Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 694/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6031 Uprawnienia do kierowania pojazdami
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. c i art. 130 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 108 poz 908
law: Ustawa z dnia  20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Irena Kamińska sędzia del. WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 12 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1044/12 w sprawie ze skargi K.P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 14 września 2012 r. nr [...] w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2) zasądza od K.P. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bd 1044/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu sprawy ze skargi K.P. (dalej także jako skarżący) w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne, uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z 14 września 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 31 lipca 2012 r. nr [...] i stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z 31 lipca 2012 r. nr [...] Komendant Powiatowy Policji w [...], na podstawie art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn.zm.), § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy (Dz. U. Nr 69, poz. 622 z późn.zm.), skierował skarżącego na badania psychologiczne z powodu przekroczenia dozwolonego limitu 24 punktów karnych.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w okresie od 28 lutego 2011 r. do 15 grudnia 2011 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie limitu 24 punktów (27 punktów) oraz wskazał daty, miejsca i liczby przyznanych punktów.

W odwołaniu od powyższej decyzji K.P. wniósł o jej uchylenie jako bezpodstawnej zarzucając, że od momentu popełnienia trzech pierwszych wykroczeń z 28 lutego 2011 r., 11 czerwca 2011 r. i 26 czerwca 2011 r. do chwili wydania decyzji upłynęło ponad 12 miesięcy, a zatem punkty karne wymierzone za te wykroczenia w łącznej wysokości 11 winny być anulowane. Ponadto podniósł, że bez jakiegokolwiek uzasadnienia i w niewyjaśnionych okolicznościach nałożono na niego 6 punktów karnych za zdarzenie, które miało miejsce 15 grudnia 2011 r. w [...]. Podał, że uczestniczył w tym zdarzeniu, ale nie przyjął proponowanego mandatu karnego i punktów karnych, uważając, że do zaistnienia kolizji w znacznym stopniu przyczyniła się osoba pokrzywdzona, zaś Sąd Rejonowy w [...] wyrokiem z 4 czerwca 2012 r. ukarał go jedynie symboliczną karą grzywny w wysokości 300 zł. Wobec tego skarżący zarzucił, że nie było podstaw do ukarania go dodatkową karą w postaci punktów karnych.

Decyzją z 14 września 2012 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 kwietnia 2005 r. w sprawie badań psychologicznych kierowców i osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami oraz wykonujących pracę na stanowisku kierowcy oraz art. 6a ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2011r., Nr 287, poz. 1687), utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w okresie od 28 lutego 2011 r. do 15 grudnia 2011 r. skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie limitu 24 punktów. W związku z powyższym Komendant Wojewódzki Policji skierował do Starosty [...] wniosek o kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami, a organ pierwszej instancji zobligowany był do wydania decyzji administracyjnej o skierowaniu skarżącego na badania psychologiczne.

Organ odwoławczy nie podzielił zarzutu skarżącego dotyczącego braku podstaw do ukarania go "dodatkową karą w postaci punktów karnych". W tym zakresie przywołał treść przepisu art. 130 ust. 1 i 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym wskazując, że fakt popełnienia naruszenia przepisów ruchu drogowego podmiot prowadzący ewidencję ustala na podstawie wyroku sądowego, postanowienia o warunkowym umorzeniu postępowania, nakazu lub mandatu karnego bądź orzeczenia dyscyplinarnego, stwierdzających to naruszenie i posiadających wymiar prawomocności. Podał, że sposób punktowania i liczbę punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego określono w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. Nr 236, poz. 1998 z późn.zm.) i jego załączniku nr 1. Organ stwierdził, że wskazane powyżej akty prawne zawierają określenie rodzaju i kwalifikacji prawnej czynu wynikających z przepisów prawa, co umożliwia podmiotowi prowadzącemu ewidencję dokonanie porównania ich z zapisami w tabeli, w celu przyporządkowania odpowiedniego jej zapisu do konkretnego naruszenia. W oparciu o te ustalenia podmiot prowadzący ewidencję stwierdza, jaka liczba punktów odpowiada danemu naruszeniu, którą następnie wprowadza do ewidencji.

Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia, wpisu ostatecznego do ewidencji dokonuje się, jeżeli naruszenie zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem sądu, mandatem karnym albo orzeczeniem dyscyplinarnym w sprawie o naruszenie rozpatrywane w postępowaniu dyscyplinarnym. Organ odwoławczy wskazał, że stosownie do powyższego wpis do ewidencji za wykroczenie z 15 grudnia 2011 r. został dokonany na podstawie prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w [...] z 4 czerwca 2012 r.

W ocenie organu drugiej instancji nie budzi wątpliwości, że we wskazanym okresie skarżący wielokrotnie naruszył przepisy ruchu drogowego, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie limitu 24 punktów.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy K.P. zarzucił naruszenie art. 2 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisów procedury administracyjnej mówiących o wnikliwym rozpatrzeniu sprawy obywatela w następstwie niewyjaśnienia zarzutu zawartego w odwołaniu, a odnoszącego się do problemu anulowania z mocy prawa punktów karnych po upływie określonego czasu od popełnienia wykroczenia, a także niewyjaśnienia dlaczego doliczono punkty karne za zdarzenie z 15 grudnia 2011 r., pomimo nieprzyjęcia mandatu karnego i wobec wykazania w postępowaniu przez Sąd Rejonowy w [...], że osoba poszkodowana w znacznym stopniu przyczyniła się do zaistnienia kolizji w rejonie przejścia dla pieszych. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wstrzymanie jej wykonania.

Podniósł, że jako człowiek niewykształcony chciał się dowiedzieć jak się sumuje punkty karne, skoro zaskarżoną decyzją objęto, jak to określił skarżący, okres od 28 lutego 2011 r., czyli okres 17 miesięcy poprzedzających wydanie decyzji o przekroczeniu limitu 24 punktów. Organ odwoławczy nie wyjaśnił natomiast dlaczego, punkty karne naliczone za pierwsze 3 wykroczenia wymienione w decyzji nie mogły zostać anulowane i w sposób przekonujący nie wykazał dlaczego za zdarzenie z 15 grudnia 2011 r. przyznano 6 punktów karnych. Podkreślił, że jego skarga dotyczy przede wszystkim prawnego mechanizmu naliczania punktów karnych i ich samoistnego anulowania wskutek upływu czasu od momentu popełnienia wykroczenia drogowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Komendant Policji w Bydgoszczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Organ stwierdził, że rozstrzygnięcie merytoryczne decyzji jest prawidłowe, a zarzuty skargi uznał za bezzasadne.

12 grudnia 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wydał powołany na wstępie wyrok.

W jego uzasadnieniu wskazał, że organ odwoławczy nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się do lakonicznej oceny zgodności z prawem decyzji organu pierwszej instancji oraz ogólnikowego i "zbiorczego" odniesienia się do zarzutów odwołania, czym naruszył art. 15 K.p.a. art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 138 K.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, iż Komendant Wojewódzki Policji wydając zaskarżoną decyzję nie odniósł się do kluczowych kwestii stanowiących o istocie rozpoznawanej sprawy administracyjnej a niezbędnych do końcowego jej załatwienia w sposób wymagany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście ww. zasad procedury administracyjnej organ odwoławczy winien był ponownie przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, bądź ewentualnie uzupełnić, w oparciu o normę art. 136 K.p.a., materiał dowodowy w sprawie. Rolą organu odwoławczego w tym postępowaniu nie było bowiem jedynie przytoczenie treści przepisów prawa i ocena rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, ale również prawidłowe ustalenie stanu faktycznego oraz przedstawienie własnej oceny prawnej rozpoznawanej sprawy, a dodatkowo szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania kwestionującego ustalenia faktyczne i ocenę prawną okoliczności istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji podkreślił, że decyzja Komendanta Powiatowego Policji w [...] z 31 lipca 2012 r. nr [...] w sposób rażący i jednoznaczny godzi we wskazane wyżej przepisy procedury. W istocie bowiem nie zawiera ona uzasadnienia ani faktycznego ani prawnego, o których mowa w art. 107 § 3 K.p.a. Ponadto przywołane w podstawie prawnej przepisy prawa także nie są w wystarczającym stopniu precyzyjne.

Wobec tego, w ocenie Sądu, obowiązujące przepisy prawa obligowały organ odwoławczy aby, wadliwy, w tak istotnym stopniu, indywidualny akt administracyjny, wyeliminował z obrotu prawnego w trybie odwoławczym. Utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy, stanowiło naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Jednocześnie Sąd zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z 14 września 2012 r., Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy, poza wskazaniem treści decyzji organu pierwszej instancji oraz przytoczeniem przepisów art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b (który nie miał w sprawie zastosowania dotyczy bowiem skierowania na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji do kierowania pojazdami) oraz art. 130 ust. 1 i 1a ustawy Prawo o ruchu drogowym, ograniczył swe rozważania do opisania trybu postępowania i sposobu ustalania punktów za naruszenie przez kierowców przepisów ruchu drogowego, w tym wskazania ogólnie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego wraz z załącznikiem.

Organ nie odniósł wskazanych zasad do konkretnych okoliczności rozstrzyganej sprawy, także tych kwestionowanych w odwołaniu, w tym zarzutu nieprzekroczenia przez skarżącego limitu 24 punktów z uwagi na konieczność anulowania punktów nałożonych za naruszenie przepisów o ruchu drogowym w dniach 28 lutego 2011 r.,

11 czerwca 2011 r. i 26 czerwca 2011 r. (upływ czasu). Nie wyjaśnił również podstawy nałożenia 6 punktów za zdarzenie z 15 grudnia 2011 r. Do pierwszego z zarzutów organ odwoławczy w ogóle się nie ustosunkował i nie rozważył sprawy w tym zakresie. Z kolei o ile podał ogólne motywy dotyczące wpisywania do ewidencji punktów w związku z prawomocnymi wyrokami sądu, w jakikolwiek sposób nie uzasadnił, na jakiej konkretnie podstawie, w związku z zaistniałym zdarzeniem, tj. nieprzyjęciem mandatu karnego i prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w [...] z 4 czerwca 2012 r., przypisano skarżącemu konkretną liczbę punktów. Organ nie wyjaśnił także kwestionowanego przez stronę sposobu sumowania liczby otrzymanych punktów oraz ich anulowania z mocy prawa, ani też tego czy i jaki wpływ mają na to odpowiednio – data zdarzenia (naruszenia przepisów ruchu drogowego), data wpisania punktów do ewidencji oraz data wydania decyzji w sprawie.

Powyższe, w ocenie Sądu I instancji, świadczy o tym, że organ odwoławczy nie dokonał niezbędnego ustalenia i analizy konkretnych warunków i okoliczności istotnych dla przedmiotowej sprawy administracyjnej, oceny dowodów, ani weryfikacji przyjętych przez organ pierwszej instancji ustaleń. Takie działanie organu odwoławczego stanowi nie tylko naruszenie zasady dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego, ale również naruszenie zasady prawdy obiektywnej w toku całego postępowania w tej sprawie i skutkować musi uchyleniem wadliwych decyzji organów administracji publicznej, celem ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie z poszanowaniem reguł i procedury administracyjnej.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że powyższe naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogą zostać ocenione jako naruszające art. 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Na marginesie Sąd I instancji zauważył, że sugerowana w skardze interpretacja przepisów prawa materialnego, nie jest zasadna. W szczególności za nietrafną Sąd uznał argumentację skarżącego, iż odmowa przyjęcia mandatu karnego i orzeczenie wyrokiem sądu w sprawie naruszenia przez kierującego przepisów o ruchu drogowym, stanowi o braku podstawy do przypisania za naruszenie tych przepisów punktów, o których mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Wskazał, że prawomocnym wyrokiem z 4 czerwca 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w [...] uznał bowiem skarżącego winnym popełnienia zarzuconego mu wykroczenia z art. 86 § 1 kodeksu wykroczeń i za to, na podstawie tego przepisu, wymierzył skarżącemu karę grzywny. Sąd uznał zatem, że skarżący popełnił 15 grudnia 2011 r. wykroczenie, o które został obwiniony (w stosunku do którego odmówił przyjęcia mandatu karnego), stanowiące jednocześnie naruszenie przepisów ruchu drogowego.

Podkreślił przy tym, że sąd orzekający w sprawie przestępstw lub wykroczeń nie jest organem uprawnionym przez ustawodawcę do przypisywana punktów za stwierdzone naruszenia przez kierujących przepisów o ruchu drogowym. Punkty te nie są bowiem środkiem karnym. Organem uprawnionym w tym zakresie jest Policja, w trybie określonym przepisami ww. ustawy oraz aktu wykonawczego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego, a od 9 czerwca 2012 r. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego (Dz. U. z 2012 r. poz. 488). Mając na uwadze powyższe, Sąd wskazał, iż w świetle obowiązujących przepisów właściwe do prowadzenia ewidencji organy Policji uprawnione były, na podstawie powyższego prawomocnego wyroku, do wpisania do ewidencji liczby punktów, odpowiadających stwierdzonemu przez Sąd naruszeniu przepisów o ruchu drogowym.

Ponadto, Sąd I instancji stwierdził, że z treści przepisu art. 130 ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, jednoznacznie wynika, że warunkiem usunięcia wpisanych do ewidencji punktów po upływie 1 roku od dnia naruszenia przepisów ruchu drogowego jest, by w ciągu tego okresu (a więc jednego roku), kierowca nie dopuścił się takich naruszeń przepisów ruchu drogowego, za które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.").

Wskazując na powyższy zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu kasator wskazał, że Sąd I instancji oparł wyrok wyłącznie na dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. dopatrując się naruszeń procedury administracyjnej, które wskazał w uzasadnieniu swojego wyroku. W żadnej mierze nie wykazał natomiast "istotnego wpływu", jakie stwierdzone naruszenia procedury miały na wynik niniejszej sprawy. Skarżący kasacyjnie zauważył również, że jednocześnie Sąd nie podzielił zarzutów zawartych w skardze i nie dopatrzył się naruszenia przez organy administracyjne przepisów prawa materialnego.

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił w związku z tym, że nie każde naruszenie przepisów postępowania powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie naruszenie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tę jakościową różnicę sąd administracyjny jest obowiązany wykazać w uzasadnieniu wyroku i odpowiedzieć na pytanie, jakie istotne naruszenie przepisów postępowania ma przełożenie na stosowanie przepisów prawda materialnego w konkretnej sprawie. Ten element nie znalazł się w wyroku będącym przedmiotem niniejszego zaskarżenia.

Ustalenie istnienia ostatecznych wpisów punktów karnych przypisanych kierowcy za naruszenie przepisów ruchu drogowego, przekraczających liczbę 24 punktów karnych, określonych za naruszenia przepisów popełnione w okresie jednego roku, obliguje organ do skierowania kierowcy na badania psychologiczne. W niniejszej sprawie taka sytuacja zaistniała. Skarżący K.P. winien zostać skierowany w tej sytuacji na badania psychologiczne i tego rozstrzygnięcia co do meritum Sąd I instancji nie zakwestionował. Jednocześnie jednak Sąd nie wskazał jakie przełożenie na ostateczne rozstrzygnięcie niniejszej sprawy administracyjnej miały stwierdzone naruszenia proceduralne.

W konsekwencji skarżący kasacyjnie stwierdził, że niewykazanie przez Sąd I instancji, jaki wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie miały stwierdzone przez ten Sąd naruszenia procedury, stanowi naruszenie dyspozycji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., polegające na jego niewłaściwym, bezzasadnym zastosowaniu w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 P.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polega ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja w odniesieniu do prawa materialnego bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego przez Sąd I instancji na rozstrzygnięcie sprawy.

W skardze kasacyjnej powołano się na drugą z podstaw kasacyjnych, wymienioną w art. 174 pkt 2 P.p.s.a – naruszenie przepisów postępowania, zarzucając naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że do naruszenia tego przepisu doszło, albowiem Sąd pierwszej instancji, ustalając złamanie art. 7-9, 11, 15, 77 § 1, 107 i 138 K.p.a., nie wykazał istotnego wpływu stwierdzonych naruszeń procedury administracyjnej na wynik sprawy.

Oceniając powyższy zarzut, na wstępie wskazać należy, że stosownie do art. 174 pkt 2 P.p.s.a. może on zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie, którego dopuścił się sąd pierwszej instancji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Użycie przez ustawodawcę słowa "wpływ" oznacza, że pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu powinien zachodzić związek przyczynowy. Związek ten nie musi być realny – wystarczy, że zaistniała hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2008 r., II FSK 572/07, Lex nr 451 651).

Zgodnie z treścią zarzutu skargi kasacyjnej należało zbadać, czy kontrolując zaskarżoną decyzję, zgodnie z regułami wyrażonymi w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd zastosował w sposób prawidłowy środki określone w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro zaskarżony wyrok został oparty na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i zastosowanie tego przepisu, jako podstawy orzekania, zakwestionowano w skardze kasacyjnej, należy przypomnieć to, co wynika z jego treści. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit b P.p.s.a. oraz stwierdzenia nieważności – art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) w takim stopniu, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższy przepis normuje zatem powinność wydania oraz treść rozstrzygnięcia sądu administracyjnego pierwszej instancji w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania. Naruszenie przepisów postępowania może polegać w szczególności na niedopełnieniu wynikających z tych przepisów obowiązków organu lub uniemożliwieniu stronie skorzystania z przysługujących jej uprawnień procesowych albo błędnej wykładni tych przepisów (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 210-211).

Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. J. P. Tarno, op. cit. s. 211 oraz T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, H. Romańska, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2004, s. 305).

Ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. powinna stanowić element uzasadnienia wyroku.

W przypadku braku podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania w takim stopniu, iż mogło mieć to istotny wpływ na wynik sprawy i jeżeli w sprawie brak jest innych podstaw do naruszenia zaskarżonej decyzji, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wykazał, że stwierdzone uchybienie przepisom prawa procesowego przez organ orzekający było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji mogłoby być inne.

Rozstrzygając w zakresie legalności zaskarżonej decyzji nie można tracić z pola widzenia przedmiotu rozpoznawanej sprawy. Jest nim skierowanie na badania psychologiczne w związku z przekroczeniem przez kierowcę limitu 24 punktów karnych.

Zgodnie z przepisem art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. c ustawy Prawo o ruchu drogowym, w wersji obowiązującej w dacie rozstrzygania przez organy obu instancji i orzekania przez Sąd pierwszej instancji, badaniu psychologicznemu przeprowadzonemu w celu orzeczenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdem podlega kierujący pojazdem silnikowym skierowany, w drodze decyzji, przez organ kontroli ruchu drogowego, jeżeli przekroczył liczbę 24 punktów otrzymanych na podstawie art. 130 ust. 1. Ten ostatni przepis stanowi, że Policja prowadzi ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego. Określonemu naruszeniu przypisuje się odpowiednią liczbę punktów w skali od 0 lub 10 i wpisuje się do tej ewidencji. Punkty za naruszenie przepisów ruchu drogowego wpisane do ewidencji usuwa się po upływie 1 roku od dnia naruszenia, chyba że przed upływem tego okresu kierowca dopuścił się naruszeń, że które na podstawie prawomocnych rozstrzygnięć przypisana liczba punktów przekroczyłaby 24 punkty lub w przypadku kierowców, o których mowa w art. 140 ust. 1 pkt 3 -20 punktów (art. 130 ust. 2 ww. ustawy).

Przekroczenie przez kierującego pojazdem 24 punktów w ciągu jednego roku od dnia pierwszego naruszenia powoduje określone w ustawie konsekwencje. W takim przypadku kierujący pojazdem winien liczyć się z zatrzymaniem prawa jazdy (art. 138 ust. 1 w zw. z art. 135 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy), skierowaniem na badania psychologiczne (art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. b ww. ustawy) oraz skierowaniem na kontrolne sprawdzenie kwalifikacji (art. 114 ust. 1 pkt 1 lit. b ww. ustawy).

W rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z drugą z wymienionych powyżej sytuacji. Użyty w art. 124 ust. 1 ww. ustawy zwrot, że badaniu psychologicznemu (...) podlega kierujący pojazdem (...), który przekroczył liczbę 24 punktów oznacza, że kompetencja organu kontroli ruchu drogowego do orzeczenia w drodze decyzji o skierowaniu na badanie psychologiczne ma charakter związany, wykluczający jakąkolwiek sferę uznania administracyjnego. Warunkiem wydania decyzji w tym przedmiocie jest stwierdzenie, w oparciu o wniosek komendanta wojewódzkiego Policji, że osoba posiadająca uprawnienie do kierowania pojazdami przekroczyła 24 punkty otrzymane na podstawie art. 130 ust. 1 ww. ustawy.

Ewidencję kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego prowadzi komendant wojewódzki Policji właściwy ze względu na miejsce zamieszkania ewidencjonowanych (§ 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie postępowania z kierowcami naruszającymi przepisy ruchu drogowego – Dz. U. z 2012 r., poz. 488).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że ewidencja, o której mowa w art. 130 ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym jest swego rodzaju rejestrem (wykazem), w którym wpisów dokonuje wyłącznie uprawniony do tego organ Policji. Tylko on ma również kompetencje do usuwania punktów karnych. W sytuacji bowiem, w której danemu podmiotowi zostało przyznane prawo do prowadzenia określonej ewidencji, rejestru czy innego wykazu (w braku odmiennych postanowień) tylko ten podmiot jest odpowiedzialny za prawidłowe jego prowadzenie i zgodność z prawem dokonanych wpisów. Podkreślenia przy tym wymaga, że wpis do ewidencji prowadzonej przez komendanta wojewódzkiego Policji stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W przypadkach spornych tylko sąd administracyjny może stwierdzić nieprawidłowość dokonanego wpisu do wspomnianej wyżej ewidencji. Inny organ administracyjny, w toku prowadzonego przez siebie postępowania, takich kompetencji nie posiada i jest związany treścią danych zawartych w ewidencji (por. wyrok NSA z 9 sierpnia 2013 r. I OSK 855/12, publ. https://cbois.nsa.gov.pl i powołane tam orzecznictwo).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że w sprawie tej postępowanie zostało wszczęte w związku z otrzymaniem przez Komendanta Powiatowego Policji w [...] informacji od Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy o wielokrotnym naruszeniu przez K.P. w okresie od 28 lutego 2011 r. do 15 grudnia 2011 r. przepisów ruchu drogowego, co w konsekwencji spowodowało przekroczenie przez niego limitu 24 punktów. Pismo z 24 lipca 2012 r., zawierające stosowną informację o liczbie zgromadzonych przez skarżącego punktów, znajduje się w aktach administracyjnych. W aktach tych umieszczono też informację, iż wydruki z bazy danych ujętych w ewidencji znajdują się w jednostce Policji.

Okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy nie pozostawiają zatem wątpliwości, co do wypełnienia ustawowych przesłanek obligatoryjnego skierowania skarżącego na badania psychologiczne. Nastąpiło to bowiem z powodu przekroczenia w ciągu roku 24 punktów przyznawanych za naruszenie przepisów ruchu drogowego. Organ prowadzący postępowanie w przedmiocie skierowania na badania psychologiczne – czyli Komendant Powiatowy Policji w [...] nie był uprawniony do korygowania wpisów dokonanych przez organ prowadzący ewidencję – czyli Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy. Nie ciążyła również na nim powinność wyjaśnienia zasad obowiązujących przy wprowadzaniu do ewidencji punktów za poszczególne naruszenia przepisów ruchu drogowego, albowiem to nie do jego kompetencji należy ich umieszczanie w ewidencji.

Jeżeli skarżący kwestionował wpisy dokonane w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, uznając, że część z nich powinna zostać usunięta z uwagi na upływ czasu i podważając zasadność wpisu dotyczącego 6 punktów przypisanych mu w związku z wyrokiem karnym, to przysługiwało mu uprawnienie do wystąpienia do organu Policji prowadzącego ewidencję o uaktualnienie i skorygowanie tego wpisu. W razie odmowy bądź milczenia organu mógł skorzystać z przewidzianej przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi do sądu administracyjnego.

Jeżeli jednak możliwości tej nie wykorzystał, to w postępowaniu dotyczącym skierowania go na badania psychologiczne kwestionowanie ilości punktów wpisanych do ewidencji, nie mogło przynieść zamierzonego rezultatu.

Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę Sąd Wojewódzki uwzględni wyrażoną powyżej ocenę prawną, a zwłaszcza, iż okolicznością prawnie istotną jest w tej sprawie przekroczenie w ciągu roku przez skarżącego 24 punktów odpowiadających naruszeniu przepisów ruchu drogowego i ponownie oceni, czy w sytuacji, gdy w niniejszym postępowaniu skarżącemu nie przysługiwało uprawnienie do kwestionowania wpisów dokonanych w ewidencji kierowców naruszających przepisy ruchu drogowego, stwierdzone naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarty w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania za zasadny, oceniając jednocześnie, że uchybienie to – ze względów podanych powyżej – mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego też – na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. skargę kasacyjną uwzględnił i uchylił zaskarżony wyrok w całości, przekazując sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w oparciu o art. 203 pkt 2 P.p.s.a.