Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2097/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6070 Uwłaszczenie    państwowych   osób     prawnych   oraz   komunalnych    osób prawnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 202
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art.  154, art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 października 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2006/13 w sprawie ze skargi A. w O. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2006/13 w sprawie ze skargi Muzeum A. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji, oddalił skargę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda Łódzki, działając na podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późn. zm., dale jako: u.g.n.), odmówił stwierdzenia nabycia przez Muzeum A. z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, tj. z dniem 30 czerwca 1992 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego A., oznaczonego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 10,3600 ha i nr [...]/1 o pow. 2,0400 ha wraz z nabyciem prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na przedmiotowym gruncie.

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2012 r. Muzeum – A., wystąpiło do Wojewody Łódzkiego o zmianę decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. w trybie art. 154 k.p.a. wskazując na odnalezienie nowych dokumentów świadczących o wykonywaniu przez Muzeum zarządu nad nieruchomością położoną A., w skład której wchodzą dz. nr [...], [...]/1 oraz [...]/2.

Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. odmówił zmiany ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] grudnia 2002 r. wskazując w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia, że w trybie art. 154 k.p.a. nie można zmieniać decyzji o charakterze związanym, a decyzja z dnia [...] grudnia 2002 r. jest decyzją o charakterze związanym.

Od ww. decyzji odwołanie wniosło Muzeum – A..

Rozpoznając sprawę organ odwoławczy przytoczył treść art. 154 § 1 k.p.a. Wskazał, iż postępowanie prowadzone w trybie ww. art. 154 k.p.a. nie ma na celu merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz sprowadza się do zbadania, czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tym przepisie. Organ stwierdził, że wobec ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można podzielić zarzutu odwołania, jakoby w trybie art. 154 § 1 k.p.a. mogły być zmieniane lub uchylane decyzje związane.

Zakwestionowana przez wnioskodawcę decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. odmawiająca uwłaszczenia Muzeum A. ww. dz. nr [...] i nr [...]/1, została wydana w oparciu o art. 202 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym państwowe instytucje kultury, które na podstawie ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 114, poz. 493, z 1994 r. Nr 121, poz. 591, z 1996 r. Nr 90, poz. 407 oraz z 1997 r. Nr 5, poz. 24 i Nr 106, poz. 680) uzyskały osobowość prawną, nabywają z mocy prawa, z dniem ich wpisu do rejestru instytucji kultury, użytkowanie wieczyste gruntów, którymi zarządzały w dniu 5 grudnia 1990 r. oraz własność położonych na nich budynków, innych urządzeń i lokali, jeżeli w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy nadal zarządzają tymi gruntami. Nie może to naruszać praw osób trzecich. Do nabycia stosuje się odpowiednio przepisy art. 200.

Organ wyjaśnił, że konstrukcja art. 202 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż uwłaszczenie instytucji kultury następowało z mocy samego prawa, w razie łącznego zaistnienia wskazanych w powołanym przepisie przesłanek. Natomiast decyzja właściwego wojewody jedynie potwierdza lub odmawia potwierdzenia zaistnienia skutków wskazanych w ww. normie prawnej. Oznacza to, iż decyzja ta jest decyzją związaną, skoro przepis nakłada na organ obowiązek potwierdzenia lub odmowy potwierdzenia uwłaszczenia, w zależności od tego, czy organ stwierdzi zaistnienie przesłanek ustawowych, czy też ich brak. Kształt rozstrzygnięcia determinowany jest więc zaistnieniem lub brakiem zaistnienia w obrocie, wskazanych w powołanym art. 202 u.g.n., przesłanek co wyłącza uznanie administracyjne organu orzekającego.

Organ odwoławczy w pełni podzielił stanowisko zaprezentowane w decyzji pierwszoinstancyjnej, według którego zmiana decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. w trybie powołanego art. 154 § 1 k.p.a. nie była możliwa.

