Postanowienie NSA, sygn. akt II OSK 707/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 par 1 pkt 1 lit. 5a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 63/19 odrzucające skargę M. B. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia 9 października 2002 r. nr LIX/446/2002 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 11 października 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) odrzucił skargę M. B. na uchwałę Rady Gminy Izabelin z dnia [...] października 2002 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego .

W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki wskazał, że M. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy Izabelin nr LIX/446/2002 z 9 października 2002 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego wsi Izabelin Południowy część A w części dotyczącej obszaru oznaczonego symbolem planistycznym 8/MNL w zakresie obowiązku scalenia działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] oraz ograniczenia zabudowy do jednego budynku na działce w tym działce powstałej w wyniku scalania.

Skarżący zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej przez wprowadzenie w jej treści warunku scalenia działek, który nie został określony w obowiązujących na dzień wydania decyzji przepisach prawa; naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu na dzień wydania decyzji) przez ustalenie w zaskarżonej części uchwały warunków dotyczących scalenia poszczególnych działek nieprzewidzianych w powołanych wyżej przepisach; art. 64 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ograniczenie w zaskarżonej uchwale prawa własności nieprzewidzianego w przepisach ustawy.

Opierając skargę na powyższych zarzutach skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, "względnie o zmianę zaskarżonej uchwały w ten sposób, że zapis dotyczący obowiązku scalenia działek ewidencyjnych [...] [...] zostanie wykreślony, zaś zapis przewidujący ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce w tym działce powstałej ze scalenia otrzyma brzmienie: "ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce."

W uzasadnieniu skargi wskazano, że uchwała podjęta została w oparciu o decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r., w której wyrażono zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi Izabelin Południowy gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa na cele nieleśne - budownictwa mieszkaniowego pod warunkiem m. in. scalenia ww. działek. Decyzją z [...] stycznia 2015 r. Minister Środowiska stwierdził nieważność decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. w części dotyczącej scalenia działek [...] i [...]. Warunek ten rażąco narusza prawo i ogranicza wykonywanie prawa własności przez skarżącego. W przypadku zamiaru dokonania zabudowy każdorazowy właściciel obowiązany byłby do scalenia (połączenia) sąsiadujących ze sobą nieruchomości, co w niniejszym przypadku prowadziłoby do zniesienia własności dwóch odrębnych nieruchomości i powstania w to miejsce współwłasności. Nadto, zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, w związku z czym organ wprowadzając kwestionowany warunek chciał w swoim zamyśle doprowadzić do sytuacji, że każda zabudowana działka niezależnie od pozostałych, obejmowałaby swoją powierzchnią 0,10 ha lasów. Tymczasem pojęcie lasu oderwane jest od kategorii cywilnoprawnej i nie obejmuje nieruchomości ograniczonej do poszczególnych nieruchomości będących przedmiotem odrębnej własności, lecz swoim zakresem obejmuje grunt zajęty faktycznie pod las niezależnie od struktury własności zajętego pod las gruntu. Ustawodawca nie przewidział, iż pojęcie lasu ograniczone jest zatem do pojedynczych działek ewidencyjnych gruntu. Podobny pogląd wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 czerwca 2005 r. (sygn. akt II SA/Bk 130/05, publ. LEX nr 173757). Podobne stanowisko przedstawia też w komentarzu do ustawy o lasach Bartosz Rakoczy wskazując, że "Pojęcia lasu nie należy utożsamiać Z pojęciem nieruchomości gruntowej czy też gruntu leśnego. [...]. Wskazując na Powyższe uznać należy, że nieruchomość będąca przedmiotem postępowania stanowi część obszaru leśnego o łącznej powierzchni 8,9282 ha. Nawet w przypadku, gdy powierzchnia odrębnych działek ewidencyjnych, a zajętych pod las będzie mniejsza niż 0,1 ha, to w żadnym wypadku nie zostanie pozbawiona statusu Prawnego jako las, albowiem w dalszym ciągu stanowić będzie zwarty kompleks leśny obejmujący łącznie kilkadziesiąt działek ewidencyjnych gruntu.

Rada Gminy Izabelin — w odpowiedzi na skargę — wniosła o oddalenie skargi. W motywach odpowiedzi organ podkreślił, że w trakcie procedury planistycznej wystąpiono do Wojewody Mazowieckiego o wyrażenie zgody na zmianę przeznaczenia niektórych terenów objętych planem. Decyzją z [...] kwietnia 2001 r. Wojewoda wyraził zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego wsi Izabelin gruntów leśnych niestanowiących własność Skarbu Państwa na cele nieleśne, m, in. budownictwo jednorazowe jednorodzinne również dla działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...] pod warunkami w niej wskazanymi. Postanowienia przedmiotowej decyzji zostały uwzględnione w planie, w szczególności w § 15 ust. 2 pkt 1, 3 i 4 oraz w rysunku planu, który stanowi integralną jego część. Paragraf 15 planu dotyczy terenu oznaczonego symbolem planistycznym 8/MNL, gdzie znajduje się działka będąca przedmiotem skargi.

Zgodnie z obowiązującym ówcześnie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 15, poz. 139 ze zm.) każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu mógł wnieść zarzut. Z tego uprawnienia właściciele ww. działek nie skorzystali. Plan z 2002 r. został przyjęty zgodnie z prawem, w związku z pozostającą w obrocie prawnym w owym czasie decyzją Wojewody z [...] kwietnia 2001 r. Dlatego zarzut naruszenia przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i Konstytucji RP należy uznać za bezzasadny.

Nadto, bardzo istotne dla przedmiotowej sprawy jest procedowanie przez Radę nad zmianą planu, o co występował sam skarżący. Zmiana planu może nastąpić przez wypełnienie pełnej procedury planistycznej. [...] maja 2015 r. Rada podjęła uchwałę nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Izabelin B, która swoim zakresem obejmie wnioskowany teren. Obecnie projekt planu znajduje się w fazie uzyskiwania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne pod budownictwo mieszkaniowe dla działek, które takiej zgody nie posiadały oraz zmianę (aktualizację) już wydanych do poprzednich opracowań planistycznych decyzji na zmianę przeznaczenia (tzw. "zgód"), w tym również przedmiotowe działki skarżącego. Na chwilę obecną od jego decyzji zależy dalszy etap procedury uchwalania miejscowego planu dla wsi Izabelin B.

Reasumując organ podkreślił, że zaskarżony plan został uchwalony zgodnie z prawem, w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym ww. decyzję Wojewody Mazowieckiego. Natomiast w chwili obecnej prowadzone są prace mające na celu zniesienie ograniczeń wynikających z planu z 2002 r.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w przypadku wniesienia przedmiotowej skargi doszło do zachowania terminu do wniesienia skargi, dopełnienia czynności wezwania do usunięcia naruszenia prawa i wykazania posiadania interesu prawnego względem działki ewidencyjnej o numerze [...]. Natomiast nie stwierdzono posiadania interesu prawnego odnośnie działki ewidencyjnej o numerze [...] (zgodne z wyjaśnieniem pełnomocnika skarżącego złożonym w piśmie z 21 maja 2019 r. skarżący nie posiada do tej działki żadnego tytułu prawnego) i naruszenia interesu prawnego skarżącego względem działki nr [...]. Tymczasem zarówno posiadanie interesu prawnego, jak i jego naruszenie warunkują dopuszczalność skargi wniesionej na uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a.

Sąd - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a i pkt 6 p.p.s.a. - odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Odrzucenie skargi może sąd orzec na każdym etapie postępowania, zarówno na posiedzeniu niejawnym, jak i na rozprawie, jeżeli tylko wystąpi jedna z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Jednoznaczne brzmienie art. 58 § 3 zd, 2 p.p.s.a. pozostawia do uznania sądu czy odrzucenie skargi nastąpi na posiedzeniu jawnym.

W ocenie Sądu Wojewódzkiego w kontrolowanej sprawie stwierdzenie niedopuszczalności skargi wymagało szczególnej analizy i stanowiska stron, zatem Sąd postanowił o odrzuceniu skargi na rozprawie, korzystając z możliwości uznania dopuszczalnego art. 53 § 3 p.p.s.a.

Przepisem szczególnym w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a 5p.s.a stawiającym wymagania wobec zaskarzalności do sądu uchwały z zakresu administracji publicznej podjętej przez organ gminy jest wspomniany już wyżej art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten ówcześnie stanowił, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd Wojewódzki wskazał, że wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga na plan posiada swoją podstawę we wskazanej wyżej regulacji ustawy o samorządzie gminnym, która stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej regulacji art. 50 p.p.s.a. określającej legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), a także musi wykazać, że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając np. uprawnień, czy ograniczając lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego). Naruszenie interesu prawnego następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Do wniesienia skargi W trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi w dacie wniesienia skargi legitymować się naruszonym interesem prawnym. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Naruszenie zindywidualizowanego interesu, nie zaś wadliwość obiektywna uchwały, stanowi legitymację do wniesienia skargi. Zaskarżona uchwała może być wyeliminowana z obrotu prawnego, dopiero wówczas, gdy wraz z naruszeniem interesu prawnego dojdzie do naruszenia prawa. Dopiero stwierdzenie naruszenia interesu prawnego, daje Sądowi prawo do oceny - czy naruszenie interesu prawnego kwestionowanymi postanowieniami planu zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. władztwa planistycznego.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego bez wątpienia skarżący, jako legitymujący się prawem własności do nieruchomości stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], leżącą na obszarze objętym zaskarżonym planem, posiada interes prawny. Natomiast skarżący, wskazując na zaprezentowane w stanie sprawy podstawy zaskarżenia planu, nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, a i Sąd doszedł do przekonania, że zakwestionowanymi ustaleniami planu nie doszło do takiego naruszenia.

Działka ewidencyjna o numerze [...] z obrębu [...] o powierzchni 1 024 m2 położona przy ul. [...] we wsi I., której skarżący jest właścicielem, została objęta ustaleniami zaskarżonego planu dotyczącymi terenu oznaczonego na jego rysunku symbolem 8/MNL. Skarżący zakwestionował postanowienia § 15 planu. Według § 5 pkt 1 planu tereny oznaczone symbolem MNL to "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na działkach o charakterze leśnym". Zgodnie z § 15: ust. 1 planu - pod zabudowę mieszkaniową na działkach o charakterze leśnym o niewielkim stopniu zainwestowania przeznacza się m. in. teren oznaczony na rysunku planu symbolem 8/MNL; ust. 2 planu - na terenie tym obowiązują następujące zasady zagospodarowania: - nie dopuszcza się naruszania istniejących na terenie opracowania obszarów leśnych, z wyjątkiem tych, które otrzymały zgodę odpowiednich instytucji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla których obowiązują ustalenia zawarte w tych decyzjach dotyczących zmiany przeznaczenia poszczególnych działek leśnych na cele nieleśne wraz z ich wtórnym podziałem (pkt (1)), - wprowadza się ograniczenia powierzchni wyłączonej z produkcji leśnej do 20 °A powierzchni działki i nie więcej niż 400 m2 (pkt (3)), - zezwala się na realizację budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących, bądź bliźniaczych na działkach wskazanych na rysunku planu (pkt (4)).

Działka skarżącego to obszar leśny, który w ówczesnej procedurze planistycznej, na mocy decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cel nieleśny i dla działki tej ustalono scalenie z działką [...] o pow. 0,0777 m2, ograniczenie zabudowy do jednego budynku na działce w tym działce powstałej ze scalenia. Były to te ustalenia, które zakwestionował skarżący.

W ocenie Sądu powyższe, wbrew oczekiwaniom skarżącego, daje podstawy do stwierdzenia, że kwestionowanymi postanowieniami planu nie doszło do ograniczenia uprawnień skarżącego względem należącej do niego nieruchomości. Nie zostało odebrane skarżącemu uprawnienie do wykonywania przysługującego mu prawa własności na dotychczasowych warunkach. Z powyższego wynika, że działka skarżącego w procedurze planistycznej została objęta zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne i uzyskała przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową na działkach o charakterze leśnym. Oznacza to, że skarżący, pomimo warunku scalenia z działką sąsiednią i ograniczenia zabudowy do jednego budynku na działce, na skutek obowiązujących ustaleń planistycznych znalazł się w korzystniejszej sytuacji prawnej niż był przed wejściem w życie planu. Również warunek scalenia działki skarżącego z działką sąsiednią i ograniczenia zabudowy do jednego budynku nie wpłynął na ograniczenie prawa własności skarżącego, albowiem i tak skarżący, przed jego wprowadzeniem, nie miał możliwości zagospodarowania swojej działki, na przykład pod zabudowę mieszkaniową. Nie doszło zatem do ograniczenia zakresu jego władztwa w stosunku do zakresu wynikającego z wcześniejszych unormowań prawnych. Zgodnie bowiem z postanowieniami miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego wsi Izabelin Południowy zatwierdzonego uchwałą Nr XVII/118/92 Rady Gminy Stare Babice z 20 maja 1992r., zmienionego zaskarżonym planem, powierzchnią kwalifikującą się do zagospodarowania była powierzchnia powyżej 1500 m2, a działka skarżącego ma powierzchnię 1024 m2.

Innymi słowy, ustaleniami planu nie pozbawiono skarżącego uprawnień związanych z realizacją prawa własności; nie doszło do zmiany (wręcz pogorszenia) sytuacji prawnej skarżącego. Podważane ustalenia planu nie ograniczają możliwości korzystania przez skarżącego na dotychczasowych zasadach z nieruchomości, której jest właścicielem. Postanowienia przedmiotowego planu nie oddziałują negatywnie na sferę praw i obowiązków skarżącego.

Reasumując, zaskarżona uchwała nie ogranicza, nie znosi i nie uniemożliwia realizacji prawa własności skarżącego na dotychczasowych warunkach, tym samym nie narusza tego prawa. Z kolei pochodną unieważnienia decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. w części dotyczącej scalenia działek [...][...] (decyzja Ministra Środowiska z [...] stycznia 2015 r.) są prace nad zmianą przedmiotowego planu. [...] maja 2015 r. Rada Gminy Izabelin podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Izabelin B obejmującą swoim zakresem sporną działkę skarżącego. I jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, są to prace mające na celu zniesienie ograniczeń wynikających z planu z 2002 r.

W sprawie nie zaszła więc sytuacja, która dałaby Sądowi podstawy do uwzględnienia skargi, co ma zawsze miejsce wówczas, kiedy sąd stwierdza naruszenie obiektywnego porządku prawnego połączone z naruszeniem prawnie chronionego interesu skarżącego, wtedy też obowiązkiem sądu jest ocenienie, czy naruszenie interesu prawnego kwestionowanymi postanowieniami planu zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a więc - czy nie zostały naruszone przepisy dotyczące procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy gmina nie przekroczyła granic tzw. Władztwa planistycznego, Stwierdzenie sprzeczności uchwały z prawem nie stanowi C zasadności skargi, jeśli brak naruszenia interesu prawnego strony ją wnoszącej.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł M. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 58 § 1 pkt 5a i 6 p.p.s.a. poprzez uznanie, że uchwała Rady Gminy Izabelin z dnia 9 października 2002 r. nr LIX/446/2002 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Izabelin Południowy część A nie narusza interesu prawnego skarżącego kasacyjnie nie powodując, iż doszło do ograniczenia uprawnień skarżącego względem należącej do niego nieruchomości w sytuacji gdy na podstawie odrębnych przepisów m.in. art. 13 ust. 2 ustawy o lasach skarżący kasacyjnie w sytuacji nie podjęcia zaskarżonej uchwały mógłby wszcząć procedurę administracyjną zmiany przeznaczenia nieruchomości prowadzącą do uzyskania możliwości jej zabudowy

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy Izabelin wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Zasadny okazał się zarzut kasacyjny podważający ocenę Sądu Wojewódzkiego co do braku legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, a w konsekwencji odrzucenia jego skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a) p.p.s.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem, sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym jest właśnie art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny.

Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem prawnym. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może ograniczać się wyłącznie do przepisów prawa administracyjnego, lecz musi uwzględniać również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele bądź użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1, ustalenia przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Trzeba też pamiętać, że w planowaniu przestrzennym obowiązuje nakaz uwzględnienia określonych wartości, w tym ochrony prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p.). Należy więc zaznaczyć, że przyjmowane w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 k.c., ale też regulacją art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 r. II OSK 2369/12, 5 maja 2014 r. II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 r. II OSK 1719/16, 26 października 2016 r. II OSK 137/15, 12 grudnia 2016 r. II OSK 743/15).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoich wyrokach wskazywał, że jeżeli skarżący ma nieruchomości położone na obszarze objętym kwestionowanym planem i ustalenia tego planu dokonują zmian w przeznaczeniu tych nieruchomości, to już wystarczy do uznania, że interes prawny skarżącego został naruszony. Dla ustalenia legitymacji procesowej nie jest istotny ani zakres naruszenia interesu prawnego, ani nawet brak wymiernych efektów tego naruszenia (por. wyrok z 20 listopada 2009 r. II OSK 1305/09, z 12 stycznia 2016 r. II OSK 1102/14, z 21 czerwca 2016 r. II OSK 2593/14).

W wyroku z 14 września 2012 r. II OSK 1541/12 NSA zaznaczył, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprowadza wobec danej nieruchomości ograniczenia w sposobie korzystania z niej, to biorąc pod uwagę prokonstytucyjną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g., w aspekcie prawa do rozpatrzenia sprawy przez Sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej), właściciel takiej nieruchomości będzie uprawniony do zaskarżenia uchwały o uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego.

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że skarżący wykazał legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy zakwestionowane ustalenia planu miejscowego co do przeznaczenia nieruchomości będącego jego własnością nie są zgodne z zamierzeniami inwestycyjnymi skarżącego. Naruszenie interesu prawnego skarżącego nie wymagało szerszego dowodzenia skoro przedstawił on okoliczności świadczące o jego własności działki nr [...], natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony dla wsi Izabelin Południowy część A wprowadził obowiązek scalenia działki nr [...] z działką nr [...] (niebędącą własnością skarżącego) oraz ograniczył zabudowę do jednego budynku na działce powstałej ze scalenia. Na etapie badania dopuszczalności skargi wystarczające było wskazanie przez skarżącego, że przyjęte w zaskarżonej Uchwale zapisy uniemożliwiają mu realizację uprawnienia do planowanej zabudowy własnej nieruchomości. Drugorzędne znaczenie dla ustalenia legitymacji skarżącego miały natomiast analizowane szczegółowo przez Wojewódzki Sąd kwestie niepogorszenia jego sytuacji względem poprzednio obowiązującego planu miejscowego.

Trudno zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że warunek scalenia działki skarżącego z działką sąsiednią (będącą przedmiotem własności innego podmiotu) oraz ustalenie planu co do możliwości zabudowy tych działek jednym budynkiem – nie stanowi ograniczenia uprawnień skarżącego w zakresie korzystania z własnej nieruchomości. Słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej, że w razie braku planu, skarżący mógłby ewentualnie skorzystać z indywidualnego trybu zmiany przeznaczenia gruntu leśnego oraz uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Zaznaczyć należy, że ustalenie uwarunkowań ustanowionych w planie zasad zagospodarowania, scalania i zabudowy poszczególnych nieruchomości wiąże się z merytoryczną kontrolą planu miejscowego.

Sąd Wojewódzki błędnie zatem założył, iż zapisy zaskarżonej uchwały nie naruszają interesu prawnego skarżącego. Tymczasem dla stwierdzenia naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. wystarczające było ustalenie, że kwestionowana uchwała wprowadziła aktualnie dla skarżącego ograniczenia w sposobie korzystania z jego nieruchomości. Zauważyć należy, że przedstawiona w uzasadnieniu postanowienia argumentacja wykracza poza aspekty związane z badaniem legitymacji skarżącego i świadczy o braku właściwego rozgraniczenia etapu związanego z badaniem naruszenia interesu prawnego podmiotu skarżącego uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i etapu poświęconego merytorycznej ocenie zaskarżonego aktu. Mianowicie z jednej strony Sąd Wojewódzki przyjął, że skarżący nie wykazał naruszenia jego interesu prawnego, a z drugiej strony stwierdził, że: "W sprawie nie zaszła więc sytuacja, która dałaby Sądowi podstawy do uwzględnienia skargi, co ma zawsze miejsce wówczas, kiedy sąd stwierdza naruszeniem obiektywnego porządku prawnego połączone z naruszenie prawnie chronionego interesu skarżącego (...)".

Podkreślenia wymaga, że kwestii "naruszenia interesu prawnego" nie należy utożsamiać z "naruszeniem prawa". Jak trafnie wyjaśniono w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem (Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Wobec powyższego Sąd Wojewódzki niezasadnie odrzucił skargę, podczas gdy powinien przeprowadzić merytoryczną kontrolę zaskarżonej Uchwały. Ponadto należy wskazać, że skarga powinna być rozpoznana przy uwzględnieniu całokształtu okoliczności stanowiących uzasadnienie zgłoszonych zarzutów. W rezultacie obowiązkiem Sądu jest ocena skutków wydania decyzji Ministra Środowiska z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z [...] kwietnia 2001 r. niezależnie od faktu wszczęcia procedury w zakresie zmiany zaskarżonego planu miejscowego, chyba że do czasu zakończenia niniejszego postępowania kwestionowane ustalenia planu zostaną zmienione.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy podkreślić, że w świetle art. 203 i art. 204 p.p.s.a. brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia w przypadku, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie kończące postępowanie w sprawie, co jednak nie oznacza, że koszty związane z wniesieniem tej skargi kasacyjnej nie mogą być rozliczone w wyroku, z uwzględnieniem zasad dotyczących zwrotu kosztów postępowania wynikających z art. 200 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 4/07, postanowienie NSA z 23 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1719/16).