Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1343/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 22 poz 268
law: Ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy o administracji rządowej w województwie.
article: art. 34 ust. 3 pkt 3 lit. b, art. 32 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1, art. 2 ust. 1 i 2, art. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie : NSA Anna Szkodzińska WSA Paweł Darmoń Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 15 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej w Z. kwotę 500 zł (pięćset złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z dnia [...].04.2014 r., na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) na wniosek Gminy Miasto Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę na zamierzenie inwestycyjne: budowa zjazdu indywidualnego z ul. P. do nieruchomości przy ul. P., na działce nr ewid. [...] obr. [...] w Z.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu [...].12.2012 r. inwestor - Gmina Miasto Z. złożyła wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] i [...] obr. [...]. W związku z brakami w załączonej do wniosku dokumentacji w dniu [...].01.2013 r. zostało wydane postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w tym złożenia prawidłowego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działki nr ew. [...] obr. [...] Na wniosek inwestora postanowieniem z dnia [...].02.2013r organ zawiesił postępowanie w sprawie.

W dniu [...].12.2013 r. inwestor zmienił zakres inwestycji poprzez wyłączenie z niej działki nr [...] oraz złożył wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...].01.2014 r. podjęto postępowanie w sprawie.

W dniu [...].01.2014 r. organ ponownie wydał postanowienie o nałożeniu obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości w terminie do dnia [...].01.2014 r. Postanowienie to zostało zmienione w dniu [...].01.2014 r. poprzez zobowiązanie inwestora do jednoznacznego wyjaśnienia statusu drogi przebiegającej po działce nr ew. [...] na odcinku, gdzie projektowany jest zjazd. Organ wskazał, że jeżeli droga ta nie ma statusu publicznej, należy dołączyć zgodę zarządcy na korzystanie z drogi wewnętrznej. Jeżeli natomiast ma status drogi publicznej należy przedłożyć ostateczną decyzję na lokalizację zjazdu (art.29 ust.1 i 3 ustawy o drogach publicznych). Wyznaczono również nowy termin uzupełnienia projektu na dzień [...].01.2014 r. Na wniosek inwestora organ postanowieniem z dnia [...].01.2014r zawiesił postępowanie w sprawie. Poprawiony projekt budowlany został złożony w dniu [...].03.2014 r. wraz z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania. Postanowieniem z dnia [...].03.2014 r. podjęto postępowanie.

Organ badając spełnienie warunków określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane podał, że teren inwestycji objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Śródmieście Wschód (uchwała Rady Miasta Zakopane Nr LIX/949/2010 z dnia 9.09.2010 r. (Dz. U. Woj. Mał. Nr 504 poz. 3766)). Inwestycja została zlokalizowana w terenie oznaczonym symbolem 2U/M i 3KDD. Teren 2 U/M - przeznaczenie podstawowe - usługi i mieszkalnictwo realizowane jako budynki mieszkalne jednorodzinne lub mieszkania w budynkach usługowych a dopuszczalne realizowanym w ramach przeznaczenia podstawowego - miejsca postojowe, zieleń urządzona, obiekty budowlane infrastruktury technicznej. Teren 3KDD - droga publiczna klasy dojazdowej. Zgodnie z zestawieniem powierzchni przedstawionym w projekcie zagospodarowania terenu wielkość powierzchni biologicznie czynnej wynosi 57,1% przy wymaganych 50%. Projekt zagospodarowania działki jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Sporządzono informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Organ sprawdził posiadanie przez projektanta wymaganych uprawnień budowlanych. Przedmiotowy projekt architektoniczno-budowlany nie wymaga sprawdzenia. Do projektu dołączono m.in. decyzję Burmistrza Miasta Z. - zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej gminnej – ul. P. w Z. na nieruchomość obejmującą działkę ew. nr [...] obr. [...] (ul. P. z dnia [...].09.2012 r., znak: [...], zgodę na przyłączenie do kanalizacji deszczowej z dnia [...].07.2013 r., znak: [...], pozytywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków działającego w imieniu Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znak: [...]. Lokalizacja podziemnej infrastruktury technicznej (odwodnienie) została uzgodniona w Powiatowym Zespole Uzgadniania Dokumentacji Projektowej (opinia nr [...] z dnia [...].09.2013 r.).

Projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2, 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi, uzgodnienia, pozwolenia lub opinie innych organów.

Od powyższej decyzji odwołała się Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Z., wskazując, że działka nr [...] obr. [...] znajduje się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni i stanowi wewnętrzną drogę osiedlową. Spółdzielnia nie wyraziła zgody na wykonanie projektowanego zjazdu. W piśmie z dnia [...].03.2014 r. zarzuciła, że nie brała udziału w postepowaniu zakończonym decyzją o zezwoleniu na lokalizację zjazdu.

Wojewoda M. decyzją z dnia [...].07.2014 r., znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji odwołując się do treści art. 4 i 5 ustawy Prawo budowlane wskazał, że prawo zabudowy własnej nieruchomości gruntowej jest związane z prawem własności i może być ograniczone wyłącznie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz w drodze powszechnie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Podał, że zarzuty skarżących dotyczące braku zgody na wykonanie zjazdu z działki nr [...] na działkę o nr [...] obr. [...] są bezzasadne i nie znajdują uzasadnienia w przepisach prawa. Wyjaśnił, że wobec braku zgody użytkownika wieczystego jakim jest Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa na wykonanie robót budowlanych na ww. działce nr [...], inwestor ograniczył swoją inwestycję jedynie do działki nr [...]. Dla planowanej inwestycji wydane zostało przez Urząd Miasta i Gminy Z. oświadczenie o możliwości połączenia działki nr [...] z drogą publiczną, którą stanowi działka nr [...] położona w ciągu drogi publicznej gminnej - ul. Piaseckiego. Kwestia dotycząca zaliczenia działki nr [...] do kategorii drogi publicznej jest bezsporna i wynika m.in. z dołączonej do akt sprawy decyzji Wojewody M. z dnia [...].06.2007 r., znak: [...] w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa, z dniem [...].01.1999 r. przysługującego Z. Spółdzielni Mieszkaniowej prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w Z. oznaczonych jako działki ewid. nr [...] i [...] obr. [...], zajętych pod ul. P. Należy do kategorii dróg gminnych. Jej zarządcą jest Burmistrz Miasta Z. Przedmiotowy zjazd na działce nr [...] posiada połączenie z drogą publiczną z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem.

Zdaniem Wojewody M. o prowadzący postępowanie organ I instancji dochował wymogów wynikających z ww. przepisów ustawy Prawo budowlane, a uznanie przez niego, iż projektowana inwestycja odpowiada prawu było merytorycznie poprawne.

Inwestor przedłożył wymagane prawem dokumenty, w tym ww. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz sporządzony przez uprawnioną osobę projekt budowlany. Projekt budowlany jest kompletny i zawiera wymagane prawem uzgodnienia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, a także odpisy uprawnień projektantów i ich zaświadczenia z właściwej izby samorządu zawodowego. Projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wiążącymi organ administracji budowlanej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymogami ochrony środowiska. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na kopii mapy do celów projektowych, potwierdzonej za zgodność z oryginałem przez uprawnionego geodetę, zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi. Na projekcie zagospodarowania naniesione zostały linie rozgraniczające teren inwestycji. Projekt budowlany został sporządzony przez uprawnionych projektantów. Do projektu budowlanego dołączona została informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, oświadczenie Burmistrza Miasta Z. o włączeniu do dróg publicznych, decyzja lokalizacyjna zjazdu, zgoda na wprowadzenie wód opadowych do kanalizacji, uzgodnienie inwestycji z Miejskim Konserwatorem Zabytków ze względu na prowadzenie prac budowlanych w strefie ochrony konserwatorskiej, uzgodnienie Powiatowego Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej w Z. lokalizacji odwodnienia liniowego z przyłączem. Inwestycja nie jest zaliczona do przedsięwzięć mających wpływ na środowisko.

Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Wojewody M. domagając się uchylenia decyzji Wojewody M., jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazując na treść art. 5 ustawy Prawo budowlane zarzuciła, że organy błędnie przyjęły, że poprzez zaprojektowany zjazd dostęp do drogi publicznej zostanie inwestorowi zapewniony. W postanowieniu z dnia [...].01.2013 r. organ w pkt 9 zwrócił uwagę na brak tytułu prawnego Gminy Miasta Z. do złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane dla działki [...], okoliczność ta nie znalazła jednak odzwierciedlenia w decyzji. Z uwagi na charakter projektowanej inwestycji (budowa zjazdu), w ocenie strony skarżącej, zmiana zakresu inwestycji poprzez wyłączenie działki [...] nie zmienia faktu, że przejazd do prywatnej posesji usytuowanej na działce [...] miałby odbywać się po działce znajdującej się w użytkowaniu wieczystym spółdzielni. W dziale III księgi wieczystej prowadzonej dla działki [...] widnieją wpisy o obciążeniach tej nieruchomości ograniczonymi prawami rzeczowymi, jednak żadna z tych służebności nie została ustanowiona na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości (dz.ewid. [...]), do której projektuje się zjazd. Działka nr [...] stanowi własność Gminy Miasta Z. i ustanowione jest na niej prawo użytkowania wieczystego spółdzielni. Działka ta powstała mocą decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...].11.2008 r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki [...].

W ocenie strony skarżącej, błędne jest założenie, że działka [...] została wydzielona pod drogę publiczną. Gdyby doszło do wydzielenia jej pod drogę publiczną nastąpiłby skutek w postaci wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego. Jednak prawo to nie wygasło, co potwierdza dział II księgi wieczystej [...]. Również w dziale III powołanej księgi wieczystej nie widnieje wpis ostrzeżenia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego bądź podziału w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W przedmiocie regulacji stanu prawnego działki [...] nigdy nie toczyło się postępowanie w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wygaśnięcie prawa użytkowania wieczystego działki [...] nie nastąpiło również w oparciu o normę art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Wojewoda M. decyzją z dnia [...].06.2007 r. znak [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia z mocy prawa przysługującego spółdzielni prawa użytkowania wieczystego. Wreszcie rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego nie nastąpiło także w drodze czynności cywilnoprawnej. Z. Spółdzielnia Mieszkaniowa w Z. nie wyraziła zgody na nieodpłatne rozwiązanie prawa użytkowania wieczystego, mimo odpowiednich wniosków ze strony gminy. Budowa drogi wewnątrzosiedlowej, usytuowanej na działce nr [...] została sfinansowana przez spółdzielnię w ramach realizacji zadania inwestycyjnego, jakim była budowa osiedla. Spółdzielnia jako użytkownik wieczysty działki [...] do obecnej chwili ponosi koszty utrzymania drogi wewnętrznej oraz jej remontów, ponosi także koszty opłat związanych z ustanowionym prawem użytkowania wieczystego działki [...] oraz opłatę roczną.

Zdaniem strony skarżącej organy naruszyły art. 7 i 77 kpa. Wobec podnoszonego przez spółdzielnię zarzutu organ powinien był rozstrzygnąć czy istotnie sporna działka weszła w skład drogi publicznej, od kiedy i jakim aktem prawnym, skoro jeszcze w 2013 roku Gmina Miasta Z. występowała do spółdzielni z prośbą o zgodę na dysponowanie działką [...] na cele budowlane.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda M. wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Skarga jest uzasadniona.

Istota sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy inwestor mógł - bez zgody strony skarżącej - uzyskać pozwolenie na budowę na wykonanie zjazdu.

Stosownie do treści art.32 ust.4 pkt 2) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz.1409 t.j. z późn.zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl zaś art.34 ust.3 pkt 3 lit.b) tej ustawy projekt budowlany powinien zawierać oświadczenie właściwego zarządcy drogi o możliwości połączenia działki z drogą publiczną zgodnie z przepisami o drogach publicznych.

Z kolei zgodnie z ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U.2013.260 j.t. z późn.zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (art.2 a ustawy).

Do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Ustalenie przebiegu istniejących dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy (art.7).

Drogami wewnętrznymi są natomiast (art. 8 ust.1 i 2 ustawy): drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. Budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych oraz zarządzanie nimi należy do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - do właściciela tego terenu.

Stosownie do art. 19 ust.2 ustawy pkt 4) zarządcą drogi dla dróg gminnych jest wójt, burmistrz, prezydent miasta.

Wreszcie, zgodnie z definicją ustawową (art.4 pkt 8) zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Według zaś przepisu art.29 ust.1 ustawy, co do zasady, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu.

Z powyższego wynika, że decyzja o zezwoleniu na lokalizację zjazdu wydawana jest tylko wtedy, gdy ma być wykonane połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze.

Proces inwestycyjny dotyczący takiego zamierzenia przebiega dwuetapowo. W pierwszym właściciele nieruchomości przyległej do drogi publicznej ubiegają się o zezwolenie na budowę zjazdu na podstawie art. 29 ust. 1 u.d.p. Podczas drugiego etapu - postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu, przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. wymaga złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Zatem dopiero wówczas organ administracji architektoniczno-budowlanej, właściwy do wydania pozwolenia na budowę, a nie zarządca drogi, rozważać może, czy zostało złożone wymagane prawem oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, oraz czy odpowiada ono w istocie stanowi prawnemu.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zauważyć należy, że organy administracji nie ustaliły jednoznacznie jaki jest charakter drogi biegnącej po działce nr [...] oraz czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania tą działką na cele budowlane, a ma to decydujące znaczenie dla rozpatrzenia sprawy. Pominięcie w zmodyfikowanym wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę zjazdu numeru tej działki wydaje się być zabiegiem pozornym, gdyż prawdopodobnie usytuowanie zjazdu nie uległo zmianie - ma on prowadzić na działkę nr [...]. Brak mapy ewidencyjnej w aktach i przedstawienie projektu zagospodarowania terenu na mapie wysokościowej uniemożliwia sprawdzenie granic działki nr [...] i jej położenie w stosunku do projektowanego zjazdu. Ustalenie powyższej okoliczności jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy.

