Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 141/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie NSA Edward Kierejczyk Małgorzata Korycińska (spr.) Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "D." Spółki z o.o. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 2426/06 w sprawie ze skargi "D." Spółki z o.o. z siedzibą P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 maja 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

I

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 22 maja 2006 r., w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że skarżąca spółka wystąpiła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych / zwanym dalej ZUS / z wnioskiem o umorzenie w całości zaległości z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wraz z należnościami dodatkowymi. U podstaw wniosku powołano art. 28 ust. 2 w związku z art. 28 ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej u.s.u.s. Do wniosku dołączono odpis postanowienia z dnia 20 października 2005 r., sygn. akt [...], którym Sąd Rejonowy w P. Wydział XV Gospodarczy Spraw Upadłościowych i Naprawczych oddalił wniosek skarżącej o ogłoszenie upadłości z opcją likwidacyjną, z uwagi na brak majątku pozwalającego na przeprowadzenie postępowania. Decyzją z dnia 16 marca 2006 r., wydaną na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-3 i 4, art. 30 oraz art. 32 u.s.u.s., ZUS odmówił wnioskującej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne za okres od kwietnia do czerwca 2005 r. w łącznej kwocie 30.697,47 zł oraz na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za ten sam okres w łącznej kwocie 5.591,22 zł. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że odmowa umorzenia nastąpiło wobec bezskuteczności wezwania spółki do dostarczenia, w zakreślonym w wezwaniu terminie, dokumentów niezbędnych do pozytywnego rozpatrzenia jej wniosku. Następnie ZUS decyzją z dnia 22 maja 2006 r., wydaną na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy swą uprzednią decyzję. W motywach tego rozstrzygnięcia organ stwierdził, że dał wiarę złożonym przez wnioskującą, wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, dokumentom i wyjaśnieniom. Jednakże uznał, że inną przesłanką całkowitej nieściągalności, której wnioskująca nie wykazała, jest możliwość przeniesienia odpowiedzialności za zadłużenie spółki na członków jej zarządu, na podstawie art. 116 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60, ze zm.), zwanej dalej ordynacją podatkową, o której można orzec jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Do czasu wydania w jego toku decyzji, bądź też stwierdzenia przez ZUS braku podstaw do jej wydania, nie można przyjąć, że taka możliwość nie istnieje. Ponadto organ stwierdził, że oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości ze względu na brak środków na pokrycie kosztów postępowania nie oznacza, że ZUS nie zaspokoi swoich roszczeń w postępowaniu egzekucyjnym.

Oddalając skargę spółki Sąd I instancji na wstępie przyznał , że wobec oddalenia przez sąd powszechny wniosku o upadłość, z przyczyn określonych w art. 13 ust. 1 ustawy - Prawo upadłościowe i naprawcze, zaistniała przesłanka całkowitej nieściągalności składek, określona w art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s.. Podkreślił przy tym, że przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. zawiera zamknięty katalog przesłanek i wystarczy spełnienie jednej z nich, aby zaistniała sytuacja całkowitej nieściągalności składek, stwarzająca możliwość rozstrzygnięcia o umorzeniu należności z tytułu składek. W tym zakresie Sąd I instancji uznał za błędną część uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której organ traktował kwestię możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w kategoriach przesłanki całkowitej nieściągalności, określonej w przepisie art. 28 ust. 3 pkt 4 u.s.u.s. w sytuacji, gdy organ nie kwestionował zaistnienia przesłanki określonej w przepisie art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s. Jednakże ta wadliwość stanowiąca o naruszeniu art. 107 § 3 k.p.a. nie mogła mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji powołując się na stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 6 maja 2004 r., sygn. akt II UZP 6/04 (opubl. w: OSNP 2004/16/285) stwierdził, że zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., stwarza dla organu podejmującego rozstrzygnięcie tylko możliwość umorzenia należności z tytułu składek, a nie prawny obowiązek ich umorzenia. Sąd I instancji zauważył również, że w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji organ podał nadto, iż oddalenie wniosku o ogłoszenie upadłości nie oznacza, że ZUS nie uzyska zaspokojenia swoich roszczeń w postępowaniu egzekucyjnym skierowanym wprost do majątku skarżącej. Twierdzenie takie, zdaniem Sądu, nie może być uznane za bezpodstawne, albowiem stwierdzony przez sąd powszechny brak majątku wystarczającego na pokrycie kosztów postępowania nie jest równoznaczny z brakiem jakiegokolwiek majątku. Sąd I instancji wyeksponował również publicznoprawny charakter należności z tytułu składek i stwierdził, że organy odpowiedzialne za ich pobór zobligowane są do szczególnej staranności i ostrożności w dysponowaniu nimi, co dotyczy również decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek podejmowanych w warunkach uznania administracyjnego i co uzasadnia wyjątkowy charakter instytucji umorzenia należności z tytułu składek. Jeżeli zatem, organ dostrzegł jakąkolwiek możliwość wyegzekwowania zaległych składek, czy to wprost z majątku dłużnika, czy też poprzez ewentualne wykorzystanie instytucji przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, to podjęte w ramach uznania administracyjnego negatywne dla wnioskodawcy rozstrzygnięcie nie może być uważane za dowolne. W konkluzji Sąd I instancji uznał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera podstawowe elementy, a podjęte rozstrzygnięcie nie wykraczało poza ramy uznania administracyjnego i oddalił skargę na podstawie przepisu art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

II

Skargę kasacyjną wniosła D. Sp. z o.o. z siedzibą w P. domagając się uchylenia wyroku Sądu I instancji oraz zaskarżonej decyzji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji, pomimo spełnienia warunków do umorzenia zaległości,

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, pomimo braku wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji zebranego materiału dowodowego,

art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie rozpatrzenie przez Sąd I instancji wszelkich okoliczności i twierdzeń strony skarżącej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie odniósł się do stanowiska Spółki zaprezentowanego w piśmie procesowym z dnia 8 grudnia 2006 r., a tym samym analiza stanu prawnego dokonana przez Sąd I instancji była niepełna, co stanowi o naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca przytoczyła najistotniejsze, w jej ocenie, tezy tego pisma. Podkreśliła, że oparcie swobodnego uznania administracyjnego o hipotetyczną możność wszczęcia postępowania przeciwko osobom trzecim odpowiedzialnym za zobowiązania, nie może być okolicznością braną pod uwagę, gdyż jest to okoliczność nieistniejąca. Skoro organ dał wiarę pozostałym dowodom zgromadzonym w toku postępowania, a brak jest innych, istniejących okoliczności w dacie orzekania, rozstrzygnięcie w sprawie mogło być jedynie pozytywne dla strony skarżącej. W tym stanie rzeczy, utrzymując w mocy decyzję Prezesa ZUS, Sąd I instancji naruszył przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła ponadto, że szczegółowy opis przebiegu postępowania z wniosku o ogłoszenie upadłości spółki, ze wskazaniem na brak winy po stronie zarządu w oddaleniu wniosku, miał zasadnicze znaczenie dowodowe. Skoro bowiem organ już w pierwszej decyzji podnosił możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie, to skarżąca miała interes w wykazaniu, iż zarząd nie ponosi winy w oddaleniu wniosku o ogłoszenie upadłości, a zatem zachodzą okoliczności ekskulpacyjne przewidziane w przepisach ordynacji podatkowej. Również więc ta okoliczność wskazana przez organ jako podstawa odmowy umorzenia, nie znajduje uzasadnienia w stanie faktycznym sprawy.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), jak i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy /pkt 2/. W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca oparła skargę kasacyjną na tej ustawowej podstawie, o której stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Jednakże stawiając orzeczeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania skarżąca nie naprowadziła jakichkolwiek okoliczności mających uprawdopodobnić potencjalny związek pomiędzy wytkniętymi uchybieniami a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. Już tylko ta okoliczność byłaby wystarczająca dla uznania skargi kasacyjnej za bezzasadną. Niezależnie jednak od tej uwagi Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma racji kasator twierdząc, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.s.u.s., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. czy też art. 141 § 4 p.p.s.a.

Omawiając poszczególne zarzuty w takiej kolejności w jakiej postawiono je w skardze kasacyjnej, przytoczyć wpierw należy ten przepis prawa materialnego, którego naruszenie powiązała skarżąca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Otóż w myśl art. 28 ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadkach ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Treść art. 28 ust. 2, jak i poprzedzającego go art. 28 ust.1 u.s.u.s. wskazuje, że decyzja w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu, zakwestionowanego skargą kasacyjną, wyroku szeroko omówił kwestie związane z decyzjami wydawanymi w ramach uznania administracyjnego i wskazał te okoliczności, które świadczą o tym, że kontrolowany organ odmawiając umorzenia składek nie przekroczył granic swobodnego uznania. Tymczasem skarżąca, w oderwaniu zarówno od treści uzasadnienia orzeczenia jak i nade wszystko treści normy prawnej zawartej w art. 28 ust. 2 u.s.u.s. uważa , że obowiązkiem Sądu było uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 2 u.s.u.s. Zarzut ten oparty jest na błędnym założeniu, że w sytuacji zaistnienia przesłanki całkowitej nieściągalności właściwy organ jest zobowiązany do umorzenia zaległości z tytułu składek. Tymczasem jak trafnie wywiódł Sąd I instancji, decyzja, o której stanowi art. 28 ust. 1 u.s.u.s. ma charakter uznaniowy, a to oznacza, że nawet wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalona zostanie całkowita nieściągalność należności organ może odmówić ich umorzenia. Omawiany zarzut byłby usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby decyzja administracyjna w przedmiocie umorzenia należności miała charakter związany, a takiego rozwiązania ustawodawca nie przyjął regulując tę kwestię prawną.

Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nakłada na Sąd obowiązek uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie poprzez uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli Sąd stwierdzi inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie przez Sąd obowiązku zakreślonego przytoczonym przepisem będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji / lub postanowienia / Sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sądowoadmnistracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Strona skarżąca stawiając orzeczeniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. uważa, iż uchybienie tym przepisom polegało po pierwsze na tym, że w rozpoznawanym stanie prawnym wszelkie istotne okoliczności sprawy zostały wyjaśnione, a wobec uznania, że występuje całkowita nieściągalność należności obowiązkiem organu było wydać pozytywne dla strony rozstrzygnięcie. Po wtóre, w ocenie autora skargi kasacyjnej ZUS odmawiając umorzenia składek wziął pod uwagę elementy nieistniejące w stanie faktycznym sprawy, a mogące potencjalnie jedynie zaistnieć w przyszłości. Analizując tę argumentację od razu należy zauważyć, że nie pozostaje ona w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 77 § 1 k.p.a. Nadto poglądy wyrażone w uzasadnieniu omawianego zarzutu są błędne. Co do obowiązku umorzenia zaległości z tytułu składek Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już omawiając pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej. Natomiast teza o tym, że ZUS rozpoznając sprawę z wniosku o umorzenie należności z tytułu składek nie może brać pod uwagę okoliczności związanych z ewentualną odpowiedzialnością osób trzecich pozostaje w sprzeczności z art. 107, art. 108 § 1 i art. 116 ordynacji podatkowej, które to przepisy mocą art. 31 u.s.u.s. mają odpowiednie zastosowanie do należności z tytułu składek. Istotna przy tym jest treść art. 108 § 1 ordynacji podatkowej. Zgodnie z tym przepisem o odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej organ podatkowy orzeka w drodze decyzji, co oznacza, że postępowanie w przedmiocie odpowiedzialności podatkowej osoby trzeciej jest postępowaniem odrębnym, w którym w przypadku członków zarządu spółki właściwy organ bada okoliczności wyłączające odpowiedzialność określone w art. 116 § 1 ordynacji podatkowej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że ZUS uzasadniając taki wybór rozstrzygnięcia wskazał na dwie okoliczności, a mianowicie, że oddalenie wniosku o upadłość nie oznacza, że Zakład nie uzyska zaspokojenia swoich roszczeń w postępowaniu egzekucyjnym skierowanym wprost do majątku skarżącej jak i ewentualne wykorzystanie instytucji przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. O ewentualnej odpowiedzialności członków zarządu nie mógł Zakład orzekać w tym postępowaniu, gdyż stanowiłoby to naruszenie art. 108 § 1 Ordynacji podatkowej. W związku z tą konstatacją, nawet wówczas gdyby Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że skarżąca w niewyjaśnieniu okoliczności związanych z brakiem odpowiedzialności członków zarządu upatruje naruszenie art. 145 § 1 pkt 1lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. to i tak należałoby uznać ten zarzut za nieusprawiedliwiony.

Ostatni zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art.141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie ocenianego wyroku zawiera wszystkie niezbędne elementy, o których jest mowa w art. 141 § 1 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny należycie przedstawił stan sprawy, a to, że relacjonując go nie przywołał pisma skarżącej z dnia 8 grudnia 2006 r., nie stanowiło naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.