Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 676/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk Marciniak Sędzia WSA Anna Jarosz (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] lutego 2019 r. sprawy ze skargi H. T., A. T. na postanowienie Wojewody z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 124 § 1, art. 147 i art. 149 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") odmówił H. i A. T. wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., nr [...], w przedmiocie uzyskania pozwolenia na budowę 3 obiektów inwentarskich dla drobiu o obsadzie 248,44 DJP każdy wraz z instalacjami wewnętrznymi, 6 silosów paszowych, o ładowności 24 t z fundamentami, 3 silosów paszowych o ładowności 16 t z wagami paszowymi i fundamentami, zbiornikiem bezodpływowym na ścieki, 2 zbiornikami na odcieki technologiczne, 8 zbiorników na gaz LPG o pojemności 6.700 l z fundamentami, konfiskatora kontenerowego, zbiornika przeciwpożarowego o pojemności 267 m3 z punktem poboru wody, wagi samochodową, z instalacjami zewnętrznymi i utwardzeniem części terenu na działce nr [...], obręb P., gmina L., udzieloną I. i M. B., a następnie przeniesioną decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], na T. B. i T. P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2018 r. pełnomocnik H. i A. T. zapoznała się z aktami sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. i wniosła o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pełnomocnik wskazała, że jej mocodawcy dowiedzieli się o wydaniu powyższego rozstrzygnięcie dopiero w dniu [...] lutego 2018 r. po otrzymaniu pisma od T. B. i T. P.. Organ I instancji zauważył następnie, że H. i A. T. byli stronami postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania. Doręczono im również wymienioną decyzję. Na wszystkich zwrotnych potwierdzeniach odbioru korespondencji widoczny jest podpis R. H., pełnomocnika do doręczeń ustanowionego przez H. i A. T. w dniu [...] lipca 2009 r. Powyższe pełnomocnictwo pozostawało w mocy do dnia [...] września 2016 r. W tej dacie H. i A. T. umocowali inną osobę do odbioru korespondencji. Ustalenia te znajdują potwierdzenie w piśmie Poczty Polskiej z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] Organ I instancji dodał zarazem, że wspomniana korespondencja była kierowana na adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. W pismach przesyłanych do H. i A. T. zawarto klauzulę informującą o treści art. 41 § 2 k.p.a. Ponadto adres zamieszkania wnioskodawców, wskazany w pełnomocnictwie udzielonym przez nich w formie aktu notarialnego w dniu [...] maja 2017 r., repertorium A, nr [...], jest tożsamy z adresem, na który dokonywano doręczeń. Wobec tego należy uznać, że korespondencja w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2016 r. była skutecznie doręczana H. i A. T.. Osoba te nie zostały zatem pominięte w toku postępowania.

Zażalenie na powyższa postanowienie złożyli H. i A. T..

W uzasadnieniu skarżący wskazali, że organ I instancji powinien był najpierw wznowić postępowanie, a dopiero następnie powołać się na pismo Poczty Polskiej z dnia [...] marca 2018 r. H. i A. T. nie wiedzieli bowiem o treści tego pisma i nie mogli się do niego odnieść. Skarżący nie zostali również wezwani do złożenia wyjaśnień lub uzupełnienia wniosku z dnia [...] marca 2018 r. Tymczasem takie działania powinny poprzedzać odmowę wznowienia postępowania. H. i A. T. zaznaczyli również, że nigdy nie otrzymali pism, jakie miały być do nich kierowane w toku postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Akta administracyjne nie obejmują ponadto pełnomocnictwa udzielonego osobie, która otrzymywała tę korespondencję. Odbiorca przesyłek nie jest domownikiem skarżących. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru nie wynika, by korespondencja została pozostawiona osobie trzeciej przez umieszczenie odpowiedniego zawiadomienie w skrzynce oddawczej lub drzwiach mieszkania. Poza tym przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2016 r. Starosta [...] nie podjął w ogóle próby zawiadomienia skarżących o zakończeniu postępowania i możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami.