Przepis art. 2 ust. 2 u.d.p., na który powoływały się organy, nie może bowiem stanowić podstawy do uznawania drogi nie będącej drogą publiczną za należącą do jednej z kategorii dróg publicznych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17.06.2010 r. (sygn. II FSK 822/09, LEX nr 643586) przepis ten stanowi, że ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 należą do tej samej kategorii. Przepis ten jednak przesądza o kategorii dróg położonych na terenie zabudowanym i znajdujących się w ciągu dróg publicznych położonych na tym terenie (art. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych). Kategoria ulicy zależy od drogi publicznej wyznaczającej ciąg, w jakim znajduje się ulica. Przepis ten jednak dotyczy dróg publicznych (czyli krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych), czyli stanowiących własność podmiotów publicznych (art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych), nie natomiast dróg wewnętrznych, a to właśnie tak należy zakwalifikować drogę położoną na gruntach nie będących własnością podmiotów wymienionych w art. 2a ust. 2 ustawy. Ratio legis rozwiązania przyjętego w art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych jest zapobieganie sporom, co do podmiotu właściwego do utrzymania dróg w terenie zabudowanym i gwarantować ciągłość dróg publicznych (tak: P. Zaborniak (w:) W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, Wydanie I, Warszawa 2010 str. 28 - 29).Przepis ten nie może jednak stanowić podstawy do uznawania drogi nie będącej drogą publiczną za należącą do jednej z kategorii dróg publicznych. Wynika to z obowiązywania art. 2a ust. 2 ustawy o drogach publicznych i znajduje wsparcie w wykładni systemowej, nakazującej uwzględnić również usytuowanie art. 2 ust. 2 w tym samym artykule, w którym zawarty jest katalog kategorii dróg publicznych.

Nawet przy odczytaniu normy art. 2 ust. 2 u.d.p. w ten sposób, że chodzi o ulicę, która wraz z drogą publiczną tworzy pewien ciąg komunikacyjny, dla uzyskania statusu drogi publicznej określonej kategorii musi być zachowana procedura zaliczenia drogi do dróg publicznych.

Nadto, organ winien mieć na uwadze, że stosownie do art.233 kodeksu cywilnego "w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać."

Wbrew temu, co podał organ odwoławczy, użytkownikowi wieczystemu przysługują - podobnie jak właścicielowi - dwa podstawowe uprawnienia: uprawnienie do korzystania z nieruchomości z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania swoim prawem. Wspólne dla przepisów art. 233 k.c. i art. 140 k.c. jest również to, że granice treści prawa własności i użytkowania wieczystego wyznaczają ustawy i zasady współżycia społecznego, ale między tymi prawami zachodzi ta istotna różnica, że granice prawa użytkowania wieczystego określa również umowa o oddaniu terenu w użytkowanie wieczyste. Umowa taka - z uwagi na bardzo szerokie, choć ograniczone w czasie uprawnienia użytkowania wieczystego - prowadzi do daleko idącego ograniczenia prawa właściciela nieruchomości, który na czas trwania umowy rezygnuje z atrybutów swego prawa własności.

Wobec powyższego, uznając, że tak organ odwoławczy, jak i organ i instancji uchybiły przepisom art.7, 77 i 80 k.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, należało na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. c) i art.135 p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Organy nie rozważyły sprzeczności pomiędzy dokumentami znajdującymi się w aktach sprawy: oświadczenia z dnia [...].04.2014 r., że działka nr [...] posiada możliwość bezpośredniego połączenia z drogę publiczną – ul. P. (k. [...]), pismem z dnia [...].12.2013 r. (k.37), że inwestycja polega na "budowie zjazdu indywidualnego z ul. P. działka nr ewid. [...] obr. [...] do nieruchomości na działce nr ewid. [...]", pismem z dnia [...].06.2011 r. (k.21), że "nieruchomość wymieniona w punkcie [...]" ([...]) " stanowi drogę wewnętrzną leżącą w ciągu dróg publicznych ulicy P. i J.".

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wyeliminowanie wskazanych wyżej naruszeń. Dla ustalenia statusu działki nr [...] koniecznym będzie również uzyskanie odpisu z ksiąg wieczystych dotyczącego tej nieruchomości.

Orzeczenie w punkcie 2 wyroku opiera się na art.152 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.