Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 738/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 154
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.), Sędzia NSA Monika Nowicka, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II SA/Wa 1448/10 w sprawie ze skargi W. H. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego o odmowie wypłaty wyrównania do uposażenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1448/10 po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. H. na rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany rozkazu personalnego o odmowie wypłaty wyrównania do uposażenia, uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W. H. w dniu [...] maja 2009 r. złożył wniosek do Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, dochodząc wypłaty zaległego wyrównania do uposażenia oraz innych świadczeń, wynikających z tytułu zaliczenia okresu ukończonych studiów dziennych na Politechnice [...] do wysługi lat, uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW. Skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. doprecyzował, że chodzi mu o wypłatę wyrównania do uposażenia za okres od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. i za okres od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. z tytułu zaliczenia okresu ukończonych studiów wyższych do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW.

W odpowiedzi, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wydał rozkaz personalny z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmawiający wypłaty wyrównania do uposażenia za okres od dnia [...] listopada 2004 r. do dnia [...] sierpnia 2007 r. i za okres od dnia [...] lutego 2008 r. do dnia [...] czerwca 2008 r. z tytułu zaliczenia do wysługi lat rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. okresu ukończonych przez [...] W. H. studiów dziennych.

Skarżący pismem z dnia [...] września 2009 r. złożył do organu wniosek o stwierdzenie nieważności powyższego rozkazu personalnego, co skutkowało wydaniem przez organ rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] odmawiającego stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Szefa ABW nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2010 r. skarżący W. H. zwrócił się do organu o zmianę rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Organ odnosząc się do powyższego wniosku wydał rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmawiający zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Skarżący złożył w dniu [...] maja 2010 r. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Rozpatrując powyższy wniosek organ w dniu [...] lipca 2010 r. wydał rozkaz personalny o nr [...] utrzymujący w mocy rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...].

W. H. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozkazy personalne, wnosząc o ich uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając rozkazy personalne Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego za zgodne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 stycznia 2011 r. uwzględnił powyższą skargę i uchylił zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...].

W uzasadnieniu stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny jest wadliwy. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ uzasadnił w sposób wyczerpujący brak istnienia po stronie skarżącego słusznego interesu strony, jakim mowa w art. 154 k.p.a., w żądaniu zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w kontekście przyjęcia przez organ, iż nie miał obowiązku zapoznania skarżącego przy ponownym przyjęciu go do służby, z przepisami prawa regulującymi prawa i obowiązki funkcjonariuszy. W braku bowiem tego pouczenia skarżący upatrywał istnienia "słusznego interesu strony" przemawiającego za zmianą rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. w trybie art. 154 k.p.a.

Sąd wskazał, iż organ oceniając kwestię słusznego interesu strony, dokonał niewłaściwej oceny istnienia po jego stronie obowiązku wynikającego z § 5 ust. 1 wyżej powołanego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 120, poz. 1125 ze zm.). Po ponownym przyjęciu skarżącego do służby jego bezpośredni przełożony winien niezwłocznie zapoznać go z przepisami regulującymi jego prawa i obowiązki. Za przyjęciem takiej interpretacji przemawia już wykładnia gramatyczna przedmiotowego przepisu rozporządzenia, w którym posłużono się zwrotem "przyjętego do służby funkcjonariusza". Takie sformułowanie wskazuje na to, że przepis ten odnosi się do każdego funkcjonariusza, który jest przyjmowany do służby. Przepis nie wprowadza rozróżnienia pomiędzy funkcjonariuszami przyjmowanymi do służby po raz pierwszy, a takimi, którzy zostali do tej służby przyjęci ponownie, bowiem pozostaje to bez wpływu na realizację nadrzędnego celu polegającego na tym, że przyjęty do służby funkcjonariusz dysponuje pełną wiedzą w zakresie swoich praw i obowiązków wynikających ze stosunku służbowego. Powyższa wykładnia znajduje też podstawę w ratio legis omawianego przepisu, które odnosi się do istnienia kompetentnej i rzeczowej służby, której funkcjonariusze znają swoje prawa i obowiązki. Prawodawca słusznie bowiem założył, iż w okresie, gdy osoby te pozostawały poza służbą, mogły nie mieć pełnej świadomości w tym zakresie i to niezależnie od tego, czy przebywali poza służbą przed pierwszym do niej przyjęciem, czy też przed ponownym przyjęciem. Do omawianej sytuacji nie można więc skutecznie stosować, wskazanej przez organ normy, iż "nieznajomość prawa szkodzi". W stosunku bowiem do funkcjonariuszy prawodawca nałożył na organ obowiązek pouczania ich o prawach i obowiązkach im przysługujących. Taki zaś obowiązek spoczywa na organie od chwili przyjęcia funkcjonariusza do służby.

