Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 4022/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 147 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Teza: Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. daje możliwość modyfikowania zakresu zaskarżania sformułowanego we wnioskach skargi, do tej części uchwały, która została przez sąd pierwszej instancji zakwestionowana, bez konieczności unieważniania całości uchwały. Skutkiem usunięcia tylko sprzecznych z prawem części kwestionowanej uchwały będzie pozostawienie w mocy obowiązującej pozostałych jej części, które tych wad (niezgodności z prawem) nie mają. W ten sposób sąd pierwszej instancji doprowadzi do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, bez potrzeby jej eliminowania z obrotu prawnego w całości.

TEZY

Przepis art. 147 § 1 p.p.s.a. daje możliwość modyfikowania zakresu zaskarżania sformułowanego we wnioskach skargi, do tej części uchwały, która została przez sąd pierwszej instancji zakwestionowana, bez konieczności unieważniania całości uchwały. Skutkiem usunięcia tylko sprzecznych z prawem części kwestionowanej uchwały będzie pozostawienie w mocy obowiązującej pozostałych jej części, które tych wad (niezgodności z prawem) nie mają. W ten sposób sąd pierwszej instancji doprowadzi do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, bez potrzeby jej eliminowania z obrotu prawnego w całości.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Tomasz Zborzyński, Sędzia NSA Bogusław Dauter (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2021 r. sygn. akt I SA/Sz 79/21 w sprawie ze skargi M.P. i B.G. na uchwałę Rady Miejskiej w G. z dnia 5 listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie, 2) zasądza od M.P. i B.G. na rzecz Rady Miejskiej w G. kwotę 390 (słownie: trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 marca 2021 r., I SA/Sz 79/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na skutek skargi M.P. i B.G., stwierdził nieważność w całości uchwały Rady Miejskiej w G. z 5 listopada 2020 r., w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny.

Skarżące wnosząc o uchylenie uchwały w całości zarzuciły naruszenie: art. 2, art. 32 i art. 84 Konstytucji RP oraz art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010 ze zm., dalej: u.u.c.p.g.). Skarżące podniosły, że przyjęta przez organ metoda ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi istotnie narusza prawo. Wskazały w tym zakresie na § 1 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazał, że nie zgadza się z zarzutami przekroczenia delegacji ustawowej przy podejmowaniu skarżonej uchwały, co miało doprowadzić do naruszenia konstytucyjnej zasady równości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 147 p.p.s.a. stwierdził w całości nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji wskazał na treść m.in.: art. 3 § 2 pkt 5, art. 134 § 1, art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm., dalej: u.s.g.) konstatując, iż stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała

pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia.

W ocenie WSA w Szczecinie, organ wadliwie uregulował kwestię wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w zakresie nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej i wielorodzinnej. W konsekwencji uzasadnione było stwierdzenie nieważności całej uchwały.

Zgodnie z brzmieniem § 1 ust. 1 uchwały: dokonuje się wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, zgodnie z którą opłata miesięczna za gospodarowanie odpadami komunalnymi: 1) w zabudowie jednorodzinnej stanowi iloczyn mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość i stawki opłaty określonej w ust. 2; 2) w zabudowie wielorodzinnej: a) w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m3 wody, ustalana jest zgodnie z pkt 1, b) w pozostałych przypadkach - stanowi iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty określonej w ust. 3.

Organ w uchwale dokonał więc wyboru metody, poprzez zastosowanie wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie jednorodzinnej metody, której przesądzającym kryterium jest liczba mieszkańców zamieszkujących nieruchomość. Natomiast wobec właścicieli nieruchomości w zabudowie wielorodzinnej dokonano zróżnicowania poprzez przyjęcie dwóch metod uwzględniających jako kryterium: liczbę mieszkańców i ilość zużytej wody z danej nieruchomości (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały) oraz powierzchnię lokalu mieszkalnego (§ 1 ust. 1 pkt 2 lit. b uchwały). W § 1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały organ zastosował więc model mieszany wyboru metody, tj. połączył kryteria właściwe dla kilku metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wymienionych w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.

Sąd pierwszej instancji wskazał na ramy prawne działania organu, które wyznaczone zostały przepisami art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g., dokonał analizy tych przepisów i stwierdził, że dopuszczalność zastosowania więcej niż jednej metody ustalania opłat na obszarze gminy jest uzasadnione w zakresie różnicowania metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy). Zdaniem WSA w Szczecinie, regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g. Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że kryteria przyjęte przez organ dla zróżnicowania metod ustalania opłaty (tj. dla zamieszkałych nieruchomości wielorodzinnych w przypadku lokalu mieszkalnego zamieszkałego przez 1 osobę, zużywającą średniomiesięcznie nie więcej niż 4 m3 wody jako iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty, a w pozostałych przypadkach jako iloczyn powierzchni lokalu mieszkalnego i stawki opłaty) naruszają prawo.

Dodatkowo WSA w Szczecinie zwrócił uwagę na - podnoszone w skardze - braki w zakresie definiowania określeń zastosowanych w uchwale (np. co do sposobu obliczania średniomiesięcznego zużycia wody) a przede wszystkim na brak należytego uzasadnienia uchwały. Konieczność takiego uzasadnienia przedmiotowej uchwały wynika zarówno z jej powszechnego charakteru, odnoszącego się do ogółu mieszkańców gminy, jak i ze złożoności prawnej i faktycznej problematyki odbioru odpadów komunalnych i ustalania opłat za takie usługi. Prawidłowe uzasadnienie uchwały pozwala więc jej adresatom (a następnie także podmiotom kontrolującym legalność postanowień uchwały) poznanie argumentacji organu samorządu terytorialnego dotyczącej wyboru określonych metod ustalania opłaty oraz ustalenia wysokości stawek opłaty i ich różnicowania. Poznanie takiej argumentacji już na etapie podejmowania uchwały (a nie np. na etapie postępowania sądowego) ma także na celu przekonanie adresatów uchwały do zasadności przyjętych rozwiązań, a więc także m.in. zapobieganie sporom sądowym co do legalności tych rozwiązań.

W skardze kasacyjnej organ zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie może dokonywać w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 ustawy mieszania metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami spośród wymienionych w art. 6j ust. 1 ustawy, co jest sprzeczne z literalnym brzmieniem art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine oraz także sprzeczne z funkcją tego przepisu umożliwiającemu gminom wprowadzanie elastycznych form wyboru metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w celu uszczelnienia i zbilansowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi,

b) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a zdanie pierwsze u.u.c.p.g., poprzez jego błędną wykładnię nieuwzględniającą, że rada gminy może określać w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. czynniki różnicujące zastosowanie metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami spośród wymienionych w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g.,

c) art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. art. 6k ust. 1 pkt 1 in fine w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że rada gminy nie może dokonywać w uchwale podejmowanej na podstawie art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. zastosowania różnych metod ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w obrębie jednego rodzaju nieruchomości, co jest sprzeczne nie tylko z literalnym brzmieniem tego przepisu ale też jest wbrew regułom wnioskowania a fortiori: A maiori ad minus (z większego na mniejsze), gdyż skoro rada gminy może stosować różne metody na terenie gminy (całej) to tym bardziej na jej części lub na niektórych nieruchomościach,

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj.:

a) art. 174 pkt 2 w zw. art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że nie występowało istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały w całości, albowiem stwierdzone przez sąd uchybienia winny, co najwyżej, skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części, tj. w zakresie § 1 ust 1 pkt 2 lit. a) oraz konsekwentnie w zakresie § 1 ust. 2 co do słów : " i pkt 2 lit a" i § 1 ust. 4 co do słów: "i pkt 2 lit a",

b) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 p.u.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie przez sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskutek dokonania przez sąd jedynie oceny legalności uchwały, z pominięciem jednak ewentualnych skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały,

c) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek czego sąd pierwszej instancji, nie będąc związany granicami zaskarżenia uchwały, mógł stwierdzić jedynie w części nieważność zaskarżonej uchwały,

d) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne i ogólnikowe wyjaśnienie motywów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości oraz na czym polegać miał brak należytego uzasadnienia skarżonej uchwały co uniemożliwia kontrolę instancyjną

e) art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zbyt lakoniczne i ogólnikowe wyjaśnienie motywów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały z powodu nieuprawnionego zastosowania dwóch metod ustalania opłaty wobec właścicieli jednego rodzaju nieruchomości, tj. w zabudowie wielorodzinnej, co uniemożliwia kontrolę instancyjną

Organ wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie od każdej ze skarżących na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, skarżące wniosły o nieprzyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest częściowo zasadna. Zasadny jest również zawarty w niej wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.

Zgodnie z art. 6k ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g., rada gminy w drodze uchwały dokonuje wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi spośród metod określonych w art. 6j ust. 1 i 2 oraz ustala stawkę takiej opłaty; dopuszcza się stosowanie więcej niż jednej metody ustalenia opłat na obszarze gminy. Art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. stanowi natomiast, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn: 1) liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, lub 2) ilości zużytej wody z danej nieruchomości, lub 3) powierzchni lokalu mieszkalnego - oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1, zaś art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, o której mowa w art. 6c ust. 1, rada gminy może uchwalić jedną stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od gospodarstwa domowego.

Z powyższych regulacji wynika, że w art. 6j ust. 1 i ust. 2 u.u.c.p.g. ustawodawca przewidział kilka metod ustalania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, odbieranymi z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Podstawowe metody zostały wskazane w ust. 1, o czym świadczy zwrot "opłata stanowi iloczyn", a w ust. 2 wskazano, że "rada gminy może ustalić jedną stawkę" "od gospodarstwa domowego". Możliwość różnicowania stawki, przewidziana w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. wyraźnie odnosi się tylko do niektórych parametrów obliczania opłaty, takich jak: ilość mieszkańców czy powierzchnia lokalu mieszkalnego, a więc tych, o których mowa w ust. 1. Pozostałe przesłanki różnicowania stawki przewidziane w tym przepisie w żadnym wypadku nie wiążą się z wielkością gospodarstwa domowego, a położeniem nieruchomości i jej rodzajem. Skoro więc rada gminy skorzysta z opcji ustalenia jednej stawki od gospodarstwa domowego (art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g.), to nie ma możliwości dalszego różnicowania stawki. Trzeba bowiem podkreślić, że w art. 6j ust. 1 ustawodawca posługuje się pojęciem opłaty jako iloczynu podstawy i stawki, a w art. 6j ust. 2 pojęciem opłaty jako jednej stawki od podstawy (gospodarstwa domowego). Tak więc rada gminy nie może różnicować stawki opłaty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g. zarówno w przypadku wyboru metody określonej w art. 6j ust. 1 jak i art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g. Stanowisko takie w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA: z 6 maja 2016 r., II FSK 16/16 i z 19 lutego 2019 r., II FSK 3267/18, wyroki WSA: w Rzeszowie z 9 lipca 2015 r., I SA/Rz 499/15, w Bydgoszczy z 10 marca 2020 r., I SA/Bd 31/20, w Warszawie z 18 czerwca 2020 r., VIII SA/Wa 195/20).

Organ miał zatem do dyspozycji metodę wg. liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, wg. ilości zużytej wody z danej nieruchomości, wg. powierzchni lokalu mieszkalnego albo od gospodarstwa domowego. Spośród tych metod organ mógł dokonać wyboru. Co prawda dozwolone jest stosowanie na obszarze gminy więcej niż jednej metody ustalania opłat, to jednak jak słusznie zauważa sąd pierwszej instancji stosowanie "więcej niż jednej metody ustalania opłaty na obszarze gminy" oznacza możliwość przypisania różnych metod dla poszczególnych nieruchomości (np. ze względu na ich położenie czy rodzaj zabudowy), a nie możliwość równoległego stosowania kilku metod w stosunku do tej samej nieruchomości (np. poprzez zsumowanie iloczynu liczby mieszkańców i stawki oraz iloczynu ilości wody zużytej z nieruchomości i stawki).

Odnosząc się do sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego przywołać należy brzmienie art. 6j ust. 2a u.u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy może zróżnicować stawki opłaty w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego, liczby mieszkańców zamieszkujących nieruchomość, odbierania odpadów z terenów wiejskich lub miejskich, a także od rodzaju zabudowy. Z regulacji tej wynika wprost, że są to kryteria dla różnicowania stawki, a nie metody. Niektóre z tych kryteriów różnicowania, o czym była mowa wcześniej, korelują wyłącznie z metodami określonymi w art. 6j ust. 1 u.u.c.p.g. Tym samym różnicowanie: w zależności od powierzchni lokalu mieszkalnego może być przypisane wyłącznie do metody z art. 6j ust. 1 pkt 3 u.u.c.p.g., a w zależności od tego z jakich terenów odbierane są odpady albo od rodzaju zabudowy mogą być przypisane do metod z art. 6j ust. 1, jak i ust. 2 u.u.c.p.g. Natomiast kryteria różnicowania stawek nie mogą być stosowane do metody określonej w art. 6j ust. 2 u.u.c.p.g., gdyż w przypadku metody od gospodarstwa domowego powinna być uchwalona jedna stawka opłaty za gospodarowanie odpadami. Oczywiste jest również, że ustawodawca nie przewidział możliwości dowolnego łączenia kryteriów z kilku ustawowych metod. Za taką praktyką nie może przemawiać zasada samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, która wyraża się między innymi w powierzeniu samorządowi zadań publicznych, wykonywanych przez ten samorząd, w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność i która pozostawia organom samorządu terytorialnego możliwie dużą samodzielność kształtowania prawa miejscowego.

W konsekwencji powyższych wywodów należało przyjąć, że regulowanie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami, w sposób odmienny niż uczynił to ustawodawca, stanowi naruszenie ustawowego upoważnienia zawartego w art. 6k ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 6j ust. 1 i ust. 2a u.u.c.p.g.

Zasadne są zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a przede wszystkim art. 147 § 1, art. 141 § 4 i art. 134 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Najdalej idący zarzut koncentruje się na naruszeniu przez sąd pierwszej instancji art. 134 § 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (z wyjątkami niemającymi zastosowania w niniejszej sprawie). Sąd pierwszej instancji jest wobec powyższego związany "granicami sprawy", lecz nie jest związany "granicami skargi". Granice sprawy określone w powyższym przepisie oznaczają, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę.

W przypadku skargi na akt prawa miejscowego, zakres sprawy przed sądem administracyjnym, określa wnoszący skargę. Wiąże się to z faktem, że możliwym jest zaskarżenie uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jedynie w części. Decyzja wnoszącego skargę na część aktu prawa miejscowego, wyznacza podstawę zaskarżenia takiego aktu. Celem uruchomienia postępowania przed sądem administracyjnym, jest w takim przypadku wyeliminowanie z obrotu prawnego ściśle określonych rozwiązań przyjętych w zaskarżonym akcie, nie zaś całego aktu. Skarżący określa wówczas zakres kwestionowanego aktu, który jego zdaniem powinien zostać pozbawiony mocy prawnej. W ramach tak zakreślonych "granic sprawy" w przypadku skarg na akty prawa miejscowego, wojewódzki sąd administracyjny nie będzie w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. związany "granicami skargi". Nie będzie wobec powyższego związany zarzutami podniesionymi w skardze oraz jej wnioskami, jak również powołaną podstawą prawną. Granice zaskarżenia nie będą się wówczas pokrywały z granicami rozpoznania sądu, gdyż te ostatnie zawsze będą szersze od zakresu zaskarżenia. Innymi słowy, jeżeli wnoszący skargę zaskarżył akt prawa miejscowego jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (zob. wyrok NSA z 21 kwietnia 2021 r., III FSK 3179/21).

W niniejszej sprawie sytuacja jest nieco inna albowiem przedmiotowa uchwała zaskarżona została w całości, jakkolwiek skarżące skierowały swoje zarzuty wyłącznie do § 1 ust. pkt 1 i pkt 2 uchwały. Również rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji skoncentrowało się wyłącznie na treści sformułowanych w skardze zarzutów. Analiza uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji prowadzi bowiem do konkluzji, iż jedyną przyczyną zakwestionowania przez sąd pierwszej instancji zaskarżonej uchwały było zastosowanie przez organ nieznanej ustawie metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami w zabudowie wielorodzinnej uwzględniającej kryterium liczby mieszkańców i średniomiesięcznej ilości zużytej wody (§1 ust. 1 pkt 2 lit. a uchwały).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego opisane powyżej wady zaskarżonej uchwały, można było wyeliminować, modyfikując zakres zaskarżania sformułowany we wniosku skargi, do tej części uchwały, która została przez sąd pierwszej instancji zakwestionowana, bez konieczności unieważniania całości uchwały. Skutkiem usunięcia tylko sprzecznych z prawem części kwestionowanej uchwały byłoby pozostawienie w mocy obowiązującej pozostałych jej części, które tych wad (niezgodności z prawem) nie mają. W ten sposób sąd pierwszej instancji doprowadziłby do zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, bez potrzeby jej eliminowania z obrotu prawnego w całości.

