Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 184/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz Sędziowie NSA Joanna Banasiewicz WSA Krystyna Kleiber (spr.) Protokolant Anna Mielicka -Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2005 r. sprawy ze skargi Polskiego Związku [....] oraz Z. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. [....] z dnia [....] grudnia 2003 r. nr [....] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargi


UZASADNIENIE

Decyzją nr [....] z dnia [....] września 2003 r. Prezydent [....] W. po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Spółki Akcyjnej [....] z dnia [....] lutego 1949 r., ustanowił na rzecz jej następcy prawnego, [....] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością prawa użytkowania wieczystego na 99 lat, gruntu o powierzchni [....] ha, położonego w W. [....] przy ul.[....], oznaczonego w ewidencji gruntów numerem [....], objętego księgą wieczystą Kw [....] za symbolicznym czynszem w wysokości [....] PLN, stanowiącym 3% ceny gruntu, ustalonej w kwocie [....] PLN.

W decyzji tej wskazał, iż podstawą prawną rozstrzygnięcia jest art. 7 ust. 1, 2 i 3 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50 poz. 279) w związku z uchwałą nr [....] Rady Gminy W. [....] z dnia [....] października 2002 r. w sprawie zasad ustalenia wysokości czynszu symbolicznego za użytkowanie wieczyste gruntów przejętych na rzecz Skarbu Państwa w trybie tegoż dekretu, stanowiących własność Gminy W. [....].

Prezydent [....] W. wyjaśnił co następuje.

Nieruchomość położona w W. przy ulicy [....], dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą: [....] część lit. [....], leży na terenie objętym działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Na podstawie art. 1 tego dekretu wszystkie grunty leżące w granicach miasta Warszawy przeszły na własność Gminy [....] W., a po likwidacji gmin w 1950 r. na własność Skarbu Państwa.

Następnie powyższy grunt z dniem 27 maja 1990 roku stał się własnością Dzielnicy-Gminy W. [....], co potwierdził Wojewoda W. [....] decyzją nr [....] z dnia [....] listopada 1992 r., a na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 41 poz. 361 ze zm.) przedmiotowy grunt przeszedł na własność Miasta [....] W.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [....]. W. dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę [....]. W. zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Objęcie niniejszego gruntu przez Gminę [....]. W. nastąpiło w dniu [....] sierpnia 1948 roku, to jest z dniem ukazania się ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Nr [....] Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [....] W., w związku z czym termin składania wniosków mijał dnia [....] lutego 1949 roku.

Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Okręgowego w W. [....] Wydziału Hipotecznego z dnia [....] lipca 1946 r. tytuł własności co do reszty nieruchomości, dla której prowadzona była księga wieczysta pod nazwą: [....], uregulowany był jawnym wpisem na imię [....] Spółki Akcyjnej.

W dniu [....] lutego 1949 r. Zarząd Spółki Akcyjnej [....] złożył wniosek o przyznanie Spółce za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do terenu części nieruchomości hipotecznej w W. pod nazwą [....].

Umową sprzedaży, zawartą w formie aktu notarialnego z dnia [....] grudnia 2000 r., Rep. A Nr [....], M. B i A. M. działający w imieniu spółki [....] z siedzibą w W. sprzedali spółce pod firmą [....] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, w imieniu której działali R. O. i T. G., prawa i roszczenia do nieruchomości położonej w rejonie ulic K. [....], A. [....] i A. [....], oznaczonej numerem hipotecznym [....], stanowiącej część działki ewidencyjnej nr [....] w obrębie [....], wynikające z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [....]. W.

Przedmiotowy grunt, zgodnie z Planem Ogólnym Zagospodarowania Przestrzennego [....] W. zatwierdzonym Uchwałą nr [....] Rady [....] W. z dnia [....] września 1992 r. (Dziennik Urzędowy Województwa W. Nr [....] póz. [....], znajduje się w strefie funkcjonalnej oznaczonej symbolem [....] o funkcji mieszkaniowo-usługowej. W obszarze tym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych z możliwością realizacji usług nieuciążliwych dla ludności (uciążliwość winna się zawierać w granicach działki). Na omawianym terenie istnieje ogród działkowy. Plan ustala dla wskazanych na rysunku planu terenów zainwestowania minimalny udział zieleni w ich zagospodarowaniu, gdzie powierzchnia biologicznie czynna pokryta roślinnością nie może stanowić mniej niż 80 % oznaczonego terenu brutto dla każdej działki objętej lokalizacją. Plan dopuszcza przekształcenie istniejących terenów ogrodów działkowych na tereny zainwestowania miejskiego z warunkiem utrzymania wskazanego rysunkiem planu procentu terenów biologicznie czynnych i na warunkach ustawowych.

W związku z powyższym należy uznać, iż nieruchomość położona w W. przy ulicy [....], spełnia warunki określone w art. 7 ust. 2 dekretu.

Z uwagi na to, że przedmiotowy teren jest obecnie użytkowany przez ogródki działkowe, właściciele naniesień i nasadzeń mogą na drodze cywilnej dochodzić zwrotu poniesionych nakładów.

Odwołanie od tej decyzji złożył Polski Związek [....] - zarządzający przedmiotowym gruntem oraz Z. Z. użytkownik jednej z działek.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [....] grudnia 2003 r., sygn. akt [....], umorzyło postępowanie odwoławcze, stwierdzając w uzasadnieniu decyzji, iż zarówno Polski Związek [....] jak i Z. Z. nie posiadają przymiotu strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 kpa, nie dysponując tytułem prawnym do opisanej w decyzji nieruchomości gruntowej. Nie będąc stroną postępowania o przyznanie prawa własności czasowej nie posiadali uprawnień do złożenia odwołania od decyzji, która nie dotyczyła ich praw i obowiązków. Brak skutecznego odwołania skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1984 r. sygn. akt I SA 1748/03, w którym stwierdził: "Pojęcie strony, jakim posługuje się art. 28 kpa, a następnie pozostałe przepisy lego kodeksu, może być wyprowadzone tylko z administracyjnego prawa materialnego, to jest z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku obywateli. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji. W takim wypadku obywatelowi nie przysługują atrybuty strony w postępowaniu administracyjnym", a nadto na analogiczne stanowisko w postanowieniu z dnia 19 stycznia 1996 r. sygn. akt SA/Ł 1843/95 oraz z dnia 2 lutego 1996 r. sygn. akt IV SA 846/95/OSP 1997/4/83.

Polski Związek [....] nie posiada prawa użytkowania, a prawo takie nie mogło by być zresztą ustanowione do czasu rozpoznania wniosku byłego właściciela. Z kolei żaden z przepisów ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst jedn. Dz. U. z 1996 r. Nr 85 poz. 390 z późn. zm.) nie daje Polskiemu Związkowi [....] roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do gruntów zajmowanych przez pracownicze ogródki działkowe. Żaden z przepisów powołanej ustawy nie stanowi także przepisu szczególnego w stosunku do art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze [....] (Dz. U. Nr 50 poz. 279), uniemożliwiającego rozpoznanie złożonego przez byłego właściciela wniosku.

Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Polski Związek [....] oraz Z. Z. domagający się uchylenia tej decyzji jak też decyzji Prezydenta [....] W. z dnia [....] września 2003 r.

W skardze Polskiego Związku [....] stwierdzono, że cytowany przez Kolegium wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierał również wyjaśnienie, że "mieć interes prawny" w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby.

W konkretnym przypadku taka właśnie sytuacja ma miejsce. Decyzja nr [....] dotyczy gruntów, na których znajduje się kompleks pracowniczych ogrodów działkowych. Grunty te przekazane zostały przez [....] W. [....] zakładom pracy na urządzenie ogrodów działkowych dla ich pracowników. Decyzją nr [....] z dnia [....] kwietnia 1970 r. ustalona została lokalizacja szczegółowa pracowniczych ogrodów działkowych na terenie położonym w W. przy ul. [....] Na podstawie tej decyzji i zgodnie z jej ustaleniami zlokalizowane zostało 5 ogrodów działkowych (jako ogrody stałe), które lokalizowane były na powyższym terenie już w 1953 r. Decyzja ta jest aktem prawnym nadal obowiązującym. Teren został przekazany stosownymi protokołami zdawczo-odbiorczymi.

Z dniem 26 maja 1981 r. to jest z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (tekst.jedn. Dz. U z 1996 Nr 85, poz. 390 z późn. zm.) wszystkie ogrody znajdujące się na przedmiotowym terenie stały się pracowniczymi ogrodami działkowymi, do których stosuje się i które działają w oparciu o przepisy ustawy. Polski Związek [....] przejął nieodpłatnie majątek działających dotychczas jednostek organizacyjnych pracowniczych ogrodów działkowych (art. 32 ust. 2). Polski Związek [....] stał się użytkownikiem gruntów pod pracowniczymi ogrodami działkowymi. Z mocy art. 8 powołanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w czasie wydawania zaskarżonej decyzji, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, przeznaczone w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego pod pracownicze ogrody działkowe przekazuje się nieodpłatnie w użytkowanie Polskiemu Związkowi [....].

Z. Z. w złożonej skardze również powołał się na decyzję nr [....] Prezydium Rady Narodowej [....] W. z dnia [....] kwietnia 1970 r. o lokalizacji szczegółowej o urządzaniu ogródków działkowych oraz przepisy ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych dającą podstawę do nadania uprawnień użytkownikom ogrodów. Zdaniem jego decyzja Prezydenta z dnia [....] września 2003 r. bezzasadnie przyznała Spółce [....] prawo do gruntu, gdyż nie odtworzono dokumentów z dawnej księgi wieczystej, a nadto nie skontrolowano uprawnień Spółki do skutecznego przejęcia cesji praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył:

Sprawa niniejsza, tocząca się ze skargi Polskiego Związku [....] i Z. Z. dotyczy postępowania administracyjnego wszczętego złożonym w dniu [....] lutego 1949 r. wnioskiem Spółki Akcyjnej [....]. Jak ustalono Spółka ta do daty wejścia w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 150 poz. 279) – była właścicielką terenów pod nazwą [....] o numerze hipotecznym [....]. Przepis art. 1 cytowanego dekretu uznał, że grunty na wskazanym obszarze stają się z mocy prawa własnością gminy [....] W., a stosownie do art. 7 – były właściciel mógł żądać ustanowienia prawa własności czasowej o ile korzystanie z gruntu da się pogodzić z planem zabudowy, a gdy była nim osoba prawna z jej zadaniami statutowymi lub ustawowymi.

Wniosek został uwzględniony decyzją z dnia [....] września 2003 r. z tym że wydaną na rzecz następcy prawnego Spółki, posiadającego w zakresie statutowym prawo zabudowy i obrotu nieruchomościami.

Niesporną okolicznością w tej sprawie jest przekazanie gruntów, przed rozpoznaniem wniosku, pod ogrody działkowe.

Zasady tworzenia ich po raz pierwszy zostały przewidziane dekretem z dnia [....] czerwca 1946 r. (Dz.U. Nr 34 poz. 208). Dekret przewidywał ogrody działkowe stałe i czasowe. Ogrody czasowe – stosownie do art. 15 dekretu mogły być zakładane na nieużytkach i gruntach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na inne cele publiczne, jeżeli realizacja tych celów mogła nastąpić w późniejszym terminie.

Następnym uregulowaniem prawnym była ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr [....] poz. [....]), która w art. 2 podporządkowała na zasadach wyłączności zarząd nad pracowniczymi ogrodami działkowymi, Zrzeszeniu Pracowniczych Związków Zawodowych (Komisji Centralnej Związków Zawodowych). Przepis art. 5 obciążył gminę obowiązkiem ich zakładania przy czym ogrody wyznaczać miała, w braku prawomocnego planu zagospodarowania przestrzennego, Miejska Rada Narodowa, stosowną uchwałą (art. 7 ustawy).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że od [....] marca 1949 r. przekazano w zarząd przedmiotowe grunty, a Prezydium Rady Narodowej [....] W. potwierdziło lokalizację w dniu [....] czerwca 1952 r.

Tereny te nie miały charakteru stałego. Dyrekcja Planowania [....] podawała różne terminy lokalizacji, na przykład rok 1955 r. Prezydium [....] pismem kierowanym do Rady [....] z dnia [....] grudnia 1952 r. podkreśliło, że ogród ma charakter czasowy.

Problem ogrodów działkowych uregulowała następnie ustawa, z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 85 poz. 390), zmieniona między innymi ustawą z dnia 23 czerwca 1995 r. o zmianie ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 99 poz. 486).

Trybunał Konstytucyjny orzeczeniem z dnia 20 listopada 1996 r. – K 27/95 (OTK1996/6/50) uznał brak zgodności zapisów art. 2 ust 1 i 3, 5 i 6 Ustawy o zmianie ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. poprzez ingerencje w sprawy własnościowe gmin oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2 Ustawy z dnia 23 czerwca 1995 r. w zakresie ustalenia wyłączności na rzecz tylko jednej organizacji działkowców - z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej.

W konsekwencji przestawionych zmian, w dacie decyzji Prezydenta [....] W. to jest w dniu [....] września 2003 r. Polski Związek [....] mógł ubiegać się o otrzymanie gruntu w bezpłatny zarząd lub użytkowanie wieczyste w trybie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 463ze zm.), o ile w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, tereny te przeznaczone są pod pracownicze ogrody działkowe.

Analizując dokumenty złożone przez Polski Związek [....] poprzez pryzmat obowiązujących przepisów, stwierdzić trzeba, że od daty przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod pracownicze ogrody działkowe nie został wydany akt prawny, który przesądziłby istnienie prawa użytkowania wieczystego gruntu na rzecz tej organizacji. Polski Związek [....] może jedynie ubiegać się o takie prawo, a o ile uzyskałby je – może przenieść to prawo dalszą umową cywilną na rzecz poszczególnych działkowców (art. 12 ust. 2 cytowanej ustawy z dnia 6 maja 1981 r.).

Oznacza to, że nie tylko Polski Związek [....], ale i skarżący Z. Z. nie posiada praw rzeczowych do gruntu, ani też odrębnej od wskazanej podstawy prawnej do ubiegania się o ten grunt. W tej sytuacji uprawnienia jakie daje skarżącym analizowana ustawa mogą być realizowane dopiero po rozpoznaniu wniosku byłego właściciela gruntu.

Prawa byłego właściciela wynikają z dekretu z dnia 26 października 1945 r., a prawo Polskiego Związku [....] z ustawy z dnia 6 maja 1981 r. w związku z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. Już chociażby z racji kolejności historycznej nadawanych uprawnień dla tych podmiotów winna być oznaczona kolejność rozpatrywania wniosków o przyznanie prawa użytkowania wieczystego gruntu.

Nadto gdyby te uprawnienia oparte były na tej samej podstawie faktycznej i prawnej – należałoby uznać, że postępowanie administracyjne dotyczy tożsamych praw, a więc wszystkie osoby nimi objęte są stronami takiego postępowania.

Tymczasem omawiany dekret nie przewidywał , aby prawa byłego właściciela gruntu mogły konkurować z prawami osób trzecich innych aniżeli Skarb Państwa. Z tej zasady wywodzi się obowiązek rozpoznania w pierwszej kolejności wniosku byłego właściciela.

Z tego względu Sąd uznał, że Polski Związek [....] oraz Z. Z. w postępowaniu administracyjnym nie posiadali przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa, a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie naruszyła obowiązujących przepisów.

Na zasadzie więc art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270) Sąd oddalił obie skargi.