Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1030/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.  3 par 1, art. 141 par. 4, art. 153, art. 170, art. 190, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [ ...]z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 października 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1003/15 w sprawie ze skargi E.K. i K.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt II SA/Rz 1003/15, oddalił skargę E.K. i K.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonywania robót budowlanych.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Podmiot [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W. (dalej: Spółka) w dniu 18 października 2007 r. dokonała zgłoszenia o zamiarze montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. T. [...] w R., konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej. W wyniku czynności kontrolnych ustalono, że Spółka zamontowała na wskazanym budynku maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Prezydent Miasta Rzeszowa nie wniósł sprzeciwu do zgłoszenia.

Decyzją z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa (PINB), działając na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (u.p.b.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie budowy stacji bazowej telefonii UMTS na budynku nr [...]przy ul. T. w R..

Organ stwierdził, że maszt stanowi w świetle art. 3 pkt 3 u.p.b., budowlę, nie można jednak ostatecznie uznać jego wykonania za nadbudowę budynku mieszkalnego, ponieważ jego montaż nie doprowadził do zwiększenia wysokości budynku. W oparciu o art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. PINB uznał, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Z uwagi na fakt, że w świetle ekspertyzy technicznej instalacja elementów przedmiotowej stacji bazowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko stwierdził, że instalacja tych elementów nie wymaga ani zgłoszenia, ani pozwolenia na budowę. Brak było zatem, zdaniem organu, podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. W związku jednak z faktem wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 u.p.b., koniecznym stało się jego umorzenie wobec niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia.

W oddzielnych odwołaniach od decyzji organu I instancji W.G. i C.P. zarzucili, iż postępowanie należało zakończyć merytorycznym rozstrzygnięciem. Przedmiotowa stacja wzniesiona została na budynku wybudowanym samowolnie. Nadto, organ błędnie przyjął, ze inwestycja w postaci stacji bazowej telefonii UMTS realizowana na dachu budynku jest tożsama ze zgłoszeniem z dnia 18 października 2007 roku. Dodatkowo W.G. podniosła brak rozstrzygnięcia przez organ na podstawie art. 71 a Prawa budowlanego, kwestii samowolnej zmiany sposobu użytkowania części domu mieszkalnego przy ul. T. [...] na stację bazową telefonii komórkowej.

W odwołaniach E.K. i K.D. zarzucono, że w sytuacji, gdy zgłoszenie dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, to wbrew intencjom zgłaszającego nie jest ono zgłoszeniem w rozumieniu art. 30 ust.1 u.p.b. a więc nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach tej ustawy dla tej instytucji, w tym nie rozpoczyna swojego biegu termin z art. 30 ust. 2 u.p.b. W ocenie składających odwołanie, inwestor działał na własne ryzyko, mając świadomość, że zamierzona przez niego inwestycja wymaga decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę, jako że w świetle rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, jest to telekomunikacyjny obiekt budowlany. Zdaniem odwołujących się, wadliwym było także wezwanie inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej, bowiem ustalenie, czy inwestycja wymaga sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko należy wyłącznie do organu prowadzącego postępowanie w oparciu o przedstawione przez inwestora dokumenty, o których mowa w art. 46a ust.4 pkt.1 oraz art. 4 w zw. z art. 49 ust. 3 i art. 51 ust. 2,7 i 8 ustawy Prawo ochrony środowiska. Ponadto w sprawie powinien mieć również zastosowanie art. 135 Prawa ochrony środowiska, dotyczący wyznaczenia obszaru ograniczonego użytkowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] PWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Motywując swoje stanowisko organ przytoczył treść art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b) u.p.b. stwierdzając, że w oparciu o te przepisy brak było podstaw do przyjęcia, że instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych wymagało pozwolenia na budowę. W opinii organu odwoławczego, art. 30 ust. 1 pkt 3c u.p.b. nie ma zastosowania w sprawie, jako że realizowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie ma w tym wypadku obowiązku dokonania zgłoszenia ani uzyskania pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że stwierdzenie przez organ I instancji wykonania robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala na uznanie, że nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi bądź mienia. Również zagrożenie środowiska zostało wyeliminowane po analizie ekspertyzy technicznej. Organ podkreślił, że w związku z tym, iż postępowanie w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego wszczynane jest z urzędu, wydanie decyzji uwzględniającej bądź odmawiającej uwzględnienia żądania stron postępowania dotyczącego rozbiórki, stanowiłoby działanie z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie organu nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zarzuty dotyczące legalności budynku, na którym zamontowana została przedmiotowa stacja.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r., R.D. i K.D. zarzucili naruszenie:

1. art. 7, 8, 9, 11, 77, 80, 84 i 107 § 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się przez organ do zarzutów zgłaszanych podczas postępowania i w odwołaniu, co uniemożliwia dokonanie weryfikacji stanowiska organu,

2. art. 105 § 1 K.p.a. przez umorzenie postępowania w sytuacji, kiedy istnieje podmiot żądający wydania określonej decyzji i istnieje przedmiot tego postępowania, wobec czego uzasadnionym jest orzeczenie o odmowie wydania nakazu rozbiórki,

3. art. 29 ust.2 pkt.15 w zw. z art. 30 ust.1 pkt.2 u.p.b.,

4. art. 3 pkt.1 w zw. z art. 7 u.p.b. w zw. z § 3 pkt 1 oraz pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie przez nieustalenie charakteru całej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa i pominięcie faktu iż budowa masztu jako telekomunikacyjnego obiektu budowlanego wymaga pozwolenia na budowę oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego,

5. art. 6 ust.1 w zw. z art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 3 pkt 6 u.p.b. i art. 50 ust.1 u.p.z.p.,

6. art. 46a ust. 4 oraz 4, art. 49 ust. 3 w zw. z art. 51 ust. 8 pkt 1 oraz 2 ustawy Prawo ochrony środowiska oraz art. 2 ust. 2 pkt 2, § 3 ust. 2 pkt. 2, § 4, § 5 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w zw. z art. 50 ust. 3 u.p.b. poprzez zobowiązanie inwestora do sporządzenia ekspertyzy technicznej na okoliczność czy wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy zobowiązanie powyższe dotyczy w istocie ustalenia stanu faktycznego i prawnego w kontekście obowiązujących przepisów, co jest niedopuszczalne wobec tego, iż ustaleń takich winien dokonać organ samodzielnie,

7. art. 5 ust. 1 pkt 9 u.p.b. w zw. z art. 135 Prawa ochrony środowiska oraz w zw. z art. 143 i art. 144 kodeksu cywilnego.

Skarżący zwrócili także uwagę na nieuwzględnienie przez organ ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, która weszła w życie 15 listopada 2008 r., a więc obowiązywała w dacie wydawania zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn, które stanowiły podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów przedstawionych przez skarżących organ podniósł, że nie było podstaw do kwestionowania stanowiska autora ekspertyzy technicznej, zwłaszcza, że żadna ze stron nie przedłożyła ekspertyzy zawierającej przeciwne stanowisko. Natomiast zobowiązanie inwestora do jej przedłożenia opierało się na art. 50 ust. 3 u.p.b.

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 131/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...].

Sąd I instancji podniósł, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Utrzymując w mocy orzeczenie organu I instancji umarzające postępowanie administracyjne, organ odwoławczy odwołał się do przepisu art. 29 ust.2 pkt.15 u.p.b., stwierdzając, że w oparciu o ten przepis, instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę. Organ wywiódł również, że nie mają także zastosowania w sprawie przepisy art. 30 ust.1 pkt.3 lit. b i c, zgodnie z którymi wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych urządzeń o wysokości przekraczającej 3 m wymaga zgłoszenia jedynie wówczas, gdy montowane urządzenia zaliczane są do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku – Prawo ochrony środowiska. Takim przedsięwzięciem nie jest, zdaniem organu, przedmiotowa inwestycja, co wynika z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy technicznej. Sąd wskazał, że ekspertyza ta, wykonana na zlecenie inwestora, opracowana i podpisana została m.in. przez inż. A.W., który imieniem inwestora – Spółki z o.o. [...], dokonał w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. W konkluzji swojej decyzji organ stwierdził, że realizacja inwestycji nie wymagała pozwolenia na budowę, ani tym bardziej zgłoszenia właściwemu organowi, dlatego prawidłowym rozstrzygnięciem było umorzenie postępowania. Organy swoje stanowisko w sprawie oparły na założeniu, że przedmiotowa inwestycja stanowi wykonanie robót budowlanych polegających na montażu urządzenia na obiekcie budowlanym. Zdaniem Sądu, przy takim założeniu można by się zgodzić ze stanowiskiem organu i rozstrzygnięciem, jednak, nie został w sprawie ustalony przedmiot postępowania, co spowodowało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację organu Sąd ocenił jako błędne. Sąd zwrócił uwagę, że przepis art. 30 ust.1 pkt.3 lit. c u.p.b. uchylony został przepisem art. 140 pkt 4 lit. a) tiret drugie ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz oceny oddziaływania na środowisko, który wszedł w życie z dniem 15 listopada 2008 r. Sąd podał, że akta sprawy wskazują że decyzja organu odwoławczego z dnia [...] lutego 2009 r. wydana była po uchyleniu przepisu art. 30 ust.1 pkt.3 lit. c. u.p.b.

Sąd I instancji wskazał, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, wydane na podstawie art. 7 ust. 2 u.p.b., w § 3 pkt. 9 określa "maszt antenowy" jako antenową konstrukcję wsporczą z odciągami. Protokół z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 roku sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa zawiera na str. 2 następujący opis wykonanego obiektu: maszt o wysokości 12 ma. z trzema odciągami z 0,8 m sztycą odgromową, ławą pod szafę telekomunikacyjną, trzema antenami sektorowymi UMTS 2100 MGH i zasilaniem stacji. Do wykonania został montaż anteny radioliniowej oraz szafy telekomunikacyjnej. Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie ustosunkował się do tego zarzutu odwołania. Opis elementów przedmiotowej konstrukcji odpowiada definicji "masztu antenowego" określonej w przytoczonym rozporządzeniu. Zdaniem WSA, skoro rozporządzenie kwalifikuje maszty antenowe jako telekomunikacyjne obiekty budowlane, a nie jako urządzenia, to nie ma dla nich zastosowania procedura zgłoszeniowa i powstaje obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Umorzenie postępowania w sprawie Sąd uznał za przedwczesne, a brak ustalenia przedmiotu postępowania nie pozwala na zajęcie stanowiska. Sąd podkreślił, że nie przesądza o charakterze omawianego obiektu, jednak powinnością organu przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie zakwalifikowanie obiektu zgodnie z przepisami prawa budowlanego, co jest konieczne do podjęcia decyzji kończącej postępowanie. Sąd podał, że od ustalenia przedmiotu postępowania zależeć będzie, czy w sprawie mają zastosowanie przepisy art. 48, czy 50 – 51 u.p.s. Zasadą prawa budowlanego jest wszak realizowanie obiektów budowlanych po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z zastrzeżeniem przepisów 29 – 30 prawa budowlanego. Odstępstwo od tej zasady wynikać może jedynie z obowiązującego przepisu prawa.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez [...] Spółkę z o.o. w W., w treści której zaskarżono go w całości i zarzucono mu:

I. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe i sprzeczne z zebranym w sprawie materiałem dowodowym uzasadnienie przez Sąd wyroku uchylającego decyzje organów I i II instancji, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ do ponownego wyjaśniania kwestii uprzednio wyjaśnionych,

b) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie pomimo tego, że były podstawy, aby skargę oddalić, gdyż decyzje organów obu instancji nie naruszają prawa oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (p.u.s.p.), art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej, w szczególności błędne przyjęcie, że organy administracji publicznej naruszyły przepisy prawa, poprzez nieustalenie przedmiotu postępowania, a także poprzez nieustosunkowanie się do zarzutów zgłaszanych przez strony,

c) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.p., art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 51 ust. 1 u.p.b., poprzez przyjęcie, że organy administracji nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a w konsekwencji wadliwie (przedwcześnie) umorzyły postępowanie,

II. w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 48 ust. 1 oraz art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że roboty budowlane zrealizowane na podstawie zgłoszenia, do którego nie wniesiono sprzeciwu, mogą być przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane - roboty takie nie mogą być przedmiotem postępowania z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, niezależnie od tego, czy wymagały pozwolenia na budowę,

b) art. 3 pkt 3, art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. ustawy Prawo budowlane, a także § 3 pkt 2 i 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864), poprzez błędną ich wykładnię, prowadzącą do stwierdzenia, że każdy "maszt antenowy" wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Jednocześnie autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie merytoryczne skargi oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przypisanych.

Wyrokiem z dnia 30 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 571/10, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W ocenie NSA, niewątpliwie na uwzględnienie zasługiwał zarzut odnoszący się do wadliwie przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zaskarżonej do niego decyzji i związanej z tym wadliwości samego uzasadnienia, które niewątpliwie sporządzone zostało z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA podał, że mając na uwadze uregulowania zobowiązujące Sąd administracyjny do przeprowadzenia właściwej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia (decyzji) i mając na uwadze przedstawione w zaskarżonym wyroku przesłanki powodujące uchylenie zaskarżonych decyzji, uznał, że Sąd I instancji nie przeprowadził właściwej kontroli legalności zaskarżonych do niego decyzji w istocie uchylając się od oceny prawidłowości wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć, choć takich przeszkód nie było.

NSA podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę uchylił zakażone decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. choć generalnie uznał, że nie został ustalony przedmiot postępowania, co spowodowało, że zarówno rozstrzygnięcie jak i argumentację organu Sąd ocenił jako błędną. Sąd uznał w efekcie, że umorzenie postępowania w sprawie jest przedwczesne a brak ustalenia przedmiotu postępowania nie pozwala na zajęcie stanowiska. Zdaniem NSA, mając na uwadze takie przesłanki rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tej sprawie należy zgodzić się ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną, że argumentacja Sądu w zaskarżonym wyroku nie jest zrozumiała. Niewątpliwie organy obu instancji w precyzyjnie określonym przedmiocie postępowania, szczegółowo wypowiedziały się w tym zakresie przedstawiając obszerne uzasadnienia w obu zakwestionowanych decyzjach. Tym samym należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że Sąd mógł i powinien był poddać kontroli legalności ustalony przez organ przedmiot postępowania a w konsekwencji zbadać czy w tym stanie faktycznym prawidłowym było prowadzenie postępowania w trybie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. NSA podkreślił, że sąd administracyjny nie może kreować postępowania administracyjnego, lecz winien dokonać oceny legalności zaskarżonych do niego rozstrzygnięć. Natomiast gdy te konkretne rozstrzygnięcia naruszają prawo, to wówczas powinien w tak określonym postępowaniu wskazać na te naruszenia, które muszą wiązać się z obrazą konkretnych norm prawa procesowego bądź materialnego. Nie dokonując tego Sąd I instancji nie tylko naruszył wskazane wyżej przepisy ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych jak i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. ale również zasadnie przywołany w kasacji przepis art. 141 § 4 p.p.s.a.

NSA wskazał, że pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej w szczególności odnoszące się do naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie.

W toku dalszego postępowania w miejsce R i K D. wstąpili nabywcy nieruchomości przy ul. T. [...] - E.K. i K.K..

Wyrokiem z dnia 23 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Rz 406/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi E.K. i K K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r., nr [...]

Sąd I instancji podniósł, że dokonawszy analizy stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy w kontekście odnoszących się do niego regulacji prawnych Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa. WSA wskazał, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy sprowadza się w pierwszej kolejności do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy na wykonane przez inwestora, na podstawie dokonanego w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia, roboty polegające na montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na działce nr [...], obręb [...], przy ul. T. [...] w R., konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu, ponieważ w świetle znajdującej się w aktach sprawy ekspertyzy planowane przedsięwzięcie nie było przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, natomiast sama wysokość masztu miała wynosić 12 m uznać należy, że w dacie dokonania zgłoszenia i upływu terminu do złożenia ewentualnego sprzeciwu do instalowania przedmiotowych urządzeń na budynku nie było wymagane w żadnym wypadku pozwolenie na budowę, a jedynie z uwagi na planowaną wysokość masztu stosowne zgłoszenie. Z uwagi na okoliczność, że inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa – w niniejszej sprawie – nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w oparciu o art. 48 ust. 1 czy też 49 b ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Sądu I instancji, z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynika, że obowiązkiem wstrzymania robót budowlanych objęta została również sytuacja, gdy roboty budowlane prowadzone są co prawda zgodnie z dokonanym zgłoszeniem, lecz samo zgłoszenie nie było prawidłowe (ust. 1 pkt 3). WSA wskazał, że w analizowanej sprawie inwestor przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych zgłosił zamiar ich wykonywania Prezydentowi Miasta Rzeszowa a tenże nie wniósł sprzeciwu. Stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego I instancji wykonania zakresu robót zgodnie ze zgłoszeniem pozwala stwierdzić że nie są one wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Z załączonego do zgłoszenia wynika, że konstrukcja do montażu anten może być bezpiecznie przymocowana do konstrukcji budynku. Opracowanie wskazuje sposób montażu zarówno masztu z odciągami jak i szafy telekomunikacyjnej. W ocenie Sądu, zagrożenie środowiska zostało wykluczone po analizie ekspertyzy technicznej przedłożonej jako wykonanie obowiązku wynikającego z postanowienia z dnia [...]czerwca 2008 r. o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy wykonana stacja bazowa kwalifikuje się do rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy sporządzenie raportu jest wymagane.

WSA podniósł, że w opisanym stanie faktycznym sprawy uznać należy, że decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych nie narusza przepisów prawa, skoro roboty zostały przeprowadzone w oparciu o stosowne zgłoszenie zamiaru wykonania robót, a do tego w sposób określony w zgłoszeniu, który nie zagraża bezpieczeństwu ludzi i mienia.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosła W.G., reprezentowana przez adwokata. Zaskarżonemu w całości wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli sądowej, albowiem nie zauważono, iż w zgłoszeniu było brak anten sektorowych, które znajdują się na obiekcie lecz brak ich w wyroku oraz nie zbadano czy inwestycja jest zgodna z miejscowym planem lub decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli uznamy, iż zamiarem inwestora była budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Bezpodstawne przyjęcie, iż § 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie, nie miał zastosowania, ponieważ nie ma ono związku z Prawem budowlanym, lecz stosowanie jej w całkowitym oderwaniu o niej. Ponadto pominięto przepisy ustaw i rozporządzeń, które mają zastosowanie dla kwalifikacji anten sektorowych, jako mogących lub nie znacząco oddziaływać na środowisko, ponieważ najważniejszego elementu stacji bazowej nie obejmuje wyrok, pomimo że anteny znajdują się na spornym obiekcie;

2. art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt. 3 lit b Prawa budowlanego w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż budowa stacji bazowa telefonii komórkowej dotyczyła montażu kilku urządzeń stanowiących, jako całość urządzenie w sytuacji, w której stanowi ona budowlę w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego;

3. art. 174 pkt 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez nie zbadanie obu decyzji pod kątem ustalenia stanu faktycznego polegającego nie zbadaniu przez WSA jak organy ustaliły, czy realizacja inwestycji powoduje zmianę sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego i czy przyjęcie tego stanu faktycznego oraz prawnego było prawidłowe;

4. art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a poprzez niewskazanie w wyroku, który z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 k.p.a. odpadł i dlatego konieczne było umorzenie postępowania;

5. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że organ administracji publicznej nie miał obowiązku ustosunkować się do zarzutów odwołania, co wprost zaprzecza intencji ustawodawcy i lekceważy strony postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi Wojewódzkiemu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 713/12, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie.

W ocenie NSA, skuteczny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez niedokonanie prawidłowej kontroli sądowej, w powiązaniu z zarzutami naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem NSA, Sąd Wojewódzki rozpatrując sprawę ograniczył bowiem swoje rozważania do kontroli decyzji, w której jako podstawę rozstrzygnięcia przyjęto stan faktyczny nie obejmujący wszystkich wykonanych robót budowlanych (tj. montażu anten sektorowych) i w tak ograniczonym zakresie dokonał oceny legalności robót wykonanych na podstawie zgłoszenia zamiaru wykonania robót. Jak wynika bowiem z treści zgłoszenia, inwestor zgłosił w nim montaż masztu z urządzeniami, ale nie zgłosił zamiaru montażu anten sektorowych. W trakcie kontroli wykonanych na podstawie tego zgłoszenia robót organ nadzoru budowlanego stwierdził, iż anteny sektorowe już zamocowano, chociaż nie były jeszcze podłączone. Protokół z czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 r. sporządzony przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa zawiera dokładny opis wykonanego obiektu wymieniając m.in. trzy anteny sektorowe UMTS. Jednakże fakt ten nie został opisany ani w decyzji organu I instancji, ani też w decyzji organu II instancji. Wpisano tam bowiem, wbrew ustaleniom wymienionej wyżej kontroli, że Spółka zamontowała na wskazanym budynku maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Do montażu pozostały anteny radiolinii i szafa telekomunikacyjna. NSA podkreślił, że jak z powyższego wynika w opisie stanu faktycznego sprawy, który organy przyjęły za podstawę oceny legalności tego obiektu nie uwzględniono montażu anten sektorowych, które, jak wyżej wspomniano, nie były objęte zgłoszeniem, organ zaś - w zakresie oceny legalności budowy tego obiektu - poczynił przedmiotem swoich ocen jedynie budowę masztu, wraz z wymienionymi w treści decyzji urządzeniami, wśród których nie wymieniono anten sektorowych.

NSA podał, że Sąd I instancji przeoczył tę okoliczność i jako przedmiot sprawy przyjął zagadnienie, czy na wykonane przez inwestora, na podstawie dokonanego w dniu 18 października 2007 r. zgłoszenia, roboty polegające na montażu na dachu budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej: konstrukcji masztu, szafy telekomunikacyjnej, wsporników, anten radiolinii, tras kablowych i zasilania energetycznego z wewnętrznej instalacji elektrycznej wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę.

