Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1296/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.7,77, 107
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Iwona Niżnik - Dobosz Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Z. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 10 lipca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia 10 lipca 2014 r., znak [....] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 59 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( tekst. jednol. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu odwołania H.B. , utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta T. Nr 125/W/2014 z dnia 20 maja 2014 r., znak [....] , ustalającej na wniosek "[....] " Sp. z o. o. w K. warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania lokalu usługowego, zlokalizowanego w budynku położonym na działce nr [....] , obręb [....] , przy ul. [....] , na lokal apteki ogólnodostępnej.

Orzekając w ten sposób Samorządowe Kolegium Odwoławcze nawiązało do zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta T., od której odwołanie wniosła H.B. , zarzucając naruszenie przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwłaszcza poprzez pominiecie kwestii istotnych, przedstawionych w odwołaniu. Skarżąca podkreśliła, że zmiana sposobu użytkowania spowoduje zwiększenie zapotrzebowania na miejsca parkingowe. Położenie inwestycji, jej powierzchnia, zagospodarowanie terenu oraz sąsiedztwo przystanku autobusowego implikuje bowiem konieczność zapewnienie dodatkowych miejsc postojowych. Wyraziła również obawy, że klienci apteki mogą pozbawić właścicieli sąsiednich nieruchomości prywatnych miejsc parkingowych. Wskazywała także, że decyzją z dnia 3 marca 2014 r. zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na wykonanie robot budowlanych dla [....] Sp. z o. o w T. na wykonanie robót budowlanych obejmujących modernizację wejścia do przychodni lekarskiej zlokalizowanej w budynku na działce nr [....] , obręb [....] , przy ul. [....] w T., w budynku w którym znajduje się lokal objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania. Decyzja ta została następnie uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, z uwagi na jej nieprawidłowość w postaci braku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy. Zatem mimo braku ostatecznej decyzji rozpoczęto i prowadzono roboty budowlane w przedmiotowym budynku, co jest niezgodne z treścią art. 35 ustawy Prawo budowlane. Roboty budowlane w lokalu przy ul. [....] zostały rozpoczęte zarówno przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, jak i przed ustaleniem warunków zabudowy, co stanowi bez wątpienia naruszenie przepisów bezwzględnie obowiązujących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało następnie, zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Jednocześnie art. 59 ust. 2 ustawy nakazuje stosowanie przepisu ust. 1 do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku. Oznacza to, że do każdej zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę stosuje się regulację określoną w ust. 1 tego artykułu z wyjątkiem jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku, która nie wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności: podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Analiza treści przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 nie może prowadzić do innych wniosków niż ten, że wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Świadczy bowiem o tym użycie przez ustawodawcę określenia "w szczególności". Oznacza to, że wymienione w tym przepisie zmieniające określone warunki rodzaje działalności zostały wskazane jedynie przykładowo. W każdym zatem przypadku należy dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu budowlanego stanowi taką zmianę sposobu użytkowania, która wymaga zgłoszenia właściwemu organowi. Za zmianę sposobu użytkowania należy także uznać zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli spowoduje to skutki, o których mowa w powołanym przepisie.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpoznawanym przypadku nie powinno więc budzić wątpliwości, że objęta wnioskiem [....] Sp. z o. o. w K. zmiana sposobu użytkowania lokalu przychodni przy ulicy [....] w T. na aptekę ogólnodostępną, wymaga ustalenia warunków zabudowy.

Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające

dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wobec treści § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. W myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Z cytowanych wyżej przepisów wynika, że dla ustalenia warunków zabudowy koniecznym jest sporządzenie analizy graficznej oraz tekstowej. Wyniki tej analizy stanowią podstawę do ustalenia warunków i wymagań ochrony ładu przestrzennego. Analiza terenu powinna zawierać analizę funkcji oraz cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1- 5 ustawy oraz w zakresie podanym w § 1 rozporządzenia. Stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia, wyniki analizy zawierające część tekstową oraz graficzną stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy.

W analizie sporządzonej dla potrzeb ustalenia warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania lokalu usługowego w budynku położonym na działce nr [....] , obr. [....] , przy ulicy [....] w T. na lokal apteki ogólnodostępnej, architekt stwierdziła, że zabudowa nieruchomości sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i zabudowa w terenie analizowanym pozwala na uznanie, iż prawnie dopuszczalna jest zmiana sposobu użytkowania lokalu gabinetów lekarskich na aptekę ogólnodostępną. W analizowanym terenie występują bowiem nie tylko budynki mieszkalne, ale i usługowe budynki mieszkalne z usługami wbudowanymi. Takim budynkiem jest zlokalizowany na objętej wnioskiem działce budynek mieszkalno-usługowy, oznaczony numerem [....] . Budynek ten usytuowany jest na nieruchomości znajdującej się między nieruchomościami: od północy i wschodu - działką użytkowaną jako dojazd i dojście, od południa przylega do pasa drogowego ul. [....] , a od zachodu do pasa drogowego ul. [....] i nieruchomości zabudowanej budynkiem usługowym (usługi zdrowia), dobudowanych do budynku, w którym zlokalizowany jest lokal objęty inwestycją - lokal usługowy (usługi medyczne). Zatem zmiana sposobu użytkowania istniejącego lokalu usługowego jedynie co do świadczonych usług z zakresu ochrony zdrowia stanowi kontynuację istniejącej w obszarze analizowanym funkcji. Wobec faktu, że wnioskiem objęta jest wyłącznie zmiana sposobu użytkowania lokalu, linia zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, czy geometria dachu, pozostają bez zmian.

Przeprowadzając analizę urbanistyczną organ nie był zatem zobowiązany do wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy, albowiem budynek na działce nr [....] przy ul. [....] w T. już istnieje i wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy nie obejmował budowy, czy wykonania innych robót budowlanych, które mogłyby zmienić gabaryty, parametry obiektu, czy też wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu. Niekwestionowane jest również, że działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [....] i ul. [....] . Spełniony został zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowy budynek - jako istniejący - posiada wystarczające uzbrojenie dla planowanej inwestycji (art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy). Do wniosku dołączono zresztą umowę o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków, umowę sprzedaży gazu oraz umowę sprzedaży energii elektrycznej (k. 4 - 6 akt). Jako działka znajdująca się w granicach administracyjnych miasta T. przedmiotowa nieruchomość nie wymaga zgodnie z art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zmiany przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym samym uznać należy, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy. Decyzja jest również zgodna z przepisami odrębnymi.

Odnośnie zarzutu dotyczącego braku określenia dodatkowych miejsc parkingowych Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że podziela zapatrywanie organu pierwszej instancji, iż zmiana sposobu użytkowania już istniejącego lokalu usługowego z gabinetów lekarskich na aptekę nie powoduje obowiązku realizacji dodatkowych miejsc postojowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy nieruchomość usytuowana jest w centrum miasta T., w miejscu, gdzie obowiązuje strefa płatnego parkowania, a więc w lokalizacji, gdzie istnieje możliwość korzystania z miejsc postojowych ogólnodostępnych. Jak wskazano w analizie, usługi z zakresu handlu towarem o niewielkich gabarytach (leki i środki medyczne) prowadzone w terenie już zainwestowanym, z brakiem możliwości utworzenia dodatkowych miejsc postojowych, mogą funkcjonować bez tych miejsc. Ponadto, z uwagi na fakt, że budynek zlokalizowany jest w terenie już zainwestowanym, gdzie usytuowane są budynki mieszkalne i mieszkalne z usługami, dopuszczalne jest przyjęcie, że z apteki w dużej mierze korzystać będą okoliczni mieszkańcy oraz pacjenci istniejących już gabinetów lekarskich, a zmotoryzowani będą wykorzystywać istniejące w sąsiedztwie ogólnodostępne miejsca postojowe. Odwołująca podkreśla zresztą, że w sąsiedztwie budynku znajduje się przystanek autobusowy.

Odnośnie drugiego z zarzutów Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organem właściwym w zakresie ewentualnych naruszeń przepisów Prawa budowlanego jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, do którego odwołująca może wystąpić z wnioskiem o zbadanie prawidłowości działań podejmowanych przy wykonywanych robotach budowlanych. Uzyskanie przez inny podmiot, niż występująca z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy [....] Spółka z o.o. w K. pozwolenia na wykonywanie robót związanych z modernizacją wejścia do istniejącej przychodni, nie wpływa na prawidłowość wydanej obecnie decyzji o warunkach zabudowy.

Wnosząc w terminie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia 10 lipca 2014 r., znak [....] Z.L. domagał się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Skarżący zarzucał:

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów na których się oparł oraz braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa, poprzez zdawkowe wskazanie w treści uzasadnienia, iż decyzja Prezydenta Miasta T. o warunkach zabudowy z dnia 20 maja 2014 r. jest zgodna z przepisami odrębnymi, nie przytaczając o jakie przepisy chodzi;

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. polegające na uchybieniu obowiązkowi wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy,

- niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że spełniono w niniejszej sprawie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjęty za podstawę decyzji, a mający wpływ na jej treść, polegający na wadliwym ustaleniu, że zmiana sposobu użytkowania lokalu usługowego zlokalizowanego w budynku położonym na działce nr [....] , obręb [....] , przy ul. [....] w T. nie wymaga zapewnienia nowych miejsc parkingowych, oraz błędnym przyjęciu, że organ przeprowadzając analizę urbanistyczną nie był zobowiązany do wyznaczenia poszczególnych parametrów zabudowy, bowiem wniosek inwestora nie obejmował budowy, czy wykonania innych robót budowlanych, w sytuacji gdy pozwolenie na wykonanie robót budowlanych na tej działce zostało uchylone w całości i przekazane do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji decyzją Wojewody [....] z dnia 21 maja 2014 r., z uwagi na jego nieprawidłowość w postaci braku dołączenia do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę decyzji o warunkach zabudowy.

Powyższe zarzuty skarżący rozwijał w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie, wskazując na bezzasadność podnoszonych zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 270 - oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych na wstępie orzeczeń, a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego materiału oraz przebiegu postępowania należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując do szczegółowej kontroli kwestionowanych decyzji należy stwierdzić, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 - oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na teren objęty wnioskiem nie obowiązując przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Istotne dla trybu postępowania na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55, art. 56 i art. 53 ust. 5b - 5c, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 60 ust. 1a u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem wykonawczym), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589 ), jak również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p. W sprawie należy nadto uwzględniać regulacje zawarte w przepisach odrębnych.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołana wyżej regulacja wraz z przepisem art. 59 u.p.z.p. określa przesłanki, których łączne spełnienie umożliwia wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zaś naprowadza też w ogólnym zarysie na przedmiot ustaleń organów administracji publicznej w takich sprawach. Badanie spełnienia wszystkich powyższych przesłanek następuje na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren objęty wnioskiem ma zbliżoną funkcję i jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy, przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p., rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie przy uwzględnieniu zamiaru inwestora, przepisów określonych w rozporządzeniu, względnie także regulacji odrębnych związanych np. z ochroną zabytków, ochroną środowiska (w tym różnych form ochrony przyrody), korzystaniem z dróg publicznych. Analiza w tym zakresie odbywa się na zasadach określonych w rozporządzeniu wykonawczym, które wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p. W myśl do § 3 tego aktu : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Na tle powołanych przepisów widocznym jest brak dowolności w wyznaczeniu obszaru analizowanego. Ustawodawca zdefiniował bowiem pojęcie frontu działki oraz zastrzegł wprost, że obszar analizowany ma obejmować teren wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m. Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, gdzie teren działki inwestycyjnej znajduje się w centrum okręgu. Działki znajdujące się w tak wyznaczonym obszarze analizowanym należy uznać za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Co do maksymalnych rozmiarów obszaru analizowanego wprowadzenie ścisłych zasad nie było możliwe z uwagi zróżnicowanie tak wielkości działek, jak i lokalizacji obiektów budowlanych w zabudowie rozproszonej, czy na np. terenach o specyficznej funkcji zagospodarowania oraz z tym związanej zabudowy.

Wszystkie ustalenia dotyczące wyznaczenia obszaru analizowanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej decyzji, względnie w tej jej części, którą stanowi załącznik tekstowy będący wynikami analizy, zwłaszcza wówczas, gdy obszar ten wyznacza się ponad określone w przepisach minimum. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Działki znajdujące się w obszarze analizowanym, niezależnie od tego czy są dostępne z tej samej drogi publicznej, uznawane są za działki sąsiednie przy analizie.

Podkreślenia wymaga przy tym, że przeprowadzenie w sprawie analizy należy nie do urbanisty, któremu ustawodawca powierzył jedynie sporządzenie projektu decyzji (art. 60 ust. 4 u.p.z.p.), lecz do organu administracji publicznej ponoszącego odpowiedzialność za wydane rozstrzygnięcie. Analizą należy zaś objąć wszelkie elementy wymienione w art. art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co wynika wprost z § 3 ust.1 rozporządzenia. O ile w toku postępowania organ administracji publicznej korzysta z analizy urbanistyczno-architektonicznej sporządzonej przez osobę uznaną za posiadającą wiedzę specjalną w określonej dziedzinie, winien taki dokument ocenić, jaki każdy dowód, na zasadach wynikających z art. 80 k.p.a.

Trzeba zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Sporna inwestycja w zakresie objętym wnioskiem, który wyznacza przedmiot postępowania, nie była związana z budową obiektu budowlanego ani wykonaniem innych robót budowlanych. Organy administracji publicznej zasadnie przyjęły natomiast, że li tylko już z uwagi na planowaną zmianę sposobu użytkowania części istniejącego obiektu budowlanego konieczne jest ustalenie warunków zabudowy. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednol. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wyliczenie zawarte w tym przepisie jest wyłącznie przykładowe. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie, przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymagającą pozwolenia właściwego organu należy rozumieć zarówno przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, jak i zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt II OSK 2144/10, Lex Omega nr 1138087; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Po 227/13, Lex Omega nr 1407146 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 października 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 258/12, Lex Omega nr 1250096). Skoro zatem sporny lokal był wcześniej użytkowany jako gabinet przychodni, zaś zgodnie z zamiarami inwestora ma w przyszłości funkcjonować jako apteka, to dojdzie do zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 59 ust. 1 u.p.z.p.

Okoliczności istotne dla sprawy organy administracji publicznej winne były ustalić zgodnie z przepisami k.p.a., dotyczącymi postępowania wyjaśniającego. W szczególności należało uczynić zadość art. 7 k.p.a., stosownie do którego w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis formułuje naczelną zasadę postępowania jaką jest zasada prawdy obiektywnej, której realizacja ma ścisły związek z zasadą praworządności oraz wywiera zasadniczy wpływ na ukształtowanie całego postępowania administracyjnego, obligując organ administracji publicznej do wyczerpującego zbadania okoliczności faktycznych związanych z daną sprawą, na podstawie wszelkich dostępnych dowodów. Z zasady tej wynika między innymi rozwijany w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej określenia w każdej sprawie z urzędu jakie dowody są konieczne do wyjaśnienie stanu faktycznego, ich poszukiwania oraz realizacji. Konsekwencją obowiązywania zasad praworządności i prawdy obiektywnej jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 k.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne -wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a. , rozumianej jako ocenę tego materiału na podstawie całokształtu zgromadzonych dowodów, następująca zgodnie z zasadami logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego (zob. między innymi: A. Wróbel- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; C. Martysz- komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom l i II, Zakamycze, 2005; J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., l SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131).

W ocenie Sądu kontrolowane postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało zgodnie ze wskazanymi przepisami k.p.a., jak również przepisami prawa materialnego, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

W sprawie sporządzona została analiza, odpowiadająca wymogom rozporządzenia wykonawczego (k. 18 akt organu pierwszej instancji). Wynika z niej, że planowana zmiana sposobu użytkowania stanowi kontynuację funkcji, istniejącej w analizowanym obszarze (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.).

Wobec braku objęcia wnioskiem robót budowlanych, zmianom nie uległa linia zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokość elewacji frontowej, geometria dachu, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz powierzchnia biologicznie czynna.

Stwierdzono, że teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej – ulic [....] i [....] (art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.).

Ustalono również, że teren inwestycji nie jest objęty żadną z form ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Jest natomiast zlokalizowany w obrębie układu urbanistycznego T., zatem wszelkie prace prowadzone na zewnątrz wymagają pozwolenia konserwatorskiego. Niemniej jednak wniosek nie obejmował jakichkolwiek robót budowlanych, stąd też zasadne było przyjęcie, iż decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.).

W aktach sprawy znajdują się również dokumenty, potwierdzające istnienie wystarczającego uzbrojenia terenu w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. – umowa dostarczana paliwa gazowego (k. 4 akt organu pierwszej instancji), umowa sprzedaży energii elektrycznej (k. 5 akt organu pierwszej instancji), a także umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków (k. 6 akt organu pierwszej instancji). Teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.).

Wszystkie przesłanki, od jakich ustawodawca uzależnił ustalenie warunków zabudowy, zostały zatem zrealizowane, co w zależność od etapu postępowania zostało w sposób dostateczny omówione w wydanych decyzjach.

Szerszych rozważań w decyzjach należałoby oczekiwać w kwestiach budzących kontrowersje stron, których nie ujawniono jednak, aż do momentu wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Brak powtórzenia w uzasadnieniu decyzji Prezydenta Miasta T., wszelkich rozważań uwzględnionych w akceptowanym dokumencie analizy urbanistyczno-architektonicznej, do której się odwołano, czy też fakt, że połączone w jednym dwustronnym dokumencie wyniki analizy (część opisowa i graficzna) nie są rozbudowane, nie może być uznany za wadę mającą wpływ na wynik sprawy.

Również decyzja organu odwoławczego zawiera dostateczne uzasadnienie, w którym przy użyciu trafnych argumentów, dostrzeżonych już w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, uznano słusznie, że przy planowanej zmianie sposobu użytkowania, określonej wiążąco we wniosku, nie zachodzi potrzeba ustalenia linii zabudowy, czy innych parametrów, które ustala się dla nowej, a nie już istniejącej zabudowy.

Analogiczna uwaga, poparta wnikliwą i trafną analizą odnosi się do zagadnienie braku podstaw do określenia w przedmiotowym stanie faktycznym wskaźników dla miejsc postojowych. Nie powtarzając znanych z zaskarżonej decyzji argumentów, w kontekście twierdzeń skargi, należy zaakcentować, że zakres wniosku obejmował wyłącznie jeden lokal. Jego dotychczasowy sposób użytkowania również generował ruch klientów i mógł wiązać się z zajmowaniem miejsc postojowych. Z jednej strony nowy sposób użytkowania – apteka, może potencjalnie przyczynić się do zwiększenia ilości osób korzystających ze świadczonych w lokalu usług, ale z drugiej strony potencjalnie czas przebywania takich osób w lokalu może być znacznie krótszy, niż gdyby przebywały tam w związku z wizytą w przychodni, co może mieć wpływ na dostępność istniejących dotąd w okolicy stanowisk postojowych. W tym aspekcie słusznie też wskazano w zaskarżonej decyzji, że z apteki w znacznej mierze korzystać będą okoliczni mieszkańcy oraz pacjenci istniejących już gabinetów lekarskich, zaś planowana zmiana sposobu użytkowania nie jest tego rodzaju, by uzasadniała nakładania na inwestora nie znajdujących dostatecznych podstaw obowiązków. Zapobieżeniu korzystania w terenie z prywatnych miejsc postojowych winna zaś służyć stosowna aktywność osób trzecich, by taki charakter tych miejsc zagwarantować.

Organ odwoławczy krótko, ale trafnie wskazał także na brak związku pomiędzy rozpatrywanym wnioskiem, a realizacją przed wydaniem kontrolowanych decyzji robót budowlanych na działce nr [....] , obręb [....] , przy ul. [....] w T. Trzeba raz jeszcze podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organ administracji publicznej związany jest zakresem wniosku złożonego przez inwestora. Inwestor nie musi legitymować się jakimkolwiek tytułem prawnym do terenu inwestycji, a uzyskanie tych warunków nie jest uzależnione od zgody właściciela nieruchomości. Z art. 63 ust. 1 – 2 u.p.z.p. wynika, że w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stosownie do treści art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pozostaje zatem bez wpływu na stan prawny nieruchomości, a gwarancją dla właściciela, że bez jego zgody nie nastąpi zabudowa nieruchomości jest wymóg legitymowania się tytułem prawnym do nieruchomości przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, względnie aktywność w ramach postępowań prowadzonych przez organu nadzoru budowlanego.

W niniejszej sprawie [....] Sp. z o.o. w K. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie dla zmiany sposobu użytkowania lokalu znajdującego się w już istniejącym budynku. Wniosek nie obejmował swoim zakresem jakichkolwiek robót budowlanych ani zamierzonych, ani już wykonanych. Niezależnie zatem od tego, że możliwe jest wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla robót budowlanych, które już wykonano w warunkach samowoli budowlanej, to wobec treści wniosku inwestora w niniejszej sprawie zagadnienia planowanych albo zrealizowanych robót budowlanych oraz wydawanych w stosunku do nich decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej, czy nadzoru budowlanego pozostawały bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Nie były zatem okolicznościami istotnymi, którymi organy ustalające warunki zabudowy byłyby obowiązane się zajmować. Jeżeli inwestor wykonał jakieś roboty budowlane niezgodnie z prawem budowlanym, organem właściwym do prowadzenia postępowania w tej sprawie jest Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego może być wymagane przedłożenie decyzji o warunkach zabudowy, jako niezbędnej dla legalizacji robót budowlanych, nie mniej jednak konsekwencje jej braku, albo braku odpowiedniej przedmiotowo decyzji obciążą inwestora. Modyfikowanie treści wniosku inwestora nie jest rzeczą organów prowadzących postępowanie w sprawie warunków zabudowy, zaś takie działania należałoby uznać za naruszenie prawa.

Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.