Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3359/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 138 §2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2016 r. sprawy ze skargi W. Sp. z o.o. z siedziba w miejscowości O. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] sierpnia 2015 r. Nr [...] wydana na podstawie art. art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia "[...]" oraz Kółka - Rolniczego [...] w K. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. (dalej: RDOŚ w G. , organ I instancji) z [...] lipca 2014 r., znak: [...],określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości [...] w gminie C. , wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą" (dalej: przedsięwzięcie).

W decyzji z [...] sierpnia 2015 r. GDOŚ uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

W dniu 5 października 2011 r. do RDOŚ w G. wpłynął wniosek W. Sp. z o.o., [...] (dalej: wnioskodawca, Spółka, inwestor, skarżąca) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia.

Organ I instancji, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś.), określił środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia pn. "Budowa zespołu elektrowni wiatrowych w rejonie miejscowości [...] w gminie C. , wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą".

Odwołania od powyższej decyzji do GDOŚ, z zachowaniem terminu, wniosło Stowarzyszenie "[...]" (dalej: "Stowarzyszenie") w dniu 6 sierpnia 2014 r. oraz Kółko Rolnicze – [...] w K. w 27 sierpnia 2014 r. Skarżący wnoszą o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zarzucając jej w szczególności naruszenie:

- art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś., poprzez zaniechanie dokonania weryfikacji raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (dalej: raport);

- art. 37 pkt. 1 u.u.i.ś., poprzez brak merytorycznego rozpatrzenia wniosków i uwag składanych wtoku postępowania przez Stowarzyszenie;

- art. 66 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś., poprzez przyjęcie ogólnikowego, niekompletnego i pozornego opisu analizowanych wariantów w raporcie, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także poprzez brak opisu wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z rzetelnym uzasadnieniem ich wyboru;

- art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., poprzez wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia, mimo braku zgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego, co spowodowało, że nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego i prawnego będącego istotą postępowania;

- art. 8 k.p.a., m.in. poprzez całkowite zanegowanie wartości materiałów opracowanych przez Marszałka Województwa [...];

- art. 80 k.p.a., poprzez dokonywanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów, co przejawia się w negowaniu argumentów Stowarzyszenia i jednoczesnym bezkrytycznym uznawaniu argumentów autorów raportu mimo, że zarówno Stowarzyszenie, jak i autorzy powołują się na te same materiały źródłowe;

-art. 107 k.p.a., w związku z art. 11 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie decyzji przejawiające się w braku szczegółowej analizy i wskazaniu, jakimi przesłankami kierował się organ odrzucając uwagi i wnioski Stowarzyszenia i bezkrytycznie przyjmując ustalenia zawarte w raporcie;

- art. 112 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej: p.o.ś.), poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji uwzględniającej przedsięwzięcie, które przekracza już na etapie założeń normy hałasu określone w planie zagospodarowania przestrzennego;

- art. 33 ust. 1 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 627 ze zm., dalej: u.o.p.), poprzez jego nieuwzględnienie.

W decyzji z [...] sierpnia 2015 r. GDOŚ uchylił decyzję organu I instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Organ II instancji wyjaśnił, że analiza przedłożonego odwołania Stowarzyszenia "[...]" wykazała, że nie spełnia ono wymogów formalnoprawnych i dlatego organ II instancji, pismami z 4 września 2014 r. oraz z 30 czerwca 2015 r., wezwał Stowarzyszenie do usunięcia braków we wniesionym odwołaniu. Uzupełnienia wpłynęły 15 września 2014 r. przy piśmie z 11 września 2014 r. oraz 16 lipca 2015 r. przy piśmie z 13 lipca 2015 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji podniósł, że przedłożony przez inwestora raport wraz z uzupełnieniami, nie spełnia wymogów określonych w art. 66 u.u.i.ś. we wskazanym zakresie i nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Raport obejmuje przede wszystkim analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę polegającego na budowie 30 turbin wiatrowych. Stwierdzenie organu I instancji, że wariantowaniu poddano ilość elektrowni wiatrowych, tj. 30 i 28, nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym postępowania i dlatego zdaniem organu II instancji przedstawione w raporcie wariantowanie przedsięwzięcia nie spełnia wymogów wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. w stopniu pozwalającym stwierdzić, że go w zasadzie nie dokonano.

Wskazany przez inwestora "wariant zerowy", czyli dotyczący niepodejmowania realizacji przedsięwzięcia, nie stanowi wariantu alternatywnego w świetle dyspozycji art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Według GDOŚ, w rozpatrywanej sprawie zaprezentowano w rzeczywistości tylko jeden wariant planowanego przedsięwzięcia, polegający na budowie 28 turbin wiatrowych, dla którego w zakresie analiz akustycznych inwestor przedstawił jedynie oddziaływanie projektowanych turbin na środowisko, z jednoczesnym zastosowaniem przykładowych działań minimalizujących, które mają doprowadzić do zgodności planowanego przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Takie rozwiązanie zaakceptował organ I instancji, określając warunki środowiskowe dla przedsięwzięcia polegającego na budowie 28 turbin o mocy 84 MW z zastosowaniem środków minimalizujących, które jednak nie zostały precyzyjnie określone, a jedynie wskazane jako przykłady.

Według organu II instancji, brak przedstawienia innych możliwych do realizacji w warunkach przedmiotowej sprawy rozwiązań przedsięwzięcia, które stanowiłyby wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz racjonalny wariant alternatywny, oznacza, że sporządzony w sprawie raport nie może zostać uznany za spełniający wymogi art. 66 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś. i z tego powodu nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia. GDOŚ stoi na stanowisku, że w istocie wariantowanie nie miało miejsca, i tym samym stwierdza naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przez organ I instancji w tym zakresie. Zdaniem organu odwoławczego, przedsięwzięcie w wersji podstawowej (przed zastosowaniem) środków minimalizujących narusza zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie GDOŚ, organ I instancji nie określił w decyzji środowiskowej obowiązku inwestora względem oddziaływania akustycznego farmy wiatrowej, co w obliczu zapisów planów miejscowych obowiązujących na tym terenie prowadzi do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (dalej: m.p.z.p.). Kolejną przesłanką uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji RDOŚ w G. jest określenie w niej parametrów maksymalnych siłowni wiatrowych tzn. m. in. wysokości wieży do 120 m, przy jednoczesnym braku analizy oddziaływania obiektów o mniejszych parametrach. Największą wątpliwość organu odwoławczego budzi skuteczność warunku I.2.b3, w którym nałożono konieczność wyłączenia 4 turbin wiatrowych w okresie od 1 marca do 31 października ze względu na ochronę położonego w pobliżu stanowiska lęgowego kani rudej. W decyzji z [...] sierpnia 2015 r. organ odwoławczy zawarł zalecenia dla organu I instancji.

W skardze inwestor zaskarżył w całości decyzję GDOŚ z [...] sierpnia 2015 r. Zaskarżonej decyzji GDOŚ zarzucił rażące:

1. naruszenie art. 136 i 138 § 2 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy merytorycznie i wydanie decyzji GDOŚ uchylającej decyzję RDOŚ w G. i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia pomimo możliwości rozpoznania sprawy merytorycznie przez GDOŚ;

2. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez uznanie, że materiał dowodowy w sprawie był niepełny i jednoczesne zaniechanie przeprowadzenia w pełni dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję w I instancji;

3. naruszenie art. 66 ustawy u.u.i.ś. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest niekompletny;

4. naruszenie art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 15 i 127 k.p.a. poprzez niedokonanie rozstrzygnięcia o statusie strony - Kółka Rolniczego - [...]w K. ;

5. naruszenie art. 32 k.p.a. oraz art. 15 i 127 k.p.a. poprzez dopuszczenie do działania pełnomocnika podmiotu na prawach strony nieprawidłowo umocowanego;

6. naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, naruszenie art. 6 oraz art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie oceny zebranego materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co oprócz naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów było sprzeczne z naczelną zasadą postępowania dotyczącą jego prowadzenia w sposób budzący zaufanie do organów administracji publicznej oraz naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez nie uczynienie zadość zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich świadomości i kultury prawnej;

7. naruszenie art. 9 i art. 107 § 2 k.p.a. poprzez niestaranne sporządzenie uzasadnienia poprzez brak poprawnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji GDOŚ.

Na podstawie art. 54 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarżąca wnosi o uwzględnienie skargi w całości to jest o dokonanie tzw. samokontroli przed skierowaniem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Ponadto skarżąca wnosi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. o uchylenie decyzji GDOŚ w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W skardze skarżąca przedstawiła obszerne uzasadnienie postawionych zarzutów. Zdaniem Spółki, żadne naruszenia przepisów uzasadniające zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. w rzeczywistości nie nastąpiło, a jeżeli nawet, to są one na tyle marginalne, że nie można ich traktować, jako okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. Organ II instancji nie wykazał, aby zachodziła rzeczywista konieczność wyjaśnienia sprawy w całości lub w znacznej części. GDOŚ w zaskarżonej decyzji nie uzasadnił istnienia przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. oraz nie wskazał podstaw uzasadniających odstąpienia od merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Żadne z podniesionych przez GDOŚ uchybień nie ma w opinii skarżącej charakteru braku uzasadniającego uzupełnienie materiału dowodowego przez organ I instancji. W ocenie skarżącej, GDOŚ odstępując od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy dopuścił się rażącego naruszenia procedury. Zaniechanie przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez GDOŚ i uznanie, że zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji stanowi rażące naruszenie przepisów procedury. Według inwestora, nie znajduje potwierdzenia w stanie przedmiotowej sprawy zarzut GDOŚ dotyczący niepełności materiału dowodowego. W aktach administracyjnych znajdują się wszelkie dokumenty pozwalające stwierdzić, jaki jest wpływ przedsięwzięcia na środowisko. Skarżąca wskazuje, że materiał zebrany w sprawie był pełny i kompletny i dawał podstawę do merytorycznego rozstrzygnięcia przez GDOŚ. W przedmiotowej sprawie GDOŚ uchylił decyzję RDOŚ w G. w oparciu i swoje wątpliwości, a nie w oparciu o stwierdzenie faktycznych błędów w ustaleniach lub czynnościach organu I instancji. Tymczasem wątpliwości te mogły zostać szybko i zdecydowanie usunięte w wyniku złożonych przez skarżącą wyjaśnień.

Zdaniem Spółki, organ I instancji dokonał oceny całości prawidłowo zgromadzonego materiału dowodowego. GDOŚ uchylając decyzję RDOŚ w G. posłużył się przesłankami pozaprawnymi i oparł się o źródła i postulaty pozaprawne, naukowo nieudowodnione, co w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy prawnej wydanej decyzji. Organ II instancji zakwestionował kompletność raportu, jedynie dlatego, że jego ustalenia w zakresie stanu faktycznego są sprzeczne z niepopartym przekonującymi dowodami stanowiskiem GDOŚ. W opinii skarżącej, przedstawiony raport jest rzetelny, spójny i wolny od niejasności i nieścisłości. Zawarta w nim analiza ma charakter kompleksowy, pełny i uwzględniający wszelkie możliwe zagrożenia dla środowiska. Spółka uważa, że bezpodstawny jest zarzut dotyczący braku wariantowania przedsięwzięcia. W raporcie przedstawiono warianty zgodne z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Bezpodstawny jest argument o konieczności prowadzenia analizy akustycznej z uwzględnieniem parametrów brzegowych. Za bezpodstawny skarżąca uważa również zarzut dotyczący nieprawidłowości zastosowania warunku z pkt I.2.b3 w postaci wyłączania turbin dla ochrony kani rudej, a RDOŚ w G. przeanalizował właściwie zabezpieczenia dla tego gatunku - co wskazano na str. 27 i 30 decyzji środowiskowej. Bezpodstawny jest argument na temat zastosowanego środka ochrony nietoperzy. Konieczność wyłączania siłowni wiatrowych, jako metoda ograniczania ich wpływu na środowisko jest jedną z podstawowych metod zaradczych przewidywanych w decyzjach środowiskowych. Bezpodstawny jest argument GDOŚ w zakresie płoszenia i opuszczania siedlisk lęgowych na skutek budowy turbin przez część ptaków, np. żurawia. Według inwestora, wątek ten został opisany w uzasadnieniu decyzji środowiskowej na str. 30 i n. Kompletnie w ocenie skarżącej, niewyjaśniony pozostaje wniosek GDOŚ, że należy dokładniej przeanalizować wpływ skumulowany planowanej farmy wiatrowej. Spółka uzasadniła także zarzut naruszenia art. 31 § 2 k.p.a. oraz art. 15 i 127 k.p.a. poprzez niedokonanie rozstrzygnięcia o statusie strony - Kółka Rolniczego - [...] w K. oraz zarzut naruszenia art. 32 k.p.a. oraz art. 15 i 127 k.p.a. poprzez dopuszczenie do działania pełnomocnika podmiotu na prawach strony nieprawidłowo umocowanego. Według Spółki, materiał dowodowy nie został przeanalizowany w sposób pełny i prawidłowy, została naruszona zasada pogłębiania zaufania obywateli do państwa. Materiał dowodowy został oceniony przez organ II instancji wybiórczo i dowolnie. Uzasadnienie decyzji organu II instancji jest nieczytelne, zawiera przede wszystkim generalne wskazanie przepisów z unikaniem ich subsumcji. Organ odwoławczy podniósł zarzuty przeciwko decyzji RDOŚ w G. nie podając ich podstawy prawnej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst, jedn.: Dz. U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić co następuje:

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja organu II instancji jest zgodna z prawem. W rozpoznawanej skardze wyróżniono najpierw zarzuty proceduralne, a następnie materialnoprawne, i tę kolejność należy zachować podczas ich rozpoznawania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zarzuty procesowe, podnoszące naruszenie przepisów postępowania, powinny być zbadane przed zarzutami niewłaściwej wykładni lub błędnego zastosowania przepisów prawa materialnego. Dopiero wszak po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został skutecznie podważony, co stanowi kwestię o charakterze procesowym, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis materialnoprawny (tak np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 848/11, LEX nr 1218904 i z 9 maja 2013 r., sygn. akt IOSK 2355/11, LEX nr 1328094).

W ocenie Sądu, organ II instancji w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowania przepisów k.p.a. i u.u.i.ś. Według Sądu, wbrew zarzutom skargi, organ II instancji prawidłowo orzekł o uchyleniu w całości decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem Sądu, nie doszło do naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten ma zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym przez skarżącą, przekraczałoby granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. i stanowiło naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Decyzja kasacyjna jest w istocie rozstrzygnięciem procesowym, gdyż nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego.

Z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. bowiem wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dostrzec należy, że określona w powołanym przepisie konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej, opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, którymi są: stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może tym samym wydać tzw. decyzję kasacyjną, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1952/12, LEX nr 1450732). Przesłanki zart. 138 § 2 k.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji może być, na podstawie art. 136 k.p.a., uzupełniony jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu I instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcie, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych wart. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m.in. zasady prawdy obiektywnej, słusznego interesu obywatela (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12, LEX nr 1358517).

Z uwagi na zarzuty skargi podnieść również trzeba, że następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót spawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się toczy przed organem pierwszoinstancyjnym nie jest ani dalszym ciągiem, ani też przedłużeniem postępowania z odwołania, gdyż po uchyleniu decyzji przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sprawa wraca do poprzedniego (pierwotnego) stanu i postępowanie przed organem pierwszej instancji toczy się od początku, zatem na nowo zostaje ustalony stan sprawy zarówno faktyczny jak i prawny.

Uwzględniając poczynione wyżej rozważania stwierdzić przyjdzie, że przedstawione w zaskarżonej decyzji motywy podjętego rozstrzygnięcia uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Analiza akt rozpoznawanej sprawy niewątpliwie potwierdza, że decyzja organu instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazane przez skarżącego wyroki sądów administracyjnych oraz generalne wnioski z nich wyprowadzone przez skarżącą nie odnoszą się do przedmiotu tego postępowania, charakteryzującego się merytoryczną specyfiką wynikającą z ocen oddziaływania na środowisko. Wbrew zarzutom skargi stwierdzone uchybienia przez organ II instancji oraz konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie uprawniały GDOŚ do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji wyczerpująco uzasadnił swoje rozstrzygnięcie oraz wskazał organowi I instancji okoliczności konieczne do uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś., raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis analizowanych wariantów, w tym wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, a także wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru. Ponadto art. 66 ust. 1 pkt 6 u.u.i.ś. nakłada obowiązek określenia w raporcie przewidywanego oddziaływania na środowisko analizowanych wariantów. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko musi zawierać opis analizowanych wariantów. Dotyczy to więc nie tylko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę lecz także racjonalnego wariantu alternatywnego jak i wariantu najkorzystniejszego dla środowiska łącznie oczywiście z uzasadnieniem ich wyboru. Natomiast w tej sprawie przedmiotowa decyzja środowiskowa uwzględnia raport o oddziaływaniu danego przedsięwzięcia na środowisko, który zawiera w istocie tylko analizę jednego wariantu, który w raporcie został uznany jako najkorzystniejszy dla środowiska, łącznie z jego uzasadnieniem (art. 66 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej). Jednak dyspozycja art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej wymaga także określenia przewidywanego oddziaływania na środowisko w aspekcie każdego z analizowanych wariantów. Dotyczy to również oceny ewentualnego przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej jak i możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko w każdym z analizowanych wariantów" (zob. wyrok NSA z 19 listopada 2013 r" sygn. akt II OSK 1376/12, LEX nr 1616483).

W żadnym przypadku, niedopuszczalne jest zatem pominięcie racjonalnego wariantu alternatywnego. Wariant racjonalny to wariant rozsądny, przemyślany, dobrze zaplanowany oraz przynoszący dobre wyniki oraz oparty na logicznym rozumowaniu. Wariant alternatywny to inaczej wariant dopuszczający jedną z dwóch możliwości.

Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. przez RDOŚ w G. stanowiło wadę postępowania, której organ II instancji nie mógł naprawić. Weryfikacja raportu jest procesem ustalania, czy informacja na temat środowiska przekazana kompetentnemu organowi lub sądowi przez inwestora, jako część procedury ocen oddziaływania na środowisko, jest wystarczająca, aby podjąć decyzję odnośnie zezwolenia na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzanie, czy raport spełnia wymogi prawne określone w u.u.i.ś., jest możliwe tylko poprzez odwołanie się do aktów prawnych regulujących procedurę ocen oddziaływania na środowisko. Weryfikacja adekwatności raportu, stanowi obowiązkowy etap procedury ocen oddziaływania na środowisko. Analiza wariantów może obejmować: warianty związane z rodzajem przedsięwzięcia, w ramach których rozpatrzone winny być: stosowane procesy i technologie, metody prowadzenia działalności, czas prowadzenia działalności, konstrukcja obiektów, rodzaje i źródła wykorzystywanych surowców, asortyment produktów, program realizacji przedsięwzięcia, skala przedsięwzięcia, systemy zarządzania, procedury w zakresie zarządzania środowiskowego, rozwiązania w zakresie zatrudniania i szkolenia pracowników, rozwiązania w zakresie likwidacji przedsięwzięcia, rekultywacji i planowanego późniejszego wykorzystania terenu, warianty związane z lokalizacją przedsięwzięcia, obejmujące: umiejscowienie przedsięwzięcia, trasy dojazdowe, zagospodarowanie działki i usytuowanie obiektów, rozwiązania w zakresie dojazdu, obiekty pomocnicze, warianty związane z oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko, wg kryteriów takich jak: metody ograniczania emisji, metody gospodarowania odpadami, monitoring i instrukcje postępowania na wypadek awarii, warianty ze względu na inne zagadnienia, obejmujące: politykę w zakresie racjonalnego wykorzystania zasobów środowiska, politykę w zakresie wytwarzania produktów przyjaznych środowisku (zob. też M. Behnke, Analiza wariantowa jako przesłanka wskazania wariantu innego niż proponowany przez inwestora lub odmowy wydania decyzji środowiskowej, [w:] B. Rakoczy, M. Pchałek (red.), Wybrane problemy prawa ochrony środowiska, Warszawa 2010, s. 68-69). W literaturze zwraca się także uwagę, że podmiot sporządzający raport nie może ograniczyć się tylko do samego wyliczenia proponowanych wariantów. Powinien również uzasadnić ich wybór oraz określić przewidywane oddziaływanie na środowisko, w tym również w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, a także możliwego transgranicznego oddziaływania na środowisko. Powinien wreszcie wskazać proponowany do realizacji wariant z określeniem jego oddziaływania na poszczególne elementy środowiska (G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189).

W orzecznictwie wyrażono ponadto pogląd, że opracowanie raportu z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. uznaje się za tego typu wadę postępowania dowodowego, która nie może być konwalidowana i zawsze stanowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., sygn. Akt II OSK 2916/12, LEX nr 1646233). Sąd nie podziela zarzutu skarżącej, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji posłużył się przesłankami pozaprawnymi i oparł się o źródła i postulaty pozaprawne, naukowo nieudowodnione, co w żadnym przypadku nie może stanowić podstawy prawnej decyzji.

Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że w uzasadnieniu decyzji GDOŚ szczegółowo przywołano podstawy prawne rozstrzygnięcia, które zostały w ocenie Sądu, zastosowane prawidłowo po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, zebranego przez organ I instancji, a także związanego z wniesionymi odwołaniami. Tym samym organ II instancji nie naruszył art. 136 i 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "warianty przedsięwzięcia, o których mowa w art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy, powinny się różnić przede wszystkim pod względem sposobu, w jaki przedsięwzięcie w każdym z tych wariantów będzie oddziaływać na środowisko, ponieważ ich rolą jest wskazanie alternatywnych rozwiązań pozwalających to środowisko chronić w jak najpełniejszym wymiarze. Warianty przedsięwzięcia nie mogą odbiegać od siebie w takim stopniu, który oznaczałby swoistą zmianę tożsamości tego przedsięwzięcia poprzez przekształcenie jego konstytutywnych, fundamentalnych parametrów i prowadziłby w rezultacie do zaproponowania do realizacji kilku różnych przedsięwzięć tego samego rodzaju. Powinny one poprzestać na korekcie parametrów dokonywanych w ramach jednego przedsięwzięcia. W przypadku przedsięwzięcia polegającego na budowie drogi wszystkie warianty muszą się mieścić - w zakresie jej lokalizacji - w granicach jednego korytarza, od którego możliwie są jedynie niewielkie odchylenia w poszczególnych wariantach, podyktowane w szczególności potrzebą ochrony siedlisk przyrodniczych poprzez ich ominięcie i pozostawieniem poza liniami wyznaczającymi zasięg inwestycji", (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1605/13, LEX nr 1769926). Podnieść także należy, że w rozdziale 2.2 "Charakterystyka wariantów przedsięwzięcia" raportu przedstawiono następujące warianty przedsięwzięcia: wariant polegający na niepodejmowaniu realizacji przedsięwzięcia (tzw. "wariant zerowy"), wariant proponowany przez wnioskodawcę polegający na budowie 30 elektrowni wiatrowych o mocy 3 MW każda.

Na stronie 185 raportu przedstawiono wariant najkorzystniejszy dla środowiska polegający na budowie 28 elektrowni wiatrowych, z zastosowanymi środkami minimalizującymi oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko, wynikającymi z przeprowadzonej oceny oddziaływania na środowisko, który według autorów raportu - stanowi racjonalny wariant alternatywny.

W ocenie Sądu, kontrolowany w niniejszej sprawie raport obejmuje głównie analizę oddziaływania na środowisko wariantu proponowanego przez wnioskodawcę polegającego na budowie 30 turbin wiatrowych. Szczegółowej analizie poddano oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w wyniku której zaproponowano rezygnację z budowy turbiny nr 22, ze względu na stwierdzone negatywne oddziaływanie na chronione gatunki nietoperzy. Niejako na dalszym etapie, pojawił się wariant budowy 28 turbin, który jednak stanowią turbiny w tej samej lokalizacji co w wariancie proponowanym przez wnioskodawcę (obejmującym 30 turbin), pomniejszone dodatkowo o turbinę nr 29.

Wskazać należy, że przedstawione wyniki obliczeń poziomu hałasu w środowisku, dotyczą wyłącznie budowy 28 turbin. Zostały przedstawione po uwzględnieniu zastosowania ograniczeń mocy akustycznej poszczególnych turbin. Odpowiadając na taki sposób wariantowania przedsięwzięcia organ I instancji w piśmie z 10 lipca 2012 r., wezwał do przedstawienia analizy wariantowej planowanego przedsięwzięcia.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie, inwestor w uzupełnieniu z 8 sierpnia 2012 r., wymienił następujące warianty: wariant wnioskowany polegający na budowie 30 elektrowni wiatrowych (zgodnie z przedłożoną kartą informacyjną) oraz racjonalny wariant alternatywny polegający na budowie 28 turbin wiatrowych (z uwzględnieniem środków minimalizujących wskazanych w raporcie), który został jednocześnie uznany za wariant najkorzystniejszy dla środowiska, dodatkowo wyjaśniając, że w przypadku ocenianej farmy wariantowanie zostało w dużym stopniu ograniczone przez obowiązujące miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, które sztywno wyznaczają lokalizację poszczególnych siłowni, bez możliwości ich przesuwania.

Dlatego racjonalne wariantowanie można ograniczyć w zasadzie do ilości turbin. Z treści raportu wynika założenie, że w przypadku udokumentowania znaczącego, negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, inwestor odstąpi od jego realizacji lub będzie poszukiwał dalszych alternatywnych rozwiązań.

Wariant polegający na budowie 30 turbin wiatrowych został opisany i przeanalizowany w zakresie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze. W odniesieniu do tego wariantu stwierdzono, że wiązałby się on z wysoką śmiertelnością nietoperzy, kolizyjnością lub utratą żerowiska przez kanię rudą. Wnioski te poparte zostały danymi ilościowymi i jakościowymi pochodzącymi z przeprowadzonych badań dotyczących awifauny oraz chiropterofauny. W zakresie oddziaływań akustycznych raport zawiera stwierdzenie, że realizacja wariantu wnioskowanego wiązałaby się z niemożnością dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku co w niniejszej sprawie oznacza niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Z analizy treści raportu wynika zatem, że wariant polegający na budowie 30 turbin wiatrowych nie może zostać zrealizowany ze względu na rodzaj i skalę generowanych oddziaływań. Podnieść należy, że nie znajduje odzwierciedlenia w materiale dowodowym twierdzenie organu I instancji, że wariantowaniu poddano: 30 i 28 elektrowni wiatrowych. Sąd podziela pogląd organu II instancji, że przedstawione w raporcie wariantowanie przedsięwzięcia nie spełnia wymogów określonych w art. 66 ust. 1 pkt 5. W literaturze zwraca się uwagę, że problemy praktyczne związane z treścią raportu dotyczą często "wariantowania". Obejmują one: lokalizację przedsięwzięcia, zagospodarowanie terenu, rozwiązania dotyczące obiektów zewnętrznych, sieci transportu, zasilania, organizacji robót, doboru materiałów, czasu realizacji oraz inne (G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 189). Jak podnosi A. Kosieradzka-Federczyk "Obecnie wariant «zerowy», czyli polegający na niewykonywaniu inwestycji, nie stanowi wariantu alternatywnego w rozumieniu dyrektywy 85/337 [w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne] art. 5 ust. 3 tiret 4, co zobowiązuje inwestora do wskazania w raporcie [o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko] innego racjonalnego wariantu alternatywnego. Warto także zauważyć, że w ustawie określono jedynie minimalną liczbę wariantów, dlatego nie jest wykluczone podanie w raporcie większej liczby niż ta wymagana" (A. Kosieradzka-Federczyk, Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012 nr 1, s. 41).

Warianty realizacji przedsięwzięcia stanowią jeden z instrumentów stosowania zasady prewencji prawa ochrony środowiska uregulowanej w p.o.ś. Podstawa prawną dla tej zasady znajduje się w art. 6 ust. 1 p.o.ś. Według tego przepisu, "Kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu" . Punktem wyjścia wszystkich działań podejmowanych w celu przeciwdziałania negatywnym oddziaływaniom na środowisko powinna być zasada prewencji.

Zasada prewencji w procedurze ocen oddziaływania na środowisko zakłada obowiązek podejmowania pewnych czynności dla zapobiegania negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, zanim jeszcze ono powstanie. Chodzi tu o podejmowanie czynności poprzedzających moment podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. W tym celu ustawodawca przewidział obowiązek przedstawienia przez inwestora w raporcie wariantów przedsięwzięcia. Celem wariantowania jest niedopuszczenie do podjęcia działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Zasada prewencji w prawie ochrony środowiska funkcjonuje poprzez system instytucji oraz instrumentów prawnych, których celem jest także ograniczenie możliwości podejmowania działalności mogącej negatywnie oddziaływać na środowisko. Skuteczność działań prewencyjnych w indywidualnej ocenie konkretnego przedsięwzięcia uzależniona jest w dużej mierze od jakości opracowanych w raporcie wariantów oraz prawidłowej analizy ich realizacji przez organ wydający decyzję środowiskową. Zasada prewencji w ocenie oddziaływania na środowisko wymaga stosowania odpowiednich rozwiązań technicznych i technologicznych. Zapobieganie negatywnym oddziaływaniom na środowisko polega oprócz stosowania prawa, także na reorganizacji procesów technologicznych jako bezpośrednich tych oddziaływań, które powinny być uwzględnione w wariantach realizacji przedsięwzięcia.

Zasadniczym celem instrumentów prewencyjnej ochrony środowiska jest sterowanie działaniami gospodarczymi w ten sposób, aby możliwie jak najwcześniej zapobiegać powstaniu ich negatywnych skutków. Tym samym oceniając warianty realizacji przedsięwzięcia, należy dążyć do przeciwdziałania oddziaływaniom w celu stopniowej ich eliminacji oraz ograniczania zakresu ich skutków teraz i w przyszłości.

Zapobieganie negatywnym oddziaływaniom poprzez wybór właściwego wariantu wykonania przedsięwzięcia wymaga nie tylko wiedzy statycznej dotyczącej tego, co jest, ale również wiedzy niejako dynamicznej, dotyczącej tego, co nastąpi w przypadku realizacji przedsięwzięcia zgodnie z danym wariantem. M. Górski wskazuje, że zasada prewencji powinna zobowiązywać podmioty oddziałujące na środowisko do: "uwzględniania wymogów ochrony jeszcze przed podjęciem działalności; stosowania metod i technologii dla środowiska najkorzystniejszych (przede wszystkim tzw. czystych technologii, wykluczających powstawanie lub poważnie zmniejszających zakres uciążliwości dla środowiska); przestrzegania zasad szczególnej ostrożności przy podejmowaniu działań o nieznanym wpływie na środowisko", (zob. M. Górski, Ochrona środowiska jako zadanie administracji publicznej, Łódź 1992, s. 124).

Podjęcie realizacji przedsięwzięcia wpływającego negatywnie w sposób bezpośredni lub pośredni na stan środowiska wymaga przeprowadzenia dokładnej analizy dobrze opracowanych w raporcie wariantów. Warianty te powinny zawierać proponowaną technologię funkcjonowania elementów przedsięwzięcia z punktu widzenia eliminacji możliwych negatywnych oddziaływań na środowisko, a w sytuacji, gdy taka eliminacja jest niemożliwa - ocenę proponowanych zabezpieczeń zastosowanych w ramach poszczególnych wariantów. Wnioski z analizy wariantów powinny znaleźć się w decyzji środowiskowej. Funkcjonowanie przedsięwzięć, których negatywne oddziaływanie na środowisko jest przy uwzględnieniu obecnego stanu wiedzy trudne do dokładnego określenia, musi odbywać się ze szczególnym zachowaniem wymagań wynikających z zasad: prewencji i przezorności.

W niniejszej sprawie wskazany przez inwestora "wariant zerowy" oznaczający niepodejmowanie realizacji przedsięwzięcia nie stanowi wariantu alternatywnego zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Zgodzić należy się z organem II instancji, że w niniejszej sprawie przedstawiono tylko jeden wariant planowanego przedsięwzięcia, polegający na budowie 28 turbin wiatrowych, dla którego w zakresie analiz akustycznych inwestor przedstawił jedynie oddziaływanie projektowanych turbin na środowisko z jednoczesnym zastosowaniem przykładowych działań minimalizujących, które w konsekwencji mają doprowadzić do zgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami m.p.z.p. Brak przedstawienia innych możliwych do realizacji rozwiązań przedsięwzięcia, które tworzyłyby wariant najkorzystniejszy dla środowiska oraz racjonalny wariant alternatywny, oznacza, że przedłożony raport nie może zostać uznany za spełniający wymagania określone w art. 66 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś. Z tego powodu nie mógł on w konsekwencji powyższego stanowić podstawy do wydania decyzji środowiskowej.

Należy podkreślić, że raport jest jednym z zasadniczych dokumentów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Elementy, które powinien zawierać raport określa art. 66 u.u.i.ś. Treść raportu można rozpatrywać w kategorii wytycznych dotyczących realizacji przedsięwzięcia zgodnie z wymaganiami prawa ochrony środowiska. Jedną z istotnych cech charakterystycznych postępowania dotyczącego ocen oddziaływania na środowisko jest prewencyjne zapewnienie celów ochrony środowiska w związku z przedsięwzięciem. Celem raportu powinno być zatem dostarczenie wiedzy na temat ograniczenia potencjalnych negatywnych skutków przedsięwzięcia na środowisko.

W ocenie planowanego przedsięwzięcia szczególną rolę odgrywa ogólny cel w postaci ograniczenia potencjalnych negatywnych sutków danego przedsięwzięcia na środowisko. Raport powinien zatem uszczegółowiać wymagania ochrony środowiska w związku z realizacją indywidualnego przedsięwzięcia. Istnieje w związku z tym konieczność racjonalnej interpretacji wszystkich wariantów realizacji raportu zgodnie ze wskazanymi wyżej zasadami prawa ochrony środowiska.

Z tych powodów Sąd nie podzielił stanowiska skarżącej, która uważa, że przedłożony w niniejszym postępowaniu raport odpowiada wymaganiom określonym w art. 66 u.u.i.ś. W odniesieniu do kontrolowanej inwestycji wariantowanie nie wystąpiło w kształcie wymaganym przez przepisy u.u.i.ś. W przedmiotowej sprawie wariant zerowy nie może stanowić wariantu alternatywnego. Wariant polegający na budowie 30 turbin wiatrowych nie może być wykonany ze względu na rodzaj i skalę generowanych oddziaływań obejmujących: wysoką śmiertelność nietoperzy, utratę żerowiska przez kanię rudą oraz niemożność dotrzymania dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku co stanowiłoby niezgodność z m.p.z.p. Celem ochrony środowiska przed oddziaływaniami akustycznymi jest: utrzymanie poziomów hałasu, gdy nie przekraczają one wartości dopuszczalnych oraz zmniejszenie poziomów do co najmniej dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Wskazać należy, że braki w raporcie dostrzega również skarżąca podnosząc w skardze w pkt 30 skargi na stronie 14, że "Nie można wykluczyć, że wariant proponowany przez wnioskodawcę nie nadaje się do realizacji proponowanym kształcie i powstaje potrzeba ustalenia innego dopuszczalnego wariantu. Taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie. Badania i monitoringi prowadzone na potrzeby sporządzenia raportu wykazały zagrożenia dla wariantu składającego się z 30 turbin". Nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, że w raporcie przedstawiono warianty zgodnie z wymogami art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. oraz, że wariantowanie wskazane w raporcie było prawidłowe.

Wskazać należy również, że m.p.z.p. gmin, na terenie których ma być realizowane przedsięwzięcie, zawierają zakazy uniemożliwiające realizację przedsięwzięcia ze względu na poziom hałasu. W raporcie na stronie 152 stwierdzono bowiem, że "Jak wynika z obliczeń, w obecnym stanie prawnym, w przypadku pracy wszystkich siłowni z maksymalną mocą akustyczną, nie będą spełnione dopuszczalne poziomy hałasu, określone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Mimo, że organ II instancji nie wskazał w decyzji z [...] sierpnia 2015 r., które konkretne zapisy m.p.z.p. będą naruszone, to w aktach sprawy znajdują się odpowiednie wypisy i wyrysy z miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt 31 skargi wskazać należy, że przedsięwzięcie w wersji podstawowej (przed zastosowaniem środków minimalizujących) narusza zapisy m.p.z.p. Zgodnie z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Stwierdzenie sprzeczności lokalizacji przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zwalnia organ prowadzący postępowanie z konieczności przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w szerszym zakresie, w tym przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego z innymi organami (zob. wyrok WSA w Łodzi z 24 marca 2011 r" II SA/Łd 1441/10, LEX nr 994167). Decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań może być wydana jedynie w przypadkach określonych w u.u.i.ś. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, "Zgodność lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w świetle art. 80 ust. 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko kryterium podstawowym oceny zamierzeń strony ubiegającej się o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli plan miejscowy nie przewiduje przeznaczenia terenu pod określone przedsięwzięcie, to organ ma obowiązek, wobec braku zgodności przedsięwzięcia z planem wydać decyzję odmowną, bez dalszego badania rzeczywistego wpływu planowanej działalności na środowisko" (zob. wyrok NSA z 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2628/11, LEX nr 1337407).

W niniejszej sprawie nie można zaakceptować rozwiązania, które dopuścił organ I instancji, według którego w celu dostosowania zasięgu oddziaływania przedmiotowej farmy wiatrowej do zapisów obowiązujących w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego określono w decyzji środowiskowej w pkt I.2.b2 warunek, z którego wynika, że obowiązkiem inwestora jest dotrzymywanie norm ochrony przed hałasem poprzez sterowanie farmą. Wskazać przy tym należy, że sposobu sterowania farmą nie określono w decyzji środowiskowej. Jak wynika z art. 112 p.o.ś., ochrona przed hałasem polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu akustycznego środowiska, w szczególności poprzez: 1) utrzymanie poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie; 2) zmniejszanie poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Sterowanie farmą nie zapewni zgodności z treścią art. 112 i następne p.o.ś.

Zgodnie z zasadą prewencji działania prowadzące do ograniczenia oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w formie obowiązku prawnego muszą być szczegółowo ujęte w treści decyzji środowiskowej. W decyzji organu I instancji takiego obowiązku w zakresie oddziaływania akustycznego nie ma. Doprowadziło to w konsekwencji do wydania decyzji środowiskowej dla przedsięwzięcia niezgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja środowiskowa została wydana także z naruszeniem art. 82 ust. 1 u.u.i.ś., ponieważ organ I instancji dopuścił do realizacji przedsięwzięcie, które nie będzie spełniało dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w m.p.z.p.

Sąd podziela stanowisko organu II instancji, według którego nieprawdą jest, że oddziaływanie turbiny niższej będzie jedynie równe lub mniejsze oddziaływaniu turbiny najwyższej. Zależność w tym zakresie jest odwrotna, co wykazuje w zaskarżonej decyzji organ II instancji. Nie można zgodzić się również z twierdzeniem skarżącej, że oddziaływanie niższej niż 120 metrów elektrowni wiatrowej, może się okazać więc w praktyce jedynie równe lub mniejsze, niż przedsięwzięcia o maksymalnej wysokości.

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej przedstawionym w pkt. 33 skargo, że podany w decyzji organu sposób określenia terminu "od świtu do zmierzchu" w celu ochrony kani rudej jest jednoznacznie określony. Świtu i zmierzchu nie można bowiem łączyć zawsze z konkretnymi i tymi samymi godzinami w ciągu całego roku w celu uruchomienia lub wyłączenia turbiny wiatrowej. Wbrew twierdzeniom skarżącej, zmienność ekosystemu nie oznacza, że wymagania określone w decyzji środowiskowej mogą być nieprecyzyjne. Sąd nie podziela zarzutów skarżącej dotyczących zastosowania środka ochrony nietoperzy oraz włochatki. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał, że warunki dotyczące wyłączeń turbin nie powinny być stosowane w odniesieniu do awifauny, a w szczególności do ptaków lęgowych. Tego typu działania możliwe są do zastosowania przede wszystkim w odniesieniu do chiropterofauny i dotyczą sytuacji, w której wysoka aktywność tych ssaków związana jest wyłącznie z migracją i dotyczy krótkiego okresu czasu.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej dotyczącego w jej ocenie, braku potrzeby przeanalizowania wpływu skumulowanego planowanej farmy wiatrowej wskazać należy, że materiał dowodowy w zakresie skumulowanego wpływu planowanej farmy wiatrowej na środowisko, jak również przedstawione wyjaśnienia skarżącej przedłożone w piśmie z 29 grudnia 2014 r. okazały się niewystarczające i dlatego organ II instancji uznał, że należy dokładniej przeanalizować wpływ skumulowany planowanej farmy wiatrowej. Sąd podziela pogląd organu II instancji, że niewystarczające było przeanalizowanie oddziaływań skumulowanych. Zasadnie organ II wskazał na potrzebę dokładnego przeanalizowania wpływu tego typu przedsięwzięć już funkcjonujących w najbliższym otoczeniu oraz tych, dla których zostały złożone wnioski o wydanie decyzji środowiskowych lub istnieją dokumenty planistyczne, które przewidują lokalizację na niektórych terenach turbin wiatrowych. Dotyczy to w szczególności wpływu na awifaunę i chiropterofaunę, w tym zajęcie siedlisk bytowania (np. żerowisk) oraz jako barierę na trasach przelotów sezonowych

1. lokalnych. Potrzeba przeanalizowania oddziaływań skumulowanych jest zgodna z wymaganiami wynikającymi z treści art. 5 p.o.ś. Według tego przepisu, ochrona jednego lub kilku elementów przyrodniczych powinna być realizowana z uwzględnieniem ochrony pozostałych elementów. Mimo, że w art. 5 p.o.ś. wyraźnie jest mowa o ochronie elementów przyrodniczych, to jego treść należy interpretować szerzej w kontekście funkcji tej zasady dla ochrony środowiska jako całości. Środowiskiem jest bowiem ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, powietrze, krajobraz, klimat oraz pozostałe elementy różnorodności biologicznej, a także wzajemne oddziaływania pomiędzy tymi elementami (art. 3 pkt 39 p.o.ś.). Postrzeganie środowiska jako całości oznacza sytuację, w której "poprawna jest tylko taka ochrona, która choćby wyróżnionym przedmiotem działania ochronnego był tylko jeden element środowiska, dotyczy jednocześnie wszystkich pozostałych elementów" (zob. J. Boć, Komentarz do art. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, [w:] J. Jendrośka (red.), Ustawa Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Wrocław 2001, s. 94). Złożoność struktury środowiska wysuwa oczywiście na plan pierwszy konieczność prewencyjnej ochrony elementów przyrodniczych z uwzględnieniem oddziaływań zachodzących między nimi w ramach oddziaływań skumulowanych.

Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej dotyczącym naruszenia art. 31 §

2. k.p.a. poprzez niedokonanie rozstrzygnięcia o statusie strony Kółka Rolniczego - [...] w K. . W aktach sprawy znajduje się wniosek tej organizacji o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Organ I instancji nie wydał postanowienia dopuszczającego ww. organizację społeczną, jednak w uzasadnieniu z [...] lipca 2014 r. stwierdził, że uznaje jej prawo do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Z powyższego wynika, że ww. organizacja społeczna brała udział w postępowaniu przed organem I instancji i dlatego organ II instancji rozpatrzył odwołanie złożone przez ww. podmiot. Ponadto z akt sprawy wynika również, że w odpowiedzi na wezwanie organu II instancji z 30 czerwca 2015 r. w piśmie z 13 lipca 2015 r. pełnomocnik Stowarzyszenia "[...]", usunął braki formalne odwołania poprzez złożenie własnoręcznych i czytelnych podpisów na pełnomocnictwie z 6 sierpnia 2014 r. wszystkich członków Stowarzyszenia oraz dostarczenie listy członków tego Stowarzyszenia aktualnej na dzień udzielenia pełnomocnictwa, postępując zgodnie z postanowieniem WSA w Warszawie z 5 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2548/14.

Sąd nie podziela zarzutu dotyczącego nałożenia w zaskarżonej decyzji obowiązków nieznanych w ustawie. W ocenie Sądu, organ II instancji prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji, gdyż została ona wydana na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, który nie mógł być uzupełniony przez organ II instancji. W ocenie Sądu, organ II instancji podjął niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie doszło do naruszenia art. 6 k.p.a. oraz 80 k.p.a. Przepis art. 80 wymaga, aby ocena uznania danej okoliczności za udowodnioną była oparta na całokształcie materiału dowodowego. Organ II instancji wysnuł z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Z zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. wynika bowiem przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej. Zasada zaufania obywateli do organów państwa jest mocno powiązana z zasadą praworządności, zasadą prawdy obiektywnej, zasadą uwzględniania z urzędu interesu społecznego i słusznego interesu strony. Podkreślił to NSA w wyroku z 15 listopada 2006 r., II GSK 183/06, LEX nr 290139, stwierdzając, że wynikająca z art. 8 k.p.a. zasada zaufania obywateli do organów państwa nakłada na organ administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Sąd nie stwierdził naruszenia zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a.

Ponadto dokonując kontroli raportu przedłożonego w niniejszej sprawie wskazać należy na błędne stwierdzenie zawarte w pkt 12 raportu, według którego w przypadku rozpatrywanego przedsięwzięcia, nie zachodzi potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania (s. 198 raportu). Podstawą podjęcia decyzji o utworzeniu obszaru jest stwierdzenie, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych standardy jakości środowiska poza terenem zakładu lub innego obiektu, na którym znajduje się dana instalacja, nie mogą być dotrzymane. Jest więc to pewna sytuacja obiektywna, w zasadzie niezależna od prowadzącego instalację, stwierdzana w sposób wymagany ustawą - poprzez przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, analizy porealizacyjnej albo przeglądu ekologicznego. Stwierdzenie takie normalnie powinno jednak powodować decyzję inną - instalacja niespełniająca podstawowych wymagań nie może funkcjonować. W wyjątkowych jednak przypadkach dopuszcza się odstępstwo od tego założenia. Wyjątkowość sytuacji odnosi się do rodzaju instalacji, której funkcjonowanie może spowodować (bądź powoduje) tego rodzaju uciążliwości. Odstępstwo może bowiem dotyczyć tylko instalacji służących do prowadzenia działalności mającej cechy użyteczności publicznej. Ustawa - Prawo ochrony środowiska tego określenia wprawdzie nie używa, wniosek taki można jednak wyprowadzić z wyliczenia kategorii instalacji, dla których obszar ograniczonego oddziaływania może być utworzony. Wyliczenie dokonane w art. 135 ust. 1 p.o.ś. ma charakter zamknięty (tylko zatem dla tych instalacji obszar może być utworzony). Wyliczenie to nie obejmuje przedsięwzięć w postaci farm wiatrowych.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji organu I instancji znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skarga nie mogła zostać uwzględniona, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.