Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 311/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 26, art. 3 ust. 1 pkt 19
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 10 lutego 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi R. P. i M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie usunięcia odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 28 marca 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących R. P. i M. Ś. kwotę 900 zł (dziewięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) zwanej dalej w skrócie "ustawą", Wójt Gminy nakazał M. Ś. i R. P., współwłaścicielom działki nr [...], obręb W., położonej w miejscowości W., Gmina P., usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów o kodzie 17 05 06 - urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05, pochodzących z inwestycji - budowa tunelu pod M., w ilości 10.350 m3, w terminie do dnia 30 lipca 2014 r. wskazując, że wykonanie decyzji nastąpi przez zawarcie umowy z przedsiębiorcą na usunięcie odpadów i ich transport do miejsca składowania lub unieszkodliwienia odpadów, oraz że przedsiębiorca musi posiadać odpowiednie zezwolenie.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wójt podał, że w dniu 10 lipca 2013 r. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie usunięcia odpadów o kodzie 17 05 04 - ziemia i gleba, w tym kamienie inne niż wymienione w 17 05 03, z miejsc nieprzeznaczonych do ich składowania i magazynowania z terenu nieruchomości położonej w W., działka nr [...], obręb W. W toku postępowania do organu pierwszej instancji wpłynęła kopia pisma A. skierowanego do Komendy Powiatowej Policji z prośbą o interwencję w sprawie nielegalnego prowadzenia prac polegających na zmianie ukształtowania terenu na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organ wyjaśnił, że dokonał w dniu 2 sierpnia 2013 roku oględzin przedmiotowego terenu, w toku których stwierdził, że nawieziona ziemia pochodzi z inwestycji - budowa tunelu pod M. M. Ś. i R. P. – ojciec R. P. oświadczyli, że wynajęli firmę B. do uporządkowania działki nr [...] po użytkowaniu jej przez firmę C., której dzierżawili działkę. Na zlecenie firmy C., firma D. prowadziła na przedmiotowej działce działalność polegającą na wydobywaniu i składowaniu piasku. Po zakończeniu działalności firma nie przywróciła działki do stanu poprzedniego, w związku z czym właściciele postanowili samodzielnie uporządkować teren. R. P. przedstawił pismo z dnia 29 lipca 2013 r. skierowane do C., w którym wezwano do przywrócenia działki do stanu poprzedniego poprzez wyrównanie i uprzątnięcie terenu. R. P. oświadczył, że na działkę nr [...] firma B. nawiozła 300 m3 mas ziemnych, na dowód czego przedstawił oświadczenie firmy B.

z 2 sierpnia 2013 r. W toku oględzin nieruchomości przedstawiciel Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oświadczył także, że zostanie wykonany pomiar rzędnych terenu, aby sprawdzić ilość nawiezionych mas ziemnych, a mapa z naniesionymi rzędnymi zostanie przesłana do Urzędu Gminy P. Właściciele oświadczyli, że zaprzestano nawożenia ziemi po piśmie od Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, przy czym nawiezionej do tej pory ziemi nie usunęli, tylko rozplantowali ją na działce.

Wójt wyjaśnił nadto, że poinformował E., która prowadzi inwestycję - budowa tunelu pod M., o fakcie nawiezienia mas ziemnych pochodzących z tamtejszej inwestycji na działkę nr [...]. Pismem z dnia 26 sierpnia 2013 r. zwrócił się także do E. o informację w zakresie podjętych działań zmierzających do usunięcia mas ziemnych pochodzących z tej inwestycji z działki nr [...]. W dniu 18 września 2013 r. do organu wpłynęła informacja E.. zawierająca oświadczenie firmy B. oraz M. Ś. o usunięciu z terenu działki 300 m3 ziemi. Organ wyjaśnił, że po dokonaniu wizji w terenie w dniu 27 grudnia 2013 r. nie stwierdzono przeprowadzenia prac polegających na wywiezieniu odpadów z terenu działki nr [...], a stan tej działki był taki sam jak w dniu 2 sierpnia 2013 r.

Organ pierwszej instancji wskazał także, że decyzją z dnia 5 września 2013 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej nakazał R. P. i M. Ś. usunięcie odpadu z części działki nr [...] znajdującej się w obszarze bezpośredniego zagrożenia powodzią do rzędnych terenu sprzed wykonania nasypu, w terminie 3 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna.

Wskazując na treść art. 2 pkt 3 ustawy, organ pierwszej instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie odpad pochodził z inwestycji - budowa tunelu pod M. i został przewieziony na działkę nr [...]. Właściciel działki nr [...] nie przedstawił pozwolenia na budowę wydanego dla tej działki, ani pozwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, zaś działka nr [...] przeznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na tereny zabudowy usług turystyki. Z przedstawionych przez właścicieli działki badań laboratoryjnych wynika przydatność urobku z prac tunelowych do celów budowlanych z terenu budowy "Połączenie Portu Lotniczego z Portem Morskim w G." - etap IV opracowanego przez F., zaś odpad, który w początkowej fazie postępowania został zakwalifikowany jako 17 05 04 - gleba i ziemia w tym kamienie inne niż 17 05 03, należy zakwalifikować jako 17 05 06 - urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05.

Ilość nawiezionego odpadu organ oszacował w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową według stanu na dzień 14 grudnia 2012 r., dostarczoną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, na której przedstawiciel tego Zarządu, posiadający uprawnienia konstrukcyjno-budowlane, po dokonaniu pomiaru w dniu 7 sierpnia 2013 r., naniósł aktualne rzędne terenu, zaś porównanie obu pomiarów pozwoliło na ustalenie wielkości podniesienia gruntu i oszacowanie nawiezionych odpadów.

Wobec powyższych ustaleń organ pierwszej instancji uznał, że działka nr [...] nie jest miejscem przeznaczonym do składowania i magazynowania odpadów i na podstawie art. 26 ustawy orzekł jak w decyzji.

W odwołaniu od powyższej decyzji R. P. i M. Ś. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania poprzez niedokładne wyjaśnienie "istniejącego stanu faktycznego stron" oraz naruszenie przepisów ustawy o odpadach.

W uzasadnieniu odwołania skarżący zakwestionowali przyjętą w decyzji wielkość mas ziemnych w ilości 10.350 m3 jako odpad o kodzie 17 05 06, pochodzący z inwestycji - budowa tunelu pod M. Zarzucili, że potwierdzony został jedynie przywóz na ich działkę ziemi z tej inwestycji przez firmę B. w ilości 300 m3, a nie 10.350 m3. Oszacowana ilość mas ziemnych do usunięcia w wielkości 10.350 m3 nie może zatem pochodzić z budowy tunelu pod M. i nie może być sklasyfikowana jako odpad.

Następnie skarżący stwierdzili, że skoro E. oraz firma G. - główny wykonawca, po interwencji Wójta Gminy poczuli się zobligowani i nakazali usunięcie odpadów w ilości 300 m3 z ich nieruchomości, a w wydanej decyzji stwierdzono, że z tej inwestycji przywieziono 10.350 m3 - to w tym przypadku organ pierwszej instancji powinien o tym poinformować inwestora i wykonawcę i tak jak poprzednio to te podmioty powinny być zobligowane do interwencji bezpośrednio u podwykonawcy w sprawie usunięcia tych odpadów.

Według skarżących, E. i firma G. powinni być odpowiedzialni za przewiezione odpady i powinni posiadać wiedzę, że odpady z budowy są przekazywane za pośrednictwem podwykonawcy osobom do tego nieuprawnionym, a ich podwykonawca nie informuje właścicieli o tym, iż przywozi odpad na ich nieruchomość a tylko deklaruje, że jest to materiał laboratoryjnie przebadany, niezawierający żadnych substancji niebezpiecznych dla zdrowia i życia oraz środowiska, co w 100% kwalifikuje go do wyrównywania terenu, tym samym wprowadzając właścicieli w błąd. Z tego względu skarżący uznali, że nie powinni być zobligowani do usunięcia odpadów, bowiem nigdy nie zgodzili się, aby na ich działkę trafiły jakiekolwiek odpady, a nawet przyjmując teoretycznie, że tam trafiły, to tylko dlatego, że przekazujący je świadomie zataił, iż masy ziemne, którymi dysponuje, są odpadami.

Kwestionując ustalenia wizji lokalnej w zakresie kompetencji do wykonania mapy przez przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej – T. T., skarżący stwierdzili, że takiego pracownika w tym Zarządzie nie ma, nie posiada on więc uprawnień geodezyjnych oraz budowlano-konstrukcyjnych do jakichkolwiek pomiarów. Skarżący wnieśli o powołanie uprawnionego geodety, który oszacuje rzędne terenu, gdyż oszacowanie wielkości odpadów na 10.350 m3 jest wykonane nierzetelnie i zawyża ilość odpadów.

Skarżący wyjaśnili nadto, że ich działka była przedmiotem dzierżawy wykorzystywanym na pole refulacyjne – wydobycie i składowanie urobku w postaci piasku z dna M. przez firmy C i D., które po zakończeniu dzierżawy nie przekazały im działki w uzgodnionym terminie, a jej stan był wyraźnie pogorszony (pozostałości dużej ilości gruzu, zmienione rzędne terenu). Skarżący usunęli z działki nieczystości, a sprawę skierowali do sądu, gdyż ani inspektor nadzoru budowlanego, ani policja nie znaleźli podstaw do wszczęcia postępowania przeciwko nim. Nadto skarżący wyjaśnili, że w związku z zaistniałą sytuacją odłożyli prace porządkowe, licząc na pozytywne rozstrzygnięcie sprawy sądowej przeciwko firmie C.

Skarżący podali także, że wystąpili do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej o zgodę na zwolnienie z zakazu wykonywania zmian ukształtowania terenu na obszarach zalewowych, a także wystąpili do Wójta Gminy o udzielenie zgody na prace ziemne na działce polegające na podniesieniu rzędnych terenu do 3 metrów n.p.m. zgodnie z przyjętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w celu zabezpieczenia mieszkańców przed ewentualną powodzią i jej skutkami, jednak do dnia wniesienia odwołania nie otrzymali odpowiedzi. Dodali, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego na tym obszarze przewiduje jego przeznaczenie pod zabudowę usługowo-turystyczną i podniesienie jego rzędnych do 3 m n.p.m., a biorąc pod uwagę powierzchnię działki, jej rzędne powinny być średnio podniesione od 0,3 m do 1,3 m. Mając to na uwadze skarżący stwierdzili, że nie ma sensu usuwanie jakichkolwiek mas ziemi, bo potem trzeba byłoby je ponownie przewozić w zwiększonej ilości aby spełnić warunki planu miejscowego, czyli aby podnieść cały teren, przy czym szacunkowo ocenili, że dowieść należy około 12.000 m3 mas ziemi.

W piśmie z dnia 8 czerwca 2014 r. skarżący podnieśli dodatkowo, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem:

- art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w związku z art. 26 ust. 2 ustawy, poprzez zaniechanie wyjaśnienia, pomimo inicjatywy dowodowej skarżących, kto jest wytwórcą odpadów o kodzie 17 05 06 znajdujących się na działce nr [...], a także zaniechanie wyjaśnienia parametrów składowiska odpadów znajdujących się na działce nr [...] oraz jego wieku, a co za tym idzie - niewyjaśnienie istoty sprawy;

- art. 67 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia protokołu z czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności oględzin przeprowadzonych w dniu 27 grudnia 2013 r. i pomiarów dokonanych przez przedstawicieli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 7 sierpnia 2013 r., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawiło skarżących możliwości wnoszenia uwag do dokonywanych przez organ czynności oraz ustosunkowania się do ich wyników;

- art. 75 § 1 w związku z art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność ilości i wieku nawiezionego na działkę nr [...] urobku o kodzie 17 05 06, a oparcie swoich ustaleń w tym zakresie na oszacowaniu rzędnych terenu wykonanym przez przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej.

W piśmie tym skarżący wnieśli także o dopuszczenie dowodów z przesłuchania świadka R. P. na okoliczność ustalenia wytwórcy odpadów o kodzie 17 05 06 oraz ilości ww. odpadu nawiezionego przez wytwórcę odpadów na działkę nr [...], opinii biegłego połączonej z oględzinami działki nr [...] na okoliczność ilości urobku o kodzie 17 05 06 nawiezionego na działkę nr [...] z budowy tunelu pod M. oraz przesłuchania strony na okoliczność ustalenia wytwórcy odpadów o kodzie 17 05 06 oraz ilości ww. odpadu nawiezionego przez wytwórcę odpadów na działkę nr [..].

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ administracyjny oparł swoje rozstrzygnięcie w sprawie o dowód przeprowadzony w sposób odbiegający od zasad Kodeksu postępowania administracyjnego. Strona została pozbawiona możliwości wykazania, że nawieziony na działkę grunt z wyrobiska tunelu pod M. wynosił nie więcej niż 300 m3. Organ w sposób dowolny przyjął natomiast wartość 10.350 m3 gruntu. Skarżący dodali, że organ nie ustalił w sposób zgodny z przepisami ustawy o odpadach podmiotu zobowiązanego do usunięcia nielegalnie składowanych odpadów, tj. posiadacza odpadów. Decyzja została skierowana do właścicieli działki, niebędących posiadaczami odpadów w rozumieniu ustawy. Inicjatywa dowodowa skarżących zmierzała do wykazania, że wytwórcą odpadów jest C. oraz firma D., lecz pomimo tego organ nie wezwał do udziału w sprawie w charakterze stron tych wytwórców odpadów.

Podnieśli dodatkowo, że oględziny z dnia 27 grudnia 2013 r. powinny zostać utrwalone w formie protokołu, zaś forma adnotacji urzędowej nie wystarcza do uznania, że organ dochował obowiązków wynikających z art. 67 § 1 i 2 k.p.a. Również z pomiarów dokonanych w dniu 7 sierpnia 2013 r. winien zostać sporządzony zwięzły protokół, albowiem czynność ta miała istotne znaczenie dla oszacowania ilości nawiezionej gleby, co wpłynęło na treść obowiązków stron. Z kolei ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie ilości i wieku nawiezionego na działkę nr [...] urobku wymagało wiadomości specjalnych, a zatem konieczne było przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

Decyzją z dnia 27 marca 2015 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 3, art. 3 pkt 2, 6 i 19, art. 26 ust. 1-2 i 6 ustawy w związku z art. 9 ust. 1 pkt 3, art. 88l ust. 1 pkt 3 i art. 88o ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.) – dalej w skrócie jako "ustawa – Prawo wodne", Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu jej wykonania i orzekło, że należy wykonać obowiązek w terminie do dnia 31 lipca 2015 roku.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze przedstawiło przebieg postępowania oraz wskazało na pismo Wójta Gminy z dnia 6 maja 2014 r., w którym organ ten, odnosząc się do odwołania, podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i dodatkowo wyjaśnił, że złożony przez skarżących wniosek z dnia 17 stycznia 2014 r. o pozwolenie na podniesienie gruntu na przedmiotowej działce nie ma związku z niniejszym postępowaniem, bowiem odnosi się do prac przeprowadzonych bez umocowań prawnych w sierpniu 2013 r. W związku z zarzutem skarżących dotyczącym kompetencji T. T. organ pierwszej instancji podał, że osoba ta, która dokonała pomiarów nawiezionych odpadów na działkę nr [...], jest kierownikiem terenowej jednostki Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz posiada uprawnienia konstrukcyjno-budowlane nr [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że działka nr [...] znajduje się na terenie szczególnie zagrożonym powodzią tj. na tzw. terenie zalewowym, graniczy bowiem bezpośrednio z wodą płynącą (symbol WP) rzeki M. Ziemia nawieziona na działkę nr [..] to urobek pochodzący z inwestycji - budowa tunelu pod M. i stanowi odpad o kodzie 17 05 06, inny niż wymieniony w 17 05 05. Posiadacze - współwłaściciele działki nr [..] nie uzyskali pozwolenia na składowanie i magazynowanie odpadów. Natomiast na działce nr [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznaczenie tego obszaru określa jako zabudowę usług turystycznych.

Wskazując na powyższe ustalenia faktyczne oraz treść art. 26 ust. 1, 2 i 6 ustawy, jak również na zawarte w tej ustawie definicje pojęć posiadacza odpadów

(art. 3 ust. 1 pkt 19), odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 6) oraz gospodarowania odpadami

(art. 3 ust. 1 pkt 2), a także przytaczając przepisy art. 88l ust. 1 i art. 88o ust. 1 ustawy

– Prawo wodne oraz zawartą w art. 9 ust. 1 pkt 3c tejże ustawy definicję obszaru szczególnego zagrożenia powodzią, Kolegium przyjęło, że przedmiotowa działka nr [...] położona jest na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. W ocenie organu odwoławczego nawieziona ziemia, to odpady w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy. Z mapy sytuacyjno-wysokościowej (w skali 1: 1500) załączonej do akt organu pierwszej instancji, na której znajdują się pierwotne rzędne przed nawiezieniem odpadów oraz naniesione rzędne po ich nawiezieniu wynika, że działka ta graniczy bezpośrednio z rzeką M., a od wody płynącej tej rzeki oddziela ją wał ziemi niewielkiej wysokości. Z tych powodów na obszarze tej nieruchomości nie można w żadnym wypadku składować odpadów, choćby to nie były odpady niebezpieczne, ale urobek z wykopanego tunelu pod M. Gdy odpady zostały przewiezione i zlokalizowane na ww. działce, to według art. 26 ust. 1 ustawy posiadacz odpadów jest obowiązany do ich usunięcia z tej działki jako miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania.

Wyjaśniając kwestię określenia osoby, która jest posiadaczem tych odpadów w dniu wydania zaskarżonej decyzji, organ odwoławczy przytoczył definicję pojęcia posiadacz odpadów zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Stwierdził, że w związku z ustawowym domniemaniem prawnym posiadaczem odpadów jest władający ziemią, na której są zgromadzone odpady, zatem skarżący jako właściciele działki są władającymi działką nr [...], a więc są także posiadaczami zgromadzonych na niej odpadów. Domniemanie to jest wzruszalne i może nie obowiązywać tylko wtedy, gdyby skarżący je obalili. Organ odwoławczy uznał zawarte w odwołaniu twierdzenia skarżących są nieprzekonywujące, ponieważ skarżący - jako właściciele działki - powinni nie dopuścić do przywiezienia odpadów na ich nieruchomość przez kogokolwiek, a jeżeli już zamierzali to uczynić, to ich akt staranności właścicielskiej powinien polegać na zbadaniu laboratoryjnym, że ziemia z tunelu nie jest odpadem. Zdaniem organu, skarżący nie tylko nie dokonali tych prewencyjnych czynności, ale nie wystąpili też o sądową ochronę w sprawie rzekomej samowoli wywiezionego urobku (odpadu), a nawet ten urobek został rozgarnięty (rozplantowany) przez samych skarżących. Z wyjaśnień skarżących przedstawionych w toku oględzin w dniu 2 sierpnia 2013 r. wynika, że zaprzestali nawożenia ziemi po piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, ale nawiezionej ziemi nie usunęli, tylko ją rozplantowali. Te ustalenia wskazują na akceptację przez skarżących przywiezionego na ich działkę odpadu. Zatem nie można przyjąć, że taka sytuacja faktyczna pozwala obalić domniemanie prawne dotyczące określenia posiadacza odpadów zdefiniowanego w art. 3 pkt 19 ustawy. Z tego względu nie można też przyjąć za zasadne, że poprzedni posiadacze odpadów (urobku z budowy kanału pod M.) nadal są posiadaczami odpadów i są odpowiedzialni za ich dostarczenie na działkę skarżących.

Organ odwoławczy uznał nadto za sprzeczną z prawem tezę skarżących, że skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na działce nr [...] możliwość podniesienia rzędnych terenu, to niecelowe byłoby wywożenie odpadów, a potem ponowne nawożenie ziemi w tym celu. Zagospodarowanie działki według funkcji wymienionych w planie miejscowym wymaga bowiem wykonania odpowiednio zaprojektowanych i wykonanych budowli ziemnych czy urządzeń melioracyjnych. Nie jest to proste rozplantowanie odpadów. Takie stwierdzenia oparte są o stanowisko Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, czyli organu właściwego do odpowiedniego zagospodarowania terenu na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią.

