Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1858/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6194 Funkcjonariusze Służby Więziennej
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Generalny Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 68 ust. 4 oarz art. 69 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1415
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 6 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Marcin Kamiński po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/16 w sprawie ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Wa 1365/16 oddalił skargę G. L. na decyzję Dyrektora Generalnego Służby Więziennej z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2015 r. odwołał ppłk. G. L. ze stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł.

W dniu 25 marca 2015 r. G. L., na podstawie art. 68 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm.), złożył pisemne oświadczenie zawierające wyrażenie zgody na przeniesienie do dyspozycji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. na okres do 6 miesięcy.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2015 r. przeniósł G. L. do swojej dyspozycji.

W dniu 18 września 2015 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie przeniesienia G. L. z urzędu do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji.

W dniu 29 września 2015 r. G. L., na podstawie art. 68 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, złożył pisemne oświadczenie zawierające wyrażenie zgody na przeniesienie na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego, tj. na stanowisko specjalisty.

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. decyzją z dnia [...] października 2015r. nr [...], na podstawie art. 69 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 68 ust. 3 i 4 oraz art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, przeniósł z urzędu G. L. z dniem 16 października 2015 r. do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że przeniesienie do innej jednostki organizacyjnej, w tym jej wybór, pozostawione zostało uznaniu organu, który powinien kierować się kryteriami potrzeb służby, jej interesu i koniecznością zapewnienia sprawnego wykonywania ustawowych zadań Służby Więziennej. Wskazał, że przed podjęciem decyzji o przeniesieniu w/w funkcjonariusza na stanowisko specjalisty działu ewidencji w Zakładzie Karnym w Ł., dokonano szczegółowej analizy kadrowych potrzeb jednostek organizacyjnych okręgu ł. w pionach zatrudnienia osadzonych oraz ewidencji. Z analizy tej wynika, że na stanowiskach służbowych realizujących zadania w zakresie zatrudnienia osadzonych nie występują niedobory kadrowe, natomiast w dwóch jednostkach organizacyjnych, tj. Zakładzie Karnym w Ł. i Zakładzie Karnym w G., występują poważne braki kadrowe w służbie ewidencyjnej, na które wpływ ma długotrwała absencja kierownika działu i jednego z funkcjonariuszy (jeśli chodzi o Zakład Karny w Ł.) oraz planowane z początkiem przyszłego roku przejście trzech funkcjonariuszy na zaopatrzenie emerytalne (jeśli chodzi o Zakład Karny w G.). Organ uznał, że biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenie G. L. nabyte w służbie ewidencyjnej w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 marca 2009r., przeniesienie go do Zakładu Karnego w Ł. będzie rozwiązaniem pożądanym i właściwym z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania tej jednostki. Ponadto zauważył, że dokonując wyboru jednostki organizacyjnej, uwzględniono okoliczność, iż w Zakładzie Karnym w G. G. L. pełnił wcześniej służbę na związanym z zarządzaniem tą jednostką stanowisku Zastępcy Dyrektora tego Zakładu Karnego.

Ustosunkowując się do podnoszonego przez funkcjonariusza w toku postępowania argumentu, iż ostatnim zajmowanym przez niego stanowiskiem, dla którego ustawa o Służbie Więziennej nie przewiduje powołania, było stanowisko zastępcy dyrektora zakładu karnego, organ stwierdził, że przepis art. 63 ust. 1 pkt 6 tej ustawy określił stanowisko zastępcy dyrektora zakładu karnego jako wyższe stanowisko kierownicze w Służbie Więziennej, obsadzane w drodze powołania, a nie mianowania. Po wejściu w życie cyt. ustawy, G. L. – jako urzędujący Zastępca Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. – został powołany na w/w stanowisko z dniem 16 sierpnia 2010 r. w oparciu o przepisy poprzedniej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej. Ponadto organ wskazał, że w informacji o wszczęciu postępowania poinformował stronę o zamiarze mianowania na stanowisko specjalisty, uwzględniając treść obowiązującego załącznika do rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 lutego 2011 r. w sprawie stanowisk służbowych oraz stopni funkcjonariuszy Służby Więziennej (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 544), przewidującego stanowisko specjalisty w jednostkach podstawowych Służby Więziennej, biorąc również pod uwagę posiadany przez funkcjonariusza staż służby oraz nabyte doświadczenie.

W odwołaniu od w/w decyzji do Dyrektora Generalnego Służby Więziennej G. L. oświadczył, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu pierwszej instancji oraz że stosowną argumentację w tej sprawie przedstawi w toku postępowania prowadzonego przed organem odwoławczym.

W pismach z dnia 19 listopada oraz 1 i 9 grudnia 2015 r. G. L. zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 7, art. 10 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz naruszenie art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia 10 maja 2016 r. nr BKS-120-919/15/3339, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, iż wbrew zarzutom podniesionym przez odwołującego organ pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, albowiem wyczerpująco ustalił istotne okoliczności faktyczne sprawy, a także przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.) oraz prawidłowo ocenił zebrany w toku postępowania materiał dowodowy (art. 80 K.p.a.), zapewniając stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiając wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 K.p.a.) oraz prawidłowo uzasadnił swoje rozstrzygnięcie, nie naruszając przy tym wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

Powołując się na treść art. 69 ust. 1 i ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej, organ odwoławczy stwierdził, że na podstawie powołanych przepisów właściwy dyrektor okręgowy jest uprawniony do przeniesienia z urzędu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznaczają ważne potrzeby służby. W stanie faktycznym niniejszej sprawy spełniona została przesłanka materialnoprawna zastosowania powyższych przepisów, albowiem zaistniały "ważne potrzeby służby". W konsekwencji, zarzut naruszenia powołanych przez stronę przepisów ustawy o Służbie Więziennej jest nietrafny.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej stwierdził, że przeniesienie z urzędu G. L. do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji nastąpiło po przeprowadzeniu prawidłowego postępowania administracyjnego, zgodnie z dyspozycją art. 68 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, w związku z upływem 6-miesięcznego okresu pozostawiania funkcjonariusza w dyspozycji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł., po odwołaniu go ze stanowiska dyrektora zakładu karnego. Sporne rozstrzygnięcie poprzedzone zostało szczegółową analizą potrzeb kadrowych jednostek organizacyjnych okręgu ł. w pionach zatrudnienia oraz ewidencji, z której wynikało, że w dwóch jednostkach organizacyjnych okręgu ł., tj. w Zakładzie Karnym w Ł. i w Zakładzie Karnym w G., występowały poważne braki kadrowe w służbie ewidencyjnej. Ponadto słusznie wzięto pod uwagę dotychczasowe doświadczenie funkcjonariusza nabyte w służbie ewidencyjnej w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 marca 2009 r. W konsekwencji, organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji zasadnie uznał przeniesienie G. L. do Zakładu Karnego w Ł. za rozwiązanie pożądane i właściwe z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania wskazanej jednostki. Jednocześnie zauważył, iż okolicznością bezsporną w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że G. L. został przeniesiony do powyższej jednostki penitencjarnej na stanowisko specjalisty, z zachowaniem dotychczas pobieranego uposażenia dyrektora zakładu karnego. Funkcjonariusz Służby Więziennej musi mieć na względzie fakt, iż wiąże go stosunek służbowy cechujący się szczególnym podporządkowaniem. Jednym z podstawowych warunków wykonywania ustawowych zadań spoczywających na Służbie Więziennej, jest dyspozycyjność i zdyscyplinowanie jej funkcjonariuszy. Granice tej dyspozycyjności określa sama ustawa o Służbie Więziennej i wydane na jej podstawie akty wykonawcze. Niemożność dysponowania osobą funkcjonariusza w tego rodzaju formacji, między innymi w zakresie wyboru przez właściwego przełożonego miejsca pełnienia przez funkcjonariusza służby, stanowiłaby przeszkodę w wykonywaniu jej ustawowych zadań.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu funkcjonariusza, jakoby przeniesienie do Zakładu Karnego w Ł. miało stanowić dla niego z założenia dodatkową dolegliwość. Wprawdzie jednostka penitencjarna, do której został przeniesiony, jest niewątpliwie oddalona od miejsca jego zamieszkania, co wiąże się z określonymi uciążliwościami związanymi z codziennymi dojazdami do służby, niemniej jednak ważne potrzeby służby, które przemawiały za przeniesieniem go z urzędu do powyższej jednostki, mają pierwszeństwo w stosunku do innych okoliczności, takich jak wygoda i względy osobiste funkcjonariusza.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej wyjaśnił ponadto, iż wbrew twierdzeniu strony Zakład Karny w Ł. nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. Wskazał również, że na wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nie miał również wpływu złożony przez G. L. wniosek do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Dyrektorem Okręgowym Służby Więziennej w Ł. a dyrektorem Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. w przedmiocie przeniesienia na stanowisko służbowe, albowiem wniosek ten został odrzucony postanowieniem NSA z dnia 2 marca 2016 r. sygn. akt. I OW 251/15.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi G. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych składanych przez skarżącego, a także poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1, art. 69 ust. 2 pkt 2 i art. 68 ust. 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Podkreślił między innymi, iż organ przedwcześnie zakończył postępowanie administracyjne, nie wskazując daty przeniesienia go na stanowisko specjalisty działu ewidencji do Zakładu Karnego w Ł. oraz nie określił jednostki, z której ma być on przeniesiony. Ponadto zarzucił, iż organ utrudniał mu konsekwentnie udział w toku całego postępowania, wyznaczając zbyt krótkie terminy na złożenie dokumentów lub wypowiedzenie się w kwestiach niezwykle istotnych dla sprawy. Organ nie uwzględnił również wielu istotnych wniosków strony, w tym m.in. wniosku z dnia 21 września 2015 r. dotyczącego włączenia do akt postępowania korespondencji potwierdzającej fakt poszukiwania stanowiska w zakładach karnych Okręgu Ł. Służby Więziennej. W aktach sprawy znajdują się jedynie oświadczenia dwóch dyrektorów zakładów karnych w Ł. i G., zaś brak jest zapytań kierowanych w tej sprawie do innych jednostek, również jednostek z innych okręgów. W tej sytuacji przyjąć należy, iż organ założył już na etapie wszczęcia postępowania, że możliwe jest przeniesienie skarżącego jedynie do tych dwóch jednostek. Prowadzone postępowanie miało zatem z góry prowadzić do przeniesienia go na stanowisko specjalisty działu ewidencji Zakładu Karnego w Ł. zaś czynności podjęte przez organ, były jedynie czynnościami pozornymi, niemającymi wpływu na rozstrzygnięcie, które miało w sprawie zapaść. W ocenie skarżącego, w toku postępowania zachodziły w Okręgu Ł. Służby Więziennej zmiany kadrowe, które umożliwiały powołanie go na inne stanowiska służbowe (np. zmiany w kierownictwie Zakładu Karnego w P., Zakładu Karnego w S. oraz Aresztu Śledczego w Ł.). Tymczasem, w celu przeniesienia go do Zakładu Karnego w Ł. do działu ewidencji, utworzono dla niego dodatkowy etat, co świadczy o tym, iż możliwe było przeniesienie skarżącego do każdej jednostki.

Zdaniem skarżącego, organ pierwszej instancji do chwili wydania kwestionowanej decyzji nie uzyskał precyzyjnego oświadczenia strony, o którym mowa w treści art. 68 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej. W treści pisma skierowanego do skarżącego w związku z toczącym się postępowaniem organ wniósł bowiem o złożenie przez niego oświadczenia, czy wyraża on zgodę na przeniesienie go na stanowisko "specjalisty". W wezwaniu tym nie określono jednak, czy stanowisko to strona ma zajmować w Zakładzie Karnym w Ł., czy też w innych jednostkach podstawowych, Okręgowym Inspektoracie Służby Więziennej w Ł., w innych inspektoratach, czy też w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej. Skarżący podkreślił, że złożył oświadczenie o wyrażeniu zgody na przeniesienie na stanowisko specjalisty, bez wskazania jednostki organizacyjnej Służby Więziennej, w którym stanowisko specjalisty miałby zajmować, gdy tymczasem rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 lutego 2011 r. w sprawie stanowisk służbowych oraz stopni Służby Więziennej, stanowisko specjalisty wymienia w Tabelach nr 1, nr 2, nr 3 i nr 4, sytuując to stanowisko w strukturach Centralnego Zarządu Służby Więziennej, okręgowych inspektoratów służby więziennej, ośrodków szkolenia i doskonalenia kadr Służby Więziennej, a także jednostek podstawowych Służby Więziennej. Biorąc powyższe pod uwagę, zwracał on uwagę organom prowadzącym postępowanie w obu instancjach, iż posiadany przez niego stopień podpułkownika Służby Więziennej odpowiada stanowisku specjalisty jedynie w odniesieniu do stanowiska specjalisty oznaczonego w Tabeli nr 1 cyt. rozporządzenia (dotyczącej stanowisk w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej). W konsekwencji, mianowanie go na stanowisko specjalisty działu ewidencji Zakładu Karnego w Ł. spowodowało złamanie przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. przepisu § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 11 lutego 2011 r. Tym samym uznać należy, że organ nie uzyskał od skarżącego stosownego oświadczenia, o którym mowa w treści art. 68 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej.

Skarżący zarzucił również, że akta postępowania administracyjnego prowadzonego w pierwszej instancji są niekompletne, bowiem brak jest w nich upoważnienia dla mjr. J. S. do zastępowania Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. Powołując się na treść art. 268a K.p.a. wskazał, że według posiadanej przez niego wiedzy, w dniu 7 października 2015 r. Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. pełnił służbę i nie zachodziła w tym dniu przesłanka do działania w jego imieniu osoby trzeciej.

Ponadto, w ocenie skarżącego, Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł., przenosząc go na stanowisko specjalisty w dziale ewidencji w Zakładzie Karnym w Ł., wbrew ocenie zawartej w uzasadnieniu decyzji z dnia 15 października 2015 r. nie uwzględnił nabytego przez skarżącego doświadczenia, stażu pracy oraz posiadanego przygotowania zawodowego oraz wykształcenia, w tym studiów doktoranckich i podyplomowych. W decyzji tej potwierdził nieprawdę, wskazując, iż w Zakładzie Karnym w Ł. istnieją "poważne braki kadrowe w służbie ewidencyjnej". Skarżący zauważył, że z dokumentacji będącej w jego posiadaniu wynika, iż braki takowe, jeśli w ogóle można o nich mówić, powstały dopiero dzień po wydaniu przedmiotowej decyzji, gdyż stanowisko specjalisty w dziale ewidencji utworzono w Zakładzie Karnym w Ł. dopiero w dniu 16 października 2015 r., po przekazaniu tam etatu z Okręgowego Inspektoratu Służby Więziennej w Ł., na podstawie zarządzenia Dyrektora Zakładu Karnego w Ł. z dnia 16 października 2015 r. nr [...] w sprawie struktury organizacyjnej oraz wykazu stanowisk w Zakładzie Karnym w Ł. Wcześniej obowiązujące zarządzenie z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] nie przewidywało stanowiska specjalisty w tym dziale. Powyższe działanie w sposób oczywisty wskazuje zatem, że możliwe było przeniesienie skarżącego do każdej jednostki penitencjarnej, na każde stanowisko służbowe, w tym równorzędne z dotychczas zajmowanym, zaś działania podjęte przez Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. podejmowane były pod wcześniej przyjętą tezę przeniesienia skarżącego do odległej od miejsca jego zamieszkania jednostki penitencjarnej, co miało stanowić jedynie dodatkową dolegliwość i szykanę, mającą na celu zmuszenie go do odejścia na zaopatrzenie emerytalne.

Skarżący zauważył, że wprawdzie ustawa o Służbie Więziennej pozostawia uznaniu przełożonego zarówno kwestię przeniesienia funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe, jak i do pełnienia z urzędu służby w innej jednostce organizacyjnej, jednakże pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji organu nie oznacza, że przełożony ma całkowitą i niekontrolowaną swobodę podczas podejmowania tego rodzaju decyzji. Organ jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Przy przeniesieniu skarżącego na niższe stanowisko służbowe niezbędne było wykazanie przez organ braku stanowisk równorzędnych w zakresie pobieranego uposażenia zasadniczego, a jeśli takie istnieją, to organ musiał dowieść, że przeniesienie go na te stanowiska nie było możliwe. Skarżący zarzucił, że nie poinformowano go, dlaczego nie było możliwości wyznaczenia go na inne równorzędne stanowiska, na które wyznaczono innych funkcjonariuszy, w tym w drodze odstępstw od taryfikatora stanowisk służbowych. Organ nie wyjaśnił zatem całokształtu okoliczności sprawy, w szczególności nie przeanalizował stanu faktycznego na tle powołanych przez skarżącego informacji na temat innych równorzędnych stanowisk w Okręgu Ł. Służby Więziennej i innych jednostkach na terenie całego kraju, na które przenoszono w tym czasie innych funkcjonariuszy.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że wbrew zarzutom skarżącego, organy obu instancji, prawidłowo interpretując regulacje prawne wyrażone w art. 69 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 68 ust. 3 i 4 oraz art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej, zasadnie przyjęły, że G. L. może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej, z uwagi na ważne potrzeby służby. Przyjmując powyższe stanowisko, organy administracji publicznej prawidłowo oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, ustosunkowując się jednocześnie do wszelkich wątpliwości i argumentów skarżącego.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1382/11, LEX nr 1149164) jednoznacznie przyjmuje się, iż podległość służbowa jest cechą szczególną, charakterystyczną dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w wojsku i innych służbach. Znaczny zakres takiej podległości sprawia, iż w tych stosunkach zatrudnienia nie ma równorzędności podmiotów, co jest typowe dla stosunku pracy. Tym samym przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Podjęcie służby w formacjach mundurowych, w tym w Służbie Więziennej, jest dobrowolne. W tej sytuacji, każdy, kto dobrowolnie przystępuje do takiej służby, rezygnuje z pewnej części swobód obywatelskich. Niewątpliwie, przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonym prawa decydowania o powołaniu na określone stanowisko służbowe, czy też awansie na wyższy stopień służbowy. Takie sprawy należą do spraw z zakresu wewnętrznej sfery działania tego rodzaju jednostek i służb.

Podstawę materialnoprawną spornej decyzji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] października 2015 r. nr 184 stanowiły przepisy art. 69 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 68 ust. 3 i 4 oraz art. 218 ust. 1 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej. Zgodnie art. 68 ust. 1 cyt. ustawy, funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie albo w określonym terminie odwołany z tego stanowiska. W świetle art. 68 ust. 3 tej ustawy, funkcjonariusz zachowuje ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, dla którego ustawa nie przewiduje powołania. Z kolei art. 68 ust. 4 ustawy stanowi, że funkcjonariusza odwołanego z zajmowanego stanowiska można przenieść za jego zgodą odpowiednio do dyspozycji właściwego przełożonego, o którym mowa w art. 63 ust. 2. Okres pozostawania funkcjonariusza w dyspozycji nie może być dłuższy niż 6 miesięcy. Po upływie tego okresu funkcjonariusza powołuje się albo przenosi na inne stanowisko służbowe. Powołanie albo przeniesienie na stanowisko służbowe niższe od dotychczas zajmowanego następuje za zgodą funkcjonariusza. W przypadku niewyrażenia zgody, funkcjonariusza zwalnia się ze służby.

Mając na względzie powyższe przepisy, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w dniu 24 marca 2015 r., na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, skarżący został odwołany przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej ze stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. i z dniem 25 marca 2015 r., na podstawie art. 68 ust. 4 cyt. ustawy, przeniesiony do dyspozycji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. W tej sytuacji, okres pozostawania skarżącego w dyspozycji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. rozpoczął się w dniu 25 marca 2015 r. i w związku z wszczęciem w dniu 18 września 2015 r. postępowania administracyjnego w przedmiocie przeniesienia do pełnienia służby w innej jednostce penitencjarnej, do dnia wydania decyzji kończącej postępowanie w tej sprawie, tj. do dnia 15 października 2015 r. skarżący pozostawał w dyspozycji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł., który w tym okresie był przełożonym w sprawach osobowych w stosunku do skarżącego, zgodnie z art. 12 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącego dotyczącego braku jego zgody na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, Sąd pierwszej instancji zauważył, że zgodnie z art. 68 ust. 3 cyt. ustawy, po odwołaniu funkcjonariusza ze stanowiska, funkcjonariusz zachowuje ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, do którego ustawa nie przewiduje powołania. Skarżący przed powołaniem na stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. był funkcjonariuszem Aresztu Śledczego w Ł., w którym pełnił służbę na stanowisku starszego inspektora przy kierownictwie do spraw zatrudnienia, a więc rozstrzyganie zagadnienia związanego z treścią oświadczenia złożonego przez skarżącego w przedmiocie przeniesienia na stanowisko specjalisty jest bezprzedmiotowe, albowiem tylko wówczas byłoby to uzasadnione, gdyby przeniesienie to następowało na niższe stanowisko, a tak nie było w niniejszej sprawie, gdyż skarżący został przeniesiony na stanowisko specjalisty działu ewidencji Zakładu Karnego w Ł.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami służby. W świetle art. 69 ust. 2 tej ustawy, do przenoszenia funkcjonariusza oraz określenia jego stanowiska służbowego właściwymi są: Dyrektor Generalny – na obszarze kraju oraz dyrektor okręgowy – na obszarze swojego działania. Nie ulega zatem wątpliwości, że właściwy dyrektor okręgowy jest uprawniony, na podstawie w/w przepisów, do przeniesienia z urzędu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej i jest to decyzja uznaniowa, przy czym ramy tego uznania wyznaczają "ważne potrzeby służby". Pomimo, iż pojęcie "ważnych potrzeb służby" nie zostało w ustawie o Służbie Więziennej bliżej określone, w praktyce słusznie przyjmuje się, że przesłanka ta winna być w indywidualnej sprawie skonkretyzowana przez wskazanie okoliczności faktycznych, składających się na taką ocenę. Chociaż prawodawca w przepisach omawianej ustawy nie określił, co należy rozumieć przez pojęcie "ważne potrzeby służby", to jednak nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Jednocześnie, użycie w cytowanym przepisie zwrotu "może być" oznacza, że przeniesienie do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Rolą organu administracji w sprawie o przeniesienie funkcjonariusza na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej jest zatem wykazanie, że za tym przeniesieniem przemawiają ważne potrzeby służby. W rozpatrywanej sprawie istota rozstrzygnięcia sprowadza się zatem do wyjaśnienia i oceny, czy w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym przeniesienie skarżącego do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji nastąpiło z uwzględnieniem ważnych potrzeb (interesu) służby. Należy ponadto zwrócić uwagę, że skoro decyzja administracyjna podejmowana na omawianej podstawie ma charakter uznaniowy, oznacza to, że sądowoadministracyjna kontrola takich rozstrzygnięć jest ograniczona. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem do oceny, czy organy orzekające w sprawie prawidłowo stosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Nie jest on natomiast uprawniony do ingerowania w kwestie celowości i słuszności dokonanego przez przełożonych wyboru sposobu załatwienia sprawy. Sąd bada tym samym, czy rozstrzygnięcie organu nie zostało oparte na niedozwolonych kryteriach oraz czy jego argumentacja nie jest dowolna i arbitralna. Sąd administracyjny nie może natomiast analizować celowości i słuszności przeniesienia danego funkcjonariusza, a także, nie powinien badać, czy ze względów słusznościowych mógłby on zostać przeniesiony do innej jednostki organizacyjnej Służby Więziennej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż w niniejszej sprawie organy obu instancji – prowadząc postępowanie w przedmiocie przeniesienia skarżącego do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji – zasadnie poprzedziły sporne przeniesienie szczegółową analizą potrzeb kadrowych jednostek organizacyjnych okręgu ł. w pionach zatrudnienia oraz ewidencji. Zdaniem Sądu, organy wykazały w sposób prawidłowy, że z analizy tej wynikało, iż w dwóch jednostkach organizacyjnych okręgu ł., tj. w Zakładzie Karnym w Ł. i w Zakładzie Karnym w G. występowały poważne braki kadrowe w służbie ewidencyjnej, na które wpływ miała – jeśli chodzi o Zakład Karny w Ł. – długotrwała absencja kierownika działu i jednego z funkcjonariuszy, zaś – jeśli chodzi o Zakład Karny w G. – planowane z początkiem 2016 r. przejście trzech funkcjonariuszy na emeryturę. Organy słusznie przyjęły także, iż biorąc pod uwagę dotychczasowe doświadczenie skarżącego nabyte w służbie ewidencyjnej w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 marca 2009 r., jego przeniesienie do Zakładu Karnego w Ł. będzie rozwiązaniem właściwym z punktu widzenia prawidłowego funkcjonowania wskazanej jednostki organizacyjnej.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie ulega wątpliwości, że Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, dokonując stosownej analizy potrzeb kadrowych w podległych mu jednostkach organizacyjnych, znając ex officio sytuację kadrową we wszystkich jednostkach organizacyjnych okręgu ł., wyjaśnił w sposób jednoznaczny, dlaczego – kierując się ważnymi potrzebami służby (art. 69 ust. 1 cyt. ustawy) – wziął pod uwagę jedynie Zakład Karny w Ł. i G. Jednocześnie uznać należy, że z uwagi na przyczynę odwołania skarżącego ze stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł., oczywistym jest, iż Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej - dokonując stosownej analizy potrzeb kadrowych – nie mógł brać pod uwagę pewnego rodzaju stanowisk przy przenoszeniu go do innej jednostki penitencjarnej. Zarówno zatem Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, wydając decyzję z dnia [...] października 2015 r., jak i organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] maja 2016 r., nie uchybili normom zawartym w przepisach art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., albowiem podjęli wszelkie możliwe i niezbędne zarazem czynności celem pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w oparciu o zebrany w sposób wyczerpujący materiał dowodowy. Ponadto, poprzez pełne uzasadnienie faktyczne i prawne obu decyzji, organy nie naruszyły art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu, który mógłby mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy. Wbrew twierdzeniu skarżącego organy nie dopuściły się również w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa, wyrażonej w art. 8 K.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście przepisów art. 69 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 68 ust. 3 i 4 ustawy o Służbie Więziennej, wszechstronnie wyjaśniły wszelkie istotne okoliczności dotyczące analizowanej sprawy, jak również wyjaśniły w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego – w świetle powołanych wyżej przepisów – interes indywidualny skarżącego nie jest na tyle znaczący, aby dać podstawę do ograniczenia wskazanych przez te organy ważnych potrzeb służby.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł G. L., reprezentowany przez adwokata i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił:

1) Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 68 ust. 4 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na jego niezastosowaniu, w sytuacji, gdy z akt postępowania wynika, iż skarżący został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe, a zatem niezbędna była jego wyraźna zgoda na przeniesienie go na konkretne stanowisko w strukturach danej jednostki penitencjarnej;

- art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że za przeniesieniem skarżącego na niższe stanowisko służbowe przemawiały ważne potrzeby służby.

2) Naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego wynikało, że organ wydał zaskarżoną decyzję w warunkach naruszenia art. 7, art. 77, art. 78 oraz art. 80 K.p.a., a także przepisów prawa materialnego, a tym samym Sąd pierwszej instancji powinien skargę uwzględnić;

- art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez nierozstrzygnięcie w granicach sprawy i na podstawie całości akt, w szczególności poprzez pominięcie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności związanych z okolicznościami wydania decyzji, wynikających m.in. ze złożonych na rozprawie do akt dokumentów obrazujących rzeczywiste potrzeby "dobra służby", czy też oświadczeń skarżącego w zakresie tego, że przeniesienie na niższe stanowisko służbowe stanowiło w istocie środek represji wobec niego;

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w szczególności niewłaściwe przedstawienie jego uzasadnienia prawnego.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz obu wydanych w sprawie decyzji i rozpoznanie skargi. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W jego ocenie, nie można zgodzić się między innymi ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, iż kwestią zupełnie irrelewantną dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy była okoliczność, czy skarżący wyraził zgodę na przeniesienie na niższe stanowisko służbowe w trybie art. 68 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że odmienne od Sądu stanowisko w tym zakresie reprezentują organy. Na karcie nr 65 akt sprawy znajduje się bowiem pisemne żądanie Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. skierowane do skarżącego o wyrażenie zgody w trybie art. 68 ust. 4 ustawy o Służby Więziennej, z którego jasno wynika, że w sprawie chodzi o "przeniesienie na niższe stanowisko służbowe specjalisty". Z kolei na karcie nr 69 znajduje się oświadczenie skarżącego, który wskazuje, że zgadza się na przeniesienie, jednakże oświadczenie to nie dotyczy konkretnego stanowiska, w tym sensie, że nie dotyczyło stanowiska w konkretnej jednostce penitencjarnej. Już z tego względu wadliwą jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji kontrola legalności wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto nie do końca wiadomo, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że poprzednim stanowiskiem było stanowisko starszego inspektora do spraw zatrudnienia, skoro z akt sprawy (karta nr 238) wynika, że było to stanowisko zastępcy dyrektora zakładu karnego. Sąd nie rozpoznał zatem w ogóle istoty sprawy, albowiem winien był dokonać wykładni prawidłowości oświadczenia złożonego przez skarżącego, a w szczególności ustalenia, czy było ono wystarczające dla przeniesienia na niższe stanowisko służbowe, szczególnie w sytuacji, gdy nie dotyczyło ono konkretnego stanowiska w określonej jednostce penitencjarnej.

Ponadto skarżący kasacyjnie podkreślił, że postępowanie w przedmiocie przeniesienia go na niższe stanowisko służbowe miało charakter wybiórczy i nie było ono przeprowadzone w sposób wszechstronny. Na rozprawie przeprowadzone zostały dowody w postaci dokumentów, na okoliczność tego, iż w sprawie organ nie przeprowadził wszechstronnej analizy potrzeb służby. Skarżący z własnej inicjatywy uzyskał informacje o tym, czy w okresach: 1) od dnia 25 marca 2015 r. do dnia 15 października 2015 r., 2) od dnia 16 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. w okręgu ł. na stanowiska dyrektora/zastępcy dyrektora/dyrektora działu jednostki penitencjarnej/ich zastępców w jednostkach penitencjarnych I i II stopnia, powoływane były osoby w trybie art. 66 ustawy o Służbie Więziennej; czy spełniały one wymogi stawiane kandydatom na przedmiotowe stanowiska; czy stanowiska były obsadzane w drodze odstępstw w trybie art. 48 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej; czy dochodziło do powierzania czasowego do pełnienia w/w funkcji. W ocenie skarżącego takie powołania/mianowania były dokonywane, a stanowiska były obsadzane także w trybie odstępstwa od wymogów jakie kandydaci powinni spełniać, które to informacje przedłożył do akt. Ponadto skarżący złożył analizę "Omówienie wyników ankiety pn. Analiza sytuacji kadrowej działów ewidencji jednostek penitencjarnych Służby Więziennej w 2015 r.", z której wynikało, że jest on jedynym funkcjonariuszem w stopniu podpułkownika pracującym w dziale ewidencji. Co więcej, wskazał na rozprawie, że posiada wykształcenie w stopniu naukowym doktora, a wykonuje jedynie funkcję specjalisty w dziale ewidencji. W tym zakresie, jego zdaniem, postępowanie w sprawie przeniesienia na niższe stanowisko było prowadzone tendencyjnie. W aktach poza bardzo ogólnym pismem (karta nr 57) z Zakładu Karnego w Ł., które stanowi nawiązanie do wcześniejszej korespondencji z Dyrektorem Okręgowym Służby Więziennej, nie ma właściwie żadnego dokumentu, który wskazywałby na zasadność przeniesienia skarżącego do pracy w Zakładzie Karnym w Ł. Musi wręcz zastanawiać, dlaczego takie pismo zostało "przesłane" już po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania w sprawie skarżącego. W ocenie skarżącego, pismo to nie jest żadnym dowodem wszechstronnej i rzetelnej analizy potrzeb służby.

Dyrektor Generalny Służby Więziennej w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zawartych w niej zarzutów stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tej sprawie na wstępie należało odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 68 ust. 4 oraz art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej. Sposób rozstrzygnięcia sprawy determinowała bowiem przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku interpretacja powołanych wyżej przepisów.

Istota sporu prawnego sprowadza się do wyjaśnienia, czy organ prawidłowo przeniósł z urzędu ppłk G. L. z dniem 16 października 2015 r. do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji.

Sąd pierwszej instancji uznał, że działanie organu znajdowało potwierdzenie w przepisach prawa.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, G. L. został przeniesiony na niższe stanowisko służbowe, a zatem niezbędna była jego wyraźna zgoda na przeniesienie go na to konkretne stanowisko – specjalisty działu ewidencji w Zakładzie Karnym w Ł. Ponadto organ nie wykazał, że za przeniesieniem skarżącego na niższe stanowisko służbowe przemawiały ważne potrzeby służby, co wynika m.in. ze złożonych na rozprawie do akt dokumentów obrazujących rzeczywiste potrzeby "dobra służby", czy też oświadczeń skarżącego, iż przeniesienie go na niższe stanowisko służbowe stanowiło w istocie środek represji wobec niego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 68 ust. 4 ustawy o Służbie Więziennej, należy przypomnieć, że ppłk G. L. na podstawie art. 68 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej został odwołany przez Dyrektora Generalnego Służby Więziennej ze stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. i z dniem 25 marca 2015 r., na podstawie art. 68 ust. 4 cyt. ustawy, przeniesiony do dyspozycji Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, funkcjonariusz pełniący służbę na stanowisku służbowym zajmowanym na podstawie powołania może być w każdym czasie albo w określonym terminie odwołany z tego stanowiska. Stosownie natomiast do treści art. 68 ust. 3 zd. pierwsze tej ustawy, odwołany ze stanowiska funkcjonariusz zachowuje ostatnio zajmowane stanowisko służbowe, do którego ustawa nie przewiduje powołania.

Sąd pierwszej instancji zasadnie podał, że ppłk G. L. przed powołaniem na stanowisko Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. był funkcjonariuszem Aresztu Śledczego w Ł., w którym pełnił służbę na stanowisku starszego inspektora przy kierownictwie do spraw zatrudnienia. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej, nowego stanowiska w/w funkcjonariusza nie można było porównywać do stanowiska Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł., z którego został odwołany na mocy rozkazu personalnego z dnia [...] marca 2015 r., bowiem stanowisko dyrektora zakładu karnego jest wyższym stanowiskiem kierowniczym w Służbie Więziennej (art. 63 ust. 1 pkt 5 cyt. ustawy), zaś stanowiska takie, jak stanowi art. 66 ust. 1 cyt. ustawy, są obejmowane w drodze powołania. W związku z powyższym, uwzględniając treść art. 68 ust. 3 zd. pierwsze cyt. ustawy, aby ustalić, czy nowe stanowisko jest stanowiskiem niższym od ostatnio zajmowanego, należało je porównać do stanowiska starszego inspektora przy kierownictwie do spraw zatrudnienia w Areszcie Śledczym w Ł. – było to bowiem ostatnio zajmowane przez G. L. stanowisko służbowe, do którego ustawa nie przewidywała powołania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął, iż rozstrzyganie zagadnienia związanego ze złożonym przez funkcjonariusza oświadczeniem w przedmiocie zgody przeniesienia na ogólne stanowisko specjalisty było irrelewantne w okolicznościach faktycznych tej sprawy, bowiem nie było przeniesieniem na niższe stanowisko służbowe.

Ubocznie wyjaśnić należy, iż wynagrodzenie otrzymywane przez skarżącego na stanowisku specjalisty działu ewidencji w Zakładzie Karnym w Ł. jest takie samo, jakie otrzymywał na stanowisku Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, stwierdzić należy, iż zgodnie z treścią tego przepisu, funkcjonariusz może być z urzędu przeniesiony do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej w przypadkach uzasadnionych ważnymi potrzebami służby. Funkcjonariusz może być przeniesiony również na własną prośbę, jeżeli nie stoją temu na przeszkodzie względy służbowe.

Analiza w/w przepisu prowadzi do wniosku, że decyzja w sprawie przeniesienia z urzędu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej jest podejmowana przez właściwego przełożonego w ramach uznania administracyjnego. W tego rodzaju sprawie sąd administracyjny jest zobowiązany do zbadania, czy podjęcie rozstrzygnięcia zostało dokonane przez właściwego przełożonego oraz czy przy wydaniu przedmiotowej decyzji nie przekroczono granic uznania administracyjnego. Kontrola kasacyjna zarzutu błędnego zastosowania wykładni art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej, w sytuacji, gdy przepis ten konstruuje upoważnienie do wydania decyzji uznaniowej, wymaga wyjaśnienia pojęcia "uznanie administracyjne" oraz odniesienia się do istoty sądowej kontroli decyzji uznaniowych.

Uznanie administracyjne oznacza przyznanie organowi administracji publicznej przepisem prawa materialnego pewnego luzu decyzyjnego polegającego na możliwości wyboru sposobu rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Działanie organu korzystającego z możliwości podjęcia decyzji w ramach uznania administracyjnego musi mieścić się w granicach zakreślonych wynikającym z art. 7 K.p.a. dążeniem do wyjaśnienia prawdy obiektywnej i obowiązkiem załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu strony. Ocena, czy przy podejmowaniu decyzji o przeniesieniu z urzędu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, wymaga ustalenia właściwych proporcji pomiędzy kryterium interesu społecznego a słusznym interesem strony. Nie wynika to z prostego odczytania treści art. 7 K.p.a. Wskazać należy, iż zarówno pojęcia interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony nie zostały ustawowo zdefiniowane, co powoduje, że treść nadaje im organ orzekający. Z reguły interes indywidualny nie pokrywa się z interesem społecznym. Ustawodawca w art. 7 K.p.a. nie określił hierarchii tych wartości, ani też zasad rozstrzygania kolizji pomiędzy interesem społecznym i słusznym interesem strony. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93 (OSNCP 1994/9/181) stwierdził, że "w państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi i udowodnić, iż jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli. Zarówno istnienie takiego interesu, jak i jego znaczenie, a także przesłanki powodujące konieczność przedłożenia w konkretnym wypadku interesu publicznego nad indywidualny podlegać muszą zawsze wnikliwej kontroli instancyjnej i sądowej". Zagadnienie wyważenia słusznego interesu w sprawie jest niezmiernie trudne, albowiem opiera się na elementach ocennych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja uznaniowa pozostaje wprawdzie pod kontrolą sądu, to jednak zakres tej kontroli jest ograniczony. Sprowadza się do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, tj. czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy. Kontrola w takich przypadkach dotyczy procesu wydania decyzji (spełnienia przez organ wymogów proceduralnych), ustalania stanu faktycznego jako elementu tego procesu oraz oceny faktów, które z punktu widzenia obowiązujących przepisów mogą mieć w danej sprawie istotne znaczenie prawne. Dotyczy ona zatem tej części treści decyzji uznaniowej, która jest powiązana z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części treści rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Sądy administracyjne nie są uprawnione do dokonywania oceny tego, w jaki sposób organy administracji wypełniają treści pozasystemowych kryteriów słusznościowych czy celowościowych, realizując określoną politykę stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 301/11). W tego typu sprawach sądy administracyjne badają jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania, to jest czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje organów (w tym przypadku organów Służby Więziennej) i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych zmierza zatem do ustalenia, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania administracyjnego oraz czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami, w ten sposób, aby nie można mu było zarzucić dowolności. Badaniu podlega więc, czy przy podjęciu decyzji została spełniona, zawarta w art. 7 K.p.a., powinność uwzględnienia słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Przy czym zaakceptowanie zakresu, w jakim organ uczynił użytek z przyznanego mu uprawnienia, zależy od ustalenia, czy stan faktyczny sprawy został wszechstronnie wyjaśniony w świetle wszystkich przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie.

Ponadto z treści art. 69 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej wynika, iż ramy powyższego uznania administracyjnego wyznaczają "ważne potrzeby służby", którą to przesłanką przeniesienie funkcjonariusza musi być uzasadnione. Omawiana ustawa nie definiuje pojęcia "ważne potrzeby służby". W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że chodzi tu o dobro interesu służby, rozumianego jako interes społeczny. Z uwagi na nieporównywalność sytuacji faktycznych, jakie mogą zaistnieć, użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "ważne potrzeby służby" jest w pełni uzasadnione. Prawodawca, używając takiego sformułowania, pozwala organom Służby Więziennej na odpowiednią ocenę stanu faktycznego i zdecydowanie o celowości przeniesienia z urzędu funkcjonariusza do pełnienia służby w innej jednostce organizacyjnej. Hierarchiczna struktura podporządkowania, występująca także w Służbie Więziennej, wymaga od funkcjonariuszy pełniących służbę podporządkowania się decyzjom przełożonych. Dla stosunków służbowych stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. formacjach mundurowych charakterystyczną cechą jest bowiem podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że nie ma w nich równorzędnych podmiotów – to przełożony zyskuje znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego związaną z jego dyspozycyjnością.

Uwzględniając przedstawioną regulację prawną stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie kwestionowana przez G. L. decyzja w przedmiocie przeniesienia go z urzędu z dniem 16 października 2015 r. do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji, została podjęta przez właściwego przełożonego, którym był Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł.

Rozważając, czy organ, wydając w/w decyzję, nie przekroczył granic uznania administracyjnego, uznać należy, iż w należyty sposób wyważył on interes społeczny i słuszny interes strony. Wskazał bowiem, iż przed podjęciem decyzji o przeniesieniu w/w funkcjonariusza na stanowisko specjalisty działu ewidencji w Zakładzie Karnym w Ł., dokonano szczegółowej analizy kadrowych potrzeb jednostek organizacyjnych okręgu ł. w pionach zatrudnienia osadzonych oraz ewidencji. Z analizy tej wynika, że na stanowiskach służbowych realizujących zadania w zakresie zatrudnienia osadzonych nie występują niedobory kadrowe, natomiast w dwóch jednostkach organizacyjnych, tj. Zakładzie Karnym w Ł. i Zakładzie Karnym w G., występują poważne braki kadrowe w służbie ewidencyjnej, na które wpływ ma długotrwała absencja kierownika działu i jednego z funkcjonariuszy (jeśli chodzi o Zakład Karny w Ł.) oraz planowane z początkiem przyszłego roku przejście trzech funkcjonariuszy na zaopatrzenie emerytalne (jeśli chodzi o Zakład Karny w G.). Organ wskazał również na dotychczasowe doświadczenie G. L. nabyte w służbie ewidencyjnej w okresie od dnia 1 maja 2007 r. do dnia 31 marca 2009 r.

W ocenie Naczelnego Sąd Administracyjnego powyższa argumentacja, znajdująca odzwierciedlenie w aktach sprawy, prowadzi do uznania, iż organy Służby Więziennej, wydając kwestionowane w sprawie decyzje, kierowały się dobrem służby i przez ten pryzmat oceniały interes skarżącego przenosząc go do pełnienia służby w Zakładzie Karnym w Ł. na stanowisku specjalisty działu ewidencji. W tej sprawie interes funkcjonariusza nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, tzn. ważnymi potrzebami Służby Więziennej. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt K 24/97 podkreślił, że sprawowanie służby publicznej musi być ujmowane nie tylko w kategoriach przywilejów, lecz raczej w kategoriach posłannictwa, roztropnej troski o dobro wspólne. Organy, powołując się na konieczność zabezpieczenia interesu społecznego, słusznie odwołały się zatem przede wszystkim do względów natury organizacyjnej.

Kwestionowanie przez skarżącego kasacyjnie stanowiska organu podjętego w ramach jego dyskrecjonalnej władzy kształtowania sytuacji kadrowej na zasadzie słuszności i celowości oraz wskazywanie na nieprzeprowadzanie przez niego wszechstronnej analizy potrzeb służby, na co wskazywać mają złożone przez stronę w trakcie postępowania sądowoadministracyjnego dokumenty, ma charakter wyłącznie polemiczny i nie mogło odnieść oczekiwanego przez skarżącego skutku. Jak już wskazano, sądy administracyjne badają bowiem jedynie, czy organy w konkretnej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, a więc czy ich decyzja nie jest arbitralna lub podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów, natomiast nie mogą wkraczać w kompetencje organów i oceniać słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej.

Za niezasadne należy uznać również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które stanowią w istocie odzwierciedlenie procesowe koncepcji materialnej, przedstawionej przez skarżącego kasacyjnie. Ponadto zauważyć należy, iż o skuteczności zarzutu opartego na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde naruszenie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa w powołanym przepisie, należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej a wydanym w sprawie zaskarżonym wyrokiem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. W świetle art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno wiązać się z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest zatem uzasadnić, iż następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść zaskarżonego wyroku, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. W rozpoznawanej sprawie taki związek nie został wykazany.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 78 i art. 80 K.p.a. Wobec przedstawionej już wyżej argumentacji, zasadnie uznał, iż organy w postępowaniu administracyjnym w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, ustalając okoliczności istotne z punktu widzenia w/w przepisów prawa materialnego i prawidłowo je oceniając. Okoliczność, że nie podzieliły poglądu skarżącego kasacyjnie nie oznacza, że organy dowolnie oceniły zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz naruszyły zasady ogólne K.p.a.

Chybiony okazał się także zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. Przepis ten nie może bowiem służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Podany przepis mógłby zostać naruszony w przypadku, gdyby przykładowo sąd przesłuchał świadków lub oparł rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który jest zawarty w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt sprawy, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadła zaskarżona decyzja. Sąd pierwszej instancji uwzględnił również złożone przez skarżącego na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2017 r. dokumenty, postanawiając o dopuszczeniu tych wniosków dowodowych. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd pierwszej instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu

Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z jego treścią, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ten ma prawo, a jednocześnie i obowiązek, dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na przepisie art. 134 § 1 P.p.s.a. niezbędne jest wykazanie, że sąd administracyjny pierwszej instancji rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, albo też że w okolicznościach tej sprawy sąd powinien był wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił oraz że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1560/12). W rozpoznawanej sprawie przedstawione okoliczności nie zostały wykazane. Ponadto przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. nie stanowi podstawy do zwalczania ustaleń faktycznych, jak i dokonanej przez Sąd pierwszej instancji oceny działań organu pod kątem przestrzegania obowiązujących przepisów postępowania.

Kolejny, podany jako naruszony, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku i ma charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.