W ocenie NSA, z powyższego wynika, że WSA przyjął jako podstawę oceny legalności robót tylko to co było przedmiotem zgłoszenia, a nie ocenił rzeczywistego zakresu faktycznie wykonanych robót, co było podnoszone w pismach i odwołaniach stron, a do czego organ odwoławczy nie odniósł się w decyzji i rozpatrując sprawę w tak zawężonym kontekście Sąd I instancji nie udzielił odpowiedzi na pytanie, zawarte w przywołanym wyroku NSA, czy w odniesieniu do wykonanych robót zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę, rozpatrywany zarzut skargi kasacyjnej należało uznać za usprawiedliwiony. NSA dodał, że z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2011, sygn. akt II OSK 571/10, wydanego w tej sprawie wynikało, że postępowanie ma na celu ustalenie, czy w odniesieniu do wykonanych robót zamiast zgłoszenia wymagane było pozwolenie na budowę.

Zdaniem NSA, uwzględnić należało też zarzut naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. ponieważ, jak wynika z akt sprawy, organy nadzoru budowlanego przyjęły w decyzjach, a Sąd I instancji podzielił ten pogląd, że postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu. Tymczasem jak wynika z akt sprawy w dniu 11 lutego 2008 r., a więc przed pojęciem jakichkolwiek czynności przez organy do PINB wpłynęły trzy wnioski (k - 2, 3, 5) o wszczęcie postępowania w sprawie legalności tych robót. NSA podkreślił, że pominięcia złożenia tych wniosków, jako pism procesowych, które należało ocenić w świetle art. 61 § 1 i 3 k.p.a., nie mogło zmienić przekonanie organu nadzoru budowlanego wyrażone w piśmie z dnia 14 lutego 2008 r. skierowanego do Komisariatu policji (k-9) i do wnioskodawców z dnia 19 lutego 2008 r., że podejmie działania kontrolne i będzie działać w sprawie z urzędu. NSA podkreślił, że Okoliczności te nie stały się jednak przedmiotem pogłębionej oceny Sądu I instancji.

NSA podał, że w przypadku uwzględnienia zarzutów natury procesowej zawartych w skardze kasacyjnej, które prowadzą do uchylenia wyroku i ponownej oceny okoliczności faktycznych sprawy, przedwczesne byłoby ocenianie przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów obrazy prawa materialnego zawartych w skardze kasacyjnej. Ocena tych okoliczności możliwa będzie dopiero wówczas, kiedy zostaną ocenione przez WSA procesowe skutki sprawy wynikające z niniejszego wyroku.

Wyrokiem z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 917/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2008 r., nr [...].

Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wymienionym wyżej wyroku z dnia 1 sierpnia 2013 r. przesądził, że organy nadzoru budowlanego błędnie przyjęły, iż postępowanie w sprawie toczyło się z urzędu. NSA wyjaśnił, że jak wynika z akt sprawy w dniu 11 lutego 2008 r., a więc przed podjęciem jakichkolwiek czynności przez organy, do PINB wpłynęły trzy wnioski o wszczęcie postępowania w sprawie legalności robót. Pominięcie złożenia tych wniosków należało ocenić w świetle art. 61 § 1 i 3 k.p.a. WSA podniósł, że art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 u.p.b. nie zawierają regulacji w zakresie sposobu wszczęcia postępowania. Jeżeli zatem przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Zdaniem WSA, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w trybie art. 50 i 51 u.p.b. powinien być określony zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., który stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Także z treści art. 52 Prawa budowlanego wynika, że adresatem aktów administracyjnych wydawanych w trybie art. 51, a w konsekwencji również w trybie art. 50, może być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. WSA podał, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 u.p.b., przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich.

WSA wskazał ponadto, że wyrokiem z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 713/12, NSA przesądził także, że orzekające w sprawie organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy. Wskazał na wynikający z akt sprawy montaż 3 anten sektorowych UMTS, które nie były objęte zgłoszeniem inwestora. W ocenie WSA, okoliczność ta nie została opisana ani w decyzji organu I instancji, ani też w decyzji organu II instancji. Organy, wbrew treści protokołu czynności kontrolnych z dnia 12 marca 2008 r. sporządzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa, ustaliły, że będąca inwestorem [...]Spółka z o.o. w W. zamontowała na budynku przy ul. T. [...] maszt z trzema odciągami o wysokości 12 m, sztycę odgromową o długości 0,8 m i ramę pod szafę telekomunikacyjną. Do montażu pozostały: szafa telekomunikacyjna i anteny radiolinii. Zdaniem Sądu I instancji oznacza to, że rzeczywisty zakres faktycznie wykonanych robót, których legalność była przedmiotem postępowania przez organami administracji został ustalony nieprawidłowo.

Zdaniem WSA, zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły również z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który w oczywisty sposób mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Błędy postępowania dowodowego przełożyły się na wadliwe ustalenia organów i treść wydanych w sprawie decyzji.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 20 listopada 2013 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które – w każdym z poniższych przypadków z osobna – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 i § 2 k.p.a. i 61 § 1 i 3 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że brak wszczęcia postępowania na wniosek strony mógł mieć wpływ na prawidłowość prowadzonego postępowania administracyjnego, czy też podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania, gdy tymczasem powodem umorzenia postępowania nie był sposób wszczęcia postępowania, w którym organy administracji publicznej nie ograniczyły stronom udziału, lecz fakt, iż stwierdzono, że objęte postępowaniem roboty zostały wykonane legalnie, a co za tym idzie prowadzone wobec nich postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

2. art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art.. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na:

a) zbyt ogólnikowym uzasadnieniu przez Sąd wyroku uchylającego decyzje organów obu instancji, pozbawiające stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia oraz obligujące organ I instancji do ponownego podjęcia czynności, które będą prowadzone przez organ I instancji po ponad 5-ciu latach od wydania uchylonej przez Sąd decyzji,

b) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu dlaczego organy administracji publicznej mają dokonać oceny całego zamierzenia inwestycyjnego pod kątem konieczności uzyskania na nie zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę i jakie czynności "przewidziane przepisami prawa" mają zostać podjęte, skoro ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jasno wynika, że wyłączna wątpliwość Sądu co do legalności wykonania robót sprowadza się jedynie do zainstalowania anten sektorowych na legalnie wykonanej konstrukcji antenowej, natomiast nie ma żadnych wątpliwości co do legalności wykonania na podstawie zgłoszenia pozostałego zamierzenia inwestycyjnego, które nie może być objęte postępowaniem naprawczym, o którym mowa w art. 50 i 51 Pr.bud.,

c) brak wyjaśnienia w uzasadnieniu wyroku Sądu jaki wpływ na wydanie decyzji umarzającej postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość ma okoliczność, czy postępowanie zostało wszczęte przez organ na wniosek stron, czy z urzędu.

Wyrokiem z dnia 8 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 827/14, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania.

Zdaniem NSA, za trafny należało uznać zamieszczony w pkt 1 skargi kasacyjnej, wskazujący na brak związku pomiędzy sposobem wszczęcia postępowania w sprawie a umorzeniem postępowania administracyjnego przez organy nadzoru budowlanego. Należy natomiast podzielić pogląd Sądu I instancji, że nie ma żadnych przeszkód formalnoprawnych, aby postępowanie w oparciu o przepisy art. 50–51 Prawa budowlanego mogło być również wszczęte na żądanie strony.

