Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 267/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4, art, 3, ust. 1, art. 6, art. 14, art. 15, art. 17
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 2, par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 3, art, 8, art, 72 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1973
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (spr.) Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi W. L. na uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu geodezyjnego O. w gminie M. oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] grudnia 2020 r. (Dziennik Urzędowy Województwa Dolnośląskiego z dnia 15 stycznia 2021 r. poz. [...], dalej jako także jako uchwała RM) w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obrębu geodezyjnego O. w gminie M. (dalej jako plan miejscowy).

Podstawą prawną zaskarżenia planu jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1372) w brzmieniu następującym: każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Opierając się na wskazanym przepisie W. L. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej jako skarżący) kwestionuje legalność planu miejscowego i wnosi o:

1) uwzględnienie skargi w całości przez Radę Miejską w M. w trybie autokontroli poprzez stwierdzenie nieważności uchwały;

2) stwierdzenie nieważności uchwały w przypadku nieuwzględnienia skargi przez Radę Miejską w M.;

3) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie 797 zł.

Skarżący twierdzi że plan uchwalono z rażącym naruszeniem procedury planistycznej wskazanej w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 741 ze zm., dalej także jako u. p. z. p.) i formułuje następujące zarzuty:

1. Zasadność uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu O.

2. Niweczenie jego planów inwestycyjnych.

3. Brak wskazania w uchwale RM kto, i dlaczego domagał się uchwalenia planu.

4. Naruszenie władztwa planistycznego, zasady wolności gospodarczej i przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez wprowadzone w §6 pkt 7 lit. b ograniczenia w postaci ograniczenia hodowli innych zwierząt niż futerkowe w ilości do 10 DJP dla trzody chlewnej i 40 DPJ dla pozostałych zwierząt. Zdaniem skarżącego, zważywszy rolniczy charakter terenu, takie ograniczenie nie jest konieczne, i nie jest należycie uzasadnione.

5. Brak podstaw prawnych do wprowadzenia w planie miejscowym całkowitego zakazu chowu i hodowli zwierząt futerkowych na gruntach rolnych zabudowanych.

6. Zakazanie lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bo taki przedsięwzięciami są planowane inwestycje skarżącego, co przekreśla jego plany gospodarcze, w ramach których skarżący poniósł już koszty.

7. Brak formy prawnej zarządzenia dla rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 18 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

8. Brak odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności planu ze studium.

W. L. jest właścicielem kilku działek na terenie objętym planem. Według skargi są to działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...] (własność skarżącego) oraz działki [...], [...], [...], [...] (współwłasność skarżącego); numery ksiąg wieczystych określono w skardze.

W związku z wyżej wskazanymi zarzutami skarżący żąda stwierdzenia nieważności planu miejscowego, w szczególności domaga się stwierdzenia nieważności §6 pkt 7 lit. b uchwały RM w zakresie ograniczenia ilości zwierząt hodowlanych w obiektach inwentarskich dla trzody chlewnej do 10 DJP (DJP – duża jednostka przeliczeniowa, jednostka liczebności zwierząt hodowlanych w gospodarstwie), a dla pozostałych zwierząt - do 40 DJP. Kwestionowany przepis stanowi: ustala się następujące ograniczenia dla rolniczej produkcji zwierzęcej: ograniczenie ilości zwierząt hodowlanych w obiektach inwentarskich, innych niż wymienionych w pkt a:

- dla trzody chlewnej – do 10 DJP

- dla pozostałych zwierząt – do 40 DJP.

Wskazany wyżej pkt a formułuje zakaz lokalizacji obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie okazała się zasadna, i należało ją oddalić. Sąd nie znalazł w niniejszej sprawie podstaw dla zastosowania art. 28 u. p. z. p., bowiem nie dopatrzył się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tym samym nie zostały spełnione przesłanki powodujące nieważność, w całości lub części, uchwały Rady Miejskiej w M. w sprawie uchwalenia planu miejscowego dla obszaru O.

Podstawy prawne i zakres kognicji sądu administracyjnego wyznacza Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., która w art. 175 sytuuje sądy administracyjne w systemie wymiaru sprawiedliwości, a poprzez art. 184 nakazuje sądom administracyjnym, w zakresie określonym w ustawie, sprawować kontrolę działalności administracji publicznej.

Ustawą, o której mowa w Konstytucji jest przede wszystkim ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej także jako p. p. s. a.).

Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega, między innymi, na orzekaniu w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Sąd, dokonując kontroli legalności wskazanej planistycznej uchwały Rady Miejskiej w M. będącej aktem prawa miejscowego, chce na wstępie przywołać art. 1 ust. 2 u. p. z. p., który w punktach 1-13 wskazuje okoliczności wymagające uwzględnienia w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Są to: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, 2) walory architektoniczne i krajobrazowej, 3) wymagania ochrony środowiska, 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, 6) walory ekonomiczne przestrzeni, 7) prawo własności, 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, 9) potrzeby interesu publicznego, 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, 11) zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz planem zagospodarowania przestrzennego województwa, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej, zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach planistycznych, 12) zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych, 13) potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.

Powszechnie wiadomo, że gmina M., na terenie której znajduje się objęta planem miejscowym O., dysponuje znacznymi walorami środowiskowo – przyrodniczymi.

Jest także okolicznością oczywistą, że obiekty służące hodowli zwierząt w przemysłowej, dużej skali oddziałują na środowisko, ich lokalizacja powoduje protesty wspólnot lokalnych, zaś dyskusja na ten temat toczy się w sferze publicznej (zob. np. tekst Salony dla świń, Tygodnik Powszechny z dnia 21 lutego 2022 r.).

Badając uwzględnienie wszystkich wyżej wskazanych okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, za szczególnie doniosłe dla realiów niniejszej skargi Sąd uznaje wymagania ochrony środowiska, prawo własności, potrzeby interesu publicznego, zapewnienie udziału społeczeństwa i jawność procedur planistycznych.

Zdaniem Sądu gmina mająca obowiązek uwzględniać w planie miejscowym wymogi ochrony środowiska, na co wprost wskazują przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, musi szczególnie ostrożnie dopuszczać lokalizację przedsięwzięć, które z definicji prawnej mogą oddziaływać na środowisko w stopniu znaczącym, lub też oddziałują na środowisko w znaczącym stopniu.

Od strony stricte prawnej, środowiskowej, relewantny jest fakt, że w świetle Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) chów lub hodowla zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (§2 ust. 1 pkt 51) zaś chów lub hodowla zwierząt w liczbie od 60 DJP do 210 DJP stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§3 ust. 1 pkt 104). Wpływ na środowisko tego typu przedsięwzięć jest oczywisty, powszechnie znany, wynika z definicji, i jako taki nie wymaga dowodu.

Związanie organów gminy w tym względzie następuje również "z drugiej strony", mianowicie poprzez przepisy ochrony środowiska. Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973, dalej jako POŚ) w dziale VII zatytułowanym Ochrona środowiska w zagospodarowaniu przestrzennym i przy realizacji inwestycji, w art. 72 ust. 1 w studiach i planach miejscowych nakazuje zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska. Z art. 8 ustawy POŚ wynika jasno, że plany dotyczące gospodarki przestrzennej powinny uwzględniać zasady ochrony środowiska i zrównoważonego rozwoju. Takim planem jest plan miejscowy, i podmiot go uchwalający ma obowiązek ważyć względy ochrony środowiska, w świetle zasady zrównoważonego rozwoju.

Według art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1098) jednym ze sposobów realizacji celów ochrony przyrody jest uwzględnienie wymagań ochrony przyrody w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Z przywołanych przepisów wypływa dla Sądu bezsporny wniosek o obowiązku szczególnie ostrożnego traktowania kwestii ochrony środowiska w gminie o niekwestionowanych walorach przyrodniczych, co znajduje wyraz także w funkcjonujących na terenie tej gminy formach ochrony przyrody. Z obecnej w aktach sprawy prognozy oddziaływania na środowisko ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru geodezyjnego O. wynika, że w obszarze planu, 2 km na wschód od centrum O. znajduje się rezerwat przyrody Stawy M., w obszarze planu znajduje się park krajobrazowy D., użytek ekologiczny B., rezerwat przyrody O., a ponadto obszar planu w części położony jest w obrębie Natury 2000 (specjalny obszar ochrony siedlisk O. oraz specjalny obszar ochrony ptaków D.).

Dopuszczenie hodowli przemysłowej zwierząt na dużą skalę w obiektach inwentarskich rodzi zagrożenie dla równowagi przyrodniczej, czyli stanu, w którym na określonym obszarze istnieje równowaga we wzajemnym oddziaływaniu: człowieka, składników przyrody żywej i układu warunków siedliskowych tworzonych przez składniki przyrody nieożywionej (art. 3 pkt 32 ustawy POŚ). Taki wniosek znajduje prawne uzasadnienie w potraktowaniu takich inwestycji jako mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zważyć dodatkowo należy, że mamy do czynienia z gminą, w której działalność hodowlana na znaczącą skalę nie była dotychczas prowadzona, i w konsekwencji presja, którą wywoła hodowla w dużej skali, realnie może naruszyć równowagę przyrodniczą.

Sąd uznaje także, że w świetle zrównoważonego rozwoju, zdefiniowanego prawnie jako rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń (art. 3 pkt 50 ustawy POŚ), szczególnej ostrożności wymaga poszukiwanie równowagi pomiędzy interesem społeczności lokalnej, a interesem inwestora. Akta i okoliczności sprawy wskazują, że interesy te są rozbieżne. Sam skarżący wydaje się taką okoliczność rozumieć, bowiem w skardze, na jej s. 6 trafnie podkreśla, że jednym z elementów ograniczenia prawa własności jest ochrona środowiska, zaś interes publiczny w postaci najkorzystniejszych warunków bytowania człowieka znajduje priorytet przed partykularnym interesem właściciela. Tym samym, jak ocenia to Sąd, nie można czynić pod adresem przedmiotowej uchwały RM zarzutu, że interes środowiskowy związany ze społecznością lokalną preferuje ponad interes gospodarczy inwestora.

Z perspektywy prognozy oddziaływania na środowisko, jak i map wyraźnie widać, że intensyfikacja rolnictwa na obszarze O. jest potraktowana jako problem ochrony środowiska, zaś inwestycje w duże obiekty hodowli zwierząt niewątpliwie są taką intensyfikacją. Dlatego, zdaniem Sądu, takie ustalenia tego konkretnego planu miejscowego, które dla terenów o symbolach MN., RM.[..]-MN, RM. [..] przewidują, oprócz zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, zaś dla terenów o symbolach R. [...] – R. [...] wskazują przeznaczenie terenu rolniczego, ale z zakazem zabudowy, korelują z ustawowym nakazem uwzględnienia w planach miejscowych wymogów i uwarunkowań środowiskowych.

Warto nadmienić, że dozwolona zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych to inwestycje w niedużej skali, z pewnością nie o skali przemysłowej, stosunkowo nieznacznie oddziałujące na środowisko; wskazał na to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 grudnia 2008 r.: pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położony w obrębie jednego podwórza (sygn. II OSK 1536/07, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach, dalej także jako CBOIS). Planowane zamierzenia inwestycyjne skarżącego, i szerzej: taki typ zamierzeń gospodarczych nie mieszczą się w pojęciu zabudowy zagrodowej, bowiem ich skala jest nieporównywalna do zabudowań gospodarskich, domu i podwórza. Ze wskazanych względów Sąd uznał, że gmina M. nie naruszyła prawa i odpowiednio wzięła pod uwagę przy planowaniu przestrzennym wymogi ochrony środowiska, udatnie stosując konstytucyjną i ustawową zasadę zrównoważonego rozwoju.

Kolejną okolicznością jaką ustawodawca nakazuje uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest prawo własności. W realiach niniejszej sprawy skarżący wskazuje, że kontrolowanym aktem planistycznym naruszono przysługujące mu prawo własności nieruchomości (jak wskazano wcześniej, skarżący jest właścicielem działek na terenie objętym planem).

Należy wyjaśnić, że własność jest prawem podlegającym silnej ochronie, odzwierciedlonym konstytucyjne: art. 21 Konstytucji RP wskazuje, że Rzeczpospolita Polska chroni własność, zaś art. 64 ustawy zasadniczej stanowi, że każdy ma prawo do własności, własność podlega równej dla wszystkich ochronie prawnej, własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Prawo własności nie jest jednak prawem absolutnym, nieograniczonym, co potwierdza prawodawca konstytucyjny w art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej: ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W doktrynie prawa i judykaturze nie rodzi wątpliwości przyjęcie, że za pomocą planu miejscowego rada gminy może ingerować w prawo własności nieruchomości ponieważ zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2020 r. sygn. II OSK 2379/19, CBOIS). Owa ingerencja, będąca ograniczeniem praw jednostki dokonywanym w ramach administracyjnego władztwa planistycznego nie może być dorozumiana, czy interpretowana rozszerzająco. Ingerencja w prawo własności musi znajdować pełne i szczegółowe uzasadnienie w przepisach prawa i stanie faktycznym sprawy.

W ocenie Sądu, w uwarunkowaniach badanej sprawy taka ingerencja jest dopuszczalna, bowiem w myśl Konstytucji RP względy ochrony środowiska oraz prawa i wolności innych osób stanowią usprawiedliwioną podstawę dla ograniczenia praw, w tym prawa własności. O uwarunkowaniach środowiskowych Sąd wypowiedział się wcześniej, zaś oddziaływanie dużego przedsięwzięcia chowu i hodowli zwierząt na okolicznych mieszkańców, na ich prawa i wolności, zwłaszcza w kontekście tendencji prawnych zmierzających do traktowania prawa do czystego środowiska jako prawa człowieka, graniczy z pewnością, biorąc pod uwagę lokalizacje działek, na których taka działalność miała by być prowadzona, i ich sąsiedztwo.

Sąd zważył przy tym art. 6 u. p. z. p. stanowiący, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, ale ma to uczynić zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, i jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Przepis daje skarżącemu prawo do zagospodarowania terenu, jednak granicą tego prawa są ustalenia planu miejscowego oraz interes publiczny (interesy osób trzecich). W niniejszej sprawie nałożono na ewentualnych inwestorów, w tym skarżącego, ograniczenia, jednak przepis art. 6 u. p. z. p. o takiej możliwości informuje, niejako sygnalizując realność ograniczeń.

Nadto, Sąd analizował, czy jest to proporcjonalna ingerencja w prawo własności. Sąd zważył przy tym nie tylko powołane wyżej uwarunkowania przyrodnicze, ale także fakt, że prawo własności w aspekcie określonego dysponowania nieruchomością poprzez wybór wielkości inwestycji gospodarczej nie zostało przez ustawodawcę lokalnego w gminie M. wyłączone, ale jedynie ograniczone do poziomu 40 DJP. W rezultacie nie można uznać jakoby ingerencja we własność była nadmierna, nieuzasadniona, czy nieproporcjonalna. Nie wyłącza ona bowiem działalności gospodarczej całkowicie, ale jedynie ją ogranicza, znajduje poparcie w realiach lokalnych, przyrodniczych i społecznych, a przez to spełnia wymóg proporcjonalności.

Odnosząc się do potrzeb interesu publicznego, jako kolejnego uwarunkowania, które prawodawca lokalny ma uwzględnić przy planowaniu przestrzennym, to zgodnie z art. 2 pkt 4 u. p. z. p. jest interes publiczny rozumiany jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym. W nauce prawa administracyjnego interes publiczny ujmowany jest jako narzędzie kształtowania sytuacji jednostki i określany jako interes dający się potencjalnie odnieść do wielu niezindywidualizowanych adresatów traktowanych jako wspólny podmiot; jest to dążenie do osiągnięcia środków, które mogą uczynić zadość zbiorowości ogólnoludzkiej (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 91, F. Longchamps, Osobiste świadczenia wojenne, Lwów 1936, s. 32).

Z akt sprawy, zwłaszcza z uzasadnienia do uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2020 r. wynika, że organy planistyczne prawidłowo zważyły interes publiczny i interesy prywatne. W uchwale napisano, że plan respektuje istniejący stan zagospodarowania terenów, uwzględnia potrzeby wspólnoty samorządowej, bierze pod uwagę postulaty mieszkańców gminy. Zbadane przez Sąd akta sprawy potwierdzają taki stan rzeczy.

Ponadto należy podkreślić, że ani w wykazie uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu planu miejscowego, ani w protokole z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad rozwiązaniami przyjętymi w wyłożonym do publicznego wglądu projekcie planu miejscowego, nie ma głosów kwestionujących ten przepis planu, który ogranicza możliwości lokalizacji dużych obiektów hodowlanych. Również skarżący, mając prawo do wyartykułowania swoich planów i potrzeb inwestycyjnych, nie skorzystał z niego na etapie prac planistycznych i dyskusji nad projektem planu, a przynajmniej żadnych postulatów skarżącego nie zawierają dokumenty z prac planistycznych.

Powyższa część uzasadnienia stanowi wyjaśnienie skarżącemu wyroku Sądu z perspektywy ogólnej, uwzględniającej zasadniczy zarzut skarżącego generalnie kwestionującego plan miejscowy ze względu na wprowadzone ograniczenia.

Odnosząc się kolejno do podniesionych przez skarżącego zarzutów szczegółowych należy rozpocząć od oceny zasadności uchwalenia kontrolowanego planu miejscowego.

Plan miejscowy jest jednym z narzędzi prawnych, za pomocą którego gmina realizuje ład przestrzenny. Sprawy ładu przestrzennego, zdefiniowanego prawnie w art. 2 pkt 1 u. p. z. p. jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno – gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne, należą do zadań własnych gminy, o czym stanowi art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zadania własne to zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Przywołane przepisy prowadza do konkluzji, że działania w celu odpowiedniego ukształtowania przestrzeni służą zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, a więc należą do jej zadań własnych.

Wskazana konkluzja znajduje dosłowne potwierdzenie w art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącym, że kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań́ i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (dalej jako studium) oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań́ własnych gminy. Z przepisu wynikają ponadto instrumenty realizacyjne ładu przestrzennego, do którego powinna prowadzić polityka przestrzenna gminy; są nimi zwłaszcza studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz plany miejscowe. Studium służy określeniu polityki przestrzennej gminy i ochronie łady przestrzennego (art. 9 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 pkt 2 u. p. z. p.), natomiast plan miejscowy ma ustalać przeznaczenie terenów oraz określać sposoby ich zagospodarowania i zabudowy (art. 14 ust. 1 u. p. z. p.). Według art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Studium jest aktem obligatoryjnym dla każdej gminy, natomiast plan miejscowy obowiązkowy jest tylko wtedy, gdy stanowią tak przepisy odrębne.

Obydwa instrumenty, studium i plan miejscowy, w świetle ujęcia ładu przestrzennego w gminie jako zadania własnego tej gminy, prowadzą do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, co oznacza kompetencję gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami oraz zapewnieniem ładu przestrzennego kształtowania polityki przestrzennej. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunkówów zabudowy. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2019 r. sygn. II OSK 3260/17, CBOIS).

