Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 191/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz Protokolant Sekretarz sądowy Agata Jakimiuk po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 maja 2018 r. sprawy ze skargi Z. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2017 r., znak: [...] wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 106 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz.1161), dalej jako "k.p.a." oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 ze zm.), dalej jako "u.p.z.p." - Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu zażalenia Z. S. utrzymało w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] października 2017r., Nr [...] o odmowie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie, w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (każdy budynek wolnostojący, parterowy z poddaszem użytkowym) wraz z urządzeniami budowlanymi - przyłączem elektroenergetycznym, wodociągowym, przydomową oczyszczalnią ścieków oraz drogi wewnętrznej, przewidzianych do wykonania na działkach nr [...] do nr [...] (proponowanych docelowo do wydzielenia z działek nr [...] i nr [...]), położonych obrębie wsi Ż. gmina M. P..

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek Wójta Gminy M. P..

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał m. in. na art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz.1161), dalej jako "o.g.r.l.".

Organ ustalił, że stosownie do zapisów wynikających z ewidencji gruntów obręb Ż., planowana do zabudowy działka nr [...] o pow. 3,0300 ha jest gruntem rolnym i jest to użytek rolny sklasyfikowany w całości jako grunt orny RIVa, zaś działka nr [...] o pow. 0,0467 ha stanowi drogę i nie podlega uzgodnieniu.

Odnosząc się do działki nr [...] organ I instancji wywiódł, że jej wykorzystanie na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego koliduje z jej rolniczym charakterem, a proponowany podział stanowi próbę obejścia przepisów prawa w celu stworzenia możliwości wydzielenia w przyszłości z nieruchomości rolnej regularnych działek budowlanych. Uznał, że planowana przez stronę budowa obiektów pozbawi przedmiotowy teren charakteru rolnego. Celem funkcjonowania ustawy o.g.r.l. jest ochrona przed zainwestowaniem gruntów rolnych, polegająca przede wszystkim na ilościowym ograniczeniu przeznaczenia takich gruntów na cele nierolnicze. Obowiązujące przepisy nie dają podstaw do ustalania warunków podziału geodezyjnego nieruchomości w decyzji o warunkach zabudowy. Pod pojęciem "ustalania zasad zagospodarowania terenu" nie można bowiem rozumieć zasad warunków podziału nieruchomości, a pogląd ten znajduje potwierdzenie w stanowisku orzecznictwa sądowoadministracyjnego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 października 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 477/12).

Na postanowienie organu I instancji skarżący złożył zażalenie, w którym zarzucił, że organ nie uwzględnił, iż powstałe w wyniku podziału działki będą miały szerokość od 25 do 30 m i długość 90 m, co oznacza, że 20 m zajęte zostanie pod budynek, zaś 70 m pozostanie na prowadzenie produkcji rolnej.

Wskazał ponadto, że działka nr [...] znajduje się w obrębie urbanistycznym sąsiadującym z osiedlem mieszkaniowym zabudowanym domami jednorodzinnymi zlokalizowanym na czternastu działkach. Planowany podział działki nr [...] stanowi więc przedłużenie istniejącego już osiedla mieszkaniowego w kierunku zachodnim wzdłuż drogi krajowej nr [...]. Nowo powstałe działki będą miały zapewnioną dostawę wody poprzez istniejący w tej działce wodociąg oraz dostawę energii elektrycznej, a także dostęp do linii światłowodowej. Wskazał, że po przeciwnej stronie drogi krajowej zlokalizowane są zabudowania rodzinne, kościół oraz warsztaty naprawcze. Dodatkowo podniósł, że są chętni do zakupu i zagospodarowania nowopowstałych działek, bowiem utrzymuje się trend budowy domów poza miastem, a wieś Ż. stanowi przedmieście M. P.. Planowane przedsięwzięcie poprawi sytuację rynku mieszkaniowego oraz wizerunek wsi, gminy oraz powiatu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło zarzutów zażalenia i podzielając stanowisko i ustalenia organu I instancji, wskazaną na wstępie decyzją utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium przytoczyło treść przepisów art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p., a także art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej jako "u.g.n.", z których wynika, że decyzja ustalająca warunki zabudowy obejmująca m.in. użytki rolne, wymaga uzgodnienia z właściwym organem. Wyjaśnił, że pojęcie "użytków rolnych" ma charakter formalny, grunt jest wtedy użytkiem rolnym, gdy figuruje jako taki w ewidencji gruntów.

Następnie wskazał, że jak wynika z informacji w rejestrze gruntów Gminy M. P. obręb R. działka nr [...] o pow. 3,0300 ha sklasyfikowana jest w ewidencji gruntów jako grunty orne RIVa zaś działka nr [...] o pow. 0,067 to droga. Kolegium podzieliło więc stanowisko organu I instancji, że grunty tej klasy nie wymagają uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, co wynika z treści art. 7 ust. 1 o.g.r.l., a więc zachodzi jedna z pozytywnych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy, określona art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy z organem właściwym w sprawie ochrony gruntów rolnych, czyli Starostą [...], konieczne było natomiast wyłącznie w zakresie działki nr [...].

Kolegium wskazało, że organ uzgadniający, wymieniony w art. 5 ust. 1 u.p.z.p., ma ustawowy obowiązek ochrony gruntów rolnych poprzez ograniczenie wykorzystywania takich gruntów na inne cele, niż rolnicze, a to oznacza konieczność przeciwdziałania jakimkolwiek, nieuzasadnionym czynnościom zmierzającym do zmiany takiego ich przeznaczenia. Zgodnie bowiem z art. 3 ust. 1 o.g.r.l., ochrona gruntów rolnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne. W świetle regulacji wynikających z tej ustawy, przez "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" rozumie się ustalenie innego, niż rolniczy lub leśny, sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego, niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych - art. 4 pkt 6. W ocenie Kolegium ustalenie sposobu użytkowania gruntów, co do zasady, następuje poprzez stosowny akt planistyczny organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. W przypadku braku takiego aktu o przeznaczeniu i wykorzystywaniu gruntu decyduje wola właściciela ograniczona ustawami regulującymi ład planistyczny. Do aktów prawa powszechnie obowiązujących, które wyznaczają granice, czy też warunki sposobu wykorzystywania terenu i statuują tzw. generalny porządek planistyczny należy m.in. ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt P 37/06).

Stosownie do obowiązujących regulacji właściciel gruntu rolnego w przypadku nieobjęcia terenu miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego ma prawo dążyć do zmiany przeznaczenia gruntu w granicach określonych ustawami. Zdaniem Kolegium skutki takich działań nie mogą być ocenianie w oderwaniu od ustawowych regulacji, w szczególności kategorii wyznaczanych definicją "zmiany przeznaczenia gruntów" ujętej we wskazanym wyżej przepisie art. 4 ust. 6 o.g.r.l.

W ocenie Kolegium zapisy znajdujące się w przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dotyczące działki nr [...], czyli nieruchomości rolnej o powierzchni 3,0300 ha przewidujące, że powierzchnia każdej działki powstałej w wyniku podziału tej nieruchomości rolnej na dwanaście działek, będzie wynosić co najmniej 1000 m2, mimo że z nieruchomości rolnych można wydzielić działkę o powierzchni nie mniejszej niż 0,3000 ha, stanowi próbę obejścia przepisów prawa w celu stworzenia możliwości wydzielenia w przyszłości z nieruchomości rolnej regularnych działek budowlanych.

Ponadto, wbrew zapisom projektu decyzji Wójta Gminy M. P., aktualnie działki nr [...] i nr [...] nie posiadają dostępu do drogi krajowej nr [...], a obsługa komunikacyjna tych działek odbywa się istniejącym zjazdem indywidulanym o nawierzchni gruntowej lokalnie umocnionej destruktem bitumicznym zlokalizowanym na kilometrze 604+ 372 po stronie lewej tej drogi (postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2017 r., o odmowie uzgodnienia projektu decyzji).

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 113/08 organ wskazał, że "jeśli właściciel dokonuje podziału gruntu rolnego na działki, których wielkość nie uzasadnia racjonalnego wykorzystania rolniczego tych działek, ustalając przez to podstawy do innego niż rolniczy sposób użytkowania takich gruntów, to skutki podziału całego dzielonego gruntu, w zależności od sposobu jego wykorzystania, winny podlegać ocenie w kategoriach wyznaczanych definicją zmiany przeznaczenia ujętą w art. 4 pkt 6 o.g.r.l., a także powinny być oceniane z uwzględnieniem wielkości obszaru projektowanego do zmiany przeznaczenia, o której mowa w art. 7 ust. 2 tej ustawy ".

Próba przekształcenia dotychczasowej rolnej funkcji tego obszaru (miejsca położenia działki nr [...]) i realizacja na nim wyżej opisanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej obejmującej budowę dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z urządzeniami budowlanymi, z pominięciem procedury planistycznej, nie daje się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu, zwłaszcza z uwagi na specyfikę tego terenu. Planowana przez stronę budowa obiektów pozbawi przedmiotowy teren charakteru rolnego, a zwłaszcza działkę nr [...] oznaczoną w ewidencji gruntów jako grunty orne. Z załączonej do akt sprawy mapy obszaru analizowanego oraz mapy przedłożonej przez organ I instancji na etapie postępowania zażaleniowego wynika, że wskazana działka stanowiąca pole (co wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy) położona jest w terenie nieruchomości stanowiących grunty rolne przylegające do drogi krajowej nr [...], z rozproszoną zabudową zagrodową. Z analizy materiału dowodowego wynika ponadto, że wnioskowany grunt wraz z przyległymi terenami tworzą rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni. Powyższe ustalenia potwierdzają załączone do projektu decyzji mapa ewidencyjna oraz mapa - załącznik graficzny do analizy obszaru (załącznik do projektu decyzji). Jak wynika z nadesłanych materiałów graficznych, planowana inwestycja będzie zlokalizowana pomiędzy niezainwestowanymi działkami rolnymi i będzie wchodzić w otwartą przestrzeń rolniczą - dezorganizując tę przestrzeń. Na sąsiednich działkach występują tereny zabudowane, ale tworzą one zwarty zamknięty obszar urbanistyczny. Natomiast realizacja przedmiotowego przedsięwzięcia spowodowałaby poszerzenie obszaru zabudowy mieszkaniowej o kolejne tereny rolne. Kolegium uznało "rozciąganie" istniejącej zabudowy mieszkaniowej w kierunku zachodnim na kolejne grunty rolne, czyli działki inwestora, za niezasadne z punktu widzenia racjonalności urbanistycznej, a przede wszystkim z uwagi na warunki panujące do tej pory na konkretnym przedmiotowym obszarze.

W ustalonym stanie faktycznym Kolegium uznało twierdzenia wynikające z zapisów projektu decyzji, że "wybudowane obiekty uzupełnią istniejącą zabudowę miejscowości i będą komponowały się z otoczeniem" za dowolne i nie znajdujące potwierdzenia w przeprowadzonej ocenie obszaru analizowanego, który nie został wyznaczony wokół terenu objętego wnioskiem skarżącego. Planowana zabudowa dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych z określonymi urządzeniami budowlanymi na działce oraz drogi wewnętrznej, która aktualnie stanowi pole, stanowiłaby w istocie kolejną enklawę wśród gruntów rolnych niezabudowanych. Taka lokalizacja planowanej inwestycji o charakterze budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego nie będzie kontynuacją istniejącego rolniczego zagospodarowania terenu, a usytuowanie jej w otwartej przestrzeni produkcyjnej spowoduje rozszerzenie chaosu przestrzennego przejawiającego się powstaniem "ognisk" urbanizacji fragmentujących krajobraz rolniczy, zakłócających ład przestrzenny. Ustalenie wnioskowanych warunków zabudowy doprowadziłoby do powstania intensywnej skoncentrowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i w konsekwencji stworzenia nowego ładu przestrzennego w analizowanym obszarze ,bowiem planowane przedsięwzięcie nie będzie harmonijnie wpisywało się w istniejącą przestrzeń gruntów rolnych od strony północnej i zachodniej strony działki nr [...].

W ocenie Kolegium strona skarżąca zmierza do realizacji inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym charakterem gruntu. Wprowadzenie funkcji jednorodzinnej mieszkaniowej (dwunastu budynków mieszkalnych z zabudową towarzyszącą) w terenie zdominowanym przez funkcję rolną (grunty gospodarstw rolnych) i w pobliżu terenów przeznaczonych co do zasady do rolniczego wykorzystania jest sprzeczne z ogólną zasadą ochrony gruntów rolnych i byłoby działaniem nieracjonalnym z punktu widzenia ochrony gruntów rolnych.

Kolegium uznało jednocześnie, że wady uzasadnienia postanowienia organu I instancji polegające na braku uzasadnienia prawnego oraz na lakoniczności uzasadnienia faktycznego, jeśli nawet naruszają przepis art. 124 § 2 K.p.a., nie mogą być oceniane w kategoriach istotnego naruszenia prawa dającego podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że zbytnia ogólnikowość czy lakoniczność uzasadnienia wydanego przez organ orzeczenia, o ile oczywiście nie prowadzi w praktyce do zupełnego jego braku, nie może być w tej sytuacji uznana za rażące naruszenie prawa. Zatem zaskarżone postanowienie, pomimo braku prawidłowego uzasadnienia, nie narusza przepisów prawa materialnego, ani przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na przedmiotowe rozstrzygnięcie w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego postanowienia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie Z. S. domagał się uchylenia postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 k.p.a. oraz art. 3 i 6 ust. 1 o.g.r.l.

W uzasadnieniu skargi zakwestionował stanowisko organów, że wykorzystanie gruntów rolnych na cele budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego koliduje z ich rolniczym przeznaczeniem oraz że ich proponowany podział stanowi próbę obejścia przepisów prawa w celu stworzenia możliwości wydzielenia w przyszłości z nieruchomości rolnej regularnych działek budowlanych.

Zdaniem skarżącego, planowana inwestycja spełnia warunki do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, w tym do poprzedzającego jej wydanie pozytywnego uzgodnienia z właściwym organem w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem skarżącego, w świetle art. 3 o.g.r.l. nie wynika całkowity zakaz realizacji inwestycji budowlanych, gdyż gdyby tak było, ustawodawca w ogóle nie dopuszczałby możliwości przekształcania gruntów rolnych na cele nierolnicze. Uznanie administracyjne jest uprawnieniem organów administracji do kształtowania stosunków prawnych w ramach pewnej swobody, ale nie może odbywać się z pominięciem obowiązku wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony. Na organie spoczywa obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydania orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98).

W ocenie skarżącego w niniejszej sprawie organy nie sprostały tym obowiązkom. W sprawie bezspornym jest, że działka nr [...] w obrębie Ż. stanowi użytek rolny klasy IV a o powierzchni 3,0300 ha, która na całej długości przylega do drogi krajowej nr [...]. Przedmiotowa działka znajduje się w środku wsi, przylega do osiedla domów mieszkalnych, przez drogę krajową nr [...] sąsiaduje z kościołem i kolejnymi zabudowaniami mieszkalnymi, do których prowadzi przejście dla pieszych. Zatem wnioskowany grunt wraz z przyległymi terenami nie tworzy rozległego zwartego obszaru użytkowanego rolniczo, położonego w otwartej przestrzeni, jak ustaliło Kolegium. Nadto, Kolegium nie wykazało, aby wnioskowana działka nr [...] miała znaczącą dla danego obszaru przydatność produkcyjną, co powoduje konieczność negatywnego uzgodnienia projektu. Klasa IVa to grunty orne średniej jakości, gorsze, zaliczane do kompleksu żytniego słabego, a jej usytuowanie bezpośrednio przy drodze krajowej nr [...], o znacznym natężeniu ruchu samochodów osobowych i ciężarowych nie może nie mieć wpływu na jakość, przydatność i wartość produktów rolnych na niej uprawianych. Zatem trudno przyjąć, że zmiana przeznaczenia tego gruntu wywoła powstanie strat w rolnictwie, czy w środowisku naturalnym. Kolegium nie przedstawiło żadnej argumentacji dotyczącej produkcyjnej przydatności przedmiotowej działki, która jest jedynym kryterium ustawowym, które organ powinien brać pod uwagę dokonując uzgodnień.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) - sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (teks jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej jako "p.p.s.a.".

Kontrolując zaskarżone postanowienie w takim zakresie stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Postanowienie to zostało wydane w wyniku toczącego się postępowania uzgodnieniowego, o którym mowa w art. 106 kpa, na żądanie Wójta Gminy M. P. w związku z wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie – w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, dwunastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych (każdy budynek wolnostojący, parterowy z poddaszem użytkowym) wraz z urządzeniami budowlanymi (przyłącza elektroenergetyczne, wodociągowe, przydomowe oczyszczalnie ścieków) oraz drogę wewnętrzną na działkach proponowanych do wydzielenia z działek nr [...] i nr [...] położonych w [...] gmina M. P..

Zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 tej ustawy stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Z powyższej regulacji wynika więc, że decyzje o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu (m.in.) z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych – w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych na podstawie art. 5 ust. 2 o.g.r.l. jest starosta. Postępowanie, w którym zapadło zaskarżone postanowienie, prowadzone było zatem zgodnie z powołanymi wyżej przepisami, z których wynika konieczność dokonania uzgodnienia oraz właściwość organów uzgadniających.

Zadaniem takiego organu uzgadniającego jest ocena inwestycji z punktu widzenia celów o.g.r.l., którym jest – zgodnie z art. 1 tej ustawy - ochrona gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacja i poprawianie wartości użytkowej gruntów.

W świetle natomiast art. 3 ust.1 ochrona gruntów rolnych i leśnych polega na:

1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne;

2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi;

3) rekultywacji i zagospodarowaniu gruntów na cele rolnicze;

4) zachowaniu torfowisk i oczek wodnych jako naturalnych zbiorników wodnych;

5) ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

W związku z powyższym, uzgodnienie przewidziane w art. 53 ust. 4 pkt. 6 u.p.z.p. w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych ma zatem na celu kontrolę, czy nie następuje lokalizacja inwestycji nie dającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Podkreślić należy, że uzgodnienie nie jest wyrażeniem zgody na przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, 3 wyd. Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006, kom. do art. 53 ustawy). Organ uzgadniający dokonuje oceny z punktu widzenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, regulującego daną kwestię.

W sprawie niniejszej wymagało więc rozważenia, czy planowana przez skarżącego inwestycja da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem działek objętych inwestycją, biorąc pod uwagę przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności treść jej art. 7. Zasadnie uznaje się w orzecznictwie, że celem tego przepisu jest ochrona gruntów rolnych i leśnych przed niekontrolowaną zmianą przeznaczenia, nie zaś blokowanie inwestycji służących rolnemu lub leśnemu wykorzystaniu tych gruntów. Z żadnego przepisu prawa nie wynika generalny zakaz wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na terenie rolnym. Warunkiem koniecznym jest natomiast w przypadku wydania pozytywnej decyzji, aby ustalono warunki zabudowy dla inwestycji służącej rolnemu wykorzystaniu terenu. (por. wyroki WSA w Warszawie z dnia 23.07.2008 r. IV SA/Wa 824/08 i z dnia 20.04.2009 r. IV SA/Wa 1976/08, LEX nr 519015 i 550306).

Istota sprawy polegała więc na konieczności rozważenia i rozstrzygnięcia, czy planowana budowa dwunastu odrębnych budynków mieszkalnych jednorodzinnych, pozbawi działkę skarżącego, stanowiącą grunt rolny, jej rolnego charakteru.

Rozpatrując sprawę w takich granicach, Kolegium prawidłowo uznało, że brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy M. P. projektu decyzji o ustaleniu skarżącemu warunków zabudowy.

W obszernym uzasadnieniu Kolegium szczegółowo wyjaśniło podstawę prawną rozstrzygnięcia, wyczerpująco ustaliło stan faktyczny sprawy (który nie jest kwestionowany przez skarżącego), a także dokładnie wskazało powody rozstrzygnięcia.

Bezspornie działka nr [...] o pow. 3,03 ha, na której miałaby być zlokalizowana inwestycja jest użytkiem rolnym sklasyfikowanym jako grunty orne R IVa. Jest ona położona w terenie nieruchomości stanowiących grunty rolne przylegające do drogi krajowej, z rozproszoną zabudową zagrodową i wraz z przyległymi terenami tworzy rozległy, zwarty obszar użytkowany rolniczo, położony w otwartej przestrzeni.

W związku z tym słusznie Kolegium uznało, że inwestycja - z uwagi na to, że zlokalizowana jest pomiędzy niezainwestowanymi działkami rolnymi - będzie wchodzić w otwartą przestrzeń rolniczą - dezorganizując tę przestrzeń. Na sąsiednich działkach występują wprawdzie tereny zabudowane, ale tworzą one zwarty zamknięty obszar urbanistyczny, natomiast realizacja spornego przedsięwzięcia spowodowałaby poszerzenie obszaru zabudowy mieszkaniowej o kolejne tereny rolne. Kolegium uznało, że "rozciąganie" istniejącej zabudowy mieszkaniowej w kierunku zachodnim na kolejne grunty rolne, czyli działki inwestora, jest niezasadne z punktu widzenia racjonalności urbanistycznej, a przede wszystkim z uwagi na warunki panujące do tej pory na tym obszarze.

Ponadto stwierdzić należy, że nie ulega przy tym wątpliwości, iż realizacja osiedla domów jednorodzinnych w żaden sposób nie będzie się wiązała z produkcją rolną i wykorzystaniem na cele rolnicze pozostałej (niezabudowanej) części działki nr [...], co podnosi skarżący. Charakteru rolniczego tej działki nie wykluczałaby zabudowa siedliskowa, której cechą jest to, że jest skoncentrowana wokół działalności rolniczej. Natomiast osiedle domów jednorodzinnych nie wiąże się w żaden sposób z taką działalnością, dlatego nie można przyjąć, że realizacja takiego osiedla nie spowoduje całkowitej zmiany rolnego charakteru spornej działki.

Wprawdzie na działkach sąsiadujących z terenem inwestycji znajduje się już takie osiedle, to jednak nie można tej okoliczności uznać za usprawiedliwiającą kolejne tego typu, a więc "nie – rolnicze" – inwestycje. Istniejące osiedle znacznie odbiega od pozostałego dominującego w tym obszarze rolniczego użytkowania gruntów rolnych. Nie ulega wątpliwości, że w tej sytuacji organ uzgadniając pozytywnie warunki zabudowy, nie zapewniłby skutecznej ochrony gruntów rolnych i leśnych, do czego jest powołany w świetle ustawy o.g.r.l., zezwalając na dalszą ekspansję zabudowy mieszkaniowej, wypierającą rolny charakter tych terenów.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu, ocena organów obu instancji, że sporna działka nr [...] stanowiąca użytek rolny – grunty orne, nie może być zabudowana osiedlem domów jednorodzinnych, jest uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić ponadto należy, że na gruntach klasy R IV a jest możliwa produkcja rolna. Wprawdzie grunty najlepszej - do wykorzystania rolnego - klasy to grunty klasy I – III, natomiast – jak przyznaje sam skarżący - klasa IVa obejmuje gleby orne średnie, to mimo to, możliwa jest ich uprawa. Są one bardzo zróżnicowane i wymagające w uprawie, jednak można na nich uzyskiwać dobre plony (zwłaszcza buraków cukrowych, pszenicy, koniczyny czerwonej, żyta, ziemniaków, jęczmienia i marchwi). Znacznie gorsze od tej klasy są gleby IVb (z reguły podmokłe), a także gleby kolejnych klas – V, VI i VI Rz (słabe i pod zalesienie).

Podkreślić przy tym należy, że przydatność gruntów danej klasy jest okolicznością nie wymagającą wiadomości specjalnych, ani szczegółowych ustaleń w tym zakresie, brak zatem odniesienia się do tego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie stanowi naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga nie zawiera uzasadnionych podstaw, dlatego podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 p.p.s.a.