Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 224/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Diana Wojtowicz po rozpoznaniu w dniu 7 października 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. B. na decyzję A. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. z dnia 30 stycznia 2020 r., [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G. na rzecz skarżącego A. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję A. z dnia 30 stycznia 2020 r. nr [..], o odmowie udzielenia informacji publicznej.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 18 stycznia 2020 r. skarżący, powołując się na art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (zwanej dalej u.d.i.p.), zwrócił się do Spółki z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej o wysokości wydatków netto (tj. bez podatku od towarów i usług), które spółka przeznaczyła lub zamierza wydatkować w związku z pomocą prawną otrzymaną w 2019 r., w tym w związku z zamówionymi usługami prawnymi, bez względu na charakter prawny umowy łączącej spółkę i przyjmującego zlecenie (zlecenie, dzieło, umowa o pracę, działalność gospodarcza), z wyłączeniem wydatków przeznaczonych na usługi inspektora ochrony danych osobowych oraz usługi z zakresu doradztwa i szkoleń z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy.

A. decyzją z dnia 30 stycznia 2020 r. odmówiła udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. W uzasadnieniu wskazano, że prawo do informacji publicznej we wnioskowanym zakresie podlega ograniczeniu z uwagi na tajemnicę, którą Spółka jest związana na podstawie klauzul umownych z podmiotami świadczącymi na jej rzecz usługi pomocy prawnej. Zdaniem Spółki, udostępnienie informacji możliwe jest po uprzednim usunięciu z nich tzw. danych wrażliwych, co w przedmiotowej sprawie "zniweczyłoby pożądany przez Wnioskodawcę rezultat w postaci uzyskania konkretnej informacji".

A. B. w skardze wniósł o:

1) dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z rejestru przedsiębiorców KRS dot. A. na fakt: posiadania wszystkich udziałów w A. przez jednego wspólnika - miasto G.;

2) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie przepisów:

1) prawa procesowego: art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 17 u.d.i. p. w zw. z art. 104 § 2 k.p.a. w zw. z art. 107 ust. 1 pkt 6 k.p.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy polegające na przyjęciu, że przedmiotem wniosku objęte były dane podmiotu świadczącego pomoc prawną na rzecz A., podczas gdy żądanie wniosku ograniczone było do ogólnej informacji o wysokości wydatków netto, które A. przeznaczyła lub zamierza wydatkować w związku z pomocą prawną otrzymaną w roku 2019;

2) prawa materialnego: art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 35 w zw. z art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na odmowie udostępnienia informacji dotyczących wydatków poniesionych przez A. w związku z otrzymaną pomocą prawną z uwagi na klauzulę poufności zastrzeżoną w umowach z podmiotami świadczącymi te usługi, podczas gdy wszelkie klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności wydatków A. jako spółki realizującej zadania własne Miasta w zakresie gospodarki odpadami powinny być traktowane jako niezastrzeżone.

W uzasadnieniu wskazano, że A. jest spółką prawa handlowego, w której wszystkie udziały należą do jednego wspólnika - Miasta. Spółka na podstawie zawartych umów wykonawczych realizuje należące do zadań własnych miasta zadania w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi. Spółka jest więc podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Skarżący podkreślił, że wnioskował o udzielenie ogólnej informacji o wysokości wydatków netto, które Spółka przeznaczyła lub zamierza wydatkować w związku z pomocą prawną otrzymaną w roku 2019, a nie szczegółowych bądź wrażliwych danych podmiotów, które takie usługi świadczą.

