Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2513/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1, art 620 ust 1 i 4,
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Protokolant ref. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. , działając na podstawie art. 1, art. 2, art. 18 ust. 1 i art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1651) oraz art. 104, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), określanej dalej jako K.p.a., po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2016 r. odwołania złożonego przez J.W. od decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla A.B. , dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb M. , gmina L. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

SKO wyjaśniło, że z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 14 stycznia 2015 r. A.B. wystąpił do Wójta Gminy L. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym (budowa zagrodowa) w miejscowości M. na działce nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Starosta Powiatu G. uzgodnił powyższą decyzję w zakresie ochrony gruntów rolnych, a Wójt Gminy L. w piśmie z dnia 10 września 2014 r. poinformował o powierzchni średniego gospodarstwa w gminie L. oraz wielkości gospodarstwa A.B. (wynikającej z prawa własności i umowy dzierżawy).

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], wydaną przez Wójta Gminy L. , ustalono warunki zabudowy dla A.B. , dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb M. , gmina L. .

Od powyższej decyzji odwołanie złożył J.W., a w wyniku jego rozpatrzenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dniu 27 lipca 2015 r. A.B. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, który swym zakresem obejmował inwestycję opisaną jako: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym (budowa zagrodowa) oraz zjazd.

Kolejny projekt decyzji przy pismach z dnia 26 sierpnia 2015 r. przesłano do Starosty G. oraz Dyrektora Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Warszawie w celu jego uzgodnienia.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla A.B. , dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb M. , gmina L. , a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2015 r. nr [...] uchyliło decyzję organu I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy w trybie uzgodnienia projektu decyzji Starosta G. wydał postanowienie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...], którym uzgodnił w zakresie ochrony gruntów rolnych warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu, na działce [...], obręb M. gm. L. .

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] Wójt Gminy L. ustalił warunki zabudowy dla A.B. , dla tej inwestycji.

J.W. zaskarżył decyzję Wójta Gminy L. , podnosząc że inwestor zawarł – w jego ocenie - fikcyjną umową dzierżawy, obejmująca działkę, oddaloną o 10 km od miejsca zamieszkania inwestora. Wyjaśnił, że inwestor na terenie wsi M. posiada jedynie działki nr [...] i [...]. J.W. wskazał również, że jego działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]. Po wybudowaniu budynków J.B. nie będzie miał dojazdu do dalszej części działki i z tego tytułu odwołujący uważa, że będzie ponosił straty. Argumentował, że działka objęta wnioskiem nie spełnia wymogu tzw. dobrego sąsiedztwa, działki sąsiednie i dalsze nie są zabudowane, ponieważ są to działki rolnicze, podobnie jak działka za drogą nr [...], która również nie jest zabudowana. Ponadto na działce odwołującego, jak nr [...] występuje zadrzewienie klasyfikowane jako las.

Pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. SKO na podstawie art. 136 K.p.a. zleciło organowi pierwszej instancji przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego. Wyniki powyższego postępowania uzupełniającego Wójt Gminy L. przekazał przy piśmie z dnia 23 maja 2016 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uznało, iż decyzja Wójta Gminy L. jest zgodna z przepisami prawa, zaś odwołanie J.W. nie zasługuje na uwzględnienie.

SKO podało, że zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – określanej dalej jako u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Stosownie do art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. SKO przytoczyło art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p., wskazując, że Minister Infrastruktury, wydał rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

SKO wyraziło stanowisko, że przepisy powołanego rozporządzenia co do zasady wskazują, że poszczególne wskaźniki i parametry ustala się na podstawie średnich wartości istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym, co dotyczy powierzchni zabudowy - § 5 ust. 1, wraz z udziałem powierzchni biologicznie czynnej (wymóg zawarty w § 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.), szerokości elewacji frontowej z określoną tolerancją - § 6 ust. 1) lub odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - § 7 ust. 1 i geometrię dachu - § 8). Natomiast linia zabudowy ustalana jest w swym zasadniczym kształcie jako przedłużenie linii istniejącej w sąsiedztwie (§ 4 ust. 1), z ewentualnymi modyfikacjami wynikającymi z ust. 2-3 § 4 rozporządzenia. Odstępstwo od powyższych reguł ustalania linii zabudowy oraz pozostałych wskaźników i parametrów jest możliwe, jeżeli wynika to z analizy (§ 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. zauważyło ponadto, iż zgodnie z brzmieniem art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Oznacza to, iż w przypadku zabudowy zagrodowej istnieje możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji, gdy brak jest w sąsiedztwie zabudowanej działki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 cytowanej ustawy.

Organ odwoławczy podniósł, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające fakt posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego - wypisy z rejestru gruntów, kopię umowy dzierżawy gruntów rolnych, z treści, których wynika, iż posiada on gospodarstwo rolne, którego powierzchnia przewyższa średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy L. , która wynosi 3,26 ha (zarządzenie Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r.).

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a dotyczących dzierżawy gospodarstwa rolnego, SKO wskazało, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że grunty dzierżawione zalicza się do powierzchni gospodarstwa rolnego, o ile spełniają one pewne warunki. W niniejszej sprawie dzierżawione grunty położone są na terenie tej samej gminy, co gospodarstwo, którego właścicielem jest wnioskodawca oraz na terenie, której chce zrealizować inwestycję objętą wnioskiem. Stąd też należy uznać, iż dzierżawione grunty stanowią integralną część jego gospodarstwa.

SKO, odwołując się do poglądów wyrażonych w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wywodziło, że w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest definicji pojęcia "zabudowa zagrodowa", zaś pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), zgodnie z dominującą w tym zakresie linią orzeczniczą, nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 u.p.z.p. SKO wskazało, że przez użyte w tym rozporządzeniu pojęcie "zabudowy zagrodowej", zostało skonstruowane na potrzeby prawa budowlanego.

Zgodnie zaś z definicją słownikową, zabudowa to "budynki znajdujące się na określonym terenie", zaś zagroda to "dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarczymi" (Nowy Słownik Języka Polskiego, PWN W-wa 2002, s. 1211, 1220), stąd też zabudowę zagrodową można definiować między innymi w tego rodzaju sposób. W związku z tym, iż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera pojęcia gospodarstwa rolnego, należy dokonać jego wykładni przy uwzględnieniu treści art. 553 Kodeksu cywilnego.

Ponadto SKO zauważyło, że stwierdzenie, iż gospodarstwo rolne A.B. przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy uprawnia organ do analizowania przedmiotowej sprawy, z uwzględnieniem wyłączenia o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. A.B. złożył datowane na dzień 17 maja 2016 r. oświadczenie w sprawie, w którym wyjaśnił, że zabudowa domem mieszkalnym i budynkiem gospodarczym wnioskowana w niniejszej sprawie będzie bezpośrednio związana z jego gospodarstwem rolnym.

W ocenie SKO przedstawione okoliczności przemawiają za stwierdzeniem, że planowana zabudowa jest zabudowa zagrodową i w sprawie ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

Ustosunkowując się do treści odwołania J. W., organ odwoławczy zauważył, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego. Orzekanie to zatem nie może regulować takich kwestii jak odległość od granicy planowanej inwestycji, a nawet jego posadowienie na działce, te zagadnienia winny być przedmiotem rozważań organów prowadzących postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Dalej organ wywodził, że dopuszczalne jest toczenie się równolegle kilku postępowań odnośnie do tego obszaru i w konsekwencji wydanie decyzji dotyczącej tego samego rodzaju inwestycji wielu wnioskodawcom. Uzyskanie decyzji przez jednego wnioskodawcę nie wstrzymuje możliwości wnioskowania przez inne podmioty o ustalenie warunków zabudowy danego terenu, także jeśli jest to ten sam typ inwestycji. Co więcej, wnioskodawca który już uzyskał warunki zabudowy, może po raz kolejny złożyć wniosek odnośnie do tego samego obszaru, ale tylko pod warunkiem, że przedmiotem wniosku jest inna inwestycja.

Następnie SKO wywodziło, że celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest jedynie ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też od decyzji ustalającej warunki zabudowy odróżnić trzeba postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy nie może przejmować działań właściwych tejże ochronie na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

