Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 860/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), Sędzia WSA Artur Kuś, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm. aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm. - dalej jako P.b.) odmówił Spółdzielni Mieszkaniowej [...] [...] (dalej jako Spółdzielnia, Skarżąca) zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] [...], przedłożonego w dniu [...] października 2018 r. oraz odmówił wydania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] [...].

Po rozpatrzeniu odwołania Spółdzielni, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję PINB.

II.

Decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak [...] po rozpatrzeniu wniosku Spółdzielni, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu obszernie przedstawił stan sprawy opisując poszczególne jej etapy i wydane w ich ramach rozstrzygnięcia. Wskazał mianowicie na:

1. decyzję Prezydenta [...] z [...] sierpnia 1997 r. nr [...] która zatwierdziła projekt budowlany i udzieliła Spółdzielni pozwolenie na budowę budynku mieszkalno-usługowego,

2. decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2001 r. nr [...] którą odmówiono udzielenia pozwolenia na użytkowanie ww. budynku, uchyloną następnie decyzją Wojewody [...] z [...] lipca 2001 r. nr [...],

3. decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2002 r. którą ponownie odmówiono Spółdzielni udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] [...], którą również uchylono decyzją Wojewody [...] z [...] stycznia 2003 r. nr [...],

4. zmianę stanu prawnego wywołaną ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), na mocy której kompetencje do prowadzenia postępowania w zakresie pozwolenia na użytkowanie przejął powiatowy inspektor nadzoru budowlanego,

5. decyzję PINB dla miasta [...] z [...] kwietnia 2010 r. nr [...] którą odmówiono Spółdzielni udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno-usługowego z uwagi na wykonanie obiektu niezgodnie z projektem budowlanym (z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego dotyczącymi projektu zagospodarowania działki, charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury i liczby kondygnacji, zmiany zamierzonego sposobu użytkowania części obiektu budowlanego: wykonano mieszkania na VII piętrze zamiast komórek lokatorskich, wykonano komórki lokatorskie w piwnicy zamiast garaży, ustaleń decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz zmiany wymagające uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi: usytuowanie budynku w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej Starego Miasta),

6. decyzję [...] WINB z [...] listopada 2010 r. nr [...] utrzymująca w mocy ww. decyzję PINB,

7. wyrok WSA we Wrocławiu z 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 48/11 oddalającego skargę Spółdzielni na powyższą decyzję [...]WINB,

8. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1830/11 oddalający skargę kasacyjną Spółdzielni do wyroku WSA,

9. decyzję PINB dla miasta [...] z [...] grudnia 2013 r. nr [...] mocą której na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2010 nr 243 poz. 1623 ze zm. - dalej jako P.b.) nałożono na Spółdzielnię obowiązek przedłożenia - w terminie do [...] grudnia 2014 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót oraz obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - wykonanie odcinka drogi pożarowej, łączącego ciąg pieszo-jezdny usytuowany na podwórku (we wnętrzu międzyblokowymi - pomiędzy budynkami zlokalizowanymi przy ul. [...] i ul. [...]) z istniejącym zjazdem z ulicy [...] usytuowanym na działce nr [...], w celu zapewnienia drogi pożarowej dla przedmiotowego obiektu w sposób zgodny z przepisami (projekt budowlany stanowiący załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] sierpnia 1997 r. przewidywał połączenie drogi pożarowej z ulicą [...] przez zjazd na ww. działce oznaczonej wtedy numerem [...]),

10. decyzję [...] WINB z [...] marca 2014 r. nr [...] którą uchylono zaskarżoną decyzję PINB w zakresie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych natomiast w pozostałym zakresie utrzymano ją w mocy.

11. decyzję GINB z [...] sierpnia 2015 r. znak [...] którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji [...] WINB z [...] marca 2014 r.

12. decyzję GINB z [...] września 2015 r. znak [...] utrzymującą w mocy swoją własną decyzję z [...] sierpnia 2015 r.

13. wyrok WSA w Warszawie z 13 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2654/15 prawomocnie oddalający skargę na decyzję GINB z [...] września 2015 r.

14. decyzję PINB dla miasta [...] z [...] lutego 2019 r. nr [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] [...], przedłożonego w dniu [...] października 2018 r. oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami,

15. decyzję [...] WINB z [...] lipca 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję PINB.

Przywołując istotę postępowania wywołanego decyzją nakładającą obowiązek sporządzenia projektu zamiennego GINB zauważył, że w dniu [...] lutego 2015 r. Spółdzielnia złożyła w PINB pismo wraz z 3 egzemplarzami projektu budowlanego zamiennego. Przedstawione opracowanie zatytułowane jest "Projekt budowlany zamienny jako kopia dokumentacji złożonej przez Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" do Urzędu Miejskiego [...] Wydział Architektury Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej [...] marca 2001 roku", a na jego stronie tytułowej umieszczono dane i podpis jedynie projektanta w specjalności architektonicznej.

Postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] PINB nałożył na Spółdzielnię obowiązek usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. W postanowieniu wskazano na niezgodność złożonego projektu z przepisami (ustawą Prawo budowlane i rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462 ze zm.) m.in. w zakresie:

- braku zapewnienia udziału w opracowaniu projektu osób posiadających uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności oraz sprawdzenia projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami przez ww. osoby,

- braku opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów wymaganych przepisami szczególnymi,

- braku sporządzenia części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu na aktualnej mapie do celów projektowych.

Wskazano nadto, że projekt nie został sporządzony w sposób zgodny z przywołanym rozporządzeniem, nie odnosi się do aktualnego stanu prawnego i faktycznego inwestycji, nie uwzględnia wszystkich wprowadzonych zmian istotnych, jak również nie wskazuje robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

W dniu [...] sierpnia 2015 r. do PINB wpłynęło pismo Spółdzielni, w którym wystąpiono o zmianę terminu wykonania obowiązku nałożonego postanowieniem z [...] marca 2015 r. Postanowieniem z [...] września 2015 r. nr [...] PINB zmienił własne postanowienie z [...] marca 2015 r. wskazując nowy termin uzupełnienia i poprawienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego do dnia [...] grudnia 2016 r.

