Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 211/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 217 i nast.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Adam Lipiński (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 października 2017 r. sprawy ze skargi G. S. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2016 r., działając na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego, utrzymał w mocy postanowienie Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] listopada 2016 r. odmawiające wydania G. S. zaświadczenia o żądanej treść.

W uzasadnieniu postanowienia Minister wskazał co następuje:

G. S. w dniu [...] października 2016 r. wystąpił do Szefa BOR z wnioskiem o podwyższenie o 0,5% podstawy emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnych zagrażających życiu i zdrowiu za: 2001 rok, 2002 rok oraz 2005 rok. Zainteresowany powołał się na § 6 zarządzenia Szefa BOR nr 4/2006 z dnia 16 lutego 2006 r., art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667, 675, 1623 i 1717) i § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 oraz z 2012 r. poz. 1205).

Szef BOR postanowieniem z dnia [...] listopada 2016 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że wnioskodawca wykazał swój interes prawny w zakresie wydania zaświadczenia. Odmowę wydania zaświadczenia organ uzasadnił tym, że we wskazanych we wniosku okresach, funkcjonariusz nie realizował zadań w warunkach określonych § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów - uprawniających do podwyższenia wymiaru emerytury. Brak jest na te okoliczność stosowych dowodów, potwierdzających realizację przez funkcjonariusza zadań w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, podczas uczestniczenia co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia. Dowodów takich nie zawierają zarówno akta personalne, jak i dzienniki decyzji oraz harmonogramy służby. Dodatkowo wskazano, że sama służba w grupie ochrony bezpośredniej Prezydenta RP, nie spełnia przesłanki związanej z bezpośrednim zagrożeniem życia i zdrowia. Wypełnienie powyższej przesłanki wiąże się ze stwierdzeniem istnienia zagrożenia poważniejszego niż normalne następstwo pełnienia służby, tj. zagrożenia, w którego istotę wpisane jest ryzyko narażenia życia i zdrowia.

Jednocześnie organ zaznaczył, iż w dniu [...] listopada 2016 r. Dyrektor Zarządu Kadr BOR z upoważnienia Szefa BOR wydała, G. S. zaświadczenie nr [...] potwierdzające (stosownie do w § 5 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego. Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej), pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu w dniu [...] grudnia 2003 r. oraz od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r. na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych.

Funkcjonariuszowi wydano także zaświadczenie nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., potwierdzające - stosownie do § 4 pkt 2 przytaczanego rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, że w czasie pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu w okresie od dnia [...] stycznia 2003 r. do dnia [...] grudnia 2004 r., w czasie wykonywania obowiązków służbowych, uczestniczył co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia.

G. S. wydano zaświadczenie nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., potwierdzające, stosownie do § 3 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2011 r. w sprawie szczególnych warunków podwyższania emerytur wojskowych (Dz. U. Nr 159 poz. 946), że w okresie od dnia [...] maja 1996 r. do dnia [...] grudnia 2000 r., pełnił służbę na stanowiskach przewidzianych do wykonywania zadań specjalnych lub kierowania działaniami specjalnymi w Jednostce Wojskowej [...] - Biuro Ochrony Rządu, na których to stanowiskach pełnienie służby uprawnia do podwyższenia wymiaru emerytury o 1% za każdy rok pełnionej służby.

W odwołaniu od postanowienia z dnia [...] listopada 2016 r. G. S. zarzucił organowi pierwszej instancji nieprawidłowe przeprowadzenie poprzedzającego postępowania wyjaśniającego.

W ocenie skarżącego, w archiwum BOR powinna znajdować się dokumentacja dotycząca ewidencji obecności funkcjonariusza w służbie. Z powyższej ewidencji jednoznacznie i bez jakichkolwiek wątpliwości powinno wynikać, że we wspomnianych latach wykonywał on zadania w grupie ochronnej Prezydenta RP, czym wypełnił wymogi określone w § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r.

G. S. podniósł, że w oparciu o te same przepisy prawne i na podstawie tych samych dokumentów, na które Szef BOR powołuje się, odmawiając wydania zaświadczenia za lata: 2001, 2002 i 2005, wydano zaświadczenie potwierdzające uprawnienia do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury o 0,5% za lata: 2003 i 2004.

Brak podwyższenia wymiaru emerytury za lata: 2001, 2002 i 2005 jest nieuzasadniony i wynika z niedopełnienia obowiązków służbowych przez szefa komórki, w której pełnił w tych latach służbę, co spowodowało, że w teczce akt osobowych funkcjonariusza brak jest stosownych dokumentów, które stanowiłyby obecnie podstawę do wydania żądanego zaświadczenia.

Rozpatrując odwołanie, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji podzielił zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji.

Minister wskazał i omówił przepisy: art. 217, art. 218 i art. 219 Kpa; art. 1, art. 13, art. 14 ust. 6 i 7 oraz art. 15 ust 1 - 5a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2016 r. poz. 708, ze zm.); § 4 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu. Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej. (Dz. U. Nr 86, poz. 734, ze zm.); § 14 ust. 1 pkt. 1 - 4 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148).

Zaznaczył, iż organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Natomiast gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku lub stoją w sprzeczności z żądaniem strony, organ może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o którym mowa w art. 15 ust 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot" "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy.

[...] G. S., jak wynika z dostępnych dokumentów, stanowiska Szefa BOR w okresach: od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. i od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. zajmował w Jednostce Wojskowej [...] - Biuro Ochrony Rządu i w utworzonym z dniem [...] marca 2001 r. Biurze Ochrony Rządu kolejno stanowisko: oficera Grupy Ochrony Prezydenta Wydziału Ochrony Prezydenta Oddziału [...] Ochrony Prezydenta i Marszałków Parlamentu Sił Ochronnych JW [...] - Biuro Ochrony Rządu (od początku 2001 r. do dnia [...] maja 2001 r.), oficera Grupy Ochrony Prezydenta Wydziału Ochrony Prezydenta Oddziału Ochrony Prezydenta i Marszałków Parlamentu Sił Ochronnych Biuro Ochrony Rządu (od dnia [...] maja 2001 r. do dnia [...] marca 2002 r.), młodszego specjalisty Grupy Ochrony Obiektu "[...]" Wydziału Ochrony Obiektów Kancelarii Prezydenta Oddziału [...] Ochrony Prezydenta i Marszalków Parlamentu Pionu Działań Ochronnych Biura Ochrony Rządu (od [...] marca 2002 r. do końca 2002 r.). a następnie młodszego specjalisty Grupy [...] Wydziału [...] Oddziału [...] Pionu Działań Ochronnych Biura Ochrony Rządu (od początku 2005 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r.) i specjalisty Grupy [...] Wydziału [...] Oddziału [...] Pionu Działań Ochronnych Biura Ochrony Rządu (od dnia [...] maja 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r.). W tym czasie ww. pełnił służbę w ochronie Prezydenta RP. a także w ochronie obiektów kancelarii Prezydenta RP.

W przedmiotowej sprawie analiza zgromadzonych dokumentów potwierdza jedynie, że:

- w ramach pełnionej uprzednio zawodowej służby wojskowej w JW [...] - Biuro Ochrony Rządu z racji wykonywania zadań specjalnych lub kierowania takimi zadaniami specjalnymi, o którym mowa w § 3 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lipca 2011 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury wojskowej, nabył prawo do podwyższenia wymiaru emerytury o 1 % za każdy rok pełnienia służby wojskowej w okresie od dnia [...] stycznia 1997 r. do dnia [...] grudnia 2000 r., co potwierdzają stosowne wyciągi z rozkazów personalnych (karta 50, 52, 54 i 56 teczka akt osobowych funkcjonariusza);

- nabył prawo do podwyższenia wymiaru emerytury 0,5% podstawy wymiaru, zgodnie z § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego. Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, z racji pełnienia w 2003 r. i 2004 r. służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu zdrowiu, bowiem w czasie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia, co potwierdza stosowny wyciąg z wykazu zbiorczego (karta 70 i 72 teczki akt osobowych funkcjonariusza);

- w czasie pełnienia służby w Biurze Ochrony Rządu wykonywał zadania określone w § 5 pkt 3 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego,- Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej i tym samym spełnił wymogi do podwyższenia wymiaru emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rozpoczęty miesiąc pełnienia służby na froncie w czasie wojny oraz w strefie działań wojennych w dniu [...] grudnia 2003 r. oraz od dnia [...] grudnia 2007 r. do dnia [...] grudnia 2007 r., co potwierdza stosowny wyciąg z wykazu Biura Ochrony Rządu za rok 2007 (karta 86 teczki akt osobowych funkcjonariusza).

Analizowane dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby G. S. w okresach: od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. i od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. jako funkcjonariusz BOR pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej i to w ponad 30 dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Nie potwierdzają tego nawet pośrednio opinie okresowe obejmujące powyższe okresy służby, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia.

W ocenie organu odwoławczego, zasadnie Szef BOR ustalił, ze w pozostałym okresie G. S. wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowane z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Skoro zatem takie zagrożenie w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. i od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. nie występowało, lub wystąpiło w wymiarze czasowym niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń, określonego w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy, to oczywistym jest brak podstaw do zadośćuczynienia wnioskowi strony i wydania żądanego zaświadczenia.

