Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3657/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77, 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 92a  ust. 1 i  ust. 6, 92c ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 60/17 w sprawie ze skargi A. Sp. Jawna w C. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od A. Sp. Jawna w C. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3963 (trzy tysiące dziewięćset sześćdziesiąt trzy) złote tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 30 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 60/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. Sp. Jawna w C. uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach z [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Pracownicy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Katowicach (zwanego dalej: WITD), w dniach od [...] października do [...] listopada 2015 r., po wcześniejszych zawiadomieniach, przeprowadzili kontrolę w A. Sp. Jawna w C. (zwanej dalej: spółką) w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego określonych w art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm., dalej: u.t.d.). Po przeprowadzeniu kontroli sporządzony został protokół. Następnie WITD zawiadomił spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzonych naruszeń przepisów ustawy o transporcie drogowym. Po przeprowadzeniu postępowania WITD decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...] nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 25 000 zł. Kara pieniężna nałożona została w wyniku stwierdzenia naruszenia przez spółkę przepisów polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku, niezgłoszenie na piśmie lub w postaci dokumentu elektronicznego organowi, który udzielił zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub licencji, zmiany danych, o których mowa w art. 7a i art. 8, w wymaganym terminie, nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości, pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu oraz okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.

W wyniku złożonego przez spółkę odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego (GITD) decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 24 200 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach opisanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję GITD oraz poprzedzającą ją decyzję WITD.

Sąd pierwszej instancji uznał zarzuty skargi za częściowo zasadne, mając na uwadze, że organ wydał zaskarżoną decyzję z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie wadliwie ustalony został termin zakończenia kontroli. Sąd zauważył, że w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z [...] października 2015 r. organ określił datę zakończenia kontroli w następujący sposób: "data przewidywanego zakończenia kontroli – nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej", a określenie takie Sąd uznał za niezgodne z art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. i art. 79a ust. 6 pkt 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t. j. Dz. U. z 2015 r. poz. 584 ze zm., zwanej dalej: u.s.d.g.), tymczasem w świetle art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. z lp.6.3.7 załącznika nr 3 do tej ustawy kwestia, kiedy można mówić o zakończeniu kontroli, jest kluczowym zagadnieniem dla podmiotu kontrolowanego. Sąd podniósł, że wyłącznie do daty zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z kart kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu za okres objęty kontrolą, tymczasem organ uznał, że zakończenie kontroli w przedsiębiorstwie nastąpiło w dacie sporządzenia protokołu kontroli, tj. [...] listopada 2015 r. W rozpoznawanej sprawie, jak zauważył Sąd, przedstawiciel kontrolowanego zastrzegł, że do protokołu wniesie uwagi w terminie późniejszym, tymczasem organ wszczął wobec przedsiębiorcy postępowanie administracyjne w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone podczas kontroli naruszenia w dniu podpisania protokołu kontroli, nie dając spółce szansy na przedłożenie dokumentów mogących uwolnić skarżącego od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Organ wniósł o jego uchylenie i oddalenia skargi lub przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrokowi Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, to jest art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. i art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. polegające na błędnej wykładni wyżej wymienionych przepisów, przejawiające się w przyjęciu, że określenie w upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli "planowany termin zakończenia kontroli" oznacza wskazanie daty kalendarzowej lub liczby dni, podczas gdy ani ustawa o transporcie drogowym, ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej nie wskazują, że terminy muszą być określone w dniach, a zatem mogą być określone przez wyznaczenie innego rodzaju zdarzenia;

2) prawa materialnego, to jest lp. 6.3.7. oraz lp. 6.3.8 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym w związku z art. 92 ust. 1, 3 i 6 u.t.d.:

- w związku z art. 72 pkt 1 oraz 4 u.t.d.,

- w związku z art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 102, str. 1 ze zm.),

- w związku z art. 33 ust. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. U. UE. L. z 2014 r. Nr 60, str. 1),

