Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 205/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6209 Inne o symbolu podstawowym 620
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11 i art. 32 ust 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: w zw. z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 4 pkt 1
journal: Dz.U. 1994 nr 111 poz 535
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak sędzia NSA Małgorzata Stahl /spr./ sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant st. asyst. sędz. Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 września 2012 r. sygn. akt IV SA/Gl 361/12 w sprawie ze skargi Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Nr [...] Rady Powiatu K. z dnia [...] grudnia 2011 r. w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu K. uchyla zaskarżony wyrok i rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 10 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 361/12 oddalił skargę Powiatu K. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie przyjęcia programu ochrony zdrowia psychicznego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że Rada Powiatu w K. w dniu [...] grudnia 2011 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przyjęcia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu K. na lata 2011-2015. Za podstawę prawną uchwały przyjęto art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 z późn. zm.) oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.) oraz rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz.U. z 2011 r. Nr 24, poz. 128).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, Wojewoda Śląski stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako sprzecznej z art. 7 Konstytucji RP i art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym. Zdaniem organu nadzoru, żaden z powołanych w uchwale przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie stanowi podstawy prawnej do podjęcia takiej uchwały. Przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest przepisem ogólnym o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, a określone w nim zadania nie przesądzają o radzie powiatu jako organie właściwym do ich wykonywania. Określa jedynie miejsce powiatu jako jednostki samorządu terytorialnego w zakresie wykonywania zadań publicznych o charakterze lokalnym w odniesieniu do innych podmiotów władzy publicznej. Nie można zatem na jego podstawie rozstrzygać o kompetencjach organów powiatu. Również art. 12 ust. 11 ustawy o samorządzie powiatowym nie pozwala na wywiedzenie upoważnienia do działania rady powiatu w zakresie uchwalania programu ochrony zdrowia psychicznego. Podstawą działania organu stanowiącego w powiecie jest szczególne upoważnienie, które nie tylko musi wynikać z przepisu rangi ustawy, ale też musi być wyraźne a nie domniemywane. Dokonując podziału zadań pomiędzy organami powiatu ustawa o samorządzie powiatowym, odmiennie niż ustawa o samorządzie gminnym, nie wprowadziła zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym wskazuje jedynie na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, a wyliczenie spraw mieszczących się w tym zakresie, mając na uwadze ustęp 11 tego przepisu, ma w zasadzie charakter zamknięty. Powoływanie się wyłącznie na ogólną kompetencję rady powiatu nie stanowi wystarczającej podstawy prawnej do podjęcia w tej sprawie uchwały. W tym zakresie niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawach szczególnych. W obowiązującym stanie prawnym takiego upoważnienia nie sposób odnaleźć. Nie istnieje żaden przepis szczególny, który mocowałby organ stanowiący do opracowania programu ochrony zdrowia psychicznego. Z przywołanego w podstawie prawnej uchwały art. 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego wynika, że ochronę zdrowia psychicznego zapewniają organy administracji rządowej i samorządowej oraz instytucje do tego powołane. Treść natomiast rozporządzenia wykonawczego wskazuje jedynie samorządy powiatowe jako realizatorów Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego, które w ramach realizacji tego Programu mają zadanie opracować i realizować własne programy promocji zdrowia psychicznego. Nie wynika z powyższego żadna kompetencja organu stanowiącego w tym zakresie. Z wynikającej z art. 7 Konstytucji RP zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa istnieje zakaz domniemania kompetencji, który obliguje do interpretowania norm kompetencyjnych w sposób ścisły i literalny. Jeżeli organ wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, bądź działa bez takiego upoważnienia, to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Powiatu K. podniosła, że zadania z zakresu zdrowia psychicznego wynikające z treści art. 2 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego, należą do zadań własnych powiatu i zostały określone w Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego. Zgodnie z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego powiat wskazano jako podmiot realizujący ten Program. W załączniku nr 1 do tego rozporządzenia "Harmonogram realizacji Narodowego programu Ochrony Zdrowia Psychicznego" znajduje się zapis w części 2.4.1 i 2.4.2 nakazujący opracowanie lokalnego programu ochrony zdrowia psychicznego. Zatem powiat ma obowiązek ustalić taki Program. Żaden z przepisów nie wskazuje organu powiatu, który posiada do tego kompetencje. Jednakże z art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym, odmiennie niż w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie ma wyrażonej zasady domniemania kompetencji rady powiatu do podejmowania uchwał we wszystkich sprawach z zakresu działania powiatu. Program gminny będzie przyjmowała i wprowadzała rada gminy.

