Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 689/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6-8, art. 11, art. 15, art. 61, art. 64, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3, art. 138, art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 60, art. 64, art. 67, art. 67a
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 13, art. 13f
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Jarosław Wiśniewski Sędziowie: WSA Wiesław Kuśnierz (spr.) WSA Waldemar Michaldo po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi T. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2020 r., sygn. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój samochodu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miasta K. z dnia 23 marca 2020 r., II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego koszty postępowania w kwocie 100,00 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

T. (dalej: Strona, Skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO, Kolegium, organ II instancji) z dnia 13 maja 2020 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] (dalej: Dyrektor Zarządu Dróg, organ I instancji) z dnia 23 marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój samochodu w Strefie Płatnego Parkowania (dalej: Strefa).

Z przedłożonych Sądowi akt sprawy wynika następujący stan faktyczny.

Wnioskiem z dnia 9 grudnia 2019 r. Strona zwróciła się do Zarządu Dróg Miasta [...] z siedzibą w [...] (dalej: Zarząd) "o udzielenie ulgi w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w Strefie Płatnego Parkowania". Strona do wniosku dołączyła oświadczenie do stanie majątkowym i "Informację dodatkową".

Strona w uzasadnieniu wniosku wskazała, że jest inwalidą o znacznym stopniu upośledzenia funkcji życiowych, wskazując, że do akt sprawy uprzednio dołączyła kserokopie legitymacji inwalidzkiej oraz odcinka renty. W oświadczeniu majątkowym podała, że otrzymuje rentę w wysokości 1.003,56 zł oraz przedstawiła strukturę swoich wydatków eksploatacyjnych, (czynsz - 300,00 zł, energia elektryczna 50,00 zł, gaz 30,00 zł, woda 30,00 zł, telefon 30,00 zł, inne 450,00 zł). Ponadto wskazała, że jest posiadaczem samochodu [...] rok produkcji 2001 r. oraz gruntów rolnych o powierzchni [...] ha, które wydzierżawia od 10 lat.

W informacji dodatkowej Strona przedstawiała argumentację dotyczącą zasadności obciążenia jej opłatą dodatkową.

Kierownik Zespołu Windykacji [...] pismem z dnia 23 grudnia 2019 r. wezwał Stronę do "dostarczenia brakujących wymaganych dokumentów" tj. potwierdzenia dochodów z ostatnich sześciu miesięcy, potwierdzenie zapłaty opłaty skarbowej, "udokumentowane wydatki ponoszone miesięcznie na utrzymanie mieszkania (np. do wglądu rachunek za czynsz, prąd, gaz, wodę itp. oraz potwierdzenie dochodu w ubiegłym roku) w terminie 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma na adres [...] pod rygorem pozostawienia Pana wniosku bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego."

Strona w odpowiedzi na powyższe wezwanie przesłała przy piśmie z dnia 8 stycznia 2020 r. kserokopie zeznania PIT-28 wraz z załącznikiem oraz potwierdzenia wypłaty renty z różnych miesięcy 2018 i 2019 r.

Zarząd pismem z dnia 6 lutego 2020 r., powołując się na procedurę [...] dostępną na stronie internetowej [...], wezwał Stronę kolejny raz o udokumentowanie dochodów i wydatków, ponownie pouczając Stronę o postawieniu wniosku bez rozpoznania w przypadku nie dostarczenia "kompletu" dokumentów.

Pismem z dnia 18 lutego 2020 r. Strona poinformowała Zarząd, że już raz wysyłała żądane dokumenty i że w formularzu ZDKM zawarła wszystkie informacje, które możliwe są do wpisania, jednocześnie wskazała, że samodzielnie prowadzi gospodarstwo domowe, zamieszkuje w domu, który jest współwłasnością siostrzenic i ma zagwarantowany dożywotnio zachowek. Rachunków imiennych na swoje nazwisko nie posiada, gdyż nie jest właścicielem budynku. Partycypuje w kosztach utrzymania, bez szczegółowych i papierowych rozliczeń. Oczywiście może się na wyraźne żądanie organu zwrócić się do siostrzenic o udostępnienie rachunków za prąd, wodę, gaz, śmieci, ale ze względu na ich nieobecność sprawi to kłopot Stronie jak i siostrzenicom. Dalej Strona podniosła, że w formularzu [...] wskazała, wysokość wydatków, które są niższe w porównaniu do cen rynkowych. Strona powołując się na przepis art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1961 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256, ze zm.; dalej: K.p.a.) wskazała, że oczywistych prawd nie trzeba dowodzić i stwierdziła, "że skrupulatność jaką Pani próbuje się wykazać, byłaby adekwatna w sprawie o morderstwo albo aferę stulecia, a w sprawie która dotyczy kilkudziesięciu złotych, jest marnowaniem potencjału ludzkiego kosztem społecznym". Końcowo Strona wskazała, że posiada zadłużenie z tytułu podatków oraz składek w łącznej kwocie 8.000,00 zł.

Dyrektor Zarządu Dróg wspomnianą na wstępnie decyzją z dnia 23 marca 2020 r., działając na podstawie art. 104 i art. 107 K.p.a., uchwały nr CXV/3018/18 Rady Miasta [...] z dnia 7 listopada 2018 r. w sprawie upoważnienia Dyrektora Zarządu Dróg Miasta [...] do udzielania ulg w spłacie niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publiczno-prawnym (Dz.U.W.M., poz. 7735), art. 64, art. 66 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. 2019 r., 869 ze zm.; dalej: u.f.p.) w związku z art. 67a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tj.: Dz. U. 2019 r., poz. 900 ze zm.; dalej: O.p.) odmówił udzielenia ulgi poprzez umorzenie opłaty dodatkowej za nieopłacony postój samochodu o nr rejestracyjnym [...] w Strefie w wysokości 150,00 zł.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że w dniu "15.01.2020 r." do Zarządu wpłynął wniosek Strony o umorzenie należności wynikających z wystawionego zawiadomienia nr [...] na pojazd o nr rej. [...] Następnie wyliczył dokumenty jakie Strona przedstawiła do rozpoznania wniosku i wskazał, że "Zgodnie z art. 64 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych właściwy organ na wniosek zobowiązanego może umarzać w całości w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym lub umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego, o których mowa w art. 60 ustawy o finansach publicznych. Przedmiotowa należność na podstawie art. 60 pkt 7 stanowi dochód pobierany przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Organ rozpoznający sprawę obowiązany jest nie tylko do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art. 64 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych, lecz także zobowiązany jest do wyważenia interesu społecznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP w każdym przypadku, w którym zastosowanie ma norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego.

Ważny interes dłużnika jest pojęciem nieostrym i jego treść powinna być badana w świetle okoliczności konkretnej sprawy. Ważnego interesu dłużnika nie można jednakże utożsamiać z subiektywnym przekonaniem Strony, o potrzebie umorzenia wierzytelności. O tego rodzaju przesłance "ważnego interesu" można mówić np.: w razie znacznego obniżenia zdolności płatniczych dłużnika spowodowanych zdarzeniem losowym (np.: powódź, pożar, kradzież lub inne zdarzenie uznane za wyjątkowe). Z "ważnym interesem" możemy mieć do czynienia również wówczas, gdy podatnik znalazł się w trudnej sytuacji życiowej, której nie mógł przewidzieć lub której nie mógł zapobiec. Zatem oceny należy dokonywać w oparciu o zobiektywizowane kryteria, które są zgodne z powszechnie obowiązującą hierarchią wartości. O ważnym interesie podatnika możemy mówić także wtedy, gdy jego sytuacja nie pozwala na zaspokojenie podstawowych potrzeb rodziny lub gdy spłata należności powoduje, iż dłużnik będzie musiał dla zaspokojenia potrzeb korzystać z pomocy społecznej.

Wnioskodawca uzasadnił swój wniosek o umorzenie należności tym, że utrzymuje się z renty w wysokości 994,56 zł., a opłata dodatkowa w wysokości 150,00 zł. jest nieadekwatna do popełnionego wykroczenia. Zobowiązany ma 65 lat, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, jest inwalidą o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z deklaracji podatkowej PIT-28 za 2018 r. wynika, że dochód zobowiązanego w 2018 r. wyniósł 11 294,54 zł. Zobowiązany w oświadczeniu ostanie majątkowym i sytuacji materialnej wskazał, że jego miesięczny dochód wynosi 1003,56 zł. ponosi miesięcznie wydatki eksploatacyjne w wysokości 890 zł., na które nie zostały przedstawione rachunki. Zobowiązany mieszka dożywotnio w domu będącym własnością siostrzenic tzw. zachowek.

Podnoszone przez Wnioskodawczynie argumenty dotyczące sytuacji materialnej nie stanowią wystarczających przesłanek do zastosowania ulgi w postaci umorzenia przedmiotowych należności. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, iż Strona posiada środki finansowe, którymi dysponuje. Zobowiązany wskazał, iż jest osobą niepełnosprawną o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz, że ponosi wydatki eksploatacyjne, jednak nie przedstawił dokumentów potwierdzających ten fakt. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie, że Zobowiązany znajduje się w tak trudnej sytuacji materialnej, która uniemożliwiłaby spłatę należności np. w formie wpłat w ratach W świetle powyższego Dyrektor Zarządu Dróg Miasta [...] działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], uwzględniając całokształt okoliczności faktycznych, a także na zasadzie uznania administracyjnego, nie znajduje podstaw do umorzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu o nr rej. [...] w Strefie Płatnego Parkowania w [...]."

Od przedmiotowej decyzji Strona złożyła odwołanie, w którym oprócz argumentacji dotyczącej braku zasadności wymierzenia opłaty dodatkowej za parkowanie podkreśliła swoją trudna sytuację finansowa i zdrowotną, wskazując jednocześnie że w 2019 i 2020 r. nie prowadzi żadnej dodatkowej działalności zarobkowej ze względu na stan zdrowia.

SKO wskazaną na wstępie decyzją z dnia 13 maja 2020 r., działając na podstawie art. 60, art. 64, art. 66 i art. 67 u.f.p., art. 67a O.p. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Dróg z dnia 23 marca 2020 r.

Kolegium w uzasadnieniu decyzji kolejno przytoczyło art. 60, art. 64 ust. 1, art. 67 u.f.p., art. 67a §1 O.p. i wskazało, że "Wnioskiem z dnia 9.12.2019 r. Strona zwróciła się do organu I instancji o zastosowanie ulgi w formie umorzenia w całości należności związanych z nieopłaconym postojem na terenie strefy płatnego parkowania. Zobowiązany uzasadnił swój wniosek swoją niepełnosprawnością oraz niewłaściwym oznakowaniem strefy płatnego parkowania. W tym miejscu należy stwierdzić, iż aby możliwe było zastosowanie ulg, określonych w art. 55 ustawy o finansach publicznych, musi zostać spełniona co najmniej jedna z wymienionych w art. 67a Ordynacji podatkowej przesłanek - "ważnego interesu podatnika" lub "interesu publicznego". O tym, co w określonej sytuacji stanowi ważny interes dłużnika lub interes publiczny, rozstrzyga organ uprawniony do udzielenia ulgi.

W doktrynie prawa podatkowego oraz orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że przez ważny interes podatnika należy rozumieć nadzwyczajne względy, co do zasady o charakterze losowym i od podatnika niezależnym, które mogłyby zachwiać podstawami jego egzystencji. Istnieje również pogląd, iż pojęcie to należy widzieć nieco szerzej, mając na uwadze nie tylko sytuacje nadzwyczajne, ale także normalną sytuację ekonomiczną, w tym wysokość uzyskiwanych przez stronę dochodów, jak również konieczność ponoszenia wydatków, np. związanych z kosztami leczenia członków najbliższej rodziny podatnika (por. wyrok NSA z 2 września 1999 r., SA/Sz 1753/98; por. B. Dauter, Ordynacja podatkowa. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, wyd. IV, Warszawa 2007). Natomiast przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, korektę błędnych decyzji itp.

