Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1257/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.
article: art. 88, art. 92 ust.1, art. 95
journal: Dz.U. 1990 nr 30 poz 179
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie NSA Joanna Runge-Lissowska del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Gl 317/14 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]; 2. zasądza od Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach na rzecz A. C. kwotę 197 złotych (sto dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi skarżącej - A. C. na decyzję Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2013r. nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak lokalu mieszkalnego oddalił skargę.

Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., Nr [...], Komendant Miejski Policji w Z., odmówił A. C. przyznania prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na złożone w dniu 26 stycznia 2012 r. oświadczenie mieszkaniowe, iż skarżąca nie posiada za rok 2012 lokalu mieszkalnego oraz ustalenie, że sama dobrowolnie w dniu 6 grudnia 2011 r. zrzekła się prawa do posiadanego wraz z mężem lokalu mieszkalnego, położonego w Z. przy ul. [...], w wyniku zawarcia przed Sądem Rejonowym w Z. ugody o podziale ich majątku wspólnego.

Skarżąca, w złożonym odwołaniu z dnia 6 sierpnia 2012 r. wskazała, że jeszcze przed rozwodem była zmuszona wyprowadzić się wraz z synem do mieszkania rodziców, położonego w K. przy ul. [...], skąd codziennie dojeżdża do miejsca pełnienia służby, czyli do Z.. W miesiącu lipcu 2009 r. założyła sprawę o podział majątku wspólnego i domagała się przyznania na wyłączną jej własność spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w Z. przy ul. [...], w zamian za przejęcie w całości spłaty kredytu mieszkaniowego (ok. 90 tys. zł.). Jej były mąż (W. W.) nie wyraził zgody na takie rozwiązanie i w dniu 8 września 2011 r. bez jej wiedzy w Agencji Nieruchomości Białowąs w Gliwicach zawarł umowę pośrednictwa sprzedaży, w której oświadczył, że działa w swoim i jej imieniu, na dowód czego przedstawił pisemne upoważnienie, którego mu nie udzieliła. Akcentowała, że nigdy nie upoważniała nikogo do działania w swoim imieniu oraz nigdy nie posiadała wyłącznego prawa do przedmiotowego lokalu, nie był to też jej majątek odrębny, którego by się zrzekła, czy też zbyła. W jej ocenie, w rezultacie braku akceptacji przez byłego męża zaproponowanego przez nią rozwiązania, dopiero w dniu 6 grudnia 2011 r. doszło do zawarcia ugody i podziału majątku wspólnego.

W wyniku złożonego odwołania od powyższej decyzji, decyzją z dnia [...] maja 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 i art. 268 a Kodeksu postępowania administracyjnego (w skrócie: "k.p.a.") w związku z art. 92 ust. 1, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jednolity: Dz. U. z 2011 r. nr 217, poz. 1280 ze zm.) oraz § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm., zwanego dalej w skrócie jako: "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r."), Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2012 r.

Skarżąca od powyższej decyzji wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

Po rozpatrzeniu skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny Gliwicach wyrokiem z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 682/12 uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] maja 2012 r. oraz zobowiązał ten organ do ponownego rozpatrzenia odwołania. W uzasadnieniu tego wyroku przywołano stan faktyczny sprawy i uznano, że wbrew przekonaniu organu odwoławczego nie istniała możliwość zrzeczenia się przez skarżącą prawa do zajmowanego wcześniej wraz z małżonkiem lokalu mieszkalnego, gdyż przysługiwała jej tylko ułamkowa jego część, a nie całość. Sam fakt zawarcia ugody nie mógł spowodować, jak to określono "ustania" współwłasności przedmiotowego lokalu, stąd też nie mogło dojść do zrzeczenia się tego prawa. Powołując się na treść § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. zaznaczono, iż należy normę w nim zawartą interpretować w sposób ścisły a nie rozszerzająco, zatem nie możliwe jest objęcie nim również takiej sytuacji, w której nastąpiła realizacja roszczeń co do części nieruchomości przez podział majątku dorobkowego. Jednocześnie zauważono, że oba organy orzekające w sprawie pominęły rozważania dotyczące utraty prawa do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, stanowiącą drugą negatywną przesłankę do odmowy przyznania prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego

W wyniku ponownego rozpatrzenia odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji w Z. z dnia [...] lutego 2012 r. i analizy posiadanych dokumentów, Śląski Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r., nr 178/2013, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 268 a K.p.a. oraz § 1 ust. 2 pkt 1 i § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., utrzymał w mocy powyższą decyzję pierwszoinstancyjną.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ uznał za bezsporny fakt, że A. C.-Wnuk wraz z mężem - W. W. przysługiwało prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. [...] w Z. Jednakże, wyrok Sądu Okręgowego w Gliwicach z dnia 30 października 2008r. o sygn. akt: I RC [...], rozwiązujący związek małżeński A. C.-W. i W. W., orzekł o wspólnym ich mieszkaniu. Skarżąca miała prawo do korzystania wyłącznie z najmniejszego pokoju, a pozostałe pomieszczenia mieszkania, tj. największy pokój, kuchnia, łazienka i przedpokój pozostały do dyspozycji obojga byłych małżonków. Pokój oddany do jej wyłącznej dyspozycji posiadał 7,4 m², a drugi do wspólnego korzystania miał 14,8 m². Powołując się na treść § 2 pkt 1 i § 3 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t. j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1170) organ wyliczył, że powierzchnia z której mogła korzystać A. C. wynosiła 14,08 m² powierzchni mieszkalnej i odpowiadała jej uprawnieniu do dwóch norm zaludnienia. Tym samym, ustalone prawo do dysponowania częścią lokalu mieszkalnego było zgodne z przysługującymi jej normami zaludnienia. Zapis w punkcie VI protokołu z ugody zawartej w dniu 6 grudnia 2011 r. wskazuje, że skarżąca do końca listopada 2011 r. miała uiścić należności związane z czynszem oraz opłaty za media. Dopiero, po miesiącu grudniu 2011 r., wszelkie należności związane z mieszkaniem przeszły na byłego męża - W. W. Zdaniem organu odwoławczego, z chwilą zawarcia ugody, skarżąca zgodziła się by całość lokalu mieszkalnego, do którego części posiadania i zajmowania miała prawo, zajął jej były mąż, a w zamian przyjęła inne składniki majątkowe oraz kwotę 31 529,- zł. tytułem wyrównania udziału w majątku wspólnym. Zawarta ugoda, będąca tytułem wykonawczym, wyczerpała wszelkie roszczenia z tytułu podziału majątku wspólnego, tak co do składu majątku, wartości, jak i sposobu jego podziału. Zatem, skarżąca z własnej woli, na skutek własnych działań utraciła prawo do przedmiotowego lokalu, którego była współwłaścicielką w części ułamkowej, czym wyczerpała przesłankę negatywną zawartą w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

W skardze, wniesionej od powyższej decyzji Śląskiego Komendanta Wojewódzki Policji w Katowicach z dnia [...] grudnia 2013 r., skarżąca domagała się jej uchylenia z uwagi na naruszenie art. 92 ust.1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji i respektowania wyroku Sądu z dnia 25 lipca 2013 r. Nie kwestionowała, że była współwłaścicielką przedmiotowego mieszkania, zakupionego w trakcie trwania małżeństwa i obciążonego kredytem hipotecznym w wysokości 92 tyś. zł., ale zaznaczyła, że była zmuszona wyprowadzić się do rodziców z uwagi na naganne zachowanie byłego męża, przy czym nadal przedmiotowe mieszkanie pozostawało wspólną własnością jej i byłego męża. Podała, że razem z małoletnim synem Kamilem od dnia 1 stycznia 2012 r. zamieszkuje w budynku mieszkalnym stanowiącym własność rodziców, położonym w K. przy ul. [...]. Wobec braku porozumienia w kwestii mieszkania w lipcu 2009 r. sama złożyła wniosek o podział majątku dorobkowego i przejęcie na wyłączną własność mieszkania wraz z zadłużeniem. Negocjacje nie przyniosły jednak rezultatu, bowiem były mąż żądał spłaty całości kredytu bądź sprzedaży mieszkania. Z tego powodu proces się przedłużał i wobec braku możliwości wzajemnego porozumienia, droga ugody w jej przypadku była jedynym wyjściem z sytuacji. Zawarta przed Sądem Rejonowym w Z. ugoda nie była zrzeczeniem się prawa do mieszkania, ale formą porozumienia w kwestii podziału majątku dorobkowego. W jej treści wyraźnie zaznaczono, że każda ze stron zabiera prezenty ślubne przekazane przez rodziny, a kwota 31 529,- zł. jest pozostałą kwotą ze sprzedaży mieszkania po spłaceniu kredytu hipotecznego. Jej zdaniem, utrata własnościowego prawa do lokalu może nastąpić wyłącznie z powodu długotrwałych zaległości czynszowych, rażącego lub uporczywego wykraczania przeciw porządkowi domowemu, bądź niewłaściwego zachowania uciążliwego dla pozostałych mieszkańców. Powołując się na treść uzasadnienia wyroku tut. Sądu z dnia 25 lipca 2013 r. skarżąca akcentowała, że nie posiada lokalu mieszkalnego w Z., ani w miejscowości pobliskiej, stąd też przysługuje jej równoważnik pieniężny za brak mieszkania, przyznawany w oparciu o art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Nadmieniła, że codziennie dojeżdża do pracy ponad 140 km w obie strony i nie przysługuje jej z tego tytułu zwrot kosztów dojazdu, bo czas dojazdu środkami komunikacji miejskiej w obie strony przekracza 2 godziny.

Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację, zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 18 czerwca 2014 r. skarżąca podniosła, że decyzją Śląskiego Komendanta Wojewódzki Policji w Katowicach z dnia [...] 2 kwietnia 2014 r., Nr [...], przyznano jej prawo do lokalu mieszkalnego, określone w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, o które wystąpiła wnioskiem z dnia 4 lipca 2012 r.

Na rozprawie w dniu 17 grudnia 2014 r. pełnomocnik organu odwoławczego wnosił o oddalenie skargi, a skarżąca podtrzymała zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, iż podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U z 2011 r. nr 287, poz. 1687 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. nr 100, poz. 918 ze zm., aktualnie obowiązuje tekst jednolity ogłoszony w Dz. U. z 2013 r., poz. 1130 ze zm. - zwanego tak, jak dotychczas w skrócie: "rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.").

Sąd wskazał, iż stosownie do treści art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Natomiast przepis art. 92 ust. 1 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej.

W świetle postanowień art. 95 ust. 1 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.

Kwestii związanych z równoważnikiem pieniężnym za brak lokalu mieszkalnego dotyczy również powołane przez organy obu instancji rozporządzenie MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r., wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 92 ust. 2 ustawy o Policji.

W myśl jego § 1 ust. 2 pkt 1 równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli m.in. utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 (przy czym chodzi o lokale zaspokajające potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy, bo taki jest sens tego przepisu wynikający z zakresu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, w kontekście zasady uregulowanej w art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). Jak wynika z treści ust. 1 § 1 pkt 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. chodzi tu między innymi o spółdzielczy lokal mieszkalny, w tym lokatorski lub własnościowy.

Sąd wskazał, iż przedmiotem sporu stało się ustalenie organu odwoławczego, że skarżąca utraciła prawo do przysługującej jej części własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego na skutek zawartej w dniu 6 grudnia 2011 r. ugody, w oparciu o którą zgodziła się by całość lokalu mieszkalnego otrzymał jej były mąż, a w zamian przyjęła kwotę 31 529,- zł. tytułem wyrównania udziału w majątku wspólnym. Zdaniem organu, zawarta ugoda będąca tytułem wykonawczym wyczerpała wszelkie roszczenia z tytułu podziału majątku wspólnego, tak co do jego składu, wartości, jak i sposobu podziału. Na skutek własnych działań skarżąca utraciła prawo do przedmiotowego lokalu, którego była współwłaścicielką w części ułamkowej, czym wyczerpała przesłankę negatywną "utraty" prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego, zawartą w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r.

Zdaniem Sądu, analiza powyższych regulacji prawnych prowadzi do wniosku, iż stanowisko organu odwoławczego jest prawidłowe. W sprawie mamy bowiem zgodę skarżącej na treść ugody, stanowiącą konsekwencję orzeczonego wcześniej rozwodu. Dokonana przez organ orzekający w niniejszej sprawie wykładnia językowa przepisu § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. uznająca, że w tym przypadku nastąpiła utrata przysługującego skarżącej prawa do części lokalu jest prawidłowa i nie była przedmiotem oceny tut. Sądu we wcześniejszym wyroku również w sprawie skarżącej z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 682/12.

Bezspornie skarżąca wraz z byłym mężem posiadała spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego położonego w Z. przy ulicy [...]. Jednakże po rozwodzie, mocą ugody z dnia 6 grudnia 2011 r. o sygn. akt I [...], zawartej przed Sądem Rejonowym w Z., dokonano podziału majątku dorobkowego byłych małżonków w ten sposób, że przedmiotowy lokal mieszkalny przyznano na wyłączną własność byłego męża skarżącej, który tytułem, jak to określono "wyrównania udziału w majątku wspólnym" zapłacił skarżącej jednorazowo kwotę 31. 529,00- zł.. Dodatkowo, na mocy punktu VII tej samej ugody, zobowiązano skarżącą do uiszczenia należności związanych z tym lokalem (czynsz oraz opłaty za media) do końca miesiąca listopada 2011 r. Z przywołanej treści ugody wynika, że wyczerpała ona wszelkie roszczenia z tytułu podziału majątku wspólnego.

W ocenie Sądu, rozporządzenie w ugodzie sądowej przez jednego z byłych małżonków, w ramach podziału majątku wspólnego, o przysługującym mu udziale we własnościowym spółdzielczym prawie do lokalu mieszkalnego i wyrażenie zgody na przyznanie przedmiotu tego prawa byłemu małżonkowi, mieści się w pojęciu "utraty", o którym mowa w przepisie § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 r. W wyniku tak przeprowadzonego podziału majątku skarżąca utraciła tytuł prawny do przywołanego powyżej lokalu mieszkalnego, ale też z tego powodu uzyskała dochód, czego nie kwestionowała w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu, przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest bądź nie jest zależna od jego woli. W sprawie nie ma znaczenia okoliczność, czy skarżąca prawo do lokalu mieszkalnego utraciła z własnej winy czy też nie. Każda utrata prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego skutkuje odmową przyznania policjantowi w służbie stałej równoważnika pieniężnego. Nie różnicuje się bowiem statusu policjanta, który został pozbawiony (niezależnie od swojej woli) prawa do lokalu, od policjanta, który na skutek własnych działań się jego pozbawił.

Sąd zwrócił uwagę, że podniesione w odwołaniu jak również w skardze okoliczności, dotyczące złożoności sytuacji rodzinnej skarżącej, które legły u podstaw wyrażenia jej zgody na zawarcie ugody w dniu 6 grudnia 2011 r., nie mogą być brane pod uwagę, ponieważ nie stanowią przesłanki pozytywnej bądź negatywnej przyznania wnioskowanej pomocy.

Podkreślił, że decyzją Śląskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], skarżącej zostało przyznane prawo do lokalu mieszkalnego, co wyklucza przyznanie równoważnika za jego brak zważywszy na poczynione na wstępie niniejszego uzasadnienia rozważania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca A. C., która zarzuciła naruszenie przepisów art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz §1 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania,

Wskazała, że wbrew przepisom art. 92 ust. 1, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 9 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego Sąd orzekł, iż skarżącej nie przysługuje prawo pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie orzeczenie to zapadło wbrew ustaleniom dokonanym w toku postępowania zakończonego wydaniem w dniu 25.07.2013 roku wyroku w sprawie o sygn. IV SA/GI 682/12.

W toku tamtego postępowania, Sąd kierując się brzmieniem oraz wykładnią art. 46 k.r.i.o. oraz 211 k.c. uznał, że skarżąca spełniła przesłanki do otrzymania równoważnika pieniężnego. Sąd uznał, iż w wyniku orzeczenia rozwodu, następuje transformacja współwłasności łącznej we współwłasność w częściach ułamkowych i w efekcie zmienia się status prawny rzeczy objętych uprzednio wspólnością ustawową, w ten sposób że byli małżonkowie mają tylko udziały w każdej rzeczy wchodzącej poprzednio do majątku wspólnego. Słusznie Sąd dalej zauważył, że przepis § 1 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie może traktowany być rozszerzająco. Poprzednia decyzja została oparta na jednej przesłance zrzeczenia się skarżącej prawa do lokalu.

Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, iż w niniejszej sprawie zaskarżona decyzja oparta została na przesłance utraty przez skarżącą prawa do lokalu mieszkalnego.

Przedmiotem sporu było zatem rozstrzygnięcie, czy zawarcie przez skarżącą ugody sądowej mocą, której jej były mąż otrzymał mieszkanie jest równoznaczne z utratą prawa do tego lokalu, czy też lokalu.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w prawie polskim brak jest legalnej definicji pojęcia utraty, a w szczególności utraty lokalu mieszkalnego, czy każdego innego składnika majątkowego. Z definicji ogólnej słowo utrata kojarzone jest ze słowem strata, co jednoznacznie wskazuje na niedobrowolne i niezależne pozbycie się jakiegoś np. przedmiotu. Wskazany wyżej § 1 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mówi o posiadaniu prawa do lokalu, ale o posiadaniu lokalu mieszkalnego, w tym spółdzielczego lokalu. W tej sytuacji ocena dokonana przez Sąd w oparciu, o którą uznaje się posiadanie prawa do lokalu mieszkalnego w ułamkowej części, nie zaś posiadania lokalu mieszkalnego jest błędna.

Wskazała, iż fakt zawarcia ugody sądowej, nie zaś zakończenie sporu postanowieniem o podziale majątku dorobkowego, rodzi kolejne konsekwencje. Po pierwsze zawarcie ugody tworzy stan powagi rzeczy ugodzonej, całkowicie odmienny od stanu powagi rzeczy osądzonej.

Skoro uprzednio Sąd orzekł, iż ugoda nie zawiera w sobie elementu zrzeczenia, to tym bardziej nie istnieją podstawy do uznania, iż ugoda zawiera w sobie element utraty. Zrzeczenie się bowiem z zasady jest czynnością dobrowolną, aktem świadomej woli, co do zasady z istoty swej stanowi podstawę ugodzenia się. Natomiast utrata jest czynnością niezależną od osoby, a związaną z ingerencją osób trzecich bez udziału i zgody tej osoby albo siły wyższej. Nie można zatem zgodzić się z interpretacją Sądu, iż utrata prawa do lokalu to każda sytuacja zarówno faktyczna jak i prawna, która prowadzi do pozbycia się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest bądź nie jest zależna od jego woli. Nie ma także znaczenia czy utrata nastąpiła z winy lub bez niej.

W związku z powyższym skoro § 1 ust. 2 pkt 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego zawiera dwie przesłanki negatywne - zrzeczenia i utrata, nie można twierdzić, że oba te sformułowania dotyczą takich samych stanów. Zrzeczenie bowiem jest aktem świadomej woli, podczas gdy utrata nie wynika z działania osoby tracącej. Bez znaczenia pozostaje kwestia winy lub jej braku w obu przypadkach.

Odnosząc się do przyznania skarżącej lokalu mieszkalnego decyzją z dnia 2 kwietnia 2014 roku wskazała ona, iż skarżąca może jedynie dochodzić równoważnika pieniężnego za okres przed wydaniem tej decyzji. W tym zakresie Sąd pomija ten fakt i nie wypowiada się co do zasadności roszczenia za okres przed wydaniem w/w decyzji. Jednocześnie podniosła, iż skoro skarżąca mogła otrzymać lokal mieszkalny, to tym bardziej spełniała warunki do przyznania jej za okres nie posiadania tego lokalu równoważnika pieniężnego.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, iż organ wydając zaskarżoną decyzję uznał, że skarżącej przysługiwało prawo do jednego pokoju o powierzchni 7, mkw oraz połowa drugiego pokoju o powierzchni 14,8 mkw, co razem dawało powierzchnię mieszkalną 14,8 mkw. Po pierwsze, skarżąca dzieliła tę powierzchnię razem z synem. Po drugie, norma wskazana w § 3 Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów wynosi od 7 do 10 mkw powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi mieszkalnych znajdujących się w lokalu mieszkalnym na policjanta oraz każdego członka jego rodziny. Zatem zależnie od przyjęcia wysokości normy pomiędzy 7 a 10 mkw to skarżącą albo się w niej mieściła albo nie. Organ uznając dolną granicę normy w żaden sposób nie wskazał na jakiej podstawie przyjął takie założenie i w oparciu o co uznał, że w przypadku skarżącej należy uznać dolną granicę.

Wskazała, iż normy te dotyczą lokali przyznawanych w oparciu o w/w przepisy, nie zaś lokali utraconych, czy też tych których policjant miał się zrzec.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Skarga kasacyjna a następnie, w konsekwencji i skarga zostały uwzględnione w zakresie wskazanym poniżej, z uwagi na uzasadniony zarzut błędnej wykładni prawa materialnego i błędne jego zastosowanie mające wpływ na wynik sprawy przez Sąd I instancji, prowadzący do nieuzasadnionego utrzymania w mocy decyzji organu II instancji obarczonej tymi samymi błędami w bezsprzecznych okolicznościach stanu faktycznego.

Ustosunkowanie się do ww. zarzutów skargi kasacyjnej i skargi wymaga dokonania wykładni istoty swoistej instytucji prawa policyjnego, którą stanowi równoważnik pieniężny za lokal mieszkalny. Trzeba w tym miejscu zauważyć, że jest to instytucja regulowana zarówno przez normy ustawy o Policji oraz treść przepisów zawartych w akcie wykonawczym do ustawy, wydanym na podstawie upoważnienia ustawowego, które stwierdza, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, sposób ustalania wysokości równoważnika, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu, a także sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Z postanowień rozdziału 8 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wynika prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1). Prawo to realizuje się albo przez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną, albo przez przyznanie równoważnika pieniężnego za brak lokalu, albo przez pomoc finansową na uzyskanie lokalu, przy czym wszystkie te formy prawa do lokalu służą, gdy policjant lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego. Zgodnie z treścią § 2 rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów: "Lokal mieszkalny przydziela się policjantowi według norm zaludnienia: 1) dla policjanta posiadającego rodzinę - po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, z zastrzeżeniem pkt 3 i 4; 2) dla policjanta samotnego - dwie normy zaludnienia, z zastrzeżeniem pkt 3; 3) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 14 do 16 - trzy normy zaludnienia; 4) dla policjanta powołanego lub mianowanego na stanowisko służbowe zaszeregowane w grupie od 9 do 13a - dwie normy zaludnienia. Zgodnie z § 3 omawianego rozporządzenia, norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi od 7 do 10 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji "Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej".

Z powyższego można wyprowadzić wniosek, że co do zasady tylko policjantowi uprawnionemu z mocy ustawy do przydziału lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną na podstawie art. 88 ust. 1 w zw. z art. 90, art. 95 ust. 1 ustawy o Policji wypłacany jest zastępczo, do kiedy nie jest zrealizowane jego prawo do tego lokalu, równoważnik pieniężny za brak lokalu. A zatem zaistnienie przesłanki ustawowej eliminującej prawo do lokalu na podstawie ww. decyzji administracyjnej eliminuje także odpowiednio – na gruncie zasad ustawy o Policji – otrzymanie przedmiotowego równoważnika.

W tym miejscu można się zatem zgodzić z zarzutem skarżącej kasacyjnie, że skoro skarżąca mogła otrzymać później lokal mieszkalny, co nastąpiło, to tym bardziej spełniała warunki do przyznania jej za okres nie posiadania tego lokalu równoważnika pieniężnego.

Dla dokonywanej wykładni prawa istotne jest przy tym, że zgodnie z art. 95 ustawy o Policji: "1. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3".

Z kolei treść § 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego rozporządzenia, jako aktu podustawowego, wypowiada się w jakich stanach faktycznych i prawnych równoważnik przysługuje i ich cechą charakterystyczną jest nie posiadanie przez funkcjonariusza lub członków jego rodziny wymienionych w nim lokali i domów. W myśl § 1 Rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego: "1. Równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji nie posiadają:

1) lokalu mieszkalnego przydzielonego na podstawie decyzji administracyjnej;

2) spółdzielczego lokalu mieszkalnego, w tym lokatorskiego lub własnościowego, oraz spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu;

3) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego;

4) lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu innego niż wymieniony w pkt 3, dla którego stawka czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu nie jest wyższa od stawki ustalonej przez gminę - dotyczy to również mieszkań o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2;

5) domu jednorodzinnego, domu mieszkalno-pensjonatowego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, będącego przedmiotem własności lub współwłasności policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji;

6) tymczasowej kwatery".

W tym miejscu istnieje możliwość ustosunkowania się do zarzutu skargi kasacyjnej podnoszącego, że § 1 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie mówi o posiadaniu prawa do lokalu, ale o posiadaniu lokalu mieszkalnego, w tym spółdzielczego lokalu. Zdaniem Sądu II instancji z przytoczonego powyżej przepisu jasno wynika, że chodzi w nim o nie posiadanie lokali, do których przysługują określone w przepisie tytuły prawne. W tej sytuacji teza skarżącego kasacyjnie, że "ocena dokonana przez Sąd I instancji w oparciu, o którą uznaje się posiadanie prawa do lokalu mieszkalnego w ułamkowej części, nie zaś posiadania lokalu mieszkalnego" jest o tyle błędna, że zdaniem Sądu II instancji relewantnie prawne jest: nie posiadanie lokalu mieszkalnego w oparciu o określony tytuł prawny, a w konsekwencji utrata lokalu mieszkalnego posiadanego w oparciu o określony tytuł prawny.

Idąc dalej trzeba zauważyć, że z treści § 1 ust. 2 omawianego rozporządzenia wynika, że prawodawcy nie jest także obojętne, czy i jakie działania podejmuje także potencjalny beneficjent wobec posiadanych lokali i mieszkań i w związku z tym stwierdził, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli 1) utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1 § 1 ww. rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Przy czym należy stwierdzić, że prawnie irrelewantne jest zrzeczenie się lub utrata lokalu mieszkalnego nie spełniającego norm powierzchni mieszkalnej przysługującej policjantowi w myśl przepisów wykonawczych do ustawy. Skoro zgodnie z treścią § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli m.in. utracił lub zrzekł się prawa do zajmowanego dotychczas lokalu mieszkalnego lub domu, o których mowa w ust. 1, to trzeba przyjąć, że w tym przypadku chodzi o lokale zaspokajające potrzeby mieszkaniowe funkcjonariuszy, bo taki jest sens tego przepisu wynikający z zakresu delegacji zawartej w art. 92 ust. 2, w kontekście zasady uregulowanej w art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji). A zatem rację ma skarżąca kasacyjnie podnosząca, że w argumentacji nawiązującej do uzasadnienia poglądu o utracie przez nią prawa do lokalu mieszkalnego, organy i Sąd I instancji pominęły kwestię potrzeb mieszkaniowych jej syna. Gdyby nawet hipotetycznie przyjąć, że ugoda o treści jak w kontrolowanej sprawie spełnia atrybuty utraty prawa, (powinno to być zawsze oceniane indywidualnie w odniesieniu do treści ugody i w okolicznościach zawarcia ugody) to przedmiot utraty (prawo do części lokalu mieszkalnego i ew. nie spełniającego "norm zaludnienia") nie dyskwalifikuje prawa do przedmiotowego równoważnika. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, że wobec ustalenia normy zaludnienia w pewnych granicach, organ ma możliwość prawną stosowania normy według granicy dolnej (§ 3 Rozporządzenia MSWiA z dnia 18 maja 2005 roku w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżnienia i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów).

W tym miejscu trzeba zauważyć, że dla prawidłowej, systemowej wykładni powyższej normy istotna jest treść art. 95 ust. 1 pkt 4 ustawy o Policji, z którego wynika, że równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3.

Komentując postanowienia zawarte w § 1 ust. 2 ww. rozporządzenia trzeba stwierdzić, że prawodawca postanowił w ramach posiadanego upoważnienia ustawowego dookreślić stany prawne i faktyczne eliminujące prawo do równoważnika, i obok, zdaniem Sądu II instancji posiadającej ustawowy wymiar przesłanki zbycia przez funkcjonariusza lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. (art. 95 ust.1 pkt 4 ustawy o Policji ), dodał pojęcie utraty i pojęcie zrzeczenia się prawa do lokalu.

Kolejnym problemem wykładni jest zatem ustalenie normatywnego znaczenia zrzeczenia i utraty prawa do lokalu, które nabiera ostrości, wyrazistości na tle powyżej przedstawionej wykładni.

Sąd II instancji podziela wniosek skarżącej kasacyjnie, że zawarcie przedmiotowej ugody z uwagi na jej treść nie spełnia przesłanek utraty o jakiej jest mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, z tym istotnym zastrzeżeniem, że Sąd nie podziela argumentacji skarżącej kasacyjnie, która prowadzi do tego ww. wniosku. A zatem Sąd II instancji podziela zarzut błędnej wykładni przez Sąd I instancji treści § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, ale nie zgadza się z wykładnią zaprezentowaną przez skarżącego kasacyjnie.

Dla prawidłowego stosowania przytoczonej normy prawnej treści § 1 ust. 2 pkt 1 niezbędne jest ustalenie znaczenia pojęć, którymi w analizowanej normie posłużył się prawodawca. Negatywne konsekwencje dla policjanta w postaci nie przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, prawodawca na wysokości analizowanego rozporządzenia wiąże odpowiednio z utratą lub z zrzeczeniem się prawa do dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu.

Na tle przywołanego przepisu powstaje zatem pytanie, w jakich kontekstach znaczeniowych prawodawca posłużył się terminem utraty i zrzeczenia mając zarazem na uwadze ratio legis analizowanego stanu prawnego. Mając na względzie, że analizowany przepis wykonawczy do ustawy jest związany z pewną formą pomocy mieszkaniowej dla policjanta, trzeba stwierdzić, że po pierwsze prawodawca stwierdza, że pomoc ta nie przysługuje kiedy policjant zrzeka się prawa do lokalu. W sprawie zrzeczenia się prawa do lokalu wypowiedział się w realiach sprawy prawomocny wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2013 r. o sygn. akt IV SA/Gl 682/12.

Powstaje zatem pytanie, w ramach kontroli ostatniego w sprawie wyroku WSA w Gliwicach, akceptującego decyzję organu II instancji, jak rozumieć pojęcie utraty w analizowanym przepisie, a konkretnie, czy pojęcie to powinno być rozumiane tak szeroko jak je wyłożył Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku, stwierdzając, że utrata prawa do lokalu, to każda sytuacja zarówno faktyczna jak i prawna, która prowadzi do pozbycia się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest, bądź nie jest zależna od jego woli. Nie ma także znaczenia, czy utrata nastąpiła z winy lub bez niej.

Skarżąca kasacyjnie zwraca z kolei uwagę na to, że w definicji ogólnej słowo utrata kojarzone jest ze słowem strata, co jednoznacznie wskazuje na niedobrowolne i niezależne pozbycie się jakiegoś np. przedmiotu. Podnosi dalej, że natomiast utrata jest czynnością niezależną od osoby, a związaną z ingerencją osób trzecich bez udziału i zgody tej osoby albo siły wyższej, a więc zawierając ugodę skarżąca kasacyjnie nie działała warunkach niedobrowolnego i niezależnego pozbycia się jakiegoś np. przedmiotu, stąd też nie utraciła prawa.

W ustosunkowaniu się do tego zarzutu, mając na uwadze, że analizowany przepis ww. rozporządzenia dotyczy przesłanek negatywnych, które eliminują możliwość uzyskania pewnej formy pomocy finansowej, zdaniem Sądu II instancji z pojęcia utraty, o której tu jest mowa w rozumieniu szerokim tego słowa znaczeniu, o jakim mowa w wyroku Sądu I instancji i w kwestionowanej decyzji organu II instancji - należy wyeliminować czynności niezależne od osoby, a związane np. z ingerencją osób trzecich bez udziału i zgody tej osoby albo odpowiednio siły wyższej.

W § 1 ust. 2 pkt 1 powołanego rozporządzenia jest mowa o "utracie" lub zrzeczeniu się prawa do lokalu dotychczas zajmowanego. Zarówno ustawa o Policji jak i rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego - nie określa pojęcia "utrata prawa do lokalu". Według Słownika języka polskiego - "utracić" oznacza zostać pozbawionym czegoś, stracić. Zdaniem Sądu, przez pojęcie "utrata prawa do lokalu" należy rozumieć sytuacje prawne i faktyczne, które prowadzą do "pozbycia" się przez policjanta uprawnienia do korzystania z lokalu, tj. takiej formy działania, która jest zależna od woli funkcjonariusza. Taka wykładnia prawidłowo różnicuje status funkcjonariusza, który został pozbawiony (niezależnie od jego woli) prawa do lokalu, od statusu funkcjonariusza, który na skutek własnych działań pozbawił się, i w tym znaczeniu utracił prawo do lokalu. (Tak: prawomocny wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 578/13)

W tym miejscu trzeba postawić pytanie w przedmiocie spornym w kontrolowanej sprawie, czy skarżąca kasacyjnie wskutek własnych działań pozbawiła się, i w tym znaczeniu utraciła prawo do lokalu, jak to twierdzi Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu odwoławczego. Zdaniem Sądu II instancji, pojęcie utraty prawa do lokalu trzeba wykładać na tle okoliczności sprawy, treści konkretnej ugody, i przy uwzględnieniu aksjologii ustawy o Policji. (por. wykładnię zastosowaną przez NSA w wyroku z dnia 22 czerwca 2009 r., sygn. akt I OSK 1123/08 w odniesieniu do pojęcia zrzeczenia się prawa do lokalu). W myśl poglądów doktryny "ugoda zawarta przed sądem ma moc wyroku sądowego. Stanowi ona tytuł egzekucyjny, który po zatwierdzeniu przez sąd przez nadanie klauzuli wykonalności może być realizowany w postępowaniu egzekucyjnym (art. 777 § 1 pkt 1 k.p.c.). Z tych przyczyn musi być ona sformułowana w taki sposób, aby nadawała się do wykonania, czyli do realizacji w drodze przymusu sądowego. Ugoda jest zakończeniem sporu alternatywnym w stosunku do orzeczenia sądowego, a zatem ugoda w przedmiocie podziału majątku wspólnego powinna zawierać te wszystkie rozstrzygnięcia, które znajdują się w postanowieniu sądu o podziale majątku wspólnego - musi zatem zawierać rozstrzygnięcie o sposobie podziału, przyznaniu poszczególnych rzeczy uczestnikom, orzeczenie o spłatach lub dopłatach, a w razie takiej potrzeby - także o wydaniu poszczególnych rzeczy pomiędzy uczestnikami i o żądaniach zwrotu wydatków, nakładów i innych świadczeń z majątku wspólnego na majątek osobisty lub odwrotnie". (Tak: Ignaczewski Jacek red., Skiepko Krystyna, opubl. WK 2015, Komentarz do spraw o podział majątku wspólnego"

Dalej doktryna podnosi, że "W przypadku zawarcia ugody nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej, ale ugoda sądowa jest skuteczna i wiąże strony, dopóki nie zostanie prawnie podważona (zob. wyrok SN z dnia 13 października 1972 r., III PRN 66/72, LEX nr 602642). Oznacza to, że strony są związane ugodą i zobowiązane dostosować się do jej treści. Zawarcie ważnej ugody uniemożliwi w szczególności skuteczne złożenie wniosku o przeprowadzenie przez sąd podział majątku wspólnego w trybie postępowania nieprocesowego. Sąd rozpoznający taki wniosek, uznawszy, że doszło już do ugodowego podziału majątku wspólnego, wniosek o podział majątku wspólnego powinien oddalić z uwagi na brak majątku mogącego podlegać podziałowi. Na skutek ważnej ugody istniejąca między małżonkami współwłasność została bowiem zniesiona, a poszczególne składniki majątku wspólnego - przyznane na wyłączną własność jednego z nich" (op. cit). Sąd II instancji podziela te poglądy.

Z powyższego m.in. wynika w nawiązaniu do stanu faktycznego i prawnego, że przedmiotowa ugoda nastawiona jest przede wszystkim na realizację roszczenia w przedmiocie zniesienia prawa współwłasności do jednego lokalu mieszkalnego a nie na skutek prawny polegający na tym, że skarżąca kasacyjnie jednostronnie, jedynie wskutek własnych działań pozbawia się prawa do całego lokalu mieszkalnego, i w tym znaczeniu utraciła prawo do lokalu mieszkalnego. Tym bardziej, że po rozwodzie dysponowała tylko określonym udziałem w tym prawie. Zawarta przed Sądem Rejonowym w Z. ugoda nie jest nastawiona w charakterze pierwszorzędnego celu na utratę prawa do lokalu mieszkalnego, czy też raczej, w przypadku skarżącej na utratę posiadanego udziału w tym prawie, ale jest formą porozumienia w kwestii podziału majątku dorobkowego. Trzeba zauważyć, że przedmiotem ugody nie było prawo do kilku lokali mieszkalnych, tylko do jednego. Z ew. utratą prawa do lokalu mielibyśmy do czynienia, np. gdyby hipotetycznie, w ramach ugody w przypadku posiadania wraz z mężem co najmniej dwóch lokali mieszkalnych w ramach podziału majątku, skarżąca kasacyjnie zgodziłaby się na przyznanie prawa własności byłemu mężowi wobec tych dwóch lokali. Prawo do lokalu, które posiadała skarżąca z mężem na zasadzie wspólności ustawowej przekształciło się, po rozwodzie, w udział w prawie do lokalu, gdzie pozostałym współwłaścicielem jest/był były mąż, a zatem ugoda ze strony skarżącej nie dotyczyła rozporządzeniem w przedmiocie całego prawa do lokalu mieszkalnego. W wyniku orzeczenia rozwodu, nastąpiło przekształcenie współwłasności łącznej we współwłasność w częściach ułamkowych i dlatego zmienia się status prawny rzeczy objętych uprzednio wspólnością ustawową, w ten sposób, że byli małżonkowie mają tylko udziały w każdej rzeczy wchodzącej poprzednio do majątku wspólnego. W myśl art. 46 K.r.o., od chwili ustania wspólności ustawowej, do majątku, który był nią objęty, jak również do podziału tego majątku (w sprawach nieunormowanych w artykułach poprzedzających), stosuje się odpowiednio przepisy o wspólności majątku spadkowego i o dziale spadku, a poprzez odesłanie zawarte w art. 1035 Kodeksu cywilnego, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o współwłasności w częściach ułamkowych z zachowaniem przepisów tytułu VIII Kodeksu cywilnego. Z powyższych przyczyn w sprawie w ogóle nie istniała możliwość utraty (pozbycia) przez skarżącą prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż przysługiwała jej tylko ułamkowa część, a nie całość. Przepisu § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia, nie można interpretować rozszerzająco, w celu objęcia nim również sytuacji, w której nastąpiła realizacja roszczeń skarżącej do części nieruchomości (poprzez podział majątku dorobkowego). Jednocześnie dodatkowo trzeba mieć na uwadze, nie wdając się oczywiście w rozważania dot. autonomii aktu woli, gdyż te są poza zakresem oceny Sądu II instancji, że zawarta przez skarżącą kasacyjnie ugoda przed sądem jest wynikiem całego ciągu zdarzeń oraz czynności także innych podmiotów, częściowo niezależnych od niej, w tym jest konsekwencją rozwodu, a przedmiotowa ugoda stanowi alternatywę wobec orzeczenia sądu o podziale majątku. Organy i Sąd I instancji pominęły te okoliczności, jako dodatkowe, aksjologiczne właściwości stanu faktycznego sprawy związane z analizowanym pojęciem utraty. Ugoda posiada zarazem, z uwagi na okoliczności jej zawarcia przed sądem, wymiar publicznoprawny i nie każdy przejaw woli stron w jej obrębie jest możliwy do zaakceptowania przez sąd.

W przekonaniu Sądu II instancji, z przyczyn wskazanych powyżej, instytucja konkretnej ugody zbadanej w kontrolowanej sprawie nie przystaje do pojęcia utraty prawa do lokalu, o jakiej jest mowa w § 1 ust. 2 pkt 1 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do pozostałych argumentów skargi kasacyjnej, Sąd II instancji nie podziela wniosku skarżącej kasacyjnie, że w toku postępowania sądowego zakończonego prawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z dnia 25 lipca 2013 r., Sąd ten kierując się brzmieniem oraz wykładnią art. 46 k.r.i.o. oraz 211 k.c. uznał, że skarżąca spełniła przesłanki do otrzymania równoważnika pieniężnego. Lektura uzasadnienia tego wyroku nie wskazuje, że taki pogląd został w nim wprost wyrażony.

Ustosunkowanie się do zarzutów skargi kasacyjnej i dokonana przez Sąd II instancji wykładnia prawa i ocena prawna wyroku Sądu I instancji, wyczerpuje także rozpatrzenie zarzutów skargi skarżącej wniesionej do WSA w Gliwicach na wyrok z dnia 22 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Gl 317/14.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji orzekł, jak w pkt. I sentencji wyroku, na podstawie art. 188 w zw. z 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a.

O kosztach, jak w pkt. II sentencji wyroku, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.