Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1025/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 51 ust 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia NSA Wojciech Mazur po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych A. R. i C. J. G. oraz N. M. (zastąpionej przez następcę prawnego K. S.) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 515/18 w sprawie ze skargi A. R. i C. J. G. na decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 515/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej WSA albo sąd I instancji) działając w sprawie ze skargi A. R. i G. J. R. (dalej skarżący) w pkt 1 uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB) z dnia [...] czerwca 2018 r., znak [...] oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu [...] w [...] (dalej PINB) z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] i zasądził w 2 pkt wyroku od WINB na rzecz skarżących kwotę 1.014 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie prawnym i faktycznym:

PINB prowadził od kilku lat postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego ściany oddzielenia pożarowego – szczytowej budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej położonego na działce o numerze geodezyjnym [...] przy ulicy [...] w [...]. Budynek został wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę udzielonego przez Prezydenta Miasta [...] (dalej Prezydent) decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. Zakończenie budowy zostało zgłoszone w dniu 19 października 2015 r., a do zgłoszenia organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu.

Postępowanie prowadzone po raz pierwszy, zostało zakończone decyzją z dnia [...] marca 2017 r. o jego umorzeniu, utrzymaną w mocy przez WINB decyzją z dnia [...] maja 2017 r. W postępowaniu tym ustalono, że sporna ścina szczytowa budynku przy ulicy [...] jest usytuowana w odległości około 3 metrów od granicy z działką o numerze [...] należącą do skarżących. Ściana została wykonana w technologii BSO z warstwą izolacji termicznej wykonanej ze styropianu grubości 15 cm. Projekt przewidywał umieszczenie w ścianie dwóch otworów doświetlających o odporności EI30, wypełnionych luksferami, lecz w trakcie budowy zostały wykonane w ścianie trzy otwory, w które wstawiono przegrody szklane o odporności ogniowej E160 tj. okna typu fix firmy DOMEL, oznaczone znakiem B i klasą odporności ogniowej E160, zamontowane z użyciem pianki ognioodpornej. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że wprowadzone zmiany nie stanowią istotnego odstępstwa od projektu budowlanego. Jednocześnie w oparciu o wnioski ekspertyzy technicznej rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, przedstawionej przez inwestorów (N. i A. M.), w której stwierdzono, że wprowadzone rozwiązania (docieplenie styropianem grubości 15 cm i trzy przegrody szklane zamontowane w ramach aluminiowych o klasie odporności ogniowej EI60) spełniają wymagania stawiane ścianom oddzielenia pożarowego, organy uznały brak podstaw do prowadzenia postepowania administracyjnego w celu nakazania wykonania robót budowlanych naprawczych i usunięcia nieprawidłowości.

Wyrokiem z dnia 21 września 2017 r., sygn. II SA/Bk 485/17 (dalej wyrok z dnia 21 września 2017 r.), WSA uwzględnił skargę A. R. i C. J. G.i uchylił decyzje organów obu instancji o umorzeniu postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że zakończenie postępowania formalnym jego umorzeniem naruszyło przepis art. 105 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej k.p.a.), albowiem nawet przy uznaniu braku konieczności nałożenia obowiązku robót naprawczych, organ powinien wydać – na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej pr.bud.) decyzję o odstąpieniu od nałożenia obowiązków.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a., art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 51 ust. 7 pr.bud., § 12 ust. 1, ust. 2, § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm., dalej zwanym rozporządzeniem), decyzją z dnia [...] marca 2018 r. odstąpił od nałożenia na inwestorów obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie skarżących od tej decyzji nie zostało uwzględnione. WINB decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej. Organ odwoławczy stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo, w oparciu o właściwe przepisy i z uwzględnieniem wskazań zawartych w wyroku WSA z dnia 21 września 2017 r.

W obszernej skardze na decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r. podniesiono zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., pr.bud. oraz rozporządzenia.

WINB wniósł o oddalenie skargi uznając ją za niezasadną.

Orzekając w niniejszej sprawie WSA zwrócił uwagę na wynikające z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.) związanie organów nadzoru budowlanego oraz sądów administracyjnych oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku WSA z dnia 21 września 2017 r., odnoszącą się do trzech kwestii:

1) przesądzenia co do trybu procedowania poprzez wskazanie procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pr.bud. jako właściwej dla oceny sprawy z uwagi na fakt, że sporne roboty budowlane zostały zrealizowane na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2014 r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej na działce ewidencyjnej [...] przy ulicy [...] w [...];

2) przesądzenia co do niemożności formalnego umorzenia postępowania i konieczności merytorycznego odniesienia się do potrzeby nałożenia obowiązku wykonania czynności naprawczych;

3) przesądzenia istotności odstępstw od projektu budowalnego w zakresie wybicia trzeciego otworu okiennego w ścianie szczytowej segmentu mieszkalnego nr [...] od strony nieruchomości skarżących o numerze geodezyjnym [...] oraz w zakresie wypełnienia trzech otworów okiennych innymi przegrodami szklanymi w miejsce luksferów przewidzianych zatwierdzonym projektem budowlanym.

WSA nie podzielił stanowiska organów obu instancji, że zmiana brzmienia - z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2018 r. - § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, polegająca na zastąpieniu określenia "otwory okienne i drzwiowe" określeniem "okna i drzwi", jest zmianą przepisów prawa, pozwalającą na odmienną ocenę prawną sprawy w aspekcie dopuszczalności zastąpienia zaprojektowanych w spornej ścianie szczytowej luksferów, przezroczystymi przegrodami szklanymi. Twierdzenie bowiem, że zamontowane w spornej ścianie przegrody szklane w otworach okiennych, nie są oknami, jest absurdalne. Przede wszystkim przeczy temu deklaracja producenta zamontowanych przegród szklanych informująca, że zamontowane przegrody są oknami. Przywołana w uzasadnieniu decyzji przez organ I instancji definicja okna według normy branżowej, funkcji wentylacyjnej okna nie nadaje przymiotu koniecznego dla zakwalifikowania konstrukcji zamykającej otwór w ścianie czy dachu, jako okna. W świetle tej definicji jedynym koniecznym elementem kwalifikującym daną konstrukcję jako okno, jest umożliwienie dopływu światła. Słusznie skarżący zwracają uwagę, że przepisy warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wyraźnie rozróżniają okna otwieralne od nieotwieralnych, co również wskazuje, że nieotwieralność przezroczystych przegród szklanych, nie uniemożliwia zaliczenia ich do okien.

Zdaniem WSA, luksfery nie zapewniają możliwości penetracji wzrokowej i widoku. Luksfery są stosowane do doświetlania pomieszczeń w sytuacji, gdy z uwagi na położenie budynków nie jest możliwe zastosowane okien. Ściana z luksferami traktowana jest jako ściana pełna. Taka też pełna ściana szczytowa segmentu mieszkalnego nr [...], została zaprojektowana w projekcie budowlanym, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę, co wyraźnie wynika z treści uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie jest powiedziane, że budynek oznaczony na projekcie zagospodarowania działki nr [...], zlokalizowany jest od strony działki o numerze [...], w odległości 3 m ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Taka lokalizacja – jak dalej jest powiedziane w decyzji o pozwoleniu na budowę – spełnia wymagania § 12 rozporządzenia.

Zdaniem Sądu, a wbrew twierdzeniom i zarzutom skarżących, nie miało natomiast miejsca związanie organu i kolejnego sądu, oceną prawną co do kwestii zastosowanej termoizolacji spornej ściany szczytowej w postaci styropianu. Z uzasadnienia bowiem wyroku z dnia 21 września 2017 r. wynika, że zalecenia poprzedniego składu orzekającego ukierunkowujące sposób oceny kwestii termoizolacji ściany szczytowej, oparte były na niezgodnym ze stanem rzeczywistym ustaleniu faktycznym, że materiał izolacyjny w postaci styropianu nie był przewidziany do zastosowania w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Tymczasem, jak wynika z treści dopuszczonego na rozprawie przez obecnie orzekający skład sądu dowodu z akt administracyjnych dołączonych do sprawy NSA o sygn. II OSK 1868/18 (ze skargi kasacyjnej A. R. i C. J. G. od wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 1146/17 oddalającego ich skargę na decyzję ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego o odmowie stwierdzenia nieważności ostatecznego pozwolenia na budowę trzech segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej, w tym jednego ze sporną ścianą szczytową tj. decyzji Prezydenta z dnia [...] września 2014 r.), użycie styropianu jako materiału termoizolacyjnego w ścianach zewnętrznych segmentów mieszkalnych, w tym również w spornej ścianie szczytowej trzeciego segmentu mieszkalnego, zostało wprost przewidziane na rysunkach projektu segmentów mieszkalnych, zawartych na kartach 38, 39 i 40 teczki dokumentacji projektowej. Na potrzeby niniejszego postępowania sądowego zostały włączone do akt sądowych sporządzone z urzędu kopie poszczególnych kart nadesłanych do wglądu akt administracyjnych, w tym kopie kart z rysunkami projektu architektoniczno – budowlanego. Stwierdzenie poprzedniego składu orzekającego, że projekt budowlany przewidywał ocieplenie ścian segmentów mieszkalnych wełną mineralną, było ustaleniem faktu, a nie oceną prawną. Organ nadzoru budowalnego zatem, niezgodnym z rzeczywistością ustaleniem faktycznym poprzedniego składu sądu, nie mógł być związany, gdyż wiążąca dla niego w świetle art. 153 p.p.s.a. była wyłącznie ocena prawna sprawy. Również obecny skład sądu, niewłaściwym ustaleniem faktycznym poprzedniego składu orzekającego, nie może być związany. Inny w rzeczywistości stan faktyczny sprawy, niż poprzednio założył sąd, determinuje ocenę prawną sprawy w zakresie dopuszczalności objęcia wymiany materiału termoizolacyjnego, czynnościami naprawczymi, nakładanymi w oparciu o przesądzoną podstawę prawną, jaką jest art. 51 ust. 1 pr.bud. Poprzednie zalecenia Sądu dotyczące kwestii "naprawienia" sposobu ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego, oparte były bowiem na uznaniu, że – poza wypełnieniem okien szkłem przezroczystym w miejsce zaprojektowanych luksferów - również użyty materiał izolacji cieplnej (styropian) był odstępstwem od projektu budowlanego, gdyż ten przewidywał ocieplenie ścian wełną.

Zdaniem WSA, obiektywna okoliczność zrealizowania robót budowlanych w zakresie ocieplenia ścian zewnętrznych budynku w sposób zgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, jest obecnie przeszkodą prawną dla nałożenia czynności naprawczych w postaci wymiany styropianu na wełnę. Akceptacja styropianu, jako właściwego materiału termoizolacyjnego ścian zewnętrznych wybudowanych segmentów mieszkalnych, w tym spornej ściany oddzielenia pożarowego, nastąpiła w projekcie architektoniczno – budowlanym, który stanowił część projektu budowlanego, nie podlegającą kontroli organu architektoniczno – budowlanego na etapie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji nie mogącą podlegać również kontroli organu nadzoru budowlanego na etapie procedury naprawczej. Zakres kontroli projektu budowlanego (pierwotnego i zamiennego) w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy pr.bud. wyznacza treść art. 35 pr.bud. Z dniem wejścia w życie ustawy z dnia z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2003 r. poz. 718), uległo zmianie, z mocą od dnia 11 lipca 2003 r., brzmienie art. 35 pr.bud. Nowelizacja tego przepisu, wyłączyła możliwość badania zgodności projektu architektoniczno – budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami. Sprawdzeniu zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, podlega jedynie projekt zagospodarowania działki lub terenu. Wyłączną odpowiedzialność za projekt architektoniczno – budowlany i przewidziane nim rozwiązania dotyczące formy, konstrukcji obiektu budowlanego oraz rozwiązania techniczne i materiałowe, ponosi projektant. W odniesieniu do projektu architektoniczno – budowlanego, organ architektoniczno – budowlany bada wyłącznie, czy zostało złożone oświadczenie o sporządzeniu projektu budowalnego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Merytoryczna poprawność zatwierdzonego projektu architektoniczno – budowlanego nie może być przedmiotem kontroli w ramach procedury naprawczej albowiem taka kontrola pozostawałaby w sprzeczności z uregulowanymi prawnie zasadami odpowiedzialności projektanta za projekt.

Marginalnie WSA zauważył, że w ramach pogłębionej oceny dowodów, dokonanej przez organ nadzoru budowalnego po wyroku w sprawie II SA/Bk 485/17, opinia rzeczoznawcy do spraw ochrony przeciwpożarowej S. S., po skonfrontowaniu jej treści z pozostałymi dowodami, została oceniona jako wiarygodny dowód braku realnego zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia faktem wykorzystania styropianu jako materiału termoizolacyjnego w spornej ścianie zewnętrznej segmentu mieszkalnego nr 3. Rzeczoznawca stwierdził, że pomimo naruszenia § 232 ust. 1 rozporządzenia, sporna ściana spełnia wymagania stawiane ścianom oddzielenia pożarowego, albowiem styropian jest wyrobem samo gasnącym i nie rozprzestrzeniającym ognia. Ocena dowodu, dokonana przez organy po ponownym rozpoznaniu sprawy, jest oceną pełną i nie narusza zasad oceny dowodów w postępowaniu administracyjnym.

Ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, zatwierdzającego opisany wyżej projekt budowlany, mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania naprawczego. Póki co, do uchylenia pozwolenia na budowę ani do stwierdzenia jego nieważności nie doszło.

Mając powyższe na uwadze, WSA uznał za uzasadnione stanem faktycznym i prawnym sprawy, przesądzenie konieczności wymiany zamontowanych w spornej ścianie szczytowej segmentu mieszalnego nr [...], okien na luksfery albowiem ten zakres czynności naprawczych, doprowadzi do zgodności wykonanych robót budowlanych z projektem budowlanym, w tym z projektem zagospodarowania terenu inwestycji, tj. elementem projektu budowlanego podlegającym kontroli zgodności z przepisami techniczno – budowlanymi. Nie jest natomiast możliwe w ramach procedury naprawczej, nałożenie obowiązku wymiany styropianu na wełnę mineralną, albowiem użycie styropianu jako materiału termoizolacyjnego zostało wprost przewidziane w projekcie architektoniczno – budowlanym, a rozwiązania nim przyjęte nie mogły być kwestionowane przez organ architektoniczno – budowlany na etapie udzielania pozwolenia na budowę i nie mogą, jak przyjął sąd, być podważane na etapie procedury naprawczej.

Od powyższego wyroku skargi kasacyjne zostały wniesione zarówno przez skarżących A. R. i C. J. G., jak i przez uczestniczkę postępowania N. M..

W skardze kasacyjnej z dnia 21 stycznia 2018 r. uczestnik postępowania N. M., reprezentowana przez radcę prawnego, zaskarżyła wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r. w całości zarzucając:

1) w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. przez uwzględnienie przez Sąd I instancji skargi na decyzję z dnia [...] czerwca 2018 r., wobec niezwrócenia uwagi, że zastosowane w segmencie mieszkalnym nr [...] szklane przegrody w aluminiowej ramie nie są oknami i nie stanowią istotnego odstępstwa od projektu budowlanego, jak również nie stanowią o naruszeniu obowiązujących przepisów techniczno-budowlanych, co doprowadziło do błędnie wydanego orzeczenia w niniejszej sprawie;

b) art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającej w szczególności na bezkrytycznym przyjęciu i uznaniu za wiarygodne zarzutów wniesionych w skardze przez skarżących na decyzję organu administracyjnego, co do znajdowania się w ścianie segmentu mieszkalnego nr [...] okien, których wypełnienie jest niezgodne z projektem budowlanym oraz poprzez to zwiększenie obszaru oddziaływania budynku na działkę skarżących, chociaż wypełnienia te nie są oknami, a oddziaływanie budynku na sąsiednią działkę nie zostało przez to zwiększone;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a mające istotny wpływ na wynik sprawy, przez niezbadanie przez Sąd I instancji całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych występujących w sprawie,

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. przez ich nieprawidłowe zastosowanie i uwzględnienie przez sąd I instancji skargi, co doprowadziło do błędnego uchylenia decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. oraz decyzji organu I instancji.

2) W trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie zmiany, jakim uległy przepisy prawne do jakich doszło w czasie wydawania zaskarżonych decyzji organów administracyjnych I i II instancji, tj. w zakresie zmiany określenia "otwory okienne i drzwiowe" na określenie "okna i drzwi" w/w artykułu, co w konsekwencji doprowadziło do wadliwie wydanego wyroku przez sąd I instancji,

b) 36a ust. 5a pkt 2 pr.bud. przez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że wykonanie przegród szklanych w ścianie budynku skarżącego jest istotnym odstępstwem od projektu budowlanego i zwiększa obszar oddziaływania obiektu na działkę sąsiednią, gdy w rzeczywistości jest to odstępstwo nieistotne;

c) art. 36a ust. 5a pr.bud. w zw. z art. § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez błędne ich zastosowanie i wcześniej uznaniem, że odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego jest "istotne" w rozumieniu art. 36a pr.bud., jeżeli dotyczy zamiany wypełniania z luksferów na inne przeszklenia, tj., podczas gdy treść znamienia "istotności" odstąpienia powinna być ustalana przy uwzględnieniu okoliczności do ściśle określonego przypadku i stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza przewidzianych w rozporządzeniu możliwości spełnienia warunków technicznych dotyczących ścian, nie sposób uznać, ażeby odstąpienie od projektu pozwolenia na budowę miało charakter istotny;

d) § 232 ust. 6 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie i wykładnię, że przepis ten nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie pomimo wypełnienia przez skarżącą otworów innym przeszkleniem, o których mowa w rozporządzeniu, a powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10% powierzchni ściany, z klasą odporności ogniowej wyższej niż EDO i w konsekwencji uznanie, że wypełnienia otworów okiennych nie czynią zadość wymaganych rozporządzeniem parametrów;

e) § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w zw. z § 232 ust. 6 w/w rozporządzenia przez popełnienie błędu w ustaleniach faktycznych sprawy i przyjęcie, że wypełniania otworów są oknami w rozumieniu § 232 ust. 6 rozporządzenia, podczas gdy nie są one oknami, do których znajdują zastosowania ww. przepisy, co w konsekwencji prowadzi do ustalenia, że zachowane zostają przepisy określające dopuszczalne odległości budynku na działce budowlanej od granicy tej działki z § 12 ust. 1 pkt 2 w/w rozporządzenia;

