Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2231/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149, art. 149 par. 1a, art. 183 par. 2 pkt 5, art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 par. 3.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 206 ust. 1, art. 144 ust. 4a.
journal: Dz.U. 2004 nr 171 poz 1800
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne
article: art. 20, art. 22.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 22 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SAB/Wa 84/15 w sprawie ze skargi S. S.A. w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją dotyczącą rezerwacji częstotliwości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej na rzecz S. S.A. w W. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 22 stycznia 2016 r., w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] w sprawie rezerwacji częstotliwości, umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu; stwierdza, że bezczynność Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w dniu 11 maja 2012 r. Prezes UKE rozpoczął postępowanie konsultacyjne w sprawie przetargu na pięć rezerwacji częstotliwości, obejmujących po 25 dupleksowych kanałów, każdy o szerokości 200 kHz, z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz 1824,9 - 1849,9 MHz, na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej, do dnia 31 grudnia 2022 r. Podmioty zainteresowane wyrażeniem stanowiska mogły przedstawić je w terminie 30 dni od dnia rozpoczęcia postępowania konsultacyjnego. Wyniki tego postępowania zostały ogłoszone w dniu 7 sierpnia 2012 r.

W dniu 20 sierpnia 2012 r. organ ogłosił przetarg, którego przedmiotem było pięć rezerwacji częstotliwości. W odpowiedzi na ogłoszenie o przetargu oferty na rezerwację częstotliwości złożyły P. sp. z o.o., P. sp. z o.o., PTK, T-M., S. i E.. Dnia 22 października 2012 r. do Urzędu Komunikacji Elektronicznej wpłynęły oferty P., Polkomtel, PTK, T-M., S., E.. Wskazane oferty zostały złożone w terminie i podlegały ocenie w etapie I badania ofert przez Komisję przetargową. Do etapu II badania ofert zostały zakwalifikowane oferty: P., P., P., T-M..

W dniu 13 lutego 2013 r. Prezes UKE w siedzibie UKE oraz na stronie BIP UKE ogłosił wyniki przetargu. Jednocześnie w ogłoszeniu organ wskazał, iż oferta PTK nie uzyskała minimum kwalifikacyjnego.

Dnia 18 lutego 2013 r. do organu wpłynął wniosek S. z dnia 15 lutego 2013 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz 1824,9 - 1849,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r., w oparciu o ofertę nr 1 S..

Dnia 18 lutego 2013 r. do Urzędu Komunikacji Elektronicznej wpłynął wniosek PTK z dnia 18 lutego 2013 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości A. Jednocześnie odrębnym pismem z dnia 18 lutego 2013 r. PTK poinformowała, że złożyła pięć wniosków na rezerwacje częstotliwości objęte przetargiem i wskazała, że na wypadek, gdyby któryś z podmiotów wyłonionych zrezygnował z rezerwacji częstotliwości lub nie złożył wniosku o rezerwację częstotliwości w terminie wskazanym w art. 118c ust. 4 Prawa telekomuniakcyjnego, wnioskuje o przydzielenie rezerwacji częstotliwości według wskazanej kolejności.

Dnia 19 lutego 2013 r. do Urzędu wpłynął wniosek P. z dnia 19 lutego 2013 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1729,9 - 1754,9 MHz oraz 1824,9 - 1849,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r., w oparciu o ofertę nr 2 P., wskazując przy tym, że jest to wniosek o trzeci blok częstotliwościowy rozdysponowany w wyniku przetargu.

Dnia 20 lutego 2013 r. wpłynęły wnioski T-M. z dnia 19 lutego 2013 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości.

Tego samego dnia do organu wpłynął wniosek P. z dnia 20 lutego 2013 r. o dokonanie dwóch rezerwacji częstotliwości.

Dnia 25 lutego 2013 r. (data stempla pocztowego: dnia 20 lutego 2013 r.) wpłynął wniosek E. z dnia 20 lutego 2013 r. o dokonanie rezerwacji częstotliwości A w zakresie oferty nr 1 E. lub oferty nr 2 E. bądź oferty nr 3 E..

Pismem z dnia 22 marca 2013 r. Prezes UKE zawiadomił E., P., P., T-M., PTK i S. o wszczęciu z dniem 18 lutego 2013 r. postępowania administracyjnego w sprawie dokonania rezerwacji częstotliwości A.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] organ dokonał na rzecz P., rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1729,9-1734,9 MHz oraz 1824,9-1829,9 MHz na obszarze całego kraju.

W rezerwacji Prezes UKE odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1729,9-1734,9 MHz oraz 1824,9-1829,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej do dnia 31 grudnia 2027 r., na rzecz E., P., O. oraz S.. Jednocześnie organ odmówił dokonania rezerwacji częstotliwości obejmującej blok częstotliwości o szerokości 2x5 MHz z zakresu 1729,9-1734,9 MHz oraz 1824,9-1829,9 MHz na obszarze całego kraju, przeznaczonych do świadczenia usług telekomunikacyjnych w służbie ruchomej lub stałej, do dnia 31 grudnia 2027 r. na rzecz T- M..

Pismem z dnia 24 czerwca 2013 r. E. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją i uchylenie jej w całości oraz orzeczenie, co do istoty sprawy i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem E. o dokonanie rezerwacji częstotliwości.

Pismem z dnia 28 czerwca 2013 r. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją i uchylenie jej w całości oraz o zawieszenie postępowania rezerwacyjnego I instancji w związku z koniecznością uprzedniego rozstrzygnięcia w odrębnym postępowaniu zagadnienia wstępnego w sprawie stwierdzenia nieważności przetargu na częstotliwości objęte rezerwacją.

Pismem z dnia 2 lipca 2013 r. P. zaskarżyła decyzję w całości wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją, a w wyniku powyższego o wstrzymanie natychmiastowej wykonalności decyzji oraz o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania w sprawie rezerwacji częstotliwości z zakresu 1729,9-1734,9 MHz oraz 1824,9-1829,9 MHz, względnie o dokonanie rezerwacji częstotliwości z zakresu 1729,9-1734,9 MHz oraz 1824,9-1829,9 MHz na rzecz P., a jednocześnie o odmowie dokonania rezerwacji na rzecz pozostałych podmiotów wnioskujących o jej udzielenie albo o uchylenie decyzji w całości i orzeczenie o odmowie dokonania powyższej rezerwacji częstotliwości na rzecz każdego z podmiotów wnioskujących.

W okresie od dnia wysłania zawiadomienia z dnia 5 lipca 2013 r. do dnia 31 sierpnia 2015 r. Prezes UKE informował strony postępowania o przesunięciu terminu rozpatrzenia sprawy pismami z dnia: 30 lipca 2013 r., 25 września 2013 r., 29 października 2013 r., 27 grudnia 2013 r., 26 lutego 2014 r., 25 kwietnia 2014 r., 30 czerwca 2014 r., 29 sierpnia 2014 r., 29 października 2014 r., 31 grudnia 2014 r., 25 lutego 2015 r., 29 kwietnia 2015 r., 28 maja 2015 r., 26 czerwca 2015 r., 30 lipca 2015 r., 31 sierpnia 2015 r.

Pismem z dnia 4 września 2015 r. S. wezwała Prezesa UKE do usunięcia naruszenia prawa poprzez niezwłoczne załatwienie przedmiotowej sprawy. Następnie, pismem z dnia 18 września 2015 r. spółka ta wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. skargę na bezczynność, z rażącym naruszeniem prawa, Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji o sygn. [...], zarzucając organowi naruszenie art. 35 § 3, art. 36 § 1 i 1, art. 8 i art. 12 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 11 ust. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 584 ze zm.), a także art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. a), art. 189 ust. 2 pkt 1 lit. e) i art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. prawo telekomunikacyjne.

W dniu [...] października 2015 r. Prezes UKE wydał decyzję nr [...], która kończyła postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd I instancji, przywołując treść art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i wskazując na okoliczności wydania przez Prezesa UKE decyzji kończącej postępowanie w sprawie stwierdził, że postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.. Nie było zatem możliwym uwzględnienie skargi na bezczynność na podstawie art. 149 p.p.s.a. poprzez nakazanie organowi określonego działania, co skutkowało umorzeniem postępowania w tym zakresie.

Mając na uwadze okoliczność, że na dzień wnoszenia skargi była ona uzasadniona, Sąd I instancji dokonał oceny czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdził, w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu, w toku postępowania odwoławczego, Prezes UKE nie podejmował żadnych czynności, informując stronę kilkunastokrotnie o przedłużeniu terminu do załatwienia sprawy, nie podając przy tym żadnych przyczyn zwłoki. W ocenie Sądu, uwzględniając nawet skomplikowany charakter sprawy i konieczność ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy przez Prezesa UKE, nie można było zrozumieć i zaakceptować sytuację, jeżeli postępowanie zakończone wydaniem pierwszej decyzji toczyło się rok, a postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, gdy organ nie prowadził już jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego - toczyło się przeszło dwa lata.

Przeze Urzędu Komunikacji Elektronicznej skargą kasacyjną zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części w zakresie punktu 2 i 3 wyroku.

Orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. (względnie art. 149 § 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) i art. 138 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu wniesienia skargi w zw. z art. 170 i art. 168 § 3 p.p.s.a. poprzez wadliwe sformułowanie sentencji wyroku, tj. zawarcie w wyroku wewnętrznie sprzecznego rozstrzygnięcia oraz poprzez rozstrzygnięcie w części, która została prawomocnie zakończona;

2. art. 149 § 1 pkt 3 i art. 149 § 1a p.p.s.a. (względnie art. 149 § 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem 15 sierpnia 2015 r.) w zw. z art. 206 ust. 1 i art. 114 ust. 4a ustawy Prawo telekomunikacyjne w zw. z art. 8, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 4 i 5 i art. 36 k.p.a., poprzez uznanie przez Sąd, że miała miejsce bezczynność organu i to z rażącym naruszeniem prawa w prowadzonym postępowaniu w sprawie z wniosku S. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji [...] w wyniku błędnej oceny, że Prezes UKE przekroczył terminy załatwienia sprawy, gdyż bez uwzględnienia faktu, że rozpoznawana przez Prezesa UKE sprawa miała skomplikowany charakter oraz gdy rzekomy brak działania mógł być zakwalifikowany co najwyżej jako przewlekłość;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku nie spełniającego wymagań wskazanych w powyższym przepisie, wewnętrznie sprzecznego i sprzecznego z sentencją wyroku, a także poprzez zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron postępowania, w szczególności argumentacji Prezesa UKE i skarżącej przedstawionej na rozprawie, niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które przejawiało się nieodniesieniem się do poszczególnych kwestii podnoszonych szczegółowo przez Prezesa UKE w toku postępowania, brak wyjaśnienia z odniesieniem się do okoliczności rozpoznawanej sprawy dlaczego w sprawie występować miała bezczynność Prezesa UKE, a nie przewlekłość organu i dlaczego miała rażący charakter, co uniemożliwia tzw. kontrolę instancją zaskarżonego wyroku, a w konsekwencji niewskazanie i niewyjaśnienie pełnego zakresu rozstrzygnięcia i jego podstawy prawnej;

II. nieważność postępowania w granicach zaskarżenia, poprzez stanowiące naruszenie art. 32 i art. 33 § 1 w zw. z art. 149 § 1b p.p.s.a. w zw. z 114 ust. 1, 4, 4a i 5 Prawa telekomunikacyjnego niezawiadomienie przez Sąd I instancji innych uczestników postępowania administracyjnego, poza skarżącą, o toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym ze skargi S. S.A. na bezczynności Prezesa UKE w sprawie z wniosku S. S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji [...].

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w części, a mianowicie w zakresie pkt 2 i 3 wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w tym zakresie oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty naruszenia prawa procesowego, w szczególności dotyczące naruszenia art. 149 p.p.s.a. Wnoszący skargę kasacyjną słusznie podniósł, że Sąd I instancji zastosował art. 149 w brzmieniu obowiązującym przed 15 sierpnia 2015 r. Tymczasem, ze względu na termin wniesienia skargi na bezczynność organu (18 września 2015 r.) podstawą rozstrzygnięcia Sądu powinien być art. 149 w nowym brzmieniu (przede wszystkim art. 149 § 1a p.p.s.a). To naruszenie nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w orzecznictwie sądów administracyjnych zajmowano już stanowisko, że na podstawie art. 149 § 1 w brzmieniu sprzed wspomnianej zmiany było dopuszczalne orzekanie przez sąd o tym, że bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, również w sytuacji, gdy w chwili orzekania bezczynność ustała wskutek wydania przez organ aktu lub czynności po wniesieniu skargi na bezczynność. Możliwość, a nawet powinność takiego orzekania przez sąd nie budzi żadnych wątpliwości w świetle nowego brzmienia art. 149 § 1a p.p.s.a., mającego zastosowanie do skarg wnoszonych od 15 sierpnia 2015 r. Z tych względów należy uznać za bezzasadny zarzut skargi kasacyjnej co do tego, że "jest mocno wątpliwe, jeśli nie niedopuszczalne stwierdzenie bezczynności, jeżeli organ ostatecznie przed wydaniem wyroku rozstrzygnął sprawę".

Ze względu na przedstawione stanowisko w kwestii niezależności (samodzielności) rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 149 § 1a p.p.s.a. od orzeczenia zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności (art. 149 § 1 pkt 2) należy uznać również za nieuzasadniony zarzut skargi kasacyjnej, że umarzenie w pkt 1 sentencji postępowania sądowego w zakresie bezczynności organu oznacza umorzenie tego postępowania w całości, co oznacza, że Sąd nie uwzględnił skargi i w związku z tym nie miał podstaw do orzekania - stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy zauważyć, że zakres rozpatrywanej przez Sąd I instancji skargi na bezczynność został określony zawartymi w niej żądaniami, wykraczającymi poza żądanie zobowiązania Prezesa UKE do załatwienia sprawy w terminie 7 dni od dnia doręczenia organowi prawomocnego odpisu wyroku w niniejszej sprawie (pkt 1). Wskutek wydania przez organ decyzji odwoławczej po wniesieniu skargi tylko w zakresie tego żądania skarga stała się bezprzedmiotowa i w związku z tym Sąd zachowując kompetencje do wydania orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. umorzył postępowanie w zakresie bezczynności organu polegającej na niewydaniu decyzji odwoławczej, czyli w zakresie objętym żądaniem zobowiązania Prezesa UKE do załatwienia sprawy w określonym terminie i jednocześnie stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W skardze kasacyjnej zakwestionowano także przyjęcie przez Sąd, że w rozpatrywanej sprawie miała miejsce bezczynność organu, nie zaś przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ i że tej bezczynności Sąd bezzasadnie przypisał charakter kwalifikowany - z rażącym naruszeniem prawa.

Zarzut niepełnego wyjaśnienia przez Sąd kwestii kwalifikacji zachowania organu jako bezczynności wydaje się być do pewnego stopnia uzasadniony. Sąd nie jest bowiem w swych wywodach konsekwentny, o czym świadczą np. dwa zdania ze str. 11 uzasadnienia wyroku: "Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy po stronie Prezesa UKE doszło do rażącego naruszenia prawa w związku z prowadzeniem postępowania w sprawie rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy w sposób przewlekły i z łatwością dostrzec można rażące naruszenie reguł określonych w art. 35 i 36, jak również art. 8 i art. 112 k.p.a." I dalej: "Wobec tego wskazane fakty i postawa objętego skargą organu spowodowały, że przyjąć należy, iż organ pomimo wydania zawiadomień w trybie art. 35 k.p.a. pozostawał w bezczynności". Mimo tego konkluzję Sądu, że w tej sprawie organ dopuścił się bezczynności, a nie przewlekłego prowadzenia postępowania, należy uznać za prawidłową. Trzeba przypomnieć, że przez bezczynność organu rozumie się taki stan, w którym organ nie podejmuje żadnych istotnych czynności zmierzających do rozstrzygnięcia sprawy. Natomiast przewlekłe prowadzenie postępowania to działania nieskuteczne, pozorowane, czy podejmowane w znaczących odstępach czasowych, nieusprawiedliwonych potrzebami tego postępowania. Nie ulega wątpliwości, że Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu orzeka według stanu istniejącego w dniu wydania orzeczenia. To związanie dotyczy jednakże wyłącznie orzeczenia o zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu albo dokonania czynności. W tym więc tylko zakresie z chwilą wydania decyzji odwoławczej przez Prezesa UKE przestała istnieć bezczynność tego organu. Samodzielność żądań (i orzeczeń), o których mowa w art. 149 § 1 pkt 1, 3 i § 1a p.p.s.a. oznacza, że sąd orzeka o bezczynności organu na podstawie tych przepisów również po ustaniu tej bezczynności wskutek wydania przez organ aktu lub dokonania czynności. Przyjęty model ochrony przed skutkami zaniechań organów ma służyć zapobieganiu praktykom uchylania się przez nie od konsekwencji bezczynności albo przewlekłości postępowania przez wydawanie aktów lub podejmowanie czynności po wniesieniu skargi na bezczynność lub przewlekłość postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw do zakwestionowania oceny Sądu, że organ w okresie od wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy do wydania decyzji odwoławczej nie podejmował żadnych czynności procesowych w tej sprawie, poza kilkunastokrotnym informowaniem strony o przesunięciu terminu załatwienia sprawy. Nie ulega wątpliwości, że samo takie działanie nie może być zaliczone na poczet rozpatrywania sprawy. W skardze kasacyjnej organ również nie przedstawił dowodów wskazujących na rzeczywiste prowadzenie postępowania odwoławczego w okresie po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Poprzestał jedynie na zapewnieniach, że w tym czasie starannie, wnikliwie i wyczerpująco analizowano zgromadzony w sprawie cały materiał dowodowy i że te czynności wymagały, ze względu na złożoność sprawy, dużego nakładu czasu.

Sąd kasacyjny nie widzi też podstaw do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego, że stwierdzona w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniając wątpliwości Prezesa UKE dotyczące terminów załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, trzeba przypomnieć, że według art. 206 ust. 1 P.t. postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie przepisów k.p.a. ze zmianami wynikającymi z niniejszej ustawy oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Przepisy tej ostatniej ustawy ani przepisy ustawy P.t. nie wprowadzają żadnych szczególnych regulacji dotyczących terminów załatwiania przez Prezesa UKE spraw w administracyjnym postępowaniu odwoławczym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że art. 114 ust. 4a P.t. nie dotyczy postępowania odwoławczego. Prowadzi to do wniosku, że ma w tym przypadku zastosowanie termin jednomiesięczny, określony w art. 35 § 3 k.p.a. Powszechnie przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa to m.in. naruszenie oczywiste, nie budzące wątpliwości, naruszenie w skali albo w stopniu nie dającym się zaakceptować w stosunkach prawnych określonego rodzaju. Już samo generalne odesłanie do określonych w k.p.a. terminów załatwiania spraw przez Prezesa UKE w postępowaniu administracyjnym, świadczy, że ustawodawca nie dopatrzył się w tych sprawach cech szczególnych, uzasadniających zapewnienie organowi znacznie szerszych ram czasowych na ich załatwianie. Natomiast konfrontacja jednomiesięcznego terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym określonego w art. 35 § 3 k.p.a. z ponad 28-miesięcznym okresem, dzielącym wniesienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji odwoławczej, nie pozostawia wątpliwości co do tego, że opóźnienie było oczywiste, znaczne i nie mające uzasadnienia w charakterze tej sprawy, zarazem nie dające się zaakceptować z punktu widzenia prawa do dobrej administracji, która powinna raczej sprzyjać, a nie utrudniać prowadzenie działalności gospodarczej, w tym działalności gospodarczej podlegającej reglamentacji państwa. Można dodać, że ta dyrektywa odnosząca się do organów reglamentujących prowadzenie działalności gospodarczej znajduje również umocowanie w art. 20 i 22 Konstytucji RP formułujących zasadę wolności gospodarczej. Wolność gospodarcza to m.in. wolność od ograniczeń ze strony państwa nie mających wyraźnego prawnego uzasadnienia, nieusprawiedliwionych ważnym interesem publicznym.

Nie jest również trafny zarzut nieważności postępowania sądowego z powodu niezawiadomienia przez sąd o toczącym się postępowaniu pozostałych uczestników postępowania (art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 p.p.s.a.). Trzeba przypomnieć, że przywołany pkt 5 § 2 art. 183 p.p.s.a. uznaje za przesłankę nieważności postępowania (sądowego) pozbawienie strony możliwości obrony swych praw. Nie można postawić znaku równości pomiędzy nieuczestniczeniem osoby w postępowaniu sądowym wskutek niezawiadomienia jej o tym postępowaniu a pozbawieniem jej możliwości obrony swych praw w postępowaniu. Przesłanka pozbawienia możliwości obrony praw zawiera w sobie element subiektywny. Tym elementem jest zamiar (wola) uczestniczenia w postępowaniu. Nie można zatem mówić o pozbawieniu konkretnej osoby możliwości obrony praw w postępowaniu, jeżeli ona sama nie była zainteresowana udziałem w tym postępowaniu. Nie jest wobec tego dopuszczalne powoływanie się na brak udziału uczestnika w postępowaniu z konsekwencjami wynikającymi z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. niejako poza tym uczestnikiem.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela wyrażane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym stanowisko, że nieważność postępowania sądowego z przyczyny określonej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. należy brać pod uwagę, jeżeli możliwości obrony swych praw w postępowaniu sądowym została pozbawiona strona wnosząca skargę kasacyjną. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną nie może skutecznie powoływać się na takie naruszenie w stosunku do innych uczestników postępowania sądowego (wyrok NSA z 6 marca 2014 r., II OSK 2418/12). Można dodać, że teza, iż ochrona przed skutkami pozbawienia strony możliwości obrony swych praw w postępowaniu wskutek niezawiadomienia jej przez sąd o toczącym się postępowaniu, wymaga inicjatywy tej strony, znajduje potwierdzenie w instytucji wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 271 pkt 2 p.p.s.a.).

Odnosząc się wreszcie do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnionego wewnętrznymi sprzecznościami uzasadnienia wyroku i sprzecznościami pomiędzy sentencją a uzasadnieniem, NSA uznaje ten zarzut za nieuzasadniony. Wnoszący skargę kasacyjną dopatruje się tych sprzeczności konfrontując ustalenia i oceny Sądu z prezentowaną przez siebie, a niezaakceptowaną przez NSA wykładnią art. 149 § 1 i § 1a p.p.s.a. Zarzuty te stanowią zatem w istocie polemikę ze stanowiskiem Sądu co do możliwości orzekania o bezczynności z rażącym naruszeniem prawa po ustaniu tej bezczynności (wydaniu przez organ decyzji odwoławczej).

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804).