Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 274/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 2 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 274/22

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., znak: [...] Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 3 pkt. 11, pkt. 21 lit.a, art. 17, art. 24 ust. 4, art. 32 ustawy dnia [...] listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), § 10 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r., w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach, oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.), na wniosek strony z dnia [...] października 2021 r. (data wpływu do organu), orzekł o odmowie przyznania J. T. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu niepodejmowania, rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, wnioskowanego na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką - J. T..

Uzasadniając powyższą decyzję wskazano, że podczas wywiadu środowiskowego ustalono, iż J. T. sprawuje osobistą i bezpośrednią opiekę nad niepełnosprawną matką; jest synem J. T. i należy do kręgu osób, na których ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej opieki. Ponadto wnioskodawca pobiera rentę z organu rentowego ZUS z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do dnia [...].02.2022 r.

Zdaniem organu I instancji w rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że matka wnioskodawcy - J. T. jest osobą niepełnosprawną, legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...].09.2019 r., w którym nie stwierdzono daty powstania niepełnosprawności, a art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w świetle jednoznacznie wskazanych przez sam Trybunał Konstytucyjny skutków wyroku z dnia [...] października 2014, sygn. akt. K 38/13, niezależnie od rozstrzygnięć organów odwoławczych, czy sądów administracyjnych (które są wiążące w indywidualnych sprawach, w których zostały wydane), pozostaje obowiązującym przepisem prawa.

Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że J. T. jest uprawniony do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do dnia [...] lutego 2022 r., natomiast w dniu 9.11.202 r. oświadczył, że nie zawiesił prawa do przedmiotowej renty w organie rentowym ZUS, a uczyni to dopiero wtedy, gdy zostanie przyznane prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu od powyższej decyzji J. T. zaskarżył ją w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

. błędne zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 7 oraz art. 190 ust 1 Konstytucji RP,

. naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez Odwołującego renty pozbawia go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto z ostrożności procesowej Odwołujący zarzuca Organowi w kontekście ww. zarzutu:

. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rentą uzyskiwaną przez Odwołującego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

. naruszenie art. 7, art. 77 KPA poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, tj. renty Odwołującego w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, uzasadnia przyznanie tego świadczenia, chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności, pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 KPA. w zw. z art. 79a KPA. oraz art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 KPA, poprzez przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rentę, skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Wskazując na powyższe zarzuty, odwołujący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2022 r., znak: [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że Wnioskodawca ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do [...] lutego 2022 r., przy czym w aktach sprawy znajduje się decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] o ustaleniu prawa do renty na dalszy okres dla J. T..

Okoliczność ustalenia zainteresowanemu prawa do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, w ocenie Kolegium skutkuje brakiem uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Normy zawarte w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, zdaniem Kolegium, nie budzą wątpliwości, dlatego osoba, która ma ustalone prawo do renty, a taką jest Skarżący, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury czy renty, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych - zob. m.in. Wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/G1 13/17 - system Lex.

Ustawodawca nie przewidział również możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, czy rentowym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie. Organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, czy renty, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura czy renta jest stronie skarżącej przyznana, co jak wyżej wskazano, skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

W tej sprawie, w ocenie organu odwoławczego na uwagę zasługuje także fakt, że powołany przepis był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK/2/17 orzekł, że art. 17. ust. 5. pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymieniony przepis (art. 17 ust. 5. pkt 1 lit. a) we wskazanym zakresie, stracił moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ogłoszenie nastąpiło zaś w Dz. U. z dnia 8 lipca 2019 r., poz. 1257).

W świetle powyższego, Kolegium stwierdziło, iż za niekonstytucyjny przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, Trybunał Konstytucyjny uznał tylko w części dotyczącej, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, przy czym w pozostałym zakresie przepis ten nadal obowiązuje.

Mając powyższe na uwadze, Kolegium nie podzieliło pojawiających się poglądów prowadzących do odmiennej wykładni przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, a polegającej na uznaniu, że ustalone prawo do emerytury, czy renty, nie stanowi przeszkody do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a jedynie uzasadnia przyznanie go w wysokości pomniejszonej o tę emeryturę, czy rentę.

W przekonaniu Kolegium, musi istnieć wzajemna zależność pomiędzy brakiem dochodów z powodu niepodejmowania zatrudnienia, bądź rezygnacją z niego, a koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Samo zróżnicowanie wysokości pobieranej renty, czy emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania w sytuacjach podobnych, a różnego - niewykazujących takiego podobieństwa. Nie można zatem w ocenie Kolegium uznać, że sytuacja Skarżącego jest podobna do warunków osób, które zrezygnowały z zatrudnienia lub nie podejmują zatrudnienia. Osoby te, odmiennie od Skarżącego, nie posiadają żadnych dochodów. Tak więc okoliczność, że świadczenie pielęgnacyjne jest wyższe, aniżeli renta, nie oznacza zdaniem Kolegium, że zostały naruszone normy konstytucyjne.

Kolegium nie podzieliło też wyrażanego w orzecznictwie sądowym poglądu, iż organ ma obowiązek umożliwienia wyboru świadczenia poprzez udzielnie stronie informacji o możliwości zawieszenia prawa do pobierania emerytury, czy renty i że takie zawieszenie niweczy negatywną przesłankę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego określoną jako ustalenie prawa do emerytury, czy renty. Prawo wyboru nie wynika bowiem z żadnego przepisu, a przewidziane prawo wyboru z art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosi się do wyboru pomiędzy świadczeniami z zakresu pomocy społecznej i nie dotyczy innych świadczeń.

W ocenie Kolegium, zawieszenie prawa do emerytury, czy renty, nie uchyla negatywnej przesłanki przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nadal istnieje ustalone prawo do emerytury lub renty, a zawieszenie jedynie powoduje brak jej wypłaty w tym okresie. Mimo zawieszenia nadal obowiązuje decyzja o przyznaniu (ustaleniu prawa do emerytury lub renty). Istotą takiej regulacji nie było powiązanie pobierania (wypłaty emerytury/renty) jako przesłanki negatywnej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, lecz fakt ustalenia prawa do emerytury/renty - co potwierdza wykładania gramatyczna. Ustawodawca bowiem miał prawo zróżnicować sytuację prawną osoby, która rezygnuje z zatrudnienia i w związku z tym nie ma żadnego zabezpieczenia finansowego z sytuacją osoby, która takie zabezpieczenie posiada w postaci ustalonego prawa do emerytury, pomimo rezygnacji z zatrudnienia oraz z sytuacją osoby, która otrzymuje rentę z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, gdyż w tym przypadku nie może być mowy o rezygnacji z zatrudnienia spowodowanej koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną. Rezygnacja z pracy spowodowana jest bowiem niezdolnością do jej wykonywania. Ustawodawca w powołanym przepisie (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) wprost określił, iż w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury czy renty to świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje.

Podkreślenia zdaniem Kolegium wymaga, iż zgodnie z art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS (Dz. U z 2021 r., poz. 291 ze zm.), renta z tytułu niezdolności do pracy przysługuje ubezpieczonemu, który m.in. jest niezdolny do pracy. Przyznanie zaś świadczenia pielęgnacyjnego wiąże się z rezygnacją z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania przez osobę zdolną do pracy. Z przedłożonej decyzji ZUS z [...] marca 2021 r. wynika, iż Wnioskodawca jest uprawniony do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy. Stanowi to także, iż nie jest spełniona przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ponieważ tylko osoba zdolna do pracy może rezygnować z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania (por. m.in. wyrok WSA w Bydgoszczy z [...] listopada 2020 r. sygn. akt 1092/20).

Rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym (dopóki w tej materii nie zostaną wprowadzone nowe rozwiązania ustawowe) należy zdaniem Kolegium badać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem [...] października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 kwietnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 134/18 ).

Zaskarżoną decyzję w przekonaniu Kolegium należało więc ocenić przy uwzględnieniu reprezentowanego przez sądy stanowiska, z którego jednoznacznie wynika, że orzekając w kwestii przyznania Odwołującemu się świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną mamę, nie uwzględnia się przepisu art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego dla osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawna po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności.

W skardze do Sądu J. T. zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 17 ust. 5 pkt. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej powołanego przepisu i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że fakt pobierania przez Skarżącego renty z tytułu niezdolności do pracy pozbawia Go prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Nadto z ostrożności procesowej Skarżący zarzucił w kontekście ww. zarzutu:

. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w związku z art. 32 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, co doprowadziło do nieprzyznania świadczenia pielęgnacyjnego przynajmniej w części stanowiącej różnicę między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a rentą z tytułu niezdolności do pracy uzyskiwaną przez Skarżącego, mimo istnienia wszystkich przesłanek do przyznania świadczenia;

. naruszenie art. 7, art. 77 KPA poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj. brak ustalenia różnicy wysokości świadczeń tj. renty w stosunku do świadczenia pielęgnacyjnego, a w konsekwencji brak rozważenia, czy różnica wysokości świadczeń, uzasadnia przyznanie świadczenie pielęgnacyjnego, chociażby w części stanowiącej tę różnicę oraz naruszenie tego przepisu poprzez brak uwzględnienia przy orzekaniu interesu społecznego i słusznego interesu strony, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 KPA. w zw. z art. 79a KPA. oraz art. 77 § 1, art. 7 w zw. z art. 80 KPA., poprzez zaniechanie poinformowania o uznaniu okoliczności pobierania przez Skarżącego renty za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania Skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Przyjęcie, iż sam fakt zwrócenia się z przedmiotowym wnioskiem przez osobę pobierającą rentę skutkuje brakiem prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia Organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu Strony.

Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji oparcie na błędnej wykładni normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust 5 pkt 1 lit. a poprzez poprzestanie jedynie na językowej (literalnej) wykładni tego przepisu, zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej, a w konsekwencji, nieprawidłowe stwierdzenie, że przepis ten uniemożliwia ustalenie prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego w części przewyższającej otrzymywaną rentę (lub w pełnej wysokości), co godzi w słuszny interes Skarżącego oraz konstytucyjne zasady równości.

Mimo, iż literalna treść ww. przepisu może sugerować, że fakt pobierania przez osobę wnioskującą o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego emerytury (lub renty) stanowi przeszkodę trwale uniemożliwiającą przyznanie takiego świadczenia, co Organ II instancji uznał za zasadne i na co powołał stosowne orzecznictwo, to jednak tezie Organu zawartej w zaskarżonej decyzji jak i powołanej linii orzeczniczej, zdaniem skarżącego, nie można przypisać waloru aktualności. Reprezentowane przez Skarżącego stanowisko, zgodnie z którym fakt pobierania renty nie stanowi nieusuwalnej przeszkody do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ugruntowało się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 15.12.2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20, LEX nr 3101140).

Zdaniem skarżącego, normy prawnej zawartej w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. nie należy stosować w oderwaniu od zasad wykładni systemowej i celowościowej. Celem ustawodawcy na etapie tworzenia systemu zabezpieczenia społecznego - w tym konstrukcji świadczenia pielęgnacyjnego - było zapewnienie osobom zmuszonym do zaprzestania pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bliskim chociaż minimum zabezpieczenia społecznego w postaci minimalnego świadczenia pozwalającego na zaspokojenie podstawowych potrzeb. O ile można zaryzykować tezę, że (z uwagi na wprowadzony w ustawie o świadczeniach rodzinnych mechanizm waloryzacji) świadczenie pielęgnacyjne w obecnej wysokości - [...] zł - spełnia ten warunek, o tyle zdaniem skarżącego, nie sposób stwierdzić, że walor taki zachowała otrzymywana przez Skarżącego renta. Dlatego, z uwagi na zasady wykładni celowościowej i aksjologicznej, aktualizacji uległ sposób wykładni przywołanych przepisów. Wymienione świadczenia obecnie nie mogą być traktowane jako świadczenia równoważne, stąd też daleko niesprawiedliwe i sprzeczne z założeniami ustawodawcy byłoby zabranie osobom, na rzecz których ustalono prawo do renty, możliwości otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, zrównującego poziom ich zabezpieczenia społecznego z osobami nie posiadającymi ustalonego prawa do renty.

Z ostrożności procesowej skarżący zwrócił uwagę na fakt, iż nawet przy założeniu, że aktualnie obowiązujące przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwalają na wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w części przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia emerytalno-rentowego, zaskarżoną decyzję należy uznać za błędną, a także niezgodną ze złożonym w sprawie wnioskiem, bowiem przeszkodą ustalenia prawa Skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania renty, lecz nie jest to negatywna przesłanka, której nie można usunąć w toku postępowania, ponieważ skarżący pozostaje uprawniony do zawieszenia prawa do renty na podstawie przepisów ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sprawy o analogicznym stanie faktycznym były kilkukrotnie rozpoznawane przez sądy administracyjne (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23.01.2020 r., sygn. akt: IV SA/Po 824/19).

Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. art. 9 KPA. w zw. z art. 79a KPA. oraz art. 77 par. 1, art. 7 w zw. z art. 80 KPA., poprzez zaniechanie poinformowania o uznaniu okoliczności pobierania przez Skarżącego renty za negatywną przesłankę ustalenia jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zobowiązania Skarżącego do usunięcia takiej przesłanki poprzez przedłożenie w toku postępowania dokumentów potwierdzających zawieszenie prawa do renty, tym samym niewyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Podsumowując powyżej sformułowane zarzuty oraz całokształt sytuacji związanej ze sprawowaniem opieki nad matką, skarżący stwierdził, że zaskarżona decyzja dotknięta jest szeregiem wad mających bezpośredni wpływ na wynik sprawy, a ustalenie prawa do renty, nie uniemożliwia osobie na rzecz, której prawo to zostało ustalone - podjęcia pracy, a jej podjęcie może co najwyżej skutkować zawieszeniem lub pozbawieniem takiego prawa.

W ocenie Skarżącego, w niniejszej sprawie należy zastosować analogiczny tok rozumowania, zgodnie z którym ustalenie prawa do renty nie powinno stanowić negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zawieszenia prawa do renty, zwłaszcza z uwagi na fakt, że w przedmiotowym stanie faktycznym Skarżący nie może podjąć pracy (nie z uwagi na przysługiwanie takiego czy innego świadczenia) ale z uwagi na niesporny fakt całkowitego zaangażowania w opiekę nad niepełnosprawną matką.

Zdaniem skarżącego, nie powinno budzić wątpliwości Organu, że przedstawiony i udowodniony stan faktyczny, wyczerpuje wszelkie przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a wyłączenie z kręgu uprawnionych do uzyskania wsparcia tylko dlatego, że będąc pozbawionym w sposób niekonstytucyjny wsparcia państwa w postaci świadczeń opiekuńczych, skorzystał z oferowanej możliwości uzyskania jakiejkolwiek pomocy pozwalającej na zapewnienie egzystencji, pozostaje w sprzeczności z aksjologiczną racjonalnością ustawodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Niniejsza skarga została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie spawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Na mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania aktu z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że złożona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przesłanki materialnoprawne przyznania świadczenia pielęgnacyjnego zostały uregulowane w art. 17 u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: pkt 1 - matce albo ojcu, pkt 2 - opiekunowi faktycznemu dziecka, pkt 3 - osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, pkt 4 - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji (art. 17 ust. 1).

Świadczenie pielęgnacyjne według art. 17 ust. 5 nie przysługuje natomiast, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

4) (uchylony);

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Z przywołanych wyżej unormowań wynika, że ustawodawca ściśle sprecyzował warunki ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, które musi spełniać wnioskodawca (osoba sprawująca opiekę) oraz osoba wymagająca opieki, przy jednoczesnym braku wystąpienia przesłanek negatywnych określonych w art. 17 ust. 5 u.ś.r. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jeśli jednak opiekunem osoby niepełnosprawnej jest osoba, która ma ustalone prawo do renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy do [...] lutego 2022 r., przy czym w aktach sprawy znajduje się też decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddziału w T. z dnia [...] marca 2021 r., znak: [...] o ustaleniu prawa do renty na dalszy okres dla skarżącego, osoba, która ma ustalone prawo do renty, a taką jest skarżący, nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Ustawodawca nie pozostawił tu osobie posiadającej ustalone prawo do emerytury czy renty, możliwości wyboru pomiędzy świadczeniami z FUS i z ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. m.in. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/G1 13/17, System Lex).

Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. określa jednoznacznie, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., sygn. SK 2/17, stwierdzono przy tym niezgodność art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. z przepisami ustawy zasadniczej w zakresie w jakim przepis ten stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy. Zestawienie treści powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z treścią przepisu, którego dotyczy wskazuje, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do jakiejkolwiek emerytury, renty czy innych świadczeń wymienionych w tym przepisie, za wyjątkiem renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, która nie stanowi przeszkody w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela w tym zakresie tę linię orzecznictwa sądów administracyjnych, która opowiada się za ścisłym, literalnym rozumieniem normy określonej w omawianym przepisie. Biorąc przede wszystkim pod uwagę, że przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. nie budzi wątpliwości interpretacyjnych należy zaakceptować stanowisko organu, że uzyskanie świadczeń wymienionych w tym przepisie stanowi przeszkodę do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego .

Dodatkowo, z art. 17 ust. 1 u.ś.r wynika, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobom, które nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zawodowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Skarżący nie może wypełnić normy tego przepisu ponieważ jest całkowicie niezdolny do pracy, co potwierdzają wymienione orzeczenia. Musi istnieć związek przyczynowy pomiędzy niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia przez opiekuna, a sprawowaniem opieki nad osobą niepełnosprawną. Sprawowanie opieki musi zatem wiązać się z zaprzestaniem z tego powodu wykonywania zatrudnienia i utratą wcześniej uzyskiwanych dochodów z pracy zawodowej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter subsydiarny, częściowo rekompensujący utracony zarobek osoby aktywnej uprzednio zawodowo i ma zastąpić dochód ze świadczenia pracy, której nie może podjąć opiekun. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego utraconego dochodu i strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną.

Słuszne jest też stanowisko organu odwoławczego, iż w okolicznościach niniejszej sprawy istotnym jest, iż ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, czy rentowym, a świadczeniem pielęgnacyjnym pomimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w sytuacji zbiegu innych świadczeń i był to zabieg celowy ustawodawcy. Sytuacja bowiem osoby, która nabyła prawo do emerytury, czy renty, jest nieco inna niż osoby, która takiego prawa nie ma, a jest osobą czynną zawodowo. Świadczenie to ma zrekompensować utratę dochodu i dać źródło utrzymania osobie rezygnującej z zatrudnienia lub jej niepodejmującej z powodu opieki nad osobą niepełnosprawną i co do zasady świadczenie odnosi się do osoby, która jest czynna zawodowo, a nie do osoby, która z racji wieku, czy stanu zdrowia (całkowita niezdolność do pracy) przestaje być czynna zawodowo.

Skarżący jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika od momentu złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Pełnomocnik ma pełną świadomość konieczności wykazania okoliczności pozwalających skutecznie domagać się przyznania wnioskowanego świadczenia, a więc wykazania przesłanek wynikających z obowiązujących przepisów. Organ natomiast wypowiada się w formie orzeczeń a nie oświadczeń o możliwości wydania decyzji określonej treści. Rolą profesjonalnego pełnomocnika jest więc, by uznając wystąpienie możliwości doprowadzenia do usunięcia przeszkody do uwzględnienia wniosku, podjąć działania w tym kierunku, co w niniejszej sprawie oznacza podjęcie działania zmierzającego do usunięcia kolizji w korzystaniu ze świadczeń i podjęcie ryzyka związanego z zawieszeniem świadczenia rentowego, choć i to na gruncie obowiązujących przepisów jest wątpliwe, gdyż przeszkodą do wypłaty świadczenia jest nie tylko fakt pobierania renty z tytułu całkowitej niezdolności do pracy, lecz fakt ustalenia takiego prawa. Organ nie może tej przeszkody usunąć, gdyż nie jest organem właściwym do decydowania o świadczeniu przyznanym przez inny organ. Poza tym zasadniczą przeszkodą w uzyskaniu świadczenia w okolicznościach niniejszej sprawy jest fakt, że skarżący nie spełnia warunku, że jako opiekun osoby niepełnosprawnej, nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skarżący jest całkowicie niezdolny do pracy, zatem ani nie może podjąć ani zrezygnować z zatrudnienia.

Ustawodawca nie przewidział też możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, czy ewentualnej dopłaty wyrównującej niższe świadczenie. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej renty, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że renta czy emerytura jest stronie skarżącej przyznana, co skutkuje wykluczeniem z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego. Słusznie też organ zwrócił uwagę, że ustawodawca w art. 17 ust. 5 u.ś.r. operuje zwrotem "ustalone prawo do renty", a nie otrzymywane, czy pobierane świadczenie.

Ustawodawca w treści art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem rentowym, a świadczeniem pielęgnacyjnym pomimo, iż w regulacjach w zakresie zabezpieczenia społecznego takie zapisy zamieścił w przypadku zbiegu innych świadczeń. Sytuacja osoby, która nabyła prawo do renty jest nieco inna niż osoby, która takiego prawa nie ma, a jest osobą czynną zawodowo. Samo zróżnicowanie wysokości pobieranej renty czy emerytury i świadczenia pielęgnacyjnego nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady równości. Zasada równości oznacza obowiązek takiego samego traktowania podmiotów w sytuacjach podobnych.

Sąd nie podziela stanowiska przedstawionego w skardze, a mającego przemawiać za tym, iż przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. prawidłowo zinterpretowany powinien znaleźć zastosowanie do sytuacji osoby pobierającej świadczenie rentowe, w ten sposób, że pozbawia ją przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymywanej renty. Tego rodzaju stanowisko sprowadza się nie tylko do oceny zgodności z normami rangi konstytucyjnej rozwiązań przyjętych w powyższym przepisie rangi ustawowej, ale jednocześnie, pod pozorem dokonywania wykładni przepisów prawa prowadzi do sytuacji kreowania przez sąd zupełnie nowej, nie istniejącej dotąd w systemie prawnym normy przyznającej danej osobie prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego w pomniejszonej wysokości. Zauważyć zaś należy, iż w takich sytuacjach gdyby racjonalny ustawodawca chciał wprowadzić tego rodzaju regulacje przewidujące pomniejszanie przysługujących świadczeń, ze względu na zaistnienie okoliczności co do zasady wykluczających ich przyznanie, to uczyniłby to wprost, czego przykładem jest chociażby mechanizm pozwalający na przyznanie zasiłku rodzinnego przy przekroczeniu kryterium dochodowego wprowadzony w art. 5 ust. 3 u.ś.r.

Odnosząc się do podnoszonej w orzecznictwie sądowym, w tym w wyrokach przywoływanych w skardze, argumentacji o charakterze historycznym (a sprowadzającej się do wskazania, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. winna uwzględniać także, iż w dacie uchwalenia ustawy o świadczeniach rodzinnych wysokość ówczesnego świadczenia pielęgnacyjnego była niższa niż najniższe ówczesne wysokości świadczeń wyłączających prawo do tego świadczenia, ta relacja ekonomiczna przedmiotowych świadczeń utrzymywała się do [...] maja 2014r., kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do [...] zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury czy renty, a następnie było waloryzowane i obecnie jest często znacząco wyższe od otrzymywanej przez daną osobę emerytury czy renty, zauważyć natomiast należy, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie albowiem brak wprowadzenia przez okres tylu lat w przepisach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego mechanizmu "złotówka za złotówkę" nie może być uznane za wynik przeoczenia ustawodawcy, lecz za jego świadome zaniechanie prawodawcze, które nie może być usunięte ze względów słusznościowych, przez orzekający w sprawie sąd poprzez wprowadzenie do systemu prawnego odpowiedniej normy. Nawet bowiem w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności orzekający w sprawie indywidualnej sąd na podstawie art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uprawniony jest do odmowy zastosowania przepisu ustawy pozostającego w sprzeczności z Konstytucją, lecz nie do tworzenia prawa i zastępowania wyeliminowanej normy inną.

Skoro zatem ustawodawca nie wprowadził w art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a u.ś.r. w tym zakresie żadnych wyjątków, ani nie przewidział mechanizmu "złotówka za złotówkę", tak jak to ma miejsce w art. 5 ust. 3 u.ś.r. w przypadku przekroczenia kryterium dochodowego, to w rezultacie tego, w przypadku posiadania ustalonego prawa do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, wyeliminowana będzie możliwość przyznania tak świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości jak i świadczenia pomniejszonego o kwotę otrzymywanej emerytury lub renty.

Okoliczność, że świadczenie emerytalne bądź rentowe pewnej grupy osób mającej ustalone takie prawo jest kwotowo niższe od świadczenia pielęgnacyjnego, nie uprawnia do stosowania takich zabiegów interpretacyjnych w odniesieniu do przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., które przeczą jego treści wywiedzionej wedle dyrektyw językowych, systemowych i funkcjonalnych.

W tych okolicznościach Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.