f) art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, polegające na wadliwym uwzględnieniu przez Sąd I instancji skargi, mimo zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, na podstawie błędnego przyjęcia przez WSA, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegające na zmianie wypełnienia trzech otworów okiennych innymi przegrodami szklanymi w miejsce luksferów segmentu mieszkalnego nr [...] od nieruchomości o nr geod. [...], powoduje możliwość penetracji wzrokowej i zwiększa obszar odziaływania na tę nieruchomość i jest odstępstwem istotnym od projektu budowlanego, co prowadzi do naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, w sytuacji gdy odstępstwo nie było istotne, a postępowanie w tym zakresie nie wymaga czynności naprawczych.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a nadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów ze wskazanych w skardze kasacyjnej dokumentów przedstawionych na okoliczność potwierdzenia zasadności sformułowanych zarzutów.

W skardze kasacyjnej A. R. i C. J. G. (dalej skarżący kasacyjnie), reprezentowani przez adwokata, zakwestionowali w całości wyrok z dnia 4 grudnia 2018 r. zarzucając na podstawie art. 174 p.p.s.a.:

1) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

a) art. 153 i art. 170 p.p.s.a. przez nieuwzględnienie wiążących również Sąd ustaleń oraz zapatrywań prawnych prawomocnego wyroku WSA z dnia 21 września 2017 r., tj. pominięcie zapatrywań i oceny Sądu co do niedopuszczalności zastosowania i pozostawienia styropianu jako ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego na gruncie obowiązujących przepisów bez uzyskania uprzedniej zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo, a w konsekwencji konieczności przeprowadzania postępowania naprawczego odnośnie do zastosowanego materiału docieplana na podstawie art 51 ust. 1 pr.bud. w oparciu o stwierdzenie, że ocena prawna poprzedniego wyroku dokonana została na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego, w sytuacji gdy Sąd ponownie rozpoznający sprawę jest bezwzględnie związany dokonaną uprzednio oceną prawną, a ocena ta i leżące u jej podstaw ustalenia faktyczne nie były kwestionowane przez strony postępowania w trybie przewidzianym przepisami prawa,

b) art. 51 ust 1 pkt 2 pr.bud. w zw. z § 232 ust 1 rozporządzenia przez jego niezastosowanie i nienakazanie przeprowadzenia określonych prac poprzez zastosowanie ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego z materiałów niepalnych zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych budynku w zabudowie szeregowej w [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem,

c) art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. w zw. z § 271 ust 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie przejawiające się w uznaniu, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ, oceniając między innymi zgodność projektu zagospodarowania terenu lub działki z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi nie ma podstaw do weryfikacji przyjętych w projekcie rozwiązań technicznych dotyczących sposobu wykonania ściany projektowanej jako ściana oddzielenia pożarowego, w sytuacji, kiedy rzeczywiste projektowanie i realizacja ściany zewnętrznej budynku jako ściany oddzielenia pożarowego, czyli wykonanie jej z materiałów niepalnych, determinuje możliwość posadowienia budynku w odległości zaledwie 3 metrów od granicy, a w konsekwencji decyduje o zgodności projektu zagospodarowani terenu z przepisami.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. pomimo uwzględnienia skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, że postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było innymi wadami niż wskazane przez WSA, a polegającymi na naruszeniu:

aa) art. 7, 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

aaa) błędne ustalenie, bez należytego uzasadnienia, że zamierzenie budowlane, budowa trzech segmentów mieszkalnych w zabudowie szeregowej w tym jednego ze sporną ścianą szczytową zostało zrealizowane zgodnie z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym w sytuacji, gdy projekt zawierał sprzeczności w zakresie zastosowanej technologii i w części opisowej przewidywał zastosowanie do ocieplenia ściany szczytowej materiału niepalnego tj. wełny mineralnej, zaś część rysunkowa przewidywała zastosowanie styropianu,

aab) nadto niezależnie od powyższego, fragmentaryczne odniesienie się do zgromadzonego materiału dowodowego sprawy, i uwzględnienie jedynie opinii technicznej E. S., a nieuwzględnienie stanowiska Komendanta Wojewódzkiej Straży Pożarnej w [...] oraz funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej w [...] znajdujących się w aktach sprawy, nadto całkowite pomięcie ustaleń prawomocnego wyroku WSA z dnia 21 września 2017, a w szczególności stanowiska sądu dotyczącego waloru dowodowego opinii technicznej E. S.,

ab) art. 8 k.p.a. i art 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób dyskredytujący zaufanie obywateli do organów Państwa i podważający świadomość prawną obywateli, poprzez niewyjaśnienie w postępowaniu administracyjnym powodów rozstrzygnięcia, przyczyn, dla których nie uwzględniono żądań skarżącego, oraz przesłanek, które kierowały organem przy wydawaniu rozstrzygnięcia,

ac) 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pr.bud. poprzez przyjęcie, że organy nadzoru budowlanego nie mają kompetencji do podjęcia działań zmierzających do doprowadzenia zamierzenia budowlanego budynku w zabudowie szeregowej w [...] przy ul. [...] do stanu zgodnego z prawem w sytuacji jego realizacji zgodnie z zatwierdzonym projektem i pozwoleniem na budowę, podczas gdy przepis ten nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązki kontroli przestrzegania przepisów w szczególności dotyczących bezpieczeństwa na wszystkich etapach bytu obiektu budowlanego.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 19 lutego 2019 r. WINB poparł skargę kasacyjną A. R. i C. J. G. w zakresie uchylenia w całości wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. i skierowania sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, nie popierając w całości argumentacji w niej zawartej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna mimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku podlegała oddaleniu.

Orzekając w niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny ograniczony był do sformułowanych we wniesionych środkach odwoławczych podstaw kasacyjnych, nie dopatrując się wystąpienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Podstawy te obejmowały swoim zasięgiem zarówno regulację procesową, jak i materialnoprawną.

Na częściową aprobatę zasługiwały zarzuty kasacyjne skarżących kasacyjnie A. R. oraz C. J. G. odnoszące się do błędnego dopuszczenia przez WSA możliwości zastosowania styropianu jako ocieplenia ściany oddzielenia przeciwpożarowego w budynku mieszkalnym znajdującym się na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Skarżący kasacyjnie trafnie zauważyli w tej materii, że stan faktyczny oraz prawny przyjęty przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. pozostaje w sprzeczności z oceną prawną zamieszczoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 21 września 2017 r., a nadto z zatwierdzonym projektem architektoniczno-budowlanym i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Na uwzględnienie w całej swojej rozciągłości nie zasługiwała natomiast skarga kasacyjna uczestniczki postępowania. Sąd I instancji trafnie bowiem przyjął, że trzy otwory w ścianie budynku wypełnione przezroczystymi przegrodami zapewniającymi dostęp do światła dziennego są oknami niezależnie od tego, czy mają zamontowany mechanizm otwierający. WSA prawidłowo wyjaśnił przy tym, że nowelizacja § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z mocą obowiązującą od dnia 1 stycznia 2018 r. dla niniejszej sprawy nie miała znaczenia.

Punktem odniesienia dla oceny wszystkich zarzutów kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny uczynił ocenę prawną dokonaną w prawomocnym wyroku WSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bk 485/17. Zarówno wszyscy skarżący kasacyjnie, jak i WSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. trafnie podkreślali znaczenie tego rozstrzygnięcia z perspektywy art. 153 p.p.s.a. Należy podkreślić, że obowiązek uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organach administracji publicznej oraz na sądach administracyjnych, ma charakter bezwzględny i może zostać wyłączony jedynie w wyjątkowych sytuacjach, do których należy m.in. istotna zmiana stanu prawnego bądź faktycznego sprawy, które po wydaniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. nie zaistniały. Podstawowym celem art. 153 p.p.s.a. jest doprowadzenie do zgodnego z prawem załatwienia sprawy administracyjnej dzięki rozstrzygnięciu zaistniałych w niej wątpliwości natury prawnej i związaniu tym stanowiskiem organów i sądów, w razie ewentualnego dalszego kontynuowania postępowania tak na poziomie administracyjnym, jak i sądowym. Innymi słowy, sąd po to formułuje ocenę prawną, ażeby przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie wracać do rozstrzygniętych już zagadnień. Z tej perspektywy truizmem wydaje się stwierdzenie, że naruszenie postanowień art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu czy też orzeczenia sądowego, a niekiedy wręcz wskazuje się na zaistnienie podstawy do stwierdzenia nieważności wydanej w ten sposób decyzji (J.P. Tarno, Związanie oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego, Administracja: teoria, dydaktyka, praktyka 2011, z. 4, s. 192). Z całą pewnością brak uwzględnienia art. 153 p.p.s.a. byłby niekorzystny z perspektywy spójnego i sprawnego działania organów władzy publicznej, rodząc nie tylko trudności łączące się z wykonywaniem orzeczeń sądów administracyjnych, lecz także uderzając w same fundamenty sądowej kontroli administracji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. WSA zauważył, że kwestia zastosowanego przez inwestora materiału do ocieplenia ściany szczytowej budynku podnoszona była od samego początku prowadzonego postępowania. Sąd ten przekonująco wyjaśnił, że ocieplenie ściany przeciwpożarowej styropianem, będącym materiałem palnym, nie spełnia wymogów o których stanowi § 232 ust. 1 rozporządzenia. Sąd oparł się w tej materii na dołączonych do akt sprawy opiniach Komendanta Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej z dnia 23 lutego 2016 r. oraz z dnia 21 lipca 2016 r. Odnosząc się do treści opinii technicznej sporządzonej przez E. S. WSA tak samo zwrócił uwagę na te jej fragmenty z których wynika, że styropian jest materiałem łatwopalnym. WSA podkreślił wyraźnie, że z samej oceny rzeczoznawcy odnośnie zasadności pozostawienia elewacji ściany szczytowej w dotychczasowym kształcie nie wynika, że jej struktura spełnia wymagania stawiane ścianom oddzielenia pożarowego. WSA zauważył wprost, że organy związane są obowiązującymi przepisami prawa, a nie opiniami w szczególności, gdy stanowiska w nich zawarte nie są poparte pogłębioną analizą prawną. W dalszej części wywodu WSA przedstawił dalsze argumenty, które powinny skłonić organy do zastanowienia się, jaki walor dowodowy powinien zostać nadany opinii sporządzonej przez E. S..

W świetle powyżej wskazanych okoliczności w skardze kasacyjnej z dnia 25 stycznia 2019 r. trafnie podniesiono zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. odnośnie dopuszczalności zastosowania i pozostawienia styropianu jako ocieplenia ściany oddzielenia pożarowego na gruncie obowiązujących przepisów bez uzyskania uprzedniej zgody Ministra Infrastruktury na odstępstwo. Skarżący kasacyjnie celnie zauważyli, że WSA formułując jednoznaczny pogląd na temat dopuszczalności użycia styropianu jako materiału termoizolacyjnego w ścianach zewnętrznych segmentów mieszkalnych oparł się wyłącznie na części graficznej projektu budowlanego pomijając część opisową, w obrębie której jednoznacznie przewidziano wykonanie ściany szczytowej budynku jako ściany oddzielenia przeciwpożarowego w klasie REI 60 przy zastosowaniu docieplenia z wełny mineralnej. Sąd I instancji nie dostrzegł tej niezgodności opierając się wyłącznie na brzmieniu części graficznej projektu budowlanego i przekreślając tym samym ustalenia prawne poczynione w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. Co prawda sąd I instancji prawidłowo wskazał, że ustalenia faktyczne nie wiążą organów administracji publicznej i sądów administracyjnych w oparciu o art. 153 p.p.s.a., tym niemniej powinien mieć on na uwadze, że na wcześniejszych etapach postępowania nie budziły one wątpliwości w odniesieniu do materiału, który należało zastosować do zabezpieczenia ściany szczytowej budynku. W sprawie nie zaistniały jakiekolwiek nowe ustalenia faktyczne, które przekreślałyby dotychczasowe wnioski, a tym samym opartą na tych ustaleniach ocenę prawną. Sąd I instancji decydując się na dokonanie tego rodzaju zmiany powinien był w kompleksowy sposób odnieść się do całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego wykazując jego nieprawidłowość. Zbyt daleko idącym twierdzeniem WSA było przyjęcie, jakoby WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. nadał przymiot pełnej wiarygodności opinii rzeczoznawcy do spraw ochrony przeciwpożarowej. Zamiast tego WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. przedstawił inne dowody w świetle których opinia rzeczoznawcy wzbudza wątpliwości co do swojej rzetelności. Dowody te w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. zostały pominięte. Skarżący kasacyjnie zasadnie zauważyli, że tego rodzaju zaufanie mogło negatywnie wpłynąć na zaufanie obywateli do organów państwa, a także prowadzić do podważenia świadomości prawnej obywateli., co czyniło zasadnym zarzut naruszenia przez WSA art. 8 i 11 k.p.a.

Na uwzględnienie nie zasługiwały natomiast zarzuty odnoszące się do naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 pr.bud. w zw. z § 271 ust. 1 rozporządzenia, a także art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pr.bud., które w niniejszej sprawie nie znajdowały zastosowania. Skoro bowiem wynikające z wyroku z dnia 21 września 2017 r. związanie oceną prawną odnośnie konieczności zastosowania w sprawie wełny izolacyjnej zamiast styropianu nie zostało skutecznie podważone, to rozważania WSA na temat nowelizacji art. 35 pr.bud. dokonanej mocą ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz.U. z 2003 r., poz. 718) nie miały dla sprawy znaczenia. Tak samo uwagi odnośnie treści art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 84a ust. 1 pr.bud. nie miały przesądzającego znaczenia, aczkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd zgodnie z którym działalność organów nadzoru budowlanego odnosi się do zdarzeń zaistniałych na wszystkich etapach bytu obiektu budowlanego (Prawo budowlane. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 759). Z kolei uchylenie w 2003 r. ust. 2 art. 35 pr.bud. nie wyłączyło obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej co do kontroli przestrzegania przyjętych rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi, co wynika z art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c pr.bud. (Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2005, s. 102).

