Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1596/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 138 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 28
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędziowie: Sędzia NSA Krystyna Borkowska Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego, Firmy [...] R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. akt II SA/Łd 151/08 w sprawie ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 151/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpoznaniu sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] stycznia 2008 r., Nr [...], znak: IA.II.7111.II.229.7983.2615.UDG/07/08, w przedmiocie pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję.

Przedstawiając stan faktyczny rozpoznanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, iż decyzją z dnia [...] września 2007 r. Starosta Łowicki zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie "[...]" – R. P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą drogową i parkingiem na działkach nr 476/5, 476/6 i 481/3, położonych w Ł. przy ul. [...].

Odwołanie od przedmiotowej decyzji złożyli Burmistrz Miasta Łęczyca oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi. Odwołujący się podnieśli, że budowa pawilonu handlowego w sąsiedztwie dworca PKS oraz w bliskiej odległości od skrzyżowania drogi wojewódzkiej (ul. Belwederska) z drogą krajową (ul. Sienkiewicza) spowoduje znaczny wzrost zagrożenia wypadkami drogowymi w tym rejonie i tak już charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu kołowego. Dla potwierdzenia swojego stanowiska w sprawie, Burmistrz Miasta Łęczyca załączył dodatkowo kserokopię opinii Komendanta Powiatowego Policji w Łęczycy z dnia 5 października 2007 r., w której negatywnie odniesiono się do projektowanego rozwiązania komunikacyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołań Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa, umorzył postępowanie odwoławcze, stwierdzając, że nie pochodzą one od stron postępowania. Podniósł, iż zgodnie art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu to natomiast, stosownie do art. 3 pkt 20 powołanej ustawy, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Organ odwoławczy wskazał, że celem art. 28 ust. 2 powołanej ustawy jest zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do tego zagospodarowania. Mając na uwadze powyższe stwierdził, że projektowany pawilon handlowo-usługowy nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu drogi krajowej nr 1 (ul. Sienkiewicza), a zatem droga ta (działka nr 790) nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec powyższego bezspornym jest, że zarządca drogi krajowej nr 1, czyli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Organ odwoławczy nie uznał za stronę w niniejszej sprawie również Gminy Miasta Łęczyca. Stwierdził, że sam fakt umiejscowienia szafki pomiarowej w granicy działki 471/1, stanowiącej jej własność, nie ma znaczenia dla uznania Gminy za stronę postępowania. Obszar oddziaływania obiektu, oznaczony w zaskarżonej decyzji, nie obejmuje bowiem działki nr 471/1. Żadna z działek objętych tym obszarem nie jest też własnością Gminy.

Skargę na przedmiotową decyzję złożyła Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie albo stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 kpa w związku z art. 20 pkt 5 i art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c), art. 5 ust. 3, art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzyła zaś argumenty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję, a uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie wskazał, iż wydana została ona z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło prowadzić do naruszenia prawa materialnego, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji podniósł, iż przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego. Wskazał, że organ odwoławczy wydaje decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wówczas, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja ta ma natomiast miejsce w szczególności, gdy organ ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd zauważył, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które stanowi przedmiot rozważań na gruncie niniejszej sprawy, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do jego treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji organu I instancji wniosły dwa podmioty – Burmistrz Łęczycy w imieniu Gminy Miasta Łęczyca oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi. Dokonując oceny legalności umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Gminy, Sąd stwierdził, że w jego ocenie jest to podmiot nie należący do kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku handlowo-usługowego. Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż działki objęte przedmiotową inwestycją graniczą między innymi z działką nr 471/1, stanowiącą własność Gminy. Przy granicy działki nr 471/1 inwestor zlokalizował (zgodnie z warunkami przyłączenia) urządzenia budowlane, którym jest złącze kablowe z szafką pomiarową do zasilania energetycznego projektowanego obiektu. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, nie obejmuje działki nr 471/1, a żadna z działek tym obszarem objętych nie stanowi własności Gminy. Sam zaś fakt umieszczenia szafki pomiarowej w granicy nieruchomości nie ma znaczenia dla uznania za stronę toczącego się postępowania.

Zastrzeżenia Sądu wywołała natomiast przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena legitymacji procesowej Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi. W tym względzie, Sąd zwrócił uwagę na fakt, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca jest zarządcą drogi krajowej nr 1 (ul. Sienkiewicza), co oznacza, że na inwestorze ciążył obowiązek uzgodnienia ze skarżącą projektu zagospodarowania terenu w zakresie działek nr 476/5, 476/6, 481/3. Wskazał, iż źródła tego obowiązku upatrywać należy w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), zgodnie z którym zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Sąd I instancji zauważył, że z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, iż z uwagi na przedmiotową inwestycję nastąpi zmiana zagospodarowania terenu, który przylega bezpośrednio do działki nr 790, tj. drogi krajowej będącej w zarządzie skarżącej. Wprawdzie wyjazd z terenu objętego inwestycją przewidziany jest na drogę wojewódzką (ul. Belwederska), jednakże w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania z drogą krajową (ul. Sienkiewicza). W ocenie Sądu, spowoduje to niewątpliwie znaczny wzrost ruchu drogowego w związku ze zmianą zagospodarowania terenu dokonaną przez inwestora, a wynikającą z budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowo-usługowego. W konsekwencji, w warunkach niniejszej sprawy zachodzi konieczność uzgodnienia, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Wyjazd z terenu inwestycji na drogę wojewódzką, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie zwalnia zatem inwestora od uzyskania wskazanego wyżej uzgodnienia. Sąd zwrócił jednocześnie uwagę na to, że organ I instancji w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu, w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wskazał między innymi działkę nr 790. Dlatego też organ odwoławczy, nie zamieszczając w treści zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących przyczyn pozbawienia skarżącej przymiotu strony, wydał rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, organ powinien szczegółowo odnieść się do kwestii, czy zarządca drogi krajowej nie miał obowiązku uzgodnić włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu planowaną inwestycją. Nie dokonując tak istotnych ustaleń, nie mógł natomiast umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w niniejszej sprawie.

Powołując się na art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wskazał jednocześnie nieprawidłowość wynikającą ze sposobu sporządzenia projektu inwestycji, a właściwie jego poprawki, związanej z koniecznością opracowania obsługi komunikacyjnej przedmiotowego budynku handlowo-usługowego do drogi wojewódzkiej nr 708 (ul. Belwederska), w miejsce zaprojektowanego pierwotnie wyjazdu na drogę krajową (ul. Sienkiewicza). Zmiana ta miała na celu dostosowanie projektu do warunków obsługi komunikacyjnej, wynikającej z treści decyzji Burmistrza Łęczycy dnia [...] sierpnia 2006 r. o ustaleniu warunków zabudowy, a dokonano jej poprzez "wykorektorowanie", co Sąd uznał za niedopuszczalne. Wskazał ponadto, iż jego zastrzeżenia budzi dodatkowo fakt, iż owo wykorektowanie nastąpiło po dacie sporządzenia opinii Nr 67/06 z dnia 4 grudnia 2006 r. przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Łodzi. Cztery egzemplarze dokumentacji projektowej uzupełnione m.in. o wykorektowanie wyjazdu na działkę od ul. Sienkiewicza zostały złożone przez projektanta w dniu 29 sierpnia 2007 r. Fakt ten rodzi zatem wątpliwość, czy uzgodnienia zawarte we wskazanej opinii z dnia 4 grudnia 2006 r. pozostały aktualne po dokonaniu tej korekty, czy też zakresem swym obejmować zaczęły pierwotny projekt.

Mając na uwadze całokształt podniesionych zastrzeżeń i wątpliwości, Sąd I instancji uznał, że sprawa umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżącej nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, które w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Dodał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a swoje rozstrzygnięcie uzasadnić zgodnie z art. 107 § 3 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargi kasacyjne złożyli organ odwoławczy i inwestor.

Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, organ odwoławczy jako podstawy skargi kasacyjnej, wskazał naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną wykładnię i zastosowanie:

– art. 28 kpa w związku z art. 3 pkt 20 i 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu odwoławczym,

– art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo budowlane przez przyjęcie przez Sąd, że w postępowaniu o pozwolenie na budowę istniał obowiązek zbadania przez organ ewentualnego obowiązku uzgodnienia z zarządcą drogi krajowej włączenia do tej drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu planowaną inwestycją oraz uznanie, że na inwestorze ciążył obowiązek uzgodnienia z tym zarządcą projektu zagospodarowania terenu w zakresie działek nr 476/5,476/6 i 481/3, a także

2. przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez uwzględnienie skargi.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniósł, iż w niniejszej sprawie budowa inwestycji znajduje się poza pasem drogowym drogi krajowej nr 1. Tym samym oczywistym jest, że skarżąca nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji, ponieważ wydana decyzja nie dotyczy jej bezpośrednio. Jednocześnie nie wykazano, że rozstrzygnięcie organu I instancji spowoduje ograniczenie lub zniesienie praw jej przysługujących. Sąd I instancji uznając, że skarżąca posiada przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę naruszył zatem art. 28 kpa w związku z art. 3 pkt 20 i art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Sąd I instancji nie zauważył ponadto, iż wprawdzie w świetle przepisu art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane skarżąca posiada status organu upoważnionego do wydawania uzgodnień dla inwestora, jednakże art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy zarządcy drogi, który uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Uzyskanie uzgodnienia z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, wymagane jest natomiast na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. To uzgodnienie dokonywane jest na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i następuje na wniosek organu, a nie inwestora. Sąd I instancji błędnie tym samym uznał, że to na inwestorze ciążył obowiązek przedmiotowego uzgodnienia, co świadczy o zasadności drugiego zarzutu. Dodatkowo organ odwoławczy zauważył, że Sąd uwzględnił skargę opartą m.in. na naruszeniu art. 20 pkt 5 i art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdy tymczasem oba te przepisy określają obowiązki skarżącej jako zarządcy drogi i jako takie nie mają w niniejszej sprawie zastosowania. W świetle powyższego, jak również wobec merytorycznej oceny części projektu budowlanego, podjęcie przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nastąpiło, w ocenie organu odwoławczego, z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa.

W drugiej skardze kasacyjnej inwestor, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi lub przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, w podstawach kasacyjnych powołał się na naruszenie:

1. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i zastosowanie art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a także

2. przepisów postępowania, tj. art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 106 i 138 § 1 pkt 3 kpa,

które miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż uznano, że zarządcy drogi krajowej przysługiwał przymiot strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę z uwagi na to, że na inwestorze ciążył obowiązek uzgodnienia z nim projektu zagospodarowania terenu w związku z tym, że wyjazd z terenu planowanej inwestycji był wprawdzie przewidziany na drogę wojewódzką, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, iż fakt, że wyjazd z planowanej inwestycji znajduje się w odległości 32 m od drogi krajowej nie przesądza o posiadaniu przez zarządcę drogi krajowej przymiotu strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. W odwołaniu skarżąca nie wykazała by działka, którą włada znajdowała się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji oraz aby planowana inwestycja wprowadzała ograniczenia w jej zagospodarowaniu. Nie wskazała tym samym naruszenia swego interesu chronionego prawem oraz konkretnego przepisu prawa materialnego, którego złamanie przez inwestora narusza jej uprawnienia. Sąd I instancji naruszył natomiast przepisy prawa oraz niedostatecznie wyjaśnił okoliczności faktyczne i prawne sprawy związane z oceną dotyczącą istnienia ograniczeń w zagospodarowaniu terenu drogi krajowej nr 1 oraz tego, czy droga ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych inwestor wskazał, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę (wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 786/05 i z dnia 4 lipca 2006 r., sygn. akt VII SA/Wa 121/06). Podniósł, iż nie ulega wątpliwości, że skarżąca została powołana do zajmowania stanowisk w sprawach administracyjnych dotyczących zmiany zagospodarowania terenu w zakresie możliwości włączenia do dróg krajowych ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Jednakże zgodnie z art. 106 kpa uzgodnień dokonuje się na wniosek organu załatwiającego sprawę. Ponadto uzgodnienia te są dokonywane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie też z ugruntowaną linią orzecznictwa sądów administracyjnych (np. uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2000 r., sygn. akt OPK 14/00 i z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 marca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 940/04 i z dnia 28 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2465/05, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Sz 58/08), organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w postępowaniu właściwym do wydania decyzji. Bierze on udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie oraz wydając akt administracyjny indywidualny w formie postanowienia. Przepisy przesądzając o obowiązku współdziałania dwóch lub więcej organów administracji w postępowaniu administracyjnym, wyłączają tym samym posiadanie przez te organy interesu prawnego lub obowiązku w danej sprawie, a więc przymiotu strony. Organ współdziałający realizuje bowiem funkcje publiczne i w tym zakresie poprzez możliwość zajęcia stanowiska, działać może wyłącznie w ramach zakreślonego prawem interesu publicznego, z obowiązkiem uwzględnienia interesów, o których mowa w art. 7 kpa. Inwestor zauważył ponadto, że przedmiotem rozstrzygnięcia organu będącego zarządcą drogi są kwestie dotyczące realizacji przedsięwzięcia z punktu widzenia realizacji wymogu zapewnienia dostępu do drogi publicznej w myśl art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej z terenu planowanej inwestycji konieczny jest zjazd w rozumieniu art. 4 ust. 8 ustawy o drogach publicznych jako połączenia drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiącego bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę nie obejmuje zatem drogi krajowej, gdyż planowana inwestycja ma zapewniony dostęp do drogi wojewódzkiej stanowiącej drogę dojazdową do nieruchomości zarządzanych przez skarżącą.

Inwestor dodał również, iż z uwagi na treść art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych zwiększony ruch pojazdów nie może być podstawą do przyjęcia, że nieruchomość będąca w zarządzie skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Okoliczności takie jak zwiększony ruch pojazdów mogą być bowiem okolicznościami faktycznymi uzasadniającymi prowadzenie postępowania na podstawie przepisów o organizacji ruchu. Jak bowiem wynika z § 1 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem przez organizację ruchu rozumie się, mające wpływ na ruch drogowy: geometrię drogi i zakres dostępu do drogi. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, podstawą do wprowadzenia organizacji ruchu na nowo wybudowanej drodze lub jej zmiany na drodze istniejącej jest zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ zarządzający ruchem. Takiego zatwierdzenia dokonuje organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi na podstawie projektu organizacji ruchu. W niniejszej sprawie był to Zarząd Dróg Wojewódzkich. Jednakże co podkreślił inwestor ustaleń dotyczących organizacji ruchu drogowego nie należy łączyć z oceną obszaru oddziaływania planowanej inwestycji. Z uwagi na powyższe, brak jest zatem możliwości zastosowania w niniejszej sprawie art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jako podstawy uznania zarządcy drogi krajowej za stronę w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu odwoławczego, skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniosła, iż posiada w niniejszej sprawie przymiot strony, gdyż pas drogowy przylega do nieruchomości, na której ma znajdować się obiekt, a ruch generowany przez przyszły obiekt, będzie bezpośrednio oddziaływał i utrudniał funkcjonowanie należącego do niej pasa drogowego. Skarżąca podzieliła ponadto stanowisko Sądu I instancji, iż w warunkach niniejszej sprawy na inwestorze spoczywał, w świetle art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, obowiązek dokonania uzgodnienia ze skarżącą.

W piśmie procesowym z dnia 22 grudnia 2008 r., inwestor w ślad za skargą kasacyjną przesłał odpis wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 października 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1389/08, wraz z uzasadnieniem, z którego jak podniósł wynika, że zjazd z nieruchomości zlokalizowany przy ul. Belwederskiej znajduje się poza obrębem skrzyżowania dróg, zlokalizowanego przy ul. Belwederskiej i ul. Sienkiewicza.

W piśmie procesowym z dnia 30 stycznia 2009 r., skarżąca odnosząc się do przedmiotowego pisma procesowego podniosła, iż przywołany w nim wyrok rozstrzyga wyłącznie o właściwości organów uprawnionych do zatwierdzenia projektu docelowej organizacji ruchu, dlatego też nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

W niniejszej sprawie, skargi kasacyjne złożyli organ odwoławczy i inwestor. Skarga inwestora opiera się w istocie na tych samych podstawach co skarga organu odwoławczego, z tym, że podstawy kasacyjne przywołane w skardze organu odwoławczego mają zakres szerszy niż podstawy przywołane w skardze inwestora. Zarzuty podniesione w podstawach, na jakich oparte zostały obie skargi, nie mogą być uwzględnione, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Na wstępie, zauważyć należy, iż przedmiotem kontroli Sądu I instancji pod względem legalności była w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego. Przyczyną podjęcia przedmiotowego rozstrzygnięcia było stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołujący się, w tym skarżąca, nie posiadają przymiotu strony postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. W skardze skarżąca zakwestionowała jednak prawidłowość ustaleń organu odwoławczego w tym zakresie. Przedmiotem oceny Sądu I instancji stało się tym samym m.in. to, czy w niniejszej sprawie skarżąca legitymuje się statusem strony.

Mając to na uwadze, jak również zarzuty podniesione w punkcie 1 tiret pierwsze podstawy kasacyjnej skargi organu odwoławczego i w części pierwszej punktu 1 podstawy kasacyjnej skargi inwestora, stwierdzić należy, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji słusznie wskazał, że w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie pozwolenia na budowę, krąg podmiotów, uprawnionych do występowania w tym postępowaniu w charakterze strony określa przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Przepis ten jest bowiem przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie też z tym przepisem, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W świetle przytoczonego przepisu, nie budzi zatem wątpliwości to, że w postępowaniu administracyjnym o udzielenie pozwolenia na budowę interesem prawnym legitymują się także zarządcy nieruchomości położonych w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć, stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa, wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia, czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania, ale również dotychczasowego korzystania z tego terenu.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, iż w warunkach niniejszej sprawy Sądowi I instancji nie można zarzucić błędnej wykładni przytoczonych wyżej przepisów, czyli mylnego zrozumienia ich treści. Sądowi I instancji nie można zarzucić ponadto niewłaściwego ich zastosowania, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotetycznie określonej normie prawnej, gdyż jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, podstawą uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji było uznanie, że sprawa umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżącej nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, 77, 80 i 107 § 3 kpa, które w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. Sąd I instancji, podejmując zaskarżony wyrok, nie przesądził tym samym o tym, że skarżąca jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazał jedynie, że ocena legitymacji procesowej skarżącej, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nasuwa w jego ocenie szereg zastrzeżeń. Sąd powziął bowiem wątpliwość co do tego, czy organ odwoławczy dokonał wnikliwej oceny w zakresie uprawnień skarżącej do udziału w postępowaniu administracyjnym, wszczętym na wniosek inwestora. W warunkach niniejszej sprawy, przedstawione wyżej stanowisko Sądu I instancji uznać należy za uzasadnione nie w pełni jednak z powodu przyczyn przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Podkreślić należy, co akcentował Sąd I instancji i co pozostaje poza sporem, że skarżąca – Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Łodzi jest zarządcą działki nr 790 – drogi krajowej nr 1 (ul. Sienkiewicza), która przylega bezpośrednio do działek, na których planowana jest inwestycja, polegająca na budowie budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą drogową i parkingiem. Wyjazd z terenu objętego inwestycją przewidziany jest na drogę wojewódzką (ul. Belwederską), która krzyżuje się ze wskazaną wyżej drogą krajową. Mając na uwadze przytoczone wyżej rozważania w zakresie legitymacji do bycia stroną postępowania administracyjnego w przedmiocie pozwolenia na budowę, stwierdzić należy, że w warunkach niniejszej sprawy wyjaśnienia wymagało, czy nieruchomość pozostająca w zarządzie skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego – budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą drogową i parkingiem, którego realizacja planowana jest na działkach nr 476/5, 476/6 i 481/3, położonych w Łęczycy przy ul. Belwederskiej 7, a tym samym, czy realizacja przedmiotowego obiektu wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości, ale również ograniczenia, czy też utrudnienia w dotychczasowym korzystaniu z tej nieruchomości. W warunkach niniejszej sprawy, jak słusznie stwierdził Sąd I instancji, ustaleń organu odwoławczego w tym zakresie nie można uznać za wyczerpujące, za wystarczające nie można uznać również uzasadnienia kontrolowanej przez ten Sąd decyzji w zakresie braku uznania skarżącej za stroną postępowania administracyjnego. Samo bowiem stwierdzenie, że zdaniem tego organu projektowany pawilon handlowo-usługowy nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu drogi krajowej nr 1, a zatem droga ta nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, nie czyni zadość wymogom art. 107 § 3 kpa, gdyż nie pozwala poznać przyczyn takiego stanowiska, co jest istotne szczególnie w sytuacji, gdy odmawia się przymiotu strony podmiotowi, który był uznany za stronę postępowania administracyjnego przez organ I instancji. W niniejszej sprawie, organ I instancji uznał natomiast skarżącą za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Z decyzji tego organu wynika bowiem, iż przyjął, że obszar oddziaływania obiektu obejmuje m.in. działkę nr 790, stanowiącą drogę, będącą w zarządzie skarżącej. W tych warunkach, zakwestionowanie stanowiska organu I instancji w tym zakresie wymagało od organu odwoławczego ponownego wnikliwego zbadania sprawy i uzasadnienia stanowiska przeciwnego, szczególnie w sytuacji, gdy argument, zgodnie z którym żadna z działek, stanowiących własność Gminy Miasta Łęczyca, nie została objęta obszarem oddziaływania oznaczonym w treści decyzji organu I instancji, stał się podstawą odmowy uznania Gminy za stronę postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

W dalszej kolejności zauważyć należy, iż wskazane przez Sąd I instancji naruszenie przez organ odwoławczy art. 7, 77 i 80 kpa należy łączyć z dostrzeżonymi przez Sąd uchybieniami procesowymi w zakresie zebrania i oceny materiału dowodowego. W świetle wskazanych przepisów, w postępowaniu administracyjnym to organy administracji publicznej zobowiązane są bowiem m.in. do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W warunkach niniejszej sprawy, wątpliwości Sądu wzbudziło natomiast pominięcie przez organ odwoławczy w toku oceny legitymacji skarżącej do wniesienia odwołania, że w świetle art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) powinna ona dokonać uzgodnienia w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Zgodnie bowiem z tym przepisem, zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Zarządca drogi, w ramach wykonywania zadań wynikających z ustawy o drogach publicznych, czuwa bowiem m.in. nad zachowaniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Mając zaś na uwadze brzmienie przytoczonego przepisu, stwierdzić należy, iż nie ogranicza on konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego od bezpośredniego włączenia do drogi tego ruchu. W konsekwencji, podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym wyjazd z terenu objętego inwestycją, znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową na drogę wojewódzką, która poprzez skrzyżowanie powiązana jest ponadto z tą drogą, nie czyniło zbędnym uzyskania przedmiotowego uzgodnienia. W warunkach niniejszej sprawy przedmiotowa okoliczność jest natomiast istotna o tyle, że wymaga rozważenia przez organ odwoławczy, czy z faktu konieczności uzgodnienia przez zarządcę drogi możliwości włączenia do tej drogi ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, nie wynika, że droga ta znajduje się w zasięgu oddziaływania realizowanego na tym terenie obiektu, a w konsekwencji, czy zarządcy tej nieruchomości nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane.

Z uwagi na to, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była w niniejszej sprawie decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego, a zatem ocenie podlegało w niej jedynie to, czy mamy w niej do czynienia z bezprzedmiotowością postępowania na skutek braku po stronie odwołujących się przymiotu strony, kwestia na jakim etapie procesu inwestycyjno-budowlanego wymagane jest wskazane wyżej uzgodnienie i jego formy wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Kontrola legalności procesu inwestycyjno-budowlanego we wskazanym wyżej zakresie nie jest tym samym możliwa na obecnym etapie postępowania. W konsekwencji również zarzuty podniesione w punkcie 1 tiret drugie podstawy kasacyjnej skargi organu odwoławczego i w drugiej części punktu 1 podstawy kasacyjnej skargi inwestora nie mogą być uwzględnienie.

W świetle natomiast powyższego, wobec braku skutecznego zakwestionowania przez wnoszących skargi kasacyjne prawidłowości podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie, za nieuzasadnione uznać należy także zarzuty podniesione w punkcie 2 podstaw kasacyjnych obydwu skarg. W odniesieniu do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej organu odwoławczego zarzutu dotyczącego objęcia przez Sąd I instancji oceną merytoryczną części projektu budowlanego, wskazać należy natomiast, że wskazane przez ten Sąd nieprawidłowości w zakresie projektu inwestycji wymagają wyjaśnienia w zakresie w jakim mają istotne znaczenie dla ustalenia, czy w warunkach niniejszej sprawy skarżąca posiada przymiot strony. Podstawą ustalenia zakresu inwestycji, układu komunikacji na terenie objętym inwestycją, oraz ich wpływu na nieruchomość znajdująca się pod zarządem skarżącej, powinny być bowiem tylko dokumenty, których treść nie budzi wątpliwości. Do takich bez wątpienia nie należą dokumenty, których treść uległa "wykorektorowaniu". Odnosząc się natomiast do zawartego w podstawie kasacyjnej skargi inwestora zarzutu dotyczącego naruszenia art. 106 kpa wskazać jedynie należy, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy wskazany przepis nie miał zastosowania.

W świetle powyższego, wskazać należy, iż zaskarżony wyrok mimo nie w pełni prawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. W toku ponownego rozpoznawania niniejszej sprawy, organ odwoławczy uwzględni zatem wskazówki Sądu I instancji w rozumieniu wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Mają na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.