Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1093/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa (spr.), Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2019 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M. K. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (zwany dalej: "Ministrem") decyzją z [...] marca 2019r. nr [...], odmówił wyłączenia stosowania wobec M. K. (zwanego dalej: "Skarżącym") art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z 18 lutego 1994r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018r. poz. 132, ze zm.; zwanej dalej: "u.z.e.f."). W podstawie prawnej wskazał art. 8a u.z.e.f. oraz wyjaśnił, że decyzję wydał po rozpatrzeniu wniosku Skarżącego z [...] maja 2017r.

Minister w uzasadnieniu wskazał, że Skarżącego zwolniono ze służby w Agencji Wywiadu [...] stycznia 2014r. i ma prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, których wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c i art. 22a u.z.e.f. Skarżącemu wypłacana jest emerytura, jako świadczenie korzystniejsze. Instytut Pamięci Narodowej – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] września 1987r. do [...] sierpnia 1989r. (rok, 11 miesięcy i 24 dni). Całkowity okres służby Skarżącego wynosił 26 lat, 5 miesięcy i 1 dzień. Z kopii akt osobowych przekazanych przez IPN nie wynikało, aby Skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki po 12 września 1989r. Z pisma z [...] października 2017r. i dokumentów przekazanych przez Szefa Agencji Wywiadu wynika, że Skarżący w toku służby pełnionej po [...] września 1989r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Skarżącemu wielokrotnie podwyższono uposażenie, awansowano go w stopniu służbowym, a także pozytywnie go opiniowano. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec Skarżącego karach dyscyplinarnych. Skarżącego odznaczono: Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi. W aktach osobowych znajdują się zaświadczenia potwierdzające wykonywanie przez Skarżącego czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co uzasadniało podwyższenie wymiaru emerytury przez 21 lat, 3 miesiące i 9 dni (w tym 9 lat, 8 miesięcy i 26 dni o 1% i 11 lat, 6 miesięcy i 12 dni o 0,5%) i znalazło odzwierciedlenie w dokumentacji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 8a u.z.e.f., w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. i 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ww. przesłanki formalne muszą być spełnione łącznie i ich spełnienie otwiera możliwość zastosowania art. 8a u.z.e.f. wobec konkretnej osoby. Organ ma także obowiązek weryfikacji, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek.

Minister, analizując przesłankę krótkotrwałości, wskazał, że należy ją każdorazowo i indywidualnie oceniać w ujęciu bezwzględnym, ogólnym (długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa) i proporcjonalnym, abstrakcyjnym (porównanie stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby). Krótkotrwałość jest pojęciem nieostrym i trudno określić choćby przybliżoną definicję, ale biorąc pod uwagę wykładnię językową, należy stwierdzić, że jest ona tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych to "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny".

Minister, analizując rzetelność wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia przyjął też, że stanowi ona przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniana indywidualnie. Rzetelność w ujęciu określającym postawę i jakość wykonywania zadań i obowiązków zawodowych należy definiować jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy - przyjętych na siebie obowiązków. Synonimy tego słowa ze słownika wyrazów bliskoznacznych: "akuratny, całościowy, dogłębny, dokładny, drobiazgowy, gorliwy, niestrudzony, niezawodny, obowiązkowy, oddany, ofiarny, pedantyczny, pewny, pilny, pracowity, precyzyjny, przenikliwy, skrupulatny, solidny, staranny, sumienny, uczciwy, wierny, wnikliwy, wszechstronny, wytrwały". Rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych. Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby. Warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez Skarżącego w trakcie pełnienia służby po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem życia i zdrowia, ale Skarżący nie spełnił pierwszej z przesłanek z art. 8a u.z.e.f. - krótkotrwałego pełnienia służby, o której mowa w art. 13b u.z.e.f. Całkowity okres pełnionej przez Skarżącego służby wynosi 26 lat, 5 miesięcy i 1 dzień, zaś służba na rzecz totalitarnego państwa pełniona była przez rok, 11 miesięcy i 24 dni i ostatni okres w ujęciu bezwzględnym – długości tego okresu, nie może być oceniany jako krótkotrwały, tymczasowy. Skarżący mógł w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nim zadać i charakterem służby.

Minister, reasumując stwierdził, że w sprawie nie spełniono przesłanek dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f.

2. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł o uchylenie ww. decyzji Ministra i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności stawki przewidzianej przepisami prawa, z uwagi na naruszenie:

a) art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (zwana dalej: "k.p.a.") przez:

- rozstrzygnięcie sprawy z przekroczeniem granic uznania administracyjnego - pominięcie słusznego interesu Skarżącego, którego przyjęty do służby w UOP bez konieczności przechodzenia weryfikacji, a następnie przez szereg lat pełnił służbę na rzecz lII Rzeczypospolitej Polskiej, także poza granicami kraju (łącznie przez 9 lat 8 miesięcy i 26 dni) i w warunkach narażenia życia i zdrowia (łącznie przez 11 lat, 6 miesięcy i 12 dni), wyróżniając się swoją postawą na tle innych funkcjonariuszy, za co dwukrotnie po 1990r. został odznaczony: Brązowym Krzyżem Zasługi (2005r.) i Srebrnym Krzyżem Zasługi (2012r.) i otrzymywał awanse w stanowiskach i w stopniach; Skarżący mógł więc oczekiwać, że krótkotrwała służba przed 1990r. nie będzie miała jakiegokolwiek, negatywnego wpływu na świadczenia emerytalne,

- niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i brak wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego dotyczącego służby Skarżącego w aspekcie przebiegu służby, jego postawy i osiągnięć, w tym na tle innych funkcjonariuszy, mimo że przebieg służby i uzyskiwane odznaczenia, dodatki służbowe oraz pozytywne i dobre oceny pracy operacyjnej, prowadzą do wniosku, że Skarżący wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy,

- nieuwzględnienie, że szczegółowa działalność, w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył Skarżący lub którymi kierował jest objęta klauzulą tajności, zatem Skarżący nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby, a informacje, które mogły być ujawnione w toku postępowania (wysokie oceny pracy Skarżącego) powinny prowadzić do wniosku, że wyróżniał się na tle innych funkcjonariuszy,

b) art. 13a ust. 4 pkt 3 u.z.e.f. - przez nieuzyskanie informacji, czy z dokumentów zgromadzonych w archiwach IPN Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu, z których wynika, że Skarżący do 31 lipca 1990r. bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego;

c) art. 107 § 1 pkt 6 i art. 8 § 1 k.p.a. - przez niewystarczające uzasadnienia decyzji w zakresie podstawy faktycznej, co spowodowało obrazę podstawowych zasad postępowania administracyjnego - przekonywania i pogłębiana zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

d) art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. - przez błędne przyjęcie, że do zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c u.z.e.f. niezbędne jest zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f., gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do zastosowania instytucji wyłączenia art. 15c u.z.e.f. wystarczające jest istnienie choćby jednej z przesłanek z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f.,

e) art. 8a ust. 1 pkt 2 u.z.e.f. - przez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy, gdy z dokumentów przedstawionych przez Skarżącego wynika, że wykonywał on po 12 września 1989r. powierzone mu w ramach służby zadania i obowiązki rzetelnie, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, a sytuacja Skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie,

f) art. 8a ust. 1 i 2 u.z.e.f. - przez jego niezastosowanie i niewyłączenie stosowania art. 15c u.z.e.f., choć Skarżący spełnił warunki do zastosowania ww. instytucji,

g) art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. - przez błędne uznanie, że służba Skarżącego trwająca rok, 11 miesięcy i 24 dni, stanowiąca nieco ponad 7% czasu trwania całej służby, nie miała krótkotrwałego charakteru,

h) art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. w związku z art. 7a § 1 k.p.a. - przez błędną wykładnię klauzuli generalnej "krótkotrwałość służby", bez uwzględnienia korzystnej wykładni tego przepisu, gdy w sprawie zachodzą uzasadnione wątpliwości co do treści ww. normy prawnej, które to wątpliwości winny być interpretowane na korzyść Skarżącego.

Skarżący w uzasadnieniu wskazał, że Minister dopuścił się naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., polegające na cząstkowym zebraniu materiału dowodowego, nierozpatrzeniu go w całości oraz swobodnej jego ocenie. Art. 8a ust. 1 u.z.e.f. zawiera trzy pojęcia nieostre: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków", "szczególnie uzasadniony przypadek" i Minister był zobowiązany nie tylko do interpretacji ww. pojęć, ale do ich oceny na tle przebiegu służby Skarżącego. Minister nie dokonał takiej wykładni niedookreślonych przesłanek z art. 8a ust. 1 u.z.e.f. i nie ocenił ich wystąpienia z perspektywy przebiegu jego służby Skarżącego i zgromadzonych w sprawie dokumentów, a przede wszystkim pod kątem spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Nie wynika to z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Minister nie rozważył okoliczności faktycznych w tym zakresie ani nie zgromadził materiału dowodowego, który pozwoliłby mu tę kwestię ocenić, więc nie rozpatrzył materiału dowodowego sprawy i dopuścił się przekroczenia granic uznania administracyjnego. Szczegółowa działalność Skarżącego, w tym przedsięwzięcia operacyjne, w których uczestniczył lub którymi kierował, podejmowane działania i ich rezultaty są objęte klauzulą tajności, więc Skarżący nie mógł powoływać się na dokładny przebieg służby i konkretne osiągnięcia w postępowaniu przed organem. Z materiału dowodowego wynika jednak, że wykonywał zadania służbowe na wysokim poziomie, wyróżniał się na tle funkcjonariuszy Agencji Wywiadu, za co otrzymał Brązowy Krzyż Zasługi (2005r.) i Srebrny Krzyż Zasługi (2012r.). Awansował też w stanowiskach i w stopniach, wielokrotne otrzymywał zwiększenie dodatku służbowego, co wynikało z sumiennego pełnienia przez niego obowiązków. Na przestrzeni lat, na podstawie opinii służbowych otrzymywał wyłącznie najlepsze oceny pracy: pozytywną - przydatny do służby, dobrą - przydatny do służby, a w ww. okresach skala ocen przewidywała jedynie udzielenie oceny "pozytywnej" bądź "negatywnej". W okresie późniejszym skala była kilkustopniowa, a ocena "dobry" stanowiła jedną z najwyższych możliwych do otrzymania ocen. Ww. oceny stanowiły nie tylko uznanie efektów wykonywanych przez niego w toku służby zadań, ale były związane z pełnieniem służby z narażeniem życia i zdrowia, co potwierdzają awanse w stopniach i stanowiskach. Z ustalonego przez Ministra stanu faktycznego wynika, że służba Skarżącego przed 31 lipca 1990r. trwała rok, 11 miesięcy i 24 dni, w stosunku do ogólnego stażu służby: 26 lat 5 miesięcy i 1 dnia. Wbrew jednak temu, co stwierdził Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okres pracy na rzecz totalitarnego państwa powinien być oceniony jako krótkotrwały zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym. Organ nie wyjaśnił, jaki okres służby w przypadku Skarżącego można byłoby uznać za krótkotrwały i dlaczego. Okres służby przed 31 lipca 1990r. stanowi nieco ponad 7% czasu trwania całej służby, a Skarżący pracując w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...] wykonywał czynności kancelaryjno-biurowe. Nie powierzano mu wówczas poważniejszych spraw operacyjnych. Ze względu na charakter służby w wywiadzie, pierwsze jej lata miały przede wszystkim charakter szkoleniowy. Część okresu służby przed 31 lipca 1990r., trwającą 9 miesięcy (od września 1989r. do maja 1990r.), spędził w Ośrodku Kształcenia Kadr Wywiadu. Oznacza to, że po odjęciu czasu niezbędnego na przeszkolenie, jego efektywna służba stanowiła jeszcze mniejszy procent całego okresu służby (4,7%). Dodatkowo zadania powierzane Skarżącemu w pierwszych latach służby, bezpośrednio po szkoleniu, w porównaniu do zadań powierzanych mu po 31 lipca 1990r., stanowiły zadania, które mogły być powierzone funkcjonariuszowi bez większego doświadczenia w służbie, a co za tym idzie miały znacznie mniejszą doniosłość niż zadania powierzane mu w dalszych latach służby. Przeważająca część służby - blisko 93% - przypadała na okres po 31 sierpnia 1990r. i to właśnie wtedy zajmował najwyższe stanowiska służbowe, uzyskał awanse w stopniach, odnosił największe sukcesy, za które był wielokrotnie odznaczany i nagradzany. Minister pominął ww. okoliczności, choć świadczą one o tym, że okres służby Skarżącego przed 1 sierpnia 1990r. miał charakter krótkotrwały.

3. Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Skarga ma usprawiedliwione podstawy.

2. Sąd na wstępie wyjaśnia, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018r., poz. 2107, zwanej dalej: "P.u.s.a.") i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm., zwanej dalej: "P.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, z uwagi wyłącznie na zgodność z prawem wydanych decyzji postanowień czy aktów administracyjnych. Sąd, zgodnie z art. 134 P.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą, z zastrzeżeniem art. 57a.

3. Sąd, przed przystąpieniem do oceny zarzutów skargi, w celu lepszego zobrazowania tematyki, której sprawa dotyczy wyjaśnia, że u.z.e.f., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie, przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed 2 stycznia 1999r. i którzy w okresie od [...] lipca 1944r. do [...] lipca 1990r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 u.z.e.f., w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., i która pozostawała w służbie przed 2 stycznia 1999r., emerytura wynosi: 1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; 2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4.

Stosownie do art. 15c ust. 2 u.z.e.f. przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się, zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3 u.z.e.f., jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f.

Na mocy art. 15c ust. 3 u.z.e.f. wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Zgodnie z art. 15c ust. 4 u.z.e.f. w celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1.

Na mocy art. 15c ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 u.z.e.f. w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy.

Przepis art. 22a ust. 2 u.z.e.f. stanowi, że w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej.

Zgodnie z art. 22a ust. 3 u.z.e.f. wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Art. 22a ust. 4 u.z.e.f. stanowi, że w celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio.

Zgodnie z art. 22a ust. 5 u.z.e.f. przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed 1990r., bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.

Stosownie do art. 8a ust. 1 u.z.e.f. minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Zgodnie z art. 8a ust. 2 u.z.e.f. do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 u.z.e.f.

Wskazać także należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a u.z.e.f. ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego. Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym, jakkolwiek ma ograniczony zakres, wymaga sprawdzenia, czy organ administracji – Minister – ustalił i rozważył istotne w sprawie okoliczności faktyczne z punktu widzenia przepisu prawa materialnego, który powinien być w sprawie zastosowany, jak również czy wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej normy prawnej, oraz czy dokonał wyboru prawidłowej wykładni stosowanego przepisu prawa i czy dał temu wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej.

W doktrynie podnosi się, że obowiązkiem Sądu przy takim zakresie kontroli jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, tj. czy rozstrzygnięcie nie nosi charakteru dowolnego, a przede wszystkim czy organ uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Sąd w sprawach uznania administracyjnego bada zatem, czy decyzja organu nie jest arbitralna (dowolna) lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Warto powołać także pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarty w wyroku z 15 grudnia 2008r. sygn. akt I OSK 622/08 (dostępny na www.nsa.gov.pl), który Sąd orzekający w sprawie Skarżącego w pełni podziela, że "użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. (...) Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, a więc nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. A zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. (...) Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania".

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego. W sprawie rozpatrywanej - art. 8a ust. 1 u.z.e.f., który zawiera wymienione wyżej przesłanki, oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne.

Tym samym obligatoryjne jest dokonanie przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji interpretacji pojęć, którymi posługuje się ustawodawca w treści art. 8a ust. 1 u.z.e.f., a następnie odniesienie się do tych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

4. Sąd, biorąc powyższe pod uwagę uznał, że skarga, oceniana na mocy ww. kryteriów, wynikających z P.p.s.a. i P.u.s.a., zasługiwała na uwzględnienie, gdyż Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania ww. przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a u.z.e.f. była przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób należyty, zgodnie z wymogami przewidzianymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., jak również w art. 8 i art. 11 k.p.a. dlaczego służba pełniona przez Skarżącego w ujęciu bezwzględnym nie wypełniała przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. oraz nie mogła być uznana za spełniającą przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 8a u.z.e.f.

Sąd, odnosząc się do oceny Ministra dokonanej w zakresie braku wypełnienia przesłanki krótkotrwałości w rozumieniu art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f., wskazuje, że nie sposób się zgodzić z tą oceną i uznać ją za prawidłową w rozumieniu art. 80 k.p.a. Po pierwsze dlatego, że łączny okres pełnienia przez Skarżącego służby wynosił 26 lat, 5 miesięcy i 1 dzień, zaś IPN – Komisja Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu uznał za służbę Skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b u.z.e.f., okres od [...] września 1987r. do [...] sierpnia 1989r. (rok, 11 miesięcy i 24 dni). Przeważająca część służby - blisko 93% - przypadała na okres po 31 sierpnia 1990r. i to właśnie wtedy zajmował najwyższe stanowiska służbowe, uzyskał awanse w stopniach, odnosił największe sukcesy, za które był wielokrotnie odznaczany i nagradzany. Już zestawienie długości ww. okresów nie pozwala stwierdzić, że nie mamy do czynienia z krótkotrwałością w rozumieniu ww. przepisu - art. 8a ust. 1 pkt 1 u.z.e.f. Skoro bowiem praca na rzecz totalitarnego państwa stanowiła ok. 7% całości służby nie można uznać, że w ujęciu proporcjonalnym, a nawet bezwzględnym, jak określa to Minister, był to okres długotrwały. Po drugie Minister nie wziął również pod uwagę okoliczności wynikających z akt sprawy, a podniesionych w skardze, że Skarżący, pracując w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w [...], wykonywał czynności kancelaryjno-biurowe i nie powierzano mu wówczas poważniejszych spraw operacyjnych.

Zdaniem Sądu Minister w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie odniósł się do okoliczności czy wobec Skarżącego nie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" w rozumieniu art. 8a u.z.e.f. Było to tym bardziej istotne, że organ nie kwestionował przesłanki rzetelności służby pełnionej przez Skarżącego, a ponadto wyraźnie w stanie faktycznym sprawy podkreślał, że Skarżącemu wielokrotnie podwyższono uposażenie, awansowano, a także pozytywnie opiniowano oraz odznaczono: Brązowym i Srebrnym Krzyżem Zasługi. W kontekście wypełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku" należało też ocenić podnoszoną przez Ministra okoliczność, że Skarżący wykonywał czynności służbowe w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z 4 maja 2005r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. z 2005r. Nr 86, poz. 734 ze zm.), co uzasadniało podwyższenie wymiaru emerytury przez 21 lat, 3 miesiące i 9 dni (w tym 9 lat, 8 miesięcy i 26 dni o 1% i 11 lat, 6 miesięcy i 12 dni o 0,5%) ma odzwierciedlenie w dokumentacji Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Brak jakiegokolwiek odniesienia się do tej kwestii nie może być uznane za prawidłowe zastosowanie art. 8a u.z.e.f., tym bardziej, że Minister, przedstawiając, jak rozumie poszczególne przesłanki formalne z ww. przepisu wyjaśniał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch przesłanek formalnych: krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po 12 września 1989r. Niezbędne było więc odniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ww. warunku "szczególnie uzasadnionego przypadku", tym bardziej, że Skarżącemu podwyższono wymiaru emerytury za 21 lat, 3 miesiące i 9 dni służby, z uwagi na wykonywanie czynności służbowych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Skoro w tym zakresie rozpatrzenia sprawy oraz ocen Ministra zabrakło należało uznać, że naruszono zarówno art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., jak również art. 80 k.p.a. i art. 8 i art. 11 k.p.a. Powyższe naruszenia proceduralne wskazują, że Minister nie mógł prawidłowo zastosować przepisu art. 8a u.z.e.f.

5. Minister przy ponownym rozpatrywaniu sprawy powinien naprawić ww. wadliwości proceduralne, po to by nie narażać się na zarzut przeprowadzenia postępowania z przekroczeniem granic uznania administracyjnego przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a u.z.e.f.

6. Sąd wskazuje ponadto, że nie znalazł podstaw do zakwestionowania stanowiska Ministra w zakresie przyjęcia, że do zastosowania instytucji wyłączenia stosowania m.in. art. 15c u.z.e.f. niezbędne jest zaistnienie łącznie przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 u.z.e.f. Zdaniem Sądu wykładnia dokonana przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ma umocowanie w jednoznacznej wykładni językowej, w związku z tym, że ustawodawca posłużył się spójnikiem "oraz", odwołując się do warunków wskazanych w pkt 1 i 2 art. 8a ust. 1 u.z.e.f.

Sąd wskazuje również, że w toku postępowania przed Ministrem Skarżący nie powoływał się na wypełnienie art. 13a ust. 4 pkt 3 u.z.e.f., a do skargi nie załączono dokumentów mogących potwierdzić okoliczności, że Skarżący do 31 lipca 1990r. bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Tym samym nie sposób uznać tego zarzutu za zasadny w kontekście nierozważenia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy przez Ministra w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W toku ponownie prowadzonego postępowania będzie istniała możliwość przedłożenia dowodów, które znane są Skarżącemu i mogły podważyć dotychczasowe stanowisko organu.

Na uwzględnienie nie zasługiwał też zarzut skargi o naruszeniu art. 7a k.p.a., gdyż norma art. 8a u.z.e.f. jest jasna w swej treści, choć zdaniem Skarżącego inaczej ad casum powinna być rozpatrzona jej treść. Sąd wskazuje ponadto, że rozważania Sądu zawarte w pkt 4 uzasadnienia wyroku wskazują, w jakim zakresie Sąd podzielił stanowisko Skarżącego, co do podnoszonych w sprawie in concreto zarzutów.

7. Sąd, mając powyższe na względzie, uznał, że Minister dokonał nieprawidłowej wykładni art. 8a ust. 1 u.z.e.f., gdyż w toku postępowania naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. oraz art. 8 i art. 11 k.p.a. Sąd, mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) uchylił zaskarżoną decyzję (punkt pierwszy sentencji).

O kosztach postępowania sądowego (punkt drugi sentencji) Sąd orzekł na mocy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015r., poz. 1800) strona skarżąca była reprezentowana przez adwokata, a Skarżący był zwolniony z ponoszenia kosztów sądowych. Zdaniem Sądu ani nakład pracy pełnomocnika z wyboru ani stopień skomplikowania sprawy nie uzasadniał podwyższenia stawki opłat przewidzianych w ww. rozporządzeniu.