Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1104/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1916
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r o księgach wieczystych i hipotece - t.j.
article: art. 7 ust 2
journal: Dz.U. 1990 nr 32 poz 191
law: Ustawa z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. U. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 568/18 w sprawie ze skargi P. U. R. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt I SA/Wa 568/18, oddalił skargę P. U. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r. nr [...], działając na podstawie art. 18 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U Nr 32, poz 191 z późn. zm.), stwierdził nabycie przez Gminę Miasto Nowy Targ nieodpłatnie własności szeregu nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej S., obręb S.

Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona w ustawowym terminie i stała się ostateczna z dniem 21 lipca 2005 r.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Małopolskiego w części dotyczącej działki nr [...] wystąpiła P. U., działająca jako wykonawca testamentu H. U.

W uzasadnieniu wniosku wskazała, że działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...] obręb S. powstała z części parceli gruntowej [...] kat. [...] oraz z części parceli gruntowej [...]. kat. [...] objętych wykazem hipotecznym Lwh [...] gm. kat. S. Nieruchomość, obejmująca m.in. w/w parcele, dla której prowadzony był wykaz hip. Lwh [...], była własnością J. U. Własność całej nieruchomości objętej wykazem hip. Lwh [...] r. została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wskazała również, że od dnia 15 grudnia 1992 r. toczy się postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej o potwierdzenie, że m.in. nieruchomość objęta wykazem hip. Lwh [...] nie podlegała przejęciu na podstawie tego dekretu.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2017r., nr [...], umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. w części stwierdzającej nabycie przez Gminę Miasto Nowy Targ nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w jednostce ewidencyjnej S., obręb S., ozn. jako działka nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że stroną postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej może być osoba powołująca się na dokumenty świadczące, że jej, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do komunalizowanego mienia. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego osób posiadających przedmiot komunalizacji pod tytułem użytkownika, najemcy lub bez tytułu prawnego, bowiem komunalizacja nie wpływa na zmianę zakresu uprawnień tych osób.

Organ ustalił, że w karcie inwentaryzacyjnej nr [...], stanowiącej integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wskazano, iż dokumentem, na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...], była decyzja wywłaszczeniowa z dnia [...] stycznia 1956 r. Dodatkowo w w/w karcie figuruje numer księgi wieczystej [...]. Z odpisu księgi wieczystej Kw nr [...] wynika, że jako właściciel działki nr [...] figuruje Skarb Państwa – na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1956 r. o wywłaszczeniu szeregu nieruchomości, w tym działki nr [...].

Dalej organ podał, że z operatu technicznego opracowanego do celów prawnych przez geodetę uprawnionego L. G. wynika, że działka ewidencyjna nr [...] podzielona została na działki nr [...] i [...] operatem nr [...] z dnia 4 kwietnia 2002r.

Z kolei operatem z dnia 6 stycznia 2004r. nr [...] działka ewidencyjna [...] podzieliła się na działki nr [...].

Jednocześnie organ ustalił, że brak jest dowodów, które wskazywałyby, że w/w orzeczenie z dnia [...] stycznia 1956 r. zostało wyeliminowane z obrotu prawnego.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podkreślił, że dla organów administracji publicznej wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i samodzielnie dokonywać innych ustaleń. Zdaniem organu oznacza to, że według stanu na dzień 27 maja 1990 r. to nie osoby fizyczne, lecz Skarb Państwa był właścicielem nieruchomości ozn. jako działka nr [...] z obrębu S. To z kolei, zdaniem organu, oznacza, że wnioskodawca nie ma przymiotu strony w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaznaczył, że zgodnie z art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Zdaniem organu w niniejszym przypadku bezprzedmiotowość postępowania wynika z przyczyn podmiotowych, bowiem skarżący nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy P. U. wniosła o stwierdzenie nieważności w/w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zawieszenie postępowania w sprawie do czasu zakończenia postępowań wszczętych wnioskami: o stwierdzenie nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1956 r. oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Urzędu Ziemskiego w Nowym Targu z dnia [...] października 1945 r. w przedmiocie klasyfikacji i szacunku działek oraz planu rozparcelowanego majątku S. w związku z przeprowadzeniem reformy rolnej oraz dokumentu nadania ziemi z dnia [...] września 1946 r. na rzecz A. W., jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

Po rozpatrzeniu w/w wniosku, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W ocenie organu w niniejszej sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, iż skarżąca wykazała tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, że posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. Organ podkreślił że samo przeświadczenie skarżącej o posiadaniu tytułu prawnego do spornej nieruchomości nie jest wystarczające dla stwierdzenia istnienia takiego tytułu. Organ podkreślił, że z karty inwentaryzacyjnej stanowiącej integralną część decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. wynika, że Skarb Państwa stał się właścicielem działki nr [...] na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1956 r. Brak jest dokumentów potwierdzających wyeliminowanie z obrotu prawnego tej decyzji.

Wobec tego organ uznał, że skoro skarżąca nie legitymuje się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to nie posiada też przymiotu strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005r.

Na w/w decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2018 r. P. U. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej rażące, naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 28 K.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: ustawa z dnia 10 maja 1990 r.) oraz w zw. z art. 140 i n. K.c.,

2. rażące, mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięć dokonanych w/w decyzjami, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 105 § 1 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Sąd wskazał, że w doktrynie i judykaturze jednolicie utrwalone jest stanowisko, iż interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej zaś sprawie w postępowaniu zwykłym podstawą rozstrzygnięcia był przepis art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Komunalizacja w powyższym trybie następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. 27 maja 1990 r., a wydana decyzja miała charakter deklaratoryjny. Potwierdzała ona wyłącznie przejście prawa własności określonego mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę.

Sąd podkreślił, że w postępowaniu komunalizacyjnym uprawnienia strony mają tylko Skarb Państwa, jako dotychczasowy właściciel, właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwał 27 maja 1990 r. tytuł prawnorzeczowy do skomunalizowanego mienia. Tylko bowiem ten tytuł stanowi, że dany podmiot ma w postępowaniu interes prawny, a zatem przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy interesu prawnego użytkownika, najemcy lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (będąca wynikiem zmiany podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa gmina. Sąd podkreślił, że stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu organ nadzoru prawidłowo ustalił, że ani w dniu 27 maja 1990 r., ani obecnie skarżąca nie legitymowała się, ani nie legitymuje, tytułem prawnorzeczowym do skomunalizowanej działki nr [...]. Brak jest zatem podstaw do twierdzenia, że skarżąca wykazała tytuł prawnorzeczowy do mienia objętego komunalizacją, a w konsekwencji, że posiada legitymację procesową do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r.

Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie tytuł prawnorzeczowy Skarbu Państwa do spornej nieruchomości, według stanu na dzień 27 maja 1990 r., wynikał z wpisu widniejącego w księdze wieczystej w dziale II-własność. Zgodnie zaś z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, kwestia przeprowadzenia dowodu przeciwko domniemaniu, wynikającemu z treści wpisu ujawnionego w księdze wieczystej jest zagadnieniem prawa cywilnego. Przyjęcie poglądu odmiennego prowadziłoby – w ocenie Sądu – do sytuacji, w której w istocie rzeczy organ administracji publicznej zastępowałby sąd powszechny, bo wydawałby rozstrzygnięcie w kwestii zastrzeżonej dla postępowań cywilnych. Sytuacja taka nie jest zaś prawnie dopuszczalna.

Zdaniem Sądu I instancji organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego – w tym analizy dokumentów. Przy czym Sąd podkreślił, że organ nie ma możliwości wzruszenia domniemania prawdziwości wpisu w księdze wieczystej w postępowaniu administracyjnym, gdyż jest to możliwe wyłącznie w postępowaniu sądowym. Nie ma także podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody Małopolskiego z urzędu, jak również do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1956 r.

