Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 871/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1, ust. 2, ust. 3, art. 137 ust. 1, ust. 2, art. 216 ust. 1, art. 216 ust. 1, art. 139, art. 140 ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 5, art. 217 ust. 2, art. 141 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2013r. sprawy ze skargi Gminy W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 137 ust. 1 pkt 2, art. 140 ust. 1-4, art. 217 ust. 2 oraz art. 142, art. 9 i art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze m.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. znak [...] w sprawie zwrotu D.M. i F.G. nieruchomości położonej we W., oznaczonej jako działka nr 10/14, AM-6, obręb S. i odmowy zwrotu działki nr 10/13, AM-6, obręb S., Wojewoda D. uchylił w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej: określenia zobowiązanego do zwrotu części nieruchomości i terminu w jakim tego dokona (pkt 1.1 zdanie drugie decyzji), ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 1.2 decyzji), zobowiązania D.M. do zwrotu 21.726, 14 zł (pkt 1.3 decyzji), zobowiązania F.G. do zwrotu 21.726, 14 zł (pkt 1.4 decyzji), i w tym zakresie orzekł:

1) zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/14, AM-6 obręb S. (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego.

2) ustalić wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na kwotę 43321,20 zł (słownie: czterdzieści trzy tysiące trzysta dwadzieścia jeden złotych 20/100), ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej.

3) zobowiązać D.M. do zwrotu na rzecz Gminy W. kwoty 21660,60 zł - stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej - wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego.

4) zobowiązać F.G. do zwrotu na rzecz Gminy W. kwoty 21660,60 zł - stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej - wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego,

zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda stwierdził, że Naczelnik Dzielnicy W.-F. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] orzekł o odjęciu m.in. Z.G. prawa własności nieruchomości rolnej położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 10/2 o pow. 8430 m2, obręb S.. Decyzja ta wydana została na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. działającej jako inwestor zastępczy budowy portu lotniczego S..

Z dniem 27 maja 1990 r. prawo własności działki nr 10/2 przeszło na rzecz Gminy W., co stwierdzone zostało decyzją Wojewody W. z dnia 28 września 1993 r. Nr [...].

Zgodnie z zawartym w aktach sprawy wypisem z dnia 19 grudnia 2011 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we W. (przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. nr [...] z dnia 14 września 2006 r., Dz. Urz. Woj. D.. Nr [...], poz. [...]) działka nr 10/2 znajduje się na terenie, który oznaczony został symbolami 2AG-U/1 - teren aktywności gospodarczej i usług (przeznaczenie - administracja, biura, edukacja i doskonalenie, finanse, gastronomia, handel detaliczny i hurtowy, nauka i szkolnictwo wyższe, produkcja, rzemiosło, sport, rekreacja i wypoczynek, targi, transport, turystyka, zdrowie, zieleń parkowa i towarzysząca, parkingi, obiekty służące sprzedaży detalicznej paliw), 7KD-D - teren ulicy klasy dojazdowej (teren do realizacji lokalnych celów publicznych) oraz 1 KD-Z - teren ulicy klasy zbiorczej.

W dniu 6 listopada 2006 r. do Urzędu Miejskiego W. Wydziału Mienia i Geodezji Działu Mienia Skarbu Państwa wpłynął wniosek Z.G. o zwrot w/w wywłaszczonej nieruchomości. Jako podstawę wniosku Z.G. wskazała art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Starosta Ś. (wyznaczony postanowieniem Wojewody D. z dnia 17 stycznia 2007 r. Nr [...] do załatwienia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nr 10/2), powołując się na art. 136 ust. 3, art. 137, art. 139, art. 140 ust. 1, 2, 3 i 4, art. 142 oraz art. 217 ust. 2 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, decyzją z dnia 9 maja 2007 r. Nr [...] orzekł o zobowiązaniu Gminy W. do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej we W., obręb S., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 10/2, AM-6, o pow. 0,8430 ha, bez urządzonej księgi wieczystej, stanowiącej obecnie własność Gminy W. na rzecz Z.G.; o ustaleniu wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 39774,80 zł.; o zobowiązaniu Z.G. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Wojewoda D., w wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji przez Gminę W., decyzją z dnia 25 lipca 2007 r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Ś i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wojewoda stwierdził w wydanej decyzji, że organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył całości materiału dowodowego w sprawie oraz nie uzasadnił należycie podjętego rozstrzygnięcia, czym uchybił art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.. Ponadto Wojewoda wskazał na naruszenie reguły czynnego udziału strony w postępowaniu, w kontekście udziału Gminy W. w przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości wyznaczonych na dzień 30 marca 2007 r..

Starosta Ś., po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 20 grudnia 2007 r. Nr [...] odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz Z.G.. Od decyzji tej odwołanie wniosła Z.G., w którym zarzuciła błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz naruszenie prawa materialnego w postaci błędnej wykładni przepisów regulujących problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości.

Następnie w toku podjętych przez organ odwoławczy czynności w sprawie, w oparciu o okazany przez pełnomocnika Z.G. – D.M. oryginał odpisu skróconego aktu zgonu wystawionego przez Urząd Stanu Cywilnego we W. ustalono, że Z.G. zmarła w dniu 3 stycznia 2008 r. we W.. Ponadto ustalono, że do Sądu Rejonowego dla W.–F. złożony został przez syna spadkodawczyni wniosek o stwierdzenie nabycia spadku po zmarłej. W tym stanie sprawy Wojewoda D. postanowieniem z dnia 4 lutego 2008 r. znak [...], działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 i art. 101 w związku z art. 123 § 1 i 2 oraz art. 140 k.p.a. zawiesił postępowanie odwoławcze.

Dnia 1 kwietnia 2008 r. D.M. - występując jako pełnomocnik F.G. i D.M. - przedłożył w D. Urzędzie Wojewódzkim we W. postanowienie Sądu Rejonowego we W. dla W.-F. z dnia 4 marca 2008 r. (sygn. akt [...]), w którym stwierdzone zostało, że spadek po Z.G. zmarłej w dniu 3 stycznia 2008 r. oraz wchodzące w skład spadku gospodarstwo rolne na podstawie testamentu notarialnego z dnia 9 listopada 2006 r. nabyły dzieci F.G. i D.M. po 1/2 części każdy z nich, oboje wprost (postanowienie stało się prawomocne i wykonalne od dnia 26 marca 2008 r.).

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2008 r. znak [...] Wojewoda D. podjął zawieszone postępowanie.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Wojewoda D. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W powyższej decyzji wskazał, że w postępowaniu przed organem I instancji doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. art. 107 § 3 k.p.a.. Zwrócił też uwagę na częściową utratę mocy obowiązującej przez art. 137 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w konsekwencji wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 3 kwietnia 2008 r. (sygn. akt K 6/05) (Dz. U. 2008 r. Nr 59, poz. 369) oraz na konieczność rozpoznania sprawy w świetle nowego stanu prawnego.

Decyzją z dnia października 2009 r. znak [...], podjętą na podstawie art. 13 ust. 3. art. 137 ust. 1 pkt 1, art. 139, art. 140 ust. 1, 2 i 4, art. 142 oraz art. 217 ust. 2 i ar 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, Starosta Ś. orzekł o zwrocie przedmiotowe nieruchomości na rzecz D.M. i F.G., w udziale 1/2 dla każdego z nich oraz ustalił wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrot odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 43.295,32 zł i zobowiązał do jej zapłaty D.M. i F.G..

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła Gmina W., w którym podniesiono szereg zarzutów naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji przepisów materialnych i procesowych skutkujących wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie oraz wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W wyniku rozpatrzenia tego odwołania Wojewoda D. decyzją z dnia 12 marca 2010 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, zarzucając organowi I instancji w prowadzonym postępowaniu przede wszystkim naruszenie przepisów proceduralnych, brak dokonania podstawowych dla sprawy ustaleń oraz oparcie decyzji na wadliwym operacie szacunkowym nieruchomości.

Po przeprowadzeniu kolejnego postępowania administracyjnego w sprawie organ I instancji wydał w dniu 3 listopada 2010 r. decyzję znak [...], w której orzekł o zwrocie D.M. i F.G. na własność w udziale 1/2 dla każdego z nich nieruchomości niezabudowanej o łącznej powierzchni 0,8430 ha, stanowiącej własność Gminy Miejskiej W., położonej we W., obręb S. składającej się z działek oznaczonych nr. 10/13, AM-6, o pow. 0,0808 ha oraz nr 10/14, AM-6, o pow. 0,7622 ha oraz o ustaleniu należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 44.594,19 zł i zobowiązaniu D.M. i F.G. do solidarnego zwrotu tej kwoty na rachunek bankowy Gminy W..

Od tej decyzji odwołanie wniosła Gmina W., podnosząc w nim szereg zarzutów naruszenia w postępowaniu przed organem I instancji przepisów materialnych i procesowych skutkujących wydaniem wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie oraz wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda D. decyzją z dnia 25 lutego 2011 r. znak [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając temu organowi przede wszystkim brak dokonania podstawowych dla sprawy ustaleń faktycznych, naruszenie przepisów proceduralnych oraz oparcie decyzji na wadliwym operacie szacunkowym nieruchomości.

Starosta Ś. po kolejnym rozpatrzeniu sprawy w dniu [...] r. wydał decyzję znak [...], w której orzekł:

I.

1. Zwrócić D.M. i F.G. na własność w udziale 1/2 dla każdego z nich nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy W., położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 10/14, obręb S., AM-6, o pow. 0.7622 ha. Zwrotu opisanej części nieruchomości wywłaszczonej dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W., po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania.

2. Ustalić wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 43.452,28 zł, ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości opisanej w części 1. pkt 1 decyzji.

3. Zobowiązać D.M. do zwrotu 21.726,14 zł w wysokości stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy Miejskiej W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

4. Zobowiązać F.G. do zwrotu 21.726,14 zł w wysokości stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy Miejskiej W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

II.

1. Odmówić D.M. i F.G. w udziale 1/2 dla każdego z nich zwrotu części nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 10/13 AM-6 o pow. 0,0808 ha.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Gmina W., domagając się jej uchylenia w części I pkt 1-4 oraz o orzeczenie w tym zakresie co do istoty spraw, tj. orzeczenie o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości obejmującej działkę gruntu nr 10/14, ewentualnie uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 216 ust. 1 w związku z art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 136 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a., art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 21 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane, art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a..

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W., Wojewoda zważył, że badana sprawa dotyczy wniosku o zwrot wywłaszczonych nieruchomości przejętych na podstawie decyzji wywłaszczeniowej wydanej w oparciu o ustawę z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Podstawą prawną działań związanych ze zwrotem wywłaszczonej nieruchomości jej byłemu właścicielowi są zapisy art. 136-142 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.). Z art. 136 ust. 1 w/w ustawy wynika, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany; przy czym, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Jak wynika z art. 136 ust. 3 zdanie 2 warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub otrzymanej nieruchomości zamiennej jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania.

W dalszej części decyzji Wojewoda wskazał, że zagadnieniem zasadniczym, które organ I instancji winien w pierwszej kolejności ustalić, jest precyzyjne określenie celu wywłaszczenia, gdyż jest to podstawą wyjścia do dalszych ustaleń, tj. użycia bądź nie wywłaszczonej nieruchomości na ten cel. Jeżeli cel w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólnikowy, przy użyciu ogólnych określeń lub też nie został określony w ogóle, należy go ustalić na podstawie analizy dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w tym na podstawie przeznaczenia nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny. Jak wynika z poczynionych przez organ I instancji ustaleń wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W., który zapoczątkował postępowanie zakończone w/w decyzją wywłaszczeniową, nie zachował się, wobec tego Starosta Ś. ustalił cel wywłaszczenia, na podstawie analizy planu realizacyjnego nr [...] zatwierdzonego decyzją z dnia 26 maja 1978 r. Nr [...]. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że w/w plan realizacyjny: "przewidywał przeznaczenie działki nr 10/2, AM-6, jako teren leżący w trefie M.S.P. oraz powstanie w tej strefie jednego z czterech zbiorników paliwa oznaczonych na planie litera "A", przewidywał także lokalizacje przewodów wodociągowych, linii SN 20 kV, teletechnicznej sieci kablowej ze studzienką telekomunikacyjną usytuowaną na samej granicy działki nr 10/2 (obecnie po podziale 10/13) z działką nr 10/3. Powierzchnia zajmowana przez część studzienki znajdującej się obecnie na działce 10/13 to około 0,5 m2 a pozostałą część działki przeznaczał pod zieleń wysoką.". Wskazana konkluzja, jak stwierdził Starosta Ś., wynika z analizy planu realizacyjnego nr [...] i opisu zawartego w aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego oraz porównania ich z aktualną mapą zasadniczą i ewidencyjną obejmującą teren przedmiotowej nieruchomości.

Wojewoda dokonał we własnym zakresie analizy zapisów w/w planu realizacyjnego i porównał jego zapisy do aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej i map zasadniczych przedmiotowej nieruchomości oraz projektu graficznego podziału nieruchomości (arkusz 2) stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji Wojewody D. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (Nr [...] z dnia 1 dnia 1 kwietnia 2009 r.), w wyniku której ustalił, że organ I instancji w sposób właściwy ustalił przewidywane przeznaczenie działki nr 10/2.

Strona odwołująca się – jak wskazał Wojewoda - w pierwszej kolejności zarzuciła organowi I instancji "naruszenie art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w analizowanym stanie faktycznym, podczas gdy kwestia zastosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innej niż ustawa o gospodarce nieruchomościami, uregulowana jest szczegółowo w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami". Organ odwoławczy nie zgodził się z przedstawioną w tym zakresie interpretacją zawartą w odwołaniu, stwierdzając, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Stanowisko to potwierdza zarówno literatura, orzecznictwo jak też orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, gdzie przyjmuje się, że przez nieruchomość wywłaszczoną zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 należy rozumieć "wszelkie wypadki wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r." (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07). W zakresie nieruchomości objętych instytucją zwrotu z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mieszczą się więc również nieruchomości wywłaszczone w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dekretu z 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia wywłaszczeniowego z 1934 r., a nawet wcześniejszych aktów prawnych, np. na podstawach określonych w art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (por. uchwała SN z dnia 19 września 1991 r., sygn. akt III CZP 82/91; wyrok NSA z dnia 21 maja 1992 r., sygn. akt IV SA 236/92; wyrok NSA z dnia 22 marca 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1736/99; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1993 r., sygn. akt SA/P 1075-1077/93; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08).

W niniejszej sprawie – jak wskazał Wojewoda - podstawą wywłaszczenia była indywidualna decyzja administracyjna wydana na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. działającej jako inwestor zastępczy budowy portu lotniczego S., który to podmiot - jak podano w uzasadnieniu decyzji - "przedłożył decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę Portu Lotniczego wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego z dnia 25 maja 1978 r. nr [...] nr decyzji [...]" (wspomniana decyzja nr [...] w rzeczywistości wydana została w dniu 26 maja 1978 r.). Na podstawie w/w decyzji odjęto - na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W. - prawo własności m.in. Z.G. do nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/2.

Art. 21 w/w ustawy stanowił, że po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Decyzja ta zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne, oraz czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Przed wydaniem decyzji naczelnik powiatu zarządzić może ponowne rozpatrzenie przez właściwe organy celowości i prawidłowości lokalizacji oraz ewentualne przedstawienie przez wnioskodawcę możliwości innej lokalizacji; może również wystąpić do ministra właściwego dla wnioskodawcy o oświadczenie się co do niezbędności objęcia wywłaszczeniem nieruchomości w rozmiarze określonym we wniosku o wywłaszczenie.

Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi jedynie rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości przewidzianej w art 136 ust. 3 tej ustawy również na nieruchomości, których własność nabył Skarb Państw w trybie i na zasadach niemieszczących się w konstrukcji wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłoby być zwrócone na podstawie tego przepisu. W związku z enumeratywnym charakterem wyliczenia ustaw i przepisów ustaw, zawartym w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ulega wątpliwości, zdaniem Wojewody, że normy prawne zawarte w tym przepisie mają charakter wyjątkowy, rozszerzający jedynie pojęcie nieruchomości wywłaszczonej, do którego odwołuje się art. 136 ust. 3 w/w ustawy, i jako takie nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Podkreślił przy tym, że w treści art. 216 posłużono się terminem nieruchomości "przejętych lub nabytych" na rzecz Skarbu Państwa zamiast "nieruchomości wywłaszczonych" na rzecz powołanego podmiotu. Skoro art. 136 ust. 3 w/w ustawy dotyczy nieruchomości w stosunku do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia na podstawie indywidualnej (w znaczeniu podmiotowym) i konkretnej (w znaczeniu przedmiotowym) decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów, zatem nie ma podstawy do stosowania przepisów art. 216 stanowiących rozszerzenie możliwości zwrotu wynikającej z art. 136 ust. 3. Przytaczany na udowodnienie tez strony wyrok WSA w Lublinie (sygn. akt II SA/Lu 796/07) odnoszący się do interpretacji art. 216 w związku z art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami - jak sama wskazuje strona odwołująca się – dotyczył odmiennych okoliczności faktycznych i nie może być odnoszony do stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Pozostałe orzeczenia odnoszące się do wykładni zapisów art. 216 w/w ustawy - w ocenie organu odwoławczego - nie mogą być podstawą interpretacji zapisów art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W świetle powyższego, Wojewoda jednoznacznie stwierdził, że wywody odwołującego się - mające wykazać, że przepisów o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych nie stosuje się wprost do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - są błędne. Wszak do czynienia tutaj mamy z klasycznym odjęciem prawa własności na mocy władczego, jednostronnego aktu administracyjnego organu władzy, dokonywanym w celu realizacji zadań publicznych. W takim przypadku przepisy o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych stosuje się wprost. Artykuł 216 ust. 1 ustawy, według którego przepisy o zwrocie zamieszczone w rozdziale 6 Działu III stosuje się odpowiednio m.in. do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 powołanej wyżej ustawy z 1958 r. (a więc nie na podstawie jednostronnego aktu wywłaszczeniowego, lecz w formie umowy zawartej w oparciu o zasadę równorzędności podmiotów), nie ma w rozpatrywanej sprawie w ogóle zastosowania.

Kolejny zarzut zawarty w odwołaniu dotyczył braku ustalenia - w ocenie strony - celu wywłaszczenia działki gruntu nr 10/14 w sposób określony w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zarzucono również organowi I instancji, że ustalił cel wywłaszczenia w oparciu o plan realizacyjny znak [...] i opis zawarty w aktualizacji planu ogólnego zagospodarowania zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego, gdy tymczasem w ocenie odwołującego się, dokumenty te nie były elementem decyzji z dnia 5 grudnia 1980 r. Nr [...], a przedmiotowa decyzja nie określała celu wywłaszczenia.

Jak wynika z analizy przeprowadzonej przez organ odwoławczy decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia 5 grudnia 1980 r. Nr [...] będąca podstawą wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości w sposób ogólny określała cel wywłaszczenia. W podstawie wydanej decyzji ujęto zapisy: "po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy m. W. działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego – S. ...", w jej sentencji: "Odjęcie na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W., prawa własności do nieruchomości rolnych ..." oraz w uzasadnieniu decyzji: "na wniosek Dyrekcji Rozbudowy m. W., W., pl. [...] z dnia 20 czerwca 1980 r. znak [...] działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego – S. ..." i "Nieruchomości wywłaszczone na wniosek Dyrekcji Rozbudowy m. W. zostaną przekazane w użytkowanie bezpośredniemu użytkownikowi i zarządcy Portu Lotniczego t.j. Ministerstwu Obrony Narodowej reprezentowanemu przez Zarząd Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych W..". W świetle powyższego Wojewoda zgodził się ze stanowiskiem organu I stancji, że w niniejszej sprawie decyzja wywłaszczeniowa określała bardzo ogólnie cel wywłaszczenia i istniała konieczność ustalenia celu poprzez odwołanie się do innych dokumentów zgromadzonych w sprawie.

W uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej Zastępcy Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia 5 grudnia 1980 r. Nr [...] zawarto informację, że wnioskodawca przedłożył decyzję Nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na budowę Portu Lotniczego wydaną przez Wojewódzkie Biuro Planowania Przestrzennego z dnia 25 maja 1978 r. znak [...]. Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie w przypadku braku jednoznacznie i precyzyjnie określonego celu w decyzji wywłaszczeniowej, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1987 r., sygn. akt IV SA 938/86). Doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest to zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przepisy k.p.a. nie ograniczają więc sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich, przy czym doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08). W świetle powyższego doprecyzowanie celu wywłaszczenia działki nr 10/2 jakiego dokonał organ I instancji w oparciu o w/w plan realizacyjny jest jak najbardziej właściwe. Odwołująca się strona podniosła również, że w jej ocenie ustalenie celu wywłaszczenia w zakresie działki nr 10/14 jest niewystarczające, gdyż organ I instancji winien dokonać ustalenia lokalizacji i przebiegu przez działki 10/13 i 10/14 przewodów wodociągowych, teletechnicznej sieci kablowej, zbiornika paliwa, czego według strony brak w zaskarżonej decyzji. Wojewoda stwierdził, że organ I instancji ustalił cel wywłaszczenia dla całej nieruchomości (oznaczonej jako działka nr 10/2 w dniu wywłaszczenia) a następnie na podstawie oględzin z dnia 16 listopada 2011 r. dokonał opisu aktualnego wykorzystania i zagospodarowania tej nieruchomości w podziale na aktualne działki gruntu nr 10/13 i 10/14. W ocenie organu odwoławczego sposób postępowania organu I instancji również w tym zakresie należy uznać za poprawny, szczególnie w kontekście faktycznego braku jakiegokolwiek zagospodarowania działki nr 10/14.

Strona odwołująca się zarzuciła także organowi I instancji, że nie dokonał ustaleń w zakresie ewentualnej utraty ważności zatwierdzonego planu realizacyjnego. Jak wynikało z obowiązujących wówczas przepisów art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38 poz. 229 ze zm.) zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin ten może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony. W związku z tym zarzutem, Wojewoda wyjaśnił, że organ I instancji powołał się na ustalenia planu realizacyjnego, bowiem – jak wiadomo – został on wskazany w uzasadnieniu decyzji wywłaszczeniowej z dnia 5 grudnia 1980 r.. Natomiast Starosta nie był uprawniony do weryfikacji w postępowaniu o zwrot nieruchomości, czy w dacie wywłaszczenia nieruchomości posiadała moc obowiązującą decyzja zatwierdzająca omawiany plan realizacyjny. Taka weryfikacji mogłaby nastąpić, jeśli przedmiotem niniejszego postępowania byłaby legalność decyzji wywłaszczeniowej, a nie rozpatrywanie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W tej sytuacji przedstawiony zarzut – zdaniem organu odwoławczego - nie zasługuje na uwzględnienie.

Kolejny zarzut strony dotyczył braku rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie przyczyn zaniechania zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu odszkodowania podając za podstawę tego zabezpieczenia art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wojewoda zauważył, że z brzmienia w/w przepisu bynajmniej nie płynie wniosek, że obowiązkiem organu I instancji było zawrzeć w decyzji rozstrzygnięcie o sposobie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W.. Powyższe stanowisko koresponduje z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądowym, zgodnie z którym sposób zabezpieczenia wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 ustawy, zależy od uznania organu, przy czym ani z treści przepisów, ani też innych przepisów ustawy nie wynika obowiązek orzeczenia w decyzji o zabezpieczeniu poza przypadkiem hipoteki. Skoro zaś orzeczenie o zabezpieczeniu wierzytelności gminy nie stanowi obligatoryjnego elementu decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, to brak takiego zabezpieczenia w osnowie owej decyzji nie może stanowić naruszenia prawa, a tym samym nie może stanowić podstawy do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 223/11; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 30 sierpnia 2006 r., sygn. II SA/Gd 405/05, w stosunku do którego NSA w wyroku z dnia 7 lutego 2008 r., sygn. I OSK 39/07 oddalił skargę kasacyjną).

