Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1142/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6200 Choroby zawodowe
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 54 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Dąbek Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi L. M. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 czerwca 2014r. nr [ ] w przedmiocie uchylenia decyzji po uwzględnieniu skargi uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 3 czerwca 2014 r., znak: [...], działając na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), po uwzględnieniu w całości skargi A S.A. z siedzibą w W, na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2014 r., znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. nr [...], znak: [...] o stwierdzeniu u L. M. choroby zawodowej: choroby układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi - zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego - wymienionej w poz. 25/5 wykazu chorób zawodowych, określonego w przepisach w sprawie chorób zawodowych, wydanych na podstawie art. 237 § 1 pkt 3-6 i § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. - Kodeks pracy, uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...] stwierdził u L. M. chorobę układu wzrokowego wywołaną czynnikami fizycznymi - zaćmę, spowodowaną działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego, wymienioną w poz. 25/5 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych. Decyzję organu pierwszej instancji, Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzją z dnia [...] 2010 r. znak: [...].

Wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt: III SA/Kr 23/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną przez Zakłady [...] Spółkę z o.o. w K decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. utrzymującą w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] 2010 r. w przedmiocie choroby zawodowej. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 września 2012 r., sygn. akt: II OSK 1362/12 skargę kasacyjną oddalił.

Rozpoznając sprawę ponownie po wyrokach sądów administracyjnych, Wojewódzki Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] 2014 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. znak: [...], stwierdzającą u L. M. chorobę zawodową wymienioną w poz. 25/5 obowiązującego wykazu chorób zawodowych.

Organ ustalił, że L. M. pracował w następujących zakładach pracy bez narażenia zawodowego:

- Rejonowy Urząd Telekomunikacyjny w E na stanowisku montera;

- Stacja paliw [...] w E na stanowisku magazyniera;

- Kopalnia Węgla Kamiennego w K na stanowisku elektryka;

- PBPW w K na stanowisku robotnika;

- Zakłady [...] S.A. w K na stanowisku elektromechanika.

Okres narażenia zawodowego obejmuje u L. M. okresy:

- 01.07.1982 r. - 10.06.1989 r. w Zakładach [...] K (obecnie A S.A.) kolejno na stanowiskach montera armatury, kotłów energetycznych (obecnie Zakłady [...] K Sp. z o.o. ul. W). Podczas pracy wykonywał czynności pomocnicze przy spawaniu wyrównując spawy szlifierką kątową, a następnie dokonywał obróbki cieplnej styków poprzez wyżarzanie. Dorywczo spawał przy użyciu spawarki elektrycznej w charakterze pomocnika spawacza co zostało potwierdzone przez świadków: K. P. jak również J. G. w trakcie przesłuchania w Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w dniu 28 maja 2007 r.

- 31.08.1984 r. - 31.12.1985 r. w Zakładach [...] we W Sp. z o.o. na stanowisku montera (obecnie F Sp. o.o. ul. K, W). Podczas pracy wykonywał czynności spawalnicze m.in. na budowie Elektrowni Atomowej "K" w Bułgarskiej Republice Ludowej.

Od października 1990 do lipca 1994 r. L. M. prowadził własną działalność gospodarczą - handel obwoźny artykułami spożywczymi.

L. M. był badany w:

- Ośrodku Medycyny Pracy, który wydał orzeczenie lekarskie Nr [...] z dnia [...] 2003 r. znak: [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi. W uzasadnieniu orzeczenia podano wówczas, że pacjent zakończył pracę zawodową spawacza w 1989 r., a zaćmę rozpoznano we wrześniu 2002 r., tj. 14 lat po zaprzestaniu pracy zawodowej w narażeniu. Zgodnie z wykazem chorób zawodowych, rozpoznanie zawodowej etiologii zaćmy może być dokonane do 10 lat od ustania ekspozycji na promieniowanie podczerwone;

- Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego który w dniu [...] 2003 r. wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu u L. M. choroby zawodowej - zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że u pacjenta rozpoznano obuoczną zaćmę oraz początkową angiopatię nadciśnieniową siatkówki. Stwierdzenie zmian zaćmowych kwalifikujących się już do leczenia operacyjnego (w oku lewym) nastąpiło w 2002 r., ale powstanie tych zmian miało miejsce wcześniej. Badany pomimo wcześniejszego obserwowania pogarszania się wzroku nie zgłaszał się do badania okulistycznego, stąd brak lekarskiej dokumentacji okulistycznej, potwierdzającej czasokres powstawania zmian zaćmowych. Ponadto ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych oraz wiek badanego nie można wykluczyć związku przyczynowo-skutkowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał m.in., że obowiązkiem organów było zwrócenie się do jednostki orzeczniczej o sprecyzowanie, na ile to możliwe, daty pierwszych symptomów powstania rozpoznania schorzenia pod postacią zaćmy. Ponadto Sąd zwrócił uwagę na niezmiernie ważną dla treści rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie okoliczność, że stwierdzenie choroby zawodowej po ustaniu pracy w narażeniu jest możliwe, aczkolwiek pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych, w tym przypadku 10 lat liczonych od 1989 r., tj. od ustania pracy w narażeniu. Udokumentowanie może oznaczać zaświadczenie lekarskie lekarza prowadzącego byłego pracownika, kartę informacyjną leczenia szpitalnego lub inny dokument o tym charakterze, który pozwalałby na bezsporne ustalenie wystąpienia objawów choroby. Dlatego ważne jest ustosunkowanie się jednostki orzeczniczej do dokumentacji przesłanej przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego pismem z dnia 18 listopada 2009 r. znak: [...], czy obrazuje ona w dostateczny sposób powstawanie symptomów zaćmy u L. M. w 10 letnim okresie liczonym od 1989 r., tj. od ustania pracy w narażeniu.

Mając na względzie art. 7 i art. 77 k.p.a. obligujące organy administracji państwowej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 11 styczna 2013 r. znak: [...] wystąpił do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz o ewentualną weryfikację orzeczenia lekarskiego nr [...], w świetle powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Pismem z dnia 31 października 2013 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego przesłał uzupełnione orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podano, że u L. M. w badaniu z dnia 30 września 2003 r. stwierdzono rozległe zmiany zaćmowe w soczewce oka lewego i bardziej ograniczone w soczewce oka prawego, zmiany te dotyczyły warstw podtorebkowych tylnych i w oku lewym warstw podtorebkowych przednich - w przestrzeni odpowiadającej źrenicy. Ostrość wzroku badanego wynosiła wtedy: OP:0,4 (o,5f); OL: 1/50, oko lewe było już zakwalifikowane do operacji. Stwierdzenie zmian zaćmowych kwalifikujących się już do leczenia operacyjnego nastąpiło w 2002 r., ale powstanie tych zmian musiało mieć miejsce wcześniej, badany pomimo wcześniejszego obserwowania pogarszania się wzroku nie zgłaszał się do badania okulistycznego, stąd brak wcześniejszej dokumentacji potwierdzającej czasokres powstawania zmian zaćmowych. Z okresu sprzed 2002 roku brak jest w dokumentacji lekarskiej informacji odnośnie stanu przezierności soczewek i ostrości widzenia badanego. Rozpoznanie zmian zaćmowych o charakterze zawodowym może mieć miejsce w okresie do 10 lat od zaprzestania narażenia narządu wzroku na czynniki odpowiedzialne za powstawanie zmian zaćmowych. Badany z zawodu technik elektroenergetyk podawał, że do 1989 roku pracował jako monter spawacz. Ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych, wiek badanego, w którym te zmiany są zaawansowane, indywidualną wrażliwość na szkodliwe działania promieniowania związanego ze spawaniem trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej.

Organ wezwał strony do złożenia końcowego oświadczenia w sprawie, z którego to uprawnienia żadna ze stron nie skorzystała, następnie rozstrzygnął sprawę wydając decyzję z dnia [...] 2014 r., znak:[...].

Na wydaną decyzję, A S.A. z siedzibą w W złożyła w przepisanym terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając:

- naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez błędne zakwalifikowanie choroby pracownika L. M. jako choroby zawodowej w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2013.1367- tekst jednolity);

- naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny opinii biegłego poprzez uznanie, że przyjął on wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem choroby, a warunkami pracy L. M.;

- naruszenie art. 235 [2] kodeksu pracy w związku z poz. 25 pkt 5 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2013.1367 - tekst jednolity), poprzez dopuszczenie do zastosowania innego okresu dokumentowania choroby zawodowej niż w ww. rozporządzeniu.

Wskazując na podstawy zaskarżenia, strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2014 r. znak: [...] utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2010 r. znak: [...] o stwierdzeniu choroby zawodowej u jej byłego pracownika – L. M.

Organ odwoławczy stwierdził, że analiza ponowna całości akt sprawy w kontekście postawionych zarzutów skargi prowadzi do wniosku, że skarga zasługuje w całości na uwzględnienie, co uzasadnia przyjęcie w rozpoznawanej sprawie trybu określonego w art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który reguluje instytucję autokontroli i umożliwia organowi administracji publicznej weryfikację własnego działania bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania z prawem.

Organ podał, że zgodnie z art. 235[2] kodeksu pracy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych, który to okres w przypadku choroby zawodowej wymienionej w poz. 25 pkt 5 wykazu, wynosi 10 lat. Oznacza to, że udokumentowane objawy chorobowe musiałyby wystąpić w okresie do 10 czerwca 1999 r., tj. licząc 10 letni okres od zakończenia pracy L. M. u strony skarżącej w dniu 10 czerwca 1989 r. Natomiast, jak wynika z dokumentacji medycznej, zaćmę rozpoznano u L. M. we wrześniu 2002 r. a zatem pomiędzy rozwiązaniem stosunku pracy (10 czerwca 1989 r.) a rozpoznaniem u L. M., minęło ponad 13 lat.

Ta okoliczność, pomimo podjętych działań organów I i II instancji poprzez kierowane wystąpienia do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, nie została w sposób bezsporny wyjaśniona. Organ odwoławczy rozstrzygając o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji o stwierdzeniu choroby zawodowej, podobnie jak jednostka orzecznicza - Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego przyjął wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy rozpoznawaną chorobą a warunkami środowiska pracy. Tymczasem, w swoim orzeczeniu uzupełniającym z dnia 31 października 2013 r. Instytut wyraźnie wskazał, że ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych, wiek badanego, w którym te zmiany są zaawansowane, indywidualną wrażliwość na szkodliwe działania promieniowania związanego ze spawaniem trudno wykluczyć obecność związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej. Rację ma zatem strona skarżąca twierdząc, że wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy rozpoznawaną chorobą a warunkami środowiska pracy, a brak możliwości wykluczenia obecności związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej - nie stanowią pojęć tożsamych. Taki stan rzeczy uzasadnia zarzut naruszenia art. 235[2] kodeksu pracy w związku z poz. 25 pkt 5 wykazu chorób zawodowych, będącego załącznikiem do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych, poprzez dopuszczenie do zastosowania innego okresu dokumentowania choroby zawodowej niż w ww. rozporządzeniu, jak również zarzuty złożone przez stronę skarżącą w pozostałym zakresie.

Wskazano, że uchylenie przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w ramach działania autokontrolnego własnej decyzji z dnia [...] 2014 r. znak: [...] oznacza, że zostanie ponownie rozpatrzone odwołanie strony skarżącej od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego nr [...] z dnia [...] 2010 r. znak: [...] o stwierdzeniu u L. M. choroby zawodowej: choroby układu wzrokowego wywołanej czynnikami fizycznymi - zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego lub długofalowego nadfioletowego - wymienionej w poz. 25/5 wykazu chorób zawodowych. Przeprowadzenie ponownie postępowania odwoławczego i wyjaśnienie wszystkich spornych okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości, a przede wszystkim zwrócenie się ponowne do jednostki orzeczniczej, o sprecyzowanie, na ile to możliwe daty pierwszych symptomów powstania rozpoznania schorzenia pod postacią zaćmy w celu ustalenia, czy udokumentowane objawy chorobowe wystąpiły w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych, w tym przypadku 10 lat, liczonych od 1989 r. tj. od ustania pracy w narażeniu - jest istotne także w związku ze wskazówkami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zawartymi w wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt: III SA/Kr 23/11.

Skargę na powyższą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 czerwca 2014 r., znak: [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie L. M.

Skarżący przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy i zwrócił uwagę, że w trakcie postępowania był badany w Instytucie Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego, który w dniu [...] 2003 r wydał orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej - zaćmy wywołanej działaniem promieniowania podczerwonego (poz. 25 obowiązującego wykazu chorób zawodowych). W uzasadnieniu tego orzeczenia podano, że u L. M. stwierdzono: 1) obuoczną zaćmę (zmiany zaćmowe dotyczą warstw pod torebkowych tylnych ) i w oku lewym warstwy torebkowej przedniej w obszarze odpowiadającym przestrzeni źrenicy; 2) początkującą angiopatię nadciśnieniową siatkówki. Stwierdzenie zmian zaćmowych kwalifikujących się już do leczenia operacyjnego (w oku lewym) nastąpiło w 2002 r., ale powstanie tych zmian miało miejsce wcześniej z uwagi na historię choroby z 1996 r. Podano, że skarżący pomimo wcześniejszego obserwowania pogarszającego się wzroku nie zgłaszał się do badania okulistycznego wiedząc, że to nie wpłynie pozytywnie na poprawę choroby, stąd brak dokumentacji lekarskiej okulistycznej potwierdzającej czasookres powstania zmian zaćmowych. Ze względu na obraz i zaawansowanie zmian zaćmowych oraz wiek badanego nie można wykluczyć związku przyczynowego powstałej zaćmy z charakterem pracy zawodowej L. M.

