Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 429/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 368/21 w sprawie ze skargi W. T. na decyzję Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu z dnia 10 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w określonej odległości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dolnośląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego we Wrocławiu na rzecz W. T. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z 20 lipca 2020 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. wymierzył W. T. (dalej jako skarżąca) karę pieniężną w kwocie 5.000 zł za niezastosowanie się w dniu 7 maja 2020 r. przy Alejach [...] w W. do nakazu określonego sposobu przemieszczania się w stanie epidemii (w odległości minimum 2 metrów od innej osoby). Decyzję wydano na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 w związku z art. 46b pkt 12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm. - dalej jako ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych) w związku z § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491 ze zm.) i § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792 ze zm.)

Decyzją z 10 marca 2021 r. nr [...] Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie organu I instancji.

II.

Na skutek skargi W. T., Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 17 listopada 2021 r. sygn. akt IV SA/Wr 368/21 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji PPIS we W., umorzył postępowanie administracyjne oraz orzekł o kosztach postępowania.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dolnośląski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny we Wrocławiu zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.) w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie, iż odmowa zastosowania w konkretnej sprawie przez sąd administracyjny przepisu rozporządzenia, który został wydany przez kompetentny organ oraz opublikowany w Dzienniku Ustaw i w stosunku do którego organ administracji publicznej nie miał kompetencji, aby badać jego zgodność z konstytucją lub innymi aktami prawnymi wyższego rzędu, uprawnia do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z powołaniem się na wydanie decyzji bez podstawy prawnej;

2. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 52 ust. 1 Konstytucji RP, wyrażającą się w błędnym założeniu, iż wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dotyczy także wolności wyboru sposobu poruszania się;

3. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 46b pkt 12 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, wyrażającą się w błędnym uznaniu, iż nakaz zachowania określonego sposobu przemieszczania się wskazanego w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był wprowadzony bez delegacji ustawowej;

z ostrożności procesowej organ zarzucił także naruszenie

4. prawa materialnego wyrażające się w niewłaściwym zastosowaniu art. 52 ust. 3 Konstytucji RP wyrażającą się w błędny uznaniu, iż obowiązek przestrzegania określonego sposobu przemieszczania się wskazanego w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie został zastrzeżony w normie rangi ustawowej, podczas gdy obowiązek przestrzegania tego sposobu przemieszczenia się oraz innych obostrzeń przeciwepidemicznych wynikał z przepisu art. 48a ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych;

ponadto organ zarzucił naruszenie

5. przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 i art. 76 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, iż notatka urzędowa Policji w zakresie nieprzestrzegania przeciwepidemicznych nakazów, zakazów i ograniczeń nie stanowi dowodu w postępowaniu administracyjnym, w szczególności nie stanowi dowodu z dokumentu urzędowego.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o orzeczenie o kosztach.

IV.

Skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i orzeczenie o kosztach postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a tak jest właśnie w sprawie niniejszej, to Sąd rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Oznacza to zatem związanie wskazanymi podstawami zaskarżenia.

W niniejszej sprawie WSA we Wrocławiu rozstrzygnął na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzając nieważność decyzji skarżącego kasacyjnie organu oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PPIS we W., a także umarzając postępowanie administracyjne w sprawie. Sąd pierwszej instancji uznał, że obie decyzje zostały wydane bez postawy prawnej, której nie mógł stanowić § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. Ustanowiony w nim obowiązek poruszania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 metry względem siebie ingerował bowiem w konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium RP, wkraczając przez to w materię ustawową, którą można uregulować tylko w ustawie, a nie w rozporządzeniu, którego upoważnienie ustawowe (art. 46 w zw. z art. 46b i art. 46a ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych) nie dawało podstaw do regulowania tego rodzaju ingerencji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, strona skarżąca kasacyjnie nie zdołała skutecznie podważyć stanowiska WSA, co do braku podstawy prawnej orzekania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji nie podważyła zasadności stwierdzenia nieważności obu decyzji z powołaniem się przez WSA na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jak wynika z art. 52 ust. 1 Konstytucja RP, zapewniono w nim każdemu wolność poruszania się po terytorium RP. Błędne jest przy tym założenie, że owa wolność poruszania się nie obejmuje samego sposobu poruszania się, zwłaszcza że rozdział 8 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. ma tytuł: "Nakaz określonego sposobu przemieszczania się...", a rozdział 2 "Ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się...". Wprowadzone rozporządzeniem z 2 maja 2020 r. ograniczenia traktowane są wprost przez samego prawodawcę jako ingerencja w wolność osobistą każdego, ograniczając poruszanie się zagwarantowane w art. 52 ust. 1 Konstytucji RP (podobne stanowisko wyrażono w wyrokach NSA z: 28 października 2021 r. sygn. akt II GSK 996/21, II GSK 1448/21, II GSK 1545/21, II GSK 1206/21, II GSK 1032/21; 18 listopada 2021 r. sygn. akt II GSK 1570/21; 1 lutego 2022 r. sygn. akt II GSK 2641/21, sygn. akt II GSK 113/22).

Podzielając twierdzenie, że wskazana wolność osobista nie ma i nie może mieć charakteru absolutnego (por. art. 52 ust. 3 Konstytucji RP), należy jednocześnie wyraźnie i stanowczo podkreślić, że może ona podlegać ograniczeniom jedynie przewidzianym w ustawie (patrz także art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przewidujący zasadę proporcjonalności ingerencji państwa w prawa i wolności obywatelskie - wyrok Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 1999 r. sygn. akt P 2/98; 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98; 10 kwietnia 2002 r. sygn. akt K 26/00). Dodatkowo wprowadzenie ograniczeń w drodze ustawy może mieć miejsce, jeżeli jest konieczne w demokratycznym państwie prawa dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw.

W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma więc zagadnienie w zasadzie formalnej poprawności wprowadzenia ograniczeń wolności poruszania się.

Oceniając to należy zauważyć, że nie może być kwestionowane, że z Konstytucji RP wynika jasna i podstawowa zasada wyłączności ustawy w regulowaniu materii odnoszącej się m.in. do praw i wolności obywatelskich oraz tylko i wyłącznie pomocniczości regulacji rangi podustawowej, która jakkolwiek dopuszczalna, to jednak musi posiadać silne, wyraźne i jednoznaczne umocowanie w przepisach ustawowych (istota ograniczenia musi znajdować się w ustawie, a jedynie "kwestie wykonawcze" mogą zostać przeniesione do rozporządzenia). Zestawienie art. 2 z art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji RP wskazuje, że w systemie źródeł prawa nie może zaistnieć jakakolwiek regulacja rangi niższej niż ustawa, w której uregulowano by, bez jednoznacznego i spełniającego kryteria prawne upoważnienia ustawowego, zagadnienia wymagające regulacji ustawowej. Bez zamieszczenia w ustawie istoty i kluczowych elementów dotyczących wprowadzanych ograniczeń, nie można mówić o istnieniu odpowiedniego umocowania do ich wprowadzania w rozporządzeniu. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, zawsze konieczne jest ustawowe unormowanie ograniczeń w ustawie (por. wyrok TK z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98).

W kontekście zaś stopnia szczegółowości regulacji ustawowej należy wyjaśnić, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach życia ustawa może pozostawiać nieco więcej swobody regulacjom wykonawczym, to jednak nie może tego rodzaju praktyka prowadzić do nadania normie ustawowej charakteru w istocie blankietowego (swoistego ozdobnika). Nie jest dopuszczalne pozostawienie w ramach delegacji ustawowej możliwości samodzielnego regulowania w istocie całego kompleksu zagadnień związanych z ograniczaniem praw czy wolności, bez sformułowania spełniających wymagania prawne upoważnień, zakreślających granice działania organu doprecyzowującego normę ustawową. Nadto należy podkreślić, że w niektórych dziedzinach życia istnieje bezwzględna wyłączność ustawy w (por. wyroki TK: z 9 listopada 1999 r. sygn. akt K 28/98; z 24 marca 1998 r. sygn. akt K 40/97).

Niewątpliwie do dziedziny prawa wymagającej szczegółowego, ustawowego uregulowania, należą zagadnienia związane z prawem karnym, czy sankcjami administracyjnymi, w ramach których daną osobę poddaje się władczemu, karcącemu oddziaływaniu państwa. Podobnie więc należy kwestie sankcji odnosić do sfery ograniczania wolności i praw człowieka i to zarówno w sferze statuowania samego ograniczenia jak i przepisów wymuszających posłuch obywateli dla ich przestrzegania.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na tle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP podkreśla się, że "W odniesieniu do sfery wolności i praw człowieka zastrzeżenie wyłącznie ustawowej rangi unormowania ich ograniczeń należy pojmować dosłownie, z wykluczeniem dopuszczalności subdelegacji, tj. przekazania kompetencji normodawczej innemu organowi, analogicznie do wykluczenia takiej możliwości w odniesieniu do rozporządzeń wykonawczych względem ustaw. [...] w tej specyficznej materii, którą stanowi unormowanie wolności i praw człowieka i obywatela, przewidziane konieczne lub choćby tylko dozwolone przez konstytucję unormowanie ustawowe cechować musi zupełność. W żadnym wypadku, w sytuacji sporu pomiędzy jednostką a organem władzy publicznej o zakres czy sposób korzystania z wolności i praw, podstawa prawna rozstrzygnięcia tego sporu nie może być oderwana od unormowania konstytucyjnego, ani mieć rangi niższej od ustawy" (por. wyroki TK z: 19 maja 1998 r. sygn. akt U 5/97; z 28 czerwca 2000 r. sygn. akt K 34/99; z 6 marca 2000 r. sygn. akt P 10/99; z 7 listopada 2000 r. sygn. akt K 16/00; z 19 lipca 2011 r. sygn. akt P 9/09). Z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii oraz przedmiotu sprawy, należy podnieść, że Trybunał Konstytucyjny już w wyroku z 25 maja 1998 r. sygn. akt U 19/97, odwołując się do dotychczasowego orzecznictwa wyjaśnił, że "Wymaganie umieszczenia bezpośrednio w tekście ustawy wszystkich zasadniczych elementów regulacji prawnej musi być stosowane ze szczególnym rygoryzmem, gdy regulacja ta dotyczy władczych form działania organów administracji publicznej wobec obywateli, praw i obowiązków organu administracji i obywatela w ramach stosunku publicznoprawnego lub korzystania przez obywateli z ich praw i wolności [...]".

Wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności, praw człowieka i obywatela, polegające na ustanowieniu powszechnych nakazów i zakazów ingerujących w te wolności i prawa, jest zasadniczo możliwe i zarazem dopuszczalne w sytuacjach szczególnych zagrożeń, które tworzą możliwość wprowadzenia odpowiedniego stanu nadzwyczajnego, tj. stanu wojennego, stanu wyjątkowego lub stanu klęski żywiołowej (art. 228 ust. 1 Konstytucji RP), co z kolei powoduje, że zasady działania organów władzy publicznej oraz zakres, w jakim mogą zostać ograniczone wolności i prawa człowieka i obywatela w czasie poszczególnych stanów nadzwyczajnych, określa ustawa.

W konsekwencji zaistnienia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii, w rozporządzeniach organów stany te wprowadzających, zgodnie z art. 46 ust. 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, można było ustanowić wymienione tam ograniczenia, nakazy i zakazy, przy uwzględnieniu dróg szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Rzeczywistą podstawę wydania rozporządzenia z 2 maja 2020 r., choć powołano w nim art. 46 ust. 2 i 4 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, stanowił art. 46a oraz art. 46b pkt 1-6 i 8-12 tej ustawy.

