Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 226/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-06-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 5,8,10,13,16,18 ust. z 2016 roku o pomocy państwa w wwychowaniu dzieci
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2018 r. P. O. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R. wniosek wraz z załącznikami o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na okres 2018/2019 na pierwsze dziecko A. O., urodzonego w dniu [...] sierpnia 2015 r. oraz na drugie dziecko C. O., urodzonego w dniu [...] sierpnia 2017 r.

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], Wójt Gminy R. odmówił przyznania P. O. świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko A. O. oraz przyznał świadczenie wychowawcze na drugie dziecko C. O. w wysokości [...] zł miesięcznie na okres od dnia [...] października 2018 r. do dnia [...] września 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podstawą rozstrzygnięcia w części odmownej było przekroczenie kryterium dochodowego, o którym stanowi art. 5 ust. 3 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Ustalono, że dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę wyniósł kwotę [...]zł.

P. z dnia [...] listopada 2018 r. P. O. poinformował Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej w R., że zakończyła się jego kadencja radnego w Radzie Gminy R.. W ocenie strony fakt ten oznacza utratę dochodu w postaci diety radnego, w związku z czym wniósł on o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko A. O..

Odpowiadając na pismo P. O., organ pierwszej instancji pouczył stronę pismem z dnia [...] listopada 2018 r., że w celu rozpatrzenia jego prośby o przyznanie świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko konieczne jest ponowne złożenie przez stronę formalnego wniosku w tym przedmiocie.

Stosowny wniosek P. O. złożył w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w R. w dniu [...] grudnia 2018 r. W aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z dnia [...] grudnia 2018 r., z którego wynika, że strona nie pełni funkcji radnego Rady Gminy R. w kadencji 2018 - 2023.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], Wójt Gminy R. działając na podstawie art. 1a, art. 2, art. 4, art. 5, art. 8, art. 10, art. 13, art. 16, art. 18, art. 20, art. 21, art. 22, art. 27, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. 2018 r., poz. 2134 z późn. zm.). art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późń. zm.), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1465 z póżn. zm.), orzekł o nie przyznaniu świadczenia wychowawczego na dziecko - A. O..

Dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę, organ pierwszej instancji ustalił na kwotę [...]zł. Jednocześnie Wójt Gminy R. wskazał, że stosownie do art. 2 pkt 19 wspomnianej ustawy, utrata diety radnego nie jest kwalifikowana jako "utrata dochodu" na gruncie tego aktu prawnego.

W odwołaniu od powyżej decyzji P. O. zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na A. O.,

2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 7 ust. 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny (...) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego;

3. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym, w razie utraty dochodu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak, niż od miesiąca złożenia wniosku;

4. naruszenie norm prawa procesowego wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz poprzez działanie organów administracji publicznej prowadzące do poniesienia szkody, a polegające na wykorzystywaniu zaufania i nieznajomości prawa przez odwołującego się oraz naruszenie dobrze pojętego interesu społecznego odwołującego się.

Zarzuty strony koncentrują się na wykazaniu, że w dniu [...] listopada 2018 r. utraciła ona dochód w postaci diety radnego. W konsekwencji P. O. stoi na stanowisku, że ustalając dochód jego rodziny w przeliczeniu na osobę powinien zostać zastosowany art. 7 ust. 1 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez nieuwzględnienie dochodu utraconego przy ustalaniu sytuacji dochodowej rodziny wnioskodawcy. Przy takim założeniu, według wyliczeń wnioskodawcy, spełnia on kryterium dochodowe uprawniające do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko A. O..

Wskazując na powyższe zarzuty odwołujący się wniósł o:

. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na A. O.,

. wypłatę należnego świadczenia wychowawczego w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na konto bankowe,

. wypłatę ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia odwołania do dnia zapłaty,

. uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., znak: [...] orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że na podstawie art. 2 pkt 20 lit. b ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci "uzyskaniem dochodu" na gruncie tej ustawy jest uzyskanie zasiłku dla bezrobotnych, a jak wynika z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy A. O. uzyskała w 2018 r. dochód w postaci zasiłku dla bezrobotnych. Tym samym, ustalając sytuację dochodową rodziny strony należało zastosować art. 7 ust. 3 wymienionej ustawy, który stanowi, że w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Dochód netto A. O., który należy uwzględnić wyniósł kwotę [...]zł.

Z kolei P. O. osiągnął w 2017 r. następujące dochody:

1. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, tj. dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220, ze zm.; dalej: u.ś.r.) w kwocie [...]zł (przychód w kwocie [...]zł - składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...]zł - podatek należny od dochodu w kwocie [...]zł - składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł);

2. inny dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret szesnaste u.ś.r. w kwocie [...]zł (dieta radnego).

W konsekwencji Kolegium stwierdziło, że "dochód członka rodziny" tj. P. O., w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wyniósł w 2017 r. kwotę [...]zł [(23.929,95 zł + [...] zł) : 12].

Dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę wyniósł zaś kwotę [...]zł [(2.494,16 zł + [...] zł) : 4]. W ocenie Kolegium oznacza to, że P. O. nie spełnia kryterium dochodowego uprawniającego go do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, o którym stanowi art. 5 ust. 3 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zaś zaskarżona decyzja jest prawidłowa w zakresie jej rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutów P. O. zawartych w odwołaniu, Kolegium zwróciło uwagę, że bez wątpienia zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 107 § 3 K.p.a., ponieważ Wójt Gminy R. nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący, w jaki sposób obliczył dochód rodziny w przeliczeniu na osobę, przy czym uchybienie to nie może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, ponieważ zawarte w niej rozstrzygnięcie jest prawidłowe, zaś wyczerpujące wyjaśnienia w kwestii dochodowej zawarte są w niniejszej decyzji.

Ponadto zwrócono uwagę, że jak stanowi art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego. Z dokumentów znajdujących się w aktach niniejszej sprawy wynika, iż P. O. nie pełni funkcji radnego Rady Gminy R. w kadencji 2018 - 2023. Tym samym nie uzyskuje już diety radnego.

W związku z powyższym Kolegium wyjaśniło jednak, że w nauce i praktyce stosowania prawa funkcjonuje pojęcie tzw. definicji legalnej, tj. definicji danego pojęcia na użytek konkretnego aktu prawnego. Jeżeli jakieś pojęcie zostało zdefiniowane w danym akcie prawnym tzn., że na gruncie tego aktu prawnego powinno być ono rozumiane wyłącznie w sposób określony w definicji. "Utrata dochodu" ma swoją definicję legalną w art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Biorąc pod uwagę treść oznaczonego wyżej przepisu prawa, Kolegium stwierdziło, że utrata diety radnego nie jest uznawana za utratę dochodu na gruncie ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Tym samym brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1 tej ustawy, a dochody P. O. osiągnięte w 2017 r. z tytułu pobierania diety radnego, muszą być uwzględniane do oceny spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko, zatem zarzuty strony w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie.

Wskazano również, że decyzja w przedmiocie przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko jest klasycznym przykładem tzw. decyzji związanej. Wydając ją, organ nie działa w granicach tzw. uznania administracyjnego, a więc nie może brać pod uwagę rozmaitych okoliczności, opartych np. na zasadach słuszności, które nie warunkują prawa do świadczenia w świetle obowiązujących przepisów prawa.

W skardze do Sądu P. O. zarzucił decyzji organu odwoławczego następujące uchybienia:

1. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, a tym samym uniemożliwienie nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na A. O.,

2. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną interpretację z art. 7 ust 1 ww. ustawy, zgodnie z którym w przypadku utraty dochodu przez członka rodziny (...) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, lub po tym roku, ustalając ich dochód, nie uwzględnia się dochodu utraconego;

3. naruszenie norm prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 18 ust. 5 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, zgodnie z którym, w razie utraty dochodu prawo do świadczenia wychowawczego ustala się od pierwszego miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła utrata dochodu, nie wcześniej jednak, niż od miesiąca złożenia wniosku;

4. naruszenie norm prawa procesowego wynikających z art. 7, art. 8 i art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego oraz poprzez działanie organów administracji publicznej prowadzące do poniesienia szkody, a polegające na wykorzystywaniu zaufania i nieznajomości prawa przez odwołującego się oraz naruszenie dobrze pojętego interesu społecznego odwołującego się.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 50 § 1, art. 52 § 1 i 2, art. 53 § 1 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o:

. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez przyznanie prawa do świadczenia wychowawczego na A. O.,

. wypłatę należnego świadczenia wychowawczego w kwocie po [...] zł za każdy miesiąc i przekazanie tego świadczenia na konto bankowe,

. wypłatę ustawowych odsetek od zaległości począwszy od dnia wniesienia odwołania do dnia zapłaty,

. uchylenie decyzji organu I instancji w zaskarżonym zakresie oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

. uwzględnienie w całości skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].02.2019 r., [...];

. uchylenie zaskarżonej decyzji SKO w całości i ponowne rozpatrzenie wniosku w sprawie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na syna A. O..

W uzasadnieniu opisanych zarzutów, skarżący podniósł, iż organ I i II instancji błędnie dokonał analizy finansowej jego rodziny, nie uwzględniając utraty dochodu w związku z zakończeniem kadencji Rady Gminy R. w dniu [...] listopada 2018 r.

Zdaniem skarżącego, utrata mandatu radnego obniża jego dochody bez możliwości ponownego uzyskania wyższego dochodu, należy więc przyjąć, iż pewna część dochodu rodziny (w kwocie [...]zł miesięcznie) została utracona w sposób faktyczny i bezpowrotny, bowiem utrata może polegać nie tylko na zupełnej stracie czy zaniku, ale także na ubytku. Pod pojęciem utraty dochodu kryje się więc także i odpadnięcie tylko niektórych źródeł tego dochodu, o ile zostały one utracone w sposób faktyczny i bezpowrotny.

W ocenie skarżącego, wadliwa analiza art. 2 pkt 20 lit. f i art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, doprowadziła do błędu w obliczeniu dochodu rodziny, a to oznacza, że organ II instancji nie ustalił w tej sprawie rzeczywistego dochodu rodziny skarżącego, naruszając w ten sposób art. 7 i art. 77 § 1 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżący stwierdził, że nie zgadza się z interpretacją art. 2 pkt 20 lit. f oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, przyjętą przez organ II instancji, a przyjmującą, iż utrata diety radnego nie jest utratą dochodu. W przekonaniu skarżącego, obecnie dochód jego rodziny wynosi [...] zł na osobę i nie przekracza kwoty [...]zł.

Ponadto skarżący wskazał, że organ I i II instancji w oparciu o art. 7 Kpa przed wydaniem decyzji powinien dokładnie wyjaśnić stan faktyczny i ustalić, czy rozstrzygnięcie sprawy nie narusza dobrze pojętego interesu społecznego strony postępowania, tymczasem organy administracji publicznej dokonały zaniedbań w tym zakresie i naruszyły podstawowe zasady procedury administracyjnej i zasady współżycia społecznego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało ono podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm., dalej: p.u.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 p.u.s.a., zgodnie z którym, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57 a. W świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak: NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt FSK 2326/04). Orzekanie – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej.

Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że w przypadku gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają więc podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa.

Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego. Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przedmiotowej sprawie, w wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej, organ odmówił przyznania jej prawa do świadczenia wychowawczego, wskazując w uzasadnieniu, że dochód rodziny w przeliczeniu na osobę przekroczył kryterium ustawowe.

Podkreślenia zatem wymaga, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć zawartych w objętej skargą decyzji stanowiły przepisy wielokrotnie powoływanej powyżej ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.), dalej jako "u.p.w.", ale także ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2220 ze zm., dalej także uśr). Ustawodawca w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci unormował warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia z odesłaniem w zakresie pojęcia "dochodu", mocą jej art. 2 pkt 1, do przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Mając jednakże na uwadze zakreślony w sprawie spór, nie sposób nie wskazać tak na cel ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jak i określone w niej przesłanki podmiotowo-przedmiotowe, które muszą wystąpić łącznie dla uznania ich wypełnienia. Nie wystarczy bowiem być podmiotem mogącym wystąpić o przedmiotowe świadczenie, ale należy być podmiotem, który po wypełnieniu przesłanek przedmiotowych staje się uprawnionym do otrzymania świadczenia wychowawczego normowanego ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Wszystkie te elementy ujęte są w art. 2 pkt 16, art. 4 ust. 1 – 3 i art. 5 ust. 1- 4 tej ustawy. Tylko łączne ich odczytanie i odkodowanie zawartych w nich norm czyni zadość prawidłowemu ich zastosowaniu. Ustawodawca w art. 4 ust. 1 ustawy określił bowiem explicite, że celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Z kolei w ust. 2 ustanowił, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Z kolei w ust. 3 unormował, że świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18. roku życia.

Dochód rodziny stanowi podstawę ustalenia, czy przekroczone zostało kryterium dochodowe przewidziane w art. 5 ust. 3 u.p.w., które to kryterium decyduje o możliwości przyznania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko.

Generalnie, jeśli chodzi o pojęcie dochodu, ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci odsyła w art. 2 pkt 1 do definicji zawartej w ustawie o świadczeniach rodzinnych - u.ś.r., gdzie w art. 3 pkt 1 lit. a) przyjęto, że pod pojęciem dochodu należy rozumieć, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1509, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym również dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego.

W art. 2 pkt 4 ustawy ujęto w ramy definicji legalnej pojęcie "dochodu rodziny" stanowiąc, że pod pojęciem tym należy rozumieć sumę dochodów członka rodziny, a w art. 2 pkt 2 tej ustawy określając, że pojęcie "dochód członka rodziny" - oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a.

Jak wynika z akt sprawy, dochód skarżącego w rozumieniu art. 2 pkt 2 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w 2017 r. organ odwoławczy wyliczył na kwotę [...]zł [(23.929,95 zł + [...] zł) : 12], przyjmując następujące składniki:

. dochód opodatkowany podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach ogólnych, tj. dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a ustawy z dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w kwocie [...]zł (przychód w kwocie [...]zł - składki na ubezpieczenie społeczne w kwocie [...]zł - podatek należny od dochodu w kwocie [...]zł - składki na ubezpieczenie zdrowotne w kwocie [...]zł);

. inny dochód niepodlegający opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, tj. dochód w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. c tiret szesnaste u.ś.r. w kwocie [...]zł (dieta radnego).

Przyjęta metodologia wyliczenia jest prawidłowa lecz należy podkreślić, że organ odwoławczy jest organem ponownie merytorycznie rozpoznającym sprawę, co oznacza, że wydana decyzja musi uwzględniać aktualne okoliczności faktyczne i wszelkie dane na dzień jej wydania. W rozpoznawanej sprawie pojawiły się jednak uzasadnione wątpliwości w tym zakresie.

Wyjściowa kwota podatku należnego od otrzymanego dochodu skarżącego, przyjęta na potrzeby powyższego wyliczenia (755,00 zł), jest niezgodna z kwotą tego podatku wynikającą z zaświadczenia Naczelnika Urzędu Skarbowego w G. – D. z dnia [...] marca 2019 r., nr [...], zgodnie z którym, ów podatek wynosił [...] zł. Dowód z kserokopii tego zaświadczenia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przeprowadził na rozprawie w dniu [...] czerwca 2019 r., stosownie do regulacji zawartej w art. 106 § 3 P.p.s.a. Niewątpliwie dokument ten nosi datę późniejszą niż data wydanej decyzji lecz z dokumentów znajdujących się w sprawie nie wynika czy organ odwoławczy weryfikował dowody zgromadzone przez organ I instancji na dzień wydania swojej decyzji. Z uwagi na powyższe, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie w sprawie zapadło na podstawie materiału dowodowego, który na etapie postępowania administracyjnego prawdopodobnie nie został zweryfikowany pod względem jego aktualności w zakresie dochodu członka rodziny podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy.

Odnosząc się do zarzutów skargi wskazujących, że przyczyną przekroczenia kryterium dochodowego było nieuwzględnienie przez organy utraty dochodu w związku z tym, że skarżący przestał pełnić funkcję radnego, stwierdzić należy, że niewątpliwie nastąpiło w rodzinie skarżącego zmniejszenie dochodu spowodowane zaprzestaniem pełnienia przez skarżącego funkcji radnego i otrzymywania diety z tego tytułu ale wbrew przekonaniu skarżącego, nie jest to dochód utracony w rozumieniu u.p.w. Prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu. W art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci prawodawca enumeratywnie wyliczył zdarzenia powodujące utratę dochodów. I tak ilekroć w ustawie jest mowa o utracie dochodu – oznacza to utratę dochodu spowodowaną:

a) uzyskaniem prawa do urlopu wychowawczego,

b) utratą prawa do zasiłku lub stypendium dla bezrobotnych,

c) utratą zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

d) utratą zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, a także emerytury lub renty, renty rodzinnej lub renty socjalnej,(...)

e) wykreśleniem z rejestru pozarolniczej działalności gospodarczej lub zawieszeniem jej wykonywania (...)

f) utratą zasiłku chorobowego, świadczenia rehabilitacyjnego lub zasiłku macierzyńskiego, przysługujących po utracie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej,

g) utratą zasądzonych świadczeń alimentacyjnych w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do tych świadczeń lub utratą świadczeń pieniężnych wypłacanych w przypadku bezskuteczności egzekucji alimentów w związku ze śmiercią osoby zobowiązanej do świadczeń alimentacyjnych;

h) utratą świadczenia rodzicielskiego,

i) utratą zasiłku macierzyńskiego, o którym mowa w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników,

j) utratą stypendium doktoranckiego określonego w art. 200 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym.

Jak wskazano wyżej, katalog ten jest zamknięty i organ administracji nie może go swobodnie, według swojego uznania rozwijać. W art. 2 pkt 19 ustawy ustawodawca nie wskazał jako utratę dochodu - kwot diet otrzymywanych przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich. Kwot diet radnego nie można również uznać za inną pracę zarobkową, o której mowa w art. 2 pkt 19 lit. c ww. ustawy. Z przepisu art. 2 pkt 21 ustawy wynika bowiem, że pod pojęciem "zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej" należy rozumieć: wykonywanie pracy na podstawie stosunku pracy, stosunku służbowego, umowy o pracę nakładczą oraz wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umowy agencyjnej, umowy zlecenia, umowy o dzieło albo w okresie członkostwa w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek rolniczych lub spółdzielni usług rolniczych, a także prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej. Tymczasem skarżący, pełniąc funkcję radnego otrzymywał diety w związku z wykonywaniem czynności związanych z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, a nie zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową w rozumieniu ww. ustawy.

Odnosząc się zaś do przywołanego w skardze wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 288/11 pozostaje wyjaśnić, że orzeczenie to dotyczyło odmiennej sytuacji faktycznej.

W świetle przedstawionej analizy, organ odwoławczy prawidłowo uznał, że utrata diety radnego nie jest uznawana za utratę dochodu na gruncie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i tym samym brak jest podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art. 7 ust. 1 tej ustawy, jednak konieczność ustalenia aktualnych danych na dzień wydania decyzji organu odwoławczego dotyczących dochodu członka rodziny podlegającego opodatkowaniu podatkiem dochodowym od osób fizycznych na zasadach określonych w art. 27, 30b, 30c, i 30e ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, uzyskanym w roku kalendarzowym poprzedzającym okres świadczeniowy, determinuje na podstawie art. 7 i 77 § 1 P.p.s.a. konieczność ponownego, uzupełniającego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, by na podstawie całokształtu ujawnionego materiału dowodowego orzec o uprawnieniach wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ zobowiązany jest zbadać czy podatek należny od dochodu za 2017r. wynosił [...] zł czy [...] zł oraz od kiedy doszło do zmiany jego wysokości a więc czy na dzień wydania decyzji przez organ odwoławczy były aktualne dane wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji.