Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 197/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie : WSA Barbara Pasternak WSA Mariusz Kotulski / spr. / Protokolant : Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2006 r. sprawy ze skargi H. O. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] w części dotyczącej paragrafu 99 w przedmiocie rozpatrzenia zarzutów nieuwzględnionych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej I. stwierdza nieważność § 99 zaskarżonej uchwały II. zasądza od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącego H. O. kwotę 555 / pięćset pięćdziesiąt pięć / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Na podstawie uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie.

Projekt tego planu został wyłożony do publicznego wglądu w dniach od 14 czerwca 2002 r. do dnia 12 lipca 2002 r.

Zarzut do w/w projektu wniósł pismem z dnia [...].07.2002r. H. O. właściciel działki nr [...], obręb [...] podnosząc, iż mieszka wraz z rodziną w domu, który już od dawna wymagał remontu. "Teraz dom nie nadaje się do remontu, mieszkam w połowie domu, zajmuję kuchnię i pokój, bo druga połowa to ruina. W związku ze zwolnieniem obszarów z rezerwy pod Trasa chciałem rozpocząć budowę nowego domu."

Rada Miasta Krakowa w § 99 uchwały z dnia 7 października 2004 r., Nr [...] odrzuciła powyższy zarzut. Uzasadnienie tej uchwały zostało podzielone na "faktyczne" i "prawne".

W części obejmującej uzasadnienie faktyczne w pierwszej kolejności wskazano, że zarzut wniesiony przez H. O. został szczegółowo zbadany przez Zarząd Miasta Krakowa w oparciu o materiał dowodowy, który stanowiły: dokumenty formalno-prawne obrazujące przebieg procesu planistycznego (Uchwała Rady Miasta Krakowa o przystąpieniu do sporządzania planu, komunikaty, obwieszczenia i zawiadomienia, wnioski zgłoszone do planu, opinie i uzgodnienia dotyczące projektu planu, zgłoszone zarzuty i protesty, informacja o zbadaniu spójności rozwiązań projektu z polityką przestrzenną Miasta określoną w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa), dowodowe materiały merytoryczne (materiały analityczne stanu istniejącego i występujących uwarunkowań, koncepcja planu, projekt planu oraz prognoza wpływu ustaleń planu na środowisko, ustalenia planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonego Uchwałą Nr VII/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r., obowiązującego do dnia 1 stycznia 2003 r.) oraz obowiązujące przepisy szczególne mające wpływ na przyjęte rozwiązania.

Wskazano również, że Miasto Kraków przystąpiło do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w oparciu o Uchwałę Nr CXIV/1025/98 Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r. określającą zasięg opracowania planu oraz ogólną problematykę opracowania. Sporządzony projekt planu został zaopiniowany i uzgodniony z właściwymi organami, a następnie wyłożony do publicznego wglądu. Wniesione zarzuty zostały rozpatrzone przez Zarząd Miasta, a wśród nich zarzut H. O. Zarząd Miasta działając w ramach kompetencji przyznanej ustawą o zagospodarowaniu przestrzennym rozpatrzył zarzut i postanowił o jego nieuwzględnieniu i stosownie do ustawowych wymogów skierował go do ostatecznego rozstrzygnięcia przez Radę Miasta Krakowa.

Rada Miasta Krakowa rozpatrując treść zarzutu wzięła pod uwagę kilka okoliczności. Wskazano, że:

- projekt planu ustala lokalizację działki nr [...] obr. [...] w obszarze przeznaczonym na budownictwo mieszkaniowe o intensywności zabudowy do 0,4 oznaczone symbolem 18 M4 oraz tereny otwarte w zieleniąc symbolu 7ZO,

- w obowiązującym do 1 stycznia 2003 r. miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta Krakowa zatwierdzonym Uchwałą Nr N/ll/58/94 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 listopada 1994 r. przedmiotowy teren położony był w obszarze miejskiej zieleni publicznej (ZP), a przeważająca część działki mieściła się w liniach rozgraniczających rezerwy terenów dla Trasy Zwierzynieckiej wg wariantu A jej przebiegu,

- rozpatrując zarzut Rada Miasta Krakowa wzięła pod uwagę, że Zarząd Miasta częściowo uwzględnił zarzut poprzez wprowadzenie w ustaleniach projektu planu dla tych terenów zapisu umożliwiającego wymianę substancji, gdyż zasięg terenów budowlanych oznaczono na rysunku planu na głębokość 40 m od linii rozgraniczających ul. [...]. Istniejące warunki stwarzają możliwość realizacji budynków w układzie bliźniaczym,

- przeznaczenie na cele budowlane większej powierzchni działki wiązałoby się z pomniejszeniem terenów zielonych oraz wpłynęłoby na pogorszenie warunków w tym zakresie,

- rozpatrując zarzut w nawiązaniu do całości rozstrzygnięć planistycznych w przedmiotowym obszarze oraz możliwości wprowadzenia korekty satysfakcjonującej składającego zarzut uznano, że powyższe rozstrzygnięcie jest rozwiązaniem prawidłowym służącym zasadniczemu celowi, jakim jest zachowanie ładu przestrzennego i jest zgodne z polityką przestrzenną utrzymywaną dla tego terenu w kolejnych dokumentach planistycznych oraz w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa,

- złożony zarzut został również rozpatrzony w kontekście relacji interesu prawnego właścicieli, wynikającego z prawa własności terenu i interesu publicznego, jakim jest zapewnienie i utrzymanie zieleni w mieście. W świetle złożonego zarzutu konflikt interesu właściciela z interesem publicznym jest w pierwszym rzędzie konfliktem z powszechnie obowiązującym prawem, które jest nadrzędne w stosunku do tworzonego prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego,

Stwierdzono, ze wymienione wyżej okoliczności wpływają na brak podstaw do uwzględnienia przez Radę Miasta Krakowa zarzutu.

W uzasadnieniu prawnym uchwały o odrzuceniu zarzutu wniesionego przez H. O. wskazano, że generalną podstawą prawną odrzucenia złożonego zarzutu (w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. Nr 80, poz. 717) jest przepis art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowiący, że "o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne". Przepis ten zobowiązuje radę gminy do rozpatrzenia zarzutu, nie obliguje natomiast rady do jego uwzględnienia. Rada gminy ma więc prawo do odrzucenia zarzutu, a tym samym naruszenia w przypadkach uznanych za konieczne interesu prawnego zainteresowanej osoby, jeżeli takim rozstrzygnięciem nie narusza prawa. Z uwagi na opisany wcześniej stan faktyczny Rada uznała, że w rozważanym przypadku istnieją przesłanki merytoryczne przemawiające za odrzuceniem zarzutu, co wprawdzie powoduje naruszenie interesu prawnego właściciela, ale nie stwarza stanu naruszenia prawa taką decyzją. W omawianym przypadku naruszenie interesu prawnego można określić jako brak możliwości zagospodarowania nieruchomości w sposób oczekiwany przez właściciela. Projekt planu nie tworzy dodatkowych nowych ograniczeń w zakresie sposobu wykonywania prawa własności.

Podkreślono także, iż plan miejscowy kształtuje wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym) - może więc wprowadzać ograniczenia w tym zakresie, jeżeli tak jak w rozpatrywanym przypadku zachodzi niesprzeczność takich rozstrzygnięć z Konstytucją RP, kodeksem cywilnym oraz innymi ustawami. Poprzez opis stanu faktycznego i prawnego oraz związków między nimi wykazano, że ograniczenia dla sposobu zagospodarowania działek wynikające z odrzucenia przedmiotowego zarzutu, chociaż naruszają interes prawny właściciela, nie powodują stanu naruszenia prawa, mogą zatem być skutecznie wprowadzone do ustaleń planu. Rada Miasta Krakowa odrzucając zarzut nie działała zatem w sposób dowolny ani nie nadużyła przysługującego jej na mocy przepisu art. 4 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym "władztwa planistycznego".

Organ planistyczny zaznaczył ponadto, że rozważana była również ewentualność uwzględnienia przedmiotowego zarzutu. Uznano jednak, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z naruszeniem przepisów prawa, w związku z czym zarzutu nie można uwzględnić.

Podniesiono wreszcie, że sposób rozstrzygnięcia zarzutu znajduje także uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), które wśród wielu zadań własnych gminy wyliczają sprawy ładu przestrzennego (art. 7 ust. 1 pkt 1), a także sprawy terenów rekreacyjnych (art. 7 ust. 1 pkt 10), zaś jednym z podstawowych sposobów realizacji tego zadania jest sporządzanie i uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.), w szczególności art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 nakazującego uwzględnienie w zagospodarowaniu przestrzennym wymogów ładu przestrzennego, urbanistyki, walorów krajobrazowych, wymagań ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi. Zaznaczono, że Rada Miasta Krakowa rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu także i w aspekcie wymogów wynikających z pkt 5 cyt. przepisu, który mówi o walorach ekonomicznych przestrzeni i prawie własności oraz art. 3 ustawy stanowiącego, że "w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny", w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r., Prawo ochrony środowiska oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Skargę na powyższą uchwałę złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie H. O. wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] Rady Miasta Krakowa z dnia 7 października 2004 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według przepisów prawa.

Skarżący zarzucił naruszenie art.18 i art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wniósł nadto o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z następujących dokumentów: pisma Wydziału Rozwoju Miasta Urzędu Miasta z dnia [...] sierpnia 1999 roku [...], zgodnie z którym pismo skarżącego z dnia [...].04.1999r. jest wnioskiem do planu, zawiadomienia Zarządu Miasta z dnia [...] maja 2002r. [...] na okoliczność naruszenia art.18 ust.2 pkt 5 lit.c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżona uchwała narusza przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym regulujące procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz naruszenie interesu prawnego skarżącego poprzez dowolne i niczym nie uzasadnione ograniczenie prawa własności nieruchomości i prawo do jej zagospodarowani.

Podniesiono, że procedura uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest wysoce sformalizowana. Składa się z kilkunastu czynności, które powinny być, jak wynika z brzmienia przepisu art. 18 ust. 2 in principio, podejmowane kolejno. Oznacza to, że nie jest możliwe odstąpienie od jakiejkolwiek czynności procedury planistycznej ani też od ustalonego w tym przepisie porządku czynności por. wyrok NSA z dnia 10.01.1997, sygn. II SA/Łd 1681/96, OSS 2001/1/12). Konsekwencją naruszenia trybu postępowania, zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest obraza obiektywnego porządku prawnego i nieważność uchwały rady gminy.

Skarżący wskazuje, że nie zachowano kolejności poszczególnych czynności procedury planistycznej. Zarząd Miasta Krakowa nie dokonał bowiem badania spójności projektu planu ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowani przestrzennego miasta Krakowa. Badanie takie winno nastąpić po zawiadomieniu organów właściwych do uzgadniania projektu planu oraz zarządu województwa i powiatu o przystąpieniu do sporządzania tego planu, a przed wystąpieniem o opinie do właściwych organów administracji rządowej i przed dokonaniem uzgodnień. "Tyle tylko, że studium zostało uchwalone w dniu 16 kwietnia 2003 roku. W tej dacie nie istniał już Zarząd Miasta Krakowa, który zdążył jeszcze, w ostatnim dniu ustawowego terminu, rozstrzygnąć zarzuty i protesty do planu. Badanie zgodności projektu planu ze studium w 2003 roku było przysłowiową musztardą po obiedzie i naruszało przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jak wynika z jednolitej linii orzeczniczej NSA oraz poglądów doktryny działanie takie było wadliwe, naruszało logikę procesu planistycznego i było pozbawione sensu. Potwierdza to Naczelny Sąd Administracyjny Ośrodek Zamiejscowy w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 czerwca 2002r., sygn. II SA/Kr 608/02, publ. OSS 2002/4/103, gdzie podnosi się, że jednym z warunków przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest "badanie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy, określoną w studium" (art. 18 ust. 2 pkt 2a cyt. ustawy), przy czym pominięcie tego obowiązku oznacza nieważność uchwały w sprawie planu (arg. z art. 27 ust. 1). Z przepisu tego wynika, że studium determinuje przyszły plan zagospodarowania przestrzennego o tyle, że plan ten powinien być z nim spójny, tzn. nie tylko powinien być niesprzeczny, ale i jego układ oraz treść powinny odpowiadać konstrukcji studium." Podobny pogląd dwukrotnie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniach wyroków z dnia 21.11.2000r., sygn. II SA 2437/99, publ. LEX nr 55333 i z dnia 16.01.2002, sygn. II SA 1960/00, publ. LEX nr 81967. Pogląd taki jest również aprobowany w doktrynie (por. Z. Niewiadomski, Samorząd terytorialny a planowanie przestrzenne. Nowe instytucje prawne, Samorząd Terytorialny 1995, nr 6, s. 53)."

W konsekwencji nieprawdziwe jest - w ocenie skarżącego - stwierdzenie zawarte w punkcie 1 tiret 1 uzasadnienia faktycznego. Zarząd Miasta Krakowa nie tylko nie zbadał spójności projektu planu i studium ale z całą pewnością nie dokonał również szczegółowego badania samego zarzutu. Zarządu Miasta Krakowa podjął bowiem uchwałę w sprawie odrzucenia między innymi zarzutu skarżącego w dniu 26 sierpnia 2002 roku. A w dacie tej studium nie istniało. Działanie takie naruszało art. 18 ust. 2 pkt. 2a u. z. p, a podawanie nieprawdy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały narusza art. 24 ust. 3 u. z. p.

Ponadto, Zarząd Miasta Krakowa naruszył w toku procedury planistycznej przepis art. 18 ust. 2 pkt. 5 lit. c) u. z. p. Jak wynika z pisma z dnia 31 sierpnia 1999r. pismo skarżącego z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie budowlanego charakteru działki i zmiany jej przeznaczenia stanowiło wniosek do planu o zmianę przeznaczenia działki na budownictwo mieszkaniowe. Wniosek ten nie został w całości uwzględniony w projekcie planu. A zatem, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c) u. z. p., Zarząd Miasta Krakowa winien, zawiadamiając skarżącego o terminie wyłożenia planu, uzasadnić odmowę uwzględnienia wniosku. Natomiast przesłane zawiadomienie uzasadnienia tego nie zawiera.

Skarżący podkreśla także, że przedmiotowa procedura planistyczna była prowadzona z naruszeniem przepisu art. 18 ust. 1 u. z. p. przyznającego wyłączną kompetencję do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarządowi gminy. W dniu 22 kwietnia 1998 roku Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr CXIV/1024/98. Na podstawie tej uchwały wybrano jeden z wariantów przebiegu Trasy Zwierzynieckiej. Uchwała ta została podjęta na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej - art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie terytorialnym (obecnie - gminnym). Wskazując przebieg Trasy Zwierzynieckiej Rada Miasta Krakowa wykroczyła zatem poza swoje ustawowe kompetencje. Określenie przebiegu dróg publicznych oraz wskazanie zasad zagospodarowania terenu należało bowiem, zgodnie z art. 18 ust. 1 u. z. p., do wyłącznej kompetencji Zarządu Miasta Krakowa. To Zarząd sporządza plan i określa jego treść. Rada Miasta Krakowa mogła wpłynąć na treść planu tylko w jeden sposób - uchwalając studium, czego jednak nie zrobiono.

Zaskarżona uchwała jest zdaniem skarżącego sprzeczna z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem, uchwała musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Należy uznać, że ustanawiając taki wymóg ustawodawca chciał zapewnić ochronę interesów prawnych jednostek i ograniczyć swobodę rady gminy w ich naruszaniu. Zgodnie z poglądem wyrażonym w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2004 r. sygn. II SA/Kr 858/04 niepubl., uzasadnienie uchwały o odrzuceniu zarzutu winno indywidualizować sytuację skarżącego, odnosić się do sformułowań wniesionego zarzutu i nawiązywać do sytuacji prawnej poszczególnych nieruchomości (przed i po wprowadzeniu planu w życie). Takie same wymogi powinno również spełniać uzasadnienie prawne.

Tymczasem, z projektu uchwały dostępnego na stronach internetowych Gminy, który został przyjęty na sesji w dniu 07.10.2004, wynika, że wszystkie uzasadnienia są prawie identyczne. Obiektywnie nie jest rzeczą możliwą, aby ponad 100 zarzutów zostało odrzuconych z tych samych powodów. No chyba, że za Radą Miasta Krakowa przyjąć, iż powodem odrzucenia jest "pogorszenie warunków", co może oznaczać absolutnie wszystko. W gruncie rzeczy trzeba uznać, że Rada odrzuciła zarzut tylko dlatego, że jest on sprzeczny z projektem planu, co powoduje, że ten środek .ochrony prawnej jest całkowicie iluzoryczny, a sam projekt planu jest stały i niezmienny (po co zatem w ogóle zarzuty, skoro nie mogą one niczego zmienić).

Rada nie zadała sobie nawet trudu zbadania, czy ustalone przez nią pasy zabudowy w odniesieniu do działki skarżącego rzeczywiście pozwolą na "wymianę substancji". Nie wiadomo również z jakich powodów zasadne jest podtrzymanie dotychczasowych ustaleń planu wobec faktu, iż do tej pory przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w pasie rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej. Być może w tamtym czasie było to uzasadnione ale przecież w projekcie planu Trasa biegnie w zupełnie innym miejscu. A zatem argumenty porównawcze, wobec zmiany sytuacji faktycznej, są z gruntu nieprawdziwe. Nie ma już bowiem celu, dla którego miały być utrzymane tereny otarte z zielenią.

Skarżący zarzucił, iż gołosłownym jest twierdzenie, że uwzględnienie zarzutu wiązałoby się z pomniejszeniem terenów zielonych oraz wpłynęłoby na pogorszenie warunków w tym zakresie. Jest bowiem oczywiste, że jeśli na nieruchomości są tylko dwie strefy (zieleni i zabudowy), to zwiększenie jednej spowoduje zmniejszenie drugiej. Koniecznym byłoby wskazanie jakiegoś rzeczywistego skutku rozumianego jako pogorszenie warunków. Ponadto Rada powinna również uzasadnić z jakich powodów uznała, że zasięg terenów budowlanych powinien zostać ograniczony do 40 metrów od linii rozgraniczających ul. [...].

W tym kontekście za chybione należy uznać ustalenie zawarte w pkt 5 uzasadnienia faktycznego. Po pierwsze studium nie istniało na etapie rozpatrywania zarzutów przez Zarząd. A zatem rozstrzygnięcie o niezgodności zarzutu ze studium jest alogiczne. Byt nie może być niezgodny z nie-bytem. Podobnie zresztą jak alogiczne jest odnoszenie się do kolejnych dokumentów planistycznych (chodzi przypuszczalnie o poprzednio obowiązujący plan). Wszak przedmiotowa nieruchomość już nie znajduje się na terenie rezerwy. O jaką zatem politykę przestrzenną może chodzić jest wewnętrzną tajemnicą Rady.

Również punkt 6 uzasadnienia faktycznego jest absolutnie wadliwy. Po pierwsze, jest rzeczą wątpliwą źródło powołanego tam interesu publicznego. Po drugie, Rada nie zechciała sprecyzować z jakich powodów ów hipotetyczny interes publiczny winien być realizowany akurat na mojej nieruchomości. Po trzecie wreszcie, nie bardzo wiadomo według jakich kryteriów i z jakim wynikiem porównywano interes indywidualny z interesem publicznym.

Absolutnym nadużyciem jest stwierdzenie, że konflikt interesu indywidualnego z interesem publicznym jest w pierwszym rzędzie konfliktem z powszechnie obowiązującym prawem. Po pierwsze, nie wiadomo o jaki konkretnie przepis chodzi. Po drugie, nie istnieje przepis prawa powszechnie obowiązującego, który na nieruchomości utworzonej z działki nr [...] obręb [...] nakazywałby realizację jakiegokolwiek interesu publicznego. Po trzecie, nie istnieje ogólna norma prawna, z której wynikałoby, że interes publiczny znajduje ochronę w pozytywnym porządku prawnym, a interes indywidualny takiej ochrony nie posiada. Obydwa te interesy są prawnie chronione i o ile dochodzi tu do jakiegokolwiek konfliktu, jest to konflikt dwóch norm prawnych (pod warunkiem istnienia interesu publicznego, bo prawu własności nie da się zaprzeczyć). A teoretycznie rzecz biorąc należy pamiętać, że prawny interes indywidualny zawsze znajduje uzasadnienie w publicznym prawie podmiotowym, w odróżnieniu od interesu publicznego, który musi wynikać z prawa przedmiotowego. W konsekwencji, to jednostka posiada sferę przyrodzonych jej praw i wolności (niezależnie od sporu o ich źródło), która może być ograniczona przez normę przedmiotową ale tylko w sposób wyraźny. A zatem, ani interes publiczny nie jest nadrzędny w stosunku do prawa miejscowego, ani też w stosunku do interesu indywidualnego. Na marginesie tylko zważyć należy, że prawo miejscowe jest częścią prawa powszechnie obowiązującego więc wywód w tym zakresie jest wewnętrznie sprzeczny prowadzi bowiem do wniosku, że prawo powszechnie obowiązujące jest nadrzędne nad prawem powszechnie obowiązującym.

Również uzasadnienie prawne uchwały jest wadliwe. Co najmniej nieścisłą jest bowiem teza, iż naruszenie interesu prawnego jednostki jest dopuszczalne o ile nie stanowi naruszenia prawa. Pozbawione sensu jest wskazywanie w tym miejscu, iż chodzi raczej o ograniczenie interesu prawnego (uprawnienia) przy wykorzystaniu normy przedmiotowego (obiektywnego) porządku prawnego, ale zważyć należy, że projekt planu tworzy nowe ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności, bo zgodnie z art. 33 u. z. p. kształtuje to prawo. Skoro zatem plan nie istnieje, nie ma ograniczeń. Uchwalenie planu powoduje powstanie ograniczeń, co wydawać by się mogło wnioskiem oczywistym.

Zważyć ponadto należy, że Rada Miasta Krakowa powołuje się na pogląd Sądu Najwyższego bez wskazania jego źródła (jest to wyrok z dnia 13 czerwca 2002r., sygn. III RN 100/01, publ. OSNP 2003/9/212), ale tylko w zakresie, który jest wygodny dla z góry założonej tezy. Dalsza część przytoczonego uzasadnienia wskazuje bowiem, że koniecznym jest badanie każdego rozwiązania planistycznego z punktu widzenia zasady sprawiedliwości społecznej i zasady proporcjonalności. Badania tego Rada Miasta Krakowa nie dokonała, a przynajmniej nie dała temu wyrazu w uzasadnieniu. Jak już wyżej wskazano zupełnym nieporozumieniem jest wskazywanie, że uwzględnieni zarzutu łączyłoby się z naruszeniem prawa. W sposób oczywisty nie łączyłoby się z uwagi na brak stosownego przepisu. A jeżeli Rada Miasta jest w stanie przepis taki wskazać, winien on znaleźć się w uzasadnieniu prawnym w miejsce "wypełniacza" jaki stanowią przepisy czterech ustaw przywołane bez jakiejkolwiek myśli przewodniej i odniesienia do treści zarzutu. Z powołanych przepisów dla skarżącego absolutnie nic nie wynika. Są to przecież normy zadaniowe o bardzo dużym stopniu ogólności. Nie jest w szczególności możliwe ustalenie w jakiej relacji z naszym prawem własności pozostają zadania gminy. Nie wiadomo również jakie wymogi ładu przestrzennego urbanistyki, ochrony środowiska przyrodniczego, zdrowie lub bezpieczeństwa ludzi przemawiają za przyjętym rozwiązaniem. Rada nie wskazuje również jakie walory krajobrazowe mogą być w ten sposób realizowane. W uzasadnieniu stwierdza się wprawdzie, że Rada rozważała sposób rozstrzygnięcia zarzutu w kontekście walorów ekonomicznych przestrzeni i prawa własności ale wynik tych rozważań i ewentualne argumenty nie zostały już ujawnione. Z uzasadnienia nie wynika również, w jaki sposób kwestionowany zapis zapewnia kompleksowe rozwiązanie problemu zabudowy miast oraz jakie cele ochrony przyrody realizuje. Nie wiadomo również jak Rada wyobraża sobie zakładanie i utrzymywanie w należytym stanie gminnych terenów zieleni i zadrzewień na prywatnej nieruchomości.

W tym stanie rzeczy uzasadnienie zaskarżonej uchwały należy uznać za niespełniające wymogów ustawowych, pełne sprzeczności i nieuzasadnionych uogólnień nie pozostających w żadnym logicznym związku z sytuacją faktyczną i prawną skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ planistyczny podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, odniósł się do w sposób szczegółowy do stanowiska strony skarżącej i wniósł o oddalenie skargi.

Podniesiono, że po uchwaleniu studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z polityką przestrzeń na Miasta określoną w Studium.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) regulując kolejne etapy procesu planistycznego, zawiera szczególne rozwiązania w zakresie konfrontacji projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z interesami indywidualnymi. Rozwiązania te polegają na możliwości zgłaszania wobec tego projektu zarzutów i protestów. Jak stanowi art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy o uwzględnieniu bądź odrzuceniu zarzutu rozstrzyga rada gminy, w drodze uchwały, zawierającej uzasadnienie faktyczne i prawne. Oznacza to, że w uzasadnieniu uchwały powinna znaleźć się analiza złożonego zarzutu wraz z jej wynikami oraz wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia w odniesieniu do sytuacji faktycznej nieruchomości osoby wnoszącej zarzut oraz przytoczenie i wyjaśnienie przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie, a także przedstawienie sposobu interpretacji tych przepisów. Uzasadnienie uchwały nabiera szczególnego znaczenia, gdyż pozwala skontrolować sposób korzystania przez organy gminy z przysługującego im władztwa planistycznego, chociaż sama uchwała nie wywiera skutków prawnych w obrębie planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślenia wymaga okoliczność, że skarga na uchwałę o odrzuceniu zarzutu do projektu planu nie może z istoty rzeczy dotyczyć rozwiązań planu (na uchwałę o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego służy odrębna skarga do sądu administracyjnego), skoro na etapie jej wnoszenia istnieje dopiero projekt planu. Skarga ta - jak wynika z powyższych uwag - może dotyczyć jedynie prawidłowości odpowiedzi na wniesiony zarzut.

Uzasadnienie zaskarżonej uchwały - tak faktyczne, jak i prawne - nie jest prawidłowe. Uzasadnienie prawne i znaczna część uzasadnienia faktycznego różni się w niewielkim stopniu od innych - znanych sądowi z urzędu - uzasadnień uchwał odrzucających zarzuty do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie. Należy podkreślić, że zarzuty mają charakter indywidualny i wymagają indywidualnego rozpatrzenia. Tymczasem argumentacja Rady Miasta Krakowa wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego aktu ma charakter generalny i jedynie opisuje stan faktyczny przedmiotowej nieruchomości, a nie wyjaśnia podjętego rozstrzygnięcia, w tym także w kontekście przepisów prawnych, które mają zastosowanie w sprawie. Przepisy te zostały wprawdzie przez organ przytoczone, ale nie zaprezentowano ich interpretacji na gruncie przedmiotowej sprawy, która to interpretacja uzasadniałaby podjęte rozstrzygnięcie. W tej sytuacji nie można przyjąć, że zgodnie z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym uzasadnienie zaskarżonej uchwały spełnia swoją zasadniczą funkcję, jaką jest przekonanie adresata uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia i wskazanie mu motywów rozstrzygnięcia.

Zarzuty skargi zasługują zatem w całości na uwzględnienie w zakresie, w jakim dotyczą nieprawidłowości uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

W art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rozpatrzenie protestów i zarzutów składanych do projektu planu może mieć miejsce dopiero po m.in. zbadaniu spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązek zbadania spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ciąży na organie planistycznym od dnia 24 grudnia 1997 r., tj. od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 1997 r, nr 111, poz. 726) oraz po etapie uzgodnień z właściwymi organami. Oznacza to, że ustalenia projektu planu muszą uwzględniać rezultaty dotychczasowego postępowania i w ich kontekście można dopiero przystępować do udzielania odpowiedzi na zarzuty i protesty złożone do projektu planu. Nie chodzi w tym wypadku o ocenę prawidłowości trybu postępowania poprzedzającego uchwalenie planu, która ma miejsce dopiero na etapie kontroli uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ze skutkami przewidzianymi w art. 27 ust. 1 ustawy, lecz o ocenę prawidłowości odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty. Odpowiedź ta nie może być dowolna i musi nawiązywać do treści projektu planu, a tym samym również do elementów mających na tę treść wpływ. Niewątpliwie zatem musi odnosić się nie tylko do obowiązujących w zakresie procedury planistycznej przepisów prawa powszechnie obowiązującego, lecz również do ustaleń w zakresie spójności rozwiązań projektu planu z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz wyników uzgodnień przeprowadzonych z właściwymi organami. Zgodnie z utrwalonym już orzecznictwem, rada gminy, rozpoznając zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie bądź odrzucenie, ale w podejmowanej uchwale winna zawrzeć uzasadnienie faktyczne i prawne swego rozstrzygnięcia, co oznacza, że gmina musi wskazać przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (zob. wyrok NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV SA 1638/98, publ.: LEX nr 48261). Skoro ustawodawca zagwarantował obywatelom możliwość kwestionowania treści projektu planu dopiero w momencie, w którym musi ona obejmować rezultaty poszczególnych etapów procedury planistycznej, to konieczne jest przyjęcie, że odpowiedź na składane zarzuty lub protesty musi być nie tylko poprzedzona prawidłowo przeprowadzoną procedurą planistyczną, lecz jest również zdeterminowana dotychczasowymi rezultatami tej procedury. Oznacza to, że udzielenie odpowiedzi na złożone zarzuty lub protesty do projektu planu, którego treść została ustalona w następstwie uchybień organu planistycznego w toku prowadzonej procedury, nie może być odpowiedzią prawidłową, a uchwała zawierająca taką odpowiedź uznana za zgodną z prawem.

W okresie od podjęcia uchwały Rady Miasta Krakowa z dnia 22 kwietnia 1998 r., Nr CXIV/1025/98 o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie, aż do wyłożenia projektu tego planu do publicznego wglądu w dniu 14 czerwca 2002 r. na obszarze Krakowa nie obowiązywało studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało bowiem uchwalone dopiero uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XCVI/910/01 z dnia 28 grudnia 2001 r., a następnie Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym nr PR II 911/19/2002 z dnia 1 lutego 2002 r. stwierdził nieważność powyższej uchwały powodując tym samym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego ze skutkiem wstecznym. Kolejne studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa zostało uchwalone uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr XII/87/03 z dnia 16 kwietnia 2003 r.

W zaistniałej sytuacji należy stwierdzić, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały odpowiedź na złożony zarzut nie może być uznana za odpowiedź opartą na należycie ustalonym stanie rzeczy i spełniającą swoją zasadniczą funkcję, jaką jest dążenie do przekonania adresatów uchwały o słuszności i prawidłowości jej podjęcia, a w konsekwencji również i uchwała o odrzuceniu zarzutu złożonego do projektu planu nie spełnia wymogu zgodności z prawem. Niezależnie więc od przedwczesności zarzutów podnoszonych w skardze a dotyczących samej procedury uchwalania planu miejscowego należy stwierdzić, że zaskarżona uchwała w zakresie § 99 jest sprzeczna z art. 24 ust. 3 cyt. ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a co za tym idzie podlega ona stwierdzeniu nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Dodać także należy, iż w przesłanych Sądowi aktach administracyjnych brak jest całości zarzutu skarżącego, a znajduje się tylko jego pierwsza strona, na której tekst urywa się słowami: "a teraz na budowę, (...)."

Fakt, iż zbadano i stwierdzono spójność rozwiązań projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszarów zwolnionych z rezerwy pod przebieg Trasy Zwierzynieckiej w Krakowie z polityką przestrzenną Miasta określoną w studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa uchwalonym uchwałą z dnia 16 kwietnia 2003 r., nie ma w przedmiotowej sprawie znaczenia, albowiem treść studium nie mogła determinować treści sporządzonego wcześniej projektu planu wyłożonego do publicznego wglądu. Fakt ten będzie natomiast podlegał ocenie poprawności zachowania trybu postępowania planistycznego na etapie kontroli uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podobnie ocenić należy zasadny zarzut naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Pismo skarżącego z 14 kwietnia 1999 r. w sprawie budowlanego charakteru działki i zmiany jej przeznaczenia stanowiło bowiem wniosek do planu o zmianę przeznaczenia działki na budownictwo mieszkaniowe. Wniosek ten nie został w całości uwzględniony w projekcie planu. A zatem, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 5 lit. c cyt. ustawy, Zarząd Miasta Krakowa winien, zawiadamiając skarżącego o terminie wyłożenia planu, uzasadnić odmowę uwzględnienia wniosku. Natomiast przesłane zawiadomienie uzasadnienia tego nie zawiera.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej uchwały jest zbędne.