Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 958/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Op 95/19 w sprawie ze skargi P. S.A. w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 31 grudnia 2018 r., nr BP.501.1368.2018.0164.OP8.1 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz P. S.A. w S. 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 9 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Op 95/19, po rozpoznaniu skargi P. S.A. z siedzibą w S. (dalej: skarżąca, spółka) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, Główny Inspektor) z 31 grudnia 2018 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z 29 października 2018 r. oraz orzekł o kosztach postępowania na rzecz skarżącej.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżoną decyzją GITD utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej w wysokości 2000 zł, za naruszenie lp. 9.2 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2200 ze zm., dalej: u.t.d.) tj. wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne. W uzasadnieniu wskazał, że przeprowadzona 28 września 2018 r. kontrola drogowa pojazdu spółki bezspornie wykazała, że stwierdzone usterki w postaci wycieków paliwa z układu ogrzewania pojazdu (webasto), nadmiernej korozji elementów luku bagażowego, widocznych pęknięć ścianek, braku fartucha przeciwbłotnego i wycieków płynów eksploatacyjnych z okolic wtryskiwaczy, udokumentowane materiałem zdjęciowym, należało uznać za zagrażające bezpieczeństwu osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu. Zdaniem organu uzyskanie przez stronę zaświadczenia o przeprowadzonym badaniu technicznym pojazdu nie dowodzi, że usterki nie miały charakteru niebezpiecznego.

W skardze na tę decyzję spółka domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

WSA w Opolu uwzględnił skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.) uchylił decyzje organów obu instancji.

Sąd pierwszej instancji za zasadne uznał zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie w sprawie (art. 7), naruszenie obowiązku wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80), naruszenie zasad postępowania (art. 8 i art. 11) oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy (art. 107 § 3). WSA stwierdził, że nie wystarczy w uzasadnieniu, jak to uczyniły organy, przytoczyć przepisy bez precyzyjnego wskazania, która regulacja prawna ma zastosowanie w sprawie. Zwłaszcza, jeżeli skarżąca nie tylko kwestionuje ustalenia organów zawarte w decyzji, ale i daje przeciwdowód (np. badanie techniczne sprzed i po kontroli) oraz wykłada przepisy materialne na tle faktów odnoszących się do sprawy. W ocenie sądu w okolicznościach sprawy organy winny, zgodnie z art. 136 k.p.a., przeprowadzić dodatkowe dowody, np. przesłuchać kierowcę w zakresie tego, dlaczego nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli, diagnostę na okoliczność stanu technicznego pojazdu po dacie kontroli, załączyć do akt lepszy jakościowo materiał zdjęciowy. Zdaniem WSA, trafnie skarżąca wskazała, że organy w zakresie stwierdzonej usterki w postaci wycieku płynów nie poczyniły żadnych ustaleń i nie dokonały jakiekolwiek analizy przepisów, która uzasadniałaby stanowisko, że usterka ta ma charakter niebezpieczny i dlatego nie ma podstaw do uznania za prawidłową przyjętą przez organ kwalifikację prawną tego naruszenia. Podobne braki w ustaleniach dotyczą usterki w postaci korozji elementów luku bagażowego. Organy nie wyjaśniły, na podstawie jakiego konkretnie materiału dowodowego (i jego oceny) uznały, że stwierdzone usterki należy zakwalifikować do kategorii niebezpiecznych. Wskazanie takich powodów było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że jedyny materiał, jakim dysponowały organy to materiał zdjęciowy, który zawiera wyłącznie czarno-białe fotografie i trudno ustalić, które ze zdjęć obrazują daną usterkę – czego nie był w stanie dokonać na rozprawie nawet pełnomocnik organu. Główny Inspektor nie wyjaśnił również, co w okolicznościach sprawy uzasadnia jego kategoryczne stwierdzenie, że "bezspornie stwierdzone usterki należy uznać za zagrażające bezpieczeństwu osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu", nie odniósł się także do podnoszonych w odwołaniu konkretnych zarzutów strony. W ocenie WSA naruszenie wskazanych przepisów postępowania administracyjnego nastąpiło w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności organy nie wykazały czy w przypadku skarżącej spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary za naruszenie lp. 9.2. załącznika nr 3 do u.t.d. Powyższe uzasadniało uchylenie obu decyzji i nakazanie organom przeprowadzenie ponownego postępowania w celu dokonania wnikliwej oceny przesłanek dotyczących ewentualnego nałożenia na spółkę kary pieniężnej na podstawie art. 92a ust. 1 u.t.d. z odniesieniem się do argumentacji skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor, zaskarżając go w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznania sprawy na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie organ zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że organy nie wyjaśniły należycie stanu faktycznego sprawy bowiem nie wykazały, że stwierdzone w trakcie kontroli usterki pojazdu, w szczególności wycieki płynów oraz korozja elementów luku bagażowego miały charakter niebezpieczny, tj. nie wykazały, że wyciek polegał na stałym powstawaniu kropli, które stanowi bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa, lub że korozja luku bagażowego powodowała niewystarczającą wytrzymałość części, podczas gdy powyższe okoliczności nie mogły mieć istotnego znaczenia w niniejszej sprawie, w sytuacji stwierdzenia przez organy także usterki wycieku paliwa z ogrzewania postojowego webasto, które stanowiło zagrożenie pożarowe, co w konsekwencji było wystarczające do przypisania stronie odpowiedzialności za naruszenie określone w Ip. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d,

