Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2053/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37 ust. 1 pkt 2, art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 80 poz 526
law: Ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia WSA - Barbara Mleczko - Jabłońska, Sędzia NSA - Ewa Wrzesińska - Jóźków, Protokolant specjalista - Monika Włochińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Powiatu [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Zasądza od Ministra Finansów na rzecz Powiatu [...] kwotę 12 210 zł (dwunastu tysięcy dwustu dziesięciu złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Powiat [...] jest decyzja Ministra Finansów z [...] maja 2014 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję własną z [...] października 2013 r. nr [...] oraz zobowiązująca Powiat [...] do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w wysokości 1.204.591 zł.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym.

W następstwie przeprowadzonej w Powiecie [...] (dalej: Powiat lub skarżący) kontroli skarbowej - w zakresie prawidłowości gospodarowania środkami publicznymi obejmującymi część oświatową subwencji ogólnej, w tym wykonywania obowiązków związanych z gromadzeniem danych stanowiących podstawę jej naliczenia na 2009 r. - Dyrektor Urzędu Kontroli Skarbowej we W. (Wynikiem kontroli z [...] stycznia 2013 r. nr [...]) stwierdził na podstawie rozbieżności pomiędzy danymi wykazanymi w Systemie Informacji Oświatowej (dalej: SIO) przez Zespół Szkół Specjalnych w T. oraz Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w O., a danymi wynikającymi z dokumentów źródłowych, że Powiat otrzymał część oświatową subwencji ogólnej na 2009 r. – zawyżoną o kwotę 1.590.778,01 zł oraz zaniżoną o kwotę 470.835,99 zł, tj. ogółem otrzymał subwencję oświatową zawyżoną o kwotę 1.119.942,02 zł.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów o uzyskaniu przez Powiat [...] nienależnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 w wysokości 1.220.975 zł. Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił, że w wyniku błędów popełnionych przez dyrektorów Szkoły Podstawowej nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych w T., Szkoły Podstawowej nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w O., Gimnazjum nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w O., Zasadniczej Szkoły Zawodowej nr 2 w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w O., Szkoły Specjalnej Przysposabiającej do Pracy w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w O., przy wypełnianiu danych systemu informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2008 r., łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 302,3103 uczniów.

Pismem z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] Minister Finansów poinformował Powiat [...] o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, w sprawie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009.

Następnie decyzją z [...] października 2013 r. nr [...] Minister Finansów zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w wysokości 1.220.975 zł. W podstawie prawnej rozstrzygnięcia organ powołał art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (t. j. Dz. U. z 2010 r., Nr 80, poz. 526 ze zm.; dalej: ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: k.p.a). W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2009 dla Powiatu została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 302,3103 uczniów, liczby uczniów przeliczeniowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Powiat zarzucił powyższej decyzji Ministra Finansów:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego polegające na nieustaleniu kwoty subwencji należnej za rok 2009,

- obrazę przepisów postępowania, która miała wpływ na treść zaskarżonej decyzji, a to art. 80 k.p.a., poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i oparcie się w postępowaniu dowodowym wyłącznie na wynikach kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej we W. i niedokonanie własnych ustaleń.

Przedstawiając powyższe zarzuty Powiat wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie lub o uchylenie zaskarżonej decyzji i ustalenie kwoty przypadającej do zwrotu w wysokości uwzględniającej prawidłowe zakwalifikowanie dwóch uczniów, których niepełnosprawność sprzężona została zakwestionowana w wyniku kontroli UKS we W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, Minister Edukacji Narodowej, biorąc pod uwagę zakres zadań realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego, podzielił część oświatową subwencji ogólnej na rok 2009 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2008 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2009 (Dz. U. Nr 235, poz. 1588; dalej: rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2008 r.). Algorytm przewidywał odrębne wagi P2, P4 i P5, przy których mogli być uwzględnieni jedynie uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień [...] września 2008 r. posiadający orzeczenia poradni psychologiczno - pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag, bądź niedostosowanie społeczne.

Minister wyjaśnił, że liczba uczniów (wychowanków) szkół i placówek uwzględniona przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, w tym dla Powiatu [...], została ustalona na podstawie danych uzyskanych z systemu informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2008 r. i na dzień [...] października 2008 r. Zgodnie z § 6 pkt 1 lit. k rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 16 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu danych w bazach danych oświatowych, zakresu danych identyfikujących podmioty prowadzące bazy danych oświatowych, terminów przekazywania danych między bazami danych oświatowych oraz wzorów wydruków zestawień zbiorczych (Dz. U. Nr 277, poz. 2746, ze zm.; dalej: rozporządzenie MENiS z 16 grudnia 2004 r.) w ramach systemu informacji oświatowej zbierane były również dane o liczbie uczniów i wychowanków według specjalnych potrzeb edukacyjnych, wynikających z opinii lub orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.; dalej: ustawa o systemie oświaty). Jedyną podstawą do wykazywania uczniów objętych kształceniem specjalnym w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2008 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej na rok 2009, stanowiły zatem orzeczenia publicznej poradni psychologiczno- pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o potrzebie kształcenia specjalnego, przy czym uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego.

Organ stwierdził, że orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym poradniach specjalistycznych. Orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określa zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju niepełnosprawności, w tym stopnia upośledzenia umysłowego, nie stwierdza natomiast u ucznia niepełnosprawności. Zgodnie ze wzorem orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego stanowiącym załącznik do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 12 lutego 2001 r. w sprawie orzekania o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania dzieci i młodzieży oraz wydawania opinii o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, a także szczegółowych zasad kierowania do kształcenia specjalnego lub indywidualnego nauczania (Dz. U. Nr 13, poz. 114, z późn. zm.) w orzeczeniu należało wskazać z uwagi na jaki rodzaj zaburzeń i odchyleń rozwojowych dziecka, wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, orzeka się o potrzebie kształcenia specjalnego. W myśl art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego określało zalecane formy kształcenia specjalnego, z uwzględnieniem rodzaju zaburzeń i odchyleń rozwojowych. Zespoły orzekające, działające w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, mogły w orzeczeniu o potrzebie kształcenia specjalnego, w części "z uwagi na", użyć określenia "sprzężone niepełnosprawności" albo wskazać co najmniej dwie niepełnosprawności, z których każda wymagała specjalnej organizacji nauki i odrębnych metod pracy dydaktycznej dostosowanych do indywidualnych potrzeb i możliwości psychofizycznych ucznia. Rodzaje niepełnosprawności zostały wymienione w § 2 ust. 1 pkt 1- 8 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 18 stycznia 2005 r. w sprawie określenia warunków organizowania kształcenia, wychowania i opieki dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnych oraz niedostosowanych społecznie w specjalnych przedszkolach, szkołach i oddziałach oraz w ośrodkach (Dz. U. 19, poz. 166; dalej: rozporządzenie MENiS z 18 stycznia 2005 r.). W pkt 9 ww. przepisu mowa jest o sprzężonych niepełnosprawnościach. W kategorii "niepełnosprawności" nie mieści się "niedostosowanie społeczne" oraz jego podkategorie wymienione w pkt 13-16 § 2 ust. 1 rozporządzenia MENiS z dnia 18 stycznia 2005 r. W związku z tym za niepełnoprawność sprzężoną nie można było uznać występowania u ucznia niepełnosprawności i niedostosowania społecznego.

Zdaniem Ministra Finansów, w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2008 r. uczniów niedostosowanych społecznie należało wykazać w tabeli NP2a. "Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu niedostosowania społecznego". Instrukcja wprowadzania i przekazywania danych w systemie informacji oświatowej przy użyciu programu SIO wersja 3.5 ([...] września 2008 r.) wskazywała, że w przypadku występowania u ucznia jednocześnie niepełnosprawności oraz niedostosowania społecznego, należy wykazać go zarówno w tabeli NP2. ,,Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego o orzeczonej jednej niepełnosprawności wymagający stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy", jak i w tabeli NP2a. ,,Uczniowie z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego z powodu niedostosowania społecznego".

W związku z powyższym – zdaniem organu - brak było podstaw do wykazania w systemie informacji oświatowej przez Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy ucznia posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i zaburzenia zachowania oraz przez Zasadniczą Szkołę Zawodową Nr [...] - ucznia posiadającego orzeczenie wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim i zaburzenia zachowania, jako uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi i uwzględnienia ich przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 przy wadze P5. Uczniowie ci powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej w tabeli NP2 i w tabeli NP2a.

Minister wskazał na błędne wykazanie danych w systemie informacji oświatowej według stanu na dzień [...] września 2008 r. :

- przez Szkołę Podstawową nr [...] w Zespole Szkół Specjalnych w T. gdzie niepoprawnie zostało zakwalifikowanych 3 uczniów przy wadze P2 (z tym że 1 uczeń zakwalifikowany przy wadze P2 powinien zostać zakwalifikowany przy wadze P5) i 1 uczeń przy wadze P4. W związku z tym liczba uczniów przy wadze P2 została zawyżona o 2 uczniów, przy wadze P4 o 1 ucznia,

- przez Szkołę Podstawową nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w O. gdzie niepoprawnie zostało zakwalifikowanych 2 uczniów przy wadze P5 zamiast przy wadze P4.. Jednocześnie liczba uczniów ogółem została zawyżona o jednego ucznia, który został przyjęty do szkoły w dniu [...] października 2008 r. Uczeń ten został również uwzględniony przy wadze P4. W związku z tym liczba uczniów ogółem została zawyżona o 1 ucznia, przeliczonych wagą P5 - o 2 uczniów i zaniżona - o 1 ucznia przy wadze P4,

- przez Gimnazjum nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w O. gdzie niepoprawnie zakwalifikowano 17 uczniów w wadze P5 (6 uczniów powinno zostać zakwalifikowanych do wagi P4, a 11 do wagi P2),

- przez Zasadniczą Szkołę Zawodową nr [...] w Specjalnym Ośrodku Szkolno-Wychowawczym w O. gdzie niepoprawnie zakwalifikowano 13 uczniów w wadze P5 zamiast w wadze P2, przy czym 1 z tych uczniów powinien zostać podwójnie przeliczony wagą P2 (uczeń ten posiadał orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu lekkim i zaburzenie zachowania),

- przez Szkołę Specjalną Przysposabiającą do Pracy w Specjalnym Ośrodku Szkolno - Wychowawczym w O. gdzie niepoprawnie zakwalifikowano 10 uczniów w wadze P5, przy czym 9 uczniów powinno zostać uwzględnionych przy wadze P4 a 1 uczeń posiadający orzeczenie wydane z uwagi na upośledzenie umysłowe w stopniu umiarkowanym i zaburzenia zachowania - przy wadze P4 i P2.

Organ zaznaczył, że dane powyższe zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministra Edukacji Narodowej przedstawionych w pismach z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...], z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] i z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] skierowanego do Powiatu [...]. Przy kalkulacji kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 dla Powiatu [...] łączna liczba uczniów przeliczeniowych została zawyżona o 298,2538 uczniów. Część oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 dla Powiatu [...] została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej liczby uczniów przeliczeniowych o 298,2538 uczniów i wynosiła 36.855.685 zł. Część oświatowa subwencji ogólnej bez uwzględnienia 298,2538 uczniów przeliczeniowych wynosi 35.651.094 zł. Kwotę 1.204.591 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat [...] na rok 2009, a kwotą ustaloną w niniejszym postępowaniu, należy uznać za kwotę nienależną, która podlega zwrotowi do budżetu państwa.

Minister za nieuzasadnione uznał zarzuty podniesione przez Powiat we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Powiat wystąpił o uchylenie decyzji Ministra Finansów z [...] maja 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu z [...] października 2013 r., zarzucając, że decyzja wydana została z:

1. rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które ma istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności naruszenie art. 6 k.p.a, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., tj. naruszenie zasady legalności oraz przestrzegania prawa w postępowaniu administracyjnym poprzez brak wskazania w podstawie prawnej decyzji przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia decyzji co do jej istoty oraz brak uzasadnienia prawnego i faktycznego decyzji,

2. naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

• art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, poprzez niewłaściwe ustalenie kwoty subwencji oświatowej ogólnej należnej Powiatowi [...] za 2009 r., co miało wpływ na sposób ustalenia kwoty subwencji nienależnie otrzymanej, podlegającej zwrotowi,

• § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia MENiS z 18 stycznia 2005 r. poprzez przyjęcie, że w kategorii "niepełnosprawności" nie mieści się "niedostosowanie społeczne'', co uniemożliwia zakwalifikowanie niedostosowania społecznego i niepełnosprawności jako niepełnosprawności sprzężonej

W motywach skargi Powiat zarzucił, że w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji Minister Finansów, oprócz wskazania ustawowej delegacji do wydania decyzji w sprawie zwrotu subwencji, nie wskazał przepisu prawa, który stanowiłby podstawę rozstrzygnięcia tj. uznania, że Powiat otrzymał subwencję oświatową w zawyżonej wysokości. Takiej podstawy prawnej organ również nie wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co powoduje, że decyzja wydana została bez uzasadnienia prawnego.

Zdaniem skarżącego, w przypadku większości zarzutów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji trudno mówić o jakimkolwiek uzasadnieniu prawnym, czy faktycznym, ponieważ uzasadnienie decyzji ogranicza się wyłącznie do suchych stwierdzeń o niepoprawnym zakwalifikowaniu w poszczególnych szkołach pewnej liczby uczniów do poszczególnych wag, przez co doszło do zawyżenia lub zaniżenia liczby tych uczniów w poszczególnych wagach. Organ nie podjął nawet próby wykazania dlaczego uznał, że podane ilości uczniów zakwalifikowane zostały przez skarżącego nieprawidłowo. Skarżący nie jest w stanie wobec takich zapisów decyzji ustalić, których uczniów i z jakimi orzeczeniami poradni (tj. z jakimi niepełnosprawnościami) dotyczą liczby uczniów wskazane przez organ. To z kolei uniemożliwia skarżącemu skorzystanie z prawa do obrony i postawienia odpowiednich zarzutów do rozstrzygnięcia, co powoduje, że zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem prawa.

Skarżący stwierdził, że w sytuacji kiedy organ decyzją nakłada na stronę obowiązek zwrotu otrzymanej części subwencji oświatowej, to powinien szczegółowo wyjaśnić motywy, jakimi kierował się przy rozstrzygnięciu sprawy. Powyższych obowiązków organu nie można uznać za wypełnione poprzez przywołanie przez Ministra Finansów w uzasadnieniu decyzji poszczególnych pism zebranych w sprawie. Na podstawie tak przywołanych pism Minister Finansów nie wskazał w zaskarżonej decyzji dlaczego na przykład niektórych uczniów wykazanych jako zaniżonych w wyniku kontroli UKS uwzględnił w naliczeniu subwencji na 2009 r., a dlaczego nie uwzględnił pozostałych uczniów wykazanych w wyniku kontroli UKS jako zaniżonych. Powyższe wskazuje, że Minister Finansów w zaskarżonej decyzji dokonał zakwalifikowania uczniów do poszczególnych wag w sposób wybiórczy w stosunku do wyników kontroli UKS, a tym samym niezgodny z tymi wynikami, na które przecież powołał się pisząc, że na ich podstawie dokonał ustaleń. Kwestii tych nie wyjaśniają również pozostałe powołane pisma Ministra Edukacji Narodowej.

Powiat podniósł, że w przedmiotowej sprawie system obowiązujących przepisów prawnych nie jest czytelny. W żadnym akcie prawa oświatowego na stan w 2008 r. tj. na stan rozpatrywania niniejszej sprawy, nie było definicji niepełnosprawności sprzężonej. Nie zawierało jej też rozporządzenie MENiS z 18 stycznia 2005 r. ani rozporządzenie MEN z 22 grudnia 2008 r. Stwierdzenie więc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w kategorii "niepełnosprawności" nie mieści się "niedostosowanie społeczne", co uniemożliwia zakwalifikowanie niedostosowania społecznego i niepełnosprawności jako niepełnosprawności sprzężonej, bez wskazania prawnej definicji "niepełnosprawności sprzężonej’’, nie może stanowić podstawy do uznania, że liczba uczniów z takimi niepełnosprawnościami została w systemie informacji oświatowej zawyżona.

Skarżący stwierdził, że skoro przepisy prawa nie definiowały wprost pojęcia niepełnosprawności sprzężonej, co dodatkowo potwierdza fakt, że definicję tę wprowadził ustawodawca dopiero w 2009 r., dokonując zmiany ustawy o systemie oświaty, kwestię takiej niepełnosprawności należy rozpatrywać szeroko, biorąc pod uwagę również i inne aspekty w tym np. społeczne, naukowe, czy dotyczące spójności w przepisach prawa.

Wobec niejasnej sytuacji prawnej w 2008 r. nie można uznać, że skarżący błędnie wprowadził dane do sytemu SIO. Uczniowie posiadający dwie różne niepełnosprawności mogli zostać, w świetle przedstawionych wyjaśnień, zakwalifikowani jako osoby z niepełnosprawnością sprzężoną z wagą P5 = 9.50.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa - art.145 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie z przywołanymi wyżej przepisami Sąd uznał, że winna zostać ona uchylona ponieważ wydana została z naruszeniem przepisów postępowania uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Na wstępie zauważyć należy, że podstawą ustalenia kwoty części oświatowej subwencji ogólnej przypadającej do zwrotu powinno być prawidłowe ustalenie kwoty części subwencji ogólnej, którą powinien otrzymać Powiat, a następnie ustalenie różnicy między kwotą otrzymaną, a kwotą należną. Podstawę do wyliczenia wysokości części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego na 2009 r. stanowiły m. in. dane zawarte w systemie informacji oświatowej, którego organizację i zasady działania regulowała ustawa z 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz. U. Nr 49, poz. 463 ze zm.; dalej: ustawa o systemie informacji oświatowej). Natomiast algorytm podziału ww. subwencji na 2009 r. szczegółowo określał załącznik do rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r. W zbiorach danych systemu informacji oświatowej zawarte są m. in. informacje o liczbie uczniów oraz o specjalnych potrzebach edukacyjnych wynikających z orzeczeń wydanych przez publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z przepisami rozporządzenia MEN z 22 grudnia 2008 r. uczniom wykazanym w SIO przysługuje kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A –SOA oraz dodatkowo m. in. następujące wagi:

P2 = 1,40 dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu lekkim, niedostosowanych społecznie, z zaburzeniami zachowania, zagrożonych uzależnieniem, zagrożonych niedostosowaniem społecznym, z chorobami przewlekłymi - wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P4 = 3,60 dla uczniów niesłyszących i słabosłyszących, z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P5 = 9,50 dla dzieci i młodzieży z upośledzeniem umysłowym w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach, dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi oraz z autyzmem (na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia),

P7 = 0,08 dla uczniów szkół ponadgimnazjalnych i szkół ponadpodstawowych,

P8 = 0,17 dla słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych oraz uczniów szkół ponadgimnazjalnych i szkół ponadpodstawowych prowadzących kształcenie zawodowe, w tym na realizację praktycznej nauki zawodu, a także dla uczniów liceów profilowanych i uczniów szkół specjalnych przysposabiających do pracy dla uczniów z upośledzeniem umysłowym w stopniu umiarkowanym lub znacznym oraz dla uczniów z niepełnosprawnościami sprzężonymi,

P26 = 0,04 dla uczniów gimnazjów dla dzieci i młodzieży,

P33 = 6,500 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach (waga P33 wyklucza się z wagami P29 i P30).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w przypadku gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych, w drodze decyzji: zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty tej części subwencji, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot – w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy. Jeżeli do bazy danych systemu informacji oświatowej zostały przekazane nieprawdziwe dane i jednostka samorządu terytorialnego otrzymała część oświatową subwencji ogólnej w kwocie niższej od należnej – jednostce tej nie przysługuje zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej (art. 37 ust. 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego).

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Powiat [...] otrzymał na 2009 r. część oświatowej subwencji ogólnej w kwocie 36.855.685,00 zł.

W wyniku kontroli skarbowej przeprowadzonej w Powiecie [...] Dyrektor UKS we W. (wynik kontroli z [...] stycznia 2013 r., nr [...]) ustalił w oparciu o stwierdzone nieprawidłowości (rozbieżności) pomiędzy danymi wykazanymi w SIO przez Zespół Szkół Specjalnych w T. oraz Specjalny Ośrodek Szkolno-Wychowawczy w O., że Powiat [...] otrzymał część oświatową subwencji ogólnej na 2009 r.: zawyżoną o kwotę 1.590.778,01 zł oraz zaniżoną o kwotę 470.835,99 zł, tj. ogółem otrzymał subwencję oświatową zawyżoną o kwotę 1.119.942,02 zł. Pismem z [...] lipca 2013 r. Minister Edukacji poinformował Ministra Finansów, powołując się przy tym na wynik powyższej kontroli skarbowej, o nieprawidłowym zakwalifikowaniu przez szkoły prowadzone przez Powiat [...] części uczniów do właściwych wag przeliczeniowych - co doprowadziło do zawyżenia o 302,3103 liczby uczniów przeliczeniowych, a w konsekwencji do nienależnego pobrania przez Powiat subwencji w kwocie 1.220.975 zł. Minister Finansów, kierując się powyższym stanowiskiem Ministra Edukacji, decyzją z [...] października 2013 r. zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 w wysokości 1.220.975 zł.

Od powyższej decyzji Powiat wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, który przekazany został przez Ministra Finansów do Ministerstwa Edukacji Narodowej w celu ustosunkowania się. Pismem z [...] stycznia 2014, po zapoznaniu się z wnioskiem Powiatu o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Edukacji Narodowej wyjaśnił, że nienależnie pobrana kwota przez Powiat części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2009 wynosi 1.210.052 zł. Pismem z [...] lutego 2014 r. Ministerstwo Finansów zwróciło się do Ministerstwa Edukacji Narodowej o przedstawienie dodatkowych wyjaśnień w kwestiach przedstawionych w piśmie Ministra Edukacji Narodowej z [...] lipca 2013 r. W odpowiedzi Minister Edukacji Narodowej pismem z [...] marca 2014 r. poinformował Ministerstwo Finansów o nienależnie pobranej przez Powiat kwocie części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w kwocie 1.204.591 zł. a pismem z [...] kwietnia 2014 r. Minister Edukacji Narodowej poinformował Ministra Finansów, że powyższa nienależna kwota wynikała z zawyżenia liczby uczniów przeliczeniowych o 298,2538. Powyższe stanowisko Ministra Edukacji Narodowej zostało zaakceptowane przez Ministra Finansów, który zaskarżoną decyzją uchylił własną decyzję z [...] października 2013 r. i zobowiązał Powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. w wysokości 1.204.591 zł. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Finansów uwzględnił przy wyliczeniu kwoty nienależnie uzyskanej przez Powiat oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r., zgromadzone w sprawie (przywołane powyżej) wyjaśnienia Ministra Edukacji Narodowej oraz wynik kontroli Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. z [...] stycznia 2013 r. nr [...].

Należy zatem zauważyć, że w wyniku kontroli z [...] stycznia 2013 r. nr [...], - sporządzonym na podstawie art. 24 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (t.j. Dz. U. z 2011 r., Nr 41, poz. 214 ze zm.; dalej: ustawa o kontroli skarbowej) - ustalono, że Powiat [...] otrzymał część oświatową subwencji ogólnej na 2009 r.: zawyżoną o kwotę 1.590.778,01 zł oraz zaniżoną o kwotę 470.835,99 zł, tj. ogółem otrzymał subwencję oświatową zawyżoną o kwotę 1.119.942,02 zł. Prawidłowość tych wyliczeń podtrzymana została przez Dyrektora UKS we W. w piśmie z [...] lipca 2013 r. nr UKS [...] (wskazującym nieprawidłowości stwierdzone w placówkach prowadzonych przez Powiat [...]) skierowanym do Ministerstwa Edukacji Narodowej (vide k. 56-57 akt administracyjnych). Minister Finansów wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się w ogóle do wartości wskazanych w wyniku kontroli, który jest dokumentem urzędowym, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., tj. sporządzonym w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy (Dyrektora UKS we W. - organ kontroli skarbowej zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o kontroli skarbowej). Organ wydający zaskarżoną decyzję, w zakresie wyliczenia kwoty oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r. uzyskanej nienależnie przez Powiat [...], oparł się na stanowisku wyrażonym (ostatecznie) przez Ministra Edukacji Narodowej w pismach z [...] marca 2014 r. oraz z [...] kwietnia 2014 r., nie wyjaśniając w ogóle, pomimo rozbieżności w zebranym materiale dowodowym, powodów dla których odmówił wynikowi kontroli z [...] stycznia 2013 r. wiarygodności i mocy dowodowej w zakresie prawidłowości zawartych tam wyliczeń. Nie sposób nie zauważyć, że Minister Edukacji Narodowej wielokrotnie, na etapie kontrolowanego w rozpatrywanej sprawie postępowania administracyjnego, zmieniał stanowisko w spornej kwestii, przyjmując nienależnie uzyskaną przez Powiat subwencję w różnej wysokości – każdorazowo jednak w większej od stwierdzonej per saldo wynikiem kontroli. Pierwotnie Minister Edukacji Narodowej wskazywał kwotę 1.220.975 zł (pismo z [...] lipca 2013 r.), następnie 1.210.052 zł (pismo z [...] stycznia 2014 r.), by ostatecznie wskazać kwotę 1.204.591 zł (pismo z [...] kwietnia 2014 r.), która - bez oceny jej zasadności na gruncie zebranego materiału dowodowego – została zaakceptowana przez Ministra Finansów w zaskarżonej decyzji. Podkreślić należy ponadto, że również z treści powyższych pism Ministra Edukacji Narodowej kierowanych do Ministra Finansów nie wynikają powody zanegowania ustaleń kontroli skarbowej przeprowadzonej w Powiecie [...] w zakresie wysokości kwoty nienależnie uzyskanej oświatowej subwencji ogólnej. Reasumując należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie poddaje się kontroli Sądu co do wysokości przyjętej przez organ nienależnie uzyskanej przez Powiat [...] oświatowej subwencji ogólnej.

W świetle powyższego - zdaniem Sądu - zaskarżona decyzja Ministra Finansów wydana została z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., które obligują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Minister finansów naruszył ponadto art. 80 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona oraz art. 107 § 3 k.p.a. nakazujący by uzasadnienie faktyczne decyzji zawierało wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu którym innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Naruszenie wskazanych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (dotyczący kwotowego wykazania do zwrotu nienależnie uzyskanej części oświatowej subwencji ogólnej za 2009 r.) co stanowi samodzielną podstawę do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tym samym uzasadnione jest stanowisko Powiatu w zakresie wskazującym w skardze na wybiórcze uwzględnienie przez Ministra Finansów wyniku kontroli z [...] stycznia 2013 r. przy kwalifikowaniu uczniów do poszczególnych wag przeliczeniowych.

Wobec stwierdzonego naruszenia przepisów postępowania przedwczesnym jest na obecnym etapie ustosunkowanie się Sądu do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. Na marginesie jednak zauważyć należy, że na gruncie mającego zastosowanie w rozpatrywanej sprawie rozporządzenia MENiS z dnia 18 stycznia 2005 r., brak jest podstaw do przyjęcia, że uczniów z niepełnosprawnością oraz niedostosowanych społecznie można uwzględniać jako uczniów z niepełnosprawnością sprzężoną, o której mowa w § 2 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia. W kategorii niepełnosprawności nie mieści się niedostosowanie społeczne oraz jego podkategorie wymienione w § 2 ust. 1 pkt 13-15 rozporządzenia MENiS z 18 stycznia 2005 r. Stanowisko Sądu w omawianym zakresie, choć zbieżne ze stanowiskiem organu, pozostało jednak bez wpływu – wobec stwierdzenia istotnego naruszenia przepisów postępowania - na treść rozstrzygnięcia Sądu.

Ponownie rozpatrując wniosek Powiatu o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Finansów uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i przeprowadzi postępowanie w zgodzie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analiza dowodów i wnioski z niej płynące powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, które zgodnie z art. 107 § k.p.a. powinno wskazywać na podstawie jakich dowodów organ wydał rozstrzygnięcie oraz powody, dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom nieuwzględnionym. Uzasadnienie decyzji powinno wyjaśniać, w sposób czytelny i możliwy do weryfikacji w oparciu o zebrany materiał dowodowy, jaka jest wysokość dotacji otrzymanej nienależnie przez Powiat.

Uwzględniając stwierdzone naruszenie prawa Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.