Sąd wskazał, że w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji wystąpił podmiot, który nie wykazał interesu prawnego i mimo to postępowanie nieważnościowe zostało wszczęte – winno ono być na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – jako bezprzedmiotowe, umorzone. Wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania nie może być bowiem załatwiony co do istoty. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie organ nadzoru – celem zbadania legitymacji skarżącej do żądania stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej – wszczął postępowanie i w jego trakcie dokonał ustaleń w tym zakresie, słusznie uznając, że skarżąca nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z 10 maja 1990 r. Sąd stwierdził, że w tej sytuacji koniecznym było umorzenie postępowania.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyła skarżąca, reprezentowana przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi, ewentualnie, o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto, wniesiono o przeprowadzenie rozprawy oraz o orzeczenie o kosztach postępowania w obu instancjach, w tym o kosztach zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj., w szczególności: art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (dalej: "ustawa z dnia 10 maja 1990 r."), poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że skarżącej kasacyjnie (będącej następcą prawnym właściciela nieruchomości, której dotyczyła w/w decyzja Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. i względem której to nieruchomości na wniosek poprzednika prawnego skarżącej kasacyjnie z dnia 15 grudnia 1992 r. toczy się przed Wojewodą Małopolskim postępowanie w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej w sprawie o stwierdzenie niepodlegania tejże nieruchomości przejęciu na rzecz Skarbu Państwa — dalej także: "postępowanie dekretowe") nie przysługuje przymiot strony w prowadzonym przez MSWiA (wszczętym na wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia 15 grudnia 2016 r.) postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej, jak też nieprawidłowe uznanie, że poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie nie posiadał statusu strony w postępowaniu, w którym doszło do wydania (na podstawie art. 18 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r.) przez Wojewodę Małopolskiego w/w decyzji komunalizacyjnej (dalej także: "postępowanie komunalizacyjne" lub "postępowanie uwłaszczeniowe"), podczas gdy prawidłowa wykładnia w/w przepisów winna prowadzić WSA do przyjęcia, że odpowiednio skarżąca kasacyjnie — w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej, a wcześniej poprzednik prawny skarżącej kasacyjnie – w postępowaniu, w którym doszło do wydania w/w decyzji komunalizacyjnej – posiadali przymiot strony w/w postępowań, a wniosek skarżącej kasacyjnie z dnia 15 grudnia 2016 r. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej wydanej przez Wojewodę Małopolskiego winien był zostać uwzględniony z uwagi na wydanie tej decyzji z rażącym naruszeniem przez Wojewodę Małopolskiego w/w art. 28 K.p.a. w zw. art. 7 ust 2. ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (polegającym m.in. na prowadzeniu i zakończeniu postępowania komunalizacyjnego bez udziału następców prawnych właściciela wywłaszczonej nieruchomości – pomimo zawisłości w/w postępowania dekretowego),

2. rażące, mające istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia naruszenie przepisów postępowania—tj.: art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i lit. c) oraz art. 145 § 1 pkt 2) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "p.p.s.a."), polegające na nieuwzględnieniu skargi i błędnym uznaniu przez WSA, że organ nie dopuścił się (mających istotny wpływ na treść zaskarżonych do WSA decyzji) rażących naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, tj. w szczególności art. 105 § 1 K.p.a. oraz w/w naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. w szczególności art. 28 K.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – umarzając postępowanie wskutek wadliwego przyjęcia, że następcom prawnym wywłaszczonego właściciela nieruchomości nie przysługiwał przymiot strony w w/w postępowaniu komunalizacyjnym dotyczącym tej nieruchomości, jak też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej, podczas gdy WSA powinien był uznać, że prawidłowa wykładnia w/w przepisów prawa materialnego nakazywała przyjęcie przez organ, że następcy prawni właściciela wywłaszczonej nieruchomości posiadali status stron w w/w postępowaniu komunalizacyjnym, jak też posiadają taki przymiot w postępowaniu o stwierdzenie nieważności w/w decyzji komunalizacyjnej, a tym samym, że brak było podstaw do zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i do umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej,

3. rażące, mające istotny wpływ na treść skarżonego kasacyjnie wyroku naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na niezawarciu w uzasadnieniu skarżonego kasacyjnie wyroku: (i) pełnego przedstawienia stanu sprawy, (ii) pełnego przedstawienia zarzutów stawianych przez skarżącą, jak również (iii) prawidłowego (tj. wszechstronnego i wyczerpującego) wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia – a w konsekwencji ograniczenie skarżącej kasacyjnie możliwości odniesienia się do (nieujawnionego) wywodu prawnego, jaki doprowadził WSA do oddalenia skargi oraz utrudnienie (lub wręcz uniemożliwienie) przeprowadzenia kontroli instancyjnej skarżonego kasacyjnie wyroku WSA, podczas gdy uzasadnienie skarżonego kasacyjnie wyroku winno zawierać w szczególności: (i) przedstawienie stanu sprawy w pełni oddającego nie tylko stanowisko organu, ale także stanowisko skarżącej, jak też ujawniającego powody, dla których WSA ustalając stan faktyczny sprawy powielił jedynie ustalenia poczynione w tym zakresie przez organ, nie poddając tych ustaleń wszechstronnej analizie, w tym również w kontekście okoliczności faktycznych i prawnych podnoszonych przez skarżącą, (ii) przedstawienie zarzutów skarżącej wraz z argumentacją sformułowaną przez skarżącą na ich poparcie oraz (iii) wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zawierające stanowisko WSA względem wszystkich istotnych argumentów podniesionych przez skarżącą, jak też rozstrzygnięcie wszystkich istotnych kwestii prawnych dotyczących sprawy, a także wskazanie przyczyn uznania argumentacji organu za prawidłową oraz przyczyn nieuwzględnienia argumentacji skarżącej,

4. rażące, mające istotny wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 269 § 1 p.p.s.a., poprzez nieprzedstawienie zagadnienia prawnego (konsekwencji wydania decyzji uwłaszczeniowej dotyczącej danego gruntu przed zakończeniem postępowania mającego za przedmiot ocenę prawidłowości wywłaszczenia takiego gruntu) do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego, w sytuacji w której – jak wynika to z treści skarżonego wyroku – WSA nie podziela stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w (wskazywanej w skardze wszczynającej postępowanie przed WSA) uchwale NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPS 15/98, podczas gdy WSA rozpoznając sprawę wszczętą skargą z dnia 26 lutego 2018 r. – w sytuacji niepodzielania stanowiska NSA wyrażonego w/w uchwale – winien był przedstawić w/w zagadnienie prawne odpowiedniemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego celem jego rozstrzygnięcia.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że w toku postępowań zmierzających do stwierdzenia bezprawności wywłaszczenia, stan prawny ujawniony w księdze wieczystej z założenia nie pokrywa się ze stanem prawnym istniejącym w chwili wywłaszczenia, który przywrócony zostanie dopiero na skutek rozstrzygnięcia potwierdzającego bezprawność wywłaszczenia. Zatem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, domniemanie z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece nie może być wiążące dla organu także w innym postępowaniu dotyczącym takiej nieruchomości, jak też w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego wydanego względem takiej nieruchomości co najmniej przedwcześnie oraz w warunkach rażącego naruszenia prawa.

Podniesiono, że przyczyną uzasadniającą stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej jest jej wydanie w postępowaniu prowadzonym bez udziału wywłaszczonego (następców prawnych wywłaszczonego) oraz przed zakończeniem postępowania, dekretowego, tj. niezależnie od tego, czy decyzja komunalizacyjna jest zgodna, bądź niezgodna z nieustalonym jeszcze w postępowaniu dekretowym stanem prawnym przedmiotowej nieruchomości i niezależnie od treści wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości. Wskazano, że wobec tego, na przeszkodzie wydania przez organ decyzji stwierdzającej nieważność w/w decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005 r. nie stoi okoliczność następczego (tj. po dniu pierwotnego wywłaszczenia J. U.) obrotu w/w nieruchomością, gdyż Skarb Państwa nie mógł skutecznie dysponować nieruchomością, do której w istocie nigdy nie nabył tytułu prawnego. Podano, że akty

administracyjne wydawane w związku z w/w obrotem nie funkcjonują już w obrocie prawnym, o czym świadczy nie tylko treść pisma pochodzącego z Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie z dnia 23 maja 2017 r., pozyskanego w następstwie prowadzonego przez organ postępowania dowodowego (w którym wskazano, że "brak jest możliwości (...) stwierdzenia, czy orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] stycznia 1956 r. (...) pozostaje w obrocie prawnym"), ale przede wszystkim okoliczność ponownego wpisania Skarbu Państwa, jako właściciela przedmiotowej nieruchomości.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w piśmie z dnia 25 lutego 2022 r. wyraził zgodę na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Pismem z dnia 7 marca 2022 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 marca 2022 r., skierowano niniejszą sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym – na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Zawarte w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczą w istocie kwestii posiadania przymiotu strony przez następców prawnych wywłaszczonego właściciela nieruchomości, czyli wykładni art. 28 K.p.a. i użytego w nim określenia strony w postępowaniu administracyjnym, a ściślej w postępowaniu komunalizacyjnym. Źródłem sporu jest zatem kwestia dotycząca legitymacji skarżącej kasacyjnie do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej w sytuacji, gdy w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości wpisany został Skarb Państwa.

W tym miejscu należy wskazać, że w każdym postępowaniu organ administracji ma obowiązek samodzielnie ustalić, kto jest stroną tego postępowania, to jest kto ma interes prawny, by w nim uczestniczyć. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji obowiązek ten wynika wprost z art. 157 § 2 K.p.a. Przepis ten stanowi, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Krąg stron w postępowaniu nadzwyczajnym musi być badany w oparciu o art. 28 K.p.a. Brak jest przy tym definicji legalnej pojęcia interesu prawnego. Nie ma jednoznacznych i uniwersalnych zasad w zakresie posiadania przymiotu strony i interesu prawnego na tle art. 28 K.p.a., które można by zastosować automatycznie w każdej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Dlatego też w każdej sprawie kwestie te należy rozważyć indywidualnie, odpowiadając na pytanie, jakiego interesu prawnego, czy też jedynie interesu faktycznego, mogłyby dotyczyć skutki ewentualnego stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji. Interes prawny lub obowiązek wyznaczają normy prawa materialnego. Mieć zatem interes prawny w sprawie oznacza, że należy wskazać przepis prawa materialnego powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony. Aby zatem interes prawny mógł być zaspokojony, musi być on osobisty, własny, indywidualny i musi on mieć podstawę w konkretnym przepisie prawa materialnego.

Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, w ramach którego podmiot, choć pozostaje bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, to jednak nie można wskazać przepisu prawa, który stanowiłby podstawę jego roszczenia i w konsekwencji uprawniał go do żądania stosownych czynności od organu administracji. Nie wystarczy zatem wewnętrzne przekonanie danego podmiotu w tym zakresie, które zwykle wiąże się właśnie z interesem faktycznym, a nie prawnym.

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, iż stroną postępowania administracyjnego o stwierdzenie nabycia z mocy prawa przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości stanowiącej dotychczas własność Skarbu Państwa, jest – poza daną gminą nabywającą mienie z mocy prawa i Skarbem Państwa przekazującym mienie tej gminie – jedynie podmiot, któremu do przedmiotowej nieruchomości przysługuje tytuł prawnorzeczowy. Tylko bowiem na taki tytuł prawny – chroniony prawem materialnym – oddziałuje nowo ukształtowany stan własnościowy. Wobec tego podmiot trzeci, który chciałby zakwestionować decyzję komunalizacyjną w toku postępowania nadzwyczajnego, powinien wykazać, że legitymował się interesem prawnym, który nie został uwzględniony. Przy czym zaznaczyć należy, że to na stronie wnioskującej o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej spoczywa obowiązek wykazania posiadania tytułu prawnego do spornego mienia. Nie jest zatem wystarczające samo powoływanie się na prawo własności lub inne prawo rzeczowe, ale koniecznym jest dysponowanie wiążącym prawnie dokumentem potwierdzającym istnienie praw rzeczowych według stanu na dzień 27 maja 1990 r. Brak przedłożenia takiego dokumentu uniemożliwia dowodzenie, że określony podmiot miał i ma interes prawny we wszczęciu postępowania nadzwyczajnego w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Wobec tego, bez istnienia dokumentu stwierdzającego prawo rzeczowe do skomunalizowanej nieruchomości według stanu na dzień 27 maja 1990r. nie można stwierdzić interesu prawnego i przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym.

Powyższe oznacza, że jedynie posiadanie tytułu prawnego do danej nieruchomości powodowałoby uznanie osoby trzeciej za stronę postępowania komunalizacyjnego. Nie oznacza to jednak, że na etapie badania interesu prawnego organ administracji ma rozstrzygać spory o własność, bowiem rzeczą oczywistą jest, że wzruszenie wpisu w księdze wieczystej nie może odbywać się w postępowaniu komunalizacyjnym. Strona wnosząca o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej ma prawo wykazywać swój interes prawny wszelkimi dostępnymi jej dowodami, co nie oznacza, że w tym postępowaniu administracyjnym organ administracji rozstrzyga spory o własność. Organ administracji dokonuje bowiem jedynie oceny, czy przedstawione przez stronę dowody pozwalają na uznanie jej interesu prawnego do bycia stroną w postępowaniu administracyjnym – w niniejszej sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Uznanie takiego podmiotu na podstawie przedłożonych dokumentów nie prowadzi przecież do obalenia wpisu w księdze wieczystej, do czego wyłącznie uprawniony jest sąd powszechny.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2019 r., poz. 2204), wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Wpis do księgi wieczystej potwierdza, kto jest właścicielem danej nieruchomości. Wprawdzie ma on charakter deklaratywny, ale jest zarazem obowiązkowy i ze względu na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych stanowi dowód, że określonemu podmiotowi przysługuje prawo własności.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że skoro wpisy w księgach wieczystych korzystają z domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym, to ani organy administracji, ani sąd administracyjny nie mogą tych wpisów podważać, ani prowadzić w tym kierunku postępowania. Nawet zatem przedstawienie przez stronę dokumentów pozwalających na ustalenie jej interesu prawnego nie powoduje obalenia mocy dowodowej wpisów do księgi wieczystej.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie, Skarb Państwa stał się, jak wynika z księgi wieczystej, właścicielem działki nr [...] na podstawie decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] stycznia 1956 r. Zgodnie bowiem z odpisem księgi wieczystej Kw nr [...] jako właściciel w/w działki ujawniony jest Skarb Państwa – Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Miasta Nowy Targ. Przy czym dokumentacja sprawy nie wskazuje na to, aby przedmiotowa nieruchomość w dniu 27 maja 1990 r. stanowiła własność osób fizycznych.

Skoro zatem – jak już wyżej wskazano – stroną w postępowaniu komunalizacyjnym są tylko Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie, a ponadto osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im, a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia, zaś skarżąca nie przedstawiła żadnych dokumentów, które wskazywałyby na to, że była właścicielem przedmiotowego gruntu w tej dacie, to zasadnie uznano, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] czerwca 2005r. Brak przedłożenia przez skarżącą dokumentu potwierdzającego istnienie praw rzeczowych według stanu na 27 maja 1990 r. uniemożliwia bowiem dowodzenie, że miała ona i ma interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym w celu wzruszenia decyzji komunalizacyjnej. Zaś samo przeświadczenie skarżącej o tym, że posiada przymiot strony, nie decyduje o posiadaniu takiego przymiotu. Tym samym, zasadnie także uznano, iż rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji, gdy z wnioskiem o stwierdzenie nieważności tej decyzji wystąpiła osoba nie legitymująca się przymiotem strony, byłoby obarczone wadą stanowiącą podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Zatem za nieuzasadnione należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 28 K.p.a. w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. i art.105 § 1 K.p.a.

Nie doszło także do naruszenia przepisów postępowania, wskazanych w skardze kasacyjnej. W odniesieniu bowiem do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., to wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy sądowa kontrola wykaże takie naruszenie przepisów prawa, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Można zatem zarzucić Sądowi I instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

Nie można również podzielić zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy zaznaczyć, że na podstawie wskazanego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji, bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wymagane elementy i sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem Sądu I instancji i tym samym przeprowadzenie kontroli instancyjnej.

Odnośnie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. OPS 15/98 powoływanej w skardze kasacyjnej, należy wskazać, że dotyczyła ona innego, niż niniejszy, stanu faktycznego, na co zresztą wskazywała sama skarżąca kasacyjnie. Uchwała ta rozstrzyga bowiem, że: "złożenie po dniu 5 grudnia 1990 r. wniosku na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm.) o zwrot nieruchomości, o której mowa w art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. nr 79 poz. 464 ze zm.) nie stanowi przeszkody w dochodzeniu tego roszczenia, w szczególności, jeżeli w dniu 5 grudnia 1990 r. zostały spełnione przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości." Natomiast niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz nadzwyczajnym postępowaniem o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Niezależnie od powyższego zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 1271, z późn. zm.). ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1. Uchwały podjęte przez składy powiększone NSA mogą jedynie stanowić dla poszczególnych składów orzekających wskazówkę interpretacyjną norm administracyjnego prawa materialnego i procesowego. Jak jednak zaznaczono w rozpoznawanej sprawie wskazana przez skarżącą kasacyjnie uchwała sygn. OPS 15/98 nie mogła mieć zastosowania w niniejszej sprawie. Dlatego chybionym okazał się zarzut naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a.

Wobec powyższego uznać należy, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.), orzekł, jak w sentencji.