Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1647/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art 185 par. 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 56
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 12, art. 15, art. 136, art. 138 par. 1 i par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 20
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Sygn. akt II OSK 1647 / 10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 17 listopada 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 55/10 w sprawie ze skargi [...] Spółki z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz [...] Spółki z o.o. kwotę 600 (słownie: sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2010r. sygn. akt II SA/Wr 55/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] listopada 2009r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2009r. Wójt Gminy Kotla odmówił ustalenia na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr "[...]" wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. nr 91, położonej na działce o nr ewid. 64 obręb [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskiem z dnia 27 maja 2008r. K. K. - [...] Sp. z o.o. ul. Świerzawska 5, 60-321 Poznań, działający w imieniu [...] Sp. z o.o. w Warszawie, wystąpił o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii cyfrowej [...] nr "[...]" wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. nr 91, położonej na działce o nr ewid. 64 obręb [...]. Do powyższego wniosku nie dołączono jednak "Kwalifikacji przedsięwzięcia Nr 08/2008/[...]/KP Budowa Stacji Bazowej Telefonii Komórkowej" (dla stacji bazowej nazwa: "[...]" nr 10732/9141), wykonanej 3 października 2008r. - związku z czym nie mogła być poddana analizie w czasie rozpatrywania wniosku. Nadto wskazano, że w powyższej kwalifikacji zostało stwierdzone, iż przedmiotowa stacja bazowa zlokalizowana będzie na terenach rolnych, a w odległości około 40 m od planowanej inwestycji znajduje się budynek świetlicy wiejskiej, który jest często użytkowany i wykorzystywany przez mieszkańców wsi Z. oraz mieszkańców całej gminy Kotla. Wyjaśniono także, że wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten sektorowych w odległości do 150 m od środka elektrycznego nie znajdują się miejsca dostępne dla ludności. Podkreślono również, iż wniosek przewidywał, że inwestycja - stacja bazowa - składać się będzie z systemu anten zainstalowanych na projektowanej wieży o wysokości około 50 m oraz urządzeń zasilająco - sterujących umieszczonych w kontenerze osadzonym obok wieży. System antenowy stacji bazowej będzie składał się z anten sektorowych pracujących w systemie GSM 900, GSM 1800 i UMTS oraz anteny linii radiowej, które zostaną zainstalowane na wysokości od 40-50 m n.p.t.

W analizie, o której mowa w art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzono, że obecnie teren nie jest objęty żadnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego mają zastosowanie przepisy art. 50 ust. 1 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust 2 ustawy w przypadku braku miejscowego planu określenie sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy lub w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 2 powyższej ustawy każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego osób trzecich, a także do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek.

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że w obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kotla (Uchwała Rady Gminy Kotla z dnia 12 czerwca 2007r.) teren objęty wnioskiem oraz tereny sąsiednie zostały przeznaczone pod tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych z dopuszczoną zabudową jednorodzinną, usługową i terenami zieleni. W przypadku sporządzenia przez Wójta Gminy Kotla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi [...] teren objęty wnioskiem oraz tereny sąsiednie, mają być przeznaczone zgodnie ze studium pod zabudowę zagrodową i zabudowę jednorodzinną i usługową. Nadto zauważono, że instalacje radiokomunikacyjne emitujące pola elektromagnetyczne mogą być zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. Właściciele mają zaś prawo do korzystania z własnej nieruchomości, pobierać z niej pożytki oraz rozporządzać nią - zgodnie ze społeczno - gospodarczym przeznaczeniem. Nie można natomiast korzystać z nieruchomości w sposób uniemożliwiający lub nadmiernie utrudniający właścicielom działek sąsiednich korzystanie z niej np. poprzez emisję jak w tym przypadku pola elektromagnetycznego.

