Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1195/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 151, art. 176, art. 193
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 278
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc Sędzia NSA Joanna Salachna (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Dudar po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 15 lutego 2022 r. sygn. akt I SA/Bd 889/21 w sprawie ze skargi K. K. na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 7 października 2021 r. nr 9002-2021-001415 w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. K. na rzecz Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: WSA lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 15 lutego 2022 r., sygn. akt I SA/Bd 889/21 - po rozpoznaniu skargi K. K. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: organ lub Dyrektor ARiMR) z dnia 7 października 2021 r., nr 9002-2021-001415, w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – oddalił skargę.

Skarżący od wyroku WSA wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.):

I. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej: k.p.a.) poprzez wadliwe przyjęcie, że organ dokonał prawidłowej oceny dowodów i słusznie odmówił wiarygodności dowodów w postaci opinii rzeczoznawcy S. w B., pomiaru geodety oraz dokumentacji zdjęciowej wszystkich w/w przedłożonych przez skarżącego, natomiast uznał za wiarygodną jedynie dokumentację z kontroli na miejscu, pomimo zgłaszanych do niej zastrzeżeń i wykazywania uchybień w sposobie przeprowadzenia kontroli, w tym w sposobie określenia powierzchni kontrolowanych działek oraz jakości zdjęć przedstawiających jedynie ogólny panoramiczny widok działek, podczas gdy dowody zaproponowane przez skarżącego wzajemnie się uzupełniały i przedstawiały rzeczywisty stan faktyczny sprawy, podważający wyniki nieprawidłowej kontroli na miejscu, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2017 r. poz. 278 ze zm.; dalej: u.p.w.b.) poprzez wadliwe przyjęcie, że organ rozpatrzył w sposób wyczerpujący zebrany materiał dowodowy, podczas gdy organ pominął istotne okoliczności wynikające z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez skarżącego oraz wyjaśnień i zastrzeżeń skarżącego złożonych do wyników kontroli na miejscu, co skutkowało niesłusznym oddaleniem skargi,

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także art 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja nie zawierała braków w uzasadnieniu, co przełożyło się jednocześnie na brak odniesienia się do argumentacji skarżącego podniesionej w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy w zakresie dotyczącym zakazu stosowania środków ochrony roślin na tzw. obszarach EFA 15 oraz w zakresie zastrzeżeń co do sposobu przeprowadzonej kontroli na miejscu, co skutkowało przyjęciem wadliwych wyników protokołu z kontroli na miejscu i niesłusznym oddaleniem skargi,

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organy obu instancji działały zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania do władzy publicznej, podczas gdy organy wymagały od skarżącego nieznanego ustawie wykonywania obowiązku systematycznej i stałej lustracji działek rolnych, celem zawiadamiania organu o najdrobniejszych zmianach zachodzących w prowadzonych uprawach, a ponadto wszelkie zgłaszane przez skarżącego zastrzeżenia i dokumenty a priori uznawane były za bezzasadne i niewiarygodne, co przyczyniło się do niesłusznego oddalenia skargi,

5. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 ust. 3 u.p.w.b. poprzez błędne uznanie, że organ sprostał ciężarowi dowodu i wykazał, iż w terminie przeprowadzenia kontroli, jak i w okresie poprzedzającym kontrolę na deklarowanej do płatności powierzchni nie była prowadzona uprawa łubinu i nie nastąpił wysiew rośliny, podczas gdy organ powyższe ustalenia poczynił wyłącznie na podstawie przypuszczeń, nie posiadając żadnych dowodów potwierdzających brak upraw przed dniem przeprowadzenia kontroli,

6. art. 145 § 1 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie uwzględnieniu skargi, pomimo, że zaskarżona decyzja powinna zostać uchylona z uwagi na istotne naruszenia prawa procesowego.

II. Naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 2 ust. 2 lit. c) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1308/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólną organizację rynków produktów rolnych oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 922/72, (EWG) nr 234/79, (WE) nr 1037/2001 i (WE) nr 1234/2007 (Dz. U. UE. L. 347 z 20.12.2013, s. 671 ze zm.; dalej: rozporządzenie 1308/2013) w zw. z art. 4 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L. 2014.181.48, dalej: rozporządzenie 640/2014) poprzez błędne uznanie, że w niniejszej sprawie kryteria przyznania płatności do upraw nie zostały spełnione przed wystąpieniem suszy, podczas gdy skarżący prowadził uprawę łubinu, która uległa zniszczeniu na skutek suszy, o czym skarżący powiadomił organ we właściwym terminie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, oraz o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdyż skarżący zrzekł się rozprawy, a organ nie zażądał jej przeprowadzenia.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do - niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a - oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach zarzutów kasacyjnych, chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09; www.orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej przywoływane orzeczenia tamże).

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Są to dwie odrębne podstawy kasacyjne, które nie podlegają łączeniu, ponieważ odnoszą się do różnego rodzaju uchybień.

Skargę kasacyjną oparto o obie podstawy.

Ze względu na zakres i konstrukcję podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów i sposób w jaki je uzasadniono, wstępnie przypomnieć należy, że skarga kasacyjna powinna być sporządzona zgodnie z wymogami określonymi w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Dlatego wprowadzony został obowiązek sporządzania skargi kasacyjnej przez osoby mające odpowiednie przygotowanie zawodowe. Prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych i ich należyte uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla wyniku sprawy, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny, mocą art. 183 § 1 p.p.s.a., jest związany granicami skargi kasacyjnej, czyli wnioskami skargi kasacyjnej i jej podstawami. Zatem zakres kontroli instancyjnej dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny jest ograniczony w tym sensie, że jest wyznaczony zarzutami i żądaniami strony zawartymi w skutecznie wniesionej skardze kasacyjnej. Innymi słowy, NSA może uwzględnić tylko te zarzuty kasacyjne, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej. Nie może natomiast zastępować strony i uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie może również modyfikować zgłoszonych zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienia pod kątem okoliczności danej sprawy. Musi bazować na zarzutach i ich uzasadnieniu sformułowanym przez wnoszącego skargę kasacyjną.

Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że skarga kasacyjna poza tym, że ma czynić zadość wymaganiom przypisanym dla każdego pisma procesowego, powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno zaś zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Poczynienie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne, ponieważ w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Najdalej idącym zarzutem skargi, bo dotyczącym ustalenia możliwości dokonania kontroli instancyjnej zakażonego orzeczenia, jest sformułowany w cz. I pkt 3 jej petitum zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 141 § 4 p.p.s.a., stąd też został on rozpoznany w pierwszej kolejności. Wedle skarżącego kasacyjnie wyraża się on w niesłusznym oddaleniu przez WSA skargi, podczas gdy uzasadnienie decyzji zawierało braki, a tym samym w poddanym kontroli orzeczeniu Sądu I instancji brak jest odniesienia się do argumentacji zawartej w skardze. Z uzasadnienia tegoż zarzutu wynika, że WSA nie dostrzegł, iż w wydanej przez organ decyzji nie odniesiono się do okoliczności, iż na gruntach, na których prowadzono uprawę łubinu obowiązywał zakaz stosowania środków ochrony roślin, co wpływa na słabszy wzrost roślin i swobodny wzrost chwastów i samosiewów. Ten fakt ma, zdaniem skarżącego kasacyjnie, fundamentalne znaczenie dla sposobu oceny stanu upraw pod kątem ich kwalifikacji do płatności. WSA, jak wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie odniósł się także do zastrzeżeń skarżącego o nieprawidłowym ustaleniu powierzchni kwalifikującej się do płatności.

Zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji dokonał kontroli zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem i zastosował środek prawny adekwatny do wyniku tej kontroli (art. 151 p.p.s.a.). Sporządzone przez WSA uzasadnienie odpowiada wymogom ustawowym określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi normatywny wzorzec kontroli wyroków, a w związku z tym do jego naruszenia dochodzi jedynie wówczas, gdy Sąd I instancji uchybi zasadom sporządzania uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną. Celem prawidłowo sporządzonego uzasadnienia jest bowiem wyjaśnienie powodu wydania określonej treści rozstrzygnięcia w sferze prawnej oraz faktycznej i umożliwiać stronom postępowania oraz Sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, które do takiego rozstrzygnięcia doprowadziło (wyroki NSA z: 11 maja 2016 r., II GSK 1551/16, 28 lipca 2016 r., I GSK 639/15, 9 marca 2016 r., II GSK 301/16 i 13 stycznia 2012 r., I FSK 1696/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyroki NSA z 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15; z 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16; z 18 kwietnia 2018 r., II GSK 2671/16; z 4 października 2018 r., II GSK 2983/16).

W rozpoznawanej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. Sąd ten wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem tego Sądu nie pozwalały na dokonanie odmiennej oceny. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie nie został także naruszony art. 107 § 3 k.p.a. WSA prawidłowo uznał, że w zaskarżonej decyzji organ odniósł się i omówił wszystkie przyjęte przez siebie ustalenia i przedstawił stosowne wyliczenia. W decyzji tej ustosunkowano się też do zgłaszanych przez stronę uwag. Rację ma skarżący kasacyjnie, że w uzasadnieniu tym nie odniesiono się do argumentacji wskazującej, że grunty, na których prowadzono uprawę łubinu zakwalifikowane zostały do obszarów proekologicznych, gdzie obowiązuje zakaz stosowania środków ochrony roślin. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie ma jednak wpływu na ocenę braku naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. Po pierwsze, skarżący kasacyjnie nie wykazał wpływu owego uchybienia na wynik sprawy. Po drugie, nie sposób byłoby jednocześnie uznać, że grunt uprawiany proekologicznie (na którym uprawiany miał być łubin) jest porośnięty wieloletnimi chwastami i kwalifikowany jest jako ugór.

Nie jest trafny i uzasadniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 80 k.p.a., jak też zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 151 p.p.s.a. stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. (na którego naruszenie wskazano odrębnie w ramach zarzutu w cz. I pkt 6 petitum skargi kasacyjnej) skutkujących uwzględnieniem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie naruszył zatem art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę, ani art. 145 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 p.p.s.a. określa kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia, na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W rozpoznawanej sprawie WSA stwierdził, że stan faktyczny został ustalony przez organ administracji publicznej z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w art. 3 u.p.w.b. W tym ostatnim kontekście, tj. oceny przez Sąd I instancji zachowania obowiązujących reguł, na których naruszenie wskazuje skarżący kasacyjnie w zarzutach sformułowanych w cz. I – odpowiednio: pkt 2 oraz 5 petitum skargi kasacyjnej, zauważyć trzeba, że skarżący kwestionuje poprawność zastosowania ust. 1 (w zw. z art. 77 k.p.a.) oraz 3 przywołanej regulacji u.p.w.b. Nie rozwija (nie uzasadnia) tych zarzutów, koncentrując się w uzasadnieniu na wykazaniu naruszeń przepisów k.p.a. Tymczasem w sprawie istotna jest treść art. 3 ust. 1-3 u.p.w.b. oraz jej zastosowanie, na co słusznie zwrócił uwagę WSA. Stosownie bowiem do art. 3 ust. 1 u.p.w.b., z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy k.p.a., chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl natomiast art. 3 ust. 2 u.p.w.b. – którego dyspozycję skarżący kasacyjnie pomija – w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Istotne jest przy tym, że z art. 3 ust. 3 u.p.w.b. strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Z przywołanych przepisów wynika zatem, że u.p.w.b. ustanawia szczególne reguły postępowania względem zasad wynikających z k.p.a. Zauważyć należy, że na gruncie u.p.w.b. ustawodawca zrezygnował z uwzględniania ustalonej w k.p.a. zasady prawdy obiektywnej – wyrażonej w części drugiej art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. – nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli oraz zrezygnował z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. Mając na uwadze te ustalenia, zważywszy jednocześnie na wadę skargi kasacyjnej w postaci braku uzasadnienia w przedmiocie naruszenia wskazanego w petitum przepisu art. 3 ust. 1 oraz ust. 3 u.p.w.b. oraz fakt uzasadnienia wyłącznie w zakresie naruszenia art. 77 § 1 k.p.a., który – jak wykazano – nie miał zastosowania w sprawie, zarzuty naruszenia określone w cz. I pkt 2 oraz pkt 5 petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wracając do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a., mając na uwadze nieskuteczność zarzutów procesowych, o których mowa powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że brak jest podstaw do przyjęcia, że ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organ, a następnie zaakceptowana przez Sąd I instancji narusza ten przepis. W sprawie o przyznanie płatności organ administracji publicznej w ocenie materiału dowodowego nie jest skrępowany żadnymi regułami dowodowymi, a ustaleń faktycznych dokonuje według własnego przekonania, na podstawie wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych powinno być zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone, a zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew zarzutom skarżącego kasacyjnie nie są przekroczone, Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Te reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez organ. Sąd Wojewódzki wskazał, że organy weryfikowały ustalenia pokontrolne, z odniesieniem do zgłaszanych uwag pełnomocnika strony oraz przedstawianych opinii rzeczoznawcy. Dokonana została ocena dostarczonych przez stronę oświadczeń świadków. Przeprowadzono także przesłuchanie osób dokonujących szacowania szkód w uprawie łubinu na spornej działce ewidencyjnej. Organ I instancji przeprowadził ponadto dowody niewnioskowane przez stronę (w tym dane IUNG dotyczące suszy). Organy nie pominęły żadnego z przedstawionych przez Stronę dowodów, dokonały ich oceny pod względem wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy, jakkolwiek część z dowodów nie została rozpatrzona zgodnie z oczekiwaniami skarżącego. WSA podkreślił, że zwłaszcza organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji przedstawił obszernie ustalenia, których dokonał w trakcie postępowania oraz wskazał, które z posiadanych dowodów uznał za wiarygodne i przesądzające dla rozstrzygnięcia oraz opisał swoje wnioski, odwołując się do zebranego materiału dowodowego. Dla uzasadnienia wywodów, organ I instancji zawarł w decyzji szkice, zdjęcia, tabele i zestawienia, odnoszące się do najistotniejszych okoliczności sprawy. Organ odwoławczy ocenę tą i dokonane ustalenia uznał za zasadne. To, że wnioski organów nie są zgodne z oczekiwaniami Strony nie może stanowić zarzutu, o ile wnioski te są logiczne i znajdują oparcie w zebranym materiale dowodowym.

W kontekście powyższego oraz uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 80 k.p.a. wskazania wymaga, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, WSA nie uznał, iż "raport z przeprowadzonej kontroli stanowi jedyny wiarygodny dowód w sprawie" (s. 7 skargi kasacyjnej). Wręcz przeciwnie, Sąd I instancji dokonał weryfikacji prawidłowości dokonanej przez organy oceny materiału dowodowego, w tym – jak już wskazywano – raportu z kontroli, oświadczeń oraz zeznań świadków, danych (v. s. 8-10 zaskarżonego orzeczenia), a także odniósł się do kwestii odmowy uznania przez organ wiarygodności protokołu szkodowego komisji szacowania szkód w wyniku suszy oraz opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę (s. 11 zaskarżonego orzeczenia).

Podkreślić należy, że nie jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów poczynienie ustaleń faktycznych niezgodnych z oczekiwaniami strony, skoro materiał dowodowy wskazuje na trafność ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy i zaakceptowanych przez Sąd I instancji. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nie podważył prawidłowości rozstrzygnięcia WSA. Jednocześnie, co istotne, wnoszący skargę kasacyjną nie wykazał, aby następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, iż miały wpływ na treść kwestionowanego orzeczenia. W zasadzie ograniczył się jedynie do zamanifestowania niezadowolenia przede wszystkim z oceny rozstrzygnięcia Sądu I instancji - jego motywacja w tym zakresie stanowi polemikę ze wskazaną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacją Sądu I instancji, a ponadto wykracza także poza sferę objętą regulacja art. 80 k.p.a.

Naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. (prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, przy kierowaniu się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania) skarżący kasacyjnie upatruje w wymaganiu przez organy obowiązku systematycznej i stałej lustracji działek rolnych, celem zawiadomienia organu o najdrobniejszych zmianach zachodzących w prowadzonych uprawach, a ponadto uznawania za bezzasadnych i niewiarygodnych zgłaszanych przez skarżącego zastrzeżeń i dokumentów. Z uzasadnienia tegoż zarzutu wynika, iż skarżący kasacyjnie kwestionuje także w jego ramach dokonaną w sprawie ocenę dowodów.

Zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

W odniesieniu do kwestionowanej w jego ramach oceny dowodów zarzut nie mógł być uwzględniony, ponieważ art. 8 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy prawnej do jej podważania. Nie ma zaś racji skarżący kasacyjnie jakoby sformułowany był w stosunku do niego w sprawie obowiązek systematycznej i stałej lustracji działek rolnych. Ani z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji, ani z ustaleń zawartych w zaskarżonym kasacyjnie orzeczeniu nie wynika jakoby prezentowane było stanowisko, że skarżący miał tego rodzaju obowiązek, o jakim mowa wyżej. Niemniej jednocześnie podkreślenia wymaga, że za rzetelność danych we wniosku o przyznanie płatności odpowiada rolnik. Powinien on – jako beneficjent – być najlepiej zorientowany co do zakresu w jakim grunt jest użytkowany rolniczo zgodnie z normami (v. wyrok NSA z 26 maja 2010 r., II GSK 609/09). Ponadto zauważyć należy, że z obowiązujących w sprawie unormowań wynikało, że beneficjent płatności, który w określonych okolicznościach nie jest w stanie spełnić kryteriów kwalifikowalności, obowiązany był do ich zgłaszania w odpowiednich terminach – na co szczegółowo wskazał organ w zaskarżonej do WSA decyzji (s. 9-10).

W związku z niezakwestionowaniem ustalonego w sprawie stanu faktycznego (brakiem uprawy łubinu) na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowany w cz. II petitum skargi kasacyjnej. Bazuje on bowiem na nieznajdującym uzasadnienia założeniu, iż uprawa łubinu miała miejsce, ale uległa zniszczeniu na skutek suszy, o czym organ został powiadomiony.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).