Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 451/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Kurator Oświaty
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 62 ust.1 i  ust.  5b
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 85, art. 89,  art. 98 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant Paulina Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi Gminy P. na opinię [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo – wychowawczych – połączenia szkół w zespół szkół uchyla zaskarżoną opinię.


UZASADNIENIE

Rada Gminy P. uchwałą Nr [...] z dnia [...]r. wyraziła zamiar połączenia Szkoły Podstawowej im. [...] w P. z Gimnazjum im. [...] w P. w Zespół Szkół w P. z dniem 1 września 2012 r. Uchwała została podjęta na podstawie art. 3 pkt 1, art. 5c pkt 1 i art. 62 ust. 1, ust. 3 i ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).

Pismem z dnia 6 marca 2012 r. Wójt Gminy P., zwrócił się do [...] Kuratora Oświaty w K. z umotywowanym wnioskiem o wydanie w tej sprawie opinii. Do wniosku została dołączona wyżej wskazana uchwała wraz z jej uzasadnieniem oraz stanowisko rad pedagogicznych, projekty aktu założycielskiego oraz Statutu Zespołu Szkół w P. Pismo wpłynęło do organu w dniu 12 marca 2012 r., co jest uwidocznione na prezentacie, znajdującej się na tym piśmie.

[...] Kurator Oświaty, działając na podstawie art. 62b ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, w dniu [...] r., wydał opinię nr [...], w której negatywnie zaopiniował zamiar połączenia od 1 września 2012 r. Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w P. w Zespół Szkół w P. (zwany dalej "zespołem").

W jej uzasadnieniu podniesiono, iż szkoły podlegające połączeniu w zespół funkcjonują w jednym budynku i korzystają ze wspólnych pomieszczeń sekretariatu, pokoju nauczycielskiego, biblioteki, świetlicy, sali gimnastycznej. Uczniowie obu szkół korzystają z oddzielnych szatni, sanitariatów, sal lekcyjnych w tym pracowni komputerowych. Gimnazjum posiada wystarczającą liczbę sal lekcyjnych, klasy I-III szkoły podstawowej uczą się na dwie zmiany ze względu na brak odpowiedniej liczby sal. Każda ze szkół posiada własną niezależną sieć komputerową z dostępem do Internetu. Wskazano, że w szkole podstawowej uczy się 146 uczniów w 8 oddziałach, a gimnazjum prowadzi 8 oddziałów, do których uczęszcza 174 uczniów. Prognozy demograficzne na najbliższe lata wykazują nieznaczny spadek liczby uczniów.

Przeszkód do połączenia szkół w zespół organ upatruje w następujących okolicznościach:

- administratorami budynku szkolnego, na podstawie decyzji Wójta Gminy P. są dyrektorzy obu szkół, a stan ten nie powoduje żadnych sytuacji konfliktowych pomiędzy nimi. Kierowanie przez jedną osobę szkołami funkcjonującymi w jednym obiekcie nie usprawni nadzoru nad nimi. Po utworzeniu zespołu szkoły zachowają swoją odrębność.

- szkoła podstawowa posiada wypracowany ceremoniał, cieszy się opinią przyjaznej dzieciom, posiada ceryfikaty: "Szkoła bez przemocy", "Bezpieczna szkoła", "Szkoła bezpiecznego internetu" oraz tytuł "Szkoły odkrywania talentów". Od 2009 r. realizowana jest innowacja pedagogiczna w klasach I-III. Uczniowie odnoszą znaczące sukcesy w różnorodnych konkursach na szczeblu wojewódzkim i krajowym. Gimnazjum również podkreśla swą odrębność poprzez realizowany program wychowawczy i ceremoniał, posiada własny hymn, realizuje projekty europejskie pozyskując w ten sposób pomoce dydaktyczne. Prężnie działa harcerstwo i uczniowski wolontariat. Planowane połączenie szkół w zespół może zniweczyć wypracowane zindywidualizowane wizerunki szkół.

- podział szkół na szkołę podstawową i gimnazjum dostosowany jest do potrzeb psychofizycznych oraz poziomu rozwoju intelektualnego i emocjonalnego dzieci i młodzieży. Zamierzenie połączenia szkół, do których uczęszczać będą uczniowie w wieku od 6 do 16 lat (w niektórych przypadkach do 18 roku życia) jest sprzeczny z założeniami reformy systemu edukacji, której efektem była m.in. likwidacja 8-klasowych szkół podstawowych i rozdzielenie etapów edukacyjnych - na etap realizowany w ramach szkoły podstawowej i w ramach gimnazjum. Zasadą powinno być kształcenie i wychowanie dzieci i młodzieży w samodzielnych, odrębnych typach szkół. Połączenie szkół w zespół może utrudnić sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora zespołu.

- zarówno w szkołach podstawowych, jak i gimnazjach, począwszy od roku szkolnego 2009/2010, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. z 2009 r., nr 4, poz. 17) stosuje się nowe podstawy programowe, odrębne dla szkoły podstawowej i dla gimnazjum. Podstawa programowa kształcenia ogólnego określa działalność edukacyjną szkoły przez: szkolny zestaw programów nauczania, który uwzględniając wymiar wychowawczy, obejmuje całą działalność szkoły z punktu widzenia dydaktycznego, program wychowawczy szkoły obejmujący wszystkie treści o charakterze wychowawczym, program profilaktyki dostosowany do potrzeb rozwojowych uczniów oraz potrzeb danego środowiska, obejmujący wszystkie treści i działania o charakterze profilaktycznym. Połączenie szkół w zespół wpłynie negatywnie na realizację programu profilaktyki oraz wychowawczego, które wdrażane są nie tylko w czasie lekcji, ale także podczas przerw, zajęć pozalekcyjnych i innych działań statutowych szkół. Zagrozi również poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów zarówno szkoły podstawowej, jak i gimnazjum. Spowoduje wzrost anonimowości uczniów w szkole oraz zmiany w życiu społeczności szkolnej obu placówek.

- planowane połączenie szkół w zespół nie poprawi również warunków pracy nauczycieli oraz warunków nauki.

W związku z powyższym opinia w przedmiotowej sprawie jest negatywna.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. Gmina P., wniosła skargę na opisaną wyżej opinię, po uprzednim podjęciu uchwały przez Radę Gminy z dnia [...]r. o zaskarżeniu opinii, domagając się jej uchylenia Zaskarżonej opinii zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty poprzez błędne uznanie, że połączenie szkół w zespół jest sprzeczne z założeniami reformy systemu edukacji, że może zniweczyć zindywidualizowane wizerunki szkół, utrudnić sprawowanie nadzoru pedagogicznego przez dyrektora zespołu oraz negatywnie wpłynąć na realizację programu profilaktyki i wychowawczego, oraz że zagrozi poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów, spowoduje wzrost anonimowości uczniów, nie poprawi warunków pracy nauczycieli ani warunków nauki.

