Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 2081/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 35 par. 1 i par. 3, art 36 par. 1 i art. 37
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 57 par. 3, art. 183 par. 1 w zw. z art. 189 i w zw. z art. 161 par. 3 oraz art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Tomasz Stawecki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 141/20 w sprawie ze skargi [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania postanawia uchylić zaskarżony wyrok i umorzyć postępowanie.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 20 maja 2021 r., sygn. akt II SAB/Lu 141/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę [...] na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 22 grudnia 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga [...] (dalej: "skarżący" lub odpowiednio "skarżący kasacyjnie") na bezczynność i przewlekłość postępowania Wojewody [...] w zakresie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...], odmawiającej uchylenia własnej decyzji z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowego z pawilonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną, z lokalizacją na działkach nr ewid. [...],[...],[...] i [...] przy [...] w [...].

W treści skargi skarżący zarzucił Wojewodzie [...] naruszenie art. 35 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), poprzez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym.

Skarżący wniósł o:

a) zobowiązanie Wojewody do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi;

b) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, oraz

c) zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że decyzją z [...] lipca 2020 r. Starosta [...] po raz kolejny odmówił uchylenia we wznowionym postępowaniu własnej decyzji ostatecznej z [...] lipca 2017 r. Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda [...] w piśmie z 9 września 2020 r. zawiadomił skarżącego o wyznaczeniu na 12 października 2020 r. nowego terminu zakończenia postępowania. Z kolei w piśmie z 9 października 2020 r. ponownie zawiadomił stronę o nowym terminie zakończenia postępowania, tym razem wyznaczonym na 12 listopada 2020 r. Kolejny termin zakończenia postępowania w sprawie organ odwoławczy wyznaczył na 12 grudnia 2020 r., o czym strona została zawiadomiona w piśmie z 13 listopada 2020 r.

Skarżący podkreślił, że przedłużenie przez Wojewodę [...] terminu zakończenia postępowania do dnia 12 grudnia 2020 r., zostało dokonane dopiero w dniu 13 listopada 2020 r., z zatem już po upływie poprzednio wyznaczonego terminu załatwienia sprawy, ustalonego na 12 listopada 2020 r. W ocenie skarżącego, próba przedłużenia terminu załatwienia sprawy już po jego upływie, nie jest skuteczna, bowiem jeżeli termin już upłynął, nie ma czego przedłużać. W ocenie skarżącego Wojewoda [...] dopuścił się zatem bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej.

Organ wyjaśnił, że odwołanie [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. otrzymał w dniu 12 sierpnia 2020 r. Po ustaleniu, że w otrzymanych aktach sprawy brakuje zwrotnego potwierdzenia odbioru ww. decyzji, organ odwoławczy w dniu 9 września 2020 r. ustalił w rozmowie telefonicznej z pracownikiem organu pierwszej instancji, że brakujące potwierdzenie zostanie przesłane. W piśmie z dnia 9 września 2020 r. Wojewoda, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o wyznaczeniu na dzień 12 października 2020 r. nowego terminu zakończenia postępowania. Oczekiwane zwrotne potwierdzenie odbioru wpłynęło zaś do organu odwoławczego w dniu 1 października 2020 r. W tym samym dniu [...] udostępniono w siedzibie organu akta sprawy. Następnie w dniu 3 października 2020 r. skarżący złożył pismo uzupełniające dotychczas podniesione zarzuty. W piśmie z 9 października 2020 r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania o nowym dokumencie w sprawie i o wyznaczeniu, na podstawie przepisu art. 36 § 1 k.p.a., nowego terminu zakończenia postępowania na dzień 12 listopada 2020 r. W dniu 16 października 2020 r. do organu wpłynęło kolejne pismo [...], stanowiące uzupełnienie zarzutów względem decyzji organu pierwszej instancji. Jako, że pozostałe strony postępowania odebrały pismo Wojewody [...] z dnia 9 października 2020 r. w dniach 16 i 19 października 2020 r., organ odstąpił od wysłania im kolejnego zawiadomienia, zakładając, że na skutek pierwszego zawiadomienia będą mogły zapoznać się jednocześnie z oboma pismami skarżącego. W piśmie z dnia 13 listopada 2020 r. organ odwoławczy zawiadomił strony postępowania, że ze względu na rozległość poruszonych zagadnień i skomplikowany charakter sprawy, wyznacza na dzień 12 grudnia 2020 r. kolejny, nowy termin zakończenia postępowania. W dniu 14 grudnia 2020 r., to jest w terminie wskazanym w piśmie z dnia 13 listopada 2020 r. (zgodnie z art. 57 § 4 k.p.a.) została wydana decyzja kończąca postępowanie odwoławcze.

Wojewoda [...] stwierdził, że tempo prowadzenia postępowania odwoławczego od decyzji Starosty [...] z dnia 17 lipca 2020 r. odpowiada możliwościom organizacyjnym oddziału prowadzącego sprawę i świadczy o dążeniu do przestrzegania zasad zawartych w przepisach art. 10 i art. 36 k.p.a. Organ odwoławczy podkreślił, że prowadzone postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte przez Starostę [...] w dniu [...] października 2017 r., natomiast zaskarżona decyzja jest trzecim aktem administracyjnym kończącym postępowanie w tej sprawie przed organem drugiej instancji. Dopiero jednak w tym postępowaniu odwoławczym [...] sformułował dużą liczbę zarzutów merytorycznych i wyznaczył w ten sposób duży zakres do analizy przez organ odwoławczy. Dla przedstawienia skali postępowań prowadzonych na wniosek [...], organ przedstawił wykaz opracowanych dokumentów w okresie od dnia 12 sierpnia 2020 r.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 1 marca 2021 r. skarżący wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). Skarżący wyjaśnił przy tym, że wnosząc w dniu 30 listopada 2020 r. skargę w niniejszej sprawie, zawarł w niej żądanie zobowiązania Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 14 dnia od daty otrzymania akt sprawy. Tymczasem w dniu 14 grudnia 2020 r. Wojewoda [...] wydał decyzję, którą uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji oraz orzekł co do istoty sprawy stwierdzając, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. została wydana z naruszeniem prawa oraz odmawiając jej uchylenia. W związku z wydaniem decyzji przez organ odwoławczy i zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, w postępowaniu w przedmiocie bezczynności postępowania należy zastosować art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednocześnie, w ww. piśmie z 1 marca 2021 r. skarżący wniósł o stwierdzenie, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności, z rażącym naruszeniem prawa. Dodatkowo wniósł o wymierzenie Wojewodzie, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości dwukrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, a także o przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości jednokrotności kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Po wpłynięciu do Sądu pierwszej instancji skargi z 22 grudnia 2020 r. (data wpływu), zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 28 grudnia 2020 r. za przedmiot sprawy zarejestrowanej przez ten Sąd pod sygn. akt II SAB/Lu 141/20 uznano bezczynność Wojewody [...] w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego. Jednocześnie zarządzono sporządzenie poświadczonego za zgodność z oryginałem odpisu skargi oraz odpisu odpowiedzi na tę skargę i wyłączenie ich do odrębnego postępowania w części dotyczącej przewlekłości postępowania Wojewody [...] w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego.

Sąd I instancji oddalając skargę uznał, że Wojewodzie [...] nie można zarzucić bezczynności w zakresie rozpatrzenia odwołania [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Na uzasadnienie swego stanowiska przedstawił następującą argumentację. Analiza znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji, wydawane następująco po sobie decyzje, w wyniku następujących z kolei po sobie czynności administracyjno-procesowych wskazują, że Wojewoda [...] nie był bezczynny. Z akt sprawy wynika, że odwołanie [...] od decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2020 r., zostało przekazane Wojewodzie [...] w dniu 12 sierpnia 2020 r. (data wpływu). W toku postępowania odwoławczego Wojewoda trzykrotnie zawiadamiał stronę, w trybie art. 36 § 1 k.p.a., o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Ostatecznie odwołanie zostało rozpatrzone przez organ drugiej instancji decyzją z dnia 14 grudnia 2020 r. Mając na względzie, że dzień 12 grudnia 2020 r., wyznaczony jako termin załatwienia sprawy, przypadał na sobotę, należy zgodzić się z organem odwoławczym, że podejmując ostateczną decyzję w sprawie w dniu 14 grudnia 2020 r. (poniedziałek), termin załatwienia sprawy wyznaczony w ostatnim powiadomieniu zachował, w świetle art. 57 § 4 k.p.a. Jakkolwiek bowiem organ postępowania tego nie zakończył w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., to jednak uczynił to z zachowaniem terminu wyznaczonego przez siebie w trybie art. 36 § 1 k.p.a. Zasadność trzykrotnego przedłużania terminu załatwienia sprawy w oparciu o ten przepis, nie ma natomiast wpływu na ocenę, czy w postępowaniu tym ma miejsce bezczynność.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) błędną wykładnię art. 36 § 1 k.p.a. (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) oraz jego niewłaściwego zastosowania w zw. z art. 35 § 1, 2, 3 k.p.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a., art. 57§ 4 k.p.a. w zw. z art. 1 pkt 1 w lit od a do m, art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (tekst jedn. Dz. U. z 200 r. poz. 1920), która w art. 1 pkt 1 w literach od a do m wymienia święta wraz z datami, natomiast w pkt 2 wskazuje, iż dniami wolnymi są niedziele, gdyż w niniejszej sprawie przedłużenie postępowania 13 listopada 2020 r. (piątek) nastąpiło po jego upływie 12 listopada (czwartek), a wydanie decyzji po wniesieniu skargi wymagało uwzględnienia na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. i umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a.;

2) naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i uchylenie się od przeprowadzenia kontroli administracji publicznej i brak stwierdzenia bezczynności postępowania na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., a także brak zastosowania środków określonych w p.p.s.a. w wyniku istnienia bezczynności postępowania tj. art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi mimo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 1§ 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6, art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2, art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (dalej: "Konstytucja") "w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz. U. UE C 285, s. 3), art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.) co skutkował o w istocie pozbawieniem skarżącej prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły Sąd, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenie art. 269 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15 § I pkt 3 i pkt 4 p.p.s.a., art. 187 § 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie treści uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, ONSA 1999, Nr 2, poz. 46 w zakresie skutków prawnych niedotrzymania przez organ administracji terminów załatwiania sprawy, określonych w art. 35 § 3 k.p.a., oraz uchwały siedmiu sędziów NSA z 26 listopada 2008r., I OPS 6/08,ONSAiWSA z 2009 r. nr 4, poz. 63,a miało to wpływ na treść orzeczenia, gdyż uwzględnienie ich treści w aspekcie skutków prawnych spowodowałoby, że treść orzeczenia byłaby inna;

4) naruszenie art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 poz. 137), art. 3 § 2 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. art. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji poprzez zaniechanie przeprowadzenia prawidłowej kontroli administracji publicznej poprzez wadliwe wykonanie swego ustrojowego obowiązku oraz brak stwierdzenia bezczynności postępowania, a także brak zastosowania środków określonych w ustawie w wyniku istnienia bezczynności postępowania oraz zastosowanie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, gdy obowiązkiem Sądu było stwierdzenie naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § li 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 kpa., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. w zw. z art. 110 § 1 k.p.a. które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy;

5) naruszenie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w zakresie w jakim Sąd nie umorzył postępowania w części dotyczącej zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu o którym mowa wart. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a To naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w ocenie skarżącego kasacyjnie sentencja orzeczenia byłaby odmienna, gdyby nie ta wada i niewątpliwie skargę nie można było oddalić w całości na podstawie art. 151 p.p.s.a.;

6) naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię bezczynności prowadzenia postępowania i ich niezastosowanie pomimo naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 6 k.p.a. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a. i uznanie, że Wojewoda [...] nie był bezczynny, gdy bezczynność Wojewody w sprawie naraża skarżącą na konieczność znoszenia dłużej niż jest to wymagane skutków inwestycji budowlanej, prowadzące do ograniczenia możliwości zabudowy działki skarżącego (art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1, 2, 3 Konstytucji), zmuszona jest do znoszenia tego stanu rzeczy (art. 30 Konstytucji RP), w zw. z art. 2, art. 7, art. 8 ust. 2, Konstytucji w zw. z art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 7, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej, 2011/C 285/03, Dz. U. UE C 285, s. 3), art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzona w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmieniona następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełniona Protokołem nr 2 (Dz. U. z 1993, nr 61, poz. 284 ze zm.), które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy;

7) naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. wobec jego niezastosowania w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził bezczynności organu. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono;

8) art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W zw. z art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art.. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zakresie, w jakim Sąd nie stwierdził wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu. Ta wada miała istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem wskutek jej popełnienia treść sentencji orzeczenia jest odmienna od tej, jaka winna była być, gdyby wady tej nie popełniono;

9) naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie przez Sąd I instancji skargi w zakresie stwierdzenia braku bezczynności postępowania o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a., art. 149 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 105 1 k.p.a., art. 12 5 li 2 k.p.a. oraz art. 35 §1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a., art. 57 § 4 k.p.a., art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 3 art. 9 k.p.a., art. 110 § 1 k.p.a. będącego następstwem prowadzenia postępowania administracyjnego z bezczynnością naruszającą prawo - w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w części należało zastosować art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

10) naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na tym, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granice pomimo, że w danej sprawie powinien to uczynić, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 6 k.p.a., 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a. art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 35 t. 36 § 1 i 2 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 57 § 1 k.p.a., art. 3., art. 4, art. 6 ust 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej przyjętego przez Parlament Europejski w dniu 6 września 2001 r. (decyzja w sprawie Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej 2001/C 285/03, Dz.U. UE C 285, s. 3), polegającej na uwzględnieniu w oparciu o art. 149 a§ 1 pkt 3, art. 149 § 1a p.p.s.a. i art. 149 § 2 p.p.s.a., umorzenia postępowania w części na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. co do zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu, a miało to wpływ na wynik sprawy gdyż Sąd I instancji nie sprawy;

11) Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 143 § 1 zdanie 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., art. 1 p.p.s.a., art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 151 p.p.s.a. skutkujące rozstrzygnięciem sprawy przez Sąd I instancji bez wszechstronnego rozważenia całokształtu materiału dowodowego, a więc nie dokonaniem przez Sąd I instancji prawidłowej kontroli zachowania organu administracyjnego, a przez to zaakceptowaniem naruszenia przez ten organ przepisów art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a., art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 35 § 1 i 3 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a., art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., w zw. z art. 57 1 k.p.a., art. 57 § 4 k.p.a., art. 110 k.p.a. art. 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1 i 2, art. 9 Kodeksu Dobrej Praktyki Administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co spowodowało ustalenie stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, a w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi, pomimo, iż podlegała uwzględnieniu na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., art. 149 § 1a p.p.s.a, art. 149 § 2 p.p.s.a., art 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.;

12) art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. w zw. z art. 143 § 1 zdanie 1 i 2 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska Skarżącego wyrażonego w pismach procesowych w tym do zarzutów przedstawionych w skardze i nieprzedstawienie ich oceny w odniesieniu do przedłużenia terminu zakończenia postępowania po jego upływie tj. 13 listopada 2020 r.; umorzenia postępowania w części; uzasadnienie wyroku nie zawiera podpisu sędziego, który brał udział w jego wydaniu i miało to wpływ na treść uzasadnienia i jego wskazywane braki, gdyż nie można wykluczyć, że mogłoby być inne, gdyby w jego sporządzeniu uczestniczył sędzia, którego brak jest podpisu.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, wskazano jednak, że od zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 183 § 1 p.p.s.a., istnieją odstępstwa. Jedno z nich przewidziane zostało w art. 189 p.p.s.a., zgodnie z którym, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Ustalenie zatem, że istniały przesłanki do odrzucenia skargi przez sąd pierwszej instancji zobowiązuje Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi. Oceny wystąpienia przesłanek odrzucenia skargi Naczelny Sąd Administracyjny dokonuje z urzędu, niezależnie od zarzutów skargi kasacyjnej. Powyższe wynika z punktu pierwszego powołanej uchwały, w którym wskazano, że w świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a. jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego.

Skarżący wniósł skargę, jak to określił, "na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę [...]", przy czym ze wskazanych w skardze okoliczności wynika, że chodzi o bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie, mianowicie w sprawie rozpoznania odwołania skarżącego od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2020 r., znak: [...], którą odmówiono uchylenia decyzji tego organu administracji z [...] lipca 2017 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku handlowego z pawilonem, parkingiem i infrastrukturą techniczną na działkach nr [...],[...],[...] i [...] przy [...] w [...]. W związku z tym nie było podstaw do rozdzielenia skargi skarżącego na dwie skargi - na skargę na bezczynność Wojewody [...] oraz na skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez ten organ administracji.

Podstawą prawną rozdzielenia skargi (rozumianej jako pismo procesowe wszczynające postępowanie przed sądem administracyjnym) na kilka skarg, jest art. 57 § 3 p.p.s.a. Stanowi się w nim, że jeżeli w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność albo bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, przewodniczący zarządza rozdzielenie tych skarg. Przepis ten nie dotyczy jednak takiej sytuacji, jaka występuje w rozpoznawanej sprawie, czyli takiego sformułowania skargi, że wynika z niej, iż wnosi się zarówno skargę na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie. Powołany przepis dotyczy takich pism procesowych, w których wnosi się skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w różnych sprawach. Taki pogląd prawny wyrażono już w orzecznictwie NSA, np. w wyroku z 4 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2317/19.

Przyjęty pogląd ma też uzasadnienie w tym, że obecnie ustawodawca zdefiniował bezczynność i przewlekłość (art. 37 ust. 1 k.p.a.) oraz że z tych definicji wynika, że są to pojęcia rozłączne. W jednej i tej samej sprawie nie może wystąpić równocześnie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania. Bezczynność jest to bowiem sytuacja polegająca na tym, że wszelkie możliwe terminy załatwienia sprawy upłynęły, a sprawa nie jest załatwiona, zaś przewlekłość to sytuacja polegająca na tym, że termin załatwienia sprawy jeszcze nie upłynął, w tym termin wyznaczony na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., a sprawa jest tego rodzaju, że mogłaby być już załatwiona.

Kolejnym argumentem przemawiającym za takim rozumieniem art. 57 § 3 p.p.s.a. jest fakt, że w zakresie konsekwencji prawnych nie ma żadnej różnicy pomiędzy bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania. Z art. 149 p.p.s.a. wynika, że niezależnie od tego, czy miała miejsce bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania, sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia jednej z tych sytuacji zawsze wydaje takie samo rozstrzygnięcie. W związku z tym nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia, aby w tej samej sprawie prowadzić dwa postępowania – jedno dotyczące bezczynności i drugie dotyczące przewlekłego prowadzenia postępowania. W razie wieloznacznego sposobu sformułowania skargi (użycia zarówno słowa bezczynność, jak i przewlekłość w odniesieniu do tych samych okoliczności faktycznych) rzeczą sądu administracyjnego powinno być dokonanie prawnej oceny ustalonych przez sąd okoliczności faktycznych, w tym też pod kątem tego, czy podpadają one pod definicję bezczynności, czy przewlekłości. Zastrzec jednakże należy, że nawet nietrafna ocena w tym zakresie nie może mieć istotnego znaczenia, jeżeli błąd polega wyłącznie na tym, że zamiast bezczynności stwierdzono przewlekłość albo odwrotnie.

Na skutek wadliwego (niezgodnego z prawem) rozdzielenia skargi skarżącego na dwie skargi doszło do wszczęcia jednego postępowania bez wymaganej skargi. W ocenie NSA ustalone w rozpoznawanej sprawie oraz w sprawie o sygn. akt II SAB/Lu 142/20 okoliczności uzasadniają przyjęcie, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, a nie bezczynności w rozumieniu tych pojęć przyjętym w art. 37 § 1 k.p.a. Co prawda upłynął ustawowy termin załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym (art. 35 § 3 k.p.a.), jednakże organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na 12 grudnia 2020 r. i w chwili wniesienia skargi (2 grudnia 2020 r.) termin ten jeszcze nie upłynął. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący twierdzi, iż w sprawie doszło do bezczynności, gdyż organ administracji wadliwie wyznaczył termin załatwienia sprawy na 12 grudnia 2020 r., gdyż wcześniej wyznaczył termin załatwienia sprawy na 12 listopada 2020 r. i ten termin nie został zachowany, gdyż następne wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy nastąpiło pismem z 13 listopada 2020 r. W ocenie NSA dla określenia w skardze rodzaju milczenia władzy (bezczynność, czy przewlekłość) istotny jest stan z chwili wniesienia skargi. Jeżeli zaś chodzi o kwestię zgodności z prawem kolejnych czynności w postaci wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy to może ona mieć znaczenie dla oceny zasadności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania.

Z powyższego wynika, że rozpoznawana sprawa toczyła się bez wymaganej skargi. Fakt ten stanowił podstawę do umorzenia postępowania przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 163 § 3 p.p.s.a. Skoro postępowanie nie zostało umorzone przez Sąd pierwszej instancji, to NSA na podstawie art. 189 i art. 163 § 3 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i umorzył postępowanie.

Przyjęta podstawa rozstrzygnięcia powoduje, że niecelowe jest odnoszenie się do podstaw kasacyjnych, gdyż nie mają one znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Jednocześnie Sąd uznał, że okoliczności sprawy uzasadniają przyjęcie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w art. 207 § 2 p.p.s.a. i odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wobec tego, że organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a pozostałe strony postępowania w terminie czternastu dni od doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów