Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 426/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2,  art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w Radomiu w dniu 26 sierpnia 2020 r. sprawy ze sprzeciwu "[...]" K. i Spółka, spółka jawna z siedzibą z B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej "[...]" K. i Spółka, spółka jawna z siedzibą z B. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2020 r. Nr [...] Wojewoda [...] (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji, Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Starosty B. (dalej: organ I instancji, Starosta) z [...] listopada 2019 r. Nr [...] – uchylił decyzję organu I instancji i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia.

Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2019 r. Starosta, działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm., dalej: p.b.), zatwierdził projekt budowlany

i udzielił pozwolenia dla "[...]" K. i Spółka, Spółka Jawna

w B. (dalej: strona, inwestor, skarżący) na rozbiórkę budynku handlowego, zlokalizowanego na działkach o nr ew. [...],[...],[...]w B..

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wnieśli: J. K., D. K., H. S., A. K., I. B., R. W., E. Ś., A. M., T. M., P. M., A. M., M. J., B. W., Z. M. i T. B..

Z uwagi na fakt, iż Starosta B. nie uznał za strony postępowania E. Ś., A. M., T. M., P. M., A. M., M. J., B. W., Z. M. i T. B., Wojewoda wezwał powyższe osoby do wykazania interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu. Następnie decyzją Nr [...]z [...] marca 2020 r. Wojewoda umorzył postępowanie odwoławcze wobec ww. osób, ponieważ do organu odwoławczego nie wpłynęły odpowiedzi na wezwanie do wykazania interesu prawnego.

Natomiast wskazaną na wstępie decyzją z [...] marca 2020 r. Wojewoda uchylił decyzję Starosty z [...] listopada 2019 r. Nr [...] i sprawę przekazał organowi

I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zdaniem Wojewody organ I instancji uchybił obowiązkowi każdorazowego ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Wskazał, że stosownie do art. 28 ust. 2 p.b. w postępowaniu

o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego, poza inwestorem, stronami są wyłącznie te podmioty, które są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości, znajdującymi się w obszarze oddziaływania obiektu ustalonym w oparciu o art. 3 pkt 20 p.b.

Organ I instancji, ustalając strony postępowania w sprawie niniejszej, obszarem oddziaływania objął działki o numerach: [...] i [...]. Tym samym uznał za strony postępowania poszczególnych właścicieli budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] oraz Spółdzielnię Mieszkaniową Lokatorsko - Własnościową. W przypadku jednak, gdy zarząd nieruchomością wspólną sprawowany jest przez Spółdzielnię Mieszkaniową, współwłaściciele nieruchomości wspólnej nie są, co do zasady, obok tej Spółdzielni stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewoda dostrzegł, że za strony postępowania w przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał m.in. M. G., M. B., Z. B. i A. B.. Do osób tych Starosta skierował kontrolowaną decyzję z [...] listopada 2019 r., mimo że na kopercie, w której wysłane było zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania z [...] października 2019 r., widnieje informacja o śmierci powyższych osób. Zdaniem Wojewody w przedmiotowej sprawie doszło więc do wydania zaskarżonej decyzji w stosunku do osób zmarłych, a zatem należy przyjąć, że jest ona obarczona wadą nieważności. Skierowana została ona bowiem do osoby niebędącej stroną w sprawie.

Zdaniem Wojewody błędne było także umieszczenie wykazu stron na odrębnej kartce, która nie jest integralną częścią decyzji. Stosownie do art. 107 § 1 k.p.a. decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. oznaczenie stron lub strony. Organ administracji publicznej jest zobowiązany oznaczyć wszystkie strony postępowania i nie może ograniczyć się do oznaczenia jako stron osób, na żądanie których postępowanie zostało wszczęte. Jeżeli dany podmiot ma status strony postępowania, to bez względu na przyczyny uzyskania takiego statusu, powinien być wymieniony w decyzji administracyjnej jako strona postępowania.

Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji powinien także ponownie przeanalizować obszar oddziaływania i tym samym ponownie prawidłowo ustalić krąg uczestników postępowania.

Nie zgadzając się z decyzją Wojewody, inwestor wniósł sprzeciw, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy z racji braku odwołania pochodzącego od strony postępowania, organ odwoławczy winien umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.;

2) art. 61 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że adresatem decyzji jest każda strona postępowania, a co za tym idzie zastosowanie przepisu stanowiącego o nieważności decyzji zaadresowanej do osoby niebędącej stroną postępowania, podczas gdy adresatem decyzji jest inwestor, tj. skarżący, a pozostałe strony otrzymują zawiadomienia o wydaniu decyzji, w efekcie czego jeżeli któraś ze stron otrzymała mylnie taką decyzję lub została pominięta, to takie naruszenie stanowiłoby podstawę do wznowienia postępowania na wniosek takiej strony, co nie mogło być podstawą do uchylenia decyzji z urzędu;

3) art. 140 k.p.a. w zw. z art. 61 k.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy z uwagi na (rzekome) naruszenie przepisów postępowania względem strony, która nie wnosiła odwołania od decyzji, podczas gdy organ naruszenie przepisów postępowania powinien brać pod uwagę jedynie na zarzut strony postępowania, której to dotyczy, nie z urzędu, jako że dana strona może być zainteresowana utrzymaniem decyzji w mocy;

4) art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych poprzez błędne jego niezastosowanie i w efekcie uznanie, że członkowie spółdzielni mieszkaniowej mają w niniejszej sprawie status strony postępowania obok spółdzielni, podczas gdy z racji faktu, iż to spółdzielnia prowadzi zarząd nieruchomością wspólną, stroną postępowania administracyjnego jest jedynie spółdzielnia, z wyłączeniem spółdzielców;

5) art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. i art. 11 k.p.a. poprzez zawarcie sprzecznych ze sobą ustaleń w uzasadnieniu faktycznym zaskarżonej decyzji, jako że z jednej strony organ II instancji uznał, że stroną postępowania winna być jedynie spółdzielnia, a z drugiej strony rozpoznał odwołania poszczególnych spółdzielców, zamiast umorzyć postępowanie odwoławcze, co z kolei wprowadza trudności z wdrożeniem zaleceń organu odwoławczego przez organ I instancji oraz w zrozumieniu podstawy orzeczenia przez skarżącego.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący podał, że w treści uzasadnienia decyzji organu II instancji są sprzeczności, bowiem z jednej strony organ II instancji słusznie uznał, iż stroną postępowania w przedmiotowym stanie faktycznym winna być jedynie spółdzielnia mieszkaniowa. Jednocześnie jednak nie umorzył postępowania odwoławczego wobec faktu, że odwołanie wniosły osoby niebędące stronami postępowania, co uczynił w decyzji nr [...] z [...] marca 2020 r., lecz orzekł merytorycznie w sprawie. Naruszył tym samym zasadę skargowości.

Dalej zarzucono, że organ II instancji wydał decyzję kasatoryjną na podstawie naruszeń przepisów postępowania niedotyczących osoby odwołującej się. Śmierć strony nie jest bowiem przyczyną nieważności, na którą może powoływać się inny odwołujący się, co zresztą nie miało nawet miejsca w niniejszej sprawie. Organ II instancji błędnie przyjął, że śmierć osoby, którą uznano za stronę postępowania przed jego wszczęciem, stanowi podstawę dla uznania, że decyzja jest nieważna

w związku z faktem, iż decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną

w sprawie. Osoby zmarłe nie były adresatami decyzji - decyzja nie była do nich skierowana.

Mając na uwadze powyższe inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na sprzeciw, podtrzymując argumentację zawartą

w zaskarżonej decyzji, Wojewoda wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego w tym wypadku jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e p.p.s.a.).

Powyższe oznacza, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny

i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. A. Kabat, P.p.s.a. Komentarz, Warszawa 2018, t. 3 do art. 64a). Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialno-prawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi.

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza zatem konieczność dokonania przez Sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ

II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Jednocześnie wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Inne wady postępowania lub inne wady decyzji organu I instancji nie mogą być uznane za normatywną podstawę do wydania przez organ odwoławczy decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do zaskarżonej decyzji, Sąd podziela pogląd skarżącego co do tego, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniała przesłanka warunkująca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Sąd zgadza się z twierdzeniami skarżącego co do tego, że postępowanie odwoławcze zostało oparte na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem w żadnym wypadku nie może być wszczęte z urzędu. Wyłącznie czynność strony postępowania, którą jest wniesienie odwołania (wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy), powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego. Jak wynika

z art. 134 k.p.a., organ odwoławczy w pierwszej fazie postępowania zobowiązany jest do ustalenia, czy odwołanie jest dopuszczalne, a zatem, czy w ogóle dotyczy aktu zaskarżalnego tego rodzaju środkiem odwoławczym, czy pochodzi od strony postępowania i czy zostało wniesione z zachowaniem terminu.

Zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. legitymację do wniesienia odwołania ma jedynie strona. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ odwoławczy stwierdzi, że osoba ta nie legitymuje się przymiotem strony, wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Brak posiadania przymiotu strony uniemożliwia bowiem uzyskanie w postępowaniu odwoławczym rozstrzygnięcia merytorycznego, chociażby nawet złożone przez taki podmiot odwołanie zawierało trafną argumentację merytoryczną.

Zdaniem Sądu w sprawie niniejszej merytoryczne rozstrzygnięcie odwołania było przedwczesne. Wojewoda nie podjął bowiem żadnych czynności mających na celu zbadanie, czy decyzja organu I instancji dotyczy interesu prawnego podmiotów wnoszących odwołanie. Odniesienie się do powyższej kwestii było o tyle uzasadnione, że odwołanie od decyzji Starosty złożyło łącznie piętnaście osób. Decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] Wojewoda umorzył postępowanie wobec dziewięciu z nich, przy czym zarówno te osoby, jak i pozostałe 6 osób, których odwołania zostały rozpoznane merytoryczne kontrolowaną przez Sąd decyzją, zamieszkują w budynku wielorodzinnym przy ul. K. [...] w B.. Sąd dostrzegł, że odwołujący się J. K., D. K., H. S., A. K., I. B.

i R. W.– w przeciwieństwie do pozostałych 9 osób, wobec których umorzono postępowanie odwoławcze - są osobami posiadającymi odrębne prawo własności lokali. Okoliczność ta była znana także organowi odwoławczemu, który jednak w uzasadnieniu decyzji wyraził pogląd, że spółdzielnia jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności, niezależnie od tego, czy są oni członkami spółdzielni czy też nie. Dalej Wojewoda podał, że właściciel lokalu mieszkalnego nie ma legitymacji procesowej, chyba że posiada własny interes prawny podlegający ochronie na podstawie przepisów prawa cywilnego lub prawa administracyjnego (por. strona 3 zaskarżonej decyzji). W takiej sytuacji organ II instancji winien był uzasadnić, dlaczego - wbrew powyżej wyrażonego poglądu - za stronę postępowania uznał właścicieli lokali odrębnych. Bez wyjaśnienia powyższego Wojewoda naraził się na zarzut niekonsekwencji - z jednej strony bowiem rozpoznał odwołanie, a zatem przyjął, że podmioty są stroną postępowania, a z drugiej strony stwierdził, że właściciele lokali stanowiących odrębny przedmiot własności nie mają, co do zasady, odrębnej od spółdzielni mieszkaniowej czy zarządcy nieruchomości legitymacji procesowej.

Brak weryfikacji przez organ II instancji interesu prawnego odwołującego się oznacza, że organ ten dopuścił się naruszenia przepisów postępowania,

w szczególności przepisów art. 7 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 28 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 127 k.p.a. i art. 138 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Błędne było stanowisko Wojewody także co do tego, że decyzja Starosty była skierowania do osób niebędących stroną postępowania, a więc wystąpiła przesłanka nieważności uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji. Skierowanie decyzji do określonego podmiotu, to wskazanie go w niej jako adresata rozstrzygnięcia, jako podmiotu, którego interesu prawnego decyzja dotyczy. Doręczenie decyzji nie jest "skierowaniem" decyzji do adresata przesyłki, lecz wykonaniem czynności związanej

z realizacją obowiązku doręczenia decyzji stronom (por. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., I OSK 1407/18, LEX nr 2977002). Wadliwie wobec tego w zaskarżonej decyzji Wojewoda przyjął, że doręczenie decyzji Starosty A. B., Z. B., M. B. i M. G. należy kwalifikować w kategorii przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie to nie świadczy, że orzeczenie zostało skierowane do osoby niebędącej stroną. Nałożenie obowiązków czy przyznanie uprawnień osobie zmarłej decyzją administracyjną kwalifikowane jest jako rażące naruszenie prawa jedynie wówczas, gdy osoba taka jest bezpośrednim adresatem decyzji, a nie w przypadku "skierowania" decyzji do osoby zmarłej, której status strony w danym przypadku wynikał z interesu prawnego o charakterze refleksowym. Tym samym jedynie błąd co do adresata materialnoprawnego (osoby dysponującej interesem bezpośrednim) będzie skutkował nieważnością decyzji (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2014 r., II OSK 1275/13, wyrok WSA w Krakowie z 24 marca 2016, II SA/Kr 734/15, publ. CBOSA).

W sprawie niniejszej, rozstrzygając o zatwierdzeniu projektu budowlanego

i udzieleniu pozwolenia na rozbiórkę budynku handlowego, Starosta działał na wniosek inwestora, a nie nieżyjących: A. B., Z. B., M. B. i M. G.. Dlatego uznać należy, że decyzja organu I instancji – na co wprost decyzja ta wskazuje - została skierowana do inwestora, nie zaś do pozostałych stron postępowania, którym tę decyzję doręczano zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 109 § 1 k.p.a. Z tego względu wywodzenie o skierowaniu tej decyzji do osoby zmarłej, która nie była inwestorem, było nietrafne.

Nie sposób nie zwrócić uwagi na to, że w rozpatrywanej sprawie Wojewoda kwestię śmierci podmiotów uznanych za stronę postępowania przez organ I instancji podniósł z urzędu. Tymczasem pominięcie w postępowaniu następców prawnych na etapie postępowania mogłoby być kwestionowane jedynie przez tychże następców. Organ odwoławczy nie miał podstaw do podnoszenia tej kwestii z urzędu. Jak wielokrotnie podkreślano bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony do skorzystania z tej przesłanki, to jest ten, który bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału

w postępowaniu, ewentualnie następca prawny takiego podmiotu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Dotyczy to również sądu administracyjnego rozstrzygającego sprawę ze skargi podmiotów biorących udział

w postępowaniu, który z urzędu nie ma podstaw do podnoszenia, że podmiot niewnoszący skargi został pominięty w postępowaniu administracyjnym i z tej przyczyny stosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 16 maja 2019 r., II OSK 1647/17; z 1 marca 2018 r., II OSK 1837/17, LEX nr 2486317; z 17 listopada 2017 r., II OSK 87/17, LEX nr 2442985; z 14 listopada 2017 r., I OSK 82/16, LEX nr 2479195).

Nie był zasadny także stawiany w uzasadnieniu decyzji organu I instancji zarzut naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez umieszczenie wykazu stron, zamiast w decyzji administracyjnej, w wykazie stron na odrębnej kartce niestanowiącej integralnej części decyzji. Sąd w pełni podziela i przyjmuje za własny pogląd, że w razie wielości stron, ich oznaczenie przez wskazanie w wyliczeniu adresatów, którym decyzje się doręcza, nie stanowi wadliwości, która przesądzałaby o wpływie na wynik sprawy (por. wyrok NSA

z 7 lutego 2018 r., II OSK 937/16, LEX nr 2469290).

Końcowo Sąd wskazuje, że wadliwe były też wywody Wojewody co do podstawy prawnej ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji winien był przenalizować obszar oddziaływania i ponownie ustalić krąg uczestników postępowania w oparciu o art. 28 ust. 2 p.b. w związku z art. 3 pkt 20 p.b.

Tymczasem z ugruntowanego już orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że art. 28 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 11 stycznia 2018 r., II OSK 754/16, LEX nr 2461257, wyrok WSA w Gdańsku z 5 lutego 2020 r., II SA/Gd 483/19, LEX nr 2781732). Faktem jest, że reguły wykładni logiczno - językowej prowadzą do wniosku, że art. 28 ust. 2 p.b. stosuje się także do postępowania

w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 12 p.b. pozwolenie na budowę to także decyzja administracyjna zezwalająca na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, zaś stosownie do treści art. 3 pkt 7 powołanej ustawy rozbiórka obiektu budowlanego to też roboty budowlane. W związku z tym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę,

o którym mowa w art. 28 ust. 2 p.b., to także postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jednakże – jak wskazał NSA w powołanym wyżej wyroku z 11 stycznia 2018 r. w sprawie II OSK 754/16 - wykładni przepisów prawa powinno się dokonywać

z uwzględnieniem zarówno reguł wykładni logiczno - językowej, jak i reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej.

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że przyjęcie, iż art. 28 ust. 2 p.b. ma zastosowanie także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego jest sprzeczne z funkcją tego przepisu. Z przepisu tego wynika, że ma on na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia

w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Taki sens przepisu jest jasny w świetle tego, że ustawodawca odwołuje się w nim do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 p.b. W związku z tym, w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego określenie stron postępowania administracyjnego w nawiązaniu do obiektu budowlanego, którego to postępowanie ma dotyczyć, jest wręcz niemożliwe. Nie da się bowiem określić obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który

w wyniku pozwolenia na rozbiórkę ma zostać usunięty z terenu określonej nieruchomości. Oznacza to, że art. 28 ust. 2 p.b. nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Do ustalenia kręgu stron postępowania o wydanie pozwolenia na rozbiórkę stosuje się art. 28 k.p.a.

W świetle powyższego Sąd uznał, że zarzucane przez Wojewodę organowi

I instancji uchybienia były niezasadne. W konsekwencji brak było przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy zobligowany będzie zatem

w pierwszej kolejności do ustalenia interesu prawnego osób składających odwołanie. Jeżeli okaże się, że posiadają oni legitymację procesową, Wojewoda ponownie rozpozna odwołania z uwzględnieniem powyższych wytycznych Sądu.

W tym stanie rzeczy na mocy art. 151a § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 poz. 265 j.t).