Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3832/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 1 pkt 2, art. 115a
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 31 ust. 3, art. 66 ust. 2 i art. 81
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1341/19 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z dnia 14 listopada 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1341/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi K. C. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Krakowie z 14 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop: uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący pełnił służbę w Policji do 2 kwietnia 2011 r. Stosunek służbowy ustał na podstawie art. 41 ust.2 pkt.4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r. poz. 161 ze zm.; zwanej dalej "ustawą o Policji"). W związku ze zwolnieniem ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowe dni przy zastosowaniu "przelicznika" 1/30 część miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należne na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym.

Wnioskiem z 30 listopada 2018 r. skarżący zwrócił się do Komendanta Miejskiego Policji w Nowym Sączu o ponowne ustalenie wysokości należnego mu ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego

i dodatkowego. Jako podstawę swego żądania skarżący wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 roku (Dz.U.2018.2102), zgodnie z którym art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Decyzją z 30 września 2019 r., nr [...] Komendant Miejski Policji w Nowym Sączu odmówił wypłaty żądanego wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Zdaniem organu powołany przez skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie przyznał sam w sobie uprawnień byłym policjantom do przedmiotowego ekwiwalentu w innej wysokości tj. obliczonego według przelicznika 1/21 lub 1/22 części uposażenia miesięcznego, jak to ma miejsce w innych służbach mundurowych. W związku z tym konieczna jest nowelizacja przepisów, która określi wielkość nowego "przelicznika" i ewentualny zakres stosowania wprowadzonej nowelizacji, a w szczególności czy nowe przepisy działają wstecz, a jeżeli tak, to od jakiej daty. W ocenie organu nowelizacja przepisów da dopiero możliwość określenia ewentualnego prawa do ponownego przeliczenia byłym policjantom ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop i czas wolny od służby.

Decyzją z 14 listopada 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazał, że w związku ze zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji wypłacono mu ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i czas wolny od służby, przy zastosowaniu przelicznika w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym na podstawie art. 115a ww. ustawy o Policji w brzmieniu obowiązującym w dniu wypłaty.

Zdaniem organu przedmiotowy wyrok Trybunału Konstytucyjnego jest orzeczeniem negatoryjnym, eliminującym normę prawną odnoszącą się do ułamkowej części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego policjantowi na ostatnio zajmowanym przez niego stanowisku służbowym, będącą podstawą do obliczenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Orzeczenie tworzy tym samym lukę w systemie prawnym, uniemożliwiającą ustalenie wysokości należnego policjantowi zwalnianemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego. Dekompletuje tym samym konstrukcję prawną określającą zasady obliczania tego ekwiwalentu, pozbawiając ją elementu niezbędnego do ustalenia wysokości ekwiwalentu za jeden dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego.

Z treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika zatem wyłącznie, że wartość niezbędna do określenia wysokości ekwiwalentu nie może wynosić 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Wskazane orzeczenie nie ma natomiast charakteru prawotwórczego w znaczeniu pozytywnym, tj. nie określa innego przelicznika, przez co nie przyznało samo w sobie uprawnień byłym policjantom do ekwiwalentu w innej wysokości, tj. obliczonego według przelicznika np. 1/21 lub 1/22 części miesięcznego uposażenia. Skoro w dacie zwolnienia ze służby wypłacono w całości byłemu policjantowi przysługujący mu wówczas ekwiwalent pieniężny za niewykorzystane urlopy, to jego uprawnienie zostało zrealizowane i aktualnie nie przysługuje mu prawo do ponownej wypłaty tego świadczenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł skarżący.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny ustalony przez organy Policji nie jest sporny. W dacie zwolnienia ze służby skarżącemu wypłacono ekwiwalent za niewykorzystany urlop w oparciu o art. 115a ustawy o Policji w brzmieniu wówczas obowiązującym, tj. przy przyjęciu wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym na ostatnio zajmowanym stanowisku. Okolicznością bezsporną w sprawie jest także to, że wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 (ogłoszonym w Dzienniku Ustaw z dnia 6 listopada 2018 r., poz. 2102) orzeczono, iż "art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej".

Sąd wskazał, że obie strony sporu tj. skarżący i organy Policji zgodne są co do tego, że do chwili obecnej stwierdzony jako "niekonstytucyjny" ułamek 1/30 nie został zastąpiony ustawowo innym ułamkiem – np. 1/22 czy 1/21, zastosowanym w innych ustawach dotyczących funkcjonariuszy innych służb mundurowych: Agencji Wywiadu, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego czy wobec funkcjonariuszy Służby Więziennej. Wreszcie poza sporem pozostaje także to, że prawo do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego nabywane jest wyłącznie w sytuacji zwolnienia ze służby (na zasadach art. 41 i art. 116 ustawy o Policji w zw. z art. 114 tej ustawy).

W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i brakiem nowych przepisów zastępujących niekonstytucyjny przelicznik 1/ 30 innym przelicznikiem dopuszczalne i możliwe jest ponowne przeliczenie i wypłacenie tzw. "wyrównania" ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – jak chce tego skarżący, czy też ponowne przeliczenie i wypłacenie tego ekwiwalentu jest niedopuszczalne, jak twierdzą organy obu instancji. Rozstrzygając zaistniały w rozpatrywanej sprawie spór Sąd podzielił stanowisko skarżącego jako zgodne z prawem.

Zdaniem Sądu w związku z ww. wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w oparciu o istniejący stan prawny można wyliczyć nowy przelicznik za niewykorzystany urlop zgodnie ze stanowiskiem Trybunału. Sposób wyliczenia kwoty należnej wskazuje wprost uzasadnienie przytoczonego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przy czym – co należy podkreślić - do dnia 1 lipca 2019 r. okres rozliczeniowy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o Policji, w zw. z ust. 2 tego artykułu i w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 to 3-miesięczny okres rozliczeniowy (zmiana z dniem 1 lipca 2019 r. – Dz.U.2019.1635) i taki też należy przyjąć do wymienionych wyliczeń należnej kwoty ekwiwalentu w stosunku do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 1 lipca 2019 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika wprost sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby ilość dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Oznacza to, że w niniejszej sprawie należy po wyliczeniu ilości dni urlopu przysługującego skarżącemu tę ilość urlopu pomnożyć przez wysokość wynagrodzenia przysługującego skarżącemu za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby obliczonego – zgodnie z uzasadnieniem Trybunału Konstytucyjnego - w 3-miesięcznym okresie rozliczeniowym. Inaczej mówiąc, należy ilość należnego i niewykorzystanego urlopu pomnożyć przez "wycenę" (dokonaną zgodnie z uzasadnieniem TK) ostatniego 1 dnia roboczego przysługującego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby.

Sposób wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop przyjęty przez Trybunał Konstytucyjny wskazuje, że wyliczenie należnego skarżącemu na dzień zwolnienia ze służby ekwiwalentu za niewykorzystany urlop nie tylko nie wymaga nowelizacji przepisów, ale nie powinno nastręczać organom Policji trudności, skoro przyjmuje się, że świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień niewykorzystanego urlopu policjanta jest jego wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Ilość dni roboczych w każdym roku kalendarzowym jest okolicznością faktyczną, możliwą do ustalenia w oparciu o kalendarz na dany rok i w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz.U.2015.90). Na marginesie Sąd zauważył, że "wymiar czasu pracy" w każdym roku publikowany jest w Internecie. Ustalenie wysokości wynagrodzenia policjanta w danym roku kalendarzowym wynika z danych posiadanych przez organy Policji.

Sąd podniósł, że skutkiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem 6 listopada 2018 r. (data publikacji w dzienniku urzędowym) mocy obowiązującej art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r., Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.) w takim zakresie, w jakim określał on współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Przepis ten nie został wyeliminowany z systemu prawnego w całości, co oznacza, że organ administracji publicznej musi zrekonstruować treść tego przepisu zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Stosownie bowiem do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. W orzecznictwie nie budzi żadnych wątpliwości, iż pozbawienie przez Trybunał Konstytucyjny danej normy prawnej domniemania jej konstytucyjności powoduje wyeliminowanie tej normy od początku jej obowiązywania. Oznacza to usunięcie danej normy prawnej z przepisu, a konkretnie w niniejszej sprawie oznacza, że ułamek 1/30, zaniżający policjantowi wysokość należnego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, nie istniał już od daty jego wejścia w życie.

W związku z powyższym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15 "przyznał" policjantowi prawo do wyższego ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop od chwili wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji... (Dz.U.100.1084), która wprowadziła niekompatybilność zmiany systemu urlopu 30-dniowego liczonego w dniach kalendarzowych na system 26-dniowy liczony w dniach roboczych z wprowadzeniem do ustawy o Policji art. 115a. W kontrolowanej sprawie jest to prawo gwarantowane treścią art. 66 ust. 2 Konstytucji, tj. prawo do urlopu i jego ekwiwalentu pieniężnego, które - jak to podkreślał w powołanym wyżej i omawianym wyroku Trybunał Konstytucyjny - mają charakter bezwarunkowy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji w niniejszej sprawie nie można przyjąć zaistnienia instytucji przedawnienia z uwagi na treść art. 107 ust. 1 ustawy o Policji. Co prawda, zgodnie z art. 107 ust. 1 ustawy o Policji roszczenia z tytułu prawa do uposażenia i innych świadczeń oraz należności pieniężnych ulegają przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne, nie mniej w myśl ust. 2 tego artykułu organ właściwy do rozpatrywania roszczeń może nie uwzględnić przedawnienia, jeżeli opóźnienie w dochodzeniu roszczenia jest usprawiedliwione wyjątkowymi okolicznościami. W rozpatrywanej sprawie taką okolicznością jest wydanie w dniu 30 października 2018 r. wyroku Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt K 7/15. Skarżący w sposób oczywisty przed wydaniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie mógł wystąpić z żądaniem uzupełniania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, albowiem art. 115a ustawy o Policji korzystał z domniemania zgodności z Konstytucją. Dopiero wejście w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego zrodziło po stronie policjanta uprawnienie do tego, aby domagać się uzupełnienia wypłaconego już uprzednio ekwiwalentu do wysokości odpowiadającej konstytucyjnym regulacjom. Oznacza to także, że nie mogło przedawnić się roszczenie, które dotychczas nie istniało.

Sąd ten nakazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy Policji uwzględnią przedstawioną powyżej ocenę prawną, stosownie do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej "p.p.s.a."), w szczególności mając na względzie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji (policjant zwalniany ze służby za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe oraz za niewykorzystany czas wolny od służby, przyznany za pracę ponad wymiar, otrzymuje ekwiwalent pieniężny) i dokonają wyliczenia i wypłaty skarżącemu części należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop na podstawie art. 115a ustawy o Policji zgodnie z art. 66 ust. 2 Konstytucji RP (pracownikowi przysługuje prawo do określonych w ustawie dni wolnych od pracy i corocznych płatnych urlopów oraz maksymalnych norm czasu pracy) i stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK ZU nr 2/A/2010, poz. 14), zgodnie z którym prawo to gwarantowane jest w art. 66 ust. 2 Konstytucji w sposób bezwarunkowy, a rekompensata pieniężna za niewykorzystany (płatny) urlop stanowi konieczny substytut otrzymywany w miejsce niewykorzystanego urlopu.

Mając na względzie naruszenie przez organy administracyjne obu instancji przepisów prawa materialnego – wskazanych wyżej przepisów Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej i ustawy o Policji – Sąd ten na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji w zw. z art. 66 ust. 2 i art. 81 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji spowodowały, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która umożliwiałaby ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegającego na wydaniu orzeczenia z przekroczeniem granic sprawy poprzez przyjęcie, że organ Policji zaskarżoną decyzją odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop, podczas gdy okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji administracyjnej ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nieobjętym sprawą.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów w kwocie 600 zł za "niepotrzebną" analizę przepisów, wyroków i sporządzenie pism w sprawie. Skarżący nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

W tej sytuacji sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Nie zachodzi także żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach uregulowanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie kolejność ta musi zostać odwrócona, gdy zarzut naruszenia prawa materialnego jest dalej idący.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 115a ustawy o Policji i art. 66 ust. 2 w zw. z art. 81 Konstytucji przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w stanie prawnym określonym cytowanymi przepisami na dzień wydania zaskarżonej decyzji, organ był zobowiązany do wyrównania świadczenia należnego skarżącemu na podstawie art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, podczas gdy stwierdzenie przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 częściowej niezgodności art. 115a ustawy o Policji z przepisem art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP oraz zaniechanie ustawodawcy w zakresie nowelizacji art. 115a ustawy o Policji, spowodowało, iż na dzień wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej brak było spełniającej standardy konstytucyjne normy ustawowej, która by umożliwiała ustalenie wysokości należnego świadczenia, a tym samym realizację tego prawa, nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnić należy, że ustawodawca, pomimo ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w dacie orzekania przez organy Policji obu instancji, nie uzupełnił normy prawnej wynikającej z art. 115a ustawy o Policji ustalającej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop o sposób ustalenia wysokości ekwiwalentu. Uczynił to dopiero ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610), która weszła w życie 1 października 2020 r. Powyższej nowelizacji nie uwzględnił Sąd pierwszej instancji

w swych rozważaniach i wskazaniach. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) i biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.), nie ma możliwości wypowiadania się co do treści przyszłego rozstrzygnięcia organu podejmowanego w oparciu o nowy stan prawny, nieobowiązujący w chwili wydawania decyzji. Takie działanie sądu drugiej instancji czyniłoby iluzorycznym zarówno uprawnienie strony do zaskarżania rozstrzygnięć organów, jak i wyłączną kompetencję organów do załatwiania spraw administracyjnych. Stosownie do wynikającej z art. 6 k.p.a. zasady praworządności organy administracji w swoich rozstrzygnięciach obowiązane są uwzględniać stan faktyczny i prawny, jaki wynika z obowiązującego stanu prawnego, z wyjątkami do których odsyła ustawodawca. Z kolei sądy administracyjne, z racji przypisanej im kontrolnej roli wobec rozstrzygnięć organów, w swoich orzeczeniach koncentrują się na stanie faktycznym i prawnym, jaki istniał w chwili załatwiania sprawy przez organy.

Zgodnie z art. 115a ustawy o Policji, w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania przez organ drugiej instancji, ekwiwalent pieniężny za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego ustala się w wysokości 1/30 części miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15 (Dz.U. z 2018 r., poz. 2102), uznał art. 115a w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia za niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP. Przeprowadzona przez Trybunał Konstytucyjny ocena art. 115a ustawy wskazuje, iż nie została zakwestionowana konstytucyjność prawa do ekwiwalentu per se. Policjantom zwalnianym z służby przysługuje tym samym dalej prawo do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego oraz dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy, ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Trybunał Konstytucyjny uznał natomiast, iż cech konstytucyjności nie posiada ta część przepisu art. 115a ustawy, która reguluje sposób obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego, zgodnie z którą policjanci za każdy dzień niewykorzystanego urlopu otrzymują 1/30 części miesięcznego uposażenia, co stanowi ok. 73 % dziennego uposażenia, co nie w pełni rekompensuje poniesioną stratę.

Trybunał zwrócił uwagę, iż stan ten jest konsekwencją zmian ustawodawczych i braku precyzji oraz kompleksowości ich przeprowadzania. Kwestionowany art. 115a nawiązuje do poprzednich unormowań wymiaru urlopu wypoczynkowego, ponieważ przyjęty w nim współczynnik 1/30 odnosi się do wymiaru urlopu obliczanego według dni kalendarzowych, nie zaś roboczych. Zgodnie bowiem z art. 82 ustawy o Policji przed zmianą wprowadzoną ustawą nowelizującą z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. z 2001, Nr 100, poz. 1084), która weszła w życie z dniem 19 października 2001 r. policjantom przysługiwało prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 30 dni kalendarzowych. Zmiana regulacji wymiaru corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego na 26 dni roboczych nie została natomiast odpowiednio skorelowana ze sposobem obliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Trybunał dokonał także ustalenia znaczenia wyrażenia "ekwiwalent". Użycie przez ustawodawcę tego słowa na oznaczenie świadczenia pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy uzasadnia wniosek, że chodziło o równowartość niewykorzystanych urlopów. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy jest "zastępczą formą" wykorzystania urlopu w sytuacji zwolnienia ze służby, która powoduje prawną i faktyczną niemożliwość realizacji tych świadczeń w naturze. Oznacza to, że po ustaniu stosunku służby, prawo do urlopu przekształca się w świadczenie pieniężne, będące, jak sama nazwa wskazuje, jego ekwiwalentem, czyli równoważnikiem. Obowiązek wypłaty obciąża Policję (pracodawcę), ponieważ w czasie służby w tej formacji funkcjonariusz nabył powyższe uprawnienia, których z powodu wykonywania obowiązków służbowych nie mógł zrealizować w naturze.

Z tych względów Trybunał wskazał, iż świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze.

Przyjęcie w art. 115a ustawy o Policji wskaźnika 1/30 części miesięcznego uposażenia policjanta oznacza tym samym, że wypłacanej policjantowi należności za jeden dzień niewykorzystanego urlopu nie można nazwać rekompensatą ekwiwalentną, co prowadzi, zdaniem Trybunału, do naruszenia "istoty" corocznego płatnego urlopu chronionego przez art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Niewątpliwe jest, iż cytowany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r. ma charakter wyroku zakresowego. Po jego wydaniu obowiązkiem ustawodawcy była bezzwłoczna zmiana niekonstytucyjnej części tego przepisu ustawy. Z obowiązku tego ustawodawca nie wywiązał się do dnia orzekania przez organ drugiej instancji.

Nie można jednakże zgodzić się z poglądem, iż z uwagi na brak w porządku prawnym normy prawnej, która określałaby mechanizm naliczania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy według wskazań Trybunału Konstytucyjnego zawartych w wyroku z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, brak jest podstawy prawnej do wydania przez organy decyzji w przedmiocie ponownego przeliczenia i ewentualnej wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Nie można tym samym zaakceptować stanowiska, iż wyrok zakresowy nie ma zastosowania w sprawie i jest skierowany wyłącznie do ustawodawcy (obligując go do zmiany zakwestionowanego przepisu ustawy), gdyż przywołany przepis Konstytucji nie różnicuje mocy prawnej i skutków wywoływanych przez wszystkie rodzaje wyroków Trybunału. W tym nurcie wykładni przepisów Konstytucji pozostaje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w szeregu orzeczeń przyjął, że skoro ustawodawca nie podjął działań zmierzających do ustalenia stanu zgodnego z prawem, to sądy i organy administracji muszą interpretować normy prawne tak, aby były one zgodne z Konstytucją (por. wyrok NSA z 29 kwietnia 2020 r., I OSK 3037/19). Oznacza to, że wykonywanie wyroków Trybunału Konstytucyjnego jest obowiązkiem wszystkich organów władzy publicznej, a nie tylko ustawodawcy (por. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., II OSK 694/17). W rozpoznawanej sprawie należało więc przyjąć, iż realizacja wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, stała się obowiązkiem organów oraz sądów. Sytuacja prawna jednostki, która była adresatem niekonstytucyjnej regulacji, nie może być uzależniona od woli i sprawności parlamentu wykonującego orzeczenia TK. Brak reakcji parlamentu na taki wyrok nie oznacza, że stan niekonstytucyjności przestaje istnieć albo że uprawnia on organy władzy publicznej do bezczynności w zakresie ochrony praw podmiotowych jednostki. Z mocy powszechnie obowiązującej wyroku TK wynika konieczność podjęcia przez organy administracyjne i sądy takich rozstrzygnięć, które zapewnią osiągnięcia w możliwie jak najwyższym stopniu stanu zgodności z obowiązującym prawem, w tym przede wszystkim z przepisami Konstytucji. Oznacza to konieczność uwzględnienia przy rozstrzyganiu danej sprawy treści wyroku Trybunału, co może zapewnić ochronę i realizację tych praw w zakresie możliwym ze względu na istniejące w konkretnej sprawie granice faktyczne i prawne.

Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem autora skargi kasacyjnej, iż na dzień orzekania, nie było w systemie prawnym normy ustawowej odnoszącej się do ustalenia należnego prawa do ekwiwalentu pieniężnego z tytułu niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego. Podstawą prawną tą jest art. 115a ustawy, który zachował walor konstytucyjności w odniesieniu do prawa policjantów do ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego oraz za każde rozpoczęte 8 godzin niewykorzystanego czasu wolnego przysługującego na podstawie art. 33 ust. 3 ustawy ustalanego w relacji do miesięcznego uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym należnego na ostatnio zajmowanym stanowisku służbowym. Nie jest dopuszczalne odniesienie problemu istnienia normy prawnej będącej podstawą ustalenia uprawnień policjanta wyłącznie do kwestii technicznych związanych z brakiem określenia przez ustawodawcę czynnika odpowiadającego ułamkowej części miesięcznego uposażenia policjanta. Kwestia ta nie została rzeczywiści uregulowana przez ustawodawcę po wydaniu przez TK przedmiotowego wyroku. Sposób jednakże obliczania wysokości ekwiwalentu pieniężnego został wskazany w uzasadnieniu wyroku TK.

Trybunał wskazał, że "świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy. Taki sposób obliczania wartości jednego dnia urlopu wynika z faktu, że urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Interpretację taką wspiera także treść art. 121 ust. 1 ustawy o Policji, który ustala wysokość uposażenia przysługującego policjantowi w razie wykorzystania urlopu. Ekwiwalent będący substytutem urlopu powinien więc odpowiadać wartości tego świadczenia w naturze". Wobec powszechnej mocy obowiązującej wyroków Trybunału Konstytucyjnego nie jest dopuszczalne pominięcie przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy administracyjnej wyroku Trybunału z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15. W jego uzasadnieniu Trybunał wskazał na sposób obliczania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości. Świadczeniem ekwiwalentnym za jeden dzień przepracowanego urlopu jest uposażenie za jeden dzień roboczy. Ustalając podstawę prawną działania oraz treść rozstrzygnięcia organ, a następnie sąd winien uwzględnić także treść wyroku Trybunału. Z tych przyczyn nie doszło także do naruszenia art. 81 Konstytucji i art. 66 ust. 2 Konstytucji.

Biorąc pod uwagę powyższe zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należało za pozbawiony podstaw.

Zarzut naruszenia przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. jest bezpodstawny. Granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, o których mowa w art. 134 § 1 p.p.s.a. wyznaczone są granicami sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym, a nie procesowym. Oznacza to, iż sąd ma obowiązek rozpoznać sprawę co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Sąd pierwszej instancji nie jest jednakże związany, a tym samym ograniczony zarzutami i wnioskami skargi. Ma on powinność wyjść poza nie, jeśli dostrzega określone kwestie pominięte przez stronę przy formułowaniu zarzutów skargi, a istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia. Zgodzić się należy z autorem skargi kasacyjnej, iż organ Policji zaskarżoną decyzję nie odmówił wypłaty należności z powodu przedawnienia prawa do ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop. Okoliczność ta nie stanowiła podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, ani poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Błędnie uznał jednak autor skargi kasacyjnej, że w związku z tym Sąd pierwszej instancji nie powinien rozstrzygać o zakresie nie objętym sprawą. Kwestia przedawnienia jest bez wątpienia objęta zakresem rozpoznawanej sprawy w znaczeniu materialnoprawnym i ma znaczenie dla ostatecznego wyniku sprawy. Przedawnienie jest instytucją prawa materialnego, która wywołuje także skutki procesowe. Na gruncie prawa materialnego niweczy ono uprawnienia administrowanego, a okoliczność tę organ bierze pod rozwagę z urzędu. W ten sposób determinuje ono także skutki procesowe, przesądzając o treści aktu stosowania prawa (szerzej M. Wincenciak, Przedawnienie w polskim prawie administracyjnym, Warszawa 2019, s. 347 i nast.). Sąd pierwszej instancji przesądził, iż w tej konkretnej sprawie administracyjnej odmowa realizacji na rzecz uprawnionego jego uprawnienia administracyjnego jest niedopuszczalna, gdyż nie mogło dojść do przedawnienia uprawnień ze względu na wskazane przez Sąd okoliczności faktyczne i prawne towarzyszące tej sprawie. Z tych przyczyn przyjąć należało, iż nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Wynikający z tego przepisu obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy – rozumiany jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach (prawidłowo) udokumentowanych w aktach sprawy – nie mógł być naruszony przez Sąd pierwszej instancji, który przedstawiając swoje stanowisko co do przedawnienia roszczenia wypowiedział się wyłączne w kwestii prawnej, a nie w kwestii okoliczności stanu faktycznego.

Zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Skarga kasacyjna w zakresie naruszenia tego przepisu jest nieprecyzyjna i nie pozwala na jednoznaczne ustalenie na czym miałby polegać naruszenie tego przepisu, co a limine czyni go bezpodstawnym. Niezależnie od tego Naczelny Sąd Administracyjny, rozpatrując zarzut naruszenia tego przepisu jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy wymagane prawem.

Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.

W zakresie wniosku o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do ich zasądzenia. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Niemniej jednak do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). Sąd powinien każdorazowo rozważyć, czy czynność, która spowodowała koszty, była w ujęciu obiektywnym potrzebna do realizacji praw strony oraz czy i do jakiego poziomu poniesione koszty stanowiły także z obiektywnego punktu widzenia wydatek konieczny (zob. postanowienie NSA z dnia 3 lipca 2008 r., I OZ 498/08, LEX nr 494311). W okolicznościach niniejszej sprawy, w której skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.

Naczelny Sąd Administracyjny ubocznie wyjaśnia, że organ, ponownie rozpoznając sprawę, będzie zobowiązany ocenić na ile wskazania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku co do konieczności wyliczenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według korzystniejszego przelicznika wynikającego z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wypłaty, wobec zmienionego stanu prawnego (ustawą z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) zachowują walor związania w rozumieniu art. 153 P.p.s.a., a także uwzględnić fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 21 stycznia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 866/20 skierował do Trybunału Konstytucyjnego pytanie prawne: "Czy art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 1610) w zakresie, w jakim wyłącza stosowanie przepisu art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 października 2020 r. do spraw dotyczących ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy wszczętych po dniu 6 listopada 2018 r. w odniesieniu do policjantów zwolnionych ze służby przed dniem 6 listopada 2018 r. jest zgodny z art. 2, art. 8 ust. 1, art. 32 ust. 1, art. 190 ust. 1, 3 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.".