Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 349/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 1 pkt 1  ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1355
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska - t.j.
article: art. 6 ust. 1, art. 3 pkt 10 lit. a, art. 11 ust. 4, art. 204 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 799
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 14, art, 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 797
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi L. sp. z o.o. z/s w W. na zarządzenie pokontrolne Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 6 marca 2020 r. nr 24/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem pokontrolnym z 6 III 2020 r. (nr 24/2020) Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako "organ") zarządził wobec Członka Zarządu L. sp. z o.o. w W. (dalej jako "skarżąca") m.in.:

Podjąć skuteczne działania w celu wyeliminowania możliwości wystąpienia emisji niezorganizowanej pyłu z hałdy produktu - kruszywa budowlanego (pkt 1 zarządzenia).

Magazynować kruszywo budowlane w miejscu uszczelnionym oraz dostosować powierzchnię magazynowania kruszywa do powierzchni ustalonej w planie zagospodarowania terenu zakładu zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę (pkt 3 zarządzenia).

Wystąpić do Marszałka Województwa Dolnośląskiego z wnioskiem o uregulowanie w pozwoleniu zintegrowanym stanu formalnoprawnego w zakresie wytwarzania żelazochromów jako odpadu lub/oraz określenia warunków utraty statusu odpadu dla żelazochromów (pkt 9 zarządzenia).

W przypadku wytwarzania żelazochromów jako odpady przekazywać je uprawnionemu odbiorcy na podstawie kart przekazania odpadów, a przy przekazywaniu tego odpadu podmiotowi spoza Polski stosować procedury wynikające z rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 VI 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz. U. UE. L. z 2006 r. Nr 190, str. 1 z późn. zm.) – pkt 10 zarządzenia.

Do czasu uregulowania stanu formalnoprawnego z zakresie wytwarzanego żelazochromu, prowadzić ewidencję tego odpadu (pkt 11 zarządzenia).

Jak wynika z uzasadnienia zarządzenia organ wydał opisane wyżej nakazy na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2019 r. poz. 1355, z późn. zm.) - dalej jako "uioś", w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w toku kontroli przeprowadzonej w dniach od 16 X 2019 r. do 14 I 2020 r. w zakładzie skarżącej - instalacji do przerobu odpadów z żużla pohutniczego, położonym w S. przy ul. [...] (działka nr [...]).

W zakresie nakazu z pkt. 1 zarządzenia organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że skarżąca nie stosuje zabezpieczeń chroniących środowisko przed emisją niezorganizowaną pyłów z hałdy produktu pośredniego (hałda buforowa) oraz magazynowanego produktu końcowego innych niż zraszanie. Zgodnie z oświadczeniem podmiotu zraszanie prowadzone jest w zależności od potrzeb tj. panujących warunków atmosferycznych. W ocenie organu miejsce składowania skruszonego żużla po procesie suchym (hałda buforowa) jak i hałda produktu (kruszywa budowlanego) stanowią potencjalne źródła niezorganizowanej emisji pyłu do powietrza, co może mieć miejsce przy panujących szczególnie niekorzystnych warunkach atmosferycznych np. w dni słoneczne i wietrzne, przy długim okresie bezdeszczowym. Powyższe znalazło potwierdzenie w skierowanym w trakcie ostatniej kontroli do organu wniosku o interwencję zawierającym dokumentację obrazującą emisję niezorganizowaną pyłu z hałdy produktu końcowego. W związku z powyższym prowadzone przez podmiot działania w celu zapobieżenia możliwości wystąpienia emisji niezorganizowanej pyłu z hałdy magazynowanego produktu końcowego należy uznać za niewystarczające i niezgodne z zapisem pkt II.2.4. lit.c tiret 2 decyzji Starosty Powiatu Wrocławskiego z 21 IX 2015 r. (471/2015) udzielającego skarżącej pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego – dalej jako "pozwolenie zintegrowane".

W zakresie nakazu z pkt. 3 zarządzenia organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że powierzchnia magazynowania kruszywa budowlanego jest większa niż określona w planie zagospodarowania terenu zakładu, zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę, co stanowi naruszenie warunku określonego w pkt II.2.8. c pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zobowiązana była magazynować kruszywo budowlane wyłącznie na terenie zakładu (działka [...]) w wyznaczonym miejscu, gdy tymczasem kruszywo w znacznej ilości jest magazynowane poza wyznaczonym miejscem, w tym również na terenie sąsiedniej działki nr [...]. Uzasadniając nakaz z pkt. 3 organ zwrócił też uwagę, że miejsce magazynowania kruszywa budowlanego nie jest należycie uszczelnione, co narusza warunki określone w pkt. II.2.4.d oraz II.2.8. a, b i c pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca została bowiem zobligowana do magazynowania wytwarzanego produktu końcowego, tj. kruszywa budowlanego na terenie uszczelnionym, uniemożliwiającym przedostawanie się do gleby i wód podziemnych substancji szkodliwych wymywanych z kruszywa (w szczególności chromu). Tymczasem skarżąca magazynuje wytwarzane kruszywo na podłożu stanowiącym zagęszczoną i utwardzoną warstwę wytwarzanego w zakładzie kruszywa budowlanego. Takiego podłoża - zdaniem organu - nie można uznać za uszczelnienie miejsca magazynowania zgodne z zapisami pozwolenia zintegrowanego. Zagęszczenie dolnej warstwy kruszywa nie eliminuje całkowicie przesiąkania zanieczyszczeń w głąb gruntu i nie może być uznane za uszczelnienie miejsca magazynowania tego kruszywa. Ponadto aprobata techniczna nie wskazuje sposobu zastosowania kruszywa budowlanego jako warstwy uszczelniającej. Organ przy okazji szeroko odniósł się również do przedłożonego przez skarżącą opracowania pn. "Wyniki badań jakości ziemi pod warstwą uszczelniającą wykonaną z kruszywa [...] na terenie zakładu przeróbki hałdy żużla pohutniczego" datowanego na III 2019 r. W ocenie organu, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie potwierdzają one skuteczności zastosowanej przez skarżącą warstwy uszczelniającej. Analiza wyników badania wskazuje bowiem, że pobrano próbki będące mieszaniną ziemi z kruszywem (zamiast wyłącznie ziemi). Nadto badanie wilgotności kruszywa na poszczególnych poziomach składowania nie jest miarodajne. Badania wilgotności wykazały, że dolna warstwa kruszywa bezpośrednio przylegająca do gruntu ma podwyższoną wilgotność, co spowodowane jest wpływem wody gruntowej. Powyższe potwierdza zatem, że ułatwione jest wymywanie zanieczyszczeń (zwłaszcza chromu) z dolnych warstw kruszywa. Organ podniósł także, że skarżąca nie wykazała, jaki jest współczynnik filtracji dla zagęszczonej warstwy kruszywa budowlanego, która w konkretnym przypadku spełnia funkcję warstwy uszczelniającej. Zwrócił uwagę, że badania jakości kruszywa budowlanego wskazują na wymywanie z niego, m.in. chromu ogólnego (na poziomie bliskim stężeniu dopuszczalnemu określonemu w Krajowej Ocenie Technicznej równemu 0,5 mg/l). Jednocześnie badania wodoprzepuszczalności kruszywa wykazały, że kruszywo charakteryzuje się współczynnikiem filtracji k10 na poziomie 3,2 * 10-5 m/s (raport z badań nr [...] z dnia 2 IV 2016 r.). Taki rząd wielkości współczynnika filtracji wykazują grunty o przepuszczalności średniej lub słabej. Materiały nieprzepuszczalne charakteryzują się współczynnikiem filtracji rzędu < 10-8 m/s. (Za: Zdzisław Pazdro, Bohdan Kozerski, Hydrogeologia ogólna, Warszawa, Wydawnictwa Geologiczne, 1990, ISBN 8322003579).

Odnośnie do nakazów z pkt. 9, 10 i 11, organ zaznaczył, że obecnych uwarunkowaniach prawnych i faktycznych uzyskiwany przez skarżącą w procesie odzysku żelazochrom ma status odpadu. Zgodnie z zapisami pozwolenia zintegrowanego w wyniku przetwarzania odpadów w instalacji powstaje produkt uboczny w postaci żelazostopów, jeżeli Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie wyrazi sprzeciwu w drodze decyzji. W przypadku wyrażenia sprzeciwu, żelazostopy uzyskiwane w wyniku przetwarzania są odpadami. Organ wyjaśnił, że w dniu 1 III 2016 r. skarżąca wysłała do Urzędu Marszałkowskiego Województwa Dolnośląskiego zgłoszenie uznania przedmiotu/substancji za produkt uboczny - żelazochromu odzyskiwanego w procesie przerobu żużli pohutniczych o kodzie [...], ze zwałowiska żużli pohutniczych w S., zaś Marszałek nie wniósł sprzeciwu. Co jednak istotne, w 2018 r. weszła w życie nowelizacja art. 11 ustawy z 14 XII 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 ze zm.), w wyniku której dotychczas dokonane zgłoszenia produktów ubocznych wygasały z dniem 1 III 2019 r. (zob. art. 3 ustawy z dnia 20 VII 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach - Dz.U. Z 2018 r., poz. 1564). Jakkolwiek skarżąca w dniu 31 V 2019 r. dokonała nowego zgłoszenia żelazochromu jako produktu ubocznego, jednak do dnia zakończenia kontroli nie została wydana decyzja o uznaniu żelazochromu za produkt uboczny. W związku z powyższym należy uznać, mając na względzie zapisy pozwolenia zintegrowanego, że począwszy od dnia 1 III 2019 r. skarżąca jest wytwórcą odpadów w postaci żelazochromów. W trakcie kontroli ustalono też, że wytwarzany przez skarżącą żelazochrom sprzedawany był firmie M. GmgH z N. na podstawie umowy zawartej w dniu 1 V 2015 r. W związku z faktem, iż począwszy od dnia 1 III 2019 r. przedmiotowy żelazochrom winien być kwalifikowany jako odpad, jego przekazanie do firmy [...] winno odbywać się zgodnie z wymaganiami rozporządzenia (WE) Nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów. Odpady te powinny zostać zakwalifikowane pod kodem B1010 - odpady metali i stopów metali w postaci metalicznej nierozproszonej. Kontrola wykazała, że od 1 III 2019 r. skarżąca była zobowiązana do prowadzenia ewidencji odpadu w postaci wytworzonych żelazochromów, jednak nie dopełniła tego obowiązku, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 ustawy o odpadach.

W skardze skarżąca zakwestionowała zarządzenie pokontrolne w zakresie pkt. 1, 3, 9, 10 i 11 zarzucając naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś.

Kwestionując nakaz z pkt 1 zarządzenia skarżąca podniosła, że w toku kontroli organ nie stwierdził niezorganizowanej emisji pyłu, zaś jedynym dowodem na taką emisję, są zdjęcia dostarczone organowi przez anonimową osobę. W ocenie skarżącej nie stanowią one dowodu, że pylenie pochodziło z hałd położonych na terenie jej zakładu. Nadto nie wiadomo, kiedy zostały one zrobione i jakie były wówczas warunki pogodowe, co ma kluczowe znaczenie w określeniu źródła emisji. Skarżąca podkreśliła, że pozwolenie zintegrowane nie wymienia żadnych innych zabezpieczeń poza stosowanym przez skarżącą zraszaniem, tak więc nie było podstaw do stwierdzenia naruszenia prawa w tym zakresie. Skarżąca zaznaczyła, że załącza do skargi wyniki kontroli stanu czystości powietrza wokół hałdy potwierdzające, że dopuszczalne normy niezorganizowanej emisji pyłu PM10 nie są przekroczone ("Ocena techniczna o wpływie na środowisko zakładu przeróbczego hałdy żużli pohutniczych w S. k/W. Pomiary kontrolne w 2019 r.).

Kwestionując nakaz z pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego skarżąca podniosła, że jej obowiązkiem było zastosowanie uszczelnienia "skutecznego", a więc uniemożliwiającego przedostawanie się zanieczyszczeń z magazynowanego kruszywa budowlanego do gruntu i wód podziemnych. Skarżąca w tym celu dokonała uszczelnienia terenu poprzez ułożenie 1-1,5 metrowej zagęszczonej i nieprzepuszczalnej warstwy kruszywa (6 warstw położonych z użyciem zagęszczarki i walca drogowego), zgodnie z normą PN-S-02205, na którą wskazuje wydana 9 VII 2013 r. dla produkowanego w zakładzie kruszywa budowlanego i załączona do skargi Aprobata Techniczna Instytutu Badawczego Dróg i Mostów nr [...] (stanowiąca jeden z załączników do skargi). Skarżąca podkreśliła, że organ w ogóle nie wykazał, że wymywany z magazynowanego kruszywa chrom (czy inne szkodliwe substancje) przemieszczają się następnie do gleby i wód podziemnych przez zastosowaną przez skarżącą warstwę uszczelniającą. Na skuteczność zastosowanej przez skarżącą metody wskazują bardzo dobre wyniki badań na zawartość w glebie oraz wodach podziemnych chromu i innych substancji szkodliwych w obrębie zakładu i w sąsiedztwie (co zobrazowano w zawartych w skardze tabelarycznych zestawieniach). Podkreślono, że nawet jeśli z kruszywa wymywane są jakieś substancje, to zanieczyszczenie gruntu na terenie zakładu systematycznie się zmniejsza, co potwierdzają załączone do skargi wyniki badań. Ponadto skarżąca nie zgodziła się z zastrzeżeniem dotyczącym miejsca magazynowania kruszywa. Potwierdziła fakt magazynowania kruszywa poza terenem zakładu, jednak zwróciła uwagę, że składowane jest ono na terenie odpowiednio zabezpieczonym i uszczelnionym o funkcji produkcyjnej i składowo - magazynowej, co potwierdzają postanowienia uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. (Dz. Urz. Woj.Doln. z 2013 r., poz. [...]). Teren jest zatem wykorzystywany zgodnie z jego funkcją.

Kwestionując nakazy z pkt. 9, 10 i 11 zarządzenia pokontrolnego skarżąca podniosła, że pierwotnie skarżąca błędnie kwalifikowała powstający w zakładzie żelazochrom jako "produkt uboczny". Po dokonaniu ponownej analizy sytuacji uznano, że w sprawie nie mamy do czynienia z produktem ubocznym ale z utratą przez żelazochrom statusu odpadu. Potwierdza to, sporządzona na zlecenie skarżącej i przedłożona organowi, "Ekspertyza dotycząca utraty statusu odpadu dla wytwarzanego żelazochromu", w której wskazano na spełnienie w okolicznościach sprawy ustawowych przesłanek utraty przez żelazochrom statusu odpadu. Okoliczność ta – zdaniem skarżącej – powoduje automatyczną utratę przez żelazochrom statusu odpadu, bez konieczności wydawania w tej kwestii jakiejkolwiek decyzji, ani też bez potrzeby zmiany pozwolenia zintegrowanego. W związku z tym organ nie miał podstaw do nakładania na skarżącą obowiązków określonych w pkt. 9 - 11 zarządzenia pokontrolnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Zaznaczył m.in., że brak aktualnego stwierdzenia podwyższonych zawartości chromu i innych metali ciężkich w gruncie i w wodach podziemnych w obrębie zakładu nie wyklucza powstania takiej możliwości w przyszłości. Organ podkreślił długi czas migracji metali ciężkich w środowisku gruntowym, zaś wartość współczynnika filtracji zabezpieczenia w postaci zagęszczonego kruszywa jest nieznana. Organ powtórzył też, że dopiero uregulowanie statusu żelazochromu w pozwoleniu zintegrowanym zwolni skarżącą z obowiązku respektowania przepisów dotyczących odpadów.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 XI 2020 r. zdjęto sprawę z wokandy posiedzenia jawnego i skierowano na posiedzenie niejawne w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 III 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone zarządzenie pokontrolne nie narusza przepisów prawa.

Jak wynika z art. 12 ust. 1 pkt 1 uioś, organ może na podstawie ustaleń kontroli wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej.

Zgodnie zaś z art. 12 ust. 2 uioś, kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń.

Przedmiotem zarządzenia pokontrolnego jest więc nakaz usunięcia w określonym terminie wskazanych naruszeń, stwierdzonych w toku kontroli.

Zakresem skargi objęte są nakazy zawarte w punktach 1, 3, 9, 10 i 11 zarządzenia pokontrolnego. Skarżąca nie zgadza się bowiem z dokonaną w zarządzeniu oceną, jakoby nie stosowała wystarczających środków zapobiegających niezorganizowanej emisji pyłu z hałdy produktu - kruszywa budowlanego (pkt 1 zarządzenia); magazynowała kruszywo w miejscu nienależycie uszczelnionym i nieprawidłowo zlokalizowanym (pkt 3 zarządzenia) oraz wytwarzała odpady w postaci żelazochromu wymagające prowadzenia ewidencji odpadów i przekazywania uprawnionym odbiorcom (pkt. 9, 10, 11 zarządzenia).

Sąd, przeprowadzając weryfikację legalności działań organu, uwzględnić przede wszystkim musiał treść pozwolenia zintegrowanego (akta organu, k. 333-353). Wyznacza ono bowiem warunki korzystania ze środowiska w ramach instalacji do przetwarzania odpadów żużla pohutniczego i jest zasadniczą podstawą formułowania przez organ negatywnych ocen w kwestionowanym zarządzeniu pokontrolnym.

