Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2248/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 marca 2021 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzja z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] [...]Wojewódzki Konserwator Zabytków, działając na podstawie art.89 pkt 2, art. 92 ust.6, art. 107d ust. 1 i 5 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz.U. z 2020 r. poz. 282 ze zm. - dalej jako u.o.z.) nałożył na Gminę [...] karę pieniężną w wysokości 10.000 zł (dziesięciu tysięcy) z powodu wykonania robót budowlanych bez pozwolenia, przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, tj. układzie urbanistycznym miasta [...], gm. [...], pow. [...] wpisanym do rejestru zabytków decyzją z dnia [...].07.1976 r. pod nr [...], w zakresie wyburzenia ścian południowo-wschodniej (frontowej) oraz południowo-zachodniej (bocznej) w budynku przy [...](dawniej [...]), dz. nr ewid. [...] i [...] w [...].

Organ wyjaśnił, że na wniosek Gminy wydano pozwolenie konserwatorskie z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] na prace pn. "Remont przebudowa i zmiana sposobu użytkowania budynku handlowo-gastronomicznego inkubator przetwórstwa lokalnego produktów rolnych, na dz. nr [...] i [...] w m. [...], gm. [...]".

Zakres przewidzianych prac określał projekt budowlany stanowiący integralną część pozwolenia, przy czym planowane były roboty obejmujące przede wszystkim remont budynku w obrębie kondygnacji parteru wraz z przebudową tej kondygnacji i poddasza części głównej. Projekt nie zakładał zmian w kondygnacji piwnicy - ściany pozostawały nienaruszone. Zmiany rozpoczynały się od wykonania stropu parteru. W kondygnacji parteru zmiany dotyczyły przede wszystkim przebudowy tylnej części obiektu (późniejszej). Projekt zakładał rekonstrukcję ścian obwodowych tylnej części budynku po obrysie, a następnie zmiany aranżacji wnętrz. Rysunki budowlane ilustrują wykonanie nowej klatki schodowej w części starszej budynku (frontowej) oraz zachowanie trzech frontowych ścian obwodowych obiektu od strony Rynku, ze względu na zabytkowy charakter układu urbanistycznego w jakim mieści się przedmiotowy budynek. Nad częścią tylną budynku (późniejszą) miał zostać wykonany stropodach odtwarzający istniejący, natomiast nad częścią starszą (frontową) zaprojektowano poddasze użytkowe z funkcją biurową. Fragment ten musiał zostać całkowicie zrekonstruowany ze względu na stwierdzony podczas sporządzania projektu zły stan techniczny drewna konstrukcyjnego. Kształt poddasza wg. projektu budowalnego miał być zrekonstruowany bez dodatkowych zmian.

W związku z anonimowym zgłoszeniem wskazującym na wadliwie prowadzone prace przy obiekcie organ przeprowadził [...] stycznia 2020 r. oględzin. Ustalono, że roboty budowalne nie zostały zakończone z dniem wygaśnięcia pozwolenia konserwatorskiego, tj. do [...] grudnia 2019 r. Ponadto wstrzymano prace w sposób długotrwały. Jak ustalono z przedmiotowego budynku przy [...] w [...] pozostały jedynie kondygnacja piwnicy, zrównana z poziomem terenu poprzez nowopowstały strop żelbetowy (zgodnie z projektem budowlanym) oraz fragment ściany strony budynku [...] (północny-wschód). Stwierdzona podczas oględzin całkowita rozbiórka budynku przy [...] w [...] (zachowany jest jedynie poziom piwnic) powoduje uszczerbek w zabytkowym układzie urbanistycznym. Dodatkowo miejsce lokalizacji budynku zostało uporządkowane bez pozostawienia wyznaczników placu budowy czy tablicy informacyjnej. Teren był ogólnodostępny i otwarty, pełniąc jednocześnie funkcję parkingu a ten stwarza zagrożenie z uwagi na nośność stropu, która z pewnością nie była przewidziana pod parkowanie samochodów.

Oględziny ujawniły także, że wyburzone zostały ściany budynku przy [...] - tj. ściana południowo-wschodnia oraz południowo-zachodnia, które były opisane w projekcie jako zabytkowe i przeznaczone do zachowania. Pozostawiono jedynie ścianę od strony budynku przy [...] - od strony północno-zachodniej (wykończono ją nowym tynkiem zgodnie z projektem budowlanym). Jest to zachowawcze minimum, ze względu na utrzymanie linii ogrodzenia oraz możliwe podtrzymanie zabytkowej ściany sąsiedniego obiektu (brak ściany sąsiada mogłoby mieć bezpośredni wpływ na stateczność obiektu zlokalizowanego w granicy działki). Na ścianie tej zostały wykonane obróbki blacharskie tak, aby warunki atmosferyczne nie uszkadzały struktury muru. Nowy strop nad piwnicą budynku był bezpośrednio narażony na czynniki atmosferyczne - na powierzchni widoczne są zacienienia od długotrwałego wysychania wody opadowej. Jak wynika z projektu strop nie był zaprojektowany na przewlekłe poddawanie go czynnikom zewnętrznym (nie ma spadków), co może mieć wpływ na trwałe zawilgocenie struktury budynku i w przyszłości problemy z zagrzybieniem i uszkodzeniem całego obiektu (na przedłożonych przez Gminę [...]zdjęciach widoczne są powikłania dogłębnego zawilgocenia obiektu). Większość głównych otworów (jak otwór na klatkę schodowa) został wykonany i zabezpieczony blachą.

Zmiany nie były konsultowane z organem konserwatorskim.

Gmina wyjaśniła, że wykonawca prac rozbiórkowych zobowiązany był zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym pozostawić ścianę zewnętrzną części południowo-wschodniej budynku. Działał on jednak z ramienia inwestora, który nie powinien podejmować żadnych działań wykraczających poza projekt budowlany bez konsultacji z [...]WKZ. Ponadto Gmina wskazała, że ściana podobnie jak pozostała część budynku była w bardzo złym stanie technicznym.

W ocenie [...]WKZ jeżeli ściana po utraceniu stężenia w formie drewnianego stropu belkowego i dachu, traciła stateczność i stanowiła zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego, należało ją zabezpieczyć tymczasowymi wspornikami, a następnie zgłosić niezwłocznie do [...]WKZ zaistniały nowe okoliczności w trakcie prowadzenia robót. W następnej zaś kolejności należało ustalić podjęcie odpowiednich kroków dla usunięcia zagrożenia i zmiany zakresu robót. Przeprowadzone przez Gminę [...]roboty rozbiórkowe, bez konsultacji z urzędem, spowodowały utratę autentyczności przedmiotowego budynku, a w konsekwencji naruszenie zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...]. Jeżeli przedmiotowe ściany "do zachowania" były w bardzo złym stanie technicznym, projekt budowalny przewidywałby również ich rekonstrukcję, tak jak pozostałych elementów obiektu, lecz nie stwierdzono tego na etapie ekspertyzy technicznej, która tego nie potwierdziła.

Organ podkreślił, że prowadzący roboty na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego powinien wszelkie nowe okoliczności niezwłocznie zgłaszać właściwemu WKZ. Niezbędna jest potrzeba informowania organu ochrony zabytków zgodnie z art. 47 u.o.z.

Odnosząc się do notatek i pism przedłożonych przez Gminę, z których ma wynikać konieczność wykonania niemalże całkowitej rozbiórki obiektu poza piwnicami organ wskazał, że nie potwierdzają one takiej koniczności w odniesieniu do wszystkich ścian przewidzianych do zachowania. Organ zakwestionował także wiarygodność twierdzeń Gminy co do konieczności wykonania robót rozbiórkowych w tak szerokim zakresie.

Zdaniem Organu zaszły podstawy do wymierzenia kary administracyjnej.

Kierując się dyrektywami wymiaru kary z art. 189d k.p.a. organ konserwatorski stwierdził, że opisane naruszenie prawa polegające na wykonaniu robót budowlanych bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków było działaniem świadomym. Podjęcie decyzji było poprzedzone sporządzeniem notatki służbowej z [...] czerwca 2018 r. bez konsultacji z [...]WKZ, bez przedstawienia nowych okoliczności jak zagrożenie życia lub zdrowia ludzi w związku z prowadzonymi robotami.

Wykonane przez Gminę [...] roboty budowlane nie wpłynęły na zagrożenie życia czy zdrowia. Jednakże pozostawienie placu budowy bez zabezpieczenia mogło stwarzać zagorzenia dla utraty życia bądź zdrowia, osób wykorzystujących powierzchnie stropu budynku jako parking. Otwory stropowe zabezpieczone blachą przeciw opadom atmosferycznym, pod wpływem ciężaru człowieka mogłyby doprowadzić do wypadku.

Strona nie dopuściła się wcześniej naruszenia zakazu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z warunkami lub bez pozwolenia konserwatorskiego.

Nie stwierdzono, że za to samo zachowanie strona była już uprzednio ukarana.

Nie stwierdzono okoliczności w postaci warunków osobistych strony wpływających na wymiar kary.

Nie stwierdzono, że do naruszenia prawa doszło wskutek działania siły wyższej.

Argumenty Strony o złym stanie technicznym ścian poddanych rozbiórce (w projekcie do zachowania) nie są jednoznaczne - różnice pomiędzy ekspertyzą techniczną, a wypowiedzią Strony, notatka służbowa spisana w dniu [...] czerwca 2018 r. świadcząca, że przy decyzji odnośnie wyburzenia ścian istotną rolę odegrała izolacja ścian, brak dziennika budowy z zaistniałego zdarzenia oraz zachowanie elewacji północno-wschodniej lecz pozostałych ścian "do zachowania" już nie. Na przedłożonych przez Stronę zdjęciach podczas rozbiórki planowanych elementów struktury zew. (zgodnie z projektem budowlanym) ściany przeznaczone "do zachowania" nie przedstawiają znamion złego stanu technicznego.

Dokonując oceny zgromadzonego materiału i ważąc szkodę, którą poniósł zabytek, ustalono wysokość kary na 10.000 zł. Strona nie zawiadomiła o nowych okolicznościach i przeprowadziła prace rozbiórkowe ścian obwodowych budynku przy [...] w [...] (ściana południowo-wschodnia oraz południowo-zachodnia) bez pozwolenia konserwatorskiego - doszło do bezpowrotnej utraty substancji zabytkowej. Zachowanie autentyzmu substancji obiektów jest jedną z podstawowych zasad doktryny konserwatorskiej.

W sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od nałożenia kary.

Z uwagi na prowadzenie robót bez pozwolenia oraz znaczenie przedmiotowego budynku (ujęcie w gminnej ewidencji zabytków) w przestrzeni zabytkowego układu urbanistycznego miasta [...], organ uznał za słuszne i uzasadnione nałożenie na stronę w okolicznościach niniejszej sprawy kary w wysokości 10.000 zł.

II.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] września 2020 r. znak [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję [...] WKZ i orzekł o nałożeniu na Gminę [...] kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł (dziesięć tysięcy złotych) z tytułu wykonania robót budowlanych przy zabytku, tj. w budynku położonym przy [...] w [...], znajdującym się na obszarze układu urbanistycznego miasta [...]wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] lipca 1976 r. pod numerem [...], niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2018 r., znak [...].

Minister wskazał, że organ I instancji wymierzył karę z powodu wykonania robót budowlanych bez uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, podczas gdy inwestor działał na podstawie pozwolenia [...]WKZ z [...] stycznia 2018 r.

Zgodnie z częścią opisową projektu, zakładał on generalny remont budynku w obrębie kondygnacji parteru wraz z przebudową tej kondygnacji i poddasza części głównej, w celu zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku na inkubator przetwórstwa lokalnego produktów rolnych. Nacisk położono na zachowanie historycznej formy i architektury budynku, zwłaszcza zachowanie jego frontowej części (elewacji) w celu wiernego otworzenia poszczególnych elementów. Ze względu na historyczny układ urbanistyczny terenu w tym zabudowę w formie domów podcieniowych nie projektuje się żadnych zmian architektonicznych i gabarytów frontowej części budynku i podcienia. W ramach przebudowy zaprojektowano przemurowanie ścian zewnętrznych części tylnej (północnej) budynku na nowe dwuwarstwowe z izolacją termiczną oraz przemurowanie ścian wewnętrznych i działowych i częściowo kondygnacyjnych. Zaprojektowano także wykonanie nowego stropu żelbetowego monolitycznego nad kondygnacją parteru stanowiącego jednocześnie z warstwami wykończeniowymi i pokryciem stropodachu tylnej części budynku. W części głównej południowej budynku nie projektuje się przebudowy ścian zewnętrznych z wyjątkiem remontu (odtworzenia) wyprawy tynkarskiej zewnętrznej i wewnętrznej jako cementowo-wapiennej. Drewniana ściana frontowa ze względu na zły stan techniczny miała zostać poddana odtworzeniu w niezmienionej formie. Przebudowa istniejącego stropodachu na nowy miała z kolei na celu poprawę warunków technicznych i izolacyjnych tej przegrody. Nowy stropodach miał mieć identyczne nachylenie i mieć te same rzędne wysokościowe szczytu i okapu.

Podczas oględzin stwierdzono, że z budynku pozostała tylko kondygnacja piwnicy zrównana z poziomem terenu poprzez nowopowstały strop żelbetowy oraz fragment ściany od strony budynku nr [...]. Brak było pozostałych ścian zewnętrznych i kondygnacji budynku, co spowodowało lukę w pierzei rynku.

W ocenie Ministra organ [...]WKZ nieprawidłowo zakwalifikował działania inwestora, który uzyskał pozwolenie z dnia [...]stycznia 2018 r., jako działania polegające na wykonaniu robót bez pozwolenia. Skoro w omawianej sprawie właściciel budynku przy [...] w [...] uzyskał wymagane pozwolenie, a następnie wykonał prace, które nie były przewidziane, tj. niezgodne z zakresem określonym w tym pozwoleniu i w dokumentacji projektowej zaakceptowanej przez organ, to mamy do czynienia z wykonaniem robót budowlanych lub prac konserwatorskich niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w tym pozwoleniu (art. 107d ust. 2 u.o.z.). W związku z powyższym w rozpatrywanej sprawie na Gminę [...] należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na podstawie art. 107d ust. 2 u.o.z.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że Gmina wykonała opisane wyżej roboty budowlane niezgodnie z zakresem pozwolenia konserwatorskiego tj. dokonała rozbiórki niemal wszystkich ścian zewnętrznych budynku, w tym ściany frontowej, która powinna zostać rekonstruowana, zatem zasadne jest nałożenie na nią kary pieniężnej z tego tytułu. W sytuacji, gdy podczas wykonywania robót budowlanych okazało się, że z powodu złego stanu technicznego zachodzi konieczność rozbiórki większej liczby ścian, niż przewidziano to w projekcie budowlanym, w tym ściany frontowej oraz kondygnacji nadziemnych, inwestor winien wystąpić o zmianę pozwolenia lub uzyskanie nowego, czego nie uczynił.

Odnośnie do wykonania robót budowlanych po upływie terminu ważności pozwolenia wskazano, że pomimo takiej kwalifikacji przyjętej przez organ pierwszej instancji, brak jest dowodów na tę okoliczność, zwłaszcza z uwagi na fakt, że podczas oględzin które miały miejsce [...]stycznia 2020 r. organ ochrony zabytków zastał uprzątnięty i zagospodarowany już teren, który pozostał po dawnym budynku nr 12.

W kontekście zakresu wykonanych robót [...]WKZ słusznie stwierdził, że tym działaniem spowodowano ubytek w pierzei [...] i uszczerbek dla zabytkowego układu urbanistycznego [...]. Waga naruszenia jest więc istotna, tym bardziej, że naruszenia dopuściła się Gmina, która powinna być świadoma obowiązków wynikających z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż do jej zadań własnych należy ochrona zabytków i opieka nad nimi.

W omawianym przypadku brak jest dowodów, że miało miejsce zagrożenie życia i zdrowia (art. 189d pkt 1 k.p.a.). Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że ukarana Gmina dopuściła się wcześniej naruszenia tego samego rodzaju (art. 189d pkt 2 k.p.a.). Do czasu wydania decyzji nakładającej karę pieniężną ukarana nie podjęła dobrowolnie działań mających na celu uniknięcie skutków naruszenia prawa (art. 189d pkt 5 k.p.a.). Oceniając przesłankę dotyczącą uzyskania korzyści przez ukaraną Gminę, która wykonała prace niezgodnie z zakresem określonym w pozwoleniu, to należy do nich niewątpliwie zaliczyć koszty finansowe związane z koniecznością wykonania dokumentacji projektowej, która obligatoryjnie stanowiłaby załącznik do wniosku o zmianę lub wydanie nowego pozwolenia konserwatorskiego (art. 189d pkt 6 k.p.a.). W rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji nie mogą brać pod uwagę zamiaru odtworzenia fragmentu pierzei zabytkowego układu urbanistycznego [...] poprzez rekonstruowanie ściany frontowej budynku, ponieważ inwestor nie powiadomił o konieczności jej całkowitej rozbiórki podczas wykonywanych robót budowlanych na podstawie pozwolenia. Natomiast przeprowadzenie całkowitej rekonstrukcji, którą deklaruje ukarana Gmina, wymaga uzyskania nowego pozwolenia konserwatorskiego. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do zastosowania art. 189f ust. 1 pkt 1 k.p.a., tj. odstąpienie o nałożenia kary pieniężnej powodu znikomej wagi naruszenia.

Organ uznał zatem karę 10.000 zł za adekwatną, przy czym uchylenie decyzji [...]WKZ było konieczne z uwagi na ukaranie z uwagi na nieposiadanie pozwolenia konserwatorskiego podczas gdy w sprawie zaszło naruszenie w postaci przeprowadzenia robót budowlanych niezgodnie z tym pozwoleniem.

III.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Gmina [...] kwestionując ją w całości. Zarzucił naruszenie:

1. art. 107d ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z. poprzez wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za wykonanie prac budowlanych niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] stycznia 2018 r. w budynku, wchodzącym w skład zabytkowego układu urbanistycznego, jednakże nie wpisanego indywidualnie jako budynek do rejestru zabytków;

2. art. 107 ust. 1 pkt 4 oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej decyzji o nałożeniu kary;

3. art. 189f ust. 1 pkt 1 oraz 2 i 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie i nie uwzględnienie przy rozstrzygnięciu okoliczności przemawiających za odstąpieniem od nakładania kary pieniężnej, a to ze względu na:

a) znikomość naruszenia prawa przejawiającą się na pozostawieniu w stanie niezmienionym samego zabytkowego układu architektonicznego [...] w [...], w szczególności w kontekście planowanej rekonstrukcji ścian zewnętrznych budynku i podjętych w tym celu działań, usunięcia w wyniku przeprowadzonych robót niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, wreszcie znaczne prawdopodobieństwo wydania decyzji zawierającej zgodę Konserwatora Zabytków na przeprowadzenie robót zabezpieczających w razie zwrócenia się nią przez Gminę;

b) brak konieczności nakładania kary wobec dobrowolnego zrekonstruowania ścian zewnętrznych budynku i przywrócenia pełnego, pierwotnego układu urbanistycznego [...] w [...].

Strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu zwróciła uwagę, że objęcie ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 lit. b) u.o.z. nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się automatycznie na poszczególne obiekty tego układu. Do rejestru zabytków wpisany jest wszakże obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. Nadto w samej decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu.

To, że nieruchomość wchodzi w skład zespołu budowlanego, który jako całość jest traktowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w skład takiego zespołu. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia także fakt, że oprócz wpisania do rejestru zabytków całego zespołu budowlanego, można wpisać do tego rejestru poszczególne budynki wchodzące w skład takiego zespołu. Dopiero wpis konkretnego budynku do rejestru zabytków powoduje, że wraz z gruntem na którym się on znajduje, dokonuje się ujawnienia tego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą tworzą ów budynek i grunt.

Budynku położonego na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków nie można tylko z tej racji traktować jako zabytku, że stanowi część chronionego układu. Przedmiotem ochrony przed nieuprawnionymi pracami budowlanymi, a więc i decyzji o nałożeniu kary z powodu wykonania takich robót bez pozwolenia właściwego konserwatora, nie może być budynek niewpisany indywidualnie do rejestru zabytków, nawet wtedy, gdy wchodzi w skład zabytkowego układu urbanistycznego. Konstatacja ta powinna z kolei prowadzić do stwierdzenia, że samo postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było bezprzedmiotowe, a zatem nie powinno zostać wszczęte zaś w razie wszczęcia podlegało umorzeniu.

W uzasadnieniu Ministra nie odniesiono się w jakikolwiek sposób do postawionych wyżej zarzutów.

W sentencji decyzji nie podano również podstawy prawnej do nałożenia samej kary, powołując jedynie art. 89 i 93 u.o.z. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Można jedynie domniemywać, że właściwą podstawę stanowił art. 107d ust. 2 u.o.z.

Strona dalej zauważyła, że w uzasadnieniu odwołania podniosła szereg okoliczności, przemawiających za uznaniem znikomości naruszenia prawa, sprowadzających się do pozostawienia w stanie niezmienionym samego zabytkowego układu architektonicznego [...] w [...], który wszakże sam w sobie podlega szczególnej ochronie. Nie bez znaczenia musi pozostawać planowana rekonstrukcja ścian zewnętrznych budynku i podjętych w tym celu działań jeszcze przed wymierzeniem kary, dalej usunięcia w wyniku przeprowadzonych robót niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzi oraz mienia, a także znaczne prawdopodobieństwo wydania w przyszłości decyzji zawierającej zgodę Konserwatora Zabytków na przeprowadzenie robót zabezpieczających w razie zwrócenia się przez Gminę o jej wydanie.

W ramach postępowania przeprowadzonego przez Ministra nie rozważono konieczności nakładania kary wobec dobrowolnego zrekonstruowania ścian zewnętrznych budynku i przywrócenia pełnego, pierwotnego układu urbanistycznego [...] w [...], chociaż okoliczności te winny zostać dogłębnie ustalone i wzięte pod uwagę przy wymiarze kary, przede wszystkim w kontekście znikomości naruszenia, a ponadto także dla oceny możliwości odstąpienia od wymierzania kary pieniężnej według przesłanek z art. 189f k.p.a., w szczególności przy dobrowolnym zrekonstruowaniu ścian zewnętrznych budynku i przywróceniu pełnego, pierwotnego układu urbanistycznego [...]w [...].

Warto w tym kontekście zauważyć, że Gmina [...] podjęła realne działania, mające na celu w jak najszybszym terminie odbudowę przedmiotowego budynku, a co za tym idzie uniknięcia skutków naruszenia prawa.

Jesienią 2018 roku ogłoszono przetarg nieograniczony na wyłonienie wykonawcy robót. Przetarg został jednakże unieważniony na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 4 Prawa Zamówień Publicznych, albowiem cena oferty z najwyższą liczbą punktów i najniższą ceną przewyższyła kwotę, którą Zamawiający zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, a Zamawiający kwoty tej nie może zwiększyć.

Równolegle Gmina [...] podpisała umowę użyczenia z Stowarzyszeniem "[...]" w [...], która była podstawą starań tego podmiotu o pozyskanie środków w ramach PROW na utworzenie inkubatora przetwórstwa lokalnego na terenie Gminy [...]. Wniosek obejmował wykonanie prac wykończeniowych w mającym być odbudowanym budynku przez Gminę [...] oraz wyposażenie obiektu inkubatora. W grudniu 2018 roku Stowarzyszenie "[...]" podpisało stosowną umowę, która zabezpieczała środki na wykończenie budynku, po wcześniejszym dokonaniu prac remontowych przez Gminę [...]. Wyłącznie wobec stwierdzonego w trakcie prac rozbiórkowych fatalnego stanu odsłoniętych fragmentów budynku realizacja przedmiotowego projektu stała się niemożliwa. Przebieg zdarzeń opisany powyżej przemawia za tym, że nie można zgodzić się z argumentem, jakoby Gmina [...] nie podejmowała żadnych działań naprawczych czy zabezpieczających zaplanowano bowiem współpracę pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a Stowarzyszeniem, która docelowo miała doprowadzić do zabezpieczenia całego budynku i przywrócenia mu użytkowych funkcji.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

V.

Skarga jest bezzasadna.

Decyzję Ministra Sąd uznaje za trafną i w związku z tym zasługującą na pozostawienie w obrocie prawnym.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronie, że całkowicie chybiony jest zarzut nr 1, wskazujący na naruszenie art. 107d ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b) u.o.z.

Retoryka ukaranej Gminy w istocie sprowadza się do twierdzenia, że skoro budynek przy [...] w [...][...] nie jest objęty indywidualną ochroną poprzez wpis do rejestru zabytków nieruchomych, a znajduje się jedynie na terenie objętym ochroną obszarową (układ urbanistyczny), to całe postępowanie o ukaranie jest bezprzedmiotowe, ergo nie doszło do jakiegokolwiek naruszenia, gdyż Gmina nie dokonała uszczerbku w chronionym układzie.

Należy więc przypomnieć Stronie, że zgodnie z art. 107d ust. 2 u.o.z. penalizowane jest karą pieniężną w wysokości od 500 do 500.000 zł podejmowanie działań, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, niezgodnie z zakresem lub warunkami określonymi w pozwoleniu wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z. wskazuje natomiast, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga: (1) prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, w tym prac polegających na usunięciu drzewa lub krzewu z nieruchomości lub jej części będącej wpisanym do rejestru parkiem, ogrodem lub inną formą zaprojektowanej zieleni.

Wymaga w konsekwencji przypomnienia również i to, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pk1 lit. b) u.o.z. zabytkiem nieruchomym są w szczególności układy urbanistyczne, ruralistyczne i zespoły budowlane, a nie tylko budynki. Owe układy podlegają ochronie i opiece, bez względu na stan ich zachowania i jako zabytki nieruchome podlegają wpisowi do rejestru w trybie art. 9 ust. 1 u.o.z.

Słusznie niewątpliwie w skardze zwrócono uwagę, że istnieje różnica pomiędzy ochroną obszarową układu urbanistycznego a ochroną indywidualną poprzez jednostkowy wpis do rejestru konkretnego budynku. W niniejszej sprawie to rozróżnienie nie miało jednak jakiegokolwiek znaczenia dla rozstrzygnięcia, bowiem Skarżąca wykonała roboty budowlane przy zabytku jakim jest właśnie układ urbanistyczny. To, że konkretne roboty dotyczyły obiektu nie chronionego indywidualnie nie ma znaczenia i niczego w jej odpowiedzialności nie zmienia. Z uwagi na ochronę wynikającą z objęcia tego budynku układem urbanistycznym, Skarżąca miała obowiązek uzyskania po pierwsze pozwolenia w trybie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z., co też uczyniła, a po drugie bezwzględnego przestrzegania postanowień tego pozwolenia. Twierdzenie aktualnie o tym, że przecież budynek nie jest indywidualnie chroniony więc można go - jak należy przypuszczać - nawet rozebrać bez szkody dla substancji chronionej układu urbanistycznego jest przykładem niezrozumienia zasad ochrony zabytkowych układów urbanistycznych. Poprzez lekkomyślne działanie Skarżącej doszło do całkowitego rozebrania piętra budynku stanowiącego jeden z koniecznych elementów układu rynku w [...], domykający go i współtworzący jedną całość. Strona najwidoczniej nie uzmysławia sobie rozmiaru szkód, jakie w chronionej substancji zabytkowego układu spowodowała, całkowicie ignorując obowiązki zmiany zakresu pozwolenia, na jakie dostała wcześniej zgodę. Dość wskazać, że bez zgody konserwatora Gmina w ogóle nie mogłaby przystąpić do inwestycji.

W pełni należy podzielić ustalenia organu I instancji, zaakceptowane przez Ministra, że wyjaśnienia Skarżącej są niewiarygodne. W szczególności stan zagrożenia życia i zdrowia ludzi oraz mienia nie wyniknął, o ile w ogóle istniał, ze stanu budynku czy nagłych zdarzeń np. pogodowych, ale ze sposobu realizowania inwestycji przez Gminę. Luki w wyjaśnieniach Skarżącej, w szczególności brak odniesienia się w przedkładanych notatkach do innych chronionych ścian niż w nich wspomniane, czyni stanowisko organów w pełni prawidłowym.

Nadto, Skarżąca sama sobie zaprzecza, bowiem skoro mogła nieskrępowanie, bez pozwolenia dokonywać nawet rozbiórki całego budynku bez szkody dla chronionego układu, to w jakim celu występowała o zgodę konserwatorską z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.

Za chybiony należało uznać zarzut nr 2 wskazujący na naruszenie art. 107 ust. 1 pkt 4 oraz art. 8 k.p.a. przez niewskazanie podstawy prawnej decyzji. Prawdą jest, że w sentencji rozstrzygnięcia uchylającego decyzję [...]WKZ, Minister nie wskazał wprost art. 107d ust. 2 u.o.z. Uczynił to jednak wyraźnie w uzasadnieniu decyzji, co czyni zarzut skargi bezzasadnym.

Sąd w całości nie podziela również zarzutu nr 3 lit. a) i b) skargi.

W sprawie organy zarówno przeprowadziły dokładne postępowanie wyjaśniające, jak również odniosły się do podstaw wymierzenia kary, jej przesłanek oraz słusznie uznały, że nie zachodzą jakiekolwiek podstawy do odstąpienia od wymierzenia kary.

Ta ostatnia kwestia jest szczególnie istotna w sprawie, bowiem żadną miarą nie można nawet przez chwilę podzielić argumentacji Skarżącej, że tak naprawdę zabytkowy układ urbanistyczny [...] w ogóle nie ucierpiał. Być może Strona dysponuje innym materiałem zdjęciowym, jednakże ten, który zebrały organy i którym dysponuje Sąd wskazuje, że doszło do całkowitej rozbiórki budynku (poza poziomem piwnicy), który stanowi konieczny element chronionego układu urbanistycznego. Takie działanie w żadnym razie nie może być widziane jako brak naruszenia czy też nie może wskazywać na jego znikomość, uzasadniającą odstąpienie od wymierzenia kary. Wbrew przekonaniom Strony zabytkowy układ urbanistyczny poprzez rozebranie elementu domykającego obszar [...] w [...] ucierpiał i nie pozostaje w stanie niezmienionym. Działania Skarżącej wymagają obecnie interwencji organów ochrony konserwatorskiej. Nie można w sposób wiarygodny i poważny twierdzić, że wyburzenie całego budynku poza piwnicą i zezwolenie na parkowanie na jego pozostałościach pojazdów nie czyni jakiejkolwiek szkody w zabytkowym układzie urbanistycznym.

Okoliczność, że być może Strona z dużym prawdopodobieństwem uzyskałaby zgodę konserwatorską na zakres w rzeczywistości wykonanych prac budowlanych jest bez znaczenia dla samej odpowiedzialności za niedopełnienie tego obowiązku. Skarżąca jest karana bowiem za to, że bez zamiennego zezwolenia konserwatora, a więc bez umożliwienia mu oceny zabytku, dokonała samowolnie odstąpienia od wcześniej udzielonej zgody. Sąd uznaje za konieczne ukaranie Skarżącej za to właśnie, że w istocie wpisuje się w sposób działania metodą faktów dokonanych. Istotne jest przy tym to, że zanim Skarżąca wystąpiła w ogóle o zgodę budynek nie stanowił jakiegokolwiek zagrożenia budowlanego . To dopiero inicjatywa Skarżącej doprowadziła do sytuacji jego rozebrania z powodów rzekomo złego stanu technicznego ścian po rozbiórce dachu. Stan taki został jednak wykreowany wyłącznie przez Stronę i osoby działające na jej zlecenie.

W konsekwencji Sąd uznaje decyzję Ministra za trafną. Kara została słusznie wymierzona, przy czym gdyby to Sąd decydował o jej wysokości, byłaby znacząco wyższa.

W powyższej sytuacji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) skargę oddalono.