Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 21/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 11
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 27 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 119 poz 1116
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. E. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] Wojewoda K. – P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, zwanej w skrócie "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 poz. 1409 ze zm., zwanej dalej "Prawem budowlanym") uchylił w całości decyzję Prezydenta M. T. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].ZP i odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], którą to decyzją udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "N. S." pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu elewacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. 23-23B w T..

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Prezydent M. T. (zwany dalej "Prezydentem") zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "N. S." (zwanej dalej "Spółdzielnią") pozwolenia na wykonanie robót budowlanych obejmujących ocieplenie budynku mieszkalnego wielorodzinnego położonego przy ul. [...] M. 23 – 23B w T., na działce nr [...].

P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. skarżący Z. E. wniósł o wznowienie postępowań administracyjnych zakończonych ostatecznymi decyzjami Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r. zatwierdzającymi projekty budowlane i udzielającymi inwestorowi tj. Spółdzielni pozwolenia na ocieplenie trzech budynków mieszkalnych przy ul. [...] M. 23, 25 i 29, powołując się na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. Prezydent na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. odmówił wznowienia postępowań zakończonych 3 decyzjami z dnia [...] kwietnia 2011 r. dotyczącymi ocieplenia budynków: przy ul. [...] M. 23-23B (tj. wyżej wymieniona decyzji nr [...]), przy K. 3 M. 25-25B. oraz przy ul. [...] M. 29-29B. wskazując, że wnioskodawca nie miał przymiotu strony w tych postępowaniach.

Decyzję tą utrzymał w mocy Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą") decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r.

Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 1048/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzje organów obu instancji.

Wskazując, że niedopuszczalne jest merytoryczne badanie podstaw wznowieniowych we wstępnej fazie badania wniosku o wznowienie postępowania (art. 149), która zarezerwowana jest wyłącznie do oceny, czy wniosek został wniesiony w terminie i czy oparty jest na ustawowej przesłance, Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie dokonano takiej merytorycznej oceny przesłanek wznowieniowych pomimo, że nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania.

W następstwie ww. wyroku Prezydent postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. na podstawie art. 149 § 1 k.p.a. wznowił postępowanie w sprawach zakończonych kwestionowanymi przez stronę decyzjami administracyjnymi z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Po wznowieniu postępowania Prezydent wydał w dniu [...] maja 2012 r. w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzję nr [...].ZP odmawiającą uchylenia ww. decyzji ostatecznych z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ stwierdził, że skarżący nie był stroną w postępowaniach zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi, gdyż zarząd budynkami mieszkalnymi stanowiącymi przedmiot inwestycji sprawuje Spółdzielnia z mocy prawa, tj. przepisu art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116, dalej powoływanej jako ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych), a przepis ten wyłącza stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903, dalej powoływanej jako ustawa o własności lokali) o zarządzie nieruchomością wspólną. W związku z tym, jak skonstatował organ, Spółdzielnia była uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali mających wyodrębnioną własność w spornych budynkach, niezależnie od tego, czy byli oni jej członkami, czy też nie i tylko ona była stroną postępowań zakończonych ww. decyzjami ostatecznymi. Jednocześnie organ podkreślił, że w sprawie nie zaistniały sytuacje mogące stanowić na zasadzie wyjątku podstawę prawną do uzyskania przez skarżącego statusu strony w ww. postępowaniach, tj. nie wystąpiły okoliczności z art. 24ą ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - uchwała większości właścicieli o stosowaniu do zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni przepisów ustawy o własności lokali, z art. 26 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych - wygaśnięcie z mocy prawa zarządu sprawowanego przez spółdzielnię, ani też właściciel wyodrębnionego lokalu nie wykazał własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na przepisie prawa wskazującego na ograniczenie jego prawa własności w związku z sporną inwestycją.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od ww. decyzji przez skarżącego, Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...].ŁK, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podtrzymując i powtarzając w całości stanowisko wyrażone w decyzji organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na skutek skargi wniesionej przez Z. E., wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r. (sygn.. akt II SA/Bd 1177/12), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że w sprawach zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011 r. inwestorem była Spółdzielnia. Wnoszący skargę jest natomiast członkiem tej Spółdzielni, a zarazem właścicielem lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębny przedmiot własności w jedynym z budynków objętych kwestionowanymi decyzjami ostatecznymi. Przedmiot jego własności objęty jest zatem reżimem prawnym zawartym w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych, a dotyczącym odrębnej własności lokalu w budynkach wybudowanych lub nabywanych przez spółdzielnie mieszkaniowe (rozdział 3 ustawy ww. ustawy). Spółdzielczy reżim odrębnej własności lokali, będący następstwem wyodrębnienia własności lokali nie stanowiących zasobu spółdzielni, charakteryzuje się tym, że w budynkach, w których znajdują się takie lokale, nie występuje wspólnota mieszkaniowa, a zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni sprawuje z mocy ustawy, tj. art. 27 ust. 2, spółdzielnia mieszkaniowa jako zarząd powierzony.

Sąd stwierdził, że ocena legalności zaskarżonej decyzji sprowadza się do rozstrzygnięcia zakresu zarządu nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, a więc zakresu zarządu powierzonego, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, sprawowanego przez spółdzielnię z mocy ustawy po wyodrębnieniu przynajmniej jednej odrębnej własności lokalu w budynku wielomieszkaniowym, to bowiem ustalenie jako determinujące tytuł prawny spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przesądzające kwestię istnienia wymogu posiadania przez inwestora zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej na dokonanie określonej czynności w części wspólnej budynku wielomieszkaniowego jest niezbędne dla oceny legitymacji skarżącego do bycia stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiły się dwa rozbieżne stanowiska w kwestii zakresu zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych: pierwsze przyznające spółdzielni prawo samodzielnego, tj. bez konieczności uzyskania zgody pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, dokonywania czynności zarówno zwykłego zarządu jak i przekraczających zakres zwykłego zarządu oraz drugie odmawiające spółdzielni tego prawa w stosunku do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu.

Sąd podzielił pogląd tych sądów administracyjnych, które odmówiły interpretacji art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w taki sposób, który prowadzi do wniosku, że zarząd, o jakim mowa we wskazanym przepisie, jest zarządem nieograniczonym i uprawniającym w związku z tym spółdzielnię do samodzielnego podejmowania także czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Sąd odwołał się m.in. do uchwały NSA podjętej w składzie 7 sędziów dnia 13 listopada 2012 r., II OPS 2/12, stwierdzając, że wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

Z powyższego Sąd wywiódł, że zarząd nieruchomością sprawowany w trybie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych nie uprawnia spółdzielni podejmującej czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu do występowania w roli właściciela nieruchomości wspólnej z wyłączeniem osób posiadających prawo odrębnej własności lokalu.

Wskazując na pojęcie strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zdefiniowane w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że za stronę takiego postępowania uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane.

Sąd stwierdził, że zawarte w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych odniesienie do zarządu z przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że także i z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] października 2013 r., [...], Prezydent na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., [...], oraz odmówił Spółdzielni wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji polegającej na ociepleniu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] M. 23-23B w T. (działka nr [...] z obrębu 59).

Organ wskazał, że kierując się zaleceniami zawartymi w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z 19 lutego 2013 r., a także uchwałą NSA w sprawie II OPS 2/12 wezwał Spółdzielnię do uzupełnienia wniosku o pozwolenie na wykonanie robót budowlanych poprzez poprawnie wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ze wskazaniem wszystkich współwłaścicieli oraz powołaniem się na ich zgodę. Inwestor złożył pisma, w których częściowo uzupełnił wniosek oraz wniósł o uznanie, że ocieplenie budynku stanowi remont, na co, zgodnie z powyższą uchwałą NSA, nie jest wymagana zgoda wszystkich współwłaścicieli. Organ nie podzielił tego stanowiska, gdyż zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Ocieplenie budynku nie stanowi odtworzenia stanu pierwotnego, w związku z czym nie stanowi remontu.

W wyniku odwołania złożonego przez Spółdzielnię Wojewoda decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2013 r., podzielając stanowisko organu I instancji.

Skargę na powyższą decyzję do WSA w Bydgoszczy złożyła Spółdzielnia.

Wyrokiem z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 634/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2014 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta z dnia [...] października 2013 r.

Sąd podkreślił, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym Sąd jest związany poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1177/12, który podzielił pogląd zawarty w uchwale NSA z [...] listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, stwierdzając, iż wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej. Dalej WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku stwierdził, że odniesienie do zarządu z art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych przepisów Kodeksu cywilnego wymaga uprzedniej oceny charakteru czynności objętych inwestycją spółdzielni mieszkaniowej, to znaczy ustalenia, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, w tym ostatnim bowiem wypadku zgodnie z art. 199 k.c. wymagana jest zgoda wszystkich współwłaścicieli nieruchomości wspólnej. Tego jednak ustalenia orzekające w sprawie organy nie poczyniły, co implikuje uznanie, że z tego powodu w sposób nieprawidłowy przeprowadziły one postępowanie wyjaśniające sytuację prawną skarżącego w kontekście posiadania lub braku posiadania przez niego przymiotu strony postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi z dnia 7 kwietnia 2011 r. o zatwierdzeniu projektów budowlanych i udzieleniu Spółdzielni pozwoleń na wykonania robót budowlanych.