Niezasadnymi okazały się natomiast zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej uczestniczki postępowania. Sprowadzają się one do zanegowania stanowiska sądu I instancji odnośnie zakwalifikowania istniejących okien w ścianie szczytowej budynku, które powinny były zostać uznane za "otwory okienne" w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przed jego nowelizacją dokonaną na mocy § 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 14 listopada 2017 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jaki m powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2017 r., poz. 2285), co miałoby w zamierzeniu skarżącej kasacyjnie doprowadzić do uznania zaistniałego odstępstwa od projektu budowlanego za "nieistotne" w rozumieniu art. 36a pr.bud. W uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. WSA dokonał wykładni spornych pojęć przyjmując, że otwory wypełnione luksferami lub cegłą szklaną nie stanowią otworów okiennych, ponieważ nie mają podstawowej cechy jaką musi zapewniać otwór okienny – cechy przezroczystości, a w konsekwencji nie dają możliwości obserwacji terenu na zewnątrz budynku. Myśl ta została powtórzona i rozwinięta przez WSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2018 r. Sąd I instancji powołał się zarówno na przepisy techniczne w ramach których wyraźnie wskazano sposób technicznego rozumienia pojęcia "okno", w obrębie którego mieszczą się zarówno okna otwieralne, jak i nieotwieralne, słownikowe rozumienie tego słowa, jak i na orzecznictwo sądowe. Z wszystkich tych źródeł WSA wyprowadził podstawową cechę zaliczenia danego przedmiotu do pojęcia okna, którą jest przezroczystość szklanej przegrody okiennej. Sąd I instancji trafnie przy tym dodał, że zmiana brzmienia § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nie doprowadziła do usunięcia związania organów i sądów oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r. Stanowisko to wpływało na niezasadność zarzutów kasacyjnych odnoszących się do naruszenia przez WSA art. 36a ust. 5a pkt 2 pr.bud., art. 51 ust. 1 pkt 2 pr.bud., § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia oraz § 232 ust. 6 rozporządzenia. Na uwzględnienie nie zasługiwał przy tym sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek o przeprowadzenie dowodów z dokumentacji fotograficznej, specyfikacji producenta okien oraz aprobaty technicznej dotyczącej właściwości przeciwpożarowych okien. Przeprowadzenie tych dowodów nie doprowadziłoby do zanegowania związania WSA oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając w oparciu o art. 184 p.p.s.a. oddalił obie wniesione skargi kasacyjne. Podkreślić należy, że zmiana oceny prawnej zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powoduje, że wiążące są w tym zakresie wskazania zawarte w orzeczeniu sądu drugiej instancji. Tym samym w okolicznościach sprawy organ odwoławczy powinien uwzględnić zarówno przyczyny z powodu których WSA uchylił decyzję, jak i okoliczności zawarte w niniejszym uzasadnieniu, w zakresie w którym modyfikują one ustalenia poczynione przez WSA. Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę PINB powinien zastosować się do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 września 2017 r., w którym przesądzono zakwalifikowanie istniejących w ścianie szczytowej otworów okiennych do okien, a nadto konieczność wykonania elementów oddzielenia przeciwpożarowego ściany szczytowej z elementów niepalnych do których nie należy styropian. Z wyroku tego wynika nadto obowiązek dalszego działania w ramach procedury naprawczej z art. 51 ust. 1 pr.bud.

Rozpoznając niniejszą sprawę Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze uzyskaną od skarżącej kasacyjnie uczestniczki postępowania informację o sprzedaży nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym w zabudowie szeregowej, oznaczonej jako działka o numerze geodezyjnym [...] (k. 208 akt sądowych). Z tego powodu do kręgu uczestników postępowania został zaliczony nabywca nieruchomości.

Oddalając obie skargi kasacyjne Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania, albowiem przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie umożliwiają ich zasądzenia w przypadku gdy wyrok uwzględniający skargę mimo błędnego uzasadnienia (całkowicie lub częściowo) odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Mając na uwadze intensyfikację rozwoju epidemii, przyjąć należy, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących. Dodatkowo nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, toteż sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.