Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3318/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. sp. z o.o. siedzibą w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 868/18 w sprawie ze skargi T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 868/18 oddalił skargę T. sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej również: "Spółka", "wnosząca skargę kasacyjną", "strona") na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej (w wysokości 112.500,00 zł) z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania odbudowanej części budynku hotelu "B." w Z.

Odbudowa prowadzona była na postawie decyzji Starosty T. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], znak: [...] o pozwoleniu na zamierzenie inwestycyjne obejmujące odbudowę części kondygnacji IV (poddasze) oraz części dachu po pożarze budynku Hotelu B. położonego w Z.

T. sp. z o.o. z siedzibą w Z., reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła skargę kasacyjną od powołanego wyroku. Zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. poprzez rozdzielenie postępowań dotyczących "dwóch" części tego samego obiektu budowlanego do dwóch sygnatur ([...] - obecnie II SA/Kr 868/18) i [...] - obecnie II SA/Kr 867/18) i przez to wymierzenie nadmiernych kar (112.500 zł i 150.000 zł = 262.500 zł), podczas gdy prowadząc jedno postępowanie co do jednego obiektu budowlanego, kara nie mogłaby przekroczyć kwoty 187.500 zł.;

2. istotne naruszenie prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

b. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej "P.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do uchylenia zaskarżonego postanowienia;

c. art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia w zaskarżonym wyroku podstawy prawnej i faktycznej, co do sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji ustalił kto faktycznie użytkował ten obiekt, a zatem adresata decyzji; a także co do aprobaty przez Sąd stanowiska organów nadzoru budowlanego polegającego na zaniechaniu obliczenia powierzchni faktycznie użytkowanej w odbudowywanej części obiektu, przy równoczesnym ustaleniu, że pozostałe (poza wymienionymi w protokole z dnia 3 października 2017 r.) pomieszczenia nie są użytkowane, a także przy pominięciu okoliczności, że pozwolenie na użytkowanie może też być wydane dla części obiektu, w konsekwencji:

– przyjęcie braku możliwości połączenia dwóch spraw dotyczących kar pieniężnych za samowolne przystąpienie do użytkowania dwóch części tego samego obiektu,

– przyjęcie, iż nie jest możliwe wymierzenie kary tylko w odniesieniu do użytkowanej części obiektu, podczas gdy było możliwe wyliczenie jej powierzchni; co doprowadziło także do naruszenia zasady prawdy obiektywnej;

d. art. 145 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd pierwszej instancji naruszeń przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., wyrażających się w błędnym ustaleniu stanu faktycznego, niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy (w tym okoliczności spornych), naruszeniu granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej (sprzecznej z zasadami logicznego myślenia) oceny materiału dowodowego, przy czym powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych wyżej błędów skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Podnosząc powyższe zarzuty, Spółka wniosła o:

1. na podstawie art. 188 P.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. i w konsekwencji uchylenie kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji postanowienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] listopada 2017 r. oraz umorzenie postępowania;

2. względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania;

3. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Ponadto strona wniosła o połączenie rozpoznania przedmiotowej skargi kasacyjnej ze sprawą skargi kasacyjnej wniesionej w sprawie II SA/Kr 867/18.

W piśmie z dnia 2 lipca 2019 r. wnosząca skargę kasacyjna oświadczyła, że zrzeka się rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.

Wnosząca skargę kasacyjną złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś organ administracji, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Następnie trzeba wskazać, że zgodnie z art. 193 zd. 2 P.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia zatem w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm. – stan prawny na dzień wydania postanowienia zaskarżonego do Sądu pierwszej instancji; dalej powoływana jako "P.b.").

Przepis art. 3 pkt 1 P.b. zawiera definicję legalną obiektu budowlanego, przez który należy rozumieć m.in. budynek.

Zgodnie natomiast z art. 57 ust. 7 P.b., który stanowił materialnoprawną podstawę postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymanego w mocy postanowieniem zaskarżonym do Sądu pierwszej instancji, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Art. 55 P.b., do którego odwołuje się art. 57 ust. 7 określa sytuacje, w których przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego wydawana jest decyzja o pozwoleniu na użytkowanie. Zgodnie z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na budowę obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVI.

Przedmiotowy budynek hotelowy, zgodnie z załącznikiem do P.b., zalicza się do kategorii XIV obiektów budowlanych.

Posługując się wyłącznie dyrektywami wykładni językowej można by uznać, że powołany wyżej art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których obiekt budowlany zostaje na podstawie pozwolenia na budowę wzniesiony od podstaw. Rozumienie analizowanego przepisu, kiedy posługiwał się on jeszcze sformułowaniem "na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę" (ówcześnie art. 55 pkt 1), było już jednak przedmiotem rozważań w judykaturze, a także w literaturze przedmiotu, gdzie wskazywano, że przy literalnym rozumieniu, poza zakresem jego zastosowania pozostawałyby obiekty budowlane, które na podstawie pozwolenia na budowę zostały wyremontowane, odbudowane, nadbudowane, czy przebudowane. Rozważano więc, czy regulacja ta może być stosowana do remontu lub przebudowy obiektu, gdy dla ich przeprowadzenia z technologicznego punktu widzenia nie jest niekiedy konieczne zaprzestanie dotychczasowego użytkowania obiektu. Podkreślano przy tym m.in., że organy nadzoru budowlanego powinny mieć możliwość skontrolowania zachowania warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym przyjęto, że mimo sformułowania, w którym mówi się "o wzniesieniu obiektu budowlanego", art. 55 pkt 1 P.b. ma zastosowanie także do innych robót budowlanych, nie tylko takich, które polegają na wybudowaniu obiektu budowlanego od podstaw i nie odnosi się tylko do "budowy", ale również do innych robót budowlanych wymienionych w art. 3 pkt 7 P.b. (zob. szerzej na ten temat wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt II OSK 285/14

– niepublikowany; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy zatem skonstatować, że skoro przez budowę, zgodnie z art. 3 pkt 6 P.b., rozumie się nie tylko wykonanie obiektu budowalnego w określonym miejscu, ale także m.in. jego odbudowę, to hipotezą normy prawnej zawartej w art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. z pewnością jest objęta również taka sytuacja, w której następuje odbudowa części obiektu budowlanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Obowiązkiem inwestora jest wtedy uzyskanie pozwolenia na użytkowanie tej części obiektu budowlanego (budynku), która objęta była pozwoleniem na budowę (odbudowę), a obowiązkiem organu skontrolowanie zachowania warunków określonych w tym pozwoleniu.

Wziąwszy powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, że wbrew stanowisku wnoszącej skargę kasacyjną nie zachodziły przesłanki przemawiające za połączeniem przedmiotowej sprawy, dotyczącej przystąpienia do nielegalnego użytkowania części kondygnacji IV (poddasza) oraz części dachu po pożarze budynku Hotelu B. odbudowanych na podstawie pozwolenia na budowę (odbudowę) wydanego przez Starostę T. w dniu [...] stycznia 2015 r. ze sprawą dotyczącą przystąpienia do nielegalnego użytkowania części tego samego budynku hotelowego powstałej w ramach jego przebudowy i rozbudowy, na które pozwolenia udzielono decyzją Starosty T. z dnia [...] grudnia 2013 r. Zarówno na odbudowę zniszczonej w wyniku pożaru części budynku hotelowego, jak i na jego przebudowę i rozbudowę, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Na drugą z wyżej wymienionych inwestycji udzielono pozwolenia decyzją Starosty T. z dnia [...] grudnia 2013 r., zaś na pierwszą decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. Przystąpienie do użytkowania każdej obu wymienionych części budynku hotelowego wymagało więc uzyskania odrębnych decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, zatem weryfikacji przez organ nadzoru budowlanego zachowania warunków określonych w każdym z wyżej wymienionych pozwoleń na budowę. Co za tym idzie, przystąpienie do użytkowania, tak odbudowanej części budynku hotelowego (pozwolenie na budowę z dnia [...] stycznia 2015 r.), jak części powstałej w wyniku przebudowy i rozbudowy tego budynku (pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2013 r.) skutkowało po stronie organów nadzoru budowlanego obowiązkiem wszczęcia dwóch osobnych postępowań administracyjnych zakończonych dwoma odrębnymi postanowieniami, wydanymi na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a P.b. Jakkolwiek podstawa prawna obu tych postanowień była ta sama, to odmienny był stan faktyczny, stanowiący podstawę niedopełnionych obowiązków inwestora.

Ponieważ niedopuszczalne było wszczęcie i prowadzenie jednego postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania dwóch części tego samego budynku hotelowego zrealizowanych na podstawie dwóch decyzji o pozwoleniu na budowę, to nie było także podstaw do połączenia spraw ze skarg na wydane postanowienia do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Co za tym idzie, skargi kasacyjne wniesione od wyroków wydanych przez Sąd pierwszej instancji w sprawach II SA/Kr 867/18 i II SA/Kr 868/18 nie mogły być rozpoznane łącznie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny nie połączył, zgodnie z żądaniem strony, skarg kasacyjnych wniesionych we wskazanych sprawach do wspólnego rozpoznania.

Zarzut naruszenia art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. jest niezasadny, ponieważ oba wymienione przepisy zawierają tzw. normy wynikowe. Wskazują mianowicie, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać Sąd, jeżeli nie uwzględnia skargi (art. 151) lub uwzględnia ją z powodu naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). Ich naruszenie może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uchyli zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Taka sytuacja nie miała miejsca w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, stwierdziwszy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 P.p.s.a. Jeżeli zaś strona postępowania chce podważyć dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę legalności zaskarżonego aktu, powinna powiązać naruszenie wskazanych przepisów z właściwymi przepisami postępowania lub prawa materialnego.

Chybiony jest zarzut naruszenia art. 151 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 K.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

O naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednego z wymienionych nim elementów. Zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39) art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną również wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. W takiej bowiem sytuacji strony postepowania sądowoadministracyjnego nie mają sposobności zapoznania się z tokiem rozumowania i argumentacją sądu, a w dalszej perspektywie wyłączona jest możliwość dokonania przez Naczelny Sąd Administracyjny oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu administracji, a także podano i wyjaśniono podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim ocenę zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, które doprowadziły do konkluzji, że postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] jest zgodne z prawem.

Autor skargi kasacyjnej poprzez analizowany zarzut podważa w istocie dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawną zaskarżonego postanowienia, podnosząc niewyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, które albo zostały prawidłowo ustalone w toku postępowania administracyjnego, jednakże ocenione w odmienny sposób od oczekiwanego przez Spółkę, albo nie były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnośnie zatem do kwestii ustalenia podmiotu, który faktycznie użytkował obiekt budowlany, a co za tym idzie adresata postanowienia, należy stwierdzić, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że karę na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, co do zasady wymierza się inwestorowi (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2197/15 – niepublikowany; dostępny

- http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To inwestor bowiem jest z mocy prawa zobowiązany do skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy, albo uzyskania pozwolenia na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego. Może się zdarzyć, że okoliczności konkretnej sprawy będą skutkować wymierzeniem kary nie inwestorowi, tylko podmiotowi, który faktycznie rozpoczął użytkowanie obiektu budowlanego. Będzie tak, gdy do użytkowania obiektu budowlanego przystąpił inny podmiot wbrew woli inwestora, lub chociażby bez jego zgody. Do takiej też sytuacji odnosi się powołany w skardze kasacyjnej wyrok z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. II OSK 1168/09. Wnosząca skargę kasacyjną nie uprawdopodobniła natomiast, a nawet nie wskazała okoliczności, które mogłyby świadczyć o tym, że taka sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie. Organy administracji prawidłowo ustaliły, na jaki podmiot należy nałożyć przedmiotową karę pieniężną, a Sąd pierwszej instancji nie miał jakichkolwiek podstaw, by podważyć to ustalenie.

Z kolei podnoszona przez autora skargi kasacyjnej w ramach analizowanego zarzutu kwestia niewyjaśnienia możliwości połączenia dwóch spraw dotyczących wymierzenia kar pieniężnych za nielegalne przystąpienie do użytkowania dwóch części tego samego budynku zrealizowanych na podstawie dwóch pozwoleń na budowę w ogóle nie mieści się zakresie ustaleń faktycznych. Dotyczy bowiem tzw. błędu subsumpcji, to jest niewłaściwego zastosowania norm prawa materialnego, które miały w sprawie zastosowanie, do ustalonego stanu faktycznego. Naczelny Sąd Administracyjny, analizując zarzut naruszenia art. 3 pkt 1 w zw. z art. 57 ust. 7 P.b., wyjaśnił, dlaczego prawidłowe było przeprowadzenie przez organy administracji dwóch odrębnych postępowań i wydanie dwóch postanowień, którymi wymierzono Spółce kary pieniężne. Powtarzanie tej argumentacji jest niecelowe.

Nie ma też racji wnosząca skargę kasacyjną wywodząc, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, dlaczego zaaprobował zaniechanie organów administracji polegające na nieobliczaniu powierzchni faktycznie użytkowanej w odbudowanej części budynku. Na str. 15 uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd wprost stwierdził, że wyliczenie dokładnej kubatury faktycznie użytkowanych pomieszczeń odbudowanej części hotelu jest bez znaczenia. Sąd stwierdził, że roboty budowlane określone w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] stycznia 2015 r. należy traktować jako jedno zamierzenie inwestycyjne, a co za tym idzie do obliczenia wysokości kary prawidłowo przyjęto dane wynikające z pozwolenia na budowę, obejmujące całe zamierzenie inwestycyjne, pomijając ustalenie jaka konkretnie część tej inwestycji była użytkowana.

Przywołane stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zasługuje na pełną aprobatę.

W pierwszej kolejności trzeba stwierdzić, że podnoszona przez wnoszącą skargę kasacyjną okoliczność, iż nie przystąpiono do użytkowania wszystkich pomieszczeń odbudowanej części budynku hotelowego nie miała znaczenia dla stwierdzenia faktu rozpoczęcia korzystania z tej części budynku - czy to w całości, czy w części - przed uzyskaniem pozwalającej na to decyzji. Powyższe musiało natomiast skutkować wszczęciem postępowania na podstawie art. 57 ust. 7 P.b. 7.

Forsowana przez wnoszącą skargę kasacyjną teza, że przy ustaleniu wysokości kary, należało pomniejszyć kubaturę odbudowanej części budynku hotelowego o nieużytkowane pomieszczenia, nie znajduje natomiast oparcia w przepisach P.b. Jak powyżej wywiedziono, hipotezą norm prawnej zawartej w art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a) P.b. jest objęta m.in. sytuacja, w której następuje odbudowa części obiektu budowlanego, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Skoro więc bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie rozpoczęto korzystanie z obudowanej części budynku hotelowego, to nawet jeśli niektóre z pomieszczeń tej części nie są faktycznie użytkowane, nie ma podstaw, aby obliczając wysokość kary pieniężnej, nie uwzględniać tych pomieszczeń przy ustaleniu (na potrzeby ustalenia wskaźnika wielkości obiektu budowlanego) kubatury części budynku, która została odbudowana na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] stycznia 2015 r. Innymi słowy, faktyczne nieużytkowanie niektórych pomieszczeń części budynku hotelowego odbudowanej na podstawie wskazanego pozwolenia na budowę (odbudowę) – nawet gdyby miało miejsce – nie jest podstawą do pomniejszenia o kubaturę tych pomieszczeń kubatury części budynku, do której użytkowania przystąpiono pomimo nieuzyskania wymaganego pozwolenia. Odbudowana część budynku stanowi bowiem jedną całość, do której użytkowania nielegalnie przystąpiono. Jakkolwiek więc, ustawodawca posługując się w art. 57 ust. 7 sformułowaniem "lub jego części" przewidział z pewnością zróżnicowanie kary za użytkowanie obiektu z uwagi na jego przedmiotowy zakres, to jednak w realiach przedmiotowej sprawy obudowana część budynku hotelowego stanowi jedną całość i nie można w tym przypadku mówić o nielegalnym rozpoczęciu użytkowania jakiejś wyodrębnionej funkcjonalnie części tej części. Może oczywiście zdarzyć się sytuacja, w której dla ustalenia współczynnika wielkości obiektu na potrzeby wymierzenia kary za nielegalne przystąpienie do użytkowania, niedopuszczane będzie uwzględnienie całości kubatury inwestycji objętej pozwoleniem na budowę. Będzie tak np. w sytuacji, gdy pozwoleniem na budowę objęto inwestycję składającą się z kilku obiektów budowlanych, jednak nielegalne rozpoczęcie korzystania dotyczy tylko jednego z nich (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2767/13

– niepublikowany; dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja z pewnością nie miała jednak miejsca w przedmiotowej sprawie. Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że utrwalony protokołem z dnia 3 października 2017 r. i dokumentacją zdjęciową stan faktyczny nie pozostawia wątpliwości, co do tego, że przystąpiono do użytkowania całości tej części budynku hotelowego, na odbudowę której udzielono pozwolenia powołaną wyżej decyzją Starosty T. Okoliczność, że w pokojach [...] i [...] w dniu przeprowadzenia kontroli nie było gości hotelowych, nie oznacza, że nie przystąpiono do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem. Widoczne na zdjęciach łózka, fotele i stolik nocny stanowią typowe wyposażenie pokoi hotelowych. W połączeniu z niekwestionowanym przez wnoszącą skargę kasacyjną faktem rozpoczęcia użytkowania (znajdujących się również w odbudowanej części hotelu) sali "[...]" zajętej przez firmę P. i sali [...], w której w dniu kontroli przeprowadzonej przez organ pierwszej instancji odbywała się konferencja Małopolskiego Urzędu Marszałkowskiego oraz wskazaną przez przedstawiciela inwestora okolicznością zajęcia pokojów [...], [...], [...], [...] i [...] przez firmę ochroniarską, wyposażenie widoczne w pokojach [...] i [...] wzmacnia przekonanie, że przystąpiono do użytkowania całości odbudowanej części budynku hotelowego.

Powyższe ustalenie potwierdziła także kontrola przeprowadzona przez organ odwoławczy. Okoliczność, że sala [...] w dniu tej kontroli nie była użytkowana i wyposażona w meble nie oznacza, że nie rozpoczęto jej użytkowania, skoro trzy i pół miesiąca wcześniej odbywała się tam konferencja. Może natomiast prowadzić do wniosku, że inwestor, spodziewając się kontroli w toku postępowania odwoławczego, starał się stworzyć pozory niewykorzystywania tej części obiektu. Taki sam wniosek można wysnuć z okoliczności zmagazynowania wszystkich stołów w sali [...] przy jednej ze ścian tego pomieszczenia. Podczas kontroli organu odwoławczego stwierdzono także możliwość dostępu do odbudowanej części od strony północno-wschodniej przez drzwi wyposażone w samowyzwalacz, wewnętrzną klatkę schodową, a także drzwi zamykane na klucz, co dodatkowo potwierdza rozpoczęcie użytkowania tej części budynku.

Nawet z zatem gdyby przyjąć (co z przedstawionych wyżej względów jest w realiach przedmiotowej sprawy niedopuszczalne), że należałoby obliczyć wysokość kary pieniężnej, odejmując (w celu ustalenia współczynnika wielkości budynku) kubaturę nieużytkowanych pomieszczeń, to okoliczność ta (nieużytkowania tych pomieszczeń) nie znajduje oparcia w zebranym w toku postępowania administracyjnego materiale dowodowym.

W ostatnim z postawionych zarzutów wnosząca skargę kasacyjną podnosi naruszenie art. 145 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji nie miał podstaw do stwierdzenia naruszeń wyżej wymienionych przepisów K.p.a. Organy administracji ustaliły bowiem prawidłowo wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy (zastosowania dyspozycji normy prawnej wynikającej z art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 59f ust. 1 P.b.), to jest fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania odbudowanej części budynku hotelowego, współczynnik kategorii obiektu budowlanego i współczynnik wielkości obiektu budowlanego, a także prawidłowo określiły adresata postanowienia. Lakoniczne stwierdzenie wnoszącej skargę kasacyjną, że doszło do naruszenia granic swobodnej oceny dowodów poprzez dokonanie dowolnej, wybiórczej (sprzecznej z zasadami logicznego myślenia) oceny materiału dowodowego, nie zostało w jakikolwiek sposób uzasadnione i stanowi gołosłowną i subiektywną opinię strony.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.