Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 175/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 12 par. 1, art. 35 par. 1 i 5, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Magdalena Durzyńska, sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2015 r. sprawy ze skargi F. S.A. w W. na bezczynność Prezydenta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania za nieruchomość 1. stwierdza bezczynność Prezydenta W.; 2. stwierdza, że bezczynność Prezydenta W. nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa; 3. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Prezydenta W. do wydania orzeczenia; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Prezydenta W. na rzecz strony skarżącej F. S.A. w W. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 383/13, oddalił skargę F. S.A. z siedzibą w W. na bezczynność Prezydenta Miasta W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. F. S.A. w W. pismem z dnia 3 lipca 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta W. w sprawie o odszkodowanie za nieruchomość przeznaczoną pod drogę położoną w W., oznaczoną jako działka nr [...], o pow. 0,1013 ha, z obrębu [...], przy ul. H., wydzieloną z działki nr [...] decyzją Prezydenta Miasta W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., wydaną w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości.

Strona w uzasadnieniu skargi wskazała, że organ swoim działaniem narusza następujące przepisy prawa materialnego: art. 129 ust. 5 pkt 1, w zw. z art. 98 ust.1 i ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie tekst jednolity - Dz.U. z 2015 r., poz. 782, dalej powoływanej jako u.g.n.), w zw. z art, 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175) i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.), albowiem uniemożliwia realizację prawa podmiotowego, które nabył ex lege (prawo do odszkodowania).

Skarżący podał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 798/10, jak również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 687/11 oddalającym skargę kasacyjną, przy analogicznym stanie prawnym przesądził, że jej poprzednikowi prawnemu – P. S.A. przysługiwało odszkodowanie z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, dlatego dalsza bezczynność organu w tym przedmiocie stanowi przejaw rażącego naruszenia prawa.

F. S.A. podkreślił, że kwestia bezczynności Prezydenta Miasta W., w sprawie analogicznej do przedmiotowej była również rozpoznana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 23 maja 2013 r. w sprawie o sygn. akt I SAB/Wa 117/13, w której Sąd uznał skargę za zasadną i zobowiązał organ do rozpoznania wniosku o odszkodowanie. Z uzasadnienia wyroku wynika, że po odmownej decyzji Prezydenta Miasta W. w przedmiocie odszkodowania toczyło się postępowanie administracyjne i już w toku tego postępowania prowadzono uzgodnienia z zespołem negocjacyjnym. Ponadto strona skarżąca argumentowała, że obrót wierzytelnością nie oznacza konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego, gdyż nabywca wchodzi w miejsce zbywcy we wszystkie prawa o obowiązki.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wniesioną przez F. S.A. wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SAB/Wa 383/13 zwrócił uwagę, że w trakcie trwania postępowania sądowego Prezydent Miasta W. wydał w dniu [...] listopada 2013 r. nr [...] postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę, położony w W., stanowiący działkę ewidencyjną nr [...], co oznacza, że na dzień rozpoznania skargi organ nie pozostawał w bezczynności, bowiem w czasie zawieszenia postępowania administracyjnego nie można zasadnie twierdzić o bezczynności organu.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wydanie przez organ decyzji w sprawie, czy też podjęcie innego rozstrzygnięcia wstrzymującego bieg postępowania, w którym złożono skargę na bezczynność, wyłącza możliwość uwzględnienia tej skargi nawet wówczas, gdy decyzja taka lub inne rozstrzygnięcie podjęte zostały z naruszeniem terminu przewidzianego do ich wydania. Tym samym nie jest możliwe wniesienie skargi na bezczynność, dopóki we właściwym trybie nie zostanie wzruszone postanowienie o zawieszeniu postępowania administracyjnego lub nie zostanie ono podjęte.

Jednocześnie Sąd wyjaśnił, że dla zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia nie ma znaczenia fakt, czy na dzień orzekania, postanowienie zawieszające zostało doręczone stronom postępowania, co jest konsekwencją rozpoczęcia bytu prawnego postanowienia administracyjnego z chwilą jego sporządzenia (doręczenie ma na celu jedynie zakomunikowanie stronie zawartego w nim rozstrzygnięcia, które następuje w chwili złożenia na postanowieniu podpisu osoby uprawnionej). Za dzień wydania aktu należy wobec tego uznać datę jego sporządzenia, nie zaś doręczenia stronie.

4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł F. S.A. w W., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, w postaci:

1) art. 149 § 1 stawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., w zw. z art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r. poz. 267, z późn. zm.), określanej dalej jako K.p.a., poprzez oddalenie skargi na bezczynność w sytuacji, gdy organ od kilkunastu miesięcy nie podjął żadnych czynności w sprawie, wobec czego niewątpliwie pozostawał w bezczynności zarówno w chwili wnoszenia skargi bezczynność jak również w przededniu wydania postanowienia o zawieszeniu postępowaniu administracyjnego w sprawie, której dotyczy skarga, co nakazywało uwzględnienie skargi, niezależnie od faktu zawieszenia postępowania administracyjnego, które nastąpiło dopiero na 6 dni przed terminem rozprawy przed Sądem I instancji,

2) art. 149 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 12 K.p.a. w zw. z art. 103 K.p.a., poprzez oddalenie skargi, na podstawie błędnego uznania, iż zawieszenie postępowania administracyjnego po wniesieniu skargi na bezczynność powoduje konieczność jej oddalenia, podczas gdy w sytuacji wydania postanowienia o zawieszeniu po wniesieniu skargi, Sąd i tak winien zbadać, czy organ naruszył normy wynikające z przepisów art. 12 K.p.a. oraz art. 35 K.p.a., a w przypadku stwierdzenia takiego naruszenia Sąd był zobowiązany uwzględnić skargę i wyznaczyć organowi termin na wydanie decyzji administracyjnej, który to termin, zgodnie z treścią art. 103 K.p.a. rozpoczynałby swój bieg od chwili odwieszenia postępowania administracyjnego;

3) art. 149 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 45 Konstytucji RP, polegające na naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny konstytucyjnej zasady prawa do Sądu, poprzez uznanie, iż w sytuacji gdy organ zawiesił postępowanie administracyjne po wniesieniu skargi na bezczynność, Sąd zobligowany jest do oddalenia skargi, podczas gdy przyjęcie takiego poglądu oznaczałoby, iż w każdej sprawie administracyjnej organ mógłby zawiesić postępowanie tuż przed terminem rozprawy przez Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w przedmiocie rozpoznania skargi na bezczynność, a Sąd byłby w takiej sytuacji zobligowany do oddalenia skargi, nawet gdyby stan bezczynności w danej sprawie tuż przed wydaniem postanowienia o zawieszeniu niewątpliwie istniał.

5. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt I OSK 563/14 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że wskutek nowelizacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i P.p.s.a. (obie nowele weszły w życie w 2011 r.) rozszerzono katalog środków służących przeciwdziałaniu bezczynności organów administracji i przewlekłemu prowadzeniu postępowania administracyjnego.

Wskazał, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, że przepis art. 149 P.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaistniały, oraz czy miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Odwołując się do ratio legis art. 149 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można uznać środków przewidzianych w tym przepisie za mających na celu wyłącznie dyscyplinowanie organów administracji, bowiem należy uwzględnić, że mają one w szerszym zakresie zapobiegać opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służyć usuwaniu negatywnych skutków, wynikających z bezczynności lub przewlekłości postępowań administracyjnych.

Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w praktyce sądów administracyjnych wydanie przed organ administracji decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a także wydanie decyzji przed wniesieniem wymienionych skarg, traktowane jest jako niestanowiące przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny. Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że za tak przyjętym stanowiskiem przemawia użyty w zdaniu drugim art. 149 § 1 P.p.s.a. wyraz "jednocześnie", bowiem słowo to nie oznacza, że ta część przepisu ma zastosowanie tylko wówczas, gdy sąd zobowiązuje organ do wydania aktu w określonym terminie. Przeciwnie - z analizy tego przepisu, w kontekście art. 4171 § 3 k.c., wynika, że uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2626/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12; wyrok NSA z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2390/12 wyrok NSA z 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13).

Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce czy nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W sytuacji zatem, gdy Sąd uzna, że zawieszenie postępowania administracyjnego czyni niemożliwym zobowiązanie organu do załatwienia sprawy w wyznaczonym terminie, to Sąd nie jest zwolniony od oceny czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu. W szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw.

