Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1323/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 4, 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 3, 134, 145,200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, 77, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie : Sędzia WSA Krystyna Daniel (spr.) Sędzia WSA Mariusz Kotulski Protokolant: Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi T. K. i W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2017 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących T. K. i W. K. kwotę [...]zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Miasta Rabka-Zdrój decyzją z 19 maja 2017 r., na podstawie art. 59 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 przy zastosowaniu art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca

2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), po rozpoznaniu wniosku T. i W. K. odmówił wnioskodawcom ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną (przyłącze energetyczne z istniejącej sieci, przyłącze wodociągowe z projektowanej studni wierconej oraz przyłącze kanalizacji sanitarnej do projektowanego bezodpływowego zbiornika na nieczystości płynne) - na dz. ewid. nr [...] oraz [...] położonych w Rabce-Zdroju.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 3 kwietnia 2014 r. wnioskodawcy złożyli wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji.

Organ wskazał, że w dniu 25 marca 2015 r. Rada Miejska w Rabce-Zdroju podjęła uchwałę Nr VI/29/15 w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. Garncarska, zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego. W stanie prawnym obowiązującym na dzień wydania ww. rozporządzenia, zaliczenie do odpowiedniej kategorii drogi publicznej nie było w żaden sposób uzależnione od stanu własności gruntu zajętego pod daną drogę. Wojewoda [...] obwieszczeniem z 29 marca 1999 r. w sprawie ustalenia i ogłoszenia wykazów aktów prawa miejscowego wydanych odpowiednio przez Wojewodów; Krakowskiego, Bielskiego, Katowickiego, Kieleckiego, Krośnieńskiego, Nowosądecki i Tarnowskiego obowiązujących na odpowiednich częściach obszaru Województwa Małopolskiego pozostawił w mocy rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego, co oznacza, że również ulica Garncarska pozostała drogą publiczną, z tym że, z mocy prawa, zmieniła kategorię z drogi lokalnej miejskiej na drogę gminną. W dniu 5 maja 2015 r. Wojewoda [...] wydał rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...], w którym stwierdził w całości nieważność uchwały z 25 marca 2015 r. w sprawie przebiegu, podważając ustalenie, że ulica Garncarska jest drogą publiczną. Po rozpoznaniu skargi Gminy Rabka-Zdrój na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z 5 maja 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 716/15 oddalił skargę Gminy Rabka-Zdrój, następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 991/16 oddalił skargę kasacyjną Gminy Rabka-Zdrój od w/w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powyższe powoduje, że na chwilę wydania decyzji nie jest ustalony przebieg drogi publicznej ul. Garncarskiej.

Mając powyższe na uwadze Burmistrz Rabki-Zdroju stwierdził, że teren inwestycji, tj.

działka ewid. nr [...] nie posiada w swych granicach ewidencyjnych

bezpośredniego dostępu do działki ewid. nr [...], która stanowiłaby drogę

pozostająca we władaniu Gminy Rabka-Zdrój. Teren inwestycji, tj. działka ewid. nr

[...] ma bezpośredni dostęp do działki ewid. nr [...], ale w miejscu tego

dostępu na działce ewid. nr [...] nie jest zlokalizowana jakakolwiek droga, miejsce dostępu porośnięte jest gęstą roślinnością. Droga przebiega po działce ewid. nr [...] dopiero na wysokości działki ewid. nr [...]. Zatem teren inwestycji, tj. działka ewid. nr [...] nie ma bezpośredniego dostępu do drogi, która przebiega po działce ewid. nr [...] dopiero na wysokości działki ewid. nr [...]. Dostęp do tego odcinaka drogi istnieje jedynie poprzez działki ewid. nr [...] i [...], na których częściach przebiega droga. Tzw. odcinek nr 7 ulicy Garncarskiej od drogi publicznej - ulicy Sądeckiej do nieruchomości wnioskodawców, tj. działki ewid. nr [...] przebiega po dz. ewid.: cześć [...] cześć [...], cześć [...] - ale tylko do wysokości działki ewid. nr [...], część [...], część [...] część [...], część [...], cześć [...], część [...] i przebiega następnie przez działkę wnioskodawców część [...]. Na wysokości dz. ewid. [...] droga nie biegnie już działką ewid. nr [...], lecz całkowicie przebiega po działce ewid. [...] i [...]. Oznaczenia niektórych działek ewidencyjnych na mapach są nieaktualne niemniej droga przebiega w części po działkach nie stanowiących własności Gminy Rabka-Zdrój, tj. dz. ewid. nr [...] - własność J. M., dz. ewid. nr [...] -własność A. W. i J. W., dz. ewid. nr [...] (na mapach [...]) - własność P. P., M. R., dz. ewid. nr [...] (na mapach dz. ewid. nr [...]) - własność M. P. , dz. ewid. nr [...] - własność A. W., dz. ewid. nr [...] (na mapach dz. ewid. nr [...]) - własność A. W., dz. ewid. nr [...] (na mapach dz. ewid. nr [...]) - własność J. K., dz. ewid. nr [...] - własność L. T. . Natomiast dz. ewid. nr [...] ma nie uregulowany stan prawny, bowiem nie ma założonej księgi wieczystej.

Dodatkowo wobec zakwestionowania przez Wojewodę [...] przebiegu drogi publicznej ulicy Garncarskiej oraz utrzymaniu w mocy tego stanowiska przez wskazany wyżej wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można obecnie stwierdzić, że faktycznie istniejąca droga przebiegająca po wyżej opisanych działkach ewidencyjnych, przez które odbywa się jedyny dostęp do działek ewidencyjnych objętych wnioskiem wnioskodawców stanowi w istocie drogę publiczną ulicę Garncarską. W takich okolicznościach najbliższa droga publiczna znajduje się na działce ewid. nr [...], tj. ulica Sądecka. Dopiero w przypadku podjęcia ponownej uchwały przez Radę Miejską w Rabce-Zdroju ustalającej przebieg drogi publicznej ulicy Garncarskiej po wskazanych wyżej działkach ewidencyjnych lub stwierdzeniu nabycia prawa własności przez Gminę Rabka-Zdrój na podstawie art. 73 ustawy z 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną powstanie możliwość potraktowania faktycznie istniejącej drogi przez którą odbywa się jedyny dostęp do działek ewidencyjnych objętych wnioskiem Wnioskodawców jako drogi publicznej i w konsekwencji powstanie możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Droga ta nie stanowi także drogi wewnętrznej, wobec zaliczenia ulicy Garncarskiej do kategorii dróg publicznych, lecz nieustalonego jej przebiegu. Wobec powyższego wnioskodawcy powinni przedstawić dokumenty potwierdzające ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej po działkach ewid. nr [...], dz. ewid. nr [...], dz. ewid. nr [...] (na mapach [...]), dz. ewid. nr [...] (na mapach dz. ewid. nr [...]) własność M. P. , dz. ewid. nr [...], dz. ewid. nr [...] (na mapach dz. ewid. nr [...]), dz. ewid. nr [...] (na mapach dz. ewid. nr [...]), dz. ewid. nr [...], dz. ewid. nr [...], dz. ewid. nr [...]. Przy czym, w ocenie organu, przedstawienie dokumentów potwierdzających ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej będzie bezskuteczne, bowiem po przeprowadzeniu postępowania na podstawie art. 73 p.w.u.r.a.p. może okazać się, że właścicielem nieruchomości, po których przebiega ulica Garncarska jest od dnia 1 stycznia 1999 r. Gmina Rabka-Zdrój. Podobnie bezskuteczne było uzyskanie zgody zarządcy drogi, gdyby uznać, że jest to droga wewnętrzna. Ponadto wskazane uzyskanie stosownego uzgodnienia spoczywa na wnioskodawcy.

Organ konkludował, że teren inwestycji, tj. działka ewid. nr [...] nie ma dostępu do drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. w związku z art. 2 pkt 14 u.p.z.p., zatem nie jest możliwe wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem wnioskodawców.

Ponadto organ wskazał, że projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy nie wymaga sporządzenia go przez osoby posiadające wymagane ustawą uprawnienia. Decyzja taka nie wymaga także uzgodnienia z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Obowiązek uzgodnienia dotyczy wyłącznie projektów decyzji pozytywnych.

T. K. i W. K. wnieśli odwołanie od ww. decyzji, kwestionując ustalenie, że ich nieruchomość nie posiada dostępu do drogi publicznej. Odwołujący wytknęli długi okres prowadzenia postępowania oraz że projekt decyzji nie został sporządzony przez osobę posiadającą wymagane ku temu uprawnienia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 18 lipca 2017 r., [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko w przypadku łącznego spełnienia wszystkich pięciu warunków wymienionych w tym przepisie. Jednym z tych warunków (pkt 2 w ust. 1) jest istnienie dostępu z terenu inwestycji do drogi publicznej. Dostęp taki musi przy tym istnieć nie tylko faktycznie, lecz też prawnie. Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - nie ma żadnych wątpliwości, że dojazd taki istnieje faktycznie, natomiast ten sam materiał dowodowy wskazuje, że dojazd taki nie istnieje w sensie prawnym - nie jest bowiem aktualnie ustalony przebieg ulicy Garncarskiej jako drogi publicznej. Stwierdzenie to nastąpiło w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody [...] z 5 maja 2015r., znak: [...] w przedmiocie nieważności uchwały Nr VI/29/2015 Rady Miejskiej w Rabce Zdroju z 25 marca 2015 r. Wobec zakwestionowania przez Wojewodę [...] przebiegu drogi publicznej (ul. Garncarskiej - "odc. 7"), ulica ta nie stanowi również drogi wewnętrznej, zaś najbliższą drogą publiczną jest ulica Sądecka (działka nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie dotyczącej ww. rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdził przy tym, że podjęcie na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych uchwały Rady Miejskiej ustalającej przebiegu dróg gminnych, może odnosić się wyłącznie do "istniejących dróg gminnych". Rada Miejska nie może jednak ustalać nowego przebiegu drogi w taki sposób, by skutkowało to nadaniem statusu drogi publicznej nieruchomościom niezaliczonym jednoznacznie do kategorii dróg gminnych i stanowiących własność Gminy. W tej kwestii organ orzekający w I instancji przeprowadził w zaskarżonej decyzji wiarygodny wywód, z którego wynika, że cały ciąg działek (po których biegnie "odcinek 7" ul. Garncarskiej), t.j. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i in. - stanowi własność prywatną, uniemożliwiając nie tylko ustalenie przebiegu ulicy Garncarskiej jako drogi publicznej (w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o drogach publicznych), ale też uznanie ich za drogę wewnętrzną.

Zatem warunek zakreślony w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie został spełniony.

W kwestii naruszenia przepisów art. 36 K.p.a. kolegium wskazało, że tok postępowania wskazuje na prowadzenie postępowania na niektórych etapach w sposób opieszały, jednak bez rażącego naruszenia obowiązujących terminów i bez wyraźnych cech bezczynności organu. Ponadto wyjaśnił, że wiedza "specjalistyczna" jest wymagana od osoby sporządzającej projekt decyzji związanej z koniecznością opracowania szczegółowej analizy urbanistyczno-architektonicznej, co nie miało miejsca w przypadku zaskarżonej decyzji.

T. K. i W. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego domagając się jej uchylenia, jak i uchylenia decyzji organu I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.,

poprzez brak odniesienia się przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do zarzutów zawartych w odwołaniu, wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji pomimo braku rozpoznania tych zarzutów i wyjaśnienia stronom dlaczego ich twierdzenia zostały pominięte przez organ odwoławczy, brak egzekwowania od organu I instancji wykonania zleconych czynności wcześniejszymi decyzjami SKO w sprawie;

art. 136 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu przez organ odwoławczy

oraz organ I instancji na okoliczność braku dostępu działki nr [...] do drogi

publicznej, przyjęcia stanowiska organu I instancji określającego najbliższą drogę

publiczną dla działki inwestycyjnej skarżących;

art. 80 k.p.a. poprzez selektywny wybór przedstawionych dowodów, twierdzeń

w sprawie, bez wyjaśnienia powodu pominięcia twierdzeń i dowodów skarżących;

brak przeprowadzenia przez SKO w [...] dowodu z urzędu z zeznań

świadka B. K., pracownika Biura Koordynacji Przestrzeni, na okoliczność nieuprawnionej próby ingerencji burmistrza Miasta Rabka-Zdrój w projekt decyzji administracyjnej (pismo z 2 kwietnia 2015 r. w aktach sprawy).

2. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

a) art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W uzasadnieniu wyżej opisane zarzuty zostały rozwinięte. W szczególności skarżący wskazali, że ul. Garncarska stanowi drogę wewnętrzną, a w ocenie skarżących odcinek ul. Garncarskiej przy działce ew. nr [...] jest również odcinkiem drogi publicznej. Działka ew. nr [...] stanowi odcinek drogi publicznej, a nawet gdyby go nie stanowiła, to jest ona drogą wewnętrzną, umożliwiającą dojazd do ulicy publicznej (ulicy Sądeckiej). Dostęp do drogi położonej na działce nr [...] zamierzona inwestycja posiada poprzez działkę ew. nr [...] i [...]. Nawet gdyby z ostrożności przyjąć, iż drogą publiczną nie jest, to stanowi drogę wewnętrzną, zapewniającą bezpośredni dostęp do ul. Sądeckiej - drogi publicznej. Działka ew. nr [...] służyła i służy dobru publicznemu. Tym samym w obu przypadkach działka inwestora posiada dostęp do drogi publicznej. Ponadto skarżący odnieśli się do sformułowania w decyzji organu I instancji "(...) w miejscu tego dostępu na działce ewid. nr [...] nie jest zlokalizowana jakakolwiek droga, miejsce dostępu porośnięte jest gęstą roślinnością. Droga przebiega po działce ewid. nr [...] dopiero na wysokości działki ewid. nr [...]", wskazując, że organ dokonuje w tym miejscu nieprzewidzianego zakresem swoich kompetencji rozpoznania terenu (niepopartego żadnym dowodem, załącznikiem graficznym etc.), które i tak nie ma znaczenia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zdaniem skarżących organ niewłaściwie ustalił również krąg stron w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012. 270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty - w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W rozpatrywanej sprawie dla terenu, na którym skarżący planują zrealizować objętą ich wnioskiem z 17 czerwca 2014 r. (K. 70 akt I instancji) inwestycję, brak jest obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że inwestorzy zobowiązani byli do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z treści art. 4 ust. 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016. 778 ze zm. dalej u.p.z.p.). Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest stwierdzenie, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy winno być przy tym poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków, określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Trzeba wskazać, że zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Oznacza to, że prawo właściciela (lub innego podmiotu uprawnionego) do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów.

Zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. znajduje się wymóg aby teren, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne miał dostęp do drogi publicznej (pkt 2). Zgodne z definicją legalną z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z treścią art. 8 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 460) drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W świetle powyższych regulacji stwierdzić należy, iż dostęp do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny. Przy czym dostęp prawny oznacza, iż musi on wynika z przepisu prawa, czynności prawnej lub orzeczenia sądowego.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że w ocenie Sądu organy obu instancji przedwcześnie tj. bez należytego, dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przyjęły, iż taki dostęp nie jest zapewniony dla działki ewid. nr [...] położonej w Rabce Zdroju, a także do działki nr [...] na terenie których ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja. Jak wynika z akt sprawy inwestorzy we wniosku o wydanie warunków zabudowy wskazali, że obsługa komunikacyjna działki nr [...] ma się odbywać za pośrednictwem drogi wewnętrznej na działce nr [...] drogą biegnącą wzdłuż granicy południowo wschodniej i północnej z działką nr [...] "a wjazd znajduje się od strony południowej". Ja wynika z przedłożonych do akt sprawy wydruków z ewidencji gruntów i budynków działka nr [...] stanowi działkę drogową a jej stan prawny jest nieustalony (władanie na zasadach posiadania samoistnego). W ocenie organu I instancji wyrażonej w uzasadnieniu decyzji z 19 maja 2017 odmawiającej ustalenia warunków zabudowy w miejscu, w którym działka inwestora nr [...] graniczy z działką nr [...] "nie jest zlokalizowana jakakolwiek droga, miejsce dostępu porośnięte jest trawą". Ze stanowiskiem tym nie zgadzają się skarżący wskazując w odwołaniu i w skardze, że działka ewid. nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi na działce ewid. nr [...] "pozostającej we władaniu Gminy Rabka Zdrój", a dzięki temu ma dostęp do drogi publicznej", która w ich ocenie jest co najmniej w części drogą publiczną, a jeśli nawet nie – to stanowi dostęp – jako droga wewnętrzna – do drogi publicznej tj. ul. Sądeckiej. Dodatkowo na rozprawie w dniu 18 grudnia 2017 r. skarżący W. K. potwierdził, że działka nr [...] także na wysokości granicy z działką nr [...] stanowi drogę o szerokości 3 metrów, wyłożoną płytami betonowymi. Z kolei organ II instancji - utrzymując w mocy decyzje organu I - instancji wyraził jednoznaczny pogląd, iż działka inwestora nr [...] posiada tylko faktyczny dostęp do drogi publicznej przez drogę, oznaczoną jako ulica Garbarska, która jednak nie stanowi drogi publicznej , ani drogi wewnętrznej.

W tym miejscu należy również wskazać, że w sprawie istotne jest – na co wskazały organy obu instancji, że prawomocnym rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] Wojewody [...] z dnia 5 maja 2015 r. stwierdzono nieważność w całości uchwały Nr VI/29/15 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z 25 marca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejącej drogi gminnej - ul. Garncarska, zaliczonej do kategorii dróg gminnych rozporządzeniem Nr [...] Wojewody [...] z 28 kwietnia 1995 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych do kategorii dróg lokalnych miejskich na terenie województwa nowosądeckiego. W ww. rozstrzygnięciu Wojewoda [...] zakwestionował ustalenie, że ulica Garncarska jest drogą publiczną ponieważ w części przebiega po terenie działek stanowiących własność prywatną, a nie gminną. Skarga Gminy Rabka-Zdrój na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 17 listopada 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 716/15, a następnie NSA oddalił skargę kasacyjną Gminy Rabka-Zdrój wyrokiem z 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 991/16.

Oceniając powyższe należy wskazać, że organy nie wyjaśniły jaki jest status prawny działki nr [...] na odcisku graniczącym z działką nr [...] poza ustaleniem, że na tym odcinku nie jest to droga publiczna o statusie drogi gminnej, co wynika z ww. rozstrzygnięcia nadzorczego. Pozostałe kwestie mimo, iż istotne dla wyjaśnienia sprawy nie zostały prawidłowo ustalone. I tak, nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji uznał iż faktyczne skomunikowanie działki inwestorów ([...]) z drogą publiczną jest po działkach [...] i [...], a nie przez działkę [...], natomiast organ II instancji przyjął iż dostęp taki istnieje po działce [...], nie podając jednak na czym opiera to stwierdzenie. W oparciu o przedłożony materiał dowodowy nie można również podzielić stanowiska organu odwoławczego, że przedmiotowa droga oznaczona jako ulica Garncarska nie stanowi również drogi wewnętrznej – "wobec zaliczenia ul. Garncarskiej do dróg publicznych, lecz nieustalonego przebiegu". Należy zważyć, że nie może być tak jak przyjmuje organ odwoławczy, że ul. Garncarska nie jest drogą publiczną, a równocześnie jest zaliczona do dróg publicznych i z tego powodu nie jest drogą wewnętrzną. W oparciu o treść regulacji art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jednoznacznie przyjmuje się, że drogi wewnętrzne stanowią kategorie dróg przeciwstawną do dróg publicznych, a jedną z podstawowych równic jest fakt, iż nie stanowią przedmiotu prawa do powszechnego korzystania, a zatem stosunkowo wąski jest też krąg osób uprawnionych do korzystania z nich (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2017 sygn. akt III SA/Kr 253/17). Warto wskazać, że organ ponownie rozpoznając sprawę będzie zobowiązany ustalić sposób użytkowania działki nr [...] jako działki drogowej na całej jej długości, a w szczególności na odcinku przylegającym do działki nr [...] wykorzystując dostępne środki dowodowe, w tym zdjęcia satelitarne tej działki zamieszczone na portalu http://mapy.geoportal.gov.pl/ oraz www.google.pl/maps i zeznania świadków. W ocenie Sądu istotne jest faktyczne użytkowanie nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] jako drogi, w szczególności gdy pozostaje ona w samoistnym posiadaniu jak można domniemywać gminy. Przeprowadzone rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające go postanowienie organu pierwszej instancji zapadły z obrazą przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 106 § k.p.a. W świetle przedstawionych rozważań, w tym przede wszystkim braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny - brak było podstaw do odmowy ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a zatem skarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza Miasta Rabka-Zdrój jako przedwczesne wymagały uchylenia.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w punkcie I sentencji, przyjmując za podstawę przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zasądzone koszty w wysokości 500 zł stanowi kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżących wpisu.