Dodatkowo Wojewoda zauważył, że wśród elementów rozstrzygnięcia decyzji o zwrocie w art. 142 ust. 1 ustawy sposób zabezpieczenia nie został wymieniony. Ponadto, na trafność poglądu wskazuje porównanie treści art. 141 ust. 2 z treścią art. 141 ust. 1 ustawy. Ten ostatni dotyczy kwestii rozłożenia wskazanych tam należności na raty i wyraźnie stanowi, że warunki rozłożenia na raty określa się w decyzji o zwrocie. Analogicznego postanowienia nie zawiera, traktujący o zabezpieczeniu, art. 141 ust. 2 ustawy. Nadmienił, że do akt sprawy załączono oświadczenie z dnia 10 kwietnia 2012 r., tj. sprzed daty wydania zaskarżonej decyzji Starosty Ś., podpisane przez D.M. i F.G., w którym zobowiązują się – w przypadku zakończenia postępowania o zwrot wydaniem decyzji o zwrocie działki nr 10/14 - do uiszczenia na rachunek Gminy W. całej zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w ciągu 14 dni od dnia uzyskania przez decyzję waloru ostateczności. Fakt braku rozłożenia należności na raty oraz jednoznacznie wyrażona przez zobowiązanego wola co do jednorazowej spłaty należności nie uzasadniały konieczności ustanowienia zabezpieczenia. Podkreślił również, że w sprawie nie został złożony przez Gminę W. wniosek, który obligowałby umieszczenie stosownego zabezpieczenia w treści decyzji. Reasumując, w ocenie organu odwoławczego, i ten zarzut nie znajduje uzasadnienia.

W treści odwołania zwrócono także uwagę na fakt, że przedmiotem decyzji jest m.in. odjęcie prawa własności przysługującego Gminie W. do nieruchomości nabytej z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz.191 ze zm.). W ocenie odwołującej się strony pozostawienie więc w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji spowoduje istnienie dwóch decyzji administracyjnych zawierających sprzeczne rozstrzygnięcia (tj. decyzji komunalizacyjnej potwierdzającej prawo własności Gminy W. i decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości przez Gminę W.). Odnosząc się do tej sytuacji, Wojewoda stwierdził, że w świetle poglądów doktryny, zwrotowi nieruchomości nie stoi na przeszkodzie przejście wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej mienie ogólnonarodowe, na rzecz gminy w ramach komunalizacji mienia państwowego, przewidzianej w powołanej wyżej ustawie. Nabycie własności nieruchomości na podstawie tej ustawy ma charakter pochodny i na określoną jednostkę przechodzi obowiązek zarówno uiszczenia odszkodowania, jeżeli takowe nie zostało zapłacone przez Skarb Państwa, jak i dokonania rozliczeń z tytułu zwrotu nieruchomości (por. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 400). Ewentualnie gmina może korzystać z ochrony ustanowionej w art. 229 ustawy, ale tylko wówczas, gdy nabyła od Skarbu Państwa - w drodze umowy sprzedaży zawartej przed datą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami - uprzednio wywłaszczoną nieruchomość. W orzecznictwie NSA wywodzi się, że gmina w takim - związanym ze stricte cywilnoprawnym obrotem nieruchomością - przypadku korzysta z tej samej ochrony z jakiej korzystają nabywcy nieruchomości wywłaszczonej będący osobami fizycznymi lub osobami prawnymi innymi, aniżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wskazuje się także, że ochrona jest wyłączona w razie nabycia prawa do nieruchomości w wyniku komunalizacji, tj. nabycia z mocy prawa lub przekazania na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1-4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Nabycie własności przez gminę na takiej podstawie nie jest bowiem rezultatem obrotu cywilnoprawnego, ale skorzystania z władztwa państwa ingerującego w sferę praw majątkowych jednostek, stania się beneficjentem funkcjonowania państwa i jednostek samorządu terytorialnego w ramach imperium (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 914/09; wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 1060/06; wyrok NSA z dnia 22 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 651/05).

W świetle powyższych stwierdzeń żaden z zarzutów podnoszonych w odwołaniu Gminy W. – zdaniem Wojewody - nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji uznał, że "po upływie niemalże 31 lat od uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu planowana "rozbudowa lotniska" na działce 10/2, AM-6 (po podziale działki: nr 10/13 i nr 10/14) nie została zrealizowana; na działkach tych nie istnieje żaden z planowanych obiektów - co potwierdza aktualny stan działek potwierdzony podczas wizji w terenie oraz opis przedmiotowego gruntu ujęty w operacie szacunkowym określającym jego wartość, sporządzonym w grudniu 2011 r.". Wskazany przez organ I instancji podział wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/2 nastąpił decyzją Wojewody D. z dnia 1 kwietnia 2009 r. ([...]), którą m.in. zatwierdzono podział w/w nieruchomości na działki nr 10/13 o pow. 0,0808 ha i nr 10/14 o pow. 0,7622 ha. W kolejnym akapicie uzasadnienia decyzji Starosta Ś. stwierdził, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2002 r. (sygn. akt I SA 2743/00), że w kontekście niezrealizowania na nieruchomości celu jaki zawierała decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny na budowę Portu Lotniczego (nr [...] z dnia 25 maja 1978 r.) - na podstawie której ustalono cel wywłaszczenia - uznać należy, że cel wywłaszczenia wygasł z powodu zaniechania określonego zadania inwestycyjnego. Organ I instancji uznał również, że sam fakt umiejscowienia studzienki telekomunikacyjnej na granicy przedmiotowej nieruchomości nie jest – choćby częściową – realizacją celu wywłaszczenia.

W stosunku do części wywłaszczonej nieruchomości – w chwili obecnej oznaczonej jako działka gruntu nr 10/13 - organ I instancji ocenił, że na jej obszarze została zrealizowana inwestycja pn. droga stanowiąca połączenie Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym we W., Zadanie 3 (przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do Nowego Portu Lotniczego) – na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia 27 lipca 2010 r. Nr [...] zmienionej decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Nr [...] – która także nie jest realizacją celu wywłaszczenia.

Jak wskazał w decyzji Starosta Ś. zebrany materiał dowodowy świadczy o tym, że wywłaszczona w 1980 r. nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże w zakresie działki gruntu nr 10/13 z racji wybudowania na niej drogi publicznej orzekł o odmowie zwrotu.

Organ odwoławczy podkreślił, że jak wskazuje judykatura, drogi publiczne zaliczają się do kategorii rzeczy o ograniczonym obrocie (zob. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06 OSNC 2007/6/85), orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt 1 OSK 361/08). Jak wynika z powyższego, wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) drogą jest budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Pas drogowy jest to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Pojęcie pasa drogowego jest zatem pojęciem znacznie szerszym od drogi (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt III SA/Lu 260/10) i jego rozumienie co do zasady można sprowadzić do stwierdzenia, że jest to grunt, na którym zlokalizowana jest szczególna budowla w postaci drogi (por. wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1666/09). Biorąc pod uwagę przepisy kodeksu cywilnego, pasem drogowym jest nieruchomość gruntowa w rozumieniu art. 46 § 1 k.c. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 lipca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 883/07). Granice pasa drogowego w zakresie przestrzeni "nad" i powierzchni "pod" należy wyznaczać z uwzględnieniem obiektów i urządzeń służących "realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą" (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08). Granice pasa drogowego powinny być wyraźnie zaznaczone liniami granicznymi na planie gruntu (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2008 r., sygn. akt II GSK 171/08). Wojewoda podkreślił również, że poza art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych pojęcie "drogi" zostało również zdefiniowane w przepisach ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z art. 2 pkt 1 w/w ustawy droga to wydzielony pas terenu, który składa się z jezdni, pobocza, chodnika, drogi dla pieszych lub drogi dla rowerów, łącznie z torowiskiem pojazdów szynowych znajdującym się w obrębie tego pasa, przeznaczonych do ruchu lub postoju pojazdów, ruchu pieszych, jazdy wierzchem lub pędzenia zwierząt. Natomiast zielenią przydrożną, zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o drogach publicznych jest roślinność znajdująca się w pasie drogowym. Definicja ustawowa tego pojęcia wskazuje charakter przeznaczenia zieleni przydrożnej, taki jak: 1) ochrona użytkowników drogi przed oślepianiem przez pojazdy nadjeżdżające z kierunku przeciwnego; 2) ochrona drogi przed zawiewaniem i zaśnieżaniem; 3) ochrona przyległego terenu przed nadmiernym hałasem, zanieczyszczeniem i gleby. Zgodnie z przepisami § 52 ust. 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) wymiary i zagospodarowanie pasa zieleni izolacyjnej, ograniczającego wzajemnie negatywne oddziaływanie drogi i środowiska, powinny być dostosowane do wskazań oceny oddziaływania drogi na środowisko, zgodnie z przepisami dotyczącymi określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi albo mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań, jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji. Natomiast zgodnie z § 53 ust. 1 w/w rozporządzenia szerokość pasa zieleni, zapewniająca wystarczające warunki jej wegetacji i pielęgnacji, powinna wynosić co najmniej 3,0 m, jeżeli jest to rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów. Drzewa w pasie drogowym powinny być tak usytuowane, żeby w okresie swojej wegetacji nie powodowały niszczenia nawierzchni drogi oraz nie utrudniały użytkowania chodników przez pieszych, w szczególności przez osoby niepełnosprawne (§ 53 ust. 2 w/w rozporządzenia).

Działka gruntu nr 10/13 - zgodnie z wypisem z obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we W. (plan przyjęto uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 14 września 2006 r.) z dnia 19 grudnia 2011 r. (znak [...]) znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 symbolem 1KD-Z. Według § 26 w/w planu symbol 1KD-Z wyznacza teren ulicy klasy zbiorczej. W oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie wprowadzono klasy dróg publicznych a wśród nich m.in. w pkt 5 drogi zbiorcze oznaczone symbolem "Z".

Załączone do akt sprawy decyzje Wojewody D. (z dnia 1 kwietnia 2009 r. Nr [...], z dnia 27 lipca 2010 r. Nr [...], z dnia 16 grudnia 2011 r. Nr [...]), protokół oględzin przeprowadzonych w dniu 16 listopada 2011 r. oraz dziennik budowy nr [...] r. tom III potwierdzają, że grunt oznaczony geodezyjnie jako działka nr 10/13 leży w granicach linii rozgraniczających inwestycji i stanowi fragment wybudowanej już drogi publicznej w postaci: chodnika wraz z oświetleniem, fragmentu sieci wodociągowej z naziemnym hydrantem p.poż., fragmentu kanalizacji sanitarnej z dwiema studzienkami oraz pas zieleni w postaci posadzonych drzewek i krzewów. Fakt wykonania na działce nr 10/13 robót związanych z budową połączenia obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym we W. potwierdza również pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 25 stycznia 2012 r. znak [...].

Organ odwoławczy w kwestii zajęcia działki nr 10/13 pod drogę publiczną - korzystając z przysługujących mu uprawnień procesowych - podjął działania zmierzające do pozyskania dodatkowej dokumentacji w tym zakresie i w dniach 8 i 9 października 2012 r. uzyskano odpowiednio: decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 12 marca 2012 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania admiracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do Nowego Portu Lotniczego, zrealizowanej na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia 27 lipca 2010 r. Nr [...] zmienionej decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Nr [...] oraz wniosek z dnia 22 lutego 2012 r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji.

Na podstawie zgromadzonej dokumentacji, biorąc pod uwagę w/w argumenty, Wojewoda za słuszną uznał odmowę zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr 10/13 z racji jej zajęcia pod drogę publiczną.

