Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt I SA/Gd 1668/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.9 ust.1 pkt2, ust.2 pkt 9  lit. a
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.
article: art.207 ust. 1 pkt 2, ust.9
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Kraus (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Ewa Wojtynowska, Protokolant Sekretarz Sądowy Katarzyna Sałek-Gałązka, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi "AA" na decyzję Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 2 lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 1.uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Zarządu Województwa Pomorskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 4.162 ( cztery tysiące sto sześćdziesiąt dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

1. Zarząd Województwa [...] (dalej jako "Zarząd Województwa") decyzją nr [...] z dnia 2 lipca 2019 r. zobowiązał Powiat [...] (dalej jako "Skarżący" lub "Beneficjent") do zwrotu wraz z odsetkami środków stanowiących dofinansowanie w wysokości 19 441,30 zł przyznanych Skarżącemu na podstawie umowy z dnia 30 stycznia 2017 r. o dofinansowanie projektu pt.: "System Aktywizacji Społeczno-Zawodowej w Powiecie [...] II" współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 – 2020.

2. Rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego sprawy:

2.1. Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu pt.: "System Aktywizacji Społeczno-Zawodowej w Powiecie [...] II" (dalej jako "Umowa") współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 (Oś Priorytetowa 6 Integracja, Działanie 6.2 Usługi Społeczne, Poddziałanie 6.2.1 Rozwój Usług społecznych - mechanizm ZIT), zawartej w dniu 30 stycznia 2017 r. Skarżącemu przyznano dofinansowanie w łącznej kwocie 958.537,91 zł. Załącznikiem nr 1 do Umowy był wniosek o dofinansowanie, który określał założenia realizowanego przedsięwzięcia. Partnerami uczestniczącymi w realizacji projektu były m.in.: Stowarzyszenie A i Stowarzyszenie B. W dniu 8 marca 2017 r. przekazano Stronie pierwszą transzę dofinansowania w wysokości 369.530,44 zł.

Na podstawie art. 23 w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1431 ze zm., dalej jako "ustawa wdrożeniowa") oraz § 18 Umowy w ramach przedmiotowego projektu w dniach 25 - 27 kwietnia 2018 r. została przeprowadzona kontrola. Przedmiotem kontroli objęty był okres realizacji projektu od 1 września 2016 r. do 31 marca 2017 r. oraz wnioski beneficjenta o płatność: za okres 01.09.2016 - 02.09.2016 na kwotę 0 zł oraz za okres 03.09.2016 - 31.03.2016 na kwotę 50.993 zł. Zakres kontroli obejmował weryfikację zgodności realizacji projektu z jego założeniami określonymi w umowie o dofinansowanie oraz we wniosku o dofinansowanie projektu w szczególności: prawidłowość rozliczeń finansowych; kwalifikowalność personelu i uczestników projektu; sposób przetwarzania danych osobowych uczestników projektu; postęp rzeczowy realizacji projektu; poprawność udzielania zamówień, w tym stosowania zasady konkurencyjności oraz stosowania przepisów prawa unijnego; poprawność udzielania pomocy publicznej/pomocy de minimis; prawidłowość realizacji działań informacyjno-promocyjnych; zapewnienie właściwej ścieżki audytu; sposób prowadzenia i archiwizacji dokumentacji projektu.

W trakcie przeprowadzonej kontroli stwierdzono:

A) Brak zgodności formy zatrudnienia M. J. z budżetem wniosku o dofinansowanie. Zgodnie z zakresem obowiązków do umowy o pracę z dnia 8 listopada 2016 r. M. J. wykonywała obowiązki koordynatora projektu oraz socjoterapeuty. Zatrudnienie socjoterapeuty na umową o pracę jest niezgodne z budżetem wniosku o dofinansowanie, który przewidywał zatrudnienie socjoterapeutów na podstawie umów cywilnoprawnych (zadanie 6, pozycja 21, wartość planowana wydatku 63.000 zł). Powyższe stanowi naruszenie § 4 Umowy o dofinansowanie ponieważ jest ominięciem obowiązku stosowania przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, co z kolei spowodowało potencjalną szkodę w budżecie unii europejskiej i jest niezgodne z punktem 3 g), Podrozdziału 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, Wytycznych dot. kwalifikowalności wydatków.

W wyniku kontroli ustalono, że wszystkie wydatki związane z umową o pracę dotyczącą wykonywanych zadań socjoterapeuty, zawartą z M. J. w łącznej kwocie 6.000 zł, stanowią wydatek niekwalifikowalny podlegający zwrotowi zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 869 ze zm., dalej jako "u.f.p.").

Wydatki związane z ww. umową o pracę rozliczone zostały w zatwierdzonym wniosku o płatność za okres od 03.09.2016 r. do 31.03.2017 r. we wskazanych przez organ pozycjach i kwotach. Ponadto zgodnie z § 5 ust. 1 Umowy o dofinansowanie Skarżący rozliczał koszty pośrednie ryczałtem w wysokości 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich, dlatego stwierdzone wydatki niekwalifikowalne w ramach kosztów bezpośrednich, skutkowały proporcjonalnym pomniejszeniem rozliczanych kosztów pośrednich, stanowiących dofinansowanie w wysokości 1.200 zł.

Zgodnie z powyższym ustaleniem pokontrolnym ponownej weryfikacji poddano kolejne, nieobjęte zakresem kontroli zatwierdzone wnioski o płatność, w wyniku czego stwierdzono, że wydatki związane z umową o pracę zawartą z M. J. a dotyczącą wykonywanych zadań socjoterapeuty nie spełniają kryteriów kwalifikowalności i stanowią nieprawidłowość podlegającą zwrotowi zgodnie z u.f.p.

Łącznie wartość wydatków niekwalifikowalnych, stanowiących nieprawidłowość stwierdzoną w wyniku weryfikacji kolejnych, nieobjętych kontrolą wniosków o płatność wyniosła 9.601,08 zł (koszty bezpośrednie) oraz 1.920,22 zł (koszty pośrednie).

Tym samym wartość nieprawidłowości związanej z w/w ustaleniem stwierdzonej w trakcie przeprowadzonej kontroli oraz ponownej weryfikacji wniosków o płatność nieobjętych kontrolą wyniosła łącznie 18.721,30 zł.

B) Błędy i braki dotyczące umów zlecenia J. F. oraz A. M. –J., które polegały na tym, że protokoły odbioru do ww. usług nie zawierają pełnej ewidencji czasu pracy w/w osób tj.: listy obecności na zajęciach prowadzonych przez J. F. określają jedynie datę udzielenia wsparcia, a listy obecności na zajęciach prowadzonych przez A. M.-J. zawierają datę oraz sumę godzin przepracowanych.

Powyższe braki wskazują na realizację projektu w w/w zakresie niezgodnie z punktem 8 c), Podrozdziału 6.16. Koszty związane z angażowaniem personelu, Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków z dnia 9 grudnia 2016 r., co stanowi jednocześnie naruszenie punktu 4, § 4 Umowy o dofinansowanie.

Skarżący przesłał Karty czasu pracy ww. osób. Ich weryfikacja w toku kontroli oraz porównanie z danymi wprowadzonymi do SL2014 dotyczącymi pracy ww. osób skutkowały ustaleniem, że J. F. w lutym oraz marcu 2017 r. pracowała jednocześnie w tych samych godzinach w innym projekcie. Z uwagi na wcześniejsze zawarcie umowy o pracę w ww. projekcie tj. dnia 1 stycznia 2017 r. w wyniku kontroli ustalono, że wydatki poniesione na wynagrodzenie J. F. są niezgodne z Podrozdziałem 6.7. Zakaz podwójnego finansowania, Wytycznych dot. kwalifikowalności wydatków i stanowią naruszenie pkt 4, § 4 Umowy o dofinansowanie.

Wydatki związane z ww. umową rozliczone zostały w zatwierdzonym wniosku o płatność za okres od 03.09.2016 r. do 31.03.2017 r. we wskazanych przez organ pozycjach i kwotach.

Wydatki powyższe, związane z rozliczeniem pracy J. F. w lutym i marcu 2017 r. w łącznej kwocie 3.600 zł, stanowią wydatek niekwalifikowalny niepodlegający zwrotowi z uwagi na fakt sfinansowania ich ze środków własnych w ramach wnoszonego przez Skarżącego wkładu własnego. Natomiast zgodnie z § 5 ust. 1 Umowy o dofinansowanie Skarżący rozliczał w w/w wniosku o płatność (finansowane z przyznanego dofinansowania) zryczałtowane koszty pośrednie w wysokości 20% poniesionych, udokumentowanych i zatwierdzonych w ramach projektu wydatków bezpośrednich i z tego względu kwotą niekwalifikowalną podlegająca zwrotowi jest wartość tych kosztów tj. kwota 720 zł.

Pismem z dnia 5 marca 2019 r. IZ RPO na podstawie art. 207 ust. 8 w zw. z ust. 1 pkt 2 i art. 184 oraz w zw. z art. 207 ust. 2 i 3 u.f.p., a także na podstawie § 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 oraz § 16 ust. 11 pkt 3 umowy z dnia 30 października 2017 r. oraz w wyniku przeprowadzonej w dniach 25 -27 kwietnia 2018 r. kontroli i sporządzonej Ostatecznej Informacji pokontrolnej w zakresie dot. wydatków ujętych we wniosku o płatność, a także weryfikacji wydatków ujętych w kolejnych wnioskach o płatność, wezwała Beneficjenta – Skarżącego do zwrotu środków dofinansowania w kwocie 19.441,30 zł – obejmującej kwotę środków uznanych za niekwalifikowalne tj. 15.601,08 zł rozliczonych w trzech wnioskach o płatność, powiększoną o proporcjonalnie wyliczoną kwotę kosztów pośrednich rozliczanych ryczałtem 3.840,22 zł wraz z odsetkami w wysokości wyliczonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od kwoty 19.441,30 zł od dnia 8 marca 2017 r. tj. od daty przekazania środków dofinansowania na rzecz Beneficjenta w ramach transzy w części obejmującej środki europejskie do dnia obciążenia rachunku bankowego Beneficjenta. W/w wezwanie do zapłaty zostało odebrane przez Beneficjenta w dniu 13 marca 2019 r. a wskazany w nim 14 dniowy termin na dokonanie zwrotu, upłynął bezskutecznie z dniem 27 marca 2019 r.

W związku z powyższym pismem z dnia 1 kwietnia 2019 r. IZ RPO zawiadomiła Beneficjenta o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w trybie art. 207 ust. 9 pkt. 1 w zw. z ust. 1 pkt 2 u.f.p. w sprawie określenia kwoty przypadającej do zwrotu oraz terminu, od którego naliczone zostaną odsetki w związku z rozliczeniem w ramach projektu wydatków niekwalifikowalnych stanowiących nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej.

Zgromadzony materiał dowodowy organ uznał za wiarygodny i stanowiący podstawę ustaleń faktycznych. Instytucja Zarządzająca stwierdziła, że ustawa wdrożeniowa określa zasady realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, podmioty uczestniczące w realizacji tych programów i polityki oraz tryb współpracy między nimi. Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku regionalnego programu operacyjnego funkcję instytucji zarządzającej pełni zarząd województwa. W odniesieniu do Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2014-2020 (dalej "RPO WP 2014-2020"), w ramach którego zawarto umowę na realizację projektu funkcję IZ RPO pełni Zarząd Województwa.

W myśl art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy wdrożeniowej do zadań IZ RPO należy wydawanie decyzji o zwrocie środków przeznaczonych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w art. 207 ust. 9 u.f.p.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 u.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości – podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

Jednocześnie zgodnie z art. 184 ust. 1 i 2 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Przy wydatkowaniu środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 3 pkt 5 lit c i d, a także środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z tych środków, stosuje się odpowiednio zasady rozliczania określone dla dotacji z budżetu państwa.

Organ stwierdził, że w sprawie zaistniał przypadek określony w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., tj. Beneficjent wykorzystał środki z naruszeniem procedur obowiązujących przy wykorzystywaniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, o których mowa w art. 184 u.f.p. Jak bowiem wynika z ustaleń zawartych w Ostatecznej informacji pokontrolnej nieprawidłowość, której dopuścił się beneficjent polegała na:

- niezgodnym z pkt 3 g), Podrozdziału 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPO WP 2014-2020 brakiem zgodności formy zatrudnienia M. J. z tym, który został wskazany w budżecie wniosku o dofinansowanie, co stanowi naruszenie § 4 umowy o dofinansowanie;

- niezgodnym z Podrozdziałem 6.7. Zakaz podwójnego finansowania, Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach RPOW WP 2014-2020 podwójnym finansowaniem wydatków na wynagrodzenie J. F. w lutym i marcu 2017 r., co stanowi naruszenie § 4 pkt. 4 umowy o dofinansowanie.

W wyniku przeprowadzonego postępowania organ za udowodnione uznał w/w naruszenia procedur, do stosowania których zobowiązana była strona na podstawie Umowy o dofinansowanie. W tym zakresie oparto się na ustaleniach zawartych w Ostatecznej informacji pokontrolnej z uwzględnieniem sprostowania. Strona nie kwestionowała w/w dowodu. Organ również nie znalazł powodów do kwestionowania prawidłowości zawartych w nim ustaleń. Organ podzielił w szczególności argumentację zawartą w odpowiedzi na zgłoszone przez stronę w trybie art. 25 ust. 2 ustawy wdrożeniowej, umotywowane zastrzeżenia do tego dokumentu. W ocenie organu w sposób spójny, logiczny i konsekwentny wyjaśniają na czym polegały stwierdzone nieprawidłowości, którymi obarczone były badane w trakcie kontroli wnioski o płatność oraz pozostałe, zatwierdzone a nieobjęte zakresem kontroli wnioski o płatność.

Opisane powyżej działanie strony realizującej wspólnie z partnerami przedmiotowy projekt jest naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., a z naruszeniem tychże procedur łączy się materialnoprawna przesłanka ujęta w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. stanowiącym podstawę prawną wydania decyzji.

Zgodnie z brzmieniem art. 207 ust. 1 u.f.p. od środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich wykorzystanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., (których łączna wartość wyniosła 19.441,30 zł) nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczone od dnia przekazania środków. W myśl art. 207 ust. 9 u.f.p. organ określa w decyzji termin, od którego nalicza się odsetki. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że zaliczka, z której sfinansowane zostały nieprawidłowo poniesione wydatki rozliczone we wnioskach o płatność została udzielona Beneficjentowi w dniu 8 marca 2017 r. i to ten dzień (zgodnie z normą zawartą w art. 207 ust. 1 u.f.p.) stanowi początkowy termin naliczania należności odsetkowej (w wysokości jak dla zaległości podatkowych) od kwoty 19 441,30 zł.

3. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Zarządu Województwa w części, tj. w zakresie, w jakim organ uznał za niekwalifikowalne wydatki związane z umową o pracę dotyczącą wykonywanych zadań terapeuty, zawartą z M. J., w kwocie 18.721,30 zł; umorzenie postępowania administracyjnego w zaskarżonej części oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zarzucając naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "K.p.a.") polegające na braku dostatecznego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podstawy prawnej rozstrzygnięcia, z przytoczeniem przepisów prawa – w zakresie, w jakim instytucja zarządzająca uznała, że zatrudnienie M. J. na podstawie umowy o pracę stanowi naruszenie § 4 Umowy o dofinansowanie i prowadzi do ominięcia obowiązku stosowania przez Beneficjenta zasady konkurencyjności - co w konsekwencji spowodowało brak dogłębnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierowała się instytucja zarządzająca, uznając wydatki związane z ww. umową o pracę za niekwalifikowalne;

2) prawa materialnego: art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z:

- pkt 1 lit. s Rozdziału 3 Wytycznych w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 (dalej jako "Wytyczne horyzontalne") wydanych przez Ministra Rozwoju w dniu 19 września 2016 r. na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy wdrożeniowej,

- Rozdziałem 3 Wytycznych dotyczących kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 (dalej jako "Wytyczne programowe"), wydanych przez instytucję zarządzającą na podstawie art. 7 ust. 1 ustawy wdrożeniowej,

- § 4 ust. 4 i 6 Umowy o dofinansowanie,

poprzez ich błędną wykładnię i wynikające stąd ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez instytucję zarządzającą, że zachodzi brak zgodności pomiędzy formą zatrudnienia M. J. a budżetem Projektu stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie (który w zadaniu 6, pozycji 19 przewidywał zatrudnianie socjoterapeutów na podstawie umów cywilnoprawnych), skutkujący koniecznością uznania wszystkich wydatków związanych z zawartą umowę o pracę za niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi, podczas gdy Wytyczne horyzontalne i Wytyczne programowe, do których stosowania Beneficjent był zobowiązany, dopuszczały zatrudnianie personelu zarówno na podstawie umów o pracę, jak i na podstawie umów cywilnoprawnych i traktowały obie te formy zatrudnienia jako równoważne,

3) prawa materialnego, w postaci art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z § 23 ust. 1 i 2 w zw. z § 4 ust 2 Umowy o dofinansowanie, poprzez ich błędną wykładnię i wynikające stąd ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez instytucję zarządzającą, że zachodzi brak zgodności pomiędzy formą zatrudnienia M. J. a budżetem Projektu stanowiącym załącznik do wniosku o dofinansowanie (który w zadaniu 6, pozycji 19 przewidywał zatrudnianie socjoterapeutów na podstawie umów cywilnoprawnych), skutkujący koniecznością uznania wszystkich wydatków związanych z zawartą umowę o pracę za niekwalifikowalne i podlegające zwrotowi, podczas gdy w tym zakresie Beneficjent był uprawniony do dokonania zmiany w Projekcie bez konieczności jej zgłoszenia i uzyskania akceptacji instytucji zarządzającej, a następnie do realizowania Projektu zgodnie z aktualnym wnioskiem;

4) prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 184 ust. 1 u.f.p. w zw. z art. 2 pkt 36 w zw. z art. 143 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 27 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego (...) w zw. z art. 2 pkt 14 w zw. z art. 24 ust. 1 i ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej, poprzez ich błędną wykładnię i wynikające stąd ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na błędnym przyjęciu przez instytucję zarządzającą, że w sprawie wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej, podczas gdy w rzeczywistości budżet Unii Europejskiej nie został narażony na szkodę, a co za tym idzie - nie doszło do powstania nieprawidłowości, która uzasadniałaby dokonanie takiej korekty.

4. W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

5.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są zasadne.

5.2. Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 - dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

5.3. Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy Zarząd Województwa [...] jako instytucja zarządzająca prawidłowo zobowiązał Powiat [...] ( Beneficjenta ) do zwrotu środków stanowiących część dofinansowania Projektu ,,System Aktywizacji Społeczno – Zawodowej w Powiecie [...] II" wraz z odsetkami z powodu uznania za niekwalifikowalne wydatki z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o pracę socjoterapeuty w ramach realizowanego programu.

Podstawą materialnoprawną kwestionowanej skargą decyzji jest m.in. przepis art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust 9 u.f.p.

W myśl art. 24 ust 1 ustawy wdrożeniowej stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej albo nieprawidłowości systemowej, zwanych dalej nieprawidłowościami, powoduje powstanie obowiązku podjęcia przez właściwą instytucję działań, o których mowa w ust 9 lub 11. Natomiast w art. 24 ust. 5 i ust. 8 – 11 ustawy wdrożeniowej uregulowano zasady postępowania w przypadku wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej. Zgodnie z art. 24 ust. 9 pkt 2 ustawy wdrożeniowej w przypadku stwierdzenia wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej w uprzednio zatwierdzonym wniosku o płatność – właściwa instytucja nakłada korektę finansową oraz wszczyna procedurę odzyskania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p.

Stosownie natomiast do art. 207 ust 1 u.f.p. środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, jeżeli są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem; wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184; pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości.

Powołany wyżej przepis art. 184 u.f.p. stanowi, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 489/16 ( wszystkie przywołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA), procedury - jakich naruszenie może uzasadniać zastosowanie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. Sposób ten jest obowiązujący, a odstępstwo od niego bez wątpienia stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 ustawy.

Oznacza to, że poprawność działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE należy dokonywać, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa polskiego, które powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności (tak: NSA w wyroku z dnia 12 grudnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1467/13, CBOSA).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 52 ust. 1 ustawy wdrożeniowej podstawę dofinansowania projektu stanowi umowa o dofinansowanie projektu albo decyzja o dofinansowaniu projektu.

Art. 207 ust 9 u.f.p. stanowi, iż po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego w wezwaniu o zwrot środków, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków.

Z regulacji powyższych wynika, że warunkiem wszczęcia procedury odzyskiwania od beneficjenta kwoty współfinansowania UE w wysokości odpowiadającej wartości korekty finansowej, zgodnie z art. 207 u.f.p. jest stwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości indywidualnej.

Definicję nieprawidłowości indywidualnej odnajdziemy w art. 2 pkt 14 ustawy wdrożeniowej, w myśl którego jest nią nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 – zwanego dalej ,,rozporządzeniem 1303/2013’’.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 "nieprawidłowość" oznacza każde naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego zaangażowanego we wdrażanie EFSI, które ma lub może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy podnieść, co następuje.

Organ w zaskarżonej decyzji w zakresie kwestii spornej stwierdził, że zatrudnienie socjoterapeuty na umowę o pracę jest niezgodne z budżetem wniosku o dofinansowanie, który przewidywał zatrudnienie socjoterapeutów na podstawie umów cywilnoprawnych (zadanie 6, pozycja 21, wartość planowana wydatku 63.000 zł). Powyższe w ocenie organu stanowi naruszenie § 4 Umowy o dofinansowanie ponieważ jest ominięciem obowiązku stosowania przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, co z kolei spowodowało potencjalną szkodę w budżecie unii europejskiej i jest niezgodne z punktem 3 g), Podrozdziału 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku, Wytycznych dot. kwalifikowalności wydatków.

Jak wynika z § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie, Beneficjent odpowiada za realizację Projektu zgodnie z wnioskiem. Natomiast zgodnie z załącznikiem nr 1 do wniosku o dofinansowanie, zawierający szczegółowy budżet projektu - stanowiącego w myśl § 33 ust. 2 umowy część wniosku o dofinansowanie - w odniesieniu do zadania 6, pozycji 21 ( w wersji aktualnej ) zatrudnienie socjoterapeutów miało następować w oparciu o umowy cywilnoprawne za wynagrodzeniem w łącznej kwocie 63 000 zł. Natomiast z niekwestionowanych ustaleń faktycznych dokonanych w trakcie przeprowadzonej kontroli wynika, że osoba wykonująca obowiązki koordynatora projektu oraz socjoterapeuty w ramach realizowanego projektu została zatrudniona na podstawie umowy o pracę. W związku z powyższym pomimo braku wskazania w zaskarżonej decyzji właściwego ustępu § 4 umowy ( co zarzucono w skardze wskazując na wadliwość decyzji, w tym zakresie ), nie ma wątpliwości, że niezachowanie wymaganej formy zatrudnienia socjoterpeuty stanowiło naruszenie wskazanego § 4 ust. 1 umowy, bowiem było niezgodne ze złożonym wnioskiem o dofinansowanie, a co również zauważa strona skarżąca w dalszej części skargi. W związku z powyższym brak wskazania pełnej redakcji powołanego § 4 umowy nie stanowiło naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu nie można również zgodzić się z argumentacją skargi, że skoro pojęcie ,,personelu projektu’’ zawarte w pkt 1 lit. s) Wytycznych horyzontalnych ( w brzmieniu obowiązującym w dacie zawarcia umowy o pracę ), a także w Wytycznych programowych, do których stosowania zgodnie z § 4 ust. 4 umowy zobowiązał się Beneficjant, obejmowało zarówno osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy jak i wykonujące zadania na podstawie umowy cywilnoprawnej uprawnia do przyjęcia, że w postępowaniu dotyczącym realizowanego Projektu dopuszczalne było zatrudnienie socjoterapeuty na podstawie umowy o pracę, wbrew zapisom zawartej umowy o dofinasowanie. Niewątpliwie obie formy zatrudnienia objęte były zdefiniowanym pojęciem ,,personelu projektu’’, jednakże skoro w szczegółowym budżecie projektu znalazł się zapis o zatrudnieniu socjoterapeutów na podstawie umów cywilnoprawnych, co było wiążące w świetle treści zawartej umowy, to odejście od tego zapisu przez Beneficjenta, poprzez zawarcie umowy o pracę, przy jednoczesnym braku uzgodnień w tym zakresie z Instytucją Zarządzającą stanowiło naruszenie zapisu § 4 ust. 1 umowy.

Również nie zasługuje na uwzględnienie argument skargi, że dopuszczalna była zmiana w projekcie budżetu bez zgłoszenia i akceptacji Instytucji Zarządzającej, ze względu na zapis § 23 ust. 2 umowy przewidujący możliwość wprowadzenia zmian w budżecie, które powodują konieczność dokonywania przesunięć środków do 10% ich wartości. Zgodzić się należy, ze stanowiskiem organu wyrażonym w odpowiedzi na skargę, że zapis powyższy dotyczy możliwości dokonywania przesunięć środków pomiędzy poszczególnymi zadaniami i składającymi się na nie pozycjami budżetowymi, a nie możliwościami dowolnych zmian przez Beneficjenta założeń wydatkowych projektu.

Podsumowując tę część rozważań uznać należy za prawidłowe stanowisko Zarządu Województwa, że zatrudnienie socjoterapeuty na podstawie umowy o pracę przez Beneficjenta w ramach realizowanego programu, było niezgodne z budżetem wniosku o dofinansowanie i naruszało zapis § 4 ust. 1 umowy o dofinansowanie. Jednocześnie strona dokonując zmiany w budżecie projektu w zakwestionowanym zakresie nie wystąpiła o akceptację Instytucji Zarządzającej, do czego zobowiązywał zapis § 23 ust. 1 umowy, co w rezultacie stanowiło naruszenie art. 184 u.f.p.

5.4. Zauważyć należy, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych rozporządzeniu z dnia 17 grudnia 2013 r. nr 1303/2013.

Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu powołanego art. 2 pkt 36 ww. rozporządzenia – co oznacza każde naruszenie przepisu prawa wspólnotowego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego, wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE, poprzez finansowanie nieuzasadnionego wydatku.

Natomiast zgodnie z art. 143 ust. 2 ww. rozporządzenia Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Korekty finansowe są odnotowywane w zestawieniu wydatków za rok obrachunkowy, w którym podjęto decyzję o anulowaniu.

Zatem wykładnia wszelkich przepisów i uregulowań krajowych, które są podstawą nakładania na beneficjentów przez instytucje zarządzające programami operacyjnymi korekt oraz wydawania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, iż zasadniczą przesłanką nakładania korekt i żądania zwrotu jest rzeczywista albo potencjalna szkoda w budżecie Unii z tytułu nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie zbliżonej definicji ,,nieprawidłowości’’ zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ( uchylonego rozporządzeniem 1303/2013 ) ugruntowany jest pogląd, że z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że przesłanką żądania zwrotu środków nie jest każde naruszenie prawa wspólnotowego, lecz tylko takie, które może zostać określone jako nieprawidłowość, tzn. powodujące lub mogące spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Tego rodzaju okoliczność powinna zostać niewątpliwie wykazana przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków z funduszy europejskich (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., II GSK 1265/15, z dnia 17 stycznia 2017 r. II GSK 4487/16 CBOSA ). Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej. W wyroku z dnia 14 lipca 2016 r., w sprawie C-406/14 Trybunał stwierdził, że z definicji zawartej w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 ( uchylonego rozporządzeniem 1303/2013 ) wynika, iż naruszenie prawa Unii stanowi nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu jedynie wtedy, gdy powoduje ono lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku. Naruszenie takie należy zatem uznać za nieprawidłowość, o ile może ono - jako takie - mieć negatywne skutki budżetowe. Nie trzeba natomiast udowadniać wystąpienia konkretnych skutków finansowych (pkt 44 wyroku).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że organ uznał, iż zatrudnienie socjoterapeuty na podstawie umowy o pracę, stanowiło ominięcie obowiązku stosowania przez beneficjenta zasady konkurencyjności, co z kolei spowodowało potencjalna szkodę w budżecie unii europejskiej i jest niezgodne z punktem 3g) Podrozdziału 6.2. Ocena kwalifikowalności wydatku Wytycznych horyzontalnych.

W ocenie Sądu z tak sporządzonego uzasadnienia decyzji nie wynika na czym polegało ominięcie obowiązku stosowania przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, a co w rezultacie miałoby spowodować potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Przede wszystkim organ powinien wykazać w jaki sposób stwierdzone uchybienie, poprzez zastosowanie takiej formy zatrudnienia socjoterapeuty naruszyło zasadę konkurencyjności. Ponadto w ocenie Sądu, dla stwierdzenia nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia Rady nr 1303/2013, nie jest wystarczające samo wskazanie, że ominięto zasadę konkurencyjności. Konieczne jest zatem logiczne wykazanie, że sygnalizowane naruszenie skutkowało powstaniem szkody, lub że w tych konkretnych okolicznościach faktycznych stwierdzone uchybienie mogło mieć przynajmniej potencjalny szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej poprzez finansowanie nieuzasadnionego wydatku z tego budżetu.

Należy wskazać, że stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Z istoty samego uzasadnienia wynika, że powinno ono wskazywać przesłanki, którymi kierował się organ wydając dane orzeczenie, a więc powinno w sposób wyczerpujący wyjaśniać podstawę rozstrzygnięcia i okoliczności, które za takim, a nie innym rozstrzygnięciem przemawiają. Celem uzasadnienia jest bowiem przedstawienie procesów myślowych, które doprowadziły organ do wydania danego aktu, wskazanie motywów będących podstawą podjętego przez niego rozstrzygnięcia i wreszcie wskazanie argumentów tłumaczących dlaczego takie, a nie inne stanowisko było prawidłowe w określonym stanie faktycznym. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu powinna bowiem pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Prawidłowo zredagowane pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienie decyzji administracyjnej jest też istotne z uwagi na zasadę przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. Właśnie w uzasadnieniu organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. To zdecydowanie uzasadnienie jest elementem decydującym o przekonaniu strony co do trafności i słuszności przyjętego rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie zostanie zaś zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy. Takie działanie organu pozostanie nadto w sprzeczności z zasadą wyrażoną w art. 8 k.p.a. tj. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie spełnia wymogów wynikających z powołanych przepisów, ze względu na brak uzasadnienia istnienia przesłanki nieprawidłowości, o której mowa w art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013, co uzasadnia zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami przepisów prawa procesowego przedwczesna jest ocena pozostałych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ ponownie rozpoznając sprawę uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku.

Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 p.p.s.a.), pomimo zaskarżenia decyzji w części uznającej za niekwalifikowalne wydatki związane z umową o pracę dotyczącą wykonywanych zadań terapeuty, uchylił zaskarżoną decyzję Zarządu Województwa w całości, ze względu na określenie w decyzji wysokości do zwrotu środków, jako jednej kwoty obejmującej wszystkie stwierdzone przez organ uchybienia.

5.6. Mając na uwadze wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) uchylił zaskarżoną decyzję.

W związku z uwzględnieniem skargi, Sąd na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., zgodnie ze złożonym wnioskiem, zasądził na rzecz Skarżącej zwrot kosztów postępowania w wysokości 4162 zł, w tym kwotę 562 zł tytułem uiszczonego w sprawie wpisu sądowego oraz kwotę 3600 zł tytułem kosztów wynagrodzenia pełnomocnika, którego wysokość ustalono na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).