Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 489/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-03-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 71 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie sposobu użytkowania części obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję ją poprzedzającą Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] z dnia [...], nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie [...] umorzył postępowanie wyjaśniające w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokali użytkowych nr [...] oraz nr [...] w budynku mieszkalno – usługowym, położonym przy ul. [...] w G. należących do "A" Spółki jawnej w osobach J. B., M. B., W. B., mającej siedzibę w G. przy ul. [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że postępowanie wszczęte zostało z urzędu, z uwagi na wniosek A. W. – P. i M. W., którzy poinformowali o dokonanej samowolnie zmianie sposobu użytkowania przedmiotowych lokali poprzez uruchomienie w nich sklepu z akcesoriami motoryzacyjnymi, "magazynów różnego rodzaju odpadów i sprzętu" motoryzacyjnego (lokal nr [...]) oraz magazynu opon (lokal nr [...]). Dalej organ wyjaśnił, że w dniu 16 listopada 2006 r. przeprowadzono kontrolę, w wyniku której stwierdzono, że w spornych pomieszczeniach przechowywane są opony samochodowe, lecz nie stwierdzono w tych lokalach "części handlowej, lady sklepowej, kasy, ani też zatrudnionych pracowników sklepu." Nadto nie stwierdzono wykonania w tych pomieszczeniach żadnych robót budowlanych świadczących o ich przebudowie czy nadbudowie. Wskazując, iż pomieszczenia użytkowane są jako biurowo – magazynowe, organ zaznaczył, że przesłuchani w dniu 19 marca 2007 r., W. W. (dyrektor Zespołu Szkół [...] w G.) oraz Z. K. (kierownik administracyjno –gospodarczy) potwierdzili, że pomieszczenia nie zmieniły swojego przeznaczenia, ani też nie została dokona zmiana sposobu użytkowania w stosunku do pierwotnego przeznaczenia pomieszczeń. Jedyną zmianą, jakiej dokonano była modernizacja pomieszczeń kotłowni, która przeprowadzona została na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie, w odpowiedzi na zapytanie o zgodność sposobu użytkowania pomieszczeń z przepisami prawa, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B. oraz Komendant Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej w B. odpowiednio w zakresie swej właściwości nie stwierdzili, niezgodnego z przepisami sanitarnymi wykorzystywania pomieszczeń lokalu nr [...] i [...] oraz, aby stan pomieszczeń lokali w parterze budynku naruszał przepisy przeciwpożarowe. Wskazując, iż w dniu 28 marca 2007 r. przeprowadzona została niezapowiedziana kontrola spornych lokali organ zaznaczył, iż w jej tracie ustalono, że kontrolowane pomieszczenia są puste i wykonywane są w nich prace malarskie. Odniósł się również do działań podejmowanych w toku postępowania, w celu zapewnienia w nim czynnego udziału stron. Jednocześnie podał, iż w wyniku zapoznania się z aktami, W. S. zgłosił do protokołu liczne wątpliwości, co do stanu lokali objętych postępowaniem, które podtrzymane zostały przez A. W. – P. oraz M. W., podnoszących dodatkowo wątpliwości dotyczące materiału dowodowego. Odnosząc się do zarzutu nazewnictwa i powierzchni lokali organ wyjaśnił, że nie ma on obowiązku dokonywania pomiarów pomieszczeń i opiera się na przedstawionej przez strony dokumentacji budowlanej. Rozbieżność zaś w metrażu lub nazewnictwie istniejących pomieszczeń w inwentaryzacji budowlanej z 1984 r., oraz w opracowanym operacie szacunkowym z 2004 r., nie stanowi zaś meritum sprawy. Organ zaznaczył, iż podstawę przyjętego w sprawie nazewnictwa, stanowiła informacja podana przez stronę w trakcie kontroli.

Odnosząc się do negatywnego stanowiska strony skarżącej, w przedmiocie wydanych opinii, organ zasygnalizował, że nie ma "kompetencji do oceniania czy są one kompletne lub też, że nic nie wnoszą." Organ dodał, że także pozostałe zarzuty i wskazówki nie mogą stanowić istotnych elementów w rozpatrywanej sprawie, gdyż "tyczą się ewentualnego nowego postępowania." W świetle zaś ustaleń oraz posiadanych dokumentów organ stwierdził, że lokal użytkowy nr [...] (składający się z dwóch pomieszczeń większych oraz trzech mniejszych stanowiących węzeł sanitarny) nie został przebudowany, ani rozbudowany. Dlatego też, bezprzedmiotowy pozostaje zarzut zmiany sposobu użytkowania tego lokalu.

Brak zmiany sposobu użytkowania, organ stwierdził również w odniesieniu do lokalu nr [...] (składającego się z kotłowni, dwóch pomieszczeń obsługujących warsztat, pomieszczeń socjalnych). Zaznaczył przy tym, iż podstawą przyjęcia takiej oceny stanowiła inwentaryzacja budowlana z 1984 r., oraz zeznania W. W. Wskazując, iż sporne pomieszczenia wykorzystywane są w sposób zbieżny z poprzednim ich wykorzystywaniem - wcześniej jako pomieszczenia biurowe, obecnie zaś pomieszczenie biurowe i podręczny składzik drobnych akcesorii samochodowych wykorzystywanych podczas usług naprawy samochodów - organ przyjął, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od decyzji A. W. – P. i M. W. wnieśli o uchylenie decyzji w całości. Zarzucając jej błędy formalne i merytoryczne (pisarskie i rzeczowe) oraz niejasność uzasadnienia, podnieśli wobec organu pierwszej instancji zarzut ignorowania przepisów art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 K.p.a. Ponadto odwołujący wskazali, że:

- decyzji nie doręczono stronie H. i W. S., czym naruszono art. 109 § 1 K.p.a.;

- w decyzji nie odniesiono się do kwestii podnoszonych w zgłoszeniu oraz podanych do protokołu z dnia 16 kwietnia 2007 r., czym naruszono art. 78 § 1 K.p.a.;

- nie zawiadomiono stron oraz nie zapewniono im udziału w przeprowadzeniu dowodu ze świadków, co narusza art. 79 § 1 i 2 K.p.a.;

- decyzja wybiórczo odnosi się do materiału dowodowego, co narusza art. 77 i art. 80 K.p.a.;

- brak wyrażenia stanowiska przez organy opiniujące w formie postanowienia, co stanowiło naruszenie art. 106 § 1, 2 i 5 K.p.a.;

- organ zbagatelizował zalecenia Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w B. zawarte w piśmie z dnia 12 grudnia 2006 r., zobowiązujące do opracowania ekspertyzy technicznej przez rzeczoznawcę budowlanego oraz rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciw pożarowych w lokalu nr [...].

Wskazując, iż lokal nr [...] ma powierzchnię 63,9 m2 i znajduje się pod mieszkaniem H. i W. S., zaś lokal nr [...] o łącznej powierzchni 81,1 m2 mieści się pod ich mieszkaniem odwołujący oświadczyli, że w przeszłości parter budynku wykorzystywany był na pomieszczenia biurowo-socjalne do obsługi diagnostyki pojazdowej bezpośrednio sąsiadującej z ich nieruchomością. Wskazali na bezpodstawność odnoszenia obecnego użytkowania i funkcji do inwentaryzacji z 1984 r. Ponadto, kwestionując stwierdzenie, iż pomieszczenia biurowo-magazynowe przynależą do części warsztatu, które to pomieszczenie nie posiada oddzielnego wejścia, a jedynie przez warsztat samochodowy, odwołujący podali, iż lokal użytkowy nr [...] (działka nr A) według zaświadczenia jest lokalem wyodrębnionym i samodzielnym, wobec czego nie może być pomieszczeniem przynależnym do warsztatu stanowiącego odrębną, inną nieruchomość budowlaną i gruntową (działka nr B). Posiada przy tym niezależne wejście z zewnętrznej strony budynku.

Decyzją z dnia [...], nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy przywołał obszerne uzasadnienie zawarte w decyzji organu I instancji, podkreślając, iż prowadzone postępowanie miało na celu ustalenie czy doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania lokali nr [...] i [...] w budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym w G. na działce nr A przy ul. [...], a w przypadku jej stwierdzenia, doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Powołując treść art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego organ odwoławczy wyjaśnił, iż w oparciu o zeznania świadków i inwentaryzację budowlaną z 1984 r. ustalono, że nie dokonano przebudowy lokali i nie zmieniono sposobu ich użytkowania, a obecny sposób ich użytkowania nie narusza przepisów sanitarnych i przeciwpożarowych. W toku niezapowiedzianej kontroli ustalono natomiast, że część pomieszczeń nie jest użytkowana, ponieważ są w nich prowadzone prace malarskie. Powołując się na analizę zgromadzonego materiału dowodowego, organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania wymagającej zgłoszenia, gdyż obecny sposób użytkowania, tj. sklep motoryzacyjny, nie stanowi działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno – sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wobec zaś takiego stanu rzeczy stwierdził, iż skoro brak było podstaw do dalszego postępowania, zasadnie organ pierwszej instancji umorzył postępowanie. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, iż w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej opisane zostały podnoszone przez strony zarzuty oraz stanowisko organu. Zarzucane zaś uchybienie polegające na opóźnionym doręczeniu zaskarżonej decyzji Państwu S., zdaniem organu odwoławczego nie przesądza o konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Okoliczność, iż decyzja wysłana została do strony z dwudniowym opóźnieniem wynikała z przeoczenia, które zostało przez organ naprawione bez wywoływania ujemnych konsekwencji procesowych dla stron. Wydawane zaś w sprawie opinie miały jedynie charakter dowodowy i nie zaistniała w tym zakresie przesłanka z art. 106 § 1 K.p.a., czyli żaden przepis prawa nie uzależniał wydania decyzji w sprawie od zajęcia stanowiska przez inny organ.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu A. W. – P. i M. W., podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu, zarzucili organowi odwoławczemu powtarzanie błędów organu pierwszej instancji oraz pominięcie uwag i przesłanej przez nich dokumentacji. Zakwestionowali w całości zasadność decyzji odwoławczej. Podnieśli przy tym, iż przepis art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie ma w niniejszej sprawie uzasadnienia, a sprawa winna być rozstrzygnięta na podstawie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego. Zaakcentowali, że w zaświadczeniach o samodzielności spornych lokali brak jest zapisu o przeznaczeniu i sposobie ich użytkowania, a sprzedane zostały one jako lokale użytkowe, w operacie szacunkowym ujęte jako nieużytkowane. Podważając zgodność z rzeczywistością zeznań świadków, skarżący jako niezrozumiałe dla nich w świetle prawa wskazali przyzwolenie przez organ nadzoru budowlanego, na urządzanie przez najemcę odrębnej nieruchomości (działka nr B), zaplecza magazynowego w lokalu nr [...] oraz prowadzenie sklepu i innej działalności handlowej w lokalu nr [...]. Ponadto, nawiązali do odmiennego stanowiska wyrażonego przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O., w decyzji z dnia 20 października 2005 r. zgodnie z którym "poszerzenie działalności o sklep z częściami zamiennymi wyczerpuje znamiona zmiany sposobu użytkowania". Odnosząc się z kolei do sporządzonych w sprawie opinii wskazali, iż w głównej mierze opierają się one na archiwalnej, niezgodnej ze stanem faktycznym inwentaryzacji z 1984 r. Zwrócili również uwagę, na uciążliwości wynikające z faktu "przewijania się dziennie kilkudziesięciu samochodów i ludzi" pod ich mieszkaniem oraz związane z tym zanieczyszczenie powietrza i hałas pod oknami mieszkania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie, odnosząc się do podniesionego przez skarżących zarzutu nieprawidłowego zastosowania w sprawie przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zamiast art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego stwierdził, iż postępowanie w niniejszej sprawie dotyczyło ustalenia, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania i czy była to zmiana legalna. Przepisy zaś art. 66 ust 1 i nast. Prawa budowlanego dotyczą stanu technicznego legalnie wybudowanych i użytkowanych obiektów budowlanych. Mając natomiast na uwadze zarzut dotyczący uwzględnienia zeznań świadków oraz wydanych w sprawie opinii stwierdził, iż dowody te służyły ustaleniu poprzedniego stanu użytkowania oraz czy stan obecny nie jest spowodowany naruszeniem art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Strona skarżąca, w kolejnych swoich pismach procesowych z dnia 25 stycznia 2008 r. oraz z dnia 9 i 20 lutego 2008 r. wywodziła, że do 2004 r. przedmiotowy budynek był ujawniony w księdze wieczystej jako mieszkalny, a od 24 lutego 2004 r. pojawił się zapis "budynek mieszkalno-użytkowy", zaś sporne lokale nr [...] i [...] na parterze tego budynku zostały sprzedane w 2005 r., w drodze przetargu dla B. Do pism dołączyła dokumenty poświadczające powyższe stwierdzenia oraz decyzję PINB w B. z dnia 22 lutego 2006 r., w przedmiocie wykonanego otworu drzwiowego przez właścicieli spornego lokalu.

