Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1543/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia 26 września 2018 r., znak [...], działając na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 157 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), art. 11 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121 poz. 1266 ze zm.) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i § 1 pkt 6 lit. c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003 r. Nr 198, poz. 1925), po rozpatrzeniu wniosku S. S. z dnia 2 sierpnia 2018 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 10 listopada 2009 r., znak: [...], w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej gruntów położonych w miejscowości R., obejmujących działkę nr [...] o powierzchni 0,58 ha, w tym użytek i klasa Rlllb, na cele nierolnicze, w związku z budową budynku gospodarczego – odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 10 listopada 2009 r., znak: [...]

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją z dnia 10 listopada 2009 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku S. S. z dnia 29 października 2009 r., zezwolił na wyłączenie z produkcji rolnej gruntów położonych w miejscowości R., obejmujących część działki nr [...] o powierzchni 0,0377 ha, w tym użytek i klasa RIIIb, na cele nierolnicze w związku z budową budynku gospodarczego i określił należność oraz opłatę z tego tytułu.

Pismem z dnia 2 sierpnia 2018 r. S. S., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 10 listopada 2009 r., znak: [...] Wnioskodawca wskazał w szczególności, że odnośna decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa; oparto ją na przepisach art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, podczas gdy przepisy te nie mogły mieć zastosowania w przedmiotowej sprawie, albowiem – co w sposób jednoznaczny wynika z ich brzmienia – dotyczą przypadków wyłączenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, a ich zastosowanie doprowadziło konsekwencji do wydania wadliwej decyzji z rażącym naruszeniem przepisów prawa. S. S. wskazał, że od decyzji Starosty [...] z dnia 10 listopada 2009 r., znak: [...], wniósł odwołanie, jednakże z uchybieniem terminu, wskazując już na tym etapie postępowania, iż posiada gospodarstwo rolne, jest podatnikiem podatku rolnego, a nadto inwestycja polegająca na budowie budynku gospodarczego jest inwestycją z przeznaczeniem na cele rolnicze. Kolejno S. S. wnioskiem z dnia 16 maja 2016 r. zwrócił się o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną, jednakże organ administracji publicznej dopatrując się uchybienia terminowi – odmówił wznowienia postępowania w sprawie. Wnioskodawca korzystając z przysługujących mu środków odwoławczych zaskarżył ostatnio wymienione rozstrzygnięcie, co w konsekwencji doprowadziło do jego uchylenia i ponownego przeanalizowania sprawy zgodnie z wytycznymi organu II instancji. W dalszej kolejności organ I instancji stanął na stanowisku, iż brak jest podstaw do wznowienia postępowania, które zostało już ostatecznie rozstrzygnięte, wobec czego odmówił jego wznowienia. Także z tym postanowieniem wnioskodawca się nie zgodził, zaskarżając je do organu II instancji, który to organ postanowieniem z dnia 7 listopada 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Od tego rozstrzygnięcia S. S. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który jednak z uwagi na brak uzupełnienia braków formalnych skargę odrzucił. Wnioskodawca zanim wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wyłącznie gruntów z produkcji rolnej pod budowę budynku gospodarczego na działce nr [...], zwrócił się do tegoż organu o wyłącznie gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej w miejscowości R., gmina P. (tożsamy wniosek). W odpowiedzi na powyższy wniosek, Starosta [...] pismem z dnia 19 czerwca 2009 r., znak: [...], stwierdził, iż przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania, bowiem nie uważa się za wyłączenie z produkcji rolnej zajętych gruntów rolnych pod inwestycję budowy budynku gospodarczego, którego przeznaczenie w sposób ścisły i wyłączny związane jest z prowadzoną przez wnioskodawcę produkcją rolniczą w posiadany gospodarstwie rolnym. Powyższe wykazane zostało stosowym postępowaniem przeprowadzonym przez organ I instancji. Takie rozstrzygnięcie organu I instancji było prawidłowym, albowiem rzeczywiście nie mogą mieć zastosowania przepisy ww. ustawy w sytuacji zamiaru budowy budynku gospodarczego na cele rolnicze. Istotnym w sprawie był fakt, iż wnioskodawca by w ogóle mógł rozpocząć budowę budynku gospodarczego zobligowany był do zwrócenia się z ww. wnioskiem do Starosty [...] i uzyskania stanowiska tegoż organu. Kolejno wnioskodawca zwrócił się Starosty [...] o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej pod budowę budynku gospodarczego na działce nr [...] w miejscowości R., gmina P. (obok ww. działki nr [...]). Organ wydał decyzję zezwalającą, która jednak jest decyzją nieprawidłową. Wnioskodawca tak jak i w poprzednim wniosku wskazywał konsekwentnie, iż planowana budowa ma dotyczyć budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele wyłącznie rolnicze. Zakwalifikowanie przez organ wydający decyzję jego budowy na cele nierolnicze i nieleśne stanowiło oparcie się na nierzeczywistym stanie faktycznym i ponad żądanie samego wnioskodawcy. We wniosku brak bowiem informacji, jakoby budynek gospodarczy miał służyć na cele nierolnicze. Ponadto wnioskodawca do rzeczonego wniosku dołączył szereg dokumentów zaświadczających o tym, iż jest rolnikiem i posiada gospodarstwo rolne. Przedłożył bowiem m.in. zaświadczenie o stanie posiadania oraz oświadczenie o osobistym prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przedmiotowa sprawa jest sprawą tożsamą z wcześniej załatwioną, jednakże w odmienny sposób. Obie sprawy dotyczyły takich samych gruntów, obejmowały takie same wnioski i dowody, a różnica polegała na innym położeniu tych dwóch działek. W pierwszej sprawie wydane rozstrzygnięcie było prawidłowe, albowiem dopatrzono się zasadnie braku możliwości zastosowania ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, czego jednak nie doszukano się w drugiej sprawie. Nie jest wnioskodawcy wiadomym, czy błąd ten wynikał z jedynie pobieżnej analizy sprawy czy wpływ miały inne czynniki. Podnoszenie przez organ administracji I instancji, jakoby wnioskodawca nie wskazywał, że budynek gospodarczy mający powstać w przyszłości miał dotyczyć celów rolniczych jest bezzasadne i chybione. Przedłożone dokumenty, w tym oświadczenia wnioskodawcy potwierdzały, iż jest on rolnikiem, a budynek jest niezbędny dla celów prowadzonego gospodarstwa rolnego. Nie może zatem wnioskodawca ponosić ujemnych dla siebie konsekwencji z racji błędnego i dowolnego załatwienia sprawy. Wniosek złożony przez wnioskodawcę był niezbędny dla sfinalizowania sprawy związanej z budową budynku gospodarczego, a organ winien rozstrzygnąć go w sposób prawidłowy, zgodny z przepisami prawa, a nie w oderwaniu od nich. Starosta [...] wydając decyzję z dnia 10 listopada 2009 r. w sprawie znak [...], dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a to przepisów art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 1 i 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe przepisy jak i cały akt prawny, w którym się znajdują, dotyczą przypadków wyłączenia gruntów, jednakże na cele nierolnicze i nieleśne. Błędne zakwalifikowanie i zastosowanie tejże ustawy doprowadziło do wydanego ostatecznego rozstrzygnięcia, które nie odpowiada rzeczywistości, a tym samym prawu. Tym bardziej dziwi fakt, iż organ I instancji analizował już uprzedni wniosek wnioskodawcy i miał zarys wszelkich przesłanek, wydając rozstrzygnięcie po dokładnej weryfikacji wniosku, stanu faktycznego i mogących mieć zastosowanie przepisów. Istnienie w obrocie decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca, spowodowało i powoduje powstawanie bezpodstawnych szkód po jego stronie. Rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. Rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub nałożono obowiązki lub też odmówiono ich nadania (nałożenia).

Na skutek powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało opisaną na wstępie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z 10 listopada 2009 r., znak: [...]. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył i wyjaśnił relewantne przepisy, w tym art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 11 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ podał, że zgodnie z obowiązującym na dzień wydania decyzji art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lila, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne – może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Stosownie zaś do art. 11 ust. 1a w/w ustawy, w decyzji dotyczącej wyłączenia z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lila, lllb, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne określa się obowiązki związane z wyłączeniem. Dalej organ ocenił, że przedmiotowa decyzja nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie zezwolenia na wyłącznie gruntów z produkcji rolnej jest postępowaniem prowadzonym na wniosek osoby zainteresowanej. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 29 października 2009 r. S. S. zwrócił się o takie wyłącznie dla działki nr [...] położonej w miejscowości R.. Do wniosku załączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., gdzie stwierdza się, że działka nr [...] znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i oznaczona jest symbolem [...] Ponadto do wniosku załączony projekt zagospodarowania budynku gospodarczego, gdzie na mapie kolorem zielonym oznaczono powierzchnie w/w działki przeznaczonej do wyłączenia z produkcji rolniczej. Wbrew twierdzeniom strony we wniosku S. S. nie zastrzegł, iż przedmiotowy budynek gospodarczy przeznaczony jest do działalności rolniczej. Treścią decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji jest zezwolenie na wyłączenie oraz określenie obowiązków związanych z wyłączeniem, czyli obowiązku uiszczenia należności i opłat. Decyzja taka jest decyzją związaną w sytuacji, gdy grunty zostały w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone na cele nierolnicze i nieleśne, a zainteresowany wystąpił o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie. W takiej sytuacji właściwy organ jest zobowiązany taką decyzję wydać i określić warunki wyłączenia. Starosta [...] prawidłowo, w oparciu o dokumenty przedłożone przez wnioskodawcę, wydał decyzje o zezwoleniu na wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ nie miał podstaw do uznania, iż wniosek strony dotyczy faktów, które w tym wniosku nie zostały w ogóle zawarte. Nie można pominąć okoliczności, że głównym polem działalności S. S. jest prowadzenie pozarolniczej działalności gospodarczej w zakresie budowy obiektów i remontów. W toku postępowania wnioskodawca załączył druk zgłoszeniowy do ZUS z 25 stycznia 1999 r. (druk ZFA), wskazujący na prowadzenie przez stronę pozarolniczej działalności gospodarczej pod nazwą [...] z siedzibą w R. . Okoliczność ta potwierdzona jest przez stronę internetową firmy skarżącego, z której wynika, iż działalność ta prowadzona jest od 1997 r. A zatem w momencie składania wniosku o wyłącznie gruntu z produkcji rolniczej organ nie mógł wiedzieć, jakiej działalności ów budynek gospodarczy będzie służył. Organ nie znalazł okoliczności przemawiających za stwierdzeniem, iż kwestionowana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. W tej sprawie organ I instancji rozstrzygał na podstawie wniosku strony, w którym zawarte zostało żądanie wydania zezwolenia na wyłącznie gruntów z produkcji rolniczej. W takiej sytuacji rzeczą organu było wydanie takiego zezwolenia, zwłaszcza gdy z przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, iż teren działki nr [...] przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. A zatem teren ten uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze udzieloną do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ ustalił również, że kwestionowana decyzja nie jest obarczona pozostałymi, kwalifikowanymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Pismem z dnia 31 października 2018 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożył S. S.. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego uznania przez organ, iż budynek gospodarczy wybudowany na działce nr [...] w R. , której dotyczył wniosek o wyłącznie z produkcji rolnej gruntów przeznaczony był na cele nierolnicze, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 3) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przy rozstrzyganiu sprawy, wobec czego dopuścił się organ naruszenia dyspozycji wynikającej z art. 107 § 3 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania; nadto skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Uchybienia dwóch pierwszych należy upatrywać poprzez niepodjęcie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. W konsekwencji doprowadziło to do błędnego uznania przez organ, iż budynek gospodarczy usytuowany na gruncie, którego dotyczy wniosek o wyłączenie z produkcji rolnej, jest przeznaczony na cele nierolnicze. Za podstawę takiego stwierdzenia upatrzył organ okoliczność, iż skarżący nie zastrzegł we wniosku, o którym mowa wyżej, iż budynek gospodarczy przeznaczony jest na cele działalności rolniczej. Tym samym, mógł organ zająć stanowisko, iż budynek ten jest przeznaczony na cele rolnicze. Brak jednak dokładnego wyjaśnienia sprawy doprowadził do wydania przez organ zaskarżonej decyzji, która nie odpowiada zgodności ze stanem faktycznym. To na organie spoczywa obowiązek podejmowania wszelkich czynności mających wyjaśnić stan faktyczny sprawy. Nie mając zatem przekonania co do okoliczności faktycznych sprawy, organ powinien w celu ich dokładnego zbadania i ustalenia, podjąć dalsze czynności, jak chociażby przesłuchanie skarżącego, co w sposób istotny przyczyniło by się do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie przeznaczenia budynku gospodarczego. Istotnie zauważyć należy, iż organ wezwał skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów, czemu ostatnio wymieniony sprostał. Nie jest też tak, iż z nadesłanych dokumentów nie wynika, iż budynek gospodarczy nie miał przeznaczenia na cele rolnicze, gdyż ich wnikliwa analiza jednoznacznie to potwierdza. Ponadto na organie spoczywa powinność podejmowania czynności dla ustalenia stanu faktycznego oraz zebrania materiału dowodowego. Skarżący był przekonany, iż z załączonych do wniosku dokumentów, następnie uzupełnionych, wynika, iż twierdzenia są logiczne i zgodne ze stanem faktycznym. W tej sytuacji, gdy organ powziął wątpliwości, winien wezwać skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów bądź innych jeszcze dowodów dla poparcia swoich twierdzeń. Poprzestanie jednakże na jednokrotnym wezwaniu, po którym została wydana w sprawie decyzja, stanowi bezsprzecznie naruszenie przepisów postępowania z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., albowiem organ nie dopełnił wszelkich czynności, które są mu nakazane przez przepisy postępowania. Kolejnym uchybieniem jest naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak możliwości wypowiedzenia się przez skarżącego przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ wezwał skarżącego do przedłożenia dodatkowych dokumentów i informacji, jednak nie dał możliwości wypowiedzenia i odniesienia się przez skarżącego do całokształtu zebranego materiału i dowodów oraz żądań. Skarżący przedłożył zawnioskowane dokumenty, po czym nie został nawet poinformowany przez organ, iż postępowanie zostanie zakończone, a jemu przysługiwać będzie prawo do wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska. Nie ma tutaj mowy o jakiejkolwiek winie skarżącego bądź uchybieniu związanym z jego postępowaniem, lecz z działaniem organu. Obowiązek dania stronie możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji stanowił uprawnienie skarżącego, którego został pozbawiony, co również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji faktów i dowodów, na których oparł się organ oraz przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej przy rozstrzyganiu sprawy. Z treści uzasadnienia nie sposób wywnioskować, które dowody organ wziął pod rozwagę, którym dał wiarę, a których mocy dowodowej pozbawił. Organ operuje wyłącznie ogólnymi stwierdzeniami. Brak jednak możliwości także na tym etapie merytorycznego odniesienia się do stanowiska organu, bowiem jest ono w sposób niewłaściwy uzasadnione, co czyni niemożliwym podjęcie przez skarżącego merytorycznego ustosunkowania się w tym zakresie. Dyspozycja art. 107 § 3 k.p.a. w sposób jasny i zrozumiały stanowi, co musi znaleźć się w uzasadnieniu zarówno faktycznym, jak i prawnym wydanej decyzji. Twierdzenia, jakoby skarżący sam wystąpił z wnioskiem w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej miało uzasadniać, iż wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem – są, w ocenie skarżącego, absurdalne. Skarżący zobligowany był do wystąpienia z takim wnioskiem by w ogóle zainicjować proces budowy budynku. Zawnioskowane przez niego dokumenty, zalegające w aktach poprzedniej sprawy, są tego przykładem. Tożsama decyzja w tożsamym stanie faktycznym została za drugim razem wadliwie rozstrzygnięta przez organ. Skarżący zwrócił też uwagę na omyłkowe wskazanie w zaskarżonej decyzji, iż przedmiotem oceny jest decyzja Starosty Powiatu w B. – co, zdaniem skarżącego, także może świadczyć, iż organ bez wnikliwej analizy i bez wymaganego przepisami toku postępowania rozpatrywał przedmiotową sprawę.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, w całości podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że odpowiada ona prawu i nie ma podstaw do pozbawienia jej mocy wiążącej.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym – w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest kwestia, czy odnośna decyzja dotknięta jest jedną z kwalifikowanych wad enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., a także – ilekroć zostanie ona rozstrzygnięta pozytywnie – kwestia występowania przesłanek negatywnych, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przyczynami stwierdzenia nieważności decyzji są zatem jej wady o charakterze materialnoprawnym – wady, które tkwią w niej samej, a nie w postępowaniu ją poprzedzającym (por. J. Borkowski, w: J. Borkowski (red.) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1989, s. 235). Zważywszy że skarżący powołuje się na art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., wypada podkreślić, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu tego przepisu przesądzają – występujące zasadniczo kumulatywnie – trzy przesłanki: "oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja" (W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2013, s. 190; podobnie NSA w wyroku z dnia 14 marca 2012 r., II OSK 2525/10, CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wtedy, gdy "rzuca się w oczy" rozbieżność między treścią decyzji a jej normatywnym wzorcem. Przedmiotem rażącego naruszenia mogą być tylko przepisy jednoznaczne w swej treści i nie budzące wątpliwości interpretacyjnych. Gdy zaś idzie o skutki decyzji, to liczą się te, których nie da się pogodzić z wymaganiami praworządności (por. W. Chróścielewski, w: W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne..., s. 190).

Zdaniem Sądu, dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze ocena, że co do decyzji Starosty [...] z dnia 10 listopada 2009 r., znak [...], nie zachodzi żadna z przyczyn nieważności, a w szczególności nie została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa – jest w pełni prawidłowa. Organ trafnie wyeksponował te elementy i uwarunkowania podejmowanej naówczas decyzji, które wykluczają skonstatowanie przyczyny nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Wszak rację ma organ, gdy twierdzi, że wnioskiem z dnia 29 października 2009 r. S. S. zwrócił się o wyłączenie gruntów z produkcji rolnej (działki nr [...] położonej w miejscowości R.); do wniosku załączono wypis z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P., gdzie stwierdza się, że działka nr [...] znajduje się na terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i oznaczona jest symbolem VIII-17MN (k.3-17). Ponadto do wniosku załączony był projekt zagospodarowania terenu, gdzie na mapie kolorem zielonym oznaczono powierzchnię w/w działki przeznaczoną do wyłączenia z produkcji rolniczej (k.27). Trafnie organ zauważył, że we wniosku ani w załączonej doń dokumentacji S. S. nie zastrzegł, iż przedmiotowy budynek gospodarczy przeznaczony jest do działalności rolniczej (przy czym wnioskodawca prowadził także działalność pozarolniczą). Wydanie w tych okolicznościach decyzji pozytywnej – uwzględniającej wniosek – z pewnością nie może być kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa (tj. powołanych w decyzji Starosty [...] przepisów art. 4 pkt 13, art. 11 ust. 1, 1a, art. 12 ust. 1, 6, 7, 8 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ani żadnych innych przepisów prawa materialnego). Jest przy tym rzeczą znamienną, że twierdzenia skarżącego tak naprawdę w ogóle nie są zorientowane na naruszenie prawa materialnego (błędne odkodowanie jego norm tudzież błędne ich zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego), lecz na naruszenie prawa procesowego i niedokładne wyjaśnienie okoliczności sprawy. Twierdzenia tego rodzaju – abstrahując od ich zasadności – niejako w założeniu nie mogą stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Okoliczność, że podobna – w ocenie skarżącego – sprawa została rozstrzygnięta odmiennie również nie może przesądzać o zaistnieniu przyczyn nieważnościowych.

Zarzuty sformułowane w skardze są, w ocenie Sądu, niezasadne. Zważywszy na charakter postępowania, w którym badaniu podlegały jedynie przyczyny nieważności decyzji Starosty [...] z dnia 10 listopada 2009 r. i które nie zmierzało i nie mogło zmierzać po ponownego rozważania całokształtu sprawy administracyjnej ongiś rozstrzygniętej – wszystkie relewantne okoliczności faktyczne i prawne zostały dostatecznie wyjaśnione (nie doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a.). Uzasadnienie decyzji jest prawidłowe i w sposób czytelny wyjaśnia motywy rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a. nie został zatem naruszony). W ocenie Sądu, nie doszło również do istotnego naruszenia art. 10 k.p.a., o czym świadczą akta sprawy (szczególności postanowienie z dnia 27 sierpnia 2018 r.) oraz wyjaśnienia organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Poza tym ewentualne naruszenie art. 10 k.p.a. stanowiłoby potencjalną podstawę uwzględnienia skargi tylko w razie wykazania, że mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.