Sporządzenie planu miejscowego jest obowiązkiem prawnym tylko wtedy, gdy wymagają tego przepisy odrębne (art. 14 ust. 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). A contrario, jeżeli przepis odrębny nie nakłada na gminę obowiązku sporządzenia planu miejscowego, to gmina nie musi podejmować działań zmierzających do sporządzenia planu miejscowego. Ustawodawca nie przewidział co do zasady obowiązku uchwalenia przez gminę planu miejscowego na danym terenie, co stanowi element jej władztwa planistycznego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2020 r. OSK 736/18, CBOIS).

Wynika z tego wniosek, że sporządzanie planów miejscowych, poza nakazami wynikającymi z przepisów odrębnych, ma fakultatywny charakter, i w tym świetle wyłączona jest skarga na bezczynność organów gminy w trybie art. 101a ustawy o samorządzie gminnym za niewykonanie takiej czynności jak uchwalenie planu, ale też wyłączona jest skarga na sam fakt, że gmina uchwaliła plan miejscowy. Należy podkreślić, że gmina, poza sytuacjami, gdy obowiązek nakładają przepisy odrębne, nie jest zobligowana prawnie do przyjęcia planu miejscowego, ale jeżeli gmina uzna, że takiego planu potrzeba, to działania w kierunku realizacji tej potrzeby mają umocowanie prawne, i są jedną z konsekwencji władztwa planistycznego. W orzecznictwie zdecydowanie podkreśla się, że z istoty tego władztwa wynika daleko idąca swoboda gminy (w granicach prawa) kształtowania zasad zagospodarowania przestrzennego na własnym terenie. Jednym z istotnych przejawów tej swobody jest uznaniowość gminy w doborze terenów przeznaczonych do objęcia planami zagospodarowania przestrzennego. Wyłączną prerogatywą gminy jest zatem ocena celowości wszczynania w stosunku do danego terenu procedury planistycznej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2008 r. IV SA/Wa 243/08, Lex nr 485735).

Odnosząc powyższe wyjaśnienia do realiów niniejszej sprawy i zarzutu kwestionującego zasadność sporządzenia przedmiotowego planu miejscowego przez Radę Miejską w M. należy przyjąć, że ustalenie zasadności sporządzenia planu miejscowego opiera się na przypisanych jej prawnie zadaniach oraz leży w kompetencjach związanych z wykonywaniem władztwa planistycznego. Tym samym ten zarzut skargi nie jest trafny.

Następnie skarżący zarzuca, że stosowna uchwała Rady Miejskiej w M. nie wskazuje podmiotów domagających się uchwalenia planu. Zarzut ten wydaje się dotyczyć naruszenia zasady przejrzystości i jawności prac planistycznych. Zdaniem Sądu jest on jednak chybiony, bowiem jawność i przejrzystość procedury planistycznej dotyczy innego, wskazanego wcześniej, związanego z udziałem społecznym, aspektu tej procedury.

Należy tu wszakże wyjaśnić skarżącemu, że jeżeli uchwalenia planu miejscowego nie wymaga od gminy przepis odrębny, to uchwałę o przystąpieniu do sporządzania tego planu rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Oznacza to, co podkreśla doktryna prawa, że każdy z tych organów może wystąpić z inicjatywą uchwałodawczą z inicjatywy własnej, względnie z inicjatywy zewnętrznej, np. w następstwie wniosków składanych w trybie określonym w dziale VIII k.p.a. albo w następstwie postulatów przyjmowanych przez radnych w ramach wykonywanego mandatu radnego. Z mocy art. 41a ustawy o samorządzie gminnym inicjatywa dotycząca podjęcia procedury uchwalenia planu miejscowego przysługuje także mieszkańcom gminy (zob. M. Kruś, Z. Leoński, M. Szewczyk. Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2019, podrozdział 3. 1. 1 Inicjatywa uchwałodawcza). Mamy więc krąg podmiotów, które mogą w tym zakresie zgłaszać propozycje, oraz organy, które formalnie mogą zapoczątkować postępowanie prawne w tym zakresie.

Niemniej trzeba wskazać, że przepisy prawne określające kształt uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu nie wskazują, aby jej elementem miało być oznaczenie podmiotów, które zgłaszały potrzebę uchwalenia planu.

W art. 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mowa jest o ogólnej przesłance podjęcia procedury planistycznej (ustalenie przeznaczenia terenów oraz określenie sposobów ich zagospodarowania i zabudowy) oraz o tym, że integralną częścią tej uchwały jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu.

Także w działaniach, które wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) nakazuje podjąć art. 14 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obejmujących analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu, stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowanie materiałów geodezyjnych do opracowania planu, ustalenie niezbędnego zakresu prac planistycznych nie odnajdujemy jakichkolwiek wskazówek mogących stanowić zobowiązanie do wskazania podmiotu zgłaszającego potrzebę przystąpienia do prac nad planem.

Może to być radny, może to być mieszkaniec gminy, może to być inny podmiot, który widzi potrzebę zainicjowania stosownej procedury, i występuje w tym celu do odpowiedniego organu gminy.

Według art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sporządzonym przez wójta (burmistrza, prezydenta) projekcie planu miejscowego należy zawrzeć część tekstową i graficzną odnoszącą się do obszaru objętego planem, oraz uzasadnienie, zawierające w szczególności sposób realizacji wymogów wskazanych w art. 1 ust. 2-4 ustawy, zgodność z wynikami analizy zmian w zagospodarowaniu przestrzennym w celu oceny aktualności dokumentów planistycznych, wpływ na finanse publiczne, w tym budżet gminy.

Ani wśród obligatoryjnych elementów planu miejscowego wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani fakultatywnych, umieszczanych w planie w zależności od potrzeb (art. 15 ust. 3) nie wskazuje się osób czy innych podmiotów, które zapoczątkowały działania w celu przyjęcia planu.

Nieuzasadniony jest więc ten zarzut skargi, w którym zarzuca się brak wskazania w uchwale Rady Miasta w M. kto, i dlaczego domagał się uchwalenia planu miejscowego.

Kolejne zarzuty skarżącego dotyczą niweczenia jego planów inwestycyjnych, zwłaszcza poprzez ograniczenia w hodowli zwierząt i zakazanie lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Jak Sąd wskazał wcześniej, skarżący jest właścicielem kilku działek na terenie objętym planem miejscowym. Działka nr [...] znajduje się częściowo na obszarze R[...] (tereny rolnicze), częściowo na obszarze MN, RM (tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych, hodowlanych i ogrodniczych). Działka nr [...] położona jest na terenie R[...] (tereny rolnicze), i graniczy z obszarami MN, RM. Działka nr [...] również znajduje się na obszarze R[...], przeznaczonym pod rolnictwo, natomiast działka nr [...] to teren oznaczony jako lasy.

Przepis §6 uchwały RM (ustalający zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego) w pkt 7 (ustala się następujące ograniczenia dla rolniczej produkcji zwierzęcej), w lit. b ogranicza ilość zwierząt hodowlanych w obiektach inwentarskich (innych niż wymienione w pkt a):

- dla trzody chlewnej – do 10 DJP,

- dla pozostałych zwierząt – do 40 DJP.

Skarżący podnosi nielegalność tego przepisu planu miejscowego.

Jak stanowi art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu stanowi obowiązkowy składnik miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z tego powodu samo umiejscowienie w planie zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu jest czynnością obligatoryjną i musi znaleźć wyraz w planie. W samej prawnej definicji ochrony środowiska (art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, t. jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 1973) ochrona środowiska oznacza podjęcie lub zaniechanie działań, umożliwiające zachowanie lub przywracanie równowagi przyrodniczej; ochrona ta polega w szczególności na: a) racjonalnym kształtowaniu środowiska i gospodarowaniu zasobami środowiska zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju, b) przeciwdziałaniu zanieczyszczeniom, c) przywracaniu elementów przyrodniczych do stanu właściwego) mieści się kształtowanie środowiska, a więc także kształtowanie przestrzeni w sposób sprzyjający równowadze przyrodniczej i zrównoważonemu rozwojowi. Przez zasady ochrony środowiska należy zatem rozumieć normy nakazujące stosownym organom podejmować rozstrzygnięcia mające na celu między innymi racjonalne kształtowanie środowiska, gospodarowanie jego zasobami zgodnie ze zrównoważonym rozwojem, czy przeciwdziałanie zanieczyszczeniom. Zatem umieszczając, w części dotyczącej zasad ochrony środowiska ograniczenia w lokalizacji określonych obiektów, jak Sąd wcześniej wskazał – oddziałujących na środowisko, organ planistyczny wypełnia prawny obowiązek ochrony środowiska, poprzez uwzględnienie jego wymogów w planie miejscowym.

Przepis art. 15 ust. 2 u. p. z. p wskazując obligatoryjną treść planu miejscowego, wymienia między innymi szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy.

Jak orzekł w wyroku z dnia 18 grudnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. II OSK 335/18, CBOIS), skoro plan miejscowy może wprowadzić całkowity zakaz zabudowy, to tym bardziej można umieścić w nim przepisy, z których wynikać będzie zakaz zabudowy budynków pewnego rodzaju lub budynków przekraczających jakieś parametry opisujące, np. wielkość inwentarza. Tym sposobem można też wprowadzić na wskazanym terenie zakaz prowadzenia określonej działalności. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Sądu II instancji, i uznaje go za adekwatny do okoliczności badanej sprawy. Sąd dostrzega przy tym, że wprowadzone ograniczenia dla obrębu O. są nawet względniejsze ponieważ nie zakazują, a jedynie ograniczają liczbę zwierząt w obiektach inwentarskich.

W zakresie adekwatnym do sytuacji skarżącego plan nie zakazuje wznoszenia obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt. Plan miejscowy ustanawia limity DJP, czyli określa maksymalną liczbę zwierząt, które mogą być hodowane w obiekcie inwentarskim. Faktycznie sprowadza się to do ograniczenia wielkości obiektów inwentarskich, bowiem z perspektywy ekonomicznej bezcelowa mogłaby się okazać inwestycja w postaci budowy obiektu inwentarskiego wykorzystanego tylko częściowo, tzn. niezapełnionego w odpowiedniej skali zwierzętami.

Jest to ograniczenie w użytkowaniu terenu w ten sposób, że nie można na tym terenie hodować zwierzyny w liczbie przekraczającej wskazany limit. Jednocześnie jest to szczególny warunek zagospodarowania terenu, o którym mowa w art. 15 ust. 2 pkt 9 u. p. z. p. albowiem faktycznie wyłącza budowę określonych obiektów i ich eksploatacji, a więc ogranicza dopuszczalne sposoby zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że określenie w planie miejscowym określonego sposobu zagospodarowania terenu nie polega tylko na ustanowieniu stosownego zakazu, lecz także ustanowieniu ograniczeń (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2020 r. II OSK 523/19, CBOIS). Zatem z przepisu, i jego sądowej interpretacji wynika nie tylko daleko idąca kompetencja organu do wprowadzenia zakazu zabudowy, ale także kompetencja dopuszczająca określoną działalność, jednak w ograniczonym zakresie. W realiach kontrolowanej wskutek skargi sprawy należy zatem mówić nie zakazie zabudowy terenu obiektami inwentarskimi, ale o ograniczeniu liczby zwierząt lokowanych w tych obiektach.

Co do zasady, nie można więc zarzucać organowi planistycznemu, że ogranicza użytkowanie pewnych terenów lub nawet zakazuje ich zabudowy, bo taka kompetencja wynika z u. p. z. p. Niemniej takie ograniczenia (zakazy) muszą uwzględniać inne uwarunkowania normatywne wynikające z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu i ten wymóg został w badanej procedurze planistycznej wypełniony.

Jednocześnie, bacząc na ochronę prawną jednostki, w tym skarżącego, Sąd miał na uwadze, że tak daleko idąca reglamentacja, umożliwiająca organowi planistycznemu wyłączenie lub ograniczenie na danym terenie zabudowy, nie może być jednak dowolna, arbitralna. Jak wywodził Naczelny Sąd Administracyjny, skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to także wyznaczenie w studium, a zwłaszcza w planie miejscowym dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności, musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (wyrok NSA z dnia 22 marca 2012 r. sygn. II OSK 22/12, CBOIS). Innymi słowy, z dokumentacji planistycznej powinno wynikać uzasadnienie dla wprowadzenia ograniczeń w sposobie wykonywania prawa własności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 305/10, CBOIS).

W dokumentacji planistycznej w niniejszej sprawie znajdują się: 1) wniosek do projektu planu zgłoszony przez Zarząd Województwa Dolnośląskiego postulujący szczególnie staranne uwzględnienie ochrony krajobrazu, np. poprzez zachowanie unikatowych cech krajobrazu kulturowego, przeciwdziałanie nadmiernej presji inwestycyjnej na tereny otwarte, 2) wniosek do projektu planu zgłoszony przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu postulujący m.in. takie działania, by nowa zabudowa nie przewyższała skalą zlokalizowanej w sąsiedztwie zabudowy zabytkowej, a także preferencje dla działań odtworzeniowych i rewaloryzacyjnych, 3) uwagi Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska we Wrocławiu (RDOŚ) wskazujące m. in., że prognoza oddziaływania na środowisko projektu planu winna analizować wpływ na przyrodę i cele ochrony parku krajobrazowego D. i innych form ochrony przyrody, 4) opinia RDOŚ wskazująca, że część terenu objętego planem położona jest na terenie form ochrony przyrody z konkluzją, że realizacja ustaleń projektu planu nie powinna negatywnie wpłynąć na formy ochrony przyrody, ale poza obszarami chronionymi zaplanowana zabudowa na wskazanych terenach może negatywnie wpłynąć na środowisko przyrodnicze; finalnie RDOŚ postanowił o uzgodnieniu projektu planu, 5) prognoza oddziaływania na środowisko, w której stwierdza się, że projekt planu rozstrzyga (negatywnie) m. in. o lokalizacji dużej chlewni, potraktowanej jako jeden z dużych problemów lokalnych, 6) protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad projektem miejscowego planu, gdzie poruszane są kwestie zabudowy służącej hodowli zwierząt na dużą skalę.

W świetle treści tych dokumentów nie można uznać, że wprowadzone przez plan miejscowy ograniczenia są dowolne, nieuzasadnione, czy też niepoprzedzone poszukiwaniem równowagi pomiędzy interesem publicznym a interesem podmiotów dotkniętych ograniczeniami. Organ podjął efektywne działania w celu wyważenia interesu publicznego i prywatnego. Bezsporne są walory przyrodnicze obszaru objętego planem, co potwierdza jego częściowe objęcie formami ochrony przyrody. Nawet jeśli zważyć, że potencjalna inwestycja miałaby być realizowana poza granicami formy ochrony przyrody, to niewątpliwie będzie znajdować się w ich bliskim sąsiedztwie.

Za chybiony więc uznać należy zarzut skargi o braku podstawy prawnej dla wprowadzonego górnego limitu chowu i hodowli zwierząt, albowiem podstawę prawną dla wprowadzenia takiego ograniczenia stanowią właśnie przytoczone przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo ochrony środowiska. Wprowadzenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczeń wynikających z potrzeby ochrony środowiska stanowi realizację przez organ planistyczny ustawowego obowiązku zamieszczenia w planie warunków zagospodarowania terenów i ograniczeń w ich użytkowaniu (art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.), spowodowanych wymogami ochrony środowiska (art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.).

Sąd nie podziela także zarzutu kierowanemu ku zakazowi lokowania obiektów inwentarskich służących hodowli zwierząt futerkowych. Wprawdzie obowiązujące ustawodawstwo w Polsce nie formułuje takiego ogólnego zakazu, to jednak w zakresie władztwa planistycznego, uwzględniając aspekty środowiskowe i interes wspólnoty lokalnej, może taki zakaz wprowadzić na swoim terytorium gmina. Sąd w niniejszej sprawie idzie w tym zakresie za stanowiskiem zajętym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 2019 r. (sygn. II OSK 2367/18. CBOIS).

Za nietrafny Sąd poczytuje zarzut kwestionujący brak odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności planu ze studium.

W art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czytamy, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium.

Z przepisu wynika obowiązek rady gminy zbadania relacji pomiędzy projektowanym planem miejscowym a istniejącym studium uwarunkowań biorąc pod uwagę normę z art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiącą, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych.

Jeżeli zatem rada gminy po analizie wskazanej relacji stwierdzi, że plan miejscowy narusza ustalenia studium, to nie uchwali planu miejscowego. Jeżeli jednak rada gminy stwierdzi, że plan miejscowy nie narusza ustaleń wyrażonych w studium, to otwiera się jej kompetencja do uchwalenia planu.

Przepis art. 20 ust. 1 wymaga od rady gminy stwierdzenia zgodności w sposób prawnie doniosły, to znaczy w formie przepisu prawa powszechnie obowiązującego.

Nie nakazuje ani też nie zakazuje podejmowania odrębnej uchwały w tej sprawie. Oznacza to, że przedmiotowe stwierdzenie może być częścią uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, i będzie to prawidłowym wypełnieniem dyspozycji z art. 20 bowiem będzie miało charakter normatywny. Taki przyjęty przez Sąd sposób interpretacji art. 20 ust. 1 czyni niecelnym zarzut skarżącego, jakoby powinna istnieć odrębna uchwała w sprawie zgodności planu ze studium.

Poparcie dla zajętego stanowiska Sąd odnajduje również w orzecznictwie i doktrynie prawa, gdzie także czyniono rozważania dotyczące tego, w jaki sposób rada gminy stwierdza, czyli wyraża kategoryczne stanowisko co do zgodności projektu planu miejscowego ze studium. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 696/19, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Poprawna jest sytuacja, gdy projekt uchwały w jej początkowej części, po przywołaniu podstaw prawnych podjęcia, zawiera stwierdzenie, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Lex/el. 2021, art. 20).

Chybiony jest także zarzut dotyczący braku formy prawnej zarządzenia dla rozpatrzenia uwag z art. 18 u. p. z. p., a jego nietrafność wynika z tego, że rada gminy nie rozstrzyga o tych uwagach w formie zarządzenia, nie ma bowiem ten organ kompetencji do wydawania zarządzeń.

Do istoty władztwa planistycznego Sąd odniósł się już wcześniej, i nie dostrzegł by organ planistyczny przekroczył granice tego władztwa. Analogicznie – w odpowiedzi na zarzut skarżącego o naruszeniu przepisów ustawy POŚ – Sąd takiego naruszenia nie zauważył. Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia zasady wolności działalności gospodarczej, bowiem, jak stanowi art. 22 Konstytucji RP, jej ograniczenie jest dopuszczalne w drodze ustawy, i ze względu na ważny interes publiczny. Nie jest zatem swoboda działalności gospodarczej zasadą absolutną. Stosownymi ustawami przewidującymi jej ograniczenia są w realiach sprawy ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy środowiskowe, a ważnym interesem publicznym jest interes wspólnoty samorządowej.

Trzeba wyjaśnić skarżącemu, że naruszenie jego interesu prawnego (uprawnienia) przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi.

Badając w kontrolowanym postępowaniu prawidłowość procedury planistycznej określoną w szczególności przez art. 17 u .p. z. p. Sąd nie dostrzegł w niej uchybień w postaci istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić - jak stanowi art. 28 ust. 1 u.p.z.p. - tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa.

W niniejszej sprawie, z przywołanych wyżej powodów, Sąd takich uchybień nie stwierdził, co doprowadziło do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy p. p. s. a.