Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 104/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Magda Froncisz SWSA Joanna Człowiekowska (spr.) SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 30 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Myślenicach na uchwałę nr XV/102/2020 Rady Gminy Tokarnia z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tokarnia w 2020 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Myślenicach wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Tokarnia nr XV/102/2020 z dnia 20 stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tokarnia w 2020 roku.

Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

1) wskazanie w § 1, § 2 pkt 1 i § 4 pkt 6 Uchwały zakresu przedmiotowego i ograniczenie jej stosowania do zwierząt domowych, w tym szczególności psów i kotów, podczas gdy zakres przedmiotowy określa ustala ustawa o ochronie zwierząt wskazując na zwierzęta bezdomne, które to pojęcie obejmuje zarówno zwierzęta domowe jak i zwierzęta gospodarskie.

2) wskazanie w § 2 pkt 2 i 4 uchwały celów Uchwały, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego,

3) powtórzenie w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały definicji ustawowych pojęć: "schronisko dla zwierząt", zawierających się w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt,

4) ograniczenie w § 4 ust. 2 Uchwały opieki nad bezdomnymi kotami do ich dokarmiania, a tym samym niesprecyzowanie zagadnień dotyczących opieki nad wolno żyjącymi kotami, tj. niewskazanie sposobu ustalania miejsc, gdzie żyją wolno żyjące koty, niewskazanie podmiotu, odpowiedzialnego za opiekę nad tymi kotami, niewskazanie konkretnych miejsc dokarmiania kotów oraz organizacji i sposobu ich dokarmiania;

5) pominięcie w § 4 pkt 3 i 4 Uchwały charakteru odławiania i naruszenie przez to § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, z którego to przepisu wynika, że wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy;

6) niewskazanie w § 4 pkt 6 trybu, sposobu, terminów i lekarza przeprowadzającego zabieg usypiania ślepych miotów oraz wprowadzenie niesprecyzowanej przesłanki negatywnej usypiania ślepych miotów w postaci braku możliwości zapewnienia dla nich właściciela, bez określenia sposobu ich poszukiwania;

7) niewskazanie w § 4 pkt 7 Uchwały konkretnego gabinetu weterynaryjnego mającego zapewnić opiekę całodobową w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt,

8) niewskazanie w § 4 pkt 5 i § 5 Uchwały konkretnych form i sposobów realizacji zadań informacyjno- edukacyjnych;

9) niewskazanie w § 6 Uchwały konkretnego gospodarstwa rolnego mającego zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich;

10) niewskazanie trybu, sposobu, terminów i lekarza przeprowadzającego zabieg obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt,

11) niewskazanie w § 8 Uchwały konkretnych kwot środków przeznaczonych na realizację poszczególnych celów Uchwały, ograniczając się do jedynie do wskazania ogólnej puli środków finansowych przeznaczonych na ich realizację oraz nieprawidłowe określenie sposobu wydatkowania tych środków.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Tokarnia wniosła o oddalenie skargi jako bezzasadnej i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu organ podał, że w przeważającej większości zarzuty skargi są bezprzedmiotowe, niepełne i nie dotyczą w ogóle zaskarżonej uchwały. Odnosząc się do zarzutów organ podniósł, że: 1) także zwierzęta gospodarskie objęte zakresem działania uchwały, 2) cele wskazane w uchwale są całkowicie zgodne z ustawą o ochronie zwierząt. Ograniczenie niekontrolowanego rozrodu psów i kotów ma zostać osiągnięte za pomocą obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt). Poprawa bezpieczeństwa i porządku publicznego winna sama w sobie być celem stanowienia każdego prawa w Gminie, zatem nie można mówić, że cel ten jest sprzeczny z prawem, czy też wychodzi poza delegację ustawową. W ocenie organu zaskarżona uchwała ma na celu uświadomienie mieszkańcom ich obowiązków i zakazów związanych z posiadaniem przez nich zwierząt domowych i gospodarczych, co pośrednio służy poprawie bezpieczeństwa i porządku publicznego w Gminie, 3) powtórzenia definicji ustawowej "schroniska dla zwierząt" miało na celu uświadomienie mieszkańcom czym jest schronisko dla zwierząt, zatem przybliżyć mieszkańcom pojęcia, które nierzadko są przez nich wadliwie rozumiane, 4) skonkretyzowanie uchwały w zakresie opieki nad wolno żyjącymi kotami byłoby niemożliwe. W sytuacji bezdomnych zwierząt nie jest możliwe określenie miejsca i sposobu ich dokarmiania - działania takie następują dopiero po zgłoszeniach od mieszkańców, a bezdomne zwierzęta, nie posiadają stałych miejsc przebywania. Dokarmianiem kotów zajmuje się Gmina w sposób stały, w momencie gdy zachodzi taka potrzeba, 5) stały charakter odławiania wynika z całokształtu treści zaskarżonej uchwały. W uchwale nie ma w żadnym miejscu ograniczenia czasowego odławiania (jedynie przez roczne ramy Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tokarnia na 2020 r.), 6) zarzut dotyczący rzekomo niewskazania lekarza przeprowadzającego zabieg usypiania ślepych miotów należy uznać za zupełnie pozbawiony podstaw, z uwagi na wskazanie w § 4 ust. 6 uchwały Gabinetu Weterynaryjnego "Dobry Weterynarz". Ponadto zarzut nieskonkretyzowanej przesłanki negatywnej uśpienia ślepych miotów w postaci niemożności zapewnienia dla nich właścicieli jest także bezzasadny. W ocenie organu, w zaskarżonej uchwale we właściwy sposób został wskazany katalog form i sposobów poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt (co dotyczy także ślepych miotów). Zdaniem organu, analizy całokształtu treści uchwały prowadzi do wniosku, że niemożność zapewnienia właścicieli, będzie miała miejsce w przypadku nieznalezienia dla zwierząt właścicieli poprzez sposoby opisane w § 4 ust. 5 zaskarżonej uchwały, 7) Gabinet Weterynaryjny został wskazany w § 4 ust. 6 uchwały i zgodnie z § 4 ust. 7 uchwały zajmuje się także zwierzętami, które ucierpiały wskutek zdarzeń drogowych, 8) w ocenie organu w zaskarżonej uchwale znalazły się wystarczające przykłady zadań informacyjno - edukacyjnych, które wykonuje Gmina Tokarnia (przykładowo współpraca z instytucjami i osobami zajmującymi się opieką nad bezdomnymi zwierzętami, prowadzenie za pomocą mediów akcji edukacyjnych, zamieszczanie na stronie internetowej Urzędu Gminy oraz ogłoszeń lokalnych, których celem jest podniesienie poziomu wiedzy mieszkańców Gminy w zakresie obowiązków, jakie ciążą na osobach posiadających zwierzęta domowe i gospodarskie), 9) w § 6 zaskarżonej uchwały wskazano gospodarstwo rolne mające zapewnić miejsce dla zwierząt gospodarskich wraz z informacją o adresie oraz o zawartym porozumieniu, 10) w uchwale zostało wskazane schronisko, z którym Gmina posiada podpisaną umowę i to w zakresie tego Schroniska pozostaje kwestia kastracji i sterylizacji zwierząt. Zdaniem organu art. 11 a ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt bezpośrednio wskazuje, że schronisko może realizować zadania wskazane w art. 11 a ust. 2 pkt. 3-6 ustawy, a więc również może zajmować się kastracją i sterylizacją zwierząt, zatem w nie ma obowiązku ustawowego dla wskazania w uchwale osoby lekarza i sposobów kastracji i sterylizacji zwierząt, 11) w ocenie organu Program na rok 2020 r. odpowiada dyspozycji przepisu art. 11a ust. 5. W Programie wskazano bowiem wysokość środków oraz sposób ich wydatkowania (zadania). Natomiast przepisy ustawowe nie zobowiązują Gmin do wskazywania w uchwale szczegółowo poszczególnych zadań i celów. Co więcej wskazanie takie byłoby niemożliwe z uwagi na fakt, że Gmina w momencie przyjmowania Programu nie jest w stanie określić jakie konkretnie zdania i w jakiej ilości będzie podejmowała podczas danego roku. Wskazanie konkretnych kwot na poszczególne zadania może skutkować tym, iż na niektóre zadania w danym roku nie starczy środków, a na inne natomiast środki nie będą potrzebne. Na wypadek, gdyby Sąd uznał, że treść uchwały nie jest w pełni zgodna z przepisami prawa, organ podniósł, że naruszenia te nie są na tyle istotne, ażeby orzec nieważność uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał sprawę i wydał wyrok na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.). Zgodnie z przywołanym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Skarga okazała się zasadna, chociaż Sąd nie podzielił wszystkich podniesionych przez Prokuratora zarzutów.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu, rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W sprawie ze skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy z zakresu administracji publicznej należy ponadto uwzględnić treść art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie Dz. U. 2020 r. poz. 731, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a nadto treść art. 91 ust. 4 u.s.g., na podstawie którego można wyróżnić dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Ustawa nie określa katalogu wad stanowiących istotne naruszenie prawa. Art. 91 ust. 5 u.s.g. nakazuje odpowiednie stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w tym zakresie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się w związku z tym, że "istotne naruszenie prawa", powodujące nieważność uchwały organu gminy, nie pokrywa się z przesłankami nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 1990 r., sygn. SA/Wr 849/90, ONSA 1990 r. Nr 4, poz. 2 wyrok NSA z dnia 26 marca 1991 r., sygn. SA/Wr 81/91, Wspólnota 1991/26/14, wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn. II SA/Wr 157/99, nie publ.). Pogląd ten Sąd w niniejszym składzie podziela, przyjmując jednak, że katalog wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych może jednak naprowadzać na wyodrębnienie naruszeń kwalifikowanych jako istotne, skutkujących nieważnością uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Naruszenia te dotyczą w szczególności przepisów wyznaczających kompetencje organów, podstawę prawną aktu, przepisów prawa ustrojowego, czy też przepisów regulujących procedurę podejmowania aktu.

