Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 404/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-08-19 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 sierpnia 2021 r. sprawy ze sprzeciwu J. R. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 21 maja 2021 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy terenu oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez J. R. i A. R. (zwanych dalej także "skarżącymi") od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu (zwanego dalej także "Kolegium" lub "SKO") z dnia 21 maja 2021 r., nr [...], którą uchylono w całości decyzję Wójta Gminy Turawa (zwanego dalej także "organem pierwszej instancji") z dnia 24 lutego 2021 r., nr [...] - wydaną przedmiocie ustalenia na rzecz J. R. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego na działce nr a, obręb [...] oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 1 lutego 2019 r. J. R. wystąpiła do Wójta Gminy Turawa o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr a, obręb [...].

Do akt sprawy Wójt Gminy Turawa włączył projekt decyzji odmownej, opatrzony datą miesięczną "02.2019 r.", zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji naruszałoby przepisy szczególne.

Zawiadomieniem z dnia 6 marca 2019 r. Wójt Gminy Turawa poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego w zabudowie zagrodowej na działce nr a, k.m. [...], obręb [...].

Postanowieniem z dnia 12 kwietnia 2019 r., nr [...], Wójt Gminy Turawa zawiesił z urzędu prowadzone w sprawie postępowanie na okres nie dłuższy niż 9 miesięcy.

Następnie, postanowieniem z dnia 21 stycznia 2020 r., nr [...], Wójt Gminy Turawa podjął zawieszone postępowanie.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, przy piśmie z dnia 2 marca 2020 r. Wójt Gminy Turawa przekazał do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w Opolu, Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w Opolu, Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie - RZGW w Gliwicach Zarząd Zlewni w Opolu i Starosty Opolskiego projekt decyzji ustalającej wnioskowane warunki zabudowy, celem uzgodnienia.

Postanowieniem z 9 dnia marca 2020 r., nr [...], Starosta Opolski uzgodnił projekt decyzji.

Postanowieniem z dnia 10 marca 2020 r., nr [...], Zastępca Dyrektora Zarządu Zlewni Opolu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił projekt decyzji z uwagą "planowane przedsięwzięcie graniczy z rowem [...]".

Zawiadomieniem z dnia 3 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy Turawa poinformował strony o zakończeniu postępowania wyjaśniającego.

Decyzją z dnia 22 maja 2020 r., nr [...], Wójt Gminy Turawa ustalił na rzecz J. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalno-gospodarczego na części działki nr a, obręb [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. B. i M. B.

Decyzją z dnia 3 sierpnia 2020 r., nr [...], Kolegium uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy Turawa i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano na błędne określenie frontu działki - jako długości boku działki nr a przylegającej nie tylko do działki nr b (z której planowany jest wjazd na działkę inwestycyjną), ale również do działki nr c i działki nr d. W związku z tym zauważono, że wątpliwe jest ustalenie obszaru analizowanego w odległości 180-240 m od granic działki nr a, przy jednoczesnym niewyjaśnieniu powodów rozszerzenia tego obszaru ponad trzykrotność ustalonego (błędnie) frontu działki. Zwrócono uwagę, że w analizie urbanistycznej ustalono linię zabudowy, powierzchnię nowej zabudowy, szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w sposób dowolny - niezgodny z przepisami (co szczegółowo opisano). Kolegium wyjaśniło także, że nieprawidłowe było ustalenie przedmiotowych warunków zabudowy "na części działki", skoro ustalenie warunków zabudowy odnosi się do całej działki inwestycyjnej, a nie tylko tej jej części, która ma zostać zabudowana. Stwierdzono, że pozbawione podstawy prawnej było doręczanie pism, w tym zaskarżonej decyzji, obu pełnomocnikom J. R. jednocześnie. Wskazano, że Wójt Gminy Turawa przeprowadził postępowanie dowodowe w celu ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] i powierzchni gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni, ale w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił powodów przeprowadzenia tego postępowania, ani co z niego wynikło i jakie w ogóle znaczenie miało w sprawie. Organ odwoławczy przyznał natomiast rację Wójtowi Gminy Turawa, że sprzeciw części współwłaścicieli działki nr b (M. B., A. B. i M. B.) wobec zadeklarowania przez wnioskodawczynię skomunikowania działki inwestycyjnej nr a z drogą publiczną na działce nr e przez drogę wewnętrzną na działce nr b, nie ma znaczenia prawnego w sprawie. Kolegium zgodziło się również z organem pierwszej instancji, że brak jest przeszkód, aby działka nr a została przeznaczona pod zabudowę.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia 24 lutego 2021 r., nr [...], Wójt Gminy Turawa ustalił na rzecz J. R. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

Od powyżej decyzji odwołania, o analogicznej treści, wnieśli: A. B., M. B., M. B., J. Ł., Z. C. i A. K. Zaskarżonej decyzji odwołujący zarzucili naruszenie:

- art. 62 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niezawieszenie postępowania do czasu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez wydanie decyzji bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia mogącego potencjalnie i znacząco oddziaływać na środowisko;

- art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 K.p.a. przez nieuzasadnienie decyzji w części, w której stanowi, że "stosownie do zapisu art. 61 ust. 1 pkt 3, 4, 5 ustalono, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi", polegające na niewyjaśnieniu do jakich przepisów się odnosi;

- art. 74 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odwołujący w odwołaniu zarzucili także, że decyzja przesądza iż:

- rodzaj zabudowy będzie determinowany potrzebami prowadzonego gospodarstwa rolnego (1), budynek mieszkalny będzie miał wyodrębnioną część gospodarczą (2.1), inwestycja nie będzie zawsze bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko (4.1), inwestycja nie będzie powodować zanieczyszczeń, gdy chodzi o ochronę powietrza (4.5), inwestycja nie będzie naruszała interesów osób trzecich w zakresie zanieczyszczenia powietrza, wody i gleby (7.5).

W piśmie z dnia 30 marca 2021 r. J. R. wniosła o utrzymanie zaskarżonej decyzji lub merytoryczne załatwienie sprawy.

Decyzją z dnia 21 maja 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741, ze zm.), zwanej dalej ustawą, a także rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem. Odwołania zostały uwzględnione, jednak z innych przyczyn, niż w nich podniesiono.

Powołując przepisy ustawy, tj. art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 zd. 1, art. 61 ust. 1, Kolegium wyjaśniło, że w celu dokonania ustaleń co do wymagań dotyczących nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich, stosownie do wprowadzonej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy zasady "dobrego sąsiedztwa", właściwy organ wyznacza obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Przepis § 2 pkt 5 rozporządzenia stanowi, że pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Kolegium dostrzegło, że w analizie urbanistycznej wyznaczono granice obszaru analizowanego w odległości od 210 m do 240 m od granic działki nr a, ale w żaden sposób nie wyjaśniono tak rozszerzonego ponad minimalne wymiary obszaru analizowanego. Nie wiadomo zatem dlaczego rozszerzono w ten sposób obszar analizowany (240 m), skoro zasadą jest jego wyznaczanie w wymiarze odpowiadającej trzykrotności frontu działki (210 m). Takiego uzasadnienia nie zawiera ani sporządzona w sprawie analiza urbanistyczna, ani zaskarżona decyzja. W ocenie Kolegium także dalsze ustalenia i ocena organu pierwszej instancji nie zostały dokonane prawidłowo. Organ odwoławczy wskazał, że odpowiednio do regulacji:

- § 4 rozporządzenia w analizie urbanistycznej linia zabudowy niewątpliwie nie została wyznaczona w sposób zgodny z § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, wobec czego wydaje się, że w analizie skorzystano z § 4 ust. 4 rozporządzenia, pozwalającego na odstępstwo od zasad wyznaczania linii zabudowy. Jednocześnie jednak wyjaśnienia przedstawione w analizie dla takiego wyznaczenia omawianego parametru są zdawkowe, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości ustalenia linii zabudowy zarówno przez strony postępowania, jak i organ drugiej instancji. W sytuacji, gdy autor analizy decyduje się na skorzystanie z odstępstwa od zasad wymienionych w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, wówczas obowiązany jest szczegółowo wyjaśnić powody tego odstąpienia i podać powody, dla których ustalił linię zabudowy w ten, a nie inny sposób.

- § 5 rozporządzenia, przy określeniu wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w przedziale minimum 6,0% i maksimum 19% (wartość średnia) w analizie urbanistycznej podobnie zastosowano odstępstwo od podstawowej zasady ustalania przedmiotowego parametru (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Nie wskazano przy tym w sposób wyczerpujący w oparciu o jakie ustalenia tego dokonano. Za takie bowiem nie sposób uznać lakonicznych twierdzeń o "rozproszonej zabudowie", "różnych powierzchniach działek" i "różnych formach zabudowy", "charakterze wnioskowanej zabudowy", czy "wielkości działki objętej wnioskiem".

- § 6 rozporządzenia w analizie urbanistycznej wyjaśniono, że "średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 11,4". W zaskarżonej decyzji natomiast określono "szerokość elewacji frontowej budynku - od 11,0 m z tolerancją do 20%". Nie wiadomo jednak dlaczego organ ustalił omawiany parametr w takich, a nie innych wielkościach. Tolerancja 20% od średniej wartości ustalonej przez autora analizy urbanistycznej (11,4 m), daje wynik od 9,12 m do 13,68 m, w związku z czym sformułowanie tego parametru przez wskazanie jego minimalnej wartości ("od 11,0 m"), z jednoczesnym wskazaniem "z tolerancją do 20%", jest nieprawidłowe, tzn. niejasne i dające pole do różnych interpretacji.

- § 7 rozporządzenia, w zakresie wyznaczenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki autor analizy urbanistycznej, podobnie jak przy poprzednich parametrach, prawdopodobnie również chciał skorzystać z odstępstwa od podstawowych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy, jednakże (jak przy poprzednich parametrach) dokonał tego w sposób nieprawidłowy, tj. uzasadniając to odstępstwo w sposób zdawkowy.

Kolegium wyjaśniło, że każde odstępstwo od parametrów średnich winno być wyczerpująco uzasadnione przekonywującymi przesłankami zawartymi w analizie urbanistyczno-architektonicznej. W tym kontekście, jako nieuprawnione ocenić należy takie postępowanie organu administracji, który w decyzji o warunkach zabudowy określa parametry inwestycji w sposób niezgodny z podstawowymi zasadami wynikającymi z norm zawartych w rozporządzeniu, bez jednoczesnego wykazania, że taki zabieg jest w realiach sprawy usprawiedliwiony okolicznościami odnoszącymi się do zachowania ładu przestrzennego. Stosownie do tego stwierdzając, że przedmiotowa analiza urbanistyczna jest wadliwa organ odwoławczy uznał, że analiza ta nie może zostać przyjęta za dowód w niniejszej sprawie, na podstawie którego ustala się lub odmawia ustalenia warunków zabudowy.

Dalej organ wskazał również, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójt Gminy Turawa nie wyjaśnił powodów przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia średniej powierzchni gospodarstwa rolnego w gminie [...] i powierzchni gospodarstwa rolnego wnioskodawczyni, jak również tego, co z niego wynikło i jakie w ogóle znaczenie miało w sprawie. Przede wszystkim jednak wydał decyzję pozytywną (ustalającą wnioskowane warunki zabudowy) nie uzgadniając jej z odpowiednimi organami, czym w sposób istotny naruszył art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9 ustawy. Wójt Gminy Turawa dokonał bowiem takich uzgodnień przed wydaniem decyzji z dnia 22 maja 2020 r. - uzgadniając jej projekt. Decyzja ta została jednak uchylona, a aktualnie zaskarżona decyzja (ustalająca inne wartości parametrów nowej zabudowy niż w poprzednim rozstrzygnięciu organu pierwszej instancji) nie została w ogóle uzgodniona z żadnymi podmiotami.

Kolegium przyznało natomiast rację organowi pierwszej instancji co do tego, że sprzeciw części współwłaścicieli działki nr b wobec zadeklarowania przez wnioskodawczynię skomunikowania działki inwestycyjnej nr a z drogą publiczną na działce nr e przez drogę wewnętrzną na działce nr b, nie ma znaczenia prawnego w sprawie. Jak dostrzegło, J. R. - zgodnie ze znajdującym się w aktach wypisem z rejestru gruntów - również legitymuje się bowiem prawem własności przedmiotowej drogi wewnętrznej, w związku z czym próba pozbawienia jej uprawnień właścicielskich (do korzystania z rzeczy) względem jej własnej nieruchomości, jest niezrozumiała i nie ma podstaw prawnych (zwłaszcza na etapie postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy).

Taką podstawą nie może być w szczególności formułowane przez strony gołosłowne twierdzenie, że droga ta "jest zamknięta dla przejazdu na dalsze działki przylegające". Kluczowe jest jednak to, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest w ogóle konieczne legitymowanie się prawem do nieruchomości, w związku z czym, nawet gdyby J. R. nie przysługiwało prawo własności działki nr b, to sprzeciw właścicieli tej nieruchomości nie miałby żadnego znaczenia w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 63 ust. 2 zd. 1 ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Ponadto, powyższy spór co do możliwości dojazdu do działki inwestycyjnej przez działkę nr b nie ma aktualnie znaczenia z tego powodu, że w toku postępowania J. R. zmodyfikowała swój wniosek wskazując, że główny wjazd na działkę będzie się odbywał z działki nr f.

