Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2403/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Monika Sawa po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 7 września 2021 r., nr GZ.gn.624.8.2020 Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu wniosku E. T. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Uście Gorlickie z 8 stycznia 1987 r., nr 9260-a-6/86, w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności decyzji, w powyższej części.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że decyzją z 8 stycznia 1987 r. Naczelnik Gminy Uście Gorlickie orzekł o przejęciu na rzecz Skarbu Państwa, w zamian za emeryturę, gospodarstwa rolnego o pow. 2,54 ha, położonego we wsiach [...]., stanowiącego własność A. T.

Pismem z 9 października 2019 r. E. T., będąca następcą prawnym A. T., wystąpiła do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy Uście Gorlickie z 8 stycznia 1987 r., w części dotyczącej działki nr [...]. Skarżąca podniosła, że kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 268 z późn. zm.) poprzez bezpodstawne przyjęcie, że brak było następców A. T. spełniających warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego.

Rozpatrując sprawę Minister stwierdził, że legitymacja wnioskodawczyni ustalona została na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego w Gorlicach z 8 czerwca 2009 r., sygn. akt I Ns 658/08 o stwierdzeniu nabycia spadku po A. T. przez: T. P., E. T., M. G. i K. M.

Minister wyjaśnił, że instytucja stwierdzenia nieważności uregulowana w art. 156-159 kpa pozwala na wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych dotkniętych ciężkimi wadami, wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 kpa. Przepis art. 156 § 1 pkt 2 kpa stanowi, że stwierdza się nieważność decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu.

Organ nadzoru wskazał, że w prowadzonej sprawie nie udało się odnaleźć dokumentów źródłowych będących podstawą wydania decyzji Naczelnika Gminy Uście Gorlickie z 8 stycznia 1987 r. (wystąpienia Ministra do: Urzędu Gminy Uście Gorlickie, Archiwum Państwowego w Rzeszowie Oddział w Sanoku oraz do Starostwa Powiatowego w Gorlicach, z 2 marca 2020 r., 28 czerwca 2021 r. oraz 6 lipca 2021 r.). Dokumentów tych brak również w Zakładzie Ubezpieczeń Społecznych, Kasie Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego oraz w Archiwum Narodowym w Krakowie Oddział w Nowym Sączu. Dowodzą tego pisma ww. instytucji (z 28 listopada 2019 r., 2 grudnia 2019 r. oraz 2 sierpnia 2021 r.) będące odpowiedziami na wystąpienia E. T.

Minister wyjaśnił, że decyzja Naczelnika Gminy Uście Gorlickie wydana została na podstawie przepisów ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zgodnie z art. 51 tej ustawy gospodarstwo rolne przekazywane było Państwu:

1) na wniosek rolnika;

2) w przypadku braku następcy lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia.

Badając pierwszą ustawową przesłankę organ nadzoru zauważył, że w aktach sprawy brak jest wniosku A. T., w którym wyraziła ona wolę przekazania swojego gospodarstwa na własność Państwa. Jednakże fakt, że nie zachowały się akta postępowania zwykłego zakończonego kwestionowaną decyzją Naczelnika nie oznacza, że wniosek taki w ogóle nie został złożony. Z samej treści decyzji Naczelnika Gminy Uście Gorlickie wynika, że A. T. zwróciła się do urzędu z wnioskiem o przejęcie gospodarstwa rolnego na Skarb Państwa. W decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 30 maja 1985 r., znak: GNE/148473/20 zawarto informację o wnioskowaniu przez A. T. o przyznanie jej emerytury z tytułu przekazania gospodarstwa następcy. Również sama wnioskodawczyni we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z 8 stycznia 1987 r. podniosła, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło najprawdopodobniej na ustny wniosek jej matki. Zdaniem organu nadzoru pierwszy z warunków niezbędny do wydania decyzji o przejęciu gospodarstwa był spełniony, zwłaszcza że faktu wnioskowania przez A. T. o przekazanie gospodarstwa nie neguje sama wnioskodawczyni.