Powyższe zażalenie zostało następnie uzupełnione w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., w którym H. i A. T. ponownie zaznaczyli, że bez własnej winy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Skarżący powzięli wiedzę o tym rozstrzygnięciu dopiero w dniu [...] marca 2018 r., gdy ich pełnomocnik zapoznał się z aktami sprawy. H. i A. T. dodali poza tym, że decyzja z dnia [...] maja 2016 r. odnosi się tylko do jednego etapu realizacji większego zamierzenia inwestycyjnego. W sierpniu 2017 r. skarżący złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę, która dotyczy kolejnego etapu tego przedsięwzięcia. Do dnia [...] marca 2018 r. byli oni przekonani, że inwestycja jest realizowana wyłącznie na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. Z pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wynika jednak, że prace te są prowadzone w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Organy administracji publicznej wprowadziły zatem skarżących w błąd. H. i A. T. dodali, że przebywają na stałe we Włoszech, przyjeżdżając do Polski ok. 2 razy do roku. Gospodarstwo w Posadowie stanowi jedną z kilku nieruchomości. Nie są oni w stanie objeżdżać całego, kilkusethektarowego gospodarstwa. Niezwłocznie po powzięciu wiedzy o omawianym przedsięwzięciu skarżący przystąpili do zweryfikowania akt sprawy. Korespondencja organów administracji publicznej była wprawdzie kierowana do H. i A. T., ale nie odbierali oni jej osobiście. Ze zwrotnych potwierdzeń odbioru nie wynika, by osoba otrzymująca te przesyłki była podmiotem, o którym mowa w art. 43 k.p.a. Nie można również stwierdzić, by o doręczeniu korespondencji sąsiadowi lub dozorcy zawiadomiono adresatów, umieszczając zawiadomienie w skrzynce oddawczej lub drzwiach mieszkania. R. H., który odbierał korespondencję kierowaną do skarżących, nigdy nie przekazał im otrzymanych przesyłek. Osoba ta została dyscyplinarnie zwolniona w 2016 r. z innych powodów niż wskazane powyżej. Przed wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2016 r. organ I instancji nie podjął żadnych starań w celu zawiadomienia skarżących o prowadzonym postępowaniu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., nr [...], Wojewoda na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2018 r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w dniu [...] marca 2018 r. pełnomocnik H. i A. T. wniósł do protokołu o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformowano skarżących o wszczęciu rozważanego postępowania oraz wskazano, że H. i A. T. mogą zapoznać się ze zebranymi dowodami w ciągu 7 dni od daty doręczenia tego pisma. Zawiadomienie adresowane do skarżących odebrał w dniu [...] kwietnia 2016 r. R. H.. Osobie tej doręczono również w dniu [...] maja 2016 r. decyzję z dnia [...] maja 2016 r. R. H. dysponował przy tym pełnomocnictwem pocztowym do odbioru korespondencji kierowanej do H. i A. T.. Umocowanie to było prawnie skuteczne w ramach postępowania administracyjnego. Tym samym działania podejmowane przez pełnomocnika wywoływały skutki bezpośrednio w sferze prawnej skarżących. Wobec tego organ II instancji uznał, że H. i A. T. brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. Złożony przez nich wniosek o wznowienie postępowania okazał się zatem niedopuszczalny.

Skargę na powyższe postanowienie złożyli H. i A. T., zarzucając organowi II instancji naruszenie:

1. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. przez zaniechanie zebrania i oceny całości materiału dowodowego, w wyniku czego błędnie przyjęto, że przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. nie zachodzi w niniejszej sprawie;

2. art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przez uznanie, że uniemożliwienie skarżącym zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów nie stanowi przesłanki wymienionej w tym przepisie;

3. art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wszystkich kwestii podnoszonych w zażaleniu, a w szczególności kwestii uniemożliwienia skarżącym zapoznania się z zebranymi dowodami i wypowiedzenia się co do zgromadzonych dokumentów.

H. i A. T. wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...] marca 2018 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wskazali, że po doręczeniu zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2016 r. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. zostali wezwani do uzupełnienia materiału dowodowego, co uczynili przedkładając pismo z dnia [...] maja 2016 r. H. i A. T. nie zostali jednak powiadomieni o włączeniu nowych dokumentów do materiału dowodowego. Tym samym skarżący zostali bez własnej winy pozbawieni udziału w sprawie, nawet gdyby przyjąć, że skarżącym skutecznie doręczono zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. i decyzję z dnia [...] maja 2016 r. Okoliczność ta była podnoszona w toku postępowania przed Wojewodą, który jednak nie odniósł się do niej w wydanym przez siebie rozstrzygnięciu. Ponadto skarżący zaznaczyli, że nie brali udziału w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. i nie otrzymywali korespondencji, którą miał do nich kierować Starosta [...]. Dlatego postępowanie to powinno być wznowione, czego błędnie nie uczyniono.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga okazała się bezzasadna.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy powołanej ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Ustawodawca wprowadza tym samym zasadę trwałości decyzji ostatecznych, których wzruszenie może nastąpić tylko w ściśle określonych przypadkach.

Z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynika, że pełnomocnik skarżących w dniu [...] marca 2018 r. wniosła do protokołu o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. (k. 4 akt adm. organu I instancji). Na wymienionym rozstrzygnięciu nie uczyniono wprawdzie adnotacji stwierdzającej, że korzysta ono z przymiotu ostateczności. Niemniej taki wniosek nie budził wątpliwości wśród stron postępowania. Dokumenty zgromadzone w aktach sprawy nie pozwalają również zakwestionować tej konkluzji. Wobec tego wzruszenie decyzji z dnia [...] maja 2016 r. mogło zatem nastąpić tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych. W tej mierze skarżący powołali się w protokole z dnia [...] marca 2018 r. na art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jako podstawę swojego żądania. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Kluczowe wątpliwości, jakie wyłoniły się w niniejszej sprawie dotyczą prawidłowości doręczenia skarżącym kierowanej do nich korespondencji w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2016 r. H. i A. T. podnosili w tej mierze, że ustanowiony przez nich pełnomocnik nigdy nie przekazał im odbieranych przesyłek pocztowych i nie powiadomił ich o treści tych dokumentów. Organy administracji publicznej wywodziły natomiast, że doręczenie dokonane do rąk wspomnianego pełnomocnika wywołuje skutki bezpośrednio w sferze prawnej skarżących, co z kolei wyklucza wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu trafne okazało się stanowisko organów administracji publicznej.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. z 2016 r., poz. 1113 z późn. zm., dalej: "pr. pocz."), przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jak wynika ponadto z art. 40 § 1 k.p.a., pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Ustawodawca dodaje zarazem w art. 40 § 2 k.p.a., że pisma doręcza się pełnomocnikowi, jeżeli strona ustanowiła taką osobę.

Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, że H. i A. T. udzielili w dniu [...] lipca 2009 r. pełnomocnictwa pocztowego R. H. (k. 7 akt adm. organu I instancji). Osoba ta została umocowana na czas nieokreślony do odbioru wszystkich przesyłek. Powyższe pełnomocnictwo zostało odwołane dopiero w dniu [...] września 2016 r., gdy skarżący powołali osobę do pełnienia funkcji pełnomocnika pocztowego (k. 7 akt adm. organu I instancji). Wnioski te potwierdza pismo Poczty Polskiej S.A. z dnia [...] marca 2018 r., nr [...] (k. 7 akt adm. organu I instancji). Ponadto w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu [...] marca 2018 r. R. H. oświadczył, że dysponował wspomnianym pełnomocnictwem pocztowym i odebrał decyzję z dnia [...] maja 2016 r. (k. 8 akt adm. organu I instancji). Powyższe okoliczności należy uznać za bezsporne, gdyż nie były podważane przez żadną ze stron postępowania. Trzeba przy tym zaznaczyć, że w toku postępowania administracyjnego i sądowego H. i A. T. nie kwestionowali faktu udzielenie pełnomocnictwa pocztowego.

Zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. – Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 189, poz. 1159 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pełnomocnictwa z dnia [...] lipca 2009 r. przesyłka, jeżeli nie jest nadana na poste restante, mogła być także wydana ze skutkiem doręczenia przedstawicielowi ustawowemu adresata lub pełnomocnikowi adresata pod adresem wskazanym na przesyłce, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej bądź też w placówce operatora. Podobne uregulowanie zawarto również w art. 37 ust. 2 pkt 2 pr. pocz. w brzmieniu obowiązującym w dacie doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. W przepisie tym przewidziano bowiem, że przesyłka pocztowa, jeżeli nie jest nadana na poste restante, może być także wydana ze skutkiem doręczenia przedstawicielowi ustawowemu adresata lub pełnomocnikowi adresata upoważnionemu na podstawie pełnomocnictwa udzielonego na zasadach ogólnych lub na podstawie pełnomocnictwa pocztowego pod adresem wskazanym na przesyłce pocztowej, przekazie pocztowym lub w umowie o świadczenie usługi pocztowej bądź też w placówce pocztowej. Ustawodawca dodał zarazem w art. 38 ust. 1 pr. pocz., że operator pocztowy może przyjąć od adresata pisemne oświadczenie o udzieleniu innej osobie pełnomocnictwa do odbioru przesyłek lub przekazów pocztowych, zwane "pełnomocnictwem pocztowym".

Tym samym zarówno w dacie udzielenie pełnomocnictwa, jak i w dacie doręczenia decyzji z dnia [...] maja 2016 r. obowiązujące przepisy zezwalały na ustanowienie pełnomocnika do odbioru korespondencji, którego działania i zaniechania wywoływały skutki bezpośrednio w sferze prawnej mocodawców. Spostrzeżenie to ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Z materiału dowodowego wynika bowiem, że zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. o wszczęciu postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2016 r. (k. 14 akt adm. organu I instancji) zostało skierowane do H. i A. T., przy czym odbioru tej przesyłki dokonał R. H. (k. 14 akt adm. organu I instancji). Podobnie decyzja z dnia [...] maja 2016 r. została również przesłana skarżącym jako adresatom i odebrana przez pełnomocnika do doręczeń (k. 23 akt adm. organu I instancji). Powyższe okoliczności nie były podważane przez H. i A. T., którzy przyznali w uzupełnieniu zażalenia z dnia [...] maja 2018 r. (k. 31-32 akt adm. organu II instancji), że przesyłki kierowane do nich przez organy administracji publicznej były odbierane przez R. H..

Konsekwentnie zatem działania pełnomocnika do odbioru korespondencji wywoływały bezpośrednio skutki dla skarżących. Z prawnego punktu widzenia oznacza to, że H. i A. T. byli prawidłowo zawiadomieni o wszczęciu postępowania. Organy administracji publicznej umożliwiły im wzięcie aktywnego udziału w omawianej procedurze, a także doręczyły wydane rozstrzygnięcie. Nie można wobec tego twierdzić, że skarżący bez własnej winy nie brali udziału w toku postępowania. Konkluzji tej nie zmienia uchybienie polegające na niepowiadomieniu H. i A. T. o uzupełnieniu materiału dowodowego o dokumenty załączone do pisma inwestorów [...] maja 2016 r. (k. 20 akt adm. organu I instancji). Takie działanie Starosty [...] było wprawdzie nieprawidłowe. Nie oddziaływało ono jednak na wynik sprawy, gdyż skarżącym doręczono decyzję z dnia [...] maja 2016 r., w której przedstawiono ustalony w sprawie stan faktyczny. Skarżący mogli odwołać się od tego rozstrzygnięcia, z czego jednak nie skorzystali.

Należy przy tym zaznaczyć, że kwestia nieprzekazywania mocodawcom korespondencji otrzymywanej przez pełnomocnika pozbawiona jest znaczenia prawnego w świetle art. 40 k.p.a. Okoliczność ta może być jedynie istotna na płaszczyźnie ewentualnych rozliczeń między mocodawcą i pełnomocnikiem. Nie zmienia to jednak wniosku, że doręczenia dokonywane do rąk pełnomocnika do odbioru korespondencji są w pełni skuteczne prawnie. Stanowisko organów administracji publicznej okazało się więc prawidłowe.

W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Skarga jako bezzasadna podlegała zatem oddaleniu na mocy art. 151 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm.).