Na rozprawie w dniu 6 marca 2008 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i zarzutu w niej zawarte, wnosząc o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego.

Pełnomocnik właścicieli spornych lokali (nr [...] i [...]), wniósł o oddalenie skargi, akcentując, że działalność prowadzona w tych pomieszczeniach jest legalna, ponadto nie nastąpiła zmiana ich sposobu użytkowania, bowiem poprzednio w nich prowadzone były warsztaty szkolne. Dodał, że w jego ocenie nie nastąpiła intensyfikacja działalności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, która doprowadziła do wydania decyzji.

Uwzględniając powyższe, w ocenie Sądu, uznać należało, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja organu odwoławczego, którą utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu nr [...] i [...] w budynku mieszkalno – użytkowym, położonym przy ul. [...] nr [...] w G. Rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, organy obu instancji dokonały w oparciu o przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 97, poz. 1081 ze zm.), wskazując na brak przesłanek z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 2 tej ustawy zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Z kolei, w myśl art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Użyte w powołanym przepisie, w zdaniu pierwszym sformułowanie, że "przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności" wskazuje na to, iż przepis ten zawiera przykładowy katalog przesłanek świadczących o zmianie sposobu użytkowania, a zatem nie określa w sposób wyczerpujący okoliczności świadczących o zmianie sposobu użytkowania. W przypadku zmiany sposobu użytkowania, przykładowe przesłanki z przepisu art. 71 ust 1 pkt 2 ustawy, stanowią bezwzględną materię do rozważenia i uwzględnienia jej z urzędu przez organ administracji publicznej. Wybiórcze odniesienie się przez organ do omawianych przesłanek ustawowych świadczy o dowolności stosowania prawa materialnego (art. 71 ust. 1 pkt 1 ustawy). Warto w tym miejscu przywołać stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 18 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1191/2004, LEX 175374, "że mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego."

Ponadto, dodać należy, że zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania. Wymagania te bowiem zostały określone w art. 5 ustawy i uwzględniają wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy warunki w zakresie bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Ponadto, w każdym przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy zamierzony nowy sposób użytkowania obiektu lub jego części ze względu na interes użytkowników tego obiektu oraz ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy, będzie wymagał dokonania zgłoszenia właściwemu organowi zmiany sposobu użytkowania. Odnośnie zaś do omawianego art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, odnotować należy, że zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym w orzecznictwie oraz literaturze przedmiotu, za zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części należy uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania, powodujące skutki wymienione w tym przepisie (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 476/2005, LEX nr 179074, oraz Z. Kostka "Prawo budowlane. Komentarz" Gdańsk 2005, s. 172). Zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu lub jego części, może nastąpić poprzez zwiększenie wykonywanej dotychczas działalności wytwórczej lub usługowej w tym obiekcie, co może spowodować niekorzystne warunki dla otoczenia skutki, w szczególności w sferze warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych, a nawet może kolidować z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na uwadze powyższe rozważania, przyjdzie stwierdzić, że organ nadzoru budowlanego powinien jednoznacznie ustalić, czy nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, przy czym, należy ustalić nie tylko sposób poprzedniego i aktualnego wykorzystania obiektu lub jego części, ograniczając się w tym zakresie do ustalenia profilu działalności, ale należy również ustalić zakres intensyfikacji tej działalności. Stąd powinnością organu jest, w kontekście zastosowania normy prawa materialnego, dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadami rzetelnej procedury z art. 7 K.p.a., które muszą być respektowane w państwie prawa. Przepis ten nakazuje organom podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zasada prawdy obiektywnej). Zasada ta jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 K.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasadą tą, pozostaje w związku zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). Pokreślić przy tym należy, że postępowanie nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie wystąpił w rozpoznawanej sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić przyjdzie, że organ I i II instancji wypowiadając się o braku przesłanek do zastosowania art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie ustalił w sposób jednoznaczny faktycznego sposobu użytkowania - dotychczasowego i obecnego - spornych lokali nr [...] i [...], znajdujących się na parterze budynku mieszkalno-użytkowego, położonego na działce nr A, przy ul. [...] w G. Oba organy orzekające, skupiły się przede wszystkim na kwestii ustalenia profilu wykorzystania tych lokali, przy czym swoje stanowiska w sprawie oparły o ten sam materiał dowodowy, przeprowadzony przez organ I instancji.

W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji w sposób jednoznaczny przyjął, że brak jest dowodu na okoliczność prowadzenia w spornych pomieszczeniach sklepu z akcesoriami motoryzacyjnymi. Powołując się na przeprowadzone postępowanie wyjaśniające organ ustalił, że pomieszczenia te są wykorzystywane w sposób zbieżny z poprzednim, gdyż wcześniej były to pomieszczenia biurowe (pomieszczenie wystawiania faktur i biuro kierownika stacji), a obecnie jest to także pomieszczenie biurowe, w którym wystawiane są również faktury i podręczny składzik drobnych akcesorii samochodowych. Zaś organ odwoławczy, pomimo, że utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, a zatem podzielił w pełni stanowisko tego organu, to jednak dokonał odmiennej oceny, w przedmiocie "obecnego" wykorzystania spornych pomieszczeń, stwierdzając, że "obecny sposób użytkowania tj. sklep motoryzacyjny nie stanowi działalności zmieniającej warunki bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń." Jednakże organ odwoławczy nie podał, które dowody, w jego ocenie przemawiają za przyjęciem odmiennego stanowiska w kwestii ustalenia sposobu użytkowania, co stanowi naruszenie art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zauważyć należy, że organ odwoławczy może w uzasadnieniu swej decyzji powołać się na ustalenia organu I instancji i jego poglądy prawne , jeżeli je w całości podziela (por. teza druga wyroku NSA z dnia 8 maja 1997 r., I SA/Gd 10/96 – LEX nr 27266). Ponadto, mając na uwadze zasadę dwuinstancyjności postępowania, organ uzasadniając decyzję, może powoływać się na dowody zebrane w sprawie, lecz nie zwalnia to tego organu z obowiązku przedstawienia własnego stanowiska w sprawie i podania motywów tego stanowiska. Sprawa, w której orzeka organ odwoławczy jest bowiem tą samą sprawą, którą rozstrzygnął organ I instancji. W związku z tym, należało uznać zarzuty skargi za zasadne, że organy obu instancji nienależycie wyjaśniły stan faktyczny sprawy i oceniły, czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania spornych pomieszczeń.

Organy pominęły, nie badały w ogóle, czy nastąpiła intensyfikacja obecnego sposobu użytkowania. Ustalenie tej kwestii jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, bowiem nie wystarcza samo stwierdzenie, tak jak podaje organ I instancji, że w spornych pomieszczeniach (w części obiektu budowlanego), były biura i są one nadal. W zakresie oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego organy nie odniosły się do podnoszonego zarzutu przez skarżącą, o zwiększonej ilości przemieszczających się osób udających się do spornych pomieszczeń a także zwiększonej ilości przyjeżdżających klientów samochodami. Zarzut ten również należało uznać za zasadny, gdyż obowiązkiem organu jest podejmowanie niezbędnych kroków celem wyjaśnienia wszystkich okoliczności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Podkreślić należy, że organ administracji nie może biernie oczekiwać na zgłoszenie lub wskazywanie dowodów przez uczestników postępowania, ale w związku z zasadą oficjalności (art. 7 i 75 K.p.a.) jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, w tym również do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Na marginesie odnotować także można, że w powoływanych pismach przez organ, a to: w piśmie Komendanta Powiatowej PSP w B., nie ma mowy o pomieszczeniach biurowych, dotychczas i obecnie użytkowanych. Podobne stwierdzenia w tej materii zawiera pismo Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. Stąd, powoływanie się przez organ orzekający na w/w pisma, że w ocenie tych organów nie nastąpiła zmiana dotychczasowego sposobu użytkowania, nie ma odzwierciedlenia w treści tych pism. Oba przywołane wyżej organy, swoje stanowiska odnosiły bowiem do pomieszczenia składowania opon, oraz do składu podręcznego części samochodowych.

Dodać także należy, iż dopuszczenie jako dowodu wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem, umożliwia realizację zasady prawdy obiektywnej (art. 75 § 1 K.p.a.). Przy czym, jeśli organ przeprowadza dowód z przesłuchania świadka, to wówczas na tym organie ciąży obowiązek zawiadomienia strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu (art. 79 K.p.a). Stronie bowiem przysługuje prawo nie tylko zapoznania się z treścią zeznań świadka, ale również prawo zadawania pytań świadkowi. Naruszenie przez organ obowiązków wynikających z art. 79 K.p.a. jest naruszeniem zasady czynnego udziału strony (art. 10 K.p.a.). W niniejszej sprawie doszło do naruszenia powyższych przepisów, bowiem organ dokonał przesłuchania świadków (W. W. i Z. K.), bez udziału skarżących.

W opisanym stanie faktycznym i prawnym, nie można uznać, że zaskarżona decyzja organu I i II instancji jest prawidłowa, skoro w rozpoznawanej sprawie nie przeprowadzono rzetelnego postępowania dowodowego i nie zgromadzono materiału dowodowego wymaganego do prawidłowego rozstrzygnięcia, umożliwiającego porównanie aktualnego użytkowania spornych lokali z poprzednim sposobem ich użytkowania. Powtórzyć raz jeszcze przyjdzie, że przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dokonanie ustaleń, w powyższej kwestii umożliwi organowi orzekającemu porównanie dotychczasowego sposobu użytkowania, czyli jego profilu wykorzystania z obecnym, pod kątem intensywności wykorzystania tej części parterowej obiektu budowlanego, a zatem pozwoli organowi na przyjęcie lub odrzucenie skutków wymienionych w przepisie art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy.

Stąd, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ orzekający rozważy podniesione wyżej kwestie, uzupełniając materiał dowodowy i dokonując jednoznacznej oceny, w tym również zarzutów podniesionych przez skarżącą, w przedmiocie magazynowania i przechowywania różnych części i akcesoriów samochodowy (także niebezpiecznymi i szkodliwymi dla zdrowia) oraz, że prowadzony jest sklep motoryzacyjny, co spowodowało zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu korzystania ze wspólnego budynku mieszkalno-użytkowego.

Odnosząc się także do zarzutu skargi, że przedmiotową sprawę organ powinien rozstrzygnąć zgodnie z art. 66 ust. 1 ustawy, w tej kwestii należy podzielić stanowisko zawarte przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że przepis ten dotyczy stanu technicznego, legalnie wybudowanego i użytkowanego obiektu budowlanego, zaś w przedmiocie zgłoszonej przez stronę skarżącą samowolnej zmiany sposobu użytkowania części obiektu, ma zastosowanie przepis art. 71 tej ustawy.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Uchylenie decyzji organu I instancji wynika z art. 135 tej ustawy. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji oparto o art. 152 P.p.s.a.