu 23 sierpnia 2013 r. B. S. złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zarzucając naruszenie: art. 28 i art. 29 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez niepełne oznaczenie stron postępowania administracyjnego w wydanej decyzji oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w zw. z art. 52 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - dalej u.p.z.p.) poprzez ich niezastosowanie. Ponadto zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego rozważania materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, a także niepełne uzasadnienie zasadności wydania zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 17 września 2013 r. Kolegium wezwało skarżącego do usunięcia braków odwołania, w terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania, poprzez podanie zarzutów odnoszących się do zaskarżonej decyzji, określenie istoty i zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie.

W odpowiedzi na wezwanie Bolesław Skiba w piśmie z dnia 1 października

2013 r. wyjaśnił, że złożone przez niego odwołanie zawiera wszystkie elementy objęte wezwaniem. Streścił zawarte w odwołaniu zarzuty oraz wyjaśnił, że z odwołania wyraźnie wynika, że żąda uchylenia decyzji I instancji. Co do dowodów, które potwierdzają jego żądanie wskazał, że znajdują się one w materiale sprawy i zostały opisane i powołane w poszczególnych punktach opisujących zarzuty.

Kolegium, pismem z dnia 6 listopada 2013 r., poinformowało B. S. o pozostawieniu jego odwołania bez rozpoznania, wyjaśniając, że nie zawiera ono określenia istoty zakresu żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazania dowodów uzasadniających to żądanie.

Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. skarżący, działając na postawie art. 37 § 1 k.p.a., wezwał Kolegium do usunięcia naruszenia prawa, wskazując na uchybienie treści art. 35 § 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie jego odwołania i niewydanie decyzji administracyjnej.

Kolegium w piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. podtrzymało swoje stanowisko w zakresie pozostawienia odwołania B. S. bez rozpoznania.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na bezczynność Kolegium w zakresie nierozpatrzenia ww. odwołania z dnia 23 sierpnia 2013 r. B. S. podniósł zarzut naruszenia art. 8, art. 12, art. 35 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe wniósł o zobowiązanie Kolegium do rozpatrzenia wniesionego odwołania i wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie w terminie 14 dni od daty doręczenia przez sąd akt organowi; zobowiązanie Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem; zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o jej oddalenie.

Obecny na rozprawie pełnomocnik skarżącego sprecyzował skargę i podał, że przedmiotem skargi jest pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 listopada 2013 r., którym pozostawiono odwołanie Bolesława Skiby bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd I instancji uznał, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest bezczynność, lecz pismo Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 6 listopada 2013 r. o pozostawieniu odwołania bez rozpoznania, zakwalifikowane jako postanowienie.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził nieważność postanowienia Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] listopada 2013 r. w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 30 października 2014 r., II OSK 2122/14, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 8 maja 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd I instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem pisma Prezesa Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia [...] listopada 2013 r. uznając je za postanowienie, czyli akt administracyjny, a następnie bez powiadamiania Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie, o zmianie przedmiotu skargi rozpoznał sprawę - jak przyjął - ze skargi na to pismo. To oznacza, że Sąd Wojewódzki nie tylko rozpoznał inną sprawę w znaczeniu przedmiotowym, przyjął bowiem, że przedmiotem zaskarżenia nie była bezczynność organu, a akt indywidualny wydany wadliwie przez ten organ, ale i pozbawił stronę przeciwną prawa do wypowiedzi w tej kwestii i zajęcia stanowiska. Kolegium nie zostało w ogóle powiadomione ani o zmianie przedmiotu sprawy, ani o rozpoznaniu skargi na ww. postanowienie. Naruszenie tego obowiązku musi być potraktowane jako pozbawienie strony możności obrony swych praw, skutkujące nieważnością postępowania.

Ponownie rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że jest ona zasadna.

Sąd wskazał, że stosownie do art. 128 k.p.a. odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Takim przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 6 u.p.z.p., według którego odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Przepis ten wprowadził dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w stosunku do warunków wynikających z art. 128 k.p.a. Wykładnia art. 53 ust. 6 u.p.z.p. prowadzi do konkluzji, że poprzez wskazanie zarzutów odnoszących się do decyzji, należy wymienić wadliwości związane z konkretnym naruszeniem prawa materialnego jak i przepisów postępowania administracyjnego. Wadliwości te winny mieć charakter kwalifikowany. Zarzutów nie można ograniczyć tylko do wskazania podstawy prawnej, lecz należy uzasadnić i wykazać powiązanie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z wadliwym zastosowaniem przepisów prawa lub np. wadliwym ustaleniem stanu faktycznego. Z kolei przez wskazanie istoty i zakresu żądania należy rozumieć żądanie merytoryczne co do treści rozstrzygnięcia oraz żądanie procesowe co do sposobu rozstrzygnięcia. Trzecim wymogiem jest wskazanie dowodów uzasadniających to żądanie. W tym wypadku wystarczającym jest aby strona odwołująca wskazała konkretne dowody potwierdzające jej żądanie, zaś już ich przeprowadzenie należy do organu odwoławczego.

Z brzmienia wniesionego przez skarżącego odwołania wynika, iż odwołujący podniósł stosowne zarzuty pod adresem objętej odwołaniem decyzji. Kierując się bowiem przysługującym z mocy prawa uprawnieniem do ochrony własnego interesu prawnego, zakwestionował wprost planowany przebieg inwestycji wskazując, że naruszy jego interes faktyczny poprzez uniemożliwienie realizacji inwestycji na jego działce. Kwestia prawidłowego wskazania zarzutów pod adresem decyzji także nie była przedmiotem sporu. Spornym zagadnieniem jest ustalenie, czy skarżący w odwołaniu i piśmie uzupełniającym odwołanie określił, po pierwsze, istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz po drugie, czy wskazał dowody uzasadniających to żądanie.

Formułując odpowiedź na tak postawione pytanie w jego pierwszej części, Sąd I instancji stwierdził, że odwołujący określił istotę i zakres swojego żądania, wskazując wprost, że wnosi o jej uchylenie w całości. Na tym tle za nieuprawnione i nieuzasadnione uznać należy odmienne stanowisko organu II instancji.

Odnosząc się do drugiej części spornego zagadnienia Sąd podniósł, że spełnienie wymogu wskazania dowodów uzasadniających żądanie należy oceniać w powiązaniu z treścią podniesionych zarzutów i ich charakterem, mając na uwadze, czy zarzuty dotyczą naruszenia prawa materialnego czy też procesowego. Obszerne uzasadnienia odwołania zawierało zarzut naruszenia art. 28 i art. 29 u.p.z.p. w zw. z art 107 § 1 k.p.a. poprzez brak oznaczenia stron postępowania i nieprawidłowe określenie, że decyzję otrzymują pozostałe strony postępowania, co przy braku załącznika (rozdzielnika) do decyzji uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu. Jako dowód powołano decyzję organu I instancji. Bez wątpienia odwołujący w powyższym zakresie uczynił zadość wymaganiom co do formy odwołania.

W uzasadnieniu do kolejnego zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w zw. z art. 52 ust. 1 i 3 u.p.z.p. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie prawa własności skarżącego do nieruchomości położonej w Gminie Krosno – obręb [...] o nr ewid. [...] odwołujący podniósł, że planowana inwestycja całkowicie zmieni możliwość dotychczasowego zagospodarowania jego nieruchomości, mimo że istnieją inne możliwości przebiegu linii, które zapewnią najmniejszy konflikt między interesem społecznym i interesem jednostki. Uzasadniając naruszenie art. 53 ust. 3 u.p.z.p. wskazał na brak analizy stanu faktycznego i prawnego oraz brak załączników do decyzji, które stanowią jej integralną część, co przesądza o jej niekompletności i nasuwa wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jako dowód powołał swoje pismo z dnia 11 czerwca 2013 r., w którym wyjaśnił, dlaczego planowany przebieg inwestycji wpływa na jego plany inwestycyjne i przedstawił propozycję innego przebiegu gazociągu przez jego działkę. Trudno wymagać jakichkolwiek innych dowodów w zakresie podniesionego powyżej zarzutu, skoro sam zarzut odwołuje się do treści decyzji objętej odwołaniem i treści wskazanego wyżej pisma.

Podobnie, w odniesieniu do kolejnego zarzutu naruszenia prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. np. 7, 77 § 1, np. 80, np. 107 § 1 i § 3 k.p.a. polegającego na braku wszechstronnego rozważanie zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceny charakteru stosowanych procedur pod kątem ewentualnej ingerencji w prawo własności nieruchomości, przez które ma przebiegać planowana inwestycja, a także niepełne uzasadnienie zasadności wydania zaskarżonej decyzji, brak jest podstaw do domagania się od odwołującego wskazania dowodów w powyższym zakresie, skoro ocena zasadności zarzutu, z uwagi na jego procesowy charakter, musi opierać się na dokumentach zalegających w aktach sprawy.

Zatem takie sformułowanie odwołania czyni zadość wymogom formalnym jakie powinno ono spełniać, określonym w treści np. 53 ust. 6 u.p.z.p. W świetle powyższego, stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w sprawie uznać należy za zbyt rygorystyczne, a przede wszystkim nieuzasadnione na gruncie np. 53 ust. 6 u.p.z.p. Nieuzasadniony rygoryzm stanowiska Kolegium w konsekwencji doprowadził zaś do zamknięcia stronie skarżącej drogi do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, a zatem do naruszenia konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w np. 15 k.p.a.

Powyżej przedstawione okoliczności dały Sądowi I instancji podstawę do zobowiązania organu w oparciu o np. 149 § 1 p.p.s.a. do wydania rozstrzygnięcia w terminie 14 dni od daty otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd w pkt II wyroku, na podstawie np. 149 § 2 in fine p.p.s.a stwierdził nadto, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym przesądza znaczne przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz to, że organ wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszył treść obowiązku wynikającego z przepisu np. 35 k.p.a.

W skardze kasacyjnej skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie podniosło zarzut naruszenia np. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z np. 63 § 2 i np. 128 k.p.a. i np. 53 ust. 6 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zakres żądania strony, ze szczególnym uwzględnieniem dodatkowych niezbędnych wymogów, wskazanych w np. 53 ust. 6 u.p.z.p. został prawidłowo ujęty i nie było podstaw do tego, aby Kolegium nie rozpatrzyło merytorycznie złożonego odwołania, podczas gdy w ocenie Kolegium braki podania istniały i mimo wezwania nie zostały przez stronę wyeliminowane.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że zasadnicza oś sporu oparta jest na odmiennej ocenie prawnej w odniesieniu do treści odwołania B. S. od decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, czyli spełnienia przez stronę wszystkich wymogów niezbędnych do skutecznego uruchomienia postępowania przed Kolegium. Ocena ta pozostaje w bezpośrednim związku z ustaleniami Sądu w zakresie pozostawania Kolegium w bezczynności.

Przepis np. 53 ust. 6 u.p.z.p. wprowadza szczegółowe wymagania dotyczące treści odwołania: powinno ono zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. W spawie poza sporem jest, że skarżący nie godzi się w całości z treścią decyzji, że jest stroną postępowania, gdyż przez jego nieruchomość planowany jest przebieg inwestycji liniowej. Samo jednak wskazanie, że planowany przebieg inwestycji uniemożliwi dokonanie przez stronę własnych inwestycji na nieruchomości, wobec niepowiązania tego faktu z wadą kwalifikowaną decyzji nie może skutkować uznaniem, że w tym zakresie wymóg szczególny został spełniony. Jeśli chodzi o kwalifikowane zarzuty, to strona powinna uzasadnić i wykazać powiązanie konkretnej treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z wadliwym stosowaniem prawa. W analizowanym odwołaniu tych elementów zabrakło, stąd słuszne było przyjęcie, że odwołanie obarczone jest brakami formalnymi. Skarżący nie zaproponował alternatywnego przebiegu linii gazowej, czy modyfikacji jej przebiegu, a więc nie przedstawił, jakich rozwiązań oczekuje od organu orzekającego. Bez znaczenia prawnego pozostają ogólne zarzuty odwołania dotyczące braku analizy prowadzonej przez organ, a dotyczącej np. warunków zagospodarowania terenu, stanu faktycznego, prawnego, czy możliwości dalszej kontynuacji produkcji rolnej, czy też możliwości innego przebiegu inwestycji powiązane z zarzutem naruszenia zasad ogólnych postępowania.

Skarżący szeroko przeanalizował stan faktyczny i prawny warunkujący wydanie decyzji, jak też wady tkwiące w decyzji, jednak nie wskazał konkretnych dowodów, których analiza potwierdzi zasadność żądania uchylenia decyzji w całości, co częściowo potwierdził sam skarżący w piśmie z dnia 1 października 2013 r. Kolegium zauważyło także, że administracyjnym normom procesowym obce jest rozstrzygnięcie jedynie w przedmiocie uchylenia decyzji przez organ odwoławczy, a taki jest zakres żądania strony. Ponadto brak jest wskazań co do merytorycznej treści rozstrzygnięcia w sprawie, niezwykle istotnego elementu, jeśli chodzi o sprawy lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jak to ma miejsce w omawianym przypadku.

Niezależnie od powyższego, Kolegium wskazało, że gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił argumentów skargi kasacyjnej i uznał, że Kolegium pozostawało w bezczynności, to Kolegium wnosi o uznanie zachowania organu jako niemającego cech rażącego naruszenia prawa, gdyż sam fakt długości trwania "bezczynności" nie może mieć kluczowego znaczenia. W sprawie nie ulega wątpliwości, że niezwłocznie po otrzymaniu odwołania Kolegium wystąpiło do strony o dokonanie stosownych uzupełnień, wyznaczając termin na ich dokonanie oraz informując o skutkach prawnych niezastosowania się do wezwania. Niezwłocznie również poinformowało skarżącego o pozostawieniu jego odwołania bez rozpatrzenia, kończąc tym samym w sposób prawem przewidziany postępowanie w sprawie. Odmienna ocena prawna przez Sąd treści samego podania nie może automatycznie skutkować uznaniem, że zachowanie Kolegium nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, względnie o uchylenie wyroku w całości i oddalenie skargi, a także o zasądzenie na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podniesionym w skardze kasacyjnym zarzutom nie można w części odmówić zasadności.

Została ona oparta na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, które w części okazały się trafne.

Autor skargi podniósł zarzut naruszenia art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 63 § 2 i art. 128 k.p.a. i art. 53 ust. 6 u.p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że zakres żądania strony, ze szczególnym uwzględnieniem dodatkowych niezbędnych wymogów, wskazanych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. został prawidłowo ujęty i nie było podstaw do tego, aby Kolegium nie rozpatrzyło merytorycznie złożonego odwołania. Tak sformułowanego zarzutu nie sposób podzielić.

Przede wszystkim zauważyć należy, że trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odmiennej oceny prawnej treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w kontekście spełnienia wymogów formalnych określonych w art. 53 ust. 6 u.p.z.p.

Jak wynika z art. 53 ust. 6 u.p.z.p. odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Powszechnie podkreśla się, że ustawodawca wprowadził w ten sposób dodatkowe wymagania co do treści odwołania od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wobec warunków wynikających z art. 63 oraz art. 128 k.p.a., mając na względzie zapobieganie wykorzystywaniu instytucji odwołania do blokowania procesów inwestycyjnych (por. wyr. NSA z dnia 18 czerwca 2010 r., II OSK 1038/09).

Odwołanie złożone przez Bolesława Skibę było bez wątpienia obszerne, zawierało wyszczególnione zarzuty zarówno natury procesowej, jak i materialnej. I mimo, że uprawnione jest twierdzenie, że uzasadnienie podnoszonych zarzutów miało charakter raczej teoretyczny niż konkretny w odniesieniu do okoliczności faktycznych, to nie można jednak uznać, że nie spełniało wymogów art. 53 ust. 6 u.p.z.p. w stopniu, który uzasadniałby odmowę jego rozpoznania. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza treści odwołania Bolesława Skiby dokonana przez Sąd I instancji wykazała, że spełniało ono warunki do jego rozpoznania przez organ odwoławczy.

Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że odwołujący określił istotę i zakres swojego żądania, wskazując wprost, że wnosi o jej uchylenie w całości. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie ma przy tym znaczenia fakt, że B. S. nie wskazał wprost na konkretny sposób rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 138 k.p.a. Nie może bowiem ulegać wątpliwości, że intencją skarżącego było wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Słusznie uznano także w zaskarżonym wyroku, że odwołanie zawierało uzasadnienie stawianych zarzutów. W przypadku zarzutu naruszenia art. 28 i art. 29 u.p.z.p. w zw. z art 107 § 1 k.p.a. odwołujący nie tylko wyjaśnił, na czym to naruszenie polegało, ale i wskazał jako dowód decyzję organu I instancji. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 50 ust. 1 i w zw. z art. 52 ust. 1 i 3 u.p.z.p. odwołujący podniósł, że planowana inwestycja utrudni zagospodarowanie jego nieruchomości, mimo że istnieją inne możliwości przebiegu linii, które zapewnią najmniejszy konflikt między interesem społecznym i interesem jednostki. Nie polegają przy tym na prawdzie twierdzenia autora skargi kasacyjnej, że skarżący nie przedstawił żadnego alternatywnego przebiegu dla inwestycji, gdyż skarżący odwołał się do pisma z dnia 11 czerwca 2013 r. złożonego przed organem. W piśmie tym odwołujący zawarł wyraźną sugestię, aby planowany gazociąg został przesunięty bliżej linii energetycznej, która również przebiega przez jego nieruchomość, już i tak ograniczając korzystanie w pełni z przysługującego mu prawa własności.

Trafnie zwrócił uwagę Sąd I instancji, że skoro w zdecydowanej większości zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczą przebiegu postępowania administracyjnego, to muszą być one weryfikowane w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, natomiast tam, gdzie skarżący zarzucił braki postępowania, jednocześnie wskazał na okoliczności, które jego zdaniem nie zostały wyjaśnione czy też wzięte pod uwagę. Wyjaśnienie tych kwestii winno już natomiast leżeć w gestii organów administracji. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 marca 2009 r., II OSK 395/08 (CBOSA) stwierdził, że nie znajduje uzasadnienia żądanie wniosku o przeprowadzenie dowodu z akt postępowania administracyjnego na okoliczność popełnionych w toku tego postępowania uchybień i nieprawidłowości, z podaniem numerów kart z tych akt lub też pism i wniosków tam się znajdujących.

Reasumując, Sąd I instancji uznał prawidłowo, że z zestawienia treści odwołania Bolesława Skiby z brzmieniem art. 53 ust. 6 u.p.z.p. wynika, że odwołanie to spełnia wymogi minimalne, kwalifikujące je do rozpoznania, a działanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie cechuje nadmierny, nieznajdujący odzwierciedlenia w przepisach prawa formalizm.

Jako że nie sposób zanegować faktu, że organ odwoławczy pozostawał w bezczynności, w tej części skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Za trafne natomiast uznał Naczelny Sąd Administracyjne argumenty skargi kasacyjnej odnoszące się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Stwierdzając, że bezczynność w rozpoznawanej sprawie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na względzie znaczne przekroczenie ustawowych terminów załatwienia sprawy oraz to, że organ "wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie" naruszył treść obowiązku wynikającego z przepisu art. 35 k.p.a.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że tak kategoryczna ocena bezczynności organu, jaka została wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie jest usprawiedliwiona. Nie można bowiem zupełnie abstrahować od faktu, że nierozpatrzenie odwołania B. S. nie było wynikiem oczywistej bierności organu. Bezczynność organu przybrała w okolicznościach rozpoznawanej sprawy specyficzną postać. Wynikała ona bowiem niejako z niewłaściwego sposobu załatwienia sprawy, a źródło błędu stanowiła odmienna ocena treści odwołania w kontekście spełnienia wymogów, o których mowa w art. 53 ust. 6 u.p.z.p. Powyższe uprawnia, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przyjęcie stanowiska, że bezczynność organu nie nosiła cech rażącego naruszenia prawa.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i rozpoznając skargę w tym zakresie stwierdził, na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.