Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 207/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 10, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Anna Jarosz ( spr ) Protokolant st. sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2012r. sprawy ze skarg F. R. na postanowienie W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia (...) r., nr (...) 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącego F. R. kwotę (...) (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia (...) r. nr (...) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej Inspektor Powiatowy bądź PINB) na podstawie art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę murowanej altany nr (...) z dnia (...) r. sygn.(...), na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. S. nr (...).

W uzasadnieniu wskazano, że w dniu (...) r. F. R. wniósł o sprawdzenie legalności budynków znajdujących się na terenie nieruchomości przy ul. S. (...) w P. Czynności kontrolne przeprowadzone w dniu (...) r. objęły budynek wybudowany w tylnej części (określany dalej jako budynek 65b) na nieruchomości przy ul. S. (...) (działka nr (...), ark.(...), obręb W.). Współwłaściciele nieruchomości A. i S. Z. oświadczyli, że budynek (...) od początku swojego istnienia tj. od roku 1956 r. posiada funkcje mieszkalną. Po analizie archiwalnych akt sprawy przekazanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. ustalono, że budynek (...) realizowany był na podstawie pozwolenia na budowę murowanej altany nr (...) z dnia (...) r., sygn. (...) wraz z zezwoleniem wydanym przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. – Wydział Budownictwa z dnia (...) r. jako organu II instancji na przystosowanie planowanego obiektu na cele mieszkalne na okres przejściowy. Funkcja mieszkalna budynku została dopuszczona, natomiast okresu "przejściowego" organ nie sprecyzował. W tej sytuacji nie można stwierdzić, że inwestycja jest nielegalna. Jednocześnie w wyniku analizy akt archiwalnych, ustalono, ze ówczesny inwestor dopuścił się podczas budowy budynku (...) odstępstwa od zasadniczych parametrów obiektu, co ujawniono w trakcie kontroli dokonanej przez inspektora Miejskiego Zarządu Architektoniczno- Budowlanego w dniu (...) r. Skutkiem tego było wstrzymanie robot budowlanych oraz opieczętowanie obiektu, który bez wymaganego pozwolenia został w trakcie robót rozbudowany. Dowodem czego jest pismo inwestora F. R. z dnia (...) r., w którym po wstrzymaniu robót budowlanych zwrócił się do Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Miejskiego Zarządu Architektoniczno - Budowlanego w P. z prośbą o zezwolenia na dobudowanie ubikacji do istniejącej altany murowanej, załączając rysunek/projekt. Miejski Zarząd Architektoniczno – Budowlany powiadomił Prokuraturę dla m. P., że inwestor dokonał rozbudowy altany na przedmiotowej nieruchomości, która była sprzeczna z planem zabudowy miasta. W związku z tym zarządzono opieczętowanie budowli. Pomimo opieczętowania dobudowy do istniejącej altany inwestor budowlę ukończył przez co dopuścił się przekroczenia przewidzianego w art. 139 kodeksu karnego. W odpowiedzi na zgłoszenie Prokuratura odmówiła ścigania w sprawie przeciwko F. R. podejrzewanemu o rozbudowę altany bez pozwolenia. Odnosząc się do powyższych ustaleń Inspektor Powiatowy stwierdził, iż właściwy organ architektoniczny i nadzoru budowlanego nie zajął się dalej sprawą nielegalnej dobudowy, uznając (prawdopodobnie) stanowisko Prokuratury za wiążące w sprawie legalności obiektu (...). Podczas analizy dokumentacji porównano aktualny obrys budynku (...) z mapą sytuacyjną będącą planem, zagospodarowania tej działki, sporządzoną dla budowy budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej od strony frontowej. Z dokumentacji wynika, że aktualnie gabaryty budynku mieszkalnego (altany) (...) z garażem przy granicy działki są niewiele mniejsze od tych, które istniały w momencie wydawania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej. Ponadto zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie wydawania decyzji pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej tj. (...) r. organ wydający pozwolenie na budowę zgodnie z rozporządzeniem Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia (...) r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budowlanych budownictwa powszechnego (Dz. U. z dnia 12 sierpnia 1961 r.) powinien zbadać sposób legalności zabudowy danej nieruchomości, co zapewne zrobił akceptując zastany charakter zainwestowania badanej działki zgodnie z § 13 i § 16 ust. 1 pkt 1 wskazanego rozporządzenia. W aktach sprawy nie odnaleziono informacji stanowiących o niewłaściwej zabudowie tylnej części nieruchomości, pomimo zakończenia i zasiedlenia budynku mieszkalnego (...). Ponadto w wydanych pozwoleniach na budowę nr (...) z dnia (...) r. dotyczącego budynku przy ul. S. (...) oraz nr (...) z dnia (...) r. dotyczącego budynku przy ul. S. (...) nie nakazano inwestorowi opuszczenia, rozbiórki, zmiany sposobu użytkowania lub innych czynności związanych z obiektem mieszkalnym (...). Z powyższych ustaleń wynika, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie obiektu (...).

W zażaleniu z dnia (...) r. pełnomocnik F. R. zarzucił zaskarżonemu postanowieniu obrazę przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego postanowienia w postaci: art. 61a kpa poprzez jego niewłaściwą interpretację polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie; art. 76 kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu treści decyzji Prokuratury dla m. P. z dnia (...) r. za jednoznaczną ze stwierdzeniem legalności obiektu (...), podczas gdy rozstrzygnięcie to dotyczy wyłącznie prawno-karnej oceny zachowań F. R. odnoszących się do usunięcia opieczętowania; art. 61 kpa poprzez nierozpoznanie wszystkich elementów złożonego wniosku; art. 7 kpa poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego nieruchomości będącej przedmiotem wniosku; art. 8 kpa poprzez wydanie postanowienia z pominięciem dbałości o pogłębianie zaufania obywateli do organów Państwa, świadomości i kultury prawnej obywateli; art. 12 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób opieszały i wyrywkowy art. 6 kpa poprzez sprzeczność ustaleń dotyczących obowiązujących w danym czasie przepisów prawa z rzeczywistym stanem Zarzucono także obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 81 ust 1 i art. 84 a ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie. Wskazując na powyższe podstawy zażalenia wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi I instancji dla dalszego prowadzenia.

W uzasadnieniu zażalenia pełnomocnik wskazał, że zaskarżone postanowienia wydane zostało z rażącą obrazą szeregu przepisów postępowania. Również przywołana podstawa prawna wskazana w zaskarżonym postanowieniu nie może mieć zastosowania. Organ I instancji wydał zaskarżane postanowienie po blisko dwóch latach od złożenia wniosku. Treść zaskarżonego postanowienia jest w znacznej mierze tożsama z pismem, które zostało doręczone wnioskodawcy w maju (...) r. Na pismo to pełnomocnik odpowiedział w dniu (...) r. zarzucając szereg uchybień w ustaleniach faktycznych i prawnych. Wydane postanowienie w żaden sposób nie odniosło się do sformułowanych zarzutów. Również fakt ustanowienia w sprawie pełnomocnika został zignorowany. We wniosku z dnia (...) r. wnioskodawca zawarł także wniosek o zbadanie budynku oznaczonego numerem (...) pod kątem stanu technicznego. Żaden element wydanego postanowienia nie odnosi się do jakichkolwiek ustaleń stanu technicznego budynku poczynionych przez organ I instancji. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa PINB zobowiązany jest do wszczęcia i prowadzenia postępowania po stwierdzeniu niezgodności stanu faktycznego z udzielonymi pozwoleniami na budowę. Dogłębna analiza dokumentacji dotyczącej przedmiotowej nieruchomości w zestawieniu ze stanem faktycznym prowadzi do oczywistej konstatacji, co do niezgodności wydanego pozwolenia na budowę z tym co zostało na tej nieruchomości wybudowane. Odwoływanie się do decyzji innych organów – dodatkowo zawierające stwierdzenia o prawdopodobieństwie dokonania danych czynności, czy interpretacji - pozostają w rażącej sprzeczności z obowiązującym prawem. Organ I instancji nie poczynił żadnych własnych ustaleń, co do zgodności badanego obiektu z wydanym pozwoleniem, decyzją o użytkowaniu, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, przepisami przeciwpożarowymi i szeregiem innych okoliczności koniecznych dla ustalenia czy dany obiekt jest czy też nie samowolą budowlaną, a jeżeli jest to, czy spełniania przesłanki umożliwiającej jego legalizację. Ten zakres został wskazany we wniosku z (...) r. Chybionym jest również powoływanie się na niewątpliwie wadliwe zezwolenie WRN w P. dotyczące przystosowania planowanego obiektu na cele mieszkalne na okres przejściowy, polegające na ustaleniu, że skoro funkcja mieszkalna została dopuszczona, natomiast nie sprecyzowano okresu przejściowego - to brak jest podstaw do stwierdzenia, że inwestycja jest nielegalna. Zaproponowana przez organ I instancji argumentacja sprzeczna jest nie tylko z podstawowymi zasadami logiki, ale również i wykładnią semantyczną. Nie jest możliwe funkcjonowanie w obrocie prawnym aktu, decyzji czy zezwolenia tymczasowego bez określenia ram czasowych czy spełnienia warunku. Tymczasowe zezwolenie na przystosowanie altany na cele mieszkalne wygasło najpóźniej z chwilą wydania pozwolenia na użytkowanie budynku bliźniaczego posadowionego na tej nieruchomości. Tak oczywisty wniosek wypływa z analizy akt, w szczególności z pism inwestora – F. R. Powoływanie się na postanowienie Prokuratury z (...) r. o odmowie wszczęcia postępowania przeciwko ówczesnemu inwestorowi - jako na podstawę stwierdzenia legalności inwestycji również pozbawione jest podstawy faktycznej i prawnej. Organ I instancji nie jest związany tego typu czynnością procesową w procedurze karnej. Dodatkowo, co wyjaśniono już w piśmie z (...) r. wskazana w postanowieniu Prokuratury podstawa prawna nie odnosiła się do legalności obiektu, a jedynie do czynności sprawczej jaką było usunięcie opieczętowania.

Postanowieniem z (...) r. nr (...) W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Inspektor Wojewódzki bądź WWINB) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 123 kpa utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazano podzielając ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji, iż bezsprzecznym jest w sprawie, że budynek (...) realizowany był w latach 1955-1960 na podstawie pozwolenia na budowę wraz z zezwoleniem na przystosowanie planowanego obiektu na cele mieszkalne na okres przejściowy, a postępowanie w sprawie jego rozbudowy było prowadzone i zostało zakończone. Także fakt, iż w przedmiotowym budynku zameldowano osoby świadczy o tym, że budynek został odebrany. Nie ulega jednak wątpliwości, iż akta sprawy są szczątkowe i brakuje w nich wielu dokumentów z lat 1955-1970. Na podstawie zebranych w sprawie materiałów i dowodów nie można stwierdzić, iż budynek powstał samowolnie. Natomiast posiadane przez organy nadzoru budowlanego dokumenty wskazują, iż sporny budynek powstał w oparciu o udzielone pozwolenie na budowę, a następnie został samowolnie przebudowany. W wyniku dokonania samowolnej przebudowy skierowane zostało zawiadomienie do Prokuratury, gdzie odmówiono ścigania w tej sprawie. Inspektor Powiatowy prawidłowo uznał, iż brak jest podstaw do wszczęcia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę murowanej altany na terenie przedmiotowej nieruchomości.

W skardze na to postanowienie pełnomocnik F. R. zarzucił obrazę przepisów postępowania dających podstawę do wznowienia postępowania – tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa polegającego na nie uczestniczeniu bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadły zaskarżone postanowienia, strony postępowania J. Ł. oraz obrazę przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 61a kpa polegającego na niewłaściwym zastosowaniu w sprawie - z uwagi na brak podstaw do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia legalności zabudowy tylniej części przedmiotowej nieruchomości; art. 104 § 1 kpa polegającego na niezastosowaniu go w sprawie, w sytuacji ustalenia przez organy nadzoru budowlanego braku podstaw do stwierdzenia nielegalności zabudowy tylniej części spornej nieruchomości; art. 7, art. 77 § 1, art. 80 kpa polegającego na dokonaniu wzajemnie sprzecznych ustaleń, co do legalności zabudowy tylniej części przedmiotowej nieruchomości, zaniechaniu ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy w świetle przepisów budowlanych obowiązujących w dacie wydawania pozwolenia na budowę istniała możliwość wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przejściowym zaadaptowaniem go na cele mieszkalne oraz czy ówczesne przepisy dopuszczały dokonanie odstępstw w zakresie warunków zabudowy od istniejących planów zagospodarowania przestrzennego, nie wyjaśnieniu stanu legalności zabudowy tylniej części przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zaniechaniu porównania stanowiącego podstawę wydania pozwolenia na budowę projektu zagospodarowania działki zatwierdzonego w dniu (...) r. oraz maksymalnych warunków zabudowy budynkiem przedmiotowej nieruchomości oznaczonych w piśmie z dnia (...) r. z aktualną zabudową budynkiem w tylniej części nieruchomości, nie uwzględnieniu w ocenie legalności zabudowy tylniej części nieruchomości nielegalnej dobudowy stwierdzonej urzędowym dokumentem - pismem z dnia (...) r. inspektora Miejskiego Zarządu Architektoniczno-Budowlanego, nie uwzględnieniu pisma z dnia (...) r., w którym nie wyrażono zgody na rozbudowę murowanej altany, pomimo wniosku ówczesnego inwestora, ustaleniu legalności zabudowy na podstawie wadliwych domniemań faktycznych, dla których podstawą było stwierdzenie przez organ następujących faktów - orzeczonej przez ówczesne organy administracyjne tymczasowości funkcji mieszkalnej, zaniechaniu przez prokuratora pociągnięcia ówczesnego inwestora do odpowiedzialności karnej, wydania dwóch pozwoleń na budowę - nr (...) oraz nr (...) z dnia (...) r. - dotyczących budynków w zabudowie bliźniaczej z przodu przedmiotowej nieruchomości, zameldowania w budynku osób w nich zamieszkałych, nie wyjaśnieniu stanu legalności zabudowy tylniej części przedmiotowej nieruchomości, w szczególności zaniechaniu porównania aktualnego zagospodarowania tej nieruchomości z warunkami zagospodarowania tej części miasta ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaniechaniu zbadania stanu technicznego przedmiotowego budynku Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie postanowienia organu I oraz II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu wskazano, iż budynek, którego dotyczyło postępowanie administracyjne posadowiony jest na gruncie stanowiącym przedmiot współwłasności czterech osób. Udział w wysokości 1/2 należy do A. i S. Z. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, udział w wysokości 1/6 należy do skarżącego, natomiast udział w wysokości 1/3 należy do J. Ł. (odpis księgi wieczystej nr (...)). Na fakt współwłasności nieruchomości zwracał uwagę skarżący już w swym piśmie z dnia (...) r. Jak wynika z analizy rozdzielnika pism podejmowanych w sprawie, adresowane one były z pominięciem współwłaścicielki nieruchomości – J. Ł.. Wobec tego, z uwagi na jej status jako strony postępowania, winny być do niej adresowane wszelkie podejmowane w sprawie pisma. Brak jej uczestnictwa w postępowaniu jest wynikiem uchybienia organów obu instancji, a jednocześnie brak jest podstaw do przypisania jej winny w braku uczestnictwa w postępowaniu. Okoliczność ta stanowi jedną z przesłanek do wznowienia postępowania administracyjnego. Ponadto rozstrzygnięcie organu nadzoru budowlanego polegającego na odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a kpa jest niewłaściwe. Art. 61a kpa umożliwia organowi administracji publicznej odmowę wszczęcia postępowania bezzasadnego. Wprowadzenie tej regulacji prawnej miało na celu uniknięcie wszczynania postępowania ocenianego prima facie jako niedopuszczalnego. Każde bowiem postępowanie uregulowane prawnie, uzależnione jest od zaistnienia wszystkich pozytywnych przesłanek procesowych oraz braku wystąpienia przesłanek negatywnych. W konsekwencji postępowanie administracyjne może zostać skutecznie wszczęte, gdy spełnione zostały minimalne wymagania jego dopuszczalności. Wcześniejszy brak tej regulacji, prowadził do umarzania niedopuszczalnych postępowań. Oba organy nie uzasadniły w należyty sposób, dlaczego wydały zaskarżone orzeczenia administracyjne w oparciu o tę podstawę prawną. Z treści uzasadnień obu postanowień wynika, iż stan faktyczny sprawy został częściowo ustalony w oparciu m. in. o archiwalną dokumentację. Jednocześnie organy konstatują, iż nie sposób ustalić w pełni przebiegu procesu budowlanego będącego przecież okolicznością o istotnym znaczeniu dla ustalenia stanu faktycznego żądania skarżącego. Wszystkie te okoliczności uzasadniają stanowisko, iż w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie w postaci odmowy wszczęcia postępowania jest niewłaściwe. Konkluzja stanowisk obu organów sprowadza się do uznania, iż w stosunku do budynku zlokalizowanego w tylnej części nieruchomości nie można stwierdzić jego nielegalnej zabudowy. Przy założeniu prawidłowości dokonanej oceny legalności zabudowy nieruchomości, uzewnętrznienie stanowiska organu winno przyjąć postać decyzji administracyjnej. Wydanie decyzji administracyjnej, w której organ administracji budowlanej orzeka o legalności zabudowy danej nieruchomości, w należyty sposób chroni interes podmiotu wnoszącego w tym przedmiocie podanie, a będącego jednocześnie współwłaścicielem nieruchomości, na której posadowiony jest taki obiekt.. Podniesiono również, iż bezsporne w sprawie jest, iż w stosunku do przedmiotowego budynku wydane zostało pozwolenie na budowę, z tym że dotyczyło ono budynku gospodarczego, z możliwością jego przejściowej adaptacji na cele mieszkaniowe. Zakreślony przez ówczesne organy stan przejściowy nie został oznaczony jednoznaczną datą. Niemniej jednak, z analizy uzasadnienia podjętej decyzji wynika, iż stan ten zapewne miał trwać do momentu wybudowania budynku zlokalizowanego w przedniej części nieruchomości, co ostatecznie nastąpiło w latach 60-tych. Na marginesie skarżący zwraca uwagę, iż w sprawie nie zostało ustalone czy w świetle ówczesnych przepisów budowlanych, istniała możliwość wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego z przejściowym zaadaptowaniem go na cele mieszkalne, jak i czy ówczesne przepisy dopuszczały dokonanie odstępstwa od istniejących planów zagospodarowania przestrzennego. Ustalenie tej okoliczności byłoby kluczowe dla oceny legalności wydania pozwolenia na budowę. Organy całkowicie pominęły również treść pisma z dnia (...) r. znajdującego się w aktach sprawy, w którym ustalono maksymalne wymiary budynku gospodarczego, dla którego wydano pozwolenie na budowę. Wyznaczone przez organ wymiary to 5 na 7 metrów. Nie została również przeprowadzona analiza zatwierdzonego w dniu (...) r. projektu rozmieszczenia budynku gospodarczego na działce w zestawieniu z obecnie istniejącą zabudową, w szczególności uwzględnienie faktu dobudowania garażu w granicy działki. W chwili obecnej budynek ma wymiary (...) na (...) m, a zatem w znaczny sposób odbiega od warunków wynikających z dokumentacji i zezwolenia na budowę. W aktach sprawy znajduje się również pismo z dnia (...) r., w którym nie wyrażono zgody na rozbudowę murowanej altany. Brak również w dokumentacji dotyczącej przedmiotowego budynku decyzji zatwierdzającej dokonane odstępstwo. Nie sposobów zgodzić się również ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego, jakoby za legalnością zabudowy miała przemawiać okoliczność w postaci zameldowania osób w nim mieszkających. WINB konstatuje, iż skoro doszło do zameldowania w budynku osób tam mieszkających, to świadczy to o dokonaniu jego odbioru. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności ze sformułowaniem o braku pełnej dokumentacji dotyczącej zabudowy tylniej części nieruchomości. W aktach sprawy brak bowiem dokumentu przemawiającego za odebraniem tej inwestycji przez właściwy organ. W konsekwencji, jakkolwiek proces budowy został zakończony, brak podstaw do przyjęcia stanowiska o zadośćuczynieniu wszystkim obowiązkom wynikającym z przepisów prawa budowlanego. Obowiązek meldunkowy ma charakter administracyjny i nie może on stanowić wystarczającej podstawy dla orzeczenia o legalności zabudowy. Supozycja o legalności zabudowy oparta została także na podstawie ustalenia o zaniechaniu pociągnięcia ówczesnego inwestora do odpowiedzialności karnej. Nie sposób się zgodzić z wyprowadzonym wnioskiem. Zawiadomienie bowiem dotyczyło usunięcia opieczętowania budowy dokonanego w wyniku ustalenia odstępstwa od pozwolenia na budowę. Stwierdzone naruszenie obowiązków o charakterze administracyjnym pozostawało poza oceną prawą karnego. Podobnie za całkowicie dowolne należy uznać zapatrywania organów, jakoby tymczasowość funkcji mieszkalnej miała oznaczać legalność zabudowy. Organy nadzoru budowlanego zaniechały także analizy zabudowy całej nieruchomości w kontekście postanowień obowiązującego dla tej części miasta miejskiego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwalonego uchwałą nr LXXV/1032/V/2010 Rady Miasta Poznania z dnia 6 lipca 2010 r. Zestawienie ustalonych warunków zabudowy z rzeczywistą zabudową przedmiotowej nieruchomości, uzasadnia stanowisko o występującej rozbieżności. Istniejąca obecnie zabudowa pozostaje w sprzeczności z postanowieniami: § 4 ust. 2 pkt. 1 - w którym zakazano lokalizacji tymczasowych obiektów budowlanych, z § 4 ust. 6 pkt. 1 h - w którym przewidziano lokalizację na działce budowlanej wyłącznie jednego budynku mieszkalnego, z § 4 ust. 6 pkt. 1 i - w którym przewidziano powierzchnię zabudowy w wartości 40% dla działek o powierzchni od 350 m2 do 650 m2.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. 2012..270, dalej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było postanowienie W. Inspektora Nadzoru Budowlanego, który utrzymał w mocy postanowienie organu nadzoru budowlanego I instancji, wydane na podstawie art. 61 a § 1 kpa. Przepis ten, obowiązujący od dnia 11 kwietnia 2011 r. został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego – jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony, co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 kpa jest też zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 kpa organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym (patrz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2011 r. II SA/Ol 983/11, Lex nr 1094438).

W niniejszej sprawie organ nadzoru uznał, iż przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie istotnego odstępstwa od decyzji pozwolenia na budowę murowanej altany nr (...) z dnia (...) r. sygn. (...), na terenie nieruchomości położonej w P. przy ul. S. nr (...) była okoliczność, iż nie odnaleziono informacji stanowiących o niewłaściwej zabudowie tylnej części nieruchomości, pomimo zakończenia i zasiedlenia budynku mieszkalnego (...). Ponadto w wydanych pozwoleniach na budowę nr (...) z dnia (...) r. (dot. S.(...)) oraz nr (...) z dnia (...) r. (dot. S.(...)) nie nakazano inwestorowi opuszczenia, rozbiórki, zmiany sposobu użytkowania lub innych czynności związanych z przedmiotowym budynkiem. Na wstępnym etapie badania dopuszczalności wszczęcia postępowania powyższe kwestie związane z legalnością przedmiotowe budynku nie mogły być przedmiotem oceny organu. Ustalenia faktyczne oraz ocena, czy przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej, czy też legalnie mogło nastąpić wyłącznie w toku postępowania wszczętego i prowadzonego zgodnie z przepisami prawa. Należało zatem przyjąć, że organy nadzoru budowlanego, w sposób nieuprawniony odmówiły wszczęcia postępowanie administracyjnego nie podając nawet przesłanki, która stanowiła podstawę do odmowy jego wszczęcia.

Wydając powyższe rozstrzygniecie organy naruszyły przepisy postępowania tj art. 61a § 1 kpa , które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i z tego względu należało uchylić zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające.

Drugim istotnym naruszeniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, było naruszenie przez organy nadzoru budowlanego art. 10 § 1 kpa, który stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W przedmiotowej sprawie stronami postępowania organy nadzoru budowlanego uczyniły między innymi skarżącego F. R. oraz A. Z. i S. Z. współwłaścicieli działki nr (...), na której znajduje się sporny budynek. Z odpisu księgi wieczystej nr (...) załączonego do skargi wynika, iż współwłaścicielką przedmiotowej działki jest również J.Ł., która nie brała udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnymi.

Brak udziału stron w postępowaniu prowadzi do naruszenia przez organy wyrażonej w art. 10 § 1 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podstawą wznowienia postępowania jest między innymi okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, co stanowi podstawę do uchylenia postanowienia organu I i II instancji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa. Naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na to czy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy. Dla zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa nie ma przy tym znaczenia, że zgodnie z art. 147 kpa wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje, tylko na żądanie strony (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2006 r. II OSK 496/05, LEX 196700).

Z uwagi na powyższe, do organu nadzoru budowlanego będzie należało w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie kręgu stron postępowania, a następnie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie legalności przedmiotowego budynku i załatwienie żądania skarżącego w drodze decyzji administracyjnej po ewentualnym wszczęciu postępowania w sprawie.

Kończąc należy dodać, iż na obecnym etapie postępowania przedwczesna byłaby ocena Sądu co do legalności przedmiotowego budynku.

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b ppsa orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.