Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2627/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 48, art. 57
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...] oraz postanowienie [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez [...] Spółkę z o.o. w [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...], wydana w przedmiocie nakazu rozbiórki nośnika reklamowego.

Postępowanie w sprawie miało następujący przebieg:

W dniu [...] lipca 2015 r. organ powiatowy wydał decyzję nr [...] nakazującą skarżącej Spółce rozbiórkę nośnika reklamowego, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...], wskazując na brak możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej wobec ww. nośnika z uwagi na niezgodność tejże inwestycji z ustaleniami obowiązującego na tym terenie planu miejscowego.

Od tej decyzji w ustawowym terminie, skarżąca Spółka wniosła odwołanie, a po jego rozpatrzeniu wydana została wskazana na wstępie decyzja z dnia [...] września 2015 r. Orzeczeniem tym organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego orzeczenia organ podał, iż w dniu [...] listopada 2008 r. do PINB dla m. [...] wpłynęło pisemne wystąpienie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] o przeprowadzenie w ramach nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego w sprawie znajdującego się na działce nr ewid. [...] z obrębu [...], położonej przy ul. [...] w [...] pylonu reklamowego, wykonanego z rur stalowych o średnicy ok. 1,50 m i wysokości 26,00 m, z zamontowanymi na jego szczycie trzema ekranami reklamowymi [...], posadowionego na fundamencie żelbetowym.

W dniach [...] września 2014 r. i [...] listopada 2014 r. przedstawiciel PINB dla m. [...] dokonał czynności kontrolnych w powyższym zakresie. W ich trakcie ustalono, że na terenie ww. działki nr ewid. [...], na której usytuowany jest parking dla samochodów osobowych znajduje się pylon reklamowy posadowiony na fundamencie bryłowym żelbetowym, z częścią podziemną i nadziemną o wymiarach podstawy w rzucie ok. 5,20 x 5,50 m i wysokości ok. 2,00 m. Pylon wykonany jest z rur stalowych o średnicy ok. 1,50 m i wysokości 26,00 m. Na szczycie pylonu przymocowane są na planie trójkąta trzy podświetlane tablice z napisem "[...]", pod którymi w takim samym układzie zamontowane są trzy podświetlane tablice z napisem ,, [...]". Odległość pylonu od krawędzi jezdni ul. [...] wynosi ok. 24,30 m. Według oświadczenia uczestniczących w oględzinach M. K. i J.B. przedmiotowy pylon reklamowy został wybudowany w trakcie realizacji centrum handlowo-usługowego "[...]", zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją Burmistrza Gminy [...]-[...] nr [...]z dnia [...] stycznia 2000 r.

Z informacji zawartych w piśmie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wynika, że w aktach znajdujących się w tamtejszym archiwum brak jest dokumentacji dotyczącej budowy pylonu reklamowego na działce nr ewid. [...], natomiast w projekcie budowlanym zamiennym z grudnia 1999 r., zatwierdzonym ww. decyzją nr [...] na działce nr ewid. [...] planowana była budowa parkingu wraz z oświetleniem.

Organ I instancji w wyniku analizy przekazanych z organu administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzonych decyzją Burmistrza Gminy [...]-[...]nr [...] projektów zamiennych: część I architektoniczno-budowlana i część II projekt zagospodarowania terenu, stwierdził, że w powyższej dokumentacji brak jest informacji na temat budowy pylonu reklamowego na działce nr ewid. [...].

W związku z powyższymi ustaleniami organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne, o czym świadczy zawiadomienie z dnia [...] lutego 2015 r.

PINB dla m. [...] w wydanym w dniu [...] lutego 2015 r. postanowieniu nr [...] o wstrzymaniu robót budowlanych, nałożył na [...] Sp. z o.o. obowiązek przedłożenia dokumentów, o jakich jest mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w terminie 30 dni, licząc od dnia jego doręczenia.

