Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 132/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art: 41, 42 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 10, 43 ust 3 pkt 1 i 2, 45, 46 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art.	7, art. 8, art. 10 par. 1, art.	12, art. 19, art. 20, art. 35 par. 3,	art. 36 par. 1, art. 37 par.	1, art. 50 par. 1 i 2, art. 64 par. 2,	art. 65 par. 1, art. 77 par. 1i 2, art. 80, art. 104, art. 106, art.	123, art. 124 par. 1 i 2, art. 125 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 3 par. 2 pkt 4 i 4a, art. 54 par. 2, art. 57a, art. 133 par. 1, art. 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 146 par. 1, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 61/16, w sprawie ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Grudziądzkiego w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 września 2016 r., sygn. akt II SAB/Bd 61/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Grudziądzkiego w przedmiocie zezwolenia na zbieranie odpadów.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach.

W piśmie z dnia 30 lipca 2014 r. S. K. wystąpił do Starosty Grudziądzkiego z wnioskiem o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów innych niż niebezpieczne na terenie całego kraju.

Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak [...], Starosta Grudziądzki na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 41 ust. 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm., dalej: "u.o.") przekazał według właściwości wniosek z dnia 30 lipca 2014 r. do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Organ ten z kolei zawiadomieniem z dnia [...] października 2014 r., znak [...], na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał według właściwości powyższy wniosek z powrotem do Starosty Grudziądzkiego. W odpowiedzi Starosta Grudziądzki w piśmie z dnia 7 listopada 2014 r. wyjaśnił, że zwrotne przekazanie wniosku według właściwości jest wykluczone. Organ administracji publicznej, który nie zgadza się z zawiadomieniem wystosowanym na podstawie powołanego przepisu, powinien wszcząć spór o właściwość przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na wniosek Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 15 grudnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt II OW 239/14, wskazał Starostę Grudziądzkiego jako organ właściwy w niniejszej sprawie. Orzeczenie to zostało odebrane przez Starostę Grudziądzkiego w dniu 20 lipca 2015 r.

Trzeba przy tym wyjaśnić, że w piśmie z dnia 8 lipca 2015 r. S. K. wniósł o zmianę wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. w zakresie miejsca czasowego składowania zbieranych selektywnie odpadów. Jednocześnie skarżący wskazał, że w postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r. Starosta Grudziądzki został uznany za organ właściwy do rozpatrzenia wspomnianego wniosku. W odpowiedzi w piśmie z dnia 9 lipca 2015 r. Starosta Grudziądzki wyjaśnił, że akta administracyjne przekazano Marszałkowi Województwa Kujawsko-Pomorskiego w związku z zawiadomieniem z dnia 19 sierpnia 2014 r. Organ administracji publicznej zaznaczył przy tym, że do chwili obecnej nie otrzymał rozstrzygnięcia w sprawie sporu o właściwość.

Po odebraniu postanowienia z dnia 20 maja 2015 r. pismem z dnia 5 sierpnia 2015 r. Starosta Grudziądzki na podstawie art. 1 ust. 1 lit. c, art. 6 ust. 1 pkt 3 i art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1628 z późn. zm.), § 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 września 2007 r. w sprawie zapłaty opłaty skarbowej (Dz. U. nr 187, poz. 1330 z późn. zm.) oraz art. 261 § 1 i 2 k.p.a. wyznaczył siedmiodniowy termin do uiszczenia przez skarżącego opłaty za wydanie rozważanego zezwolenia. Wspomniana opłata została uiszczona przez skarżącego w dniu 13 sierpnia 2015 r.

Ponadto w piśmie z dnia 10 sierpnia 2015 r. Starosta Grudziądzki wystąpił do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o przesłanie oryginału wniosku z dnia 30 lipca 2014 r., co nastąpiło w dniu 7 września 2015 r.

