Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 108/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1, art. 61 ust.1-5
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 4, 5, 6, 7, 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca) Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Protokolant Starszy sekretarz sądowy Beata Basak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 października 2015 r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej H. S.- D. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania H. S. oraz L. i Z. małż. [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz zjazdu i drogi wewnętrznej na działkach nr ewid. [...], położonych przy ul. [...] (ul. [...]) w L., z pasem drogowym na działce nr ewid. [...] (ul. [...]).

W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż organ pierwszej instancji, po rozpoznaniu wniosku M. R., powołaną wyżej decyzją ustalił warunki zabudowy dla wskazanej we wniosku inwestycji. W decyzji organ podkreślił, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.; dalej także: "ustawa") wykazała dopuszczalność realizacji i inwestycji, zgodnie z warunkami określonymi w tejże decyzji. Projektowana inwestycja nie narusza przepisów odrębnych i spełnia warunki określone w tych przepisach, gdyż w obszarze poddanym analizie występuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami.

Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji stwierdzając, że ustalenie warunków zabudowy w niniejszej sprawie było zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. W ocenie Kolegium, planowana inwestycja nie godzi w zastany stan zabudowy i zagospodarowania, a decyzja organu pierwszej instancji spełnia określone prawem wymogi. W związku z tym, zdaniem organu drugiej instancji, zarzuty odwołujących się, którzy wskazywali na niezgodność z prawem planowanej zabudowy, nie mają wpływu na wynik sprawy.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję złożyła H. S., wnosząc o jej uchylenie. W skardze oraz w piśmie procesowym z dnia 5 października 2015 r. skarżąca zarzuciła, że planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, a zwłaszcza tzw. zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1). Zdaniem skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku wydanym w sprawie II SA/Lu 550/13 wskazywał na wadliwości projektowanej zabudowy na działkach nr ewid. [...], które na obecnym etapie procesu inwestycyjno-budowlanego nadal nie zostały usunięte.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Podkreślić należy, że Sąd uwzględnił skargę również z uwagi na wady, które miał obowiązek wziąć pod rozwagę z urzędu na podstawie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), a które nie zostały podniesione w skardze.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji w postaci budowy zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz zjazdu i drogi wewnętrznej na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...] (Wojewodzińskiej) w L., z pasem drogowym na działce nr ewid. [...] (ul. [...]. Podkreślenia przy tym wymaga, że jak wynika z stanowiącej integralną część decyzji organu pierwszej instancji "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu" (dalej także: "Analiza"), zamierzenie inwestycyjne, którego dotyczy ta decyzja, obejmuje budowę piętnastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w układzie szeregowym wraz z rozbudowanym układem dróg wewnętrznych (pkt VI ppkt 1 Analizy).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegająca na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Powołany wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy określa tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, której celem jest zachowanie w procesie inwestycyjnym kontynuacji funkcji, formy architektonicznej, gabarytów zabudowy oraz sposobu zagospodarowania terenu. Zachowanie tych elementów oznacza, że powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, s. 491 i n.).

Zasada dobrego sąsiedztwa realizuje ochronę wartości wynikających z zasady zrównoważonego rozwoju i kształtowania ładu przestrzennego. Rozstrzyganie sprawy zgodnie z wymogami zasady dobrego sąsiedztwa wypełnia jedną z gwarancji zasady równości, to jest równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Przeciwdziała nadto tendencyjności czy dowolności wydawanych rozstrzygnięć (zob. W. Jakimowicz, Wolność zabudowy w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 292). Celem wspomnianej regulacji jest ochrona ładu przestrzennego, służy ona bowiem powstrzymaniu zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, na których brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyroki NSA: z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, Lex nr 322329 oraz z dnia 4 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 997/06, Lex nr 355295).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11 (Lex nr 1145557), wyjaśnił, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadza wymóg dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Przepisy rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, nakazują właściwemu organowi wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (§ 3 ust. 1). Podkreślenia wymaga, że prawidłowe przeprowadzenie opisanej wyżej analizy urbanistycznej ma podstawowe znaczenie zwłaszcza dla należytego zbadania spełnienia przez określoną inwestycję warunku, określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. W rozporządzeniu wskazano przy tym, że konieczny zakres omawianej analizy musi obejmować wnikliwy opis "cech zabudowy i zagospodarowania terenu", to jest opis obejmujący – zgodnie z § 2 pkt 3 rozporządzenia – w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu znajdującego się w graniach "obszaru analizowanego". To ostanie pojęcie oznacza zaś teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Oznacza to, że ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej możliwe jest wyłącznie w przypadku należytego przeprowadzenia analizy urbanistycznej obszaru sąsiadującego z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja oraz prawidłowego odzwierciedlenia wyników tej analizy w treści decyzji.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że organy obu instancji nie dochowały tych wymogów, co skutkowało koniecznością wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami (ust. 2). Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (ust. 3).

Wyjątkowo, jak wskazuje § 4 ust. 4 rozporządzenia, dopuszczalne jest inne, aniżeli na zasadach określonych wyżej, wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, o ile jednak taki standard zabudowy został oceniony jako najbardziej uzasadniony przez uprawnionego urbanistę w sporządzonej przez niego analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Odnosząc się do wskazanego wyżej parametru zabudowy w obszarze analizowanym, autor "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu" stwierdził, że "linie istniejącej zabudowy jednorodzinnej, oznaczone kolorem niebieskim na załączniku graficznym analizy, znajdują się w odległości od 3,0 do 19,0 m od granicy pasa drogowego (pkt VI ppkt 1 tiret pierwsze części opisowej Analizy). Na mapie stanowiącej część graficzną Analizy oznaczono odległość od granicy pasa drogowego trzech budynków mieszkalnych znajdujących się na działkach nr [...], [...] odpowiednio w odległościach: 19 m, 8,5 m oraz 3 m od pasa drogowego ul. [...]. Jakkolwiek brak jest informacji co do tego, kto opisał w ten sposób tę mapę, bo nie wynika to z jej treści, to wielkość tego parametru – mając na uwadze skalę mapy – nie budzi wątpliwości.

Z powyższego wynika, że linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a zatem obowiązującą linię nowej zabudowy dla planowanego zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych, stosownie do § 4 ust. 3 rozporządzenia, należało – co do zasady – ustalić jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Wskazać trzeba, że takie założenie przyjął również autor Analizy, jednakże, w ocenie Sądu, zaproponowane przez niego rozwiązania w tym zakresie nie znajdują odzwierciedlenia w treści tego dokumentu, stanowiącego załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Po pierwsze wskazał on bowiem, że "nieprzekraczalną linię nowej zabudowy wzdłuż ul. [...] wskazuje się na przedłużeniu linii ustalonej przez budynek mieszkalny na działce nr [...] - tj. min. 7,0 m od jej granicy" (pkt VI ppkt 1 tiret drugie części opisowej Analizy). Tymczasem, jak wskazano wyżej, budynek mieszkalny na działce nr [...] znajduje się w odległości 8,5 od pasa drogowego ul. [...], a nie 7,0 m. Ustalenie linii zabudowy planowanej inwestycji w odległości 7,0 m od pasa drogowego nastąpiło więc z naruszeniem powołanego przepisu, zwłaszcza, że treść Analizy nie daje jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że jej autor zamierzał odstąpić od tego parametru zabudowy obowiązującego dla zabudowy istniejącej na działce nr [...].

Stosownie do § 5 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego (ust. 1), z tym że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (ust. 2).

Należy podkreślić, że zbadania przez Sąd prawidłowości ustaleń Analizy dotyczących wskazanego wyżej parametru zabudowy nie jest możliwe, albowiem nie wskazano w niej w sposób prawidłowy średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Wprawdzie na mapie stanowiącej załącznik graficzny do Analizy znajdują się bliżej nieopisane oznaczenia procentowe, jednakże nie jest wiadome, kto jest ich autorem, albowiem w opisie mapy (legendzie) ani w części opisowej Analizy nie wskazano takiego oznaczenia (zielonym kolorem), co może nasuwać wniosek, że adnotacje te zostały naniesione przez osobę nieupoważnioną, a zatem nie stanowią one elementu dokumentu urzędowego, jakim jest ta mapa. Powyższy wniosek jest tym bardziej uzasadniony, że w odniesieniu do oznaczonych kolorem niebieskim na mapie linii zabudowy zawarto stosowną informację w treści opisowej Analizy, czego brak w przypadku średniego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działek. Co najmniej przedwczesnym byłoby więc uznanie, że wskazane oznaczenia procentowe obrazują rzeczywistą wielkość wskaźnika, o którym mowa w § 5 rozporządzenia.

W aktach sprawy brak jest również dokumentu urzędowego, korzystającego z domniemania prawdziwości w myśl art. 76 K.p.a., potwierdzającego wielkość omawianego wskaźnika zabudowy. Wprawdzie w aktach organu pierwszej instancji znajduje się tabela o nazwie "Obliczenia wskaźnika zabudowy – ul. [...]" nie budzi jednak wątpliwości, że nie stanowi ona części "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu". Karta zawierająca opisaną tabelę została w sposób luźny wpięta do segregatora stanowiącego akta administracyjne, nie została wskazana jako załącznik do "Analizy" ani nie została opatrzona jakąkolwiek pieczęcią urzędową czy też adnotacją pracownika organu bądź uprawnionego urbanisty wskazującą na jej autora (k. 74 akt adm. I inst.).

Z tych samych względów nie można uznać, że wskazany wyżej dokument prywatny, niewiadomego pochodzenia, stanowić może urzędowe potwierdzenie pozostałych uwidocznionych w nim wielkości odnoszących się do działek w obszarze analizowanym, to jest ich powierzchni, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych, szerokości frontów działek., ani średniej wielkości tych wskaźników.

Oznacza to również, że opisana Analiza została wadliwie sporządzona również w odniesieniu do szerokości elewacji frontowej. Przepis § 6 rozporządzenia wiąże prawidłowe ustalenie tego wskaźnika zabudowy z niewadliwym obliczeniem średniej jego wielkości. Wynika z niego bowiem, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Wprawdzie wyjątkowo ust. 2 tego paragrafu dopuszcza wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, ale musi to wynikać ze sporządzonej przez uprawnionego urbanistę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała jednak miejsca, albowiem w Analizie przyjęto dla projektowanej zabudowy średnią wielkość omawianego wskaźnika (zob. pkt VI ppkt 4 tiret trzecie części opisowej Analizy).

Wątpliwości Sądu budzi również prawidłowość ustalenia w Analizie innych parametrów zabudowy, takich jak: wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz geometria dachu.

Przede wszystkim wskazać należy, że w Analizie brak jest jednoznacznego wskazania, jaka jest wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynków istniejących na działach znajdujących się w obszarze analizowanym, jak również nie wskazano w niej, jak jest średnia wielkość tego wskaźnika na tych działkach. Cześć opisowa Analizy w tym zakresie zawiera jedynie bardzo nieprecyzyjne sformułowanie: "wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejących budynków mieszkalnych, odpowiada zakresowi od 3,5 do 6,5 m w poziomie gzymsu/okapu". Jakkolwiek w części graficznej Analizy znajdują się adnotacje naniesione na mapę zielonym rysikiem, to z uwagi na brak możliwości zidentyfikowania osoby, która jest ich autorem, brak opisania ich w legendzie mapy oraz brak informacji w części opisowej Analizy potwierdzającej ich istnienie, nie można przyjąć, że obrazują one stan rzeczywisty.

Podkreślić także trzeba, że Analiza nie wskazuje średniej wielkości tego wskaźnika zabudowy, co jest wymagane zasadniczo w świetle § 7 rozporządzenia. Z przepisu tego wynika bowiem, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (ust. 1). W przypadku, tak jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas – stosownie do § 7 ust. 3 rozporządzenia – przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W wyjątkowych przypadkach dopuszczono nadto wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, ale tylko wówczas, gdy wynika to z analizy urbanistycznej.

Skoro zatem wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla budynków na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, a jednocześnie w Analizie zawarto stwierdzenie, że w tym zakresie "wskazuje się analogiczne rozwiązania dla wnioskowanej inwestycji", to obowiązkiem autora Analizy było obliczenie średniej wielkości tego parametru zabudowy budynków znajdujących się w obszarze analizowanym. W konsekwencji dopuszczalna wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy winna być – w myśl powołanego § 7 ust. 3 rozporządzenia – wyznaczona jako jej średnia występująca na obszarze analizowanym. Obowiązku tego autor Analizy nie dochował, uniemożliwiając tym samym organowi pierwszej instancji zgodne z prawem określenie tego parametru w decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Niezależnie od tego wskazać należy, że w rozważaniach dotyczących geometrii dachu planowanej zabudowy na działach nr [...] i nr [...] znalazły się sformułowania, które zdają się wskazywać, że Analiza, a idąc za nią, również decyzja organu pierwszej instancji, wprowadza możliwość realizacji przez inwestora dodatkowej kondygnacji znajdującej się powyżej poziomu maksymalnej dopuszczonej przez urbanistę wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. W części opisowej Analizy stwierdza się bowiem: "Dopuszcza się możliwość realizacji przekrycia płaskiego - tarasowego, przy zastosowaniu cofnięcia ściany ostatniej (III) kondygnacji projektowanych segmentów zabudowy, na głębokość odpowiadającą uskokowi pomiędzy górnymi krawędziami lica elewacji niższej i wyższej kondygnacji - pod kątem nie większym niż 38°". Natomiast z decyzji organu pierwszej wynika po pierwsze, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej w poziomie gzymsu bądź okapu wynosi maksymalnie 6,5 m, z tym że "Zasięg ten odnosi się również do linii gzymsu koronującego elewację przy tarasie usytuowanym nad II kondygnacją nadziemną". Po drugie zaś decyzja wskazuje, że dopuszczalna wysokość kalenicy wynosi 10 m. Powyższe rozwiązanie architektoniczne, w połączeniu z dopuszczoną w decyzji możliwością zastosowania zadaszenia płaskiego, świadczyć może o tym, że decyzja pozwala na wybudowanie budynku trzykondygnacyjnego o wysokości do 10 m. Zauważyć przy tym należy, że nawet w świetle lakonicznych rozważań Analizy, co do wysokości zabudowy w terenie analizowanym, uzasadniony wydaje się być wniosek, że analiza architektoniczna i oparta na niej decyzja organu pierwszej instancji zezwala na budowę zespołu budynków mieszkalnych, które stanowić będą dominantę urbanistyczną wobec pozostałych budynków usytuowanych w jednostce urbanistycznej, jaką jest teren wyznaczony granicami obszaru analizowanego.

W ocenie Sądu taki, to jest wieloznaczny i pozwalający na różne odczytywanie zawartych treści, sposób skonstruowania części zapisów sporządzonej w niniejszej sprawie "Analizy uwarunkowań zagospodarowania terenu" jest niedopuszczalny. Rozważania znajdujące się w analizie, o jakiej mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, sformułowane winny być w sposób precyzyjny i jednoznaczny, nie pozostawiający żadnych wątpliwości co do ich znaczenia, zwłaszcza gdy odnoszą się one do któregokolwiek z podstawowych – w świetle przepisów tego rozporządzenia – parametrów zabudowy, to jest: obowiązującej linii nowej zabudowy (§ 4), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, (§ 6), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7) oraz geometrii dachu (§ 8). Analiza urbanistyczna winna być więc sporządzona językiem jasnym, wyrażonym – co do zasady – bez konieczności do odwoływania się do określeń zrozumiałych jedynie dla specjalistów i przede wszystkim nie budzącym wątpliwości co do swej treści, których to wątpliwości rozwikłanie wymagałoby posiadania wiedzy specjalistycznej bądź złożonych zabiegów wykładniczych.

Te same wymogi, co oczywiste w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, to jest w szczególności: zasady zaufania (art. 8 K.p.a.), zasady informowania (art. 9 K.p.a.) oraz zasady przekonywania (art. 11 K.p.a.), spełniać winna każda decyzja administracyjna, w tym również decyzja orzekająca w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Takiego warunku, w ocenie Sądu, nie spełnia decyzja organu pierwszej instancji w części, w jakiej zawiera rozważania co do dopuszczalności "zastosowania zadaszenia płaskiego - tarasowego, przy zapewnieniu cofnięcia ścian zewnętrznych najwyższej (III) kondygnacji od lica elewacji, na głębokość odpowiadającą "uskokowi" ich krawędzi pod kątem max. 38°" (pkt 3 lit. e sentencji decyzji).

Decyzja organu pierwszej instancji narusza również § 8 rozporządzenia, który nakazuje ustalenie geometrii dachu, to jest kąta jego nachylenia, wysokości głównej kalenicy i układu połaci dachowych, a także kierunku głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki, "odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Przepis ten, odmiennie aniżeli np. powołany § 7 ust. 4, a także § 4 ust. 1, § 5 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia, nie daje organom administracji możliwości "odstąpienia" w decyzji o warunkach zabudowy od ustalonego w analizie urbanistycznej układu i wielkości poszczególnych elementów geometrii dachów budynków występujących w obszarze analizowanym. Geometria dachu powinna zatem nawiązywać do form istniejących w tym obszarze, tworząc z nimi harmonijną całość.

W świetle zapisów Analizy, budynki mieszkalne jednorodzinne położone na sąsiednich nieruchomościach posiadają dachy "wielopołaciowe w układzie głównie kalenicowym", co oznacza, że na tym terenie brak jest budynków z dachami jednospadowymi. Analiza oraz oparta na niej decyzja organu pierwszej instancji pozwala natomiast inwestorowi na wybudowanie budynków mieszkalnych o dachach płaskich i tarasowych, o wysokości do 10,0 m w kalenicy (pkt VI ppkt 6 Analizy oraz pkt 3 lit. e sentencji).

Powyższe uchybienia stanowią ponadto naruszenie przez organ pierwszej instancji przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: "K.p.a.") zobowiązujących organy administracji do wyczerpującego wyjaśnienia oraz oceny – we wzajemnej łączności – wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także należytego odzwierciedlenia przyjętego toku rozumowania w uzasadnieniu decyzji.

Zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy wadliwą decyzję organu pierwszej instancji, narusza nie tylko wspomniane przepisy oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., ale także art. 15 K.p.a., nakładający na ten organ obowiązek ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, w tym – co wynika art. 136 K.p.a. –obowiązek prowadzenia z urzędu postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd zobowiązany był uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią wszystkie przedstawione wyżej uwagi. W prowadzonym postępowaniu będzie w szczególności wymagała należytego wyjaśnienia kwestia dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki dla planowanej zabudowy. W tym miejscu zauważyć dodatkowo trzeba, że jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu z dnia 21 stycznia 2014 r., II SA/Lu 550/13, organ pierwszej instancji, ustalając w decyzji z dnia [...] r., nr [...], warunki zabudowy dla analogicznej inwestycji planowanej wówczas na działkach nr [...] i nr [...], położonych przy ul. [...] (ul. [...] w L. przez spółkę cywilną, której jednym ze wspólników jest M. R. (będący wnioskodawcą w sprawie rozpoznawanej obecnie), opierając się na analizie urbanistycznej, której teren, co oczywiste, pokrywał się w całości bądź w ogromnej większości z obszarem analizowanym w niniejszej sprawie, stwierdził, że średnia wielkość wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej istniejących budynków mieszkalnych wynosi od 3,0 do 5,0 m, a nie 3,5 do 6,5 m, jak wynikało z Analizy stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji w rozpoznawanej sprawie.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.