Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1538/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 4 ust. 1, art. 26 ust. 1, art. 30, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 12 poz 59
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jednolity
article: art. 15 ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 1651
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki Sędzia WSA Agnieszka Wójcik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 września 2016 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w [...] na postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] w [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: "Generalny Dyrektor" lub "GDOŚ") z dnia [...] kwietnia 2016 r., nr [...] (dalej również: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził niedopuszczalność odwołania Nadleśniczego Nadleśnictwa [...] (dalej również: "skarżący") na decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej również: "Regionalny Dyrektor" lub "RDOŚ") z dnia [...] marca 2016 r., znak [...] zezwalającą [...] na odstępstwo od zakazów: umyślnego uszkadzania roślin, niszczenia gleby i ruchu pieszego i rowerowego poza wyznaczonymi szlakami, obowiązujących na terenie rezerwatów przyrody: [...], [...], [...] i [...].

II. Zaskarżone postanowienie zostało oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Regionalny Dyrektor, działają m. in. na podstawie art. 15 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651, z późn. zm.; dalej: "u.o.p."), zezwolił [...] (dalej również: "wnioskodawca") na odstępstwo od zakazów umyślnego uszkadzania roślin, niszczenia gleby i ruchu pieszego i rowerowego poza wyznaczonymi szlakami obowiązujących w rezerwatach przy rody "[...], "[...]", "[...]" i "[...]", z zastrzeżeniem następujących warunków:

1. w zakres odstępstwa wchodzą następujące czynności:

• wykonanie próbnikiem [...] o średnicy 60 mm 10 otworów i pobór z nich 50 prób gleby o wadze ok. 30-50 g (po 5 z każdego otworu),

• pobór przy pomocy świdra [...] do 30 odwiertów z pni żywych drzew,

• wykonanie zdjęć fitosocjologicznych i pomiarów pierśnicy drzew.

2. gleba wydobywana pomiędzy próbkowanymi głębokościami w każdym z otworów będzie składowana na folii i po zakończeniu poboru zostanie umieszczona w otworze z zachowaniem kolejności jej wybierania.

3. ww. czynności zostaną wykonane na 5 powierzchniach badawczych zlokalizowanych w oddz. [...] rezerwatu "[...]", oddz. [...] rezerwatu "[...]", oddz. [...] rezerwatu "[...]" i oddz. [...] rezerwatu "[...]" przez trzyosobowy zespół pod kierownictwem Pana dr hab. inż. B. J.

4. przedmiotowe badania zostaną zrealizowane w okresie [...] czerwca do [...] września 2016 r. ciągu maksymalnie 5 całodziennych wizyt w każdym z rezerwatów.

W decyzji tej ustalono również, że zezwolenie jest ważne do dnia [...] września 2016 r., a w przypadku niezachowania ww. warunków przedmiotowe zezwolenie zostanie cofnięte. Ponadto Regionalny Dyrektor zobowiązał wnioskodawcę do złożenia sprawozdania z zakresu wykorzystania zezwolenia zawierającego wyniki badań z powołaniem się na znak niniejszej decyzji Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w [...] w terminie do dnia 31 grudnia 2016 r.

Przedmiotowa decyzja Regionalnego Dyrektora z dnia [...] marca 2016 r. została przesłana do wiadomości m. in. Nadleśnictwu [...].

II.2. W odwołaniu nadanym na poczcie w dniu 7 kwietnia 2016 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa [...] wniósł o "rozpoznanie sprawy od nowa". W uzasadnieniu Nadleśniczy wskazał, że nie miał możliwości wypowiedzieć się co do złożonego wniosku o zwolnienie na odstępstwo od zakazów, a tym samym naruszono art. 10 § 1 k.p.a.

II.3. Generalny Dyrektor stwierdzając niedopuszczalność odwołania wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, reprezentowane w przedmiotowej sprawie przez zarządcę terenu objętego zezwoleniem RDOŚ, tj. Nadleśniczego Nadleśnictwa [...], nie jest strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zdaniem GDOŚ, decyzją Regionalnego Dyrektora z dnia [...] marca 2016 r. nie nałożono na skarżącego żadnych obowiązków, jak również, nie można dopatrywać się, aby decyzja ta wkraczała w sferę jego interesu prawnego. Zdaniem Generalnego Dyrektora, w sprawach toczących się na podstawie art. 56 ust. 2, ust. 4 i ust. 6 oraz art. 15 ust. 4, ust. 5 i ust. 7 u.o.p., interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., posiada jedynie wnioskodawca. Powyższe wynika z zakresu prowadzonych postępowań, które dotyczą możliwości odstąpienia od ochrony gatunkowej, w przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 56 ust. 4 uop oraz możliwości odstąpienia od zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody, w przypadku spełnienia przesłanek, określonych w art. 15 ust. 4 i ust. 5 uop. Należy w tym miejscu wyraźnie zaznaczyć, iż ww. przepisy nie stanowią źródła żadnego interesu, bądź obowiązku dla innych podmiotów niż wnioskodawca, gdyż dotyczą jedynie odstąpienia w danym przypadku od ochrony danego gatunku chronionego, jak również odstąpienia od wybranych zakazów, obowiązujących w rezerwacie przyrody. GDOŚ dodał, że powyższy pogląd organu odwoławczego podzielił w szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2537/15. Generalny Dyrektor dodał, że "wydanie zezwolenia nie zwalnia wnioskodawcy z regulacji prawa cywilnego". Tym samym, w sytuacji, gdy zezwolenie na odstępstwo od zakazów dotyczy przedmiotu znajdującego się na nieruchomości, nie będącej własnością posiadacza zezwolenia, dysponujący zezwoleniem organu ma prawo jedynie na odstąpienie od zakazów uregulowanych w u.o.p., natomiast wszelkie kwestie wynikające z prawa własności, w tym dotyczące możliwości wstępu na dany teren, musi rozwiązać na drodze cywilnoprawnej z właścicielem tej nieruchomości. Równocześnie GDOŚ podniósł, że w przedmiotowej sprawie realizacja wnioskowanych działań nie będzie obwarowana koniecznością uzyskania odrębnych uzgodnień, wynikających z prawa cywilnego, z właścicielem terenu. Wnioskowane czynności będą bowiem realizowane na terenie lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe (dalej: "PGL LP"). W myśl art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100; dalej: "u.o.l.") lasy stanowiące własność Skarbu Państwa są udostępnione dla ludności, z zastrzeżeniem art. 26 ust. 2 i 3 ww. ustawy. Ponadto, przeprowadzenie wnioskowanych czynności na terenie rezerwatów przyrody, zlokalizowanych na terenie stanowiącym własność Skarbu Państwa, w tym w szczególności swobodne poruszanie się w ich obrębie, umożliwia posiadane odstępstwo od zakazów obowiązujących w rezerwatach, w tym zakazu ruchu pieszego i rowerowego poza wyznaczonymi szlakami. Z uwagi na powyższe, realizacja wnioskowanych działań jest możliwa wyłącznie w oparciu o posiadane zezwolenie RDOŚ.

III.1. Skargę na wskazane na wstępie postanowienie Generalnego Dyrektora wniósł Nadleśniczy Nadleśnictwa w [...]. Skarżący zarzucił naruszenie art. 134 w zw. z art. 28 k.p.a. oraz wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Nadleśniczy wskazał w szczelności, że lasami stanowiącymi własność Skarbu Państwa zarządza PGL LP (art. 4 ust. 1 u.o.l.). Lasami Państwowymi kieruje Dyrektor Generalny przy pomocy dyrektorów regionalnych dyrekcji Lasów Państwowych (art. 33 ust. 1 u.o.l.). W skład Lasów Państwowych wchodzą jako jego jednostki organizacyjne między innymi nadleśnictwa (art. 32 ust. 2 pkt 3 uol). Nadleśnictwem kieruje Nadleśniczy, który na obszarze nadleśnictwa prowadzi samodzielnie trwałą gospodarkę leśną na podstawie planu urządzenia lasu (art. 35 ust. 1 u.o.l.). Trwale zrównoważoną gospodarkę leśną prowadzi się z uwzględnieniem następujących celów (art. 7 u.o.l.):

1) zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą;

2) ochrony lasów, zwłaszcza lasów i ekosystemów leśnych stanowiących naturalne fragmenty rodzimej przyrody lub lasów szczególnie cennych ze względu na:

a. zachowanie różnorodności przyrodniczej,

b. zachowanie leśnych zasobów genetycznych,

c. walory krajobrazowe,

d. potrzeby nauki;

3) ochrony gleb i terenów szczególnie narażonych na zanieczyszczenie lub uszkodzenie oraz o specjalnym znaczeniu społecznym;

4) ochrony wód powierzchniowych i głębinowych, retencji zlewni, w szczególności na obszarach wododziałów i na obszarach zasilania zbiorników wód podziemnych;

5) produkcji, na zasadzie racjonalnej gospodarki, drewna oraz surowców i produktów ubocznego użytkowania lasu.

Gospodarka leśna w lasach stanowiących rezerwaty przyrody oraz wchodzących w skład parków narodowych uwzględnia zasady określone w przepisach o ochronie przyrody (art. 7 ust. 2 u.o.l.).

Z analizy przytoczonych przepisów wynika, iż Nadleśnictwo ma prawnie ustanowiony obowiązek ochrony przyrody na terenie nadleśnictwa przy czym musi również wypełniać zasady wskazane w przepisach o ochronie przyrody. Na gruntach zarządzanych przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe ustanowiono szereg form przyrody w postaci rezerwatów przyrody jak i na tych gruntach występują prawnie chronione gatunki fauny i flory. Oczywistym jest, że nie tylko nadleśnictwo ma prawny obowiązek ochrony przyrody na zarządzanym przez siebie terenie, ale również inne organy i jednostki organizacyjne w tym organy ochrony przyrody. Rozstrzygnięcia wydawane przez organy przyrody w sprawach indywidualnych z zakresu ochrony przyrody mogą dotyczyć gruntów pozostających w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe, na których faktycznie ów zarząd wykonuje Nadleśnictwo i z tej przyczyny rozstrzygnięcia te dotyczą jego interesu prawnego lub obowiązku. Tak też należy traktować zaskarżoną odwołaniem decyzję Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia [...] marca 2016 r. Tereny stanowiące rezerwaty przyrody [...], [...] i [...] objęte są zarządem Lasów Państwowych wykonywanym przez Nadleśnictwo [...].

Skarżący podniósł, że istnienie interesu prawnego należy oceniać na gruncie norm prawa materialnego, który przesądza w rozumieniu art. 28 k.p.a. o przymiocie strony w postępowaniu administracyjnym. Sprawa administracyjna - jest to zespół okoliczności prawnych i faktycznych, w których organ administracji publicznej stosuje normę prawa administracyjnego w celu ustanowienia po stronie określonego podmiotu (podmiotów) sytuacji prawnej w postaci udzielania żądanego uprawnienia albo w postaci obciążenia z urzędu określonym obowiązkiem. Wspomniana wyżej decyzja włożyła na Nadleśnictwo [...] obowiązek znoszenia na terenie zarządzanym przez to Nadleśnictwo wskazanej działalności wnioskodawcy, która byłaby niedopuszczalna nie tylko z uwagi na formy ochrony przyrody ale również kolidowałaby z zasadami trwale zrównoważonej gospodarki leśnej, a w związku z tym wymagałaby reakcji Nadleśnictwa i podjęcia czynności zmierzających do ochrony przyrody. W konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji rzutuje na prawa i obowiązki Nadleśnictwa i jest ono stroną postępowania zakończonego tą decyzją i przysługuje mu od niej odwołanie. Końcowo skarżący podniósł, że zgodnie z przepisami rozdziału XIX - Szkodnictwo leśne, polne i ogrodowe ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń, czynny objęte dopuszczalnym odstępstwem mogą stanowić wykroczenie w zakresie niszczenia gleby lub uszkadzania roślin.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie.

IV.2. Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.). Sąd może zatem wyeliminować z obrotu prawnego zaskarżony akt także z powodów, które w skardze nie zostały podniesione, a stanowią o wydaniu aktu z naruszeniem prawa.

IV.3.1. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy Generalny Dyrektor trafnie przyjął, że skarżącemu nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji RDOŚ z dnia [...] marca 2016 r. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, Nadleśniczemu Nadleśnictwa [...] przysługiwał status strony w tym postępowaniu jako podmiotowi wykonującemu prawa właściciela nieruchomości (tj. Skarbu Państwa), na terenie której miały być podjęte przez wnioskodawcę czynności określone w decyzji z dnia [...] marca 2016 r. (art. 28 k.p.a. w zw. art. 15 ust. 5 u.o.p. w zw. z art. 4 ust. 1 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2a oraz 4 u.o.l. w zw. z art. 140 k.c.). W tej kwestii Sąd podziela pogląd WSA w Warszawie wyrażony w uzasadnieniu do wyroku z dnia 25 lutego 2014 r. (IV SA/Wa 2134/13) i konsekwentnie nie może podzielić odmiennego poglądu zaprezentowanego w powołanym w zaskarżonym postanowieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. (IV SA/Wa 2537/15).

IV.3.2. Przed przejściem do uzasadniania poglądu o posiadaniu przez skarżącego interesu prawnego należy jednak zwrócić uwagę na następujące uchybienie przez Generalnego Dyrektora przepisom postępowania. Otóż w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że ustalenie przez organ odwoławczy braku istnienia przesłanki z art. 28 k.p.a. stwarza po stronie organu obowiązek zakończenia wszczętego w ten sposób postępowania w formie decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (zob. np. uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, ONSA 1999/4/119; wyrok NSA z dnia 15 lutego 2006 r., II OSK 514/05; wyrok NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., II OSK 1109/07; wyrok NSA z dnia 9 lipca 2015 r., I OSK 2271/14, wyrok NSA z dnia 6 października 2015 r., I OSK 2044/14). We wskazanej uchwale powiększonego składu NSA z dnia 5 lipca 1999 r. zwrócono w szczególności uwagę na istotność zagadnienia statusu strony oraz jego związek z ochroną praw jednostki. NSA wyjaśnił również, że sama możliwość poddania postanowienia wydanego w trybie art. 134 k.p.a. kontroli sądowoadministracyjnej nie jest argumentem wystarczającym do odejścia od zasady rozstrzygania sprawy decyzją. Sąd w niniejszym składzie podziela w całej rozciągłości ten pogląd NSA. Równocześnie należy odnotować, że od powyższej zasady w orzecznictwie dopuszcza się wyjątek. Mianowicie stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. jest możliwe tylko sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób nie budzący wątpliwości wynika z tego odwołania (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 1774/11 oraz wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r., II OSK 2027/13 – CBOSA). Raz jeszcze wypada podkreślić, że możliwość stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 k.p.a. z uwagi na brak przymiotu jest sytuacją wyjątkową i okoliczności uzasadniające zastosowanie tego przepisu podlegają wykładni ścisłej (exceptiones non sunt extendendae). Tymczasem w niniejszej sprawie nie sposób mówić o oczywistości braku po stronie wnoszącego odwołanie interesu prawnego. Przede wszystkim, będący podstawą wydania decyzji z dnia [...] marca 2016 r. art. 15 ust. 5 u.o.p. nie wprowadza szczególnej wobec art. 28 k.p.a. regulacji co do katalogu podmiotów będących stronami, np. na wzór art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) lub art. 235 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2000 r. - Prawo własności przemysłowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1410). W przypadku decyzji zwalniającej od zakazów obowiązujących w rezerwacie przyrody ustalenie kręgu stron wymaga zatem poczynienia ustaleń co ewentualnego wpływu tej decyzji na prawa i obowiązki innych podmiotów niż wnioskodawca. W okolicznościach niniejszej sprawy nie budziło przy tym wątpliwości, jakie jest źródło żądania Nadleśniczego przeprowadzenia postępowania z jego udziałem (tj. sprawowanie zarządu terenem, na którym miały być prowadzone czynności objęte zezwoleniem). Owo zainteresowanie sprawą po stronie Nadleśnictwa dostrzegł zresztą sam Regionalny Dyrektor, skoro uznał za zasadne przesłanie decyzji z dnia [...] marca 2016 r. skarżącemu "do wiadomości". Reasumując ten fragment, skoro Generalny Dyrektor stwierdził, że Nadleśniczy nie ma interesu prawnego, to winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego, a nie postanowienie stwierdzające niedopuszczalność odwołania.

IV.3.3. Przechodząc do uzasadnienia tezy o posiadaniu przez Nadleśniczego interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] marca 2016 r. należy w pierwszej kolejności przypomnieć, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Oceniając, czy danemu podmiotowi przysługuje status strony, należy mieć przede wszystkim na uwadze, że status ten nie jest swoistym przywilejem, ale jednym z podstawowych gwarantów prawa do postępowania, a zatem prawa do obrony interesów na drodze prawa, w tym prawa do wysłuchania (por. np. wyr. NSA z 17 listopada 2011 r., II OSK 1657/10, CBOSA). Stąd też w orzecznictwie wskazuje się, że wątpliwości na temat legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę postępowania (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 września 2010 r., II OSK 1481/09). Interes prawny stanowiący podstawę przyznania legitymacji strony w postępowaniu administracyjnym jest kategorią materialnoprawną. Mogą to być przepisy, z których wprost wynika konkretne uprawnienia dla strony, ale również przepisy, z których wynika sytuacja jakoś przez prawo chroniona, np. jakaś korzyść, której prawo pozwala oczekiwać, możność dążenia do jakiegoś skutku prawnego, możność obrony przed ograniczeniem zdobytych już uprawnień (por. np. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 22 września 2014 r., II GPS 1/14, ONSAiWSA 2015r. nr 1 poz.4). Stwierdzenie posiadania interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków danego podmiotu, a obowiązującym systemem prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może wynikać nie tylko z normy prawa materialnego administracyjnego, ale także z normy prawa materialnego należącej do każdej innej gałęzi prawa, w tym również do prawa cywilnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2014 r. I OSK 1101/13; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art.28 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2016, teza 11). W przypadku spraw administracyjnych kończących się decyzjami, których wykonanie może oddziaływać na prawa lub obowiązki właściciela nieruchomości (w tym na sposób wykonywania prawa własności), status strony należy przyznać właścicielowi takiej nieruchomości. Należy tu przywołać art. 140 k.c., zgodnie z którym granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zatem właściciel nieruchomości ma prawo uczestniczyć we wszelkich postępowaniach administracyjnych, których przedmiot dotyczy wykonywania prawa własności do tej nieruchomości. W szczególności chodzi tu o decyzje, które określają dozwolony sposób korzystania z rzeczy. Przykładowo, na tej zasadzie powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że stroną w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest zawsze właściciel nieruchomości, której dotyczy wniosek inwestora, a nadto, że stronami mogą być również właściciele nieruchomości sąsiednich (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 października 2015 r., II OSK 3064/14 oraz cyt. tam uchwały składu 5 sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r., VI SA 13/95 oraz z dnia 4 grudnia 1995 r., VI SA 20/95). Przywołanie przykładu postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy wydaje się uzasadnione na gruncie niniejszej sprawy, albowiem chodzi o decyzję, co do której ustawodawca zastrzegł, że nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.). Tym samym nie ma znaczenia dla przyznania właścicielowi nieruchomości statusu strony okoliczność, że dana decyzja nie przesądza jeszcze o tytule prawnym wnioskodawcy do korzystania z cudzej nieruchomości. W tym miejscy należy przypomnieć, że Generalny Dyrektor na s. 3 (drugi akapit) zaskarżonego postanowienia przedstawił pogląd, że decyzja wydana na podstawie art. 15 ust. 5 u.o.p. – w odniesieniu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa – stanowi podstawę prawną do realizacji czynności objętych taką decyzją i na jej realizacja nie będzie wymagana zgoda zarządcy tych lasów. Dla potrzeb niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ocena legalności postanowienia stwierdzającego niedopuszczalność odwołania, nie ma potrzeby rozstrzygać, czy decyzja zwalniająca z zakazów obowiązujących na terenie rezerwatu przyrody uchyla jedynie bezprawność w odniesieniu do zakazów wynikających z tej formy ochrony przyrody oraz ewentualnie zakazów związanych z zasadami korzystania z lasów (zob. art. 30 ust. 1 u.o.l.), czy również stanowi tytuł prawny do korzystania z nieruchomości skuteczny wobec właściciela. Sąd wskazuje tylko, że szczególny charakter lasów będących własnością Skarbu Państwa, wyrażający się m. in. w zasadzie powszechnego dostępu do takich lasów (art. 26 ust. 1 u.o.l.) oraz cele wydania decyzji zwalniającej od zakazów wskazane w art. 15 ust. 5 (m. in. badania naukowe, cele edukacyjne, kulturowe, turystyczne, rekreacyjne, sportowe lub cele kultu religijnego) są uzasadnionymi przesłankami do odmiennego potraktowania w tej kwestii lasów państwowych oraz lasów prywatnych. Najistotniejsze w niniejszej sprawie jest jednak to, iż decyzja zwalniająca od zakazów - tak jak w niniejszej sprawie - reguluje zasady korzystania z nieruchomości (m. in. poprzez pobieranie próbek gleby, dokonywanie nawierceń w drzewach). Już ta okoliczność przesądza o tym, że podmiot reprezentujący właściciela nieruchomości (w niniejszej sprawie: Skarb Państwa) ma interes prawny w postępowaniu o wydanie decyzji zwalniającej spod zakazów. Źródłem tego interesu jest powołana wyżej norma art. 140 k.c, stosowana w powiązaniu z 4 ust. 1 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2a i pkt 4 u.o.l. Równocześnie należy z całą mocą podkreślić, że nie chodzi tu o skuteczne wobec Regionalnego Dyrektora prawo sprzeciwu Nadleśniczego w kwestii wydania decyzji zwalniającej od zakazów, ale o możliwość wypowiedzenia się przez Nadleśniczego oraz możliwość kwestionowania przez ten podmiot ewentualnej decyzji Regionalnego Dyrektora zwalniającej spod zakazów w drodze odwołania oraz skargi do sądu administracyjnego.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Generalny Dyrektor będzie miał na uwadze wskazane wyżej oceny prawne. Oznacza to w szczególności, że Generalny Dyrektor będzie zobowiązany rozpoznać przedmiotowe odwołanie wniesione przez Nadleśniczego Nadleśnictwa [...]. Zachowanie terminu do wniesienia tego odwołania nie budzi w sprawie wątpliwości – zostało ono bowiem wniesione w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji wnioskodawcy (doręczenie to miało miejsce w dniu 25 marca 2016 r. – por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2010 r., II OSK 1762/09).

IV.5. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty te składa się wpis od skargi w kwocie 100 zł.