Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 40/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 169 ust. 4 i ust. 9, art. 170 ust. 1 pkt 1,2 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 3 § 2 pkt 8 i 9, art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 130/17 w sprawie ze skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie służby w Służbie Celno-Skarbowej I. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, II. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt II SAB/Lu 130/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi M. B. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w przedmiocie służby w Służbie Celno-Skarbowej, zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez M. B. oraz do rozpoznania odwołania M. B. z dnia 9 czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (punkt I) i stwierdził, że bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II), a także zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz M. B. zwrot kosztów postępowania (punkt III).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia 18 sierpnia 2017 r. M. B. wniósł do sądu administracyjnego skargę, w której zarzucił Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: Dyrektor IAS) bezczynność polegającą na braku czynności procesowych w związku z wniesionym przez niego w dniu 9 czerwca 2017 r. odwołaniem.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r. skarżący złożył pismo procesowe, w którym podniósł zarzut uzupełniający - bezczynności w zakresie wydania decyzji administracyjnej, która powinna być wydana w przypadku najdalej idącej modyfikacji stosunku służbowego, jakim jest jego zakończenie, co miało miejsce w przypadku skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor IAS wniósł o odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej; ewentualnie o oddalenie skargi, z uwagi na jej bezzasadność.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał skargę za zasadną.

Według Sądu skarżący spełnił warunki formalne wniesienia skargi, albowiem przed złożeniem skargi, działając w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej: k.p.a.). złożył zażalenie na niezałatwienia sprawy w terminie do organu wyższego stopnia – Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: Szef KAS). Dalej wskazano, że argumentacja skarżącego sprowadza się do zarzutu bezczynności Dyrektora IAS w zakresie wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącego oraz w zakresie podjęcia czynności procesowych dotyczących wniesionego przez niego odwołania z dnia 9 czerwca 2017 r.

Sąd I instancji przywołał brzmienie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 i 2, art. 171 ust. 1 u.p.w.k.a.s., a następnie stwierdził, że w tym stanie prawnym organ wykorzystał – jak stwierdził w piśmie z dnia 26 czerwca 2017 r.- swoje "autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji" co do dalszego zatrudnienia lub pełnienia służby i odmówił skarżącemu uwzględnienia jego wniosku o przedłożenie pisemnej propozycji pełnienia służby. Dyrektor wskazał w tym piśmie, że na podstawie art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. owo "autonomiczne prawo", oznacza, że propozycja zatrudnienia albo służby może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi. W konsekwencji, organ uznał, że przedłożona skarżącemu propozycja zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] znajduje oparcie w przepisach prawa.

W ocenie Sądu I instancji powyższy pogląd jedynie częściowo znajduje potwierdzenie w treści normy prawnej zawartej w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., a mianowicie w zakresie, w którym przepis ten kreuje uprawnienie organu do wyrażenia własnej oceny kwalifikacji posiadanych przez pracowników lub funkcjonariuszy, jak też oceny przebiegu ich dotychczasowej pracy lub służby. Uprawnienie to stanowi jeden z instrumentów prowadzenia procesu wdrożenia reformy administracji celno-podatkowej, ukształtowanej w przepisach ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947 ze zm.; zwanej dalej u.k.a.s.), w tej zasadniczo części, która wiąże się z naborem do pracy w Krajowej Administracji Skarbowej i służby w Służbie Celno-Skarbowej. Zdaniem Sądu I instancji powyższy przepis, nakładający na Dyrektora IAS oraz Dyrektora Krajowej Szkoły Skarbowości obowiązek składania w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pracownikom oraz funkcjonariuszom, pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, obligował jednocześnie do uwzględnia w takiej propozycji określonych w tym przepisie przesłanek, którymi te organy winny się kierować, formułując taką propozycję. Chodzi tu o uwzględnienie posiadanych kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania. Pisemna propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s. jest obligatoryjnym elementem procedury stworzonej przez ustawodawcę w celu przeprowadzenia doboru kadr Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej, spośród wszystkich pracowników i funkcjonariuszy określonych w art. 170 ust. 1 u.p.w.k.a.s., niezależnie od tego czy pracownik albo funkcjonariusz otrzyma propozycję nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, czy też propozycja zawierać będzie rozstrzygnięcie o nieprzedstawieniu nowych warunków i informację o wygaśnięciu stosunku pracy lub stosunku służbowego. W każdym przypadku, przed złożeniem tej propozycji, organ powinien wnikliwie zbadać wystąpienie przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 u.p.w.k.a.s., czemu winien dać wyraz w treści pisemnej propozycji, wskazując na konkretne i weryfikowalne kryteria, które wziął pod uwagę przy podejmowaniu decyzji co do określenia nowych warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, lub decyzji o nieprzedstawieniu takich warunków. Zupełnie inną kwestią jest, czy biorąc pod uwagę potrzeby reorganizowanej służby i administracji (Krajowej Administracji Skarbowej i Służby Celno-Skarbowej), kwalifikacje, doświadczenie zawodowe i dotychczasowy przebieg służby są właściwe i wystarczające do złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby. Wykluczyć trzeba jednak w tym zakresie absolutną autonomię organu, na którą powołuje się organ. Granice dopuszczalnej swobody działania organu w świetle związania organu administracji publicznej prawem powinna być zasada legalizmu. Sąd podkreślił przy tym, że pisemna propozycja nie rozstrzyga żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Zaakcentowano, że dopiero po wypełnieniu ustawowego obowiązku przedłożenia pisemnej propozycji możliwe było dopełnienie procedury zmiany treści dotychczasowego stosunku służbowego funkcjonariusza (w trybie art. 165 ust. 7 w związku z art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.), czy też procedury jego zakończenia (w trybie z art. 165 ust. 7 w związku z art. 170 ust. 2 lub art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). W zależności od trybu, który w konkretnych okolicznościach sprawy znajdował zastosowanie, stosunek służbowy funkcjonariusza mógł więc być kontynuowany lub zakończony. W pierwszym przypadku, treść przekształcanego stosunku służbowego powinna być ustalona na podstawie propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, stanowiącej decyzję ustalającą warunki pełnienia służby (art. 169 ust. 4 u.p.w.k.a.s.). Inaczej przedstawia się kwestia zakończenia stosunku służbowego, zarówno w przypadku przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy w przypadku złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia i jej przyjęcia (zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.), jak i w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi żadnej propozycji, czy też niezaakceptowania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.w.k.a.s.). W przypadku zakończenia stosunku służbowego w powyższych trybach, ustawodawca jedynie szczątkowo wprowadził przepisy proceduralne w cytowanych przepisach, co jednak nie zwalnia sądu administracyjnego od zrekonstruowania – w odpowiednim zakresie – tych norm procesowych, które winny znaleźć zastosowanie w toku procedury zwalniania ze służby funkcjonariuszy. Taki zabieg interpretacyjny jest niezbędny, celem zagwarantowania spełnienia wymogów sprawiedliwości proceduralnej, wymaganej od demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

W ocenie Sądu I instancji zauważyć należy, że jakkolwiek ustawodawca dążył w tej ustawie do przyznania organom maksymalnej swobody w kreowaniu polityki kadrowej w trakcie reformowania służby, to nie mógł – i nie zrobił tego – wyłączyć prawnych form kontroli przewidzianych dla spraw wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego funkcjonariuszy. Co więcej, w świetle dyrektyw zarówno wykładni językowej, jak i systemowej, uprawnione jest stwierdzenie, że w zdaniu ostatnim art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. ustawodawca zawarł odesłanie dające podstawę do stosowania w sprawach wynikających ze stosunku pracy i stosunku służbowego przepisów dotychczasowych, w tym oczywiście tych, które wprost odnosiły się do trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby (art. 104 ust. 1-2; art. 105 ust. 1-2; art. 106 i art. 107 ust. 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r. poz. 1799 ze zm.; zwanej dalej: u.s.c.)).

W świetle przepisów u.s.c. nie budzi wątpliwości, że ustawową zasadą o charakterze gwarancyjnym jest rozstrzyganie sprawy o zwolnieniu ze służby w drodze decyzji. Zasada ta nie znajduje w ogóle wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 u.p.w.k.a.s., gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. Powyższy rezultat wykładni jest także zgodny z rezultatem dalej idącej rekonstrukcji właściwych norm proceduralnych, która odwołuje się do interpretacji przepisów dotyczących ustania stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej. Taki zabieg interpretacyjny i ponowne sięgnięcie do metod wykładni systemowej jest w pełni zasadne, bowiem w ten sposób unika się niebezpieczeństwa niedopuszczalnego w świetle zasad prawa wykreowania swoistego zbioru funkcjonariuszy, których status nie podlegałby regulacji – a więc i ochronie – zarówno na podstawie przepisów dotychczasowych (o służbie w Służbie Celnej), jak i przepisów nowych (o służbie w Służbie Celno-Skarbowej).

Według Sądu I instancji, dokonując wykładni systemowej omawianych przepisów u.p.w.k.a.s., zasadne było odwołanie się do unormowań zawartych w przepisach u.k.a.s. W rezultacie analiza kompetencji organu właściwego – dyrektora izby administracji skarbowej, odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej, w tym skarżącego, pozwala na ustalenie formy prawnej działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego organ nie znajduje podstaw do złożenia propozycji pełnienia służby. Analiza przepisów obu ww. ustaw prowadzi do następujących wniosków. Po pierwsze, przyjąć należy, że obligatoryjnym elementem opisanej procedury jest przedstawienie każdemu funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej propozycji - pozytywnej bądź negatywnej. Organ obowiązany jest bowiem wskazać, czy dany funkcjonariusz nadal pełnić będzie służbę bądź czy stosunek służbowy tego funkcjonariusza ulegnie przekształceniu w stosunek pracy, albo że nie zachodzą podstawy do dalszego pełnienia przez niego służby ani zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Po drugie, kolejny etap tej procedury wymaga wydania rozstrzygnięcia – w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie określenia warunków, na jakich ma się odbywać służba bądź w przedmiocie zwolnienia ze służby. W ocenie Sądu I instancji normatywna podstawa do rozstrzygnięcia takiej sprawy zawarta jest – co do zasady – w przepisach u.s.c. (w tym art. 105 ust. 1 pkt 9), stosowanej w związku z art. 165 ust. 3 u.p.w.k.a.s. Wyjątkowo zaś, w konkretnych okolicznościach sprawy, może znaleźć odpowiednie zastosowanie analogiczny przepis ustawy nowej, tj. art. 180 ust. 1 pkt 8 u.k.a.s. Rzeczą jednak organu jest ustalenie właściwego trybu postępowania, biorąc pod uwagę aktualny status skarżącego, realizując przy tym wymogi sprawiedliwości proceduralnej, wynikające zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP.

Mając powyższe na względzie, Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; zwanej dalej: P.p.s.a.), zobowiązał organ do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącego, w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Za uzasadniony uznano również zarzut skargi co do bezczynności Dyrektora IAS, który nie podjął czynności procesowych zmierzających do rozpoznania złożonego przez skarżącego odwołania od przedstawionej mu propozycji zatrudnienia z dnia 26 maja 2017 r. W ocenie Sądu, zaniechanie przez Dyrektora nadania biegu odwołaniu skarżącego, nie mieści się w granicach dopuszczalnego przez przepisy prawa działania organu administracji i pozbawia skarżącego możliwości poddania kontroli prawidłowości stanowiska organu w tym zakresie w postępowaniu odwoławczym. Gdyby nawet zaakceptować pogląd, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów k.p.a., czego konsekwencją będzie niedopuszczalność odwołania się przez funkcjonariusza od pisemnej propozycji kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, to w żadnym zakresie ów pogląd nie wyłącza obowiązku prawno-procesowego zakończenia postępowania związanego z wniesionym odwołaniem, co w tym przypadku wymagało wydania postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a., przez organ odwoławczy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązał organ również do rozpoznania odwołania skarżącego z dnia 9 czerwca 2017 r., w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., stwierdzono, że bezczynność organu w niniejszej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię, Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, a zwłaszcza to, że zachowanie organu nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych nań z mocy ustawy, lecz wynikało z przyjęcia odmiennej interpretacji przepisów prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor IAS w [...], zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie :

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez brak zastosowania, art. 149 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.) poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Dyrektor IAS pozostawał w bezczynności polegającej na braku wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez skarżącego oraz na braku rozpoznania odwołania skarżącego od przedłożonej propozycji zatrudnienia na podstawie stosunku pracy.

Zdaniem Dyrektora IAS, w niniejszej sprawie WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę na podstawie art. 58 §1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a., ponieważ złożona propozycja pracy, która została przyjęta przez skarżącego nie stanowi aktu lub czynności jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., natomiast pozostaje w sferze podległości służbowej. Wyżej wskazane naruszenie art.149 § 1 pkt 1 oraz art. 58 § 1 pkt 1 i art. 5 pkt p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy. Gdyby bowiem WSA w Lublinie prawidłowo ocenił, że Dyrektor IAS w [...] nie dopuścił bezczynności, zamiast uwzględnienia skargi na bezczynność, wydałby orzeczenie odrzucające skargę.

- art. 165 ust. 3 w zw. z art. 170 ust.2, art. 171 ust.1 pkt 2 oraz art. 159 pkt 3 u.p.w.k.a.s. poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że w przypadku funkcjonariusza, który przyjął propozycję pracy należy stosować dotychczasowe przejściowe dotyczące trybu zwalniania funkcjonariuszy ze służby zamieszczone w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009r. o Służbie Celnej, w tym art. 105 ust. 1 ustawy.

Zdaniem organu administracji, prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi wniosku, że zgodnie z brzmieniem art. 159 pkt 3 u.p.w.k.a.s. ustawa o Służbie Celnej z dniem 1 marca 2017r. utraciła moc, natomiast stosunek służby skarżącego uległ przekształceniu w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. Przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie przepisu szczególnego oraz utrata mocy obowiązującej ustawy Prawo Celne prowadzi do wniosku, że wobec funkcjonariuszy dotychczasowe przepisy po dniu 1 marca 2017r. mogły być stosowane, tylko jeżeli nie było to sprzeczne z zapisami ustawy wprowadzającej KAS.

W związku z tym WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności w przedmiocie wydania decyzji dot. propozycji służby, natomiast doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.

- art. 169 ust.4 i art. 165 ust.7 w zw. z art. 170 ust.1 pkt 1 i ust.3 i art. 171 ust.1 pkt 2 ustawy wprowadzającej KAS poprzez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że organ ma obowiązek przedstawić funkcjonariuszowi pisemną propozycję w trybie art. 165 u.p.w.k.a.s. w każdym przypadku, nawet w sytuacji gdy nie przedstawi żadnych warunków służby lub pracy oraz że taka obowiązkowa propozycja wszczyna postępowanie, w którym wydawana jest decyzja administracyjna dotycząca warunków na jakich ma się odbywać służba lub w przedmiocie zwolnienia ze służby.

Prawidłowa wykładnia ww. przepisów wskazuje, że ustawodawca wprowadził wyraźne zastrzeżenie, że tylko propozycja pełnienia służby stanowi decyzje ustalającą warunki pełnienia służby, natomiast w przypadku braku otrzymania propozycji służby lub propozycji pracy stosunki służbowe wygasają, a w takich sytuacjach organ nie przedstawia propozycji ani nie wydaje decyzji. Natomiast w przypadku przyjęcia propozycji pracy stosunek służby ulega przekształceniu w stosunek pracy.

- art. 169 ust. 4 i ust. 6 i art. 171 ust.1 pkt 2 ustawy wprowadzającej Krajową

Administrację Skarbową oraz art. 134 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i przyjęcie, że Dyrektor IAS powinien wydać postanowienie stwierdzające niedopuszczalność złożonego przez skarżącego odwołania od propozycji pracy.

Zdaniem organu administracji, art. 169 ust. 4 i ust.6 u.p.w.k.a.s. wyraźnie wskazuje, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego stosujemy tylko do postępowań, w sprawach w których funkcjonariuszowi złożono propozycję służby w Służbie Celno -skarbowej. W związku z tym WSA w Lublinie powinien odrzucić skargę, gdyż w niniejszej sprawie nie doszło do złożenia propozycji służby, natomiast doszło do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s. Tak więc w sprawie propozycji pracy nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., brak jest więc podstaw do stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji administracyjnej.

Z ostrożności procesowej zarzucono również naruszenie art.151 P.p.s.a poprzez brak zastosowania i brak oddalenia skargi na bezczynność organu.

Zdaniem Dyrektora IAS, w niniejszej sprawie nie doszło do bezczynności, ponieważ złożenie skarżącemu propozycji pracy i brak wydania decyzji w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służby oraz brak rozpoznania odwołania od tej propozycji miało podstawę prawną w treści art. 165 ust. 7, art. 169 ust.6 oraz art. 171 ust. 1 pkt 2 u.p.w.k.a.s.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie lub uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi.

Ponadto organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Dyrektor IAS w [...] przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Podał m.in. że organ administracji publicznej działa na podstawie i granicach obowiązujących przepisów prawa, które w zaistniałym stanie faktycznym nie zobowiązywały go do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i zakończenia go decyzją administracyjną. Przedstawienie skarżącemu - funkcjonariuszowi Służby Celno – Skarbowej propozycji nowych warunków zatrudnienia w korpusie służby cywilnej, którą przyjął, skutkowało przekształceniem z mocy prawa dotychczasowego stosunku służby w stosunek pracy.

Ponadto, zdaniem skarżącego organu, w sprawie propozycji pracy nie było prowadzone postępowanie administracyjne, w którym stosuje się przepisy k.p.a., brak jest wiec podstaw do stosowania art. 134 k.p.a. dotyczącego niedopuszczalności złożonego odwołania od decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącej wniósł o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy oraz o "zasądzenie od Organu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa za obie instancje."

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że Przewodniczący Wydziału III w Izbie Ogólnoadministracyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, powołując się na art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020, poz. 374 ze zm., dalej: uCOVID-19), zarządzeniem z 28 stycznia 2021 r. skierował sprawę na posiedzenie niejawne, z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym, strony postępowania zawiadomiono o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne celem rozpoznania skargi kasacyjnej. Ponadto pouczono strony, że mają prawo w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie strona skarżąca oparła de facto skargę kasacyjną na obu podstawach: naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a.).

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Po pierwsze stwierdzić należy, że jak jednoznacznie wynika z treści skargi M. B. z dnia 18 sierpnia 2017 r. jej przedmiotem było żądanie stwierdzenia bezczynności organu – Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] w "sprawie odwołania od decyzji administracyjnej o zwolnieniu mnie z służby zawartej w propozycji pracy złożonej dnia 26 maja 2017 r., o numerze [...] W tym kontekście jako zasadny podzielić należy zarzut naruszenia art.149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Zgodnie z brzmieniem art.149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu albo do dokonania czynności. Tymczasem zawarte w tenorze zaskarżonego wyroku nakazuje organowi "rozpoznanie odwołania M. B. z dnia 9 czerwca 2017 r. w terminie 30 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy." Zatem rozstrzygnięcie to nie odpowiada ustawowemu zakresowi orzekania przez sąd administracyjny w świetle brzmienia art.149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Nadto z rozstrzygnięcia tego wynika, że Sąd I instancji uznał, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] jest właściwy do merytorycznego rozstrzygnięcia wniesionego przez M. B. odwołania z 9 czerwca 2017r. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdza, że "organ obowiązany będzie (...) podjąć czynności zmierzające do rozpoznania odwołania przez organ odwoławczy (sic !), bądź wydania przez ten organ postanowienia o niedopuszczalności odwołania." Sąd jako podstawę prawną wskazał art.134 k.p.a. Jednak przepis ten może być stosowany wyłącznie przez organ odwoławczy, a więc nie może go stosować organ I instancji – w tym przypadku Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...], za którego pośrednictwem odwołanie skierowane zostało do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Po drugie uchylenie części zaskarżonego wyroku (w wyżej wskazanym zakresie) pociąga za sobą skutek w postaci konieczności jego uchylenia w pozostałym zakresie. Poprzez poszerzenie przedmiotu rozpoznania wniesionej przez M. B. skargi o nowy zakres przedmiotowy Sąd I instancji doprowadził de facto do rozpoznania swoistej hybrydy dwóch skarg, o różnych przedmiotach (bezczynność co do przekazania odwołania i bezczynność co do wydania decyzji w przedmiocie pełnienia służby przez M. B.) oraz czyniąc nią także przedmiotem wyrokowania – co znalazło odzwierciedlenie w punkcie I wyroku.

Tymczasem wskazany w piśmie procesowym z dnia 29 stycznia 2018 r. (wniesionym na rozprawie w dniu 30 stycznia 2018 r.) zarzut bezczynności organu w zakresie braku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowił bowiem jakościowo nowy przedmiot zaskarżenia. Pismo to bowiem nie modyfikowało lub uzupełniało dotychczas wniesionej argumentacji w przedmiocie bezczynności w przekazaniu odwołania skarżącego, lecz zawierało skargę opartą o nowy zarzut bezczynności, a więc wniesioną w nowym zakresowo przedmiocie i zawierało w tym zakresie stosowną argumentację. Skoro tak, to pismo to należało potraktować jako nową skargę – co wiązało się także z podjęciem przez Sąd I instancji stosownych czynności koniecznych do jej rozpoznania. Elementów tych nie może pominąć, ani uzupełnić Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji czyniąc przedmiotem rozpoznania wskazany w wyroku i uzasadnieniu zakres sprawy Sąd I instancji zdeterminował zakres i przedmiot orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Z tych też względów nie było potrzeby ustosunkowania się do dalszych zarzutów skargi.

W tym stanie rzeczy należało uchylić zaskarżony wyrok i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania o czym orzeczono na podstawie art.185 p.p.s.a., jak w pkt l sentencji wyroku.

Odstąpienie od orzeczenia o kosztach postępowania ma swoją podstawę w art. 207 § 2 p.p.s.a. (pkt II sentencji wyroku). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ponoszenie przez uczestników postępowania skutków błędnego poglądu Sądu I instancji byłoby trudne do zaakceptowania ze względu na zasady sądowej kontroli aktów administracyjnych.