Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1386/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 5 pkt  lit. a,art. 27 ust.5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Zgierski sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 kwietnia 2021 r. sygn. akt II SA/Łd 118/21 w sprawie ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 21 kwietnia 2021r., sygn. akt II SA/Łd 118/21, po rozpoznaniu skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...]; w pkt 2. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej I. M. kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z [...] listopada 2020 r., znak: [...], odmówił I. M. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawną A. P. od października 2020 r., podnosząc, że nie została spełniona przesłanka z art.17 ust.1 b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r."), gdyż z dokumentów przedłożonych przez stronę wynika, że nie da się ustalić daty powstania jej niepełnosprawności. Ponadto wnioskująca na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2019r. jest uprawniona do zasiłku stałego, co wyczerpuje dyspozycję art. 17 ust.5 u.ś.r.

W odwołaniu od tej decyzji I. M. zarzuciła naruszenie prawa materialnego mającego istotny wpływ na jej wydanie, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm. – dalej jako "u.ś.r.") bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] grudnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

Kolegium wskazało, że w sprawach dotyczących świadczenia pielęgnacyjnego należy uwzględnić ugruntowane na tym tle orzecznictwo sądów administracyjnych, a będące wynikiem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. akt TK 38/13, mocą którego orzeczono, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Organ zaznaczył, że przesłanka określona w art. 17 ust. 1b u.ś.r. obecnie nie może stanowić podstawy odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia. Nie stanowi przeszkody data powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.

Następnie SKO stwierdziło, że organ I instancji słusznie wskazał na zaistnienie negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącej świadczenia, jaką jest pobieranie przez nią zasiłku stałego. Organ zaznaczył, że nie przewidziano możliwości wyboru świadczenia w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Ta okoliczność faktyczna stanowi, zdaniem Kolegium, negatywną przesłankę przyznania jej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Wskazano, że zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., organy administracji obowiązane są odmówić ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy strona ma ustalone prawo do zasiłku stałego.

Na powyższą decyzję I. M. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna zasiłku stałego stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego.

Sąd wskazał, że jak wynika z akt sprawy, A. P. orzeczeniem z dnia 27 kwietnia 2011 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności, a orzeczenie to wydano na stałe.

Sąd zauważył, iż organy obu instancji wobec stwierdzenia, że decyzją Prezydenta Miasta Łodzi z [...] listopada 2019 r. przyznano skarżącej zasiłek stały, poprzestały jedynie na weryfikacji przesłanki negatywnej przyznania świadczenia, o której stanowi art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., a organ I instancji nadto przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b) u.ś.r. Natomiast organy administracji obu instancji zaniechały poczynienia jakichkolwiek innych ustaleń faktycznych w sprawie i nie podjęły się wyjaśnienia okoliczności mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji zauważył, że do wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego skarżąca załączyła oświadczenie oznaczone jako "załącznik nr 1", w którym określiła siebie jako "opiekun". W załączniku tym wskazała jako członków rodziny niepełnosprawnej A. P. rodzeństwo – Z. C. oraz dzieci: E. B. i J. P. Wskazała także, że rodzice A. P. nie żyją. Przy czym skarżąca nie wskazała siebie jako członka rodziny A. P. W ocenie Sądu na podstawie akt sprawy nie można jednak jednoznacznie stwierdzić, czy skarżąca w ogóle należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Sąd I instancji podał że w rozpoznawanej sprawie spór prawny na gruncie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. sprowadza się do tego, czy skarżąca jako posiadająca ustalone prawo do zasiłku stałego może skutecznie domagać się przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle.

Sąd zauważył, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. budzi obecnie liczne rozbieżności interpretacyjne w orzecznictwie sądów administracyjnych obu instancji i wymaga pilnej interwencji legislatywy oraz dostosowania brzmienia tegoż przepisu do aktualnych warunków społecznych w Polsce. Zdaniem Sądu stan niepewności prawa i sytuacji prawnej, będących konsekwencją tych rozbieżności interpretacyjnych – pogłębia dodatkowo wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r., SK 2/17. Wyrokiem tym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2220 i 2354 oraz z 2019 r. poz. 60, 303, 577, 730 i 752) w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis wymieniony w części I, w zakresie tam wskazanym, traci moc obowiązującą po upływie 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej".

Zdaniem Sądu, w obecnych warunkach ograniczenie się do wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych, niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej, w tym zasady równości, nakazującej w ten sam sposób traktować podmioty znajdujące się w tej samej sytuacji, jeśli brak jest dostatecznych przesłanek do różnicowania ich sytuacji. Zdaniem Sądu intencją ustawodawcy wprowadzającego wyłączenie w/w przepisie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji gdy otrzymuje świadczenie wyższe. Jednak odczytanie przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w obecnych realiach – jako pozbawiającego w całości świadczenia pielęgnacyjnego także opiekuna otrzymującego świadczenie znacznie niższe, wymagałoby jednoznacznego potwierdzenia przez dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej.

