Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 385/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły, , Sędzia WSA Monika Kramek, Sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 października 2020 r. sprawy ze skargi J. K. i S. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] grudnia 2019 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), dalej: k.p.a., w wyniku rozpatrzenia odwołania J. K. i S. K. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] października 2019 r. znak: [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. nr [...].

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: GINB) stwierdził, że Starosta [...] w wyniku rozpatrzenia wniosku K. L. decyzją z [...] stycznia 2012 r. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), dalej: p.b. zatwierdził projekt budowlany i udzielił K. L. pozwolenia na przebudowę części budynku wielorodzinnego - lokalu mieszkalnego nr [...] na działce nr ew. [...], obr. [...], w miejscowości [...], gm. [...].

Pismem z 12 maja 2019 r. J. K. i S. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z uwagi na rażące naruszenie przez organ art. 3 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903), dalej: u.w.l. oraz art. 58 § 2 k.c.

Pismem z 26 sierpnia 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r., a następnie decyzją z [...] października 2019 r. na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. orzekł o odmowie stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu tejże decyzji organ wskazał, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Wojewoda [...] jednocześnie zauważył, że w postępowaniu nieważnościowym nie ma, co do zasady, miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak to ma miejsce w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Odnosząc się do kwestionowanej decyzji Starosty [...], organ nadzoru wskazał, że art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. w brzmieniu obowiązującym w dniu jej wydania stanowił, iż pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., oświadczenie takie trzeba dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. W aktach sprawy znajduje się oświadczenie inwestora o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomością oznaczoną jako działka nr ew. [...] w obrębie ewidencyjnym [...], jako współwłaściciela nieruchomości. W oświadczeniu tym K. L. wskazała, że posiada zgodę wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę. Wojewoda [...] wyjaśnił, że na jego wezwanie inwestor przedłożyła pisemną zgodę wszystkich właścicieli nieruchomości na prace objęte wnioskiem o pozwolenie na budowę datowaną na 20 października 2011 r., podpisaną również przez J. K. i S. K. oraz dołączyła akt notarialny Rep. [...] Nr [...] z [...] maja 2011 r. dotyczący umowy ustanowienia odrębnej własności lokalu nr [...] i jego sprzedaży. Z dokumentu tego wynika, że obecni właściciele zakupili lokal nr [...], który oprócz trzech pokoi, kuchni ze spiżarką i łazienki z wc, uwzględniał już powierzchnię spornego korytarza. Ponadto innego korytarza w lokalu tym nie było. Dlatego, jak przyjął Wojewoda [...], uznać należało, że korytarz ten w chwili wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę stanowił własność małżonków L. W świetle tych ustaleń stwierdzić w konsekwencji też trzeba było, zdaniem organu, że K. L. miała prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a przebudowa dotyczyła zgodnie z sentencją pozwolenia na budowę wydanego przez Starostę [...] - lokalu nr [...], na którego powierzchnię składał się również sporny korytarz. Oznacza to, że w analizowanym przypadku nie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 i 3 p.b. Wojewoda [...] dodał, że budynek na dzień wydania pozwolenia na budowę położony był na obszarze, na którym obowiązywały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] czerwca 1998 r. Nr [...], poz. [...]). Z uwagi na fakt, że inwestycja obejmowała wyłącznie wnętrze budynku i nie powstał w nim nowy lokal mieszkalny, nie wpływała ona na zagospodarowanie terenu, a rozwiązania przyjęte w projekcie nie naruszały warunków obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Z akt sprawy wynika, że inwestor złożył kompletny projekt odpowiadający zakresowi robót budowlanych, sporządzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz legitymujące się aktualnymi na dzień jego opracowania i sprawdzenia zaświadczeniami o wpisie na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Ponadto projektanci dołączyli do projektu budowlanego oświadczenie o jego sporządzeniu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Konkludując, organ nadzoru wskazał, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego nie można przyjąć, aby weryfikowane pozwolenie na budowę było obarczone którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Od powyższej decyzji z [...] października 2019 r. J. K. i S. K. złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie i stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...]. W jego uzasadnieniu wskazali, że w podjętej przez Starostę [...] decyzji nastąpiła sprzeczność treści jej rozstrzygnięcia z przepisami prawa stanowiącymi jego podstawę prawną, co związane jest ze zmanipulowanym wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz oświadczeniem o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor jako współwłaściciel nieruchomości wspólnej w myśl art. 3 pkt 11 p.b. nie była uprawniona do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ponieważ tytuł prawny nie wynikał z prawa własności, ponadto nie posiadała zgody wszystkich współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, ponieważ takiej zgody odwołujący nie wyrazili. Zdaniem odwołujących, decyzja Starosty [...] stanowi bezprawny akt, ponieważ ww. decyzją została powiększona powierzchnia użytkowa lokalu nr [...] kosztem przebudowanej nieruchomości wspólnej i fakt ten w opisie technicznym opracowania stwierdziła również projektantka, wskazując, iż przez wybudowanie ścianki działowej w części wspólnej zostanie powiększona kuchnia i powierzchnia użytkowa lokalu nr [...]. W związku z powyższym decyzją nr [...] odwołujący zostali wywłaszczeni z części nieruchomości wspólnej o zwiększoną powierzchnię użytkową na rzecz lokalu nr [...]. Ponadto wskutek przeprowadzonych robót doszło do zabudowania wejścia do należącego do odwołujących lokalu nr [...].

We wskazanej wyżej decyzji z [...] grudnia 2019 r. utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 2019 r. GINB wyjaśnił, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest przebudowa części budynku wielorodzinnego - lokalu mieszkalnego nr [...] na terenie działki nr ew. [...]. Wskazana przebudowa polegała na wykonaniu ścianki działowej na parterze budynku w celu połączenia pomieszczeń w lokalu nr [...], przez co została powiększona kuchnia i powierzchnia użytkowa lokalu oraz na przebudowie instalacji wodno-kanalizacyjnej w ww. lokalu nr [...]. Z projektu budowlanego wynika, że zaprojektowane prace budowlane nie dotyczyły części wspólnych budynku. GINB wskazał, że w ww. budynku mieszkalnym wielorodzinnym wyodrębnione były 3 samodzielne lokale. Zgodnie z brzmieniem przepisu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie zaś do treści art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., powyższy dokument inwestor powinien dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Jak wynika z akt sprawy, inwestor (K. L.) wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę złożyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną nr ew. [...] na cele budowlane. Z powyższego oświadczenia wynika, kto je złożył, jakiej dotyczy ono nieruchomości, jak również z czego wynika tytuł prawny przysługujący inwestorowi do wskazanej nieruchomości. Ponadto z księgi wieczystej Nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...], wynika że inwestorka K. L. jest współwłaścicielką lokalu nr [...] objętego decyzją o pozwoleniu na budowę z [...] stycznia 2012 r. Odnosząc się do argumentacji wniosku o stwierdzenie nieważności dotyczącej kwestionowanej prawidłowości ww. oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, GINB wyjaśnił, że przepisy p.b. nie nakładają na inwestora obowiązku udowodnienia, ani nawet uprawdopodobnienia zgodności treści złożonego przez siebie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane z rzeczywistym stanem prawnym lub faktycznym. Organ przypomniał, że art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. został zmieniony ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718). Od wejścia w życie znowelizowanych przepisów obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie odpowiedniego oświadczenia na sformalizowanym druku. Innymi słowy, fakt złożenia takiego oświadczenia stanowi wystarczającą przesłankę do uznania, że inwestorowi przysługuje tytuł prawny uprawniający go do realizacji inwestycji na danej nieruchomości. GINB zauważył równocześnie w tym kontekście, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zwraca się uwagę, iż przepisy nie wymagają, aby inwestor wykazał się posiadaniem tytułu prawnego do nieruchomości, a organ co do zasady nie ma podstaw do kwestionowania oświadczenia inwestora, złożonego w tym zakresie pod rygorem odpowiedzialności karnej. Organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest kwestię tę wyjaśnić, nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia przez inwestora wskazanego wyżej oświadczenia, wyłącznie w sytuacji kwestionowania przez strony postępowania prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przenosząc ten wniosek na grunt sprawy, GINB podkreślił, że z akt sprawy nie wynikało, by na etapie udzielenia pozwolenia na budowę ktokolwiek kwestionował złożone przez inwestora oświadczenie. Z akt sprawy nie wynikały również inne okoliczności, które podważałyby - na etapie postępowania zwykłego - prawdziwość powyższego oświadczenia oraz prawa do lokalu. Tym samym organ nie był zobowiązany do jego weryfikacji. Zważywszy, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną na cele budowlane, które nie było kwestionowane i nie budziło wątpliwości w toku postępowania zwykłego, w analizowanym przypadku, jak podkreślił GINB, nie doszło do rażącego naruszenia przez organ wymagań ustanowionych w przywołanych wyżej przepisach art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b. Organ dodał, że bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie pozostają licznie załączone do akt sprawy dokumenty, składane przez skarżących na poparcie ich twierdzeń, jakoby sporna inwestycja została zaprojektowana na części wspólnej budynku bez zgody wszystkich jego współwłaścicieli. Odnosząc się do nich, GINB wskazał, że postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem administracyjnym ograniczonym do oceny legalności decyzji w aspekcie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie jej wydania. Jak wynika z materiału dowodowego, ww. dokumenty nie znajdowały się w aktach sprawy zakończonej decyzją z [...] stycznia 2012 r. nr [...]. GINB zauważył, że niezależnie od powyższego na uwagę zasługuje to, że inwestor załączyła do akt sprawy pismo z 20 października 2011 r., z którego wynika, iż właściciele pozostałych lokali nr [...] i [...] (D. C., M. C., S. K. i J. K.) wyrazili zgodę na remont w mieszkaniu nr [...] polegający na wylaniu posadzki, postawieniu ścian działowych, wstawieniu drzwi wejściowych i łazienkowych na ścianie działowej na korytarzu, obiciu ścian płytami, remoncie sufitu, elektryce i zabudowaniu okna kuchennego. W powyższej liście prac wprost wskazano, że na korytarzu powstanie ścianka działowa. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy stwierdził, że inwestor posiadała prawo do dysponowania działką inwestycyjną nr ew. [...] oraz lokalem nr [...] na cele budowlane związane z realizacją spornej inwestycji. Odnosząc się do argumentacji odwołania, GINB wyjaśnił, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor złożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, w żaden sposób nie może natomiast badać prawidłowości procesu sprzedaży nieruchomości. W kontekście zarzucanego naruszenia art. 3 ust. 1 u.w.l. organ wskazał, że zniesienia współwłasności działki, domu, mieszkania lub innej nieruchomości można dokonać jedynie notarialnie lub sądowo. Z uwagi na powyższe nie sposób jest twierdzić, że decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. doprowadziła do rażącego naruszenia art. 3 ust. 1 u.w.l. Bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie pozostawał, zdaniem organu odwoławczego, również zarzut, że lokal nr [...] nie spełniał wymogów art. 2 ust. 2 u.w.l. Zgodnie z tym przepisem, spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia. Organy administracji architektoniczno-budowlanej nie są uprawnione do kontroli ww. zaświadczeń. Odnośnie do powołanego art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. GINB podniósł, że w jego ocenie, na gruncie kontrolowanej sprawy brak jest takiego naruszenia szczególnego przepisu prawa, który upoważniałby organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Za taki przepis nie sposób uznać przywołanego przez skarżących art. 58 § 1 k.c., który nie odnosi się do decyzji administracyjnych. Poddając kontroli dokumentację budowlaną stanowiącą podstawę wydanego pozwolenia na budowę, GINB stwierdził, że nie zawiera ona wadliwości, stąd w podsumowaniu organ wskazał, że badana decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r., jak trafnie uznał Wojewoda [...], nie jest obarczona którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję GINB z [...] grudnia 2019 r. złożyli J. K. i S. K., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie. Skarżący wskazali w skardze, że nie akceptują decyzji GINB. Organ wyjaśniając sprawę, nie uwzględnił dowodów włączonych do akt, które posiadają zasadnicze znaczenie w sprawie, zaś uzasadnienie decyzji zostało oparte wyłącznie na podstawie przepisów p.b. W uzasadnieniu skargi skarżący wyjaśnili, że sprzedane w formie aktów notarialnych lokale nr [...] i nr [...] (19 maja 2011 r.) oraz lokal nr [...] (23 maja 2011 r.) stanowią odrębną własność z udziałem w nieruchomości wspólnej związanej z własnością tych lokali. Wyodrębnienie lokali nastąpiło na podstawie zaświadczeń o samodzielności lokali z 6 sierpnia 2007 r., które oparte zostały na sporządzonej inwentaryzacji uproszczonej. Zarząd nieruchomością wspólną oraz obowiązki właścicieli lokali regulują przepisy u.w.l. W przedmiotowej sprawie organ nie zbadał sprawy w oparciu o wymienioną ustawę oraz w oparciu o załączone dowody do akt sprawy. Prowadziło to do niewyjaśnienia przez organ faktycznego stanu prawnego nieruchomości oraz tytułu prawnego inwestora do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. W tym zakresie skarżący powołali jako naruszone art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1, 2 i 3 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

W dodatkowym piśmie z 14 marca 2020 r. stanowiącym replikę do otrzymanej odpowiedzi na skargę J. K. i S. K. wskazali, że K. L. nie złożyła wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, ale na przebudowę lokalu mieszkalnego nr [...]. Sprzeczność pomiędzy wnioskiem a złożonym przez inwestora oświadczeniem wynikała z faktu, że skoro przebudowa dotyczyć miała lokalu nr [...] będącego własnością K. L., to nie powinna w swoim oświadczeniu inwestor odwoływać się do tytułu wynikającego ze współwłasności nieruchomości wspólnej. Zdaniem skarżących, GINB błędnie ocenił włączoną do akt dopiero 9 września 2019 r. zgodę na remont udzieloną przez właścicieli lokali nr [...] i [...], nie rozważając, że znaczenia remontu i przebudowy nie pokrywają się. Skarżący powtórzyli swoje zastrzeżenia względem kompletności przyjętej przez organ oceny i zastosowania przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] grudnia 2019 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja GINB nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie lub też stwierdzenie jej nieważności.

Odnośnie do przepisów, które stanowiły podstawę prawną rozpatrzenia wniosku skarżących zaskarżoną decyzją GINB Sąd zobowiązany jest wyjaśnić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest przesądzenie, czy dana decyzja jest obarczona wadliwością kwalifikowaną w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. O dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji może przesądzić wyłącznie fakt wystąpienia jednej z wad określonych w ww. przepisie. Powyższe powoduje, że we wskazanym trybie inne dostrzeżone w badanej decyzji wadliwości nie mają wpływu na ocenianą jej legalność. Z tym wnioskiem koresponduje równoczesne uznanie, że naruszenie przez organ przepisów prawa materialnego i procesowego przy załatwianiu sprawy może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli ma charakter rażący. Rozumienie tego pojęcia na gruncie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada zaś na organ nadzoru wymóg wykazania, że naruszenie prawa, do którego doszło, pozostaje oczywiste, a więc polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, dotyczy przepisu, który nie wymaga dla ustalenia jego znaczenia stosowania złożonych dyrektyw interpretacyjnych, a ponadto naruszenie to wywiera skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności (por. wyrok NSA z 22 września 2020 r. sygn. II OSK 2068/18; wyrok NSA z 17 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 3270/18). Ze wskazanymi warunkami zespolone jest także wymaganie, zgodnie z którym podstawą do ustalenia prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego jest stan faktyczny ustalony przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2020 r. sygn. II OSK 3393/19), co powoduje, że w postępowaniu nieważnościowym nie powinno się dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani ponownie oceniać tych samych, ocenionych już w pierwotnym postępowaniu, dowodów (por. J. Jaśkiewicz, Błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej jako przesłanka "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Glosa do wyroku NSA z dnia 8 listopada 2016 r. sygn. I OSK 1613/16O, OSP 2019/3/31).

Na powyższe ograniczenia postępowania prowadzonego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji zwrócił uwagę Wojewoda [...] w swojej decyzji. Odniósł się do nich również GINB, wobec czego skarżący nie mogli w sposób skuteczny uznawać sprawy za wadliwie rozpatrzoną, jeżeli wnioski, które miały wspierać formułowaną przez nich argumentację, opierały się dokumentach nie stanowiących materiału dowodowego, którym dysponował organ administracji architektoniczno-budowlanej, podejmując podważaną przez skarżących decyzję nr [...]. Twierdzenie, które zostało zamieszczone w skardze, zgodnie z którym organ nadzoru "nie uwzględnił dowodów włączonych do akt, które posiadają zasadnicze znaczenie w sprawie" pozostaje nieuprawnione, ponieważ GINB wskazał na przyczyny takiego działania, które w świetle przytoczonych wyżej uwag, było trafne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że prawidłowość zaskarżonej decyzji z [...] grudnia 2019 r. jest determinowana pełną poprawnością ustaleń faktycznych przyjętych w sprawie przez GINB. Pozostają one zgodne ze sposobem rozumienia art. 156-158 k.p.a., a równocześnie w sposób niewątpliwy potwierdzają, że Staroście [...] nie można zarzucić dopuszczenia się rażącego naruszenia prawa w toku rozpatrywania wniosku K. L. o zatwierdzenie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na przebudowę części budynku wielorodzinnego - lokalu mieszkalnego nr [...] znajdującego się w budynku nr [...] w miejscowości [...], jak też wydania decyzji obarczonej innymi wadami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a.

Postawiony organowi zarzut oparcia się "wyłącznie na podstawie przepisów Prawa budowlanego", w ocenie Sądu, musi być odrzucony. Nie można tego działania uznawać za wadę decyzji, jak błędnie postrzegają to skarżący, jeżeli obowiązkiem GINB było objęcie szczegółową analizą postępowania przeprowadzonego przez Starostę [...], która pozwoliłaby zweryfikować to, czy organ ten dokonał sprawdzenia wszystkich wymagań, jakie w świetle przepisów p.b. (art. 35 ust. 4 p.b.), musiały zostać spełnione, by inwestorowi można było udzielić pozwolenia na budowę. Przedmiot postępowania determinował uznanie, że weryfikacja ta musiała być kształtowana treścią przepisów p.b. Przebudowa części obiektu budowlanego w znaczeniu przyjętym w art. 3 pkt 7a p.b. stanowi postać robót budowlanych (art. 3 pkt 7 p.b.), dla których przeprowadzenia jest konieczne uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, jeżeli tego rodzaju roboty nie zostały zwolnione z tego obowiązku w myśl art. 29 ust. 1 i 2 p.b.

Proces kontroli nadzorczej decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. odnosił się do warunków formalnych i materialnych wniosku K. L. wymienionych w art. 32 ust. 4 i art. 35 ust. 1 p.b. Ocena wniosków, które GINB wywiódł w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, jest prawidłowa. Została ona w treści zaskarżonej decyzji w sposób wystarczająco zrozumiały równocześnie wyjaśniona stronom postępowania. Ocena ta odnosiła się w szczególności do przedstawienia zasad, w oparciu o które rozważona może być legalność zatwierdzenia projektu budowlanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w kontekście podnoszonego następczo w toku postępowania nieważnościowego zarzutu naruszenia przez inwestora prawa (współ)własności nieruchomości.

GINB trafnie wskazał, że warunkiem wydania pozwolenia na budowę nie jest dysponowanie tytułem prawnym do nieruchomości, na której mają być realizowane roboty budowlane, ale złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). W uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2019 r. zostały zamieszczone wyjaśnienia, które ujawniają podstawową różnicę zachodzącą pomiędzy obiema konstrukcjami prawnymi. Wskazane zostały przez GINB również wymagania, których spełnienie, uniemożliwiało postawienie organowi administracji architektoniczno-budowlanej zarzutu, iż kwestię prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, do której odwołuje się art. 3 pkt 11 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 33 ust. 2 pkt 2 p.b., rozstrzygnął wadliwie.