Sąd w zaskarżonym wyroku przyjął, że rzeczywisty zakres faktycznie wykonanych robót, których legalność była przedmiotem postępowania, został ustalony nieprawidłowo. Brak prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, zdaniem Sądu odwołującego się w tym zakresie do wyroku NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., polega na tym, że organy nadzoru budowlanego nie uwzględniły w prowadzonym postępowaniu, iż faktycznie zostały zamontowane 3 anteny sektorowe UMTS, które nie były objęte zgłoszeniem inwestora, z dnia 18 października 2007 r. NSA podkreślił, że z powyższym poglądem w sprawie ustaleń stanu faktycznego w sprawie, dokonanych przez organy nadzoru budowlanego, nie można się zgodzić analizując treść uzasadnień zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej nią w mocy. W obu decyzjach z [...] listopada 2008 r. i z [...] lutego 2009 r. co prawda nie stwierdza się wprost, że zostały zamontowane anteny sektorowe na budynku, co nie było objęte zgłoszeniem, jednak w obu tych decyzjach przedmiotem postępowania jest wykonana stacja bazowa telefonii UMTS, co jednoznacznie wynika z uzasadnień decyzji. Dla sądu kontrolującego decyzje powinno być oczywiste, że stacja bazowa telefonii nie może funkcjonować bez anten sektorowych. I urządzeniem emitującym pole elektromagnetyczne, mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, może być stacja bazowa telefonii komórkowej jako całość (instalacja), a nie sama antena sektorowa, która jest tylko jednym z elementów stacji.

W ocenie NSA nie można więc mówić w tym przypadku, że nieprawidłowo ustalono stan faktyczny sprawy przez nieuwzględnienie tego, że zostały zainstalowane anteny sektorowe, bowiem jak wynika z wydanych decyzji, organy nadzoru budowlanego badały legalność wykonania stacji bazowej telefonii UMTS na podstawie zgłoszenia i w związku z tym wszczęto postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50–51 u.p.b. Przedmiotem postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego było sprawdzenie, czy wykonanie stacji bazowej telefonii UMTS (łącznie z instalacją anten satelitarnych) wymagało zgłoszenia, czy też pozwolenia na budowę, w świetle przepisów obowiązujących w dacie realizacji tej inwestycji. Kluczowe znaczenie w rozpatrywaniu powyższej kwestii ma art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b., który stanowił: zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa: "na obiektach budowlanych – urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne, będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, zaliczanych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu tej ustawy".

NSA wskazał, że przepis art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) Prawa budowlanego został dodany art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw z dniem 28 lipca 2005 r. Został natomiast uchylony z dniem 15 listopada 2008 r. art. 140 pkt 4 lit. a) tiret drugie ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Powyższą ustawą także dodano ust. 3 do art. 29 Prawa budowlanego w brzmieniu: "Pozwolenia na budowę wymagają przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięcia mogące negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, które nie są bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynikają z tej ochrony, w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Instalacjami, o których mowa w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w 2007 r.) w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy - Prawo ochrony środowiska są:

a) stacjonarne urządzenie techniczne,

b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu,

c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję.

NSA zauważył, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rzeszowa po wszczęciu postępowania naprawczego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. wstrzymując roboty budowlane, zobowiązał inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy wykonana stacja bazowa telefonii UMTS kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy sporządzenie raportu jest wymagane. Zdaniem NSA z przedstawionej ekspertyzy technicznej jednoznacznie wynika, że projektowana stacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 albo w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, gdyż nie jest zaliczona do przedsięwzięć wskazanych w § 2 lub § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

NSA wskazał, że opierając się na powyższej ekspertyzie oraz przepisach art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b. (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia), organy nadzoru budowlanego doszły do przekonania, że w tym przypadku zrealizowane przedsięwzięcie nie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi ani tym bardziej pozwolenia na budowę. Powyższe ustalenia doprowadziły organy do przyjęcia poglądu, że brak było podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b., tym samym postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

NSA podniósł, że Prezydent Miasta Rzeszowa decyzją z dnia 25 stycznia 2007 r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b. doszedł do przekonania, że tego rodzaju przedsięwzięcia nie wymagają pozwolenia na budowę. W całej rozciągłości pogląd ten zaakceptował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2012 r. II OSK 406/11. NSA wskazał, że nie jest to zresztą odosobniony pogląd na rozumienie i zastosowanie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b. w okresie kiedy ten przepis obowiązywał (od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r.) czego w ogóle nie uwzględnia się w odpowiedzi na skargę kasacyjną Stowarzyszenia "Prawo do Życia" (pismo z 19 lutego 2014 r.).

W ocenie NSA, pogląd wyrażony w powyższej odpowiedzi na skargę kasacyjną, że "w niniejszej sprawie mamy do czynienia z świadomą próbą obejścia przepisów prawa" jest nieuzasadniony, gdyż autor tego pisma nie bierze pod uwagę stanu prawnego obowiązującego w dacie dokonania zgłoszenia (18 października 2007 r.). Krytyczna ocena art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b., obowiązującego od 28 lipca 2005 r. do 15 listopada 2008 r. nie powinna mieć znaczenia w ocenie zdarzeń prawnych mających miejsce w tym okresie, nie można bowiem ich oceniać na podstawie przepisów prawnych obowiązujących później. NSA wskazał, że wyroki WSA powołane w omawianej odpowiedzi na skargę kasacyjną dotyczą zupełnie innych stanów faktycznych i charakteru spraw nimi rozstrzyganych, także nie mogą stanowić w tej sprawie zasadnego odwołania się do orzecznictwa sądowego.

Zdaniem NSA, pogląd organów nadzoru budowlanego wydających decyzje w tej sprawie, że w tym przypadku nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 u.p.b., jest w pełni uzasadniony na tle dotychczasowego orzecznictwa, co najwyżej więc można było wszcząć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50–51 u.p.b., jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie. Jednak nie w każdym przypadku, nie w każdej sprawie wszczętej na podstawie tych przepisów, możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej i z tym stanowiskiem organów należy się również zgodzić. NSA podniósł, że błędnie przyjętych przez prawodawcę regulacji prawnych, do których niewątpliwie należy zaliczyć art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b., nie można próbować naprawiać w drodze orzecznictwa sądowego o czym mogą świadczyć wyroki sądów administracyjnych wydane w tej sprawie. Zdaniem NSA, w sprawie tej właściwie wszystko wyjaśniano pod względem faktycznym i pod względem obowiązującego stanu prawnego w dacie dokonania zgłoszenia (18 października 2007 r.) zabrakło tylko jednoznacznej i obiektywnej oceny prawnej zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Jak wynika z powyższych rozważań, sposób wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie, czemu poświęcono większość rozważań w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, praktycznie nie miał żadnego znaczenia dla wyniku sprawy, nie mogło więc to stanowić podstawy do uchylenia decyzji obu instancji. Również pogląd Sądu I instancji, że w sprawie organy nadzoru budowlanego nie ustaliły prawidłowego stanu faktycznego w sprawie, nie znajduje uzasadnienia w aktach sprawy, gdyż przedmiotem przeprowadzonego postępowania przez te organy było badanie legalności wykonania stacji bazowej telefonii UMTS na podstawie zgłoszenia, co rzecz oczywista musiało również obejmować instalację anten sektorowych, niezbędnych elementów dla funkcjonowania stacji. NSA wskazał, że w świetle powyższych rozważań nie wiadomo więc na jakiej podstawie WSA w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję PINB dla Miasta Rzeszowa z dnia [...] listopada 2008 r., skoro same anteny sektorowe stanowią jedynie jeden z wielu elementów stacji bazowej telefonii komórkowej i same jako takie nie mogą stanowić źródła emitującego pole elektromagnetyczne. Zdaniem NSA nie można więc było uchylić zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, wskazując na potrzebę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, gdyż stan był prawidłowo ustalony.

