Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 330/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
określono, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 3 i pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Sygn. akt II SA/Kr 330 /12 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 28 maja 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 maja 2012 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 27 października 2011 r. nr [....] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o.o. w W. kwotę 457 zł (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 20.09.2011 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 159 § l kpa w zw. z art. 126 kpa wstrzymało z urzędu wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 listopada 2007 r. (znak: [...]) utrzymującej w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia 30.04.2007 r. (znak: [...]) orzekającą o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne, z garażem podziemnym na terenie działki nr [...] obr. l przy ul. [...] w K".

W uzasadnieniu podano, że pismem z dnia 11 lipca 2011 r. Klasztor [...] (Klasztor [...]) z siedzibą w K. zwrócił się o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i wstrzymanie jej wykonania. W piśmie tym wskazano, iż decyzja obarczona jest wadą nieważności, albowiem rażąco narusza art. 8 ust. l i 3 oraz art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. l w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji, a także art. 6 ust. 2 pkt l i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W dniu 19 sierpnia 2011 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji.

Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że z treści art. 159 § l k. p. a. wynika, iż organ administracji ma obowiązek wstrzymać wykonanie decyzji, gdy zachodzi prawdopodobieństwo istnienia jednej z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji. Udowodnienie istnienia tych wad następuje w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § l kpa. Kolegium uznało za zasadne wstrzymanie wykonania wyżej wskazanej decyzji.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wniosła "A" sp. z o.o. w K..

W uzasadnieniu wniosku zarzucono:

naruszenie art. 107 § l i § 3 kpa w zw. z art. 126 kpa poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający poznanie motywów kierujących organem.

naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez uznanie przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego za normy prawa obowiązujące w Polsce.

naruszenie art. 8 ust. l Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konkordatu poprzez

nieuwzględnienie zasady praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej

nieuzasadnioną wykładnię art. 8 Konkordatu zakładającą, że dom klasztorny jest miejscem kultu, a widok na dom klasztorny stanowi naruszenie tego miejsca.

4. naruszenie art. 159 par. l kpa w zw. z art. 156 par. l kpa poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji.

Postanowieniem z dnia 27.10.2011 r. (znak: [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie 159 § l kpa i art. 126 w zw. z art. 138 § l pkt l kpa - utrzymało kwestionowane postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że z art. 159 § l kpa wynika obowiązek organu wstrzymania wykonania decyzji, jeżeli organ stwierdza prawdopodobieństwo wystąpienia wady określonej w art. 156 § l kpa. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wyeliminowanie z obrotu decyzji dotkniętej ciężką wadą, a organ, by pomniejszyć negatywne skutki, które mogłyby wystąpić do czasu wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność, wstrzymuje jej wykonanie. Przesłanką zastosowania art. 159 § l kpa jest "prawdopodobieństwo" a nie "uprawdopodobnienie". Czym innym jest wystąpienie prawdopodobieństwa, a czym innym uprawdopodobnienie faktu wystąpienia przesłanek z art. 156 § l kpa. Jak podało Kolegium, organ stosując art. 159 § l kpa nie musi dowodzić, że w sprawie wystąpiła konkretna podstawa do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, wystarcza jego uzasadnione przypuszczenie w tym zakresie. Udowodnienie istnienia ww. wad następuje bowiem w dalszej części postępowania prowadzonego w trybie art. 156 § l kpa. Dodano, że konieczne jest wskazanie na możliwość istnienia wad powodujących nieważność decyzji.

Kolegium podkreśliło, że w piśmie z dnia 11 lipca 2011 r. Klasztor [...] w K. wskazał na rodzaj naruszeń, którymi obarczona jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 listopada 2007 r., i które Kolegium kwalifikuje jako ciężkie. Zasygnalizowano m.in. rażące naruszenie art. 8 ust. l i 3 i art. 5 Konkordatu w związku kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego oraz art. 87 ust. l w zw. z art. 91 ust. 2 Konstytucji, rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. l ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez utrzymanie decyzji organu l instancji wydanej z rażącym naruszeniem interesu osób trzecich, rażące naruszenie art. 6 ust. 2 pkt. l i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez utrzymanie w mocy decyzji o warunkach zabudowy wydanej z naruszeniami przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - przez wyrażenie zgody na zamianę walorów zabytkowych przebudowywanej kamienicy oraz rażące naruszenie art. 6 kpa oraz 8 kpa.

Zdaniem Kolegium, to właśnie ocena przedstawionej przez Klasztor [...] (Klasztor [...]) argumentacji oraz analiza całokształtu akt sprawy pozwala przyjąć, że zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wad decyzji, o których mowa w art. 156 § l pkt. 2 kpa. Do treści tegoż pisma odwoływał się również poprzedni skład Kolegium w zaskarżonym postanowieniu, wskazując, na możliwość wystąpienia podstawy do stwierdzenia nieważności m.in. w sytuacji, gdy decyzja wydana została z rażącym naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ponownie rozpatrujące sprawę Kolegium wskazało, że uzasadnionym pozostaje przypuszczenie poprzednio orzekającego składu tego organu, że w sprawie potencjalnie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5 listopada 2007 r. Ze względu na powyższe, prawidłowym pozostaje, postanowienie z dnia 20 września 2011 r. o wstrzymaniu wykonania ww. decyzji z dnia 5 listopada 2007r.

Dodatkowo wskazano, że na obecnym etapie postępowania, organ nie ma obowiązku uprawdopodabniać wystąpienia wad, a samo wydanie postanowienia w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji na podstawie art. 159 k.p.a., nie przesądza o wyniku prowadzonego postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniosła "A" sp. z o.o. w K..

Wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, zarzucono:

1. naruszenie art. 107 § l i 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający poznanie motywów kierujących organem i uzasadniający przypuszczenie, że organ nie przeprowadził własnej analizy sprawy, uznając za wystarczającą analizę dokonaną przez Klasztor [...];

2. naruszenie art. 87 ust. l Konstytucji poprzez uznanie przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego za normy prawa obowiązującego w Polsce, a w związku z tym uznanie, za prawdopodobne stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji wzizt ze względu na treść przepisów Prawa Kanonicznego;

3. naruszenie art. 8 ust. l Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konkordatu poprzez:

a. nieuwzględnienie zasady ochrony praw i wolności człowieka oraz zakazu ich ograniczania w inny sposób niż wyraźnym przepisem rangi ustawowej, polegające na uznaniu za prawdopodobne stwierdzenie nieważności decyzji wzizt bez wskazania wyraźnego przepisu, który w okolicznościach niniejszej sprawy mógłby być uznany za naruszony wydaną decyzją wzizt,

b. nieuzasadnioną, rozszerzającą wykładnią art. 8 Konkordatu zakładającą, że dom klasztorny jest miejscem kultu, a widok na dom klasztorny stanowi naruszenie tego miejsca- poprzez uznanie argumentacji Klasztoru w tym zakresie za usprawiedliwiającą zawieszenie wykonalności decyzji wzizt.

4) naruszenie art. 159 § l k.p.a. w zw. z art. 156 § l k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji oraz braku wykazania choćby zakresu w jakim można by się doszukiwać przesłanek stwierdzenia nieważności przy jednoczesnym braku rozważenia ekonomiczno-społecznych skutków wstrzymania wykonalności obowiązującej od czterech lat decyzji, a także poprzez utożsamienie przesłanki

"prawdopodobieństwa1" wydania orzeczenia stwierdzającego nieważność decyzji z możliwością nieodnoszenia się do dokumentów sprawy przy podejmowaniu postanowienia.

Uzasadniając zarzut naruszenia art 107 § l i 3 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający poznanie motywów kierujących organem, skarżąca spółka podkreśliła, ze już we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wskazywała, że uzasadnienie postanowienia nie pozwala poznać istotnych motywów, którymi kierowało się Kolegium, wskazując na swoje przekonanie co do prawdopodobieństwa możliwości stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreśliła spółka, ze w uzasadnieniu skarżonego postanowienia, praktyka omijania meritum sprawy jest jeszcze dalej posunięta. Kolegium nawet nie usiłowało skonkretyzować, które elementy stanu sprawy przemawiają jego zdaniem za prawdopodobieństwem stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazuje jedynie, że prawdopodobieństwo to da się wywieść z pisma Klasztoru [...]. "A" sp. z o.o. podkreśliła, że gdyby organy administracji miały wstrzymywać wykonanie decyzji tylko na tej podstawie, że strona przedstawiła argumentację przemawiającą za wstrzymaniem decyzji, to oznaczałoby, ze wstrzymanie wykonania orzeczenia powinno nastąpić w większości spraw. Samo uzasadnienie wniosku przez stronę nie jest, zdaniem skarżącej -wystarczające. Dzieje się tak dlatego, ze prócz poznania stanowiska strony, Kolegium (organ administracyjny) przeprowadzać powinno własne, niezależne rozumowanie. To właśnie zestawienie stanu sprawy, stanowiska strony i wnioskowania organu przynosi efekt w postaci postanowienia o wstrzymaniu. W niniejszej sprawie, prócz streszczenia tego, co znajduje się w pismach stron, ujawnienie owej analizy sprawy przez organ streszcza się w jednym zdaniu " To właśnie ocena przedstawionej przez Klasztor [...] (Klasztor [...]) argumentacji i analiza całokształtu akt sprawy pozawala przyjąć, ze zachodzi prawdopodobieństwo wystąpienia wad decyzji o których mowa w art 156 § l pkt 2 kp.a." Jaka to jest analiza i jaka jest jej ocena, strony postępowania nie dowiedzą się z uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia.

W sytuacji, kiedy dwukrotnie w swoich uzasadnieniach Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyla się od przedstawienia merytorycznych motywów swojej własnej decyzji (a nie stanowiska Klasztoru), zachodzi obawa, ze Kolegium takiej analizy nigdy nie przeprowadziło.

Skarżąca podkreśliła, że sytuacja w której wstrzymuje się wykonalność legalnej, istniejącej decyzji jest sytuacją wyjątkową. Niezwyczajność takiej sytuacji nakazywałaby wnioskować, że Kolegium w przypadku takim działa ze szczególną rozwagą i głęboko rozważa argumentację przemawiającą za i przeciw zastosowaniu art. 159 § l k.p.a. Uzasadnienie skarżonego postanowienia, zdaniem "A" sp. z o.o. pozostawia głęboki niedosyt w tym zakresie, podważając zaufanie od organów administracyjnych.

Dodatkowo wskazano, że w uzasadnieniu postanowienia o wstrzymaniu wykonalności decyzji wzizt, Kolegium odwoływało się do stanowiska Klasztoru [...], toteż zakładając, że argumentacja Klasztoru "zastąpiła" argumentację Kolegium strona wnosząca o ponowne rozpoznanie sprawy podniosła zarzuty dotyczące zakresu przepisów znajdujących zastosowanie na terenie Polski oraz zarzuty oparte na Konstytucji RP i Konkordacie. Zarzuty te w najmniejszym nawet zakresie nie zostały rozważone w ramach postępowania o ponowne rozpoznanie sprawy. Skarżący, nawet jeżeli jego argumenty nie są podzielane przez organ, ma prawo oczekiwać, że chociaż zostaną dostrzeżone. Jeżeli szczątkowy merytoryczny dyskurs Kolegium z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy nie zawarł choćby tego elementu, strona ma prawo czuć się zlekceważona.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 87 ust. l Konstytucji poprzez uznanie przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego za normy prawa obowiązującego w Polsce skarżąca spółka wskazała, że jeżeli podstawą orzeczenia Kolegium jest argumentacja Klasztoru, to odnieść się należy do forsowanej przez Klasztor tezy, jakoby inwestycja (decyzja wzizt) naruszały art. 8 ust. l i 3 oraz art. 5 Konkordatu w związku z kanonami 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego.

Podkreślono, że Kodeks Prawa Kanonicznego nie jest źródłem prawa w Polsce, co wynika z treści art. 87 ust. l Konstytucji RP. W związku z tym nie może on stanowić podstawy do orzekania. Obowiązki nakładane przez Kościół Katolicki na osoby duchowne nie rozciągają się na obowiązki osób, które nie poddały się (dobrowolnie) niezależnej kościelnej władzy. Wynika to z powołanego w piśmie Klasztoru art. 5 Konkordatu, stanowiącego, że: "(...) Państwo zapewnia Kościołowi Katolickiemu, (...), swobodne i publiczne pełnienie jego misji, łącznie z wykonywaniem jurysdykcji oraz zarządzaniem i administrowaniem jego sprawami na podstawie prawa kanonicznego". Nie można zatem oczekiwać, aby Kolegium, nie będące wewnętrznym organem kościelnym spodziewało się orzec o nieważności jakiejkolwiek decyzji administracyjnej na podstawie określonych przepisów "w zw. z art. 667 i 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego".

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 ust l Konstytucji RP w zw. z art. 8 Konkordatu skarżąca podkreśliła, ze zgodnie z art. 8 ust. l Konstytucji RP, Konkordat nadal pozostaje przepisem niższej rangi niż Konstytucja. Ta zaś pozwala na ograniczenie wolności człowieka w tym prawa własności tylko w sytuacji kiedy w sposób wyraźny przewidują to przepisy rangi ustawy (art. 31 ust. 3 Konstytucji, 64 ust. 3 Konstytucji).

Prawidłowe rozstrzygnięcie kwestii wstrzymania wykonalności decyzji wymagało tez od SKO (zaniechanej) wykładni art. 8 ust. l i 3 Konkordatu, stanowiącego, ze:

l Rzeczpospolita Polska zapewnia Kościołowi Katolickiemu wolność sprawowania kultu zgodnie z artykułem 5.

2. Organizowanie kultu publicznego należy do władzy kościelnej zgodnie z przepisami prawa kanonicznego i z zachowaniem odpowiednich przepisów prawa polskiego

3. Miejscom przeznaczonym przez właściwą władzę kościelną do sprawowania kultu i grzebania zmarłych Państwo gwarantuje w tym celu nienaruszalność. Z ważnych powodów i za zgodą kompetentnej władzy kościelnej można przeznaczyć te miejsca na inny użytek. Niniejszy przepis nie ogranicza stosowania prawa polskiego w przypadkach wywłaszczenia z zachowaniem standardów prawa międzynarodowego.

Zdaniem skarżącej, istotna w sprawie była interpretacja pojęcia "naruszalności" miejsca kultu religijnego oraz o ustalenie definicję tego ostatniego.

Paradoksalnie dla tej wykładni przydatne okazuje się odwołanie do pisma Klasztoru [...] z dnia 11 lipca 2011 roku. Klasztor powołuje się tam bowiem na naruszenie Kanonu 1214 Kodeksu Prawa Kanonicznego. Powołany kanon stanowi:

Kan. 1214 Kościół oznacza budowlę świętą przeznaczoną dla kultu Bożego, do której wierni mają prawo wstępu w celu wykonywania w niej kultu, zwłaszcza publicznego.

Co więcej Księga IV, Część III, Tytuł I Kodeksu Prawa Kanonicznego pt Miejsca święte nie obejmuje swoim treścią domów zakonnych, a jedynie kościoły, kaplice, ołtarze cmentarze i sanktuaria. Twierdzenie zatem, że wybudowanie budynku mieszkalnego z tarasem w sąsiedztwie domu zakonnego Klasztoru, godzi w świętość miejsca jest nadużyciem, gdyż dom zakonny (klasztor) nie jest miejscem kultu w myśl samego prawa kanonicznego. Przedmiotem zarzutów Klasztoru jest bowiem nie widok na kościół pod wezwaniem [...], lecz na fragment krużganków Klasztoru.

Skarżąca podkreśliła, że Kolegium nie odniosło się do porozumienia zawartego przez Klasztor z inwestorem, w którym to porozumieniu, za odpowiednim świadczeniem Klasztor zgodził się nie podnosić dalszych zastrzeżeń względem budynku, co do którego wydane było już wówczas ostateczne pozwolenie na budowę. Trudno pogodzić istnienie tego dokumentu z twierdzeniem Kolegium jakoby istniało "prawdopodobieństwo" uchylenia decyzji.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 159 § l k.p.a. w zw. z art. 156 § l k.p.a. poprzez wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji przy braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, "A" sp. z o.o. wskazała, że zawieszenie wykonalności ostatecznej decyzji w ramach kontroli jej legalności nie może być dokonywane w sposób dowolny. Musi znajdować ono swoje odniesienie w art. 156 k.p.a. Zdaniem skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało kwestionowane postanowienie w oderwaniu od przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Nie przeanalizowano jakie skutki gospodarcze i ekonomiczne przyniosłoby uchylenie w przedmiotowej sprawie własnej decyzji. W powyższym zakresie skarżąca spółka wskazała na ewentualne odszkodowania związane z niemożliwością ukończenia wielomilionowej inwestycji przy ul. [...] w K..

Skarżąca podkreśliła, ze nie jest też tak, że odseparowanie budynków zakonu od innych budynków jest zasadą w innych tego typu zgromadzeniach zakonnych w [...]. Co więcej - dotyczy to m. in. domów zakonnych powstałych w czasach kiedy wolności obywatelskie i prawo własności pozostawały pod zdecydowanie większym wpływem reguł religijnych. Wskazano, że tereny wielkomiejskie mają swoją specyfikę, polegającą również na tym, że nie ma tam obecnie miejsca na azyle odcinające od cywilizacji. I jest to okoliczność, którą nie sposób pominać patrząc na czas, który minął od powstania Klasztoru do XXI w.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone w sprawie stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 145 § l pkt l lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270; dalej ustawa powoływana jako p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla tę decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego zawarte są w art. 145 § l kpa. W pkt 3 powołaneg przepisu jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego wskazano wydanie decyzji przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27. Zaznaczyć należy, iż z mocy odesłania zawartego w art. 126 kpa, przepisy dotyczące wznowienia postępowania stosuje się także do postanowień, lecz wyłącznie tych, na które przysługuje zażalenie. Podkreślić więc trzeba, ze kontrolowane obecnie przez sąd postanowienie w przedmiocie wstrzymania z urzędu wykonania decyzji, wydane w oparciu o art. 159 § l kpa - zalicza się grupy postanowień w stosunku do których możliwe jest wznowienie postępowania.

Zgodnie z art. 24 par. l pkt 5 kpa pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Powołane brzmienie przepisu obowiązuje od dnia 11.04.2011 r. i jest wynikiem nowelizacji kpa dokonanej ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, póz. 11). Nowelizacja art. 24 § l pkt 5 kpa jest konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07, w którym Trybunał Konstytucyjny wskazał na niezgodność z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP artykułu 24 § l pkt 5 w związku z art. 27 § l i art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego - w zakresie, w jakim nie wyłącza członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku (pkt 5.3.) Trybunał wskazał, że przez " udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Celem wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym i jest bez znaczenia czy osoba ta brała udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji, czy w tej samej instancji na mocy art. 127 § 3 (por. także uzasadnienie rządowego projektu ustawy -druk sejmowy nr 2987). W uzasadnieniu powołanego wyroku Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że w demokratycznym państwie prawnym postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o sytuacji jednostki, powinno spełniać pewne wymagania sprawiedliwości (w tym sprawiedliwości proceduralnej) i rzetelności. Zostało też wskazane, iż zastosowany przez ustawodawcę środek zaskarżania, musi być efektywny, stwarzać realną możliwość oceny rozstrzygnięcia. Ponadto członek organu kolegialnego (w tym wypadku samorządowego kolegium odwoławczego) podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, zawisłej przed organem administracji publicznej, niezależnie od rodzaju i charakteru sprawy, w każdym stadium tej sprawy oraz w każdej instancji trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych.

Jak wynika z akt sprawy kontrolowane postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 27.10.2011 r. (znak: [...]), którym utrzymano w mocy postanowienie Kolegium z dnia 20.09.2011 r. zostało wydane w składzie w którym udział brała W. K. - członek Kolegium. Wskazanym postanowieniem wstrzymano wykonanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 5.11.2007 r. (znak: [...]) w przedmiocie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn. "Przebudowa dachu w budynku frontowym oraz przebudowa, rozbudowa nadbudowa budynku oficyny z przeznaczeniem na apartamenty mieszkalne,z garażem podziemnym na działce nr [...] obr. l przy ul. [...] w K.". W wydaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wskazanej wyżej decyzji orzekającej w przedmiocie warunków zabudowy brała udział także W. K.. W ocenie sądu, udział członka składu Kolegium w wydaniu zarówno decyzji orzekającej o ustaleniu warunków zabudowy, jak i w wydaniu postanowienia o wstrzymaniu wykonania tej decyzji w ramach prowadzonego postępowania nieważnościowego, stanowi naruszenie powołanego wyżej przepisu art. 24 § l pkt 5 kpa. W kontekście przedstawionych wyżej rozważań Trybunału podkreślić bowiem trzeba, że wyłączenie od orzekania członka składu Kolegium rozciąga się także na każde studium sprawy i każdą jej instancję trybu zwykłego lub trybów nadzwyczajnych. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że członek Samorządowego Kolegium Odwoławczego, który brał udział w wydaniu decyzji administracyjnej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30.06.2011 r. sygn. akt II SA/Bk 228/11, z dnia 13.10.2011 r.; sygn. akt II SA/Bk 469/11; WSA w Kielcach z dnia 17.03.2010 r. sygn. akt II SA/Ke 101/10; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10.11.2011 r.; sygn. akt I SA/Go 754/11). Powyższy pogląd, zdaniem sądu odnieść należy także do podejmowania jakichkolwiek czynności w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji (nie tylko samego jej wydania) przez tego członka Kolegium, który wydał decyzję w trybie zwykłym (głównym). Dotyczy to także -jak w niniejszym przypadku - wydawania orzeczeń wpadkowych w prowadzonym postępowaniu nieważnościowym. Analizowana przesłanka wyłączenia członka Samorządowego Kolegium Odwoławczego ma charakter bezwzględny, niezależny od wpływu tej przyczyny na obiektywne rozpatrzenie sprawy.

Nadto, zgodnie z art. 145 par. l pkt 4 kpa przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest brak udziału strony w postępowaniu. Przepis ten stanowi gwarancję zawartej w art. l0 § l kpa zasady czynnego udziału stron w postępowaniu. Przez udział strony w postępowaniu administracyjnym należy rozumieć jej udział w całym ciągu czynności procesowych organu (por. P. Przybysz Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz Warszawa 2011, teza 11 do art. 145). Jak wynika z akt sprawy, zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia 27.10.2011 r. wydane zostało z naruszeniem wskazanego wyżej przepisu. Nie zostało ono bowiem doręczone wszystkim osobom posiadającym przymiot strony w kontrolowanym postępowaniu. Podkreślić należy, ze krąg stron w sprawie określony został w rozdzielniku do zaskarżonego postanowienia (k. 611). Z karty 610 wynika natomiast, iż organ w dniu 17.10.2011 r. wydał uzupełniające zawiadomienie o wszczęciu postępowania, którym rozszerzył krąg stron o kolejne 8 podmiotów. Powyższa weryfikacja kręgu stron postępowania wynikała z pozyskanego przez Kolegium nowego (aktualnego) wypisu rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] (k. 593-595). Mimo więc zmiany podmiotów posiadających w tej sprawie przymiot strony, osoby te nie zostały wymienione w rozdzielniku do zaskarżonego postanowienia i orzeczenie to nie zostało im doręczone. Z akt sprawy wynika jednocześnie, iż w dniu 18.11.2011 r. zostało i wydane przez organ zarządzenie" (k. 650), którym polecono wysłać nowoujawnionym stronom m.in. zaskarżone postanowienie z dnia 27.10.2011 r. Zarządzenie to nie zostało jednak wykonane. W aktach nie ma bowiem zwrotnych potwierdzeń odbioru kierowanej do tych stron korespondencji. Także brak odcisku datownika na "zarządzeniu" organu z dnia 18.11.2011 r. nakazuje przyjąć, iż zarządzenie to nie zostało wykonane, a w konsekwencji zaskarżone postanowienie nie zostało doręczone wszystkim osobom mającym w sprawie przymiot strony. Stanowi to naruszenie art. 10 § l kpa i jest postawą do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie powołanego wyżej art. 145 § l pkt 4 kpa.

Zasadny okazał się także zarzut naruszenia art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa. Zgodnie z powołanym przepisem art. 107 § 3 kpa uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że obowiązkiem organu odwoławczego jest ustosunkowanie się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia do wszystkich żądań, wniosków i zarzutów strony, zwłaszcza zawartych w odwołaniu (por. wyrok NSA z 10 kwietnia 1998 r., III SA 1436/96 - LexPolonica nr 339423; wyrok NSA OZ w Lublinie z 22 kwietnia 1998 r., I SA/Lu 21/98 - LexPolonica nr 338998; teza druga wyroku NSA OZ w Lublinie z 4 listopada 1998 r., I SA/Lu 1056/97 - LexPolonica nr 340587; wyrok NSA z 20 grudnia 1999 r., IV SA 274/97 - Lex nr 48234). W powyższym zakresie należy wskazać, że strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy podniosła szereg zarzutów, w tym m.in. poddała w wątpliwość możliwość uznania przepisów Kodeksu Prawa Kanonicznego za normy prawa obowiązujące w Polsce. Nie zostały jednak kwestie te ocenione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Brak odniesienia się przez organ do podnoszonych przez stronę zarzutów i twierdzeń stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia (por. np. teza pierwsza wyroku WSA w Warszawie z 14 kwietnia 2005 r., III SA/Wa 180/05 - Lex nr 166546).

Niezależnie od powyższego uchybienia uzasadnienia skarżonego postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji należy wskazać, że określenie "prawdopodobieństwa", o jakim mówi przepis art. 159 § l K.p.a., powinno polegać na wskazaniu tego z punktów w art. 156 § l K.p.a., który w ocenie organu ma w sprawie zastosowanie, z jednoczesnym przytoczeniem okoliczności, które wskazują na tę konkretną wadę (por. Wyrok WSA w Warszawie; sygn. akt IV SA 2634/03). Nie jest zdaniem sądu wystarczające, jak to uczyniło Kolegium w niniejszej sprawie - jedynie odwołanie się do przepisów wskazanych przez stronę, które jej zdaniem mogą być w sprawie naruszone. Obowiązkiem Kolegium było wskazanie konkretnych okoliczności, które za stwierdzeniem nieważności decyzji przemawiają.

Dodatkowo należy podkreślić, iż Kolegium w jednoznaczny sposób nie ustaliło legitymacji "A" sp. z o.o. w K. do udziału w postępowaniu. W aktach sądowych znajduje się odpis z księgi wieczystej nieruchomości objętej decyzją Kolegium z dnia 5.11.2007 r. w przedmiocie warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji przy ul. [...] w K.. Z odpisu tego wynika, iż spółka "A" sp. z o.o. zbyła przedmiotową nieruchomość już w dniu 23.03.2007 r. (k. 73 akt sądowych). Brak jest zatem ustaleń jaki interes prawny miała spółka w kontrolowanym postępowaniu oraz z czego interes ten wynika, skoro nie uzasadnia go już prawo własności nieruchomości objętej decyzją o warunkach zabudowy. Z drugiej zaś strony na rzecz Spółki wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i o pozwoleniu na budowę, a z akt sprawy nie wynika by decyzje te były przeniesione na inny podmiot. To z kolei może potwierdzać posiadanie przez "A" sp. z o.o. uprawnień strony w tych postępowaniach i - być może - także w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy z dnia 5.11.2007 (znak: [...]).

W ponownie prowadzonym postępowaniu wskazana okoliczność winna zostać jednoznacznie wyjaśniona.

Z uwagi na fakt, że kontrola zaskarżonego postanowienia wykazała, iż jest ono dotknięte wadą dającą podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego oraz ma w sprawie tej miejsce naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na jej wynik, sąd działając na podstawie art. 145 par. l pkt l lit b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej powoływana jako p.p.s.a.) postanowienie to uchylił. Na zasadzie art. 152 p.p.s.a sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane (pkt II sentencji). O kosztach sąd orzekł na zasadzie art. 200 i art. 205 par. 2 p.p.s.a. (pkt III sentencji).