Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 722/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 229
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia del. WSA Arkadiusz Despot -Mładanowicz (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1181/06 w sprawie ze skargi T. C., T. L. i K. L. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza solidarnie od T. C., T. L. i K. L. na rzecz Wojewody Małopolskiego kwotę 220 /dwieście dwadzieścia/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpatrzeniu skargi T. C., T. L. i K. L., wyrokiem z dnia 6 grudnia 2007r., sygn. akt II SA/Kr 1181/06 uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] września 2006 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] kwietnia 2006 r. wydaną w sprawie odmowy zwrotu nieruchomości. Jednocześnie zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz K. L. zwrot kosztów postępowania.

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd pierwszej instancji wskazał, że J. L. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2000 r. wystąpił o zwrot b. parcel l. kat.: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] , b. gm. kat. K.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu działki nr [...] o powierzchni [...] ha i części działek nr: [...],[...],[...],[...], położonych w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna N. oraz części działek nr [...] i nr [...], położonych w obrębie nr [...], jednostka ewidencyjna N. ze względu na fakt, że o zwrot nieruchomości nie wystąpili wszyscy spadkobiercy wywłaszczonego właściciela. Wojewoda Małopolski ostateczną decyzją z [...] września 2001 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję Prezydenta Miasta Krakowa.

W dniu [...] października 2001 r. wpłynął wniosek T. C., T. L. i K. L. o zwrot b. parcel l. kat. nr [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] b. gm. kat. K.

W trakcie postępowania administracyjnego organ pierwszej instancji ustalił, że działka nr [...], obręb nr [...], jednostka ewidencyjna N. m. Kraków, działka nr [...], obręb nr [...], jednostka ewidencyjna N. m. Kraków i parcela l. kat. [...], K., która stanowi część działek nr: [...] i [...], obręb nr [...], jednostka ewidencyjna N., stanowią własność Gminy Miejskiej Kraków.

Postanowieniem z [...] czerwca 2005 r. Wojewoda Małopolski wyznaczył Starostę Krakowskiego do załatwienia sprawy zwrotu tych działek.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r. Prezydent Miasta Krakowa odmówił zwrotu działki nr [...] o pow. [...] ha, obręb nr [...], jednostka ewidencyjna N. m. Kraków (odpowiadającej b. parcelom katastralnym l. kat. [...] i [...], b. gm. kat. K.) na rzecz T. C., T. L. oraz K. L. Decyzja ta zapadła na podstawie art. 4 pkt 9b1, art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 229 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), art. 104 k.p.a.

Uzasadniając rozstrzygnięcie Prezydent Miasta poinformował, że sprawa zwrotu części działki nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. w granicach b. parcel I. kat. [...] i [...] z uwagi na odmienny stan prawny nieruchomości zostanie rozpatrzona w odrębnej decyzji administracyjnej.

W toku postępowania organ ustalił, że parcele I. kat. [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha stanowiące własność W. L. zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z [...] listopada 1951 r. z przeznaczeniem na cele budowy Kombinatu [...] oraz Miasta N., które stało się ostateczne z dniem [...] grudnia 1981 r.

Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Powiatowego dla Miasta Krakowa z [...] listopada 1953 r., sygn. akt [...] prawo do spadku po W. L. nabył J. L. w całości. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla Krakowa – N. w Krakowie z [...] września 1999 r., sygn. akt [...] spadek po J. L. nabyli na mocy ustawy: S. L., T. C. oraz T. L. i K. L. po 1/4 części, a spadek po S. L. nabyli na mocy ustawy: T. C., T. L. i K.L. po 1/3 części.

Zebrana dokumentacja geodezyjna i kartograficzna przesądza z kolei, że b. parcele l. kat. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], b. gm. kat. K. odpowiadają działce nr [...] oraz częściom działek nr: [...],[...],[...],[...], obręb nr [...], jednostka ewidencyjna N. m. Kraków i działce nr [...], obręb nr [...], jednostka ewidencyjna N. m. Kraków.

Na podstawie umowy z [...] lipca 1997 r. K. i M. P. nabyli prawo użytkowania wieczystego działki nr [...]. Ujawnienie w księdze wieczystej umowy o oddanie ww. działki w użytkowanie wieczyste nastąpiło [...] września 1997 r. Następnie ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 1999 r., orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego powyższej działki w prawo własności na rzecz K. P. i M. P. na prawach wspólności ustawowej. Aktualnie działka, na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, jest współwłasnością państwa P.

Dalej organ podkreślił, że zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierca mogą żądać jej zwrotu w całości lub w części, jeżeli stosownie do art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 229 tej ustawy stanowi natomiast, iż roszczenie o zwrot nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. przed 1 stycznia 1998 r.) nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej. Ujawnienie w księgach wieczystych prawa użytkowania wieczystego działki nr [...] nastąpiło przed 1 stycznia 1998 r., a zatem na podstawie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało odmówić zwrotu tej działki na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela. Ponadto organ stwierdził, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy jest możliwy w wypadku, gdy aktualny w chwili orzekania stan prawny nieruchomości nie stanowi przeszkody dla jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom. W przypadku, gdy Skarb Państwa lub gmina nie jest właścicielem, właściwy organ nie może odebrać gruntu lub budynków aktualnemu właścicielowi i wydać decyzji o ich zwrocie poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom.

Odwołanie od decyzji złożyli K. L., T. C. i T. L. zarzucając przewlekłość postępowania oraz rażącą niesprawiedliwość. Podnieśli, że cel wywłaszczenia, mimo upływu kilkudziesięciu lat, nigdy nie został zrealizowany. Wielokrotnie bezskutecznie domagali się zwrotu nieruchomości, nie zostali również powiadomieni o oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a później o przeniesieniu własności przedmiotowych działek. Zażądali zwrotu nieruchomości lub przyznania odszkodowania z tytułu naruszenia praw byłych właścicieli.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] września 2006 r. utrzymał w mocy decyzję organu niższej instancji. W podstawie prawnej powołał art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Wojewoda Małopolski przypomniał, że nabycie prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości przez K. i M. P. nastąpiło na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego [...] lipca 1997 r. w wykonaniu uchwały Zarządu Miasta Krakowa z [...] kwietnia 1997 r. oraz na podstawie ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości. Następnie decyzją z [...] grudnia 1999 r. Prezydent Miasta Krakowa orzekł o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tej nieruchomości w prawo własności na rzecz K. i M. P. Sytuacja taka odpowiada hipotezie art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto wpis do księgi wieczystej prawa własności jest objęty domniemaniem z art. 3 ust. 1 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, że prawo jawne z księgi wieczystej wpisane jest zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. W tych okolicznościach organ pierwszej instancji był zobowiązany odmówić zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie T. C., T. L. i K. L. domagali się stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, jako wydanej z naruszeniem art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Skarżący podnieśli, że oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpiło na niespełna 3 tygodnie przed uchwaleniem ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżących takie postępowanie władz publicznych miało na celu uniemożliwienie im odzyskania wywłaszczonej nieruchomości. W ten sposób naruszono zarówno prawo własności, jak i prawo dziedziczenia, które chronione są przez art. 64 ust. 1 Konstytucji RP. Powołali się również na naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego z art. 2 Konstytucji RP. Skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania, które mogłoby wyjaśnić kwestię legalności działania organów administracji w tej sprawie, co pozwoliłoby im dochodzić odszkodowania na podstawie art. 417 Kodeksu cywilnego.

Przechodząc do rozważań Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że jak wynika z akt sprawy wywłaszczona parcela gruntowa W. L. l. kat. [...] posiadała powierzchnię [...] m2. Identyczna powierzchnia była po podziale na parcele [...] i [...]. Powierzchnia działek uległa zmianie w trakcie zmian gruntowych, co obrazuje "odpis z operatem ewidencji gruntów" (k. 7 akt administracyjnych). Jak wynika z tego dokumentu powierzchnia działki nr [...], o zwrot której wnosili skarżący, jest inna niż powierzchnia parceli gruntowej l. kat. [...]. Co więcej, powierzchnia działek [...] i [...] wynosi zgodnie z tym dokumentem [...] m2 gdy tymczasem działka [...] oddana w użytkowanie wieczyste pp. M. i K. P. posiada powierzchnię [...] m2 co wynika z wypisu z księgi wieczystej.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że dokumenty zgromadzone przez organ pierwszej instancji są niespójne i wymagają szczegółowej analizy w celu identyfikacji przedmiotu zwrotu. Wątpliwość budzi także wyłączenie z rozważań działki [...], która przecież powstała z działki [...].