Ponadto wskazał, że w postępowaniach, o których mowa w art. 154 i art. 155 k.p.a. nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i art. 155 k.p.a. służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Organ podał, że prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania.

Organ stwierdził, że skarżący powołując się na nowe dowody i nowe okoliczności w sprawie, w istocie domaga się ponownego przeprowadzenia postępowania co do istoty sprawy, co nie jest możliwe w trybie art. 154 k.p.a. Dodał przy tym, iż ustawodawca, statuując zasadę niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów weryfikacji decyzji ostatecznych, przewidział możliwość ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, w razie odnalezienia nowych dowodów lub wyjścia na jaw nowych okoliczności istotnych dla sprawy. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Wznowienie postępowania obliguje zaś organ administracji do ponownego przeprowadzenia postępowania zarówno co do przesłanki wznowienia, jak również co do istoty sprawy oraz wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a.

Odnosząc się do poniesionych przez odwołującego się zarzutów naruszenia przez Wojewodę Łódzkiego art. 7 i art. 77 w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. organ zaznaczył, iż brak możliwości zmiany lub uchylenia decyzji związanej w trybie ww. art. 154 § 1 k.p.a., czyni bezprzedmiotowym rozważanie, czy za zmianą lub uchyleniem takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Muzeum – A., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości.

Zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła

I. naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. i art. 140 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na brak odniesienia się przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do podnoszonego przez skarżącego zarzutu niezamieszczenia w decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia [...] listopada 2012 r. uzasadnienia faktycznego rozumianego jako część edukacyjno-perswazyjna decyzji, zawierającej tok rozumowania organu I instancji i pozwalająca na kontrolę poprawności decyzji.

II. naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. polegające na:

a) błędnym uznaniu, iż decyzja ostateczna Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia przez Muzeum – A. prawa użytkowania wieczystego gruntów ma charakter tzw. decyzji związanej w sytuacji, gdy decyzja związana to taka decyzja, której zmiana spowodowałoby stan niezgodny z prawem, co w niniejszej sprawie nie ma miejsca i nie było przeszkód by organ I instancji zmienił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. zgodnie z wnioskiem Muzeum – A. z dnia 12 stycznia 2012 r.,

b) błędnym uznaniu, iż niepodjęcie przez organ I instancji żadnych kroków zmierzających do wyjaśnienia, czy za zmianą decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. przemawiał ważny interes społeczny lub ważny interes strony było prawidłowe w sytuacji, gdy istniała prawna możliwość zmiany decyzji ostatecznej Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. i rozważenie istnienia przesłanek zmiany tej decyzji było obowiązkiem organu I instancji.

III. naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 154 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że skarżący – Muzeum A. powołując się na nowe dowody i okoliczności w sprawie w istocie domaga się ponownego przeprowadzenia całego postępowania co do istoty sprawy w sytuacji, gdy przedkładając w uzupełnieniu dowodów zebranych w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. i wskazując nowe okoliczności, których niewykazanie było przyczyną wydania decyzji odmownej z dnia [...] grudnia 2002 r. Muzeum – A. wnosi o zmianę decyzji ostatecznej wskazując, iż nowe dowody i okoliczności w sprawie umożliwiają stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek i prawa własności posadowionych na nich budynków, a wszystkie strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem Muzeum.

IV. naruszenie przepisów postępowania w art. 154 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez uznanie, że instytucja zmiany decyzji ostatecznej wskazana w art. 154 k.p.a. nie dotyczy tzw. decyzji związanych, pomimo że przesłanka taka nie znajduje oparcia w treści art. 154 § 1 k.p.a., a ww. pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest krytykowany przez przedstawicieli doktryny prawa administracyjnego, tj. podjęcie decyzji na podstawie przesłanki pozaprawnej – co narusza zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie przepisów prawa i w sposób rażący narusza zaufanie obywateli do organów władzy publicznej.

Sąd I instancji stwierdził, że z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organu trafnie wynika, iż uznał on, że w okolicznościach sprawy nie zachodzą przesłanki umożliwiające zmianę (uchylenie) decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., albowiem decyzja ta jest rozstrzygnięciem o charakterze związanym. Sąd I instancji wskazał przy tym, że organ powołując się na poglądy zawarte w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie podkreślił, iż w omawianym trybie mogą podlegać zmianie (uchyleniu) jedynie takie rozstrzygnięcia, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego, zaś decyzja, której przedmiotem jest stwierdzenie prawa użytkowania wieczystego takich cech nie posiada. Sąd I instancji wskazał, że drugim argumentem uzasadniającym odmowę uchylenia lub zmiany decyzji podanym przez organ jest fakt, że w postępowaniu o którym mowa w art. 154 k.p.a., nie jest dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia, a rozpoznanie wniosku Muzeum – Zamek w zaproponowanym przez stronę zakresie prowadziłoby do konieczności przeprowadzenia takiego postępowania. W ocenie Sądu I instancji za zasadny należało uznać przede wszystkim ostatni z argumentów organu administracji wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest w sposób jednolity pogląd, iż postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. ma za przedmiot ustalenie przesłanek wymienionych w tym przepisie, tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Sąd I instancji dodał przy tym, że postępowanie to nie ma na celu ponownego rozpoznania sprawy zakończonej wydaniem decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę lub uchylenie, zaś wniosek skarżącego – w ocenie Sądu – prowadził do takiego właśnie ponownego rozpoznania sprawy, jako że Muzeum – A. wskazało, iż po wydaniu decyzji zostały odnalezione dokumenty, które miałyby potwierdzać spełnienie przesłanek uzasadniających stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości położonych w A. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, wniosek skarżącego zmierzał do tego, aby organ administracji rozpoznał ponownie sprawę merytorycznie, tj. co do spełnienia warunków wymienionych w art. 202 ust. 1 u.g.n., które to ustalenia nie mogły zostać przeprowadzone w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że ustawodawca enumeratywnie wymienił w jakich okolicznościach mogą być eliminowane z obrotu prawnego decyzje ostateczne, a nadto podkreślił, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd wskazujący, że zasadą na gruncie postępowania administracyjnego jest niekonkurencyjność nadzwyczajnych środków kontroli decyzji ostatecznych. Dlatego też zdaniem Sądu I instancji organ administracji nie może – jak tego żąda skarżące Muzeum – uchylać (zmieniać) ostatecznej decyzji w dowolnym postępowaniu, nawet jeśli jest ono "korzystniejsze" dla wnioskodawcy. Ponadto powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt I GSK 792/11, LEX nr 1233641) Sąd I instancji wskazał, że tryb określony w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do wzruszenia decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami niż wady kwalifikowane.

Sąd I instancji wskazał, że we wniosku o uchylenie decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., w którym, w ocenie Sądu, w sposób wyraźny i niebudzący wątpliwości wskazano na art. 154 k.p.a. – skarżący podniósł, że odnalezione zostały dokumenty, które uzasadniają zaistnienie przesłanek do wydania decyzji stwierdzającej nabycie prawa użytkowania wieczystego opisanych we wniosku nieruchomości, które to dokumenty istniały w dacie wydawania decyzji, a nie były znane ani stronie, ani organowi w tym czasie. W ocenie Sądu I instancji, okoliczność ta wskazuje, że zaistniała przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a w związku z tym organ nie może uwzględnić wniosku o uchylenie ostatecznej decyzji, jeśli dotknięta jest ona wadą kwalifikowaną. Sąd I instancji nadmienił przy tym, że bez wpływu na taką ocenę pozostawał fakt, że upłynęły w niniejszej sprawie terminy, o których mowa w art. 146 § 2 k.p.a., licząc od dnia wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., a zatem jeśli organ przeprowadziłby postępowanie o wznowienie i uznał, że zaistniała przesłanka, która uzasadnia uchylenie decyzji to nie mógłby wprawdzie wyeliminować ostatecznej decyzji poprzez jej uchylenie, a zatem strona nie zostałaby pozbawiona ochrony prawnej. Zdaniem Sądu I instancji najważniejsze jest jednak to, że jedynie w takim postępowaniu organ miałby możliwość oceny czy wskazane, odnalezione dokumenty stanowią dowód na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 202 ust. 1 u.g.n., natomiast w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 k.p.a. taka okoliczność nie może być przedmiotem badania.

Tym samym jako nieuzasadniony, zdaniem Sądu I instancji, należało uznać zarzut naruszenia art. 154 § 1 k.p.a. w zakresie, w którym wskazano, że organ nie wyjaśnił czy zostały spełnione przesłanki wymienione w tym przepisie uzasadniające zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej oraz w części, w której wskazano, że odnalezienie nowych dowodów winno uzasadniać zmianę ostatecznej decyzji w omawianym trybie.

Jednocześnie jednak, w ocenie Sądu I instancji, rację ma skarżący wskazując, że kwestia, czy omawiany tryb może mieć zastosowanie do decyzji o charakterze związanym czy jedynie do takich rozstrzygnięć, które zostały wydane w ramach tzw. luzu decyzyjnego nie została w sposób jednoznaczny wyrażona przez ustawodawcę, jak również w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych znane są dwa przeciwstawne poglądy. Niemniej jednak, zdaniem Sądu I instancji, nie może ujść uwadze, że analiza orzecznictwa, które wykształciło wykładnię art. 155 i 154 k.p.a., co do braku możliwości uchylenia lub zmiany decyzji o charakterze związanym prowadzi do wniosku, że w takich sytuacjach przyjmuje się, iż zmianie lub uchyleniu decyzji stoi na przeszkodzie interes społeczny, który to pogląd wykształcił się głównie na gruncie spraw z zakresu prawa budowlanego, gdzie wskazuje się, że skoro ustawodawca wprowadził określony rodzaj sankcji za zrealizowanie inwestycji niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę lub w warunkach samowoli budowlanej, to zmianie lub uchyleniu tej decyzji stoi na przeszkodzie interes społeczny, który w takim wypadku wyraża się w obowiązku przestrzegania określonych norm prawnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła strona skarżąca – Muzeum – A..

Skarżący kasacyjnie zarzucił w ramach podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie: naruszenie przepisów postępowania wyrażonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 1 k.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 5 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organy administracji I i II instancji wymienionych przepisów k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co przejawiło się:

I. błędnym uznaniem w zakresie odnoszącym się do odmowy zastosowania przez organy administracji l i II instancji art. 154 § 1 k.p.a., że skarżący – Muzeum A. – powołując się na nowe dowody w sprawie w istocie domagał się ponownego merytorycznego przeprowadzenia całego postępowania w sytuacji, gdy przedkładając nowe dowody w uzupełnieniu dowodów już zebranych w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. (znak: [...] i wskazując wynikające z nich nowe okoliczności, których niewykazanie było przyczyną wydania decyzji odmownej z dnia [...] grudnia 2002 r., Muzeum – A. zasadnie wniosło o zmianę decyzji ostatecznej podnosząc, iż nowe dowody i okoliczności w sprawie w połączeniu z dowodami już przeprowadzonymi i wynikającymi z nich okolicznościami aktualnie umożliwiają stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek i prawa własności posadowionych na nich budynków, a wszystkie strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem Muzeum,

II. wyrażeniem błędnego poglądu w odniesieniu do wzajemnego stosunku do siebie przepisu art. 154 § 1 k.p.a. i art. 145 § 1 k.p.a., że tzw. konkurencyjność nadzwyczajnych środków zaskarżenia wyklucza zmianę w trybie art. 154 § 1 k.p.a. decyzji, która przed upływem terminów przewidzianych w art. 145 k.p.a. mogła być objęta postępowaniem o wznowienie decyzji ostatecznej, co miało istotny wpływ na treść wyroku prowadząc do oddalenia skargi w sytuacji, gdy wskazane wyżej naruszenia powinny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania w innym składzie oraz zasądzenie od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych poniżej.

Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718, ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. Wniesienie skargi kasacyjnej uruchamia kontrolę Naczelnego Sądu Administracyjnego w granicach skargi kasacyjnej nad wyrokiem wydanym przez Sąd I Instancji.

Strona skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok Sądu I instancji w sposób bezsprzeczny i niewątpliwy na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a , a więc opierając się na naruszeniu przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uwadze strony skarżącej kasacyjnie umknęło, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kwestionuje nie tyle naruszenie przepisów/zasad postępowania administracyjnego w ścisłym tego słowa znaczeniu, co dokonaną przez Sąd I instancji wykładnię materialnego zakresu wskazanych przepisów prawa a to art. 154 § 1 k.pa. w zbiegu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W kontrolowanej sprawie sporna jest przed wszystkim kwestia wykładni art. 154 k.p.a. w zbiegu z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Nie jest bowiem tak, że wszystkie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego a w konsekwencji normy prawne zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego posiadają walor proceduralny. Treść art. 154 k.p.a. posiada bowiem wyraźny wymiar materialnoprawny stanowiąc kiedy, w jakich przesłankach materialnoprawnych, a nie tylko proceduralnych, może nastąpić zmiana ostatecznej decyzji nieuprawniającej.

Jednocześnie Sąd II instancji zauważa, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie stanowi klasycznego przepisu postępowania a normę kompetencyjną Sądu I instancji do wydania wyroku o jakim w nim mowa, a więc o nie naruszenie takich przepisów - jako przepisów postępowania - chodzi w myśl prawa, w podstawach skargi kasacyjnej.

Niezależnie od powyższych krytycznych uwag co do sposobu sformułowania podstaw skargi kasacyjnej, Sąd mając na jednak uwadze dwojaki proceduralny i materialny wymiar kwestionowanych przepisów, w tym w szczególności art. 154 k.p.a., postanowił się ustosunkować do zarzutów skargi i stwierdza, że są one nieuzasadnione. Zgodnie z art. 154 k.p.a.: "§ 1. Decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. § 2. W przypadkach wymienionych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. § 3. W sprawach należących do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego do zmiany lub uchylenia decyzji, o której mowa w § 1 oraz w art. 155, właściwe są organy tych jednostek" .

Z kolei w myśl art. 145 k.p.a. "§ 1. W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: 1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, 2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, 7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), 8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione".

Mając na uwadze wskazane przepisy prawne, Sąd zauważa, że w myśl obiektywnego, bezwzględnie i powszechnie wiążącego administracyjnego porządku prawnego norm Kodeksu postępowania administracyjnego jest bezsprzeczne, że "wyjście" na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - stanowi ustawową przesłankę do wznowienia przez właściwy organ postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną. W kompetencjach podmiotu wnioskującego spoza ustroju administracji publicznej nie znajduje się jednostronna i prawnie wiążąca ocena, czy w danym momencie czasowym faktycznie dysponuje istotnymi dla sprawy nowymi okoliczności faktycznych lub nowymi dowodami istniejących w dniu wydania decyzji, nie znanymi organowi, który wydał decyzję. Ocena ta została przypisana przez prawo właściwemu organowi administracyjnemu, który działa na zasadach i w trybie określonym w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. z uwzględnieniem konsekwencji upływu czasu, o których jest mowa w art. 146 § 1 k.p.a. A zatem to w tym trybie administracyjnym powinna być zbadana okoliczność odnalezienia przez Dyrektora Muzeum - A. nowych dokumentów świadczących o wykonywaniu przez Muzeum zarządu nad nieruchomością położoną A., w skład której wchodzą dz. o nr [...], [...]/1 oraz [...]/2 o łącznej powierzchni 124.400 m2, które zdaniem skarżącego kasacyjnie pozwalają ostatecznie ustalić chronologiczny ciąg dysponowania tym mieniem przez Skarb Państwa i jego reprezentantów.

Skład rozpoznający przychyla się do ugruntowanego stanowiska zarówno doktryny jak i judykatury, szeroko zaprezentowanego w uzasadnieniu wyroku I instancji, że tryby nadzwyczajnie nie są trybami konkurencyjnymi, a zatem w konsekwencji przesłanka uzasadniająca - w przekonaniu strony skarżącej kasacyjnie zmianę w trybie art. 154 k.p.a. - jednoznacznie kwalifikuje się, zdaniem Sądu II instancji, w myśl obiektywnego, bezwzględnie i powszechnie wiążącego administracyjnego porządku prawnego do postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Stąd, chociażby z uwagi na ten argument, uzasadniona jest odmowa zmiany przedmiotowej decyzji ostatecznej w trybie art. 154 k.p.a. - w związku z czym wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzje administracyjne wspomagające się tym wnioskowaniem i wykładnią prawa na tle okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy jest zgodny z powszechnie obowiązującym prawem. Trzeba mieć na uwadze, że stronie skarżącej kasacyjnie chodzi o zmianę decyzji ostatecznej w związku z czym do sprawy mają zastosowanie prawne zasady odnoszące się w k.p.a. do zmiany decyzji ostatecznej z podziałem na zmianę w czasie decyzji ostatecznej niewadliwej i ostatecznej wadliwej. A zatem trafnie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2012 r. (sygn. akt I GSK 792/11, LEX nr 1233641), Sąd I instancji wskazał, że tryb określony w art. 154 k.p.a. ma zastosowanie do wzruszenia decyzji niewadliwych (tj. decyzji prawidłowych, wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak również wadliwych decyzji ostatecznych, które są dotknięte innymi wadami niż wady kwalifikowane. Jednak okoliczność, że ostateczna decyzja administracyjna dotknięta jest wadą niekwalifikowaną nie oznacza, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 154 k.p.a. wskazana wadliwość decyzji jest dodatkową przesłanką jej weryfikacji, a wręcz przeciwnie - możliwość wzruszania we wskazanym trybie, zarówno decyzji ostatecznych prawidłowych (wolnych od wad materialnoprawnych i procesowych), jak i wadliwych, ale dotkniętych wadami niekwalifikowanymi - innymi niż określone w art. 145 § 1, 145a § 1 i art. 145b § 1 oraz w art. 156 § 1 k.p.a. oznacza, że wskazana wada niekwalifikowana decyzji ostatecznej, nie jest przesłanką negatywną stosowania trybu określonego w art. 154 k.p.a., co stanowi okoliczność neutralną z punktu widzenia możliwości wzruszenia decyzji.

Jednocześnie, Sąd II instancji zauważa, że sama strona skarżąca wykazuje się pewną niekonsekwencją myślenia podnosząc, że Muzeum - A. zasadnie wniosło o zmianę decyzji ostatecznej podnosząc, iż nowe dowody i okoliczności w sprawie w połączeniu z dowodami już przeprowadzonymi i wynikającymi z nich okolicznościami aktualnie umożliwiają stwierdzenie nabycia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowych działek i prawa własności posadowionych na nich budynków, a wszystkie strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem Muzeum. W tym sposobie rozumowania brak jest konkretnie sprecyzowanego wnioskowania ze strony skarżącej kasacyjnie, i wyartykułowania tego także w postępowaniu sądowadministracyjnym, dlaczego zmiana decyzji uprawniającej z uwagi na tę właśnie okoliczność wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znanych organowi, który wydał decyzję - odpowiada ustawowej przesłance art. 154 k.p.a. "przemawiania za tym interesu społecznego lub słusznego interesu strony". Nawet z semantycznego punktu widzenia, strona skarżąca kasacyjnie wnosi o zmianę ww. ostatecznej decyzji z uwagi na przesłankę art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. a nie z uwagi na przesłankę art. 154 k.p.a., nawet nie transponując zatem jednej ww. ustawowej przesłanki na drugą. Zatem nie znajdują także uzasadnienia argumenty skarżącej kasacyjnie strony podnoszące, że w istocie nie domagała się ponownego merytorycznego przeprowadzenia całego postępowania w sytuacji przedkładania nowych dowodów, w uzupełnieniu dowodów już zebranych w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. i wskazywania wynikających z nich nowych okoliczności, których niewykazanie było przyczyną wydania decyzji odmownej z dnia [...] grudnia 2002 r. Jak to już było powyżej wykazane przez Sąd II instancji, ta ww. przesłanka, łącznie z jej proceduralnym wyjaśnianiem i dowodzeniem, nie przystaje do materialnoprawnego wymiaru instytucji zmiany decyzji ostatecznej nieuprawniającej, niewadliwej w sposób kwalifikowany, o której jest mowa w art. 154 k.p.a. Potencjalna weryfikacja nowych wnioskowanych dowodów może mieć miejsce jedynie we właściwym trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. jako przeciwwaga dla stwierdzenia Wojewody Łódzkiego zawartego w ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., że żaden z przedłożonych przez Muzeum A. dokumentów nie potwierdzał w dostatecznym stopniu posiadania zarządu przez Muzeum, ani nie potwierdzał prawa Muzeum do gruntu, wobec czego nie zostały, zdaniem tego organu, dostatecznie wykazane przesłanki wskazane w art. 202 u.g.n.