Możliwość umorzenia opłaty (w całości czy też części), została uregulowana w ten sposób, że organ w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem strony, lub interesem publicznym może dokonać tej czynności. Faktem jest, że umorzenie jest pozostawione do uznania organu. Polega to na przyznaniu organowi możności dokonywania wyboru między dwoma równowartościowymi rozwiązaniami (rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem strony bądź oddalające wniosek) ale tylko w sytuacji zaistnienia określonych przesłanek z art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej, tj. ważnego interesu strony lub interesu publicznego. Natomiast nie ma uznaniowości organu w zakresie ustalenia ww. przesłanek. Uznaniowość nie oznacza dowolności, a organ związany jest przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa., jak również przywołanymi przepisami prawa materialnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza - zgodnie z art. 7 Kpa. - załatwienie sprawy, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Ocena, czy przesłanki rozłożenia na raty lub umorzenia istnieją w konkretnej sprawie, może być dokonana tylko po wszechstronnym i wnikliwym rozważaniu całokształtu materiału dowodowego, a poprzedzać ją powinno wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych.

Z akt sprawy wynika, iż miesięczny dochód Strony wynosi 1.003,56 zł netto. Wobec złożonego wniosku przeprowadzono postępowanie w sprawie i przyjęto, iż przedstawione przez Wnioskodawcę argumenty nie mogą same w sobie stanowić przesłanek do umorzenia w/w należności - z czym zgadza się Kolegium. Kolegium w tym miejscu wskazuje, iż - uwzględniając wyjaśnienia Strony zawarte w odwołaniu - zgadza się ze stanowiskiem organu I instancji. Zdaniem składu orzekającego Strona nie wykazała, by w jej przypadku zaistniały szczególne i wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby udzielenie w/w ulgi zgodnie z wnioskiem. Niemniej jednak Kolegium poucza Stronę o możliwości złożenia do organu I instancji wniosku o rozłożenie przedmiotowej kwoty - tj. 150,00 zł na raty, co z pewnością ułatwiłoby spłatę przedmiotowej należności.

W ramach kontroli instancyjnej, Kolegium podziela stanowisko organu I instancji i dodaje, że zasadne jest utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy, gdyż decyzja ta jest w ocenie Kolegium prawidłowa. Stanowisko organu I instancji znajduje uzasadnienie prawne i faktyczne. Decyzją organu I instancji została podjęta po przeprowadzeniu wyczerpującego postępowania administracyjnego.

Na zakończenie Kolegium podaje, iż organ I instancji w piśmie z dnia 23/12/2019 r. (k. nr 11) wyjaśnił Stronie zasady związane z oznakowywaniem stref płatnego parkowania."

Na powyższą decyzję Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której w pierwszej kolejności podniósł, że opłata dodatkowa została naliczona bezpodstawnie, by następnie zarzucić SKO pobieżne zapoznanie się z aktami sprawy. Skarżący wskazał, że całość uzasadnienia prócz jednego końcowego zdania wypełnia cytowanie przepisów i przedstawianie definicji. Bezkrytyczne akceptowanie argumentów strony przeciwnej umotywowane jest zaledwie jednym zdaniem.

Dalej Skarżący przedstawił stanowisko w zakresie zasadności pobierania opłaty dodatkowej szczegółowo analizując kwestię ustawienia znaku D-44.

Odnośnie trudnej sytuacji zdrowotnej i materialnej, Skarżący wskazał, że: "Kolegium Odwoławcze zamiast uzasadnienia swej odmownej decyzji liczbowo, całość tekstu uzasadnienia wypełniło cytatami podstaw prawnych i definicjami. Pomimo, ze z wyliczenia kosztów które przedłożyłem wynika, że zostają mi głodowe grosze na jedzenie i leczenie, Kolegium orzekło, że dokonało wnikliwej oceny, pomimo że w trakcie dokumentowania moich przychodów zlekceważone zostały moje zapytania o sposób dokumentowania wydatków na utrzymanie mieszkania które nie jest moją własnością a właściciele nie wystawiają mi faktur. Od dwóch lat jedynym moim źródłem utrzymania jest renta inwalidzka w wysokości 1003,00 zł. Kolegium Odwoławcze potwierdza ten fakt ale, nie dokonuje żadnych analiz ani odniesień do mojej sytuacji bytowej."

Końcowo Skarżący podniósł, że oczekuje uznania bezpodstawności roszczenia tzw. opłaty dodatkowej w kwocie 150,00 zł oraz "położenia kresu samowoli samorządu miasta [...]".

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; ze zm.; dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych nie podnoszonych w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych. Orzekanie odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Na podstawie art. 135 P.p.s.a. Sąd podejmuje środki w celu usunięcia naruszenia prawa, w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a P.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b P.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 P.p.s.a.).

Sprawa niniejsza została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu obowiązującym od dnia 2 lipca 2021 r. przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skarżący nie odpowiedział na informację Sądu o możliwości rozpoznania sprawy na rozprawie zdalnej. Natomiast SKO złożyło wniosek o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Wobec powyższego Przewodniczący Wydziału zarządzeniem z dnia 10 stycznia 2022 r. wyznaczył w rozpatrywanej sprawie posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów na dzień 26 stycznia 2022 r.

Zdaniem Sądu, skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło rozstrzygnięcie sprawy bez szkody dla jej wyjaśnienia, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji stron, bowiem podnoszone przez nie argumenty, są wnikliwie rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożoną skargę i inne pisma procesowe.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Zarządu Dróg z dnia 23 marca 2020 r. zgodnie z zakreślonymi powyżej regułami, Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna, gdyż organy naruszyły przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności Sąd odniesie się do wskazanych przez organy orzekające w sprawie podstaw prawnych wydanych decyzji.