W związku z powyższym – w ocenie NSA – za trafny uznać również należało zarzut naruszenia art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem zgodnie z powyższym przepisem w uzasadnieniu wyroku Sąd powinien zamieścić wyjaśnienie przyjętej podstawy rozstrzygnięcia, czego zabrakło w zaskarżonym wyroku i jego uzasadnieniu, jeżeli odrzuci się argumentacje Sądu dotyczącą sposobu wszczęcia postępowania i prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w sprawie.

NSA podniósł, że w świetle powyższego niejasne i niezrozumiałe są wskazania Sądu co do dalszego postępowania, zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd powinien przyjąć, że w prowadzonym postępowaniu naprawczym organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły zakres robót objętych zgłoszeniem oraz robót faktycznie wykonanych. Bowiem skoro analizowano czy wykonana stacja bazowa telefonii UMTS jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, to tym samym musiano brać pod uwagę fakt zainstalowania anten sektorowych, gdyż w przeciwnym razie rozważania te nie miałyby sensu. Sama stacja bazowa telefonii komórkowej, bez anten sektorowych, jak również same anteny sektorowe, bez stacji bazowej, nie mogą być źródłem emisji fal elektromagnetycznych, dlatego nie można rozdzielać tych urządzeń stanowiących łącznie instalację w rozumieniu przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 października 2015 r. II SA/Rz 1003/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargi E. K. i K.K. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lutego 2009 r. nr [....].

Sąd I instancji podniósł, że mając na uwadze art. 153 p.p.s.a., stwierdzić należy, iż organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, wskazując na zakres robót objętych zgłoszeniem oraz robót faktycznie wykonanych, o czym przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015r., sygn. akt II OSK 827/14. WSA podał, że aby dokonać oceny czy wykonanie spornej stacji bazowej wymagało zgłoszenia czy też pozwolenia na budowę, czy też ewentualne nie było objęte zgłoszeniem ani pozwoleniem na budowę, należało ww. inwestycję ocenić przez pryzmat wskazanych wyżej regulacji.

Zdaniem WSA, prawidłowo organy przyjęły, że wykonanie stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymagało pozwolenia na budowę. Wykonanie stacji bazowej wymagałoby co najwyżej zgłoszenia, bowiem polegało na instalowaniu na obiekcie budowlanym – urządzeń emitujących pola elektromagnetyczne będących instalacjami w rozumieniu ustawy z dnia 17 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska, pod warunkiem jednak, że instalacja ta zaliczona zostałaby do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przedstawiona przez inwestora ekspertyza potwierdziła, że projektowana stacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu. Ostatecznie przesądziło to o braku obowiązku dokonania w przedmiotowej sprawie także i zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Sąd I instancji wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r. uznał za słuszny pogląd organów nadzoru budowlanego wydających decyzje w tej sprawie, że w sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy art. 48 u.p.b. Co najwyżej więc można było wszcząć postępowanie naprawcze w oparciu o przepisy art. 50–51 u.p.b., przy czym nie w każdym przypadku, nie w każdej sprawie wszczętej na podstawie tych przepisów, możliwe jest wydanie decyzji merytorycznej i z tym stanowiskiem organów zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny. Organ I instancji pierwotnie uznawszy, że budowa stacji bazowej telefonii UMTS stanowi nadbudowę budynku mieszkalnego o konstrukcję stalową, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę dla inwestycji, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r., działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 u.p.b., wstrzymał roboty budowlane, zobowiązując jednocześnie inwestora do przedłożenia ekspertyzy technicznej określającej, czy realizowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i czy wymagane jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem WSA, prawidłowo uznano, że skoro ekspertyza techniczna wykluczyła sporne przedsięwzięcie z kręgu przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, brak było podstaw do wydania decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.b. W związku jednak z faktem wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 50 ust. 2 u.p.b., należało orzec o umorzeniu postępowania wobec niemożliwości merytorycznego rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...]" z siedzibą w R.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że przedsięwzięcie nie było zaliczone do mogącego znacząco oddziaływujących na środowisko, na podstawie stwierdzenia rzeczoznawcy; ponadto w wyroku nie podano ilości anten, ich mocy, pochyleń, maksymalnych tiltów, definicji miejsc dostępnych dla ludności, co uniemożliwia podjęcia polemiki w tym zakresie;

2. art. 6 k.p.a. w związku z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w powiązaniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez działanie bez podstawy prawnej z uwagi na przyjęcie, że w niniejszej sprawie definicje poszczególnych elementów stacji bazowej ustala się na podstawie ustawy prawo ochrony środowiska a nie ustawy prawo budowlane;

3. art. 29 ust 2 pkt 15 w powiązaniu z art. 30 ust 1 pkt 3 lit b) u.p.b. w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotem sprawy jest montaż urządzeń i innych elementów stanowiących je z tym, że nie są one tymi, o których mowa w art. 3 pkt 9 u.p.b.,

4. art. 3 pkt 1 lit b) w związku z art 3 pkt 3 oraz 3 pkt 9 u.p.b. w powiązaniu z art. 174 p.p.s.a. poprzez zaniechanie dokonania ich interpretacji, pomimo że całość techniczno-użytkowa stacji bazowej może być zaliczona tylko i wyłącznie do obiektów budowlanych (budowli);

5. art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez zaakceptowanie lakonicznych ustaleń organów odnośnie kwalifikacji bez podania, konkretnej jednostki prawnej wraz z jej uzasadnieniem, co nie pozwala na odniesienie się do tej kwestii;

6. art. 5 ust 1 pkt 9 w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieustalenie faktycznego obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić oraz co najważniejsze superpozycji, co nie pozwala na ustalenie, do jakiej wysokości wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich;

7. art. 46 ust 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie faktu, że inwestycja wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, tym bardziej, że w/w jest traktowany jako lex specialis.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, że złożenie skargi jest konieczne albowiem wystąpiły istotne zagadnienia prawne w zakresie kwalifikacji inwestycji, której dokonano na gruncie ustawy prawo ochrony środowiska prowadząc postępowanie na podstawie ustawy prawo budowlane, która posiada własne definicje pojęć, o której w niej mowa. Zdaniem skarżącej, przyjmując stanowisko sądu należałoby uznać, że organ nadzoru budowlanego nie był uprawniony do prowadzenia postępowania przed nim, jeżeli definicje ustawowe wynikają z ustawy prawo ochrony środowiska. Stowarzyszenie podkreśliło, że stanowisko to nie jest w zdecydowanej większości akceptowane w orzecznictwie NSA, który wielokrotnie i to w trybie nadzwyczajnym uznawał całość techniczno-użytkową za obiekt budowlany (budowlę). Nie jest dopuszczalne przyjęcie, że art. 29 ust. 2 pkt 15 u.p.b. dotyczy urządzeń innych niż te, o których mowa w ustawie tym bardziej, że maszt antenowy nie może być uznany za nie.

