Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 488/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-07-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2, art. 34 ust. 3 pkt 5
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 lipca 2022 r. sprawy ze sprzeciwu J. T. i P. T. od decyzji Wojewody z dnia 26 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Sprzeciw J. T. i P. T. od decyzji Wojewody Pomorskiego z dnia 26 maja 2022 r., nr WI-IV.7840.3.40.2021.MA, wniesiony został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Słupski decyzją z dnia 10 listopada 2017 r. nr 906/2017 udzielił skarżącemu pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w U. na działkach nr [..] i [..].

W dniu 20 stycznia 2021 r. do organu wpłynął wniosek o wznowienie postępowania dotyczącego powyższej decyzji złożony przez P. E., która w piśmie z dnia 8 lutego 2021 r. wskazała, że nie została zawiadomiona, że na działkach nr [...] i [...] powstanie budynek. Postanowieniem z dnia 18 lutego 2021 r. Starosta odmówił wznowienia postępowania, jednakże Wojewoda Pomorski uchylił to postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Postanowieniem z dnia 22 lipca 2021 r. Starosta wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr 906/2017 z dnia 10 listopada 2017 r. a po ponownym przeanalizowaniu sprawy stwierdził, że wnioskodawczym nie posiada przymiotu strony w postępowaniu. Sporny budynek zaprojektowano w odległościach zgodnych z przepisami i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wszystkie parametry, nakazy, zakazy i zalecenia zawarte w ustaleniach ogólnych i w karcie terenu planu miejscowego zostały spełnione. Ponadto, analiza przesłaniania i zacieniania również nie dała podstawy do uznania wnioskodawczym za stronę. W konsekwencji zaś Starosta Słupski decyzją z dnia 17 września 2021 r. odmówił uchylenia decyzji z dnia 10 listopada 2017 r.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. E. wskazała, że oceniając interes prawny, Starosta powinien również uwzględnić, oprócz przepisów Prawa budowlanego, przepisy prawa cywilnego. Wskazała także na potrzebę przeprowadzenia analizy w zakresie nasłonecznienia i zacieniania a Starosta w tym zakresie nie przeprowadził żadnej analizy.

Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Wojewoda Pomorski stwierdził, że decyzja Starosty Słupskiego, jako efekt końcowy nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, powinna zostać uchylona a postępowanie przeprowadzone ponownie przez organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że wznowienie postępowania w sprawie rozstrzygnięć administracyjnych stanowi nadzwyczajny środek ich wzruszenia i jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji administracyjnych. Z tego względu kontrola decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie oraz w ramach prawnych opisanych w art. 145 - 151 Kpa. Istotą wznowienia postępowania jest umożliwienie ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, z uwagi na wady w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Wady te zostały określone w art. 145 § 1 Kpa.

W niniejszej sprawie postępowanie zakończone decyzją Starosty zostało wznowione na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa. Zgodnie z tym przepisem postępowanie wznawia się, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na mocy art. 148 § 1 Kpa podanie o wznowienie postępowania wnosi się w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2 tego przepisu stanowi, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wart. 145 § 1 pkt 4 Kpa biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Terminy zostały przez odwołującą się zachowane.

We wznowionym postępowaniu Starosta Słupski zobowiązany był zatem do ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę zaprojektowanej inwestycji. Istotą wznowionego postępowania jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, tj. zbadanie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem przepisów stanowiących podstawę jej wydania, zwłaszcza art. 28 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Stosownie do art. 3 pkt 20 w/w ustawy obszar oddziaływania obiektów to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu terenu sąsiedniego.

Pojęcie strony definiuje przepis art. 28 Kpa stanowiąc, iż stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To zaś oznacza, że o tym, czy strona ma interes prawny decyduje odpowiedź na pytanie, czyjej żądanie znajduje podstawę w materialnym przepisie prawa publicznego, a w szczególności prawa administracyjnego. Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w cytowanym już wyżej art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Wyznaczenie takiego obszaru winno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Wskazać przy tym należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą uregulowania z różnych dziedzin prawa, nie tylko administracyjnego. Przepis ten należy bowiem interpretować łącznie z art. 5 Prawa budowlanego. Zasadą procesu inwestycyjnego jest poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim, choć nie tylko, właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości graniczących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, 144, 222 Kodeksu cywilnego). Orzecznictwo sądów kształtuje się w ten sposób, że jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Przyjęta w art. 28 Kpa przesłanka przyznania jednostce statusu strony, przesłanka interesu prawnego, wymaga wprowadzenia z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Przepisy prawa cywilnego, w tym art. 140, art. 144 i art. 154 k.c., dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego z tytułu prawa własności tylko o tyle, o ile znajduje on umocowanie w przepisach administracyjnych prawa materialnego. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że pełnomocnik wnioskodawczyni wskazał, iż w jego ocenie doszło do naruszenia przepisu § 13 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2019 r. poz. 1065). W przepisie tym wskazano warunki dotyczące przesłaniania oraz nasłonecznienia budynków.

W ocenie Wojewody spornym zagadnieniem, wymagającym wszechstronnej analizy, jest kwestia zacieniania nieruchomości wnioskodawczyni oraz nasłonecznienia. Starosta wskazał w decyzji, iż analiza przesłaniania i zacieniania nie dała podstawy do uznania P. E. za stronę. W dokumentacji brak jest analizy umożliwiającej weryfikację zgodności inwestycji z § 13 i § 60 rozporządzenia. W sytuacji, gdy dokumentacja jest niekompletna bądź informacje w niej zawarte uniemożliwiają wydanie rozstrzygnięcia należy zwrócić się do inwestora o jej uzupełnienie bądź wyjaśnienie nieścisłości w zakresie umożliwiającym zajęcie stanowiska w prowadzonej sprawie. Starosta nie wezwał inwestora do przedłożenia takiego dokumentu ani samodzielnie nie sporządził takiej analizy. Stosownie do przepisu § 13 ust. 2 ww. rozporządzenia, odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60. Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę zobowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących "przesłaniania i zacieniania" określonych § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obowiązkiem tego organu jest nie tylko zbadanie czy osoby uprawnione uczestniczyły w przygotowaniu projektu, lecz także czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków, a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualnie twierdzenia inwestora pozwalają aprobować bądź merytorycznie zakwestionować. Przed wydaniem decyzji strony mają prawo zapoznać się z materiałem dowodowym, w tym wynikami zacienienia, wnieść doń uwagi i zastrzeżenia. Analiza spełnienia wymogu zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń mieszkalnych powinna być sporządzona przez projektanta i stanowić element opisu projektu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 17.07.2020 r. sygn. II OSK 389/20). Przedwczesne było zatem stanowisko Starosty odnośnie spełnienia wymogów odnoszących się do zacieniania i nasłonecznienia, gdyż nie dysponował on materiałami umożliwiającymi dokonanie takiej analizy. Kwestia ta powinna zatem zostać wnikliwie przeanalizowana przez Starostę w oparciu o kompletny materiał dowodowy, a stanowisko organu I instancji powinno zostać wyczerpująco omówione w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej, że zagadnienie to stanowi oś sporu w postępowaniu wznowieniowym. Na marginesie organ zauważył, że w decyzji Starosty zabrakło również analizy inwestycji pod kątem spełnienia wymogów § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w odniesieniu do nieruchomości sąsiednich.

Przedwczesne również było przesądzenie przez Starostę o zgodności inwestycji z planem miejscowym obowiązującym na wnioskowanym obszarze. Na terenie objętym inwestycją obowiązują zapisy uchwały Rady Miejskiej w Ustce nr IV/26/98 z dnia 25.05.2005 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Lacha" w Ustce. Starosta w żaden sposób nie odniósł się w treści decyzji do lokalizacji inwestycji względem działki skarżącej z uwzględnieniem zapisów planu miejscowego. Pozostałe parametry inwestycji również nie zostały przeanalizowane w odniesieniu do wymogów stawianych w planie miejscowym.

Z uwagi na powyższe, podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne.

Reasumując, Wojewoda wskazał, że organ pierwszej instancji w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zgromadzi materiał dowodowy w zakresie niezbędnym do ustalenia zgodności inwestycji z zapisami planu miejscowego oraz wpływu inwestycji na nieruchomość skarżącej. Ponadto, Starosta jest zobowiązany sprawdzić inwestycję pod względem zarzutów składanych przez składających podanie o wznowienie postępowania oraz ustosunkowanie się do zarzutów w uzasadnieniu decyzji.

We wniesionym do Sądu sprzeciwie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności:

1) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 148 § 1 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na tym, że organ II instancji doszedł do błędnego przekonania, że odwołująca się zachowała termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, a w rezultacie nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa popełnionego na wcześniejszym etapie sprawy i nie uchylił zaskarżanej decyzji oraz nie umorzył postępowania, pomimo iż:

a) odwołująca się nigdy nie udzieliła precyzyjnej odpowiedzi na pytanie Starosty Słupskiego, kiedy dowiedziała się o wydaniu przez niego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę,

b) stosując zasady logicznego rozumowania organ mógł dojść do wniosku, że odwołująca się oraz jej poprzedniczka prawna [matka] zdawały sobie sprawę z tego, iż została wydana decyzja o udzieleniu pozwolenia na budowę, skoro prace budowlane rozpoczęły się z początkiem 2018 roku trwały nieprzerwanie aż do 2022 roku, a planowany budynek jest położony w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości i został wybudowany już w 2020 roku (tzw. stan surowy otwarty),

c) gdyby organ przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność daty powzięcia przez odwołującą się informacji o udzieleniu inwestorom pozwolenia na budowę, wówczas ustaliłby ponad wszelką wątpliwość, że:

(i) odwołująca się oraz jej poprzedniczka prawna dowiedziały się o tym, iż inwestorzy planują wybudowanie budynków już w 2014 roku, albowiem w tej dacie wszystkie ww. osoby uczestniczyły w licytacji komorniczej, przedmiotem której była nieruchomość, na której posadowiona jest inwestycja; matka odwołującej się przeprowadziła wówczas rozmowę z inwestorami na temat ich planów inwestycyjnych po wygraniu licytacji,

(ii) późnym latem 2018 roku inwestorka – J. T. odbyła rozmowę z matką odwołującej się na temat inwestycji, którą realizowała wraz z mężem i doręczyła jej kserokopię pozwolenia na budowę.

1) art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. polegającym na tym, że organ II instancji dla oceny czy odwołującej się przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu posłużył się pojęciem strony zdefiniowanym w przepisach k.p.a., pomimo że przedmiotową materię regulują wyłącznie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 roku, poz. 2351 ze zmianami) (dalej: "Pr.Bud.U."), które stanowią lex specialis w stosunku do regulacji kodeksowych; w rezultacie, działając w warunkach rażącego naruszenia prawa organ II instancji doszedł do błędnego przekonania, że odwołująca się jest stroną prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego; wskutek nieprawidłowego ustalenia stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Słupskiego, pomimo iż w tym zakresie była ona zgodna z prawem,

2) art. 138 § 1 pkt 2) k.p.a. w związku z art. 139 k.p.a. w związku z art. 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 Pr.Bud.U. polegającym na tym, że organ II instancji stwierdził, że odwołująca się jest stroną prowadzonego przez niego postępowania, pomimo iż nie istnieją jakiekolwiek przesłanki przemawiające za tym, aby przyjąć, że właściciele nieruchomości sąsiednich względem inwestycji skarżących znajdują się w obszarze jej oddziaływania; w rezultacie Wojewoda Pomorski uchylił decyzję Starosty Słupskiego, pomimo iż w tym zakresie była ona zgodna z prawem.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Pomorski wniósł o jego oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając wniesiony sprzeciw, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, że będąca przedmiotem wniesionego w niniejszej sprawie sprzeciwu decyzja Wojewody Pomorskiego z dnia 26 maja 2022 r. r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Stosownie przy tym do treści art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma zatem charakter formalny (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 3001/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Innymi słowy, instytucja sprzeciwu służy jedynie skontrolowaniu, czy decyzja kasacyjna organu II instancji została oparta na przesłankach jej wydania określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 649/17, Lex nr 2341954). Z orzecznictwa sądów administracyjnych jednoznacznie wynika, że decyzja kasacyjna nie może zostać wydana, jeśli kwestią sporną będzie tylko ocena prawna zebranego materiału dowodowego w sprawie (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt l SA/Sz 1256/13, Lex nr 1479048). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, Lex nr 1384918).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że wskazane przez Wojewodę Pomorskiego okoliczności uzasadniały zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenie decyzji Starosty Słupskiego z dnia 17 września 2021 r. z jednoczesnym przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Mający zastosowanie w niniejszej sprawie, przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351) stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. zgodnie zaś z treścią art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane obszarem oddziaływania obiektów jest teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zgodnym z prawem zagospodarowaniu terenu sąsiedniego.

Przede wszystkim, wbrew twierdzeniom skarżących zawartym w sprzeciwie, organ odwoławczy nie stwierdził, że odwołująca się jest stroną prowadzonego przez niego postępowania. Organ ten zakwestionował jedynie stanowisko organu I instancji, że odwołująca się nie może być uznana za stronę postępowania, wskazując przy tym na uchybienia procesowe organu I instancji w zakresie wyjaśnienia sprawy.

W ocenie Sądu, prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego w kwestii dotyczącej niewłaściwej oceny posiadania przez wnioskującą o wznowienie postępowania uczestniczkę przymiotu strony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę budynku usługowo-handlowego w U. na działkach nr [...] i [...], jako że nie przeprowadzono w tym zakresie prawidłowo wyczerpującego postępowania wyjaśniającego. Co więcej, organ I instancji powołał się na analizę przesłaniania i zacieniania, której to, jak słusznie stwierdził Wojewoda, nie ma w aktach administracyjnych.

Właściciel nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego ma interes prawny w sprawdzeniu zachowania stosownych przepisów prawa, a tym samym posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone, czy konkretny obiekt budowlany został zaprojektowany w sposób zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz czy zapewnione zostanie zachowanie wymogów przewidzianych w art. 5 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane, a także czy jego lokalizacja jest zgodna z obowiązującymi na danym terenie ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jednakże okoliczność bezpośredniego graniczenia działki z działką, na której ma zostać realizowana inwestycja budowlana sama w sobie nie świadczy o tym, że działka ta znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu a jej właściciel powinien być stroną w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji realizowanej na działce sąsiedniej. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu materializuje się dopiero, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) skonkretyzują się odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu (zob. wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09, Palestra 2010/5-6, s. 246 – 248).

Z art. 34 ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego wynika przy tym, że projekt budowlany powinien zawierać informację o obszarze oddziaływania obiektu. Nadto, zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1c określenie obszaru oddziaływania obiektu należy do podstawowych obowiązków projektanta. Przy czym, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym, określenie obszaru oddziaływania obiektu w projekcie budowalnym co do zasady nie zwalnia orzekających organów od weryfikacji określonego przez projektanta obszaru oddziaływania obiektu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 699/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu należy bowiem każdorazowo do organu administracji architektoniczno-budowlanej (pomimo że informacja o obszarze oddziaływania obiektu musi być zawarta już w projekcie budowlanym), który to nie jest związany ustaleniem obszaru oddziaływania przez projektanta (zob. Z. Kostka [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2016, str. 209-210).

Zaznaczyć należy, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu wymienionego wyżej przepisu należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1296/10, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Istotne jest również zwrócenie uwagi na to, że przy interpretacji art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane, stanowiącego ustawową definicję "obszaru oddziaływania obiektu" przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem są więc także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem (art. 140 k.c.).

Z normy art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno-budowlanej winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Zaznaczyć przy tym należy, iż przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenie czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał (zob. wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/06). Właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji winien mieć bowiem możliwość sprawdzenia, czy faktycznie ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową działki zostaną zachowane i nie zostaną naruszone. Jeżeli jakikolwiek przepis prawa podmiotowego wiąże sposób zagospodarowania działki sąsiedniej z faktem powstania obiektu na działce inwestora, to wówczas właściciel tejże działki ma prawo żądać sprawdzenia przez organ, czy zamierzona inwestycja ograniczy jego prawo do zgodnego z prawem zagospodarowania działki będącej jego własnością (zob. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 644/10).

Niewyjaśnienie wskazanych powyżej zasadniczych okoliczności świadczy o przeprowadzeniu przez organ I instancji postępowania w niniejszej sprawie z naruszeniem przepisów postępowania i nie ulega wątpliwości, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Przeprowadzenie w niniejszej sprawie postępowania wyjaśniającego jest niezbędne w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego należy do etapu postępowania administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązany jest przestrzegać zasady prawdy obiektywnej. Oznacza to, że powinien on podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Ponadto, stosownie do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z przepisami art. 7 i art. 77 k.p.a. organ może dokonać prawidłowej subsumcji ustalonych okoliczności faktycznych do właściwych przepisów z zakresu prawa budowlanego.

Wyjaśnić przy tym należy, że postępowanie dowodowe w tym zakresie nie mogło zostać przeprowadzone przez organ odwoławczy, jako że nie chodzi o jego uzupełnienie, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Art. 136 § 2 k.p.a. stanowi, że jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Powyższe jest możliwe także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Taka sytuacja nie zachodzi jednak w niniejszej sprawie.

Z kolei Sąd nie może w zastępstwie organu dokonać ustaleń niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, jako że sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu organu według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie podjęcia kontrolowanej decyzji.

Wyjaśnić przy tym należy, że zarzuty sprzeciwu koncentrują się głównie na zachowaniu terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania, co nie było kwestionowane w postępowaniu administracyjnym. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy stwierdził zaś, że terminy zostały przez odwołującą się zachowane. W toku postępowania administracyjnego nie zostały nadto przedstawione żadne dowody, które mogłyby to stanowisko zdyskwalifikować. Kwestia ta może być natomiast podniesiona w toku ponownego postępowania przed organem I instancji.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że Wojewoda Pomorski w zaskarżonej decyzji z dnia 26 maja 2022 r. doszedł do słusznego wniosku, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego też zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione.

Biorąc pod uwagę brak naruszenia przepisu art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw jako bezzasadny.

Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d § 1 p.p.s.a.