- art. 14 ust. 2 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. U. UE. L. z 1985 r. Nr 370, str. 8 ze zm.),

poprzez błędną wykładnię przejawiającą się w stwierdzeniu, że kontrola kończy się z chwilą upływu terminu do złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, podczas gdy z treści art. 74 ust. 1 u.t.d. wynika, że protokół kontroli sporządza się z przeprowadzonych czynności kontrolnych, a więc już zakończonych;

3) prawa materialnego, to jest art. 74 ust. 1 u.t.d., polegające na błędnej wykładni wyżej wymienionego przepisu poprzez jego niezastosowanie, a który to przepis jasno wskazuje, że protokół sporządza się już z czynności zakończonych, zatem okresu na złożenia zastrzeżeń nie można wliczać, tak jak tego chce Sąd pierwszej instancji, do czasu trwania kontroli;

4) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 10 § 1, art. 7 § 1, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się m.in.:

- w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że wątpliwości co do naruszeń wskazanych w protokole kontroli mogą być zgłaszane jedynie w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym strona postępowania administracyjnego może wypowiadać się co do zebranych dowodów i materiałów oraz ma prawo zgłaszania żądań, organ zaś ma obowiązek podejmować wszelkie czynności zmierzające do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozparzyć cały materiał dowodowy i ocenia na podstawie całokształtu materiału obwodowego, czy dana okoliczności została udowodniona, zaś rozstrzygnięcie następuje w decyzji administracyjnej, a nie w protokole kontroli - co też organy uczyniły w rozpatrywanej sprawie, zatem skarga powinna ulec oddaleniu;

bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że organy naruszyły zasadę praworządności oraz zasadę postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej poprzez przyjęcie, że strona przedstawiła dokumenty zbyt późno, bo już po zakończeniu kontroli, podczas gdy analiza dowodów znajdujących się w aktach sprawy jednoznacznie dowodzi, iż strona kilkukrotnie była informowana o okresie kontrolnym oraz dokumentach, jakie ma przedstawić do kontroli, a po ich okazaniu przedsiębiorca dodatkowo został wezwany do uzupełnienia brakujących dokumentów, zatem organy działały zgodnie z zasadą praworządności oraz w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co oznacza że skarga powinna zostać oddalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są trafne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji z powodu naruszenia przez organy przepisów postępowania – art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zastrzeżenia Sądu pierwszej instancji były związane z przypisaniem spółce naruszeń wymienionych w załączniku nr 3 do ustawy o transporcie drogowym lp. 6.3.7. (nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu) i lp. 6.3.8. (okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy). Sąd uznał natomiast, że ustalenia faktyczne i ocena prawna dotyczące naruszeń wymienionych w lp. 5.2.1., 5.4.2., 5.4.1. i 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym są zgodne z prawem.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że z punktu widzenia odpowiedzialności kontrolowanego za naruszenia określone w lp. 6.3.7. i 6.3.8. istotne znaczenie ma ustalenie, że miały one miejsce podczas kontroli, której czas trwania został określony zgodnie z przepisami prawa. Problem ten był już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyrokach z: 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 573/14, 10 września 2015 r. sygn. akt II GSK 1638/14 i 5 maja 2015 r. sygn. akt II GSK 2823/14 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że o prawidłowym określeniu czasu trwania kontroli można mówić wówczas, gdy w upoważnieniu do jej przeprowadzenia określona została nie tylko data rozpoczęcia kontroli, ale również przewidywany termin jej zakończenia (art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d.). Zobowiązanie organu kontroli do wskazania daty rozpoczęcia i przewidywanego terminu zakończenia kontroli ma na celu zdyscyplinowanie organu, natomiast dla przedsiębiorcy stanowi gwarancję przeprowadzenia kontroli w określonych ramach czasowych. W powołanych orzeczeniach termin zakończenia kontroli został określony tak samo jak w rozpoznawanej sprawie, tj. poprzez wskazanie w polu nr 36 upoważnienia do przeprowadzenia kontroli – "Data przewidywanego terminu zakończenia kontroli" – "nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej". Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela ocenę, że określenie przewidywanego terminu zakończenia kontroli w przedstawiony sposób jest sprzeczne z art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. i art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. Należy zauważyć, że w języku polskim pojęcie "termin" zazwyczaj rozumiane jest jako czas przeznaczony na wykonanie jakiegoś zadania, ale także jako konkretna data, kiedy coś ma nastąpić. Wskazanie daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie odpowiada przedstawionemu znaczeniu wyrazu "termin". Dodać trzeba, że w rubryce 36 upoważnienia użyto zwrotu "Data przewidywanego terminu zakończenia kontroli", a wobec tego nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o wskazanie konkretnej daty dziennej. Ponadto ogólne odwołanie się do terminu przewidzianego w art. 83 u.s.d.g. jest dalece nieprecyzyjne. Powołany przepis składa się z wielu jednostek redakcyjnych i nie tylko określono w nim maksymalny czas trwania kontroli w jednym roku kalendarzowym w poszczególnych rodzajach przedsiębiorstw, ale także uregulowano inne kwestie mające związek z czasem trwania kontroli (np. przypadki, kiedy nie stosuje się ograniczeń czasu trwania kontroli, przedłużenie czasu trwania kontroli). Już tylko z tej przyczyny określenie daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli przez odwołanie się ogólnie do art. 83 u.s.d.g. nie może być uznane za prawidłowe.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że termin nie musi być określony w dniach, lecz może być określony pewnym zdarzeniem, które według wiedzy i doświadczenia życiowego na pewno nastąpi. Odnosząc się do przedstawionego stanowiska, należy zauważyć, że określenie daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli, jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - "nie dłużej niż w terminie przewidzianym w art. 83 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej"- nie odpowiada żadnemu ze sposobów wskazanych przez autora skargi kasacyjnej. W analizowanym zwrocie termin nie został określony w dniach, jak również nie wskazano zdarzenia, które nastąpi w przyszłości i będzie oznaczało koniec kontroli.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybiony zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 85 ust. 4 pkt 7 u.t.d. i art. 79a ust. 6 pkt 7 u.s.d.g. polegającego na ich błędnej wykładni.

Jednocześnie trzeba stwierdzić, że skutki niewłaściwego oznaczenia daty przewidywanego terminu zakończenia kontroli należy oceniać przy uwzględnieniu okoliczności konkretnej sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach rozpoznawanej sprawy to niewątpliwe uchybienie organu nie miało istotnego znaczenia, o czym będzie jeszcze mowa.

Przystępując do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, które okazały się zasadne, należy zauważyć, że zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym na dzień rozpoczęcia kontroli i jej zakończenia, kontrola przestrzegania przepisów w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi oraz przepisów, o których mowa w art. 3 ust. 1a u.t.d., jest zadaniem Inspekcji Transportu Drogowego powołanej ustawą o transporcie drogowym (art. 48 ust. 1 u.t.d.). Upoważnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego mogą wykonywać zadania kontrolne podczas kontroli drogowej lub kontroli w przedsiębiorstwie. W przypadku kontroli w przedsiębiorstwie inspektorzy mają prawo do wstępu na teren przedsiębiorcy, w tym do pomieszczeń, gdzie prowadzi on działalność gospodarczą, w dniach i godzinach, w których jest lub powinna być wykonywana ta działalność, oraz wstępu do pojazdów użytkowanych przez przedsiębiorcę (art. 85 ust. 2 pkt 2 u.t.d.). Inspektor ma również prawo do żądania od przedsiębiorcy i jego pracowników pisemnych lub ustnych wyjaśnień, okazania dokumentów i innych nośników informacji oraz udostępnienia wszelkich danych mających związek z przedmiotem kontroli (art. 85 ust. 2 pkt 1 u.t.d.).

Kontrola prawidłowości wykonywania działalności w zakresie transportu drogowego podjęta u przedsiębiorcy stanowi kontrolę działalności gospodarczej, o której mowa w art. 89c u.t.d. Stosownie do powołanego przepisu, w stanie prawnym wiążącym w sprawie, zastosowanie miał rozdział 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 672 ze zm., dalej: u.s.d.g.), który reguluje zasady przeprowadzania kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy. Kontrola w przedsiębiorstwie, realizowana na podstawie przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej i ustawy o transporcie drogowym, stanowi zespół czynności sprawdzających podejmowanych przez upoważnione do tego organy na podstawie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w wytyczonym w upoważnieniu zakresie, których celem jest dokonanie ustaleń co do prawidłowości prowadzenia działalności gospodarczej przez kontrolowany podmiot i doprowadzenie do eliminacji ewentualnych stwierdzonych nieprawidłowości. Niewątpliwie rozpoczyna się ona w dniu okazania podmiotowi kontrolowanemu legitymacji służbowej kontrolującego i upoważnienia do jej przeprowadzenia przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej (art. 79a ust. 1 i art. 79b u.s.d.g. oraz art. 85 ust. 1 u.t.d.). Natomiast zakończenie kontroli następuje z dniem sporządzenia protokołu kontroli i doręczenia go kontrolowanemu przedsiębiorcy. Wniosek taki wynika przede wszystkim ze specyfiki postępowania kontrolnego, w trakcie którego inspektorzy nie tylko zbierają niezbędną dokumentację, ale także mają obowiązek jej opracowania, tj. sprawdzenia i opisania. W toku tych czynności może pojawić się konieczność uzupełnienia materiału kontrolnego, a wobec tego etap opracowywania dokumentacji stanowi element kontroli, podobnie jak sporządzenia protokołu, który zamyka działania kontrolne. Pogląd, że kontrola kończy się w dniu przedstawienia stronie kontrolowanej protokołu z kontroli lub nawet w dniu sformułowania zaleceń pokontrolnych znajduje potwierdzenie w doktrynie (por. M. Zirk – Sadowski, Kontrola administracji publicznej (w:) J. Hausner Administracja publiczna, Warszawa 2003, str. 257 i nast.; J. Jagielski (w:) Kontrola administracji publicznej, 2007, wydanie 2, str. 60). Ustalenia zawarte w protokole kontroli mogą stanowić podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że Sąd pierwszej instancji niesłusznie uznał, że po przedstawieniu i podpisaniu protokołu kontroli spółka mogła skutecznie podjąć czynności, których nie dokonała podczas kontroli, i w ten sposób uwolnić się od odpowiedzialności za delikty określone w lp. 6.3.7. i 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym. Wbrew stanowisku WSA skorzystanie przez przedsiębiorcę z prawa złożenia zastrzeżeń do protokołu kontroli nie wydłuża czasu trwania kontroli, zwłaszcza że ustawodawca nie określił w art. 74 ust. 4 u.t.d. terminu, w którym kontrolowany może skorzystać z przysługującego mu upoważnienia. W związku z tym stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prawo do wnoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli jest co do zasady ograniczone w czasie i wynosi 7 lub 14 dni od otrzymania protokołu kontroli, a po bezskutecznym upływie terminu przyjmuje się, że kontrolowany nie kwestionuje ustaleń kontrolnych nie ma podstawy normatywnej. Dodać należy, że zastrzeżenia zgłoszone przez kontrolowanego nie mają wpływu na treść protokołu kontroli, w tym na stwierdzone w nim naruszenia. Protokół nie podlega zmianom w następstwie zakwestionowania przez skarżącego zawartych w nim ustaleń. Nie sposób w związku z tym podzielić stanowisko Sądu, że organ z naruszeniem przepisów postępowania wszczął postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w przedsiębiorstwie, nie czekając na zastrzeżenia do protokołu kontroli, których złożenie zapowiedział przedstawiciel spółki, podpisując protokół kontroli. Podkreślić należy, że wbrew twierdzeniom WSA wszczęcie postępowania administracyjnego nie pozbawiło spółki możliwości czynnego udziału w postępowaniu, w tym przedstawiania na każdym jego etapie swego stanowiska odnośnie do ustaleń zawartych w protokole kontroli i zgłaszania stosownych wniosków dowodowych.

Wspomniano już, że kontrola kończy się w dniu przedstawienia kontrolowanemu protokołu kontroli. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, wyłącznie do momentu zakończenia kontroli przedsiębiorca może przedstawiać organowi dowody w postaci wykresówek, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego nieprowadzenie pojazdu, czy też wykresówek zawierających kompletne dane o okresach aktywności kierowcy. Przedstawienie tych dowodów po zakończeniu kontroli nie ma znaczenia z punktu widzenia odpowiedzialności przedsiębiorcy za naruszenia, które zostały popełnione podczas kontroli. Wobec powyższego wadliwy jest pogląd Sądu pierwszej instancji, że naruszenie przepisów postępowania wymienionych w zaskarżonym wyroku polegało na tym, że organy nie uwzględniły dowodów i wyjaśnień przedstawionych organowi przez spółkę już po zakończeniu kontroli. Trzeba zgodzić się ze stanowiskiem GITD, że przepisy art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d. w związku z lp. 6.3.7. i 6.3.8. załącznika nr 3 do tej ustawy mają na celu z jednej strony zmobilizowanie podmiotu kontrolowanego do ewidencjonowania aktywności kierowców, z drugiej zaś - zapewnienie prawidłowego toku kontroli w siedzibie przedsiębiorcy. Ustawodawca penalizuje więc takie zachowania, które utrudniają (uniemożliwiają) sprawne przeprowadzenie czynności kontrolnych.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca była kilkakrotnie informowana o obowiązku przedstawienia podczas kontroli dokumentów i danych cyfrowych. Podkreślenia wymaga, że w już pierwszym zawiadomieniu z [...] lipca 2015 r. o zamiarze przeprowadzenia kontroli (od [...] sierpnia 2015 r.) organ zawarł prośbę, by spółka, w celu usprawnienia i przyspieszenia kontroli, przygotowała konkretne dokumenty obejmujące okres od [...] sierpnia 2014 r. do [...] sierpnia 2015 r., tj. ewidencję czasu pracy zatrudnionych kierowców, wykresówki z okresu objętego kontrolą (poukładane z podziałem na kierowców oraz chronologicznie), dane cyfrowe z tachografów cyfrowych z kontrolowanego okresu oraz wydruków, o ile były sporządzone, zaświadczenia (dokumenty) świadczące o nieprowadzeniu pojazdu przez wszystkich kierowców oraz kartę ewidencji nieobecności. Termin przeprowadzenia kontroli był na wniosek spółki trzykrotnie zmieniany, a w kolejnych zawiadomieniach o zamiarze przeprowadzenia kontroli organ wskazywał nowy okres objęty kontrolą oraz ponawiał prośbę o przygotowanie dokumentów niezbędnych do sprawnego przeprowadzenia kontroli. Należy zauważyć, że wszystkie okresy kontroli, wskazywane przez organ, obejmowały maj 2015 r., a więc miesiąc, który był ostatecznie badany w ramach czynności kontrolnych. Spółka miała więc wystarczająco dużo czasu, by przygotować się do kontroli (od połowy lipca do końca października 2015 r.). Niezależnie od tego kontrolujący, po zapoznaniu się z dokumentacją udostępnioną przez spółkę i stwierdzeniu, że nie jest ona kompletna, wezwali stronę do jej uzupełnienia. W wezwaniu z [...] listopada 2015 r. kierowanym do spółki kontrolujący dokładnie określali brakujące dokumenty oraz wskazywali termin udzielenia odpowiedzi. Wezwanie to dotyczyło przedłożenia zapisów z tachografu cyfrowego pojazdu o nr rej. [...] za okres od [...] do [...] maja 2015 r. i nr rej. [...] za dni [...],[...] i [...] maja 2015 r. i nr rej. [...] za okres od [...] do [...] maja 2015 r. w terminie do [...] listopada 2015 r. Strona odpowiedziała na pismo [...] listopada 2015 r., lecz nie przedstawiła wszystkich żądanych danych. W tym stanie rzeczy nie jest zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że nieprawidłowe określenie terminu zakończenia kontroli pozbawiło spółkę możliwości przedstawienia wymaganej dokumentacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy nie sposób zarzucić organom, że nie dały przedsiębiorcy szansy na przedłożenie dokumentów mogących uwolnić go od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia.

Trzeba zaznaczyć, że stanowisko przyjęte w powołanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnych zostało sformułowane na tle innych stanów faktycznych. W tych sprawach kontrolerzy przed zakończeniem kontroli nie podejmowali żadnych czynności zmierzających do uzupełnienia dokumentacji, w tym wyjaśnienia, czy określone dokumenty nie zostały okazane na skutek pomyłki, czy też nie są one w posiadaniu kontrolowanego przedsiębiorcy.

Naczelny Sąd Administracyjny w obecnym składzie podziela stanowisko odnośnie do konieczności prawidłowego (precyzyjnego) określania przewidywanego terminu zakończenia kontroli, jednak z zastrzeżeniem, że uchybienie w tym zakresie nie zawsze będzie równoznaczne z uwolnieniem przedsiębiorcy od odpowiedzialności za naruszenia określone w lp. 6.3.7. i 6.3.8. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego organy prawidłowo oceniły kwestię zaistnienia w sprawie przesłanek wyłączających odpowiedzialność spółki, wymienionych w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Zgodnie z powołanym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. Strona, dążąc do uwolnienia się od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia, powoływała się na awarię tachografów w wynajętych przez nią pojazdach. Na tę okoliczność przedstawiła: 1. pismo C. S.A. Oddział [...] datowane [...] stycznia 2016 r. (wpływ do WITD w Katowicach [...] stycznia 2016 r.), podpisane przez pracownika serwisu nazwane "Oświadczenie" o treści: "Oświadczamy, że na wniosek dostarczony do nas drogą mailową przez firmę A., dokonaliśmy, zgodnie z procedurą, odczytania danych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w autobusach: - marki MAN o nr rejestracyjnym [...] z okresu 2015.04.[...] do 2015.10.[...]; - marki SCANIA o nr rejestracyjnym [...] z okresu 2015.05.[...] do 2015.06.[...]. Pozyskane w ten sposób dane zostały wysłane do firmy A. drogą mailową", 2. fakturę VAT nr [...] z [...] grudnia 2015 r. (na 613,52 PLN) wystawioną przez C. za usługę "Zlecenie klienta na zgranie danych z tachografu cyfrowego z dojazdem do pojazdu. Pojazd zaparkowany Warszawa [...] Usługa serwisowa"; z faktury wynika, że badanie dotyczyło autobusu marki SCANIA o nr rejestracyjnym [...], 3. pismo D. ul. [...] [...] C. nazwane "Poświadczenie" z [...] grudnia 2015 r., z którego wynika, że brak jest możliwości pobrania z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe marki Mercedes Benz nr rejestracyjny [...] danych w całym zakresie z powodu awarii tachografu. Przedstawione dokumenty nie stanowią jednak podstawy do zastosowania w sprawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Należy bowiem zauważyć, że na spółce spoczywał obowiązek pobierania danych z tachografu cyfrowego co najmniej raz na 90 dni, a także natychmiast przed trwałym bądź okresowym przekazaniem pojazdu innemu podmiotowi (§ 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych Dz. U. Nr 159, poz. 1128). Spółka nie dopełniła tego obowiązku, skoro dopiero po zakończeniu kontroli podjęła czynności zmierzające do uzyskania danych z tachografów. Gdyby pobranie danych miało miejsce we właściwym czasie, strona wiedziałaby o awarii tachografu (tachografów) i mogła w odpowiednim czasie zwrócić się do właściciela pojazdu, który czasowo był w jego posiadaniu, o pobranie danych. Zaniedbanie w zakresie terminowego pobierania danych z tachografu cyfrowego nie pozwala na przyjęcie, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia polegającego na nieokazaniu podczas kontroli danych z tachografu cyfrowego. Ponadto domniemana awaria tachografu miała miejsce w maju 2015 r., natomiast kontrola w przedsiębiorstwie w październiku i listopadzie 2015 r. Z zestawienia tych dat w sposób oczywisty wynika, że naruszenie nie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których spółka nie mogła przewidzieć.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną oraz mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 w związku z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.). Koszty w wysokości 3963 zł obejmują wpis od skargi kasacyjnej (363 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika organu, który nie prowadził sprawy w pierwszej instancji, za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej, a także za udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (3600 zł).