Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1732/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d
journal: Dz.U. 2019 poz 2407
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci
article: art. 87 ust. 1 pkt 10
journal: Dz.U. 2021 poz 1100
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mariola Kowalska Sędziowie: sędzia NSA Iwona Bogucka sędzia NSA Maciej Dybowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Y. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 335/20 w sprawie ze skargi Y. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Y. P. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 335/20 (dalej wyrok I SA/Wa 335/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Y. P. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z 18 grudnia 2019 r.) w przedmiocie świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 28 sierpnia 2019 r. Y. P. wystąpił do Prezydenta Miasta Pruszkowa (dalej Prezydent) o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko D. P. Do wniosku załączył kserokopię karty pobytu członka rodziny obywatela UE wystawionej na wnioskodawcę [8-9 akt administracyjnych].

Pismem z 17 września 2019 r. nr [...] Prezydent poinformował skarżącego o przyznaniu mu świadczenia wychowawczego na syna D. P. (dalej syn) na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Pismem z 30 września 2019 r. nr [...] Prezydent zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia przyznanego świadczenia - w związku z pozyskaną przez organ informacją, że świadczenie przyznano mimo braku wymaganej adnotacji na dokumencie tożsamości o dostępie do rynku pracy.

Decyzją z 28 października 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z 28 października 2019 r.) [,powołując art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d, art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U z 2018 r. poz. 2134 ze zm., dalej ppwd bądź ustawa z 2016 r.),] Prezydent Miasta Pruszkowa uchylił prawo do świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącemu na syna D. P. Wskazał, że możliwość ubiegania się o świadczenie wychowawcze przez cudzoziemców uzależniona jest od zamieszkania na terytorium Polski i legitymowania się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Z akt sprawy wynika, że skarżący zamieszkuje na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jednak nie ma karty pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy". Zgodnie z ustawą z 2016 r., skarżącemu nie przysługuje świadczenie na syna. Sprawa nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją [k. 20 akt administracyjnych].

Odwołanie od decyzji z 28 października 2019 r. złożył Y. P., podnosząc że przebywa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie karty pobytu członka rodziny obywatela UE, która upoważnia go do wykonywania pracy na terytorium Polski, wobec czego adnotacja "dostęp do rynku pracy" nie jest wymagana. Wskazał, że był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, a od września 2019 r. prowadzi własną działalność gospodarczą, mieszka, płaci podatki i odprowadza składki na terenie Państwa Polskiego[ k. 22-32 akt administracyjnych].

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej Kolegium) decyzją z 18 grudnia 2019 r. nr [...] (dalej decyzja z 18 grudnia 2019 r.) utrzymało w mocy decyzję z 28 października 2019 r. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r. poz. 2134 ze zm.), która określa warunki nabywania prawa do świadczenia wychowawczego oraz zasady przyznawania i wypłacania tego świadczenia.

Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje: 1) obywatelom polskim; 2) cudzoziemcom: a) do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, b) jeżeli wynika to z wiążących Rzeczpospolitą Polską dwustronnych umów międzynarodowych o zabezpieczeniu społecznym, c) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy udzielonego w związku z okolicznościami, o których mowa w art. 127 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz.U. z 2018 r. poz. 2094 i 2399 oraz z 2019 r. poz. 577 i 622 [, dalej uc]), jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, d) posiadającym kartę pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy", jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem obywateli państw trzecich, którzy uzyskali zezwolenie na pracę na terytorium państwa członkowskiego na okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, obywateli państw trzecich przyjętych w celu podjęcia studiów lub pracy sezonowej oraz obywateli państw trzecich, którzy mają prawo do wykonywania pracy na podstawie wizy, e) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

- na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 139a ust. 1 lub art. 139o ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, lub

- w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej pracownika kadry kierowniczej, specjalisty lub pracownika odbywającego staż w ramach przeniesienia wewnątrz przedsiębiorstwa na warunkach określonych w art. 139n ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

- jeżeli zamieszkują z dziećmi na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt i pracę na okres nieprzekraczający dziewięciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej,

f) przebywającym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej:

- na podstawie zezwolenia na pobyt czasowy, o którym mowa w art. 151 lub art. 151b ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach,

- na podstawie wizy krajowej w celu prowadzenia badań naukowych lub prac rozwojowych,

- w związku z korzystaniem z mobilności krótkoterminowej naukowca na warunkach określonych w art. 156b ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

- z wyłączeniem cudzoziemców, którym zezwolono na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres nieprzekraczający sześciu miesięcy, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej (art. 1 ust. 2 ppwd).

Zgodnie z treścią art. "3 ust. 1" [winno być "1 ust. 3"] ppwd: Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej .

Z powyższej regulacji wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje, cudzoziemcom na zasadzie wyjątku i tylko tym cudzoziemcom, którzy zostali wymienieniu w katalogu osób uprawnionych do świadczenia (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit a-f ppwd). Przepis ten należy interpretować ściśle, gdyż nie ma możliwości interpretacji rozszerzającej przy regulacji na zasadzie wyjątku.

Skarżący w niniejszej sprawie jest obywatelem Ukrainy, przebywającym na terenie Rzeczpospolitej Polskiej na podstawie karty pobytu członka rodziny obywatela UE. Karta pobytu członka rodziny obywatela UE jest wydawana na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293, dalej ustawa z 2006 r.). Katalog cudzoziemców uprawnionych do wnioskowania o świadczenie wychowawcze nie obejmuje cudzoziemców posiadających kartę pobytu członka rodziny obywatela UE. Jest to inny dokument, niż karta pobytu, o której mowa w ustawie z 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Przepisy stanowiące podstawę do wydania karty pobytu członka rodziny obywatela UE nie przewidują adnotacji o dostępie do rynku pracy.

Skoro art. 1 ust. 2 pkt 2 ppwd nie przewiduje wśród osób uprawnionych do wnioskowania o świadczenie wychowawcze cudzoziemców legitymujących się kartą pobytu członka rodziny obywatela UE, to Prezydent zasadnie wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze skarżącemu na syna i prawidłowo uchylił prawo do tego świadczenia.

Kolegium nie kwestionuje prawa skarżącego do wykonywania pracy na terenie Rzeczpospolitej Polskiej, jednakże uprawnienie to nie przekłada się na prawo do świadczenia wychowawczego na syna, bowiem zasady przyznawania świadczenia wychowawczego reguluje inna ustawa (o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Pozostałe zarzuty odwołania nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem w sprawie o przyznanie świadczenia wychowawczego organ wydaje decyzje związane i obowiązuje go zasada legalizmu (ścisłego stosowania przepisów prawa [, k. 35-37 akt administracyjnych]).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Y. P. zarzucając decyzji z 18 grudnia 2019 r. naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i przyjęcie, że skarżącemu mimo posiadania karty pobytu członka rodziny obywatela UE i prawa do wykonywania pracy na terytorium RP wynikającego wprost z ustawy, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na syna;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na rozstrzygnięciu sprawy wbrew zasadom wynikającym z art. 7 kpa i nieuwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, jak również niedokonaniu ustaleń w zakresie uprawnienia skarżącego do wykonywania pracy na terytorium Polski.

Wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji; zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w treści niniejszej skargi na okoliczność: uprawnienia skarżącego do wykonywania pracy na terenie RP, faktycznego wykonywania pracy, że interes społeczny i słuszny interes obywateli przemawia za przyznaniem mu świadczenia wychowawczego.

W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie zgadza się z zaskarżoną decyzją - ponieważ tak ściśle literalna wykładnia przepisów jest wadliwa i prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania cudzoziemców, jak również jest niemożliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Ma kartę pobytu członka rodziny obywatela UE wydaną przez Wojewodę Podlaskiego, gdyż jego żona i syn są obywatelami Węgier. Skarżący prowadzi zarejestrowaną działalność gospodarczą na terenie RP, zamieszkuje w Polsce i jest tu zameldowany, płaci podatki i składki ZUS. Art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd przyznaje podmiotowo uprawnienie do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemcowi legitymującemu się kartą pobytu członka rodziny obywatela UE, uprawnionemu do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, niezależnie od tego, czy uprawnienie to zostało ujawnione przez właściwy organ na karcie pobytu, czy nie. W przedmiotowej sytuacji należy zastosować wykładnię celowościową i systemową art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd. Nie można różnicować sytuacji cudzoziemców i wykluczyć z kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego cudzoziemców, którzy mają prawo do pracy na terenie RP, a nie mają adnotacji o tym prawie na karcie pobytu, tym bardziej, że osoby te nie mają żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisów rangi ustawowej. Celem świadczenia wychowawczego jest udzielenie przez państwo rodzicom (opiekunom) dzieci pomocy w wychowaniu dzieci w formie częściowego pokrycia wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Żaden przepis ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci nie wyłącza spod wskazanej regulacji prawnej dzieci cudzoziemców posiadających uprawnienie do pracy w Polsce. Ustalenia dokonane przez organ w niniejszej sprawie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego są wadliwe i niepełne. Organ nie dokonał ustaleń w zakresie jego uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Polski; nie uwzględnił, przy interpretacji przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - co w konsekwencji doprowadziło do wydania decyzji krzywdzącej go (k. 2-4, 6-14 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o jej oddalenie - podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji (k. 16-16v akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem I SA/Wa 335/20 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z "2018 r. poz. 213 ze zm." [winno być odpowiednio: "2018 r. poz. 2134 ze zm. - decyzji I instancji i "2019 r. poz. 2407" - decyzji II instancji). W uzasadnieniu "swojego postanowienia" [winno być "decyzji z 18 grudnia 2019 r."] Kolegium wyraźnie wskazało, że świadczenie wychowawcze przysługuje cudzoziemcom na zasadzie wyjątku i to tylko tym cudzoziemcom, którzy zostali wymienieni w katalogu osób uprawnionych do tego świadczenia (art. 1 ust. 2 pkt 2 lit a-f ppwd). Uznało, że przepis ten należy interpretować ściśle, gdyż przy regulacji na zasadzie wyjątku, nie ma możliwości dokonania interpretacji rozszerzającej tego przepisu. Przepis ten - zawierający katalog cudzoziemców uprawnionych do wnioskowania o świadczenie wychowawcze - nie obejmuje cudzoziemców posiadających kartę pobytu członka rodziny obywatela UE, która jest zupełnie innym dokumentem, niż karta pobytu, o której mowa w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. Skoro art. 1 ust. 2 pkt 2 upwd nie przewiduje - wśród osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia wychowawczego - cudzoziemców legitymujących się kartą pobytu członka rodziny obywatela UE, to organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznającej świadczenie wychowawcze skarżącemu na syna i prawidłowo uchylił prawo do tego świadczenia.

Z poglądem tym i jego argumentacją Sąd I instancji całkowicie się zgodził. Ustawa z 2016 r. w art. 1 ust. 2 pkt 2 zawiera zamknięty katalog cudzoziemców, którym to świadczenie przysługuje i nie ma wśród nich cudzoziemców legitymujących się kartą pobytu członka rodziny obywatela UE. Ów przepis należy interpretować ściśle, zgodnie z jego literalnym brzmieniem, a nie rozszerzająco. Art. 1 ust. 2 pkt [1 lit.] a ppwd stanowi, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom, do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Niewątpliwym jest, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego odnoszą się do obywateli UE - zostały one uregulowane przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 i rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, a zawarte w tych rozporządzeniach przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianą miejsca pobytu lub zamieszkania. Art. 1 ust. 2 pkt 2 ppwd nie obejmuje cudzoziemców legitymujących się kartą pobytu członka rodziny obywatela UE, ale obejmuje obywatela UE. Związane jest to z faktem, że jedną z podstawowych zasad wspólnotowych, sformułowaną w art. 6 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską, jest zasada równego traktowania, zakazująca jakiejkolwiek dyskryminacji opartej na przynależności państwowej. W odniesieniu do osób zarobkujących, zasadę tę doprecyzowano regulacją art. 39 ust. 2 [TWE w brzmieniu pierwotnym; obecnie art. 45 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej - tekstu skonsolidowanego według Dziennika Urzędowego UE C 83 z 20.3.2010, s. 47, dalej TFUE - uw. NSA], stanowiącą o zniesieniu wszelkiej dyskryminacji opartej na przynależności państwowej wobec pracowników posiadających obywatelstwo państw członkowskich w zakresie zatrudnienia, wynagradzania i innych warunków pracy. Z ww. artykułu wynika, że osoba zamieszkująca na terytorium jednego z państw członkowskich i posiadająca obywatelstwo innego państwa członkowskiego, podlega obowiązkom i korzysta z uprawnień wynikających z ustawodawstwa każdego państwa członkowskiego na tych samych warunkach, co obywatele tego państwa.

Kwestie dotyczące szczegółowych zasad realizacji ww. zasady, uregulowano [uprzednio - uw. NSA] w prawie wspólnotowym przepisami rozporządzenia Rady Nr 1612/68/EWG z dnia 15 października 1968 roku w sprawie swobody przepływu pracowników w ramach Wspólnoty (Dz. Urz. WE Nr L 257.19.10.68, dalej rozporządzenie nr 1612/68/EWG). Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 1612/68/EWG, pracownik migrujący ma prawo do takich samych ułatwień socjalnych jak obywatele kraju, w którym podjął on zatrudnienie. Powyższe uprawnienie dotyczy wszelkich ulg i świadczeń, nawet nie związanych z faktem wykonywania pracy, przysługujących obywatelom państwa przyjmującego (orzeczenie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z 17.4.1986 r. w sprawie Holandia przeciw A.F. Reed, sprawa nr 59/85). Pojęcie ułatwień socjalnych jest interpretowane niezwykle szeroko i obejmuje nie tylko świadczenia przysługujące z mocy prawa, ale również świadczone dyskrecjonalnie. Zgodnie z art. 12 zdanie pierwsze Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (Dz. U. z 2004 r. nr 90 poz. 864/2 ze zm.) w zakresie zastosowania niniejszego Traktatu i bez uszczerbku dla postanowień szczegółowych, które on przewiduje, zakazana jest wszelka dyskryminacja ze względu na przynależność państwową. Wynika z tego ogólna zasada, że obywatele Wspólnoty Europejskiej zamieszkujący w innym Państwie Członkowskim mają prawo do traktowania na równi z obywatelami tego Państwa Członkowskiego w zakresie objętym Traktatem o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej.

W niniejszej sprawie skarżący jest obywatelem Ukrainy, jednakże jego żona i dziecko są obywatelami Węgier, który to kraj należy do UE - wobec czego mają do nich zastosowanie ww. przepisy dotyczącego równego traktowania obywateli Wspólnoty Europejskiej. Dlatego żona skarżącego ma - zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt [2 lit.] a) ustawy - prawo do świadczenia wychowawczego - oczywiście po zastosowaniu przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, które mają na celu m.in. zapobieganie pobieraniu podobnych świadczeń w dwu krajach, w związku ze zmianą miejsca pobytu lub zamieszkania (art. "3 ust. 1" [winno być "1 ust. 3"] ppwd). Niezasadne jest stanowisko skarżącego, że literalna wykładnia przepisów jest wadliwa i prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania cudzoziemców, jak również jest niemożliwa do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa - wobec czego należy zastosować wykładnię celowościową i systemową.

Sąd I instancji uznał za niezasadny zarzut i wniosek dowodowy - dotyczący niedokonania ustaleń w zakresie uprawnienia skarżącego do wykonywania pracy na terytorium Polski i nieuwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Kolegium nie kwestionowało uprawnień skarżącego do wykonywania pracy; przyznało, że nie ma znaczenia brak wymaganej adnotacji o dostępie do rynku pracy. Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia wychowawczego był fakt nie uwzględnienia w treści art. 1 ust. 2 ppwd cudzoziemców przebywających w Polsce na podstawie karty pobytu członka rodziny obywatela UE.

Sąd I instancji stwierdził, że organy administracyjne zasadnie uznały, że skarżący nie ma prawa do świadczenia wychowawczego. Kolegium wnikliwie, rzetelnie i wszechstronnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy; wyczerpująco i szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy; przekonująco uzasadniło swą decyzję (art. 107 § 3 kpa) a Sąd w całości podzielił to stanowisko (k. 33, 47-51v akt sądowych).

Skargę kasacyjną wywiódł Y. P., reprezentowany przez radcę prawnego R. S., zaskarżając wyrok I SA/Wa 335/20 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

a. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy przez niezasadne przyjęcie, że skarżącemu mimo posiadania karty pobytu członka rodziny obywatela UE i prawa do wykonywania pracy na terytorium RP wynikającego wprost z ustawy, nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na syna D. P.;

b. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin przez przyjęcie, że użyte w ustawie z 2016 r. pojęcie "karta pobytu" nie obejmuje swym zakresem kart pobytu wydanych na podstawie ustawy z 2006 r., gdy ustawa z 2016 r. posługuje się pojęciem karty pobytu bez rozróżniania na podstawie jakiego przepisu prawa karta pobytu została wydana;

c. art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd przez poprzestanie na literalnej (językowej) wykładni przepisów, która w konsekwencji prowadzi do nieuzasadnionego zróżnicowania cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium RP i do wykluczenia cudzoziemców posiadających kartę pobytu członka rodziny obywatela UE z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, podczas gdy wykładnia systemowa, celowościowa i prounijna wyklucza taką sytuację;

d. art. 2, art. 32, art. 71 ust. 1 zd. pierwsze Konstytucji RP w zw. z art. 2 oraz art. 26 Konwencji o prawach dziecka z dnia 20 listopada 1989 r. przez taką ich interpretację, która powoduje pozbawienie dziecka pomocy z uwagi na posiadanie przez skarżącego karty pobytu bez adnotacji o dostępie do rynku pracy, podczas gdy nie można odmówić przyznania świadczenia wychowawczego tylko dlatego, że wniosek złożyła osoba, która nie wykazała spełnienia przesłanki z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd

dotyczącej adnotacji o dostępie do rynku pracy, co skutkuje pominięciem przy wykładni celów ustawy z 2016 r. i zasad wynikających z Konstytucji RP i Konwencji o prawach dziecka;

2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 151 i 135 ppsa przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy istniały przesłanki do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przez organ przepisów wskazanych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego;

b. art. 141 § 4 ppsa przez niepełne i lakoniczne uzasadnienie wyroku przez nieodniesienie się do wszystkich sformułowanych w skardze twierdzeń i zarzutów, przez co uzasadnienie wydanego orzeczenia miało być zbyt ogólne i nie odpowiada określonym przepisami prawa wymogom.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na rzecz skarżącego [zwrotu] kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Do skargi kasacyjnej dołączono oświadczenie żony skarżącego A. P. z 22 marca 2021 r. że nie pobiera ona świadczeń na syna na Węgrzech z wnioskiem o przeprowadzenie na jego podstawie dowodu z dokumentu prywatnego; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (k. 56-58v, 59 akt sądowych).

Nie wniesiono odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzuty z pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 ppsa), wskazane w punkcie 1 a-c petitum skargi kasacyjnej, z uwagi na ich charakter wymagały ich łącznego rozpoznania.

Zasadnymi okazały się zarzuty naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r. poz. 2407) w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2019 r. poz. 1482, zm. poz. 2245 i 1622, dalej upz) i w zw. z w zw. z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 293).

W orzecznictwie sądów administracyjnych trafnie wskazuje się, że prawo do uzyskania świadczenia przez cudzoziemca legitymującego się kartą pobytu uzależnione jest nie od wymaganej prawem adnotacji organu "dostęp do rynku pracy", lecz od posiadania przez cudzoziemca uprawnienia do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które to może wynikać bądź z posiadanego zezwolenia na pracę lub z mocy przepisów zwalniających cudzoziemca z obowiązku posiadania zezwolenia na pracę. Na organach administracji właściwych w sprawach świadczeń wychowawczych, w sytuacji braku stosownej adnotacji na karcie pobytu, spoczywa obowiązek dokonania ustaleń w zakresie uprawnienia cudzoziemca do wykonywania pracy na terytorium Polski.

Umieszczenie w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd warunku posiadania na karcie pobytu adnotacji "dostęp do rynku pracy" miało zapewne na celu uproszczenie postępowania przed właściwym organem, który co do zasady nie ma kompetencji do badania uprawnień cudzoziemców do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Ustawodawca nie przewidział sytuacji, w której praktyka stosowania art. 244 ust. 1 pkt 11 uc w zbiegu z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z 13.12.2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników z państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.Urz. UE L 343, s. 1) doprowadziła do powstania kategorii osób, których uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nie zostało przez właściwy organ ujawnione na wydanych im kartach pobytu. W ocenie sąd[ów] wykładnia systemowa nie upoważnia w takiej sytuacji do zróżnicowania cudzoziemców i do wykluczenia tych osób z kręgu uprawnionych do uzyskania świadczenia wychowawczego, tym bardziej że nie mają one w praktyce żadnego wpływu na treść wydawanych im dokumentów, a ich uprawnienie do wykonywania pracy wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, a więc z przepisu prawa powszechnie obowiązującego (wyroki NSA z: 10.8.2018 r. I OSK 535/18; 14.3. 2018 r. I OSK 1164/16; 20.2.2018 r. I OSK 2426/17; 1.12.2017 r. I OSK 2337/17; wyroki WSA w Warszawie z: 3.12.2019 r. I SA/Wa 1890/19; 12.9.2019 r. I SA/Wa 1050/19; 7.11.2017 r. I SA/Wa 1205/17; 29.6.2017 r. I SA/Wa 552/17; 21.3. 2018 r. VIII SA/Wa 838/17; 3.2.2017 r. I SA/Wa 1389/16; 8.12.2016 r. I SA/Wa 1416/16; 7.10.2016 r. I SA/Wa 1197/16, cbosa, aprobowane przez A. Kawecką, Odwołania od decyzji w sprawach dotyczących pomocy społecznej, Wolters Kluwer 2021, Rozdział 3, pkt 3.1, przypis 3) - na tle art. 1 ust. 2 pkt 2 ppwd; wyrok WSA w Poznaniu z 25.3.2022 r. II SA/Po 698/21, cbosa - na tle art. 1 ust. 2 pkt 2 ppwd w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 12 lit. b upz w zw. z art. 108 ust. 1 pkt 2 uc.

Już z tych względów zaskarżony wyrok nietrafnie aprobował stanowisko organów obu instancji, że: "Prawo cudzoziemców do świadczenia wychowawczego uzależnione jest od [...] legitymowania się kartą pobytu z adnotacją "dostęp do rynku pracy"" (uzasadnienie decyzji z 28 października 2019 r.); "katalog cudzoziemców uprawnionych do wnioskowania o świadczenie nie obejmuje cudzoziemców posiadających kartę pobytu członka rodziny obywatela UE. Jest to inny dokument, niż karta pobytu, o której mowa w ustawie dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach. [...] przepisy stanowiące podstawę do wydania karty pobytu członka rodziny obywatela UE nie przewidują również adnotacji o dostępie do rynku pracy" (s. 3 uzasadnienia decyzji z 18 grudnia 2019 r.).

Trafnie skarżący kasacyjnie podnosi, że zwrot "karta pobytu" w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd nie ogranicza uprawnień cudzoziemca do świadczenia wychowawczego jedynie od posiadania karty pobytu, o której mowa w ustawie z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2094 r., zm. poz. 2399, 107, 771; z 2019 r. poz. 577). Art. 87 upz wskazuje kategorie cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Art. 87 upz w ustępie 1 stanowi: "1. Cudzoziemiec jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli: [...] 10) towarzyszy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej cudzoziemcowi, o którym mowa w pkt 7-9, jako członek rodziny w rozumieniu ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin;", zaś punkt 7 ustępu 1: "7) jest obywatelem państwa członkowskiego Unii Europejskiej;". Już zatem prawidłowy rezultat wykładni językowej punktu 10 w zw. z punktem 7 ustępu 1 art. 87 upz wskazuje, że ustawodawca jako warunek wykonywania pracy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej uznał, że cudzoziemiec (jakim jest skarżący, będący obywatelem Ukrainy), będący członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej (jakim jest żona skarżącego – A. P. - obywatelka Węgier i syn D. P. - obywatel Węgier; k. 6-9 akt administracyjnych) i towarzyszący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obojgu, jest uprawniony do wykonywania pracy na terytorium RP, bez względu na brak zamieszczenia adnotacji "dostęp do rynku pracy" na karcie pobytu członka rodziny obywatela UE.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w treści statusu cudzoziemców-obywateli Unii z mocy samego prawa znajduje się administracyjnoprawne uprawnienie, zapewniające możliwość wykonywania pracy. Wszelkie ograniczenia w zakresie wykonywania pracy przez obywateli UE zniesiono z dniem 17 stycznia 2007 r. mocą rozporządzenia z dnia 10 stycznia 2007 r. Ministra Pracy i Polityki Społecznej, uchylającego rozporządzenie w sprawie zakresu ograniczeń w sferze wykonywania pracy przez cudzoziemców na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 7 poz. 54). Uprawnienie do wykonywania pracy na terytorium Polski dla omawianej kategorii cudzoziemców potwierdzają regulacje ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (art. 87 ust. 1 pkt 7-9 upz). Regulacje polskiego prawa administracyjnego są zdeterminowane postanowieniami Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (art. 45-48 w wersji sprzed konsolidacji; [art. 49-55 wersji skonsolidowanej - uw. NSA). To samo dotyczy treści administracyjnoprawnego statusu cudzoziemca-członka rodziny cudzoziemca-obywatela Unii (art. 87 ust. 1 pkt 10 i 11 upz). Ustawodawca nie przewiduje, by jakiekolwiek uprawnienia administracyjnoprawne reglamentowały możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez cudzoziemców-obywateli Unii, ani członków ich rodzin (art. 13 ust. 2 pkt 3 usdg obowiązującej do dnia 30 marca 2018 r.; M. Kumela-Romańska, Administracyjnoprawny status cudzoziemca w Polsce, Wolters Kluwer 2017, Rozdział 3, pkt 3.6.2.2; przypisy 701, 704).

Trafnie skarżący kasacyjnie wskazuje, że poprzestanie na językowej wykładni art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d uppw doprowadziło do nieuzasadnionego zróżnicowania cudzoziemców uprawnionych do wykonywania pracy na terytorium RP i do nieuprawnionego wykluczenia skarżącego jako uprawnionego do świadczenia wychowawczego na syna. W szczególności Sąd I instancji nietrafnie aprobował błędne rozumienie przez organ II instancji "zasady legalizmu (ścisłego stosowania przepisów prawa)" (s. 3 uzasadnienia decyzji z 18 grudnia 2019 r.).

Podstawą orzekania przez organy stosujące prawo nie jest przepis prawny, lecz norma prawna, w praktyce wywiedziona w drodze wykładni prawa z szeregu przepisów prawnych - w tym częstokroć także z aktów prawnych o różnej randze. W punkcie V ppkcie 9 uzasadnienia wyroku z 10.12.2002 r. P 6/02, OTK-A 2002/7/91, Trybunał Konstytucyjny trafnie wskazał, że normę prawną rekonstruuje się zawsze z całokształtu obowiązujących przepisów prawnych. Wykładnią prawa jest operacja myślowa nie ograniczająca się do wykładni jednego bądź dwu przepisów, zawartych w jednej ustawie (zwłaszcza ograniczona jedynie do wykładni językowej), lecz operacja w toku której dokonuje się przekładu zbioru przepisów ogłoszonych w aktach prawodawczych na zbiór norm postępowania równoznaczny jako całość z danym zbiorem przepisów.

We współczesnej nauce i praktyce sądów, przeważa pogląd, zgodnie z którym wykładnię należy kontynuować przy wykorzystaniu wszystkich trzech grup dyrektyw interpretacyjnych, bez względu na stopień jasności rezultatu wykładni otrzymanego w wyniku zastosowania dyrektyw chronologicznie wcześniejszych (dyrektyw językowych, systemowych, funkcjonalnych; M. Peno, M. Zieliński, Koncepcja derywacyjna wykładni a wykładnia w orzecznictwie Izby Karnej i Izby Wojskowej Sądu Najwyższego, w: Zagadnienia prawa dowodowego, pod red. J. Godynia, M. Hudzika, L. K. Paprzyckiego, Warszawa 2011, s. 120). Jednakowe rezultaty interpretacji otrzymane wg tych trzech typów dyrektyw niebywale wzmacniają uzyskany rezultat wykładni i taka sytuacja winna być typowa w każdym przypadku poprawnie przeprowadzonej legislacji. Różnice rezultatów wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wymagają podjęcia decyzji o pierwszeństwie któregoś z nich (M. Zieliński, Clara non sunt interpretanda - mity i rzeczywistość, ZNSA 2012/6/18-21; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady - reguły - wskazówki, Wolters Kluwer 2017, s. 212-213, uw. 432, 433, przypis 17, 18; wyrok NSA z 2.6.2017 r. I OSK 600/16, cbosa).

To stanowisko doktryny aprobuje orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego. W punkcie 4.3. uzasadnienia uchwały 7 Sędziów z 17.2.2020 r. II FPS 4/19 (ONSAiWSA 2020/5/60 s. 18-19) NSA wskazał, że powyższą interpretację wspiera wykładnia prokonstytucyjna art. 21 ust. 1 pkt 131 w zw. z art. 21 ust. 25 updof. Odwołując się do argumentacji zawartej w uchwale siedmiu sędziów NSA z 2.4.2012 r. II FPS 3/11 (pkt 6.4 i 6.5 uzasadnienia uchwały), odnoszącej się również do ulgi mieszkaniowej, można wskazać, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (postanowienie SN z 26.4.2007 r. I KPZ 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007/5/18; postanowienie NSA z 9.4.2009 r. II FSK 1885/07; wyroki NSA z: 19.11.2008 r. II FSK 976/08; 2.2.2010 r. II FSK 1319/08; 2.3. 2010 r. II FSK 1553/08; oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, [LexisNexis] Warszawa 2010, s. 291 i n. [uw. 527-530; Wolters Kluwer 2017, s. 255-257, uw. 528-531], L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 74-83).

Wąska wykładnia językowa art. 21 ust. 1 pkt 131 updof, ignorująca powyższe konstatacje orzecznictwa i nauki prawa w zakresie metod interpretacji prawa, prowadziłaby do skutków niezgodnych z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wszyscy są równi wobec prawa i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreślano, że istotą tej zasady jest nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie tej samej kategorii (klasy), przynależnej do tej samej kategorii ze względu na to, że posiadają tę samą cechę istotną (relewantną). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną, winny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (wyroki TK z: 12.12.2000 r. SK 9/00, OTK-A 2000/8/297; 5.11.1997 r. K 22/97, OTK-A 1997/3-4/41; 18.1.2000 r. K 17/99, OTK-A 2000/1/4). Wyjątki od tej zasady muszą mieć charakter relewantny, tzn. pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma oraz służyć ich realizacji, muszą być proporcjonalne, tzn. waga interesów, którym ma służyć zróżnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych i muszą pozostawać w związku z innymi wartościami, zasadami lub normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (wyrok TK z 18.11. 2008 r. P 47/07, OTK-A 2008/9/156 i przywołane tamże inne wyroki Trybunału). Zastosowanie dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej, nawet gdy wykładnia ta prowadzi do jednoznacznych rezultatów (uchwała składu 7 sędziów NSA z 10.12.2009 r. I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010/2/21).

W istocie sformułowanie o adnotacji "dostęp do rynku pracy", zawarte w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d uppw nie dotyczy przesłanki materialnoprawnej, a jedynie zagadnienia dowodowego, mającego na celu ułatwienie i uproszczenie cudzoziemcowi skorzystanie z jego uprawnień do pracy na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Podobne zagadnienie dowodowe rozpatrywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu na tle art. 23 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (w brzmieniu Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał: "Wprawdzie art. 23 ust. 4 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. nr 228 poz. 2255 ze zm.) i przepisy wykonawcze do tej ustawy wskazują wśród wymaganych dokumentów na wyrok rozwodowy, to nie stanowi to wystarczającej podstawy do odmowy dopuszczenia złożenia odpisu skróconego aktu małżeństwa ze stosowną adnotacją. Art. 55 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 września 1986 r. Prawo o aktach stanu cywilnego (t.j. Dz.U. 2004 nr 161 poz. 1688) wskazuje, że dowodem ustania małżeństwa jest odpis skrócony aktu małżeństwa z adnotacją o jego rozwiązaniu przez rozwód albo odpis prawomocnego orzeczenia sądu o rozwodzie. Z przepisu tego wynika, że ustawodawca jako równorzędne dowody dopuszcza zarówno odpis prawomocnego wyroku, jak i odpis skrócony aktu małżeństwa ze stosowną adnotacją. Przepis ten, zwłaszcza przy uwzględnieniu mocy, jaką ustawodawca wiąże z aktami stanu cywilnego (art. 4 cyt. ustawy), stanowi wystarczającą podstawę do dopuszczenia odpisu skróconego aktu małżeństwa jako dokumentu w postępowaniu dotyczącym kwestii przyznania świadczenia rodzinnego." (ONSAiWSA 2007/3/76).

Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/12, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2021, s. 860, nb 19). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r. IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r. FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Z tej przyczyny zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471, z 2009 r. nr 114 poz. 946, dalej Konstytucja RP) nie nadawał się do rozpoznania.

Na "zasadę zasad" - zasadę państwa demokratycznego, prawnego i sprawiedliwego, składa się cały katalog zasad - w tym m. in. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (W. Sokolewicz, M. Zubik w: red. L. Garlicki, M. Zubik, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Wyd. Sejmowe 2016, t. I, s. 102-103, uw. 7). Zaskarżony wyrok nie narusza zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jako zasady złożonej, przy czym autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje żadnej zasady konkretnej, konstytuującej demokratyczne państwo prawne (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, C.H. Beck 2012, s. 17-19, s. 23-57; Komentator wymienia 13 zasad). W kontrolowanym postępowaniu w żadnym aspekcie nie doszło do naruszenia art. 2 Konstytucji RP.

Art. 32 Konstytucji RP składa się z 2 ustępów o różnej treści normatywnej. Autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, naruszenia którego z ustępów art. 32 Konstytucji RP się dopatruje.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 71 ust. 1 zd. 1 Konstytucji RP. W art. 71 Konstytucji zawarte są tzw. normy programowe. Nie są one na gruncie powszechnie przyjętej doktryny normami o charakterze reguł, które nadawałyby się do bezpośredniego zastosowania i z których wynikałyby bezpośrednio prawa podmiotowe (T. Gizbert-Studnicki, A. Grabowski, Normy programowe w Konstytucji, w: J. Trzciński Charakter i struktura norm konstytucyjnych, Wyd. Sejm. 1997 r., s. 108,111-113; wyrok TK z: 27.1.1999 r., K 1/98, OTK 1999/1/3, s. 46; 10.7.2000 r., SK 21/99, OTK 2000/5/144, s. 834, aprobowane przez L. Garlickiego w: Konstytucja RP. Komentarz, Wyd. Sejm. 2003 t. III s. 1 uw. 2; s. 2 uw. 4 tiret drugie do art. 18). Art. 71 ust. 1 zd. 1 nie może być podstawą do odchodzenia roszczeń na podstawie Konstytucji. Art. 71 ust. 1 zd. 2 formułuje prawo podmiotowe, które może być dochodzone tylko "w granicach określonych w ustawie" (art. 81 Konstytucji; L. Garlicki - op. cit., uw. 6 do art. 71). Art. 71 ust. 1 zd. 2 Konstytucji RP jako wzorca kontroli nie wskazano.

Zarzut naruszenia art. 2 i 26 Konwencji o prawach dziecka Konwencji o prawach dziecka, przyjętych przez Zgromadzenie Ogólne Narodów Zjednoczonych dnia 20 listopada 1989 r. (Dz. U. 1991/120/526, zm. 2000/2/11) nie został należycie uzasadniony i Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie uznał go za nieusprawiedliwiony.

Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 106 § 5 ppsa w zw. z 245 i art. 2432 kpc ustalił, że żona skarżącego A. P. nie pobiera na Węgrzech żadnych świadczeń na syna D. P., które miałyby podobny charakter do świadczenia wychowawczego (500 PLUS) przyznawanego w Polsce na podstawie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (k. 59 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny dał wiarę temu dokumentowi prywatnemu. Bowiem brak jakichkolwiek dowodów przeciwnych.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Sąd I instancji nie odniósł się w sposób wystarczający do zarzutu naruszenia art. 7 kpa przez nieuwzględnienie w sposób dostateczny interesu społecznego i słusznego interesu obywateli.

Odwoływanie się do dorobku orzeczniczego Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (wyrok z 17.4.1986 r. sprawa nr 59/85 - Holandia v. A.F. Reed (s. 8-9 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 335/20) i wskazanie: "Przy czym niewątpliwym jest fakt, że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego odnoszą się do obywateli UE - zostały one uregulowane przepisami rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 574/72, zaś zawarte w tych rozporządzeniach przepisy pozwalają na wyeliminowanie skutków podlegania różnym systemom zabezpieczenia społecznego różnych państw, przede wszystkim w związku ze zmianą miejsca pobytu lub zamieszkania.", jest mylące.

Oba przywołane rozporządzenia należą do ważnych elementów europejskiej kultury prawnej. Jednakże Sąd I instancji winien był wskazać, że kontrolowane postępowanie nie dotyczyło świadczeń rodzinnych pobranych pod rządem rozporządzenia Rady (EWG) nr 1408/71 z dnia 14 czerwca 1971 r. (Dz. Urz. WE Nr L 149 z dnia 21 marca 1971 r. ze zm., dalej rozporządzenie nr 1408/71) i rozporządzenia Rady EWG nr 574/72 w sprawie wykonywania rozporządzenia (EWG) nr 1408/71, dalej rozporządzenie nr 574/72), które utraciły moc z dniem 1 maja 2010 r. (odpowiednio - rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - art. 90 (Dz. Urz. UE L Nr 166/1 z 30 kwietnia 2004 r.) i rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczące wykonywania rozporządzenia (WE) nr 883/2004 w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego - art. 96 (Dz. Urz. UE L Nr 284/1 z 30 października 2009 r.). Zatem przywołane przez Sąd I instancji: rozporządzenie nr 1408/71 i rozporządzenie nr 574/72, mogły znaleźć ewentualnie zastosowanie do świadczeń pobranych na dzień, w którym zaczęły obowiązywać przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego w Polsce, lecz wyłącznie do dnia wejścia w życie rozporządzenia nr 883/2004 i nr 987/2009. Tymczasem w uzasadnieniu decyzji z 28 października 2019 r. Prezydent wskazał, że "świadczenie wychowawcze na ww dziecko od dnia 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. Panu [skarżącemu] nie przysługuje. [...] Sprawa nienależnie pobranego świadczenia za okres od 1 lipca 2019 r. do 30 września 2019 r. zostanie rozstrzygnięta odrębną decyzją" (k. 20 akt administracyjnych). To w tej odrębnej sprawie organ musiałby rozważyć, które z ww. rozporządzeń, obowiązujących w dacie pobrania świadczeń przez skarżącego, znalazłyby zastosowanie, i to wyłącznie wówczas, gdyby okazało się, że zachodziła przesłanka: "członek rodziny nabył prawo do świadczenia wychowawczego w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego" (art. 27 ust. 1 in medio ppwd).

Nieuprawniony był zatem wniosek Sądu I instancji, po wskazaniu "Należy też wziąć pod uwagę, że art. 1 ust. 2 pkt 2 a) ww. ustawy, że prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje cudzoziemcom, do których stosuje się przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.", po przywołaniu rozporządzenia nr 1408/71 i rozporządzenia nr 574/72, że "Tak więc ww. przepis art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy nie obejmuje cudzoziemców legitymujących się kartą się pobytu członka rodziny obywatela UE, ale obejmuje obywatela UE." (s. 8 uzasadnienia wyroku I SA/Wa 335/20), bowiem w swym rozumowaniu Sąd I instancji w sposób nieuprawniony pominął normę wywiedzioną z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 7 i 10 upz oraz z art. 45 ust. 2 TFUE. W doktrynie trafnie wskazuje się, że swoboda przemieszczania się pracowników obejmuje przede wszystkim zakaz dyskryminacji ze względu na obywatelstwo niezależnie od miejsca pobytu osoby zainteresowanej, jak również możliwość korzystania z uprawnień gwarantowanych prawem unijnym w innym państwie członkowskim niż kraj ojczysty (L. Mitrus w: red. A. Wróbel, Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Wolters Kluwer 2012, t. I., s. 766). Koordynacja rozwiązań krajowych z zakresu zabezpieczenia społecznego ma na celu zagwarantowanie, że osoby korzystające z prawa do migracji nie poniosą z tego tytułu negatywnych konsekwencji odnośnie do uprawnień do poszczególnych świadczeń. Na podstawie aktów prawa wtórnego rozwiązania dotyczące swobody przemieszczania się mają także zastosowanie do rodzin pracowników migrujących. Trybunał konsekwentnie dąży do zapewnienia, że rozwiązania z zakresu swobody migracji będą skuteczne w praktyce, a wszelkie przeszkody w tej dziedzinie zostaną usunięte (L. Mikrus - op. cit., s. 769).

Ustęp 3 art. 1 ppwd stanowi: "Prawo do świadczenia wychowawczego przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, jeżeli zamieszkują na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze przez okres, w jakim mają otrzymywać świadczenie wychowawcze, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy międzynarodowe o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej". Dorobek orzecznictwa TSUE, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy, przedstawiony został w punkcie 7 uzasadnienia projektu ustawy (druk sejmowy IX. 1530). W aktualnym stanie prawnym, wynikającym z zastosowania ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz przepisów rozporządzenia UE nr 883/2004 i rozporządzenia UE nr 987/2009, świadczenie wychowawcze jest traktowane jako świadczenie rodzinne w rozumieniu prawa Unii Europejskiej [art. 67 znajduje się w rozdziale 8 Świadczenia rodzinne rozporządzenia 883/2004 - uwaga NSA] i objęte zakresem przedmiotowym koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, w celu ochrony praw osób migrujących w obrębie Unii Europejskiej. Wynika stąd konieczność stosowania regulacji unijnych, które przewidują określony sposób ustalania prawa, wysokości i wypłaty takich świadczeń, w ramach procedur międzynarodowych postępowań realizowanych przez polskie instytucje właściwe we współpracy z instytucjami zagranicznymi z obszaru świadczeń rodzinnych. Przy wprowadzaniu ustawy uwzględniono ówczesny dorobek prawny w zakresie instytucji prawa Unii Europejskiej i kwalifikację prawną świadczenia wychowawczego na gruncie unijnych przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i art. 151 ppsa zawierają przeciwstawne normy wynikowe, regulujące sposób rozstrzygnięcia, przeto nie mogły one pozostawać ze sobą w związku. Sąd I instancji nieprawidłowo zastosowała art. 151 ppsa.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ppsa przez ich niezastosowanie okazał się w kontrolowanej sprawie usprawiedliwiony.

Skoro istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, skargę kasacyjną należało uwzględnić i zaskarżony wyrok uchylić w całości (art. 188 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. d ppwd i w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 10 w zw. z pkt 7 upz, należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uchylić (art. 135 ppsa), jako oparte na błędnej wykładni wskazanych przepisów, należało uchylić. Ponownie rozpoznając sprawę organ orzeknie o prawie skarżącego do świadczenia wychowawczego za okres od dnia 1 lipca 2019 r. do dnia 31 maja 2021 r., będąc związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku I OSK 1732/21.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.