W uzasadnieniu skargi odwołano się do uzasadnienia uchwały o połączeniu szkół oraz wniosku o wydanie opinii, w którym wyjaśniono powody przemawiające za utworzeniem zespołu. Podniesiono, że połączenie skutkować będzie obniżeniem kosztów ogólnego zarządu i administrowania poszczególnym szkołami, które będą działać pod jednym kierownictwem ze wspólną administracją i obsługą. Wskazano na malejąca liczbę dzieci, łatwiejsze wykorzystanie bazy dydaktycznej a także kadry pedagogicznej, jak również organizowanie doraźnych zastępstw przez nauczycieli. W wyniku połączenia w zespół nauka będzie odbywała się (dzięki lepszemu skoordynowaniu zajęć w pracowniach i większej liczby pomieszczeń do dyspozycji) w systemie jednozmianowym, a nie tak jak dotychczas, gdzie uczniowie klas I-III szkoły podstawowej muszą uczyć się na dwie zmiany. Wszyscy uczniowie w równym stopniu będą mieli zapewnioną opiekę logopedy, pedagoga i psychologa, a także w równym stopniu będą korzystali z nowoczesnej bazy sportowo-rekreacyjnej (sala gimnastyczna, zespół boisk). Wydłużona zostanie także praca biblioteki i świetlicy, poprzez zastosowanie systemu zmianowego pracowników. Ze względu na szerszą bazę lokalową rozdzielona zostanie świetlica od stołówki, które obecnie funkcjonują we wspólnym pomieszczeniu. Połączenie spowoduje usprawnienie użytkowania pomieszczeń wspólnych, wygenerowanie nowych pomieszczeń oraz usprawnienie korzystania z całej bazy będącej w zarządach obu szkół.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w opinii zaprzeczono, aby kierowanie przez jedną osobę szkołami funkcjonującymi w jednym obiekcie nie przyczyniło się do usprawnienia nadzoru nad nimi. Wręcz przeciwnie wskazano, że jeden dyrektor zadba lepiej o stan całego obiektu widząc potrzeby całościowo, a także zlikwiduje dotychczas często występujące konflikty. Ponadto, lepsze i efektywniejsze będzie wykorzystanie obiektu. Zwrócono uwagę, iż łączenie szkół nie stanowi o ich likwidacji. Szkoły będą nadal działały jak dotychczas, zachowają swoją specyfikę i odrębności wynikające z programu nauczania i wieku dzieci. Zachowane zostaną także wypracowane zindywidualizowane wizerunki szkół. Podkreślono, że połączenie w zespół szkół nie jest sprzeczne z założeniami reformy systemu edukacji skoro ustawodawca dopuszcza taką formę funkcjonowania szkoły podstawowej i gimnazjum. Połączenie nie zagrozi także poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów. Uczeń przestanie być anonimowy, gdyż nie będzie się zasłaniać odrębnością szkoły, ponadto zespół liczyłaby tylko 320 uczniów.

Jednocześnie zwrócono uwagę, że miały już miejsce przypadki, gdy [...] Kurator Oświaty w tym samym powiecie wydawał pozytywną opinię o możliwości połączenia szkół podstawowych i gimnazjum w zespół. Tymczasem z argumentacji przedstawionej przez Kuratora w stosunku do Gminy P. można wnioskować, że nie dopuszcza on w ogóle możliwości tworzenia takich zespołów.

Zdaniem skarżącej, w opinii nie odniesiono się do argumentów natury organizacyjnej, logistycznej i ekonomicznej a przede wszystkim korzyści płynących dla uczniów i nauczycieli. Nie uwzględniono, że połączenie szkół ułatwi zatrudnienie specjalistów, którzy będą mogli dotrzeć do większej liczby uczniów. Po raz kolejny zwrócono uwagę na względy finansowe przemawiające za utworzeniem zespołu, a także na lepsze wykorzystanie kadry pedagogicznej, oraz bardziej efektywne kształtowanie długofalowej polityki kadrowej. Podkreślono jednocześnie, że utworzenie zespołu nie spowoduje niekorzystnych zmian w społeczności szkolnej. Tymczasem okoliczności tych Kurator nie uwzględnił.

