Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1187/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA: Małgorzata Jaśkowska Sędziowie NSA Zbigniew Rausz Jan Paweł Tarno (spr.) Protokolant Justyna Nawrocka po rozpoznaniu w dniu 8 września 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 368/04 w sprawie ze skargi I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o przejęciu na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz I. K. kwotę 280 zł (dwieście osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 czerwca 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 368/04 oddalił skargę I. K. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...], nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie przejęcia na rzecz Państwa gospodarstwa rolnego. W uzasadnieniu stwierdził, że przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym jest decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 9.11.1978 r. o przejęciu na własność Państwa gospodarstwa rolnego stanowiącego własność S. K., składającego się z działki nr 760 położonej w [...] oraz działek nr nr 2471, 2547, 2538/1, położonych w [...] za spłaty pieniężne. Jako podstawę prawną decyzji organ powołał art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 roku o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. 77.32.140). Przepis ten stanowił, że jeżeli właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, nieruchomości wchodzące w skład gospodarstwa rolnego mogą być na jego wniosek w całości lub części przejęte odpłatnie przez Państwo.

W treści kwestionowanej decyzji znajduje się zapis, że decyzję wydano "po rozpatrzeniu wniosku S. K.". Decyzja została doręczona właścicielce w dniu 18.11.1978 r., którą to decyzję odebrała osobiście, a w dniu 22.11.1978 r. w urzędzie podpisała oświadczenie na kopii decyzji, że nie będzie się od tej decyzji odwoływać. Przyjęła należność pieniężną za przejęte nieruchomości i decyzja ta nie była przez nią kwestionowana, ani w postępowaniu odwoławczym, ani też w żadnym z trybów nadzwyczajnych. Złożone oświadczenie nie zamykało drogi ani do odwołania od decyzji, ani do wnioskowania jej kontroli w innym trybie. W toku prowadzonego od 1994 roku postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności tej decyzji wszczętego na wniosek następcy prawnego S. K., która zmarła w 1988 roku nie odnaleziono jej wniosku o przejęcie nieruchomości przez Państwo za spłaty pieniężne. W dacie wydawania decyzji o przejęciu wniosek mógł być złożony na piśmie lub ustnie do protokołu. Złożenie wniosku oznaczało, że wolą właściciela jest przekazanie nieruchomości rolnych Państwu za spłaty pieniężne. Organy obu instancji przyznając fakt nie odnalezienia wniosku stwierdziły, że wniosek ten bądź zaginął, bądź też nie został sporządzony w formie przewidzianej prawem.

Jednak okoliczności wyżej przytoczone towarzyszące wydaniu decyzji wskazują w ocenie organów, że decyzja ta była zgodna z wolą właścicielki nieruchomości. Brak wniosku w formie wymaganej prawem uznały za uchybienie procesowe, które to uchybienie wobec nie kwestionowania przez właścicielkę w jakiejkolwiek formie wydanej decyzji nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa. Stanowisko to Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił. Z rażącym naruszeniem prawa nie można utożsamiać każdego naruszenia prawa. Naruszenie prawa ma cechę rażącego, gdy decyzja nim dotknięta wywołuje skutki prawne nie dające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. W przedmiotowej sprawie ustalony stan faktyczny na podstawie zebranych dowodów wskazuje, że kwestionowana decyzja była zgodna z wolą właścicielki nieruchomości. W decyzji, którą otrzymała znajduje się zapis, że przejęcie nastąpiło na jej wniosek, a brak sprzeciwu wobec tej decyzji przejawiający się m.in. w oświadczeniu, że nie będzie odwoływać się od decyzji czyni uzasadnionym stanowisko, że przejęcie pozostawało w zgodzie z jej wolą. Gdyby było inaczej właścicielka nieruchomości w ocenie Sądu wyrażałaby swój sprzeciw wobec decyzji zwłaszcza, że po jej doręczeniu zareagowała stawiając się niezwłocznie w urzędzie. Twierdzenie strony skarżącej, że przejęcie nieruchomości nastąpiło bez jej wiedzy i zgody pozostaje w sprzeczności z zebranymi dowodami, a zarzut, że podpis pod oświadczeniem został podstępnie wymuszony jest gołosłowny i niczym nie poparty.

Przytoczony w skardze argument, że S. K. nie mogła wnosić o przejęcie przez Państwo nieruchomości oznaczonej jako działka nr 2 538/1 objętej kwestionowaną decyzją, gdyż sprzedała ją Państwu aktem notarialnym z dnia 17.05.1976 r. nie jest zasadny. Z aktu notarialnego wynika, że działka 2538 uległa podziałowi na działki nr 2538/1, 2538/2 i 2538/3. Przedmiotem zbycia były dwie działki o łącznej powierzchni 13 arów i 51 m2 oznaczone jako działki 2538/1 i 2538/3. W toku postępowania administracyjnego wyjaśniono, że w akcie notarialnym mylnie oznaczono jedną z działek (zamiast działki 2538/2 wpisano 2538/1). Działka 2538/1 przejęta przez Państwo kwestionowaną decyzją ma powierzchnię 0,3031 ha i nie mogła być przedmiotem zbycia skoro zbyto dwie działki o łącznej powierzchni 0,1351 ha. Organ wykazał, że powierzchnię tę tworzyły działki 2538/2 i 2538/3.

Nie jest też zasadny zarzut, że przejęte nieruchomości nie stanowiły nieruchomości rolnych, a zwłaszcza działka nr 760, której teren był objęty decyzją lokalizacyjną z 28.10.1978 r. Zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 28.11.1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych, przypadków utraty przez nieruchomość charakteru rolnego, to nie decyzja lokalizacyjna, ale decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny z dnia 28.11.1978 r. powodowała utratę przez nieruchomość charakteru rolnego. Utrata charakteru rolnego nastąpiła już po wydaniu decyzji o przejęciu nieruchomości przez Państwo i jak słusznie wskazał organ odwoławczy decyzja lokalizacyjna nie ma znaczenia w rozpoznawanej sprawie. Decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny została wydana zanim decyzja o przejęciu stała się ostateczna (nie upłynął termin do wniesienia odwołania), ale nie jest to wadliwość kwestionowanej decyzji. Z ustaleń Planu Perspektywicznego Zagospodarowania Przestrzennego do 1985 r. Zespołu Jednostek [...] zatwierdzonego uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] nr 115/1369/68 z dnia 26.08.1968 r. wynika, że przedmiotowe nieruchomości znajdowały się na terenach o przeznaczeniu rolnym i częściowo leśnym. Inne działki niż wymieniona działka nr ew. 760 położone także w obszarze projektowanej bazy przeładunkowej węgla kamiennego w [...] - dzielnicy [...] były objęte w 1982 r. postępowaniem wywłaszczeniowym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. 1974 r. Nr 10, poz. 64), a podstawą wywłaszczenia była cyt. już decyzja lokalizacyjna Nr 34/782 z dnia 28.10.1978 r. Powołując się na tę okoliczność strona skarżąca podnosi, że skoro działki położone w tym obszarze były objęte procedurą wywłaszczeniową i nie stosowano trybu przejęcia przewidzianego w ustawie z 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym rolników, to przyjęty tryb wobec działki nr 760 jest nieprawidłowy. Powyższe zdaniem Sądu nie wskazuje na wadliwość kwestionowanej decyzji. Przemawia raczej za tym, że właścicielka wyraziła zgodę na przejęcie nieruchomości przez Państwo za spłaty, co umożliwiało zastosowanie trybu przewidzianego w ustawie o zaopatrzeniu emerytalnym rolników i zaniechanie wdrożenia procedury wywłaszczeniowej, którą to procedurę organ mógł zastosować, gdyby zgody na przejęcie nieruchomości nie było. W 1982 r. tereny projektowanej inwestycji nie miały już charakteru rolnego, stosowanie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym nie było możliwe. Dodatkowym argumentem przemawiającym za oceną organów, że kwestionowana decyzja była zgodna z wolą właścicielki jest fakt, że w 1982 r, S. K. nie wyraziła zgody na wywłaszczenie działki nr ew. 2538/4 w trybie art. 6 cyt. ustawy wywłaszczeniowej. Wobec braku porozumienia, organ wydał decyzje o wywłaszczeniu nieruchomości i odszkodowaniu.

Reasumując stwierdziono, że wprawdzie brak jest wniosku właścicielki o przejęcie nieruchomości w formie wymaganej prawem, ale decyzja o przejęciu była zgodna z jej wolą i nie ma podstaw by przyjąć, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 53, który został powołany w podstawie prawnej.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 grudnia 2004 r., sygn. akt VI SA/Wa 969/03 Dolnośląski Z. w [...] złożył skargę kasacyjną na podstawie przepisu art. 173 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zaskarżając powyższy wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Pierwszej Instancji do ponownego rozpoznania - przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego /art. 174 §1 p.p.s.a. /przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.:

- art. 53 ust. l ustawy z dnia 27 października 1977r. - o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin / Dz. U. Nr 32, poz. 140 / przez zastosowanie tego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że dopuszczalne jest przejęcie przez Państwo decyzją administracyjną za spłaty pieniężne nieruchomości stanowiących część gospodarstwa rolnego, bez wniosku właściciela tego gospodarstwa.

- art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. - o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa i art. 7, art. 8 oraz art. 9 Kpa – przez niezastosowanie łączne tych przepisów i przyjęcie, ze nie stanowi rażącego naruszenia prawa decyzja administracyjna w sprawie przejęcia nieruchomości rolnych przez Państwo za spłaty pieniężne wydana w dniu 9 listopada 1977 r. bez wymaganego wniosku właściciela, którego organ administracji państwowej wydający taką decyzję nie informuje przy tym o jego sytuacji prawnej / art.9 Kpa/, natomiast podejmuje

dodatkowe czynności szkodzące interesom obywatela / art.7 i art.8 Kpa /.

- przepisu § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych /Dz. U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm./ - przez przyjęcie, że nie traci charakteru nieruchomości rolnej nieruchomość objęta decyzją Komisji Planowania przy Radzie Ministrów Nr 34/78 z dnia 28.10.1978r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji p.n. budowa bazy przeładunkowej węgla w [...] oraz decyzją Wojewody Katowickiego z dnia 28.G5.1978r. Nr [...] ustanawiającą tzw. strefę ochronną dla [...] "H." w [...].

2) naruszenie przepisów o postępowaniu w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu 174 pkt. 2 ustawy 2 dnia 30 sierpnia 2002 r. - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj.:

- art. l § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ - jako przepisu ustrojowego, w związku z art. 135, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a - przez bezpodstawne oddalenie skargi na podstawie art. 151 tej ustawy i uchylenie się od rozpoznania podnoszonego w skardze zarzutu nieważności zaskarżonych decyzji administracyjnych, jako wydanych również z naruszeniem przepisów o właściwości /art. 156 § 1 pkt. l Kpa w związku z art. 157 § 1 i art. 17 ust. l Kpa/.

- art. 33 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 91 § 2 p.p.s.a - przez niezawiadomienie pozostałych osób biorących udział w postępowaniu administracyjnym o toczącym się postępowaniu sądowym i niezawiadomieniu tych stron o jawnych posiedzeniach Sądu, co pozbawiło te strony możności obrony swych praw - ze skutkiem określonym w 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a.

- art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 77 § 1 Kpa, tj. rażącą sprzeczność ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego i niewyjaśnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na wynik tej sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosowanie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W postępowaniu administracyjnym w charakterze stron brali udział S. K., J. K. oraz A. P. Osoby te, z mocy samego prawa (art. 33 § 1 p.p.s.a.) stały się uczestnikami postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego na skutek wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez I. K. Mimo to, nie zostały zawiadomione przez Sąd o miejscu i terminie rozprawy. Tym samym zostały pozbawione możności obrony swych praw. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania stanowi przyczynę nieważności postępowania wskazaną w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Jak bowiem zgodnie podkreśla się w orzecznictwie sądowym, strona jest pozbawiona możności obrony swych praw, jeżeli wskutek uchybień procesowych nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku – por. wyr. SN z 10.05.2000 r., III CKN 416/98, OSN 2000, nr 12, poz. 220. Zatem podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut nieważności postępowania należało uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

W tym stanie rzeczy NSA ograniczył uzasadnienie wyroku wyłącznie do wyjaśnienia, jaka przyczyna spowodowała zajście nieważności postępowania pierwszoinstancyjnego. Skoro niniejsze orzeczenie NSA powoduje zniesienie wszelkich dotychczasowych czynności procesowych, to ustosunkowanie się do pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej stanowiłoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, ponieważ NSA swoją oceną prawną wiązałby sąd pierwszej instancji, który będzie rozpoznawał sprawę ponownie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.