W ocenie Sądu pierwszej instancji krąg uczestników postępowania powinien być większy niż określiły go organy. Jak wynika z postanowienia Sądu Powiatowego dla m . Krakowa z [...] listopada 1953 r. spadek po W. L. nabył J. L., a spadek po J. L. nabyli S. L., T. C., T. L. i K. L., jednakże gospodarstwa rolne należące do spadku nabył wnuk J. L.. J. L. nie brał udziału w rozpatrywanej sprawie, gdyż wcześniej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] sierpnia 2001 r. odmówiono mu zwrotu nieruchomości twierdząc, że wywłaszczone parcele katastralne obecnie nie stanowią gospodarstwa rolnego i w dacie otwarcia spadku stanowiły własność Skarbu Państwa, a nie zmarłego J. L., po którym gospodarstwo rolne wchodzące w skład spadku nabył J. L. W decyzji stwierdzono, iż organ zwracał się do J. L. o przyłączenie się do wniosku o zwrot wszystkich spadkobierców po zmarłym właścicielu W. L., jednakże z uwagi na brak odpowiedzi w sprawie i fakt, że wnioskodawcy – J. L. nie przysługuje prawo do występowania z wnioskiem o zwrot nieruchomości orzeczono wówczas o odmowie zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika co innego, iż T. C. już [...] sierpnia 1982 r. złożyła wniosek o odwłaszczenie nieruchomości oznaczonej l. kat. [...], gdyż przedmiotowa parcela od czasu wywłaszczenia była w dalszym ciągu użytkowana przez byłego właściciela i zabudowana budynkiem mieszkalnym (K.54-56 akt administracyjnych).

Na podstawie umowy z [...] lipca 1997 r. K. i M. P. nabyli prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej działki. Ujawnienie umowy o oddanie działki w użytkowanie wieczyste nastąpiło [...] września 1997 r., a ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z [...] grudnia 1999 r. orzeczono o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tej działki w prawo własności. W aktach administracyjnych brak informacji o postępowaniu z wniosku T. C., tym niemniej organy administracji oddając w użytkowanie wieczyste przedmiotową nieruchomość nie mogły tłumaczyć się niewiedzą w tym zakresie. Konieczność zebrania bowiem i rozpatrzenia całego materiału dowodowego wynikała z art. 7 i 77 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie organy powołały się na art. 136 ust. 3 i 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603) – w skrócie u.g.n., opierając przesłankę odmowy zwrotu na fakcie oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste, a następnie przekształcenia tego prawa w prawo własności. Jednakże przed wejściem w życie tej ustawy istniał przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (t.j. Dz. U . z 1991 r. Nr 30 , poz. 127 ze zm.), który zezwalał również na ubieganie się o zwrot wywłaszczonej nieruchomości poprzednim właścicielom lub ich następcom prawnym. Toteż roszczenia spadkobierców W. L. powinny być rozstrzygnięte dużo wcześniej, w związku z postępowaniem zainicjowanym wnioskiem T. C. W tym stanie rzeczy zasadne było pytanie, czy zbycie własności wywłaszczonej nieruchomości będącej przedmiotem postępowania o jej zwrot nie było, w tej konkretnej sprawie, czynnością sprzeczną z ustawą albo mającą na celu obejście ustawy (art. 58 §1 i § 2 k.c.), co powodowałoby jej nieważność z mocy prawa. Dawałoby to również możliwość zakwestionowania wydanej przez Prezydenta m. Krakowa decyzji z [...] grudnia 1999 r., o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości, w prawo własności. Należy podzielić poglądy zawarte w orzeczeniu WSA w Krakowie z dnia 19 czerwca 2006 r. II SA/Kr 2306/02, iż przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, statuuje zasadę zwracania wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne do realizacji celu publicznego, ze względu na który zostały wywłaszczone. Wynikające wprost z ustawy uprawnienie podmiotowe poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powstaje wówczas, gdy stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Nie ma przy tym żadnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia.

W świetle powołanego przepisu art. 136 ust. 3 u.g.n. zbędność wywłaszczonej nieruchomości (na cel wywłaszczania), stanowi materialnoprawną przesłankę jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. W związku z czym należało przy zastosowaniu reguł wynikających z przepisów zawartych w art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna na cel, dla którego została przejęta przez Skarb Państwa, a tym samym czy istnieje przesłanka jej zwrotu. Przy czym cel wywłaszczenia należy interpretować ściśle stosownie do przepisu art. 136 ust.1 u.g.n. zakazującego zbycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa, dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Istota zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na inne cele, niż określony w decyzji o jej wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 u.g.n. polega na tym, że w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu właściwy organ jest obowiązany zawiadomić poprzedniego właściciela tej nieruchomości lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Taki obowiązek wynika z art. 136 ust. 2 u. g. n., a nie został zrealizowany w tym postępowaniu.

Bezsporne jest, że skarżący nie zostali zawiadomieni o zamiarze wykorzystania przedmiotowej nieruchomości na cele komercyjne, nie pozostające w żadnym związku z celem wywłaszczenia. Nie uzyskano stanowiska skarżących czy są oni zainteresowani odzyskaniem nieruchomości na zasadach określonych w art. 139, art. 140 i art. 141 u.g.n., a więc w szczególności z jednoczesnym dokonaniem rozliczeń, o których mowa w ust. 2 art. 140 tego przepisu, choć już wcześniej przynajmniej jedna osoba z kręgu skarżących deklarowała taki zamiar. Dopiero wówczas bowiem, jeżeli uprawnieni do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie złożyli wniosku o jej zwrot lub jej części w terminie 3 miesięcy od otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości poprzedniego właściciela wygasa i wówczas ustaje zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu stosownie do treści przepisu 136 ust. 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, (por. T. Woś " Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości " Warszawa 2004, s. 171-174).

Przepis art. 136 ust. 1 u n. g. jest normą o charakterze imperatywnym w konsekwencji czego czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu wynikającego z tego przepisu jest nieważna (art. 58 k.c.)

Nie może zostać jednak zwrócona nieruchomość wywłaszczona, której właścicielem aktualnie, w czasie rozpatrywania wniosku o jej zwrot nie jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Jeżeli te podmioty zbyły wywłaszczoną nieruchomość nie może być ona zwrócona. Jednakże istniejący stan prawny tej nieruchomości nie oznacza, że starosta (prezydent miasta na prawach powiatu) wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, który rozpatruje wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stwierdzając w toku przeprowadzanego postępowania dowodowego, że istnieją przewidziane w art. 136 ust.3 i art. 137 ust. 1 u.g.n. przesłanki jej zwrotu, a w szczególności, że nieruchomość stała się zbędna na cel, na jaki została wywłaszczona, może wydać decyzję odmawiającą takiego zwrotu, z tym uzasadnieniem, że nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Winien on - stosownie do postanowień art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. - zwiesić postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej w wyniku której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciła władanie wywłaszczoną nieruchomością i podjąć właściwe czynności procesowe celem usunięcia przeszkody powodującej zawieszenie postępowania lub wezwać stronę do ich podjęcia (art. 100 §1 k.p.a.).

Wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości z naruszeniem powyższej powinności oznacza naruszenie zarówno powyższych przepisów, przepisu 7 k.p.a. i postanowień art. 136 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Taka jest bowiem konsekwencja zakazu przeznaczenia nieruchomości na cele inne, niż określone w decyzji o wywłaszczeniu, zawartego w art. 136 ust. 1 u.g.n. /T.Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", s. 235/.

W konkluzji Sąd uznał, że organy administracyjne orzekające w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości naruszyły przepisy prawa materialnego oraz przepisy o postępowaniu, które to naruszenia miały wpływ na wynik postępowania w sprawie. Naruszyły też drastycznie główne zasady postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 12 k.p.a.

Jako podstawę prawną wyroku Sąd wskazał art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – w skrócie p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Małopolski zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez ustalenie, iż organy administracji publicznej naruszyły art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie konieczności badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

- art. 141 § 4 p.p.s.a. ponieważ uzasadnienie wyroku nie zawiera wyjaśnienia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz jednoznacznych wskazań co do dalszego postępowania w odniesieniu do zasadniczej kwestii możliwości badania przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu wobec oddania nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1998 r. w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ujawnienia tego prawa w księgach wieczystych, zakresu powoływanego wniosku o odwłaszczenie z dnia [...] sierpnia 1982 r., jak również wyjaśnienia kwestii istnienia zagadnienia wstępnego, które winno skutkować zawieszeniem postępowania w sprawie, co skutkuje brakiem możliwości oceny rozstrzygnięcia;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na:

- niezastosowaniu art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako podstawy prawnej orzeczenia mimo zaistnienia przesłanek określonych powyższym przepisem;

- niewłaściwym zastosowaniu art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, iż organ prowadzący postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest obowiązany ustalić, czy zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, pomimo zaistnienia przeszkody prawnej do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wynikającej z oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste przed dniem wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie pozostawaniem nieruchomości we władaniu czy własności Skarbu Państwa w dacie orzekania o zwrocie nieruchomości.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych prawem.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Wojewoda wskazał, że zaistnienie okoliczności określonych art. 229 u.g.n. w zakresie rozporządzenia nieruchomością stanowi zawsze negatywną przesłankę, wobec zaistnienia której organ administracji publicznej jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie zwrotu nieruchomości. Do wyłączenia obowiązku zwrotu nieruchomości w sytuacji określonej dyspozycją art. 229 u.g.n. dochodzi bez merytorycznego rozpoznania czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Dlatego w przedmiotowej sprawie organ nie był władny dokonywać oceny na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Wskazując na art. 69 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości skarżący kasacyjnie stwierdził, że w tej ustawie nie zostały określone skutki naruszenia zakazu przeznaczania wywłaszczonej nieruchomości na cele inne niż określone w decyzji o wywłaszczeniu. Konsekwencją braku powyższej sankcji jest okoliczność, iż zawarcie umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste z ewentualnych naruszeniem powinności zwrotu, nie skutkuje nieważnością umowy na podstawie art. 58 k.c. jako sprzecznej z bezwzględnie obowiązującymi przepisami prawa.

Nadto Wojewoda powtórzył zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera jednoznacznego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a także wskazań co do dalszego postępowania.

W piśmie z dnia 14 maja 2009 r. M. i K. P. wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, wskazując, że prawo użytkowania działki nr [...] obr. [...] nabyli w drodze publicznego nieograniczonego przetargu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

Przedmiotem rozpoznania Sądu pierwszej instancji była decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wobec zaistnienia okoliczności, o których mowa w art. 229 u.g.n., tj. oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej i ujawnieniu tego prawa w księdze wieczystej przed dniem 1 stycznia 1998 r. W sprawie poza sporem pozostawał fakt, że stanowiąca przedmiot postępowania działka nr [...] została oddana w użytkowanie wieczyste M. i K. P. umową z dnia [...] lipca 1997 r. i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej nastąpiło w dniu [...] września 1997 r. Wskazać należy, że art. 229 jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Istota tego rodzaju przepisów polega na tym, że odnoszą się one do stosunków prawnych zastanych w momencie wprowadzenia w życie nowej regulacji prawnej i mają na celu specjalne uregulowanie tych stosunków prawnych w świetle wchodzących w życie nowych przepisów prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2007 r. I OSK 544/2006). Z obowiązującego obecnie przepisu art. 229 u.g.n. wynika jednoznacznie, że nieruchomości wywłaszczone, jeżeli zostały sprzedane lub oddane w użytkowanie wieczyste, nie podlegają zwrotowi i to niezależnie od tego, czy stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wobec tego w przypadku ustalenia zaistnienia negatywnej przesłanki z art. 229 u.g.n. przepisy art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie mają zastosowania.

Sąd pierwszej instancji natomiast w gruncie rzeczy całkowicie pominął decydującą dla rozstrzygnięcia sprawy regulację art. 229 u.g.n. i zajął się rozważaniami dotykającymi kwestii ważności czynności prawnej oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste osobie trzeciej. Rozważania Sądu w tej mierze oparte zostały na obszernych cytatach z monografii T. Wosia "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" , Warszawa 2004. Wobec tego, że rozważania niniejsze nie do końca odnoszą się do stanu faktycznego sprawy obarczone są zbyt dużym odsetkiem teoretyczności, co z kolei nie odpowiada wymogom stawianym uzasadnieniu sądu przez przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji rozważa konsekwencje naruszenia art. 136 ust. 1 u.g.n. zapominając, iż do oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste oraz ujawnienia tego prawa w księdze wieczystej doszło pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Dlatego też rozważania co do ważności czynności prawnych dokonanych pod rządami tej ustawy z powołaniem się na regulacje ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami są bezpodstawne. W tym miejscu dla porządku należy zwrócić uwagę na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 czerwca 2007r., IV CSK 81/07 (OSNC-ZD 2008/2/40), który stwierdził, iż: "Umowa, na podstawie której wywłaszczona nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste zawarta z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 47 ust. 4 i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest z tego powodu nieważna. Jej zawarcie z naruszeniem tych przepisów może uzasadniać tylko odpowiedzialność odszkodowawczą". Zatem rozważania Sądu pierwszej instancji, stanowiące nadal w gruncie rzeczy cytat ze wskazanej wyżej monografii, prowadzące do wniosku o konieczności zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia sporu dotyczącego zgodności z prawem czynności cywilnoprawnej oddania spornej nieruchomości w użytkowanie wieczyste są bezzasadne.

Ponadto Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że dokumenty zgromadzone w sprawie są niespójne i wymagają szczegółowej analizy w celu identyfikacji przedmiotu zwrotu. Sąd wskazał, że powierzchnia działki nr [...] obr. [...] jest inna niż parceli gruntowej I kat. [...] oraz powierzchnia działek [...] i [...] jest inna niż powierzchnia działki nr [...]. Nadto wątpliwości Sądu budzi wyłączenie z rozważań działki [...] , która powstała z działki [...]. Poza tą kwestia Sąd zwrócił uwagę, że krąg uczestników postępowania powinien być większy niż określiły go organy. Z postanowienia o stwierdzenie nabycia spadku wynika, że gospodarstwo rolne należące do spadku nabył J. L., który nie brał udziału w postępowaniu.

Podnosząc powyżej przedstawione kwestie Sąd pierwszej instancji nie wskazał czy są to uchybienia mające wpływ na wynik sprawy. Zdawkowość i pobieżność obu stwierdzeń wskazuje, że Sąd nie dokonał ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, co skutkuje tym, iż uzasadnienie nie zawiera w tym zakresie jasnego określenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. W istocie rzeczy treść całego uzasadnienia wskazuje, iż obie te kwestie nie miały żadnego wpływu na rozstrzygnięcie Sądu i stanowią wyłącznie luźne uwagi.

Sąd pierwszej instancji dochodząc do wniosku o niespójności dokumentów i barku ich szczegółowej analizy pomija bogatą analizę zmian gruntowych, przedstawionych w decyzjach organów obu instancji. Organy wyraźnie wskazały, że działka nr 84 odpowiada kilku byłym parcelom, stanowiącym przedmiot wywłaszczenia. Stąd uwaga Sądu dotycząca wyłącznie różnic w powierzchni działek wobec braku pełnej analizy zmian gruntowych nie może zostać potraktowana jako wskazująca na uchybienie mogącej mieć istotny wpływ na wynik sprawy, której przedmiot stanowił zwrot działki nr [...]. Wskazując na wątpliwości co do wyłączenia z rozważań działki [...] Sąd pominął okoliczność, iż organy wskazały, że między innymi sprawa zwrotu działki [...] z uwagi na odmienny stan prawny nieruchomości zostanie rozpatrzona w odrębna decyzją. Skoro przedmiotem sprawy był zwrot wyłącznie działki nr [...], to zupełnie niezrozumiałe jest twierdzenie Sądu w kwestii identyfikacji przedmiotu sporu. Lakoniczność stwierdzeń i pobieżna analiza materiału dowodowego nie pozwalają na odczytanie motywów jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji odnosząc się do omawianej kwestii.

Wskazując na brak udziału w postępowaniu administracyjnym J. L. Sąd pierwszej instancji nie stwierdził czy stanowi to uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy może wystąpiła przesłanka wznowieniowa. Jednakże co istotne uwadze Sądu uszła kwestia, że J. L. odziedziczył wyłącznie gospodarstwo rolne wchodzące w skład masy spadkowej po J. L. oraz S. L. (postanowienie SR dla Krakowa N. z dnia [...] września 1999 r., sygn. akt [...]). J. L. zmarł [...] czerwca 1993 r., zaś S. L. zmarła [...] czerwca 1995 r. Do wywłaszczenia nieruchomości doszło w 1951 r., kiedy właścicielem wywłaszczanej nieruchomości był W. L., którego spadkobiercą – po jego śmierci w dniu [...] maja 1953 r. - został J. L. Zatem z samego faktu odziedziczenia przez J. L. wyłącznie gospodarstwa rolnego po upływie 40 lat od wywłaszczenia nieruchomości nie wynika, aby J. L. był spadkobiercą nieruchomości wywłaszczonych w 1951 r., których zwrotu dotyczy omawiane postępowanie. Dlatego rozważania Sądu w tym zakresie również nie czynią zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nadto dopuścił się naruszenia art. 229 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie i art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez niewłaściwe zastosowanie.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji zobowiązany będzie do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 229 u.g.n. i zawarte w tej regulacji przesłanki, mając jednocześnie na względzie wymogi stawiane uzasadnieniu wyroku przez art. 141 § 4 p.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.