W skardze zaznaczono także, że zgodnie z art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone. Zatem informacja o wysokości wydatków, które Spółka przeznaczyła lub zamierza wydatkować w związku z pomocą prawną otrzymaną w roku 2019 r. nie może być chroniona klauzulami poufności.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Podkreślono, że w umowach na usługi pomocy prawnej zawieranych przez A. z podmiotami świadczącymi tego typu usługi zamieszczona jest klauzula, w myśl której wszelkie dane finansowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa Wykonawcy. Według Spółki treść wniosku skarżącego sugerowała, że oczekuje on ujawnienia danych z umów łączących Spółkę z usługodawcami usług prawniczych. Tym samym zawarte w skardze stwierdzenie, że skarżący miał na myśli ogólne informacje o wydatkach netto przeznaczonych lub zamierzonych do poniesienia w związku z pomocą prawną otrzymaną w roku 2019 nie pokrywa się z treścią samego wniosku o udzielenie informacji publicznej. W 2019 r. pomoc prawną na rzecz Zakładu świadczyły trzy podmioty. Udzielenie wnioskowanych informacji stanowiłoby zatem wprost naruszenie postanowień o tajemnicy przedsiębiorstwa wykonawcy. Cała kwota wydatków netto z tytułu pomocy prawnej w 2019 roku stanowiła wynagrodzenie trzech wykonawców. Ci zaś zastrzegli w umowie o świadczenie usług prawnych, że wszelkie dane finansowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy. Przesądza to o niemożliwości udostępnienia informacji publicznej w żądanym zakresie. Skoro bowiem każdy z wykonawców usług pomocy prawnej zastrzegł dane finansowe jako tajemnicę swojego przedsiębiorstwa, to danych tych nie można ujawniać.

Zdaniem Spółki art. 35 ustawy o finansach publicznych (dalej u.f.p.) nie ma zastosowania w sprawie. Wynikające z umowy o świadczenie pomocy prawnej zobowiązanie nie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych. A. jest co prawda jednoosobową spółką Gminy Miasta, jednak będąc jednocześnie spółką kapitałową podlega samofinansowaniu. Co więcej, katalog środków publicznych, zawarty w przepisach art. 5 u.f.p., nie wymienia dochodów komunalnych spółek kapitałowych jako środków publicznych. Co prawda w art. 5 ust. 1 pkt 5 u.f.p. wymienia się jako środki publiczne przychody jednostek sektora finansów publicznych pochodzące z prowadzonej przez nie działalności oraz pochodzące z innych źródeł, niemniej, jak wynika wprost z art. 9 pkt 14 u.f.p., spółki prawa handlowego nie są jednostkami sektora finansów publicznych.

Co więcej, skutek braku zastrzeżenia umownej klauzuli poufności nie ziści się względem informacji posiadających wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy. Warunek ten został spełniony w sprawie.

Nie powinno też budzić wątpliwości, że w odniesieniu do wykonawców świadczących usługi niematerialne jednym z głównych czynników pozwalających na pozyskiwanie klientów jest ich polityka cenowa. Informacja o wysokości stawek posiada zatem obiektywną wartość gospodarczą. Co więcej, ziściły się również przewidziane w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji warunki do uznania tych informacji za tajemnicę przedsiębiorstwa, bowiem dane te posiadają wartość gospodarczą, a ponadto przedsiębiorca powziął działania w celu utrzymania ich w poufności.

Skarżący w piśmie procesowym z dnia 15 czerwca 2020 r. stwierdził, że ogólne informacje o wysokości wydatków netto, które Spółka przeznaczyła lub zamierzała wydatkować w związku z pomocą prawną otrzymaną w roku 2019, nie są informacjami posiadającymi wartość gospodarczą w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wskazał również, że źródła finansowania wydatków związanych z otrzymaną przez Spółkę pomocą prawną w roku 2019, nie zostały oddzielone od przychodów otrzymanych przez Spółkę od Miasta w związku z realizowaniem zadań własnych gminy na podstawie umowy wykonawczej zawartej pomiędzy miastem G. a A.

Skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu z dnia 28 lutego 2020 r. - informacji zastępcy dyrektora Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miejskiego na fakt:

1) powierzenia przez Miasto Spółce A. realizowania zadań własnych gminy z zakresu gospodarki komunalnej, obejmujących sprawy: składowisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zapewnienia budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zapewnienia warunków zbierania i odbierania odpadów komunalnych aby było możliwe: ograniczenie składowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji, wydzielanie odpadów niebezpiecznych z odpadów komunalnych, osiągniecie poziomów odzysku i recyklingu odpadów opakowaniowych, zapewnienie warunków ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających, biodegradacji kierowanych do składowania w poziomach i terminach określonych ustawą;

2) wypłacenia w 2019 roku przez Miasto A. rekompensaty z tytułu świadczenia usług publicznych w zakresie utrzymywania wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych w kwocie 55 019 946,60 zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., obejmują kontrolę działalności administracji publicznej poprzez orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania oraz prawa materialnego.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję A. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie udzielenia informacji o wysokości wydatków netto (tj. bez podatku od towarów i usług), które Spółka przeznaczyła lub zamierza wydatkować w związku z pomocą prawną otrzymaną w roku 2019 (w tym w związku z zamówionymi usługami prawnymi), bez względu na charakter prawny umowy łączącej Spółkę i przyjmującego zlecenie (zlecenie, dzieło, umowa o pracę, działalność gospodarcza), z wyłączeniem wydatków przeznaczonych na usługi inspektora ochrony danych osobowych oraz usługi z zakresu doradztwa i szkoleń z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy. Z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., Spółka odmówiła skarżącemu, na jego wniosek z dnia 18 stycznia 2020 r., udostępnienia żądanych informacji powołując się na tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy świadczącego usługi pomocy prawnej na rzecz Spółki. W umowach z wykonawcami tych usług zawarto bowiem klauzulę, w myśl której wszelkie dane finansowe stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa wykonawcy. Natomiast udostępnienie umów z podmiotami świadczącymi usługi prawne po anonimizacji żądanych "danych wrażliwych" nie zaspokoiłoby żądania skarżącego.

W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy postępowania administracyjnego, stosowane w tego rodzaju przypadkach na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisy prawa materialnego poprzez przedwczesne zastosowanie 5 ust. 2 u.d.i.p. w celu odmowy udostepnienia informacji publicznej, jak również przez odmowę zastosowania przepisów art. 33 i art. 35 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.), zwanej dalej u.f.p.

Bezsporne w niniejszej sprawie jest, że A. jest podmiotem zobowiązanym, w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., do udostępniania informacji publicznej będącej w jej dyspozycji. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 5 i ust. 3 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wiąże pozycję dominującą Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego ze strukturą kapitałową spółki, a nie z rynkiem, na którym działa. Odesłanie do rozumienia pozycji dominującej w świetle przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 369), u.o.k.k. oznacza jedynie ustalenie wielkości udziałów wskazanych podmiotów w spółce, która skutkuje uznaniem tych podmiotów za posiadające pozycję dominującą w takiej spółce (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2019 r., I OSK 92/18, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że odesłanie do przepisów u.o.k.k. należy rozumieć jako domniemanie, że podmioty te mają w osobie prawnej pozycję dominującą, gdy ich udział przekracza 40%.

Z informacji odpowiadającej odpisowi aktualnemu z Rejestru Przedsiębiorców na dzień 10 lutego 2020 r., nr [..], wynika, że wszystkie udziały w Spółce posiada Gmina Miasto będąc jedynym jej udziałowcem. W konsekwencji, A. jako spółka komunalna z wyłącznym udziałem gminy jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Bez wpływu na zakres tego obowiązku pozostaje okoliczność, że wskazany podmiot jest spółką prawa handlowego.

Z uwagi na fakt, że wyłącznym udziałowcem Spółki jest podmiot publiczny – jednostka samorządu terytorialnego, to nie można uznać, że majątek Spółki ze względu na sposób jego powstania i wielkość udziałów nie zachował charakteru majątku publicznego a sposób jego wykorzystania ma być wyłączony spod kontroli społecznej (zob. wyroki NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 877/11, z dnia 12 września 2019 r., I OSK 2850/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Ze względów celowościowych zasadne jest traktowanie w ten sam sposób wszystkich spółek, które dysponują mieniem publicznym. Majątek tych podmiotów, jeśli idzie o informację publiczną powinien podlegać takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością podmiotów określonych w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Na podkreślenie zasługuje także, że wyraźną tendencją charakterystyczną dla orzecznictwa i regulacji europejskich jest w tym względzie dążenie do zagwarantowania możliwie szerokiego dostępu do informacji publicznych, ponieważ stanowi on istotną gwarancję transparentności życia publicznego w demokratycznym państwie (zob. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2014 r., I OSK 937/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nadto, z przedłożonej w toku postępowania sądowoadministracyjnego dokumentacji wynika, że Spółka wykonuje zadania publiczne ustawowo przypisane gminie w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 713), zwanej dalej u.s.g., a przekazane do wykonywania Spółce, w zakresie usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów komunalnych. Innymi słowy Gmina Miasto powierzyła Spółce do wykonywania pewną część zadań własnych z zakresu gospodarowania odpadami. Powyższe potwierdza informacja zawarta w piśmie Wydziału Gospodarki Komunalnej Urzędu Miasta z dnia 28 lutego 2020 r., przedłożona przez skarżącego w toku postępowania sądowoadministracyjnego, którą na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a., Sąd dopuścił jako dowód.

Przepisy u.d.i.p. konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo obywateli do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują zarówno władze publiczne, podmioty realizujące zadania publiczne, jak i dysponujące majątkiem publicznym, podlega udostępnieniu stronie zainteresowanej, zaś kontrahenci zawieranych przez te podmioty umów muszą liczyć się z tym, że korzystanie ze środków publicznych w ramach tychże umów (w jakikolwiek sposób lub formie) podlegać może także społecznej kontroli, wykonywanej w trybie u.d.i.p.

W świetle art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) i e) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o majątku publicznym, w tym o majątku osób prawnych samorządu terytorialnego i podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzących z zadysponowania majątkiem, o którym mowa m.in. w lit. c), oraz pożytkach z tego majątku i obciążeniach oraz o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela, że informacje o wysokości środków wydatkowanych na wynagrodzenia związane z obsługą prawną podmiotu wykonującego zadania publiczne i dysponującego majątkiem publicznym stanowią informację publiczną, gdyż obrazują sposób wydatkowania środków publicznych, a informacja o tych wydatkach pozwala na ocenę przestrzegania zasady jawności gospodarowania takimi środkami (por. np. wyroki NSA z dnia 23 listopada 2016 r., I OSK 2606/15, z dnia 24 września 2019 r. I OSK 715/18, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 sierpnia 2018 r., II SAB/Go 46/18, wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r., II SAB/Ke 36/18, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wydatki ponoszone przez spółkę prawa handlowego, której wyłącznym udziałowcem jest jednostka samorządu terytorialnego i która realizuje w imieniu tej jednostki zadania publiczne, ponoszone na usługi pomocy prawnej wiążą się z dysponowaniem majątkiem publicznym. Oznacza to, że żądanie objęte wnioskiem skarżącego mieści się w pojęciu informacji publicznej, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d) i e) u.d.i.p., albowiem odnosi się do informacji o gospodarowaniu majątkiem spółki komunalnej, która prowadząc działalność gospodarczą korzysta z majątku publicznego i wykonuje zadania publiczne.

W konsekwencji, zasadniczo, Spółka zobowiązana była do udostępnienia żądanych informacji, których istota sprowadzała się do udostępnienia informacji o łącznej wysokości wydatków Spółki w 2019 r. poniesionych na pomoc prawną.

Z treści wniosku skarżącego nie wynika, aby dążył on do udostępnienia treści umów z konkretnymi usługodawcami usług prawniczych w zakresie danych dotyczących wynagrodzenia, a jedynie łącznej kwoty wydatków na ten cel w 2019 r. Jeśli jednak przyjąć argumentację Spółki, że udostępnienie żądanych informacji pozwoliłoby na ustalenie wysokości wynagrodzenia uiszczanego przez Spółkę na rzecz poszczególnych podmiotów z tytułu świadczonych usług prawniczych i doprowadziłoby do naruszenia tajemnicy przedsiębiorców, to ocenić należało, czy ograniczenie dostępu do tego rodzaju informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy było w niniejszej sprawie uzasadnione.

W pierwszej podkreślić należy, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna, co wynika z art. 33 ust. 1 u.f.p., która, wbrew twierdzeniom Spółki, ma zastosowanie w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 2 u.f.p., jej przepisy stosuje się także do innych, niż jednostki sektora finansów publicznych, podmiotów w zakresie w jakim wykorzystują środki publiczne lub dysponują tymi środkami. Co do zasady, informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne oraz podmioty realizujące w imieniu tych władz zadania publiczne podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu. Również art. 35 u.f.p. to potwierdza, stanowiąc, że klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku, gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes Państwa.

Ograniczenia w dostępie do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy przewiduje przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Jakkolwiek przepisy u.d.i.p. gwarantują ochronę danych stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy i zezwalają na odmowę udostępnienia określonych informacji, jeżeli ich upublicznienie mogłoby spowodować naruszenie tajemnicy ustawowo chronionej, to jednak jej istnienie w konkretnym przypadku musi być niewątpliwe, by mogło uzasadniać odmowę. Ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną (art. 5 u.d.i.p.) ma bowiem charakter wyjątku od zasady. Przesłanki przemawiające za nieudzieleniem informacji publicznej ze wskazanej przyczyny muszą być rzeczywiste i precyzyjnie określone.

Opierając decyzję na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 419 ze zm.), zwanej dalej u.z.n.k., konieczne jest więc wykazanie, że dane zawarte w umowie nie mogą zostać udostępnione ze względu na tajemnicę skonkretyzowanego przedsiębiorcy.

Przepisy u.d.i.p. nie zawierają legalnej definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy", lecz zarówno orzecznictwo sądowoadministracyjne, jak i doktryna odwołują się w tym zakresie do definicji legalnej "tajemnicy przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 2 u.z.n.k., który, w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji stanowi, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

W związku z tym przyjmuje się, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo. Aby jednak dana informacja podlegała ochronie na podstawie przepisu art. 11 ust. 2 u.z.n.k. musi zostać spełniona zarówno przesłanka formalna (wola utajnienia danych informacji) jak i materialna (charakter informacji). Przesłanka materialna jest spełniona wówczas, gdy informacja ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub jest inną informacją przedstawiającą wartość gospodarczą - co w tym zakresie odwołuje się do komercyjnego aspektu tajemnicy przedsiębiorstwa i oznacza, że chodzi o taką informację, której wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski.

Tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego przedsiębiorcy. W innym przypadku, tajemnicą przedsiębiorstwa byłoby wszystko, co arbitralnie przedsiębiorca za nią uzna, także w drodze czynności kwalifikowanych (np. poprzez zamieszczenie odpowiedniej klauzuli w umowie, bądź poprzez wyrażenie zastrzeżenia w złożonym oświadczeniu). Dla przedsiębiorcy wszystko, co wiąże się z jego funkcjonowaniem, może mieć wartość gospodarczą. Jednakże nie wszystko stanowić będzie tajemnicę przedsiębiorcy. W motywach decyzji powinno być więc wyjaśnione, na czym w danym przypadku, w odniesieniu do każdego z usługodawców z osobna, tajemnica przedsiębiorcy polega, a podmiot zobowiązany nie może polegać wyłącznie na oświadczeniu przedsiębiorcy co do istnienia tajemnicy przedsiębiorcy i odpowiedniej klauzuli umownej, lecz samodzielnie powinien dokonać weryfikacji wskazanych przez przedsiębiorcę okoliczności pod kątem istnienia tej tajemnicy.

W konsekwencji interpretacja dopuszczająca możliwość objęcia tajemnicą przedsiębiorcy informacji publicznej na podstawie niezweryfikowanej deklaracji przedsiębiorcy musi być uznana za wadliwą. Przyjęcie takiego stanowiska czyniłoby bowiem fikcyjnym konstytucyjnie chronione prawo obywatela do uzyskania informacji publicznej, ponieważ dla pozbawienia go dostępu do szerokiego kręgu informacji wystarczającym byłoby formalne i niepodlegające jakiejkolwiek kontroli zadeklarowane przez przedsiębiorcę zastrzeżenie, że określone informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 2016 r., I OSK 603/15, LEX nr 2168115).

Powyższe stanowisko Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela. Należy zatem przyjąć, że zastrzeżenie zawarte w umowie może stać się skuteczne tylko w sytuacji, gdy zastrzeżone informacje obiektywnie mają charakter tajemnicy przedsiębiorcy. Brak spełnienia powyższej przesłanki w konsekwencji dowodzi, że to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne, a w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające przyjęcie, iż żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a tym samym, że wyłącza możliwość udostępnienia informacji objętych wnioskiem strony skarżącego

Z zaskarżonej decyzji nie wynika nic ponad to, że w umowach o świadczenie usług pomocy prawnej, zawartych z trzema usługodawcami, zamieszono klauzule wyłączające jawność danych finansowych stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa. Z treści decyzji nie wynika, aby Spółka, rozpoznając wniosek skarżącego, dokonała oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji z uwagi na zastrzeżenia przedsiębiorcy. Przy tym dopiero na etapie odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że w istocie odmowa udostępnienia informacji publicznej uzasadniona była ochroną tajemnicy trzech przedsiębiorców. Spółka nie zweryfikowała, czy spośród danych finansowych stanowiących – według usługodawców – tajemnicę przedsiębiorstwa, dane dotyczące należnego za te usługi wynagrodzenia, stanowią również taką tajemnicę. Z treści art. 11 ust. 2 u.z.n.k. wynika, że do informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa oprócz informacji technicznych, technologicznych, organizacyjne, zalicza się również inne informacje posiadające wartość gospodarczą. Pojęcie "wartość gospodarcza" zastosowane w u.z.n.k. jest nieostre i niejednoznaczne. Ustawodawca nie wskazuje co należy rozumieć pod tym pojęciem, ani jak tą wartość należy ustalić. Przyjmuje się jednak, że wartość gospodarczą mogą mieć takie informacje jak dane kontrahentów, tzw. poufne know – how czy informacje związane z działalnością marketingową. Wobec tego ustalenie, czy w konkretnej sprawie mamy do czynienia z wartością gospodarczą określonych danych, wymaga szczegółowej weryfikacji informacji objętych umową, aktualnej sytuacji konkretnego przedsiębiorcy oraz uwarunkowań prawnych i faktycznych prowadzenia działalności w określonej dziedzinie, na danym rynku, w danym okresie. Takich ustaleń i zindywidualizowanej do każdego z trzech usługodawców weryfikacji w niniejszej sprawie zabrakło.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało w prawidłowy sposób wykazane, że ziściły się warunki uzasadniające odmowę udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a więc z powołaniem na tajemnicę przedsiębiorcy. W niniejszej sprawie nie wykazano, by żądana informacja o łącznej wysokości wydatków Spółki w 2019 r. na usługi prawne stanowiła tajemnicę poszczególnych usługodawców jako przedsiębiorców, której ujawnienie zagrażałyby ich interesom gospodarczym. Dane będące przedmiotem zainteresowania skarżącego dotyczyły dysponowania majątkiem komunalnej spółki handlowej, a zatem nie powinno budzić wątpliwości, że dostęp do takich danych nie może podlegać ograniczeniom, w sytuacji gdy nie stanowią one tajemnicy przedsiębiorcy. Dane te nie stanowią również danych wrażliwych w rozumieniu art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 125).

W wydanej decyzji A. naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia i ustalenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i ich uzasadnienia oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez jego przedwczesne zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę podmiot zobowiązany uwzględni stanowisko Sądu, zaprezentowane w niniejszym uzasadnieniu w szczególności ustali i oceni okoliczności dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy i warunków, w jakich można się na nią powołać w celu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. W następstwie zaś tej oceny, Spółka udostępni informację zgodnie z wnioskiem, chyba że w sposób jednoznaczny i przekonywujący wykaże, że żądana informacja, w formie wskazanej we wniosku, objęta jest tajemnicą przedsiębiorcy, zarówno w aspekcie formalnym, jak i materialnym.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.