W skardze wywiedzionej dnia 23 sierpnia 2016 r. J.W. argumentował, że inwestor zawarł – w jego ocenie - fikcyjną umową dzierżawy, obejmująca działkę, oddaloną o 10 km od miejsca zamieszkania. Wyjaśnił, że inwestor na terenie wsi M. posiada jedynie działki nr [...] i [...]. J.W. wskazał również, że jego działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje z działką nr [...]. Wyjaśnił, że zarówno działka inwestora, jak i działki sąsiednie są wąskie, stąd po wybudowaniu budynku mieszkalnego inwestor nie będzie miał dojazdu do dalszej części pola, a także dostępu do drogi publicznej. Inwestor będzie zatem zmuszony do przejazdu przez działkę skarżącego, na co on nie wyraża zgody. Argumentował, że w zaskarżonej decyzji, odmiennie niż w treści wniosku o ustalenie warunków zabudowy, nie ma informacji o budowaniu budynku w granicy działki skarżącego. Podał, że decyzja ta błędnie podaje, że działki o nr [...] oraz [...] położone są w M., podczas, gdy dotyczy to jedynie działek o nr [...] i [...]. Dalej zaznaczył, że rzeczywistym celem inwestycji jest budowa domu dla córki inwestora.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

I. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, określanej dalej jako: "P.p.s.a."), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.). Stosownie do uregulowania art. 151 P.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części, Sąd skargę oddala w całości albo w części.

II. Wywody Sądu powinna rozpocząć uwaga, iż przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy L. z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...], którą ustalono warunki zabudowy dla A.B., dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z budynkiem gospodarczym w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną i zagospodarowaniem terenu zlokalizowanej na terenie działki nr ewid. [...], obręb M. , gmina L. .

III. W warunkach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu naruszenia art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz powiązanych z nim zarzutów odnoszących się do naruszenia przepisów postępowania w zakresie ustalenia okoliczności istotnych z punku widzenia przesłanek, określonych w tym przepisie. Wskazać należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pktach 1-5, w tym określonego w pkt-cie 1 warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, który wymaga, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Wyjątek od tej zasady ustanawia przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p., według którego warunku tzw. dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Wyjątek ten umożliwia rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne na takie ukształtowanie przestrzeni, które pozwala na zorganizowanie prawidłowej gospodarki rolnej.

Z przytoczonego przepisu wynika, że ma on zastosowanie do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Przepisy u.p.z.p. nie definiują ani pojęcia "gospodarstwa rolnego" ani pojęcia "zabudowy zagrodowej", dlatego też posiłkując się orzecznictwem sądów administracyjnych dla zrekonstruowania ich znaczenia należy odwołać się w pierwszej kolejności do art. 553 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r., poz. 121), określanej dalej jako K.c., zgodnie z którym za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (zob. np. wyroki NSA z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, i z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 672/13 – wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: CBOSA). Z przytoczonego przepisu nie wynika (co należy podkreślić w kontekście wywodów skarżącego), aby wchodzące w skład gospodarstwa rolnego elementy nie mogły być przestrzennie rozproszone. Dla ich kwalifikacji istotne jest bowiem to, czy stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą. Ma to przełożenie także przy rozumieniu pojęcia "zabudowa zagrodowa". Wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza, przy czym nie oznacza to, jak błędnie przyjmuje pełnomocnik skarżącego, że wszystkie obiekty budowlane znajdować się muszą w niewielkiej od siebie odległości. Podwórze to bowiem plac wśród zabudowań stanowiących pewną zorganizowaną całość. Wielkość i kształt tego placu mogą być różne. W konsekwencji na zabudowę zagrodową składać się może wiele zabudowań gospodarczych, rożnie usytuowanych i to nie koniecznie na jednej działce, lecz powiązanych gospodarczo w obrębie jednego podwórza (por. wyroki WSA w Lublinie z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 340/10 i WSA w Łodzi z dnia 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 554/14, CBOSA i powołane w ich uzasadnieniach orzecznictwo).

Jednocześnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przesadzone zostało, że za błędną uznać należy wykładnię art. 61 ust. 4 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, iż użyte tam pojęcie "zabudowy zagrodowej" należy rozumieć zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tak NSA w wyroku z dnia 23 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, CBOSA). NSA stwierdził w uzasadnieniu tego wyroku, a pogląd ten podziela skład orzekający, że nie ma żadnych podstaw, aby tej definicji, zamieszczonej w rozporządzeniu nadać tak szeroki zakres zastosowania. Każda definicja legalna ma określony zakres zastosowania, którym może obejmować jedną ustawę, ustawę wraz z aktami wykonawczymi do niej, kilka wskazanych ustaw, część ustawy, dział prawa lub cały system prawa. Zakres ten może być określony wprost w akcie prawnym, w którym została zamieszczona definicja legalna bądź wynika z miejsca aktu normatywnego, w którym definicję legalną zamieszczono w systemie wszystkich aktów normatywnych. Tak więc zakres stosowania definicji legalnej wynika w zasadzie z hierarchii źródeł prawa określonej w art. 87 Konstytucji RP (A. Malinowski, Polski język prawny. Wybrane zagadania, Warszawa 2006, s. 159 i n.).

