Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 195/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Mirosław Montowski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi M. O. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] do rozpoznania wniosku M. O. z dnia 14 sierpnia 2019 r. i wydania orzeczenia - w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku i zwrotu akt organowi; II. stwierdza, że bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] na rzecz M. O., kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Pan M. O. (zwany dalej: "skarżącym") wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Z. (dalej "PINB") w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2019 r. dotyczącego "samowoli budowlanej dokonanej przez Gminę [...] na działce o nr ew. [...] obręb [...], gmina [...], polegającej na budowie drogi gruntowej (publicznej) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę".

Skarżący zarzuca ww. organowi rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. art. 6, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i 3, art. 36, art. 238 § 1 w zw. z art. 37 § 4, i w zw. z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm. – dalej "k.p.a.").

Skarżący wnosi o:

1) zobowiązanie PINB do załatwienia sprawy ze złożonego przez niego wniosku z dnia 14 sierpnia 2019 r. w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy;

2) orzeczenie, czy organ dopuścił się bezczynności i czy była ona z rażącym naruszeniem prawa, mimo, że będą podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania PINB do wydania rozstrzygnięcia stosownym aktem administracyjnym, w razie gdy takie zostanie wydane przez organ po wniesieniu skargi do sądu;

3) dokonanie z urzędu kontroli w zakresie przewlekłości postępowania, której skarga dotyczy;

4) na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 154 § 6 Prawa przed sądami administracyjnymi wymierzenie PINB grzywny w wysokości wedle uznania Sądu adekwatnej do stopnia naruszenia prawa w dacie orzekania przez Sąd;

5) zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi autor wskazuje, że pismem z dnia 14 sierpnia 2019r. złożony został wniosek do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Z. w O. M. (data wpływu do organu 19 sierpnia 2019 r.) o wszczęcie postępowania wyjaśniającego w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora Gminę [...], polegającej na wykonaniu robót budowlanych związanych z inwestycją drogową, poprzez nawiezienie ziemi i kruszywa na działkę gruntową (rolną) nr [...] obręb [...], gm. [...] w celu urządzenia na przedmiotowej działce gminnej drogi gruntowej. Mimo upływu w dniu 19 września 2019 r. ustawowego terminu, sprawa nie została załatwiona stosownym aktem administracyjnym w terminie zakreślonym w art. 35 § 3 k.p.a. Stąd też, pismem z dnia 25 września 2019 r. złożone zostało ponaglenie w trybie art. 37 § 1 pkt 1 stosownie do art. 37 § 3 pkt 1 k.p.a., na bezczynność PINB (data wpływu do organu 30 września 2019 r.).

Skarżący podnosi, że w świetle wyjaśnień PINB dokonanych zwykłym pismem z 3 października 2019 r. znak: [...], nie można uznać za wiarygodne podejmowanie przez ten organ czynności wyjaśniających w przedziale czasowym od 29 sierpnia 2019 r. do 10 września 2019 r. dotyczących wydania decyzji z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], przez Starostę W. Z.

Skarżący wskazuje również, że PINB zupełnie zignorował ponaglenie, nie nadając mu właściwego biegu w trybie art. 37 § 4 k.p.a., a wniosek z dnia 14 sierpnia 2019 r., rzeczowo i miejscowo złożony do właściwego organu, zakwalifikował jako skargę powszechną wedle przepisów działu VIII k.p.a. i działając na podstawie art. 238 § 1 k.p.a. wydał zwykłe pismo z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], twierdząc, że nie widzi podstaw do podjęcia działań wynikających z przepisów prawa budowlanego. Tymczasem, w ocenie autora skargi, w żadnym wypadku do złożonego wniosku z dnia 14 sierpnia 2019 r. nie mają zastosowania przepisy działu VIII k.p.a. jak to uczynił PINB, gdyż przedmiotowy wniosek absolutnie nie posiada cech wskazujących na skargę powszechną w rozumieniu art. 227 k.p.a. Stąd też według skarżącego, udzielenie odpowiedzi w trybie art. 238 § 1 k.p.a. zwykłym pismem z 3 października 2019 r. stanowi naruszenie tego przepisu.

Ponadto, według skarżącego, z treści ww. pisma PINB z [...] października 2019r. jednoznacznie wynika, że ponaglenie z dnia 25 września 2019 r. wraz z odpisami akt sprawy, nie zostało w ogóle przekazane M. Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej także "[...] WINB") jako organowi wyższego stopnia, a tym samym PINB nie wywiązał się z obowiązku nałożonego w art. 37 § 4 k.p.a., co stanowi istotne naruszenie tego przepisu.

Skarżący podkreśla, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a § 1 k.p.a.) Przy czym nawet w przypadku ustalenia, że podmiot występujący z żądaniem nie ma legitymacji do występowania z wnioskiem o wszczęcie postępowania, czy też istnieją inne uzasadnione przyczyny uniemożliwiające jego wszczęcia, organ winien wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jeżeli natomiast takiego postanowienia nie wyda, to wniosek wszczyna postępowanie administracyjne (art. 61 § 3 k.p.a.).

Skarżący zwraca zarazem uwagę że roboty budowlane, co do których domagał się On wszczęcia postępowania administracyjnego przez organ nadzoru budowlanego, zostały podjęte przez inwestora - Gminę [...] na działce nr [...], objętej postępowaniem sądowoadministracyjnym o jej zwrot na mocy art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2019 r., poz. 299 ze zm.), w dniu 1 kwietnia 2019 r., tj. zaledwie na trzy dni przed rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 3 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 3504/18) skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 256/18. Wyrokiem tym NSA uchylił zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji i zaskarżoną decyzję (w pkt 2) Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nieodpłatnego przyznania skarżącemu ww. działki nr [...] obręb [...], gm. [...] i nakazał organowi odwoławczemu wyjaśnienie statusu działki nr [...] poprzez jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotowa działka stanowi element drogi publicznej, a następnie rozpoznanie merytoryczne wniosku skarżącego i jego ocenę przez pryzmat przesłanek określonych w art. 118 ww. ustawy.

Wskutek powyższego, nieprawomocną decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przyznało nieodpłatnie na rzecz skarżącego prawo własności działki nr [...]. Skarżący podaje przy tym, że od dnia 5 listopada 2015 r. (data wpisu w księdze wieczystej nr [...]) jest On właścicielem zabudowanej nieruchomości - działki o nr [...], która – jak i również działka nr [...] (aktualnie oczekująca na wpis do KW w Sądzie Rejonowym w P.} bezpośrednio przylegają do działki nr [...], gdyż dawniej, tj. w 1976 r. była to jedna działka nr [...], po zmianie numeracji nr [...], zaś w wyniku podziału powstały działki nr [...] i [...], a następnie działka nr [...] podzieliła się na działki nr [...] i nr [...].

Zdaniem skarżącego, powyższe okoliczności potwierdzają, że w rozumieniu art. 28 k.p.a., ze względu na posiadany interes prawny i faktyczny, istniały podstawy do złożenia przez niego wniosku z dnia 14 sierpnia 2019 r. w sprawie samowoli budowlanej dokonanej przez inwestora Gminę [...] polegającej na budowie gminnej drogi gruntowej na działce gruntowej (rolnej) nr [...] bez wymaganego prawem uzyskania pozwolenia właściwego organu na budowę.

Skarżący powołując się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zwraca uwagę, że utwardzenie drogi gruntowej (a działka nr [...] jest działką gruntową) stanowiące zmianę jej parametrów określonym materiałem (żwirem, gruzem, itp.), skutkującą możliwością wykorzystania nawierzchni jako szlaku komunikacyjnego dla samochodów, jest wykonaniem obiektu spełniającego funkcję drogi, a więc stanowi budowę drogi w rozumieniu art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego. W przekonaniu skarżącego, wykonanie gminnej drogi gruntowej na działce nr [...] potwierdził Starosta W. Z. w piśmie z dnia 2 sierpnia 2019 r., znak: [...], oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak: [...].

Zdaniem skarżącego oznacza to, że budowa gminnej drogi gruntowej na działce nr [...] w okresie 1-5 kwietnia 2019r. wymagała uprzedniego uzyskania przez inwestora - Gminę [...], pozwolenia na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Wyjaśnienia powyższych kwestii przez PINB domagał się natomiast skarżący właśnie we wniosku z dnia 14 sierpnia 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego W. Z. wniósł o jej oddalenie wyjaśniając, że argumentacja skarżącego jest niezasadna, gdyż w dniu [...] sierpnia 2019 r. PINB wystąpił do Starosty W. Z. z zapytaniem, czy organ ten wydał decyzję o pozwoleniu na budowę lub przyjął zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę, dotyczących przedmiotowej inwestycji, tj. budowy drogi gminnej na działce nr ew. [...] obręb [...], gm. [...].

Starosta [...] w dniu [...] września 2019 r., udzielił odpowiedzi na powyższe zapytanie i wskazał, że w dniu [...] lipca 2019 r. została wydana decyzja nr [...] (znak: [...]) umarzająca postępowanie dotyczące wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotyczącej budowy ulicy [...] w K., na działkach nr ew. [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] (...), gmina [...].

PINB potwierdził, że w dniu 30 września 2019 r. do tego organu wpłynęło ponaglenie M. O. z dnia 25 września 2019 roku na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Z. w O. M., w sprawie podejrzenia samowoli budowlanej przez Gminę [...].

Organ wskazał jednak, że pismem z dnia 3 października 2019 r. udzielił M. O. odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2019 r., w której wskazał, że inwestor, tj. Wójt Gminy [...] dokonał jedynie nawiezienia ziemi, kruszywa oraz trzech kamieni. W związku z powyższym stwierdzono, iż ziemia i kruszywo nie są materiałami budowlanymi, a umieszczenie kamieni nie stanowi robót budowlanych, w związku z czym brak jest podstaw do podjęcia działań przez organ nadzoru budowlanego.

Dalej organ wyjaśnia, że 10 października 2019 r., zgodnie z zaleceniami art. 37 § 4 k.p.a., przekazał [...] WINB, jako organowi właściwemu, ponaglenie skarżącego z dnia 25 października 2019 r. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego W. Z. w przedmiotowej sprawie.

W dniu 18 listopada 2019 r. do PINB wpłynęło pismo [...] WINB w sprawie ponaglenia M. O. z dnia 25 września 2019 r. (data wpływu do organu 30 września 2019 r.), w którym organ drugiej instancji uznał przedmiotowe ponaglenie za niezasadne i odmówił wyznaczenia Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dodatkowego terminu na załatwienie ww. wniosku.

W ocenie PINB, to że nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne na wniosek skarżącego w przedmiotowej sprawie i to, że organ wskazał skarżącemu, iż ziemia oraz kruszywo nie stanowią materiałów budowlanych, a umieszczenie kamieni nie stanowi robót budowlanych, nie spełniło oczekiwań skarżącego i w jego odczuciu jest dla niego krzywdzące, nie dowodzi jeszcze bezczynności organu powiatowego.

W piśmie procesowym z dnia 10 grudnia 2019 r. skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom organu, PINB przy piśmie z dnia 7 listopada 2019 r. przekazał tylko jego skargę do Sądu. Natomiast pismo z dnia 6 listopada 2019 r., na które powołuje się organ było kierowane wyłącznie do skarżącego. W piśmie tym organ powielił argumentację z pisma z dnia 3 października 2019 r., odstępując jedynie od zakwalifikowania wniosku skarżącego jako skargi, w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a., a także zawarł informację o przekazaniu ponaglenia [...] WINB, błędnie jednak wskazując datę tego przekazania. Skarżący podnosi, że przekazanie ponaglenia do organu drugiej instancji nastąpiło dopiero 7 listopada 2019 r. Skarżący zwraca również uwagę, że prawidłową datą wydania decyzji przez Starostę W. Z. o umorzeniu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę drogi w K. jest 18 lipca 2016 r., a nie 2019 r., jak wskazuje organ.

Ponadto, skarżący podnosi, że wbrew wywodom organu, kruszywo stanowi materiał wykorzystywany do budowy dróg, co wynika z przepisów załącznika nr 5 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r., Nr 43, poz. 430).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna, choć nie wszystkie jej wnioski mogły zostać uwzględnione na dzień orzekania przez Sąd.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity - Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm. - dalej jako "p.p.s.a.") przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być brak działań administracji publicznej w sytuacji, gdy obowiązujące przepisy nakładają na organy obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej w określonym czasie i w określonej formie. Z treści przywołanych przepisów p.p.s.a. wynika, że zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji w procedowaniu może przybrać dwie postaci - bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z art. 53 § 2b p.p.s.a., wymogiem skutecznego wniesienia do sądu administracyjnego omawianej skargi jest to, aby została ona poprzedzona stosownym środkiem z art. 37 § 1 k.p.a. skierowanym do właściwego organu, co też w niniejszej sprawie miało miejsce (ponaglenie – wpływ do organu - 30 września 2019 r. – w aktach sprawy).

Rozpoznawana w niniejszej sprawie skarga dotyczy bezczynności PINB w zakresie nierozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2019 r., złożonego do organu w dniu 19 sierpnia 2019 r.

Oceniając to, czy doszło do zarzuconej w skardze bezczynności, Sąd zauważa, że przepisy prawa nie definiują wprost na czym polega "bezczynność organu", jednakże w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazane zostało, że z bezczynnością mamy do czynienia wtedy, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a.

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje czynności. Wniesienie skargi na bezczynność organu jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania aktu. Dla uznania bezczynności konieczne jest zatem ustalenie, że organ administracyjny zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do wydania decyzji lub innego aktu albo do podjęcia określonych czynności. Innymi słowy, bezczynność organu administracyjnego można najogólniej określić jako taki stan rzeczy, w którym zawisła przed organem sprawa nie została załatwiona, mimo upływu przewidzianych w przepisach prawa terminów, a organ nie podejmuje w tym zakresie żadnych działań. Należy przy tym podkreślić, że celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do wydania przez organ aktu lub podjęcia czynności, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Sąd nie wnika zatem w merytoryczną i procesową poprawność aktu lub czynności, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie została dokonana czynność lub czy z innych powodów organowi nie można zarzucić stanu bezczynności w rozumieniu wyżej przytoczonym.

Bezczynność jest kategorią obiektywną, zachodzi zawsze wtedy, gdy organ nie załatwił sprawy w terminie jednego miesiąca (sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania), lub gdy nie rozpoznał odwołania w ciągu miesiąca od dnia jego otrzymania lub w terminach wskazanych w przepisach szczególnych (art. 35 k.p.a.). Wynika z tego, że dla oceny zachowania organu (stwierdzenia bezczynności organu) istotny jest jedyne upływ czasu między datą wszczęcia postępowania (wniesienia odwołania, wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a chwilą orzekania przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność. Skarga na bezczynność ma na celu doprowadzenie do wydania przez organ administracji oczekiwanego przez stronę aktu lub podjęcia określonej czynności. Skarga taka wnoszona jest wówczas, gdy organ wprawdzie prowadzi postępowanie, ale – mimo ustawowego obowiązku – nie kończy go wydaniem stosownego aktu ani nie podejmuje właściwej czynności, której domaga się strona (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, publ. LEX nr 148427 i nr 148280).

Dla stwierdzenia bezczynności organu w zakresie niewydania stosownego aktu lub niepodjęcia czynności nie ma znaczenia fakt, z jakich powodów organ zwleka z realizacją wniosku, a w szczególności, czy zwłoka spowodowana jest zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu. Istotne bowiem jest, że organ dopuszcza się zwłoki w rozpatrzeniu wniosku, a jego procedowanie wydłuża czas oczekiwania przez stronę na rozstrzygnięcie sprawy. Natomiast okoliczności, które powodują zwłokę organu oraz jego działania w toku rozpoznawania sprawy (jak też zaniechania) oraz stopień przekroczenia terminów, wpływają na ocenę zasadności skargi na bezczynność w tym sensie, że Sąd zobowiązany jest je ocenić przy jednoczesnym stwierdzeniu, czy istniejąca bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa czy też nie.

Kierując się powyższym, Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uznał, że organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego, niemniej jednak nie miała ona charakteru rażącego.

Podkreślić należy, że zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a. zasadą szybkości postępowania, organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie (§ 2). W myśl art. 35 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Załatwienie zaś sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Przyjęta zasada ogólna szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) na pierwszym miejscu wymienia obowiązek działania wnikliwie, a to znaczy z poszanowaniem zasady ogólnej prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz przepisów szczególnych regulujących postępowanie dowodowe.

W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy i w jakiej dacie rozpoczął się bieg terminu do rozpoznania wniosku skarżącego przez organ.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

Wymaga wyjaśnienia, że celem postepowania administracyjnego jest "załatwienie sprawy administracyjnej", przez co należy rozumieć – w ujęciu formalnym – jako rozstrzygnięcie (w drodze decyzji administracyjnej lub milcząco) należącej do właściwości organów administracji publicznej sprawy indywidualnej (art. 1 pkt 1 k.p.a.)

Jak przyjmuje się w literaturze, przez sprawę administracyjną należy zasadniczo rozumieć możliwość konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego (por. L. Żukowski, Komentarz do niektórych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Komentarz. Opublikowano: Wyd. Praw. PWN 1999).

W ocenie tutejszego Sądu, treść wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2019r. nie stwarzała podstaw do jego zakwalifikowania – jak uczynił to organ – jako skargi w rozumieniu przepisów działu VIII k.p.a. Tak bowiem, skarżący dość jasno domagał się w nim wszczęcia przez organ postępowania zmierzającego do weryfikacji legalności robót budowlanych podjętych na działce nr ew. [...]. Skarżący upatruje swojego interesu prawnego do zainicjowania takiego postępowania w fakcie legitymowania się tytułem własności do sąsiednich nieruchomości, tj. działek o nr ew. [...] i [...]. Skarżący wskazywał na okoliczność, iż nawiezienie i rozprowadzenie na spornej nieruchomości materiałów w postaci ziemi, kruszywa i kamieni, w jego ocenie kwalifikowało te działania do uznania je za roboty budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, a co jego zdaniem wymagało uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 1 ww. ustawy. Skarżący uznawał zatem, że powyższe działania noszą znamiona samowoli budowlanej, a jego żądanie miało na celu wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania wyjaśniającego w przedmiotowym zakresie. Bez wątpienia PINB jest natomiast organem właściwym w danej materii, jako organ uprawniony i zobowiązany do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego, co wynika wprost z przepisów Prawa budowlanego – a to m.in. art. 80 ust. 1 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 art. 84 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

Należy wobec tego przyznać rację skarżącemu, że w tym stanie rzeczy działanie organu powinno polegać na podjęciu jednej z czynności przewidzianych w przepisach procedury administracyjnej. Organ zobowiązany był więc bądź to – stosownie do treści art. 61a § 1 k.p.a. – odmówić wszczęcia postępowania w sprawie, jeśli w jego ocenie z oczywistych względów istniały przeszkody podmiotowe lub przedmiotowe do takiego działania, bądź wszcząć i przeprowadzić postępowanie administracyjne w sprawie, w celu ustalenia, czy istnieją podstawy do stosowania środków przewidzianych w przepisach ustawy - Prawo budowlane. W zależności zaś od wyniku tych ustaleń, organ powinien wydać rozstrzygniecie prawidłowo kończące postępowanie w sprawie, co dawałoby możliwość skarżącemu ewentualnego skorzystania z przysługujących środków zaskarżenia zapadłego orzeczenia.

W razie zaś gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości organu administracji publicznej co do treści zawartego w nim żądania, organ ten jest obowiązany ustalić rzeczywistą treść tego żądania, należycie i wyczerpująco informując wnoszącego podanie o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego – zob. wyrok NSA z 26 lipca 2006r., sygn. akt II OSK 1004/05, LEX nr 266429).

Tymczasem organ, z niezrozumiałych względów uznał za właściwe potraktowanie żądania skarżącego, jako skargi w rozumieniu art. 227 k.p.a., choć w świetle tej normy prawnej, co do zasady przedmiotem skargi jest negatywna ocena działalności podmiotu powołanego do wykonywania zadań państwa lub innego podmiotu, np. organizacji społecznej, któremu zlecono zadania z zakresu administracji publicznej, oraz ich pracowników i funkcjonariuszy (zob. M. Jaśkowska [w:] A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. VII, WK 2018, podobnie też NSA w postanowieniu z dnia 5 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2415/11).

Nie sposób przyjąć, ażeby takowy charakter miał wniosek skarżącego z dnia 14 sierpnia 2019 r., który domagał się nie kontroli działania innego organu administracji, lecz weryfikacji działań podjętych przez inwestora – Gminę [...] na działce o nr ew. [...] obręb [...], pod kątem ich zgodności z przepisami Prawa budowlanego, a więc analizy okoliczności sprawy i ewentualnej konkretyzacji tych norm do ustalonego stanu faktycznego.

W myśl art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postepowania na żądanie strony jest dzień doręczenia organowi administracji publicznej żądania strony.

W przedmiotowej sprawie powyższy wniosek skarżącego wpłynął do organu w dniu 19 sierpnia 2019 r. Jest to więc także data rozpoczęcia biegu terminu do załatwienia sprawy. Skoro w świetle przepisu art. 61 § 3 k.p.a. postępowanie uważa się za wszczęte z dniem doręczenia żądania organowi administracji publicznej, to przepis ten nie uprawnia organu administracji do wydania odrębnego, a tym bardziej odmiennej treści rozstrzygnięcia w tym zakresie.

Charakter sprawy – w ocenie Sądu – może uprawniać do przyjęcia, iż sprawa powinna być zakończona w terminie miesiąca od dnia jej wszczęcia, gdyż niewątpliwie wymagała ona podjęcia przez organ czynności wyjaśniających. O tyle jednak okoliczności sprawy nie dają uzasadnionych podstaw do zakwalifikowania sprawy jako "szczególnie skomplikowanej".

Wbrew stanowisku organu, w sprawie doszło zatem do bezczynności, albowiem brak jest przesłanek do przyjęcia, że sprawa zainicjowana wnioskiem skarżącego została załatwiona w sposób przewidziany prawem w terminie miesiąca od dnia jego wpływu do organu, tj. do dnia 19 września 2019 r.

Do dnia wpływu skargi do tutejszego Sądu, tj. 27 listopada 2019 r. organ nie rozpoznał sprawy i nie wydał rozstrzygnięcia. Jak już wyjaśniono, za takie nie może być również uznane pismo PINB z dnia [...] października 2019 r. Organ nie podjął także czynności, które wstrzymywałyby bieg miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że PINB dopuścił się bezczynności w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 14 sierpnia 2019 r.

Sąd dostrzegł również, że uzasadnione są zarzuty skarżącego, co do nieprzekazania w ustawowym terminie przez PINB ponaglenia do organu wyższej instancji. Co prawda w aktach sprawy znajduje się pismo przewodnie PINB z dnia 10 października 2019 r., jednakże jak wynika z wezwania [...] WINB z dnia 17 października 2019 r. (k. 32 akt administracyjnych) do pisma tego nie zostało załączone przedmiotowe ponaglenie. Z postanowienia [...] WINB z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...], wynika natomiast, że ww. ponaglenie zostało przekazane do organu drugiej instancji dopiero w dniu 7 listopada 2019 r.

Sąd uznał, że choć zaistniała niedopuszczalna bezczynność organu, to jednak nie nosi ona cechy rażącego naruszenia prawa.

Dokonując powyższej oceny Sąd wziął pod uwagę, że dla stwierdzenia, że bezczynność organu miała charakter rażący nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kwalifikacja naruszenia jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe, obiektywne naruszenie prawa. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne, niezaprzeczalne, a nadto oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia, czy wręcz nacechowane ewidentnym niedbalstwem organu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13).

W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa.

W tym przypadku Sąd ocenia bezczynność organu w wydaniu aktu jako nieobarczone ww. przesłankami. Oceny tej Sąd dokonał na gruncie znanych mu z urzędu terminów zastawiania spraw tego rodzaju, wynikających najczęściej z nadzwyczaj dużej liczby spraw kierowanych do organów nadzoru budowlanego, których niełatwa materia wymaga zaangażowania pracowników posiadających odpowiednie kwalifikacje. Ponadto, na ocenę Sądu miało wpływ także podjęcie przez organ czynności wyjaśniających w sprawie (weryfikacja uzyskania przez Gminę [...] pozwolenia na budowę) oraz skierowanie do skarżącego pism z dnia [...] października 2019 r. i z dnia 6 listopada 2019 r., które jednak jako niewłaściwe i niewystarczające formy załatwienia sprawy, nie mogą usuwać stanu bezczynności organu.

Organ zobowiązany będzie zatem rozpoznać wniosek skarżącego z dnia 14 sierpnia 2019 r. i wydać orzeczenie prawidłowo załatwiające sprawę.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i ust. 1a p.p.s.a. orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Sąd nie uznał natomiast za uzasadnione uwzględnienia żądania skargi, dotyczącego nałożenia na organ grzywny, w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a.

Jak wynika z treści ww. normy prawnej i jak przyjmuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, wymierzenie przez sąd administracyjny grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. pozostawione jest do uznania sądu i stanowi jego uprawnienie w sytuacji uwzględnienia skargi na bezczynność (zob. wyrok NSA z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt I OSK 950/18). Celem grzywny jest oddziaływanie mobilizujące i prewencyjne na organ, ale również represyjne, bowiem grzywna ma także stanowić karę za szczególnie naganny przypadek zwłoki (tak WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 15 października 2019 r., sygn. akt

II SAB/Bk 75/19). Zatem nie każdy przypadek stwierdzenia bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania powoduje automatyczny obowiązek wymierzenia grzywny. Potrzeba zastosowania tego środka i ewentualna jego wysokość jest uzależniona od okoliczności konkretnego przypadku (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 5 września 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 60/19).

Tutejszy Sąd w pełni podziela pogląd, że wymierzenie grzywny, będącej środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji (lub jednej z nich) organ nadal nie będzie respektować nałożonych ustawą obowiązków (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 9/19).

Sąd nie znajdując wystarczających przesłanek do powzięcia tego rodzaju obaw w przedmiotowej sprawie, uznał za zasadne oddalenie skargi w powyższym zakresie, o czym – stosownie do treści art. 151 p.p.s.a. – orzekł w pkt III sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z zasadą zwrotu Skarżącemu kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw i celowej obrony, ustalając je na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a. (wpis od skargi – 100 zł).