Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 470/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 1 i 3., art. 137 ust. 1, art. 216 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec, Asesor sądowy Marcin Małek, Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2021 r. sprawy ze skarg Gminy oraz Polskiego Związku Działkowców Okręgowego Zarządu w [...] na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] r. znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z [...] maja 2021 r., po rozpatrzeniu odwołań G. L. oraz [...] Z. D., Wojewoda uchylił decyzję Starosty L. z [...] kwietnia 2021 r. w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w części pkt XI dotyczącego ustalenia odszkodowania na rzecz działkowców, tj.: W. i A. M. i w tym zakresie orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz A. M. - w kwocie 6.234 zł, w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy:

Aktem notarialnym z [...] stycznia 1973 r. została nabyta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość składająca się z działek nr [...] o łącznej pow. [...] ha, stanowiąca byłą własność A. H. i B. H. oraz H. K. i P. R. K.. Umowa została zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. Celem przejęcia nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego im. [...] przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową w L..

Wnioskiem z [...] lutego 2018 r. sprecyzowanym pismem z [...] marca 2018 r. byli współwłaściciele nieruchomości - A. H. i B. H. wystąpili o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej dawnymi nr [...], a obecnie wchodzącej w obszar ewidencyjnych działek nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w L. przy ul. [...], ul. [...] i ul. [...].

W sprawie zwrotu dawnej działki nr [...], nabytej na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] stycznia 1973 r., wszczęte zostało odrębne postępowanie, które zakończyło się ostateczną decyzją Starosty L. z [...] stycznia 2019 r. o umorzeniu postępowania. Natomiast w sprawie zwrotu części dawnej działki nr [...] toczyło się postępowanie przed Urzędem Rejonowym w L., które zakończyło się ostateczną decyzją z [...] czerwca 1995 r., o zwrocie działek nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Powyższe rozstrzygnięcie nie dotyczyło części nieruchomości objętej niniejszym postępowaniem.

W dalszym toku sprawy, na skutek zawiadomienia organu, spadkobiercy pozostałych byłych właścicieli nieruchomości przyłączyli się do wniosku w sprawie zwrotu dawnej działki nr [...]. Na podstawie złożonych do akt sprawy postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku potwierdzono, że Z. K., R. K., P. K. i P. K. są spadkobiercami H. i P. K.. W toku prowadzonego postępowania zmarł P. K., a w jego miejsce wstąpili spadkobiercy - R. K. i P. K..

W toku postępowania [...] Z. D. Zarząd Okręgowy w L. złożył dokumenty potwierdzające, że istniejący na wnioskowanej do zwrotu nieruchomości Rodziny Ogród Działkowy im. [...] powstał w 1982 r. i jest ogrodem stałym.

W trakcie postępowania ustalono, że wnioskowany do zwrotu teren w dacie wywłaszczenia objęty był Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa zatwierdzonym Uchwałą Nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady N. w L. z dnia [...] czerwca 1969 r. Według ustaleń ww. planu, przedmiotowy obszar oznaczony był symbolem ZP - parki, skwery. W dacie nabycia dawna działka nr [...] objęta była również Miejscowym Planem Szczegółowym Zagospodarowania Przestrzennego Drugiej Części Dzielnicy [...] osiedla [...], im. M. K. , zatwierdzonym uchwałą nr [...]/71 Prezydium Miejskiej Rady N. w L. z dnia [...] kwietnia 1971 r. Zgodnie z zapisami szczegółowego planu, wnioskowany do zwrotu teren położony był w znacznej części w obszarze przeznaczonym pod Park Dzielnicowy z zachowaniem naturalnego ukształtowania terenu (01 ZP). Północno-wschodnia część działki przewidziana była pod budowę szkoły podstawowej (A 16 Uop). Wnioskowany do zwrotu obszar obejmował niewielkie fragmenty strefy terenów mieszkaniowych o niskiej intensywności (A5 MN i A 11 MN).

W dniu [...] kwietnia 2019 r. przeprowadzone zostały oględziny spornej nieruchomości, z udziałem stron i uprawnionego geodety. Obecni na oględzinach stwierdzili, że dawna działka nr [...] w obszarze aktualnych działek nr [...] i [...] niemal w całości zagospodarowana jest pod urządzenia Rodzinnego Ogrodu Działkowego im. [...]. Teren podzielono na ogrodzone parcele ogrodowe, na których znajdują się altany ogrodowe i nasadzenia roślin, wyznaczono alejki. Jedynie północna część działki nr [...] leży poza ogrodzeniem parceli ogrodowych, stanowi teren ogólnodostępny porośnięty trawą i drzewami. Przez działkę nr [...] przebiega ogólnodostępna aleja piesza utwardzona kostką brukową, z poręczami, łącząca dwa osiedla mieszkaniowe. Wnioskowany do zwrotu obszar położony w granicach działki ewidencyjnej nr [...] użytkowany jest przez Szkołę Podstawową nr [...] w L.. Teren leży w ogrodzeniu szkoły, stanowi część przyszkolnych obiektów sportowych (bieżnia, część boisk, zieleń, oświetlenie terenu).

Wobec ustaleń poczynionych w toku oględzin nieruchomości, wprowadzono zmianę w dokumentacji geodezyjno-prawnej, poprzez wyodrębnienie geodezyjne obszaru położonego w północnej części działki nr [...], znajdującego się poza ogrodzeniem parceli ogrodowych oraz części zagospodarowanej pod utwardzoną aleję pieszą. W wersji drugiej opracowania geodezyjnego teren zajęty pod urządzenia ogrodu działkowego oznaczono jako projektowane działki nr [...], nr [...] i nr [...], obszar zajęty pod ogólnodostępny teren położony poza ogrodzeniem ogrodu oznaczono jako nr [...], obszar leżący w ogrodzeniu szkoły podstawowej wykazano jako nr [...].

W związku z koniecznością ustalenia odszkodowań przysługujących działkowcom oraz stowarzyszeniu ogrodowemu z tytułu zwrotu nieruchomości zajętej pod ogród działkowy, do akt sprawy złożone zostały operaty szacunkowe, sporządzone przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego.

W poczet materiału dowodowego włączono również pismo Wydziału Architektury i Budownictwa UM L. z [...] lipca 2017 r., w którym poinformowano, że ciąg pieszy stanowiący połączenie osiedla im. [...] i osiedla [...] został wykonany jako samodzielny ciąg pieszy na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 2013 r. wydanego dla G. L.. Znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia lotnicze terenu z lat 1997 i 2003 potwierdzają, że przejście piesze przecinające ogród działkowy, stanowiące komunikacyjne połączenie pomiędzy osiedlami, funkcjonowało od lat w tym samym kształcie. Na zdjęciach lotniczych widoczny jest również istniejący na działce nr [...] budynek szkoły podstawowej, wraz z przynależnym terenem. Do akt sprawy włączono informację ze strony internetowej szkoły, z której wynika, że szkoła rozpoczęła pracę w dniu [...] września 1974 r.

Decyzją z [...] października 2020 r., Starosta L. orzekł o zwrocie projektowanych działek nr [...], nr [...] i nr [...], uznając je za zagospodarowane niezgodnie z celem wywłaszczenia oraz odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wykazanej w ww. dokumentacji jako nr [...]

i nr [...] - jako zagospodarowanych pod infrastrukturę osiedla.

Przedmiotowa decyzja została uchylona przez Wojewodę decyzją z [...] stycznia 2021 r., z powodu skierowania jej do osoby zmarłej (jednego z użytkowników parceli ogrodowej).

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ I instancji, po ustaleniu następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania, decyzją z [...] kwietnia 2021 r. ponownie orzekł o zwrocie projektowanych działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, uznając je za zagospodarowane niezgodnie z celem wywłaszczenia (pkt I) oraz odmówił zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wykazanej w ww. dokumentacji jako nr [...]/2 o pow. [...] ha, i nr [...] o pow. [...] ha - jako zagospodarowanych pod infrastrukturę osiedla (pkt II).

W dalszych punktach rozstrzygnięcia organ wskazał podmioty, na rzecz których następuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając, że zwrot nastąpi w stanie w jakim, znajduje się w dniu jej zwrotu; zobowiązał wnioskodawców do zwrotu na rzecz G. L. kwoty [...]zł ustalonej tytułem odszkodowania za wywłaszczony grunt, stosownie do udziałów w zwracanej nieruchomości. Ponadto organ wskazał, że prawo użytkowania nieruchomości objętych zwrotem, ustanowione na rzecz [...] Z. D. wygasa z dniem, w którym decyzja o zwrocie nieruchomości stanie się ostateczna (pkt X). W decyzji ustalono także odszkodowanie na rzecz działkowców (pkt XI), a także odszkodowanie na rzecz [...] Z. D. za składniki majątkowe stanowiące własność stowarzyszenia ogrodowego w kwocie 2.153 zł (pkt XII), zobowiązując do jego wypłaty G. L. oraz wskazując termin. W dalszej części decyzji (pkt XV), zobowiązano G. L. do odtworzenia i założenia ogrodu poprzez zawarcie z [...] Związkiem Działkowców umowy dającej tytuł prawny do nieruchomości nie mniejszej od powierzchni objętej niniejszą decyzją o zwrocie nieruchomości, o której mowa w pkt I decyzji, w miejscu odpowiednim do potrzeb i funkcjonowania nowego Rodzinnego Ogrodu Działkowego, odpowiadający tytułowi prawnemu do nieruchomości zajmowanej przez likwidowany ROD, wskazując termin realizacji tego obowiązku na 3 lata od dnia, w którym niniejsza decyzja podlegać będzie wykonaniu (pkt XVI).

Od decyzji organu I instancji, odwołania złożyli: Prezydent Miasta L. oraz [...] Z. D..

G. L. reprezentowana przez Prezydenta wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w punkcie I oraz od III - XVI, zarzucając jej naruszenie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 140 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990; dalej jako u.g.n.) oraz art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych. Gmina ponadto zarzuciła naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 28, art. 30 § 1 i 4, art. 77 § 1

i art. 107 § 1 k.p.a.

Z kolei [...] Z. D. zarzucił naruszenie art. 136 ust. 7 u.g.n., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości został złożony w dniu [...] lutego 2018 r., a więc po upływie terminu wskazanego w ustawie oraz naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dowolności w jego ocenie, prowadzące do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym, a skutkujące przyjęciem, że na spornej nieruchomości nie został zrealizowany cel publiczny określony w akcie wywłaszczeniowym.

Po rozpatrzeniu odwołań, wskazaną na wstępie decyzją z [...] maja 2021 r. Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji w punkcie XI dotyczącym ustalenia odszkodowania na rzecz dwojga działkowców i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy, zaś w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązujący w dacie wywłaszczenia miejscowy plan szczegółowy zagospodarowania przestrzennego przewidywał urządzenie na przedmiotowym gruncie parku dzielnicowego, jako terenu przeznaczonego na odpoczynek bierny. W ocenie organu, tereny zielone w postaci parku dzielnicowego, powinny stanowić obszary ogólnodostępne, pełniące funkcje wypoczynkowe i rekreacyjne dla wszystkich mieszkańców osiedla mieszkaniowego. Natomiast ogrody działkowe, jako obszar podzielony na ogrodzone parcele ogrodowe, z których korzystają poszczególni działkowcy nie stanowi terenu zielonego, służącego zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców osiedla, a służy jedynie członkom stowarzyszenia ogrodowego, którym przydzielono parcele w tym obszarze. Dodatkowo okoliczność, że na spornym gruncie nie planowano urządzenia ogrodów działkowych potwierdzają zapisy ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wywłaszczenia, w którym rozróżniono przeznaczenie terenu pod parki i skwery (symbol ZP), od obszarów przeznaczonych pod realizację ogrodów działkowych, którym przypisano oznaczenie ZD.

Wobec faktu, że wywłaszczona nieruchomość zajęta pod ROD "im. [...]" jest zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu i podlega zwrotowi, obowiązkiem podmiotu likwidującego (tj. Gminy) jest wypłata odszkodowania względem użytkownika parceli ogrodowej oraz stowarzyszenia ogrodowego, a także odtworzenie ogrodu działkowego.

Wojewoda nie podzielił zarzutów Gminy, uznając, że oznaczenie stron postępowania jest prawidłowe. W ocenie organu odwoławczego nie jest też błędem niewskazanie w decyzji, w jakich udziałach zwrócona ma być kwota odszkodowania na rzecz wymienionych w odwołaniu użytkowników parceli ogrodowych, będących małżonkami, skoro przydział działki dotyczy obojga małżonków.

Wojewoda uznał za niezasadny zarzut dotyczący przedawnienia żądania zwrotu, gdyż wniosek o zwrot został złożony wprawdzie już po upływie 20 lat od nabycia (wywłaszczenia), ale przed upływem terminu 12 miesięcy, wprowadzonym ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Znaczny upływ czasu nie wpływa zatem na skuteczność złożonego wniosku.

Wyjaśniając odmowę zwrotu części wywłaszczonej działki, organ wskazał, że obszar oznaczony w dokumentacji geodezyjno-prawnej nr [...] o pow. [...] ha, wchodzi w granice aktualnej działki ewidencyjnej nr [...], znajdującej się w zarządzie Szkoły Podstawowej nr [...] w L.. Powyższy obszar położony jest w ogrodzeniu szkoły i zagospodarowany jest pod szkolne obiekty sportowe oraz teren zielony. Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że wywłaszczona działka w tej części jest zagospodarowana pod budowę szkoły, stanowiącej część infrastruktury osiedla mieszkaniowego, a zatem została wykorzystania zgodnie z celem wywłaszczenia.

W ocenie Wojewody również teren oznaczony w dokumentacji jako nr [...]/2 również należy uznać za wykorzystany zgodnie z celem wywłaszczenia. Obszar ten zagospodarowany jest aktualnie pod utwardzone kostką brukową ogólnodostępne przejście piesze z metalowymi poręczami, pełniące funkcję komunikacyjną pomiędzy dwoma osiedlami mieszkaniowymi oraz część ogólnodostępnej zieleni osiedlowej, pozostającej poza ogrodzeniem parceli ogrodowych. Przejście wybudowane zostało przez G. L. na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 2013 r. Z załączonych do akt sprawy zdjęć lotniczych wynika jednak, że przedmiotowy teren już wcześniej pełnił funkcję komunikacyjną pomiędzy osiedlami, a w 2013 r. dokonano jedynie jego modernizacji.

Na powyższą decyzję skargi do sądu administracyjnego wniosły G. L. (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 470/21) oraz [...] Z. D. Zarząd Okręgowy w L. (sprawa o sygn. akt II SA/Lu 470/21).

G. L. zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., poprzez nienależytą, powierzchowną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż na nieruchomości, której zwrot orzeczono nie zrealizowano celu wywłaszczenia w sytuacji, gdy sposób zagospodarowania nieruchomości polegający na urządzeniu ogrodów działkowych jest zgodny z celem wywłaszczenia oraz nieokreślenie w decyzji danych (adres zamieszkania, imiona rodziców i nr PESEL), pozwalających na jednoznaczne określenie stron postępowania,

2) naruszenie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 u.g.n., poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że cel wywłaszczenia na działkach objętych zwrotem nie został zrealizowany,

3) art. 140 ust. 4 u.g.n., poprzez nieuwzględnienie wzrostu wartości zwracanej nieruchomości i znaczne zaniżenie należnego Gminie odszkodowania, w sytuacji, gdy wartość składników znajdujących się na gruncie winna być doliczona

i uwzględniona w zobowiązaniu wnioskodawców względem Gminy,

4) art. 8 ust. 1, art. 21, art. 22 ust. 1 i 2, art. 26 ustawy z dnia [...] grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2176, ze zm.), poprzez zobowiązanie Gminy do odtworzenia rodzinnego ogrodu działkowego, mimo braku w tym zakresie wniosku stowarzyszenia ogrodowego.

W oparciu o powyższe zarzuty Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Z kolei [...] Z. D. Okręgowy Zarząd w L. , we wniesionej do sądu skardze zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz dowolności w ocenie materiału dowodowego

2) art. 136 ust. 3 u.g.n., poprzez jego zastosowanie jako podstawy wydania decyzji w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniały okoliczności faktyczne do jego zastosowania, tj. wywłaszczona nieruchomość została wykorzystana zgodnie z celem określonym w decyzji o wywłaszczeniu.

Mając na uwadze powyższe zarzuty, Związek wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości oraz orzeczenie co do istoty sprawy, poprzez odmowę zwrotu nieruchomości wskazanych w pkt I decyzji organu I instancji.

W odpowiedziach na obydwie skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] października 2021 r. pełnomocnik uczestników postępowania: A. H. oraz B. H., wniósł o oddalenie obu skarg jako całkowicie niezasadnych i zmierzających jedynie do przedłużenia postępowania, co z kolei prowadzi do zwiększenia szkody majątkowej ww. uczestników.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu

i dźwięku.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2021 r. Sąd postanowił połączyć sprawy ze skarg Gminy i Związku do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako:.p.p.s.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa skutkującym koniecznością jej uchylenia. Z uwagi na to, że uchybieniami dotknięta jest także decyzja wydana przez organ I instancji, należało uchylić również i tą decyzję, działając w oparciu o art. 135 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do oceny, czy organy prawidłowo uznały, że cel publiczny, na jaki dokonano nabycia spornej nieruchomości, nie został zrealizowany. Spór odnosi się przy tym wyłącznie do tych części nabytej w 1973 r. nieruchomości, na których aktualnie znajdują się ogrody działkowe. Nie ma sporu co do tego, że cel publiczny został zrealizowany na tych częściach nieruchomości, na których znajduje się aktualnie infrastruktura szkolna, a także ogólnodostępne przejście piesze, utwardzone kostką brukową. W tym zakresie organy zasadnie odmówiły zwrotu wywłaszczonej (nabytej) nieruchomości

i rozstrzygnięcie to nie było kwestionowane przez żadną ze stron postępowania.

Sporna nieruchomość nie została objęta klasycznym wywłaszczeniem (w drodze decyzji administracyjnej), ale nabyta w drodze umowy zawartej w trybie uregulowanym w art. 6 ustawy z dnia 28 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, ze zm.). Zastosowanie w sprawie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości (art. 136 i n. u.g.n.) jest bezsporne, z uwagi na treść art. 216 ust. 1 u.g.n. (przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).

Treść znajdującego się w aktach administracyjnych aktu notarialnego z [...] stycznia 1973 r. nie pozostawia wątpliwości co do tego, że celem nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa była budowa osiedla mieszkaniowego ("Osiedla im. [...]") przez L. Spółdzielnię Mieszkaniową. Wskazuje na to w szczególności § 3 aktu, w tym zawarte tam odwołanie do decyzji o ustaleniu lokalizacji szczegółowej, wydanej [...] marca 1968 r. przez Prezydium Miejskiej Rady N. w L. – Wydział Budownictwa , Urbanistyki i Architektury.

Cel publiczny nabycia nieruchomości został określony nader szeroko, co istotnie rzutuje na ocenę zbędności nieruchomości na cel publiczny i zastosowanie art. 136 i 137 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.

Rację ma skarżąca Gmina, że realizacja takiego celu publicznego jak budowa osiedla mieszkaniowego obejmuje nie tylko same budynki, ale również całą infrastrukturę (m.in. drogi, parkingi, obiekty użyteczności publicznej – szkoły, przychodnie etc.). Infrastrukturę osiedla tworzą również tereny zielone, bez których istnienia nie sposób sobie wyobrazić funkcjonowania osiedla. Są to poglądy już utrwalone w orzecznictwie i Sąd w pełni je podziela. Tyle tylko, że aby mówić o realizacji celu publicznego, na który nastąpiło nabycie (wywłaszczenie) nieruchomości, musi istnieć związek funkcjonalny pomiędzy istnieniem terenów zielonych i celem publicznym, wyrażający się w tym, że teren zielony rzeczywiście da się zakwalifikować jako element "zielonej" infrastruktury osiedlowej. Aby przyjąć taką kwalifikację, tereny zielone muszą być utworzone i utrzymywane w sposób zorganizowany, a nie przypadkowy. Kwestią istotną jest także dostęp do tej infrastruktury dla mieszkańców osiedla.

Na tym elemencie oparły swoją argumentację organy obydwu instancji, wywodząc, że specyficzny charakter ogrodów działkowych, oparty na dostępie ograniczonym do podmiotów posiadających parcele (użytkowników poszczególnych ogródków), wyklucza uznanie, że jest to oddany do wspólnego użytku mieszkańców osiedla teren, stanowiący element infrastruktury osiedlowej.

W ocenie Sądu ocena organów w uwarunkowaniach rozpoznawanej sprawy nie jest trafna, a kwestia ograniczonego dostępu do parceli ogrodowych nie wyklucza a limine uznania, że ogród działkowy stanowi element infrastruktury osiedlowej, zgodny z celem publicznym, na który nastąpiło nabycie nieruchomości.

Należy w tym kontekście zauważyć, że analogiczny problem był przedmiotem rozważań w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 lipca 2021 r. (I OSK 3681/18). Znaczenie tego wyroku dla rozpoznawanej sprawy jest tym istotniejsze, że został wydany w sprawie dotyczącej nader podobnego stanu faktycznego

i prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 24 kwietnia 2018 r. (II SA/Lu 156/18), a ponadto uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody z [...] grudnia 2017 r. i decyzję Starosty L. z [...] października 2017 r., orzekające o zwrocie nieruchomości nabytej w 1974 r. (na podstawie decyzji wywłaszczeniowej) na identyczny jak w rozpoznawanej sprawie cel publiczny – budowę osiedla mieszkaniowego im. [...]. Zbieżność spraw jest tym większa, że część zwracanej nieruchomości znajdowała się w obszarze tej samej działki nr [...], która była przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie. Ponadto, zwracane działki zostały zagospodarowane pod ten sam rodzinny ogród działkowy. Sprawy charakteryzuje również daleko idąca zbieżność podmiotowa – zwrot nastąpił wprawdzie na rzecz innych podmiotów, ale stronami postępowania administracyjnego, a następnie skarżącymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym były G. L. i [...] Z. D..

W przywoływanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjną wyraził ocenę prawną mającą istotne znaczenie również w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na zbieżność problemów prawnych (a także analogie stanu faktycznego i prawnego). Ocenia ta odnosi się do dwóch kwestii:

Po pierwsze, choć Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd Sądu

I instancji, że przewidzianego w planach zagospodarowania przestrzennego parku dzielnicowego nie można utożsamiać z ogródkami działkowymi, a celem wywłaszczenia nieruchomości w tej części osiedla mieszkaniowego nie było utworzenie ogrodów działkowych, lecz parku dzielnicowego, to jednocześnie uznał za przedwczesną ocenę WSA w Lublinie, że okoliczność znajdowania się na zwracanej nieruchomości lub jej części rodzinnego ogrodu działkowego nie stanowi przeszkody w zwrocie tej nieruchomości. Odwołując się do koncepcji wskazującej na różnicę między niedopuszczalną zmianą celu wywłaszczenia i dopuszczalną modyfikacją celu wywłaszczenia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że na terenie przeznaczonym pod budownictwo wielorodzinne powinny występować przestrzenie wolne od zabudowy, a także tereny zieleni. Niewątpliwie teren ogrodu pełni również funkcje wspomagające system ekologiczny, jako część zieleni miejskiej redukuje zanieczyszczenia atmosfery, reguluje wilgotność i temperaturę powietrza, stanowi obszar ze swoistym mikroklimatem na zurbanizowanych terenach dzielnicy. Nie pozostaje to bez znaczenia przy obecnie następujących zmianach klimatycznych związanych z zaburzeniami ekosystemu. W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że "dokonując wywłaszczenia w 1974 r. na cele budowy osiedla i utworzenia na tym osiedlu parku zaplanowano, jak wynika z planu zagospodarowania przestrzennego, że park dzielnicowy stanowił będzie teren czynny biologicznie, czyli teren zieleni [...]. Park miał zapewne służyć, jako miejsce wypoczynku, rekreacji, ale też stanowiłby strefę zieleni, ochronną, zapewniającą właściwe utrzymanie warunków klimatycznych. Te ostatnie cele spełnia z pewnością Rodzinny Ogród Działkowy". Ponadto NSA odwołał się do przepisów obowiązującej w dacie powstania pracowniczych ogrodów działkowych na przedmiotowej nieruchomości ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska (Dz. U. Nr 3, poz. 6, ze zm.), z której wynika, że przez zieleń miejską rozumie się zespoły roślinności, znajdujące się na terenach przeznaczonych w planie zagospodarowania przestrzennego na cele wypoczynkowe, zdrowotne i estetyczne, w szczególności parki, zieleńce, zieleń na ulicach i placach, zieleń izolacyjną, pracownicze ogrody działkowe (art. 42 ust. 2). W ocenie Sądu, z przepisów tych wprost wynika, że pracownicze ogrody działkowe stanowiły tereny zielone osiedla mieszkaniowego.

Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na kwestię infrastruktury technicznej niezbędnej dla funkcjonowania osiedla mieszkaniowego, znajdującej się na tej części nieruchomości, co do której orzeczono zwrot. W tym kontekście Sąd wskazał, że "dokonując oceny realizacji celu wywłaszczenia nie można przy tym odnosić się jedynie do stopnia zagospodarowania gruntu, którego dotyczy żądanie zwrotu, ale należy potraktować go jako część zorganizowanego zespołu obiektów składających się na inwestycję. Zauważyć, bowiem należy, że zrealizowana infrastruktura podziemna nierozerwalnie związana jest z obsługą istniejącego osiedla i jako taka mogła być jednym z celów, dla których dokonano wywłaszczenia. Wybudowaną infrastrukturę techniczną należy bowiem uznać za urządzenia służące mieszkańcom osiedla". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jeżeli zrealizowana infrastruktura podziemna służy obsłudze osiedla, to stanowi jeden z elementów celu, dla którego dokonano wywłaszczenia, a tym samym należy uznać ją za urządzenia infrastruktury technicznej, bez których realizacja tego celu nie byłaby możliwa. Nie można przyjąć, że w takiej sytuacji nieruchomość stała się zbędna w rozumieniu art. 136 ust. 3 u.g.n. Zagadnienia te zostały pominięte przez Sąd I instancji i organy orzekające w sprawie, pomimo tego, że były podnoszone w argumentacji skarżącej Gminy.

Wyjaśniając znaczenie przywoływanego wyroku dla rozpoznawanej sprawy należy mieć na uwadze fakt, że został wydany w innej sprawie sądowoadministracyjnej, dlatego ocena prawna wyrażona przez NSA nie ma bezwzględnie wiążącego charakteru w sprawie rozpoznawanej (art. 190 p.p.s.a.). Tym niemniej jednak, z uwagi na nader daleko idące analogie stanu faktycznego

i prawnego sprawy, wzgląd na jednolitość orzecznictwa, stanowiącą istotny składnik zasady państwa prawnego (w kontekście wywodzonej z niej zasady bezpieczeństwa prawnego i pewności stosowania prawa), przesądza zdaniem składu orzekającego o konieczności podzielenia w całości oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Kierując się zatem powyższą oceną prawną należy zauważyć, że w rozpoznawanej sprawie organy orzekające w sprawie popełniły tożsame błędy jak w sprawie rozstrzygniętej przywoływanym wyrokiem NSA.

Po pierwsze, nie ma podstaw do twierdzenia, że Rodzinny Ogród Działkowy nie stanowi realizacji celu publicznego nabycia nieruchomości w sytuacji, gdy stanowi element terenu zielonego koniecznego dla funkcjonowania każdego osiedla mieszkaniowego. Kwestia ograniczonego dostępu do konkretnych parceli (wyłącznie dla ich użytkowników) ma znaczenie całkowicie wtórne, tym bardziej – wobec podnoszonych, a nie podważonych przez organy twierdzeń skarżącego Związku, co do otwartego charakteru znacznej części terenu Ogrodu. Istotne jest to, że Rodzinny Ogród Działkowy, który znajduje się na działce objętej orzeczeniem o zwrocie, pełni identyczną funkcję jak park dzielnicowy, który został zaplanowany na tym terenie

i stanowi element infrastruktury osiedla mieszkaniowego, na cele budowy którego dokonano nabycia nieruchomości. Realizacja ogródków działkowych zamiast parku dzielnicowego mieści się tym samym w pojęciu modyfikacji celu publicznego nabycia nieruchomości (ten sam cel i funkcja jako element infrastruktury osiedlowej), nie stanowi niedopuszczalnej zmiany celu publicznego.

Po drugie, o realizacji celu publicznego, na który została w 1973 r. nabyta nieruchomość, może świadczyć również istnienie na nieruchomości objętej zwrotem fragmentów infrastruktury publicznej służącej obsłudze osiedla mieszkaniowego, w postaci sieci wodociągowej, sieci kanalizacji sanitarnej oraz sieci kanalizacji deszczowej. Jeżeli prawdziwe są twierdzenia skarżącej Gminy, że ta infrastruktura została wybudowana w latach [...], potwierdzałoby to związki z powstaniem osiedla mieszkaniowego i koniecznością nabycia spornej nieruchomości na cele realizacji tej inwestycji. Twierdzenia Gminy wspiera fakt zapisów w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr [...], w której wpisano służebności przesyłu polegającą na prowadzeniu przez przedmiotową nieruchomość m.in. kolektora sanitarnego, sieci kanalizacji sanitarnej, magistrali wodociągowej. Kwestia ta nie została w ogóle zbadana przez organy orzekające w sprawie, pomimo tego, że była podnoszona przez Gminę już w toku postępowania administracyjnego, a z uwagi na wyżej przedstawione argumenty, miała istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że zarówno zaskarżona decyzja Wojewody z [...] maja 2021 r., jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty L. z [...] kwietnia 2021 r. zostały wydane z istotnym naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego (art. 136 ust. 1 i 3, art. 137 ust. 1 w zw. z art. 216 ust. 1 u.g.n.), jak i przepisów postępowania administracyjnego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., poprzez brak wyjaśnień w kwestii okoliczności powstania infrastruktury technicznej przebiegającej na działce objętej zwrotem, w kontekście powiązania z budową osiedla mieszkaniowego, na który to cel publiczny została nabyta sporna nieruchomość). W tej sytuacji zachodziła konieczność uchylenia obydwu decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.

Uchylenie decyzji wydanych przez organy obydwu instancji skutkuje (po uprawomocnieniu się wyroku Sądu) koniecznością ponownego rozpatrzenia sprawy przez Starostę L., z zastosowaniem wiążącej oceny prawnej przedstawionej w powyższych wywodach. Obowiązkiem organu będzie również odniesienie się do pominiętej w dotychczasowych rozstrzygnięciach, kwestii infrastruktury technicznej znajdującej się na działkach objętych żądaniem zwrotu, w kontekście ustalenia związku budowy tej infrastruktury z realizacją osiedla mieszkaniowego, którego budowa stanowiła cel publiczny nabycia spornej nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 135 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania na rzecz G. L. Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Zwrot kosztów objął uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 złotych oraz wynagrodzenie pełnomocnika profesjonalnego w wysokości stawki minimalnej (480 zł).

Pomimo uwzględnienia skargi [...] Z. D. Sąd nie zasądził zwrotu kosztów postępowania na rzecz tego skarżącego, z uwagi na brak wniosku w tym przedmiocie. Sąd nie może zasądzić zwrotu kosztów postępowania z urzędu, bez wniosku skarżącego.