Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 746/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Protokolant ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skarg E.B., R.B. i S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę po 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Burmistrz O. ostateczną decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowy dwóch zbiorników odpływowych na nieczystości ciekłe na terenie części działki o działce nr [...] w miejscowości N., gm. O.

Decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Burmistrz O. przeniósł decyzję z dnia [...] nr [...] na rzecz J. S. w zakresie obejmującym działkę o nr [...] powstałą na podstawie decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] 2010 r. wydanej dla działki o nr ewid. [...] .

Ponadto odrębną decyzją z dnia [...] 2011 r., nr [...] Burmistrz O. przeniósł decyzję z dnia [...] nr [...] na rzecz E. O. w zakresie obejmującym działkę o nr [...] powstałą na podstawie decyzji podziałowej nr [...] z dnia [...] 2010 r. wydanej dla działki o nr ewid. [...] położonej w miejscowości N., gmina O.

W dniu 14 lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. działając na podstawie art. 157 § 2 K.p.a. w zw. art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r., nr [...].

Decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 i art. 52 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także § 3 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. ustalającej warunki zabudowy dla budowy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących z garażami, budowy dwóch zbiorników odpływowych na nieczystości ciekłe na terenie części działki o nr ewid. [...] , położonej w miejscowości N., gmina O.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, iż w toku postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. nie zaistniała negatywna przesłanka o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. do wydania orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., bowiem dokonanie - na podstawie kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy - podziału geodezyjnego nieruchomości nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w tym przepisie. Nie ma bowiem przeszkód do przywrócenia uprzedniego stanu prawnego skoro istnieje przedmiot sprawy (informacja o możliwości zabudowy terenu) oraz podmiot, któremu to prawo przysługuje.

W odniesieniu do przesłanek pozytywnych uzasadniających stwierdzenie nieważności Kolegium stwierdziło, że przy wydaniu przez Burmistrza O. decyzji z dnia [...] 2011 r. doszło do rażącego naruszenia prawa, polegającego na wydaniu rozstrzygnięcia pozostającego w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Kolegium stwierdziło, iż Burmistrz O., w rażącej sprzeczności z treścią § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie załączył do swojej decyzji z dnia [...] 2010 r. załącznika w postaci wyników analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy, a także załącznika graficznego do tej analizy obrazującego zabudowę i zagospodarowanie analizowanego terenu. Zdaniem Kolegium brak tych niezbędnych dokumentów stanowił o rażącym naruszeniu prawa skutkującym koniecznością stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] 2010 r.

Ponadto w ocenie organu decyzja Burmistrza O. wydana została także z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zakresie ustalania obszaru analizowanego. Nieruchomość (działka nr [...] ) miała powierzchnię 13.4346 ha, a sporządzona analiza obejmowała tylko część nieruchomości, nieoznaczonej wielkości. Ponadto analizę tą sporządzono na nieoznaczonej co do skali i rodzaju mapie.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli R. B., S. Z., E. B. oraz T. S.. W jednobrzmiących środkach zaskarżenia wyżej wymienieni podnieśli, iż organ bezpodstawnie uznał, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki. Wskazano także, iż decyzja Burmistrza O. dotycząca warunków zabudowy została przeniesiona na osoby trzecie, a tym samym zaskarżona decyzja Kolegium została skierowana do osób niebędących stronami postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. pismem z dnia [...] 2014 r. zawiadomiło E. O. oraz J. S. o toczącym się postępowaniu w sprawie nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010r. nr [...], a następnie wraz z pismem z dnia 23 stycznia 2015 r. doręczyło E. O. oraz J. S. decyzję z dnia 29 sierpnia 2014 r. nr SKO.4120.463.16.2014.WZ.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniósł J. S. podnosząc, iż w związku z nabyciem przez niego części przedmiotowej nieruchomości i uzyskaniem pozwolenia na budowę zaszły nieodwracalne skutki prawne uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 2 czerwca 2010 r. co najmniej w części dotyczącej aktualnej działki nr [...] .

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją własną decyzję z dnia [...] 2014 r., nr [...].

Kolegium podzieliło stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, iż decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r., nr [...] . wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. przepisów art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Burmistrza Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium wyjaśniło, iż w świetle treści § 3 ust. 1 w zw. z § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników będących integralną częścią decyzji, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów prawa.

Tymczasem decyzja Burmistrza O. z [...] 2010 r. nie zawiera jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część tj. wyników sporządzonej analizy i załącznika graficznego do tej analizy. Załączniki te, a w szczególności wyniki analizy, były konieczne dla ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego sprawy. Kolegium wskazało jednocześnie, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy poprzedzone było analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jednakże czym innym jest analiza, a czym innym są wyniki analizy, które stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Do decyzji została załączona jedynie część graficzna decyzji na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, przy czym mapa ta również nie spełnia wymagań ustawowych bowiem nie obejmuje całej działki nr [...] .

Ponadto decyzja Burmistrza O. wydana została z rażącym naruszeniem § 3 ust. 2 powoływanego rozporządzenia w zakresie ustalania obszaru analizowanego. Działka nr [...] ma powierzchnię 13.4346 ha, a sporządzona analiza obejmuje tylko część nieruchomości, o nieoznaczonej wielkości. Ponadto analizę tą sporządzono na nieoznaczonej co do rodzaju kserokopii mapy w skali 1:5000.

Kolegium podzieliło też pogląd, że w sprawie nie zachodzi negatywna przesłanka dla stwierdzenia nieważności. Decyzja o warunkach zabudowy nie wywołała j nieodwracalnych skutków prawnych. Późniejsze zatwierdzenie podziału nieruchomości w oparciu o wydaną decyzję o warunkach zabudowy, nie powoduje niemożności stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli E. B., R. B. oraz S. Z.. W skargach nie wskazano jakie konkretnie przepisy prawa materialnego i procesowego miałyby zostać naruszone przez zaskarżoną decyzję, na czym naruszenia te miałyby polegać oraz jaki był ich wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Odpowiadając na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniami z dnia 22 października 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu połączył sprawy ze skarg S. Z. i E. B. ze sprawą ze skargi R. B., w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygn. II SA/Po 746/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sąd dokonuje kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia postanowienia, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania go z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny uchyla akt administracyjny, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.), względnie naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdzić należy, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 29 sierpnia 2015 r. zapadły z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Przystępując do merytorycznego rozpoznania skargi wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej. Możliwość podważenia zapadłego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej jest dopuszczalna jedynie w przypadku zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych przepisami ustawy. Usunięcie kwalifikowanych nieprawidłowości, które mogły wystąpić w trakcie trwania procesu administracyjnego, stanowi nadrzędny cel postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i usprawiedliwia podważenie ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.). W ocenie ustawodawcy rozwiązanie powyższe ma służyć zapewnieniu prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia oraz umożliwia realizację zasady sprawiedliwości proceduralnej jak również podnosi zaufanie obywateli do organów administracji.

Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa – art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, iż rażące naruszenie prawa, które to pojęcie nie posiada definicji legalnej, to oczywiste naruszenie jednoznacznego (nie wymagającego wykładni) przepisu prawa, które równocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 lutego 1995 r., II SA 1531/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 37). Tym samym dla stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenia prawa niezbędne jest stwierdzenie, że kwestionowana decyzja została wydana wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia w sprawie. Dokonując oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki wyszczególnione w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności. W związku z tym należy ocenić czy treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu obowiązującego w dniu jej wydania, poprzez proste zestawienie ich ze sobą, a charakter naruszenia prawa winien powodować, że decyzja ta nie może być zaakceptowana jako akt prawny wydany przez organ praworządnego państwa i powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego.

Sama oczywistość naruszenia prawa nie przesądza zatem o jego rażącym charakterze.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż choć przedmiotem "rażącego naruszenia prawa" będą najczęściej przepisy prawa materialnego, to jednak wspomniana postać naruszenia może wyjątkowo dotyczyć również przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności tych unormowań, które stanowią gwarancję prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W sprawie mającej na celu ustalenie rażącego naruszenia prawa, postępowanie administracyjne winno mieć charakter niejako dwustopniowy i stanowić podstawę do podjęcia ustaleń, czy w ogólnym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszeń przepisów prawa i jakich, a w przypadku twierdzącej odpowiedzi na to pytanie, do rozważenia, czy naruszenia te mają charakter kwalifikowany, tj. "rażący" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Dla stwierdzenia nieważności decyzji niezbędna jest ocena naruszenia jako "rażącego" w świetle całokształtu okoliczności sprawy, przy czym chodzi tu o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. II GSK 828/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż nie każde naruszenie przepisów do jakiego może dojść przy wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, nawet gdyby doszło do sporej liczby tychże naruszeń, świadczy o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Zauważyć dalej należy, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 poz. 647 ze zm., dalej u.p.z.p.). główną przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu – spełniona jest tzw. zasada "dobrego sąsiedztwa.

Poza regulacjami o charakterze materialnoprawnym, do jakich należy przywołany wyżej przepis 61 ust. 1 u.p.z.p. ustawa ta wprowadza szereg uregulowań o charakterze proceduralnym, będących normami szczególnymi wobec postanowień K.p.a. Normy szczególne wyłączają, modyfikują bądź uzupełniają w swoim zakresie stosowania, przepisy K.p.a. (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2008, s. 400), a można do nich zaliczyć między innymi art. 50 ust. 4, art. 51 ust. 2 i 3, art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 2, czy też art. 54 pkt 3 regulujące w sposób odmienny tok postępowania w związku z wydawaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i o warunkach zabudowy.

Środkiem dowodowym służącym ustaleniu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa jest analiza urbanistyczno-architektoniczna sporządzana w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej rozporządzenie wykonawcze).

Zauważyć w tym miejscu należy, iż także przywołane powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. zawiera zarówno normy o charakterze materialnoprawnym, do jakich zaliczyć należy regulacje dotyczące ustalania parametrów dopuszczalnej w świetle zasady dobrego sąsiedztwa zabudowy (§ 4 do 8 rozporządzenia), jak i jak i przepisy procesowe określające sposób wyznaczania obszaru analizowanego (§ 3 rozporządzenia) oraz wymogi formalne, które spełnić musi decyzja o warunkach zabudowy (§ 9 rozporządzenie). Te wykraczające poza minimum określone przepisami K.p.a. wymogi formalne to konieczność sporządzenia zarówno tekstowej, jak i graficznej części decyzji oraz dołączenia do decyzji załącznika w postaci wyników analizy zawierających część tekstową i graficzną oraz określenie wymogów jakie spełnić muszą część graficzna decyzji i część graficzna analizy w zakresie map na kopii których są sporządzane oraz techniki graficznej. Ratio legis wprowadzenia tychże wymogów formalnych było niewątpliwie zapewnienie czynienia przez orzekające organy prawidłowych ustaleń faktycznych i co za tym idzie zgodnego z prawem załatwienia sprawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy zauważyć należy, iż właśnie naruszenie przez decyzję z dnia 2 czerwca 2010 r. tych przepisów, to jest § 9 rozporządzenia oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia ustawy stanowiło w ocenie Kolegium przesłankę stwierdzanie nieważności tego orzeczenia, albowiem miało zdaniem organu charakter rażący.

Stanowisko Kolegium należy uznać za błędne.

Jakkolwiek wadliwe procedowanie w sprawie, w tym nie dołączenie do decyzji wszystkich wymaganych załączników, czy też niewłaściwe przeprowadzenie analizy urbanistyczno-architektonicznej może mieć wpływ na wynik decyzji o warunkach zabudowy, to jednak w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażany jest pogląd, podzielany przez Sąd orzekający w niniejszej sprawie, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją a wymaganiami zabudowy i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl.).

Skoro bowiem ustawową przesłanką wydania decyzji o warunkach zabudowy jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa określona właśnie w art. 61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to dopiero brak spełnienia tej przesłanki daje podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji, a nie tylko wadliwość procedowania, w tym niewłaściwe przeprowadzenie analizy, która jest jedynie środkiem dowodowym do ustalenia dobrego sąsiedztwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2011 r. o sygn. akt II OSK1637/10 – opublikowany na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Innymi słowy o rażącym naruszeniu prawa w postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy można by mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej potencjalnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej (patrz ponownie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 600/09, niepubl), albo gdyby planowana zabudowa była oczywiście sprzeczna z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i w jakikolwiek sposób nie dawała się z nim pogodzić.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w ogóle nie przeprowadziło tego rodzaju oceny kwestionowanej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie zbadało bowiem decyzji Burmistrza O. z dnia 2 czerwca 2010 r. pod kątem jej zgodności z zasadą dobrego sąsiedztwa wyrażoną w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., ograniczając się jedynie do wykazania braków formalnych decyzji polegających na niedołączeniu do niej wszystkich prawem wymaganych załączników oraz formalnej wadliwości mapy na której przeprowadzono analizę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Kolegium błędnie utożsamiając oczywistość naruszenia prawa z rażącym charakterem naruszenia, ograniczyło się przy tym do wykazania oczywistości stwierdzonych naruszeń prawa, pomijając zupełnie ocenę ewentualnego wpływu tych naruszeń na zastosowanie przepisów prawa materialnego i sposób merytorycznego załatwienia sprawy.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie stwierdzone przez Kolegium uchybienia w procedowaniu nie stanowiły zaś rażącego naruszenia prawa, albowiem same w sobie nie powodowały skutków prawnych niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym pastwie prawnym.

Zauważyć bowiem należy, iż pomimo niedołączenia do decyzji Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. wyników analizy, zawierających część tekstową i graficzną, analiza takowa faktycznie została w sprawie przeprowadzona – w aktach sprawy znajduje się bowiem dokument zatytułowany "Analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla potrzeb wydania decyzji o warunkach zabudowy nr [...]" sporządzony w dniu 22 marca 2010 r. przez M. K. wpisaną na listę członków Zachodniej Okręgowej Izby Urbanistów pod nr [...].

Również okoliczność, że obszar analizowany oznaczono na mapie w niewłaściwej skali, samo w sobie nie przesądza o nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem na mapie tej znalazł się fragment działki objętej wnioskiem. Również ewentualne niewłaściwe wyznaczenie na tej mapie obszaru analizowanego nie oznacza automatycznie, iż niemożliwe było określenia parametrów i usytuowania planowanej zabudowy, jak również nie powodowało sprzeczności planowanej zabudowy z istniejącym w okolicy ładem przestrzennym. Nie można bowiem w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu nieważnościowym przesądzić, iż wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia doprowadziłoby do zmiany dotychczasowych ustaleń przeprowadzonej w sprawie analizy funkcji i zagospodarowania terenu wniosku i stwierdzenia, iż określone w kwestionowanej decyzji z 2 czerwca 2010 r. warunki zabudowy są całkowicie sprzeczne z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu i nie do pogodzenia z nim.

Stąd też uznać należy, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zapadły z naruszeniem przepisów postępowania polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy wynikającym z wadliwej wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa i co za tym idzie orzeczenia te muszą być uznane za co najmniej przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Sąd uznał, iż dla prawidłowego rozpoznania sprawy konieczne jest uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej bowiem konieczny do rozpoznania zakres sprawy powoduje, iż uchylenie jedynie zaskarżonej decyzji prowadziłoby do naruszenia prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania jej sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy rzeczą organu będzie bowiem dokonanie oceny decyzji Burmistrza O. z dnia 2 czerwca 2010 r. pod kątem zweryfikowania zaistnienia ewentualnego rażącego naruszenia przez planowaną zabudowę zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Ponadto ponownie rozpoznając sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. winno ustalić strony postępowania nieważnościowego, bowiem jak wynika z akt sprawy decyzjami z dnia [...] 2011 r. Burmistrz O. przeniósł decyzję z dnia [...] 2010 nr [...] na rzecz J. S. w zakresie obejmującym działkę o nr ewid. [...] oraz na rzecz E. O. w zakresie obejmującym działkę o nr [...] , które to działki powstały w wyniku podziału działki o nr ewid. [...] .

W związku z powyższym rodzi się pytanie czy R. B., S. Z., E. B. oraz T. S., którym jako współwłaścicielom nieruchomości oznaczonej nr [...] bezsprzecznie przysługiwał status strony w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy zakończonym decyzją Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r., status ten przysługuje także w aktualnie prowadzonym postępowaniu dotyczącym nieważności tej decyzji, a jeśli tak to z jakiego tytułu.

Zauważyć należy, iż postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji stanowi nowe, odrębne postępowanie, w którym organ bada jedynie czy zaistniały ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności aktu. Krąg stron postępowania w tym postępowaniu nadzwyczajnym musi być zatem wyznaczany w oparciu o art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przymiot strony nie zależy od jakiegokolwiek zainteresowania wynikiem sprawy, a jedynie od interesu prawnego, który należy rozumieć jako interes wynikający z normy prawa materialnego, przy czym, aby interes ten stanowił podstawę zakwalifikowania określonego podmiotu jako strona postępowania musi pozostawać w bezpośrednim, konkretnym, indywidualnym i aktualnym związku z postępowaniem w określonej sprawie administracyjnej. Stwierdzenie istnienia takiego interesu wymaga zaistnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną podmiotu w zakresie jego pozycji materialnoprawne. W związku z powyższym w postępowaniu nieważnościowym stronami postępowania mogą być strony biorące udział w postępowaniu zwykłym o ile nadal posiadają interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. - nawet jeżeli ten interes prawny wywodzą aktualnie z innego tytułu, a także inne osoby jeżeli skutki stwierdzenia nieważności decyzji mogą dotyczyć ich interesu prawnego.

Na koniec rozważań zgodzić się należy ze stanowiskiem wyrażonym przez Kolegium, iż decyzja Burmistrza O. z dnia [...] 2010 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych z tej przyczyny, że stanowiła ona podstawę wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, objętej zakwestionowaną decyzją, a powstałe w wyniku podziału działki gruntu były przedmiotem czynności cywilnoprawnych.

Decyzja z dnia [...] 2010 r. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy domów mieszkalnych jednorodzinnych na działce nr [...] , stanowiła swego rodzaju promesę dopuszczalności tej inwestycji w obrębie linii rozgraniczających teren inwestycji i wywołała skutki prawne jedynie w tym zakresie, to jest zagwarantowania, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z miejscowym ładem przestrzennym i co za tym idzie zapewnienia możliwości jej zrealizowania. Skutki te nie miały zaś niewątpliwie charakteru nieodwracalnego, tym bardziej, iż z akt sprawy nie wynika by planowana zabudowa została wzniesiona. Nieodwracalne skutki prawne na jakie wskazywała strona postępowania mogła zaś wywołać jedynie decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości, która jednakże nie jest przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu. Podkreślić przy tym należy, iż z faktu, że w myśl art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. nr 518 z 2014 r. ze zm.) podziału nieruchomości w przypadku braku planu miejscowego - jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - można dokonać, jeżeli podział ten nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi (pkt 1), albo jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (pkt 1), nie wynika niemożność wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie nadzwyczajnym ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w sytuacji gdy przeprowadzony już został podział nieruchomości zgodny z warunkami określonymi w tej decyzji. Ewentualne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stanowić bowiem może jedynie przesłankę zainicjowania postępowania nadzwyczajnego w stosunku do ostatecznej decyzji podziałowej, w toku którego rozważeniu podlegać będzie także charakter wywołanych przez nią skutków prawnych.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.