Podstawę prawną do takiego działania daje art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Tymczasem sąd pierwszej instancji zdecydował się skorzystać z najdalej idącego środka kontroli aktu prawa miejscowego, stwierdzając jego nieważność w całości, nie bacząc na rzeczywisty zakres zaskarżenia, ani też zakres stwierdzonego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wyroku, z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a., zabrakło motywów którymi kierował się sąd odstępując od możliwości częściowego wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej uchwały. Nie można więc ustalić czy sąd pierwszej instancji w ogóle rozważał możliwość skorzystania z alternatywnej formy rozstrzygnięcia tj. stwierdzenia nieważności uchwały jedynie w części. Nie wiadomo też czy sąd ten dostrzegł bardzo doniosłe i negatywne skutki, jakie wiążą się z wyeliminowaniem z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały w całości, zarówno w sferze praw indywidualnych poszczególnych obywateli, jak i interesu publicznego. Przypomnieć należy, że wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały wywiera skutki prawne ex tunc, tzn. z mocą wsteczną. Nie może więc budzić wątpliwości, że wydany wyrok musi być sformułowany w taki sposób, aby nie było wątpliwości, co do zakresu obowiązywania danego aktu prawa miejscowego i jego treści.

Te ewidentne mankamenty uzasadnienia orzeczenia sądu pierwszej instancji są nieusuwalne na tym etapie postępowania odwoławczego i uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, w toku kontroli instancyjnej, zbadanie poprawności zastosowanych przez sąd pierwszej instancji przesłanek stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Zasadny jest również zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do braku nienależytego uzasadnienia uchwały. Uzasadnienie wyroku nie pozwala odtworzyć po pierwsze jakie konkretne braki miało mieć uzasadnienie do skarżonej uchwały, a po drugie czy braki te mają charakter istotny czy też nieistotny. Kwestia ta jest o tyle doniosła, że w świetle art. 91 ust. 4 u.s.g. tylko braki istotne uzasadniają stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (podobnie: wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, Nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95).

W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej, uzasadnienie uchwały nie jest formalnie ujęte jako conditio sine qua non ważności uchwały. Bogate orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyprowadziło taki obowiązek w drodze wykładni systemowej i celowościowej (por. wyroki NSA z: 18 czerwca 2013 r., II OSK 193/13 i 8 czerwca 2008 r., II OSK 410/06) uznając, że wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Przyjęto, że obowiązek motywowania uchwał rad gmin jest elementem zasady jawności działania władzy publicznej (por. przykładowo wyrok NSA z 8 czerwca 2006 r. II OSK 410/06).

Biorąc pod uwagę zasadniczy cel jaki spełniać ma uzasadnienie uchwały, w judykaturze prezentuje się stanowisko, zgodnie z którym wada w postaci braku pisemnego uzasadnienia uchwały nie może być uznana w każdym przypadku jako wada istotna. Jeżeli bowiem motywy działania uchwałodawcy są w pełni możliwe do odkodowania z treści uchwalonego aktu, a także dokumentacji towarzyszącej procesowi jego uchwalania, zasadniczy cel, dla których uchwała miałaby zostać zaopatrzona w pisemne uzasadnienie, zostaje spełniony. Dopuszcza się nawet, aby odpowiedź na skargę mogła stanowić ten rodzaj dokumentu, który pozwala na odkodowanie motywów uchwałodawcy (por. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 1634/19). W przypadku przedmiotowej uchwały została ona podjęta po przeprowadzeniu szerokiej dyskusji radnych, co szczegółowo zostało udokumentowane w skardze kasacyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji powinien prawidłowo ustalić zakres zaskarżenia, zaś w przypadku stwierdzenia, że faktycznie zaskarżono całą uchwałę a sąd zamierzałby stwierdzić jej nieważność w całości, powinien swoje rozstrzygnięcie uzasadnić w odniesieniu do całej uchwały albo stwierdzi nieważność przedmiotowej uchwały w ściśle określonej części, która wynika z rzeczywistego zakresu zaskarżenia i uwzględnienia skargi w tym zakresie.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).

sędzia NSA Bogusław Dauter sędzia NSA Tomasz Zborzyński sędzia del. WSA Paweł Dąbek