Skarżący, abstrahując od treści powyższej regulacji i jej znaczenia, oczywiście mieli prawo istotę problemu łączyć w innymi kwestiami, postrzegając dokumentację budowlaną i dołączone do niej przez K. L. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zał. nr 2 do wniosku z 2 grudnia 2011 r.) jako "dokumenty zmanipulowane", niemniej prowadziło to do prowadzenia przez stronę sporu odrywającego się od płaszczyzny prawnej wyznaczonej ramami postępowania nieważnościowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny postrzega całość rozważań zamieszczonych w decyzji jako poprawnych, toteż jedynie w ramach ich podsumowania, wskazuje, że oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane zastępuje dowód istnienia tego prawa. Stwarza ono domniemanie, że rzeczywiście przysługuje ono osobie składającej takie oświadczenie (por. wyrok NSA z 21 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 3445/19; wyrok NSA z 17 października 2018 r. sygn. II OSK 2580/16; wyrok NSA z 8 marca 2018 r. sygn. II OSK 384/18; wyrok NSA z 9 czerwca 2016 r. sygn. II OSK 67/13). Zabezpieczeniem przed podawaniem nieprawdziwych danych w oświadczeniu jest wymóg złożenia go pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Jeżeli przytoczone wyżej rozumienie rażącego naruszenia prawa odnieść do art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b., to rażąco będzie naruszać ten przepis decyzja, w której organ udzielił pozwolenia na budowę osobie, która oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przedłożyła, a organ tego uchybienia nie dostrzegł, decyzja oparta na złożonym oświadczeniu niemniej nieobejmującym nieruchomości inwestowanej, jak również decyzja, która została wydana przez organ administracji architektoniczno-budowlanej na podstawie oświadczenia w sposób oczywisty wadliwego, a więc takiego, które prima facie nie pozwalało traktować go jako zgodnego z rzeczywistością odnośnie do posiadanego prawa dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Odnośnie do tej ostatniej sytuacji zauważyć trzeba, że zakwestionowanie takiego oświadczenia, a więc obalenie wynikającego z niego domniemania musi znajdować podstawę w treści oświadczenia rozważanego w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego, do czego trafnie odwołał się organ odwoławczy.

Rację ma GINB, że okoliczności kontrolowanej sprawy nie pozwalały na odniesienie żadnego z przywołanych wyżej przypadków do postępowania przeprowadzonego przez Starostę [...]. Wniosek ten należy rozumieć jako potwierdzający niezaistnienie w sprawie zakończonej decyzją nr [...] jakichkolwiek podstaw, które nakazałyby organowi zweryfikować prawidłowość złożonego przez K. L. oświadczenia, a zaniechanie powyższego kazałoby dopatrzeć się w działania organu naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. podlegającego ewentualnej ocenie pod kątem przypisania temu uchybieniu cechy rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z 15 marca 2018 r. sygn. II OSK 1321/16, zgodnie z którym naruszeniu art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. powinno się przypisać charakter rażący w przypadkach ewidentnego uchybienia dyspozycji ww. przepisu. Takiej cechy zasadniczo nie powinno zaś odnosić się do sytuacji, gdy oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie było kwestionowane w postępowaniu, w którym brała udział strona, która tego rodzaju zarzut mogła i powinna podnieść, jeżeli uznaje, że roboty budowlane są wykonywane przez inwestora z oczywistym przekroczeniem uprawnień wynikających z jego tytułu prawnego do nieruchomości.

Ten kontekst rozważań nie pozwala zaś pominąć dostrzeżonego przez organ nadzoru faktu, że skarżący brali udział w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...], która została im doręczona (zwrotne potwierdzenie odbioru - 1 lutego 2012 r.). Wyrazili oni również w piśmie z 20 października 2011 r. ("Lista remontu w mieszkaniu K. L. [...] m [...]") swoją zgodę na przeprowadzenie przez K. L. robót budowlanych, których zakres niewątpliwie obejmował również wydzielenie ścianami "korytarzyka" i wstawienie nowych "drzwi wejściowych" (k. 78), przez co aktualnie formułowane przez skarżących zastrzeżenia oparte na wskazywaniu na tytuł pisma dotyczący remontu a nie przebudowy, czy też tego, że inaczej zrozumieli istotę zaplanowanych robót, muszą być odrzucone jako nieskuteczne, jeżeli ich zamiarem miałoby być wykazanie, iż wydane K. L. pozwolenie na budowę rażąco narusza prawo.