W zakresie działki 10/14 w protokole z oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji w dniu 16 listopada 2011 r. wskazano, że teren działki stanowi "niczym niezabudowany grunt rolny, nieużytkowany od długiego okresu czasu, porośnięty trawami, chwastami oraz samosiejkami krzewów i drzew, z nawiezionymi hałdami ziemi oraz różnych śmieci". Taka konstatacja pozostaje w zgodności – zdaniem Wojewody - z innymi dowodami. Opisując stan nieruchomości w operacie szacunkowym, rzeczoznawca majątkowy - na podstawie przeprowadzonych przez siebie w dniach 15-16 listopada 2011 r. oględzin - stwierdził "działka stanowi w części nieporośnięty grunt oraz w części jako teren odłogowanej roli, porośniętej roślinnością trawiastą, chwastami, pojedynczymi niewielkimi krzewami i drzewkami. Naturalne ukształtowanie terenu działki oraz terenu w bezpośrednim otoczeniu jest płaskie. Jedynie w skutek prowadzonych robót budowlanych na granicy działki, w czasie oględzin, znajdowała się pryzma gruzu budowlanego oraz pojedyncze niewielkie zhałdowane pryzmy ziemi. Zgodnie z mapą zasadniczą, przez teren działki nie są prowadzone żadne sieci podziemnego czy nadziemnego uzbrojenia terenu (infrastruktury technicznej).". Wypis z rejestru gruntów potwierdza, że przedmiotowa działka gruntu stanowi użytek rolny, tj. grunty orne o glebach V klasy bonitacyjnej. Fakt, że w granicach przedmiotowej nieruchomości nie wzniesiono żadnych budynków lub urządzeń, znajduje też potwierdzenie w treści kopii mapy zasadniczej terenu. Z żadnych innych dowodów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w jakikolwiek sposób. Nie może więc budzić wątpliwości, że wskazany w przesłance zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, wynikającej z art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy, 10-letni termin realizacji tego celu, liczony od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie został zachowany. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłej właścicielki. Ustalenie zaistnienia w stanie faktycznym sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej tej jednej przesłanki przesądza już o konieczności orzeczenia o zwrocie. Badanie, czy wystąpiła również pierwsza z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, związana z terminem realizacji tego celu, jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

Zgodnie z art. 139 ustawy nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. Z art. 136 ust. 3 zdanie 2 wynika, że warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Artykuł 140 stanowi zaś, że w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (art. 140 ust. 2). Z powołanego art. 217 ust. 2 wynika, że osoby, które zostały pozbawione własności nieruchomości w drodze wywłaszczenia dokonanego przed dniem 5 grudnia 1990 r., w razie zwrotu tych nieruchomości, zwracają odszkodowanie zwaloryzowane, w wysokości nie większej niż 50% aktualnej wartości tych nieruchomości. Dalej, jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (art. 140 ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości (art. 140 ust. 4).

Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej dla działki gruntu nr 10/14, obecnie stanowi ona własność Gminy W.. Osobami, na rzecz których następuje jej zwrot, są D.M. i F.G., będący spadkobiercami wywłaszczonej Z.G.. W ramach postępowania wywłaszczeniowego Z.G. nie przyznano nieruchomości zamiennej, lecz - wyłącznie - odszkodowanie. Zatem, organ I instancji trafnie – zdaniem Wojewody - zobowiązał D.M. i F.G. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy W.. W decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone na rzecz Z.G. odszkodowanie w wysokości 151740,00 zł. Fakt wypłaty odszkodowania w tej wysokości został potwierdzony przez Zofię Grzesiak w protokole z przesłuchania strony, przeprowadzonym w Starostwie Powiatowym w Ś.Ś. w dniu 7 listopada 2007 r.. Odszkodowanie to stanowiło rekompensatę za odebranie prawa własności nieruchomości składającej się z działki nr 10/2 o powierzchni 8430 m2. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej (stanowiąca obecnie odrębną nieruchomość), zwracaną kwotę odszkodowania należało ustalić - zgodnie z powołanymi wyżej przepisami ustawy - proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Skoro odszkodowanie za nieruchomość wywłaszczoną o powierzchni 8430 m2 ustalono na łączną kwotę 151740,00 zł, oznacza to, że - w przeliczeniu na 1 m2 - wyniosło ono 18 zł. Przemnożenie tej jednostkowej kwoty ustalonego odszkodowania przez powierzchnię części nieruchomości, podlegającej zwrotowi (działki gruntu nr 10/14), czyli 7622 m2, daje kwotę 137196,00 zł. Taka też kwota została przyjęta do waloryzacji w decyzji organu I instancji.

Wojewoda wskazał również, że zgodnie z orzecznictwem sądowym datą początkową, którą należy uwzględnić przy określaniu okresu, za jaki dokonuje się na podstawie art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) waloryzacji odszkodowania za przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub gminy w trybie wywłaszczenia nieruchomości, jest dzień następny po dniu, w którym decyzja o wywłaszczeniu i odszkodowaniu stała się ostateczna (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2004 r., sygn. akt II SA/Bd 801/04). Podniósł, że pogląd, że waloryzacja dotyczy okresu między datą, kiedy decyzja o ustaleniu odszkodowania stała się ostateczna i datą wypłaty odszkodowania wyrażany jest także w literaturze prawniczej (por. Jan Szachułowicz i inni, Gospodarka nieruchomościami – Komentarz, Warszawa 2003 r., s. 361) oraz orzecznictwie sądowym (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 784/11 oraz WSA w Warszawie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 423/10).

Od decyzji Starosty Ś. wniesiono odwołanie, zatem decyzja ta nie uzyskała przymiotu ostateczności i z racji upływu czasu od momentu wydania decyzji przez organ I instancji do ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę zaistniała konieczność zwaloryzowania kwoty odszkodowania za okres od maja 2012 r. do daty wydania niniejszej decyzji. W związku z powyższym Wojewoda uchylił pkt I.2, I.3, I.4 zaskarżonej decyzji i dokonał waloryzacji we własnym zakresie.

W tym miejscu zastrzegł, że przepisy ustawy nie zawierają wymogu uzyskania przez organ prowadzący postępowanie opinii biegłego dotyczącej wysokości zwaloryzowanego odszkodowania, a dokonanie matematycznych obliczeń w tym zakresie nie wymaga zastosowania wiedzy specjalistycznej, przekraczającej zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a.. Stąd, dokonanie waloryzacji nie wymagało powołania przez Wojewodę biegłego rzeczoznawcy majątkowego ani jakiegokolwiek innego.

Organ odwoławczy, zgodnie z powołanym wcześniej art. 140 ust. 2, w związku z art. 5 i art. 227 ustawy, dokonał waloryzacji odszkodowania pieniężnego wynoszącego 137196,00 zł przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Sposób waloryzacji przedstawia tabela zamieszczona poniżej. Źródłem informacji o wskaźniku (kolumna 5) był Dziennik Urzędowy Rzeczpospolitej Polskiej "Monitor Polski" (oznaczony M.P.), zaś w pozycjach niewypełnionych - opracowania "Roczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1950-2011" i "Miesięczne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych w latach 1989-2012" opublikowane na stronie internetowej GUS (www.stat.gov.pl). Waloryzowane kolejnymi kwoty zostały zaokrąglone do pełnych dziesiątek groszy. Zgodnie z zaprezentowanym wyliczeniem, odszkodowanie pieniężne ustalone w wysokości 137196,00 zł, po dokonaniu waloryzacji wynosi 43321,20 zł.

W dalszej kolejności Wojewoda ustalił, jaka jest aktualna wartość zwracanej nieruchomości, by stwierdzić, czy kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % tej wartości (art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Z pozyskanej w tym celu opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, wynika, że aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 1290000,00 zł. Wiarygodność i przydatność tego dowodu dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie została poddana przez organ I instancji ocenie, której dano wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W konkluzji ustaleń organ ten skonstatował, że operat szacunkowy włączony do akt sprawy jest prawidłowy i wykonany zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Po przeprowadzeniu analizy operatu we własnym zakresie, Wojewoda D. uznał, że dowód ten nie zawiera uchybień, mogących dyskwalifikować jego wartość dla potrzeb ustaleń w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W niniejszej sprawie nieruchomość wyceniono w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście porównawcze polega - w myśl art. 153 ust. 1 ustawy - na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na wartość (art. 4 pkt 16 ustawy). Stosownie zaś do przepisów § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

Do analizy przyjęto 6 nieruchomości, z których do bezpośrednich porównań przyjęto 3 nieruchomości odpowiadające kryterium podobieństwa do nieruchomości wycenianej, a które były przedmiotem obrotu na rynku lokalnym, w granicach obrębów geodezyjnych J. i S. gdzie zachowane jest podobieństwo warunków ekonomicznych przestrzeni. Ceny transakcyjne nieruchomości które poddano analizie, ich powierzchnie, położenie oraz dane identyfikujące transakcje, tj. daty umów wraz z numerami repertoriów aktów notarialnych podane zostały w tabeli na s. 16. Wynika z niej, że najniższą cenę - odpowiadającą kwocie 129,34 zł za 1 m2 - uzyskano za nieruchomość położoną w obrębie S., o powierzchni 0,4175 ha, a cenę najwyższą - odpowiadającą kwocie 233,88 zł za 1 m2 - za nieruchomość położoną w obrębie S., o powierzchni 0,4917 ha. Wskazano także, że nieruchomości przyjęte do porównań charakteryzowały się podobieństwem do wycenianej pod względem położenia i przeznaczenia nieruchomości, albowiem były położone nieopodal wrocławskiego lotniska i przeznaczone, w zbliżonej procentowo części, na cele komercyjne. Uwzględniono również w maksymalny sposób podobieństwo powierzchni, otoczenia, uzbrojenia, ekspozycji oraz dostępność do sieci infrastruktury technicznej. Ceny nieruchomości przyjętych do porównań zostały - zgodnie z art. 153 ust. 1 - skorygowane ze względu na cechy różniące je od nieruchomości wycenianej. Na podstawie analizy rynku lokalnego ustalono, że największy wpływ na wartość nieruchomości miały następujące cechy: otoczenie i sąsiedztwo (20 %) ekspozycja nieruchomości (20 %) oraz przeznaczenie w planie (20 %), mniejszy natomiast: warunki dostępu komunikacyjnego (15 %), uzbrojenie w media (10 %), wielkość i kształt (10 %) oraz przydatność do zagospodarowania (5 %). W operacie zamieszczono również opis wycenianej nieruchomości i przyjęto następnie, że charakteryzuje się ona - w ramach wyznaczonych atrybutów - otoczeniem i sąsiedztwem, ekspozycją nieruchomości, wielkością i kształtem oraz przydatnością do zagospodarowania "dobrą" natomiast: przeznaczeniem w planie, warunkami dostępu komunikacyjnego i uzbrojeniem w media "bardzo dobrym". W wyniku dokonanych obliczeń przyjęto, że wartość jednostkowa przedmiotowego gruntu wynosi 169,32 zł za 1 m2, co po przemnożeniu przez powierzchnię daje wartość 1290557,04 zł, a po zaokrągleniu - kwotę 1290000,00 zł.

Wojewoda dodał także, że rzeczoznawca majątkowy zbadał na potrzeby wyceny - do czego był zobligowany - stan prawny przedmiotowej nieruchomości na podstawie prowadzonej dla niej księgi wieczystej. Przeznaczenie nieruchomości pod aktywność gospodarczą i usługi (95 %) oraz ulice klasy dojazdowej i zbiorczej (5 %) zostało prawidłowo określone, co potwierdza załączony do akt wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Operat szacunkowy nie budzi zatem zastrzeżeń pod względem zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, a także pod kątem spójności wywodów i prawidłowości obliczeń. Poza tym wskazał, że operat szacunkowy w sprawie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej - służąc wyłącznie ochronie interesów wywłaszczonego (jego spadkobierców) - ma znaczenie jedynie dla wykazania okoliczności, że wysokość zwaloryzowanego, podlegającego zwrotowi odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości. Fakt, że w rozpatrywanej sprawie wysokość zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % aktualnej wartości nieruchomości, nie może - po zestawieniu obu kwot - budzić żadnych wątpliwości.

Nadmienił również, że decyzje wydane przez Wojewodę D. w analogicznych sprawach były przedmiotem rozpatrywania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, w wyniku czego zaskarżone decyzje Wojewody D. pozostały w mocy (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia września 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 407/11 oraz postanowienie WSA we Wrocław u z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 559/09). Wskazał, że w analogicznej sprawie (w której nota bene wydano postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 23 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 559/09 odrzucające skargę Gminy W. na tę decyzję Wojewody oraz postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1094/10 odrzucające skargę kasacyjną), toczyło się przed Ministrem Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowanie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody D., które zakończyło się decyzją z dnia 10 września 2012 r. ([...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

W kontekście uzasadnionej już wcześniej konieczności uchylenia pkt I.2, I.3, I.4 decyzji Starosty Ś. zaistniała również konieczność: uchylenia zapisu (pkt I.1 zdanie drugie) odnoszącego się do terminu zwrotu nieruchomości uzależnionego od złożenia odwołania przez jedną ze stron postępowania; oraz orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy. Należy podnieść, że pkt I.1. zdanie drugie zaskarżonej decyzji, pomimo zasadnego orzeczenia o podmiocie zobowiązanym do zwrotu nieruchomości, musiało zostać uchylone, albowiem ujęto w nim klauzulę, obligującą dokonanie przez Prezydenta W. zwrotu nieruchomości po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania do Wojewody D.. Wojewoda nadmienił, że decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości jest aktem o charakterze konstytutywnym i z chwilą, kiedy staje się ostateczna, wywołuje skutek w postaci przejścia prawa własności nieruchomości na poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę. Równocześnie jednak decyzja ta wymaga wykonania w zakresie przeniesienia posiadania samoistnego nieruchomości na poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2010, s. 461 - 471). Zgodnie zaś z art. 142 ust. 1 ustawy, organ orzekający w sprawie zwrotu obowiązany jest orzec o terminach (liczba mnoga) zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i zwrotu odszkodowania. Termin zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, do którego ustalenia obowiązany jest organ w osnowie decyzji, odnosi się nie do przejścia prawa własności (do którego dochodzi - jak wyżej wspomniano - wraz z uostatecznieniem się decyzji), lecz do przeniesienia jej posiadania. Podmiotem obowiązanym w tym zakresie jest Prezydent Wrocławia. W niniejszej sprawie przez pełnomocnika Gminy W. zostało złożone odwołanie od rozstrzygnięcia Starosty Ś.. Rozpatrzenie odwołania spowodowało potrzebę dokonania waloryzacji przez organ odwoławczy i zmiany w tym zakresie decyzji Starosty Ś., która odnosiła się w pkt I.1. zdanie drugie, do terminu do złożenia odwołania do Wojewody D.. W rozstrzygnięciu organu odwoławczego w ww. zakresie termin wykonania obowiązku, został wyznaczony zgodnie z dyspozycją przepisu art. 9 ustawy, z którego wynika, że wykonanie decyzji o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 813/10).

