Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1450/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Inspekcja pracy
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję org. I inst. oraz decyzję OIP w Krakowie wraz z poprzedzającą ją decyzją org. I inst.
Powołane przepisy: article: Art. 41 ust. 4 pkt 2, 3, 4
journal: Dz.U. 2008 nr 237 poz 1656
law: Ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
article: Art. 11a
journal: Dz.U. 2012 poz 404
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2 i art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Danielec (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Kutzner WSA Bożenna Blitek Protokolant Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi [...] Szpitala [...] w K na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie nakazu umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2012r., nr rej. [...] oraz decyzję Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] 2011r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2011 r., nr [...], II. orzeka, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane, III. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz strony skarżącej kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Okręgowy Inspektor Pracy decyzją z dnia 28 sierpnia 2012 r. nr rej [...] utrzymał w mocy nakaz Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] 2012 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia U. M. – pielęgniarki odcinkowej - w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, o której mowa w art.41 ust.4 pkt.2 ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. Nr 237, poz.1656) - od dnia 15 lipca 2010 r.

Powyższe decyzje zostały wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy i w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny ustalony przez organy :

Uczestniczka U. M. wnioskiem z dnia 16 sierpnia 2010 r. zwróciła się do Państwowej Inspekcji Pracy o nakazanie pracodawcy - Szpitalowi [...] w K - umieszczenia jej w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze.

W związku z powyższym organ wszczął postępowanie i ustalił , że ww. jest zatrudniona na podstawie umowy o pracę od dnia 15 września 2006 r. na stanowisku starszej pielęgniarki, w pełnym wymiarze czasu pracy w Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii mieszczącym się w Oddziale Klinicznym Kliniki Chirurgii Ogólnej Endoskopowej i Naczyniowej Szpitala [...] w K. Organ dokonał analizy zakresu czynności i stwierdził , że obowiązki wykonywane na tym stanowisku pracy polegały m.in. na zapewnieniu kompleksowych świadczeń pielęgniarskich w oddziale intensywnej terapii. Ponadto organ zapoznał się z oceną ryzyka zawodowego dla zajmowanego stanowiska pracy.

W rozpoznawanej sprawie zakres wykonywanych prac przez ww. pielęgniarkę jest niesporny.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 poz. 24 do ustawy o emeryturach pomostowych, do prac o szczególnym charakterze została zaliczona praca personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru .

Organ wyjaśnił , że pod pojęciem personelu medycznego rozumie się osoby wykonujące zawód medyczny, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011r. o działalności leczniczej ( Dz. U.2011.112. 654), do której to kategorii pracowniczej należy uczestniczka.

Co do rozumienia pojęć z zakresu nauk medycznych, takich jak dyscyplina zabiegowa, zespół zabiegowy i ostry dyżur , organ I instancji oparł się na opinii biegłej lek. med. B. B. z dnia 9 listopada 2011r. uzupełnionej – w związku z zarzutami skarżącego szpitala – na posiedzeniu w dniu 9 lutego 2012r. Protokół przesłuchania biegłej stanowi załącznik nr 29 do protokołu z dnia 19 kwietnia 2012r. Przedmiotową opinię organ uznał za wyczerpującą, logiczną, spójną, zrozumiałą i przekonywującą. Poprawność tej opinii , zdaniem organu , została potwierdza opinią Konsultanta Wojewódzkiego w dziedzinie medycyny pracy I. Z. – F. z dnia 7 lutego 2012r. , która stanowi załącznik nr 30 do Protokołu z dnia 19 kwietnia 2012r.

W związku z powyższym organ przyjął , że pojęcie zespołu operacyjnego dyscyplin zabiegowych oznacza zespół minimum dwóch osób, które biorą udział w zabiegu , natomiast dyscyplina zabiegowa jest taką dyscypliną medycyny, w której wykonuje się różnego rodzaju zabiegi, w tym ratujące zdrowie lub życie pacjenta.

W ocenie organu, do tej dyscypliny należą zabiegi wykonywane na oddziale, na którym uczestniczka pracuje na stanowisku starszej pielęgniarki.

Odnośnie działania w ramach ostrego dyżuru, organ przyjął, że działanie to polega na konieczności wykonywania pewnych świadczeń zdrowotno-medycznych ze wskazań życiowych, a których konieczność ma charakter nagły i nieprzewidywalny.

Obie te cechy, zdaniem organu, występują we wszystkich oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii, bez względu na ich usytuowanie w strukturze Szpitala [...].

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, skarżący szpital podniósł, że do jego wyłącznej kompetencji należy ustalanie wykazu stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze; inspektor pracy nie jest kompetentny do kwestionowania sporządzonego przez pracodawcę takiego wykazu.

Skarżący szpital sporządził wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze, jednak stanowisko uczestniczki nie mogło być w nim ujęte.

Kompetencje inspektora pracy ograniczają się, w ocenie skarżącego szpitala, do zbadania, czy pracownik, który złożył skargę w trybie art.41 ust.6 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, jest zatrudniony na stanowisku ujętym w wykazie sporządzonym przez pracodawcę. Inspektor pracy ma prawo do nakazania pracodawcy wpisania danego pracownika do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze tylko w razie stwierdzenia rozbieżności pomiędzy wykazem stanowisk i ewidencją pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze.

Ponadto w odwołaniu podniesiono, że załącznik nr 2 do ww. ustawy o emeryturach pomostowych jest zamknięty i do prac o szczególnym charakterze nie mogą być zaliczone prace inne niż nim objęte, choćby sposób ich wykonywania i jakość mogły obniżyć się z wiekiem. Ewidencja pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze jest prowadzona przez skarżący szpital zgodnie z wymogami art. 41 ust. 1 ust. 3 pkt 2 ww. ustawy o emeryturach pomostowych i nie wszystkie stanowiska, także w oddziałach dyscyplin zabiegowych, mogą być zakwalifikowane do ujęcia ich w ww. wykazie .

W ocenie skarżącego szpitala, praca uczestniczki jako członka personelu medycznego oddziałów anestezjologii i intensywnej terapii nie została ujęta w wykazie stanowisk pracy, o którym wyżej mowa, gdyż praca ta nie spełnia przesłanek określonych w załączniku Nr 2 , poz.24 do ustawy o emeryturach pomostowych.

Okręgowy Inspektor Pracy, po rozpatrzeniu odwołania, nie podzielił stanowiska skarżącego szpitala i utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Odnosząc się do zarzutów odwołania , organ podniósł, że przepis art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy daje jej organom kompetencje do władczego rozstrzygnięcia nakazem mającym cechy decyzji administracyjnej m.in. o wpisaniu danego pracownika do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest bowiem ustalenie, czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze, czy nie, a to ustalenie warunkuje wpis do ewidencji pracowników wykonujących taką pracę, bez względu na to, czy dane stanowisko znajduje się na wykazie stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze. Usunięcie rozbieżności pomiędzy wykazem stanowisk sporządzonym przez zakład pracy, a ewidencją pracowników wykonujących taką prace może nastąpić już tylko w trybie przewidzianym art. 11 pkt 8 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Organ odwoławczy za prawidłowe uznał ustalenia inspektora pracy oparte na opinii biegłej, a także w zakresie spełnienia przez uczestniczkę przesłanek uzasadniających uznania jej za pracownika wykonywającego pracę o szczególnym charakterze, a w konsekwencji zasadne było utrzymanie w mocy zaskarżonego nakazu.

Na powyższą decyzję wpłynęła skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie , w której skarżący szpital zarzucił :

- naruszenie prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy tj. art.11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art.41 ust. 4 ustawy o emeryturach pomostowych oraz art. 3 ust. 3 w związku z załącznikiem Nr 2 do tej ustawy ;

- naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art.7 i

art.77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazując na powyższe skarżący szpital wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją nakazu Inspektora Pracy .

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pracodawca ma obowiązek prowadzenia wykazu stanowisk pracy, na których wykonywane są prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze oraz ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze.

Zgodnie z załącznikiem Nr 2 poz. 24 do ustawy o emeryturach pomostowych, skarżący szpital ustalił, jakie stanowiska spełniają kryteria wynikające z powyższych przepisów i podkreślił, że kompetencje w tym zakresie należą do pracodawcy. Wykaz tych stanowisk stanowi podstawę do wpisania przez pracodawcę w ewidencji pracowników zajmujących stanowiska wymienione w ww. wykazie.

W związku z powyższym organy orzekające w niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego szpitala, błędnie zinterpretowały kompetencje inspektora pracy wynikające z art.11a ww. ustawy o Państwowej inspekcji Pracy. Kompetencje inspektora odnoszą się do sytuacji, gdy pracownik zajmuje stanowisko znajdujące się na wykazie stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt. 1 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, jednak nie został umieszczony w ewidencji pracowników , o której wyżej mowa. Inspektor pracy nie ma natomiast kompetencji do samodzielnego kwalifikowania pracowników do umieszczenia w ewidencji. Kontrolę w zakresie prawidłowości rozstrzygnięć w tym zakresie sprawują organy ZUS.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący szpital wskazał liczne orzeczenia sądów administracyjnych.

Wykaz prac w szczególnym charakterze, zgodnie z art.3 ust.3 ww. ustawy o emeryturach pomostowych, w ocenie skarżącego szpitala, jest zamknięty, określa go bowiem załącznik Nr 2 do ww. ustawy i wykaz ten nie podlega każdorazowej, samodzielnej interpretacji organów stosujących prawo, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Zaskarżone decyzje, zdaniem skarżącego szpitala, nie uwzględniają powyższej okoliczności.

Ponadto w skardze zarzucono, że organy orzekające dokonały błędnej interpretacji pkt. 24 załącznika Nr 2 do ww. ustawy. Wskazując na przepisy dotyczące działalności leczniczej, skarżący szpital wyjaśnił, że tylko prace wykonywane w bloku operacyjnym są pracami wykonywanymi w warunkach ostrego dyżuru, jak wymaga tego wskazany pkt. 24, natomiast przesłanek tych nie spełnia praca wykonywana w gabinetach zabiegowych.

Skarżący szpital zarzucił, że organy orzekające w niniejszej sprawie dokonały również nieprawidłowej interpretacji pojęcia " dyscyplin zabiegowych" i podniósł, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach, natomiast występuje w Wykazie dyscyplin naukowych opracowanym na potrzeby 33 konkursu Komitetu Badań Naukowych. W wykazie tym przyjęto podział nauk klinicznych na zabiegowe i nie zabiegowe według metod postępowania. Podział ten jest akceptowany w nauce i może służyć jako wskazówka do interpretacji pkt. 24 załącznika Nr 2 do ustawy.

W ocenie skarżącego szpitala, prace pielęgniarek na oddziałach anestezjologii i intensywnej terapii nie są pracami wykonywanymi w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych. W tym zakresie stanowisko organów oparte na ustaleniach biegłej, skarżący szpital uznał za dowolne i nie znajdujące oparcia w literaturze fachowej. Przyjmując za prawidłową interpretację dokonaną przez biegłą, a w ślad za nią przez organy, w ocenie skarżącego szpitala, nie uzasadnione byłoby ograniczenie ustawodawcy zawarte w pkt. 24 w postaci "personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru"; w takim przypadku należałoby poszerzyć ten wykaz o wszystkich pracowników działalności podstawowej (leczniczej) podmiotów leczniczych.

Odnośnie kryterium działania " w warunkach ostrego dyżuru", skarżący szpital wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 marca 2011r., sygn. akt K 23/09 (Dz. U. 2011.54. 285), w którym wyjaśnił, że należy kierować się kryterium pracy w warunkach nagłości i nieprzewidywalności, utrudniających stosowanie procedur zapewniających bezpieczeństwo własne i innych osób. Organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły natomiast w swych rozstrzygnięciach szerokie rozumienie wymienionych określeń, często oparte na potocznym ich rozumieniu.

Skarżący szpital zarzucił również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Organy nie uwzględniły bowiem struktury organizacyjnej Szpitala [...], a zwłaszcza faktu, że dyscypliny zabiegowe nie występują we wszystkich jednostkach organizacyjnych skarżącego szpitala. Mimo, iż wykaz jednostek zabiegowych był przedłożony organom w toku postępowania, okoliczność ta nie została uwzględniona w wydanych rozstrzygnięciach.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko podnosząc, że organ Państwowej Inspekcji Pracy wydaje decyzje w sprawie nakazania wpisu do ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, a Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej ZUS) wydaje decyzje w sprawie uiszczenia składki na Fundusz Emerytur Pomostowych (zwany dalej FEP) i są to dwie odrębne sprawy administracyjne. ZUS nie jest organem właściwym do ustalenia, czy pracownik wykonuje pracę o szczególnym charakterze co oznacza, że w toku postępowania toczonego przez ZUS o składkę na FEP, organ ten powinien uznać, że decyzja inspektora pracy rozstrzyga zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt. 4 kpa.

Zdaniem organu, nie ma podstaw prawnych do twierdzenia, że sporządzony przez pracodawcę wykaz stanowisk, na których wykonywana jest praca o szczególnym charakterze, nie podlega kontroli zewnętrznej. Inspektor pracy przy rozstrzyganiu sprawy na podstawie art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy jest wiec uprawniony do badania, czy dany pracownik wykonuje prace o szczególnym charakterze i w razie pozytywnego ustalenia, ma prawo zobowiązać pracodawcę do wpisania pracownika do ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnym charakterze .

Nadto organ stwierdził, ze anestezjologia i intensywna terapia są dziedzinami zabiegowymi i w związku z tym bez względu na to, czy mamy do czynienia z kliniką klasycznie niezabiegową, w której usytuowane są te oddziały, to okoliczność ta nie ma znaczenia dla celów zaliczenia pracy pielęgniarek anestezjologii i intensywnej terapii do prac o szczególnym charakterze. Przy tej kwalifikacji chodzi bowiem o faktyczne warunki pracy, w jakich przychodzi pracować pielęgniarce, a nie o formalną nazwę całej kliniki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje :

Stosownie do art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonej decyzji .

Na podstawie art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie spór między stronami koncertował się wokół ustalenia, czy uczestniczka postępowania wykonywała prace o szczególnym charakterze, która to okoliczność uzasadniałaby wpisanie uczestniczki do ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze.

Definicję prac o szczególnym charakterze zawiera z art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych, zgodnie z którym prace o szczególnym charakterze to prace wymagające szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się; wykaz prac o szczególnym charakterze określa załącznik nr 2 do ustawy.

Załącznik, o którym wyżej mowa, nie ma charakteru przykładowego, jest zamknięty w tym znaczeniu, że tylko prace w nim wymienione, przy spełnieniu wszystkich kryteriów określonych w tym załączniku, są pracami o szczególnym charakterze.

Sąd podzielił stanowisko skarżącego szpitala, że załącznik stanowi integralną część ustawy i stanowią – załącznik i ustawa – normatywną całość.

Przedmiotem niniejszej sprawy jest poz. 24 załącznika nr 2 do ww. ustawy, zgodnie z którą "prace personelu medycznego w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru są pracami o szczególnym charakterze w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.

W rozdziale 7 ustawy o emeryturach pomostowych ustawodawca nałożył na Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz na płatników składek określone obowiązki w zakresie tworzenia i prowadzenia centralnego rejestru i wykazu stanowisk pracy m.in. o szczególnym charakterze oraz centralnego rejestru i ewidencji pracowników wykonujących prace m.in. o szczególnym charakterze.

Art.41 ust.4 ww. ustawy stanowi, że płatnik składek jest obowiązany prowadzić:

pkt.1) wykaz stanowisk pracy, na których są wykonywane prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze ,

pkt.2) ewidencję pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych (FEP), zawierający dane, o których mowa w ust. 3 pkt. 2.

Ustawodawca powierzył kontrolę ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze organom Państwowej Inspekcji Pracy, wskazując w art.10 ust.1 pkt. 9a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, że kontrolą tą objęta jest ewidencja, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt. 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Z kolei w art.11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, ustawodawca wyposażył organy PIP w uprawnienie do nakazania pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, o której mowa w art.41 ust. 4 pkt. 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Z analizy powyższych przepisów wynika, że organy Państwowej Inspekcji Pracy nie mają kompetencji do władczego ingerowania w wykaz stanowisk pracy, na których wykonywana jest praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Stanowisko to nie jest zresztą kwestionowane przez te organy. Nadmienić należy, że również w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechne jest stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt I OSK 1969/10 (Lex nr 919866), zgodnie z którym organy inspekcji pracy, w następstwie skargi pracownika wniesionej na podstawie art. 41 ust.6 ustawy o emeryturach pomostowych, nie mają podstaw do orzekania co do wykazu stanowisk pracy prowadzonego zgodnie z art. 41 ust. 4 pkt. 1 ustawy.

Powyższe stanowisko znajduje poparcie m. in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2012 r. , sygn. akt I OSK 1121/12, nie publ.).

Wykaz stanowisk, o którym mowa w art. 41 ust. 4 pkt.1 ustawy o emeryturach pomostowych, a do którego odnoszą się załączniki nr 1 i nr 2 do tej ustawy, określa stanowiska od strony przedmiotowej, dotyczy bowiem pracy wykonywanej przez pracowników w warunkach szczególnych (załącznik nr 1) lub o szczególnym charakterze (załącznik nr 2) łącząc te prace z pracownikami o określonym typie kwalifikacji zawodowych (pilot statków powietrznych, instruktor, maszynista pojazdów trakcyjnych, operator żurawi trakcyjnych, czy personel medyczny w zespołach operacyjnych dyscyplin zabiegowych i anestezjologii w warunkach ostrego dyżuru).

Z kolei ewidencja pracowników, o której mowa w art. 41 ust. 4 pkt. 2 ww. ustawy jest określana podmiotowo i obejmuje dane dotyczące pracownika, o których mowa w art. 41 ust. 3 pkt. 2 ustawy.

Podkreślić należy, że ewidencja pracowników, o której wyżej mowa, jest pochodną wykazu stanowisk pracy, o której mowa w art.41 ust.4 pkt.1 ustawy, a który to wykaz jest z kolei pochodną wykazu prac wymienionych w załącznikach nr 1 i nr 2 do tej ustawy.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, niedopuszczalne jest przyrównywanie pracy na określonym stanowisku do wykazu prac, o których mowa w załączniku nr 1 i nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych, w związku ze skargą wniesioną przez pracownika w trybie art.41 ust.6 ustawy, gdyż prowadziłoby to do rozszerzenia ustawowego katalogu prac wykonywanych w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co jak wyżej podniesiono, jest niedopuszczalne, a nadto praktyka taka wykraczałaby poza ustawowe kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy określone w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie okolicznością bezsporną jest, że w wykazie stanowisk pracy skarżącego szpitala, utworzonym na podstawie art.41 ust.4 pkt.1 ustawy, stanowisko uczestniczki postępowania, nie było objęte tym wykazem. W wykazie tym figurowały bowiem następujące stanowiska:

- lekarza operatora, lekarza anestezjologa (członka zespołu operacyjnego),

- pielęgniarki instrumentariuszki na bloku operacyjnym,

- pielęgniarki anestezjologicznej na bloku operacyjnym,

- pielęgniarki oddziałowej na bloku operacyjnym.

Podstawą uwzględnienia skargi w niniejszej sprawie jest uzasadniony zarzut skargi naruszenia prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał w orzeczeniach istotę prowadzenia - na podstawie art.41 ust.4 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych – ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych oraz zajął stanowisko co do zakresu przedmiotowego stosowania nakazów, o których mowa w art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy.

Dla przykładu wskazać można wyroki: z dnia 11 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 512/12, z dnia14 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 552/12, z dnia 21 grudnia 2012r., sygn. akt I OSK 567/12 i I OSK 561/12, z dnia 28 grudnia 2012r., sygn. I OSK 582/12 i I OSK 650/12 oraz z dnia 4 stycznia 2013r. , sygn. akt I OSK 908/12 (wszystkie znajdują się w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach NSA). W wyrokach tych Naczelny Sąd Administracyjny zajął jednolite i jednoznaczne stanowisko, które można przedstawić w następujący sposób :

Art.11a ww. ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy ogranicza zakres kompetencji jej organów do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna. W ustawie o emeryturach pomostowych został uregulowany zakres właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz sądów powszechnych orzekających w sprawach ubezpieczeń społecznych, w tym i w sprawach emerytur pomostowych. Określone przez ustawodawcę kompetencje dla tych organów wyznaczają granice właściwości Zakładu Ubezpieczeń Społecznych i Państwowej Inspekcji Pracy.

Na poparcie powyższego stanowiska można wskazać art.10 ust.1 ustawy z dnia 2 lipca 2004r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U.2010.220.1447), zgodnie z którym przedsiębiorca może złożyć do właściwego organu administracji publicznej lub państwowej jednostki organizacyjnej wniosek o wydanie pisemnej interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę daniny publicznej oraz składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie.

Udzielenie interpretacji następuje w drodze decyzji, od której przysługuje odwołanie do właściwego sądu pracy i ubezpieczeń społecznych (art.10 ust.5 tej ustawy).

Na właściwość sądów pracy i ubezpieczeń społecznych wskazał Sąd Najwyższy m.in. w postanowieniu z dnia 18 stycznia 2012r., sygn. akt UK 113/1, w którym stwierdził: "w sprawach z odwołania od decyzji organu rentowego w przedmiocie interpretacji co do zakresu i sposobu stosowania przepisów, z których wynika obowiązek świadczenia przez przedsiębiorcę składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne, w jego indywidualnej sprawie (art.10 ust.1 usdg) właściwy jest sąd powszechny – sąd pracy i ubezpieczeń społecznych (art.83 ust.2 u.s.u.s.)".

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wykładnia art.41 ust.4 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych w związku z pkt.24 załącznika nr 2 do tej ustawy, obejmującego wykaz prac o szczególnym charakterze, budzi wątpliwości interpretacyjne i jest przedmiotem sporu pomiędzy skarżącym szpitalem jako płatnikiem składek na Fundusz Emerytur Pomostowych, a Zakładem Ubezpieczeń Społecznych.

Organy Państwowej Inspekcji Pracy orzekające w niniejszej sprawie nie uwzględniły spornego charakteru tej sprawy w kwestii zakwalifikowania pracy uczestniczki postępowania do pracy o szczególnym charakterze. Spór ten powinien być rozstrzygnięty przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a następnie w razie złożenia odwołania – przez sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.

W związku z powyższym należy stwierdzić, że organy Państwowej Inspekcji Pracy naruszyły przepisy regulujące zakres właściwości do orzekania przez organy Inspekcji Pracy w sprawie nakazu pracodawcy umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników wykonujących pracę o szczególnym charakterze, przyjmując właściwość do rozpoznania spraw spornych przypisanych do właściwości sądów powszechnych.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt I OPS 4/12 stwierdził, że "sprawy o emerytury pomostowe oraz sprawy dotyczące opłacania składek na Fundusz Emerytur Pomostowych są sprawami z zakresu ubezpieczeń społecznych, w których mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych oraz ustawy z dnia 17 października 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych , a także przepisy Kodeksu postępowania cywilnego (art. 25 i 40 ustawy o emeryturach pomostowych)".

O spełnieniu warunków wymaganych do nabycia prawa do emerytury pomostowej, w tym warunku w postaci okresu pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze wynoszącego co najmniej 15 lat (art.4 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych), rozstrzyga organ rentowy, a w razie wniesienia odwołania – sąd powszechny (art.25 ww. ustawy). W ramach tego postępowania ustala się, czy został spełniony przez pracownika warunek wykonywania pracy w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez co najmniej 15 lat. Tak więc to organ rentowy, a w razie sporu i wniesienia odwołania – sąd powszechny, rozstrzyga o tym, czy przez wymagany okres co najmniej 15 lat pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. W tym postępowaniu rozstrzyga się także o tym, czy była to praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze w pełnym wymiarze czasu pracy, w rozumieniu art. 3 ustawy o emeryturach pomostowych.

Prawo do emerytury pomostowej zależy więc od tego, czy pracownik wykonywał prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze przez okres 15 lat w pełnym wymiarze czasu pracy, a nie od tego, czy był umieszczony w ewidencji pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. A zatem to nie wpis do ewidencji, o której mowa w art. 41 ust.4 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych, ani decyzja organów Państwowej Inspekcji Pracy wydana na podstawie art.11a i art.12 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy – rozstrzyga, czy pracownik spełnia, czy nie spełnia warunki do nabycia prawa do emerytury pomostowej.

Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że o spełnieniu przez pracownika jednego z warunków nabycia prawa do emerytury pomostowej rozstrzygają organy Państwowej Inspekcji Pracy oraz – w razie wniesienia skargi – sądy administracyjne. Tymczasem nie ma wątpliwości, że decyzje administracyjne wydawane przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w tych sprawach nie są objęte właściwością sądów powszechnych.

Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, przemawiają za stanowiskiem, że prowadzenie ewidencji, o której mowa w art.41 ust.4 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych oraz wydawanie decyzji administracyjnych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy w sprawach związanych z prowadzeniem tej ewidencji ma służyć jedynie udokumentowaniu tego, że pracownik wykonuje prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze. Umieszczenie lub nieumieszczenie w ewidencji nie przesądza zaś o tym, że pracownik spełnia lub nie spełnia ten warunek do nabycia prawa do emerytury.

Umieszczenie w ewidencji, o której wyżej mowa, wskazuje jedynie, że pracownik wykonuje prace na stanowisku, na którym jest wykonywana praca w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze, co nie jest równoznaczne z tym, że za takiego pracownika pracodawca ma obowiązek opłacania składek. Wskazują na to wyraźnie przepisy art.41 ust.1 pkt 2 oraz art.41 pkt.2 i ust.6, w których jest mowa o pracownikach "za których jest przewidziany obowiązek opłacania składek", a nie o pracownikach, za których opłaca się składki. Ocena i rozstrzygnięcie w razie sporu, czy za danego pracownika pracodawca jest obowiązany opłacać składki na Fundusz Emerytur Pomostowych należy do właściwości organów rentowych i sądów powszechnych.

Nadmienić należy, że prowadzenie ewidencji , o której mowa w art.41 ust.4 pkt.2 oraz centralnego rejestru pracowników , o którym mowa w art.41 ust.1 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych, ma ułatwić pobór składek i orzekanie w tych sprawach przez organy rentowe, a nie wyłączyć właściwość organów rentowych w tych sprawach.

Wskazane wyżej wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadły w sprawach na tle wykładni art.41 ust.4 pkt.2 w związku z pkt 23 załącznika nr 2, ale nie zmienia to istoty zajętego przez Naczelny Sąd Administracyjny stanowiska w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy, w której przedmiotem był spór o wykładnię tego samego przepisu art.41 ust.4 pkt.2 w związku z poz. 24 załącznika nr 2 do ustawy o emeryturach pomostowych. Kwestia rozważanego zakresu kompetencji Państwowej Inspekcji Pracy unormowanego art. 11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy oraz istoty prowadzonej na podstawie art.41 ust.4 pkt.2 ewidencji pracowników jest ta sama.

Podnieść również należy, że w myśl art. 25 ust.1 i 2 zawartych w rozdziale 4 dotyczącym zasad postępowania w sprawach emerytur pomostowych, decyzje w tych sprawach podejmuje właściwy organ rentowy, a od decyzji tych służy odwołanie do sądu powszechnego na zasadach określonych w art. 83 ustawy z dnia 13 października 1989r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U.2009.205.15850).

Mając powyższe na uwadze Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę w pełni podzielił stanowisko prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, wedle którego kompetencje organów Państwowej Inspekcji Pracy do wydania nakazu, o którym mowa w art.11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w przedmiocie umieszczenia pracownika w ewidencji pracowników, o której mowa w art.41 ust.4 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych, ogranicza się do spraw, w których kwalifikacja pracowników wykonujących prace w szczególnych warunkach lub o szczególnym charakterze nie jest sporna.

W rozpatrywanej sprawie, jak wcześniej podniesiono, istnieje spór, czy pracownik zatrudniony na umowę o pracę na stanowisku pielęgniarki anestezjologicznej w Oddziale Anestezjologii i Intensywnej Terapii Szpitala [...] w K podlega umieszczeniu w ewidencji pracowników wykonujących prace o szczególnym charakterze, o której mowa w art.41 ust.2 pkt 2 ustawy w związku z poz.24 załącznika nr 2 do ustawy.

Reasumując należy stwierdzić, że przyjęta przez organy Państwowej Inspekcji Pracy wykładnia art.11a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy w związku z art.41 ust.4 pkt.2 ustawy o emeryturach pomostowych - w rozpatrywanej sprawie narusza właściwość organów rentowych w tych sprawach tj. art. 3 ust. 3 i art. 25 ust. 1 i 2 ustawy o emeryturach pomostowych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie powziął wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP art. 11 a ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i nie znalazł w związku z tym podstaw do wystąpienia z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art.145 § 1 ust.1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 135 tej ustawy, orzekł jak w sentencji.

Stosownie do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Na podstawie art.152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że uchylone rozstrzygnięcia organów nie podlegają wykonaniu, co oznacza, iż rozstrzygnięcia te nie wywołują skutków prawnych od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok ten nie jest jeszcze prawomocny. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.