Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 171/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 125 ust. 5 pkt 1 i 3 art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska, sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant ref. staż. Krystyna Stępniak-Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia[...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Wojewody [...]na rzecz skarżącego Miasta W. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2014 r. - zaskarżoną skargą przez Miasto [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wymienionemu organowi - jako organowi pierwszej instancji.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

B. M. i A. M. wnieśli o ustalenie odszkodowania za grunt przeznaczony pod drogę - ulicę [...] obejmujący działki o numerach ewidencyjnych: [...] o pow. 1847 m2 i [...] o pow. o pow. 917 m2 zlokalizowane na obszarze dzielnicy [...] w W.

Prezydent [...] decyzją z [...] listopada 2013 r. odmówił ustalenia i wypłaty odszkodowania za wyżej opisany grunt. W uzasadnieniu decyzji podał, że:

1) Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2006 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] m. in. na działki ewidencyjne:

- nr [...] o pow. 1283 m2 - przeznaczoną pod zabudowę mieszkaniową,

- nr [...] o pow. 431 m2 - przeznaczoną pod poszerzenie ul. [...],

- nr [...] o pow. 1847 m2 - przeznaczoną pod projektowaną ulicę ([...]).

Z treści decyzji wynika, że podziału dokonano pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na drodze stanowiącej dojazd (m. in. działki ew. [...]) odpowiednie służebności drogowe. Ponadto treść uzasadnienia ww decyzji potwierdza, że wymieniona działka jest przedmiotem własności wnioskodawcy;

2) Prezydent [...] ostateczną decyzją z [...] grudnia 2007 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej KW Nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] m. in. na działkę ewidencyjną nr [...] o pow. 917 m2 - przeznaczoną pod ulicę [...].

Z treści decyzji wynika, że podziału dokonano pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na drodze stanowiącej dojazd (m. in. działce ew. [...]) odpowiednie służebności drogowe. Ponadto z treści uzasadnienia ww decyzji wynika, ze "za spełnienie warunku uważa się również sprzedaż wydzielonych działek wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działek nr [...] i [...] stanowiących drogę dojazdową pod drogi publiczne".

Dalej z ksiąg wieczystych wynika:

1) KW Nr [...], że działka ewidencyjna nr [...] została przyłączona do KW Nr [...], a działka nr [...] została przyłączona do KW Nr [...] i właścicielem jej - na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej - są B. i A. M.;

2) KW Nr [...], że działka ewidencyjna nr [...] została przyłączona do KW Nr [...] i właścicielem jej - na zasadach wspólności ustawowej małżeńskiej - są B. i A. M.

Pismem z [...] marca 2011 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w [...] poinformowała, że działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] nie zostały przejęte z mocy prawa na własność [...] W. i nadal są własnością osób prywatnych, co wynika z opisu księgi wieczystej, a nadto, że ustawa o gospodarce nieruchomościami wyraźnie mówi o wypłacaniu odszkodowania za działki przejęte tylko pod drogi publiczne, a nie za działki projektowane czy wypłacenie odszkodowania za pogorszenie warunków działki w wyniku dokonanego podziału.

Organ pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż w sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Niniejsza nieruchomość nie jest przedmiotem publicznego użytku tylko służy właścicielom nieruchomości położonych przy ul. [...], a okolicznością potwierdzającą powyższe jest stwierdzenie zawarte w decyzjach podziałowych Prezydenta [...], że podziału przedmiotowej nieruchomości dokonano pod warunkiem, iż przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału, zostaną ustanowione na drodze stanowiącej dojazd (działki ew. nr [...] i nr [...]) odpowiednie służebności drogowe na rzecz zbywanych działek. Decyzje te stały się ostateczne, a strony nie skorzystały z możliwości odwołania się co do przyjętego w decyzjach podziałowych charakteru wydzielonych działek gruntu jako dróg wewnętrznych. Strony postępowania podziałowego również nie zakwestionowały zgodności treści powyższych decyzji z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczegółowymi. Ponadto w księgach wieczystych, w których wpisano powyższe działki Miasto nie jest wpisane jako właściciel. W rozpatrywanej sprawie brak jest dowodu, że dotychczasowym właścicielom zostało odjęte prawo własności nieruchomości, stanowiących przedmiot wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Strony jednocześnie nie wskazały przepisu, w oparciu o który mogłoby zostać im wypłacone odszkodowanie za ww nieruchomości.

W konsekwencji organ pierwszej instancji stwierdził brak przesłanek do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działki objęte wnioskiem, stanowiące nadal własność osób fizycznych. Wypłacenie odszkodowania w przypadku, gdy osoba wnioskująca jest wpisana w dziale II księgi wieczystej jako właściciel i brak podstaw do wpisania Miasta [...], jako właściciela powyższej nieruchomości, byłoby nieuzasadnionym wydatkiem publicznych pieniędzy.

Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu odwołania B. M. i A. M. - decyzją z [...] lipca 2014 r. uchylił decyzję Prezydenta [...] z [...] listopada 2013 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji podał, że nie podziela stanowiska zajętego w decyzji przez organu pierwszej instancji, jakoby w sprawie nie miał zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z akt sprawy wynika, że sporne nieruchomości powstały w wyniku podziału działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dokonanego decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2006 r. i działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...], dokonanego decyzją Prezydenta [...] z [...] października 2007 r. Wymienione podziały zostały dokonane na wniosek właścicieli w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nieruchomość będąca przedmiotem podziału została objęta Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego fragmentów obszarów X-71 - część II i 0-50 w Gminie W., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] września 2002 r. (Dz. U. Woj. [...]) i przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wraz z usługami I stopnia obsługi z zakresu: handlu, usług bytowych i publicznych "M". Z treści decyzji podziałowych wynika wprost, że działki [...] i [...]przeznaczone są projektowaną ul. [...].

Zdaniem organu odwoławczego wtedy, gdy nieruchomość przeznaczona jest pod drogę, a fakt ten potwierdza treść planu zagospodarowania przestrzennego, wówczas powinien mieć zastosowanie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę ogólnodostępną istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Podział nieruchomości powodujący powstanie wielu nowych działek i wydzielenie drogi niejako automatycznie powoduje, że droga ta będzie dostępna nie tylko dla wszystkich właścicieli, ale również dla każdego chcącego z tej drogi skorzystać. Jedyny sposób w jaki działki wydzielone pod drogi mogą być wykorzystywane zgodnie z planem to drogi. Dlatego odmowa przejęcia tych działek i w konsekwencji wypłaty odszkodowania narusza cytowany art. 1 Pierwszego Protokołu. Takie stanowisko zaprezentował też Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku w sprawie B. i inni przeciwko Polsce. Rozstrzygnięcie Prezydenta [...] pozostaje także w oczywistej sprzeczności z fundamentalną zasada publicznego prawa nieruchomości gwarantującego słuszne odszkodowanie za pozbawienie lub ograniczenie prawa do nieruchomości wskutek dokonania podziału nieruchomości. Wyłączenie prawa do słusznego odszkodowania - pomimo ewidentnej ingerencji w prawo użytkowania wieczystego powoduje, że takie rozstrzygnięcia pozostają w oczywistej sprzeczności z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Podobne stanowisko w analogicznych sprawach zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 5 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 687/11 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 21 grudnia 2010 r., sygn. I SA/Wa 798/10.

Dalej Wojewoda [...] nie zgodził się także ze stwierdzeniem zawartym w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jakoby dowodem na brak powstania obowiązku odszkodowawczego ze strony Prezydenta [...] był brak wpisu we właściwej księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości Miasta [...] jako właściciela nieruchomości. Ostateczna decyzja o zatwierdzeniu projektu podziału jest podstawą do dokonania zmian w księdze wieczystej oraz wprowadzenia zmian w danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. Z brzmienia art. 98 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że to właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia w świetle regulacji z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa. Ustawowy obowiązek wypłaty odszkodowania powstaje dopiero wtedy, kiedy decyzja o zatwierdzeniu podziału dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości stanie się ostateczna. Nie ulega więc wątpliwości, że odszkodowanie ma charakter akcesoryjny, dlatego należy je rozważyć na tle charakteru prawnego odjęcia własności działki gruntu wydzielonej przy podziale nieruchomości. Odjęcie zaś własności działki gruntu ma charakter publicznoprawny, ponieważ następuje z mocy samego prawa w związku z wydaniem i uzyskaniem waloru ostateczności przez decyzję administracyjną o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie należne za odjęcie w sposób władczy prawa własności działki gruntu wydzielonej przy podziale nieruchomości ma charakter publicznoprawny, jako zobowiązanie podmiotu publicznoprawnego wobec właściciela nieruchomości za pozbawienie go własności nieruchomości z mocy samego prawa. Za słuszny należy uznać pogląd wyrażony w odwołaniu, że gdyby przyjąć argumentację organu pierwszej instancji zawarta w uzasadnieniu decyzji dotyczącą braku wpisu Miasta [...] jako właściciela nieruchomości w jej księdze wieczystej, wówczas mielibyśmy do czynienia z sytuacją, w której to organ wnioskiem o wpis do księgi wieczystej mógłby decydować, czy prawo do odszkodowania powstanie , czy też nie. Zatem stanowisko Prezydenta [...] narusza art. 98 w związku z art. 129 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest sprzeczne nie tylko z literalnym brzmieniem ww przepisów, lecz również stoi w sprzeczności z generalną zasadą ochrony konstytucyjnego prawa własności.

W świetle powyższego organ odwoławczy przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, gdyż decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Rozpatrując ponownie sprawę odszkodowania za przedmiotową nieruchomości organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić postępowanie odszkodowawcze, uzupełnić dotychczas zebrany materiał dowodowy m. in. o wycenę nieruchomości i

wydać merytoryczne rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy również podkreślił, że postępowanie administracyjne musi odpowiadać wymogom przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności zaś czynności wyjaśniające winny prowadzić do wnikliwego ustalenia stanu faktycznego, opartego na wyczerpująco zgromadzonym i ocenionym całym materiale dowodowym ( art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.). Przedstawienie ustaleń faktycznych, oceny dowodów, a także rozważenie zastrzeżeń i wniosków stron powinno zostać zawarte w uzasadnieniu decyzji, tak by odpowiadała ona dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a. Powyższym zasadom uchybił organ pierwszej instancji. Zgodnie z wyrażoną w art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 K.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy pozbawiałoby strony możliwości odwołania się od takiej decyzji, z uwagi na ostateczny charakter rozstrzygnięć organów odwoławczych i przeczyłoby istocie normy wyrażonej w art. 15 K.p.a. W tym stanie rzeczy organ drugiej instancji - działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. - orzekł jak w rozstrzygnięciu.

Miasto [...] - reprezentowane przez Prezydenta [...] - w skardze na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. wniosło uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. przez błędne jego zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Prezydenta [...] i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do zastosowania tego przepisu oraz prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 i art. 129 ust. 5 pkt 1w zw. z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu skargi Miasto podniosło, że Wojewoda [...], po pierwsze w wydanej decyzji błędnie zacytował przepis art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a po drugie przepis ten w sprawie nie będzie miał zastosowania (czyli ani punkt 1 ani 3 wskazanego artykułu). Nadto przepis ten ma charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Nie jest on bowiem samoistną podstawą do ustalania odszkodowania. Materialnoprawny obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych i obowiązujących podstaw prawnych, zwłaszcza w przypadkach ujętych w art. 129 ust. 5 pkt 3 ww ustawy.

Zdaniem skarżącego analiza treści decyzji podziałowych prowadzi do jednoznacznych wniosków, iż działka ew. [...] wydzielona została jako droga wewnętrzna, a przede wszystkim jako droga prywatna i działka ew. [...] przeznaczona pod ul. [...]. W sentencji jednej z decyzji podziałowych powołane zostały art. 93 ust. 1,4 i 5, art. 96, art. 98, art. 98a i art. 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami ze względu na wydzielenie w powyższej decyzji dz. ew. [...] przeznaczonej pod ulice [...]. Również opis ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego, w którym czytamy o przeznaczeniu w planie działek pod drogę publiczną dotyczy wydzielanej dz. ew. [...] ("Uchwałą Nr [...] Rady [...] z dnia [...] września 2003 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg na terenie [...] W. do kategorii dróg gminnych oraz pozbawienia niektórych dróg na terenie [...] W. kategorii dróg gminnych ul. [...] zaliczona została do kategorii dróg powiatowych"), natomiast w drugiej art. 98 ww ustawy nie został powołany. Za działkę ew. [...] wniosek o odszkodowanie na podstawie art. 1 Protokołu Dodatkowego nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 1952 r. oraz 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w związku z art. 129 ust. 5 pkt. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wnioskodawcy wskazali, iż są nadal właścicielami dz. [...] i [...], a nadto postanowienia planu miejscowego nie wskazują, że działki te nie zostały przeznaczone pod drogę publiczną. We wniosku o ustalenie odszkodowania za działki ew. [...] i [...] z [...] marca 2012 r. piszą: "mimo że formalnie właścicielem działek [...] oraz [...] są Wnioskodawcy, należy przyjcie, że Wnioskodawcy zostali faktycznie wywłaszczeni, albowiem nie mają możliwości korzystania ze swych nieruchomości, które są przeznaczone pod drogę publiczną (chociaż postanowienia planu miejscowego nie wskazują wprost, że ulica [...] to droga publiczna jest to jednak nieskuteczna próba uniknięcia odpowiedzialności za wywłaszczenie). Obydwie decyzje podziałowe ([...] i [...]) przewidywały wydzielenie odpowiednio działek ew. [...] i [...] jako drogi wewnętrznej, stanowiącej własność prywatną. Nie nastąpił zatem w przedmiotowej sprawie skutek wynikający z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wynagrodzeniem zaś za takie przeznaczenie obydwu działek w decyzji podziałowej będzie bądź odpłatne ustanowienie na powyższej działce służebności drogi (art. 145 § 1 K.c.) bądź uzyskanie ceny za sprzedaż udziału w powyższej działce. Każdy właściciel, którego nieruchomość obciążono prawem służebności drogi, zostaje ograniczony w możliwości korzystania ze swej własności. Nie nastąpił więc skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie skarżącej brak jest podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym i tych które nie mają charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego takiego podziału, zwiększa ono atrakcyjność i cenę działek. Niewątpliwie brak jest podstawy prawnej, która uzasadniałaby przejście na rzecz gminy własności działek gruntu wydzielonych pod drogi o charakterze wewnętrznym i powstanie roszczenia o wypłatę odszkodowania z tego tytułu w trybie przepisów prawa administracyjnego. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż sądy wieczystoksięgowe odmawiają dokonania wpisu [...] Warszawy jako właściciela na podstawie decyzji podziałowej, jeśli nie dołączony zostanie do wniosku dokument, iż działka wydzielona na podstawie tej decyzji została zaliczona do odpowiedniej kategorii drogi publicznej. W niniejszej sprawie w ogóle nie składano wniosku o wpis Miasta jako właściciela działek ew. [...] i [...] W. jako, że Miasto nie jest właścicielem powyższych działek. Działki te nie zostały zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych. Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, "Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem". Na podstawie przedstawionej powyżej argumentacji nie można w sprawie mówić o wywłaszczeniu i słusznym odszkodowaniu. W tym miejscu skarżąca powołała się na wydany w analogicznej sytuacji wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 października 2011 r. (sygn. akt I OSK 1681/10).

Wojewoda [...] - w odpowiedzi na skargę - wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270, ze zm.) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę. W konsekwencji uznał, iż decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2014 r. narusza prawo w stopniu dającym podstawy do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zaskarżoną decyzją organ odwoławczy uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ pierwszej instancji odmówił skarżącym ustalenia i wypłaty wnioskowanego odszkodowania, uznając że w sprawie nie ma zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami [(t.j. Dz. U. z 2014r., poz. 580) - dalej w skrócie: "u.g.n."]. Z kolei organ odwoławczy stanowisko to zanegował, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Według Wojewody - Prezydent [...] winien przeprowadzić postępowanie zmierzające do ustalenia odszkodowania, uzupełniając dotychczas zebrany materiał dowodowy o wycenę nieruchomości objętych wnioskiem odszkodowawczym i wydać merytoryczne rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że "nie podziela stanowiska organu pierwszej instancji, jakoby w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z literalnym brzmieniem tego przepisu "Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

W ocenie Sądu kontrolowane rozstrzygnięcie jest przedwczesne. Zostało podjęte bez wyczerpującego wyjaśnienia i ustalenia istotnych dla jego treści okoliczności, czyli spełnienia wymogów jakie stawia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. oraz uzasadnienia sporządzonego zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 K.p.a. Przedstawione uznanie Sądu należy wiązać z przytoczonym wyżej fragmentem zaskarżonej decyzji. Otóż organ odwoławczy nie zgadza się z twierdzeniem organu pierwszej instancji, jakoby w stanie faktycznym sprawy nie miał zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., tymczasem cytuje art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. i przytacza argumentację z powołaniem się na treści art. 98 u.g.n.

Odszkodowanie - stosownie do art. 129 ust. 1 u.g.n. - ustala starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 5. Zgodnie z ust. 5 art. 129 u.g.n., starosta, [...], wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu:

1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-

126;

2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości;

3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przytoczona regulacja przewiduje dwie możliwości ustalania odszkodowania, po pierwsze - odszkodowanie jest ustalane przez starostę w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. W tym przypadku z ustawy wynika obowiązek łącznego orzekania o wywłaszczeniu nieruchomości i o wysokości odszkodowania za wywłaszczenie; po drugie - starosta wydaje odrębną decyzję w sprawie odszkodowania m. in. w przypadku określonym w art. 98 ust. 3 u.g.n., czyli za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, w tym gminne - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela i z mocy prawa przeszły na własność gminy (pkt 2) i gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (pkt 3). W pierwszym z wymienionych przypadków (czyli pkt 1 ust. 5 art. 129 u.g.n.) odszkodowanie przysługuje za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, natomiast zakresem drugiego przypadku (czyli pkt 3 ust. 5 art. 129 u.g.n.) - w ocenie Sądu - objęte są sytuacje dotyczące działek gruntu wydzielonych pod drogi, które nie mają statusu dróg publicznych, zaś za przepisy nakazujące w tym wypadku wypłatę odszkodowania należy uznać art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz. U. Nr 36, poz. 175). Przepis ten wyznacza granice ingerencji państw w prawo własności i stanowi, że każda osoba fizyczna i prawna ma prawo do poszanowania swego mienia. Nikt nie może być pozbawiony swojej własności, chyba że w interesie publicznym i na warunkach przewidzianych przez ustawę oraz zgodnie z ogólnymi zasadami prawa międzynarodowego. Powyższe postanowienia nie będą jednak w żaden sposób naruszać prawa państwa do stosowania takich ustaw, jakie uzna za konieczne do uregulowania sposobu korzystania z własności zgodnie z interesem powszechnym lub w celu zabezpieczenia uiszczania podatków bądź innych należności lub kar pieniężnych. Z przepisu tego wynikają 3 zasady ochrony praw do nieruchomości: zasada prawa do poszanowania mienia, druga dotyczy zasad pozbawienia mienia i trzecia zawarta w § 2 art. 1 dotyczy zasad korzystania z prywatnej własności w publicznym interesie. Z użytego w Konwencji zwrotu "prawo do poszanowania mienia" wynika zakres ochrony praw do nieruchomości wykraczający daleko poza granice wąsko rozumianego wywłaszczenia (wyrok WSA z 25.01.2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1834/07, publ. Lex nr 8982217).

W świetle przedstawionego stanu sprawy, przytoczonych przepisów prawa i poczynionych wywodów, w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdził po stronie organu pierwszej instancji obowiązek przeprowadzenia postępowania odszkodowawczego, czyli ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących za nieruchomość stanowiącą działki nr [...] i [...] przeznaczoną pod drogę - ulicę [...], to powinien w sposób nienasuwający żadnych wątpliwości i przekonywujący wykazać zasadność prezentowanego stanowiska. Obowiązkiem Wojewody [...] - przy ponownym rozpoznawaniu sprawy - będzie więc określenie w sposób jednoznaczny podstawy, która - w jego ocenie - uprawnia do wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 129 ust. 5 pkt 1 czy pkt 3 u.g.n.). Jeżeli będzie to podstawa z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. to wyjaśnienie jej zastosowania powinien połączyć z wykazaniem zaistnienia także przesłanek z art. 98 ust. 3 u.g.n. Z kolei, jeżeli będzie to podstawa z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. to obowiązkiem organu będzie wykazanie, że w stanie faktycznym sprawy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości (bez ustalenia odszkodowania) i wyjaśnienie jej zastosowania w powiązaniu z przepisem nakazującym w takim wypadku wypłatę odszkodowania, czyli art. 1 Protokołu, o którym była wcześniej mowa.

Wobec przedwczesności rozstrzygnięcia - nie poprzedzonego dogłębną analizą materiału sprawy (w szczególności postanowień planu dotyczących Projektowanej ulicy [...], podstaw prawnych i treści decyzji podziałowych), ogólnikowego powołania się wyrok ETPC w sprawie B. i inni v. Polska z [...] listopada 2007 r. (czyli bez odniesienia jego treści do stanu faktycznego jaki ma miejsce w kontrolowanej sprawie) oraz omyłki w powołaniu się na regulacje art. 129 ust. 5 u.g.n. (w istocie niedającego jednoznacznej odpowiedzi czy organ opowiada się za zastosowaniem w sprawie pkt 3 czy 5 przedmiotowej normy) - Sąd nie może odnieść się do miarodajnej kwestii dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy, to jest czy w zaistniałym stanie sprawy zachodzi podstawa do ustalenia odszkodowania na rzecz skarżących, w konsekwencji wydania decyzji o odszkodowaniu.

Na skutek tego, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. - orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a. w punkcie 2 orzeczenia, a postanowienie o zasądzeniu kosztów postępowania zawarto w punkcie 3 i oparto na art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.