Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 449/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 i 158 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Leszek Kamiński ( spr.), Sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 104 § 1, art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 1-7, art. 157 § 1, 2 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm.), zw. dalej k.p.a., oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 r., poz. 1118, ze zm.), zw. dalej Prawem budowlanym, po ponownym przeprowadzeniu postępowania na wniosek M. R. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r.

Organ wyjaśnił w uzasadnieniu, iż Starosta W. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] Sp. z o.o. w S. , dalej zw. inwestorem, pozwolenia na budowę trzech zespołów elektrowni wiatrowych (łącznie 9 wież wiatrowych) z infrastrukturą obejmującą drogi wewnętrzne i linie energetyczne na działkach nr [...] w C. , na działkach nr [...] w W. oraz na działkach nr [...] w K. gm. Ł. i stacji transformatorowej abonenckiej [...] na działce nr [...]

M.R. w dniu 23 czerwca 2009 r. złożyła wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty W. w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zarzucając przedmiotowej decyzji rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z art. 6 k.p.a. polegające na niedokonaniu przez organ architektoniczno-budowlany oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska; rażące naruszenie art. 98 § 1 k.p.a. polegające na zawieszeniu postępowania administracyjnego na wniosek inwestora przed powzięciem przez organ informacji o braku sprzeciwu dla zawieszenia postępowania pozostałych podmiotów, które organ uznał za strony postępowania.

Wojewoda [...] wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o dokument legitymujący go do występowania w charakterze strony. W odpowiedzi na wezwanie Wojewody M. R. wskazała, że jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji. Oddziaływanie to polega na emisji hałasu przez projektowany zespół elektrowni wiatrowych.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., Nr [....] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. W trybie odwoławczym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym, organ wojewódzki poddał analizie decyzję Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. oraz zatwierdzony przez nią projekt budowlany pod kątem ewentualnego obarczenia powyższego rozstrzygnięcia jedną z wad określonych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Organ I instancji podał, iż analiza projektu budowlanego wykazała, iż spełnione są ustalenia dla terenów rolnych przeznaczonych pod lokalizację elektrowni wiatrowych, tj. w obrębie geodezyjnym K. zlokalizowano 5 obiektów (max 11), w obrębie geodezyjnym W. zlokalizowano 7 obiektów (max 19), w obrębie geodezyjnym C. 7 obiektów (max 13). Elektrownie wiatrowe w granicach poszczególnych lokalizacji stanowią jeden park wiatrowy. Zastosowano jednakowy typ elektrowni wiatrowych, ich kolorystyka jest jednolita, a projekt zagospodarowania terenu obejmuje cały park wiatrowy. Przy zagospodarowywaniu terenów rozpoznano geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. Spełnione są również warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - zabudowa na wydzielonych działkach o powierzchni 625 m2, maksymalna moc znamionowa turbiny 2 MW (max 3 MW), zastosowano stalową rurową pełnościenną konstrukcję wieży, zachowano max wysokość wieży 100 m. Zgodnie z ustaleniami planu ustalono kolorystykę wież wiatrowych - kolor biały jako podstawowy, kolor podstawy wieży zielony do 1/3 wysokości, rozjaśniany ku górze, zakończenie łopat wirników w pasy czerwono-białe (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25.06.2003 r. w sprawie oznakowania przeszkód lotniczych). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) określa kiedy inwestor ma obowiązek przedstawienia przy wniosku o pozwolenie na budowę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a ustawa Prawo ochrony środowiska, kiedy pozwolenie na budowę musi poprzedzać postępowanie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. I tylko w takich wypadkach, gdy powinno być przeprowadzone postępowanie o oddziaływaniu na środowisko organ architektoniczno- budowlany bada, czy zostało ono przeprowadzone, jaki jest jego wynik, a więc zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego bada projekt budowlany w aspekcie zgodności z "wymaganiami ochrony środowiska".

Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor dołączył decyzję Wójta Gminy Ł. z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Zgodnie z którą w pkt 3 ppkt VII - wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym: "należy prowadzić przez okres co najmniej jednego roku obserwację bytowania i zachowania awifauny w obrębie planowanego przedsięwzięcia". Inwestor przy lokalizacji poszczególnych elektrowni uwzględnił oddziaływanie elektrowni wiatrowych na awifaunę, w tym wnioski płynące z przeprowadzonego przedrealizacyjnego monitoringu ornitologicznego i raportu z Monitoringu ornitologicznego w obrębie lokalizacji zespołu farm wiatrowych W. – K. na podstawie danych z okresu 06.09.2007 - 02.02.2009 r. autorstwa prof. dr hab. P. B. ze Stacji Badania Wędrówek Ptaków Uniwersytetu [...], Raportu o Oddziaływaniu na środowisko budowy zespołu elektrowni wiatrowych i głównego punktu zasilania w miejscowości K. oraz linii wysokiego napięcia 110kV Nr 1416 [...] w pradolinie R.Ł. (Raport Środowiskowy), a także z opinii na temat potencjalnego wpływu na ptaki projektowanego zespołu elektrowni wiatrowych W.(W.) w Gminie Ł. i projektu monitoringu przedwykonawczego autorstwa prof. dr hab. P. B. Z opracowanego przez niego monitoringu ornitologicznego wynika, iż omawiany zespół farm charakteryzuje się przeciętnym i częściowo niskim bogactwem gatunkowym, relatywnie niską i przeciętną liczebnością ptaków. Na badanym terenie ptaki rzadkie i "wrażliwsze" na obecność turbin pojawiają się stosunkowo niezbyt licznie i tak wykorzystują teren i przestrzeń powietrzną, że stwierdzono niskie prawdopodobieństwo kolizyjności. Położenie farmy w bezpośrednim sąsiedztwie "[...] nie stanowi istotnego zagrożenia dla gatunków, dla których został zaprojektowany obszar Natura 2000 "[...]".

Analiza projektu budowlanego wykazała, iż w Części O. Zagospodarowanie terenu w pkt 1.10. Ogólnej charakterystyki ekologicznej inwestycji jest zapis, iż turbiny są rozstawione rzadko (około 400m) co pozwala ptakom bezpiecznie przelatywać pomiędzy nimi, są wolnoobrotowe i z uwagi na wysokość wieży l00 m dolna część śmigła znajduje się 55 m nad ziemią. Wysokość ta nie zagraża lokalnym ptakom, które zwykle poruszają się do wysokości 40m, natomiast badania ornitologiczne wykazały, że lokalizacja elektrowni wiatrowych nie znajduje się na trasie przelotów ptaków wędrownych.

Zdaniem Wojewody [....] projekt budowlany uwzględnia w projekcie wyniki monitoringu ornitologicznego, co spełnia wymogi określone w punkcie 3 ppkt VII decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Natomiast organ nie ma kompetencji do sprawdzania poprawności wykonania monitoringu ornitologicznego. W ocenie Wojewody [...] zarzut nie dokonania przez organ weryfikacji nałożonych na inwestora obowiązków w decyzji środowiskowej nie może stanowić podstawy do uznania, iż Starosta W. wydał decyzję o pozwoleniu na budowę z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy inwestor wykonał nałożone na niego decyzją środowiskową obowiązki, a lokalizacja turbin wiatrowych uwzględnia wyniki całego szeregu wykonanych badań ornitologicznych. Organ stwierdził, że przedłożony projekt budowlany spełnia warunki wynikające z art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2, a inwestor dopełnił wymogów wynikających z art. 32 ust. 4 ustawy Prawo Budowlane. Dokonując zatem oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego brak było podstaw do negatywnej oceny we wnioskowanym trybie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. R. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 r. Organ odwoławczy wskazał, iż inwestor spełnił wszystkie wymogi niezbędne dla uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, tj.: przeprowadził postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko; uzyskał wymagane przepisami szczególnymi, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów; złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; zapewnił zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia; zapewnił zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto inwestor przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i sprawdzeniami oraz informacją dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia opracowany i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane i legitymujące się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Jak wynika z akt sprawy na obszarze objętym spornym zamierzeniem inwestycyjnym obowiązuje uchwała Rady Gminy Ł .z dnia [...]lutego 2004 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Ł. dla części obszarów obrębów geodezyjnych K., W. i C.. Wskazany akt władztwa planistycznego gminy dopuścił lokalizację elektrowni wiatrowych (zgodnie z definicją - § 5 pkt 6 mpzp) na następujących obszarach: obręb geodezyjny K. lRP/EWi - 11 obiektów; obręb geodezyjny W. 2RP/EWi - 19 obiektów; obręb geodezyjny C. 3RP/EWi - 13 obiektów. Analiza dokumentacji projektowej wskazuje, iż objęte decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r. obiekty zaprojektowane zostały na ww. obszarach, w liczbie odpowiednio: 5,1,1 obiektów (projekt budowlany, tom I, część O. Zagospodarowanie terenu, pkt 1.3. Charakterystyka inwestycji, s. 3). Dla terenów oznaczonych symbolami EWi/RP, § 7 ust. 2 pkt 2 mpzp dopuścił lokalizację elektrowni wiatrowych, sieci i urządzeń infrastruktury, w tym stacji GPZ oraz dróg eksploatacyjnych. Szczegółowe warunki zagospodarowania terenu dla ww. obszarów określa § 11 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ustęp 3 ww. jednostki redakcyjnej planu nałożył na inwestora obowiązek zastosowania w obrębie parku wiatrowego jednakowego typu elektrowni wiatrowych oraz jednolitej kolorystyki elektrowni wiatrowych, projekt zagospodarowania terenu pod lokalizację elektrowni wiatrowych musi zaś obejmować cały park wiatrowy - zgodnie z definicją zawartą w § 11 ust. 2 planu. Zdaniem organu, analiza dokumentacji projektowej potwierdza spełnienie powyższych warunków, bowiem wszystkie 19 wież wiatrowych są to obiekty typu Gamesa G90 po 2MW każda, o wysokości wieży l00m i rozpiętości śmigieł 90m. Inwestor zapewnił także jednolitą kolorystykę wież wiatrowych, zaś projekt zagospodarowania terenu pod lokalizację elektrowni wiatrowych obejmuje cały park wiatrowy. Ponadto plan w § 11 ust. 6 określił, iż zabudowa jest możliwa na wydzielonej działce budowlanej o powierzchni 625 m2 , przy czym jako maksymalną intensywność zabudowy określono 20%. Punkt 4 jako funkcję obiektu dopuścił zespół prądotwórczy przetwarzający energię mechaniczną wiatru na energię elektryczną, natomiast jako formę obiektu wskazano budowlę wraz z niezbędnymi urządzeniami i infrastrukturą techniczną. Punkty 6 i 7 określiły konstrukcję obiektu - wieżową z turbinami wiatrowymi, oraz dopuszczalne parametry techniczno-użytkowe, w tym: a) dopuszczalną moc znamionową turbiny: 850 kW-3MW; b) konstrukcję wieży: stalową, rurową pełnościenną; c) wysokość wieży: l00m +/- 5m. Punkty 7-8 § 11 planu określiły wymagania odnośnie do kolorystyki wież: a) kolor biały lub szary jako podstawowy elektrowni wiatrowej; b) kolor podstawy wieży (do 1/3 wysokości) nawiązujący do kolorystyki na linii widnokręgu, o różnej intensywności, rozjaśniany ku górze; c) jaskrawe zakończenia łopat wirnika, zwiększające ich widoczność dla ptaków. Dodatkowo § 11 ust. 9 planu nałożył na inwestora uzgodnienia projektu budowlanego z Urzędem Lotnictwa Cywilnego oraz Dowództwem Wojsk Lotniczych i Obrony Powietrznej.

Sporne zamierzenie inwestycyjne zaprojektowane zostało na wydzielonych działkach budowlanych o powierzchni 625 m2 (decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 2009r., L.dz. [...] decyzja Wójta Gminy Łęczyce z dnia [...] stycznia 2009r., L.dz. [...]; decyzja Wójta Gminy Ł. z dnia [...] stycznia 2009r., L.dz. [...]). Jednocześnie do spornej inwestycji nie znajduje zastosowania wymóg maksymalnej intensywności zabudowy, zdefiniowany w § 5 pkt 3 planu, jako miara uzasadnionej zabudowy terenu mierzona procentowym udziałem sumy powierzchni zabudowanej wszystkich obiektów budowlanych składających się na nadziemną zabudowę danego terenu w całkowitej powierzchni terenu. Wieża wiatrowa stanowi bowiem budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Zatwierdzony decyzją Starosty W. z dnia [...] marca 2009 r., projekt budowlany spełnia również wymagania odnośnie do kolorystyki wież wiatrowych oraz wynikające z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych. Dodatkowo w dokumentacji projektowej znajdują się pisma Dowództwa Sił Powietrznych z dnia [...] września 2007r., Nr [...] (lokalizacja W. i W.); z dnia [..]. lutego 2008r., Nr [...] (lokalizacja K. ), oraz z dnia [...] września 2008r., Nr [...]; opiniujące pozytywnie lokalizację spornej inwestycji, a także pisma Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] sierpnia 2007r.; z dnia [...]lutego 2008 r., znak: [...]; nie zgłaszających zastrzeżeń do lokalizacji inwestycji i uzgadniające ich lokalizację, oraz pisma Dowództwa Marynarki Wojennej RP z dnia 27 sierpnia 2008 r., z dnia 7 lutego 2008r., z dnia 8 sierpnia 2007r. nie wnoszące uwag do planowanej lokalizacji analizowanej inwestycji.

Dla spornego zamierzenia inwestycyjnego Wójt Gminy Ł. wydał także decyzje z dnia [..]. marca 2008 r. i z dnia [...] sierpnia 2008 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzja z dnia [..]. marca 2008 r. poza obowiązkami związanymi z użytkowaniem obiektów nałożyła na inwestora obowiązek, aby natężenie oddziaływania akustycznego przy najbliższej zabudować mieszkaniowej nie przekraczało 45 dB. Spełnienie ww. warunku potwierdzają znajdujące się w dokumentacji projektowej dokumenty jak również Raport oddziaływania na środowisko - dla siłowni wiatrowych poziom hałasu kształtuje się na poziomach od 32,2 do 37,2 dB, zaś dla GPZ (głównego punktu zasilania) oraz linii napowietrznej 110 kV problem hałasu, z uwagi na odległość terenów zabudowy (odpowiednio 600 m i 65 m) nie będzie stanowić ponadnormatywnej uciążliwości akustycznej. Z uwagi na powyższe brak jest podstaw do przyjęcia, iż sporne zamierzenie inwestycyjne narusza wymagania stawiane przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. Nr 120, poz. 826). W ocenie organu II instancji analizowana inwestycja nie narusza także przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883) - s. 32-62 Raportu oddziaływania na środowisko. Jak wynika z dokumentacji projektowej turbiny wolnoobrotowe są rozstawione rzadko (około 400 m) co pozwala ptakom bezpiecznie przelatywać pomiędzy nimi, zaś z uwagi na wysokość wieży (l00m) dolna część śmigła znajduje się 55m nad ziemią co nie zagraża lokalnym ptakom, poruszającym się zwykle do wysokości 40m. Ponadto, co potwierdza Raport oddziaływania przedsięwzięcia na obszary Natura 2000 lokalizacja elektrowni wiatrowych nie znajduje się na trasie przelotów ptaków wędrownych.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji odwołującej się, iż decyzja Starosty W. z dnia [..] marca 2009 r., wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 6 k.p.a., z uwagi na niedokonanie przez organ udzielający pozwolenia na budowę, oceny zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności, określonymi dla spornego zamierzenia inwestycyjnego w decyzji Wójta Gminy Ł.. z dnia [...] sierpnia 2008 r. Jak wynika ze znajdujących się w aktach dokumentów przyjęto dokonywanie obserwacji w 4 sezonach: wiosennym, lęgowym, potęgowym oraz zimowym. Natomiast z tabeli 1 dotyczącej przeprowadzonych obserwacji w obrębie K. wynika, iż były one prowadzone w okresie od dnia 12 lutego 2008 r. do dnia 2 lutego 2009 r., z częstotliwością 7- lub 14-dniową, co łącznie dało 37 obserwacji, które pokrywały się z przyjętymi ww. sezonami obserwacji. Niezależnie od powyższego, gdyby nawet przyjąć, jak wskazuje odwołująca się, iż okres obserwacji nie obejmował pełnego roku (brak 1 obserwacji), to ww. naruszeniu nie można, w ocenie organu, przypisać charakteru rażącego naruszenia prawa, z uwagi na brak skutków społeczno-gospodarczych wywołanych naruszeniem, niemożliwych do zaakceptowania w praworządnym państwie.

Ustosunkowując się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a to przez oparcie zaskarżonej decyzji organu wojewódzkiego jedynie na dokumentach prywatnych inwestora, organ wskazał, iż wyniki monitoringu można, uznać za prawidłową opinię, w oparciu o którą rozstrzyga się sprawę administracyjną, gdyż zawierają metodykę estymacji kolizyjności ptaków, jej założenia metodyczne, określają metodę badawczą z powołaniem się na literaturę przedmiotu oraz wskaźniki uwzględnione podczas obserwacji. Powyższe opracowanie odwołuje się także do doświadczeń z innych farm wiatrowych, w tym z Polski, a także wskazuje przy wykorzystaniu jakich środków technicznych uzyskano zawarte w nim szczegółowe wyniki i opracowano wnioski.

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. R. wnosząc o jej uchylenie. W skardze zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez nieuwzględnienie, że decyzja Starosty Wejherowskiego z dnia 9 marca 2009 r. rażąco narusza prawo i pominięcie wskazanego naruszenia, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2010 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności w/wym. decyzji. Rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Starosty W. , którego nie dostrzegł Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, polegało na zatwierdzeniu projektu budowlanego, zawierającego projekt zagospodarowania działek budowlanych, w których geodezyjnie zlokalizowano siłownie wiatrowe w sposób niezgodny z punktem 3 decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 roku o środowiskach uwarunkowaniach środowiskach, tj. nie przeprowadzenie wcześniejszych trwających co najmniej rok obserwacji bytowania i zachowania się awifauny w obrębie planowanego przedsięwzięcia.

2. naruszenie art. 7 związku z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nierozpoznanie całokształtu materiału dowodowego oraz nie podjęcie przez organ wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, mając na względzie przede wszystkim interes społeczny oraz nie powołanie z urzędu dowodu z opinii biegłego, opierając się na prywatnej opinii przedstawionej przez uczestnika postępowania.

Skarżąca podniosła, iż zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ administracyjny może wydać pozwolenie na budowę po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, ponadto organ winien sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Decyzją o uwarunkowaniach środowiskowych z dnia [...] sierpnia 2008 r. Wójt Gminy Ł. określił wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Jednym z warunków było przeprowadzenie przez okres co najmniej jednego roku obserwacji bytowania i zachowania się awifauny w obrębie planowanego przedsięwzięcia. Decyzja zatwierdzająca projekt budowlany została wydana przez Starostę W., mimo niezrealizowania obowiązku nałożonego na inwestora. Stąd też w ocenie skarżącej siłownie zostały zlokalizowane pomimo nie przeprowadzenia w odpowiednim czasie obserwacji awifauny.

Skarżąca podała, iż pływ elektrowni wiatrowych na populację ptaków w dużej mierze zależy od prawidłowej jej lokalizacji. Śmiertelność ptaków wskutek kolizji z pracującymi siłowniami i elementami infrastruktury towarzyszącej, w szczególności liniami energetycznymi; zmniejszenie liczebności ptaków przez utratę siedlisk lub odstraszaniem ich z okolic siłowni przez infrastrukturę komunikacyjną; czy też zaburzenia krótko- i długodystansowych przemieszczeń są skutkami złej lokalizacji farm wiatrowych. Badania naukowe przeprowadzone na świecie wskazują, że wpływ elektrowni wiatrowych na ptaki zależy od zastosowanego typu urządzeń, ich wysokości, liczby, ustawienia względem siebie, ale w największym stopniu uzależniony jest od wyboru lokalizacji inwestycji. Kolizje ptaków z elektrowniami zdarzają się w sytuacji zlokalizowania elektrowni na trasie głównych przelotów ptaków lub w miejscu, gdzie znajdują się ważne dla nich żerowiska. Skarżąca podkreśliła wysokie niebezpieczeństwo m.in. dla nietoperzy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji uznał, iż warunek nałożony Przez Wójta Gminy Ł. został spełniony, gdyż przeprowadzono 37 obserwacji, uwzględniając cztery sezony. Organ błędnie przyjął, że okres co najmniej jednego roku nie musi pokrywać się z rokiem kalendarzowym. Specjaliści wyraźnie podkreślają, iż lokalizacja farm wiatrowych może być ustalona dopiero po szczegółowych badaniach terenowych. Nie można zatem uznać, iż inwestor spełnił nałożony na niego obowiązek.

Organ w zaskarżonej decyzji podkreślił, iż obserwacje były prowadzone od dnia 12 lutego 2008 r. do dnia 2 lutego 2009 r. Wniosek inwestora do Starosty W. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego został złożony w dniu 24 października 2008 r., a zatem jeszcze przed zakończeniem prowadzonych obserwacji. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w chwili złożenia wniosku inwestor nie spełnił wymagań określonych w decyzji o środowiskach uwarunkowaniach.

W skardze zarzucono ponadto, iż organy administracji nie rozpoznały całokształtu materiału dowodowego oraz nie podjęły wszelkich niezbędnych kroków w celu wyjaśnienia stanu faktycznego w niniejszej sprawie. Wyżej wymienione organy uznały, iż inwestor spełnił warunek nałożony decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, polegający na trwającej co najmniej rok obserwacji zachowania się i bytowania awifauny, opierając się tylko na monitoringu ornitologicznym, raporcie oraz opinii, które zostały przygotowanie na zlecenie inwestora, a zatem na dokumentach prywatnych. Pomimo złożenia zarówno przez skarżącą jak również prokuratora zastrzeżeń co do rzetelności przedłożonego przez inwestora monitoringu, organy uznały ten dokument za opinię w oparciu, o którą rozstrzyga się sprawę administracyjną. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie tylko nie przeprowadził postępowania zmierzającego do dokładnego wyjaśnienia sprawy, ale utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...], w której organ sam stwierdził, iż nie posiada niezbędnej wiedzy do weryfikacji czy obowiązek wynikający z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach został wykonany w sposób należyty. Dowód z opinii biegłego był niezbędny także z uwagi na zgłaszane wielokrotnie przez skarżącą i prokuratora wątpliwości w przedmiocie rzetelności i prawidłowości sporządzonego w sprawie raportu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dna 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że wykonywana kontrola polega na weryfikacji decyzji lub postanowienia organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, skarga zaś nie jest zasadna.

W sytuacji przytoczenia w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu administracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Zaskarżona decyzja wydana została w szczególnym trybie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie takie prowadzone na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jest nadzwyczajnym trybem postępowania i stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe. Celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygania sprawy co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru o stwierdzenie nieważności organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., to znaczy nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 28 maja 1985 r., sygn. akt I SA 89/85, publ. ONSA 1985, Nr 1, poz. 30). Taki też jest obecny kierunek orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Organ zatem orzeka wyłączenie kasacyjnie, stwierdzając nieważność decyzji albo jej niezgodność z prawem, a w przypadku braku przesłanek takiego orzeczenia odmawia stwierdzenia nieważności decyzji. Organ nadzoru jest w tym przypadku kontrolerem prawidłowości samej decyzji administracyjnej.

Wśród przesłanek enumeratywnie wymienionych, w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa, które określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. Obowiązkiem organu badającego ważność decyzji w aspekcie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest wyraźne ustalenie, który konkretny przepis został naruszony, przy czym, rozpoznając sprawę w omawianym trybie, organ orzekający bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem. W postępowaniu dowodowym sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Wady postępowania, i to nie wszystkie lecz tylko w kwalifikowanej ich postaci, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a., mogą być podstawą do wznowienia postępowania. Natomiast w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie na poszukiwaniu wad materialnoprawnych, a nie proceduralnych.