W odpowiedzi na skargę [...] Kurator Oświaty wniósł, o jej oddalenie. Zdaniem organu pomimo braku obowiązku uzasadnienia opinii wydanej w trybie art. 62 ust. 5b rzeczowo i kompleksowo odniesiono się do wszystkich elementów, na które skarżąca zwróciła uwagę we wniosku o jej wydanie. Podniesiono, że opinia nie budzi wątpliwości co do przesłanek jej podjęcia. Zawarto w niej wyraźne stanowisko, które oparte zostało na ratio legis ustawy o systemie oświaty. Podkreślono, że opinia Kuratora jest suwerenna oraz, że bez względu na to czy byłaby obszerniejsza czy też sprowadzałaby się do obecnego zakresu, koncentrując uwagę na założeniach programowych przyjętych w 1999 r. podczas reformy edukacji, wyczerpuje wymagania ustawy. Powołując się na wyrok NSA i OSK 203/12 stwierdzono, że autonomiczny organ nadzoru pedagogicznego nie musi przedstawić obszernego uzasadnienia swoich opinii, tak jak to się dzieje w decyzjach administracyjnych. Podniesiono nadto, że podejmując kwestionowaną opinię dokonano oceny wpływu połączenia szkół na realizację zasadniczych zadań systemu oświaty, w szczególności istotna była ocena czy nie spowoduje to pogorszenia jakości i warunków kształcenia oraz wychowania. Następnie powtórzono za treścią opinii, że zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy edukacyjnej i systemu szkolnictwa, że połączenie szkół w zespól nie wpłynie pozytywnie na proces wychowawczy, a nadto, że odrębne funkcjonowanie gimnazjum pozwoli na lepszą organizacje indywidualnego podejścia do specyficznych potrzeb uczniów oraz organizacji pomocy psychologiczno-pedagogicznej. Podkreślono, że o zamiarze połączenia szkół decydujący był czynnik ekonomiczny i organizacyjny, a opinia wydana w oparciu o takie przesłanki, w każdym przypadku musiałaby by mieć charakter pozytywny, co pozostaje w sprzeczności z założeniami reformy oświaty i zadaniami kuratora. Ponadto wskazano, że proponowane przez Gminę rozwiązanie ma na celu ograniczenie ponoszonych wydatków na cele oświatowe, ale nie przewiduje jednoczesnego zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach tej kognicji Sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Natomiast po myśli art. 148 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest negatywna opinia [...] Kuratora Oświaty w K. z dnia [...]r. w sprawie zamiaru połączenia przez Gminę P. z dniem 1 września 2012 roku Szkoły Podstawowej im. [...] z Gimnazjum im. [...] w Zespół Szkół. Opinia ta została wydana na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy z dnia 7 września 1991r o systemie oświaty (tekst jednolity Dz. U z 2004r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) i stanowi formę wyrażenia stanowiska, w rozumieniu art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U. z 2001r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), zaskarżalną do sądu na podstawie art. 98 ust. 1 tej ustawy. Dokonując zatem kontroli zaskarżonej, negatywnej opinii Kuratora Oświaty w przedmiocie połączenia w zespół szkoły podstawowej oraz gimnazjum, Sąd doszedł do przekonania, że opinia ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przechodząc do oceny zaskarżonej opinii przyjdzie odwołać się do treści art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Przepis ten stanowi, iż szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę. Co więcej, do ustalenia aktu założycielskiego szkoły lub placówki prowadzonej przez gminę konieczne jest podjęcie uchwały przez organ stanowiący tej jednostki samorządu (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 5 i art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty). Zaskarżona opinia wydana została na podstawie art. 62 ust. 5b ustawy o systemie oświaty, zgodnie z którym połączenie szkoły podstawowej i gimnazjum w zespół szkół wymaga uzyskana pozytywnej opinii kuratora. Opinia ta stanowi formę wyrażenia stanowiska, od którego prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu, w tym przypadku rady gminy oraz warunkuje dalsze działanie tego organu w zakresie wykonywania zadań publicznych określonych w ustawie o systemie oświaty.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, stanowiąca podmiot administracji zcentralizowanej, wykonuje w sposób samodzielny zadania publiczne określone ustawami. Jej samodzielność w zakresie wykonywania tych zadań wyraża się z jednej strony w uprawnieniu do podejmowania wszelkich, zgodnych z prawem działań zmierzających do realizacji zadań, a z drugiej strony w generalnym zakazie ingerowania w te działania przez podmioty zewnętrzne, w tym przez organy administracji rządowej. Możliwa jest jedynie ingerencja dopuszczona wyraźnie przez ustawodawcę, przy czym w sytuacji, kiedy przyjmuje ona postać nadzoru może być podejmowana jedynie w oparciu o kryterium legalności (art. 85 ustawy o samorządzie gminnym i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Zadaniem publicznym gminy, określanym jako "oświatowe" w art. 5a ust. 2 pkt. 1 ustawy o systemie oświaty, jest zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach oraz w innych formach wychowania przedszkolnego, o których mowa w art. 14a ust. 1a, a także w szkołach, o których mowa w art. 5 ust. 5. Zgodnie z art. 5c pkt. 1 wskazanej ustawy, zadania i kompetencje organu prowadzącego wykonuje w podstawowym zakresie rada gminy. Chodzi tu w szczególności o kompetencję określoną w art. 62 ust. 1 tej ustawy, wedle którego organ prowadzący szkoły różnych typów lub placówki może je połączyć w zespół, przy czym połączenie w zespół szkoły podstawowej z gimnazjum wymaga pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 62 ust. 5b tej ustawy).

Przyjdzie wskazać, że w ustawie o samorządzie gminnym, jak również w ustawie o systemie oświaty, brak jest unormowań precyzujących wymogi stawiane takiej opinii, która ma charakter aktu nadzoru. Jednocześnie należy zauważyć, że opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowanej w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty. Opina ta ma charakter wiążący. Podjęcie uchwały rady w przedmiotowym zakresie jest bowiem uzależnione, od wydania pozytywnej opinii kuratora. W tej sytuacji niezbędne jest odwołanie się do ogólnych reguł i wymagań stawianych aktom rozstrzygającym o sytuacji prawnej danego podmiotu, w szczególności uzasadnienia faktycznego i prawnego stanowiska zajętego przez organ nadzoru pedagogicznego, aby umożliwić poznanie motywów tego stanowiska, które legły u jego podstawy i miały bezpośredni wpływ na jego treść. Brak uregulowań formułujących taki obowiązek wprost, nie stanowi przeszkody do wywiedzenia takiej konieczności z ogólnych zasad ustrojowych związania organów administracji prawem, obowiązku odwołania się do prawa oraz kompetencji sądów administracyjnych, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierował się organ podejmując akt podlegający kontroli. Wymóg uzasadnienia rozstrzygnięć przez administrację publiczną stanowi konsekwencję przyjętej w art. 2 Konstytucji RP zasady demokratycznego państwa prawa. Przywołany wymóg wynika także z treści art. 18 decyzji w sprawie kodeksu dobrej praktyki administracyjnej (Dz. UE. C.2011.285.3). W związku z tym, iż opinia kuratora jest szczególną formą ingerencji w działania gminy podejmowane w oparciu o przepisy ustawy o systemie oświaty, to powinna ona opierać się o uprawnienia przysługujące organowi nadzoru pedagogicznego wynikające z treści art. 31 ust. 1 pkt 1 i 5 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy o systemie oświaty.

Stosownie do postanowień art. 31 ust. 1 ww. ustawy, kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności: sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi szkołami i placówkami oraz placówkami doskonalenia nauczycieli, w tym nad niepublicznymi placówkami doskonalenia nauczycieli o zasięgu ogólno krajowym, które znajdują się na obszarze danego województwa. Zgodnie natomiast z art. 33 ust. 1 tej ustawy nadzór ten polega na: ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli; analizowaniu i ocenianiu efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; udzielaniu pomocy szkołom, placówkom i nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; inspirowaniu nauczycieli do innowacji pedagogicznych, metodycznych i organizacyjnych. W zakresie dwóch pierwszych zadań nadzorowi podlega w szczególności: zgodność zatrudniania nauczycieli z wymaganymi kwalifikacjami; realizacja podstaw programowych i ramowych planów nauczania; przestrzeganie zasad oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów oraz przeprowadzania egzaminów, a także przestrzeganie przepisów dotyczących obowiązku szkolnego oraz obowiązku nauki; przestrzeganie statutu szkoły lub placówki; przestrzeganie praw dziecka i praw ucznia oraz upowszechnianie wiedzy o tych prawach; zapewnienie uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki. Kurator oświaty jest więc organem odpowiedzialnym przede wszystkim za jakość edukacji i upoważnionym do nadzoru działalności edukacyjnej, wychowawczej i opiekuńczej także z punktu widzenia bezpieczeństwa i higienicznych warunków tej działalności oraz przestrzegania w jej toku praw dziecka.

