Uchwała Składu Siedmiu Sędziów NSA, sygn. akt FPS 5/98
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1998-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 630  Obrót towarami z zagranicą, należności celne i ochrona przed nadmiernym  przywozem towaru na polski obszar celny
Hasła tematyczne: Celne prawo
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76
law: Konwencja celna dotycząca międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR (Konwencja TIR) sporządzona w Genewie dnia 14 listopada 1975 r.
article: art. 28
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
article: art. 6, art. 7, art. 87 ust. 1
journal: Dz.U. 1976 nr 7 poz. 36
law: Obwieszczenie Przewodniczącego Rady Państwa z dnia 16 lutego 1976 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Konstytucji Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej uchwalonej przez Sejm Ustawodawczy w dniu 22 lipca 1952 r.
article: art. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312
law: Obwieszczenie Ministra Współpracy Gospodarczej z Zagranicą z dnia 16 maja 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Prawo celne.
Teza: 1. Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce jako podmiotowi poręczającemu na podstawie art. 8 ust. 1 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencji TIR/ /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/ uiszczenie należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych za przewoźnika dokonującego przewozu z zastosowaniem karnetu TIR nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przeciwko przewoźnikowi w sprawie wymiaru należności celnych.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie przedstawione w pkt b/.

TEZY

1. Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce jako podmiotowi poręczającemu na podstawie art. 8 ust. 1 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencji TIR/ /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/ uiszczenie należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych za przewoźnika dokonującego przewozu z zastosowaniem karnetu TIR nie przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przeciwko przewoźnikowi w sprawie wymiaru należności celnych.

2. Odmówić udzielenia odpowiedzi na pytanie przedstawione w pkt b/.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny z udziałem W. Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Wojewódzkiej delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości, w sprawie V SA 2851/96 ze skargi Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 7 listopada 1996 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, po rozpoznaniu w dniu 11 maja 1998 r. na posiedzeniu jawnym następujących wątpliwości prawnych przekazanych przez skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego postanowieniem z dnia 14 stycznia 1998 r. do wyjaśnienia w trybie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./:

a/ Czy Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce jako podmiotowi poręczającemu na podstawie art. 8 ust. 1 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencji TIR/ /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/ uiszczenie należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych za przewoźnika dokonującego przewozu z zastosowaniem karnetu TIR przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym przeciwko przewoźnikowi w sprawie wymiaru należności celnych?

b/ W razie negatywnej odpowiedzi na powyższe pytanie - czy odpowiedzialność Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce za zobowiązania, o których mowa w pkt a/, powinna być ustalona w odrębnym postępowaniu administracyjnym, czy też przed sądem powszechnym?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

W sprawie ze skargi Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce na postanowienie Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 7 listopada 1996 r. nr (...) Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wystąpił do Prezesa tego Sądu - na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ - o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów wątpliwości prawnej przytoczonej w sentencji uchwały.

Wątpliwość prawna przedstawiona składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wyłoniła się na tle następującego stanu faktycznego:

Dyrektor Urzędu Celnego w T. postanowieniem z dnia 2 grudnia 1994 r. przekazał Dyrektorowi Urzędu Celnego w W., w celu dokonania odprawy celnej ostatecznej, towar w postaci jaj świeżych, wprowadzonych na polski obszar celny przez przewoźnika - "A.S.-B." w B. zgodnie z procedurą TIR. Wobec tego, że towar ten nie został dostarczony do urzędu celnego wskazanego w postanowieniu o przekazaniu, Dyrektor Urzędu Celnego w W. zawiadomił przewoźnika, że karnet TIR nie został zwolniony, oraz wezwał do nadesłania w ciągu 3 miesięcy dokumentów potwierdzających dostarczenie towaru do Urzędu Celnego w W., dających podstawę do zwolnienia karnetu TIR, stwierdzając, że w wypadku niewykonania tego wezwania karnet TIR zostanie objęty wezwaniem płatniczym.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego Dyrektor Urzędu Celnego w W. ustalił, że przewoźnik nie dostarczył towaru do odprawy w Urzędzie Celnym w W., lecz według oświadczenia kierowcy rozładował go u osoby podającej się za właściciela firmy "P." - importera towaru, który dostarczył przewoźnikowi dokumenty mające świadczyć o zwolnieniu karnetu TIR. W toku dalszych czynności organ celny ustalił także, że odciski pieczęci widniejące na odcinkach karnetu TIR zostały sfałszowane, a towar nie widnieje w ewidencji Urzędu Celnego w W., firma "P." zaś nie istnieje.

