Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1354/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 1997 nr 124 poz 782
law: Ustawa z dnia 28 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz niektórych innych ustaw.
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2016 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej G. K. kwotę 5288 (pięć tysięcy dwieście osiemdziesiąt osiem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") Nr [...] z [...] kwietnia 2016 r. (dalej również: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] (dalej również: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] ("dalej również: "Starosta") z [...] listopada 2015 r. Nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] złotych, ze strony Gminy [...] na rzecz D. G. za działkę gruntu o powierzchni [...] ha, położoną w miejscowości K., gm. [...], oznaczoną nr [...], która stała się własnością Gminy [...] z dniem [...] listopada 1994 roku, tj. z dniem, w którym decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] października 1994 roku, Nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stała się ostateczna.

II. Zaskarżona decyzja została oparta na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych.

II.1. Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] października 1994 r., Nr [...], wydaną na wniosek D. G., zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonej w miejscowości K. gm. [...], oznaczonej przed podziałem jako nr [...]. W wyniku podziału wydzielona została m.in. działka nr [...] o pow. [...] ha (dalej również: "Nieruchomość") przeznaczona w planie miejscowym pod budowę ulicy. Z treści decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości wynika, że działka nr [...], na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce nieruchomościami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991r. Nr 30, poz. 127 ze zm., dalej" "ustawa z 1985 r."), przeszła na własność Gminy [...] z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, tj. z dniem [...] listopada 1994 r.

II.2. Decyzją z [...] grudnia 1994 r. Wójt Gminy [...] ustalił wartość Nieruchomości, a nie odszkodowanie na rzecz D. G. Z uwagi na powyższe naruszenie, jak również fakt wydania decyzji przez niewłaściwy organ, Samorządowe Kolegium Odwoławczego w O. decyzją z [...] października 2011 r., Nr [...] stwierdziło jej nieważność, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

II.3. W dniu [...] listopada 2011 r. D. G. złożyła wniosek o ustalenie odszkodowania za Nieruchomość.

II.4. Decyzją nr [...] z [...] listopada 2013 r. Wojewoda [...] (dalej również: "Wojewoda" lub "organ") uchylił decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta) z [...] października 2013 r. Nr [...] w przedmiocie ustalenia na rzecz D. G. odszkodowania w wysokości [...] zł.

II.5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozparzeniu skargi D. G. na wyrokiem z 24 października 2014 r. (sygn. akt I SA/Wa 27/14) uchylił decyzję Wojewody z [...] listopada 2013 r. uznając, że została naruszona zasada dwuinstancyjności wyrażająca się w braku czynności wyjaśniających organu II instancji, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji. Równocześnie WSA w Warszawie wskazał, że nie były zasadne zarzuty skargi dotyczące przeznaczenia przejętej w 1994r. na własność gminy Nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod ulicę. Okoliczność ta została już "przesądzona" w postepowaniu podziałowym zatwierdzonym ostateczną decyzją administracyjną, mocą której część dzielonej nieruchomości została "wywłaszczona" czyli przejęta pod drogę publiczną. Kwestionowanie na obecnym etapie postępowania przeznaczenia ww części nieruchomości w ówczesnym planie zagospodarowania przestrzennego pod ulicę w istocie stanowi kwestionowanie ostatecznej decyzji z 1994 r. zatwierdzającej podział, co w tym trybie należy uznać za niedopuszczalne. Innymi słowy, gdyby przedmiotowa część dzielonej w 1994r. nieruchomości nie była przeznaczona w planie miejscowym pod ulicę (drogę publiczną) to nie nastąpiłoby przejście prawa własności na rzecz gminy.

II.6. Rozpatrując ponownie sprawę Wojewoda decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 uchylił w całości ww. decyzję Starosta z [...] października 2013 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem rzeczoznawca majątkowy nie potwierdził aktualności wyceny przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania.

II.7. W dniu [...] listopada 2015 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania za Nieruchomość w wysokości [...] zł na rzecz D. G. oraz stwierdził, że zapłata odszkodowania przez Gminę [...] nastąpi jednorazowo, w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji. Podstawą ustalenia przedmiotowego odszkodowania był operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego I. T. w dniu [...] sierpnia 2015 r.

II.8. Odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina [...].

