Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 454/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 30 w  ust. 5,  art. 30w  ust. 4 i 6
journal: Dz.U. 2016 poz 2245
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej.
article: art. 132,  art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w L. z dnia [...] listopada 2016 r.; 2. zasądza od Ministra Zdrowia na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Zdrowia decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zw. z art. 1 ust. 2, art. 5 ust. 1 i art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764) oraz w zw. artykułem 30w ust. 5 i ust. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o diagnostyce laboratoryjnej (Dz. U. z 2016 r., poz. 2245), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiającej Stowarzyszeniu [...] udostępnienia treści testów i pytań testowych Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych (zwanego dalej "PESDL") oraz treści zadań egzaminów ustnych i praktycznych PESDL, przeprowadzonych w latach 2014, 2015 i 2016.

W uzasadnieniu decyzji Minister Zdrowia wskazał co następuje:

W dniu [...] listopada 2016 r. Stowarzyszenie [...] skierowało pocztą elektroniczną do Centrum Egzaminów Medycznych (dalej: CEM) wniosek o udostępnienie w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej "treści testów i pytań testowych PESDL oraz zadań egzaminów ustnych i praktycznych PESDL przeprowadzonych w latach 2014, 2015 i 2016". Wnioskodawca zwrócił się o przesłanie żądanych materiałów na podany adres poczty elektronicznej.

Dyrektor CEM w [...] decyzją z dnia z [...] listopada 2016 r. odmówił Stowarzyszeniu [...] udostępnienia ww. materiałów, argumentując iż zgodnie z art. 30 w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r, o dostępie do informacji publicznej.

Organ drugiej instancji podzielił zasadność powyższej decyzji oraz zawartą w niej argumentację.

Minister wskazał na treść art. 30 w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej i dodał iż zgodnie z ust. 6 tego przepisu, Dyrektor CEM udostępnia testy i pytania testowe po ich wykorzystaniu na danym PESDL wyłącznie osobom przystępującym do tego egzaminu. Udostępnienie oraz jego dokumentowanie następuje w sposób określony w zarządzeniu Dyrektora CEM. Aktualnie wspomniane upoważnienie ustawowe wypełnia zarządzenie Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji udostępniania książeczek zadań testowych i komputerowych kart odpowiedzi oraz wzoru protokołu udostępniania.

Ponadto w myśl art. 30w ust. 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PESDL lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem. Są one więc objęte ustawową tajemnicą, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej i dlatego dostęp do nich podlega ograniczeniu również z tego powodu. Zaś zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że unormowania zawarte w ustawie o diagnostyce laboratoryjnej mają one pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej i mają charakter przepisów szczególnych (lex specialis) wobec przepisów tej ustawy.

Minister wskazał także, iż odnosząc się do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. K 8/15, że regulacja prawna dotycząca dostępu do pytań z PESDL nie jest tożsama z przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r. poz. 464, ze. zm.), o których niezgodności z Konstytucją RP orzekł Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 30w ust. 6 znowelizowanej ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, testy i pytania testowe są udostępniane po ich wykorzystaniu na danym PESDL osobom przystępującym do tego egzaminu. Natomiast przepisy art. 14a ust. 11 oraz art. 16 r. ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, co do których orzekał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. o sygn. K 8/15, nie przewidywały żadnej możliwości udostępnienia pytań egzaminacyjnych, a zatem nie można zasadnie twierdzić, że wyżej wymieniony wyrok mógłby znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Organ powołał się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych na temat art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w kontekście w jakim przepisów tej ustawy nie stosuje się do regulacji szczególnych.

Organ powołał się także na niemożność udostepnienia żądanej informacji z uwagi na objęcie pytań egzaminacyjnych i testowych tajemnicą chroniącą przed dostępem przez osoby nieuprawnione. Dlatego pytania egzaminacyjne są chronione tajemnicą ustawową, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a której normatywną podstawę stanowi art. 30w ust. 4 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.

Stowarzyszenie [...] wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Zdrowia.

Zaskarżonej decyzji Stowarzyszenie [...] zarzuciło:

naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, w zakresie w jakim przepisy te stanowią normatywną podstawę prawa do informacji publicznej, poprzez nieprawidłowe, gdyż niespełniające warunku konieczności, proporcjonalności oraz naruszające istotę prawa do informacji publicznej ograniczenie w niniejszej sprawie prawa do informacji publicznej;

art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, poprzez błędne przyjęcie, że art. 30w ust. 5 i 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej stanowią przepisy, określające odmienne zasady i tryb dostępu do żądanych informacji;

art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na ochronę innych - od informacji niejawnych - tajemnic ustawowo chronionych, poprzez nieuprawnione zastosowanie normy wyrażonej w tym przepisie i niedopuszczalne ograniczenia prawa do informacji publicznej;

art. 30w ust. 5 i 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te uniemożliwiają udostępnienie informacji publicznej, żądanej przez Stowarzyszenie;

art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie w jakim przepis ten nakazuje organowi prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, poprzez odmowę, przez organy obydwu instancji, udostępnienia żądanych przez [...] informacji bez dokładnego wyjaśnienia jego motywów i przesłanek ograniczenia prawa do informacji publicznej, zastosowanego w niniejszej sprawie

art, 11 Kpa, w zakresie w jakim przepis ten nakłada na organ obowiązek wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi się kieruje przy załatwianiu sprawy, poprzez niedostatecznie uzasadnione odmówienie udostępnienia żądanej informacji przez organy obydwu instancji.

Wskazując na powyższe zarzuty, Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia podmiotowi zobowiązanemu.

W odpowiedzi na skargę Minister Zdrowia wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi. Natomiast zgodnie z art. 1 § 2 ustawy– Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego.

Powyższy zakres kontroli rozstrzygnięć administracyjnych pozwala zatem, pomimo odmowy podzielenia przez sąd administracyjny zasadności argumentacji skargi, z innych przyczyn uznać potrzebę uchylenia zaskarżonych decyzji.

W niniejszej sprawie, dostęp do informacji publicznej, jaką stanowią zadania egzaminacyjne dla Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych (zwanego dalej "PESDL"), to jest testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych – czyli treść żądania wniosku Stowarzyszenia z dnia [...] listopada 2016 r. o udostepnienie informacji publicznej –został wyczerpująco uregulowany w treści art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.

Jak stanowią kolejne ustępy tego przepisu:

1. Zadania egzaminacyjne dla PESDL są opracowywane przez autorów wskazanych przez dyrektora CEM spośród osób posiadających wysokie kwalifikacje i doświadczenie zawodowe w danej dziedzinie. Test przygotowuje się odrębnie dla każdej dziedziny oraz na każdą sesję egzaminacyjną.

2. Zadania egzaminacyjne podlegają weryfikacji przez recenzentów, wyznaczonych przez dyrektora CEM w porozumieniu z właściwym konsultantem krajowym.

3. Opracowanie zadań egzaminacyjnych oraz przeprowadzenie PESDL jest finansowane przez CEM.

4. Testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PESDL lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem.

5. Testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych nie podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764).

6. Dyrektor CEM udostępnia testy i pytania testowe po ich wykorzystaniu na danym PESDL wyłącznie osobom przystępującym do tego egzaminu. Udostępnienie oraz jego dokumentowanie następuje w sposób określony w zarządzeniu dyrektora CEM.

Treść powyższego przepisu jest stanowcza i jednoznaczna. Reguluje ona jedyny tryb udostępniania testów jak i pytań egzaminacyjnych dla przeprowadzania Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych. Jest to wyłączy sposób udostępniania (porównaj treści ust. 6 przepisu oraz wydane na jego podstawie zarządzenie Dyrektora Centrum Egzaminów Medycznych z dnia 21 grudnia 2016 r. w sprawie wprowadzenia instrukcji udostępniania książeczek zadań testowych i komputerowych kart odpowiedzi oraz wzoru protokołu udostępniania.)

Trafnie zatem organy obu instancji argumentowały, iż z uwagi na treść art. 30w ust.5, testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych nie mogą zostać skarżącemu Stowarzyszeniu [...] udostępnione na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, albowiem zastosowanie w przepisie art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej sformułowania "nie podlegają udostepnieniu" uniemożliwiają stosowanie do tego udostepnienia przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zaś na podstawie przepisów ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, zasady udostępniania wskazane w ust. 6 przepisy nie dotyczą skarżącego Stowarzyszenia.

Norma art. 30w ust. 5 ustawy wyłącza stosowanie w tej sprawie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wyłącza przewidziany w niej cały tryb dostępu jak i stosowanie przewidzianych w tej ustawie zasad odmowy dostępu do informacji, w tym również sposobu procedowania w tej materii – art. 16 ustawy.

Treść przepisu art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej stanowi (jak trafnie zauważyły to organy obu instancji) lex specialis do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Istnienie tego rodzaju przepisów zostało przewidziane w art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Ratio legis art. 30w ust. 5 i ust. 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej ma swoje uzasadnienie w specyfice wiedzy o diagnostyce laboratoryjnej. Jest to dziedzina wiedzy posiadająca bardzo dużo wąskich specjalizacji. Test jak i pytania egzaminacyjne mają sprawdzać wiedzę teoretyczną. W tym celu tworzy się bazę testów i pytań egzaminacyjnych. Z uwagi na bardzo dużo wąskich specjalizacji liczba pytań testowych i zadań egzaminacyjnych dla z każdej z tych specjalizacji musi być ograniczona i pytania oraz zadania te musza się powtarzać. Nie sposób tu tworzyć tak dużych baz różnego rodzaju testów, wykluczających powtórzenia, jak np. podczas egzaminów adwokackich czy radcowski. Dlatego w ust. 4 omawianego przepisu ustanowiono, iż testy i pytania testowe oraz zadania egzaminów ustnych i praktycznych są opracowywane, przetwarzane, dystrybuowane i przechowywane w sposób uniemożliwiający dostęp do nich przez osoby inne niż uczestniczące w ich opracowywaniu, przetwarzaniu, dystrybuowaniu, przechowywaniu, przeprowadzające PESDL lub sprawujące nadzór nad ich prowadzeniem.

W tym miejscu osobnego podkreślenia wymaga to, iż ograniczenie dostępu do informacji publicznej jest także przewidziane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Powszechny dostęp do informacji jest prawem konstytucyjnym, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i całkowicie nieograniczonym, może zostać ograniczone poprzez stosowne ustawy szczególne. Nadto sama ustawa o dostępie do informacji publicznej także wskazuje na możliwości ograniczenia tego prawa. Konstytucyjne prawo do informacji nie jest prawem bezwzględnym, jego ramy wyznaczone są przepisami ustaw, które z poszanowaniem zasad Konstytucji zawierają ograniczenia w dostępie do informacji (art. 31 Konstytucji dopuszcza możliwość wprowadzania ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności).

Zadość uczynienie wnioskowi Stowarzyszenia [...] stanowiłoby rażące naruszenie norm zawartych w art. 30w ust. 4, ust. 5 i ust. 6 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.

Również uwzględnienie argumentacji skargi, zmierzającej do nakazania udostępnienia żądanej informacji jest błędne, bowiem abstrahuje od treści i bezwzględnego charakteru normy art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej.

Nie jest zasadny pogląd, iż skoro Trybunału Konstytucyjny wyrokiem z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. K 8/15 orzekł o niekonstutucyjności ówczesnych przepisów art. 14a ust. 11 oraz art. 16 r. ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 6 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (przepisy te także ograniczały dostęp do pytań egzaminacyjnych), to również nie są konstytucyjne przepisy art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej, skoro także dotyczą ograniczenia dostępu do pytań oraz testów egzaminacyjnych.

Po pierwsze, brak jest podstaw, aby przepis art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej uznać za niekonstytucyjny, albowiem dopóki niekonstytucyjności tej nie stwierdził Trybunał Konstytucyjny poprzez stosowny wyrok, przepis korzysta z domniemania prawnego konstytucyjności.

Po drugie, regulacja prawna dotycząca dostępu do pytań z PESDL nie jest tożsama z ówczesnymi przepisami art. 14a ust. 11 oraz art. 16 r. ust. 12 zd. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz. U. z 2015 r. poz. 464, ze. zm.), o których niezgodności z Konstytucją RP orzekł Trybunał Konstytucyjny w przedmiotowym wyroku.

Po trzecie, o niekonstytucyjności danego przepisu Trybunał Konstytucyjny orzeka wprost, określając w swoim wyroku precyzyjnie o jaki przepis chodzi. Nie należy z faktu stwierdzenia niekonstytucyjności danego przepisu, samodzielnie dowodzić niekonstytucyjności innego, wskazując jedynie na podobne (lecz nie tożsame) stany faktyczne, do których przepis ten się odnosi oraz wskazując, iż podobne (lecz nie tożsame) grupy adresatów obu porównywanych przepisów.

Po czwarte, jak wynika z normy art. 61 Konstytucji, powszechny dostęp do informacji jest prawem konstytucyjnym, jednakże nie jest prawem bezwzględnym i może zostać ograniczony poprzez stosowne ustawy szczególne.

Po piąte, tekst jednolity ustawy o diagnostyce laboratoryjnej został ogłoszony w dniu 30 grudnia 2016 r., a zatem znacznie po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wspomnianego wyroku z dnia 7 czerwca 2016 r. w sprawie o sygn. K 8/15.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie jest poprawna argumentacja organów obu instancji, iż przepisy art. 30w ustawy o diagnostyce laboratoryjnej (zwłaszcza ust. 4 i 6) stanowią w istocie przyczyny umożliwiające uznanie żądanej w tej sprawie informacji jako prawnie chronioną tajemnicę, o której mowa w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, co w następstwie mogłoby sankcjonować wydanie w tej sprawie decyzji, w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Takie rozumowanie miałoby podstawy, gdyby nie istniał przepis art. 30w ust. 5 ustawy o diagnostyce laboratoryjnej. Wówczas istotnie, forma odmowy udostępnienia żądanej informacji musiałaby przyjąć formę decyzji.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w niniejszej sprawie, z uwagi na niemożność stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej do materii testów, pytań testowych oraz zadań egzaminów ustnych i praktycznych Państwowego Egzaminu Specjalizacyjnego Diagnostów Laboratoryjnych, organ powinien dokonać odmowy w formie pisma, wyjaśniając w nim przyczyny odmowy udostępnienia żądanej wnioskiem z dnia [...] listopada 2016 r. informacji.

Zastosowanie do tej odmowy formy decyzji, przewidzianej w art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej, było niewłaściwe, albowiem w tej sprawie ustawa ta nie ma zastosowania i poprzez zastosowanie przepisów tej ustawy naruszono prawo materialne.

Dlatego, jakkolwiek sama odmowa udostępnienia Stowarzyszeniu [...] żądanej informacji jest prawidłowa, to z uwagi na zastosowaną przez organy obu instancji nieprawidłowej formę tej odmowy, zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji należało uchylić.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 132 i art. 145 § 1 pkt 1, lit. a) oraz art. 200 przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku.