Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 423/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2018 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu J. K. i A. K. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Skarżący J. K. oraz A. K. złożyli do WSA w Gdańsku sprzeciw od decyzji Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z 19 czerwca 2018 r., nr [..], uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 31 stycznia 2018 r., nr [..], nakładającą na J. K. i A. K. obowiązek wykonania, w terminie do 30 kwietnia 2018 r., w zabudowanej loggii od strony zachodniej mieszkania nr 2 przy ul. T. w S. - zgodnie z zaleceniami Ekspertyzy technicznej z października 2008 r. oraz jej Uzupełnienia z czerwca 2014 r., robót budowlanych polegających na:

1) zamocowaniu kątownika stalowego 80 x 80 x 6 mm długości 2050 mm, na wysokości 15 cm nad oknem zabudowanej loggii, pomalowanego w kolorze elewacji farbami gwarantującymi odporność na działanie ognia EI-30;

2) wykonaniu zabezpieczenia w oknie balkonowym do wysokości 1,10 m, zgodnie z przepisami zawartymi w dziale VII - Bezpieczeństwo użytkowania, rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz przekazującej sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zaskarżona sprzeciwem decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

J. K. i A.K. w piśmie z 25 lutego 2007 r. złożyli wniosek o zalegalizowanie przebudowy dokonanej w obrębie loggi w mieszkaniu nr 2 przy ul. T. w S. Organ I instancji w trakcie oględzin przeprowadzonych w 21 sierpnia 2007 r., a następnie 6 listopada 2012 r. ustalił, że loggia w poziomie parteru, po stronie zachodniej budynku przy ul. T. przy mieszkaniu nr 2 została zabudowana. Przeprowadzone roboty budowalne polegały na usunięciu stolarki okiennej istniejącej loggii i usunięciu balustrady loggii oraz wymurowaniu przy zewnętrznej krawędzi płyty loggii części podokiennej wraz z osadzeniem okna i okna balkonowego z zabudowaną balustradą typu portfenetr.

Organ jednocześnie wskazał, że decyzją Prezydenta Miasta z 22 czerwca 2006 r. został zatwierdzony projekt budowalny i udzielone zostało pozwolenie na budowę obejmujące wykonanie remontu elewacji budynku przy ul. T. w S. wraz z jej dociepleniem oraz zmianą kolorystyki. Inwestorem a zarazem adresatem decyzji była Wspólnota Mieszkaniowa. Do zabudowy logii przy mieszkaniu nr 2 przystąpiono w styczniu 2006 r., natomiast roboty budowalne zewnętrzne związane z zabudową loggii ukończono w trakcie wykonywania robót budowalnych elewacyjnych, w zakresie przewidzianym przedmiotową decyzją o pozwoleniu na budowę. Organ I instancji ponadto wskazał w swej decyzji, że prowadził odrębne postępowania administracyjne w sprawie wykonania przez M. S. i P.S. robót budowlanych polegających na zabudowie loggi od strony zachodniej mieszkania nr 3 w tym budynku oraz w sprawie wykonania przez D. K. robót budowlanych polegających na zabudowie loggi od strony zachodniej mieszkania nr 5 w tym budynku.

W trakcie postępowania administracyjnego właściciele mieszkania nr 2 przedłożyli ekspertyzę techniczną tego mieszkania. Ekspertyza ta była kilkakrotnie uzupełniana w trakcie postępowania, w szczególności w ‘Uzupełnieniu do ekspertyzy" z 23 marca 2013 r. oraz z 2 czerwca 2014 r. Zakres robót mających na celu doprowadzenie zabudowy logii mieszkania nr 2 przy ul. T. w S. do stanu zgodnego z przepisami techniczno-budowalnymi określono na podstawie Ekspertyzy technicznej oraz "Uzupełnienia ekspertyzy" z października 2008 r. sporządzonej 2 czerwca 2014 r.

W decyzji z 28 sierpnia 2014 r. organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2018 r., poz. 1202 ze zm.), nałożył na J. K. i A. K. obowiązek wykonania określonych czynności opisanych w sentencji tej decyzji, w terminie do 30 listopada 2014 r. W następstwie rozpoznania odwołania od tej decyzji organ II instancji w decyzji z 10 października 2014 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z 24 października 2014 nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej wykonanie określonych czynności w terminie do 31 marca 15 r. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ odwoławczy (decyzją z 2 kwietnia 2015 r.). Na skutek wniesienia skargi ma decyzję organu II instancji przez P. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 255/15, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd przesądził m. in. o prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane.

W następstwie ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji w decyzji z 31 stycznia 2018 r., na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, nałożył na J. K. i A. K. obowiązek wykonania w terminie do 30 kwietnia 2018 r. w zabudowanej od strony zachodniej mieszkania nr 2 przy ul. T. w S., robót budowlanych polegających na zamocowaniu kątownika stalowego 80 x 80 x 6 mm o długości 2050 mm, na wysokości 15 cm nad oknem zabudowanej loggi, pomalowanego farbami w kolorze elewacji gwarantującej odporność na działanie ognia EI-30 oraz wykonanie zabezpieczenia w oknie balkonowym do wysokości 1,1 m zgodnie z zawartym w dziale VII – Bezpieczeństwo użytkowania, rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli J. K. i A. K., kwestionując obowiązek określony w punkcie 1 sentencji decyzji. Z kolei P. S. w swoim odwołaniu kwestionował decyzję w całości.

W decyzji z 19 czerwca 2018 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy powołał wskazania wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, z których w pierwszej kolejności wynika prawidłowość zastosowania w niniejszej sprawie przepisu art. 51 ust.1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, oraz stanowisko, że będące jej przedmiotem roboty budowlane, polegające na zabudowie loggii, zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, dlatego obowiązek doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem winien być nałożony na inwestorów, tj. właścicieli mieszkania nr 2, do którego przynależy loggia. Ponadto istotne znaczenie ma, zdaniem organu odwoławczego, ustalenie Sądu, że nakazywane roboty budowlane dotyczą m.in. elementu wspólnego nieruchomości: ściany zewnętrznej budynku mieszkalnego, co oznacza, że w celu legalizacji zaistniałej samowoli budowlanej niezbędna jest zgoda wspólnoty mieszkaniowej na przeprowadzenie robót w tym zakresie.

Odwołując się natomiast do prawnej podstawy decyzji – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, organ odwoławczy wskazał, że niniejsza decyzja obejmuje wykonane w 2006 i 2007 r. przez J. i A. K. roboty budowlane, polegające na zabudowie loggii przynależnej do mieszkania nr 2 w parterze wielorodzinnego budynku mieszkalnego przy ul. T. w S., zrealizowane bez pozwolenia na budowę. Ocena tych robót następowała w kilku decyzjach, wydawanych przez organy obu instancji w toku niniejszego postępowania oraz w wyroku WSA w Gdańsku. W szczególności zaś, analiza wynikająca w wyroku Sądu obejmowała również, obok zaaprobowanego trybu postępowania organów i nadzoru budowlanego, rodzaj i zakres robót budowlanych nakazanych inwestorom w postępowaniu naprawczym, w aspekcie których Sąd nie wyraził zastrzeżeń. Powołując się na art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) organ odwoławczy wskazał, że jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w orzeczeniu sądu. Podobnie wskazania te wiążą organ I instancji. Tymczasem w obowiązku nałożonym w osnowie zaskarżonej decyzji organ I instancji nie uwzględnił jednego ze wskazań Sądu dotyczących procedury legalizacji samowolnie wykonanych robót budowlanych, tj. wymogu uzyskania przez inwestorów zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie nakazanych robót budowlanych w zakresie dotyczącym elementu wspólnego budynku - ściany zewnętrznej, co stanowi o naruszeniu art.153 p.p.s.a., którego organ odwoławczy nie mógł uzupełnić w postępowaniu wyjaśniającym w ramach art. 136 k.p.a.

Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że udzielone pozwolenie na budowę na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej, które obejmowało estetyzujące roboty elewacyjne budynku, nie sankcjonuje samowolnie wykonanej zabudowy loggii w tej elewacji. Organ podkreślił też, ze wobec związania zasadą praworządności nie może on negocjować wykonalności nałożonego obowiązku ze stroną zobowiązaną ani ulegać woluntaryzmowi strony przeciwnej w merytorycznym ujmowaniu przedmiotu sprawy.

Sprzeciw od powyższej decyzji zgłosili J. K. i A. K. W jego treści wskazali, że czynności wskazane w sentencji decyzji organu I instancji są konieczne do wykonania, aby zadośćuczynić przepisom przeciwpożarowym i nigdy nie kwestionowali zasadności ich wykonania. Jednak ich zastrzeżenia od kilku lat budzi trudne do zrozumienia, odmienne traktowanie poszczególnych właścicieli mieszkań w tej sprawie i uporczywe unikanie zbadania w myśl art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., udziału wszystkich stron mających swój udział w zdarzeniu. W rezultacie skarżący czują się obarczeni całkowitą odpowiedzialnością w sprawie, w której w tej sytuacji faktycznej i prawnej jest więcej podmiotów. Skarżący podkreślili, że organ odwoławczy całkowicie zignorował zawarte w ich piśmie z 17 lutego 2018 r. uwagi odnośnie do wpływu samowolnej przebudowy zrealizowanej przez właścicieli mieszkania nr 3 – P. S. i M. S. na obecny stan elewacji, za który całkowitą odpowiedzialność przypisuje się skarżącym.

W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący zakwestionowali ustalenia dotyczące chronologii prac budowlanych. Podkreślili, że wbrew stanowisku organów administracji w 2007 roku nie wykonywali żadnych robót budowlanych. Podkreślili, że po ukończeniu prac w styczniu 2006 roku, pas międzykondygnacyjny miał szerokość zgodną z przepisami prawa. Natomiast kilka miesięcy po nich ingerencji w pas między kondygnacjami dokonał P. S., właściciel mieszkania nr 3,

dokonując, w jego przypadku - już kolejnej samowolnej przebudowy loggii

przy swoim mieszkaniu. Również w 2006 roku M. i P.

S., dokonali kolejnej samowolnej przebudowy zabudowanej loggii

przy swoim mieszkaniu. Wówczas prace polegały na rozebraniu całej

ściany, od stropu nad parterem do stropu nad pierwszym piętrem, likwidacji

istniejącego okna skrzynkowego i wstawieniu, w nowo postawioną ścianę,

dużo większego okna balkonowego. Aby tego dokonać konieczna była

ingerencja w elewację we wszystkie strony: w górę, boki i w dół. Właściciele mieszkania nr 3 byli zatem, jako osoby które ostatnie ingerowały w część elewacji po stronie zachodniej, zobowiązane zachować wymaganą prawem szerokość pasa międzykondygnacyjnego lub ją skorygować jeżeli była nieprawidłowa. Inwestorzy ci nigdy nie uzyskali zgody Wspólnoty na wykonane roboty budowlane. Co więcej, powyższe roboty budowlane nie zostały zakwestionowane przez organy administracji ani co sposobu ich wykonania, a tym bardziej - ich legalności. Tymczasem, przykładowo brak zewnętrznego parapetu w drzwiach okna balkonowego przy loggi nr 3 skutkuje systematycznym zalewaniem skarżących i zawilgoceniem stropu nad ich oknem.

Skarżący zakwestionowali sposób procedowania organów obu instancji w niniejszej sprawie, który ich zdaniem jest dla nich dyskryminacyjny i zmierza do obarczenia ich wyłączną odpowiedzialnością za stan elewacji po stronie zachodniej budynku, abstrahującą od robót, jakie przeprowadzili w jej obrębie inni właściciele mieszkań, zwłaszcza Państwo S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarżący wnieśli sprzeciw od kasacyjnej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 19 czerwca 2018 r., wydanej na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

W sprawie istotne znaczenie ma zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., który został określony w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika bowiem, że rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2017 r., II OSK 3001/17 http://cbois.nsa.gov.pl, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 listopada 2017 r., II SA/Gd 677/17, LEX nr 2394299). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu drugiej instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Sąd nie ma natomiast podstaw prawnych, aby - kontrolując decyzję kasacyjną w tak ustalonym zakresie - odnosić się do zarzutów merytorycznych podnoszonych w skardze. Nie może również zastąpić organu odwoławczego w dokonaniu analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji.

Instytucja sprzeciwu służy zatem wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na podstawie określonej w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrzeniu.

Z powyższego przepisu wynika, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu I instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Oznacza to jednak, że przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, taka sytuacja zatem wyłącza dopuszczalność kasacji decyzji organu I instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H.BECK, Warszawa 2016, str. 622). Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest bowiem dopuszczony tylko wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl).

Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że na tle omawianego przepisu organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., II SA/GI 439/06, LEX nr 930299). Innymi słowy decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., l SA/Sz 1256/13, LEX nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., II SA 400/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 88).

Odnosząc powyższe rozważania do kontrolowanej decyzji, stwierdzić należy, że wskazane przez organ odwoławczy okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie naruszone zostały przez organ I instancji przepisy postępowania administracyjnego (art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.), które uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przy czym są one konsekwencją pominięcia przez organ I instancji przepisu art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Niniejsza sprawa została zainicjowana przez skarżących pismem z 25 lutego 2007 r. i była przedmiotem kilku decyzji, wydawanych przez organy obu instancji. Jedna z decyzji organu odwoławczego z 2 kwietnia 2015 r. stała się natomiast przedmiotem oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zainicjowanym skargą P. S. W wyroku z 9 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 255/15 Sąd, uchylając zarówno zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, w uzasadnieniu przesądził m. in. o prawidłowości zastosowanego przez organy trybu postępowania naprawczego – art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, będącego konsekwencją tego, że roboty budowlane wykonane przez skarżących Sąd ocenił jako samowolne. Prawidłowo zatem organy administracji wydające decyzje oceniane przez Sąd w niniejszym postępowaniu sądowym, podstawą materialnoprawną kontrolowanych aktów uczyniły art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 50 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowalne w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje prowadzenie robót budowalnych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Postanowienia o wstrzymaniu robót nie wydaje się gdy zostały one już wykonane. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowalne, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 ustawy właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowalnych w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 3 ustawy po upływie terminu lub na wniosek inwestora organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku – nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Z wskazanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wynika ponadto, że w okolicznościach niniejszej sprawy zabudowa loggii wprawdzie dostępnej wyłącznie dla właścicieli lokalu nr 2 jest inwestycją w część budynku przynależną wyłącznie tym właścicielom, jednakże wykonanie prac dotyczących ściany budynku oznacza, że inwestycja ma nie tylko wymiar inwestycji zamykającej się w obszarze przynależnym do współwłaścicieli mieszkania nr 2, ale dotyczy także części wspólnej budynku, stanowiącej współwłasność wszystkich właścicieli lokali mieszkalnych w tym budynku. Oznacza to, że zalegalizowanie robót wykonanych bez pozwolenia na budowę wymaga od współwłaścicieli w odniesieniu do robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku - w ramach wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w obrębie wspólnej części budynku - zgody wspólnoty mieszkaniowej. Bezspornym jest tymczasem, że skarżący nie przedłożyli zgody Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie robót budowlanych w obrębie ściany zewnętrznej budynku, stanowiącej część wspólną. Organ odwoławczy dostrzegłszy powyższe uchybienie uznając je za okoliczność, która uzasadnia uchylenie decyzji organu I instancji, jako naruszającej art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. W ocenie Sądu, ocena ta jest prawidłowa. Cytowany art. 153 p.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu są wiążące dla organów administracji w danej sprawie, chyba że przepisy prawa uległy zmianie, co jednak nie miało miejsca w niniejszym stanie faktycznym. W konsekwencji, wydając decyzję nakładającą na skarżących określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane w celu zalegalizowania wykonanych robót budowlanych, z pominięciem wymogu, określonego w art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane, polegającego na przedłożeniu prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, organ I instancji naruszył ww. przepisy postępowania, a skutkiem tego jest jednocześnie naruszenie prawa materialnego (art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 33 ust. 2 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, stanowisko organu I instancji wymaga ponownej weryfikacji pod kątem zobowiązania inwestorów do przedłożenia prawidłowego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, którym w analizowanych okolicznościach jest zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej na wykonanie robót w obrębie ściany zewnętrznej budynku. Brak tego oświadczenia, czy też jego niekompletność, na co słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, przesądza o tym, że organ I instancji naruszył przepisy art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., które zobowiązują go do wnikliwego i wszechstronnego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy. Już sama ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji kasacyjnej, bowiem braku tego nie mógł uzupełnić organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., nie narażając się jednocześnie na zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.).

Jednocześnie należy wyjaśnić, że zarzuty skarżących dotyczące zakresu obowiązków na nich nałożonych przez organy administracji w niniejszym postępowaniu, a także dotyczące ich ewentualnej dysproporcji w stosunku do obowiązków nakładanych na właścicieli innych lokali mieszkalnych w adekwatnych okolicznościach faktycznych, nie mogą zostać ocenione przez Sąd w niniejszym postępowaniu. Nie jest to bowiem zagadnienie proceduralne, lecz kwestia materialnoprawna. W tym zaś zakresie sąd administracyjny nie może wypowiadać się kontrolując decyzję kasacyjną na skutek sprzeciwu. Wynika to przede wszystkim z treści przepisu art. 64e p.p.s.a., ponieważ rozpoznając sprzeciw od decyzji, Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Związane jest to także z faktem, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym sprzeciwem bierze udział jedynie strona wnosząca sprzeciw i organ administracji. Nie ma natomiast uczestników postępowania (art. 64b § 3 p.p.s.a.), co oznacza, że nie biorą w nim udziału pozostałe strony postępowania administracyjnego – w tym wypadku w szczególności właściciele lokali sąsiednich. W tej sytuacji niedopuszczalne byłoby wydanie wyroku, wiążącego zarówno organy administracji, jak i sądy, w kwestii dotyczącej mającego zastosowanie w sprawie prawa materialnego. Nie zwalnia to jednak organów administracji orzekających w niniejszej sprawie od oceny okoliczności podniesionych przez skarżących z punktu widzenia ich wpływu na podejmowane rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w niniejszej sprawie wypełnił dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Wskazane wyżej uchybienia w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowało koniecznością wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że ma to istotny wpływ na rozstrzygnięcie, w myśl art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. Prawidłowo, w kontekście oceny uwarunkowań prawnych, prezentowanej przez organ, wskazano też, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy (§ 2 zd. 2). W tym kontekście wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie uchybia art. 138 § 2 k.p.a.

Natomiast argumentacja sprzeciwu, dotycząca w zasadzie prawnej oceny wykonanych robót oraz ich tożsamości z robotami wykonanymi przez innych współwłaścicieli lokali mieszkalnych, odmiennie ocenianymi przez organy administracji w podobnych sprawach, nie ujawniła wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151a § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.