Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 532/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6402 Skargi organów nadzoru na uchwały rady powiatu w przedmiocie ... (art. 81 ustawy o samorządzie  powiatowym)
Hasła tematyczne: Inne
Oświata
Skarżony organ: Zarząd Powiatu
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: par. 8 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2010 nr 60 poz 373
law: Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły  lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.
article: art. 133 par. 1, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Powiatu Suskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Kr 625/13 w sprawie ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Suskiego z dnia 31 lipca 2012 r. nr 253.2012 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w S. I. oddala skargę kasacyjną; II. oddala wniosek Wojewody Małopolskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego;


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 625/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wojewody Małopolskiego na uchwałę Zarządu Powiatu Suskiego z dnia 31 lipca 2012 r. Nr 253.2012 w przedmiocie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w S., orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że w dniu 31 lipca 2012 r. uchwałą Nr 253.2012 Zarząd Powiatu Suskiego unieważnił przeprowadzony w dniu 10 lipca 2012 r. konkurs na stanowisko Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w S. B., w wyniku którego wybrano I. K. Jako podstawę prawną uchwały wskazano § 8 ust. 2 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.) w związku z art. 5c pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.).

W uzasadnieniu uchwały wskazano nieprawidłowości w pracy Komisji Konkursowej polegające na: 1) nieuwzględnieniu informacji przekazanych przez Starostę Suskiego o nieprawidłowościach w zarządzaniu nieruchomościami powiatu przez I. K. w czasie jej pracy w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w Z., a także na nieodnotowaniu w protokole uczestnictwa Starosty Suskiego w posiedzeniu Komisji i przekazaniu Komisji powyższych informacji w trakcie tego posiedzenia, 2) nie przedłożeniu informacji o zakończeniu obrad Komisji i dokumentacji Staroście Suskiemu niezwłocznie po zakończeniu tych obrad. W uzasadnieniu uchwały podniesiono również utratę zaufania do I. K. w związku z nieprawidłowościami, jakich dopuściła się ona w czasie pracy w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w Z.

W skardze Wojewody Małopolskiego na powyższą uchwałę stwierdzono, że sposób istotny narusza ona obowiązujący porządek prawny, a w szczególności przywołany w jej podstawie prawnej § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze zm.) w związku z art. 5c pkt 2 i art. 36a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). W ocenie strony skarżącej okoliczności, na które wskazuje Zarząd Powiatu Suskiego w uzasadnieniu uchwały nie wyczerpują dyspozycji normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 4 przedmiotowego rozporządzenia, która to norma wymaga dla unieważnienia konkursu "stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Podniesiono, że nieprawidłowości, o których wspomina analizowany przepis rozporządzenia, muszą wynikać z naruszenia procedury konkursowej, czego nie potwierdza ani protokół postępowania konkursowego ani też inne okoliczności sprawy.

Podkreślono, że Zarząd Powiatu Suskiego unieważnił konkurs argumentując swoje stanowisko uchybieniami proceduralnymi polegającymi na niedopełnieniu obowiązku niezwłocznego powiadomienia przez Przewodniczącego Komisji konkursowej organu prowadzącego o wyniku postępowania oraz na braku przekazania dokumentacji postępowania konkursowego organowi prowadzącemu. Ponadto w uzasadnieniu uchwały wskazano na wątpliwość, co do wybranej kandydatki I. K. w związku z prowadzonymi przez Powiatową Komendę Policji czynnościach wyjaśniającymi dotyczącymi "nieprawidłowości w zarządzaniu nieruchomościami Powiatu" oraz popełnienia przestępstwa na rzecz Szkolnego Schroniska Młodzieżowego i Starostwa Powiatowego w S. W uzasadnieniu do uchwały podano, że "Zarząd mając wiedzę o działalności I. K., jako osoby podejrzanej oraz o nieprawidłowościach, jakich dopuściła się pracując w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w Z., filia w S., rozważył również kwestię utraty do niej zaufania".

W odpowiedzi na skargę Starosta Suski wniósł o jej oddalenie, wskazując, że przy analizie stanu faktycznego poprzedzającego unieważnienie wyboru I. K. na stanowisko dyrektora Schroniska Młodzieżowego w S. należy mieć na uwadze, iż Komisja Konkursowa przed dokonaniem wyboru uzyskała od Starosty Suskiego informację o tym, że I. K. jest zamieszana w sprawę przywłaszczenia mienia Szkolnego Schroniska Młodzieżowego oraz Powiatu Suskiego, tj. przestępstwa opisanego w art. 284 § 1 Kodeksu karnego ściganego z oskarżenia publicznego. Powiat Suski jako pokrzywdzony w sprawie prowadzonej przeciwko byłej księgowej tego Schroniska Młodzieżowego (sygn. akt Policji [...]) miał dostęp do akt sprawy będącej wówczas w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Komendę Powiatową Policji w S. Starosta podał, że zwrócił się z prośbą do Komisji Konkursowej o wstrzymanie się z wyborem kandydata do czasu przedłożenia dowodów na piśmie z Policji potwierdzających w sposób jednoznaczny udział I. K. w popełnieniu przestępstwa. Komisja Konkursowa podjęła jednak decyzję niezwłocznie po uzyskaniu ustnych informacji od Starosty, bez zapoznania się z materiałami z postępowania przygotowawczego, które mogły wskazywać na niedopuszczalne zachowania I. K. w stosunku do nadzorowanego przez nią mienia powiatu. Komisja nie umieściła nadto w protokole z posiedzenia wzmianki o obecności Starosty Suskiego i przekazywanych przez niego informacjach mogących oddziaływać na wynik konkursu. Takie postępowanie naruszało, w ocenie Starosty, § 7 rozporządzenia w sprawie regulaminu konkursu w zakresie rzetelności sporządzania protokołu z posiedzenia komisji konkursowej.

Starosta podał, że na dzień udzielania odpowiedzi na skargę I. K. zostały postawione zarzuty o przestępstwa z art. 231 § 1 k.k. w zw. z art. 284 § 1 k.k., 231 § 1 k.k. w zw. z art. 218a § 1 k.k., 231 § 1 k.k. w zw. z art. 286 § k.k., tj. m.in. przywłaszczenie mienia na szkodę Starostwa Powiatowego w S., przekroczenie uprawnień, wielokrotne doprowadzenie do niekorzystnego rozporządzenia mieniem przez Szkolne Schroniska Młodzieżowe w Z. filia w S..

Zarząd Powiatu Suskiego zarzucił nadto Komisji Konkursowej uchybienia natury proceduralnej, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. W pierwszej kolejności wskazano, że protokół Komisji Konkursowej był niepełny. Brak w nim bowiem merytorycznej oceny wypowiedzi poszczególnych kandydatów. Trudno doszukać się również w treści protokołu informacji o rozmowach oraz o udzielonych odpowiedziach kandydatów, protokołowanie samych pytań oraz lakoniczne stwierdzenie, że kandydat odpowiedział "wyczerpująco" czy, że "udzielił niewyczerpujących odpowiedzi" nie spełnia wymogów określonych w § 7 rozporządzenia, co do minimalnej wymaganej treści protokołu. Z treści protokołu nie wynika, na jakiej podstawie członkowie Komisji Konkursowej ocenili wypowiedzi kandydatów.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie podkreślił, że zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu prac komisji konkursowej (Dz. U. z 2010 r. Nr 60, poz. 373 ze. zm., dalej zwanego "rozporządzeniem") organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia:

1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego;

2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków;

3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1;

4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu".

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zasadnie zwraca się uwagę, że skoro § 8 ust. 2 pkt 4 mówi o "innych nieprawidłowościach, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu", to nie może budzić wątpliwości, że chodzi tu o inne okoliczności niż wymienione w pkt 1-3. Oznacza to, że wadliwości związane z niedopuszczeniem kandydata do postępowania konkursowego, procedowaniem przez komisję konkursową bez wymaganej liczby członków i naruszeniem tajności głosowania nie mieszczą się w pojęciu wspomnianych nieprawidłowości mogących mieć wpływ na wynik konkursu. Omawiane sformułowanie należy zatem odnosić do odmiennych zdarzeń, które wystąpiły w postępowaniu konkursowym i które należy łączyć z naruszeniem pozostałych uregulowań zawartych w ustawie o systemie oświaty i rozporządzeniu wykonawczym do niej. Pojęcie postępowania konkursowego trzeba przy tym rozumieć szeroko. Będzie to zatem zarówno postępowanie zmierzające do powołania komisji mającej przeprowadzić właściwy konkurs oraz postępowanie prowadzone już przez tę komisję w celu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły.

Z treści § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wynika, że unieważnienie konkursu na tej podstawie winno nastąpić, jeżeli po pierwsze stwierdzono nieprawidłowości (inne niż wymienione w pkt 1-3) w szeroko rozumianym postępowaniu konkursowym, a po drugie - ustalono, że nieprawidłowości te mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Obie te przesłanki muszą przy tym zachodzić jednocześnie. Ustalenia czy takie okoliczności miały miejsce i ich ocena należą do organu prowadzącego szkołę, ale nie mogą mieć one charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być one szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu zarządzenia o unieważnieniu konkursu.

W ocenie Sądu, okoliczności przedstawione w uzasadnieniu uchwały nie uzasadniały unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w S. Gdy chodzi o postawiony Komisji zarzut nieuwzględnienia informacji przekazanych przez Starostę Suskiego o nieprawidłowościach w zarządzaniu nieruchomościami powiatu przez I. K. w czasie jej pracy w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w Z., a także zarzut nieodnotowania w protokole uczestnictwa Starosty Suskiego w posiedzeniu Komisji i przekazaniu Komisji powyższych informacji w trakcie tego posiedzenia, to należy podkreślić, że są to okoliczności, które zostały jedynie powołane przez Zarząd Powiatu Suskiego, lecz w żaden sposób ich nie wykazano. W istocie protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej z dnia 10 lipca 2012 r. nie zawiera żadnej adnotacji na temat powyższych zdarzeń, które w ocenie Zarządu Powiatu miały miejsce. Nie można jednak na tej podstawie budować tezy o nielegalności konkursu przeprowadzonego w dniu 10 lipca 2012 r., skoro powyższych twierdzeń nie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a sąd administracyjny nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej zwanej "P.p.s.a.") wynika, że Sąd nie może przeprowadzić innego dowodu, jak tylko dowód uzupełniający z dokumentów, co oznacza, że nie jest dopuszczalne np. prowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, co sugeruje się w odpowiedzi na skargę wskazując na potrzebę przesłuchania Starosty Suskiego. Dokumentacja przesłana do Sądu przez organ zawiera – jak wynika z pisma organu z dnia 28 czerwca 2013 r. – wszelkie dokumenty związane z podjęciem decyzji o unieważnieniu. Z dokumentacji tej nie wynika chociażby prawdopodobieństwo, że Starosta Suski brał udział w posiedzeniu Komisji i informował ją o nieprawidłowościach w zarządzaniu nieruchomościami powiatu przez I. K. w czasie jej pracy w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w Z.

Sąd zauważył nadto, że w katalogu przesłanek unieważnienia konkursu wymienionych w § 8 ust. 2 rozporządzenia nie mieści się także utrata przez organ prowadzący placówkę zaufania do osoby, która wygrała konkurs, a zwłaszcza nie może być rozpatrywana w kontekście "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Nieprawidłowości, o jakich mowa w tym przepisie dotyczą sposobu prowadzenia postępowania konkursowego przez komisję konkursową, a nie relacji opartych na zaufaniu organu prowadzącego placówkę do osób kandydujących w konkursie, a tym bardziej osoby, która wygrała konkurs nawet, jeżeli utrata takiego zaufania w konkretnej sprawie mogłaby znajdować uzasadnione podstawy.

Mając na uwadze podniesione powyżej argumenty Sąd uznał, że zaskarżona uchwała wydana została z istotnym naruszeniem § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez jego wadliwą wykładnię i zastosowanie. Wobec tego na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 79 ust. 1 i ust. 4 w związku z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym, Sąd orzekł o niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały mając na uwadze datę jej wydania.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Zarząd Powiatu Suskiego zaskarżając wyrok ten w całości zarzucił:

I. w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na jego wynik, tj.:

a) art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie znajdującego się w aktach sprawy uzasadnienia do uchwały Zarządu Powiatu Nr 253.2012, w którym wymienione są okoliczności przekazania Komisji Konkursowej przez Starostę Suskiego informacji o zamieszaniu kandydatki I. K. w nielegalną działalność prowadzoną na szkodę Szkolnego Schroniska Młodzieżowego i Starostwa Powiatowego w S.,

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w odniesieniu do braku możliwości zastosowania przez skarżącego § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. oraz zaistnienia okoliczności przekazanych Komisji Konkursowej przez Starostę Suskiego na temat kandydatki I. K.;

II. w trybie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. poprzez błędne uznanie, że wybór kandydatki I. K. na dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w S. przez Komisję Konkursową w sytuacji posiadania przez Komisję Konkursową wiedzy przekazanej przez Starostę Suskiego bez jej weryfikacji z dostępnymi dowodami w aktach postępowania przygotowawczego Policji w S. o zamieszaniu tej kandydatki w przestępczy proceder przywłaszczania mienia Szkolnego Schroniska Młodzieżowego oraz Powiatu Suskiego, tj. przestępstwo opisane w art. 284 § 1 Kodeksu karnego ścigane z oskarżenia publicznego oraz niezgodne z rzeczywistym przebiegiem protokołowanie przebiegu konkursu nie naruszało § 8 ust. 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia. W ocenie skarżącego okoliczności te można uznać za "inne nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu".

Wskazując na powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W motywach uzasadnienia skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym przez Komendę Powiatową Policji w S. w sprawie przeciwko byłej księgowej Schroniska Młodzieżowego w Z., w aktach sprawy jeszcze przed datą konkursu znajdowały się zeznania wielu świadków (zarówno pracowników Starostwa Powiatowego w S. jak i osób trzecich), z których jednoznacznie wynikało, że I. K. dopuszczała się przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego na szkodę Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Z. oraz Powiatu Suskiego.

Wskazano nadto, że z treści rozporządzenia nie wynika jednoznacznie, w którym momencie kończy się procedura konkursowa - czy jest to chwila skutecznego przekazania organowi nadzorującemu kompletu dokumentacji konkursowej czy może moment powiadomienia uczestników o wyniku konkursu czy też jeszcze inna chwila. Sąd pierwszej instancji proponuje, aby pojęcie postępowania konkursowego rozumieć szeroko, więc powoływanie się w uzasadnieniu na to, że uchybienia proceduralne Komisji Konkursowej mające miejsce już po zakończeniu obrad są prawnie irrelewantne nie mogą znaleźć uzasadnienia.

Zdaniem skarżącego protokół z posiedzenia Komisji Konkursowej powinien być sporządzony w taki sposób, aby analizując jego treść można było wykazać, który kandydat rzeczywiście udzielił najlepszych odpowiedzi warunkujących wygraną w konkursie. Zamieszczanie w protokole niejasnych i krótkich stwierdzeń (wypowiedź była "wyczerpująca" lub "udzielił niewyczerpujących odpowiedzi"), mija się z istotą i funkcją protokołu, który za podstawowe zadanie ma w sposób jednoznaczny i wierny dokumentować przeprowadzaną czynność.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna, z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek ich argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół postanowień § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. Nr 60, poz. 373 z późn. zm.), art.2których błędna interpretacja, w ocenie kasatora, doprowadziła do nieprawidłowej oceny przez Sąd pierwszej instancji dokonanych przez organy ustaleń faktycznych. Mając zatem na względzie powyższy związek treściowy, sformułowane w niniejszej skardze kasacyjnej zarzuty poddane winny zostać kontroli kasacyjnej łącznie, w kontekście naruszenia prawa materialnego. Dopiero wynik tego aspektu kontroli kasacyjnej może zostać nałożony na ocenę zarzutu naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpoznawanej sprawie zasadniczo dotyczy kwestii oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd pierwszej instancji kontroli wykładni oraz zastosowania przez organ administracji przepisów określających i ustanawiających prawne wymogi ustalania faktów, ich kwalifikacji prawnej oraz ustalania ich konsekwencji prawnych, w postępowaniu prowadzonym w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko Dyrektora Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w S.

Unieważnienie konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki ma miejsce tylko w razie wystąpienia jednej z czterech przesłanek wymienionych w § 8 ust. 2 pkt 1-4 rozporządzenia z dnia 8 kwietnia 2010 r. Organ prowadzący publiczne przedszkole, szkołę publiczną lub publiczną placówkę, zatwierdza konkurs albo go unieważnia i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Treść normatywna § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wskazuje, że przesłanka unieważnienia konkursu ziści się, wtedy gdy zaistnieje związek funkcjonalny pomiędzy stwierdzonymi nieprawidłowościami w postępowaniu konkursowym (innymi niż wymienione w pkt 1-3), a ich wpływem na wynik konkursu. Nieprawidłowości muszą zatem być tego rodzaju i w takim zakresie, że zdeterminowały wynik konkursu w stopniu nakazującym jego unieważnienie. Podkreślić należy, że zarówno ustalenia, czy takie okoliczności miały miejsce, jak i ich swobodna ocena, należą do organu prowadzącego szkołę przedszkole lub placówkę. Nie mogą one mieć charakteru dowolnego i arbitralnego. Powinny być szczegółowo wywiedzione i należycie uargumentowane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia o unieważnieniu konkursu (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. I OSK 559/11, Lex nr 990264).

Wbrew zarzutom skargi, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zaaprobował, że okoliczności przedstawione w uzasadnieniu uchwały nie uzasadniały unieważnienia konkursu, albowiem nie wyczerpują dyspozycji normy określonej w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Nieprawidłowości, o których wspomina analizowany przepis rozporządzenia, muszą bowiem wynikać z istotnego naruszenia procedury konkursowej, czego nie potwierdza ani protokół postępowania konkursowego ani też inne okoliczności sprawy.

Nie może przesądzać o nieważności konkursu również okoliczność nie przedłożenia organowi informacji o zakończeniu obrad komisji i dokumentacji niezwłocznie po zakończeniu tych obrad. Tego rodzaju okoliczność mieści się w zakresie regulacji § 8 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którym "po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego".

Również przesłanka utraty przez organ prowadzący placówkę zaufania do osoby, która wygrała konkurs, nie mieści się w katalogu normatywnych przesłanek unieważnienia konkursu, a zwłaszcza nie może być rozpatrywana w kontekście: "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Zaznaczyć raz jeszcze trzeba, że te nieprawidłowości powinny dotyczyć wyłącznie sposobu prowadzenia postępowania konkursowego, a nie relacji opartych na zaufaniu organu prowadzącego placówkę do osób kandydujących w konkursie, a tym bardziej osoby, która wygrała konkurs nawet, jeżeli utrata takiego zaufania w konkretnej sprawie mogłaby znajdować uzasadnione podstawy.

Należy również zgodzić się z argumentacją Sądu pierwszej instancji, że skoro w rozporządzeniu wprowadzono jedynie wymóg podania w protokole pytań zadanych kandydatom, to w zakresie odpowiedzi na te pytania, nie jest konieczne przytoczenie udzielonych przez kandydata odpowiedzi, a wystarczająca jest "informacja o udzielonych odpowiedziach". Wskazanie, że na zadane pytania udzielono odpowiedzi ocenionych przez komisję, jako wyczerpujące lub niewyczerpujące spełnia wymóg podania "informacji o udzielonych odpowiedziach". Protokół zawiera wszystkie elementy, o jakich mowa w § 7 rozporządzenia, dlatego nie można skutecznie zarzucać podważać legalności procedury konkursowej ze względu na treść tego protokołu.

Odnosząc się do kwestii naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Uchybieniem, nie pozostającym bez wpływu na rezultat kontroli kasacyjnej zaskarżonego orzeczenia, jest bowiem uzasadnienie, w którym ocena o zgodności/niezgodności z prawem zaskarżonego aktu formułowana jest bez odniesienia się do okoliczności konkretnego stanu faktycznego sprawy, albowiem w tego rodzaju sytuacji nie jest możliwe zrekonstruowanie przebiegu operacji logicznej, rezultatem której jest przyjęcie kierunku interpretacji i zastosowania konkretnych przepisów prawa w okolicznościach konkretnego stanu faktycznego sprawy.

Z kolei, w odniesieniu do art. 133 § 1 P.p.s.a., wyjaśnić należy, że z przyjętej na jego gruncie regulacji wynika, iż sąd administracyjny I instancji orzeka na podstawie akt sprawy (z wyjątkiem sytuacji określonej w art. 55 § 2 P.p.s.a.), co oznacza, że sąd ten orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, uwzględniając również, jak wynika z art. 106 § 4 P.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 P.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów, o których mowa w tym przepisie. Konsekwencją obowiązywania przywołanej regulacji jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, lecz dokonuje kontroli legalności zaskarżonego aktu z perspektywy uwzględniającej faktyczne podstawy jego wydania, tj. innymi słowy, dokonuje kontroli realizacji i przestrzegania przez organ orzekający w sprawie wiążących go - w zakresie dotyczącym ustalania stanu (faktycznego i prawnego) sprawy - reguł proceduralnych. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach i stanowiących przedmiot analizy sądu administracyjnego I instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 22/09, [w:] CBOSA) - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy oraz zakaz wykraczania poza ten materiał.

W nawiązaniu do powyższych rozważań należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie naruszył postanowień art. 133 § 1 P.p.s.a. Pozbawiony jest bowiem doniosłości prawnej zarzut nieuwzględnienia informacji przekazanych przez Starostę o nieprawidłowościach w zarządzaniu nieruchomościami powiatu przez I. K. w czasie jej pracy w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w Z., a także zarzut nieodnotowania w protokole uczestnictwa Starosty w posiedzeniu Komisji i przekazaniu Komisji powyższych informacji w trakcie tego posiedzenia, to należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że są to okoliczności, których w żaden sposób nie wykazano. Protokół z posiedzenia komisji konkursowej nie zawiera żadnej adnotacji na temat powyższych zdarzeń, które w ocenie skarżącego kasacyjnie miały miejsce. Nie można jednak na tej podstawie budować twierdzenia o nielegalności konkursu przeprowadzonego, skoro powyższych twierdzeń nie wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, a sąd administracyjny, jak podniesiono wyżej, nie ma kompetencji do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Z postanowień art. 106 3 P.p.s.a. wynika, że Sąd nie może przeprowadzić innego dowodu, jak tylko dowód uzupełniający z dokumentów, co oznacza, że nie jest dopuszczalne np. prowadzenie dowodu z przesłuchania świadków, co sugeruje autor skargi wskazując na potrzebę przesłuchania Starosty. Dokumentacja przesłana do Sądu przez organ zawiera wszelkie dokumenty związane z podjęciem decyzji o unieważnieniu. Z dokumentacji tej nie wynika, że Starosta brał udział w posiedzeniu komisji i informował ją o nieprawidłowościach w zarządzaniu nieruchomościami powiatu przez I. K. w czasie jej pracy w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym w Z.

W związku z tym nie ma też usprawiedliwionych podstaw zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia przesłanki określone w art. 141 § 4 P.p.s.a. Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy, a także wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Z faktu, że skarżący organ nie zgadza się z oceną Sądu, nie można kwestionować prawidłowości uzasadnienia.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek Wojewody Małopolskiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, gdyż pismo pt.: "Odpowiedź strony przeciwnej na skargę kasacyjną" zostało złożone po upływie 14 dni tj. po upływie terminu określonego w art. 179 P.p.s.a. (por. uzasadnienie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 19 listopada 2012 r., sygn. akt II FPS 4/12, opubl. ONSAiWSA 2013/3/38).