Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1076/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz (spr.) Sędziowie WSA Katarzyna Nikodem WSA Waldemar Inerowicz Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 września 2022 r. sprawy ze skargi M. K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 29 października 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia i wypłaty odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 maja 2021 r. Starosta [...] odmówił ustalenia i nakazania przedsiębiorcy przesyłowemu E. Spółka z o. o. z siedzibą w P. wypłaty odszkodowania na rzecz M. i J. K. (dalej: "skarżący"), jako właścicielom nieruchomości położonych w miejscowości P., gm. [...], oznaczonych jako: działka nr [...] i działka nr [...] oraz wypłaty odszkodowania na rzecz J. K. jako właściciela nieruchomości położonej w miejscowości P., gm. [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz działka nr [...], odpowiadającego wartości poniesionych szkód (odszkodowania w pełnym zakresie obejmującego rzeczywiste straty i utracone korzyści powstałe z powodu budowy urządzeń przesyłowych) oraz odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości z powodu budowy na nich urządzeń przesyłowych związanych z posadowieniem linii elektroenergetycznych WN 110 kV relacji W. - Miasteczko K. , WN 110 kV relacji K. - W., SN 15 kV relacji W. - W., SN 15 kV relacji W. - B. oraz nn 0,4 kV.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że pełnomocnik wnioskodawców domagał się ustalenia i nakazania przedsiębiorcy przesyłowemu E. Spółka z o. o. z siedzibą w P. (dalej: "uczestnik") wypłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez wnioskodawców szkód oraz odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości wnioskodawców z powodu budowy na nich urządzeń przesyłowych posadowionych na nieruchomościach położonych na terenie miejscowości P.. Organ poszukiwał dokumentów, z których pełnomocnik wnioskodawców wywodzi swoje żądanie, tj. decyzji administracyjnych, będących podstawą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, chociażby poprzez uprawdopodobnienie, iż takie dokumenty rzeczywiście istniały. Organ wystąpił m.in. do Sądu Okręgowego w P. [...] Wydział Cywilny z siedzibą w P. o przesłanie odpisu prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w P. wraz z uzasadnieniem w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt I ACa 305/18, na którą we wniosku o wypłatę odszkodowania powołał się pełnomocnik wnioskodawców. Organ ustalił, iż przedmiotem powództwa wniesionego w 2013 roku do Sądu Rejonowego w C. przez M. i J. małżonków K. była zapłata z tytułu bezumownego korzystania z nieruchomości przez okres 10 lat wstecz z powierzchni 8.979,6 m2, stanowiącej część nieruchomości składającej się z działek nr [...], nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości P., gm. [...]. W toku postępowania sądowego pozwana Spółka E. Spółka z o. o. z siedzibą w P. podniosła zarzut zasiedzenia prawa służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu oraz zarzut zasiedzenia służebności przesyłu. W związku z rozszerzeniem żądania pozwu Sąd Rejonowy w C. przekazał sprawę Sądowi Okręgowemu w P. Zamiejscowy [...] Wydział Cywilny z siedzibą w P., który wyrokiem z dnia 30 listopada 2017 r., uznał w części roszczenie M. i J. K. za zasadne i zasądził do zapłaty kwotę [...]zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. W wyniku apelacji E. Spółka z o. o. z siedzibą w P., Sąd Apelacyjny w P. wyrokiem z dnia 5 lutego 2019 r. zmienił zaskarżony wyrok poprzez oddalenie powództwa.

W ocenie organu, w przedstawionym przez strony stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, iż na nieruchomościach M. i J. małżonków K. zostały pobudowane urządzenia. Przedstawione przez strony dowody nie wykazały, iż dla ww. nieruchomości zostało ograniczone w drodze administracyjnej prawo własności. Możliwe jest więc, iż właściciele nieruchomości dopuścili i znosili sytuacje, w których ówczesny inwestor dokonał budowy urządzeń i przewodów pomimo braku uregulowania tej sytuacji w postaci umowy, bądź w postaci decyzji administracyjnych, jak również do dnia dzisiejszego, korzysta w taki sposób z posadowionych tam urządzeń. Takie ustalenie potwierdza w ocenie organu przedłożone przez pełnomocnika wnioskodawców pismo z dnia 12 października 1988 r. Zachodniego Okręgu Energetycznego Przedsiębiorstwa Państwowego Zakład Energetyczny P., skierowane do J. K., w którym prosi się o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie terenu niezbędnego dla budowy linii napowietrznej 110 kV Miasteczko K. , gm. [...] działki nr [...] położone w P. w okresie 1988/1989, powołując się na ustawę o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W konsekwencji brak jest podstaw prawnych do ustalenia odszkodowania, skoro nie ma przesłanek faktycznych do stwierdzenia, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomość zostało dokonane na podstawie prawnej przewidującej odszkodowanie (ekwiwalent) jako jednoznaczne wskazanie przedmiotu, tj. właśnie decyzji (orzeczenia) rozstrzygającego o prawach wnioskodawców. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990, dalej: "u.g.n.") wymaga bowiem, aby odjęcie prawa własności nastąpiło w sposób władczy w ramach sprawowania tzw. imperium przez władzę publiczną (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2017 r. (sygn. akt I OSK 664/15)).

W ocenie organu bez wykazania przez wnioskodawców, że ograniczenie nastąpiło na podstawie takiego aktu prawnego, który przewidywał odszkodowanie, wnioskodawca obecnie nie może uzyskać odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Warunkiem wystąpienia z żądaniem ustalenia odszkodowania jest zidentyfikowanie istnienia takiej decyzji, ustalenia, iż ówczesna "władza" uprzednio ograniczyła nieruchomość (tj. skierowała do właściciela indywidualno-konkretną decyzję wywłaszczeniową). Tymczasem z niczego nie wynika, aby wnioskowane nieruchomości były objęte jakimkolwiek aktem (decyzją, orzeczeniem). Organ pomimo dokonanego poszukiwania dokumentów nie ustalił istnienia takiej dokumentacji świadczącej o jakimkolwiek ograniczeniu własności nieruchomości. Skoro więc kwerenda archiwalna nie odnotowała wydania decyzji (orzeczenia), stwierdzającego ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości należących do M. i J. małżonków K., położonych w miejscowości P., natomiast sami właściciele nieruchomości też takiego orzeczenia/orzeczeń nie odnaleźli, to nie sposób ustalić, iż mogły one w ogóle zaistnieć w obrocie prawnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2018 r. (sygn. akt l SA/Wa 153/18)).

Nadto organ dokonując analizy uzasadnienia wyroku Sądu Apelacyjnego w P. z dnia 5 lutego 2019 r. (sygn. akt I ACa 305/18) uznał, że E. Spółka z o. o. z siedzibą w P. wykazała posiadanie urządzeń przesyłowych posadowionych na nieruchomościach M. i J. małżonków K., tudzież posiadanie ich przez przedsiębiorstwo przesyłowego, będącego poprzednikiem E. Spółka z o. o., a przez to skutecznie wykazała zarzut zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu. W uzasadnieniu wyroku Sąd Apelacyjny w P. wywodził, iż nie ma dowodów co do okoliczności wejścia na nieruchomość i wybudowania urządzeń przesyłowych linii niskiego i średniego napięcia, zatem przyjął złą wiarę. Z kolei dla linii wysokiego napięcia, M. K. w roku 1989 r. podpisała zgodę na budowę słupa/słupów, zatem przyjął dobrą wiarę. Sąd Apelacyjny w P. opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym ustalił, iż poprzednik prawny spółki E. zwrócił się do J. K. o możliwość czasowego zajęcia terenu niezbędnego do budowy przedmiotowej linii napowietrznej wysokiego napięcia W. - Miasteczko K. , a z kolei M. K. udzieliła zgody na wejście. Wobec wyrażenia zgody przez właścicieli, odpadła konieczność uzyskania zezwolenia w trybie art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r., Nr 30, poz. 127 – dalej: "u.g.g.w.n."). W ocenie organu roszczenie o ustalenie i wypłacenie odszkodowania nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na brak podstaw materialnych w postaci wydania decyzji administracyjnych ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, a którą to okoliczność dostatecznie wykazują zgromadzone w aktach sprawy dowody. Pełnomocnik wnioskodawców nie tylko nie przedstawił żadnego dowodu na to, że przysługuje im skuteczne uprawnienie do domagania się odszkodowania w trybie administracyjnym wynikające z decyzji administracyjnych, ale też nawet na istnienie takich dokumentów prawych się nie powołuje. W szczególności pełnomocnik wnioskodawców nie wykazał, aby grunty wnioskodawców przeznaczone pod budowę urządzeń energetycznych zostały zajęte na podstawie decyzji administracyjnych. W ocenie organu właściciele nieruchomości jako strona postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości bezwzględnie winni być również adresatami takich decyzji, zatem stwierdzenie, iż nie mogą w pełni posiadać dokumentacji, nie jest przekonywujące, stąd oczekiwanie organu, ażeby pełnomocnik wnioskodawców uprawdopodobnił istnienie takich decyzji, chociażby poprzez wskazanie oznaczeń takich dokumentów z wykazaniem, iż one rzeczywiście istnieją/istniały. Ponadto ewentualne decyzje wydawane w przedmiocie zezwolenia na założenie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych (na podstawie przepisów kolejno obowiązujących ustaw), rodziłyby skutek w postaci trwałego ograniczenia prawa własności, trwający także po utracie mocy wiążącej przez przepisy, na podstawie których zostały wydane i w stosunku do każdoczesnego właściciela urządzeń przesyłowych, co sprzeciwia się przyjęciu, że wykonywanie tych uprawnień w zakresie wynikającym z decyzji może prowadzić do nabycia przez zasiedzenie służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2021 r. (sygn. akt I OSK 251/20)), tymczasem w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy doszło do skutecznego podniesienia zarzutu zasiedzenia służebności gruntowej odpowiadającej treści służebności przesyłu oraz służebności przesyłu w postępowaniu cywilnym prowadzonym przed Sądem Apelacyjnym w P.. Ze zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie można wnioskować, iż do wydania nieruchomości doszło na skutek faktycznych bądź "samowolnych" działań wykonawców prac. Przede wszystkim zaś nie zostało wykazane, aby do pozbawienia praw do nieruchomości doszło na określonej podstawie prawnej, czyli wskutek legalnych działań organów władzy publicznej. Z tych względów wynika, iż w zakresie żądania ustalenia i wypłaty odszkodowania za faktycznie pobudowane urządzenia infrastruktury elektroenergetycznej na nieruchomościach, wnioskodawcom nie przysługuje droga administracyjna. Organ staje na stanowisku, iż obowiązujące przepisy postępowania administracyjnego nie uzasadniają przerzucania całego ciężaru dowodowego na organ administracji publicznej w sprawie, w której strona po upływie wielu lat (w przedmiotowym stanie sprawy po około 40 latach), w jej ocenie dokonanego ograniczenia prawa własności nieruchomości, występuje z żądaniem ustalenia i wypłaty odszkodowania. Oczywiste w takiej sytuacji są ograniczenia dowodowe organu, szczególnie w związku z dokonanymi zmianami ustrojowych oraz przeprowadzoną reorganizacją administracji publicznej. Takie założenie istnienia prawa do odszkodowania w sytuacji braku wykazania jakichkolwiek podstaw istnienia obowiązku administracyjnego, poprzez chociażby uprawdopodobnienie istnienia decyzji administracyjnych ograniczających sposób korzystania z nieruchomości, stwarza potencjalną możliwość wszystkim innym zainteresowanym właścicielom nieruchomości, których prawa do nieruchomości zostały w minionym ustroju naruszone, do występowania do organu bez okazania właściwych dokumentów o ustalenie odszkodowania, jak również stwarza potencjalnie możliwość uzyskania ponownych odszkodowań w sytuacji dobrowolnych udostepnień i tak ustalonego odszkodowania, gdyż po upływie tak długiego okresu czasu, trudno jest ustalić chociażby fakt dokonanych wówczas przez inwestora umownych wypłat odszkodowań.

Organ stwierdził, iż nie zostały spełnione przesłanki do uznania wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za zasadne. W ocenie organu nie doszło do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej, zatem nie ma podstaw do ustalenia odszkodowania w drodze tej decyzji.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. K. i J. K., nie zgadzając się z treścią rozstrzygnięcia.

Decyzją z dnia 29 października 2021 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewoda podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że w sprawie brak jest dowodów potwierdzających, iż dla ww. nieruchomości doszło do wydania decyzji ograniczającej prawo własności. W ocenie organu odwoławczego nie można wykluczyć, że właściciele nieruchomości dopuścili i znosili sytuację, w której ówczesny inwestor dokonał budowy urządzeń i przewodów, pomimo braku tytułu prawnego w postaci umowy czy decyzji. W aktach sprawy znajdują się też oświadczenia M. K. i J. K., opatrzone datą 25 lutego 2008 r. zawierające zgodę na budowę obiektu elektroenergetycznego na działce nr [...]. Wojewoda zwrócił uwagę, iż pismem z 12 października 1988 r. Zakład Energetyczny w P. zwrócił się do J. K. o wyrażenie zgody na czasowe zajęcie terenu niezbędnego dla budowy linii napowietrznej 110 k.V Miasteczko K. gm. [...]. Zajęciu podlegać miały działki nr [...] i nr [...] położone w P.. Pismo zawierało pouczenie, ze brak odpowiedzi traktowany będzie jako zgoda, a w przypadku nie wyrażenia zgody w terminie 7 dni od daty doręczenia pisma, Zakład Energetyczny wystąpi (zgodnie z art. 79 ww. ustawy) do terenowego organu administracji państwowej o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie terenu.

Organ odwoławczy przychylił się do stanowiska Starosty [...], iż brak pozbawienia właścicieli części nieruchomości o cechach przymusu powoduje, że nie znajduje zastosowanie art. 129 ust. 3 u.g.n. Ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n wymaga bowiem, aby odjęcie prawa własności nastąpiło w sposób władczy. Nieruchomość, która nie została objęta decyzją wywłaszczeniową, czy też pozbawienie praw do nieruchomości nie nastąpiło w formie władczej na określonej podstawie prawnej, ale jedynie na skutek faktycznego przejęcia ("przywłaszczenia") nie może korzystać z administracyjnego trybu dochodzenia odszkodowania.

Reasumując, zdaniem organu odwoławczego podjęto wszelkie niezbędne czynności zmierzające do należytego wyjaśnienia sprawy. Organowi I instancji rozpoznającemu sprawę, pomimo wszelkich starań nie udało się odnaleźć decyzji ograniczających prawo własności właścicieli nieruchomości. Dowodów takich nie przedłożyli także wnioskodawcy. Dotychczas prowadzone postępowanie pozwala stwierdzić, iż na podstawie jedynie pośrednich dowodów niemożliwym staje się odtworzenie dokładnego stanu faktycznego tej sprawy. Organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie Starosta [...] wydając przedmiotową decyzję nie dopuścił się naruszenia przepisów wskazanych w odwołaniu.

Pismem z dnia 30 listopada 2021 r., skarżący reprezentowani przez pełnomocnika złożyli skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania na ich rzecz. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. obrazę przepisów prawa materialnego poprzez:

a) naruszenie art. 124 ust. 1 w zw. z art. 128 ust. 4 oraz w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. - poprzez ich:

• niezastosowanie, w drodze odmowy ustalenia odszkodowania w zakresie wniosku M. K. i J. K. o ustalenie odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez skarżących szkód oraz odmowę ustalenia odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości skarżących;

• niezastosowanie, w drodze odmowy ustalenia odszkodowania w zakresie wniosku o ustalenie na rzecz M. K. i J. K. odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych przez skarżących szkód oraz w drodze odmowy ustalenia odszkodowania odpowiadającego zmniejszeniu wartości nieruchomości skarżących;

• niezastosowanie, w drodze odmowy ustalenia odszkodowania w zakresie łącznego wniosku skarżących, na skutek uznania, iż w sprawie wystarczające jest oświadczenie uczestnika E. Sp. z o. o. o rzekomym braku wydania wobec nieruchomości skarżących decyzji wydanych bądź to na podstawie art. 35 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 i z 1982 r. Nr 11, poz. 79 – dalej: "u.z.t.w.n."), bądź też na podstawie art. 70 u.g.g.w.n.;

• niezastosowanie, w drodze odmowy ustalenia odszkodowania w zakresie łącznego wniosku skarżących, na skutek uznania, iż w sprawie brak jest faktu wydania decyzji wydanych bądź to na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. bądź też na podstawie art. 70 u.g.g.w.n. tyczących się nieruchomości skarżących, w przypadku gdy organ I instancji nie zwrócił się do wszystkich stosownych organów w tym zakresie, a niniejszej kwestii nie zmienił na etapie kontroli między instancyjnej organ II instancji.

2. obrazę przepisów postępowania mającą istotny wpływ na treść wydanej decyzji poprzez:

a) naruszenie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - kodeks postępowania administracyjnego (dalej: kpa) poprzez w istotnym stopniu utrzymanie w mocy w wadliwej decyzji organu I instancji;

b) naruszenie art. 77 § 1 oraz art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm. – dalej: "k.p.a."), poprzez naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało skutek w drodze zlekceważenie zasady prawdy obiektywnej i słusznego interesu obywateli, co wyraziło się w szczególności:

• poprzez pominięcie w całości wniosków dowodowych skarżących w zakresie opinii biegłych;

• błędnym uznaniem, iż w sprawie wystarczające jest oświadczenie uczestnika E. Sp. z o. o. o rzekomym braku wydania wobec nieruchomości skarżących decyzji wydanych bądź to na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. bądź też na podstawie art. 70 u.g.g.w.n. bez szczegółowej analizy wydanie takiego stanowiska przez spółkę uczestnika;

• poprzez błędne uznanie, iż żądanie ustalenia odszkodowania w zakresie łącznego wniosku skarżących jest niezasadne z uwagi na fakt, iż w sprawie brak jest zdaniem organów obu instancji faktu wydania decyzji wydanych bądź to na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. bądź też na podstawie art. 70 ustawy u.g.g.w.n. tyczących się nieruchomości skarżących, w przypadku gdy organ I instancji nie zwrócił się do wszystkich stosownych organów w tym zakresie, a niniejszą kwestię w swej decyzji również nienależycie ocenił organ odwoławczy;

c) obrazę art. 80 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego zamiast oceny swobodnej, bez wskazań doświadczenia życiowego i z pominięciem oczywistych dowodów poprzez uznanie, że:

• w sprawie wystarczające jest oświadczenie uczestnika E. Sp. z o. o. o rzekomym braku wydania wobec nieruchomości skarżących decyzji wydanych bądź to na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. bądź też na podstawie art. 70 u.g.g.w.n. bez szczegółowej analizy wydanie takiego stanowiska przez spółkę uczestnika;

• poprzez błędne uznanie, iż żądanie ustalenia odszkodowania w zakresie łącznego wniosku skarżących jest niezasadne z uwagi na fakt, iż w sprawie brak jest zdaniem organów obu instancji faktu wydania decyzji wydanych bądź to na podstawie art. 35 u.z.t.w.n. bądź też na podstawie art. 70 u.g.g.w.n. tyczących się nieruchomości skarżących, w przypadku gdy organ I instancji nie zwrócił się do wszystkich stosownych organów w tym zakresie, a niniejszą kwestię w swej decyzji również nienależycie ocenił organ odwoławczy;

d) naruszenie art. 9 i art. 14 k.p.a., poprzez pominięcie obowiązku organu administracji publicznej do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a w konsekwencji nie przeprowadzenie w całości postępowania w sprawie;

e) naruszenie art. 107 § 1 i § 4 oraz art. 9 i 10 k.p.a., poprzez brak opisania w uzasadnieniu decyzji podstaw faktycznych i prawnych jej wydania, w szczególności poprzez pominięcie uzasadnienia podstawy wydania decyzji odmownej w sprawie;

f) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu decyzji wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc dotychczasowe argumenty.

Uczestnik postępowania w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o przyznanie na jego rzecz kosztów zastępstwa wg norm przepisanych. W ocenie uczestnika wnioskujący powinni przedłożyć decyzję ograniczającą prawo własności. Tymczasem nie tylko nie przedłożono takiej decyzji, ale nie wskazano nawet czy taka decyzja została w ogóle wydana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W przedmiotowej sprawie oś sporu koncentruje się wokół zagadnienia, czy do ograniczenia prawa własności doszło w formie władczej i na podstawie prawa, czy jedynie na skutek faktycznego zajęcia.

Stosownie do art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis ten ma charakter blankietowy w tym znaczeniu, że wymaga każdorazowo identyfikacji obowiązujących przepisów przewidujących odszkodowanie za określoną formę pozbawienia (ograniczenia) praw do nieruchomości. Budowa na terenie działki urządzeń przesyłowych związanych z posadowieniem linii elektroenergetycznych odpowiada ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości regulowanemu w aktualnym stanie prawnym w art. 124 u.g.n., odszkodowanie ustalane w trybie administracyjnym z tego tytułu przewidują przepisy art. 128 ust. 4 i 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. Odszkodowanie za szkody i zmniejszenie wartości nieruchomości przysługuje jednak, zgodnie z art. 128 ust. 4 u.g.n., w przypadkach, o jakich mowa w art. 124 u.g.n., który reguluje administracyjny tryb ingerencji w prawo własności poprzez udzielenie administracyjnej zgody na taką budowę.

Okolicznością istotną w sprawie jest więc, czy ograniczenie prawa własności skarżących nastąpiło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej, czy jedynie na skutek faktycznego przejęcia. Zdaniem Sądu tylko bowiem w przypadku, gdy do ograniczenia prawa do nieruchomości doszło w formie władczej, na określonej podstawie prawnej starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może wydać odrębną decyzję o odszkodowaniu zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. W przeciwnym razie do ustalenia ewentualnego odszkodowania właściwym będzie, na zasadach ogólnych, sąd powszechny. Tylko bowiem pozbawienie praw do nieruchomości, które nastąpiło w drodze jej legalnego odebrania - czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa - może być objęte dyspozycją przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Wynika to już z samej istoty "odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (taki tytuł nosi rozdział 5 w dziale III u.g.n., obejmujący m.in. art. 129), które stanowi jedną z postaci odpowiedzialności odszkodowawczej za legalne działania administracji (por. J. Parchomiuk, Odpowiedzialność odszkodowawcza za legalne działania administracji publicznej, Warszawa 2007, passim) (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 250/18 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie [...]). Innymi słowy, odszkodowanie w trybie administracyjnoprawnym może być ustalone wyłącznie za nieruchomość, która została wywłaszczona aktem administracyjnym, lub innym z nim zrównanym oraz o powierzchni tam wskazanej, o ile nie nastąpiło to już w tym akcie. Organy administracyjne nie mogą natomiast orzekać o odszkodowaniu za nieruchomość, która została zajęta w całości lub w części przez podmiot publicznoprawny poza procedurą wywłaszczenia. Wówczas mają zastosowanie odpowiednie regulacje cywilnoprawne (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 908/16).

W zaskarżonej decyzji stwierdzono, że w świetle zebranego materiału dowodowego nie można stwierdzić, że odjęcie prawa własności nastąpiło w sposób władczy w ramach tzw. imperium przez władzę publiczną.

Sąd podziela to stanowisko.

W toku postępowania przeprowadzonego w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., organom nie udało się odnaleźć decyzji administracyjnych, będących podstawą ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, chociażby poprzez uprawdopodobnienie, iż takie dokumenty rzeczywiście istniały. Złożenie wniosku z żądaniem zwrotu lub wypłaty odszkodowania obligowało organy jedynie do wyjaśnienia okoliczności istotnych z punktu widzenia zgłoszonych żądań, a zatem okoliczności, które wskazywałaby na fakt ograniczenia własności nieruchomości czy to na podstawie decyzji administracyjnej, czy z mocy prawa. Tylko bowiem w takim przypadku cywilne co do zasady roszczenia (o zasądzenie odszkodowania) rozpoznawane są w postępowaniu administracyjnym, jako uprawnienie do żądania ustalenia odszkodowania, o ile nie zostało ono wcześniej ustalone. Zatem organ musiał podjąć jedynie takie czynności, które były właściwe i miarodajne w okolicznościach sprawy, a które dotyczyły ustalenia wyłącznie faktu ograniczenia prawa własności na drodze postępowania administracyjnego. Prawidłowo więc swoje działania w sprawie organy skoncentrowały na poszukiwaniu dokumentacji w postaci decyzji administracyjnych ograniczających sposób korzystania z nieruchomości wydanych w latach budowy linii elektroenergetycznych, tj. latach 70, 80 i 90 we własnych zasobach (wystąpiono do Wydziału Architektury i Budownictwa oraz Geodezji i Kartografii o sprawdzenie zasobów archiwalnych). Organ poszukiwał także ww. dokumentów poprzez skierowanie zapytań do innych organów i instytucji takich jak Burmistrz Gminy W., Archiwum Państwowe w P. Oddział w P., Archiwum Państwowego w B., czy posiadają takie dokumenty, bądź jakąkolwiek wiedzę o istnieniu poszukiwanych decyzji administracyjnych, bądź w przypadku wybrakowania materiałów archiwalnych, stosownych dokumentów o ich brakowaniu oraz protokołów zniszczenia. Organy zwróciły się też do uczestnika postępowania celem ustalenia, czy w ogóle uregulował kwestie korzystania z cudzej nieruchomości. W odpowiedzi pełnomocnik uczestnika oświadczył, iż linia niskiego napięcia została pobudowana za wiedzą i zgodą właścicieli nieruchomości, a co do pozostałych linii brak jest dokumentacji i nie ma odrębnej regulacji, co do korzystania z nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że organ I instancji nie zwrócił się do wszystkich stosownych organów, Sąd podnosi, że skarżący nie wskazał do jakich konkretnie organów należałoby się jeszcze zwrócić.

Należy podkreślić, że postępowanie wywłaszczeniowe nie jest postępowaniem po którym nie pozostaje żaden formalny ślad, a czego nie należy utożsamiać z samym brakiem decyzji administracyjnej w tym przedmiocie. Zauważyć trzeba, że z ustaleń organów nie wynika podnoszony przez skarżących w toku postępowania fakt ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w drodze administracyjnej. Możliwe jest więc, iż właściciele nieruchomości dopuścili i znosili sytuacje, w których ówczesny inwestor dokonał budowy urządzeń i przewodów pomimo braku uregulowania tej sytuacji w postaci umowy, bądź w postaci decyzji administracyjnych, jak również do dnia dzisiejszego, korzysta w taki sposób z posadowionych tam urządzeń.

Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zostały ustalone okoliczności, które wskazywałyby, że miało miejsce ograniczenie, w drodze decyzji administracyjnej, sposobu korzystania z nieruchomości na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., to w konsekwencji nie mogło dojść do naruszenia norm wynikających z przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n. ani art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Ten ostatni przepis stanowi materialnoprawną podstawę orzekania o odszkodowaniu za odjęte prawo własności, ale dla jego zastosowania nie jest obojętne w jakich warunkach prawnych i faktycznych do tego przejęcia doszło. Ustalenie odszkodowania na jego podstawie wymaga, aby odjęcie prawa własności nastąpiło w sposób władczy w ramach sprawowania tzw. imperium przez władzę publiczną, co w okolicznościach sprawy nie zostało potwierdzone.

Mając na uwadze przedstawiony stan sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, zostały wydane zgodnie z obowiązującymi przepisami, w wyniku prawidłowo przeprowadzonego postępowania, przez co nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 9, art. 10, art. 14, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1, § 3 i § 4 i art. 138 § 1 k.p.a. W tych okolicznościach, brak było podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, które zostały wydane na skutek wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, na podstawie zgromadzonych w sposób kompletny dowodów, właściwej ich oceny oraz prawidłowych rozważań faktycznych i prawnych, zawartych w ich uzasadnieniach.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), oddalił skargę.