W świetle przywołanych unormowań prawnych można uznać, że kurator oświaty wydając opinię działa w warunkach związania treścią przywołanych przepisów. Unormowania te wyznaczać zatem będą zakres zajętego w opinii stanowiska, jak również oceny i analizy stanu faktycznego związanego z proponowanym połączeniem szkół w zespół. Należy zauważyć, że w tym zakresie wybór stojący przez kuratorem oświaty jest ograniczony i sprowadza się do wydania opinii pozytywnej lub negatywnej, zatem w tym przypadku nie działa on w warunkach uznania, lecz związania treścią przepisu, która sprowadza się do tego, że zobowiązany jest wydać pozytywną opinię wówczas, gdy gmina przedłoży projekt połączenia szkół odpowiadający realizacji zadań w zakresie określonym kompetencjami kuratora oświaty, jako organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Można zatem przyjąć, że zadaniem organu nadzoru pedagogicznego jest zweryfikowanie, czy proponowane w projekcie uchwały połączenie szkół w zespół jest dopuszczalne. Kurator oświaty uprawniony jest zatem do wydania opinii negatywnej wówczas, gdy w projekcie połączenia placówek w zespół dostrzeże wadliwość związaną z wykonywanym przez niego nadzorem pedagogicznym. Wobec tego uprawnione jest stwierdzenie, że argumenty opinii odwoływać się muszą do okoliczności, które mieszczą się w ramach sprawowanego przez kuratora nadzoru pedagogicznego, określonych w przywołanych wyżej przepisach art. 31 i 33 ustawy o systemie oświaty, a w szczególności tych, które upoważniają kuratora do oceniania stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół, placówek i nauczycieli, nadzorowania przestrzegania prawa dziecka oraz zapewniania uczniom bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy Sąd w składzie orzekającym uznał, że zaskarżona opinia wymogów tych nie spełnia. Organ nadzoru odwołuje się wprawdzie do postanowień ustawy o systemie oświaty, jak również do określonych aktów wykonawczych, jednakże odwołania te mają charakter generalny a nie konkretny. Argumenty zaprezentowane w opinii stanowią przejaw arbitralnego zajęcia stanowiska, a nie oceny tego, czy projektowane połączenie szkół w zespół zgodne jest z obowiązującymi unormowaniami prawnymi. Informacje przekazane przez Wójta Gminy P. wraz z wnioskiem o wyrażenie opinii nie były materiałem wykorzystanym w uzasadnieniu wydanej opinii.

W zaskarżonej opinii nie wskazano, z jakich przyczyn organ uznał, że kierowanie przez jedną osobę szkołami funkcjonującymi w jednym obiekcie nie usprawni nadzoru nad nimi. Powołanie się na brak konfliktu między dyrektorami szkół (i to wyłącznie w oparciu o opinie ich samych) nie może stanowić takiej przyczyny bez ustosunkowania się do argumentacji przedstawionej we wniosku, w szczególności dotyczącej wykorzystania bazy lokalowej i dydaktycznej, reorganizacji pracy biblioteki, stołówki, świetlicy, likwidacji dwuzmianowego systemu nauczania dla najmłodszych uczniów szkoły podstawowej. Do tych kwestii zupełnie się nie odniesiono, choć nie pozostają one bez wpływu na ocenę warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej szkół. Nie wykazano, z jakich przyczyn zamierzone zmiany nie są zgodne z planem i założeniami reformy systemu edukacji, skoro ustawodawca wyraźnie dopuszcza możliwość tworzenia zespołów szkół podstawowych i gimnazjalnych. Nie wykazano także, dlaczego połączenie szkół w zespół może utrudnić sprawowanie nadzoru pedagogicznego. Podobny zarzut można sformułować wobec argumentu, że połączenie szkół w zespół wpłynie negatywnie na realizację programu profilaktyki i wychowawczego, określonych w rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół. Przytoczenie w tym zakresie przepisów rozporządzenia oraz wskazanie, że programy te "wdrażane są nie tylko podczas lekcji, ale także podczas przerw, zajęć pozalekcyjnych i innych działań statutowych" w żaden sposób nie uzasadnia takiego negatywnego wpływu. Gołosłowne, bo nie poparte żadnym uzasadnieniem jest twierdzenie, że połączenie szkół zagrozi poczuciu bezpieczeństwa psychicznego i fizycznego uczniów obydwu szkół, czy spowoduje wzrost anonimowości uczniów. Brak jest również jakiegokolwiek uzasadnienia dla twierdzenia, że połączenie szkół w zespół nie poprawi warunków pracy nauczycieli i warunków nauki. Tego rodzaju ogólne stwierdzenia organu nie są wystarczające w sytuacji, gdy skarżąca przedstawia racjonalne i logiczne argumenty, co do zasadności połączenia funkcjonujących w tym samym budynku szkół w zespół, przy zapewnieniu zachowania ich odrębności. Organ nie odniósł się chociażby do podnoszonych we wniosku okoliczności, jak: wprowadzenie jednozmianowego systemu nauczania dla uczniów klas od I do III szkoły podstawowej, zwiększenie dostępu do specjalistów logopedy, pedagoga oraz psychologa, którego zatrudnienie przewiduje się po utworzeniu Zespołu, wydłużenie czasu pracy świetlicy i biblioteki poprzez reorganizację ich systemu pracy, lepszą koordynację dyżurów nauczycielskich na korytarzach, z których wspólnie korzystają uczniowie obydwu szkół. Również zawarte w odpowiedzi na skargę twierdzenie, że proponowane połączenie szkół nie przewiduje zagospodarowania zaoszczędzonych środków na poprawę jakości kształcenia zdaje się nie uwzględniać argumentów zawartych we wniosku dotyczących zwiększenia zatrudnienia w zespole specjalistów, konieczności remontu małej sali gimnastycznej w budynku szkoły, wyłączonej z eksploatacji w związku z zaleceniami nadzoru budowlanego, co niewątpliwie wiąże się z wydatkowaniem dodatkowych środków finansowych.

Powyższe wskazuje, że zaprezentowana w opinii argumentacja ma charakter bardzo ogólny, wręcz ogólnikowy i może znaleźć zastosowanie do każdego przypadku połączenia szkoły podstawowej i szkoły gimnazjalnej w zespół, przy czym, jak się wydaje, opinia sporządzona w oparciu o takie argumenty równie dobrze może mieć charakter negatywny, jak i pozytywny. Zgodzić się należy z twierdzeniem zawartym w odpowiedzi na skargę, że opinia kuratora jest suwerenna, gdyż organ ten sam w zakresie swoich kompetencji decyduje o wyborze przyjętego w niej stanowiska. Jednakże suwerenność opinii nie oznacza dowolności w jej podjęciu. Wydając opinię kurator działa bowiem w warunkach związania treścią przepisów, co oznacza, że zawartą w niej ocenę winien odnieść zarówno do stanu prawnego jak i do okoliczności konkretnego przypadku. Tymczasem zaskarżona opinia, jako lakoniczna i ogólnikowa, takich wymogów nie spełnia. Stanowi to o naruszeniu reguł uzasadnienia wymaganego od każdego rozstrzygnięcia organu administracji, w tym także od opinii ostatecznie warunkującej utworzenie zespołu szkół. To natomiast wskazuje na naruszenie przepisów prawa, w szczególności art. 62 ust. 5b o systemie oświaty oraz art. 89 ustawy o samorządzie gminnym.

Z tych wszystkich względów uznać należało, że zaskarżona opinia nosi cechy dowolności, w związku z czym nie mogła być uznana za zgodną z prawem. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.