W dniu [...] marca 2015 r. do PINB dla m. [...] wpłynął wniosek pełnomocnika Spółki o przedłużenie terminu na dostarczenie wyżej wymienionych dokumentów. Organ powiatowy, uwzględnił powyższy wniosek, postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r.

W dniu [...] maja 2015 r. do PINB dla m. [...] wpłynęło pismo pełnomocnika [...] Sp. z o.o. wraz z załącznikami w postaci: pisma Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., czterech egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Z informacji zawartej w ww. piśmie Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. wynika, że lokalizacja pylonu reklamowego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie była sprzeczna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. [...], zatwierdzonego przez Radę m. [...] w dniu [...] września 1992 r.

Organ powiatowy pismem z dnia [...]czerwca 2015 r. poinformował pełnomocnika Spółki, że pismo organu administracji architektoniczno-budowlanej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie spełnia wymogów formalnych zaświadczenia wymaganego przy procedurze legalizacyjnej samowoli budowlanej, zgodnie bowiem z przepisami art. 48 ustawy Prawo budowlane zaświadczenie musi potwierdzać zgodność zrealizowanej samowoli budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W dniu [...] czerwca 2015 r. pełnomocnik Spółki wystąpił do organu powiatowego z kolejnym wnioskiem o przedłużenie terminu na doręczenie dokumentów wymaganych do legalizacji przedmiotowego pylonu.

PINB dla m. [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. odmówił ponownego prolongowania terminu, a w dniu [...] lipca 2015 r. wydał decyzję rozbiórkową nr [...], o której jest mowa na wstępie.

Utrzymując to orzeczenie w mocy, organ odwoławczy przypomniał, iż w toku postępowania I instancji organ powiatowy dokonał analizy uzyskanych od organu administracji architektoniczno-budowlanej zatwierdzonych decyzją Burmistrza Gminy [...]-[...]nr [...] projektów zamiennych: część I architektoniczno-budowlana i część II projekt zagospodarowania terenu, stwierdzając, że w powyższej dokumentacji brak jest informacji na temat budowy pylonu reklamowego na działce nr ewid. [...]. Dokumentacja ta zakładała budowę parkingu wraz z oświetleniem na terenie działki nr ewid. [...]. Z treści ww. decyzji nr [...] wynika, że zmiana pierwotnego projektu budowlanego polegała na rezygnacji z budynku zachodniego i powiększeniu budynku wschodniego - hipermarketu, co powoduje zmianę w całkowitym bilansie powierzchni użytkowej realizowanej inwestycji. W wyniku zaś likwidacji budynku zachodniego uległo zmianie wewnętrzne ukształtowanie parkingu. Powyższa inwestycja budowlana została przyjęta do użytkowania decyzją Burmistrza Gminy [...]-[...]nr [...] z dnia [...] marca 2000 r.

Na przedłożonej przy odwołaniu kopii mapy z pomiaru inwentaryzacyjnego z dnia [...] lutego 2000 r. widnieje zapis o treści "Pomiar inwentaryzacyjny budynku hali i parkingów wykonano dnia [...].02.2000 r. Stwierdza się, że budynek hali i parkingi uzgodnione w ZUD nr [...] wybudowano zgodnie z projektem.". Zdaniem organu wojewódzkiego, samo naniesienie pylonu na mapę ujmującą inwentaryzację powykonawczą nie oznacza, że tego rodzaju obiekt powstał legalnie. Okoliczność zinwentaryzowania go może co najwyżej potwierdzać to, że został on zrealizowany przy budowie centrum usługowo-handlowego. Decydujące znaczenie ma bowiem okoliczność, że budowa przedmiotowego pylonu reklamowego nie została przewidziana w dokumentacji projektowej, co z kolei oznacza, że stanowi on samowolę budowlaną.

I dalej, organ odwoławczy podał, że w świetle ustawy Prawo budowlane można mówić o co najmniej dwóch rodzajach urządzeń reklamowych. Do pierwszej grupy należy zaliczyć, wymienione jako budowle w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego "wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe", na które wymagane jest pozwolenie na budowę, bowiem ich budowa nie została wymieniona jako niewymagająca pozwolenia na budowę w art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego. Do drugiej zaś grupy należy zaliczyć tablice i urządzenia reklamowe, na instalowanie których jest wymagane jedynie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 6 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Na urządzenia reklamowe, o których jest mowa w art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego składają się również urządzenia wolnostojące niezwiązane trwale z gruntem.

Mając na względzie przedstawiony powyżej opis przedmiotowego nośnika reklamowego organ odwoławczy stwierdził, iż urządzenie reklamowe objęte niniejszym postępowaniem organ powiatowy prawidłowo zakwalifikował do budowli, której budowa wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazał również, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowy nośnik reklamowy został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej.

W konsekwencji przyjął, iż w sprawie znajdował zastosowanie tryb uregulowany w art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Dodał przy tym, iż w omawianej sprawie nie można przyjąć, że przedmiotowy pylon powstał legalnie, czego nietrafnie starano się dowieść. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie tworzy stan powagi rzeczy osądzonej, jednakże wyłącznie w stosunku do tych elementów inwestycji budowlanej, które zostały przewidziane w zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projekcie budowlanym.

I dalej, organ odwoławczy wskazał, że pełnomocnik [...] Sp. z o.o. w toku postępowania I instancji przedłożył dokumenty żądane postanowieniem nr [...], tzn. cztery egzemplarzy projektu budowlanego, oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz pismo Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] Urzędu m. [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. Z informacji zawartej w ww. piśmie wynika, że lokalizacja pylonu reklamowego na terenie nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] nie była sprzeczna z zapisami Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego m. [...], zatwierdzonego przez Radę m. [...] w dniu [...] września 1992 r. Organ I instancji dokonał w tym zakresie własnej analizy, odwołując się do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...]-[...]nr [...]z dnia [...] marca 2002 r. W jego ocenie przedmiotowy pylon reklamowy nie jest zgodny z wymogami zawartym w § 10 ww. planu.

W tym miejscu organ odwoławczy podał, że zasadne jest twierdzenie pełnomocnika strony skarżącej, iż ustalenia ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego utraciły swą moc na obszarze, na którym zlokalizowana jest ww. działka nr ewid. [...], co wynika § 24 przepisów końcowych uchwały nr [...] Rady m. [...] z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie nieruchomości położonej przy ul. [...]. Plan z 2008 r. obejmuje rejon nieruchomości położonej przy ul. [...], którego obszar wyznacza:

- od północy: północna granica działki ew. nr [...] z obrębu [...] na odcinku od przedłużenia zachodniej granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...] do przedłużenia wschodniej granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...];

- od wschodu: wschodnia granica działek ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] i ich przedłużenie do północnej granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...];

- od południa: południowa granica działek ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...];

- od zachodu: zachodnia granica działki ew. nr [...] z obrębu [...] i jej przedłużenie do północnej granicy działki ew. nr [...] z obrębu [...].

Działka nr ewid. [...] z obrębu [...] mieści się w granicach ww. obszaru.

Zgodnie z dyspozycją art. 48 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane do obowiązków organu nadzoru budowlanego orzekającego w sprawie należy m. in. ocena, czy obiekt budowlany zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W § 6 ww. planu zostały ustalone zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w tym generalne zasady rozmieszczania nośników reklam oraz szyldów. W pkt 1 ust. 2 § 6 tego planu został ujęty podział na następujące grupy wielkości powierzchni reklamowych:

typ A: do 3 nr włącznie,

typ B: od 3 do 8 m2 włącznie,

typ C: od 8 do 18 m² włącznie, przy czym wskazano, że:

- powyższy podział nie dotyczy reklam remontowych,

- powierzchni reklam dwustronnych oraz zmiennych nie sumuje się,

- słupy ogłoszeniowe zalicza się do typu A.

Z powyższego unormowania wynika, że powierzchnia reklamowa nie może wynosić powyżej 18 m². Ze znajdującego się w aktach administracyjnych I instancji projektu budowlanego, sporządzonego w maju 2015 r. wynika, że każda z wyżej usytuowanych tablic reklamowych ma wymiary 9,07 x 3,00 m, co daje powierzchnię 27,21 m², natomiast każda z poniżej usytuowanych tablic reklamowych ma wymiary 9,07 x 2,00 m, co daje powierzchnię 18,14 m². Oznacza to, że każda z sześciu tablic reklamowych [z osobna] posiada powierzchnię przekraczającą 18 m², co jest niezgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezgodność ta powoduje, że przedmiotowy pylon reklamowy nie może zostać objęty procedurą legalizacyjną, o jakiej jest mowa w przepisach art. 48 i nast. ustawy Prawo budowlane. Przeszkodę stanowi wyżej wskazana sprzeczność przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy stwierdził, że orzeczony przez organ powiatowy nakaz rozbiórki jest zasadny, pomimo, że tutejszy organ wojewódzki nie zgadza się uzasadnieniem zawartym w treści zaskarżonej decyzji.

W skardze na tę decyzję, Spółka [...] zarzuciła naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym:

1. art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obecnie obowiązującym, w związku z art. 59 ust. 1 oraz art. 57 ust. 1 pkt. 5 ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie inwestycji zrealizowanej przez skarżącą w [...] przy ul. [...] (decyzja z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], zezwalająca na użytkowanie centrum handlowo - usługowego na terenie nieruchomości przy ulicy [...], dz. ew. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] w Gminie [...]–[...]), przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że pozwolenie na użytkowanie inwestycji wydane w obowiązującym wówczas stanie prawnym (po bezpośredniej kontroli inwestycji, w trakcie której stwierdzono istnienie spornego pylonu i na podstawie dokumentacji powykonawczej, potwierdzającej istnienie spornego pylonu), nie stanowiło potwierdzenia legalności wykonania całej inwestycji jako takiej, w tym właśnie kwestionowanego obecnie pylonu, w konsekwencji czego błędnie przyjęto, iż rzeczony pylon stanowi tzw. samowolę budowlaną, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy nakazu rozbiórki wydanego przez organ I instancji, zamiast jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie;

2. art. 36a ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie), w związku z art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania tej decyzji) przez niewłaściwe jego zastosowanie, a de facto przez brak jego zastosowania w niniejszej sprawie, konsekwencją czego był brak przyjęcia, iż wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przez uprawniony do tego organ potwierdza uznanie budowy spornego pylonu za nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, które jako takie nie wymagało zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a które w związku z tym mogło zostać zaakceptowane poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, która to decyzja do chwili obecnej funkcjonuje w obrocie prawnym, w wyniku czego błędnie przyjęto, iż rzeczony pylon stanowi tzw. samowolą budowlaną, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy nakazu rozbiórki wydanego przez organ I instancji, zamiast jego uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie;

3. art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 48 ust. 2 tej ustawy, oraz art. 48 ust. 1 tej ustawy, przez błędną ich wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie i utrzymanie w mocy decyzji nakazującej całkowitą rozbiórkę spornego pylonu pomimo, iż jego budowa jest zgodna z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą Rady m. [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...], w konsekwencji czego błędnie przyjęto, iż rzeczony pylon stanowi tzw. samowolą budowlaną, co doprowadziło do bezpodstawnego utrzymania w mocy nakazu rozbiórki wydanego przez organ I instancji, zamiast jego uchylenia i, co najwyżej (abstrahując od zarzutów podniesionych powyżej) orzeczenia o jego legalizacji;

4. art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 48 ust. 1 tej ustawy, przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż organ nadzoru budowlanego może samodzielnie dokonać badania zgodności danej budowy z obowiązującym planem miejscowym podczas, gdy wskazana dyspozycja art. 48 ust. 3 pkt. 1 ustawy Prawo budowlane jednoznacznie wskazuje, że badania zgodności inwestycji w tym zakresie dokonuje wójt, burmistrz, prezydent wydając stosowne zaświadczenie, a w związku z tym organ nadzoru budowlanego nie ma kompetencji do samodzielnego stwierdzenia, czy dana inwestycja zgodna jest z ustaleniami planu miejscowego, w konsekwencji czego organ nadzoru budowlanego bezzasadnie uznał, iż rzeczony pylon, jako niezgodny z obowiązującym planem miejscowym nie może podlegać procedurze legalizacyjnej co do zasady i tym samym błędnie uznał, iż zasadnym jest utrzymanie wydanej przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

-art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie mimo, iż kwestionowany pylon, nie stanowi samowoli budowlanej, a w związku z tym nie istnieje podstawa dla nakazania jego rozbiórki,

-art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo tego, że została ona wydana z naruszeniem zasad postępowania dowodowego, w tym przy dokonaniu dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, jak również przy braku rozpoznania wszystkich dowodów, a także przy braku podjęcia przez organ I instancji wszelkich czynności niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo, iż została ona wydana z naruszeniem wskazanych przepisów polegającym na zaniechaniu podjęcia przez organ I instancji działań prowadzących do ustalenia zgodności budowy pylonu z obowiązującym planem miejscowym (brak przeprowadzenia wszystkich niezbędnych dowodów), co skutkowało wadliwym utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę, która winna być uchylona, mając na uwadze, iż w razie należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego i prawidłowej jego oceny, kwestionowana decyzja nie zostałaby wydana (nie byłoby możliwe orzeczenie nakazu rozbiórki),

-art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 78 § 1 k.p.a., oraz w związku z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji mimo tego, iż organ I instancji z naruszeniem wskazanych przepisów ani nie uwzględnił wniosku skarżącej dotyczącego przedłużenia terminu na przedstawienie zaświadczenia właściwego organu o zgodności budowy pylonu z ustaleniami MPZP, ani nie zawiesił postępowania w sprawie do czasu uzyskania takiego zaświadczenia (mimo tego, iż skarżąca o takie zaświadczenie wystąpiła), a to w wyniku wadliwego przyjęcia przez organ II instancji, iż organy nadzoru budowlanego uprawnione są do samodzielnej oceny zgodności danej budowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wyniku czego nie rozstrzygnięto zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie i nie przeprowadzono dowodu istotnego dla jej rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, albowiem doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji nakazującej rozbiórkę, która w razie przeprowadzenia dowodu zgodnie z wnioskiem skarżącej, stanowiącego jednocześnie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, nie zostałaby wydana (nie byłoby możliwe orzeczenie nakazu rozbiórki),

-art. 15 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., w związku z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez dokonanie przez organ II instancji własnych ustaleń co do tego, z jakim obowiązującym planem miejscowym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, zupełnie odmiennego od tego, który podlegał ocenie organu I instancji, jak również poprzez dokonanie wadliwej wykładni postanowień tego obowiązującego planu, które nie podlegały w żadnym zakresie ocenie organu I instancji, w wyniku czego naruszono zasadę dwuinstancyjności postępowania, a to mając na uwadze, iż organy obu instancji orzekały, w każdym przypadku, w oparciu o odmiennie przyjęte przez siebie podstawy prawne - zapisy różnych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego pozwalającego na ustalenie tego, w jaki sposób każdy z tych planów powinien być interpretowany (bez zaświadczeń stosownego organu), czym uniemożliwiono realizację podstawowego obowiązku, podlegającego na dwukrotnym rozpoznaniu tej samej sprawy przez organy administracyjne (oba organy rozpoznawały zupełnie inne stany prawne), w wyniku czego wydano decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, w sytuacji gdy, żadna z tych decyzji nigdy nie powinna była zostać wydana, czym dodatkowo naruszono art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. a to mając na uwadze, iż naruszenie zasady dwuinstancyjności, z jakim mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bezspornie stanowi rażące naruszenie prawa, a to naruszenie polega właśnie na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana w oparciu o inne przepisy materialno-prawne, to jest która została wydana w oparciu o postanowienia nieobowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podczas, gdy w takiej sytuacji jedynym możliwym rozstrzygnięciem powinna być decyzja kasacyjna,

