Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 161/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Sędzia NSA Andrzej Przybielski (spr.) Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Katarzyna Gross po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. i J. małż. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 29 grudnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta z dnia 11 października 2006 r., nr [...], 2. określa, że opisane w pkt 1 decyzje nie mogą być wykonywane, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz P. decyzją datowaną na dzień 11 października 2006r., powołując się na przepisy art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz uchwałę Rady Miasta Nr [...] z dnia 17 września 2004r. w sprawie ustalenia wysokości stawki opłaty adiacenckiej ustalił małż. T. i J. P., współwłaścicielom nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha jednorazową opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości związanej z budową kanalizacji sanitarnej w wysokości [...] złotych.

W rozstrzygnięciu wskazano również, że ustaloną wyżej opłatę adiacencką pomniejsza się o kwotę [...] zł. wniesioną przez strony za przyłączenie do kanalizacji sanitarnej wobec czego ostatecznie adresaci decyzji są zobowiązani do uiszczenia kwoty [...] zł. w terminie 14 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w dniu 10 lutego 2006r., działając z urzędu, wszczął postępowanie administracyjne w sprawie naliczenia opisanej wyżej opłaty adiacenckiej związanej z realizacją przez Gminę Miasta P. kanalizacji sanitarnej.

Podstawę ustalenia tej opłaty stanowi operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego z dnia 10 marca 2006r. przedłożony stronom do wglądu w dniu 11 września 2006r. . Stosownie do powołanej wyżej uchwały Rady Miasta z 17 września 2004r. opłata ta wynosi 30% różnicy wartości nieruchomości przed i po wybudowaniu kanalizacji tj. [...] zł.

Opisaną wyżej decyzję organu I instancji doręczono małż. T. i J. P. w dniu 2 listopada 2006r.

Adresaci decyzji wnieśli odwołanie zarzucając, że w dniu 21 października 2006r. nastąpiło przedawnienie wydania decyzji naliczającej opłatę adiacencką co wynika wprost z art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się wskazali, że podłączenie i odbiór przyłącza kanalizacyjnego do ich nieruchomości nastąpiło w dniu 21 października 2003r. wobec tego naliczenie opłaty adiacenckiej jest bezpodstawne.

Nie uwzględniając tego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w dniu 29 grudnia 2006r. podzielając w

całości faktyczne i prawne podstawy jej rozstrzygnięcia .

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z treścią art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Ustosunkowując się do zarzutu odwołania, iż nastąpiło przedawnienie orzekania o ustaleniu opłaty adiacenckiej organ odwoławczy wyraził pogląd, że "w przedmiotowej sprawie bieg trzyletniego terminu do wymierzenia opłaty adiacenkiej rozpoczął się w dniu, w którym nastąpiło stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej tj. 21 października 2003r. (dowód: protokół odbioru po robotach sanitarnych) Jednakże wszczęcie postępowania i wydanie decyzji, nastąpiło jeszcze przed upływem terminu przedawnienia".

T. i J. P. wnieśli skargę do Sądu, w której ponawiając zarzut przedawnienia orzekania wywodzili, że przewidziany w art. 145 ust. 2 u.g.n. termin trzyletni do wydania decyzji upłynął w dniu 20 października 2006r. gdyż w sprawie bezsporne jest, że zgodnie z protokołem odbioru robót sanitarnych wykonanie przyłącza kanalizacji do ich budynku nastąpiło w dniu 21 października 2003r.

Skarżący wywodzili, że decyzja organu I instancji posiadała wprawdzie datę 11 października 2006r. lecz jej doręczenie nastąpiło przez pocztę za dowodem doręczenia w dniu 2 listopada 2006r.

Skarżący prezentowali pogląd, że z przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. wynika w sposób jednoznaczny, iż doręczenie im decyzji organu I instancji winno nastąpić przed upływem terminu przedawnienia orzekania przez organ I instancji tj. przed dniem 20 października 2006r.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

SKO prezentowało pogląd, że wydanie decyzji nastąpiło w dniu 11 października 2006r. a zatem przed upływem okresu przedawnienia. Kolegium nie uzasadniło swojego stanowiska w tym zakresie lecz można domniemywać, iż za datę wydania decyzji przyjęto datę określoną na stronie pierwszej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył co następuje:

Skargę należało uznać za oczywiście uzasadnioną, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Okoliczności faktyczne sprawy nie budzą wątpliwości zarówno co do faktu podłączenia nieruchomości skarżących do kanalizacji sanitarnej jak i daty tego podłączenia które nastąpiło w dniu 21 października 2003r. (por. protokół odbioru k. 2 akt organu odwoławczego). W skardze nie jest kwestionowany obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu ani też ustalona przez organy administracji jej wysokość.

Całe zagadnienie prawne w niniejszej sprawie sprowadza się do tego czy zachowany został określony przepisem art. 145 ust. 2 cyt. wyżej ustawy o gospodarce nieruchomościami trzyletni termin do wydania decyzji o ustaleniu tej opłaty, który rozpoczyna swój bieg każdorazowo po stworzeniu warunków podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do trzech lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do konkretnego urządzenia infrastruktury. Wskazany wyżej termin przedawnienia orzekania przez organ I instancji jest terminem prawa materialnego i jego nie zachowanie przez organ administracji publicznej uniemożliwia wydanie decyzji administracyjnej przez organ I instancji.

Rozpatrując przedmiotową sprawę organy administracji obydwu instancji z naruszeniem przepisów prawa uznały, że dniem wydania decyzji jest data umieszczona na decyzji a bez znaczenia dla oceny czy upłynął termin przedawnienia wydania decyzji jest kwestia terminu jej doręczenia stronom a ściśle mówiąc wprowadzenia decyzji do obrotu prawnego.

Wskazać należy organom administracji, że zgodnie z jedną z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 14 § 1 k.p.a. jest zasada pisemności postępowania administracyjnego stanowiąca, że sprawy należy załatwiać w formie pisemnej. Zasada ta związana jest z treścią art. 109 k.p.a. stanowiącego, że decyzję doręcza się stronom na piśmie a tylko w szczególnych przypadkach wymienionych w art. 14 § 2 decyzja może być ogłoszona stronom ustnie.

Przytoczone wyżej przepisy prawa z kolei łączą się integralnie z regulacją zawartą w przepisie art. 110 k.p.a. stanowiącym, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia o ile kodeks nie stanowi inaczej.

Analogiczne rozwiązania przyjęte są w innych procedurach zarówno sądów powszechnych i sądów administracyjnych.

Stosownie do art. 332 k.p.c. Sąd jest związany wydanym wyrokiem od chwili jego ogłoszenia. Wyjątki od tej zasady przewidują również przepisy k.p.c. (por. art. 332 § 2 k.p.c.).

Również ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w art. 144 przewiduje, że Sąd jest związany wydanym wyrokiem dopiero od chwili jego ogłoszenia, a jeżeli wyrok został wydany na posiedzeniu niejawnym – od podpisania sentencji wyroku.

Przypomnieć należy organom administracji obydwu instancji, że decyzje administracyjne wydawane są w formie procesowej jako indywidualne akty administracyjne, zewnętrzne kierowane do konkretnie określonego adresata i na podstawie przepisów prawa materialnego rozstrzygają sprawę poprzez nadanie mu uprawnienia bądź nałożenia obowiązku.

Oznacza to, że przewidziane przepisem art. 110 k.p.a. związanie organu wydaną decyzją dopiero od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia stanowi wprowadzenie indywidualnego aktu administracyjnego do obrotu prawnego i dopiero od dokonania tej czynności procesowej jaką jest doręczenie decyzji lub jej ogłoszenie może wywoływać dla strony skutki prawne, wiązać organ administracji w tym znaczeniu, że dopiero po dokonaniu czynności określonych w art. 110 k.p.a. organ administracji nie może dokonywać jej zmiany oczywiście poza trybami nadzwyczajnymi przewidzianymi w przepisach k.p.a.

W komentarzu B. Adamiak J. Borkowskiego do k.p.a. Wydawnictwo CHBeck, Warszawa 2005r., wydanie 7 podkreślono, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego, związanie nią organu oraz wywołaniem innych skutków prawnych przewidzianych przepisami prawa. Związanie organu własną decyzją trwa aż do ustalenia jej mocy obowiązującej (por. str. 524-525).

W piśmiennictwie i orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna lecz wywiera ona skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie. Pogląd taki wyrażono między innymi, w podzielanej przez Sąd w niniejszej sprawie w całości, Uchwale Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 4 grudnia 2000r. FPS 16/00 gdzie wskazano, iż użyte w prawie celnym pojęcie "wydanie decyzji" obejmuje doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie przed upływem terminu przedawnienia jej wydania ( por. wywody i uchwałę przytoczone w Komentarzu do k.p.a. M. Jaśkowskiej i A. Wróbla, Zakamycze 2005r. , wydanie 2, str. 684-688).

W świetle tego co wyżej powiedziano przyjąć należy, że przewidziany przepisem art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (jedn. tekst Dz. U. z 2004r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) trzyletni termin do wydania decyzji ustalającej właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości opłatę adiacencką, każdorazowo po urządzeniu lub modernizacji drogi albo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jest zachowany jeżeli przed upływem tego terminu zostanie ogłoszona lub doręczona stronie decyzja organu I instancji w tym przedmiocie.

Skoro w sprawie niniejszej bezsporne jest, że podłączenie instalacji kanalizacyjnej do nieruchomości skarżących nastąpiło w dniu 21 października 2003r. a zaskarżoną decyzję organu I instancji wprowadzono do obrotu prawnego i doręczono stronie w dniu 2 listopada 2006r. to oczywiste jest, iż nastąpiło to po upływie terminu przedawnienia orzekania określonego w art. 145 ust. 2 u.g.n.

Sąd w niniejszym składzie stosując wykładnię językową przepisu art. 145 ust. 2 u.g.n. stanowiącego, że " wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia stworzenia warunków ..." wyraża również pogląd prawny, iż brak jest podstaw do przyjęcia aby wolą ustawodawcy było wydanie przed jego upływem decyzji ostatecznej. Gdyby tak było ustawodawca wskazałby to w sposób jednoznaczny. Również w literaturze przeważa aktualnie pogląd, że wskazany wyżej termin przedawnienia wydania decyzji jest zachowany wówczas gdy wydanie decyzji w pierwszej instancji nastąpiło przed jego upływem. Co oznacza, iż ostateczna decyzja może być wydana po upływie trzech lat (por. Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami Gerhard Bieniek i inni Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005r., str. 456-457).

Odmienna wykładania art. 145 ust. 2 u.g.n. ograniczałaby również przysługujące Skarbowi Państwa i jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu poniesienia części kosztów urządzenia infrastruktury technicznej i dróg.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku, rozstrzygając o zwrocie kosztów postępowania na rzecz skarżących w oparciu o przepis art. 200 p.p.s.a.

Stosownie do wymagań określonych w przepisie art. 152 Sąd określił, że z uwagi na treść rozstrzygnięcia tj. uchylenia decyzji organów obydwu instancji zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Konsekwencja natomiast tego wyroku, po jego uprawomocnieniu się winno, być uchylenie decyzji organów obydwu instancji i umorzenie postępowania w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.