Ponadto, organ w swoich aktach władczych winien posługiwać się sformułowaniami ustawowymi. Jak zaś słusznie podnosi skarżący ani ustawa o ABW, ani omawiane rozporządzenie nie znają określenia "reaktywacja stosunku służbowego". Nawet jednak posługując się powyższym, nieprawidłowym (bo nieznanym ustawie) sformułowaniem, to wbrew twierdzeniom organu nie niweluje ono obowiązku wynikającego z § 5 ust. 1 spornego rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. Reaktywacja stosunku służbowego jest bowiem pojęciem równoznacznym z "ponownym nawiązaniem tego stosunku", a więc ponownym przyjęciem do służby. Tym samym na przełożonym takiego funkcjonariusza, którego stosunek służbowy został reaktywowany, ciążył obowiązek wynikający z ww. przepisu. Organ w sposób nieuprawniony przyjął, iż w stosunku do skarżącego ponownie mianowanego w dniu [...] listopada 2004 r. na stanowisko służbowe, nie ma zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW. Funkcjonariusz winien bowiem zostać zapoznany przez bezpośredniego przełożonego z przepisami regulującymi jego prawa i obowiązki – niezwłocznie po przyjęciu go do służby w dniu [...] listopada 2004 r. – w tym między innymi z przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybów zaliczania okresów służby, pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy ABW (Dz. U. Nr 172, poz. 1407 ze zm.), który to akt prawny wszedł w życie w okresie, gdy skarżący przebywał poza służbą – przed ponownym do niej powrotem.

W sytuacji więc, gdy w naruszeniu normy omawianego rozporządzenia skarżący upatrywał swojego słusznego interesu w domaganiu się zmiany rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobligowany do tego, aby ocenić czy z naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy ABW, wynika słuszny interes strony, o jakim mowa w art. 154 k.p.a., przemawiający za zmianą rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r.

Skargą kasacyjną zaskarżył w całości powyższy wyrok reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zarzucając Sądowi I instancji:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 48 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. z 2010 r. Nr 29, poz. 154, Nr 182, poz. 1228 i Nr 238, poz. 1578, zwanej dalej "ustawą o ABW oraz AW", poprzez przyjęcie, iż W.H. w 2004 r. został przyjęty do służby w ABW, podczas gdy wskutek uchylenia przez Sąd rozkazów personalnych o zwolnieniu ze służby, nastąpiła reaktywacja stosunku służbowego, a w stosunku do W. H. w 2004 r. nie wydawano rozkazu personalnego o przyjęciu do służby, a jedynie mianowano na stanowisko służbowe w ABW;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 121, poz. 1125 z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez uznanie, iż w sytuacji Pana W. H. w 2004 r. doszło do przyjęcia do służb w ABW i tym samym istniał obowiązek niezwłocznego zapoznania funkcjonariusza z przepisami regulującymi prawa i obowiązki wynikające ze stosunku służbowej w ABW, w tym także przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 października 2002 r. w sprawie zasad i trybu zaliczania okresów służb pracy i innych okresów do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 172, poz. 1407 z późn. zm.);

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera błędne ustalenia faktyczne, w oparciu o które Sąd niezasadnie stwierdził naruszenie prawa materialnego przez organ; błędne ustalenia faktyczne i wyrokowanie na ich podstawie spowodowały, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarto nieprawidłowe wskazania co do dalszego postępowania. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stanowiły podstawę do nieprawidłowego uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych rozkazów personalnych Szefa ABW i uniemożliwiają organowi prawidłowe wykonanie wyroku Sądu;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i 2 ustawy o ABW oraz AW oraz § 5 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 154 k.p.a., poprzez niewłaściwe stwierdzenie, iż w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego (ustawa o ABW oraz AW i rozporządzenia), które miało wpływ na wynik sprawy i tym samym niezasadne uchylenie zaskarżonych rozkazów personalnych, podczas gdy przy prawidłowej interpretacji i zastosowaniu przepisów prawa materialnego, istota sprawy sprowadzała się do oceny, czy zaistniały przesłanki do zmiany rozkazu personalnego w trybie art. 154 k.p.a. Powyższe uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem stanowiły podstawę do nieprawidłowego uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonych rozkazów personalnych Szefa ABW, bez odniesienia się do istoty sprawy, która stanowiła ocena zasadności odmowy zmiany rozkazu personalnego w trybie art. 154 k.p.a.

Wniesiono o uchylenie wskazanego wyżej wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Na gruncie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego lub naruszenia przepisów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Sąd ten nie jest więc uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze, co polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił wojewódzki sąd administracyjny, określenia ich charakteru na gruncie art. 174 pkt 1 lub pkt 2 p.p.s.a. oraz zamieszczenia uzasadnienia uchybień zarzucanych sądowi.

Autor skargi kasacyjnej podnosi zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania. Zasadnicze znaczenie zarówno dla argumentacji skargi kasacyjnej jak też przedmiotu i wyniku kontroli kasacyjnej dokonanej przez Skład Orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego ma powołanie się na naruszenie przez Sąd I instancji art. 154 k.p.a., przejawiające się w niewłaściwym poddaniu kontroli kwestii zaistnienia przesłanek zmiany rozkazu personalnego w trybie tego przepisu. Poddanie analizie tej kwestii rzutuje na ocenę zasadności pozostałych zarzutów.

W ocenie Składu Orzekającego, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie poddał kontroli fakt uzasadnienia przez organ braku istnienia po stronie skarżącego słusznego interesu strony na gruncie art. 154 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego, po bezskutecznym zaskarżeniu przez W.H. (wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. o stwierdzenie nieważności) rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2009 r. odmawiającego wypłaty zaległego wyrównania do uposażenia, następny wniosek (z dnia [...] stycznia 2010 r.) żądał zmiany powyższego rozkazu odmawiającego wypłaty, opierając się na art. 154 k.p.a. Jako wniosek powołujący się na art. 154 k.p.a. został też rozpatrzony zarówno w ramach wydania decyzji Szefa ABW z dnia [...] kwietnia 2010 r. jak też z dnia [...] maja 2010 r. (podjętej w wyniku rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy).

Rozpoznanie wniosku w trybie art. 154 k.p.a. zakłada przeprowadzenie pewnych rozumowań charakterystycznych dla tego nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji administracyjnych.

Po pierwsze wiąże się ze stwierdzeniem wystąpienia przesłanek wyjściowych, oznaczających ostateczny charakter wzruszanej decyzji administracyjnej, fakt braku nabycia na mocy tej decyzji prawa przez jej adresata oraz możliwości oceny treści żądania z punktu widzenia interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Te ostatnie klauzule generalne są rodzajem odesłania do kryteriów otwartych, mających wyraźną treść aksjologiczną, odwołującą się do aksjologii konwencjonalnej, w której winno być ugruntowane zarówno ustalenie treści kryterium ogólnego (interesu społecznego), jak i kryterium bardziej konkretnego, wiążącego ogólny kontekst odczytania aksjologii społecznej z perspektywą odniesienia jej do interesu indywidualnego (słuszny interes strony).

Po drugie, wiąże się z koniecznością starannego i szczegółowego ustalenia tych składników stanu faktycznego, które z punktu widzenia tych kryteriów będą oceniane (kwalifikowane).

Po trzecie, powyższe działania i rozumowania winny być należycie i wyczerpująco wskazane w uzasadnieniu podejmowanych decyzji chociażby po to, aby sąd administracyjny mógł podjąć ocenę tak sposobu ustalenia faktów, jak też, co winno być szczególnie wyważone w kontekście modelu sądowej kontroli administracji, ocenę sposobu ustalenia treści kryteriów pozasystemowych oraz zakwalifikowania faktów w ich ramach.

W postępowaniu administracyjnym podlegającym kontroli Sądu I instancji pojawiały się oba kryteria pozasystemowe, z tym, że zasadnicze znaczenie miało kryterium słusznego interesu strony. W przypadku tego kryterium, głównie z powodu wskazanego wyżej powiązania ogólnego kontekstu słuszności społecznej z interesem indywidualnym (interesem strony), wyjaśnienie stanu faktycznego odnoszącego się do sytuacji faktycznej skarżącego winno być szczególnie dogłębne i staranne, a nałożenie wyników tego procesu na treść kryterium – szczególnie precyzyjne. W istocie bowiem od tego zależy kwalifikacja danej sytuacji faktycznej, spowodowanej wydaniem decyzji wzruszanej w tym trybie, bowiem jej ocena prawna zostaje przeniesiona na wykorzystanie pozaprawnego (pozasystemowego) kryterium aksjologicznego. Z jednej zatem strony brak szczegółowego wyjaśnienia stanu faktycznego, ale też - i to staje się czynnikiem decydującym - brak precyzyjnego nałożenia składników tego stanu na ustaloną treść kryterium pozasystemowego, jednoznacznie prowadzi do negatywnej oceny zastosowana art. 154 k.p.a. z punktu widzenia uwzględnienia przy wydaniu decyzji określonych w tym przepisie przesłanek związanych z treścią tych kryteriów.

Powyższe ustalenia nie mogą być samodzielnie dokonane przez sąd administracyjny, bowiem w zakresie jego kognicji, w ramach sądowej kontroli administracji, nie mieści się ani samodzielne ustalanie treści tych kryteriów otwartych ani ustalanie stanu faktycznego, który z punktu widzenia treści tych kryteriów ma być oceniony. Sąd administracyjny może jedynie wskazać na nieprawidłowy sposób dokonania ustaleń faktycznych, na nieprawidłowy sposób ustalenia treści tych kryteriów (np. z punktu widzenia poddanych analizie wartości czy kwestii ich "ważenia") oraz na nieprawidłowe powiązanie wyników obu tych działań, nie mogąc w tym organu zastąpić.

Fakt rozpoznawania zatem wniosku w ramach art. 154 k.p.a. wyznacza sposób ustaleń i analiz prawnych i etycznych, które należy przeprowadzić starannie, a istotne uchybienia w tym zakresie muszą prowadzić do uchylenia decyzji. W tym kontekście zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że organ z powyższych obowiązków się nie wywiązał. Nie powiązał w szczególności i nie wskazał na kwestię związku odmowy z brakiem pouczenia, na które wskazywał zainteresowany, w kontekście słusznego interesu strony. Nie oznacza to, że organ w ogóle do tego kryterium nie nawiązał, niemniej nawiązanie to w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej jak i decyzji podjętej w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie miało postaci rozwiniętej argumentacji, zwłaszcza, że organ nietrafnie powiązał z takim podejściem do oceny wniosku fakt, że to wnioskodawca nie wskazał na okoliczności faktyczne i prawne, które mogłyby tu być wzięte pod uwagę. Nieprawidłowość tego stanowiska wiąże się z istnieniem obowiązku organu do ustalenia takich faktów (albo ich wyeliminowania), co organ winien wziąć pod uwagę ponownie rozpatrując wniosek.

W związku z powyższą oceną prawną zarzuty naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 48 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu oraz naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 2 lipca 2003 r. w sprawie przebiegu służby funkcjonariuszy Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego (Dz. U. Nr 121, poz. 1125 ze zm.) są nietrafne w ramach kontroli kasacyjnej o tyle, że mogłyby one być rozpatrywane samodzielnie, gdyby organ przeprowadził w sposób poprawny te działania i rozumowania, na które wskazano wyżej. Na gruncie bowiem art. 154 k.p.a. nie mają one samodzielnej roli decyzyjnej, a ich funkcja w tym zakresie wiąże się nieodłącznie z treścią wskazanych w art. 154 k.p.a. kryteriów pozasystemowych. Niezależnie od uwagi powyższej, należy podnieść, iż autor skargi kasacyjnej nie wskazał na aspekt, w ramach którego można byłoby zarzucić Sądowi I instancji zarówno błędną wykładnię jak i niewłaściwe zastosowanie tych przepisów.

Nie jest tym samym zasadny, w związku z nietrafnością merytoryczną zarzutu powyższego, zarzut naruszenia przepisów postępowania, wiążący naruszenie art. 154 k.p.a. z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1 i ust. 2 wyżej powołanej ustawy oraz § 5 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, bowiem to właśnie od oceny wystąpienia podstaw zmiany rozkazu personalnego zależała ocena materialnoprawnych przesłanek z obu powyższych przepisów ustawy i rozporządzenia.

Podobnie, nie można przyznać zasadności zarzutowi naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w kontekście wymogu określonego w art. 174 pkt 2 p.p.s.a Na gruncie bowiem tego przepisu zamierzony skutek skargi kasacyjnej może odnieść jedynie takie naruszenie przez sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację w kierunku wykazania wpływu tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykazania, poprzez odwołanie się do oszacowania skali tego wpływu, że wpływ ten mógł być istotny dla treści tego rozstrzygnięcia. W przypadku powyższego zarzutu autor skargi kasacyjnej nie przeprowadził w tym kierunku skutecznej argumentacji w jej uzasadnieniu.

Powołaniu się na błędne ustalenia faktyczne nie towarzyszyło ponadto wskazanie, o jakie konkretne ustalenia idzie. W szczególności nie może być takim ustaleniem kontrowersja co do charakteru ponownego przyjęcia do służby, bowiem w istocie dotyczy to wykładni przepisu (zwrotu "przyjęcie do służby"). Ponadto, w orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną jedynie wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (patrz uchwałę 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 – ONSAiWSA 2010/3/39; wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 672/09 – Lex nr 597768). Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie można zaś zarzucić, iż nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.

Nie jest także zasadny zarzut odnoszący się do nieprawidłowości wskazań Sądu I instancji co do dalszego postępowania. Brak rozwinięcia argumentacyjnego tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej a także nietrafne związanie go z podstawą nieprawidłowego uchylenia zaskarżonych rozkazów, przy braku wykazania wpływu na treść rozstrzygnięcia, nie pozwala na jego uwzględnienie. Sąd bowiem prawidłowo powiązał ocenę naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia, co stanowiło podstawowy argument materialnoprawny uchylonych decyzji, z kryterium słusznego interesu strony z art. 154 k.p.a. Wskazanie przez Sąd I instancji, że organ ma ocenić, czy interes ten wynika z naruszenia powyższego przepisu, należy rozumieć jako konieczność ustalenia nie tyle wynikania słusznego interesu strony z naruszenia 5 ust. 1 rozporządzenia, ile określenia potrzeby ustalenia tego interesu oraz, w jego konsekwencji, a także po przyjęciu, iż wniosek może podlegać kontroli na gruncie art. 154 k.p.a., dokonania oceny, czy doszło do naruszenia słusznego interesu strony w kontekście zastosowania § 5 ust. 1 rozporządzenia.

W tym stanie rzeczy i w świetle podniesionych wyżej argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.