Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 545/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak /spr./, Sędziowie NSA Irena Kamińska, Joanna Runge-Lissowska, Protokolant Anna Harwas, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2004r. sygn. akt I SA 1759/03 w sprawie ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przydziale lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia 13 września 1982 r., utrzymało w mocy swoją decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 21 maja 2002 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło żądanie K. S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia 13 wrześnią 1982 r. znak [...], którą dokonano przydziału na rzecz A. i E. Z. części lokalu mieszkalnego nr 5, w domu przy ul. [...], składającego się z jednego pokoju o pow. 43 m2 oraz urządzeń sanitarnych bez używalności kuchni.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją dnia [...] nr [...], odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia 13 września 1982 r., znak [...]. W obszernym uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, iż brak jest podstaw prawnych do uznania, że w sprawie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

K. S. wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] nie uwzględniło wniosku, utrzymując decyzje w mocy. W uzasadnieniu wywodziło, że zgodnie z obowiązującym w dniu wydania decyzji z dnia 13 września 1982 r. brzmieniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14, poz. 84), który stanowił: "za lokal mieszkalny uważa się samodzielny lokal mieszkalny, jak też jego część obejmującą co najmniej jeden pokój o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, jeżeli jest ona odrębnym przedmiotem najmu" – to za lokal mieszkalny uważana była również część samodzielnego lokalu mieszkalnego pod warunkiem, iż obejmowała co najmniej jeden pokój o pow. 10 m2, jeżeli był on odrębnym przedmiotem najmu. Powyższe w sposób wyraźny wskazuje, iż organ mógł wyżej wymienioną decyzją dokonać przydziału lokalu mieszkalnego, który składał się z części samodzielnego lokalu.

W zakresie zarzutu, iż treść wniosku A. Z. o przydział oraz zaświadczenie Urzędu Miejskiego w [...] z dnia 16 października 1980 r. jest wzajemnie sprzeczne, organ drugiej instancji takiej sprzeczności nie stwierdził. Z zaświadczenia wydanego w dniu 16 października 1980 r. wynika jedynie, iż A. Z. "zamieszkiwała" wraz z mężem, trójką dzieci i matką w lokalu o pow. 40 m2 w [...] przy ul. [...]. Zaświadczenie powyższe nie wskazuje jednak w jakim okresie czasu wyżej wymieniona mieszkała pod wskazanym wyżej adresem. Sformułowanie "zamieszkiwała" wskazuje jedynie, iż był to czas przeszły. Natomiast z wniosku o przydział mieszkania z dnia 13 października 1980 r. wyraźnie wynika, iż A. Z. wraz z mężem i trójką dzieci w chwili składania wniosku mieszkała w izbie o pow. 11 m2 w budynku położonym w [...] przy ul. [...] przeznaczonym do rozbiórki.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła S. domagając się stwierdzenia jej nieważności jak i decyzji z dnia 13 września 1982 r. Skarżąca zarzuciła błędne odczytanie treści decyzji z dnia 13 września 1982 r., nie uwzględnienie przez organ jej żądania ustalenia terminu otrzymania spółdzielczego mieszkania przez rodzinę Z. i nie odniesienia się do zarzutu, że wniosek o przydział mieszkania A. Z. z dnia 13 października 1980 r., nie został wypełniony prawidłowo jako dokument administracyjny.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że organ wypowiedział się w kwestii zarzutów podnoszonych przez skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem z dnia 19 listopada 2004 r. sygn. akt I SA 1759/03, po rozpoznaniu skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o przydziale lokalu , stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wskazał, że z dniem 12 listopada 1994 r. weszła w życie ustawa z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.), która uchyliła Prawo lokalowe z 1974 r. i wprowadziła daleko idące zmiany w sprawach lokalowych. Z dniem jej wejścia w życie zakończył się wieloletni okres publicznej gospodarki zasobami mieszkaniowymi i przywrócone zostały, właściwe dla tej kategorii stosunków, cywilnoprawne formy kształtowania stosunków najmu. Ustawa ta między innymi zniosła w kraju system najmu lokali na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale (tzw. szczególny tryb najmu), normy zaludnienia lokali, instytucję tzw. mieszkań zakładowych. Działaniem tej ustawy objęte zostały lokale samodzielne jak również te, które miały wspólna kuchnię, łazienki, WC i inne pomieszczenia z innym lokalem, a zatem lokale pozbawione w istocie "naturalnych" cech samodzielności. Wobec zniesienia szczególnego trybu najmu, najem lokali mieszkalnych wchodzących do zasobu mieszkaniowego gminy, mógł być nawiązywany wyłącznie w drodze umowy.

Stosownie do treści art. 56 tej ustawy najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem publicznej gospodarki lokalami, albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nieoznaczony. Ten zapis ustawy oznacza, iż w odniesieniu do stosunków najmu w nim wymienionych, nastąpiło przekształcenie tych stosunków z mocy samego prawa w stosunki najmu na czas nieoznaczony w rozumieniu powyższej ustawy.

Tę istotną kwestię pominęły organy obu instancji orzekając w przedmiocie decyzji administracyjnej o przydzielenie mieszkania, która w myśl ustawy z 1994 r., przestała istnieć jako decyzja podlegająca orzecznictwu administracyjnemu, a stała się stosunkiem umownym najmu, podlegającym przepisom tej ustawy.

Skoro zatem organ administracji pierwszej instancji wydał decyzję w sprawie nie należącej do postępowania administracyjnego, należy przyjąć, iż decyzja dotknięta jest nieważnością, jako wydana bez podstawy prawnej, zaś decyzja drugiej instancji, utrzymująca w mocy decyzję dotkniętą nieważnością, wydana została z rażącym naruszeniem prawa z art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271) zarzuciło naruszenie prawa materialnego: art. 156 § 1 kpa przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że orzekanie w tym trybie możliwe jest jedynie w stosunku do decyzji wydanych na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Zarzuciło też naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) przez niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy, w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tej podstawie wnosiło o uchylenie wyroku i oddalenie skargi na decyzję zaskarżoną do sądu.

Złożyło też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Krystyna [...] wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej, a ponadto o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika [...] z dnia 13 września 1982 r. znak [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu po rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego ustanawia materialnoprawne przesłanki nieważności decyzji administracyjnej przez określenie rodzaju naruszenia prawa, głównie prawa materialnego, którego naruszenie powoduje nieważność decyzji administracyjnej. Zastosowanie sankcji nieważności decyzji administracyjnej ograniczone jest przesłankami negatywnymi, ustanowionymi w art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wystąpienie przesłanek negatywnych nie ogranicza jednak dopuszczalności postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności a jedynie wyłącza dopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (art. 158 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego).

Wyłączenie dopuszczalności weryfikacji decyzji administracyjnej na drodze administracyjnej w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania mogą wprowadzić przepisy szczególne. Tylko w razie ustanowienia expresis verbis w przepisie szczególnym takiego wyłączenia dany nadzwyczajny tryb postępowania administracyjnego jest niedopuszczalny. Nie można zatem domniemywać wyłączenia trybu nadzwyczajnego na podstawie rodzaju stosunku materialnego, który został nawiązany na podstawie decyzji administracyjnej.

Decyzje administracyjne o przydziale lokalu wydane na mocy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. – Prawo lokalowe (tekst jedn. Dz. U. 1987 r. Nr 30, poz. 165 ze zm.) były podstawą do nawiązania stosunku cywilnoprawnego – stosunku najmu. Wprowadzenie ustawą z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) trybu cywilnoprawnego z wyłączeniem trybu administracyjnego nie ma znaczenia prawnego dla oceny dopuszczalności weryfikacji decyzji o przydziale lokalu w trybach nadzwyczajnych, a zwłaszcza w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, co może mieć następstwa prawne dla stosunków cywilnoprawnych. Powołana ustawa o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych w art. 55 stanowiła: "Przepisy ustawy stosuje się do najmu nawiązanego przed dniem jej wejścia w życie, z uwzględnieniem przepisów niniejszego rozdziału (ust. 1). Umowy najmu zawarte na podstawie ustawy, o której mowa w art. 67 pkt 2, pozostają w mocy (ust. 2)". Według art. 56 ust. 1 tej ustawy "najem nawiązany na podstawie decyzji administracyjnych o przydziale lub na podstawie innego tytułu prawnego przed wprowadzeniem w danej miejscowości publicznej gospodarki lokalami albo szczególnego trybu najmu jest, w rozumieniu ustawy, najmem umownym zawartym na czas nieoznaczony". Regulacja w art. 55 i art. 56 powołanej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych jest ograniczona wyłącznie do skutków cywilnoprawnych powstałych na podstawie decyzji administracyjnych wydanych na podstawie przepisów ustaw regulujących administracyjne podstawy nawiązania stosunku najmu.

Regulacja w art. 56 ust. 1 powołanej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie wyłącza stosowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnych o przydziale lokalu. Stanowi o tym art. 63 powołanej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych: "Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie ustaw, o których mowa w art. 67 pkt 1 i 2, i nie zakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną podlegają umorzeniu. Przepis ten nie dotyczy postępowania wszczętego na podstawie rozdziału 12 w dziale II i art. 156 – 161 Kodeksu postępowania administracyjnego". Art. 63 powołanej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych wyłączył dopuszczalność trybu przydziału lokalu stanowiąc, że postępowania w tych sprawach podlegają umorzeniu. Nie dotyczy to postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych. Postępowania nadzwyczajne, które toczyły się w dniu wejścia w życie ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie podlegały umorzeniu, a nadal prowadzone były według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

W związku z tym, że w przepisach powołanej ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych brak przepisów, które wyłączały dopuszczalność weryfikacji decyzji o przydziale lokalu w trybie postępowania o stwierdzeniu nieważności decyzji, zasadnie w skardze kasacyjnej wywiedziono zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Takiego wyłączenia nie wprowadziła też ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), która uchyliła powołaną ustawę o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpiono od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.