Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2062/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant sekr. sąd. Grażyna Dmitruk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. K. ("skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("GINB") znak: [...] z [...] sierpnia 2021 r. wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] maja 2015 r., podjętą na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – dalej: "pr.bud."), zatwierdził projekt budowlany i udzielił T. G. prowadzącemu działalność gospodarczą pod firmą [...] ("inwestor") pozwolenia na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową samoobsługową myjnią samochodową, ETAP I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na działkach nr [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...]. Następnie decyzja ta została zmieniona (na podstawie art. 36a ust. 1 pr.bud.) decyzją Starosty [...] nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. poprzez zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego przewidującego ETAP II inwestycji – rozbudowę budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów o trzystanowiskową samoobsługową myjnie samochodową.

Skarżąca pismem z 16 października 2017 r. zwróciła się do Wojewody [...] z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. Jako podstawę swojego wniosku skarżąca wskazała art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud. Ponadto skarżąca wskazała na negatywne oddziaływanie stacji kontroli pojazdów i myjni samochodowej na jej nieruchomość, a konkretnie na uciążliwości związane z hałasem i ze wzmożonym ruchem pojazdów.

Po rozpatrzeniu interesu prawnego skarżącej w kwestionowaniu ww. decyzji, Wojewoda [...] postanowieniem znak: [...] z [...] grudnia 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. Stanowiska tego nie podzielił Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego i w wyniku rozpoznania zażalenia skarżącej postanowieniem znak: [...] z [...] lutego 2018 r., uchylił postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Dalej, Wojewoda [...] decyzją znak: [...] z [...] kwietnia 2018 r., podjętą na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., uznając że skarżąca nie posiada legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 marca 2019 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1930/18 oddalił skargę A. K. na ww. decyzję GINB z [...] czerwca 2018 r. Stanowisk powyższych nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z 20 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1786/19 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 marca 2019 r. oraz uchylił decyzję GINB z [...] czerwca 2018 r. i poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2018 r.

Orzekając ponownie w sprawie Wojewoda [...] decyzją znak[...] z [...] czerwca 2021 r., podjętą na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r.

Uzasadniając powyższą decyzję organ pierwszej instancji wskazał na tryb stwierdzenia nieważności decyzji; zwrócił przy tym uwagę na wadę określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Następnie przystąpił do analizy w kierunku ustalenia czy wskazaną wadą dotknięta jest kwestionowana decyzja Starosty. I tak, czyniąc rozważania w tej kwestii, organ ten wskazał na stan prawny obowiązujący w dacie wydania badanej decyzji, tj. przepisy prawa materialnego stanowiące jej podstawę prawną.

Podał, że do wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego złożonego przez T. G. załączono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania dz. nr [...], obr. [...] na cele budowlane oraz inne niezbędne dokumenty. Tym samym stwierdził, że Starosta [...] wydał decyzję na rzecz osoby, która złożyła wniosek w sprawie wraz ze stosownym oświadczeniem, i zgodnie z tym wnioskiem – tj. dla całego zamierzenia budowlanego dotyczącego budowy okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową myjnią samochodową w zakresie zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz okręgowej stacji kontroli pojazdu w zakresie pozwolenia na budowę, co niewątpliwie stanowiło spełnienie wymogu wynikającego z art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 i art. 33 ust. 1 pr.bud.

Dalej organ wskazał, że decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę została wydana w oparciu o uchwałę Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] kwietnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z 2011 r., poz. [...] – dalej: "m.p.z.p."). Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowa inwestycja leży na terenie oznaczonym w planie symbolem [...] (tereny funkcji obsługi komunikacji związanej z obsługą transportu samochodowego takie jak: stacje paliw, myjnia, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów z dopuszczeniem funkcji usługowych, powiązanych z funkcjami obsługi komunikacji). Dla terenu oznaczonego symbolem [...] (§ 19) ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 8 m od linii rozgraniczających ulic oznaczonych jako [...] – ul. [...] oraz [...] – ul. [...], 6 m od linii rozgraniczającej ulicy oznaczonej jako [...], wysokość zabudowy nie więcej niż 8,5 m, dach dowolny, parametry zagospodarowania terenu dowolne. Obsługa komunikacyjna z drogi oznaczonej jako [...], zakaz lokalizacji zjazdów na działki z dróg oznaczonych jako [...] – ul. [...] oraz [...] – ul. [...].

