Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1234/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Kaja Angerman Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Protokolant: referent stażysta Monika Batogowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2021 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiot skargi stanowi decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2021 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2020 r. nr [...], wymierzającą administracyjną karę pieniężną za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów .

Stan sprawy przedstawia się następująco.

[...] WIOŚ, na podstawie art. 194 ust. 5. art. 196, art. 197 pkt 1 i 3, art. 198 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r., poz. 797 ze zm.), art. 12 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2019 r., poz. 1355 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.), decyzją z [...] czerwca 2020 r. nr [...] wymierzył [...] Sp. z o. o. z siedzibą w [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości 5000 za gospodarowanie odpadami niezgodnie z decyzją Marszałka Województwa [...] z [...]maja 2015 r. nr [...] w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, zmienioną decyzją z [...] lutego 2018 r. [...], stwierdzonym [...] lipca 2018 r. w wyniku kontroli Marszałka Województwa [...] oraz [...] października 2018 r. w wyniku kontroli [...] WIOŚ.

Spółka odwołała się, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 194 ust. 5, art. 199 i art. 198 pkt 1 ustawy o odpadach, a także art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

GIOŚ, decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję [...] WIOŚ z [...] czerwca 2020 r. W uzasadnieniu podano, że [...] WIOŚ od [...] września do [...] października 2018 r. przeprowadził kontrolę planową w [...] Sp. z o. o. z siedzibą w m. [...] [...], [...] [...], której celem było sprawdzenie przestrzegania przepisów ustawy o odpadach i ustawy z 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz.U. z 2020 r. poz. 1893 ze zm.) w zakresie przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego oraz przestrzeganie wnoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Spółka prowadzi zakład przetwarzania zużytego sprzętu elektrycznego oraz elektronicznego. [...] WIOŚ przeprowadził kontrolę po wpłynięciu zawiadomienia Marszałka Województwa [...] z 7 sierpnia 2018 r. o stwierdzonych podczas kontroli przeprowadzonej [...] lipca 2018 r. nieprawidłowościach w gospodarowaniu odpadami. W toku kontroli stwierdzono: magazynowanie na placu magazynowym, w sposób niezabezpieczony przed czynnikami atmosferycznymi odpadów w postaci: lodówko-zamrażarek zaklasyfikowanych do odpadów o kodzie 20 01 23* urządzenia zawierające freony, ustawionych bezpośrednio na tłuczniu; monitorów i telewizorów kineskopowych zaklasyfikowanych do odpadów o kodzie 20 01 35* zużyte urządzenia elektryczne i elektroniczne inne niż wymienione w 20 01 21 i 20 01 23 zawierające niebezpieczne składniki, ustawionych częściowo na paletach, częściowo bezpośrednio na tłuczniu, a także brak wyposażenia zakładu w sorbenty i odolejacze, brak opisu kodu i rodzaju magazynowanych na zewnątrz odpadów, inne niż wskazano w decyzji Marszałka Województwa [...] oznaczenie magazynów odpadów; magazynowanie części odpadów na nieutwardzonym terenie; magazynowanie odpadów niebezpiecznych w magazynie przeznaczonym do gromadzenia odpadów innych niż niebezpieczne. WIOŚ w toku oględzin: [...] września 2018 r. stwierdził magazynowanie zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego w postaci zużytych tonerów o kodzie 16 02 15* niebezpieczne elementy lub części składowe usunięte ze zużytych urządzeń w otwartych workach typu big-bag na placu magazynowego bez zabezpieczenia przed czynnikami atmosferycznymi, baterii i akumulatorów w hali zakładu w dwóch workach big-bag; [...] października 2018 r. stwierdził magazynowanie bez zabezpieczenia przed czynnikami atmosferycznymi w siedmiu niezamkniętych workach typu big-bag tonerów od drukarek zawierających elementy niebezpieczne oraz jeden worek zawierający zdemontowane panele z monitorów na placu magazynowym. GIOŚ wskazał, że w protokole przyjęcia informacji z [...] października 2018 r. (załącznik nr 12 do protokołu kontroli) odpady tonerów z drukarek i wyświetlacze zaklasyfikowano przez przekazującego odpady jako odpady o kodzie 16 02 16 elementy usunięte ze zużytych urządzeń inne niż wymienione w 16 02 15. W ocenie WIOŚ, powinny być zaklasyfikowane do odpadów - o kodzie 16 02 15* niebezpieczne elementy lub części składowe usunięte ze zużytych urządzeń ze względu na elementy elektroniczne, które w sobie zawierały, co widać na zdjęciach stanowiących załącznik nr 11 protokołu kontroli. W odpowiedzi na pismo WIOŚ z 26 listopada 2019 r. i 2 stycznia 2020 r., pełnomocnik Spółki wyjaśnił, że zgodnie z zalecaniami zarządzenia pokontrolnego usunięto uchybienia, przeprowadzono szkolenia pracowników oraz