Zgodnie z § 149 Zasad Techniki Prawodawczej (ZTP) zawartych w załączniku do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. Nr 100, poz. 908), "w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej". Nadto z brzmienia § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. wynika, że definicje w nim zawarte mają zastosowanie jedynie w ramach przepisów tego rozporządzenia, o czym świadczy zwrot: "Ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o".

Pojęcie "zabudowy zagrodowej" w rozumieniu § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie może być uznane za definicję legalną "zabudowy zagrodowej" przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro przy dokonywaniu wykładni art. 61 ust. 4 u.p.z.p., nie można było stosować definicji "zabudowy zagrodowej" ustalonej w § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., to tym samym nie można też było posłużyć się definicją "gospodarstwa rodzinnego", wynikającą z przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. Nr 64, poz. 592). Zarówno zatem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy L. jest pod tym względem poprawna.

Dodatkowo warto wspomnieć, że zabudowa zagrodowa jest całkowicie odmiennym od zabudowy jednorodzinnej rodzajem zabudowy charakterystycznym dla gospodarstw rolnych. Przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jeżeli więc gospodarstwo rolne jest relatywnie duże, to realizacja inwestycji budowlanej kwalifikowanej jako zabudowa zagrodowa z nim związana nie wymaga sąsiedztwa zabudowanej działki ani ewentualnego dostosowania do istniejącej zabudowy (tak NSA w wyroku z dnia 28 czerwca 2016 r., sygn. akt I FSK 1946/14, CBOSA).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że organ słusznie przyjął, iż zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym nie musi znajdować się w obrębie jednej działki ewidencyjnej. W konsekwencji dopuszczalny jest wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji stanowiącej uzupełnienie zabudowy zagrodowej, planowanej na działce sąsiadującej z działką z istniejącą zabudową zagrodowej i to niezależnie od tego, czy działka inwestycyjna jest już zabudowana, czy też nie. Zarzut błędnej wykładani art. 61 ust. 4 u.p.z.p. uznać należy tym samym za błędny.

W niniejszej sprawie kwestionowane jest to, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni znacznie przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie. W aktach administracyjnych sprawy (karta 54, teczka 2/4/) znajduje się zarządzenie Wójta Gminy L. nr [...] z dnia [...] maja 2014 r., z którego wynika, że średnia powierzchnia gospodarstwa rolnego w gminie L. wynosi 3.26 ha gruntów rolnych. Z zaświadczenia Wójta Gminy L. z dnia 10 września 2014 r. (m.in. karta 34 akt administracyjnych sprawy – teczka 2/4) wynika, że A.B. posiada 2,17 ha (zgodnie z wypisem z rejestru gruntów) i 4,08 na dzierżawy, co przekracza średnią użytków rolnych w tej Gminie. Z oświadczenia inwestora wynika, ze planowana zabudowa będzie bezpośrednio powiązana z prowadzonym gospodarstwem rolnym (pismo z dnia 23 maja 2016 r., akta postępowania przed organem odwoławczym). Słusznie również organ odwoławczy podniósł, iż w aktach sprawy znajdują się dokumenty potwierdzające fakt posiadania przez wnioskodawcę gospodarstwa rolnego w postaci wypisów z rejestru gruntów.

W konsekwencji przyjąć należy, że taki jest właśnie cel planowanej inwestycji i dla tego też rodzaju inwestycji wydane zostały warunki zabudowy. W tych okolicznościach - jak słusznie stwierdził organ - stanowisko co do innego rzeczywistego celu tej inwestycji (wyrażane w skardze twierdzenie o budowie domu dla córki inwestora) uznać należy wyłącznie za niedające się potwierdzić na tym etapie przypuszczenie (podobnie NSA w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1492/15, CBOSA).

IV. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi Sąd stwierdza, że treść prawa własności ustawodawca wyłożył w art. 140 K.c. Elementem ustawowej definicji tego prawa jest możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Wymienione trzy elementy stanowią wyznaczniki granic prawa własności (por.: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 53). Prawo własności jest konstrukcją prawa cywilnego ale granice treści prawa własności w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego, w tym przepisy u.p.z.p. Ustanowione w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. prawo do zabudowy jest elementem prawa własności, a tym samym przejawem prawa do korzystania z rzeczy. Ograniczenia prawa do zabudowy mogą być wprowadzane na podstawie rozlicznych ustaw materialnych. W niniejszej sprawie skarżący nie wskazuje konkretnych przepisów, mających zastosowanie na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, które z jednej strony mogłyby ograniczyć uprawnienia właścicielskie inwestora do zagospodarowania własnego terenu (a organy przeanalizowały wszystkie warunki określone w u.p.z.p.), z drugiej natomiast powodowałyby naruszenie interesu prawnego skarżącego.

Ponadto wyjaśnić wypada, że – jak słusznie zauważyło SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – należy odróżnić etap wydawania warunków zabudowy od etapu wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podniesione w skardze zarzuty dotyczące posadowienia planowanych budynków w pobliżu gruntów leśnych, czy odległości od granicy działki, winny być przedmiotem rozważań organów prowadzących postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę. Kwestie odległości reguluje m.in. ww. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, którego zastosowanie ma miejsce na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę.

Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno - budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę. Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie. W orzecznictwie podkreśla się (por. wyrok NSA z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1774/14, CBOSA), że decyzja o warunkach zabudowy określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Organ wydając decyzję o ustaleniu warunków zabudowy nie może wkraczać w kompetencje organu właściwego w sprawach wydawania pozwoleń na budowę.

V. W kontekście zarzutów skargi dotyczących dostępu do drogi publicznej, Sąd wskazuje, że z brzmienia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. należy wyprowadzić wniosek, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe po stwierdzeniu, że przewidziany do zabudowy teren "ma dostęp do drogi publicznej", a więc już w momencie rozstrzygania sprawy inwestor musi wykazać, że ma zapewniony faktycznie i prawnie dostęp do drogi publicznej. Odmiennym zagadnieniem jest natomiast dostosowanie do wymogów techniczno-budowlanych istniejącego zgodnie z prawem przejścia lub dojazdu do drogi publicznej (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 473-474; wyroki NSA z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 213/13, z 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2078/11, z 13 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2196/12). W przypadku gdy teren objęty zamiarem inwestycyjnym nie leży bezpośrednio przy drodze publicznej, to dla zagwarantowania właściwej komunikacji konieczne jest, aby działka inwestora miała pośredni dostęp do drogi publicznej przez drogę wewnętrzną albo poprzez inną działkę, przy czym konieczne jest obciążenie tej działki odpowiednią służebnością.

W przedmiotowej sprawie taka konieczność nie występuje, bowiem działka objęta inwestycją, posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej (tj. działka [...]), o czym mowa jest w decyzji ustalającej warunki zabudowy (pkt 2.4.). Z wyników analizy (karta 62 akt administracyjnych sprawy, teczka 2/4) należy wnosić, że nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej. Skarżący niezasadnie kwestionuje ten dostęp, powołując się na usytuowanie planowanych budynków, które na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest jeszcze znane.

VI. Sąd z urzędu nie dostrzegł innych – niż podniesione w skardze – nieprawidłowości, które zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. mogłyby zadecydować o innym rozstrzygnięciu, niż jej oddalenie. Nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 K.p.a., na co wskazywał pełnomocnik skarżącego na rozprawie dnia 29 marca 2017 r., a SKO przeprowadziło dodatkowe postępowanie dowodowe (na podstawie art. 136 K.p.a., zlecając przeprowadzenie czynności dowodowych organowi pierwszej instancji), mające na celu wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy pod kątem zaistnienia pozytywnych przesłanek do zastosowania art. 61 ust. 4 u.p.z.p.

VII. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do ustalenia spełnienia przesłanek, określonych w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. zostało zatem przeprowadzone w sposób wyczerpujący, zaś okoliczność, która legła u podstaw pozytywnej dla inwestora decyzji, opartej na art. 61 ust. 4 u.p.z.p. nie budzi wątpliwości. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy, zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a., uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie, zaś odmienna od oczekiwanej skarżącego, ocena prawna ustalonego stanu faktycznego, nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 8 (pogłębiania zaufania) i 11 K.p.a. (przekonywania).

VIII. Wobec powyższego Sad, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.