II.9. Wojewoda uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazał w szczególności na art. 233 oraz art. 98 ust. 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 782 ze zm.; dalej "u.g.n."). W ocenie Wojewody, nie budzi wątpliwości prawo D. G. do otrzymania odszkodowania za Nieruchomość. Sporna jest natomiast wysokość tego odszkodowania. Zdaniem Wójta, podstawą ustalenia odszkodowania winny być ceny nieruchomości drogowych, zaś zdaniem D. G. ceny nieruchomościami przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Wojewoda stwierdził, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy, jak każdy inny dowód w sprawie, podlega ocenie organu administracji publicznej. Ocena ta jednak nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien, zgodnie z art. 75 kp.a. dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, badając czy został on sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny – a w konsekwencji na podstawie art. 80 k.p.a. ocenić wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego. Następnie Wojewoda przywołał treść art. 134, 153, 154 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "Rozporządzenie"). Wojewoda podkreślił, że bezsprzecznym faktem w niniejszej sprawie jest, że na podstawie wskazanej wyżej ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z [...] października 1994 r. została wydzielona działka nr [...] przeznaczona jest pod budowę ulicy. Jak wskazał rzeczoznawca majątkowy w pkt 6. operatu szacunkowego, zgodnie z ustaleniami miejscowego ogolonego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], wsi K., zatwierdzonego Uchwalą Nr [...] Rady Gminy w K. z dnia [...] września 1993 roku (publ. Dz.Urz. Woj. [...] Nr [...]), rolna cześć działki nr [...] przeznaczona jest pod budownictwo mieszkaniowe i ulicę. Odnosząc się do zarzutów byłej właścicielki nieruchomości, jakoby przedmiotowa działka nie była przeznaczona pod drogę, należy stwierdzić, że z zapisów wymienionego planu jednoznacznie wynika, że na dzień zatwierdzenia podziału, przedmiotowa działka przeznaczona była pod drogę publiczna. Zatem w niniejszej sprawie niewątpliwie cel przejęcia nieruchomości jest tożsamy z celem przeznaczenia w planie zagospodarowania przestrzennego. Reasumując, na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomość nr [...], przeznaczona była pod drogę. Równocześnie Wojewoda wskazał, że z operatu szacunkowego, nie można jednoznacznie wywieść, dlaczego przy takim ustaleniu, rzeczoznawca nie określił wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami "drogowymi", na co zwracał również uwagę Wójt Gminy [...] w trakcie prowadzonego postępowania. Z § 36 ust. 4 Rozporządzenia wynika bowiem, że określenie wartości nieruchomości drogowej może być ustalona na podstawie transakcji nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych, o ile ustalenie wartości nie jest możliwe na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Pismem z dnia pismem z [...] marca 2016 r. Wojewoda zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego I. T. z prośbą o wyjaśnienie, podstawy prawnej wyceny przedmiotowej nieruchomości oraz czy istnieje możliwość dokonania wyceny nieruchomości w oparciu o transakcje "drogowe". W piśmie z [...] marca 2016 r. biegła wyjaśniła, że wobec braku rynku nieruchomości drogowych, ustalenie wartości nieruchomości mogło nastąpić na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową, bowiem taka zabudowa przeważała wśród gruntów przyległych do przedmiotowej nieruchomości, na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, tj., na dzień [...] października 1994 roku. Zdaniem Wojewody, analiza operatu szacunkowego uzasadnia stwierdzenie, że istotnie stan faktyczny na rynku nieruchomości uniemożliwił określenie wartości nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi. W punkcie 9.2 operatu szacunkowego dokonano analizy rynku lokalnego - gminy [...], segmentu nieruchomości nabywanych pod drogi. Przeprowadzona analiza rynku lokalnego wykazała kilkanaście umów darowizn gruntów nabywanych pod drogi gminne, nie odnotowano natomiast transakcji kupna - sprzedaży tego rodzaju nieruchomości "drogowych". Z umów darowizn wynika zaś, iż bez względu na położenie gruntu na terenie gminy, wartość przedmiotu darowizny gruntów nabywanych pod drogi gminne przez Gminę [...], określona w aktach notarialnych była stała i wynosiła 10,00 zł za 1 m² gruntu. Przeprowadzona analiza rynku lokalnego gminy [...] nie wykazała w okresie ostatnich dwóch lat transakcji kupna - sprzedaży gruntów nabywanych pod drogi. Z uwagi na powyższe obszar analizy rynku rozszerzono na rynek regionalny. Zestawienie odnotowanych transakcji dotyczących kupna - sprzedaży nieruchomości nabywanych pod drogi, odnotowanych na rynku regionalnym, zawarto w tabeli nr 3 przedmiotowego operatu szacunkowego. Dla przykładu i zaprezentowania poziomu kształtowania się cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na innych rynkach regionalnych, na stronie 20 i 21 operatu szacunkowego podano również kilka transakcji gruntów nabywanych pod drogi na terenie miasta W. i O. Jak wskazała biegła nie są to jednak rynki podobne do rynku lokalnego gminy [...], a zatem nie mogą stanowić podstawy do określenia wartości przedmiotu wyceny w oparciu o odnotowane ceny transakcyjne nieruchomości drogowych. Natomiast jak wskazała biegła, odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny, stosownie do definicji nieruchomości podobnej, bowiem analizowany rynek regionalny nieruchomości drogowych, jest rynkiem słabo rozwiniętym. Występują tutaj głównie umowy darowizn, natomiast ilość transakcji kupna - sprzedaży nieruchomości "drogowych" jest niewielka. Odnotowane transakcje dotyczyły nieruchomości niepodobnych do przedmioty wyceny przede wszystkich pod względem funkcji terenu (działki na terenie obrębu [...] nabywane były pod ścieżkę rowerową), odmienną atrakcyjność lokalizacji, położenie względem głównych ciągów komunikacyjnych, sąsiedztwo i otoczenie. Z uwagi na znaczną odmienność cech nieruchomości, a tym samym braku możliwości uznania ich za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, nie jest możliwe określenie wartości przedmiotowej działki w oparciu o "transakcje drogowe". W piśmie biegła wyjaśniła, że w przedmiotowym operacie szacunkowym wskazano jako podstawę prawną § 36 ust. 3 Rozporządzenia, niemniej jednak wartość nieruchomości określona w punkcie 9.3. operatu jest rzeczywistą wartością rynkową, która odpowiada wartości rynkowej przedmiotowej działki przy zastosowaniu § 36 ust. 4 Rozporządzenia. Wynika to z faktu, iż procedura wyceny dla sytuacji na analizowanym rynku nieruchomości (brak możliwości określenia wartości gruntu w oparciu o transakcje drogowe), sprowadziłaby się do określenia wartości przedmiotu wyceny w oparciu o transakcje kupna - sprzedaży działek o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych (w analizowanym przypadku pod zabudowę mieszkaniową), co odpowiada wartości rynkowej nieruchomości określonej w oparciu o transakcje kupna - sprzedaży nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, w sporządzonym operacie szacunkowym. Wartość określona w ww. operacie szacunkowym jest wartością rynkową przedmiotowej nieruchomości, określoną według jej stanu na dzień wydania decyzji o podziale nieruchomości. Do celów wyceny biegła przeprowadziła szczegółową analizę rynku nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługowa (nieruchomościami przeważającymi wśród gruntów przyległych) na terenie gminy [...] w przedziale od stycznia 2013 roku do chwili wyceny. W wyniku analizy rynku wyodrębniono łącznie 33 transakcje dotyczące działek niezabudowanych, przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, z których 6 pochodziło z 2013 roku, 16 z 2014 roku i 11 z 2015 roku (tabela Nr 1 operatu szacunkowego). Biegła ustaliła, że średnia cena nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wyniosła 31,25 zł zł/m2. Następnie po analizie wymienionych transakcji pod względem podobieństwa do nieruchomości wycenianej, do określenia wartości nieruchomości biegła wyłoniła 13 transakcji (tabela nr 2 operatu szacunkowego), które pod względem cech najbardziej są podobne do szacowanej działki. Średnia cena tych transakcji wyniosła 41,45 zł za 1 m2. Na podstawie analizy zachowań rynku określono cechy i przypisano im wagi mające wpływ na wartość nieruchomości, tj. atrakcyjność lokalizacji (30%), położenie względem dróg głównych (20%), sąsiedztwo i otoczenie (50%) (tabela Nr 6 operatu szacunkowego). Po zastosowaniu współczynników korygujących wartość 1 m² szacowanej działki wyniosła 34,20 zł, zaś wartość przedmiotowej nieruchomości została określona w wysokości [...] zł.

III.1. Skargę na wskazaną na wstępie decyzję Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. wniosła Gmina [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

a) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

(i) art, 6 oraz 7 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez oparcia w obowiązujących przepisach prawa oraz poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy;

(ii) art. 75 k.p.a. poprzez niedokonanie prawidłowej oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, niezbadanie czy zawiera wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, czy jest spójny i logiczny;

(iii) art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłową ocenę operatu szacunkowego;

(iv) art. 84 k.p.a. poprzez niepowołanie biegłego rzeczoznawcy majątkowego celem merytorycznej oceny zarzutów do sporządzonego operatu szacunkowego wyniesionych przez Wójta Gminy [...];

b) przepisów prawa materialnego tj. art. 130 i art. 153 ust. 1 u.g.n. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wycenę sporządzoną na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową podczas gdy działka nr [...] stanowi drogę.

III.2. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

III.3. Na rozprawie [...] października 2016 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę oraz przedstawił zarzuty wobec zaskarżonej decyzji, ujęte również w załączniku do protokołu (k. 44-51). W szczególności pełnomocnik skarżącej zwrócił uwagę kwestię rozumienia rynku regionalnego oraz poczynienie przez biegłą ustaleń co do cen nieruchomości drogowych w aspekcie badania tzw. zasady korzyści.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie. W szczególności trafnie zarzucono zaskarżonej decyzji, że nie podjęto wystarczających działań celem wyjaśnienia, czy nie jest możliwe ustalenie wartości Nieruchomości w oparciu o transakcje dotyczące nieruchomości drogowych (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a). To uchybienie Wojewody miało ścisły związek m. in. z błędną wykładnią prawa materialnego, tj. kwestią, co należy rozumieć pod pojęciem regionalnego rynku nieruchomości (§ 36 ust. 1 – 4 Rozporządzenia w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.). Otóż zdaniem Sądu biegła mogła dokonać wyceny według przeznaczenia nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych (w niniejszej sprawie: pod zabudowę mieszkaniową) dopiero w razie ustalenia, że brak jest na terenie całego Województwa [...] transakcji odnoszących się do podobnych nieruchomości przeznaczona pod inwestycję drogową. Tymczasem biegła ograniczyła swoją analizę do powiatu [...] oraz w niewielkim zakresie wskazała na miasta O., W., R. i M. (s. 19-20 operatu oraz s. 2 pisma z [...] marca 2016 r.).

IV.2.2. Przechodząc do szczegółowego uzasadnienia należy w pierwszej kolejności wskazać, że obowiązek wypłaty odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości (art. 98 ust. 3 u.g.n.) mieści w się w konstytucyjnej kategorii odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość gwarantowanego art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Owo słuszne odszkodowanie winno co do zasady być odszkodowaniem pełnym, czyli odpowiadającym wartości rynkowej wywłaszczonej nieruchomości. Trybunał Konstytucyjny zwraca równocześnie jednak uwagę, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji nie wynika bezwzględny obowiązek zapłaty odszkodowania pełnego. W powołanym przepisie jest bowiem mowa o "słusznym odszkodowaniu". Odszkodowanie to jest wypłacane kosztem całego społeczeństwa i w określonych warunkach dopuszczalne jest, aby było ono niższe niż wartość rynkowa nieruchomości (por. np. uzasadnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r. Kp 3/15, punkt 5.2.2 in fine). Konsekwentnie należy przyjąć, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość nie powinno co do zasady przekraczać wartości rynkowej nieruchomości. W przeciwnym razie może dojść do bezpodstawnego wzbogacenia byłego właściciela kosztem ogółu społeczeństwa, co trudno pogodzić z zasada dobra wspólnego (art. 1 Konstytucji RP) oraz zasadą sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP). Ustawa o gospodarce nieruchomościami realizuje zasadę pełnego odszkodowania. W szczególności w art. 134 ust. 1 u.g.n. przewidziano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Z kolei w myśl art. 151 ust. 1 u.g.n., wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: 1) strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy; 2) upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy. Jeżeli chodzi o czynniki decydujące o wartości rynkowej nieruchomości, to przy określaniu tej wartości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Należy dodać, że rzeczoznawca majątkowy sporządzając operat winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

IV.2.3. Przenosząc ustalenia z punktu IV.2.2. powyżej na grunt niniejszej sprawy należy podkreślić, że Nieruchomość będąca przedmiotem wyceny w dniu wydania decyzji podziałowej była przeznaczona pod drogę. Zatem odszkodowanie za tę nieruchomość odpowiadające wartości rynkowej winno co do zasady być ustalone w oparciu o ceny nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Zasadę tę potwierdza § 36 ust. 1 Rozporządzenia (mający w sprawie zastosowanie na mocy § 36 ust. 6 pkt 2 tego aktu prawnego). Zgodnie z tym przepisem, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 i Nr 199, poz. 1227 oraz z 2009 r. Nr 72, poz. 620) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W myśl § 36 ust. 2 Rozporządzenia, w przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym. Zgodnie z § 36 ust. 3 Rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. W myśl zaś § 36 ust. 4 Rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. W świetle powyższych regulacji jest oczywiste, że biegły może dokonać wyceny nieruchomości na podstawie przeznaczenie nieruchomości przeważającego wśród gruntów przyległych dopiero po stwierdzeniu, że nie jest możliwe określenie wartości nieruchomości przeznaczonej w planie miejscowym pod drogi przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Ustalenie w takim przypadku wartości nieruchomości według przeznaczania przeważającego wśród gruntów przyległych jest wyjątkiem od zasady ustalania odszkodowania według wartości rynkowej nieruchomości i musi być interpretowane w sposób ścisły (exceptiones non sunt extendendae). Przy czym zawarte w § 36 ust. 4 Rozporządzenia odesłanie do m. in. § 36 ust. 2 należy rozumieć w ten sposób, że poszukiwanie podobnych transakcji drogowych winno objąć nie tylko rynek lokalny, ale i rynek regionalny. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że jako rynek lokalny należy co do zasady przyjąć teren powiatu, zaś jako rynek regionalny teren województwa (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2016 r., I OSK 2269/14 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2015 r., I OSK 1831/13, CBOSA i cyt. tam orzecznictwo). Tymczasem, biegła ograniczyła analizę do powiatu [...] (czyli powiatu, na terenie którego leży gmina [...]) oraz w niewielkim zakresie wskazała na miasta O., W., R. i M. (s. 19-20 operatu oraz s. 2 pisma z [...] marca 2016 r.). Tak określonego rynku nie sposób uznać na rynek regionalny w rozumieniu przyjmowanym w utrwalonym już orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

IV.3. Trafnie skarżąca zarzucił również niekonsekwencję biegłej, która dla potrzeb analizy tzw. zasady korzyści ustaliła średnie ceny nieruchomości drogowych (s. 21 operatu), a równocześnie przyjęła niemożność sporządzenia wyceny według cen nieruchomości przeznaczonych pod inwestycje drogowe. Zaakceptowanie przez Wojewodę tej niekonsekwencji narusza art. 7 oraz art. 8 k.p.a. Pozostając jeszcze przy ocenie operatu szacunkowego Sąd wskazuje, że rola organu administracji nie ogranicza się do oceny sporządzonej wyceny wyłącznie pod względem zachowania warunków formalnych dokumentu. Stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. W ocenie tej mieści się również weryfikacja prawidłowości wykładni i zastosowania pojęcia nieruchomości podobnych z art. 4 pkt 16 u.g.n. (por. np. wyrok NSA z 23 października 2014 r., I OSK 534/13, CBOSA). W szczególności biegły winien w sposób wnikliwy wyjaśnić, jakie okoliczności jego zdaniem są istotne z punktu widzenia nabywania terenów pod inwestycje drogowe i jakie czynniki wpływają na wartość takich nieruchomości.

IV.4. Rozpoznając sprawę ponownie Starosta uwzględni sformułowane wyżej oceny prawne. Starosta winien zlecić sporządzenie operatu szacunkowego innemu rzeczoznawcy majątkowemu, przy czym w zleceniu do biegłego Starosta winien poinformować rzeczoznawcę o wspominanych ocenach prawnych. Po sporządzeniu nowego operatu Starosta wyznaczy stronom odpowiedni termin na zgłoszenie ewentualnych uwag do tego operatu. W razie wpłynięcia takich uwag, Starosta zobowiąże rzeczoznawcę majątkowego do wnikliwego odniesienia się do zastrzeżeń stron. Ponadto, Starosta rozważy, czy w sprawie nie zajdą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie rozprawy z udziałem biegłego (art. 89 § 2 k.p.a.).

IV.5. Zakres postępowania dowodowego, które musi być ponownie przeprowadzone (tj. sporządzenie nowego operatu szacunkowego), uzasadnia uchylenie również decyzji organu I instancji (art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.; por. np. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 918/15).

IV.6. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit.a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804). Na koszty te składają się wpis (488 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (4800 zł – w piśmie z [...] czerwca 2016 r. skarżący określił wartość przedmiotu zaskarżenia na kwotę [...] zł i od tej wartości pobrano wpis). Ustalając wysokość wynagrodzenia radcy prawnego w niniejszej sprawie (scil. podstawę jej ustalenia) Sąd miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r., I OPS 1/16. Zgodnie z tą uchwałą, od skargi na decyzję o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczenie własności nieruchomości wydanej na podstawie art. 129 ust. 5 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.) pobiera się wpis stosunkowy, o którym mowa w art. 231 p.p.s.a. Innymi słowy, w świetle tej uchwały sprawa niniejsza jest sprawą, w której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna.

V. Mają powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.