Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2216/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr. ) Sędzia del. WSA Zbigniew Czarnik Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt III SA/Łd 531/13 w sprawie ze skargi W. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od W. w Ł. na rzecz Zarządu Województwa Ł. kwotę 1800 (jeden tysiąc osiemset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. wyrokiem z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 531/13, oddalił skargę W. w Ł. na decyzję Zarządu Województwa Ł. z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu.

Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Ł., na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie projektu z dnia [...] grudnia 2011r., w ramach RPO Województwa Ł. przyznała W. w Ł. dofinansowanie w kwocie 127.500 zł na realizację projektu pn. "[...]".

W dniu 30 grudnia 2011 r. strona otrzymała całość przewidzianego w umowie dofinansowania w wysokości 127.500 zł. W świetle zawartej umowy, obowiązkiem strony było poniesienie wydatku na cel określony w umowie dofinansowanie w terminach tam określonych, tj. do dnia 30 grudnia 2011 r. Nabycie objętych projektem agregatów prądotwórczych wraz z montażem miało nastąpić w terminie do dnia 31 października 2011 r. (§ 10 przedmiotowej umowy). Skarżąca dokonała płatności po zakończeniu realizacji projektu, w dniu 21 marca 2012 r., tj. po okresie kwalifikowalności wydatków, a projekt został zrealizowany po terminie zakończenia realizacji projektu, tj. w dniu 14 lutego 2012 r., co potwierdza Protokół technicznego odbioru robót.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Zarząd Wojewódzkiego Ł. na podstawie m. in. art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 oraz art. 189 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), art. 25 pkt 1 oraz art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.; dalej: u.z.p.p.r.), określił W. w Ł. kwotę przypadającą do zwrotu w wysokości 114.656,50 zł oraz kwotę 432,90 zł jako brakującą kwotę należności głównej.

Decyzją z dnia [...] marca 2013 r. Zarząd Województwa Ł. po rozpoznaniu wniosku W. w Ł. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu, obowiązkiem skarżącego było poniesienie wydatku na cel określony w umowie o dofinansowanie w terminach tam określonych, tj. do dnia 30 grudnia 2011 r. Przy czym nabycie objętych projektem agregatów prądotwórczych wraz z montażem miało nastąpić w terminie do dnia 31 października 2011 r.

Organ wyjaśnił, że bezspornym jest, iż strona dokonała płatności po zakończeniu realizacji projektu tj. po okresie wynikającym z umowy oraz harmonogramu realizacji projektu w dniu 21 marca 2012 r. oraz, że projekt został zrealizowany również po terminie rzeczowego zakończania realizacji projektu tj. w dniu 14 lutego 2012 r., co potwierdza Protokół technicznego odbioru robót. Zdaniem organu, w takiej sytuacji zarówno w świetle wyżej wymienionych regulacji określonych w Zasadach kwalifikowalności wydatków (...) jak i postanowień zawartej pomiędzy stronami umowy o dofinansowanie, sporny wydatek, jako niezgodny z Zasadami kwalifikowalności wydatków (...) jak i umową, jest w całości niekwalifikowalny i tym samym nie może zostać dofinansowany ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej. Zdaniem Zarządu Województwa Ł. nie zostały spełnione warunki wymienione w pkt 4.2, pkt 7.2 oraz pkt 8.4 Zasad kwalifikowalności (...), które determinują legalność wydatku.

Skargę na powyższą decyzję wniosła W. w Ł.

Sąd I instancji - uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - powołał art. 207 ust. 1 oraz 184 ustawy o finansach publicznych z 2009 r. i uznał, że istotę sporu stanowi ustalenie, czy zawarta przez strony umowa z dnia [...]grudnia 2011 r. o dofinansowanie projektu zawierała sprzeczne ze sobą postanowienia w zakresie terminów realizacji jej poszczególnych etapów, a także rozstrzygnięcie, czy złożony przez skarżącą wniosek o zmianę terminów realizacji umowy po zakończeniu finansowym obowiązywania umowy, czyli w dniu 9 stycznia 2012 r., mógł zostać uwzględniony przez Instytucję Zarządzającą RPO.

Wobec powyższego WSA podniósł, że w zapisach umowy z dnia [...] grudnia 2011 r. przewidziano, że umowa obowiązuje od dnia jej podpisania do dnia realizacji wszystkich wynikających z niej obowiązków (§ 3). Zgodnie z § 10 umowy, który precyzuje okres realizacji projektu wskazując, że jest on zgodny z okresem wskazanym we wniosku o dofinansowanie: a/ termin rozpoczęcia nie później niż 3.10.2011 r. b/ zakończenie rzeczowe 31.10.2011 r. c/ zakończenie finansowe 30.12. 2011 r.

W Harmonogramie płatności dofinansowania, stanowiącym załącznik nr 2 do umowy, wskazano planowany termin otrzymania dofinansowania na IV kwartał 2011r. – grudzień 2011r. Termin ten odpowiada terminowi opisanemu we wniosku o dofinansowanie w punkcie 5.8, który określono na IV kwartał 2011 r.

Sąd I instancji ocenił, że poszczególne okresy realizacji projektu, ujęte we wniosku o dofinansowanie, jak i umowy z dnia 19 grudnia 2011 r. oraz Harmonogramu płatności, są ze sobą zbieżne. Na stronie 1 wniosku o dofinansowanie projektu skarżąca w punkcie 2.8 zatytułowanym: "okres realizacji projektu" wskazała: planowaną datę rozpoczęcia realizacji projektu na dzień 3.10.2011, planowaną datę rzeczowego zakończenia realizacji projektu na dzień 31.10.2011 oraz planowaną datę finansowego zakończenia realizacji projektu na dzień 30.12 2011. W konsekwencji nie znajduje uzasadnienia zarzut strony o nieprawidłowej realizacji programu w zakresie konstrukcji czasowego obowiązywania umowy o dofinansowanie.

Dalej, zdaniem WSA, umowa zawarta została zgodnie z wnioskiem strony o dofinansowanie projektu. Nie ma zatem racji skarżąca twierdząc, że nie powinno dojść do zawarcia tej umowy, bo wykonanie określonych w niej terminów było niemożliwe.

WSA podkreślił, że w § 33 umowy w ust. 1 zapisano, że umowa może zostać zmieniona za zgodną wolą stron wyrażoną na piśmie pod rygorem nieważności (aneks do umowy). Natomiast w ust. 2 pkt. b określono, że zmiana umowy jest niedopuszczalna w zakresie terminu rozpoczęcia realizacji projektu określonego w § 10 lit. a (3.10.2011). Umowa przewidywała zatem możliwość przesunięcia poszczególnych terminów jej realizacji, poza terminem rozpoczęcia realizacji projektu. Jednocześnie w § 6 umowy skarżąca oświadczyła, że zapoznała się z treścią dokumentów określających zasady kwalifikowalności wydatków wskazanych w § 1 pkt. 8 i zobowiązała się podczas realizacji projektu stosować zawarte w nich zasady. W Zasadach kwalifikowalności wydatków w pkt. 7 "Termin poniesienia wydatku" w ust. 2 zaznaczono, że terminy poniesienia wydatków kwalifikowanych w ramach danego projektu określa umowa o dofinansowanie (...). Z pkt. 7.3 wynika natomiast, że końcowa data kwalifikowalności zapisana w umowie o dofinansowanie projektu może zostać zmieniona tylko w uzasadnionym przypadku, na pisemny wniosek beneficjenta, za zgodą instytucji stanowiącej stronę umowy o dofinansowanie, w formie aneksu do umowy o dofinansowanie podpisanego z beneficjentem. Końcowa data kwalifikowalności wydatków nie powinna wykraczać poza datę 30 czerwca 2015 r.

W świetle powyższych zapisów Sąd uznał, że skarżąca miała możliwość złożenia wniosku o przedłużenie terminu, zarówno zakończenia rzeczowego jak i finansowego obowiązywania umowy. Skoro beneficjent miał świadomość już w pierwszej połowie grudnia 2011 r., a zatem jeszcze przed podpisaniem umowy, że pierwszy ogłoszony przetarg został unieważniony i będzie istniała konieczność ogłoszenia kolejnego, to powinien był wystąpić z wnioskiem o zmianę przed upływem określonego w § 10 lit. c terminu, czyli przed 30 grudnia 2011 r. Strona wystąpiła z wnioskiem dopiero w dniu 9 stycznia 2012 r., który następnie doprecyzowała w dniu 11 stycznia 2012 r., czyli zgodnie z powołanym § 10 lit. c - po zakończeniu okresu obowiązywania umowy.

Z treści punktów 4.2 i 8.4 Zasad kwalifikowalności (...) WSA wywiódł, że wydatkiem kwalifikowanym jest wydatek, który m.in. poniesiony został w okresie kwalifikowalności oraz dokonany został zgodnie z umową o dofinansowanie projektu.

W ocenie Sądu, skarżąca naruszyła zarówno warunki zawartej w dniu 19 grudnia 2011 r. umowy o dofinansowanie projektu, jak i Zasad kwalifikowalności. Z zapisów umowy wynika w sposób jednoznaczny, że uznanie poniesionych wydatków za kwalifikowane, uzależnione jest od poniesienia ich przez stronę skarżącą w okresie realizacji projektu. Tymczasem strona skarżąca dokonała płatności po zakończeniu realizacji projektu - w dniu 21 marca 2012 r., a projekt został zrealizowany po terminie rzeczowego zakończenia realizacji projektu - w dniu 14 lutego 2012 r. (protokół technicznego odbioru robót). Jednocześnie beneficjent złożył wniosek o płatność końcową w dniu 29 marca 2012 r., czyli po terminie wynikającym z treści § 16 ust. 2 umowy.

W ocenie WSA, organ zasadnie przyjął, że wydatek dokonany przez skarżącą w dniu 21 marca 2012 r., dokonany został poza okresem realizacji projektu w świetle postanowień umowy z dnia 19 grudnia 2011 r. oraz Zasad kwalifikowalności (...), a w konsekwencji nie można uznać za kwalifikowany.

Sąd nie stwierdził również naruszenia przez Instytucję Zarządzającą RPO Województwa Ł. przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 § 1 k.p.a., wskazując, że w sprawie został zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy istotny z punktu widzenia ustalenia stanu faktycznego.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 7.3 Zasad kwalifikowalności (...) w zw. z § 33 pkt 2 lit. b umowy poprzez wykluczenie możliwości zmodyfikowania terminu finansowej realizacji projektu w drodze aneksu do umowy. W tym zakresie Sąd podkreślił, że z treści § 33 pkt 2 lit. b umowy wynika, że zmiana umowy jest niedopuszczalna w zakresie terminu rozpoczęcia realizacji projektu określonego w § 10 lit. a, czyli 3.10.2011r. Istniała zaś możliwość złożenia wniosku o zmianę terminu finansowej realizacji umowy, bowiem zapis ten nie dotyczy terminów z § 10 lit. b i c.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła W. w Ł. zaskarżając to orzeczenie w całości. Wyrokowi zarzuciła naruszenie:

- art. 134 § 1 p.p.s.a., przez nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przez organ prawa procesowego w postaci art. 7 i art. 8 k.p.a., polegające na odwołaniu się w ramach uzasadnienia zaskarżonego wyroku na lakoniczne stwierdzenie, że do wskazanych naruszeń nie doszło, nie wyjaśniając bliżej podstaw takiego stanowiska, podczas gdy właściwa analiza stanu faktycznego w sprawie, uwzględniająca w szczególności okoliczność, iż Instytucja Zarządzająca RPO Województwa Ł. zdawała sobie sprawę z etapu realizacji prac nad wykonaniem dotowanego projektu przez beneficjenta, a konstrukcja temporalnego zakresu obowiązywania umowy o dofinansowanie projektu z [...] grudnia 2011 r., jak również wniosek o dofinansowanie nie wskazywały precyzyjnie na stan realizacji inwestycji objętej projektem, prowadzi do wniosku, iż do owych naruszeń doszło, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

- nieuwzględnienie zarzutów naruszenia przepisów postępowania:

- art. 6 k.p.a.

a) w wyniku wydania decyzji z naruszeniem przepisów prawa, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez błędną jego wykładnię, zakładającą że zwrotowi podlegają środki dotacji wykorzystane z naruszeniem procedury regulującej tryb ich przyznawania, podczas gdy procedura jest zastosowana w sposób godzący w interes beneficjenta i prowadzi do egzekwowania postanowień umowy o dofinansowanie dotkniętych nieważnością,

b) przez wprowadzenie do umowy o dofinansowanie projektu nierealnych do dotrzymania terminów realizacji poszczególnych obowiązków, pomimo dysponowania przez Instytucję Zarządzającą wiedzą co do faktu, że beneficjent nie zorganizował przed zawarciem umowy przetargu na realizację projektu,

- art. 7 k.p.a. przez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia powodów, które legły u podstaw wprowadzenia do umowy sprzecznych i niemożliwych do realizacji terminów jej wykonania oraz całkowite pominięcie słusznego interesu beneficjenta działającego w dobrej wierze,

- art. 8 k.p.a. przez niewykazanie dobrej woli przez Instytucję Zarządzającą RPO w toku podejmowanych przez beneficjenta prób sanowania oczywiście wadliwych postanowień umowy o dofinansowanie,

- art. 11 k.p.a. przez niedostateczne, budzące poważne wątpliwości wyjaśnienie podstaw uznania przez Instytucję Zarządzającą, że nie zachodzą warunki umożliwiające zmianę terminów realizacji projektu w drodze podpisania aneksu do umowy o dofinansowanie, pozostające w oczywistej sprzeczności z innymi motywami rozstrzygnięcia w sprawie,

- art. 77 § 1 k.p.a. przez zignorowanie przez Zarząd Województwa Ł. w toku prowadzonego postępowania okoliczności wadliwej konstrukcji umowy o dofinansowanie w aspekcie temporalnego zakresu jej obowiązywania.

W skardze kasacyjnej zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 25 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r. przez nieprawidłową realizację programu operacyjnego w zakresie konstrukcji czasowego obowiązywania umowy o dofinansowanie, zawartej ze skarżącym beneficjentem,

- art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. w zw. z pkt 7.3 Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO Województwa Ł. na lata 2007-2013 w zw. z § 33 pkt 2b umowy o dofinansowanie projektu, przez wykluczenie przez Instytucję Zarządzającą możliwości zmodyfikowania terminu finansowej realizacji projektu w drodze aneksu do umowy, pomimo istnienia uzasadnionych przesłanek przemawiających za takim rozwiązaniem.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Ł. do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Ł. wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej – z uwagi na niespełnienie wymogów z art. 176 w zw. z art. 174 p.p.s.a., ewentualnie o jej oddalenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgłoszony w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o jej odrzucenie uznać należy za niezasadny.

Niewątpliwie w myśl art. art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom przepisanym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych (określonych art. 174 pkt 1 i 2 ustawy) i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Jednakże takie wady konstrukcyjne podstaw kasacyjnych jak niedoprecyzowanie postaci naruszenia prawa materialnego, brak wykazania istotnego wpływu naruszenia przepisów procesowych na wynik sprawy, czy też postawienie Sądowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie wykluczają możliwości odniesienia się do postawionych zarzutów i nie dają podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej (por. uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09).

W rozpoznawanej sprawie brak też podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Kontrolując zaś zaskarżony wyrok w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Poza sporem w podstawie prawnej kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji wskazano art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych.

Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przez Sąd I instancji tego przepisu przez błędną jego wykładnię - jak wskazano w petitum skargi kasacyjnej - nie znajduje usprawiedliwienia.

Art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia nie przedstawił dokonanej przez siebie wykładni przytoczonego przepisu, oparł się na jego literalnym brzemieniu. Wskazał przy tym, że według w art. 184 ustawy o finansach publicznych, wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Sąd I instancji stwierdził nadto, że w rozpoznawanej sprawie strona naruszyła zarówno warunki umowy o dofinansowanie jak i warunki Zasad kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach RPO WŁ na lata 2007-2013.

Zdaniem składu orzekającego NSA, powyższe wskazuje, że Sąd I instancji za naruszenie procedur w rozumieniu art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych uznał zarówno naruszenie Zasad kwalifikowalności wydatków jak i naruszenie umownych postanowień. Stanowisko to - zgodne z poglądami orzecznictwa (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11, a także z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2004/13) - w istocie kwestionowane nie jest.

Uzupełniająco dodać należy przy tym, że wykorzystanie środków z naruszeniem procedur dotyczy naruszeń na etapie realizacji projektu a procedury dotyczą nie tylko reguł w znaczeniu procesowym ale i reguł wynikających z unormowań materialnoprawnych, także umownych (por. wyrok NSA z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 79/13).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej błędna wykładnia art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych przejawia się w wadliwym przyjęciu przez Sąd, że "zwrotowi podlegają środki dotacji wykorzystane z naruszeniem procedury regulującej tryb ich przyznawania, podczas gdy procedura jest zastosowana w sposób godzący w interes beneficjenta i prowadzi do egzekwowania postanowień umowy o dofinansowanie dotkniętych nieważnością".

Odnosząc się do tak postawionego zarzutu należy wskazać, że Sąd I instancji nie wyraził takiego stanowiska. Sąd ten nie stwierdził nieprawidłowości przy zawarciu umowy. Za prawidłowe uznał natomiast ustalenie przez organ, że doszło do naruszenia procedur - a to postanowień umownych i zasad kwalifikowalności wydatków - na etapie realizacji projektu, nie zaś na etapie przyznawania dofinansowania.

Wbrew wywodom autora skargi kasacyjnej z treści art. 207 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych żadną miarą nie można wywieść, że orzekanie na podstawie tego przepisu wymaga poczynienia ustaleń co do ważności procedur ustalonych drogą umowy stron stosunku zobowiązaniowego.

W konsekwencji brak też podstaw do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. - przez brak ustaleń co do przyczyn zawarcia umowy określonej treści i brak wyjaśnień powodów niedokonania zmian tej umowy.

Zgodnie bowiem z powołanymi przepisami, obowiązek organu do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego sprowadza się do poczynienia ustaleń w zakresie niezbędnym do załatwienia sprawy.

Skoro zatem - jak już powiedziano - w myśl art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zwrotowi przez beneficjenta podlegają środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich jeżeli zostały wykorzystane z naruszeniem procedur - m. in. takich jak umowne postanowienia i Zasady kwalifikowalności wydatków - to znaczy, że okolicznością wymagająca ustalenia, istotną dla załatwienia sprawy było, czy tak rozumianym procedurom w rzeczywistości uchybiono.

Odnośnie do naruszenia procedur w postaci warunków zawartej umowy, poza sporem w rozpoznawanej sprawie jest tymczasem, że określonych umową terminów - w tym co do zakończenia rzeczowego i finansowego - nie dotrzymano.

W świetle tego, co zostało wyżej przedstawione, organy nie miały natomiast obowiązku czynienia ustaleń co do powodów wprowadzenia do umowy takich, a nie innych regulacji, co do powodów braku zmian poszczególnych umownych postanowień.

Zarzut naruszenia przepisów k.p.a. - wskazanych w pkt II petitum skargi kasacyjnej - w przedstawionym zakresie nie znajduje zatem usprawiedliwienia.

Zauważyć należy też, że strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie zdaje się zmierzać do wykazania, że poszczególne regulacje umowne dotknięte są - w jej ocenie - nieważnością. Tymczasem nie powinno budzić wątpliwości, że sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 p.p.s.a.) nie są uprawnione do oceny ważności umów cywilnoprawnych czy jej poszczególnych postanowień.

Wobec powyższego usprawiedliwienia nie znajduje też oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 25 pkt 1 w zw. z art. 30 ust. 2 u.z.p.p.r.

Według art. 30 ust. 2 powołanej ustawy, warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane określa decyzja albo – jak w rozpatrywanym przypadku – umowa. Zgodnie zaś z pierwszym z ww. przepisów, za prawidłową realizację programu odpowiada, w przypadku programu operacyjnego - instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa.

W piśmiennictwie podnosi się, że przepis ten nie stanowi jednak samoistnego źródła odpowiedzialności prawnej wskazanych w nim podmiotów, natomiast odpowiedzialność tę można wiązać m.in. z odpowiedzialnością deliktową /art. 415-417 k.c./ bądź odpowiedzialnością kontraktową /art. 471 k.c./ (por. Jacek Jaśkiewicz - Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Komentarz. Wyd. II; LEX/el.,2014).

Tak więc fakt, że strona kwestionuje ważność umownych postanowień nie świadczy o tym, że Sąd wadliwie nie dostrzegł naruszenia tych przepisów przez organ, określający kwotę przypadającą do zwrotu – w sytuacji ustalenia, że program został zrealizowany z naruszeniem procedury określonej umową i z naruszeniem Zasad kwalifikowalności wydatków.

Co do uznanych przez Sąd I instancji za prawidłowe ustaleń, że beneficjent wskazane Zasady kwalifikowalności wydatków naruszył, należy mieć na względzie, że w tym zakresie w postawach skargi kasacyjnej wskazano jedynie na pkt 7.3 tych Zasad. Zgodnie z nim końcowa data kwalifikowalności zapisana w umowie o dofinansowanie projektu może zostać zmieniona tylko w uzasadnionych przypadkach, na pisemny wniosek beneficjenta, za zgodą instytucji /.../ w formie aneksu do umowy /.../ i nie może wykraczać poza datę 30 czerwca 2015 r.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia przytoczonej zasady kwalifikowalności - i to w powiązaniu z zarzutem naruszenia § 33 pkt 2b umowy i art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. - jest niezrozumiały. Poza sporem bowiem beneficjent nie występował ze stosownym wnioskiem, umowa nie została zmieniona aneksem. Powołany art. 26 ust. 1 pkt 6 u.z.p.p.r. stanowi zaś jedynie, że do zadań instytucji zaradzającej należy m.in. określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego.

Tak postawiony zarzut nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku.

Wniosku o uchylenie wyroku nie popiera też zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skoro niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, to tym bardziej na Sądzie spoczywa obowiązek odniesienia się do postawionych kontrolowanej decyzji zarzutów. Obowiązek ten wynika także z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można jednak skutecznie zwalczać nieuwzględnienia skargi. Kwestionowanie prawidłowości wyroku wymaga oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu konkretnie wskazanych przepisów prawa materialnego czy procesowego.

Z tych wszystkich względów podstawy skargi kasacyjnej nie znajdują usprawiedliwienia. Skutkuje to jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt. I sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego (pkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a i § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 490).