Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1322/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Maciej Dybowski, Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.), Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska, po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B.-J. i T. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 33/12 w sprawie ze skarg Ł. N., A. H., C. H., M. B.-J. i T. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 33/12, oddalił skargi Ł. N., A. H., C. H., M. B.-J. i T. J. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] ozn. nr hip 5626 została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279, dalej "dekret z dnia 26 października 1945 r."). Z dniem wejścia w życie ww. dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. nieruchomość ta przeszła na własność Gminy m.st. Warszawy, a następnie na własność Skarbu Państwa. Obecnie grunt położony jest w obrębie [...] i obejmuje stanowiące własność m.st. Warszawy działki ewidencyjne nr 116 i nr 118, przy czym działka nr 118 pozostaje w użytkowaniu wieczystym właścicieli lokali znajdujących się w budynku posadowionym na przedmiotowym gruncie.

Wcześniej zabudowana nieruchomość warszawska położona przy ul. [...], ozn. nr hip. 5626, zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Sąd Grodzki w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych w dniu 7 marca 1948 r. za numerem [...], stanowiła niepodzielną współwłasność E. S. z M. W. co do połowy, R. W. co do 2/8 części i S. G. W. co do 2/8 części. Na mocy umowy sprzedaży zawartej w formie aktu notarialnego w dniu 7 listopada 1946 r., Rep. [...] E. S. z M. W. i R. W. zbyli należące do nich niepodzielne części w przedmiotowej nieruchomości wraz z wszelkimi prawami i uprawnieniami na rzecz L. R. Następnie umową sprzedaży zawartą w formie aktu notarialnego Rep. [...] z dnia 1 kwietnia 1950 r. również spadkobiercy S. G. W. zbyli na rzecz L. R. przypadający im udział wraz ze wszystkim prawami do zabudowanej nieruchomości przy ul. [...].

W dniu 14 września 1948 r. do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie wpłynął wniosek podpisany przez L. M. – pełnomocnika L. R., o przyznanie dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...]. Wniosek został opatrzony pieczęcią, z której wynika, że w dniu 18 marca 1949 r. pobrano opłatę manipulacyjną oraz potwierdzono, że w dacie tej wpłynął wniosek o własność czasową. Ponadto, na ww. wniosku, poniżej podpisu L. M. widnieje podpis "właściciel domu [...]".

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...] skierowanym do L. R., Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...] i jednocześnie stwierdziło, że wszystkie budynki znajdujące się na powyższym gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa. Odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono koniecznością przejęcia posesji na cele publiczne.

Ministerstwo Gospodarki Komunalnej decyzją z dnia [...] października 1954 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania L. R., utrzymało w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie.

Na mocy postanowienia Sądu Powiatowego dla Warszawy-Pragi z dnia 20 października 1956 r., Skarb Państwa został ujawniony w dziale II księgi hipotecznej przedmiotowej nieruchomości przy ul. [...], ozn. nr hip. [...], jako jej właściciel.

W dniu 6 września 2006 r. do Ministra Infrastruktury wpłynął wniosek J. W. – spadkobierczyni testamentowej L. R. (postanowienie Sądu Rejonowego dla m.st. Warszawy z dnia 15 grudnia 1986 r., sygn. akt II Ns 1150/85) o stwierdzenie nieważności decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1954 r., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] stwierdził, że decyzja Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. nr [...] oraz utrzymane nią w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1954 r., nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej w części określonej w aktach notarialnych, dotyczącej sprzedanych lokali mieszkalnych nr 5, 7, 11, 16 i 20 w budynku przy ul. [...] oraz udziałów przypadających właścicielom tych lokali w części budynku i jego urządzeniach, które służą do wspólnego użytku ogółu mieszkańców, a także gruntu oddanego w użytkowanie wieczyste nabywcom tych lokali, wydane zostały z naruszeniem prawa, zaś w pozostałej części stwierdził ich nieważność.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skoro zgodnie z założeniami dekretu z dnia 26 października 1945 r., odmowa przyznania własności czasowej dopuszczalna była jedynie wówczas, gdy dalsze korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z funkcją zapisaną w planie zagospodarowania należało ustalić, czy rzeczywiście obowiązujący w dacie orzekania przez organy dekretowe plan zabudowy przewidywał dla terenu przedmiotowej nieruchomości funkcje o charakterze publicznym, które uniemożliwiały dalsze korzystanie z nieruchomości przez dotychczasowego właściciela. Minister stwierdził, że z pisma Archiwum Państwowego m.st. Warszawy z dnia 31 sierpnia 2007 r. wynika, że nieruchomość przy ul. [...] do dnia wydania badanej w trybie nadzoru ostatecznej decyzji z dnia [...] października 1954 r., nie była objęta żadnym powojennym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w dacie wydania orzeczeń dekretowych obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzony przez byłe Ministerstwo Robót Publicznych w dniu 11 sierpnia 1931 r., wydany na podstawie art. 23-28 rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz.U. Nr 23, poz. 202). Na kolorowej reprodukcji wykonanej z powyższego planu uprawniony geodeta oznaczył kolorem niebieskim położenie nieruchomości ozn. nr hip. [...], które mieści się w obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną, nie zaś na cele publiczne.

Na podstawie materiałów znajdujących się w aktach sprawy Minister podał, że na gruncie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] przed II wojną światową, a więc przed wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, znajdowały się zabudowania o wysokości od jednej do pięciu kondygnacji. Mając na uwadze, iż według planu zabudowy z dnia 11 sierpnia 1931 r. obszar przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę 4-kondygnacyjną, organ stwierdził, iż dotychczasowy właściciel zagospodarował nieruchomość ozn. nr hip. [...] zgodnie z wymogami planu, a dalsze korzystanie z gruntu przez L. R. dało się pogodzić z zapisami planistycznymi. Cel przewidziany dla ww. nieruchomości w planie zabudowy został bowiem spełniony przez byłego właściciela, jeszcze przed wydaniem kwestionowanych orzeczeń dekretowych. Tym samym – w ocenie Ministra – stanowisko organów dekretowych o braku możliwości pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości z jednoczesną realizacją założeń planistycznych nie znajdowało potwierdzenia ani w zapisach obowiązującego wówczas planu zagospodarowania przestrzennego, ani w dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania nadzorczego.

Mając powyższe na uwadze Minister stwierdził, że zarówno Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie, jak i Ministerstwo Gospodarki Komunalnej, rażąco naruszyły przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności orzeczeń podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie organ przystąpił do oceny, czy badane w trybie nadzoru decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a.

Organ podniósł, że działka ewidencyjna nr 118 z obrębu [...] pozostaje we współużytkowaniu wieczystym właścicieli lokali wyodrębnionych w budynku posadowionym na tym gruncie. Następnie wyjaśnił, że z akt sprawy wynika, iż tylko właściciele lokali nr 5, 7, 11, 16 i 20, znajdujących się w budynku przy ul. [...], nabyli prawo własności powyższych lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych. Tym samym, w odniesieniu do tej części nieruchomości należało stwierdzić, na podstawie art. 158 § 2 k.p.a., wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i w tym zakresie ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa.

Natomiast co do gruntu znajdującego się w użytkowaniu wieczystym pozostałych właścicieli lokali, którzy nabyli tytuł własności lokali mieszkalnych wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnych – dopiero w wykonaniu których zawarto umowy w formie aktów notarialnych, brak było przeszkód do stwierdzenia w tym zakresie nieważności kwestionowanych decyzji organów dekretowych.

Zdaniem Ministra, nieodwracalne skutki prawne nie wystąpiły również w odniesieniu do działki ewidencyjnej nr 116 z obrębu [...], wchodzącej w skład przedmiotowej nieruchomości ozn. nr hip. [...], bowiem nie podlega ona obrotowi cywilnoprawnemu.

Wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. wnieśli M. B.-L., M. L., K. C., W. N., Ł. N. oraz T. J. i M. B.-J.

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Minister Infrastruktury utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podzielając wyrażone w niej stanowisko, że w postępowaniu dekretowym został rażąco naruszony art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy organ stwierdził, że wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej złożony został z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu i przedstawił szczegółowe uzasadnienie swojego stanowiska. Ponadto wskazał, że rozporządzenie Prezydenta RP z dnia 22 czerwca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem nie przewidywało instytucji potwierdzenia czynności osób działających bez pełnomocnictwa, mogło ono być udzielone przez stronę osobnym dokumentem lub przez wzmiankę na podaniu do urzędu, jak to miało miejsce w sprawie.

Minister podał, że w każdym przypadku, gdy umowa ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży lokalu na rzecz osoby trzeciej, poprzedzona była wydaniem decyzji administracyjnej, to właśnie ta decyzja, a nie decyzja o odmowie przyznania prawa własności czasowej, była podstawą ustanowienia na rzecz osoby trzeciej użytkowania wieczystego gruntu i podstawą nabycia przez tę osobę tytułu własności danego lokalu mieszkalnego. W takich przypadkach nie zaistniały w niniejszym postępowaniu nieodwracalne skutki prawne, bowiem sprzedaż przedmiotowych lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji, dopiero w której następstwie zawarte zostały kolejne umowy w formie aktów notarialnych, nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Skargi na decyzję z 3 listopada 2011 r., do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnieśli Ł. N., A. H. i C. H. oraz M. B.-J. i T. J. Sąd połączył sprawy z ww. skarg w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia i postanowił prowadzić sprawę pod jedną sygnaturą akt I SA/Wa 33/12.

Skarżący zarzucili przede wszystkim naruszenie art. 7, art. 107 § 3, a także art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Zdaniem skarżących, nawet jeżeli słuszne byłoby uznanie, że orzeczenia dekretowe wydane zostały z naruszeniem prawa, to nieodwracalność skutków prawnych dotyczy wszystkich właścicieli lokali w budynku przy ul. [...], bez względu na sposób ich nabycia.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a M. B.-J. i T. J. powyższe uczynili alternatywą dla wniosku o stwierdzenie nieważności obu zaskarżonych rozstrzygnięć Ministra.

W odpowiedzi na skargi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 33/12, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oddalił skargi, uznając, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa. Sąd wskazał, że zasadniczą kwestią sporną dotyczącą decyzji nadzorczych podnoszoną w skargach jest zróżnicowanie skutków, jakie orzeczenia dekretowe wywołały w zależności od tego, czy po ich wydaniu zbycie nieruchomości (jej części) nastąpiło wyłącznie w wyniku czynności cywilnoprawnej (umowy notarialnej), czy też było poprzedzone wydanymi w tym przedmiocie władczymi rozstrzygnięciami organu administracji publicznej.

Sąd podzielił w tym względzie stanowisko organu, który stwierdzając, że odmowa przyznania prawa własności czasowej nastąpiła z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stwierdził nieważność orzeczeń dekretowych, poza ich częścią dotyczącą wyodrębnionych lokali i udziałów w prawie użytkowania wieczystego gruntu nabytych wyłącznie na podstawie umów zawartych w formie aktów notarialnych. W tej części przyjęto wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i stwierdzono wydanie zaskarżonych decyzji z naruszeniem prawa.

Sąd I instancji wskazał, że odwracalność lub nieodwracalność skutku prawnego określonego aktu, należy rozpatrywać, mając na uwadze zakres właściwości organów administracji publicznej oraz ich kompetencję, przy czym nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. Brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. potwierdza, że ocena kwestii odwracalności skutku prawnego odnosić się musi wyłącznie do bezpośrednich następstw wywołanych badanym orzeczeniem. Sąd odwołał się do stanowiska wyrażonego w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99.