Skarżący podniósł, że rozstrzygając niniejszą sprawę zadaniem Państwowej Inspekcji Sanitarnej było ustalenie, czy L. M. cierpi na chorobę uwzględnioną w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do aktualnie obowiązującego rozporządzenia. W związku z powyższym, stosownie do treści § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych do postępowań w sprawach zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia z tym, że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne, co ma miejsce w niniejszym przypadku.

Powiatowy Inspektor Sanitarny zgodnie z przepisem § 8 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, zwrócił się z prośbą o weryfikację orzeczenia lekarskiego L. M. do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego oraz dodatkowym pismem z dnia 20 listopada 2009 r. przekazał temu Instytutowi do oceny dokumentację z okresu wystąpienia pierwszych objawów chorobowych i leczenia w kierunku zaćmy.

Instytut Medycyny i Zdrowia Środowiskowego w dniu [...] 2010 r. wydał orzeczenie lekarskie nr: [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej zaćmy wywołanej promieniowaniem podczerwonym lub długofalowym nadfioletowym. Niniejsze orzeczenie wymagało ponownej weryfikacji, gdyż zawierało nieprawidłowy adres Zakładów [...] w K Sp. z o.o. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w dniu [...] 2010 r. wydał ponowne orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej cyt. "na wstępie z wprowadzoną korektą adresu zakładu pracy.

Na podstawie zebranego materiału dowodowego Powiatowy Inspektor Sanitarny uznał związek przyczynowy pomiędzy rozpoznaną chorobą a wykonywaną pracą. Decyzją Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r znak [...] utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sad Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2011 r sygn. akt III SA/Kr 23/11 uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2010 r. znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej L. M. wymienionej w poz. 25/5 wykazu chorób zawodowych.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny pismem z dnia 11 stycznia 2013 r. znak: [...] poprosił Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego o zajęcie stanowiska w przedmiotowej sprawie oraz o ewentualną weryfikację orzeczenia lekarskiego nr [...], w świetle powołanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Pismem z dnia 31 października 2013 r. Instytut Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego przesłał uzupełnione orzeczenie lekarskie nr [...] o rozpoznaniu choroby zawodowej. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego podano, że u badanego w badaniu z dnia 30 września 2003 r. stwierdzono rozległe zmiany zaćmowe w soczewce oka lewego i bardziej ograniczone w soczewce oka prawego, zmiany te dotyczyły - warstw podtorebkowych tylnych i w oku lewym warstw podtorebkowej przedniej - w przestrzenie odpowiadającej źrenicy. Ostrość wzroku badanego wynosiła wtedy OP:0,4(o,5f); OL: 1/50, oko lewe było już zakwalifikowane do operacji. Z okresu sprzed 2002 r. brak jest w dokumentacji lekarskiej informacji odnośnie stanu przezierności soczewek i ostrości widzenia badanego.

W ocenie skarżącego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób wnikliwy i wyczerpujący. Orzeczenie lekarskie i opinie uzupełniające Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w sposób jasny i jednoznaczny uzasadniają treść dokonanego rozstrzygnięcia.

Skarżący zwrócił się do sądu o wyjaśnienie z jakiego powodu trwa postępowanie w powyższej sprawie, jeżeli w obrocie prawnym funkcjonuje prawomocne postanowienie z dnia 7 stycznia 2008 r.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r. Nr 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), po uwzględnieniu przez Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w całości skargi A S.A. z siedzibą w W na decyzję tego organu z dnia [...] 2014 r., znak: [...]. Organ odwoławczy uchylił własną decyzję z dnia [...] 2014 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi "Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa".

Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa warunkiem skorzystania z trybu autokontroli przewidzianego w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uwzględnienie przez organ administracji publicznej skargi w całości, a więc uznanie za zasadne zarówno zawartych w niej zarzutów, podstawy prawnej, jak i wniosków, co oznacza, że organ może skorygować zaskarżone działanie wyłącznie w kierunku pożądanym przez skarżącego. Działanie w ramach autokontroli nie może jednak wykraczać poza zakres kompetencji organu, a zwłaszcza zakres ten nie może być modyfikowany żądaniem strony. Określenie kompetencji organu administracji publicznej należy wyłącznie do ustawodawcy.

Z akt sprawy o sygn. akt: III SA/Kr 902/14 wynika, że w skardze na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2014 r., znak: [...] A S.A. z siedzibą w W wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 2 i art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego poprzez błędne zakwalifikowanie choroby pracownika L. M. jako choroby zawodowej w rozumieniu Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2013.1367- tekst jednolity), naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny opinii biegłego poprzez uznanie, że przyjął on wysokie prawdopodobieństwo związku przyczynowego pomiędzy rozpoznaniem choroby, a warunkami pracy L. M. oraz naruszenie art. 235 [2] kodeksu pracy w związku z poz. 25 pkt 5 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. 2013.1367 - tekst jednolity), poprzez dopuszczenie do zastosowania innego okresu dokumentowania choroby zawodowej niż w ww. rozporządzeniu.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny – jak to wynika z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji – uwzględnił powyższe zarzuty. W konsekwencji organ uwzględniając również wniosek strony skarżącej poprzestał na uchyleniu decyzji z dnia [...] 2014 r., znak: [...]. Rozstrzygnięcie to nie znajduje podstaw w zakresie kompetencji organu działającego w ramach autokontroli.

Z art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika jednoznacznie, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może uwzględnić skargę "w zakresie swojej właściwości".

Nie ma wątpliwości co do tego, że rozstrzygnięcie organu działającego w trybie autokontroli w toku postępowania sądowoadministracyjnego zdeterminowane jest kryterium legalności jako kryterium kontroli sądowoadministracyjnej i musi mieścić się w zakresie kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a., gdyż taki jest "zakres właściwości" organu odwoławczego. Organ działający w ramach autokontroli nie traci charakteru organu odwoławczego. Jest przy tym zrozumiałe, że skorzystanie w trybie autokontroli z kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a. jest możliwe po wcześniejszym uchyleniu własnej decyzji przez organ odwoławczy. Nie jest jednak dopuszczalne poprzestanie przez ten organ na uchyleniu własnej decyzji.

Warto zauważyć, że w dotychczasowym orzecznictwie sądowym, jak i w piśmiennictwie prawniczym dostrzegalne są rozbieżne poglądy w kwestii dopuszczalności korzystania przez organ odwoławczy w trybie autokontroli ze wszystkich kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a., w tym co do tego, czy w trybie autokontroli dopuszczalne jest wydanie każdego rodzaju decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a., a zwłaszcza czy dopuszczalne jest wydanie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Podkreśla się, że ustawodawca w art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym nie ograniczył się do określenia "uwzględnienia skargi", jak to ma miejsce w przypadku art. 145 § 1 cyt. ustawy, ale stwierdził, że organ, którego działalność lub bezczynność zaskarżono, może "uwzględnić skargę w całości". Ratio legis instytucji autokontroli polega zatem na załatwieniu sprawy skargi strony co do istoty, a nie na wydaniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, jakie przysługują sądowi z mocy art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zob. B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, wyd. 2, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 166). Celem autokontroli jest bowiem to, aby sprawa, która przeszła przez tok instancji, nie powracała na drogę postępowania administracyjnego, bo ta możliwość wykluczona została przez przekazanie sprawy do sądu (zob. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 3, LexisNexis, Warszawa 2009, s. 328 i 333, a także prawomocne wyroki WSA w Warszawie: z dnia 15 stycznia 2008 r. o sygn. akt I SA/Wa 1779/07 oraz z dnia 30 kwietnia 2007 r. o sygn. akt VI SA/Wa 252/08). Oznacza to, że organ na podstawie art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ma obowiązek orzec w sposób ostateczny w sprawie administracyjnej albo przez jej rozstrzygnięcie co do istoty albo przez umorzenie postępowania, zaś dokonując takiej autokontroli organ nie jest przy tym związany granicami skargi (zob. T. Woś, op. cit., s. 326 - 327). Bez wątpienia dokonywana przez organ autokontrola wcześniejszego rozstrzygnięcia powinna być dokonywana wyłącznie pod względem zgodności z prawem, czyli według takich samych kryteriów, którymi posłużyłby się sąd administracyjny kontrolując wspomniane rozstrzygnięcie. Naczelny Sąd Administracyjny zasadniczo wyklucza dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej w trybie autokontroli (zob. postanowienie NSA z dnia 20 września 2012 r., II GSK 1416/12, LEX nr 1282278; postanowienie NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., I OZ 436/11, LEX nr 1082885), chociaż pojawiają się również stanowiska przeciwne (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2008 r., II OSK 935/07, LEX nr 493164; wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., II OSK 317/12). Należy także zwrócić uwagę na to, że przepis art. 138 k.p.a. nie przewiduje kompetencji do uchylenia zaskarżonej decyzji bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części albo wreszcie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bądź zobowiązania organu pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyraźnie podkreśla się, że nie jest dopuszczalne zakończenie postępowania odwoławczego w sposób inny niż wskazany w powołanym wyżej przepisie oraz w art. 134 k.p.a. Między innymi nie jest możliwe samo uchylenie zaskarżonej decyzji, w całości lub w części, bez przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, albo umorzenia postępowania w pierwszej instancji, albo orzeczenia co do istoty sprawy. (por. wyrok NSA OZ w Szczecinie z 13 lutego 1996 r., SA/Sz 2157/95 - LexPolonica nr 342453; wyrok NSA OZ w Krakowie z 29 listopada 1995 r., SA/Kr 1552/95, LexPolonica nr 325062 - POP 1997, nr 4, poz. 148; wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., II GSK 1440/10, LEX nr 1121138; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 maja 2011 r., I SA/Rz 157/11, LEX nr 795596). W piśmiennictwie z kolei akcentuje się, że "wskazanie na "zakres właściwości" organu odsyła w istocie do przepisów wyznaczających tę jego kompetencję szczególną, z której korzystał wydając zaskarżony akt; z tej też kompetencji może on w ramach uprawnień autokontrolnych ponownie uczynić użytek – tym razem, przynajmniej w założeniu, poprawnie" (zob. T. Kiełkowski: Uprawnienia autokontrole organu administracji w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Przegląd Sądowy z 2004 r., nr 7-8, s. 184; T. Woś w: T. Woś (red.): Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 367).

Wydając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy nie zrealizował jakiejkolwiek kompetencji z art. 138 k.p.a. poprzestając wyłącznie na uchyleniu własnej decyzji. Należy przyjąć, że uchylenie własnej decyzji przez organ odwoławczy działający w ramach autokontroli bez jednoczesnego orzeczenia co do istoty sprawy albo umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości albo w części albo wreszcie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji bądź zobowiązania organu pierwszej instancji do wydania decyzji o określonej treści prowadzi do wypaczenia istoty autokontroli. Dochodzi w taki sposób nie do "poprawienia" zaskarżonego rozstrzygnięcia w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego z uwzględnieniem zasad szybkości i ekonomiki postępowania, a do dwukrotnego rozpoznania sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy w kolejnym postępowaniu odwoławczym.

Skoro przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy działał z naruszeniem norm kompetencyjnych, które należy zakwalifikować do norm prawa materialnego, to zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Wskazane naruszenie prawa miało wpływ na wynik sprawy skoro w sposób bezpośredni zdeterminowało niezgodną z prawem treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Uwzględnienie wniosków i zarzutów skargi w ramach autokontroli nie może naruszać obowiązującego prawa. Jeżeli organ stwierdzi, że wnioskowane w skardze działanie nie może być zrealizowane w sposób zgodny z prawem, to nie ma podstaw do stosowania art. 54 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skierowany do sądu administracyjnego wniosek A S.A. z siedzibą w W o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2014 r., znak: [...] jest możliwy do uwzględnienia jedynie przez sąd administracyjny w ramach jego kompetencji określonych w art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest natomiast możliwy do uwzględnienia w ramach kompetencji służących organowi odwoławczemu bez jednoczesnego skorzystania z kompetencji wynikających z art. 138 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał podstaw do ustosunkowania się do meritum sprawy, w tym do stanowiska zaprezentowanego w skardze przez L. M. Skarżący koncentruje się w skardze wyłącznie na wykazywaniu trafności argumentacji zawartej w decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 3 czerwca 2014 r., znak: [...], a ta podlegałaby ocenie wtedy, gdyby organ prawidłowo skorzystał ze swoich kompetencji w ramach autokontroli. Wyrażenie obecnie przez Sąd stanowiska co do trafności dokonanej przez organ oceny własnej decyzji z dnia [...] 2014 r., znak: [...] byłoby przedwczesne i nieuzasadnione skoro skarga na tę decyzję jest przedmiotem rozpoznania w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.