Dokonując dalszej oceny Kolegium uznało również, że strony pozostają w błędzie co do okoliczności, jakoby działka nr a nie mogła być przeznaczona pod jakąkolwiek zabudowę, gdyż pozostaje ona na obszarze chronionego krajobrazu. O ile bowiem przedmiotowa działka objęta jest formą ochrony przyrody, tj. znajduje się na obszarze chronionego krajobrazu - zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 1 uchwały nr XX/228/2016 Sejmiku Województwa Opolskiego z dnia 27 września 2016 r. w sprawie obszarów chronionego krajobrazu (Dz. Urz. Woj. Op. 2016.2017 z późn. zm.), to jednak uchwała ta nie wprowadziła zakazu lokalizacji nowej zabudowy objętej przedmiotową inwestycją. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało również, że w żaden sposób nie uzasadniono zarzutu naruszenia art. 62 ust. 2 ustawy. Strony nie wskazały bowiem podstaw swojego twierdzenia, a organ odwoławczy nie dostrzega przepisów, na podstawie których dla działki nr a istniałby obowiązek sporządzenia planu miejscowego.

Podobnie sytuacja wygląda z zarzutem naruszenie art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm.), albowiem nie sposób zakwalifikować przedmiotowej inwestycji do któregokolwiek z przedsięwzięć wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839). Ponadto, wbrew twierdzeniom zawartym w odwołaniach organ wyjaśnił, co rozumie pod pojęciem, że "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi". Wskazał, że chodzi mu o to, że "Brak jest nakazów, zakazów i ograniczeń w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji". Jeżeli natomiast takich norm nie ma w porządku prawnym, to sformułowanie, którym posłużył się organ pierwszej instancji, należy ocenić jako logiczne, prawidłowe i nie wymagające pogłębionego komentarza.

Podsumowując dokonaną ocenę Kolegium stwierdziło, że mimo niezasadności argumentacji podniesionej w odwołaniach, Wójt Gminy Turawa ustalił wnioskowane warunki zabudowy w sposób sprzeczny z przepisami, tj. na podstawie wadliwie sporządzonej analizy urbanistycznej - niezgodnej z przepisami rozporządzenia. Nie dokonał przy tym weryfikacji tego kluczowego dowodu, czym naruszył art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. Przede wszystkim jednak zaniechał dokonania wymaganych uzgodnień, przez co działał wbrew art. 53 ust. 4 pkt 6, 8 i 9 ustawy.

Takie działanie oznacza z kolei, że obecnie Kolegium nie jest uprawnione do załatwienia sprawy w sposób merytoryczny i wydania decyzji ustalającej lub odmawiającej ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy. Kolegium nie może bowiem załatwić niniejszej sprawy za organ pierwszej instancji, tym bardziej, że wniosku w tym zakresie brak w odwołaniach. Ponadto w sprawie istnieje konieczność sporządzenia nowej analizy urbanistycznej, która jest w istocie kluczowym dowodem w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Powyższe wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ pierwszej instancji w znacznej części. W ramach ponownego rozpatrywania sprawy organ winien uzyskać prawidłowo sporządzoną analizę urbanistyczną i dokonać oceny sprawy pod względem zgodności planowanej inwestycji z przepisami. Następnie organ powinien (o ile będzie planował wydać decyzję ustalającą wnioskowane warunki zabudowy) uzgodnić przedmiotową inwestycję z odpowiednimi podmiotami.

W sprzeciwie wniesionym od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu J. R. i A. R. podnieśli, że osoby które wniosły odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji utraciły interes prawny i nie posiadają legitymacji procesowej, która to kwestia nie została zbadana przez Kolegium. Skarżący wyjaśnili, że w pierwotnej decyzji ustalającej warunki zabudowy drogą dojazdową została oznaczona działka nr b, która stanowi współwłasność odwołujących się oraz skarżących. W związku z uchyleniem tej decyzji została jednak wydana nowa decyzja ustalająca warunki zabudowy, w której przewidziano dojazd do terenu inwestycji bezpośrednio z drogi gminnej nr f, będącej drogą publiczną. W związku z tym strony odwołujące się utraciły interes prawny, który wynikał wyłącznie z faktu współwłasności wspomnianej drogi, jako drogi dojazdowej, na którą to drogę oddziałuje inwestycja. Skarżący zaznaczyli, że planowana inwestycja w żaden sposób nie oddziałuje na nieruchomości odwołujących się, gdyż lokalizacja budynku została wskazana w odległości ok. 80 metrów od najbliższej działki należącej do odwołujących. W omawianym przypadku trudno doszukać się jakiegokolwiek oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, zwłaszcza biorąc pod uwagę charakter wnioskowanej zabudowy oraz znaczną odległość, zarówno na gruncie przepisów prawa budowlanego jak i cywilnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o jego oddalenie. Odnosząc się do zarzutu braku interesu prawnego osób odwołujących się wskazało, że osoby te są współwłaścicielami nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością objętą wnioskiem. W związku z tym, niewątpliwie posiadają interes prawny i słusznie zostały uznane za strony postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

