Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 503/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12b
journal: Dz.U. 2021 poz 1990
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Asesor WSA Aneta Majowska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Zemlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach z dnia 22 lutego 2022 r. nr GKI.7220.1.1.2022 w przedmiocie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Katowicach na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, po rozpatrzeniu odwołania obecnie skarżącego J. T., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta M. z dnia 11 stycznia 2022 r. odmawiającą przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych w wyniku pracy geodezyjnej o identyfikatorze zgłoszenia nr [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że została ona wydana w następującym stanie faktycznym:

W dniu 17 października 2021 r. skarżący, jako wykonawca, zgłosił do Urzędu Miasta w M. pracę geodezyjną, której celem było sporządzenie mapy do celów projektowych dla działki nr 1, obręb ewidencyjny D., położonej w M. przy ul. [...]. W dniu 8 listopada 2021 r. skarżący przekazał Prezydentowi Miasta M., za pośrednictwem komunikatora internetowego, zawiadomienie o przekazaniu zgłoszonych prac wraz z wynikami tych prac w postaci zbiorów danych należących do baz danych EGiB, BDOT500 i GESUT oraz dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 1990), zwanej dalej p.g.k. Po dokonaniu weryfikacji materiałów przekazanych przez skarżącego, organ I instancji sporządził protokół z wynikiem negatywnym, w którym:

I. w punkcie 5., w zakresie weryfikacji pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, wskazał na brak kompletu dokumentacji do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków. Jako naruszony przepis prawa organ wskazał § 36 rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 18 sierpnia 2020 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. z 2020 r., poz. 1429), zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie standardów technicznych;

II. w punkcie 6., pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, wskazał na następujące nieprawidłowości:

1. Sprawozdanie techniczne:

• przeprowadzona analiza nie zawiera operatu przyjętego do zasobu. Odnosi się tylko do trzech punktów, brak analizy dla pozostałych punktów granicznych. Brak wyjaśnienia niezgodności dot. czołówek pomiędzy poszczególnymi punktami granicznymi względem materiałów archiwalnych;

• brak wyjaśnienia niezgodności pomiędzy punktami b – a (w materiale archiwalnym istnieje punkt pośredni pomiędzy punktami);

• brak wskazania jakie jednoznaczne dane z zasobu świadczą o zgodności położenia punktów granicznych.

Jako naruszony przepis prawa organ wskazał przy tym § 37 i § 31 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych.

2. Brak wykazu punktów granicznych zmodyfikowanych w ramach zgłoszenia geodezyjnego wraz z atrybutami tych punktów.

Tutaj jako naruszony przepis prawa organ wskazał § 39 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych oraz "zał. 1a Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 28 lutego 2019 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków" (Dz.U. z 2019 r., poz.393).

Skarżący, w odniesieniu do treści protokołu stwierdził, iż nie zgadza się z nim w całości. W jego ocenie organ nieprecyzyjnie wskazał naruszone przepisy prawa. W sprawozdaniu technicznym opisał przebieg i wyniki wykonanych prac oraz zakres wykorzystania materiałów zasobu oraz zastosowanych technologii i metod pomiarowych. Ponadto z treści szkicu polowego, będącego integralną częścią operatu, jednoznacznie wynika sposób stabilizacji odszukanych punktów granicznych w korelacji z archiwalnym szkicem katastralnym z 1990 r. Wyjaśnił, że punkt pośredni nr f oznaczony na ww. szkicu pomiędzy punktami granicznymi a oraz b jest niestabilizowanym punktem pośrednim, leżącym na prostej, pomocniczym stanowiącym przecięcie linii pomiarowej z granicą działki, nie zmieniającym w żaden sposób geometrii działki przedmiotowej oraz działek sąsiednich i nie jest ujawniony w treści nakładki ewidencyjnej mapy zasadniczej. Skarżący nie zgodził się też z zarzutem, że nie wskazał jakie jednoznaczne dane z zasobu świadczą o zgodności położenia punktów granicznych, gdyż takie informacje zostały zawarte w sprawozdaniu technicznym.

Organ I instancji nie podzielił stanowiska skarżącego i po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w dniu 11 stycznia 2022 r. wydał decyzję o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez skarżącego w ramach przedmiotowego zgłoszenia.