Przedmiot sądowej kontroli stanowiła w przedmiotowej sprawie uchwała Rady Gminy Tokarnia podjęta 20 stycznia 2020 r. w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobieganiu bezdomności zwierząt na terenie Gminy Tokarnia w 2020 rok (dalej: Program), opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z 2020 r. pod poz. 809.

W uwzględnieniu dominującego ostatnio w orzecznictwie poglądu należało przyjąć, że uchwała przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami zalicza się do aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 14 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 1001/17, także: J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka, nr 4/2012 r., s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sam przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Zaskarżona uchwała zawiera normy cechujące się abstrakcyjnością i konkretnością. Skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, m.in. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym programie zadania. Jej postanowienia nie mają charakteru jednorazowego i pozwalają mieszkańcom oraz innym podmiotom zachować się w sposób w nim przewidziany, np. oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii.

Upoważnienie do podjęcia przedmiotowej uchwały zostało wyrażone w art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (obecnie: Dz. U. z 2020, poz. 638, dalej: u.o.z.), zgodnie z którym rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 2 u.o.z. program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust. 3). Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust. 4). Program ten zawiera również wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Wobec powyższego, kontrola zaskarżonej uchwały wymaga zbadania, czy zaskarżona uchwała realizuje wszystkie obligatoryjne elementy programu określone w art. 11a ust. 2 oraz w ust. 5 u.o.z., a równocześnie, czy uregulowane tam kwestie mieszczą się w granicach upoważnienia ustawowego. Istotne jest również to, by postanowienia programu były na tyle konkretne i precyzyjne, by na ich podstawie można było zrekonstruować normy o określonej treści i ocenić, czy rzeczywiście, a nie tylko pozornie, regulują one materię, która w świetle odnośnego upoważnienia ustawowego uregulowana być powinna (tak: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z 6 lutego 2018 r., II SA/Kr 1641/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się kolejno do wymaganych elementów Programu Sąd stwierdził, że:

W § 4 ust. 1 pkt 1 Programu (zapisanym jako § 4.1.1.) uregulowano kwestię, o której mowa w art. 11a ust. 2 pkt 1 u.o.z., zapewnienia bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt, przez wskazanie określonego z adresu schroniska dla bezdomnych zwierząt w Nowym Targu.

Co do kwestii opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmiania (art. 11a ust. 2 pkt 2) przepis § 4 ust. 2 uchwały powtarza treść art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. Analizowany przepis Programu, zdaniem Sądu, tylko pozornie wypełnia upoważnienie ustawowe, skoro nie zawiera żadnych konkretnych postanowień co do podmiotów, czy sposobu realizowania tej opieki.

Kwestię odławiania bezdomnych zwierząt (art. 11a ust. 2 pkt 3 u.o.z.) Program reguluje w § 4 ust. 3. Wskazano tam, że gmina zajmuje się odławianiem bezdomnych zwierząt. W szczególnie trudnych przypadkach pomoc w odławianiu zapewni schronisko oraz wskazany z imienia, nazwiska, firmy i siedziby przedsiębiorca, z którym gmina ma umowę na odławianie i wyłapywanie zwierząt. Udział wyspecjalizowanych podmiotów zastrzeżono nieprecyzyjnie dla przypadków określonych za pomocą pojęcia nieostrego "szczególnie trudnych". Nie wskazano równocześnie sposobu lub podmiotów uczestniczących w odławianiu zwierząt w innych przypadkach niż "szczególnie trudne". A zatem i w tym przypadku upoważnienie nie zostało zrealizowane w pełnym zakresie.

W tym kontekście Sąd wskazuje, że nie podziela zarzutu skargi dotyczącego pominięcia w § 4 pkt 3 i 4 uchwały charakteru odławiania i naruszenie przez to § 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, z którego to przepisu – w ocenie skarżącego Prokuratora – wynika, że wyłapywanie zwierząt ma charakter stały lub okresowy. Jako przekonujące należy uznać wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę, że stały charakter odławiania wynika z całokształtu treści zaskarżonej uchwały, albowiem w żadnym miejscu uchwała nie zawiera czasowego ograniczenia odławiania (uwzględniając roczne ramy Programu).

Dalej, odnośnie obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schroniskach dla zwierząt, o której stanowi art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. Program określa w § 4 ust. 4 obowiązek sterylizacji i kastracji odłowionych i dostarczonych do schroniska zwierząt, której koszt ponosi Gmina na zasadach określonych w umowie. Wykładnia systemowa postanowień Programu pozwala przyjąć, że schroniskiem, o którym mowa w analizowanym przepisie, jest schronisko określone w § 4 ust. 1 pkt 1 Programu, a w konsekwencji pozwala przyjąć, że upoważnienie ustawowe w tym zakresie zostało zrealizowane.

Sąd nie podziela natomiast stanowiska skarżącego Prokuratora, który zarzucał niewskazanie trybu, sposobu, terminu i lekarza przeprowadzającego zabieg obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt w schronisku dla zwierząt. Skoro ustawa przewiduje w art. 11a ust. 4 u.o.z. możliwość powierzenia realizacji zadań podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt, to – zdaniem Sądu – brak podstaw, by w Programie określać konkretne obowiązki tego podmiotu i sposób jego działania. Sąd podziela wyrażony w orzecznictwie pogląd, zgodnie z którym dla spełnienia ustawowych wymogów wskazanych w art. 11a ust. 2 pkt 4 u.o.z. wystarczające jest stwierdzenie, że czynności te będą się odbywały w schronisku dla zwierząt, w tym nie ma konieczności imiennego wyznaczania osoby zajmującej się sterylizacją albo kastracją zwierząt w schronisku (por. wyrok WSA w Krakowie z 18 stycznia 2018 r., sygn. II SA/Kr 1403/17, wyrok WSA w Kielcach z 5 marca 2020 r., II SA/Ke 69/20, orzecznia.nsa.gov.pl). Analogicznie należy przyjąć w odniesieniu do trybu, sposobu i terminu przeprowadzania sterylizacji i kastracji w schronisku.

Co do kwestii poszukiwania właścicieli dla bezdomnych zwierząt, wymaganej art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., należy wskazać, że § 4 ust. 5 Programu stanowi, że Gmina zajmuje się poszukiwaniem właścicieli dla bezdomnych zwierząt, a także może wspierać wspierania poszukiwania nowych właścicieli dla psów i kotów określonymi tam sposobami, a nadto przewiduje współpracę z osobami i instytucjami zajmującymi się opieką nad bezdomnymi zwierzętami. Wymóg ustawowy Sąd uznał za zrealizowany.

Kwestię usypiania ślepych miotów (art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z.) reguluje § 4 ust. 6 Programu, wskazując na realizowanie tego zadania w ramach umowy z wymienionym z nazwy i adresu gabinetem weterynaryjnym. W tej jednostce redakcyjnej zawarto również postanowienia dotyczące zasad finansowania zabiegów, warunki usypiania ślepych miotów, lekarza właściwego do usypiania ślepych miotów, z którym Gmina zawarła umowę. Niezasadnie zatem zarzuca Prokurator, że program nie określa terminów oraz lekarza dokonującego tych czynności. Sąd nie dopatruje się również wadliwości w uzależnieniu uśpienia miotu bezdomnych psów lub kotów od braku możliwości zapewnienia dla nich właścicieli, bez wskazania konkretnego sposobu ich poszukiwania.

Zrealizowano wymóg z art. 11a ust. 2 pkt 7 u.o.z. przez wskazanie w § 6 Programu adresu gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich.

Z kolei wymogu z art. 11 ust. 2 pkt 8 u.o.z. zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt dotyczy § 4 ust. 7 Programu. Stanowi on, że Gmina zapewnia całodobową opiekę weterynaryjną w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt w ramach umowy podpisanej z gabinetem weterynaryjnym, którego jednak w tym przepisie nie wskazano. Nie przekonuje argumentacja Wójta Gminy Tokarnia, który twierdził, że zajmuje się tym gabinet weterynaryjny wskazany w § 4 ust. 6 Programu. Treść ostatnio przywołanego przepisu odnosi się jednoznacznie tylko do zadania usypiania ślepych miotów, zaś przepis § 4 ust. 7 Programu do wymienionego wyżej § 4 ust. 6 nie odsyła. Tak sformułowany przepis nie wypełnia istotnej funkcji informacyjnej Programu.

Wreszcie ostatnim obligatoryjnym elementem programu jest, po myśli art. 11a ust. 5 u.o.z., wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. W § 8 Programu wskazano, że wszelkie koszty z realizacją uchwały finansowane będą z działu 75095 – Administracja publiczna oraz, że na realizację postanowień programu przyjęto w 2020 roku środki w wysokości 10 000 złotych. W ocenie Sądu określenie całkowitej kwoty przeznaczonej na realizację programu nie realizuje ustawowego wymogu. Podzielić należy w tym względzie stanowisko wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lipca 2020 r., II OSK 997/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym wskazano: "W przywołanym przepisie ustawodawca użył zwrotu imperatywnego: "program zawiera". Wskazuje to jednoznacznie na konieczność zamieszczenia obu wymienionych w tym przepisie elementów w treści uchwalanego przez organ gminy programu. Na podstawie art. 11a ust. 5 u.o.z. lokalny prawodawca zobowiązany został, nie tylko do wskazania wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań program, ale także do określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Użyte przez ustawodawcę określenie: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu."

Odnosząc się do wyrażonych w odpowiedzi na skargę wątpliwości co do możliwości i zasadności precyzyjnego określania kwot planowanych na określone w programie zadania, Sąd wskazuje, że analizowany wymóg ustawowy określenia wysokości i sposobu wydatkowania środków traktować należy jako środek służący urealnieniu Programu, wykazaniu, że zawiera on postanowienia umożliwiające wykonanie zadania Gminy określonego w art. 11 ust. 1 u.o.z., a nie tylko pozorne deklaracje rady gminy w tym zakresie. Niemniej jednak program jest aktem planistycznym, co do którego możliwe jest - zdaniem Sądu - dokonywanie w trakcie roku, w razie potrzeby, przesunięć środków pomiędzy kwotami przeznaczonymi na określone zadania szczegółowe.

Podsumowując powyższe Sąd stwierdził, że uchwała nie wypełnia obligatoryjnych elementów programu wynikających z art. 11a ust. 2 pkt 2, pkt 3, pkt 8 oraz art. 11a ust. 5 u.o.z., co stanowi o istotnym naruszeniu prawa uzasadniającym stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Poza wskazanymi wyżej naruszeniami, do istotnych naruszeń prawa zaliczyć należy ponadto wadliwe określenie zakresu przedmiotowego uchwały, który został ograniczony w § 1 Programu do zwierząt domowych, podczas gdy art. 11a ust. 2 u.o.z. obejmuje zwierzęta bezdomne w ogólności. Zgodnie z definicją określoną w art. 4 pkt 14 u.o.z. zwierzętami bezdomnymi są zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. Słusznie wprawdzie wskazano w odpowiedzi na skargę, że uchwała w istocie obejmuje kwestie dotyczące zwierząt gospodarskich (vide § 6 Programu), to jednak treść § 1 Programu mogłaby wprowadzać w błąd co do zakresu stosowania Programu i powodować wątpliwości przy wykładni poszczególnych przepisów Programu.

Dalej, należało przyznać rację skarżącemu Prokuratorowi, że wadliwie sformułowano w § 2 cele uchwały. Zasadniczo, ustawa nie upoważnia w ogóle rady gminy do formułowania takich celów. Działanie rady gminy w tym zakresie determinuje norma zadaniowa wyrażona w art. 11 ust. 1 u.o.z. określająca zadanie własne gminy, które obejmuje zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie, a nadto treść upoważnienia zawartego w art. 11a u.o.z. Tym bardziej uznać należy za niedopuszczalne formułowanie celów, które nie mieszczą się we wskazanych wyżej determinantach, co w odniesieniu do zaskarżonej uchwały dotyczy celów wskazanych w § 2 pkt 2, 4, 6, 7.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego Prokuratora, których nie uwzględniono w powyższych wywodach, Sąd uznaje za nieistotne naruszenie prawa powtórzenie w § 3 ust. 1 pkt 3 Programu definicji schroniska określonej w art. 4 pkt 25 u.o.z. Co do zasady, powtarzanie w aktach niższej rangi postanowień aktów wyższej rangi nie jest właściwą techniką legislacyjną i może godzić w podstawowe zasady wynikające z hierarchicznej budowy systemu źródeł prawa, stanowiąc istotne naruszenie prawa. Unaocznia to chociażby § 137 Zasad techniki prawodawczej, określonych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw oraz przepisów innych aktów normatywnych. Wskazana wytyczna dotyczy aktów prawa miejscowego stosownie do § 138 w zw. § 143 Zasad. Jednak w przypadku analizowanej uchwały zamieszczenie w uchwale definicji ustawowej schroniska nie naprowadza na żadne istotne wątpliwości, w szczególności nie wpływa ujemnie na przejrzystość i czytelność aktu normatywnego.

Jako niezasadny Sąd ocenia również zarzut dotyczący niewskazania w § 4 pkt 5 (właściwie ust. 5) i § 5 uchwały konkretnych form i sposobów realizacji zadań informacyjno-edukacyjnych. Przepisy te, choć w skąpym zakresie, określają sposoby realizacji tych działań przez Wójta, jako podmiotu wykonującego uchwałę (vide § 9 Programu). Dostrzec należy również, że postanowienia Programu w zakresie informacyjno-edukacyjnym mają charakter fakultatywny, co zdaniem Sądu, pozwala przyjąć inną miarę do oczekiwanej szczegółowości przyjętych rozwiązań w porównaniu z ustaleniami obligatoryjnymi. Nie jest natomiast rzeczą Sądu ocena, czy tak sformułowane postanowienia są skuteczne i efektywne.

Nadto Sąd zwraca uwagę na to, że w § 3 i § 4 wyodrębniono przepisy oznaczone jako § 3.1.1., oraz § 4.1.1., co nie znajduje potwierdzenia w strukturze tych jednostek redakcyjnych i jawi się jako przypadkowe. Również jednak to uchybienie nie jest uchybieniem istotnym.

Finalnie wskazać należy, że nie był zasadny wniosek Wójta Gminy Tokarnia o umorzenie postępowania. W sytuacji, gdy sąd dysponuje kompetencją do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, uchylenie tego aktu lub utrata jego mocy obowiązującej nie czyni postępowania zmierzającego do dokonania kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu bezprzedmiotowym, ani wydania w takiej sprawie wyroku - niedopuszczalnym. Zastosowanie sankcji nieważności aktu prawa miejscowego ma bowiem tę konsekwencję, że akt prawa miejscowego jest niezdolny do wywołania skutku prawnego od samego początku (zob. wyrok NSA z 6 sierpnia 2015 r., sygn. II FSK 1710/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie wskazane wyżej okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.