Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1953/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 1953 / 11 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant: Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2414/10 w sprawie ze skargi H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz H. Z. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2414/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. - po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r., nakazującej M. K. dokonanie całkowitej rozbiórki parterowego budynku mieszkalnego o wymiarach 14,28 x 16,69 m z poddaszem użytkowym na działce nr ew. [...] z obrębu [...] położonej przy ul. B. w Warszawie, wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję w całości, a także postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy z [...] maja 2007r., i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, iż zrealizowanie budynku mieszkalnego na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. B. w Warszawie objęte było obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, którego inwestor nie dopełnił. W myśl art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego istnieje możliwość legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia. Warunkiem legalizacji jest łączne spełnienie dwóch przesłanek, a mianowicie: zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie naruszenie przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy zaznaczył, iż organ I instancji uznał, iż przedmiotowy obiekt nie spełnia wymagań § 26 ust. 1 i § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nr 75 poz. 690 z późn. zm.), tj. nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej oraz możliwości przyłączenia uzbrojenia działki lub bezpośrednio budynku do sieci wodociągowej, kanalizacyjnej, elektroenergetycznej i ciepłowniczej, gdyż inwestor nie przedłożył zgody wszystkich współwłaścicieli działki o nr ew. [...] o możliwości korzystania z niej do w/w celów. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów inwestor - Maria Kochanowicz jest jedną z współwłaścicieli działki nr ew. [...] z obrębu [...]. Zdaniem organu II instancji nie można twierdzić, iż realizowany na działce o nr ew. [...], położonej przy ul. B. w Warszawie budynek mieszkalny pozbawiony jest dostępu do drogi publicznej oraz możliwości wykonania odpowiednich przyłączy. Nadto kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostępu do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, które na tym etapie nie wyrażają na to zgody stanowi materię prawa cywilnego i kwestia ta pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Organ wyjaśnił, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczyć może wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja - w niniejszej sprawie działki o nr ew. [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący H. Z. wniósł o uchylenie decyzji podnosząc, że nieruchomość zainwestowana nie posiada dostępu do drogi publicznej, a także nie ma zapewnionej dostawy mediów. Skarżący wskazywał, że brak zgody współwłaścicieli działki stanowiący przeszkodę dla podłączenia mediów nie został wzięty pod uwagę przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącego z uwagi na niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków, organ prawidłowo nakazał rozbiórkę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w toku postępowania sądowego pismem z dnia [...] marca 2011r., zgłosiła się do udziału w sprawie Spółka A. S.A. w Warszawie wnosząc o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Spółka dołączyła kserokopię aktu notarialnego Rep. [...] z Kancelarii Notarialnej A. P. umowy kupna – sprzedaży z dnia [...] grudnia 2009r., którą Maria Kochanowicz sprzedała na rzecz Spółki A. S.A. w Warszawie nieruchomość stanowiącą działki gruntu [...] i [...] z obrębu [...] wraz z budynkami w stanie surowym otwartym wzniesionymi na działce 27/8. Jednocześnie dołączono kserokopie aktu notarialnego Rep. A nr [...] którym A. Ch., A. G. i R. G., Z. A. K., K. K. i M. K. wyrażają zgodę na przejście i przejazd po działkach gruntu nr ew. [...] i [...] stanowiących drogę, a także używają tych działek w celu budowy linii energetycznej, wodociągu i kanalizacji, jak również sieci gazowej.

Uczestniczka postępowania Spółka A. S.A. w Warszawie, dopuszczona do udziału w sprawie w charakterze uczestnika, wniosła o oddalenie skargi podnosząc konieczność powtórzenia postępowania legalizacyjnego z jej udziałem.

Sąd zauważył, że z powyższego wynika, iż po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2009r., decyzji nr [...] zaistniała nowa sytuacja prawna wobec zmiany po stronie inwestora, ponieważ w wyniku zawarcia kupna – sprzedaży nieruchomości z dnia [...] grudnia 2009 r. w miejsce M. K. wstąpiła Spółka A. S.A. w Warszawie. Jednocześnie dołączono kserokopię aktu notarialnego, z którego wynika możliwość doprowadzenia mediów do budynku i zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Sąd wyjaśnił, że ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na datę posadowienia samowoli budowlanej stanowi, że nakaz rozbiórki obiektu może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości jego legalizacji, z tym że legalizacja jako wiążąca się z opłatami legalizacyjnymi nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora. Zaznaczył, że przyczyną orzeczenia rozbiórki przez organ I instancji było niewykonanie przez inwestora nałożonych obowiązków na podstawie art. 49 ust 3 prawa budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] maja 2007r. które zostało wydane po przedstawieniu przez M. K. inwentaryzacji powykonawczej budynku w wykonaniu postanowienia nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2006 r. Dalej Sąd stwierdził, iż biorąc pod uwagę zaistniały obecnie stan prawnym zasadne jest przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z udziałem Spółki A. S.A. w Warszawie, które to postępowanie winien przeprowadzić organ pierwszej instancji przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności, tym bardziej, że będzie to postępowanie przeprowadzone w całości. Zdaniem Sądu decyzja zaskarżona prawa nie narusza, w szczególności także co do uchylenia postanowienia z dnia [...] maja 2007r., wydanego na podstawie art. 49 ust. 3.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. Z. reprezentowany przez radcę prawnego A. K., zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygniecie, t.j.:

- art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. (Dz. U z 2002r Nr 153, poz.1270) o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez nieuwzględnienie wykładni przepisów prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II OSK 1731/09, a także oceny prawnej i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r (Dz. U z 2002r Nr 153, poz.1270) o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez wyjście poza stan faktyczny i prawny wynikający z akt sprawy i aktualny na dzień wydania skarżonej decyzji, oraz oparcie rozstrzygnięcia sądu na faktach i dokumentach powstałych po wydaniu skarżonej decyzji;

- art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U z 2002r Nr 153, poz. 1270) o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, a w szczególności wobec niezawarcia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 33 ust. 2 pkt. 2 w związku z art. 33 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), a także niezastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (Dz.U. 1985 r. Nr 14, poz.60 ze zm.). W szczególności podczas wydawania zaskarżonego wyroku pominięte zostały normy prawne określone w ww. przepisach oraz ich bezpośrednie konsekwencje dla stanu faktycznego i prawnego sprawy, a także ich wykładnia wynikająca z wyroku NSA II OSK 1731/09 wydanego w niniejszej sprawie. W zaskarżonym wyroku doszło do sprzeczności ustaleń poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny z rzeczywistym stanem sprawy, zaś wskazane powyżej przepisy nie zostały uwzględnione jako materialno – prawna podstawa zaskarżonego orzeczenia. WSA pominął również wykładnię prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA (sygn. akt II OSK 1731/09), a jako jedyną przyczynę oddalenia skargi przyjął zmianę osoby właściciela (w wyniku sprzedaży) jak nastąpiła po wydaniu skarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, iż niniejsza sprawa była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09, który uwzględnił skargę kasacyjną H. Z. na wyrok WSA VII SA/Wa 376/09. Skarżący wyjaśnił, że decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, która była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w 2010 r., stanowiła m. in. że oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyć może jedynie działki inwestora (tj. dz. ew. nr [...] z obr. [...]), a także że "kwestia zgody na podłączenie planowanej infrastruktury technicznej (dostęp do drogi publicznej) poprzez działki objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów które na tym etapie nie wyrażają na to zgody stanowi materię prawa cywilnego i kwestia ta pozostaje pozą obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego".

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku orzekł, iż "nie do przyjęcia jest pogląd zawarty w uzasadnieniu skarżonej decyzji, zaakceptowany przez WSA. Jest to błędny pogląd, gdyż "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane " wynika przepisów Prawa budowlanego (art.3 pkt 11) chociaż odwołuje się i opiera na przepisach prawa cywilnego. (...) Nie można pogodzić się z poglądem, że oświadczanie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyć może wyłącznie działki na terenie której realizowana jest sporna inwestycja. Pogląd ten jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego zgodnie z którym "pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego". Należy wskazać na przepisy art. 3 pkt 1 lit. a i b oraz pkt 9 Prawa budowlanego. Nie można mówić o legalizacji budynku mieszkalnego bez rozstrzygania kwestii doprowadzenia mediów [§26 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych(...)]".

Skarżący podkreślił, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyniku ponownego rozpoznania sprawy bez podejmowania jakichkolwiek rozważań merytorycznych i podawania podstaw prawnych swej decyzji, wbrew wykładni prawa zawartej w wyroku NSA, sygn. akt II OSK 1731/09, a także wbrew ocenie prawnej i wskazaniom do dalszego postępowania jednym zdaniem ocenił, że decyzja nie narusza prawa, w szczególności także co do uchylenia postanowienia z dnia [...] maja 2007 r. wydanego na podstawie art. 49 ust. 3. Jedyną wskazaną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przyczyną do takiego orzeczenia była zmiana stanu prawnego nieruchomości tj. zmiana właściciela działki [...] z obr. [...], na której położona jest rozpoczęta nielegalnie budowa, zaistniała po wydaniu skarżonej decyzji WINB [...].

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, zmiana ta nie powinna mieć znaczenia przy ocenie merytorycznych podstaw skarżonej decyzji, a ewentualnie winna znaleźć odzwierciedlenie we wskazaniach do dalszego działania, umieszczonych w uzasadnieniu wyroku w trybie art. 141 § 4 p.p.s.a.

Zdaniem skarżącego w konsekwencji niezastosowania w skarżonym obecnie orzeczeniu WSA dyspozycji art. 190 p.p.s.a, zaskarżonemu wyrokowi zarzucić należy ponownie naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niezastosowanie art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.), a także niezastosowanie art. 33 ust 2 pkt 1 w związku z art. 29 ust. 1 i 4 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. 1985 r. Nr 14 poz.60 ze zm.) w analogicznym brzmieniu jak to miało miejsce przy skardze kasacyjnej na wyrok WSA w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 376/09.

W ocenie skarżącego skoro zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę, a zatem i legalizacja samowoli budowlanej, musi dotyczyć całego zamierzenia budowlanego, to każde pozwolenie na budowę budynku powinno obejmować budynek wraz z budowlami (zgodnie z definicją budowli w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane) towarzyszącymi jakimi są m. in.: zbiorniki bezodpływowe na nieczystości ciekłe (ewentualnie kanalizacja), wodociąg, gazociąg, linie energetyczne itp. Są to obiekty niezbędne do zrealizowania i funkcjonowania zamierzenia budowlanego — w tym wypadku budynku mieszkalnego.

Próby interpretacji prawa w celu wykazania, iż możliwe jest uzyskanie pozwolenia na budowę (pozwolenia na wznowienie robót - art. 48 ust. 5 ustawy Prawo budowlane czy legalizacja) jedynie na budynek mieszkalny, nie mogący faktycznie samodzielnie funkcjonować, bo nie posiadający dostępu do mediów prowadzi do sytuacji contra legem, a nadto szkodliwych społecznie.

Skarżący zaznaczył, że zamierzeniem inwestora objęte było wybudowanie funkcjonującego budynku wraz z budowlami (art. 3 ust.3 Prawa budowlanego) tj. z sieciami uzbrojenia terenu, na co wskazuje przedłożona do postępowania legalizacyjnego dokumentacja np.: warunki techniczne dostawy mediów, a zatem legalizacja (pozwolenie na wznowienie robót) samowoli budowlanej powinna objąć, całe zamierzenie budowlane, w tym również sieci uzbrojenia terenu i ewentualnie bezodpływowy zbiornik na nieczystości ciekłe. Inwestor powinien złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] z obrębu [...] na cele budowlane, jak i szeregiem innych (czego nie uczynił, mimo iż posiadał co do niektórych z nich /dz. ew. [...]) zgody ich właścicieli).

Skarżący podkreślił, iż nawet przyjmując pogląd, iż budynek może samodzielnie funkcjonować bez mediów), to inwestor zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane powinien przedstawić plan zagospodarowania terenu (będący integralną częścią projektu budowlanego), o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, dla całego zamierzenia budowlanego. W tym wypadku inwestor choćby uzyskał jedynie pozwolenie na budowę (pozwolenie na wznowienie robót - legalizacji) na budynek, działka nr [...] musiałby być objęta planem zagospodarowania terenu gdyż stanowi dojazd do drogi publicznej oraz jedyną możliwą trasę przebiegu mediów i dokonania podłączeń (w działce nr [...] z obrębu [...] położone są już gazociąg i wodociąg, do których inwestor dopiero zamierza się podłączyć). Inwestor musiałby złożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wobec wszystkich działek, które obejmowałby plan zagospodarowania terenu i stanowiłby podstawę do dalszych etapowych pozwoleń na budowę dla pozostałych elementów zamierzenia inwestycyjnego w nim ujętych. Przy stanowisku zaś, iż budynek nie może samodzielnie funkcjonować bez mediów należy przyjąć, że działka nr [...] z obr. [...] - z uwagi na fakt istnienia w niej mediów (wodociąg, gazociąg), a także konieczność poprowadzenia w niej linii energetycznej ewentualnie kanalizacji, (a także będąc drogą dojazdową) - musiałaby być objęta nie tylko planem zagospodarowania terenu, związanym z pozwoleniem na budowę budynku decyzją o wznowieniu robót - legalizacją) wraz z sieciami mediów (art. 33 ust. 1 zd. 1) ale konieczne byłoby do wydania decyzji złożenie projektów sieci i oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane działką nr [...] z obr. [...] i szeregiem innych działek.

Zdaniem skarżącego Sąd I instancji nieprawidłowo zastosował art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a w istocie je pominął. Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku oddalającym skargę H. Z. nie zanegował błędnego poglądu WINB jakoby w sprawach dotyczących legalizacji samowoli budowlanej oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art.33 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane dotyczyć może wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja — w niniejszej sprawie działki o nr ew. [...]

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie analizował również faktu, iż WINB uchylił decyzję PINB pomijając w swej analizie, iż inwestor nie złożył oświadczeń o prawie do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane w wyznaczonym terminie, również odnośnie nieruchomości, co do których miał tytuł prawny tj. [...] z obr. [...]. Inwestor nie wrysował dróg na projekt zagospodarowania terenu oraz nie przedłożył projektów przyłączy zgodnie z postanowieniem PINB [...].

Zdaniem skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny bezpodstawnie stwierdził że "dołączono kserokopię aktu notarialnego, z którego wynika możliwość doprowadzenia mediów do budynku i zapewnienia dostępu do drogi publicznej''. Wprawdzie spółka S. S.A w piśmie złożonym na rozprawie w dniu [...] marca 2011 r. podniosła, że istnieje oświadczenie z dnia [...] czerwca 2007 r., wg. treści którego udzielona została zgoda współwłaścicieli działek na prowadzenie mediów (energia elektryczna, woda, kanalizacja, gaz) po działkach [...] i [...], lecz nie dotyczy to zapewnienia dostępu do drogi publicznej tylko kwestii mediów. Ponadto, po analizie stosownych map należy stwierdzić, że działki [...] i [...] nie stykają się z ul. B. (drogą publiczną), a zatem nie zapewnią dostępu do mediów i drogi, gdyż od ul. B. (droga publiczna zlokalizowana na dz. ew. [...]) oddzielają je działki [...] i [...] oraz działka nr [...] obr [...]. Nadto, gdyby Inwestor/ właściciel posiadał prawną możliwość (zgodę właściciela) prowadzenia mediów po działkach [...] i [...] z Obr. [...] to działki te posiadają szerokość 1,54 m podobnie jak działka [...] i zlokalizowanie w pasie szerokości 1,54 m gazociągu, linii energetycznej, rury kanalizacyjnej i wodociągu, a także budowy drogi jest fizycznie niemożliwe, a prawnie zabronione. Jedynie technicznie możliwy dostęp do mediów mógłby być przez działkę nr [...] o szerokości ok. 3,5 m, ale właściciel działki [...] nie ma zgody większości udziałowców by prowadzić po niej np. media.

W ocenie skarżącego WSA naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a., gdyż dokonał ustaleń faktycznych przeprowadziwszy uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie kto jest obecnym właścicielem nieruchomości i na podstawie tych ustaleń, a nie akt sprawy administracyjnej - odbiegając od stanu faktycznego i prawnego mającego miejsce w dacie wydania skarżonej decyzji — wydał wyrok oddalający skargę. Uzasadnienie skarżonego wyroku nie zawiera jakiegokolwiek zwięzłego przedstawienia sprawy. Uzasadnienie wyroku zawiera jedynie omówienie treści decyzji Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...], natomiast w żaden merytoryczny sposób nie odnosi się do decyzji PINB [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. i poprzedzającego je postanowienia [...] z dnia [...] maja 2007 r. mimo, że Sąd oddalając skargę H. Z. akceptuje fakt ich uchylenia. Nadto, uzasadnienie wyroku jedynie częściowo omawia podniesione w skardze z dnia [...] lutego 2009r (uzupełnionej w dniu [...] czerwca 2009 r.) zarzuty. Sąd pominął zarzuty w zakresie braku dostępu do drogi publicznej z uwagi na brak decyzji o zjeździe z drogi publicznej oraz dotyczące niewywiązania się M. K. z nałożonych na nią szeregu innych obowiązków. W uzasadnieniu skarżonego wyroku całkowicie pominięto także fakt, że niniejsza sprawa zawisła ponownie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w wyniku orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. II OSK 1731/09 uwzględnił skargę kasacyjną H. Z. i sformułował stanowisko, które wiązało Wojewódzki Sąd Administracyjny. Skarżący wskazując, iż zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać "podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie", zarzucił, iż uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie zawiera jakiejkolwiek formalnej lub materialno - prawnej podstawy prawnej oddalenia skargi, a tym samym nie wyjaśnia tychże podstaw prawnych. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd oddalił skargę, gdyż po wydaniu skarżonej decyzji WINB [...] zmienił się stan prawny tj. zmienił się właściciel nieruchomości, na której posadowiona jest samowola budowlana, a także, według Sądu, obecnie istnieje możliwość podłączenia budynku do mediów.

W ocenie skarżącego interpretacja prawa dokonana przez WSA w zaskarżonym wyroku jest contra legem, gdyż prowadzi do jawnego obejścia prawa poprzez przyjęcie, że każda kolejna sprzedaż nieruchomości, na której jest samowola budowlana powoduje konieczność rozpoczęcia od początku pełnej procedury legalizacyjnej przed PINB zamiast przyjęcia, że nowy właściciel ponosi konsekwencje dotychczasowych działań i zaniechań swego poprzednika prawnego. Skarżący stwierdził, iż Spółka S. S.A. powinna być traktowana jak następca prawny M. K. i ponieść wszystkie konsekwencje działań i zaniechań związane z niedopełnieniem przez byłego właściciela ( M. K.) nałożonych przez PINB w postępowaniu legalizacyjnym obowiązków. Winno się uznać, że Spółka wstępując do toczącego się postępowania administracyjnego wstępuje we wszystkie prawa i obowiązki byłego właściciela.

Na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 7 marca 2013 r. pełnomocnik uczestnika postępowania A. S.A. z siedzibą w Warszawie – adw. A. P. wniosła o oddalenie ewentualnie odrzucenie skargi kasacyjnej z uwagi na brak posiadania legitymacji przez H. Z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż nie można podzielić stanowiska uczestnika postępowania A. S.A. z siedzibą w Warszawie o braku posiadania legitymacji przez H. Z. Kwestia legitymacji procesowej H. Z. do wniesienia skargi do Sądu pierwszej instancji jak i skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego została już przesądzona w niniejszej sprawie. Przypomnieć należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną od poprzedniego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydanego w przedmiotowej sprawie i w wyniku uwzględnienie tej skargi uchylił zaskarżony wyrok z dnia 9 czerwca 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wyrok zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną został wydany w wyniku ponownego rozpoznania tejże sprawy przez Sąd pierwszej instancji. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do oddalenia czy też odrzucenia skargi kasacyjnej z braku legitymacji H. Z.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. Nr 270 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Sądowi pierwszej instancji można skutecznie zarzucić naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Po pierwsze, zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 190 p.p.s.a., albowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przy ponownym rozpoznawaniu skargi H. Z. nie uwzględnił wykładni przepisów prawa i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09.

Zgodnie art. 190 zdanie pierwsze p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana - a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie - związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przywołana norma prawna wskazuje wprost na ograniczenie swobody (także w rozumieniu art. 134 p.p.s.a.) Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu nowego orzeczenia, po wyroku NSA przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania. Zaznaczyć należy, iż zasięg tego rozwiązania ustawowego jest szerszy. W myśl bowiem regulacji zawartej w zdaniu drugim art. 190 p.p.s.a. - skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy nie można oprzeć na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tym sensie wykładnia prawa, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 190 p.p.s.a., wiąże nie tylko Sąd pierwszej instancji i kasatora, ale także Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający skargę kasacyjną od wyroku wydanego w tej sprawie po ponownym jej rozpoznaniu.

W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji - wbrew bezwzględnemu nakazowi wynikającemu z art. 190 p.p.s.a. - przy ponownym rozpoznaniu skargi H. Z. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] nie uwzględnił interpretacji przepisów prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1731/09. Bezwzględnym obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było zastosowanie wykładni przepisów prawa zawartej we wskazanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Pomimo tego obowiązku, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie wyraził te same błędne poglądy prawne, które Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionował rozpoznając skargę kasacyjną od poprzedniego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09, iż nie do przyjęcia jest pogląd, iż kwestia zgody na podłączenie realizowanej inwestycji do infrastruktury technicznej (dostęp do drogi publicznej) poprzez działkę objętą współwłasnością inwestora i innych podmiotów, które na tym etapie nie wyrażają na to zgody, stanowi materię prawa cywilnego i kwestia ta pozostaje poza obszarem zainteresowania organu nadzoru budowlanego. Jest to błędny pogląd, gdyż "prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane" wynika z przepisów Prawa budowlanego (art. 3 pkt 11), chociaż odwołuje się i opiera na przepisach prawa cywilnego. Inwestor musi się wykazać takim prawem w postępowaniu administracyjnym – legalizacyjnym, przed organami nadzoru budowlanego, do których należy ocena czy inwestor posiada prawo w tym zakresie. Bez takiej oceny i rozstrzygnięcia administracyjnego w tym zakresie nie można zakończyć postępowania legalizacyjnego prowadzonego zgodnie z procedurą określoną w art. 48 i 49 Prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też jednoznaczne stanowisko, iż pogląd, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczyć może wyłącznie działki, na terenie której realizowana jest sporna inwestycja, jest sprzeczny z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego.

Sąd pierwszej instancji, oddalając skargę w wyniku ponownego rozpoznania sprawy, nie dokonał merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem poglądów prawnych zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09. Dokonując ponownej kontroli zaskarżonej decyzji, wyrażając te same błędne poglądy prawne jak w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 czerwca 2009 r., Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 190 p.p.s.a.

Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 133 § 1 p.p.s.a.

Jak stanowi art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Skoro Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego mając na uwadze stan faktyczny i stan prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 p.p.s.a., przy czym pamiętać należy, iż celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez Sąd administracyjny jest dopuszczalne wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 6 października 2005 roku, sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006/2/45, z dnia 26 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 1334/05 – Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; z dnia 5 maja 2005 roku, sygn. II GSK 40/05, LEX nr 166068).

Do kompetencji Sądu administracyjnego nie należy rozstrzyganie sprawy administracyjnej co do jej meritum. Zadaniem Sądu administracyjnego jest m. in. ocena, czy organ administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy, a więc czy zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do wydania decyzji i czy został prawidłowo oceniony przez organ. Sąd, rozpoznając skargę na decyzję, nie może zastępować organu w dokonywaniu ustaleń.

Wbrew powyższej zasadzie Sąd pierwszej instancji w niniejszej sprawie dokonał własnych ustaleń faktycznych i w oparciu o okoliczności zaistniałe po wydaniu zaskarżonej decyzji uchylił tą decyzję. Jako jedyną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał to, iż "po wydaniu przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] stycznia 2009r., decyzji nr [...] zaistniała nowa sytuacja prawna wobec zmiany po stronie inwestora, bowiem w wyniku zawarcia kupna – sprzedaży nieruchomości z dnia [...] grudnia 2009r. w miejsce M. K. wstąpiła Spółka A. S.A. w Warszawie". Zdaniem Sądu pierwszej instancji ta okoliczność – "zaistniały obecnie stan prawny" uzasadnia "przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego z udziałem Spółki A. S.A. w Warszawie, które to postępowanie winien przeprowadzić organ I instancji (...) będzie to postępowanie przeprowadzone w całości".

Takie działanie Sądu pierwszej instancji stanowi naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. i świadczy o nienależytym przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz dokonywaniu przez Sąd pierwszej instancji ustaleń za organy administracji publicznej.

Rację ma skarżący, iż błędne jest stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, iż sprzedaż nieruchomości, na której jest samowola budowlana powoduje konieczność rozpoczęcia od początku pełnej procedury legalizacyjnej przed PINB. Nabywca nieruchomości wstępuje bowiem do toczącego się postępowania administracyjnego w prawa i obowiązki byłego właściciela.

Uzasadniony jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższy przepis, normując treść uzasadnienia wyroku, stanowi na gruncie Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odzwierciedlenie wynikającej z art. 2 Konstytucji RP zasady budowania zaufania do organów państwa. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu jest skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zawarte w sentencji wyroku sądu administracyjnego rozstrzygnięcie, ujęte w odpowiedniej formule procesowej, jest rezultatem przeprowadzenia przez Sąd kontroli administracji publicznej. W ujęciu ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podstawę prawną wyroku sądu administracyjnego stanowią te jej przepisy, które określają sposób rozstrzygnięcia sprawy w zależności od wyników postępowania sądowego (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M.Niezgóda-Medek Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, str. 332). Przedstawienie w uzasadnieniu wyroku Sądu administracyjnego podstawy prawnej wyroku oraz jej wyjaśnienie polega na wskazaniu nie tylko przepisów regulujących rozpatrywany stan faktyczny, ale także na wyjaśnieniu, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Jak już wyżej wskazano, jako jedyną przesłankę uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji wskazał zmianę po stronie inwestora po wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2009r., nr [...] w wyniku sprzedaży nieruchomości. W szczególności, przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do zarzutów skargi jak i przepisów prawa mających w sprawie zastosowanie.

Podzielić należy zarzut skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w Warszawie nie dokonał kontroli zaskarżonej decyzji w aspekcie art. 33 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) przy uwzględnieniu wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1731/09.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt. 1 p.p.s.a.