Z opisu i rysunków technicznych projektu budowlanego, zdaniem Wojewody [...] wynika, że powyższe parametry m.p.z.p. zostały spełnione. Budynek okresowej stacji kontroli pojazdów został zlokalizowany w granicy nieprzekraczalnej linii zabudowy. Projektowana zabudowa nie przekracza 8,5 m wysokości (budynek o wysokości 6,7 m). Obsługa komunikacyjna odbywa się od ulicy ul. [...] ([...] zgodnie z symboliką planu) oraz od ul. [...] zjazdem tymczasowym ([...] zgodnie z symboliką planu). Organ pierwszej instancji uznał jednak, że powyższy wymóg nie został do końca spełniony. Zaprojektowano bowiem zjazd publiczny od ul. [...] ([...]). Wojewoda [...] przyjął jednak, że zaprojektowanie zjazdu publicznego od ul. [...] nie może zostać uznane za naruszenie przepisu w sposób rażący. Dokonując takiej oceny naruszenia Wojewoda wziął pod uwagę, że uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części [...] dopuszczono lokalizację jednego zjazdu i wyjazdu z drogi [...] (ul. [...] symbol [...] zgodnie z symboliką planu przed zmianą).

Następnie organ I instancji podał, że zamierzenie budowlane nie jest wymienione w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397 ze zm.), tym samym nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.). Wskazał tez, że również z opisu i mapy projektu zagospodarowania terenu wynika, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień wydania pozwolenia na budowę) zostały spełnione.

W dalszej kolejności Wojewoda [...] wskazał, że projekt budowlany jest kompletny. Spełnia on wymagania rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm. – według stanu na dzień wydania pozwolenia na budowę). Zastosowane rozwiązania zostały zaprojektowane i sprawdzone przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, aktualne na dzień ich opracowania, złożono oświadczenia, o których mowa w art. 20 ust. 4 pr.bud. dotyczące sporządzenia projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Projekt zagospodarowania terenu został uzgodniony przez zarządców dróg wojewódzkich i gminnych. Ponadto projekt budowlany został uzgodniony pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych oraz pod względem zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w pismach procesowych skarżącej organ pierwszej instancji wyjaśnił, że zarzuty dotyczące negatywnego oddziaływania związanego ze wzmożonym ruchem samochodowym, hałasem i emisją substancji rozprzestrzenianych przez urządzenia myjni oraz szkodliwe promieniowanie i oddziaływanie pól elektromagnetycznych, nie potwierdzają się, gdyż skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, z którego wynikałyby ww. naruszenia. Zdaniem Wojewody [...] nie można uznać, że zwiększony ruch samochodowy, powstały w wyniku prowadzonej działalności w projektowanym budynku okresowej stacji kontroli pojazdów będzie powodował wykorzystanie tej nieruchomości ponad przeciętną miarę. Zgodnie z planem miejscowym jest ona przeznaczona właśnie pod funkcję obsługi komunikacyjnej takiej jak: stacje paliw, myjnia, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów. Inwestor uzyskał uzgodnienie zarządcy dróg wojewódzkich i gminnych włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego projektowaną inwestycją. Z kolei zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dotyczący przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu wykazuje, że nie występują przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu przy granicy posesji skarżącej.

Organ pierwszej instancji stwierdził też, że przedmiotowa inwestycja nie przekroczy emisji pól elektromagnetycznych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zainstalowane urządzenia elektryczne będą działać w oparciu o prąd zmienny o częstotliwości 50Hz, który nie powoduje powstania pola elektromagnetycznego o natężeniu przekraczającym dopuszczalne wartości.

Z kolei podnoszone zarzuty dotyczące rozprzestrzeniania się substancji pochodzących od urządzeń myjni, zdaniem organu pierwszej instancji, nie mogły być przedmiotem analizy prowadzonego postępowania. Przedmiotowe postępowanie dotyczyło decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., która w swoim zakresie nie obejmowała budowy myjni samochodowej.

Organ pierwszej instancji nie stwierdził zatem, aby decyzja Starosty [...] z [...] maja 2015 r. obarczona była którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczył, że ww. decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez skarżącą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją znak: [...] z [...] sierpnia 2021 r., podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r.

Organ drugiej instancji podzielił w całości ustalenia faktycznie poczynione przez Wojewodę [...] oraz dokonaną przez niego ocenę prawną, a w szczególności wskazał, że analiza projektu budowlanego zatwierdzonego decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., nie wykazała, aby doszło do rażącego naruszenia przepisów m.p.z.p., w zakresie wymogów dotyczących przeznaczenia terenu inwestycyjnego. Działki inwestycyjne nr ewid. [...] obręb [...], znajdują na terenie oznaczonym według m.p.z.p. jako [...]. Tym samym zamierzenie inwestycyjne (stacja kontroli pojazdów, samoobsługowa myjnia samochodowa), jest zgodne z powyżej wskazanymi przepisami prawa miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu. Obiekty budowlane zostały usytuowane w sposób nienaruszający nieprzekraczalnej linii zabudowy. Projektowana zabudowa nie narusza również wysokości (projektowana wysokość wynosi 6,90 m (a nie jak błędnie wskazał wojewoda 6,70) - rysunki A3 (przekrój A-A), A4 (przekrój B-B), A5 (przekrój C-C) z projektu budowlanego)

Dalej organ podał, że zaprojektowany zjazd od ulicy [...] (teren [...]) narusza ustalenia § 19 ust. 6 pkt 2 m.p.z.p. Jednakże w aspekcie § 8 pkt 10 lit. b uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] listopada 2017 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części [...], zgodnie z którym dopuszcza się lokalizację jednego zjazdu i wyjazdu z drogi [...], stwierdził, że powyższego naruszenia nie można uznać za rażące. Organ zauważył nadto, że dla ustalenia wystąpienia kwalifikowanej postaci naruszenia prawa ważne jest ustalenie, jakie skutki społeczno-gospodarcze ono wywołuje. We wskazanym przypadku niewątpliwie przepisy ww. § 8 pkt 10 lit. b uchwały Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z [...] listopada 2017 r., sanują wskazane powyżej naruszenie, albowiem aktualnie przepisy prawa miejscowego dopuszczają lokalizację zjazdu z ulicy [...].

Odnosząc się do zarzutów odwołania GINB stwierdził natomiast, że nie zasługują one na uwzględnienie i uznał, że w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, na powyższą decyzję GINB z [...] sierpnia 2021 r., złożyła skarżąca, wnosząc o jej uchylenie i zasądzenie od organu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżone decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. poprzez rozpoznanie odwołania przez tą samą osobę, która wydała decyzję w imieniu GINB, znak: [...] z [...] kwietnia 2021 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2020 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] sierpnia 2015 r. zmieniającej decyzję tego organu z nr [...] z [...] maja 2015 r.;

2) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 11, 107 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do zarzutów odwołania, gdyż w dalszym ciągu nie wiadomo czy decyzja objęta wnioskiem spełniała normy prawa procesowego oraz jaki jest jej przedmiot sporu ze względu na wydaną decyzję zmieniającą ją, o której mowa w punkcie 1;

3) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 11 ust 2 pkt 2, 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez lakoniczne stwierdzenie, że organ nie dokonuje oceny zgodności w tym zakresie, pomimo że strona przywołała dowody na poparcie swojego stanowiska (pojawiająca się piana z myjni na nieruchomości skarżącej oraz sąsiedniej);

4) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego poprzez przez lakoniczne stwierdzenie, że organy nie dokonują oceny projektu budowlanego w omawianym zakresie i tym samym odstąpiono od sprawdzenia zgodności z ww. przepisami i tym samym nie udowodniono, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, dóbr materialnych, czyli dla środowiska.

W odpowiedzi na skargę z 6 października 2021 r. GINB wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki podjęcia zaskarżonej decyzji zostały szczegółowo i wyczerpująco przestawione w jej treści, natomiast podniesione przez skarżącą zarzuty pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie; zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Sąd kontrolował w niniejszej sprawie decyzję GINB z [...] sierpnia 2021 r. wydaną w trybie nadzorczym, stwierdzenia nieważności decyzji. Postępowanie zakończone tą decyzją wywołane zostało odwołaniem skarżącej od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., podjętej wskutek żądania skarżącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi pozwolenia na budowę okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową samoobsługową myjnią samochodową, ETAP I - budowa budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów z lokalizacją na działkach nr [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...]. GINB kwestionowaną decyzją z [...] sierpnia 2021 r. (znak: [...]), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., a zdaniem Sądu orzeczenie to w okolicznościach sprawy i stanie prawnym znajdującym w niej zastosowanie jest prawidłowe.

Rozwijając tę ocenę Sąd na wstępie zauważa, że w kwestii interesu prawnego skarżącej w niniejszej sprawie wypowiedział się ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 listopada 2020 r., sygn. akt: II OSK 1786/19 stwierdzając, że "charakter i usytuowanie przedsięwzięcia objętego projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę obiektu stanowiącego ETAP I inwestycji, przemawiały za tym, aby skarżąca miała status strony w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji z [...] maja 2015 r." Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działania, bezczynność lub przewlekłe prowadzenia postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Tym samym, organy obu instancji -orzekając ponownie w sprawie na skutek ww. wyroku NSA i stosując się do oceny w nim zawartej, po myśli art. 153 p.p.s.a.- prawidłowo uznały, że skarżąca jest uprawniona do skutecznego uruchomienia postępowania dotyczącego decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., zatem prawidłowo przystąpiły do weryfikacji tej decyzji z wniosku skarżącej, w uruchomionym przez nią trybie.

Poza tym Sąd dostrzega, że we wniosku z 16 października 2017 r. skarżąca wskazała, że wnosi o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2015 r. Decyzja ta została zmieniona decyzją tego organu z [...] sierpnia 2015 r. (w oparciu o art. 36a pr.bud.), a obie te decyzje są ze sobą ściśle powiązane (ta ostatnia stanowi w istocie pozwolenie na budowę dla II etapu inwestycji – trzystanowiskowej samoobsługowej myjni samochodowej). Niemniej jednak, jak trafnie wskazał GINB, nie uniemożliwia to prowadzenia dwóch odrębnych postępowań w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, tj. w stosunku do każdej z ww. decyzji odrębnie (co też nastąpiło). Stąd też w niniejszej sprawie zadaniem organów prowadzących postępowanie w trybie nadzwyczajnym było zbadanie czy kwestionowana decyzja Starosty [...] nr [...] z [...] maja 2015 r. jest dotknięta którąkolwiek z wad uregulowanych w art. 156 § 1 k.p.a.

Jedną z wad nieważności wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a., jest wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), inną – niewykonalność decyzji w dniu jej wydania i mająca charakter trwały (pkt 5). Prowadząc postępowanie w tym przedmiocie organ nie przeprowadza ponownie postępowania wyjaśniającego i nie rozstrzyga sprawy co do istoty; ocena dokonywana przez organ w tym postępowaniu (o charakterze nadzorczym) jest ograniczona wyłącznie do zbadania wystąpienia wad nieważności. W przypadku ustalenia ich wystąpienia, organ ma obowiązek stwierdzić nieważność badanej decyzji (chyba, że zachodzi sytuacja, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a.). Niemniej jednak z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych (art. 16 § 1 k.p.a.), może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Z tego też powodu wykładnia przesłanek nieważności winna mieć charakter ścieśniający, a stwierdzenie nieważności decyzji winno być oparte na bezspornym ustaleniu o wystąpieniu wady nieważności.

Żądając stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] skarżąca wskazała na przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie zwalniało to jednak organu od dokonania pełnej oceny, z uwzględnieniem także okoliczności nie podniesionych w ww. żądaniu, w kontekście wszystkich przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., z czego to - zdaniem Sądu - organ (zarówno I, jak i II instancji) właściwie się wywiązał.

Analizując sprawę GINB podał, że badana decyzja wydana została na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 pr.bud., a wydając to orzeczenie organ musiał mieć na uwadze art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2, art. 33 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, a także art. 35 ust. 1 pr.bud. Dokonał następnie analizy tej decyzji z uwzględnieniem wskazanych przepisów, słusznie (z uwagi na zakres kompetencji organów architektoniczno-budowlanych w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę) koncentrując się na obowiązkach organu w tym postępowaniu ukształtowanych treścią art. 35 ust. 1 pr.bud.

I tak, mając na uwadze okoliczności sprawy, w efekcie kwestie w niej istotne, Sąd zauważa, że GINB prawidłowo rozważył zgodność badanej decyzji z art. 33 ust. 1 pr.bud. Wyjaśnić należy, że zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji Starosty [...]) pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 pr.bud., dla całego zamierzenia budowlanego. Jak słusznie wskazał GINB inwestor nie ma bowiem obowiązku realizowania jednorazowo całości inwestycji budowlanej. Może ją podzielić na części i realizować etapami, ale wyłącznie pod warunkami wskazanymi w art. 33 ust. 1 pr.bud. Co prawda brak jest definicji określenia "całe zamierzenie budowlane", niemniej jednak przez zamierzenie budowlane należy rozumieć zarówno inwestycję obejmującą jeden obiekt budowlany, jak również więcej niż jeden obiekt budowlany. Ponadto dopiero we wniosku o pozwolenie na budowę inwestor decyduje, jakie jest faktycznie jego zamierzenie budowlane w rozumieniu Prawa budowlanego, natomiast zadaniem organu jest wyłącznie sprawdzenie, czy jest ono zgodne z przepisami prawa – w zakresie wyznaczonym w szczególności art. 35 ust. 1 pr.bud. Etapowanie inwestycji jest zaś możliwe tylko i wyłącznie na wyraźny wniosek inwestora, a zatem to on decyduje, że będzie realizował określone zamierzenie budowlane w częściach. Z powyższego uprawnienia skorzystał inwestor i osobno złożył wniosek o pozwolenie na budowę budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów (etap I) oraz na rozbudowę tego budynku o trzystanowiskową samoobsługową myjnię samochodową (etap II). Przedmiotem złożonego przez inwestora wniosku w niniejszej sprawie było następujące zamierzenie: "okręgowa stacja kontroli pojazdów z trzystanowiskową samoobsługowa myjnią samochodową (etap I - budynek okręgowej stacji kontroli pojazdów)", z lokalizacją na działkach nr [...] położonych w obrębie [...] przy ul. [...]. Wobec tak sformułowanego wniosku i treści art. 33 ust. 1 pr.bud. Starosta [...] prawidłowo uznał dopuszczalność etapowania przedmiotowego zamierzenia budowlanego i zasadnie wydał decyzję z [...] maja 2015 r. zgodnie z żądaniem, zatwierdzając projekt budowlany (z planem zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego) i udzielając pozwolenia na budowę dla etapu I tej inwestycji, czyli w zakresie budowy budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów. Z tych też przyczyn Sąd zgadza się z oceną tego zagadnienia przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie, wobec stanowiska skarżącej prezentowanego w postępowaniu, zauważa, że wszelkie zarzuty związane nie tyle z usytuowaniem myjni samochodowej na nieruchomości inwestycyjnej, co z funkcjonowaniem myjni samochodowej (i dotyczące generowanych w ten sposób uciążliwości wobec rozwiązań przyjętych przy jej budowie) w tym postępowaniu, dotyczącym budowy wyłącznie budynku okręgowej stacji kontroli pojazdów, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Przy czym, zdaniem Sądu, wbrew wywodom skargi, nie ma żadnych wątpliwości co do zakresu decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., jak i decyzji tego organu nr [...] z [...] sierpnia 2015 r.

Przechodząc do dalszej oceny kontrolowanej decyzji Sąd stwierdza, że GINB (za Wojewodą) dokonał prawidłowej weryfikacji badanej decyzji w kontekście art. 35 ust. 1 Pr.bud. W przepisie tym ustawodawca określił zakres obowiązków organu, których celem jest sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Ustawodawca przewidział, że jednym z obowiązków organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zbadanie na tym etapie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (v. art. 35 ust. 1 pkt 1 pr.bud.). W tym też kontekście słusznie GINB podał, że w chwili wydania decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r. na terenie objętym inwestycją obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części [...]. Według m.p.z.p. inwestycja znajdowała się na terenie oznaczonym [...]. Zgodnie z § 19 ust. 1 powyższego planu jako przeznaczenie terenu wskazano: tereny funkcji obsługi komunikacji, przez które rozumie się funkcje związane z obsługą transportu samochodowego takie jak: stacje paliw, myjnia, serwis samochodowy, diagnostyka, stacje obsługi samochodów (§ 3 pkt 2 m.p.z.p.). Dopuszczono także lokalizację funkcji usługowych, powiązanych z funkcjami obsługi komunikacji (§ 19 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Przedmiotowe (całe, dwuetapowe) zamierzenie dotyczy natomiast, jak prawidłowo wskazał GINB, budowy okręgowej stacji kontroli pojazdów z trzystanowiskową samoobsługową myjnią samochodową, a jako takie jest zgodne z powyżej wskazanymi przepisami prawa miejscowego w zakresie przeznaczenia terenu. GINB (a przed nim Wojewoda) prawidłowo również ocenił zgodność projektu budowlanego z pozostałymi ustaleniami m.p.z.p. Wskazał m.in., że z § 19 ust. 6 m.p.z.p. wynika obsługa komunikacyjna dla ww. terenu; we wskazanym przepisie przewidziano dostęp do terenu z drogi oznaczonej jako [...] oraz zakaz lokalizacji zjazdów na działki z dróg oznaczonych jako [...] – ul. [...] oraz [...] – ul. [...]. Natomiast z opisu i rysunków technicznych projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z [...] maja 2015 r. wynika, że zaprojektowano dwa zjazdy: stały – od. ul. [...], tymczasowy – od ul. [...] (v. także projekt zagospodarowania terenu). Tym samym stwierdził, że zaprojektowany zjazd od ul. [...] (teren [...]) narusza ustalenia § 19 ust. 6 pkt 2 m.p.z.p. Nie uznał jednak powyższej niezgodności za rażące naruszenie prawa. Ocenę swoją oparł bowiem na tym, że uchwałą nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Rada Miejska w [...] zmieniła m.p.z.p. W efekcie obowiązujący w chwili orzekania przez organy w trybie nadzorczym plan miejscowy, z uwagi na dokonaną zmianę, dopuszcza lokalizację jednego zjazdu i wyjazdu z drogi [...], tj. od ul. [...] (§ 8 pkt 10 lit. b). Sąd zauważa w tym kontekście, że zasadniczo organy administracji publicznej, orzekając w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, dokonują oceny decyzji na dzień jej podjęcia. Oznacza to, że bez znaczenia pozostają późniejsze zmiany na przykład przepisów prawa miejscowego – miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże oceniając stopień naruszenia prawa (dokonując gradacji tego naruszenia) należy także mieć na względzie jego społeczno-gospodarcze skutki oraz sytuację prawną na dzień orzekania w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Dlatego też Sąd podziela stanowisko organów, że przywołane powyżej ustalenia uchwały zmieniającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sanują stwierdzone naruszenie, gdyż aktualnie obowiązujący plan miejscowy dopuszcza lokalizację zjazdu od ul. [...]. Sąd zaznacza przy tym, że wyeliminowanie z obrotu prawnego, poprzez stwierdzenie nieważności, decyzji naruszającej prawo ma sens tylko wtedy, gdy naruszenia, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nawet o charakterze oczywistym, w dalszym ciągu, a więc w okresie postępowania o stwierdzenie nieważności, wywołują skutki niemożliwe do zaakceptowania w praworządnym państwie (v. wyrok NSA z 26 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1494/18). W tym przypadku, z przyczyny powyżej wskazanej, trudno o wskazanie takich konsekwencji stwierdzonego naruszenia prawa.

Sąd uznaje za prawidłową także pozostałą ocenę GINB dotyczącą zgodności dokumentacji projektowej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, tym bardziej że nie jest ona w sprawie sporna, czy inaczej: kwestionowana.

Sąd podziela również w pełni pozostałą ocenę prawną dokonaną przez GINB, wskazującą na brak podstaw do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 pr.bud. Nadto Sąd zaznacza, że inwestor złożył wraz z wnioskiem oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowane, czym wypełnił dyspozycję art. 32 ust. 4 pkt 1 pr.bud. Dokumentacja (projekt zagospodarowania terenu) została prawidłowo uzgodniona, a projekt budowlany zawiera wszystkie niezbędne elementy i dokumenty. Zamierzenie inwestycyjne nie wymagało uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Nadto projekt zagospodarowania terenu nie wykazuje naruszenia przepisów prawa, w tym rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie Sąd stwierdza, że wszystkie te kwestie, mające znaczenie prawne w sprawie, zostały właściwie dostrzeżone i przeanalizowane przez organy obu instancji, zaś skarżąca (zwalczając w istocie budowę samoobsługowej myjni samochodowej w bliskiej odległości od jej nieruchomości) nie dostarczyła argumentów wskazujących na niepełność rozważań organów czy wadliwość tych rozważań.

Sąd stwierdza zatem że GINB, a także organ pierwszej instancji, dokonał właściwych ustaleń w sprawie, tak w zakresie stanu faktycznego, jak i prawnego; prowadząc postępowanie nie naruszył art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.; kierował się prawidłową wykładnią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.; w konsekwencji dokonanej analizy – prawidłowo zaś uznał, że nie ma podstaw do zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. i wyeliminowania z obrotu prawnego na jego podstawie ww. decyzji Starosty [...] z [...] maja 2015 r., dając temu wyraz w uzasadnieniu spełniającym wymogi art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też przyczyn Sąd przyjął, że zarzuty skargi o charakterze procesowym nie zasługują na uwzględnienie; co więcej – stanowią powtórzenie treści odwołania, do którego GINB odniósł się właściwie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Jako niezasadny Sąd ocenił również zarzut skargi dotyczący braku zgodności projektu budowlanego z § 11 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. Sąd dostrzega bowiem, że przepis ten odnosi się do budynków projektowanych i budowanych nie zaś budynków istniejących; celem tej regulacji jest uniknięcie zagrożeń i uciążliwości dla budynku projektowanego, nie zaś jego oddziaływania na inne istniejące już budynki. Wskazuje na to także literalne brzmienie przepisu, gdzie użyto sformułowania "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych". Już tylko z tej przyczyny zarzut ten, w sposób sformułowany przez skarżącą (odnoszący się do istniejącego budynku skarżącej, a nie projektowanego budynku stacji kontroli pojazdów) nie mógł okazać się skuteczny.

Nie jest zasadny w ocenie Sądu także zarzut skargi dotyczący naruszenia § 11 ust. 2 pkt 11 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego przez odstąpienie od sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ww. przepisami i tym samym nie udowodnienie, że obiekt nie będzie stanowił zagrożenia dla ludzi, zwierząt, roślin, czyli dla środowiska. Sąd zauważa w tym miejscu, że dokumentacja projektowa została uzgodniona pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych bez zastrzeżeń przez rzeczoznawcę ds. sanitarno-higienicznych (v. projekt zagospodarowania terenu).

Całkowicie bezzasadny jest także, zdaniem Sądu, zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Obowiązek wyłączenia pracownika wynikający z ww. przepisu dotyczy więc tylko takiej sytuacji, gdy decyzja, przy wydaniu której uprzednio pracownik uczestniczył, poddawana jest następnie kontroli – czy to w postępowaniu zwykłym czy nadzwyczajnym. Jak wynika z akt administracyjnych decyzja Starosty [...] z [...] maja 2015 r., decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2021 r. i decyzja GINB z [...] sierpnia 2021 r. zostały wydane przez trzy różne organy administracji publicznej i nie wynika z nich aby w tych sprawach orzekał ten sam pracownik. Przepis ten nie daje zaś podstaw do wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika, który brał udział w innym postępowaniu administracyjnym, w którym skarżącą jest ta sama strona.

W tej sytuacji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.