2. obrazę przepisów prawa materialnego tj. art. 92a ust. 1 u.t.d., lp. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d., art. 12 ust. 2 pkt c Dyrektywy 2014/47/UE w sprawie kontroli drogowej oraz załącznika nr 1a poz. 8.4.1 i poz. 6.1.3 lit. b i lit. e rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 lipca 2008 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. 2008 Nr 132, poz. 841, dalej: rozporządzenie w sprawie kontroli ruchu drogowego) polegające na zakwalifikowaniu wycieku paliwa z układu ogrzewania pojazdu webasto jako usterki o której mowa w poz. 8.4.1 rozporządzenia w sprawie kontroli ruchu drogowego, podczas gdy wyciek paliwa sklasyfikowany został w poz. 6.1.3 lit. b i lit. e, co w konsekwencji miało wpływ na dokonanie przez sąd pierwszej instancji błędnej oceny poczynionych w toku postępowania ustaleń faktycznych, co do zaistnienia w przedmiotowej sprawie usterki uznanej za niebezpieczną, a w konsekwencji błędnej oceny zasadności nałożenia na skarżącą kary za naruszenie określone w lp. 9.2 załącznika nr 3 do u.t.d.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie jako całkowicie bezzasadnej oraz zwrot kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 26 września 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.) sprawa została skierowana do rozpoznania w dniu 6 grudnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna Głównego Inspektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej naruszenia prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

W ocenie NSA nietrafny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie prawa procesowego. Organ dopatruje się w tym zakresie naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Zarzut tak sformułowany jest niezasadny formalnie w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz merytorycznie nietrafny w pozostałym zakresie. Sąd drugiej instancji zwraca uwagę, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może mieć miejsce wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera jednego z elementów określonych w tym przepisie. Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że posiada ono prawem określone części składowe. Tym samym wypełnia warunki przewidziane w ustawie p.p.s.a. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być łączone z merytoryczną stroną uzasadnienia wyroku, a więc twierdzeniami i wnioskami sądu pierwszej instancji w zakresie poprawności stosowania przepisów procesowych i materialnych. Wszelkie naruszenia w tym obszarze, jakich mógł się dopuścić sąd pierwszej instancji mogą być zwalczane stawianiem zarzutów we właściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a., a nie jako naruszenia formalnych warunków uzasadnienia.

W pozostałym zakresie rozpoznawany zarzut jest merytorycznie nietrafny. NSA akceptuje stanowisko sądu pierwszej instancji, w myśl którego organy obu instancji dokonały wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Jej wadliwość polega na tym, że nie jest ona wszechstronna, bowiem pomija twierdzenie stawiane przez stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczące ustaleń stwierdzonych w czasie kontroli pojazdu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Głównego Inspektora, że dla postępowania w sprawie nałożenia kary za naruszenie przepisów w związku z przewozem podstawowe znaczenie mają ustalenia poczynione w protokole kontroli. Jednak ten fakt nie zwalnia organu od logicznej oceny zarzutów strony, które kwestionują ocenę tych ustaleń, zwłaszcza że z akt sprawy nie wynikają wprost konsekwencje stwierdzonych naruszeń, bowiem te mogą być efektem oceny z punktu widzenia obowiązujących przepisów. NSA zwraca uwagę, że kwalifikacja stwierdzonych wad pojazdu ma wpływ na wymierzenie kary, zatem cały ten proces powinien być spójny logicznie, a tym samym potwierdzać albo obalać twierdzenia strony odnoszące się do ujawnionych wad i usterek pojazdu. Właśnie ten element poprawnie zrealizowany pozwala przyjąć, że postępowanie wyjaśniające było prowadzone zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów k.p.a. Bez wątpienia, co podkreśla sąd pierwszej instancji, po drogach mają poruszać się bezpieczne pojazdy, ale skoro przepisy różnie ujmują wpływ wad na bezpieczeństwo osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu, to rolą organu jest wykazanie, że ten wpływ istniał skoro wymierza karę uzasadnioną zachowaniem bezpieczeństwa na drogach.

Zdaniem NSA niezasadny jest także zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przepisów materialnych. Ten zarzut jest po prostu przedwczesny. Dopiero przeprowadzenie przez organy prawidłowego postępowania i dokonanie oceny na podstawie wyczerpująco rozpatrzonego materiału źródłowego stanowić może podstawę do oceny legalności wydanego aktu w świetle tych zarzutów. W sytuacji, gdy istnieją wątpliwości co do ustaleń lub oceny stanu faktycznego nie można wypowiadać się na temat wykładni lub stosowania prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 450 zł stanowi zwrot kosztów pełnomocnika skarżącej, który występował przed sądem pierwszej instancji, z tytułu sporządzenia i wniesienia w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną (pkt 2 sentencji).