-art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, iż organ nadzoru budowlanego w prowadzonym przez siebie postępowaniu w przedmiocie samowoli budowlanej posiada kompetencje do samodzielnej oceny postanowień obowiązującego planu miejscowego w sytuacji, gdy organy nadzoru budowlanego w postępowaniu tym takich kompetencji nie posiadają, co przesądza o prowadzeniu postępowania w niniejszej sprawie sprzecznie z obowiązującymi przepisami, a co jako takie, stanowi samo w sobie przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do władzy publicznej, konsekwencją których to naruszeń było dokonanie, bez stosownych uprawnień, analizy postanowień obowiązującego planu, celem stwierdzenia niezgodności rzeczonego pylonu z tym planem, a w konsekwencji utrzymanie w mocy nakazu rozbiórki pylonu, z powodu takiej rzekomej niezgodności, która faktycznie nie istnieje, a zatem utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, co nie miałoby miejsca, gdyby organ II instancji należycie zastosował powołane przepisy;

-art. 138 § 2 k.p.a. w związku art. 10 § 1 k.p.a. polegające na utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji organu I instancji, mimo tego, iż organ I instancji z naruszeniem wskazanego przepisu nie zapewnił skarżącej czynnego w udziału w postępowaniu, a to poprzez uniemożliwienie skarżącej wypowiedzenia się co do zebranych w tym postępowaniu dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem zaskarżonej decyzji przez organ I instancji.

W uzasadnieniu skargi tak postawione zarzuty zostały dość obszernie uzasadnione ze szczególnym zwróceniem uwagi na to, iż w sprawie nie wzięto pod uwagę decyzji o pozwoleniu na użytkowanie centrum handlowo-usługowego "[...]", co ma istotne znaczenie z tej przyczyny, iż przedmiotowy pylon istniał w dacie wydania tej decyzji, a jako taki był nią objęty. Wskazana decyzja świadczy zaś o legalności inwestycji, albowiem potwierdza jej realizację zgodnie z pozwoleniem na budowę, ewentualnie – z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego nie mającymi charakteru istotnych. Podnosząc jak wyżej skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o umorzenie postępowania na zasadzie art. 145 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca wniosła również o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, powołując się na art. 119 pkt 1 ww. ustawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. W odrębnym piśmie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna. Sąd podzielił zarzuty procesowe w niej podniesione i uznał, że tak zaskarżona decyzja, poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego, jak i postanowienie tego ostatniego z dnia [...] lutego 2015 r. wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Wskazać przy tym trzeba, iż Sąd kontrolował decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], którą to orzeczono w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakaz rozbiórki nośnika reklamowego w formie pylonu, wybudowanego na działce o nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w [...]. Obowiązek ten, skierowany do właściciela nieruchomości, nałożono z uwagi na niewykonanie przez ten podmiot postanowienia organu powiatowego z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] zawierającego nakaz przedłożenia w zakreślonym terminie dokumentów niezbędnych do legalizacji obiektu, w tym – zaświadczenia Prezydenta m. [...] o jego zgodności z obowiązującym planem miejscowym. Wskazane postanowienie wydane zostało w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, i nie zostało w całości wykonane, do akt nie przedłożono bowiem ww. zaświadczenia. Tym też uzasadniono nakaz rozbiórki przedmiotowego pylonu, wywodząc jednocześnie w obu decyzjach wydanych w sprawie o jego niezgodności z planem miejscowym obowiązującym na obszarze jego posadowienia.

Zdaniem Sądu, wskazane orzeczenia są co najmniej przedwczesne. Prowadząc postępowanie, a w efekcie – stosując sankcję najbardziej dotkliwą w Prawie budowlanym, nie ustalono bowiem ponad wszelką wątpliwość, czy przedmiotowy pylon stanowi samowolę budowlaną, która winna podlegać procedurze legalizacji. W tym też zakresie Sąd podzielił zarzuty procesowe skargi i z tego też powodu za konieczne uznał uchylenie ww. orzeczeń organów obu instancji uznając, że sprawa w tej materii wymaga poczynienia dodatkowych ustaleń, albowiem te w koniecznym zakresie w niniejszej sprawie nie miały miejsca.

Rozwijając powyższe Sąd zauważa, iż przedmiotowy nośnik reklamowy (jak ustalono w postępowaniu) został wykonany w trakcie realizacji centrum handlowo-usługowego "[...]". Na wykonanie tego obiektu brak jest zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych czy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Obiekt ten, jak ustalono w także w toku postępowania, nie był również objęty projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] maja 1999 r. nr [...] a obejmującym budowę ww. centrum handlowego, ani kolejnym – zmieniającym tenże, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...]. Niemniej, jak utrzymuje strona skarżąca, przedmiotowy pylon został zrealizowany w trakcie realizacji ww. centrum przy ul. [...], a następnie – został objęty decyzją z dnia [...] marca 2000 r. nr [...], pozwalającą na użytkowanie wskazanego centrum (jako nieistotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego). Świadczyć o tym ma inwentaryzacja powykonawcza ww. centrum, którą to w niniejszej sprawie załączono do odwołania (a która to – jak wywodzi skarżąca, została dołączona do wniosku o pozwolenie na użytkowanie wskazanego centrum "[...]"). Wprawdzie należy zgodzić się z organem odwoławczy, iż "samo naniesienie pylonu na mapę ujmującą inwentaryzację powykonawczą nie oznacza, że tego rodzaju obiekt powstał legalnie", tym bardzie, iż nie ma pewności, czy ten sam dokument, który dołączono do odwołania, dołączono także ubiegając się o pozwolenie na użytkowanie. Niemniej, zdaniem Sądu, twierdzenia skarżącej co do objęcia ww. decyzją o pozwoleniu na użytkowanie spornego nośnika, wymagały dokładniejszej analizy i wyczerpujących w tym kontekście ustaleń, a tego w postępowaniu nie uczyniono. Zdaniem Sądu, doszło w tym przypadku do zaniechań ze strony organów orzekających, na których to przecież -stosownie do art. 7 (rozwiniętego w art. 77 § 1) k.p.a.- spoczywa ciężar podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu, dla prawidłowego załatwienia niniejszej sprawy, należało wziąć pod uwagę całość akt sprawy dotyczącej wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie ww. centrum handlowo-usługowego, w tym – oświadczenia kierownika budowy i treść protokołu z obowiązkowej kontroli, a także – inwentaryzację powykonawczą załączoną do wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Zważyć bowiem trzeba, iż stosownie do art. 57 ust. 1 pkt 2 lit. a i pkt 5 Prawa budowlanego obowiązującego w dacie wydania powyżej przywołanej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, do zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie inwestor był obowiązany dołączyć oświadczenie kierownika budowy o zgodności wykonania obiektu budowlanego z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę, przepisami i obowiązującymi Polskimi Normami oraz – inwentaryzację geodezyjną powykonawczą. Stosownie zaś do art. 59 ww. ustawy, wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie musiało być poprzedzone obowiązkową kontrolą właściwego organu, którego zadaniem było ustalenie zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę. W efekcie od analizy poczynionej z uwzględnieniem takiego materiału dowodowego należało uzależnić dalsze kontynuowanie postępowania w sprawie. W przypadku stwierdzenia, iż przedmiotowy nośnik został ujęty w ww. dokumentacji, w tym - w oświadczeniu/oświadczeniach kierownika budowy o zgodności inwestycji z projektem budowlanym, a przy tym - potraktowany jako nieistotne odstępstwo od tego projektu, czy też w ten sam sposób oceniony w protokole z kontroli obowiązkowej, postępowanie niniejsze nie powinno być dalej kontynuowane. Należałoby bowiem przyjąć, iż ww. decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obejmuje również sporny pylon.

Zważyć zaś trzeba, iż ww. pozwolenie na użytkowanie jest ostateczne i (co ważne) pozostaje w obrocie prawnym (zgodnie z aktami sprawy). To zaś oznacza, iż w niniejszym postępowaniu prowadzonym przez organy nadzoru budowlanego musiało być nie tylko uwzględnione ale też respektowane, niezależnie od tego, czy wydano je zgodnie z przepisami prawa, czy też dopuszczono się przy jego wydawaniu uchybień. Dopóki pozostaje w obrocie prawnym organy nadzoru budowlanego obowiązane są uwzględnić je w sprawie, czyniąc ustalenia faktyczne. Wydanie pozwolenia na użytkowanie oznacza zaś co do zasady, że inwestycję zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę, a to prowadzi do wniosku, iż nie ma podstaw do prowadzenia postępowania legalizacyjnego czy naprawczego w stosunku do inwestycji nim objętej.

Zauważyć przy tym należy, iż postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy zrealizowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona między innymi w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji – tj. użytkować obiekt. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać ze zrealizowanego w sposób legalny obiektu budowlanego i to w pełnym znaczeniu tego "korzystania", jako korzystanie z rzeczy (obiektu stanowiącego nieruchomość lub jej część), tak w znaczeniu publiczno-prawnym jak i prywatno-prawnym.

W konsekwencji, istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej (v. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2012 r. sygn. akt II OSK 2012/11). Działając w ramach posiadanych kompetencji, organ nadzoru budowlanego kontroluje przestrzeganie i stosowanie przepisów Prawa budowlanego, ale kontrola ta odbywać się może tylko w granicach posiadanych uprawnień. W sytuacji więc stwierdzenia, że roboty wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę (czy – z nieistotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę), nadto – inwestycja została oddana do użytkowania na mocy decyzji ostatecznej, nie ma podstaw do ingerencji i nakładania na inwestora jakichkolwiek obowiązków. W takim przypadku ani art. 48, ani art. 50-51 Prawa budowlanego na taką ingerencję nie zezwala. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można więc prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny. Jest to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i 7 k.p.a. i podważa zaufanie do organów państwa, na co zgodnie zwraca się uwagę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W niniejszej sprawie, dotyczącej nośnika reklamowego usytuowanego na terenie centrum handlowo-usługowego "[...]" w [...], decyzja o pozwoleniu na użytkowanie wskazanego centrum została wydana i pozostaje w obrocie prawnym. Nie wyjaśniono jednak, czy objęła ona również przedmiotowy w sprawie nośnik reklamowy (usytuowany na parkingu wskazanego centrum). Stąd też sprawa w tym zakresie wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, w ramach którego organ nadzoru winien poddać stosownej analizie nie tylko treść ww. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ale całość akt dotyczących jej wydania (w tym – całość dokumentacji dołączonej przez inwestora do wniosku, stosownie do art. 57 Prawa budowlanego). Na tym etapie i wobec szczątkowego materiału dowodowego dotyczącego ww. kwestii, nie sposób wykluczyć, iż przedmiotowy obiekt nie został w istocie zalegalizowany ww. pozwoleniem na użytkowanie. Ustalenie tej kwestii ma zaś niewątpliwie podstawowe znaczenie dla prawidłowości procedowania w sprawie w trybie art. 48 Prawa budowlanego.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) oraz art. 200 tej ustawy, Sąd orzekł, jak w sentencji.