Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1070/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2008-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Jankowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2008r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie zasad nabywania, zbywania, obciążania, wynajmowania i wydzierżawiania gminnych nieruchomości 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części dotyczącej § [...] uchwały, 2. oddala skargę w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy L. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Miasta w L. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad nabywania, zbywania, obciążania, wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości wchodzących w skład gminnego zasobu nieruchomości. Jako podstawę prawną aktu powołano przepisy art. 18 ust. 1 pkt 9 lit. a w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). W § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały, Rada Miejska postanowiła, że ilekroć w tejże uchwale mowa jest o nieruchomościach, należy przez to rozumieć odpowiednio także użytkowanie wieczyste. Zgodnie z zapisami § 5 ust. 1 i 2 uchwały, nieruchomości oddaje w użytkowanie, najem albo dzierżawę na czas oznaczony albo na czas nieoznaczony Burmistrz w drodze przetargu, zaś w razie zawarcia takich umów na okres do trzech lat, Burmistrz może odstąpić od przeprowadzania przetargu. Wreszcie, w § 6 uchwały postanowiono, że osoby gospodarujące nieruchomościami w imieniu gminy są obowiązane zastrzec, o ile ustawa na to pozwala, w zawieranych umowach:

– możliwość rozwiązania umowy w przypadku, gdy nieruchomość wykorzystywana jest przez drugą stronę niezgodnie z prawem albo umową,

– możliwość jej rozwiązania w razie opóźnienia w zapłacie należnych opłat,

– możliwość jej rozwiązania z zachowaniem okresu wypowiedzenia,

– możliwość zmiany wysokości opłat za korzystanie z nieruchomości.

Odpis uchwały doręczono Wojewodzie [...] w dniu [...]r., zaś pismem z daty [...]r. organ ten powiadomił Radę Miejską w L. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, w części określonej w § 1 ust. 3 pkt 3, § 5 ust. 1, § 5 ust. 2 i § 6.

W dniu [...]r. pełnomocnik Gminy L. przesłał faxem pełnomocnictwo do reprezentowania w postępowaniu nadzorczym, udzielone przez Burmistrza Gminy L. Oryginał pełnomocnictwa wpłynął do [...] Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...]r.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym w dniu [...]r. i nadanym w tym samym dniu na adres Urzędu Gminy w L., Wojewoda [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały, w części określonej w:

– § 1 ust. 3 pkt 2 – jako niezgodnej z art. 2 Konstytucji w zw. z art. 46 i art. 232 Kodeksu cywilnego,

– § 5 ust. 1 – jako niezgodnej z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.),

– § 5 ust. 2 – jako niezgodnej za art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym,

– § 6 – jako niezgodnej z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 25 ust. 1-2 oraz art. 23 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że na podstawie powołanej ustawy o samorządzie gminnym, uchwała rady gminy może regulować pewnego rodzaju "wytyczne", wiążące organ wykonawczy gminy w zakresie gospodarowania zasobem nieruchomości gminnych i to tylko w takim zakresie, w jakim kwestie te nie zostały już uregulowane przepisami powszechnie obowiązującymi, zwłaszcza ustawą o gospodarce nieruchomościami, tak aby uniknąć powtórzeń i modyfikacji przepisów wyższego rzędu. Tymczasem w treści § 5 ust. 1 uchwały, Rada Miejska powtórzyła zasadę przetargowego trybu, wynikającą z art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś w § 5 ust. 2 z naruszeniem art. 11 ust. 1 tej ustawy oraz delegacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, określono zasady gospodarowania nieruchomościami w zakresie umów na okres do 3 lat, podczas gdy dopuszczalne jest określenie takich zasad jedynie co do umów zawieranych na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Zdaniem organu nadzoru, w kompetencji organu stanowiącego nie mieści się też prawo do określania zastrzeżeń w zawieranych przez gminę umowach cywilnoprawnych (§ 6 uchwały), bowiem w tym zakresie czynności dokonuje samodzielnie organ wykonawczy, a zatem Rada nie może ingerować bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych, kształtowanych przez umowy w granicach wyznaczonych przez przepis art. 3511 kc. Wreszcie, w opinii organu nadzoru, pojęcie "nieruchomości" nie może być tożsame z pojęciem "użytkowania wieczystego", jak to przewidziano w § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały. Na tej podstawie Wojewoda [...] dopatrzył się podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały w części.

Odpis powyższego aktu doręczono Radzie Miejskiej w L. w dniu [...] r., zaś w dniu [...]r. skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Gmina L., działając na podstawie uchwały Rady Miejskiej z dnia [...]r. Skarżąca domagała się uchylenia aktu w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając w pierwszym rzędzie naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego z uchybieniem terminu wskazanego w tym przepisie. Zdaniem Gminy, wadliwe było bowiem doręczenie kwestionowanego aktu z pominięciem ustanowionego pełnomocnika, o czym powiadomiono organ nadzoru faxem w dniu [...]r., przy czym art. 65 § 1 kpa dopuszcza wnoszenie żądań za pomocą telefaksu. Zatem wobec bezskuteczności doręczenia aktu, jego wydanie nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu (art. 57 § 5 kpa). Niezależnie od tego skarżąca Gmina zarzuciła, że akt nadzoru został wydany z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Rada uchwalając zasady gospodarowania nieruchomościami ma bowiem prawo definiować pojęcia celem uniknięcia niepotrzebnych powtórzeń w jej treści. Reguła przewidziana w § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały pozwala zastosować w prosty sposób mechanizm określony w § 4 ust. 2 do ustanowienia hipoteki. Nadto, w tym zakresie rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało należycie uzasadnione zgodnie z wymogiem zawartym w art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Gdy zaś idzie o zapis § 5 ust. 1 uchwały, to zdaniem Gminy nie stanowi on powtórzenia zapisów ustawy, gdyż w przypadku jego braku, ustawa pociąga za sobą konieczność uzyskiwania zgody rady. Organ nadzoru pominął także fakt, że u podstawy prawnej uchwały leży także przepis art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który to przepis pozwala Radzie przesądzić, że zasada przetargowego trybu gospodarowania nieruchomościami dotyczy wszelkich umów, a nie tylko zawieranych na okres powyżej 3 lat (§ 5 ust. 2 uchwały). Nadto, przepis § 5 uchwały dotyczy także użytkowania, w tym zakresie Rada może ustalić zasady obciążania nieruchomości bez względu na ramy czasowe.

Wreszcie, celem regulacji zawartej w § 6 uchwały jest jedynie zobowiązanie podmiotu wykonującego uchwałę do zachowania niezbędnych wymogów staranności w celu zabezpieczenia należytych interesów, nie ingerując bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych. Przy przyjęciu odmiennego rozumowania rola organu stanowiącego byłaby jedynie iluzoryczna.

Gmina podniosła też, że ustawę o gospodarce nieruchomościami ze względu na ustrojowe rozwiązania powinno się traktować jako uzupełnienie ustawy o samorządzie gminnym, zaś organ nadzoru nie wyjaśnił, dlaczego ewentualne uchybienia uznał za istotne.

W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od Gminy L. kosztów postępowania. Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie naruszenia terminu wydania rozstrzygnięcia, Wojewoda podniósł, że termin ten został zachowany z uwagi na jego nadanie w dniu [...]r., podczas gdy ustawowy termin upływał z dniem [...]r. Sposób wnoszenia pełnomocnictw określa zaś nie przepis art. 63 § 1 kpa, lecz art. 33 § 3 kpa, stanowiący obowiązek dołączenia oryginału lub urzędowo poświadczonego pełnomocnictwa, co wyklucza jego nadanie faksem. W pozostałym zakresie podtrzymano stanowisko i argumentację, zawartą w zaskarżonym akcie.

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik skarżącej Gminy powołując się na uchwałę NSA z dnia 15 października 2008 r., zarzucił nadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie narusza art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, bowiem przywołany w nim termin obejmuje również prawidłowe doręczenie aktu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Sam brak oryginału pełnomocnictwa podlegał zaś uzupełnieniu na wezwanie organu nadzoru, przy czym aczkolwiek przepis art. 63 § 1 kpa, nie dotyczy pełnomocnictwa, to jednak znajduje zastosowanie do pisma o zgłoszeniu udziału w postępowaniu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie, a mianowicie w części, w której Wojewoda [...] orzekł o nieważności uchwały Rady Miejskiej w L. co do zapisu § 6.

W pierwszym rzędzie wskazać jednak przyjdzie, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza art. 91 ust. 1 zd. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tą regulacją, o nieważności uchwały organu gminy orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia. Przepis ten nie daje żadnych podstaw do przyjęcia, aby wyznaczony termin obejmował również doręczenie aktu nadzorczego jako warunek działania organu nadzoru. W ustawowym terminie organ nadzoru jest władny orzec o nieważności uchwały organu stanowiącego, przez co należy rozumieć podpisanie aktu. Zupełnie inną kwestią jest zaś doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego. Dopiero prawidłowe i skuteczne doręczenie aktu nadzoru otwiera drogę i termin zaskarżenia do sądu administracyjnego (art. 98 ust. 1 tej ustawy). Termin wniesienia skargi liczony jest bowiem od dnia doręczenia aktu nadzoru i wynosi 30 dni.

Zdaniem sądu administracyjnego, przywołana w toku rozprawy sądowej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 października 2008 r. sygn. akt II GPS 4/08, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Jej podjęcie nastąpiło na gruncie wykładni art. 69 ust. 2 Prawa o adwokaturze, który to przepis stanowi o wniesieniu sprzeciwu. Tymczasem art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie zawiera analogicznej regulacji. Przepis ten nie przewiduje wniesienia aktu nadzoru, lecz zakreśla termin do jego wydania (orzekania w sprawie nieważności uchwały rady gminy). Brak zatem podstaw, aby powołując się na powyższą uchwałę, ferować stanowisko, iż 30-dniowy termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, obejmował także doręczenie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W niniejszej sprawie nie budzi żądanych wątpliwości, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie zapadło z uchybieniem 30 dni od doręczenia uchwały Rady Miejskiej, co nastąpiło w dniu [...]r. Wojewoda orzekł bowiem o nieważności tej uchwały w części w dniu [...]r. W dacie wydania tego aktu i nadania w urzędzie pocztowym, organ nadzoru nie dysponował też pełnomocnictwem w rozumieniu art. 33 § 3 kpa, który to przepis zawiera regulację szczególną wobec trybu wnoszenia podań, określonego w art. 63 § 1 kpa. Zresztą, kwestia ta nie ma żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem nie ma wpływu na dochowanie przez skarżącą Gminę terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Niezależnie od tego, czy doręczenie zaskarżonego aktu było prawidłowe, wniesienie skargi nastąpiło z zachowaniem ustawowego terminu określonego w art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też wszelkie zarzuty skargi co do bezskuteczności doręczenia zaskarżonego aktu z powodu pominięcia pełnomocnika, nie mają żadnego znaczenia w sprawie.

Zdaniem sądu administracyjnego, chybione są też zarzuty skargi co do braku należytego uzasadnienia zaskarżonego aktu, zwłaszcza poprzez niewykazanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa przez organ gminy (art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym). O nieistotnym naruszeniu prawa można bowiem mówić jedynie wówczas, gdy uchybienia nie mają wpływu na zgodność uchwały z prawem. Tymczasem tego rodzaju przypadek nie dotyczy niniejszej sprawy. Organ nadzoru powołał też i dokonał należytej wykładni przepisów prawa czym dopełnił wymogu z art. 91 ust. 3 ustawy.

Z mocy art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy, organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do takich aktów należy zaliczyć uchwałę, podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Zgodnie z tym przepisem, do wyłącznej kompetencji rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej, a także przy przedłużaniu takich umów (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. – Dz. U. Nr 173, poz. 1218).

Przepis ten wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, stanowiącej że to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Stąd też przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego podejmowania przez radę rozstrzygnięcia w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt II SA 3144/03, LEX nr 160731).

Oznacza to, że rada gminy władna jest określać w drodze aktu prawa miejscowego jedynie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy. Stąd też określenie tych zasad może dotyczyć wyłącznie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużaniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Stanowienie jakichkolwiek norm prawa miejscowego wykluczone jest zatem w sytuacji, gdy ustawy szczególne zawierają regulację zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi gminny zasób nieruchomości. W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż zasady takie określa powołana wyżej ustawa o gospodarce nieruchomościami (art. 1 pkt 1). Zgodnie z art. 4 ust. 2 oraz art. 24 ust. 1 ustawy, przez zasób nieruchomości należy rozumieć nieruchomości, które stanowią przedmiot własności jednostki samorządu terytorialnego i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego takiej jednostki. Stąd też nie może budzić żadnej wątpliwości fakt, że o ile przedmiotem uchwały podejmowanej w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym mogą być wyłącznie nieruchomości gruntowe, to regulacja ta dotyczy zarówno nieruchomości stanowiących własność gminy, jak i będących przedmiotem użytkowania wieczystego, a przy tym pojęcie nieruchomości gruntowej reguluje przepis art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Gdyby zaś podzielić stanowisko skarżącej w zakresie wątpliwości, czy przedmiotem regulacji uchwały jest również użytkowanie wieczyste, to wskazać przyjdzie, że w uchwale należałoby zdefiniować wszystkie pojęcia, a więc pojęcia nieruchomości, własności i użytkowania wieczystego.

Jest zaś oczywiste, że nieruchomość to przedmiot własności, bądź innych praw majątkowych, w tym użytkowania wieczystego zdefiniowanego w art. 232 Kodeksu cywilnego. Tak też należy rozumieć pojęcie "mienie komunalne" w świetle art. 43 ustawy o samorządzie terytorialnym. Wbrew stanowisku skargi, prawidłowo zatem organ nadzoru zakwestionował zapis § 1 ust. 3 pkt 3 uchwały, wskazując na naruszenie powołanych w akcie przepisów prawa.

Zasadnie też organ nadzoru wskazał na sprzeczność z prawem regulacji zawartej w § 5 ust. 1 uchwały. Przetargi na zbycie nieruchomości wynikają bowiem z przepisu art. 37 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przy czym z mocy ustawy zasada ta dotyczy wyłącznie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu takich umów.

W tych też przypadkach dopuszczalne jest odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów, ale wyłącznie na podstawie indywidualnej zgody rady gminy, a nie w drodze aktu prawa miejscowego, mającego generalny charakter. Skoro kwestie te zostały uregulowane przepisem rangi ustawowej, nie mogą być ani powtarzane, ani modyfikowane aktem prawa miejscowego. Takie stanowisko należy uznać za utrwalone w orzecznictwie (m.in. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 370/07, niepubl.). Zakaz powtórzeń i modyfikacji regulacji ustaw w aktach prawa miejscowego wynika też z § 143 w zw. z § 136 i 137 rozp. Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. Nr 100, poz. 908).

W niniejszej sprawie powtórzenia ustawowe nie mogą też być uznane za nieistotne naruszenie prawa, bowiem ustawowa regulacja co do trybu przetargowego ma charakter całościowy, a w kwestionowanej uchwale powtórzono jedynie część zapisów ustawy, pomijając przepis art. 37 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który wymienia przypadki ustawowego zwolnienia od trybu przetargowego, co ma odpowiednie zastosowanie do umów, wymienionych w ust. 4 – zgodnie z ust. 1 tego przepisu.

Jak już wyżej podano, w kompetencji organu stanowiącego nie mieści się określenie zasad zawierania umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na okres do trzech lat, bowiem przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, jednoznacznie wskazuje, jakie umowy może obejmować akt prawa miejscowego. Nie budzi też wątpliwości, że ta sama zasada dotyczy oddawania nieruchomości w użytkowanie, a więc zasady mogą stanowić jedynie o przypadkach zawierania takich umów na okres powyżej 3 lat.

Wniosek taki wypływa też jednoznacznie z treści art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca pomija przy tym zasadę samodzielności organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. Stąd też zachodziły podstawy do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zapisu zawartego w § 5 ust. 2 uchwały.

Gdy zaś idzie o przepis § 6 uchwały, wyjaśnić przyjdzie iż pod pojęciem zasad gospodarowania mieniem, należy rozumieć sposób (wzorzec) postępowania w danych okolicznościach sprawy. Oznacza to, że rada nie może ingerować bezpośrednio w treść stosunków cywilnoprawnych, lecz w oczywisty sposób akt prawa miejscowego wyznacza granice swobodnego kształtowania treści stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 3531 Kodeksu cywilnego, strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Tymczasem już z treści art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wynika obowiązek organów wykonawczych gminy gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki. Jednakże ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "zasady prawidłowej gospodarki". Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że powyższa regulacja ustawowa ogranicza zasadę swobodnego zawierania umów. Stąd też zdaniem sądu administracyjnego, wyznacznikiem w tej mierze winna być uchwała organu stanowiącego, podejmowana w trybie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

Celem stanowienia prawa miejscowego jest więc określenie zasad prawidłowej gospodarki mieniem komunalnym przez organ wykonawczy, skoro ustawa nie zawiera w tym względzie regulacji szczegółowych. Do rozważenia pozostaje więc kwestia szczegółowości zapisów aktu prawa miejscowego. Co prawda, podzielić należy pogląd organu nadzoru, iż akt prawa miejscowego nie może bezpośrednio kształtować treści stosunku umownego. To organ wykonawczy gospodaruje gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 7 i 7a, ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże gospodarowanie to nie następuje w sposób swobodny. Akt prawa miejscowego ma charakter abstrakcyjny, co oznacza, że nie może regulować przypadków indywidualnych.

Jednak nie sposób odeprzeć zarzutu skarżącej Gminy, że uprawnienia organu stanowiącego w tym zakresie nie mogą być jedynie iluzoryczne. Stąd też uznać należy, że akt prawa miejscowego może zawierać normy, które obligują organ wykonawczy do kształtowania stosunków cywilnoprawnych w konkretny sposób w danym przypadku, tak aby urzeczywistnić zasadę z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie § 6 uchwały, wyznacza zakres swobodnego zawierania umów, zawierając nakazy wobec organu wykonawczego, aby przy zawieraniu umów kierować się możliwościami, określonymi w przepisach prawa powszechnie obowiązującego w celu maksymalnego zapewnienia ochrony interesów gminy. Ochrona takich interesów winna nastąpić przez zastrzeżenie możliwości rozwiązania, bądź zmiany treści stosunków umownych, przy czym przyjęte w § 6 uchwały rozwiązanie nie jest kazuistyczne, a jedynie precyzuje i uzupełnia przesłanki, wymienione w § 2 uchwały. Gdyby jednak pominąć regulację, zawartą w § 6, w istocie zapis § 2, nie określałby zasad nabywania, zbywania, obciążania, wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości komunalnych w sposób umożliwiający urzeczywistnienie wymogu z art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Regulacja aktu prawa miejscowego byłaby wówczas zbyt ogólnikowa. Należy też mieć na uwadze skutki, jakie wywołuje brak uchwały z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Wówczas bowiem wykonywanie czynności prawnych, wymienionych w tym przepisie pociąga za sobą konieczność wyrażania przez organ stanowiący każdorazowo zgody indywidualnej na zawarcie takich umów. Zatem celem aktu prawa miejscowego winno być wprowadzenie takich wymogów i kryteriów, którymi winien się kierować organ wykonawczy przy zawieraniu umów zbycia, nabycia, obciążania, wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy przedłużaniu tych umów, aby zachować uprawnienia kontrolne przysługujące organowi stanowiącemu.

Wbrew stanowisku organu nadzoru, w niniejszej sprawie nie doszło też do zawarcia zapisów, kształtujących wprost stosunki cywilnoprawne, co nastąpiłoby np. przez wskazanie strony zobowiązanej do pokrycia kosztów umowy, czy określenie ceny sprzedaży. Skutki niedostosowania się organu wykonawczego do postanowień uchwały muszą zaś pozostać poza ramami niniejszej sprawy.

Stąd też przychylić się należy do stanowiska skarżącej Gminy, iż zapis § 6 uchwały z dnia [...]r. nie wykracza poza delegację ustawową i nie narusza kompetencji organu wykonawczego. W tej sytuacji uwzględniając skargę w tym zakresie, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony akt nadzoru w części, dotyczącej § 6 uchwały. Orzeczenie sądu oparto na przepisie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Uwzględniając skargę częściowo sąd administracyjny nie zawarł orzeczenia w trybie art. 152 tej ustawy o niewykonalności aktu nadzoru w uchylonym zakresie, jako że akt ten nie podlega wykonaniu z mocy art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym.

W pozostałym zakresie skarga podlegała zaś oddaleniu z mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wobec częściowego uwzględnienia skargi należało na wniosek skarżącej zasądzić na jej rzecz kwotę [...] zł jako połowę kosztów postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w osobie adwokata w wysokości, określonej w § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozp. Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Podstawę prawną do miarkowania kosztów stanowi przepis art. 206 cyt. ustawy.