poczyniono inwestycje na potrzeby prowadzonej działalności. Pismem z 3 lutego 2020 r. WIOŚ poinformował Spółkę o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów dowodowych w sprawie oraz o prawie zapoznania się z aktami przedmiotowej sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszenia żądań w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Prokurent Spółki zapoznał się z aktami 14 lutego 2020 r., nie wnosząc uwag. GIOŚ wskazał, że również w toku postępowania odwoławczego zawiadomił Spółkę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Spółka nie skorzystała z przysługującego jej prawa. GIOŚ podkreślił, że naruszenia warunków decyzji zezwalającej na magazynowania odpadów zostały udokumentowane w protokole kontroli z [...] lipca 2018 r. przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...], jak i w protokole kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ. Oba protokoły kontroli zostały podpisane bez zastrzeżeń przez upoważnionych przedstawicieli Spółki. GIOŚ, ustosunkowując się do zarzutów odwołania, wskazał, że: WIOŚ jednoznacznie określił rodzaje odpadów magazynowanych niezgodnie z warunkami decyzji zezwalającej, tj. odpady o kodach 16 02 16. 16 02 15*. 20 01 23*, 20 01 35*, jak i warunki decyzji zezwalającej, które zostały naruszone, tzn. miejsce i sposób magazynowania odpadów – luzem, częściowo na nieutwardzonym terenie, na zewnątrz budynku, co naruszyło pkt 11.2.2. tabela 5 decyzji zezwalającej; chybiony jest zarzut, że WIOŚ nie wskazał kodów odpadów, ilości odpadów danego kodu i sposobu naruszenia określonego punktu w tabeli 5., pozbawiając Spółkę możliwości obrony; warunki magazynowania odpadów zbieranych zostały określone w pkt 11.3.3 decyzji zezwalającej; art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach nie przewiduje odstępstw od wymierzenia kary pieniężnej, a sankcja w przypadku gospodarowania odpadami niezgodnie z zezwoleniem jest obligatoryjna; podstawę prawną ustalenia wysokości kary pieniężnej stanowi art. 194 ust. 7 cyt. ustawy. GIOŚ wskazał, że w decyzji określono rodzaj naruszenia – gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, tj. magazynowanie odpadów zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, w tym odpadów niebezpiecznych (lodówko-zamrażarki, monitory i telewizory kineskopowe, tonery, wyświetlacze) w miejscach innych niż wskazane w zezwoleniu, w sposób inny niż w zezwoleniu (na zewnątrz budynku, bez zadaszenia, na nieutwardzonym terenie, niezabezpieczone przed czynnikami atmosferycznymi), jak i okres trwania naruszenia (kilka miesięcy) oraz możliwość zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi oraz środowiska – nie potwierdzono negatywnego oddziaływania na życie i zdrowie ludzi, jednak magazynowanie odpadów na nieutwardzonym podłożu, w tym odpadów niebezpiecznych, potencjalnie stwarzało możliwość wystąpienia zagrożeń dla środowiska. GIOŚ stwierdził, że na rozstrzygnięcie sprawy nie ma wpływu fakt, że Spółka po przeprowadzonej kontroli usunęła nieprawidłowości i przeszkoliła pracowników w zakresie magazynowania odpadów pochodzących ze zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, gdyż WIOŚ wydaje decyzję na postawie stanu stwierdzonego podczas kontroli, a fakt usunięcia naruszenia nie oznacza, że naruszenie nie miało miejsca. Natomiast wymierzając administracyjną karę pieniężną w wysokości niewiele przekraczającej najniższą kwotę przewidzianą przepisem art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, WIOŚ wziął pod uwagę fakt, że naruszenie nie miało charakteru incydentalnego (zostało stwierdzone także podczas kontroli Marszałka Województwa [...]) ale również niewielką ilość magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem odpadów. GIOŚ wskazał, że art. 199 ustawy o odpadach nie ma zastosowania w sprawie. Ponadto, w toku postępowania odwoławczego rozważano możliwość zastosowania art. 189f § 1 i § 2 k.p.a. W sprawie nie zaszły jednak przesłanki umożliwiające odstąpienie od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż naruszenie polegające na gospodarowaniu odpadami, tj. magazynowaniu odpadów niezgodnie z zezwoleniem, co do sposobu i miejsca magazynowania, nie może zostać uznane za znikome naruszenie prawa, tym bardziej, że były to odpady niebezpieczne. GIOŚ wskazał, że zapisy z audytu za 2017 r. także potwierdziły naruszenia warunków decyzji zezwalającej co do sposobu magazynowania odpadów, co oznacza, że naruszenia te powtarzały się, a w 2021 r. doszło do dwóch pożarów nagromadzonych na terenie zakładu odpadów, co świadczy o niezapewnieniu odpowiedniego nadzoru Spółki nad prowadzeniem takiej działalności. Spółka nie została uprzednio ukarana za to samo naruszenie administracyjną karą pieniężną przez inny organ, ani też nie została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana, co spełniałoby cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W ocenie GIOŚ, w sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy art. 189f § 2 i § 3 k.p.a.

Skargę wywiodła [...] Sp. z o. o. z/s w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który podniósł zarzut naruszenia art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, ew. z naruszeniem art. 189 f par. 1 ust. 1 k.p.a., albowiem jeżeli doszło do uchybień w zakresie magazynowania odpadów, to waga naruszenia prawa jest znikoma, a Spółka zaprzestała naruszania prawa, ponieważ wyeliminowała uchybienia, co czyniło koniecznym odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. W tym stanie rzeczy wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i o przyznanie na rzecz Spółki od organu zwrotu niezbędnych kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepisy ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 194 ust. 5 cyt. ustawy, administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. Stosowanie zaś do art. 197, wioś stwierdza naruszenie w szczególności na podstawie: 1) kontroli, w tym dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków; 2) pomiarów i badań prowadzonych przez podmiot obowiązany do takich pomiarów i badań; 3) zawiadomienia dokonanego odpowiednio przez marszałka województwa, regionalnego dyrektora ochrony klimatu lub ministra właściwego do spraw środowiska.

Spółka nie kwestionuje, że dopuściła się naruszenia warunków pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów. Istota sporu sprowadza się do przesądzenia, czy w stanie sprawie zastosowanie miał art. 189f k.p.a. Spółka podnosi bowiem, że waga popełnionego naruszenia była znikoma.

Podkreślić należy, że w stanie sprawy popełniono delikt administracyjny o charakterze formalnym. Ustawodawca, formułując jednostkę redakcyjną art. 194 ust. 5 cyt. ustawy, posłużył się zwrotem "wymierza się", a nie "może wymierzyć". Decyzja organów ochrony środowiska ma więc charakter decyzji związanej, a nie decyzji uznaniowej. Innymi słowy, jeżeli organ stwierdzi popełnienie deliktu w postaci gospodarowania odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, zobowiązany jest karę wymierzyć (por. wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2509/16). Wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej jest więc obligatoryjne i cyt. ustawa nie przewiduje żadnych odstępstw.

Z tego względu, z uwagi na naruszenie warunków posiadanego przez Spółkę pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów, nawet mimo braku stwierdzonego wpływu na środowisko nie było możliwe odstąpienie od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Organy zasadnie uznały, że nie można przyjąć, że waga naruszenia prawa jest znikoma, a tym samym nie może być mowy również o odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Ustawodawca nie zdefiniował znikomości wargi naruszenia ani nie wskazał okoliczności, które należy brać pod uwagę przy ocenie zaistnienia tej przesłanki. Zdaniem Sądu, należy uwzględnić jednak całokształt okoliczności sprawy, zarówno o charakterze przedmiotowym (np. skala naruszeń, skutki tych naruszeń), jak i podmiotowym, przy czym decydujące znaczenie należy przyznać skutkom naruszenia dla dóbr chronionych przez daną dziedzinę prawa administracyjnego.

Na niekorzyść Spółki przemawia fakt, że odpady, w tym niebezpieczne, magazynowano na terenie nieutwardzonym, niezabezpieczone przed czynnikami atmosferycznymi przez kilka miesięcy, co stwarzało możliwość wystąpienia zagrożeń dla środowiska. W ocenie Sądu, z samego faktu, że naruszenie dotyczy odpadów niebezpiecznych nie może być uznane za znikome. Natomiast miejsce oraz sposób gromadzenia odpadów stanowią istotne elementy pozwolenia na gospodarowanie odpadami.

Nadto, niewątpliwą wskazówkę, co do okoliczności wagi naruszenia warunków korzystania ze środowiska, stanowi okoliczność analogicznego naruszania warunków decyzji zezwalającej co do sposobu magazynowania odpadów, co potwierdza zapis z audytu za 2017 r. Z kolei z uwagi na charakter deliktu, nie jest tu możliwe w ogóle spełnienie przesłanki usunięcia skutków naruszenia, a więc takiego stanu, jakby do naruszenia nie doszło.

Zdaniem Sądu, w uzasadnieniu skargi nie powołano żadnych argumentów mogących podważyć ocenę wyrażoną przez organy. Brak podstaw do stwierdzenia również, że wysokość kary pieniężnej została ustalona w niewłaściwej wysokości.

Nałożona kara jest karą mieszczącą się w przedziale przewidzianym przez ustawodawcę, zatem brak podstaw do uznania, że została wymierzona w nadmiernej wysokości, z naruszeniem zasady proporcjonalności. Organy w sposób przekonujący wskazały argumenty przemawiające za wymierzeniem kary w wysokości 5 000 zł. Co istotne, to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia – maksymalna kara wynosi 1 000 000 zł. W ocenie Sądu, wymierzona kara pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności Spółki, a ponadto wypełnia funkcję odstraszającą, według terminologii dyrektywy odpadowej.

Również nie zasługują na uwzględnienie pozostałe zarzuty skargi. W zakresie zarzutu dotyczącego innego zakresu sprawowania kontroli przez Marszałka Województwa, to należy wskazać, że instalacja do demontażu zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zgodnie z § 2 pkt 45a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) została zaklasyfikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a skarżąca posiadała decyzję Marszałka z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie pozwolenia na wytwarzanie odpadów oraz na zbieranie i przetwarzanie odpadów w instalacji zlokalizowanej w m. [...]. Z tych względów Marszalek Województwa posiadał także uprawnienia do przeprowadzenia kontroli przestrzegania warunków wydanych przez siebie decyzji zgodnie z przepisem art. 379 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska. Kontrolę na terenie [...] Sp. z o. o. przeprowadzili inspektorzy ds. gospodarki odpadami Wydziału Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej Departamentu Rolnictwa i Ochrony Środowiska Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...], posiadający stosowne upoważnienia marszałka, natomiast stwierdzone naruszenia zostały udokumentowane protokołem kontroli z dnia [...] lipca 2018 r., który w myśl art. 76 § 1 k.p.a. stanowił dokument urzędowy, i jako taki, jak wskazano również w zaskarżonej decyzji, przedstawiał stan faktyczny i stanowił dowód tego, co zostało w nim stwierdzone.

Ponadto zgodnie z art. 197 ustawy o odpadach, wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza naruszenie nie tylko na podstawie własnej kontroli, ale także na podstawie zawiadomienia dokonanego in.in. przez marszałka województwa. Natomiast w myśl art. 379 ust. 5 Poś Marszałek posiada uprawnienie do występowania do wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o podjęcie odpowiednich działań będących w jego kompetencji, jeżeli w wyniku kontroli organ ten stwierdzi naruszenie przez kontrolowany podmiot przepisów o ochronie środowiska lub występuje uzasadnione podejrzenie, że takie naruszenie mogło nastąpić, przekazując dokumentację sprawy. Tak więc nie zasługuje na uwzględnienie zarzut dotyczący niemożność wykorzystania przez organy I. i II. instancji ustaleń kontroli przeprowadzonej przez Marszałka Województwa [...] udokumentowanych protokołem kontroli.

Również wbrew zarzutom spółki, stwierdzić należy, że zaklasyfikowania do odpowiednich rodzajów odpadów dokonał uprawniony do takich czynności [...] WIOŚ, natomiast sposób ich magazynowania (częściowo na nieutwardzonym podłożu, bez zadaszenia, tj. bez zabezpieczenia przed czynnikami atmosferycznymi) potwierdzony został dokumentacją fotograficzną dołączoną do protokołu kontroli Marszałka Województwa [...] zgromadzoną w aktach sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo wskazano zarówno rodzaje (kody) odpadów magazynowanych niezgodnie z zezwoleniem, konkretne punkty decyzji zezwalającej, których naruszenia dotyczyły, jak też zakres, w jakim magazynowanie odpadów był niezgodny z warunkami posiadanego zezwolenia (miejsce i sposób magazynowania). Zauważyć należy, że w toku kontroli ustalono również, że spółka nie wypełnia obowiązków w zakresie wyposażenia zakładu w sorbenty i odolejacze. Ponadto, zarówno odpady o kodzie 16 02 15 ⃰ jak też o kodzie 16 02 16 powinny być magazynowane w szczelnie zamykanych pojemnikach, ułożone na palecie w kartonach, w wyznaczonym do tego celu miejscu w magazynie, a nie jak to zostało stwierdzone w big-bagach. W przedmiotowej sprawie kara pieniężna została wymierzona za niezgodne z warunkami posiadanego zezwolenia sposób i miejsce magazynowania całego szeregu odpadów, w tym m.in., o kodach 20 01 35 ⃰ zawierających niebezpieczne składniki, a nie za niedokonanie zmiany kodu odpadów. Wbrew twierdzeniom spółki z pkt II.3.3. ppkt 3, 5 i 6 decyzji zezwalającej wynika sposób magazynowania odpadów i konieczność ich zabezpieczenia przez czynnikami atmosferycznymi. Ponadto, na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, stwierdzić należy, że ujawniono 7 niezamkniętych big-bagów zawierających tonery, a nie siedem sztuk tonerów, co sugeruje skarżąca w uzasadnieniu skargi.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.