W dniu [...] października 2016 r. Spółdzielnia złożyła uzupełniony projekt budowlany zamienny.

Po sprawdzeniu przedłożonej dokumentacji PINB postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...] wezwał Spółdzielnię do poprawienia i uzupełnienia projektu, w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia. Wyszczególnił zakres nieprawidłowości, przede wszystkim dotyczących niezgodności przedłożonego opracowania z rozporządzeniem w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, a także braku przedstawienia rozwiązań zgodnych z przepisami, w tym dotyczących drogi pożarowej i pochylni usytuowanych przy budynku wzdłuż ul. [...].

Pismem z [...] lutego 2017 r. Spółdzielnia wystąpiła o ponowne przedłużenie terminu w ww. postanowieniu do dnia [...] grudnia 2017 r. z uwagi na konieczność: "sporządzenia nowego projektu zamiennego, zaangażowania zespołu projektantów posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane, dokonania uzgodnień".

PINB postanowieniem ż dnia [...] marca 2017 r. nr [...] zmienił własne postanowienie z [...] stycznia 2017 r. wskazując nowy termin wykonania obowiązku - do dnia [...] września 2017 r.

W dniu [...] września 2017 r. Spółdzielnia złożyła ponownie wniosek o przedłużenie terminu na poprawienie projektu, z uwagi na toczące się postępowanie mające na celu uzyskanie zgody Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej na przedstawione w projekcie rozwiązania dotyczące drogi pożarowej.

PINB postanowieniem z [...] października 2017 r. nr [...] wyznaczył nowy termin - do [...] grudnia 2017 r.

W dniu [...] grudnia 2017 r. Spółdzielnia złożyła w PINB pismo wraz z załącznikami, w tym uzupełniony projekt budowlany zamienny oraz ekspertyzę techniczną i kopię postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z [...] listopada 2017 r.

Po sprawdzeniu przedstawionego przez Spółdzielnię projektu i analizie dokumentów PINB w piśmie z dnia [...] lutego 2018 r. wskazał na brak usunięcia części nieprawidłowości wyszczególnionych w postanowieniu z [...] stycznia 2017 r. nr [...] i na występujące nowe usterki projektu oraz określił termin na poprawienie dokumentacji - 2 miesiące od dnia otrzymania pisma.

Pismem z [...] lutego 2018 r. PINB wystąpił do Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] o zajęcie stanowiska w odniesieniu do rozwiązań przedstawianych w projekcie budowlanym zamiennym, dotyczących pochylni wykonanych na chodniku przy ul. [...]. W odpowiedzi Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta [...] pismem z [...] kwietnia 2018 r. poinformował, że przeprowadzono pomiary pochylni. W piśmie zamieszczono analizę istniejących pochylni w odniesieniu do przepisów o drogach publicznych i stwierdzono, że "konieczne jest pozyskanie odstępstwa właściwego ministra od obowiązujących przepisów w kwestii posiadania minimalnej szerokości przedmiotowych pochylni". Zwrócono również uwagę na konieczność "przebrukowania rampy celem zapewnienia odpowiedniego odpływu wody opadowej z ciągu komunikacyjnego i zapobieżenia podmakania budynku". Podniesiono też, że "należy zapewnić odpływ wód powierzchniowych na rampie w miejscu najniższej rzędnej nawierzchni" lub przebudować rampy w celu "zwiększenia ilości odpływów".

W dniu [...] maja 2018 r. inwestor przedłożył 3 egzemplarze projektu. Po sprawdzeniu dokumentacji, PINB pismem z [...] czerwca 2018 r. kolejny raz wezwał Spółdzielnię do poprawienia przedłożonego projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia [...] lipca 2018 r. Jednocześnie podkreślono, że projekt zawiera rozwiązania niezgodne z przepisami m.in. w zakresie pochylni oraz usytuowania balkonów od strony wewnętrznego dziedzińca (przedstawione w projekcie usytuowanie balkonów jest niezgodne z przepisami techniczno-budowlanymi, dotyczącymi minimalnej odległości balkonu od granicy działki budowlanej). Ponadto w projekcie po raz kolejny nie określono (w sposób jednoznaczny) robót, które są przewidziane do wykonania po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem).

Pismem z [...] lipca 2018 r. Spółdzielnia wystąpiła o zmianę terminu przedłożenia uzupełnionego projektu budowlanego do dnia [...] października 2018 r. oraz zakwestionowała zasadność niektórych wskazań wyszczególnionych w piśmie organu powiatowego. PINB w piśmie z [...] lipca 2018 r. ustosunkował się do polemiki dotyczącej rozwiązań zawartych w projekcie oraz wyznaczył ostateczny termin przedłożenia prawidłowo uzupełnionego projektu do dnia [...] października 2018 r.

W dniu [...] października 2018 r. do PINB wpłynęło pismo Spółdzielni informujące o podjętych działaniach, mających na celu doprowadzenie inwestycji do zgodności z przepisami, do którego załączono 3 egzemplarze uzupełnionego projektu budowlanego zamiennego. Inwestor poinformował w piśmie o swoim wystąpieniu z dnia [...] września 2018 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wyrażenie zgody na odstępstwo od przepisów w zakresie dotyczącym minimalnej odległości balkonu od granicy działki nr [...] oraz zmniejszonej szerokości chodnika odsuniętego od jezdni i szerokości użytkowej pochylni dla ruchu pieszych. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, organ administracji architektoniczno-budowlanej w piśmie z dnia [...] października 2018 r. zaproponował, aby Spółdzielnia skorzystała z przepisu zawartego w § 2 ust. 2-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) przy czym - jak zauważył inwestor, możliwość zastosowania tego trybu zakwestionował PINB w piśmie z dnia [...] czerwca 2018 r. W związku z powyższym, Spółdzielnia w dniu [...] października 2018 r. zwróciła się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o ponowne przeanalizowanie swojego stanowiska.

W następstwie powyższego PINB wspomnianą na wstępie decyzją z [...] lutego 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] [...], przedłożonego w dniu [...] października 2018 r. oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych dotyczących budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami przy ul. [...] [...].

[...] WINB decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. utrzymał natomiast to rozstrzygnięcie w mocy.

W kontekście przywołanych ustaleń faktycznych oraz w związku z katalogiem wad kwalifikowanych opisanym w art. 156 § 1 k.p.a. GINB stwierdził, że niewykonanie obowiązków nałożonych na inwestorów w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. pomimo wielokrotnego wzywania do poprawienia i uzupełnienia projektu zamiennego, obligowało organ do zastosowania art. 51 ust. 4 P.b. Organy nadzoru budowlanego w sposób wyczerpujący wykazały, że w przedstawionym projekcie budowlanym zamiennym, pomimo wielokrotnego uzupełniania przedkładanej dokumentacji, nie wyeliminowano szeregu nieprawidłowości.

W szczególności przedłożony projekt budowlany zamienny jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie:

- zaprojektowania obiektu zgodnie z § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, dotyczącym minimalnej odległości (1,5 m) balkonu od granicy działki budowlanej - dotyczy to rzędu balkonów usytuowanych w odległości ok. 0,5 m od granicy z działką nr [...] (w poprzednio przedłożonym projekcie wskazano odległość wynoszącą 0,77 m),

- zaprojektowania obiektu zgodnie z § 16 ust. 1 rozporządzenia ws. warunków technicznych, dotyczącym konieczności zapewnienia utwardzonego dojścia o szerokości minimalnej 1,5 m do wejść do budynku mieszkalnego wielorodzinnego i użyteczności publicznej (brak zapewnienia utwardzonych dojść o odpowiedniej szerokości do wejść do lokali usługowych, z powodu wykonania na chodniku pochylni dla osób niepełnosprawnych), ponadto z uwagi na brak określenia w projekcie wymiarów szerokości spocznika przy pochylni, nie jest jasne czy przedstawione rozwiązanie jest zgodne z § 71 ust. 3 rozporządzenia wskazującym, że powierzchnia spocznika pochylni dla osób niepełnosprawnych powinna mieć wymiary co najmniej 1,5 x 1,5 m poza polem otwierania skrzydła drzwi wejściowych do budynku.

Przedłożony przez Skarżącą projekt budowlany zamienny nie został również uzupełniony i poprawiony w zakresie:

- w części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu brak oznaczenia rzędnych poziomu terenu przy wejściach do budynku oraz wskazania dojść łączących wyjścia z obiektu budowlanego z drogą pożarową (brak też informacji, że ww. rozwiązania przedstawiono w części rysunkowej projektu architektoniczno- budowlanego - na rzucie parteru),

- w przedłożonym projekcie zamieszczono rysunki odnoszące się do powiązania przedmiotowego budynku z przyległymi obiektami budowlanymi (z garażami usytuowanymi na działce nr [...]), jednakże nie przedstawiono w sposób jednoznaczny sposobu odprowadzenia wód opadowych z projektowanego (objętego projektem budowlanym zamiennym) zadaszenia przylegającego do garaży, a także rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych dotyczących elementów budowlanych przylegających do segmentów garaży,

- w części rysunkowej projektu nie oznaczono (w pełnym zakresie) klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe oraz obudowy dróg ewakuacyjnych,

- w projekcie nie wskazano jednoznacznie robót, które są przewidziane do wykonania po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych,

- w części opisowej projektu pozostawiono zapisy, których nieprawidłowość wskazał organ powiatowy w piśmie do inwestora z dnia [...] czerwca 2018 r. (zapis dotyczący możliwości wystąpienia o odstępstwo od przepisów w zakresie zapewnienia odpowiedniej szerokości (1,5 m) dojść do lokali usługowych oraz zapis na str. 37: "wnosi się o odstępstwo od obowiązujących przepisów warunków technicznych", w zakresie odległości projektowanych balkonów od granicy z działką nr [...]).

Przyjmując zatem, że celem postępowania naprawczego, w tym przypadku prowadzonego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. było doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to wobec nieuzupełnienia projektu zamiennego, braki te mogły stanowić o odmowie zatwierdzenia tego projektu w trybie art. 51 ust. 4 P.b.

W zakresie istotnych odstępstw, w stosunku do których organ prowadził postępowanie naprawcze (na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.) GINB wskazał, że inwestor powinien przedstawić projekt budowlany zamienny, zawierający rozwiązania obejmujące istotne odstąpienia, które powinny być doprowadzone do zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Mając powyższe na uwadze, zdaniem GINB brak jest podstaw do uznania, aby objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i gdy rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa.

Decyzja, o której stanowi art. 51 ust. 4 P.b. zastępuje decyzję o pozwoleniu na budowę, ponieważ legalizuje roboty budowlane w zakresie, w jakim inwestor odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Oznacza to, że po przedstawieniu przez inwestora organowi nadzoru budowlanego projektu budowlanego zamiennego, obowiązkiem tego ostatniego jest dokonanie jego merytorycznej oceny pod kątem wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b., a więc zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz oceny kompletności projektu i posiadania wymaganych opinii, uzgodnień i pozwoleń. Wymogom tym winien odpowiadać również projekt budowlany zamienny, ponieważ do zmian projektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące tego projektu.

Brak jest podstaw do uznania, że wydana decyzja w sposób rażący narusza przepisy prawa. Organ powiatowy wielokrotnie zobowiązywał Spółdzielnię do usunięcia nieprawidłowości w składanych projektach budowlanych zamiennych jednocześnie wskazując zakres braków, jakie zawiera dokumentacja projektowa. Pomimo kilkukrotnego uzupełniania, Skarżąca nie zdołała wyeliminować wszystkich nieprawidłowości w składanej dokumentacji. Tym samym bezcelowe było dalsze przedłużanie postępowania legalizacyjnego. Rozstrzygnięcia PINB i [...]WINB na podstawie art. 51 ust. 4 P.b. nie zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Wykonane istotne odstępstwa od projektu budowlanego naruszają przepisy techniczno-budowlane, natomiast przedłożony projekt budowlany zamienny nie spełnia wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 P.b.

Ustosunkowując się do zarzutów Strony Skarżącej zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności GINB podkreślił, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji z punktu widzenia istnienia wady wymienionej w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej nie zastępuje postępowania odwoławczego i nie może być postępowaniem o charakterze merytorycznym, w którym na nowo bada się zebrany materiał dowodowy, przeprowadza dowody uzupełniające lub ponownie ocenia zarzuty strony. Postępowanie prowadzone w ramach trybu nadzwyczajnego nie jest "trzecią instancją" i nie może prowadzić do dokonywania nowych ustaleń, czy też weryfikacji dotychczasowych w zakresie przyjętego na moment orzekania stanu faktycznego i prawnego.

Prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych zapadłe w przedmiotowej sprawie wiążą nie tylko strony i sądy, które je wydały, lecz również inne sądy i organy państwowe. Zarówno WSA we Wrocławiu, jak również NSA w wydanych wyrokach potwierdziły wykonanie spornej inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Ponadto kontrolując rozstrzygnięcia GINB wydane w trybie nadzwyczajnym WSA w Warszawie oraz NSA orzekły, że prawidłowo został nałożony obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Natomiast w niniejszym postępowaniu ocenie GINB podlega jedynie prawidłowość wydania rozstrzygnięć dotyczących odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego.

Bezprzedmiotowe jest zatem kwestionowanie działań podejmowanych przez terenowe organy nadzoru budowlanego na wcześniejszych etapach postępowania.

Trudności Spółdzielni związane z uzyskaniem zgody na odstępstwa od warunków technicznych nie kwalifikują zapadłych w sprawie rozstrzygnięć do stwierdzenia nieważności. Podejmowane czynności mające na celu usunięcie nieprawidłowości projektu budowlanego zamiennego nie spowodowały ich całkowitego wyeliminowania. Przez okres niemal 4 lat, pomimo wskazań organu powiatowego, Skarżąca nie była w stanie usunąć wszystkich nieprawidłowości, jakimi obarczona była przedłożona dokumentacja projektowa. Przedłożenie posiadającego wady projektu budowlanego zamiennego uprawniało do odmowy jego zatwierdzenia na podstawie art. 51 ust. 4 P.b.

Należy również wskazać, że wbrew twierdzeniom Skarżącej, projekt budowlany zamienny nie zawiera wymaganych uzgodnień. Przedmiotowy budynek znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej wpisanej do ewidencji zabytków archeologicznych pod nr [...]. Tym samym wszelkie roboty budowlane wymagają zgody właściwego organu ochrony zabytków, zgodnie z art. 39 P.b. Ponadto Zarząd Dróg i Komunikacji [...] wskazał, że konieczne jest pozyskanie zgody na odstępstwa od obowiązujących przepisów w kwestii minimalnej szerokości pochylni.

Odnosząc się do kwestii odległości balkonów do granicy z działką sąsiednią GINB wyjaśnił, że zarówno przepisy techniczno-budowlane w dacie budowy jak i w dacie wydania kontrolowanej decyzji nie zezwalały na sytuowanie balkonów w odległości poniżej 1 m od granicy, jak ma to miejsce w badanej sprawie.

III.

Po rozpoznaniu wniosku Spółdzielni o ponowne rozpatrzenie sprawy, GINB decyzją z dnia [...] marca 2020 r. znak [...] utrzymał swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie w mocy.

Organ w całości podtrzymał stanowisko obszernie zaprezentowane w zaskarżonej przez Spółdzielnię decyzji z [...] grudnia 2019 r. nie znajdując podstaw do zmiany zdania i stwierdzenia nieważności decyzji PINB i [...]WINB.

IV.

Skargę na powyższą decyzję GINB wywiodła Spółdzielnia zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Rozstrzygnięciu GINB zarzucono:

1. naruszenie przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych,

2. istotne naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. przepisów art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., w związku z art. 7, art. 18, art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w szczególności uchybienie zasadzie dochodzenia prawdy obiektywnej poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący.

Spółdzielnia potwierdziła to, że jest inwestorem budynku mieszkalno-usługowego przy ul. [...] [...]. Realizacja tego budynku na podstawie decyzji budowlanej została zakończona w czerwcu 2000 r., a wszelkie czynności wymagane przepisami Prawa budowlanego, związane z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie budynku zostały przez Spółdzielnię spełnione. Przeprowadzone przez Państwową Straż Pożarną i Państwowego Inspektora Sanitarnego kontrole nie wniosły żadnych zastrzeżeń do wybudowanego obiektu.

Wymagane prawem budowlanym instytucje: Straż Pożarna, Sanepid, Ochrona Środowiska i Państwowa Inspekcja Pracy, dokonały odbioru obiektu i nie wniosły zastrzeżeń do możliwości jego użytkowania.

Po zakończeniu budowy budynku, inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie. Podkreślić należy, że inwestor zrealizował wszystkie warunki przewidziane w przepisach Prawa budowlanego, jakie wymagane są dla uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Zgodnie z art. 57 ust. 2 P.b. inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na użytkowanie opracowanie projektowe, w którym wykazał wszystkie zmiany wprowadzone, w stosunku do projektu zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę. Dokumentacja powykonawcza została uzgodniona przez rzeczoznawców do spraw sanitarno-higienicznych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zabezpieczeń przeciwpożarowych. W dokumentacji powykonawczej naniesiono również zmiany zagospodarowania terenu. Ważny dla sprawy jest fakt, że obowiązujące wówczas przepisy Prawa budowlanego nie precyzowały pojęcia istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Zarówno projektant, kierownik budowy i inspektor nadzoru, którym był pracownik Wydziału Architektury Urzędu Miejskiego nie uznali wykonanych odstępstw od projektu za istotne, a jedynie wymagające uwzględnienia w dokumentacji powykonawczej, co też uczyniono.

Od zakończenia budowy w 2000 roku w budynku nie były prowadzone przez Spółdzielnię żadne roboty budowlane, które mogłyby spowodować zmianę w stosunku do złożonego w PINB projektu powykonawczego.

Sprawa wykonania 3 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalno-usługowego była już przedmiotem postępowania administracyjnego w 2009 roku i decyzją [...]WINB z [...] kwietnia 2009 r. decyzja PINB nakazująca Spółdzielni wykonanie 3 egzemplarzy projektu budowlanego została uchylona. Powyższa decyzja uchylająca stała się ostateczna i obowiązująca.

Na przestrzeni 17 lat ustawa Prawo budowlane była wielokrotnie nowelizowana, dostosowywana także do wymogów unijnych, które nie obowiązywały w dacie wydania pozwolenia na budowę z [...] sierpnia 1997 r.

Zgodnie z wyrokiem NSA z 4 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 1840/13 przepisy dotyczące warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie określone w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 r. mogą mieć zastosowanie do budynków już istniejących w dacie wejścia w życie tego rozporządzenia w ograniczonym zakresie. To samo dotyczy znowelizowanych przepisów w 2012 roku.

Od zakończenia budowy w 2000 roku w budynku nie były prowadzone przez Spółdzielnię żadne roboty budowlane, które mogłyby spowodować zmianę w stosunku do złożonego w PINB projektu powykonawczego ani Urząd Miejski ani PINB nie nakazał wykonania jakichkolwiek robót w obiekcie, a wręcz przeciwnie faktycznie zaakceptował użytkowanie budynku wydając szereg decyzji, jak choćby wydał zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych w tym budynku i w oparciu o wydane zaświadczenia aktami notarialnymi z wpisem do księgi wieczystej stały się odrębną własnością poszczególnych właścicieli.

Organ nadzoru budowlanego od dnia odbioru przedmiotowego budynku w 2000 roku nie nałożył na Spółdzielnię obowiązku wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z treścią art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.

NSA w uzasadnieniu wyroku kasacyjnego z dnia 9 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1728/15 w sprawie decyzji PINB nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r., nakazującej skarżącej Spółdzielni doprowadzić pochylnię dla osób niepełnosprawnych przy budynku od ulicy [...] do stanu zgodnego z prawem stwierdził, że: "Brak jasnego i precyzyjnego określenia, na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, prowadzi do wniosku, że PINB rażąco naruszył przepis art. 51 ust 1 pkt 2 P.b. Rozbieżność stanowisk, jakie zajmowały organy badające wykonanie obowiązku nałożonego w decyzji z dnia [...] listopada 2000 r. słusznie zostało uznane przez organ odwoławczy za wywołujące skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności".

Skarżąca zwróciła uwagę, że pochylnia dla osób niepełnosprawnych spełnia swoją funkcję od 20 lat, stanowiąc dojście do lokali usługowo-handlowych usytuowanych na parterze budynku. Po wybudowaniu została przekazana i przejęta do majątku Zarządu Dróg i Komunikacji protokołem z dnia [...] marca 2001 r. W opinii technicznej Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta ze względów funkcjonalno-ruchowo-komunikacyjnych stwierdził jednoznacznie, iż pochylnię należy pozostawić w tym stanie funkcjonalnym jako ogólny ciąg pieszy z możliwością pozostawienia jej dla obsługi komunikacyjnej istniejących punktów usługowo-handlowych w parterze budynku. Nadto ZDiUM, jako zarządzający pasem drogowym informuje, że na przebudowę pochylni i jej zmianę na chodnik ze schodami poprzecznymi do wejść do lokali użytkowych nie wyrazi zgody.

Z powyższego wynika, że Spółdzielnia otrzymuje od różnych instytucji sprzeczne i wzajemnie wykluczające się decyzje. Taki stan rzeczy, przy jednoczesnym sprawnym funkcjonowaniu zarówno mieszkańców jak i użytkowników lokali użytkowych funkcjonuje już od 20 lat.

Rozbieżność stanowisk Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego [...] jak i PINB w sprawie udzielenia zgody na odstępstwo od przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych, uniemożliwia Spółdzielni uzyskanie zgody na odstępstwo od ww. przepisów w zakresie usytuowania balkonów od granicy z sąsiednią działką, na której, co istotne, zlokalizowane są garaże (parterowe).

Taki stan rzeczy sprawia, że ani w obecnym czasie, ani w przyszłości projekt zamienny nie zostanie zatwierdzony. GINB również nie wskazał do czyich kompetencji należy ostateczne wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od usytuowania balkonów od granicy z sąsiednią działką. W tym względzie Skarżąca powołała się na wyrok NSA z 27 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3152/14.

V.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI.

Skarga jest niezasadna.

Procedura stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajną procedurą weryfikacji tego rodzaju aktu i stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji ostatecznych, pozostających w obrocie prawnym i w większości sytuacji nadających danemu podmiotowi określone prawo lub nakładających obowiązek prawny.

Stwierdzenie nieważności decyzji może więc nastąpić w przypadku niewątpliwego i oczywistego wystąpienia którejkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć jednocześnie należy, że w tym trybie nie prowadzi się postępowania mającego zastąpić i naprawić pierwotne działanie organu, którego decyzja jest badana (nie jest to bowiem postępowanie zwyczajne), bądź też zweryfikować i sanować wszelkie błędy tak postępowania zwykłego jak i wydanej w jego toku decyzji, w tym dokonać odmiennej oceny okoliczności sprawy od tej jaką przeprowadzono pierwotnie. Podkreślenia wymaga także i to, że weryfikacja prawidłowości decyzji następuje z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jej wydania, nie zaś stanu obecnie istniejącego, "nowego poziomu wiedzy" w danej dziedzinie, czy też nowo ukształtowanego sposobu rozumienia określonej normy prawnej. W postępowaniu tym nie prowadzi się tym samym - co do zasady - nowych dowodów, ani też nie czyni się nowych ustaleń, chyba że chodzi o pewne doprecyzowanie (w granicach przewidzianych prawem i istotą trybu nadzwyczajnego) okoliczności ustalonych w pierwotnym postępowaniu, które z uwagi na swoją niejednoznaczność mogą budzić wątpliwości organu nadzorczego. Konkludując, w trybie nadzwyczajnym ocenia się działanie organu, którego decyzja poddana jest nadzwyczajnej weryfikacji w kontekście dowodów zebranych w postępowaniu zwykłym i stanu prawnego obowiązującego w dacie pierwotnego orzekania.

Jak wskazano, w administracyjnym postępowaniu nadzwyczajnym kontroluje się ważność decyzji ostatecznej przez pryzmat ewentualnie tkwiących w niej od początku wad o charakterze kwalifikowanym, a więc najpoważniejszych uchybień jakimi może być dotknięty akt administracyjny. Należy mieć więc na uwadze to, że tylko wady doniosłe, nie zaś wszystkie uchybienia dotyczące decyzji administracyjnej, mogą zostać uznane za istotne, tj. takie które uzasadniają wyeliminowanie konkretnej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. W niniejszej sprawie chodzi przy tym o analizę przesłanki rażącego naruszenia prawa, choć przepisy które miałyby zostać w ten sposób naruszone nie zostały wprost przez Skarżącą wskazane.

Zauważyć w związku z tym trzeba, że przesłanka nieważności decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, na co słusznie wskazuje m.in. prof. M. Jaśkowska (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wyd. LEX) może dotyczyć zarówno przepisów: materialnych, procesowych, jak i ustrojowych. Wskazuje na to również wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 sierpnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 370/86 zwracający uwagę na to, że z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie wynika, aby wadliwość miała dotyczyć tylko podstawy materialnoprawnej decyzji. Z kolei w wyroku z dnia 14 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 414/19, WSA w Gorzowie Wielkopolskim wskazał, że możliwe jest oparcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. na rażącym naruszeniu zarówno przepisów prawa materialnego jak i przepisów prawa procesowego, aczkolwiek przypisanie decyzji wady nieważności w przypadku naruszenia przepisów proceduralnych dopuszczalne jest wyłącznie, gdy naruszenie tych przepisów ma charakter rażący i pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Na możliwość stwierdzenia nieważności z uwagi na rażące naruszenie przepisów procesowych wskazuje także B. Adamiak (zob. Gradacja naruszenia procesowego prawa administracyjnego, PiP 2012/3/54).

VII.

Objęte wnioskiem o unieważnienie decyzje PINB (z [...] lutego 2019 r.) i [...]WINB (z [...] lipca 2019 r.) słusznie zostały przez GINB uznane jako rozstrzygnięcia nie dotknięte wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności rażącego naruszenia prawa. Należy przypomnieć, że podstawą prawną wskazanych rozstrzygnięć był bezpośrednio (PINB) lub pośrednio ([...]WINB) art. 51 ust. 4 P.b.

Zgodnie z jego brzmieniem, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Słuszne jest stanowisko GINB, że przepis ten nie stanowi podstawy dla jedynie pozytywnych rozstrzygnięć w przedmiocie projektu zamiennego składanego przez inwestora, ale również dla takich, które oceniają go - tak jak w tym przypadku - w sposób negatywny.

W niniejszej sprawie Skarżąca w istocie stawia zarzuty i wskazuje na okoliczności, których albo nie można w tym postępowaniu w ogóle oceniać np. co do słuszności stwierdzenia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i nałożenia na nią obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, albo też podnosi naruszenia takich przepisów, które nie były przez GINB stosowane.

W kontekście zarzutów skargi należy zwrócić uwagę, że kwestia nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak i wiążące się z nią stwierdzenie zaistnienia istotnych odstępstw od projektu zatwierdzonego decyzją z [...] sierpnia 1997 r. została ostatecznie przesądzona decyzjami PINB z [...] grudnia 2013 r. oraz [...]WINB z [...] marca 2014 r. Obie decyzje stwierdzają wystąpienie istotnych odstępstw pomiędzy tym co zrealizowano a tym co zostało zatwierdzone w 1997 roku jak również nakładają na Spółdzielnię jako na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego.

Należy wskazać, że decyzje nakładające obowiązek przedłożenia projektu zamiennego zostały również poddane weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym (stwierdzenia nieważności). Decyzjami z [...] sierpnia 2015 r. i [...] września 2015 r. GINB odmówił stwierdzenia ich nieważności, zaś prawomocnym wyrokiem tutejszego Sądu z 13 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2654/15 oddalono skargę Spółdzielni na te decyzje.

Należy także zwrócić uwagę, że kwestia istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego była badana przez nadzór budowlany w ramach postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu. Decyzją PINB z [...] kwietnia 2010 r. odmówiono Spółdzielni udzielenia takiej zgody, zaś rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy [...] WINB decyzją z [...] listopada 2010 r.

Sądowa kontrola tych aktów zakończyła się negatywnie dla Spółdzielni bowiem skargę na decyzje GINB WSA we Wrocławiu oddalił wyrokiem z 19 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 48/11, zaś NSA w istocie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy oddalając skargę kasacyjną inwestora - zob. wyrok z 30 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1830/11.

Skarżąca bardzo dużą wagę przywiązuje do rozstrzygnięcia Wojewody [...] z [...] stycznia 2003 r. uchylającego wcześniejszą decyzje Prezydenta [...] o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i w związku z tym wskazuje, że przedłożono komplet dokumentów wraz ze wszystkimi koniecznymi uzgodnieniami, które powinny przemawiać za udzieleniem pozwolenia na użytkowanie. Rzecz w tym, że kwestię odmowy udzielenia zgody na użytkowanie obiektu rozstrzygnięto ostatecznie już w latach 2010-2013 (decyzje PINB i [...]WINB oraz wyroki WSA i NSA przywołane w części historycznej). Kontestowanie odmowy udzielenia pozwolenia na użytkowanie a w szerszym kontekście również obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, nie jest w niniejszej sprawie ani trafne ani dopuszczalne. Kwestia ta została w całości rozstrzygnięta w latach ubiegłych, zaś niniejsze postępowanie ma na celu ocenę, czy decyzje stwierdzające niewywiązanie się przez Spółdzielnię z obowiązku złożenia dokumentacji zamiennej nie są dotknięte wadą kwalifikowaną.

Wbrew temu co zdaje się uważać Skarżąca, w niniejszym postępowaniu, dotyczącym kontroli decyzji wydanych w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności, nie jest możliwe formułowanie zarzutów właściwych postępowaniu zwykłemu. Inaczej mówiąc, Skarżąca nie może podnosić uchybień, na które mogłaby wskazywać w sytuacji wniesienia skargi na decyzje PINB z [...] lutego 2019 r. i [...]WINB z [...] lipca 2019 r.

VIII.

Skoro zakres niniejszej sprawy jest ściśle określony i wyznaczony wcześniejszymi decyzjami organu nadzoru budowlanego (o odmowie udzielenia zgody na użytkowanie obiektu oraz o nałożeniu obowiązku przedłożenia projektu zamiennego), które pozostają w obrocie prawnym i wiążą, to oceniając decyzje GINB kontrolujące w trybie stwierdzenia nieważności decyzje PINB i [...]WINB z 2019 roku którymi odmówiono zatwierdzenia przedłożonego projektu zamiennego należy zbadać, czy owe decyzje PINB i [...]WINB nie są dotknięte jakąkolwiek wadą kwalifikowaną. Z uwagi na charakter sprawy w grę wchodzi w istocie wada rażącego naruszenia prawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Trafnie wskazuje GINB, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy spełnione są łącznie trzy przesłanki, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną. Ta ostatnia przesłanka musi mieć przy tym decydujące znaczenie przy dokonywaniu oceny stwierdzonego naruszenia prawa, albowiem łączy pierwsze dwie, akcentując i warunkując istotność wady kwalifikowanej. Nie zawsze bowiem oczywiste naruszenie jasnego w swej warstwie interpretacyjnej przepisu prawa oznaczać będzie, że ma ono charakter rażący. Kluczowe są skutki społeczno-ekonomiczno-gospodarcze, jakie owo naruszenie powoduje.

Mając to na uwadze Sąd nie znajduje podstaw by przyjąć, że decyzja [...]WINB z [...] lipca 2019 r. jak również utrzymana nią w mocy decyzja PINB z [...] lutego 2019 r. dotknięte były którąkolwiek z wad kwalifikowanych i w związku z tym wymagają wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd zwraca uwagę, że Skarżąca jest adresatem decyzji zobowiązującej ją do przedłożenia projektu zamiennego dla inwestycji przy ul. [...] [...], przez co to na niej na mocy art. 52 P.b. ciąży obowiązek przedłożenia żądanej dokumentacji. Spółdzielnia podejmowała szereg starań w celu przedłożenia owego projektu, co zostało szczegółowo i obszernie opisane w części historycznej uzasadnienia wraz z przywołaniem braków jakie za każdym razem miały miejsce. Pomimo owych starań i wielokrotnego przedłużenia oraz przekraczania terminu przedłożenia projektu, Skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku.

Oceniając więc w trybie nieważności decyzje odmawiające zatwierdzenia projektu zamiennego należy przypomnieć, że organy nadzoru budowlanego stwierdziły:

Po pierwsze, brak zgodności zamieszczonych w projekcie rozwiązań z rozporządzeniem ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, tj.:

- nieprawidłowe usytuowanie balkonów w odniesieniu do granicy z działką nr [...],

- brak zapewnienia dojścia do wejść do budynku użyteczności publicznej (do lokali usługowych) o odpowiedniej szerokości, z uwagi na wykonanie pochylni na chodniku.

Po drugie, brak zgodności zamieszczonych w projekcie rozwiązań z rozporządzeniem ws. warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, tj.:

- wykonane na chodniku pochylnie naruszają wymagania rozporządzenia dotyczące minimalnej szerokości chodnika i pochylni dla ruchu pieszych.

Po trzecie, brak określenia w projekcie (w sposób jednoznaczny, prawidłowy i w pełnym zakresie) robót budowlanych przewidzianych do wykonania, po uzyskaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Po czwarte, brak zgodności opracowania z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, tj.:

- nieprawidłowości dotyczące części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu

- brak oznaczenia rzędnych poziomu terenu przy wejściach do budynku oraz wskazania dojść łączących wyjścia z obiektu budowlanego z drogą pożarową (§ 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia),

- nieprawidłowości dotyczące części rysunkowej projektu architektoniczno-budowlanego - nie przedstawiono w sposób jednoznaczny sposobu odprowadzenia wód opadowych z projektowanego (objętego projektem budowlanym zamiennym) zadaszenia przylegającego do garaży, a także rozwiązań materiałowych i konstrukcyjnych dotyczących elementów budowlanych przylegających do segmentów garaży, nie podano wymiarów jednoznacznie wskazujących, że powierzchnia spocznika pochylni, poza polem otwierania skrzydła drzwi wejściowych do budynku, ma parametry zgodne z przepisami techniczno-budowlanymi (co najmniej 1,5 x 1,5 m), nie oznaczono (w pełnym zakresie) klas odporności ogniowej elementów budowlanych stanowiących oddzielenia przeciwpożarowe oraz obudowy dróg ewakuacyjnych (§ 12 ust. 1 pkt 2b i § 12 ust. 2 rozporządzenia),

- część opisowa projektu zawiera zapisy (wnioski), których nie przewiduje rozporządzenie (dotyczące odstępstw od przepisów), ponadto zapisy te są niezgodne ze stanem faktycznym.

Po piąte, naruszenie art. 33 ust. 1 pkt 1 P.b. wymagający aby projekt budowlany złożyć wraz z uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi - brak jest w tym przypadku uzgodnienia Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta [...] w zakresie zmian dotyczących chodnika i pochylni przy ul. [...], brak zgody Miejskiego Konserwatora Zabytków, w odniesieniu do wprowadzonych zmian.

Nie ma podstaw aby w postępowaniu nadzwyczajnym takim jak niniejsze kontrolować i oceniać prawidłowość projektu zamiennego tak jakby miało to miejsce w sprawie wywołanej skargą na decyzję [...]WINB z [...] lipca 2019 r. Należy jednakowoż wskazać, że organy nadzoru budowlanego orzekające w trybie zwykłym dokonały oceny tego co zostało im przedłożone, tj. opracowania jakie złożyła do akt Spółdzielnia i w kontekście tego słusznie podjęły decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu ze względu na jego wady. Skarżąca obecnie jedynie w wybranych kwestiach (wadliwe jej zdaniem zastosowanie rozporządzenia ws. warunków technicznych z 2012 roku, zgodność z prawem pochylni, trudności z uzyskaniem odstępstwa na umiejscowienie balkonów z naruszeniem przepisów technicznych) w istocie polemizuje z ustaleniami organów nadzoru budowlanego, niezasadnie odwołując się do decyzji Wojewody [...] jako mającej przesądzać o braku istotnych naruszeń. Jak już jednak wskazano, kwestia istotności, jak również relacji i wpływu decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2003 r. została oceniona i uwzględniona w ramach postępowań o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie jak i decyzji nakładających obowiązek przedłożenia projektu zamiennego.

Nadto należy wskazać, że Skarżąca przyjmuje wadliwą interpretację wyroku NSA z 9 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1728/15. Otóż wyrok ten nie może być odczytywany jako stwierdzający, że pochylnia dla osób niepełnosprawnych została wykonana w sposób zgodny z prawem. Ocena Sądu skupiła się bowiem na tym, że w sprawie dotyczącej unieważnienia decyzji PINB nakazującej doprowadzenie pochylni stanowiącej integralną część budynku do stanu zgodnego z prawem brak było jasnego i precyzyjnego określenia, na czym miałby polegać obowiązek doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem i na czym mają polegać prace zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości czym naruszono art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Wyrok ten w żadnym więc razie nie przesądził o prawidłowym wykonaniu pochylni, tak jak o tym nie przesądza również jej funkcjonowanie od wielu lat.

Spółdzielnia zdaje się nie przyjmować do wiadomości tego, że budynek którego jest inwestorem nie został dotychczas oddany do użytkowania w sposób wymagany prawem, czego nie należy mylić z możliwością jego technicznego używania. Nadto istnieje po jej stronie obowiązek przedłożenia projektu zamiennego uwzględniającego prawidłowość wykonania obiektu z istotnymi odstępstwami, bez względu na zmiany w strukturze właścicielskiej. Co do zasady w tego rodzaju postępowaniu projekt ma zatem odpowiadać wymaganiom obecnie obowiązującego prawa, a nie przepisów historycznych.

Skarżąca błędnie kwestionuje również stosowanie przepisów rozporządzenia ws. warunków technicznych z 2012 roku. Należy wskazać, że roboty budowlane wykonane z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego mają zostać przywrócone do stanu zgodnego z prawem. Do tego zmierza właśnie postępowanie dotyczące nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. Należy nadto wskazać, że obwiązujące w dacie wydania decyzji budowlanej z [...] sierpnia 1997 r. rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r. nr 10 poz. 65 ze zm.) w § 12 ust. 5 przewidywało surowsze wymagania niż obowiązujące obecnie względem okapów, balkonów i gzymsów - § 12 ust. 6 pkt 1 rozporządzenia z 2012 roku. Zgodnie bowiem z jego ówczesnym brzmieniem okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej (odpowiednio 3 m i 4 m - przyp. Sąd) o więcej niż 0,5 m, natomiast balkony lub loggie o więcej niż 1 m.

Bez znaczenia pozostają także trudności Skarżącej jakie widzi ona w uzyskaniu odstępstwa od warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie położenia balkonów. Należy zwrócić uwagę, że pomimo braku jasnej regulacji w tym zakresie z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wywieść należy możliwość stosowania procedury odstępstwa również w postępowaniu naprawczym.

W tej sytuacji Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji. Brak jest podstaw do uznania, że decyzja [...]WINB z [...] lipca 2019 r. i PINB dla miasta[...] z [...] lutego 2019 r. dotknięte są którąkolwiek z wad kwalifikowanych. Ocena GINB w tym zakresie jest zatem prawidłowa.