Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 306/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15,  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80,  art. 107 par. 3,  art. 11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61,   art. 66
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Asesor WSA Wojciech Śnieżyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 października 2019r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej ul. [...] we [...] na decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...][...] we [...] (dalej jako strona skarżąca, skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] września 2018 r., nr [...] nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...][...] we [...], w tym nieprawidłowości powodujących zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, poprzez zrealizowanie robót budowlanych wymienionych w tej decyzji, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] września 2018 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] wydał decyzję częściową nr [...], którą na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej stanowiącej ogół współwłaścicieli nieruchomości zabudowanej budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] we [...] (obręb [...], [...], działka nr [...]) usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku przy ul. [...][...] we [...], w tym nieprawidłowości powodujących zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, poprzez zrealizowanie następujących robót budowlanych:

1) wykonać izolację poziomą iniekcyjną oraz izolację przeciwwilgociową ścian fundamentowych wraz z przemurowaniem uszkodzonych fragmentów oraz spoinowaniem ścian,

2) wykonać opaskę szerokości 50 cm ze spadkiem od budynku 1,5 %,

3) naprawić pęknięcia murów konstrukcyjnych poprzez wklejenie (zszycie) na zaprawie cementowej prętów zbrojeniowych 08 ze stali zbrojeniowej w co trzecią spoinę muru na odcinku po około 50 cm z obu stron pęknięcia,

4) wykonać remont pokrycia z dachówki ceramicznej likwidując nieszczelności (albo wykonać nowe, szczelne pokrycie z dachówki ceramicznej),

5) zamontować nowe obróbki blacharskie, rynny dachowe i rury spustowe,

6) zamontować płotki przeciwśniegowe,

7) w pobliżu kominów zamontować nowe systemowe ławy kominiarskie,

8) naprawić uszkodzenia w drewnianej podłodze poddasza (uzupełnić ubytki, wymienić uszkodzone deskowanie),

9) wymienić zniszczone i wzmocnić osłabione drewniane elementy więźby dachowej, a następnie, po osuszeniu, zabezpieczyć wszystkie elementy więźby przed działaniem ognia, grzybów domowych i owadów impregnatem,

10) w piwnicy miejscowo skuć tynki skażone biologicznie, osuszyć, odgrzybić

i zaimpregnować ściany; naprawić uszkodzenia w posadzce piwnicznej i ubytki

w stropie; wymienić uszkodzone parapety ceramiczne piwnic, zmurszałe

i wykruszone cegły wymienić,

11) wymienić stolarkę okienną klatki schodowej, piwnicznej i na poddaszu (uwzględniając zapewnienie nawiewu powietrza świeżego zgodnie

z obowiązującymi przepisami poprzez montaż nawiewników),

12) dokonać napraw zniszczonych balustrad murowanych na balkonach, wymienić obróbki blacharskie balustrad,

13) wykonać hydroizolację podposadzkową z ukierunkowaniem spadków na balkonach (w tym na balkonie mieszkania nr [...] od strony elewacji frontowej), wykonać systemowe odpływy z balkonów i wymianę kratek wpustów deszczowych,

14) z przewodu kominowego nr [...] odłączyć wentylację grawitacyjną wywiewną kuchni mieszkania nr [...] (ma pozostać tylko podłączenie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej kuchni w mieszkaniu nr [...]); otwór po wykutej kratce zamurować,

15) wentylację grawitacyjną wywiewną kuchni w mieszkaniu nr [...] podłączyć do przewodu kominowego nr [...] poprzez wykucie otworu w kominie, na wysokości maksimum 15 cm od sufitu, w otworze osadzić kratkę wentylacyjną o wymiarach 14 cm x 20 cm (minimalna powierzchnia czynna ma wynosić 200 cm 2),

16) z przewodu kominowego nr [...] odłączyć wentylację grawitacyjną wywiewną łazienki mieszkania nr [...] (ma pozostać tylko podłączenie wentylacji grawitacyjnej wywiewnej łazienki w mieszkaniu nr [...]); otwór po wykutej kratce zamurować,

17) wentylację grawitacyjną wywiewną łazienki w mieszkaniu nr [...] podłączyć do przewodu kominowego nr [...] poprzez wykucie otworu w kominie, na wysokości maksimum 15 cm od sufitu, w otworze osadzić kratkę wentylacyjną o wymiarach 14 cm x 20 cm (minimalna powierzchnia czynna ma wynosić 200 cm 2),

18) wymienić profile krawędziowe stopni schodów zewnętrznych od strony elewacji frontowej, uzupełnić ubytki,

19) zdjąć elementy okładzinowe schodów zewnętrznych od strony elewacji tylnej, części zwietrzałe wokół ubytków na schodach i ścianach oporowych ostukać młotkiem, odspojone fragmenty usunąć, podłoże odkazić, odgrzybić, uzupełnić ubytki,

20) przemurować (cegłą pełną murowaną na zaprawie cementowo- wapiennej marki M10), zaimpregnować i otynkować kominy powyżej połaci dachowej; wyloty kominów wentylacyjnych wykonać w poziomie przelotowe o wymiarach 14 cm x 20 cm; wyloty kominów spalinowych i dymowych wyprowadzić w pionie ponad czapy kominowe; na kominach zamontować czapy kominowe betonowe

z kapinosem, wystające poza obrys komina o około 5 cm,

21) zdemontować indywidualny przewód kominowy nr [...] (o zbyt małym przekroju, nieizolowany termicznie, wyprowadzony na zbyt małą wysokość 20 cm ponad dach), do którego podłączony jest okap kuchenny i wentylacja grawitacyjna wywiewna kuchni mieszkania nr [...],

22) wykonać nowy przewód kominowy do podłączenia wentylacji grawitacyjnej wywiewnej kuchni w mieszkaniu nr [...]: przewód wykonać z materiału niepalnego, o średnicy 150 mm, zaizolowanego termicznie; przewód wyprowadzić ponad dach budynku na wysokość 200 cm, zakończyć nasadą kominową typu TURBO-VENT (przewód ma być wyprowadzony z poziomu lokalu nr [...] ponad dach budynku na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu; przewód kominowy powinien mieć wymiary przekroju sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniające wymaganą przepustowość oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów); wentylacje wywiewną kuchni podłączyć do nowego przewodu kominowego poprzez osadzenie na wlocie przewodu kratki wentylacyjnej o wymiarach14 cm x 20 cm (o minimalnej powierzchni czynnej 200 cm 2) na wysokości maksimum 15 cm od sufitu,

23) wykonać nowy przewód kominowy do podłączenia wentylacji grawitacyjnej wywiewnej łazienki w mieszkaniu nr [...]: przewód wykonać z materiału niepalnego, o średnicy 150 mm, zaizolowanego termicznie; przewód wyprowadzić ponad dach budynku na wysokość 213 cm, zakończyć nasadą kominową typu TURBO-VENT (przewód ma być wyprowadzony z poziomu lokalu nr [...] ponad dach budynku na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu; przewód kominowy powinien mieć wymiar, przekroju sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg zapewniające wymaganą przepustowość oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów), wentylację wywiewną łazienki podłączyć do nowego przewodu kominowego poprzez osadzenie na wlocie przewodu kratki wentylacyjnej o wymiarach 14 cm x 20 cm (o minimalnej powierzchni czynnej 200 cm2 ) wysokości maksimum 15 cm od sufitu,

24) wykonać nowy przewód kominowy do podłączenia wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w pokoju z kominkiem w mieszkaniu nr [...]; przewód wyprowadzić ponad dach budynku na wysokość zabezpieczającą przed niedopuszczalnym zakłóceniem ciągu; przewód kominowy powinien mieć wymiary przekroju, sposób prowadzenia i wysokość, stwarzające potrzebny ciąg, zapewniające wymaganą przepustowość oraz spełniać wymagania określone w Polskich Normach dotyczących wymagań technicznych dla przewodów kominowych oraz projektowania kominów; wentylację wywiewną pokoju podłączyć do nowego przewodu kominowego poprzez wykucie otworu na wysokości maksimum 15 cm od sufitu; w otworze osadzić kratkę wentylacyjną o wymiarach 14 x 20 cm,

25) wykonać wentylację piwnic zgodnie z obowiązującymi przepisami (Polska Norma dotycząca wentylacji, PN-83/B-03430, pkt 2.1.8: "Piwnice powinny mieć zapewniony dopływ powietrza przez otwierane okna lub specjalne otwory

w przegrodach zewnętrznych. Dla odpływu powietrza należy stosować przewody wentylacji grawitacyjnej lub mechanicznej o działaniu ciągłym. Strumień powietrza wentylacyjnego powinien odpowiadać 0,3 wymianom na godzinę. Piwnice podzielone ażurowymi ścianami należy traktować jako jedno pomieszczenie.").

W decyzji zakreślono termin na wykonanie robót budowalnych - w ciągu

12 miesięcy od kiedy decyzja stanie się ostateczna. Wskazano, że roboty budowlane powinny być wykonane pod nadzorem osób o odpowiednim przygotowaniu zawodowym, posiadających stosowne uprawnienia budowlane wykonawcze bez ograniczeń w danej specjalności. Wydana decyzja, jest decyzją częściową, która rozstrzyga w zakresie części wspólnych nieruchomości, gdzie zobowiązanym jest wspólnota mieszkaniowa. W części dotyczącej nieprawidłowości stwierdzonych w obrębie lokali mieszkalnych zostały wydane odrębne decyzje.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zebrany materiał dowodowy pozwolił na ustalenie zakresu robót budowlanych i czynności koniecznych do wykonania w celu usunięcia nieprawidłowości w stanie technicznym obiektu,

w tym nieprawidłowości stwarzających zagrożenie życia i zdrowia ludzi. Organ uznał, że przedmiotowy budynek jest w nieodpowiednim stanie technicznym z uwagi na naruszenie wymagań wynikających z obowiązujących przepisów: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., Nr 1422) oraz obowiązujących Polskich Norm. Zakres obowiązków został ustalony na podstawie zebranego materiału dowodowego, w szczególności w oparciu

o przedłożone ekspertyzy techniczne.

Odwołanie od decyzji PINB dla miasta [...] nr [...] z dnia [...] września 2018 r. nakazującej usunięcie nieprawidłowości w stanie technicznym budynku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...] we [...]. Zaskarżonej odwołaniem decyzji zarzucono: 1) naruszenie art 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. z uwagi na to, że organ zakreślił zbyt krótki termin na wykonanie tak rozległego zakresu robót wskazanych w zaskarżonej decyzji; 2) niewłaściwe zastosowanie art. 66 ust 1 pkt. 1 i 3 Prawa budowlanego i przyjęcie, że organ może wskazać nierealny do dotrzymania termin na wykonane decyzji w ramach stosowania przysługującego prawa; 3) niewłaściwe zastosowanie art. 62 ust 3 Prawa budowlanego w związku błędnym zastosowaniem art 77 k.p.a. i art 81 k.p.a. i nie uwzględnieniem w ocenie stanu faktycznego, że brak wentylacji we wskazanych lokalach nr [...], [...], [...] lub brak wiedzy o jej prawidłowości w lokalach nieudostępnionych zarządcy, wymaga w pierwszej kolejności przywrócenia przez poszczególnych właścicieli prawidłowej wentylacji nawiewno-wiewnej poprzez nawiewniki powietrza w oknach i drzwiach w danym lokalu, a dopiero po stwierdzeniu, że nie dało to oczekiwanych efektów poprawy wentylacji - wydania decyzji na poszczególnych właścicieli danych lokali mieszkalnych zobowiązującej tych właścicieli do polepszenia wentylacji poprzez podjęcie działań przywrócenia prawidłowej wentylacji z ingerencją w części wspólne nieruchomości, tj. kominy; 4) niezastosowanie art. 3 ust 2 ustawy o własności lokali w związku z art. 2 ust 1 i art 13. ust 1 tej ustawy i błędne przez to przyjęcie, iż pojęcie właściciela i zarządcy odnoszą się do wspólnoty mieszkaniowej i zarządcy nieruchomości wspólnej jako właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, a nie do właściciela nieruchomości wyodrębnionej lub zarządcy nieruchomości wyodrębnionej czyli konkretnego lokalu mieszkalnego.

Wskazując na tak sformułowane zarzuty strona wniosła o: 1) zakreślenie terminu 20 miesięcy na wykonanie decyzji; 2) uchylenia decyzji w zakresie pkt 14, 15, 16, 17, 22, 23, 24; 3) ewentualnie uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania, 4) zobowiązanie PINB dla m. [...] do przedłożenia akt sprawy jako dowodu na okoliczność przebiegu postępowania, dokonanych ustaleń i podstaw do wydania zaskarżonej decyzji.

Wspólnota Mieszkaniowa wskazała, że organ przeprowadził mało wnikliwą analizę, pozbawioną wykładni logicznej stanu faktycznego, nie uwzględniając przy tym w treści decyzji interesu społecznego i interesu obywateli oraz nie uwzględnił,

że początek biegu terminu na wykonanie zakresu robót zakreślonego zaskarżoną decyzją obejmuje okres miesięcy zimowych, gdy robót typu wskazanego w decyzji nie wykonuje się, co skutkuje iż termin 12 miesięcy od dnia wydania decyzji jest realnie niemożliwy do dochowania. Ponadto organ wyjaśnił, że przed wykonaniem najprostszych i najtańszych działań z góry założył, że przywrócenie wentylacji uzależnione jest od dokonywania ingerencji w przewodach kominowych. Doświadczenie życiowe wskazuje, że prawidłowa wentylacja powraca niejednokrotnie po najprostszej czynności, jaką jest nawietrznik łub nawietrzniki

w oknie i drzwiach. Ingerowanie przez właścicieli poszczególnych lokali w części wspólne, tj. system kominowy i dodatkowo nakazanie wykonania tego Wspólnocie

w celu naprawienia czegoś, co sam właściciel konkretnego lokalu popsuł, narusza zasady współżycia społecznego, bowiem zmusza pozostałych właścicieli do ponoszenia kosztów, często nieświadomego i błędnego działania ich sąsiada lub sąsiadów, którzy żeby podnieść temperaturę w lokalu i oszczędzić na ogrzewaniu niszczą wentylację w swoim lokalu. Zdaniem strony skarżącej, w efekcie zastosowanej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji interpretacji przepisów dochodzi do krzywdzącej społeczności wspólnot praktyki obciążania kosztami, w tym przypadku kosztami przywracania wentylacji w lokalach prywatnych, właścicieli innych lokali niż objęty koniecznością określonych robót, a będących jedynie współwłaścicielami części wspólnych.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, że w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z nałożeniem obowiązków zmierzających do likwidacji nieodpowiedniego stanu technicznego i mogących występować zagrożeń budynku przy ul. [...] [...] we [...]. Stwierdził, że ujawnione w materiale dowodowym (ekspertyzie, oględzinach, opinii mistrza kominiarskiego) nieprawidłowości m. in. nieprawidłowe podłączenia do przewodów kominowych, brak właściwej wentylacji nawiewno-wywiewnej w lokalach mieszkalnych wyposażonych w przybory gazowe (kuchnie, kotły i podgrzewacz wody z otwartym płomieniem spalania) oraz piece na opał stały (kominek w lokalu nr [...]) - mogą stwarzać zagrożenie życia lub zdrowia ludzi i bezpieczeństwa mienia. Organ II instancji uznał za wystarczająco udowodniony fakt nieodpowiedniego stanu technicznego budynku, co zostało potwierdzone w zebranych przez PINB dokumentach (protokołach, ekspertyzie, opinii kominiarskiej, książce obiektu budowlanego) przedstawionych przez właścicieli części wspólnych budynku tj. Wspólnotę Mieszkaniową. Organ wyjaśnił, że nieodpowiedni stan techniczny budynku i zagrożenia wynikające z niego, powstały na skutek wieloletniego nieprzeprowadzania remontów i konserwacji przedmiotowego budynku, tzn. w sposób nieodpowiadający zasadom wyrażonym w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, a taki stan utrzymuje się przynajmniej od 2009 r. na co wskazują pierwsze czynności poczynione w przedmiotowej sprawie.

DWINB uznał, że PINB dla miasta [...] poprzez określenie obowiązków na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego wydając zaskarżoną decyzję, słusznie stwierdził, że doprowadzą one do wyeliminowania nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Zdaniem organu II instancji, zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na określenie właściwych obowiązków, a dalsze zbieranie materiału dowodowego niezasadnie przedłużałoby prowadzone postępowanie. Pokreślił, że termin wykonania obowiązków organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego określił w sposób racjonalny uwzględniając okoliczności związane ze sposobem wykonania tych prac, czy też poziomem ich skomplikowania, jak i inne warunki jak np. atmosferyczne związane z możliwością ich wykonywania oraz zagrożenia wynikające z dalszego tolerowania nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku. Wyjaśnił nadto, że jest to termin mający przymusić właściciela obiektu do wykonania określonych czynności, podjęcia działań i doprowadzenia obiektu do odpowiedniego stanu w jak najszybszym czasie. Ponadto DWINB zaznaczył, że z uwagi na okres rozpatrywania odwołania od przedmiotowej decyzji, zakreślony termin 12 miesięcy na wykonanie obowiązków

w decyzji PINB wydłużył się i będzie liczony od momentu odebrania decyzji DWINB

z dnia [...] lutego 2019 r. przez ostatnią ze stron postępowania.

Natomiast odnosząc się do odwołania wniesionego przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku przy ul. [...][...] we [...], DWINB stwierdził, że organ I instancji w sposób prawidłowy zgromadził i rozpatrzył materiał dowodowy. Wskazał, że stwierdzenia zawarte w zgromadzonych opracowaniach nie wiążą organu administracji publicznej, mogą tylko stanowić potwierdzenie bądź zaprzeczenie niektórych faktów. Organ nadzoru stwierdził, że stan faktyczny sprawy nie pozwalał na zastosowanie innej normy prawa materialnego jak art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, w związku z czym zarzut jego niewłaściwego zastosowania przez PINB jest bezpodstawny.

Konkludując organ uznał, iż w takim stanie faktycznym i prawnym po rozpoznaniu sprawy należało zaskarżoną decyzję wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 3 Prawa budowlanego utrzymać w mocy, tj. zastosować art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Prawidłowość decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym zakwestionowała Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...][...] we [...] poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Decyzja DWINB z dnia [...] lutego 2019 r. została zaskarżona w całości. Strona skarżąca wniosła o: 1) zakreślenie terminu 24 miesięcy na wykonanie decyzji;

2) uchylenia decyzji w zakresie pkt 14, 15, 16, 17, 22, 23, 24; 3) ewentualnie uchylenie decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania,

4) zobowiązanie PINB dla m. [...] do przedłożenia kopii decyzji częściowych wydanych na właścicieli konkretnych lokali; 5) orzeczenie o kosztach postępowania, w tym kosztach zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych;

6) wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W skardze zostały podniesione tożsame zarzuty z zawartymi w odwołaniu.

Zarzut dotyczący niewłaściwego zastosowania art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego

w związku z błędnym zastosowaniem art. 77 k.p.a. i art. 81 k.p.a. został rozszerzony o zarzut kierowany do organu II instancji, dotyczący braku wypowiedzenia się DWINB co do zarzutu w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie skargi jest również tożsame z treścią odwołania.

W doręczonej Sądowi odpowiedzi na skargę z dnia [...] maja 2019 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że po zapoznaniu się ze skargą, nie znalazł podstaw do uchylenia własnego rozstrzygnięcia. Wyjaśnił, że wyczerpujące uzasadnienie zawarte zostało w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega uwzględnieniu, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Na tle uregulowań zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego nie budzi wątpliwości, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., sygn. akt SA/Wr 1996/95, opubl. ONSA 1997 r., Nr 1, poz. 35). Organ odwoławczy ma obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania stron i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji, rozpoznając sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny obowiązujący w dniu wydania decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 3 marca 1993 r. sygn. akt IV SA 1241/93, opubl. ONSA 1993 r., Nr 3, poz. 79). Wskazane przepisy gwarantują stronom postępowania wyjaśnienie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Sąd orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażone w wyroku z dnia 17 sierpnia 2016 r., że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może więc ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałoby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Reguły dowodzenia wynikające z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazują także, że w sytuacji gdy strona przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie z art. 8 k.p.a. i art. 11 k.p.a. takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Takie działanie organu narusza art. 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. szczegółowo określa bowiem jakie wymogi powinno spełniać uzasadnienie decyzji. Uzasadnienie jest niezwykle istotnym składnikiem decyzji, jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Strona ma bowiem prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanego aktu, gdyż w przeciwnym wypadku nie ma możliwości obrony swoich słusznych interesów. Uzasadnienie faktyczne musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji, uwzględniając przy tym zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Uzasadnienie prawne stosownie do postanowień art. 107 § 3 k.p.a., to wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie prawne polega nie tylko na przytoczeniu treści przepisów, wyjaśnieniu normy prawnej, ale też wytłumaczeniu dlaczego organ zastosował określony przepis rozstrzygając sprawę i dlaczego przyjął taką wykładnię przepisu. Uzasadnienie tłumaczy zastosowanie normy prawa materialnego w określonej sytuacji faktycznej, a zatem tłumaczy także dlaczego w danej sytuacji faktycznej i prawnej określone normy prawne w stosunku do adresata danego aktu administracyjnego nie mają zastosowania. W tym sensie uzasadnienie stanowi uzupełnienie rozstrzygnięcia. Jeżeli w myśl art. 107 § 1 k.p.a. w decyzji należy wskazywać podstawę materialnoprawną decyzji, czyli normę prawną, która np. stanowi podstawę nałożenia sankcji administracyjnej, to w uzasadnieniu powinien znaleźć się wywód prawny (czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów) dlaczego inne normy prawne, które wyłączają zastosowanie tego rodzaju sankcji, nie mogą znaleźć zastosowania w tej sprawie.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że organ II instancji uchybił opisanym wyżej regułom procesowym. Przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów wynikających z art. 107 § 3 k.p.a., w zakresie odzwierciedlenia nie tylko prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, z podaniem podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia, ale w szczególności z zajęciem stanowiska wobec zarzutów środka odwoławczego poprzez podanie argumentacji przemawiającej za jego uwzględnieniem lub stwierdzeniem braku podstaw do takiego uwzględnienia.

Zauważyć należy, że w odwołaniu od decyzji PINB Wspólnota kwestionowała nie tylko zakreślenie terminu 20 miesięcy na wykonanie nałożonych obowiązków, ale także nieprawidłowe i przedwczesne nałożenie na nią obowiązków określonych w pkt 14, 15, 16, 17 oraz 22, 23 i 24 rozstrzygnięcia. Przypomnieć wypada, że dotyczyły one odłączenia wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w kuchniach lokali nr [...] i nr [...] z przewodu kominowego nr [...] i nr [...], podłączenia wentylacji wywiewnej kuchni lokalu nr [...] do przewodu nr [...] oraz odłączenie wentylacji w łazience w lokalu nr [...] z przewodu nr [...] i podłączenia jej do przewodu nr [...] (pkt 14, 15, 16, 17). Następnie obowiązku wykonania nowej wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w kuchni i w łazience w mieszkaniu nr [...] przez wykonanie nowych przewodów i wyprowadzenie ich ponad dach; wykonania nowego przewodu kominowego dla wentylacji grawitacyjnej wywiewnej w pokoju z kominkiem w mieszkaniu nr [...] i wyprowadzenie przewodu ponad dach. Kwestionując adresata tych obowiązków Wspólnota wskazywała, że wraz z zarządcą może odpowiadać tylko za finansowanie i wykonanie robót dotyczących części wspólnych nieruchomości. Natomiast za stan techniczny lokali odpowiadają właściciele lokali, którzy mają obwiązki jak właściciel budynku w zakresie uzyskania np. pozwolenia na budowę w przypadku robót budowlanych ograniczonych do jego nieruchomości. Tak samo – zdaniem Wspólnoty – powinien być traktowany właściciel lokalu w zakresie działań przywracających wentylację w jego lokalu. Ustalając adresata decyzji organ nie uwzględnił tej okoliczności uznając, że za wentylację w lokalach odpowiada Wspólnota i zarządca, z czym się strona nie zgadza. Zaślepianie otworów wentylacyjnych (podobnie jak wymiana okien czy drzwi) pozostaje w gestii właściciela lokalu, który wcześniej sam – poprzez wykonane czynności – zaburzył system wentylacji. Według odwołującej się przedwczesne jest nałożenie obowiązków związanych z ingerencją w systemy kominowe, skoro nie zostało ustalone, czy wykonanie najprostrzych czynności (jak np. wstawienie nawietrzników w oknach lub drzwiach) nie przywróci prawidłowego sytemu wentylacji w lokalach.

Analiza uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, że w wywodach prawnych organ przywołał i omówił materialną podstawę wydanej decyzji (art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego) ocenił, że zgromadzone materiały dowodowe w wystarczający sposób ujawniają nieprawidłowości w stanie technicznym budynku i wypełniają przesłanki art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego. Organ uznał również, że nałożone przez PINB obowiązki doprowadzą do usunięcia nieodpowiedniego stanu budynku. W kontekście zarzutów odwołania organ odniósł się tylko do kwestii terminu wyznaczonego dla ich wykonania pomijając całkowicie zarzuty dotyczące prawidłowości ustalenia adresata obowiązków określonych w pkt 14 -17 i 22-24 decyzji oraz zasadności nałożenia tych obowiązków. W decyzji brak jakichkolwiek wywodów w tym zakresie, w kontekście podnoszonych zarzutów odwołania. Tymczasem okoliczności te mają istotne znaczenie dla podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Prawidłowe odniesienie się do nich wymagało uwzględnienia, że przepis art. 66 Prawa budowlanego nie wskazuje adresatów nałożonych obowiązków lecz jest konkretyzacją przepisu art. 61 przywołanej ustawy, który stanowi, że obowiązki związane z utrzymaniem należytego stanu technicznego obiektu budowlanego spoczywają na jego właścicielu (odpowiednio współwłaścicielach) lub zarządcy. Organ II instancji powinien zatem przeprowadzić we własnym zakresie rozważania (zgodnie z zasadą dwuinstancyjności) w kontekście zarzutów odwołania, co do prawidłowości uczynienia adresatem kwestionowanych obowiązków Wspólnoty, biorąc pod uwagę, między innymi, ich charakter i zakres w nawiązaniu do uprawnień współwłaścicieli i zarządcy oraz związaną z tym realną możliwość ich wykonania. Rozstrzygając sprawę organ odwoławczy winien więc poddać szczegółowej analizie nałożone w decyzji pierwszej instancji sporne obowiązki i ocenić – popierając to stosowną argumentacją - czy opisane szczegółowo w tej decyzji roboty, polegające na zaślepieniu otworów wentylacyjnych, przyłączeniu lokali do kanałów wentylacyjnych a wreszcie na wykonaniu nowych przewodów wentylacyjnych w poszczególnych lokalachi wyprowadzeniu ich ponad dach, kwalifikowane mogą być jako roboty budowlane dotyczące części wspólnych obiektu, czemu strona odwołująca się sprzeciwia. Dopiero przedstawienie szczegółowych rozważań w powyższym zakresie pozwoliłby na odniesienie się do zarzutów odwołania.

Brak jakichkolwiek wywodów w powyższym zakresie, świadczy o tym, że organ nie rozstrzygnął sprawy w jej pełnym zakresie. Przypomnieć trzeba, że w myśl art. 15 k.p.a., na organie II instancji spoczywa obowiązek ponownego, wnikliwego przeanalizowania sprawy w jej całokształcie, zatem w uzasadnieniu powinien szczegółowo i precyzyjnie wyjaśnić, na jakiej podstawie uznał, że kwestionowane w odwołaniu obowiązki prawidłowo zostały skierowane do Wspólnoty i dlaczego w jego ocenie, wykonanie tych obowiązków doprowadzi do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie organ powinien też przeanalizować i wskazać jakie przepisy techniczne zostały naruszone przez stwierdzone nieprawidłowości stanu technicznego budynku i tym samym, jakie niezgodności z przepisami zostaną usunięte po ich wykonaniu. W rozpatrywanej sprawie, organ II instancji pomimo podniesionych w tym zakresie zarzutów odwołania nie poczynił żadnych ustaleń, w związku z tym, brak także wyczerpujących wywodów w tym przedmiocie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd uznał, że DWINB, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz przepisów art. 7 i art. 8, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a., nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie w pełnym zakresie, ponieważ w ogóle nie odniósł się do podstawowych zarzutów odwołania i nie podjął czynności w celu dokonania analizy oraz oceny prawidłowości i zgodności z prawem nałożonych obowiązków.

W tym stanie rzeczy, kwestionowane rozstrzygnięcie wymyka się także spod kontroli Sądu. Wadliwości uzasadnienia zaskarżonej decyzji - głównie wobec niewyjaśnienia przez organ II instancji stanowiska w sprawie zarzutów odwołania odnoszących się do obowiązków nałożonych w pkt 14-17 i 22-24 decyzji - uniemożliwiają dokonanie przez Sąd oceny przesłanek, którymi kierował się organ utrzymując w całości w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Stwierdzone uchybienia potwierdzają zasadność zarzutów skargi o braku wyczerpującego rozważenia wszystkich zarzutów odwołania a w konsekwencji braku ponownego rozpoznania przez organ sprawy w jej całokształcie. Zaznaczyć również trzeba, że rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu podstawowych okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie i ocena dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. To na organie spoczywa bowiem obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu materialnoprawnego ustawy i tym samym merytorycznego załatwienia sprawy. Dokonując oceny w opisanym zakresie, Sąd nie rozstrzyga więc o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.

Podsumowując ten fragment rozważań, stwierdzić trzeba, że uchybienia w postaci całkowitego braku odniesienia się do prawidłowości nałożenia kwestionowanych obowiązków oraz ustalenia ich adresata, stanowią o podjęciu rozstrzygnięcia z naruszeniem wymogów określonych w art. 107 § 3 K.p.a., i to w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Według Sądu, dokonana przez organ ocena jest niepełna i nie uzasadnia wystarczająco podjętego rozstrzygnięcia. Brak prawidłowego uzasadnienia stanowi z kolei podstawę do postawienia organowi odwoławczemu skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Biorąc pod uwagę opisane wyżej okoliczności faktyczne i prawne Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a należało ją wyeliminować z obrotu prawnego, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie o kosztach uzasadnia zaś przepis art. 200 i 205 p.p.s.a.