Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 598/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 8 i 9
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Herman (spr.) Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Miedźna z dnia 24 stycznia 2020 r. nr XVII/135/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Miedźna, zaskarżoną uchwałą, Nr XVII/135/2020, z dnia 24 stycznia 2020 r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8, art. 40 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., dalej: u.s.g.) oraz art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068., dalej: u.d.p.) ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego publicznych dróg gminnych.

Na powyższą uchwałę opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 30 stycznia 2020 r., pod poz. 918, Wojewoda Śląski (dalej: organ nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach domagając się stwierdzenia nieważności uchwały w całości jako sprzecznej z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 4, 6 oraz ust. 2 pkt 1,3 i 4 u.d.p., w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r.(t.j. Dz.U. z 1997 r.. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W skardze, organ nadzoru wskazał, że postanowienia zawarte w zaskarżonej uchwale w sposób istotny naruszają przepisy ustawy o drogach publicznych, powodując jej wadliwość w stopniu uzasadniającym konieczność całkowitego jej wyeliminowania z obiegu prawnego.

Przypomniał, że z art. 40 ust. 2 w związku z ust. 4, 5 i 6 u.d.p. wynika, że stawki opłat za zajecie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg mają dotyczyć: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym; 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego; 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam; 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Dalej zaznaczył, że Rada Gminy Miedźna powinna uregulować:

1) odrębne stawki opłat, o których mowa w art. 40 ust. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy w stosunku do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej,

2) stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy w stosunku do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej,

3) zaś stawkę opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy w stosunku do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej.

Ustawodawca przewidział w art. 40 ust. 8 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego przez te obiekty i urządzenia, w każdym wskazanym celu, preferencyjne stawki maksymalne. Z przepisu art. 40 ust. 8 zd. 2 u.d.p. wynika, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł. Ustawodawca obliguje przy tym organ stanowiący do kompleksowego określenia stawek opłat, jakie będą pobierane, zgodnie z wymogiem ustawy o drogach publicznych.

Organ nadzoru, w toku badania przedmiotowej uchwały uznał, że akt ten nie uwzględnia w pełni zmian, wprowadzonych z dniem 25 października 2019 r. w ustawie o drogach publicznych przepisem art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815) w zakresie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wskazanych w art. 40 ust. 8 pkt 1-4 ustawy w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy. Nie zawiera ona bowiem prawidłowej regulacji w zakresie określenia stawek opłat:

1) za umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam a także

2) za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Stosownie do postanowienia § 1 pkt 3 ww. uchwały ustala się stawki opłat za

zajęcie 1 m2 pasa drogowego publicznych dróg gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące: umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych, handlowych i usługowych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

W § 4 uchwały Rada Gminy Miedźna postanowiła, że:

Za zajęcie pasa drogowego, w celu o którym mowa w § 1 pkt 3, ustala się następujące stawki opłat za każdy dzień zajęcia 1 m2 pow. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu:

Obiekt budowlany, handlowy, usługowy i inny 1,00 zł,

Reklama - 2,00 zł.

Z kolei, w przepisie § 5 ust. 1 i 2 uchwały zastrzeżono, że:

Za zajęcie pasa drogowego w związku z prowadzeniem robót umieszczających obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej w pasie drogowym, ustala się stawkę za każdy dzień zajęcia pasa drogowego 0,20 zł za 1m2.

Za umieszczenie w pasie drogowym obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, ustała się roczną stawkę opłaty za zajęcie pasa drogowego w rzucie poziomym: 20,00 zł za m2.

