Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1759/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138, 7, 6, 80, 107
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części umarzającej postępowanie odwoławcze od decyzji Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. z odwołania A. C.; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej A. C.kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania M. B., J. C., W. C., A. G., H. J., Z. K., H. M., K. M., A. C., T. M., M. R., R. S., A. S., M. T., S. W., S. W., A. Z., S. Z., T. Z., od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Spółdzielnia"), pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą, w tym: budową sieci kanalizacji sanitarnej, budową kanalizacji deszczowej, przebudową sieci wodociągowej DN 200, budową zasilania elektroenergetycznego - stacji transformatorowej 15/0,4 kV, przebudową (usunięciem kolizji) elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia SN-15kV, budową elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia SN-15kV zasilania elektroenergetycznego, budową przyłącza ciepłowniczego DN 80/160 wraz z przebudową istniejącej kanałowej sieci cieplnej na preizolowaną DN 350/500, przebudową telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej, budową tablicy reklamowej, budową i przebudową dróg i chodników oraz elementów zagospodarowania terenu - w rejonie Al. [...] i ul. [...], na terenie działki nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...]), [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...]), [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...], umorzył postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.

Uzasadniając swoją decyzję, Wojewoda [...] wskazał następujący stan sprawy. Decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono ww. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami. Odwołanie od ww. decyzji Prezydenta [...] wniosło Miasto [...] (reprezentowane przez Naczelnika Delegatury Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] w Dzielnicy [...].

Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., uchylił ww. decyzję Prezydenta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Prezydent [...] po ponownym przeprowadzeniu postępowania w przedmiotowej sprawie, decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą, w tym: budową sieci kanalizacji sanitarnej, budową kanalizacji deszczowej, przebudową sieci wodociągowej DN 200, budową zasilania elektroenergetycznego - stacji transformatorowej 15/0,4 kV, przebudową (usunięciem kolizji) elektroenergetycznych lim kablowych średniego napięcia SN-15kV, budową elektroenergetycznych linii kablowych średniego napięcia SN-15kV zasilania elektroenergetycznego, budową przyłącza ciepłowniczego DN 80/160 wraz z przebudową istniejącej kanałowej sieci cieplnej na preizolowaną DN 350/500, przebudową telekomunikacyjnej kanalizacji kablowej, budową tablicy reklamowej, budową i przebudową dróg i chodników oraz elementów zagospodarowania terenu - w rejonie Al. [...] i ul. [...], na terenie działki nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...]), [...] (powstałej w wyniku podziału działki nr ew. [...]), [...], [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, wniosły osoby, wymienione w akapicie pierwszym uzasadnienia; w tym i skarżąca

Wojewoda [...] wyjaśnił, że uprawnionym do skutecznego kwestionowania decyzji w trybie odwoławczym jest wyłącznie podmiot, któremu przysługuje przymiot strony danego postępowania. Tym samym, jednym z podstawowych obowiązków organu drugiej instancji jest ustalenie, czy odwołujący się jest stroną postępowania administracyjnego. Jeżeli zaś organ odwoławczy ustali, że osoba, która wniosła odwołanie nie jest stroną postępowania, obowiązany jest umorzyć, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., postępowanie.

Stosownie do treści art. 28 K.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalić według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud."), który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta jest usytuowana w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia. Interes prawny, będący konieczną przesłanką do uznania danego podmiotu za stronę postępowania musi istnieć obiektywnie, a nie odnosić się do subiektywnych odczuć.

Aby członek spółdzielni mieszkaniowej lub dany właściciel lokalu mieszkalnego, mógł uczestniczyć jako strona, w postępowaniach dotyczących nieruchomości należących do spółdzielni, lub w którym zawiązała się wspólnota mieszkaniowa, musi wykazać swój indywidualny interes prawny w danym postępowaniu administracyjnym, odrębny od interesu wspólnoty bądź spółdzielni. Musi zatem wskazać przepisy prawa materialnego, z którego wynika objęcie poszczególnych lokali mieszkalnych (w tym jego lokalu) obszarem oddziaływania obiektu. Z akt sprawy wynika, iż odwołujący się byli uznani przez organ I instancji za strony postępowania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę. Jednakże, po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, w ocenie Wojewody [...], odwołujący nie wykazali, że ich lokale znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, tym samym nie przysługuje im przymiot stron w postępowaniu odwoławczym. Postępowanie odwoławcze zatem w odniesieniu do tych osób – w tym skarżącej - zasługiwało na umorzenie, jako zainicjowane przez podmioty, którym nie przysługuje status stron, z uwagi na fakt, iż nie występuje prawne ograniczenie w sposobie zagospodarowania lokali wnioskodawców.

W ocenie organu o statusie strony danego postępowania nie decyduje sama "czynność doręczenia" decyzji, czy innych pism procesowych. Innymi słowy czynność doręczenia nic determinuje uznania danego podmiotu za stronę postępowania. Czynność doręczenia bowiem to czynność materialno-techniczna, która sama w sobie nie rodzi uprawnień lub obowiązków. Status strony w postępowaniu administracyjnym kwalifikowany jest na podstawie przepisów prawa, w związku z posiadaniem przez dany podmiot interesu pranego. Sam fakt doręczenia decyzji podmiotowi nie przesądza o tym, iż posiada on przymiot strony w postępowaniu. Stąd też, określając katalog stron badać należy go w kategoriach obiektywnych (norm, a nie faktów).

W ocenie Wojewody [...] doręczenie takie decyzji odwołującym się nie wywołuje skutków prawnych dla wnioskodawców, bowiem nie są oni stronami postępowania. Przepis art. 109 § 1 K.p.a. daje organowi prawo doręczenia decyzji administracyjnej na piśmie jedynie stronom postępowania zakończonego tą decyzją. Z doręczeniem decyzji administracyjnej wiążą się bowiem przewidziane w Kodeksie postępowania administracyjnego skutki prawne. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie.

Z uwagi na sam fakt doręczania korespondencji skarżącym w trakcie postępowania pierwszo instancyjnego, nie można przyznać im statusu stron postępowania.

W ocenie Wojewody [...] lokale należące do odwołujących się, w tym i skarżącej, nie znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje bowiem jakichkolwiek ograniczeń - które wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa - w zakresie możliwości zagospodarowania lokali odwołujących się.

W szczególności ograniczenia takie nie wynikają z § 13 (dotyczącego przesłaniania pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), oraz § 60 ust. 1 (dotyczącego m.in. nasłonecznienia pokoi mieszkalnych) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż odwołujący się bez przeszkód mogą zagospodarować lokale będące ich własnością, zaś realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego ich zagospodarowania.

W aktach sprawy znajduje się stosowna analiza naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi obiektu projektowanego oraz zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich oraz analiza czasu nasłonecznienia pokoi mieszkalnych obiektu projektowanego oraz czasu nasłonecznienia dla pokoi w budynkach zacienianych obiektem, sporządzone przez mgr inż. arch. Z. M. oraz inż. arch. A. G., stanowiące załącznik do decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Z analiz tych wynika, iż " zarówno dla budynku projektowanego jak i obiektów sąsiednich zapewniono wymagane przepisami naturalne oświetlenie dla pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi".

§ 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie stanowi, że odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwić naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli zachowane zostaną wymienione w tym paragrafie warunki. Odległość między projektowanym budynkiem, a budynkiem, położonym przy ul. [...] w [...], w którym znajduje się lokal, należące do m.in. A. C., wynosi od 30,01 do 31,31 m, podczas, gdy wysokość projektowanego budynku, wynosi od 17,62 do 26,39 m. Wysokość budynku jest więc mniejsza niż odległość między budynkami (projektowanym i budynkiem mieszkalnym przy ul. [...]), nie wystąpi więc przesłanianie.

Jeżeli decyzja o pozwoleniu na budowę nie wykazuje żadnej sprzeczności z powyższymi wymogami, to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające uzasadnione interesy osób trzecich. Nie chodzi bowiem o wszelkie utrudnienia, jakie może przynieść planowane przedsięwzięcie, a jedynie o takie, które dotyczyć mogą naruszeń interesów prawnych, a nie interesów faktycznych, innych osób.

W ocenie Wojewody [...] odwołujący się, w tym i skarżąca, nie są stronami niniejszego postępowania administracyjnego, a zatem nie mogą wnieść prawnie skutecznego odwołania od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r.

Z uwagi na to, iż organ odwoławczy nie może prowadzić postępowania administracyjnego na wniosek dowolnego podmiotu, bowiem uczyniłoby to w sposób rażąco niezgodny z prawem, koniecznym było więc umorzenie niniejszego postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K.p.a..

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca A. C., wnosząc pismem datowanym na 4 lipca 2016 r. skargę do tut. Sądu, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 28 ust. 2 Pr. buc. w związku z art. 28 ustawy k.p.a. poprzez nieuznanie jej za stronę postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji [...], w sytuacji gdy należąca do niej nieruchomość (odrębna własność samodzielnego lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku w [...] przy ul. [...], z którego własnością związany jest udział w nieruchomości wspólnej, obejmujący m.in. prawo użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...]) znajduje się w obszarze oddziaływania Inwestycji i jednocześnie skarżąca posiada swój własny, indywidualny, niezależny od władającej budynkiem przy ul. [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" interes prawny uzasadniający uznanie jej za stronę powołanego postępowania administracyjnego;

2. art. 28 ust. 2 Pr. bud. w związku z art. 28 k.p.a. w zw. z § 13 ust. 1 pkt 1 lit. a) oraz § 57 - § 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niezasadne odmówienie skarżącej przymiotu strony postępowania zakończonego wydaniem decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzji [...]) i oparciu się na projekcie budowlanym, którego linijka słońca została wykonana w sposób uniemożliwiający obiektywną weryfikację przesłaniana i zacieniania nieruchomości należącej do skarżącej przez inwestycję;

3. art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z § 209 w. cyt. rozp. poprzez niezapewnienie bezpieczeństwa skarżącej jako użytkownikowi i właścicielce lokalu mieszkalnego przy ul. [...] w przypadku realizacji Inwestycji;

4. art. 28 ust. 2 Pr. bud. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z § 323 i 326 cyt. w. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.... poprzez narażanie skarżącej jako użytkownika i właścicielki lokalu mieszkalnego przy ul. [...] na oddziaływanie hałasu, który może stanowić zagrożenie dla jej zdrowia;

5. art. 3 ust. 20 Pr. bud. poprzez błędne określenie obszaru oddziaływania obiektu i uznanie że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania Inwestycji, w sytuacji w której na działce nr [...] Inwestor zamierza prowadzić roboty budowlane;

6. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy i oparcie rozstrzygnięcia na niekompletnych ustaleniach faktycznych, w szczególności poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że inwestor dysponuje prawidłowym (kompletnym) oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w sytuacji w której dla działki nr [...] pod kątem prowadzenia na niej robót budowlanych wymagana była m.in. zgodna skarżącej, oraz poprzez nieuzasadnione uznanie za wiarygodnej analizy przesłaniania wykonanej przez projektanta inwestora.

W związku z powyższym, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej.

Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że art. 28 ust. 2 Pr. bud. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a., nie oznacza, iż ten ostatni przepis nie ma zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Analiza tych przepisów prowadzi bowiem do wniosku, że stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę będą inwestor oraz właściciel, użytkownik wieczystego lub zarządca nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu albowiem postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku i w tym zakresie przywołała obficie orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie skarżącej, członkowie spółdzielni mieszkaniowych nie mają, co do zasady, własnego interesu prawnego czy szczególnego tytułu prawnego do tego, aby w stosunkach zewnętrznych (niewynikających z członkostwa spółdzielni i spółdzielczego prawa do lokalu) występować o wydanie decyzji administracyjnych i podważać decyzje nieadresowane do nich jako do stron w znaczeniu materialnoprawnym. Są oni reprezentowani przez statutowo właściwe organy spółdzielni. Taka pozycja spółdzielni, traktowana jako zasada, nie wyklucza jednak możliwości udziału w postępowaniu o pozwolenie na budowę właściciela konkretnego lokalu mieszkalnego. Może to nastąpić tylko w sytuacji, gdy właściciel lokalu mieszkalnego wykaże własny indywidualny interes prawny.

Inwestycja będzie realizowana na nieruchomości, w odniesieniu do której skarżąca posiada udział w prawie użytkowania wieczystego (działka nr [...]). Działka, na której będzie realizowana inwestycja, znajduje się w obszarze oddziaływania Inwestycji. Nie może bowiem być tak, aby działka na której jest realizowana i której Skarżąca jest współużytkownikiem wieczystym nie znajdowała się w obszarze oddziaływania Inwestycji. Ważne jest to że skarżąca ma udział w prawie do tej nieruchomości, co determinuje uznanie, że powołany udział odnosi się zarówno do powołanej działki w całości, jak i do jej poszczególnych części.

Skarżąca powołała się ponadto na fakt, że w uchwale z dnia 18 listopada 2015 roku, sygn. II OPS 2/15 NSA wyjaśnił, że spółdzielnia mieszkaniowa wykonująca zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni, na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych posiada tytuł prawny do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Pr. bud. w zakresie eksploatacji i utrzymania nieruchomości wspólnej.

W odniesieniu więc do działki nr [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale wyłącznie w odniesieniu do robót budowlanych które służą eksploatacji i utrzymaniu części budynku i urządzeń, objętych współwłasnością tj. związanych z budynkiem przy ul. [...]. Stronami postępowania administracyjnego obok inwestora powinny być również osoby będące współużytkownikami działki nr [...]. Oznacza to. że nie może być również żadnych wątpliwości, że w sprawie zachodzi również trzecia z powołanych powyżej przesłanek. Prowadzi to do wniosku, że Skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Skoro w ocenie organu inwestycja spełnia normy dotyczące »linijki słońca«, to rzekomo sąsiednie nieruchomości nie znajdują się w jej obszarze oddziaływania. W takiej sytuacji jednakże właściciele nieruchomości sąsiadujących z budynkiem, który poprzez swoje gabaryty może oddziaływać na nie poprzez ich zacienianie mają prawo do tego by w trakcie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jako strona postępowania zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym z wynikami analizy i ewentualnie wnieść swoje uwagi czy też zastrzeżenia. Czynności tych mogą zaś dokonać tylko jako strony postępowania administracyjnego. Powoduje to, że Skarżąca powinna zostać uznana za stronę postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją.

Zatwierdzony projekt budowlany zakładał w ocenie skarżącej poszerzenie ul. [...] do 6 m, a więc do ulicy dwukierunkowej oraz ustala przebieg chodnika po stronie planowanej Inwestycji. Oznaczać to musi, że wyjścia z klatek budynku przy ul. [...] wychodzić będą bezpośrednio na dwukierunkową ulicę, na której ruch komunikacyjny zostanie zwiększony o dodatkowe 200 samochodów i samochody dostawcze. Projekt w żaden sposób nie definiuje w jaki sposób zostanie zapewnione bezpieczeństwo użytkowania istniejącego budynku [...], a tym samym nie jest spełnione wymaganie opisane w § 309 cyt. w. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych...., zgodnie z którym budynek powinien być zaprojektowany (...) w taki sposób, aby nie stanowił zagrożenia dla higieny i zdrowia użytkowników lub sąsiadów. Zgodnie z § 323 ust. 1, "Budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni (...) ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen w zadowalających warunkach". Natomiast w myśl § 326 ust. 1, "Poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, (...) nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach (...)". Planowana Inwestycja, a przede wszystkim jej obsługa komunikacyjna, znajduje się bezpośrednio przed oknami lokalu Skarżącej. W związku z projektowaną Inwestycją nastąpi znaczący wzrost hałasu komunikacyjnego (zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy dla Inwestycji planowane jest 252 miejsc postojowych, co oznacza, że tyle samochodów więcej przejeżdżać będzie przed budynkiem przy ul. [...]) oraz wzrost hałasu instalacyjnego (urządzenia techniczne lokalizowane na dachu). Zwiększony hałas ze wszystkich nowoprojektowanych źródeł skutkować będzie najprawdopodobniej przekroczeniem dopuszczalnych norm, np. normy PN-87/B-02151/02: Akustyka budowlana. Ochrona przed hałasem pomieszczeń w budynkach. Dopuszczalne wartości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym, z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że kontrolowana decyzja Wojewody [...] z przyczyn wskazanym poniżej w uzasadnieniu narusza prawo, a skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uznanie.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 28 ust. 2 Pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Problematyka uznania osoby fizycznej lub prawnej za stronę takiego postępowania doczekała się bardzo bogatego dorobku orzeczniczego sądów administracyjnych, a także licznych opracowań naukowych.

Jak przekonywująco wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 1005/15 (LEX nr 2237817) "przepis art. 28 ust. 2 p.b. jako ograniczający krąg stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, stanowi wyjątek od zasady wynikającej z art. 28 k.p.a., nie może więc jako wyjątek od zasady być interpretowany w drodze wykładni rozszerzającej, nadmiernie ograniczając uprawnienia wynikające z art. 28 k.p.a.". W wyrażonej w cyt. wyroku ocenie NSA, art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wyłącza stosowania art. 28 k.p.a., a jedynie ogranicza jego stosowanie, wskazując podmioty, które są stronami postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ponadto pogląd, wyrażony w ww. wyroku, że w stosunku do podmiotów niewymienionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, żądających wszczęcia postępowania lub dopuszczenia do udziału w postępowaniu, jeżeli wskazują na inne prawa kształtujące ich interes prawny lub obowiązek, niż wymienione w tym artykule, powinien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a. jako wzorzec odpowiadający zasadom konstytucyjnym w demokratycznym państwie prawnym.

Wojewoda [...], umarzając postepowanie wywołane odwołaniem skarżącej, błędnie ocenił, ze nie przysługuje jej przymiot strony w tym postepowaniu.

W sprawie, będącej przedmiotem rozstrzygnięcia tut. Sądu, legitymację skarżącej do udziału w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą (w tym także w postepowaniu odwoławczym) wywieść należy bowiem po pierwsze z tego, że jest ona współużytkownikiem wieczystym nieruchomości, stanowiącej działkę o nr ewid. [...] z obrębu [...] w rejonie Al. [...] i ul. [...] w [...], na której realizowana ma być część przedmiotowej inwestycji.

A. C., jako właścicielce lokalu Nr [...] w budynku na nieruchomości o nr ewid. [...], stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności, przysługuje udział w prawie użytkowania wieczystego całej tej nieruchomości, jako prawo związane z własnością lokalu – art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t. jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1892). Zgodnie z art. 233 k.c. w granicach, określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego oraz przez umowę o oddanie gruntu Skarbu Państwa lub gruntu należącego do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków w użytkowanie wieczyste, użytkownik może korzystać z gruntu z wyłączeniem innych osób. W tych samych granicach użytkownik wieczysty może swoim prawem rozporządzać – analogicznie do uprawnień właściciela gruntu, określonych w art. 140 k.c..

Wyjaśnić należy, że wprawdzie w przepisach art. 232 - 243 k.c. nie

znalazło się wyraźne odesłanie do przepisów chroniących własność, ale możliwość

zastosowania tych przepisów, a w szczególności art. 222 k.c., nie budzi żadnych

wątpliwości. Wynika to z ukształtowania w art. 233 k.c. treści prawa użytkowania

wieczystego analogicznie, jak treści prawa własności w art. 140 k.c. Zarówno

właściciel, jak i użytkownik wieczysty wykonują swoje prawo ,,z wyłączeniem innych

osób". Oznacza to, że w stosunku do osoby posiadającej nieruchomość bez tytułu

prawnego skutecznego względem użytkownika wieczystego, może on realizować

przysługujące mu roszczenie windykacyjne (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 października 2000 r., I CKN 287/00, Orzecznictwo Sądu Najwyższego Izba Cywilna 2001/3/43).

Ochrona użytkowania wieczystego nie polega wyłącznie na dopuszczalności występowania ze skargą windykacyjną, negatoryjną czy posesoryjną. Polega również na tym, że do współużytkowania wieczystego stosuje się per analogiam przepisy prawa cywilnego, regulujące kwestie współwłasności, a więc w szczególności art. 195 – 209 k.c. Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Odnosząc te rozważania do sfery uprawnień współużytkownika wieczystego, wynikającej z art. 140 k.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, że budowa na gruncie oddanym do współużytkowania wieczystego (właścicieli lokali stanowiących odrębną własność i Spółdzielni) wymaga uzyskania przez inwestora zgody pozostałych współużytkowników wieczystych, gdyż – co nie ulega wątpliwości prawnie – stanowi czynność zwykły zarząd przekraczającą. Ponadto, budowa na takim gruncie w sposób ewidentny i niebudzący wątpliwości wpływa na ograniczenie uprawnień współużytkowników do korzystania z gruntu z wyłączeniem innych osób.

Należy ponadto zauważyć, że w wypadku wybudowania przez Spółdzielnię budynku na działce o numerze ewidencyjnym [...] (czy to części budynku, czy też w całości) ulegnie zmianie wysokość udziału w prawie wieczystego użytkowania tej nieruchomości na niekorzyść dotychczasowych użytkowników wieczystych; w szczególności, jeżeli inwestor dokona wyodrębnienia lokali w nowo wybudowanym budynku. Rzecz, jasna taka czynność będzie wymagała – teoretycznie – zgody wszystkich współużytkowników wieczystych, ale jak wynika z analizy akt przedmiotowej sprawy, nie było istotnym dla organu architektoniczno – budowlanego ustalenie, czy na pewno Spółdzielnia posiada prawo do wyłącznego dysponowania gruntem na cele budowlane. Może się więc zdarzyć, że podobna sytuacja wystąpi w wypadku ustanawiania odrębnej własności lokali w nowym budynku.

Z powyższego wynika wprost, że przymiot strony skarżącej w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę wynika z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 k.c. gdyż decyzja Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] (dalej: "Spółdzielnia"), pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą nie tylko może dotyczyć materialnoprawnego interesu skarżącej, jako współużytkownika wieczystego gruntu, ale wprost narusza – w ocenie Sądu – obowiązujące również organa administracyjne ww. przepisy prawa cywilnego, z których wynikają określone prawa skarżącej (por. w tym zakresie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2016 r. II OSK 551/15, ONSA).

Po drugie, skarżąca prawidłowo była uznana za stronę postępowania zakończonego ww. decyzją Prezydenta [...]. Otrzymała zawiadomienie z 19 października 2015 r. o toczącym się postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, a także pismo z 2 listopada 2015 r. Prezydenta [...] o przyznaniu jej, jako stronie, prawa - w trybie art. 10 k.p.a. - do zapoznania się z aktami sprawy i informującego o możliwości ustosunkowania się do zebranego materiału. Otrzymywała w toku postepowania przed organem I instancji odpisy pism. Otrzymała przedmiotową decyzję. Została prze organ pouczona o przysługującym jej prawie do złożenia odwołania. Nie otrzymała pisma informującego o braku przymiotu strony, jakie kierowane było do wielu osób fizycznych. Nie zaistniały w trakcie sprawy żadne przesłanki, które powodowałyby wygaśnięcie posiadanego przez skarżącą przymiotu strony lub nakazujące przyjąć odmienne stanowisko, niż wyrażone przez organ I instancji. Wojewoda [...] – w ocenie Sądu – takich okoliczności nie wykazał.

Po trzecie, Wojewoda [...] nie wyjaśnił w sposób przekonywujący, dlaczego – zbiorczo ustalając, że wymienione w sentencji decyzji tego organu osoby fizyczne nie mają własnego indywidualnego interesu do występowania w charakterze stron, gdyż zgodnie z Prawem spółdzielczym są reprezentowani przez Spółdzielnię – w ogóle uznał skarżącą za członka tejże Spółdzielni Mieszkaniowej, skoro przysługuje jej (i wynika to z akt sprawy) nie spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu, ale odrębna własność lokalu.

Wojewoda, myląc prawo przysługujące skarżącej, statuujące jej interes prawny, a więc i legitymację strony w postępowaniu, wadliwie prawnie uznał, że w jej imieniu występować powinna Spółdzielnia. Pomijając już ww. błąd w ustaleniu treści prawa skarżącej przez Wojewodę, należy uznać, że słusznie przywołuje skarżąca uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2015 r., sygn.. akt II OPS 2/2015 i słuszne z niej wysnuwa wnioski. Tut. Sąd odnosi natomiast wrażenie, że przedmiotowa uchwała nie była znana organowi II instancji lub też nie przywiązał należytej wagi do kwestii w uchwale wyjaśnionych.

W związku z tym, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka w granicach danej sprawy, to tut. Sąd skontrolował prawidłowość decyzji organu II instancji w zakresie wyznaczonym rozpoznaniem przez Wojewodę [...] odwołania skarżącej od decyzji, a nie innych osób. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozstrzygając skargę A. C., nie orzekał o rozstrzygnięciu organu, dotyczącym odwołań innych, wymienionych w sentencji decyzji, osób.

W ocenie Sądu, wydanie przez Wojewodę [...] zaskarżonej decyzji zbiorczo, wobec wielu osób, doprowadziło w efekcie do tego, że organ nie rozpoznał należycie sprawy skarżącej (a być może i pozostałych odwołujących się), gdyż nie uwzględnił konieczności zbadania indywidualnego, a nie jakiegoś zbiorczego, interesu prawnego skarżącej. W uzasadnieniu decyzji organ nie uzasadnia w sposób pełny, czemu akurat skarżąca nie posiada przymiotu strony, odnosząc swe rozważania zasadniczo do grupy osób. Nie bierze tym samym pod uwagę, że interes prawny jest zindywidualizowany i wymaga każdorazowo oceny ad casum, a nie zbiorczo. Tym samym, Wojewoda [...] naruszył art. 6, 7 i 8 k.p.a., a ponadto art. 77 § 1 k.p.a. przez nienależytą ocenę istniejących w sprawie dowodów, wskazujących na interes prawny skarżącej, czym podważył zaufanie do władzy publicznej.

Organ naruszył art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego odniesienia się do indywidualnego interesu prawnego skarżącej i brak uzasadnienia, czemu konkretna osoba fizyczna, będąca współużytkownikiem wieczystym działki budowlanej oraz nie będącą członkiem Spółdzielni – A. C. – takiego interesu nie posiada, pomimo wyżej przez Sąd wskazanych okoliczności, z których wypływa zupełnie odmienny wniosek.

Wojewoda [...] naruszył również art. 80 k.p.a. poprzez absolutnie dowolną ocenę istniejących w sprawie dowodów na okoliczności wskazane przez tut. Sąd, co doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony.

W związku z powyższym, organ naruszył również art. 138 § 1 pkt. 3 k.p.a., gdyż nie powinien był umarzać postepowania odwoławczego w stosunku do sprawy wywołanej odwołaniem skarżącej z uwagi na brak przesłanek podmiotowych i przedmiotowych takiego akurat rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda [...] (związany wyżej dokonaną oceną prawną interesu prawnego skarżącej A. C. i tego, że posiada ona przymiot strony również w postępowaniu odwoławczym oraz poniższymi wskazaniami co do dalszego postępowania - art. 153 p.p.s.a.) rozpatrzy odwołanie skarżącej i przedstawione przez skarżącą w odwołaniu zarzuty dotyczące decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w parterze, garażem podziemnym oraz niezbędną infrastrukturą i wyda w tym zakresie decyzję merytoryczną.

Z przyczyn wskazanych powyżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasadzając od organu na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu sądowego.