Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2109/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz, asesor WSA Iwona Ścieszka (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] października 2019 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. C. kwotę 2849 (dwa tysiące osiemset czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2020 r., w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: k.p.a.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, dalej: u.g.n.) w związku

z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania

i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 ze zm., dalej: ustawa zrid) po rozpatrzeniu odwołania M. C. utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] października 2019 r., ustalającą odszkodowanie za nieruchomość położoną w obrębie [...], w gminie [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] ha.

Nieruchomość ta z mocy prawa stała się własnością Powiatu [...] w związku z wydaniem przez Starostę [...] decyzji z [...] listopada 2015 r. zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: Rozbudowa drogi powiatowej nr [...] na odcinku od węzła [...] do skrzyżowania w miejscowości [...] - Gmina [...] i [...]. Powyższa decyzja zatwierdziła lokalizację i projekt podziału nieruchomości na potrzeby ww. inwestycji oraz określiła obszar inwestycji, obejmujący m.in. działkę ewidencyjną nr [...], obręb [...], gm. [...]. Zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...] działka ewid. nr [...], z której powstała działka ewid. nr [...], w dniu wydania ww. decyzji dot. realizacji inwestycji drogowej stanowiła własność M. C.

Zawiadomieniem z [...] maja 2019 r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego, które ma na celu ustalenie odszkodowania za nieruchomość położoną w obrębie [...], gmina [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] ha.

Pismem z [...] września 2019 r. M. C. zakwestionowała operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę K. M. W dniu [...] września 2019 r. organ I instancji przesłał pismo M. C. do rzeczoznawcy majątkowego z prośbą o zajęcie stanowiska. Rzeczoznawca majątkowy – K. M. pismem z [...] września 2019 r. wyjaśnił, że strona nie jest uprawniona do merytorycznej weryfikacji operatu szacunkowego, w tym do ustalenia trafności dokonanego doboru nieruchomości porównawczych. Zawiadomieniami z [...] października 2019 roku Starosta [...], przekazał stronom postępowania kopię pisma rzeczoznawcy majątkowego oraz poinformował, że zgodnie z art. 10 k.p.a. strony mogą zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, wyznaczając termin 7 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma. W odpowiedzi z [...] października 2019 r. M. C. poinformowała, że zleciła wykonanie nowej wyceny w celu wykazania nieprawidłowości zawartych w operacie. Starosta [...] pismem z [...] października 2019 r. wskazał, że nie jest możliwe określenie wysokości odszkodowania na podstawie innego dokumentu niż operat szacunkowy sporządzony na zlecenie organu właściwego do ustalenia wysokości odszkodowania. Dlatego też nie widzi konieczności dopuszczenia dowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego w niniejszym postępowaniu.

Decyzją z [...] października 2019 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za wyżej opisaną nieruchomość, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz byłej właścicielki M. C. - Powiat [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła M. C. wnosząc o dopuszczenie dowodu z załączonej opinii innego rzeczoznawcy majątkowego na okoliczność ustalenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu oraz o zmianę zaskarżonej decyzji w pkt. 1 i wydanie w jej części nowej decyzji merytorycznej, w oparciu o wartość rynkową nieruchomości, wskazaną przez nowego rzeczoznawcę.

Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Organ zauważył, że określenie wartości nieruchomości stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) zmienionego rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi (art. 175 ust. 1 u.g.n.). Zgodnie z § 36 ust. 1 zmienionego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Stosownie do § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie do art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń:

I. strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy;

II. upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Przepis art. 134 ust. 2 u.g.n. stanowi, że przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Organ odwoławczy podkreślił, że w prowadzonym przed Starostą [...] postępowaniu został sporządzony operat szacunkowy z dnia [...] lipca 2019 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego K. M. Po analizie i dodatkowych wyjaśnieniach autora, organ I instancji uznał przedmiotowy operat za wiarygodny dowód w sprawie i w oparciu o ten dokument ustalił odszkodowanie. Rzeczoznawca majątkowy dokonując analizy danych ww. operacie szacunkowym zastosował się do dyspozycji § 36 znowelizowanego rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, przyjmując podejście porównawcze – metodę korygowania ceny średniej.

Wojewoda uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołania, w którym zarzucono naruszenie art. 12 ust. 5 art. 18 i art. 23 ustawy zrid oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. W ocenie organu II instancji w operacie szacunkowym została określona wartość rynkowa nieruchomości z zastosowaniem podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej. Wartość gruntu przeznaczonego pod drogi została określona na podstawie cen nieruchomości drogowych, a wartość gruntu o przeznaczeniu budowlanym, na podstawie cen nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Do wartości gruntu została dodana, określona w podejściu kosztowym wartość 6 drzew rosnących na nieruchomości. Sposób określenia wartości odpowiada wymogom stawianym przez specustawę drogową w połączeniu z ustawą o gospodarce nieruchomościami (w szczególności art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n.) oraz § 36 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Oceniając operat, na podstawie którego ustalono w decyzji wysokość odszkodowania, Wojewoda stwierdził, że jest on formalnie poprawny. Natomiast istnieje sprzeczność między poziomem cen nieruchomości drogowych przedstawionych w zawartej w nim analizie rynku tych nieruchomości, a analogiczną analizą zawartą w kontroperacie z dnia [...] listopada 2019 r. W tym miejscu organ wyjaśnił, że decyzja została wydana w dniu [...] października 2019 roku, zatem nie mogła brać pod uwagę informacji zawartych w operacie z dnia [...] listopada 2019 r. wykonanym na zlecenie strony. Organ odwoławczy wskazał, że operat szacunkowy podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego, bądź podać okoliczności wskazujące na istotne wątpliwości co do rzetelności operatu. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić, a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ odwoławczy przeanalizował także załączony do odwołania kontroperat wykonany przez rzeczoznawcę majątkowego A. S. z [...] listopada 2019 r. i stwierdził, że określa on wartość według metodyki odpowiadającej operatowi sporządzonemu na zlecenie Starostwa. Powstała różnica w wartości wynika z przyjęcia odmiennych nieruchomości porównawczych, na wyższym poziomie cenowym. W operacie rzeczoznawcy K. M. nieruchomości porównawcze były zlokalizowane na terenie Gminy [...] oraz gmin sąsiednich: [...] i [...], natomiast w kontroperacie badano także ceny w gminach: [...], [...], [...], [...] i [...] (poza [...] są to gminy sąsiadujące z gminą [...]). Okres badania cen w kontroperacie to okres od połowy 2017 r. do końca października 2019 r. Natomiast w operacie K. M. badano ceny w okresie od lipca 2017 r. do lipca 2019 r.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że skarżąca podnosi, iż nie wyjaśniono w decyzji wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych. Brak nazwania tych okoliczności – zdaniem organu - sprawia, że jest to zarzut ogólny, do którego trudno się ustosunkować. Wskazał przy tym, że organ I instancji w trakcie prowadzonego postępowania zawiadamiał strony o podejmowanych czynnościach i zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. informował, że mogą składać dodatkowe wyjaśnienia i wnioski do materiału dowodowego w sprawie. M. C., po zapoznaniu się z operatem szacunkowym z [...] lipca 2019 r., pismami z dnia [...] września 2019 r. oraz z dnia [...] października 2019 r. w odniesieniu do operatu K. M. podnosiła kwestię wybranych transakcji porównawczych, które jej zdaniem zdecydowały o zaniżeniu wartości nieruchomości. W odniesieniu do powyższego organ wyjaśnił, że operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalistycznej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalistyczna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. W tym zakresie nie można zarzucić organowi I instancji oparcia się na opinii naruszającej ten przepis. Wojewoda zauważył, że uprawnienie do wszczęcia stosownej procedury przysługiwało także stronom postępowania, w tym skarżącej. Bezpodstawna byłaby z kolei konstatacja, że sama okoliczność zgłoszenia przez stronę uwag merytorycznych do treści operatu obligowała organ do zainicjowania z urzędu procedury kontroli jego prawidłowości w formie dopuszczonej ustawą o gospodarce nieruchomościami, co wiązać się musi z ponoszeniem wynikających stąd kosztów ze środków publicznych. Organ - z woli prawodawcy - nie może samodzielnie dokonać wyceny nieruchomości (wobec braku odpowiedniej wiedzy specjalistycznej). Nie mógłby zająć stanowiska co do ewentualnych różnic merytorycznych między operatami. Zgodnie z art. 157 ust. 4 u.g.n., art. 157 ust. 1 tej ustawy, przewidujący sporządzenie oceny prawidłowości wykonania operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, stosuje się odpowiednio w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny.