Sąd I instancji podał, że relewantną cechą osób ubiegających się o świadczenie pielęgnacyjne z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest fakt rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Podano, że ukształtowane orzecznictwo – które Sąd I instancji zaaprobował – stoi na stanowisku, że nie ma przesłanek, aby różnicować sytuację opiekunów osób niepełnosprawnych polegającą na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., szczególnie w sytuacji, gdy jest ono niższe. W ocenie Sądu wprowadzenie różnicowania opiekunów ze względu na pobierane świadczenie z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. narusza zasadę równości wobec prawa, szczególnie z uwagi na to, że wolą ustawodawcy było, aby udzielać wsparcia osobie pozbawionej źródła dochodów w związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, która miała miejsce w niniejszej sprawie, organ administracji powinien jednoznacznie ustalić, czy zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest otrzymywanie zasiłku stałego. Jeżeli postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest otrzymywanie zasiłku stałego, organ powinien przed wydaniem decyzji poinformować skarżącą o konieczności dokonania wyboru świadczenia i podjęcia odpowiednich działań, w tym o konieczności złożenia wniosku o zmianę lub uchylenie decyzji przyznającej zasiłek stały, co wynika z art. 9 k.p.a.

Sąd podkreślił, że konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas. Dalej Sąd wskazał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, podzielony przez tenże Sąd, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku.

Wobec tego Sąd za wadliwy uznał prezentowany przez organy obu instancji pogląd, wedle którego przyznanie skarżącej zasiłku stałego wyklucza przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w ogóle.

Ponadto Sąd zwrócił uwagę, że trafnie organ II instancji wskazał na jednolicie ujmowane w orzecznictwie sądów administracyjnych skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 dla prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1b) u.ś.r.

Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że ponownie prowadząc postępowanie z wniosku skarżącej o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, organ administracji przeprowadzi postępowanie z uwzględnieniem wyrażonej w tym wyroku oceny prawnej. Po uprzednim ustaleniu, czy zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest otrzymywanie zasiłku stałego przez skarżącą, w odpowiedni sposób zorganizuje działania by nie pozbawić skarżącej należnego jej świadczenia.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi. W przypadku, gdyby w/w wniosek nie zasługiwał na uwzględnienie, wniesiono o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy. Wniesiono także o rozpoznanie sprawy w składzie rozszerzonym w celu podjęcia uchwały z uwagi konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., oraz w zw. z art. 32 ust. 1, art. 2, art. 71 ust. 1 i art. 69 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię (a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie) polegającą na przyjęciu, że na gruncie powołanych przepisów przy zastosowaniu metod wykładni funkcjonalnej, celowościowej i systemowej, a określonej przez Sąd I instancji jako wykładnia prokonstytucyjna, możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy opiekun ma już ustalone prawo do zasiłku stałego, podczas gdy rezultat wykładni językowej wsparty również wykładnią systemową, celowościową i funkcjonalną nie dają do tego podstaw, w szczególności w zestawieniu z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r., który nie reguluje zbiegu tych świadczeń, co wskazuje, że w takiej sytuacji nie jest możliwy wybór przez stronę świadczenia pielęgnacyjnego;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r. poz. 2325 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i bezzasadne uchylenie decyzji ostatecznej, jak i decyzji ją poprzedzającej z powodu rzekomych naruszeń norm prawa materialnego i procesowego, podczas gdy nie doszło do naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w następstwie czego Kolegium prawidłowo orzekło o odmowie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na przyznane opiekunowi i realizowane prawo do zasiłku stałego na dzień rozstrzygania sprawy przez organ,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz 80 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ II instancji niedostatecznie zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, bowiem zaniechał ustalenia czy skarżąca zamierza rezygnować z pobierania zasiłku stałego, podczas gdy art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u. ś. r. nie wymaga czynienia ustaleń w tym zakresie w sytuacji, gdy strona nabyła już prawo do zasiłku stałego i świadczenie to jest skarżącej wypłacane,

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a w zw. z art. 9 i 79a K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, że organ nienależycie i niewyczerpująco poinformował skarżącą o okolicznościach prawnych i faktycznych, które mogły mieć wpływ na ustalenie jej praw będących przedmiotem postępowania, poprzez zaniechanie poinformowania o konieczności dokonania wyboru jednego ze świadczeń, podczas gdy Kolegium udzieliło jej niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w zakresie przesłanek warunkujących przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co potwierdza uzasadnienie decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. art. 17 ust. 5 pkt 1a) u.ś.r. ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Wskazano, że przepisy art. 27 ust. 5 u.ś.r., jak i art. 95 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 53 ze zm.) regulują przypadki zbiegu poszczególnych świadczeń. Możliwości wyboru świadczenia nie przewidziano jednak w przypadku zbiegu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i zasiłku stałego. Dlatego, sytuacja skarżącej jest diametralnie odmienna od sytuacji osób, których prawa do świadczeń zbiegają się na opisanych wyżej zasadach.

W ocenie Kolegium Sąd I instancji dokonał wykładni contra legem art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nadając tej normie nowe brzmienie a nie jak wskazuje zastosował prokonstytucyjną wykładnię systemową, celowościową czy też funkcjonalną.

Skarżący kasacyjnie organ za bezzasadny uznał również zarzut Sądu o nienależytym i niewyczerpującym informowaniu strony w toku postępowania.

Końcowo wskazano, że dowolność poglądów sądów administracyjnych nie powinna wpływać na sferę praw i obowiązków stron postępowania administracyjnego. Podkreślono, że stosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. na tle którego, zapadają rozbieżne orzeczenia nastręcza w praktyce organom administracji

wiele trudności w zakresie tego, czy rzeczywiście pomijać jego literalne brzmienie, jak również tego, czy konieczne jest jednoznaczne oświadczenie strony o rezygnacji z zasiłku stałego oraz ustalenie tego, czy wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej wcześniejsze świadczenie powinno być częścią decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącego kasacyjnie taka sytuacja nie sprzyja pogłębianiu zaufania do organów państwa wśród osób uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, a mających ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Dlatego też, autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że odpowiednia uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego ujednolicająca orzecznictwo sądowe ułatwiłaby stosowanie w praktyce art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie ustalenia Sądu I instancji są prawidłowe.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 – dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej.

Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika między innymi ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł, a następnie wynosiło 1.583 zł. Natomiast w dniu 8 listopada 2021r. w Monitorze Polskim (M.P. 2021 r., poz.1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Dlatego też, w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Należy tu odwołać się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (m.in. wyrok z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).

Istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r. przysługuje świadczenie pielęgnacyjne jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 u.ś.r. umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznano prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne, także osobom zamożnym (świadczenie wychowawcze, świadczenia z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego) oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających określone świadczenie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Podkreślić jednak w tym miejscu należy, że art. 27 ust. 5 u.ś.r., przewidujący prawo wyboru świadczenia osobie uprawnionej został wprowadzony ustawą z dnia 24 lipca 2015 r. zmieniającą ustawę o świadczeniach rodzinnych z dniem 1 stycznia 2016 r. (Dz.U. poz. 1217). Przepis ten był już wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, aby zagwarantować stronie wybór, o którym mowa w art. 27 ust. 5 u.ś.r., nie można wymagać od niej uprzedniej rezygnacji z przyznanego już świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie z tych świadczeń rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z dnia: 13 lipca 2018 r., sygn. I OSK 235/18; 12 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1175/18; 18 grudnia 2018 r., sygn. I OSK 1676/18; 16 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 2852/20; dnia 28 października 2021 r., sygn. I OSK 729/21 oraz wyroki NSA dotyczące zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury z dnia: 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i sygn. I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., sygn. I OSK 2631/20; z dnia 22 października 2021 r., sygn. I OSK 690/21).

Wyżej wskazane stanowisko, dotyczące wykładni art. 27 ust. 5 u.ś.r., podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w sprawie.

Należy w tym miejscu podkreślić, że to rolą organów jest umożliwienie stronie ostatecznego "zrezygnowania" z dotychczas pobieranego świadczenia, w zbiegu z którym pozostaje świadczenie pielęgnacyjne. Obowiązek ten wynika z podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. wyrażonej w art. 8 K.p.a. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a także z wyrażonej w art. 9 K.p.a. zasady należytego i wyczerpującego informowania stron przez organy administracji o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a także czuwania nad tym, aby strony uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielania im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W państwie prawa nie do przyjęcia jest bowiem sytuacja, w której osoba spełniająca warunki do uzyskania jednocześnie kilku różnych świadczeń z pomocy społecznej, otrzymuje świadczenie mniej korzystne, zwłaszcza, gdy tak jak w niniejszej sprawie, mogła dokonać wyboru świadczenia bardziej korzystnego. W demokratycznym państwie prawnym chroni się zaufanie obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 8 i 9 K.p.a.). W niniejszej sprawie organy administracji wymogom tym nie sprostały, co dostrzegł Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Przy czym zaznaczyć raz jeszcze należy, że trudno jest wymagać, aby skarżąca zrzekła się zasiłku stałego, oczekiwała na uchylenie decyzji w tym przedmiocie i dopiero po tym uchyleniu wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne. Prowadziłoby to bowiem do czasowego pozbawienia jej środków utrzymania. Co więcej, zainteresowana nie miałaby pewności co do uzyskania nowego świadczenia. Fakt zatem pobierania przez skarżącą zasiłku stałego, w świetle okoliczności, że nie wskazano jej możliwości rezygnacji z tego świadczenia na rzecz świadczenia pielęgnacyjnego, nie mógł stanowić w okolicznościach rozpoznawanej sprawy przeszkody do przyznania korzystniejszego świadczenia od daty złożenia wniosku. Strona miała bowiem prawo dokonania wyboru korzystniejszego dla niej świadczenia, o czym nie została poinformowana, a następnie po dokonaniu takiego wyboru miała prawo oczekiwać od organu podjęcia działań zamierzających do przyznania wybranego przez nią świadczenia bez oczekiwania na odrębny wniosek o uchylenie prawa do świadczenia mniej korzystnego ponieważ z art. 32 u.ś.r. wynika, że organ prowadzący postępowanie jest uprawniony do podejmowania również z urzędu działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sytuacji, gdy uległa zmianie sytuacja strony mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych.

Nadmienić należy, że co do zasady decyzje podejmowane w trybie art.32 u.ś.r. wydawane są z mocą ex nunc, ale nie można pominąć, że akt konstytutywny, kreujący określone prawa i obowiązki pozostaje w związku z zaistnieniem przesłanek faktycznych stanowiących podstawę powstania określonych skutków prawnych. W takiej sytuacji konstytutywna decyzja (akt) może działać zarówno z mocą na przyszłość, jak i z mocą wsteczną. Dotyczyć to może przede wszystkim sytuacji, w których zastosowanie takiego skutku odbędzie się z korzyścią dla zainteresowanego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 993/12; 3 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1129/12; 17 kwietnia 2014 r., sygn. I OSK 980/13; 4 sierpnia 2017 r., sygn. I OSK 2257/16; 22 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2508/20).

Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) zasiłek stały, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na pokrywający się okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres. Dotyczy to zwłaszcza sytuacji, gdy strona deklaruje gotowość zrzeczenia się wcześniej ustalonego prawa do zasiłku stałego, o której to możliwości w niniejszej sprawie strona nie była poinformowana przez organ.

Wskazać w tym miejscu należy, że w rozpoznawanej sprawie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., przyznano I. M. zasiłek stały od dnia 1 października 2019 r. do dnia 31 października 2022 r. w wysokości 645 zł miesięcznie. Natomiast, od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie, o czym była mowa powyżej. W tym miejscu raz jeszcze podkreślić należy, że to po stronie organu leży podjęcie takich działań, by osoba uprawniona do dwóch różnych świadczeń (zbieg uprawnień) nie została pozbawiona realnej możliwości wyboru świadczenia, skoro może jej przysługiwać tylko jedno z tych świadczeń.

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że nie jest prawidłowe ustalenie Sądu I instancji, jakoby z akt sprawy nie wynikało, czy I. M. w ogóle należy do kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego wymienionych w art. 17 ust. 1 u.ś.r. Z akt administracyjnych niniejszej sprawy wynika bowiem, że I. M. jest córką A. P.. Wynika to z pism I. M. z dnia 14 października 2020 r. stanowiących załączniki do wniosku z dnia 14 października 2020 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Rację ma Sąd, że w załączniku nr 1 I. M. wskazuje na siebie jako na "opiekuna", nie podając pokrewieństwa, jednakże zostało ono wskazane w w/w pismach z 14 października 2020 r. zatytułowanych "oświadczenie wnioskodawcy" (tu wskazano na stopień pokrewieństwa matka/córka) oraz "czynności wykonywane podczas opieki nad A. B. P." (tu wskazano "pionizuję mamę"). Wobec tego czynienie ustaleń w tym zakresie organy administracji mogą pominąć ponownie rozpatrując sprawę.

Podsumowując powyższe, należy uznać, że Sąd I instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z art. 27 ust. 5 u.ś.r. i zasadnie uchylił decyzje organów obu instancji. Tym samym wskazane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów Konstytucji są niezasadne. Podobnie zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie były usprawiedliwione. Prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza bowiem kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że w zaskarżonym wyroku nie zostały naruszone wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa, zatem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do wniosku skargi kasacyjnej o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 p.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 p.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a w związku z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. (por. wyroki NSA z dnia: 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 16 kwietnia 2021, sygn. I OSK 2813/20; 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21 i sygn. I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21 i sygn. I OSK 305/21; 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21 i sygn. 943/21; 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21 oraz powołane w tych orzeczeniach wyroki z dnia: 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20).

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.