W skardze Gmina W. zaskarżyła powyższą decyzję w części:

1. pkt I decyzji, tj. w zakresie w jakim organ II instancji uchylił decyzję Starosty Ś. z dnia [...] r. oraz orzekł w tym zakresie, że zwrotu części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/14, obręb S., AM-6, (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, a nadto orzekł o zobowiązaniu Wnioskodawców do zwrotu równowartości zwaloryzowanego odszkodowania w określonej wysokości,

2. pkt II decyzji, w zakresie w jakim organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej pkt I ppkt 1 zdanie pierwsze w/w decyzji, orzekające o zwrocie na rzecz wnioskodawców części nieruchomości gruntowej, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 10/14, obręb S., AM-6, o pow. 0,7622 ha, .

wnosząc jednocześnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w części pkt I i pkt II, uchylenie poprzedzającej zaskarżoną decyzję, decyzji Starosty Ś. z dnia [...] r. w zakresie pkt I ppkt 1-4 oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia przez organ działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenie celu wywłaszczenia na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia 5 grudnia 1980 r. znak [...], podczas gdy decyzja ta celu wywłaszczenia nie określała;

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia oraz ustalenia istnienia w obrocie prawnym w dacie orzekania o wywłaszczeniu planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją administracyjną z dnia 26 maja 1978 r. Nr [...];

– art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie przez organ granic swobodnej oceny dowodów w zakresie ustalenia, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia 5 grudnia 1980 r. znak [...] określała bardzo ogólnie cel wywłaszczenia, podczas gdy decyzja ta w ogóle nie określała celu wywłaszczenia, oraz w zakresie ustalenia celu wywłaszczenia na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją administracyjną z dnia 26 maja 1978 r. Nr [...], tj. na podstawie dokumentu innego aniżeli decyzja wywłaszczeniowa;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 136 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak ustalenia celu wywłaszczenia działki gruntu 10/14, AM-6, obręb S., w sposób wynikający z treści art. 136 ust. 2 w/w ustawy, które to wywłaszczenie dokonane zostało na mocy decyzji Nr [...] wydanej w dniu 5 grudnia 1980 r. przez Zastępcę Naczelnika Dzielnicy W.-F.. W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że cel wywłaszczenia ustalono na podstawie planu ogólnego zagospodarowania lotniska komunikacyjnego W.S. zatwierdzonego decyzją z dnia 26 maja 1978 r. nr [...], podczas gdy przedmiotowy planu ogólnego zagospodarowania nie był elementem decyzji Nr [...] wydanej w dniu 5 grudnia 1980 r. przez Zastępcę Naczelnika Dzielnicy W.-F., a przedmiotowa decyzja nie określała celu wywłaszczenia;

– art. 136 ust. 3 w/w ustawy w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - mającej zastosowanie do planów realizacyjnych oraz ich zatwierdzania, w okresie do 31 grudnia 1994 r.), poprzez błędne przyjęcie, że wobec braku określenia celu wywłaszczenia w decyzji wywłaszczeniowej możliwe jest ustalenie powyższego celu na podstawie planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 26 maja 1978 r. Nr [...] oraz planu ogólnego zabudowy portowej lotniska komunikacyjnego, podczas gdy z przepisów art. 21 ust. 4 powołanej wyżej ustawy - Prawo budowlane wprost wynika, że: "Zatwierdzenie planu realizacyjnego traci ważność, jeżeli inwestor nie uzyskał prawa do terenu lub je utracił, albo w ciągu jednego roku od zatwierdzenia tego planu nie wystąpił o pozwolenie na budowę. Termin do wystąpienia o pozwolenie na budowę może być w szczególnie uzasadnionych wypadkach przedłużony.". Błąd organu II instancji polega zatem na przyjęciu za podstawę orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dokumentu w postaci planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją administracyjną z dnia 26 maja 1978 r. Nr [...], podczas gdy organ nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie czy powyższy plan nie utracił ważności na podstawie wyżej powołanego art. 21 ust. 4 ustawy - Prawo budowlane.

– art. 137 ust. 1 w/w ustawy poprzez błędne ustalenie, że w dacie orzekania upłynął zarówno termin 7-letni do rozpoczęcia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia oraz upłynął termin 10-letni na zrealizowanie celu wywłaszczenia, podczas gdy cel wywłaszczenia nie został ustalony w przedmiotowym postępowaniu oraz nie wynikał z decyzji wywłaszczeniowej, wobec czego nie jest możliwe ustalenie czy został zrealizowany;

– art. 137 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy w związku z art. 1 pkt 89 lit. a i art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492) oraz w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że w niniejszej sprawie zastosowanie znajduje art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy w aktualnym brzemieniu (t.j. z dnia 19 maja 2010 r. Dz. U. Nr 102, poz. 651, ze zm.), podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu winien zostać zastosowany art. 137 ustawy w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 września 2004 r. oraz poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym w szczególności zakresie zrealizowania/braku zrealizowania celu wywłaszczenia w terminie do dnia 22 września 2004 r., tj. w terminie do dnia wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2.

– art. 141 ust. 2 w/w ustawy poprzez błędną wykładnię art. 141 ust. 2 i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieustanowienie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, oraz przyjęcie, że wierzytelności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z tytułu zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania nie zawsze podlegają stosownemu zabezpieczeniu, oraz że wystarczającym elementem w tym zakresie jest wola zapłaty osób zobowiązanych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania, podczas gdy zgodnie z art. 141 ust. 2 wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, podlegają obligatoryjnie stosownemu zabezpieczeniu, niezależnie od woli osób zobowiązanych do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania oraz niezależnie od wniosku strony postępowania w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza decyzji organu II instancji prowadzi do wniosku, iż decyzja zawiera błędy merytoryczne oraz uchybienie formalne wskazane w petitum skargi, których ilość oraz ranga dyskwalifikują decyzję jako akt funkcjonujący w obrocie prawnym, co wywołuje konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu, w drodze kontroli sądowoadministracyjnej. W ocenie strony skarżącej zaskarżona decyzja stoi w sprzeczności z przepisami prawa, z uwagi na poniższe okoliczności.

W pierwszej kolejności strona skarżąca podniosła, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-F. z dnia 5 grudnia 1980 r. w ogóle nie zawierała określenia celu wywłaszczenia. Również okoliczność, że w wydanej decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. ujęto zapisy zacytowane przez Wojewodę nie wskazuje na jakikolwiek cel wywłaszczenia. Organ II instancji błędnie ustalił w tym zakresie, że powyższe sformułowania wskazują na cel wywłaszczenia w sposób ogólny. Przy czym ani organ I instancji, ani organ II instancji w żadnej części decyzji nie wskazał, jaki to "ogólny" cel wywłaszczenia z w/w decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. miałby wynikać. Zapisy decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. mogą jedynie wskazywać na określenie strony, która wystąpiła z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości oraz co najwyżej na oznaczenie podmiotu, który miał otrzymać nieruchomość w użytkowanie i zarząd.

Nadto strona wskazała, że w dniu wydania decyzji, tj. na dzień 5 grudnia 1980 r., Port Lotniczy W.S. funkcjonował już przeszło 40 lat, w tym okresie posiadał odpowiednią infrastrukturę, co możliwe jest do ustalenia za pomocą źródeł ogólnodostępnych (sieć internet). Tym samym nieuzasadnione, jako wykraczające poza granice swobodnej oceny dowodów, jest wnioskowanie organu II instancji, że skoro w decyzji Naczelnika Dzielnicy W.-F. występuje Port Lotniczy S. - jako przedsiębiorstwo obejmujące kompleks praw i obowiązków oraz mienia - to należy to jednoznacznie i wprost łączyć z rozbudową lotniska. Dodatkowo, organ II instancji nie wyjaśnił przyczyny bezpośredniego powiązania pomiędzy "ogólnym celu wywłaszczenia" - jaki miałby wynikać z decyzji wywłaszczeniowej, a celem "szczegółowym" - jaki miałby wynikać z planu realizacyjnego. Zgodnie natomiast z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych "zaniedbanie organu administracji publicznej, polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, jak również uproszczona ocena zebranego materiału dowodowego jest wadą postępowania uzasadniającą uchylenie decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania. Organ obowiązany jest bowiem rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody w powiązaniu ze sobą. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji" (wyrok WSA w Lublinie z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 459/09).

W dalszej kolejności strona skarżąca podniosła, że istnienie planu realizacyjnego oraz planu ogólnego nie jest równoznaczne z określeniem celu wywłaszczenia, który to cel winien wynikać z decyzji wywłaszczeniowej. Ustawodawca wyraźnie nakazał w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aby uznawanie nieruchomości za zbędną następowało w oparciu o cel wywłaszczenia określany w decyzji wywłaszczeniowej, nie zaś określony w innych dokumentach nie mających cech decyzji wywłaszczeniowej.

Ponadto zasadniczy sprzeciw strony skarżącej budzi przyjęcie przez organ I i II instancji za miarodajny dokumentu w postaci zatwierdzonego planu realizacyjnego, w sytuacji kiedy organ w żadnym razie nie ustalił, czy zatwierdzony plan realizacyjny utracił ważność na mocy (uchylonych już) regulacji zawartych w art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ orzekający nie dokonał jakichkolwiek ustaleń w zakresie aktualności/utraty ważności w/w planu w dacie wydania decyzji wywłaszczeniowej. W ocenie strony skarżącej nie jest możliwe do zaakceptowania przyjęcie, że dowodem w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia celu wywłaszczenia na datę wydania decyzji wywłaszczeniowej, tj. na dzień 5 grudnia 1980 r., może być plan realizacyjny zatwierdzony decyzją z dnia 26 maja 1978 r.. Upływ przeszło dwóch lat od dnia zatwierdzenia planu może wskazywać, że w dacie wywłaszczenia utracił on ważność, z uwagi chociażby na upływ rocznego terminu do wystąpienia o pozwolenie na budowę, o jakim mowa w art. 21 ust. 4. ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Brak jakichkolwiek ustaleń w zakresie mocy dowodowej omawianego dokumentu w postaci planu realizacyjnego skutkuje rażącym naruszeniem przepisów postępowania w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Co więcej organ II instancji wydający decyzję bez ustalenia tej kwestii przyjął plan ogólny zagospodarowania lotniska komunikacyjnego W.S. za surogat decyzji administracyjnej mogący w aktualnym stanie prawnym wywoływać skutki prawne. W takim przypadku, tj. w sytuacji określenia celu wywłaszczenia na podstawie planu realizacyjnego, w postępowaniu administracyjnym winien również zostać ustalony zakres znaczenia pojęcia "plan realizacyjny".

