Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 111/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Monika Niedźwiedź (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 marca 2022 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] w K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2021 r., znak: [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej 100 złotych (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Kr 111/22

UZASADNIENIE

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 listopada 2021 r. znak [...] odmówiono Fundacji [...] w K. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wójta Gminy S. z dnia 1 lipca 2021 r. (znak [...]) stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia pn. "kompleksowy projekt adaptacji lasów i leśnictwa dla zmian klimatu – mała retencja oraz przeciwdziałanie erozji wodnej na terenach górskich". Następnie skarżonym postanowieniem z dnia 4 listopada 2021 r. znak [...] stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została przesłana do Fundacji, która postanowieniem Wójta Gminy S. z dnia 27 maja 2021 r. (znak [...]) została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony na podany adres korespondencyjny (ul. [...] [...], [...]). Z uwagi na niemożność doręczenia przesyłka została pozostawiona w Urzędzie Pocztowym [...] skąd została odebrana przez osobę dysponującą pełnomocnictwem Fundacji do odbioru korespondencji w dniu 9 lipca 2021 r. W dniu 29 lipca Fundacja złożyła drogą elektroniczną odwołanie od w/w decyzji z dnia 1 lipca 2021 r. W związku z ustaleniem, że odwołanie Fundacji zostało złożone z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 15 zzzzzn˛ ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, SKO w N. S. zawiadomiło o tym fakcie Fundację i wyznaczyło termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. W dniu 1 października 2021 r. na elektroniczną skrzynkę podawczą SKO w N. S. wpłynął wniosek Fundacji o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Fundacja podnosi, że odwołanie zostało złożone w ustawowym terminie, bowiem zaskarżona decyzja została doręczona w trybie art. 49 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Wobec tego termin na złożenie odwołania rozpoczął swój bieg w dniu 16 lipca 2021 r. i Z ostrożności procesowej Fundacja podnosi, że przekroczyła termin do wniesienia odwołania nie ze swojej winy bowiem zastosowała się do obwieszczenia, z którego wynika, że skutki prawne obwieszczenia są wiążące z datą 2 lipca 2021 r. i od tej daty należy liczyć bieg terminów, a strona nie może ponosić ujemnych konsekwencji podporządkowania się do procedur zastosowanych przez organ. Organ stwierdził jednak, że nie ulega wątpliwości, iż w stosunku do Inwestora oraz Fundacji nastąpiło doręczenie bezpośrednie (Fundacji w dniu 9 lipca 2021 r.), natomiast w stosunku do pozostałych uczestników postępowania w trybie obwieszczenia. Nie sposób jednak uznać, by ta ostatnia okoliczność uzasadniała brak winy Fundacji w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Organ wskazuje, że w skarżonej decyzji zostało zamieszczone pouczenie o prawie i terminie do wniesienia odwołania, tym samym stronie znane były jej uprawnienia. Skarżona decyzja została doręczona Fundacji dnia 9 lipca 2021 r. (dowód: zwrotne potwierdzenie odbioru). Przy czym organ wskazuje, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, że z zestawienia przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub innej zwyczajowo przyjętej wynika, że przyjęcie tej drugiej formy ma charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego. Nawet zatem jeśli organ, niezależnie od dokonanych w stosunku do Inwestora oraz Fundacji doręczeń bezpośrednich, pozostałym stronom postępowania doręczył decyzję w drodze obwieszczenia, to nie powoduje to automatycznie skutku w postaci pozbawienia znaczenia prawnego doręczenia w trybie art. 45 k.p.a. Mając powyższe na uwadze organ wskazuje, że czternastodniowy termin do wniesienia odwołania przez Fundację, upływał 23 lipca 2021 r. (piątek). Tymczasem odwołanie Fundacji zostało złożone drogą elektroniczną – na elektroniczną skrzynkę podawczą organu w dniu 29 lipca 2021 r., zatem z uchybieniem terminu do wniesienia odwołania. Mając na uwadze rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. organ stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

Na powyższe postanowienie skargę złożyła Fundacja Dziedzictwo Przyrodnicze w K.. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuca:

1. Naruszenie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 129 § 2 k.p.a. oraz w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko przez błędne uznanie, że doręczenie bezpośrednie decyzji podpiętej pod obwieszczenie o jej wydaniu wyznaczało początek biegu terminu do wniesienia odwołania, a w konsekwencji uznanie, że wniesienie odwołania w dniu 29 lipca 2021 r. nastąpiło z uchybieniem ustawowego terminu, w sytuacji gdy Fundacja zastosowała się do doręczonego jej obwieszczenia, w którym organ pouczył, że treść decyzji została stronom udostępniona w dniu 2 lipca 2021 r.

2. Naruszenie art. 112 k.p.a. przez błędne pouczenie co do prawa odwołania przez doręczenie decyzji wraz z obwieszczeniem o jej wydaniu i określeniu terminu udostępnienia decyzji na dzień 2 lipca 2021 r.

3. Naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a przez wprowadzenie skarżącej w błąd przez zastosowanie przez organ procedury doręczania z art. 49 k.p.a., a następnie doręczenie bezpośrednie i przyjęcie, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczyna się od dnia doręczenia, gdy tymczasem Fundacji doręczono nie tylko decyzję, ale także obwieszczenie, które wprowadziło Fundację w błąd.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu skarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy na posiedzeniu niejawnym stwierdza, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3). Na mocy art. 15zzs4 niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Z kolei zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powyższych kryteriów należy stwierdzić, że złożona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Z akt sprawy wynika, że Skarżąca na mocy postanowienia Wójta Gminy S. znak [...] została dopuszczona do udziału w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia "kompleksowy projekt adaptacji lasów i leśnictwa dla zmian klimatu – mała retencja oraz przeciwdziałanie erozji wodnej na terenach górskich" (k. 34). Postanowienie to zostało doręczone Fundacji dnia 10 czerwca 2021 r. (zwrotne potwierdzenia odbioru w aktach administracyjnych). Tym samym Fundacja stała się na podstawie art. 31 § 3 k.p.a. uczestnikiem na prawach strony. Z art. 31 § 1 pkt 2 k.p.a. wynika uprawnienie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, co wiąże się również z możliwością podejmowania przez tę organizację czynności procesowych. Od chwili doręczenia lub ogłoszenia postanowienia w sprawie dopuszczenia organizacji społecznej do udziału w postępowaniu, uzyskuje ona bowiem prawa strony, zgodnie z art. 31 § 3 k.p.a. Staje się więc jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. Uzyskuje m.in. uprawnienie do kwestionowania w drodze środka zaskarżenia aktu kończącego postępowanie główne.

W przedmiotowej sprawie akt kończący postępowanie główne (decyzja Wójta Gminy S., znak [...]) został wydany dnia 1 lipca 2021 r. (k.38). Z decyzji Wójta Gminy S. z dnia 1 lipca 2021 r. wynika, że tryb doręczenia bezpośredniego zastosowano w stosunku do Inwestora oraz Skarżącej. Prawidłowo wskazano przy tym adres do doręczenia jako ul. [...], [...]. W aktach administracyjnych znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru tej decyzji z datą jej odebrania przez osobę uprawnioną do odbioru korespondencji dnia 9 lipca 2021 r. Wraz z decyzją Fundacji doręczono także obwieszczenie, w którym wskazano datę 2 lipca jako datę udostępnienia decyzji na okres 14 dni, po upływie którego rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania. W stosunku do pozostałych stron postępowania organ zastosował tryb doręczenia z art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Z powyższego przepisu wynika, że jeżeli liczba stron postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach lub innego postępowania dotyczącego tej decyzji przekracza 10, stosuje się art. 49 k.p.a. W myśl art. 74 ust. 3a w/w ustawy stroną postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wnioskodawca oraz podmiot, któremu przysługuje prawo rzeczowe do nieruchomości znajdującej się w obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie w wariancie zaproponowanym przez wnioskodawcę.

Stosownie do art. 49 k.p.a. jeżeli przepis szczególny tak stanowi, zawiadomienie stron o decyzjach i innych czynnościach organu administracji publicznej może nastąpić w formie publicznego obwieszczenia, w innej formie publicznego ogłoszenia zwyczajowo przyjętej w danej miejscowości lub przez udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie podmiotowej właściwego organu administracji publicznej. Dzień, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej wskazuje się w treści tego obwieszczenia, ogłoszenia lub w Biuletynie Informacji Publicznej. Zawiadomienie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia, w którym nastąpiło publiczne obwieszczenie, inne publiczne ogłoszenie lub udostępnienie pisma w Biuletynie Informacji Publicznej.

W przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której niektórzy uczestnicy postępowania mogą być zawiadamiani indywidualnie (w sposób określony w art. 39-48 k.p.a.), inni zaś uczestnicy w trybie art. 49 § 1 k.p.a., to daty zawiadomienia poszczególnych uczestników mogą być różne, co tak jak w przedmiotowej sprawie ma istotne znaczenie prawne. Istotną kwestią wymagająca rozstrzygnięcia jest to, czy bezpośrednie doręczenie decyzji organizacji społecznej dopuszczonej do udziału w postępowaniu na prawach strony wraz z obwieszczeniem wyklucza możliwość wniesienia odwołania w terminie wynikającym z obwieszczenia.

W orzecznictwie wskazuje się, że z porównania przepisów regulujących zasady doręczania bezpośredniego (art. 39–48 k.p.a.) z zasadą doręczania w formie obwieszczenia lub formie zwyczajowo przyjętej (art. 49 k.p.a.) wynika, że przyjęcie tej drugiej formy doręczenia może mieć charakter wyjątkowy i w zakresie skutków procesowych nie może niweczyć skutków wynikających z doręczenia bezpośredniego, do rąk adresatów personalnie ustalonych i postrzeganych przez organ jako strony postępowania. W niniejszej sprawie występuje sytuacja odwrotna, to jest pojawia się pytanie, czy doręczenie bezpośrednie może niweczyć skutki wynikające z doręczenia w trybie obwieszczenia.

Dokonując oceny sposobu doręczenia przedmiotowej decyzji stwierdzić należy, że w świetle powyższych zasad budzi on wątpliwości. Po pierwsze, w pouczeniu błędnie wskazano, że termin wniesienia środka odwoławczego biegnie od dnia "otrzymania" decyzji", podczas gdy biegnie on od dnia jej "doręczenia". Różnica jest istotna zwłaszcza w sytuacji, gdy doręczenie nie następuje bezpośrednio do rąk adresata, lecz osoby uprawnionej do odbioru korespondencji. Po drugie, organ połączył w przedmiotowej sprawie dwa tryby doręczenia (doręczenie bezpośrednie i doręczenie w drodze obwieszczenia) doręczając decyzję wraz z obwieszczeniem. W ten sposób po stronie Fundacji powstało uprawnione oczekiwanie, że obwieszczenie ma znaczenie dla określenia terminu do wniesienia środka zaskarżenia. Ponadto w ocenie Sądu, zgodnie z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, Fundacji jako kolejnemu podmiotowi w związku przekroczeniem liczby 10 stron, należało doręczyć decyzję w trybie obwieszczenia. Jak już wspomniano organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony staje się jednym z uczestników postępowania i korzysta z uprawnień strony, tj. tych, które dotyczą postępowania i jego czynności. W toku postępowania dokonywano doręczeń w trybie art. 49 k.p.a. w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. W ten sam sposób należało doręczyć decyzję organizacji społecznej. Z orzecznictwa sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 maja 2013 r. II SA/Kr 1543/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r. sygn. II SA/Sz 1525/13; wyrok WSA w Łodzi z 16 lipca 2019 r., wyrok NSA z dnia 13 lutego 2018 r. II OSK 977/16 postanowienie NSA z dnia 22 marca 2021 r. , sygn. III OZ 67/21) wynika, że zgłoszenie przez konkretny podmiot swego udziału w sprawie w charakterze strony i aktywne jego uczestniczenie w rozpoznawaniu sprawy w niczym nie zmienia jego pozycji prawnej, gdyż bez względu na to, czy podmiot ten weźmie aktywny udział w postępowaniu czy nie, nie może być pozbawiony przymiotów strony w postępowaniu. Organ administracji w przypadku dokonywania na podstawie przepisu szczególnego art. 74 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji o środowisku doręczeń stronom w drodze obwieszczenia nie ma obowiązku informowania stron o czynnościach w postępowaniu w inny sposób niż wynikający z art. 49 k.p.a.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 8 k.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl art. 9 k.p.a. organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Tymczasem w przedmiotowej sprawie organ naruszył powyższe zasady ogólne, co przekłada się wprost na wynik postępowania. Jak wskazano powyżej dokonanie doręczenia bezpośredniego wraz z obwieszczeniem spowodowało to powstanie po stronie Fundacji uzasadnionego przekonania o tym, że termin do wniesienia odwołania rozpoczyna swój bieg w dacie wynikającej z obwieszczenia. To uzasadnione oczekiwanie znajduje także oparcie w obowiązujących przepisach prawa albowiem prawidłowym sposobem doręczenia Fundacji decyzji z dnia 1 lipca 2021 r. powinien być tryb obwieszczenia. Nieuzasadnione doręczenie decyzji w sposób bezpośredni nie może niweczyć skutków związanych z doręczeniem w drodze obwieszczenia. Tym samym uznać należy, że organ wadliwie przyjął, iż strona uchybiła terminowi do wniesienia odwołania.

Skarżone postanowienie wydane zostało zatem z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 w zw. z art. 134 k.p.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżone postanowienie.