Jako niezasadne Kolegium oceniło także zarzuty skarżących, co do braku ustalenia właściwej ilości odpadów (300 m3 czy 13.500 m3), gdyż uznało, że te dane nie są niezbędne dla właściwego rozstrzygnięcia, skoro właściciele działki nr [...] mają doprowadzić działkę do stanu poprzedniego, według rzędnych stwierdzonych na mapie przed nawiezieniem odpadów. Ponadto wielkość 300 m3 wynika tylko z oświadczenia skarżących złożonego w czasie oględzin w dniu 2 sierpnia 2013 r.

W skardze na powyższą decyzję R. P. i M. Ś. zarzucili jej naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 26 ust. 1, 2 i 6 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 i 32 ustawy poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że domniemanie prawne z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy znajdzie zastosowanie także w razie ustalenia przez organ wytwórcy odpadów, a ponadto naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. poprzez niedopuszczenie wnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 9 czerwca 2014 r. dowodów na okoliczność mającą znaczenie dla sprawy oraz art. 67 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu administracyjnego pierwszej instancji wobec zaniechania sporządzenia przez ten organ protokołu z czynności postępowania, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pomiarów dokonywanych przez przedstawiciela Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 7 sierpnia 2013 r. oraz oględzin przeprowadzonych w dniu 27 grudnia 2013 r., przy czym - zdaniem skarżących - zaniechanie sporządzenia protokołu z tych czynności miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem pobawiło skarżących możliwości wnoszenia uwag do dokonywanych przez organ czynności oraz ustosunkowywania się do ich wyników.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że w toku postępowania zaoferowali organowi pierwszej instancji dowody na poparcie swojej tezy, że wytwórcą odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy jest C. Przepis

art. 26 ust. 1 ustawy nakłada na posiadacza odpadów obowiązek ich niezwłocznego usunięcia z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Natomiast art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy definiuje pojęcie posiadacza odpadów. Na pierwszym miejscu za posiadacza odpadów ustawa nakazuje traktować ich wytwórcę lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów. Dopiero gdyby ustalenie wytwórcy odpadów lub ich posiadacza jest niemożliwe, organ administracyjny może skorzystać z domniemania wynikającego z komentowanego przepisu. Wykładnia organu odwoławczego zmierza natomiast do objęcia domniemaniem z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy właścicieli nieruchomości, w przypadku gdy organowi administracyjnemu znany jest wytwórca odpadów.

Skarżący podnieśli też, że organ administracji, w wyniku błędnej wykładni

art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy i przyjęcia, że intencją ustawodawcy było w każdym przypadku kierowanie decyzji nakazującej usuniecie odpadu do właścicieli nieruchomości, nawet jeżeli wytwórcą odpadu jest organowi znany i nie jest nim właściciel działki, nie uznał za celowe kierowanie decyzji do wytwórcy odpadu. Zdaniem skarżących, prawidłowa wykładnia art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy powinna prowadzić do wniosku, że domniemanie to wprowadzone zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości (wytwórcy odpadów). Tym samym domniemanie to staje się obalone w każdym przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. W konsekwencji niewłaściwego zastosowania domniemania

z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy organy obu instancji zaniechały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności Kolegium pominęło składane przez stronę wnioski dowodowe, zaś wcześniej organ administracyjny zaniechał sporządzenia protokołu z podjętych czynności. Kolegium nie wyjaśniło powodów, dla których zdecydowało się nie dopuścić wnioskowanych przez stronę dowodów.

W ocenie skarżących powyższe zaniechania organu administracyjnego doprowadziły do poczynienia nieprawidłowych ustaleń nie tylko co do wytwórcy odpadów, ale także w zakresie położenia odpadów, jak i ich ilości. Skarżący wyjaśnili, że znaczna część odpadów znajduje się na działce nr [...], o powierzchni 2090 m2, której skarżący nie są właścicielami. Organy powinny w pierwszej kolejności ustalić, kto jest posiadaczem tych odpadów, co w wypadku odpadów porzucanych jest czynnością wymagającą od organu zebrania dowodów umożliwiających przypisanie władztwa nad odpadami konkretnemu podmiotowi. Dodali, że w toku postępowania administracyjnego inicjatywa dowodowa skarżących zmierzała do wykazania kto jest wytwórcą odpadów. Tym samym, zarówno wnioski jak i twierdzenia skarżących, mogły być przedmiotem wyjaśnień przez organy administracji publicznej. W ramach postępowania administracyjnego nie podjęto tymczasem wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia istoty sprawy. Dodatkowo ustalenia Kolegium nie realizują zasady wynikającej

z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. W rezultacie – zdaniem skarżących - budzi wątpliwości prawidłowość zastosowania art. 26 ust. 2 ustawy.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 22 lipca 2015 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z następujących dokumentów:

- decyzji Wojewody z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...] i obwieszczenia tego organu z dnia 24 czerwca 2014 r. na okoliczność podziału działki nr [...] i wyodrębnienia z niej działki nr [...],

- umowy dzierżawy z 14 maja 2011 r. oraz protokołu przekazania placu z 2 czerwca 2011 r. na okoliczność wejścia C. w posiadanie nieruchomości skarżących,

- pozwu oraz odpowiedzi na pozew znajdujących się w aktach sprawy zawisłej przed Sądem Rejonowym o sygn. akt [...] na okoliczność bezumownego korzystania z nieruchomości skarżących przez posiadacza działki C. oraz działań podjętych przez skarżących w celu przywrócenia posiadania,

- pisma Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 16 stycznia 2013 r. na okoliczność kierowania do D., podwykonawcy C., wezwań do usunięcia urobku,

- pisma Urzędu Gminy z 11 czerwca 2015 r., notatki ze spotkania w sprawie polderu w miejscowości W. z 27 marca 2014 r. oraz 26 marca 2015 r. na okoliczność braku map zagrożenia powodziowego dla obszaru obejmującego nieruchomość skarżących oraz wskazywania przez zespół roboczy konieczności podwyższenia rzędnych obszaru obejmującego nieruchomość skarżących, jak również przyjęcia przez zespół możliwości zabezpieczenia obszaru dla poszczególnych jego części.

W uzasadnieniu powyższego pisma skarżący wyjaśnili, że dowody zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że władztwo nad przedmiotową nieruchomością w okresie nawiezienia mas sprawował C. wraz ze swoimi podwykonawcami. Do jednego z tych podwykonawców Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej wysłał żądanie usunięcia ziemi. Mimo to ani spółka C., ani spółka D. nie były stroną postępowania, zamiast tego adresatami nakazu zostali właściciele nieruchomości, niebędący ani wytwórcami odpadu, ani posiadaczami nieruchomości.

Skarżący dodali, że organy, dokonując ustaleń faktycznych, pominęły decyzję Wojewody z dnia 21 czerwca 2013 r., zgodnie z którą część działki nr [...] została wywłaszczona pod drogę. W wyniku podziału powstała działka nr [...] o powierzchni 2.090 m2. Właścicielem działki, na którą również były nawożone masy ziemi, stał się Skarb Państwa. Łączna ilość 10.350 m3 ziemi, o której mowa w decyzji organu pierwszej instancji, została wyliczona na podstawie oględzin obu działek, tj. działki skarżących i działki Skarbu Państwa.

Na rozprawie w dniu 16 grudnia 2015 r. pełnomocnik skarżących wniósł o zwieszenie postępowania sądowego do czasu rozpoznania przez Wójta Gminy wniosku o uchylenie decyzji, która jest przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie.

W piśmie z dnia 22 grudnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że nie przychyla się do wniosku skarżących o zawieszenie postępowania.

W piśmie z dnia 3 lutego 2016 r. skarżący wnieśli o dopuszczenie dowodu z:

- decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 19 maja 2014 r. na okoliczność istotnego znaczenia dokumentu koncepcji zabezpieczenia przeciwpowodziowego przed zagrożeniem od wód cofkowych rzeki M. z sierpnia 2015 r. dla oceny prawnej wniosku o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu rozpoznania wniosku o uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia 28 marca 2014 r.,

- wniosku skarżących z dnia 10 grudnia 2015 r. o uchylenie decyzji Wójta Gminy z dnia 28 marca 2014 r. na okoliczność wszczęcia postępowania, którego wynik ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. Sąd postanowił oddalić wniosek skarżących o zawieszenie postępowania.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej w skrócie określanej jako "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 27 marca 2015 roku, którą co do zasady utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy nakazującą M. Ś. i R. P., jako współwłaścicielom działki nr [...], obręb W., położonej w miejscowości W., Gmina P., usunięcie z powyższej nieruchomości odpadów o kodzie 17 05 06 - urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05, pochodzących z inwestycji - budowa tunelu pod M., w ilości 10.350 m3.

Materialnoprawną podstawę decyzji organów obu instancji stanowił art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.) - zwanej dalej w skrócie "ustawą".

Zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy, posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania. Przepis art. 26 ust. 2 ustawy stanowi zaś, że w przypadku nieusunięcia odpadów, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, w drodze decyzji wydawanej z urzędu, nakazuje posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z miejsca nieprzeznaczonego do ich składowania lub magazynowania, z wyjątkiem gdy obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o cofnięciu decyzji związanej z gospodarką odpadami.

Z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy wynika nadto, że przez posiadacza odpadów należy rozumieć wytwórcę odpadów lub osobę fizyczną, osobę prawną oraz jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej będące w posiadaniu odpadów; domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Ustawa o odpadach zawiera także definicję wytwórcy odpadów. Przepis art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy stanowi bowiem, że ilekroć w ustawie jest mowa o wytwórcy odpadów - rozumie się przez to każdego, którego działalność lub bytowanie powoduje powstawanie odpadów (pierwotny wytwórca odpadów), oraz każdego, kto przeprowadza wstępną obróbkę, mieszanie lub inne działania powodujące zmianę charakteru lub składu tych odpadów; wytwórcą odpadów powstających w wyniku świadczenia usług w zakresie budowy, rozbiórki, remontu obiektów, czyszczenia zbiorników lub urządzeń oraz sprzątania, konserwacji i napraw jest podmiot, który świadczy usługę, chyba że umowa o świadczenie usługi stanowi inaczej.

Należy przy tym dodać, że ustawa w przepisie art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine wprowadza domniemanie prawne, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Nie definiuje przy tym kim jest władający powierzchnią ziemi. Skoro jednak, zgodnie z art. 1, ustawa ta określa środki służące ochronie środowiska, życia i zdrowia ludzi zapobiegające i zmniejszające negatywny wpływ na środowisko oraz zdrowie ludzi wynikający z wytwarzania odpadów i gospodarowania nimi oraz ograniczające ogólne skutki użytkowania zasobów i poprawiające efektywność takiego użytkowania, dlatego też w tym zakresie należy odwołać się do definicji zawartej w art. 3 pkt 44 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.) i stwierdzić, że władającym powierzchnią ziemi jest właściciel nieruchomości, a jeżeli w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ujawniono inny podmiot władający gruntem - podmiot ujawniony jako władający.

Jako adresata nakazów zawartych w decyzji organy obu instancji wskazały właścicieli działki nr [...], obręb W., tj. skarżących M. Ś. i R. P. Organy obu instancji uznały bowiem, posługując się domniemaniem prawnym zwartym w art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine ustawy, że skarżący - jako właściciele nieruchomości - działki nr [...], a więc władający powierzchnią ziemi zanieczyszczonej odpadami, są posiadaczami odpadów w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. W konsekwencji organy przyjęły również, że skarżący są podmiotem zobowiązanym do ich usunięcia.

Określając adresata decyzji organ I instancji krótko wyjaśnił, że kieruje ją do właścicieli przedmiotowej działki. Natomiast organ II instancji stwierdził, że decyzję administracyjną nakazującą usunięcie odpadów należy skierować do posiadacza odpadów, którym – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy – są skarżący jako władający powierzchnią ziemi, czyli właściciele przedmiotowej działki. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił, że domniemanie wynikające z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy in fine jest wzruszalne i może nie obowiązywać ale tylko wtedy gdyby skarżący je obalili, czego w ocenie organu nie uczynili.

Jak wynika z powyższego, organy skierowały nakaz usunięcia odpadów w niniejszej sprawie do skarżących jako właścicieli działki nr [...], obręb W. Organy przeoczyły jednak, że zgodnie z przywołaną w piśmie skarżących z 22 lipca 2015 r. decyzją Wojewody z dnia 21 czerwca 2013 r., nr [...] (a więc decyzją, która wydana została przed rozstrzygnięciem tej sprawy w I instancji) doszło do podziału działki nr [...] i wyodrębnienia z niej działki nr [...]. Zgodnie z tą decyzją część działki nr [...], tj. powstała w wyniku podziału działka nr [...]

(o pow. 2.090 m2), została wywłaszczona pod drogę. Właścicielem wyodrębnionej pod drogę części działki nr [..] stało się Województwo (vide art. 12 ust. 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2013 r., poz. 687). Wskazane przez skarżących fakty potwierdzają załączone do akt sądowych wydruki z ksiąg wieczystych prowadzonych przez Sąd Rejonowy Wydział Ksiąg Wieczystych o numerach: [...] - działka nr [...] i [...] - m. in. działka nr [...]. Co za tym idzie, w dacie wydawania decyzji w niniejszej sprawie skarżący byli jedynie właścicielami działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...]. Natomiast nie byli właścicielami pozostałej części tej działki oznaczonej nr [...]. Tym samym, wydając rozstrzygnięcie w tej sprawie, organy naruszyły w sposób istotny art. 26 ust. 2 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, ponieważ skierowały nakaz do skarżących jako właścicieli działki nr [...], podczas gdy w dacie orzekania ani nie było takiej działki, ani skarżący nie byli już właścicielami całego obszaru, który ona wcześniej zajmowała, a na którym – jak wskazywały organy, znajdują się odpady, których dotyczy nakaz. Nie można było zatem do skarżących skierować nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy dotyczącego całej działki nr [...], opierając się na domniemaniu wynikającym

z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy.

Nie czyniąc prawidłowych ustaleń w tym zakresie organy naruszyły także przepisy postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) - dalej w skrócie jako "k.p.a.", w sposób mający wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Realizacja zasady prawdy obiektywnej ma ścisły związek z realizacją zasady praworządności, ustalenie stanu faktycznego sprawy jest bowiem niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (tak Barbara Adamiak w: "Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz" B. Adamiak, J. Borkowski, CH Beck, Warszawa 2004 rok, str. 67). Z art. 77 § 1 k.p.a. wynika zaś, że organy administracji publicznej są obowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ administracji zobowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i w tym celu dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 grudnia 2000 roku, sygn. akt V SA 1816/00, Baza Orzeczeń LEX nr 77645, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2000 roku, sygn. akt V S.A. 948/00, Baza Orzeczeń LEX nr 50114).

Mając na uwadze ww. przepisy organy rozpatrujące niniejszą sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli,

a w szczególności winny były ustalić w sposób niebudzący wątpliwości kto jest posiadaczem odpadów, których dotyczy przedmiotowe postępowanie, zobowiązanym do ich usunięcia. Tymczasem organy ustaliły adresata decyzji na podstawie domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine ustawy, nie ustalając jednocześnie prawidłowo właściciela nieruchomości, której dotyczy postępowanie.

Zasadne okazały się także zarzuty skarżących dotyczące braku należytego ustalenia w sprawie, jaka ilość odpadów znajduje się na terenie objętym postępowaniem. Organy nakazały skarżącym usunięcie z działki nr [...] dokładnie 10.350 m3 ziemi stanowiącej urobek z pogłębiania.

Określając ilość odpadów koniecznych do usunięcia organ I instancji wskazał, że ilość nawiezionego odpadu o kodzie 17 05 05 oszacował w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową - według stanu na dzień 14 grudnia 2012 r. - dostarczoną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, na której przedstawiciel tego Zarządu, posiadający uprawnienia konstrukcyjno-budowlane, po dokonaniu pomiaru w dniu 7 sierpnia 2013 r., naniósł aktualne rzędne terenu, zaś porównanie obu pomiarów pozwoliło na ustalenie wielkości podniesienia gruntu i oszacowanie nawiezionych odpadów.

Natomiast Kolegium – odnosząc się do zarzutów skarżących dotyczących braku ustalenia właściwej ilości odpadów (według Kolegium "300 m3 czy 13.500 m3"), stwierdziło, że te dane nie są niezbędne dla właściwego rozstrzygnięcia, skoro właściciele działki nr [...] mają doprowadzić działkę do stanu poprzedniego, według rzędnych stwierdzonych na mapie przed nawiezieniem odpadów. Rozbieżna wielkość 300 m3 wynika poza tym tylko z oświadczenia skarżących złożonego w czasie oględzin w dniu 2 sierpnia 2013 r.

W ocenie Sądu przede wszystkim niezasadnie jest stanowisko organu II instancji, zgodnie z którym dane dotyczące ilości odpadów znajdujących się na działce skarżących nie są niezbędne dla właściwego rozstrzygnięcia sprawy, skoro właściciele działki nr [...] mają doprowadzić działkę do stanu poprzedniego, według rzędnych stwierdzonych na mapie przed nawiezieniem odpadów. Należy bowiem zauważyć, że nie takie rozstrzygnięcie organu I instancji organ odwoławczy utrzymał w mocy. Z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji I instancji, które organ odwoławczy zaakceptował, wynika, że nakazało skarżącym usunięcie z działki nr [...] ściśle określonej ilości odpadów,

tj. 10.350 m3, a nie doprowadzenie działki nr [...] do stanu poprzedniego, według rzędnych stwierdzonych na mapie (trzeba by było je dokładnie określić – uwaga Sądu) przed nawiezieniem odpadów. Skoro zatem nakaz dotyczył ściśle określonej ilości odpadów, rzeczą organów obu instancji było wykazanie, że dokładnie taka ilość odpadów na przedmiotowej działce się znajduje i winna zostać z tej działki usunięta. Tego obowiązku nie wypełnił ani organ odwoławczy, który konieczność ustalenia tego faktu całkowicie zignorował, ani organ I instancji, który wyjaśnił bardzo ogólnie, że ilość odpadów oszacowano (nie wiadomo w jaki sposób) w oparciu o mapę sytuacyjno-wysokościową - według stanu na dzień 14 grudnia 2012 r. - dostarczoną przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej, na której przedstawiciel tego Zarządu, po dokonaniu pomiaru w dniu 7 sierpnia 2013 r., naniósł aktualne rzędne terenu.

Brak prawidłowych ustaleń w tym zakresie także stanowi istotne naruszenie wskazanych powyżej przepisów postepowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., nie można bowiem zaakceptować sytuacji, w której organ nakazuje usunięcie z nieruchomości ściśle określonej ilości odpadów, nie uzasadniając w istocie w jaki sposób ilość tę ustalił.

Zasadnie również skarżący zarzucali w piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania, że w sprawie doszło do naruszenia art. 67 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia protokołu z czynności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w szczególności pomiarów dokonanych przez przedstawicieli Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w dniu 7 sierpnia 2013 r., na których oparł się organ I instancji szacując ilość odpadów, a także oględzin przeprowadzonych w dniu 27 grudnia 2013 r., które stanowiły podstawę do uznania, że z działki nie usunięto odpadów, pomimo takiej informacji od skarżącego M. Ś., który w piśmie z dnia 30 sierpnia 2012 roku stwierdził, że z jego działki usunięto 300 m3 ziemi pochodzącej z terenu budowy tunelu pod M.

Zgodnie z art. 67 § 1 i § 2 pkt 3 k.p.a., organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 k.p.a.). W szczególności sporządza się protokół z oględzin i ekspertyz dokonywanych przy udziale przedstawiciela organu administracji publicznej

(art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a.).

Należy przy tym zauważyć, że z art. 79 k.p.a. wynika, iż strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z oględzin przynajmniej na siedem dni przed ich terminem. Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania oraz składać wyjaśnienia. Nie sporządzając protokołu z ww. czynności (notatka służbowa dotycząca oględzin z 27 grudnia 2013 r. – bez daty – znajdująca się w aktach administracyjnych nie czyni zadość wymogom art. 67 k.p.a.) i nie powiadamiając skarżących o zamiarze ich dokonania organ naruszył wskazane powyżej przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem pozbawił skarżących możliwości wnoszenia uwag do dokonywanych przez organ czynności oraz ustosunkowania się do ich wyników. Takie działanie organu naruszało także art. 10 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania.

Przywołując ponownie cytowany powyżej art. 77 § 1 k.p.a. jeszcze raz trzeba podkreślić, że obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego dotyczącego danej sprawy. Jeżeli natomiast organ chce pominąć dowody zaoferowane przez stronę postępowania, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. swoją decyzję musi szczegółowo wyjaśnić w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie bowiem z treścią art. 107 § 1 i 3 k.p.a., decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne, zawierające wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, oraz uzasadnienie prawne, czyli wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak słusznie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 1995 roku (sygn. SA/Lu 2479/94, Baza Orzeczeń LEX nr 27106), jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności w administracji jest obowiązek organów administracyjnych należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się te organy w toku załatwiania spraw. Motywy te powinny znaleźć swój wyraz także w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, bowiem strony mają prawo znać argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Bez zachowania tego elementu decyzji, strony nie mają możliwości obrony swoich słusznych interesów oraz prowadzenia polemiki z organem - zarówno w odwołaniu, jak też w skardze do Sądu. Niezależnie od powyższego, uzasadnienie stanowi jeden z warunków "sine qua non" skutecznej kontroli decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny. Prawidłowe uzasadnienie decyzji ma zatem nie tylko znaczenie prawne, ale i wychowawcze, bowiem pogłębia zaufanie stron postępowania do organów administracyjnych.

W niniejszej sprawie organy obu instancji niewątpliwie powyższych obowiązków wynikających z treści art. 107 § 1 i 3 k.p.a. nie spełniły, nie wskazały bowiem w uzasadnieniach swoich decyzji wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W szczególności, organ I instancji nie wyjaśnił w jaki sposób oszacował ilość odpadów znajdującą się na działce nr [...] konkretnie na 10.350 m3, nie uczynił tego również organ II instancji - pomimo wyraźnych zarzutów dotyczących tego szacunku podniesionych w odwołaniu. Ponadto organ II instancji nie wyjaśnił z jakich przyczyn nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżących zawartych w odwołaniu i uzupełniającym je piśmie z dnia 9 czerwca 2014 roku, w szczególności dotyczących prawidłowego ustalenia ilości odpadów znajdujących się na ich działce oraz źródła z jakiego odpady te pochodzą (w tym wniosków o dopuszczenie dowodów z: przesłuchania świadka R. P. na okoliczność ustalenia wytwórcy odpadów o kodzie 17 05 06 oraz ilości ww. odpadu nawiezionego przez wytwórcę odpadów na działkę nr [...]; opinii biegłego połączonej z oględzinami działki nr [...] na okoliczność ilości urobku o kodzie 17 05 06 nawiezionego na działkę nr [...] z budowy tunelu pod M.; przesłuchania strony na okoliczność ustalenia wytwórcy odpadów o kodzie 17 05 06 oraz ilości ww. odpadu nawiezionego przez wytwórcę odpadów na działkę nr [...]). Ponadto - jak słusznie zarzucali skarżący, organy nie przedstawiły żadnych wiarygodnych dowodów, które pozwalałyby uznać, że na należącej do skarżących nieruchomości znajduje się ściśle określona ilość odpadów, tj. 10.350 m3, jak i stwierdzić, że cała ta ilość stanowi odpady o określonym w decyzji kodzie 17 05 06 (urobek z pogłębiania inny niż wymieniony w 17 05 05), który pochodzi z inwestycji

- budowa tunelu pod M. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w sprawie było sporne, jak dużo mas ziemnych zostało przewiezione z przedmiotowej inwestycji na działkę nr [...]. Skarżący w odwołaniu twierdzili, że potwierdzone jest tylko przewiezienie z tej inwestycji na działkę nr [...] mas ziemnych w ilości 300 m3 ziemi, a nie – jak ustalono w decyzji – 10.350 m3.

Organy, szczególnie organ II instancji, pominęły także – bez wnikliwego rozważenia, dowody wskazujące na to, że znajdujące się na działce skarżących masy ziemi zostały na nią nawiezione przez inny podmiot, który może być wytwórcą odpadów. Organ odwoławczy nie ustosunkował się w żaden sposób do zawartych w odwołaniu wyjaśnień skarżących, zgodnie z którymi ich działka była przedmiotem dzierżawy (nie pozostawała zatem w ich władaniu) wykorzystywanym na pole refulacyjne – wydobycie i składowanie urobku w postaci piasku z dna M. przez firmy C. i D., które po zakończeniu dzierżawy nie przekazały im działki w uzgodnionym terminie, a jej stan po przekazaniu był wyraźnie pogorszony (pozostałości dużej ilości gruzu, zmienione rzędne terenu). Zignorował także załączony do pisma skarżących z dnia 9 grudnia 2013 r. dokument – pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 16 stycznia 2013 roku skierowane do D., dotyczące kwestii uporządkowania działek nr [...] i [...] obręb W. po usunięciu składowiska kruszywa. Tymczasem z treści tego pisma wynika, że firma D. (a więc jeden z dwóch podmiotów wskazywanych przez skarżących jako podmiot odpowiedzialny za nawiezienie na ich działkę mas ziemnych) - legitymując się decyzją zwalniającą z zakazów wykonywania prac na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nr [...] z dnia 4 listopada 2010 r., wydaną dla firmy H. na składowanie refulatu na działkach nr [...] i [...] w miejscowości W., uzyskała pozwolenie wodnoprawne na wykonywanie prac refulacyjnych na ww. działkach. Wskazano w nim także, że decyzja zwalniająca zobowiązywała inwestora do przywrócenia działki do stanu sprzed wydania zwolnienia (rzędne wysokościowe terenu wg załączonej do wniosku dokumentacji), a także zaznaczono, że sposób wykorzystania działek precyzuje dodatkowo § 7 pkt 9 Aktu Notarialnego - Umowa użytkowania działek, zawarta dnia 22 grudnia 2011 r. pomiędzy Dyrektorem RZGW a Prezesem Zarządu D.

Na ww. decyzję z dnia 4 listopada 2010 r. wskazywano także podczas oględzin nieruchomości, jakie odbyły się w dniu 2 sierpnia 2013 roku, podnosząc, że nawiezienie piasku wydobytego z dna W. na działkę skarżących było legalne.

Dowody te wymagały zatem szczegółowej analizy, której w tej sprawie zabrakło, a która mogłaby doprowadzić do ustalenia innego adresata decyzji, tj. wytwórcy odpadów. Mogłaby również pozwolić ustalić, czy nawiezienie ziemi na działkę skarżących było nielegalne, czy też zostało dokonane na podstawie zezwolenia zawartego w decyzji administracyjnej, która jednocześnie może zawierać nakazy dotyczące przywrócenia działki do stanu sprzed wydania zezwolenia. Braki w tym zakresie stanowiły zatem istotne naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w związku

z art. 107 § 3 k.p.a.

Z tych też względów Sąd orzekający w niniejszej sprawie uznał za dowolne i przekraczające zasadę swobodnej oceny dowodów ustalenia faktyczne organów znajdujące wprawdzie pewne potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, który jednakże nie został w pełni rozpatrzony. Zarzut dowolności zostaje bowiem wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi na podstawie całokształtu materiału dowodowego (vide art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. W niniejszej sprawie wynikający z ww. przepisów obowiązek wnikliwego zbadania całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w danej sprawie niewątpliwie nie został przez organy wypełniony.

W tym miejscu podkreślić również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie wskazuje się, iż obalenie domniemania prawnego, zgodnie z którym władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości (art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine ustawy) jest możliwe i może nastąpić poprzez wskazanie, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2007 roku, sygn. II OSK 1721/06,

z 26 września 2013 r., sygn. II OSK 330/12 oraz z 26 lutego 2013 roku,

sygn. II OSK 2007/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 27 kwietnia 2011 r., sygn. II SA/Lu 889/10 – wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W doktrynie także przyjmuje się, na co słusznie wskazywali skarżący, że domniemanie to może być obalone w przypadku, kiedy możliwe jest ustalenie podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Omawiane domniemanie wprowadzone bowiem zostało przez ustawodawcę w celu uniknięcia sytuacji, gdy brak jest podmiotu odpowiedzialnego za umieszczenie odpadów na nieruchomości. Oznacza to, że władający powierzchnią ziemi może się zwolnić z odpowiedzialności za odpady wykazując, że odpadem włada lub władał faktycznie inny podmiot, czyli wskazując wyraźnie na innego posiadacza odpadów (vide: Wojciech Radecki "Ustawa o odpadach. Komentarz", Wydawnictwo ABC, Warszawa 2008, s. 327).

W wyroku z dnia 19 grudnia 2007 roku, sygn. II OSK 1721/06, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały domniemanie prawne z art. 3 ust. 3 pkt 13 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., nr 185, poz. 1243 ze zm.; przepis ten odpowiadał w swej treści aktualnie obowiązującemu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy), ponieważ: "W rozpoznawanej sprawie nie został ustalony wytwórca odpadów ani inna osoba, która nimi faktycznie włada.

W tej sytuacji organy zgodnie z prawem przyjęły, iż domniemanie z przepisu

art. 3 ust. 3 pkt 13 zd. 2 ustawy o odpadach przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone, czyli jej właściciel (...)".

Wprowadzone przez ustawodawcę domniemanie prawne odpowiedzialności za odpady władającego powierzchnią gruntu zanieczyszczonego odpadami, zdejmuje zatem z organów prowadzących postępowanie obowiązek dociekania z urzędu, kto był faktycznym wytwórcą odpadów. Nie pozwala im jednak zignorować dowodów wskazujących na tę osobę, jeżeli zostaną one zaoferowane przez stronę, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Jak bowiem wskazano powyżej, organ musi odnieść się do wszystkich dowodów wskazanych przez strony, szczególnie gdy dotyczą one tak kluczowej dla sprawy kwestii jak prawidłowe ustalenie adresata decyzji.

Można jedynie dodać, że – jak wynika z protokołu z dnia 2 sierpnia 2013 roku, skoro skarżący mogli być przekonani, że ziemię nawieziono na ich nieruchomość legalnie, i nie wiedzieć, że jest to odpad, zatem sam fakt (wskazywany przez organ odwoławczy), że jakąś część tej ziemi rozplantowali, wbrew ocenie organu II instancji, nie przesądzał jeszcze o tym, że akceptowali wszelkie działania podmiotów nawożących odpady na ich działkę.

Zasadnie zatem skarżący oferowali organom dowody dotyczące okoliczności, w jakich odpady znalazły się na ich gruncie, ponieważ mogły one doprowadzić do ustalenia, kto jest wytwórcą odpadów. Posiadaczem odpadów, do którego można skierować decyzję dotyczącą ich usunięcia, nie jest bowiem jedynie osoba faktycznie władająca nieruchomością, na której one się znajdują, jest nim również ich wytwórca, zdefiniowany w art. 3 ust. 1 pkt 32 ustawy.

Należy przy tym zauważyć, że odpady, których dotyczy niniejsze postępowanie, nie są nierozerwalnie związane z gruntem. Zresztą same organy - nakazując ich usunięcie, musiały przyjąć, że odpady można od tego gruntu oddzielić. Fakt, że odpady stanowią masy ziemi nawiezione na działkę, nie musi zatem przesądzać o tym, że ich posiadaczem musi być właściciel działki.

Trzeba także zwrócić uwagę, że art. 26 ust. 4 ustawy wyraźnie dopuszcza sytuację, w której posiadacz odpadów, na którego nakłada się obowiązek z art. 26 ust. 1 ustawy, nie będzie miał tytułu prawnego do nieruchomości, na której one się znajdują. Stanowi on bowiem, że jeżeli posiadacz odpadów nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, z której jest obowiązany usunąć odpady, władający powierzchnią ziemi jest obowiązany umożliwić posiadaczowi odpadów usunięcie odpadów z tej nieruchomości, a w przypadku wykonania zastępczego decyzji - organowi egzekucyjnemu.

Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że oddalił wniosek skarżących o zawieszenie postępowania sądowego postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 roku, albowiem z art. 56 p.p.s.a. wynika, że postępowanie sądowe podlega zawieszeniu jedynie w razie wniesienia skargi do sądu po wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania. Prowadzeniu niniejszej sprawy sądowej nie stało zatem na przeszkodzie złożenie przez skarżących w dniu 10 grudnia 2015 r. (a więc w toku postępowania sądowego) wniosku do Wójta Gminy o uchylenie decyzji tego organu z dnia 28 marca 2014 r., utrzymanej co do zasady w mocy zaskarżoną w tej sprawie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgromadzony w sprawie przez organy obu instancji materiał dowodowy oraz ustalony na jego podstawie stan faktyczny sprawy nie pozwalał na uznanie, że na teren działki nr [...] nawieziono masy ziemi w ilości 10.350 m3 stanowiące odpady o kodzie 17 05 06, które

– na podstawie domniemania prawnego - powinni usunąć z nieruchomości (jako jej właściciele) skarżący. Wydając decyzje w niniejszej sprawie organy obu instancji naruszyły zatem przepisy postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 1 i 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organy naruszyły także przepisy prawa materialnego, tj. art. 26 ust. 2 ustawy w związku z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, ponieważ skierowały nakaz do skarżących jako właścicieli działki nr [...], podczas gdy w dacie orzekania ani nie było działki o takim numerze, ani skarżący nie byli już właścicielami całego obszaru, który ona wcześniej zajmowała, a na którym – jak wskazywały organy, znajdują się odpady, których dotyczy nakaz. Nie można było zatem do skarżących skierować nakazu z art. 26 ust. 2 ustawy dotyczącego całej działki nr [...], opierając się na domniemaniu wynikającym

z art. 3 ust. 1 pkt 19 in fine ustawy.

Z tych też przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie

art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 202 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c i pkt 2 lit. d rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot wpisu sądowego uiszczonego od skargi w kwocie 200 zł, zwrot wpisu od zażalenia w kwocie 100 zł oraz zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 600 zł (480 zł za pierwszą instancję oraz 120 zł za postępowanie zażaleniowe). Sąd orzekł na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu kierując się treścią § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804), zgodnie z którym do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji.

Z uwagi na uchylenie decyzji organów obu instancji sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Należy przy tym zauważyć, że wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.