Otóż jak wynikało z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane w ramach prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji należy rozstrzygać podstawowe problemy urbanistyczne, architektoniczne i techniczno-budowlane tej inwestycji. W szczególności w ramach prac, o których mowa w ust. 1, powinno nastąpić: 2) opracowanie planu realizacyjnego, określającego urbanistyczne i architektoniczne zagospodarowanie terenu inwestycji lub działki budowlanej; 3) sporządzenie projektu obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej projektem (ust. 2). Zatem, istnienie planu realizacyjnego, w tym nawet jego zatwierdzenie, dotyczą prac związanych z przygotowaniem inwestycji budowlanej do realizacji (podobnie jak pozwolenie na budowę). Są to zatem instrumenty prawne funkcjonujące w ramach prawa budowlanego, mające na celu jedynie zapewnienie poprawności przyszłego procesu inwestycyjnego. Stąd ich stosowanie do sfery stosunków własnościowych oraz uznanie w/w instrumentów za "element" lub surogat decyzji wywłaszczeniowej uznać należy – zdaniem strony skarżącej - za wadliwe.

Z uwagi na powyższe okoliczności strona skarżąca zarzuciła organowi II instancji, że nie przeprowadził postępowania administracyjnego w zakresie niezbędnym do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także, że nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a nadto - przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów. Powyższe uchybienia organów administracyjnych orzekających w sprawie powodują naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.. Tym samym skoro w postępowaniu administracyjnym nie został ustalony cel wywłaszczenia w sposób opisany ściśle w art. 136 ust. 1 ustawy oraz zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego, to również niemożliwe było przeprowadzenie dowodu na okoliczności zrealizowania celu (nieustalonego), w terminach określonych w art. 137, ust. 1 ustawy.

Konsekwencją opisywanych uchybień jest wadliwość orzeczenia o spełnieniu ustawowych przesłanek do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w zakresie działki nr 10/14, polegających na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia w obrębie przedmiotowej nieruchomości, w przewidzianym ustawą terminie.

Kolejny zarzut strony skarżącej dotyczy zastosowania przez organ niewłaściwych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie zagospodarowania nieruchomości/zbędności nieruchomości - w kontekście celu wywłaszczenia, podczas gdy okoliczność ta stanowiła jedną z kluczowych kwestii w przedmiotowym postępowaniu, warunkująca dalsze ustalenia organów administracyjnych.

Zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 137 ust. 1 ustawy obowiązującym od dnia 22 września 2004 r. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Tym samym zakres postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zbędności nieruchomości, zgodnie z brzmieniem w/w art. 137 ustawy wyznaczony został następująco: ustalenie czy w terminie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia, oraz ustalenie czy w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Brzmienie art. 137 ust. 1 ustawy (t.j. z dnia 25 maja 2000 r. Dz. U. Nr 46, poz. 543, ze zm.) do dnia 21 września 2004 r. było następujące: nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2). Zgodnie z powyższym, 10 letni termin wyznaczający ramy czasowe, w jakich cel wywłaszczenia winien zostać zrealizowany, został wprowadzony przez ustawodawcę dopiero w 2004 r.. Zatem w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym uzasadnione było zebranie i rozpatrzenie przez organ administracyjny materiału dowodowego w zakresie zrealizowania celu wywłaszczenia w okresie do dnia wejścia w życie wyżej wskazanej zmiany ustawy, a więc konieczne było stosowanie art. 137 ustawy UGN w brzmieniu do dnia 21 września 2004 r..

Na w/w konieczność rozszerzenia granic postępowania dowodowego w zakresie ustalenia zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wskazał Sejm RP w odpowiedzi (Stanowisko Sejmu RP z dnia 16 września 2011 r., sygn. akt P 38/11, BAS-WPTK-1774/11) na pytanie prawne WSA w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., przedstawione do Trybunału Konstytucyjnego. Sejm RP - organ stanowiący prawo, dokonując wykładni autentycznej - wskazał, że zgodnie z aktualnym brzmieniem art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie ustawy, w/w art. 137 mógłby wskazywać, że znajduje zastosowanie również w przypadku, w którym cel wywłaszczenia określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany/nie został zrealizowany przed wejściem w życie tego przepisu. Jednakże w ocenie Sejmu, sąd administracyjny w drodze wykładni tychże przepisów winien zmierzać do takiego ustalenia czasowego zakresu ich obowiązywania, który byłby zgodny z Konstytucją, a w szczególności z wynikającą z art. 2 Konstytucji zasada lex retro non agit. Stanowisko Sejmu jednoznacznie wskazuje, zdaniem strony skarżącej, że z regulacji art. 137 ustawy nie wynika nakaz retrospektywnego stosowania tego przepisu do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do orzekania o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości. Funkcjonalna wykładnia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami powinna skłaniać do wniosku, że ich celem jest dyscyplinowanie na przyszłość podmiotów prawa publicznego do szybkiej realizacji celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. W uzasadnieniu w/w stanowiska wskazano również, że ewentualne "dostosowanie się" jednostki samorządu terytorialnego do nowego stanu prawnego nie byłoby możliwe, gdyby przyjąć retrospektywne stosowanie art. 137 ust 1 pkt 2 UGN, w brzmieniu nadanym mu przez art. 1 pkt 89 ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż w tym okresie jednostka samorządu terytorialnego nie była jeszcze właścicielem spornej nieruchomości.

Strona dodatkowo wskazała na pogląd Sejmu, odnoszący się w ogólności do wywłaszczeń dokonanych na gruncie stanu prawnego przed wejściem życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, co analogicznie odnosi się również do przedmiotowej sprawy: "W ocenie Sejmu, w sprawie zawisłej przed pytającym sądem, na kanwie której zostało sformułowane niniejsze pytanie prawne, można mówić o stanie rzeczy, który został ostatecznie ukształtowany pod rządami dawnych przepisów, a którego elementem jest prawo własności do spornej nieruchomości przysługujące jednostce samorządu terytorialnego (miasta W). Ani w momencie uprawomocnienia się decyzji o wywłaszczeniu tej nieruchomości (tj. w 1975 r.), ani w momencie realizacji celu wywłaszczenia (tj. w 1996 r.) nie obowiązywały w systemie prawa przepisy, które wyznaczałyby termin rozpoczęcia i zakończenia prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia. Nie można więc wymagać od aktualnego właściciela tej nieruchomości, aby antycypował on zmianę odpowiednich przepisów i dostosowywał do nich swoje działania, tym bardziej jeśli zważy się, że miasto W. nabyło to prawo własności w wyniku procesu komunalizacji, który miał miejsce na początku lat 90-tych XX w. Wzgląd na ochronę pewności prawa oraz na zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, której elementem jest trwałość stosunków prawnych i ochrona praw słusznie nabytych, powinna skłaniać się do wniosku, że zakwestionowane przepisy nie dotyczą sytuacji prawnych ostatecznie ukształtowanych na gruncie dawnego prawa, chyba że za stosowaniem prawa wstecz przemawiają ważne względy interesu publicznego.(...)".

Tym samym organ I instancji oraz organ II instancji ustalając zagospodarowanie nieruchomości/zbędność nieruchomości w kontekście celu wywłaszczenia na podstawie aktualnego brzmienia art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami znacznie ograniczył – zdaniem strony skarżącej - zebrany w sprawie materiał dowodowy stanowiący podstawę decyzji administracyjnej, naruszając jednocześnie podstawowe zasady postępowania dowodowego tj. art. 7 i art. 77 k.p.a.. Ustalenia organów orzekających w sprawie dotyczyły bowiem jedynie okoliczności, czy w terminie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia został zrealizowany, podczas gdy w sprawie winien zostać zebrany i rozważony materiał dowodowy wskazujący czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie do dnia 21 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2. W ocenie strony skarżącej postępowania ustalanie stanu faktycznego jedynie w kontekście aktualnie obowiązujących przepisów art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bez uwzględnienia jego brzmienia do dnia 21 września 2004 r., wywołało skutki w zakresie wadliwości merytorycznej orzeczenia.

Kolejny błąd organu II instancji wskazany prze stronę skarżącą dotyczy braku rozstrzygnięcia w zakresie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. z tytułu zwrotu odszkodowania, podczas gdy art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że wierzytelności właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlegają stosownemu zabezpieczeniu. W zaskarżonej decyzji z dnia 31 października 2012 r. organ II instancji nie orzekł o ustanowieniu stosownego zabezpieczenia wierzytelności Gminy W., co więcej w uzasadnienie w/w decyzji wskazał, że z brzmienia art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie płynie obowiązek organu rozstrzygnięcia w decyzji administracyjnej o sposobie zabezpieczenia wierzytelności jednostki samorządu terytorialnego a nadto, że fakt braku rozłożenia należności na raty oraz jednoznacznie wyrażona przez zobowiązanego wola - co do jednorazowej spłaty należności, nie uzasadniały konieczności ustanowienia zabezpieczenia. Tymczasem na konieczność zabezpieczenia przez organ administracyjny kwestii zabezpieczenia oraz braku dowolności organu w zakresie zabezpieczenia wierzytelności publicznoprawnych (obowiązek w tym zakresie) jednoznacznie wskazują komentatorzy w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości. "O ile uprawnieniem osoby uzyskującej zwrot nieruchomości jest możliwość wnioskowania o rozłożenie spłaty stosownych zobowiązań na raty, o tyle organ orzekający zobowiązany jest dla zabezpieczenia roszczeń podmiotu publicznoprawnego z tego tytułu, orzec w decyzji o zwrocie o formie tych zabezpieczeń. Zabezpieczenie spłaty należności stosuje się zawsze również więc wtedy, gdy stosowne należności nie zostały rozłożone na raty, ponieważ w chwili wydawania decyzji o zwrocie nie jest oczywiste, czy należności te zostaną uiszczone w określonym terminie od dnia, w którym decyzja o zwrocie stanie się ostateczna. O formie zabezpieczenia organ orzekający powinien rozstrzygnąć w decyzji o zwrocie, po uprzednim ustaleniu tej kwestii z udziałem wszystkich stron postępowania. Dla ustalenia tej okoliczności może przeprowadzić rozprawę administracyjną, w ramach której wyjaśni pozostałe okoliczności sprawy, w tym także ewentualne rozłożenie należności na raty. Przeprowadzenie rozprawy administracyjnej może mieć swoje istotne znaczenie szczególnie w przypadku spornych stanowisk stron postępowania, ponieważ w ramach rozprawy może dojść do wyjaśnienia przyczyn zaistniałego sporu, szczególnie na tle okoliczności warunkujących dokonanie zwrotu nieruchomości." (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Wydanie 2, C.H.Beck 2011).

Tym samym, w ocenie strony skarżącej, organ administracyjny był zobowiązany do orzeczenia o stosownym zabezpieczeniu należności Gminy W. z tytułu zwrotu przez wnioskodawców zwaloryzowanego odszkodowania. Kwestia rozłożenia należności na raty zwaloryzowanego odszkodowania nie ma jakiegokolwiek znaczenia w tym zakresie, gdyż brzmienie art. 142 ust. 2 nie odnosi się jedynie do zwrotu należności rozłożonych na raty. Jednocześnie nie do przyjęcia jest stwierdzenie organu II instancji, że wystarczającym zabezpieczeniem interesu jednostki samorządu terytorialnego jest oświadczenie wnioskodawców o zobowiązaniu się do zwrotu, bez wcześniejszego jakiegokolwiek zbadania dowodów wskazujących, choćby pośrednio, na posiadanie przez wnioskodawców środków finansowych na ten cel, oraz na utrzymanie tegoż stanu posiadania co najmniej do chwili w której decyzja administracyjna stanie się ostateczna.

Mając powyższe na uwadze, w ocenie strony skarżącej, organ I instancji oraz organ II instancji błędnie przyjęły, że art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu od 22 września 2004 r. stanowi wystarczającą podstawę prawną do pozbawienia Gminy W. prawa własności nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 zew zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uchylenie decyzji administracyjnej przez Sąd następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję, Sąd doszedł do przekonania, że nie doszło do naruszenia przepisów, które dałoby podstawę do jej uchylenia.

W rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia 5 grudnia 1980 r. Nr [...], podjętą na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. działającej jako inwestor zastępczy budowy portu lotniczego S., Naczelnik Dzielnicy W.-F. orzekł o odjęciu m.in. Z.G. prawa własności nieruchomości rolnej położonej we W., oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 10/2 o pow. 8430 m2, obręb S..

Pismem z dnia 6 listopada 2006 r. Z.G. zwróciła się – na podstawie art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami - do Urzędu Miejskiego W. Wydziału Mienia i Geodezji Działu Mienia Skarbu Państwa o zwrot w/w wywłaszczonej nieruchomości, wskazując w nim, że działka ta została jej odebrana w 1980 r. na mocy art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), na rzecz Dyrekcji Rozbudowy miasta W..

