Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1207/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 182
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 25 października 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant starszy asystent Andrzej Nędzarek po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1035/11 w sprawie ze skargi K.S., S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zezwolenia na kontynuowanie wstrzymanych prac budowlanych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Z. na rzecz K.S. i S. S. solidarnie kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1035/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.S., S. S. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego oraz zezwolenia na kontynuowanie wstrzymanych prac budowlanych w punkcie pierwszym wyroku uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] (dalej: ,,decyzja z [...] września 2008 r.") Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Międzychodzie (dalej PINB, Powiatowy Inspektor albo organ I instancji), na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r. nr 156 poz. 1118 ze zm., dalej p.b): w pkt 1 zatwierdził A. Z. (dalej zwanego Inwestorem) projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w M. przy ul. [...], na działce o nr ewidencyjnym [...] (dalej budynek mieszkalny); w pkt 2 zezwolił Inwestorowi na kontynuowanie prac budowlanych wstrzymanych postanowieniem z dnia [...] października 2006 r., nakładając w pkt 3 obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego obiektu po zakończeniu prac budowlanych.

Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] września 2008 r. wnieśli odwołanie K. S. i S.S., wnosząc o jej uchylenie.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] (dalej: ,,decyzja z [...] sierpnia 2011 r.") Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej Wojewódzki Inspektor, WWINB albo organ II instancji) utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2008 r. W uzasadnieniu WWINB opisując dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie zauważył, że PINB, na wniosek Odwołujących, dnia [...] września 2006 r. przeprowadził kontrolę nieruchomości zlokalizowanej w M. przy ul. [...] pod względem poprawności realizacji inwestycji zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] października 2005 r. nr [...], znak [...], w trakcie której organ I instancji stwierdził, że Inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, w postaci wykonania otworu okiennego na poziomie poddasza i podniósł ściany budynku o wysokość ok. 50 cm. W tym stanie rzeczy, organ I instancji postanowieniem z [...] października 2006 r. nakazał Inwestorowi wstrzymać prowadzenie prac budowlanych przy przebudowie wraz z rozbudową budynku mieszkalnego, realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] października 2005 r. Decyzją z [...] października 2006r. nr PINB [...], organ I instancji nakazał Inwestorowi przedłożyć projekt budowlany zamienny, uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Postanowieniem z [...] listopada 2006 r. nr [...] PINB zawiesił w/w postępowanie administracyjne, w związku z otrzymaniem informacji od Wojewody Wielkopolskiego o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Międzychodzkiego z [...] października 2005 r. Wojewoda Wielkopolski decyzją z [...] stycznia 2007 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2005 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], GINB uchylił tą decyzję w całości i stwierdził nieważność decyzji z [...] października 2005 r. PINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego w M. przy ul. [...] na działce o nr ewid. gr. [...] oraz zezwolił na kontynuowanie prac budowlanych wstrzymanych postanowieniem z [...] października 2006 r. a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie owego obiektu po zakończeniu prac budowlanych. Organ II instancji decyzją z [...] maja 2008 r. nr [...], uchylił w całości decyzję z [...] kwietnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z [...] czerwca 2008 r. nr [...] PINB wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu I instancji z [...] października 2006 r. Następnie decyzją z [...] lipca 2008 r. nr [...] PINB nakazał Inwestorowi w terminie do dnia [...] sierpnia 2008 r. przedłożyć inwentaryzację budowlaną wykonanych robót na budynku mieszkalnym oraz zawiadomienia służb wymienionych w art. 56 pb. Decyzją z [...] sierpnia 2008 r. nr [...] organ II instancji ponownie uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzją z [...] września 2008 r. PINB zatwierdził projekt budowlany na rozbudowę i przebudowę budynku mieszkalnego i zezwolił na kontynuowanie prac budowlanych wstrzymanych postanowieniem z [...] października 2006 r. a także nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie owego obiektu po zakończeniu prac budowlanych. Decyzją z [...] października 2008 r. nr [...] WWINB uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie administracyjne. Ww. decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z 30 czerwca 2009 r., II SA/Po 1027/08 (dalej wyrok II SA/Po 1027/08), uchylił zaskarżoną decyzję WWINB. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 listopada 2010 r., II OSK 1722/09, oddalił skargę kasacyjną K. S. W dniu [...] czerwca 2011 r. WWINB wezwał Inwestora do oświadczenia, czy chce nadal kontynuować rozpoczętą i niezakończoną budowę. Inwestor poinformował o zamiarze kontynuowania owej budowy.

Zdaniem WWINB w niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że roboty budowlane były prowadzone na podstawie decyzji z [...] października 2005 r. Decyzją z [...] kwietnia 2007 r. GINB stwierdził nieważność decyzji z [...] października 2005 r. Przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny z [...] stycznia 2008 r. uwzględnia dokonane zmiany, sporządzony został przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane do projektowania i spełnia wszystkie wymogi stawiane opracowaniom dokumentacyjnym. Wobec powyższego i wydania decyzji z [...] października 2006 r., nakazującej Inwestorowi przedłożenie projektu budowlanego zamiennego oraz faktu, że Inwestor chce kontynuować budowę, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 p.b.

Skargę na decyzję z [...] sierpnia 2011 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli K. S. i S. S., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie decyzji z [...] sierpnia 2011r.

W odpowiedzi na skargę z dnia 11 października 2011 r. WWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji z [...] sierpnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej jako p.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.). skargę, uchylił decyzję z [...] stycznia 2011 r. i stwierdził, że podziela ustalenia faktyczne, zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jedynie w tej części, w której organ odwoławczy wskazał przebieg zdarzeń procesowych i wskazał na naruszenia pozwolenia na budowę i odstępstwa od pierwotnego projektu budowlanego z sierpnia 2005 r. w trakcie realizacji inwestycji.

Dalej Sąd wskazał, iż miał na względzie, że prawomocnym wyrokiem z 30 czerwca 2009 r., II SA/Po 1027/08, WSA uchylił decyzję z [...] października 2008 r. Podał, że organ odwoławczy winien mieć na uwadze poczynione w uzasadnieniu powyższego wyroku rozważania, w szczególności co do konieczności dalszego prowadzenia postępowania naprawczego w trybie stosownego ustępu art. 51 p.b. i rozważenia konieczności zastosowania art. 37 ust. 2 p.b. Zatem rozpoznając niniejszą sprawę Sąd pozostawał związany na podstawie art. 153 p.p.s.a. oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez WSA.

Następnie Sąd stwierdził, iż organ II instancji błędnie uznał, że przedłożony przez Inwestora projekt budowlany zamienny z [...] stycznia 2008 r. uwzględnia dokonane przez Inwestora zmiany w wykonywanych pracach budowlanych i spełnia wszystkie wymogi stawiane opracowaniom dokumentacyjnym. WWINB nie oparł powyższej tezy na analizie zgodności projektu budowlanego zamiennego z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego był zobowiązany w sposób szczególny, z uwagi na sformułowany w tym przedmiocie w odwołaniu zarzut. Skarżący trafnie zauważyli, że Inwestor dnia [...] stycznia 2008 r. nie mógł przedłożyć organowi I instancji projektu zmian do pozwolenia na budowę, wskazującego na zgodność z miejscowym planem, ponieważ uchwała Rady Miejskiej Międzychodu, nr XVIII/125/2007, podjęta dnia 11 grudnia 2007 r., została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym dnia 28 lutego 2008 r. i weszła w życie dnia 31 marca 2008 r. Winien on zatem być koherentny z decyzją o warunkach zabudowy z [...] września 2004 r. nr [...], zmienioną decyzją z dnia [...] września 2005 r. nr [...]. W rozstrzygnięciach tych Burmistrz Międzychodu określił w sposób jednoznaczny ustalenia dotyczące warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, precyzując m. in. maksymalną ilość kondygnacji budynku mieszkalnego (do 2 kondygnacji, w tym poddasze użytkowe) oraz wysokość elewacji frontowej do okapu dachu (4,5 m). Opis do planu zabudowy i zagospodarowania terenu nie uwzględnia szczegółowych wymogów zawartych w decyzji o warunkach zabudowy. Z jego treści nie wynika w sposób jednoznaczny, czy uwzględnia on zmiany wynikające z przeprowadzonych przez Inwestora robót budowlanych. Natomiast wejście w życie miejscowego planu, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 pb, powoduje obowiązek zgodności projektu budowlanego z planem. Gdy plan miejscowy ma inne ustalenia niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy, decyzja ta nie może być już podstawą do prowadzenia prac budowlanych (wyrok NSA z dnia 04.01.2011 r., II OSK 1881/10). Stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Tymczasem organ II instancji rozpoznając sprawę dnia [...] sierpnia 2011 r. ani nie przytoczył odpowiednich ustaleń miejscowego planu dotyczących działek nr [...] i [...], ani tym bardziej nie podjął analizy zgodności prowadzonych przez Inwestora robót budowlanych z postanowieniami planu. Wojewódzki Inspektor nie dostrzegł, iż ocena organu I instancji o tym, że inwestycja realizowana przez Inwestora "nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego" jest zdawkowa i wymyka się kontroli organu odwoławczego. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności właściwie przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Za zasadny Sąd uznał zarzut naruszenia przez WWINB art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.b., i art. 84a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. Na WWINB jako organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywał obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji z 31 sierpnia 2011 r. zgodności zastępczego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Nie ulega wątpliwości, że choć Powiatowy Inspektor wskazał, że "art. 50 i 51 Prawa budowlanego, których ratio legis polega na wymuszeniu na inwestorze doprowadzenia budowanego obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonymi w pozwoleniu na budowę oraz przepisach prawa", to w niniejszym, pięcioletnim postępowaniu, owo ratio legis nie zostało zrealizowane. Organ II instancji w rzeczywistości zaniechał dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie, ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że przedstawiony przez Inwestora projekt spełnia wszystkie wymagane prawem wymogi.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że z uwagi na podnoszone w odwołaniu przez Skarżących zarzuty dotyczące naruszenia ich prawa własności, obowiązkiem organu II instancji było dokonanie oceny ich zasadności. Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b., przy projektowaniu oraz wznoszeniu obiektu budowlanego należy uwzględnić poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Skarżący podkreślili, że wykonana nadbudowa przez Inwestora doprowadziła do naruszenia ich prawa własności; trwałe pozbawienie oświetlenia jednego z pomieszczeń wyłączyło je z użytkowania. Organ II instancji w ogóle nie odniósł się do tych zarzutów, przez co uzasadnienie decyzji z [...] sierpnia 2011 r. nie spełnia waloru zupełności oraz fachowości. Zasadą jest, że projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę, stając się integralną częścią decyzji. Czynności podejmowane na etapie projektowanego obiektu budowlanego muszą być zgodne z prawem, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę i o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ analizuje projekt budowlany w kontekście jego zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy, wymaganiami ochrony środowiska, zgodności z przepisami techniczno-budowlanymi. Dopiero, gdy inwestor spełni przewidziane prawem wymogi, organ wydaje decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Ponadto Sąd Wojewódzki zarzucił, że organy obu instancji w niniejszej sprawie nie odniosły się do kwestii związanych z "przesłanianiem i zacienieniem" określonych § 13, 57 i 60 rozporządzenia. W realiach niniejszej sprawy, realizowana inwestycja z racji położenia budynków na działkach [...],[...] i [...],[...], nie może być kwalifikowana jako śródmiejska zabudowa uzupełniająca, a tylko taka zabudowa dopuszczałaby zmniejszone normy nasłonecznienia, przewidziane w § 60 ust. 2 rozporządzenia. Mimo, że przekroczenie granicy działki co do zasady stanowić może naruszenie prawa cywilnego, które stanowić może przedmiot postępowania przed Sądem powszechnym, to w warunkach niniejszej sprawy stanowić może także naruszenie prawa budowlanego, gdyby w wyniku ustaleń organów nadzoru budowlanego okazało się, że wysunięcie okapu dachu na samowolnie nadbudowanej części budynku, skutkuje zacienieniem pokoju znajdującego się na piętrze budynku, położonego na działce nr [...] – z naruszeniem art. 5 ust. 1 pkt 2 p.b i § 13, 57, i 60 ust. 1 rozporządzenia z 2002 r.

Sąd pierwszej instancji uznał także, że organy nie rozważyły, czy wzgląd na przepisy ochrony pożarowej nie sprzeciwia się usytuowaniu drugiego, "dodatkowego otworu okiennego". Bowiem z wydruków zdjęć (akta adm. w spr. IV SA/Po 1035/11) zdaje się wynikać, że oba otwory okienne (dolne – uprzednio istniejące i górne – powstałe w wyniku samowoli), usytuowane są tuż przy granicy z działką nr [...] (płot z siatki) i usytuowanej prostopadle ścianie domu mieszkalnego na działce nr [...], z istniejącymi dwoma oknami. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły, czy rozbudowywany i nadbudowany samowolnie budynek na działce nr [...], winien być oddzielony od budynku na działce nr [...] ścianą oddzielenia przeciwpożarowego (§ 209 ust. 1 i 2 pkt 4, § 210, § 212 i nast. rozporządzenia z 2002 r.) i czy odpowiednie zabezpieczenia przeciwpożarowe zgodne są z właściwymi przepisami. Ponadto zarówno Powiatowy Inspektor, jak i Wojewódzki Inspektor nie ustalili i nie rozważyli, czy wykonana nadbudowa ganku doprowadziła do naruszenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, ustalonej w punkcie 2 lit. b) tiret 1 decyzji z [...] września 2004 r. oraz czy zamienny projekt budowlany zgodny jest z § 58 ust. 5 pkt 2 lit a planu.

Sąd nakazał także, z uwagi na normę wywiedzioną z art. 11 p.p.s.a. i art. 11 k.p.c. w zw. z art. 80 k.p.a., Wojewódzkiemu Inspektorowi aby zwrócił się do Sądu Rejonowego w S. –Zamiejscowego Wydziału G. w M. o nadesłanie akt K [...], w celu przeprowadzenia dowodu z dokumentów, znajdujących się w tychże aktach (art. 75 § 1 k.p.a.; odpowiednio - wyrok NSA z 28.7.2011 r., II OSK 290/11). Ustalenia poczynione w oparciu o tak zebrany materiał dowodowy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), posłużyć miałyby do ustalenia rzeczywistego toku zdarzeń, ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - w szczególności w zakresie wysokości elewacji frontowej (w punkcie 2 lit. b) tiret 4 decyzji z [...] września 2004 r. określono maksymalną wysokość elewacji frontowej do okapu dachu na 4,5 m; w decyzji z [...] września 2005 r. – co istotne zwłaszcza w przypadku uzyskania zmiany decyzji w drodze przestępstwa - zwiększono wysokość elewacji frontowej do 4,80 m; w toku pomiarów w trakcie oględzin dnia [...] września stwierdzono przekroczenie wymiaru "182", oznaczając czerwonym cienkopisem "obecny wymiar 229"; gdy w § 58 ust. 5 pkt. 2 Planu w ogóle wprowadzono zakaz nadbudowy istniejących obiektów) i pozwolą na ocenę wiarygodności twierdzeń stron o faktach. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z [...] września 2008 r., organy obu instancji nie dokonały w ogóle analizy projektu zamiennego w tej materii.

W podsumowaniu Sąd wskazał, że ponownie rozpoznając niniejszą sprawę WWINB winien w dokładny sposób ustalić zakres prac budowlanych przeprowadzonych przez Inwestora na działce nr [...], w szczególności zakres odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę oraz ich zgodność z przedstawionym przez Inwestora projektem budowlanym zamiennym. WWINB winien mieć na uwadze, że projekt z [...] stycznia 2008 r. winien odpowiadać w swej treści wymogom projektu budowlanego. Orzekając w przedmiocie zatwierdzenia powyższego projektu, WWINB w oparciu o obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien rozważyć, czy w świetle postanowień Planu dopuszczalne jest zatwierdzenie projektu zamiennego i dalsze prowadzenie robót budowlanych. W dalszym ciągu WWINB winien mieć na uwadze wiążące wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 30 czerwca 2009 r., II SA/Po 1027/08 i stanowisko NSA wyrażone w uzasadnieniu wyroku z 24 listopada 2010 r., II OSK 1722/09, zwracające uwagę na konieczność prowadzenia postępowania legalizacyjnego oraz konieczność wydania pozytywnej albo negatywnej dla Inwestora decyzji.

W skardze kasacyjnej działający za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika A. Z. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego:

1/ art. 3 pkt 6 ustawy z dnia "20 czerwca 1997 r. - Prawo budowlane" poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że nadbudowę budynku stanowi również, zmiana kubatury i takich parametrów jak szerokość i wysokość istniejącej kondygnacji budynku;

2/ art. 3 pkt 2 p.b poprzez jego nieprawidłową interpretację i przyjęcie, że budynkiem w rozumieniu tego przepisu jest również ganek;

3/ § 58 ust. 5 pkt 5 lit. b uchwały z 11 grudnia 2007 r. nr XVIII/125 Rady Miejskiej Międzychodu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód w obrębach; Międzychód, Bielsko, Dzięcielin Wielowieś oraz części obrębu Muchocin; zwaną dalej uchwałą, poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, że realizowana przez skarżącego rozbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego położnego w M. przy ul. [...], na działce nr [...], jest objęta dyspozycją tego zapisu statuującego zakaz nadbudowy istniejących obiektów mieszkaniowych;

4/ § 13, 57 i § 60 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z poń. zm.; zwanym dalej rozporządzeniem) poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż konieczna jest dodatkowa ocena, czy przedstawiony przez skarżącego projekt zamienny spełnia wymagania w zakresie norm zacienienia nieruchomości sąsiednich i posłużenie się argumentacją sugerującą, że tak nie jest, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego i lakonicznego, ale nie mającego wpływu na rozstrzygnięcie, stwierdzenia organu I i II instancji, jednoznacznie wynika, że przedstawiony przez skarżącego projekt zamienny spełnia te wymagania;

5/ § 209 ust.1 i 2 pkt 4, § 210, 212 ust. 2 w zw. z § 8 pkt 1, § 232 pkt 4 rozporządzenia poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i przyjęcie, iż konieczna jest dodatkowa ocena, czy przedstawiony przez skarżącego projekt zamienny spełnia wymagania w zakresie norm przeciwpożarowych i posłużenie się argumentacją sugerującą, że tak nie jest, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego i lakonicznego, ale nie mającego wpływu na rozstrzygniecie, stwierdzenia organu I i II instancji, jednoznacznie wynika, że przedstawiony przez skarżącego projekt zamienny spełnia te wymagania.

W skardze kasacyjnej zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi tj.:

1/ art. 153 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie organu do oceny sprawy pod kątem zgodności złożonego przez skarżącego projektu zamiennego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i jednocześnie formułowania niekorzystnych dla skarżącego ocen prawnych w stosunku do przedstawionego przez skarżącego projektu w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005 r. znak [...], która na dzień wydawania decyzji przez organ I Instancji nie mogła mieć już w sprawie zastosowania z uwagi na wejście w życie uchwały z 11 grudnia 2007 r. nr XVIII/125 Rady Miejskiej Międzychodu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód w obrębach; Międzychód, Bielsko, Dzięcielin, Wielowieś, oraz części obrębu Muchocin;

2/ art.131 § 1 p.p.s.a i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a poprzez nieprawidłową ocenę działań i ustaleń organu II instancji i zastosowanie środka określonego w ustawie poprzez uwzględnienie skargi, a nie jej oddalenie, w sytuacji gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego i lakonicznego, ale nie mającego wpływu na rozstrzygniecie, stwierdzenia organu I i II instancji, jednoznacznie wynika, że przedstawiony przez skarżącego projekt zamienny spełnia wymagania zarówno w zakresie wymagań prawa budowlanego jak i zgodności z planem miejscowym.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu i zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, względnie, w przypadku uznania braku podstaw kasacyjnych w zakresie naruszenia prawa procesowego - o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy S.S. i K. S. wnieśli o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzegł okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Z zarzutami skargi kasacyjnej można zgodzić się tylko w części. Jednak nie mogło to skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do oceny przytoczonych wyżej zarzutów przypomnieć trzeba, że PINB w Międzychodzie stwierdził, iż inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę w postaci wykonania otworu okiennego na poziomie poddasza i podniesienia ścian budynku na poddaszu o 50 cm. W wyniku tego nakazał inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót a następnie przedłożyć projekt budowlany zamienny. W ocenie organów nadzoru budowlanego inwestor wywiązał się z nałożonego obowiązku i dlatego uznano, że złożony przez niego projekt zamienny jest zgodny z wymogami prawa. Właściciele działki sąsiedniej zarówno w postępowaniu administracyjnym jak i w skardze nie zgadzali się ze stanowiskiem organów nadzoru budowlanego i zgłosili szereg zarzutów co do zgodności złożonego projektu z prawem, w szczególności jego niezgodności z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla terenu na którym wykonano roboty budowlane. Sąd pierwszej instancji w większości podzielił ich stanowisko.

Niekwestionowanym na obecnym etapie sprawy jest to, że w zaistniałym w niej stanie faktycznym wejście w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt. 1 p.b. spowodowało powstanie po stronie organów nadzoru obowiązku zbadania zgodności zamiennego projektu budowlanego z planem. Tymczasem jak to słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji organy administracji ani nie przytoczyły odpowiednich ustaleń miejscowego planu dotyczących terenu na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek ani nie poddały analizie kwestii zgodności prowadzonych robót budowlanych z postanowieniami tego planu. Był to po części wynik oparcia się na zaświadczeniu o zgodności projektu zamiennego z planem, która nie mogła mieć miejsca z uwagi na to, że na dzień uzyskania tego zaświadczenia plan ten jeszcze nie obowiązywał. Już tylko to uchybienie mogło skutkować uwzględnieniem skargi. Jednak w tym kontekście jak słusznie twierdzi skarżący kasacyjnie, zbędnym było formułowanie przez Sąd Wojewódzki ocen w stosunku do przedstawionego projektu zamiennego w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy z dnia [...] września 2005r. , która na dzień wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji nie mogła już mieć w sprawie zastosowania z uwagi na wejście w życie planu miejscowego. Przy czym należy stwierdzić, że wywody Sądu w tym zakresie nie mają mocy wiążącej wynikającej z przepisu art. 153 p.p.s.a., bowiem posiadają jedynie walor historyczny i służyły lepszemu wyjasnieniu stanowiska Sądu co do konieczności zbadania zgodności projektu zamiennego z planem zagospodarowania przestrzennego.

Rację należy także przyznać skarżącemu kasacyjnie, że wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako nadbudowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 p.b. Stanowiska Sądu Wojewódzkiego, co do uznania tych robót za nadbudowę, opartego jak się wydaje na potocznym rozumieniu tego pojęcia jako każde podwyższenie budynku, nie można podzielić.

Za nadbudowę w rozumieniu art. 3 pkt. 6 p.b. można uznać podwyższenie bryły budynku jako całości o dodatkową kondygnację. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest nadbudową podwyższenie ścian budynku o 50 cm bez powstania dodatkowych pomieszczeń w istniejącej już wcześniej kondygnacji budynku. Podobnie za nadbudowę nie można zakwalifikować powiększenia istniejącej kondygnacji nad gankiem, co stanowi jedynie rozbudowę istniejącej już kondygnacji, która to rozbudowa nie spowodowała podwyższenia bryły jako całości, co wynika z projektu budowlanego z sierpnia 2005r. sporządzonego przez P. K. ( karta 24). Pomimo takiego stanowiska Naczelnego Sądu administracyjnego, nie można uznać za słuszny zarzut naruszenia § 58 ust. 5 pkt 5 lit. b uchwały z 11 grudnia 2007 r. nr XVIII/125 Rady Miejskiej Międzychodu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Międzychód, ponieważ Sąd pierwszej instancji nie przesądził tego czy projekt zamienny jest niezgodny z tym zapisem planu, tylko wskazał na konieczność zbadania zgodności projektu zamiennego z planem. Stwierdzić tu również należy, że wbrew skarżącemu kasacyjnie Sąd w żadnej z części uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie uznał ganku za budynek w rozumieniu art. 3 pkt. 6 p.b., co skutkuje uznaniem tego zarzutu z bezzasadny.

Za nieusprawiedliwione należało uznać także zarzuty naruszenia § 13, § 57 i § 60 ust. 1 oraz § 209 ust.1 i 2 pkt 4, § 210, § 212 ust. 2 w zw. z § 8 pkt 1, § 232 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, które sprowadzają się do tego, że Sąd nieprawidłowo nakazał organowi dokonać dodatkowej oceny czy projekt zamienny spełnia wymagania w zakresie norm zacienienia nieruchomości sąsiednich i w zakresie norm przeciwpożarowych. Odnosząc się do tych zarzutów należy stwierdzić, że stosownie do treści art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. a i c p.b. i art. 84a ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 84 ust. 1 pkt 1 p.b. na WWINB jako organie administracji architektoniczno-budowlanej spoczywał obowiązek sprawdzenia przed wydaniem decyzji z [...] sierpnia 2011 r. o zgodności zamiennego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodności rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. Natomiast zgodnie z art. 5 ust 1 pkt. 9 p.b. organ nadzoru budowlanego powinien dbać o to aby przy projektowaniu obiektów nie doszło do naruszenia uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak już wyżej wskazano, już w toku postępowania administracyjnego skarżący w pierwszej instancji podnosili zarzuty co do naruszenia prawa własności ich nieruchomości, zacienienia ich nieruchomości i naruszenia przepisów przeciwpożarowych. W tym kontekście zaniechanie przez organy dokonania jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie i zbadania zgodności rozwiązań zawartych w projekcie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa oraz ograniczenie się jedynie do stwierdzenia, że przedstawiony projekt spełnia wszystkie wymogi prawa – co wynika z uzasadnień wydanych przez nie decyzji – wymyka się spod jakiejkolwiek kontroli. Zaniechania tego nie mogą konwalidować szerokie wywody zawarte w skardze kasacyjnej wskazujące na zgodność projektu zamiennego z podanymi wyżej przepisami rozporządzenia, ponieważ to do organów administracji należy ustalenie stanu faktycznego i jego ocena pod względem obowiązującego prawa. Dlatego słusznie i z tych względów Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 151 p.p.s.a. i nie oddalił skargi lecz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. ją uwzględnił.

Za pozbawiony uzasadnionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia przez Sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzutom uzasadnienie wyroku spełnia wynikające z brzmienia cytowanego wyżej przepisu warunki. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego winno między innymi zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie wymienione wyżej elementy zawarte zostały w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Sąd I instancji odniósł się też do zarzutów podniesionych w skardze. W wyczerpujących motywach zaskarżonego wyroku wyjaśnił dlaczego nie podzielił stanowiska organów w kwestii zatwierdzenia projektu zamiennego. Należy tu tylko dodać, że jak się wydaje autor skargi kasacyjnej formułując ten zarzut zmierzał do podważenia oceny prawnej dokonanej przez Sąd, czego zarzucając naruszenie art. 141 § 1 pkt 4 p.p.s.a. osiągnąć nie można.

Nie można się natomiast odnieść do zarzutu naruszenia art. 131 § 1 p.p.s.a. ponieważ taki przepis nie istnieje.

Podsumowując powyższe, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżony wyrok należało uznać za odpowiadający prawu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a oddalił. Na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 202 § 2 p.p.s.a. orzeczono o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego kasacyjnie na rzecz uczestników będących skarżącymi w pierwszej instancji.