Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 156/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98 a
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz – spr. Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 września 2009 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...] nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez E. T. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta Opola z [...] o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości.

Wydanie zaskarżonych aktów administracyjnych poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu. E. T. i G. K. są współwłaścicielami nieruchomości stanowiącej działkę gruntu o nr A położoną w O., obręb G., karta mapy [...], przy czym udział G. K. wynosi ¼ części, a E. T. ¾ części.

Wnioskiem z dnia 8 listopada 2006 r. współwłaścicielki działki nr A wniosły o dokonanie podziału nieruchomości. Decyzją z dnia 18 stycznia 2007 r. Prezydent Miasta Opola uwzględnił wniosek i działając na podstawie art. 93 ust. 1 , art. 96 ust. 1, art. 97 ust. 2 i art. 99 ustawy z dnia 21 sierpnia 2997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. 2004, nr 261, poz. 2603 ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz.U.2004, nr 268, poz.2663), zatwierdził podział nieruchomości położonej w O., obręb G. i podzielił działkę nr A o powierzchni 0,2259 ha na działki o nr B o powierzchni 0,0855 ha i nr C o powierzchni 0,1404 ha, pod warunkiem ustanowienia służebności gruntowej dla działki nr B na wypadek jej zbycia.

Wobec niezaskarżenia decyzji o podziale nieruchomości stała się ona ostateczną w dniu 2 lutego 2007 r.

Zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2008 r. Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 61 § 4 K.p.a. i art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, zawiadomił współwłaścicielki o wszczęciu postępowania o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej spowodowanego dokonaniem jej podziału geodezyjnego. W toku postępowania organ I instancji zlecił rzeczoznawcy majątkowemu W. S. opracowanie operatu szacunkowego celem określenia wzrostu wartości nieruchomości podzielonych działek na potrzeby ustalenia opłaty adiacenckiej. W operacie z dnia 2 kwietnia 2008 r. rzeczoznawca majątkowy określił, że wartość nieruchomości stanowiącej działkę A wynosiła przed podziałem kwotę 368 927 złotych, a po podziale na działki B i C stanowi kwotę 377 035 złotych. Według rzeczoznawcy majątkowego nieruchomość położona w obrębie G. po południowej stronie ulicy [...] po podziale ma średnio korzystny kształt prostokąta i średni stan zagospodarowania. Oznaczył, że ulica [...] posiada uzbrojenie w sieci: energii elektrycznej, wodociągową i gazową. Określił także, ze wyceną objęty został tylko grunt. W części VII operatu rzeczoznawca podkreślił, że miejscowy rynek nieruchomości charakteryzuje się umiarkowaną chłonnością na nieruchomości podobnego typu, a wyceniana nieruchomość to nieruchomość typowa dla rynku lokalnego, na którym istnieje wystarczająca liczba transakcji kupna nieruchomości, aby przyjąć do określenia wartości nieruchomości po podziale podejście porównawcze, metodę porównania parami. Zaznaczył, że do porównań dobrano według podobieństwa cech, tak bardzo jak to tylko było możliwe, trzy inne nieruchomości, co do których transakcje przeprowadzono w styczniu 2008 r. Rzeczoznawca zaznaczył także, że określił wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale na dzień 2 lutego 2007 r., lecz według cen obowiązujących w dacie sporządzenia operatu tj. 2 kwietnia 2008 r.

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Opola działając na podstawie art. 98 a ust 1 i art. 148 ust. 1 – 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 1 uchwały nr XXXIII/308/04 Rady Miasta Opola z 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz.Urz. Województwa Opolskiego nr 47 poz. 1338), orzekł o ustaleniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego dokonaniem jej podziału fizycznego na kwotę 4054 złote, przy czym stosownie do udziałów w nieruchomości, wobec E. T. opłatę adiacencką ustalono na kwotę 3040,50 a wobec G. K. na kwotę 1013,50 złotych. W sentencji decyzji ponadto zaznaczono, że nieruchomość położona jest w O. przy ulicy [...] i oznaczona była przed podziałem jako działka A z karty mapy [...], obręb G. o powierzchni 0,2259 ha. Jednocześnie pouczono strony, że "obowiązek wniesienia opłaty adiacenckiej powstaje po upływie 14 dni, licząc od dnia w którym decyzja stała się ostateczna oraz pouczono o numerze konta bankowego Urzędu Miasta Opola i zastrzeżono naliczenie odsetek ustawowych na wypadek niedotrzymania terminu zapłaty".

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że podstawą prawną jest art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym wartość nieruchomości przed i po podziale określono według cen z dnia wydania decyzji.

Zaznaczono, że z treści operatu wynika, iż przedmiotem analizy był rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, który należy do dobrze rozwiniętych na opolskim rynku nieruchomości. Do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości rynkowej jako wyniku analizy rynku lokalnego nieruchomości. Istotą tego podejścia jest to, że wartość rynkowa nieruchomości pozostaje w bezpośredniej relacji do cen atrakcyjnych nieruchomości przyjętych do porównania. Metoda ta uwzględnia cel wyceny, rodzaji położenie nieruchomości, funkcję wyznaczoną w decyzji o warunkach zabudowy, stopień wyposażenia nieruchomości, urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz wystarczającą intensywność obrotu na lokalnym rynku nieruchomościami podobnymi do wycenianej.

Dalej organ zaznaczył, że operat szacunkowy zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych, uwarunkowań dokonanych czynności oraz rozwiązań merytorycznych.

Organ w związku z tym uznał, że wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. W efekcie zgodnie z operatem szacunkowym wartość nieruchomości przez podziałem i po podziale wykazuje wzrost o kwotę 8108 złotych, co przy uwzględnieniu uchwały nr 33/308/04 Rady Miasta Opola z 24 czerwca 2004 r. i wynikającej z niej stawki procentowej opłaty adiacenckiej wynoszącej 50 % różnicy wartości nieruchomości nakazywała ustalić opłatę adiacencką na kwotę 4054 złote, podlegającą podziałowi stosownie do udziałów w nieruchomości posiadanych przez E. T. i G. K.

W odwołaniu od tej decyzji E. T. wniosła o jej uchylenie zarzucając zawyżenie wartości nieruchomości zarówno przed podziałem jak i po podziale, brak uzasadnienia co do określenia usytuowania działek oraz nierzetelne przyjęcie stanu zagospodarowania nieruchomości jako średniego bez zaznaczenia, że stan zagospodarowania jest następstwem działań współwłaścicieli nieruchomości, a nie Gminy Opole.

Podniosła, że od maja 2007 r. ubiega się o wykonanie kanalizacji, przez co ogranicza się możliwość wykonania utwardzonej drogi dojazdowej do jej nieruchomości. Zarzuciła także, że uchwałą Rady Miasta Opola z 17 kwietnia 2008 r. wysokość stawki opłaty adiacenckiej została obniżona do 30%.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów odwołania i decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Opola z [...].

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy po przedstawieniu przebiegu postępowania administracyjnego w zakresie podjętych w jego toku czynności podkreślił, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencka z tego tytułu.

W myśl art. 146 ust. 1 a ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Ustalenie wysokości opłaty wymaga więc analizy lokalnego rynku nieruchomości przez osobę posiadającą odpowiednie wiadomości i kwalifikacje.

Podkreślono, że organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego rzeczoznawcy majątkowego, informując w skarżonej decyzji, że zgodnie z operatem szacunkowym, wzrost wartości omawianej nieruchomości wynoszący kwotę 8.108 zł. (stanowiący różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed podziałem i po jej podziale), pomnożony przez, ustaloną w uchwale Nr XXXIE/308/04 Rady Miasta Opola z dnia 24 czerwca 2004 r., procentową stawkę wzrostu wartości nieruchomości, na poziomie 50%, daje orzeczoną opłatę w wysokości 4.054 zł.

W pełni zaaprobowano spełnienie wymogów art. 10 K.p.a. Dokonał również oceny dowodowej wartości operatu szacunkowego (art. 80 K.p.a.).

Załączony do akt operat szacunkowy z dnia 2 kwietnia 2008 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Pana W. S., w którym dokonano wyceny omawianej działki, przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami - jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w powołanej wyżej ustawie i rozporządzeniu wykonawczym. Stosując podejście porównawcze (art. 152 ust. 2 ustawy), metodą porównywania parami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia), przy znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, biegły porównał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z dwiema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego (§ 4 ust. 3) i określił wartość rynkową omawianej nieruchomości, odpowiadającą cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne Ceny te skorygował ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu (art. 153 ust. 1 ustawy). Stan nieruchomości przyjęty został z dnia, w którym decyzja o zatwierdzeniu jej podziału stała się ostateczna (2 luty 2007 r.), natomiast poziom cen rynkowych z dnia wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej ([...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło zarzutu skarżącej, że organ I instancji nie miał podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej, bowiem wzrost wartości nieruchomości nastąpił jedynie dzięki nakładom, jakie na jej rzecz poczyniła strona. Podział nieruchomości, w wyniku którego nastąpił wzrost jej wartości, stanowi ustawową przesłankę do ustalenia opłaty adiacenckiej. W myśl art. 148 ust. 4 ustawy przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości, na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten jednak nie znajduje zastosowania w sytuacji ustalania opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jej podziałem.

Strona nadto w odwołaniu zarzuciła, że "opłata została naliczona niezgodnie z obowiązującymi prawem", bowiem od października 2007 r. obowiązujące regulacje przewidują, że opłaty adiacenckie, które są naliczane w wyniku wzrostu wartości działki po jej podziale na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego) nie mogą przekroczyć 30% różnicy wartości nieruchomości, a organ ustalił w zaskarżonej decyzji opłatę adiacencką w wysokości 50% różnicy wartości nieruchomości przed i po jej podziale. Tymczasem przywołany wyżej przepis art. 146 ust. 1 a ustawy, stanowi, ze ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, czyli w omawianej sprawie w dniu 7 marca 2007 r., ( błąd winno być 2 luty 2007 r. – przypis Sądu) obowiązywała uchwała rady gminy ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej. Rada Miasta Opola zaś podjęła taką uchwałę w dniu 24 czerwca 2004 r. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna. W tym przypadku więc prawidłowo przyjęta została stawka 50%, która obowiązywała na dzień 7 marca 2007 r., (winno być 2 luty 2007 r.), bowiem zmiana ustawy o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 22.10.2007 r.

Za nie mające wpływu na wynik sprawy, uznało SKO podanie przez organ I instancji w sentencji zaskarżonej decyzji sposobu uiszczenia opłaty adiacenckiej

W skardze wniesionej do Sądu E. T. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego jako bezzasadną i domagała się "oddalenia decyzji związanej z opłatą adiacencką w całości".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, gdyż nie znalazł podstaw do zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. oraz odwołał się do argumentów podniesionych przez skład orzekający SKO w zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka postępowania G. K. nie zajęła żadnego procesowego stanowiska.

Na rozprawie skarżąca E. T. wniosła o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze jej pełnomocnika R. C., podnosząc, że jest on jej konkubentem. Rozpoznając ten wniosek Sąd odmówił dopuszczenia R. C. do udziału w sprawie w charakterze pełnomocnika E. T., gdyż zgodnie art. 35 § 1 P.p.s.a. pełnomocnikiem strony może być adwokat lub radca prawny, a ponadto inny skarżący lub uczestnik postępowania, jak również rodzice, małżonek, rodzeństwo lub zstępny strony oraz osoby pozostające ze stroną w stosunku przysposobienia, a także inne osoby, jeżeli przewidują to przepisy szczególne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002 Nr 153 poz 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego prawidłowo wydano decyzję będącą przedmiotem sprawy.

Wskazać także należy, iż zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ), dalej P.p.s.a., sąd wydaje orzeczenie w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę wszelkie uchybienia przepisom prawa tak proceduralnego, jak i materialnego, niezależnie od podniesionych przez stronę w skardze zarzutów.

Materialnoprawną podstawą wydanej decyzji jest przepis art. 98 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U.2004 r., nr 262, poz. 2603 z późn. zm. ), dalej ustawa o gospodarce nieruchomościami. W myśl tego przepisu, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala Rada Gminy w drodze uchwały w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna, albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne ( ust 1 a).

Przepisu ust. 1 nie stosuje się przy podziale nieruchomości dokonywanym niezależnie od ustaleń planu miejscowego ( ust. 2).

Jeżeli w wyniku podziału nieruchomości wydzielono działki gruntu pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, powierzchnię nieruchomości pomniejsza się o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod te drogi lub pod ich poszerzenie ( ust. 3).

Podstawowym zarzutem skarżącej skierowanym do zaskarżonej decyzji było ustalenie opłaty adiacenckiej w oparciu o zawyżoną wartość nieruchomości, zarówno przed podziałem jak i po podziale. Rozpocząć wypada od przedstawienia ustawowych zasad wyceny nieruchomości, określonych w cytowanej wyżej ustawie o gospodarce nieruchomościami w myśl art. 149 u.g.n. Przepisy Rozdziału 1, Działu IV "Wycena nieruchomości" stosuje się do wszystkich nieruchomości bez względu na ich rodzaj, położenie i przeznaczenie, a także bez względu na podmiot własności i cel wyceny, z włączeniem określania wartości nieruchomości w związku z realizacją ustawy o scalaniu i wymianie gruntów. Stosownie do art. 150 ust.1 ustawy wyceny nieruchomości dokonuje się w wyniku określenia wartości rynkowej, wartości odtworzeniowej lub wartości katastralnej. Wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu ( art. 150 ust. 2 ustawy). Zgodnie z art. 151 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń

1. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy

2. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjonowania warunków umowy.

Sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości. Wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich – art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 154 cyt. ustawy przewiduje, że wyboru właściwego podejścia dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, jej przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach nieruchomości podobnych. Zauważyć należy także, iż rzeczoznawców obowiązują standardy zawodowe to jest sposoby postępowania przyjęte przy wycenach, które mają na celu ujednolicenie praktyki wyceniania nieruchomości (art. 175 ustawy)

Rzeczoznawca majątkowy dokonuje wyceny w formie pisemnej, ustawowo zwanej operatem (art. 154 ustawy). Operat ten jak każda opinia, powinien zawierać istotny opis stanu faktycznego nieruchomości, jej stanu prawnego i ocenę według posiadanych wiadomości specjalnych.

Przepisem wykonawczym nawiązującym do uregulowań art. 152 , 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanym w oparciu o art. 159 tej ustawy jest rozporządzenie Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego ( Dz. U. 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm. ).

Procedury ustalenia opłaty adiacenckiej dla nieruchomości, której wartość wzrosła w wyniku podziału dotyczy § 41 rozporządzenia. Zgodnie z nim przy określaniu wartości nieruchomości dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o której mowa w art. 98 a ust. 1 ustawy określa się wartość według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale, a ceny na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Przepis § 40 ust. 1 stosuje się odpowiednio ( ust. 1 ). Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości ( ust. 2 ). Stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna ( ust. 3).

Niezależnie od powyższych uregulowań rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat szacunkowy kieruje się standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych stanowiącymi zbiór zasad uchwalonych przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych. Standardy te nawiązują do zapisów § 3 i 4 powołanego rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. W szczególności standard III.1 "Wartość rynkowa jako podstawa wyceny", standard III.7 "Wycena nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego" i standard V.4 "Wycena nieruchomości rolnych" służą analizie rynku nieruchomości.

W rozpatrywanej sprawie organ I instancji ustalając opłatę adiacencką zważył, iż z treści operatu wynikało, że przedmiotem analizy był rynek niezabudowanych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, który należy do dobrze rozwiniętych na opolskim rynku nieruchomości. Zaznaczając, że do określenia wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze organ przyjął, że operat "zawiera w swej treści informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń i wyniku końcowego". W oparciu o takie ustalenia organ przyjął, że "wycena została dokonana zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa".

Rozpoznając odwołanie organ odwoławczy po przywołaniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości konkludował, że załączony do akt operat szacunkowy, w którym dokonano wyceny przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami, jest zgodny z zasadami wyceny nieruchomości określonymi w powołanych przepisach. Oceniając ten dowód jako podstawę wydania decyzji organ odwoławczy stwierdził, że "stosując podejście porównawcze ( art. 152 ust. 2 ustawy), metodą porównywania parami (§ 4 ust. 2 rozporządzenia) przy znajomości cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do wycenianej, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, biegły porównał nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z dwiema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i określił wartość rynkową omawianej nieruchomości odpowiadająca cenom jakie uzyskano za nieruchomości podobne. Ceny te skorygował ze względu na cechy różniące nieruchomości, podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnił zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Przyjmując, że tak ustalona cena odpowiada wymogom prawa organ odwoławczy zaakceptował też poprawne przyjęcie do wyceny daty 2 lutego 2007 r. jako wiążącej dla określenia stanu nieruchomości oraz datę [...] jako odnoszącą się do poziomu cen rynkowych z dnia wydania decyzji I instancji.

Ustalenie wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, zgodnie z art. 98 a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego. Taki zapis oznacza nie tylko obowiązek zlecenia opinii (operatu szacunkowego), ale jednocześnie prawo organu do ustalenia w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, będącego następstwem jej podziału w oparciu o ocenę złożonego operatu. Operat szacunkowy nie ma bowiem charakteru bezwzględnie wiążącego. Opinia rzeczoznawcy majątkowego poddawana jest autonomicznej ocenie organu. To organ, a nie biegły rzeczoznawca majątkowy rozstrzyga sprawę. Jeśli operat szacunkowy w swej treści nie wyczerpuje zakresu zlecenia, to organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy ( por. też wyrok NSA z 8 listopada 2001 r., sygn. I SA 833/00 opubl. LEX 81735 i wyrok NSA z 5 marca 2002 r., sygn. I SA 1978/00 opubl. LEX 81669 ).

Jest bowiem zasadą, że rzeczoznawca majątkowy określa wartość nieruchomości według zasad wynikających z powołanych wyżej przepisów prawa i standardów zawodowych.

Sporządzenie przez rzeczoznawcę majątkowego opinii o wartości nieruchomości na podstawie art. 156 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wyłącza ogólnych zasad oceny dowodu jakim jest również operat szacunkowy. Organy administracyjne mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Dowód ten winien jednoznacznie wykazywać różnicę pomiędzy wartością nieruchomości przed dokonaniem jej podziału, jak i po podziale.

Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien więc spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w powołanym już rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r., ale musi też opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości.

Zdaniem Sądu organy nienależycie oceniły wartość dowodową operatu majątkowego. Nie żądając od rzeczoznawcy uzupełnienia złożonego dokumentu, albo wyjaśnień co do jego treści przyjęły, że procedura wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego była prawidłowa, mimo, że zapisy poszczególnych części operatu pozostają z takimi ustaleniami w oczywistej sprzeczności. W szczególności trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z cytowanym standardem III. 7 punkt 1.2. podejście porównawcze stosuje się do określenia wartości rynkowej nieruchomości wyłącznie wówczas, gdy nieruchomości podobne do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny były w obrocie na określonym rynku w okresie ostatnich dwóch lat poprzedzających wycenę, a także gdy ich ceny i cechy wpływające na te ceny oraz warunki dokonania transakcji są znane.

Co więcej w podejściu porównawczym stosuje się trzy różne metody, a to metodę:

- porównania parami,

- metodę skorygowanej ceny średniej,

- metodę analizy statystycznej rynku.

W metodzie porównywania parami określenie wartości rynkowej wycenianej nieruchomości o określonych cechach polega na jej porównaniu kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi o znanych cechach i cenach, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

W operacie będącym przedmiotem oceny organów rzeczoznawca omawia metodę zastosowaną do wyceny w punkcie VII.1. Jest to wywód ogólny, wskazujący na zastosowane przepisy prawne.

W części VII.2. biegły analizuje rynek lokalny a w części VII.3. błędnie oznaczonej VIII.3., określa w konsekwencji wartość rynkową nieruchomości. W szczególności rzeczoznawca ocenia rynek 2 zdaniami, iż "charakteryzuje się umiarkowaną chłonnością na nieruchomości podobnego typu", a "wyceniona nieruchomość to nieruchomość typowa dla rynku lokalnego".

Dalej uzasadniając wybór metody biegły zauważa, że "na lokalnym rynku nieruchomości jest wystarczająca liczba transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości", zaznacza, że analizowano nieruchomości przeznaczone pod budownictwo i wybrano 3 transakcje przeprowadzone w styczniu 2008 r. Ponadto w załączonej tabeli wskazuje powierzchnię i cenę 1m ² uzyskaną za 3 inne działki gruntu przeznaczone pod budownictwo.

Takie zapisy operatu oczywiście uchybiają powołanym zasadom art. 152, 153 i 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia wykonawczego z dnia 21 września 2004 r. i standardów zawodowych.

Rzeczoznawca nie uzasadnił wybranej ostatecznie metody jako najbardziej uzasadnionej okolicznościami sprawy, a przez to operat w tej części wymyka się spod kontroli. Organy orzekające w obu instancjach bezkrytycznie przyjęły tymczasem to opracowanie jako odpowiadające wymogom prawa, chociaż operat nie czyni zadość ani prawidłowemu opisowi nieruchomości (część IV.2. zawiera kilka enigmatycznych zdań w rodzaju "stan zagospodarowania nieruchomości średni"), ani uzasadnieniu wyboru metody porównywania parami (część VII.1., VII.2 i VII.3, błędnie oznaczona VIII.3., nie odpowiada standardowi III.7 punkt 3 litera A podpunkt 4.1 do 4.8).

Z tych względów stwierdzając naruszenie powołanych przepisów prawa materialnego i procesowego Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., w związku z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Pomimo uwzględnienia skargi Sąd nie zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia jej praw, albowiem mimo stosownego pouczenia zawartego w zawiadomieniu o rozprawie, skarżąca nie zgłosiła przed zamknięciem rozprawy wniosku o przyznanie kosztów ( art. 210 § 1 P.p.s.a.).

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych zważań.