Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2184/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 156 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółdzielni [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczeń oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej: "Minister" lub "organ") z dnia [...] maja 2015 r., znak: [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą Minister, działając na podstawie art.

art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. znak [...] stwierdzającej nieważność decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r., znak: [...] w części dotyczącej punktu 11 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela [...]kat. nr [...] o powierzchni [...] m² objętej [...], a także dotyczącej punktu 12 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...] o powierzchni [...] m² objętej [...] (błędnie wskazane w decyzji wywłaszczeniowej jako "[...]") oraz punktu 35 o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako parcele [...]. kat. [...] o powierzchni [...] m² objętej [...] i [...] o powierzchni [...] m2 objętej [...], stanowiących własność [...] oraz stwierdzającej nieważność postanowienia Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. znak [...] o sprostowaniu wskazanej wyżej decyzji Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktów 11, 12 i 35:

- uchylił wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w części dotyczącej decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. (punkty 11,12 oraz 35) i stwierdził wydanie tej decyzji z naruszeniem prawa w części dotyczącej punktów 11,12 oraz 35,

- utrzymał w mocy wskazaną wyżej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w części stwierdzającej nieważność postanowienia Naczelnika Miasta w [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. Naczelnik Powiatu w [...] decyzją z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] orzekł o wywłaszczeniu nieruchomości położonych w [...], w tym nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...] o pow. []² objętej [...] (punkt 11 decyzji), nieruchomości oznaczonej jako parcela [...]. kat. [...] o pow. [...] m² objętej [...] – błędnie wskazanej w decyzji wywłaszczeniowej jako "[...]" (punkt 12 decyzji) oraz nieruchomości oznaczonej jako parcele 1.kat. [...] o pow. [...] m² objętej [...] i ...] o pow. [...] m² objętej [...] (punkt 35 decyzji), stanowiące własność [...] i jednocześnie orzekł o odszkodowaniu w kwocie [...] zł na rzecz [...] za wywłaszczone nieruchomości. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 1986 r. Naczelnik Miasta [...] sprostował decyzję z dnia [...] marca 1975 r. w zakresie punktu 11, 12 i 35 w ten sposób, że uwzględniony został aktualny stan hipoteczny wywłaszczonych nieruchomości.

II.2. Wnioskiem z dnia [...] maja 2009 r. [...] (następca prawny [...] z d. [...]) wystąpiła o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia

[...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktów 11,12 i 35. Wskazała, że wywłaszczenie nastąpiło z naruszeniem prawa. W toczącym się postępowaniu wywłaszczeniowym organ pominął właścicieli i użytkowników wywłaszczanych nieruchomości, zawiadomienia wysyłano pod błędny adres. Wniosek uzupełniła pismem z dnia [...]sierpnia 2010 r. wskazując, że postanowienie z dnia [...] sierpnia 1986 r. prostujące decyzję wywłaszczeniową, w której wzięto pod uwagę aktualny stan hipoteczny, tj. zapis w kw [...] - dz. ewid. nr [...], został wydany po śmierci [...].

II.3. Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., sprostowaną postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., Wojewoda [...] stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości określonych w punktach 11, 12 oraz 35 i odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości oraz postanowienia Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. o sprostowaniu decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] marca 1975 r w części dotyczącej punktów 11, 12 i 35. Wojewoda ustalił, że kontraktem kupna i sprzedaży z dnia [...] stycznia 1927 r. [...] i [...] nabyli prawo własności nieruchomości oznaczonej jako [.] kat. [...]. Organ wskazał dalsze podziały nieruchomości i stwierdził, iż na podstawie wydanego przez Naczelnika Powiatu w [...] Aktu Własności Ziemi z dnia [...] stycznia 1975 r. nr [...] właścicielką nieruchomości oznaczonej nr [.] była [...]. Wojewoda wskazał, że z wnioskiem z dnia [...] września 1974 r. o wywłaszczenie nieruchomości wskazanych w w/w decyzji Naczelnika Powiatu [...] w części dotyczącej punktów 11, 12 i 35 wystąpił Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w [...]. Wywłaszczenie tą decyzją nieruchomości w części dotyczącej punktów 11, 12 i 35 przeznaczone były na cele budowy Zajezdni Samochodowej ze stacją obsługi na 150 samochodów [...] – zgodnie z decyzją Naczelnika Powiatu [...] Targu Wydział Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji zatwierdzającą plan realizacyjny z dnia [...] maja 1974 r. nr [...]. Organ uznał, ze wobec wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie przez Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w [...], Naczelnik Urzędu Powiatu [...] rażąco naruszył art. 3 ust. 3 oraz art. 2 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Odnosząc się do zarzutów wnioskodawczyni dotyczących braku przeprowadzenia przez ubiegającego się o wywłaszczenie rokowań z właścicielem nieruchomości o dobrowolne jej odstąpienie, organ nadzoru wskazał, że stanowi to istotną wadę ocenianego postępowania wywłaszczeniowego. Rozpatrując kolejny zarzut organ wskazał, że zawiadomieniem z dnia [...] listopada 1974 r. Naczelnik Urzędu Powiatowego w [...] poinformował właścicieli nieruchomości o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że było ono wysyłane każdemu właścicielowi objętemu postępowaniem wywłaszczeniowym, jak i zostało skierowane do Urzędu Miejskiego w [...] w celu wywieszenia na tablicy ogłoszeń. Natomiast w decyzji z dnia [...] marca 1975 r. w punktach 11, 12, i 35 został wskazany jako adresat były właściciel nieruchomości. Błędnie wskazane nazwisko osoby wywłaszczonej według organu nadzoru nie stanowi jednak rażącego naruszenia prawa, gdyż dotyczy jednej osoby. Ponadto decyzją ustalono również o odszkodowaniu za wywłaszczone nieruchomości w części dotyczącej punktu 11, 12 i 35 na rzecz [...] w łącznej kwocie [...] zł. Natomiast zdaniem organu kwestia braku udziału właścicieli wywłaszczonych nieruchomości w postępowaniu z powodu kierowania zawiadomień na błędne adresy, stanowi przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ wskazał także na rażące naruszenie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w części dotyczącej parcel [...], gdyż nie zostały w sposób prawidłowy przedstawione oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości znaczonych jako parcele []...oferta nr [...]) i [...] (oferta nr [...]). Oferty o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oznaczonych jako parcele ...] i [...] zostały skierowane do [...] na niewłaściwy adres zamieszkania. Dodatkowo, oferty te w stosunku do wskazanych nieruchomości nie zostały powtórzone w związku ze zmianą stanu prawnego nieruchomości związanego z wydaniem Aktu Własności Ziemi przez Naczelnika Powiatu [...] w dniu [...] stycznia 1975 r. Wojewoda stwierdził, że oferty o dobrowolne odstąpienie w/w parcel zostały skierowane do [...] (wskazanej w [...] [.] jako właściciel parceli [...]) na nieaktualny adres. Organ uznał, że skoro organizacja spółdzielcza nie mogła być wnioskodawcą wywłaszczenia to nie mogła również występować do właścicieli o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Tak więc nie można uznać za prawidłowe przedłożenie przez organizację spółdzielczą wyżej wskazanych ofert nr nr: [...], a zatem uznać należy w tym przypadku, że rażąco naruszono art. 2 ust. 2 i 3 ust. 3 w związku z art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W odniesieniu do postanowienia Naczelnika Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r., prostującego decyzję Naczelnika Powiatu z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktów 11, 12 i 35, Wojewoda wskazał na jego wydanie z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zostało wydane w stosunku do osoby zmarłej. Dokonując oceny skutków prawnych wywołanych przez decyzję o wywłaszczeniu i odszkodowaniu Wojewoda przyjął, że jeżeli nieodwracalność skutków prawnych wynika z późniejszych niż orzeczenie o wywłaszczeniu decyzji lub zdarzeń prawnych to nie występuje negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. Stwierdził, że nabycie umową cywilnoprawną prawa użytkowania wieczystego działek ewidencyjnych nr nr [...] i [...] położonych w [...] i własności budynków przez Spółdzielnię Transportowo - Handlowo – Usługową w [...] było następstwem decyzji uwłaszczeniowej wydanej przez Wojewodę [...] z dnia [...] marca 1995 r., a nie skutkiem decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu. W tej sytuacji oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i nieodpłatne przeniesienie własności budynku umową cywilnoprawną na rzecz Spółdzielni Transportowo - Handlowo - Usługowej w [...] nie stanowi nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. i nie jest negatywną przesłanką do stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktu 11, 12 i 35. Wojewoda nie stwierdził, aby postanowienie Naczelnika Urzędu Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. wywołało nieodwracalne skutki prawne.

II.4.Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody złożyła Spółdzielnia Transportowo-Handlowo-Usługowa w [...]. Wskazała, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, jest wewnętrznie sprzeczna, a podnoszone argumenty nie przemawiają za tym, że decyzja wywłaszczeniowa wydana została z rażącym naruszeniem prawa

II.5. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...]stycznia 2013 r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w części dotyczącej decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. w zakresie punktów 11,12 oraz 35 i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktów 11,12 oraz 35. Ponadto wskazaną decyzją Minister utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w części stwierdzającej nieważność postanowienia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. Minister wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64). Przesłankę dopuszczalności wywłaszczenia stanowił art. 3 powołanej ustawy, zgodnie z którym wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Na obszarze miasta lub gminy mogła być również wywłaszczona nieruchomość lub kompleks nieruchomości z przeznaczeniem dla organizacji spółdzielczych, o ile to było uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. O wywłaszczenie dla tych organizacji mógł ubiegać się terenowy organ administracji państwowej stopnia wojewódzkiego lub powiatowego na wniosek właściwej statutowo wojewódzkiej lub centralnej organizacji spółdzielczej. Organ wskazał, że wnioskodawcą wywłaszczenia był Wojewódzki Związek Gminnych Spółdzielni "[...]" w [...] ([...]). Pismem z dnia [...] kwietnia 1972 r. wystąpił do Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] tj. do organu administracji państwowej stopnia powiatowego z wnioskiem o wywłaszczenie nieruchomości. Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] wnioskiem z dnia [...] maja 1972 r. wystąpiło do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] o wywłaszczenie nieruchomości położonych [...] przy ul. [...] o łącznej powierzchni [...] m2 z przeznaczeniem dla Wojewódzkiej Spółdzielni Transportu Wiejskiego w [...] oddział [...] pod budowę zajezdni samochodowej. Zatem wbrew ustaleniom Wojewody [...] z wnioskiem o wywłaszczenie wystąpił uprawniony podmiot, zaś cel wywłaszczenia tj. budowa zajezdni samochodowej na potrzeby spółdzielczości wiejskiej na terenie powiatu w związku z niewystarczającymi warunkami technicznymi był uzasadniony interesem społecznym i państwowym. Decyzja Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. została wydana w oparciu o istniejącą w obrocie prawnym decyzję o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] maja 1974 r., która wydana była w oparciu o szczegółowy plan zagospodarowania przestrzennego oraz ustalenia decyzji w sprawie lokalizacji (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym Dz. U. z 1961 r. Nr 7, poz. 47). Powyższe wskazuje, że spełniona została przesłanka niezbędności wywłaszczenia przedmiotowych nieruchomości. Należy zatem stwierdzić, że przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia określone treścią art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały spełnione. Zgodnie z art. 6 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Z obowiązku powyższego ubiegający się o wywłaszczenie był zwolniony, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu były nieznane. Minister stwierdził, że wystąpiono z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. Dla spełnienia przesłanki z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie było istotne to, że w dniu [...] stycznia 1975 r. wydano akt własności ziemi nr 13/75 (zmieniony następnie decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. na mocy którego właścicielem działek objętych aktem własności ziemi stała się [...], ur. dnia [...] grudnia 1907 r. Wskazany przepis nie zobowiązywał bowiem ubiegającego się o wywłaszczenie do występowania z nową ofertą w razie zmian własnościowych wywłaszczanego gruntu. Akt własności ziemi został wydany po wydaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, które było datowane na [...] listopada 1974 r., a więc w momencie, gdy etap rokowań poprzedzający wszczęcie postępowania był już zakończony. Tym samym rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone zgodnie z art. 6 ustawy. Pismem z dnia [...] listopada 1974 r. Naczelnik Powiatu [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego oraz wyznaczono termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej na dzień [...] listopada 1974 r. Zawiadomienie było wywieszone na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego w [...] przez 21 dni, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego [...] z dnia [...] lutego 1975 r. Rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza odbyła się w dniu [...] października 1974 r. Jak wynika z protokołu z rozprawy właściciel przedmiotowej nieruchomości nie brał udziału w rozprawie. W rozprawie nie brał udziału biegły rzeczoznawca. Organ wskazał, że z przepisu art. 22 ustawy wynika przede wszystkim obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie więc odszkodowania bez przeprowadzenia rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstaw do stwierdzenia nieważności. Powołany przepis stanowi o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. Minister podał, że w odnalezionych aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się opinie biegłych zawierających wycenę przedmiotowych nieruchomości, jednakże z pozostałych akt sprawy wynika, iż opinie takie były sporządzone. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym brak kompletnych akt archiwalnych powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono przeprowadzone w sposób prawidłowy, a tym samym nie można stwierdzić- czy zaszły przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Brak akt powoduje również, że nie można organowi przedstawić zarzutu, że nie zbadał wszechstronnie sprawy i że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza również, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Do wniosku Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] o wywłaszczenie nieruchomości z dnia [...] maja 1972 r. załączono operat szacunkowy biegłego z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] mgr inż. [...]. W uzasadnieniu decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. wskazano, że odszkodowanie ustalono przy uwzględnieniu opinii biegłych z listy Wojewody [...]. Nie można więc stwierdzić rażącego naruszenia prawa przy ustalaniu wysokości odszkodowania za wywłaszczony grunt. Brak jest dowodów, aby odszkodowanie nie zostało przyznane w prawidłowej wysokości. Z decyzji wynika, że wszystkie określone treścią art. 23 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wymogi zostały spełnione. Decyzja z dnia [...] marca 1975 r. została skierowana prawidłowo do [...] tj. właścicielki nieruchomości - w akcie własności ziemi nr [...] z dnia [...] stycznia 1975 r. wskazano, że właścicielką przedmiotowej nieruchomości była [...]. Po wydaniu decyzji wywłaszczeniowej, decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. Naczelnik Miasta [...] zmienił akt własności ziemi nr [...] wskazując, że [...] w 1962 r. ponownie wyszła za mąż zmieniając nazwisko z [...]. W przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia aby postępowanie wywłaszczeniowe, zarówno w części dotyczącej wywłaszczenia, jak i odszkodowania, zostało przeprowadzone niezgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomościami, brak jest zatem podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. Wobec powyższego Minister wskazał, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie wykazało, aby oceniania decyzja z dnia [...] marca 1975 r. była dotknięta którąkolwiek wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się do postanowienia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. podniósł fakt skierowania go do zmarłej w dniu 29 lipca 1986 r. [...], co czyni to postanowienie rażąco naruszającym prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

II.6. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]stycznia 2013 r. stała się przedmiotem skarg Spółdzielni Transportowo-Handlowo–Usługowej [...] oraz [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Spółdzielnia wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej utrzymania w mocy decyzji ją poprzedzającej, tj. w części stwierdzającej nieważność postanowienia Naczelnika z dnia [...] sierpnia 1986 r. Kwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: art. 8 k.p.a., art. 16 k.p.a. i art. 113 k.p.a. przez nieuwzględnienie treści tego przepisu, albowiem wydane postanowienie jedynie prostowało oznaczenie działek i strony w dacie wydania postanowienia mogły wnieść na nie zażalenie, a samo sprostowanie nie zmieniało istoty wywłaszczonych działek co nie stanowi rażącego naruszenia prawa. [...] zaskarżyła decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Skarżąca zarzuciła m.in. naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. w pkt 11, 12 i 35 nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

II.7. Wyrokiem z dnia z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 560/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi Spółdzielni Transportowo-Handlowo-Usługowej [...] i [...] na wskazaną wyżej decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r. uznając tę decyzje za zgodną z prawem.

II.8. Skargę kasacyjną od wskazanego wyżej wyroku WSA w Warszawie z dnia z 13 czerwca 2013 r., w części oddalającej skargę [...], wniosła ta skarżąca.

II.9. Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 2439/13) uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna - mimo nieprecyzyjnego określenia zarzutu naruszenia prawa materialnego - odpowiada przedstawionym wymaganiom w stopniu wystarczającym do jej rozpoznania, zaś zarzut naruszenia art. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ma usprawiedliwione podstawy. Zgodnie z tym przepisem: "Ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy". Tymczasem oferty wykupienia nieruchomości zostały skierowane do [...] oraz [...], albowiem te osoby figurowały jako właściciele wywłaszczonych następnie nieruchomości. Nie wzięto jednak pod uwagę faktu, że w dacie skierowania tych ofert ([...] sierpnia 1974 r.), ich adresaci nie żyli od przeszło 40 i blisko 30 lat ([...] umarła [...] kwietnia 1931 r., zaś [...] – [...] kwietnia 1947 r.), co ewidentnie wynika ze znajdujących się w aktach sprawy skróconych aktów zgonu tych osób. Oznacza to, że wywłaszczenie nieruchomości nie było poprzedzone obowiązkowymi negocjacjami w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, co jest przypadkiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z tych względów i biorąc pod uwagę, że w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, NSA działając na podstawie art. 188 art. art. 145 § 1 pkt 1 lit a) w zw. z art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości.

II.10. Rozpoznając sprawę ponownie Minister wydał zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tej decyzji Minister wskazał m. in., że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2014r. sygn. akt i OSK 2439/13. W wyroku tym zostało wskazane, że zarzut rażącego naruszenia art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. ma usprawiedliwione podstawy. Tym samym będąc związanym powyższą oceną organ odwoławczy jest zobowiązany do stwierdzenia, iż w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa, co zasadniczo skutkuje stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji. Jednakże zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie z ukształtowanym w orzecznictwie poglądem, gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, nie może skorzystać z drogi postępowania administracyjnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny. Inaczej mówiąc, decyzja wywoła nieodwracalny skutek prawny, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe, stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego właśnie skutku przez wydanie decyzji. "Odwrócenie" takiego skutku może wprawdzie nastąpić, ale na podstawie orzeczenia sądu w postępowaniu cywilnym, a nie w drodze decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jak wynika z zebranego materiału dowodowego, wywłaszczona nieruchomość stanowi obecnie działki nr [...] objęte księgą wieczystą nr [...], w której jako właściciel ujawniona została Gmina Miasto [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca1995 r., znak: [...], zaś jako użytkownik wieczysty Spółdzielnia Transportowo-Handlowo-Usługowej [...] na podstawie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste i o nieodpłatne przeniesienie własności budynku zawartej w formie aktu notarialnego w dniu [...] czerwca 1995 r. (Repertorium [...] Numer: [...]). Ustanowienie użytkowania wieczystego na nieruchomości miało charakter odpłatny. Prawo użytkowania wieczystego zostało ujawnione w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Wydział V Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego [...]. Nabycie przez podmiot prywatny prawa użytkowania wieczystego na podstawie umowy w formie aktu notarialnego powoduje nieodwracalność skutków prawnych w rozumieniu powołanego art. 156 § 2 k.p.a., bowiem "odwrócenie" skutku w postaci przejścia prawa rzeczowego na nieruchomości nie może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie przed sądem powszechnym. Skoro wywłaszczona nieruchomość znajduje się z użytkowaniu wieczystym spółdzielni, organ nadzoru nie może odwrócić tego skutku, to należy stwierdzić, że decyzja Naczelnika Powiatu w [...] z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktu 11, punktu 12 oraz punktu 35 o wywłaszczeniu nieruchomości położonych [...], została wydana z naruszeniem prawa. Tym samym należało uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 r. w części dotyczącej decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. (punkty 11, 12 oraz 35) z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych i stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa. Natomiast w stosunku do postanowienia Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 1986 r. znak [...]nie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne.

III.1. Wskazana na wstępie decyzja Ministra z [...] maja 2015 r., w części orzekającej o wydaniu z naruszeniem prawa decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktu 11, punktu 12 oraz punktu 35, została zaskarżona przez Spółdzielnię Transportowo-Handlowo-Usługową [...]. Spółdzielnia zarzuciła naruszenie art 6, 8, 10 k.p.a., art 17 i 18 dekretu z dnia 11 października 1948 r. (Dz. U. Nr 57, poz. 319) prawo rzeczowe i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tj. Dz. U. nr 10 z 1974 r., poz. 84). W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia wskazała m. in., że Minister winien przesłuchać Prezesa Zarządu Spółdzielni, albowiem w zgromadzonych aktach sprawy znajdują się dowody że wszelką korespondencje kierowano na nazwisko użytkownika nieruchomości [...]. [...] ostatecznie otrzymała akt własności nieruchomości w 1975 r., a jako użytkownik nieruchomości, a następnie jej właściciel, nie wyrażała zgody na dobrowolne zbycie nieruchomości. Negocjacje w tym zakresie prowadził Prezes [...]jako członek komisji powołanej przez WSTW w sprawie pozyskania nieruchomości na cele Spółdzielni. Świadczy o tym również fakt, że to Pani [...] otrzymała odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, której to okoliczności nigdy nie kwestionowano w toku całego postępowania. Pani [...] nie odwoływała się od wydanej decyzji wywłaszczeniowej, dopiero po 40 latach czyni to [...]. W piśmie z dnia 22 marca 2016 r. Spółdzielnia powołała się dodatkowo na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P. 46/13.

III.2. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

III.3. Na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2016 r. skarżąca poprała skargę. Natomiast adwokat reprezentujący uczestniczkę [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, albowiem została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa (tj. art. 156 § 2 k.p.a.). Zdaniem uczestniczki, w sprawie nie zaszła przesłanka nieodwracalnych skutków prawnych.

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie i podlega oddalaniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Spór między organem i skarżącą Spółdzielnią ogniskuje się wokół kwestii, czy w sprawie zaszły podstawy do przyjęcia, że decyzji Naczelnika Powiatu [...] z dnia [...] marca 1975 r. w części dotyczącej punktu 11, punktu 12 oraz punktu 35 została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

IV.3. Sąd podziela stanowisko Ministra, że kwestia ta została przesądzona w wyroku NSA z dnia 1 kwietnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2439/13). W wyroku tym NSA wyraził jednoznaczną i kategoryczną ocenę prawną, że rażąco naruszało prawo skierowanie ofert wykupienia nieruchomości do nieżyjących wówczas [...] oraz [...]. Ergo, wywłaszczenie nieruchomości nie było poprzedzone obowiązkowymi negocjacjami w przedmiocie dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, co jest przypadkiem rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ocena ta jest wiążąca również dla Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę (art. 153 p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Postulowane przez skarżącą prowadzenie postępowania dowodowego co prowadzenia faktycznych negocjacji z [...] stanowiłoby li tylko próbę podważenia ocen zawartych w powołanym wyroku NSA, tym bardziej, że kwestia udziału tej osoby w postępowaniu wywłaszczeniowym była przedmiotem rozważań w poprzedniej decyzji Ministra (uchylonej przez NSA). Podobnie, do uchylenia zaskarżonej decyzji nie może doprowadzić wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., P. 46/13. Zgodnie z tym orzeczeniem,

art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Należy przede wszystkim zauważyć, że istota tego wyroku dotyczy możliwości stwierdzenia nieważności decyzji w aspekcie konieczności ochrony interesów osób trzecich, które nabyły prawo lub ekspektatywę na podstawie decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Wyrok ten nie dotyczy natomiast sytuacji zaistniałej w niniejszej sprawie, tj. przypadku stwierdzenia wydanie decyzji z naruszeniem prawa z uwagi na wywołanie przez taką decyzję nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.). W takiej bowiem sytuacji prawa nabywców lub uprawnionych do ekspektatywy są chronione w postępowaniu administracyjnym (decyzja rażąco naruszająca prawo, a stanowiąca podstawę nabycia prawa lub ekspektatywy, pozostaje w obrocie prawnym). Sąd administracyjny nie jest natomiast uprawniony do formułowania ocen, na ile wspomniany wyrok Trybunału Konstytucyjnego może mieć również znaczenie dla ewentualnych prób podważania ważności umowy nabycia przez spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego. Jest to bowiem sprawa cywilna, której rozpoznanie należy do sądów powszechnych (art. 2 § 1 k.p.c.).

IV.4.1. Jeżeli chodzi o stanowisko i argumentację zaprezentowaną na rozprawie przez adwokata uczestniczki [...], to w pierwszej kolejności należy wskazać na art. 134 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przełamanie zakazu reformationis in peius w niniejszym postępowaniu byłoby możliwie tylko w razie przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja z Ministra z [...] maja 2015 r. rażąco narusza prawo. Uczestniczka dopatruje się przy tym takiego rażącego naruszenia prawa w przyjęciu przez Ministra wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych w związku z odpłatnym nabyciem w 1995 r. przez skarżącą Spółdzielnię prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości objętych decyzją wywłaszczeniową.

IV.4.2. Wskazane wyżej stanowisko uczestniczki nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wypada przypomnieć, że oczywistość naruszenia prawa polega na nie budzącej wątpliwości sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Warunkiem wstępnym jest tu ustalenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny, możliwy do ustalenia na podstawie treści przepisów bez potrzeby korzystania z zaawansowanych metod wykładni (por. np. wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., I OSK 3072/12, CBOSA). Innymi słowy, jeżeli przepis prawa dopuszcza rozbieżną interpretację, mniej lub bardziej uzasadnioną, to wybór jednej z takich interpretacji nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa (por. np. wyrok NSA z 30 maja 2008 r., II OSK 404/08, CBOSA). Również w przypadku zastosowania przepisów opartych na uznaniu administracyjnym lub zawierających klauzule generalne lub zwroty niedookreślone możliwość przyjęcia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, ulega jeszcze dodatkowemu ograniczeniu. Organ w takim przypadku korzysta bowiem z daleko posuniętej uznaniowości w ocenie okoliczności danej sprawy i zakwalifikowanie danego rozstrzygnięcia jako rażąco naruszającego prawo należy ograniczyć tylko do przypadków oczywistego i bezspornego przekroczenia granic tej uznaniowości. Tymczasem kwestia, jak należy rozumieć pojęcie "nieodwracalnych skutków prawnych" na gruncie art. 156 § 2 k.p.a., stanowi przedmiot sporu w orzecznictwie (zob. np. orzeczenia powiększonych składów NSA i SN powołane w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów NSA z dnia 20 marca 2000 r. OPS 14/99, w tym uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, ONSA 1999 nr 1 poz. 13; por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego, rozdział IV, LEX 2016). Dotyczy to w szczególności zagadnienia znaczenia dla wystąpienia tych skutków wydania innej decyzji administracyjnej oraz podjęcia kolejnych czynności prawnych (w niniejszej sprawie chodzi o decyzję uwłaszczeniową i zawarcie umowy ustanowienia użytkowania wieczystego). Już sam fakt występowania takich rozbieżności wyklucza przyjęcia, że w niniejszej sprawie można mówić – w aspekcie art. 134 § 2 p.p.s.a. – o rażącym naruszeniu prawa przez Ministra. Niezależnie od tego Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. W szczególności ustanowienie prawa użytkowania wieczystego w drodze czynności cywilnoprawnej stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej poprzedzającej taką czynność (por. np. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., I OSK 1480/12, CBOSA oraz wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2015 r., I OSK 2687/13, CBOSA). Szerokie rozumienie pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych na gruncie art. 156 § 2 k.p.a. koresponduje również z istotą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., P. 46/13. Chodzi bowiem o ochronę osób, które nabyły prawo lub ekspektatywę z związku z decyzją administracyjną wydaną z rażącym naruszeniem prawa.

V. Sąd nie stwierdził innych naruszeń prawa niż wskazane w skardze, które mogłoby doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Ministra.

VI. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.