Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1669/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.32 ust. 1 pkt. 2, art. 35 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art.156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Robert Sawuła, Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 24 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej W. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1487/20 w sprawie ze skargi W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 lutego 2021 r., sygn. VII SA/Wa 1487/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z [...] czerwca 2018 r. Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej budowę linii napowietrznych oraz kablowych SN w ramach inwestycji pn. "Budowa powiązania pomiędzy linią [...], odgałęzieniem [...] i linią [...], odgałęzieniem [...]" – etap II od pkt C do pkt D oraz rozbiórkę stanowiska słupowego SN. Realizacja powyższej inwestycji została przewidziana na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].

Pismem doręczonym w dniu 28 maja 2019r. H. D. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji w części dotyczącej działki nr ewid. [...]. Podobny wniosek skierował do organu W. R. (skarżący) w dniu 14 sierpnia 2019r. Wnioskodawcy wskazali, że ww. decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, gdyż inwestor nie legitymował się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami nr ewid. [...] (własność H. D.) oraz nr ewid. [...] (własność skarżącego). We wnioskach stwierdzono, że inwestor posłużył się projektem zawierającym stare dane ewidencji gruntów i budynków, dotyczące konfiguracji i przebiegu granic działek, gdyż wydanie decyzji zbiegło się w czasie z przeprowadzaną na zlecenie Starosty [...] modernizacją operatu ewidencji gruntów i budynków. Wnioskodawcy wskazali, że dane zawarte w projekcie operatu stały się danymi ewidencyjnymi z dniem 18 października 2018 r.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. Ustalił, że w wyniku dokonanej modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] faktycznie zmianie uległa konfiguracja oraz przebieg granicy pomiędzy działkami wnioskodawców nr ewid. [...] i nr ewid. [...], a działką nr [...] objętą kwestionowanym pozwoleniem na budowę. W wyniku przeprowadzonej modernizacji gruntów, lokalizacja przedmiotowej inwestycji w chwili rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę przez organ pierwszej instancji, obejmuje ww. działki. Jak jednak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione i podpisane oświadczenie z dnia 19 kwietnia 2018 r. o posiadanym prawie do dysponowania m.in. nieruchomością inwestycyjną nr ewid. [...] na cele budowlane. Ponadto inwestor uzyskał decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Projekt zagospodarowania terenu sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych, poświadczonej za zgodność z oryginałem przez projektanta. Dokument ten przyjęty został do zasobu geodezyjnego i kartograficznego i zaewidencjonowany pod nr [...]. Organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę korzystał więc z dokumentów funkcjonujących w obrocie prawnym w danym momencie. Postępowanie związane z modernizacją ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] zostało zakończone dopiero 18 października 2018 r., a zatem już po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nie sposób uznać, że Starosta wydając swą decyzję w dniu [...] czerwca 2018 r. rażąco naruszył prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Po rozpatrzeniu odwołania W.R. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] czerwca 2020 r., którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę W. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2020 r. wyjaśnił, że w połowie czerwca 2018 r. Starosta [...] miał pełne prawo polegać na mapach użytych przez projektanta i inwestora dla celów zaprojektowania przebiegu linii napowietrznych i linii kablowych SN, które to mapy inwestor uzyskał z właściwego zasobu geodezyjnego, przed zakończeniem procesu modernizacji ewidencji gruntów i budynków na interesującym inwestora obszarze. Projekt zagospodarowania terenu będący częścią dokumentacji budowlanej został sporządzony na dzień 16 lutego 2018 r. W tym czasie modernizacja ewidencji gruntów w miejscowości [...], gmina [...] nie była jeszcze zakończona, a być może nawet nie była jeszcze rozpoczęta. Projektant oraz inwestor nie wiedząc zatem o prowadzonej modernizacji ewidencji gruntów nie mieli innej możliwości niż korzystanie z takich map, jakie wówczas były dostępne, nawet jeśli – jak wykazano później – odzwierciedlały one nieprawidłowy przebieg granic między działki nr ewid. [...] i [...] a działką nr ewid. [...], objętą projektem budowlanym. Starosta [...] nie miał więc wiedzy o dokonywanych zmianach w ewidencji gruntów, a także nie miał podstaw prawnych do żądania od inwestora przedstawienia zmienionego projektu zagospodarowania terenu lub złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane, obejmującego już działki nr ewid. [...] i [...]. Ostateczne zatwierdzenie nowego przebiegu granic przedmiotowych działek nastąpiło bowiem cztery miesiące później, tj. 18 października 2018 r.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, z tych względów nie można uznać, że decyzja Starosty [...] rażąco narusza prawo tj. art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Organ architektoniczno-budowlany, co do zasady nie kontroluje decyzji o warunkach zabudowy, treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo – jak w rozpatrywanej sprawie – decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeśli więc jeden organ administracji (Wójt Gminy [...]) wydał decyzję lokalizacyjną, to drugi organ (Starosta [...]) uznaje ją za rozstrzygającą i wiążącą, jeśli projekt budowlany jest zgodny z tą decyzją lokalizacyjną. W konsekwencji, nie można było uznać, że Starosta [...] został skutecznie zawiadomiony o zmianach przebiegu granic działki inwestycyjnej (działki drogowej nr ewid. [...]) tylko z tego względu, że skarżący skierował do innego organu, tj. Wójta Gminy [...] pisma z informacjami o błędnym oznaczeniu w ewidencji gruntów przebiegu granic działki skarżącego, nawet jeśli takie pisma zostały przez skarżącego wysłane przed wydaniem przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, nie mogą być uznane za wiążące oświadczenia skarżącego składane w toku toczących się negocjacji z inwestorem lub innymi podmiotami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyjaśnił, że brak udziału skarżącego w postępowaniu w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę może stanowić podstawę do wznowienia postępowania przed Starostą [...], zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Cztery miesiące po wydaniu pozwolenia na budowę linii napowietrznych oraz kablowych SN wprawdzie okazało się, że linie energetyczne przebiegają przez działkę skarżącego, nie ma jednak podstaw do uznania, że taki stan rzeczy rodzi skutki ekonomiczne i społeczne, które są niemożliwe do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Zlokalizowanie linii energetycznej na nieruchomości sąsiada może być bowiem przyczyną dla ustanowienia na tej nieruchomości odpłatnej służebności gruntowej na rzecz inwestora lub operatora sieci, bądź podstawą roszczenia o odszkodowania za bezumowne korzystanie z nieruchomości.

W skardze kasacyjnej W. R. zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez jego błędną wykładnię, a w szczególności art. 32 ust. 4 pkt 1-2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1-2 p.bud. poprzez nietrafne przyjęcie, że sprawdzano zgodność projektu budowalnego z ustaleniami planu miejscowego i decyzji o warunkach zabudowy odnośnie rzeczywistego przebiegu drogi nr [...] w terenie oraz brak rzetelnego sprawdzenia jak linia energetyczna przebiegać będzie w terenie, a nie na mapie – w relacji do własności skarżącego, a wcześniej brak poprzedzenia wydanej decyzji przez oględziny miejsca, przez które ma przebiegać linia energetyczna, pomimo zastrzeżeń zgłaszanych wcześniej przez właściciela;

2) przepisów postępowania, a w szczególności:

– art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, że doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, przy jednoczesnym pominięciu słusznego interesu obywatela, pominięciu faktu, że linię energetyczną poprowadzono przez działkę skarżącego, a nie w osi drogi, a tym samym wszystkie czynności administracyjne podjęte zostały przy braku poszanowania tej własności

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i brak wyjaśnienia:

a) z jakich powodów w toku postępowania administracyjnego przyjęto zasadę, że żadne roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostały przewidziane do wykonania na działce nr [...] należącej do skarżącego, co wynikać miało z mapy, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu, podczas gdy w rzeczywistości linię energetyczną poprowadzono przez działkę skarżącego, zaś w aktach sprawy brak jest oświadczenia inwestora o prawie dysponowania działką nr [...] na cele budowlane;

b) sprzeczności zawartej w ustaleniach faktycznych, a podtrzymanej w zaskarżonym wyroku, że Staroście [...] nie był znany rzeczywisty przebieg działki nr [...], przy jednoczesnym przyjęciu, że skarżący odmówił podpisania dokumentu z negocjacji z argumentacją, że budowa linii przechodzi przez środek jego działki;

c) sprzeczności polegającej na podtrzymaniu założenia, że z jednej strony rzeczywisty przebieg działki nr [...] został ujawniony dopiero w dniu 18 października 2018 r., przy jednoczesnym pominięciu tego, że Starosta wydał swą decyzję w dniu [...] października 2019 r., tj. rok po fakcie, zaś Wójt Gminy [...] był o wiele wcześniej informowany o nieprawidłowym przebiegu działki w terenie, stąd trudno uwierzyć, że Starosta takiej wiedzy nie posiadał w toku postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i zasądzenie kosztów postępowania. Oświadczył, że zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący od początku, kiedy tylko dowiedział się o planowanej inwestycji zgłaszał swój zdecydowany sprzeciw przeciwko lokalizacji linii energetycznej na jego działce, zarzucając, że doszło do pomyłki ewidencyjnej. Kierując się tym założeniem, które można było bardzo łatwo zweryfikować w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, odmówił podpisania stosownej umowy, wyraźnie stwierdzając, że nie wyraża zgody na przebieg linii energetycznej przez jego działkę. Wystarczyło więc, by w ramach czynności urzędowych Starosta [...] dołożył staranności w ramach swoich obowiązków i zalecił sprawdzenie stanu geodezyjnego oraz dokonanie oględzin na miejscu planowanej inwestycji. Dla poparcia swojego stanowiska skarżący przypomniał chronologię wydarzeń: w dniu 13 kwietnia 2017 r. skierował pismo do Urzędu Gminy podnosząc konkretne zarzuty i wytykając błąd geodezyjny. W dniu 10 maja 2017 r. Urząd Gminy odpowiedział na piśmie, że problem niezgodności jest znany, ale nie ma środków na modernizację. Mimo tego w dniu [...] czerwca 2017 r. wydana jest decyzja o warunkach zabudowy, a w dniu [...] czerwca 2018 r. decyzja Starosty [...] o pozwoleniu na budowę. Skarżący prowadził rozmowy z pełnomocnikiem PGE, którego informował, że wystąpił błąd i droga nie pokrywa się fizycznie z mapą ewidencyjną, a linia przebiegać będzie w rzeczywistości przez jego własność. Wtedy pełnomocnik, przedstawiając umowę do podpisania, zaproponował, aby skarżący zgodził się na przeprowadzenie inwestycji przez jego działkę nr [...]. Skarżący nie wyraził na to zgody.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna analizowana w opisanym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wyjaśnić, że poddane kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie postępowanie nieważnościowe ma na celu ustalenie czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi wyłom w ustanowionej w art. 16 k.p.a. generalnej zasadzie trwałości decyzji administracyjnych. Z tego też względu, aby mogło dojść do przełamania tej zasady, wady prawne decyzji muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wspomnianych wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość jej eliminacji z obrotu prawnego. Decyzja ta korzysta bowiem z domniemania legalności, będącego konsekwencją ww. zasady. Zasada ta zaś ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Jednocześnie podkreślić należy, że postępowanie nadzorcze prowadzone na podstawie art. 156 k.p.a. podlega wprawdzie takim samym regułom procesowym jak postępowanie zwykłe, ale różni się przedmiotem postępowania. Organ prowadząc postępowanie zwykłe zmierza bowiem do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, a więc dokonuje subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego i kształtuje w formie władczego rozstrzygnięcia materialnoprawny stosunek administracyjnoprawny, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nadzorcze nie jest więc i nie może być utożsamiane z postępowaniem w trzeciej instancji, mającym na celu rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty, lecz jest odrębnym postępowaniem, mającym charakter wyłącznie kontrolny, w którym ocenie podlega jedynie legalność decyzji wydanej w trybie zwykłym.

W przypadku postępowań, w których, tak jak w niniejszej sprawie, przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji był art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a, tj. brak podstawy prawnej lub rażące naruszenie prawa, rolą organu nadzorczego jest rozstrzygnięcie, czy kwestionowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie w grę wchodzi jedynie ta druga wadliwość. Kodeks postępowania administracyjnego nie zawiera przy tym definicji "rażącego naruszenia prawa". W tej sytuacji doktryna i orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowały dominujący pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki społeczne wywołane decyzją. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada taka tkwi w samej decyzji, np. decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, gdy decyzja pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa, mającej charakter rażący. Nie chodzi tu przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2017 r., sygn. II OSK 2454/15; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: cbois.nsa.gov.pl). Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności nie może przy tym prowadzić do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, co do jej istoty, tak jak w postępowaniu odwoławczym. Organ administracyjny prowadzący postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zasadniczo orzeka na podstawie akt postępowania zwykłego. Nie przeprowadza nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie lub kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją poddaną kontroli w postępowaniu nieważnościowym (por. wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2017 r., sygn. II FSK 1301/15).

Mając na uwadze powyższe należy podkreślić, że prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna od wyroku oddalającego skargę na decyzję, którą organ nadzorczy odmówił stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powinna podnosić zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w związku z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. art. 156 i nast. k.p.a. Takiego zarzutu jednak w skardze kasacyjnej nie zawarto, ani w petitum, ani w uzasadnieniu. Mimo wad w konstrukcji skargi kasacyjnej podlega ona jednak merytorycznemu rozpoznaniu, a to z uwagi na treść uchwały pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (publ. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1 poz. 1), z której wynika, że przy badaniu sensu zarzutów skargi kasacyjnej należy wziąć pod uwagę twierdzenia strony wyrażone w uzasadnieniu środka odwoławczego. Analiza treści sformułowanych w skardze kasacyjnych zarzutów i skonfrontowanie ich z jej uzasadnieniem, przy uwzględnieniu treści zaskarżonego rozstrzygnięcia, prowadzi do wniosku, że jej autor w istocie kwestionuje stanowisko Sądu pierwszej instancji aprobujące twierdzenie, że w niniejszej sprawie decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu na datę wydania decyzji Starosty (Dz.U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.), dalej "p.bud.", w zw. z art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 k.p.a.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się, tak jak w niniejszej sprawie, zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty procesowe. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. W niniejszej sprawie jednak zarzuty procesowe w istocie powołują okoliczności mające świadczyć o tym, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. okoliczność, że linię energetyczną poprowadzono przez działkę skarżącego, a nie w osi drogi, przyjęcie przez organ, że żadne roboty budowlane objęte decyzją o pozwoleniu na budowę nie zostały przewidziane do wykonania na działce nr [...] należącej do skarżącego, gdy w rzeczywistości linię energetyczną poprowadzono przez tę działkę skarżącego, zaś w aktach sprawy brak jest oświadczenia inwestora o prawie dysponowania tą działką na cele budowlane, przyjęcie, że Staroście [...] nie był znany rzeczywisty przebieg działki nr [...], okoliczność, że Wojewoda [...] wydał swą decyzję rok po ujawnieniu rzeczywistego przebiegu tej ostatniej działki. Żadna z tych okoliczności nie odnosi się do ewentualnego naruszenia przepisów postępowania przez Wojewodę [...] lub Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w postępowaniu nieważnościowym. Nie zawiera żadnej argumentacji na rzecz twierdzenia, że organy te nie rozpatrzyły wyczerpująco całego materiału dowodowego, w szczególności nie wskazuje, jaki dowody zostały pominięte. Okoliczność, że Wojewoda [...] rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 12 czerwca 2018 r. orzekał rok po modernizacji ewidencji gruntów i budynków w obrębie [...] nie ma wpływu na ocenę, czy decyzja Starosty [...] w dacie jej wydawania była dotknięta wadą kwalifikowaną. Odmienna od strony postępowania ocena skutków prawnych zaistniałego stanu faktycznego nie oznacza, że materiał dowodowy nie został wyczerpująco rozpatrzony.

Przechodząc do oceny, czy decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1pkt 2 k.p.a. nie sposób uznać, aby w tej decyzji tkwiła taka właśnie wada kwalifikowana, tzn. ani decyzja ta nie została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, ani nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Inwestor pozyskał mapy dla celów projektowych z właściwego zasobu geodezyjnego, przed zakończeniem procesu modernizacji ewidencji gruntów i budynków na przedmiotowym obszarze. Projekt zagospodarowania terenu został sporządzony na dzień 16 lutego 2018 r. W tym czasie modernizacja ewidencji gruntów w miejscowości [...], gm. [...] nie była jeszcze zakończona. Starosta [...], jako organ architektoniczno-budowlany nie miał podstaw prawnych do żądania od inwestora przedstawienia zmienionego projektu zagospodarowania terenu lub złożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, obejmującego działki nr ewid. [...] i [...], na których, co wynikało z projektu zagospodarowania terenu, nie przewidziano realizacji inwestycji. Ostateczne zatwierdzenie nowego przebiegu granic przedmiotowych działek nastąpiło cztery miesiące po wydaniu kwestionowanej decyzji, tj. 18 października 2018 r. i wtedy dopiero porównanie projektu zagospodarowania terenu, mapy ewidencyjnej projektu budowlanego oraz aktualnej po dokonaniu modernizacji gruntów mapy ewidencyjnej wykazało, co potwierdziły orzekające w tej sprawie organy, że budowę linii kablowej SN 15kV przewidziano także na działce skarżącego nr ewid. [...] oraz nr ewid. [...].

Sąd pierwszej instancji trafnie jednak uznał, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 2 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 p.bud., ponieważ opierał się na mapach użytych przez projektanta i inwestora dla celów zaprojektowania przebiegu linii na powietrznych i linii kablowych SN, uzyskanych z właściwego zasobu geodezyjnego, przed zakończeniem procesu modernizacji ewidencji gruntów i budynków na obszarze inwestycyjnym.

Istotnie, skarżący podejmował działania zmierzające do podważenia przebiegu granic przedmiotowych nieruchomości, ale nie przed Starostą [...]. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.bud. pozwolenie na budowę lub rozbudowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Z kolei stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 p.bud., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska (...). Starosta [...] miał za zatem obowiązek sprawdzić czy decyzja Wójta Gminy [...]z dnia [...] czerwca 2017 r. o lokalizacji budowy linii napowietrznych oraz kablowych SN, jako inwestycji celu publicznego pozostaje w mocy, a także czy złożony przez inwestora projekt budowlany jest z nią zgodny. Nie miał natomiast prawa sprawdzania legalności tej decyzji. Z akt sprawy nie wynika, aby Starosta [...] przed wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2018 r. został skutecznie zawiadomiony o zmianie przebiegu granic działek inwestycyjnych objętych projektem zagospodarowania terenu. Skarżący kierował pisma z informacjami o błędnym oznaczeniu w ewidencji gruntów przebiegu granic działki nr ewid. 2010 do innego organu, tj. Wójta Gminy [...]. Podobnie, nie mogą być uznane za wiążące w tym zakresie oświadczenia skarżącego składane w toku toczących się w innym postępowaniu negocjacji z inwestorem lub innymi podmiotami.

Sąd pierwszej instancji trafnie stwierdził, że skarżący jako pominięty w postępowaniu prowadzonym przez Starostę [...] w sprawie udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę może w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpić o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r., jak również wystąpić do sądu powszechnego z roszczeniem z tytułu zajęcia pod przedmiotową inwestycję jego własności. Decyzji Starosty [...] nie można natomiast przypisać wady kwalifikowanej, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja została wydana zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami i na podstawie wiążących w tej dacie dokumentów geodezyjnych (map).

W konsekwencji, sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, ponieważ skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, należało ją oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 i 3 p.p.s.a.