Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 656/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 107 par. 3, art. 15
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 1, art. 29
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] maja 2012 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpatrzeniu odwołania inwestora S. J., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. nr [...] z dnia [...] kwietnia 201[...] r., którą organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym i przeznaczeniu go na lokal usługowy (kancelaria prawna) oraz wykonaniu schodów i wejścia do lokalu, jak również chodnika na terenie położonym w [...] przy ul. [...] (działka nr [...] – obręb [...]).

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

S. J. w dniu 17 stycznia 2012 r. wystąpił do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania z mieszkalnego na usługowy (kancelaria prawna) i wykonanie chodnika [...] oraz wykonanie schodów i wejścia do lokalu nr [...] w miejscu drzwi balkonowych na terenie położonym w [...] przy ul. [...], działka nr [...] (obręb [...]).

Uwzględnieniu wniosku sprzeciwiła się A Spółdzielnia Mieszkaniowa, będąca współwłaścicielem nieruchomości, na której planowana jest inwestycja, jak i zarządcą budynku przy ul. [...]. W piśmie z dnia 4 kwietnia 2012 r. Spółdzielnia podniosła, że znajdujące się w rejonie osiedla "[...]" budynki są typowymi budynkami mieszkalnymi, bez oddzielnych wejść zewnętrznych do lokali, które mogłyby zostać przeznaczone do ewentualnych usług.

Dla wyżej opisanego terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

W czasie wizji lokalnej w dniu 10 lutego 2012 r. organ stwierdził, że od strony ul. [...] nie ma zejść zewnętrznych do lokali mieszkalnych.

W sprawie została wykonana w dniu 9 marca 2012 r. analiza urbanistyczna; granice obszaru objętego analizą zostały wyznaczone na kopii mapy zasadniczej w skali 1:1000, stanowiącej załącznik graficzny do analizy. W analizie przedstawiono sposób zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo dla działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stwierdzając, że na obszarze tym nie występują obiekty, które pozwalają ustalić parametry zabudowy dla planowanej inwestycji. W obszarze analizowanym występują funkcje usługowe w budynkach, które w 100% są użytkowane jako usługowe; funkcjonują takie budynki jak: kościół parafialny, sąd, obiekty handlowo-usługowe, biblioteka, budynek firmy [...] i budynek [...]. Istniejący budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się lokal mieszkalny wskazany we wniosku stanowi integralną cześć większego osiedla mieszkaniowego (zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) położonego pomiędzy ul. [...] i ul. [...]. W obrębie tego osiedla brak jest typowych budynków mieszkalno-usługowych, to jest takich budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w których nastąpiła zmiana sposobu użytkowania lokali mieszkalnych na lokale usługowe dostępne dla ogółu mieszkańców miasta.

Inwestor w postępowaniu odwoławczym (wniosek z dnia 8 maja 2012 r. o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego) podniósł również, że obrębie obszaru analizowanego współwystępują lokale mieszkalne i usługowe w ramach tego samego budynku wielorodzinnego) w budynku przy ul. [...] X znajduje się kancelaria prawna (inwestor przedstawił organowi II instancji zdjęcie szyldu kancelarii [prawnej] [...]).

Organ II instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, zlecając organowi I instancji weryfikację twierdzeń wskazanych w piśmie inwestora z dnia 8 maja 2012 r., której wnioski organ I instancji przedstawił w piśmie z dnia 1 czerwca 2012 r.

Na rozprawie administracyjnej przed organem II instancji w dniu 4 czerwca 2012 r. pełnomocnik inwestora wskazał, że funkcja usługowa w postaci kancelarii prawnej może istnieć we wskazanym budynku wielomieszkaniowym bezkolizyjnie, uzupełniona w toku postępowania dokumentacja potwierdza, że w budynku przy ul. [...] X znajduje się budynek mieszkalny, w którym występują lokale mieszkalne i użytkowe, jest też kancelaria prawna. Przedstawiciel Prezydenta Miasta podniósł, że organ ten nigdy nie wydał zgodę na zmianę użytkowania całego lokalu mieszkalnego na cele usługowe w sąsiednich budynkach mieszkalnych, znajdujących się w obszarze analizowanym. Przedstawiciel Spółdzielni podtrzymał stanowisko co do braku zgody na zrealizowanie inwestycji objętej wnioskiem – na zmianę funkcji obiektu i jego przebudowę. Odnosząc się do przedstawionej przez pełnomocnika inwestora materiału poglądowego, obrazującego zejścia z lokali mieszkalnych na przydomowe ogródki w bloku przy ul. [...] Y, przedstawiciel Spółdzielni wyjaśnił, że wykonanie tych elementów nie było uzgadniane ze Spółdzielnią, a są to zejścia drabinkowe, które nie spełniają norm technicznych.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że przeprowadzona analiza urbanistyczna, poparta wizją terenową, wykazała, że nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80, poz. 717 z późn. zm.) – zwanej dalej: "u.p.z.p.", to jest brak kontynuacji funkcji zabudowy istniejącej na analizowanym obszarze, planowane przedsięwzięcie naruszałoby ład przestrzenny poprzez wprowadzenie i utrwalenie wśród terenów zabudowy mieszkaniowej funkcji usługowej. Wprowadzenie w pozbawiony funkcji usługowej kompleks mieszkaniowy (zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej) nowej funkcji – funkcji usługowej stanowiłoby istotną zmianę w zakresie sposobu użytkowania lokali budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Wobec tego niedopuszczalne jest wprowadzenie takiej nowej funkcji, tym bardziej w budynku, w którym brak jest jakiegokolwiek lokalu użytkowego (usługowego) dostępnego dla ogółu mieszkańców. Dalej organ wyjaśnił, że istnienie w sąsiedztwie terenu inwestycji jakiejkolwiek zabudowy usługowej nie jest jednoznaczne z możliwością ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Wprowadzenie funkcji wskazanej we wniosku inwestora nie zapewni ukształtowania przestrzeni tworzącej harmonijną całość z uporządkowanymi relacjami funkcjonalnymi. W ustalonych okolicznościach sprawy organ uznał, że zmiana sposobu użytkowania pomieszczeń mieszkalnych na usługowe w zwartym zespole zabudowy mieszkaniowej nie jest możliwa. Do decyzji zostały dołączone wyniki analizy wraz z załącznikiem graficznym.

W odwołaniu od decyzji inwestor, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia zgodnie z żądaniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, zarzucił naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię przesłanki "kontynuacji funkcji" zawartej w tym przepisie oraz naruszenie art. 11 i art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "kpa"), poprzez niewyjaśnienie dlaczego nowo wprowadzana funkcja nie będzie mogła obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także w jaki sposób nowo wprowadzana funkcja miałaby ograniczyć obecną. Podniósł, że zabudowie mieszkaniowej mogą towarzyszyć nie tylko inne budynki tego samego typu, lecz także obiekty o komplementarnym charakterze, jak sklep osiedlowy, przychodnia lekarska, bar, a także przedszkole w ramach kontynuacji funkcji mieszkaniowej.

W uzasadnieniu decyzji organu II instancji, podzielając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji, powołał się na treść art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i wskazał na wnioski analizy urbanistycznej wykonanej w sprawie i wyniki oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji. Odnosząc się do zarzutów inwestora Kolegium stwierdziło, że z informacji przekazanych przez organ I instancji wynika, że budynek wielorodzinny przy ul. [...] X nie istnieje, zaś budynek przy ul. [...] X-Z znajduje się w odległości około 600 m od granic obszaru analizowanego, który został prawidłowo wyznaczony. Odnosząc się do okazanych przez inwestora zdjęć obrazujących zejścia z balkonów lokalu mieszkalnego wprost na trawnik nie przesadzają możliwości przebudowy wejścia do lokalu, bowiem faktyczne zejścia są drabinkami dostawionymi do balkonów, które mogą być w każdej chwili zdemontowane.

W skardze na decyzję z dnia [...] maja 2012 r. inwestor domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zarzucił naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 kpa poprzez niewyjaśnienie, czy budynkach mieszkalnych występujących w obszarze analizowanym znajdują się lokale o charakterze usługowym i ograniczenie postępowania dowodowego w tym zakresie do uznania, że wystarczające są "informacje przekazane przez organ I instancji", pomimo ich kwestionowania przez skarżącego; art. 138§ 1 pkt 1 kpa. Ponadto inwestor powtórzył zarzuty wcześniej przedstawione w odwołani, zarzucając organowi odwoławczemu, że nie skontrolował prawidłowości stanowiska organu I instancji co do wykładni przesłanki "kontynuacji funkcji" i braku jej spełnienia w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podniósł, że połączenie funkcji mieszkalnej i usługowej w ramach jednego budynku występuje na obszarze analizowanym, co sam stwierdził naocznie po wydaniu decyzji przez organ I instancji. W odniesieniu do przedstawionego organowi odwoławczemu zdjęcia inwestor podniósł, że budynek, w którym znajduje się kancelaria prawna znajduje się na obszarze analizowanym, gdyż jest to budynek mieszkalny usytuowany bezpośrednio obok budynku, w którym znajduje się lokal skarżącego objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania. W ocenie strony istotne jest to, w którym miejscu znajduje się lokal wykorzystywany usługowo w ramach budynku o charakterze mieszkalnym, a nie gdzie znajduje się budynek o numerze "X-Z". Ponadto skarżący przedstawił i rozwinął poglądy dotyczące kwestii kontynuacji funkcji zabudowy, które uprzednio przedstawił w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Organ dodał, że funkcjonowanie kancelarii [...] [prawnej] w lokalu mieszkalnym nie może być równoznaczne ze zmianą sposobu użytkowania całego lokalu, lecz ewentualnie z odmiennym wykorzystywaniem części mieszkania na cele usługowe, a ponadto na obszarze analizowanym w żadnym z budynków wielomieszkaniowych nie ma takiego wejścia do lokalu, jakie zamierza zrealizować inwestor.

Na rozprawie w dniu 28 września 2012 r. przedstawiciel Spółdzielni Mieszkaniowej ([...]) wniósł o oddalenie skargi i wyjaśnił, że spółdzielnia od samego początku nie wyrażała zgody wydanie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Dalej wyjaśnił, że schody objęte zamierzeniem inwestora miałyby być dobudowane do istniejącego balkonu. Ponadto dodał, że budynek, którego dotyczy wniosek inwestora, stanowi współwłasność spółdzielni i mieszkańców, którzy wyodrębnili własność lokali, budynek ten jest zarządzany przez spółdzielnię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w kontrolowanej – w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270), nazywanej dalej "p.p.s.a." – sprawie decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego na lokal usługowy (kancelaria prawna) wraz z dobudową schodów zewnętrznych (do balkonu) i dojścia do tego lokalu.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku skarżącego jest w ogóle konieczne.

Zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 u.p.z.p., w sytuacji braku planu miejscowego, decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wymagana jest jedynie w przypadku takiej zmiany zagospodarowania terenu, która polega na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych. Przepis ten przewiduje również, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest tylko dla takiej zmiany, która jest związana z wykonywaniem robót budowlanych. W tym miejscu należy podkreślić, że zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego również może związana być z wykonywaniem robót budowlanych. Powyższe nie wynika wprawdzie wprost z powołanego przepisu, ale wskazuje na to odesłanie z tego przepisu do art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę nie są objęte obowiązkiem uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Nie dotyczy to jednakże zmiany zagospodarowania terenu, ale odnosi się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, gdyż brak jest podstaw do wyłączeń w tym zakresie. W konsekwencji należy przyjąć, że w oparciu o przepis art. 59 ust. 1 i art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. warunków zabudowy nie ustala się dla robót budowlanych, które nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania, a powodują zmianę sposobu użytkowania obiektu. Ponieważ norma ta dotyczy robót budowlanych, należy przyjąć, że decyzje o warunkach zabudowy są potrzebne jedynie dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonywaniem robót budowlanych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 21/11, dostępny w centralnej bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w pełni podziela pogląd wyrażony w przywołanym orzeczeniu, a wyrażony już uprzednio w wyroku NSA z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1802/08 (dostępnym jw.), że w sprawie planowanej zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, jeżeli zmiana nie wymaga przeprowadzenia jakichkolwiek robót budowlanych, brak jest podstaw do ustalenia warunków zabudowy.

W niniejszej sprawie tego rodzaju sytuacja jednakże nie zachodzi. Przeciwnie, planowana inwestycja stanowi zmianę sposobu użytkowania lokalu mieszkalnego, a szerzej części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, połączoną z wykonaniem robót budowlanych (w budynku oraz na gruncie, na której jest posadowiony) i to takich, na które wymagane jest uzyskanie pozwolenia budowlanego (rodzaj rozbudowy obiektu). Stosownie bowiem do treści art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Przepisy zawarte w art. 29 ustalają katalog budów i robót budowlanych niewymagających pozwolenia na budowę. Budowa schodów zewnętrznych, jak można wywieść z wniosku, trwale połączonych z nowym chodnikiem, który również miałby zostać wykonany w ramach planowanej inwestycji, prowadzących na parter budynku mieszkalnego, połączona z przebudową balkonu (wykonaniem wejścia do lokalu) nie została też objęta wyłączeniem od uzyskania pozwolenia na budowę (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 996/11, dostępny jw.). Wobec powyższego przedmiotowe przedsięwzięcie, w kształcie przedstawionym we wniosku inwestora, wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Po wyjaśnieniu powyższej kwestii można przejść do oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków zabudowy oraz zasadności odmowy ich ustalenia. Postępowanie organów w tym zakresie – jakkolwiek obarczone pewnymi uchybieniami w części dotyczącej uzasadnienia wydanych decyzji, o których będzie mowa w dalszej części uzasadnienia – w swej zasadniczej części było prawidłowe, a podjęte rozstrzygnięcia znajdowały swoje uzasadnienie w stanie faktycznym sprawy i obowiązujących przepisach prawa.

W literaturze przedmiotu i orzecznictwie podkreśla się, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa - por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, 6. wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, art. 61, Nb 2; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , LEX nr 171198 ). Taka regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Tzw. "zasada dobrego sąsiedztwa" określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." W orzecznictwie zwraca się też słusznie uwagę, uwzględniając ratio legis art. 61 u.p.z.p., że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem warunek kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r. sygn. akt II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1909/08 – orzeczenia dostępne w bazie orzeczeń jw.). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. W konsekwencji w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa i zagospodarowanie (użytkowanie obiektów) terenu, które nie godzą w zastany stan rzeczy. Są zatem dopuszczalne o tyle, o ile można je pogodzić z już istniejącą funkcją, a z momentem wykazania sprzeczności przestają być dopuszczalne. Dla przykładu należy wskazać, że jeżeli istniejąca zabudowa w obrębie tej samej nieruchomości realizuje funkcję usługową oznacza to, że nie ma przeszkód ku temu, by rozbudowa obiektu miała ten sam charakter. Nie przeszkadza temu również istnienie w bezpośrednim sąsiedztwie terenów mieszkaniowych, jest bowiem rzeczą oczywistą, że na terenach mieszkaniowych dopuszczalne są obiekty o innych funkcjach (oświatowe, sakralne, usługowe i inne), które uzupełniają funkcję wiodącą. Przedstawione poglądy należy odpowiednio odnieść do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie organy prawidłowo uznały, że nie został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Podstawą takiego stwierdzania było przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który został w tej sprawie prawidłowo wyznaczony, jak tego wymaga § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem". Obszar przyjęty do analizy – o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę zasada dobrego sąsiedztwa – może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia (w odległości – licząc od granic działki – stanowiącej trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m).

Sama analiza została przeprowadzona należycie, przy czym została wsparta wizją terenową, pozwalającą organowi na pełne rozeznanie co do charakteru budynku, co do którego części inwestor zamierzał zmienić sposób użytkowania oraz co do terenu, na którym planował przeprowadzenie robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania lokalu, jak i co do bezpośredniego sąsiedztwa budynku przy ul. [...] w [...]. Skarżący (działając poprzez pełnomocnika) skorzystał (wniosek z dnia 6 kwietnia, otrzymanie żądanych kopii dokumentów w dniu 10 kwietnia 2012 r.) przed wydaniem decyzji przez organ I instancji z przysługującego mu prawa zapoznania się z materiałami sprawy i nie wniósł uwag do przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Pismo uczestnika postępowania – Spółdzielni Mieszkaniowej, które wpłynęło do organu w dniu 6 kwietnia 2012 r., nawet gdyby skarżący się z nim nie zapoznał, nie zawierało treści nieznanych czy niedostępnych dla strony (informacja o wewnątrzspółdzielczej decyzji organów samorządowych oraz pogląd uczestnika co do rodzaju i charakterystyki budynków występujących w rejonie "osiedla" [...]), a rozstrzygających dla wyniku sprawy. Ponadto storna miała możliwość zapoznać się z materiałami sprawy w związku z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.

Wnioski organu I instancji zostały podzielone przez organ odwoławczy w sytuacji, w której skarżący sygnalizował temu organowi, że w budynku przy ul. [...] X znajduje się budynek mieszkalny, w którym występują lokale mieszkalne i użytkowe, jest też kancelaria prawna (inwestor przedstawił organowi II instancji zdjęcie szyldu).

W tym zakresie organ odwoławczy za pomocą organu I instancji przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, jak na to wskazuje pismo organu I instancji z dnia 1 czerwca 2012 r. Co więcej, w protokole rozprawy administracyjnej z dnia 4 czerwca 2012 r. (podpisanym przez osoby biorące w niej udział), w której skarżący był reprezentowany przez pełnomocnika, stwierdzono, że zostały im na rozprawie przestawione wyjaśnienia, dokumenty i inne dowody zebrane przed rozprawą, jak również dotychczasowe wyniki postępowania dowodowego. Pełnomocnik skarżącego podtrzymał swoje stanowisko, jednak nie przedstawił przeciwdowodów na ustalenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego oparte na danych z ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące położenia budynku wskazanego przez inwestora w piśmie z dnia 8 maja 2012 r. względem obszaru analizowanego, jak i kwestii lokalizacji kancelarii [...] [prawnej] [...].

Powyższe wskazuje, że organ odwoławczy, stosownie do przepisu art. 136 kpa, przeprowadził uzupełniające postępowanie wyjaśniające, a strona przed wydaniem decyzji została zapoznana z dotychczas zgromadzonym materiałem w sprawie. Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy obydwu instancji art. 7, art. 10 i art. 77 § 1 kpa, które miałoby wpływ na wynik sprawy.

Wnioski wynikające z przeprowadzonego postępowania dowodowego (w szczególności z analizy urbanistycznej uzupełnionej o wnioski wynikające z postępowania wyjaśniającego organu II instancji) zasługują na aprobatę. Skarżący słusznie zauważył, że – jak już o tym była mowa – kontynuacja istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie sprowadza się do powielania zastanego sposobu zagospodarowania, rodzaju zabudowy. Niemniej jednak, parafrazując uwagę inwestora zawartą w skardze, należy stwierdzić, że w sprawie nie jest istotne to, gdzie znajduje się budynek o numerze "X-Z", jak i to, gdzie znajduje się lokal wykorzystywany usługowo w ramach budynku o charakterze mieszkalnym, lecz to, czy w prawidłowo wyznaczonym (tej okoliczności strona nie kwestionuje) obszarze analizowanym znajduje się taki budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajdują się lokale użytkowe (o przeznaczeniu usługowym), do których prowadzą osobne wejścia (dobudowane dojścia, schody, przebudowane balkony). Zgromadzony materiał na taki stan rzeczy nie wskazuje.

W sytuacji, gdy budynek, którego dotyczy wniosek, jest typowym blokiem mieszkalnym (budynkiem wielorodzinnym), utworzenie w nim lokalu użytkowego (kancelarii prawnej) z osobnym wejściem z zewnątrz, z wykonanymi schodami w części balkonowej i nowym chodnikiem prowadzącym do tego wejścia, przedsięwzięcie inwestora nie wpisuje się w charakterystykę zabudowy występującej w sąsiedztwie działki i budynku, którego dotyczy wniosek inwestora. W ten sposób nie zapewnia istniejącej kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, bowiem nie prowadzi do zapewnienia takiego ukształtowanie przestrzeni w sąsiedztwie, które tworzyłoby harmonijną całość oraz uwzględniało w uporządkowanych relacjach uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe oraz kompozycyjno-estetyczne na obszarze analizowanym. Na obszarze analizowanym zabudowa użytkowa, przeznaczona do świadczenia usług, występuje bowiem jedynie w postaci wyodrębnionych budynków, usytuowanych pomiędzy budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi pozbawionymi lokali użytkowych.

Należy podkreślić, że w budynku przy ul. [...], stanowiącym blok mieszkalny, w ogóle nie ma lokali użytkowych. Ewentualny fakt występowania na tym osiedlu kancelarii prawnej (dane z ewidencji gruntów i budynków takiego stanu rzeczy nie potwierdzają, a skarżący na rozprawie administracyjnej ani w skardze nie przedstawił dowodów przełamujących takie ustalenia organu) w bloku mieszkalnym na III piętrze (jak to sugeruje zdjęcie szyldu) nie prowadzi do zakwestionowania ustaleń organów w niniejszej sprawie. Wspomniane zdjęcie wskazuje tylko na to, że na III piętrze bloku znajdującego się – zdaniem skarżącego – obok budynku przy ul. [...], mieści się kancelaria prawna, to jest znajduje się lokal, w którym świadczone są usługi prawne, do którego – jak można wywnioskować z kontekstu – prowadzi wejście przez klatkę schodową budynku. Nie stanowi to jednak dowodu przesadzającego o charakterze tego lokalu. A konkretnie tej okoliczności, że w sąsiedztwie działki objętej wnioskiem występuje budynek mieszkalny wielorodzinny, w którym znajduje się lokal użytkowy, i to taki, do którego prowadziłoby odrębne zewnętrzne wejście powiązane ze schodami prowadzącymi na balkon lokalu i osobny chodnikiem przeznaczonym na dojście do tego lokalu. Dodać należy, że organ I instancji zaprzeczył, aby kiedykolwiek wydał zgodę na zmianę użytkowania całego lokalu mieszkalnego na cele usługowe w sąsiednich budynkach mieszkalnych, znajdujących się w obszarze analizowanym.

Co się tyczy zdjęć obrazujących zdaniem strony istnienie osobnych zewnętrznych wejść balkonowych do lokali znajdujących się na parterze budynków znajdujących się w sąsiedztwie, stwierdzić należy, że tego rodzaju dostawiane lub składane schodki balkonowe, czy też drabinki, prowadzące z balkonu do ogródków przyblokowych, nie odpowiadają zamierzeniu inwestycyjnemu skarżącego. Wniosek wskazuje na zamiar wykonania, chodnika, schodów i wejścia zewnętrznego (w miejscu istniejącego balkonu) do lokalu mieszkalnego, którego sposób użytkowania miałby zostać zmieniony na lokal użytkowy (usługowy). W budynku, w którym znajduje się przedmiotowy lokal, nie ma zewnętrznych wejść (schodów) prowadzących osobno do lokali mieszkalnych. W żadnym ze swoich twierdzeń inwestor nie ujawnił, że jego właściwą intencją jest nie wykonanie zewnętrznych schodów i wejścia do lokalu (rozbudowa i przebudowa), a jedynie montaż składanej/dostawianej drabinki balkonowej, która prowadziłaby poprzez balustradę balkonu do jego lokalu, w którym miałaby się mieścić kancelaria prawna.

Warto także wspomnieć, że w odniesieniu do budynku położonego przy ul. [...] X-Z (ustalenie poczynione w postępowaniu wyjaśniającym organu odwoławczego, za pomocą organu I instancji) stwierdzić należy, iż nie mieści się on w zasięgu (obszarze) prawidłowej analizy urbanistycznej, jaką wykonano w niniejszej sprawie.

W konsekwencji ustalenia organów co do tego, że przedsięwzięcie skarżącego nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 (pkt 1) u.p.z.p. i nie prowadzi do zapewnienia ładu przestrzennego, są trafne. Poszanowania zastanego ładu przestrzennego wymaga bowiem art. 1 ust. 2 pkt 1 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p., a lokal objęty wnioskiem mieści się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym usytuowanym na obszarze, w którym funkcja usługowa występuje wyłącznie w budynkach w całości użytkowanych jako usługowe. W uzasadnieniach obydwu decyzji można dostrzec pewne braki w zakresie przedstawienia wykładni pojęcia "kontynuacji funkcji zabudowy i z zagospodarowania terenu", a organ II instancji nie odniósł się osobno wyczerpująco do zarzutów odwołania uzupełnionego o materiały i dalsze twierdzenia przedstawione przez stronę w postępowaniu w II instancji. Niemniej jednak całościowa analiza uzasadnień decyzji wydanych w sprawie, odpowiadająca wnioskom analizy urbanistycznej, pozwala na prześledzenie toku rozumowania organów obydwu instancji i prowadzi do wniosku, że pojęcie "kontynuacji funkcji" z art. 61 § 1 pkt 1 u.p.z.p. wiążą one z treścią art. 2 pkt 1 u.p.z.p. definiującego pojęcie "ładu przestrzennego". Podobnie też ocenić należy skupienie się przez organ na kwestii zmiany sposobu użytkowania części budynku (lokalu mieszkalnego), z ubocznym potraktowaniem kwestii robót budowlanych powiązanych ze zmianą sposobu użytkowania części budynku (analiza urbanistyczna nie zajmowała się odrębnie tym zagadnieniem). Niemniej jednak ustalenia analizy dotyczą całego przedsięwzięcia opisanego we wniosku, jak i stanowisko organów obydwu instancji (organ odwoławczy w sposób dorozumiany wskazał, że w sąsiedztwie nie występują budynki mieszkalne wielorodzinne, w których znajdują się lokale mieszkalne z osobnymi wejściami – schodami w miejscu balkonów, prowadzącymi do tych lokali) obejmuje całe zamierzenie inwestycyjne skarżącego. Rozstrzygnięcie organu II instancji, w świetle przeprowadzonego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego (powiązanego z przeprowadzeniem rozprawy administracyjnej), prowadzi do wniosku, że nie uznał całości argumentacji prezentowanej przez stronę w postępowaniu odwoławczym (organ wypowiedział się co do kwestii podniesionych przez skarżącego w uzupełnieniu odwołania – wniosku z dnia 8 maja 2012 r. i przez jego pełnomocnika na rozprawie administracyjnej). Wobec tego braki uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji, w szczególności decyzji organu odwoławczego, jakkolwiek stanowią naruszenie art. 107 § 3 kpa, to nie mogły prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Brak w tym wypadku istotnego przełożenia stwierdzonego uchybienia na rozstrzygnięcie sprawy i brak podstaw do uznania, że sprawa nie została rozpatrzona w dwóch instancjach, jak tego wymaga art. 15 kpa. Sama skarga nie dostarczyła też takich argumentów, które wniosek ten by przełamały.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.