Już chociażby z tego powodu wszelkie argumenty wysunięte zarówno w odwołaniu od decyzji Wojewody, jak i w skardze, a dotyczące nieprzeprowadzenia dowodu z biegłego, nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Organy natomiast miały obowiązek odnieść się do zarzutu przyjęcia jako podstawy ustaleń w postępowaniu zwykłym raportu oraz wyników opinii i monitoringu, które zostały przygotowanie na zlecenie inwestora i z obowiązku tego wywiązały się prawidłowo wyjaśniając, iż wyniki monitoringu oraz opinię uznano za prawidłowe, gdyż zawierają metodykę estymacji kolizyjności ptaków, jej założenia metodyczne, określają metodę badawczą z powołaniem się na literaturę przedmiotu oraz wskaźniki uwzględnione podczas obserwacji. Innymi słowami mówiąc organ uwzględnił dowód z powyższych dokumentów, gdyż – w oparciu o przyjętą metodę - można było zweryfikować fakty, które organ uznał za udowodnione. To zaś, że zlecenie opracowania wymienionej dokumentacji, podobnie jak opracowanie raportu środowiskowego, a także innych dokumentów, w tym projektu budowlanego, odbywa się na zlecenie inwestora, jest wynikiem pozycji inwestora w postępowaniu budowlanym, który jest zobowiązany, jako wnioskodawca w postępowaniu o pozwolenie na budowę, do przedłożenia organowi wszystkich wymaganych przez prawo dokumentów.

Jeśli zatem w postępowaniu nieważnościowym inwestor przedstawia dokumenty i argumenty w obronie zamierzenia inwestycyjnego, a organ, oceniając przedstawione dowody przez pryzmat swojej wiedzy urzędowej, akceptuje je uzasadniając swoje stanowisko, to skarżąca, przedstawiając jedynie ogólne i nie poparte dowodami zastrzeżenia, nie może oczekiwać uznania, w tym zakresie, zarzutu naruszenia prawa przez organ.

Zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego sprowadza się do twierdzenia, iż organ wydający pozwolenie na budowę, nie wykonał, a właściwie niedostatecznie wykonał dyspozycję wymienionych przepisów, tj., że zatwierdzono projekt i wydano pozwolenie w sposób niezgodny z punktem 3 decyzji z dnia 12 sierpnia 2008 roku o środowiskach uwarunkowaniach środowiskach, tj. nie przeprowadzenie wcześniejszych trwających co najmniej rok obserwacji bytowania i zachowania się awifauny w obrębie planowanego przedsięwzięcia.

Tak sformułowany zarzut godzi jednak nie tyle w przywołane przez skarżącą przepisy prawa materialnego, co w niewłaściwą ocenę organu w postępowaniu zwykłym jednego z warunków decyzji środowiskowej. Zarzut skierowany zaś w odniesieniu do wadliwej oceny stanu faktycznego sprawy jest zarzutem na niewłaściwe procesowe działanie organu, a nie na wadliwe zastosowanie przepisu.

Podkreślić bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności decyzji z przyczyny rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i bezsporny (tj. rażący) narusza konkretny przepis prawa, a ponadto jej obowiązywanie wywołuje skutki niemożliwe do zaaprobowania w praworządnym państwie.

Organy obu instancji doszły do poprawnego wniosku, że nie ma podstaw, aby zarzut naruszenia wspomnianych przepisów Prawa budowlanego uznać za naruszenie prawa, a tym bardziej rażące naruszenie prawa. Nawet jeżeli bowiem organ w postępowaniu zwykłym wydał pozwolenie na budowę pomimo, iż okres obserwacji awifauny był o kilka dni krótszy niż określono to w wymaganiach decyzji środowiskowej, to nie ma podstaw aby przyjąć, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę nie sprawdzono zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Nie można też zarzucić, że pozwolenie na budowę wydano bez przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jak stanowi art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Zarzuty skargi, zarówno w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego, jak też naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 32 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego okazały się nieuzasadnione, mając zaś na uwadze, że organy przeprowadziły postępowanie bez naruszeń prawa procesowego i materialnego, dokonały pełnej analizy materiału dowodowego sprawy, dokonały też ocen ewentualnego naruszenia innych przesłanek art. 156 § 1 k.p.a., nie dostrzegając naruszeń prowadzących do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, brak było podstaw do uznania przez Sąd, że zaskarżona decyzja narusza prawo.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd skargę oddalił.