Kwestia stosowania zabezpieczeń chroniących środowisko przez niezorganizowaną emisją pyłów z procesów technologicznych została uregulowana w pkt. II.2.4. lit.c pozwolenia zintegrowanego. Wynika z niego obowiązek: wykonywania prac etapu suchego z zastosowaniem osłon i w warunkach stałego zraszania; stosowania zabezpieczeń chroniących środowisko (w tym zraszania) przez emisją niezorganizowaną z hałdy produktu pośredniego (hałda buforowa) oraz magazynowanego produktu końcowego; transportu na terenie zakładu po powierzchniach utwardzanych i zraszanych. W świetle postanowień pozwolenia, celem tych rozwiązań ma być zapewnienie "wysokiego" poziomu ochrony środowiska, w tym przed emisją niezorganizowaną pyłów.

Jak wynika z dokumentacji zdjęciowej, przekazanej organowi wraz z wnioskiem o interwencję, z terenu zakładu skarżącej następuje emisja niezorganizowana pyłu (akta organu, k. 383). Wbrew twierdzeniom skarżącej, zdjęcia te dobitnie obrazują występowanie zjawiska, któremu skarżąca miała zapobiegać. Nadto, w ocenie Sądu, zdjęcia jednoznacznie wskazują źródło emisji pyłu, którym jest hałda produktu końcowego. Nie ma przy tym podstaw do podważania ich wartości dowodowej z powołaniem się na: niewskazanie daty ich wykonania, warunków atmosferycznych, w jakich były wykonywane oraz działalność przemysłową innych zakładów w okolicy. Sąd zwraca uwagę, że okoliczność załączenia zdjęć do pisma skierowanego do organu w 2019 r. pozwala wiarygodnie przyjąć, że właśnie w tym roku zostały one wykonane. Zresztą trudno uznać, by mało prawdopodobna okoliczność wykonania zdjęć we wcześniejszych latach zwalniała skarżącą z odpowiedzialności za emisję pyłu. Z wyjaśnień skarżącej wynika przecież, że niezmiennie stosowała ona taką samą metodę zapobiegania niezorganizowanej emisji. Deklarowała ona w toku postępowania kontrolnego stosowanie środka w postaci zraszania "gdy zachodzi potrzeba" (akta organu, k. 225). Takie rozwiązanie okazało się jednak niewystarczające. W rezultacie zasadnie organ zobligował skarżącą do podjęcia "skutecznych" środków celem wyeliminowania możliwości wystąpienia emisji niezorganizowanej z hałdy produktu końcowego. Nie ma też podstaw do podważania legalności pkt. 1 zarządzenia z powołaniem się na brak wystarczających ustaleń w protokole pokontrolnym. Skarżąca wprawdzie trafnie podniosła, że w trakcie wizji terenowych przeprowadzonych przez inspektorów w dniach 8 X i 16 X 2019 r. nie stwierdzono niezorganizowanej emisji, jednak należy w tym miejscu zaznaczyć, że surowiec był wówczas wilgotny po opadach deszczu (akta organu, k. 176-177). Trzeba też podkreślić, że w tym samym protokole wyraźnie zasygnalizowano, że zarówno hałda buforowa jak i hałda produktu stanowią potencjalne źródła niezorganizowanej emisji pyłu do powietrza z powołaniem się na potwierdzającą ten fakt dokumentację fotograficzną, stanowiącą załącznik do protokołu (akta organu, k. 177). Co więcej, okoliczność ta powtórzona została w części protokołu kontrolnego dotyczącej stwierdzonych naruszeń (akta organu, k. 190). W rezultacie ustalenia protokołu kontrolnego uprawniały organ do sformułowania w zarządzeniu pokontrolnym punktu 1.

Kwestia określonej w pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego prawidłowości magazynowania przez skarżącą, wytwarzanego w toku procesu przetwarzania kruszywa budowlanego (produkt docelowy, przeznaczony do obrotu), obejmuje dwa aspekty. Organ bowiem stwierdził, że kruszywo budowlane magazynowane jest na niewłaściwym, niegwarantującym izolacji, podłożu a nadto skarżąca składuje je poza terenem zakładu wyznaczonym w pozwoleniu budowlanym. W jednym i w drugim przypadku - zdaniem organu - nastąpiło naruszenie warunków określonych w pozwoleniu zintegrowanym.

Odnosząc się do kwestii izolacyjności podłoża, na którym magazynowane jest kruszywo, to pozwolenie zintegrowane w pkt II.2.4 lit.d w zw. z pkt II.2.8 lit.b wymaga, by produkt końcowy magazynowany był na terenie uszczelnionym w sposób uniemożliwiający przedostawanie się zanieczyszczeń wymywanych z kruszywa do gleby, ziemi i wód podziemnych, np. geomembraną przy zastosowaniu zabezpieczeń przed jej rozszczelnieniem betonem lub asfaltem (akta organu, k. 336-337).

Rację ma skarżąca wskazując, że pozwolenie zintegrowane nie narzuca określonej metody odizolowania magazynowanego kruszywa od gleby, bowiem sugerowana w pozwoleniu geomembrana zabezpieczona betonem lub asfaltem ma charakter przykładowy. Nie zmienia to jednak faktu, że bezwzględnym obowiązkiem skarżącej w tym zakresie było zastosowanie rozwiązań spełniających wymagania zasady prewencji i najlepszej dostępnej techniki, a to w myśl art. 6 ust. 1, art. 204 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 10 ustawy z 27 IV 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r. poz. 799, z późn. zm.) - dalej jako "poś". Powołane przepisy nakazują jednoznacznie, by instalacja spełniała zawsze wymagania wynikające z najlepszych dostępnych technik, przy czym pojęcie "techniki" obejmuje także określony sposób "eksploatowania" instalacji (art. 3 ust. 10 lit.a poś). Niezależnie od tego, czy użytkowana instalacja oddziałuje już negatywnie na środowisko czy też dopiero może negatywnie oddziaływać, podmiot korzystający ze środowiska zobowiązany jest zawsze wykorzystywać najlepsze środki zapobiegające negatywnemu oddziaływaniu na środowisko, co jest zresztą istotą zasady prewencji określnej w art. 6 ust. 1 poś. Wystarczy sama możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko, by zaktualizował się po stronie korzystającego obowiązek sięgnięcia po najlepsze środki służące ochronie środowiska. Wbrew więc zarzutom skargi organ wcale nie musi wykazywać, że przyjęte przez skarżącą środki są nieskuteczne i następuje niedopuszczalne oddziaływanie. W świetle zasady prewencji wystarczy, że zastosowana w konkretnym przypadku metoda nie daje gwarancji skuteczności ochrony.

Zastosowana przez skarżącą metoda uszczelnienia podłoża pod hałdami magazynowanego kruszywa, polegająca na ułożeniu 1-1,5 metrowej warstwy zagęszczonego kruszywa budowlanego, nie jest z pewnością najlepszą dostępną skarżącej metodą służącą odizolowaniu kruszywa od gruntu. Sąd nie neguje przy tym twierdzenia skarżącej, że odpowiednio zagęszczone i utwardzone walcem kruszywo budowlane nie wykazuje cech kruszywa niezwiązanego (luźnego) w postaci wymywalności chromu i innych substancji szkodliwych. Nie można wykluczyć, że zastosowane przez skarżącą zagęszczone kruszywo budowlane wykazuje też jakieś cechy izolacyjne, co skarżąca potwierdza dobrymi wynikami badań stężenia chromu i innych substancji szkodliwych w wodach podziemnych i ziemi na terenie zakładu i w pobliżu. Istotne jest jednak, że wykorzystany przez skarżącą do celów magazynowo - izolacyjnych materiał nie jest do takich celów przeznaczony. Skarżąca sama podkreślała kilkakrotnie w skardze, że produkowane przez nią kruszywo budowalne służy wykorzystaniu w inżynierii komunikacyjnej (budowa dróg), co zresztą potwierdza załączona do skargi Aprobata Techniczna Instytutu Badawczego Dróg i Mostów (nr [...]) – akta sądowe, k. 106-114. Instytut stwierdził przydatność tego kruszywa do stosowania "w budownictwie - w inżynierii komunikacyjnej". Powołana Aprobata Techniczna w żadnym miejscu nie sugeruje, by wytwarzane przez skarżącą kruszywo mogło być wykorzystywane celem izolowania od gleby i wód gruntowych magazynowanych (składowanych) na nim produktów. Skoro tak, to nie można uznać, że metoda zastosowana przez skarżącą gwarantuje wysoki poziom ochrony środowiska. Abstrahując od oceny zasadności argumentacji organu kwestionującej rzetelność zleconych przez skarżącą badań jakości ziemi (akta organu, k. 125 – 149) zgodzić się należy z tezą, że nawet brak aktualnego stwierdzenia podwyższonych zawartości chromu i innych metali ciężkich w gruncie i w wodach podziemnych w obrębie zakładu nie wyklucza powstania takiej możliwości w przyszłości. Skoro bowiem skarżąca do zabezpieczenia magazynowanego kruszywa użyła materiałów nieprzeznaczonych do tego rodzaju zastosowań, to nie można uznać, że wywiązała się z określonego w pkt. II.2.4. pozwolenia zintegrowanego obowiązku zastosowania rozwiązań gwarantujących "wysoki" poziom ochrony środowiska.

W konsekwencji zasadnie organ stwierdził nieprawidłowość w tym zakresie i w pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego nakazał należyte uszczelnienie hałd magazynowanego kruszywa.

Co do kwestii lokalizacji miejsca, w którym składowane jest kruszywo, to obowiązki skarżącej w tej materii określone zostały w pkt II.2.8. lit.c pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca zobligowana została do ograniczenia powierzchni miejsc składowania produktów oraz magazynowania produktów zgodnie z planem zagospodarowania załączonym do pozwolenia budowlanego, poprzez systematyczne wywożenie produktu końcowego z terenu zakładu w celu dostosowania powierzchni magazynowej czasowego magazynowania produktu do ustalonej w planie zagospodarowania terenu zakładu, zatwierdzonym w pozwoleniu na budowę zakładu, do dnia 30 IX 2016 r. (akta organu, k. 337).

Z powyższego wynika bezsprzecznie, że magazynowanie wyprodukowanego kruszywa odbywać się ma na terenie zakładu. Lokalizacja oraz zasięg powierzchni magazynowej dla hałd wytwarzanego przez skarżącą kruszywa wskazane zostały na rysunku projektu zagospodarowania terenu zakładu (akta organu, k. 351, 353). Zaznaczone są na nim dwa miejsca lokalizacji kruszywa: hałda kruszywa - nr [...] i hałda buforowa kruszywa o pow. [...] m2 - nr [...].

Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń kontroli przeprowadzonej przez organ, kruszywo budowlane jest magazynowane przez skarżącą także poza zakładem, na terenie sąsiadującym z zakładem od strony południowo-wschodniej i to w skali przekraczającej znacznie rozmiary hałdy znajdującej się w obrębie zakładu.

Powoływane przez skarżącą argumenty wykazujące zgodność takiego stanu rzeczy z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego są bez znaczenia. Kwestionowane zarządzenie pokontrolne nie jest rezultatem kontroli zgodności zagospodarowania terenu z planem miejscowym, ale kontroli zgodności prowadzonej działalności z przepisami z zakresu ochrony środowiska, w tym z warunkami pozwolenia zintegrowanego. Wykroczenie z powierzchnią magazynowanego kruszywa poza granice zakładu jest oczywistym naruszeniem warunków pozwolenia zintegrowanego i to naruszeniem, którego skarżąca jest świadoma. Jak bowiem wynika z kwestionowanego zarządzenia pokontrolnego skarżąca złożyła wniosek o zmianę pozwolenia zintegrowanego w kierunku zwiększenia powierzchni magazynowej.

W rezultacie uzasadniony jest nakaz sformułowany w pkt. 3 zarządzenia pokontrolnego w części nakazującej dostosowanie powierzchni magazynowania kruszywa do powierzchni ustalonej w planie zagospodarowania terenu zakładu zatwierdzonym w pozwoleniu budowlanym.

Weryfikując legalność nakazów określonych w pkt. 9, 10 i 11 zarządzenia pokontrolnego, to wiążą się one z dokonanym przez organ ustaleniem, że od 1 III 2019 r. uzyskiwany przez skarżącą żelazochrom ma status odpadu i do czasu odmiennego uregulowania jego statusu należy gospodarować nim przy uwzględnieniu przepisów dotyczących odpadów.

Przede wszystkim trafna jest ocena organu, że w świetle pkt. II.1 pozwolenia zintegrowanego, w wyniku procesu przetwarzania żużla powstaje: 1) produkt w postaci kruszywa budowlanego oraz 2) produkt uboczny w postaci żelazostopu , o ile Marszałek Województwa Dolnośląskiego nie wyrazi sprzeciwu w drodze decyzji (akta organu, k. 334). Zasadnie też organ zwrócił uwagę na zmianę stanu prawnego w zakresie procedury uznawania przedmiotu lub substancji za produkt uboczny. Z dniem 29 VIII 2018 r. weszła wżycie nowelizacja art. 11 ustawy o odpadach, która zmieniła tryb uznawania substancji lub przedmiotu za produkt uboczny rezygnując z dotychczasowego milczącego załatwienia sprawy (zgłoszenie i brak sprzeciwu) i wprowadzając w to miejsce rozwiązania ogólne (tj. konieczność wnioskowania o wydanie decyzji). Jak zaś wynika z art. 3 ustawy z 20 VII 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 1564), uznanie przedmiotu lub substancji za produkt uboczny, które nastąpiło przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. przed dniem 29 VIII 2018 r.) na podstawie art. 11 ust. 4 poś w brzmieniu dotychczasowym, wygasa po upływie 6 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W konsekwencji dokonane przez skarżącą w 2016 r. zgłoszenie żelazochromu jako produktu ubocznego wygasło w dniu 1 III 2019 r. Po tej dacie przedmioty te utraciły status produktu ubocznego, tak więc muszą być uznane za odpady z wszelkimi tego konsekwencjami. Organ w pkt. 9 zarządzenia pokontrolnego zasadnie więc zwrócił uwagę na konieczność wystąpienia do Marszałka Województwa Dolnośląskiego celem uregulowania stanu prawnego wytwarzanego żelazochromu, zaś w pkt. 10 i 11 zarządzenia zobligował skarżącą, by do tego czasu stosowała wobec tych przedmiotów obowiązki wynikające z ustawy o odpadach, związane z koniecznością ich przekazywania uprawnionym odbiorcom na podstawie kart przekazania odpadów oraz prowadzenia ewidencji tego odpadu.

Podnoszona w skardze zmiana kalifikacji prawnej wytwarzanego żelazochromu w kierunku uregulowanej w art. 14 ustawy o odpadach instytucji "utraty statusu odpadów" jest kwestią otwartą, bowiem wymaga zmiany pozwolenia zintegrowanego. Skarżąca błędnie przyjmuje, że skoro w II 2020 r. sporządzona została na jej zlecenie "Ekspertyza dotycząca utraty statusu odpadu dla wytwarzanego żelazochromu" (akta organu, k. 23-74), stwierdzająca spełnienie ustawowych warunków utraty statusu odpadu, to tym samym wytwarzany przez nią żelazochrom "automatycznie" utracił status odpadu. Sąd zwraca uwagę, że tego rodzaju konstatacja sprzeczna jest z treścią udzielonego skarżącej pozwolenia zintegrowanego. Jak już wyżej wyjaśniono, wynika z niego jednoznacznie, że w wyniku stosowanego przez skarżącą procesu przetwarzania żużla powstaje: 1) "produkt" w postaci kruszywa budowlanego oraz 2) "produkt uboczny" w postaci żelazostopu, pod warunkiem niewniesienia sprzeciwu przez właściwy organ. Jeśli zaś skarżąca stwierdza aktualnie, że dotychczas błędnie kwalifikowała powstający w zakładzie żelazochrom jako produkt uboczny, to powinna przede wszystkim doprowadzić do zmiany w tym zakresie decyzji udzielającej pozwolenia zintegrowanego.

Trzeba podkreślić, że spełnienie określonych w art. 14 ust. 1 ustawy o odpadach przesłanek utraty przez odpad na skutek jego odzysku statusu odpadu, prowadzi w rezultacie do uznania, że dotychczasowy odpad stał się "produktem". Oceny w tej materii dokonuje się z reguły w postępowaniu dotyczącym zezwolenia na przetwarzanie odpadów (względnie pozwolenia zintegrowanego), przy uwzględnieniu zawnioskowanego przez stronę procesu odzysku oraz właściwości odpadów przeznaczonych do odzysku, biorąc przy tym pod uwagę m.in. art. 14 ustawy o odpadach. Sąd podkreśla, że uregulowana w art. 14 ustawy o odpadach instytucja "utraty statusu odpadów" powiązana jest integralnie z procesem "odzysku" i stanowi jego rezultat. Odzysk odpadów jest zaś zasadniczo działalnością reglamentowaną i wymaga pozwolenia na przetwarzanie odpadów (art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach). Nie występuje tu więc, wbrew twierdzeniom skarżącej, żaden "automatyzm".

Powołując się na instytucję utraty statusu odpadu w przypadku żelazochromu, skarżąca w istocie stwierdza, że na terenie zakładu wytwarza nie jeden a dwa produkty, tj. kruszywo budowlane oraz żelazochrom. Do przyjęcia tego rodzaju konstatacji nie ma jednak wystarczających podstaw formalnych. W świetle postanowień udzielonego skarżącej pozwolenia zintegrowanego, skarżąca wytwarza tylko jeden produkt, tj. kruszywo budowlane. Status zaś żelazochromu został określony odmiennie i do czasu zmiany tej decyzji organ nie ma podstaw do przyjęcia, że żelazochrom wytwarzany przy okazji odzysku żużla jest produktem.

Mając powyższe na względzie, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 ppsa.