Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3403/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję - art. 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 stycznia 2019r. sprzeciwu P. S.A. z siedzibą w L. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2018r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. S.A. z siedzibą w L. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...], z [...] listopada 2018 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej jako k.p.a.), po rozpoznaniu odwołania od decyzji Nr [...] z [...] czerwca 2016 r. wydanej przez Burmistrza Miasta S., którą ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulicy [...] w S. na rzecz P. S.A z siedzibą w L., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] ustaliło, że wnioskiem z 24 sierpnia 2015 r. P. S.A. wystąpiła o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącej budowy linii napowietrznej 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w obrębie miasta S..

Zawiadomieniem z 31 sierpnia 2015 r. organ pierwszej instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania w przedmiotowej sprawie, o czym ogłosił również w drodze obwieszczenia.

Pismem z 27 października 2015 r. W. G. i W. G. stwierdzili, że nie wyrażają zgody na proponowany przebieg napowietrznej linii energetycznej 110 kV na wskazanych we wniosku działkach. Uzasadniając swoje stanowisko wskazali, że dla przedmiotowych nieruchomości uzyskali już decyzję o warunkach zabudowy oraz pozwolenie na budowę dla inwestycji polegającej na budowie budynków wielorodzinnych.

Decyzją Nr [...], z [...] grudnia 2015 r., Burmistrz S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach nr ew: [...], [...], [...], [...], [...] i [...], położonych w rejonie ulicy [...] w S.

W wyniku rozpoznania odwołania Państwa W. i W. G. od decyzji Burmistrza S. z [...] grudnia 2015 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z [...] lutego 2016 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W dniu 25 maja 2016 r. Państwo W. i W. G. złożyli w Urzędzie Miasta S. pismo, w którym nie wyrazili zgody na planowaną inwestycję oraz wskazali, że organ nie dokonał dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy zabezpieczającego ich interesy.

Decyzją Nr [...], z [...] czerwca 2016 r., Burmistrz Miasta S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulicy [...] w S. na rzecz P. S A.

Na skutek odwołania Państwa W. i W. G., decyzją z [...] lipca 2016 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

P. S.A. z siedzibą w L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Kolegium z [...] lipca 2016 r., Nr [...]. Wyrokiem z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2553/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył W. G. i wyrokiem z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17, Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie przedmiotową skargę oddalił.

Równocześnie, po doręczeniu organowi I instancji decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] lipca 2016 r., Burmistrz S. przystąpił do ponownego rozpatrywania sprawy i w dniu [...] września 2016 r. wydał decyzję Nr [...], którą ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulicy [...] w S. na rzecz P. S A.

Państwo W. i W. G. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Burmistrza S. i po jego rozpatrzeniu, decyzją z [...] września 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W. G. i W. G. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Kolegium z [...] września r., Nr [...]. W wyniku jej rozpoznania, wyrokiem z 13 kwietnia r., sygn. akt IV SA/Wa 3124/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] września 2016 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta S. z [...] września 2018 r. nr [...]. P. S.A. z siedziba w L. złożyła skargę kasacyjną od ww. wyroku WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2018 r. Aktualnie skarga ta nie została jeszcze rozpoznana przez NSA w Warszawie.

W dniu 26 lipca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nadesłał do SKO w [...] odpis prawomocnego wyroku z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2553/16, oraz akta sprawy [...].

Pismem z 16 sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zwróciło się do pełnomocnika wnioskodawcy o wskazanie w terminie 7 dni czy wnioskodawca w dalszym ciągu podtrzymuje wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto, Kolegium zwróciło się do organu I instancji o nadesłanie informacji na temat aktualnych numerów objętych wnioskiem nieruchomości, poświadczonych za zgodność odpisów decyzji o podziale tych nieruchomości oraz ich wypisów z rejestru gruntów.

Pismem z 22 sierpnia 2018 r., pełnomocnik P. S.A. w L. wskazał, że podtrzymuje wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego będący przedmiotem niniejszego postępowania. W piśmie stwierdził również, że wnioskodawca nie złożył nowego wniosku, gdyż aktualnie nie jest to możliwe ze względów formalno-prawnych.

Przy piśmie z 24 sierpnia 2018 r., organ I instancji nadesłał żądaną przez Kolegium dokumentację.

Pismem z 25 października 2018 r. Kolegium zwróciło się do W. G. o uzupełnienie jego odwołania przez wykazanie interesu prawnego do występowania w niniejszym postępowaniu. Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] umorzyło postępowanie w przedmiocie odwołania W. G. od decyzji Burmistrza Miasta S. nr [...] z [...] czerwca 2016 r.

Dalej Kolegium stwierdziło, że mając na uwadze treść wydanych w sprawie orzeczeń sądów administracyjnych: wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 24 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2553/16, oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 8 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1942/17, a także postanowienia Kolegium z [...] listopada 2018 r., Nr [...], aktualnie do rozpatrzenia pozostaje odwołanie W. G. od decyzji Burmistrza Miasta S. Nr [...] wydanej w dniu [...] czerwca 2016 r.

Kolegium wskazało, że rozpoznając sprawę ponownie obowiązane jest do uwzględnienia stanowiska i wskazań zawartych w ww. wyrokach, co wynika wprost z treści art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j. t. Dz. U. z 2018, poz. 1302 ze zm. zwanej dalej "p.p.s.a.").

Kolegium zauważyło jednocześnie, że w postępowaniu administracyjnym obowiązuje również zasada, w myśl której organ administracji publicznej obowiązany jest rozstrzygać sprawę administracyjną z uwzględnieniem wszelkich okoliczności faktycznych i prawnych istniejących w chwili orzekania. W okresie od wydania decyzji I instancji do wydania decyzji II instancji stan faktyczny i stan prawny mogą zmienić się tak bardzo, że powstaje nowa sprawa administracyjna. Wtedy organ odwoławczy jest zobowiązany wydać decyzję kasacyjną z art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto istotne zmiany w stanie faktycznym sprawy mogą powodować nieaktualność i, co za tym idzie, ustanie mocy wiążącej uzasadnienia orzeczenia sądu administracyjnego.

Zadaniem Kolegium, niezbędne w niniejszej sprawie stało się więc ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy w jej całokształcie w stanie faktycznym na datę orzekania przez organ II instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjęcie dalszych czynności oraz wydanie stosownego rozstrzygnięcia.

P. S.A. z siedzibą w L. wystąpiła w niniejszej sprawie z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii napowietrznej 110 kV wraz z przewodem OPGW, usytuowanej na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości S. Wniosek w tym kształcie podtrzymywany był również w toku postępowania odwoławczego.

Rozpoznając powyższy wniosek, Burmistrz Miasta S. decyzją Nr [...], z [...] czerwca 2016 r., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym obejmującej budowę energetycznej linii (sieci) napowietrznej WN 110 kV wraz z przewodem OPGW na działkach o nr ew.: [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położonych w rejonie ulicy [...] w S. na rzecz P. S.A.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło jednak, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, którą organ odwoławczy zmuszony jest uwzględnić w treści swojego rozstrzygnięcia. Jak wynika bowiem z dokumentacji nadesłanej przez organ I instancji, niektóre objęte niniejszym postępowaniem nieruchomości, na których ustalona została lokalizacja przedmiotowej inwestycji, uległy podziałowi. Bowiem ostateczną decyzją Burmistrza Miasta S. z [...] stycznia 2017 r., znak [...], działka nr [...] o powierzchni 0,6777 ha została podzielona na następujące działki: [...] o powierzchni 0,0016ha oraz [...] o powierzchni 0,6761 ha. Kolejną ostateczną decyzją, z [...] stycznia 2017 r. znak [...], Burmistrz Miasta S. dokonał podziału działki nr ewid. [...] o powierzchni 0,1928ha, w wyniku czego powstały działki: [...] o powierzchni 0,0465ha, [...] o powierzchni 0,0539ha, [...] o powierzchni 0,0110ha oraz [...] o powierzchni 0,0814ha.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazało, że do istotnych elementów wniosku oraz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego zalicza się określenie granic terenu objętego wnioskiem, a także obszaru oddziaływania inwestycji, które winny zostać przedstawione na stosownej mapie zasadniczej lub kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że precyzyjne określenie stanu faktycznego i prawnego terenu przewidzianego pod realizację inwestycji jest niezbędne dla prawidłowego zbadania jej dopuszczalności, a także ewentualnego określenia dopuszczalności lokalizacji wnioskowanej inwestycji.

Niewątpliwie służy temu m in. wymóg oznaczenia granic terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne, zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Przypomnieć przy tym należy, że stosownie do art. 21 ust. 1 cyt. Ustawy, podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni - art. 20 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy). W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określono w § 5 ust. 1, że jednostkami powierzchniowymi podziału kraju dla celów ewidencji są: (1) jednostka ewidencyjna, (2) obręb ewidencyjny, (3) działka ewidencyjna - zdefiniowana w § 9 ust. 1, jako ciągły obszar gruntu, położony w granicach jednego obrębu, jednorodny pod względem prawnym, wydzielony z otoczenia za pomocą linii granicznych.

Kolegium podkreśliło, że w postępowaniu odwoławczym wnioskodawca w dalszym ciągu podtrzymywał wniosek w jego kształcie sformułowanym w dniu 24 sierpnia 2015 r., który obejmował nieistniejące już aktualnie działki nr ewid. [...] i [...]. Tym samym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego zgodnie z wnioskiem - która ma zostać zlokalizowana częściowo na nieistniejących nieruchomościach, nie jest w istniejącym stanie rzeczy możliwe. Treść wniosku i wynikający z niej zamiar realizacji przedsięwzięcia o zindywidualizowanych w stopniu ogólnym parametrach stanowi jednocześnie punkt wyjścia i odniesienia dla ustaleń faktycznych przeprowadzonych w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy, jak i dla podjętego rozstrzygnięcia. Z kolei rozpoznanie sprawy ponad żądanie lub niezgodnie z żądaniem traktuje się jako działanie bez podstawy prawnej, gdyż w decyzji nie mogą zostać ustalone warunki, które nie są zgodne z wnioskiem.

Dlatego zmiana okoliczności faktycznych sprawy, która nastąpiła poprzez podział objętych wnioskiem działek, skutkuje koniecznością zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji i przekazanie jej temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, zadaniem organu pierwszej instancji będzie ustalenie, czy inwestycja zlokalizowana będzie na wszystkich nowopowstałych w wyniku podziału działkach, czy jedynie na niektórych z nich. Wymaga to od inwestora sprecyzowania wniosku oraz ponownego oznaczenia terenu inwestycji na stosownej kopii mapy zasadniczej, na której przedstawiony zostanie teren inwestycji wraz z obszarem jej odziaływania. Zmodyfikowana winna zostać również charakterystyka przedsięwzięcia. Dopiero po uzupełnieniu materiału dowodowego we wskazanym zakresie, organ I instancji będzie mógł dokonać ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewidziana będzie realizacja inwestycji.

Kolejną wymagającą rozważenia kwestię w niniejszej sprawie stanowi również ustalenie prawidłowego kręgu stron postępowania. Bowiem w trakcie postępowania skutkującego wydaniem decyzji z [...] czerwca 2016 r. organ pierwszej instancji jako strony przyjął: P. S.A. z siedzibą w L., W. G. i W. G. oraz A. Ż.

W postępowaniu prowadzonym w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, stronami postępowania są przede wszystkim podmioty, wobec których wydana decyzja może kształtować stosunki wynikające z posiadanego przez nie prawa rzeczowego do nieruchomości. Potwierdza to treść art. 53 ust. 1 u.p.z.p. określająca krąg stron, którym organ winien doręczyć wydane rozstrzygnięcie na piśmie (inwestor oraz właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których będzie lokalizowana inwestycja). Nie oznacza to jednak, że przepis ten stanowi zamknięty katalog podmiotów legitymujących się statusem strony, jako że nakazuje organom zawiadamianie pozostałych stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.

Jak wynika natomiast ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów, nastąpiła zmiana w zakresie prawa własności nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Aktualnymi właścicielami działek nr ewid. [...], [...], [...] oraz [...] (powstałych w wyniku podziału działki nr ewid. [...]) są bowiem Państwo M. i A. K. Natomiast aktualnym właścicielem działki nr ewid. [...] (która powstała w wyniku podziału działki nr ewid. [...]) jest P. Sp. z o.o. z siedzibą w S. Podmioty te nie były uczestnikami postępowania przed organem I instancji i nie doręczono im odpisu decyzji z [...] czerwca 2016 r. - która niewątpliwie wywiera wpływ na prawa właścicieli tych nieruchomości. Dlatego też, ponownie rozstrzygając sprawę Burmistrz S. winien również ustalić pełen krąg aktualnych właścicieli nieruchomości, na których ma powstać planowana inwestycja i ponownie przeprowadzić postępowanie z ich udziałem.

Kolegium wskazało, iż wymienione powyżej zmiany okoliczności faktycznych zaistniałe pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a orzekaniem przez organ odwoławczy, odnoszące się do podziału części objętych wnioskiem nieruchomości, skutkują koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy nie może we własnym zakresie wykonać czynności zmierzających do wyeliminowania wynikających z tego uchybień. Zdaniem Kolegium, określony powyżej zakres postępowania jest szeroki i wymaga podjęcia szeregu czynności, obejmujących w zasadzie ponowne przeprowadzenie całego postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego - począwszy od sprecyzowania wniosku w zakresie lokalizacji planowanej inwestycji oraz obszaru jej oddziaływania, poprzez dokonanie przez organ analizy dopuszczalności realizacji inwestycji na wskazanym terenie. Ponadto, postępowanie to winno zostać przeprowadzone z udziałem aktualnych właścicieli nieruchomości, na których planowana jest inwestycja.

Dlatego też, w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy, organ I instancji powinien dokonać szeregu wskazywanych już wyżej czynności: wezwanie inwestora do sprecyzowania wniosku w zakresie określenia aktualnie istniejących nieruchomości, na których zlokalizowana ma zostać objęta wnioskiem inwestycja oraz ponownego przedstawienia terenu inwestycji oraz obszaru jej oddziaływania na właściwej mapie zasadniczej, na której oznaczony zostanie teren inwestycji wraz z obszarem jej odziaływania, a także zmodyfikowanie charakterystyki przedsięwzięcia. Dopiero po uzupełnieniu materiału w tym zakresie, organ I instancji dokona ponownej analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w [...] z [...] listopada 2018 r. wniosła P. S.A z siedzibą w L. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływa na wynik sprawy, a mianowicie :

- art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Burmistrza S. z [...] czerwca 2016 r., Nr [...], pomimo braku przesłanek wydania decyzji kasacyjnej, w szczególności zaś przesłanki odnoszącej się do konieczności ponownego wyjaśnienia sprawy w takim zakresie, że mogłoby to mieć istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w oparciu o art. 151a § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o uchylenie skarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 z późn. zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym, w którym organ nie przesądzał o istocie sprawy. Przywołany jako prawna podstawa decyzji będącej przedmiotem sprzeciwu art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z przytoczonej normy prawnej zawartej w art. 138 § 2 k.p.a. stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania pozostaje w ścisłym związku z niewyjaśnieniem zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego. Nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się jedynie do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z unormowania przewidzianego w przepisie art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 (dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest typowym rozstrzygnięciem procesowym, nie przesądza zatem o istocie sprawy administracyjnej, lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Konsekwencją powyższego jest to, że dokonując oceny prawidłowości zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie może dokonywać ocen o charakterze przesądzającym dla sposobu zakończenia sprawy. Kontroluje natomiast, czy ziściły się przesłanki do odstąpienia przez organ odwoławczy od wynikającego z treści art. 15 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. i art. 136 k.p.a. obowiązku w pierwszej kolejności merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania, wyrażonej w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę będącą przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów strony podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to również z brzmienia art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 1) bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji (§ 1 pkt 2). Organ odwoławczy rozpoznaje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Oznacza to, że ma on obowiązek rozpoznać wszystkie okoliczności, w tym również żądania, wnioski i zarzuty strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji. (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz wyd. 11, Warszawa 2011, komentarz do art. 138, Nb 1 i 5 i powołane tam orzecznictwo). Natomiast wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2 k.p.a. Dopuszczalność wydania tego rodzaju decyzji, ze względu na treść art. 138 § 2 w zw. z art. 136 k.p.a. wiąże się ze stwierdzeniem przez organ odwoławczy istnienia podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, jednak stwierdzone braki postępowania nie są możliwe do usunięcia w trybie art. 136 k.p.a., który przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zachodzi potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., nie zaś przekazywać sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. To organ odwoławczy ma podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uwalniać się od obowiązku orzekania, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji. Jednocześnie ma prawo do tego, aby własne orzeczenie, którego nieodłączną częścią jest uzasadnienie, sformułować w taki sposób, który doprowadzi do usunięcia wad rozstrzygnięcia (wskazanego w osnowie) i uzasadnienia orzeczenia organu pierwszej instancji. Innymi słowy, decyzja kasacyjna może zapaść, jeśli wątpliwości organu odwoławczego co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 229/14, WSA w Lublinie z dnia 18 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Lu 44/13, czy WSA we Wrocławiu z dnia 5 września 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 349/13 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jak wynika z treści kontrolowanej decyzji, przekazanie przez Kolegium sprawy do jej ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji nastąpiło z uwagi na to, że nastąpił podział części objętych wnioskiem nieruchomości oraz nastąpiła zmiana w zakresie prawa własności nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja. Jednocześnie Kolegium ustaliło, że wymienione wyżej zmiany okoliczności faktycznych zaistniały pomiędzy wydaniem decyzji przez organ I instancji a orzekaniem przez organ odwoławczy. Już z powyższego wynika, że organowi I instancji z ww. przyczyn nie można zarzucić naruszenia przepisów postępowania. Zmiana w zakresie prawa własności nieruchomości, na których ma zostać zlokalizowana przedmiotowa inwestycja, jeżeli wpływa na krąg stron posiadających interes prawny w rozstrzygnięciu, musi być uwzględniona z urzędu przez organ administracji na każdym etapie postępowania. Skoro zmiana ta nastąpiła na etapie postępowania odwoławczego, organ ten musi zaktualizować krąg stron postępowania.

Zasadnie podnosi strona skarżąca, że dokonanie podziału części nieruchomości objętych wnioskiem, tj. działki nr ew. [...] i nr ew. [...], pozostaje bez wpływu na przebieg planowanej trasy napowietrznej linii energetycznej 110 kV wraz z przewodem OPGW. Organ odwoławczy w oparciu o art. 136 k.p.a., w brzmieniu sprzed zmiany z dnia 1 czerwca 2017 r., winien wystąpić do inwestora o przedłożenie zaktualizowanych załączników graficznych, w oparciu o które wyda rozstrzygnięcie w sprawie.

Zgodzić się należy z zarzutem sprzeciwu, że w przedmiotowej sprawie doszło do naruszenia przez Kolegium zasady dwuinstancyjności postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przedwczesne więc było, w ocenie Sądu, wydanie decyzji kasacyjnej określonej art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić jeszcze raz należy, że decyzja kasatoryjna wydawana jest w wyjątkowych sytuacjach i nie może stanowić sposobu na uchylenie się organu drugiej instancji od merytorycznego rozpoznania sprawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Kolegium będzie zatem obowiązane do uwzględnienia powyższych wskazań co do dalszych czynności organu odwoławczego w tym postępowaniu.

Ze wskazanych wyżej przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej wyżej ustawy.