W sprawie nie ma najmniejszych wątpliwości, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte, zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a., w dniu 12 grudnia 2019 r., tj. w dniu doręczenia organowi I instancji wniosku Skarżącego o udzielenie ulgi w spłacie opłaty dodatkowej w rozumieniu § 4 ust. 2 uchwały nr LXXXIX/2177/17 Rady Miasta [...] z dnia 22 listopada 2017 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, ustalenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wprowadzenia opłaty abonamentowej dla niektórych użytkowników dróg oraz sposobu pobierania tych opłat (Dz.Urz.W.M. z 2017 r. poz. 8013, ze zm.; obecnie tj. Dz.Urz.W.M. z 2021 r., poz. 3515; dalej: uchwała w sprawie ustalenia Strefy).

W złożonym wniosku Skarżący w sposób jednoznaczny określił, ze wnosi o udzielenie ulgi w zakresie zapłaty opłaty dodatkowej za nieopłacony postój w Strefie, tym samym Skarżący w sposób nie budzący wątpliwości wyznaczył zakres przedmiotowy postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym poza zakresem tego postępowania pozostały wszystkie kwestie związane z prawidłowością wystąpienia po stronie Skarżącego obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej (podkreślenie Sądu). Innymi słowy wszelkie kwestie, które podnosił Skarżący związane z ustanowieniem strefy płatnego parkowania, w tym miejsc bezpłatnego postoju, czy ustawienia znaku drogowego D-44, nie mogły być przedmiotem uruchomionego przez Skarżącego wnioskiem z dnia 9 grudnia 2019 r. postępowania. Kwestie te mogły być podnoszone w trakcie postępowania reklamacyjnego, o którym mowa w § 3 ust. 6 uchwały w sprawie ustalenia Strefy. Z akt sprawy wynika, że Skarżący pismem z dnia 28 października 2019 r. zwrócił się o anulowanie opłaty dodatkowej w kwocie 150,00 zł, a z "Informacji dodatkowej" złożonej wraz z wnioskiem z dnia 9 grudnia 2019 r. wynika, że reklamacja nie została uwzględniona, a to zgodnie z § 6 ust. uchwały w sprawie ustalenia Strefy "skutkuje obowiązkiem uiszczenia opłaty dodatkowej".

Przechodząc do kolejnej kwestii Sąd wskazuje, że opłata dodatkowa jest niepodatkową należnością budżetową o charakterze publicznoprawnym. Stosownie do art. 13 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm. dalej: u.d.p.) korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. W myśl art. 13f u.d.p. za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, pobiera się opłatę dodatkową (ust. 1); rada gminy (rada miasta) określa wysokość opłaty dodatkowej, o której mowa w ust. 1, oraz sposób jej pobierania, przy czym wysokość opłaty dodatkowej opłaty dodatkowej nie może przekroczyć 10% minimalnego wynagrodzenia, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 października 2002 r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę. Opłatę dodatkową, o której mowa w ust. 1, pobiera zarząd drogi, a w przypadku jego braku, zarządca drogi (ust. 3).

Stosownie do art. 60 pkt 7 u.f.p. środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym są dochody pobierane przez państwowe i samorządowe jednostki budżetowe na podstawie odrębnych ustaw. Jako "niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym" należy traktować również inne daniny, takie które cechują się tym, że: wynikają z regulacji prawa publicznego; posiadają publicznoprawny tryb wymiaru (przy czym podkreślić należy, że nie będzie konieczne, aby dochodzenie daniny wymagało zawsze wydania decyzji administracyjnej, gdyż możliwa jest sytuacja, w której obowiązek zapłaty będzie wynikał bezpośrednio z treści przepisów prawa), poboru oraz egzekucji; wpływają do budżetu związku publicznoprawnego lub stanowią przychód państwowego funduszu celowego; nie spełniają kryteriów zaliczenia ich do podatków i opłat (przy czym chodzi o opłaty, do których ustalania lub określania uprawnione są organy podatkowe i do których nałożenia stosuje się Ordynację podatkową); a także prowadzą do wywołania skutku prawnego w postaci stosunku o charakterze zobowiązaniowym (por. LEX/el - komentarz do art. 60 u.f.p. - P. Majka (w:) Z. Ofiarski (red.), A. Borodo, W. Bożek, M. Cilak, K. Czarnecki, K. Kopyściańska, E. Kowalewska, P. Lenio, P. Mańczyk, W. Miemiec, M. Ofiarska, P. Pest, K. Sawicka, M. Stawiński, R. Sura, K. Święch-Kujawska, J. Wantoch-Rekowski, P. Zawadzka, Ustawa o finansach publicznych. Komentarz, Wolters Kluwer Polska 2019).

Opłata dodatkowa za nieuiszczenie opłaty za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p., wypełnia wskazane powyżej cechy konieczne dla uznania jej za środek publiczny stanowiący niepodatkową należność budżetową o charakterze publicznoprawnym, pobieraną przez samorządową jednostkę budżetową i stanowiącą dochód budżetu jednostki samorządowej na podstawie art. 40a ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1530 ze zm.).

Przyjęcie, że dodatkowa opłata, o której mowa w art. 13f ust. 1 u.d.p. zalicza się do środków publicznych, o których mowa w art. 60 pkt 7 u.f.p. oznacza, iż w stosunku do tego rodzaju należności zastosowanie znajduje art. 64 u.f.p., zgodnie z którym:

1. Należności, o których mowa w art. 60, właściwy organ może:

1) z urzędu umarzać w całości - w przypadku gdy zachodzi jedna z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1-4;

2) na wniosek zobowiązanego:

a) umarzać w całości - w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem zobowiązanego lub interesem publicznym,

b) umarzać w części, odraczać terminy spłaty całości albo części należności lub rozkładać na raty płatność całości albo części należności - w przypadkach uzasadnionych względami społecznymi lub gospodarczymi, w szczególności możliwościami płatniczymi zobowiązanego.

2. Właściwy organ, na wniosek zobowiązanego prowadzącego działalność gospodarczą, może udzielać określonych w ust. 1 pkt 2 ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, które:

1) nie stanowią pomocy publicznej;

2) stanowią pomoc de minimis albo pomoc de minimis w rolnictwie lub rybołówstwie - w zakresie i na zasadach określonych w bezpośrednio obowiązujących aktach prawa Unii Europejskiej dotyczących pomocy w ramach zasady de minimis;

3) stanowią pomoc publiczną:

a) mającą na celu naprawienie szkód spowodowanych klęskami żywiołowymi lub innymi zdarzeniami nadzwyczajnymi,

b) mającą na celu zaradzenie poważnym zaburzeniom w gospodarce,

c) zgodną z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej, której dopuszczalność została określona przez właściwe organy Unii Europejskiej, udzielaną na przeznaczenia inne niż wymienione w lit. a i b.

3. W przypadku pomocy publicznej określonej w ust. 2 pkt 3 lit. a i b ulgi, o których mowa w ust. 1 pkt 2, mogą być udzielane, jeżeli w przepisach odrębnych zostały określone szczegółowe warunki udzielania tej pomocy zapewniające jej zgodność z zasadami rynku wewnętrznego Unii Europejskiej.

4. W przypadku gdy udzielenie ulgi nastąpiło w sytuacji wystąpienia jednej z okoliczności, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 1, 2 i 4, decyzję o umorzeniu należności pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia.

5. Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, przeznaczenia pomocy, o których mowa w ust. 2 pkt 3 lit. c, udzielanej w formie ulg w spłacie zobowiązań z tytułu należności, o których mowa w art. 60, oraz szczegółowe warunki udzielania tych ulg, mając na uwadze dopuszczalność i warunki udzielania pomocy państwa określone przez właściwe organy Unii Europejskiej.

Z kolei przepis art. 67 ust. 1 u.f.p. stanowi, że do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą, stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.

Zatem postępowanie związane z zastosowaniem przedmiotowych ulg (zarówno w wypadku ich stosowania z urzędu, jak i na wniosek, odbywa się co do zasady na podstawie regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przytoczone przez Sąd pełne brzmienie art. 64 obowiązuje od dnia 28 kwietnia 2017 r. tj. od dnia wejścia w życie nowelizacji ustawy o finansach publicznych dokonanej ustawą z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 659). Od wejścia w życie tej nowelizacji, art. 64 u.p.f. zawiera pełną regulację dotyczącą kwestii umarzania, odraczania i rozkładania na raty niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Przepis ten jest samodzielną podstawą prawną do udzielania ulg w spłacie. Zatem w stanie prawnym na dzień wydania decyzji organu I instancji, tj. 23 marca 2023 r., nie było żadnych podstaw do wskazywania jako podstawy prawnej wydanej decyzji przepisu art. 67a ust. 1 O.p. Sąd podkreśla, że dział III O.p znajduje odpowiednie zastosowanie jedynie w sprawach nieuregulowanych w u.f.p., podczas gdy organy orzekające w sprawie wskazały powyższy przepis jako jedną z podstaw prawnych swoich decyzji, a organ II instancji w uzasadnieniu decyzji uczynił ten przepis podstawowym przedmiotem swoich rozważań, pomijając przepis art. 64 u.p.f., przytaczając jedynie treść ustępu 1 i 2 art. 64. Sąd dostrzega, że przesłanki określone w art. 64 ust. 2 u.f.p. i art. 67a ust. 1 są tożsame, jednak dotyczą innych podmiotów (zobowiązany, podatnik), których zakres pojęciowy jest różny.

W dalszej kolejności Sąd wskazuje, że przez powołanie podstawy prawnej, o którym mowa w art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a., należy rozumieć dokładne wskazanie takiej podstawy oraz określenie tych przepisów prawa, które zdaniem organu były podstawą prawną decyzji. Prawidłowe wskazanie podstaw prawnych polega na wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które były podstawą wydania decyzji, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu, ewentualnie innych jednostek redakcyjnych. Natomiast zaprezentowany w decyzjach organów obydwóch instancji sposób przywołania przepisów mających znaczenie dla rozpoznania sprawy w ocenie Sądu jest nieprawidłowy. Pomimo przywołania szeregu przepisów z różnych aktów prawnych w istocie nie wiadomo, które przepisy organ stosuje, bo przywołuje jedynie numery artykułu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej.

Dla przykładu Sąd wskazuje, że z tak przytoczonej podstawy prawnej, nie wiadomo, czy intencją organu było stosowanie przepisów np. art. 67 ust. 2 u.f.p. dotyczące zobowiązanego, który prowadzi działalność gospodarczą. Kwestia ta w niniejszej sprawie nie jest oczywista, bo z akt sprawy wynika, że Skarżący co najmniej do 2018 r., był osobą prowadząca działalność gospodarczą, świadczy o tym złożenie zeznania PIT-28 za 2018 r., a w odwołaniu z kolei wskazał, że w 2019 r. i 2020 r. nie prowadził żadnej działalności zarobkowej ze względu na stan zdrowia. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika, czy Skarżący jedynie zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej, czy zakończył jej prowadzenie. Ta okoliczność jest z punktu widzenia stosowania art. 67 ust. 2 u.f.p. istotna, bo w sytuacji gdyby Skarżący nadal prowadził działalność gospodarczą, w sprawie miałyby zastosowanie przepisy ust. 2 art. 67 u.f.p.

Kolejno Sąd wskazuje, że przywołany już wcześniej art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p. przewiduje dwie przesłanki umorzenia należności publicznoprawnych: ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Konkretyzacja tych pojęć jest dokonywana na tle stanu faktycznego indywidualnej sprawy. Pojęcia te stanowią klauzule generalne. Cechą immamentną klauzul generalnych jest to, że odsyłają do ocen. O istnieniu ważnego interesu podatnika decydują kryteria zobiektywizowane. W szczególności niezbędne jest ustalenie sytuacji majątkowej dłużnika i skutków ekonomicznych, jakie wystąpią w wyniku realizacji zobowiązania. Interes zobowiązanego musi być na tyle istotny, aby jego pominięcie powodowało dla niego wyraźnie dostrzegalne negatywne skutki.

Natomiast przez interes publiczny rozumie się dyrektywę postępowania nakazującą mieć na uwadze respektowanie wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie obywateli do organów władzy, sprawność działania aparatu państwowego, itp.

Przesłankami do uwzględnienia wniosku strony o umorzenie niepodatkowych należności budżetowych jest, jak wskazano w przepisie art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a u.f.p., ważny interes zobowiązanego lub interes publiczny. Organ stosując przepisy K.p.a. ma zatem obowiązek wszechstronnie prowadzić postępowanie i w sposób wyczerpujący ustalić okoliczności faktyczne sprawy, a następnie uzasadnić, czy dać prymat indywidualnemu interesowi strony, czy może uwzględniać interes publiczny, o ile zachodzą powyższe przesłanki. Innymi słowy organ powinien dokonać wyważenia tych interesów i zdecydować, czy któryś z nich zasługuje na ochronę skutkującą umorzeniem nałożonego zobowiązania. Przy ustalaniu przesłanki słusznego interesu strony konieczne będzie ustalenie sytuacji materialnej strony, w tym ewentualnie szczególnych okoliczności wpływających na tę sytuację. Zarazem jednak interes ten musi być na tyle istotny, że jego pominięcie skutkowałoby wyraźne dostrzegalnymi, negatywnymi konsekwencjami dla strony. Z kolei odwołanie się do interesu publicznego wymaga każdorazowo dokonywania oceny skutków rozstrzygnięć prawnych z punktu widzenia respektowania wartości wspólnych dla całego społeczeństwa, takich jak np. sprawiedliwość, bezpieczeństwo, czy zaufanie do organów władzy publicznej.

Ponadto należy mieć na uwadze, że decyzja w przedmiocie udzielenia ulgi, stosownie do unormowania art. 64 ust. 1 u.f.p., ma charakter uznaniowy. Świadczy o tym użycie w art. 64 ust. 1 u.f.p. słowa "może", co oznacza, że nawet w przypadku wystąpienia ważnego interesu podatnika lub interesu publicznego, organ nie będzie zobowiązany do umorzenia zaległości. Ustawodawca nie wskazał bowiem sytuacji, w której organ miałby obowiązek zastosowania ulgi. Rozstrzygnięcie organu nie może mieć jednak charakteru dowolnego, lecz musi być wynikiem wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wszechstronnego zebrania oraz rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.). Ponadto oceniając zgromadzony materiał dowodowy, organy muszą kierować się regułami zapisanymi w art. 80 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że organ działa w ramach uznania dopiero na etapie, gdy stwierdzi, że w sprawie istnieje ważny interes podatnika lub interes publiczny, gdyż ocena w tym przedmiocie wykracza poza zakres uznania i jest kategorią obiektywną, wynikającą z ustalonego w sprawie stanu faktycznego. W tego typu postępowaniach wyróżnić należy dwa etapy. W pierwszym organ powinien ocenić, czy w danej sprawie zaszła choćby jedna z dwóch wspomnianych wyżej przesłanek ulgi, a w razie stwierdzenia, że taka nie zaszła, powinien odmówić zastosowania ulgi.

Decyzja w tym zakresie, tj. ustalenia materialnoprawnej przesłanki zastosowania ulgi, nie ma charakteru uznaniowego, lecz związany. Drugi etap aktualizuje się wtedy, gdy organ uzna istnienie przesłanki, a polega on na wykazaniu, dlaczego w tej sprawie, pomimo istnienia przesłanki, ulga nie zostaje przyznana. Tylko ten właśnie drugi etap cechuje się uznaniowością, co jednak nie oznacza dowolności. Decyzje w przedmiocie ulg, jako decyzje uznaniowe, podlegają kontroli sądu administracyjnego w ograniczonym zakresie. Sądową kontrolą nie jest objęte rozstrzygnięcie będące wynikiem dokonanego przez organ wyboru. Sądy administracyjne nie są bowiem uprawnione do badania merytorycznej zasadności (celowości) decyzji uznaniowej. Takie rozstrzygnięcie należy wyłącznie do organów administracyjnych. Decyzja uznaniowa w pełnym zakresie podlega natomiast badaniu co do jej zgodności z przepisami proceduralnymi i ocenie, czy organ prawidłowo zgromadził materiał dowodowy, czy wyciągnięte wnioski w zakresie merytorycznym decyzji o odmowie umorzenia zaległości podatkowych mają swoje uzasadnienie w zebranym w sprawie materiale dowodowym oraz, czy dokonana ocena mieści się w ustawowych granicach, zaś wyciągnięte wnioski są logiczne i poprawne (podkreślenie Sądu).

Ponadto podkreślić należy, że działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ obowiązek wyważenia interesu publicznego z indywidualnym interesem strony, gdyż zobowiązuje go do tego art. 2 Konstytucji RP, w każdym przypadku, w którym w sprawie ma zastosowanie norma prawna uzależniająca załatwienie sprawy od tzw. uznania administracyjnego. Decyzja o charakterze uznaniowym musi więc odpowiednio wyważać interesy przeciwstawnych stron - interesu obywatela z interesem publicznym, kierując się przy tym proporcjonalnością uwzględnienia obu rodzajów interesów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1632/12; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 335/13, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym, o ile ten ostatni można uznać za słuszny interes. Oznacza to, że w każdym przypadku organ ma obowiązek wskazać nie tylko, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, ale także, że jest on na tyle ważny i znaczący, iż bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, opubl. OSNCP 1994/9/181).