Zdaniem Sądu, Minister trafnie wywiódł, że nieodwracalny skutek prawny orzeczeń dekretowych z 1954 r. można wiązać wyłącznie ze zbyciem części lokali w posadowionym na gruncie dekretowym budynku i przypisanym do tych lokali udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu, dokonanym w drodze umów cywilnoprawnych (dot. to lokali nr 5, 7, 11, 16, 20). Organ administracji publicznej nie jest bowiem władny w ramach posiadanych kompetencji oraz dostępnych dla niego środków prawnych wzruszyć tych umów, a więc znieść ich przy użyciu właściwych dla organów administracji publicznej władczych form działania. Mając przy tym na względzie to, że powyższe umowy zawarte były w latach 2004 (dot. lokalu nr 5, 7, 16, i 20) i w styczniu 2006 (dot. lokalu nr 11), a więc przed wszczęciem postępowania nadzorczego (co miało miejsce we wrześniu 2006 r.), nie zaistniały w sprawie okoliczności, o których mowa w uchwale OPS 14/99, pozwalające – mimo zawarcia tych umów – na stwierdzenie nieważności w tej części orzeczeń dekretowych.

Odmienna sytuacja ma miejsce w stosunku do tej części ww. orzeczeń, która odnosi się do lokali i udziałów w prawie użytkowania gruntu zbytych w wykonaniu decyzji administracyjnych wydanych po odmowie przyznania prawa własności czasowej, co dotyczy lokali skarżących. Orzeczenia dekretowe, w takich sytuacjach nie są bowiem rozstrzygnięciami skutkującymi zbyciem nieruchomości, ale stanowią jedynie jeden z elementów tworzący stan faktyczny sprawy, który uwzględniony został przy wydawaniu decyzji o sprzedaży lokali i oddaniu przynależnego do nich gruntu w użytkowanie wieczyste. Samo zaś zawarcie umowy cywilnoprawnej po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, jest wyłącznie konsekwencją tych decyzji, a nie bezpośrednim następstwem rozstrzygnięć dekretowych. Z tego też względu skutki wywołane tymi decyzjami administracyjnymi nie mogą być utożsamiane ze skutkami orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej. Tym samym zarzut nieuprawnionego różnicowania skutków prawnych, jakie wywołały badane w trybie nadzoru orzeczenia, w zależności od trybu, w jakim doszło do ustanowienia na części objętego nimi gruntu prawa użytkowania wieczystego, nie ma zdaniem Sądu I instancji usprawiedliwionych podstaw.

W dalszej kolejności, odnosząc się do zarzutów, że wniosek dekretowy został złożony po terminie oraz przez osobę nieuprawnioną, Sąd uznał za zasadne wyjaśnienia w tej sprawie organów administracji. Sąd wskazał, że nieruchomość warszawska przy ul. [...] została objęta w posiadanie 16 sierpnia 1948 r. Natomiast z pieczęci Zarządu Miejskiego w Warszawie widniejącej na wniosku z dnia 9 września 1948 r. wynika, że wniosek wpłynął do organu w dniu 14 września 1949 r. – a więc z zachowaniem terminu. Wniosek taki wszczynał postępowanie, pomimo że był niewątpliwie obarczony wadami. Jednakże w sytuacji pewnych wad wniosku przepis art. 22 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz.U. Nr 36, poz. 341 ze zm.) dawał organom prawo, w wypadkach zaś gdy poszczególne przepisy to przewidują, obowiązek wzywać osoby, od których potrzebuje wyjaśnień lub których udział w czynnościach władzy jest potrzebny, do złożenia tych wyjaśnień bądź osobiście w urzędzie, bądź pisemnie, bądź przez osoby inne – jak również do udziału w czynnościach władzy. Z przepisu tego niewątpliwie skorzystał organ, gdyż stosownym pismem (wysłanym w dniu 24 lutego 1949 r.) wezwał wnoszącego wniosek (L. M.) o uzupełnienie braków formalnych pisma. Organ wskazał jednocześnie, że niewykonanie powyższego wezwania w terminie do dnia 23 marca 1949 r. skutkować będzie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. W konsekwencji powyższego, pomimo że na wniosku dekretowym znajduje się druga pieczęć zarządu, z której wynika, że wniosek o własność czasową wpłynął 18 marca 1949 r. i w tym dniu pobrano opłatę manipulacyjną, to nie można – zdaniem Sądu – wywieść z tego, że wniosek wpłynął do organu w dniu dokonania opłaty. Żadne bowiem wówczas obowiązujące przepisy nie przewidywały, że datą wszczęcia postępowania jest data uiszczenia opłaty od tego wniosku. W odniesieniu do kwestii, że w postępowaniu dekretowym nie zostało złożone odrębnie pełnomocnictwo dla osoby składającej w imieniu właściciela ten wniosek Sąd zauważył, że zgodnie z art. 12 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia z 1928 r. pełnomocnictwa mogą być sporządzone oddzielnie, albo zawarte w protokółach, adnotacjach, podaniach itp. W ocenie Sądu, takie pełnomocnictwo wynika z adnotacji na wniosku dekretowym. Wprawdzie właściciel dekretowy L. R. nie dokonał adnotacji w postaci "udzielam pełnomocnictwa", nie mniej jednak podpisanie się przez niego na wniosku dekretowym pod czynnością i podpisem L. M. świadczy niewątpliwie o umocowaniu L. M. do działania w imieniu L. R.

Od wyroku. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wnieśli M. B.-J. oraz T. J., reprezentowani przez radcę prawnego. Domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędne zastosowanie, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy w związku z art. 145 §1 pkt 1 lit. a/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na przyjęciu, że organy rozpoznające wniosek dekretowy nie zastosowały się do dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie oraz że L. R. miał prawo do złożenia wniosków dekretowych (w sprawie został złożony jeden wniosek – przyp. NSA), że złożył je w terminie oraz że cele budowlane wskazane w planach zabudowy nie są celami publicznymi;

2) naruszenie przepisów postępowania, polegające na:

a) uznaniu, iż sprzedaż przez Skarb Państwa lokali o numerach 1, 3, 4, 6, 9, 10, 15 i 18 w budynku przy ul. [...] nie stanowi nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 158 § 2 k.p.a., podczas gdy decyzja Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] października 1954 r. oraz utrzymane nią w mocy orzeczenia administracyjne Prezydium Rady Narodowe w m.st. Warszawie z dnia [...] czerwca 1954 r. stanowiły bezpośrednią podstawę do późniejszego zawarcia umowy aktu notarialnego, co doprowadziło do niezastosowania w niniejszej sprawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a.,

b) uznaniu, że umieszczenie po upływie terminu do zgłoszenia wniosku podpisu przez L. R. na wniosku złożonym przez nieumocowanego L. M. stanowiło sporządzenie pełnomocnictwa w sytuacji, gdy samo umieszczenie podpisu nie oznacza udzielenia pełnomocnictwa, czym WSA naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 12 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem poprzez jego niewłaściwe zastosowanie,

c) art. 151 p.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a. winno zostać stwierdzone, iż zaskarżona decyzja podlega uchyleniu, stąd orzekanie w oparciu o art. 151 p.p.s.a. było nieprawidłowe.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09 podniesiono, że Sąd I instancji całkowicie pominął kwestię poruszoną w skardze, a dotyczącą faktu, iż L. R. nie uzyskał własności gruntu. Wskazano, że aktami notarialnymi dotychczasowi właściciele przenieśli jedynie własność budynku, gdyż sami nie byli właścicielami gruntu, albowiem własność gruntu pozostawała przy gminie. Zatem, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet, E. S. z M. W. i R. W. oraz spadkobiercy S. W., nie mogli zbyć własności gruntu, albowiem własność ta przysługiwała gminie. Z powyższego z kolei wynika, że prawnym właścicielem gruntu nie mógł być L. R., lecz m.st. Warszawa. Podano, że nawet gdyby uznać prawo właścicielskie L. R., to Gmina przejęła nieruchomość w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r. Skoro zatem złożenie wniosku było możliwe w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę, to termin do jego złożenia przez L. R. upłynął w dniu 16 lutego 1948 r. Wobec tego stwierdzono, że L. R. nie miał uprawnienia do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej, albowiem uprawnienie to wygasło. Termin zaś z art. 7 ust. 1 dekretu nie podlegał przywróceniu.

Ponadto przedstawiono uzasadnienie pozostałych zarzutów, nawiązując do argumentacji zawartej w skardze wniesionej do WSA w Warszawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w sprawie nie występowała żadna z przesłanek nieważności postępowania, jakie wskazane zostały w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy, obowiązany był rozpoznać sprawę w postępowaniu kasacyjnym w granicach wynikających z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych zarzutach. Zarówno zarzuty podniesione w oparciu o podstawę określoną w art. 174 pkt 1, jak i mające za podstawę zaskarżenia art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

M. B.-J. i T. J. w pierwszej kolejności zarzucili naruszenie poprzez błędne zastosowanie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, (...) mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

L. R. aktami notarialnymi sprzedaży z dnia 7 listopada 1946 r. i z dnia 1 kwietnia 1950 r. nabył od E. S. W. i R. W., a następnie od spadkobierców S. G. W. należące do nich niepodzielne części zabudowanej nieruchomości warszawskiej położonej przy ul. [...], ozn. nr hip. [...] wraz z wszelkimi prawami i uprawnieniami. Oczywistym jest, na co też wskazano w skardze kasacyjnej, że skoro z dniem wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r., to jest z dniem 21 listopada 1945 r., grunt przedmiotowej nieruchomości, na mocy art. 1 tego dekretu przeszedł na własność Gminy m.st. Warszawy (a następnie na własność Skarbu Państwa), to L. R. nie mógł nabyć jego własności od poprzednich właścicieli. Tak też przyjęto w zaskarżonym wyroku. Powyższe stanowisko jest zbieżne z poglądem wyrażonym co do tej kwestii w powołanym w skardze kasacyjnej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 475/09. Jednakże L. R. powołanymi aktami notarialnymi nabył budynki (które na mocy art. 5 dekretu, pozostały własnością dotychczasowych właścicieli) "wraz z wszelkimi prawami i uprawnieniami". Słusznie więc uznano, że jako nabywca roszczeń dekretowych był uprawniony do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 7 ust. 1. Takie stanowisko jest powszechnie przyjmowane w judykaturze, zbywalność roszczeń dekretowych nie budzi wątpliwości, tak np. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dniach 22 stycznia 2003r., sygn. akt I SA 1788/02, z dnia 25 listopada 2009 r., sygn. akt I OSK 220/09, z dnia 17 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 27/10, z dnia 29 maja 2012 r. II OSK 450/11.

Gmina objęła nieruchomość w posiadanie w dniu 16 sierpnia 1948 r., a więc termin 6 miesięcy do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej upływał w dniu 16 lutego 1949 r. Tymczasem stosowny wniosek złożony został w imieniu L. R. przez L. M. w dniu 14 września 1948 r., a więc w określonym w art. 7 ust. 1 dekretu terminie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie słusznie orzekł, że chociaż wniosek obarczony był wadami, to wszczynał postępowanie. Jak podniesiono – w oparciu o materiał znajdujący się w aktach sprawy – organ, korzystając z możliwości przewidzianej w art. 22 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym wezwał do uzupełnienia braków wniosku, co też nastąpiło m.in. poprzez podpisanie wniosku przez właściciela dekretowego L. R. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 12 powołanego rozporządzenia stwierdzając, że czynność ta świadczyła niewątpliwie o umocowaniu L. M. do działania w imieniu L. R. Tak też przyjęto w sprawie dekretowej i rozpoznano wniosek merytorycznie.

Z obowiązującego w dacie wydania orzeczeń dekretowych Ogólnego Planu Zabudowania m.st. Warszawy zatwierdzonego w dniu 11 sierpnia 1931 r. wynika, że nieruchomość oznaczona nr hip. [...] położona była na obszarze przeznaczonym pod zabudowę zwartą 4-kondygnacyjną, nie zaś na cele publiczne. Również pozostałe materiały, jakie zgromadzone zostały w postępowaniu nadzorczym, nie potwierdziły przeznaczenia gruntu na cele publiczne. Skoro skarżący nie podważyli tych ustaleń faktycznych, to za bezzasadny uznać także należało zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy poprzez uznanie, że cele budowlane wskazane w planach zabudowy nie są celami publicznymi. Organ stwierdził w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, że dotychczasowy właściciel zagospodarował nieruchomość zgodnie z wymogami planu, jeszcze przed wydaniem kwestionowanych orzeczeń dekretowych, a dalsze korzystanie z gruntu przez L. R. dało się pogodzić z zapisami planistycznymi. W konsekwencji w postępowaniu nadzorczym stwierdzono, że orzeczenia dekretowe, odmawiające uwzględnienia wniosku dekretowego i stwierdzające, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przeszły na własność Skarbu Państwa, co nastąpiło z uwagi na konieczność przejęcia posesji na cele publiczne, rażąco naruszyły art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Stanowiło to stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności tych orzeczeń na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Minister Infrastruktury oceniając, czy badane w trybie nadzoru decyzje wywołały nieodwracalne skutki prawne, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a., uznał, że tylko w przypadku właścicieli wyodrębnionych lokali, którzy są współużytkownikami wieczystymi działki ewidencyjnej nr 118 z obrębu [...], a którzy nabyli prawo własności tych lokali wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu wyłącznie na podstawie umów cywilnoprawnych zawartych w formie aktów notarialnych, występują podstawy do orzeczenia na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. i stwierdzenia, że w tej części kwestionowane decyzje wydane zostały z naruszeniem prawa.

Natomiast w przypadku własności pozostałych lokali (również lokalu nr 3, który stanowi własność skarżących), co do których tytuł własności do lokalu mieszkalnego wraz z udziałem w prawie użytkowania wieczystego gruntu nabyty został na podstawie decyzji administracyjnych, w wykonaniu których zawarto umowy w formie aktów notarialnych brak było podstaw by przyjąć, że nastąpił nieodwracalny skutek prawny, dlatego w tej części stwierdzono nieważność decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku zaakceptował powyższe stanowisko. Sąd przedstawił jednocześnie obszerny wywód prawny, odwołujący się do poglądów judykatury, w tym między innymi wyrażonych w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99, stwierdzając m.in., że w sytuacji, gdy lokale i udziały w prawie użytkowania wieczystego gruntu zbyte zostały w wykonaniu decyzji administracyjnych wydanych po odmowie przyznania prawa własności czasowej, to orzeczenia dekretowe nie są w takich sytuacjach rozstrzygnięciami skutkującymi zbycie nieruchomości, ale stanowią jeden z elementów tworzących stan faktyczny sprawy, który uwzględniony został przy wydawaniu decyzji o sprzedaży lokali i oddaniu przynależnego do nich gruntu w użytkowanie wieczyste. Samo zaś zawarcie umowy cywilnoprawnej po wydaniu decyzji o sprzedaży lokalu i ustanowieniu użytkowania wieczystego gruntu, jest wyłącznie konsekwencją tych decyzji, a nie bezpośrednim następstwem rozstrzygnięć dekretowych. Z tego względu skutki wywołane tymi decyzjami administracyjnymi nie mogą być utożsamiane ze skutkami orzeczeń o odmowie przyznania prawa własności czasowej dawnym właścicielom nieruchomości warszawskiej.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko i argumentację, jaką w tym względzie przedstawiono w zaskarżonym wyroku. Nie mógł więc także zostać uwzględniony zarzut dotyczący naruszenia art. 158 § 2 k.p.a.

W powyższej sytuacji uznać należało, że w postępowaniu kasacyjnym nie wykazano, by w sprawie wystąpiły przesłanki do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ lub lit. c/ p.p.s.a., dlatego też oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. uznać należało za zgodne z prawem.

Z przedstawionych względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.