Wobec ujawnienia powyższych okoliczności Dyrektor Urzędu Celnego w W. decyzją z dnia 31 października 1995 r. nr 14 PC-5060-365/95/TW wymierzył przewoźnikowi "A.S.-B." cło i obliczył należne podatki jako posiadaczowi karnetu TIR, który nie dostarczył towaru do odprawy celnej i nie wywiózł go z polskiego obszaru celnego. Decyzja ta została doręczona przewoźnikowi i przekazana do wiadomości Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce.

Od decyzji tej wnieśli odwołanie zarówno przewoźnik "A.S.-B.", jak i Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce.

Prezes Głównego Urzędu Ceł rozpatrzył odwołanie przewoźnika i decyzją z dnia 7 listopada 1996 r. (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Urzędu Celnego w W. Natomiast postanowieniem z dnia 7 listopada 1996 r. nr (...), wydanym na podstawie art. 134 w związku z art. 28 Kpa, stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce, uznawszy, że Zrzeszeniu temu nie przysługuje w postępowaniu celnym przeciwko przewoźnikowi przymiot strony. Prezes GUC uznał, że podjęta przez Zrzeszenie - jako podmiot poręczający - obrona jego praw w postępowaniu administracyjnym toczącym się przeciwko przewoźnikowi jest przedwczesna i powinna nastąpić w postępowaniu, w którym Zrzeszenie będzie stroną. Zwracając uwagę, że adresatem zaskarżonej decyzji Dyrektora Urzędu Celnego w W. jest firma "A.S.-B.", Prezes GUC przyjął, że Zrzeszenie nie było stroną postępowania zakończonego tą decyzją, i podkreślił, iż odpowiedzialność Zrzeszenia za wymierzone w tym postępowaniu cło wynika z faktu wystawienia karnetu TIR na podstawie art. 6 ust. 1 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /zał. do Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/. Na podstawie art. 8 tej Konwencji stowarzyszenie poręczające ma obowiązek zapłacenia należności celnych i podatkowych na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których te kwoty są należne. Odpowiedzialność poręczyciela powstaje wówczas, gdy żądanie zapłaty skierowane do strony, adresata decyzji w sprawie wymiaru należności celnych, okaże się bezskuteczne. Powołując się na treść powyższych postanowień Konwencji TIR, Prezes GUC stwierdził, że Zrzeszenie będzie miało możliwość przedstawienia swoich twierdzeń i zgłoszenia dowodów w postępowaniu prawnym, w którym będzie stroną jako poręczyciel karnetu TIR, do którego zostanie skierowane żądanie zapłaty należności celnych i podatkowych, gdy wyegzekwowanie tych należności od głównego zobowiązanego okaże się bezskuteczne. Na tej podstawie Prezes GUC przyjął, że Zrzeszenie nie może skutecznie żądać uchylenia decyzji wydanej w postępowaniu, którego stroną nie było, i na poparcie tego stanowiska powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 1996 r. V SA 1078/95, w którym Sąd nie uznał Zrzeszenia za stronę postępowania zakończonego decyzją wymierzającą należności celne posiadaczowi karnetu TIR.

W skardze na to postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce wniosło o jego uchylenie, zarzucając, że zostało ono wydane z naruszeniem art. 28 Kpa wskutek błędnej wykładni pojęcia strony w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzając, że dochodzenie wobec Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych roszczeń z tytułu poręczenia za podmiot przewożący zgodnie z procedurą TIR nie może nastąpić w drodze postępowania administracyjnego, skarżące Zrzeszenie podniosło, iż nie oznacza to, że poręczycielowi nie przysługują środki obrony przewoźnika w prowadzonym przeciwko niemu postępowaniu celnym. Jako poręczyciel, Zrzeszenie ma interes prawny w tym, aby rozstrzygnięcie, jakie zapadnie w postępowaniu celnym prowadzonym przeciwko przewoźnikowi, było prawidłowe. Oznacza to, zdaniem skarżącego, że Zrzeszenie, zainteresowane tym rozstrzygnięciem, ma przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przeciwko przewoźnikowi w takim zakresie, w jakim podejmuje czynności służące obronie praw tego podmiotu w postępowaniu celnym. Nie dotyczy to obrony Zrzeszenia przed jego własną odpowiedzialnością na podstawie własnych zarzutów. Zrzeszenie podniosło również, że w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes GUC błędnie utożsamia czynności Zrzeszenia podejmowane dla własnej obrony przed przyszłymi roszczeniami o zapłatę sumy poręczenia z czynnościami podejmowanymi w charakterze zainteresowanego w postępowaniu administracyjnym w interesie strony, przeciwko której prowadzone jest postępowanie celne. Skarżące Zrzeszenie stwierdziło, że wydane postanowienie odbiera mu możliwość obrony własnego interesu, sprowadzającego się do starań o to, by podmiot, za którego zobowiązania ponosi solidarną odpowiedzialność na podstawie Konwencji TIR, nie był obciążony należnościami celnymi w sposób niezgodny z prawem. Obrona ta - zdaniem Zrzeszenia - jest konieczna ze względu na związanie sądu powszechnego treścią decyzji administracyjnej i spowodowaną tym niemożność podniesienia w postępowaniu przed tym sądem zarzutów kwestionujących zasadność obciążenia przewoźnika należnościami celnymi w decyzji administracyjnej.

Prezes GUC wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując w całości swoje stanowisko.

Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawiając sformułowaną na wstępie wątpliwość prawną, stwierdził, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony został pogląd, podzielany również przez skład orzekający w rozpoznawanej sprawie, że odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego, o której mowa w art. 8 Konwencji TIR, wymaga skonkretyzowania w postępowaniu, w którym stowarzyszenie poręczające byłoby traktowane jako strona i korzystałoby ze wszystkich uprawnień procesowych. Konwencja TIR nie reguluje kwestii trybu ustalenia odpowiedzialności tego stowarzyszenia, a solidarny charakter tej odpowiedzialności - przewidziany w art. 8 ust. 1 Konwencji - nie daje podstaw do przyjęcia wniosku, że ustalenie odpowiedzialności stowarzyszenia może nastąpić w postępowaniu administracyjnym w sprawie wymiaru należności celnych prowadzonym przeciwko przewoźnikowi, który nie dostarczył towaru do docelowego urzędu celnego. Stowarzyszenie poręczające nie ma w tym postępowaniu przymiotu strony i dlatego nie ma też legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji wymierzającej należności celne przewoźnikowi.

Skład orzekający jednak zauważył, iż w omawianej kwestii można mieć pogląd odmienny i zająć stanowisko, że stowarzyszenie poręczające, ze względu na solidarny charakter swojej odpowiedzialności, ma interes prawny w prawidłowym ustaleniu obowiązku przewoźnika w zakresie uiszczenia należności celnych i podatków. Uzasadniałoby to przyznanie stowarzyszeniu przymiotu strony w postępowaniu prowadzonym przeciwko przewoźnikowi, czego konsekwencją byłaby konieczność powiadomienia stowarzyszenia o wszczęciu tego postępowania i dopuszczenia go do udziału w sprawie w charakterze strony. Przemawia za tym - zdaniem składu orzekającego - dodatkowy argument, iż odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego rozpoczyna się od chwili wwozu towaru zgodnie z procedurą TIR na terytorium danego państwa i już w postępowaniu przeciwko przewoźnikowi stowarzyszenie ma interes w tym, by odpowiedzialność przewoźnika została ustalona w sposób prawidłowy. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, iż przyjęcie, że stowarzyszeniu poręczającemu nie przysługują w tym postępowaniu prawa strony, wymaga rozstrzygnięcia kwestii, w jakim postępowaniu /sądowym czy administracyjnym/ odpowiedzialność ta powinna zostać ustalona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy zauważyć, że przedstawiona składowi siedmiu sędziów wątpliwość prawna w części oznaczonej lit. "b" wykracza poza zakres przedmiotowy sprawy, w związku z którą skład orzekający wątpliwość tę zgłosił. Przepis art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ pozwala na wystąpienie o wyjaśnienie przez skład siedmiu sędziów NSA w drodze odpowiedniej uchwały wątpliwości prawnej powstałej w rozpoznawanej sprawie sądowoadministracyjnej. Musi to jednak być istotna wątpliwość prawna, której wyjaśnienie jest konieczne do rozpoznania skargi wszczynającej postępowanie. Jak bowiem zostało wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 12/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 104/, na konieczność ścisłego powiązania pomiędzy wątpliwościami prawnymi a rozpoznawaną sprawą wskazuje przepis art. 49 ust. 5 ustawy o NSA.

Postępowanie sądowe w sprawie, w której przedstawiono do wyjaśnienia wątpliwość prawną, dotyczy badania legalności postanowienia Prezesa Głównego Urzędu Ceł z dnia 7 listopada 1996 r., stwierdzającego niedopuszczalność odwołania wniesionego w tej sprawie przez Zrzeszenie Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce. Do rozstrzygnięcia tej sprawy zatem jest konieczne udzielenie odpowiedzi na pierwsze z dwóch postawionych pytań /oznaczone lit. "a", dotyczące przymiotu strony w postępowaniu o wymiar należności celnych. Udzielenie odpowiedzi na pytanie oznaczone lit. "b" natomiast jest niedopuszczalne, nie ma ono bowiem bezpośredniego związku ze stanem faktycznym rozpoznawanej sprawy.

Dokonując takiego zwężenia przedmiotu rozważań, należy udzielić odpowiedzi na pytanie oznaczone lit. "a", a więc stwierdzić, czy Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce jako podmiotowi poręczającemu na podstawie art. 8 ust. 1 Konwencji TIR przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przeciwko przewoźnikowi w sprawie wymiaru należności celnych.

Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymaga wyjaśnienia właściwego rozumienia terminu "strona" w postępowaniu administracyjnym. Jak zostało wyjaśnione w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 1997 r. OPS 9/96 /ONSA 1997 Nr 3 poz. 102/, pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w administracyjnym postępowaniu jurysdykcyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona procesowa, zostało oparte w art. 28 Kpa na prawnej kategorii interesu prawnego. Zgodnie z tym przepisem stroną postępowania administracyjnego jest tylko ten podmiot, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy to postępowanie.

Zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której jest oparta legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym, należy do prawa materialnego. W przepisach szeroko ujmowanego prawa materialnego /administracyjnego, finansowego, prawa pracy i prawa cywilnego/ musi znajdować się norma lub normy prawne przewidujące w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do określonego podmiotu możliwość wydania decyzji administracyjnej /lub postanowienia/. Może to być zarówno norma uprawniająca, jak i zobowiązująca określony podmiot. Taka przewidziana w przepisach prawa materialnego możliwość /czy obowiązek/ konkretyzacji uprawnień i obowiązków określonego podmiotu oznacza, że interes prawny w rozumieniu art. 28 Kpa to w istocie związek między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której taka konkretyzacja uprawnień i obowiązków może nastąpić, i - w konsekwencji - decyzją administracyjną, stanowiącą rozstrzygnięcie sprawy, czyli autorytatywne ustalenie tych uprawnień i obowiązków. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wyjaśniło, że status strony postępowania administracyjnego nie wynika z uznania jakiegokolwiek podmiotu za stronę, ale z przepisów prawa /wyrok NSA z dnia 10 marca 1989 r. IV SA 1254/88 - nie publ./. Wyjaśniło również, że do uzyskania przez określony podmiot przymiotu strony nie wystarczy wykazanie jakiegokolwiek interesu, lecz musi to być interes prawny, a więc oparty na prawie, przy czym o zakwalifikowaniu tego interesu jako prawnego /a nie tylko faktycznego/ decyduje treść obowiązujących przepisów prawa materialnego.

Zwrócono również uwagę, że nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, iż podmiot ten ma w danej sprawie interes prawny. Zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i w literaturze podkreśla się, że interes prawny musi mieć postać kwalifikowaną. Stroną jest tylko ten podmiot, którego własny interes prawny lub obowiązek podlega konkretyzacji w postępowaniu administracyjnym /wyrok jak wyżej/. Ponadto "interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie za stronę" /postanowienie NSA z dnia 30 maja 1984 r. II SA 789/84 - nie publ./.

Prawo celne /ustawa z dnia 28 grudnia 1989 r. - Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./ reguluje zasady obrotu towarowego z zagranicą, obowiązki celne oraz zasady postępowania celnego /art. 1/. Wydawane na podstawie przepisów tego prawa decyzje dotyczą przede wszystkim podmiotów dokonujących obrotu towarowego z zagranicą /art. 2 pkt 6/, to jest osób fizycznych, prawnych lub jednostek nie mających osobowości prawnej, dokonujących obrotu towarowego z zagranicą na własny rachunek i we własnym imieniu. Jest kwestią niesporną, że stroną postępowania celnego, na której ciąży obowiązek zgłoszenia towarów będących przedmiotem obrotu towarowego z zagranicą do odprawy celnej, jest podmiot dokonujący obrotu towarowego z zagranicą, i tak rozumianej stronie powinna być doręczona decyzja o wymiarze cła. Przedmiotem kontrowersji natomiast w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest to, czy w sprawie, której przedmiotem jest wymierzenie cła podmiotowi dokonującemu obrotu towarowego z zagranicą, stroną jest też stowarzyszenie poręczające zgodnie z art. 8 ust. 1 Konwencji celnej dotyczącej międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR. W kilku orzeczeniach /V SA 1106/95, V SA 1107/95, V SA 1108/95, V SA 1141/95, V SA 1143/95, V SA 1078/95 - nie publ./ Sąd nie uznał Zrzeszenia Międzynarodowych Przewoźników Drogowych za stronę postępowania zakończonego decyzją, wymierzającą należności celne posiadaczowi karnetu TIR. W innych jednak /wyroki z dnia 27 czerwca 1996 r. SA/Rz 687/95, z dnia 16 lipca 1996 r. SA/Rz 640/95 - nie publ./ dopuścił taką możliwość przy założeniu, że skierowana do podmiotu dokonującego obrotu towarowego z zagranicą decyzja o wymiarze cła wywołuje wprost skutki w sferze praw i obowiązków zrzeszenia poręczającego.

