Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3101/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 32 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1226
law: Ustawa z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska, po rozpoznaniu w dniu 1 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Lu 59/14 w sprawie ze skargi S. P. na bezczynność Koła Łowieckiego [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wniosku z dnia 22 grudnia 2012r. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 4 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Lu 59/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę na bezczynność Koła Łowieckiego nr [...] w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej określonej we wniosku z 22 grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

We wniosku z 22 grudnia 2012 r. S. P. (dalej jako skarżący) zwrócił się do Koła Łowieckiego Nr [...] w [...] o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie:

1. "Ile sztuk poszczególnych gatunków zwierzyny łownej (drobnej i grubej) odstrzelili myśliwi Koła Łowieckiego nr [...] w [...] w roku gospodarczym 2010/2011 na poszczególnych obwodach łowieckich dzierżawionych od Skarbu Państwa?

2. Ile i jakich urządzeń łowieckich postawiło Koło Łowieckie w okresie jak w pkt 1 w poszczególnych obwodach łowieckich?

3. Jaką kwotę odszkodowań wypłaciło Koło Łowieckie za szkody wyrządzone przez zwierzynę dziką w poszczególnych obwodach łowieckich w okresie jak w pkt 1?"

Skarżący wskazał, iż domaga się udostępnienia powyższych informacji, poprzez umożliwienie mu wglądu do stosownych dokumentów (i ewentualnego ich kopiowania) w siedzibie Koła Łowieckiego, ewentualnie o przesłanie mu żądanych informacji w formie wydruku.

31 stycznia 2013 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie pismo, oznaczone jako skarga, na odmowę ww. Koła w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zgodnie z powyższym wnioskiem.

Zarzucając Kołu Łowieckiemu naruszenie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności jej art. 13, wniósł o uchylenie zaskarżonej odmowy i nakazanie udzielenia żądanych informacji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Powołując się na przepis art. 23 powyższej ustawy, skarżący domagał się również wymierzenia grzywny osobie odpowiedzialnej za udzielenie informacji w imieniu Koła Łowieckiego (kierownikowi tego organu).

W uzasadnieniu skargi podniósł, że Koło Łowieckie [...] zlekceważyło jego wniosek z 22 grudnia 2012 r., bowiem nie udzieliło w wymaganym terminie odpowiedzi na pytania zawarte w pkt 2 i 3 tego wniosku, zaś na pytanie zawarte w pkt 1 nie odpowiedziało wyczerpująco. W ocenie skarżącego Koło należy do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej, wykonując bowiem zadania z zakresu ochrony zwierzyny dzikiej, gospodaruje majątkiem Skarbu Państwa. Ponadto Koło Łowieckie [...] otrzymuje subwencje i dotacje od samorządów lokalnych oraz korzysta z dopłat unijnych. Obywatele mają zatem prawo wiedzieć, w jaki sposób Koło Łowieckie wypełnia funkcje ochronne nad ich własnością. Skarżący podkreślił, że jego wniosek zmierzał do pozyskania informacji ściśle związanych z realizacją zadań stawianych ustawą Prawo łowieckie.

18 marca 2013 r. skarżący złożył do Sądu wniosek o ukaranie Koła Łowieckiego Nr [...] w [...] grzywną za nieprzekazanie Sądowi powyższej skargi.

Prawomocnym postanowieniem z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Lu 146/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, działając na podstawie art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wymierzył Kołu Łowieckiemu Nr [...] w [...] grzywnę w wysokości 1.000 zł za nieprzekazanie skargi S. P. z 31 stycznia 2013 r.

19 lutego 2014 r. skarżący złożył do Sądu wniosek o rozpoznanie przedmiotowej skargi na podstawie jej odpisu. Jednocześnie skarżący sprecyzował skargę wskazując, że dotyczy ona bezczynności Koła Łowieckiego [...] skutkującej nieudzieleniem odpowiedzi na pytania zadane w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Do wniosku, poza odpisem skargi, dołączył również kopie jej załączników, tj. wniosku z 22 grudnia 2012 r. o udostępnienie informacji publicznej, skierowanego do Koła Łowieckiego [...] wezwania do usunięcia naruszenia prawa z 18 stycznia 2013 r. oraz pisma Koła Łowieckiego z 21 stycznia 2013 r., będącego odpowiedzią na przedmiotowy wniosek z 22 grudnia 2012 r.

Dysponując powyższymi dokumentami Sąd zarejestrował niniejszą sprawę pod sygnaturą II SAB/Lu 59/14 i nadał jej dalszy bieg, zmierzając do jej rozpoznania na podstawie odpisu skargi.

14 czerwca 2014 r. Koło Łowieckie Nr [...] w [...], wykonując w zakreślonym terminie wezwanie Sądu, złożyło odpowiedź na skargę S. P., w której wniosło o oddalenie tej skargi w całości.

W odpowiedzi na skargę podano, że skarżący jest pełnoprawnym członkiem Koła i w związku z tym ma dostęp do dokumentów będących w posiadaniu tego podmiotu. Składanie przez skarżącego do Koła Łowieckiego [...] wielu wniosków o udostępnienie informacji publicznej jest zatem jedynie wybiegiem mającym na celu zgromadzenie (przetworzenie) posiadanych informacji przez innych członków Koła, co jest pracochłonne i wymaga poświęcenia czasu osób, które społecznie wypełniają swe funkcje na rzecz Koła.

4 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wydał powołany na wstępie wyrok.

Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 55 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), jeżeli organ nie przekazał sądowi skargi mimo wymierzenia grzywny, sąd może na żądanie skarżącego rozpoznać sprawę na podstawie nadesłanego odpisu skargi, gdy stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zasadne jest jej rozpoznanie w sposób przewidziany powyższym unormowaniem, tj. na podstawie złożonego przez skarżącego odpisu jego skargi z 31 stycznia 2013 r. Skarżący wystąpił bowiem z wnioskiem w tym przedmiocie w sytuacji, gdy pomimo wymierzenia Kołu Łowieckiego Nr [...] w [...] prawomocnym postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 grudnia 2013 r., sygn. akt II SO/Lu 146/13 grzywny za nieprzekazanie Sądowi przedmiotowej skargi zgodnie z obowiązkiem przewidzianym w art. 54 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 21 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 782, dalej jako "u.d.i.p."), podmiot ten w dalszym ciągu nie wykonał tego obowiązku. Analizując treść odpisu skargi oraz odpisów jej załączników, Sąd nie powziął natomiast żadnych wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy.

Sąd wskazał, że przedmiotem rozpoznawanej skargi jest bezczynność Koła Łowieckiego Nr [...] w [...] polegającą na niezałatwieniu wniosku z 22 grudnia 2012 r. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W ten bowiem sposób, niezależnie od pierwotnego oznaczenia skargi jako dotyczącej "odmowy udzielenia informacji publicznej", skarżący ostatecznie sprecyzował przedmiot skargi we wniosku z 19 lutego 2014 r. o rozpoznanie sprawy na podstawie odpisu skargi.

Zdaniem Sądu I instancji na gruncie niniejszej sprawy pozostaje poza sporem, że wniosek skarżącego z 22 grudnia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej został skierowany do podmiotu, na którym ciąży ustawowy obowiązek udostępniania tego rodzaju informacji. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności kategorie podmiotów wskazane w punktach 1-5 tego przepisu. Koła łowieckie wykonują zadania administracji państwowej związane z łowiectwem w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1226 ze zm.). Są one podstawowymi podmiotami wydzierżawiającymi obwody łowieckie, a zatem to na nich, na dzierżawionym obwodzie, spoczywa obowiązek realizacji celów i zadań łowiectwa, tj. prowadzenia gospodarki łowieckiej rozumianej – w myśl art. 8 ust. 1 ustawy Prawo łowieckie – jako element ochrony środowiska przyrodniczego, obejmującego ochronę zwierząt łownych, gospodarowanie ich zasobami w zgodzie z zasadami ekologii oraz zasadami racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Nadto koła łowieckie współpracują z jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, albowiem sporządzane przez nie roczne plany łowieckie, po zasięgnięciu opinii wójta (burmistrza lub prezydenta miasta), podlegają zatwierdzeniu przez nadleśniczego Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe. Są zatem innymi podmiotami wykonującymi zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

W ocenie Sądu kwestią bezsporną w niniejszej sprawie pozostawało również uznanie informacji objętych wnioskiem skarżącego za informacje publiczne. Kwestia ta nie budzi wątpliwości, skoro skarżący domagał się od Koła Łowieckiego [...] szeregu informacji dotyczących elementu publicznoprawnej działalności tego podmiotu, jakim jest prowadzenie gospodarki łowieckiej w rozumieniu art. 4 ustawy Prawo łowieckie, w tym informacji dotyczących dysponowania jego majątkiem. Informacją publiczną jest każdorazowo w szczególności informacja o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w tym o ich przedmiocie działalności i kompetencjach oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. "c" i "f" u.d.i.p.).

Sąd zwrócił uwagę, że wprawdzie w przedmiotowym wniosku skarżący sformułował konkretne pytania dotyczące interesującej go działalności Koła Łowieckiego [...], jednak jako formę udostępnienia żądanych informacji wskazał "udostępnienie dokumentów do przeglądania", lub przesłanie ich "w formie wydruku". Powyższe, zdaniem Sądu, pozwala na uznanie, że załatwienie przez Koło Łowieckie [...] przedmiotowego wniosku w sposób satysfakcjonujący dla skarżącego miało w istocie polegać na umożliwieniu mu wglądu do określonej dokumentacji tego Koła (względnie doręczeniu mu jej wydruków), w której to dokumentacji zawarte są dane będące przedmiotem jego zainteresowania. Informacje takie, w szczególności zaś zawierane są w sporządzanym przez zarząd Koła Łowieckiego – w ramach obowiązku uregulowanego w art. 8 ust. 3 i 3a Prawa łowieckiego – rocznym planie łowieckim. Dane te są również powielane w sprawozdaniach z działalności Zarządu Koła oraz z wykonania budżetu, zatwierdzonych przez Walne Zgromadzenie Koła.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, w kontekście rozważań dotyczących skutków obowiązywania normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., istotne znaczenie ma ustalenie, iż skarżący jest pełnoprawnym członkiem Koła Łowieckiego [...]. Powyższa okoliczność oznacza, że dostęp do dokumentów, będących przedmiotem zainteresowania skarżącego, przysługuje mu w ramach uprawnień członka Koła. W myśl bowiem art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego, koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut PZŁ, przyjęty uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z 2 lipca 2005 r., w § 52 stanowi natomiast, że członkowie koła tworzą walne zgromadzenie (ust. 1) i mogą w nim brać udział osobiście (ust. 2). W myśl zaś § 60 ust. 1 i 2 Statutu członkowie koła mogą przeglądać protokoły z przebiegu walnego zgromadzenia, a dodatkowo, stosownie do § 67, zarząd koła jest obowiązany zapoznać wszystkich członków z obowiązującymi uchwałami organów Zrzeszenia i koła, a na żądanie członka okazać je do wglądu.

Skoro zatem wszystkie informacje objęte wnioskiem skarżącego, w formie odpowiadającej jego żądaniu, są zawarte w poszczególnych uchwałach walnego zgromadzenia Koła Łowieckiego [...], w tym przede wszystkim w uchwalonym przez ten organ na mocy § 53 pkt 6 Statutu PZŁ planie budżetu i działalności Koła, skarżący, jako członek tego Koła, ma zapewniony do nich dostęp na podstawie art. 32 ust. 3 Prawa łowieckiego w związku z powołanymi przepisami Statutu PZŁ, co w świetle normy kolizyjnej art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wyłącza możliwość udostępnienia mu tych informacji w żądanej formie w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W ocenie Sądu I instancji Kołu Łowieckiemu [...] nie można zarzucić bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej w piśmie z 22 grudnia 2012 r. Podmiot ten, wobec wypełnienia hipotezy normy prawnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., nie był bowiem zobowiązany do udostępnienia skarżącemu żądanych informacji w trybie tej ustawy. Koło Łowieckie nie było również zobowiązane do wydania w takiej sytuacji na podstawie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. rozstrzygnięcia o odmowie udostępniania informacji publicznej. Zgodnie bowiem z przyjętym w doktrynie poglądem, jeżeli wnioskodawca żąda udzielenia informacji publicznej, do której dostęp odbywa się na odrębnych zasadach, organ ma obowiązek jedynie zawiadomić wnoszącego, że ze względu na odmienny tryb dostępu przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie znajdują zastosowania co do jego wniosku. W niniejszej sprawie takiego powiadomienia ze strony Koła Łowieckiego [...] zabrakło, jednak uwzględnienie skargi z powodu niepodjęcia tej czynności byłoby, w ocenie Sądu bezcelowe, skoro żądane informacje i tak nie mogą zostać udostępnione w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a konieczność poinformowania skarżącego o przysługującym mu innym trybie dostępu do żądanych informacji, wobec treści uzasadnienia niniejszego wyroku, jest już nieaktualna.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł S. P., zaskarżając powyższy wyrok w całości.

Na podstawie art. 176 i art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie:

- art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie w zw. z § 60 ust. 1 i 2 oraz § 67 Uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że:

- stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej jest w niniejszej sprawie niedopuszczalne, podczas gdy zarówno organ, jak i Sąd winny stosować przepisy przywołanej ustawy;

- statut Polskiego Związku Łowieckiego przyjęty Uchwałą XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, jako nie mający rangi przepisów ustawowych wyłącza stosowanie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej na podstawie art. 1 ust. 2 u.d.i.p.;

- wskazane powyżej przepisy ustawy Prawa łowieckiego oraz statutu Polskiego Związku Łowieckiego można uznać za regulujące zasady i tryb dostępu do informacji stanowiącej informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p.;

- wskazane powyżej przepisy zapewniają skarżącemu uzyskanie wnioskowanych przez niego informacji w sytuacji, gdy dają one skarżącemu jedynie możliwość zapoznania się z treścią protokołów przebiegu walnego zgromadzenia i podjętych uchwał walnego zgromadzenia koła łowieckiego, zaś z treści tych dokumentów wynikają żądane przez skarżącego informacje.

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 28 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 66 ust. 1 pkt 1 Uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, poprzez dopuszczenie Prezesa Koła Łowieckiego [...] do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze pełnomocnika, mimo iż nie wykazał on w sposób należyty swojego umocowania, co skutkowało nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.;

- art. 29 P.p.s.a. w zw. z art. 49 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego nr [...] do uzupełnienia braku formalnego pisma (odpowiedzi na skargę) poprzez wykazanie swojego umocowania do dokonania tej czynności w imieniu Koła odpowiednim dokumentem, co skutkowało nieważnością postępowania na zasadzie art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a.

Podnosząc powyższe zarzuty na podstawie art. 176 P.p.s.a. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temuż Sądowi, ewentualnie na podstawie art. 188 P.p.s.a. w przypadku uznania zarzutów naruszenia prawa procesowego za niezasadne, zaś stwierdzenia zaistnienia obrazy prawa materialnego, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej uwzględnienie poprzez nakazanie Kołu Łowieckiemu nr [...] w [...] udzielenia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku skarżącego z 22 grudnia 2013 r., nałożenie na Koło Łowieckie nr [...] w [...] grzywny w kwocie 1.000 zł (słownie: tysiąc złotych), zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm prawem przepisanych, zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu za obie instancje według norm prawem przepisanych.

W ocenie skarżącego Sąd I instancji niezasadnie uznał, że Prezes Zarządu Koła Łowieckiego Nr [...] w [...] może dokonywać czynności w postępowaniu w imieniu Koła Łowieckiego. Określenie organów upoważnionych do działania w imieniu danej jednostki organizacyjnej wynika bądź z aktów prawnych powołujących do życia daną jednostkę lub regulujących jej funkcjonowanie, bądź w przypadku braku stosownych regulacji ustawowych w aktach określających wewnętrzną strukturę jednostki i kompetencje jej organów, tj. w statucie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji błędnie uznał, że organem uprawnionym do działania w imieniu Koła w toczącym się postępowaniu jest Prezes Zarządu Koła Łowieckiego na podstawie § 65 ust. 1 pkt 1 uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Prezes kieruje bieżącą działalnością koła, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności z zakresu prawa pracy. Organy upoważnione do reprezentacji koła są wskazane w § 66 ust. 1 Statutu, zgodnie z którym oświadczenia woli w imieniu koła składają dwaj członkowie zarządu koła lub jeden członek zarządu koła i osoba przez zarząd koła do tego upoważniona. W imieniu koła zarząd koła składa oświadczenia na piśmie, składając swoje podpisy pod nazwą koła. Analiza ww. postanowień statutu wskazuje, że Prezes Zarządu Koła Łowieckiego M. R. nie był uprawniony do jednoosobowej reprezentacji Koła Łowieckiego nr [...] w [...], zatem Sąd Wojewódzki nieprawidłowo dopuścił do udziału w rozprawie osobę podającą się za reprezentanta Koła Łowieckiego, mimo braku pełnomocnictwa podpisanego przez dwie osoby spośród członków zarządu koła lub jednego członka zarządu koła i osoby do takiej czynności upoważnionej przez Zarząd Koła, a więc wbrew zapisowi § 66 ust. 1 Statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Sąd dopuścił do udziału w sprawie przedstawiciela koła łowieckiego, uzasadniając to zapisem § 65 ust. 1 pkt 1 Statutu, który daje prawo reprezentacji koła na zewnątrz, jednak nie daje prawa do czynności prawnych, o których mowa choćby w § 67 ust. 2 tego statutu. "Reprezentacja na zewnątrz" przez prezesa koła realizuje się w Polskim Związku Łowieckim przez jego osobisty udział w naradach, uroczystościach, spotkaniach oficjalnych i biesiadach łowieckich. Zapis ten nie daje prawa Prezesowi do podejmowania działań prawnych w tym wyrażania woli Koła Łowieckiego przed Sądami. W ocenie skarżącego w żadnym wypadku nie można uznać regulaminu za dokument należycie ujawniający zasady reprezentacji. Zarówno w piśmiennictwie, jak i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wielokrotnie wskazywano, że decydujące znaczenie ma treść takiego dokumentu, w tym przypadku regulaminu Koła Łowieckiego [...].

Skarżący kasacyjnie podkreślił, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zaniechał wezwania Prezesa Zarządu Koła Łowieckiego M. R. do uzupełnienia odpowiedzi na skargę poprzez złożenie dokumentu potwierdzającego jego umocowanie do działania w imieniu Koła, czym dopuścił się naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy i jednocześnie skutkowało nieważnością postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 ustawy P.p.s.a.

W ocenie skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, wydając zaskarżony wyrok, naruszył również przepisy prawa materialnego, a w szczególności art. 1 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię tego przepisu. Wyłączenie stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej będzie miało bowiem miejsce jedynie w sytuacji istnienia innych przepisów rangi ustawowej regulujących dostęp do informacji stanowiącej informację publiczną. Nie można za takie uznać przepisów statutu Polskiego Związku Łowieckiego. Wydane na podstawie przepisów odsyłających ustawy Prawo Łowieckie art. 32 ust. 3 i 4 nie mają rangi przepisów ustawowych, a tym samym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 1 ust. 2 u.d.i.p. Zdaniem skarżącego kasacyjnie stwierdzenie, na które powołuje się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w uzasadnieniu wyroku, że w przypadku, gdy osoba zainteresowana ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, wyłączone jest stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest zbyt daleko idącym uproszczeniem w wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p.

Stosując przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. winno za każdym razem poddać szczegółowej analizie to czy jego zastosowanie nie będzie ograniczać konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej. Ratio legis tego unormowania było ustąpienie pierwszeństwa ustawowym regulacjom w przedmiocie ochrony informacji, a nie wyłączenie zastosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej w każdym przypadku zaistnienia innej drogi uzyskania przez osobę zainteresowaną informacji publicznej.

Ponadto skarżący kasacyjnie podniósł, że pomimo przysługującego mu uprawnienia do przeglądania protokołów z przebiegu walnego zgromadzenia nie ma możliwości uzyskania informacji, o które wnioskował. Dokumenty w postaci uchwał walnego zgromadzenia koła i protokołów z przebiegu walnego zgromadzenia nie zawierają w swej treści żądanych przez niego informacji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Odnosząc się do procesowej podstawy skargi kasacyjnej należy uznać, że składające się na nią zarzuty naruszenia art. 28 § 1 P.p.s.a. w zw. z § 66 ust. 1 pkt 1 statutu PZŁ, art. 29 P.p.s.a. w zw. z art. 49 P.p.s.a. okazały się nieskuteczne.

Jak wynika z uzasadnienia powyższych zarzutów, w przekonaniu autora skargi kasacyjnej, obecny na rozprawie przed Sądem I instancji Prezes Koła nie był jednoosobowo upoważniony do reprezentowania Koła [...], albowiem z § 66 ust. 1 statutu PZŁ wynika, że oświadczenia woli w imieniu koła składają dwaj członkowie zarządu lub jeden członek i osoba przez zarząd koła do tego upoważniona.

W myśl art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz. U. 2015, poz. 2168 ze zm.) koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania.

Zgodnie z art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl zaś art. 29 P.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28 P.p.s.a., mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu.

Do PZŁ stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach (t. j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1393 ze zm.).

Stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy statut stowarzyszenia powinien określać m. in. władze stowarzyszenia, ich kompetencje, sposób reprezentowania stowarzyszenia oraz zaciągania zobowiązań finansowych.

Jak stanowi art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego.

Z § 65 ust. 1 pkt. 1 statutu wynika że prezes koła kieruje bieżącą działalnością koła, reprezentuje koło na zewnątrz, kieruje pracą zarządu koła oraz zwołuje jego posiedzenia i im przewodniczy, a także dokonuje czynności z zakresu prawa pracy.

Analiza postanowień statutu PZŁ prowadzi do wniosku, że odróżnia on zwykłą reprezentację koła na zewnątrz od reprezentacji koła jako strony czynności cywilnoprawnych. § 65 ust. 1 pkt 1 statutu określa reprezentację koła w sytuacjach, w których nie dochodzi do powstania skutków prawnych w zakresie nawiązania lub rozwiązania określonego stosunku prawnego. W takich sytuacjach wystarczy aby koło reprezentował jego prezes. Inaczej sytuacja przedstawia się gdy w imieniu koła składane są oświadczenia woli np. w celu zaciągnięcia zobowiązań majątkowych, wtedy z uwagi na ciężar gatunkowy skutków z nich wynikających wymagana jest szersza reprezentacja koła, określona w § 66 ust. 1 statutu.

Gdy chodzi o działania koła, jako strony postępowania przed sądem, prezes koła jako członek zarządu koła, będącego jego statutowym organem – § 51 i § 62, jest upoważniony do występowania w jego imieniu, bez potrzeby spełnienia dodatkowych warunków. Zgodnie bowiem z art. 34 P.p.s.a. strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocników.

Uwzględniając powyższe uznać zatem należy, że podpisanie przez Prezesa Koła odpowiedzi na skargę nie wywołuje skutków prawnych w zakresie ważności postępowania. W zakresie zarzutu dopuszczenia Prezesa Koła do udziału w charakterze pełnomocnika zważyć natomiast należy, że w przedmiotowej sprawie sytuacja opisana w skardze kasacyjnej nie miała miejsca. Na rozprawie przed Sądem I instancji w imieniu Koła nikt się nie stawił i Sąd nie dopuszczał Prezesa do udziału w przedmiotowej sprawie w charakterze pełnomocnika. Co więcej wniosek taki nie był w ogóle składany.

Z tych względów skarga kasacyjna w tym zakresie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Trafny natomiast okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 32 ust. 3 ustawy Prawo łowieckie w zw. z § 60 ust. 1 i 2 oraz § 67 Uchwały XXI Krajowego Zjazdu Delegatów PZŁ z dnia 21 lipca 2005 r. w sprawie uchwalenia Statutu Polskiego Związku Łowieckiego – poprzez przyjęcie, że skarżący ma dostęp do żądanych informacji w trybie określonym w Statucie Polskiego Związku Łowieckiego jako członek tego zrzeszenia i w związku z tym do załatwienia jego wniosku nie stosuje się przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Jak wynika z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Stosownie zaś do art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, który wprost stwierdza, że tryb udzielania wskazanych informacji określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Węzłowy charakter w sprawie ma także art. 1 ust. 2 u.d.i.p., który stanowi in principio, że "Przepisy [tej] ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z przytoczonych przepisów art. 61 ust. 1 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że przepisy podustawowe, a tym bardziej niemające waloru powszechnie obowiązującego regulacje wewnętrzne, nie mogą wykluczać czy ograniczać dostępu do informacji publicznej przysługującego każdemu w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Czynić to mogą bowiem tylko przepisy konstytucyjne lub zgodne z nimi przepisy ustawowe. Potencjalna możliwość skorzystania z trybu dostępu do informacji publicznej gwarantowanego w akcie wewnętrznym nie może zatem wyłączać dopuszczalności skorzystania z trybu ustawowego.

Powyższe zastrzeżenie wynika jednoznacznie już z wykładni literalnej art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 2 u.d.i.p., które to przepisy posługują się wprost pojęciem ustawy. Ustawa zasadnicza zalicza zatem materię dostępu do informacji do kategorii materii ustawowej (wprowadza w niej tzw. wyłączność lub zupełność ustawy – zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2009, s. 116, 127-129). Oznacza to, że musi być ona co do zasady regulowana aktem co najmniej rangi ustawowej, zaś akty prawne niższe w hierarchii źródeł prawa nie mogą ograniczać prawa do informacji wynikającego z Konstytucji i ustaw. To ostatnie zastrzeżenie znajduje swoje potwierdzenie także w systemowej regule wykładni prawa lex superior derogat legi inferiori.

Poza wykładnią literalną i systemową, za przedstawioną tezą przemawiają również argumenty natury celowościowej i funkcjonalnej. Celem bowiem zarówno art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, jak i art. 1 ust. 2 u.d.i.p. – w zakresie, w jakim podają "ustawę" jako typ aktu regulującego dostęp do informacji – jest zagwarantowanie obywatelom, że tylko akt normatywny przyjęty w przepisanym trybie przez organ przedstawicielski Narodu – parlament – oraz podpisany przez Prezydenta, opublikowany w Dzienniku Ustaw, może kształtować mające swe źródło w Konstytucji prawo podmiotowe obywateli do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, jak też o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, określa ona w swym art. 61 ust. 1 zakres tego prawa, zaś tryb jego realizacji określać mają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy.

Jak wspomniano, także funkcja przywołanych regulacji w analizowanym zakresie przemawia za przyjęciem, że akt podustawowy – tym bardziej wewnętrzny – nie może modyfikować, ograniczać czy pozbawiać dostępu do informacji publicznej, gwarantowanego w trybie i na zasadach uregulowanych w ustawie. Funkcja ta ma bowiem charakter gwarancyjny. Obywatel posiada prawne bezpieczeństwo i pewność, kluczowe w państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP), że zakres jego dostępu do informacji publicznej określają tylko ustawy, a zatem akty nie tylko powszechnie obowiązujące, ale i których treść jest powszechnie znana i obowiązująca, zaś tryb uchwalenia oraz zmiany – precyzyjnie określony prawnie. Wyklucza to uniemożliwianie obywatelowi dostępu do informacji w drodze aktów, których treść i sposób obowiązywania może być niejasny i trudno dostępny – np. w oparciu o przepisy wewnętrzne, regulaminowe, instrukcje czy inne formy tzw. prawa powielaczowego. Odnotować przy tym należy, że myśl art. 93 ust. 2 Konstytucji tego typu formy prawne nie mogą stanowić podstawy szeroko rozumianych decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów.

Przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny zapatrywanie znajduje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie. Judykatura jednolicie prezentuje pogląd, że tylko jeśli inny akt rangi ustawowej reguluje kwestie zasad i trybu dostępu do informacji publicznej to nie stosuje się w tym zakresie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 20 marca 2012 r., I OSK 2451/11; 6 marca 2013 r., I OSK 2965/12; 5 marca 2015 r., I OSK 1948/14; 2 czerwca 2015 r., I OSK 2057/14). A contrario, jeżeli odmienne niż w tej ustawie zasady lub tryb dostępu do informacji publicznej zostają uregulowane w rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego czy dowolnym akcie prawa wewnętrznego, to pierwszeństwo zachowuje ustawa o dostępie do informacji publicznej. Przedstawione rezultaty wykładni art. 1 ust. 2 u.d.i.p. potwierdził NSA także w swojej uchwale z 9 grudnia 2013 r., I OPS 8/13 (publ. ONSAiWSA 2014, nr 3, poz. 38). Przyjęto w niej, że istnienie innych niż ujęte w ustawie o dostępie do informacji publicznej zasad czy trybu udostępniania informacji publicznych wyłącza stosowanie tej ustawy, jednakże tylko w zakresie regulowanym wyraźnie tymi szczególnymi ustawami. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. NSA wprost przy tym wskazał, że "tam gdzie jednak dana sprawa uregulowana jest tylko częściowo, lub w ogóle nie jest uregulowana w ustawie szczególnej, zastosowanie mają odpowiednie przepisy ustawy o dostępie, przy czym w pierwszym przypadku stosowane są uzupełniająco, w drugim zaś stanowią wyłączną regulację prawną w danym zakresie". Z uchwały tej wynika również, że wyjątki od stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – zaplanowanej przez projektodawców jako ustawa zrębowa, metaustawa w materii dostępu do informacji – muszą być ujmowane rygorystycznie i zawężająco.

Kwestią dopuszczalności uregulowania trybu dostępu do informacji publicznej w akcie podustawowym (statucie gminy) zajmował się także Trybunał Konstytucyjny. W wyroku z 16 września 2002 r., K 38/02 (publ. OTK ZU 2002, seria A, nr 5, poz. 59) potwierdził na tle art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, że kwestia prawa obywateli do informacji publicznej należy do sfery wyłączności ustawy. Wskazał zarazem, że regulacje inne niż ustawowe nie mogą dotyczyć materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przez Konstytucję i ustawy. TK dopuścił regulowanie w aktach podustawowych tylko kwestii stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi. Jak bowiem wyjaśnił, w przeciwnym razie takie "zasady" wynikające z aktów niższego rzędu stanowiłyby zagrożenie dla realizacji obywatelskiego prawa do informacji w takich formach prawnych, jakie przewidziała dlań Konstytucja oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że regulacje podustawowe nie mogą obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Znaczy to, iż z mocy prawa z dopuszczalności regulowania aktem podustawowym wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów czy wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów. Ze stanowiskiem TK koresponduje pogląd doktryny, że unormowania podustawowe (regulaminowe, statutowe) nie mogą zawierać przepisów wiążących obywateli lub odnoszących się do ich uprawnień, a tylko w charakterze najściślej porządkowym i wewnętrznym, np. określać porę udostępniania, jednostkę lub osobę odpowiedzialną za udostępnienie, sposób przechowywania dokumentów itp. (zob. W. Sokolewicz, Art. 61, /w:/ Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, Warszawa 2005, s. 46). Zwraca się w niej uwagę na zagrożenia dla zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) w sytuacji, gdyby poszczególne podmioty swoimi własnymi przepisami mogły modyfikować dostęp do informacji publicznej.

Także na tle art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zaznacza się w literaturze, że przepisów tej ustawy nie stosuje się wyłącznie wtedy, gdy są one nie do pogodzenia z przepisami ustaw – a nie innych aktów z katalogu źródeł prawa – szczególnych, które w sposób odmienny regulują zasady i tryb dostępu do informacji publicznej (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45).

Reasumując, z faktu, iż dana osoba ma dostęp do określonej informacji publicznej w trybie lub na zasadach szczegółowo określonych w akcie podustawowym (rozporządzeniu, akcie prawa miejscowego) czy wewnętrznym (np. regulaminie czy statucie stowarzyszenia lub zrzeszenia), nie należy wywodzić tego, że nie może ona uzyskać tej informacji w trybie i na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Zbliżone zapatrywanie NSA przyjął na gruncie statusu radnego jednostki samorządu terytorialnego, wskazując, że zapewnienie radnemu dostępu do informacji w trybie określonym w statucie tej jednostki (np. w drodze interpelacji) nie wyłącza możliwości skorzystania przez niego z trybu opartego na ustawie o dostępie do informacji publicznej (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2013 r., I OSK 2026/13).

Przenosząc dotychczasowe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy zatem stwierdzić, że z tego, iż skarżący może domagać się udostępnienia żądanych informacji w oparciu o przepisy Statutu Polskiego Związku Łowieckiego, którego jest członkiem, nie można wywodzić, że nie może on uzyskać tych informacji w trybie i na zasadach określonych ustawą o dostępie do informacji publicznej. Statut Polskiego Związku Łowieckiego jest bowiem aktem o charakterze wewnętrznym, a zatem nie może modyfikować czy wyłączać stosowania przepisów powszechnie obowiązujących, w tym określających dostęp do informacji publicznej. W tej sytuacji wybór trybu uzyskania pożądanej informacji przez skarżącego (ustawowy lub statutowy) należał do niego, nie zaś do kompetencji adresata wniosku o informację.

W dotychczasowym swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny dopuszcza co prawda możliwość stosowania przepisów Statutu PZŁ w materii dostępu do informacji, ale tylko warunkowo – do informacji niemających charakteru informacji publicznej, w sytuacji gdy kwestii dostępu do nich nie regulują inne przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym (por. np. wyroki NSA z: 7 października 2015 r., I OSK 1928/14 i I OSK 1974/14; 13 stycznia 2016 r., I OSK 263/15; 26 lutego 2016 r., I OSK 438/15). Zaakceptowano także ujmowanie w regulacji wewnętrznej (statutowej) dostępu do informacji – ale wyłącznie między podmiotami publicznymi (por. wyrok NSA z 8 stycznia 2015 r., I OSK 373/14).

Mając to na uwadze zgodzić się należy ze skarżącym kasacyjnie, że niezasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż "odmienne zasady i tryb dostępu do informacji" w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w niniejszej sprawie ustanawiają art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie w związku z § 60 oraz § 67 Statutu PZŁ. Przepis art. 32 ust. 3 ustawy – Prawo łowieckie stwierdza bowiem jedynie, że "Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego". Nie określa on zatem w żaden sposób kwestii trybu lub zasad dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu tego Związku. Podobnie wśród materii statutowej tego Związku, określonej zasadniczo w art. 32 ust. 4 ww. ustawy, ustawodawca nie wskazał wprost, aby należały do niej zasady i tryb dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ. Jak zaś wyjaśniono wyżej, same przepisy Statutu PZŁ – jako aktu podustawowego, wewnętrznego – nie mają mocy prawnej regulowania zasad i trybu dostępu do informacji znajdujących się w posiadaniu PZŁ w sposób wyłączający stosowanie zasad i trybu określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że wniosek skarżącego o informację w niniejszej sprawie powinien zostać rozpatrzony przez adresata w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a działanie podmiotu zobowiązanego winno być oceniane na skutek skargi przez sąd administracyjny w oparciu o wzorce normatywne określone w tej ustawie.

Stosownie do art. 141 § 4 w zw. z art. 193 P.p.s.a., jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez Sąd pierwszej instancji, uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, a w myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd pierwszej instancji będzie zatem w niniejszej sprawie związany przedstawioną wykładnią. Oceni, czy doszło w sprawie do bezczynności podmiotu zobowiązanego w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, przyjmując, że ich stosowania nie ograniczają czy wyłączają przepisy Statutu PZŁ. Rozpoznając sprawę Sąd uwzględni, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga S. P. dotyczy jednej sprawy, tj. sprawy nieudzielenia informacji przez Koło Łowieckie nr [...] na jego wnioski złożone do dnia wniesienia skargi. Niezasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że każdy wniosek z poszczególnej daty stanowi odrębną sprawę administracyjną, zaś wniesiona skarga w jego zakresie – odrębną sprawę sądowoadministracyjną w rozumieniu art. 1 P.p.s.a. Okoliczność "rozbicia" sprawy na kilka postępowań sądowych nie oznacza jednak eo ipso nieważności postępowania sądowoadministracyjnegp. Kwestia ta będzie miała mniejsze znaczenie w przypadku oddalenia skargi przez Sąd na skutek jej ponownego rozpoznania, w przypadku jednak uwzględnienia skargi, Sąd pierwszej instancji musi mieć na uwadze, że organ oceniając charakter informacji (prosta czy przetworzona) powinien ją analizować nie w perspektywie pojedynczego wniosku z jednej daty, lecz w zakresie wszystkich wniosków przez niego rozpatrywanych w danej materii (informacji publicznej) i od tego samego wnioskodawcy (S. P.). W tym zakresie Sąd pierwszej instancji winien mieć w pamięci, że w pewnych wypadkach szeroki zakres żądanych informacji może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Jak wyjaśniał NSA, informacja wytworzona w ten sposób, choćby składająca się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stoi przy tym na stanowisku, że rozważając, czy zakres żądanych informacji czyni je informacjami przetworzonymi uwzględnić należy charakter i specyfikę podmiotu – jego zasoby potrzebne do realizacji wniosku o informację – który miałby dokonać przetworzenia (przygotowania) informacji. Z tego względu inny standard będzie odnosił się do podmiotu dysponującego fachowym aparatem przygotowanym do opracowywania i udostępniania informacji publicznej (np. ministra), a inny do podmiotów, których główną czy zasadniczą funkcją nie jest działanie w charakterze organu administracji czy udostępnianie informacji. Standard ten powinien tymczasem być brany pod uwagę przy określaniu, czy żądanie informacji w sprawie dotyczy informacji prostej czy informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie także podkreślić, że w przypadku stowarzyszeń, zrzeszeń czy innych nietypowych podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznej należy wziąć pod uwagę, iż sposób udostępnienia przez nie informacji może być dostosowany do ich środków technicznych, jak określa to art. 14 ust. 1 u.d.i.p., a podmioty te zwykle nie dysponują takimi środkami i zasobami, jak typowe podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej (dlatego w szerszym zakresie mogą udostępniać informację np. w postaci jej wyłożenia do wglądu niż w formie kserokopii czy skanu). W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny pragnie jednak zaakcentować konieczność udokumentowania (np. pismem) przez podmiot zobowiązany, że przed wniesieniem skargi przez skarżącego, Koło zapewniło mu realny dostęp do żądanej – objętej niniejszą sprawą – informacji, z którego by skarżący nie skorzystał. Zagwarantowanie wnioskodawcy warunków dostępu do informacji (np. przez poinformowanie go na piśmie o możliwości zapoznania się z nią w danym, konkretnym miejscu i czasie) czyniłoby dalsze żądania i skargi do sądu administracyjnego wnioskodawcy bezzasadne, a nawet mogłyby być one wówczas poczytywane jako niezasługujące na ochronę nadużycie prawa do informacji publicznej. Kwestia, czy taka potwierdzona obiektywnie możliwość dostępu do informacji była skarżącemu stworzona przez Koło Łowieckie również będzie przedmiotem badania przez Sąd pierwszej instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu Sądowi pierwszej instancji. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.