Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 605/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 132 par. 2, art. 138 par. 1 pkt 3, art. 154 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia NSA Jan Jędrkowiak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi Syndyka Masy A. S.A. w upadłości na decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2007 r., nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia 19 stycznia 2007 r., nr [...], 2. określa, że wskazane w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego Syndyka Masy A. S.A. kwotę 557,- (pięćset pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Syndyk Masy A S.A. w C. W. w upadłości wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody z dnia 6 lipca 2007 r. Nr [...] uchylającą na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 4 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. 2005 r., Nr 239 poz. 2019 ze zm.) decyzję Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr [...] oraz decyzję z dnia 19 stycznia 2007 r. Nr [...].

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym ustalonym przez Wojewodę:

Syndyk Masy A S.A. w upadłości wniósł odwołanie od decyzji Starosty z dnia 19 stycznia 2007 r. Nr [...]uzupełniającej decyzję Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr [...]. Starosta decyzją z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr [...] zmienił za zgodą stron postępowania decyzję Wojewody z dnia 30 kwietnia 1996r. Nr [...] udzielającą A w C. W. pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody z Kanału C. w celu prowadzenia hodowli karpia i pstrąga na obiekcie U. oraz na odprowadzanie do rzeki W. wód poprodukcyjnych z tej hodowli, w zakresie przedłużenia terminu ważności decyzji. Termin ważności upływający dnia 31 grudnia 2006 r. przedłużono do dnia 31 października 2008 r.

Od decyzji z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wniósł odwołanie żądając o jej uchylenia z powody braku aktualnej decyzji na piętrzenie i rozrząd wód w Kanale C. Następnie pismem z dnia 16 stycznia 2007 r. Dyrektor RZGW cofnął odwołanie i jednocześnie wyraził zgodę na udzielenie pozwolenia, między innymi, pod warunkiem utrzymania jazu U. na Kanale C. w dobrym stanie technicznym, oraz koryta i brzegów Kanału powyżej i poniżej obiektu piętrzącego, na odcinku na jakim spiętrzona woda wywiera wpływ.

Zdaniem organu II instancji, cofnięcie odwołania, z równoczesnym wyrażeniem zgody na udzielenie przez Starostę pozwolenia wodnoprawnego pod warunkiem spełnienia określonych dodatkowych wymogów, było w istocie żądaniem uzupełnienia decyzji co do rozstrzygnięcia.

Starosta decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. Nr [...] uzupełnił decyzję Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr [...] w wyżej wymienionym wnioskowanym zakresie.

Od decyzji uzupełniającej Syndyk Masy A S.A. w upadłości, wniósł odwołanie.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r. Nr [...] uzupełniona decyzją z dnia 19 stycznia 2007 r. Nr [...] nie spełnia wymogów art. 155 k.p.a., na podstawie którego była wydana i który wymaga zgody stron na zmianę decyzji. W ocenie organu, rozpatrując ponownie sprawę, Starosta powinien w szczególności ustalić, kto obecnie gospodaruje poszczególnymi odcinkami Kanału C. Zgodnie z art. 14 ust. 4 ustawy Prawo wodne, gospodarowanie mieniem związanym z gospodarką wodną (kanałem), stanowiącym własność Skarbu Państwa wykonuje właściwy miejscowo starosta, jednak, jak wynika z protokółu zdawczo-odbiorczego spisanego w dniu 28 września 1967 r., kanał w znacznej części przekazany został z dniem 01 października 1967 r. w zarząd i użytkowanie na stałe A w C. W., jako ówczesnemu przedsiębiorstwu państwowemu, którego - następcą prawnym są obecnie A S.A. w upadłości.

W ocenie organu II instancji należało rozważyć, czy rozpatrywany w sprawie pobór wody z Kanału C. w celu hodowli karpia i pstrąga na obiekcie U. nie powinien być elementem postępowania obejmującego całość problemów związanych z rozrządem wody w Kanale C., w tym piętrzenie wody na jazie w miejscowości Jeziorna, rozrząd wody na rzece W. (jaz w J. i w G.) oraz w Kanale C. (jaz w U.), a także korzystanie z ujęć wody wzdłuż Kanału C. przez poszczególnych użytkowników wody.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania w przypadku dalszego braku porozumienia między stronami, z uwagi na treść artykułu 155 k.p.a.

Syndyk Masy A S.A. w C. W. w upadłości we wniesionej skardze zarzucił naruszenie art. 155 k.p.a. w skutek jego błędnej wykładni oraz wskazał na sprzeczność kwestionowanego rozstrzygnięcia z wcześniejszą decyzją Wojewody z dnia 26 października 2005 r. Nr [...].

W uzasadnieniu strona skarżąca podała, iż odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł jedynie skarżący i zaskarżył ją jedynie w części odnoszącej się do wspomnianego wcześniej obowiązku utrzymania jazu i kanału. Tym samym w pozostałej części decyzja się uprawomocniła. Poszczególne bowiem obowiązki w niej określone, a osobliwie zaskarżony pozostają bez związku rzeczowego w przedłużeniem wcześniej wydanego pozwolenia wodnoprawnego. W rozumieniu przepisu art. 155 k.p.a. brak jakiejkolwiek podstawy do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości. Również w sprzeczności z tym przepisem następuje uzupełnienie decyzji pierwszoinstancyjnej. Zmiana bowiem decyzji w rozumieniu tego przepisu może nastąpić wyłącznie za zgodą strony, która nabyła prawo. W rozpoznawanym zakresie stroną która nabyła prawo, czyli pozwolenie wodnoprawne jest skarżący. On też występując o przedłużenie ważności wcześniej wydanego pozwolenia wodnoprawnego wyraził zgodę na zmianę decyzji. Jednakże jedynie w tej części. Inne strony, a w tym i Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w G. nie ma statusu strony nabywającej prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. Uczestniczenie więc w tej sprawie tej jednostki organizacyjnej jest bezpodstawne.

Zdaniem strony skarżącej, zaskarżona decyzja jest ponadto sprzeczna z decyzją Wojewody z dnia 26 października 2005 r., którą z kolei przeniesiono prawa i obowiązki upadłego na inny podmiot jakim jest B S.A. w C., w tym i pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie i utrzymanie kanału w spornym zakresie. Skarżący wskazał, ze masa upadłości jest szczególnym zbiorem rzeczy i praw. Trudno w takim razie utożsamić ją z upadłym. Nakładanie więc na nią obowiązków innych, niż wynikające z celu i istoty prawa upadłościowego jest nieporozumieniem. Pozostaje to w sprzeczności z postępowaniem upadłościowym, niepotrzebnie narażając masę na wydatki, a tym samym działając na szkodę wierzycieli upadłościowych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Organ odwoławczy wskazał, iż skarżący zastosował niewłaściwy środek zaskarżenia, albowiem stosownie do art. 52 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, od decyzji Wojewody, jako organu drugiej instancji przysługuje środek zaskarżenia do wojewódzkiego sądu administracyjnego w postaci skargi, a zatem nie odwołania, jak błędnie przyjął skarżący. Wojewoda wydając zaskarżoną decyzję udzielił skarżącemu, jako stronie postępowania, prawidłowego pouczenia, wskazującego m.in. na to, iż w przypadku stwierdzenia jej niezgodności z prawem służy stronie prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Gdańsku, a zatem pouczenie to wskazuje wyraźnie skargę, a nie odwołanie, jako środek zaskarżenia.

Zdaniem Wojewody na uwzględnienie nie zasługuje zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ wojewódzki prawa z art. 155 k.p.a., wskutek błędnej jego wykładni w sprawie. W ocenie organu strona skarżąca niewłaściwie interpretuje sformułowanie "decyzja jest ostateczna" w powołaniu się na związek tej decyzji z art. 155 k.p.a. Decyzja Wojewody jest ostateczna w toku instancji odwoławczej toczącej się przed tym organem, do którego to postępowania znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy art. 138 k.p.a., w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. Organ wskazał, iż od "ostateczności" decyzji rozstrzygającej odwołanie należy rozróżnić charakter "ostateczny" decyzji, o którym mowa wart. 155 k.p.a., na który usiłuje powoływać się skarżący w złożonym piśmie "odwoławczym". Przepis ten stanowi podstawę wydawania takich decyzji administracyjnych, które rozstrzygają sprawy wszczynane w trybie pozaodwoławczym, który nie jest prowadzony z odwołania (zob.: Zbigniew Janowicz "Kodeks postępowania administracyjnego - komentarz", Wyd. Naukowe PWN Warszawa - Poznań 1992, str. 370, notki Nr 7 i 8). Brak podstaw dla zastosowania w przedmiocie oceny prawnej zaskarżonej decyzji Wojewody przepisu art. 155 k.p.a. skutkuje tym, iż za podstawę tej oceny należy przyjąć treść art. 138 § 2 k.p.a., prawidłowo wskazaną przez Wojewodę w osnowie jego decyzji. Przepis ten przez użycie słów: "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości.", oznacza jednoznacznie, iż Wojewoda w tym przypadku był uprawniony i tym samym zobowiązany do uchylenia w całości obydwu decyzji Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r. oraz z dnia 19 stycznia 2007r. Na takie jedynie słuszne rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego nie mogły rzutować podniesione przez skarżącego w uzasadnieniu "odwołania" zarzuty dotyczące wniesienia odwołania jedynie przez skarżącego i zaskarżenia części decyzji, czy też uprawomocnienia decyzji w pozostałej części. Uchylenie w całości obydwu decyzji Starosty na mocy decyzji Wojewody skutkowało tym, iż nieuprawniony jest pogląd o istnieniu jako prawomocnej tej części decyzji, którą uprzednio zaskarżył skarżący lub inna zainteresowana strona. 4. Poza tym w ocenie organu, strona skarżąca wysunęła sprzeczny z prawem i nietrafny wniosek, iż uczestniczenie w tej sprawie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. jest bezpodstawne. Zaprzeczenie takiego stanowiska skarżącego stanowi art. 92 ust. 3 pkt 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U.z 2005r. Nr 239, poz. 2019 ze zm), w którym ustawodawca przyznał dyrektorowi regionalnego zarządu gospodarki wodnej prawo występowania na prawach strony w postępowaniach administracyjnych, prowadzonych na podstawie ustawy Prawo wodne, w sprawach dotyczących regionu wodnego. Z treści cytowanego przepisu wynika jednoznacznie, iż dyrektor RZGW może występować na prawach strony w każdym postępowaniu, którego przedmiotem jest wydanie, uchylenie lub zmiana pozwolenia wodnoprawnego, czyli również w postępowaniu objętym przedmiotem niniejszej sprawy, a zatem zarzut skarżącego o braku zasadności udziału Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. w tym postępowaniu należy uznać za bezpodstawny.

Zdaniem organu odwoławczego nie podpowiada również stanowi faktycznemu zarzut strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja Wojewody jest sprzeczna z decyzją Wojewody z dnia 26 października 2005 r., orzekającą o przeniesieniu praw i obowiązków A S.A. na firmę B S.A. w Czarnkowie, wynikających m.in. z decyzji Wojewody z dnia 14 października 2004 r. Nr [...], udzielającej pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie i rozrząd wód rzeki W. na jazie w m. J. i jazie w m. G., na jazie w U. na Kanale C. Zgodnie, bowiem z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne (Dz.U. 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i treścią art. 191 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 ze zm.), przytoczoną w decyzji Wojewody z dnia 14 października 2004 r., decyzja o przeniesieniu praw wywołuje skutki prawne dopiero po uzyskaniu przez B S.A. tytułu prawnego do instalacji, przy czym decyzja o przeniesieniu praw wygasa po upływie roku od daty jej wydania, o ile wnioskodawca nie uzyska tytułu prawnego do instalacji lub jej oznaczonej części. W świetle powyższego, decyzja o przeniesieniu praw dotyczy obecnie tylko tych instalacji, do których B S.A. uzyskała tytuł prawny w wymaganym terminie. Kanał C. w znacznej części wraz z urządzeniami piętrzącymi został przekazany z dniem 01.10 1967r. w zarząd i użytkowanie na stałe Zakładom A w C. W., jako ówczesnemu przedsiębiorstwu państwowemu, którego następcą prawnym są obecnie A S.A. w upadłości. W dokumentacji sprawy brak jest informacji o uzyskaniu przez B S.A. tytułu prawnego do elementów Kanału objętego decyzjami Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r.. i z dnia 19 stycznia 2007 r. oraz decyzją Wojewody z dnia 14 października 2004 r.

W ocenie organu odwoławczego również nie do przyjęcia jest również końcowy zarzut skarżącego, wskazujący na to, iż nakładanie na masę upadłości, jako szczególnego zbioru praw i obowiązków innych niż wynikające z celu i istoty prawa upadłościowego jest nieporozumieniem, skoro wg art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003r. Prawo upadłościowe i naprawcze (Dz.U. Nr 60 poz. 535 ze zm.), po ogłoszeniu upadłości nie można obciążać składników masy upadłości prawem: zastawu, zastawu rejestrowego i zastawu skarbowego, ani dokonać wpisu w księdze wieczystej lub rejestrze dotyczących tych składników celem zabezpieczenia wierzytelności. Organ wskazał, iż nic nie stoi na przeszkodzie, aby, wbrew twierdzeniu skarżącego, nie można byłoby masy upadłości obciążać innymi prawami i obowiązkami, w tym wynikającymi z decyzji administracyjnych wydawanych w sferze ustawy Prawo wodne.

Odpowiedź na skargę wniosła B S.A. w C. również domagając się jej oddalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Na wstępie wskazać należ, iż stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W rozpoznawanej sprawie skarga została uwzględniona z przyczyn innych aniżeli w niej wskazanych. W postępowaniu toczącym się w granicach rozpoznawanej sprawy orzekające organy dopuściły się szeregu naruszeń prawa i to w stopniu rażącym.

Zaskarżona decyzja Wojewody jest decyzją kasacyjną wydaną na podstawie art.. 132 § 2 k.p.a. W/w decyzją organ II instancji uchylił jednak nie tylko kontrolowaną w wyniku odwołania wniesionego przez A w upadłości decyzję organu I instancji z dnia 19 stycznia 2007 r. lecz również decyzję Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r. od której odwołanie wniósł (a następnie je cofnął) – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G.

Cofnięcie odwołania jako akt woli wyrażony przez wnoszącego odwołanie podlega kontroli organu odwoławczego i musi wywołać określone skutki procesowe (art.137 k.p.a.). Postępowanie może zakończyć się decyzją o umorzeniu postępowania odwoławczego (art.138 § 1 pkt 3 k.p.a.) gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. W przypadku jednak stwierdzenia przez organ II instancji przesłanek ograniczających rozporządzalność (cofnięcie prowadziłoby do utrzymania w mocy decyzji naruszającej prawo lub interes społeczny) – cofnięcie nie wywoła skutków prawnych.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ II instancji nie rozpoznał odwołania od decyzji z dnia 18 grudnia 2006r. w trybie i na zasadach wyżej przedstawionych. W konsekwencji uznać należało że odwołanie o którym wyżej nie zostało w ogóle rozpoznane a tym samym decyzja I instancji pozostała w obrocie prawnym.

Uchylenie w/w decyzji na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez inny podmiot od innej decyzji tj. decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. było niedopuszczalne i nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa.

Nie rozpoznanie odwołania i pozostawanie w obrocie prawnym decyzji z dnia 18 grudnia 2006 r. czyni niedopuszczalnym tryb z art. 154 § 1 k.p.a. zastosowany w decyzji z dnia 19 stycznia 2007 r. Jest to tryb nadzwyczajny i może być stosowany wyłącznie w przypadku decyzji ostatecznych a tego przymiotu z przyczyn wyżej przedstawionych nie miała decyzja z 18 grudnia 2006 r.

Zmieniająca w/w decyzję we wskazanym trybie nadzwyczajnym decyzja Starosty z dnia 19 stycznia 2007 r. również więc wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Skutkowało to stwierdzeniem jej nieważności przez Sąd.

W zaistniałej sytuacji organ II instancji winien rozpoznać wniosek Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o cofnięciu odwołania od decyzji Starosty z dnia 18 grudnia 2006 r. albowiem podmiot ten działający na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych (por. J. Borkowski – glosa do wyroku NSA z dnia 23 listopada 1999 r. – OSP 2000/7 – 8/112). W tym przypadku dotyczy to posiadania uprawnień do wniesienia odwołania a w konsekwencji również jego cofnięcia.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę, że w zakresie skuteczności cofnięcia odwołania i charakteru rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 kwietnia 2002 r. – IV SA 1308/00 (LEX nr 81730) w którym wyraził pogląd, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują możliwości cofnięcia odwołania "pod warunkiem".

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z a art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, iż decyzje te nie mogą być wykonane. Wobec stwierdzenia nieważności decyzji, ich wykonanie w okresie do uprawomocnienia się wyroku, prowadziłoby bowiem do aksjologicznie nieuzasadnionego zrealizowania decyzji wadliwych i naruszało prawa strony skarżącej.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądził od Wojewody na rzecz strony skarżącej kwotę 557 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.