Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 18/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 73, art. 237 ust. 1 pkt. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant spec. Piotr Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2018 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym orzeczeniem, na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2017 r., o wymierzeniu p. M. W., zwanemu dalej "Ukaranym", administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł. za nieterminowe przekazanie Marszałkowi Województwa [...] rocznego sprawozdania za 2014 rok, o wysokości środków przeznaczonych na publiczne kampanie edukacyjne.

Uzasadniając decyzję powołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- na podstawie przekazanej przez Marszałka Województwa [...], kserokopii wykazu podmiotów, które złożyły sprawozdania i wykazy z zakresu gospodarki bateriami i akumulatorami, za rok sprawozdawczy 2014, po ustawowym terminie oraz kserokopii sprawozdania o wysokości należnej opłaty produktowej z tytułu nieosiągnięcia wymaganego poziomu zbierania zużytych baterii i akumulatorów za 2014 rok (pismo z 18 listopada 2016 r.), organ I. instancji ustalił, że Ukarany przekazał sprawozdanie po terminie - 13 kwietnia 2015 r. (data stempla pocztowego); zgodnie z obowiązującymi przepisami, przewidziano termin przekazania tego dokumentu do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy,

- pismem z 19 stycznia 2017 r., zawiadomiono Stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 500 zł; poinformowano o możliwości składania uwag i wyjaśnień do toczącego się postępowania w terminie siedmiu dni od otrzymania zawiadomienia; Ukarany nie skorzystał z przysługującego prawa,

- pismem z 17 lutego 2017 r., zawiadomiono Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w sprawie; jednocześnie poinformowano o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, w terminie siedmiu dni od dnia otrzymania zawiadomienia; Ukarany nie skorzystał z przysługującego prawa,

- decyzją z [...] marca 2017 r. wymierzono administracyjną karę pieniężną,

- organ odwoławczy - pismem z 8 września 2017 r., - zawiadomił Stronę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów w postępowaniu odwoławczym oraz o możliwości zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów,

- po rozpatrzeniu sprawy organ II. instancji stwierdził, że decyzja z [...] marca 2017 r. została wydana prawidłowo, wedle obowiązujących przepisów,

- zgodnie z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 poz. 935), zwanej dalej "nowelą z 2017 roku, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r., "do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1"; w związku z tym organ odwoławczy rozpatrzył sprawy na podstawie przepisów K.p.a. wedle ich treści sprzed nowelizacji,

- 1 stycznia 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. poz. 1688), zwaną dalej "ustawą EE"; na mocy art. 108 pkt 25, uchyliła ona obowiązujący dotychczas art. 200 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.); niemniej - zgodnie z art. 125 ustawy EE - niewykonanie obowiązków wymienionych w art. 237 ust. 1 ustawy o odpadach za lata 2012-2014, podlega karze, o której mowa w art. 200 tej samej ustawy w brzmieniu dotychczasowym,

- analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że użycie przez ustawodawcę w art. 125 ustawy EE liczby mnogiej - poprzez sformułowanie "niewykonanie obowiązków" - należy rozumieć, jako wskazanie nie tylko na obowiązek złożenia wymaganych sprawozdań, lecz również na obowiązek złożenia ich w terminie oraz na obowiązek ich złożenia, zgodnie ze stanem rzeczywistym,

- zgodnie z art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach "podmioty, o których mowa w art. 73 i art. 75, obowiązane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy do sporządzania i składania sprawozdań - na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach - sporządzają i składają je, za lata 2012- 2014, stosując przepisy dotychczasowe, z tym, że ten, kto wbrew obowiązkowi, nie sporządza i nie przekazuje tych zbiorczych zestawień danych, sprawozdań lub wykazu zakładów przetwarzania lub wykonuje ten obowiązek nieterminowo lub niezgodnie ze stanem rzeczywistym podlega karze, o której mowa w art. 200 ",

- na podstawie art. 200 ustawy o odpadach wojewódzki inspektor ochrony środowiska, wymierza, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną, w wysokości 500 zł,

- w związku z tym obowiązujące przepisy, w sposób niebudzący wątpliwości, nakazują wymierzenie kary, określonej w art. 200 ustawy o odpadach, w razie nieterminowego złożenia sprawozdań za lata 2012-2014 (czyli później niż do 15 marca za poprzedni rok kalendarzowy), na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o bateriach i akumulatorach (Dz.U. Nr 79, poz. 666 ze zm.),

- ustawodawca - przez użycie w art. 237 ustawy o odpadach - sformułowania, wskazującego na zobowiązanie podmiotów do sporządzania i składania "sprawozdań", przesądził jednoznacznie, że obowiązki sprawozdawcze, wynikające z art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy o bateriach i akumulatorach należy traktować indywidualnie; znajduje to potwierdzenie również w tym, że do każdej regulacji, stanowiącej źródło obowiązku sprawozdawczego, przewidziano upoważnienie do ustanowienia aktów wykonawczych; ustanowiono nimi wzory sprawozdań w każdym z zakresów; w przypadku przedmiotowego sprawozdania, o którym mowa w art. 37 ust. 6 ustawy, akt wykonawczy stanowi rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 12 lutego 2010 r. w sprawie wzoru rocznego sprawozdania o wysokości środków przeznaczonych na publiczne kampanie edukacyjne (Dz. U. z 2010 r., nr 31, poz. 165). wskazuje to jednoznacznie, że sprawozdanie o wysokości środków przeznaczonych na publiczne kampanie edukacyjne stanowi samodzielny dokument, a nie – co podnosił Ukarany - część składową innego,

- przepisy w sposób oczywisty wskazują zatem na obowiązek nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w przypadku nieterminowego przedłożenia sprawozdania,

- sprawozdanie za 2014 r. złożono po upływie ustawowego terminu - jak wynika z akt sprawy - 13 kwietnia 2015 r.; wobec tego organ I. instancji był zobowiązany do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 500 zł za stwierdzone naruszenie,

- przewidziana administracyjna kara pieniężna, w wysokości 500 zł, jest jednakowa dla każdego podmiotu, bez względu na jego wielkość, liczbę dni opóźnienia w przedłożeniu przedmiotowego sprawozdania czy jakiekolwiek inne czynniki; ponadto art. 200 ustawy o odpadach ma jednoznaczne brzmienie; ustawodawca dokładnie określił wysokość administracyjnej kary pieniężnej, wymierzanej podmiotom niewywiązującym się w terminie z obowiązku złożenia marszałkowi województwa sprawozdań - na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 41 ust. 3, art. 59 ust. 3 i art. 64 ust. 5 ustawy o bateriach i akumulatorach; wobec tego nie ma możliwości miarkowania wysokości wymierzanej administracyjnej kary pieniężnej bądź też całkowitego odstąpienia od jej wymierzenia,

- w odniesieniu do wniosku Ukaranego o połączenie do rozpoznania spraw toczonych się uprzednio przed organem I. instancji a zakończonych decyzją z [...] marca 2017 r., dwoma decyzjami z [...] marca 2017 r., oraz z [...] marca 2017 r., wskazano, że sprawy te nie są tożsame przedmiotowo; pomimo że kary zostały nałożone na jeden podmiot, dotyczą jednak innych obowiązków, nałożonych na podmiot przez ustawodawcę; wobec tego zasadne jest, aby każdą ze spraw rozpatrywać indywidualnie; dla potwierdzenia słuszności wymierzania odrębnych kar za niezrealizowanie poszczególnych obowiązków, przywołano dane aktów normatywnych, gdzie określono wzory pozostałych sprawozdań, o których mowa w art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach,

- nie istnieją żadne odstępstwa od przewidywanych ustawą o odpadach sankcji za niedopełnienie obowiązku terminowego złożenia przedmiotowego wykazu; zatem - w związku ze stwierdzonym naruszeniem - organ I. instancji był zobligowany, z mocy prawa, do wydania kwestionowanej decyzji, w trybie art. 200 ust. 1, w związku z art. 237 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 200 ust. 1, ust. 2 pkt. 1, w zw. z art. 237 ust. 1 pkt. 6 ustawy o odpadach, poprzez wymierzenie Skarżącemu pieniężnej kary administracyjnej w wysokości 500 zł za poszczególne elementy rocznego sprawozdania, o którym mowa w art. 73 i 75 ustawy o odpadach i które nie zostało złożone w ustawowym terminie; tymczasem ustawa o odpadach przewiduje wymierzenie jednej kary (w wysokości 500 zł) za nieprzedłożenie tego sprawozdania, nie zaś kar cząstkowych (a więc nie wielokrotności kwoty 500 zł),

- art. 125 o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym, poprzez wymierzenie skarżącemu pięciu kar za nieterminowe przedłożenie sprawozdania rocznego z zakresu gospodarki bateriami i akumulatorami; przepis ten explicite stanowi tymczasem, że nieprzedłożenie rocznego sprawozdania w terminie podlega karze (w wysokości 500 zł), nie zaś karom,

- art. 6, 8 § 1 oraz 11 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w zaskarżonej decyzji zasadności przesłanek, którymi kierował się organ II. instancji przy załatwieniu sprawy - na jakiej podstawie wymierzył Skarżącemu, za nieprzedłożenie sprawozdania za rok 2014 rok, kary jednostkowe po 500 zł każda, nie zaś jednej kary; spowodowało to wydanie rozstrzygnięcia niezgodnego z obowiązującymi przepisami, a nadto decyzji, niebudzącej zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej,

- art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez:

- niedokonanie kompleksowej oceny materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego; skutkowało to poczynieniem nieprawidłowych ustaleń, jakoby Skarżący był obowiązany do zapłacenia nie jednej kary za nieterminowe przedłożenie rocznego sprawozdania - w wysokości 500 zł, lecz pięciu kar - każda w takiej wysokości - za poszczególne części sprawozdania;

- niezwykle lapidarne uzasadnienie zaskarżonej decyzji - nieodniesienie się do faktów, twierdzeń, wniosków i zarzutów, przedstawionych przez Skarżącego; uzasadnienie oparto na przywołaniu tylko przepisów prawa, mających stanowić podstawę zaskarżonej decyzji, bez rozważenia i analizy sprawy; powtórzono jedynie rozstrzygnięcia i argumenty organu I. instancji, bez rzetelnego ich zbadania i oceny;

- niepodjęcie i nieuwzględnienie wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyciągniecie wniosków nielogicznych; w konsekwencji wydano decyzję, nieodpowiadającą przepisom prawa;

- nieodniesienie się i nieprzeanalizowanie okoliczności wskazanych przez Skarżącego - skoro w powołanych przepisach, na których organ oparł swoje rozstrzygniecie, mowa jest o jednej karze, nie zaś o karach, a przepisy te są jasne i nie budzą wątpliwości, to organ nie ma możliwości dokonywania rozszerzającej ich wykładni i orzekania niezgodnie z prawem,

- art. 8 § 2 K.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw, w takim samym stanie faktycznym i prawnym; za nieterminowe przedłożenie sprawozdań - na podstawie art. 34 ust. 2, art. 35 ust. 1, art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6, art. 42 ust. 3 ustawy o bateriach i akumulatorach - za rok 2012, wymierzono Skarżącemu tylko jedną administracyjną karę pieniężną - w wysokości 500 zł.

W uzasadnieniu skargi zwinięto powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje stanowisko. Zadeklarowano, że nie doszło do zmiany praktyki orzeczniczej organu odwoławczego. O ile trafiały doń odwołania od orzeczeń, gdzie stosowano praktykę przywoływaną przez Ukaranego - wymierzenie pojedynczej kary za nieprzedłużenie szeregu sprawozdań - orzeczenia były uchylane a sprawy przekazywane do ponownego rozpoznania, wobec treści art. 139 K.p.a. (zakaz orzekania na niekorzyść wnoszącego odwołanie).

Sąd zważył, co następuje:

Skarga została oddalona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Trafne są konstatacje organu w kwestii uwarunkowań prawnych sprawy. Ich powtarzanie byłoby bezzasadne, wobec wcześniejszego zreferowania. Sąd przyjmuje je za własne.

Nie były sporne także istotne faktycznie uwarunkowania sprawy. Nie było nawet kwestionowane przez Ukaranego, że dane sprawozdanie złożono z uchybieniem terminu. Brak właściwego wyjaśnienia sprawy Ukarany upatruje natomiast w istocie w wadliwości kwestionowanego aktu, będącej następstwem zastosowania niewłaściwej – jego zdaniem - wykładni regulacji prawa materialnego, zakreślających reguły wymierzania administracyjnych kar pieniężnych za nieprzedłużenie w terminie sprawozdań, wymaganych wobec treści ustawy o bateriach i akumulatorach za lata 2012 - 2014.

Zasadniczo zarzuty skargi koncentrują się na próbie wywiedzenia, jakoby administracyjną karę pieniężną wymierzono w następstwie błędnej interpretacji przepisu prawa materialnego, zakreślającego przesłanki zastosowania sankcji wobec nie przedłożenia szeregu sprawozdań, wymaganych przepisami ustawy o bateriach i akumulatorach. Zdaniem Ukaranego należy wymierzyć wyłącznie jedną karę, niezależnie od okoliczności, ile - spośród wymaganych ustawą o bateriach i akumulatorach - sprawozdań nie przedłożono w terminie.

Trafne jest w danym zakresie stanowisko organu - uprzednio zreferowane - chybione zaś argumentacja skargi. Zasadnie zauważa organ, że uchylony już art. 200 ustawy o odpadach, który ma jednak zastosowanie w danej sprawie, wobec treści stosownego przepisu przejściowego innej ustawy (art. 125 ustawy EE), przewiduje sankcje administracyjne za niezłożenie sprawozdania, w wysokości 500 zł. Skoro natomiast, wedle przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach, odrębne akty wykonawcze określają wzory szeregu formularzy - co zresztą nie było kwestionowane w sprawie - zastosowanie danej regulacji wymaga wymierzenia szeregu kar. Potwierdza to brzmienie art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, gdzie mówi się o wymierzaniu kary w razie nieprzedłużenia sprawozdań lub wykazu.

Chybiona jest argumentacja skargi, gdzie regułę wymierzania jednej sankcji wywodzono z treści stosownego przepisu ustawy o odpadach, zakreślającego inny obowiązek sprawozdawczy – w myśl art. 73 ustawy o odpadach. Z woli bowiem prawodawcy - za lata 2012-2014 - znajdują zastosowanie wcześniejsze reguły sprawozdań i wykazów, określone jeszcze w ustawie o bateriach i akumulatorach przed nowelizacją – tak art. 237 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Natomiast dopiero sprawozdanie, przewidziane art. 73 ustawy o odpadach, obejmujące także kwestie związane gospodarką bateriami i akumulatorami (tak ust. 2 pkt 6), stanowi dokument zintegrowany - jest nim objętych szereg danych. Odmiennie miała się jednak rzecz, co do sprawozdań wymaganych w myśl przepisów ustawy o bateriach i akumulatorach, przed jej nowelizacją. Stosowne informacje objęte były odrębnymi dokumentami. Z kolei sankcja - w postaci wymierzenia kary o konkretnej wysokości - jest przewidziana za nieprzedłożenie sprawozdania (tak art. 200 ustawy o odpadach). Nie ulega wobec tego wątpliwości, że - jak wywodzi organ - wobec niezłożenia przez Skarżącego kilku spośród wymaganych sprawozdań, zasadnym było wymierzenie szeregu kar o stosownej wysokości.

Chybione są zarzuty dotyczące wadliwego uzasadnienia oskarżonego aktu. Z jego treści wynika jednoznacznie, jakie uwarunkowania prawne i faktyczne miał na uwadze organ, podejmując określone rozstrzygnięcie - utrzymanie w mocy orzeczenia organu I. instancji. Nie podzielanie przez Ukaranego stanowisko organu, gdy chodzi o sposób rozumienia przepisów, nie może być utożsamiany z uchybieniem obowiązkowi przekonywania stron, w ramach reguł prawidłowej administracji. Organ władzy publicznej nie jest obowiązany odnosić się do każdego z argumentów, formułowanych przez stronę. Musi zaś przekonywująco wywieść, że - mając je na uwadze - doszedł do określonych konkluzji. Postulatowi temu czyni zadość uzasadnienie skarżonego aktu.

Wobec terminu wszczęcia niniejszego postępowania (pismo z 19 stycznia a więc sprzed 1 czerwca 2017 r.) nie może znaleźć zastosowania w sprawie art. 8 § 2 K.p.a., jako dodane nowelą z 2017 roku. Nie ma więc znaczenia w sprawie, czy w danym przypadku doszło w istocie do zmiany praktyki orzeczniczej organu I. instancji oraz, czy rozpoznający odwołanie organ może wskazaną regułę - wyrażoną obecnie w Kodeksie - odnosić wyłącznie do własnej praktyki orzeczniczej czy też powinien ją uwzględnić także, oceniając praktykę orzeczniczą w I. instancji.

W takiej sytuacji chybione są zarówno zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdy chodzi obowiązek prawidłowego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy oraz uzasadnienia orzeczenia, jak i prawa materialnego, określających przesłanki i reguły wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, za nieprzedłużenie w terminie sprawozdania wymaganego uprzednimi przepisami ustawy o bateriach i akumulatorach

Sąd nie dostrzegł również z urzędu wad, uzasadniających wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.