Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 453/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92a ust. 1-2, art. 13 ust. 2 pkt 2, ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 1, par. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 159 poz 1128
law: Rozporzadzenie Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart  kierowców oraz warunków przechowywania tych danych.
article: art. 552, art. 553 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1030
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych - tekst jednolity
article: art. 190
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A Spółki z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 2817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniach od 20 października do 4 listopada 2014 r. inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Opolu przeprowadził kontrolę w A Sp. z o.o. (dalej: Spółka), wcześniej M. N. - A, obejmującą okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 sierpnia 2014 r. pod kątem spełniania obowiązków wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm.), powoływanej dalej jako ustawa. W toku kontroli ustalono, że w okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudnionych było średnio 10 kierowców. Ponadto okazane zostały licencje udzielone dla M. N., prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A, na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy oraz międzynarodowego transportu drogowego rzeczy, jak również decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 25 lutego 2014 r. i z dnia 17 marca 2014 r. o przeniesieniu na przekształconą Spółkę uprawnień odpowiednio na wykonywanie transportu krajowego oraz transportu międzynarodowego.

Kontrola, udokumentowana protokołem kontroli z dnia 4 listopada 2011 r. wykazała naruszenia dotyczące:

1) wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji z Ip. 1.1. załącznika nr 3 do ustawy;

2) obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy - za każdego kierowcę z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy;

3) obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy.

Na tej podstawie Opolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 24 listopada 2014 r., nr [...], opartą o przepis art. 93 ust. 1 ustawy, nałożył na Spółkę karę pieniężną w kwocie 13.000 zł za stwierdzone naruszenia. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawę prawną nałożenia kary stanowi art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy oraz Ip. 1.1., lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy. Podał, że z dniem 29 listopada 2013 r. miało miejsce przekształcenie prawne działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorcę M. N. prowadzącą działalność gospodarczą pod firmą - Przedsiębiorstwo A, na A spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością. Wyjaśnił, że jako uprawnienie Spółki na wykonywanie krajowego transportu drogowego rzeczy, w trakcie kontroli okazano licencję nr [...] udzieloną dla M. N. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą A oraz decyzję z dnia 25 lutego 2014 r. o przeniesieniu uprawnień z niej wynikających na Spółkę. Z kolei na wykonywanie międzynarodowego transportu drogowego rzeczy okazano licencję nr [...] wydaną na podstawie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 marca 2014 r. o przeniesieniu uprawnień dla przekształconej Spółki, obejmującą okres od dnia 17 sierpnia 2012 r. do dnia 16 sierpnia 2017 r. Argumentował dalej organ, że z materiału dowodowego wynika, iż w objętym kontrolą okresie od 1 stycznia 2014 r. do 25 lutego 2014 r. kierowcy wykonywali przewozy krajowe transportu drogowego na rzecz Spółki. Również przed datą uzyskania decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 marca 2014 r. o przeniesieniu uprawnień dla przekształconej Spółki, kierowcy wykonywali przewozy międzynarodowe transportu drogowego. Zdaniem organu, skoro w powyższym okresie przedsiębiorstwo nie posiadało stosownych uprawnień do wykonywania przewozów krajowych i międzynarodowych, to Spółka podlega karze pieniężnej w kwocie 8.000 zł z lp. 1.1 załącznika nr 3 do ustawy.

Odnośnie naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy organ wskazał, że zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. nr 159, poz. 1128, zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 23 sierpnia 2007 r.) dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni. Tymczasem analiza danych z kart czterech kierowców wykazała, że odczyty wykonano w odstępach większych niż 28 dni, tj. w odniesieniu do:

- K. J. - pomiędzy odczytami z 31 marca 2014 r., 5 maja 2014 r., 30 czerwca 2014 r., 30 lipca 2014 r. a poprzednio wykonanymi odczytami z 28 lutego 2014 r., 31 marca 2014 r. oraz 30 maja 2014 r. i 30 czerwca 2014 r., upłynęło stosownie: 31 dni, 35 dni, 31 dni oraz 30 dni;

- J. K. - pomiędzy odczytami z 31 stycznia 2014 r., 2 maja 2014 r. i 30 czerwca 2014 r., a poprzednio wykonanymi odczytami z 2 stycznia, 1 kwietnia 2014 r. i 30 maja 2014 r. upłynęło stosownie: 29, 31 i 31 dni;

- W. O. - pomiędzy odczytami z 1 marca 2014 r., 31 marca 2014 r., 2 maja 2014 r., 1 czerwca 2014 r., 30 czerwca 2014 r., a poprzednio wykonanymi odczytami z 31 stycznia 2014 r., 1 marca 2014 r. oraz 2 kwietnia 2014 r. i 2 maja 2014 r., 1 czerwca 2014 r., upłynęło stosownie 29 dni, 30 dni, 30 dni, 30 dni oraz 29 dni; - T. R. - pomiędzy odczytami z: 2 maja 2014 r., 30 czerwca 2014 r. i 31 lipca 2014 r., a poprzednio wykonanymi odczytami w dniach 1 kwietnia 2014 r., 1 czerwca 2014 r. oraz 30 czerwca 2014 r. upłynęło stosownie: 31 dni, 29 dni i 31 dni.

W konsekwencji, za naruszenie powyższego obowiązku organ za każdy z czterech ww. przypadków nałożył karę pieniężną w wysokości po 500 zł na podstawie zgodnie z lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy.

Natomiast w kwestii naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego organ stwierdził, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., dane z tachografu cyfrowego podmiot pobiera co najmniej raz na 90 dni. Tymczasem analiza danych z tachografu cyfrowego 6 pojazdów, o nr rej.: [...],[...] [...], [...], [...] i [...] wykazała, że odstęp pomiędzy odczytami wynosił odpowiednio 95 dni, 92 dni, 92 dni, 92 dni, 96 dni, 92 dni. Za naruszenie powyższego obowiązku za każdy z sześciu ww. przypadków organ nałożył karę pieniężną w wysokości po 500 zł, zgodnie z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Spółka wniosła odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji oraz przeprowadzenia dowodu z decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 17 marca 2014 r. Zarzucając naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy, Spółka wskazała, że organ licencyjny ustalił ważność licencji dla Spółki na okres od dnia 17 sierpnia 2012 r. do dnia 16 sierpnia 2017 r., co oznacza, że w okresie objętym kontrolą posiadała ważną licencję. Ponadto podniosła, że ustawa nie przewiduje wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w wyniku przekształcenia podmiotu gospodarczego. Poza tym, powołując się na treść art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców (Dz. Urz. UE L z 2010 r. nr 168, str. 16), zwanego dalej rozporządzeniem nr 581/2010, stwierdziła, że szczegółowa analiza danych zapisanych w pamięci tachografów, których pliki były pobierane podczas kontroli wykazała, że pomiędzy jednym odczytem a kolejnym nie doszło do przekroczenia 28 dni użytkowania karty kierowcy lub 90 dni użytkowania pojazdu.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia 29 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wywiódł, że podmiot przekształcony może korzystać z licencji podmiotu przekształcanego wyłącznie po otrzymaniu decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień na podmiot przekształcony. Przekształcenie działalności gospodarczej prowadzonej przez osobę fizyczną M. N. pod nazwą Przedsiębiorstwo A w spółkę prawa handlowego PW A Sp. z o.o. spowodowało, że przedsiębiorca przekształcany staje się spółką przekształconą z chwilą wpisu spółki do rejestru (dzień przekształcenia). W dniu przekształcenia ex lege przestał istnieć podmiot posiadający licencję, zatem nie mógł wykonywać uprawnień z niej wynikających, zaś nowopowstała Spółka licencji jeszcze nie uzyskała, gdyż do 17 marca 2014 r. nie była jeszcze wydana decyzja o przeniesieniu uprawnień na PW A Sp. z o.o. Organ wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż od 1 stycznia 2014 r. do 25 lutego 2014 r. kierowcy wykonywali przewozy drogowe na rzecz PW A Sp. z o.o., a przed dniem 17 marca 2014 r. kierowcy wykonywali również przewozy międzynarodowe oraz, że w okresach tych Spółka nie posiadała stosownych uprawnień. Tym samym organ stwierdził, że kara pieniężna za powstałe naruszenie w wysokości 8.000 zł została nałożona zasadnie i zgodnie z przepisami prawa.

Poza tym organ odwoławczy wskazał, że kwestie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej i karty kierowcy, tj. 90 dni w przypadku danych z jednostki pojazdowej oraz 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy, w prawie krajowym reguluje § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. Wywiódł, że skoro ustawodawca nie użył dodatkowego określenia dnia, to należy rozumieć go jako dzień kalendarzowy, a zatem przyjęty przez organ okres 90 dni kalendarzowych odnośnie danych z tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach i okres 28 dni odnośnie danych z kart kierowców są zgodne z prawem. Nadto organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie może znaleźć zastosowania przepis art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy oraz brak jest podstaw do zastosowania art. 92b ustawy.

Na powyższą decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której powtórzyła i rozwinęła zarzuty podnoszone wcześniej w odwołaniu, zarzucając, że ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje wygaśnięcia licencji na wykonywanie transportu drogowego w konsekwencji przekształcenia podmiotu gospodarczego, a regulację art. 13 ust. 2 ustawy należy traktować jako skierowany do organu nakaz przeniesienia uprawnień wynikających z licencji w przypadku wystąpienia wskazanych w nim okoliczności.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W wyniku rozpoznania skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 299/15, orzekł o jej oddaleniu. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że art. 13 ust. 1 ustawy ustanawia generalny zakaz odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią. Przekształcenie się spółki, dokonane m.in. w trybie art. 552 ustawy z dnia 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1030), zwanej dalej K.s.h, wymaga wydania decyzji przenoszącej uprawnienia wynikające z licencji w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki przekształconej. Nie wchodzi więc w grę niczym nieograniczony automatyzm w przejściu na spółkę przekształconą uprawnień wynikających z licencji posiadanej przez podmiot przekształcany, gdyż wymagana jest tutaj decyzja organu licencyjnego, wydana na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy w postępowaniu wszczętym na wniosek spółki przekształconej. Do czasu wydania dla przekształconej spółki pozytywnej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, podmiot ten nie może wykonywać więc transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez podmiot przekształcany.

Skoro zatem we wskazanym okresie skarżąca, jako spółka przekształcona, nie dysponowała jeszcze decyzją przenoszącą na nią uprawnienia z licencji posiadanej przez podmiot przekształcany, na wykonywanie krajowego oraz międzynarodowego transportu drogowego, to tym samym wykonywała transport drogowy bez wymaganej licencji. W przedstawionych okolicznościach zachodziły więc podstawy prawne do nałożenia na Spółkę kary pieniężnej w kwocie 8.000 zł.

W kwestii obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz z urządzenia rejestrującego, Sąd podał, iż przepisy § 3 ust. 1 pkt 1 oraz w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. wyznaczają maksymalny okres na wczytanie danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni, a z tachografu cyfrowego pojazdu - co najmniej raz na 90 dni, podczas gdy w czasie kontroli ujawniono, że dane z kart określonych kierowców oraz tachografów cyfrowych zainstalowanych w pojazdach o wskazanych numerach rejestracyjnych sczytywano z przekroczeniem tych terminów. Należało zatem uznać, że nie dochowano ww. wymogu, co skutkowało nałożeniem kary finansowej. Według Sądu, organy prawidłowo obliczyły długość maksymalnych okresów na wczytanie danych, przyjmując jako dni zarejestrowanej działalności wszystkie dni tygodnia; nie można było przyjąć, że dni wolne od pracy nie są dniami prowadzenia zarejestrowanej działalności przez przedsiębiorstwo transportowe, którego kierowcy w tym czasie m.in. wykonują przewozy. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż brak użycia przez ustawodawcę w rozporządzeniu z dnia 23 sierpnia 2007 r. dodatkowego określenia dnia, należy rozumieć jako dzień kalendarzowy.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Spółkę, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 305/16, uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. W kwestii możliwości korzystania przez Spółkę z licencji podmiotu przekształconego, NSA zgodził się ze stanowiskiem zajętym przez Sąd pierwszej instancji, podzielającym stanowisko organu, że do czasu wydania pozytywnej dla spółki przekształconej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, spółka przekształcona nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez inny podmiot. W tym zakresie NSA wskazał na orzeczenia sądowoadministracyjne i wyjaśnił, że sytuację przekształcenia przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną w spółkę kapitałową prawa handlowego (spółkę z o.o.), normują przepisy art. 551 § 5 K.s.h. Natomiast art. 5842 K.s.h. nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje w oparciu o przepisy szczególne innych ustaw. NSA zwrócił uwagę, że art. 584 K.s.h. zawiera wyraźne zastrzeżenie, iż spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W zakresie przejścia uprawnień płynących z licencji na transport drogowy, tego rodzaju unormowanie o charakterze lex specialis zawiera natomiast przepis art. 13 ust. 2 ustawy, który wskazuje jednoznacznie, że przejście uprawnień wynikających z licencji udzielonych przedsiębiorcy przekształcanemu, może nastąpić wyłącznie w drodze prawo-kształtującej decyzji właściwego organu administracji. Stosownie do treści art. 4 pkt 17 ustawy, licencja to decyzja administracyjna wydana przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca do podejmowania i wykonywania działalności gospodarczej w zakresie transportu drogowego, przy czym jest to decyzja konstytutywna, w wyniku której podmiot powstały wskutek przekształcenia nabywa uprawnienia wynikające z licencji udzielonej innemu przedsiębiorcy, gdyż zasadą jest zakaz odstępowania lub przenoszenia tego rodzaju praw. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie na tle art. 13 ust. 2 ustawy, NSA wyjaśnił, że dopóki nie nastąpi skuteczne przeniesienie uprawnień, dopóty spółka handlowa, legitymująca się jedynie licencją udzieloną przekształcanemu przedsiębiorstwu państwowemu, nie uzyska uprawnień do wykonywania transportu drogowego i - w razie jego wykonywania - podlegać będzie karze pieniężnej w związku z brakiem wymaganej licencji. Konkludując NSA uznał, że na gruncie ustawy przepis art. 13 ust. 1 ustanawia generalny zakaz odstępowania licencji osobom trzecim lub przenoszenia uprawnień z niej wynikających na osobę trzecią.

Poza tym NSA wskazał, że podziela prezentowane w orzecznictwie stanowisko, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. dane z karty kierowcy pobiera się co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. NSA zakwestionował natomiast pogląd, że podmiot obowiązany powinien uwzględnić każdy dzień kalendarzowy. W tym zakresie stwierdził, że stosując art. 92a ust. 1 ustawy pominięto pkt 3 preambuły do rozporządzenia nr 581/2010, stanowiący, że określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. NSA wywiódł, że z uwagi na teść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP (zasada obowiązku przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego) oraz art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010 (rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami) rozporządzenie to nie mogło zostać pominięte przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców.

Zdaniem NSA, naruszając zasadę prymatu prawa unijnego pominięto, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. A zatem nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa.

NSA zwrócił uwagę, że stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy.

W tym zakresie NSA, uchylając wyrok Sądu pierwszej instancji, zalecił dokonanie oceny, czy organ nakładając na skarżącego sankcje z tego tytułu uwzględniał wszystkie dni kalendarzowe, czy też okresy zarejestrowanej działalności kierowców z uwzględnieniem okresów odpoczynku.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Na wstępie zaznaczenia wymaga, że kwestia legalności zaskarżonej decyzji była już przedmiotem kontroli sądowej, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 20 października 2015 r., sygn. akt II SA/Op 299/15, oraz przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 305/16, uchylił wyrok tut. Sądu oddalający skargę. Z tego względu kontrola sądowa w niniejszej sprawie odbywa się aktualnie w warunkach określonych w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w art. 190 P.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego może być wyłączony jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez ten Sąd oraz wtedy, gdy po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zmieni się stan prawny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. Lexis Nexis 2012, s. 519). Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II GSK 305/16.

W związku z powyższym przypomnieć trzeba, że kontrolowane rozstrzygnięcie dotyczyło nałożenia na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w kwocie 13.000 zł za naruszenia obowiązków wynikających z ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, z późn. zm.), powoływanej nadal jako ustawa. Podstawę do określenia wysokości kary stanowił przepis art. 92a ust. 1, 6 i 7 ustawy oraz Ip. 1.1., lp. 6.3.11 i lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy, w związku ze stwierdzeniem przez organ trzech rodzajów naruszeń, a to: 1) wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, 2) obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz 3) obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego.

W wyroku z dnia 26 czerwca 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając sprawę w granicach zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej, stanowiących w istocie powtórzenie argumentacji podnoszonej wcześniej w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji, wypowiedział się w zakresie wszystkich wymienionych wyżej rodzajów naruszeń, stwierdzonych przez organ w toku kontroli, przedstawiając wykładnię prawa materialnego mającego zastosowanie w sprawie. W odniesieniu do możliwości wykonywania transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez inny podmiot, NSA nie podzielił zarzutu naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy w związku z art. 552, 553, 5842 § 1 i 2 Kodeksu spółek handlowych, poprzez uznanie, że strona może korzystać z licencji podmiotu przekształconego wyłącznie po otrzymaniu decyzji organu licencyjnego o przeniesieniu uprawnień na podmiot przekształcony.

NSA uznał natomiast za zasadny zarzut dotyczący obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy z uwzględnieniem każdego dnia kalendarzowego, sformułowany na podstawie art. 1 pkt 3 lit. a rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (Dz. U. UE L z 2010 r. nr 168, str. 16), zwanego nadal rozporządzeniem nr 581/2010, w związku z pkt 3 preambuły do tegoż rozporządzenia oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z 23 sierpnia 2007 r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych (Dz. U. z 2007 r. nr 159, poz. 1128, z późn. zm.), zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem z dnia 23 sierpnia 2007 r.

Odnosząc się zatem w pierwszej kolejności do zarzutów skargi dotyczących stwierdzonego przez organ naruszenia w zakresie wykonywania transportu drogowego bez wymaganego zezwolenia na wykonywanie zawodu przewoźnika drogowego lub bez wymaganej licencji, wskazać trzeba, że działając w granicach związania oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażoną we wskazanym powyżej wyroku z dnia 26 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 305/16, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia tych zarzutów.

Motywy tej oceny przedstawione zostały w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i wskazane również zostały w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wobec czego aktualnie brak jest potrzeby ich powtarzania. Należy jednak zważyć, że niewątpliwie w powołanym wyroku NSA sformułował wiążącą w niniejszej sprawie ocenę prawną na tle art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy, w kwestii przeniesienia uprawnień wynikających z licencji w razie przekształcenie się podmiotu w spółkę. Wyraźnie podkreślić trzeba, że zdaniem Sądu, prawidłowo w zaskarżonej decyzji organ przyjął, iż do czasu wydania pozytywnej dla spółki przekształconej decyzji, o której mowa w art. 13 ust. 2 ustawy, spółka przekształcona nie może wykonywać transportu drogowego na podstawie licencji posiadanej przez inny podmiot. W konsekwencji też organ prawidłowo zakwalifikował takie działanie skarżącej Spółki jako naruszenie art. 13 ust. 2 pkt 2 oraz art. 92a ust. 1, 6, 7 ustawy, uzasadniające nałożenie kary w wysokości 8.000 zł.

Kierując się stanowiskiem wyrażonym w wyroku z dnia 26 czerwca 2017 r., należało natomiast uznać, że ustalenia dokonane przez organ nie są wystarczające do stwierdzenia, iż zaistniały naruszenia w zakresie obowiązku wczytywania danych, skutkujące nałożeniem na skarżącą Spółkę sankcji z tego tytułu na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy oraz lp. 6.3.11 oraz lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy. Za Naczelnym Sądem Administracyjnym powtórzyć przyjdzie, że w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., dane z karty kierowcy pobiera się co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia nr 581/2010 maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Zaakcentowania wymaga też obowiązek - wynikający z art. 91 ust. 3 Konstytucji RP i art. 2 rozporządzenia nr 581/2010 - stosowania przy ustalaniu okresu, w jakim należy sczytywać dane z kart kierowców, normy wynikającej z pkt 3 preambuły do tegoż rozporządzenia, wedle którego "Określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności." Jak stwierdził NSA w powołanym wyroku, dniami zarejestrowanej działalności są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa.

Tymczasem w niniejszej sprawie wyliczenie przez organ liczby dni nastąpiło z uwzględnieniem wszystkich dni kalendarzowych. W odniesieniu do kierowcy K. J. ustalono bowiem matematycznie wyliczone różnice pomiędzy odczytami wynoszące: 31 dni -pomiędzy odczytem z 28 lutego a odczytem z 31 marca 2014 r., 35 dni - pomiędzy odczytami z 31 marca i z 5 maja 2014 r., 31 dni - pomiędzy odczytami z 30 maja i 30 czerwca 2014 r. oraz 30 dni pomiędzy odczytami z 30 czerwca 2014 r. i z 30 lipca 2014 r. Tak samo w odniesieniu do J. K. wyliczono liczbę 29 dni różnicy pomiędzy odczytem z 2 stycznia 2014 r. i z 31 stycznia 2014 r., oraz po 31 dni pomiędzy odczytami z 1 kwietnia i 30 maja 2014 r. a odczytami z 2 maja i 30 czerwca 2014 r. Również w odniesieniu do W. O. przyjęto, że upłynęło 29 dni pomiędzy odczytem z 31 stycznia 2014 r. a odczytem z 1 marca 2014 r., po 30 dni pomiędzy odczytami z 1 marca, z 2 kwietnia oraz z 2 maja 2014 r. odczytami z 2 kwietnia, 2 maja 2014 r. oraz z 1 czerwca 2014 r., a także, że upłynęło 29 dni pomiędzy odczytem z 1 czerwca 2014 r. a odczytem z 30 czerwca 2014 r. Analogicznie w odniesieniu do T. R. przyjęto, że upłynęło 31 dni pomiędzy odczytem z 1 kwietnia 2014 r. a odczytem z 2 maja 2014 r., jak też, że upłynęło 29 dni pomiędzy odczytem z 1 czerwca 2014 r. a odczytem z 30 czerwca 2014 r. oraz 31 dni - pomiędzy odczytami z 30 czerwca 2014 r. i 31 lipca 2014 r. W tożsamy sposób dokonane zostało wyliczenie okresów sczytywania tachografów cyfrowych.

Wszystkie wskazane wyżej wartości przyjęte przez organ i stanowiące podstawę nałożenia sankcji z tytułu naruszenia obowiązku wczytywania danych, odpowiadają liczbie dni kalendarzowych dzielących daty wykonywania poszczególnych odczytów. Oznacza to tym samym, że organ nie ustalał okresów zarejestrowanej działalności kierowców z uwzględnieniem okresów odpoczynku. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby omawiana kwestia była przedmiotem analizy i oceny organu. Jak wskazał NSA, organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Nie można natomiast wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. W sprawie brak jest zatem wyczerpujących ustaleń w kwestii istnienia obowiązku rejestracji danych przez skarżącą Spółkę, przy czym bezspornym jest, że ustalenia te mają istotne znaczenie zarówno dla rozstrzygnięcia spornej kwestii, czy i w jakim zakresie doszło do naruszenia § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r., jak i w konsekwencji - dla kwalifikacji tych naruszeń, jako stanowiących podstawę do zastosowania art. 92a ust. 1 ustawy i nałożenia kary pieniężnej z lp. 6.3.11 oraz lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że ocena w omawianym zakresie została dokonana przez organ odwoławczy nie tylko z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 pkt 1 oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 23 sierpnia 2007 r. poprzez niewłaściwą ich wykładnię, a w konsekwencji także art. 92a ust. 1 ustawy, ale również z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie w tym zakresie prawidłowego postępowania wyjaśniającego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych.

To spowodowało, że przedwczesne było nałożenie w trybie art. 92a ust. 1 ustawy na skarżącą Spółkę kary pieniężnej w łącznej kwocie 5.000 zł za stwierdzone niedopełnienia obowiązku wczytywania danych, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego niewątpliwie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. ustalenie, czy w sprawie zaistniały naruszenia w zakresie wczytywania danych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego, co miało również wpływ na wyliczenie ustalenie w niniejszej sprawie wysokości kary pieniężnej.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., Sąd w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Sąd orzekł natomiast w pkt 2 wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. Na wysokość kosztów składają się: wynagrodzenie pełnomocnika strony skarżącej w kwocie 2.400 zł, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 z późn. zm.), wpis od skargi uiszczony w kwocie 400 zł oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, z uwzględnieniem oceny prawnej przedstawionej przez Sąd, stosownie do art. 153 P.p.s.a. Wiążąca w tym zakresie pozostaje również ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w granicach niniejszej sprawy.