Organ zauważył, że w art. 40 ust. 8 u.d.p. mowa zarówno o obiekcie i urządzeniu infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czym pojęć tych nie należy utożsamiać, bowiem czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, a czym innym urządzenie telekomunikacyjne. Rozróżnienie to ma istotne znaczenie z tego względu, że przewidziane przez ustawodawcę w art. 40 ust. 8 u.d.p. niższe stawki maksymalne zostały zróżnicowane w zależności od tego, czy zajęcie pasa drogowego związane jest z obiektami czy też urządzeniami infrastruktury telekomunikacyjnej i wynoszą odpowiednio: 0,20 zł dziennie (zamiast 10 zł) za obiekt i 20 zł rocznie (zamiast 200 zł) za urządzenie. Z kolei, stawki opłat ustalone przez radę gminy w uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 8 u.d.p., z uwzględnieniem ww. stawek maksymalnych, są podstawą do ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego, czego dokonuje zarządca drogi w drodze decyzji administracyjnych (art. 40 ust. 11 w zw. z ust. 3 ustawy). Z tego względu szczególnie istotne jest, by nie pojawiały się wątpliwości przy stosowaniu przepisów przedmiotowej uchwały w zakresie podstawy do zastosowania niższych stawek opłat.

Organ nadzoru zauważył, że organ uchwałodawczy zobligowany był do zastosowania jednolitej nomenklatury pojęciowej tożsamej z ustawową przez doprecyzowanie form zajęcia pasa drogowego celem: prowadzenia robót, umieszczania urządzeń, a także zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż powyżej wymienione.

Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 8 u.d.p. "w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. (...) 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego". Ustęp 6 powołanej normy prawnej wskazuje sposób obliczania "opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3", to jest za "umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (...). Zgodnie z wolą ustawodawcy, rzeczoną opłatę ustala się jako "iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego (...), liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego."

Skoro Rada ustaliła za zajęcie pasa drogowego także przez umieszczenie w nim obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej roczną stawkę opłaty w wysokości 20,00 zł za jeden rok zajęcia 1 m2 pasa drogowego, to pominięto przy tym wyrażony wprost zamysł ustawodawcy, iż przedmiotowa stawka /dotycząca obiektu infrastruktury telekomunikacyjnej/ służyć ma ustaleniu dziennej opłaty i tym samym powinna być unormowana jako stawka dzienna nieprzekraczająca wysokości 0,20 zł za dzień ww. zajęcia. Wskutek subsumpcji normy prawnej zawartej w § 5 ust. 2 uchwały (pozostającej w związku z jej § 4) w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunkacyjnei za zajęcie 1 m2 powierzchni pasa drogowego dróg gminnych, o którym mowa w § 4 uchwały, stawka opłaty wyniesie rocznie 20 zł

Przyjęcie przedmiotowej regulacji pozostaje w oczywistej sprzeczności z art. 40 ust. 8 ustawy w nowym brzmieniu, z którego wprost wynika, że dla opłat, o których mowa w art. 40 ust. 6 ustawy - w odniesieniu do obiektów infrastruktury telekomunikacyjnej - stawka ta, liczona jako dzienna, nie może przekroczyć 0,20 zł. Rozwiązanie przyjęte przez Radę w kwestionowanym postanowieniu jest zatem oczywiście sprzeczne z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazana wadliwość skutkuje nieważnością § 5 ust. 2 kwestionowanej uchwały w zakresie wyrazu: "obiektów". W konsekwencji uchwała pozbawiona została elementu obligatoryjnego i tym samym stanowi niepełną realizację kompetencji Rady do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego. Powyższe ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Stąd, zdaniem organu nadzoru, zasadne jest orzeczenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości, jako podjętej z istotnym naruszeniem prawa.

Ponadto, organ nadzoru zauważył, że w uchwale brak jest także innej niezbędnej regulacji. Mianowicie Rada Gminy Miedźna, na podstawie art. 40 ust. 8 w związku z ust. 2 pkt 4 ustawy, była zobowiązana do określenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, w tym dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Na podstawie art. 40 ust. 8 ustawy stawki tych opłat nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego). Jednak Rada w uchwale nie określiła jakichkolwiek stawek opłat (w tym także preferencyjnych) za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych, niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Wobec powyższego, organ stanowiący gminy - w odniesieniu do tych celów - nie wypełnił delegacji wynikającej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, co również stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Dalej, organ nadzoru wskazał, że opłatę za zajęcie pasa drogowego przez reklamę należy obliczać zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy, z którego wynika, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Z powyższego przepisu wynikają dwa odrębne sposoby obliczania opłat: za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych oraz za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklam. Natomiast przyjęcie jednakowego sposobu obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam oznaczałaby konieczność uwzględnienia nie samej powierzchni treści reklamowej, lecz powierzchni zajętego pasa drogowego, przez rzut poziomy urządzenia (obiektu), na którym treść reklamowa została umieszczona. Powierzchnia "poziomego rzutu" takiej konstrukcji jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do określania sposobu wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę odmiennie, niż to uregulowano w art. 40 ust. 6 ustawy. Ustawodawca wprost wskazał, że opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy ustała się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a nie jak to uregulowano w § 4 uchwały "za każdy dzień zajęcia 1 m2 pow. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu: " - rozumianego tu także jako reklama (określona w kolumnie pierwszej wierszu drugim części tabelarycznej ww. przepisu). Ponadto, za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 u.d.p. należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi.

Wskazując na powyższe, w ocenie organu nadzoru. Rada Gminy Miedźna nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa i z tej przyczyny niezbędne jest stwierdzenie nieważności niniejszego aktu w całości.

Organ nadzoru podkreślił, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a organ wykonujący kompetencję prawodawcy zawartą w upoważnieniu ustawowym, jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, realizując przysługujące mu kompetencje, powinien ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu kompetencyjnym. Przekroczenie kompetencji lub jej niewypełnienie przez Radę przy podejmowaniu ww. uchwały powinno być traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały odpowiednio; w zakresie, w którym przekroczono przyznane kompetencje albo w całości.

Organ podkreślił, że w państwie prawa organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Zarówno w doktrynie, jak również w orzecznictwie, ugruntował się pogląd, dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Podkreślił, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły i literalny.

W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Miedźna, uznała zarzuty Wojewody za niezasadne i wniosła o oddalenie skargi. Z ostrożności wskazała, że ewentualne naruszenie prawa może mieć jedynie charakter nieistotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019r., poz. 2167 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod kątem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm, dalej: p.p.s.a.), w tym także na akty uchwalane przez organy stanowiące gmin.

Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506, dalej: u.s.g.), zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednak nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 u.s.g.). Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że wydano je z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą lub zarządzeniem organu gminy oznacza ich nieważność (por. T. Woś (w:) T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761-762).

Przedmiotem skargi i kontrolą Sądu objęta została uchwała Nr XVII/135/2020 Rady Gminy Miedźna z dnia 24 stycznia 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg gminnych.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od doręczenia uchwały lub zarządzenia. W przedmiotowej sprawie, w ustawowym terminie organ nadzoru nie podjął czynności nadzorczych zmierzających do stwierdzenia nieważności przepisów uchwały, które weszły w życie i były stosowane. Organ nadzoru zaskarżył sporną uchwałę do sądu administracyjnego w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g..

Uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Ani przepisy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ani ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadzają innych kryteriów oceny sądu niż zgodność zaskarżonego aktu organu gminy z przepisami prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

W piśmiennictwie i orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Zatem sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia.

Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do treści art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego uchwalane przez organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, są ustanawiane na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Powyższe oznacza, że materia prawa miejscowego nie może wykraczać poza zakres upoważnienia ustawowego i musi być zgodna z treścią przepisów ustawy upoważniającej oraz pozostawać w zgodzie z treścią innych ustaw i przepisów wykonawczych. Materia prawa miejscowego może jedynie uzupełniać regulacje ustawowe wyłącznie w kwestiach wyraźnie wskazanych w upoważnieniu. Przekroczenie granic zakresu upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, zawsze stanowi istotne naruszenie prawa, nawet wówczas, gdy jest wynikiem błędnej wykładni przepisu upoważniającego lub dążeniem organu stanowiącego do osiągnięcia rezultatów moralnie (społecznie) uzasadnionych.

Sąd w składzie orzekającym podziela zarzuty skargi, iż Rada Gminy Miedźna w sposób nieprawidłowy uregulowała stawki opłat za zajęcie pasa drogowego publicznych dróg gminnych, w tym w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

W myśl art. 40 ust 1 u.d.p zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c.

Zgodnie z art. 40 ust. 2 u.d.p., zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

W myśl natomiast art. 40 ust 8 u.d.p. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł, z tym że w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.

Zgodnie natomiast z art. 40 ust. 9 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się:

1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty;

2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego;

3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni;

4) rodzaj zajęcia pasa drogowego;

5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym.

Wojewoda trafnie zauważył, że realizacja dyspozycji z art. 40 ust. 8 u.d.p. wymaga określenia stawek opłat w odniesieniu do wszystkich przewidzianych przez przepis ustawy możliwości zajęcia pasa drogowego w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przy czy pojęć tych nie należy utożsamiać, bowiem czym innym jest obiekt telekomunikacyjny, a czym innym jest urządzenie telekomunikacyjne. Tymczasem kwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały nie dokonują ich rozróżnienia. Roczna stawka opłaty odnosi się wyłącznie do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, zatem niedopuszczalne jest objęcie jej zakresem również obiektów. Z kolei, dzienne stawki odnoszą się do obiektów, zatem te regulacje nie mogą się odnosić także do urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej.

Słusznie organ nadzoru podniósł konieczność stosowania jednolitej, ustawowej nomenklatury pojęciowej przez zastosowanie w uchwale form zajęcia pasa drogowego (prowadzenie, umieszczanie, zajęcie).

Ponadto Rada Gminy Miedźna pominęła obowiązek określenia stawek za zajęcie pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w art. 40 ust. 2 pkt 1-3 ustawy, w tym dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej. Organ stanowiący gminy, w odniesieniu do tych celów nie wypełnił delegacji wynikającej z art. 40 ust. 8 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy, co stanowi istotne naruszenie prawa, przesądzające o konieczności stwierdzenia nieważności uchwały w całości.

Prawidłowo organ nadzoru zakwestionował jako sprzeczny z art. 40 ust. 6 u.d.p. jednakowy sposób obliczania opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych i reklam, wskazując na dwa odrębne sposoby obliczania tych opłat. Powierzchnia "poziomego rzutu" reklamy jest z reguły mniejsza niż powierzchnia samej reklamy, dlatego ustawodawca odstąpił od ustalania wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego na cele reklamowe przy wykorzystaniu kryterium "rzutu", nakazując uwzględnienie "powierzchni reklamy". Organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do określania sposobu wyliczenia opłaty za zajęcie pasa drogowego przez reklamę odmiennie, niż to uregulowano w art. 40 ust. 6 ustawy. Ustawodawca wprost wskazał, iż opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczania w pasie drogowym reklamy ustała się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez powierzchnię reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, a nie jak to uregulowano w § 4 uchwały "za każdy dzień zajęcia 1 m2 pow. pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy obiektu: " - rozumianego tu także jako reklama (określona w kolumnie pierwszej wierszu drugim części tabelarycznej ww. przepisu). Prawidłowo organ wskazał, że za powierzchnię reklamy w rozumieniu art. 40 ust. 6 ustawy należy uznać całą powierzchnię, którą faktycznie zajmuje informacja wizualna (werbalna, graficzna itp.), umieszczona na jakiejkolwiek konstrukcji usytuowanej w pasie drogowym, a jednocześnie w polu widzenia użytkownika drogi. Zatem i w tym zakresie, Rada Gminy Miedźna nie wypełniła prawidłowo upoważnienia wynikającego z art. 40 ust. 8 w zw. z ust. 6 i ust. 2 pkt 3 ustawy, co również stanowi istotne naruszenie prawa.

Należy mieć na uwadze, że postanowienia uchwały stanowią podstawę wydania decyzji w konkretnej sprawie, zatem powinny być precyzyjne, jasne i zgodne z ustawą.

Wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę, zakwestionowane regulacje należy zaliczyć do istotnych naruszeń prawa stanowiących podstawę dla stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości.

Podsumowując, zaskarżona uchwała Rady Gminy Miedźna, Nr XVII/135/2020, z dnia 24 stycznia 2020 r. narusza prawo w istotny sposób, bowiem zakwestionowane regulacje z przyczyn wyżej wskazanych są sprzeczne z ustawą i jako takie nie mogą się ostać.

Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

-----------------------

46