Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 824/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (sprawozdawca), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia skargę oddala


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez Z. S. jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. znak: [...], wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z [...] marca 2012 r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C., na podstawie art. 81c ust. 2 oraz art. 61 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), nakazał współwłaścicielom nieruchomości w R., gmina K., tj. Z. S., A. S., Z. S., R. S. i R. S., wykonanie przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane ekspertyzy budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego, znajdujących się na nieruchomości w R., gmina K., mającej na celu ocenę stanu technicznego oraz określenie niezbędnego do wykonania w stosunku do tych obiektów zakresu robót budowlanych. Jednocześnie organ powiatowy wyznaczył termin 2 miesięcy od dnia, w którym niniejsza decyzja (zamiast: postanowienie) stanie się ostateczna.

Pismem z [...] października 2012 r. Z. i R. S. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia, wskazując jako podstawę prawną przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W uzasadnieniu pisma wnioskodawcy podnieśli, że wydanie "nakazu" w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego uniemożliwia art. 81c ust. 4 tej ustawy. Podali, iż skutkiem błędnej interpretacji przez organ powiatowy ww. przepisu art. 81c ust. 2, jest groźba skierowania nałożonego kwestionowanym postanowieniem obowiązku na drogę postępowania egzekucyjnego, o czym świadczy upomnienie z [...] września 2012 r., znak: [...]. W konsekwencji, Z. i R. S. wskazali na to, że ww. postanowienie organu powiatowego zostało wydane z rażącym naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] grudnia 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 i 2 oraz art. 158 § 1 w związku z art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] marca 2012 r. znak jw. W uzasadnieniu postanowienia organ wojewódzki wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia może mieć miejsce wówczas, gdy decyzja/postanowienie dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy czym, jak zaznaczył, instytucja ta służy eliminacji z obrotu prawnego takich rozstrzygnięć, które ze względu na ich kwalifikowane wady pozostają w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami państwa prawnego i systemu prawa. Nadto, organ wskazał, że właściwy organ orzeka o stwierdzeniu nieważności badanej decyzji/postanowienia tylko wtedy, jeżeli równocześnie stwierdzi, iż wystąpiła przynajmniej jedna z podstaw stwierdzenia nieważności, wyczerpująco wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a., oraz nie zachodzi żadna z negatywnych przesłanek stwierdzenia nieważności, a więc nie upłynął termin dopuszczalności stwierdzenia badanej decyzji/postanowienia, ani też decyzja/postanowienie nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Dodał także, że organy administracji publicznej badają prawidłowość decyzji w trybie art. 156 k.p.a. w oparciu o stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania kwestionowanego aktu. Organ wojewódzki wskazał następnie, że przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. daje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji (czy postanowienia – w zw. z art. 126 k.p.a.) wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśnił, że jako rażące kwalifikowane są naruszenia przepisu prawa materialnego, przepisów kompetencyjnych, a także przepisów procesowych. Natomiast brak podstawy prawnej oznacza, że nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację do działania lub przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydaniu decyzji administracyjnej i postanowień rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Dalej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podkreślił, że kontrolowane postanowienie organu powiatowego zostało wydane w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, który stanowi, że organ nadzoru budowlanego w razie uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Następnie, organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 5 grudnia 2000 r. sygn. akt II SA/Gd 1425/98, w którym wskazano, iż postanowienie wydane na podstawie art. 89 ust. 2 (obecnie 81c ust. 2 ) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.) nie może stanowić tytułu egzekucyjnego uprawniającego do wszczęcia i prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 3 w związku z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – Dz. U. z 1991 r. Nr 161 ze zm.). Organ wojewódzki stwierdził w efekcie, że organ powiatowy nie może egzekwować wykonania nakazu przedłożenia ekspertyzy technicznej w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił, że czynności jakie winny zostać podjęte przez organ w sytuacji nie przedłożenia przez strony zobowiązane nakazanej ekspertyzy, zostały przewidziane w ust. 4 przepisu art. 81c Prawa budowlanego. Zauważył także, że organ może przeprowadzić w takiej sytuacji postępowania wykroczeniowe. Mając powyższe na względzie, organ wojewódzki uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W zażaleniu na to postanowienie organu wojewódzkiego, Z. i R. S. wskazali, że kwestionowane postanowienie organu z [...] grudnia 2012 r. zostało wydane przez rozpatrzeniem skargi, złożonej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w której wykazano personalne powiązania PINB w C. – pana B. A. z panem A. S. - pełniącym funkcję eksperta ds. budowlanych, współpracującym z panem B. A., a więc organu i strony niniejszego postępowania.

Po rozpatrzeniu tego zażalenia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2013 r. znak: [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. znak: [...]. Organ odwoławczy, w uzasadnieniu wydanego orzeczenia w pierwszej kolejności wyjaśnił instytucję stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślił, że jest to nadzwyczajne postępowanie administracyjne, albowiem stanowi wyjątek od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Przedmiotem tego postępowania jest ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Dodał, nadto, że organ administracji publicznej orzekający w tym postępowaniu, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. W dalszych rozważaniach organ odwoławczy powołał przepis art. 156 § 1 k.p.a. oraz art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego i podkreślił, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadniać wszczęcie takiego postępowania. Organ odwoławczy podał, że przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego daje uprawnienie do nałożenia na uczestników procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązku dostarczenia określonych dokumentów, które powinno odbywać się w drodze postanowienia. Analizując badane w sprawie postanowienie organu powiatowego z [...] marca 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż nie jest uzasadniony podnoszony w sprawie zarzut dotyczący wydania tego postanowienia z rażącym naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Podkreślił, że żądana tym postanowieniem ekspertyza techniczna (od współwłaścicieli nieruchomości w R., gm. K.) stanowi jeden z dwóch dokumentów, których sporządzenia i przedstawienia mogą żądać organy nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ odwoławczy wskazał przy tym, że w tej sprawie wystąpiły takie "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego", gdyż budynki gospodarcze objęte postanowieniem organu powiatowego, znajdujące się na nieruchomości w R., gm. K., jak wynika z protokołu oględzin Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] sierpnia 2011 r., w wyniku istotnych uszkodzeń i ubytków w ścianach konstrukcyjnych grożą zawaleniem i wymagają wykonania prac zabezpieczających przed dostępem ludzi. Natomiast w wyniku ubytków pokrycia dachowego budynku mieszkalnego (usytuowanego również na ww. nieruchomości), woda opadowa przedostaje się do wnętrza budynku i powoduje zawilgocenie ścian, przy czym budynek ten nadaje się do remontu. Dostrzegając powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w efekcie, że postanowienie PINB w C. z [...] marca 2012 r., znak: [...], nakładające obowiązek sporządzenia i przedstawienia ekspertyzy technicznej, nie jest obarczone żadną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że postanowienie to zostało wydane przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do właściwej strony postępowania, było wykonalne oraz nie zawiera wady powodującej jego nieważność z mocy prawa. Badane postanowienie nie jest też obarczone rażącym naruszeniem któregokolwiek przepisu prawa. Odnośnie zarzutu podniesionego w zażaleniu, organ podał, iż pozostaje on bez wpływu na wynik sprawy z uwagi na fakt, że stanowi przedmiot innego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżąca – Z. S. wniosła o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] marca 2012 r. oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego i innych ustaw, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w tym w szczególności przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. i art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do stwierdzenia nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z [...] marca 2012 r.

Skarżąca podniosła, że postanowienie organu powiatowego z dnia [...] lutego 2013 r. zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania i winno zostać wyeliminowane z obrotu poprzez stwierdzenie jego nieważności.

Dalej, skarżącej podała, że na gruncie niniejszej sprawy nie zachodziły uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektów budowlanych znajdujących się na terenie nieruchomości w R., gm. K.. Wskazała, że dostęp do ww. nieruchomości dla osób trzecich jest ograniczony. Nieruchomość jest ogrodzona i nie ma do niej wolnego dostępu. W takiej sytuacji, w ocenie skarżącej, wnioskować można, że nawet jeżeli obiekt budowlany byłby w stanie, który uzasadniałby przeprowadzenie jego remontu, to jeszcze nie prowadzi to do stwierdzenia, że sam w sobie stanowi zagrożenie dla życia innych osób. Skarżąca poinformowała, że dostęp do ww. budynków ma w praktyce wyłącznie A. S. (właściciel większości udziałów). Podała również, że według jej wiedzy w czasie kiedy były wydawane m. in. kwestionowane postanowienie z [...] marca 2012 r., stan techniczny budynków nie uzasadniał konieczności przeprowadzenia robót mających na celu jakiekolwiek ich zabezpieczenie.

W konsekwencji skarżąca wywiodła, że nie zachodziły w sprawie uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego budynków zlokalizowanych na terenie ww. nieruchomości, nie było zatem podstaw do wydania postanowienia z [...] marca 2012 r. Skarżąca wskazała, że ww. postanowienie jako wydane z rażącym naruszeniem prawa winno zostać wyeliminowane z obrotu prawnego.

Nadto skarżąca poinformowała, że obecnie toczy się postępowanie w przedmiocie zniesienia współwłasności ww. nieruchomości. Dopiero zatem w momencie kiedy współwłasność zostanie zniesiona, dalsze prace związane z robotami na terenie ww. nieruchomości będą mogły zostać podjęte.

Do skargi skarżąca załączyła zdjęcia obiektów oraz kopię wypisu z rejestru gruntów, dotyczącą działki nr ew. [...] położonej w R., gmina K..

W odpowiedzi na skargę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał argumenty wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Sąd nie podzielił zarzutów w niej podniesionych, nie znalazł też żadnych innych przyczyn, które uzasadniałyby co najmniej uchylenie zaskarżonego orzeczenia, na zasadzie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

-Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2013 r. znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2012 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w C. z 12 marca 2012 r. znak: [...].

Ostatnio wymienionym postanowieniem organ na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego "nakazał" współwłaścicielom nieruchomości w R., wykonanie (w zakreślonym terminie) przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, ekspertyzy budynków gospodarczych i budynku mieszkalnego, które znajdują się na ww. nieruchomości, w celu ustalenia ich stanu technicznego oraz określenia zakresu niezbędnych do wykonania przy tych obiektach robót budowlanych. W uzasadnieniu tego postanowienia organ powiatowy powołał się na oględziny dokonane na ww. nieruchomości, podczas których (jak podał) stwierdzono uszkodzenia i ubytki w ścianach konstrukcyjnych budynków gospodarczych, co powoduje, że w takim stanie grożą one zawaleniem i wymagają wykonania prac zabezpieczających. Organ powiatowy wskazał również na stwierdzone podczas oględzin nieruchomości ubytki pokrycia dachu budynku mieszkalnego. Stwierdził w efekcie, że wskazane uszkodzenia budynków uzasadniają nałożenie obowiązku w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Postępowanie niniejsze, zakończone zaskarżonym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zainicjowane zostało wnioskiem Z. i R. S., którzy zażądali unieważnienia ww. postanowienia organu powiatowego. Zarzucili, iż akt ten został wydany z rażącym naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, a to z tego względu, iż wbrew treści ww. przepisu użyto w postanowieniu zwrotu "nakazuje", co zaś wywołało wszczęcie postępowania egzekucyjnego celem jego wykonania. W toku postępowania wnioskodawcy podnosili również, iż osoba piastująca funkcję organu, tj. PINB w C., jest "powiązana" ze stroną niniejszego postępowania – A. S.. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska wnioskodawców postępowania i utrzymał w mocy postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia organu powiatowego z [...] marca 2012 r. stwierdzając, że akta sprawy nie wykazały, aby badane postanowienie było dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Sąd z tak dokonaną oceną sprawy w pełni się zgadza i nie znajduje żadnych podstaw do wzruszenia zaskarżonego orzeczenia.

-Przede wszystkim, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadził w prawidłowy sposób postępowanie wyjaśniające w sprawie. Miał na względzie, że znajduje się w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w trybie stwierdzenia nieważności oraz, że z uwagi na tryb w jakim orzeka, obowiązany jest kierować się stanem faktycznym i prawnym z daty badanego aktu (w tym przypadku – postanowienia). Miał też na względzie, co potwierdza uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, iż w tego rodzaju postępowaniu nadzwyczajnym (samodzielnym i niezależnym od postępowania zwykłego) inne są obowiązki organu, które to ukierunkowane są wyłącznie na kontrolę decyzji/postanowienia w aspekcie wystąpienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia nie rozstrzyga jej bowiem ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia), weryfikuje badany akt administracyjny. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Nastawione jest wyłącznie na poszukiwanie wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. To zaś oznacza, że żadne inne uchybienia, nawet jeśli mają miejsce, nie mogą być w tym postępowaniu uwzględnione, a więc nie mogą prowadzić do stwierdzenia nieważności badanego orzeczenia.

W taki też sposób, w ocenie Sądu, działał w sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Przypomnieć należy, iż organ ten badał (na skutek wniesionego zażalenia), postanowienie organu powiatowego wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Opierając się na aktach organu powiatowego, Główny Inspektor wskazał, że badane postanowienie, mające charakter dowodowy, zapadło w postępowaniu dotyczącym stanu technicznego budynków położonych na nieruchomości nr [...] w R., gmina K.. Postanowieniem tym organ nałożył obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej, a więc jednego z dokumentów, o których mowa w ww. art. 81c ust. 2. Nadto, organ powiatowy uczynił to z uwagi na "uzasadnione wątpliwości co do stanu technicznego obiektu", a właściwie obiektów. Potwierdzeniem tego jest zaś protokół oględzin organu z [...] sierpnia 2011 r.

-Dostrzegając powyższe stwierdzić należy, iż Główny Inspektor prawidłowo uznał, iż postanowienie z [...] marca 2012 r. nie jest dotknięte z żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1); wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2); dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3); została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (pkt 4); była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5); w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6); zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). Wyjaśnić należy, iż artykuł ten na mocy art. 126 k.p.a., stosuje się odpowiednio do postanowień, od których przysługuje zażalenie, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 158 § 1, wydaje się postanowienie.

W kontekście ww. przesłanek prowadzących do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, Sąd dodatkowo w tym miejscu zauważa, iż badane postanowienie wydane zostało przez organ nadzoru budowlanego (prowadzący postępowanie co do stanu technicznego obiektów, w ramach swojej właściwości rzeczowej określonej w art. 83 ust. 1 Prawa budowlanego), a wskazany przepis umożliwia wydanie tego rodzaju postanowienia tak organowi nadzoru budowlanego, jak i organowi architektoniczno-budowlanemu. Badane postanowienie zostało skierowane do właściwie oznaczonego podmiotu – tj. współwłaścicieli nieruchomości, co jest zgodne z ust. 1 art. 81c Prawa budowlanego, w którym mowa m. in. o właścicielu obiektu, a do którego art. 81c ust. 2 ww. ustawy w tym zakresie odsyła. Dodać przy tym należy, iż nakładając obowiązek wynikający z art. 81c ust. 2 ww. ustawy na współwłaścicieli, organ nie musiał kierować się wielkością ich udziałów. Rozstrzygnięcie to nie musiało być również uzależnione od ustalenia, który ze współwłaścicieli obiektów budowlanych przyczynił się czy przyczynia w większym lub mniejszym stopniu do określonego stanu technicznego obiektów. Organ nie musiał również oczekiwać (w celu określenia podmiotu zobowiązanego), na zakończenie postępowania o zniesienie współwłasności nieruchomości (o ile takie w ogóle jest w toku). Wskazane powyżej okoliczności nie mają bowiem żadnego wpływu na orzeczenie wydane w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. I dalej, zauważyć należy, że z akt postępowania zwykłego wynika, iż organ powiatowy stwierdził podczas oględzin uszkodzenia i ubytki w ścianach konstrukcyjnych budynków gospodarczych oraz ubytki w dachu budynku mieszkalnego. W protokole z oględzin przeprowadzonych [...] sierpnia 2011 r. organ powiatowy odnotował m. in., iż budynek gospodarczy ma załamany dach i spękaną ścianę "co grozi zawaleniem i jest częściowo zawalony w części przyległej do stodoły". Odnotował również, że "przewody energetyczne od budynku mieszkalnego do budynku gospodarczego zwisają luźno, co grozi zwarciem (...)." Podał też, co do budynku mieszkalnego, iż "kominy są spękane w części nad połacią dachową". W ocenie Sądu, wobec takiego materiału dowodowego pozostającego w aktach postępowania zwykłego, należało przyjąć w sprawie, iż organ powiatowy mógł zastosować art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, albowiem posiadał "uzasadnione wątpliwości" co do stanu technicznego budynków objętych postępowaniem. Nie można tym samym stwierdzić, aby badane postanowienie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, skoro ww. art. 81c ust. 2 daje organowi możliwość nałożenia na właścicieli obiektu -w takiej sytuacji- konkretnego obowiązku. Dostrzec przy tym trzeba, iż stanowisko skarżącej zawarte w skardze, a wskazujące na brak podstaw do zastosowania ww. przepisu, wobec braku wątpliwości co do stanu technicznego obiektów, stanowi jedynie polemikę z ww. ustaleniami organu powiatowego wynikającymi z akt sprawy. O ile w postępowaniu zwykłym mogłoby ono spowodować/uzasadniać ponowną ocenę sprawy w kwestii zasadniej (dotyczącej stanu przedmiotowych obiektów), o tyle w postępowaniu nieważnościowym, nie może wywołać zamierzonego skutku. Nie wskazuje bowiem na to, aby w sprawie doszło do rażącego naruszenia ww. art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, czy też przepisów procesowych – art. 7 i art. 77 k.p.a. Warto raz jeszcze zaznaczyć, iż obiekty objęte postępowaniem są w złym stanie technicznym. Wynika to z akt sprawy, i nie zaprzecza temu również skarżąca w skardze. Trudno w tej sytuacji w postępowaniu nieważnościowym podważyć konieczność zastosowania w sprawie ww. art. 81c ust 2 Prawa budowlanego. Na pewno nie można stwierdzić, iż w okolicznościach sprawy (wynikających z akt postępowania zwykłego organu powiatowego) doszło do jego rażącego naruszenia (poprzez jego całkowicie nieuzasadnione zastosowanie).

Dostrzec w tym miejscu należy, iż rażące naruszenie prawa (o którym mowa w art. 156 §1 pkt 2 k.p.a.) w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Wskazać też trzeba na to, że -jak stwierdził w wyroku z 31 stycznia 2006 r. (sygn. akt I OSK 883/05, Lex nr 299873), Naczelny Sąd Administracyjny- rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Z powyższego wynika, iż nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, tj. rażące w rozumieniu ww. przepisu art. 156.

Kierując się powyższym Sąd uznał, iż analiza akt sprawy oraz zarzutów skargi nie wykazała, aby do tego rodzaju kwalifikowanego naruszenia w sprawie doszło. Dokonując takiej oceny Sąd miał na uwadze nie tylko to w jakich okolicznościach faktycznych sprawy (znajdujących odzwierciedlenie w materiale dowodowym) badane postanowienie zostało wydane, ale również to, iż organ powiatowy nakładając obowiązek na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego posłużył się zwrotem "postanawiam nakazać". Sąd zgadza się z wnioskodawcami tego postępowania, iż powyższe sformułowanie nie wynika wprost z ww. przepisu i zostało użyte przez organ powiatowy -w badanym postanowieniu- co najmniej niezręcznie. Niemniej Sąd zauważa, iż użycie tego zwrotu nie powoduje, iż tylko z tego powodu w razie niewykonania nałożonego obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2, obowiązek ten podlega egzekucji na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Niewykonanie tego rodzaju obowiązku rodzi wprawdzie konsekwencję, ale określoną w ust. 4 art. 81c Prawa budowlanego, tj. możliwość zlecenia wykonania ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Natomiast sam fakt, iż organ błędnie skierował sprawę do postępowania egzekucyjnego (na co wskazali wnioskodawcy w piśmie inicjującym to postępowanie), jeszcze nie świadczy o tym, że postanowienie z [...] marca 2012 r. nakładające obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej zapadło z rażącym naruszeniem art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

-I w końcu, analizując sprawę Sąd wziął pod uwagę argumenty podniesione w zażaleniu, wskazujące na to, że pomiędzy osobą piastującą funkcję PINB w C. – B. A., a stroną postępowania – A. S. istnieje "powiązanie" (co zaś mogłoby ewentualnie uzasadniać zastosowanie instytucji wyłączenia, na zasadzie art. 24 i nast. k.p.a.). W tym kontekście Sąd zauważa, iż tak decyzje administracyjne jak i postanowienia mogą być dotknięte różnego typu wadami. Część z nich stanowi wady nieistotne, które mogą być skutecznie podnoszone tylko w postępowaniu zwykłym lub usunięte w drodze uzupełnienia, sprostowania, wyjaśnienia (art. 111-113 k.p.a.). Oprócz tego istnieją wady istotne wymienione w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz w art. 156 § 1. Mają one jednak różny charakter i wywierają w związku z tym odmienne skutki. Wady z art. 145 § 1 i 145a § 1 k.p.a. mogą spowodować jedynie wzruszalność decyzji. Dlatego też wznowienie postępowania (uregulowane w art. 145 i nast. k.p.a.) polega na ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy jakaś z wad postępowania nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Taka wada występuje na przykład wówczas, gdy decyzja (lub postanowienie na podstawie art. 126 k.p.a.) wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a. (v. art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.). Natomiast wady wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. tkwią w samej decyzji (postanowieniu), a w ich wyniku następuje nie wzruszalność, a nieważność decyzji (postanowienia). Zauważyć przy tym również trzeba, że niekiedy decyzje/postanowienia mogą zawierać zarówno wady skutkujące nieważnością, jak i wady skutkujące wznowieniem postępowania. Jednakże, co wymaga podkreślenia, naruszenie przepisów postępowania administracyjnego uzasadniające wznowienie postępowania, określone w art. 145 k.p.a., nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie nieważnościowe, jak i wznowieniowe oparte jest na zasadzie niekonkurencyjności. To zaś oznacza, że w zależności od charakteru wady, może być ona skutecznie podniesiona tylko w jednym z tych nadzwyczajnych trybów. Wada wypełniająca przesłankę wznowieniową nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności badanego aktu administracyjnego (i odwrotnie). Z tej też przyczyny argumenty podniesione w zażaleniu (mogące świadczyć o zaistnieniu w sprawie przesłanki wznowieniowej) słusznie zostały uznane przez organ II instancji jako niemające znaczenia w spawie. Dotyczy to także kwestii związanej z przeprowadzeniem oględzin na nieruchomości pod nieobecność wszystkich stron, na co wskazała skarżąca w piśmie z [...] października 2012 r. załączonym do zażalenia, a skierowanym do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Tego rodzaju wada również może odnieść skutek tylko w postępowaniu uregulowanym w art. 145 i nast. k.p.a. (wobec treści art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy).

Odnotować nadto należy, iż w sprawie nie było sporu co do tego, że nie wystąpiła przesłanka wymieniona w art. 156 § 1 pkt 3, 5, 6 i 7 k.p.a.

Z tych wszystkich przyczyn, podzielając w całości ocenę dokonaną przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zaskarżonym postanowieniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.