Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 876/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Sędzia WSA Monika Kramek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Nr [...], znak: [...], Wojewoda [...](dalej: "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 i pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od decyzji Starosty [...] (dalej: "organ I instancji") z dnia [...] stycznia 2020 r., Nr [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że w dniu [...] października 2019 r. do siedziby Starostwa Powiatowego w [...] wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor") dotyczący wydania pozwolenia na budowę Stacji [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą według opracowania indywidualnego, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...]. Postanowieniem z [...] października 2019 r. Starosta [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej. W odpowiedzi inwestor wniósł o zawieszenie przedmiotowego postępowania, które postanowieniem z [...] listopada 2019 r., znak: [...] zostało zawieszone do czasu uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. W dniu [...] grudnia 2019 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie, zaś zawiadomieniem z [...] grudnia 2019 r. poinformował strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości złożenia wniosków i zastrzeżeń. W odpowiedzi pełnomocnik inwestora pismem z [...] stycznia 2020 r. wniósł dodatkowe uwagi do projektu budowlanego w sprawie zgodności inwestycji z założeniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i obowiązującej ustawy o wspieraniu rozwoju usług telekomunikacyjnych.

Po przeanalizowaniu zebranego w sprawie materiału dowodowego Starosta [...] decyzją z [...] stycznia 2020 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył inwestor, zarzucając mu niewłaściwą interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...], w szczególności zapisów §17 pkt 8, w którym na terenach przeznaczonych pod usługi uciążliwe dopuszcza się lokalizacje urządzeń telefonii komórkowej i elektrowni wiatrowej pod warunkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko. Równocześnie zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie szeregu przepisów prawa procesowego i wniósł o jej uchylenie. Po rozpatrzeniu omawianego odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...].

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Pozwolenie na budowę stanowi decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Stosownie zaś do art. 31 ust. 4 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto:

1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwoleń, o których mowa w art. 23 ust. 1 i art. 26 ust. 1, oraz decyzji, o której mowa w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2246 oraz z 2019 r. poz. 125 i 730), jeżeli są one wymagane,

2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Równocześnie w myśl art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi,

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt lb. oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7,

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Natomiast na gruncie art. 35 ust. 3 omawianej ustawy, w przypadku stwierdzenia braków materialno-prawnych, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości określając termin ich usunięcia. Co więcej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4). Natomiast nieusunięcie w terminie wskazanych nieprawidłowości obliguje organ do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie organ I instancji postanowieniem z [...] października

2019 r., nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji projektowej, m. in. przez doprowadzenie do zgodności z

§ 17 pkt 8 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] lokalizacji projektowanej wieży, wykazanie tytułu prawnego do działki nr [...] w miejscowości [...], gmina [...] w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (z projektu zagospodarowania wynikało, że dojazd do przedmiotowej inwestycji odbywać się będzie przez część tej działki), uzupełnienie egzemplarza nr 1 projektu budowlanego o załączniki dotyczące kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnej telefonii komórkowej [...] pod względem oddziaływania na środowisko oraz graficzną prezentację pól elektromagnetycznych, a także dołączenie aktualnego KRS na dzień podpisania pełnomocnictwa Nr [...] dla G. G. w celu sprawdzenia, czy pełnomocnictwo podpisały osoby upoważnione oraz załączenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Inwestor nie uzupełnił jednak wskazanych wyżej nieprawidłowości, pomimo dwukrotnego przedłużania terminu na uzupełnienie nieprawidłowości w złożonej dokumentacji. W związku z powyższymi ustaleniami, zdaniem Wojewody [...] projektowana inwestycja pozostaje niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla działki nr ew. [...] jako przeznaczenie podstawowe określa tereny rolnicze.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęty Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] 2004 Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym działka nr ew. [...] , obręb [...] w miejscowości [...], gm. [...], leży na terenie przeznaczonym na cele rolnicze. Zgodnie z § 2 pkt 3 planu zmiana przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze dotyczy fragmentów miejscowości gminy, m. in. [...]. Według § 2 pkt 4 tego planu, funkcja terenów zabudowy zagrodowej związanej z produkcją rolną pozostaje bez zmiany. Przedmiotowy plan wyznacza tereny zabudowy jednorodzinnej, zabudowy zagrodowej z dopuszczeniem zabudowy jednorodzinnej z usługami nieuciążliwymi, usług publicznych o znaczeniu lokalnym, usług sakralnych, usług uciążliwych i nieuciążliwych, oczyszczalni ścieków, eksploatacji surowców (§ 7 pkt 1 ww. planu). Natomiast § 17 pkt 8 planu stanowi, że na terenach przeznaczonych pod usługi uciążliwe i produkcję dopuszcza się lokalizację urządzeń telefonii komórkowej i elektrowni wiatrowej pod warunkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jaką jest budowa stacji bazowej telefonii komórkowej, może być lokalizowana w planie miejscowym przy spełnieniu wszystkich ustaleń zawartych w planie.

Organ II instancji podkreślił, że w sytuacji, w której plan miejscowy został uchwalony przed wejściem w życie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych i nie został zaktualizowany w trybie art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w wyniku czego powstał stan niespójności przepisów planu miejscowego z przepisami, które weszły w życie w okresie późniejszym niż data uchwalenia planu, instrumentem służącym do eliminacji takiej niezgodności jest wykładnia przepisów planu dokonywana przy uwzględnieniu nowych regulacji prawnych. Zauważył, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r., o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, została ogłoszona w dniu 24 września 2019 r. Zgodnie z art. 38 tej ustawy, wchodzi ona w życie po upływie 30 dni od dnia ogłoszenia za wyjątkiem: 1) art. 11 pkt 3 i 4, które wchodzą po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia, 2) art. 1 pkt, art. 8 pkt 7 lit. b i art. 11 pkt 9 i 12 lit. b i c, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2021 r., 3) art. 1 pkt 10 lit a, b, tiret pierwsze i trzecie oraz lit. c w zakresie art. 29 ust. 2a ustawy zamienianej w art. 1, które wchodzą w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Ponadto, zgodnie z art. 25 tej ustawy, do postępowań w sprawie pozwolenia na budowę, zatwierdzenia projektu budowlanego albo zgłoszenia budowy lub wykonywania robót budowlanych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym oraz przepisy ustawy zmienianej w art. 5 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda [...] wyjaśnił, że przedmiotowy wniosek wpłynął do Starostwa Powiatowego w [...]w dniu [...] października 2019 r., zatem Starosta [...] w swojej decyzji zastosował prawidłową podstawę prawną. Organy administracyjne orzekają bowiem według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania przez nie decyzji. Obowiązek ten dotyczy również organu II instancji, co wynika z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z nią organ drugiej instancji ma obowiązek uwzględniać aktualny stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Organ odwoławczy wskazał, że art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wpieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. 2019, poz. 2410 ze zm.), zawiera reguły interpretacyjne, które należy uwzględnić podczas odkodowywania norm zawartych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podczas sprawdzania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami tego planu (art. 35 ust. I pkt 1 Prawa budowlanego) W ocenie Wojewody [...] żaden plan miejscowy nie może zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. Zgodnie zaś z art. 46 ust. 2 tej ustawy, jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest zaś sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Poprzez infrastrukturę o nieznacznym oddziaływaniu należy zaś rozumieć kanalizację kablową, linię kablową podziemną i nadziemną. instalację radiokomunikacyjną wraz z konstrukcją wsporczą do wysokości 5 m, szafy i słupki telekomunikacyjne oraz inne podobne urządzenia i obiekty, a także związany z nimi osprzęt i urządzenia zasilające, jeżeli nie są zaliczone do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko lub nie stanowią przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na obszary Natura 2000 (art. 2 ust. 1 pkt 4 omawianej ustawy). Dodatkowo organ II instancji podkreślił, że art. 46 ust. 2 ustawy z 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych nie oznacza, że lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej jest dopuszczalna w każdym, wybranym przez inwestora miejscu, bez względu na treść planu, gdyż ustawodawca wprost nakazuje także respektowanie wprowadzonych w planie zakazów tub ograniczeń. W przedmiotowej sprawie zapisy planu miejscowego obejmują lokalizację urządzeń telefonii komórkowej, zatem nie znajduje tutaj zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy. Miejscowy plan nie zawiera również zapisów zakazujących, bądź uniemożliwiających lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, co obrazuje § 17 pkt 8 planu. Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest źródłem prawa miejscowego, a jego ustalenia mają moc przepisów powszechnie obowiązujących. Zarówno orzecznictwo sądowo-administracyjne jak i doktryna są zgodne, że organy administracji architektoniczno-budowlanej są związane ustaleniami planu.

Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że kwestionowana decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne zawierające wyjaśnienie przesłanek wyrażonego w niej stanowiska. Zatem rozstrzygnięcie organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości.

Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z złożyła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie jej w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącej. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy nie mając na względzie słusznego interesu strony,

- art. 7a § 1 k.p.a. poprzez nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony,

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania i załatwienie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli między innymi przez podtrzymanie nieuzasadnionych twierdzeń i żądań organu I instancji co do uzupełnienia rzekomych braków projektu oraz do doprowadzenia projektu do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. przez Radę Gminy w [...],

- art. 11 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez błędne, niedbałe i niezrozumiałe uzasadnienie decyzji,

- art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej z naruszeniem prawa materialnego i procesowego i nie działanie na podstawie przepisów prawa,

- art. 46 ust. 1 oraz ust. 2 i art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm.) w zw. z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. przez Radę Gminy w [...], poprzez wykładnie przepisów planu w sposób wyraźnie sprzeczny z regułami interpretacyjnymi znajdującymi się w akcie prawnym wyższego szczebla,

- art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę bez podstawy prawnej i faktycznej.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej rozwinął powyższe zarzuty. Podkreślił, że w niniejszej sprawie lokalna społeczność pozytywnie odniosła się do zamiaru inwestycyjnego. Mieszkańcy skarżą się bowiem na zły zasięg i w większości wiążą ogromne nadzieje z powstaniem przedmiotowej stacji bazowej. Co więcej, planowana inwestycja nie będzie miała negatywnego wpływu na środowisko oraz zdrowie mieszkańców, co potwierdza decyzja wydana w sprawie nr RIPP[...], umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla spornego przedsięwzięcia jako niekwalifikującego się do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Ponadto niniejsza inwestycja nie mieści się w katalogu określonym w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839). Pełnomocnik skarżącej wskazał, że okoliczności te zostały całkowicie pominięte przez Wojewodę [...].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 46 ust 2 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego, mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020r. Nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] Nr [...] z dnia [...]stycznia 2020r. odmawiającą [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] , udzielenia pozwolenia na budowę Stacji [...] Nr [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą według opracowania indywidualnego, zlokalizowanej na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Zdaniem Wojewody [...] projektowana inwestycja pozostaje niezgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który dla działki nr ew. [...] jako przeznaczenie podstawowe określa tereny rolnicze.

Z oceną powyższą nie sposób się zgodzić.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanego aktu stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W sprawie niniejszej, istota sporu dotyczy oceny zgodności zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako że stwierdzenie przez organ II instancji braku takiej zgodności stanowiło wyłączną przesłankę orzeczonej odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

W związku z tym należy na wstępie podkreślić, w ślad za utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, że wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, w tym również ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu. Postanowienia m.p.z.p. nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (zob. np. wyroki NSA: z 02 lutego 2006 r., II OSK 490/05; z 09.05.2018 r., II OSK 1508/16 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Należy również podzielić pogląd, że każda wybrana przez inwestora zabudowa będzie dopuszczalna według planu miejscowego, skoro nie jest wykluczona ustaleniami tego planu (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2005 r., II OSK 586/09, CBOSA). Stąd wniosek, że stanowisko organów administracji architektoniczno-budowlanej dokonujących interpretacji postanowień m.p.z.p. w sposób dopuszczający przeznaczenie tylko wyraźnie wskazane w planie, a odrzucający wszystkie inne przedsięwzięcia nie sprzeciwiające się podstawowemu przeznaczeniu, których w dodatku wyraźnie nie zabroniono, nie zasługuje na uznanie (por. wyrok WSA z 09.09.2008 r., II SA/Bd 499/08, CBOSA).

Plan miejscowy kształtuje ład przestrzenny na danym terenie. Zatem oceniając zgodność projektowanej inwestycji pod kątem jej zgodności z planem, organ winien mieć na uwadze także wykładnię celowościową przepisów prawa, a więc w takim przypadku ocenić, czy owa inwestycja jest zgodna z celem (celami), jakie zakłada dany plan miejscowy.

Ponadto na gruncie niniejszej sprawy – w której jest niesporne, że zamierzenie inwestycyjne (stacja bazowa telefonii komórkowej) stanowi inwestycję celu publicznego z zakresu łączności publicznej – należy mieć na uwadze również przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z jej art. 46 miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (ust. 1). Jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu (ust. 2).

Jak wynika z akt postępowania na terenie inwestycji obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjęty Uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. (Dz. Urz. Woj. [...] 2004 Nr [...] poz. [...]), zgodnie z którym działka nr ew. [...] , obr[...].,w miejscowości [...], gmina [...], leży na terenie przeznaczonym na cele rolnicze. Natomiast § 17 pkt 8 planu stanowi, że na terenach przeznaczonych pod usługi uciążliwe i produkcję dopuszcza się lokalizację urządzeń telefonii komórkowej i elektrowni wiatrowej pod warunkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019r. umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji jako nie kwalifikującej się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i nie mieszczącej się w § 2 i § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko ( Dz.U. 2019r., poz. 1839).

Zdaniem Wojewody plan miejscowy nie ustanawia zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania umożliwiają lokalizowanie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. W ocenie organu art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej ma zastosowanie tylko w sytuacji, gdy plan miejscowy nie umieszcza, na obszarze nim objętym, lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej – wówczas, z woli ustawodawcy, uwzględniając wagę celu publicznego, jakim jest łączność publiczna, inwestycje celu publicznego z tego zakresu mogą być lokalizowane na terenach określonych w ww. przepisie. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 46 ust. 2 ustawy, ponieważ w planie miejscowym dla celów infrastruktury technicznej telekomunikacji przewidziano tereny przeznaczone pod usługi uciążliwe i produkcję pod warunkiem przeprowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko.

Dokonując oceny postanowień planu należy mieć na uwadze cel ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych , a zwłaszcza ratio legis jej art. 46. W projekcie ustawy (druk nr 2546 Sejmu VI kadencji) jako zasadę zaproponowano regułę, że żaden plan miejscowy nie może na jakimkolwiek obszarze zakazywać ani uniemożliwiać świadczenia publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych, w szczególności poprzez zakazy lub ograniczenia w lokalizowaniu infrastruktury telekomunikacyjnej, o ile nie jest to konieczne dla ochrony bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, przyrody, zdrowia, zabytków albo ze względu na inny ważny interes publiczny. W ust. 2 wyraźnie zapisano regułę, że dopuszczalne jest realizowanie każdej inwestycji celu publicznego z zakresu łączności, która nie jest sprzeczna z planem miejscowym, choćby plan inwestycji takiej wyraźnie nie przewidywał czy też nie określał wyraźnego przeznaczenia danego terenu na tego rodzaju inwestycje. Kwestia ta wzbudza bowiem w praktyce trudności i prowadzi do rozbieżnych rozstrzygnięć. Jednocześnie wskazano, jakie inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z podstawowymi rodzajami przeznaczenia terenów, przy czym w tym zakresie wykorzystano dorobek orzeczniczy Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w swoich wyrokach stwierdzał, że inwestycje telekomunikacyjne nie są sprzeczne z przeznaczeniem terenu na cele rolne, leśne czy też zabudowy mieszkaniowej."

W świetle powyższego należy zgodzić się ze skarżącą, że ustawodawca, tworząc wskazany akt prawny, zapewnił normą rangi ustawowej, by postanowienia miejscowych planów nie blokowały, bez uzasadnionych powodów, rozwoju infrastruktury telekomunikacyjnej.

Organ architektoniczno-budowlany winien mieć także na uwadze, iż plan miejscowy Gminy [...] został uchwalony, gdy nie obowiązywały jeszcze przepisy ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych. Zgodnie z jej przepisem przejściowym – art. 75 ust. 1 – przepis art. 46 stosuje się też do planów miejscowych obowiązujących w dniu wejścia w życie tej ustawy . Z tych względów wykładnia postanowień planu musi uwzględniać intencje ustawodawcy, ograniczające w jakimś sensie władztwo planistyczne gminy – przez ustanowienie swoistej reguły interpretacyjnej "preferującej" prawo do lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej.

Zdaniem Sądu w niniejszym składzie, szczególna sytuacja przewidziana w art. 46 ust. 2 ustawy zachodzi także wtedy, gdy w planie miejscowym co prawda umieszczono lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, ale w taki sposób, że przy wykorzystaniu mechanizmu określonego w tym przepisie, sprowadzałoby się to do uniemożliwienia lub utrudnienia lokalizowania tego rodzaju inwestycji i tym samym utrudniałoby rozwój usług i sieci telekomunikacyjnych. Dlatego należy w pełni podzielić stanowisko wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 grudnia 2015 r. II OSK 1020/14 (CBOSA), zgodnie z którym przeznaczenie terenu w obowiązującym planie miejscowym na infrastrukturę telekomunikacji, jednakże w taki sposób, że w konkretnej sytuacji nie można mówić o rozmieszczeniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, służącej rozwojowi sieci telekomunikacyjnej, nie powoduje tego, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 ustawy szerokopasmowej. Tak jest, zdaniem NSA, gdy w planie miejscowym nastąpi wyznaczenie niewielkich terenów na infrastrukturę telekomunikacji i jednego niewielkiego obszaru na stację bazową. Taka sytuacja nie powoduje zatem, że nie może być uruchomiony mechanizm przewidziany w art. 46 ust. 2 ustawy.

W przedmiotowej sprawie, realizacja zaplanowanej inwestycji na wyznaczonym w palnie miejscowym terenie nie pozwoli na skuteczną i wydajną pracę stacji bazowej, co czyni niecelowym jej realizacje na wskazanym obszarze. Jak twierdzi inwestor wskazana we wniosku o pozwolenie na budowę lokalizacja ( teren rolny) w opinii specjalistów pozwoli na najbardziej wydajną pracę urządzeń oraz obejmie swoim zasięgiem największy obszar, dostarczając mieszkańcom wysokiej jakości sieć.

Należy także podkreślić, że w świetle art. 46 ust. 2 zd. drugie ustawy przeznaczenie terenu na cele rolnicze, nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej . Wyjaśnić należy, że poczynione w tym przepisie zastrzeżenie o dopuszczalności lokalizacji infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu dotyczy wyłącznie przeznaczenia terenu na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Przy czym należy podzielić pogląd skarżącej, że skoro nie ma wyraźnego zakazu lokalizacji stacji bazowych telefonii komórkowych to nie można go domniemywać, a interpretacja każdego planu winna być dokonywana na korzyść inwestora.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji, będąc na mocy art. 153 p.p.s.a. zobowiązanym do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku , zweryfikuje prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty w pozostałym, dotychczas nie zbadanym zakresie, i w zależności od wyników tego badania wyda stosowną decyzję administracyjną, mając w szczególności na względzie, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U z 2019r., poz. 2325), uchylił zaskarżoną decyzję , uznając, że zapadła ona z naruszeniem art. 46 ust 2 ustawy z dnia 7 maja 2010r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 35 ust 1 pkt 1 Prawa budowlanego. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez skarżącą koszt wpisu (500 zł), wynagrodzenie należne jej pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych na podstawie § 15 ust. 1 i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265)( 480 zł) oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego pełnomocnictwa ( 17 zł).