6. Postanowieniem z 24 marca 2015 r. sygn. akt I SAB/Wa 625/14 Sąd podjął zawieszone postanowieniem z 19 stycznia 2015 r. postępowanie sądowe, ze względu na rozpatrzenie zażalenia przez Wojewodę [...] od postanowienia Prezydenta Miast W. z dnia [...] listopada 2013 r. Nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

6. Zarzuty skargi są częściowo zasadne.

7. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. Jednakże należy mieć na uwadze, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy. Zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest zatem dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, iż przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, albowiem zarzucana przez F. S.A. z siedzibą w W. bezczynność dotyczy nierozpoznania przez organ wniosku w formie decyzji wydawanej w toku postępowania administracyjnego, dotyczącej ustalenia odszkodowania

8. Do formalnych uwarunkowań skuteczności skargi na bezczynność ustawodawca zaliczył wyczerpanie środków zaskarżenia, zgodnie z art. 52 § 1 P.p.s.a., przez co - w przypadku skargi na bezczynność organu administracji - należy rozumieć zażalenie na bezczynność, o którym mowa w art. 37 K.p.a. W rozpoznawanym przypadku uczyniono zadość temu wymaganiu, bowiem pismem z dnia 4 lutego 2013 r. poprzednik skarżącego złożył zażalenie na bezczynność Prezydenta Miast W., przy czym bez znaczenia jest okoliczność, czy zostało ono rozpatrzone. Dodatkowo przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi. Wobec tego stanowisko organu, że w dacie wniesienia skargi nie zostało jeszcze rozpoznane zażalenie nie ma dla niniejszej sprawy znaczenia. Z akt sprawy wynika ponadto, że Wojewoda [...] w dniu [...] lipca 2013 r. wydał postanowienie Nr [...] (zawarte w teczce 1/1 akt spawy), w którym wniesione przez P. S.A zażalenie uznał za nieuzasadnione.

Podkreślić również należy, że F. S.A. wszedł w prawa i obowiązki P. S.A. jako podmiot powstały w trybie art. 492 § 1 pkt 1 Kodeksu spółek handlowych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1030). Z kolei [...] Bank nabył roszczenia od P. S.A. Obrót wierzytelnością nie oznacza zaś konieczności powtarzania wszystkich czynności postępowania administracyjnego przez nabywcę wierzytelności, wchodzi on bowiem w miejsce zbywcy we wszystkie jego prawa i obowiązki.

9. Zważywszy na brzmienie art. 190 P.p.s.a. istotnym jest dla rozstrzygnięcia sprawy, że dnia 25 września 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny wydał w tej sprawie wyrok o sygn. akt I OSK 563/14.

Zgodnie bowiem z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W doktrynie i judykaturze zwraca się uwagę, iż swoistość mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu wyraża się w tym, iż także inne sądy i inne organy państwowe muszą brać pod uwagę nie tylko fakt istnienia, ale też i treść prawomocnego orzeczenia sądu administracyjnego. Podmioty te są związane treścią prawomocnego orzeczenia sądu, co implikuje w sposób bezwzględny uwzględnienie tego w wydanych przez nie rozstrzygnięciach (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 240-241, a także przywołany tam wyrok NSA z 19 maja 1999 r., IV SA 2543/98).

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

10. Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie (poza zmianą art. 149 P.p.s.a. ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2015 r., poz. 658, stanowiąca w art. 2 , że przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 tej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie, co dotyczy art. 149 P.p.s.a.), co powoduje, że w dalszym toku postępowania niezbędne jest wzięcie pod uwagę treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 września 2014 r., sygn. akt I OSK 563/14, jako wyznacznika dalszego działania dla Sądu I instancji pod względem oceny prawnej stanu sprawy.

11. Wynikającymi z powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego determinantami orzekania w przedmiotowej sprawie są następujące wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego:

- wydanie przez organ administracji postanowienia o zawieszeniu postępowania administracyjnego przed datą wyrokowania w przedmiocie bezczynności, czy nawet przed datą złożenia skargi, nie stanowi przeszkody do orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny o tym, czy bezczynność (przewlekłość) miała miejsce, a jeżeli tak – to czy można jej przypisać charakter rażący,

- Sąd nie jest zwolniony od oceny czy w toku całego postępowania doszło do bezczynności lub przewlekłości w działaniach organu, a w tym aspekcie w szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania,

- w szczególności konieczne jest zbadanie stanu sprawy na etapie poprzedzającym wydanie postanowienia o zawieszeniu postępowania,

- w myśl art. 35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw.

12. Przechodząc do oceny merytorycznej skargi, wskazać należy, że zgodnie z art. 12 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Stosownie zaś do treści art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawę bez zbędnej zwłoki, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy, od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 K.p.a.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.).

13. Realizując wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego podnieść należy, że przed wydaniem postanowienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania strony postępowania sądowoadministracyjnego, sporną kwestię ustalenia odszkodowania uczyniły przedmiotem negocjacji. Pismem z 23 listopada 2011 r. spółka P. sp. z o.o. złożyła wniosek o podjęcie rokowań w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu wygaśnięcia z mocy prawa użytkowania wieczystego działki [...] na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. F. S.A. w W. wystąpił 7 lipca 2012 r. z propozycją podjęcia negocjacji, w celu ustalenia odszkodowania i rozłożenia spłaty należności na raty oraz nadania jej charakteru zobowiązania pozabudżetowego. P. Sp. z o.o. pismem z dnia 17 maja 2012 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta W. z wnioskiem o wydanie decyzji o odszkodowaniu za działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], położoną w W. (pismo o podjęcie rokowań datowane jest na z 23 listopada 2011 r.). W dniu 31 maja 2012 r. organ zwrócił się do P. Sp. z o.o. o uzupełnienie wniosku z 17 maja 2012 r. o brakujące dokumenty.

Pismem z 27 lipca 2012 r. organ wystąpił do P. Sp. z o.o. w celu wyjaśnienia przedmiotu zawartej umowy z P. S.A. (o czym Spółka poinformowała organ pismem z dnia 23 lipca 2012 r.). Spotkanie między przedstawicielami stron sporu odbyło się [...] sierpnia 2012 r., a zarządzeniem z 12 października 2012 r. nr [...] Prezydent Miasta W. powołał zespół negocjacyjny, który spotkał się [...] października 2012 r., czego nie negują strony postępowania (mowa jest o tym np. w piśmie Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami z [...] maja 2013 r. oraz we wniosku P. z 4 lutego 2013 r.). Ponadto wobec wątpliwości dotyczących propozycji, organ pismem z 6 lutego 2013 r. poinformował Bank o swoich uwagach, z prośbą o ustosunkowanie się do nich. Podniesiono, że sąd wieczystoksięgowy odmówił wykreślenia z księgi wieczystej wcześniejszego użytkownika wieczystego i Skarbu Państwa, jako właściciela oraz wpisania Miasta W. w charakterze właściciela działki wydzielonej pod drogę publiczną. Organ w toku postępowania zwracał uwagę, że Bank jest nowym podmiotem, z którym należy przeprowadzić pierwszy etap postępowania - etap uzgodnień. W aktach sprawy znajduje się pismo Dyrektora Biura Gospodarki Nieruchomościami z 6 lutego 2013 r., skierowane do Prezesa Zarządu [...] Banku [...] S.A., dotyczące warunków spłaty odszkodowania (pisma znajdują się w teczce 1/1 akt administracyjnych, nieopatrzonej numerami kart).

Skarżący w piśmie procesowym z 29 października 2013 r. (karta 131 tomu I akt sądowych) wskazał, że wobec braku woli organu podjęcia rokowań, poprzednik prawny skarżącego złożył wniosek o wydanie decyzji odszkodowawczej, a rozmowy z zespołem negocjacyjnym były prowadzone w ramach toczącego się postępowania administracyjnego. Ze względu na kilkumiesięczną bezczynność zespołu, skarżący pismem z 22 stycznia 2013 r. wezwał go do ustosunkowania się do propozycji i przyjęcia harmonogramu prac do dnia 31 stycznia 2013 r., pod rygorem odstąpienia od rozmów. Wobec braku odpowiedzi skarżący złożył zażalenie na bezczynność.

14. Postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania nie zostało zakończone, a organ w 2013 r. przed wydaniem postanowienia Prezydenta Miast W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] nie podejmował działań zgodnie z wymogami art. 35 K.p.a. i pozostawał w bezczynności, bowiem między kolejnymi pismami organu istniały kilkumiesięczne przerwy. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, czego jednak w rozpatrywanej sprawie organ nie dopełnił, co dodatkowo świadczy o bezczynności.

