Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 340/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: Art. 1 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: Art. 29 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: Art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5, art. 7 pkt 2
journal: Dz.U. 1962 nr 20 poz 90
law: Ustawa z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych.
article: Art. 7, 77 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 101, art. 101a ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Jakubiec Sędziowie WSA Bożenna Blitek (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 19 stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 440 zł ( czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] 2010 r. Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne z wniosku A. S. w sprawie wybudowania zjazdu z drogi publicznej ul. L w A na działkę ewidencyjną nr 309/10. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym ustalonym na podstawie akt administracyjnych:

Uchwałą Nr. [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...]1979 r. w sprawie nadania nazw nowopowstałym ulicom na terenie miasta A nadano nazwę ulicy "L" od ul. C w kierunku półn. do granic miasta ze wsią J na Osiedlu "P" i Sołectwo C. Wzdłuż ulicy L płynie potok J, który graniczył wówczas z działkami nr 309/2 i nr 326/2 w obr. [...].

Do roku 1985 ulica L była drogą gruntową i dojście z tej drogi gruntowej do działki nr 309/2 (z której później wyodrębniono działkę nr 309/10) był możliwy przez potok J "w bród" w związku z niskim poziomem drogi. W 1985 r. wybudowano drogę asfaltową, która miała wyższy poziom i przejazd przez potok do działki nr 309/2 stał się niemożliwy.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1992 r. zatwierdzono podział nieruchomości 309/2 obręb [... ] o pow. 2,2609 ha na 3 działki: 309/3 o pow. 0,0350 ha, 309/4 o pow. 0,0245 ha i 309/5 o pow. 2,2014 ha w celu prawnego uregulowania gruntów zajętych na poszerzenie i modernizację ulicy L w A – zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 lutego 1980 r. (co wynika z treści decyzji Ministra Infrastruktury z dnia 6 października 2010 r. znajdującej się w aktach).

W 1994 r. przy granicy działek 309/2 i 321 w obr. [...] Miejski Zarząd Dróg wykonał przez potok J przepust z kręgów betonowych (o wewnętrznej średnicy 1,40 m), całkowitej szerokości 5,20 m, zakończony ściankami czołowymi z betonu, przy czym wjazdy na przepust z obu stron zostały wysypane żwirem rzecznym.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dokonać przymusowej rozbiórki tego przepustu uznając, że zarządca drogi - Miejski Zarząd Dróg i Mostów wykonał przepust w 1994 r. bez decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego przepustu i obecnie przepust ten "stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia".

W aktach administracyjnych znajduje się szereg pism skarżącej i odpowiedzi Urzędu Miasta na pisma strony skarżącej kierowane od 2005 r. do tego Urzędu w sprawie pozbawienia - w wyniku budowy drogi - dojazdu do działek nr 326/1 i 309/2 obr. [...].

Pismem z dnia 16 czerwca 2008 r. A. S. wniosła do Sądu Rejonowego pozew "o nakazanie wykonania budowli", w którym domagała się aby Sąd nakazał Miastu wykonanie zjazdu z ul. L na działkę ewidencyjną nr 309/10 stanowiącą jej własność. W odpowiedzi na pozew pełnomocnik Miasta wniósł o odrzucenie pozwu, względnie o jego oddalenie uzasadniając odrzucenie tym, że kwestie związane z budową zjazdu do drogi publicznej, o którym mowa w art. 29 ustawy o drogach publicznych, podlegają kontroli sądu administracyjnego. W odpowiedzi tej podano m.in., że "Miejski Zarząd Dróg i Mostów wykonał trzy zjazdy do nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr 309/10, dla której Sąd Rejonowy, VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW Nr [...].(...) Jakkolwiek decyzją z dnia [...] 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta A nakazał dokonać przymusowej rozbiórki przepustu na potoku J, to jednak po wykonaniu inwestycji drogowej – przebudowy drogi przy ul. L, wybudowano dwa inne zjazdy do tej drogi. Wszystkie one zapewniają powódce dostęp do w/w drogi publicznej bezpośrednio przez działkę nr 309/10". Postanowieniem z dnia 19 grudnia 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny odrzucił powyższy pozew A. S. Po rozpoznaniu zażalenia A. S. Sąd Okręgowy, Wydział III Cywilny Odwoławczy postanowieniem z dnia 11 lutego 2009 r., sygn. akt [...] uchylił powyższe postanowienie Sądu Rejonowego. Pismem z dnia 23 marca 2009 r. A. S. cofnęła pozew, a Sąd Rejonowy, Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 31 marca 2009 r., sygn. akt [...] umorzył postępowanie.

W dniu 8 marca 2010 r. A. S. złożyła wniosek opatrzony datą 2 marca 2010 r. wszczynając postępowanie będące przedmiotem niniejszej kontroli. We wniosku tym zwróciła się do Prezydenta Miasta A o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. L na działkę ewidencyjną nr 309/10. Jako podstawę prawną swojego wniosku wskazała art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Na uzasadnienie podała, że jest właścicielką działki ewidencyjnej nr 309/10, która powstała w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr 309/5. Działka nr 309/5 powstała z podziału działki nr 309/2, która posiadała naturalny dostęp do drogi publicznej. W wyniku przebudowy drogi w latach osiemdziesiątych działka nr 309/2 utraciła możliwość wjazdu na drogę publiczną, przy czym część działki nr 309/2 została zajęta na poszerzenie pasa drogowego ulicy L, a pozostała działka - jako działka nr 309/5, która nie została zajęta na cele drogowe - utraciła możliwość wjazdu na ulicę L. Podniesiono, że w trakcie dokonywania czynności dotyczących rozgraniczenia gruntu, ówczesny inwestor którym był Miejski Zarząd Dróg i Mostów zobowiązał się w protokole granicznym do wykonania zjazdu do nieruchomości wnioskodawczyni i w 1994 roku taki zjazd na działkę nr 309/5 został wykonany. Jednakże, ze względu na niezachowanie wymogów proceduralnych, tj. nieuzyskanie pozwolenia na budowę i niespełnianie wymogów technicznych, zjazd ten został rozebrany na skutek decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego z dnia [...] 2005 r. Wnioskodawczyni podała, że prowadziła korespondencję z Miejskim Zarządem Dróg, który przyznał, że istnieje po jego stronie obowiązek wykonania przedmiotowego zjazdu, ale jednocześnie wskazywał, że Miasto A nie uwzględniło środków na tę inwestycję w budżecie i tym samym sprawa wykonania dojazdu do działki przy ul. L pozostała nierozwiązana.

Pismem z dnia 7 kwietnia 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg poinformował A. S., że jej wniosek nie może zostać pozytywnie rozpatrzony, gdyż "zarządca drogi nie ma prawnych możliwości wykonania zjazdu w sytuacji, gdy jego budowa lub przebudowa nie jest ściśle związana z budową lub przebudową drogi publicznej." W piśmie tym zaznaczono, że "w czasie przebudowy ul. L miała status jedynie drogi wewnętrznej, a kategorię drogi publicznej uzyskała dopiero Rozporządzeniem nr [...] Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa (Dz. Urz. Woj. nr 12 z 1995 r., poz. 54) i dlatego wysoce wątpliwym jest opieranie żądania na wzmiankowanym przepisie art. 29 ust. 2, skoro w chwili przebudowy ul. L nie miała jeszcze statusu drogi publicznej". Nadto dodano, że "został dokonany z inicjatywy współwłaścicieli podział geodezyjny przedmiotowej działki na działki ewidencyjne nr 309/8, 309/9, 309/10, 309/11 i 309/12. To, że powstała w wyniku podziału działka nr 309/10 nie ma zapewnionego dogodnego zjazdu jest wynikiem jedynie wzmiankowanego podziału geodezyjnego, za który w żadnej mierze nie może ponosić odpowiedzialności zarządca drogi."

Pismem z dnia 22 czerwca 2010 r. A. S. podtrzymała swój wniosek o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej – ul. L – zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych - na działkę ewidencyjną nr 309/10 stanowiącą jej własność. Wniosła również, aby w przypadku odmowy wykonania zjazdu rozstrzygnięcie zapadło w formie decyzji administracyjnej.

