Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 458/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
Teza: Wymóg "dobrego sąsiedztwa" jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą zachowania ładu przestrzennego a ochroną prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Przyjęcie wskaźnika średniego w § 5 ust. 1 oraz 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uznać można za wyraz troski ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej o kształtowanie ładu przestrzennego. Nie można jednak ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Jeżeli zatem z analizy

terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Inna interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-budowlanej nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy.

TEZY

Wymóg "dobrego sąsiedztwa" jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą zachowania ładu przestrzennego a ochroną prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Przyjęcie wskaźnika średniego w § 5 ust. 1 oraz 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), uznać można za wyraz troski ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej o kształtowanie ładu przestrzennego. Nie można jednak ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowana jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Jeżeli zatem z analizy

terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Inna interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-budowlanej nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stanisław Prutis (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder, sędzia WSA Mirosław Wincenciak, Protokolant Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2010 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2009 roku numer [...] 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżących M. i J. małżonków K. kwotę 500,00 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.-


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku mieszkalnego z miejscami krótkotrwałego zakwaterowania wraz z infrastrukturą techniczną w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej na działkach nr 1069/17 i 1069/18 położonych przy ul. W. w Z.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek M. i J. K. z dnia 4 stycznia 2008 r. (skorygowanym pismami z dnia 16 i 29 stycznia 2008 r.). Z wniosku tego wynika m.in., że powierzchnia zabudowy projektowanego budynku mieszkalnego wynosić będzie - ok. 300 m2, wysokość budynku mieszkalnego (dwie kondygnacje nadziemne, w tym ostatnia w poddaszu użytkowym), od terenu do okapu wyniesie ok. 5,5 m, zaś w kalenicy dachu - ok. 11,0 m, dach będzie wielospadowy, o kątach nachylenia podstawowych połaci dachu w granicach - od 30° - do 45°. Wnioskodawcy, po zapoznaniu się z analizą terenu oraz projektem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w piśmie z dnia 20 lutego 2008 r. nie zgodzili się z określonymi w niej parametrami w zakresie: szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy i wnieśli o ustalenie: szerokość elewacji frontowej - 16,0 m, z dopuszczeniem tolerancji do 20%, wielkość powierzchni zabudowy - maksymalna powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego (z miejscami krótkotrwałego zakwaterowania) - do 250,0 m2, wysokość zabudowy - maksymalnie budynek o dwóch kondygnacjach mieszkalnych, w tym ostatni w poddaszu użytkowym, wysokość od terenu do okapu dachu - do 4,5 m, wysokość w kalenicy dachu do 10,0 m.

Burmistrz Miasta Z., po przeanalizowaniu stanu faktycznego i prawnego terenu przedmiotowej inwestycji oraz warunków wynikających z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80 póz. 717 ze zm.), decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji ustalając m.in.: wysokość budynku - do 9,2 m, szerokość elewacji frontowej - do 14,9 m, współczynnik zabudowy terenu max. 13,6%.

W wyniku wniesionego przez wnioskodawców odwołania od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., została ona uchylona (decyzja nr [...] z dnia z dnia [...] maja 2008 r.), a sprawa przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podano m.in., że organ I instancji nie sprawdził, czy w przedmiotowym postępowaniu ma zastosowanie art. 61 ust. 4 ustawy, naruszył przepisy prawa procesowego - uchybiono obowiązkowi zapewnienia udziału stron w postępowaniu w każdym jego stadium, nie odniósł się do zarzutów odwołujących dotyczących parametrów budynku.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania, w trakcie którego wyjaśniono m.in., że wnioskodawcy nie posiadają gospodarstwa rolnego związanego z projektowaną zabudową, którego powierzchnia przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy Miasta Z., decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Burmistrz Miasta Z. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w której ustalił m.in.: wysokość budynku w najwyższym punkcie dachu - do 9,0 m, wysokość ściany frontowej do oparcia dachu - do 5,7 m, szerokość elewacji frontowej- do 16,1 m, współczynnik zabudowy terenu max. 14,6%.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną przez wnioskodawców decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] lipca 2008 r.

Na powyższą decyzję wnioskodawcy wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. (sygn. akt [...]) sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję I – instancyjną. Uzasadniając podstawy rozstrzygnięcia Sąd podniósł, że organy obu instancji rozstrzygnęły o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji innej, niż opisana we wniosku. Poprzez bowiem znaczącą zmianę parametrów przedmiotowego obiektu tj. wskazanie innych parametrów dotyczących szerokości elewacji frontowej, wielkości powierzchni zabudowy, maksymalnej wysokości zabudowy oraz wskaźnika dotyczącego zieleni biologicznie czynnej de facto przedmiotowy budynek osiągnął zupełnie odmienne gabaryty, w stosunku do oczekiwań wnioskodawców i ich zamierzeń inwestycyjnych. Powierzchnia zabudowy w sumie zmniejszyła się prawie o połowę tj. z około 300 m2 wskazanych we wniosku na 162,3 m2 zawarte w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Sąd wskazał, iż rozstrzygając sprawę ponownie organy obu instancji nadadzą przedmiotowemu wnioskowi o ustaleniu warunków zabudowy prawidłowe znaczenie i rozpoznają żądanie skarżących zgodnie z wymogami określonymi w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzeń wykonawczych, w tym § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164, póz. 1589).

Prowadząc postępowanie administracyjne po wyroku, organ I instancji uznał, że nie ma możliwości rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z przedmiotem postępowania wskazanym przez stronę. Wobec powyższego decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli M. i J. K. Organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję uznając, że został ona wydana zgodnie z prawem. Wskazano, że organ I instancji zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), wyznaczył wokół działek budowlanych nr 1069/17 i 1069/18 obszar analizowany i przeprowadził na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy tej wynika, że na analizowanym terenie istnieje możliwość kontynuacji istniejącej funkcji i określenia poszczególnych parametrów i warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Średnie parametry i wskaźniki ustalone zgodnie z rozporządzeniem ukształtowały się następująco: średni wskaźnik zabudowy na terenie analizowanym wynosi 10,9 %. Wskaźnik zabudowy terenu objętego liniami rozgraniczającymi teren inwestycji wynosi 9,95 %. Tymczasem wniosek dotyczy zabudowy o wskaźniku równym ok. 17,0%. Analiza nie dopuszcza możliwości zwiększenia tego wskaźnika; szerokość elewacji frontowej ustalono - do 16,1 m (średnia na analizowanym terenie 13,4 m z 20% tolerancją). Natomiast odwołujący wnioskując 16,0 m szerokość elewacji frontowej z dopuszczeniem tolerancji do 20%. Oznacza to, że niemożliwość spełnienia oczekiwań wnioskodawców; średnia wysokość w najwyższym punkcie dachu wynosi 9,0 m - inwestorzy wnioskując 10,0 m; wysokość ściany frontowej do oparcia dachu ustalono - do 5,7 - inwestorzy wnoszą o do 4,5 m; ustalony kąt nachylenia połaci dachowych równa się wnioskowanemu - 30° - 45° ustalona geometria dachu taka jak wnioskowana - dach wielospadowy

W świetle powyższego organ odwoławczy stwierdził, że parametrami znacznie odbiegającymi od wnioskowanych są: wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej. Zarzut odwołania, że planowana inwestycja o powierzchni do 250,0 m2, nie odbiega od zrealizowanych na tym terenie kilku budynków istniejących w analizowanym obszarze w żaden sposób, zdaniem organu odwoławczego, nie może znaleźć potwierdzenia w materiale dowodowym. W obszarze analizowanym występujące budynki mieszkalne mają powierzchnię zabudowy od 109,25 m do 240 m2, przy czym spośród 16-tu tylko 3 budynki mieszkalne są o powierzchni zabudowy powyżej 200 m2. Natomiast spośród 18-tu analizowanych działek tylko dwie działki zabudowane są wg wskaźnika wynoszącego ok. 17,0%. Organ odwoławczy uznał za zasadne stwierdzenie organu I instancji, że o ile określony parametr zabudowy na analizowanym terenie jest ukształtowany bez uwzględnienia walorów kompozycyjno - estetycznych, z uwagi na zróżnicowanie tego parametru, to dalsza zabudowa, wobec ustalenia przypadkowego parametru (mieszczącego się w występujących w okolicy), może prowadzić do pogłębienia stanu bezładu architektonicznego. Ustalenie warunków zabudowy na realizację budynku mieszkalnego o wnioskowanej powierzchni zabudowy 250 m2 naruszyłoby ład przestrzenny.

Skargę od powyższej decyzji do sądu administracyjnego wywiedli M. i J. K. i zarzucili oparcie ustaleń decyzji na podstawie analizy ustalającej stan techniczny w sposób dowolny, tendencyjny, niezgodny z zasadą prawdy obiektywnej, zawierający błędy rachunkowe a także pomijający zdarzenia o zasadniczym znaczeniu oraz pominięcie sensu sentencji wyroku wydanego w sprawie [...]. Wskazując na powyższe wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz decyzji organu I instancji.

Organ, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga została uwzględniona, albowiem zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisu art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), poprzez błędną interpretację i niewłaściwe ich zastosowanie. To naruszenie prawa materialnego miało – zdaniem Sądu – wpływ na wynik sprawy, dlatego też Sąd uchylił zaskarżone decyzje organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 w/w ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 tego przepisu. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotny jest warunek określony w pkt 1, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na mocy przepisu art. 61 ust. 6 ustawy właściwy minister określił, w drodze rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego w rozpoznawanej sprawie zostały wyznaczone w sposób zgodny z przepisem § 3 rozporządzenia.

Gdy chodzi o sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy rozporządzenie określa wymagania dotyczące ustalania: 1) linii zabudowy, 2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, 5) geometrii dachu. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, natomiast szerokość elewacji frontowej wyznacza się na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (§ 6 ust. 1).

Powołując się na regułę wyznaczania średniego wskaźnika organy odmówiły ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji, podkreślając jak to uczynił organ odwoławczy, że "parametrami znacznie odbiegającymi od wnioskowanych są: wskaźnik zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej". Organy ustaliły mianowicie, iż średni wskaźnik zabudowy na terenie analizowanym wynosi 10,9 %, tymczasem zainteresowani wnioskują o zabudowę o wskaźniku równym ok. 17 %; zdaniem organów, analiza nie dopuszcza możliwości zwiększenia tego wskaźnika. Szerokość elewacji frontowej organy ustaliły – do 16,1 m (średnia na analizowanym terenie wynosi 13,4 m z 20% tolerancją), natomiast inwestorzy wnioskują o 16,0 m szerokości elewacji frontowej z dopuszczeniem tolerancji do 20%; oznacza to wszakże – zdaniem organów – niemożliwość spełnienia oczekiwań wnioskodawców.

Przytoczone ustalenia organów stwierdzające, iż wielkości projektowanej zabudowy są niezgodne z analizą, uznać należy – zdaniem Sądu – za błędne, a błąd ten spowodowany jest niewłaściwą interpretacją przepisów w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Organy nie zwróciły uwagi, iż przepisy § 5 oraz § 6 rozporządzenia ustanawiając zasadę, że wskaźniki powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej ustalane na podstawie średnich wielkości tych wskaźników, zawierają także wyjątki w postaci reguły zapisanej w ust. 2 tych paragrafów: dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy (innej szerokości elewacji frontowej) "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1".

Wyjaśnienie stanowiska Sądu poprzedzić należy przywołaniem tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 01 sierpnia 2008 r.

(II SA/Kr 66/08). Zdaniem Sądu, podobnie jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ... (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych. Wobec tego, jeżeli wszystkie przesłanki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 ustawy zostały spełnione, organ ma obowiązek ustalić warunki zabudowy, a przepisy wykonawcze nie mogą tego obowiązku ograniczyć" (LEX nr 488142).

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela przedstawiony pogląd. Organy administracji publicznej wydając decyzję o warunkach zabudowy winny mieć na uwadze, że decyzja o warunkach zabudowy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Organy wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy podkreślały przede wszystkim wymagania zachowania ładu przestrzennego. Organy nie zwróciły uwagi, iż zgodnie z przepisem art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: wymagania ładu przestrzennego w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), ale także – prawo własności (pkt 7); obie te chronione wartości traktowane są przez ustawodawcę równorzędnie, nie można preferować ochrony ładu przestrzennego kosztem ograniczania prawa własności w sposób niezgodny z przepisami Konstytucji RP. Zgodnie z normą art. 64 ust. 3 Konstytucji własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Odmowa wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla budynku, na działce zagrodowej, w którym prowadzona ma być także działalność gospodarcza, stanowi nie tylko naruszenie istoty prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę, lecz także naruszenie konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Warunki wydania decyzji określa przepis art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, iż spełnione są warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy.

W tym miejscu powracamy w rozważaniach do interpretacji warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wymóg tam określony, aby co najmniej jedna działka sąsiednia była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, nazywany jest wymogiem "dobrego sąsiedztwa". Wymóg ten jest wyrazem kompromisu pomiędzy potrzebą zachowania ładu przestrzennego a ochroną prawa własności nieruchomości przeznaczonej pod zabudowę. Właścicielowi takiej nieruchomości wolno ją zabudować w taki sposób, jak jest zabudowana (co najmniej) jedna działka sąsiednia. W ten sposób właściciele działek sąsiednich mają równe prawa do zagospodarowania terenu, w rozumieniu art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy. Pamiętać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. Jak bowiem wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku przyjąć należy, że wyznaczenie obszaru analizowanego jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia do ustalania "wymagań dotyczących zabudowy", o których mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pk1 oraz art. 61 ust. 6 i 7 powołanej ustawy. W konsekwencji – zdaniem Sądu – wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać, w ujęciu funkcjonalnym, za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy (wyrok z dnia 25 stycznia 2005 r., II SA/Bk 67/04, ONSA i WSA nr 2/2006 poz. 54, LEX 180 745). A zatem na dobre sąsiedztwo może powoływać się inwestor, jeżeli w granicach obszaru analizowanego znajduje się przynajmniej jedna działka o podobnej (zbliżonej gabarytami) zabudowie.

Dopiero po wyjaśnieniu sensu i celu przepisu ustawowego art. 61 ust. 1 należy dokonać wykładni rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy.

Jak wcześniej stwierdzono niedopuszczalna jest wykładnia rozporządzenia wykonawczego w oderwaniu od przepisu ustawy stanowiącego podstawę jego wydania. Podstawę wydania rozporządzenia wykonawczego stanowi przepis art. 61 ust. 6 ustawy, który upoważnia ministra do określenia sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W ust. 7 art. 61 ustawy ustawodawca wskazał, jakich elementów zabudowy mają dotyczyć wymagania ustalone w rozporządzeniu wykonawczym (m. in. wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej). Ustawodawca nie określił wszakże sposobu ustalania tych wymagań, w szczególności nie określił, iż wskaźniki te mają być wyznaczane na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego. Taki sposób – odniesienie do średniego wskaźnika – ustalił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu stwierdzając, że wskaźnik powierzchni zabudowy oraz szerokość elewacji frontowej ma być wyznaczana na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (§ 5 ust. 1 oraz 6 ust. 1 rozporządzenia). Przyjęcie wskaźnika średniego uznać można za wyraz troski ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej o kształtowanie ładu przestrzennego. Nie można jednak ograniczyć sposobu ustalania wymagań jedynie do wskaźnika średniego, albowiem naruszyłoby to przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, który przyznaje status dobrego sąsiedztwa także wtedy, gdy co najmniej jedna działka położona na obszarze analizowanym zabudowa jest w sposób podobny do projektowanej nowej zabudowy. Z tego względu w powołanych przepisach § 5 i § 6 rozporządzenia zamieszczone zostały normy, iż dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki (§ 5 ust. 2), a także wyznaczenie innej elewacji frontowej, "jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1". Jeżeli zatem z analizy terenu do ustalenia warunków zabudowy wynika, iż w granicach obszaru analizowanego znajduje się działka (działki), która charakteryzuje się zabudową o parametrach, do których można odnieść wskaźniki nowej projektowanej zabudowy, to nie można odmówić wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, z powodu niespełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, nawet w sytuacji, gdy wskaźniki nowej zabudowy odbiegają od średnich wskaźników dla obszaru analizowanego. Inna interpretacja omawianych przepisów rozporządzenia wykonawczego oznaczałaby nieuprawnione przyznanie prymatu normom rozporządzenia nad przepisami ustawy, a nawet prymatu konkretnej analizy architektoniczno-budowlanej nad przepisem art. 61 ust. 1 ustawy.

W rozpoznawanej sprawie ze sporządzonej rzetelnie analizy terenu wynika, iż na obszarze analizowanym znajdują się działki (nr 1069/31 oraz nr 1069/6, gdzie wskaźnik zabudowy działki wynosi 17 %, a więc tyle, ile we wniosku zainteresowanych; szerokość elewacji frontowej w budynku na działce nr 1069/28 wynosi 19,8 m podczas, gdy zainteresowani wnioskują o szerokość 16,0 m (+ 20 % tolerancji) czyli 19,2 m. Budynek na działce nr 1060/28 ma powierzchnię zabudowy mieszkaniowej 240 m2, a zainteresowani wnioskodawcy chcą zbudować dom o powierzchni 250 m2. Z materiałów analizy wynika zatem, iż na obszarze analizowanym znajdują się działki zapewniające dobre sąsiedztwo dla projektowanej zabudowy. Brak jest zatem podstaw prawnych do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji nie jest zaostrzanie wymogów ustawowych w oparciu o przepisy wykonawcze, lecz – gdy inwestycja realizuje łącznie wszystkie ustawowe wymogi – takie zastosowanie wszystkich możliwości określonych rozporządzeniem, aby nowo projektowany budynek, jak najlepiej został wkomponowany w obszar analizowany, z uwzględnieniem wymagań ładu przestrzennego (por. powołany wyrok WSA w Krakowie, LEX nr 488142).

W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, iż zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

i orzekł, jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wykonalności uchylonych decyzji orzeczono na podstawie art. 152 w/w ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 tej ustawy.

Przy ponownym rozpoznaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku.-