Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 178/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 9a ust. 15, art. 9a ust. 3 i 4, art. 9b
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 17 poz 95
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant sekr. sąd. Roman Sukhyi po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Gminy Rychtal z dnia 21 stycznia 2011 r. nr V/17/2011 w sprawie warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rychtalu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 21 stycznia 2011 r. Rada Gminy Rychtal (dalej jako "Rada") – powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, z późn. zm.) w zw. z art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175 poz. 1362, z późn. zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.p.p.r.") – podjęła uchwałę nr V/17/2011 w sprawie: warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rychtalu (zwaną dalej "Uchwałą").

Pismem z [...] lipca 2019 r. (znak: [...]) Prokurator Okręgowy w O. W. (dalej jako "Prokurator" lub "Skarżący") – działając w oparciu o art. 3 § 2 pkt 5, art. 8, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ("Dz.U.2012.270"; dalej w skrócie "p.p.s.a.") – wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na Uchwałę. Zarzuciwszy jej istotne naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 2 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ("Dz.U. 2016.296") w zw. z art. 88 Konstytucji RP przez zaniechanie opublikowania Uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym, podczas gdy jako akt prawa miejscowego winna być ona opublikowana i wejść w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia, chyba że określono by dłuższy termin jej wejścia w życie;

- art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 i 4 i art. 9b u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" ("Dz.U.2016.283") przez:

a) wskazanie w § 3 załącznika do Uchwały zadań zespołu interdyscyplinarnego poprzez powtórzenie zapisów ustawy;

b) wskazanie w § 5 załącznika do Uchwały podstaw działalności zespołu interdyscyplinarnego poprzez powtórzenie zapisu ustawy;

c) wskazanie w § 6 załącznika do Uchwały składu zespołu interdyscyplinarnego,

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy R. (dalej też jako "Wójt") wniósł o uwzględnienie skargi w całości oraz umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. W uzasadnieniu wyjaśnił, że w ocenie Rady skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż argumenty Skarżącego są słuszne i uzasadnione. Mając na względzie fakt, że zaskarżona uchwała posiada wady skutkujące koniecznością stwierdzenia jej nieważności, Rada w zakresie posiadanych kompetencji samoczynnie dokona uchylenia zaskarżonej uchwały podczas najbliższej sesji. Nowa uchwała zostanie podjęta zgodnie z przepisami aktualnie obowiązującego prawa oraz zgodnie z uwagami Prokuratora i przesłana do wiadomości Sądowi.

Postanowieniem z 13 listopada 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 684/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu umorzył postępowanie sądowoadministracyjne, z uwagi na to, że w dniu orzekania przez ten sąd Uchwała już nie obowiązywała. Została bowiem uchylona przez § 3 uchwały Rady Gminy Rychtal z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr XII/80/2019 w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego w Rychtalu oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania (Dz. Urz. Woj. Wielk. poz. 7772), która weszła w życie z dniem 27 września 2019 r.

Na skutek zażalenia wniesionego przez Prokuratora, Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z 08 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1290/19, uchylił ww. postanowienie WSA, stwierdzając w uzasadnieniu, że zgodnie z dominującym w orzecznictwie stanowiskiem, zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej dokonana po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę. W związku z tym NSA wyjaśnił, że Prokurator wniósł skargę na Uchwałę jeszcze w okresie jej obowiązywania. Zaskarżona uchwała w okresie 8 lat obowiązywania wywołała skutki prawne, stanowiąc podstawę dla ukształtowania i funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, którego zadaniem była realizacja spoczywającego na Gminie ustawowego obowiązku podejmowania działań mających na celu przeciwdziałanie przemocy w rodzinie. Jedynie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd pozbawia ją mocy prawnej w całości ex tunc. Brak jest zatem podstaw do uznania, że przedstawiona sprawa jest bezprzedmiotowa, uzasadniając umorzenie postępowania sądowego.

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA") – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej Uchwały Nr V/17/2011 Rady Gminy Rychtal z dnia 21 stycznia 2011 r. w sprawie: warunków funkcjonowania oraz trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Rychtalu, Sąd w niniejszym składzie – orzekając w warunkach związania oceną prawną (art. 153 p.p.s.a.), wyrażoną w zapadłym w tej sprawie postanowieniu NSA z 08 stycznia 2020 r. sygn. akt I OZ 1290/19, w myśl której pomimo uchylenia zaskarżonej Uchwały postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi Prokuratora nie stało się bezprzedmiotowe – uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie trzeba wyjaśnić, że uchwała podjęta przez radę gminy jest aktem prawa miejscowego, jeżeli jest to akt normatywny, zawierający przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto, akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 72, 74, 75).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym – którego przykłady przywołano także w skardze – ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (mogących być jednak w jakiś sposób dookreślonymi) i który został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. wyroki NSA: z 05.04.2002 r., I SA 2160/2001; z 22.11.2005 r., I OSK 971/2005; a także postanowienie WSA z 08.08.2017 r., IV SA/Po 659/17 – wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA). Należy wszakże zaznaczyć, że istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego nie oznacza konieczności wyraźnego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, iż uchwała rady gminy stanowi tego rodzaju akt (por. wyrok WSA z 21.02.2008 r., II SA/Ol 29/08, CBOSA). Zauważyć także należy, iż akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych lub ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 lipca 2006 r. o sygn. akt I OSK 669/06 (CBOSA), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania powszechnie obowiązującą o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, jest ona aktem prawa miejscowego, który – zgodnie z art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713; w skrócie "u.s.g.") w związku z art. 2 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (obecnie: Dz. U. z 2019 r. poz. 1461; w skrócie "u.o.a.n.") oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP – podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że chociaż niewątpliwie większość przepisów zaskarżonej uchwały zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określające wyłącznie organizację i pracę gminnego Zespołu Interdyscyplinarnego do spraw przeciwdziałania przemocy w rodzinie (zwanego też dalej "Zespołem"), to jednak w treści Uchwały można odnaleźć także normy powszechnie obowiązujące o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zaskarżona uchwała była bowiem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących wchodzić w skład Zespołu. Postanowienia Uchwały były również niewątpliwie skierowane do (lub mogły oddziaływać na sferę prawną) podmiotów, spośród których przynajmniej część nie jest podporządkowana Radzie ani Wójtowi. Uchwała ta wykazuje więc cechy aktu prawa miejscowego.

Takie też stanowisko w kwestii charakteru prawnego uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2012 r. o sygn. akt I OSK 1922/11 (CBOSA), i obecnie pogląd ten jest już powszechnie przyjmowany w orzecznictwie (zamiast wielu zob. np. wyrok WSA z 08.11.2019 r., III SA/Kr 881/19, CBOSA, i tam przywołane dalsze orzeczenia).

Należy zatem przyznać rację Skarżącemu, że zaskarżona Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, powinna – zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 u.o.a.n. w zw. z art. 42 u.s.g. – zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także, jak każdy tego rodzaju akt, powinna przewidywać stosowne vacatio legis, które w świetle art. 4 ust. 1 i 2 u.o.a.n. zasadniczo nie powinno być krótsze niż 14 dni. W niniejszej sprawie żaden z tych wymogów nie został dochowany. Nie ulega zaś wątpliwości, że uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego (w tym przypadku: uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania) zawierająca postanowienia niezgodne z przepisami normującymi ogłaszanie (publikację) takich aktów, skutkiem czego nie zostaje ona przekazana do ogłoszenia we właściwym wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest nieważna jako sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. Przy tym nieważność ta odnosi się nie tylko do postanowień uchwały sprzecznych z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych (por. wyroki NSA: z 23.10.2008 r., I OSK 701/08, ONSAiWSA 2009, nr 6, poz. 118; z 09.01.2013 r., I OSK 1608/12, CBOSA). Właściwe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest bowiem warunkiem jego wejścia w życie, co expressis verbis wynika z art. 88 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

W konsekwencji jest jasne, że kontrolowana Uchwała, będąc aktem prawa miejscowego, zawierała postanowienia sprzeczne z przepisami normującymi zasady i tryb ogłaszania takich aktów, gdyż w § 3 stanowiła, że:

"1. Uchwała podlega ogłoszeniu poprzez jej wywieszenie na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy w R. .

2. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia."

– a więc bez wymaganego w takim przypadku ogłoszenia w dzienniku urzędowym i bez zachowania vacatio legis. Uchybienie to skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności Uchwały.

Okoliczność, że już sam fakt nieopublikowania zaskarżonej uchwały przesądza konieczność stwierdzenia jej nieważności, czyni zbędną merytoryczną ocenę dalszych zarzutów skargi, dotyczących naruszeń prawa materialnego, jakich Skarżący dopatrzył się w treści tej uchwały (por. wyrok WSA z 10.01.2019 r., IV SA/Wa 2699/18, CBOSA; por. też odpowiednio: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 12 do art. 145).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.