W dniu [...] 2010 r. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wydał decyzję Nr [...] znak: [...], którą umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie wniosku A. S. z dnia 22 czerwca 2010 r. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Na uzasadnienie organ I instancji podał, że ul. L uzyskała status drogi publicznej na mocy Rozporządzenia nr [...] Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego (Dz. Urz. Woj. nr 12 z 1995 r., poz. 54), po uprzednim pozytywnym zaopiniowaniu uchwałą nr [...] Rady Miejskiej z dnia [...] 1994 r. Następnie, uwzględniwszy treść art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998 r. Nr 133, poz. 872) ul. L, z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 1999r. stała się drogą gminną. Ponadto z metryki ul. L - l.p. księgi inwentarzowej nr 160 - wynika, że przebudowa ul. L miała miejsce w okresie pomiędzy 1986 r., a 30 grudnia 1987 r. Organ I instancji stwierdził że skoro przebudowa ulicy L miała miejsce przed uzyskaniem przez nią statusu drogi publicznej, to w związku z treścią przepisów, które w tym czasie obowiązywały, nie spowodowało to powstania po stronie zarządcy obowiązku budowy zjazdu na działkę nr 309/10. Co więcej organ uznał, że niezależnie od poczynionych ustaleń żądanie strony nie mogło być przedmiotem rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym gdyż - stosownie do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115) – "budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie natomiast z ust. 2, w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi." Organ I instancji podniósł, że w brzmieniu pierwotnym ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 29 stanowiła, iż wykonanie lub przebudowa zjazdu z drogi do pól uprawnych i zabudowań należało: w wypadku budowy lub modernizacji drogi – do zarządu drogi, w pozostałych wypadkach – do właściciela lub użytkownika gruntów przyległych do drogi, po uzyskaniu zgody zarządcy drogi. Zdaniem organu I instancji, przepisy ustawy o drogach publicznych nie zawierają unormowania stanowiącego podstawę prawną do wydania przez zarządcę drogi decyzji administracyjnej w przedmiocie budowy lub przywrócenia zjazdu, w przeciwieństwie do ust. 1 art. 29 ustawy, w którym wyraźnie przewidziano wydanie decyzji w przedmiocie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Podstawą prawną decyzji administracyjnej może być bowiem jedynie przepis prawa zawarty w ustawie lub przepis aktu wykonawczego, wydanego na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w akcie ustawodawczym. Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg stwierdził zatem, iż z uwagi na to, że przedmiotem podania strony nie było wydanie zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu, lecz żądanie budowy zjazdu ze środków własnych zarządcy drogi, wydanie merytorycznej decyzji administracyjnej w tej sprawie nie znalazłoby żadnej podstawy prawnej, a postępowanie administracyjne należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji A. S. wniosła o jej uchylenie i wydanie decyzji nakazującej wybudowanie zjazdu z drogi publicznej ul. L w A na działkę ewidencyjną nr 309/10 stanowiącą jej własność. Jako podstawę prawną swojego żądania odwołująca się wskazała art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. A. S. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu I instancji, że niniejsza sprawa nie jest indywidualną sprawą z zakresu administracji publicznej w myśl przepisu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Podała, że posiada zindywidualizowany i skonkretyzowany interes prawny, oparty bezpośrednio na przepisach prawa administracyjnego, w szczególności o art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i stwierdziła, że interes prawny przejawia się w roszczeniu o wybudowanie zjazdu z drogi publicznej na działkę, a obowiązek spełnienia tego żądania spoczywa na organie administracyjnym będącym zarządcą drogi publicznej. Jej zdaniem, niniejsza sprawa jest zatem sprawą indywidualną w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a umorzenie postępowania ze względu na jego rzekomą bezprzedmiotowość było niewłaściwe. Odnosząc się do pozostałych argumentów organu I instancji odwołująca się podniosła, że kwestia statusu ul. L pozostaje dyskusyjna. Według treści art. 2 wcześniej obowiązującej ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych drogi publiczne dzielone były na: drogi państwowe, drogi lokalne oraz drogi zakładowe. Do kategorii dróg lokalnych zaliczano w szczególności m.in. drogi miejskie, osiedlowe i wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych i drogi łączące wsie z osiedlami i miastami oraz drogi łączące wsie, osiedla i miasta między sobą. A. S. wskazała, że uchwałą Miejskiej Rady Narodowej nr [...] z dnia [...] 1979 r. w sprawie nadania nazw nowopowstałym ulicom na terenie miasta A nadano m.in. nazwę ul. L. W związku z tym faktem, usprawiedliwione jest - zdaniem A. S. - twierdzenie, że ulica ta znajdowała się co najmniej od 1979 r. w granicach miasta A oraz spełniała kryterium drogi publicznej lokalnej. W związku z tym charakter publiczny ulica L posiadała również w momencie jej przebudowy. A. S. podniosła, że ustawa o drogach publicznych z 1985 r. nałożyła wymóg formalnego zaliczenia dróg publicznych do konkretnej kategorii poprzez wydanie przez organ samorządowy odpowiedniego aktu prawnego. Rozporządzenie Wojewody z dnia 28 kwietnia 1995r. było więc wyłącznie wypełnieniem formalnego obowiązku, wynikającego z przepisów ustawy. Nie sposób bowiem twierdzić, że drogi wymienione w tym rozporządzeniu nie miały wcześniej charakteru publicznego. Przeczy temu fakt dokonywania wielu prac na tych ulicach, którymi zarządzał oraz których koszty ponosił samorząd. Zdaniem A. S., ustawa o drogach publicznych z 1985 roku nie spowodowała poprzez wprowadzenie nowej kategoryzacji dróg, że drogi wcześniej uznane za publiczne utraciły ten status z chwilą wprowadzenia nowego ich podziału. Zdaniem A. S., podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt podpisania w dniu 3 marca 1992 r. protokołu granicznego w trakcie czynności dotyczących rozgraniczania gruntu. Ówczesny inwestor, którym był Miejski Zarząd Dróg i Mostów zobowiązał się w nim do wykonania zjazdu na nieruchomości wnioskodawczyni. Odwołująca się stwierdziła, że organ sam potwierdził istnienie po swojej stronie obowiązku co do wykonania zjazdu poprzez wykonanie budowli w 1994 roku. Fakt nieistnienia w chwili obecnej zjazdu spowodowany jest - zdaniem odwołującej się - wyłącznie zaniedbaniami w zakresie procedury i wymogów technicznych, których dopuścił się organ w trakcie budowy zjazdu, nie zaś brakiem występowania po jego stronie obowiązku do wykonania tego zjazdu. A. S. stwierdziła również, że zachowanie organu w niniejszej sprawie nie spełnia zasady wyrażonej w art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, a mianowicie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. W jej opinii, w sytuacji kiedy organ zobowiązuje się do wykonania zjazdów z poszczególnych działek, a następnie wykonuje swój obowiązek, po czym odmawia jego ponownego wykonania twierdząc, że nigdy taki obowiązek na nim nie spoczywał, jest zachowaniem sprzecznym z tą zasadą.

