Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 823/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1, art. 7, art. 9
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 stycznia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Ewa Trojan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 500 zł (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. poinformował o wszczęciu na wniosek E.M. i J.M. postępowania administracyjnego w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 855/243, obręb 8, przy ul. [...] w L. z wydaną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę. Następnie w dniu 14 sierpnia 2012 r. organ przeprowadził oględziny, w protokole z których wskazał, że obecni w ich trakcie wnioskodawcy nie sprecyzowali jednoznacznie w jakim zakresie budynek na działce nr 855/243 wybudowany jest niezgodnie z pozwoleniem na budowę. Zastrzegli, że kontroli powinien podlegać budynek zlokalizowany na działce nr 855/191 zgodnie z pozwoleniem na budowę, a nie jeden lokal na działce nr 855/243.

W świetle dokonanych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 855/243, obręb 8, przy ul. [...] w L., z wydaną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Po rozpoznaniu odwołania od tego rozstrzygnięcia, DWINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, wskazując m.in. na naruszenie art. 7, art. 77 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę PINB w dniu 22 lutego 2013 r. przeprowadził kolejne oględziny. W ich trakcie ustalił, że długość segmentu z garażem wynosi około 17,00 m, a bez garażu od strony działki nr 855/192 około 11,80 m. Garaż posiada wymiary około 5,20 m x 3,82 m. Wysokość ściany frontowej garażu od poziomu terenu wynosi około 3,80 m. Ustalono ponadto, że na dachu garażu wykonana jest posadzka z płytek ceramicznych oraz, że wykonano balustradę. W lukarnie budynku od strony garażu zlokalizowane są drzwi balkonowe. Wobec dokonanych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] r. ponownie - na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. - umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 855/243, obręb 8, przy ul. [...] w L., z wydaną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. Rozpoznając odwołanie E. i J.M. od opisanego rozstrzygnięcia DWINB decyzją z dnia [...] r. Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził czynności dowodowych w sposób na tyle szczegółowy, aby mogły one stanowić podstawę do wydania zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na opisaną decyzję wnieśli K.H.-Ł. i D.Ł. - właściciele segmentu mieszkalnego przy ul. [...] w L.. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. (sygn. akt II SA/Wr 636/13) oddalił skargę.

Ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził w dniu 14 sierpnia 2013 r. kolejne oględziny. W ich trakcie ustalił, że na poziomie parteru wydzielono przestrzeń pod schodami, tj. ściankami murowanymi. Natomiast zgodnie z rysunkiem nr 4A zatwierdzonego projektu budowlanego przestrzeń pod schodami jest otwarta. W pozostałej części parteru rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodna z projektem. Na poziomie piętra zmieniono usytuowanie ścianek łazienki w stosunku do pomieszczeń oznaczonych na projekcie budowlanym symbolami 2B/3 i 2B/4. W pozostałej części piętra rozmieszczenie pomieszczeń jest zgodne z projektem. Ustalił ponadto, że budynek jest zlokalizowany na działce w sposób zgodny z projektem zagospodarowania działki będącym częścią zatwierdzonego projektu budowlanego. Podczas oględzin przedstawicielka właścicieli budynku przedłożyła do wglądu zaświadczenia Starosty L. z dnia 5 września 2012 r. i z dnia 17 maja 2013 r. poświadczające brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszenia o zamiarze wykonania określonych robót budowlanych remontowych w budynku. Z powodu braku zgody właścicieli budynku E. i J.M nie wzięli udziału w tych oględzinach.

Po analizie dokumentów związanych z budową obiektu PINB decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr 855/243 obręb 8 przy ul. [...] w L. z decyzją Starosty L. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę.

Rozpatrując kolejne już w sprawie odwołanie E. i J.M. od rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z dnia [...] r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy stwierdził, iż konieczność umorzenia postępowania wynika z braku podstaw do przyjęcia, że objęte postępowaniem winny być również roboty wykonane na działce nr 855/242. Wskazał, że w efekcie podziału działki nr 855/191 na dwie w/w działki (decyzją Burmistrza Miasta L. z dnia [...] r. Nr [...]) oraz decyzji Starosty L. z dnia [...] r. Nr [...] o przeniesieniu decyzji tego organu o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r., w części dotyczącej działki nr 855/243, powstał stan, w którym mimo tego, że podstawę do realizacji robót stanowi jedna decyzja o pozwoleniu na budowę to występują dwie niezależne inwestycje realizowane przez równe podmioty. Powołując się na poprzednie rozstrzygnięcie organ odwoławczy powtórzył, że organy nadzoru budowlanego nie są uprawnione do weryfikowania rozstrzygnięć wydanych przez Starostę L. i Prezydenta Miasta L.. Stąd też kwestionowanie tych rozstrzygnięć oraz wynikłego z nich stanu prawnego w prowadzonym postępowaniu nie mogło mieć na to postępowanie żadnego przełożenia.

Organ drugiej instancji przyjął, że przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe pozwala stwierdzić, że przedmiotowy obiekt zrealizowany został w sposób zgodny z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Wyjaśnił, że kilkukrotne oględziny, w tym ostatnie mające miejsce w dniu 14 sierpnia 2013 r., oraz inwentaryzacja geodezyjna powykonawcza nie wykazują żadnych różnic w usytuowaniu budynku na działce w stosunku do tego co zostało zaprojektowane. W ocenie organu odwoławczego również dokumentacja zdjęciowa sporządzona w toku czynności dowodowych przez organ I instancji jak i ta, która została złożona do akt przez samych skarżących potwierdzają, że kształt obiektu jest zgodny z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę. W przekonaniu organu administracyjnego również rozmieszczenie pomieszczeń wewnątrz budynku w żaden sposób nie dotyczy sytuacji prawnej wnioskodawców, dlatego też niewzięcie przez nich udziału w tej części dowodu, nie dyskwalifikuje go i nie może stanowić przesłanki do podważenia stanowiska wyrażonego w sprawie przez organ. Ponadto, odwołujący nie wskazali w toku postępowania na jakąkolwiek różnicę pomiędzy stanem zaprojektowanym, a stanem istniejącym. Kwestionują oni natomiast stan, który został zaakceptowany przez właściwy organ decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskazał, że wbrew przekonaniu skarżących taras usytuowany nad garażem został przewidziany w projekcie budowlanym. Wskazują na to jednoznacznie rysunki zawarte w projekcie (nr 2A, nr 4A i nr 7a). Dalej wyjaśnił, że ewentualne dokonanie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku, przed faktycznym zakończeniem budowy, w żaden sposób nie zmienia tego, że zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym sporny taras był i jest przewidziany. Dokonanie takiego zawiadomienia nie ma wpływu na ocenę legalności wykonywanych robót budowlanych. Ponadto uznając za nieuzasadniony zarzutu nieumożliwienia skarżącym zapoznania się z dokumentacją zebraną w sprawie przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy stwierdził, że z akt sprawy, a konkretnie z zawiadomienia z dnia 20 sierpnia 2013 r. wynika, że odwołujący się mieli taką możliwość. Fakt, że w związku z koniecznością przekazania akt do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w siedzibie PINB została jedynie kopia dokumentacji nie mógł w żaden sposób pogorszyć ich sytuacji procesowej. W ocenie organu odwoławczego odwołujący wiedzieli po analizie jakich dokumentów zostanie wydanie rozstrzygnięcie w sprawie, a jeżeli podejrzewali jakiekolwiek nieprawidłowości przy powielaniu dokumentacji mogli zapoznać się z jej oryginałami w siedzibie sądu administracyjnego.

Na opisaną wyżej decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.M., w której zarzucił organowi odwoławczemu brak wyjaśnienia meritum sprawy, która nie zawiera się w tych elementach stanu faktycznego, które szeroko wyeksponował organ administracyjny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wskazał, że w toku postępowania zwracał uwagę na kwestie dotyczące: 1) wybudowania w granicy działki garażu wystającego poza obręb budynku skarżącego, co narusza przepis § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie; 2) budowy tarasu na stropie garażu, już po zgłoszeniu zakończenia budowy; 3) naruszenia przepisów p.poż. wskutek wybudowania przedmiotowego garażu przez niezachowanie bezwzględnego wymogu oddzielenia budynków szeregowych ścianą p.poż. klasy R60; 4) wykonania dopiero na skutek interwencji skarżącego odprowadzenia wód opadowych i śniegu z dachu garażu, co wykonano w ten sposób, iż okapy wystają po za granicę działki i znajdują się w przestrzeni rozciągającej się nad działką skarżącego; 6) zrzutu wód opadowych bezpośrednio na ogrodzenie i teren działki skarżącego oraz na ścianę jego budynku; 7) spowodowania stałego zacieniania budynku od strony garażu. Powołując się na powyższe okoliczności w przekonaniu skarżącego rozstrzygnięcie organu drugiej instancji narusza § 12 pkt 5 w/w rozporządzenia, który to przepis jest zredagowany jednoznacznie, co nie pozwala na jego inne odczytanie niż to wynika z treści. Za trudne do przyjęcia uznał, aby organ nadzoru budowlanego nie dostrzegł różnicy pomiędzy wybudowaniem garażu z tarasem w granicy działki a sytuowaniem go w odległości od tej granicy nie mniejszej niż 1,5 m.. Tym samym doszło do naruszenia przepisów prawa poprzez ograniczenie przestrzeni, ograniczenie światła, zacienianie, obniżenie wartości budynku, korzystanie z posesji, ograniczenie swobody poruszania się poprzez penetrację z tarasu garażu przez sąsiada pomieszczeń skarżącego znajdujących się na parterze oraz na piętrze. Według skarżącego nie można też przyjąć, że nie są organowi administracyjnemu znane obowiązki każdego uczestnika procesu inwestycyjnego w zakresie zachowania warunków wynikających z przepisów przeciwpożarowych. Nadto zostały w ten sposób naruszone prawa skarżącego wywiedzione z przepisów prawa cywilnego traktujących o własności, które również wiążą autora decyzji. Dla zobrazowania, że taki sam stan faktyczny w zakresie objętym skargą, jaki istniał podczas oględzin budowy przez organ nadzoru budowlanego skarżący dołączył do skargi cztery zdjęcia.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym złożonym w dniu 16 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego zaakcentował, że z decyzji Nr [...] wynika jedynie fakt przeniesienia na K.P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dwulokalowego na działce nr 855/191, podzielonej następnie na dwie działki nr 855/242 /855/243. Na tej podstawie nastąpiła jedynie zmiana adresata decyzji, a więc nie jest to środek mogący prowadzić do zmiany pozwolenia na budowę. Takiej zmiany nie pociągnęło za sobą i samo podzielenie działki. Według pełnomocnika, gdyby organy administracyjne zapoznały się z treścią sentencji decyzji nr [...] i odniosły ją do decyzji nr [...] z dnia [...] r., to mogłyby dostrzec, że przeniesienie dotyczy lokalu mieszkalnego "A" w jednym budynku mieszkalnym, oraz że w decyzji nr 924 bezprawnie użyto określenia lokalu "A", jako że nie występuje takie oznaczenie w decyzji nr [...]. Tam jedynie zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę "budynku mieszkalnego, dwulokalowego w zabudowie szeregowej". Dlatego też pozbawione jest całkowicie oparcia w prawie twierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia z dwiema niezależnymi inwestycjami, a to wskutek wcześniejszego podziału działki nr 855/191 na działkę nr 855/242 i 855/243. Ponadto, w opinii pełnomocnika, na korzyść skargi przemawia także brak odniesienia się autora zaskarżonej decyzji do podnoszonego konsekwentnie naruszenia przepisu § 12 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przez wybudowanie dokładnie w granicy działki ściany garażu wystającej poza obręb budynku skarżącego. Nie broni zaskarżonej decyzji pojęcie zabudowy szeregowej, bo tę należy rozumieć w ten sposób, że ściany obu budynków usytuowanych przy granicy będą stykać się całą powierzchnią. Wymóg ten nie jest zatem spełniony w sytuacji, gdy nowy budynek przylega tylko do niewielkiego fragmentu ściany budynku istniejącego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2011 r. sygn. akt IIOSK 456/10), a tak rzecz się ma w niniejszej sprawie, albowiem budynek objęty decyzją nr [...] wysuwa się o 7,5 m poza budynek skarżącego. Niezależnie od wybudowania garażu na granicy z działką skarżącego poza obrębem jego budynku, na płaskim stropodachu, jedynym w całej zabudowie szeregowej na całym osiedlu, tarasu z balustradą i wyjściem nań z poddasza, uczyniono już po zgłoszeniu zakończenia budowy. Nie mógł też autor decyzji nie wiedzieć, że ograniczenie wielkości wynika z § 11 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdzie zapisano, że "ustala się komponowanie zespołów budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach w celu zachowania ładu przestrzennego". Zignorowano także brak oddzielenia od budynku ścianą p.poż. klasy R 60. Nie jest również kwestyjnym odprowadzenia wód opadowych i śniegu z dachu garażu za pomocą obróbek blacharskich rozciągających się także i nad działką skarżącego, skutkiem czego jest zrzut wód opadowych bezpośrednio na ogrodzenie działki skarżącego i na część ściany jego budynku. Skutkuje to także utrzymywaniem się stałego zacienienie budynku od strony ściany garażu przez dłuższą część dnia. Wszystko to powoduje, niezależnie od innych niedogodności, obniżeniem wartości nieruchomości skarżącego, jak również pogarsza warunki korzystania z niej zgodnie z jej przeznaczeniem.

Powyżej przedstawione okoliczności sprawy dowodzą jednoznacznie, że skarżona decyzja, tak samo jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji, została wydana na podstawie stanu faktycznego niezgodnego ze stanem rzeczywistym. Pominięte zostały istotne jego elementy, jak: na działce oznaczonej po dziale działki nr 855/191 numerem 855/243 jest posadowiona jedynie część budynku, a nie oddzielny budynek; decyzja numer [...] w niczym poza adresatem nie zmieniła decyzji numer [...]; decyzja o podziale działki nie zwolniła nikogo od stosowania powszechni obowiązujących przepisów ustawy Prawo budowlane i wydanych na jej podstawie przepisów wykonawczych; brak oceny sprawy pod kątem wiążącego również organy administracyjne praca cywilnego, tj. tzw. prawa sąsiedzkiego, czyli uwzględnienia interesu osób trzecich, w tym przypadku - skarżącego; odstępstwo od § 11 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nakazującego komponowanie zespołów budynków o zbliżonych gabarytach i wysokościach; odstępstwo od pozwolenia na budowę.

Wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 258/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po rozpoznaniu powyższej skargi oddalił ją, stwierdzając w uzasadnieniu, że na skutek oddalenia wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. skargi na decyzję organu drugiej instancji z dnia [...] r. Nr [...], organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego został bowiem zobligowany do ponownego rozpoznania sprawy w zakresie jaki został wyznaczony zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia [...] r., tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę. Oznacza to, że nie można obecnie przedmiotem kontroli sądu administracyjnego objąć kwestii bezpośrednio dotyczących prawidłowości wyznaczonego tym zawiadomieniem zakresu prowadzonego postępowania, a tym bardziej oceniać je odmienne – jak oczekuje tego skarżący, który w licznej korespondencji adresowanej do organu nadzoru budowalnego wskazywał na szereg nieprawidłowości, których w jego ocenie, dopuszczono się przy budowie budynku przy ul. [...] w L..

Wobec powyższego, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, skład orzekający w niniejszej sprawie ograniczył zakres kontroli do zbadania, czy organy administracji - przy tak zakreślonym zakresie postępowania, wydały zgodną z prawem decyzję i czy w związku z powyższym wystąpiły uchybienia na tyle istotne, że uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji. Zdaniem Sądu, orzekając ponownie w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z decyzją o pozwoleniu na budowę, organy administracji w sposób wystarczających przedstawiły w oparciu o dokonane w sprawie ustalenia faktyczne powody, dla których należało wydać decyzję umarzającą postępowanie.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł J.M., po rozpatrzeniu której Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2016 r. (sygn. akt II OSK 3122/14) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia NSA stwierdził m.in., że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia kwestii słuszności umorzenia postępowania w niniejszej sprawie ma przede wszystkim zagadnienie dotyczące prawidłowości określenia przez organ żądania strony, w przedmiocie którego to postępowanie zostało wszczęte. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji niezasadnie ograniczył przeprowadzoną w sprawie kontrolę zakwestionowanego aktu, powołując się na związanie uprzednio wydanym w sprawie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2013 r. i nie odniósł się do istotnej w tej sprawie kwestii, a mianowicie czy organy administracji prawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w zakresie wyznaczonym zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. o wszczęciu postępowania, tj. obejmującym sprawdzenie zgodności wybudowanego budynku mieszkalnego z udzielonym pozwoleniem na budowę, mimo iż jak zauważył Sąd pierwszej instancji "podjęto je po wnioskach skarżących w których domagali się oni od organu rozstrzygnięcia w przedmiocie robót wykonywanych po zgłoszeniu zakończenia budowy" (s. 12 uzasadnienia). Sąd przypomniał przy tym, że wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia - art. 171 p.p.s.a.. Jednakże w tej sprawie w omawianej kwestii przepis art. 170 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Ponadto, wyrok na związanie którym, w tym zakresie, powołuje się Sąd pierwszej instancji jest wyrokiem oddalającym skargę, a żadna ze stron nie złożyła wniosku o sporządzenie uzasadnienia orzeczenia, zatem brak jest pisemnych motywów, jakie legły u podstaw podjętej przez Sąd decyzji. Niewątpliwie oddalając skargę Sąd ten uznał, że rozstrzygnięcie kasatoryjne odpowiada prawu. Jednakże z powodu braku uzasadnienia konieczne jest ustalenie, jakie przesłanki legły u podstaw zapadłego wyroku. W okolicznościach tej sprawy jej analiza może opierać się jedynie na danych wynikających z akt dotyczących postępowania administracyjnego, w którym zapadła decyzja z dnia [...] r. oraz akt sądowoadministracyjnych sprawy II SA/Wr 636/13, w tym wniesionej skargi na tę decyzję. Pamiętać przy tym należy, że oddalenie skargi na decyzję kasatoryjną może mieć miejsce nie tylko wówczas, gdy sąd w całości podziela stanowisko organu odwoławczego, ale także i wówczas, gdy prawidłowe jest samo tylko rozstrzygnięcie, natomiast co do motywów zawartych w uzasadnieniu, to przecież mogą być one przez sąd korygowane. A zatem stanowiska organu i Sądu, który uznał dane rozstrzygnięcie za odpowiadające prawu, nie muszą być we wszystkich kwestiach tożsame. Z przedłożonych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy nie wynika konkluzja do jakiej doszedł Sąd pierwszej instancji, a mianowicie, że w wyroku z dnia 6 grudnia 2013 r. Sąd przesądził, iż żądanie strony zostało przez organy prawidłowo odczytane i prawidłowo wszczęto postępowanie co do zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z wydaną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę. A skoro tak, to niezasadnie Sąd ten w tym zakresie powołał się na związanie wynikające z art. 170 p.p.s.a. i w konsekwencji wyłączył tę kwestię spod swojej kontroli. A zatem, wobec braku związania prawomocnym wyrokiem w tej części, obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było odniesienie się do tego i zajęcie stanowiska. Ma to o tyle istotne znaczenie, że ewentualne ustalenie, iż organy nie wyjaśniły żądania skarżącego i w konsekwencji wszczęły je w niewłaściwym zakresie, będzie skutkowało wyeliminowaniem z obrotu zakwestionowanej decyzji.

Po powrocie akt do WSA we Wrocławiu sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Wr 823/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Należy również zwrócić uwagę na przepis art. 190 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

"Niewątpliwie wykładnia prawa, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a. obejmuje prawo materialne, jak i prawo procesowe." (wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2015 r., sygn. akt II FSK 3060/13, publ. LEX nr 1783681). "Ratio legis unormowania art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy." (wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., sygn. akt II FSK 730/15, publ. I GSK 1498/13). "Przez ocenę prawną, o której mowa w przepisie art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji." (wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015 r., sygn. akt I GSK 1498/13, publ. LEX nr 1769052). "Pojęcie: "wykładnia prawa" użyte w art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć wąsko, jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Wykładnia prawa zawarta w uzasadnieniu wyroku NSA to nie tylko wskazania, jak należy interpretować przepis w przyszłości, ale także krytyka podjętego przez WSA rozstrzygnięcia i wskazanie, dlaczego sposób rozumienia określonych przepisów przez WSA jest błędny. Na gruncie postanowień art. 190 p.p.s.a. sąd pierwszej instancji, związany wykładnią dokonaną przez NSA, nie może powtórzyć poprzednio zajętego stanowiska w sprawie. Jest bowiem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego, albowiem ocena ta nie jest wykładnią prawa. Związanie wykładnią dokonaną w wyroku sądu kasacyjnego oznacza, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez sąd kasacyjny na podstawie art. 185 p.p.s.a., nie może stosować postanowień art. 134 § 1 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 20 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2214/14, publ. LEX nr 1657724).

Powyższe uwagi mają znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem kwestie, które stanowiły podstawę oddalenia skargi wyrokiem z dnia 8 lipca 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 258/14) zostały przez Naczelny Sąd Administracyjny zakwestionowane.

Czyniąc jednak zadość wskazaniom zawartym w wyroku kasacyjnym koniecznym staje się odniesienie się i zajęcie stanowiska w kwestii, czy żądanie strony zostało przez organy prawidłowo odczytane i prawidłowo wszczęto postępowanie co do zgodności wybudowania budynku mieszkalnego z wydaną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę.

Dokonując w powyższym względzie oceny podjętych w niniejszej sprawie decyzji, Sąd doszedł do przekonania, iż organy nie wyjaśniły żądania wnioskodawców i w konsekwencji wszczęły je w niewłaściwym zakresie, co już musi skutkować wyeliminowaniem z obrotu decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji.

Jak wynika z akt sprawy E.M. - właścicielka budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej, położonego przy ul. [...] w L., który bezpośrednio sąsiaduje z segmentem znajdującym się na działce nr 855/191 (obecnie 855/243 i 855/242), zwróciła się przy piśmie z dnia 14 września 2011 r. do PINB w L. "o pilne doprowadzenie realizowanego budynku do stanu zgodnego z obowiązującym prawem". Wskazała również, że w dniu 14 września 2011 r. na sąsiednim budynku zamontowano okapy bez zachowania wymaganych odległości.

W piśmie z dnia 19 października 2011 r. E.M. poinformowała, że inwestorzy w dalszym ciągu wykonują roboty przy spornym obiekcie budowlanym na sąsiedniej działce nr 855/243, które są niezgodne z prawem. Ponadto prace budowlane powinny być wykonane przed dniem 26 listopada 2010 r., tj. przed zgłoszeniem zakończenia robót budowlanych i przekazaniem obiektu do użytkowania są wykonywane dopiero w 2011 r.. Obiekt zgodnie z prawem budowlanym nie nadawał się do użytkowania, co stwierdzono podczas kontroli w dniu 3 października 2011 r..

W dalszych pismach skarżący i E.M. konsekwentnie podnosili, że organy nieprawidłowo zidentyfikowały wyartykułowane przez nich żądanie. Między innymi w piśmie z dnia 20 października 2011 r. zarzucili organowi nadzoru budowlanego stopnia powiatowego brak kontroli wszystkich robót budowlanych (wewnątrz budynku). Wskazali, że jako właściciele segmentu mieszkalnego bezpośrednio sąsiadującego z kontrolowanym segmentem nie wyrażają zgody na pozostawienie garażu oraz tarasu na tym dobudowanym niezgodnie z projektem przestrzennego zagospodarowania. Ponadto roboty budowlane nie zostały zakończone. Informacja jakoby roboty budowlane były zakończone w dniu 26 listopada 2010 r. mija się z prawdą, gdyż budynek był zgłoszony do użytkowania w stanie surowym a roboty trwają cały czas od maja do dnia dzisiejszego 2011 r. a po kontroli z dnia 3 października 2011 r. roboty na budowie są bardzo intensywne. Zdaniem w/w roboty winny być wstrzymane, gdyż inwestor nie ma legitymacji do ich wykonywania.

W odpowiedzi na powyższe pismo organ pierwszej instancji (pismem z dnia 25 października 2011 r.) wezwał na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. wnioskodawców do sprecyzowania treści żądania i wykazania interesu prawnego.

Wykonując wezwanie E. i J.M. w piśmie z dnia 8 listopada 2011 r. wskazali m.in.: że obiekt budowlany jest realizowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. okapy montowane są bez wymaganych prawem odległości od ich posesji; kwestionując pojęcie "budynku, zlokalizowanym na działce 855/243 przy ul. [....] w L.", że nigdy nie wydano pozwolenia na zabudowę dla tej działki; że pozwolenie na budowę budynku na działce 855/191 wydano niezgodnie z prawem; że lokalizacja i budowa garażu na działce nr 855/243 jest niezgodne z planem przestrzennego zagospodarowania; że podział nieruchomości został dokonany niezgodnie z prawem z uwagi na to, że plan zagospodarowania przestrzennego na to nie zezwalał, a ponadto w dacie podziału nie było budynku na działce 855/191, a jedynie realizowana budowa według pozwolenia Nr [...] z dnia [...] r.; że podział pozwolenia na budowę jest również niezgodny z prawem, ponieważ nie można wybudować jednego lokalu w budynku bez budowy drugiego z uwagi na jego konstrukcję; że z tego tytułu przeniesienie pozwolenia na budowę tyko na lokal A jest wadliwe i należy taką decyzję wycofać z obrotu prawnego; że przyjęcie zgłoszenia z datą 26 listopada 2010 r. o zakończeniu budowy na działce 855/243 i niedokonanie odbioru częściowego lub niewniesienie sprzeciwu przez PINB jest nowym i całkowicie dowolnym sposobem interpretacji przepisów prawa budowlanego. Ponadto wskazali, że ich interes prawny wynika z faktu wybudowania garażu, na granicy z ich działką.

Uznając powyższe wyjaśnienia za niewystarczające, PINB pismem z dnia 14 listopada 2011 r., poinformował wnioskodawców o pozostawieniu ich wniosku z dnia 20 października 2011 r. bez rozpoznania. Nie zgadzając się ze sposobem załatwienia sprawy, E.M. i J.M. zwrócili się o wydanie stosownego orzeczenia (postanowienia lub decyzji). W odpowiedzi na powyższe PINB pismem z dnia 23 stycznia 2012 r. poinformował o niezasadności żądania wydania stosownego orzeczenia w związku z naruszeniem prawa budowlanego. Na powyższą odpowiedź E. i J.M. wnieśli zażalenie do D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Organ wyższego stopnia postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Jednocześnie wydanym w tym samym dniu postanowieniem Nr [...] wyznaczył organowi pierwszej instancji 30-dniowy termin, celem właściwego, zgodnego z obowiązującym porządkiem prawnym załatwienia sprawy.

Po powrocie sprawy PINB postanowieniem z dnia [...] r. na podstawie art. 61a K.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku zlokalizowanym na działce nr 855/243 przy ul. [...] w L., wskazując na brak interesu prawnego E. i J.M., skutkującego przyznaniem im przymiotu stron postępowania. DWINB w wyniku rozpoznania zażalenia E.M. i J.M., postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] uchylił w całości zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu w/w postanowienia organ odwoławczy stwierdził, że postanowienie PINB nie odpowiada treści wniosku z dnia 20 października 2011 r., który następnie został kilkakrotnie precyzowany przez wnioskujących. Analiza treści wniosku nie pozwala na jednoznaczne wskazanie, że Państwo M. żądają wszczęcia postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w budynku zlokalizowanym na działce nr 855/243, jak zakwalifikował je organ stopnia powiatowego. W licznych pismach kierowanych do organu nadzoru budowlanego Państwo M. podnoszą m.in. kwestię robót budowlanych związanych z budową budynku na sąsiedniej nieruchomości, przede wszystkim tej części, która jest realizowana na granicy z działką należącą do wnioskujących, tj. robót budowlanych polegających na wykonaniu garażu wraz z tarasem i obróbkami blacharskimi. Reasumując DWINB stwierdził, że konieczną jest ponowna analiza wniosku Państwa M. i zajęcie stosownego stanowiska przez organ pierwszej instancji. Jednocześnie organ drugiej instancji wskazał, że bezpośrednie sąsiedztwo działek jest okolicznością przesądzającą o istnieniu interesu prawnego danego podmiotu w konkretnej sprawie. Jak wynika natomiast z wypisu z rejestru gruntów Państwo M. są właścicielami działki nr 855/192 - działki bezpośrednio sąsiadującej z działką 855/243.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że pomimo powyższych wytycznych – bez podjęcia jakichkolwiek czynności wyjaśniających treści żądania wnioskodawców - PINB zawiadomieniem z dnia 3 sierpnia 2012 r. poinformował o wszczęciu na wniosek E.M. i J.M. postępowania administracyjnego określając je samodzielnie jako w sprawie zgodności wybudowania budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce nr 855/243, obręb 8, przy ul. [...] w L. z wydaną decyzją Starosty L. z dnia [...] r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę.

Istotne jest tutaj, że tak określony przedmiot sprawy został zakwestionowany przez Państwo M. w piśmie z dnia 9 sierpnia 2012 r., w którym wyjaśnili, że wszczęcie postępowania winno być w sprawie robót budowlanych wykonywanych na działce 855/243, obręb 8 w L.. Przy czym wnioskodawcy wskazali, że pozwolenie wydane zostało na budowę budynku mieszkalnego na działce nr 855/191 (obecnie nr 855/242 i 855/243) z tego też względu błędnie podano w zawiadomieniu, że przedmiotem postępowania wszczętego jest budynek na działce 855/243, skoro budynek został wybudowany na działce 855/191, a po podziale są to działki nr 855/243 i 855/242 a nie jedna z nich. Wnioskodawcy wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie robót budowlanych wykonywanych w bezpośrednim sąsiedztwie ich budynku.

Wymagają również zauważenia twierdzenia zawarte w piśmie procesowym złożonym w dniu 16 czerwca 2014 r., w którym pełnomocnik skarżącego wskazał, że pozbawione jest całkowicie oparcia w prawie twierdzenie, iż w sprawie mamy do czynienia z dwiema niezależnymi inwestycjami, a to wskutek wcześniejszego podziału działki nr 855/191 na działkę nr 855/242 i 855/243. Zdaniem pełnomocnika pominięte zostały istotne elementy stanu faktycznego, tj. że na działce oznaczonej po dziale działki nr 855/191 numerem 855/243 jest posadowiona jedynie część budynku, a nie oddzielny budynek, zaś decyzja numer 924 w niczym poza adresatem nie zmieniła decyzji numer 473. Bezspornym jest zatem brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, której przedmiotem jest kwestia zgodności budynku na działkach nr 855/242 i 855/243 z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Biorąc pod uwagę podnoszone w licznych pismach powyżej wskazane okoliczności oraz sposób ich sformułowania, należało stwierdzić, że wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, bez wyjaśnienia treści żądania wnioskodawców, było co najmniej przedwczesne, co stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 oraz art. 105 § 1 K.p.a., i to w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodzić się należy z poglądem, że treść zawiadomienia wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Oznacza to, że wydane w postępowaniu rozstrzygnięcia muszą być zgodne z przedmiotem wyznaczonym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. A skoro tak, należało przedmiot postępowania wyjaśnić, a nie samodzielnie go określać - jak to uczynił PINB w niniejszej sprawie - wbrew intencjom wnioskodawców. Ponadto, wyjaśnienia treści żądania wnioskodawców wymaga w szczególności sytuacja, gdy organ ma wątpliwości co do jego zakresu. Nieodpuszczalnym jest natomiast wskazywanie w uzasadnieniu – jak czytamy w decyzji organu pierwszej instancji - że żadna ze stron nie wskazała, która część przedmiotowego budynku została wybudowana niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia [...] r.. To na organie spoczywa obowiązek ustalenia stanu faktycznego sprawy poprzez wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii. Obowiązkiem organu jest również wyjaśnienie treści żądania poprzez ustalenie w sposób wyraźny i czytelny przedmiotu sprawy, co pozwoliłoby określić podstawę prawną postępowania, krąg podmiotów będących stronami a także stan faktyczny wyznaczający granice sprawy.

Jak już wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot swego żądania, przy czym w razie wątpliwości co do zakresu, czy przedmiotu żądania jego uszczegółowienie należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 5 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1632/96, publ. LEX nr 47890; 11 czerwca 1990 r. sygn. akt I SA 367/90, publ. ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). W sytuacji zaś, gdy żądanie strony jest zredagowanie niezręcznie, w sposób niedostatecznie zrozumiały bądź budzący wątpliwości, organ administracji ma obowiązek wyjaśnić rzeczywistą wolę strony. Powyższe wynika z ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zawartych w art. 7-9 K.p.a., tj. zasady prawdy obiektywnej, zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz zasady należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. Wątpliwości co do sensu podania i intencji jego autora powinny być zatem usunięte przez żądanie przez organ od wnioskodawcy stosownych wyjaśnień (porównaj: wyroki NSA z dnia: 1 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1774/07, publ. LEX nr 518360; 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 999/05, publ. LEX nr 265751; 4 kwietnia 2002 r. sygn. akt I SA 2188/00, publ. LEX nr 81741; 14 listopada 2001 r. sygn. akt V SA 552/01, publ. LEX nr 84484).

Zgodnie z wyrażoną w art. 7 K.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. Organ prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany do wszechstronnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przy czym dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu powyższego artykułu obejmuje również ustalenie przez organ administracji treści rzeczywistego żądania strony. Ciążący na organie administracji państwowej obowiązek wszechstronnego wyjaśnienia sprawy dotyczy w szczególności sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez stronę wniosków. Taka zaś sytuacja wymaga należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach prawnych, aby nie poniosły one szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu nie udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, w sposób zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 9 K.p.a..

Dokładne ustalenie treści żądania strony jest istotne z uwagi na to, że wyznacza ona rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, tj. wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Organ zaś związany jest tym żądaniem. Jeśli organ, do którego zgłoszony został wniosek o wszczęcie postępowania, ma wątpliwości co do tego, czego dotyczy wniosek - obowiązkiem tego organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśnienia treści żądania strony. Należy przy tym podkreślić, że przy ustaleniu jaki charakter ma pismo procesowe strony nie ma decydującego znaczenia jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie poszczególnych zawartych w nim zwrotów, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji nie dokonały takiej oceny. Utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, nie usuwając uchybień popełnionych przez ten organ, DWINB wydał decyzję również naruszając prawo, co musiało skutkować uchyleniem decyzji zarówno pierwszej jak i drugiej instancji.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien zatem ustalić jakie jest żądanie wnioskodawców oraz przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, uwzględniając całość okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. To zaś pozwoli na precyzyjne określenie przedmiotu sprawy. Wyniki przeprowadzonych czynnościom jak i rozumowania organ pierwszej instancji przedstawi w uzasadnieniu decyzji, prezentując zaś etap procesu decyzyjnego poświęcony ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy organ administracji - wskaże, jakie okoliczności faktyczne i dlaczego uznał za udowodnione i istotne dla rozstrzygnięcia oraz dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności bądź uznał je za nieistotne dla rozstrzygnięcia.

Uwzględniając powyższe, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).