Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 86/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono wniosek o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 4 w zw. z art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 54 § 1 i 2, art. 59 ust. 1, art. 201 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 163
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 25
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk, Sędzia NSA Jolanta Sikorska, Sędzia del. WSA Elżbieta Kmiecik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Świętajno w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania decyzji o skierowanie A.M. do domu pomocy społecznej i ustalenie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej postanawia: oddalić wniosek.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy, reprezentowany przez Dyrektora Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie, wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Stołecznego Warszawy a Wójtem Gminy Świętajno, w sprawie wydania decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzji ustalającej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 11 kwietnia 2016 r. do Warszawskiego Centrum Pomocy Rodzinie wpłynęła dokumentacja przekazana przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Targówek m.st. Warszawy dotycząca skierowania A.M., który przebywa w Domu Sióstr Misjonarek Miłości w Warszawie do domu pomocy społecznej. Umieszczenie ww. ma nastąpić bez jego zgody na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi-Północ, V Wydział Rodzinny i Nieletnich, sygn. akt VRNS 764/15. Wnioskodawca wskazał na przepis art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 200r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm., zwanej dalej ustawą) i podniósł, że ze zgromadzonej dokumentacji wynika, iż organem właściwym do wydania decyzji o skierowaniu ww. do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Świętajno. Podał organ, że A.M. jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisu art. 6 pkt 8 ustawy i od 21 lutego 2013 r. jest podopiecznym placówki dla osób bezdomnych - Domu Sióstr Misjonarek Miłości w Warszawie przy ulicy Podborzańskiej 33. Ostatnim adresem zameldowania stałego ww. była miejscowość C. w Gminie Świętajno. Przywołując przepis art. 101 ust. 1 i ust. 2 ustawy o pomocy społecznej oraz orzecznictwo sądów administracyjnych na poparcie swojego stanowiska, stwierdził, że organem właściwym do wydania decyzji w sprawie skierowania A.M. do domu pomocy społecznej jest Wójt Gminy Świętajno.

Wójt Gminy Świętajno w odpowiedzi na wniosek nie zgodził się ze stanowiskiem prezentowanym przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy. Podał, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świętajnie ustalił, iż ostatnim miejscem zamieszkania A.M. było O. koło Warszawy, ulica P. Dodał, iż z posiadanych informacji wynika, że od dnia 23 listopada 2008 r. do 20 września 2009 r. ww. uzyskiwał prawo do świadczeń zdrowotnych na podstawie decyzji OPS Śródmieście, w kolejnym zaś okresie od 16 maja 2013 r. do 13 sierpnia 2013 r. na podstawie decyzji OPS Targówek Filia 1, natomiast decyzjami Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy od dnia [...] września 2013 r. uzyskał prawo do świadczeń zdrowotnych, od dnia 1 listopada 2011 r. zasiłek pielęgnacyjny w związku z orzeczeniem o niepełnosprawności, a od dnia 1 listopada 2013 r. zasiłek stały. Podkreślił, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Świętajnie dwukrotnie uznawał się za organ niewłaściwy miejscowo do podejmowania decyzji w sprawie świadczeń z opieki społecznej na rzecz A.M. z uwagi na ustalenie, że pobyt ww. w Domu Sióstr Misjonarek Miłości w Warszawie był związany ze stanem jego zdrowia. Ze strony zaś właściwych miejscowo organów pomocy społecznej brak było działania w zakresie nawiązania kontaktów z osobami ostatniego stałego miejsca zamieszkania A.M., tj. O. k/Warszawy, ulica P. Wskazując na powyższe uznał, że w sprawie wystąpiły przesłanki zastosowania przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a skoro tak to właściwym miejscowo do załatwienia sprawy jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, a także spory kompetencyjne pomiędzy organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a. należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub każdy z tych organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny) do jej rozpoznania. Zatem warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie w sprawie sporu w znaczeniu faktycznym i prawnym. Spór miedzy jednostkami samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 K.p.a.).

W niniejszej sprawie, spór zainicjowany wnioskiem Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy ma charakter negatywnego sporu o właściwość, gdyż oba organy uznają się za niewłaściwe miejscowo do załatwienia sprawy w przedmiocie skierowania A.M. do domu pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r. poz. 163, ze zm.), zwanej nadal ustawą, osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, która nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu i której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej zlokalizowanym - co do zasady - jak najbliżej jej miejsca zamieszkania. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej, stosownie do art. 59 ust. 1 ustawy wydaje organ gminy właściwy dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej. Skoro art. 101 ust. 1 ustawy określa właściwość miejscową gminy, którą ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, to powyższe oznacza, że w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwym do jej rozstrzygnięcia jest co do zasady organ gminy miejsca zamieszkania osoby zainteresowanej w dniu kierowania jej do domu pomocy społecznej.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje jednak pojęcia "miejsce zamieszkania" i stąd też w tym zakresie uwzględnić należy regulację zawartą w przepisach ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2014 r. poz. 121, ze zm.), zwanej dalej K.c. Zgodnie z art. 25 K.c., miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle więc art. 101 ust. 1 ustawy w związku z art. 25 K.c. o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie jest czynnością prawną, a tym samym nie wymaga złożenia stosownego oświadczenia woli. Wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającej na ześrodkowaniu jej czynności życiowych w danej miejscowości. Samo zameldowanie nie dowodzi zamieszkiwania w danej miejscowości, czyli adres zameldowania nie przesądza o miejscu zamieszkania osoby fizycznej. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej (por. postanowienie NSA z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt I OW 96/14 - LEX nr 1529075; postanowienie NSA z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OW 63/14 - LEX nr 1494744).

Z akt sprawy wynika, że A.M. nie zamieszkuje w miejscowości C. od wielu lat. W wywiadzie środowiskowym przeprowadzonym w dniu 15 grudnia 2009 r. ww. oświadczył, że przebywa w O. koło Warszawy przy ulicy P., nie podając, jaki charakter ma jego pobyt w tej miejscowości. Czynności zmierzających do wyjaśnienia tej okoliczności nie podjął także żaden z organów, a przecież dopiero bezsporne ustalenie charakteru pobytu ww. w O. oraz faktu bezdomności A.M. umożliwiłoby wskazanie organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej.

W związku z rozbieżnościami co do stanu faktycznego, niezbędnym jest stwierdzenie, że wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, co niewątpliwie należy do organów administracji, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 151 P.p.s.a. (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2004 r., sygn. akt OW 39/04, publ. ONSAiWSA 2004, Nr 1, poz. 17; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publ. ONSAiWSA 2005, Nr 2, poz. 46; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II OW 38/12 – LEX nr 1408670).

Niepełne i niejednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, dotyczące ostatniego miejsca zamieszkania osoby, która ma być skierowana do domu pomocy społecznej nie pozwalają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na oznaczenie organu właściwego do załatwienia przedmiotowej sprawy i stąd też w tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do rozpoznania wniosku o rozstrzygnięcie sporu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.