Decyzją z dnia 19 stycznia 2011 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 1 pkt 1, art. 6, art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), a także art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] 2010 r. Nr [...]. Kolegium podało, że pojęcie "sprawy administracyjnej" odnosi się do konkretnego stanu faktycznego, konkretnego zjawiska czy konkretnej sytuacji życiowej, która jest uregulowana przepisami prawa administracyjnego i która przewiduje rozstrzygnięcie tej sytuacji w formie decyzji administracyjnej. W drodze decyzji administracyjnej może być rozstrzygnięta tylko taka sprawa, która spełnia łącznie następujące przesłanki: musi ona leżeć w obrębie prawa administracyjnego, prawną formą jej rozstrzygnięcia musi być decyzja i musi mieć ona charakter indywidualny (konkretny), a więc odnosić się do konkretnego, imiennie określonego podmiotu. Ingerencja w formie decyzji dopuszczalna jest jedynie w oparciu o wyraźną normę kompetencyjną zawartą w przepisach powszechnie obowiązujących, upoważniającą organ administracji publicznej do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie administracyjnej. Jeśli zatem żądanie strony nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe, powinno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Organ II instancji podał, że kwestia zjazdów z dróg publicznych jest uregulowana w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych przez prawo publiczne, jako zagadnienie publiczno-prawne. Zgodnie z art. 29 tej ustawy wyłącznie ustanowienie zjazdu z drogi publicznej, wyrażenie zgody na taki zjazd, będące przedmiotem regulacji przywołanej ustawy stanowi zagadnienie publiczno-prawne. Zdaniem organu odwoławczego, z powyższej regulacji wynika, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera jakichkolwiek przepisów, które mogłyby stanowić podstawę do wydania decyzji w sprawie wybudowania zjazdu z drogi publicznej. Jest to bowiem czynność materialno-techniczna niewymagająca formy decyzyjnej. Kolegium stwierdziło, że w konsekwencji mamy do czynienia z uprzednią (pierwotną) bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie z uwagi na fakt, że wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie, która nie jest sprawą indywidualną w rozumieniu art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto, w ocenie Kolegium, argumentacja odwołującej się co do statusu ul. L oraz protokołu granicznego z dnia [...] 1992 r. była irrelewantna dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Reasumując, Kolegium uznało, że skoro przedmiotem żądania strony było żądanie wydania decyzji administracyjnej o wybudowaniu zjazdu z drogi publicznej, czyli sprawa nieobjęta normą prawną obligującą organ do jej rozpatrzenia i rozstrzygnięcia w formie procesowej, a organ I instancji wszczął i prowadził postępowanie w tak zakreślonym przedmiocie – konieczne było jego umorzenie. Dlatego też Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji.

Z powyższą decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie zgodziła się A. S. i pismem z dnia 22 lutego 2011 r. wniosła na nią skargę domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniami organu, że niniejsza sprawa nie może być uznana za indywidualną sprawę z zakresu administracji i że nie ma możliwości wydania decyzji administracyjnej, a samo postępowanie winno zostać umorzone. Wskazała, że toczące się w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne jest wynikiem niezrealizowania przez zarządcę drogi obowiązku wynikającego z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, tj. wybudowania zjazdu z ul. L w A na działkę o nr 309/10. Jej zdaniem, dla wyegzekwowania tego obowiązku nie istnieje żaden inny sposób niż postępowanie administracyjne. Skarżąca stwierdziła, że korelatem tego obowiązku jest roszczenie właściciela działki, na której istniał przed przebudową drogi publicznej zjazd usunięty w wyniku budowy lub przebudowy drogi. Skarżąca posiada więc interes prawny w dochodzeniu wykonania przez organ obowiązku wprost określonego przez normę prawną. Tym samym sprawa ta jest sprawą indywidualną z zakresu administracji w rozumieniu art. 1 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a domniemaną formą rozstrzygnięcia takiej sprawy jest forma decyzji administracyjnej. Skarżąca podniosła, że w niniejszej sytuacji normą określającą treść działania organu administracyjnego jest przepis art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który wyznacza organowi obowiązek działania. Zdaniem skarżącej, ochronie powinno podlegać przede wszystkim zaufanie do treści prawa, jak i działań organów administracyjnych, które już raz stwierdziły istnienie przedmiotowego obowiązku po swojej stronie i wykonały zjazd na działkę wnioskodawczyni. Aktualne nieistnienie tego zjazdu spowodowane jest tylko i wyłącznie zaniedbaniami zarządcy drogi. Skarżąca stwierdziła, że domniemanie załatwiania indywidualnych spraw w formie decyzji administracyjnych stanowi z jednej strony swego rodzaju zabezpieczenie interesów stron postępowania, zapewniając im sądowoadministracyjną kontrolę przedmiotowych aktów, z drugiej strony zabezpieczenie się ustawodawcy, mające na celu uniemożliwienie organom administracji odstępowania od załatwienia sprawy w formie decyzji i załatwienie sprawy w innej formie. Zdaniem skarżącej, argumentem przemawiającym za koniecznością wydania decyzji administracyjnej w niniejszej sprawie jest treść przepisu art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który dla zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę przewiduje formę decyzji administracyjnej. Przepis ten określa obowiązek właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi. Z kolei w sytuacji określonej w ust. 2 tego przepisu zobowiązanym jest organ administracji publicznej. Odpowiednikiem tego obowiązku jest roszczenie przysługujące stronie. Sytuacja taka zakwalifikowana być powinna jako indywidualna sprawa z zakresu administracji, która rozstrzygnięta powinna zostać przez organ w formie decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Za chybiony Kolegium uznało również argument skarżącej, że nie ma innego sposobu na realizację obowiązków zarządcy drogi określonych w art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zdaniem Kolegium mogą być one bowiem wyegzekwowane w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 późn. zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu administracyjnego nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do treści art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) – Kodeks postępowania administracyjnego (kpa) organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jak też obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga A. S. jest uzasadniona.

Na wstępie rozważań Sąd przyznaje rację stronie skarżącej, że sprawa niewykonania przez organ – zarządcę drogi – obowiązku wybudowania zjazdu, do wybudowania którego – w przypadku budowy lub przebudowy drogi - organ zobowiązany jest ustawowo przepisem art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 29 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z późn. zm.) jest sprawą administracyjną i tak organ administracyjny wskazywał w odpowiedzi na pozew skierowanej do sądu cywilnego. Zgodnie z art. 29 ust. 1 i 2 tej ustawy:

"Art. 29. 1. Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2.

2. W przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi."

Jeśli chodzi o kwestię w jakiej formie zarządca drogi rozstrzyga w przedmiocie swego obowiązku budowy lub przebudowy zjazdu w przypadku budowy lub przebudowy drogi, a wiec obowiązku wynikającego z treści przytoczonego wyżej art. 29 ust. 2 omawianej ustawy, to – zdaniem Sądu – jest niewątpliwym, że wykonanie takiego zjazdu nie wymaga wydania decyzji, a jest czynnością materialno – techniczną organu – zarządcy drogi. Jednakże odmowa wykonania takiego zjazdu (z art. 29 ust. 2 ustawy) może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji, do wydania której zobowiązuje konstrukcja całego przepisu art. 29 tej ustawy. Gdyby ustawodawca przewidział inna formę rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy zarządcy drogi wykonania zjazdu w warunkach art. 29 ust. 2, to zapewne uregulowanie takie zamieściłby w odrębnej jednostce redakcyjnej, czego nie uczynił. Z powyższego wynika, że skoro uregulowanie w przedmiocie obowiązku zarządcy drogi wybudowania zjazdu zamieszczone jest w ustępie drugim tego samego przepisu art. 29, to niewątpliwie wiąże się z treścią ustępu 1 tego artykułu. Nie można bowiem rozumieć treści ustępu drugiego tego samego przepisu w całkowitym oderwaniu od ustępu pierwszego tego przepisu. Skoro art. 29 reguluje kwestię budowy zjazdów wskazując na zobowiązanych do jego wykonania i w ustępie pierwszym tego przepisu wskazującym na właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi stanowi o decyzji administracyjnej jako formie rozstrzygnięcia (zezwoleniu lub odmowie zezwolenia) zarządcy drogi, to – zdaniem Sądu – umiejscowienie obowiązku zarządcy drogi w ustępie drugim tego przepisu wskazuje także na formę decyzji administracyjnej, w jakiej organ – zarządca drogi – może odmówić wykonania swego obowiązku – odmówić wykonania zjazdu w warunkach budowy lub przebudowy drogi lub oddalić wniosek mającego interes prawny właściciela lub użytkownika gruntu przyległego do drogi. W zakresie tym Sąd orzekający nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 maja 2008 r., sygn. akt III SAB /Gd 4/08. W tym miejscu należy wskazać na tezę drugą orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia 12 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 401/07 (opubl. LEX nr 456693): "Z przepisu art. 29 pkt 2 ustawy o drogach publicznych nie wynika interes prawny dla innych podmiotów niż właściciel lub użytkownik gruntu przyległego do drogi, do którego ma zostać wykonany zjazd."

Niewątpliwym jest także, że art. 29 omawianej ustawy reguluje problematykę budowy lub przebudowy zjazdu do drogi publicznej. Zdaniem Sądu – ma rację strona skarżąca wskazując, że ul. L, której przebudowy dokonano w 1985 roku była już wówczas drogą publiczną albowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2, art. 4 pkt 5 i art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 29 marca 1962 roku o drogach publicznych (Dz. U. Nr 20, poz. 90 z późn. zm.):

"Art. 2. 1. Drogi publiczne dzielą się na następujące kategorie:

(...)

2) drogi o miejscowym znaczeniu ekonomiczno-komunikacyjnym - zwane drogami lokalnymi;"

"Art. 4. Do kategorii dróg lokalnych należy zaliczać w szczególności:

(...)

5) drogi (ulice) miejskie, osiedlowe i wiejskie nie leżące w ciągu dróg państwowych."

"Art. 7. Zaliczenie drogi do kategorii dróg lokalnych, poza przypadkiem określonym w art. 6 ust. 2, oraz pozbawienia jej tego charakteru następuje w drodze uchwały:

(...)

2) rady narodowej miasta stanowiącego powiat miejski lub rady narodowej miasta wyłączonego z województwa."

Z treści wyżej przytoczonych przepisów obowiązujących w 1979 roku, to jest w chwili wydania uchwały Nr. [...] Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] 1979 r. w sprawie nadania nazw nowopowstałym ulicom na terenie miasta A nadającej m.in. nazwę przedmiotowej ulicy "L" wynika, że uchwała ta nadała ulicy L w A status drogi publicznej. Należy zauważyć, że ustawa z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, która weszła w życie z dniem 1 października 1985 roku nie spowodowała - poprzez wprowadzenie nowej kategoryzacji dróg – iż drogi uznane za publiczne ustawą z dnia 29 marca 1962 roku o drogach publicznych utraciły ten status z mocą wsteczną. Tak więc ulica L, która na mocy nowej ustawy (z 1985 roku) została uznana za drogę miała już wcześniej status drogi publicznej i dokonana w 1985 roku jej przebudowa była przebudową drogi publicznej.

Tym samym – zdaniem Sądu – przepis artykułu 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych ma zastosowanie do budowy lub przebudowy zjazdów do nieruchomości przyległych do przebudowywanej w 1985 roku drogi publicznej – ulicy L w A.

Niespornym miedzy stronami jest okoliczność, że do 1985 roku, do czasu wybudowania drogi asfaltowej nieruchomość oznaczona jako działka 309/2 będąca wówczas własnością strony skarżącej, miała dostęp do drogi "w bród" przez potok J. Poza sporem jest także okoliczność, że po wybudowaniu drogi asfaltowej, z uwagi na wyższy poziom drogi – przejazd do tej nieruchomości przez potok stał się niemożliwy.

Zdaniem Sądu, należy zwrócić uwagę na to, że w celu prawnego uregulowania gruntów zajętych na poszerzenie i modernizację ulicy L w A decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...] 1992 r. zatwierdzono podział nieruchomości 309/2 obręb [...] o pow. 2,2609 ha na 3 działki: 309/3 o pow. 0,0350 ha, 309/4 o pow. 0,0245 ha i 309/5 o pow. 2,2014 ha, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 21 lutego 1980 r. Z akt wynika, że prawdopodobnie działki nr 309/3 o pow. 0,0350 ha i nr 309/4 o pow. 0,0245 ha zostały zajęte pod drogę, natomiast w wyniku przebudowy drogi pozostawiono stronie skarżącej działkę nr 309/5 o pow. 2,2014 ha, zjazdu na którą została pozbawiona strona skarżąca w związku z przebudową drogi w 1985 roku. Z takiego stanu faktycznego wynikałoby, że zarządca drogi (czy wcześniej zarząd drogi) był zobowiązany na mocy art. 29 ust. 2 do budowy zjazdu do działki nr 309/5 i na wybudowaniu zjazdu do tak określonej nieruchomości jego obowiązek zostałby wyczerpany.

Powyższego jednak przesądzić nie można albowiem organy administracyjne nie ustaliły stanu faktycznego sprawy. W szczególności organy nie ustaliły, czy późniejszy podział działki nr 309/5 na działki ewidencyjne nr 309/8, 309/9, 309/10, 309/11 i 309/12, w wyniku którego powstała działka nr 309/10 nie mająca zapewnionego zjazdu do drogi publicznej nastąpił jeszcze w związku z budową czy przebudową drogi, co powodowałoby powstanie obowiązku zarządcy drogi do wybudowania zjazdu do tej działki, czy też późniejszy podział i powstanie działki nr 309/10 jest wynikiem podziału geodezyjnego dokonanego na wniosek właścicieli czy współwłaścicieli nie będącego konsekwencją budowy czy przebudowy drogi w celu zajęcia niektórych działek pod modernizację drogi, co z kolei nie wskazywałoby na obowiązek zarządcy drogi z art. 29 ust. 2 omawianej ustawy.

W aktach sprawy znajdują się wypowiedzi organu sugerujące, jakoby "Miejski Zarząd Dróg i Mostów wykonał trzy zjazdy do nieruchomości stanowiącej obecnie działkę nr 209/10, dla której Sąd Rejonowy, VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowadzi KW Nr [...]" czy jakoby "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał dokonać przymusowej rozbiórki przepustu na potoku J, to jednak po wykonaniu inwestycji drogowej – przebudowy drogi przy ul. L, wybudowano dwa inne zjazdy do tej drogi", jednakże wypowiedzi te nie pozwalają na stwierdzenie, czy istotnie zarządca drogi wypełnił swój obowiązek wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych.

Zdaniem Sądu, jeżeli w związku z budową czy przebudową drogi został przeprowadzony podział geodezyjny nieruchomości mającej przed taką budową czy przebudową dostęp do drogi publicznej i w wyniku tego podziału geodezyjnego przeprowadzonego w celu zajęcia pod budowę czy przebudowę drogi pozostała część tej nieruchomości utraciła dostęp do drogi publicznej, to po stronie zarządcy drogi powstał obowiązek zapewnienia dostępu do drogi tej części nieruchomości, która utraciła dostęp do drogi – wynikający z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Powstanie obowiązku po stronie zarządcy implikuje jednocześnie uprawnienie właściciela lub użytkownika nieruchomości, która utraciła dostęp do drogi do domagania się od zarządcy drogi wykonania tego obowiązku. Zarządca drogi może zwolnić się ze swego obowiązku poprzez wykazanie, że go wykonał w sposób niewadliwy i zgodny z prawem.

Stojąc na powyższym stanowisku, Sąd nie podziela stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego jakoby strona skarżąca mogła domagać się realizacji obowiązków zarządcy drogi określonych w art. 29 ust. 2 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez ich wyegzekwowanie "w trybie przewidzianym w art. 101a ust. 1 w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.)" albowiem pogląd ten nie ma oparcia w omawianej ustawie o drogach publicznych.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy administracyjne ustalą stan faktyczny sprawy, a w szczególności ustalą jak oznaczona działka utraciła dostęp do drogi publicznej w wyniku budowy czy przebudowy drogi w 1985 roku i czy tej części nieruchomości zapewniono niewadliwy i zgodny z prawem zjazd do drogi publicznej. Następnie organy wyjaśnią, w jaki sposób powstała działka nr 309/10, do której wybudowania zjazdu domaga się strona skarżąca, tj. czy powstała w wyniku podziału nieruchomości mającej dostęp do drogi dokonanego w celu poszerzenia czy innej przebudowy drogi, co wskazywałoby na powstanie obowiązku zarządcy drogi wykonania niewadliwego i zgodnego z prawem zjazdu do drogi, czy też po wykonaniu obowiązku zarządcy drogi i zapewnieniu pozostałej nieruchomości dostępu do drogi przez wykonanie zjazdu - działka ta powstała w wyniku późniejszego podziału, co powodowałoby brak powstania obowiązku zarządcy z art. 29 ust. 2 omawianej ustawy.

Po dokonaniu ustalenia stanu faktycznego sprawy organy rozstrzygną w przedmiocie wniosku strony skarżącej w sposób wyżej wskazany przez Sąd. Uznając, że w chwili obecnej nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wniosku strony skarżącej – Sąd w oparciu o wskazane wyżej przepisy i art. 145 § 1 pkt 1a) i c) p.p.s.a. orzekł - jak w pkt I wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w oparciu o treść art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a. - jak w pkt II wyroku.