Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 31/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę w całości
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 888
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi W. S. A. z siedzibą we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu z dnia 18 października 2021 r. nr SKO 4103/18/21 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wywiedzionej przez W. S.A. z siedzibą we W. (dalej strona, spółka, skarżąca) jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Wrocławiu, (dalej - SKO, Kolegium, organ II instancji) w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne.

W świetle przedłożonych akt administracyjnej stan sprawy, w której zapadło kwestionowane rozstrzygnięcie kształtował się następująco.

Burmistrz Oleśnicy pismem z dnia 17 czerwca 2021 r. poinformował skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie nieterminowego złożenia sprawozdania rocznego za 2019 r. wynikającego z art. 9 nb ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2021 r., poz. 888, dalej – u.c.p.g. lub ustawa) oraz art. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2. Pismem z dnia 5 lipca 2021 r. spółka wyjaśniła, że nigdy nie rozpoczęła działalności i nie dokonała żadnego odbioru odpadów na terenie Oleśnicy. Poinformowała też, że organ nie wzywał jej do złożenia sprawozdania, które i tak spółka złożyła. Uchybienie to nie miało wpływu na ochronę środowiska i wniosła o umorzenie postępowania.

W dniu 2 sierpnia 2021 r. Burmistrz Oleśnicy wydał decyzję nr DG.6232.53.2021, którą przyjmując w podstawie prawnej art. 9x pkt 5 u.c.p.g. i art. 104 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej – k.p.a.) nałożył na W. S.A. karę pieniężną w wysokości 2 800 zł za złożenie po terminie rocznego sprawozdania podmiotu prowadzącego działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za 2019 r.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że termin przedłożenia sprawozdania za pośrednictwem platformy BDO upływał dnia 31 sierpnia 2020 r. Strona przekazała swoje sprawozdanie w dniu 29 września 2020 r. przekraczając w tym zakresie ustawowy termin o 28 dni. Przedsiębiorca został poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów.

W odpowiedzi wniesiono o umorzenie postępowania argumentując, iż od dnia uzyskania wpisu do rejestru działalności regulowanej tj. od 13 kwietnia 2012 r. spółka nie rozpoczęła tej działalności i nie dokonała żadnego odbioru odpadów komunalnych z terenu Gminy Oleśnica. Z orzecznictwa organ wyprowadził, że ustawodawca objął tym obowiązkiem rodzaj działalności, którą dany przedsiębiorca prowadzi lub zamierza prowadzić - działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych, a nie czynność faktyczną - odbieranie odpadów komunalnych wykonywaną przez przedsiębiorcę. Podmiot, który nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje sprawozdanie zerowe.

Uznając spółkę za adresata obowiązku sprawozdawczego, gdyż jest ona podmiotem odbierającym odpady komunalne od właścicieli nieruchomości tj. prowadzi działalność zgodnie z obowiązującymi przepisami (uzyskała wpis do rejestru działalności regulowanej w danej gminie), Burmistrz podał, że zgodnie z art. 9zb pkt 1 u.c.p.g. kary pieniężne za przekazanie sprawozdania po terminie nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej. Zatem Burmistrz Miasta Oleśnicy legitymowany jest do wydania decyzji o naliczeniu kary pieniężnej. Karę naliczono zgodnie z art. 9x pkt 5 u.c.p.g. i stanowi ona iloczyn 100 zł za każdy dzień opóźnienia (28 dni). Końcowo poinformowano o rachunku bankowym, na który należy uiścić karę.

Nie godząc się z wydaną decyzją spółka, w terminie prawem przewidzianym oprotestowała ją odwołaniem, w którym wniosła o jej uchylenie i umorzenie postępowania. Decyzji pierwszoinstancyjnej zarzucono:

I. Naruszenie zasad postępowania:

1. Art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż spełnione są przesłanki jego zastosowania i odstąpienia od wymierzenia kary wobec faktu, że skarżący przedstawiając wymagane prawem informacje za 2019 r. zaprzestała naruszania prawa, a waga naruszenia jest znikoma.

2. Art. 7 k.p.a., art. 77 i 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niezebranie w sposób wyczerpujący i nierozpatrzenie całego materiału dowodowego; niewzięcie pod uwagę faktów znanych organowi z urzędu, że odwołująca się pomimo wpisu do rejestru działalności regulowanej nigdy nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a także pominięciem przez organ okoliczności złożenia sprawozdania zerowego przez stronę przed wydaniem decyzji.

3. Art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, objawiające się brakiem jakiejkolwiek reakcji organu na wyjaśnienia złożone przez stronę, a także na okoliczność złożenia sprawozdania zerowego przed wydaniem decyzji.

4. Art. 105 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy strona złożyła sprawozdanie zerowe, co w myśl art. 9 ze ust. 3 u.c.p.g. stanowi przesłankę do umorzenia nałożonej kary; wobec złożenia sprawozdania zerowego przed wydaniem decyzji, postępowanie niniejsze winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe.

5. Pominięcie istotnych okoliczności stanu faktycznego, tj. że odwołująca się uzyskała wprawdzie wpis do gminnego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w dniu 13 kwietnia 2012 r., jednakże nigdy nie podjęła działalności w tym zakresie (fizycznie nie odbierała odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości).

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj:

1) Art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., polegające na bezzasadnym nałożeniu na spółkę kary pieniężnej na skutek uznania spółki za "przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne", podczas gdy w rzeczywistości spółka ta posiada jedynie wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości mimo, iż nigdy w rzeczywistości nie świadczyła w Gminie usług polegających na odbieraniu odpadów komunalnych, a w konsekwencji nie stanowi podmiotu, który może podlegać karze na mocy art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

W motywach odwołania strona przedstawiła uzasadnienie dla podniesionych zarzutów, w sposób szczególny akcentując brak prowadzenia działalności polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych, mimo dokonania wpisu w stosownym rejestrze, w czym upatruje się ona okoliczności uzasadniających zaistnienie przesłanek do umorzenia postępowania.

W dniu 18 października 2021 r. SKO we Wrocławiu wydało decyzję nr SKO4103/18/21, którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. Po przedstawieniu istotnych elementów stanu faktycznego i rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, w ramach własnych rozważań, Kolegium przedstawiło aktualny stan prawny dotyczący odbierania odpadów komunalnych.

Wskazano mianowicie, że zgodnie z art. 9b u.c.p.g. działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r. poz. 162) (ust. 1). Rejestr przedsiębiorców jest prowadzony przez organ wykonawczy gminy właściwy ze względu na miejsce odbierania ww. odpadów (ust. 2). Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do ww. rejestru w gminie, w której zamierza odbierać ww. odpady (art. 9c ust. 1 u.c.p.g.).

Ze wskazanych przepisów organ wyprowadził, że przez "odbierającego odpady komunalne" należy rozumieć nie tylko przedsiębiorcę, który faktycznie prowadzi działalność w powyższym zakresie lecz i takiego, który faktycznie jej nie prowadzi, lecz jest wpisany do rejestru, co jest z kolei warunkiem koniecznym do jej prowadzenia (jest to też warunek konieczny do tego aby móc przystąpić do przetargu, o którym mowa w art. 6d ust. 1 u.c.p.g.). Kolegium dostrzegło, że za zasadnością powyższego toku rozumowania przemawia też to, że z dniem 1 lutego 2015 r. (zgodnie z art. 1 pkt 29 i art. 13 ustawy z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 87 z późn. zm.) ustawodawca wprowadził do u.c.p.g. przepis art. 9n ust. 6, z którego jednoznacznie wynika, że podmiot, który nie odbierał w danym okresie odpadów od właścicieli nieruchomości jest obowiązany, w terminie określonym w art. 9n ust. 2 u.c.p.g., złożyć sprawozdanie zerowe. Przepis ten (ust. 6) nie określa przy tym przyczyn nieodbierania odpadów od właścicieli nieruchomości, a kładzie nacisk jedynie na sam fakt niewykonywania żadnych czynności w powyższym zakresie. Na podstawie tak sporządzanych sprawozdań (w tym tych zerowych) organ wykonawczy gminy sporządza analizę stanu gospodarki odpadami komunalnymi (art. 9ta ust. 1 u.c.p.g.) oraz roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q ust. 1 u.c.p.g.).

Przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. stanowi, że przekazanie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. skutkuje nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień zwłoki, nie więcej jednak niż za 365 dni. W wyliczeniu zawartym na wstępie ust. 1 powyższego przepisu ustawodawca posłużył się zwrotem "przedsiębiorca odbierający odpady".