Po kolejnym (Starosta Ś. wydawał cztery decyzje w niniejszej sprawie, które były czterokrotnie uchylane z przyczyn proceduralnych przez Wojewodę D.) rozpatrzeniu powyższego wniosku Starosta Ś. wydał w dniu [...] r. decyzję znak [...], w której orzekł:

I.

1. Zwrócić D.M. i F.G. na własność w udziale 1/2 dla każdego z nich nieruchomości gruntowej niezabudowanej, stanowiącej własność Gminy W., położonej we W., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 10/14, obręb S., AM-6, o pow. 0.7622 ha. Zwrotu opisanej części nieruchomości wywłaszczonej dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W., po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania.

2. Ustalić wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na kwotę 43.452,28 zł, ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości opisanej w części 1. pkt 1 decyzji.

3. Zobowiązać D.M. do zwrotu 21.726,14 zł w wysokości stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy Miejskiej W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

4. Zobowiązać F.G. do zwrotu 21.726,14 zł w wysokości stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy Miejskiej W., w terminie 14 dni licząc od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

II.

1. Odmówić D.M. i F.G. w udziale 1/2 dla każdego z nich zwrotu części nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działka nr 10/13 AM-6 o pow. 0,0808 ha.

Po rozpatrzeniu odwołania Gminy W. od powyższej decyzji, Wojewoda D. podjął w dniu 31 października 20120 r. decyzję Nr [...], którą uchylił w/w decyzję organu I instancji w części dotyczącej: określenia zobowiązanego do zwrotu części nieruchomości i terminu w jakim tego dokona (pkt 1.1 zdanie drugie decyzji), ustalenia wysokości zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość (pkt 1.2 decyzji), zobowiązania D.M. do zwrotu 21.726, 14 zł (pkt 1.3 decyzji), zobowiązania F.G. do zwrotu 21.726, 14 zł (pkt 1.4 decyzji), i w tym zakresie orzekł:

1) zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/14, AM-6 obręb S. (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego.

2) ustalić wysokość zwaloryzowanej należności tytułem zwrotu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, na kwotę 43321,20 zł (słownie: czterdzieści trzy tysiące trzysta dwadzieścia jeden złotych 20/100), ustaloną proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej.

3) zobowiązać D.M. do zwrotu na rzecz Gminy W. kwoty 21660,60 zł - stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej - wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego.

4) zobowiązać F.G. do zwrotu na rzecz Gminy W. kwoty 21660,60 zł - stanowiącej równowartość połowy kwoty zwaloryzowanego odszkodowania, ustalonej proporcjonalnie do powierzchni zwracanej części nieruchomości wywłaszczonej - wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego,

zaś w pozostałym zakresie utrzymał ją w mocy.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze m.). Zgodnie z art. 136 ust. 1 tej ustawy nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (ust. 2). Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 (ust. 3).

W myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (ust. 2).

Jak wskazuje się w doktrynie przepis powyższy "zawiera dwie odrębne normy prawne, zgodnie z którymi nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (pkt 1) albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel wywłaszczenia nie został zrealizowany (pkt 2). Obie normy prawne z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają charakter rozłączny w tym znaczeniu, że zaistnienie przesłanek z którejkolwiek z nich czyni wniosek o zwrot nieruchomości zasadnym. Natomiast w obu tych normach prawnych ustawodawca zawarł koniunkcję przesłanek, które muszą zaistnieć łącznie, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami są to dwa elementy faktyczne: upływ czasu (7 lat) od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości i stan, w jakim się ona znajduje z ust. 1 pkt 2 - obok stanu rzeczywistego nieruchomości w czasie podejmowania decyzji w przedmiocie jej zwrotu - także upływ czasu od dnia wydania ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości (10 lat). Taka konstrukcja norm prawnych z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przesłanek uzasadniających zwrot nieruchomości w każdej z tych norm oznacza, że nieruchomość należy uważać za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli rozpoczęcie prac związanych z realizacją tego celu nastąpiło po upływie 7 lat od dnia jej wywłaszczenia, niezależnie od tego, w jaki sposób jest ona wykorzystywana w momencie orzekania o jej zwrocie, a więc nawet wówczas, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed upływem 10 lat od jej wywłaszczenia. Z kolei jeżeli realizacja celu wywłaszczenia nastąpiła dopiero po upływie 10 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości, nieruchomość tę należy traktować jako zbędną na ten cel, choćby jego realizacja została rozpoczęta przed upływem 7 lat od dnia wywłaszczenia nieruchomości. W konsekwencji oznacza to, że nieruchomość nie może być uznana za zbędną na cel wywłaszczenia tylko wówczas, kiedy realizacja celu, na który została wywłaszczona, została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia. (...) podstawowym obowiązkiem organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest precyzyjne ustalenie, czy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a jeśli tak, to równie niezbędne jest ustalenie dokładnej daty realizacji celu wywłaszczenia. Tylko bowiem ustalenie, że realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia nieruchomości i zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, uzasadnia odmowę zwrotu nieruchomości. (..) W świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinna być poprzedzona ustaleniem, że na nieruchomości najpóźniej przed upływem 7 lat od dnia jej wywłaszczenia rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia i w ciągu 10 lat od tego dnia cel wywłaszczenia został zrealizowany. Dopiero takie stwierdzenie uprawnia organ orzekający do podjęcia decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Ustalenie, że realizacja celu, na który nieruchomość została wywłaszczona, nie została rozpoczęta przed upływem 7 lat od wywłaszczenia lub nie została zakończona przed upływem 10 lat od tego dnia, ale zagospodarowanie nieruchomości niezgodnie z celem wywłaszczenia ma charakter trwały, nie może uzasadniać podjęcia decyzji o odmowie zawrotu nieruchomości (zob. T. Woś, Glosa do wyroku SA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08, publ. Przegląd Prawa Publicznego 2010/5/82; również M. Wolanin [w] J. Jaworski, A. Prusaczek, A. Tułodziecki, M. Wolanin, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2009, s. 924; E. Mzyk [w] G. Bieniek (red.), S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 500; a także wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt IISA/Gd 1552/00, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 905/09, niepubl.).

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższą interpretację przepisu art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przed rozstrzygnięciem powyższych kwestii w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga kwestia określenia celu na jaki działka nr 10/2 została wywłaszczona, a w dalszej części dopiero ustalenie użycia wywłaszczonej nieruchomości bądź nie na ten cel. Sąd podziela tutaj stanowisko organu II instancji, że jeżeli cel w decyzji wywłaszczeniowej został określony w sposób ogólnikowy (a w niniejszej sprawie decyzja Naczelnika Dzielnicy W.-.F. z dnia 5 grudnia 1980 r. Nr [...] określała cel wywłaszczenia w sposób niebezpośredni), przy użyciu ogólnych określeń lub też nie został określony w ogóle, należy go ustalić na podstawie analizy dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, w tym na podstawie przeznaczenia nieruchomości wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.

Zgodnie z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie w przypadku braku jednoznacznie i precyzyjnie określonego celu w decyzji wywłaszczeniowej, prawidłowa ocena celu wywłaszczenia powinna być dokonywana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność w postępowaniu wywłaszczeniowym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1987 r., sygn. akt IV SA 938/86). Doprecyzowanie celu wywłaszczenia winno nastąpić na podstawie całej dostępnej dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem w celu przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Jest to zgodne z art. 75 § 1 k.p.a. stanowiącym, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Art. 77 § 1 k.p.a. zobowiązuje organ administracji publicznej do tego, aby w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. Przepisy k.p.a. nie ograniczają więc sposobu dowodzenia okoliczności mających istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy wyłącznie do tzw. dowodów bezpośrednich, przy czym doprecyzowanie (nie zaś jego samodzielne ustalanie) celu wynikającego z decyzji wywłaszczeniowej, może nastąpić jedynie w oparciu o analizę dokumentacji, która powstała przed wywłaszczeniem. Dokumenty, dowody, opinie, pisma, czy inne dowody, które powstały po dacie wywłaszczenia nie mogą być same w sobie przydatne dla uszczegółowienia celu konkretnego wywłaszczenia (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2009 r., sygn. akt I OSK 1462/08).

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzenie, organ II instancji w sposób prawidłowy dokonując analizy zapisów planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją z dnia 26 maja 1978 r. Nr [...] i porównując jego zapisy do aktualnego wyrysu z mapy ewidencyjnej i map zasadniczych przedmiotowej nieruchomości oraz projektu graficznego podziału nieruchomości, stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji Wojewody D. o ustaleniu lokalizacji przedsięwzięć Euro 2012 (z dnia 1 dnia 1 kwietnia 2009 r. Nr [...]), ustalił, że przeznaczenie działki nr 10/2 pod rozbudowę Lotniska w S.. Powyższą decyzją zatwierdzono przedłożony plan realizacyjny "zabudowy portowej Lotniska Komunikacyjnego".

Za tak ustalonym celem wywłaszczenia przemawiają również zapisy w decyzji wywłaszczeniowej, tj. że decyzja została wydana "po rozpatrzeniu wniosku Dyrekcji Rozbudowy m. W. działającej jako inwestor zastępczy budowy Portu Lotniczego – S.", wywłaszczenie ("odjęcie prawa własności") nastąpiło "na rzecz Dyrekcji Rozbudowy m. W." oraz że "nieruchomości wywłaszczone na wniosek Dyrekcji Rozbudowy m. W. zostaną przekazane w użytkowanie bezpośredniemu użytkownikowi i zarządcy Portu Lotniczego t.j. Ministerstwu Obrony Narodowej reprezentowanemu przez Zarząd Ruchu Lotniczego i Lotnisk Komunikacyjnych W..".

Tym samym zarzuty skargi naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. k.p.a. nie mogły zostać uwzględnione. W ocenie Sądu organ II instancji podjął wszelkie działania niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i ustalenia celu wywłaszczenia, zebrał i rozpatrzył w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy, nie przekraczając przy tym granic swobodnej oceny zebranych dowodów.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 7 i art. 77 k.p.a. i art. 136 ust. 3 w/w ustawy w związku z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm. - mającej zastosowanie do planów realizacyjnych oraz ich zatwierdzania, w okresie do 31 grudnia 1994 r.), Sąd podziela stanowisko zaprezentowane przez organ odwoławczy, że instytucja zwrotu wywłaszczonych nieruchomości ma zastosowanie nie tylko do wywłaszczeń przeprowadzonych na podstawie decyzji administracyjnej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale także do przypadków, gdy wywłaszczenie dokonane zostało na podstawie aktów poprzedzających tę ustawę. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r. (sygn. akt SK 43/07), przez nieruchomość wywłaszczoną zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy rozumieć "wszelkie wypadki wywłaszczenia nieruchomości bez względu na podstawę prawną dokonanego wywłaszczenia. Dotyczy to również i innych aktów normatywnych, które stanowiły podstawę wywłaszczenia przed 1 stycznia 1998 r..

W zakresie nieruchomości objętych instytucją zwrotu z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami mieszczą się więc również nieruchomości wywłaszczone w czasie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r., dekretu z 26 września 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia wywłaszczeniowego z 1934 r., a nawet wcześniejszych aktów prawnych, np. na podstawach określonych w art. 171 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanem i zabudowaniu osiedli (por. uchwała SN z dnia 19 września 1991 r., sygn. akt III CZP 82/91; wyrok NSA z dnia 21 maja 1992 r., sygn. akt IV SA 236/92; wyrok NSA z dnia 22 marca 2001 r., sygn. akt SA/Rz 1736/99; wyrok NSA z dnia 4 listopada 1993 r., sygn. akt SA/P 1075-1077/93; wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1118/08).

Zgodnie z przepisem art. 216 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, co też uczynił organ II instancji, że cel ("rozbudowa lotniska"), na który działka nr 10/2 (po podziale działki: nr 10/13 i nr 10/14) została wywłaszczona nie został zrealizowany, tzn. że pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu ani pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Tym samym zarzut naruszenia art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami Sąd uznał za niezasadny. Takie stwierdzenie daje zaś podstawy do uznania, że nieruchomość ta stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu w myśl art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, zaistniała podstawa do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej spadkobiercom byłej właścicielki, F.G. i D.M.. Ustalenie zaistnienia w stanie faktycznym sprawy o zwrot nieruchomości wywłaszczonej tej jednej przesłanki przesądza już o konieczności orzeczenia o zwrocie. Badanie, czy wystąpiła również pierwsza z przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, związana z terminem realizacji tego celu, jest w takiej sytuacji bezprzedmiotowe.

Aktualny stan działek, tj. że na działkach tych nie istnieje żaden z planowanych obiektów, potwierdzony został podczas wizji w terenie w dniu 16 listopada 2011 r.. W zakresie zaś działki 10/14 w protokole z oględzin wskazano, że teren działki stanowi "niczym niezabudowany grunt rolny, nieużytkowany od długiego okresu czasu, porośnięty trawami, chwastami oraz samosiejkami krzewów i drzew, z nawiezionymi hałdami ziemi oraz różnych śmieci". Za powyższym przemawia również opis przedmiotowego gruntu ujęty w operacie szacunkowym sporządzonym w grudniu 2011 r., w którym rzeczoznawca majątkowy - na podstawie przeprowadzonych przez siebie w dniach 15-16 listopada 2011 r. oględzin – stwierdził, że "działka stanowi w części nieporośnięty grunt oraz w części jako teren odłogowanej roli, porośniętej roślinnością trawiastą, chwastami, pojedynczymi niewielkimi krzewami i drzewkami. Naturalne ukształtowanie terenu działki oraz terenu w bezpośrednim otoczeniu jest płaskie. Jedynie w skutek prowadzonych robót budowlanych na granicy działki, w czasie oględzin, znajdowała się pryzma gruzu budowlanego oraz pojedyncze niewielkie zhałdowane pryzmy ziemi. Zgodnie z mapą zasadniczą, przez teren działki nie są prowadzone żadne sieci podziemnego czy nadziemnego uzbrojenia terenu (infrastruktury technicznej).".

Wypis z rejestru gruntów potwierdza, że przedmiotowa działka gruntu stanowi użytek rolny, tj. grunty orne o glebach V klasy bonitacyjnej. Fakt, że w granicach przedmiotowej nieruchomości nie wzniesiono żadnych budynków lub urządzeń, znajduje też potwierdzenie w treści kopii mapy zasadniczej terenu. Z żadnych innych dowodów nie wynika, aby przedmiotowa nieruchomość została zagospodarowana w jakikolwiek sposób.

Istotne jest również, że na obszarze części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka gruntu nr 10/13 została zrealizowana - na podstawie decyzji Wojewody D. z dnia 27 lipca 2010 r. Nr [...] zmienionej decyzją z dnia 16 grudnia 2011 r. Nr [...] - inwestycja pn. droga stanowiąca połączenie Obwodnicy Śródmiejskiej z Regionalnym Portem Lotniczym we W., Zadanie 3 (przebudowa ul. [...] na odcinku od ul. [...] do Nowego Portu Lotniczego). Mimo, że inwestycja ta nie jest realizacją celu wywłaszczenia, słusznie Wojewoda orzekł w tym zakresie o odmowie zwrotu tej części wywłaszczonej nieruchomości (działki nr 10/13) z racji jej zajęcia pod drogę publiczną.

Sąd podziela stanowisko, że orzeczenie o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, która w czasie orzeczenia o zwrocie stanowi część drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jest niedopuszczalne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt 1 OSK 361/08). Jak wynika z powyższego, wyłączeniu z powszechnego obrotu podlegają działki stanowiące drogi publiczne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, a za taką należy uznać działkę nr 10/13.

Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla nowego portu lotniczego we W., przyjętego uchwałą Rady Miejskiej W. Nr [...] z dnia 14 września 2006 r. działka gruntu nr 10/13 znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu miejscowego w skali 1:2000 symbolem 1KD-Z. Według § 26 w/w planu symbol 1KD-Z wyznacza teren ulicy klasy zbiorczej. W oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.) wprowadzono klasy dróg publicznych a wśród nich m.in. w pkt 5 drogi zbiorcze oznaczone symbolem "Z".

O zajęciu pod drogę publiczną działki nr 10/13 świadczą przeanalizowane przez Wojewodę dokumenty, tj. decyzje Wojewody D. z dnia 1 kwietnia 2009 r. Nr [...], z dnia 27 lipca 2010 r. Nr [...], z dnia 16 grudnia 2011 r. Nr [...]), protokół oględzin z dnia 16 listopada 2011 r. oraz dziennik budowy nr [...] r. tom III, pismo Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta z dnia 25 stycznia 2012 r. znak [...], decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia 12 marca 2012 r. Nr [...] o umorzeniu postępowania admiracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie inwestycji polegającej na przebudowie ul. [...] na odcinku od ul. [...] do Nowego Portu Lotniczego, oraz wniosek z dnia 22 lutego 2012 r. Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta we W., skierowany do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W., o udzielenie pozwolenia na użytkowanie w/w inwestycji.

Zgodnie z art. 139 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomość wywłaszczona podlega zwrotowi w stanie, w jakim znajduje się w dniu jej zwrotu. W razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania (art. 140 ust. 1). Odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa (ust. 2). Jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości (ust. 3). W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Jeżeli w ramach odszkodowania została przyznana nieruchomość zamienna oraz dopłata pieniężna, oprócz nieruchomości zamiennej zwraca się także tę dopłatę w wysokości ustalonej według zasad, o których mowa w ust. 2, z tym że wysokość zwaloryzowanej kwoty nie może być wyższa niż różnica między wartością nieruchomości zwracanej a wartością nieruchomości zamiennej określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. W razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości zamiennej stosuje się dopłaty pieniężne równe różnicy wartości tej nieruchomości określonej na dzień zwrotu (ust. 5).

W niniejszej sprawie działka gruntu nr 10/14, jak wynika z odpisu z księgi wieczystej nr [...], stanowi własność Gminy W.. W ramach postępowania wywłaszczeniowego Z.G. nie przyznano nieruchomości zamiennej, lecz - wyłącznie - odszkodowanie. Zatem słusznie organ II instancji trafnie zobowiązał D.M. i F.G. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania na rzecz aktualnego właściciela nieruchomości, tj. Gminy W.. W decyzji wywłaszczeniowej zostało ustalone na rzecz Z.G. odszkodowanie w wysokości 151740,00 zł (w przeliczeniu na 1 m2 - wyniosło ono 18 zł), które stanowiło rekompensatę za odebranie prawa własności nieruchomości oznaczonej nr 10/2 o powierzchni 8430 m2. Ponieważ w rozpatrywanej sprawie zwrotowi podlega część nieruchomości wywłaszczonej zwracaną kwotę odszkodowania organ I instancji ustalił proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Przemnożenie kwoty 18 zł ustalonego odszkodowania przez powierzchnię części nieruchomości podlegającej zwrotowi (działki gruntu nr 10/14), czyli 7622 m2, dało kwotę 137196,00 zł. Taka też kwota została przyjęta do waloryzacji w decyzji organu I instancji. Słusznie więc zatem Wojewoda stwierdził, że zachodzi konieczność zwaloryzowania kwoty odszkodowania za okres od maja 2012 r. do daty wydania niniejszej decyzji. W związku z powyższym Wojewoda uchylił pkt I.2, I.3, I.4 zaskarżonej decyzji i dokonał waloryzacji we własnym zakresie przy zastosowaniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zgodnie z zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji wyliczeniem odszkodowanie pieniężne ustalone w wysokości 137196,00 zł, po dokonaniu waloryzacji wyniosło 43321,20 zł.

W dalszej kolejności Wojewoda ustalił również, że kwota zwaloryzowanego odszkodowania nie przekracza 50 % tej wartości zwracanej nieruchomości (art. 217 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), opierając się na opinii biegłego - rzeczoznawcy majątkowego, sporządzonej w formie operatu szacunkowego, z której wynika, że aktualna wartość przedmiotowej nieruchomości wynosi 1290000,00 zł. Po przeprowadzeniu analizy operatu Wojewoda D. uznał, co jest niesporne w sprawie, że dowód ten nie zawiera uchybień, mogących dyskwalifikować jego wartość dla potrzeb ustaleń w niniejszej sprawie.

Wniesienie odwołania przez Gminę W. od decyzji organu I instancji powoduje również konieczność uchylenia zapisu pkt. I.1 zdanie drugie, tj. "zwrotu opisanej części nieruchomości wywłaszczonej dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W., po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynie termin do złożenia odwołania przez każdą ze stron postępowania do Wojewody D.", i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy: "zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr 10/14, AM-6 obręb S. (stanowiącej część wywłaszczonej nieruchomości) dokona Prezydent W. reprezentujący Gminę W. wraz z upływem 14 dni od dnia, w którym upłynie bezskutecznie termin do wniesienia skargi na niniejszą decyzję do sądu administracyjnego".

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi, tj. zarzutu przyjęcia przez organ za podstawę orzekania o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości dokumentu w postaci planu realizacyjnego zatwierdzonego decyzją administracyjną z dnia 26 maja 1978 r. Nr [...] i niedokonania jakichkolwiek ustaleń w zakresie czy powyższy plan nie utracił ważności na podstawie wyżej powołanego art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, należy wskazać, że plan realizacyjny posłużył do sprecyzowania celu wywłaszczenia, natomiast okoliczność, czy utracił on moc, nie ma znaczenia dla rozstrzygania kwestii zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym konieczne było stosowanie art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu do dnia 21 września 2004 r.. Takie stanowisko – w ocenie Sądu – nie jest do zaakceptowania, bowiem niniejsze postępowanie, tj. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zostało wszczęte na wniosek złożony przez Z.G. w dniu 6 listopada 2006 r., czyli po 21 września 2004 r.. Ponadto organ orzeka na podstawie przepisów obowiązujących w dniu podejmowania rozstrzygnięcia, chyba że istnieje przepis intertemporalny, który nakazuje stosowanie przepisów wcześniejszych. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Należy również wskazać, że nawet jakby badać – czyniąc zadość żądaniom skargi - czy cel wywłaszczenia został zrealizowany w terminie do dnia 21 września 2004 r., tj. do dnia wejścia w życie zmiany ustawy o gospodarce nieruchomościami w zakresie art. 137 ust. 1 pkt 2, analiza akt sprawy doprowadziłaby do wniosku, że czy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany w terminie do dnia 21 września 2004 r., bowiem w ogóle nie doszło do rozpoczęcia jego realizacji.

Zarzut błędnej wykładni art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i w konsekwencji jego niezastosowanie i nieustanowienie zabezpieczenia wierzytelności Gminy W. również nie mógł zostać uwzględniony, bowiem z treści art. 141 ust. 1 u.g.n. wynika, że w razie rozłożenia zapłaty na raty starosta określa warunki rozłożenia na raty, czyli rozstrzyga, na ile rat i w jakim okresie rozkłada się zapłatę należności, a także przesądza o wysokości oprocentowania rat (por. art. 141 ust. 3 u.g.n.) oraz o zabezpieczeniu z tego tytułu (por. art. 141 ust. 2 u.g.n.) (zob. E. Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 141 ustawy o gospodarce nieruchomościami, publ. Lex).

Sąd stanął na stanowisku, że stosownemu zabezpieczeniu, o jakim mowa w art. 141 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, podlegają wierzytelności Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego z tytułu, o którym mowa w art. 140, jeżeli w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości orzeczono na podstawie art. 141 ust. 1 w/w ustawy na wniosek poprzedniego właściciela albo jego spadkobiercy o rozłożeniu na raty należności, o których mowa w art. 140. Jeżeli takiego zapisu brak w decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami wykonanie decyzji wywłaszczeniowej następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego.

Odnosząc się do ponownego wniosku strony skarżącej o zawieszenie postępowania sądowego, skład orzekający w niniejszej sprawie doszedł do przekonania, że stan sprawy, w związku z którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przedstawił postanowieniem z dnia 12 maja 2011 r. (sygn. akt I SA/Wa 41/11) pytanie prawne Trybunałowi Konstytucyjnemu jest odmienny od rozpoznawanej przed tut. Sądem. Zapytanie prawne skierowane do Trybunału Konstytucyjnego dotyczy nieruchomości, na której cel wywłaszczenia został zrealizowany. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Tym samym należało stwierdzić, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy nie zależy od wyniku toczącego się postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym w sprawie zainicjowanej powyższym pytaniem prawnym (P 38/11). Dlatego Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody Dolnośląskiego w tym względzie zawarte w zażaleniu wniesionym na postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r. o zawieszeniu postępowania sądowego.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.