Podsumowując, organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] uznając, że została wydana na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Rozbieżność wynikająca między operatem a kontroperatem nie została zgłoszona do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, której ocena negatywna mogłaby spowodować, że operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości, a tym samym eliminuje go z obrotu prawnego. W związku z tym organ II instancji ograniczył się do przeanalizowania obu operatów wcześniej opisanych w uzasadnieniu decyzji.

M. C., reprezentowana przez adwokata, wniosła skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] w zakresie dotyczącym odszkodowania przyznanego za wywłaszczenie części działki nr ew. [...] o powierzchni [...] m2, przeznaczonej pod zabudowę mieszkaniową. Podniosła zarzut naruszenia art. 12 ust. 5, art. 18 ust. 1 i art. 23 ustawy zrid w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 oraz 155 ust. 1 u.g.n. poprzez zaakceptowanie jako podstawy ustalenia wartości rynkowej przedmiotowego gruntu operatu rzeczoznawcy K. M. z [...] lipca 2019 r., w sytuacji w której operat ten ma zasadnicze wady, w szczególności rzeczoznawca majątkowy przy wycenie w podejściu porównawczym wybrał do porównania nieruchomości położone w większości poza przedmiotowym terenem, na którym leży wyceniana nieruchomość i z innej daty transakcji, a więc niebędące nieruchomościami podobnymi do wycenianej, skutkiem czego nie spełnia przesłanki obiektywnego dowodu w postępowaniu administracyjnym mającym za cel ustalenie wysokości odszkodowania należnego osobie, która została pozbawiona swojej własności. Podniosła również zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., w tym:

a) utrzymanie w mocy decyzji wydanej z naruszeniem prawa,

b) nierozpoznanie wszystkich zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu,

c) niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony,

d) całkowite pominięcie przeprowadzenia wszechstronnego postępowania dowodowego, oraz brak wszechstronnej i wnikliwej oceny zabranego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżącej, przy rozpoznawaniu tej sprawy doszło do naruszenia art. 75 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym brak rzetelnej oceny dowodu przedstawionego przez skarżącą w odwołaniu z dnia [...] listopada 2019 r. Naruszenie zaś art. 8 k.p.a. i art. 12 k.p.a. przejawiało się w naruszeniu zasady zaufania strony do organów administracji publicznej.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji we wskazanej części oraz w tym samym zakresie decyzji Starosty [...] z [...] października 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła przy tym o wyznaczenie rozprawy, jak również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy na rozprawie. Organ podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i jednocześnie stwierdził, że w skardze nie wskazano na żadne nowe okoliczności sprawy wpływające na sposób rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku natomiast uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd bada w pełnym zakresie treść zaskarżonego aktu albo czynności lub też bezczynności organu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem (art. 1 p.p.s.a.). Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Zakresem rozpoznania sądu stają się więc wszystkie czynności i akty wydane w danej sprawie administracyjnej, niezależnie od tego, w jakim stadium postępowania i w jakim trybie, zostały podjęte. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 3185/19, CBOSA)

W tak określonym zakresie kognicji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć trzeba, że jak wynika z art. 130 ust. 2 u.g.n., organ administracji wydając decyzję o odszkodowaniu za nieruchomość zajętą pod drogę w trybie przepisów ustawy zrid zobowiązany jest ustalić jego wysokość w oparciu o opinię niezależnego rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca jest osobą posiadającą wiedzę specjalistyczną przydatną organom administracji do podjęcia prawidłowej decyzji i w tym zakresie wypowiadającą się w sprawie. Spełnia on więc w postępowaniu administracyjnym funkcję biegłego. W wyroku z 27 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 1978/18 (CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego na podstawie art. 130 ust. 2 u.g.n. jest generalnie uznawany za dowód z opinii biegłego, w rozumieniu art. 84 k.p.a. Organ rozpatrując taki dowód powinien zatem stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Powyższa konstatacja pozostaje jednak niepełna. Należy bowiem zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na warunkach określonych w tym przepisie. Ponadto oceny tej dokonuje się w przypadku rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, przy czym wówczas art. 157 ust. 1 u.g.n. stosuje się odpowiednio (art. 157 ust. 4 u.g.n.).

Dostrzegając potrzebę wyjaśnienia, jaka jest wzajemna relacja ww. regulacji odnoszących się do oceny materiału dowodowego sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku wskazał, że z treści art. 157 u.g.n. nie można wywodzić bezwzględnego ograniczenia możliwości oceny operatu szacunkowego przez organ na gruncie przepisów k.p.a. Gdyby tak było, to organ orzekający w sprawie byłby związany oceną dokonaną przez rzeczoznawcę majątkowego, a to nie jest do pogodzenia z ustanowioną w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów, oznaczającą ocenę wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych według wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania organu (por. wyrok NSA z 9 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2638/12, CBOSA). Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej, a ponadto pochodzi od osoby wykonującej zawód zaufania publicznego (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 grudnia 2002 r. sygn. akt SK 20/01).

Zauważa się zatem, że ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ administracji publicznej dotyczy okoliczności, czy przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast kwestie dotyczące wiedzy specjalistycznej odnoszące się do merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, ocen dokonywanych na gruncie wiedzy specjalistycznej, a zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości obowiązujących rzeczoznawców, nie podlegają bezpośredniej kontroli organów administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 18 czerwca 2013 r., sygn. akt I OSK 291/12, 7 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2291/16, CBOSA).

Powyższe uwagi wskazują, że opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości winna być przez organ w toku prowadzonego postępowania poddana analizie na dwóch płaszczyznach: formalnej i merytorycznej. Nie budzi wątpliwości, iż kontrola formalna owego dowodu, obejmująca m.in. zbadanie tego czy opinia została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy jest logiczna i kompletna, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, należy do organu administracji i jest dokonywana na podstawie przepisów k.p.a. (vide: wyrok NSA z dnia 10 lipca 2015r. sygn. akt I OSK 2546/13; wyrok NSA z dnia 20 maja 2015r. sygn. akt I OSK 2329/13; wyrok NSA z dnia 21 października 2014r. sygn. akt I OSK 345/13; wyrok NSA z dnia 16 października 2014r. sygn. akt I OSK 611/13, CBOSA). W odniesieniu do oceny merytorycznej, to podkreśla się, że organ administracji ma prawo do zbadania, czy w operacie należycie uzasadniono dobór nieruchomości podobnych. Przy czym powyższe uwagi nie odnoszą się do kwestii związanych z ustaleniem współczynników korygujących, skorygowania cen nieruchomości podobnych ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu, a zatem do okoliczności, o których nowa w art. 153 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. Ocena sporządzonego operatu szacunkowego w tym zakresie, podobnie zresztą, jak i w zakresie wskazanym w art. 154 ust. 1 u.g.n, wymaga wiadomości specjalnych, a zatem nie powinna być dokonywana przez organ administracji na gruncie art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 186/21, CBOSA).

Powyższe kwestie pozostają istotne w sytuacji istnienia rozbieżnych operatów szacunkowych określających wartość tej samej nieruchomości dla tożsamego celu wyceny, w których elementem różnicującym operaty są inaczej dobrane nieruchomości podobne. W takiej bowiem sytuacji ocena tych opinii powinna być dokonana dwustopniowo. W pierwszej kolejności dokonuje się oceny, czy operaty te pozbawione są wad, które mogą być ujawnione poprzez kontrolę aspektów formalnych i merytorycznych nie wymagających wiadomości specjalnych. Pozytywny rezultat takiej weryfikacji operatów szacunkowych, oznacza, że w kwestii podobieństwa nieruchomości przyjętych do oceny przez biegłych, kontrola prawidłowości analizowanych danych winna nastąpić na gruncie art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., tj. przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Powyższe pozostaje spójne z obowiązkami, jakie na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego spoczywają na organie prowadzącym postępowanie. Wypada w szczególności zaznaczyć, że postępowanie administracyjne powinno być prowadzone w sposób, który pozwoli uwzględnić interes społeczny i słuszny interes obywateli. Obliguje do tego art. 7 k.p.a.

W ocenie Sądu, postępowanie prowadzone w przedstawionej sprawie nie spełnia tego warunku. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca w odwołaniu od decyzji organu I instancji podważając prawidłowość ustalenia kwoty odszkodowania opartej o dokonaną przez biegłego wycenę nieruchomości, przedstawiła operat szacunkowy sporządzony na jej zlecenie przez innego rzeczoznawcę. Organ odwoławczy w swojej decyzji zamiast rozpoznać sprawę, odniósł się ogólnikowo do przedstawionego kontroperatu dokonując w istocie jedynie kontroli decyzji organu I instancji, przy dość oczywistym zauważeniu, że decyzja ta nie mogła uwzględniać operatu, który został przedstawiony dopiero w postępowaniu odwoławczym. Naruszył zatem ww. art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.

Sąd zauważa, że w sytuacji gdy na potrzeby postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość zostanie sporządzony operat szacunkowy na zlecenie organu oraz kontroperat na zlecenie strony - różniące się co do określonej w nich wartości wycenianej nieruchomości, na organie spoczywa obowiązek oceny obu operatów. Rola organu nie może sprowadzać się wyłącznie do formalnego dopuszczenia dowodu i przyjęcia go w poczet materiału dowodowego. Zadaniem organu jest ocenić ten dowód, tym bardziej w sytuacji, gdy operaty pomimo przyjęcia tej samej metodologii przez rzeczoznawców zawierają zupełnie inne ustalenia wartości nieruchomości, prowadząc do tak znaczących - jak w niniejszej sprawie - różnic w ustaleniu wysokości odszkodowania. Takiej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez A. S., organ odwoławczy nie dokonał. Zdaniem Sądu, analiza dokonana przez Wojewody jest niewystarczająca, bowiem ten stwierdził jedynie, że istnieje sprzeczność między poziomem cen nieruchomości drogowych przedstawionych w przez biegłego K. M. w analizie rynku tych nieruchomości, a analogiczną analizą zawartą w kontroperacie. Dokonał również prostego zestawienia elementów różnicujących oba operaty nie wyprowadzając pogłębionych wniosków, poza ogólną konstatacją, że wynikająca z nich rozbieżność nie została zgłoszona do oceny przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, której ocena negatywna mogłaby spowodować, że operat traci charakter opinii o wartości nieruchomości, a tym samym eliminuje go z obrotu prawnego. Sąd zauważa, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego wiąże się z zasadą swobodnej oceny dowodów, która musi być dokonywana z uwzględnieniem zasady równej mocy środków dowodowych, zawartej w art. 75 § 1 k.p.a. Jak wskazuje się w doktrynie, zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, z jednej strony, wobec prawodawcy – zakaz ustanawiania prawnych reguł oceny dowodów w postępowaniu, np. domniemań prawnych niewzruszalnych, a wobec organu orzekającego – nakaz oceny wszelkich faktów i środków dowodowych w sposób wszechstronny oraz nieskrępowany żadnymi regułami, poleceniami służbowymi albo z góry przyjętymi założeniami (A. Wiktorowska, w: M. Wierzbowski, Postępowanie administracyjne, 2015, s. 117 za: Art. 80 KPA red. Hauser 2021, wyd. 7/Elżanowski). Istotne jest, by w trakcie postępowania zasada swobodnej oceny nie przekształciła się w ocenę dowolną. Dlatego też dokonując oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, należy mieć na uwadze znaczenie i wartość poszczególnych dowodów dla potrzeb rozstrzygnięcia w konkretnej sprawie z zastosowaniem reguł logicznego rozumowania i biorąc pod uwagę reguły doświadczenia życiowego. Zasada ta nie została zachowana w sprawie.

Z tych względów Sąd uznał, że postępowanie w sprawie było przeprowadzone w sposób wadliwy, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 8, art. 77, art. 84 w zw. z art. 24 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, a w szczególności dokonanie wnikliwej oceny obu operatów szacunkowych, a następnie przedstawienie procesu dochodzenia do konkluzji w uzasadnieniu decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. O kosztach, na które składają się 1049 zł wpisu od skargi oraz 1800 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika, orzeczono w oparciu o art. 200 p.p.s.a.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.).

-----------------------

12