Zdaniem organu I instancji lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej (w pobliżu istniejącej oraz planowanej zgodnie ze studium zabudowy mieszkaniowej i zabudowy zagrodowej) narusza interes prawny właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w obszarze oddziaływania stacji bazowej. Nieruchomości zlokalizowane bowiem w strefie oddziaływania stacji bazowej nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno - gospodarczym przeznaczeniem (trudności w sprzedaży i zabudowie nieruchomości). Możliwość pojawienia się takiej inwestycji z góry przekreśla szansę sprzedaży działek położonych w bliższym i dalszym sąsiedztwie. Wskazano nadto, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (przy braku planu miejscowego). Przez lokalizację stacji bazowej na działce objętej wnioskiem właściciele działek sąsiednich mieliby zaś ograniczone prawo do wykorzystywania swoich nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem planowanym w obowiązującym studium. Wnioskodawca nie ma tytułu prawnego do zagospodarowania działek sąsiednich. Obowiązek uwzględnienia powyższej zasady w planowaniu przestrzennym (prawa własności) wynika z regulacji konstytucyjnych, w szczególności z art. 21 Konstytucji, gwarantującego ochronę własności. Nadto podkreślono, że budowa masztu telekomunikacyjnego o łącznej wysokości około 50m n.p.t. wraz z systemem antenowym może w negatywny sposób wpłynąć na walory estetyczne panoramy wsi oraz może stanowić dominantę konkurującą z wysokością historycznej zabudowy. Z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywieść można dwie fundamentalne zasady w planowaniu przestrzennym: zasadę zachowania ładu przestrzennego oraz zasadę zrównoważonego rozwoju, przy czym pojęcie "ładu przestrzennego" - stosownie do art. 2 pkt 1 ustawy - obejmuje takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i między innymi wymagania kompetencyjno – estetyczne. Przywołano również, iż w toku prowadzonego postępowania został złożony protest 62 mieszkańców wsi [...] przeciwko planowanej inwestycji, w którym wskazano, że planowane przedsięwzięcie będzie stanowiło zagrożenie dla zdrowia oraz będzie ograniczało prawo dysponowania nieruchomościami.

Nadto wskazano, że zgodnie z art. 36 i art. 58 ust 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - jeżeli w związku z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego korzystanie z nieruchomości lub jej części w sposób dotychczasowy stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone właściciel lub użytkownik wieczysty może żądać od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo wykupienia nieruchomości lub jej części. Zdaniem organu do takiej sytuacji doszłoby, gdyby została wydana decyzja ustalająca realizację wnioskowanej inwestycji. Organ nie może ponosić kosztów związanych z odszkodowaniem z związku z wydaniem wnioskowanej decyzji, gdy potrzeby tego rodzaju mogą być zaspokojone w inny sposób. W końcowej części uzasadnienia zauważono, że wnioskowana inwestycja nie uwzględnia uwarunkowań, o których mowa w art. 1 powyższej ustawy, w tym uwarunkowań społeczno – gospodarczych. Konkludując wskazano, że po ponownym rozpatrzeniu akt sprawy, w tym po zapoznaniu się z dołączoną "Kwalifikacją przedsięwzięcia Nr 08/2008/[...]/KP Budowa Stacji bazowej telefonii komórkowej" oraz mając na uwadze protesty mieszkańców wsi [...] Wójt Gminy Kotla orzekł jak w sentencji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła "[...] – [...]" Sp. z o. o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora. Zdaniem skarżącej zasadnym jest wydanie decyzji o charakterze merytoryczno-reformacyjnym, albowiem rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Zaskarżonej decyzji zarzucono: - naruszenie art. 50 ust. 1 oraz art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, mimo że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi:

- naruszenie art. 6 kpa oraz art. 7 Konstytucji RP poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady legalizmu,

- naruszenie art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 kpa poprzez przyjęcie, że w niniejszej sprawie podstawą wydania decyzji odmownej może być treść Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kotla,

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 143 kc poprzez przyjęcie, że realizacja projektowanego przedsięwzięcia uniemożliwi lub nadmiernie utrudni właścicielom działek sąsiednich korzystanie z nich, a nieruchomości zlokalizowane w "strefie oddziaływania" stacji bazowej nie będą mogły być wykorzystywane zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem,

- naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7, 28 i 77 § 1 kpa poprzez przyjęcie dowolnego znaczenia pojęcia "interes prawny właścicieli nieruchomości sąsiednich" oraz przyjęcie znaczenia terminu "interes publiczny" całkowicie nieznanego ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

- naruszenie art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepis ten uzasadnia wydanie w sprawie decyzji odmownej, a planowana inwestycja nie spełnia wymogów ładu przestrzennego,

- naruszenie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że przepisy te znajdują zastosowanie w sprawie i mogą stanowić podstawę do wydania decyzji odmownej,

- naruszenie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do porządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko poprzez dokonanie analizy projektowanego przedsięwzięcia oraz potencjalnego zagrożenia, jakie może ono stwarzać, w całkowitym oderwaniu od jego treści.

