Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2729/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Ke 1102/14 w sprawie ze skargi A. G. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/14, oddalił skargę A. G. na zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy S. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zarządzeniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. Burmistrz Miasta i Gminy S. postanowił w § 1 powierzyć E. C. pełnienie obowiązków dyrektora opisanych placówek oświatowych w dniu 1 września 2013 r.

W dniu 18 września 2014 r. A. G. wezwała Burmistrza Miasta i Gminy S., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm. – dalej "u.s.g."), do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wydaniu zarządzenia nr 122/13 poprzez jego unieważnienie. Organ nie udzielił odpowiedzi na powyższe wezwanie.

W dniu 17 listopada 2014 r. A. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższe zarządzenie z dnia 30 sierpnia 2013 r. W skardze zawarto żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia.

W uzasadnieniu skarżąca przytoczyła treść art. 36a ust. 1–5 ustawy o systemie oświaty. Podniosła, że wcześniej Burmistrz Miasta i Gminy S. wydał zarządzenia, na podstawie których powierzył pełnienie obowiązków dyrektora ww. placówki na okres najpierw 10, a potem 2 miesięcy. Tymczasem w myśl art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty, do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4, organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora na okres nie dłuższy niż 10 miesięcy. Termin ten ma charakter materialnoprawny, co oznacza, że nie jest dopuszczalne jego przedłużenie.

Skarżąca wskazała, że organ powierzył E. C. pełnienie obowiązków dyrektora dwóch odrębnych placówek, tj. publicznej szkoły podstawowej oraz przedszkola. Przepis art. 36a ust. 5 ustawy o systemie oświaty upoważnia do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły nauczycielowi tej szkoły. Od dnia 1 września 2013 r., stosownie do treści uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie przekazania prowadzenia ww. placówek oraz zawartej umowy, funkcjonowały dwie odrębne placówki, a zatem zdaniem skarżącej E. C. powinna mieć dwie odrębne umowy o pracę (z szkołą podstawową i z przedszkolem). Tymczasem otrzymała świadectwo pracy i odprawę, co oznacza, że w dniu 1 września 2013 r. nie była już pracownikiem żadnej placówki oświatowej w W.

Skarżąca podniosła, że uchwałą z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] Rada Miejska w S. rozwiązała Zespół Placówek Oświatowych – Publiczna szkoła Podstawowa i Przedszkole w W. Burmistrz powinien był więc ogłosić i przeprowadzić dwa konkursy na stanowisko dyrektora każdej z rozwiązanych placówek. W konsekwencji nie miał podstaw prawnych do wydania zaskarżonego zarządzenia.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy S. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał na brak interesu prawnego skarżącej w zaskarżeniu przedmiotowego zarządzenia. Skarga z art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma bowiem charakteru actio popularis, a skarżąca nie wykazała, aby w związku z wydaniem zaskarżonego zarządzenia doszło do naruszenia jej interesu prawnego.

Organ wskazał dodatkowo, że uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Rada Miejska w S. przekazała prowadzenie przedmiotowej placówki osobie fizycznej z dniem 1 września 2013 r. Konsekwencją podjęcia ww. uchwały była konieczność wydania zaskarżonego zarządzenia.

W piśmie procesowym z dnia 7 kwietnia 2015 r. skarżąca, na okoliczność wykazania naruszenia jej interesu prawnego, podniosła, że w wyniku decyzji podejmowanych przez E. C. nastąpiło pogorszenie jej dotychczasowych warunków pracy i płacy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ke 1102/14, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 2740 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 w związku z art. 102a u.s.g., bowiem skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie w terminie 60 dni od daty wezwania wniosła skargę do Sądu. Ponadto nie ulega wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Następnie Sąd podkreślił, że w orzecznictwie i piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, że skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Nawet zatem sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała (zarządzenie) nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę (zarządzenie) organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie.

W ocenie Sądu w niniejszej sprawie skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżonym zarządzeniem a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Okoliczności, na które powołuje się skarżąca uzasadniając swoją legitymację procesową (pogorszenie jej sytuacji w zakresie warunków pracy i płacy) należy – zdaniem Sądu – zakwalifikować jako interes faktyczny, nie poparty żadnym interesem prawnym, a tym bardziej interesem prawnym, który zostałby naruszony.

Sąd podniósł, że skarżąca była nauczycielką w szkole w W. Zarządzenie o powierzeniu E. C. pełnienia obowiązków dyrektora przedmiotowej placówki nie dotyczy zatem żadnych praw i obowiązków skarżącej. Sąd podkreślił, że nie ma przepisu prawa, który przyznawałby nauczycielowi jakiekolwiek prawo lub nakładał na niego jakikolwiek obowiązek w związku z powierzeniem konkretnej, indywidualnie oznaczonej osobie, obowiązków dyrektora szkoły. Sama skarżąca żadnego takiego przepisu nie wskazała. Sąd powołał się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 września 2008 r., SK 76/06, w którym uznano, że art. 101 ust. 1 u.s.g. rozumiany w ten sposób, iż umożliwia zaskarżenie aktów administracyjnych jedynie tym, którzy wykażą się konkretnym, indywidualnym interesem prawnym wynikającym z konkretnej normy prawa materialnego, jest zgodny z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 2 i 7 oraz art. 77 ust.2 w zw. z art.2 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Sąd I instancji stwierdził, że skoro w niniejszej sprawie nie istnieje związek o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną skarżącej, polegający na tym, że akt stosowania tej normy – w tym wypadku zaskarżone zarządzenie – może mieć wpływ na jej sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, to nie było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła A. G., reprezentowana przez adwokata z urzędu, zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez jego błędną wykładnię, na podstawie której przyjęto, że wskazanie przez skarżącą, iż zaskarżone zarządzenie narusza jej prawo na skutek decyzji podejmowanych przez p.o. dyrektora, w oparciu o które nastąpiło pogorszenie jej sytuacji w zakresie warunków pracy i płacy, nie stanowi podstaw do poczynienia ustaleń o jej interesie prawnym do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia, podczas gdy zgodnie z wykładnią przyjętą w zakresie rozumienia interesu prawnego przyjąć należy, że Sąd jest władny oceniać go w świetle wszystkich ujawnionych w sprawie okoliczności, z uwzględnieniem związku między aktem a naruszeniem indywidualnej sytuacji prawnej;

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 § 1 i 2 "PrSadAdm" i art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonego wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom, tj. nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów skargi wskutek braku omówienia przez Sąd w uzasadnieniu kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez niewyjaśnienie zarzutów dotyczących wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – a tym samym niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej ponownie podniesiono, że wskutek zarządzenia powierzającego E. C. pełnienie obowiązków dyrektora szkoły doszło do pogorszenia warunków pracy i płacy skarżącej. Zdaniem strony skarżącej Sąd uchybił swoim obowiązkom w zakresie oceny kwestii naruszenia interesu prawnego A. G. na podstawie całokształtu okoliczności sprawy. Skarżąca była nauczycielką w szkole w W., wskutek kwestionowanego zarządzenia doszło do pogorszenia jej warunków płacy i pracy. Związek między tym aktem a naruszeniem jej indywidualnej sytuacji prawnej mógł istnieć. Następnie podniesiono, że zaskarżonym zarządzeniem naruszono zasady i tryb powierzania obowiązków dyrektora określone w art. 36a ust. 3–5 ustawy o systemie oświaty i odwołano się do istniejącego w doktrynie poglądu, że sąd administracyjny ma badać zgodność zaskarżonych aktów i czynności z obowiązującym prawem, a na uwzględnienie skargi wpływa przede wszystkim obiektywna niezgodność aktów z obowiązującym prawem, a nie fakt naruszenia interesu prawnego strony skarżącej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta i Gminy S., reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Podniesione w tej skardze zarzuty nie mogły być uznane za usprawiedliwione. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, by w sprawie występowały przesłanki nieważności postępowania, które zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. winny być wzięte pod rozwagę z urzędu.

Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma ocena, czy skarżąca wykazała, że przysługuje jej interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Poza sporem w niniejszej sprawie pozostaje, że zaskarżone zarządzenie ma charakter aktu z zakresu administracji publicznej, ponadto nie budzi też wątpliwości, że skarżąca w przepisanym trybie poprzedziła wniesienie skargi do sądu wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa i wezwanie to pozostało bezskuteczne. Jednakże, by skarga na zarządzenie w sprawie powierzenia E. C. pełnienia obowiązków dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w W. mogła być merytorycznie rozpoznana niezbędne było wykazanie, że interes prawny skarżącej został tym zarządzeniem naruszony. Tylko bowiem wówczas mogłyby być rozpoznane zarzuty dotyczące tego zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach prawidłowo wskazał, że zgodnie z ugruntowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie poglądem skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego i nawet sprzeczność uchwały lub zarządzenia z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżony akt nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Zasadnie też stwierdzono, że interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany, musi on wynikać z konkretnego przepisu prawa, który dotyczy bezpośrednio sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę. Ponadto należy też wykazać, że zaskarżone zarządzenie, naruszając prawo, naruszyło też indywidualny interes prawny strony skarżącej.

Podzielając wykładnię art. 101 ust. 1 u.g.n. dokonaną w zaskarżonym wyroku należy też stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że A. G. nie wykazała, aby zaskarżone zarządzenie naruszało jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n. Okoliczność, że skarżąca była nauczycielką w Szkole Podstawowej w W., członkiem rady pedagogicznej, a także fakt służbowej podległości nauczycielki dyrektorowi szkoły i sprawowania przez dyrektora nadzoru pedagogicznego nie dają podstaw by przyjąć, że zarządzenie w przedmiocie powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły naruszyło interes prawny zatrudnionego w tej szkole nauczyciela. Ocena, że strona legitymuje się interesem prawnym do zaskarżenia w trybie art. 101 ust. 1 u.g.n. zarządzenia wymagała wykazania, że akt ten naruszył konkretne uprawnienie skarżącej wynikające z prawa materialnego. Skoro okoliczność taka nie została w sprawie wykazana, to skarga musiała podlegać oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela zawartej w skardze kasacyjnej sugestii, że skoro na uwzględnienie skargi wpływa przede wszystkim obiektywna niezgodność aktu z obowiązującym prawem, a nie fakt naruszenia interesu prawnego, to Sąd obowiązany był badać – mimo nie wykazania naruszenia interesu prawnego skarżącej – zgodność zaskarżonego aktu z obowiązującym prawem. Sąd prawidłowo uznał, że z uwagi na braki podmiotowe skargi nie może oceniać zarzutów dotyczących naruszenia art. 36a ust. 2 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak bowiem wcześniej zaznaczono skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Dopiero bowiem w przypadku, gdy wykazane zostanie naruszenie interesu prawnego skarżącego Sąd może przystąpić do badania czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem (podobne stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny wyraził też m.in. w wyroku z dnia 8 października 2015 r., I OSK 1658/15 wydanym w podobnej sprawie dotyczącej powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły).

Zarzut sformułowany w skardze kasacyjnej dotyczył naruszenia art. 101 ustawy z dnia 1 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jednak treść tego zarzutu i jego rozwinięcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jednoznacznie ograniczają zakres zarzutu do art. 101 ust. 1 powołanej ustawy.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku sporządzone zostało w sposób w pełni uwzględniający wymogi zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd przekonująco umotywował swoje stanowisko w istotnych dla rozstrzygnięcia kwestiach. Jak już wcześniej podniesiono, zarzuty dotyczące wydania zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty nie mogły być w sprawie niniejszej rozważane.

Oddalając skargę A. G. z powodu braku interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., Sąd nie naruszył ani art. 3 § 1 p.p.s.a., ani art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach.