Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt I SA/Bk 268/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 30 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 370
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. (Dz. U. poz. 370  z późn. zm.).
article: art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jacek Pruszyński, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, sędzia WSA Andrzej Melezini (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Borkowska, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi E. D. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ekologicznej na rok 2016 oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu [...] czerwca 2016 r. E. D. (zwana dalej: "Skarżącą") złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARMiR) w B. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016, w którym ubiegała się o przyznanie płatności ekologicznej (PROW 2014-2020) na 2016 r.

Od 16 września 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w gospodarstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport, nr [...]), w zakresie działania rolnictwo ekologiczne (raport, nr [...]) oraz w zakresie działania rolno - środowiskowo -klimatycznego (raport, nr [...]), których wynik miał wpływ na wysokość przyznanych płatności.

W dniu [...] grudnia 2016 r. Skarżąca złożyła do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł. zastrzeżenia do raportu w zakresie kwalifikowalności powierzchni i rolnictwa ekologicznego, w których zakwestionowała m.in. ustalenia inspektorów terenowych dotyczących pomiarów powierzchni użytkowanej rolniczo dla działek rolnych: A/A1/A1a, A/A2, C/C1/C1a, D/D1/D1a, H/H1 i l/I1 oraz kody pokontrolne E_12_o i E_3_w. Wraz z pismem Skarżąca złożyła pismo Leśniczego Leśnictwa D. Pana M. B., operat techniczny z wykonania pomiaru powierzchni użytkowanej rolniczo sporządzony przez geodetę Pana P. H. oraz rejestr działalności rolnośrodowiskowej.

Kierownik Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł. pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. uznał ww. zastrzeżenia jako bezzasadne.

Następnie w dniu [...] grudnia 2016 r. Skarżąca złożyła do Kierownika Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł. kolejne zastrzeżenia do raportów z czynności kontrolnych, który pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. poinformował, że nie zasługują one na uwzględnienie.

W dniu [...] marca 2017 r. Skarżąca złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. wniosek o przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu całego gospodarstwa rolnego.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B., po konsultacjach pisemnych z Kierownikiem Biura Kontroli na Miejscu ARiMR w Ł., w dniu [...] kwietnia 2017 r. wydał postanowienie nr [...] o odmowie przeprowadzenia dowodu z oględzin gruntów poprzez przeprowadzenie ponownej kontroli na miejscu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] organ I instancji przyznał Skarżącej płatność ekologiczną (PROW 2014-2020) na rok 2016, stosownie do zgodnie z § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 r. w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r., poz. 370 ze zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem ekologicznym).:

- Wariant: 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji w wysokości

3.767,94 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 1.542.82 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 2.397,54 zł, środki krajowe 1.370,40 zł;

- Wariant: 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji w wysokości 19.705,75 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 6.4448,90 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 12.538,76 zł, środki krajowe 7.166,99 zł;

- Wariant: 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji w wysokości 34.067,60 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 8.290,40 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 21.677,21 zł, środki krajowe

12. 390,39 zł;

w tym przyznano kwotę przeznaczoną na refundacje kosztów transakcyjnych poniesionych z tytułu kontroli gospodarstwa ekologicznego na rok 2016 w łącznej wysokości 1.400 zł;

oraz ustalono obszar gruntów objętych zobowiązaniem ekologicznym stanowiących powierzchnię:

- Zobowiązanie Wariant 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji podjęte w dniu 15 marca 2015 na powierzchnię równą 13,74 ha;

- Zobowiązanie Wariant 2.1 Uprawy warzywne w okresie konwersji podjęte w dniu 15 marca 2015 na powierzchnię równą 19,40 ha;

- Zobowiązanie Wariant 7.1 Uprawy rolnicze po okresie konwersji podjęte w dniu 15 marca 2015 na powierzchnię równą 61,02 ha;

Organ I instancji podniósł, że sumaryczna powierzchnia zobowiązań ekologicznych w roku bieżącym wynosi 94,16 ha.

W dniu [...] czerwca 2017 r. Skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zaś w dniu [...] lipca 2017 r. uzupełnienie odwołania wraz z oświadczeniami: Pana J. O., Pana R. B. i Pana T. K., a w dniu [...] sierpnia 2017 r. oświadczenie Pani A. B.

Po rozpatrzeniu odwołania, Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że w okresie od [...] września 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w gospodarstwie Skarżącej została przeprowadzona kontrola na miejscu w zakresie Rolnictwa ekologicznego (raport

nr [...]), podczas której inspektorzy terenowi dla stwierdzonych nieprawidłowości przypisali następujące kody pokontrolne:

- DR 22 - działka rolna jest niespójna (błędnie zadeklarowano kilka działek rolnych,

niesąsiadujących ze sobą, jako jedną działkę rolną);

- DR 23 - kontrola działki rolnej przeprowadzona została po zbiorze deklarowanej

uprawy/upraw i został rozpoczęty proces przygotowania gruntu pod kolejny sezon

wegetacyjny;

- DR 50 - granice uprawy wykraczają poza granice działki/ek referencyjnej/ych

zadeklarowanej/ych we wniosku;

- DR 51 - w sąsiedztwie działki rolnej stwierdzono obszar tymczasowo niekwalifikujący się do płatności;

- DR 52 - stwierdzono powiększenie zasięgu pola zagospodarowania;

- DR 53 - stwierdzono zmniejszenie zasięgu pola zagospodarowania;

- DR 13+ - zadeklarowana powierzchnia działki rolnej jest większa od powierzchni

stwierdzonej;

- E_3_w - niedopuszczalny wypas po zakończeniu okresu wegetacyjnego;

- E_12_o - rolnik przekształca występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki

zielone i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 608, z późn. zm.), zwanych dalej "trwałymi użytkami zielonymi".

W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie Skarżącej na działce rolnej A2 - trwałe użytki zielone (powierzchnia deklarowana 0,70 ha) inspektorzy terenowi na powierzchni 0,09 ha stwierdzili samosiejki drzew i chwastów wieloletnich (na wskazanym obszarze stwierdzono brak śladów prowadzenia zabiegów agrotechnicznych). Dla stwierdzonej niezgodności został zastosowany kod pokontrolny E_12_o, który oznacza, że rolnik przekształcił występujące

w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (TUZ) i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., dlatego też przepis

§ 30 ust. 3 rozporządzenia ekologicznego nie znajduje zastosowania

w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że powyższa nieprawidłowość została potwierdzona dokumentacją fotograficzną wykonaną w dniu kontroli, zdjęcia nr: 155-161.

Organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowa działka była określona w planie działalności ekologicznej jako trwały użytek zielony na powierzchni 0,70 ha, a nadto do przedmiotowej działki rolnej Skarżąca podjęła zobowiązanie ekologiczne na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...].

Ponadto w oparciu o zapisy w rejestrze działań agrotechnicznych inspektorzy terenowi stwierdzili, że na działkach rolnych A2 i F1 prowadzony jest wypas koni od stycznia 2016 r. do grudnia 2016 r., a na działce rolnej H2 od lipca 2016 r. do grudnia 2016 r. Wobec powyższego, w ocenie organu, doszło do naruszenia wymogu określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 i dlatego inspektorzy terenowi zastosowali kod nieprawidłowości E_3 w - niedopuszczalny wypas po zakończeniu okresu wegetacyjnego.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że materiał dowodowy został oceniony prawidłowo, uwzględniając znaczenie wartości poszczególnych dokumentów zgromadzonych w sprawie. Zdaniem Dyrektora P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł., organ I instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny

w sprawie, a także wskazał na przepisy prawa, które miały zastosowanie i które były podstawą wydania rozstrzygnięcia.

Za bezzasadny organ odwoławczy uznał zarzut polegający na niezastosowaniu przepisu art. 7 i art 77 oraz art. 107 k.p.a., poprzez nierozważenie przez organ wszystkich okoliczności sprawy, w tym nieuwzględnienie zastrzeżeń wnoszonych przez Skarżącą w zakresie błędów pomiarów oraz nieuwzględnienie pomiarów dokonanych przez geodetę z obowiązującą metodologią i przepisami.

Ponadto Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. stwierdził, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez niezawiadomienie Skarżącej o toczącej się kontroli oraz nieustosunkowanie się do spójnych twierdzeń i dowodów. Podniósł, że jak wynika z raportów z przeprowadzonej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni (raport, nr dokumentu [...]), w zakresie działania rolnictwo ekologiczne (raport, nr dokumentu [...]) oraz w zakresie działania rolno - środowiskowo - klimatycznego (raport, nr dokumentu [...]), Skarżąca w dniu [...] września 2016 r. została powiadomiona telefonicznie o zamiarze przeprowadzenia kontroli gospodarstwa. Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych dla rozpatrywanej sprawy.

Za niezasadny organ odwoławczy uznał również zarzut naruszenia art. 80 k.p.a., poprzez pominięcie dowodów złożonych przez stronę, w tym ominięcie wiarygodności informacji przedstawionej przez Leśniczego Nadleśnictwa O.

w zakresie śladu z wywozu drewna i potraktowanie go jako drogi na działce rolnej A/A1/A1a bez wskazania przyczyn takiej oceny.

Poza tym organ odwoławczy nie znalazł podstaw do podważenia wyników kontroli na miejscu. Wskazał, że została ona przeprowadzona przez zespół wyspecjalizowanych inspektorów terenowych, którzy zostali przeszkoleni

i wyposażeni w wysokiej jakości sprzęt pomiarowy.

W ocenie organu drugiej instancji w niniejszej sprawie nie ma też podstaw do zastosowania zwolnienia od nałożenia sankcji finansowych o którym mowa w art. 15 rozporządzenia nr 640/2014 i w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 bezpośredniego.

Dyrektor P. Oddziału Regionalnego ARiMR w Ł. podniósł również, że przesłane przez Skarżącą uzupełnienia odwołania wraz

z oświadczeniami Pana J. O., Pana R. B. i Pana T. K. Pani A. B. nie mają wpływu na rozstrzygnięcie i nie mogą być uwzględnione. Zaznaczył również, że nieprawidłowości związane z działką rolną A/A2 i wypasem koni zostały zweryfikowane i prawidłowo wyartykułowane przez organ I instancji w zaskarżonej decyzji.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika, wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją wydanie decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

1) przepisu art. 27 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2015 r., poz. 249, zwanej dalej: "ustawą") w związku z przepisami art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w odmówieniu mocy dowodowej i wiarygodności pomiarom przedłożonym przez Skarżącą, wykonanym zgodnie z przepisami obowiązującego prawa i przyjętą metodologią przez geodetę posiadającego odpowiednie kwalifikacje i braku wskazania w uzasadnieniu przyczyn odmowy wiarygodności i mocy dowodowej złożonemu dowodowi, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a.;

2) przepisu art. 27 ust. 1 pkt 2 ustawy w związku z przepisem art. 80 k.p.a., poprzez

pominięcie dowodów złożonych przez stronę, w szczególności odmówienie

wiarygodności informacji przedstawionej przez Leśniczego Leśnictwa D.

(Nadleśnictwo O.) w zakresie tymczasowości drogi znajdującej się na działce rolnej A/A1/A1a bez wskazania przyczyn takiej oceny przedłożonego dowodu, będącej jednocześnie dowolną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego, a także odmowy wiarygodności oświadczeniom złożonym przez J. O., R. B., T. K., A. B. dotyczącym działek rolnych A/A2 i wypasu koni;

3) przepisu art. 8 i 107 § 3 k.p.a., poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń uniemożliwiających merytoryczne ustosunkowanie się do twierdzeń organu, w konsekwencji nieprzeprowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz nieustosunkowanie się przez organ do spójnych

i koherentnych twierdzeń i dowodów zebranych w opisywanym postępowaniu, co

z kolei doprowadziło organ do naruszenia przepisu art. 11 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. niewyjaśnienie uczestnikom w sposób nie budzący wątpliwości zasadności swego stanowiska, którym przy załatwieniu sprawy;

4) przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z przepisem art. 144 k.p.a., poprzez

utrzymanie w mocy wadliwego rozstrzygnięcia organu I instancji.

2. Naruszenie przepisów prawa materialnego, mianowicie:

1) przepisu art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014 uzupełniającego

rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu

do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub

wycofania płatności oraz kar administracyjnych mających zastosowanie do płatność

bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemne

zgodności poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzi różnią

pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzony

przekraczająca 3% lub 2 ha uzasadniająca pomniejsze płatności, w sytuacji, gdy

materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, iż taka równica nie zachodzi.

2) przepisu § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zachodzą przesłanki do zmniejszenia wysokości płatności ekologicznej o 20% z tytułu przekształcenia występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych, w sytuacji, gdy przekształcenie trwałych użytków zielonych nie miało miejsca.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o jej oddalenie.

Pismem z dnia [...] maja 2018 r. pełnomocnik Skarżącej złożył uzupełnienie skargi, w którym zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nieustosunkowaniu się do wyjaśnień Skarżącej, jak również bezpodstawnym zinterpretowaniu wszelkich niejasności na niekorzyść Skarżącej - co jest rezultatem błędnej, sprzecznej z logiką i doświadczeniem życiowym oceny rozpatrywanego materiału dowodowego, skutkujące błędnym założeniem, że Skarżąca przekształciła znajdujące się w jej gospodarstwie trwałe użytki zielone;

- naruszenie przepisu materialnego, które miało na wynik sprawy:

b) § 33 ust. 2 i 3 rozporządzenia ekologicznego, poprzez błędną jego wykładnię - w konsekwencji zastosowanie - polegającą na bezpodstawnym utożsamieniu, przedeklarowania wnioskowanej do płatności ekologicznej powierzchni trwałych użytków zielonych (TUZ) z ich przekształceniem skutkującym nałożeniem 20% sankcji;

W uzasadnieniu ww. pisma pełnomocnik podniósł, że organ błędnie uznał, że w gospodarstwie Skarżącej doszło do przekształcenia trwałego użytku zielonego

(TUZ). Wywnioskował to na podstawie dostrzeżonych na działce rolnej -chwastów wieloletnich i samosiejek drzew. Wskazał, że Skarżąca do programu rolno-środowiskowo-klimatycznego (jak również do programu rolnictwa ekologicznego (RE) przystąpiła w 2015 r., w tymże roku została również objęta zobowiązaniem RŚK.

W 2016 r. Skarżąca ponownie złożyła wniosek kontynuacyjny RŚK i RE. W okresie od [...] września 2016 r. do [...] listopada 2016 r. w gospodarstwie Skarżącej zostały przeprowadzone kontrole na miejscu. Pełnomocnik podniósł, że zważywszy na to, iż wnioski o przyznanie płatności składane są do ARiMR w terminie od 15 marca – 15 maja danego rok, to przy założeniu, że Skarżąca pierwszy wniosek o przyznanie płatności RŚK złożyła 15marca 2015 r., a kontrola na miejscu odbyła się w połowie września 2016 r. (po złożeniu wniosku kontynuacyjnego) -pomiędzy tymi zdarzeniami upłynęło około 18 miesięcy (1,5 roku).

Pełnomocnik zaznaczył również, że w trakcie kontroli, na działce rolnej A2 o pow. 0,09 ha inspektorzy stwierdzili chwasty wieloletnie i samosiejki drzew. Wskazał, że chwast wieloletni jak samo określenie wskazuje - nie może być chwastem jednorocznym czy nawet dwuletnim - wieloletni tzn. - więcej niż dwuletni, a więc trzyletni i starszy. Także dostrzeżone na tej działce samosiejki drzew z przyczyn obiektywnych i pewnego doświadczenia życiowego, nie mogą być uznane za jednoroczne czy nawet dwuletnie -są zapewne starsze.

Strona skarżąca podniosła, że przy założeniu, że chwasty wieloletnie i samosiejki drzew rosnące na działce A2 miałyby trzy lata lub więcej w chwili kontroli na miejscu (wrzesień 2016 r.), i według organu "użytku" takiego, nie można zakwalifikować jako TUZ - to z pewnością półtora roku wcześniej, w roku złożenia pierwszego wniosku o płatność (2015 r.) użytek ten również nic mogły być TUZ-em. A więc jeżeli na działce rolnej A2 na powierzchni 0,09 ha w roku 2015 żaden TUZ nie istniał, to logiczną tego konsekwencją jest fakt, że do jego przekształcenia dojść nie mogło -więc i zastosowana 20% sankcja jest bezpodstawna.

Ponadto pełnomocnik zarzucił, że organ pomimo, iż dołożył dużo starań żeby powołać generalnie nieistotne dla sprawy orzecznictwo (str. 11 i 12 skarżonej decyzji) mówiące o wyższości kontroli/pomiarów przeprowadzanych przez ARiMR od pomiarów dokonywanych przez zawodowych geodetów czy też o oświadczeniach woli i odpowiedzialności producentów rolnych za treść merytoryczną wniosku, celowo pominął orzeczenia sądów administracyjnych, które dla sprawy mają istotne znaczenie, tj. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 651/13 i wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2475/13.

Strona skarżąca odniosła się również do kwestii dotyczącej tymczasowości drogi na działce A/A1/A1a. Zdaniem pełnomocnika organ uparcie twierdzi, że na działce A/A1/A1a, była zlokalizowana droga. Tymczasem skorzystanie z nieruchomości Skarżącej w celu przewiezienia przez jej nieruchomość pozyskanego drewna i wyjeżdżenie/odciśnięcie na tej nieruchomości kolein po kołach nie jest jednoznaczne ze zdefiniowaniem takiego stanu jako drogi, ale jako incydentalny przejazd przez nieruchomość.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżona decyzja nie jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkowałyby koniecznością jej uchylenia lub stwierdzenia nieważności.

Zasadniczy spór w sprawie dotyczy prawidłowości dokonania ustaleń faktycznych, które miały wpływ na wydane decyzje w sprawie przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej na rok 2016 r. wobec Skarżącej.

Na wstępie wyjaśnić należy, że warunki i tryb udzielania pomocy finansowej na realizację programu ekologicznego reguluje ww. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2015 roku w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Rolnictwo ekologiczne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020, zwane dalej rozporządzeniem ekologicznym.

W świetle § 2 ust. 1 wyżej wskazanego rozporządzenia – płatność ekologiczną przyznaje się rolnikowi, o którym mowa w art. 29 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, z późn. zm.), jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków

o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia nr 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie ekologiczne, o którym mowa w art. 29 ust. 2 rozporządzenia nr 1305/2013, w ramach określonego pakietu albo jego wariantu, zwane dalej "zobowiązaniem ekologicznym";

4) spełnia warunki przyznania płatności ekologicznej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Zgodnie natomiast z art. 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, państwa członkowskie, za pomocą agencji płatniczych lub podmiotów przez nie upoważnionych do działania w ich imieniu, przeprowadzają kontrole administracyjne dotyczące wniosków o przyznanie pomocy w celu weryfikacji kryteriów kwalifikowalności do otrzymania pomocy. Kontrole te uzupełniane są przez kontrole na miejscu (art. 74 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013). Państwa członkowskie mogą korzystać z technik teledetekcji i globalnego systemu nawigacji satelitarnej w celu przeprowadzania kontroli działek rolnych na miejscu.

Zgodnie zaś z art. 26 ust. 3 powyższego rozporządzenia kontrole na miejscu obejmują sprawdzenie zgodności ze wszystkimi kryteriami kwalifikowalności, zobowiązaniami i innym: obowiązkami wynikającymi z tych systemów pomocy lub środków wsparcia, dla których dany beneficjent został wybrany zgodnie z art. 34. Czas trwania kontroli na miejscu jest ścisk ograniczony do niezbędnego minimum.

Ponadto, zgodnie z art. 37 ust. 1 i ust. 2 omawianego aktu prawnego kontrole na miejscu obejmują: wszystkie działki rolne, odnośnie do których złożono wnioski o przyznanie pomocy w ramach systemów wymienionych w załączniku 1 do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 lub wnioski o wsparcie w ramach środków rozwoju obszarów wiejskich objętych zakresem systemu zintegrowanego oraz pomiar obszaru i weryfikację kryteriów kwalifikowalności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że przedmiotowa działka A2 była określona w planie działalności rolno-środowiskowo-klimatycznej jako trwały użytek zielony na powierzchni 0,70 ha, a nadto do przedmiotowej działki rolnej Skarżąca podjęła zobowiązanie ekologiczne na mocy decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] na powierzchnię 0,70 ha.

Z akt sprawy wynika również, że Skarżąca nie zachowała na całości przedmiotowej działki trwałych użytków zielonych.

W trakcie kontroli na miejscu przeprowadzonych w gospodarstwie Skarżącej na działce rolnej A2 - trwałe użytki zielone (powierzchnia deklarowana 0,70 ha) stwierdzono bowiem, że na powierzchni 0,09 ha występują samosiejki drzew i chwastów wieloletnich oraz brak śladów prowadzenia zabiegów agrotechnicznych.

Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 5 listopada 2010 r., II GSK 1004/09, opubl. LEX nr 746020, bez względu na rodzaj gruntu rolnego oraz zalecanych zabiegów agrotechnicznych grunty muszą być zadbane, więc nie mogą na nich występować wieloletnie chwasty oraz samosiejki drzew. NSA podkreślił, że stawiany przez prawodawcę wspólnotowego, a także krajowego wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej nie jest celem samym w sobie, ale ma zapewnić, aby grunty rolne, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności były faktyczne w dobrym stanie agrotechnicznym.

W ocenie Sądu bezzasadne jest zatem twierdzenie pełnomocnika, że przy założeniu, że chwasty wieloletnie i samosiejki drzew rosnące na działce A2 miałyby trzy lata lub więcej w chwili kontroli na miejscu (wrzesień 2016 r.), i według organu "użytku" takiego, nie można zakwalifikować jako TUZ - to z pewnością półtora roku wcześniej, w roku złożenia pierwszego wniosku o płatność (2015 r.) użytek ten również nie mogły być TUZ-em. Po pierwsze niezrozumiałe jest założenie, że chwasty wieloletnie mają więcej niż dwa lata. Po drugie co do samosiejek nie ma wskazania, że muszą być wieloletnie. Istotne jest natomiast, czego zabrakło wobec pow. 0,09 ha, wymóg utrzymania gruntów w dobrej kulturze rolnej. Występowanie zaś wieloletnich chwastów oraz samosiejek, jak słusznie zauważył organ odwoławczy wskazywało na brak śladów prowadzenia zabiegów agrotechnicznych. Zatem organ prawidłowo dla stwierdzonej niezgodności zastosował kod pokontrolny E_12_ o, który oznacza, że rolnik przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (TUZ) i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h rozporządzenia 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r.

Poza tym z akt sprawy wynika, że powyższa nieprawidłowość została potwierdzona dokumentacją fotograficzną wykonaną w dniu kontroli, zdjęcia nr: 155-161.

W konsekwencji za bezzasadny Sąd uznał zarzut naruszenia § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, bowiem jak ustalono podczas kontroli na miejscu, stwierdzono przekształcenie występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i pastwisk trwałych wskutek czego organ odwoławczy prawidłowo ustalił niespełnienie przez Skarżącą obowiązku wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia ekologicznego, co bezpośrednio wiąże się z koniecznością zastosowania kwestionowanego § 30 ust. 2 rozporządzenia ekologicznego, zgodnie z którym jeżeli rolnik przekształcił którykolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych lub nie zachował któregokolwiek z określonych w planie działalności ekologicznej elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 5 ust. 1 pkt 3, płatność ekologiczna przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20%.

Skoro dla stwierdzonej niezgodności został zastosowany kod pokontrolny E_12_ o, który oznacza, że rolnik przekształcił występujące w gospodarstwie rolnym trwałe użytki zielone (TUZ) i pastwiska trwałe w rozumieniu art. 4 lit. h ww. rozporządzenia 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., to organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że przepis § 30 ust. 3 rozporządzenia nie znajduje zastosowania w przedmiotowej sprawie.

Ponadto, w oparciu o zapisy w rejestrze działań agrotechnicznych inspektorzy terenowi prawidłowo stwierdzili, że na działkach rolnych A2 i F1 prowadzony jest wypas koni od stycznia 2016 r. do grudnia 2016 r., a na działce rolnej H2 od lipca 2016 r. do grudnia 2016 r. Z akt sprawy wynika również, że dodatkowo w skontrolowanym przez inspektorów "protokole z kontroli obligatoryjnej – "E. Sp. zo.o." z dnia [...] września 2016 r. również w uwagach przez inspektora Michała Bryka zostało wpisane - "Konie się na całorocznym wypasie, mają dostęp do zadrzewień w razie potrzeby korzystają z niego". Protokół został podpisany przez stronę skarżącą, która nie zgłosiła żadnych zastrzeżeń do wpisanych wypasów. Ponadto w dnia [...] września 2016 r. zrobiono m.in. zdjęcie dla działki rolnej H2 na konie.

Wobec powyższego organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że doszło do naruszenia wymogu określonego w § 5 ust. 1 pkt 5 i dlatego zastosowano kod nieprawidłowości E_3 w - niedopuszczalny wypas po zakończeniu okresu wegetacyjnego.

Stosownie zaś do § 30 ust. 1 rozporządzenia ekologicznego, jeżeli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach poszczególnych pakietów lub ich wariantów, płatność ekologiczna w części dotyczącej danego pakietu lub jego wariantu przysługuje w wysokości zmniejszonej. Wobec powyższego organ odwoławczy zasadnie zmniejszył kwotę płatności ramach Wariant: 12.1 Trwałe użytki zielone po okresie konwersji, która ma być przyznana. 1) E_3_w - Rolnik wypasa TUZ w okresie wegetacyjnym (dotyczy pakietów 6 i 12).

Ponadto nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. 19a ust. 1 i 2 rozporządzenia (UE) nr 640/2014, albowiem jak ustalono w wariancie 2.1 -Uprawy rolnicze w okresie konwersji ze względu na stwierdzoną różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią stwierdzoną wynoszącą 0,58 ha (szczegółowy opis wyliczenia znajduje się na str. 15 decyzji) organ odwoławczy prawidłowo zastosował ww. przepis, zgodnie z którym jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną (kwalifikowaną) we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, wówczas pomoc oblicza się na podstawie obszaru stwierdzonego, pomniejszonego o 1,5 - krotność stwierdzonej różnicy.

Mając na uwadze powyższe za niezasadne należało uznać też zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego przeprowadzenia kontroli na miejscu. Sąd nie miał wątpliwości, co do rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli. W związku z tym, że raport jest dokumentem urzędowym sporządzanym w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania (art. 76 § 1 i 2 k.p.a.), stanowi on dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone.

O wadze takiego raportu świadczy to, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Takim dowodom, jak omawiany raport z kontroli, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowanymi i technicznymi) i bezstronne - co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności (zob. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania dokumentacji pokontrolnej. Kontrola oraz protokół z czynności kontrolnych został sporządzony zgodnie ze stosowaną na terenie całego kraju metodologią, w sposób prawidłowy i zgodny z obowiązującymi przepisami prawa. Skarżący skorzystał z prawa wniesienia zastrzeżeń, które zostały rozpatrzone.

Podobnie należało ocenić także zarzuty skargi dotyczące nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego. Zarzuty podniesione w skardze dotyczące naruszenia przez organ art. 27 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 107 § 3 w związku z art. 7 k.p.a. w gruncie rzeczy sprowadzają się do polemiki z ustaleniami organu. Skarżąca zarzuca, że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 27 ust. 1 ww. ustawy w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Zgodnie z ust. 2 tego przepisu strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Porównanie przytoczonych regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Ograniczono również stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 k.p.a.) oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

Takie ograniczenia wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Z tych względów ich sytuacja prawna nie może być oceniania przez ten sam pryzmat, co adresata aktu lub czynności administracyjnej realizowanego w zakresie imperium państwa.

W rozpoznawanej sprawie Sąd nie miał wątpliwości, co do rzetelności i legalności przeprowadzonej kontroli na miejscu. Jej wyniki potwierdziły, że Skarżąca nie zachowała na całości przedmiotowej działki trwałych użytków zielonych, wobec powyższego odpowiedzialność za nieprawidłową deklarację ponosi Skarżąca.

Powyższej oceny nie zmienia odmówienie wiarygodności informacji przedstawionej przez Leśniczego Leśnictwa D. w zakresie tymczasowości drogi znajdującej się na działce rolnej A/A1/A1a bez wskazania przyczyn takiej oceny przedłożonego dowodu, będącej jednocześnie dowolną oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak słusznie podniósł organ odwoławczy, organ I instancji w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do informacji przedstawionej przez Leśniczego Pana M. B. wyjaśniając, że droga ta nie nosi znamion "tymczasowości". Powyższe ustalenia potwierdzają fotografie wykonane na przedmiotowej działce w trakcie kontroli na miejscu. Ze zdjęć załączonych do akt sprawy (na płycie cd) bezsprzecznie wynika, że droga tam jest i w roku w którym stwierdzono nieprawidłowości z pewnością programu rolnośrodowiskowego na wyjeżdżonym obszarze nie da się realizować.

Nie zasługiwał na uwzględnienie również zarzut dotyczący odmowy wiarygodności oświadczeniom złożonym przez Pana J. O., Pana R. B. i Pana T. K. dotyczących działek rolnych A/A2 i wypasu koni. Jak słusznie stwierdził organ odwoławczy ww. oświadczenia nie mają wpływu na rozstrzygnięcie i nie mogą być uwzględnione. Ponadto nieprawidłowości związane z działką rolną A/A2 i wypasem koni zostały zweryfikowane i prawidłowo wyartykułowane przez organ I instancji

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, organy obu instancji postępowały zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i prawidłowo, w wyczerpujący sposób rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy. Skarżąca nie przedstawiła dowodów przeciwnych, które podważałyby trafność tych ustaleń. Takimi dowodami nie są w ocenie Sądu, pomiary dokonane przez geodetę. Pomiary dokonywane w ramach kontroli mają na celu ustalenie powierzchni faktycznie użytkowanej rolniczo. Ustalenie tej powierzchni nie mieści się natomiast w uprawnieniach geodety. Niewątpliwie powierzchnia użytkowana rolniczo nie musi się pokrywać się z ewidencyjną powierzchnią gruntów rolnych.

Jak słusznie stwierdził zatem organ odwoławczy, pomiary wykonane przez geodetę na zlecenie strony nie mogą zostać uznane jako wyniki kontroli działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności. Co więcej, w toku postępowania Skarżąca pismem z dnia z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] została poinformowana o wymaganiach sprzętowych, sposobie realizacji dokonywanych pomiarów oraz o fakcie, że pomiary realizowane w procesie kontroli nie powinny być utożsamiane z geodezyjnymi pomiarami GPS, ponieważ znacząco różnią się technologią ich wykonywania.

Trudno też zgodzić się z twierdzeniami pełnomocnika, że organy celowo pominęły orzeczenia sądów administracyjnych (wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 651/13 i wyrok NSA z 12 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2475/13) w ww. kwestii, tym bardziej, że na etapie odwołania ww. zarzut nie był podnoszony.

Obowiązek dowodzenia ciąży nie tylko na organie administracji. Obarcza on także stronę, która zresztą z reguły, w swym dobrze rozumianym interesie, powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Strona jest bowiem równorzędnym partnerem organu w zakresie prawa do inicjowania dowodów, nie jest więc zwolniona od współudziału w realizacji tego obowiązku, zwłaszcza, iż nieudowodnienie określonej czynności faktycznej może prowadzić do rezultatów dla niej niekorzystnych.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje o przyznaniu płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej jedynie w części za 2016 r. działały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z art. 7, 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Poza tym, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie naruszono art. 8, art. 107 § 3 k.p.a. Wyrażone w decyzji stanowisko zostało właściwie i szczegółowo uzasadnione, z odwołaniem się do stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego jak i powołaniem stanu prawnego. Nie doszło też do naruszenia art. 11 k.p.a. Co prawda rozstrzygnięcie organów jest niesatysfakcjonujące dla Skarżącej, ale nie powoduje to w żaden sposób uznania, że postępowanie organów przeprowadzone zostało w sposób wadliwy oraz z naruszeniem art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.

Tym samym, uznając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.).