Wobec tego Sąd z niezasadne uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez organ art. 27 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, gdyż te kwestie zostały już przesądzone w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy. Natomiast za zasadny uznał skarżąca zarzut naruszenia przez organ art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że charakter i zakres prac zgłoszonych przez skarżącą we wniosku o wydanie pozwolenia budowlanego nie jest remontem. W tej kwestii organy nie dokonały żadnych ustaleń związanych z zakresem prac objętych wnioskiem skarżącej, stwierdzając jedynie, że prace te miały charakter remontu. Sąd podkreślił, że zobowiązał organ do przedłożenia projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Prezydenta M. T. z [...].07.2011 r., [...], jednak w odpowiedzi Wojewoda wskazał, że nie brał pod uwagę projektu budowlanego i w związku z tym nie posiada go. Stanowi to dodatkowe potwierdzenie faktu, że organy nie dokonały, wbrew wyraźnym zaleceniom zawartym w ww. wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2013 r., analizy zakresu prac objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę dotyczącą docieplenia budynku położonego w T. przy ul. [...] M. 23.

Sąd wskazał, że ponowne rozpoznając sprawę organ winien ustalić jaki był zakres prac objętych wnioskiem Spółdzielni o pozwolenie na budowę i w oparciu o prawidłowo w tym zakresie ustalony stan faktyczny dokonać oceny tego, czy rodzaj spornych robót budowlanych mieści się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością wspólną, czy też przekracza zakres zwykłego zarządu, tj. czy prace te obejmowały jedynie remont budynku, czy też miały inny charakter.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...].ZP uchylił swoją ostateczną decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr nr W.-I./E.-7353/105/2011, którą to decyzją udzielił Spółdzielni pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na ociepleniu elewacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. [...] M. 23-23B w T..

Prezydent, na podstawie projektu budowlanego ocenił, że planowane roboty nie stanowią remontu w rozumieniu art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Z projektu budowlanego wynika, że zasadnicze roboty budowlane polegają na przyklejeniu płyt styropianowych o grubości 12 cm do istniejącego, uprzednio wyłącznie oczyszczonego podłoża. Ponieważ prace budowlane objęte wnioskiem Spółdzielni nie stanowią remontu, uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez Spółdzielnię wymagało zgody wszystkich współwłaścicieli działki nr [...]. Wobec braku zgody m.in. skarżącego Z. E., a tym samym nieuzupełnienia wniosku o pozwolenie na budowę, Prezydent odmówił wydania pozwolenia na budowę.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Spółdzielnia kwestionując ustalenie, że przedmiotowe roboty budowlane nie są remontem.

W wyniku rozpatrzenia odwołania, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2015 r. Wojewoda uchylił decyzję z dnia [...] czerwca 2015 r. i odmówił uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r. udzielającej pozwolenia na wykonanie robót budowlanych.

Wojewoda podkreślił, że to na wnioskującym o wznowienie postępowania ciąży obowiązek udowodnienia, że posiada przymiot strony. Z wniosku Z. E. nie wynika jednak, dlaczego jego zdaniem posiada on przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Zdaniem organu dla uznania za stronę nie jest wystarczające wskazanie, że wnioskujący jest współwłaścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego, gruntu oraz części wspólnych budynków na których będą wykonane docieplenia. Organ wskazał, że decyzja dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wykonanie robót budowlanych budynku przy ul. [...] M. 23-23B na działce nr [...], w którym to budynku Z. E. jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] M. 23, co wynika z danych ewidencyjnych działki nr [...]. Wnioskodawca nie wskazał własnego zindywidualizowanego interesu prawnego, wypływającego z przepisów prawa materialnego, które uzasadniałyby możliwość występowania w charakterze strony niniejszego postępowania, do takiego wniosku nie prowadzi także analiza akt sprawy.

Organ wskazał, że w sytuacji kiedy wnioskodawca nie ma przymiotu strony, nie ma też podstaw, aby rozpatrzyć kwestie materialnoprawne objęte rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. tj. czy planowane roboty stanowią remont i czy przekraczają zakres zwykłego zarządu nieruchomością. Będąc jednak związany wyrokiem WSA z dnia [...] listopada 2014 r. (sygn. akt II SA/Bd 634/14) ustalił odmiennie niż organ I instancji, że planowane roboty budowlane, określone w projekcie budowlanym stanowią remont budynku. Za remont można uznać planowaną wymianę opierzeni blacharskich dachu oraz wymianę blacharki przy daszkach wiatrołapów, jak również wymianę części posadzek logii, z wykonaniem nowej izolacji papą termozgrzewalną i wykonanie blacharki z blachy ocynkowanej. Remontem jest też docieplenie stropodachu do już istniejącego ocieplenia kolejnych ścian (wschodniej i zachodniej) budynku styropianem z powodu zniszczenia ścian zewnętrznych betonowych wykonanych z kruszywa kamiennego (bez ocieplenia), bowiem budynek nie jest ocieplony, a być powinien, aby spełniać warunki techniczne. Jak wynika z projektu budowlanego docieplenie ścian i dachu budynku jest konieczne w związku z niespełnieniem przez przegrody zewnętrzne budynku warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać ściany i dach budynku. Dbałość o utrzymanie i użytkowanie budynku mieszkalnego zgodnie z zasadami o których mowa w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl art. 61 tego Prawa należy m.in. do zarządcy budynku. Wobec powyższego, iż utrzymanie budynku w prawidłowym stanie technicznym stanowi zwykły zarząd nieruchomością, stąd nie było konieczne uzyskanie przez Spółdzielnię zgody wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

W skardze do sądu Z. E. wniósł o uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] października 2015 r. zarzucając, że organ bezzasadnie odmówił uznania go za stronę postępowania w oparciu o okoliczność, że jest właścicielem wyodrębnionego lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. [...] M. 23 oraz jest współwłaścicielem gruntu składającego się na nieruchomość wspólną oraz współwłaścicielem części wspólnych budynków znajdujących się na tej nieruchomości, na których ścianach zewnętrznych wykonano przedmiotowe ocieplenie. Wskazał, iż przysługująca mu współwłasność wynika z danych w księdze wieczystej, okoliczność tą przyznaje także Spółdzielnia w swoim piśmie z dnia [...] października 2015 r.

Skarżący zarzucił też, że organ błędnie uznał roboty polegające na ociepleniu budynków za remont w sytuacji, kiedy budynki te nigdy nie miały jakiegokolwiek ocieplenia. Podkreślił, że przedmiotowa sytuacja jest inna od tych przypadków, kiedy Spółdzielnia rzeczywiście dokonywała remontów istniejącego ocieplenia, ponieważ było ono wykonane niechlujnie, pękało i odpadało fragmentami.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest niezasadna.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że nie każde naruszenie przepisów prawa skutkuje koniecznością uchylenia kwestionowanej decyzji organu administracji, ale tylko takie naruszenie, które miało (w przypadku naruszenia prawa materialnego) lub mogło mieć (w przypadku naruszenia przepisów postępowania) istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie naruszenie jest kwalifikowanego rodzaju tj. obarczone jest jedną z wad powodujących konieczność wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Należy także wskazać, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Tym samym Sąd w niniejszej sprawie jest związany poglądem wyrażonym w wyroku WSA w Bydgoszczy z [...] lutego 2013 r., w sprawie sygn. akt II SA/Bd 1177/12, że skoro w art. 28 ust 2 Prawa budowlanego za stronę uznaje się właścicieli (współwłaścicieli) nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, to tym bardziej za stronę uznawać należy współwłaścicieli nieruchomości, na której zamierzenie inwestycyjne ma być realizowane. Tym samym już z samego prawa własności przedmiotowej nieruchomości wynika, iż stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na gruncie wspólnym poza spółdzielnią mieszkaniową sprawującą zarząd w trybie art. 36 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych są również właściciele mieszkań w stosunku do których ustanowiona jest odrębna własność lokali.

Istota problemu w kontrolowanej przez Sąd sprawie tkwi jednak przede wszystkim w ustaleniu granic prawa spółdzielni mieszkaniowej do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w sytuacji, gdy nieruchomość, na której ma być przeprowadzona inwestycja, jest współwłasnością spółdzielni oraz właścicieli lokali mających wyodrębnioną własność, znajdujących się w budynku położonym na tej nieruchomości. Ta kwestia decyduje o ocenie zgodności z prawem decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r.

Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.) wprowadzająca w art. 27 ust. 2 zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni uprawnia do decydowania przez spółdzielnię w ramach ustawowego prawa zarządu w danym zakresie. Wskazany przepis ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych stanowi, że: "zarząd nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jest wykonywany przez spółdzielnię jak zarząd powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, choćby właściciele lokali nie byli członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio."

Zagadnienie granic zarządu, o którym mowa w cytowanym przepisie, było przedmiotem licznych orzeczeń sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12 stwierdził, że "Wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.), zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej."

Powyższą uchwałą kierował się tutejszy Sąd wydając wyroki z dnia 19 lutego 2013 r. (sygn. akt II SA/Bd 1177/12 oraz z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 634/14.

Jednakże już po podjęciu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt II OPS 2/12, Naczelny Sąd Administracyjny, wobec dalszych rozbieżności w orzecznictwie na tle wykładni art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych do NSA zostało skierowane kolejne pytanie prawnego i w następstwie doszło do podjęcia kolejnej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten w tezie uchwały składu siedmiu sędziów podjętej w dniu 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15 stwierdził, że "Spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1222 ze zm.), posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej."

W uzasadnieniu tej uchwały, NSA wyjaśnił między innymi, że: "(...) tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną obejmującą grunt i część budynku wraz z urządzeniami budowlanymi, wynika ze współwłasności. To zaś, jaka jest treść i zakres tego uprawnienia określają wzajemne prawa i obowiązki współwłaścicieli, którymi są spółdzielnia mieszkaniowa i właściciele lokali stanowiących odrębne nieruchomości, uregulowane przede wszystkim w ustawie o spółdzielniach mieszkaniowych. O tym więc, jaki jest zakres uprawnień spółdzielni w ramach wykonywania zarządu nieruchomością wspólną decyduje to, jakie są wzajemne prawa i obowiązki spółdzielni oraz właścicieli lokali stanowiących odrębne nieruchomości, związane z budynkiem, w którym część budynku stanowi nieruchomość wspólną. Stosownie do art. 4 ust. 4 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni są obowiązani uczestniczyć w pokrywaniu kosztów związanych z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej. Pożytki i inne przychody z nieruchomości wspólnej służą pokrywaniu wydatków związanych z jej eksploatacją i utrzymaniem, a w części przekraczającej te wydatki przypadają właścicielom lokali proporcjonalnie do ich udziałów w nieruchomości wspólnej (art. 5 ust. 1 ustawy). Właściciele lokali niebędący członkami spółdzielni mają obowiązek świadczenia na fundusz remontowy zasobów mieszkaniowych, który jest przeznaczony na pokrycie kosztów gospodarki zasobami mieszkaniowymi (art. 6 ust. 3 ustawy). W celu usunięcia awarii albo jeżeli budynek wymaga remontu lub przebudowy spółdzielnia może żądać od osób korzystających z lokalu lub budynku jego udostępnienia w celu wykonania koniecznych robót (art. 61 ust. 1 i 2 ustawy).

Również Prawo budowlane nakłada na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązki w zakresie użytkowania i utrzymania obiektu budowlanego, a w szczególności utrzymania obiektu w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego). Z tego wynika, że na właścicielu lokalu niebędącym członkiem spółdzielni, ale także na spółdzielni spoczywają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Skoro współwłaściciele mają obowiązki w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, to w tym zakresie spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje ustawowy zarząd nieruchomością wspólną, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie różnicuje działań spółdzielni mieszkaniowej, sprawującej zarząd nieruchomością wspólną na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, na czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Jest to zrozumiałe, jeżeli przyjmuje się, że zakres zarządu, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, dotyczy utrzymania i eksploatacji nieruchomości wspólnej. Nie ma podstaw do przyjęcia stanowiska, że spółdzielnia mieszkaniowa w ramach zarządu nieruchomością wspólną może realizować inne cele niż utrzymanie i eksploatację nieruchomości wspólnej. Zdaniem NSA, oznacza to, że należy odstąpić od poglądu przyjętego w uzasadnieniu uchwały z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, iż ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa zarządu nieruchomością wspólną przez spółdzielnię mieszkaniową i konieczne jest stosowanie przepisów Kodeksu cywilnego o współwłasności. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych określa bowiem, że zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej. Z punktu widzenia Prawa budowlanego kryterium oceny, czy spółdzielnia mieszkaniowa posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane, wynikający ze współwłasności i wykonywanego przez spółdzielnię z mocy ustawy zarządu nieruchomością wspólną, jest to, czy zamierzenie inwestycyjne dotyczy eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, którą stanowią części budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Nie jest więc potrzebne, na gruncie Prawa budowlanego, rozważanie, czy zarząd wykonywany przez spółdzielnię mieszkaniową, o którym mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, obejmuje czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. W każdym przypadku natomiast, gdy spółdzielnia zamierza podjąć roboty budowlane dotyczące nieruchomości wspólnej, regulowane przepisami Prawa budowlanego, konieczne jest ustalenie, czy roboty te dotyczą eksploatacji i utrzymania części budynku i urządzeń stanowiących nieruchomość wspólną. Ustawa o spółdzielniach mieszkaniowych nie określa na czym polega eksploatacja i utrzymanie nieruchomości wspólnej, którą stanowią część budynku i urządzenia niesłużące wyłącznie do użytku właścicieli lokali. Można jednak przyjąć, że eksploatacja i utrzymanie takiej nieruchomości wspólnej obejmuje wszelkiego rodzaju roboty budowlane, które służą prawidłowej eksploatacji i utrzymaniu substancji budynkowej, co oznacza, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną ma tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane w zakresie robót budowlanych, które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością. Roboty budowlane mogą więc obejmować nie tylko remont, ale także przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, jeżeli dotyczą eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej, zarówno co do części budynku, jak i urządzeń budowlanych, o których mowa w art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego. Zdaniem NSA, za takim rozumieniem art. 27 ust. 2 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych w związku z przepisami Prawa budowlanego przemawia także to, że powierzenie zarządu nieruchomością wspólną spółdzielni mieszkaniowej jest ograniczeniem prawa własności pozostałych współwłaścicieli nieruchomości wspólnej, ale, jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny, jest to dopuszczalne z uwagi na konieczność ochrony wolności i praw innych osób. Skomplikowany układ stosunków właścicieli wyodrębnionych lokali i stosunków własnościowych spółdzielni, w tym także jej członków niebędących właścicielami zamieszkiwanych nieruchomości, wymagał stosownego wyważenia interesów wskazanych podmiotów (str. 30 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 lutego 2015 r., K 60/13). Wyważenie tych interesów przemawia za tym, że działania spółdzielni wykonującej zarząd nieruchomością wspólną, na gruncie Prawa budowlanego, nie mogą wykraczać poza eksploatację i utrzymanie nieruchomości wspólnej, bez względu na to, czy działania te określi się jako czynności zwykłego zarządu, czy czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Istota sprawy tkwi zaś w tym, jakie czynności dotyczące robót budowlanych służą eksploatacji i utrzymaniu nieruchomości wspólnej".

Należy podkreślić, że zgodnie z art. 269 § 1 p.p.s.a. jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego, rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z art. 269 § 1 p.p.s.a. wynika zatem moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki zatem nie nastąpi zmian tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować

W świetle powyższej uchwały NSA z 19 października 2015 r., sygn. akt II OPS 2/15, którą skład sądu orzekający w niniejszej sprawie podziela w całej rozciągłości, znaczenia nabiera rodzaj robót budowlanych objętych wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę. Jak już była o tym mowa wyżej, decyzja organu I instancji udzieliła pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających ociepleniu elewacji wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Zdaniem sądu, tego rodzaju roboty budowlane, nie wykraczają poza czynności związane z eksploatacją i utrzymaniem nieruchomości wspólnej (podobnie: wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., II OSK 245/13 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II Sa/Sz 653/15 oraz wyrok WSA w Lublinie z dnia 22 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 43/15). Termomodernizacja budynku ma na celu z jednej strony utrzymanie jego elewacji w odpowiednim stanie i to nie tylko estetycznym, ale także w stanie zapewniającym bezpieczeństwo użytkowania obiektu, a z drugiej strony przyczynia się do ograniczenia utraty ciepła i w konsekwencji do pomniejszenia kosztów ogrzewania tego obiektu.

Idąc tym tokiem rozumowania sąd doszedł do wniosku, że Spółdzielnia wnosząc o wydanie decyzji o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych w realiach niniejszej sprawy posiadała tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i nie potrzebowała zgody skarżącego na wykonanie planowanych robót budowlanych, co do których rozstrzygnięto w decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r.

W tej sytuacji obecnie zaskarżona decyzja Wojewody, odmawiająca uchylenia decyzji Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2011 r., aczkolwiek oparta na błędnym uzasadnieniu (co należy uznać za naruszenie przepisów nie mającego istotnego wpływu na wynik sprawy), odpowiada prawu.

Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę.