Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 331/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono rozkaz personalny I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6d ust. 1, art. 6e ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji
article: art. 7, art. 11, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi W. P. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie odwołania ze stanowiska uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz utrzymany nim w mocy rozkaz personalny organu I instancji.


UZASADNIENIE

Dnia 14 listopada 2016 r., I zastępca Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" złożył do Komendanta Powiatowego Policji w "[...]", wniosek o odwołanie ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]". W uzasadnieniu wskazał na utratę możliwości dalszego kierowania przez "[...]" Komisariatem Policji, bowiem w ostatnim okresie dało się zauważyć realny spadek efektywności zarządzania Komisariatem Policji w "[...]". Pomimo bardzo dobrej sytuacji kadrowej Komisariatu, "[...]" przestała właściwie zarządzać posiadanymi siłami i środkami. Następstwem tego są zaległości w dokumentacji oraz powstające napięcia wśród załogi Komisariatu. Wnioskodawca stwierdził, że składa wniosek mając na uwadze dobro zarządzanej jednostki Policji oraz właściwą realizację zadań Policji.

Rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia 23 listopada 2016 r., Komendant Powiatowy Policji w "[...]" - odwołał "[...]", Komendanta Komisariatu Policji w "[...]" Komendy Powiatowej Policji w "[...]" z zajmowanego stanowiska – z dniem 24 listopada 2016 r. – i z dniem 25 listopada 2016 r. przeniósł z urzędu do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z prawem do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem na okres 6 miesięcy. W uzasadnieniu rozkazu organ stwierdził, że Komendant Policji w "[...]" wystąpił z wnioskiem personalnym o odwołanie z zajmowanego stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]", uzasadniając to planowanymi zmianami w pracy oraz zarządzaniu Komisariatu Policji w "[...]". Powołał przepisy art. 6d ust. 1 oraz 6e ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, stanowiące podstawę prawną odwołania. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

W odwołaniu, złożonym od decyzji organu pierwszej instancji, "[...]" podniosła, że rozkazem personalnym nr "[...]" z dnia 24 listopada 2016 roku Komendant Powiatowy Policji w "[...]" mianował Ją z dniem 30 listopada 2016 roku na stanowisko służbowe specjalisty Jednoosobowego Stanowiska do walki z Przestępczością Narkotykową Wydziału Kryminalnego Komendy Powiatowej Policji w "[...]". Odwołująca się podniosła, że – od dnia 26 maja 2017 r. – bez merytorycznego uzasadnienia zdegradowana została o trzy grupy niżej uposażenia. Uzasadnienie decyzji Komendanta Powiatowego jest sztampowe, lakoniczne i nie zawiera w swej treści żadnych argumentów, które mogłyby w sposób merytoryczny uzasadniać taką decyzję. W ocenie "[...]", decyzja o odwołaniu została podjęta tylko i wyłącznie w celu o ochrony własnego interesu z pominięciem interesu społecznego, którym uzasadniony został rygor natychmiastowej wykonalności decyzji.

Wskazała, że na stanowisko Komendanta Komisariatu Policji w "[...]" została powołana dnia 3 grudnia 2012 roku przez ówczesnego Komendanta Powiatowego. W okresie Jej zarządzania przez okres 4 lat Komisariat osiągał najlepsze wyniki w powiecie "[...]" sytuując się w czołówce jednostek w całym garnizonie "[...]". Z tego tytułu w roku 2013 została wyróżniona rozkazem personalnym za osiągnięcia w służbie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]", a na koniec roku 2013 roku rozkazem Komendanta Głównego Policji. W 2014 roku za osiągnięcia w służbie została wyróżniona rozkazem personalnym Ministra Spraw Wewnętrznych. W 2016 roku Uchwałą Prezydium Zarządu Oddziału Wojewódzkiego Związku OSP RP woj. "[...]" z dnia 6 czerwca 2016 roku została odznaczona przez Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" brązowym medalem za zasługi dla pożarnictwa za podnoszenie bezpieczeństwa na terenie Miasta i Gminy "[...]". W roku 2015 wykrywalność w poszczególnych kategoriach "[...]" przestępczości kryminalnej Komisariatu Policji w "[...]" przestępstw plasowała się w czołówce całego garnizonu "[...]". Wskazała, iż podczas pełnionej służby na stanowisku Komendanta Komisariatu Policji w "[...]" pozyskiwała środki finansowe na wykonanie elewacji budynku Komendy, zakupione zostały dwa pojazdy, nieoznakowany (2013 r.) i radiowóz (październik 2016), dzięki pozyskanym przez odwołującą się środkach finansowych z różnych instytucji. Pozyskała też środki finansowe, które pozwoliły na remont komisariatu, wyposażenie Komisariatu i zakup sprzętu komputerowego, co znacznie usprawniło pracę funkcjonariuszy i pracowników. Zakupiła również nowy sprzęt fotograficzny, co wpływa na jakość materiału poglądowego w sprawach karnych. Podniosła, że angażowała się również w poprawę wykrywalności poważnych zdarzeń kryminalnych, opisując niektóre z prowadzonych postępowań. Odwołująca się wskazała, że z chwilą objęcia przez Nią stanowiska, znacznie wzrosła wykrywalność przestępstw kryminalnych, a w szczególności nagminnych kradzieży, kradzieży z włamaniem i rozbojów. W okresie urzędowania cieszyła się dużym szacunkiem podwładnych oraz bardzo dużym zaufaniem społeczeństwa, co spowodowało wzrost zaufania lokalnej społeczności do Policji. Przeprowadzona w grudniu 2014 r. kontrola prowadzonych postępowań przygotowawczych przez Zespół Kontrolny z Wydziału Kryminalnego Komendy Wojewódzkiej Policji w "[...]" nie miała żadnych uwag i zastrzeżeń do żadnego z prowadzonych postępowań przygotowawczych, a we wnioskach podsumowujących podkreślono wysoki poziom sprawowania przez Komendant nadzoru nad prowadzonymi postępowaniami. Odwołująca się podniosła, że w dniu 15 lutego 2016 r. z KPP w "[...]" do KPP w "[...]" wraz z etatem przeniesiony został asystent Zespołu Kryminalnego KPP w "[...]" celem pełnienia służby na stanowisku kierowania KPP w "[...]", a w dniu 16 marca 2016 r. identyczna decyzja personalna podjęta została wobec innego policjanta z Zespołu Patrolowo-Interwencyjnego KPP w "[...]", który został przeniesiony do pełnienia służby w Wydziale Kryminalnym KPP w "[...]". Etat co prawda pozostał, ale przyjęty został młody policjant, który jest w szkole. Odwołująca się zauważyła, że w okresie od 2013 do 2016 r. Komisariat Policji w "[...]" generował największą liczbę spraw aresztowych, jego działalność i funkcjonowanie były na poziomie Komendy Powiatowej Policji. Postępowania przygotowawcze kończone były w większości w dwa miesiące, bez zbędnego przedłużania. Wskutek wprowadzonej reorganizacji diametralnie wzrosło obciążenie pracą funkcjonariuszy Komisariatu. Przeniesienie policjantów do KPP w Piszu spowodowało, że załatwialność postępowań przygotowawczych zaczęła się przedłużać w czasie i należało planować służby ponadwymiarowo. Odwołująca się zgłaszała powyższe problemy na odprawach służbowych z kierownictwem – bez rezultatu. Komendant podniosła, że nie mogła liczyć na żadne wsparcie, a policjanci szukali możliwości pełnienia służby w innych jednostkach, co spowodowało, że jeden z funkcjonariuszy z dniem 1 listopada 2016 r. zrezygnował ze służby w Policji i przeszedł do służby w siłach zbrojnych RP. "[...]" podała też liczbę prowadzonych w 2016 r. spraw w Komisariacie (17 spraw), w których został zastosowany środek zapobiegawczy (areszt) i opisała trudną sytuację w Komendzie, która spowodowała konieczność spotkania funkcjonariuszy z policyjnym psychologiem, o które poprosili Komendant funkcjonariusze KPP w "[...]".

"[...]" podniosła, że jako przełożony była bardzo wymagająca, co spowodowane było chęcią jak najlepszej realizacji zadań ustawowych. Podniosła, że w Komisariacie Policji w "[...]" prowadzonych jest około 70 postępowań przygotowawczych więcej niż w innych komisariatach, a czynności wyjaśniających w sprawach o wykroczenia jest tyle, ile mają razem Komisariaty w "[...]". Przytoczyła też dane statystyczne wykrywalności w poszczególnych kategoriach przestępstw za rok 2015, z których wynika że wykrywalność ta jest najwyższa w każdej kategorii w Komisariacie Policji w "[...]". Na dzień 10 listopada 2016 r. w Komisariacie Policji w "[...]" było 488 wykroczeń, najwięcej z wszystkich komisariatów KPP w "[...]" oraz 335 postępowań przygotowawczych, tj. o 80 więcej niż w KPP w "[...]" i o 63 więcej niż w KP w "[...]".

Podniosła, że w celu utrzymania dotychczasowego poziomu bezpieczeństwa na podległym jej terenie, upominała się w listopadzie 2016 r. u przełożonych o wzmocnienie kadrowe Komisariatu Policji w "[...]" w odpowiedzi słysząc, że może w sposób niedostateczny sprawuje nadzór nad podległymi policjantami. Następstwem tej rozmowy było wdrożenie procedury odwołania ze stanowiska. W ocenie odwołującej się, decyzja o odwołaniu była wyłącznym dbaniem o własny interes, mający na celu wykazanie, że pochopnie podjęte decyzje kadrowe w ramach reorganizacji jednostki były właściwe, a kwestie, dotyczące osłabiania komisariatów nie mogły być głośno podnoszone. Wskazała, że trzy etaty, które zostały zabrane z Zespołów Kryminalnych Komisariatów, a które miały trafić do Wydziału kryminalnego KPP (jest tam zaledwie trzech funkcjonariuszy) celem rozbudowy Zespołu Operacyjno-Rozpoznawczego, zostały faktycznie wykorzystane w Wydziale Prewencji do Zespołu Wykroczeń.

Po rozpoznaniu odwołania strony, rozkazem personalnym Nr "[...]" z dnia 17 lutego 2017 r., Komendant Wojewódzki Policji w "[...]" zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu, organ odwoławczy podkreślił, że rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym jest zobowiązany do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i skontrolowania postępowania oraz decyzji organu pierwszej instancji zarówno z punktu widzenia legalności, jak i celowości oraz rozstrzygnąć sprawę w postępowaniu odwoławczym. Jest to więc kontrola pełna, polegająca na ponownym merytorycznym rozstrzygnięciu sprawy. Organ podniósł, że stosunek służbowy policjanta nie jest stosunkiem prawnym, którego istotną cechą jest równorzędność stron, albowiem służba w Policji nie jest zwykłą pracą najemną. Jej hierarchiczność i dyspozycyjność, jako immanentne cechy tej służby, służą wykonaniu nałożonych na tę formację zadań i z tego też powodu obowiązujące w niej zasady zdyscyplinowania różnią się zasadniczo od innych grup zawodowych, z czego Skarżąca musiała sobie zdawać sprawę przystępując dobrowolnie do jej pełnienia. To na przełożonym spoczywa obowiązek jednostronnego i władczego kształtowania tzw. polityki kadrowej bez udziału zainteresowanego.

W myśl art. 6f ustawy o Policji, komendant powiatowy Policji jest przełożonym

policjantów na terenie swojego działania, a zatem Komendant Powiatowy Policji w "[...]" jest przełożonym Komendanta Komisariatu Policji w "[...]". Stosownie natomiast do treści art. 6d ust. 1 przytoczonej ustawy, komendanta komisariatu policji powołuje i odwołuje komendant powiatowy lub miejski Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Z kolei z treści art. 6e

ust. 1 cytowanej ustawy wynika, że odwołać ze stanowiska, w tym również ze stanowiska komendanta komisariatu Policji można w każdym czasie. Toteż rozstrzyganie w tym zakresie pozostawione zostało uznaniu właściwego organu administracji publicznej, który w każdym czasie może odwołać osobę ze stanowiska kierowniczego jednostki, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie.

Powołanie na stanowisko następuje w celu realizacji określonych zadań i wiąże się zwykle ze sprawowaniem odpowiedzialnych funkcji kierowniczych, a gwarancją realizacji tych funkcji jest pełna przydatność określonej osoby na konkretnym stanowisku służbowym. Stosunek ten jest oparty na zaufaniu. Organy powołujące dobierają sobie kadrę według własnego uznania. Organ wskazał, że zgodnie z ust. 2 art. 6e ustawy o Policji,

w przypadku braku opinii właściwego terytorialnie i wskazanego wprost w przepisie organu samorządu terytorialnego, organ uprawniony do powołania na stanowisko komendanta komisariatu Policji może odwołać tego komendanta po upływie 14 dni od dnia doręczenia wniosku o wydanie opinii. Z kolei w myśl art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, policjanta odwołanego ze stanowiska przenosi się do dyspozycji przełożonego policjanta uprawnionego do odwołania ze stanowiska. Policjant przez okres sześciu miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem.

Komendant Powiatowy Policji w "[...]", odwołując ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]", uczynił zadość wymogom ustawowym, zwrócił się o wydanie opinii do Burmistrza "[...]" i przed wydaniem decyzji taką opinię uzyskał. A zatem, decyzja nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia 23 listopada 2016 roku, z formalnego punktu widzenia, została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Komendant Powiatowy Policji w "[...]", jako przełożony wszystkich funkcjonariuszy

Komendy Powiatowej Policji w "[...]", ma prawo do kształtowania polityki kadrowej oraz do

decydowania o obsadzie stanowisk służbowych w podległej jednostce. W granicach swoich uprawnień mógł więc odwołać ze stanowiska, a następnie przenieść z urzędu kom. "[...]" do swojej dyspozycji, nawet wbrew jej woli. Wynika to z dyspozycyjności i zdyscyplinowania, jakie obowiązuje w ramach wewnętrznej sfery działań służby w Policji,

gdzie przełożony posiada prawo jednostronnego ustalania treści stosunku służbowego, z uwzględnieniem interesu służby, w tym mobilności i skuteczności działań Policji oraz

interesu policjanta. Tym samym, zagadnienie odwołania policjanta ze stanowiska

i przeniesienie do dyspozycji należy do uznania przełożonego właściwego w sprawach

osobowych. Nie jest jednak kwestią zupełnej dowolności, co również podkreśliła strona w złożonym odwołaniu. Granicami uznania administracyjnego w takiej sytuacji z pewnością

jest interes służby, w tym skuteczność działań Policji, ale też widziany przez ten pryzmat

interes samej policjantki. Zatem działanie organu w ramach uznania administracyjnego

oznacza, jak wynika z art. 7 k.p.a., załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem

obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu

w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem

organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Zdaniem organu drugiej instancji, Komendant Powiatowy Policji

w "[...]", wydając zaskarżoną decyzję zważył zarówno na interes społeczny, tożsamy

w tym przypadku z interesem służby, jak i słuszny interes strony. Stwierdzić bowiem należy, że interes społeczny wymaga wprowadzenia zmian umożliwiających jak najbardziej racjonalne funkcjonowanie Policji, jako formacji powołanej do strzeżenia bezpieczeństwa

i porządku publicznego. Jednocześnie Komendant Powiatowy Policji w "[...]" zadziałał

w sposób możliwie najmniej dolegliwy dla policjantki, odwołując ją z zajmowanego stanowiska i przenosząc do swojej dyspozycji z prawem do uposażenia otrzymanego na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym przez okres 6 miesięcy. Instytucja przeniesienia policjanta w stan dyspozycji właściwego przełożonego służy wygospodarowaniu przez organ czasu niezbędnego na podjęcie decyzji o dalszych losach funkcjonariusza. Stan pozostawienia w dyspozycji ani nie rozwiązuje stosunku służbowego, ani też nie wyłącza władztwa służbowego. Zmienia jedynie przydział służbowy policjanta. Nowe stanowisko, na które może być powołany lub mianowany funkcjonariusz może być stanowiskiem równorzędnym, a nawet wyższym od zajmowanego przed przeniesieniem w stan dyspozycji. Stanowisko to może być jednak - gdy brakuje stanowisk równorzędnych oraz podstaw do mianowania lub odwołania na stanowisko wyższe - stanowiskiem niższym od zajmowanego poprzednio.

W kwestii nadania rozkazowi nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia 23 listopada 2016 roku rygoru natychmiastowej wykonalności, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej instancji nadał go słusznie i prawidłowo uzasadnił.

Wskazał na niezwykle istotny interes społeczny oraz na szczególny status i zadania Policji,

która jako formacja służąca społeczeństwu i przeznaczona do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego jest jedną z instytucji, której

szczególna rola i zhierarchizowana struktura wymaga skutecznego i prawidłowego działania.

W kontekście powyższego uznać należy, zdaniem organu, że zaskarżona decyzja spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a. Należy również stwierdzić, na co szczególną uwagę zwraca strona, iż nawet przyjęcie, że uzasadnienie decyzji jest niewystarczające, nie może stanowić podstawy do uchylenia tego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji, jeżeli uzna on, że samo rozstrzygnięcie jest prawidłowe i odpowiada normom prawnym. Na gruncie obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zatem utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, pomimo niewyczerpującego jego uzasadnienia.

Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy stwierdził, iż rozkaz personalny nr "[...]"Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia 23 listopada 2016 roku został wydany przez właściwy organ oraz uwzględnia obowiązujące w tym zakresie regulacje prawne.

W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Olsztynie Nr "[...]" z dnia 17 lutego 2017 r., "[...]" zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 6d ust. 1 i art. 6e ust. 3 ustawy o Policji, poprzez powołanie tych przepisów jako podstawy odwołania, pomimo braku ku temu okoliczności faktycznych i prawnych.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), powoływanej dalej jako: K.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego rozpatrzenia okoliczności sprawy, w szczególności przekroczenia granic uznania administracyjnego wynikającego z braku uzasadnienia rozkazu personalnego, co czyni go dowolnym i arbitralnym;

- art. 35 § 3 k.p.a., poprzez uchybienie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]" miesięcznemu terminowi rozpoznania sprawy w postępowaniu odwoławczym od rozkazu personalnego Nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia 23 listopada 2016 roku w przedmiocie odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]" Komendy Powiatowej Policji w "[...]"i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w "[...]";

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak wyjaśnienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i przekonujący przyczyn z powodu, których organ nie uwzględnił okoliczności wskazanych rzez stronę, a mających znaczenie w sprawie, poprzez brak w decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej,

- art. 133 k.p.a., poprzez uchybienie terminu przez Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" zobowiązanego przesłać odwołanie wraz z aktami sprawy Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w "[...]" w terminie 7 dni od dnia, w którym otrzymał odwołanie;

- art. 155 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy rozkazu personalnego Nr "[...]" Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" z dnia 23 listopada 2016 roku w przedmiocie odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]" Komendy Powiatowej Policji w "[...]" i przeniesienia do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w "[...]", gdy okoliczności sprawy przemawiały za uchyleniem go w całości albowiem przemawiał za tym zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego rozkazu oraz utrzymanego nim w mocy rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji

w "[...]" z dnia 23 listopada 2016 roku w przedmiocie odwołania ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]" oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi, Skarżąca podniosła, iż odwołanie od rozkazu organu pierwszej instancji w myśl obowiązujących przepisów powinno zostać przekazane do Komendanta Wojewódzkiego Policji do dnia 14 grudnia 2016 r., a nie jak to miało miejsce dopiero po trzech tygodniach, tj. w dniu 27 grudnia 2016 r. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, co jednak nastąpiło ze znacznym uchybieniem tego terminu. Komendant Wojewódzki nie prowadził zaś żadnego postępowania wyjaśniającego w sprawie, co uzasadniałoby przekroczenie tego terminu. Jest to – w ocenie Skarżącej – rażące uchybienie terminu i działanie na szkodę Skarżącej w sytuacji braku merytorycznych argumentów, przemawiających za odwołaniem. Decyzja o odwołaniu odbiła się szerokim echem i wywołała ogólne oburzenie zarówno wśród załogi Komisariatu, jak i mieszkańców oraz przedstawicieli samorządów. Strona wskazała, że Burmistrz "[...]" zaprosił Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]" na spotkanie mające na celu poznanie powodów, dla których Skarżąca miała zostać odwołana. Spotkanie odbyło się 18 listopada 2016 r., a z relacji przekazanych Skarżącej przez przedstawicieli samorządów wynikało, że Komendant Wojewódzki Policji nie przyjmował żadnych merytorycznych argumentów powtarzając, że decyzja o odwołaniu została już podjęta i jest ostateczna. Powyższe nasuwa wątpliwość, czy w zaistniałej sytuacji nie zachodziły przesłanki do wyłączenia Komendanta Wojewódzkiego Policji od rozpatrywania odwołania, gdyż trudno mówić w zaistniałej sytuacji o bezstronności organu odwoławczego i pełnym poszanowaniu prawa strony.

Skarżąca podkreśliła, że organ drugiej instancji nie odniósł się do przytoczonych przez Nią faktów i dowodów, nie poczynił własnych ustaleń, ograniczając się jedynie do przeanalizowania zgromadzonego materiału w sprawie. Nie odniósł się też do sytuacji kadrowej Komisariatu Policji w "[...]", którą Skarżąca przedstawiła w odwołaniu jako trudną, zaś Komendant Powiatowy Policji w "[...]" jako bardzo dobrą. Podniosła, że po jej odejściu, akces odejścia ze służby zgłosiło 5 funkcjonariuszy z 13. osobowej załogi.

Oceniła, iż odwołanie jej ze stanowiska było zwykłą zemstą za podnoszone przez Nią argumenty o nieudolnie przeprowadzonej reorganizacji jednostki.

W ocenie Skarżącej, treść uzasadnienia decyzji o odwołaniu jednoznacznie wskazuje, że nie rekompensuje ono braków decyzji pierwszej instancji, powinno bowiem w sposób zindywidualizowany odnosić się do każdej okoliczności podniesionych przez stronę. Zaznaczyła, że trudno było dowieść i wykazać organom nieprawidłowy sposób wywiązywania się przez Skarżącą z obowiązków służbowych, a jak wskazują to uzasadnienia rozkazów – stało się to wręcz niemożliwe.

Ponadto, Skarżąca wskazała na opinię służbową, wystawioną w dniu 4 maja 2016 r. za okres od 20.04.2013 r. do 19.04.2016 r., oceniającą jej umiejętności w zakresie zarządzania jednostką w każdej kategorii na ocenę "5". Co więc stało się w ciągu pół roku, że Komendant tak diametralnie zmienił swoje stanowisko odnośnie oceny pracy Skarżącej. Na dzień odwołania, wyniki Komisariatu Policji w "[...]" były nadal najlepsze w całej jednostce, a obecnie już tak nie jest.

W dalszej części uzasadnienia, Skarżąca wskazała na okoliczności podawane w odwołaniu, dotyczące m.in. otrzymanych przez Nią odznaczeń, statystyk przestępczości i wykrywalności w Komisariacie Policji w "[...]" oraz osiągnięć w pracy na zajmowanym stanowisku, a także pozyskiwanych na rzecz jednostki środków finansowych.

W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami

a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast

art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd doszedł

do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone orzeczenie Komendanta Wojewódzkiego Policji w "[...]" oraz poprzedzające je orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 6d ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1782), zwanej dalej również "ustawą" - komendanta komisariatu Policji powołuje

i odwołuje komendant powiatowy (miejski) Policji po zasięgnięciu opinii właściwego terytorialnie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) lub wójtów. Opiniowanie to nie dotyczy komendanta komisariatu specjalistycznego. Odwołać z tego stanowiska można

w każdym czasie – art. 6e ust. 1 ustawy.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż ustawodawca nie wprowadził żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie komendanta komisariatu policji. Pozostawiono to uznaniu właściwego organu. Ustawodawca nie wprowadził bowiem żadnych warunków, od spełnienia których uzależnione byłoby odwołanie ze stanowiska.

Decyzje takie są wyłączone spod kontroli sądowej w zakresie, w jakim organ kieruje się uznaniem w granicach przyznanych mu w przepisach prawa materialnego. Podkreślenia jednak wymaga - w przypadku decyzji, podejmowanych w ramach uznania administracyjnego – zasada przekonywania stron wyrażona w art. 11 K.p.a. Organ zobowiązany jest, w myśl tej zasady, do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwianiu sprawy. Elementem decydującym o przekonaniu strony co do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ i zasadności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji, a okoliczność, że przepisy prawa materialnego pozostawiają sposób rozstrzygnięcia sprawy uznaniu organu, nie zwalnia tego organu od szczegółowego uzasadnienia decyzji. Wskazanie motywów rozstrzygnięcia to jeden ze wskazanych w art. 107 K.p.a. integralnych elementów prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. W myśl art. 107 § 3 K.p.a. - uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Decyzje uznaniowe wymagają starannego uzasadnienia, opartego na wszystkich okolicznościach faktycznych sprawy.

Nie zmienia powyższej oceny, wskazana powyżej okoliczność, że rozkaz personalny dotyczy służby w Policji, w ramach której, zgodnie z art. 6e ustawy, z uwagi na podległość służbową, odwołanie z funkcji może nastąpić w każdym czasie. Nie może to bowiem skutkować pełną, niczym nieograniczoną dowolnością przełożonych w kształtowaniu sytuacji prawnej podwładnych, dotyczącej spraw personalnych. Działania

w tym zakresie muszą być przemyślane i służyć interesowi służby i społeczeństwu.

Tymczasem zaś, w niniejszej sprawie, uzasadnienia rozkazów personalnych organów obu instancji są lakoniczne i nie wynika z nich przyczyna odwołania Skarżącej

z zajmowanego stanowiska.

W uzasadnieniu rozkazu personalnego organu pierwszej instancji o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska, nie wskazano de facto żadnych okoliczności, stanowiących podstawę odwołania. Stwierdzono jedynie, że I Zastępca Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" wystąpił z wnioskiem personalnym o odwołanie Skarżącej

z zajmowanego stanowiska, a wniosek uzasadnił planowanymi zmianami w pracy oraz zarządzaniu Komisariatem Policji. Natomiast wniosek o odwołanie Skarżącej, I zastępca Komendanta Powiatowego Policji w "[...]" uzasadnił tym, że "w ostatnim okresie dało się zauważyć realny spadek efektywności zarządzania Komisariatem Policji w "[...]". Pomimo bardzo dobrej sytuacji kadrowej Komisariatu Policji w "[...]" przestała właściwie zarządzać silami i środkami. Następstwem tego są zaległości w dokumentacji oraz powstające napięcia wśród załogi Komisariatu".

Oba dokumenty pozostają więc w sprzeczności ze sobą. Z wniosku o odwołanie wynika bowiem, że przyczyny odwołania leżą wyłącznie po stronie Skarżącej, natomiast

z rozkazu personalnego z dnia 23 listopada 2016 r. wynika, że przyczyną odwołania są zmiany organizacyjne Komisariatu Policji w "[...]". W dalszej części uzasadnienia tego rozkazu personalnego zacytowano wyłącznie postanowienia art. 6d i 6e ustawy o Policji.

Organ drugiej instancji, rozpatrujący odwołanie, uzasadniając utrzymanie w mocy rozkazu personalnego o odwołaniu Skarżącej z zajmowanego stanowiska, ograniczył się zaś w zasadzie do powołania przepisów prawa stanowiących podstawę prawną odwołania i stwierdził, że organ pierwszej instancji wypełnił wymogi ustawowe, zwracając się o opinię w sprawie odwołania do Burmistrza "[...]".

Organ nie odniósł się zaś w żaden sposób do zarzutów odwołania, dotyczących dotychczasowej pracy Skarżącej, wyników osiąganych przez Nią w pracy, opinii służbowych, sposobu zarządzania Komisariatem, uzyskiwanych nagród i wyróżnień, czy podnoszonych przed odwołaniem problemów, wynikających z braków kadrowych

w Komisariacie.

Organ drugiej instancji stwierdził jedynie, że "odwołanie "[...]" od decyzji w dużej mierze stanowi opis konkretnych sukcesów, jakie ww. osiągnęła pełniąc służbę na stanowisku komendanta Komisariatu Policji. Komendant Powiatowy Policji ma prawo dobierać sobie taką kadrę, która pozwoli mu na jak najlepsze zarządzanie podległą jednostką".

Wbrew ocenie organu, opis tych sukcesów przez Skarżącą w odwołaniu zasługiwał na ich ocenę i odniesienie się do tego przy rozpatrywaniu odwołania od rozkazu personalnego o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska Komendanta Komisariatu Policji w "[...]".

Z rozkazu tego nie wynika zaś – jak już podnoszono - w żaden sposób przyczyna odwołania.

W uzasadnieniu wniosku o odwołanie stwierdzono, że Skarżąca przestała właściwie zarządzać posiadanym siłami i środkami. Tymczasem, z odwołania wynika, że w miesiącu lutym i marcu zmniejszono poziom zatrudnienia policjantów w Komisariacie o dwóch funkcjonariuszy, a w listopadzie o kolejnego. Dwaj funkcjonariusze zostali przeniesieni do KPP w "[...]", a w listopadzie odszedł ze służby w Policji kolejny funkcjonariusz. Etat, po funkcjonariuszu, który został przeniesiony w marcu 2016 r. pozostał, ale przyjęty został na niego młody policjant, który przebywał w szkole. Organy nie zaprzeczyły w decyzjach podnoszonym kwestiom kadrowym, a jednocześnie - we wniosku o odwołanie – stwierdzono, że sytuacja kadrowa Komisariatu Policji w "[...]" jest bardzo dobra. Kwestia ta w żaden sposób nie została wyjaśniona przez organ odwoławczy.

Skarżąca powołała się też w odwołaniu na opinię służbową z dnia 4 maja 2016 r. (pół roku przed odwołaniem) za okres od 20 kwietnia 2013 r. do dnia 19 kwietnia 2016 r., dotyczącą oceny Jej pracy na zajmowanym stanowisku. Jak wynika z tej opinii, Skarżąca została oceniona przez przełożonego – I Zastępcę Komendanta Powiatowego Policji

w "[...]" - w następujących kryteriach: w realizacji zadań i czynności odnośnie do jakości, samodzielności i inicjatywy, terminowości oraz planowania i organizowania pracy; w kompetencjach ogólnych odnośnie do: rozwoju własnego i podnoszenia kwalifikacji, umiejętności współpracy, kultury osobistej oraz dyspozycyjności; kryterium kompetencji kierowniczych odnośnie do: dbałości o relacje międzyludzkie, radzenie sobie w sytuacjach kryzysowych oraz kreatywności.

We wszystkich ocenianych kryteriach Skarżąca uzyskała oceny "5". Opinia obejmowała trzy lata pracy na stanowisku. Diametralna zmiana oceny Skarżącej nastąpiła zaś po pół roku (wniosek o odwołanie uzasadniony brakiem właściwego zarządzania posiadanymi siłami i środkami sporządzono w dniu 14 listopada 2016 r.). Skarżąca miała zatem pełne prawo podnosić w odwołaniu okoliczności, dotyczące Jej pracy oraz osiągnięć i wyników

w kontekście uzasadnienia wniosku o odwołanie, a organ winien się do tego odnieść, podejmując decyzję o odwołaniu ze stanowiska na skutek wniosku o odwołanie uzasadnionego zaprzestaniem prawidłowego zarządzania jednostką.

Organ winien uzasadnić, jakie okoliczności spowodowały tak diametralnie różną ocenę pracy po pół roku, przy poprzednich trzech latach ocenionych na "5".

Zauważyć zaś należy, że Skarżąca podnosiła (jeszcze przed odwołaniem ze stanowiska), iż ma trudności kadrowe w związku z faktycznym odebraniem dwóch etatów funkcjonariuszy, co powoduje nadmierne obciążenie funkcjonariuszy i frustrację wśród załogi. Skarżąca podkreślała w odwołaniu, że zgłaszała swoje problemy u przełożonych. Kwestie te nie zostały w żaden sposób wyjaśnione przez organ drugiej instancji, który jednocześnie nie zakwestionował ich prawdziwości.

Organ drugiej instancji stwierdził w uzasadnieniu rozkazu personalnego, że zważył

w sprawie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes strony, bowiem zadziałał

w sposób możliwie najmniej dolegliwy dla policjantki odwołując ją z zajmowanego stanowiska i przenosząc do swojej dyspozycji z prawem do uposażenia otrzymanego na dotychczas zajmowanym stanowisku służbowym przez okres 6 miesięcy. Wskazać należy, że kwestię uposażenia odwołanego policjanta reguluje art. 6e ustawy, który rozstrzyga, że policjant przez okres 6 miesięcy ma prawo do uposażenia w wysokości przysługującej przed odwołaniem. Tym samym, fakt, że Skarżąca zachowała przez 6 miesięcy prawo do uposażenia w wysokości sprzed odwołania oraz, że Skarżąca przeniesiona została do dyspozycji Komendanta Powiatowego Policji w "[...]", nie oznacza w żaden sposób, że organ zadziałał w sposób możliwie najmniej dolegliwy dla policjantki. Powyższe wynika bowiem z obowiązujących przepisów prawa – art. 6e ust. 3 ustawy o Policji.

Sąd nie podziela też w przedmiotowej sprawie stanowiska organu drugiej instancji, że niewystarczające uzasadnienie decyzji nie może stanowić podstawy do jej uchylenia.

W stanie faktycznym sprawy skutkuje to istotnym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji noszą cechy dowolności.

Nie można w niniejszej sprawie przyjąć, że organy zebrały cały materiał dowodowy

i dokonały wyboru określonego załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności faktycznych. Tym samym, naruszono art. 7 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem - w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Tymczasem zaś, organ nie wykazał, ani nie ocenił okoliczności oraz przyczyn, które wpłynęły na wydanie rozkazu personalnego o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska. Skarżąca wskazała na wysoką wykrywalność przestępstw na posterunku w "[...]" w 2015r. w poszczególnych kategoriach pod Jej kierownictwem, wskazała na problemy kadrowe Posterunku w 2016 r. Okoliczności te nie zostały w żaden sposób podważone, czy zanegowane przez organy. Nie zostały też jednak ocenione.

Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, że organy podjęły w przedmiotowej sprawie wszelkie czynności niezbędne do jej załatwienia.

Organ odwoławczy stwierdził, że podstawą odwołania jest interes służby, ale nie wyjaśnił, na czym miałby on - w stanie faktycznym sprawy – polegać.

Stwierdzając, że odwołanie Skarżącej w dużej mierze stanowi opis konkretnych sukcesów, jakie osiągnęła pełniąc służbę na stanowisku Komendanta komisariatu Policji, organ odwoławczy nie zaprzeczył tym sukcesom, ale jednocześnie stwierdził, że Komendant powiatowy Policji ma prawo dobierać sobie taką kadrę, która pozwoli mu na jak najlepsze zarządzanie podległą jednostką.

Powyższe stwierdzenia pozostają więc w wewnętrznej sprzeczności.

Reasumując, stwierdzić należy, że organy obu instancji faktycznie nie rozważyły

i nie wskazały przyczyn, które wpłynęły na wydanie rozkazu personalnego o odwołaniu Skarżącej ze stanowiska. Nie uzasadniono tego rozkazu w żaden sposób.

Organ zaś może odwołać ze stanowiska w każdym czasie, o ile ustały przesłanki uzasadniające powołanie. Nie zostało to zaś w niniejszej sprawie w żaden sposób wykazane. Fakt, że organ ma autonomiczne prawo doboru kadry nie oznacza bowiem, że w ogóle nie uzasadni odwołania, co w niniejszej sprawie de facto nastąpiło.

Jednocześnie, Sąd nie podziela zarzutów skargi, dotyczących błędów formalnych dotyczących przekazania odwołania strony organowi drugiej instancji i terminu rozpoznania sprawy przez ten organ. Nie są to bowiem naruszenia mające istotny wpływ na wynik sprawy, chociaż doszło do naruszenia art. 133 oraz art. 35 § 3 K.p.a. Są to uchybienia, ale nie są to uchybienia istotne i nie powodują one wadliwości decyzji organu drugiej instancji.

Stronie przysługiwały tu środki prawne związane z przewlekłością lub bezczynnością –

art. 37 K.p.a. Powyższe pozostaje jednak bez znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Przedstawione w rozważaniach powody zadecydowały o konieczności uchylenia obu wydanych w sprawie orzeczeń na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.