Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1972/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej D. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].08.2014 r. sygn. [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej jako SKO, organ II instancji), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, 17 pkt 1, 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1969 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U 2013, poz. 267), dalej K.p.a., art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. od decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego Zarządu [...] Nr [...] z dnia [...].10.2013r., ustalającej warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegające na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na części działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy L. w W., dalej planowana inwestycja, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał na następujące okoliczności.

1. D. Spółka z.o.o. z siedzibą w W., dalej skarżąca, złożyła wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na części działek o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy L. w W.;

2. Pismem z dnia 13 sierpnia 2013 r. oraz w drodze obwieszczenia zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie;

3. Decyzją z [...] października 2013 r. Nr [...] Zarządu [...] ustalono warunki zabudowy dla wyżej opisanego przedsięwzięcia;

4. Odwołanie wniosła P. S.A. zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 8, 11, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie oceny niezbędności realizacji inwestycji, celowości lokalizacji i zasadności ingerencji w prawa osób trzecich;

5. Zaskarżoną decyzją SKO w W. uchylono decyzję organu I instancji i umorzono postępowanie. Powołując się na treść art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647), i 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (D.U 2010, Nr 102, poz. 691.), organ dokonał wykładni definicji inwestycji celu publicznego, wskazując, że składają się na nie dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiego rodzaju inwestycji. Pierwszym jest przedmiot inwestycji jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Drugim to przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Warunkiem zakwalifikowania inwestycji do kategorii celu publicznego jest ponadlokalne znaczenie, niezależnie od tego że winien być to cel o jakim mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powołując się na komentarz do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ wywodził, że zastosowanie zasad i trybu przewidzianego dla lokalizacji celu publicznego zależy od tego czy zamierzenie inwestycyjne posiada "pierwiastek publiczny". Gdy zatem inwestor zamierza realizować inwestycję na własny użytek lub dla ściśle określonych podmiotów to takiego rodzaju przedsięwzięcie będzie przedsięwzięciem zaliczanym do kategorii inwestycji niepublicznych. Bez znaczenia jest natomiast kto przy tego rodzaju inwestycji jest inwestorem (osoba prywatna czy podmiot publiczny).

6. Celem planowanej inwestycji jest doprowadzenie sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej do nieruchomości oznaczonej nr [...] a więc, zdaniem organu, inwestycja nie spełnia warunku określonego w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż budowa służy wyłącznie jednej niezabudowanej działce i nie stanowi celu publicznego.

Skargę na decyzję organu II instancji wywiódł skarżący.

Zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy p.z.p. poprzez błędne przyjęcie, że inwestycja mająca za cel doprowadzenie sieci wodociągowej i kanalizacji do nieruchomości oznaczonej nr ew. [...] nie ma znaczenia lokalnego (gminnego), przez co nie stanowi inwestycji celu publicznego.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy tj.

-art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania polegające na zaniechaniu rozpoznania odwołania P. S.A, co zaskutkowało zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy;

-art. 7, 8, 80 k.p.a. w zw. ze 140 K.p.a. poprzez nierozpoznanie w całości zebranego w sprawie materiału dowodowego a przez to przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów polegające na pominięciu pisma M. Spółki z.o.o. z 19 lipca 2012 r. określającego warunki techniczne planowanej inwestycji, z którego wynika, że rozbudowa sieci wodociągowej w ul. L. i w drodze dojazdowej na odcinku do budynku projektowanego na działce [...] nie jest objęta planami MPWiK na najbliższe lata, stanowi warunek konieczny dla doprowadzenia wody do projektowanego budynku, stanowi inwestycję, której realizacja ma na celu zaspokojenie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości tj. nie tylko inwestora ale i innych użytkowników ulicy L., co jest działaniem o charakterze lokalnym. Konsekwencją tego było błędne uznanie przez organ, że inwestycja należy do kategorii inwestycji niepublicznych, ponieważ jest realizowana na własny użytek inwestora lub ściśle określonych podmiotów.

-art. 107 § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do zarzutów odwołania.

W konkluzji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie kosztów postępowania wg norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący, definiując pojęcie "inwestycji o charakterze lokalnym", wskazał, że nie jest to tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może nią być także taka, która swym zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Rozbudowa sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej ma w tym aspekcie znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspakaja jej potrzeby jako całości, tym samym służy nie tylko interesom grupowym. Inwestycja obejmuje nie tylko działkę inwestora ale i działki sąsiednie znajdujące się w pasie drogowym a więc jej oddziaływaniem objęci będą nie tylko przyszli użytkownicy projektowanego budynku ale i inni mieszkańcy tego rejonu, którzy zyskają możliwość przyłączenia się do sieci kiedy ta zostanie wybudowana. Sieć zostanie bowiem przekazana MPWiK realizującemu zadania własne gminy w zakresie zaopatrzenie w wodę i odprowadzanie ścieków. Rozbudowa sieci wodociągowej w ul. L. nie jest objęta planami inwestycyjnymi MPWiK na najbliższe lata. W związku z tym wykonanie tej inwestycji przez podmiot prywatny posłuży zaspokajaniu interesu publicznego, istotnego dla mieszkańców rejonu objętego oddziaływaniem inwestycji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kompetencje sądu administracyjnego nakładają na niego obowiązek oceny przebiegu postępowania administracyjnego i to zarówno czynności podejmowanych w toku tego postępowania jak i treści i podstaw wydanej decyzji administracyjnej. Działanie sądu ma bowiem na celu ewentualne wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji czy postanowienia, które w jakikolwiek sposób naruszałyby obowiązujące prawo. (por. wyrok NSA Warszawa z 20 stycznia 2010 r. I GSK 982/08 LEX nr 594803).

Sąd uznał, że zaskarżona decyzja SKO narusza prawo materialne i procesowe w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.

Przede wszystkim organ naruszył przepisy prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 w zw. z art. 2 ust 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy a w konsekwencji art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez błędne uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania, w sytuacji w której planowana inwestycja wypełnia definicję inwestycji celu publicznego.

Jak trafnie wskazał organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestią sporną było ustalenie czy planowane przedsięwzięcie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, tym samym czy winna być dla niej wydana decyzja o lokalizacji celu publicznego ze względu na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na tym terenie. Ustalenia wymagało czy inwestycja mieści się w katalogu wymienionym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i czy ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne w myśl art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dalej p.z.p. Na tak postawione pytanie odpowiedź jest pozytywna.

Art. 2 ust. 5 p.z.p. pojęcie inwestycji celu publicznego definiuje jako "działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym) a także krajowym (obejmujący, również inwestycje międzynarodowe ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami". Z ustawy tej wynika, że ustawodawca za cele publiczne uznał m.in. "budowę i utrzymywanie obiektów publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania i odprowadzania ścieków" – art. 6 pkt 3 tej ustawy.

Przedmiotem przedsięwzięcia realizacyjnego jest, jak to wynika z wniosku inwestora, budowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej na części działek o nr. ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] przy ulicy L., która ma być doprowadzona do działki o nr ew. [...]. Sieć ma być wybudowana w pasie drogowym ulicy L. w W. Po jej wybudowaniu i przekazaniu do eksploatacji użytkownikiem będzie Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w W., jako wykonujący zlecone zadania własne gminy, nałożone na gminę przepisem art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków )D.U. 2006, poz. 898), dalej ustawa o zaopatrzeniu. Projektowany wodociąg będzie włączony do istniejącego przewodu w ulicy L. (opis zamierzenia inwestycyjnego).

Po pierwsze, jak to się wskazuje w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA II OSK 672/11 z 7 lipca 2011 r. w Cebois) "Inwestycja lokalna to nie tylko inwestycja służąca całej gminie jako podmiotowi władzy lokalnej. Może to być także inwestycja, która swoim zasięgiem bezpośrednio służy węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio ma znaczenie dla całej gminy. Rozbudowa miejskiej sieci wodociągowej i miejskiej sieci kanalizacyjnej ogólnospławnej w określonym rejonie ma znaczenie dla rejonu, ale pośrednio ma znaczenie dla całej wspólnoty gminnej i zaspokaja także jej potrzeby jako całości – służący tym samym nie tylko interesom grupowym". Pogląd ten WSA w pełni podziela.

Co do zasady cel publiczny musi zostać określony w ustawie. Jeżeli nie został wskazany w ustawie, celem publicznym nie jest (por. uchwała SN z dnia 17 lipca 2003 r., III CZP 46/03, OSNC 2004, nr 10, poz. 153). Katalog celów publicznych zawiera m.in. ustawa o gospodarce nieruchomościami. W art. 6 pkt 3 do takich celów zalicza się "budowę i utrzymanie publicznych urządzeń służących do zaopatrzenia ludności w wodę, gromadzenia, przesyłania, oczyszczania, oczyszczania i odprowadzania ścieków...". Proponowana inwestycja cele te wypełnia.

Jak się przyjmuje w doktrynie (np. Komentarz do art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami E. Bończak Kucharczyk w Lex) "Nie każde zamierzenie, którego rezultat dałoby się nawet zakwalifikować jako "dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, przeznaczony, dostępny dla wszystkich; ogólny, powszechny, społeczny, nieprywatny", może być uznane za cel publiczny w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, lecz tylko takie, które mieści się w katalogu celów publicznych zawartym w art. 6 u.g.n. lub zostało w innej ustawie uznane za cel publiczny (...). W odniesieniu do obiektów wymienionych w art. 6 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w wypadku tego rodzaju inwestycji nie jest konieczne aby były one powiązane z publicznym charakterem obiektu tj. dostępnym dla ogółu. ( wyroki NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK 222/07, oraz z dnia 9 lutego 2000 r., I SA 363/99). Mają mieć one charakter publiczny"

W związku z tym, w ocenie Sądu, uprawnione jest przyjęcie tezy, że wybudowanie przez prywatnego inwestora części sieci wodno-kanalizacyjnej, która co prawda która będzie służyła m.in. inwestorowi poprzez zapewnienie dostępu tych mediów do jego budynku, ale która będzie jednocześnie przyłączona do miejskiej sieci kanalizacyjnej stanowi działanie w interesie publicznym o jakim mowa w art. 2 pkt 5 ustawy p.z.p. O tego rodzaju charakterze decyduje także i to, że ostatecznie wybudowana infrastruktura będzie mogła służyć dobru wspólnemu, dobru ogółu.

Pojęcie dobra wspólnego, występuje w w art. 2 Konstytucji R.P: i jej Preambule (także w art. 25 ust. 3 i 82) , zgodnie z którym Rzeczpospolita Polska jest dobrem wszystkich obywateli. Dobro wspólne obejmuje swym zakresem mniejsze i większe wspólnoty, strukturę ustrojowo-organizacyjną państwa opartą na standardach demokratycznych, konstytucyjne zasady ustrojowe: zasadę demokratycznego państwa prawnego, decentralizacji, sprawiedliwości społecznej i solidaryzmu, zadania publiczne i formy ich realizacji, w tym stanowienie prawa, które – ze względu na swą treść i udział społeczeństwa w procesach tworzenia - dałoby się ujmować jako dobro wspólne odpowiadające standardom państwa demokratycznego i służące misji publicznej. W tak rozumianym pojęciu dobra wspólnego mieści się węższa kategoria interesu publicznego czyli działania na rzecz wielu interesów indywidualnych (por. W Jakimowicz, Publiczne prawo podmiotowe, Kraków 2002, s 83-84). Niewątpliwie poprzez wybudowania części sieci zostaną zaspokojone potrzeby (interesy) inwestora ale i potrzeby innych mieszkańców tym bardziej w sytuacji w której, jak to wynika z pisma MPWiK z 19 lipca 2012 r. nie jest w najbliższych latach planowana tego rodzaju inwestycja. W istocie planowana inwestycja będzie stanowiła rozbudowę już istniejącej sieci wodociągowej w ul. L., co z kolei potencjalnie umożliwi innym podmiotom, którzy nie korzystają z istniejącej sieci, włączenie się do niej.

Wbrew temu co wywodzi organ, fakt iż działka o nr ew.[...] przylega do P., który z oczywistych względów nie będzie zabudowany a z drugiej strony drogi L. są już tereny zagospodarowane, nie stanowi przyczyny do uznania, że wybudowana sieć będzie służyła wyłącznie interesom (potrzebom) właścicieli działki [...]. Organ nie dokonał przecież analizy pod kątem możliwości (konieczności) przyłączania się do sieci innych podmiotów, których nieruchomości leżą w granicy z ulicą L. czy też innych (w tym poprzez stosowne służebności). Przyjął niczym nie udokumentowane założenie, że wszystkie działki na tym terenie są przyłączone do istniejącej sieci. Przyjęte przez organ założenie nie znajduje podstawy w zebranym materiale dowodowym.

Jest jeszcze jeden aspekt sprawy o jakim należy wspomnieć.

Zgodnie z art. 31 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (t.j.Dz.U.2006.123.858 ), osoby, które wybudowały z własnych środków urządzenia wodociągowe i urządzenia kanalizacyjne, mogą je przekazywać odpłatnie gminie lub przedsiębiorstwu wodociągowo-kanalizacyjnemu, na warunkach uzgodnionych w umowie. Ustawodawca w tym przepisie uznał urządzenia wodociągowe i kanalizacyjne jako rzeczy ruchome, które po ich wybudowaniu nie tracą tego statusu po przyłączeniu ich do sieci i mogą być przedmiotem obrotu m.in. z gminą lub przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Przepis ten stanowi o możliwości odpłatnego przekazania tych urządzeń wymienionym w tym przepisie podmiotom. Nie stanowi podstawy do przyznania roszczenia o zawarcie stosownej umowy. (por. uchwała SN z 8 marca 2006 r., sygn. akt III CZP 105/2005, OSNC 2006, nr 10, poz. 159, wyrok SN z 3 grudnia 2004 r, sygn. akt IV CK 247/2004, niepubl., uchwała SN z 13 września 2007 r., sygn. akt III CZP 79/07, OSNC 2008/10/111). Jeżeli jednak inwestor ma zamiar przekazania instalacji stanowiącej jego własność na rzecz podmiotu, o jakim mowa w art. 31 tej ustawy a więc podmiotu który ma, w tym wypadku za zadanie zapewnienie i utrzymanie sieci wodno-kanalizacyjnej, to takie działanie służy interesowi publicznemu. Jest działaniem mającym na celu umożliwienie większej liczbie odbiorców zaopatrzenie w tego rodzaju media. Poprzez możliwość udostępnienia większej liczbie podmiotów (nawet obecnie nie wyodrębnionych) będzie służył zaspokajaniu potrzeb lokalnych. Nie powinno budzić wątpliwości, że korzystanie z nich, jako prawo każdego członka wspólnoty lokalnej, stanowi jego prawo zagwarantowane ustawą o zaopatrzeniu. Wszystkie te argumenty stanowią podstawę do uznania, że organ dokonał wadliwej wykładni wyżej powołanych przepisów prawa materialnego, co doprowadziło go do błędnego uznania, że planowana inwestycja nie stanowi celu publicznego.

Organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i umarzając postępowanie naruszył także art. 15 K.p.a. Organ II instancji jest organem merytorycznym i ma obowiązek ponownego rozpoznania sprawy oraz odniesienia się do zarzutów odwołania. W tym wypadku organ uchylił się od swego obowiązku, nie rozpoznał zarzutów P. S.A. – co stanowi także naruszenie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 w zakresie wszechstronnej oceny dowodów (w tym nie ocenił pisma MPWiK z 19 lipca 2012 r.) i jego oceny.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że planowana inwestycja wypełnia definicję inwestycji celu publicznego, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji do ponownego rozpoznania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D.U. nr 153, poz 1270, ze zm.), dalej p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ, mając na względzie powyższe wytyczne sądu, dokonana merytorycznej oceny decyzji organu I instancji i odniesie się do zarzutów odwołania P. S.A.

O wstrzymaniu wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z 14 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. D.U.2013.490 ).