W każdym z ww. przepisów (art. 9c ust. 1, art. 9n ust. 1 i ust. 6 oraz art. 9x ust. 1 u.c.p.g.) ustawodawca posługuje się zwrotem "przedsiębiorca (podmiot) odbierający odpady komunalne". Zdaniem SKO jeżeliby przyjąć, że pod powyższym pojęciem należy rozumieć wyłącznie podmiot faktycznie wykonujący powyższą działalność doprowadziłoby to do rozbieżności interpretacyjnych. Tym samym, mając na uwadze wykładnię językową oraz celowościową (cele w jakich są wykorzystywane sprawozdania wskazane w art. 9n u.c.p.g.), wskazano, że konsekwencją niewykonania obowiązku złożenia w terminie sprawozdania przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, o której mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., w tym na przedsiębiorcę, który faktycznie nie odbierał odpadów i miał obowiązek złożyć wyłącznie sprawozdanie zerowe. Słuszność prezentowanego poglądu organ poparł wskazanymi orzeczeniami sądu administracyjnego.

Uznając argumentację spółki za pozostającą bez wpływu na wydaną przez organ I instancji decyzję, Kolegium zaznaczyło, że zgodnie z art. 12a ust. 1 u.c.p.g. sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. należne za 2019 r. należało złożyć do dnia 31 sierpnia 2020 r. W treści odwołania spółki sama wskazała, że złożyła je w dniu 29 września 2020 r., a więc po terminie. Fakt, że nastąpiło to przed wydaniem decyzji z dnia 2 sierpnia 2021 r. nie ma znaczenia, albowiem w hipotezie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. penalizowane jest złożenie sprawozdania po terminie, nie zaś niezłożenie go w ogóle.

Oceniając wskazaną w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. możliwość odstąpienia od wymierzenia kary i poprzestania na pouczeniu jeżeli waga naruszenia prawa była nieznaczna, a strona zaprzestała jego naruszania, SKO uznało, że co prawda spółka zaprzestała naruszać prawo i złożyła sprawozdanie, jednak oceniło, że nie można mówić o nieznacznym naruszeniu prawa, bo opóźnienie w złożeniu sprawozdania wynosiło 28 dni. Dodatkowo w toku postępowania, jak i w odwołaniu, spółka nie wskazała żadnych argumentów ani przesłanek, z których wynikałoby że opóźnienie nie powstało z jej winy lecz z przyczyn niezależnych od niej. Przeciwnie spółka główny ciężar swojej argumentacji oparła na braku faktycznego odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości.

Końcowo organ II instancji względem wskazanego przez odwołującą się stronę art. 9ze ust. 3 u.c.p.g. wyjaśnił, że z jego treści wynika, że ma on zastosowanie do kar nakładanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, w związku z czym nie znajduje on zastosowania na gruncie niniejszego postępowania. Podzielono także wysokość nałożonej kary uznając ją za prawidłową.

W skardze wywiedzionej na wyżej opisaną decyzję działający imieniem spółki profesjonalny pełnomocnik wniósł o:

1. Uchylenie zaskarżanej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

2. Przeprowadzenie rozprawy.

3. Przeprowadzenie dowodu ze wskazanych dokumentów.

4. Wstrzymanie przez organ zaskarżanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do czasu rozpoznania skargi z uwagi na grożącą skarżącej stratę.

5. Wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżanej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej do czasu rozpoznania skargi z uwagi na grożącą skarżącemu niepowetowaną stratę.

6. Wyłączenie z orzekania, wobec istotnych wątpliwości co do bezstronności, członka organu odwoławczego.

Żądania skargi spółka oparła na następujących zarzutach:

1. Naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9nb w zw. z art. 9n i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g., które mogło mieć wpływ na wynik postępowania, poprzez jego niezastosowanie, a w rezultacie konsekwentne rozstrzyganie wątpliwości interpretacyjnych na niekorzyść strony, pomimo że zwrot zawarty w treści art. 9nb u.c.p.g. i art. 9 n ust. 1 u.p.c.g. "przedsiębiorca odbierający odpady" wobec braku definicji legalnej tego pojęcia oraz braku innych przepisów prawa, z których można wyprowadzić jednoznaczną, wiążącą wykładnię ww. pojęcia, uzasadniał zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i dokonanie interpretacji tego przepisu na korzyść strony, nie zaś wyprowadzenie przez organ w sposób wykładni oczywiście najbardziej niekorzystnej i ukierunkowanej wyłącznie na ukaranie strony, tym bardziej w świetle poważnych konsekwencji grożących podmiotowi w razie ukarania.

2. Naruszenie art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. poprzez brak wskazania przez organ, dlaczego odmówił on zastosowania aktualnych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych dla analogicznego stanu faktycznego, a korzystnych dla strony, podczas gdy organ powinien wyjaśniać stronie zasadność przesłanek, którym kieruje się przy załatwieniu sprawy, a uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno umożliwiać zapoznanie się z procesem myślowym organu administracji, jego weryfikację oraz zawierać całościowy i logiczny wywód, w którym precyzyjnie zostaną wskazane przyczyny podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści, a co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

3. Naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 - 6 w zw. z art. 6, 7a i 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej braki i błędy, która to decyzja nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania swoich obowiązków przez organ administracji publicznej i poddaje w istotną wątpliwość rzetelność organu przy rozstrzyganiu sprawy złożonej, w tym sporządzenie decyzji niestarannej, w której organ, przykładowo myli daty poszczególnych czynności w sprawie.

4. Naruszenie art. 9nb u.p.c.g. w zw. z art. 9n u.cp.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.p.c.g. poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorca, który nie wykonuje działalności polegającej na odbieraniu odpadów może ponosić konsekwencje analogicznie dotkliwe przy niezłożeniu sprawozdania jak ten, który te odpady faktycznie odbiera, pomimo tego, że zagadnienie przedmiotowe nie jest w sposób kategoryczny uregulowane ustawowo ani przesądzone.

5. Naruszenie art. 9nb u.p.c.g. w zw. z art. 9n u.p.c.g. i art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.p.c.g. w zw. z art. 8 i 6 k.p.a. i art. 189a § 2 w zw. z art. 189f k.p.a., wyrażające się w jego samowolnym i nieuzasadnionym racjonalnymi przesłankami niezastosowaniu pomimo istnienia przesłanek dla odstąpienia od wymierzenia kary skarżącej po myśli ww. przepisów.

6. Naruszenie art. 9x ust. 1 pkt 5 u.p.c.g. w zw. z art. 189a § 2 w zw. z art. 189f k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit c) p.z.p., wyrażające się w wydaniu decyzji niewspółmiernie dotkliwej w stosunku do rzeczywistego naruszenia, która to dotkliwość może wywołać dla skarżącej niepowetowaną stratę, organ błędnie przyjmuje, iż nie można uznać za nadmiernie dotkliwą kary w wysokości 100 zł za dzień, gdyż dotkliwość kary nie przejawia się w wymiarze kwotowym sensu stricto, ale w wymiarze skutków wynikających z ustaw odrębnych - p.z.p.

Uzasadniając skargę spółka szeroko argumentowała podniesione zarzuty. Względem naruszenia art. 7a § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9nb w zw. z art. 9n i art. 9 x ust. 1 pkt 5 u.p.c.g. wskazano na konsekwentne, lecz bezpodstawne, dążenie do wyprowadzenia wykładni obowiązujących przepisów prawa w taki sposób, aby odpowiadało to zindywidualizowanej tezie przyjętej wyłącznie celem ukarania skarżącej. Po przywołaniu art. 7a k.p.a. zarzucono nierozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony. Pomimo wskazania przez organ na istnienie pewnych sprzeczności w aktualnej linii orzeczniczej co do "przedsiębiorcy odbierającego odpady", organ sięgnął do przepisu ustawy, którego brak w zakresie jednoznacznego rozumienia ww. pojęcia. Organ samowolnie wybrał orzeczenia, które, odpowiadają przyjętej przez niego tezie. Zważywszy na rolę orzecznictwa sądowoadministracyjnego w ujednolicaniu i korygowaniu prawa, nie można w sposób wybiórczy dokonywać samowolnej wykładni zagadnień, które zostały poruszone przez sądy administracyjne. Jeśli zaś istnieją orzeczenia konkurencyjne, wydane w podobnym okresie, to zadaniem organu jest wyczerpujące uzasadnienie, dlaczego w jego ocenie jedna interpretacja pozostaje prawidłowa, a inna nie. Organ wydając decyzję opierał się wyłącznie na niekorzystnych wyrokach sądów administracyjnych, nie biorąc w ogóle pod uwagę również aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych. Wskazano na uzasadnienie ustawy zmieniającej k.p.a., na zasadę wynikającą z art. 7a § 1 k.p.a. tj. na zasadę in dubio pro libertate.

Co do naruszenia art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 a k.p.a., autor skargi swoje twierdzenia koncentrował wokół uzasadnienia decyzji. W jego ocenie decyzja zawiera braki i omyłki i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania swoich obowiązków przez organ administracji publicznej i poddaje w istotną wątpliwość rzetelność organu przy rozstrzyganiu sprawy merytorycznie złożonej. Określono decyzję jako niepełną w wymiarze merytorycznym i czysto technicznym. Wskazano na pomyłkę w dacie pisma strony i przytoczenie wybranych, niekorzystne dla strony orzeczenia na poparcie twierdzeń. Zwrócono w tym miejscu uwagę na obowiązek wyjaśnienia przez organ zasadności przesłanek, którym kieruje się przy załatwieniu sprawy i konieczność umożliwienia, po lekturze uzasadnienia, zapoznania się z procesem myślowym organu administracji i przyczynach podjęcia rozstrzygnięcia określonej treści. Uzasadniano też naruszenie wynikającej z art. 11 k.p.a. zasady przekonywania i zasady wynikającej z art. 7 a k.p.a.

Co do naruszenia art. 9nb u.p.c.g. w zw. z art. 9n u.p.c.g i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.p.c.g. strona skarżąca wykazywała błędną wykładnię wskazanych przepisów, a w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie i przyjęcie, że przedsiębiorca, który nie wykonuje działalności polegającej na odbieraniu odpadów może ponosić konsekwencje analogicznie dotkliwe przy niezłożeniu sprawozdania jak ten, który te odpady faktycznie odbiera, pomimo tego, że zagadnienie przedmiotowe nie jest w sposób kategoryczny uregulowane ustawowo ani przesądzone. W tym względzie ponowiono zarzuty uwzględnienia przez organ niekorzystnych dla strony orzeczeń sądów administracyjnych. Wskazano jednoznacznie na wykładnię językową analizowanych przepisów i zaprezentowano stanowisko, że prowadzenie działalności jest niezbędną przesłanką przypisania stronie obowiązku sprawozdawczego, natomiast nie można przypisać stronie prowadzenia działalności, jeśli nie podjęła ona żadnych czynności po uzyskaniu zezwolenia, które mogłyby świadczyć o jej wykonywaniu tej czynności. Odwołano się w tym zakresie do orzeczenia sądu administracyjnego.

Dalej autor skargi motywował podniesiony zarzut naruszenia art. 9nb u.p.c.g. w zw. z art. 9n u.p.c.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.p.c.g. w zw. z art. 8 i 6 k.p.a. i art. 189a § 2 w zw. z art.189f k.p.a. W jego ocenie organ mógł i powinien zastosować, w razie stwierdzenia, że jednak obowiązek składania sprawozdania istniał, dyrektywy wymiaru kary z Działu IVa k.p.a., czego nie uczynił w sposób nieuzasadniony racjonalnymi przesłankami, pomimo istnienia przesłanek dla odstąpienia od wymierzenia kary. Po przedstawieniu twierdzeń dotyczących tego, iż organ celowo w taki sposób ocenił stan faktyczny, aby ukarać stronę, spółka wywodziła, że art. 189f § 1 k.p.a. ma charakter obligatoryjny, co skutkuje koniecznością odstąpienia od nałożenia kary. Prezentowano także stanowisko o znacznym upływie czasu t.j. okresie 526 dni od okresu sprawozdawczego i okresie 28 dni, w jakim miało miejsce opóźnienia sięgającego 28 dni.

W dalszej kolejności strona skarżącą przedstawiła twierdzenia dotyczące naruszenia art. 9x ust. 1 pkt 5 u.p.c.g. w zw. z art. 189a § 2 w zw. z art.189f k.p.a. w zw. z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit c) p.z.p. W ramach argumentacji dotyczącej tego zarzutu podniesiono, że zgodnie z art. 109 ust. 1 pkt 2 lit c p.z.p. z postępowania o udzielenie zamówienia zamawiający może wykluczyć wykonawcę, wobec którego wydano ostateczną decyzję administracyjną o naruszeniu obowiązków wynikających z prawa ochrony środowiska, prawa pracy lub przepisów o zabezpieczeniu społecznym, jeżeli wymierzono tą decyzją karę pieniężną. Zatem, w sytuacji, gdy podmiot został ukarany jakąkolwiek karą pieniężną, a nowy przepis nie wskazuje żadnej konkretnej czy minimalnej stawki, więc kara może opiewać nawet na kwotę symboliczną, może zostać wykluczony z przetargu. Skarżąca wskazała na szereg postępowań przetargowych, w których uczestniczyła, stąd złożyła wniosek o przeprowadzenie dowodu z dokumentów. Jednocześnie klarowała, iż w stosunku do niej decyzja powoduje niewspółmierne konsekwencje i jest rażąco dotkliwa, powodując przy tym nieodwracalne skutki dla skarżącej. Nadto jej zdaniem doszło do naruszenia zasady proporcjonalności.

W udzielonej Sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie prezentując stanowisko i ocenę prawną zbieżną z zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. pełnomocnicy spółki podtrzymali skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte oraz przedstawili jako załącznik do protokołu pismo stanowiące uszczegółowienia skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i jako niezasadna została oddalona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 j.t, dalej - p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, tj. zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Na wstępie rozważań należy zwrócić uwagę, że intencją skarżącej było oprotestowane zapadłych w sprawie decyzji ze względu na niewłaściwą wykładnię i zastosowanie przepisów prawa materialnego oraz naruszenie przepisów procedury administracyjnej, przy czym w jej ocenie brak było podstaw do wymierzenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie zawierają wad warunkujących ich eliminację z obrotu prawnego. Nie doszło także do naruszenia przepisów procesowych w toku prowadzonego postępowania.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż nie jest kwestionowany na żadnym etapie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego fakt złożenia przez skarżącą spółkę sprawozdania za rok 2019 w dniu 29 września 2020 r. W myśl art. 12a ust. 1 u.c.p.g. sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. należne za 2019 r. należało złożyć do dnia 31 sierpnia 2020 r. r. W tych okolicznościach zarówno niekwestionowany stan faktyczny jak i przywołana regulacja prawna nie budzą wątpliwości, co do tego, że podlegający wskazanej normie prawnej adresat winien wywiązać się z nałożonego obowiązku w wyznaczonym mu przez ustawodawcę terminie.

Skarżąca spółka poczynając od pisma złożonego Burmistrzowi Oleśnicy z dnia 5 lipca 2021 r., przez odwołanie po skargę włącznie prezentuje stanowisko, że nie była podmiotem zbierającym odpady w rozumieniu ustawy. W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy oceniły tę okoliczność. Otóż, jak zaznacza sama strona, w dniu 13 kwietnia 2012 r. uzyskała wpis do rejestru działalności regulowanej w zakresie zbierania odpadów komunalnych na terenie miasta Oleśnica. Zgodnie z art. 9n ust. 1 u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne jest obowiązany do sporządzania sprawozdań rocznych. Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do dnia 31 stycznia za poprzedni rok kalendarzowy (ust. 2), z tym że zgodnie z art. 12a ust. 1 sprawozdania za 2019 r., o których mowa w art. 9n ust. 1, art. 9na ust. 1 i art. 9nb ust. 1, przekazuje się w terminie do dnia 31 sierpnia 2020 r. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6). Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami (ust. 7).

Skoro działalność w zakresie odbierania odpadów jest działalnością regulowaną, wymagającą wpisu do rejestru, to zgodnie z art. 9c ust. 1 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Nadto zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia.

Z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy wynika, że znamiona deliktu administracyjnego zostały w nim określone poprzez odesłanie do przepisu regulującego obowiązek sprawozdawczy "podmiotu odbierającego". Delikt popełnia się, "przekazując po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n". Z kolei podmiotową przesłankę deliktu administracyjnego określił samodzielnie art. 9x ust. 1 ustawy, który we wspólnym wprowadzeniu do wyliczenia poszczególnych czynów zabronionych posługuje się wyrażeniem "przedsiębiorca odbierający". Przy wykładni zwrotu "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" nie można się ograniczać wyłącznie do treści art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czy art. 9x ust. 1 pkt 5 tej ustawy. Zwrot ten jest wielokrotnie używany w ustawie. Racjonalność ustawodawcy wymaga uznania, że tym samym terminom nadał on to samo znaczenie. Należy w procesie wykładni przepisów art. 9n ust. 1 u.c.p.g. przyjąć, że obowiązkiem sprawozdawczym jest obciążony każdy podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości.

W świetle powyższego podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 u.c.p.g. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe nawet jeżeli w danym roku nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Stosownie bowiem do ust. 6 art. 9n okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa on sprawozdanie zerowe. Stanowisko takie uznać należy za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2321/16).

Zatem nie jest uzasadnione stanowisko spółki jakoby nie podlegała ona obowiązkowi złożenia w wyznaczonym terminie stosownego sprawozdania, które wobec braku prowadzenia działalności będzie sprawozdaniem zerowym. Na pełną akceptację zasługuje więc stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu decyzji SKO we Wrocławiu.

Zarzut skargi dotyczący naruszenie art. 9nb u.c.p.g. w zw. z art. 9n u.c.p.g. i art. 9x ust. 1 pkt 5 u.c.p.g. przez ich błędną wykładnię skarżąca motywuje zrównaniem konsekwencji wynikających z ustawy dla podmiotów prowadzących jak i nie prowadzących działalności w danym okresie rozliczeniowym. Gruntowna regulacja wskazanych przepisów nie może prowadzić do przyjęcia, aby ustawodawca wprost, czy też choćby w sposób dający się wyprowadzić w drodze wykładni, różnicował sytuację tych podmiotów, względnie powstających dla nich skutków prawnych nieterminowego złożenia sprawozdania. Otóż, jak już sygnalizowano, stosowny wpis w rejestrze przesądza o zakwalifikowaniu przedsiębiorców jako zbierających odpady, zaś uchybienie terminowi sprawozdawczemu skutkuje sankcją w postaci kary nakładanej w wysokości 100 zł za każdy dzień zwłoki. Wyjaśnić w tym miejscu stronie trzeba, że gdyby ustawodawca miał zamiar różnicowania sytuacji tych podmiotów zapewne znalazło by to odzwierciedlenie w zapisach ustawy, a obiektywnie rzecz ujmując, ewidentnym przejawem dokonania zróżnicowania podmiotów na prowadzące lub nieprowadzące działalności w zakresie zbierania odpadów byłaby sama sankcja, a więc wysokość nałożonej kary pieniężnej, czy też jasny zapis wykluczający możliwość jej naliczenia. Takiej regulacji w obowiązujących przepisach nie sposób jednak jest się doszukać.

Kolejno strona skarżąca wiąże naruszenie norm prawa materialnego z przepisami procedury administracyjnej twierdząc, że w przypadku stwierdzenia, że organ uznał obowiązek składania sprawozdania powinien zastosować dyrektywy wymiaru kary z Działu IVa k.p.a.

Wyjaśniając nieuwzględnienie tego zarzutu przez Sąd należy zwrócić uwagę na fakt, że dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego spółka w sposób klarowny przedstawia swoje stanowisko odnośnie niekorzystnych dla niej skutków naliczonej kary. Jest to jednak etap zdecydowanie spóźniony bowiem badanie przez Sąd legalności aktu administracyjnego dokonywane jest w szczególności poprzez ocenę realizacji przez organ zasad procesowych, w tym weryfikowane jest zbadanie sprawy w jej całokształcie oraz odniesienie się do twierdzeń, argumentów i dowodów wskazywanych przez stronę. Tymczasem spółka biorąc czynny udział w postępowaniu poprzez profesjonalnych pełnomocników, ani w piśmie kierowanym do organu I instancji przed wydaniem decyzji, ani w odwołaniu nie wykazuje znikomej wagi naruszenia prawa, ani też nie sygnalizowała daleko idących następstw jak rysuje je w skardze do sądu administracyjnego. Faktycznie strona konsekwentnie przekonuje organy, że nie podlegała obowiązkowi sprawozdawczemu i to twierdzenie stanowi zasadniczą część polemiki z organami. Co więcej, organ II instancji wobec podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. analizował twierdzenia strony zasadzające się na zaprzestaniu naruszenia prawa i nieznacznym naruszeniu prawa. Wobec tego organ w żaden sposób nie podjął działań godzących w kanony procedury administracyjnej oceniając, w świetle stanowiska spółki, że nie sposób przyjąć, aby naruszenie prawa przez spółkę miało nieznaczny charakter. Kolegium zaznacza przy tym, że nie wskazano na argumenty czy przesłanki wiążące się z brakiem winy przy opóźnieniu w złożeniu sprawozdania czy na istnienie niezależnych od strony przyczyn zwłoki. Stanowisko to nie może budzić wątpliwości nawet w sytuacji gdyby przyjąć badanie przez organ z urzędu możliwości zastosowania art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., skoro w odwołaniu spółka podaje, że ,,strona konsekwentnie zaprzecza naruszenia prawa, ale gdyby organ stał na stanowisku odmiennym, to i tak opisane w decyzji naruszenie pozostaje znikome". Na ową znikomość naruszenia prawa brak jednak konkretnych dowodów czy twierdzeń, zaś przeciwstawiając się stanowisku odwołania organ II instancji wskazuje na konieczność ziszczenia się obu przesłanek występujących we wskazanym przepisie aby mógł on zostać zastosowany. W tym stanie rzeczy twierdzenia skargi pozostają w sprzeczności z faktycznym przebiegiem postępowania, jak również z uzasadnieniem decyzji, które wbrew zarzutom skargi, uwzględnia rozważania w zakresie odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej.

Zdaniem Sądu orzekający w sprawie organ nie naruszył także przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji. Nadto uzasadnienie zaskarżonej decyzji w wystarczający sposób odpowiada wymogom przewidzianym w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, argumentacja organu odwoławczego w tym zakresie w wystarczający sposób ujawniała skarżącej zasadnicze przesłanki wydania decyzji, w szczególności powody przyjęcia, że w stanie faktycznym istniejącym w sprawie ziściły się ustawowe przesłanki powodujące nałożenie kary pieniężnej. Wobec tego nie można organowi zarzucić naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. tylko z tego względu, że jak wskazuje skarżąca, doszło do pomyłki we wskazaniu daty pisma strony, co nie miało najmniejszego wpływu na kształt zapadłego rozstrzygnięcia czy na uprawnienia strony w toku postępowania, a tym bardziej na wysokość nałożonej kary czy ewentualne odstąpienie od jej naliczania.

Przepis art. 7 k.p.a. nakazuje organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie zaś dyspozycją art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego. Obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu organ odwoławczy podjął wszystkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy i dysponował materiałem wystarczającym do podjęcia rozstrzygnięcia. Sąd nie dopatrzył się zatem naruszeń przepisów prawa procesowego, które miałyby wpływ na wynik sprawy. Wydane w sprawie decyzje zawierają wszystkie elementy, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ II instancji nie dokonywał również wadliwej interpretacji przepisów, nie prowadził postępowania w taki sposób aby osiągnąć cel w postaci ukarania skarżącej, ani też wybiórczo nie stosował orzecznictwa. Fakt, że w judykaturze prezentowane są odmienne stanowiska względem konkretnego zagadnienia prawnego, zaś organ przyjmuje jeden z kilku poglądów, nie stanowi sam w sobie dowodu na stronniczość organu czy naruszenie norm procesowych. W istocie taka sytuacja jest wyłącznie dowodem na niejednoznaczność samego przepisu, różne wyniki prób jego, co w efekcie rodzi następstwa w postaci rozbieżności w orzecznictwie. Nie można jednak obciążać organu zarzutami tego rodzaju, jak miało to miejsce w niniejszej skardze, że w sytuacji gdy strona prezentuje jedną z możliwych interpretacji normy prawnej i oczekuje ona bezwzględnego zaakceptowania swojego stanowiska przez organ.

Końcowo trzeba też wyjaśnić, że nie znajduje akceptacji Sądu zarzut naruszenia przez orzekające w sprawie zasady proporcjonalności. Przepisy prawa materialnego w sposób precyzyjny wskazują na wysokość kary za nieterminowe złożenie sprawozdania, gdyż przewidują konkretną stawkę dzienną nakładanej kary. Wobec jednoznaczności przepisów i wykluczenia w takim przypadku choćby takiego elementu jak np. miarkowanie kary, nie istnieje możliwości do naruszenia zasady proporcjonalności przez określenie wysokości kary. Co prawda fakt nałożenia kary w trybie ustawy u.c.p.g. może skutkować następstwami wynikającymi z innych regulacji prawnych jak choćby z ustawy p.z.p.. Jest to jednak wynikiem pewnych założeń przyjętych w obowiązujących przepisach. Racjonalny ustawodawca w sposób kompleksowy regulując kwestię gospodarki odpadami, zapewne mając w polu widzenia szeroko rozumianą ochronę środowiska, stworzył instrumenty służące dopuszczeniu do tej sfery działalności jedynie podmiotów dających rękojmię właściwej realizacji zadań i wykluczeniu przedsiębiorców, w stosunku do których wydawano decyzję o naruszeniu przepisów ochrony środowiska czy decyzję nakładającą karę pieniężną. Zatem i w tym miejscu nie może być mowy o naruszeniu zasady proporcjonalności przez organ. Wreszcie orzekające w sprawie organy nie naruszyły tej zasady nie odstępując od nałożenia kary z jednoczesnym poprzestaniem na pouczeniu. Jak już wcześniej wskazywano, strona nie wykazała w toku postępowania okoliczności uzasadniających zastosowane tego instrumentu prawnego, zaś Kolegium, niejako z urzędu prowadząc weryfikację przesłanek z art. 189a § 1 k.p.a., nie znalazło podstaw do kwalifikacji naruszenia prawa jakiego dopuściła się spółka jako nieznacznego.

Biorąc powyższe pod uwagę należy przyjąć, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i z tej przyczyny podlega oddaleniu na podstawie przepisu art. 151.