W tej sytuacji należało zastosować analogię, która wypełni lukę w ustawie. Wspomniany Program będzie realizować wiele podmiotów poza jednostkami organizacyjnymi powiatu, np. niepubliczne podmioty lecznicze, Gminne Ośrodki Pomocy Społecznej, stowarzyszenia - takie jak Terenowy Komitet Ochrony Praw Dziecka w K. Trudno zatem przyjąć, iż Zarząd Powiatu będący jedynie organem wykonawczym może wprowadzić i nakazać wykonywanie zadań objętych tym Programem. Uprawnienie to może mieć tylko organ stanowiący, czyli rada powiatu, która musi zapewnić na ten cel środki finansowe w uchwale budżetowej. Zgodnie z art. 12 pkt 9b i c ustawy o samorządzie powiatowym uchwalanie innych programów, tj. powiatowego programu zapobiegania przestępczości oraz ochrony bezpieczeństwa obywateli i porządku publicznego, powiatowego programu przeciwdziałania bezrobociu oraz aktywizacji lokalnego rynku pracy należy do wyłącznej właściwości rady powiatu oraz stanowi o kierunkach działania zarządu (por. art. 12 pkt 4 ustawy o samorządzie powiatowym). Dodatkowo, Minister Zdrowia, który był organem opiniującym rozporządzenie wykonawcze z dnia 28 grudnia 2011 r., w piśmie z dnia 7 lutego 2012 r. wyraził opinię, że organem właściwym do podjęcia unieważnionej uchwały jest Rada Powiatu w K. (odpowiedź na pismo Starosty K. z dnia [...] lutego 2012 r.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał skargę za niezasadną, stwierdzając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada przepisom obowiązującego prawa.

Jak podkreślił Sąd, podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu powiatu wyznaczają przepisy ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, której przepis art. 79 ust. 1 zdanie 1 stanowi, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna. W orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalony jest pogląd, iż tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności aktu (uchwały) organu powiatu.

W ocenie Sądu, stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za zasadne, bowiem zakwestionowana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co uzasadniało jej wyeliminowanie z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności.

Jak stwierdził Sąd, bezspornie samorząd terytorialny uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej i realizuje istotną część przysługujących mu w ramach ustaw zadań publicznych, które wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). To jednak nie oznacza, że samorząd może działać poza granicami prawa (por. art. 7 Konstytucji RP). Organ stanowiący, podejmując akty prawne (zarówno akty prawa miejscowego jak i akty, które nie są zaliczane do tej kategorii aktów prawnych) w oparciu o normę ustawową, musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Uchwała, która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym, nie może zatem stanowić źródła obowiązującego prawa.

W świetle powyższego Sąd uznał, iż sformułowane w skardze zarzuty nie są uprawnione. Powołany w skardze przepis art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym jest regulacją prawa ustrojowego, bowiem ustala zakres działania powiatu, a więc jest przepisem określającym w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów powiatu do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Przepis ten definiuje zadania publiczne o charakterze ponadgminnym w zakresie promocji i ochrony zdrowia, lecz nie tworzy samoistnej podstawy określenia kompetencji powiatu w danego rodzaju sprawach. Każdy bowiem z zakresów spraw wymienionych w tym przepisie powinien być "potwierdzony" i uszczegółowiony w odrębnej ustawie, poświęconej tematycznie sprawom stanowiącym zadania samorządu terytorialnego.

Jak zaakcentował Sąd, zadania określone w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym są zadaniami publicznymi, a więc zgodnie z przepisem art. 166 ust. 1 Konstytucji RP są zadaniami własnym powiatu o charakterze ponadgminnym. Natomiast ust. 3 tego samego przepisu wskazuje na to, iż art. 4 ust. 1 wyznacza generalnie rodzaje zadań publicznych należących do powiatu, natomiast ich uszczegółowienie następuje poprzez ustawy. Jest to specyficzna regulacja o tyle, że nie ma takiego rozwiązania w żadnej z pozostałych ustaw samorządowych. Zmiana, czy też dodanie zadań powiatom nie może odbyć się poprzez akt normatywny niższy niż ustawa. Regulacja art. 4 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym zawierająca wskazanie, iż zadania są "wykonywane przez powiat" daje podstawę do uznania, iż w przypadku samorządu powiatowego wykonanie zadań może być powierzone radzie powiatu, zarządowi oraz staroście. Jest to również rozwiązanie odmienne w porównaniu z innymi ustawami samorządowymi.

Dalej Sąd wywiódł, że upoważnienia do wydania kwestionowanej uchwały nie można też wyprowadzić z treści art. 12 ustawy o samorządzie powiatowym, jako że stanowi on w dużej części powtórzenie kompetencji wynikających z art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym.

Ustawodawca dokonując podziału zadań pomiędzy organami powiatu, odmiennie niż w ustawie o samorządzie gminnym, nie wprowadził zasady domniemania właściwości rady powiatu we wszystkich sprawach należących do zakresu działania powiatu, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Treść komentowanego przepisu wskazuje na zakres wyłącznej właściwości rady powiatu, co oznacza jedynie to, że kompetencji tych rada nie może przekazać innemu organowi. Wyliczenie spraw tamże wymienionych ma charakter zamknięty, chociaż pkt 11 wskazuje na możliwość poszerzenia wykazu, ale jedynie o sprawy zastrzeżone ustawami do kompetencji rady powiatu. Jednakże podstawa prawna do podjęcia uchwały musi być skonstruowana w sposób wyraźny, a w żadnym wypadku podstawy tej nie można domniemywać. Rada powiatu nie może przekraczać zakresu udzielonego jej upoważnienia do podjęcia uchwały.

W rozpatrywanej sprawie – w ocenie Sądu - taka właśnie sytuacja ma miejsce. Rada powiatu jako organ stanowiący i kontrolny ma prawo do określania kierunków działania zarządu oraz rozpatrywania jego sprawozdań, ale tylko i wyłącznie w ramach przyznanych jej kompetencji. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Jak zauważył Sąd, również analiza statutu Powiatu K. nie daje podstaw do uznania właściwości Rady Powiatu K. do realizowania objętych zakwestionowaną uchwałą zadań przez Radę Powiatu (por. § 13 Statutu - uchwała Zarządu Powiatu Nr [...] z dnia [...] czerwca 2003 w sprawie ustalenia jednolitego tekstu Statutu Powiatu K. dostępna w BIP).

Tymczasem art. 32 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, iż zarząd wykonuje zadania powiatu określone przepisami prawa, stąd też realizuje funkcje organu wykonawczego. Zadaniem takim, określonym przez przepisy prawa materialnego, a więc przepisy szczególne zawarte w art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 z późn. zm.), jest zapewnienie ochrony zdrowia psychicznego, jako realizacji zadań dotyczących promocji zdrowia psychicznego i zapobiegania zaburzeniom psychicznym, do których zaliczyć przyjdzie, prowadzenie jako zadania własnego województw, powiatów i gmin wszystkich działań określonych w Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego jako cele szczegółowe wynikające z zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz.U. z 2011 r. Br 24, poz. 128). Stąd też wynikają określone terminy realizacji zadań, jak również wskazuje się podmioty realizujące Program, które mają obowiązek przesyłania w terminie do dnia 15 maja rocznych sprawozdań z wykonanych zadań objętych Programem za rok poprzedni.

Uprawnienia zarządu powiatu o charakterze wyłącznym dotyczą również sporządzania projektu budżetu, czyli opracowania i przedstawiania do uchwalenia jego projektu oraz inicjowania koniecznych jego zmian.

Nie bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż zakwestionowana uchwała stanowi wynik prac powołanego przez Zarząd Powiatu K., na podstawie uchwały z dnia [...] czerwca 2011 r. Nr [...], Powiatowego Zespołu Koordynującego realizację Powiatowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego na lata 2011-2015 (zob. strona 4 załącznika do zakwestionowanej uchwały).

Sąd przyznał zatem rację organowi nadzoru, iż żaden przepis powszechnie obowiązującego prawa, zwłaszcza wskazany w podstawie prawnej zakwestionowanej uchwały, nie stanowi podstawy do jej wydania. W konsekwencji Sąd uznał, że skarżąca podejmując zakwestionowaną uchwałę, w istocie nie miała podstawy prawnej i nie była upoważniona do jej podjęcia, a tym samym uchwała ta została podjęta sprzecznie z prawem, przy czym – w ocenie Sądu - sprzeczność ta miała charakter istotnego naruszenia prawa. Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaistniała przesłanka do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, przy którego wydawaniu Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa mogących uzasadniać jego uchylenie.

Stwierdzając powyższe Sąd orzekł o oddaleniu skargi jako bezzasadnej, działając na podstawie art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.).

W skardze kasacyjnej Powiat K., zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

- art. 12 pkt 11 i art. 32 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie zdrowia psychicznego i rozdz. II "samorządy powiatów i gmin" – "Cel szczegółowy – 2.4 skoordynowanie różnych form opieki i pomocy" Zadania 2.4.2. "opracowanie lokalnego programu ochrony zdrowia psychicznego ..." załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz.U. Nr 24, poz. 128) prowadzącą do przyjęcia, że organem właściwym do ustalenia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu K. na lata 2001 – 2015 jest Zarząd Powiatu w K., a nie Rada Powiatu.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i zasądzenie od organu nadzoru na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione, a tym samym skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie poprzez błędną wykładnię art. 12 pkt 11 i art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) i rozdz. II "Samorządy gmin i powiatów" – "Cel szczegółowy – 2.4. skoordynowanie różnych form opieki i pomocy" Zadania 2.4.2 "opracowanie lokalnego programu ochrony zdrowia psychicznego..." załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego (Dz.U. Nr 24, poz.128) – prowadzącą do przyjęcia, że organem właściwym do ustalenia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu K. na lata 2001 – 2015 jest Zarząd Powiatu w K. a nie Rada Powiatu.

Zarzut ten należy uznać za słuszny. Ustawa z dnia 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz.U. Nr 111, poz. 535 ze zm.) w art. 2 ust. 4 pkt 1 stanowi, że prowadzenie działań określonych w Narodowym Programie Ochrony Zdrowia Psychicznego należy (m.in.) do zadań własnych "samorządów województw, powiatów i gmin". Podobnie w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 2010 r. w sprawie Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego jako podmioty realizujące Program wskazano m.in. "samorządy województw, powiatów i gmin". Prawodawca posługiwał się zatem, przy określaniu samorządowych podmiotów zobowiązanych do realizowania zadań w zakresie ochrony zdrowia psychicznego, w tym zadań wynikających z Narodowego Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego, zbiorczym określeniem "samorządy gmin, powiatów i województw" rezygnując ze wskazywania organów jednostek samorządu terytorialnego – gmin, powiatów i województw zobowiązanych do wykonywania zadań własnych w zakresie ochrony zdrowia psychicznego i realizowania płynących z nich kompetencji. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z przewidzianym w niej domniemaniem właściwości rady gminy we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art.18 ust. 1). W odniesieniu do organów gminy nie ma zatem wątpliwości, że w sytuacji gdy ustawa mówi ogólnie o zadaniach samorządu gminy i ustawy nie stanowią inaczej, do rady gminy należy realizowanie wynikających z tych zadań kompetencji, a w odniesieniu do zadań dotyczących ochrony zdrowia psychicznego. Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie zawiera takiego domniemania, przeciwnie, zawiera jedynie przepis ustanawiający zakres wyłącznej właściwości rady powiatu (podobne uregulowanie zawiera też przepis art. 18 ust. 2 ustawy gminnej), nie ma także przepisu który by, podobne jak w gminie dla rady gminy, domniemanie kompetencji ustanawiał na rzecz zarządu powiatu. Ustalenie który organ powiatu jest właściwy do uchwalenia Programu Ochrony Zdrowia Psychicznego dla Powiatu K. wymaga zatem dokonania wykładni. Podstawę takiej wykładni musi stanowić art. 169 Konstytucji RP. Stanowi on, że jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Samorząd danej jednostki obejmuje zatem dwa organy o konstytucyjnie określonych funkcjach: organ stanowiący i organ wykonawczy. Oznacza to, że interpretując przepisy kompetencyjne należy brać pod uwagę charakter badanej kompetencji, stanowiący czy wykonawczy. Uchwalanie programu (planu, strategii) należy niewątpliwie w świetle ustaw samorządowych i innych ustaw do funkcji stanowiących, czyli funkcji rady gminy, rady powiatu i sejmiku województwa. Ustawy z zakresu prawa materialnego najczęściej wprost wskazują organy stanowiące samorządu jako właściwe do uchwalania różnego typu aktów planowania

Przepis art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym stanowi, że do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu. Ustawowe zastrzeżenie określonej kompetencji dla rady powiatu nie ma ściśle określonej postaci. Dla uznania, że dana kompetencja jest zastrzeżona dla rady powiatu wystarczy zatem ogólne wskazanie na "samorząd powiatowy" ("samorząd powiatów" jak w ustawie o ochronie zdrowia psychicznego) i uznanie określonej kompetencji za mieszczącą się w ramach "funkcji stanowiącej". Samo opracowanie projektu aktu planowania niewątpliwie ma charakter kompetencji przynależnej organowi wykonawczemu, podobnie jak późniejsze wykonanie zadań wynikających z aktu planowania, w rozpatrywanej sprawie z powiatowego programu ochrony zdrowia psychicznego.

Z uwagi na powyższe należało uznać, że rozstrzygnięcie nadzorcze naruszało prawo i tym samym skarga kasacyjna miała uzasadnione podstawy.

W tej sytuacji na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) należało uchylić zaskarżony wyrok i uchylić rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego.