Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1238/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2014-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200, art. 205 par 2,
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 67 - 68, art. 75 par 1, art. 77 par 1, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2014 roku sprawy ze skargi Prezydenta Miasta B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt wydzielony pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Prezydenta Miasta B. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. LS


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], nr [...], po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...], nr [...] w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 27 sierpnia 2012r. U. i W. S. wystąpili do Starosty [...], wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, o ustalenie i wypłatę odszkodowania, na podstawie art. 98 oraz art. 130 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej w uzasadnieniu jako: "u.g.n."), za działkę nr 162/2, położoną w B., obręb [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 112.207,00zł na rzecz U. i W. S. za grunt wydzielony pod drogę publiczną decyzją Prezydenta Miasta B. znak: [...], z dnia 7 września 2009r., oznaczony jako działka nr ewid. 162/2 o powierzchni 0,1485ha, obręb geodezyjny [...], miasto B. Nadto, mocą wskazanej decyzji organ określił, iż do wypłaty odszkodowania zobowiązany jest Prezydent Miasta B. jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 98 ust. 3, art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 u.g.n. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że działka przeznaczona pod drogę publiczną powstała w wyniku podziału działki nr 162. W związku z faktem, iż dotychczasowi właściciele nie zaakceptowali kwoty odszkodowania proponowanej przez Prezydenta Miasta B., na potrzeby postępowania został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Organ pierwszej instancji ocenił, iż wycena nieruchomości wraz z jej częściami składowymi została sporządzona prawidłowo i orzekł o odszkodowaniu w wysokości 112.207,00zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji Prezydent Miasta B., żądając jej uchylenia wskazał, iż przedstawiona przez rzeczoznawcę majątkowego baza transakcji porównawczych z okresu 2010 – 2011 została dobrana niewłaściwie. Z analizy transakcji nieruchomości nabywanych w ostatnich latach przez gminę pod drogi wynika, że przeważały transakcje, w których cena jednego metra kwadratowego gruntu dla podobnych lokalizacji nieruchomości drogowych wynosiła 20,00zł. W operacie niewłaściwie zostały wycenione także nasadzenia roślinne.

Wojewoda [...], przywołaną na wstępie decyzją, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, iż w art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. ustalone zostały zasady odpłatnego przejmowania przez jednostki samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne. Działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne (art. 98 ust. 1 u.g.n.). Za takie działki gruntu, stosownie do treści ust. 3, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W sprawie decyzją z dnia 7 września 2009r. Prezydent Miasta B. zatwierdził podział nieruchomości położonej w obrębie [...], oznaczonej nr działki 162 o pow. 0,4109ha, stanowiącej własność U. i W. S., polegający na wydzieleniu dziesięciu działek, w sposób przedstawiony na mapie podziału. W wyniku podziału powstała między innymi działka nr 162/2 o powierzchni 0,1485ha stanowiąca drogę publiczną. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 31 stycznia 2008r. (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z [...], Nr 83, poz. 811), działka 162/2 zlokalizowana jest na terenie oznaczonym symbolem "1KDL – projektowana ulica lokalna".

W ocenie organu, poza sporem pozostaje zatem fakt, iż na podstawie decyzji o podziale nieruchomości, działka nr 162/2, jako wydzielona pod drogę publiczną, przeszła na własność Gminy Miasta B. Jak wynika z akt sprawy, pomiędzy właścicielami, a Prezydentem Miasta B. nie doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania. Wobec tego, na wniosek właścicieli wszczęte zostało postępowanie zmierzające do ustalenia wysokości odszkodowania.

Jak następnie wyjaśnił organ drugiej instancji, stosownie do regulacji art. 130 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Z treści sporządzonego w sprawie operatu wynika, iż badaniem cen objęto miasto B. Na stronie 18 operatu rzeczoznawca majątkowy przedstawił bazę transakcji nieruchomości drogowych, które stanowią rynek porównawczy dla wycenianej działki. Dokonując analizy lokalnego rynku nieruchomości biegły stwierdził, iż nieruchomości drogowe nie były częstym przedmiotem obrotu na terenie miasta, występowały rzadko, a ich ceny wahały się od 20,00zł/m2 do 62,00zł/m2. W dalszej części uzasadnienia organ opisał podstawowe założenia sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego wskazując, że do porównania przyjęto 5 transakcji nieruchomości drogowych z okresu październik 2010r. – październik 2011r. i na ich podstawie dokonano stosownych obliczeń. Przyjęcie transakcji, z okresu przekraczającego, na dzień sporządzonej opinii, okres dwóch lat spowodowane było tym, iż są one najbardziej odpowiednie do szacowanej nieruchomości. Wartość nieruchomości określona została w operacie w podejściu porównawczym, metodą porównywania parami. Wartość nasadzeń roślinnych wyliczono metodą kosztową, zaś wartość naniesień (w postaci ogrodzenia z siatki z bramą i furtką) oszacowano jako wartość odtworzeniową.

W odwołaniu jego autor zarzucił, iż rzeczoznawca majątkowy do porównania przyjął nieruchomości, które posiadały dostęp do infrastruktury technicznej o cenie jednostkowej 60 – 63zł/m2, mimo iż na lokalnym rynku występowały podobne transakcje drogowe o cenie średniej 20,00zł/m2.

W odpowiedzi na powyższe rzeczoznawca poinformował, iż zarzuty odwołującego nie są poparte żadnymi aktami notarialnymi, a wskazane przeważające transakcje po 20,00zł/m2 to były jedynie dwa akty notarialnie, nabytych obok siebie skrawków gruntu pod poszerzenie drogi, nie mogących stanowić podstawy do wypłaty słusznego odszkodowania. Wskazał, iż w odwołaniu pominięto transakcje z cenami za około 60,00zł/m2, które miały miejsce i nosiły zdecydowanie bardziej znamiona transakcji rynkowych. Ponadto wskazana cena 20,00zł/m2 dotyczy nieruchomości nabytych na podstawie decyzji, bowiem przedstawionych transakcji nie odnotowano w dostępnej bazie transakcji.

Uzupełniając powyższą argumentację rzeczoznawcy organ podniósł, iż dobór nieruchomości porównawczych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, a przepisy prawa nie określają szczegółowo, w jaki sposób dokonać takiego wyboru, pozostawiając to rzeczoznawcy. W tej sytuacji ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego, dla sporządzenia którego wykorzystana została wiedza specjalistyczna, powinna być dokonywana z dużą ostrożnością. Nie jest rolą organu weryfikowanie tychże wiadomości specjalnych, a wyłącznie kontrola poszczególnych wniosków biegłego pod kątem zasad logicznego rozumowania, rozważenia wszystkich zaistniałych wątpliwości i uwag stron. Zdaniem organu odwoławczego, zamieszczona w operacie analiza rynku lokalnego wyjaśnia szczegółowo wybór bazy transakcyjnej, a przedstawione wnioski są zrozumiałe i poprawne. Przyjęte do porównania nieruchomości zostały opisane w sposób umożliwiający ich identyfikację. Właściwie scharakteryzowano także cechy identyfikujące nieruchomości, co pozwoliło na ocenę dokonanych obliczeń. Uwzględniając fakt, iż przyjęte do porównania nieruchomości mają to samo przeznaczenie co przedmiot wyceny, położone są na tym samym rynku lokalnym i mają takie same co wyceniana działka cechy rynkowe, to w ocenie organu odwoławczego trudno uznać, aby zostały one dobrane nieprawidłowo.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowej wyceny nasadzeń roślinnych oraz naniesień organ wyjaśnił, iż autor odwołania oparł swoje uwagi na notatce spisanej prawdopodobnie przez pracownika urzędu w dniu 26 maja 2011r. na okoliczność spotkania z W. S. w sprawie odszkodowania oraz na sporządzonym w dniu 2 lipca 2012r. przez rzeczoznawcę majątkowego S. Z. protokole z wizji lokalnej. Zdaniem organu, udokumentowane w formie pisemnej oględziny na nieruchomości, będącej przedmiotem postępowania odszkodowawczego mają wartość dowodową tylko wówczas, gdy zostały zarejestrowane w formie protokołu przez organ administracji, zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267, dalej jako: "K.p.a."). Organ nie uznał zatem odręcznych notatek sporządzonych przez pracownika organu za dowód w sprawie. Ponieważ odwołujący nie przedstawił dokumentu, spełniającego wymogi K.p.a., na okoliczność posadowionych na działce części składowych, w ocenie organu odwoławczego, należało w całości oprzeć się na informacjach zamieszczonych w operacie szacunkowym. W piśmie z dnia 19 czerwca 2013r. rzeczoznawca wyjaśnił, iż dane odnośnie nasadzeń roślinnych, ich ilości i rodzaju oraz naniesieniach budowlanych uzyskał w wyniku przeprowadzonej w dniu 9 listopada 2012r. inwentaryzacji nieruchomości oraz oparł się na wiedzy uzyskanej od właściciela nieruchomości.

W odwołaniu jego autor podniósł także, iż istnieje możliwość zdemontowania i zagospodarowania we własnym zakresie przez byłego właściciela naniesień w postaci siatki, bram, furtek i słupków. Zdaniem Wojewody, argument ten nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem stosownie do art. 47 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16 poz. 93 ze zm., dalej jako: "K.c."), część składowa rzeczy nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych. Nie można zatem rozdzielić własności nieruchomości z jej częściami składowymi, w tym znajdującymi się na niej naniesieniami. Ustalając odszkodowanie za nieruchomość nie można było zatem pominąć znajdujących się na gruncie naniesień budowlanych, ich części i innych urządzeń trwale z gruntem połączonych.

W konkluzji organ wskazał, że zastrzeżenia odwołującego odnoszące się do przyjętej metody szacowania nasadzeń roślinnych (zastosowanie wzoru do szacowania drzew i krzewów ozdobnych, mimo iż nasadzenia mają wartość jedynie drzewa opałowego) były przedmiotem wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego, który stwierdził, iż wartość kwestionowanych drzew została oszacowania jako element ozdobny terenu.

Podsumowując Wojewoda wyjaśnił, że dokonana wnikliwa kontrola pod względem formalnym operatu szacunkowego, potwierdziła że został on sporządzony z zachowaniem wymaganych przepisów, zatem brak jest podstaw do zakwestionowania ujętej w nim wartości nieruchomości. Operat szacunkowy zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa i oparty jest na prawidłowych danych dotyczących wartości szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wyceniane. Wojewoda nie dopatrzył się także naruszeń w zakresie prowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania.

W skardze na decyzję organu odwoławczego Prezydent Miasta B. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia art. 134 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwie wykonaną wycenę, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. W motywach skargi jej autor podniósł, iż w toku postępowania rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny nieruchomości określając wartość rynkową w celu ustalenia wysokości odszkodowania w związku z decyzją podziałową i zajęciu części nieruchomości pod drogę publiczną. Wartość przedmiotu wyceny określono na dzień 16 listopada 2012r, a stan przedmiotu nieruchomości uwzględniono na dzień 7 września 2009r. W operacie określono wartość gruntu wraz z częściami składowymi (nasadzenia roślinne i naniesienia w postaci ogrodzenia z siatki, bramy i furtki) Do wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą porównania parami. Podejście porównawcze, zgodnie z art. 153 u.g.n., polega na określeniu wartości, przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. W toku podstępowania strona skarżąca podnosiła, iż w prowadzonym monitoringu umów notarialnych sprzedaży nieruchomości z przeznaczeniem pod drogi z terenu miasta B. wynika, że we wykazanych przez rzeczoznawcę latach przeważały transakcje, w których cena jednego metra kwadratowego gruntu dla podobnych lokalizacji nieruchomości drogowych wynosiła 20,00zł/m2, co potwierdzają dołączone do skargi kserokopie aktów notarialnych. W ocenie autora skargi, dobór bazy przez rzeczoznawcę jest niepełny, wybiórczy i dość przypadkowy, a tym samym niewiarygodny, zatem trudno przyjąć by tak określona wartość rynkowa nieruchomości była prawidłowa. Zdaniem skarżącego, wysokość odszkodowania została zawyżona i nie odpowiada lokalnemu rynkowi nieruchomości drogowych. Ponadto skarżący podkreślił, iż za działki drogowe (nr 160/4, 160/7, 160/10, 161/4, 161/11, 161/18, 161/23 obręb [...] m. B.) położone po sąsiedzku, w tym samym terenie gmina, zawierając stosowne porozumienia z byłymi właścicielami, wypłaciła w 2010r. odszkodowania w wysokości do 20,00zł/m2.

W dalszej części odnosząc się do kwestii oszacowanego kosztu części składowych (siatki, bram, furtek i słupków) strona skarżąca podtrzymała swoje stanowisko dotyczące możliwości ich zdemontowania i zagospodarowania we własnym zakresie przez byłego właściciela. Z operatu szacunkowego wynika, iż obecność naniesień potraktowano, jako atrybut wpływający na wartość nieruchomości, podczas gdy te naniesienia obniżają jej wartość. Obserwacje rynku nieruchomości dowodzą, że sprzedający, aby pozyskać nabywcę takiej nieruchomości obniża cenę. Nabywca bowiem zanim zagospodaruje teren musi go uporządkować, ponosząc koszty. Miasto jako nabywca nie miało wyboru, gdyż teren pod drogę wyznacza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a jego właścicielem stało się z mocy prawa w wyniku zatwierdzenia podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela. W tej sytuacji gminę nie powinny obciążać koszty rozbiórki oraz uporządkowania terenu i jednocześnie obowiązek zapłaty za naniesienia i nasadzenia znajdujące się na gruncie.

W konkluzji strona wskazała, iż w toku postępowania odwoławczego złożyła do akt sprawy notatkę służbową z dnia 26 maja 2011r. oraz protokół z wizji lokalnej z dnia 2 lipca 2012r. sporządzony przez innego rzeczoznawcę majątkowego. Dokumenty te nie odpowiadają wprawdzie jednoznacznej definicji protokołu powołanej w art. 68 K.p.a., jednakże były one sporządzane na etapie prowadzonych przez miasto negocjacji poprzedzających postępowanie administracyjne, a nie w jego trakcie. Co istotne zostały podpisane przez byłego właściciela, czym potwierdził on ilość oraz rodzaj znajdujących się na nieruchomości nasadzeń roślinnych. Skoro organ odwoławczy nie uwzględnił przedstawionych notatek (podpisanych przez byłego właściciela) dziwi stronę skarżącą fakt, iż przychylił się do wyjaśnień rzeczoznawcy majątkowego o uzyskaniu wiedzy o nasadzeniach od byłego właściciela. Niezgodności te, w ocenie autora skargi, winny zostać wyjaśnione także z uwagi na fakt, iż w konsekwencji wydatkowane mają być środki publiczne. Organ pierwszej instancji w decyzji, na potwierdzenie prawidłowego wyliczenia przez rzeczoznawcę części składowych, w tym również drzew i krzewów, powołał przepis art. 106 u.g.n., który wprawdzie dotyczy sposobu wyliczenia odszkodowania ale odnosi się do postępowań w sprawie scalenia i podziału nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podnosząc argumenty zawarte w uzasadnieniu kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie Starosty [...] w sprawie ustalenia odszkodowania dla uczestników postępowania – U. i W. S. za grunt wydzielony pod drogę publiczną.

Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia stanowiły przepisy przywołanej już ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z treścią art. 98 ust. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Za takie działki gruntu przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a właściwym organem (art. 98 ust. 3 zd. I u.g.n.). Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (art. 98 ust. 3 in fine u.g.n.).

Z zacytowanych przepisów wypada wyprowadzić podstawowy wniosek, iż odebranie prawa własności może nastąpić jedynie za odszkodowaniem, w myśl konstytucyjnej zasady dopuszczalności wywłaszczenia – rozumianego jako odebranie prawa – jedynie za słusznym odszkodowaniem. W pierwszej kolejności wysokość odszkodowania podlega uzgodnieniu między byłym właścicielem, a organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego albo starostą działającym w imieniu Skarbu Państwa, w zależności od tego, który z podmiotów publicznoprawnych stał się beneficjentem skutków prawnorzeczowych określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n.. Dopiero w przypadku gdy nie dojdzie do uzgodnienia między stronami w sprawie odszkodowania, były właściciel działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną może złożyć wniosek do właściwego terytorialnie starosty o ustalenie i wypłatę odszkodowania za odebrane prawo do działki drogowej. Postępowanie odszkodowawcze wszczynane jest zatem na wniosek byłego właściciela.

Odesłanie wynikające z treści art. 98 ust. 3 in fine u.g.n., do zasad i trybu ustalania i wypłaty odszkodowania, obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości, oznacza konieczność zastosowania przez organ wszystkich reguł procedury odszkodowawczej, które określone zostały w art. 128 i nast. u.g.n.. Wśród przepisów rozdziału 5 zatytułowanego: "Odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" zwrócić uwagę należy na przepis art. 130 u.g.n., który wskazuje, iż w przypadku gdy starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, wysokość odszkodowania ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości odpowiednio w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Przepis powołany należy interpretować jako zobowiązanie organu do uzyskania opinii o wartości nieruchomości, sporządzonej po wszczęciu postępowania na jego zlecenie. Organ nie może zatem we własnym zakresie dokonać określenia wartości nieruchomości, ale ma obowiązek ocenić uzyskaną opinię o wartości nieruchomości, jak każdy inny dowód w sprawie.

Utrwalony jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż sporządzony przez rzeczoznawcę operat stanowi dowód tego jaką wartość ma szacowana nieruchomość, co nie oznacza jednak związania organu ustaleniami rzeczoznawcy. Operat, jak każdy dowód w sprawie, podlega ocenie przez organ, na którym spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego odszkodowania, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii. Na organie ciąży bowiem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie, obowiązek oceny wiarygodności operatu. Organ ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest on logiczny i zupełny, a zatem ma obowiązek oceny operatu pod względem formalnym i materialnym. Powyższe uwagi mają swoje potwierdzenie w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela (vide chociażby: wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2013r., w sprawie sygn. akt II OSK 1686/11; wyrok NSA z dnia 11 września 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 1756/12; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012r., w sprawie sygn. akt I OSK 1008/11; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Po 719/12; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 października 2012r., w sprawie sygn. akt II SA/Go 599/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 roku, w sprawie sygn. akt II SA/Kr 841/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując należy zatem wskazać, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie przez organ stosownie do treści art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., zaś wartość nieruchomości powinna być określona z uwzględnieniem wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy wyjaśnić należy, iż organ pierwszej instancji otrzymawszy wniosek byłych właścicieli nieruchomości zajętej pod drogę zlecił rzeczoznawcy majątkowemu przygotowanie operatu szacunkowego określającego wartość zajętej nieruchomości. Sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy określał wartość całej nieruchomości na łączną kwotę 112.207,00zł, w tym wartość gruntu na kwotę 90.585,00zł, naniesień na kwotę 10.249,00zł i nasadzeń na kwotę 11.373,00zł. W toku postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, na skutek argumentów podnoszonych przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania – Prezydenta Miasta B., wartość nieruchomości była przez rzeczoznawcę dwukrotnie korygowana. Pierwszy raz rzeczoznawca obniżył wartość nasadzeń do kwoty 10.088,00zł, a następnie wartość naniesień do kwoty 9.526,00zł. Opierając się na tak zgromadzonych dokumentach organy ustaliły wysokość odszkodowania na kwotę 112.207,00zł.

Oceniając działanie organów administracji w kontekście wskazanych norm należało uznać, że organy ustaliły wartość nieruchomości zajętej pod drogę z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Organy ustaliły wartość nieruchomości uwzględniając tylko zapisy operatu, pomijając tym samym wszystkie inne dowody uzyskane w toku postępowania, w szczególności późniejsze pisma rzeczoznawcy majątkowego, w których tenże zmodyfikował wartość nieruchomości. Dokumenty te, jako sporządzone przez rzeczoznawcę i stanowiące dowód dotyczący wartości nieruchomości, winny być przez organy przeanalizowane i ocenione, co następnie powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w motywach rozstrzygnięcia. Przede wszystkim organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji zupełnie pominął treść pism rzeczoznawcy korygujących dokonana wycenę, skupiając się li tylko na wartości nieruchomości określonej w operacie. Wątpliwości co do wartości nieruchomości nie rozwiewa także uzasadnienie decyzji Wojewody, w którym także brak jest oceny poczynionych przez rzeczoznawcę wyliczeń, poza wskazaniem w konkluzji uzasadnienia decyzji, iż wnikliwa kontrola pod względem formalnym operatu potwierdziła, że został on sporządzony z zachowaniem wymaganych przepisów, zatem brak jest podstaw do zakwestionowania ujętej w nim wartości nieruchomości. Tymczasem organy powinny dokonać ustalenia wartości nieruchomości uwzględniając wszystkie posiadane dokumenty w tym zakresie, zarówno operat, jak i wszystkie inne pisma, w których rzeczoznawca odnosząc się do zarzutów strony skarżącej dokonywał korekty wartości nieruchomości ustalonej w operacie.

W kontekście naruszeń przepisów postępowania odnoszących się do gromadzenia i oceny materiału dowodowego zwrócić uwagę należy także na treść art. 75 § 1 K.p.a., który stanowi, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Wojewoda naruszył wspomniany przepis odmawiając mocy dowodowej dokumentom przedstawionym przez Prezydenta Miasta B., czyli notatce z dnia 26 maja 2011r. i protokołowi z wizji lokalnej z dnia 2 lipca 2012r. – odnoszącym się do nasadzeń na gruncie przejętym pod drogę. Jak napisał organ, odwołujący nie przedstawił dokumentu spełniającego wymogi kodeksowe stawiane protokołowi. W kwestii należy po pierwsze wskazać, iż dowodem w sprawie może być wszystko co nie jest sprzeczne z prawem. Nawet gdy dany dokument nie jest protokołem w rozumieniu art. 67 K.p.a., to nie oznacza, iż nie może on być dowodem w sprawie. Tym samym organ poprzez fakt uznania, iż dany dokument nie spełnia wymagań stawianych protokołom, nie miał podstaw do pominięcia informacji w nim zawartych. Oczywistym jawi się przy tym, że takie wiadomości mogły i powinny być zweryfikowane przez organ poprzez sięgnięcie do innych środków dowodowych, w szczególności zeznań świadków. Wobec tego pominięcie tych dokumentów oraz informacji z nich wynikających stanowi o uchybieniu art. 75 K.p.a..

Podsumowując tę część rozważań powtórzyć wypada, iż organ odwoławczy orzekając w sprawie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, art. 75, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Uzupełnić powyższe należy stwierdzeniem, że w myśl zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie merytorycznie zbadać sprawę rozpatrzoną decyzją organu pierwszej instancji (vide chociażby wyrok NSA z dnia 23 marca 1996r., w sprawie sygn. akt SA/Wr 1996/95, publ. ONSA 1997/1/35). W kontekście powyższej zasady należy zauważyć, że decyzja organu drugiej instancji nie spełniła wymogów przeprowadzenia skrupulatnej oceny zebranego materiału dowodowego, w tym w szczególności oceny operatu szacunkowego. Podkreślić bowiem trzeba, iż ocena organu odnośnie wartości nieruchomości nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia zgodności przygotowanego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego z przepisami prawa, jak w rozpatrywanej sprawie, lecz musi wskazywać czy wartość nieruchomości została prawidłowo wyjaśniona i udokumentowana.

Uwzględniając uprawnienia organu odwoławczego wynikające z treści art. 138 w związku z art. 136 K.p.a., za wystarczające do rzetelnej oceny materiału dowodowego, po jego ewentualnym uzupełnieniu, należało uznać wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko decyzji organu odwoławczego.

Niezależnie od powyższych uwag należy wskazać, iż strona skarżąca podniosła, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 134 u.g.n., poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwie wykonaną wycenę, a w konsekwencji ustalenie odszkodowania w kwocie nieodpowiadającej wartości rynkowej nieruchomości. Argumentacja skargi w powyższym zakresie zmierzała do wykazania błędów przy wyborze nieruchomości przyjętych do porównania w operacie szacunkowym. Argumentacja ta nie zasługuje na aprobatę. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Ponadto należy podnieść, iż w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządzając na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przedstawia sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: 1) określenie przedmiotu i zakresu wyceny; 2) określenie celu wyceny; 3) podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; 4) ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; 5) opis stanu nieruchomości; 6) wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; 7) analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; 8) wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; 9) przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem.

Mając powyższe regulacje na uwadze stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie rzeczoznawca majątkowy uwzględniając opis przedmiotowej nieruchomości, jej funkcję, a także dostępność danych z lokalnego rynku nieruchomości, wartość rynkową przedmiotowej nieruchomość oszacował w podejściu porównawczym. Z przepisu art. 153 ust. 1 u.g.n. wynika, iż podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. przy zastosowaniu metody porównania parami.

Mając na uwadze powyższe okoliczności należy jasno wskazać, iż w powyższym zakresie przedłożony operat nie wzbudza uwag krytycznych. Ponadto należy pamiętać, iż rzeczoznawca w odpowiedzi na zarzuty formułowane w toku postępowania wyjaśniał z jakich przyczyn nie uwzględnił transakcji przytaczanych przez skarżącego i wyjaśnienia te zasadnie organy uznały za przekonywujące. Jeśli skarżący nie zgadzał się z tymi wyjaśnieniami i nadał uważał, że przedłożona wycena zawiera wady, to winien zachować się w sposób wskazany w treści art. 157 u.g.n., czego jednak w toku postępowania administracyjnego nie uczynił, bowiem, ani nie wnioskował o ocenę prawidłowości sporządzonego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, ani też nie przedłożył innej wyceny przedmiotowej nieruchomości sporządzonej dla tożsamego celu wyceny. Tym samym zarzuty stawiane w tym zakresie w skardze uznać wypada jedynie za gołosłowną polemikę z prawidłowo poczynionymi ustaleniami.

Nie można także zgodzić się z poglądem strony skarżącej o braku podstaw do ustalenia odszkodowania za naniesienia i nasadzenia znajdujące się na gruncie. Oczywiście rację mają organy wskazując, że naniesienia i nasadzenia na gruncie są część składową nieruchomości w rozumieniu art. 47 § 1 K.c. i stanowiąc co do zasady o jej wartości powinny być uwzględnione w kwocie słusznego odszkodowania. Uwagi skargi o możliwości zdemontowania i zabrania przez byłego właściciela elementów naniesień na gruncie, czy traktowania nasadzeń jako drewna opałowego pozostają w zupełnym oderwaniu od treści art. 128 par. 1 w związku z art. 130 u.g.n. i świadcząc o niezrozumieniu przez skarżącego instytucji odszkodowania za utracone prawo własności, nie zasługują nawet na krytyczny komentarz.

Wobec stwierdzonych naruszeń wskazanych powyżej przepisów postępowania administracyjnego, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania poniesionych przez stronę skarżącą orzeczono w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

O wykonalności zaskarżonej decyzji rozstrzygnięto na podstawie art. 152 P.p.s.a.

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę organ odwoławczy zobowiązany będzie dokonać oceny materiału dowodowego w zakresie nasadzeń istniejących na gruncie w dniu dokonywania podziału przedmiotowej nieruchomości, z uwzględnieniem wszystkich dostępnych źródeł dowodowych i po ewentualnym uzupełnieniu materiału dowodowego w powyższym zakresie. Wyniki dokonanych ustaleń faktycznych winny stanowić podstawę do określenia wartości owej części składowej wycenianej nieruchomości. Ponadto wszechstronnej oceny wymaga przedłożona wycena nieruchomości, a w szczególności jej warianty wyceny naniesień i nasadzeń przedkładane przez rzeczoznawcę już po zaprezentowaniu zasadniczego operatu.

d.r.