Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1045/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję w zasakrzonej części
Powołane przepisy: article: art. 64, art. 64b, , art. 64 e, art. 151a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 stycznia 2019r. sprawy ze sprzeciwu M. M. [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r., nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt I. uchyla w całości zaskarżone rozstrzygnięcie kasacyjne sformułowane jako pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2018r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżącego kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej SKO) działając na podstawie art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, art. 127 § 2 oraz art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) decyzją z dnia 15 października 2018r. nr [...] po rozpoznaniu odwołania Prokuratora Okręgowego w P. oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w P. od decyzji Burmistrza Ś. z dnia [...] września 2018 r. w sprawie odmowy czasowego odebrania zwierząt, w pkt 1) stwierdziło niedopuszczalność odwołania w odniesieniu do Komendy Wojewódzkiej Policji w P.; w pkt 2 uwzględniło odwołanie Prokuratora Okręgowego w P. i uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] września 2018r. nr [...] Burmistrz Ś. po rozpatrzeniu wniosku Komendy Wojewódzkiej Policji w P. Wydział Dochodzeniowo Śledczy, o czasowe odebranie w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 poz. 856 ze zm., dalej u.o.z.) M. M. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] z siedzibą w N. , zwierząt zatrzymanych w dniu 29 czerwca 2017 r. w miejscowości P., wymienionych w spisie i opisie rzeczy protokołu zatrzymania rzeczy z 29 czerwca 2017 r. odmówił czasowego odebrania skarżącemu zwierząt wymienionych w tabeli nr [...] zawartej w zaskarżonej decyzji i umorzył postępowanie administracyjne względem padłych zwierząt wymienionych w tabeli nr [...] decyzji.

W uzasadnieniu Burmistrz podał, że na podstawie zawiadomienia Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z dnia [...] lipca 2017 r. zawierającego spis i opis rzeczy z protokołu zatrzymania rzeczy z dnia 29 czerwca 2017 r., w dniu 19 lipca 2017 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o czasowym odebraniu w trybie art. 7 ust. 3 u.o.z. zwierząt zatrzymanych na terenie [...] w miejscowości P., gmina Ś.. Spis ten zawierał łącznie nie mniej niż 270 osobników zwierząt, należących do ponad 80 gatunków, w tym szereg gatunków ptaków, ssaków oraz 1 gatunek gada.

29.06.2017r. policjanci wraz z osobami przybranymi, bez uczestnictwa przedstawicieli gminy, weszli na teren [...] i zatrzymali ok. 270 sztuk zwierząt wymienionych w spisie i opisie rzeczy zatwierdzonych postanowieniem Prokuratury Rejonowej w Ś. z dnia [...].06.2017r. Lekarze weterynarii obecni w dniu 29.06.2017r. na terenie "O. " zwrócili uwagę na zły stan sanitarny pomieszczeń dla zwierząt, jednakże nikt z nich nie wyraził opinii, iż jedyną możliwością poprawy ich warunków bytowania jest ich natychmiastowy odbiór, gdyż dalsze ich przebywanie u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża ich życiu lub zdrowiu. Co więcej w opiniach dot. stanu zdrowotnego zwierząt powtarza się stwierdzenie o ogólnej dobrej kondycji zwierząt i braku oznak wygłodzenia. Innego zdania byli nie wymieni w protokołach a występujący w mediach aktywiści organizacji ekologicznych. Organ podał, że dobry stan zwierząt w chwili przyjęcia z P. potwierdzili dyrektorzy ogrodów zoologicznych w W., C. i B.. Organ uznał, że opiniami wiarygodnymi w postępowaniu dotyczącym odebrania zwierząt są opinie lekarzy weterynarii obecnych w "O. i" w dniu [...].2017r. i opinia biegłego dr Ś. . Począwszy od dnia [...] czerwca 2017 r. do dnia [...] kwietnia 2018 r. nieruchomość, na której prowadzona była ww. działalność gospodarcza znajdowała się pod stałym, całodobowym nadzorem policyjnym, a zatrzymane zwierzęta były stopniowo relokowane do innych ośrodków i ogrodów zoologicznych. Równolegle, w ramach postępowania administracyjnego prowadzono korespondencję z organami (Starosta Ś., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w P., Powiatowy Lekarz Weterynarii w Ś., Komenda Wojewódzka Policji w P., Prokuratura Okręgowa w P., Ministerstwo Środowiska i instytucjami (Ogród Zoologiczny w P.) mogącymi być w posiadaniu informacji i materiałów mogących stanowić dowody w sprawie. Ponadto, z uwagi na fakt, iż po upływnie ponad miesiąca od dnia interwencji, na terenie P. przebywało nadal 20 zwierząt (w tym 7 kotowatych, 9 małp oraz 4 kopytne), skierowano zapytanie do dwunastu ogrodów zoologicznych z terenu całej Polski o możliwość czasowej opieki nad ww. zwierzętami. Od dnia interwencji, aż do zakończenia relokacji (czyli do [...] kwietnia 2018 r.), gmina Ś. organizowała i finansowała opiekę i żywienie zwierząt pozostających w P. pod całodobowym nadzorem funkcjonariuszy Komendy Wojewódzkiej Policji w P. i Komendy Powiatowej Policji w Ś..

Organ wskazał, że w zebranym materiale dostrzegł wiele nieścisłości i błędów powstałych na etapie przekazywania zwierząt na przechowanie poszczególnym podmiotom, co daje obraz chaosu jaki towarzyszył odbieraniu zwierząt. Jednakże w żadnym z protokołów oddania zwierząt na przechowanie nie odnotowano jakichkolwiek uwag wskazujących, iż przejmowane zwierzęta były w złej kondycji, czy też wykazywały jakiekolwiek objawy chorobowe.

W sprawie przeprowadzone zostały dowody z opinii biegłych sporządzone kolejno przez dr A. S. i następnie przez powołanego przez Burmistrza dr J. Ś.. Z opinii dr S. wynikał szereg zastrzeżeń co do stanu zdrowotnego jak i warunków bytowych zapewnionych w "O. ". W opinii z dnia [...] kwietnia 2018 r. dr J. Ś. ocenił, iż stwierdzone w dniu 29 czerwca 2017 r. przez funkcjonariuszy policji okoliczności opisane w protokołach, jak i przedstawione w dokumentacji fotograficznej [...] nie zagrażały w żaden sposób życiu lub zdrowiu znajdujących się tam jakichkolwiek zwierząt. Stan zdrowia wszystkich zwierząt był dobry, nie były wychudzone i zaniedbane, żadne ze zwierząt nie wykazywało oznak znęcania się przez świadome zadawanie bólu lub cierpień - brak stwierdzenia jakichkolwiek ran czy okaleczeń, uszkodzeń ciała czy nieprawidłowości w naturalnym poruszaniu. Kondycja zwierząt była prawidłowa - sierść wszystkich ssaków i pióra ptaków nie wykazywały ubytków, nagich miejsc w wyniku np. grzybiczych wyłysień czy wychudzenia w wyniku niewłaściwego karmienia czy braku odrobaczania. Zachowanie ich było prawidłowe - zwierzęta były ufne do ludzi, nie wykazywały nadmiernej płochliwości w wyniku złego traktowania czy cierpienia. W ocenie dr. Ś. , spowodowana zaplanowaną interwencją i kontrolą w dniu [...].06.17 r., obecność dużej grupy osób, nie będących codzienną obsługą zwierząt, było nieprawdopodobnie wielkim czynnikiem - bodźcem stresowym dla wszystkich zwierząt w zamkniętym ośrodku hodowli dzikich zwierząt [...], do których dostęp od samego początku był zawsze bardzo ograniczony.

W opinii dr Ś. , z protokołu zatrzymania rzeczy, a de facto spisu inwentarzowego gatunków i osobników zwierząt, sporządzonego przez funkcjonariusza policji w obecności właściciela zwierząt oraz czterech innych osób uczestniczących w czynnościach, a podpisanego przez tylko dwie osoby spośród wspomnianych czterech osób, nie wynika nic poza 82 pozycjami - gatunkami, w wielu wypadkach identyfikowanych przez właściciela zwłaszcza przy rozpoznawaniu gatunków ptaków. Dokument ten nie zawiera żadnych informacji w odniesieniu dla zagrożenia życia czy zdrowia poszczególnych zwierząt. Reasumując, w ocenie biegłego prowadzone postępowanie w przedmiocie odebrania zwierząt zawiera wiele nieprawidłowości.

W trakcie postępowania administracyjnego w dniu [...] marca 2018 r. do Burmistrza Ś. wpłynął wniosek o dopuszczenie organizacji społecznej - Fundacji [...] do udziału w postępowaniu o czasowe odebranie zwierząt M. M.. W związku z wezwaniem z dnia 16 sierpnia 2018, w dniu 26 marca 2018 r. uzupełniono braki formalne we wniosku w związku z powyższym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r. Burmistrz Ś. postanowił o dopuszczeniu organizacji społecznej - Fundacji [...] do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r. Burmistrz Ś. postanowił o dopuszczeniu Prokuratury Okręgowej w P. do udziału wprowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Burmistrz, mając na uwadze ustalony stan faktyczny wskazał, że decyzja o odebraniu zwierząt była przedwczesna. Zaingerowano bowiem w sposób nadmierny, nie dano możliwości podjęcia jakichkolwiek działań i poprawy zastanych warunków bytowania zwierząt (posprzątania klatek, rozbudowy pomieszczeń, czy zakończenie rozpoczętych inwestycji m.in. woliery dla ptaków). Całkowicie nie uwzględniono faktu przeprowadzenia interwencji w dniu następującym po bardzo intensywnych opadach deszczu, które spowodowały olbrzymie kałuże i miejscowe podtopienia w wielu miejscach w rejonie W.. Co więcej, w pierwszych dniach z P. wyjechały zwierzęta, co do których nie wniesiono żadnych zastrzeżeń (np. żółwie pustynne oddane na przechowanie w dniu 30.06.18r.), a ostatnie z kotowatych, co do których w przekazach medialnych osób uczestniczących w interwencji wnoszono najwięcej zastrzeżeń - dopiero w pierwszych dniach kwietnia 2018 r., czyli ponad 9 miesięcy od interwencji.

Czasowe odebranie zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 umożliwia odebranie zwierząt w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. Organ podkreślił, że czasowe odebranie zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 jest trybem "awaryjnym" i umożliwia odebranie zwierząt w sytuacji szczególnej, w przypadkach, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu. W rozpatrywanej sprawie nie można oprzeć się wrażeniu, iż podjęte działania były przedwczesne i pochopne, naraziły zwierzęta na dodatkowe stresy i cierpienia, a zaangażowane w sprawę organy i instytucje na dodatkowe zobowiązania i niebagatelne koszty. Można przypuszczać, że gdyby interwencja w "O. " nie miała charakteru sensacji medialnej, lecz merytorycznej kontroli z udziałem przedstawicieli właściwych służb i organów, można by uniknąć chaosu i pomyłek, a ewentualne uchybienia i zastrzeżenia co do stanu pomieszczeń można by naprawić bez konieczności wywozu zwierząt.

Mając to na uwadze Burmistrz odmówił czasowego odebrania skarżącemu zwierząt wymienionych w tabeli nr [...]. Organ wskazał, że spośród wszystkich zwierząt zatrzymanych podczas interwencji, na podstawie pisma Komendy Wojewódzkiej Policji w P. z dnia [...] lutego 2018 r. oraz informacji posiadanych z urzędu potwierdzono padnięcie 19 sztuk, wymienionych w tabeli w osnowie niniejszej decyzji. Fakt padnięcia zwierzęcia powoduje, że postępowanie w stosunku to tego konkretnego osobnika jest bezprzedmiotowe, w związku z czym burmistrz umorzył postępowanie co do zwierząt wskazanych w tabeli nr [...] decyzji.

Odwołanie od decyzji złożył Prokurator Okręgowy w P. oraz Komenda Wojewódzka Policji w P. kwestionując ustalenia organu oraz zarzucając decyzji niewyjaśnienie w sposób właściwy wszelkich okoliczności faktycznych co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia .

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 17 października 2018 r. odwołanie od ww. decyzji złożyła również uczestnik postępowania: Fundacja [...], zaskarżając decyzję w całości, wnosząc o jej zmianę poprzez orzeczenie o czasowym odebraniu zwierząt M. M.. Uczestniczka zarzuciła zaniechanie poinformowania jej o zebraniu materiału dowodowego cele umożliwienia jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, wadliwą i stronniczą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, stronniczość biegłego dr Ś. oraz niedostateczne uzasadnienie przez organ decyzji.

Opisaną we wstępie decyzją z dnia [...] października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania Prokuratora Okręgowego w P. oraz Komendy Wojewódzkiej Policji w P. w pkt 1 stwierdziło niedopuszczalność odwołania Komendy Wojewódzkiej Policji w P. i w pkt 2 uwzględniło odwołanie Prokuratora Okręgowego w P., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, że skoro Komenda Wojewódzkiej Policji w P. nie była stroną postępowania należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania złożonego przez Komendę. Natomiast odwołanie Prokuratora Okręgowego w P. powinno zostać uwzględnione, gdyż zaskarżona decyzja zapadła z istotnym naruszeniem przepisów procesowych, zaś stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony w sposób nie budzący wątpliwości, co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W ocenie Kolegium stan faktyczny nie został przez organ I instancji prawidłowo ustalony, a ocena materiału dowodowego jest niepełna mimo, że organ prowadził postępowanie wyjaśniające w tym kierunku i dysponował odpowiednim materiałem dowodowym, jak chociażby zeznania świadków, nie poczynił żadnych ustaleń w kwestii czy w rozpatrywanym przypadku dochodziło ze strony właściciela do zaniedbań w zakresie opieki na zwierzętami wyczerpującym znamiona zachowań wskazanych w art. 6 ust 2 ustawy o ochronie zwierząt, mogących stanowić podstawę ich odebrania.

Na organie prowadzącym postępowanie w sprawie spoczywa bowiem obowiązek ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na podjęcie stosownego orzeczenia. W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja zapadła co najmniej przedwcześnie, zaś przeprowadzone postępowanie w niniejszym przypadku nie wyjaśniło w sposób niebudzący wątpliwości czy zaistniały podstawy do podjęcia takiego rozstrzygnięcia jak w decyzji.

Organ odwoławczy wskazał, że wszelkie okoliczności faktyczne, które mogłyby wpłynąć na treść rozstrzygnięcia powinny zostać potwierdzone w protokole, który w niniejszej sprawie nie został sporządzony. Obowiązek sporządzenia protokołu z czynności postępowania spoczywa na organie prowadzącym postępowanie wówczas gdy, tak jak w niniejszej sprawie, ingeruje on władczo w sferę praw i obowiązków uczestników postępowania i wywołuje skutki prawne przez ustalone fakty. Protokół taki umożliwia też kontrolę instancyjną postępowania, musi być również sporządzony z zapewnieniem stronie czynnego udziału.

Kolegium dodało, że w sprawach o czasowe odebranie zwierząt, zasadnicze znaczenie ma dowód z zeznań świadków. Jest on szczególnie istotny w przypadku zarzutu utrzymywania zwierząt w niewłaściwych warunkach co łączy się z znęcaniem nad nimi. W tego rodzaju sprawach na organie orzekającym spoczywa niezwykle trudne zadanie ustalenia i właściwej oceny stanu faktycznego. Istnieje bowiem zarówno niebezpieczeństwo lekceważenia ciężkich uchybień w opiece nad zwierzętami jaki i pochopnego wyolbrzymiania pojedynczych nieprawidłowości. Samo użycie przez ustawodawcę wyrażenia "utrzymywanie zwierząt w niewłaściwych warunkach bytowania" zdaje się wskazywać na permanentny charakter takiego stanu. Dlatego okoliczności takich zachowań czy zaniedbań muszą być w szczególnie wnikliwy sposób wykazane za pomocą wszelkich dostępnych, przewidzianych przepisami, zasad postępowania dowodowego.

Zdaniem SKO te wszystkie wymogi w niniejszej sprawie nie zostały przez organ I instancji należycie wypełnione. Co prawda organ wysłuchał zeznań świadków, ale nie dokonał ich niezbędnej weryfikacji pod kątem wiarygodności ani też nie skonfrontował wyjaśnień właściciela zwierzęcia z zarzutami podniesionymi przez innych uczestników postępowania. Wobec tych wszystkich nieprawidłowości postępowania wyjaśniającego, zdaniem organu odwoławczego uzasadnienie odmowy odebrania zwierzęcia przedstawione w zaskarżonej decyzji brzmi zbyt gołosłownie, w związku z czym należało orzec o uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania.

Sprzeciw od pkt 2 powyższej decyzji SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w terminie (14.11.2018r.) złożył M. M. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w całości i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w tym kosztów wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że postępowanie Burmistrza Ś., zakończone wydaniem decyzji I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, gdy tymczasem postępowanie było przeprowadzone w sposób prawidłowy i rzetelny i zgromadzony w sprawie bogaty materiał dowodowy pozwalał na wydanie decyzji zarówno Burmistrzowi Ś. jak i organowi II instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wraz ze sprzeciwem i aktami administracyjnymi załączyło nierozpatrzone odwołanie Fundacji [...] przekazane przez Burmistrza Ś. do siedziby Kolegium 25.10.2018r. (data wpływu), już po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2018r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W przedmiotowej sprawie wniesiony został sprzeciw na rozstrzygnięcie kasacyjne wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sformułowane jako pkt 2 decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] października 2018r. nr [...].

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Z uwagi na powyższe przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie było jedynie rozstrzygnięcie kasacyjne zawarte pkt 2 decyzji. Pkt 1 decyzji zawierał bowiem rozstrzygnięcie Kolegium o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Komendę Wojewódzką Policji w P., wydane na podstawie art. 134 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu strony. Rozstrzygnięcie to miało charakter formalny, bez rozpoznania merytorycznego odwołania Komendy i nastąpiło wyłącznie z powodów związanych wyłącznie ze statusem tego podmiotu w prowadzonym postępowaniu. Nie było rozstrzygnięciem wydanym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., nie mogło tym samym być przedmiotem wniesionego sprzeciwu, a tym samym nie podlegało rozpoznaniu przez sąd w ramach niniejszego postępowania.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art, 138 § 2 k.p.a. Według art. 64b §1 p.p.s.a., do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Akta sprawy ze sprzeciwem zostały przekazane sądowi w myśl art. 64c § 4 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 151 a § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. W specyfice niniejszej sprawy, jak wyżej wskazano, odnosi się to do rozstrzygnięcia kasacyjnego. Kontrola sądowoadministracyjna ze sprzeciwu na decyzję ograniczona jest do badania kwestii prawnoproceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania (art. 64e p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy, wybierając odstępstwo od zasady wydania decyzji merytorycznej przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., musi więc kierować się nie tylko stwierdzeniem istnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a., ale też wyjaśnić, dlaczego na tle stanu konkretnej sprawy nie było zasadne rozstrzygnięcie merytoryczne (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego i wynikających chociażby z art. 136 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko zasadę dwuinstancyjności, ale i inne przepisy, a zwłaszcza podstawowe zasady wynikające z przepisów k.p.a., jak chociażby: wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz ustaloną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (tak wyrok WSA w Warszawie z 13 marca 2014 r., VIII SA/Wa [...], LEX nr 1448237). Badanie przez Sąd rozpoznający sprzeciw zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 138 § 2 k.p.a. nie może zatem dotyczyć takich zagadnień, które mają chociażby pośredni wpływ na treść merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i musi ograniczyć się do ściśle formalnego zbadania czy organ odwoławczy powołał się uchylając decyzje na przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., w tym wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem postępowania oraz wykazał, że konieczny w jego ocenie do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy bez naruszenia zasady dwuinstancyjności.

Sąd nie może zaś rozpoznając sprzeciw weryfikować czy organ II instancji trafnie zidentyfikował okoliczności istotne dla sprawy, albowiem w ten sposób wkroczyłby w materię z zakresu prawa materialnego, to jest w proces odkodowania z treści przepisu prawa materialnego hipotezy normy w nim zawartej uzasadniającej jego zastosowanie. Dokonując zaś tego rodzaju ocen bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia obywateli. Tego rodzaju ocen mających wpływ na prawa i obowiązki obywateli sąd administracyjny dokonywać bowiem może jedynie w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną kończącą postępowanie w sprawie, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu wszystkich stron postępowania administracyjnego oraz pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.05.2018r., II SA/Po 1152/17).

Rozpoznając sprzeciw w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje on na uwzględnienie aczkolwiek z uwagi na dostrzeżone uchybienia z przyczyn innych niż wskazane w sprzeciwie.

Sąd nie oceniał zarzutów wskazanych w sprzeciwie. Byłoby to przedwczesne wobec przesłanki, która legła u podstaw wyeliminowania zaskarżonej decyzji w zakresie rozstrzygnięcia kasacyjnego.

Podstawą uchylenia punktu 2. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest bowiem nierozpoznanie wszystkich odwołań wniesionych od decyzji Burmistrza Ś. z [...] września 2018r.

Bezsporne bowiem w sprawie jest to, że organ II instancji nie rozpoznał odwołania Fundacji [...] z dnia [...].2018r. Z pisma SKO z dnia [...].11.2018r. wynika wprost, że odwołanie to zostało nierozpatrzone, gdyż zostało przekazane przez Burmistrza organowi II instancji w dniu [...].10.2018r. już po wydaniu decyzji przez SKO. Jak wynika z akt organu II instancji Burmistrz Ś. postanowieniem z dnia 5.04.2018r. dopuścił Fundację [...] do udziału w postępowaniu. Fundacja otrzymała decyzję Burmistrza 3.10.2018r. a odwołanie wniosła [...].10.2018r. osobiście w Biurze Obsługi Klienta Urzędu Miejskiego w Ś.. Jej odwołanie podlegało więc obowiązkowi rozpatrzenia, co nie nastąpiło.

Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 127 i nast. k.p.a. postępowanie przed organem drugiej instancji może być prowadzone tylko na podstawie odwołania, a jeżeli jest kilku odwołujących się na podstawie tych odwołań. Organ odwoławczy, zgodnie z literalnym brzmieniem art. 138 § 1 k.p.a., wydaje jedną decyzję, w której powinien rozstrzygnąć o wszystkich odwołaniach. Organ odwoławczy może więc zawrzeć w jednej decyzji różne rozstrzygnięcia w stosunku do jednego lub kilku odwołujących się. Warunkiem zgodności z prawem takiej decyzji jest to, aby rozstrzygnięcia te nie pozostawały ze sobą w sprzeczności. Dopuszczalna jest zatem sytuacja, w której organ II instancji w jednej decyzji zawrze rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowanie odwoławczego czy stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania w stosunku do tych odwołujących się, którzy nie posiadają interesu prawnego, dającego im legitymację do udziału w postępowaniu w charakterze strony oraz w wyniku rozpoznaniu odwołań pozostałych osób utrzyma decyzję organu pierwszej instancji w mocy, uznając, że jest ona zgodna z prawem, bądź ją uchyli i przekaże sprawę do ponownego rozpoznania.

Skuteczne wniesienie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji przez dwie lub więcej strony postępowania administracyjnego nakłada na organ odwoławczy obowiązek łącznego ich rozpatrzenia w jednym terminie. Nie może bowiem w jednej sprawie być wydanych kilka decyzji ostatecznych. Niedopuszczalne jest jednocześnie po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy podejmowanie kolejnego rozstrzygnięcia w tej samej sprawie. ( porównaj wyrok NSA z dnia 2 października 2003 r. sygn. akt IV SA 3643/02 niepublikowany). Jeżeli organ odwoławczy ograniczy się do rozpoznania odwołania tylko jednej strony, to podjęte w takiej sytuacji orzeczenie definitywnie kończy postępowanie odwoławcze, a w konsekwencji wyłączona jest w ogóle możliwość rozpoznania drugiego odwołania wniesionego przez inną osobę. Dlatego niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań jest istotnym naruszeniem przepisów postępowania, obligującym do uchylenia zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Niedopełnienie obowiązku łącznego rozpoznania wszystkich odwołań stron wywołuje bowiem daleko idące, nie akceptowalne skutki prawne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2012 r., II OSK 2146/11; z dnia 8 kwietnia 2014 r., II OSK 2638/12

Jak już wyżej wskazano sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji zgodnie z art. 64e p.p.s.a "ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a". Nie ulega wątpliwości, że zasadniczym celem art. 64 e p.p.s.a było ograniczenie zakresu weryfikacji decyzji kasacyjnej do oceny spełnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. Nie oznacza to jednak, że sąd rozpoznający sprzeciw nie może i nie powinien wyeliminować z obrotu decyzji wydanej w warunkach proceduralnych oczywiście wykluczających orzekanie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziany w art. 64 e p.p.s.a zakres kontroli sądowej został ograniczony nie tyle do "przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a." ale do "istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a" ( tak WSA w Poznaniu w wyroku z 12.12.2018r., sygn. II SA/Po 838/18)

Konkludując należy stwierdzić, że nierozpatrzenie wszystkich odwołań złożonych od decyzji Burmistrza Ś. stanowi naruszenie przepisów postępowania mieszczące się w kategorii "przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.", które sąd powinien brać pod uwagę w granicach określonych w art. 64 e p.p.s.a". i w konsekwencji skutkujące uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia kasacyjnego z powodów formalnych bez konieczności badania czy ziściły się warunki wprost zapisane w art. 138 § 2 k.p.a. Bez znaczenia pozostaje okoliczność, że w dniu wydania decyzji przez organ II instancji nie wpłynęło jeszcze odwołanie Fundacji; w dacie wydania decyzji nie upłynął bowiem termin do wniesienia przez nią odwołania, co nie zostało przez organ uwzględnione.

Z uwagi na powyższe sąd na podstawie art. 151 a § 1 p.p.s.a w pkt I wyroku uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie kasacyjne sformułowane jako pkt 2 decyzji SKO w P. z dnia [...].10.2018r., w punkcie II, rozstrzygając o kosztach postępowania z mocy art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. §14 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. 2018.265), na które składają się: uiszczony wpis w kwocie [...]zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie [...]zł i uiszczona opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zgromadzi i rozpatrzy wszystkie odwołania (poza odwołaniem będącym przedmiotem nie objętego sprzeciwem rozstrzygnięcia w pkt 1 decyzji, o ile nie była od niego wniesiona skarga).