Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 642/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 157 par. 2, art. 28, art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Krystyna Sidor, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński, Sędzia WSA Robert Hałabis (sprawozdawca), Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Firmy"A" na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak: [...] Burmistrz Miasta T. ustalił dla E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie paneli słonecznych o mocy do 4 MW wraz z linią przesyłową na działce nr ewid. [...] położonej na terenie gminy T. (k. 40-45 dołączonych akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. P. z siedzibą w N. (dalej jako "Spółka") wniosła – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. – o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji jako niezgodnej z przepisami art. 71 ust. 2 pkt 2 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także z przepisem § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, co miałoby przejawiać się w niezaliczeniu projektowanej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W uzasadnieniu wniosku Spółka zwróciła uwagę, że budowa farm solarnych stanowi zabudowę przemysłową i należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie zostało poprzedzone szeregiem wymaganych prawem uzgodnień. Chodzi w szczególności o uzyskanie uzgodnień m.in. z właściwym regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, właściwym powiatowym inspektorem sanitarnym oraz decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji. Rażące naruszenie wskazanych przepisów decyduje również o naruszeniu przez organ przepisów art. 6 i 8 k.p.a., gdyż doprowadziło do złamania zasady praworządności oraz działania organów administracji w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej.

W efekcie tych uchybień decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest – w ocenie Spółki – nieważna i winna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, bowiem nie może stanowić podstawy do uzyskania pozwolenia na budowę elektrowni fotowoltaicznej.

Uzasadniając swój interes prawny do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy Spółka wyjaśniła, że decyzja ta wydana została na wniosek E. Sp. z o.o. w W., której jedynym udziałowcem jest spółka A. W dniu [...] września 2012 r. Spółka zawarła z jedynym wspólnikiem E. Sp. z o.o. w W. warunkową umowę sprzedaży udziałów w kapitale zakładowym spółki na rzecz której ustalono warunki zabudowy. Na podstawie tej umowy Spółka P. miała nabyć 100% udziałów w kapitale zakładowym E. Sp. z o.o. w W. Po podpisaniu umowy zbywający udziały udziałowiec (A.) przekazał dokumentację dotyczącą projektu budowy farmy fotowoltaicznej, której analiza wykazała kwalifikowaną wadliwość decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (jej nieważność). Zbywca udziałów wezwany do wyjaśnień stwierdził, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może nastąpić po uzyskaniu tej decyzji, a przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem stanowisko takie jest sprzeczne z prawem. Z uwagi na to, że nabycie udziałów w E. Sp. z o.o. w W. nastąpiło jedynie ze względu na realizowane przez ten podmiot projekty solarne, to stwierdzenie kwalifikowanej wady decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powoduje, że nabyte udziały stają się dla nabywcy bezwartościowe. Z tych powodów Spółka jako nabywca udziałów odstąpiła od umowy doprowadzając do jej rozwiązania ze skutkiem ex tunc. Pomimo rozwiązania umowy zbywca udziałów wezwał skarżącą do zapłaty, a przeciwko poręczycielowi wszczęło postępowanie egzekucyjne, co doprowadziło do zajęcia rachunku bankowego poręczyciela oraz innych jego aktywów. Cena za udziały nie została zapłacona, zaś prawo własności do udziałów w E. Sp. z o.o. nadal przysługuje zbywcy tych udziałów spółce A.

Z powyższych względów rozstrzygnięcie o tym, czy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest obarczona wadą nieważności i tym samym, czy może stanowić podstawę do wystąpienia z wnioskiem o pozwolenie na budowę jest kluczowa dla stron umowy zbycia udziałów w podmiocie, dla którego wydano warunki zabudowy i rzutować będzie na toczące się postępowania sądowe i egzekucyjne.

Postanowieniem z dnia [...] września 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. – na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. – odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] (znak: [...]) o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazując, że P. z siedzibą w N., nie jest stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak interesu prawnego.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ stwierdził, że pojęcie strony musi być wyprowadzone z konkretnej normy administracyjnego prawa materialnego. Skarżąca Spółka nie posiada interesu prawnego, bo nie była stroną postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, ani też decyzja ta nie dotyczy jej praw lub obowiązków regulowanych przepisami prawa administracyjnego. Interesu prawnego nie stanowi też okoliczność, że wydanie decyzji stwierdzającej nieważność może być dla niej korzystne z powodu toczącego się sporu cywilnoprawnego odnośnie nabycia udziałów, gdyż jest to interes faktyczny, a nie interes prawny.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca Spółka powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazała, że stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji, a także iż odmowa wszczęcia postępowania z uwagi na brak interesu prawnego dopuszczalna jest jedynie w sytuacjach wyjątkowych, w których brak interesu prawnego jest oczywisty. Normami prawa materialnego, z których Spółka wywodzi swój interes prawny są w szczególności przepisy art. 560 § 1 k.c. i art. 471 § 1 k.c., a także przepisy art. 29 ust. 1 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Dodatkowo wydając decyzję o warunkach zabudowy Burmistrz Miasta T. oparł się na nieaktualnych od dwóch lat przepisach i pominął obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie jako zgodne z prawem.

Uzupełniając argumentację wyjaśniono, że wskazane we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisy kodeksu cywilnego (tworzą stosunki o charakterze zobowiązaniowym, a nie prawnorzeczowym) oraz prawa budowlanego (które nie mają zastosowania w sprawie), nie dają wnioskodawcy przymiotu strony. Źródłem bowiem interesu prawnego nie mogą być skutki, które mogłyby ewentualnie zaistnieć w sferze cywilnoprawnej wnioskodawcy. Interes prawny musi być własny i nie można wywodzić go z sytuacji prawnej innego podmiotu. Odnośnie zaś wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w oparciu o nieobowiązujące od 2 lat przepisy organ stwierdził, że zarzut ten nie jest trafny, gdyż decyzję wydano w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn zm.).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na to postanowienie skarżąca P. zarzuciła mu naruszenie:

1. art. 28 k.p.a. poprzez odmowę przyznania skarżącej statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak: [...] Burmistrza Miasta T. o ustaleniu warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającej na budowie paneli słonecznych o mocy do 4 MW wraz z linia przesyłową na działce nr ewid. [...] położonej w gminie T.;

2. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a., poprzez brak podjęcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wykluczenie skarżącej z kręgu stron postępowania, a tym samym uniemożliwienie skarżącej będącej stroną postępowania czynnego udziału w sprawie;

3. art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7 k.p.a., poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającej na budowie paneli słonecznych o mocy do 4 MW wraz z linią przesyłową na działce o nr ewid. [...] położonej w gminie T., podczas gdy decyzja ta została wydana z oczywistym i rażącym naruszeniem przepisów prawa, to jest przepisów ustawy środowiskowej określającej zasady i tryb postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko;

4. art. 72 ust. 1 pkt 3 oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich niezastosowanie;

5. naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., poprzez zastosowanie tego przepisu, podczas gdy brak ku temu jakichkolwiek podstaw zarówno prawnych jak i faktycznych.

W konsekwencji skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania terenu dla inwestycji zamierzonej przez E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., polegającej na budowie paneli słonecznych o mocy do 4 MW wraz z linią przesyłową na działce o nr ewid. [...] położonej w gminie T., ewentualnie zaś o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Z. z dnia [...] grudnia 2013 r. oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] września 2013 r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Sąd administracyjny uprawniony jest do badania zaskarżonego aktu pod względem jego zgodności z prawem, to znaczy ustalenia, czy organy administracji publicznej prawidłowo zinterpretowały i zastosowały przepisy prawa (materialnego i procesowego) w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny sprawy (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm. oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – dalej jako "p.p.s.a"). Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dlatego, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z przepisem art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli zatem postępowanie w tym przedmiocie nie jest prowadzone z urzędu, istnieje istotnie ograniczenie kręgu podmiotów legitymowanych do wystąpienia z takim żądaniem, bowiem odnosi się do strony postępowania administracyjnego, którego nieważność dotyczy.

Status strony w postępowaniu administracyjnym determinowany jest – co do zasady – normami prawa materialnego, które decydują o istnieniu interesu prawnego konkretnego podmiotu w konkretnej sytuacji faktycznej, w uzyskaniu rozstrzygnięcia o jego prawach i obowiązkach oraz kształtują jego treść (art. 28 k.p.a.). Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wprawdzie postępowaniem odrębnym od postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji, o której legalności ma orzec organ wyższego stopnia, ale dotyczy tego samego stosunku materialnoprawnego, którego dotyczyła decyzja wydana w postępowaniu zwykłym. Dlatego z reguły, krąg podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie zwykłym pokrywa się z kręgiem podmiotów będących stronami w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym (w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). Bywają jednak od reguły tej odstępstwa.

Mianowicie przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przysługuje również każdemu, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 176/09 – CBOSA). Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2015 r. poz. 199), nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jednak w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd odnośnie kręgu stron tego postępowania, który opiera się na dyspozycji art. 28 k.p.a. Stronami tymi zawsze są wnioskodawca oraz właściciel lub użytkownik wieczysty działki, na której ma być realizowana inwestycja (por. art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), jak i właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja. Mają oni bowiem interes prawny, by uczestniczyć jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości w taki sposób, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04 – LEX nr 176144).

W sprawie niniejszej bezsporne jest, że skarżąca nie jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym działki, na której ma być realizowana inwestycja. Nie jest również właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, na której planowana inwestycja ma być realizowana, której dotyczy decyzja Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2012 r. w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W każdym razie w aktach sprawy brak dowodu wskazującego na to, że skarżącej przysługują jakiekolwiek prawa do nieruchomości, której decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy, bądź nieruchomości sąsiednich.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy bezsporne jest to, że wnioskodawcą o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była E. Sp. z o.o. z siedzibą w W. Spółka ta nadal istnieje, a z faktu, że wszczęła ona postępowanie o uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji, której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy wynika, że to ona jest bezpośrednio zainteresowana budową farmy fotowoltaicznej na określonej we wniosku nieruchomości. Wbrew przekonaniu skarżącej jej interesu prawnego nie można wywodzić w oparciu o tzw. "prawo refleksowe". W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że chodzi tu o sytuację, w której prawo podmiotowe wykonywane przez uprawnionego może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawa przedmiotowego, a więc naruszenia uzasadniającego tym samym interes osoby trzeciej w tym, aby władza administracyjna poddała go ochronie prawnej (por. M. Maciołek: O publicznym prawie podmiotowym. Samorząd Terytorialny 1992, nr 1-2, s. 11; A. Matan, Komentarz do art. 28 k.p.a. – LEX 2010). Podkreśla się bowiem, że przepis art. 28 k.p.a. nie stawia wymogu, aby postępowanie administracyjne dotyczyło interesu prawnego podmiotu w sposób bezpośredni (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014r., sygn. akt II OSK 2064/12 – CBOSA).

Jednakże odnośnie omawianej kwestii trzeba zwrócić uwagę, że konieczność ochrony procesowej podmiotu dysponującego tzw. "prawem refleksowym" powstaje tylko wówczas, gdy ma miejsce naruszenie interesu osoby trzeciej, wynikającego z konkretnej normy prawa materialnego, a jednocześnie brak jest bezpośredniego związku między sytuacją osoby trzeciej, a normą prawa materialnego, z której wynika interes prawny podmiotu naruszającego ten interes. Interes prawny wynikać może tak z przepisów materialnych prawa administracyjnego jak i przepisów prawa cywilnego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GSK 62/09 - LEX nr 597001 oraz wyrok NSA z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 27/12 - LEX nr 1334134). W każdym jednak przypadku musi mieć charakter osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny.

Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja ustalająca warunki zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nawet pośrednio nie wpływa na prawa i obowiązki skarżącej w ten sposób, aby wymagało to ochrony procesowej jej praw w postępowaniu prowadzącym do wydania decyzji. Brak bowiem przepisu prawa materialnego, którego naruszenie decyzją ustalającą warunki zabudowy powodowałby konieczność ochrony interesów skarżącej w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt. I OSK 544/11 – CBOSA). W każdym razie nie są takimi przepisami powołane przez skarżącą przepisy kodeksu cywilnego i ustawy Prawo budowlane. Przepis art. 560 § 1 k.c. dotyczy uprawnień z tytułu rękojmi wad rzeczy sprzedanej, zaś przepis art. 471 k.c. kształtuje reżim odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania. W takiej sytuacji wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy nie narusza uprawnień skarżącej w tej mierze. Natomiast unormowanie art. 29 ustawy Prawo budowlane, zawierające katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, czyli takich, do których nie będzie miała zastosowanie zasada wynikająca z art. 28 tej ustawy, w stanie faktycznym tej sprawy w ogóle nie ma zastosowania, a więc nie może mieć wpływu na sferę prawną skarżącej. Interesu prawnego skarżącej nie można również wywieść z praw właścicielskich lub innych praw rzeczowych względem nieruchomości, której dotyczyła decyzja o ustaleniu warunków zabudowy – bowiem ich nie posiada. Interesu prawnego skarżącej nie uzasadniają także prawa właścicielskie (nawet gdyby były one niesporne) odnośnie udziałów w podmiocie, na rzecz którego decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy została wydana. W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy jest jednak inaczej, gdyż skarżąca konsekwentnie dowodzi, że skutecznie wypowiedziała umowę nabycia udziałów w spółce, na rzecz której wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, a nabycie udziałów miało charakter warunkowy. Utwierdza to w ostatecznym wniosku, że obiektywnie nie istnieją przepisy administracyjnego prawa materialnego lub prawa cywilnego, których zaistniałe lub mogące zaistnieć naruszenie obligowałoby organy administracji publicznej do wszczęcia postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania decyzji w celu ochrony praw i obowiązków skarżącej Spółki.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu była jedynie zasadność odmowy wszczęcia przez SKO w Z. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta T. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak: [...]. Jedyną w istocie przesłanką tej odmowy było uzasadnione stanowisko organu, że skarżącej Spółce nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu zakończonym wydaniem wskazanej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia był przepis art. 61a k.p.a. zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Wprawdzie należy zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej Spółki, że krąg stron biorących udział w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie zawsze jest tożsamy z kręgiem podmiotów, które brały udział w postępowaniu zwykłym (o czym była już mowa), to jednak organ administracji chcąc prawidłowo ustalić uprawnienie do wzruszenia decyzji ostatecznej obowiązany jest dokonać nie tylko analizy formalnej strony legitymacji wnioskodawcy, ale przede wszystkim zbadania tej legitymacji w kontekście przepisów prawa materialnego, które były postawą decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Badania takiego należy dokonać szczególnie wówczas, kiedy żądanie składa podmiot, który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, lecz uważa się za uprawnionego do kwestionowania decyzji wydanej w tym postępowaniu. W okolicznościach tej sprawy tak się stało i negatywny dla skarżącej wynik tego badania – jest zgodny z prawem, a przez to prawidłowy.

Opisany w skardze stan faktyczny dotyczący nabycia przez skarżącą Spółkę udziałów w spółce (którego skuteczność obecnie jest kwestionowana), na rzecz której wydana została decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, nie powoduje przerwania ciągłości i tożsamości bytu prawnego tego podmiotu (E. Spółki z o.o. w W.). Tego rodzaju zmiana odnosi się jedynie do struktury właścicielskiej tej spółki (nowego jedynego udziałowca spółki). Tym samym zbycie udziałów nie miało żadnego wpływu na byt prawny i podmiotowość spółki, której udziały były przedmiotem zbycia. Oznacza to w konsekwencji, że omawiana czynność prawna nie spowodowała jakiejkolwiek sukcesji (nabycia praw) przez skarżącą odnośnie projektowanej inwestycji objętej decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na rzecz E. Spółki z o.o. w W. Tym samym organ administracji w zaskarżonym postanowieniu zasadnie wykluczył interes prawny skarżącej w żądaniu wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Oczywiście źródłem legitymacji w postępowaniu administracyjnym mogą być m.in. normy prawa cywilnego, o czym również była już mowa. Dominujący niegdyś w orzecznictwie i doktrynie pogląd, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu administracyjnym mogą być jedynie materialne normy prawa administracyjnego – uległ zmianie. Obecnie przyjmuje się, że interes prawny może znajdować oparcie, poza normami prawa materialnego administracyjnego, również w przepisach prawa materialnego spoza tego obszaru (por. wyrok NSA z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt I OSK 889/12). Jednakże normy prawa, na które wskazała skarżąca Spółka, jako źródło przysługującego jej interesu prawnego, to jest przepisy art. 560 § 1 k.c. i art. 471 k.c., jak również art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego, nie dają skarżącej w sposób bezpośredni, konkretny i indywidualny żadnych praw lub obowiązków mogących znaleźć urzeczywistnienie w postępowaniu zakończonym decyzją w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Normy te mogą uzasadniać jedynie interes faktyczny skarżącej, który jednakże nie statuuje dla skarżącej przymiotu strony, decydującego o sposobie rozstrzygnięcia wniosku w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która dotyczy nie skarżącej, lecz innego podmiotu.

W konsekwencji skarżąca nie posiada skutecznego roszczenia o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] znak: [...] Burmistrza Miasta T., gdyż nie jest uprawniona do żądania wszczęcia i uczestniczenia w tym postępowaniu, bowiem nie dotyczy ono jej własnego interesu prawnego. Interes prawny uprawniający do uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym musi być bowiem własny i nie można go wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne oraz w sytuacji, gdyby związki te miały charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny. Nie można być bowiem stroną postępowania administracyjnego tylko z powodu stosunków prawnych z innym podmiotem (por. J. Zimmermann – glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r., IV SA 846/95 – OSP 1997/4/83).

Ubocznie należy zauważyć, że ewentualnie skuteczne wejście przez skarżącą w prawa i obowiązki spółki, na rzecz której nastąpiło ustalenie warunków zabudowy, mogłoby nastąpić w trybie przewidzianego w art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, którego skutkiem jest zmiana podmiotowa w zakresie jej głównego adresata. Treść decyzji, to jest ustalone w niej warunki zabudowy pozostają wówczas niezmienione. Poprzedni adresat decyzji nie jest już wówczas podmiotem zainteresowanym, gdyż nie rodzi ona dla niego skutków prawnych. Skutki takie dotyczą natomiast aktualnego adresata decyzji i służą mu wówczas prawa strony w postępowaniach dotyczących decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie interes prawny nowego adresata decyzji oparty na skonkretyzowanej w drodze decyzji normie art. 63 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest interesem, którego bezpośrednio dotyczy postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. W niniejszym postępowaniu do takiego przeniesienia jednak nie doszło.

Brak posiadania przez skarżącą Spółkę przymiotu strony uniemożliwiał w konsekwencji uzyskanie w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięcia merytorycznego i obligował organ do wydania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów art. 28 k.p.a. w związku z art. 6, 7, 8 i 10 k.p.a.

Z tego samego względu również w postępowaniu toczącym się przed Sądem nie było możliwe rozpatrywanie merytorycznych zarzutów podnoszonych przez skarżącą Spółkę, które odnosiły się wprost do tej decyzji, a dotyczyły naruszenia przez organ przepisów art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 i art. 71 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenie oddziaływania na środowisko oraz w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził oczywistą bezzasadność skargi, którą na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.