Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 437/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kube, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 lipca 2020 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję Zdanie odrębne zgłosił: Sędzia WSA Łukasz Krzycki


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), po rozpatrzeniu wniosku K. R. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Do wydania zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji doszło w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. skarżący K. R. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy i wydanie na podstawie wskazanego przepisu decyzji administracyjnej w sprawie wyłączenia stosowania wobec niego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W uzasadnieniu wniosku skarżący przedstawił szczegółowo przebieg swojej służby. Skarżący wskazał, że swoje zadania i obowiązki wypełniał rzetelnie i wzorowo, o czym świadczą otrzymywane premie, wyróżnienia, a także awanse. Ponadto, skarżący zauważył, że w 2009 r. został odznaczony Medalem Złotym "Za Długoletnią Służbę" za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej. Strona skarżąca stwierdziła jednocześnie, że służąc w suwerennych służbach, w wolnym, demokratycznym kraju, rzetelnie wykonując zadania i obowiązki, uzyskała prawo do korzystania z uprzywilejowanych zasad zaopatrzenia emerytalnego, zgodnie z obowiązującymi przepisami, a prawa emerytalne nabyła legalnie i w dobrej wierze.

W konsekwencji, strona skarżąca stwierdziła, że przebieg jej służby daje podstawy do wyłączenia zastosowania wobec niej przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W wyniku rozpatrzenia wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, działając na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego K. R. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał na wstępie, iż z akt sprawy wynika, że skarżący K. R. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w dniu [...] lutego 2014 r. i ma przyznane prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Minister stwierdził, że Instytut Pamięci Narodowej - Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, wydając w sprawie skarżącego informację o przebiegu służby Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r. - uznał, że skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w okresie od dnia [...] kwietnia 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r., tj. przez okres 13 lat, 3 miesięcy i 16 dni. Jednocześnie, jak zauważył Minister, całkowity okres służby skarżącego wynosił 38 lat, 10 miesięcy i 4 dni.

Mając powyższe na względzie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że w sytuacji, w której skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 13 lat, 3 miesięcy i 16 dni, co stanowi około 34% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym. Tym samym, zdaniem organu, uznać należy, że w przypadku strony skarżącej nie została spełniona pierwsza przesłanka przewidziana w przepisie art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W zaistniałej sytuacji, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że nie jest władny zastosować uprawnienia wynikającego z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy z uwagi na to, iż znaczna część służby skarżącego pełniona była na rzecz totalitarnego państwa.

Organ zauważył, że pierwsza powołana we wskazanym wyżej przepisie art. 8a ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy przesłanka mówi o krótkotrwałej służbie przed dniem 31 lipca 1990 r. Odnosi się ona zatem zarówno do długości okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunku długości tej służby do ogółu okresu służby, który to okres - według organu - winien wykazywać przewagę nad okresem służby na rzecz totalitarnego państwa, bowiem tylko wówczas tę pierwszą służbę można by uznać za "krótkotrwałą".

Jednocześnie, Minister stwierdził, że w związku z tym, iż obie przesłanki wskazane w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy muszą być spełnione łącznie i uprawdopodobnione, to uznać należy, że niespełnienie choćby jednej z nich czyni bezcelową analizę potencjalnego spełnienia drugiej przesłanki, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Na poparcie powyższego stanowiska Minister przywołał w szczególności prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 424/19, w którym Sąd wskazał, że podziela wykładnię Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji definicji pojęcia "krótkotrwała służba". Minister zauważył, że we wspomnianym orzeczeniu Sąd uznał w konsekwencji, że w sytuacji, gdy skarżący realizował zadania na rzecz totalitarnego państwa przez ponad 4 lata, co stanowiło więcej niż 15% całego okresu służby, to ów czas nie może być uznany, za "krótkotrwały", zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego czasu służby. Organ podniósł, że w przywołanym orzeczeniu Sąd wskazał ponadto, że za "krótkotrwałą" służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. uznać można jedynie służbę "niedługą", czy "epizodyczną". W tej sytuacji, jak zauważył organ, Sąd uznał, że ponad czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy też epizodycznego, a więc w konsekwencji przyjął, że nie zaistniała jedna z przesłanek z art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Ponadto, Minister podniósł, że w przedmiotowym wyroku Sąd wskazał, że "(...) skoro w stosunku do skarżącego nie można było uznać ziszczenia się pierwszej z przesłanek wprowadzonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej, to wobec obligatoryjności łącznego spełnienia obu wskazanych na wstępie warunków, należało uznać, iż zaskarżona decyzja (...) odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nie narusza prawa i mieści się w granicach uznania administracyjnego, bowiem nie została podjęta w sposób dowolny". W tym stanie rzeczy, jak wskazał organ, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził w przywołanym wyroku, iż z uwagi na niespełnienie jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 cyt. ustawy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Jednocześnie, Minister powołał się na prawomocne wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 376/18 oraz z dnia 8 października 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 392/18, w których oddalono skargi ze względu na długotrwałą służbę na rzecz państwa totalitarnego oraz brak zaistnienia warunku łącznego spełnienia przesłanek umożliwiających zastosowanie wobec skarżących art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020r.

W petitum skargi skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także o zobowiązanie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wyłączającej stosowanie wobec skarżącego art. 15c tej ustawy.

Jednocześnie, skarżący wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów - w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie.

Strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji Ministra naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności naruszenie art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie wobec stwierdzenia przez organ braku przesłanek do jego zastosowania w stosunku do osoby skarżącego, pomimo wykazania przez stronę skarżąca spełnienia przesłanek zwartych w tym przepisie.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że jako dowód rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków służbowych po 12 września 1989 r. załącza zaświadczenie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] wydane, na prośbę skarżącego, przez Biuro Kadr Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, w którym wskazano, jakie skarżący otrzymał w tym czasie awanse, w tym podwyższenie uposażenia zasadniczego, podwyższenie dodatków służbowych, a także jakie nadane zostały mu stopnie oraz przyznane odznaczenia. Skarżący wskazał również, że w okresie pełnienia przez niego w tym czasie służby otrzymywał bardzo dobre opinie służbowe, a także nigdy nie był zawieszany w czynnościach służbowych, ani też karany dyscyplinarnie.

Ponadto, skarżący zauważył, że przez okres jego służby, z uwagi na posiadane wykształcenie, był pracownikiem pionu technicznego. Skarżący podniósł, że podejmując w 1990 r. służbę w wolnym, demokratycznym kraju - wierzył, że jego przygotowanie i kwalifikacje będą przydatne w pracy suwerennych służb. Tak zresztą się stało, gdyż - jak wskazał - pracując w Biurze [...] Urzędu Ochrony Państwa, a następnie w Departamencie [...] ABW był zaangażowany w realizację projektów o strategicznym znaczeniu dla bezpieczeństwa państwa, w tym budowę [...] ABW. Skarżący zauważył ponadto, że brał również udział w realizacji projektów teleinformatycznych, ważnych z punktu widzenia członkostwa Polski w NATO.

Skarżący zarzucił, że z treści zaskarżonej decyzji Ministra wynika, że powyższe informacje w żaden sposób nie były brane pod uwagę przez organ przy rozpatrywaniu sprawy. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ nie dopełnił więc obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a tym samym dopuścił się naruszenia obowiązków wynikających z art. 77 § 1 k.p.a.

Ponadto, skarżący zarzucił, że - wbrew wielu opiniom - w ustawie z dnia 16 grudnia 2016 r., nowelizującej ustawę o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wprowadzono do treści art. 8a ust. 1 wyrażenia niedookreślone, takie jak: "krótkotrwała służba przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i żyda". Tymczasem, jak zauważył skarżący, są to tzw. klauzule generalne, które nie powinny być stosowane w prawie ubezpieczeń społecznych. Skarżący wskazał, że w orzecznictwie Sądu Najwyższego wielokrotnie podkreślano, iż przepisy ubezpieczeniowe są odrębną dziedziną prawa i mają charakter bezwzględnie obowiązujący. Powinny być więc przestrzegane w jednakowy sposób wobec wszystkich podmiotów, co wyklucza stosowanie wskazanych wyżej klauzul generalnych. W tej sytuacji, uznać należy, zdaniem strony skarżącej, że treść art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy pozostaje w sprzeczności z dotychczasowym orzecznictwem Sądu Najwyższego. Według skarżącego, oznacza to, że skarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydana w niniejszej sprawie została podjęta w ramach tzw. "uznania administracyjnego", w oparciu o skrajnie ułomną podstawę prawną.

Niezależnie od powyższego, skarżący zwrócił uwagę, iż w grudniu 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygał w sprawach ze skarg kasacyjnych wniesionych w sprawach, w których przedmiotem zaskarżenia przed sądem pierwszej instancji były decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Skarżący zauważył, że we wspomnianych orzeczeniach NSA uznał, że unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa - z tego właśnie względu - zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego. Skarżący wskazał, że NSA uznał we wspomnianych orzeczeniach z grudnia 2019 r., iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań cyt. ustawy poprzestanie wyłącznie na ustaleniu okresów służby na rzecz totalitarnego państwa. NSA stwierdził także, że określenia zawarte w przepisach cyt. ustawy nie są językiem natury prawnej i podejmując decyzje w ramach art. 8a wspomnianej ustawy, nie można kierować się kluczem słownikowym, czy też dokonywać obliczeń matematycznych. Według NSA, każdą sprawę należy rozpatrywać indywidualnie, a ewentualną decyzję odmowną uzasadniać merytorycznie, a nie podając wyłącznie procentowy stosunek pracy na rzecz totalitarnego państwa wobec całego przebiegu służby.

Ponadto, skarżący podkreślił, że kryterium "krótkotrwałości służby do 31 lipca 1990 r." jest niedefiniowalne, o niezwykle wysokim stopniu subiektywizmu i uznaniowości. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, trudno stwierdzić, w stosunku do czego należy odnosić ową "krótkotrwałość". Według skarżącego, nie jest jasne, czy pojęcie to można interpretować jako wyraźną przewagę czasową okresu służby po 31 lipca 1990 r. nad okresem służby przed tą datą. Skarżący uznał jednak, że w imię irracjonalnie pojmowanej "sprawiedliwości społecznej" oraz niczym nieusprawiedliwionej represji nie można przekładać okresu służby na rzecz intencjonalnie zdefiniowanego "państwa totalitarnego" ponad wieloletnią służbę na rzecz wolnej i demokratycznej Ojczyzny.

Skarżący podkreślił, że po 1990 roku, w wolnym i demokratycznym Państwie służył 23 lata, 6 miesięcy, 25 dni, z tego w Urzędzie Ochrony Państwa od dnia [...] sierpnia 1990 r. do dnia [...] czerwca 2002 r., zaś w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego od dnia [...] czerwca 2002 r. do dnia [...] lutego 2014 r. Skarżący zauważył jednocześnie, że podejmując w 1990 r. służbę w Urzędzie Ochrony Państwa, zawarł umowę z Państwem Polskim, że będzie służył ojczyźnie, strzegł bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli, nawet z narażeniem życia (rota ślubowania).

Skarżący podniósł również, że w tym czasie nie został uznany za byłego funkcjonariusza Służby Bezpieczeństwa, a więc nie obejmował go obowiązujący w 1990 r. przepis art. 131 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa.

Ponadto, skarżący wskazał, że podczas kolejnych lat służby nie sygnalizowano mu w żaden sposób zagrożeń związanych z nabywaniem przez niego pełnych praw emerytalnych.

Skarżący podniósł, że w związku z ustalaniem wysokości świadczeń emerytalnych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA okres służby od dnia [...] sierpnia 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. został naliczony, zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2013 r., poz. 667 ze zm.). Zgodnie z tą decyzją okres "służby w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1990" wyliczono na okres 6 lat, 11 miesięcy i 13 dni. Za ten okres policzono skarżącemu 0,7% podstawy wymiaru emerytury. Z kolei, decyzją Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] obniżono wskaźnik obliczania jego świadczenia emerytalnego do wysokości 0% podstawy wymiaru za każdy rok służby w okresie od dnia [...] kwietnia 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Tak więc, jak wskazał skarżący, za wskazany w decyzji z dnia [...] stycznia 2020 r. okres 13 lat, 3 miesięcy i 16 dni nie otrzymuje on żadnych świadczeń.

Mając powyższe na względzie, skarżący zarzucił, iż za służbę do dnia [...] lipca 1990 r. został już dwukrotnie "ukarany" poprzez obniżkę, a w ostatecznym rozrachunku, całkowite pozbawienie go świadczeń emerytalnych za ten czas służby. Natomiast, jak stwierdził skarżący, obniżając mu po raz kolejny świadczenia emerytalne, tym samym "karząc" go po raz trzeci za wskazany okres służby, faktycznie obniżono mu świadczenia emerytalne za blisko 24-letnią wzorową służbę w wolnym, demokratycznym kraju.

Tymczasem, jak zauważył skarżący, z chwilą podjęcia służby po dniu [...] lipca 1990 r. uznano, że posiada on w pełni kwalifikacje merytoryczne i moralne do kontynowania służby w nowych strukturach. Według skarżącego, na podkreślenie zasługuje jednocześnie fakt, że właśnie "Za długoletnią służbę" - za wzorowe, wyjątkowo sumienne wykonywanie obowiązków wynikających z pracy zawodowej został on odznaczony Medalem Złotym postanowieniem Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej Lecha Kaczyńskiego z dnia [...] maja 2009 r. (legitymacja nr [...]).

Skarżący zarzucił, że powyższe okoliczności w żaden sposób nie były brane pod uwagę w prowadzonym przez MSWiA postępowaniu administracyjnym.

W konsekwencji, skarżący uznał, że sporna decyzja Ministra została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art.145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Zdaniem skarżącego, naruszenie to polegało na przekroczeniu granicy uznania administracyjnego i na niedopełnieniu obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, a także na nieuwzględnieniu przy wydawaniu decyzji słusznego interesu skarżącego, co świadczy również o naruszeniu przez Ministra art. 7 k.p.a.

Ponadto, skarżący zwrócił uwagę, iż sporne postępowanie administracyjne w jego sprawie toczyło się przewlekle i jak się ostatecznie okazało nie zmierzało do uwzględnienia wszelkich okoliczności i wyjaśnienia wszystkich aspektów sytuacji skarżącego. Skarżący zarzucił, że Minister w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego dokonał mało znaczących czynności, polegających głównie na wymianie korespondencji. Działania te, szczególnie z perspektywy czasu, można - według skarżącego - nazwać pozornymi, które nie zmierzały do załatwienia jego sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r.

Skarżący uznał, że Minister, wydając sporną decyzję administracyjną, dopuścił się nie tylko naruszenia prawa materialnego, a także przekroczenia granic tzw. "uznania administracyjnego", ale również przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji złamał zasadę prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a., niedokładnie wyjaśniając stan faktyczny i ignorując obowiązek uwzględnienia interesu społecznego oraz słusznego interesu obywatela. Ponadto, zdaniem skarżącego, organ naruszył konstytucyjną zasadę równości wobec prawa.

Resumując, skarżący stwierdził, że - wbrew stanowisku Ministra - spełnił oba warunki określone w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, gdyż jego służba przed dniem 31 lipca 1990 r. stanowi zdecydowanie krótszy czas, niż czas służby pełnionej po 31 lipca 1990 r., służby dla wolnej i demokratycznej Polski, za którą to służbę był nagradzany i wyróżniany. Ponadto, jak podkreślił, po dniu 12 września 1989 r. powierzone mu zadania i obowiązki wykonywał rzetelnie, z pełnym zaangażowaniem i oddaniem dla wolnej i demokratycznej Ojczyzny, o czym świadczą dokumenty z przebiegu jego służby zgromadzone w aktach osobowych, co potwierdza także załączone zaświadczenie ABW.

Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, że zaistniały podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] stycznia 2020 r., a także do zobowiązania organu, na podstawie art. 145a P.p.s.a., do wydania decyzji, w określonym przez Sąd terminie, zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, a więc zastosowanie wyłączenia wobec skarżącego przepisu art. 15c wspomnianej ustawy.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. R. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] odmawiającą wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - dopuścił się istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, wydając sporną decyzję, dopuścił się - mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zarówno przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., polegającego przede wszystkim na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, jak również dopuścił się błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego wyrażonego w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, a w konsekwencji obu wskazanych wyżej uchybień - w sposób nieuzasadniony przyjął, iż skarżący nie spełnia przesłanek do zastosowania wobec niego wnioskowanego wyłączenia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 cyt. ustawy.

Tym samym, Sąd stwierdził, że organ administracji publicznej, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] stycznia 2020 r. - dopuścił się w powyższym zakresie istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, zarówno naruszenie powołanych wyżej przepisów procedury administracyjnej, jak i związana z tym uchybieniem niewłaściwa ocena prawidłowości zastosowania kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy przepisów prawa materialnego, a także błędna jednocześnie analiza normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, miały istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowią dostateczną podstawę prawną do uchylenia zaskarżonej decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji, należy zauważyć na wstępie, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2020 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącego K. R.przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z art. 13a ust. 1-3 cyt. ustawy, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3).

W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

W tym miejscu, warto zauważyć, iż powyższe regulacje prawne zawarte w przepisach art. 15c i art. 22a, jak również w art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy budzą w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych uzasadnione wątpliwości, co do ich zgodności nie tylko z Konstytucją RP (por. m. in. wyrok Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2019 r., sygn. akt [...]), ale przede wszystkim zasadami podstawowymi wynikającymi z prawa Unii Europejskiej, w tym m.in. zasadą godności ludzkiej, zasadą rządów prawa, zasadą równości i niedyskryminacji, czy też zasadą proporcjonalności (por. m.in. wyroki Sądu Okręgowego w [...],[...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2019 r., sygn. akt [...], z dnia [...] sierpnia 2019 r., sygn. akt [...], czy też z dnia [...] września 2019 r., sygn. akt [...]).

W konsekwencji, przyjmuje się w dotychczasowym orzecznictwie sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), iż wskazane wyżej przepisy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, w brzmieniu nadanym wspomnianą ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, naruszają zarówno konstytucyjną zasadę ochrony zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadę proporcjonalności, jak też są sprzeczne z prawami podstawowymi Unii Europejskiej, które dekodowane zostały z poziomu Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) i Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TfUE) przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Mając na względzie powyższe zastrzeżenia, składy orzekające sądów powszechnych (sądów ubezpieczeń społecznych), uznając wspomniane regulacje ustawowe za naruszające przepisy ustawy zasadniczej oraz wspólne tradycje Unii Europejskiej, a także mając na względzie fakt, iż Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA nie udowodnił, aby byli funkcjonariusze uczestniczyli w praktykach bezprawia przed 1989 r., odrzucając jednocześnie zbiorową odpowiedzialność obywateli za przeszłość, stwierdzają w swoim orzecznictwie, iż sąd nie może być związany regulacjami cyt. ustawy, co w konsekwencji prowadzi do tego, iż składy orzekające sądów zmieniają zaskarżone decyzje Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, pomijając regulacje zawarte w art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, wskazując jednocześnie temu organowi emerytalno-rentowemu na konieczność przeliczenia emerytury, czy też renty według zasad uprzednio obowiązujących.

Skład Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie orzekający w niniejszej sprawie, podzielając w pełni wskazane wyżej uzasadnione wątpliwości co do zgodności przepisów art. 15c, art. 22a i 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy z zasadami wyrażonymi w Konstytucji RP oraz prawami podstawowymi Unii Europejskiej, pragnie jednak bardzo wyraźnie podkreślić, iż nie był związany przywołanym wyżej orzecznictwem sądów powszechnych, albowiem rozważania tych sądów dotyczyły innych zupełnie decyzji (decyzji organu emerytalno-rentowego), które oparte zostały na zupełnie innej normie prawnej, aniżeli decyzja administracyjna wydana przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy, która podlega ocenie w niniejszej sprawie.

Przechodząc w tej sytuacji do oceny niniejszej sprawy, należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (vide: art. 8a ust. 2 cyt. ustawy).

W ocenie Sądu, należy w tym miejscu zauważyć, że - pomimo, iż ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą powyższe dwa wymogi, zachodzą jednak poważne wątpliwości, czy rzeczywiście przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a tej ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co ma istotne znaczenie dla sposobu oceny jej legalności przez sąd administracyjny.

W tej sytuacji, należy bowiem wyraźnie podkreślić, że sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. m. in. J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Warto zauważyć w tym miejscu, że uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest, jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska /w:/ System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i A. Wróbla, Instytut Nauk Prawnych PAN/Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Należy wskazać, że stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - zawierające przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. W tej sytuacji, obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W tej sytuacji, w przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c cyt. ustawy.

Należy zauważyć, iż w niniejszej sprawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakiejkolwiek próby interpretacji wskazanych wyżej pojęć zawartych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co uznać należy za istotne uchybienie organu.

Niemniej, Sąd ex officio pragnie zauważyć, iż wydając - na podstawie art. 8a ust. 1 cyt. ustawy - sporne decyzje administracyjne, które skarżone są w innych analogicznych, jak niniejsza, sprawach do tut. Sądu, Minister wielokrotnie dokonuje wykładni pojęcia "krótkotrwałej" służby przed dniem 31 lipca 1990 r. odwołując się - prawidłowo zdaniem Sądu - do wykładni językowej, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. m. in. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 1 marca 2007 r., sygn. akt III CZP 94/06, publ. OSNC z 2007 r. nr 7- 8, poz. 95; podobnie: /w:/ wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, LEX nr 1754050). Jednocześnie, organ zasadnie wskazuje w tego typu sprawach, że "krótkotrwałość" służby musi być każdorazowo oceniana indywidualnie z zastrzeżeniem oceny w ujęciu bezwzględnym - jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa, oraz w aspekcie proporcjonalnym - stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza.

Warto zauważyć, że według Słownika przypomnień W. Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1992 r.), "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei, według Słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Wiedza Powszechna, Warszawa 1988 r.), "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny.

Zatem, uznać należy, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą".

Według Sądu, zachodzi uzasadniona wątpliwość, czy rzeczywiście taka właśnie sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

Z ustaleń organu wynika bowiem, że służba skarżącego na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez okres 13 lat, 3 miesięcy i 16 dni. Ustalenie to dokonane zostało przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na podstawie pisma Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia [...] maja 2017 r., tj. informacji o przebiegu służby Nr [...]. Wynika z niego, że skarżący K. R. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, w okresie od dnia [...] kwietnia 1977 r. do dnia [...] lipca 1990 r. Organ ustalił jednocześnie, że całkowity okres służby strony skarżącej wynosił 38 lat, 10 miesięcy i 4 dni.

Dokonując oceny, czy okres służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa był okresem krótkotrwałym, a zatem badając spełnienie przesłanki określonej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, organ stwierdził, że przesłanka ta nie została spełniona.

Z powyższą oceną organu Sąd mógłby się nawet - co do zasady - zgodzić, biorąc pod uwagę, że łączny okres służby strony skarżącej na rzecz państwa totalitarnego stanowił około 34% ogółu jego służby, co trudno uznać za służbę krótkotrwałą, w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Nie sposób jednak zgodzić się ze stanowiskiem Ministra, że z uwagi na brak spełnienia przesłanki krótkotrwałości służby, nie było potrzeby analizy pozostałych przesłanek zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Niestety, organ wydając sporną decyzję, nie dokonał również jakiejkolwiek interpretacji art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, pomimo, iż w innych podobnych sprawach Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji przyjmuje w oparciu o wykładnię językową, że pojęcie "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" definiować należy, jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie zadań i obowiązków.

Należy zauważyć, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie niniejszej nie dokonał analizy tego, czy strona skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. Organ nie dokonał jednocześnie jakiejkolwiek oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a więc zarówno informacji z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, a także kopi akt osobowych będących w posiadaniu IPN, jak również całkowicie zignorował materiały przesłane z formacji, w której skarżący służył po dniu 12 września 1989 r.

W tej sytuacji, Minister nie dokonał również oceny, czy w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek". W ocenie Sądu, próżno więc doszukać się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji jakichkolwiek rozważań organu w powyższym zakresie, pomimo, iż w innych podobnych sprawach Minister często używa ogólnego stwierdzenia, że szczególnie uzasadniony przypadek zachodzi wówczas, "gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnieciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy", nie odnosząc się jednak najczęściej w jakimkolwiek stopniu do stanu faktycznego danej sprawy.

Dostrzegając wskazany wyżej brak przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w tym jakże ważnym zakresie, podnieść należy również, iż prawodawca nie zawęził pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" wyłącznie do potrzeb wyróżniania się danego funkcjonariusza, czy też posiadania przez niego nadzwyczajnych osiągnieć. Okoliczności te, zdaniem Sądu, mogą być wprawdzie brane przez organ pod uwagę, jednakże wymagają one analizy i właściwego uzasadnienia w każdym indywidualnym przypadku. Jeśli bowiem organ wywodzi, że dany funkcjonariusz nie legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi go na tle pozostałych funkcjonariuszy, to musi jednocześnie wykazać, jakie osiągnięcia mogłyby zostać uznane za wybitne i wyróżniające stronę skarżącą na tle określonej grupy funkcjonariuszy (np. funkcjonariuszy danej jednostki, czy też formacji). To samo dotyczy użytego przez Ministra pojęcia "nadzwyczajnych osiągnięć".

Niezależnie od powyższego, należy również wskazać - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia ustawy nowelizującej oraz rolę w tym kontekście regulacji przewidzianej w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie wieloletniej, rzetelnej służby na rzecz niepodległej Polski, gdy - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby uznanej za służbę na rzecz totalitarnego państwa, zwłaszcza, gdy była ona pełniona stosunkowo niedługo.

Warto w tym miejscu zauważyć, że na tę ostatnią kwestię w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku" zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, podnosząc m. in. w uzasadnieniach wyroków z dnia 13 grudnia 2019r., wydanych w sprawach sygn. akt I OSK 1464/19 i sygn. akt I OSK 1690/19, że w przypadku ustalenia przez organ, iż działalność określonego funkcjonariusza w okresie państwa totalitarnego była działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań podejmowanych w służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki" obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, to wydanie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a cyt. ustawy w stosunku do tego funkcjonariusza jest w istocie wykluczone, a teoretyczna możliwość wydania - nawet w przypadkach absolutnie wyjątkowych i szczegółowo omówionych w uzasadnieniu - decyzji odmownej, byłaby zanegowaniem konstytucyjnego publicznego prawa podmiotowego funkcjonariusza do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady przewidziane w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, przyjąć należy zatem, iż nie jest wystarczające dla stosowania restrykcyjnych unormowań ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - co mogłaby sugerować bezrefleksyjna, wyłącznie językowa wykładnia art. 13b w związku z art. 13c ustawy zaopatrzeniowej nieuwzględniająca pozostałych unormowań tej ustawy - poprzestanie wyłącznie na ustaleniu "okresów służby na rzecz totalitarnego państwa", lecz konieczne staje się również odkodowanie pełnej treści pojęcia "służby na rzecz totalitarnego państwa", znajdującej oparcie w przepisach tej ustawy odczytywanych w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami wyznaczającymi standardy demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1935/19).

Według Sądu, unormowania zawarte w art. 15c ust. 5 i 6, art. 22a ust. 5 i 6 oraz art. 24a ust. 4 i 6 cyt. ustawy w sposób wyraźny akcentują taką aktywność funkcjonariuszy "z okresu totalitarnego państwa", która pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego i stanowią podstawę - na warunkach wskazanych w tych unormowaniach - wyłączenia restrykcyjnych regulacji art. 15c ust. 1, art. 22a ust. 1 i art. 24a ust. 1 tej ustawy właśnie wobec osób, wymienionych w art. 13b w związku z art. 13c ustawy, których aktywność pozostawała w bezpośredniej opozycji do zadań i funkcji państwa totalitarnego.

Warto również zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się także, iż sam brak spełnienia któregoś z pomocniczych kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy automatycznie nie wyłącza spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych czynności i działań, jakie podejmowane były wówczas w ramach służby publicznej, tj. służby na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma konotacji negatywnych (por. m.in. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 486/19 i powołany tam również wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 2476/19).

Z tych wszystkich względów, Sąd uznał, że wydając sporną decyzję, Minister dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia zarówno przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji przepisów prawa materialnego wyrażonych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, co skutkuje uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując ponownie wniosek strony skarżącej, organ zastosuje się do dokonanej przez Sąd oceny prawnej, w szczególności dokonując wyczerpującej i wszechstronnej oceny tego, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, a następnie wyda należycie i przekonująco umotywowaną decyzję administracyjną.

Rozstrzygając sprawę, organ zobowiązany będzie, kierując się konstytucyjnymi dyrektywami poszanowania wolności i sprawiedliwości, które - jak wynika z Konstytucji RP - obejmują m.in. prawo do zabezpieczenia społecznego (art. 67 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), realizacji dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz urzeczywistniania zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), przeprowadzić tak postępowanie w sprawie, aby jednoznacznie wykazać w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji kryteria przyjętego rozstrzygnięcia, którymi organ kierował się, rozpatrując wniosek strony skarżącej o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.