Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2686/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Krakowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 874/12 w sprawie ze skarg J. J., K. H. i [...] Sp. z o. o. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 19 listopada 2008 r. nr LVII/733/08 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 874/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (zwany dalej "WSA") po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. J., K. H. i [...] sp. z o. o. z siedzibą w K. (zwanego dalej "Konsorcjum") na uchwałę Rady Miasta Krakowa (zwanej dalej "Radą") z dnia 19 listopada 2008 r., nr LVII/733/08

w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały i zasądził od rady na rzecz skarżących kwoty po 760 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym (liczącym 55 stron) uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że K. H. oświadczył, iż postanowienia uchwały uniemożliwiają mu zagospodarowanie działek stanowiących jego własność poprzez całkowite wykluczenie zabudowy, co spowodowało naruszenie jego interesu prawnego. Skarżący w kwestii naruszenia procedury uchwalania kwestionowanej uchwały sformułował wiele zarzutów, a wśród nich zarzut niewystąpienia o opinię do regionalnego dyrektora ochrony środowiska (zwanego dalej "rdoś") z art. 17 pkt 6 lit. c\ ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami - zwanej dalej "upzp").

WSA wyrokiem z dnia 8 września 2009 r., II SA/Kr 265/09 oddalił skargę K. H. Jednak Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") wyrokiem z dnia 6 maja 2010 r., II OSK 403/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. NSA nie podzielił poglądu Sądu pierwszej instancji, że skarżący nie wykazał spełnienia wymogów z art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym. Zdaniem NSA skarżący wykazał, że na objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenie znajdują się działki stanowiące jego własność, zaś ich przeznaczenie w planie, polegające na tym,

że w pewnym zakresie w ogóle nie będą mogły być zabudowane, zaś w pozostałym

sposób zagospodarowania i zabudowy nie odpowiada zamierzeniom skarżącego

jako właściciela, tym samym spełnił przesłankę określoną w art. 101 ust. 1 ustawy

o samorządzie gminnym naruszenia jego interesu prawnego zaskarżonym aktem gminny.

Konsorcjum także wniosło skargę na ww. uchwałę Rady domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazała, że jest współwłaścicielem nieruchomości położonych w Krakowie, utworzonych z działek ewid. nr [...] obr. [...], które chce zabudować

i zainwestować. Wskazała, że wystąpiła między innymi o uzyskanie pozwolenia

na budowę dla zamierzenia budowlanego - budowa garażu dwupoziomowego wielostanowiskowego z funkcją uzupełniającą komercyjną - hotelem, którego

nie uzyskała z uwagi na uchwalanie miejscowego planu. Ponadto wystąpiono

z wnioskami o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Po odmowach wydanych

przez organy pierwszej i drugiej instancji, prawomocnymi wyrokami z dnia 25 lutego 2008 r. (ll SA/Kr 933/07) oraz z dnia 10 kwietnia 2008 r. (II SA/Kr 935/07) WSA stwierdził, iż istnieje możliwość zabudowy przedmiotowej nieruchomości zabudową mieszkalną wielorodzinną na zasadzie kontynuacji parametrów zabudowy zlokalizowanej po przeciwnej stronie ul. Jerzmanowskiego. Ponadto Konsorcjum uzyskało decyzje dotyczące budowy sieci: wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej, c. o. oraz dojazdu do planowanej zabudowy

na działkach Konsorcjum. Strona skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość stanowi obszar tylko częściowo znajdujący się w sąsiedztwie rowu melioracyjnego zwanego "Potokiem Bieżanowskim" i jest od niego oddzielona pasem terenu składającym się z dwóch działek, co oznacza, że nie dotyczą przedmiotowej nieruchomości ograniczenia wynikające z art. 27 i 28 ustawy Prawo wodne. Podjęcie dalszych kroków zmierzających do zabudowy i zagospodarowania terenu zostało przerwane uchwaleniem przedmiotowego planu, co spowodowało zmianę w sytuacji prawnej dotyczącej nieruchomości Konsorcjum. Zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowe nieruchomości znajdują się

w obszarze oznaczonym ZP, US. Przeznaczenie to, dokonane przy przekroczeniu "władztwa planistycznego" gminy, narusza prawo własności Konsorcjum

do wymienionych nieruchomości. Dalsze zarzuty skargi stanowiły powtórzenie argumentacji przedstawionej w skardze K. H.

J. J. także wniosła do WSA skargę na ww. uchwałę Rady, domagając się stwierdzenia jej nieważności uchwały w części, w zakresie zapisów dotyczących obszaru oznaczonego w zaskarżonej uchwale symbolem 7ZP - teren zieleni urządzonej oraz zasądzenia kosztów sądowych. Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 - 5 i pkt 7 upzp poprzez niewłaściwe

ich zastosowanie polegające na tym, że uchwała nie zawiera ustaleń zgodnych

z tymi przepisami, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności; art. 15 ust. 2 pkt 6 upzp poprzez brak zawarcia w planie regulacji wymaganych w tym przepisie, naruszenie art. 16 upzp przez nieczytelne sporządzenie załącznika graficznego

do uchwały; art. 17 pkt 6 lit. c\ upzp poprzez brak uzgodnienia projektu planu z rdoś;

art. 6 ust. 2 upzp poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że uchwała

nie zawiera ustaleń zgodnych z tym przepisem, co uniemożliwia korzystanie z prawa własności; oraz art. 140 Kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właścicieli w możliwości korzystania ze swoich nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 15 października 2010 r., II SA/Kr 1679/09 WSA oddalił skargę J. J. NSA, wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2011 r., II OSK 273/11 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania, wskazując

że przedmiotowa uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru naruszyła interes prawny J. J. jako właścicielki nieruchomości objętej planem, a ponadto za zasadny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 pkt 6 lit. c\ upzp przejawiającą się w błędnym uznaniu, że w sprawie tej nie było konieczne uzyskanie opinii rdoś o projekcie planu. NSA uznał, że będąca przedmiotem kontroli sądów administracyjnych uchwała Rady podejmowała decyzję w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Aleksandry" podjęta została z naruszeniem procedury planistycznej, przy czym naruszenie trybu sporządzania planu było na tyle istotne, że w świetle art. 28 ust. 1 upzp powodowało nieważność tejże uchwały. NSA podkreślił też, iż dla oceny skutków niedopełnienia przez organ obowiązku wynikającego z treści art. 17 pkt 6 lit. c\ upzp nie może mieć znaczenia to, że przedmiotową uchwałę podjęto w 4 dni po wejściu w życie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. wprowadzających obowiązek uzyskania tych opinii, albowiem ustawa zmieniająca, o której mowa przewidywała odroczony termin wejścia w życie zawartych w niej zapisów, umożliwiający także organowi zapoznanie się z jego treścią.

Ponownie rozpoznając skargę J. J. WSA wyrokiem z dnia 13 września 2011 r., II SA/Kr 1216/11 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej NSA wyrokiem z 11 kwietnia 2012 r.,

II OSK 52/12 uchylił ww. wyrok i przekazał sprawę WSA do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu NSA wskazał, że dokonana w wyroku z dnia 19 kwietnia 2011 r. wykładnia NSA nie obejmuje tego, jakie znaczenie prawne w tej sprawie może mieć przedstawienie przez rdoś pozytywnej opinii co do uchwalonego już planu, w sytuacji gdy poprzednio właściwy organ (wojewoda) przedstawił również pozytywną opinię

do projektu planu. Zagadnienie to nie było przedmiotem oceny NSA, gdyż ujawniło się dopiero w toku ponownego rozpoznawania sprawy przez Sąd pierwszej instancji. NSA wskazał, że w toku ponownego rozpoznawania sprawy organ przedstawił opinię rdoś

z dnia 28 lipca 2011 r., w której organ ten stwierdził, że pozytywnie opiniuje wszystkie rozwiązania zawarte w uchwalonym planie (uchwale Rady z dnia 19 listopada 2008 r.)

i podtrzymuje pozytywną opinię o projekcie tego planu przedstawioną przez wojewodę. W związku z tym konieczne było dokonanie oceny, czy w tych okolicznościach naruszenie trybu sporządzania planu, polegające na braku opinii rdoś co do projektu planu, ma charakter istotnego naruszenia w rozumieniu art. 28 ust. 1 upzp. Kwestia,

czy naruszenie trybu sporządzania planu jest istotne, czy nie jest istotne wymaga oceny, na czym polega to naruszenie oraz skutków tego naruszenia. Naruszenie trybu sporządzania planu, które wyraża się w naruszeniu przepisów określających

tzw. procedurę planistyczną, jest zdarzeniem, które następuje w określonym czasie

w toku postępowania planistycznego. Natomiast ocena czy naruszenie to jest istotne, może uwzględniać okoliczności nie tylko z czasu tego zdarzenia, ale także okoliczności, które powstały wcześniej lub później. Zdaniem NSA w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jeżeli pozytywną opinię w zakresie ochrony środowiska do projektu planu przedstawił wojewoda, który był organem właściwym w czasie przedstawiania tej opinii, a następnie, po sporządzeniu planu, opinię tę potwierdził rdoś, który przejął kompetencje w tym zakresie, to okoliczności te mają znaczenie prawne w toku oceny, czy naruszenie trybu sporządzania planu byto istotne. Zdaniem NSA w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono, że okoliczności te przemawiają za dokonaniem oceny, że naruszenie nie było istotne i z tego powodu nie można stwierdzić nieważności planu. Ponadto NSA wytknął, że uwzględniając skargę WSA w ogóle nie odniósł się

do zarzutów podnoszonych przez skarżącą, które w jej ocenie wskazują na naruszenie postanowieniami planu jej interesu prawnego jako właścicielki nieruchomości objętej planem. NSA podkreślił, że w przypadku uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA, Sąd ten rozpoznaje sprawę ponownie w pełnym zakresie, będąc jedynie związany wykładnią prawa w tej sprawie dokonaną przez NSA.

Pismem z dnia 12 lipca 2012 r. skarżąca J. J. wniosła

o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Dodatkowo zarzuciła,

że na rysunku planu nie wyznaczono linii zabudowy dla terenów 1U, 2ZPU, 3US, KT,

2KP, G, E, nie określono parametrów wielkości powierzchni zabudowy w stosunku

do powierzchni działki lub terenu dla obszaru E, G, 2 KP, 1 ZC, 2ZC,27, nie określono wymaganych parametrów dróg przez niewprowadzenie w tekście planu dla terenów KDZ+T, KDZ, KDX, KDW i KDL zapisów dotyczących szerokości w liniach rozgraniczających, na rysunku planu wyznaczono jako przestrzeń publiczną jedynie teren 1ZPU, gdy w tekście uchwały jako przestrzeń publiczną ustalono obszary KDZ+T, KDZ, KDL, KDX, 1 ZC, 2ZC, ZPU, ZP i WS.

Na rozprawie w dniu 13 października 2010 r. WSA połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargi K. H. i Konsorcjum. Następnie

na mocy zarządzenia z dnia 27 czerwca 2012 r. sprawa ze skarg K. H.

i Konsorcjum została połączona do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi J. J.

W uzasadnieniu skarżonego wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. WSA wskazał,

że opinia rdoś nie może zastąpić opinii wydanej przed uchwaleniem planu

przez niewłaściwy organ, a to naruszenie trybu należy uznać za istotne, skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.

Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik Rady zaskarżył wskazany wyrok WSA

w całości i zażądał uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i w tym zakresie przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia od strony skarżącej na rzecz Rady kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm powszechnie obowiązującego prawa. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, to jest art. 28

ust. 1 w związku z art. 17 pkt. 6 lit. c\ upzp poprzez niewłaściwą jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że stanowi istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego opiniowanie projektu planu przez wojewodę zamiast przez rdoś w sytuacji, gdy już po uchwaleniu planu miejscowego rdoś wyraził pozytywne stanowisko

w przedmiocie planu miejscowego, podczas gdy prawidłowa wykładnia powinna przyjmować, że w sytuacji, gdy rdoś wyraził pozytywne stanowisko w przedmiocie opinii do planu miejscowego, to wówczas nie dochodzi do realizacji przesłanki istotności

w naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 upzp)

z tego powodu, że ustalenia planu miejscowego nie są odmienne od tych ustaleń,

które by on zawierał, gdyby do naruszenia trybu nie doszło.

Odpowiadając na skargę pełnomocnik J. J. zakwestionował zawarte w niej argumenty, zgadzając jednocześnie się z twierdzeniami zawartymi

w wyroku WSA.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 pkt 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny (zwany dalej "NSA") rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych stosownie do przepisów ustawy. NSA rozpoznaje sprawę

w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 ppsa). Rozpatrując skargę w tym zakresie należy stwierdzić, że zarzuty w niej zawarte są częściowo zasadne.

Należy więc podkreślić, że WSA wydał swoje rozstrzygnięcie z naruszeniem

art. 28 ust. 1 w związku z art. 17 pkt 6 lit. c\ upzp w brzmieniu obowiązującym w trakcie wydania zaskarżoną uchwały przez radę w związku z art. 190 ppsa. Jak wynika

z tego ostatniego przepisu Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA. Pojęcie "wykładni prawa" użyte

w art. 190 ppsa należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa. Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw, co nie odnosi się jednak do oceny prawidłowości ustaleń stanu faktycznego. (por. np.: wyrok NSA

z dnia 4 września 2007 r., I FSK 1130/06, LEX nr 384165; oraz: W. Sawczyn, Związanie kasacyjnym orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2014 r., passim). Mając powyższe na uwadze NSA wskazuje, że wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej NSA wprost wyraził ocenę prawną spornego problemu uzgodnień dokonanych przez wojewodę i rdoś, a więc dokonał wykładni wagi naruszenia przepisu art. 17 pkt 6 upzp w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r. (II OSK 52/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że "w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, jeżeli pozytywną opinię w zakresie ochrony środowiska do projektu planu przedstawił wojewoda, który był organem właściwym w czasie przedstawiania tej opinii, a następnie, po sporządzeniu planu opinię tę potwierdził rdoś, który przejął kompetencje w tym zakresie, to okoliczności te mają znaczenie prawne w toku oceny, czy naruszenie trybu sporządzania planu było istotne. Nie można więc podzielić stanowiska sądu pierwszej instancji, że późniejsza opinia rdoś nie ma znaczenia, ponieważ nie została wyrażona w trybie art. 17 pkt 6 upzp. W skardze kasacyjnej trafnie podniesiono,

że okoliczności te przemawiają za dokonaniem oceny, iż naruszenie nie było istotne

i z tego powodu nie można stwierdzić nieważności planu.".

Biorąc powyższe pod uwagę, skoro jak trafnie wskazał autor skargi kasacyjnej

i co potwierdził NSA w wyroku z dnia 11 kwietnia 2012 r., w sytuacji gdy rdoś wyraził pozytywne stanowisko w przedmiocie opinii do planu miejscowego, wówczas

nie dochodzi do realizacji przesłanki istotności w naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego, to tym samym odmienna opinia WSA wyrażona w zaskarżonym wyroku jest błędna.

Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte

w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem pierwszej instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać, że sprawa już po raz trzeci została uchylona przez Sąd drugiej instancji,

co może budzić po stronie uczestników postępowania uzasadnione wątpliwości

co do sprawności postępowania sądowego i tym bardziej obliguje Sąd pierwszej instancji do wyjątkowo skrupulatnego rozpoznania sprawy.

Z przedstawionych wyżej względów, NSA na podstawie art. 185 ppsa orzekł

jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207

§ 2 ppsa.