Minister uznał, że docelowym nabywcą gruntów A. T. był jednak Skarb Państwa, a nie któryś z jej następców. Rozbieżność ta wynikać może z faktu, że decyzja ZUS została wydana w maju 1985 r., tj. dwa lata przed wydaniem decyzji o przejęciu gospodarstwa A. T. Zapewne ze względu na fakt, że przejęcie gospodarstwa nastąpiło po wydaniu decyzji o przyznaniu A. T. świadczenia emerytalnego, w decyzji emerytalnej zawarto adnotację o zawieszeniu wypłaty świadczenia. Z praktyki organu wynika, że wypłata emerytury przez ZUS następowała po przesłaniu przez właściwy organ do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzji o przejęciu gospodarstwa uprawniającej do naliczenia świadczenia w określonej wysokości. Rozbieżność dotycząca wnioskowanego przez A. T. sposobu przekazania gospodarstwa w 1985 r. (na rzecz następcy) oraz ostatecznego przejęcia jej gruntów na Skarb Państwa w 1987 r. wynikać może z tego, że . T. zmodyfikowała swój wniosek w trakcie prowadzonego postępowania (np. po ustaleniu, że następcy nie spełniają ustawowych warunków albo odmówili przejęcia gospodarstwa). Zawieszenie wypłaty emerytury w 1985 r. mogło nastąpić na skutek tego, że A. T. (mimo pierwotnego zamiaru przekazania gospodarstwa rolnego następcy) wciąż prowadziła gospodarstwo rolne (art. 37 ust. 1) albo następca ten nie podjął się prowadzenia gospodarstwa rolnego (art. 37 ust. 2), co uzasadniałoby tezę o braku następcy, który spełniał warunki do przejęcia gospodarstwa i był gotowy to gospodarstwo przejąć. Ostatecznie w 1987 r. gospodarstwo przejęto na własność Skarbu Państwa, dzięki czemu A. T. otrzymała świadczenie emerytalne. Skoro właścicielka wyraziła zgodę na przejęcie gospodarstwa, a przejęcie nastąpiło w zamian za uzyskanie praw do emerytury (swoista ekwiwalentność) to, w ocenie Ministra, nie można uznać aby skutki społeczno-gospodarcze decyzji były nie do pogodzenia z wymogami praworządności.

Badając drugą przesłankę przejęcia gospodarstwa organ wskazał, że z treści decyzji Naczelnika Gminy Uście Gorlickie wynika, iż właścicielka gospodarstwa nie miała możliwości przekazania go następcom. Okoliczność braku uprawnionych do przejęcia gospodarstwa następców A. T. potwierdza również sformułowanie zawarte w kwestionowanej decyzji Naczelnika, które brzmi: "w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego ustalono, że wymieniona na wstępie właścicielka nie posiada następców, w związku z tym należało orzec o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa".

Minister podniósł, że fakt bycia następcą prawnym (spadkobiercą) nie jest tożsamy następstwem uprawniającym do przejęcia gospodarstwa rolnego. Art. 48 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1982 r. określał, kto zaliczał się do grona następców rolnika. W szczególności art. 48 ust. 3 ww. ustawy stanowił, że następca rolnika powinien spełniać warunki wymagane dla nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności, określone w przepisach Kodeksu cywilnego - art. 160 kc w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania skarżonej decyzji (Dz.U. z 1982 r. Nr 11, poz. 81). Zgodnie z art. 160 § 1 kc własność nieruchomości rolnej lub jej części może być przeniesiona na rzecz osoby fizycznej tylko wtedy, gdy nabywca:

1) stale pracuje w jakimkolwiek gospodarstwie rolnym bezpośrednio przy produkcji

rolnej albo

2) ma kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego.

Kwalifikacje uprawniające do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1983 r. Nr 19, poz. 86). Zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia za kwalifikacje uprawniające do prowadzenia gospodarstwa rolnego uważa się ukończenie szkoły rolniczej, przysposobienia rolniczego lub uzyskanie tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych. Najprawdopodobniej Naczelnik Gminy Uście Gorlickie ustalił w przeprowadzonym postępowaniu, że żaden z następców A. T. nie posiada kwalifikacji, które uprawniałyby do przejęcia gospodarstwa rolnego, albo następcy odmówili jego przejęcia. Z tego względu orzekł on jak w sentencji kwestionowanej decyzji.

W ocenie organu nadzoru, skoro nie zachowały się dokumenty archiwalne, to nie można uznać - jak twierdzi E. T. - że w toku postępowania Naczelnik Uście Gorlickie nie wytworzył żadnych dokumentów, a zatem w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność istnienia następcy. Na skutek upływu czasu (ponad 30 lat) i reform administracyjnych państwa (1990 r. i 1999 r.) istnieją obiektywne trudności w odnalezieniu archiwalnej dokumentacji. Nie pozwalają one jednak na przyjęcie tezy, że w sprawie przejęcia gruntów od A. T. nie wytworzono żadnych dokumentów. Nie ma podstaw, aby tylko z powodu nieodnalezienia dokumentacji zakładać, że organ administracji działał wadliwie.

Minister uznał, że powoływanie się obecnie przez stronę na okoliczność istnienia w dniu wydania kwestionowanej decyzji Naczelnika osób uprawnionych do przejęcia gospodarstwa rolnego A. T. stanowić może przesłankę wznowieniową określoną w art. 145 § 1 pkt 5 kpa.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że byli następcy spełniający warunki do przejęcia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, Minister wskazał, że Naczelnik Gminy Uście Gorlickie podejmując rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie działał na podstawie dostępnych na dzień wydania skarżonej decyzji dokumentów. Na ich podstawie ustalił, że zachodzą przesłanki do przejęcia przedmiotowych gruntów na rzecz Państwa, tj. w trybie art. 51 ustawy. Przeciwne twierdzenia skarżącej nie mogą obecnie podważyć ustaleń zawartych w decyzji Naczelnika. Oceniana decyzja korzysta z domniemania legalności, a zatem podważenie ustaleń w niej zawartych - po ponad 30 latach od jej wydania - musiałoby być jednoznaczne i bezsporne. Dawna właścicielka nie kwestionowała przejęcia nieruchomości na własność Skarbu Państwa. Jej córka – E. T. - zakwestionowała tę decyzję dopiero w 2019 r. Mając na uwadze zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, trudno uznać, aby tylko na podstawie twierdzeń wnioskodawczyni (a więc osoby zainteresowanej korzystnym rozstrzygnięciem sprawy) możliwe było obalenie ostatecznej decyzji z 1987 r.

Podsumowując Minister uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że decyzja Naczelnika Gminy Uście Gorlickie z 8 stycznia 1987 r., w części dotyczącej działki nr [...], położonej we wsi W., wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje równocześnie podstaw do stwierdzenia, że badana decyzja Naczelnika Gminy Uście Gorlickie zawiera inne wady wymienione w art. 156 § 1 kpa.

Skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 września 2021 r. złożyła E. T. Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji ewentualnie stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniosła m.in., że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i prawa materialnego. Minister powinien wydać rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność decyzji Naczelnika Gminy Uście Gorlickie. Skarżąca wskazała, że wraz z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedłożyła szereg załączników. W toku postępowania przed organem przedłożyła Ministrowi dokument wydany przez Urząd Stanu Cywilnego potwierdzający zameldowanie w dacie wydania kwestionowanej decyzji pod adresem [...]. Dowód ten został całkowicie pominięty przez organ, a był bardzo istotny. W terminie późniejszym skarżąca również uzupełniała materiał dowodowy - między innymi o pismo Archiwum Narodowego w Krakowie Oddział w Nowym Sączu potwierdzające, że Urząd Gminy Uście Gorlickie nie przekazywał dokumentów z przejęć gospodarstw rolnych z analizowanego okresu ani także, nie występował o brakowanie tego typu dokumentów.

Skarżąca zarzuciła, że nie odnaleziono chociażby szczątkowych dokumentów potwierdzających, że w sprawie było prowadzone jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Potwierdza to tezę, że Naczelnik Gminy Uście Gorlickie nie wytworzył żadnych innych dokumentów poza kwestionowaną decyzją, którą wydał stosując podejście szablonowe oparte o nieobowiązujący wówczas stan prawny.

Zdaniem skarżącej powołanie się przez organ, że we wniosku podała, iż kwestionowana decyzja wydana została najprawdopodobniej na ustny wniosek A. T. jest o tyle nieuprawnione, że organ nie dostrzega, że skarżąca wyraźnie stwierdziła, że A. T. mogła zostać wprowadzona w błąd przez ówczesny organ co do możliwości uzyskania świadczenia emerytalnego tylko w zamian za przejęcie gospodarstwa rolnego przez Skarb Państwa. Uprawdopodabnia to sentencja decyzji, w której widnieje zwrot "w zamian za emeryturę". Skarżąca zarzuciła, że organ nie zwrócił uwagi na fakt, że z decyzji ZUS, która została wydana w 1985 r. jasno wynikało, że gospodarstwo rolne miało zostać przekazane następcy, a nie Państwu.

Skarżąca podkreśliła, że Naczelnik prowadząc postępowanie miał bezwzględny obowiązek ustalenia czy w kręgu wymienionym w art. 48 ust. 1 ustawy znajduje się jakakolwiek osoba, a jeżeli tak, to czy ta osoba spełnia warunki wymagane do nabycia własności nieruchomości rolnej w drodze przeniesienia własności, ewentualnie jeśli spełniałaby takie warunki, to czy godzi się na przekazanie gospodarstwa. Dopiero negatywny wynik tych ustaleń dałby podstawę Naczelnikowi do orzekania o przejęciu gospodarstwa na rzecz Skarbu Państwa. Podniosła, że została pominięta w toku postępowania przed Naczelnikiem. W dacie wydania kwestionowanej decyzji skarżąca mieszkała z rodzicami, co wynika z przedłożonego Ministrowi zaświadczenia z Urzędu Stanu Cywilnego. Naczelnik nie wziął pod uwagę faktów, które wskazywały, że spełniała warunki do przejęcia gospodarstwa rolnego. Zaniechanie przeprowadzenia tak podstawowych ustaleń i orzekanie w oderwaniu od stanu rzeczywistego należy ocenić jako rażące.

Skarżąca zarzuciła, że Minister w sposób nieuprawniony rozstrzygnął wątpliwości stanu faktycznego na niekorzyść strony, czym naruszył art. 81a § 1 kpa.

Skarżąca podała, że dopiero w 2019 r. dotarła do kwestionowanej decyzji Naczelnika w aktach księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości nr [...].

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 15 lutego 2022 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 347 ze zm.) sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne, o czym pełnomocnik skarżącej, organ, pełnomocnik uczestniczek T. P. i M. G. oraz pozostali uczestnicy zostali powiadomieni.

W piśmie z 6 lutego 2022 r. skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych na k. 32-34 akt sądowych oświadczeń mieszkańców miejscowości [...] na okoliczność ustalenia, że skarżąca była uprawniona do przejęcia gospodarstwa rolnego. Natomiast w piśmie z 27 lutego 2022 r. wniosła o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego celem zbadania zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2021 r., poz. 1491).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z zasady trwałości decyzji administracyjnych określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, że przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco.

Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Oznacza to, że w postępowaniu nadzorczym nie można rozpatrywać sprawy co do istoty, tak jak w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym.

W postępowaniu dowodowym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, gdyż w postępowaniu nadzorczym są rozpoznawane kwestie prawne, a organ nadzoru działa jako organ kasacyjny.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

W kwestii rażącego naruszenia prawa wypowiadano się już wielokrotnie w judykaturze i piśmiennictwie. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Jendrośka "Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym", PiP 1986, nr 1, s. 69 i n.), gdy jest tak głęboko niezgodne ze stosowaniem prawa obowiązującego, że stanowi zaprzeczenie samej istoty unormowania zawartego w określonych przepisach prawnych (vide wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 368/07). Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych normy prawa materialnego lub procesowego (patrz: B. Adamiak, op. cit., s. 71). Chodzi tu o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z 13 XII 1988 r., II SA 981/88, ONSA 1988/2/96, z 21 X 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993/1/23). O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa - decydują takie przesłanki jak: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, a także skutki, które wywołuje decyzja.

W przedmiotowej sprawie nie zachowały się akta archiwalne. Organ nadzoru poszukiwał dokumentów, co wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji i akt tego organu, jednakże nie udało się zgromadzić tych dokumentów. Także poszukiwania prowadzone przez skarżącą okazały się nieskuteczne. Należy wziąć pod uwagę, że od wydania decyzji Naczelnika do czasu orzekania przez Ministra upłynęło prawie 35 lat. Jednakże z faktu braku dokumentów nie można wyprowadzać istnienia podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji lub chociażby przyjąć domniemania jej nieważności. W sytuacji, gdy w okolicznościach danej sprawy nie można jednoznacznie przesądzić konkretnego faktu, to nie można uznać, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Brak dokumentów nie może z góry przesądzać o rażącym naruszeniu prawa przez organ wydający decyzję podlegającą kontroli w trybie nadzwyczajnym. Stwierdzić w tym miejscu trzeba, że brak jednoznacznych dowodów w postępowaniu prowadzonym w trybach nadzwyczajnych zezwalających na podważenie ustaleń zawartych w decyzjach ostatecznych stanowi negatywną przesłankę do ich wzruszenia. Wszelkie wątpliwości co do ustaleń, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść legalności zaskarżonej decyzji (wyroki NSA: z 4 stycznia 1999 r. sygn. akt IV SA 1342/98; z 24 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1415/09).

Prawidłowo wskazał Minister, że kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w Uściu Gorlickim z 8 stycznia 1987 r., w części dotyczącej działki nr [...] nie jest dotknięta wadami, o których mowa w art. 156 § 1 kpa, w tym wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa (tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa). Organ nadzoru w sposób dostateczny wyjaśnił zarówno stan faktyczny, jak i prawny rozpatrywanej sprawy. Przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia.

Decyzja Naczelnika Gminy w Uściu Gorlickim z 8 stycznia 1987 r. została wydana na podstawie art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członów ich rodzin. Organ prawidłowo przytoczył treść tego przepisu, wobec czego nie ma potrzeby ponownego go przytaczania.

W kontekście żądania skarżącej należy podnieść, że aby organowi administracyjnemu orzekającemu w 1987 r. można było postawić zarzut rażącego naruszenia prawa, z akt prowadzonego wówczas postępowania bądź z innych oczywistych i nie budzących wątpliwości okoliczności winno wynikać, że organ pomimo posiadanej wiedzy i określonych ustaleń faktycznych orzekł wbrew przepisom ustawy. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Wprawdzie nie zachował się wniosek A. T. o przekazaniu gospodarstwa Państwu, to jednakże z treści decyzji Naczelnika Gminy w Uściu Gorlickim wynika, że wniosek taki został przez nią złożony, a decyzja została wydana po jego rozpatrzeniu. Skarżąca we wniosku z 9 października 2019 r. o stwierdzenie nieważności decyzji podała, że decyzja została wydana najprawdopodobniej na ustny wniosek matki.

Z treści decyzji Naczelnika Gminy z 8 stycznia 1987 r. wynika, że właścicielka nie ma następców. Oceny tej nie zmienia decyzja ZUS wydana w 1985 r., w której podano, że gospodarstwo przekazano następcy i zawieszono prawo do emerytury. Jednakże dopiero po wydaniu decyzji przez Naczelnika Gminy w Uściu Gorlickim z 8 stycznia 1987 r. matka skarżącej otrzymała emeryturę w związku z przekazaniem gospodarstwa Państwu, a nie następcy.

Jak wyżej zaznaczono o rażącym naruszeniu prawa decydują, m.in. racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyroki NSA: z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04; z 30 września 2010 r., sygn. I OSK 1617/09; z 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13). W analizowanej sprawie nie wystąpiły skutki społeczno-gospodarcze, które powodowałyby konieczność wyeliminowania decyzji z 8 stycznia 1987 r. z obrotu prawnego w demokratycznym państwie prawnym. A. T. zmarła w 2008 r. Otrzymywała świadczenie emerytalne z tytułu przekazania gospodarstwa na rzecz Państwa przez 21 lat. Nigdy nie kwestionowała wydanej decyzji. Uczyniła to dopiero skarżąca w 2019 r. Nie sposób także przyjąć, że skarżąca mieszkająca wraz z matką nie miała świadomości o przekazaniu przez nią gospodarstwa Państwu i pobieraniu przez matkę emerytury przez tak długi czas.

Zważyć należy, że w niniejszym postępowaniu istota zarzutu skarżącej sprowadza się do błędnych ustaleń faktycznych organu, tj. niezasadnego przyjęcia, że matka jej nie posiadała następcy prawnego legitymującego się uprawnieniami do prowadzenia gospodarstwa rolnego oraz, że organ miał wiedzę o następcach, w tym o skarżącej, która (jak wskazała we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji), zamieszkiwała z rodzicami i pracowała w gospodarstwie rolnym. Na powyższe okoliczności skarżąca załączyła oświadczenia mieszkańców miejscowości [...] (pismo z 6 lutego 2022 r.) wnosząc o przeprowadzenie dowodu z oświadczeń. Sąd oddalił ten wniosek. Zgodnie z art. 106 § 3 ppsa sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Dowody przeprowadzane w tym trybie nie mogą zmierzać do ustalania stanu faktycznego. Nie ulega zaś wątpliwości, że zakres kognicji sądu administracyjnego, ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu, wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy, a tym bardziej dla potrzeb postępowania zakończonego decyzją kontrolowaną w postępowaniu nadzorczym.

W postępowaniu prowadzonym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

Jak wyżej wspomniano organ nadzoru nie rozstrzyga sprawy co do istoty. Dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego (o ile się zachowały), nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli nadzorczej. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji. Muszą być one widoczne w tej decyzji "na pierwszy rzut oka", bez przeprowadzania dogłębnych analiz. Natomiast zarzuty skarżącej de facto zmierzają do ponownego rozpoznania sprawy co do istoty, a więc tak jak w postępowaniu zwykłym. Jednakże, jak wyżej zaznaczono, celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest ocena legalności decyzji a nie prowadzenie postępowania od początku i co do istoty sprawy. Tym bardziej takich ustaleń nie czyni sąd. Z powyżej wskazanych przyczyn niezasadne są zarzuty skargi dotyczące nieodniesienia się przez organ do dokumentu potwierdzającego zameldowanie skarżącej, pisma z Archiwum Nowego w Krakowie. Organ nadzoru nie kwestionował zameldowania skarżącej, wskazał także na poszukiwanie dokumentów w archiwach z wniosku skarżącej. Poza tym zameldowanie nie przesądza o kwalifikacjach uprawniających do przejęcia gospodarstwa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi dotyczący rozstrzygnięcia wątpliwości na niekorzyść skarżącej nie może być skuteczny.

Natomiast zarzut dotyczący wprowadzenia matki skarżącej w błąd nie może być przedmiotem postępowania nadzorczego. Wspomnieć należy, że przepisy kodeksu cywilnego regulują uchylenie się od oświadczenia złożonego pod wpływem błędu. Matka skarżącej takiego oświadczenia nie złożyła.

Należy podnieść, że wydawane na podstawie art. 51 ustawy z 14 grudnia 1982 r. decyzje o przekazaniu gospodarstwa na rzecz Państwa miały szczególny charakter. Stosownie do treści tego przepisu przejęcie gospodarstwa rolnego przez Państwo było możliwe w razie braku następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia. Decyzja taka co do skutków cywilnoprawnych była zbliżona do umowy o przekazaniu gospodarstwa, a ta jest uznawana w orzecznictwie za ustawowo wyodrębnioną umowę odmienną od umowy darowizny. Decyzja tego rodzaju w żadnym razie nie miała charakteru przymusowego, a treść aktu administracyjnego była uzależniona od woli właściciela. Decyzja ta stanowiła element systemu ubezpieczeń społecznych rolników. W wyniku przekazania gospodarstwa przekazujący zapewniał sobie świadczenia emerytalne lub rentowe ze środków państwowych, przy jednoczesnym korzystaniu z działki, lokalu mieszkalnego i pomieszczeń. W istocie decyzja taka miała charakter ściśle osobisty (z uwagi na osobiste uprawnienia po stronie zbywcy), a jej obowiązywanie i oddziaływanie w systemie prawnym wygasło wraz ze śmiercią uprawnionego (por. uchwała SN z 8 września 1993 r., sygn. akt III CZP 121/93, wyrok WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 485/13).

Sąd nie uwzględnił wniosku skarżącej zawartego w piśmie z 27 lutego 2022 r. o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego, gdyż przepis ten nie był w niniejszej sprawie przez organ stosowany.

Podsumowując stwierdzić należy, że Minister prawidłowo przeprowadził postępowanie, stosując się do zasad wynikających z przepisów procesowych. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi z art. 107 § 3 kpa.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku z mocy art. 151 Ppsa.