I. Sprzeciw nie jest zasadny, bo rozstrzygnięcie organu odwoławczego odpowiada prawu. Na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2019 r. poz. 2325, ze zm.) dalej w skrócie: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg między innymi na decyzje administracyjne.

W sprawie zastosowano nową procedurę zaskarżania jaką jest wnoszenie sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Regulacja dotycząca sprzeciwu od decyzji zawarta została w Dziale III "Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym", w Rozdziale 3a P.p.s.a. (art. 64a-64e). W myśl art. 64a P.p.s.a. sprzeciw przysługuje od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. od decyzji organu odwoławczego uchylającej w całości decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zamiarem wprowadzenia instytucji sprzeciwu do procedury sądowoadministracyjnej było uproszczenie postępowania przed sądami administracyjnymi i przyspieszenie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji, o których mowa w art. 138 § 2 K.p.a., zwanych decyzjami kasacyjnymi. Trzeba pamiętać, że w tym postępowaniu uczestniczy tylko skarżący i organ. Zgodnie z art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym.

II. Przedmiotem kontroli przez sąd administracyjny w razie wniesienia sprzeciwu jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. (por. art. 64e P.p.s.a.). Tym samym ustawa wyłącza możliwość kontroli prawidłowego zastosowania przez organy przepisów prawa materialnego, z zastrzeżeniem szczególnego uregulowania § 2a art. 138 K.p.a. i przyjęciem przez ustawę że w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).

Dlatego szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest ograniczony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem.

Zgodnie z treścią art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania przez sąd oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasacyjnej będzie przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy.

Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego w tym trybie sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy i nie może jej przesądzić, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, orzeczenie dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego niejako wyłącznie charakter procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania.

Podsumowując, sąd rozpoznając sprzeciw ogranicza się do kontroli, czy doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a., do badania, czy zaszły w sprawie wskazane w tym przepisie okoliczności uzasadniające wydanie decyzji kasatoryjnej. Uwzględniając lub oddalając sprzeciw sąd nie jest uprawniony do badania innych ewentualnych naruszeń prawa, jakie mogły mieć miejsce w sprawie, a zwłaszcza naruszeń prawa materialnego.

III. W myśl art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Treść tego przepisu oznacza, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczalne w przypadku, gdy zostaną spełnione określone w nim przesłanki.

Po pierwsze, gdy organ stwierdzi, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania i po drugie, gdy uzna, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, to nie jest przesłanką wystarczającą. Niezbędne jest także dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. wyrok NSA z 4 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2279/13).

W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że rozstrzygnięcie kasacyjne organu odwoławczego powinno mieć wyjątkowy charakter, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej.

Skuteczne wniesienie odwołania przenosi na organ odwoławczy kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się jedynie do kontroli decyzji pierwszej instancji. Przepis art. 136 K.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo może zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Jeżeli organ odwoławczy nie ma wątpliwości, co do stanu faktycznego i prawnego sprawy, a stwierdził potrzebę przeprowadzenia dowodu, ma obowiązek przeprowadzić ten dowód, w ramach swoich uprawnień, zamiast uchylać sprawę do ponownego rozpoznania.

Wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a.

IV. Po tych ogólnych uwagach rozważenia wymaga, czy w realiach ocenianej sprawy administracyjnej organ odwoławczy mógł zastosować przepis art. 138 § 2 K.p.a.

Przede wszystkim decyzja organu I instancji narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten stanowi o zasadzie dobrego sąsiedztwa. Z kolei rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588) służy ustaleniu wymagań dotyczących nowej zabudowy na tle dotychczasowej zabudowy istniejącej w sąsiedztwie. Ustalenie wymagań dla nowej zabudowy nie będzie prawidłowe bez właściwego określenia obszaru wokół planowanej inwestycji. Sposób ustalania wymagań określa § 1 rozporządzenia.

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji skrupulatnie ocenił działania urbanisty sporządzającego analizę funkcji i cech zabudowy a następnie precyzyjnie wyliczył braki tego opracowania, które dyskwalifikują przyjęcie tego dokumentu za dowód w sprawie administracyjnej.

Sąd akceptuje w pełni zarzuty postawione autorowi analizy i nie widzi potrzeby ponownego ich powtarzania. Zwłaszcza, że SKO odniosło swoje krytyczne uwagi nie tylko do okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy, ale także do poglądów orzecznictwa sądów administracyjnych mających w sprawie zastosowanie.

Już tylko ten aspekt sprawy administracyjnej pozwalał Kolegium zakwestionować decyzję I instancji. Elementem prawidłowej analizy urbanistycznej jest wyznaczenie właściwych granic obszaru analizowanego.

Granice obszaru analizowanego wskazują jakie nieruchomości i ich zabudowa podlega porównaniu dla dostosowania nowej zabudowy do zabudowy już istniejącej. Właściciele takich nieruchomości stają się stronami postępowania o warunki zabudowy nieruchomości (działki) objętej wnioskiem.

Wadliwość analizy urbanistycznej wprost przekłada się na ewentualną nieprawidłowość w zakresie określenia stron postępowania administracyjnego. Nie ma dlatego możliwości podzielenia zarzutów J. R. i uwzględnienia sprzeciwu odnośnie do tego, że osoby wymienione w sprzeciwie nie posiadają legitymacji procesowej czynnej, gdyż utraciły interes prawny postępowaniu.

Krąg stron postępowania określa organ administracji publicznej rozpoznający sprawę. Właściciele (współwłaściciele) działki b będą lub nie stronami postępowania o warunki zabudowy w zależności od treści prawidłowo sporządzonej analizy urbanistycznej. W tym sensie w sprawie nie ma większego znaczenia stan współwłasności drogi (działki b), lecz położenie nieruchomości tych osób.

Z tych względów organ odwoławczy dopuściłby się naruszenia art. 15 K.p.a. (zasada dwuinstancyjności) gdyby załatwił sprawę merytorycznie nie dysponując prawidłową analizą urbanistyczną. Na zakończenie powołać należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, który orzekł w wyroku z dnia 6 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06, że stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu.

Dlatego należy przyjąć, że ocena legalności nie pozwala na zakwestionowanie decyzji SKO w procesie sądowej kontroli działalności administracji publicznej o jakiej stanowi powołany wyżej art. 1 § 1 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Zauważenia wymaga, że obowiązek podejmowania przez organy administracji rozstrzygnięcia na podstawie wyczerpująco zebranego i rozpatrzonego całego materiału dowodowego wynika z przepisów art. 77 i art. 80 K.p.a. Ponadto ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a., i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny.

Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy administracyjnej stanowi podstawę do uchylenia decyzji I instancji przez organ odwoławczy.

Organ I instancji zobowiązany jest do oceny analizy urbanistycznej, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść analizy jest logiczna i kompletna. To nie urbanista wydaje rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy, lecz jest tylko swoistym biegłym w sprawie, którą załatwia organ I instancji decyzją administracyjną.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, decyzję organu I instancji podjęto z naruszeniem przepisów art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wójt w zaskarżonej decyzji przepisał błędną argumentację urbanisty.

Także podzielić należy zastrzeżenia organu odwoławczego do treści decyzji I instancji związane z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. przez brak wyjaśnienia celu w jakim organ I instancji prowadził postępowanie dowodowe odnośnie do ustalania średniej powierzchni gospodarstwa rolnego i powierzchni gospodarstwa skarżącej.

V. W tych okolicznościach stosując art. 138 § 2 K.p.a. organ odwoławczy nie naruszył zasady dwuinstancyjności z art. 15 K.p.a. Organ odwoławczy może zastosować art. 136 K.p.a., gdy postępowanie dowodowe wymaga tylko uzupełnienia. W tej zaś sprawie trudno mówić o rozstrzygnięciu organu I instancji. Do wypełnienia zasady z art. 15 K.p.a. nie wystarczy wydanie jakiejkolwiek decyzji przez organ I instancji, a tak stało się w rozpatrywanej sprawie.

Z tych względów sprzeciw podlegał oddaleniu na podstawie powołanych przepisów P.p.s.a.