Ponadto Sąd II instancji zauważa, że decyzja Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2002 r. odmawiająca podstawie art. 202 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami stwierdzenia nabycia przez Muzeum A. z dniem wpisu do rejestru instytucji kultury, tj. z dniem 30 czerwca 1992 r., prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa położonego A., oznaczonego w ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 10,3600 ha i nr [...]/1 o pow. 2,0400 ha wraz z nabyciem prawa własności budynków, innych urządzeń i lokali znajdujących się na przedmiotowym gruncie - nie jest jedynie decyzją nieuprawniającą z perspektywy wszystkich stron. Zarazem trzeba z całą mocą podkreślić, że hipoteza normy art. 154 k.p.a. nie przewiduje zgody strony-beneficjenta ostatecznej decyzji na zmianę tej decyzji. Można tu m.in. powołać tezę 7 komentarza M. Jaśkowskiej, Komentarz zaktualizowany do Kodeksu postepowania administracyjnego, opubl. LEX/el 2016), którą podziela Sąd II instancji, podnoszącą, że " W razie gdy w postępowaniu administracyjnym bierze udział więcej niż jedna strona, wówczas wymagane jest, aby żadna ze stron nie nabyła prawa z decyzji ostatecznej. Odnosi się to zarówno do postępowania wszczętego na żądanie jednej ze stron, jak i do postępowania wszczętego z urzędu. Ocena, czy decyzja ostateczna wydana w postępowaniu, w którym uczestniczyło kilka stron, tworzy lub nie tworzy praw dla każdej ze stron, wymaga uwzględnienia, czy w postępowaniu tym uczestniczą strony o sprzecznych interesach, czy też interesy stron są tożsame. W tym pierwszym przypadku przepis art. 154 § 1 nie będzie miał zastosowania, bowiem przynajmniej jedna ze stron postępowania może wywodzić swoje prawo nabyte z decyzji ostatecznej, na mocy której inna ze stron nie nabyła prawa. Treść takiej decyzji ostatecznej powinna być jednak konfrontowana z przepisami prawa materialnego stanowiącego podstawę jej wydania, bowiem przepisy tego prawa określają treść stosunków prawnych powstających między stronami postępowania w danej sprawie administracyjnej. W tym sensie decyzja wywłaszczeniowa wydana na podstawie przepisów art. 112-126 u.g.n. nie może być uznana za decyzję, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, bowiem decyzja taka pozbawia wprawdzie jedną ze stron prawa własności, jednakże prawo takie nabywa podmiot (Skarb Państwa lub gmina), na rzecz którego wywłaszczenie nastąpiło". Teza ta ma odpowiednie zastosowanie do ww. decyzji ostatecznej, której zmiana jest przedmiotem kontroli. W tej sytuacji strona skarżąca niezasadnie powołuje się na fakt, że wszystkie strony postępowania wyrażają zgodę na zmianę decyzji zgodnie z wnioskiem Muzeum. Jednocześnie trzeba podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ administracji nie może - jak tego żąda skarżąca kasacyjnie strona - uchylać (zmieniać) ostatecznej decyzji w dowolnym postępowaniu, nawet jeśli jest ono "korzystniejsze" dla wnioskodawcy i spełnia jego oczekiwania, gdyż to narusza w realiach kontrolowanej sprawy bezwzględnie wiążący charakter norm prawa administracyjnego. Bez wpływu na ocenę Sądu II instancji pozostaje bowiem bezsprzeczna okoliczność, że upłynęły w sprawie terminy, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., licząc od dnia wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r., a zatem jeśli organ przeprowadziłby postępowanie o wznowienie i uznał, że zaistniała przesłanka, która uzasadnia uchylenie decyzji, to i tak nie mógłby wprawdzie wyeliminować ostatecznej decyzji poprzez jej uchylenie. W tych okolicznościach nie znajdują uzasadnienia zarzuty strony skarżącej kasacyjnie nawiązujące do naruszenia zasady zaufania do działania administracji publicznej i władzy publicznej, która w przekonaniu skarżącej kasacyjnie powinna doprowadzić, przy akceptacji tego stanowiska przez kontrolowany Sądu I instancji - dzięki wykorzystaniu instytucji art. 154 k.p.a. do wyeliminowania przedmiotowej decyzji o odmowie uwłaszczenia Muzeum przez jej zmianę - skoro nie jest to możliwe w trybie art. 145 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu II instancji, najważniejsze jest jednak to, że jedynie w takim postępowaniu opartym na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. organ miałby możliwość oceny czy wskazane, odnalezione dokumenty stanowią dowód na zaistnienie przesłanek wymienionych w art. 202 ust. 1 u.g.n., natomiast w postępowaniu prowadzonym w oparciu o art. 154 k.p.a. taka okoliczność nie może być przedmiotem badania. Odmienna ocena powyższych kwestii prowadziłaby, w także i w ocenie Sądu II instancji, do obejścia przepisów dotyczących instytucji wznowienia postępowania administracyjnego. Odnosząc się na koniec do uwag skarżącej kasacyjnie strony nawiązujących do tego, że Sąd I instancji przyznał skarżącemu rację w kwestii odnoszącej się do zagadnienia, czy tryb art. 154 k.p.a. może mieć zastosowanie do decyzji o charakterze związanym, bowiem stanowisko takie nie zostało w sposób jednoznaczny wyrażone przez ustawodawcę, a w orzecznictwie sądów administracyjnych wykształciły się dwa przeciwstawne poglądy, Sąd II instancji stwierdza, że jest to możliwe w przypadku kiedy przepisy prawne zawierające upoważnienie do wydania decyzji związanej posługują się jednocześnie pojęciami nieoznaczonymi, ew. klauzulami generalnymi, co nie ma znaczenia w kontrolowanej sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd II instancji działając na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił skargę kasacyjną - jako nie mającą uzasadnionych podstaw.