Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 713/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1  art. 4 ust. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Jolanta Strumiłło sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi G. L. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Dyrektor, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej jako Kierownik, organ I instancji) z "[...]", którą ustalono G. Ł. (dalej jako strona, skarżąca) kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za rok 2014.

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 17 kwietnia 2014 r. do Kierownika złożony został wniosek o przyznanie płatności na rok 2014, po rozpatrzeniu którego wydano "[...]" decyzję, w której przyznano stronie na rok 2014: jednolitą płatność obszarowa w wysokości 42.398,16 zł, wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 449,16 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego oraz kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 727,64 zł. Przyznana płatność została wypłacona na rachunek bankowy wskazany przez stronę we wniosku o wpis do ewidencji producentów.

W związku ze stwierdzeniem, nieprawidłowości polegających na udziale strony w stworzeniu sztucznych warunków Kierownik zawiadomieniem z "[...]", poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 zaś decyzją z "[...]" ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości 43.125,80 zł.

Utrzymując w mocy ww. decyzję, Dyrektor podzielił ustalenia Kierownika odnośnie okoliczności stworzenia sztucznych warunków przez osoby powiązane ze sobą. Wskazując, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażone zostało stanowisko, iż brak jest podstaw, aby zasadnie wywodzić, że warunkiem koniecznym wydania decyzji ustalającej kwoty nienależnie pobranych środków finansowych jest uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności. Tym samym ustalenie, czy przyznane producentowi rolnemu uprzednio kwoty płatności stanowią płatności pobrane nienależnie, może wynikać z ustaleń dokonanych przez organ w toku postępowania toczącego się w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz na podstawie art. 29 ust. 1 z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. z. U. z 2019 r., poz. 1505; dalej jako ustawa o Agencji). Postępowanie to jest jednak postępowaniem niezależnym od postępowania w sprawie przyznania stronie płatności, przy czym decyzja ustalająca kwoty nienależnie pobranych środków publicznych nie ma wpływu na decyzję przyznającą prawo do otrzymania danego świadczenia.

Kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma ustalenie czy zaistniały okoliczności pozwalające na uznanie, że przyznane płatności miały charakter nienależny i jakie jest źródło nieprawidłowości. O nienależnym charakterze przyznanych płatności miało świadczyć stworzenie sztucznych warunków.

Środki pomocowe przeznaczone na finansowanie płatności w ramach wspólnej polityki rolnej podlegają ochronie zgodnie z ogólnymi zasadami ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich ustanowionymi w rozporządzeniu Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. ze zm., dalej jako rozporządzenie Nr 2988/95. Stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, w ocenie organu odwoławczego należy zakwalifikować do nieprawidłowości naruszających przepisy prawa wspólnotowego w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia Nr 2988/95. Zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Nr 2988/95 w związku z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347z 20.12.2013 r., str. 549, ze zm., dalej jako rozporządzenie Nr 1306/2013), przypadek pozyskania płatności w ramach stworzenia sztucznych warunków skutkuje brakiem podstaw do ich przyznania lub koniecznością wycofania korzyści.

Aby było można mówić o "stworzeniu sztucznych warunków do uzyskania korzyści w myśl art.60 rozporządzenia Nr 1306/2013, niezbędne jest istnienie dwóch przesłanek - obiektywnej i subiektywnej. W odniesieniu do elementu subiektywnego istotne znaczenie ma zweryfikowanie występowania pomiędzy określonymi podmiotami więzi prawnych, ekonomicznych, personalnych, a także zamierzonej koordynacji działań. Zatem konieczne jest ocenienie działań nie tylko samego beneficjenta (skarżącego), ale również osób czy podmiotów zaangażowanych w podobne projekty inwestycyjne. Konieczna jest przy tym ocena działań podejmowanych zarówno na etapie tworzenia podmiotów powiązanych jak i na etapie występowania przez nie z wnioskami o przyznanie płatności.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przedstawiono okoliczności faktyczne wskazujące, zdaniem organu odwoławczego, na wypełnienie przesłanek klauzuli sztucznych warunków. Ustalono zatem, że do wniosku o wpis do ewidencji producentów strona załączyła akt notarialny, mocą którego udzieliła C. C. pełnomocnictwa do załatwiania w Agencji wszelkich spraw związanych ze składaniem wniosków o dopłaty bezpośrednie i innych wniosków, wyjaśnień, oświadczeń oraz wszelkich formalności w tym zakresie. Organ ustalił też na podstawie danych z Krajowego Rejestru Sądowego, że C. C. jest udziałowcem Spółki A (dalej jako Spółka"), od której strona dzierżawiła grunty zadeklarowane do płatności oraz że był prezesem zarządu i uprawnionym do reprezentacji tej spółki do 2014 r., zaś potem jego miejsce zajęła J. C. (małżonka C. C.). Organ ustalił także, że pełnomocnik strony C. C. jest jednocześnie pełnomocnikiem 10 innych producentów rolnych, którzy, podobnie jak strona, ubiegali się o płatności przyznawane przez ARiMR: M. C., J. C., B. M., K. M., T. R., M. Ł., W. S., W. O., N. N. i S. B. Osoby te są spokrewnione lub spowinowacone ze sobą. Strona jest matką J. C., będącej małżonką C. C. Organ zwrócił uwagę na to, że adres siedziby Spółki A jest wspólny dla kilku producentów: J. C., B. M. i M. C. Większość wymienionych producentów, poza B. M. i K. M., we wnioskach o wpis do ewidencji producentów wskazała pierwotnie numer rachunku bankowego należącego do C. C.

Dyrektor wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wystąpiły przesłanki sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności, co wynika także z wyroku WSA w Olsztynie z 23 maja 2019 r. sygn. akt I SA/Ol 213/19, utrzymanego w mocy przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 maja 2020 r. sygn. akt I GSK 1752/19, dotyczącego powiązanego podmiotu, tj. Spółki. Podkreślił, że obecnie rozpatrywana sprawa jest jedną z wielu, z uwagi na udział szeregu osób z kręgu rodziny i znajomych osób będących udziałowcami i członkami zarządu ww. spółki.

Wskazując na art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 i art. 4 ust 3 rozporządzenia nr 2988/95 organ odwoławczy ocenił, że uzyskanie wsparcia w postaci płatności do gruntów przez stronę i podmioty wymienione w niniejszej decyzji byłoby sprzeczne z celami, dla których zostało ono ustanowione. Celem płatności jest bowiem dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty.

Dodatkowo podkreślono, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie weryfikował już kwestię stworzenia sztucznych warunków w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych podjętych w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ONW, płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej, dotyczących innych podmiotów powiązanych w sprawie, stwierdzając że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła (wyroki WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 666/19, I SA/OI 667/19, I SA/OI 668/19, I SA/OI 660/1 i I SA/Ol 676/19).

Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej działalności, są tożsame jak w przypadku wniosków o przyznanie płatności w ww. wyrokach.

W ocenie Dyrektora organ I instancji należycie zebrał materiał dowodowy, który jest kompletny i na jego podstawie poczynił prawidłowe, trafne ustalenia faktyczne dotyczące sposobu podziału gruntu, sposobu zarządzania nim i współzależności w zarządzaniu oraz czerpaniu korzyści z podzielonego gruntu. Przede wszystkim okoliczności te zostały potwierdzone w zeznaniach przesłuchanych w sprawie świadków oraz przeprowadzonych dowodach z dokumentów. Ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w wydanej przez organ decyzji.

Organ odwoławczy przeanalizował także kwestię odstąpienia od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności, w oparciu o art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1312, dalej jako ustawa o płatnościach bezpośrednich) oraz o art. 7 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014, str. 69, dalej jako rozporządzenie Nr 809/2014) i stwierdził, że nie zachodzą przesłanki skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności.

Dyrektor opierając się o art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95 dokonał szczegółowej analizy kwestii przedawnienia wskazując, że 4-letni termin przedawnienia nie upłynął, gdyż za datę ustania nieprawidłowości, a tym samym rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia należy przyjąć wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt I SA/Ol 213/19, w którym potwierdzono ustalenia organu I instancji o sztucznym podziale gospodarstwa przez Spółkę. Następnie, stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95, nastąpiło przerwanie okresu przedawnienia "[...]" poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po każdym zaś przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Dlatego też organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w celu ustalenia kwoty nienależnych płatności i wydał zaskarżoną decyzję.

Dodatkowo organ odwoławczy na poparcie swojego stanowiska powołał szereg orzeczeń sądów administracyjnych, jak też TSUE, m.in. wyrok z 12 września 2013 r. C-434/12. Podkreślił, że unijny system wsparcia skierowany jest do rolników uprawiających ziemię, a nie do pozornych podmiotów, które poprzez kreację rzeczywistości, bez uprawy ziemi i z brakiem zainteresowania plonami z tej ziemi tworzą system pozyskiwania dopłat.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności decyzji ją poprzedzającej z uwagi na skrajnie rażące naruszenie prawa mające miejsce przy jej wydaniu, bądź alternatywnie o uchylenie decyzji w całości, jak również o uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, o umorzenie w trybie art. 145 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. u. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.), jako bezprzedmiotowego, postępowania, w wyniku którego wydano decyzję będącą przedmiotem niniejszej skargi, a ponadto alternatywnie, z ostrożności procesowej, o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ odwoławczy z uwzględnieniem merytorycznego stanowiska Sądu, w myśl art. 153 p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania wg przepisanych norm, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucono rażące naruszenie:

1. art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji stanowiącej, pomimo jej odmiennej nazwy, decyzji która rozstrzyga drugi raz w tym samym przedmiocie, w którym wydana została pozostająca w obrocie prawnym wcześniejsza decyzja ostateczna, a mianowicie w przedmiocie oceny przestanek przyznania skarżącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2014 (a więc uznania ich za należne) w świetle okoliczności faktycznych i dowodów, które istniały i były znane właściwemu organowi w czasie wydawania obowiązującej decyzji w w/w przedmiocie. (przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji zaskarżonej wskazana w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.),

2. art. 6 k.p.a. poprzez wydanie decyzji ustalającej obowiązek zwrotu kwoty płatności otrzymanych przez skarżącą jako nienależnych, bez podstawy prawnej upoważniającej do wydania tego rodzaju decyzji w zaistniałych okolicznościach, tj. wobec braku uprzedniego (tj. przed wszczęciem postepowania na podst. art. 29 ustawy o Agencji ) istnienia obiektywnych okoliczności prawnych przesądzających o nienależnym charakterze dochodzonych kwot,

3. art. 29 ust. 1 i 2 ustawy o Agencji poprzez zupełnie bezpodstawne przyjęcie, że normy te, oprócz wskazania formy prawnej, w której dochodzi do ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności oraz wskazania organu właściwego do ustalenia w tejże formie decyzji wysokości kwot nienależnie pobranych płatności podlegających zwrotowi, miałyby zawierać również rzekome upoważnienie dla wymienionego organu do merytorycznego rozstrzygania o nienależnym charakterze określonych środków otrzymanych w przeszłości przez danego beneficjenta w oderwaniu od istniejących obiektywnych okoliczności prawnych - w tym w szczególności od prawomocnych i niepodlegających wzruszeniu decyzji stwierdzających należność tychże środków, przy jednoczesnym braku przestanek do stwierdzenia, że strona tychże prawomocnych decyzji nie dochowała następczo, tj. po ich wydaniu i uzyskaniu na ich podstawie pomocy, warunków na jakich pomoc została jej przyznana,

4. art. 153 p.p.s.a. poprzez implicite zastosowanie przez organ jej rozszerzającej, niezgodnej z jej literalnym brzmieniem, wykładni.

5. Z ostrożności procesowej także art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez niezastosowanie tej normy, zgodnie z którą należność dochodzona w niniejszym postępowaniu była już w chwili jego wszczęcia należnością przedawnioną.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że decyzja Kierownika o przyznaniu wnioskodawcy płatności jest prawomocna i niewzruszalna, również co do oceny ewentualnego spełnienia sztucznych warunków dla uzyskania nienależnych płatności. Okoliczności faktyczne już wtedy były te same, a organ jedynie zmienił zdanie co do ich oceny prawnej. Naruszył w ten sposób przepisy wymienione w petitum skargi, jak też konstytucyjną zasadę ochrony praw nabytych.

Swoje przekonanie o tym, że strona stworzyła sztuczne warunki w rozumieniu normy art. 60 w/w rozporządzenia nr 1306/2013 organ uzasadnia powołując się na treść (nieprawomocnego) wyroku WSA w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r. sygnatura akt I SA/OI 213/19, oddalającego skargę spółki, w której oceniono, że spółka stworzyła w roku 2016 sztuczne warunki do uzyskania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej PROW 2014-2020, pomagając przy tym w stworzeniu analogicznych, tj. sztucznych warunków m.in. także osobie skarżącego.

Tymczasem, w ocenie skarżącej pomijając fakt, że ww. wyrok nie jest w chwili wnoszenia niniejszej skargi wyrokiem prawomocnym, organy nieprawidłowo pojmują skutki prawne wyroku oraz zawartych w nim ocen. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna okoliczności sprawy wniosku Spółki o płatności rolno-środowiskowo-klimatyczne PROW 2014-2020 na rok 2016 będzie dla organów wiążąca w przypadku, gdyby doszło do ponownego rozpatrywania przez nie tejże sprawy. W niniejszym postępowaniu jest zaś okolicznością prawnie obojętną.

Takiej podstawy prawnej nie stanowi także art. 29 ustawy o Agencji. Nie daje on bowiem organom statusu superorganu i orzekania w sprawach już prawomocnie rozstrzygniętych, z pominięciem trybów dopuszczających wzruszenie decyzji ostatecznych. Podobnie art. 60 rozporządzenia 1306/2013 nie jest przepisem "samo-inicjującym" który daje "zawsze i wszędzie podstawę do wszczynania postępowań, mających na celu rozpatrzenie przesłanek jej zastosowania". Jest to norma prawa materialnego.

Dodatkowo skarżąca omawiając szereg zacytowanych w skardze orzeczeń sądów administracyjnych powoływanych przez organ podała, że zapadły one na tle zasadniczo odmiennej sytuacji prawnej niż niniejsza sprawa, lub też zawierają błędne rozstrzygnięcia. Podniosła, że żaden z przytoczonych przez organ wyroków NSA nie rozstrzyga bezpośrednio kwestii prawnych podnoszonych w niniejszej sprawie.

W kolejnym piśmie skarżąca wniosła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wnosząc o połączenie wszystkich aktualnie wnoszonych skarg (w tym pozostałych pozornych beneficjentów) do wspólnego rozpoznania i odrębnego wyrokowania.

W kolejnym piśmie organ wyraził również zgodę na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 119 pkt. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie obie strony wniosły o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie została wydana z naruszaniem prawa, zaś podniesione w skardze zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do najdalej idącego zarzutu stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wynikającego z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest jej wydanie w sprawie, która uprzednio została rozstrzygnięta inną decyzją ostateczną. Cytowany przepis spełnia rolę gwarancyjną w stosunku do zasady trwałości decyzji ostatecznej, o której stanowi art. 16 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości ostatecznej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce, gdy w sprawie występują te same strony (sprawa dotyczy tych samych podmiotów). Zastrzec trzeba jednak, iż tożsamość podmiotowa jest zachowana również w przypadkach, gdy w miejsce strony wstąpi jej następca prawny (w odniesieniu do praw zbywalnych i dziedzicznych) oraz gdy miejsce organu zajmie na skutek np. reorganizacji, nowy organ o innej nazwie, lecz wyposażony w tę samą właściwość rzeczową co organ, który wydał pierwotną decyzję. Tożsamość przedmiotowa dotyczy z kolei przedmiotu prowadzonego postępowania, na który składają się interesy prawne lub obowiązki, o których organ orzeka w określonym procesie, które następnie stają się prawem nabytym lub też obowiązkiem określonego podmiotu. Tożsamość przedmiotowa odnoszona jest do podstawy prawnej i faktycznej podjętego rozstrzygnięcia oraz do treści żądania strony. Z tym, że stan faktyczny sprawy musi być brany pod uwagę w ocenie, tylko w odniesieniu do faktów prawotwórczych. Zmiana stanu prawnego nie wpływa przy tym na zmianę przedmiotu, jeżeli regulacja prawna została w pełni przejęta przez nowy akt (por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 k.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis"). W doktrynie zwraca się także uwagę na szczególny przypadek tożsamości sprawy, który zachodzi w sytuacji dysponowania tym samym dobrem. Wtedy pokrywają się elementy przedmiotowe, natomiast nie jest zachowana tożsamość elementów podmiotowych (por. ponownie. por. M. Wierzbowski, R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156 k.p.a., Wyd. 6, Warszawa 2020, "Legalis").

Mając na uwadze powyższe rozważania wskazać należy, że niniejszym przypadku nie zachodzi tożsamość przedmiotowa pomiędzy sprawami o przyznanie płatności a ustaleniem zwrotu nienależnie pobranej płatności. Można bowiem żądać zwrotu świadczenia, które został wypłacone na podstawie decyzji administracyjnej. Płatności rolne są wypłacane na wniosek beneficjenta. To wniosek o przyznanie danej płatności uruchamia postępowanie administracyjne. Natomiast postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności nie jest kontynuacją postępowania, które zostało wszczęte na wniosek beneficjenta. Jest to odrębne postępowanie, które jest inicjowane z urzędu, w formie postanowienia, o ustalenie nienależnie pobranych kwot. A zatem brak jest podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że zachodzi tożsamość sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Nie zachodzi więc przesłanka do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji.

Za chybiony należy uznać również zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Jak już wskazywano powyżej postępowanie w przedmiocie przyznania płatności i ustalenia nienależnie pobranych kwot mają odrębny charakter. Wskazać należy, że organ w niniejszym przypadku wszczął postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności. Natomiast sprawa, na którą powołuje się strona skarżąca dotyczy przyznania płatności i została prawomocnie zakończona.

W myśl z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej,

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej

- następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1.

Sąd w pełni podziela stanowisko organu wyrażone w zaskarżonej decyzji, że żądanie zwrotu nienależnie pobranej pomocy nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu decyzji o przyznaniu płatności. Pogląd ten jest jednolicie przyjmowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013r., sygn. akt II GSK 96/12 oraz z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11 - wszystkie cytowane orzeczenia dostępne w internetowej bazie orzeczeń: orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku z dnia 10 października 2019 r., WSA w Olsztynie w sprawie o sygn. akt I SA/OI 551/19 wskazał, że jako przesłanka działania organów ARiMR w tym trybie jawi się tylko i wyłącznie fakt ustalenia, ze beneficjent otrzymujący dopłaty realizowane z funduszy unijnych (współfinansowanych z funduszy krajowych) otrzymał pomoc w sposób nienależny lub też otrzymał w nadmiernej wysokości (por. także np. wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., sygn. II GSK 2715/26, wyrok WSA w Szczecinie z 8 września 2016r., sygn. akt I SA/Sz 168/16).

Wskazać należy także, że decyzja wydana na podstawie z art. 29 ust.1 i 2 ustawy o ARiMR ma charakter konstytutywny, co wynika z literalnego brzmienia tego artykułu, w którym jest mowa o "ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych". Decyzja o zwrocie nienależnie pobranych płatności tworzy zatem nowy stosunek prawny. Przesłanki świadczące o nienależnie pobranej płatności są oceniane ex post, czyli po przystąpieniu beneficjenta do realizacji zobowiązania.

Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków przyznanych w ramach działań objętych programem mamy więc do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości np. przez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują na podstawie art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że aby dokonać prawidłowego rozstrzygnięcia organy musiały (i dokonały tego) dokonać analizy całego zgromadzonego materiału dowodowego nie tylko w odniesieniu do skarżącej ale również mając na uwadze materiał dowodowy zgromadzony w innych sprawach Spółki, jak również osób z nią związanych. Kwestia działania w celu stworzenia sztucznych warunków została prawomocnie zakończona w sprawie Spółki w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej. W wyroku z 20 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1752/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił bowiem skargę kasacyjną Spółki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 213/19 w sprawie ze skargi na decyzję Dyrektora w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy przyznania płatności rolno-środowiskowo-klimatycznej w pozostałym zakresie.

NSA w uzasadnieniu wskazał, że z przyjętego stanu faktycznego sprawy wynika, że spółka przekazała, na podstawie umów dzierżawy, grunty rolne osobom spokrewnionym lub spowinowaconym z osobami będącymi jej udziałowcami i członkami zarządu. Umowy dzierżawy nie były rejestrowane w Urzędzie Gminy, ewidencji gruntów Starostwa Powiatowego ani potwierdzone notarialnie. Grunty wydzierżawione poszczególnym osobom stanowiły gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z tych gospodarstw rozpoczęło uczestnictwo w ramach tego samego pakietu i wariantu działania rolno-środowiskowo-klimatycznego. Ponadto działki ewidencyjne stanowiące własność spółki zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Przy czym organy nie kwestionowały prawa własności spółki do gruntów rolnych, ani nie twierdziły, że powstała ona w sposób sztuczny i nie prowadzi działalności. NSA wskazał, że skarżący w swej argumentacji, dotyczącej wykładni art. 4 pkt 3 rozporządzenia 2988/95 i art. 60 rozporządzenia 1306/2013, pomija bogate orzecznictwo dotyczące kwestii "stworzenia sztucznych warunków". Tymczasem zarówno TSUE jak i NSA wielokrotnie wypowiadały się w tym temacie (por. wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12, opubl. http://eur-lex.europa.eu; a także wyroki NSA: z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19; z 8 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 1621/18; z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I GSK 1227/18; z 13 grudnia 2018 r., sygn. akt I GSK 917/18; z 21 sierpnia 2018 r., sygn. akt I GSK 736/18; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 4 ust. 3 rozporządzenia 2988/95 –działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Zgodnie zaś z art. 60 rozporządzenia 1306/2013 – bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztuczne stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. We wskazanych orzeczeniach zaznacza się, że przytoczone przepisy zawierają tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejściu prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. W konstrukcji norm prawa unijnego zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "warunki zostały sztucznie stworzone", a jego znaczenie ma miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Prawodawca określił cel "sztucznego stworzenia warunków", którym – jak wskazano wyżej – jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia. Przyjmuje się, że warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Przy czym klauzula generalna nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej płatności. Bowiem z założenia obejmuje całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Nie jest bowiem możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie. Przytoczone argumenty zostały oparte przede wszystkim na wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. W motywach tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w konkretnych okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Zaistnienie tego subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Ponadto dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wskazał, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Co prawda wskazany wyrok TSUE odnosił się do art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny oraz ma pełne zastosowanie w rozpoznawanej sprawie.

Tym samym NSA zaakceptował stanowisko, że w przedmiotowej sprawie stworzono pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach, które w rzeczywistości, mogłyby tworzyć jedno gospodarstwo rolne, a podejmowane i ujawniane przed organami czynności miały na celu obejście prawa. Spółka zmniejszyła swoje gospodarstwo rolne, aby obejść niekorzystne przepisy. Z tych też względów przekazała fikcyjnie część swojego gospodarstwa rolnego tym podmiotom. W ten sposób obejście obowiązujących przepisów umożliwiło otrzymanie przez Spółkę dodatkowych płatności. Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym rzekome gospodarstwo skarżącego, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa należącego do Spółki. Realnym skutkiem wytworzenia sztucznych warunków było zmaksymalizowanie wszelkich płatności, o które ubiegały się utworzone podmioty, a nie wyłącznie płatności w rozważanej sprawie. Skoro doszło do wytworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie płatności obszarowej, ale odmowa jej przyznania.

Wobec powyższego Sąd rozpoznający niniejszą skargę nie ma żadnych wątpliwości, że doszło do stworzenia sztucznych warunków. To zaś obligowało organ do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania na podstawie art. 29 ust.1 i 2 ustawy o Agencji decyzji w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Odmawiając zaś uwzględnienia zarzutów skargi dotyczących naruszenia prawa procesowego, wskazać należy, że ustalenia stanu faktycznego znajdują odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy i zostały obszernie opisane w decyzjach organów obu instancji. W ocenie Sądu, organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek skutkujących obowiązkiem zwrotu nienależnie pobranych płatności. Zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Tym, samym nie można również zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 6, 7 i art. 8 k.p.a.

Sąd nie dopatrzył się także naruszenia art. 3 ust. 1 akapit pierwszy i drugi rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zgodnie z treścią których okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu do dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia w którym nieprawidłowość ustala. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

W niniejszym przypadku zgodzić należy się z organem wyrażonym w zaskarżonej decyzji, że w rozpatrywanej sprawie mamy do czynienia zarówno z nieprawidłowością ciągłą, jak i powtarzającą się. Opierając się na treści art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95 dokonano szczegółowej analizy kwestii przedawnienia wskazując, prawidłowo w ocenie Sądu, że 4-letni termin przedawnienia nie upłynął, gdyż za datę ustania nieprawidłowości, a tym samym rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia należy przyjąć wyrok WSA w Olsztynie z dnia 23 maja 2019 r. w sprawie prowadzonej pod sygnaturą akt I SA/Ol 213/19, w którym potwierdzono ustalenia organu I instancji o sztucznym podziale gospodarstwa przez Spółkę. Następnie, stosownie do art. 3 ust. 1 rozporządzenia Nr 2988/95, nastąpiło przerwanie okresu przedawnienia "[...]" poprzez doręczenie zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego. Po każdym zaś przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Dlatego też organ I instancji zasadnie wszczął postępowanie w celu ustalenia kwoty nienależnych płatności i wydał zaskarżoną decyzję.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.