Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 512/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 3 pkt 7a, art. 6 pkt 1, art. 71 ust. 4, art. 71 ust. 5, art. 71 ust. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością Spółki komandytowej z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] znak: [...] w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego oddala skargę. A. P.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], znak: [...], Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] [...] r., znak: [...], wnoszącą sprzeciw wobec zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy, zlokalizowany na działce nr ewid. 155, w m. J., na terenie gminy Z.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 9 grudnia 2019 r. do Starosty [...] wpłynęło zgłoszenie Ł. W., reprezentującego A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., dotyczące zmiany sposobu użytkowania budynku przemysłowego na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy, położony na działce nr ewid. 155, w m. J., na terenie gminy Z.. Do zgłoszenia dołączono projekt zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego z magazynowego na magazynowo-produkcyjno-biurowy oraz decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową, z przeznaczeniem dla produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych.

Następnie postanowieniem z dnia [...] grudnia 2019 r. Starosta [...] nałożył na zgłaszającego, na podstawie art. 30 ust. 5c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), powoływanej dalej jako: "Prawo budowlane", obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w zakresie:

1. opisu technicznego dotyczącego istniejącego sposobu użytkowania poszczególnych pomieszczeń wraz z danymi mówiącymi o planowanej zmianie ich przeznaczenia oraz danymi dotyczącymi planowanego zatrudnienia (ilości pracowników), a także o rysunki ukazujące stan obecny (przed planowana zmianą sposobu użytkowania oraz ewentualną przebudową),

2. wyjaśnienia rozbieżności między deklarowaną powierzchnią użytkową poszczególnych pomieszczeń przedstawioną w opisie oraz w części rysunkowej załączonej dokumentacji,

3. uszczegółowienia danych dotyczących planowanych robót budowlanych (w tym dotyczących przebudowy przegród zewnętrznych, wewnętrznych oraz wykonanie przegród i zabezpieczeń ppoż.) związanych ze zgłoszoną zmianą sposobu użytkowania dokonywaną na podstawie złożonych dokumentów, w tym załączonej decyzji o warunkach zabudowy oraz podania terminu rozpoczęcia ww. robót,

4. doprowadzenia dokumentacji planowanej inwestycji do zgodności z obowiązującą decyzją o warunkach zabudowy oraz przywołaną w niej decyzją środowiskową,

5. uzgodnienia dokumentacji planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu pod względem wymagań sanitarnohigienicznych,

6. wyjaśnienia faktu wykonania podziemnego zbiornika od strony północnej mimo sprzeciwu Starosty [...] wyrażonego decyzją znak: [...] z [...] czerwca 2019 r. oraz faktu wykonania zbiornika na nieczystości ciekłe w południowo-zachodnim narożniku działki w związku z obowiązkami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy oraz przywołaną w niej decyzją środowiskową (przedstawienie kopii zgłoszenia zamiaru wykonania ww. obiektu w istniejącej lokalizacji, złożonego do organu administracji architektoniczno-budowlanej),

7. uzupełnienia złożonych dokumentów o oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane podpisane przez osobę uprawnioną, pełnomocnictwo dla osoby składającej wniosek oraz potwierdzenie wniesienia stosownej opłaty skarbowej,

- w nieprzekraczalnym terminie przypadającym na dzień 7 [...] r. Jednocześnie pouczono inwestora, że niewykonanie nałożonego obowiązku w terminie określonym w postanowieniu spowoduje wniesienie przez organ sprzeciwu w drodze decyzji.

W odpowiedzi na powyższe w dniu 10 [...] r. wpłynęło do organu I instancji pismo Ł.W., do którego dołączono poprawione egzemplarze projektu budowlanego wraz z wydrukiem informacji z KRS inwestora, pełnomocnictwem oraz oświadczeniem o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie, odnosząc się do pkt 6 postanowienia, wyjaśniono, że zbiornik w północnej części działki został wykonany jako samowola inwestora, a projekt zmiany sposobu użytkowania nie obejmuje lokalizacji tego zbiornika. Z kolei zbiornik w południowo-zachodniej części działki został objęty zgłoszeniem zamiaru wykonania remontu instalacji wodno-kanalizacyjnej z dnia 5 października 2017 r. (w załączeniu przesłano jego kopię).

Następnie decyzją z dnia [...] [...] r. Starosta [...] wniósł sprzeciw wobec dokonanego zgłoszenia, stwierdzając, iż w wyznaczonym terminie nie uzupełniono dokumentacji w wymaganym zakresie, a planowane roboty budowlane wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ I instancji w pierwszej kolejności wskazał, iż zbiornik na ścieki bytowe i zbiornik na ścieki przemysłowe, których budowa jest wymagana w związku z zapisami decyzji o warunkach zabudowy i decyzji Wójta Gminy Z. o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] czerwca 2017 r. znak: [...], powstały w wyniku samowoli budowlanej, mimo sprzeciwu Starosty [...] z dnia 25 czerwca 2019 r. Zwrócono również uwagę na brak zgodności projektu budowlanego z decyzją środowiskową w zakresie wyciszenia ścian zewnętrznych budynku i sufitu w sposób ograniczający emisję hałasu do poziomu określonego w tej decyzji. Dalej organ podniósł, że zamiar przebudowy przegród zewnętrznych polegającej na zamurowaniu i powiększaniu otworów okiennych i drzwiowych budynku magazynowego wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (wobec treści art. 29 ust. 2 pkt 1 b) Prawa budowlanego w kwestii zwolnienia z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę przebudowy przegród zewnętrznych jedynie w stosunku do budynków mieszkalnych jednorodzinnych). Co więcej, inwentaryzacja budynku z lipca 2016 r. ukazuje rozbieżności w stosunku do inwentaryzowanego stanu obecnego, co sugeruje dokonanie kolejnych samowoli budowlanych. Następnie organ wskazał, że mimo podania w zgłoszeniu, iż jedynymi robotami budowlanymi związanymi z planowaną zmianą sposobu użytkowania będzie wykonanie pilastrów przy ścianach zewnętrznych, to zapisy w projekcie budowlanym wskazują na daleko dalej idącą ingerencję w przegrody budynku. Ponadto, w złożonej dokumentacji nadal brakuje jednoznacznego określenia obecnego przeznaczenia poszczególnych pomieszczeń, a z projektu budowlanego nie wynika, że sposób odprowadzania wody deszczowej i roztopowej z dachów i terenów utwardzonych spełnia wymagania wynikające z decyzji środowiskowej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Pełnomocnik strony zarzucił naruszenie:

- art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny złożonych w piśmie inwestora z dnia 7 [...] r. wyjaśnień, w sytuacji gdy zakres i sposób wykonania planowanych robót budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, a jedynie dokonania zgłoszenia (co zostało przez stronę uczynione) oraz nie narusza ustaleń innych decyzji, w szczególności decyzji środowiskowej;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy i tym samym błędne uznanie, że planowane przedsięwzięcie będzie niezgodne z wydaną decyzją środowiskową, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji o sprzeciwie;

- art. 8 i 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia decyzji i brak odniesienia się przez Starostę [...] do wyjaśnień złożonych przez inwestora, jak również brak wystąpienia organu I instancji do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie przeprowadzonych kontroli i legalizacji dokonanych robót.

Z tych względów pełnomocnik strony wniósł o uchylenie o zaskarżonej decyzji organu I instnacji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi bądź o uchylenie zaskarżonej decyzji I instancji.

Wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, po uprzednim przywołaniu treści art.71 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wyjaśnił, że inwestor dokonując zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania budynku usytuowanego na działce nr ewid. 155 nie dołączył wszystkich dokumentów wymaganych przepisami prawa, tzn.:

- w związku z art. 71 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego - opisu technicznego uwzględniającego w sposób wyczerpujący dane techniczno-użytkowe, w tym wielkości i rozkład obciążeń,

- w związku z art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

- w związku z art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego - decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (dołączono nieuwierzytelnioną kopię dokumentu urzędowego),

- w związku z art. 71 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego - decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w decyzji o warunkach zabudowy.

Ponadto, zdaniem organu, występują rozbieżności pomiędzy dotychczasowym sposobem użytkowania budynku wynikającym ze zgłoszenia ("przemysłowy"), a tym określonym w pozostałej dokumentacji ("magazynowy"), a samo zgłoszenie nie określa dokładnie lokalizacji obiektu (brak wskazania obrębu). Wobec tego zdaniem Wojewody, w przedmiotowej sprawie organ I instancji miał obowiązek nałożenia na inwestora obowiązku uzupełnienia zgłoszenia, czego nie uczynił w zakresie wynikającym z powyższych przepisów (poza wskazaniem, iż zgłoszenie należy uzupełnić o oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane).

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że część z robót (tzn. wykucie w ścianach zewnętrznych budynku otworów okiennych i drzwiowych) została już wykonana przez inwestora w ramach samowoli budowlanej (rys. A.01 "Rzut parteru - stan po adaptacji budynku"). W takiej sytuacji stosownie do art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego, dokonanie zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych. Wojewoda stwierdził, że w momencie powzięcia przez organ I instancji informacji o zmianie dokonanej przed zgłoszeniem, powinien był on o tym fakcie powiadomić właściwy organ, tj. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. (choćby w celu uzyskania informacji, czy omawiana samowola została zalegalizowana). Do planowanych robót budowlanych z całą pewnością nie sposób zaliczyć wykonania otworów okiennych i drzwiowych, skoro zostały one już de facto zrealizowane. Mimo zastosowania odmiennej podstawy prawnej w zaskarżonym rozstrzygnięciu (tzn. art. 30 ust. 6 Prawa budowlanego), wniesiony decyzją sprzeciw wynika w dużej mierze z faktu stwierdzenia przez organ I instancji konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, z którym to stanowiskiem Wojewoda się zgodził, przyjmując uprzednio, że w sprawie został zachowany termin na wniesienie sprzeciwu. Podkreślił przy tym, że w analizowanej sprawie planowana zmiana sposobu użytkowania budynku ma wiązać się z robotami budowlanymi polegającymi, m.in. na wykonaniu pilastrów z materiałów niepalnych przy ścianach zewnętrznych, zamurowaniu otworów okiennych w tych ścianach (innych, od tych, o których była mowa powyżej) i montażu drzwi ewakuacyjnych (str. 38 Projektu zmiany sposobu użytkowania - lista planowanych robót). Równocześnie z pkt 1.3 Opisu stanu projektowanego wynika, że w celu dokonania zmiany sposobu użytkowania budynku: "w części biurowej główna konstrukcja dachu powinna być wykonana w klasie odporności ogniowej R30, stropy do REI30, ściany zewnętrzne do EI30 (...) dodatkowo ze względu na powierzchnię przekrycia przekraczającą 1000 m2, pokrycie powinno być nierozprzestrzeniające ognia, a palna izolacja cieplna przekrycia powinna być oddzielona od wnętrza budynku przegrodą o klasie odporności ogniowej nie niższej niż REI5". Skoro uprawniony projektant stwierdził, że obecnie (projekt z 7 [...] r.) konieczne jest dostosowanie obiektu w zakresie ochrony przeciwpożarowej, to bezsprzecznie powyższe działania powinny wchodzić w zakres robót budowlanych niezbędnych do zmiany sposobu użytkowania budynku istniejącego. Wobec powyższego, bez wpływu na rozstrzygnięcie organu pozostaje "Ocena warunków ochrony przeciwpożarowej dla budynku produkcyjno-magazynowego pigmentów granulowanych do tworzyw sztucznych", sporządzona przez J. D. w grudniu 2019 r. (dołączona do odwołania), która zresztą nie stanowiła materiału dowodowego w toku postępowania przed organem l instancji. W takim przypadku mamy do czynienia z robotami budowlanymi określanymi jako przebudowa, czyli takimi, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Przebudowa budynku magazynowego (tak samo jak magazynowo-produkcyjno-biurowego), nie została wymieniona w art. 29 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, gdzie wskazano roboty budowlane zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem będzie dotyczyć przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych (w związku z art. 29 ust. 2 pkt 1aa Prawa budowlanego).

