Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 24/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Maciej Dybowski (spr ) Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Izabela Kucznerowicz Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 maja 2010 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Poznań-Nowe Miasto na uchwałę Rady Gminy Czerwonak z dnia 19 marca 2009 r. nr 260/XXXVI/2009 w przedmiocie regulaminu dostarczania wody na terenie gminy 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. określa, że zaskarżona uchwała nie może być wykonana


UZASADNIENIE

Skargą z dnia 7 grudnia 2009 r.- nr [...], na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 153/02/1270 ze zm. - dalej ppsa) Prokurator Rejonowy Poznań – Nowe Miasto w Poznaniu (dalej Prokurator), zaskarżył w całości uchwałę z dnia 19 marca 2009 r. nr 260/XXXVI/691/2009 Rady Gminy Czerwonak (dalej Uchwała bądź Uchwała z 19 marca 2009 r.). Uchwale z 19 marca 2009 r. zarzucił: rażące naruszenie art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków [ j.t. Dz.U. 123/06/858 ze zm., dalej uzzw bądź ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę] i art. 74 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym [j.t.Dz.U. 142/01/1591 ze zm., dalej usg], przez uchwalenie zaskarżonej Uchwały bez podstawy prawnej, bowiem kompetencje do jej uchwalenia w ramach porozumienia międzygminnego przejęła Rada Miasta Poznania. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Gminy Czerwonak nr 260/XXXVI/2009 z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Czerwonak (art. 147 § 1 ppsa). Prokurator wskazał, że dnia 19 marca 2009 r. Rada Gminy Czerwonak przyjęła uchwałę nr 260/XXXVI/2009 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody na terenie Gminy Czerwonak. Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego dnia 6 maja 2009 r., a weszła w życie dnia 21 maja 2009 r. Jako podstawę prawną Uchwały wskazano art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Dnia 26 marca 1993 r. zostało zawarte porozumienie międzygminne (dalej Porozumienie z 26 marca 1993 r.), którego sygnatariuszami są miasta i gminy: Czerwonak, Luboń, Mosina, Murowana Goślina, Poznań, Puszczykowo i Swarzędz. W porozumieniu tym powierzono jednemu z sygnatariuszy - Miastu Poznań - prowadzenie spraw wodociągów, zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (§ 1 Porozumienia z 26 marca 1993 r.). Porozumienie to – jak wynika z pisma Rady Gminy Czerwonak (dalej Rada Gminy) z dnia 20 listopada 2009 r. - nadal obowiązuje(k. 19 akt IV SA/Po 24/10). Uchwała z 19 marca 2009 r. należy do aktów prawa miejscowego, które zalicza się do źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Konieczne jest stosowanie do nich zasad charakteryzujących proces tworzenia oraz obowiązywania systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim z uwzględnieniem zasady prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych. Wszystkie akty prawa miejscowego mogą być tworzone wyłącznie na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Prawo miejscowe jest uwarunkowane normami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Upoważnienie ustawowe dla lokalnego ustawodawstwa musi być wyraźne i konkretne, a domniemywanie kompetencji jest niedopuszczalne.

Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków ustanawiany jest przez radę gminy w formie uchwały na podstawie art. 19 uzzw. Problematyka zaopatrzenia w wodę oraz zbiorowego odprowadzania ścieków należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 usg), jednakże może być wykonywana także w ramach związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego.

Wskazane wyżej siedem jednostek samorządu terytorialnego powierzyło w ramach porozumienia międzygminnego Miastu Poznań realizowanie określonego zadania publicznego, zgodnie z treścią art. 74 ust. 1 usg. Poszczególne gminy ustanawiające porozumienie międzygminne dokonały jednak odmiennej i sprzecznej ze sobą interpretacji przepisów dotyczących kompetencji do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W praktyce zapanował chaos w zakresie uchwalanych regulaminów.

Mosina i Swarzędz uchwaliły w całości własne regulaminy dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Rada Miejska w Mosinie przyjęła uchwałę nr LXII/497/02 z dnia 26 września 2002 r., obowiązującą do chwili obecnej, a ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 127/02/3500. Rada Miejska w Swarzędzu przyjęła uchwałę nr XLI/254/09 z dnia 26 maja 2009 r., obowiązującą do chwili obecnej, ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 136/09/2266.

Z kolei Luboń, Puszczykowo i Murowana Goślina nie przyjęły w ogóle przedmiotowego regulaminu, powołując się na istnienie porozumienia międzygminnego i przekazania Miastu Poznań stosownych kompetencji do uchwalenia regulaminu. Gminy te uznały, że na ich terenie obowiązuje Regulamin przyjęty przez Miasto Poznań (k. 14 – 18 akt IV SA/Po 24/10).

Miasto Poznań przyjęło aktualnie obowiązujący Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków w drodze uchwały z dnia 13 stycznia 2009 r. nr XLVIII/629/V/2009, ogłoszonej w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego 24/09/388. W uchwale tej w § 1 jednoznacznie wskazuje się, że Regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług na terenach objętych m.in. porozumieniem komunalnym z dnia 26 marca 1993 r. zawartym między Miastem Poznań, a Miastami i Gminami: Luboń, Puszczykowo, Mosina, Swarzędz, Czerwonak, Murowana Goślina.

Gmina Czerwonak w zaskarżonej Uchwale przyjęła trzecie, pośrednie rozwiązanie, polegające na uchwaleniu jedynie regulaminu dostarczania wody, z pominięciem odprowadzania ścieków. Wynikać to ma z faktu, że odprowadzaniem ścieków zajmuje się Miasto Poznań i tamtejszy regulamin ma obowiązywać w tymże zakresie. Poszczególne gminy przyjęły różne rozwiązania, a zagadnienie kompetencji do uchwalenia przedmiotowego regulaminu winno zostać poddane jednoznacznej kontroli sądowoadministracyjnej. Zdaniem Skarżącego przyjąć należy, że zaskarżona Uchwała została podjęta mimo, że Rada Gminy Czerwonak nie miała już kompetencji do uchwalenia owego Regulaminu. Ogólną kompetencję do uchwalenia regulaminu ma rada gminy (art. 19 ust. 1 uzzw). Gminy mogą jednak dla realizacji zadań publicznych tworzyć związki międzygminne oraz [zawierać] porozumienia międzygminne. W przypadku porozumień międzygminnych - gmina, która wykonuje powierzone jej zadania objęte porozumieniem, przejmuje prawa i obowiązki pozostałych gmin (art. 74 ust. 2 usg). Nadto, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 2 uzzw (...), w razie wspólnego wykonywania przez gminy zadania opisanego w ust. 1 tegoż artykułu, określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują organy gminy wskazanej w porozumieniu międzygminnym. Art. 3 ust. 2 ustawy zawiera niewątpliwie normę kompetencyjną, a z racji umieszczenia na początku aktu prawnego, stanowi też punkt wyjścia do interpretacji pozostałych przepisów. Jednym z obowiązków organu gminy określonych w ustawie jest uchwalenie owego regulaminu. W konsekwencji obowiązki zakreślone w art. 19 uzzw wykonuje rada gminy, której powierzono w porozumieniu zadanie publiczne w postaci dostarczania wody i odprowadzania ścieków. W realiach niniejszej sprawy jest to Rada Miasta Poznania, zgodnie z porozumieniem z 26 marca 1993 r.

Zapisy dotyczące kompetencji organów gminy zakreślone w art. 3 uzzw i w art. 74 ust. 2 usg są z punktu widzenia językowego jednoznaczne i trudno doszukiwać się względów funkcjonalnych lub systemowych, które nakazywałyby odmienne rozumienie tych przepisów.

Kwestia kompetencji w badanym zakresie była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny, dotyczyła jednak bezpośrednio związku międzygminnego, a nie porozumienia. W wyroku z dnia 26 lipca 2006 r., II SA/Go 247/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej wyrok II SA/Go 247/06) uznał, że gmina tworząca związek międzygminny traci prawo do stanowienia regulaminu na rzecz organów związku. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że art. 3 ust. 1 i 2 uzzw jest jednoznaczny, a określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy wykonują odpowiednio właściwe organy związku międzygminnego lub gminy wskazanej w porozumieniu. Regulacje prawne w zakresie kompetencji organów związku międzygminnego i gminy przejmującej zadanie publiczne w porozumieniu międzygminnym, są de facto identyczne i sprowadzają się do tego, że poszczególne gminy występujące w związku lub porozumieniu, tracą swe określone kompetencje; w realiach niniejszej sprawy chodzi o kompetencje z art. 19 uwzz.

Przystąpienie do związku międzygminnego lub porozumienia międzygminnego niewątpliwie pociąga ze sobą istotne zmiany w zakresie wzajemnych kompetencji organów gmin, a zwłaszcza dotyczących wzajemnego przekazania tychże kompetencji między poszczególnymi gminami. W przypadku porozumienia międzygminnego jedna ze stron przejmuje na siebie wykonywanie zadania publicznego, a następnie je realizuje przez swe organy i jednostki organizacyjne. Porozumienie zawsze będzie wykonywane przez organy tej gminy, która przejęła na siebie obowiązki wykonywania zadania publicznego. Wnioski takie należy jednoznacznie wyciągnąć z treści art. 3 uzzw i z art. 74 usg. Identyczne stanowisko zajął w wyroku z dnia 30.1.2009 r., II SA/Wr 461/08 (dalej wyrok II SA/Wr 461/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu. W porozumieniu międzygminnym nie ma potrzeby wskazywania organów odpowiedzialnych za wykonanie zadania publicznego, bowiem wyliczenie takie stanowiłoby powtórzenie regulacji ustawowych. Organy upoważnione do realizacji zadań są wyraźnie wskazane w ustawie. W kwestii kompetencji gminy przejmującej do wykonania określone zadanie publiczne podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z 27.9.1994 r., SA/Lu 1906/94. W literaturze wskazuje się, że istotną cechą porozumienia jest "powierzenie (przeniesienie) zadań publicznych jednej jednostki samorządu terytorialnego innej takiej jednostce. Porozumienia, które nie wywołują takiego skutku, nawet jeśli odnoszą się do zadań publicznych, nie odpowiadają przyjętej konstrukcji teoretycznej porozumienia komunalnego." (L. Wengler "Wygaśnięcie porozumienia komunalnego (zagadnienia wybrane)" Samorząd Terytorialny 5/06/37; dalej L. Wengler "Wygaśnięcie").

Prawidłowa wykładnia wskazanych przepisów prowadzić musi do konstatacji, że stworzenie porozumienia międzygminnego oznacza przekazanie radzie gminy przejmującej zadanie publiczne do wykonania kompetencji do uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który jako akt prawa miejscowego, będzie powszechnie obowiązujący na terenie wszystkich gmin - sygnatariuszy porozumienia. Skutek taki zachodzi w przypadku związku międzygminnego i zdaniem Skarżącego musi również mieć miejsce przy porozumieniu międzygminnym.

Regulamin jako akt powszechnie obowiązujący musi mieć charakter abstrakcyjny i ogólnie określać swych adresatów. W orzecznictwie i doktrynie przyjęto jednoznacznie, że regulamin taki nie może stanowić regulaminu działania konkretnego przedsiębiorcy (wyrok II SA/Go 247/06).

Zaskarżona Uchwała została uchwalona niejako pod konkretny stan faktyczny, bowiem odprowadzaniem ścieków ma zajmować się podmiot "z ramienia" Miasta Poznania. Pojawia się zatem pytanie, które przepisy powszechnie obowiązujące (Regulamin poznański czy częściowy Regulamin uchwalony przez Radę Gminy Czerwonak) będą wiązały ewentualnego nowego przedsiębiorcę, który zechciałby rozpocząć działalność na terenie Gminy Czerwonak zarówno w zakresie dostarczania wody jak i odprowadzania ścieków? Potencjalnie takiej możliwości wykluczyć nie można. W owej sprawie została stworzona sytuacja kolizyjności kompetencji organów. Pojawiła się zasadnicza niejasność co do zakresu obowiązywania norm prawnych regulujących tę samą materię i odnoszącą się do tego samego zadania publicznego. Pozostawienie zaskarżonego aktu prawa powszechnie obowiązującego w obrocie prawnym naruszyłoby zasadę niekolizyjności kompetencji różnych organów administracji publicznej. Zaistniał chaos aktualnie obowiązujących regulaminów.

Porozumienie z 26 marca 1993 r. obejmuje zarówno dostarczanie wody jak i odprowadzanie ścieków, bez względu na to jaki podmiot w praktyce realizuje te zadania. Uchwalenie częściowego Regulaminu dostarczania wody stoi w sprzeczności z samą treścią porozumienia.

Zaskarżona Uchwała nie może pozostać w obrocie prawnym, bowiem nie realizuje w pełni delegacji ustawowej z w/w przepisu. Elementy regulaminu wymienione w art. 19 ust. 2 uzzw, nie stanowiąc katalogu zamkniętego, są jednak elementami obligatoryjnymi. Regulamin musi zawierać wszystkie elementy wskazane w punktach od 1 do 9 w art. 19 ust. 2. Pominięcie któregokolwiek z tych elementów oznacza niewypełnienie delegacji ustawowej (wyrok NSA z 16.4.2008 r., II OSK 198/08; wyrok WSA z 4.X.2007 r., II SA/Op 344/07; wyrok WSA z 17.01. 2007 r., II SA/GL 629/06). Brak realizacji delegacji ustawowej sam w sobie dyskwalifikuje zaskarżoną Uchwałę. Naruszeniem delegacji ustawowej było również zdefiniowanie pojęć "odbiorca usług" (sprzecznie z definicją ustawową) i "przedsiębiorstwo wodociągowe" (bez delegacji ustawowej, a nadto wprowadzające chaos pojęciowy). W wyroku z 28.12.2006 r., II SA/Wr 570/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że "delegacja ustawowa zawarta w art. 19 ust. 2 powołanej ustawy nie upoważnia rady gminy do formułowania w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków definicji określonych pojęć". Tym bardziej nie ma możliwości definiowania pojęć odmiennie od definicji ustawowych.

Uchwałę z 19 marca 2009 r. podjęto z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jej przyjęcia. Rada Gminy Czerwonak zawierając porozumienie międzygminne, w którym Miastu Poznań powierzono realizację określonych zadań z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę - przekazała także swe kompetencje z art. 19 uzzw - zgodnie z treścią art. 3 ust. 2 uzzw i art. 74 usg.

Naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje organów przyjmuje się w orzecznictwie jako istotne naruszenie prawa (w wyroku II SA/Wr 461/08 i wskazanym tam orzecznictwie; k. 3-9 akt IV SA/Po 24/10).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy, reprezentowana przez Zastępcę Wójta, wniosła o jej oddalenie. Gmina nie podziela stanowiska Prokuratora co do przedstawionej argumentacji. Istniejący w sprawie stan faktyczny i prawny jest zdecydowanie bardziej skomplikowany niż przedstawiony w skardze i wywołuje wątpliwości co do właściwej oceny prawnej.

Jak wynika z zawartego w 1993 r. Porozumienia międzygminnego - jego celem było powierzenie Miastu Poznań zadań polegających na "prowadzeniu spraw wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwanie i oczyszczanie ścieków komunalnych" - ale za pomocą urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych należących do dawnego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Poznaniu. Strony uzgodniły, że po komunalizacji mienie PWiK położone na terenie wszystkich gmin - stron Porozumienia stanie się mieniem wspólnym stron Porozumienia, wg ściśle określonych udziałów, a po utworzeniu Spółki na bazie mienia PWiK mieniem wspólników. Istotnie w 2002 r. doszło do powstania na bazie mienia PWiK - spółki z o.o., a w 2004 r. do przekształcenia tej spółki w A. spółka z o.o., Gmina Czerwonak stała się jednym z wielu jej udziałowców. W chwili obecnej zatem Porozumienie międzygminne de facto zostało skonsumowane i całe mienie dawnego PWiK stało się mieniem A. spółka akcyjna (przekształcona w 2005 r.), a gminy - strony Porozumienia stały się akcjonariuszami tej spółki z ilością akcji odpowiadających proporcjom i wartościom mienia zlokalizowanego na swym terenie. Zaopatrzeniem w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków zajmuje się w chwili obecnej A. - spółka akcyjna posiadająca swe urządzenia na terenie kilku gmin. W tak istniejącym stanie faktycznym zaczęła obowiązywać ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Oczywistym jest, że przepisem art. 3 uzzw ustawodawca zadecydował, że określone w ustawie prawa i obowiązki organów gminy będzie wykonywała, w przypadku zawartego porozumienia, gmina wskazana w Porozumieniu. Zawarcie porozumienia i przekazanie zadań gminnych jednej z gmin takiego Porozumienia oznacza definitywną rezygnację z praw i obowiązków pozostałych gmin - stron Porozumienia (art. 3 uzzw i art. 74 usg).

Do takiej konstrukcji prawnej nie do końca przystaje Porozumienie z 1993 r. Jak wynika z treści tego Porozumienia, jego nadrzędnym celem było załatwienie spraw własnościowych i majątkowych związanych z funkcjonowaniem PWiK na terenie Miasta Poznania i gmin ościennych. Gminy co prawda przekazały Miastu Poznań swe zdania, ale ograniczyły je wyłącznie do zadań wykonywanych za pomocą urządzeń należących do PWiK (taki był stan prawny na czas zawierania Porozumienia w 1993 r.). Trudno mówić o definitywnym powierzeniu praw i obowiązków związanych z zadaniami, określonymi w ustawie o zbiorowym zapatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków Miastu Poznań, skoro gminy jako podmiot, którym ustawa w całości powierzyła rolę organizatora tych zadań, pozostawiły sobie cześć urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych na wyłączną własność i w ramach tych urządzeń realizowały ustawowe zadania. Nadto wiele z tych gmin nadal inwestuje i buduje nowe urządzenia bynajmniej nie przekazując ich A. Część zadań z zakresu kanalizacji gmin Porozumienia powierzono Związkowi Międzygminnemu Puszcza Zielonka.

W myśl zasady wyrażonej w skardze i uwzględniając ratio legis powołanych przepisów jednorazowe powierzenie tych zadań Miastu Poznań winno wykluczać wykonywanie tych zadań przez same gminy, a tym bardziej utworzony przez nie Związek Międzygminny.

Analizując szczegółowo treść ustawy można zauważyć, że ustawodawca zaadresował zadania gminy zarówno do jej organów uchwałodawczych jak i wykonawczych. Do zadań rad gmin należy przede wszystkim uchwalanie kierunków rozwoju sieci (art. 3 ust. 3) w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, uchwalanie wieloletniego planu rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych będących w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego (art. 15 i 21 ust. 1), zatwierdzanie taryf - czyli cen - i stawek opłat za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, uchwalanie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, po dokonaniu analiz projektów regulaminów dostarczonych przez wszystkie przedsiębiorstwa działające na terenie gminy. Nie ulega wątpliwości, że przynajmniej dwa pierwsze zadania są ze sobą powiązane i związane z indywidualnym planowaniem rozwoju przestrzennego i inwestycyjnego każdej gminy oraz jej potencjałem finansowym i winny być czynione przez każdą gminę z osobna. Tej słusznej i racjonalnej tezie przeczy stanowisko Skarżącego i założenie, że wraz z cesją uprawnień w myśl art. 3 uzzw następuje przekazanie wszystkich praw i obowiązków gmin, gminie wskazanej w porozumieniu. Prowadziłoby to do wniosku, że jedna gmina - strona Porozumienia - uchwala plany zagospodarowania przestrzennego oraz studium (art. 3), a inna wskazana w Porozumieniu - uchwala skorelowany z nią de facto wieloletni plan rozwoju i modernizacji urządzeń wodociągowo - kanalizacyjnych przedstawiony przez przedsiębiorstwo (art. 15 ust. 1 i art. 21). To wójt sprawdza, zgodnie z art. 21 uzzw, czy przedstawiony przez przedsiębiorstwo plan rozwoju jest zgodny z kierunkami rozwoju gminy wynikającymi ze studium i planu zagospodarowania przestrzennego oraz ustaleniami wynikającymi z wydanego przez tego wójta temu przedsiębiorstwu zezwolenia. Przyjęte przez Prokuratora założenie prowadzi do konkluzji, że w myśl zawartego Porozumienia zadania te winna wykonywać Rada Miejska w Poznaniu i Prezydent.

Trudno nie zgodzić się z Prokuratorem, że w myśl art. 19 uzzw rada gminy uchwala jeden regulamin - jednakże w myśl tego przepisu winien być on kompilacją czy też efektem analizy wielu regulaminów zaproponowanych przez wszystkie przedsiębiorstwa działające na terenie gminy, a w tym omawianym przypadku na terenie objętym Porozumieniem, to jest terenie wszystkich gmin. Teza forsowana w skardze prowadzi do wniosku, że skoro na terenie gmin - stron Porozumienia - winien obowiązywać jeden regulamin uchwalony przez Radę Miejską w Poznaniu, to jego uchwalenie winno być poprzedzone analizą projektów regulaminów zaproponowanych przez wszystkie przedsiębiorstwa działające na terenie wszystkich gmin Porozumienia. Brak takowej analizy skutkowałby jego nieważnością. Z projektem regulaminu skorelowane jest wydawanie tym przedsiębiorstwom zezwolenia na działalność (art. 16 i 17) przez wójta gminy po złożeniu wniosku zawierającego projekt takowego regulaminu. Powierzenie zadań jednej gminie (art. 3), w tym przypadku Miastu Poznań oznaczałoby, że właściwym do wykonywanie wszystkich zadań określonych dla organu wykonawczego byłby Prezydent Miasta Poznania. Prezydent winien więc wydawać zezwolenia wszystkim przedsiębiorcom działającym na terenie gmin objętych Porozumieniem (prowadzić w tym zakresie postępowanie administracyjne - art. 16 i 3), a także wykonywać inne zastrzeżone ustawą czynności: przyjmować zawiadomienie o zamknięciu wody od wszystkich przedsiębiorców (art. 8 ust. 3), monitorować jakość wody we wszystkich gminach ościennych Poznania (art. 12), kontrolować działalność gospodarczą przedsiębiorstw w zakresie zgodności z zezwoleniem (art.18e), sprawdzać plany rozwoju urządzeń i modernizacji (art. 21) przedstawione przez wszystkie przedsiębiorstwa przed ich uchwaleniem przez Radę Miejską w Poznaniu (art. 21 ust. 4), sprawdzać taryfy pod kątem ich zgodności z ustawą, wymierzać karę w rozumieniu art. 29 ust. 4 uzzw.

Przychylając się do stanowiska Skarżącego należy uznać, że wszystkie wskazane powyżej zadania zarówno rady gminy jak i wójta, winny być wykonywane przez gminę wskazaną w Porozumieniu w tym przypadku Radę Miasta Poznania i Prezydenta. Mając zatem na uwadze argument Prokuratora, iż "kompetencje organów gmin zakreślone w art. 3 są jednoznaczne z punktu widzenia językowego" trudno uznać, aby cesja tych uprawnień dotyczyła tylko uchwalania regulaminu, wyłączając pozostałe określone w ustawie albo ograniczała się tylko do zadań wobec jednego przedsiębiorstwa jakim jest A.

Niewątpliwie rację ma Skarżący co do zasady obowiązywania na terenie gminy jednego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako aktu prawa miejscowego, nie mniej przedstawiona powyżej problematyka niezbicie dowodzi nietrafności zastosowania owej zasady w niniejszej sprawie i absurdalności wynikających zeń wniosków.

W takiej sytuacji należy zastanowić się czy zawarte w 1993 r. Porozumienie istotnie przekazuje całość obowiązków i praw gminy i czy jest Porozumieniem w rozumieniu art. 74 usg (k. 25-27 akt IV SA/Po 24/10).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

1. Organy samorządu terytorialnego (w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia spawy), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa (art. 94 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r.- Dz.U. 78/97/483, sprost. 28/01/319, zm. 200/06/1471, 114/09/946 - dalej Konstytucja).

2. Ustawodawca w art. 19 ust. 1 uzzw wyraźnie wskazał, że regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie jest aktem prawa miejscowego.

3. Przepisy art. 92 i art. 94 Konstytucji mają zbliżony cel- służą realizacji prymatu ustawy i zachowaniu spójności systemu prawa. Na tle art. 92 Konstytucji utrwalił się pogląd, że zawsze zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji (wyrok TK z 10.4.2001- U 7/00- OTK 3/01/56 s. 380, akceptowany przez L. Garlickiego w: "Konstytucja RP- komentarz" Wyd. Sejm. 2005 t. IV s. 13 uw. 11 do art. 22). Wymóg ustawowego określenia ograniczeń zawiera w sobie nakaz dochowania odpowiedniej jakości unormowania ustawowego- zwłaszcza z punktu widzenia zasady określoności. Zarówno na tle klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji), jak i art. 31 ust. 3, wykluczone jest ustanawianie przepisów pozbawionych dostatecznego stopnia precyzji (L. Garlicki- op. cit. s. 14 do art. 22). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i w doktrynie jednoznacznie wskazuje się, że upoważnienie do wydania aktu wykonawczego winno być szczegółowe, w celu wykonania ustawy; winno zawierać szczegółowe wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego (art. 92 ust. 1 Konstytucji; orzeczenie TK z: 19. X.1988- Uw 4/88- OTK 1988 s. 79; 23.X.1995- K 4/95- OTK 2/95/s.100; 22.9.1997- K 25/97- OTK3-4/97/s.304; 25.5.1998- U. 19/97- OTK 4/98/s.262-263; wyrok z: 24.3.1998- K 40/97- OTK 2/98/s.72; 26.X.1999- K. 12/99 OTK 6/99/120 s. 682-685 i przywołane piśmiennictwo; K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz“ Wyd. Sejmowe 2001 t. II s.10-14, 16-35 do art. 92). Upoważnienie ustawowe nie musi być zawarte w przepisie ustawy, wprost upoważniającym do wydania aktu podustawowego- wystarczy, że wytyczne dadzą się wyinterpretować także z innych przepisów ustawy (cz. III pkt 2 uzasadnienia wyroku TK z 26.X.1999 r. - K 12/99- OTK 6/99/120 s. 684, z aprobującą glosą Sł. Wronkowskiej- Prz. Sejm. 3/00/100).

4. W doktrynie wskazuje się, że art. 94 Konstytucji określa względnie luźny związek między upoważnieniem (tym samym ustawą) a aktem prawa miejscowego, wydanym na jego podstawie. Luźniejszym w każdym razie niż ten, jaki wynika z formuły art. 92 ust. 1 Konstytucji, nakazującej wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw. Wyklucza on co do zasady wymóg wykonawczego charakteru aktów prawa miejscowego jako warunek ich legalności (K. Działocha w: "Konstytucja RP. Komentarz" Wyd. Sejm. 2001 t. II uw. 4 s. 5 do art. 94).

5. Dla rozstrzygnięcia sprawy istotne jest rozstrzygnięcie dwu podstawowych zagadnień: 1) jaki ma charakter i jakie pociąga za sobą skutki zawarcie Porozumienia z 26 marca 1993 r.; 2) czy Uchwała z 19 marca 2009 r. spełnia wszystkie istotne wymogi, jakie ustawodawca stawia wobec regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków jako aktu prawa miejscowego. Na każde z tych pytań Sąd winien odpowiedzieć jedynie w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, kierując się zasadą wstrzemięźliwości sędziowskiej.

6. Porozumienie z 26 marca 1993 r. (k. 10-13 akt IV SA/Po 24/10) jest porozumieniem międzygminnym w rozumieniu art. 74 ust. 1 usg. Za taką oceną przemawia sama treść Porozumienia. Zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny, porozumienie komunalne jest jedną z instytucji współdziałania między jednostkami samorządu terytorialnego. Istotnymi cechami porozumienia komunalnego jest zawarcie go przez jednostki samorządu terytorialnego, równorzędna prawnie (nie zawsze faktycznie) pozycja stron i dobrowolność współpracy. Istotą porozumienia komunalnego jest powierzenie (przekazanie) określonych zadań publicznych. Jednostka samorządu komunalnego wykonująca zadania publiczne objęte porozumieniem przejmuje prawa i obowiązki drugiej strony porozumienia, związane z powierzonymi jej zadaniami, a jednostka samorządu terytorialnego powierzająca te zadania obowiązana jest do udziału w kosztach ich realizacji (L. Wengler "Wygaśnięcie" ST 5/06/37-38). Gmina przejmująca zadanie publiczne w rzeczywistości przejmuje jedynie ciężar samego wykonania zadania publicznego, a odpowiedzialność za nie nadal ponosi gmina (gminy) je przekazująca (M. Kulesza "Opinia dotycząca charakteru prawnego porozumienia, zwanego pilotażowym, zawartego 25 października 1995 r. między Wojewodą Rzeszowskim a Prezydentem Rzeszowa w sprawach przekazania niektórych zadań i kompetencji z zakresu administracji rządowej do wykonywania Gminie Rzeszów" ST 12/95/132; L. Wengler "Uwagi o niektórych aspektach porozumienia komunalnego" ST 4/97/45, dalej L. Wengler "Uwagi").

Nie ulega wątpliwości, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy: ...3) wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych...(art. 7 ust. 1 pkt 3 usg; W. Chróścielewski, J. P. Tarno w glosie do wyroku NSA z 13.12.2000 r., II SA 2320/00, OSP 6/02/75). Porozumienie z 26 marca 1993 r. spełnia wszystkie kryteria: podmiotowe, przedmiotowe i funkcjonalne, nakazujące uznać to Porozumienie jako porozumienie międzygminne w rozumieniu art. 74 ust. 1 usg: zawarło je siedem gmin (mających równą pozycję prawną), przedmiotem było powierzenie jednej z nich (Miastu Poznań), określonych zadań publicznych (przez użycie w § 1 punkcie 1 Porozumienia zwrotu ustawowego "§ 1. Strony porozumienia powierzają Miastu Poznań wykonywanie zadań publicznych polegających na: 1. prowadzeniu spraw: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, za pomocą urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych należących do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Poznaniu (zwanego w skrócie PKWiK),...". Gminy zadeklarowały konieczności opracowania programu rozwoju wodociągów i kanalizacji na terenie gmin-Stron Porozumienia (§ 6 ust. 1-5; k. 10, 12 akt IV SA/Po 24/10).

Przedmiotem porozumienia było również "powierzenie Miastu Poznań wykonywanie zadań publicznych polegających na:..2) pełnieniu funkcji organu założycielskiego PKiW z zastrzeżeniem § 3". Dalsza część Porozumienia służyła ustaleniu, że mienie należące do PWiK stanie się po komunalizacji mieniem wspólnym stron porozumienie; ustalenie proporcji udziałów w tym mieniu wspólnym (§ 2 ust. 1 i 2); przywołanie szczegółowych przepisów ówcześnie obowiązujących ustaw, regulujących uprawnienia organu założycielskiego (§ 3 ust. 1 i 2); postanowienie o zamiarze utworzenia spółki kapitałowej w oparciu o mienie wspólne, określenie udziałów w mieniu wspólnym, zadeklarowanie zamiaru powołania zespołu przygotowawczego i zakreślenie terminu zakończenia jego prac (§ 4); wskazanie treści niektórych rozwiązań statutowych nowotworzonej spółki (§ 5); określenie rocznego terminu wypowiedzenia porozumienia przez każdą z Gmin, nie wcześniej niż w rok po utworzeniu spółki i wskazanie, że szczegółowe zasady wystąpienia ze spółki określi umowa spółki (§ 7); wskazanie, że do spraw nieuregulowanych niniejszym porozumieniem stosuje się przepisy kc (§ 8); wskazanie terminu wejścia porozumienia w życie (§ 9; k. 10-13 akt IV SA/Po 24/10). Należy uznać, że w tej materii Gminy także realizowały zadania publiczne w postaci wykonywania przysługujących im uprawnień właścicielskich w stosunku do mienia komunalnego (wykładnia Trybunału Konstytucyjnego, akceptowana przez L. Wengler "Uwagi" ST 4/97/44), bądź co do którego istniała ekspektatywa nabycia tego mienia w trybie komunalizacji. W tej materii Gminy realizowały swe interesy ze szczególną starannością, skoro umowa spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (w takiej formie rozpoczęła działalność A sp. z oo; k. 11, 25 akt IV SA/Po 24/10) winna była być zawarta formie aktu notarialnego (art. 157 § 2 ksh).

Porównanie obszerności i szczegółowości postanowień Porozumienia z 26 marca 1993 r. dotyczących wykonywania zadań publicznych w zakresie prowadzenia spraw: wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, za pomocą urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych należących do Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w Poznaniu (§ 1 pkt 1, § 6 ust. 1-5), oraz w zakresie gospodarowania mieniem, należącym do PWiK, a następnie mającym być mieniem wspólnym Gmin, które ma być wniesione do planowanej spółki, zasad zarządzania mieniem przyszłej spółki, a także zadecydowanie, że "szczegółowe zasady wystąpienia ze spółki określi umowa spółki" (§ 1 pkt 2, § 2-5, § 7 ust. 1 i 2, § 8 i 9) wskazują, że Gminy zawierające Porozumienie przywiązywały większą troskę do zasad zarządu mieniem PWiK, a następnie mieniem Gmin, wnoszonym do planowanej spółki, niźli do realizacji Porozumienia z 26 marca 1993 r. w materii opisanej w § 1 pkt 1 i § 6 ust. 1-5 tego Porozumienia. Wskazuje na to także przechowywanie dokumentacji w siedzibie Spółki A., a nie w siedzibie Urzędu Gminy (k. 19 akt IV SA/Po 14/10).

Jedynie w zakresie koniecznym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy należy wskazać, że nie doszło "w chwili obecnej do skonsumowania" Porozumienia z 26 marca 1993 r. (k. 25 akt IV SA/Po 24/10), bowiem utworzenie w oparciu o mienie byłego PWiK – A. sp. z oo, w niczym nie zniweczyło skutków Porozumienia z 26 marca 1993 r. – zwłaszcza w zakresie określonym w § 1 pkt 1 i § 6 ust. 1-5 Porozumienia. Można co najwyżej mówić, że w zakresie gospodarki mieniem dawnego PWiK, doszło do wykonania Porozumienia w tej tylko materii. Zarówno doktryna jak i orzecznictwo, dopuszczają określanie w porozumieniu komunalnym sposobu korzystania z obiektów i urządzeń gmin, jak i określanie zasad korzystania z takiego mienia (L. Wengler "Uwagi" ST 4/97/42).

Gmina wyprowadza błędne wnioski z zawartego Porozumienia z 26 marca 1993 r. – zwłaszcza w zakresie określonym w art. 3 ust. 3, art. 15 ust. 1 i art. 21 ust. 3 uzzw (k.26 akt IV SA/Po 24/10). W szczególności w Porozumieniu z 26 marca 1993 r. żadna z Gmin nie przekazała Miastu Poznań swych uprawnień i obowiązków w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jednoznacznie przesądzono, że niedopuszczalne jest w szczególności uchwalenie wspólnego planu zagospodarowania przestrzennego kilku gmin. Skoro każda z gmin zachowuje uprawnienia i obowiązki w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, należy przyjąć, że każda z Gmin-stron Porozumienia winna, przy opracowywaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, uwzględniać uzgodnienia zawarte w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 uzzw. Na taki obowiązek wskazują nie tylko normy dekodowane z powołanych przepisów, lecz i wzgląd na zasady skutecznego działania. Przejawem takiej troski były postanowienia § 6 ust. 1-5 Porozumienia z 26 marca 1993 r. – przyjęte dla początkowej fazy realizacji Porozumienia. Zasady skutecznego działania nie doznają jakichkolwiek ograniczeń z uwagi na przystąpienie Gminy Czerwonak do Związku Międzygminnego Puszcza Zielonka (k. 26 akt IV SA/Po 24/10). Własność wodociągów i urządzeń kanalizacyjnych (pozostawionych sobie przez Gminy bądź nowowybudowanych) nie wpływa na realizację zadań publicznych, określonych w art. 7 ust. 1 pkt 3 usg i art. 3 ust. 1 uzzw (odpowiednio – wyrok NSA z: 02.12.2003 r., II SA/Kr 998/03, Przegl. Legisl. 4/04/141; 02.06.2004 r., OSK 312/04); prawo nie wymaga też ich przekazania Aquanetowi.

Porozumienie z 26 marca 1993 r. skutkowało przejęciem praw i obowiązków pozostałych Gmin, związanych z powierzonymi jej zadaniami przez Miasto Poznań (art. 74 ust. 2 usg), przy czym w doktrynie trafnie wskazuje się, że taki sposób wykonywania tych zadań – na zasadach współdziałania z innymi gminami (w tym w postaci porozumienia– jest częsty (P. Chmielnicki w: K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel,P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek "Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym" LexisNexis 2007 s. 120-121 uw. 8). Ewentualne spory między poszczególnymi gminami rozstrzygać może Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu (K. Bandarzewski w: op. cit. s. 605 uw. 9). Uprawnienia Gmin przeszły na właściwe organy Gminy Poznań – zarówno w zakresie podejmowania uchwał, jak i decyzji (K. Bandarzewski w: op. cit. s. 603 uw. 6). Zawarcie porozumienia komunalnego zmieniło strukturę wykonywania zadań publicznych i właściwość organów – także w zakresie stosowania władczych form działania (wyrok NSA z 27.09.1994 r., SA/Ł 1906/04, z glosą akceptujacą Z. Leońskiego, OSP 3/96/52 str. 126, 128).

Porozumienie z 26 marca 1993 r. nie wygasło, a Gmina Czerwonak nie wystąpiła zeń, nie złożywszy wypowiedzenia (§ 7 ust. 1 uzzw). Z tej przyczyny nie jest ważna przedmiotowa Uchwała, skoro została podjęta przez niewłaściwą Radę Gminy. Materię tę reguluje uchwała z dnia 13 stycznia 2009 r. nr XLVIII/629/V/2009 Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków Rady Miasta Poznania, opublikowana w Dz.Urz. Woj.Wlkp., zmieniona uchwałą nr LX/830/V/09 (dalej uchwała z 13 stycznia 2009 r.). W § 1 ust. 1 Rada Miasta Poznania wprost wskazała: Regulamin określa prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług na terenach objętych porozumieniem komunalnym z dnia 26.03.1993 r., zawartym pomiędzy Miastem Poznań a Miastami i Gminami: Luboń, Puszczykowo, Mosina, Swarzędz, Czerwonak, Murowana Goślina, oraz porozumieniem komunalnym z dnia 30.06.2004 r. zawartym między Miastem Poznań a Gminami: Kórnik, Suchy Las, Brodnica, z zastrzeżeniem postanowień ust. 2" [ "2. W zakresie odprowadzania ścieków opadowych i roztopowych...regulamin określa prawa i obowiązki ...tylko na terenie Miasta Poznania."; k. 43 akt IV SA/Po 214/10). Niedopuszczalnym jest, by na obszarze jednej gminy obowiązywały dwa akty prawa miejscowego, wydane przez dwie różne rady gminy, w znacznej części regulujące tę samą materię.

Już z tychże względów zaskarżona Uchwała okazała się nieważną.

Rada Gminy Czerwonak dopuściła się istotnego naruszenia prawa (art. 19 ust. 2 uzzw) formułując definicje określonych pojęć w zaskarżonej uchwale. Rada Gminy zawarła, nie posiadając ku temu ustawowego upoważnienia, definicję pojęcia: "odbiorca usług" (§ 1 ust. 2 pkt 1 Uchwały) – inną niż w art. 2 pkt 3 uzzw; "przedsiębiorstwo wodociągowe" (§ 1 ust. 2 pkt 2 Uchwały), choć ustawodawca w art. 2 pkt 4 uzzw zdefiniował pojęcie "przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne", nadając tym terminom odmienne znaczenie od ustanowionego w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (wyrok WSA we Wrocławiu z 28.12.2006r., II SA/Wr 570/06, Lex nr 296947; wyrok NSA z 08.4.2008r., II OSK 370/07, Lex nr 446997; wyrok NSA z 16.03.2001 r., IV SA 385/99, Lex nr 53377; wyrok WSA w Opolu z 19.12.2006 r., II SA/Op 605/06).

Zaskarżona Uchwała reguluje wyłącznie kwestie związane z dostarczaniem wody, zatem w sposób niedopuszczalny nie wypełnia w całości delegacji ustawowej, w zakresie odprowadzania ścieków (art. 19 ust. 1 2 pkt 1- 8 uzzw), co stanowi istotne naruszenie prawa (wyrok WSA w: Opolu z 12.04.2007 r., II SA/Op 668/06; Gliwicach z 06.12.2006, II SA/Gl 662/06).

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 ppsa należało orzec jak w sentencji.

ja