Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 833/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Anna Falkiewicz - Kluj WSA Elżbieta Sobielarska ( spr.) Protokolant referent stażysta Agnieszka Stefańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa - Prezydenta W. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2019 r.

nr [...] po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta W. reprezentującego Skarb Państwa, o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r., nr [...] , odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 1979 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, o pow. [...] ha, z ogólnej pow. [...] ha, położonej w S. w pobliżu ulic [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność F.S. utrzymał powyższą decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan sprawy:

Decyzją z dnia [...] października 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju odmówił uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1979 r., znak [...] o wywłaszczeniu

za odszkodowaniem nieruchomości o pow. [...] ha z ogólnej pow. [...] ha, położonej w S. w pobliżu ulic [...], oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], stanowiącej własność F.S. Pismem z dnia 31 października 2018 r. Prezydent W. reprezentujący Skarb Państwa wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r.

Ponownie rozpatrując sprawę organ podniósł, że zaskarżona przez Prezydenta W. reprezentującego Skarb Państwa decyzja z dnia [...] października

2018 r. zapadła w postępowaniu nadzwyczajnym w wyniku wznowienia postępowania.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową (art. 145 k.p.a.) lub gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja (art. 145 a k.p.a.) lub gdy zostało wydane orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasady równego traktowania, zgodnie z ustawą

z dnia 3 grudnia 2010 r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz. U. z 2016, poz. 1219), jeżeli naruszenie tej zasady miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy zakończonej decyzją ostateczną (art.145 b k.p.a.).

Zgodnie z treścią art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. w wyniku przeprowadzonego wznowionego postępowania mogą w istocie zapaść następujące rozstrzygnięcia.

Po pierwsze, organ może wydać decyzję na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jest ona wydawana wówczas,

gdy organ ustali, że brak jest podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji.

Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia

co do istoty sprawy. Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia

przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

w Warszawie z dnia 11 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 768/09, publ. CBOSA).

Po drugie, w postępowaniu wznowieniowym może zapaść decyzja na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylająca decyzję dotychczasową i orzekająca na nowo

o istocie sprawy.

Trzecim rodzajem decyzji są wydawane na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. decyzje stwierdzające wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Organ wydaje

je wtedy, gdy zaszły co prawda przesłanki wznowienia, lecz jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne z art. 146 k.p.a.

Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r.,

nr [...] wskazuje jako podstawę art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., a zatem organ stwierdził brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji, bowiem nie stwierdził wskazanej przez wnioskodawcę postępowania przyczyny wznowienia, określonej w art. 145 a k.p.a.

W niniejszym postępowaniu Minister Inwestycji i Rozwoju ponownie prowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz jeśli przyczyny wznowienia rzeczywiście wystąpiły - co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, zgodnie z treścią art. 149 § 2 k.p.a.

Wnioskodawca postępowania jako przesłankę wznowienia podał art. 145 a § 1 k.p.a. wskazując na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] (Dz. U. z 2015 r., poz. 702), w którym Trybunał Konstytucyjny uznał,

iż art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa

lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do powołanego jako podstawa wznowienia stanowiska Trybunału Konstytucyjnego zawartego w wyroku z dnia [...].05.2015 r., sygn. akt [...], dotyczącego art. 156 § 2 k.p.a., organ wskazał, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis

z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zatem wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA

w Warszawie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2631/15, publ. CBOSA). Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada

na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa

lub ekspektatywy. Trybunał wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji RP, zasad pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Za nadmierne ograniczenie tych konstytucyjnych zasad Trybunał Konstytucyjny uznał umożliwienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, jeśli decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów, a dodatkowo przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się

w orzecznictwie na długo po wydaniu decyzji. Organ zwrócił uwagę na to, że wyrok ten dotyczył ochrony ukształtowanych stanów prawnych, na podstawie których obywatel nabył prawo bądź ekspektatywę. W sprawie charakteru i znaczenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...] zajął już stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15, wskazując, że skoro powołany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność Kodeksu Postępowania Administracyjnego w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym,to nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji przepisu. Prawidłowo zatem uznał Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji z dnia [...] października 2018 r., iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. nie ma charakteru prawotwórczego, nie ingeruje w tekst przepisu art. 156 § 2 k.p.a., nie eliminuje

go z porządku prawnego, ani nie zmienia obowiązującego przepisu.

Zatem organ uznał, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym

do czasu dokonania zmian legislacyjnych organ nie ma podstaw prawnych

do samodzielnego ustalenia terminu, po upływie którego niedopuszczalne będzie stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, w szczególności zaś do oceny,

czy przewidziany aktualnie w art. 156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin, który ogranicza możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z powodu innych wad prawnych niż rażące naruszenie prawa, można uznać za "znaczny upływ czasu" w rozumieniu uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r. dotyczy wyłącznie decyzji, które były podstawą nabycia przez obywatela prawa lub ekspektatywy, w szczególności takich decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności (wywłaszczenie, przejęcie z mocy prawa gruntów na własność Państwa), chodzi zatem o nabycie prawa lub ekspektatywy w wąskim rozumieniu tego pojęcia. Ponadto wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie wskazał czasokresu wyłączenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, a użyte w wyroku pojęcie "znaczny upływ czasu" jest pojęciem niedookreślonym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie

z dnia 30 marca 2016 r., sygn. akt I OSK 2486/15). W ocenie organu, Prezydent

W. nie może skutecznie powoływać się na wyrok Trybunału, który dotyczy zupełnie innej sytuacji prawnej, a mianowicie decyzji, które były podstawą nabycia prawa utraconego przez inny podmiot (dotychczasowego właściciela) w wyniku aktów normatywnych pozbawiających prawa własności. Wskazać bowiem należy,

że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego w omawianym wyroku była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi.

Prawidłowo zatem ustalił Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji

z dnia [...] października 2018 r., iż aktualnie nie zostały w systemie prawa administracyjnego wskazane przesłanki umożliwiające uchylenie decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji, gdy od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu z powodu braku podstaw dla takiego działania (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 a § 1 k.p.a.).

Skoro zatem wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia postępowania, tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015 r., nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to uznać należy, że nie zaistniała przyczyna wznowienia. Prawidłowo zatem rozstrzygnął Minister Inwestycji i Rozwoju w decyzji

z dnia [...] października 2018 r., iż brak jest podstaw do uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r.,

nr [...] i odmówił uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie

art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta W. zarzucając jej naruszenie art. 145 a KPA poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] października 2018 r., przepisów prawa materialnego art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17, poz. 70 ze zm.) przez brak ustalenia w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy cel, na który dokonano wywłaszczenia znajdował się w zatwierdzonych planach gospodarczych, a zatem czy spełniona została przesłanka

z art. 3 ust. 1 powyższej ustawy oraz naruszenie prawa procesowego art. 7, 77 § 1,

art. 80 i art. 107 § 3 kpa z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. i naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez jego zastosowanie, a tym samym uznanie, że decyzja Ministra Inwestycji

i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. została wydana zgodnie z przepisami prawa.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie zgadza się ze stanowiskiem organu zawartym w zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącego wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzający niekonstytucyjność regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., otworzył możliwość dokonania na gruncie niniejszej sprawy takiej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

która oznacza, że z uwagi na znaczny upływ czasu od daty wydania, decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1979 r.

nr [...] , pomimo jej wadliwości, nie może być uznana za wydaną

z rażącym naruszeniem prawa. Przywołany na gruncie niniejszej sprawy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie powoduje wprawdzie zmiany normatywnej, ale wskazuje sądowi konstytucyjny sposób rozwiązania powstałej kwestii. Wyrok ten, stwierdzający niezgodność z Konstytucją, nie oznacza co prawda derogacji art. 156 § 2 k.p.a. ani jego części, oznacza jednak konieczność dokonania przez organy administracyjne wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem sposobu ważenia zasad: praworządności (legalizmu), bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa). Wynik tego ważenia ma wpływ na sposób rozumienia ustawowego wyrażenia "z rażącym naruszeniem prawa". Treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego zdaniem skarżącego tym samym uzasadnia konieczność uchylenia wadliwej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. wydanej w sprawie o numerze [...] , utrzymującej w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r. nr [...]. Blisko 33 lata jakie upłynęły od wydania decyzji Naczelnika dzielnicy W. z dnia [...] czerwca 1979 r. (do wydania decyzji przez Wojewodę [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r.), zdaniem Skarżącego jest to nic innego jak "znaczny upływ czasu", o którym wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w przywołanym wyroku.

Zdaniem Skarżącego, obowiązkiem Organu było także dokonanie wnikliwej oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy z uwzględnieniem prawnie wiążącego stanowiska wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego

z dnia [...] maja 2015 r., sygn. akt [...], szczególnie - tak jak to miało miejsce

w rozpoznawanej sprawie - gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu

(33 lata), a decyzja była podstawą nabycia prawa.

Minister Inwestycji i Rozwoju wydając w dniu [...] lutego 2019 r. decyzję utrzymującą w mocy decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października

2018 r. naruszył art. 145 a KPA poprzez niewłaściwe zastosowanie powyższego przepisu, gdy z okoliczności sprawy i zebranego materiału dowodowego zachodziły przesłanki do uchylenia ww. decyzji. Ocena skutków uchybień z punktu widzenia zasady praworządnego państwa wymaga z jednej strony zważenia koniecznej ochrony interesu tych, których prawa zostały naruszone, ale i tych, którzy prawa orzeczeniami nabyli. Konieczne jest zbadanie skutków społeczno- gospodarczych, jakie decyzja wywołała. To, że niezbędne jest wzięcie pod uwagę wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika między innymi z wyroku NSA z dnia 25 lutego 2016r, II OSK 1603/14 i wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2016r, II OSK 1953/14 w których wskazano,

że upływ czasu musi być brany pod uwagę przy ocenie skutków społeczno- gospodarczych.

W decyzji z dnia [...] lutego 2019 r. Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał,

że "skoro zatem wskazana przez wnioskodawcę podstawa wznowienia, tj. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia [...] maja 2015r. nie miał zastosowania w niniejszej sprawie, to uznać należy, że nie zaistniała przesłanka wznowienia".

Jak wykazano w niniejszej sprawie takie przesłanki zaistniały i organ winien

był rozpatrzyć "całościowo", w tym również, czy wskazany w decyzji z dnia [...] czerwca 1979 r. cel wywłaszczenia, tj. budowa O. był dopuszczalny w myśl art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z tym przepisem wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Zasadniczą okolicznością jaką organ administracji winien zbadać

w sprawie jest zbędność z punktu widzenia celu, na jaki została nabyta. Zasada

ta odnosi się do wszystkich przypadków wywłaszczenia nieruchomości. Zarówno tych wywłaszczonych na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, jak i tych, których własność przejęto lub nabyto na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy

z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Mając

na uwadze powyższe, zasadny jest zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1958 r. nr 17,

poz. 70 ze zm., zw. dalej "u.z.t.w.") przez brak ustalenia w trakcie postępowania wyjaśniającego, czy cel na który dokonano wywłaszczenia znajdował się

w zatwierdzonych planach gospodarczych. Minister Inwestycji i Rozwoju uznając,

że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania niejako ułatwił sobie rozstrzygnięcie, chociaż w sprawie zaistniały okoliczności do wznowienia postępowania. Tym samym zasadny jest również zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80

i art. 107 § 3 kpa z uwagi na to, że organ nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, do czego był zobowiązany, przez co nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, tym samym dokonał złej oceny dowodów, a w konsekwencji utrzymał w mocy decyzję Ministra Inwestycji

i Rozwoju z dnia [...] października 2018 r.