Z art. 46a wynika więc, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b - mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei art. 46b ustawy stanowił (w swym pierwotnym brzmieniu, gdyż przepis ten podlegał nowelizacji), że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić: 1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4; 2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców; 3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły; 4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 5) obowiązek poddania się kwarantannie; 6) miejsce kwarantanny; 7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny; 8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia; 9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów; 10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach; 11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie; 12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

Wydane na podstawie przywołanych przepisów rozporządzenie z 2 maja 2020 r. w zakresie odnoszącym się do spornej kwestii stanowiło, że do odwołania, w przypadku gdy przemieszczanie się następuje: 1) pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie [...] (§ 17 ust. 1 pkt 1).

W sprawie należy odpowiedzieć na pytanie, co do możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność poruszania się po terytorium kraju w formie rozporządzenia, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, czy w szerszej dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco-dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka. Jako, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP, należy stwierdzić, że WSA zasadnie uznał, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Brak zachowania ustawowej formy dla wprowadzanych ograniczeń wolności, praw człowieka i obywatela w relacji do jednoczesnego wykluczenia w tej sferze dopuszczalności subdelegacji, prowadzi do oczywistej dyskwalifikacji unormowania rozporządzenia, jako sprzecznego z normą rekonstruowaną na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Nie można zaakceptować takiego sposobu działania władzy, która decyduje o ingerencji w wolność osobistą poruszania się po terytorium RP w drodze rozporządzenia, bez skutecznej podstawy do tego w przepisach ustawowych. Stanowi to naruszenie art. 52 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przypomnieć bowiem należy, że prawodawca nie dopuszcza wyjątków w regulowaniu ograniczeń praw i wolności w sposób inny niż w ustawie. Rozporządzenie w tego rodzaju kwestiach, mając już ze swej istoty służebną rolę względem ustawy, nie mogło regulować "rdzenia" ograniczenia praw i wolności obywatelskich.

Udzielone więc Radzie Ministrów, na podstawie art. 46a i art. 46b ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych upoważnienie do stanowienia rozporządzeń wykonawczych, gdy chodzi o swój zakres powodowało, że wydane na jego podstawie rozporządzenie wykonawcze umożliwiało nakładanie powszechnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania się przez każdego, kto legalnie znajduje się na terytorium RP. To więc rozporządzenie, a nie ustawa regulowało (w istocie wprowadzało) określone nakazy i zakazy zachowania się na terytorium kraju.

W ocenie NSA, udzieleniu delegacji ustawowej do ograniczenia, w drodze rozporządzenia, korzystania z konstytucyjnej osobistej wolności poruszania się po terytorium RP, sprzeciwiał się art. 52 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i to zarówno jeżeli chodzi o wprowadzenie samego nakazu jak i sankcjonowania go stosowną karą administracyjną, mającą wymusić posłuch.

Uwzględniając zatem normatywny kontekst § 17 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. oraz ustanowionego na jego podstawie nakazu określonego sposobu przemieszczania się osób, tj. z zachowaniem odległości 2 m od siebie, jako uzasadniony jawi się wniosek, że jest to przepis sankcjonowany art. 48a ust. 1 pkt 1-5 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych.

Przepis ten zredagowany został przy wykorzystaniu takiego środka techniki prawodawczej, którym jest odesłanie do innych norm. Przepis ten odsyłała do przepisów upoważniających do wydania rozporządzenia, a więc innymi słowy do przepisów kompetencyjnych, zaś w pkt od 1) do 5) do poszczególnych punktów zawartych w ust. 4 art. 46 oraz w art. 46b, a co za tym idzie do zawartych w nich wytycznych co do treści aktu wykonawczego.

Jeżeli więc w pkt 12 art. 46b mowa jest o "nakazie określonego sposobu przemieszczania się" - a za oczywiste trzeba uznać, że nie jest to nakaz tożsamy "nakazowi czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszania się", o którym z kolei mowa jest w pkt 1 ust. 4 art. 46, to w pełni uprawnione jest twierdzenie, że rekonstrukcja znamion deliktu, o którym mowa w art. 48a ust. 1 ustawy, aby mogła zostać uznana za prawidłową, nie może pomijać potrzeby odwołania się do § 17 rozporządzenia z 2 maja 2020 r., a co za tym idzie potrzeby podjęcia stosownych zabiegów, zmierzających do zrekonstruowania ustanowionych na jego gruncie nakazu oraz zakresu jego zastosowania w relacji do stwierdzanych faktów.

W kontekście powyższego należy wskazać, że zastosowany na gruncie art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych), mających niewątpliwe treściowe deficyty, nakazuje podważyć skuteczność ustanowienia w rozporządzeniu podstawy prawnej do nałożenia sankcji administracyjnej. Wielostopniowe odsyłanie do norm ustawowych i podustawowych, stanowi rozwiązanie prawne, które wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów o charakterze represyjnym, przenosi regulację prawną kluczowych elementów na poziom podustawowy tj. określa podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów administracyjnych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy, które opiera się na oczywiście niewystarczającej (szczątkowej) delegacji ustawowej. Tym samym uprawniony jest pogląd, że to rozporządzenie a nie ustawa ustanowiło w zasadzie wszystkie elementy deliktu administracyjnego. Tym samym § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 2 maja 2020 r. nie mógł stanowić materialnoprawnej podstawy nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za naruszenie ustanowionego nim nakazu.

W świetle wynikających z art. 92 Konstytucji RP warunków konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu normatywnego wydawanego na podstawie i w celu wykonania ustawy, przepis ustawowy ustanawiający upoważnienie do wydania aktu wykonawczego podlega zawsze ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim nie wymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyroki TK z: 11 maja 1999 r. sygn. akt P 9/98, 5 października 1999 r. sygn. akt U 4/99, 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99), co zmierza do bezpośredniego i ścisłego powiązania treści rozporządzenia z jego celem, a mianowicie z wykonaniem ustawy oraz oznacza, że przepisy wykonawcze muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym w relacji do rozwiązań ustawowych (por. wyrok TK z 16 lutego 1999 r. sygn. akt SK 11/98). Uchybienie konstytucyjnym wymogom tworzenia norm rozporządzenia powoduje, że akt ten staje się w istocie rzeczy aktem samoistnym, pozbawionym stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy i wkraczającym w dziedzinę zastrzeżoną ustawom.

W związku z powyższym zarzuty nr 1-4 skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne. Jedynie na marginesie wskazać trzeba, że kwestia oceny zachowania uczestników wydarzenia odbywającego się 7 maja 2020 r. była przedmiotem oceny NSA w wyrokach o sygn. akt II GSK 1545/21 i II GSK 996/21.

Za niezasadny należało również uznać zarzut nr 5 skargi kasacyjnej. Organy z oczywistym naruszeniem zasad procesowych określonych w art. 7 i art. 77 k.p.a., ograniczyły postępowanie dowodowe jedynie do notatki urzędowej funkcjonariusza Policji, pomijając wszelkie inne źródła dowodowe, zwłaszcza w świetle całkowicie odmiennych twierdzeń skarżącej co do stanu faktycznego zaistniałego 7 maja 2020 r. WSA zasadnie wskazał, że omawiana notatka służbowa nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie. Zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść ww. notatki sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 76 § 1 k.p.a. (por. A Wróbel w: m. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el.2022, t. 2 i 3; P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el.2022, t. 6), gdyż została sporządzona przez funkcjonariusza, który w tym zakresie nie pełnił roli organu. Wiarygodność tej notatki, w przypadku sporu, powinna zatem była zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. zeznań, nagrań, zdjęć. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy. W sprawie nie chodzi przy tym o odmowę uznania faktów wskazanych w notatce, a o całkowity brak jej skonfrontowania z innymi dowodami.

Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265), zasądzając kwotę 450 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, który sporządził odpowiedź na skargę kasacyjną, prowadząc uprzednio sprawę w postępowaniu przed WSA (50% stawki).