Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 676/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 marca 2021 r. sprawy ze skargi R. R. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w C. z dnia [...] r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Wojewódzki Policji w K., zaskarżonym postanowieniem z [...] r., nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia R.R. (dalej: strona, skarżący), utrzymał w mocy postanowienie nr [...] Komendanta Miejskiego Policji w C. z [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej K.p.a.).

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że skarżący został zwolniony ze służby w Policji z dniem [...]r. i złożył wniosek o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Postanowieniem z [...]r. nr [...] Komendant Miejski Policji w C., na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie o wypłatę ekwiwalentu za niewykorzystany urlop i wskazał, że w sprawie istnieje inna przyczyna, w rozumieniu art. 61a § 1 K.p.a., w postaci braku podstawy prawnej do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Ponadto wyjaśnił, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15 spowodował zmianę treści przepisu art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.) przez co w stanie prawnym powstała luka, która uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi ekwiwalentu i jego wypłatę.

W zażaleniu na to postanowienie skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 61a § 1 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie i błędną odmowę wszczęcia postępowania w sprawie.

Rozpoznając sprawę w trybie drugoinstancyjnym zaskarżonym postanowieniem z [...] r., organ odwoławczy utrzymał w mocy powyższe postanowienie, podzielając jego rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu wskazał, że 6 listopada 2018 r. w Dzienniku Ustaw (poz. 2102) ogłoszony został wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt. K 7/15, w którym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że "art. 115 a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 oraz z 2018 r., poz. 106, 138, 416, 650, 730,1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zadanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Ponadto orzekł o umorzeniu postępowania w zakresie badania zgodności art.115 a ustawy o Policji z art. 64 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. W treści wskazanego wyroku Trybunał wprost wyjaśnił, że art.115 a ustawy o Policji w zakwestionowanym zakresie normuje sposób ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczyn-kowy lub dodatkowy w sytuacji, gdy funkcjonariusz zostaje zwolniony ze służby.

Zdaniem organu, w konsekwencji powstała luka w systemie prawnym, która wobec obowiązku działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), uniemożliwia ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Sytuacja taka będzie miała miejsce aż do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy (koniecznym będzie przyjęcie danego wskaźnika tych przeliczeń). Ponadto organ zauważył, że nie kwestionuje uprawnienia strony do ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Jednakże organy Policji zobowiązane są przestrzegać konstytucyjnej zasady legalizmu, zgodnie z którą organ może czynić tylko tyle ile pozwalają mu obowiązujące przepisy prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona wniosła o uchylenie postanowień organów obu instancji, nakazanie przeprowadzenia postępowania zgodnie z obowiązującym systemem prawa. Zarzuciła, że sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu w wykonaniu orzeczenia TK. Brak działania ustawodawcy w wykonaniu orzeczenia TK nie może być przeszkodą w podejmowaniu działań przez organy administracji, które są zobowiązane do samodzielnego ustalenia jak sentencja wyroku TK powinna wpłynąć na rozstrzygniecie w sprawie złożonego wniosku. Takie postępowanie ma zapobiec sytuacji, w której w wyniku braku działania ustawodawcy, obywatele faktycznie zostaną pozbawieni przyznanych im przez Konstytucje uprawnień. Bezczynność ustawodawcy w realizacji orzeczenia Sadu Konstytucyjnego nie oznacza zatem akceptacji dla takiego stanu prawnego. W powyższej sytuacji Sądy powinny zdekodować obowiązującą normę prawną zgodnie z ww. przepisami Konstytucji RP oraz wytycznymi wskazanymi w wyroku TK, co więcej powyższe uprawianie dotyczy nie tylko sądów, ale również organów administracji publicznej, które również zgodnie z art. 2 Konstytucji RP są zobowiązane to działania zgodnego z prawem. W tym zakresie Strona powołała się na orzecznictwo sądowe.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej powoływane jako p.p.s.a.). Ponadto sąd może stwierdzić nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli została wydana: z naruszeniem przepisów o właściwości, bez podstawy prawnej, z rażącym naruszeniem prawa, dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, zawiera wadę powodującą jej nieważność na mocy wyraźnie wskazanego przepisu prawa, w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (art. 145 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w związku z art. 247 § 1 O.p.). Nadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Należy również wyjaśnić, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w Z. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Podstawę prawną zaskarżonych rozstrzygnięć stanowił art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym: "Gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania".

Ustawodawca określił zatem dwie podstawy odmowy wszczęcia postępowania: brak przymiotu strony odniesiony do podmiotu wnoszącego określone żądanie i inne uzasadnione przyczyny. Skarżący niewątpliwie jest stroną tego postępowania, więc z przyczyn ściśle jego dotyczących odmowa wszczęcia postępowania nie mogła nastąpić. Druga z przesłanek odmowy sprowadza się natomiast do oceny czy zachodzi przyczyna uzasadniona okolicznościami istniejącymi poza tym podmiotem.

W ocenie organu "inną przyczyną" uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania jest luka prawna powstała na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., o sygn. akt K 7/15, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w sprawie wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że wyrokiem z 30 października 2018 r. o sygn. akt K 7/15 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Poza sporem jest również, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem, zastosowanym w ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych.

W zaistniałych okolicznościach rozstrzygnąć zatem należało, czy opisany powyżej brak interwencji ustawodawcy w zakresie zastąpienia "niekonstytucyjnego" współczynnika ułamkowego 1/30 miesięcznego uposażenia policjanta nową regulacją wskazującą sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzy-stany urlop, rzeczywiście uniemożliwia wyliczenie i wypłacenie takiego świadczenia skarżącemu, jak twierdzą organy, czy też da się taką kwotę wyliczyć, a tym samym zasadne jest wszczęcie w tym zakresie postępowania, o co wnioskuje skarżący.

Sąd w składzie orzekającym podzielił w tym sporze stanowisko skarżącego, iż brak nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/30 uposażenia innym przelicznikiem w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, nie stanowi przeszkody do wszczęcia postępowania, w przedmiocie wyliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop.

Przypomnieć należy, że mocą wyroku Trybunału Konstytucyjnego stwierdzona została niekonstytucyjność przepisu art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie dotyczy jednak, co istotne z punktu widzenia okoliczności przedmiotowej sprawy, przepisu art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, w pełni podziela ugruntowaną już linię orzeczniczą sądów administracyjnych obu instancji w podobnych sprawach dotyczących możliwości przyznania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy bez konieczności podejmowania przez ustawodawcę działań o charakterze legislacyjnym na skutek cyt. wyroku Trybunału Konstytucyjnego (por. m.in. wyroki WSA: z 23 maja 2019 r. sygn. akt III SA/Gd 189/19, z 30 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ol 314/19 oraz wyroki NSA: z 25 sierpnia 2020 r., sygn. I OSK 22/20, z 13 października 2020 r., sygn. akt I OSK 557/20, z 29 września 2020 r., sygn. I OSK 994/20, publ.: CBOSA). W powołanych orzeczeniach sądy stanęły na stanowisku, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego jest utrata z dniem 6 listopada 2018 r. mocy obowiązującej art. 115a ustawy o Policji, ale tylko w zakresie, w jakim ustalał wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego jako orzeczenie zakresowe nie powoduje utraty mocy obowiązującej całego art. 115a ustawy o Policji. Przepis ten nadal obowiązuje z tym, że należy traktować go jako pozostający w sprzeczności z Konstytucją RP, ale tylko w granicach określonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego. W pozostałym zakresie przepis należy stosować i interpretować zgodnie ze wskazówkami przedstawionymi przez Trybunał Konstytucyjny. Tym samym Sąd nie podziela stanowiska zajętego m.in. w wyroku tut. Sądu z 9 września 2019 r., sygn. III SA/Gl 444/19 co do zaistnienia w sprawie "innej uzasadnionej przyczyny" w rozumieniu art. 61 a § 1 K.p.a. uniemożliwiającej wszczęcie postępowania skoro uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego wskazuje wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby.

W konsekwencji przyjąć należy, że w obecnym stanie prawnym brak jest jakichkolwiek przeszkód do merytorycznego rozpoznania sprawy o przyznanie byłemu policjantowi ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w oparciu o wskazania zawarte w uzasadnieniu w/w wyroku TK, interpretowane w zgodzie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Powyższe skutkuje z kolei brakiem podstaw do odmowy wszczęcia postępowania z uwagi jak określiły to organy na istniejącą lukę prawną.

Z podanych względów rację należy zatem przyznać skarżącemu, że organy Policji wadliwie zastosowały w okolicznościach przedmiotowej sprawy art. 61a § 1 K.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego, organ będzie miał na uwadze powyższe wskazania Sądu i przedstawioną ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie pierwszoinstancyjne.