Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 261/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-05-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 14 maja 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień (spr.) Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Protokolant st. sekr. sąd. p.o. asystenta sędziego Dominika Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2014 roku sprawy ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...]; 2. orzeka, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją

z dnia [...] roku, nr [...], po rozpoznaniu wniosku R.S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] roku, Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku, nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych Prezydent Miasta T., decyzją z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku R.S. ustalił warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym, budowy dwóch garaży oraz przebudowy zjazdu do parametrów zjazdu publicznego, na terenie działek nr ewid. 132, 133 i 157, położonych przy ul. A. nr 55/57 w T.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją

z dnia [...] roku, po rozpoznaniu wniosku właściciela nieruchomości graniczącej z terenem inwestycji – M. D., stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta T. z dnia [...] roku o warunkach zabudowy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że treść wniosku o ustalenie warunków zabudowy wywołuje istotne wątpliwości, których organ pierwszej instancji nie rozstrzygnął. Wątpliwości dotyczą tego, czy wniosek o warunki zabudowy dotyczy jednego, czy dwóch budynków oraz określenia rodzaju, charakteru planowanym usług. Organ nie przeprowadził analizy zagospodarowania terenu przedstawiającej zastany stan architektoniczno – urbanistyczny, przez co nie udowodnił spełnienia przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."). Prezydent Miasta dopuścił wprost lokalizację projektowanej zabudowy w granicy z działkami sąsiednimi, mimo iż nie należy to do elementu decyzji o warunkach zabudowy. Elementem decyzji o warunkach zabudowy nie jest także rozstrzygnięcie odnoszące się do ulokowania zjazdu w liniach rozgraniczających należących do pasa drogi publicznej.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił inwestor – R.S., który wnosząc o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, wskazał, że wbrew twierdzeniom SKO w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji

o warunkach zabudowy nie doszło do naruszenia przepisów prawa, a decyzja

o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami prawa. Projektowany budynek zakwalifikowano jako gospodarczo – magazynowy z zapleczem socjalnym. Inwestor jest właścicielem firmy budowlanej o specjalności instalacji sanitarnej i planowany budynek będzie wykorzystywany na potrzeby prowadzonej działalności gospodarczej. Głównym przeznaczeniem budynku będzie magazyn na materiały budowlane

i instalacyjne przeznaczone do dalszej odsprzedaży detalicznej. Ponadto w budynku wydzielone zostanie pomieszczenie socjalne i kotłownia. Poddasze wykorzystywane będzie jako pomieszczenie gospodarcze do przechowywania narzędzi i sprzętów związanych z obsługą działki i budynków. W ocenie autora wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, brak dołączenia do akt analizy urbanistycznej nie świadczy o tym, że nie została on przeprowadzona, ani o braku rzetelności postępowania. W promieniu 100 m na działkach sąsiednich znajdują się budynki: mieszkalne, gospodarcze, magazynowe i usługowe, a z uwagi na niewielkie wymiary działek budynki w większości usytuowane są przy granicy z działkami sąsiednimi, wysokość budynków ma od jednej do dwóch kondygnacji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wspomnianą na wstępie decyzją, utrzymało w mocy własną wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, iż dokonując oceny prawnej decyzji o warunkach zabudowy stwierdził, że została ona wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego.

Następnie organ, cytując przepisy przywołanej już ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, dostrzegł, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz parametry techniczne inwestycji. Wniosek inwestora, stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wyznacza podmiot, przedmiot i zakres rozstrzygnięcia. Wniosek ten jest dokumentem zakreślającym ramy inwestycji, zatem i samego postępowania. W sprawie wniosek inwestora obejmuje ustalenie warunków zabudowy dla budowy budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym oraz dwóch garaży. Organ podtrzymał własny pogląd wyrażony w decyzji z dnia [...] roku, iż tak określona treść wniosku wywołuje dwie wątpliwości. Po pierwsze, czy zamierzeniem inwestora jest budowa jednego, czy dwóch obiektów oraz – po drugie – jaka będzie funkcja, przeznaczenie planowanego obiektu. Prezydent Miasta nie wezwał inwestora do wyjaśnienia zakresu żądania, lecz rozpoznał wniosek odnosząc go do jednego budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym o funkcji usługowej, bez określenia przy tym rodzaju, charakteru usług. Organ związany jest treścią żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Nie jest też dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza granice wniosku. Wszelkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy.

Jak dalej napisał organ, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy spełnione zostaną łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.,

a ustaleniu tych przesłanek służy analiza funkcji oraz cech zabudowy na terenach sąsiednich wokół terenu inwestycji, przeprowadzona przez organ stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku

w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W świetle tych zasad nowa zabudowa powinna odpowiadać parametrom, gabarytom i cechom istniejącej zabudowy znajdującej się w otoczeniu terenu objętego projektowaną zabudową. Analiza powinna wskazywać wzorzec dla nowej zabudowy, w postaci poszczególnych cech i parametrów budynków znajdujących się na obszarze analizowanym. W odniesieniu do zagadnienia opracowania analizy organ podtrzymał swój wcześniejszy pogląd, iż organ gminy nie przedstawił rzeczonej analizy, przez co nie udowodnił przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustalono cechy dla projektowanej zabudowy jedynie w oparciu

o wyniki analizy funkcji i cech, które nie przedstawiają jednostkowych cech zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym. Dopiero prawidłowo przeprowadzona analiza daje podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Następnie organ wskazał, że rażącym naruszeniem prawa jest także rozstrzygnięcie organu gminy dopuszczające wprost lokalizację projektowanej zabudowy w granicach

z działkami sąsiednimi. Prezydent Miasta uzasadniając lokalizację w granicy odniósł się jedynie do istniejących w sąsiedztwie budynków gospodarczych. W postępowaniu

w przedmiocie warunków zabudowy organ nie jest uprawniony do rozstrzygania kwestii usytuowania obiektu budowlanego w granicy działek, jeżeli w obszarze analizowanym takie usytuowanie nie jest standardem i nie zapewnia poszanowania wymogów ładu przestrzennego. Tym samym, elementem decyzji o warunkach zabudowy nie jest rozstrzygnięcie organu dotyczące usytuowania budynku - w świetle art. 54 i art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów powołanego rozporządzenia. Kwestia usytuowania nowej zabudowy względem granic nieruchomości rozstrzygana będzie w ramach postępowania o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało także swoje wcześniejsze stanowisko dotyczące lokalizacji zjazdów, wskazując, że należą one do materii normowanej przez przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 260 ze zm.). Stosownie do art. 29 ust. 1 tej ustawy budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Rozstrzygnięcie organu umiejscawiające zjazd w liniach rozgraniczających należących do pasa drogowego wykracza poza granice rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

W konkluzji organ wyjaśnił, że w świetle przedstawionych okoliczności faktycznych i prawnych wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia nastąpiło z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego i tego rodzaju naruszenia uzasadniają eliminację zapadłej decyzji o warunkach zabudowy

z obrotu prawnego na zasadzie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267, dalej jako: "K.p.a.").

W skardze na powyższą decyzję R.S., wnosząc o jej uchylenie, powtórzył argumenty podniesione we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kwestionowanego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności

z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" P.p.s.a.).

W stanie faktycznym sprawy przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy wcześniejszą decyzję tego organu stwierdzającą nieważność decyzji o warunkach zabudowy.

Jak wynika z uzasadnienia powołanych decyzji u podstaw stwierdzenia nieważności legło przekonanie organu, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Zważyć zatem należy, iż zaskarżone decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym

z powołaniem się na przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż przepis art. 16 § 1 K.p.a. ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki. Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 K.p.a., przy czym postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane zostało przepisami art. 156 – 159 K.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wad kontrolowanej decyzji, taksatywnie wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wyłączające możliwość stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 2 K.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powszechnie przyjęte

w orzecznictwie sądowym stanowisko, iż o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Co więcej, w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawa nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia ostatecznej decyzji. Nie chodzi więc o spór

o wykładnię prawa, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu

w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie

w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one w jawnej sprzeczności. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa (por. np. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 roku, OSK 1134/04 i inne; wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niewątpliwie rażącego naruszenia prawa nie można utożsamiać z każdym naruszeniem prawa, nawet istotnym. Nie każde naruszenie musi polegać na naruszeniu rażącym (por. np. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 9 maja 2012 roku, I SA/Ol 185/12; wyrok NSA

z dnia 9 lutego 2012 roku, II OSK 1280/11 i inne). Nawet naruszenie przepisów (postępowania lub prawa materialnego), nawet mające istotny wpływ na wynik nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji w postępowaniu nadzwyczajnym – jeżeli nie ma cech rażącego naruszenia prawa. Takie cechy organ winien wykazać i uzasadnić z zachowaniem przewidzianych w art. 107 § 3 K.p.a. wymogów sporządzenia uzasadnienia (por. np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 marca 2012 roku, II SA/Lu 46/12 i inne). Nie jest dopuszczalne kwalifikowanie wypadków zwykłego naruszenia prawa jako naruszenie rażące ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo sytuacji, gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło.

W przekonaniu sądu, z uzasadnienia kwestionowanych w skardze decyzji nie wynika, by przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego trudno wywieść, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, w szczególności aby treść tegoż rozstrzygnięcia pozostawała w wyraźnej i oczywistej sprzeczność

z treścią przepisu i aby charakter naruszenia powodował, iż nie może być ona akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Innymi słowy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, iż decyzja o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, o którym stanowi art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Zdaniem składu orzekającego Samorządowe Kolegium Odwoławcze wykazało jedynie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem prawa, ale to naruszenie nie miało jednak charakteru rażącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniach swoich decyzji

w pierwszej kolejności podkreśliło, iż wniosek inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest jednoznaczny i powoduje dwie wątpliwości. Po pierwsze – nie wiadomo, czy inwestor planuje wybudowanie jednego czy dwóch obiektów oraz po drugie – jaka będzie funkcja planowanego obiektu.

Odnosząc się do tej kwestii podzielić należy podgląd organu, iż wniosek

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy powinien określać m.in. charakterystykę zabudowy, w tym rodzaj funkcji i przeznaczenia obiektu (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. "b" w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Obligatoryjnym elementem wniosku wydanie decyzji

o warunkach zabudowy jest określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych wniosku, przedstawione w formie opisowej i graficznej.

W odniesieniu do kwestii tego, ile obiektów planuje wybudować inwestor, należy wyjaśnić, że z części opisowej wniosku, jak i załączonej do niego mapy wynika, że inwestor planuje budowę budynku gospodarczo – magazynowego z zapleczem socjalnym i budowę dwóch garaży wraz z przebudową istniejącego zjazdu do parametrów zjazdu publicznego. Mapa załączona do wniosku pokazuje, że na terenie inwestycji planowana jest budowa obiektu o nieregularnym kształcie. Zdaniem sądu tak sformułowany wniosek oznacza, że inwestor wnioskując o wydanie decyzji o warunkach zabudowy planował realizację dwóch obiektów, częściowo zbliźniaczonych. Mimo pewnych wątpliwości w tym zakresie podkreślić należy, że na etapie postępowania zmierzającego do wydania warunków zabudowy nie ma charakteru istotnego kwestia, czy inwestor planował wybudowanie jednego obiektu czy dwóch. W postępowaniu tym organ ocenia bowiem tylko, czy inwestycja o określonym przeznaczeniu i parametrach może być wzniesiona na danym terenie. Organ właściwy w sprawie na tym etapie postępowania co do zasady nie określa szczegółowo lokalizacji obiektów, gdyż jest to zagadnienie, które jest przedmiotem zainteresowania organów w kolejnym postępowaniu dotyczącym danej inwestycji, czyli w postępowaniu zmierzającym do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Natomiast odnosząc się do zagadnienia funkcji bądź przeznaczenia inwestycji należy dostrzec, że wnioskodawca planował umiejscowienie na terenie inwestycyjnym budynku usługowo – magazynowego z częścią socjalną oraz dwóch garaży. W ocenie sądu na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy, celu określenia rodzaju planowanych usług należy upatrywać w ocenie, czy te usługi wkomponowują się

w zabudowę na sąsiednich działkach, a zatem służą także ocenie, czy spełniony jest wymóg dobrego sąsiedztwa. Dostrzec jednak należy, że inwestor w swoim wniosku wskazał, że uciążliwość planowanej inwestycji nie przekroczy granic terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, co oznacza, że inwestor planował usługi o charakterze nieuciążliwym. W wynikach analizy załączonych do akt administracyjnych napisano, że na terenie objętym analizą urbanistyczną występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna uzupełniona o zabudowę gospodarczą i usługową, uzupełnioną

o zabudowę gospodarczo – magazynową. Wśród zabudowy usługowej odnotowano hurtownie - elektryczną, zniczy i płytek ceramicznych. Wobec tego trudno upatrywać rażącego naruszenia prawa po stronie Prezydenta Miasta polegającego na zaniechaniu ustalenia, jaki charakter usług planuje inwestor w obliczu tego, że uciążliwość inwestycji zamknie się w granicach terenu inwestycyjnego, a w obszarze analizowanym występują usługi o charakterze różnorodnym. Powyższe potwierdza argumentacja skarżącego przedstawiona w motywach wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w uzasadnieniu skargi, gdzie opisał on charakter prowadzonej działalności gospodarczej, a także rodzaj usług, które będą planowane na terenie inwestycyjnym.

W drugiej kolejności Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło, że decyzja

o warunkach zabudowy rażąco narusza prawo, bowiem Prezydent Miasta zaniechał przeprowadzenia analizy urbanistycznej, zatem nie udowodnił przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czym doprowadził do rażącego naruszenia tegoż przepisu.

Nie jest w sprawie kwestionowane, że w aktach administracyjnych znajdują się wyniki analizy urbanistycznej, które to jednak – jak zasadnie dostrzegło Samorządowe Kolegium Odwoławcze – należy odróżnić od samej analizy.

Zdaniem składu orzekającego o rażącym naruszeniu prawa można mówić w przypadku, gdyby wynik nawet najbardziej ogólnej analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu (a także analizy przeprowadzonej z naruszeniem przepisów prawa) był w sposób oczywisty sprzeczny z warunkami zabudowy ustalonymi w decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie organ skoncentrował się na samym formalnym braku analizy i uznał ten brak za rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest obowiązkowym elementem postępowania dowodowego przy ustalaniu warunków zabudowy, jednakże

w okolicznościach niniejszej sprawy nie można jednoznacznie stwierdzić, iż analiza taka nie została w ogóle przeprowadzona. Utrwalony jest w orzecznictwie pogląd, który skład orzekający w sprawie podziela, iż nawet brak prawidłowo przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ ustalający warunki zabudowy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji

o warunkach zabudowy z powodu rażącego naruszenia prawa, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy tą decyzją, a wymaganiami zabudowy

i zagospodarowania terenu wynikającymi z przepisów prawa (por. np. wyroki NSA:

z dnia 18 listopada 2011 roku, II OSK 1638/10; z dnia 30 marca 2010 roku, OSK 600/09 oraz wyroki WSA: w Poznaniu z dnia 8 listopada 2013 roku, II SA/Po 43/13; w Olsztynie z dnia 19 stycznia 2012 roku, II SA/Ol 916/11 i inne).

Z wyjaśnień organu pierwszej instancji wynika, że inwestor już wcześniej wnioskował

o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla bardzo podobnej inwestycji. W toku tego wcześniejszego postępowania organ opracował analizę urbanistyczną, z której skorzystał w obecnym postępowaniu, dlatego do akt załączył jedynie wyniki analizy.

W ocenie składu orzekającego, w obliczu takiego wyjaśnienia organu pierwszej instancji, jak i rodzaju zabudowy występującej wokół terenu inwestycyjnego, potwierdzonego "Wynikami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" , stanowiącymi załącznik nr 2 do decyzji z dnia [...]r., nie ma podstaw do uznania, że decyzja o warunkach zabudowy rażąco narusza przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Trzecią przesłanką przemawiającą za uznaniem, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa była - w ocenie SKO - okoliczność, iż organ dopuścił lokalizację inwestycji w granicy z działkami sąsiednimi.

Analizując powołaną przesłankę w pierwszej kolejności dostrzec należy, iż decyzja

o warunkach zabudowy jedynie dopuszcza lokalizację obiektu w granicy, co nie oznacza, że tam właśnie będzie umiejscowiony dany obiekt. Co do zasady decyzja

o warunkach zabudowy nie określa szczegółowo lokalizacji obiektu na działce, bowiem jest to zagadnienie rozstrzygane w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, czyli

w trakcie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę. Ponadto, w treści wyników analizy urbanistycznej można dostrzec, iż w obszarze analizowanym występują obiekty, które są umiejscowione w granicy z działką sąsiednią i nie są to wyłącznie budynki gospodarcze. Ponadto nie może umknąć uwadze także

i to, że przepisy prawa dopuszczają zawarcie w decyzji o warunkach zabudowy zapisów dopuszczających sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy. Przykładem takiej normy jest przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Przepis ten stanowi, że sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w § 12 ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W obliczu powyższego organ administracji publicznej wydający decyzję o warunkach zabudowy może dopuścić możliwość lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, o ile wynika to z przeprowadzonej analizy urbanistycznej, co niewątpliwie wiąże organ architektoniczno – budowlany. Z tego zatem powodu okoliczność, iż

w decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono możliwość realizacji inwestycji w granicy, a taka forma zabudowy występuje z obszarze analizowanym, nie narusza prawa w stopniu rażącym, a jako taka nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Ostatnią przesłanką, która w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przemawiać miała za stwierdzeniem nieważności decyzji o warunkach zabudowy, miała być okoliczność, iż w decyzji tej organ zaplanował zjazd w granicach rozgraniczających należących do pasa drogi publicznej. Jak podkreśliło SKO, lokalizacja zjazdów następuje w trybie ustawy o drogach publicznych, a uprawnienie do wydania decyzji

o lokalizacji i przebudowie zjazdu ma zarządca drogi.

Odnosząc się do tego zarzutu sięgnąć należy do treści decyzji o warunkach zabudowy, a konkretnie do punktu 4 tej decyzji, gdzie określono warunki i szczegółowe zasady obsługi w zakresie komunikacji. I tak w punkcie 4 lit. "a" decyzji organ napisał, że obsługa komunikacyjna inwestycji będzie następowała istniejącym zjazdem z drogi powiatowej. Jednocześnie w punkcie 4 lit. "g" decyzji Prezydent Miasta - cytując treść art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych - wskazał, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. W obliczu takich zapisów decyzji o warunkach zabudowy trudno podzielić pogląd organu wskazujący na rażące naruszenie prawa poprzez zawarcie w decyzji rozstrzygnięcia dotyczącego zjazdu.

Innymi słowy, w punkcie 4 decyzji trudno dopatrzyć się zapisu lokalizującego zjazd

z nieruchomości, której dotyczy inwestycja. Organ wyraźnie pouczył inwestora o treści art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który to przepis obliguje do uzyskania decyzji zarządcy drogi na działania związane z przebudową zjazdu. Podkreślić należy, iż stosownie do treści art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia m.in. warunku, że teren inwestycyjny ma dostęp do drogi publicznej. Wynika z tego, że organ na etapie warunków zabudowy ma obowiązek zbadać, czy działka inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Organ takiej analizy

w sprawie dokonał, czemu dał wyraz w pkt 4 swojego rozstrzygnięcia.

W tej sytuacji, wbrew argumentom Samorządowego Kolegium Odwoławczego, organ nie zawarł w decyzji zapisów dotyczących lokowania zjazdu w granicach rozgraniczających należących do pasa drogi publicznej.

Konkludując, po raz kolejny należy podkreślić, iż z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, jego naruszenie. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja ze skutkiem ex tunc. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie,

w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 roku, V SA 1970/98).

Wobec powyższego sąd wyeliminował z obrotu prawnego zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu, uznając, że organ ten nie wykazał, iż decyzja o warunkach zabudowy dotknięta jest wadą nieważności, bowiem - w ocenie sądu – nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa. Organ naruszył zatem przepis art. 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Sąd nie dopatrzył się również zaistnienia żadnej innej przesłanki zawartej w art. 156 § 1 K.p.a pozwalającej na stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 P.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie drugim wyroku sąd wydał na podstawie art. 152 P.p.s.a.

M.CH.