Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 26/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 8, art. 50, art. 53, art. 147 , art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 35, art. 36, art. 37, art. 91
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak Sędziowie: Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie na uchwałę Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 14 czerwca 2019 r. nr IV/51/2019 w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Koszyce 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust.1 pkt 3, § 5 ust. 3, § 12 ust. 1, 2 i 4, § 13, § 15 ust.1, § 22, § 23 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Koszycach podjęła w dniu 14 czerwca 2019 roku uchwałę Nr IV/51/2019 w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Koszyce. Uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 48 ust. 1, 2, 3, 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 713; powoływanej dalej jako "u.s.g."), po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut Miasta Koszyce stanowi załącznik do powyższej uchwały.

Na opisaną wyżej uchwałę wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarga Prokuratora Rejonowego Kraków - Nowa Huta w Krakowie. Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a.").

Skarżący zaskarżył uchwałę nr IV/51/2019 Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 14 czerwca 2019 roku w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Koszyce w zakresie regulacji zawartych w załączniku stanowiącym Statut Miasta Koszyce, a to w zakresie § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 3, § 12 ust. 1, 2 i 4, § 13, § 15 ust. 1, § 22 i § 23.

Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, a to art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 36 ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 1 u.s.g. oraz § 118 i § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez:

wskazanie w § 4 ust. 1 pkt 3 oraz § 5 ust. 3 Statutu, że organem Samorządu Mieszkańców Miasta jest Rada Miasta,

brak enumeratywnego wskazania w § 12 ust. 4 Statutu, a jedynie przykładowe, praw i obowiązków Przewodniczącego Rady Miasta,

wprowadzenie w § 22 ograniczenia w postaci kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej poprzez postanowienie, że dla ważności wyboru Przewodniczącego Rady Miasta i członków Rady Miasta wymagana jest obecność 1/5 uprawnionych do głosowania mieszkańców miasta Koszyce,

ustanowienie w § 20 Statutu bezpośredniej odpowiedzialności Przewodniczącego Rady Miasta i członów Rady Miasta przed Zebraniem Miejskim, przez które mogą być odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska,

powtórzenie w § 12 ust. 1 i 2 oraz w § 13 oraz § 15 ust. 1 oraz § 23 Statutu treści art. 36 ust. 1 - 3 i art. 37a ustawy o samorządzie gminnym.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części obejmującej § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 3, § 12 ust. 1, 2 i 4, § 13, § 15 ust. 1, § 20, § 22 oraz § 23 Statutu stanowiącego do niej załącznik.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, że w § 4 ust. 1 załączonego do uchwały Nr IV/51/2019 Statutu wskazano, że organami Samorządu Mieszkańców Miasta są:

Zebranie Miejskie,

Przewodniczący Rady Miasta,

Rada Miasta.

Zgodnie z przepisem § 12 ust. 1 organem wykonawczym Samorządu Mieszkańców Miasta jest Przewodniczący Rady Miasta.

W myśl § 5 ust. 3 Rada Miasta jest organem wspomagającym działalność Przewodniczącego Rady Miasta.

W § 12 ust. 2 Statutu zamieszczono zapis, iż Przewodniczący Rady Miasta korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

Z kolei w § 12 ust. 4 zawarto regulację, iż do praw i obowiązków Przewodniczącego Rady Miasta należy w szczególności:

zwoływanie Zebrania Miejskiego,

zwoływanie posiedzeń Rady Miasta,

działanie stosownie do wskazań Zebrania Miejskiego, Rady Miejskiej i Burmistrza Miasta i Gminy,

wpływanie na wykorzystanie aktywności mieszkańców służącej poprawie gospodarki i warunków życia w Mieście oraz dbania o czystość i porządek w Mieście,

reprezentowanie mieszkańców miasta Koszyce wobec Rady Miejskiej i Burmistrza Miasta i Gminy,

uczestniczenie w naradach przewodniczącego i sołtysów, zwoływanych okresowo przez Burmistrza Miasta i Gminy,

wykonywanie powierzonych mu przepisami prawa zadań z zakresu administracji publicznej, obronności, ochrony pożarowej, zapobieganiu klęskom żywiołowym oraz usuwaniu ich skutków, inkasa niektórych podatków i opłat,

8) gospodarowanie środkami finansowymi Rady Miasta, akceptowanie dokumentów z tym związanych,

prowadzenie zarządu, administracji, gospodarki tymi składnikami mienia i środkami finansowymi, które gmina przekazała samorządowi miejskiemu do korzystania,

przedkładanie na Zebraniu Miejskim informacji ze swej działalności.

Natomiast w § 13 ust. 1 Statutu postanowiono, że Przewodniczący Rady Miasta nie będący radnym Rady Miejskiej uczestniczy w pracach Rady Miejskiej na zasadach określonych w statucie Gminy, bez prawa udziału w głosowaniu.

W § 15 ust. 1 uchwalono, iż Zebranie Miejskie jest organem uchwałodawczym samorządu mieszkańców miasta.

W § 20 stwierdzono, że: "1. Przewodniczący Rady Miasta i członkowie Rady Miasta są bezpośrednio odpowiedzialni przed Zebraniem Miejskim i mogą być przez Zebranie Miejskie odwołani przed upływem kadencji, jeżeli nie wykonują swych obowiązków, naruszają postanowienia statutu i uchwał Zebrania lub dopuścili się czynu dyskwalifikującego w opinii środowiska.

2. Odwołanie z zajmowanych funkcji winno być podjęte po wysłuchaniu zainteresowanego.

3. Odwołanie Przewodniczącego Rady Miasta i członków Rady Miasta następuje po przeprowadzeniu głosowania w trybie, jak przy wyborze.

4. W przypadku odwołania lub ustąpienia (zrzeczenia się) Przewodniczącego Rady Miasta, Burmistrz Miasta i Gminy zwołuje Zebranie Miejskie celem wyboru nowego Przewodniczącego Rady Miasta".

W § 22 ujęto unormowanie, zgodnie z którym:

"1. Dla dokonania ważnego wyboru Przewodniczącego Rady Miasta i członków Rady

Miasta na Zebraniu Miejskim wymagana jest obecność co najmniej 1/5 uprawnionych

do głosowania mieszkańców miasta Koszyce.

O ile w wyznaczonym terminie nie uzyskano wymaganego quorum, wybory przeprowadza się w tym samym dniu, po upływie 15 minut od wyznaczonej godziny, bez względu na liczbę obecnych na zebraniu.

Quorum zebrania miejskiego ustala się na podstawie podpisanej listy obecności przez uczestników zebrania uprawnionych do głosowania".

Natomiast w § 23 postanowiono, że Przewodniczącego Rady Miasta oraz członków Rady Miasta wybiera się w głosowaniu tajnym.

W ocenie skarżącego unormowanie ujęte w § 4 ust. 1 pkt 3 oraz w § 5 ust. 3 Statutu pozostaje w sprzeczności z art. 36 ust. 1 u.s.g.

Skarżący podniósł, że w obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, z którego wynikałyby uprawnienia zebrania miejskiego do odwoływania Przewodniczącego Rady Miasta oraz członków Rady Miasta. Zebranie miejskie jest bytem odrębnym od ogółu uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki pomocniczej. Przyznanie zebraniu charakteru elekcyjnego pozostaje w sprzeczności z regulacją art. 36 ust. 1 u.s.g., w którym ustawodawca nadał zebraniu wyłącznie uprawnienia uchwałodawcze.

Jako sprzeczne z obowiązującym prawem należy zdaniem skarżącego uznać zapisy § 22 ust. 1 Statutu ustalające kworum decydujące o ważności wyboru Przewodniczącego Rady Miasta oraz członków Rady Miasta. Z przepisu art. 36 ust. 2 u.s.g. wynika, że czynne prawo wyborcze przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa uprawnionym do głosowania, zaś bierne prawo wyborcze posiada nieograniczona liczba kandydatów, jak również, że wybór sołtysa i członków rady sołeckiej następuje w głosowaniu tajnym i bezpośrednim. Przepis ten jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Zawarta w art. 35 ust. 3 pkt 2 u.s.g. delegacja dla rady gminy do określenia w statucie zasad i trybu wyborów organów jednostki pomocniczej nie obejmuje ograniczenia ważności przeprowadzonych wyborów od tego, ilu mieszkańców będzie obecnych na zebraniu wiejskim, czy też od liczby mieszkańców, którzy wezmą udział w głosowaniu.

Rada Miejska w Koszycach uchwalając przepisy:

§ 13 Statutu pominęła regulację ujętą w art. 37a u.s.g., która stanowi, że Przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu;

- § 12 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 pominęła regulację ujętą w art. 36 ust. 1 u.s.g., która stanowi, że organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys;

- § 12 ust. 2 pominęła regulację ujętą w art. 36 ust. 1 u.s.g., która stanowi, że Przewodniczący Rady Miasta korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym;

- § 23 pominęła regulację ujętą w art. 36 ust. 2 u.s.g., która stanowi, że Sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Uchwalenie powyższych norm narusza zdaniem skarżącego przepisy zawarte w § 118 i § 137 w związku z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283). Z tego aktu prawnego wynika, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym - innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej czy rozporządzeniu).

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Koszyce wniósł o jej oddalenie.

Organ wskazał, iż umieszczenie rady miasta w paragrafie dotyczącym organów samorządu mieszkańców miało jedynie na celu wskazanie, iż rada miasta jest organem wspomagającym działalność przewodniczącego Rady Miasta, o czym mowa w § 5 ust. 3 statutu stanowiącym załącznik do kwestionowanej uchwały, co wynika wprost z normy art. 36 ust. 1 u.s.g. To właśnie miał na celu organ zamieszczając "Radę Miasta" w paragrafie dotyczącym organów samorządu mieszkańców Miasta Koszyce, działając tym samym zgodnie z prawem.

Organ podniósł, że przyznanie uprawnień uchwałodawczych organom jednostek pomocniczych wskazuje na wyraźne ograniczenie ich kompetencji w stosunku do rady gminy, która jest organem stanowiącym i kontrolnym.

Zdaniem organu w statucie miasta Koszyce przyjęto zasady wyboru organów działając zgodnie z prawem, gdyż ustawodawca nie określił górnego progu liczebności kolegialnego organu wykonawczego jednostek pomocniczych, pozostawiając te kwestie do uregulowania w statucie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Koszycach z dnia 14 czerwca 2019 roku Nr IV/51/2019 w sprawie przyjęcia Statutu Miasta Koszyce.

Skarga została wniesiona na podstawie art. 8 § 1, art. 50 § 1, art. 53 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."). Zgodnie z powyższymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Prokurator nie jest ograniczony żadnym terminem przy wnoszeniu skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Do grupy takich aktów należy natomiast zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne są między innymi właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa. Stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a.

W literaturze przyjmuje się, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego takiego aktu powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojowoprawny, materialnoprawny lub procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami.

W niniejszej sprawie istotne naruszenie prawa występuje, o czym będzie mowa niżej. Skarga zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podstawy nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 u.s.g., według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz z ustalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 35 ust. 1 u.s.g., który stanowi, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 u.s.g., określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Zdaniem Sądu sformułowanie znajdujące się w § 4 ust. 1 pkt 3 oraz w § 5 ust. 3 Statutu narusza art. 36 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z wyżej przywołanym przepisem organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Działalność sołtysa wspomaga rada sołecka. Rada nie jest zatem organem sołectwa, lecz pełni funkcje wspomagające, opiniodawcze i doradcze. Nie jest więc w świetle powyższego samodzielnym organem sołectwa (por. wyrok WSA w Lublinie z 7 października 2010 r., III SA/Lu 193/10).

Zgodnie z art. 36 ust. 2 u.s.g. sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Powyższa regulacja jest kompletna. Brak jest podstaw do wprowadzania kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej.

Zgodnie z art. 35 ust. 2 pkt 3 u.s.g. statut jednostki pomocniczej określa w szczególności zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej. Wskazany zakres nie obejmuje ograniczenia ważności przeprowadzonych wyborów od liczby obecnych na zebraniu wiejskim mieszkańców, czy też liczby osób biorących udział w głosowaniu. Zatem również § 22 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały narusza prawo w sposób istotny.

Zgodnie z art. 37a u.s.g. przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Prawa i obowiązki przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej powinny być zatem uregulowane w statucie w sposób wyczerpujący, a nie na zasadzie przykładowego katalogu. Sformułowanie § 12 ust. 4 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały narusza zatem prawo w sposób istotny.

§ 13 ust. 1 Statutu stanowi powtórzenie i modyfikację regulacji art. 37a u.s.g., zgodnie z którym przewodniczący organu wykonawczego jednostki pomocniczej może uczestniczyć w pracach rady gminy na zasadach określonych w statucie gminy, bez prawa udziału w głosowaniu. Przewodniczący rady gminy jest każdorazowo zobowiązany do zawiadamiania, na takich samych zasadach jak radnych, przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej o sesji rady gminy.

§ 12 ust. 1 oraz § 15 ust. 1 stanowią powtórzenie (w zmodyfikowanej wersji) art. 36 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys.

§ 12 ust. 2 Statutu stanowi powtórzenie art. 36 ust. 3 u.s.g., zgodnie z którym sołtys korzysta z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym.

W § 23 statutu powtórzono i zmodyfikowano art. 36 ust. 2 u.s.g., zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania.

Powyższe powtórzenia są nie tylko zbędne, ale również wprowadzające w błąd i nie sposób ich uzasadnić koniecznością zapewnienia spójności uchwały. Wręcz przeciwnie, ich zamieszczenie może wprowadzać w błąd, gdyż powtórzony został tylko fragment przepisu, lub powtarzany przepis został zmodyfikowany, co może budzić wątpliwości co do intencji uchwałodawcy. Z powyższych przyczyn należy przyjąć, że wskazane wyżej regulacje Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały naruszają prawo w sposób istotny.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński, Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w § 12 ust. 1 i 2 , § 13, § 15 ust. 1 czy też § 23 Statutu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Sąd nie uwzględnił natomiast zarzutu dotyczącego § 20 Statutu, który dotyczy odwołania Przewodniczącego Rady Miasta i członków Rady Miasta przez Zebranie Miejskie. Nie można przyjąć, że skoro dany przepis (art. 36 ust. 2 u.s.g.) reguluje tryb wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej, to tak samo zostało ustawowo uregulowane ich odwoływanie. Gdyby ustawodawca zamierzał objąć ustawową regulacją także odwołanie sołtysa lub rady sołeckiej, to uczyniłby to w ustawie. Nie można uznać, że brak w tym zakresie regulacji stanowi wadę ustawy lub jest zaniechaniem prawodawczym. Ustawodawca kierując się zasadą samodzielności pozostawił kwestie regulacji odwoływania (a nawet samej możliwości odwoływania) sołtysa zapisom statutów jednostek pomocniczych (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1528/17), co również odnosi się do członków rady sołeckiej (odpowiednio rady miasta). Nie można zatem uznać, że przyznanie Zebraniu Miejskiemu - jako organowi uchwałodawczemu - kompetencji do odwołania Przewodniczącego Rady Miasta i członków Rady Miasta, w sposób istotny narusza prawo.

Raz jeszcze należy podkreślić, że z treści art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05,Lex nr 192932).

Należy stwierdzić, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Koszycach w zakresie § 4 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 3, § 12 ust. 1, 2 i 4, § 13, § 15 ust. 1, § 22 i § 23 wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym jej nieważność. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w wyżej opisanym zakresie w sposób istotny narusza prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w zakresie § 20 Sąd uznał, że istotne naruszenie prawa nie występuje i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. w punkcie II sentencji wyroku skargę – w pozostałym zakresie - oddalił.