Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2009/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144-146, art. 156
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Dargas (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi J. Z. i J. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżących J. Z. i J. Z. solidarnie kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] ustalającą opłatę admiacencką.

Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., Nr [...] Wójt Gminy S. działając w oparciu o art. 145, art. 146, art. 147, art. 148 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o Uchwałę Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] marca 2006 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej ustalił od J. B. i J. Z. opłatę adiacencką w wysokości [...]zł., z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w G., gm. S., o pow. [...] m2, oznaczonej jako działka nr [...], obręb G. - wskutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej w postaci sieci wodociągowej. Jednocześnie zobowiązał J. B. i J. Z. do wniesienia tak ustalonej opłaty adiacenckiej w terminie 14 dni, od dnia w którym decyzja stanie się ostateczna.

W dniu 11 maja 2012 r. J. Z. działając na podstawie art. 111 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Kpa) wniosła o uzupełnienie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w zakresie określenia strony postępowania. Z treści wskazanej decyzji wynikało bowiem, że została ona skierowana do J. B.oraz J. Z., przy czym aktualnie nie istnieje osoba oznaczona jako J. B., gdyż zmieniła nazwisko na Z..

Postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Nr [...] Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 113 § 1 i 3 Kpa sprostował z urzędu oczywiste omyłki, w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., w ten sposób, że dokonał zmian w nazwisku strony wpisując w decyzji w miejsce "J. B." prawidłowo "J. Z.".

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. Z. mąż J. Z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2013 r., Nr [...] Wójt Gminy S. po rozpoznaniu wniosku J. Z. złożonego w dniu [...] maja 2012 r. o uzupełnienie decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., odmówił wydania decyzji w trybie art. 111 § 1 Kpa.

W dniu 12 lutego 2013 r. J. Z. i J. Z. wnieśli odwołanie od decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r. w związku z którą zostało wydane postanowienie z dnia [...] stycznia 2013 r., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W przypadku braku uwzględnienia powyższego żądania wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Wójta Gminy S. z dnia [...] maja 2012 r., w sprawie sprostowania oczywistej omyłki.

Zdaniem odwołujących się decyzja Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012r. została wydana z naruszeniem szeregu przepisów procesowych przez organ pierwszej instancji, które nie mogą zostać konwalidowane przez organ odwoławczy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S.z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że na dzień wydania decyzji w ewidencji gruntów i budynków jako współwłaściciele spornej nieruchomości widnieli J. B. i J. Z.. W związku ze złożeniem w dniu 2 kwietnia 2012 r. wniosku o zmianę nazwiska na podstawie aktu małżeństwa nr [..], w dniu [...] kwietnia 2012 r. w ewidencji gruntów i budynków została wprowadzona zmiana w wyniku której działka nr [...] stanowi własność J. i J. Z.

Organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r., Wójt Gminy S. działając na podstawie art. 113 § 1 i 3 Kpa sprostował z urzędu oczywiste omyłki, w decyzji Wójta Gminy S. z dnia [...] kwietnia 2012 r., wskazując że w miejsce "J. B." należało wpisać "J. Z.". Nie miało to jednak wpływu na byt prawny decyzji bowiem oznaczenie strony ma tylko ten skutek, że adresatka uprawnienia wynikającego z treści tego orzeczenia została określona poprzez wskazanie jej nazwiska panieńskiego.

Odnosząc się z kolei do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 Kpa tj. naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, organ wskazał, że analiza akt sprawy pozwala uznać ten zarzut za chybiony. Ze zwrotnych poświadczeń odbioru korespondencji kierowanej do stron wynika, że korespondencja ta była przez strony odbierana.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i J. Z., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności względnie o jej uchylenie.

W ocenie strony skarżącej organ wydając zaskarżoną decyzji dopuścił się błędnej interpretacji art. 145 i 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 10 § 1 i 81 Kpa poprzez brak prawidłowego powiadomienia J. Z. o prowadzonym postępowaniu. W zaskarżonej decyzji brak jest również rozstrzygnięcia merytorycznych zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Ponadto organ odwoławczy nie zauważył, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zawiera błędy merytoryczne w zakresie wskazania w jakiej wysokości i w jaki sposób J. B.(obecnie Z.) i J. Z. odpowiadają za wymierzoną opłatę adiacencką. Powyższe wynika z faktu, że każdy ze współwłaścicieli w częściach ułamkowych powinien zostać obciążony częścią opłaty przypadającą stosownie do wielkości swojego udziału.

Organ odwoławczy nie ustalił ponadto prawidłowości doręczeń dokonywanych J. Z., w zasadzie skwitował uchybienia w powyższym zakresie jedynie stwierdzeniem, że nastąpiły prawidłowo. Natomiast, należy zauważyć, że w stosunku do J. Z.nie zostało formalnie wszczęte postępowanie (nie otrzymała zawiadomienia o jego wszczęciu oraz nie otrzymała decyzji w sprawie wymierzenia opłaty). Powyższe uchybienia naruszyły zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, co powinno skutkować uchyleniem decyzji w wyniku naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływana dalej jako "ppsa").

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") stanowiący, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że Wójt może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.).

Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n. stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

Jak to wyżej wskazano, w myśl art. 146 ust. 1a ustawy u.g.n., ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu pisemnej opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości (art. 156 ust. 1 u.g.n).

Podkreślić jednak należy, że operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został wykonany, jedynie przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154 - art. 156 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n, operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Rzeczoznawca majątkowy podpisuje klauzulę w sposób, o którym mowa w § 57 ust. 1 rozporządzenia tj. podpisując ją oraz zamieszczając datę i pieczęć rzeczoznawcy majątkowego.

W rozpoznawanej sprawie operat szacunkowy sporządzony został przez rzeczoznawcę majątkowego A. Z. w dniu 1 marca 2012r. Wójt Gminy S. ustalił wysokość opłaty adiacenckiej dla przedmiotowej nieruchomości decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] maja 2013r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe oznacza zatem, że decyzja organu odwoławczego wydana została po upływie 12 miesięcznego terminu ważności sporządzonego operatu szacunkowego, a zatem z naruszeniem art. 156 ust. 3 u.g.n. Podkreślenia przy tym wymaga, że z nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego.

Tym samym operat szacunkowy, stanowiący w niniejszej sprawie podstawę ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty adiacenckiej, nie spełnia wymogów przewidzianych w art. 156 ust. 3 i 4 ugn jak również § 58 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109). SKO pominęło bowiem fakt, że w chwili orzekania nie dysponowało operatem, którego aktualność została potwierdzona nie dalej niż 12 miesięcy przed dniem wydania decyzji. Nie ulega wątpliwości, że wymóg zachowania ważności operatu szacunkowego dotyczy również organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym i jego zadanie nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności sprowadza się bowiem do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia tożsamej pod względem przedmiotowym i podmiotowym sprawy administracyjnej. Wydanie zatem przez Kolegium jako organ II instancji decyzji merytorycznej, pomimo braku wyjaśnienia istoty sprawy jaką jest określenie wartości nieruchomości w oparciu o aktualny operat szacunkowy, stanowi rażące naruszenie art. 15 Kpa.

Ponadto wskazać należy, jak słusznie zauważyli skarżący, że w przedmiotowej sprawie, wydano jedną decyzję ustalającą opłatę adiacencką, wskazując w sentencji decyzji organu pierwszej instancji, iż osoby w niej wymienione obowiązane są ustaloną opłatę adiacencką uiścić. Tak sformułowana sentencja wskazuje, że właściciele przedmiotowej nieruchomości zostali solidarnie obciążeni obowiązkiem jej uiszczenia, bez wskazania w jakim udziale.

Powyższe oznacza, że organy wydając zaskarżoną decyzję pominęły fakt, że zobowiązanie jest solidarne jeżeli wynika to z ustawy lub z czynności prawnej (art. 369 kodeksu cywilnego). Solidarności nie można domniemywać. W tym zakresie wskazać należy, iż obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej nie powstaje z mocy czynności prawnej (jest świadczeniem publicznoprawnym), a więc o tym, czy jest zobowiązaniem solidarnym może decydować wyłącznie przepis ustawy. Skoro zatem ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje odpowiedzialności solidarnej współwłaścicieli nieruchomości z tytułu posiadanego udziału w tej nieruchomości, to należy stwierdzić, że brak jest ustawowych podstaw do solidarnego zobowiązania współwłaścicieli nieruchomości do uiszczenia ustalonej opłaty adiacenckiej.

W braku wyraźnej normy zezwalającej organowi administracji na solidarne obciążanie współwłaścicieli nieruchomości opłatą adiacencką, prawidłowym sposobem ustalenia tej opłaty w odniesieniu do tychże współwłaścicieli jest ustalenie jej jedną decyzją w odniesieniu do każdego z nich w kwocie odpowiadającej udziałowi tego współwłaściciela w prawie własności nieruchomości. Tym bardziej, że jak wynika z akt sprawy sporna nieruchomość nabyta została przez skarżących przed zawarciem przez nich związku małżeńskiego, a zatem mowa w tym przypadku o współwłasności ułamkowej.

Mając zatem na uwadze, że oba zaskarżone orzeczenia podlegają wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze wskazanej wyżej przyczyny, czyli nieaktualnego operatu szacunkowego (II instancja) oraz nierozdzielenia opłaty adiacenckiej na poszczególnych współwłaścicieli stosownie do ich udziałów we współwłasności podzielonej nieruchomości (obie instancje), Sąd nie badał obu decyzji merytorycznie pod względem zgodności z prawem, uznając to za niezasadne.

Odnosząc się do zarzutu strony skarżącej dotyczącego pomijania J. Z. w prowadzonym postępowaniu, w pierwszej kolejności wskazać należy, że na dzień wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2012r. w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę Powiatowego w [...] jako współwłaścicielka spornej nieruchomości skarżąca figurowała jeszcze pod panieńskim nazwiskiem jako J. B.. Cała też korespondencja związana z prowadzonym postępowaniem była kierowana do skarżącej na nazwisko panieńskie i była przez stronę odbierana.

Zdaniem Sądu powyższe uchybienie nie stanowi naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, gdy przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec osoby, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec tej samej strony w rozumieniu art. 28 Kpa, jedynie omyłkowo oznaczanej nazwiskiem panieńskim i nie ma wątpliwości co do tożsamości tej osoby, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji.

Reasumując, wobec tego, iż wskazanymi we wcześniejszych wywodach uchybieniami została dotknięta zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji w ocenie Sądu zasadne było uchylenie obu tych decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zobowiązane będą uwzględnić ocenę prawną i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu. W szczególności z uwagi na treść art. 156 § 3 u.g.n winny zwrócić się do rzeczoznawcy majątkowego o ponowne wykonanie operatu szacunkowego, a następnie w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, dbając o prawidłowe doręczenie wszystkim stronom postepowania wydanych w sprawie decyzji, adresując je na każdą ze stron z osobna.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ppsa orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, a o wykonalności orzeczenia na podstawie art. 152 ppsa.