Analogicznie podobną sytuację ocenił Naczelny Sąd Administracyjny przykładowo w wyrokach z 30 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 624/14 i 645/14 - dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"), gdzie sprawy dotyczyły kwestii odszkodowań dla Banku za inne działki ewidencyjne, w sprawach o analogicznych uwarunkowaniach. W ocenie Sądu w obecnym składzie organowi można przypisać bezczynność, bowiem sprawa nie została załatwiona w terminach zakreślonych w K.p.a. (art. 35), jedynak nie ma ona charakteru rażącego, skoro podejmowane były określone działania (analogicznie wyroki o sygn. akt I OSK 624/14 i 645/14).

15. Sąd, orzekając w tym składzie, miał na uwadze, że w innych analogicznych sprawach Naczelny Sąd Administracyjny oddalał także skargi na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, gdzie stwierdzono, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszaniem prawa i orzekał w przedmiocie grzywny (tak np. sygn. akt I OSK 461/14 i 644/14 - dostępne w CBOSA). Jednak sformułowanej w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oceny w tym zakresie nie podziela (podobnie nie podzielono tej oceny w wyroku WSA w Warszawie z 29 kwietnia 2015 r., IV SAB/Wa 121/15). W sprawie nie wystąpiła bowiem bezczynność rozumiana jako niepodejmowanie działań nakierowanych na załatwienie wniosku i zakończenie sprawy, a podejmowanym czynnościom nie można przypisać charakteru działań pozornych. Z tego względu w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 149 § 1a P.p.s.a.

16. W literaturze wskazuje się, że do rażącego naruszenia prawa w wyniku zaniechania organu dochodzi, jeśli stan faktyczny sprawy oraz jej stan prawny pozwalają na ukształtowanie stosunku materiaInoprawnego, natomiast ze względu na zawinioną przez organ bezczynność albo przewlekłość postępowania zawiązanie stosunku nie następuje (zob. A. Bielska-Brodziak, J. Gęsiak, G. Krawiec, A. Matan, S. Tkacz, A. Wołowiec [w:] Komentarz do art. 2 ustawy o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, Bielska-Brodziak A. (red.), Gęsiak J., Krawiec G., Matan A., Tkacz S., Z. Tobor, A. Wentkowska, A. Wołowiec, LEX teza nr 186). W orzecznictwie przyjmuje się, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podnosi się, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 P.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Innymi słowy, samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego (prawnego) uzasadnienia (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, LEX nr 1218894; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SAB/Gd 29/13, LEX nr 1368782; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt IM SAB/Gd 13/13, LEX nr 1368959; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14, LEX nr 1534558, CBOSA). Rażącym naruszeniem prawa' będzie więc stan, w którym bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty w kontekście okoliczności sprawy (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2013 r., sygn. akt I OSK 1495/13; CBOSA). Podkreślić trzeba, że - przy ocenie wystąpienia przesłanki z art 149 § 1 zdanie drugie P.p.s.a. - sąd bierze pod uwagę nie tylko czynności podejmowane przez organ, ale także kontekst całej sprawy, czyli kwestie merytoryczne. Przyjmuje się, że w celu ustalenia, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 882/08 CBOSA, obowiązek niezwłocznego załatwienia sprawy nie może naruszać obowiązków spoczywających na organie z mocy przepisów.

Stwierdzenie bezczynności postępowania nie jest jednoznaczne z rażącym naruszeniem prawa. Trzeba poczynić uwagę, że skomplikowany charakter sprawy może wynikać ze złożonego stanu faktycznego sprawy, czy uprzedniej potrzeby przesądzenia kwestii mającej wpływ na rozstrzygniecie sprawy, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie w ocenie Prezydenta Miast W., który wydał postanowienie z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...]. Niepodejmowanie czynności w przedmiotowym postępowaniu we wskazanym wyżej okresie, choć naganne, nie było nadmierne i nie nosi znamion rażącej bezczynności. Niewątpliwie bezczynność wiązała się z okolicznością wielu postępowań prowadzonych w tym samym czasie wobec strony skarżącej, koniecznością pozyskania danych (np. dotyczących przejścia wierzytelności i następstwa prawnego), jak również charakteru sprawy, tj. prób uzgodnienia stanowiska ze stroną skarżącą, w tym w zakresie zaproponowanego niestandardowego sposobu przedmiotowego rozliczenia w postaci kupna od Miasta W. udziałów w spółce jako jego pierwszego etapu i nadania wierzytelności charakteru zobowiązania pozabudżetowego). Nie zaistniała sytuacja mnożenia przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy, jak również niepodejmowania jakichkolwiek działań, w czym przejawiałaby się klasyczna bezczynność, rozumiana jako nieprowadzenie w ogóle postępowania. Z przedstawionych przyczyn przewlekłość miała miejsce, jednakże nie nosi ona charakteru rażącego, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a.

Taka okoliczność ma wpływ na ocenę Sądu, co do nałożenia grzywny. Mając bowiem na uwadze, że w tym okresie ani nie było rażącego naruszenia prawa co do bezczynności, ani też nie można zarzucić organowi I instancji podejmowania działań zbędnych czy pozornych - Sąd odstąpił od wymierzenia grzywny organowi. Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. rozstrzygniecie w przedmiocie grzywny nie jest obligatoryjne.

Do takich czynności Sąd nie zalicza również postanowienia z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydanego trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., którym Prezydent Miasta W. zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę położony w W. stanowiący działkę ewidencyjną nr [...]. W treści powyższego orzeczenia, organ wskazał, że podstawą wydania takiego rozstrzygnięcia był fakt, że z uwagi na wznowienie postępowania na wniosek Agencji Nieruchomości Rolnych, w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości oraz wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta W. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. zasadnym stało się zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, do czasu zakończenia ww. postępowań.

Należy jednak podkreślić, że Sąd nie podziela poglądu uznającego dopuszczalność uznania za przedmiot oceny w postępowaniu w sprawie bezczynności merytorycznego badania zasadności wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania, w związku z czym Sąd nie czynił przedmiotem oceny, w kontekście pozostawania organu w bezczynności, postanowienia Prezydenta Miasta W. o zawieszeniu postępowania z [...] listopada 2013 r. Skoro bowiem postanowienie tego rodzaju może być, w stosownym trybie, przedmiotem zaskarżenia (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a., w zw. z art. 101 § 3 K.p.a.), to kontrola jego legalności wykracza poza granice niniejszej sprawy, w rozumieniu art. 135 P.p.s.a. Taką ocenę prawną sformułował także Naczelny Sad Administracyjny w uzasadnieniu wyroku o sygn. akt I OSK 609/14 - zakreślając ramy postępowania dla Sądu niższej instancji, w kontekście potrzeby uwzględnienia pozostawania bądź nie w obrocie postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Biorąc zatem pod uwagę okres objęty skargą na bezczynność, Sąd uznał, że istnieją przesłanki do jej orzeczenia.

Co do okresu następującego po wydaniu przywołanego postanowienia, to w wyroku o sygn. akt I OSK 563/14 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w myśl art. 35 § 5 K.p.a. okresów zawieszenia postępowania nie wlicza się do terminów ustawowych przewidzianych na załatwienie spraw.

Dodatkowo Sąd wskazuje, że postanowieniem z [...] marca 2015 r. nr [...] Prezydent Miast W. uchylił postanowienie z [...] listopada 2013 r. nr [...], rozmowy przedstawicieli stron były kontynuowane i wyrażona została wola została wola zawarcia ugody, zależnej wszakże m.in. od stanowiska strony skarżącej. W takiej sytuacji nie było postaw do zobowiązania organu do wydania decyzji w sprawie w określonym terminie, mimo bezczynności rozumianej jako niewydanie decyzji. Nadto przedmiotem rozważań była w szczególności - na co wskazywał Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie wyroku - bezczynność przed wydaniem aktu w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Ponadto art. 149 § 1 w pkt 1-3 P.p.s.a. nie zawiera rozstrzygnięć Sądu, rozumianych jako koniunkcja, lecz co najwyżej jako alternatywa nierozłączna, która w niektórych przypadkach może wystąpić.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 P.p.s.a., orzeczono jak w punktach 1-4 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zapadło w pkt 5 sentencji wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461). Na zasądzone koszty postępowania składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 240 zł tytułem wynagrodzenia adwokackiego. Sąd uznał za zasadne orzec o zwrocie opłaty skarbowej uiszczonej tylko od jednego pełnomocnictwa, pomimo poniesienia jej przez Stronę kilkukrotnie, bowiem - w ocenie Sądu - kosztami niezbędnymi są wyłącznie wydatki związane z ustanowieniem jednego pełnomocnika.