Skarżąca podała, że przechodząc do zarzutów dotyczących kwalifikacji inwestycji nie można podzielić stanowiska Sądu, że projektowana stacja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga sporządzenia raportu albowiem tak uznano w ekspertyzie, co jest tożsame z tym, iż najważniejsze zagadnienie prawne występujące w niniejszej sprawie nie podlega weryfikacji. Stanowiska takiego nie podziela się w doktrynie albowiem to organ musi samodzielnie uzasadnić w oparciu o konkretną jednostkę prawną, że tak jest sporządzając merytoryczne uzasadnienie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie samo pojęcie miejsc dostępnych dla ludności wskazywane przez inwestora jak i autora ekspertyzy nie jest akceptowane przez NSA, który jednoznacznie przesądził, że przez nie należy rozumieć nie tylko miejsca zabudowane, lecz również potencjalnie możliwe do zabudowy. Jednakże brak jakkolwiek ustaleń w tym zakresie w wyroku nie pozwala na podjęcie z nimi polemiki. Ponadto, inwestycja wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zdaniem skarżącej wynika wprost ze "specustawy", a co zostało całkowicie pominięte w wyroku.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] sp. z o.o. w W. wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie wystąpiły stypizowane w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był związany granicami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres rozpoznania w postępowaniu kasacyjnym został ograniczony do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia.

W razie zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego w całości zasadnicze znaczenie dla wyznaczenia granic skargi kasacyjnej mają wskazane w niej podstawy, które w postaci skonkretyzowanej przez kasatora są rozpoznawane jako zarzuty kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny orzeka po raz czwarty w sprawie, której dotyczy pierwotna skarga, w warunkach związania prawomocnymi wyrokami, które zostały wydane w granicach powyższej sprawy w sprawach kasacyjnych o sygn. II OSK 571/10 (wyrok NSA z dnia 30 marca 2011 r.), II OSK 713/12 (wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r.), II OSK 827/14 (wyrok NSA z dnia 8 maja 2015 r.).

Zgodnie z art. 170 i art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. prawomocne orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz oceny prawne wyrażone w tych orzeczeniach wiążą także ten Sąd. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając środki zaskarżenia od kolejnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w tej samej (tożsamej) sprawie nie może naruszyć zasady związania wcześniejszymi prawomocnymi orzeczeniami. W warunkach wielokrotnego przechodzenia sprawy sądowoadministracyjnej przez tok instancji swoboda judykacyjna kolejnych składów Naczelnego Sądu Administracyjnego w zakresie weryfikacji zarzutów kasacyjnych zostaje zatem ograniczona poprzez powyższą zasadę związania. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w konsekwencji formułować ocen prawnych sprzecznych z ocenami wyrażonymi przez ten Sąd we wcześniejszych orzeczeniach w tożsamej sprawie. Przedłużeniem i konkretyzacją powyższej zasady jest przepis art. 190 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 190 p.p.s.a nie jest dopuszczalne oparcie skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy (w wyniku wydania orzeczenia kasatoryjnego na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a.) na zarzutach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zasada związania wykładnią ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny zachowuje bezpośrednią moc wiążącą w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji, któremu sprawa została przekazana, natomiast względem samego Naczelnego Sądu Administracyjnego zasada ta ma pośrednią moc wiążącą. Ten ostatni Sąd dokonując bowiem weryfikacji zarzutów skargi kasacyjnej od orzeczenia sądu administracyjnego wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie może uwzględnić skargi kasacyjnej – nawet jeśli w jego ocenie zawiera ona usprawiedliwione podstawy – jeżeli sformułowane w niej zarzuty naruszają stanowisko interpretacyjne zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu wydanym na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. albo zmierzają do podważenia tego stanowiska (por. w tym zakresie wyrok NSA z dnia 16 lipca 2009 r., II OSK 776/09, LEX nr 1338945; wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2015 r., II OSK 2042/14). W konsekwencji zarzuty skargi kasacyjnej naruszające treść art. 170 i art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. podlegają a limine oddaleniu.

Powyższe ogólne uwagi na tle art. 170 i art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. oraz art. 190 p.p.s.a. mają szczególne znaczenie w przedmiotowej sprawie ze względu na szeroki zakres ocen prawnych oraz wykładni dokonanych we wspomnianym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2015 r.

Skarżący kasacyjnie sformułował w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Mając powyższe na względzie, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty procesowe, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony, albo że nie został przez kasatora skutecznie podważony za pomocą podniesionych zarzutów kasacyjnych, można przejść do oceny zarzutów materialnych, w granicach których kontrolowany jest proces wykładni i zastosowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji.

Po pierwsze, należy stwierdzić bezzasadność zarzutu naruszenia art. 141 § 4 oraz 3 § 1 p.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). Jeżeli zatem uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia wskazuje jaki stan faktyczny sprawy został przez sąd przyjęty oraz wyjaśnia powody przyjęcia określonej wersji stanu faktycznego sprawy, to wówczas przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Bez odniesienia się bowiem do treści np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego nie jest możliwe skuteczne zakwestionowanie stanowiska sądu pierwszej instancji, który formalnie z nałożonego na niego obowiązku przedstawienia stanu sprawy wywiązał się, jednakże w ocenie strony skarżącej kasacyjnie przyjęte ustalenia są merytorycznie błędne. Ponieważ w przedmiotowej sprawie Sąd pierwszej instancji zawarł w uzasadnieniu wszystkie obligatoryjne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., jak również zawarł ocenę co do prawidłowości stanu faktycznego sprawy przyjętego przez organy, dlatego podniesiony zarzut nie może odnieść zamierzonego skutku.

Trzeba mieć również na względzie, że powyższy zarzut w zakresie w jakim kwestionuje ocenę, że sporna inwestycja w zakresie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej nie była zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jest sprzeczny ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2015 r. W powyższym orzeczeniu przesądzono ostatecznie, że sporna stacja bazowa telefonii komórkowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

Nie mógł także okazać się skuteczny zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zarzut naruszenia powyższego unormowania musiałby zmierzać do wykazania, że sąd pierwszej instancji uchylił się w ogóle od przeprowadzenia kontroli zaskarżonego zachowania kompetencyjnego organu, przeprowadził kontrolę działalności podmiotu nienależącego do administracji publicznej lub zastosował środek prawny nieznany ustawie. W przedmiotowej sprawie sytuacje tego rodzaju nie miały miejsca.

Po drugie, zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – niezależnie od jego wadliwości konstrukcyjnej – nie mógł zostać uwzględniony.

Ponieważ podstawa kasacyjna, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest związana z naruszeniem przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, dlatego niepowiązanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania sądowo-administracyjnego z odpowiednim przepisem postępowania administracyjnego nie spełnia wymogu prawidłowości sformułowania i skonkretyzowania podstawy kasacyjnej. Zgodnie jednak z uchwałą pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1) Naczelny Sąd Administracyjny ma obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. W uzasadnieniu powyższej uchwały wyrażono pogląd, że jeżeli zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, aby NSA – po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej – samodzielnie zidentyfikował zarzutu naruszenia prawa przez wsa (np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) lub c), bądź też art. 151 p.p.s.a.) i tak przedstawiony zarzut rozpoznał merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

W związku z powyższym należało poddać weryfikacji zarzut naruszenia przepisów art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. rozumiany w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji dokonał wadliwej oceny ustaleń faktycznych dokonanych przez skarżone organy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a.), które w konsekwencji doprowadziły do błędnej kwalifikacji stacji bazowej telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia, które nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w świetle art. 51 ust. 1 pkt 1-2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym w dacie dokonania zgłoszenia inwestycji, to jest w dniu 18 października 2007 r.) w zw. z przepisami § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Należy jednak wyraźnie zastrzec, że skarżący kasacyjnie wskazał w podstawach kasacyjnych jedynie, że naruszenie wymienionych wyżej przepisów k.p.a. nastąpiło "poprzez zaakceptowanie lakonicznych ustaleń organów odnośnie kwalifikacji". Z uzasadnienia podstaw kasacyjnych wynika natomiast, że kasator pojęcie "kwalifikacji" wiąże z kwalifikowaniem stacji bazowej jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Powyższy zarzut – jako sprzeczny z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r. – podlega oddaleniu. W cytowanym orzeczeniu NSA ostatecznie uznał, że inwestycja obejmująca stację bazową telefonii komórkowej nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko.

Po trzecie, całkowicie wadliwy konstrukcyjnie jest zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez "przyjęcie, że w niniejszej sprawie definicje poszczególnych elementów stacji bazowej ustala się na podstawie ustawy prawo ochrony środowiska a nie ustawy prawo budowlane".

Powyższy zarzut – co wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej – zmierza w istocie do podważenia prawidłowości interpretacji i zastosowania w przedmiotowej sprawie przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska oraz do wykazania wadliwości braku wykładni i zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) w zakresie kwalifikacji poszczególnych elementów składowych stacji bazowej telefonii komórkowej. Jest to zatem zarzut naruszenia prawa materialnego. Ponieważ jednak skarżący kasacyjnie nie dokonał precyzyjnego i szczegółowego wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych powyższych aktów, dlatego Sąd kasacyjny nie może dokonać weryfikacji podniesionego zarzutu. Nie wykazuje natomiast wystarczającej adekwatności wskazanie w ramach tak rozumianej podstawy kasacyjnej jako wzorców oceny przepisów art. 6 k.p.a. w zw. z art. 2 oraz art. 7 Konstytucji RP.

Po czwarte, nie mogą odnieść zamierzonego skutku zarzuty naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 29 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) u.p.b. oraz art. 3 pkt 1 lit b) w zw. z art 3 pkt 3 oraz 3 pkt 9 u.p.b.

Powyższe zarzuty zmierzają w istocie do podważenia – dokonanej przez organy oraz zaakceptowanej przez Sądy orzekające w sprawie – wykładni oraz zastosowania w odniesieniu do spornej stacji telefonii komórkowej przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 października 2007 r. (dzień dokonania zgłoszenia robót budowlanych). Zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadniona jest ocena, że przedmiotowa stacja bazowa, obejmująca m.in. maszt antenowy o wysokości 12 m, szafę telekomunikacyjną oraz anteny radioliniowe i sektorowe, stanowi – jako całość w sensie techniczno-użytkowym wraz instalacjami i urządzeniami – budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 i w zw. z art. 3 pkt 9 u.p.b.

Odnosząc się do powyższych zarzutów, należy stwierdzić, że są one sprzeczne z oceną prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2015 r. W powyższym orzeczeniu Sąd odwoławczy wyraźnie i ostatecznie stwierdził, że wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na dachu budynku mieszkalnego spornej stacji bazowej telefonii komórkowej nie wymagało w świetle art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 października 2007 r. (dzień dokonania zgłoszenia robót budowlanych) ani pozwolenia na budowę (gdyż stanowiło "instalowanie urządzenia" na obiekcie budowlanym), ani zgłoszenia (gdyż instalowane na obiekcie budowlanym urządzenie emitujące pola elektromagnetyczne i będące instalacją w rozumieniu art. 3 pkt 6) ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska nie zostało zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko). Ocena ta jest wiążąca także dla Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego ponownie w sprawie. Brak zatem podstaw do rozważania kwalifikacji spornego obiektu jako samodzielnej budowli w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b. Konsekwencją takiej kwalifikacji byłaby bowiem konieczność podważenia prawidłowości wykładni i zastosowania w sprawie przepisów art. 29 ust. 2 pkt 15 oraz art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. c) u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 października 2007 r.

W związku z powyższym należy również stwierdzić brak podstaw do dalszego rozważania zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) u.p.b. Zagadnienie to i tak nie ma wpływu na wynik sprawy, gdyż wymóg dokonania zgłoszenia w zakresie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych (art. 30 ust. 1 pkt 3 lit b) u.p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu 18 października 2007 r.) został w przedmiotowej sprawie spełniony.

Po piąte, nie poddaje się weryfikacji zarzut naruszenia "art. 5 ust 1 pkt 9 w związku z art. 143 Kodeksu cywilnego w powiązaniu z art. 64 ust 3 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieustalenie faktycznego obszaru oddziaływania obiektu z uwzględnieniem błędu metody obliczeniowej, zjawiska odbić oraz co najważniejsze superpozycji, co nie pozwala na ustalenie, do jakiej wysokości wprowadzono ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich". Zarzut ten jest dotknięty poważnymi wadami, gdyż nie tylko nie skonkretyzowano prawidłowo wszystkich elementów podstawy kasacyjnej (nie wskazano aktu normatywnego, z którego pochodzi przepis art. 5 ust 1 pkt 9), ale przede wszystkim podjęto próbę zakwestionowania prawidłowości ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia za pomocą zarzutów naruszenia prawa materialnego. Taki sposób konstruowania zarzutów kasacyjnych jest oczywiście wadliwy. Ponadto trzeba stwierdzić, że wskazane wzorce kontroli są zupełnie nieadekwatne. Przepis art. 143 kodeksu cywilnego określa granice przestrzenne prawa własności gruntu, natomiast art. 64 ust 3 Konstytucji RP wyznacza konstytucyjne granice ograniczenia prawa własności. Skoro nie wykazano wystarczającego związku merytorycznego pomiędzy wskazanymi przepisami a postawionym zarzutem "nieustalenia faktycznego obszaru oddziaływania obiektu", to tak sformułowana podstawa kasacyjna nie poddaje się kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Po szóste, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 46 ust 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych poprzez "pominięcie faktu, że inwestycja wymagała uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego".

Należy przede wszystkim zauważyć, że powyższa ustawa weszła w życie 17 lipca 2010 r., a więc już po dokonaniu zgłoszenia planowanych robót budowlanych w zakresie spornej inwestycji (18 października 2007 r.) i po wykonaniu powyższych robót (zgodnie z protokołem kontroli z dnia 12 marca 2008 r.). Ustawa ta nie ma zatem zastosowania do inwestycji zrealizowanych przed dniem jej wejścia w życie. Powyższą zasadę potwierdza zresztą art. 46 ust 3 ustawy z dnia 7 maja 2010 r., stanowiąc, że w przypadku braku planu miejscowego lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej innej niż infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na warunkach określonych w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z brzmienia tego przepisu wynika jednoznacznie, że wymóg wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego względem inwestycji z zakresu łączności publicznej innej niż "infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu" (zgodnie z art. 2 pkt 4 powyższej ustawy infrastruktura telekomunikacyjna o nieznacznym oddziaływaniu obejmuje kanalizację kablową, linię kablową podziemną, instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000) ma zastosowanie jedynie do planowanych inwestycji, których lokalizacja – wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – ma zostać dopiero ustalona.

Mając na uwadze powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.