Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 1534/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 54 § 1, art. 59
journal: Dz.U. 2018 poz 1314
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Nasierowska, Sędzia WSA del. Alina Rzepecka, po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt I SA/Po 931/19 w sprawie ze skargi M. A. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z dnia 7 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie skargi na czynności egzekucyjne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 30 stycznia 2020 r., I SA/Po 931/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi M. A. (dalej: "strona", "skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu z 7 października 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego P. z 1 sierpnia 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w zakresie skargi na czynność egzekucyjną.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, na skutek zawiadomienia przez wierzyciela w dniu 28 czerwca 2019 r. uchylono kwestionowane za pomocą skargi na czynność egzekucyjną zajęcie innej wierzytelności pieniężnej w "H." Sp. z o.o. Zawiadomienie to wydano przed dniem wpływu do organu egzekucyjnego skargi na czynność egzekucyjną. W konsekwencji, w ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu, organ egzekucyjny miał obowiązek stwierdzenia bezprzedmiotowość skargi na czynności egzekucyjne. Skarżący zakwestionował takie stanowisko organu podnosząc m.in., że na moment złożenia skargi na czynność egzekucyjną postępowanie egzekucyjne było w toku z uwagi na niedoręczenie postanowień o jego umorzeniu. Zdaniem skarżącego skarga na czynności egzekucyjne winna być rozpatrzona merytorycznie niezależnie od stanu postępowania egzekucyjnego.

Sąd pierwszej przyznał rację skarżącemu, uznając, że uchylenie czynności egzekucyjnej przed wpływem skargi na czynność egzekucyjną nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę wszczęcia wywołanego nią postępowania (pełny tekst uzasadnienia orzeczenia dostępny jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/, dalej: "CBOSA").

3. Od powyższego orzeczenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, ewentualnie oddalenie skargi na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), a także zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 18 i 54 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1314 ze zm. - dalej: "u.p.e.a.") poprzez stwierdzenie ich niewłaściwego zastosowania, polegającego na uznaniu, że w ustalonym stanie faktycznym odmowa wszczęcia postępowania w zakresie skargi na czynność egzekucyjną, uchyloną przez organ egzekucyjny przed złożeniem skargi, nie powinno mieć miejsca, podczas gdy organy administracji prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepis art. 54 §1 pkt 1,5 i 5a u.p.e.a., uznając za bezprzedmiotowe merytoryczne rozpoznanie ww. skargi na czynność egzekucyjną;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 138 §1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 18 u.p.e.a., poprzez uznanie ich błędnego zastosowania na skutek utrzymania w mocy rozstrzygnięcia odmawiającego merytorycznego rozpatrzenia skargi na czynność egzekucyjną, co stanowiło konsekwencję naruszenia przepisów w sposób opisany w ww. pkt 1.

4. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

4.1. W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z 8 grudnia 2009r., II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 40).

Skarga kasacyjna została zatem zbadana według reguły związania zarzutami w niej zawartymi (art. 183 § 1 ab initio p.p.s.a.). W tym zakresie okazała się niezasadna i dlatego podlegała oddaleniu.

4.2. Rozstrzygając przedmiotową sprawę, należy dokonać analizy przesłanki zawartej w art. 61a §1 k.p.a., to jest "innych uzasadnionych przyczyn" oraz odpowiedzieć na pytanie, czy zakończenie postępowania egzekucyjnego niweczy możliwość wniesienia skargi na czynność egzekucyjną w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a.

4.3. Podstawę prawną wydanych w sprawie postanowień stanowił przepis art. 61a §1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania na wniosek strony zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania: pierwsza występuje, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania; druga zaś, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie, bądź doszło do upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2017, s. 385).

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowił przedmiot pogłębionych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z 2 sierpnia 2018 r., I OSK 2574/16 (publik. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zastosowanie przewidzianej tym przepisem instytucji powinno być ograniczone do sytuacji, w której brak możliwości wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej lub przedmiotowej jest oczywisty i nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Przyjęcie odmiennej interpretacji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której organ w każdym, nawet najbardziej skomplikowanym, przypadku musiałby odmówić wszczęcia postępowania ze względu na brak legitymacji, bez możliwości wykorzystania reguł dowodowych przewidzianych przepisami k.p.a. lub do takiej, w której organ prowadziłby postępowanie dowodowe i wyjaśniające na podstawie art.7 i art. 77 §1 k.p.a., jednocześnie odmawiając jego wszczęcia na podstawie art. 61a §1 k.p.a. W wyroku z 20 lutego 2018 r., II OSK 1047/16 (publik. CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przy ocenie istnienia przesłanek z art. 61a §1 k.p.a. organ nie bada merytorycznie wniosku, a tam samym nie gromadzi dowodów, na podstawie których ustala się stan faktyczny, ponieważ wydając rozstrzygnięcie ogranicza się do stwierdzenia przesłanek formalnych uniemożliwiających merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. W ten nurt wpisuje się wypowiedź Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarta w wyroku z 13 lutego 2019 r., II OSK 615/17 (publik. CBOSA), iż odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Przesłanka "innych uzasadnionych przyczyn" dla których postępowanie nie może być wszczęte ma szerszy zakres. Istnienie tej przesłanki powinno być badane przede wszystkim w odniesieniu do kompetencji organu a w szczególności do tego, czy organ posiada uprawnienie do wszczęcia danego postępowania (tj. czy przepis prawa upoważnia organ do wydawania wiążącego rozstrzygnięcia w danej sprawie). Jeśli więc okazałoby się, że przepis prawa będący podstawą wniosku inicjującego postępowanie, nie upoważnia organu do prowadzenia tego konkretnego postępowania, organ winien wydać postanowienie w trybie omawianego przepisu art. 61a k.p.a. Należy pamiętać o tym, że ww. rozstrzygnięcie, nie zapada nigdy z przyczyn merytorycznych, tj. z uwagi na stwierdzenie, że konkretne żądanie strony nie jest zasadne.

Tak więc dopuszczalność odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a §1 k.p.a. została ograniczona do sytuacji oczywistego braku przymiotu strony, a nie przypadków, gdy ocena tej kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Natomiast "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego zostały ograniczone do sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Nadto w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a §1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie wniosku. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania zastrzeżona jest bowiem dla wstępnego etapu oceny wniosku. Odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., tj. ęinnych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce wyłącznie w sytuacjach oczywistych, tj. gdy ęna pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania.

Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu (por. Barbara Adamiak. Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/5, s. 9-25) "przepisy k.p.a. nakładają na organ administracji publicznej obowiązek ustalenia dopuszczalności przedmiotowej postępowania administracyjnego. Regulacja w ujęciu pozytywnym jest już zawarta w unormowaniu zakresu obowiązywania przepisów ogólnego postępowania administracyjnego – art. 1 pkt 1 i 2 i art. 19, art. 20, art. 21 k.p.a. w związku z przepisami materialnego prawa administracyjnego. Regulacja w ujęciu negatywnym jest zawarta w art. 61a §1 i art. 66 §3 k.p.a. Odpowiednio do regulacji w art. 61a § 1 i art. 66 § 3 k.p.a. należy usystematyzować brak przesłanki przedmiotowej na niedopuszczalność przedmiotową z powodu przynależności sprawy do właściwości sądu powszechnego i z innych przyczyn. Zawężona regulacja jest zawarta w art. 66 §3 k.p.a., wedle którego "(...) gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. (...)", dotyczy bowiem przypadków ustalenia właściwości sądu powszechnego. Szerszy zakres ma regulacja zawarta w art. 61a §1 k.p.a., który stanowi: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, (...) z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania". Po wyłączeniu zatem przypadków, w których ustalono właściwość sądu powszechnego, przepis ten obejmuje sytuacje, gdy z powodów przedmiotowych postępowanie administracyjne jest niedopuszczalne. Zakres przyczyn przedmiotowych nie ma jednolitej natury prawnej i obejmuje różne rodzajowo żądania, np. żądania nieobjęte regulacją prawną, żądania objęte regulacją prawną, ale niedotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej (z wyłączeniem spraw przynależnych do właściwości sądów powszechnych), żądania objęte regulacją prawną dotyczące spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, w których nastąpiło przedawnienie."

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że skarżącemu jako zobowiązanemu w rozumieniu w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji skarga na czynności egzekucyjne przysługiwała (aspekt podmiotowy), a zajęcie wierzytelności pieniężnej zobowiązanego jest czynnością egzekucyjną (aspekt przedmiotowy). Jak bowiem słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, osobie, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, przysługuje skarga na wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podejmowane przez organ uprawniony do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązku przez tę osobę, a także na wszelkie działania podejmowane w tym celu przez pracownika tego organu, wyznaczonego do wykonywania tych czynności.

4.4. Z art. 54 § 1 u.p.e.a. wynika, że zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego lub egzekutora. Zobowiązanym jest osoba prawna albo jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, albo osoba fizyczna, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym (...) (art. 1a pkt 20 u.p.e.a.); czynnościami egzekucyjnymi są wszelkie podejmowane przez organ egzekucyjny działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego (art. 1a pkt 2 u.p.e.a.); organem egzekucyjnym jest organ uprawniony do stosowania w całości lub w części określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków (...) (art. 1a pkt 7 u.p.e.a.), a egzekutorem – pracownik organu egzekucyjnego wyznaczony do dokonywania czynności egzekucyjnych (art. 1a pkt 4 u.p.e.a.). Dokonując rekonstrukcji normy prawnej zawartej w art. 54 § 1 u.p.e.a. można zatem stwierdzić, że osobie, która nie wykonała w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym, przysługuje skarga na wszelkie działania zmierzające do zastosowania lub zrealizowania środka egzekucyjnego, podejmowane przez organ uprawniony do stosowania określonych w ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania obowiązku przez tę osobę, a także na wszelkie działania podejmowane w tym celu przez pracownika tego organu, wyznaczonego do wykonywania tych czynności. Można dodać, że w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych przez środek egzekucyjny należy rozumieć egzekucję z wymienionych w art. 1a pkt 12 lit. a) składników mienia zobowiązanego, w tym z wynagrodzenia za pracę i z rachunku bankowego.

Przypomnienie treści tej normy prawnej jest o tyle istotne, że jakkolwiek można bronić tezy, iż skarga na czynności egzekucyjne ma charakter subsydiarny i stanowi tylko uzupełnienie innych środków zaskarżenia, przewidzianych w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, niemniej jej konstrukcja normatywna wskazuje na stosunkowo szeroki zakres zastosowania, zwłaszcza, gdy chodzi o różnorakie czynności natury faktycznej. Jej przedmiotem jest wyłącznie ocena prawidłowości, a więc zgodności z prawem czynności egzekucyjnych podjętych przez organ egzekucyjny lub egzekutora, a jej celem jest zapewnienie praworządności postępowania egzekucyjnego w każdym jego aspekcie. Znaczenie tej instytucji prawnej dla porządku prawnego jest tym bardziej doniosłe, że postępowanie egzekucyjne ze swej istoty przynosi szczególnie dotkliwą, władczą ingerencję aparatu państwowego w sferę własności i prywatności obywatela. Interes prawny wnoszącego taką skargę może dotyczyć uchylenia zakwestionowanej czynności, ale może także obejmować samo stwierdzenie, że określoną czynność podjęto niezgodnie z prawem. Zobowiązany może dochodzić odszkodowania za szkody wyrządzone wskutek niezgodnego z przepisami prawa wszczęcia lub prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 168b u.p.e.a.). W takiej sytuacji stwierdzenie wadliwości podjętej w sprawie czynności egzekucyjnej stanowić będzie podstawę konstruowania roszczenia cywilnoprawnego przeciwko organowi egzekucyjnemu względnie wierzycielowi. Zauważyć jednak trzeba, że eliminowanie sprzecznych z prawem czynności organu egzekucyjnego lub egzekutora leży także w interesie społecznym, skoro w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej powinny działać na podstawie i w granicach prawa.

Termin, w jakim można wnieść skargę na czynności egzekucyjne, określony jest w paragrafie 4 art. 54 u.p.e.a. i wynosi – co do zasady - 14 dni od dnia dokonania zakwestionowanej czynności egzekucyjnej.

W rozpoznawanej sprawie czynności egzekucyjnej w postaci zajęcia rachunku bankowego dokonano zawiadomieniem z 5 czerwca 2019 r. doręczonym zobowiązanemu i dłużnikowi zajętej wierzytelności w dniu 24 czerwca 2019 r., a skarżący skargę wniósł w dniu 28 czerwca 2019 r. (data stempla pocztowego), a zatem działał w terminie określonym w art. 54 § 4 u.p.e.a. Jak słusznie wskazał sąd pierwszej instancji, do rozważania pozostaje zatem kwestia, czy uchylenie czynności egzekucyjnej przed wpływem do organu egzekucyjnego skargi na czynność egzekucyjną stanowi okoliczność uzasadniającą odmowę wszczęcia wywołanego nią postępowania.

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 kwietnia 2010 r., II FSK 209/09 (publik. CBOSA), zakończenie postępowania egzekucyjnego może nastąpić albo poprzez wydanie stosownego postanowienia przez organ egzekucyjny na podstawie art. 59 u.p.e.a., albo wskutek wyegzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. W tym drugim przypadku organ egzekucyjny nie wydaje żadnego aktu stwierdzającego w sposób formalny zakończenie postępowania egzekucyjnego, a kwestionowana czynność egzekucyjna może być ostatnią czynnością podjętą w tym postępowaniu. Przyjęcie założenia, że zakończenie postępowania egzekucyjnego wyklucza możliwość złożenia skargi na czynności egzekucyjne, pozbawiałoby więc zobowiązanego, od którego obowiązek wyegzekwowano, realnej możliwości złożenia skargi na tę czynność egzekucyjną, która do wyegzekwowania takiego obowiązku doprowadziła, a więc na - być może – najważniejszą czynność podjętą w tym postępowaniu. Pozostawałoby to także w oczywistej sprzeczności z art. 54 § 4 u.p.e.a., który to przepis określając termin do wniesienia skargi na 14 dni od dnia dokonania tej czynności, możliwość jej wniesienia odnosi tylko do daty dokonania czynności, a nie do tego, czy postępowanie egzekucyjne jeszcze się toczy, czy też zostało już zakończone. Z kolei uznanie, że zbadanie i rozstrzygnięcie skargi – i to w obydwu instancjach administracyjnych - zależy od kontynuowania postępowania egzekucyjnego, nie tylko jest nieracjonalne i prowadzące do zniweczenia funkcji ochronnej skargi na czynności egzekucyjne jako instytucji prawnej, ale także, co istotniejsze, nie ma jakiegokolwiek uzasadnienia normatywnego. Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpatrującym niniejszą skargę kasacyjną, podziela pogląd prawny wyrażony w wyżej cytowanym orzeczeniu NSA, że zakończenie postępowania egzekucyjnego nie niweczy możliwości wniesienia skargi na czynności egzekucyjne w trybie art. 54 § 1 u.p.e.a., ani nie stanowi przeszkody dla rozstrzygnięcia takiej skargi.

Z tych samych powodów należy uznać, że uchylenie czynności egzekucyjnej przed wpływem do organu egzekucyjnego skargi na czynność egzekucyjną nie stanowi okoliczności uzasadniającej odmowę wszczęcia wywołanego nią postępowania. Jak zasadnie wyjaśnił sąd pierwszej, na gruncie u.p.e.a. brak jest przepisu, który wyłączałby rozpoznanie skargi na czynność egzekucyjną po uchyleniu kwestionowanej za jej pomocą czynności. W przypadku rozpoznania omawianej skargi już po uchyleniu kwestionowanej czynności niemożliwe staje się jedynie ponowne jej uchylenie. Rozpoznanie skargi w omawianych okolicznościach nie wyklucza jednak możliwości dokonania oceny prawidłowości kwestionowanej czynności.

4.6. W Konstytucji RP brak jest ustanowienia expressis verbis prawa do postępowania administracyjnego. Współczesne doktryna i orzecznictwo sądowe wyprowadzają prawo jednostki do postępowania administracyjnego przez rozszerzającą wykładnię art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 14 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych i art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Istotne znaczenie przypisuje się też rozwiązaniu przyjętemu w Karcie praw podstawowych w części dotyczącej "Prawa do dobrej administracji". Zgodnie z art. 41 "Prawa do dobrej administracji": "1. Każda osoba ma prawo do tego, aby jej sprawy zostały załatwione przez organy i instytucje Unii bezstronnie, sprawiedliwie i w odpowiednim terminie. 2. Prawo to obejmuje w szczególności: – prawo każdej osoby do bycia wysłuchanym, zanim zostanie zastosowany wobec niej niekorzystny, indywidualny środek; – prawo każdej osoby do dostępu do akt jej dotyczących z zachowaniem prawnie uzasadnionego interesu poufności oraz tajemnicy zawodowej i handlowej; – obowiązek administracji do uzasadniania swych decyzji".

Podstawowym jednak źródłem wyprowadzenia konstytucyjnych podstaw dopuszczalności drogi postępowania administracyjnego jest art. 2 Konstytucji RP, który stanowi: "Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej". Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyprowadza się prawo do procesu, którego istotą jest przyznanie jednostce prawa do obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia (Barbara Adamiak, op.cit., s. 13).

4.7. Podsumowując, w ocenie NSA zaskarżony wyrok nie narusza art. art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w związku z art. 61a §1 k.p.a. w związku z art. 18 i 54 u.p.e.a. Sąd pierwszej instancji trafnie orzekł o uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Opisany zaś wyżej sposób wykładni przepisów art. 61a §1 k.p.a. w zw. z art. 18 i art. 54 u.p.e.a. odpowiada wzorcom Konstytucji RP.

4.8. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.