Rozstrzygnięcie kontrowersji dotyczącej udziału zrzeszenia poręczającego jako strony w sprawie prowadzonej przeciwko podmiotowi dokonującemu obrotu towarowego z zagranicą wymaga wcześniejszego rozważenia, jaka jest prawna sytuacja tego zrzeszenia, wydającego przewoźnikowi karnet TIR, w razie niedostarczenia towaru do urzędu celnego wskazanego w postanowieniu o przekazaniu oraz jakie są podstawy i zasady odpowiedzialności tego zrzeszenia za należności celne obciążające przewoźnika. Od odpowiedzi na te pytania zależy odpowiedź na podstawową w sprawie kwestię, czy wynik sprawy prowadzonej przeciwko podmiotowi dokonującemu obrotu z zagranicą oddziałuje bezpośrednio na sytuację prawną zrzeszenia poręczającego. Jeżeli bowiem związek taki występuje, to zrzeszenie należy uznać za stronę już w postępowaniu prowadzonym przeciwko przewoźnikowi lub innemu podmiotowi dokonującemu obrotu.

Zasady poręczania za zobowiązania celne i podatkowe podmiotów dokonujących przewozów pod osłoną karnetów TIR przewiduje Konwencja celna dotycząca międzynarodowego przewozu towarów z zastosowaniem karnetów TIR /Konwencja TIR/ z dnia 14 listopada 1975 r., ratyfikowana przez Polskę w dniu 12 czerwca 1980 r. /Dz.U. 1984 nr 17 poz. 76/. Stanowi ona, jak wszystkie ratyfikowane umowy międzynarodowe, źródło prawa Rzeczypospolitej Polskiej /art. 87 ust. 1 Konstytucji RP/. Fakt ten jest dodatkowo potwierdzony na gruncie prawa celnego z dnia 28 grudnia 1989 r. w art. 3 /Dz.U. 1994 nr 71 poz. 312 ze zm./. Artykuł 6 Konwencji TIR przewiduje, że strony tej umowy mogą upoważnić stowarzyszenia do wydawania karnetów TIR i występowania w charakterze poręczycieli. Stosowne upoważnienie zostało wydane już w dniu 14 kwietnia 1959 r. zarządzeniem nr 31 Ministra Handlu Zagranicznego w sprawie nadania Zrzeszeniu Międzynarodowych Przewoźników Drogowych w Polsce uprawnień do wydawania karnetów TIR oraz do występowania w charakterze poręczyciela. Podstawą do wydania tego zarządzenia był obowiązujący wówczas przepis art. 76 prawa celnego i art. 5 projektu Konwencji celnej o międzynarodowym przewozie drogowym towarów, wprowadzonego tymczasowo w życie porozumieniem z dnia 16 czerwca 1949 r., ratyfikowanym przez Polskę dnia 20 listopada 1958 r.

Konwencja TIR z 1975 r. przewiduje, że stowarzyszenie poręczające zobowiąże się do uiszczenia należnych opłat i podatków przywozowych lub wywozowych, które mogą się należeć na mocy ustaw i przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowości odnoszące się do operacji TIR. Będzie ono zobowiązane do zapłacenia tych kwot na zasadzie odpowiedzialności wspólnej i solidarnej z osobami, od których należne są te kwoty /art. 8 ust. 1/. Zgodnie z art. 8 ust. 7 Konwencji "w razie gdy kwoty wymienione w ustępach 1 i 2 staną się wymagalne, właściwe władze powinny, w miarę możliwości, przed skierowaniem roszczenia do stowarzyszenia poręczającego, zażądać ich zapłaty od osoby lub osób, od której lub których kwoty bezpośrednio się należą". Przepis art. 11 Konwencji reguluje terminy żądania od stowarzyszenia poręczającego uiszczenia kwot wymienionych w art. 8 oraz termin uiszczenia tych należności przez stowarzyszenie. Konwencja reguluje też datę początkową /art. 8 ust. 4/ i zakres odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego /art. 8 ust. 5 i 6/. Konwencja jednak nie zawiera wyczerpującej regulacji odpowiedzialności za należności celne i podatkowe zarówno w odniesieniu do posiadaczy karnetów TIR, jak i w odniesieniu do stowarzyszeń poręczających. Odnośnie do ustalenia należnych opłat i podatków odwołuje się ona do ustaw i przepisów celnych państwa, w którym ujawniono nieprawidłowość odnoszącą się do operacji TIR /art. 8 ust. 1 zdanie 1/. W żaden sposób nie reguluje też trybu ustalania odpowiedzialności stowarzyszenia poręczającego w sytuacji powstania sporu.

Odpowiedzialność stowarzyszenia poręczającego zatem przypomina konstrukcję prawną poręczenia, analogiczną do poręczenia według prawa cywilnego /art. 876 Kc/. Obowiązek wprowadzenia takiego rozwiązania i jego ogólne zasady przewidziała Konwencja TIR z 1975 r., lecz powstaje ono na skutek wydania przewoźnikowi przez stowarzyszenie poręczające karnetu TIR. Zgodnie z istotą poręczenia poręczyciel zaciąga w ten sposób własne zobowiązanie, które jednak jest zależne pod względem ważności i treści od zobowiązania głównego, w stosunku do którego ma charakter akcesoryjny / Z. Radwański: Poręczenie. Komentarz do przepisów kodeksu cywilnego, Warszawa 1994, str. 8/.

Nie może budzić wątpliwości pogląd, iż konkretyzacja obowiązków stowarzyszenia poręczającego może nastąpić tylko w toku odpowiedniego postępowania i w drodze orzeczenia wydanego w tym postępowaniu. Należy tu odwołać się do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 1997 r. FPS 8/97 /ONSA 1998 Nr 2 poz. 38/ i trafnych argumentów podanych w jej uzasadnieniu na poparcie tego poglądu. Dodatkowo można podać, iż za wnioskiem o konieczności ustalenia odpowiedzialności zrzeszenia w odrębnym postępowaniu przemawiają inne jeszcze argumenty. Przede wszystkim przepisy prawa polskiego nie znają wypadku przypisania odpowiedzialności bez jej ustalenia w formie orzeczenia właściwego organu, z właściwymi procedurami odwoławczymi. Następnie zrzeszenie odpowiada za należności celne na innej podstawie niż podmiot dokonujący obrotu, za który udzieliło ono poręczenia. Konwencja przewiduje dla poręczającego stowarzyszenia określone uprawnienia, które mogą być realizowane tylko w takim postępowaniu, gdzie będzie ono stroną. Stowarzyszenie jako poręczyciel należności głównej będzie mogło podnosić na swoją obronę zarzuty wynikające zarówno ze stosunku podstawowego, jak i z umowy poręczenia. Problemy te nie są przedmiotem rozpoznania w sprawie o wymiar należności celnych przewoźnikowi.

Konkretyzacja obowiązków stowarzyszenia poręczającego nastąpi w odrębnym postępowaniu skierowanym przeciwko temu stowarzyszeniu, wszczętym po wydaniu decyzji dotyczącej podmiotu dokonującego przewozu. W tym drugim postępowaniu stowarzyszenie będzie mogło podjąć obronę swoich praw. Wynik więc postępowania administracyjnego o nałożenie należności celnych na podmiot dokonujący przewozu nie ma bezpośredniego wpływu na prawa i obowiązki zrzeszenia. Zrzeszenie poręczające nie ma wobec tego własnego, bezpośredniego interesu prawnego w sposobie rozstrzygnięcia sprawy o wymierzenie należności celnych podmiotowi dokonującemu obrotu z zagranicą, gdyż obronę swoich interesów będzie mogło podjąć w następnym postępowaniu. Przemawia to za odmową przyznania temu zrzeszeniu statusu strony w postępowaniu wskazanym w przytoczonym na wstępie postanowieniu Sądu.

Mając na względzie wszystkie przytoczone argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./, podjął uchwałę jak w sentencji.