Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 316/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Umorzono postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy
Powołane przepisy: article: art. 45 ust 4 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Asesor WSA Jarosław Piątek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Gminy na bezczynność Starosty w przedmiocie dokonania czynności I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Starosty do załatwienia wniosku skarżącej Gminy z dnia [...] r. o wydanie ostemplowanego dziennika budowy, II. stwierdza, że bezczynność Starosty w załatwieniu wniosku wskazanego w punkcie I. sentencji, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej Gminy kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina (dalej: skarżąca) pismem z [...] listopada 2020 r. zaskarżyła bezczynność Starosty (dalej: organ) w zakresie dokonania czynności materialno-technicznej w przedmiocie ostemplowania i wydania 2-go tomu dziennika budowy w kwestii prowadzonego przez skarżącą zadania inwestycyjnego pn. Sala Gimnastyczna z zapleczem socjalnym wraz z instalacjami oraz z niezbędną infrastrukturą na dz. nr [...], położonych w [...], w ramach pozwolenia na budowę nr [...] z dnia [...] lipca 2017 roku [dalej: "inwestycja"], zarzucając:

1) rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. art. 45 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, dalej: Pr. bud.) w zw. z art. 45 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz.U. z 2018 r., poz. 963, dalej: rozporządzenie) w zw. z art. 82 ust. 1 Pr. bud. w zw. z art. 82 ust. 2 Pr. bud., przez nieostemplowanie i niewydanie (niezarejestrowanie) dziennika budowy skarżącej przez organ architektoniczno-budowlany, pomimo tego, iż organ ma obowiązek niezwłocznego wydania dziennika budowy, a nie zaszły przesłanki prawem przewidziane, które uniemożliwiają wykonanie ww. czynności materialno-technicznej;

2) rażące naruszenie prawa materialnego i procesowego, tj. art. 45 ust. 4 Pr. bud. w zw. z art. 45 ust. 1 Pr. bud. w zw. z § 3 Rozporządzenia w zw. z art. 7 Konstytucji RP, poprzez niewydanie skarżącej - do chwili obecnej - dziennika budowy, pomimo tego, iż wydanie dziennika budowy przez organ architektoniczno-budowlany jest indywidualną, władczą czynnością o charakterze publicznoprawnym, która dotyczy obowiązków inwestora, przy czym organ ma obowiązek wydania dziennika budowy niezwłocznie (bez zbędnej zwłoki - kwestia ostemplowania i faktycznego przekazania ostemplowanego dziennika), a w niniejszej sprawie nie zaszły żadne okoliczności niepozwalające na wydanie ww. dziennika budowy, wobec czego organ od dawna pozostaje w bezczynności.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o:

1) zobowiązanie organu do dokonania czynności materialno-technicznej w postaci ostemplowania (zarejestrowania) 2-go tomu dziennika budowy w zakresie prowadzonej inwestycji i wydania dziennika skarżącej w terminie 7 dni od dnia doręczenia wyroku organowi;

2) stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

3) wymierzenie organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego;

4) zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych;

5) rozpoznanie sprawy - na podstawie art. 91 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.) - na posiedzeniu niejawnym z pominięciem kolejności, z uwagi na okoliczności i twierdzenia wskazane treścią uzasadnienia.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi oraz nie nakładanie kary finansowej. Organ wyjaśnił, że wbrew stanowisku skarżącej zaprezentowanemu w skardze, 12 sierpnia 2020 r. do urzędu nie wpłynął wniosek o zarejestrowanie dziennika budowy, a organ nie może odmówić przyjęcia wniosku. Wskazano, że zgodnie z obowiązującym w Starostwie Powiatowym obiegiem dokumentów, wnioski składane są w Punkcie Obsługi Interesanta, a nie jak przedstawiono w skardze w Wydziale Budownictwa. Organ nie zarejestrował przedmiotowego dziennika budowy, ponieważ miał wątpliwości, czy nie jest to sprzeczne z prawem, z uwagi na prowadzone postępowanie przez Wojewodę w sprawie stwierdzenia nieważności powyższych decyzji, tj. decyzji nr [...] z dnia [...].07.2017 r. oraz decyzji z dnia [...].10.2020 r. o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji nr [...] z dnia [...].05.2016 r.

Organ podał, że w przedmiotowej sprawie wystąpiono o opinię prawną do radcy prawnego, który stwierdził, że należy wstrzymać się do rozstrzygnięcia sprawy przez Wojewodę. Wobec powyższego, organ nie zaniedbał swoich obowiązków, tylko z uwagi na nie do końca pewny stan prawny przedmiotowych decyzji pozwolenia na budowę, zaistniały wątpliwości natury prawnej, czy można w takiej sytuacji zarejestrować dziennik budowy. Jedynym błędem wydziału budownictwa w sprawie jest to, iż faktycznie nie wystosował do inwestora żadnego pisma informującego o stanie sprawy, tylko przekazał te informacje podczas prowadzonych rozmów telefonicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola ta obejmuje również orzekanie w przedmiocie bezczynności organów lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłego prowadzenia postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia. Oznacza to, że skarga na bezczynność może zostać złożona jedynie w sprawach, w których wydawane są akty lub dokonywane czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 4a p.p.s.a.

W ocenie WSA, skarga na bezczynność złożona w niniejszej sprawie była dopuszczalna. Skarżąca domagała się bowiem wydania dziennika budowy od organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę (decyzję z [...] lipca 2017 r. nr [...] zatwierdzającą projekty budowlany zamienny). W świetle art. 45 Pr. bud., dziennik budowy stanowi urzędowy dokument przebiegu robót budowlanych oraz zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku wykonywania robót i jest wydawany odpłatnie przez właściwy organ, a przed rozpoczęciem robót budowlanych należy w nim dokonać przewidzianych w przepisach prawa wpisów. Zgodnie z § 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia to inwestor ma obowiązek wystąpić o wydanie dziennika budowy do organu, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę. W takiej sytuacji organ wydaje dziennik budowy w terminie 3 dni od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna, za zwrotem kosztów związanych z jego przygotowaniem. Na tle tej regulacji należy uznać, iż wydanie dziennika budowy przez właściwy organ administracji publicznej jest czynnością o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc należy do czynności dotyczących uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Za uznaniem wydania dziennika budowy za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a przemawiają następujące argumenty: a) czynność ta mając charakter władczy jest podejmowana w stosunku do konkretnych podmiotów, a więc w sprawach indywidualnych, b) władczość tej czynności polega na spowodowaniu dla adresata, któremu nie wydano dziennika niekorzystnych skutków prawnych (ewentualnie także na możliwości zastosowania środków przymusu w stosunku do podmiotu nie dysponującego dziennikiem, a prowadzącego budowę), c) czynność wydania dziennika budowy dotyczy obowiązków inwestora wynikających z przepisów prawa budowlanego (§ 4 ust. 1 rozporządzenia oraz z art. 45 Pr. bud. - przy czym obowiązek jest tu rozumiany w znaczeniu potocznym jako powinność wynikająca z przepisów prawa). Analiza powołanych wyżej przepisów wskazuje jednoznacznie, iż istnieje ścisły związek między przepisem prawa, który określa ten obowiązek, a czynnością, która dotyczy takiego obowiązku - wydaniem dziennika budowy. Prowadzi to do wniosku, że wydanie dziennika budowy jest indywidualną, władczą czynnością o charakterze publicznoprawnym, która dotyczy obowiązku inwestora wynikającego z przepisu art. 45 ust. 1 Pr. bud. oraz § 4 ust. 1 rozporządzenia, a więc jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, orzeczenie dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl.) Oznacza to, iż opieszałość w wydaniu dziennika budowy może być zwalczana poprzez skargę na bezczynność (art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a.).

Warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność jest uprzednie wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.). Należy uznać, iż skarżąca wyczerpała wynikający z art. 52 § 1 P.p.s.a. wymóg formalny poprzedzenia skargi ponagleniem o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. (pismo z [...] października 2020 r.)

W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie, za wniosek zobowiązujący organ do dokonania czynności - ostemplowania i wydania dziennika budowy, uznać należało pismo skarżącej z [...] września 2020 r., które organ otrzymał w dniu 12 października 2020 r. Zarejestrowany dziennik budowy organ przesłał skarżącej w dniu 17 listopada 2020 r. (pismo nr [...]). WSA uznał zatem, że organ na dzień wniesienia skargi, to jest 10 listopada 2020 r., pozostawał w bezczynności, ale przed wydaniem orzeczenia w sprawie bezczynność ustała, z uwagi na wydanie skarżącej dziennika budowy w dniu [...] listopada 2020 r. Tym samym przestała istnieć sprawa sądowoadministracyjna (rozumiana jako ustalenie, czy jest potrzeba zmuszenia organu do podjęcia nakazanych prawem aktów lub czynności), a co za tym idzie, postępowanie stało się bezprzedmiotowe w zakresie żądania dokonania czynności i w tym zakresie podlega umorzeniu na zasadzie art. 161 § 1 pkt. 3 P.p.s.a., gdyż celem skargi na bezczynność jest doprowadzenie do dokonania czynności.

WSA stwierdził natomiast, że bezczynność organu w załatwieniu wniosku z [...] września 2020 r. miała miejsce, gdyż organ nie załatwił wniosku w terminie określonym w § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, tj. w terminie 3 dni od dnia w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się wykonalna.

Zgodnie z nakazem zawartym w art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a WSA stwierdził bezczynność organu, przy czym na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. WSA miał nadto obowiązek z urzędu ocenić, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W sprawie takiej kwalifikowanej cechy WSA nie doszukał się uznając, że zaniechanie organu wynika raczej z błędnej oceny, że prowadzone przez Wojewodę postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2017 r., którą zatwierdzono projekt budowlany zamienny i zmieniono decyzję o pozwoleniu na budowę, miało wpływ na wypełnienie obowiązku wynikającego z przepisu szczególnego, tj. § 5 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, niż złej woli. Trudno również uznać, aby działania organu miały charakter celowy, noszący cechy lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na organy administracji. Z tych samych przyczyn WSA nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

O kosztach WSA orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżącej kwotę 580 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (100 zł uiszczony wpis sądowy, 480 zł koszty pełnomocnika).