Wojewoda zwrócił ponadto uwagę na treść decyzji o warunkach zabudowy, która została wydana na potrzeby realizacji inwestycji polegającej na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania budynku magazynowego na magazynowo-produkcyjny z częścią socjalną i biurową, z przeznaczeniem dla produkcji granulatów poprzez mieszanie chemicznych półproduktów przewidzianych do barwienia tworzyw sztucznych. Nadmienił, że to rolą inwestora jest, aby przedłożona do organu dokumentacja była sporządzona w sposób czytelny i jednoznaczny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych i tym samym niestwarzający barier do podjęcia prawidłowego rozstrzygnięcia. Odnosząc się zaś do podnoszonego przez inwestora faktu dokonania wcześniejszego zgłoszenia z dnia 5 października 2017 r. organ stwierdził, że pozostaje on bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Omawiane zgłoszenie dotyczyło bowiem wykonania prac remontowych, czyli odtworzenia stanu pierwotnego (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), które z definicji nie wiążą się ze zmianą sposobu użytkowania istniejącego obiektu, której obecnie chce dokonać inwestor. Zdaniem Wojewody, uchybienia proceduralne w toku postępowania przed organem I instancji pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, które odpowiada przepisom prawa i stanowi jedyną możliwą formę zakończenia niniejszego postępowania wobec konieczności uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodność robót budowlanych objętych zgłoszeniem z decyzją o warunkach zabudowy oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, gdyż sam fakt, że owe roboty wymagają uzyskania pozwolenia na budowę jest wystarczający do wniesienia sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła A Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w W., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego. Zaskarżonej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie:

1) przepisów prawa formalnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

1. art. 3 ust. 7a w związku z art. 3 ust. 7 i art. 28 Prawa budowlanego poprzez błędną kwalifikację planowanych robót budowlanych jako przebudowy, w sytuacji gdy inwestor zamierza jedynie wykonać pilastry na elewacji,

2. art. 71 ust. 6 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędne uznanie, iż zamierzona zmiana sposobu użytkowania wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy planowane prace wymagały jedynie dokonania zgłoszenia, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie dopełnił wymogów przewidzianych przepisami prawa budowlanego;

2) przepisów prawa procesowego, które to naruszenie miało wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

1. art. 7 i art. 77 k.p.a. przez zaniechanie postępowania dowodowegow celu wyjaśnienia sprawy i przez to uznania, że strona nie posiadała stosownych zezwoleń na wykonanie prac, a tym samym dopuściła się samowoli budowlanej, co skutkowało wydaniem sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia;

2. art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej, nie zaś swobodnej, oceny złożonych na piśmie wyjaśnień strony z dnia 7.02.2020r, które w sposób jednoznaczny wskazują na planowany zakres zmiany sposobu użytkowania z nieruchomości przemysłowej na magazynowo-produkcyjno-biurowy; oraz na zakres i sposób wykonania robót niewymagających pozwolenia na budowę, bowiem dotyczą robót wymagających dokonania zgłoszenia zamiaru wykonywania robót, jak również wykonanie tych robót nie narusza decyzji środowiskowych oraz żadnych innych, a które to naruszenie nastąpiło poprzez stwierdzenie, że zamiar przeprowadzenia robót budowlanych wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz, że wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia innych decyzji, w tym decyzji środowiskowej, co skutkowało wydaniem sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia;

3. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy materialnej wyrażającej się zaniechaniem wszechstronnego zbadania okoliczności sprawy skutkującej wydaniem decyzji sprzeciwiającej się zamierzonemu sposobowi zmiany użytkowania nieruchomości, w sytuacji w której organ powinien był dokonać dokładnej i wszechstronnej analizy złożonych wyjaśnień przez stronę postępowania; oraz polegające na wydaniu skarżonej decyzji bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności przyczyn uznania, iż planowane przedsięwzięcie będzie niezgodne z wydaną decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, co skutkowało wydaniem sprzeciwu wobec dokonanego przez skarżącą zgłoszenia;

4. art. 8 i 11 k.p.a. w zw z art. 107 § 1 pkt 6) k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez lakoniczność uzasadnienia decyzji i nieodniesienie się w całości do wyjaśnień złożonych przez stronę, a jedynie do wybranego, w sposób dowolny, fragmentu wyjaśnień strony, jak również niezałączenie do akt sprawy i niezapoznanie się z urzędu przez organ z posiadanymi dokumentami poprzez niewystąpienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w zakresie przeprowadzonych kontroli i legalizacji dokonanych robót przez stronę, co wypacza rzeczywistą treść zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz wykonywanego przez stronę zakresu i sposobu wykonywania robót, oraz skutkowało uznaniem, że skarżąca dopuściła się samowoli budowlanej i wydaniem sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia;

5. art. 8 kpa poprzez wydanie decyzji naruszającej zasadę zaufania do organów państwa, wobec podania przez organ l instancji błędnej podstawy prawnej poprzez wskazanie, że zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga dokonania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, podczas gdy rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; co skutkowało utrzymaniem błędnego rozstrzygnięcia przez organ II instancji;

6. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, która to decyzja w sposób błędny określiła, że doszło do niezgodnej z przepisami zmiany przeznaczenia budynków, podczas gdy do zmiany przeznaczenia budynków de facto nie doszło, bowiem skarżąca kupując przedmiotowy obiekt od Wójta Gminy Z., który do aktu notarialnego oświadczył, że na nieruchomości znajdują się budynki produkcyjno-magazynowe; Strona działając w zaufaniu do treści oświadczenia organu wykonawczego Gminy Z. – Wójta Gminy we wszelkiej dokumentacji posługiwała się taką formą nazewnictwa odnosząc się do budynków umiejscowionych na działce, co skutkowało uznaniem, że skarżąca posługuje się błędnym oznaczeniem obiektów położonych na działce ewidencyjnej nr 155 w J. i wydaniem sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 6.12.2019 r. i utrzymaniem go w mocy przez organ II instancji;

7. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, w której organ wskazał, że strona dokonała niezgodnej z prawem zmiany przeznaczenia budynków, podczas gdy organ l i II instancji nie dokonał ustalenia właściwego przeznaczenia budynków w oparciu o pierwszy dokument będący w posiadaniu strony, a więc akt sprzedaży nieruchomości od Gminy Z., w którym to Wójt Gminy Z. oświadczył, że zbywa budynki produkcyjno-magazynowe, co skutkowało uznaniem, że skarżąca posługuje się błędnym oznaczeniem obiektów położonych na działce ewidencyjnej nr 155 w J. i wydaniem sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 6.12.2019 r. i utrzymaniem go w mocyprzez organ II instancji;

8. art. 8 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu l instancji, w której organ wskazał, że wykonanie pilastrów spowoduje zmianę przeznaczenia budynków, podczas z gdy z aktu notarialnego sprzedaży nieruchomości przez Gminę Z. wynika, że przedmiotem sprzedaży są budynki produkcyjno-magazynowe, tym samym organ II instancji utrzymał decyzję organu l instancji wydaną w stanie faktycznym niepozwalającym na ustalenie, że wykonanie zgłaszanej zmiany, budynek ten przestanie być budynkiem produkcyjno-magazynowym, co skutkowało uznaniem, że skarżąca posługuje się błędnym oznaczeniem obiektów położonych na działce ewidencyjnej nr 155 w J. i wydaniem sprzeciwu wobec zgłoszenia z dnia 6.12.2019 r.;

9. art. 107 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez organ II instancji z uzasadnieniem faktycznym i prawnym, które nie zawierało wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, jak i zarzutom zawartym w odwołaniu, zaś uzasadnienie prawne nie zawierało przytoczenia przepisów prawa, na które powoływała się strona, co skutkowało niemożliwością rozpoznania przez skarżącą toku rozumowania organu.

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci: oceny warunków ochrony przeciwpożarowej z grudnia 2019 r., protokołu przeglądu sprzętu przeciwpożarowego, protokołu z okresowej kontroli przewodów wentylacyjnych, protokołu badania skuteczności ochrony przeciwpożarowej, pisma z 23 maja 2017 r., protokołu kontroli z 5 czerwca 2017 r., zawiadomienia z 7 czerwca 2017 r., pisma z dnia 3 lipca 2017 r., postanowienia PINB w Ł. z dnia [...] lipca 2017 r., decyzji PIMB w Ł. nr [...], mandatu karnego nr [...]; projektu wykonawczego instalacji elektrycznej z listopada 2018 r., protokołu odbioru maszyn z 4 grudnia 2017 r., harmonogramu przedpłat z 9.03.2017 r., 10.04.2017 r., 29.06.2018 r., 29.06.2018 r., 6.08.2018 r., 6.08.2018 r., 21.12.2017 r., projektu powykonawczego instalacji wentylacji mechanicznej; zgłoszenia remontu z 24.08.2017r., protokołu zdawczo-odbiorczego z 1.12.2017 r., protokołu odbioru robót z 29.12.2017r., dokumentacji odbiorowej, sprawozdania z końcowego badania wyrobu, faktury VAT nr [...], warunków przyłączenia z 29.12.2016 r., podania o wyrażenie zgody na ustanowienie służebności przesyłu z 29.11.2017 r., zgłoszenia remontu z 20.10.2016 r., zgłoszenia remontu z dnia 20.10.2016 r., faktura VAT [...], VAT [...] z dnia 30.06.2017 r., faktury [...] z dnia 08.09.2017 r., zgłoszenia remontu z 08.06.2017 r., faktury VAT [...] z 25.05.2017 r., końcowego protokołu wykonania remontu posadzki z 25.05.2017 r., faktury VAT [...] z 30.10.2017 r. na wykonanie pomieszczeń młynów i pomieszczeń socjalnych i posadzki betonowej, faktury VAT [...] z 30.05.2017 r. na wymianę bramy, zgłoszenia z 5.10.2017r., faktury [...] z dnia 30.10.2017 r., [...] z 31.12.2017 r. i faktury [...] z dnia 19.12.2017r. potwierdzających remont hali w J., faktury [...] z 23.12.2017 r. na montaż instalacji oświetlenia, faktury [...] z 19.05.2017 r. na montaż instalacji uziemienia, faktury [...] z 2.05.2017r., faktury [...] z 27.12.2017r., zgłoszenia remontu z 5.10.2017 r., oświadczenia A. F. z 20.05.2019 r.; zgłoszenia remontu z dnia 5.10.2017 r., zgłoszenia zamiaru przystąpienia do budowy zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3 z dnia 8.05.2019 r., wycinku z mapy zasadniczej, mapy z zaznaczeniem położenia zbiorników, faktury VAT nr [...] z dnia 28.12.2016 r., faktury VAT nr [...] z dnia 30.09.2016 r., faktury VAT nr [...] z dnia 30.05.2107 r., faktury VAT nr [...] z dnia 08.09.2017 r., sprawozdania z badań stężenia pyłów w powietrzu, stężenia substancji chemicznych, sprawozdania z badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy, protokołu badania ciśnienia, wydajności oraz przeglądu i konserwacji hydrantów zewnętrznych, protokołu z badań odbiorczych [...],[...] i [...]; sprawozdania z badań stężenia pyłowych czynników szkodliwych, stężenia chemicznych czynników szkodliwych z dnia 13.03.2020 r., sprawozdania z badań stężenia pyłów w powietrzu, stężenia substancji chemicznych z 15.10.2018 r., sprawozdania w zakresie narażenia na hałas z dnia 20.02.2019 r., sprawozdania z pomiarów oświetlenia z 20.02.2019 r., sprawozdania z badań i pomiarów czynników szkodliwych i uciążliwych w środowisku pracy z 7.03.2019r., protokołu ponaprawczego badania skuteczności ochrony p.pożarowej z 28.11.2019r., protokołu z badań odbiorczych z 17.12.2019 r., wymagania w zakresie warunków ochrony przeciwpożarowej z 15.09.2016 r., protokołu z badania hydrantu zewnętrznego z 26.10.20017 r. i 14.11.2019 r., protokołu przeglądu sprzętu przeciwpożarowego z 14.11.2019 r., protokołu z kontroli przewodów wentylacyjnych z 5.12.2019 r., oświadczenia A.F. z 12.11.2019 r. o wykonaniu impregnacji konstrukcji dachowej, oceny warunków ochrony przeciwpożarowej z listopada 2019 r., przeglądu zlecenia z 4.03.2020 r., sprawozdania z pomiarów hałasu przemysłowego z 4.03.2020 r. - na okoliczność zakresu robót wykonanych przez stronę w ramach zgłoszenia z dnia 5.10.2017 r. oraz decyzji nr [...] z dnia [...].12.2017 r., zgłoszonych remontów w 2016 i 2017 r., zakresu prac wykonywanych w związku z zamiarem zmiany sposobu użytkowania, uzyskania przez stronę decyzji legalizujących wykonanie robót, zgłoszeń dokonania remontów, wykonania prac zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Biorąc pod uwagę powyższe pełnomocnik skarżącej Spółki wniósł o rozpatrzenie sprawy na rozprawie, uchylenie w całości decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 14 lipca 2021 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę i wnioski dowodowe w niej zawarte, wniósł o zwrot kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 14 lipca 2021 r. Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej zawarte w skardze z uwagi na brak spełnienia przesłanek określonych w art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także dając podstawę do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, którą organ ten wniósł sprzeciw wobec zgłoszenia przez skarżącą Spółkę zamiaru zmiany sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek magazynowo-produkcyjno-biurowy, zlokalizowany na działce nr ewid. 155, w m. J., na terenie gminy Z.

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, Wojewoda [...] wydając powyższą decyzję nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, w rozumieniu wyżej powołanych przepisów, co uzasadnia oddalenie skargi w całości.

W szczególności, w tym względzie, Sąd podziela stanowisko Wojewody [...] w kwestii zastosowania w sprawie art. 71 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "Prawo budowlane". Zgodnie z tym przepisem, organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części:

1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę;

2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

3) może spowodować niedopuszczalne:

a) zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia,

b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków,

c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych,

d) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.

Jednocześnie dodać należy, że stosownie do ust. 6 powołanego artykułu, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych:

1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę - rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę;

2) objętych obowiązkiem zgłoszenia - do zgłoszenia, o którym mowa w ust. 2, stosuje się odpowiednio przepisy art. 30 ust. 2-4.

Dokonana z perspektywy tych regulacji analiza akt sprawy, a przede wszystkim przedłożonego projektu zmiany sposobu użytkowania, załączonego do wniosku wszczynającego postępowanie, dowodzi przy tym prawidłowości stanowiska Wojewody [...], że zakres prac przewidzianych przez inwestora wykracza poza granice uprawnienia inwestora do objęcia ich zgłoszeniem. Zmiana sposobu użytkowania ma bowiem wiązać się z robotami budowlanymi polegającymi nie tylko, jak twierdzi strona skarżąca, na wykonaniu pilastrów z materiałów niepalnych przy ścianach zewnętrznych, ale także zamurowaniu otworów okiennych, czy montażu drzwi ewakuacyjnych (str. 38 projektu). Lista robót budowlanych potwierdza ustalenia Wojewody [...], wedle których w sprawie ziściła się przesłanka z art. 6 pkt 1 Prawa budowlanego, bowiem zamierzenie inwestycyjne wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma wątpliwości co do tego, że roboty budowlane polegające m.in. zamurowaniu istniejących otworów drzwiowych i wykuciu nowych w innym miejscu, niewątpliwie stanowią przebudowę z art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego, gdyż w wyniku ich realizacji następuje zmiana parametrów użytkowych i technicznych istniejącego obiektu. Projekt przewiduje też konieczność dostosowania konstrukcji dachu, stropów i ścian zewnętrznych do właściwej klasy odporności ogniowej, co również przesądza o konieczności uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę. Definicja przebudowy została dodana ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. poz. 1364). Ustawodawca jednak nie doprecyzował, co należy rozumieć przez zmianę parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu. W wyroku z dnia 4 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 493/09, Naczelny Sąd Administracyjny, stosując zasady wykładni językowej, odwołał się do reguł znaczeniowych języka polskiego i wskazał, że parametr to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenia jego przydatności. Parametrem użytkowym i technicznym będą zatem wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, okna, schody, oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego.

Mając na uwadze powyższe należy zatem stwierdzić, że Wojewoda trafnie przyjął, że planowane prace, opisane w projekcie załączonym do wniosku o zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowego odpowiadają definicji przebudowy z art.3 pkt 7a Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 28 i art.29 Prawa budowalnego przebudowa obiektu wymaga opracowania projektu budowlanego i uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W tej sytuacji, w ocenie Sądu, Wojewoda [...] dostrzegając uchybienia proceduralne organu I instancji, w tym błędnie powołaną regulację art. 30 ust. 6 c Prawa budowlanego, zasadnie przyjął, że w okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzone uchybienia w toku postępowania przed organem I instancji pozostają bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie i nie ma możliwości podjęcia innego rozstrzygnięcia sprawy poza utrzymaniem w mocy decyzji organu I instancji. Prawidłowo też Wojewoda wywiódł, że w tym stanie rzeczy dla rozstrzygnięcia sprawy nie ma już znaczenia zgodność projektu z decyzją środowiskową czy ustalającą warunki zabudowy.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że sprzeciw został wniesiony z zachowaniem terminu określonego w art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, tj. w terminie 30 dni od dnia uzupełnienia braków zgłoszenia. Zgodnie bowiem z poglądami prezentowanymi w orzecznictwie termin na zgłoszenie sprzeciwu powinien być liczony, w przypadku uzupełnienia zgłoszenia, od daty tego uzupełnienia lub od dnia upływu terminu do uzupełnienia braków zgłoszenia. Wydanie postanowienia w przedmiocie obowiązku uzupełnienia zgłoszenia przerywa 30-dniowy termin do wniesienia sprzeciwu (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 207/08, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Na gruncie niniejszej sprawy Sąd w pełni ten pogląd podziela.

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd nie dopatrzył się wskazanych w skardze naruszeń prawa i uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z przepisami prawa materialnego, nie dopatrzył się również naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik kontrolowanej sprawy.

Końcowo odnosząc się do zgłoszonych wniosków dowodowych przez skarżącą Sąd wyjaśnia, że stosownie do art. 133 p.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, a postępowanie dowodowe w postępowaniu sądowoadministracyjnym ma jedynie uzupełniający, wyjątkowy, charakter, podyktowany łącznym spełnieniem przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a., czyli: 1) jeśli przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie (a takich wątpliwości Sąd nie miał, dlatego oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze) i nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uwzględnienie wnioskowanych dowodów, mimo braku spełnienia wskazanej w art. 106 § 3 p.p.s.a. przesłanki niezbędności wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, mogłoby zatem prowadzić do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślić przy tym należy, że dokumenty objęte przedmiotowymi wnioskami w większości znajdują się w aktach administracyjnych nadesłanych przez organ, z którymi Sąd zapoznał się szczegółowo w toku badania zasadności skargi.

Z powyższych względów Sąd, nie podzielając zarzutów skargi, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.

dc