Podkreślenia wymaga także, że uzasadnienie decyzji organu powinno zawierać wnikliwe wyjaśnienie sytuacji majątkowej wnioskodawcy, jego zdolności płatniczych przy uwzględnieniu dochodów i niezbędnych wydatków oraz rozważenie wpływu egzekucji konkretnej kwoty należności na sytuację życiową zobowiązanego, w tym przede wszystkim jego zdolność do utrzymania się. Okoliczności uzasadniające odmowę umorzenia należności powinny być przeanalizowane i omówione w sposób nie budzący żadnych wątpliwości. Konieczne jest skonfrontowanie sytuacji materialnej strony z wysokością zaległej należności i wskazanie dochodów, które zdaniem organu - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz okoliczności niniejszej sprawy, w tym w szczególności sytuację materialną Skarżącego, zdaniem Sądu, sytuacja materialna Skarżącego została oceniona przez organ I instancji w sposób dowolny w kontekście Jego aktualnych możliwości płatniczych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje wprost, że sytuacja finansowa Skarżącego jest trudna. Biorąc pod uwagę wysokość otrzymywanego przez Skarżącego świadczenia z ubezpieczenia społecznego w wysokości 1174,56 zł brutto (netto 1003,56 zł), przy konieczności pokrycia kosztów życia trudno przyjąć, że może to pozostawać w zgodzie z ważnym interesem zobowiązanego. Zdaniem Sądu punktem odniesienia przy ocenie, czy spłata zadłużenia zagraża egzystencji zobowiązanego, powinna być szczegółowa analiza określonego na czas podejmowania decyzji minimum socjalnego, które pozwoli osobie zobowiązanej funkcjonować w codziennym życiu, dając gwarancję, że podstawowe potrzeby jej oraz ewentualnie jej rodziny będą zaspokojone. Sąd wskazuje, że minimum socjalne w IV kwartale 2019 r. ustalone przez Instytut Pracy i Spraw Socjalnych dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego wynosi 1.194,75 zł, a za I kwartał 2020 r. - 1.232,47 zł (https://www.ipiss.com.pl/?zaklady=minimum-socjalne).

Oznacza to, że dochód netto Skarżącego jest o blisko 20% niższy niż minimum socjalne. W kontekście powyższego trudno zaakceptować stanowisko organów orzekających w sprawie, że sytuacja materialna nie stanowi wystarczających przesłanek zastosowania ulgi i że zobowiązany nie znajduje się w trudnej sytuacji materialnej. Organ I instancji ferując taką ocenę, a organ II instancji akceptując taką ocenę, nie wzięły pod uwagę, że z tego dochodu Skarżący zaspokoić musi wszystkie podstawowe potrzeby życiowe, w tym m.in. wydatki na żywność, które to wydatki organy pominęły. Skarżący w oświadczeniu majątkowym wskazał miesięczne wysokość opłat eksploatacyjnych. Wskazał, że ponosi wydatki na czynsz w wysokości 300,00 zł, energię elektryczną w wysokości 50,00 zł, gaz w wysokości 30,00 zł, woda 30,00 zł, telefon 30,00 zł, inne 450,00 zł. Łącznie 890 zł. W ocenie Sądu są to wydatki realne, a wręcz w niektórych przypadkach podane na minimalnym poziomie. Sąd wskazuje, że wspomniany powyżej Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych ustalając minimum socjalne na poziomie na podanym powyżej poziomie za IV kwartał 2019 r. i I kwartał 2020 r. jednocześnie opublikował kwoty, jakie w ramach tego minimum średnio przeznaczane są na określone wydatki. I tak dla jednoosobowego gospodarstwa emeryckiego w I kwartale 2020 r. średnie wydatki na: żywność to kwota 309,00 zł, mieszkanie w tym użytkowanie i energia oraz wyposażenie to kwota 434,84 zł, kultura i rekreacja to kwota 126,96 zł, odzież i obuwie to kwota 43,26 zł, ochrona zdrowia to kwota 87,29 zł, higiena osobista to kwota 31,64 zł, transport i łączność to kwota 110,99 zł, pozostałe wydatki to kwota 91,29 zł.

Sąd zwraca uwagę, że organy nie uwzględniły wydatków na żywność, ubrania, czy higienę osobistą. Wskazać należy, że w oparciu o przepis art. 77 § 4 K.p.a. organ jako fakt powszechnie znany powinien był uwzględnić okoliczność, iż w skład kosztów zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych wchodzą przede wszystkim koszty wyżywienia, a także koszty ubrania. W ocenie Sądu do tego rodzaju kosztów należy też zaliczyć koszty zakupu podstawowych środków higieny i czystości. Podkreślenia również wymaga, że Skarżący przedstawiając w oświadczeniu o stanie majątkowym poszczególne stałe wydatki podał w tym względzie takie informacje, jakie obejmował wymagany przez organ formularz "Oświadczenia o stanie majątkowym oraz sytuacji materialnej" stanowiący załącznik nr 2 "do karty usługi/procedury zewnętrznej nr [...]", w którym nie uwzględniono wydatków na: żywność, odzież i środki czystości. Konstrukcja tego formularza osoby wnoszącej np. o przyznanie ulgi w spłacie opłaty dodatkowej, nie może w ocenie Sądu determinować zakresu istotnych ustaleń faktycznych dokonywanych w prowadzonym przez organ postępowaniu.

Na marginesie Sąd wskazuje, że zupełnie niezrozumiałym jest zamieszczanie przez organ I instancji w wezwaniach z dnia 23 grudnia 2019 r. oraz 6 lutego 2020 r. klauzuli opartej na podstawie przepisu art. 64 § 2 K.p.a. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w przypadku nie złożenia wymaganych dokumentów. Zgodnie z art. 64 § 1 K.p.a., jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania. Natomiast zgodnie z § 2 tego artykułu, jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Sąd po pierwsze wskazuje, że wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma, których nieusunięcie nie pozwala na nadanie mu biegu. Nie dotyczy natomiast okoliczności, które organ uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Stosowanie tego przepisu nie może bowiem zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku, treść tego przepisu nie może też być wykładana szeroko. To nie rzeczą organu, a strony, jest formułowanie zamierzeń, jakie chce podjąć w postępowaniu, czy też wywołać składanym wnioskiem.

Po drugie stosowanie przez organ administracyjny art. 64 § 2 K.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów prawa. Sąd zauważa, że żaden z przepisów art. 64 u.f.p. nie odnosi się do wymogów formalnych podania o zastosowanie ulg przewidzianych w tej regulacji. Sąd wskazuje, że podstawą do wskazania, jakie dowody powinna dołączyć strona do wniosku o udzielenie ulgi, nie może być wspomniana procedura [...], na którą powołuje się organ. Nieprzekazanie przez stronę postepowania dokumentów przewidzianych w tej w procedurze nie może być podstawą do pozostawienia podania bez rozpatrzenia, gdyż procedura ta nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa. Sąd wskazuje, że niewątpliwie procedura może ułatwiać składnie wniosków o udzielenie ulgi, jednak za jej nieprzestrzeganie, czy niedopełnienie wymogów przewidzianych w tej procedurze, strona postepowania nie może ponosić żadnych konsekwencji (podkreślenie Sądu).

Nie ma najmniejszej wątpliwości, że w postępowaniu o udzielenie ulgi w spłacie, niezbędna jest inicjatywa dowodowa strony, gdyż organ nie zna z urzędu sytuacji materialnej strony i jego możliwości dowodowe są w tym zakresie ograniczone. Jednak brak dostarczenia przez stronę określonego dowodu nie może być podstawą pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia, czy też negatywnego rozpatrzenia wniosku.

Sąd wskazuje, że również uzasadnienie faktyczne decyzji organu I instancji nie odpowiada prawu. Sąd dokonując kontroli tego uzasadnienia stwierdził, że:

- organ I instancji przedstawiając stan faktyczny sprawy pominął wniosek Skarżącego z dnia 9 grudnia 2019 r. przyjmując, że postępowanie zostało wszczęte dopiero w dniu 15 stycznia 2020 r., gdy wpłynęło do organu pismo Skarżącego z dnia 8 stycznia 2020 r., będące odpowiedzią na wezwanie z dnia 23 grudnia 2019 r.,

- Skarżący we wniosku wskazał, że pobiera rentę wysokości 994,56 zł, (owszem taką kwotę renty wskazał, w piśmie z dnia 28 października 2019 r. złożonym w postępowaniu reklamacyjnym), podczas gdy we wniosku z dnia 9 grudnia 2019 r. wskazał jako aktualną kwotę dochodu netto 1003,56 zł,

- organ I instancji stwierdził, że Skarżący w 2018 r. osiągnął dochód (podkreślenie Sądu) w wysokości 11.294,54 zł, podczas gdy z zalegającego w aktach sprawy zeznania PIT-28 i informacji PIT 28/A jednoznacznie wynika, że Skarżący w takiej kwocie osiągnął przychód. Sąd wyjaśnia, że pojęcia przychodu i dochodu na gruncie prawa podatkowego to pojęcia odmienne. Dochód to różnica pomiędzy przychodem a kosztami uzyskania przychodu. Złożenie przez Skarżącego zeznania PIT-28 oznacza, że wybrał formę opodatkowania swojej działalności na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 1998 r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (tj. Dz.U. z 2017 r. ze zm.). Ta forma opodatkowania charakteryzuje się tym, że podstawę opodatkowania stanowi przychód od którego należy obliczyć według określonej stawki podatek, bez uwzględnienia kosztów uzyskania przychodów. Nie oznacza to jednak, że przychód jest równy dochodowi. Oczywistym jest, że podmiot, który wybrał taką formę opodatkowania prowadzonej działalności gospodarczej, ponosi koszty jej prowadzenia, jednak nie może ich uwzględnić w rachunku podatkowym.

Podsumowując, Sąd wskazuje, że organ I instancji odmówił żądaniu Skarżącego bez przeprowadzenia wnikliwej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - czym dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, a w szczególności art. 80 K.p.a., poprzez dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 K.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania. Odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji.

Naruszenie powyższych przepisów prowadzi również w efekcie do uchybienia zasadom praworządności (art. 6 K.p.a.) oraz budzenia zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.).

Kolejno Sąd wyjaśnia, że wskazane jako naruszone przepisy obowiązują również w postępowaniu przed organem II instancji (art. 140 K.p.a.). Organ odwoławczy ma obowiązek ponownego merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz jej rozstrzygnięcia, w ramach czego następuje równolegle kontrola prawidłowości decyzji organu pierwszej instancji (art. 15, art. 138 K.p.a.). Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania sprawa będzie w jej całokształcie ponownie przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to w konsekwencji obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Dwuinstancyjność oznacza zatem, że każda sprawa powinna być rozstrzygnięta dwukrotnie, a zatem organ odwoławczy nie może ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie organ II instancji tym wymogom nie sprostał. Rację ma Skarżący, że SKO bezkrytycznie zaakceptowało stanowisko organu I instancji. SKO nie przeprowadziło własnej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji nie dostrzegło nieprawidłowości, którymi obarczone jest zarówno postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji jak i sama decyzja, które to nieprawidłowości Sąd opisał powyżej. W zestawieniu ze wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia błędnym przyjęciem przez SKO, że w sprawie miał zastosowanie przepis art. 67a O.p., w ocenie Sądu skutkuje to stwierdzeniem, że decyzja SKO została wydana z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji na podstawie art. 153 P.p.s.a. uwzględni przedstawioną ocenę prawną. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach. Zebrany materiał dowodowy Dyrektor Zarządu Dróg podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 K.p.a. i przedstawi motywy rozstrzygnięcia w uzasadnieniu decyzji, odpowiadającym wymogom określonym w art. 107 § 3 K.p.a. i realizującym zasadę wynikającą z art. 11 K.p.a.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając na rzecz Skarżącego kwotę 100,00 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi.