Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2167/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188 , art. 207 § 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. WSA Marian Wolanin Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3520/14 w sprawie ze skargi M. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego od M. D. na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 24 marca 2015 r., I SA/Wa 3520/14 uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] października 2014 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody M. z [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nabycia prawa własności nieruchomości. W uzasadnieniu Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub własnością jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Celem przyjętego unormowania była regulacja zastanych stanów faktycznych (por. wyrok NSA z 30.01.2009 r., I OSK 248/08). Dotyczy ona więc zajętych przed dniem wejścia w życie ustawy terenów z przeznaczeniem na drogi publiczne i jako takich funkcjonujących w dniu 31 grudnia 1998 r. Zajęcie terenu i wybudowanie drogi publicznej stworzyło bowiem nieodwracalny stan faktyczny.

Przywołany przepis określa trzy przesłanki, od spełnienia których uzależnione jest nabycie przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności gruntów. Są to: zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje to, że ul. S. w Z. stanowi drogę publiczną – pierwotnie lokalną miejską, a od 1 stycznia 1999 r. gminną, oraz że taki status miała ona przed dniem 31 grudnia 1998 r. Nie jest również sporne, że obecna działka nr [...] (wydzielona z działki [...]) w ww. dacie stanowiła własność osoby fizycznej. Okoliczności te nie budzą również wątpliwości Sądu i znajdują potwierdzenie w zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, tj. rozporządzeniu nr 12 Wojewody N. z 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa n. (Dz.Urz. Woj. N. Nr 12/95 poz. 54) oraz wydruku z księgi wieczystej nr [...]. Istotą sporu jest natomiast to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. droga ta posadowiona była w całym obszarze działki nr [...] i czy w konsekwencji działka ta w całości znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego.

Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się ww. przepis, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. - o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z 13 października 1998 r. Pasem drogi jest zaś zgodnie z tym przepisem wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest by jednostka samorządu terytorialnego, poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w odniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami, itp. Powyższe okoliczności stanu faktycznego muszą mieć miejsce w dniu 31 grudnia 1998 r. Muszą one przy tym znajdować oparcie w zgromadzonym materiale dowodowym. W przypadku zaś postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie zebrane materiały tych okoliczności w sposób wystarczający nie potwierdzają. Przede wszystkim za dowód urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. w granicach działki nr [...] przedmiotowej drogi nie sposób uznać, jako uczynił to Minister, wyłącznie sporządzonej przez uprawnionego geodetę na potrzeby postępowania prowadzonego w trybie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. mapy uzupełniającej z projektem podziału działki nr [...], na której wyznaczył on granice podziału nieruchomości "według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.". Z dokumentu tego, w żaden sposób nie wynika bowiem w oparciu o jakie fakty biegły przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" części działki nr [...] pod drogę publiczną, a więc jakie elementy infrastruktury drogowej, realnie występującej na gruncie brał pod uwagę.

Organy, mimo podnoszonych w tym względzie zarzutów przez właścicielkę nieruchomości, nie poczyniły w tym zakresie dodatkowych ustaleń. Nie zwracał się także do biegłego o wyjaśnienie tej kwestii, kwitując te zarzuty wyłącznie wskazaniem na charakter urzędowy dokumentu sporządzonego przez uprawnionego geodetę oraz faktem kontrolowania prac zgłaszanych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez osoby posiadające uprawnienie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Tymczasem w sprawie nie jest istotne to, czy prawidłowo dokonano przyjęcia tegoż dokumentu do Zasobu, ale to czy w oparciu o dane w nim zawarte w ogóle możliwe jest zidentyfikowanie istniejącej na gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej, pozwalającej na wywiedzenie wniosku, że istotnie zajęty był on wówczas w granicach oznaczonych przez geodetę w całości pasem drogowym w ramach jego normatywnej definicji ujętej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Podobnie jako miarodajne dla ustaleń faktycznych nie może być przyjęte oświadczenie zastępcy Burmistrza Miasta Z., w którym potwierdza on, że nieruchomości w nim wymienione – w tym działka nr [...] - położone były w całości w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie drogi publicznej. Treść tego oświadczenia nie opiera się bowiem na własnej wiedzy osoby je składającej co do stanu faktycznego istniejącego na gruncie, ale stanowi interpretację treści wspomnianej mapy, na co wskazuje zdanie "(...) zaświadczam, że działki ewidencyjne (...) na podstawie map uzupełniających z projektami podziałów (...) położone są w całości (i położone były w dniu 31 grudnia 1998 r.) w pasie drogowym drogi publicznej gminnej- ul. S. w Z.".

Wątpliwości co do wiarygodności ustaleń stanu faktycznego czynionych w oparciu o wspomnianą mapę pogłębiać musi także fakt, że jedynym elementem, uwidocznionym na niej świadczącym o istnieniu na gruncie infrastruktury drogowej jest ciąg przeznaczony bezpośrednio do ruchu pojazdów (jezdnia o nawierzchni asfaltowej), obejmujący niewiele więcej niż 1/3 powierzchni działki nr [...], przy jednoczesnym wykazywaniu według "stanu nowego" jako użytku drogowego jedynie tegoż ciągu, a pozostałych części działki jako nieużytków oraz innych terenów zabudowy. Powyższe, w powiązaniu ze stanowiskiem wyrażanym przez skarżącą, która konsekwentnie przez cały tok postępowania administracyjnego kwestionowała fakt zajęcia pasem drogowym całości ww. działki, wykluczało możliwość czynienie wyłącznie w oparciu o ten dokument miarodajnych ustaleń co do stanu zainwestowania infrastrukturą drogową nieruchomości. W takiej sytuacji kwestię "zajętości" nieruchomości pasem drogowym organ administracji publicznej winien wyjaśnić poprzez podjęcie dodatkowych czynności dowodowych z udziałem stron i sporządzającego projekt podziału nieruchomości geodety, które mogłyby te wątpliwości usunąć. Tylko tak uzupełniony materiał dowodowy umożliwi zrekonstruowanie zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przy poszanowaniu gwarancji procesowych stron stanu faktycznego realnie istniejącego na nieruchomości na koniec 1998 r.

Brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości drogą publiczną powoduje, że także kwestia wykonywania na niej przez podmiot publicznoprawny władania, w ramach sprawowanego zarządu drogą, musi również budzić poważne wątpliwości. Tym bardziej, że umowa dotycząca usług zimowego utrzymania dróg, powoływana przez organ jako dowód potwierdzający to władanie, nie odnosi się do konkretnych działek (co jest zrozumiałe ze względu na jej przedmiot), ale obszaru obejmującego położone na ternie miasta Z. drogi publiczne.

Skoro w sprawie nie wykazano zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] drogą publiczną, a przez to także publicznoprawnego nią władania, to stwierdzenie przez organy spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 k.p.a. i rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Nie doprowadziło bowiem do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Minister Infrastruktury i Rozwoju, zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie potwierdza stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jakoby organy administracji nie zgromadziły dowodów przesądzających, iż w dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] była zajęta pod drogę publiczną - ul. S., a tym samym naruszył art. 7, 77 § 1, art. 80 Kpa.

Zgodnie z art. 7 Kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Natomiast zgodnie z art. 77 § 1 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, przy czym kwestię, czy dana okoliczność została udowodniona, ocenia się na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 Kpa).

Jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w aktach sprawy znajduje się mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego W. K. legitymującego się uprawnieniami nr [...]. Powyższy dokument o charakterze geodezyjnym został przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2013 r., pod nr [...]. Na niniejszej mapie znajduje się adnotacja, iż granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r.

Podkreślono, iż mapa uzupełniająca z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 Kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone przez uprawnionego geodetę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2013 r., I OSK 2/12).

Stosownie do treści art. 76 § 1 Kpa dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. W myśl zaś art. 76 § 2 Kpa przepis § 1 stosuje się odpowiednio do dokumentów urzędowych sporządzanych przez organy jednostek organizacyjnych lub podmioty, w zakresie poruczonych im z mocy prawa lub porozumienia spraw wymienionych w art. 1 pkt 1 i 4.

Zgodnie z definicją legalną dokumentu urzędowego zamieszoną w art. 6 ust. 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782) jest to treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Zgodnie z art. 42 ust. 1 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r., poz. 520) do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii jest niezbędne posiadanie uprawnień zawodowych.

Zwiększona moc dowodowa dokumentu urzędowego sprowadza się do przyjęcia dwóch domniemań, a mianowicie prawdziwości (autentyczności) oraz zgodności jego treści z prawdą (wiarygodności). Przyjęcie zaś koncepcji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego prowadzi do utraty znaczenia (mocy dowodowej) przyznanej dokumentom urzędowym i kwestionuje usytuowanie tychże w szeroko pojętym systemie prawa. Dodatkowo należy przy tym pamiętać, iż dokumentację tego rodzaju geodeta uprawniony obowiązany jest sporządzić z należytą starannością, zgodnie z zasadami współczesnej wiedzy technicznej i obowiązującymi przepisami prawa, co wynika bezpośrednio z art. 42 ust. 3 ustawy z 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne, pod rygorem odpowiedzialności wskazanej w art. 46 ww. ustawy z 17 maja 1989 r. oraz - co podkreślano na podstawie zobiektywizowanych - bowiem wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego - przesłanek (vide: ustawowa definicja "pasa drogowego"). Ponadto opracowanie geodezyjne podlega zgłoszeniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, który stanowi, stosownie do treści art. 2 pkt 10 ustawy prawo geodezyjne i kartograficzne, zbiory danych prowadzone na podstawie ustawy przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, utworzone na podstawie tych zbiorów danych opracowania kartograficzne, rejestry, wykazy i zestawienia, dokumentację zawierającą wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych lub dokumenty utworzone w wyniku tych prac, a także zobrazowania lotnicze i satelitarne. Co więcej - zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 16 lipca 2001 r. w sprawie zgłaszania prac geodezyjnych i kartograficznych, ewidencjonowania systemów i przechowywania kopii zabezpieczających bazy danych, a także ogólnych warunków umów o udostępnianie tych baz (Dz. U. Nr 78, poz. 837 ze zm.), obowiązującego w dacie sporządzania ww. opracowania geodezyjnego, prace zgłaszane do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego sporządzane są w oparciu o materiały pochodzące z ośrodka (por. § 5 ust. 3 rozporządzenia) i podlegają kontroli określonej w § 9 ww. rozporządzenia. Dodatkowo należy zauważyć, iż zgodnie z § 75 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2011 r., Nr 263 poz. 1572), na potrzeby postępowań administracyjnych sporządza się mapy do celów prawnych. W myśl § 76 ww. rozporządzenia z 9 listopada 2011 r. przy opracowywaniu powyższych map wykorzystuje się informacje zawarte w: 1. materiałach Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, w tym ewidencji gruntów i budynków; 2. księgach wieczystych oraz w aktach ksiąg wieczystych; 3. orzeczeniach sądowych; 4. aktach notarialnych; 5. decyzjach administracyjnych; 6. dokumentach geodezyjnych i kartograficznych przechowywanych w archiwach państwowych, 7. dokumentach geodezyjnych i kartograficznych będących w posiadaniu zainteresowanych stron.

Rozdział 2 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z 5 września 2013 r. w sprawie organizacji i trybu prowadzenia państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. z 2013 r., poz. 1183) precyzuje jakie dokładnie dokumenty o charakterze geodezyjnym wchodzą w skład ww. zasobu. Z kolei na mocy § 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. z 2004 r., Nr 268, poz. 2663) wstępny projekt podziału nieruchomości o którym mowa w art. 97 ust la pkt 4 opracowuje się na kopii mapy zasadniczej, a przypadku jej braku - na kopii mapy katastralnej, uzupełnionej o niezbędne dla projektu podziału elementy zagospodarowania terenu.

Należy zatem uznać, mając na uwadze powyższe regulacje, iż geodeta uprawniony może na podstawie dokumentów znajdujących się w Państwowym Zasobie Geodezyjnym i Kartograficznym, na aktualnej kopii mapy zasadniczej, odtworzyć faktyczny stan przebiegu granic danego ciągu komunikacyjnego według stanu na określoną datę, którą w tym przypadku będzie dzień 31 grudnia 1998 r. Fakt sporządzenia mapy z projektem podziału na podkładzie aktualnej mapy zasadniczej, który to obowiązek wynika z przepisów prawa i zaewidencjonowanie jej w zasobie w dniu [...] października 2013 r. nie oznacza w żadnym wypadku, iż dokument taki nie przedstawia stanu na określoną datę (jak w przedmiotowej sprawie stanu granic drogi publicznej na dzień 31 grudnia 1998 r.). To bowiem osoba posiadająca uprawnienia do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii, na podstawie ww. wskazanych dokumentów, ustala przebieg granic nieruchomości na określony dzień i wrysowuje go na stanowiącą podstawę opracowania mapę zasadniczą, która zawiera aktualne na dzień uzyskania z zasobu informacje o przestrzennym rozmieszczeniu obiektów ogólnogeograficznych oraz elementach ewidencji gruntów i budynków, a także sieci uzbrojenia terenu: nadziemnych, naziemnych i podziemnych [por. art. 2 ust. 7 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne w brzmieniu obowiązującym w dniu 22 października 2013 r.].

Wbrew zatem twierdzeniom Sądu I instancji ww. mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego W. K. przyjęta do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego w dniu [...] października 2013 r., pod nr [....] przedstawia granicę pasa ul. S. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. wraz z granicami działek, z których wydzielone zostały grunty zajęte pod drogę publiczną. Potwierdza to nie tylko znajdująca się na niniejszym dokumencie adnotacja, iż granice podziału nieruchomości ustalono według jej zajęcia pod drogę publiczną na dzień 31 grudnia 1998 r., ale również graficzne przedstawienie granic wydzielanych nieruchomości, wraz z dotychczasową granicą ul. S.

W ocenie organu, niezrozumiałe jest stanowisko Sądu I instancji, jakoby przedmiotowa mapa nie mogła stanowić dowodu przesądzającego o przebiegu granicy drogi publicznej istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., a konieczne było przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego celem sprawdzenia prawidłowości pracy geodezyjnej wykonanej przez uprawnionego geodetę. Niewątpliwie mapa ta została sporządzona po rzeczonej dacie, jednakże została wykonana przez osobę posiadającą uprawnienia zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii w celu odzwierciedlenia granic drogi publicznej istniejących w dniu 31 grudnia 1998 r. Sam fakt braku wykazania na ww. dokumencie urzędowym materiałów, z których korzystał biegły przy opracowywaniu ww. mapy nie pozbawia opracowania charakteru dokumentu urzędowego, ani nie zmniejsza jego mocy dowodowej, tym bardziej, iż strona przeciwna nie przedstawiła, poza własnymi twierdzeniami, dowodów, które mogłyby podważać ustalenia dokonane przez geodetę, a obecny stan zagospodarowania ww. działki również przesądza o jej zajęciu pod pas drogowy.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 października 2006 r., I OSK 1331/05 operat techniczny, sporządzony przez upoważnionego funkcjonariusza publicznego - geodetę, korzysta - jako dokument urzędowy - z domniemania prawdziwości zawartych w nim oświadczeń i zapisów, w tym także oświadczeń woli o charakterze cywilnoprawnym. Jako że dokumenty urzędowe są najbardziej wiarygodnymi środkami dowodowymi, dowody przeciwne muszą być zdecydowanie przekonywujące (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 marca 2011 r., II OSK 389/10) czego na gruncie niniejszej sprawy skarżąca nie uczyniła. Skoro zatem przedmiotowa mapa sporządzona została w celu przestrzennego wskazania granic zajęcia działki nr [...] pod drogę publiczną według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r., to przy braku w aktach sprawy innych dokumentów urzędowych lub też innych dowodów mogących podważać ustalenia dokonane przez geodetę, twierdzenia Sądu I instancji o niewystarczalności ww. dowodu do wykazania faktu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną należy uznać za niezasadne. Takie stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z 16 maja 2013 r., I OSK 2/12, w którym stwierdził, iż "brak jest podstaw aby odmawiać mocy dowodowej dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę, i włączonemu do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Dokument ten ma charakter dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 76 kpa i wzruszenie mocy dowodowej tego dokumentu jest możliwe wyłącznie poprzez przeprowadzenie przeciw dowodu, czego w niniejszej sprawie nie wykonano. Należy więc uznać, iż dokument ten stanowił wystarczający dowód w sprawie, potwierdzający faktyczne zajęcie części uwłaszczonej działki pod drogę publiczną w dniu 5 grudnia 1990 r. i bezcelowym byłoby zbieranie przez organ jakichkolwiek dodatkowych dokumentów potwierdzających tę okoliczność".

Dodatkowo wskazano, że w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460), w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r. droga lub pas drogowy to wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. W przypadku dróg publicznych od dawna istniejących, granice zajęcia pod drogę odpowiadają granicom jej urządzenia w ramach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego, a więc jezdnie wraz z poboczami, zatokami, ciągami dla pieszych, rowami odwadniającymi i pasem izolacyjnym.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, że na działce nr [...] znajdowały się elementy infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w postaci pasa nawierzchni asfaltowej, pasa zieleni izolacyjnej oraz pobocza. Na fakt wykorzystania ww. fragmentu działki nr 316 jako gruntu drogowy wskazała również sama skarżąca w treści uzasadnienia swojej skargi. Stosownie do art. 34 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odległość granicy pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 powinna wynosić co najmniej 0,75 m, a dla autostrad i dróg ekspresowych - co najmniej 2 m. Wbrew zatem stanowisku dotychczasowej właścicielki, które stanowiło dla Sądu I instancji podstawę do podważenia prawidłowości ustaleń dokonanych przez organy orzekające, pas drogowy wg definicji z 31 grudnia 1998 r. to nie tylko pas jezdni, czy urządzony chodnik, ale również pobocze, choćby nie urządzone, przeznaczone do ruchu i postoju pojazdów i pieszych, inne elementy infrastruktury drogowej, jak np. pas zieleni czy oświetlenie uliczne, a także pas techniczny, na którym, zgodnie z definicją ustawową, nie powinny znajdować się widoczne elementy pasa drogowego.

Powyższe wskazuje na to, iż przedmiotowy grunt znajdował się w pasie drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Jak bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawach dotyczących nabycia mienia w trybie art. 73 ust. 1 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną należy ustalić faktyczny zasięg miejskiej drogi publicznej kierując się definicją drogi (pasa drogowego) i ulicy wskazaną w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 1998 r. Rzeczywiste granice drogi winny być zatem określone z uwzględnieniem wszystkich występujących na gruncie ustawowo wskazanych elementów drogi będącej ulicą (pasa drogowego), a nie tylko jezdni, która stanowi jedynie część drogi (wyrok WSA w Warszawie z 30 listopada 2011 r., I SA/Wa 1194/2011). Zatem, na podstawie zgromadzonych akt sprawy w sposób prawidłowy i dostateczny została udokumentowana zajętość, w dniu 31 grudnia 1998 r., działki nr [...] pod drogę publiczną gminną - ul. S.

Odnosząc się do kwestii władania zauważono, iż do spełnienia przesłanki władztwa nie jest konieczne udowodnienie przez podmiot publicznoprawny posiadania nieruchomości (w rozumieniu Kodeksu cywilnego), a jedynie wykazanie faktycznego władania nią. Ustawodawca nie związał bowiem skutków nabycia własności nieruchomości z mocy prawa z jej posiadaniem, lecz odniósł się do każdego stanu władania cudzą nieruchomością, nawet wbrew woli jej właściciela, pod warunkiem, że nieruchomość nie stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. własności publicznej. Na takie rozumienie art. 73 wskazuje także Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 14 marca 2000 r., P. 5/99 (OTK ZU 2000/2, poz. 60). Takie stanowisko zostało też zaprezentowane w wyroku WSA w Warszawie z 8 czerwca 2004 r., I SA 2398/02, oraz w wyroku WSA w Warszawie z 17 czerwca 2009 r., I SA/Wa 375/2009 (publ. CBOSA).

Zgodnie z orzecznictwem udokumentowanie władania polega na wykazaniu wykonywania prac związanych m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem (por. wyrok NSA z 14 listopada 2008 r., I OSK 1471/2007, oraz wyroki WSA w Warszawie, I SA/Wa 1955/2012, I SA/Wa 1960/2012, I SA/Wa 1961/2012, I SA/Wa 812/2012, I SA/Wa 894/2012, I SA/Wa 953/2012, I SA/Wa 2308/2011, I SA/Wa 381/2012, I SA/Wa 2473/2011, I SA/Wa 1740/2011, I SA/Wa 1454/2011, I SA/Wa 105/2011).

Ustawa o drogach publicznych zakłada, że podmioty publiczne, jako właściciele, wykonują obowiązki nałożone przez prawo względem dróg publicznych. Wykonywanie ich w okresie, gdy drogi nie były ich własnością, było więc faktycznym korzystaniem z nieruchomości zajętych pod drogi publiczne, tak jakby stanowiły własność państwową. Należy wskazać, że ustawodawca w przepisie art. 73 ust. l ustawy z 13 października 1998 r. nie wprowadził żadnych kwalifikacji odnośnie spełnienia przesłanki sprawowania władztwa publicznego.

W przypadku urządzenia drogi na gruncie prywatnym istnieje domniemanie, iż zarządca drogi wykonywał nad nią władztwo w formach określonych w ustawie o drogach publicznych. Z istoty zarządu sprawowanego na podstawie rozdziału 2 tej ustawy wynikają określone czynności wykonywane przez zarządcę, które świadczą w sposób nie budzący wątpliwości o władaniu nieruchomości w świetle art. 73 ust. 1 ustawy. Czynności te zarządca drogi miał obowiązek wykonywać nie tylko w stosunku do samej jezdni, lecz w stosunku do całej drogi, a więc wydzielonego pasa terenu, przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów oraz ruchu pieszych, w ramach którego umieszczone mogą być np. chodniki, drzewa i krzewy, pobocza, obiekty inżynierskie, urządzenia techniczne (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 października 2011 r., I SA/Wa 914/11). W aktach sprawy znajduje się umowa nr [...] z 5 listopada 1995 r. zawarta pomiędzy Zarządem Miasta Z. a Spółką "[...]" w Z. Na podstawie powyższej umowy w sezonie zimowym 1995 - 2000 r. miało być wykonywane zimowe oczyszczanie ulic. Wykonanie wymienionych zadań w stosunku do przedmiotowej nieruchomości potwierdza załącznik nr 1 do ww. umowy stanowiący wykaz jezdni i chodników objętych zimowym utrzymaniem w ramach uzgodnionego ryczałtu (por. II Kolejność odśnieżania - II Standard, poz. nr 28). Należy przy tym zaznaczyć, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym dla wykazania władztwa publicznoprawnego nie jest konieczne wymienienie w dokumentach mających je potwierdzać numerów ewidencyjnych poszczególnych działek wchodzących w skład danej ulicy (por. wyroki WSA w Warszawie z 25 kwietnia 2012 r., I SA/Wa 381/12, z 10 grudnia 2012 r., I SA/Wa 1961/12 oraz z 19 czerwca 2012 r., I SA/Wa 601/12).

W ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi (infrastruktury o charakterze liniowym) i to na całej jej szerokości (w granicach normatywnie zdefiniowanego pasa drogowego), a nie poszczególnych działek gruntu. Trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności tylko na konkretnych działkach. Nie można natomiast wymagać, aby zarządca drogi wskazywał wykonawcy numery ewidencyjne działek, na których mają być wykonywane czynności o charakterze eksploatacyjnym (np. odśnieżanie). Ze wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego wynika, iż służby drogowe wykonują czynności odśnieżania na całym odcinku drogi jako pasa terenu przeznaczonego do ruchu i postoju pojazdów i pieszych. Na gruncie przedmiotowej sprawy brak jest dowodów, które mogłyby przesądzać, iż podmioty publicznoprawne zostały pozbawione możliwości wykonywania w stosunku do ww. działki czynności zarządczych, podejmowanych w ramach utrzymania ul. S.

Gdyby Sąd I instancji właściwie ocenił dowody zarówno w zakresie zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną, jak i władztwa publicznego, to doszedłby do wniosku, że w niniejszej sprawie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. Podjęte czynności procesowe wskazują na prawidłowe działanie Ministra Infrastruktury i Rozwoju oraz Wojewody M. Sąd I instancji nieprawidłowo rozpatrzył zebrany materiał dowodowy oraz całość okoliczności sprawy, czym naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. To też w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez uchylenie decyzji prawidłowo potwierdzających zaistnienie wszystkich przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r.

Reasumując, w ocenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Z całości zgromadzonego materiału dowodowego niezbicie wynika, iż działka nr [...] znajdowała się w pasie drogi publicznej - ul. S. według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Dlatego też w granicach przedmiotowej sprawy nie zostały naruszone przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne, a przedstawiona argumentacja znajduje pełne uzasadnienie w powołanych przepisach prawa.

Zebrany w sprawie i znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że zostały spełnione wszystkie przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, tj. zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną w dniu 31 grudnia 1998 r., władanie nią w tej dacie przez Skarb Państwa lub właściwą jednostkę samorządu terytorialnego oraz nie przysługiwanie Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego prawa własności do nieruchomości. Znajdująca się w aktach sprawy mapa z projektem podziału nieruchomości sporządzona przez geodetę uprawnionego W. K. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 Kpa. Natomiast brak jest w tych aktach jakiegokolwiek dowodu, na podstawie którego można byłoby kwestionować stan faktyczny wynikający z tej mapy. Twierdzenia skarżącej są w tej kwestii gołosłowne. Dlatego też uznać należało, że organy obu instancji prawidłowo oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że przesłanki wymienione w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998r. zostały udowodnione (art. 80 Kpa).

Wobec powyższego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez skarżącą skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych. Nie bez znaczenia jest także i to, że podmiotem, na rzecz którego należałoby zasądzić koszty jest organ administracji publicznej, który dysponuje wystarczającymi środkami na finansowanie postępowań sądowych.