Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2571/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust.1 pkt 3 w zw. z ust.7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia del WSA Mirosława Pindelska sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.G. i J.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 sierpnia 2011 r. sygn. akt II SA/Ke 329/11 w sprawie ze skargi B.G. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego i wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 sierpnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę B.G. i J.G. (dalej jako "skarżący" bądź "inwestorzy") na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2011 r. w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu zamiennego i wykonania robót budowlanych.

Powyższą decyzję Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach (błędnie powołany w uzasadnieniu wyroku jako Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach) wydał po rozpatrzeniu odwołania skarżących od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] grudnia 2010 r., w której nakazano skarżącym doprowadzenie do zgodności z prawem budowlanym i warunkami technicznymi budynku mieszkalnego.

Organ odwoławczy uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Opatowie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych w oparciu o uchylone decyzje Starosty Powiatowego w Opatowie z dnia [...] listopada 1999 r. i z dnia [...] maja 2000 r. udzielające pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...]. Organ zaznaczył, że projekt budowlany zamienny powinien być opracowany w 4-ch egzemplarzach przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane i należącą do właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto organ nakazał wykonanie w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. następujących robót budowlanych: zamurowanie murem pełnym lub wypełnienie materiałem przepuszczającym światło (luksfery, cegła szklana itp.) następujących otworów w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nr ewid. [...]: jednego otworu okiennego w poziomie piwnic i otworu drzwiowego w wiatrołapie, dwóch okien w poziomie parteru (tj. z pomieszczenia łazienki i klatki schodowej) oraz okna z drzwiami balkonowymi na poddaszu użytkowym, w celu doprowadzenia zrealizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...] do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Starosta Opatowski zatwierdził projekt budowlany i wydał skarżącym pozwolenie na budowę: budynku mieszkalnego jednorodzinnego o wymiarach 10,18 x 9,70 m wg projektu gotowego W-0114, łącznika o wymiarach 8,0 x 4,0 m wg projektu indywidualnego i zbiornika bezodpływowego na ścieki wg projektu gotowego WB-6020, na działce nr [...]. W decyzji tej zawarto warunek, że projektowany budynek mieszkalny należy usytuować w odległości 2,0 m od granicy działki D.B. i w odległości 11,50 m od granicy działki K.S. oraz w odległości 10,0 m od krawędzi drogi Piórków – Żerniki. Załącznikami do decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. są m.in.: rysunki zamienne do projektu gotowego budynku mieszkalnego, obejmujące: elewację południową, przekrój A-A, rzut parteru, rzut piwnic, rzut fundamentów, elewację zachodnią (przedstawiającą ścianę bez otworów okiennych).

Decyzja ta została na wniosek inwestorów zmieniona decyzją Starosty Opatowskiego z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej usytuowania budynku jednorodzinnego oraz usytuowania zbiornika bezodpływowego (szamba) w ten sposób, że budynek mieszkalny jednorodzinny należy usytuować w odległości 8,0 m zamiast 10,0 m od krawędzi drogi powiatowej (uzgodnienie z Zarządem Dróg Powiatowych w Opatowie), a zbiornik szczelny bezodpływowy (szambo) w odległości 2,0 m zamiast 7,5 m od granicy działki D.B.

Na skutek interwencji J.S., aktualnej właścicielki działki sąsiedniej od strony zachodniej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opatowie wszczął przedmiotowe postępowanie, którego przebieg obszernie opisał Sąd I instancji uwzględniając liczne rozstrzygnięcia organów I instancji, jak również wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, a następnie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Organ odwoławczy wskazał między innymi, że w trakcie toczącego się postępowania w dniu 20 maja 2008 r. skarżący stawili się w organie I instancji i oświadczyli do protokołu, że budowa ich budynku została zakończona. Wskazał także, że Starosta Opatowski w Opatowie decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. znak: [...] i znak: [...], uchylił decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. i decyzję z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i łącznika.

Rozpoznając odwołanie skarżących organ odwoławczy stwierdził, że z przekazanych przez Starostwo Powiatowe w Opatowie kserokopii dokumentów wynika, że załącznikiem do decyzji z dnia [...] maja 2000 r. jest projekt zagospodarowania działki inwestorów, uwzględniający w części graficznej zmianę usytuowania budynku mieszkalnego z 10,0 m na 8,0 m od krawędzi drogi powiatowej, zmianę usytuowania szamba bezodpływowego z 7,5 m na odległość 2,0 m od granicy z działką D.B. (działka nr [...]) oraz odwrócenie budynku mieszkalnego o 180°.

Z analizy części rysunkowej zamiennego projektu zagospodarowania działki i rysunków zamiennych parteru i piwnic oraz rysunków poddasza wynika, że projektowany budynek mieszkalny został obrócony o 180° i w ten sposób uskok budynku, pierwotnie przewidziany od strony podwórka (przy łączniku), obecnie znalazł się od strony drogi, a najdłuższa ściana budynku nieposiadająca otworów, znalazła się po stronie zachodniej, tj. od strony granicy działki D.B. Powyższe ustalenia potwierdza również stanowisko zawarte w piśmie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz w piśmie Starosty Opatowskiego z dnia [...] maja 2008 r. Organy architektoniczno-budowlane jednoznacznie stwierdziły, że kserokopia rysunku elewacji zachodniej (przedstawiającego otwory okienne) znajdującego się w aktach sprawy, na którą w szczególności powołują się skarżący, nie jest załącznikiem do tej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego, realizacja przedmiotowego budynku nastąpiła więc w sposób istotnie odbiegający od ustaleń warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonym tą decyzją projekcie budowlanym. Inwestorzy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym wykonali otwory okienne i drzwiowe w ścianie budynku od strony działki należącej obecnie do K. i Ł.S., a ponadto wykonali ganek o wymiarach 2,55 x 5,00 m od strony południowej, zamiast projektowanego łącznika o wymiarach 8,0 x 4,0 m pomiędzy budynkiem a istniejącą oborą, które to odstępstwa należy traktować za istotne, gdyż spowodowały zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak: kubatura i powierzchnia zabudowy.

Organ odwoławczy wskazał, że według projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę budynek mieszkalny wraz z łącznikiem ma łączną powierzchnię zabudowy 123,41 m² (91,41 m² + 32,00 m²) i kubaturę 750 m³ (tj. 670,0 + 80,0 m³), natomiast w rzeczywistości inwestorzy wykonali budynek mieszkalny wraz z gankiem o innej kubaturze i powierzchni zabudowy, bo o kubaturze 713,37 m³ i powierzchni zabudowy 110,95 m², czego potwierdzeniem jest projekt zagospodarowania działki "Inwentaryzacja powykonawcza budynku", załączony do projektu zamiennego budynku mieszkalnego przedłożonego przez inwestorów w dniu 2 grudnia 2008 r.

W ocenie organu odwoławczego, skoro organ I instancji stwierdził, że doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, to prawidłowo wszczął procedurę legalizacyjną i zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nakazał inwestorom w ustalonym terminie sporządzenie i przedstawienie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonanie określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Podstawą do przedłożenia projektu zamiennego była decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opatowie z dnia [...] lipca 2008 r., utrzymana w mocy decyzją organu II instancji z dnia [...] września 2008 r., które następnie zostały uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 673/08.

Zdaniem organu odwoławczego istnienie czterech otworów okiennych (w tym otworu okiennego z drzwiami balkonowymi) w ścianie zachodniej przedmiotowego budynku mieszkalnego, znajdującej się w odległości 2,0 m od granicy z działką nr ewid. [...] sąsiada oraz jednego otworu drzwiowego w ścianie tego budynku znajdującej się w odległości ok. 3,50 m od tej granicy (tj. w wiatrołapie), w sytuacji gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt nie przewidywał wykonania otworów od strony sąsiada, powoduje naruszenie § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a zarazem stanowi istotne odstępstwo od warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Nakaz zamurowania ww. otworów okiennych i drzwiowych znajdujących się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy z sąsiednią działką nr ewid. [...], jest zatem konieczny w celu wyeliminowania stwierdzonego naruszenia i zmierza do doprowadzenia obiektu do zgodności z prawem. Dopuszczono możliwość wypełnienia otworów materiałem przepuszczającym światło, takim jak luksfery, cegła szklana lub inne przeszklenie.

Z uwagi na błędne określenie w sentencji decyzji organu I instancji nr ewid. działek, na których znajduje się przedmiotowy budynek oraz niejasne określenie otworów okiennych i drzwiowych, które nakazano zamurować murem pełnym lub materiałem przepuszczającym światło, organ odwoławczy uchylił decyzję wydając właściwe rozstrzygnięcie. Z akt sprawy bowiem wynika, że działka nr ewid. [...] stanowiąca wcześniej własność D.B. została podzielona w 2002 r. na działkę nr ewid. [...] i [...] i własność działki nr [...] została przeniesiona na rzecz B.G., w związku z czym obecnie budynek zlokalizowany jest na działkach o nr ewid. [...] i [...] stanowiących własność inwestorów. Zdaniem organu odwoławczego, mając na uwadze, że określenie użyte w zaskarżonej decyzji co do ilości otworów okiennych i drzwiowych może budzić wątpliwości i może być powodem niejednoznacznego zrozumienia, rozstrzygnięcie organu I instancji wymagało sprecyzowania, że obowiązek ten dotyczy następujących otworów w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nr ewid. [...]: jednego otworu okiennego w poziomie piwnic i otworu drzwiowego w wiatrołapie, dwóch okien w poziomie parteru (tj. z pomieszczenia łazienki i klatki schodowej) oraz okna z drzwiami balkonowymi na poddaszu użytkowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia [...] marca 2011 r. wnieśli inwestorzy.

Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń i prawidłowo zastosowały przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 – dalej jako "ustawa – Prawo budowlane").

Sąd I instancji podkreślił, że jest związany stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 649/08. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja, o jakiej mowa w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, a więc roboty budowlane zostały wykonywane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę". Takie też stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w będącym przedmiotem skargi kasacyjnej wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 673/08, stwierdzając, że "w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego za prawidłowe uznać należy ustalenia zawarte w zaskarżonej decyzji, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w pozwoleniu na budowę, albowiem inwestorzy niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym m.in. w ścianie zachodniej budynku umieścili otwory okienne i drzwiowe" oraz "w sytuacji gdy zatwierdzony decyzją o pozwoleniu na budowę projekt przewidywał od tej strony ścianę bez otworów".

Sąd I instancji uznał, że organ poczynił prawidłowe ustalenia w zakresie dokonania przez inwestorów istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Wskazał, że dla oceny, czy odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę są istotne nie ma znaczenia stopień zawinienia inwestora.

W ocenie Sądu I instancji, na fakt istotnego odstąpienia od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia na budowę wskazują znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy dokumenty:

– "projekt zagospodarowania", potwierdzony za zgodność z oryginałem w dniu 10 czerwca 2002 r. przez Sekretarza Gminy w Opatowie, na którym wpisane są uzgodnienia Zarządu Dróg Powiatowych w Opatowie, co do usytuowania budynku oraz szamba w stosunku do krawędzi jezdni drogi powiatowej (w odległości mniejszej niż przewidziane w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r.), który został złożony do organu przez inwestorów w dniu 10 czerwca 2002 r., jako załącznik do "zażalenia", a który był załącznikiem do decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2000 r.,

– "projekt zagospodarowania", potwierdzony za zgodność z oryginałem przez działającego z upoważnienia Starosty Opatowskiego, Kierownika Wydziału Budownictwa, Zagospodarowania Przestrzennego, na którym znajduje się pieczątka, że stanowi on "załącznik do decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 1999 r.", załączony do pisma Starostwa Powiatowego w Opatowie z dnia [...] maja 2008 r. znak [...],

– "inwentaryzacja powykonawcza budynku", na którym znajduje się adnotacja Starosty Opatowskiego Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, że "wyeksponowane na mapie obiekty budowlane zostały zinwentaryzowane, a dokumenty powstałe w wyniku inwentaryzacji przyjęto do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lutego 2007 r. i zaewidencjonowano pod nr [...]", a która została złożona przez inwestorów do organu w marcu 2008 r., po wykonaniu obiektu.

Z porównania położenia budynku mieszkalnego przedstawionego w powyższych dokumentach wynika, że budynek mieszkalny w decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na budowę z dnia [...] listopada 1999 r. jest usytuowany w ten sposób, że jego ściana najdłuższa znajduje się od strony wschodniej (z działką nr [...] K.S.), zaś uskok budynku od strony południowej, przy łączniku. Tymczasem z "projektu zagospodarowania", będącego załącznikiem do decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2000 r. wynika, że zmianie uległo nie tylko usytuowanie budynku i szamba w stosunku do drogi, ale również bryła budynku uległa obróceniu o 180º, co słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z porównania tych dokumentów wynika bowiem, że ściana najdłuższa budynku została usytuowana po stronie zachodniej (od strony nieruchomości nr [...] D.B.), zaś uskok budynku od strony północnej (od strony drogi); odległość 8,0 m wskazano od krawędzi drogi do tego uskoku, podczas gdy w decyzji z dnia [...] listopada 1999 r. odległość 10,0 m wskazano od krawędzi jezdni do ściany budynku, nie do uskoku.

Sąd I instancji wskazał, że z "inwentaryzacji powykonawczej budynku" wynika, że budynek mieszkalny został faktycznie zrealizowany w sposób przedstawiony w "projekcie zagospodarowania", na którym są zamieszczone uzgodnienia Zarządu Dróg Powiatowych w Opatowie (stanowiącym załącznik do decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2000 r.). Skarżący twierdzi, że tylko taki projekt był w ich posiadaniu i według niego zrealizowali inwestycję.

Z załączonej także przez skarżących do akt sprawy administracyjnej (wraz z "zażaleniem" z dnia 10 czerwca 2002 r.) części opisowej projektu zagospodarowania działki budowlanej budynku mieszkalnego jednorodzinnego i szamba szczelnego wynika, że "usytuowanie budynku wskazano na planie zagospodarowania". Nie zostało w tekście określone, czy ściana położona w odległości 2 m od działki D.B. (zachodnia strona) jest najdłuższą ścianą budynku, wobec czego należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, że najdłuższa ściana budynku mieszkalnego została zaprojektowana od strony zachodniej, czyli od strony nieruchomości nr 311, ówczesnego właściciela D.B., bo tak określono to w "planie zagospodarowania", będącym załącznikiem do decyzji zmieniającej z dnia [...] maja 2000 r.

Analizując projekt budowlany, zatwierdzony decyzją z dnia [...] listopada 1999 r. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że najdłuższa ściana budynku, zarówno w rzucie parteru, piętra i poddasza nie miała otworów okiennych ani drzwiowych. Miała się znajdować od strony wschodniej działki. Na skutek zmiany położenia budynku ściana bez otworów znalazła się po stronie zachodniej działki. Zdaniem Sądu I instancji, nie można sugerować się w tym przypadku określeniami projektu "elewacja zachodnia", gdyż skarżący złożyli odmienne widoki tej elewacji: jedna z nich (K-II 50.G), opatrzona pieczęcią Starosty Opatowskiego, nie ma żadnych otworów, a druga (K-II-50.J) ma otwory okienne i drzwiowe. Dlatego należy, jak uczynił to organ uwzględnić projekt zawierający "rzuty" poszczególnych kondygnacji, a z nich wynika właśnie, że najdłuższa ściana budynku nie ma otworów.

Z uwagi na to, że faktycznie skarżący zrealizowali budynek mieszkalny ze ścianą najdłuższą, zawierającą otwory drzwiowe i okienne, od strony zachodniej działki, w odległości 2 m od nieruchomości sąsiedniej, Sąd I instancji uznał, że organ trafnie przyjął, ze nastąpiło to z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego.

Sąd I instancji podkreślił, że w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany z dnia [...] listopada 1999 r. określono, że budynek mieszkalny ma być wybudowany na działce nr 315, m.in. w odległości 2,0 m od granicy działki D.B.. W tym czasie (do marca 2002 r.) w ewidencji gruntów figurowała jedna działka nr [...], stanowiąca własność D.B. W marcu 2002 r. została ona podzielona na dwie działki: [...] i [...]. Działkę nr [...] nabyła w kwietnia 2002 r. skarżąca, zaś działkę nr [...] J.S.. Sąd I instancji zauważył, że skarżącym w pozwoleniu na budowę jako miejsce realizacji nieruchomości określono jedynie działkę nr [...], tymczasem skarżący, wbrew pozwoleniu na budowę rozpoczęli i zakończyli budowę nie tylko na tej działce, ale również na działce nr [...], do której w dacie pozwolenia na budowę nie przysługiwał im tytuł prawny.

Budynek mieszkalny został zrealizowany w odległości 2 m od obecnej działki [...], ścianą z otworami okiennymi i drzwiowymi. W ocenie Sądu I instancji, zarzuty skarżących, że spór z nowym właścicielem działki sąsiedniej, w sytuacji gdy pozwolono na budowę w zbliżeniu do granicy sąsiedniej za przyzwoleniem uprzedniego właściciela nie należy do sfery publiczno-prawnej, lecz prywatno-prawnej – nie są uprawnione.

Sąd I instancji podkreślił, że odstępstwo polega nie tylko na wykonaniu otworów okiennych i drzwiowych w ścianie zachodniej budynku mieszkalnego, które w tej ścianie nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie, ale także na wykonaniu niezgodnie z tym projektem budowlanym ganku o wymiarach 2,55 x 5,00 m od strony południowej, zamiast projektowanego łącznika o wymiarach 8,0 x 4,0 m pomiędzy budynkiem a istniejącą oborą. Jest to istotne odstępstwo, bowiem spowodowało zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – kubatury i powierzchni zabudowy. Natomiast według projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę budynek mieszkalny wraz z łącznikiem ma łączną powierzchnię zabudowy 123,41 m² (91,41 m² + 32,00 m²) i kubaturę 750 m³ (tj. 670,0 + 80,0 m³). Ponadto w rzeczywistości inwestorzy wykonali budynek mieszkalny wraz z gankiem o innej kubaturze i powierzchni zabudowy, tj. o kubaturze 713,37 m³ i powierzchni zabudowy 110,95 m², czego potwierdzeniem jest projekt zagospodarowania działki "Inwentaryzacja powykonawcza budynku", załączony do projektu zamiennego budynku mieszkalnego przedłożonego przez inwestorów w dniu 2 grudnia 2008 r.

Sąd I instancji wyjaśnił także, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 ustawy – Prawo budowlane). Brak takiej decyzji obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w trybie przepisu art. 50 i 51 ustawy. W niniejszej sprawie organ prawidłowo zastosował przepis art. 51 pkt 1 ust. 3, zobowiązując inwestorów do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a także – w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem – czyli do wykonania określonych czynności związanych z zamurowaniem otworów okiennych i drzwiowych.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska wyrażonego w skardze, że nie jest obecnie możliwe prowadzenie postępowania w oparciu o przepis art. 51 pkt 1 ust. 3 ustawy, na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny, ponieważ od daty orzekania przez ten Sąd stan sprawy uległ zmianie. Wyeliminowane zostały bowiem z obrotu prawnego decyzje w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd I instancji wyjaśnił, że okolicznością bezsporną jest, że decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. została uchylona zarówno decyzja z dnia [...] listopada 1999 r. zatwierdzająca projekt budowlany oraz udzielająca pozwolenia na budowę, jak i decyzja ją zmieniająca z dnia [...] maja 2000 r. W ocenie Sądu I instancji, nie bez znaczenia jest jednak podstawa prawna wydania decyzji uchylających. Przepis art. 36a ust. 2 ustawy stanowi bowiem, że właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 jest w takiej sytuacji obligatoryjne i opiera się nie na wadliwości samej decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy, w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący.

W pierwszej kolejności podnieśli zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy – Prawo budowlane, polegającego na uznaniu, że możliwe jest prowadzenie postępowania w oparciu o te przepisy i nałożenie na inwestorów obowiązku sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Opatowie projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, zrealizowanych w oparciu o uchylone decyzje Starosty Powiatowego w Opatowie z dnia [...] listopada 1999 r. i z dnia [...] maja 2000 r., udzielające pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...]. W ocenie skarżących, błędnie również uznano, że możliwe jest nakazanie wykonania w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. następujących robót budowlanych: zamurowanie murem pełnym lub wypełnienie materiałem przepuszczającym światło (luksfery, cegła szklana, itp.) następujących otworów w ścianie budynku od strony sąsiedniej działki nr ewid [...]: jednego otworu okiennego w poziomie piwnic i otworu drzwiowego w wiatrołapie, dwóch okien w poziomie parteru (tj. z pomieszczenia łazienki i klatki schodowej) oraz okna z drzwiami balkonowymi na poddaszu użytkowym, w celu doprowadzenia zrealizowanego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...]. Skarżący podkreślili, że decyzje Starosty Powiatowego w Opatowie z dnia [...] listopada 1999 r. i z dnia [...] maja 2000 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę zostały wyeliminowane z obrotu prawnego.

Po drugie, skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej "p.p.s.a."), poprzez nierozważenie wszystkich podniesionych przez skarżących w skardze z dnia 20 kwietnia 2011 r. zarzutów.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, należy stwierdzić, że bezzasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z ust. 7 ustawy – Prawo budowlane. Na wstępie należy zaznaczyć co jest oczywiste, że nie może jednocześnie zachodzić błędna wykładnia i błędne zastosowanie danego przepisu prawa materialnego. Ponadto obowiązek uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, na podstawie art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego opiera się nie na wadliwości samej decyzji, leczy wynika z wadliwego postępowania inwestora, który podczas budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2003 r. sygn. akt IV SA 1597/01). Oznacza to, że tego rodzaju stan prawny i faktyczny wystąpił w przedmiotowej sprawie, ponieważ Starosta Opatowski decyzjami z dnia [...] stycznia 2009 r. (znak: [...] i znak: [...]), uchylił decyzję z dnia [...] listopada 1999 r. i decyzję z dnia [...] maja 2000 r. w części dotyczącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego i łącznika. Z kolei dyspozycja art. 51 ust. 1 pkt 3 jednoznacznie stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 właściwy organ w drodze decyzji w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę – nakłada – określając termin wykonania, sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Powinien on uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w razie potrzeby, także wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu oczywiście doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z kolei przepis art. 51 ust. 7 stanowi tylko, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 lub w art. 49b zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Oznacza to, że z przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, iż sporządzenie przez inwestora projektu budowlanego zamiennego jest w przypadku tam określonym obowiązkowe, a nałożenie obowiązku wykonania innych czynności czy robót budowlanych może wynikać z okoliczności faktycznych, uzasadniających – poza przedstawieniem dokumentacji projektowej zamiennej – także potrzebę realizacji określonych robót i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Dlatego też biorąc pod uwagę, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia nastąpiło wyłącznie z winy inwestora, stąd słusznie znalazł zastosowanie przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Ponadto zgodnie z dyspozycją art. 153 ustawy p.p.s.a. Sąd I instancji ponownie orzekający w danej sprawie jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonego w orzeczeniu Sądu – czyli w tej sprawie jest to wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 649/09, który wiąże w danej sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Wynika z niej, że zastosowanie w tej sprawie powinien mieć art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w celu zobowiązania inwestora do złożenia projektu zamiennego, ponieważ "w obowiązującym stanie prawnym nieaktualne stało się wcześniejsze orzecznictwo sądów administracyjnych uznając, że tryb wskazany w art. 51 Prawa budowlanego nie może mieć zastosowania do robót już ukończonych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 637/08, niepubl.)".

Należy także zaznaczyć, że w dacie wydania wyroku przez WSA w Kielcach z dnia 28 stycznia 2009 r. sygn. akt II SA/Ke 673/08, decyzja Starosty Opatowskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylająca odpowiednio w części decyzję Starosty Opatowskiego z dnia [...] listopada 1999 r. oraz w części zmieniającą ją decyzję Starosty Opatowskiego z dnia [...] maja 2000 r. nie była jeszcze ostateczna. Ponadto w okolicznościach prawnych i faktycznych w tej sprawie – czyli zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a ust. 2 – Prawa budowlanego – brak jest przesłanek do przyjęcia twierdzenia, że zagadnienie dotyczące położenia budynków względem granicy z nieruchomością sąsiednią jest to tylko kwestia cywilnoprawna, poddana kontroli sądów powszechnych, a więc nie podlega kognicji organów nadzoru budowlanego, a następnie kontroli przez wojewódzki sąd administracyjny, oprócz przypadków gdy wymaga tego ochrona interesu publicznego.

Po drugie, biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne brak jest także przesłanek do stwierdzenia naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. z powodu rzekomo nierozważenia wszystkich podniesionych w skardze z dnia 20 kwietnia 2011 r. zarzutów do Sądu I instancji.

Z tych względów i na podstawie art. 184 ustawy p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.