Motywując zasadność złożonego odwołania wyjaśniono, że zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi, a żaden z przepisów zastosowanych w sprawie przez organ I instancji nie uzasadnia decyzji odmownej. Decyzja odmowna została tym samym wydana z naruszeniem zasady legalizmu, z powołaniem na argumentację, która w świetle obowiązujących przepisów nie daje podstaw od odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Odnosząc się do argumentów podniesionych przez organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazano, że nie jest jasne, dlaczego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odwołał się do "obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Kotla." Wskazano przy tym, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie jest źródłem prawa, nie może więc "obowiązywać" i tym samym stanowić podstawy prawnej do wydania jakiejkolwiek decyzji administracyjnej. Za dowolne uznano także twierdzenie organu I instancji, iż realizacja projektowanego przedsięwzięcia uniemożliwi wykorzystywanie terenów sąsiednich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem. Stanowisko to zostało sformułowane w całkowitym oderwaniu od przedłożonej w toku postępowania kwalifikacji przedsięwzięcia z października 2008r. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. Nie uwzględnia również granic przestrzennych nieruchomości, określanych zgodnie w art. 143 kc. Zdaniem odwołującej się spółki materiał dowodowy zebrany w sprawie nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, że w następstwie wybudowania projektowanego przedsięwzięcia właściciele nieruchomości sąsiednich zostaną ograniczeni w zabudowie, również przy uwzględnieniu, że miałaby to być zabudowa zagrodowa, jednorodzinna lub usługowa. Zarzucono także, iż organ I instancji bezpodstawnie również przyjął, że ewentualny spadek wartości nieruchomości sąsiednich w związku z wybudowaniem stacji bazowej może mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i uzasadniać wydanie decyzji odmownej. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w granicach określonych w tym przepisie inwestor ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego posiada tytuł prawny. Jednocześnie osoby trzecie mają prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób. Wyjaśniono więc, iż rozstrzygając o uprawnieniach osób trzecich ustawodawca odwołał się wyraźnie do interesu prawnego, a więc do interesu indywidualnego, konkretnego, aktualnego i sprawdzalnego obiektywnie, którego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Tymczasem – jak podniosła spółka - organ I instancji wydał w sprawie decyzję odmowną powołując się w istocie wyłącznie na interes faktyczny właścicieli nieruchomości sąsiednich, co w świetle obowiązujących przepisów oraz poglądów judykatury nie uzasadnia wydania w sprawie decyzji odmownej. Dalej wyjaśniono, że organ I instancji pominął to, iż przepis z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiera zasady ogólne, które winny być uwzględniane w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie nakłada na inwestora bezpośrednio żadnych ograniczeń w zakresie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania terenu. Nie może zatem stanowić samodzielnej podstawy wydania decyzji odmownej. Podkreślono także, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że nakaz uwzględniania w zagospodarowaniu przestrzennym powyższych wymagań oznacza, że obowiązek ten istnieje w takim zakresie, w jakim przewidują go przepisy szczególne. Organ w toku postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ma uwzględnić wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, nie oznacza to natomiast, że każda z tych wartości podlega szczegółowej analizie w toku tego postępowania. Zdaniem skarżącej powyższy przepis odwołuje się do wartości, które wyraźnie przemawiają za ustaleniem w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej wskazano, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wywoła bowiem skutku w postaci obniżenia wartości nieruchomości w rozumieniu wskazanych przepisów. Sam zaś fakt powstania na działce nr 64 zabudowy, która w świetle dowodów przeprowadzonych w sprawie nie wprowadza ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości sąsiednich, nie może być traktowany jako przypadek "obniżenia wartości nieruchomości" w rozumieniu powołanych przepisów. Niezależnie od powyższego stwierdzono jednak, że sama możliwość zastosowania w sprawie art. 58 ust. 2 w zw. z art. 36 powyższej ustawy w obowiązującym stanie prawnym nie stanowi podstawy do wydania decyzji odmawiającej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podkreślono również, że w istocie jedyną przyczyną wydania w sprawie przez organ I instancji decyzji odmownej są protesty mieszkańców wsi [...]. Rozstrzygnięcie takie narusza jednak art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wypowiedziana w ten sposób zasada legalności nie dopuszcza, aby podstawą decyzji odmownej w postępowaniu administracyjnym był fakt wniesienia protestów. Zauważono także, że żaden z dowodów przeprowadzonych w postępowaniu przed organem I instancji nie potwierdził, aby obawy związane z funkcjonowaniem stacji bazowej były w jakikolwiek sposób uzasadnione.

Decyzją z dnia [...] listopada 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło zaskarżoną decyzję w całości przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Na wstępie uzasadnienia wskazano, że decyzją z dnia 7 lipca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Kotla z dnia 31 marca 2009r., w której organ I instancji odmówił [...] Spółce z o.o. z siedzibą w Warszawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, polegającej na budowie stacji telefonii cyfrowej [...] nr "[...]" wraz z przyłączem energetycznym oraz zjazdem z drogi gminnej w Z. nr 91, położonej na działce o nr ewid. 64, obręb [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Motywując zasadność podjętej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy podkreśliło, iż organ I instancji pomimo wskazań zawartych w decyzji z dnia 15 stycznia 2009r. nie uwzględnił ich w procesie ponownego rozpatrywania niniejszej sprawy, a tym samym nie straciły one na aktualności. W konsekwencji Kolegium ponownie wskazało na obowiązek uwzględnienia przez organ treści art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), który stanowi, iż nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Organ I instancji wydając decyzję odmowną nie wskazał przepisów odrębnych, które inwestycja by naruszała. Co więcej, podkreślono, że odmowy nie mogą uzasadniać same protesty mieszkańców wsi [...]. Organ bowiem w toku postępowania związany jest przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisami materialnymi i to na ich podstawie zobowiązany jest załatwić sprawę. W dalszej części uzasadnienia podniesiono, iż wydając kwestionowaną decyzję organ I instancji ponownie nie zastosował się do skonkretyzowanych w decyzjach z dnia 15 stycznia 2009r. oraz z dnia 7 lipca 2009r. uwag organu odwoławczego. W szczególności wydając decyzję odmowną ponownie nie wskazał przepisów odrębnych, które zamierzenie inwestycyjne by naruszało. Zgodnie natomiast z treścią art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Równocześnie odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej decyzji, którego treść w zasadniczym zakresie odpowiada treści decyzji Wójta Gminy Kotla dnia 31 marca 2009r., podkreślono, że podstawą wydania decyzji odmownej nie może być treść uchwały Rady Gminy Kotla z dnia 12 czerwca 2007r. - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Kotla. Zgodnie bowiem z przepisem art. 9 ust. 4 i 5 powyższej ustawy ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, przy czym studium nie jest aktem prawa miejscowego. Z powyższego wynika zatem, że studium jest wiążące dla organów w zakresie sporządzania planu miejscowego, jednakże nie posiada statusu źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP. W konsekwencji jego ustalenia nie mogą być podstawą prawną wydawanych decyzji administracyjnych. Wyjaśniono także, że nie może zasługiwać na poparcie stanowisko organu I instancji, zgodnie, z którym lokalizacja planowanej inwestycji wyłączy możliwość wykorzystania działek sąsiednich zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, czy też z góry przekreśli szansę na ich sprzedaż. W ocenie Kolegium powyższe stanowisko zostało oparte na miejscowej opinii dotyczącej niekorzystnego wpływu stacji bazowych i anten telefonii komórkowej na zdrowie ludzkie. To zaś, bez przywołania konkretnych i mających znaczenie dla istoty sprawy okoliczności faktycznych oraz odpowiednich przepisów odrębnych, których naruszenie uzasadniałoby wydanie decyzji odmownej, musi być uznane za pozbawione legalnej podstawy prawnej. Podobnie oceniono argumentację organu I instancji, odwołującą się do protestów mieszkańców wsi [...] oraz możliwości wystąpienia przez właścicieli działek sąsiednich z żądaniami, o których mowa w art. 36 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy. W pierwszym przypadku podkreślono, że negatywne stanowisko lokalnej społeczności, choć stanowi istotną okoliczność sprawy, to równocześnie nie może stanowić dla organu podstawy do wydania decyzji odmownej. W tym zakresie organ administracji publicznej związany jest treścią obowiązujących przepisów prawa i jedynie ich naruszenie - art. 56 ustawy - może stanowić podstawę do odmownego rozpatrzenia złożonego wniosku. Odnosząc się zaś do drugiego twierdzenia podkreślono, że art. 36 ust. 1 w związku z art. 58 ust. 2 ustawy w swej treści wiąże prawo właścicieli do wystąpienia z żądaniem odszkodowania lub wykupu wyłącznie w sytuacji, gdy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe, bądź istotnie ograniczone. W ocenie Kolegium przyjęcie w oderwaniu od konkretnych dowodów, że przedmiotowa inwestycja wyłączy lub ograniczy korzystanie z nieruchomości sąsiednich lub ich części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, np. wyłączy możliwość zabudowania działek lub zamieszkiwania ich, nie zasługuje na poparcie. Wskazano przy tym, że skoro ustawodawca przewidział sytuację, w której wskazane wyżej wyłączenia lub ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości mogą nastąpić i równocześnie nie uznał ich za podstawę wykluczającą możliwość wydania decyzji pozytywnej, to równolegle, nie można ich uznać za wystarczające do wydania decyzji negatywnej. Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy uznało, iż w niniejszej sprawie niezbędne będzie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia z równoczesnym zobowiązaniem go do uwzględnienia uwag organu II instancji. W kontekście powyższego Kolegium nie podzieliło stanowiska odwołującej się, zgodnie z którym sprawa nie wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Mając na względzie treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazano, że w niniejszej sprawie niezbędne będzie przeprowadzenie przez organ I instancji analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła [...] "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o uchylenie kwestionowanej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a dokładniej – z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 kpa poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z powyższym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Powołując się na wskazane orzeczenia podkreślono, że w judykaturze sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie może być podjęta w innych przypadkach. Wykładnia ta jest zaś wyrazem stanowiska, zgodnie z którym przewidziana w art. 138 § 2 kpa możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ odwoławczy powinna być stosowana tylko wyjątkowo, w warunkach ściśle określonych w tym przepisie. Uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania może więc nastąpić tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części. Skarżąca spółka wskazała, że organ I instancji trzykrotnie już wydał w sprawie decyzję odmowną, którą organ II instancji po raz trzeci uchylił. Zdaniem skarżącej – stosując w sprawie art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji nie wykazał, dlaczego w jego ocenie niezbędne jest przeprowadzenie postępowania w znacznym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu badając legalność zaskarżonej decyzji uznał, że nie narusza ona prawa i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że zarówno organ I instancji jak i organ II instancji w istocie uchylają się od wydania w sprawie rozstrzygnięcia opartego o obowiązujące normy prawne, a zachowanie to nie tylko narusza konstytucyjne i ustawowe obowiązku organów władzy publicznej, ale również ogranicza skarżącą w wolności działalności gospodarczej.

Sąd wskazał, że stosownie do postanowień art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zasadność zastosowania przepisu z art. 138 § 2 k.p.a. zawsze należy oceniać mając na względzie regulację art. 136 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów (por. Jaśkowska Małgorzata, Wróbel Andrzej, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

W ocenie Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy zasadnie wskazało, że organ I instancji nie wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie lokalizacja planowanej inwestycji wyłączy możliwość wykorzystania sąsiednich działek zgodnie z ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem. Organ pierwszoinstancyjny nie uzasadnił także twierdzenia, że wydanie w niniejszej sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego będzie skutkowało żądaniem ze strony właścicieli lub użytkowników wieczystych od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części.

Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, co obejmuje ustalenie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego mających zastosowanie przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest więc zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje: ustalenie jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb podjęcia rozstrzygnięcia, uznanie za udowodniony fakt na podstawie określonych materiałów i przyjętej teorii dowodów, subsumcję faktu uznanego za udowodniony, pod stosowaną normę prawną, ustalenie następstw prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie zastosowanej normy prawnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Warszawa 2006, s. 56).

W ocenie Sądu, oznacza to, iż niezbędne jest przeprowadzenie przez organ I instancji analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej, analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. To zaś oznacza, iż celowym jest przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2007r. (sygn. akt I OSK 1859/06), podzielonym przez Sąd rozpoznający niniejszą sprawę "podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne".

Istotne w niniejszej sprawie jest, zdaniem Sądu również to, że kwestionując w drodze odwołania decyzję Wójta Gminy Kotla skarżąca spółka podniosła, iż wnosi o jej uchylenie w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, tj. ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem inwestora.

W ocenie Sądu, uczynienie zadość przez organ odwoławczy żądaniom skarżącej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a., która wyraża prawo strony do rozstrzygnięcia sprawy dwukrotnie, przez dwa organy, różnych instancji. Zgodnie z tą zasadą organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i orzec w sprawie rozstrzygniętej decyzją organu I instancji. Organ ten nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji czy też rozpatrzenia zasadności argumentów organu I instancji. Dla realizacji zasady dwuinstancyjności postępowania konieczne jest, by rozstrzygnięcia w I i II instancji zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2008r., sygn. akt I FSK 1223/07).

Sąd uznał, że w niniejszej sprawie podjęcie przez organ odwoławczy decyzji o charakterze merytoryczno - reformacyjnym naruszałoby opisaną powyżej zasadę. W toku bowiem postępowania pierwszoinstancyjnego nie zostały wyjaśnione istotne dla prawidłowego rozstrzygnięcia kwestie, co oznacza, iż w istocie brak było rozpoznania sprawy w I instancji. Wydanie zatem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego w niniejszej sprawie przez Kolegium oznaczałoby w istocie ograniczenie pozostałym stronom prawa do obrony, a dokładniej prawa do rozpoznania sprawy przez organ II instancji, w toku którego właściwy organ jest obowiązany do ponownego rozpoznania sprawy, w tym także merytorycznego ustosunkowania się do argumentów zawartych w odwołaniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 14 kwietnia 2010 r. wniosła "[...] - [...]" Spółka z o.o. z siedzibą w Warszawie, wnosząc o:

1. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

1. o orzeczenie na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na następujących podstawach:

1. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), tj.:

a) naruszeniu art. 20 Konstytucji RP poprzez pominięcie, że trzykrotna odmowa przez organ I instancji ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, z istotnym naruszeniem wymogów, określonych w art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz odmowa wydania w tej sytuacji przez organ II instancji decyzji o charakterze kasacyjnym na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. narusza konstytucyjną zasadę wolności działalności gospodarczej;

2. naruszeniu przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 138 § 1 pkt i § 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie w sprawie decyzji merytorycznej przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

c) art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak wszechstronnej oceny akt sprawy pod kątem, czy trzykrotna odmowa ustalenia w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organ I instancji oraz trzykrotne uchylenie tych decyzji przez organ II instancji nie narusza wolności działalności gospodarczej skarżącej;

d) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak odniesienia w uzasadnieniu wyroku do zarzutu ograniczania skarżącej przez organy obu instancji w wolności działalności gospodarczej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że wskazane przez Sąd I instancji okoliczności nie uzasadniają zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.. "Analiza inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa" w ogóle nie stanowi elementu stanu faktycznego, nie jest więc objęta zakresem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a przywołany przez Sąd I instancji "stan faktyczny terenu" nie został w żaden sposób dookreślony, co uniemożliwia ustalenie, czy rozstrzygnięcie sprawy przez organ II instancji wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Skarżąca Spółka podniosła także, że organ I instancji konsekwentnie wydaje w sprawie decyzje odmawiające ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego (w dniu [...].04.2010 r. decyzją Nr [...] Wójt Gminy Kotla po raz czwarty wydał w sprawie decyzję odmowną), powołując się na argumenty pozaprawne. Żądanie w takiej sytuacji, aby organ I instancji wyjaśnił, dlaczego w jego ocenie lokalizacja planowanej inwestycji wyłączy możliwość wykorzystania sąsiednich działek zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem, czy też aby uzasadnił twierdzenie, że wydanie decyzji ustalającej będzie skutkowało możliwością podniesienia roszczeń wobec gminy przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, może być ujmowane wyłączenie w kategorii postulatu, który jednak prawnie nie może zostać wyegzekwowany. Ułomność argumentacji użytej przez organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie daje podstaw do stosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a..

Sytuacja taka, w ocenie skarżącej spółki ogranicza ją w wolności prowadzenia działalności gospodarczej. Jednocześnie w sprawie nie może być pominięte, że projektowana inwestycja ma służyć łączności publicznej, w tym zapewnieniu połączeń alarmowych. Powyższy zarzut w żadnym zakresie nie został rozpoznany przez Sąd I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola kasacyjna dokonywana przez Naczelny Sąd Administracyjny obejmuje stosowanie prawa procesowego i materialnego. Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a. jest naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, natomiast przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do regulacji art. 183 § 1 tej ustawy rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie okoliczności uzasadniające nieważność postępowania. W sprawie niniejszej nie zachodzi żaden z przypadków wskazanych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Oznacza to związanie Sądu zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku.

W sprawie niniejszej zarzucono naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego – art. 174 pkt 1 p.p.s.a., jak i naruszenie przepisów postępowania – art. 174 pkt 2, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, można dokonać kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego przez zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego.

Zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 i § 2 oraz art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie nie zaistniały podstawy do wydania przez organ II instancji decyzji uchylającej decyzję organu I instancji w całości i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie w sprawie decyzji merytorycznej przez organ II instancji naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, będącej przedmiotem kontroli Sądu I instancji stanowił, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części; przekazując sprawę organ ten może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przeciwieństwie do decyzji organu odwoławczego, określonych w art. 138 § 1 k.p.a., który to przepis nie ustanawia przesłanek ich wydania, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., tj. wówczas gdy organ I instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w sposób niewystarczający do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 k.p.a., tzn. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania dowodowego. Zatem kompetencja organu odwoławczego do podjęcia decyzji kasacyjnej jest wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi określonymi w art. 138 § 2 k.p.a.. Przesłankę tę stanowią jedynie wątpliwości organu II instancji, co do stanu faktycznego sprawy oraz niemożność ich wyeliminowania w trybie art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji, z zastrzeżeniem rozwiązania przyjętego w art. 138 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest usunąć naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ I instancji. Odwołanie przenosi na organ odwoławczy kompetencje do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy rozstrzygniętej decyzją organu I instancji, a nie tylko do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Konsekwentnie do takiej konstrukcji prawnej odwołania kodeks postępowania administracyjnego nie określa rodzajów naruszeń przepisów prawa, które dają podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczany wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy.

W sprawie niniejszej Sąd I instancji bezkrytycznie podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności uchylenia decyzji organu I instancji, nie poddając właściwie żadnej kontroli przesłanek takiego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji przyjął, że wydanie w sprawie decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy było uzasadnione niezbędnością przeprowadzenia przez organ I instancji "analizy charakteru planowanej inwestycji w kontekście obowiązujących przepisów prawa, w szczególności przeprowadzenie pełnej, a nie wybiórczej, analizy dotyczącej warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji", jednak nie wskazał dlaczego takiej analizy nie może przeprowadzić organ odwoławczy oceniając materiał już zgromadzony przez organ I instancji (m.in. uzgodnienia, projekt decyzji, analizę), ewentualnie go uzupełniając w trybie art. 136 k.p.a. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w decyzji dokładnie wyjaśnił dlaczego nie podzielił argumentów organu I instancji, którymi uzasadniał on swą negatywną ocenę wniosku, ale nie dokonał własnej oceny, do czego był zobowiązany.

Przedmiotowa inwestycja jest inwestycją celu publicznego, do której zastosowanie mają przepisy Rozdziału 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo powołano w uzasadnieniu przepis art. 56 ustawy, który mówi o tym, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga powołania się na konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, zawierające przeszkodę w realizacji inwestycji, a nie tylko na jej ogólną sprzeczność z zasadami i wartościami obowiązującymi przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednak w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nałożony w decyzji organu odwoławczego obowiązek wskazania przez organ I instancji przepisów odrębnych sprzeciwiających się wydaniu takiej decyzji odmownej nie kwalifikował się do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania decyzji kasacyjnej, a braki w zakresie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego mogły być uzupełnione przez sam organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Tym bardziej wskazana przez Sąd I instancji potrzeba wyjaśnienia, "dlaczego w ocenie organu I instancji lokalizacja planowanej inwestycji wyłączy możliwość wykorzystania sąsiednich działek zgodnie z ich społeczno – gospodarczym przeznaczeniem, a wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego będzie skutkowało żądaniem ze strony właścicieli lub użytkowników wieczystych od gminy odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę lub wykupienia nieruchomości lub jej części" takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego nie wymagała.

Okolicznością przemawiającą za koniecznością wydania decyzji reformacyjnej przez organ odwoławczy, podniesioną w skardze kasacyjnej jest także i to, że w przedmiocie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji już kilkakrotnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydawało decyzje kasacyjne, a organ I instancji bagatelizował wskazania organu odwoławczego i wydawał decyzje odmowne. Takie działanie godzi jaskrawo w zasadę szybkości i prostoty postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 k.p.a.

Nie jest natomiast uprawniony zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 20 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przy orzekaniu przez organ administracyjny oraz Sąd I instancji faktu ograniczenia skarżącej spółki w wolności działalności gospodarczej, gdyż okoliczność prowadzenia działalności gospodarczej nie jest ustawową przesłanką wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji publicznej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. zasądzono od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy na rzecz [...] Spółka z o.o. kwotę 600 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.