Nie sposób uznać za uzasadnione zarzuty strony, która uprawnienia do podwyższenia podstawy wymiaru emerytury za sporny okres wywodzi, z samego faktu pełnienia służby, co miałyby potwierdzać listy obecności, czy też stosowne dzienniki decyzji.

Warunkiem koniecznym do nabycia uprawnień jest wystąpienie zdarzeń szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu a nie sam fakt pełnienia służby.

Za nieuzasadnione należy uznać także zarzuty strony, która przyczyny braku stosownych dokumentów w teczce akt osobowych doszukuje się w niedopełnieniu obowiązków przez ówczesnych przełożonych. Wskazać należy, że rozporządzeniem Rady Ministrów, które pierwotnie nadawało możliwość uznania szczególnych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszom utworzonej z dniem [...] marca 2001 r. formacji - Biura Ochrony Rządu - było rozporządzenie z dnia 24 września 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2002 r. Nr 167, po, 1373), które weszło w życie od dnia 24 października 2002 r., tak więc do czasu wejścia w życie tego rozporządzenia brak było podstaw do dokumentowania, w formie stosownego zaświadczenia, wykazu czy też zapisu w dzienniku decyzji Szefa BOR w stosunku do funkcjonariuszy BOR, przypadków o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Jeżeli zaś chodzi o rok 2005, to stosowne wykazy w tym przedmiocie zostały wykonane lecz nie obejmują one G. S. Wynika to jednak z faktu niespełnienia przez niego wymogów formalnych w tym przedmiocie, a nie zaniedbań, czy też niechęci przełożonych

W ocenie Ministra, organ pierwszej instancji dokonał przeglądu i analizy stosownych dokumentów dotyczących realizacji przez G. S. zadań służbowych w spornym okresie, jednakże me odnalazł żadnych dowodów, które potwierdzałyby pełnienie przez ww. oficera służby w warunkach, o których mowa w 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym i uściślającym § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Z tego też powodu wydanie zaświadczenia dla celów emerytalnych o żądanej treści jest niedopuszczalne, bowiem stałoby w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy i a przez to naruszało art. 218 Kpa.

G. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której powyższemu postanowieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji oraz utrzymanemu min w mocy postanowieniu Szefa Biura Ochrony Rządu z dnia [...] listopada 2016 r. zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego oraz proceduralnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, poprzez posłużenie się kryterium "bezpośredniości" zaistnienia okoliczności, który to czynnik określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej jest sprzeczny z ustawą;

2. naruszenie § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin, poprzez jego niezastosowanie i rozstrzygnięcie wniosku skarżącego o wydanie zaświadczenia jedynie na podstawie dokumentów zgromadzonych w teczce akt personalnych skarżącego, podczas gdy przeanalizowane powinny były być wszelkie dokumenty posiadane przez organ;

3. naruszenie art. 218 w zw. z art. 6 i art. 7 Kpa; poprzez przeprowadzenie wybiórczego i skróconego postępowania dowodowego, z naruszeniem zasady obiektywizmu i rzetelności gromadzenia dowodów, w szczególności nieustalenie charakteru zadań służbowych realizowanych przez skarżącego w ramach zajmowanych przez niego stanowisk w okresie od [...] stycznia 2001 r. do [...] grudnia 2002 r. oraz od [...] stycznia 2005 r. do [...] grudnia 2005 r. oraz poprzez nieustalenie rodzaju stanowisk zajmowanych przez skarżącego oraz wykonywanych przez niego zadań w ramach tychże stanowisk w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2004 r.

4. naruszenie art. 80 Kpa, poprzez dokonanie ustaleń z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów.

Wskazując na powyższe zarzuty G. S. wniósł o:

uchylenie zaskarżonych postanowień;

określenie, że zaskarżone postanowienia nie podlegają wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się orzeczenia w niniejszej sprawie;

przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego według norm przepisanych.

Nadto wniósł o:

- zażądanie od Szefa BOR zaświadczenia nr [...] z [...] listopada 2016 r. wydanego przez Dyrektora Zarządu Kadr BOR z upoważnienia Szefa BOR na skutek wniosku skarżącego, a następnie o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu na okoliczność ustalenia, jaki dokument był podstawą do stwierdzenia przez organ że wnioskujący spełnił wymogi do podwyższenia wymiaru emerytury o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowie (tj., że wnioskujący w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2004 r. w okresie wykonywania obowiązków służbowych uczestniczył co najmniej 30 dni w ciągu roku w fizycznej ochronie osób lub mienia, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia);

- zażądanie od Szefa BOR zarządzenia Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...] r. z [...] lutego 2006 r., a następnie dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z tego dokumentu na okoliczność istnienia i daty powstania obowiązku sporządzenia wykazu kart zbiorczych, o którym mowa w ww. zarządzeniu oraz podmiotu, na który nałożono ten obowiązek;

- zażądanie od Szefa BOR akt personalnych skarżącego, a po wskazaniu przez skarżącego konkretnych dokumentów znajdujących się w tychże aktach, dopuszczenie i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność:

(a) ustalenia, na podstawie jakich dokumentów odmówiono wnioskującemu wydania zaświadczenia,

(b) zakresu postępowania wyjaśniającego, w szczególności ustalenia, czy organ w jego toku zgromadził jakiekolwiek dokumenty poza znajdującymi się w teczce akt personalnych skarżącego, a pozwalających stwierdzić, czy zadania realizowane przez niego w latach objętych wnioskiem można uznać za szczególne w rozumieniu rozporządzenia,

(c) braku w aktach personalnych wykazu kart zbiorczych, o których mowa w zarządzeniu Szefa BOR nr [...] z [...] lutego 2006 r. za lata 2001, 2002 oraz 2005,

(d) zajmowanych przez skarżącego stanowisk w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2004 r.;

- zobowiązanie Szefa BOR do:

(a) udzielenia informacji o jakie dokładnie dokumenty, o których mowa na stronie 1 uzasadnienia jego postanowienia nr [...] z [...] listopada 2016 r. chodzi, które to dokumenty powinny jego zdaniem zawierać informacje dotyczące zadań funkcjonariusza BOR realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia, (b) wskazania podstawy prawnej tego wymogu, na okoliczność ustalenia, czy dokumenty znajdujące się w teczce akt osobowych skarżącego są wystarczające do ustalenia, że - w okresie, którego dotyczą - skarżący nie realizował zadań w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu lub zdrowiu.

W uzasadnieniu skargi, G. S. wskazał, że zgodnie z Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 27 maja 2014 r. ,sygn. akt: U 12/13 § 4 pkt 1 rozporządzenia, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Niekonstytucyjna norma utraciła moc z dniem 3 czerwca 2014 r. Dlatego, w ocenie skarżącego, organ nie powinien stosować w niniejszej sprawie § 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy.

Organ jedynie wymienił stanowiska zajmowane przez skarżącego oraz wskazał, że "w tym czasie skarżący pełnił służbę w ochronie Prezydenta RP, a także w ochronie obiektów kancelarii Prezydenta RP". Organ nie wymienił jednak, jakie zadania realizował skarżący pełniąc tę służbę. Skoro organ nie wiedział, jakie to były zadania, nie mógł więc przeanalizować ich pod kątem wystąpienia przesłanek skutkujących obowiązkiem wystawienia zaświadczenia. Organ zatem arbitralnie uznał, że czynności wykonywane w trakcie służby przez skarżącego miały "normalny", a nie szczególny - w rozumieniu rozporządzenia - charakter.

Z ustaleń organu nie wynika, jakie stanowiska zajmował skarżący w okresie od [...] stycznia 2003 r. do [...] grudnia 2004 r. to jest w okresie, za który wydano żądane przez niego zaświadczenie potrzebne do celów emerytalnych. Tymczasem w tych okresach skarżący wykonywał te same zadania, jak w okresie 2001, 2002 i 2005, jedynie przypisany był etatowo do innej komórki. Wedle wiedzy skarżącego, każdy dzień, w którym realizował on czynności w roku 2003 i 2004, został uznany jako dzień, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia. Skoro takie same czynności realizował on również w 2001, 2002 i 2005 r., to jego służba w roku 2005 r. - jako nieróżniąca się niczym od "zaliczonej" służby w latach 2003-2004 powinna być potraktowana jako spełniająca wymogi § 4 pkt. 2 rozporządzenia. Tymczasem te same czynności faktyczne w takim samym stanie prawnym zostały odmienne zakwalifikowane przez organ w uzasadnieniu postanowień odmownych.

Z uzasadnienia postanowienia nie wynika, jakie dokumenty poddane zostały analizie - organ nie wskazał bowiem, jakie dokładnie (jakiego rodzaju, z jakiej daty, czyjego autorstwa) dokumenty chodzi. Skarżącemu zaś nie umożliwiono dostępu do akt sprawy - nie wie zatem, na jakie "inne dokumenty" - typu "meldunki, wyjaśnienia itp." powołał się organ. Pozbawia to skarżącego możliwości odniesienia się do niewiadomych mu dokumentów i powoduje, że nie jest znany zakres postępowania dowodowego.

Z uzasadnienia postanowienia można wyciągnąć wniosek, że w aktach osobowych skarżącego brak było wyciągu z wykazu zbiorczego Oddziału [...] za lata 2001 oraz 2002. Wykaz taki był podstawą do wydania skarżącemu analogicznego zaświadczenia, jak żądane w niniejszej sprawie, za lata 2003 i 2004. Wykazy zatem obejmujące rok 2003 oraz 2004 zostały sporządzone, natomiast brak jest wykazów za łata 2001, 2002 i 2005. To przesądziło o odmownym załatwieniu wniosku skarżącego. Organ tłumacząc brak zestawień wskazał, że obowiązek dokumentowania czy funkcjonariusz BRO realizował zadania zagrażające życiu i zdrowiu, powstał dopiero od dnia [...] października 2002 r., tj. od dnia wejścia w życie rozporządzenia z 24 września 2002 r. Organ jednak pomija milczeniem istnienie Zarządzenia Szefa Biura Ochrony Rządu nr [...], z którego wynika obowiązek corocznego sporządzania takiego zestawu do [...] stycznia każdego roku. Skoro nie z winy skarżącego Szef komórki organizacyjnej, do której należał skarżący, nie dopełnił obowiązku wystawienia odpowiednich dokumentów, nadto nie zostały zgromadzone w innych dokumentach dane co do zdarzeń, których liczba ma wpływ na uprawnienia skarżącego, to skarżący może ponosić konsekwencji braku odpowiedniej organizacji ewidencji czy rejestrów, czy akt osobowych. Dlatego organ powinien ustalić jakie jeszcze dokumenty mogą stanowić podstawę do ustalenia charakteru zadań realizowanych przez skarżącego i poszukiwać tych dokumentów, lub doprowadzić do sporządzenia wykazu obejmującego lata 2001 – 2002.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 119 Prawa o postępowaniu przed sadami administracyjnymi niniejsza sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym,.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zaskarżone postanowienia organów obu instancji odpowiadają prawu.

Problematykę wydawania zaświadczeń regulują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 217 Kpa. i nast. Zgodnie z art. 218 Kpa, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić jedynie w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Żądanie wydania zaświadczenia nie może prowadzić do zebrania przez organ administracji nowych informacji, jakkolwiek może się wiązać z potrzebą aktualizacji lub przetworzenia posiadanych informacji, co uczyniono przeprowadzając w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Organ rozpatrując żądanie strony, przed wydaniem zaświadczenia uwzględnia dane z ewidencji, rejestrów, zbiorów dokumentów lub zbiorów danych utrwalonych innymi technikami. W sytuacji, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia (porównaj wyrok NSA z dnia 2 września 1998 roku (sygn. akt II SA/Łd 1119/96): "postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 Kpa musi odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru czy zbioru danych innego rodzaju, bo nie ma podstaw do wydania zaświadczenia, co do innych faktów lub okoliczności, które zostały udowodnione tylko samym zeznaniem świadka, wydanie zaświadczenia w takiej sytuacji narusza, bowiem przepis art. 218 Kpa".

Organ może wydać jedynie takie zaświadczenie, którego treść wynika z posiadanych dokumentów, niedopuszczalne jest tu, na przykład w drodze zeznań świadków tworzenie na potrzeby wydania danego zaświadczenia nowych dokumentów, zeznania takie mogą jedynie uzupełniać tę sferę, ale nie mogą wprost jej kreować. Wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe, jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie dotyczy, jest sporny albo odmienny od wskazywanego przez wnioskodawcę.

Organ administracji wydając zaświadczenie może opierać się jedynie na posiadanych przez siebie dokumentach, albowiem zaświadczenie jest dokumentem urzędowym, korzystającym z domniemania prawdziwości tego, co jest w nim stwierdzone. Dlatego wszelka dowolność w stwierdzeniach i nadinterpretacja danych jest niedopuszczalna (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 10 września 2009 r., sygn. akt. II SA/Go 384/08);

W przypadku, gdy nie można spełnić żądania strony, ze względu na treść posiadanych danych lub braku dokumentów będących w dyspozycji organu, należy odmówić wydania żądanego zaświadczenia.

Podkreślenia wymaga tu także, iż instytucja prawna – wydania zaświadczenia - przewidziana w przepisach art. 217 i art. 218 Kpa nie jest analogiczna do instytucji "powództwa o ustalenie faktu albo prawa" przewidzianej w postępowaniu cywilnym.

Istota wydania zaświadczenia (art. 217 § 2 pkt 2 Kpa) polega na przeniesieniu danych znajdujących się w posiadanych przez organ rejestrach, ewidencji i innych zbiorach do treści zaświadczenia.

Jak trafnie zauważył WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 21 kwietnia 2017, sygn. II SA/Rz 1662/16 - postępowanie w sprawach dotyczących zaświadczeń nie jest postępowaniem administracyjnym jurysdykcyjnym, lecz szczególnym rodzajem uproszczonego postępowania administracyjnego sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych.

W niniejszej sprawie skarżący w dniu [...] października 2016 r. wystąpił do Szefa BOR z wnioskiem o wydanie zaświadczenia w celu podwyższenie o 0,5% podstawy emerytury za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnych zagrażających życiu i zdrowiu to jest za: 2001 rok, 2002 rok oraz 2005 rok. Zainteresowany powołał się na § 6 zarządzenia Szefa BOR nr 4/2006 z dnia 16 lutego 2006 r., art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin i § 4 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższenia emerytury funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.

Zatem w przedmiotowej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia wynikał z przepisów prawa, tj. ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy - tu: art. 15 ust. 2 pkt 3 tej ustawy oraz rozporządzenia MSWiA z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 1148), a także z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86, poz. 734).

W toku postępowań wywołanych wnioskiem o wydanie żądanego zaświadczenia i następnie odwołaniem skarżącego, organy obu instancji ustaliły, iż zgromadzone dokumenty w żaden sposób nie potwierdzają, aby skarżący w okresach: od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. i od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. jako funkcjonariusz BOR pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej i to w ponad 30 dniowym wymiarze czasowym, o którym mowa w § 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy. Nie potwierdzają tego nawet pośrednio opinie okresowe obejmujące powyższe okresy służby, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia.

Zatem zasadne było ustalenie, iż okresach objętych wnioskiem skarżący wykonywał zadania służbowe, których charakter nie wykraczał poza zagrażające życiu, zdrowiu w stopniu odpowiadającym normalnym warunkom pełnienia służby, wpisanym w tę specyficzną formę aktywności zawodowej. Nie można za szczególnie zagrażające życiu i zdrowiu uznać czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, nawet w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających, realizowane z bronią. Podobnie nie sposób zakwalifikować do takich działań wypadków w trakcie służby związanych z doznaniem urazu - uszczerbku na zdrowiu, jeśli nie były one spowodowane szczególnymi sytuacjami zagrażającymi życiu i zdrowiu. Ujęty w treści art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia odbiegającego od normalnych warunków pełnienia służby. Skoro zatem takie zagrożenie w okresie od dnia [...] stycznia 2001 r. do dnia [...] grudnia 2002 r. i od dnia [...] stycznia 2005 r. do dnia [...] grudnia 2005 r. nie występowało, lub wystąpiło w wymiarze czasowym niższym od 30-dniowej normy takowych zdarzeń.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, odmawiając wydania skarżącemu wnioskowanego zaświadczenia, organy zasadnie powołały się na rozporządzenie RM, które w § 4 stanowi, że emeryturę podwyższa się o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych:

1) podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

2) uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia;

3) brał bezpośredni udział w działaniach ratowniczych, w tym ratowniczo-gaśniczych, lub bezpośrednio tymi działaniami na miejscu zdarzenia kierował - co najmniej przez 30 dni w ciągu roku;

4) brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi:

a) w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub

b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, ze zm.) - po dniu 1 września 1998 r.

Rozpoznając niniejszą sprawę, organy zobligowane były zatem dokonać ustaleń, czy skarżący, na zasadach określonych art. 15 ust. 2 pkt 3) ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) i w powołanym wyżej przepisie § 4 rozporządzenia RM, wykonywał obowiązki służbowe w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia.

Nie jest trafna przedstawiona w skardze wykładnia § 4 rozporządzenia RM w kontekście wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt. 12/13 (OTK-A 2014 r. Nr 5, poz. 56), sprowadzająca się do tego, że w przepisie tym chodzi o niebezpieczeństwo potencjalne, wynikające z samego faktu wykonywania przez funkcjonariusza czynności służbowych i związaną z tym możliwość narażenia na działanie bliżej nieokreślonego napastnika. Taka interpretacja prowadzi w istocie do sytuacji, że z uwagi na specyfikę służby w BOR niemal każdemu funkcjonariuszowi powinno przysługiwać zwiększenie, o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy. Nie można nie dostrzegać, że w tym przepisie ustawy, jak również w § 4 rozporządzenia RM, mowa jest o służbie pełnionej w warunkach "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu". Dla uzyskania prawa do powyższego zwiększenia nie wystarczą zatem okoliczności zagrażające życiu i zdrowiu, ale ustawodawca wzmocnił powyższy wymóg i posłużył się dodatkowym kwalifikatorem. W przekonaniu Sądu, zagrożenie, o jakim mowa w omawianym przepisie musi być realne, rzeczywiste, a nie dające się jedynie przewidzieć; nie może też mieć charakteru abstrakcyjnego, lecz ma być obiektywne i konkretne. Chodzi zatem o konkretne sytuacje, w jakich zaistniało tego rodzaju zagrożenie, z określeniem ich daty, miejsca, przebiegu zdarzenia, podczas którego np. określona osoba swoim zachowaniem stwarzała niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Istnieje bowiem oczywista różnica pomiędzy potencjalnym niebezpieczeństwem, z jakim wiązała się służba w Policji na określonym stanowisku, a szczególnym zagrożeniem życia lub zdrowia, występującym przy podejmowaniu konkretnej czynności, udziale w konkretnym zdarzeniu bądź w określonej akcji i to w ściśle wymaganym wymiarze czasowym wskazanym w § 4 pkt 1 rozporządzenia RM. Dlatego też, zdaniem Sądu, z samego faktu pełnienia służby na danym stanowisku, z przypisanymi do tego stanowiska obowiązkami, nie wynika, że jest to służba pełniona w warunkach szczególnych i że permanentnie występuje szczególne zagrożenie życia lub zdrowia funkcjonariusza. Służba w takiej formacji jak BOR w sposób oczywisty wiąże się z narażeniem zdrowia, a nawet życia przy wykonywaniu ustawowych zadań. Stąd też możliwość podwyższenia emerytury z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu jest szczególnym przypadkiem i może mieć miejsce tylko w sytuacji, kiedy w sposób nie budzący wątpliwości zostanie wykazane pełnienie służby w takich wyjątkowych (nie codziennych) warunkach.

Zgodzić należy się zatem z organami, że zwrot "pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" pozwala na przyjęcie stanowiska, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, zważywszy na zagrożenie życia i zdrowia. Pogląd ten, znajduje potwierdzenie w ww. wyroku Trybunału, który w uzasadnieniu tego orzeczenia stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podziela tym samym stanowisko organów, że tylko czynności podejmowane w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza można uznać za czynności wykonywane w sytuacjach istnienia "zagrożenia życia lub zdrowia".

Wyjaśnić również należy, że powołany wyrok TK miał charakter zakresowy, tj. stwierdzał niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia RM w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Przepis § 4 pkt 1 rozporządzenia RM mógł zatem stanowić podstawę odmowy wydania zaświadczenia w niniejszej sprawie, jednakże obowiązkiem organu było stwierdzenie, w oparciu prowadzone ewidencje, rejestry bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu, czy skarżący w trakcie wykonywania obowiązków służbowych nie podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie życia lub zdrowia, a nie w sytuacjach bezpośredniego zagrożenie życia i zdrowia.

Dlatego, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie doszło do zarzucanego w skardze naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, gdyż organy prawidłowo dokonały wykładni postanowień tego przepisu, pomijając kryterium bezpośredniości w odniesieniu do zagrożenia życia lub zdrowia podczas wykonywania wskazanych w tym przepisie obowiązków służbowych. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt U 12/13, stwierdził bowiem niezgodność § 4 pkt 1 rozporządzenia RM, w zakresie, w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, z przepisem art. 15 ust. 6 w zw. z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie należy w pełni zgodzić się z organami obu instancji, iż skarżący ma niewątpliwie interes w wydaniu mu żądanego wnioskiem zaświadczenia.

Jednakże treść tego zaświadczenia nie może pozostawać w sprzeczności ze zgromadzoną i będąca w posiadaniu organu dokumentacją.

W niniejszej sprawie występuje oczywista niemożność wydania zaświadczenia o żądanej treści, albowiem żądane zaświadczenie dotyczy okoliczności, które nie zostały potwierdzone ani nie wynikają z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu.

Wszystkie zarzuty skargi są chybione.

Organy obu instancji przy rozpatrywaniu niniejszej spawy nie naruszyły, art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), ani § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...) ani też § § 14 ust. 1 pkt. 1 - 4 oraz ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy (...). Brak jest tu także naruszeń proceduralnych – to jest art. 6, art. 7 i art. 80 w kontekście postepowania prowadzonego w ramach art. 218 Kpa.

Zarzuty skargi (poza zarzutem niezgodności postanowień z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego – o czym wyżej) sprowadzają się w istocie do porównywania udokumentowanych okresów służby skarżącego w latach 2001, 2002 i 2005 (za który organ odmówił wydania żądanego zaświadczenia) do udokumentowanych okresów służby, za który takie zaświadczenia skarżący uzyskał (zaświadczenia z [...] listopada 2016 r. o nr: [...],[...],[...]). Temu też celowi mają służyć wnioski dowodowe, zawarte w skardze. Jednak, co jest w spawie istotne, dokonując porównania tych okresów, skarżący abstrahuje, iż podstawą wydania zaświadczenia jest istnienie w posiadaniu organu dokumentacji, która potwierdza fakt, który ma zostać stwierdzony w danym zaświadczeniu.

Nadto w brew twierdzeniom skarżącego, organ dochował wymaganej w tego typu sprawach staranności, badając także obejmujące powyższe okresy służby opinie okresowe, czy też inne dokumenty, meldunki, wyjaśnienia itp., w których powinny znaleźć się informacje dotyczące zadań realizowanych w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, w ramach fizycznej ochrony osób lub mienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatruje daną sprawę w ramach konkretnego przypadku i dlatego nie jest władny badać, w tym postępowaniu, jak tego domaga się skarżący w skardze, dlaczego organy uwzględniły do okresu, uzasadniającego wzrost emerytury, okresy służby skarżącego od dnia [...] grudnia 2007 r do dnia [...] grudnia 2007 r., do dnia [...] stycznia 2003 r. do dnia [...] grudnia 2004 r. i o dnia [...] maja 1996 r. do dnia 2000 r. - objęte wspomnianymi wyżej zaświadczeniami z [...] listopada 2016 r. o nr: [...],[...],[...].

Natomiast w niniejszej sprawie istotne jest to, że dokumenty dotyczące lat służby 2001, 2002 i 2005 (pomimo dokładnego ich zbadania w posiadanych przez organ zbiorach dokumentów), nie zawierają informacji o pełnieniu przez skarżącego w tych latach służby w warunkach wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) i w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). Zaznaczyć tu także należy, iż postępowanie prowadzone w ramach art. 217 i nast. Kpa nie jest postępowaniem o ustalenie faktu albo prawa (jak to ma miejsce w postępowaniu cywilnym w powództwie o ustalenie), ale uproszczonym postępowaniem administracyjnym sensu largo, w ramach którego właściwy organ rozstrzyga wniosek o dokonanie wiążącego, deklaratoryjnego i autorytatywnego potwierdzenia określonego stanu faktycznego lub określonego stanu prawnego, jeżeli potwierdzenie to jest możliwe i dopuszczalne na podstawie będących w posiadaniu tego organu danych wynikających z ewidencji, rejestrów lub innych urzędowych zbiorów danych.

Dlatego przy tak sztywno ustalonych ramach procesowych postępowania o wydanie zaświadczenia, również analizowanie dlaczego w zbiorach urzędowych organu określonych informacji brak, nie należy do zakresu tego postępowania, zagadnienie to nie może także stanowić przedmiotu rozpoznania sądu administracyjnego.

Co istotne, sam skarżący zarówno w odwołaniu jak i w skardze nie wskazuje na żadne konkretne zdarzenia z jego służby z lat 2001, 2002 i 2005, które dotyczyły by okoliczności wypełniających znamiona zdarzeń wskazanych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) i w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy (...). W całym postępowaniu skarżący nawet nie starał się przybliżyć czy opisać takich okoliczności.

W tym zakresie argumentacja skarżącego sprowadza się do uznania, iż wszystkie okresy jego służby w BOR, jako czynności realizowane w ramach codziennych obowiązków służbowych, wynikających z zajmowanego stanowiska służbowego lub pełnionej funkcji, w ramach działań ochronnych czy zabezpieczających – stanowią okoliczności szczególne w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów.

Nie jest również dopuszczalne, jak tego domaga się skarżący w skardze, żądanie dowodzenia przez organ braku dokumentacji, potwierdzającej treść żądanego zaświadczenia. Zgodnie z zasadami logiki nie jest bowiem dopuszczalne przeprowadzenie bezpośredniego dowodu na brak danej przesłanki. Można natomiast dowodzić okoliczności twierdzących i dopiero z braku takich okoliczności można wywodzić brak danej przesłanki, co uczynił organ w niniejszej sprawie.

Również podnoszony w uzasadnieniu skargi brak udziału skarżącego w postępowaniu administracyjnym, przejawiającym się w braku dostępu do teczki akt osobowych nie został przez niego w żaden sposób wykazany, ani stosownymi żądaniami ani postanowieniami o odmowie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy obu instancji przy podejmowaniu powyższych postanowień, które mogłyby stanowić o ich uchyleniu albo stwierdzeniu nieważności i dlatego, na mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.