Pismem z dnia 20 sierpnia 2015 r. Starosta Grudziądzki na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał S. K. do usunięcia braków formalnych wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. Skarżący odpowiedział na powyższe wezwanie w piśmie z dnia 27 sierpnia 2015 r. Następnie wezwaniem z dnia 9 września 2015 r. wymieniony organ administracji publicznej w trybie art. 50 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1 pkt 3, 5, 6 i 10 u.o. zwrócił się do skarżącego o złożenie dodatkowych wyjaśnień w terminie 7 dni od doręczenia tego pisma. Na wniosek skarżącego termin ten został ustalony na dzień 30 września 2015 r. W dniu 30 września 2015 r. S. K. wystąpił jednak o kolejne przedłużenie terminu do dnia 29 października 2015 r. W odpowiedzi organ administracji publicznej w piśmie z dnia 1 października 2015 r. wyjaśnił, że takie rozwiązanie narusza art. 35 § 3 k.p.a., wskazując zarazem na możliwość wystąpienia z wnioskiem o zawieszenie postępowania. Skarżący w piśmie z dnia 7 października 2015 r. ustosunkował się do wezwania z dnia 9 września 2015 r.

Wezwaniem z dnia 14 października 2015 r. Starosta Grudziądzki na podstawie art. 50 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 42 ust. 1 pkt 3, 4, 10 i art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o. ponownie wezwał S. K. do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi skarżący przekazał organowi administracji publicznej pismo z dnia 26 października 2015 r.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], Starosta Grudziądzki na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 46 ust. 1 pkt 1 u.o. odmówił S. K. udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów o kodach wymienionych w tym akcie administracyjnym na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], [...] i [...] w [...], gmina [...]. Niemniej na skutek odwołania wniesionego przez S. K. decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu na podstawie art. 41, art. 45 u.o. oraz art. 138 § 2 k.p.a. uchyliło powyższą decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Rozpoznając ponownie sprawę, Starosta Grudziądzki pismem z dnia 3 marca 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy Grudziądz w celu pozyskania opinii. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] marca 2016 r., znak [...], Wójt Gminy Grudziądz wyjaśnił, że dla działek objętych rozważaną inwestycją nie obowiązuje aktualnie żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto pismem z dnia 4 marca 2016 r., ponowionym w piśmie z dnia 4 kwietnia 2016 r., organ administracji publicznej wystąpił do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o przedstawienie stanowiska w sprawie zbierania odpadów przez skarżącego na terenie będącym miejscem odzysku zgodnie z zezwoleniem Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów. W odpowiedzi w piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego odmówił zajęcia stanowiska, wskazując, że w niniejszym postępowaniu nie występuje jako organ opiniujący.

Jednocześnie pismem z dnia 8 marca 2016 r. skarżący rozszerzył wniosek z dnia 30 lipca 2014 r. o dodatkowe kategorie odpadów. Ponadto w pismach z dnia 2 kwietnia 2016 r. i 4 kwietnia 2016 r. krytycznie ocenił sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji.

Następnie S. K. na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. wniósł zażalenie na przewlekłość postępowania w związku z nieuzasadnionym przedłużeniem postępowania po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący wskazał, że do chwili obecnej nie otrzymał zawiadomienia z art. 36 § 1 k.p.a. Starosta Grudziądzki podejmuje natomiast działania przedłużające postępowania, m.in. występował już dwukrotnie do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o wyrażenie opinii. Organ ten nie jest jednak organem opiniującym lub uzgadniającym w niniejszej sprawie. W konsekwencji należy uznać, że czynności podejmowane przez Starostę Grudziądzkiego są pozorne i nieistotne dla merytorycznego załatwienia wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. Naruszają one zasadę szybkości wyrażoną w art. 12 k.p.a. Skarżący zaznaczył również, że wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów objęty jest zakresem zastosowania art. 11 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584 z późn. zm., dalej: "u.s.d.g.").

W piśmie z dnia 15 kwietnia 2016 r. Starosta Grudziądzki przekazał S. K. projekt decyzji udzielającej omawiane zezwolenie. Dokument ten został następnie skonsultowany w trakcie spotkania pracowników organu administracji publicznej i skarżącego, czego potwierdzeniem jest protokół z dnia 25 kwietnia 2016 r. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak [...], Starosta Grudziądzki udzielił S. K. zezwolenia na zbieranie odpadów.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu na podstawie art. 37, art. 123, art. 124 § 1 i 2 oraz art. 125 § 1 i 3 k.p.a. uznało zażalenie za nieuzasadnione, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. Starosta Grudziądzki udzielił skarżącemu zezwolenia na zbieranie odpadów.

S. K. złożył jednak do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Grudziądzkiego, zarzucając organowi administracji publicznej naruszenie art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy. Nieprawidłowe działanie polegało w szczególności na wywołaniu sporu o właściwość z Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego i na podejmowaniu czynności pozornych po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., zwłaszcza na dwukrotnym wystąpieniu do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o wydanie opinii.

W uzasadnieniu skarżący wskazał na przekroczenie terminu z art. 35 k.p.a. Dodał on także, że omawiane zezwolenie ma charakter związany, a zatem powinno być wydane co do zasady w ciągu 30 dni od przekazania akt przez organ drugiej instancji. Organ administracji publicznej podejmował natomiast czynności pozorne, przedłużające jedynie postępowania, w tym dwukrotne bezzasadne występowanie do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Za sprzeczne z zasadą "milczącej zgody" należy uznać ponowne występowanie do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego z wnioskiem o zajęcie stanowiska, jeżeli wcześniej organ ten nie odpowiedział na wezwanie. Skarżący podkreślił także, że wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów jest wnioskiem w rozumieniu art. 11 u.s.d.g.

W odpowiedzi na skargę Starosta Grudziądzki wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu organ administracji publicznej wyjaśnił, że zarzut wywołania sporu o właściwość jest bezzasadny, gdyż art. 19 i art. 20 k.p.a. nakazywał zbadanie kompetencji do załatwienia niniejszej sprawy. W chwili złożenia wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. skarżący prowadził w tym samym miejscu przetwarzanie (odzysk) odpadów na podstawie opisanego zezwolenia z dnia [...] listopada 2014 r. Starosta Grudziądzki uznał zatem, że w świetle art. 41 ust. 6 u.o. organem właściwym do wydania rozważanego zezwolenia jest Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Okoliczności te stanowiły uzasadnioną podstawę do przekazania sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a., a w konsekwencji powstania sporu o właściwość.

Konieczne było także zebranie niezbędnego materiału dowodowego. Dlatego dwukrotnie wystąpiono do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o zajęcie stanowiska. Zapytanie to miało na celu uchylenie wątpliwości co do ewentualnej kolizji zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na prowadzenie odzysku odpadów. Obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności spoczywa nie tylko na organie administracji publicznej, lecz także na wnioskodawcy. Skarżący nie przedstawił jednak wymaganych dokumentów opisujących zakres oraz zgodność prowadzenia obu wymienionych działalności, tj. odzysku i zbierania odpadów, na tym samym terenie. Wobec tego Starosta Grudziądzki musiał samodzielnie uzyskać te informacje.

Wbrew wywodom skarżącego nie przekroczono terminów załatwienia sprawy. Wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów nie jest też objęty zakresem art. 11 u.s.d.g. Na mocy art. 41 ust. 10 u.o. do zezwolenia na zbieranie odpadów i zezwolenia na przetwarzanie odpadów nie stosuje się bowiem art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Starosta Grudziądzki stwierdził poza tym, że nie miał wpływu na terminowość przekazania korespondencji przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego w trakcie sporu o właściwość, jak i na okres oczekiwania na rozpatrzenie tego sporu. Długość postępowania wynika także z działań skarżącego, który zmieniał wniosek z dnia 30 lipca 2014 r., kierował pisma niespełniające wymogów formalnych, wnosił o przedłużenie terminów do złożenia wyjaśnień oraz nie współpracował aktywnie przy wyjaśnieniu okoliczności omawianej sprawy.

Rozpatrzenie sprawy powinno rozpocząć się dopiero po uprawomocnieniu się decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., skoro S. K. mógł złożyć skargę na to rozstrzygnięcie. Do ponownego rozpoznania sprawy przystąpiono jednak niezwłocznie po otrzymaniu wymienionej decyzji. Zezwolenie na zbieranie odpadów zostało udzielone w dniu 27 kwietnia 2016 r. Skarżącego informowano ponadto o czynnościach dowodowych, w tym także o wystąpieniach kierowanych do Wójta Gminy Grudziądz i Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

Oddalając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę Grudziądzkiego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił w opisanym na wstępie wyroku, że skarżący oparł swoje żądanie na zarzucie:

1. wywołania sporu o właściwość z Marszałkiem Województwa Kujawsko-Pomorskiego; oraz

2. podejmowania czynności pozornych po wydaniu wymienionej decyzji z dnia [...] lutego 2016 r., polegających na dwukrotnym wystąpieniu do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o opinię co do ewentualnej kolizji planowanej działalności w zakresie zbierania odpadów z udzielonym wcześniej zezwoleniem z dnia [...] listopada 2014 r. na przetwarzanie odpadów.

W odniesieniu do pierwszego zarzutu Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że niewątpliwie zaistniał negatywny spór o właściwość. W takim przypadku wyłączona zostaje w świetle art. 23 k.p.a. możliwość podjęcia działań zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty przez każdy z organów będących w sporze. Nie można zatem żadnemu z nich skutecznie zarzucić bezczynności lub prowadzenia postępowania w sposób przewlekły. Spór o właściwość powstał na tle art. 41 ust. 6 u.o., przewidującego, że w przypadku prowadzenia w tym samym miejscu przedsięwzięć, z których co najmniej jedno należy do przedsięwzięć wymienionych w art. 43 ust. 3 pkt 1 u.o., organem właściwym do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów jest marszałek województwa. W art. 41 ust. 3 u.o. określono organy właściwe do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, przyznając w art. 41 ust. 3 pkt 2 u.o. staroście kompetencję we wszystkich przypadkach, niezastrzeżonych do właściwości marszałka województwa na mocy art. 41 ust. 3 pkt 1 u.o. Jednocześnie z art. 41 ust. 1 i 2 u.o. wynika, że zezwolenie na zbieranie odpadów i zezwolenie na przetwarzanie odpadów wydaje się odrębnie, choć możliwe jest także na podstawie art. 41 ust. 4 u.o. objęcie obu działalności jednym zezwoleniem, o ile z takim wnioskiem wystąpi posiadacz odpadów. Miejscem zbierania odpadów miały być działki nr [...],[...] i [...], których dotyczy zezwolenie z dnia [...] listopada 2014 r. Tym samym na opisanym terenie prowadzono już przedsięwzięcie objęte zakresem zastosowania art. 41 ust. 3 pkt 1 lit. b u.o. Przekonanie Starosty Grudziądzkiego o braku właściwości nie było więc oczywiście bezpodstawne. Dopiero analiza art. 41 ust. 6 w zw. z art. 41 ust. 5 u.o. prowadzi do wniosku, że pierwszy z tych przepisów nie odnosi się do sytuacji, w której złożono odrębny wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Stanowisko, zgodnie z którym art. 41 ust. 6 u.o. dotyczy tylko zezwoleń łącznych, nie wynikało wprost z brzmienia tego przepisu, lecz wymagało wnikliwej analizy i wykładni pozostałych ustępów art. 41 u.o. Zainicjowanie sporu o właściwość nie było zatem bezzasadne, a okres tego sporu nie mieści się w zakresie zastosowania art. 35 ust. 5 k.p.a. Nie można wobec tego stwierdzić przewlekłości postępowania w okresie od dnia 19 sierpnia 2014 r. (przekazanie wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. w trybie art. 65 § 1 k.p.a.) do dnia 27 września 2016 r., gdy Starosta Grudziądzki otrzymał oryginał wspomnianego wniosku wraz z zawiadomieniem o przekazaniu sprawy według właściwości określonej w postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r.

Podobnie sąd pierwszej instancji ocenił działania organu administracji publicznej od dnia ustaleniu właściwości do dnia [...] grudnia 2015 r., gdy wydano decyzję odmawiającą udzielenia rozważanego zezwolenia. Wszystkie podejmowane w tym okresie czynności miały charakter celowy i były podejmowane w krótkich odstępach czasu. Wynikały one z dwukrotnej modyfikacji przez skarżącego wniosku z dnia 30 lipca 2014 r., a także z konieczności wezwania go do uiszczenia opłaty skarbowej oraz usunięcia braków formalnych wniosku. Niezbędne okazało się także wezwanie S. K. do złożenia dodatkowych wyjaśnień. Sam skarżący wystąpił także dwukrotnie z wnioskiem o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. Konieczne było także zapewnienie S. K. możliwości skorzystania z uprawnienia z art. 10 § 1 k.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej w okresie od wydania decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. do udzielenia zezwolenia w decyzji z dnia [...] kwietnia 2016 r. Działania Starosty Grudziądzkiego wynikały bowiem z decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu zarzuciło organowi administracji publicznej nieprzeprowadzenie postępowania w zakresie oceny zgodności inwestycji z przepisami prawa miejscowego i planami gospodarki odpadami. Organ drugiej instancji powołał się także na braki materiału dowodowego dotyczące zagrożenia związanego z działalnością w zakresie zbierania odpadów. Kierując się tymi wskazaniami, organ administracji publicznej w piśmie z dnia 3 marca 2016 r. wystąpił do Wójta Gminy Grudziądz o udzielenie informacji, czy planowana działalność w zakresie zbierania odpadów nie narusza ustaleń aktów prawa miejscowego. W odpowiedzi w piśmie z dnia 17 marca 2016 r. Wójt Gminy Grudziądz wskazał, że teren ten nie jest objęty planem miejscowym. Niemal równocześnie, tj. pismem z dnia 4 marca 2016 r., Starosta Grudziądzki zwrócił się do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o wyrażenie opinii co do ewentualnej kolizji planowanej działalności w zakresie zbierania odpadów z zezwoleniem z dnia [...] listopada 2014 r. W związku z brakiem odpowiedzi na powyższe pismo, organ administracji publicznej pismem z dnia 4 kwietnia 2016 r. ponowił wcześniejsze zapytanie. W piśmie z dnia 6 kwietnia 2016 r. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego wyjaśnił, że nie jest organem upoważnionym do wyrażenia takiej opinii. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie był zobligowany do wyrażenia stanowiska w formie opinii, w ramach procedury z art. 106 k.p.a. Działanie to nie uzasadnia jednak stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania. Omawiane zapytanie zmierzało bowiem do uzyskanie "formalnego" stanowiska co do kolizji planowanej i istniejącej działalności. Kwestionowane działania organu administracji publicznej miały miejsce w okresie, w którym podejmowano także inne uzasadnione czynności.

Starosta Grudziądzki zbadał przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 u.o., pozyskując pismo Wójta Gminy Grudziądz z dnia 17 marca 2016 r. Poza tym w analizowanym okresie S. K. po raz kolejny zmienił wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów. W konsekwencji skierowano do niego wezwanie z dnia 24 marca 2016 r. o udzielenie dodatkowych wyjaśnień, na które odpowiedział on pismem z dnia 2 kwietnia 2016 r. W piśmie z dnia 24 marca 2016 r. Starosta Grudziądzki udzielił także skarżącemu odpowiedzi na pismo z dnia 2 marca 2016 r. oraz dwa pisma z dnia 8 marca 2016 r. Tym samym w omawianym okresie organ administracji publicznej poza wystąpieniem do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego zbierał równocześnie materiał dowodowy pozwalający na merytoryczne załatwienie wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. Starosta Grudziądzki był też zaangażowany działaniami skarżącego, który zmodyfikował swój wniosek i kierował do organu liczne pisma, wymagające udzielenia odpowiedzi. W tych okolicznościach nie ma zatem podstaw do stwierdzenia przewlekłości postępowania.

Decyzja z dnia [...] lutego 2016 r. wpłynęła do Starostwa Grudziądzkiego w dniu 22 lutego 2016 r. W aktach sprawy brak jest dokumentu potwierdzającego datę doręczenia tego rozstrzygnięcia skarżącemu. Niemniej zakładając nawet, że decyzja ta została mu doręczona następnego dnia od jej podjęcia, należy uznać, że organ pierwszej instancji mógł faktycznie rozpocząć ponowne rozpatrywanie sprawy dopiero pod koniec marca 2016 r. Starosta Grudziądzki podjął jednak działania już na początku marca 2016 r. Okoliczność ta także determinuje ocenę zachowania organu administracji publicznej. Poza tym wraz z pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r. Starosta Grudziądzki przekazał skarżącemu projekt omawianego zezwolenia i poinformował go o możliwości złożenia uwag i wniosków. W dniu 25 kwietnia 2016 r. w siedzibie organu odbyło się w spotkanie, w toku którego skarżący wniósł uwagi do wspomnianego projektu. Decyzja zezwalająca na zbieranie odpadów została wydana w dniu [...] kwietnia 2016 r. W tych okolicznościach sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie uchybiono terminom załatwienia sprawy, a kontrolowane postępowanie nie było prowadzone przewlekle. W tym stanie rzeczy sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Zarzut naruszenia art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie znajduje uzasadnienia w świetle art. 41 ust. 10 u.o.

S. K. złożył skargę kasacyjną na opisany wyrok z dnia 7 września 2016 r., formułując zarzuty naruszenia:

1. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: "p.p.s.a.") w zw. z art. 7, art. 12, art. 77 § 1 i 2 oraz art. 80 k.p.a. przez oddalenie skargi, mimo że wszystkie istotne okoliczności sprawy nie zostały wyjaśnione ze względu na brak wszechstronnego rozważenia zgromadzonych dowodów, a w szczególności przez pominięcie uzasadnienia postanowienia z dnia 20 maja 2015 r., w którym stwierdzono, że Starosta Grudziądzki błędnie uznał się za niewłaściwego do rozpatrzenia wniosku z dnia 30 lipca 2014 r.;

2. art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia do zaskarżonego wyroku, a w szczególności przez nieustosunkowanie się do argumentacji podniesionej przez skarżącego, który wywodził, że zainicjowana w dniu 30 lipca 2014 r. sprawa administracyjna zakończyła się dopiero w dniu 27 kwietnia 2016 r.; sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podejmowania przez organ administracji publicznej czynności pozornych, polegających na dwukrotnym wystąpieniu do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o wyrażenie opinii; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wskazał również, jakie dowody zostały lub miały być uzyskane w wyniku tych działań organu administracji publicznej;

3. art. 42 ust. 1 u.o. przez przyjęcie, że uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów wymaga uzyskania opinii marszałka województwa.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz oświadczył, że zrzeka się rozpoznania sprawy na rozprawie.

Zdaniem S. K. sąd pierwszej instancji błędnie zinterpretował art. 41 ust. 6 u.o., przyjmując, że Starosta Grudziądzki zasadnie uznał się za niewłaściwy w niniejszej sprawie. Nietrafnie stwierdzono także, że wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów wymaga uzyskania opinii Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy oraz oparcie rozstrzygnięcia na kwestii bezczynności narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wydanie decyzji pozwala bowiem przyjąć, że organ administracji publicznej nie pozostaje w bezczynności. Stwierdzenie to nie zwalnia z obowiązku zbadania przewlekłości postępowania. Zaskarżony wyrok pozostaje również w sprzeczności ze stanem faktycznym i materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie. Sąd pierwszej instancji naruszył ponadto art. 134 § 1 p.p.s.a., bezkrytycznie przyjmując pogląd Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu, w świetle którego wydanie decyzji uchyliło zarzut bezczynności Starosty Grudziądzkiego. Uzasadnienie wymienionego wyroku nie spełnia też wymogu z art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wskazał dowodów, który miały być pozyskane od Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego.

W orzeczeniu tym pominięto okoliczność, że skarżący kasacyjnie w piśmie z dnia 7 kwietnia 2016 r. zwracał uwagę na brak możliwości wyrażenia opinii lub wydania uzgodnienia przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zatem oczywistego faktu, że Starosta Grudziądzki podejmował czynności, by nie załatwić sprawy w terminie, nie pozostając zarazem w bezczynności. Działania organ administracji publicznej nie realizowały zasady szybkości z art. 12 k.p.a. i miały tylko pozorny charakter. Niedopuszczalne było ponadto ponowne występowanie o zajęcie stanowiska, jeżeli w ciągu 30 dni adresat takiej prośby nie odniósł się do niej.

Nie można również zgodzić się ze stwierdzeniem, że skarżący przyczynił się do wydłużenia postępowania. Zmianę wniosku z dnia 30 lipca 2014 r. należy bowiem postrzegać jako chęć aktywnego uczestniczenia w postępowaniu dowodowym. Sąd pierwszej instancji nie mógł też powołać się na skomplikowany charakter sprawy, gdyż była ona już raz rozstrzygnięta decyzją Starosty Grudziądzkiego. W decyzji z dnia [...] lutego 2015 r. wskazano zarazem jedynie na potrzebę przeprowadzenia uzupełniającego, a nie pełnego, postępowania dowodowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Toruniu nie nakazało również uzyskania opinii Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego. Sąd pierwszej instancji pominął także fakt, że w postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r. wyznaczono Starostę Grudziądzkiego jako organ właściwy do załatwienia wniosku z dnia 20 lipca 2014 r. Wymieniony organ administracji publicznej celowo uznał się jednak za niewłaściwy, aby maksymalnie wydłużyć czas rozpatrywania wniosku. W chwili zainicjowania sporu o właściwość wykładnia art. 41 ust. 6 u.o. była ustalona już od ok. 2 lat.

Naruszenie prawa materialnego polegało natomiast na uzależnieniu wydania zezwolenia na zbieranie odpadów od opinii Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego, co z kolei pozostaje w sprzeczności z zezwoleniem jako związanym aktem administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł w granicach podstaw kasacyjnych zarzutów, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonego wyroku.

W niniejszej sprawie S. K. sformułował dwa zarzuty naruszenia prawa procesowego oraz jeden zarzut naruszenia prawa materialnego. Oba zarzuty naruszenia prawa procesowego dotyczą w większości tych samych przepisów. Na początku rozważań należy zatem odnieść się do zarzutu naruszenia prawa procesowego.

Skarżący kasacyjnie wywodził mianowicie, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Trzeba jednocześnie wyjaśnić, że sąd pierwszej instancji ma w świetle przytoczonego przepisu obowiązek rozważyć wnikliwie całość dowodów zgromadzonych w aktach oraz ocenić, czy dowody te były wystarczające do wydania rozstrzygnięcia. Realizacja tego wymogu powinna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanego wyroku. Naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. może zatem polegać w szczególności na dokonaniu kontroli działalności administracji publicznej w oparciu o materiał niezgromadzony w aktach sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2006 r., sygn. akt I FSK 513/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taki przypadek, zdaniem S. K., miał wystąpić w niniejszej sprawie.

Pierwszy zarzut procesowy odnoszący się do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dotyczył pominięcia przez sąd pierwszej instancji postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2015 r. Argument ten należy uznać za nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraźnie odniósł się do wymienionego orzeczenia, podkreślając, że w rozpatrywanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość, którego rozpatrzenie należało do kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd pierwszej instancji przekonująco wykazał zarazem, dlaczego uważał za uzasadnione wątpliwości Starosty Grudziądzkiego co do swojej właściwości rzeczowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zauważył również, że stanowisko organu administracji publicznej nie zostało uwzględnione w postanowieniu z dnia 20 maja 2015 r.

Nie można zgodzić się z twierdzeniem S. K. o braku wątpliwości na tle interpretacji art. 41 ust. 6 u.o. Wymienione w skardze kasacyjnej postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt II OW 44/13, stanowi bowiem tylko jedno z dwudziestu orzeczeń, w których rozpatrywane były spory o właściwość wynikłe w związku z wykładnią powołanego przepisu (zob. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dane te wskazują, że art. 41 ust. 6 u.o. mógł budzić istotne trudności interpretacyjne, co dodatkowo przemawia za stanowiskiem wyrażonym przez sąd pierwszej instancji.

Drugi zarzut procesowy dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. odnosił się do pominięcia w wyroku z dnia 7 września 2016 r. trzech zagadnień: (1) długotrwałości postępowania administracyjnego, (2) podejmowania czynności pozornych przez Starostę Grudziądzkiego, w tym zwłaszcza niezasadnego dwukrotnego wystąpienia do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o zajęcie stanowiska, oraz (3) niewskazania dowodów, które miały być uzyskane w wyniku powyższego wystąpienia. Wywody te należy jednak również uznać za chybione. Sąd pierwszej instancji rozważył wszystkie te kwestie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyjaśnił w tej mierze przyczyny długotrwałego rozpatrywania wniosku z dnia 30 lipca 2014 r., dzieląc postępowanie administracyjne na okresy, które zostały dokładnie omówione. W zaskarżonym wyroku dokonano także oceny działań podejmowanych przez Starostę Grudziądzkiego pod względem realizacji zasady szybkości z art. 12 k.p.a. oraz terminów załatwienia sprawy z art. 35 i art. 36 k.p.a. Sąd pierwszej instancji odniósł się ponadto szczegółowo do okoliczności dwukrotnego wystąpienia do Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego o zajęcie stanowiska, uznając, że prośba ta nie służyła wyłącznie przedłużaniu postępowania, a jej ewentualna realizacja nie następowała w ramach współdziałania organów administracji publicznej w trybie art. 106 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazał również, że odpowiedź Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego mogłaby okazać się pomocna do oceny potencjalnej kolizji między zezwoleniem na zbieranie odpadów i zezwoleniem na odzysk odpadów.

Trzeba przy tym zaznaczyć, że powyższe wywody sądu pierwszej instancji mają charakter spójny i logiczny. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać za bezzasadny.

Z powołanym przepisem związany jest zarazem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku zawiera: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem S. K. wyrok z dnia 7 września 2016 r. nie czyni zadość temu przepisowi, pomijając wymienione wyżej okoliczności objęte pierwszym i drugim zarzutem naruszenia prawa procesowego. Argument ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie. Z toku wcześniejszych rozważań wynika bowiem, że sąd pierwszej instancji odniósł się w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 września 2016 r. do wywodów zawartych w skardze z dnia 18 maja 2016 r., treści postanowienia z dnia 20 maja 2015 r., jak i pytania o pozorność działań podejmowanych przez Starostę Grudziądzkiego. Tym samym wszystkie elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a. znalazły odzwierciedlenie w zaskarżonym orzeczeniu. Konsekwentnie więc w opisanym zakresie zarówno pierwszy, jak i drugi zarzut dotyczący prawa procesowego okazał się nietrafny.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również wywodów skarżącego kasacyjnie co do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przede wszystkim należy zauważyć, że analiza podstaw skargi kasacyjnej nie pozwala jednoznacznie określić, na czym w ocenie S. K. miało polegać uchybienie powołanemu przepisowi w wyroku z dnia 7 września 2016 r. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Trudno bowiem przyjąć, by oddalając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł poza granicami sprawy. W orzecznictwie zauważa się przy tym, że zarzucenie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w skardze kasacyjnej bez powiązania tego przepisu z inną normą prawną jest bezskuteczne (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2010 r., sygn. akt I FSK 1032/09, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej z dnia 2 listopada 2016 r. wynika, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. polegało w ocenie skarżącego na przejęciu stanowiska zawartego w postanowieniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] maja 2016 r. Zarzut ten nie zasługuje także na aprobatę. Rozważania sądu pierwszej instancji mają bowiem charakter samodzielny i nie powielają stanowiska przedstawionego we wspomnianym postanowieniu. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy nie wyraził poglądu, zgodnie z którym wydanie decyzji administracyjnej uchyla nie tylko zarzut bezczynności, lecz także zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ administracji publicznej. W tej mierze wywody zawarte w skardze kasacyjnej nie znajdują odzwierciedlenia w zaskarżonym wyroku z dnia 7 września 2016 r.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny nie przychylił się również do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie wywodził mianowicie, że przepis ten został naruszony w wyniku pominięcia jego argumentów przez sąd pierwszej instancji, w tym nieodniesienie się do postanowienia z dnia 20 maja 2015 r. Wywód ten jest jednak nietrafny, gdyż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w ogóle nie mógł zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w postępowaniu sądowym wszczętym na skutek skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Wymieniony przepis znajduje bowiem zastosowanie w przypadku złożenia skargi na decyzję lub postanowienie bądź też odpowiednio do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. na mocy odesłania z art. 146 § 1 p.p.s.a. Taki przypadek nie zachodził jednak w rozpatrywanej sprawie.

Na aprobatę nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego. Wbrew wywodom zawartym w skardze kasacyjnej sąd pierwszej instancji nie stwierdził w zaskarżonym wyroku z dnia 7 września 2016 r., że uzyskanie opinii marszałka województwa stanowi w świetle art. 41 ust. 6 u.o. konieczny wymóg udzielenia zezwolenia na zbieranie odpadów. Przeciwnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyraźnie zaznaczył, że prośba Starosty Grudziądzkiego o zajęcie stanowiska przez Marszałka Województwa Kujawsko-Pomorskiego nie była realizowana w ramach współdziałania organów administracji publicznej, o jakim mowa w art. 106 k.p.a. W konsekwencji także zarzut naruszenia art. 41 ust. 6 u.o. nie mógł doprowadzić do uchylenia wyroku z dnia 7 września 2016 r.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Wspomniany środek zaskarżenia podlegał zatem oddaleniu na mocy art. 184 p.p.s.a.