Organ nie rozpatrując w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego,

a tym samym nie wykazał należytej dbałości o dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, do czego był zobowiązany.

Konsekwencją po wyższych zarzutów jest naruszenie przez organ art. 138 § 1 pkt. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju

z dnia [...] października 2018 r.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone

w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

W ocenie Sądu skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przedmiotem skargi jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lutego 2019 r. utrzymująca w mocy własną decyzję z [...] października 2018 r. (wydaną w trybie art. 151 § 1 pkt 1 KPA) odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...]

z dnia [...] lipca 2012 r. stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa Wola z [...] czerwca 1979 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w S. oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] stanowiących własność F.S.

po wznowieniu postępowania. Podstawę wznowienia postępowania stanowił

art. 145 a § 1 k.p.a. w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z [...] maja

2015 r., [...], w którym TK orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim

nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Odmawiając uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania organ nadzoru uznał, że wskazany wyżej wyrok TK nie wywołał bezpośredniej zmiany normatywnej w art. 156 § 2 k.p.a., a zatem nie może również stanowić podstawy

do uchylenia decyzji z [...] czerwca 2013 r. i odmiennego rozstrzygnięcia sprawy,

gdyż podstawa normatywna tej decyzji nie uległa zmianie. Sąd w obecnym składzie

w całości to stanowisko podziela. Zauważyć należy, że wyrok TK z [...] maja 2015 r.,

[...], jest zakresowy. Orzeka o pominięciu prawodawczym, czyli uznaje za stan niekonstytucyjny brak określonej treści normatywnej w przepisie. Wyroki o pominięciu prawodawczym Trybunał kieruje przede wszystkim do ustawodawcy, ale stwierdzenie niekonstytucyjności pominięcia ustawodawczego oznacza także dla organów stosujących prawo konieczność poszukiwania możliwości rekonstrukcji brakującej normy prawnej w systemie prawa i w zasadach konstytucyjnych, tyle tylko,

że nie zawsze jest to możliwe. W ocenie sądu, w przypadku tego wyroku TK, brakującej części normy w art. 156 § 2 k.p.a. nie można zrekonstruować w taki sposób,

który umożliwiałby jej uniwersalne zastosowanie w okolicznościach każdej sprawy. Innymi słowy, rekonstrukcji takiej nie może dokonać za ustawodawcę ani sąd,

ani organ, gdyż mogłoby to prowadzić do zbyt dużej dowolności w stosowaniu prawa

i zagrażać innym wartościom konstytucyjnym, w tym np. zasadzie równości,

czy sprawiedliwości społecznej. Powyższy wyrok Trybunału Konstytucyjnego zapadł bowiem w konkretnych okolicznościach, w zupełnie innej sprawie, gdzie chodziło

o ochronę praw (ekspektatywy) nabytych przez byłych właścicieli gruntów [...], na skutek przywrócenia im w drodze aktu administracyjnego terminu

do złożenia wniosku o uzyskanie ekwiwalentu za utraconą własność (dzięki czemu

ów ekwiwalent uzyskali), w sytuacji, gdzie ów akt administracyjny był wadliwy,

ale funkcjonował w obrocie prawnym wiele lat i korzystając z domniemania zgodności

z prawem pozwolił na uzyskanie prawa podmiotowego przez byłych właścicieli.

Nie można tego porównać do sytuacji występującej w niniejszej sprawie, gdzie chodzi

o wywłaszczenie nieruchomości i przysporzenie po stronie Skarbu Państwa.

Argumentacja skargi zmierza do rekonstrukcji normy w procesie stosowania prawa, odwołując się do przesłanki upływu czasu. Obecne brzmienie art. 156 § 2 k.p.a. wskazuje na dwie przesłanki negatywne stwierdzenia nieważności decyzji. Przesłankami tymi są upływ czasu i nieodwracalne skutki prawne. TK orzekając

w wyroku z [...] maja 2015 r., że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu - nie przesądził, że czas ten (wymagany okres prekluzyjny) powinien być taki sam, jak w przypadku przesłanek

z art. 156 § 1 pkt 1, 3, 4 i 7 k.p.a., czyli 10 lat (zob. pkt 10.7 uzasadnienia wyroku TK). Jest to zrozumiałe, jeśli się zważy, jaką rolę w obecnym systemie prawnym pełni

art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przy braku ustawy reprywatyzacyjnej, czego Trybunał miał zapewne świadomość, skoro oprócz upływu czasu jak w innych przypadkach zastosowania negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji posłużył się też innym kryterium (nabycia prawa). W ocenie sądu choćby z tego powodu nie jest możliwe stosowanie bezpośredniej analogi do przypadków, kiedy przepis uniemożliwia stwierdzenie nieważności decyzji po upływie 10 lat, niezależnie od tego, że stosowanie analogii jako metody wykładni prawa w prawie administracyjnym jest samo w sobie zagadnieniem kontrowersyjnym. Znaczny upływ czasu jest więc nie tylko pojęciem niedookreślonym, niemożliwym do rekonstrukcji w oparciu o jednolite i uniwersalne kryterium, umocowane wprost w Konstytucji, ale również nie jest kryterium jedynym.

Z powodu szczególnej roli, jaką w katalogu przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji pełni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (o czym była mowa wyżej), nie jest wykluczone, że upływ czasu w takiej sytuacji będzie pełnił rolę tylko jednego z determinantów negatywnej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Natomiast fakt, że "decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy" nie musi być jedynym dopełnieniem ewentualnej negatywnej przesłanki stworzonej przez ustawodawcę w wykonaniu wyroku TK, zważywszy, że ta druga okoliczność wskazana przez Trybunał osadzona jest mocno

w okolicznościach konkretnej sprawy, co TK podkreśliły pkt 10.6 uzasadnienia wyroku. W tym samym fragmencie uzasadnienia TK wyraźnie wyartykułował, że "Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy". Z powyższych powodów, w ocenie sądu, sam fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z [...] maja 2015 r.,

[...], nie kreuje negatywnej przesłanki do uchylenia decyzji stwierdzającej nieważność decyzji wywłaszczeniowej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy wyrok TK

nie jest odczytywany w jednolity sposób. Część orzeczeń stoi na stanowisku,

że dowodzi on większego niż dotychczas przyjmowano w orzecznictwie znaczenia zasady stabilności stosunków administracyjnych i pewności obrotu prawnego (pewności prawa). I choć pojęcie znacznego upływu czasu nie zostało zdefiniowane, to należy

je każdorazowo oceniać w realiach danej sprawy (zob. np. wyrok NSA z 7.04.2016 r.,

I OSK 2463/14; wyrok NSA z 13.04.2016 r" I OSK 1550/14). Inna linia orzecznicza, którą należy uznać za dominującą, stoi jednak na stanowisku, że wyrok TK nie dokonał zmiany normatywnej art. 156 § 2 k.p.a., a uczynić to może jedynie ustawodawca, którego w tej roli nie może zastąpić sąd (zob. np. wyroki NSA: z 16 marca 2016., I OSK 2230/15; z 30 marca 2016 r., I OSK f486/15; z 23 listopada 2018 r.,I OSK 3/17 i I OSK 2513/16) . Oczywiście jest to jedynie ogólne streszczenie poglądów wypowiadanych w powołanych orzeczeniach NSA. Sąd w obecnym składzie przychyla się do tej drugiej linii orzeczniczej, która wyrokowi TK nie przyznaje charakteru zmiany normatywnej i uznaje, że powinien tego dokonać ustawodawca.

Dlatego, też Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł

jak w sentencji wyroku.