W uzasadnieniu organ I instancji podtrzymał swoje stanowisko zawarte w treści protokołu weryfikacji, za wyjątkiem uwagi dotyczącej punktu pośredniego nr f, przyjmując w tym zakresie argumentację skarżącego.

Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, organ odwoławczy, wymienioną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy w pierwszej kolejności odwołał się do przepisu art. 12b p.g.k. opisując wynikającą z tego przepisu procedurę przyjmowania prac geodezyjnych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji w zakresie nieprawidłowości wskazanych w pkt. 5.1 oraz 6.2 protokołu weryfikacji (tj. brak kompletu dokumentacji do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków oraz brak wykazu punktów granicznych zmodyfikowanych w ramach zgłoszenia geodezyjnego wraz z atrybutami tych punktów). Organ odwoławczy wskazał, że zasady sporządzania mapy do celów projektowych nie zwalniają wykonawcy od kompletnego i spójnego przekazania informacji pozyskanych w wyniku takich prac geodezyjnych w zakresie niezbędnym do aktualizacji baz danych prowadzonych przez organy Służby Geodezyjnej i Kartograficznej. Obowiązek przekazania nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych wynika przede wszystkim z art.12a p.g.k., a zgodnie z art. 12b tej ustawy dane te podlegają weryfikacji. W ocenie organu obowiązkiem wykonawcy było takie przygotowanie plików, aby były one czytelne, spójne i dawały możliwość jednoznacznej aktualizacji baz danych prowadzonych przez organ I instancji. To dopiero w tych bazach danych informacje gromadzone i udostępniane przez organ powinny spełniać warunki określone w obowiązujących przepisach prawa Organ stwierdził, że takie działanie wykonawcy narusza obecny porządek prawny.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko skarżącego, że pliki w formacie GML nie stanowią części składowej operatu technicznego, gdyż nie są wprost wymienione w § 36 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, jednakże służą one łącznie z operatem technicznym do aktualizacji odpowiednich baz danych zasobu i stanowią wyniki pracy geodezyjnej.

Organ odwoławczy wskazał również, że skoro skarżący po analizie materiałów źródłowych oraz przeprowadzonym pomiarze odnalezionych znaków granicznych stwierdził konieczność modyfikacji wszystkich współrzędnych punktów granicznych dla przedmiotowej działki oraz zdecydował się na przyjęcie ich do opracowania mapy do celów projektowych, to powinien przeprowadzić pełną procedurę czynności wznowienia zniszczonego znaku granicznego. Skarżący w sprawozdaniu technicznym wskazał, że punkt ten stanowi obecnie słupek ogrodzenia, jednakże nie potwierdził czy jego położenie jest tożsame z danymi źródłowymi. Natomiast w przypadku punktów o nr c oraz d skarżący określił ich współrzędne w sposób analityczny, jednocześnie zmieniając rodzaj stabilizacji tych punktów, co jest niezgodne ze wskazaną przez niego w sprawozdaniu technicznym dokumentacją źródłową. Brak jest w operacie dokumentacji służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków takiej jak: wykazy zmodyfikowanych współrzędnych punktów granicznych (wraz z atrybutami) oraz wykazu zmian danych ewidencyjnych w zakresie zmiany pola powierzchni przedmiotowej działki, w przypadku jeśli nastąpiła (w wyniku zmiany numerycznego opisu granic ww. działki).

Dodatkowo organ odwoławczy zwrócił uwagę na brak w przekazanym operacie technicznym dokumentacji służącej do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków - szkicu, o którym mowa w § 39 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Skarżący dołączył jedynie szkic jednoznacznie ilustrujący rozmieszczenie pomierzonych lub obliczonych współrzędnych szczegółów terenowych i powiązanych z nimi szczegółów terenowych.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast stanowiska organu I instancji zawartego pkt 6.1 protokołu weryfikacji w zakresie sporządzenia przez wykonawcę sprawozdania technicznego.

Na koniec organ odwoławczy zgodził się ze skarżącym co do niespójności powołanych przez organ I instancji przepisów prawa w pkt. 6.2 protokołu weryfikacji a wydaną decyzją, co nie miało jednak w ocenie organu odwoławczego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił:

I. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez:

- wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w oparciu o istotny materiał dowodowy w postaci Protokołu nr [...] weryfikacji z 23 listopada 2021 r., niepochodzący od organu Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, od której zgodnie z art. 12b p.g.k. powinien pochodzić (brak podpisu organu), tj. rażące naruszenie art. 12b p.g.k.;

- odstąpienie - bez uzasadnionej przyczyny - od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co ma miejsce w niniejszej sprawie przez wydanie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji zamiast przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez skarżącego w innych sprawach tj. rażące naruszenie art. 8 § 2 k.p.a.;

- wydanie zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji, wydaną w oparciu o zawarty w Protokole nr [...] wynik weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 p.g.k., przeprowadzonej w części (zakreślonej pkt 6.2 Protokołu nr [...]) na nieobowiązujących przepisach prawa tj. na przepisach rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków z dnia 29 marca 2001 r., tj. wydanie - w ww. części - zaskarżonej decyzji, utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji bez podstawy prawnej, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji mimo zauważonych uchybień tej decyzji w zakresie odnoszącym się do pkt 5.1 Protokołu weryfikacji - co powodowało, że decyzja organu I instancji nie powinna była się ostać, i nieumorzenie postępowania I instancyjnego mimo jego bezprzedmiotowości;

- naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieumorzenie postępowania I instancji jako bezprzedmiotowego, w zakresie zauważonych uchybień decyzji organu I instancji odnośnie pkt 6.1 Protokołu, mimo zauważonego w decyzji II instancji niewłaściwego stanowiska organu w decyzji I instancji w tym zakresie, względnie poprzez nieuchylenie i nieorzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie przekazanie do ponownego rozpatrzenia z uwagi na dostrzeżone przez organ II instancji w decyzji organu I instancji błędy, czego organ II instancji nie zrobił.

Na wypadek niepodzielenia zarzutu, o którym mowa w pkt I tiret drugie w zakresie rażącego naruszenia prawa, skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez odstąpienie - bez uzasadnionej przyczyny - od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, dające podstawę do uchylenia decyzji organu II instancji.

Na wypadek niepodzielenia zarzutu, o którym mowa w pkt I tiret pierwsze (winno być: tiret trzecie) w zakresie rażącego naruszenia prawa poprzez zastosowanie do weryfikacji, o której mowa w art. 12b ust. 1 p.g.k., nieobowiązującego aktu prawnego, skarżący zarzucił: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 12b ust. 1 p.g.k. poprzez nieprawidłową ocenę, wyrażoną w zaskarżonej decyzji, o braku wpływu weryfikacji zgłoszonych prac geodezyjnych (w zakresie określonym pkt 6.2 Protokołu nr [...]) w oparciu o nieobowiązuiący akt prawny na negatywny wynik tej weryfikacji i w następstwie na nieprawidłową odmowę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego ww. wyników prac, wyartykułowane w decyzji organu I instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości;

2) zasądzenie na jego rzecz od organu zwrotu kosztów sądowych wg norm przepisanych;

3) stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji, względnie jej uchylenie w całości.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skargi organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie zarzuty w zakresie protokołu weryfikacji i powołanych w nim przepisów prawa są niezasadne. Organ odwoławczy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie oceniał ww. protokołu gdyż w przypadku, kiedy zachodzą okoliczności do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu, organ dokonuje oceny tej dokumentacji w toku prowadzonego postępowania. Ocena przydatności dokumentacji technicznej jest niezależna od ustaleń utrwalonych w protokole weryfikacji i w przedmiotowej sprawie stanowi samodzielną podstawę odmowy.

Co do zarzutu braku podpisu pod protokołem, organ odwoławczy wyjaśnił, że komunikacja pomiędzy organem a wykonawcą odbywała się za pomocą internetowego portalu dedykowanego dla wykonawców prac geodezyjnych. W aktach sprawy organ posiada dokument urzędowy, tj. protokół weryfikacji z dnia 23 listopada 2021 r., na którym widnieje data jego sporządzenia oraz podpis osoby dokonującej weryfikacji przekazanych wyników zgłoszonej pracy geodezyjnej.

Z kolei powoływanie się przez skarżącego na inne prace geodezyjne jako dowód w przedmiotowej sprawie jest w ocenie organu bez znaczenia, gdyż każda sprawa jest indywidualna i rozpatrywana odrębnie.

Na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2022 r. zarówno skarżący jak i pełnomocnik organu podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek z odmiennych powodów aniżeli w niej przedstawione.

W pierwszej kolejności przyjdzie się jednak odnieść do sformułowanych w skardze najdalej idących zarzutów, a mianowicie zarzutów rażącego naruszenia prawa, które miałoby skutkować stwierdzeniem nieważności kontrolowanych rozstrzygnięć (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Przypomnieć zatem wypadnie, że kwalifikowaną wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji (postanowienia) z rażącym naruszeniem prawa. O tym, czy naruszenie prawa jest rażące w rozumieniu tego przepisu można mówić, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią danego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją wydaną na jego podstawie, tj. gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi tu o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie rozstrzygnięcia jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Takie stanowisko zostało ukształtowane w bogatym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 1310/21 oraz z dnia 8 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 2976/18).

Mając tak zdefiniowane przesłanki rażącego naruszenia prawa, nie sposób ich przypisać kontrolowanym w niniejszej sprawie decyzjom.

Kolejno odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że brak podpisu przedstawiciela organu pod protokołem weryfikacji umieszczonym na portalu internetowym dedykowanym wykonawcom prac geodezyjnych, nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa. Protokół ten w wersji papierowej znajduje się bowiem w aktach administracyjnych i jest opatrzony podpisem uprawnionego pracownika organu. Jego postać zamieszczona na portalu internetowym stanowi natomiast odzwierciedlenie jego treści. Brak podpisu w wersji elektronicznej może być w tej sytuacji postrzegany co najwyżej za naruszenie przepisów postępowania, które jednak pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a tym samym nie stanowi podstawy do uchylenia kontrolowanej decyzji.

Naruszenie art. 8 § 2 k.p.a., w ocenie Sądu, na tle niniejszej sprawy nie mogło przybrać formy rażącego naruszenia. Zgodnie z tym przepisem, organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. W niniejszej sprawie trudno jest mówić o takim samym stanie faktycznym, skoro powoływana przez skarżącego "podobna" sprawa dotyczyła prac geodezyjnych wykonywanych w odniesieniu do innej działki i w innym obrębie. Nie oznacza to wszak, że organ mógł całkowicie pominąć tę kwestię, o czym w dalszej części.

Wreszcie zarzut dotyczący powołania nieaktualnej podstawy prawnej przez organ I instancji również nie znajduje dostatecznego uzasadnienia dla uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Tego rodzaju uchybienie, którego istnienie nie budzi wątpliwości również w ocenie organu odwoławczego, stanowi o niestaranności organu i może stanowić podstawę uchylenia decyzji, ale jedynie wówczas, gdy miałoby to wpływ na wynik sprawy. Na gruncie niniejszej sprawy oznacza to, że powołanie się przez organ na nieobowiązujący akt prawny, w sytuacji gdy w obowiązującym porządku prawnym istnieje taka sama lub podobna norma prawna (rodząca takie same skutki), nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Skarga zasługiwała natomiast na uwzględnienie z uwagi na naruszenie przez organ odwoławczy przepisu art. 107 § 3 k.p.a. w sposób uniemożliwiający zarówno skarżącemu, jak i Sądowi przeprowadzenie wszechstronnej i wnikliwej kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego.

Przypomnieć w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 12b ust. 1 p.g.k., organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały wyniki zgłoszonych prac geodezyjnych, weryfikuje je pod względem: 1) zgodności z obowiązującymi przepisami prawa z zakresu geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi: a) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów, b) kompletności przekazywanych wyników; 2) spójności przekazywanych zbiorów danych, o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 1, z prowadzonymi przez ten organ bazami danych. Oparcie weryfikacji na kryterium legalności obliguje organ do precyzyjnego wskazania w protokole weryfikacji tych norm prawnych, które w ocenie organu narusza złożona praca geodezyjna. Dokładność i precyzja w tym zakresie ma niebagatelne znaczenie. Procedura weryfikacji została bowiem tak skonstruowana aby umożliwić wykonawcy nie tylko ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji (art. 12b ust. 7 p.g.k.), ale również, a może nawet przede wszystkim, aby umożliwić mu skorygowanie złożonej pracy doprowadzając ją do zgodności z przepisami prawa (art. 12b ust. 7a p.g.k.). W sytuacji natomiast, kiedy dojdzie już do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania negatywnej decyzji, wówczas wcześniejsze braki protokołu weryfikacji winny być tak wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, aby stały się dla strony (wykonawcy) nie tylko zrozumiałe, ale również przekonywujące.

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd, w myśl którego weryfikacja zgłoszonej pracy geodezyjnej może nastąpić więcej niż raz w toku postępowania w sprawie przyjęcia do zasobu zbioru danych lub innych materiałów stanowiących wyniki prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wadliwość protokołu weryfikacyjnego, czy szerzej błędne stanowisko organu I instancji co do prawidłowości zgłoszonej pracy geodezyjnej, nie może prowadzić ani do przyjęcia do zasobu wadliwej pracy geodezyjnej lub kartograficznej, ani też do pozbawienia wykonawcy pracy geodezyjnej uprawnień do ustosunkowania się do wyników weryfikacji. Zatem rolą organu, w szczególności organu odwoławczego, jest takie przeprowadzenie postępowania i takie uzasadnienie rozstrzygnięcia, aby nie naruszyć zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Przypomnieć należy w tym miejscu, że w myśl art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z istoty uzasadnienia decyzji wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących, dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych rozstrzygnięć. Bez zachowania tego elementu decyzji strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. W szczególności decyzje odmowne powinny być przekonująco i jasno uzasadnione, zarówno co do faktów, jak i co do prawa tak, aby nie było wątpliwości, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały wszechstronnie rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Z decyzji musi wynikać między innymi, że organ nie pozostawił poza swoimi rozważaniami argumentów podnoszonych przez stronę, nie pominął istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy materiałów dowodowych lub nie dokonał oceny tych materiałów wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego. Uzasadnienie powinno realizować wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób, w miarę możliwości, doprowadzić do jej pozytywnego załatwienia.

Przenosząc powyższe uwagi na treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazać przyjdzie, że:

Niespójne i nieprzekonywujące są twierdzenia organu w zakresie rzekomego naruszenia przez wykonawcę art. 12a ust. 1 p.g.k. w zw. z § 35 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych. Poza przytoczeniem treści przepisów, organ wskazał, że "Wykonawca przekazał w ww. plikach wyłącznie punkty graniczne dla przedmiotowej działki określone za pomocą ich numerów i zmodyfikowanych współrzędnych bez określenia pozostałych atrybutów. Obowiązkiem wykonawcy było takie przygotowanie ww. plików, aby były one czytelne, spójne i dawały możliwość jednoznacznej aktualizacji baz danych prowadzonych przez organ I instancji. To dopiero w tych bazach danych pzgik, informacje gromadzone i udostępniane przez ww. organ powinny spełniać warunki określone w obowiązujących przepisach prawa". Tego rodzaju konstatacja nie pozwala na odczytanie, na czym w istocie polegało naruszenie prawa. Jeżeli organ dopatruje się braku określenia "pozostałych atrybutów", to winien był wskazać konkretnie, o jakie atrybuty chodzi oraz, że bez ich określenia nie było możliwe przyjęcie wykonanej pracy i dlaczego. Nie wyjaśniono też, na czym ma polegać "czytelność" i spójność" plików, ani też dlaczego nie dawały one możliwości "jednoznacznej aktualizacji baz danych prowadzonych przez organ I instancji". Powołanie się przez organ odwoławczy w tej kwestii na wypowiedź Głównego Geodety Kraju nie wypełnia wymogu wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, o którym mowa w art. 107 § 3 k.p.a. To, co mają zawierać pliki oddawane przez wykonawców do ośrodka wynikać musi z przepisów prawa, a nie z okólników wydawanych przez organ nadrzędny. Tylko bowiem w przypadku naruszenia prawa, a nie okólnika, można dokonać negatywnej weryfikacji. Ponadto, jeżeli organ dopatruje się takiego naruszenia prawa, które uniemożliwia przyjęcie pracy geodezyjnej do zasobu, to poza wskazaniem tych naruszeń, winien jest również wskazać, co wykonawca winien był zrobić, żeby tych naruszeń nie popełnić.

Z kolei jeżeli chodzi o brak przeprowadzenia przez skarżącego pełnej procedury czynności wznowienia zniszczonego znaku granicznego o nr e, to brak jest w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonywujących argumentów, że bez tej procedury nie jest możliwe przyjęcie pracy do zasobu tym bardziej, że skarżący wskazał, że punkt ten jest tożsamy z punktem, w którym obecnie znajduje się słupek ogrodzenia. Ponadto zgodnie z art. 39 ust. 2 p.g.k., wznowienia znaków granicznych dokonuje się na zlecenie zainteresowanych. Organ odwoławczy w żaden sposób nie wyjaśnił, kto w niniejszej sprawie miałby zlecić wykonawcy procedurę wznowienia znaku granicznego, ani też, czy i na jakiej podstawie możliwe byłoby przeprowadzenie takiej procedury bez zlecenia.

Organ odwoławczy, dopatrując się dodatkowo braku w przekazanym operacie technicznym szkicu, o którym mowa w § 39 pkt 1 rozporządzenia w sprawie standardów technicznych, nie wyjaśnił, dlaczego "szkic jednoznacznie ilustrujący rozmieszczenie pomierzonych lub obliczonych współrzędnych punktów szczegółów terenowych i powiązanych z nimi szczegółów terenowych" nie był wystarczający. Ponadto, w sytuacji, kiedy organ odwoławczy dopatruje się kolejnego, nie dostrzeżonego wcześniej uchybienia w odniesieniu do złożonej pracy, winien wyjaśnić, dlaczego nie uchylił decyzji organu I instancji tak, aby umożliwić stronie podniesienie ewentualnych zarzutów w odniesieniu do tej nowej kwestii w postępowaniu odwoławczym. Tym samym organ nie usprawiedliwił naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Nadmienić też przyjdzie, że jakkolwiek w odwołaniu od decyzji organu I instancji nie został wprost sformułowany zarzut naruszenia art. 8 § 2 k.p.a., to jednak z treści tego odwołania wprost wynikało, że skarżący nie rozumie, dlaczego w innej, podobnej sprawie jego prace zostały przyjęte do zasobu, a w tej sprawie nie. Skwitowanie tego zarzutu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji poprzez stwierdzenie, że kwestie te nie mają związku ze wskazanymi w decyzji organu I instancji uchybieniami i nieprawidłowościami, zatem nie mogą być przedmiotem merytorycznej oceny w rozpatrywanej sprawie (każda sprawa ma charakter indywidualny), nie spełnia wymagań w zakresie wyjaśnienia powodów, dla których zarzut ten nie został uwzględniony. W ocenie Sądu, przy tak sformułowanych twierdzeniach strony odwołującej się, organ odwoławczy winien był rozstrzygnąć tę kwestię przez pryzmat przesłanek z art. 8 § 2 k.p.a. W szczególności winien był wyjaśnić, dlaczego przepis ten w jego ocenie nie znajduje zastosowania, względnie dlaczego organ odstąpił od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Ponadto, pomimo dostrzeżenia przez organ odwoławczy pisma skarżącego z dnia 25 listopada 2021 r., złożonego do organu I instancji w trybie art. 12b ust. 7 p.g.k., organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniósł się do twierdzeń i argumentów podniesionych w tym piśmie.

Wykazane wyżej uchybienia organu polegające na naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowały treść zaskarżonej decyzji. Organ uniemożliwił przy tym Sądowi kontrolę swojego stanowiska w tym zakresie. Dokonując sądowej kontroli, Sąd ma ocenić prawidłowości ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowanych przepisów prawa. Przy takiej ocenie Sąd nie może jednak zastępować organów administracji zarówno w ustalaniu stanu faktycznego, jak i w wyjaśnianiu podstawy prawnej, które to zadania należą do organów administracji publicznej, a sposób rozumowania i wyniki - w postaci ustalenia stanu faktycznego i wyjaśnienia podstawy prawnej - powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, spełniających wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdzając, że naruszenie zasad postępowania zawartych w art. 107 § 3, art. 8 § 1 i art. 11 k.p.a. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy, a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi.

Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy będzie miał na uwadze powyższe rozważania. Dokona też ponownej analizy złożonej przez wykonawcę pracy pod kątem zgodności z przepisami prawa. Będzie miał również na uwadze konieczność poszanowania zasady dwuinstajcyjności postępowania administracyjnego.