Powyższe okoliczności, do których GINB jak najbardziej zasadnie nawiązał w zaskarżonej decyzji, w całości wyczerpują, zdaniem Sądu, zagadnienie dotyczące tego, czy badana decyzja Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. naruszyła rażąco art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b. ze względu na to, że obejmowała udzielenie K. L. pozwolenia na przebudowę części budynku - lokalu mieszkalnego nr [...], którą to część (korytarz) skarżący stanowczo uznają za część wspólną nieruchomości, domagając się, by przez nią prowadziło przejście do wejścia do ich lokalu mieszkalnego nr [...]. Podjęta przez skarżących próba wykazania, że ze względu na nieistnienie w dacie ustanawiania odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] warunków do uznawania samodzielności tego lokalu w układzie, jaki mu został nadany w umowie, zachodzi bezwzględna nieważność umowy sprzedaży prowadząca do uznania, że K. L. nie można traktować za właściciela lokalu nr [...], którym w dalszym ciągu jest [...] S.A., co z kolei powinno wpływać na wadliwość podważanej decyzji Starosty [...] jednoznacznie wykracza swoim przedmiotem poza ramy postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prowadzonego przez organ administracji publicznej.

Dookreślając w niezbędnym zakresie argumentację zaprezentowaną przez GINB w kontekście zarzutów skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny pragnie zaznaczyć, że nie ma podstaw, by odmawiać skarżącym uznawania stanu prawnego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...] za "zagmatwany". Tym niemniej wydaje się, że to, czy doszło w sprawie do ograniczenia prawa skarżących do współkorzystania z nieruchomości wspólnej, nie mogło być wykazane wyłącznie zaświadczeniem o samodzielności lokalu nr [...] z [...] sierpnia 2007 r. znak: [...] i towarzyszącą mu inwentaryzacją uproszczoną budynku z 27 lipca 2005 r. sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego J. P. Ustanowienie odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...], jak przyjął organ, nastąpiło umową zawartą pomiędzy K. L. i jej mężem a [...] S.A. z siedzibą w [...] (akt notarialny Rep. [...] nr [...] z [...] maja 2011 r., k. 70-77) i objęła ona część budynku znajdującą się na pierwszej kondygnacji, składającą się z trzech pokoi, kuchni ze spiżarką, korytarza i łazienki z wc o łączonej powierzchni 56,82 m² (§ 4). Ta część budynku, której własność została jednocześnie przeniesiona na K. L., miała służyć do jej wyłącznego użytku jako współwłaścicieli lokalu, stąd nie mogła być traktowana przez skarżących jako część wspólna. Akcentowany przez skarżących wniosek, że "Inwestorka kupiła lokal nr [...] określony w zaświadczeniu o samodzielności tego lokalu z dnia 2007.08.06 opartym na inwentaryzacji uproszczonej z dnia 27.07.2005 o pow. użyt. 47,37 m² i taką podstawę prawną ustalił sąd" jest własnym wnioskiem stron, który wyraża ocenę czynności prawnej przyjmowaną wyłącznie przez nich samych.

Dodać należy, że skarżący w toku postępowania nie wyjaśnili podstaw domagania się dostępu do korytarza jako części wspólnej w kontekście zamieszczonego w § 7 ww. aktu notarialnego postanowienia, zgodnie z którym ze względu na to, że korytarz stał się pomieszczeniem przynależnym do lokalu nr [...] właściciele budynku w dacie sporządzonej umowy zobowiązali się do przeniesienia liczników energetycznych w inne miejsce, co K. L. i jej mąż jako właściciele tego pomieszczenia powinni umożliwić. Koresponduje z tym postanowieniem zamieszczona przy ustanawianiu odrębnej własności lokalu mieszkalnego nr [...] nabywanego przez M. C. i M. J. C. zgoda tychże na przebudowę części nieruchomości wspólnej w postaci prawa wydzielenia z korytarza komunikacyjnego na parterze domu przez właściciela lokalu nr [...] odrębnego korytarza w pow. około 9,45 m² dla tego lokalu (§ 5.2 aktu notarialnego - "wyciąg", Rep. [...] nr [...] z [...] maja 2011 r., k. 29).

Włączony do materiału dowodowego sprawy w kopii wyrok Sądu Okręgowego w [...] [...] Wydział [...] z [...] kwietnia 2018 r. sygn. [...] zgłoszone powyżej zastrzeżenia względem stanowiska skarżących w całej rozciągłości potwierdza. Jakkolwiek orzeczenie to dotyczy wydania i opróżnienia werandy od frontu budynku, to dotyka kwestii związanych z ustanowieniem odrębnej własności wszystkich trzech lokali mieszkalnych, w tym kwestii zabudowy korytarza przez K. L., przybliża również źródło konfliktu sąsiedzkiego, zdecydowanie negatywnie oceniając instrumentalne zgłaszanie roszczeń przez skarżących względem pomieszczeń budynku, które nie stanowią ich odrębnej własności.

Sformułowany wcześniej wniosek, że zgodność wydania decyzji z prawem powinna się opierać zasadniczo na materiale dowodowym istniejącym przy wydaniu decyzji objętej żądaniem stwierdzenia nieważności nie stał na przeszkodzie odniesieniu się przez Sąd do powyższego dokumentu urzędowego powstałego w dużo późniejszym czasie niż podważana decyzja. Wojewódzki Sąd Administracyjny w tym przypadku nie tyle kieruje się niekorzystną wymową orzeczenia sądu powszechnego dla skarżących i towarzyszącej im motywacji, którzy w procesie występowali jako powodowie, ile ma na uwadze przede wszystkim funkcję motywacyjną podejmowanego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej wyroku kształtowaną powagą zgłoszonych zarzutów, jeżeli skarżący zdecydowali się odwołać do przepisów Konstytucji normujących ochronę prawa własności, żądając eliminacji aktu organu, który miał doprowadzić do niesłusznego – jak podali – "wywłaszczenia" ich z części nieruchomości wspólnej.

Rekapitulując powyższe wyjaśnienia, Sąd stwierdza, że organ odwoławczy prawidłowo wywiązał się z przeprowadzenia kontroli decyzji Wojewody [...] z [...] października 2019 r. wydanej w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] stycznia 2012 r. Decyzją tą organ zasadnie rozpatrzył w sposób odmowny żądanie skarżących. Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych przez przepisy obowiązującego prawa. Zdaniem Sądu, GINB również właściwie uzasadnił wydaną przez siebie decyzję (art. 107 § 3 k.p.a.), ujawniając skarżącym przyczyny, z powodu których nie podzielił wniosku, że powinna zostać stwierdzona nieważność decyzji Starosty [...] nr [...].

Formułowany przez skarżących w toku postępowania zarzut jego prowadzenia przez organ w sposób stronniczy jest nieuprawniony. Jakkolwiek to na organie administracji publicznej spoczywa wymóg bezstronności w załatwianiu indywidualnej sprawy administracyjnej, to wydaje się, że niewłaściwą postawę względem potrzeby obiektywnego ustalenia wszystkich okoliczności sprawy przypisać należałoby, jeżeli już, to paradoksalnie w największym stopniu samym skarżącym. Tak postrzega bowiem Sąd stanowisko skarżących zawarte w piśmie 28 września 2019 r. (k. 81), w którym wyrazili oni swój sprzeciw względem zawiadomienia przez organ K. L. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności udzielonego jej pozwolenia na budowę. Domaganie się przez skarżących od organu nadzoru, by tylko oni jako wnioskodawcy i organ (Starosta [...]) zostali uznani za strony postępowania nieważnościowego musiało wiązać się z uznaniem, że zgłoszone żądanie prowadziłoby do odebrania możliwości bronienia przez K. L. jej własnego interesu prawnego jako adresata decyzji objętej żądaniem stwierdzenia jej nieważności. Bez względu na dostrzegane wady wydanego pozwolenia i stopień zaangażowania w spór prowadzony z pozostałymi współwłaścicielami nieruchomości wspólnej, skarżący, jak ocenia to Sąd, oczekując rzetelnego rozpatrzenia zainicjowanej przez siebie sprawy, powinni podobną postawą cechować się przede wszystkim sami. Sąd tej ocenie nadaje wymiar uogólniony, odrywając go od jego znaczenia normatywnego, uwzględniając, że z punktu widzenia samej treści art. 28 ust. 2 p.b. w zw. z art. 28 k.p.a. żądanie skarżących było prawnie nieusprawiedliwione, z czego najprawdopodobniej nie zdawali sobie oni sprawy.

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.