Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 99/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz, Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i T. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 5 października 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 826/16 w sprawie ze skargi B. B. i T. P. na decyzję Wojewody M. z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2016 r. (sygn. akt II SA/Wa 826/16), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. B. i T. P. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z [...] stycznia 2016 r. nr [...], Starosta [...] ograniczył B. B. i T. P. korzystanie z nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] o powierzchni 3,6300 h, położonej w obrębie F. w gminie M. w powiecie m., województwo [...], ujawnionej w księdze wieczystej [...] - poprzez udzielenie spółce T. S.A. z siedzibą w K. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie na ww. nieruchomości napowietrznej, jednotorowej linii elektroenergetycznej 110 kV w relacji [....][...], w pasie technologicznym o szerokości 9 m (2 x po 4,5 m od osi linii w każdą stronę), poprzez podwieszenie przewodów o długości około 183 m i powierzchni 0,01644 ha oraz posadowienie jednego słupa.

Lokalizacja linii i posadowienie słupa oraz obszar pasa technologicznego został przedstawiony na załączniku graficznym, który stanowił integralną część decyzji.

Przyjęto też, że w pasie technologicznym obowiązują ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, polegające na obowiązku korzystania z tego pasa w sposób zgodny z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa i normami dotyczącymi budowy oraz eksploatacji napowietrznych linii elektroenergetycznych. Powyższe ograniczenie polegało przy tym również na uprawnieniu T.S.A. do wstępu na nieruchomość w celu wykonywania czynności związanych z konserwacją, usuwaniem awarii i eksploatację przedmiotowej linii elektroenergetycznej.

Ponadto, Starosta [...] zobowiązał spółkę T.S.A. w K. do przywrócenia przedmiotowej nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po zakończeniu robót związanych z ww. inwestycją, a w przypadku jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty - do zapłaty odszkodowania, zgodnie z art. 128 ust. 4 i art. 129 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W motywach decyzji organ I instancji wskazał, iż powyższa inwestycja była zgodna z ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] maja 2015 r. nr [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego i nie doprowadzi do zmiany aktualnego sposobu korzystania z nieruchomości. Ponadto nadmieniono, że rokowania przeprowadzone pomiędzy inwestorem a współwłaścicielami ww. nieruchomości nie przyniosły rezultatu.

Rozpatrując sprawę, w trybie instancji, na skutek odwołania wniesionego przez B. B.i T. P., Wojewoda Małopolski, decyzją z dnia [...] maja 2016 r. - wydaną na podstawie art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015, poz. 1774 ze zm.), dalej: "u.g.n." - oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - utrzymał w mocy decyzję Starosty [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy, powołując się na treść art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n., podkreślił, że wnioskodawczyni - spółka T. S.A. z siedzibą w K. do wniosku dołączyła notatki z dnia 10 marca 2015 r. oraz z dnia 1 lipca 2015 r. ze spotkań B. B. z pełnomocnikiem T. S.A., jak również pisma pełnomocnika inwestora kierowane do B. B. i T. P. z dnia 6 lipca 2015 r. (znaki: [...] [...]) z załącznikami (karty akt organu I instancji nr: 51-60). Powyższe notatki oraz pisma dokumentowały przebieg prowadzonych rokowań, mających na celu uzyskanie przez inwestora zgody współwłaścicieli na udostępnienie przedmiotowej nieruchomości.

Organ wyjaśnił, że w notatce ze spotkania w dniu 10 marca 2015 r. pomiędzy pełnomocnikiem T. S.A. oraz współwłaścicielką przedmiotowej nieruchomości, pełnomocnik przedstawił zakres prac przewidzianych na ww. działce oraz zaproponował warunki finansowe w zamian za zgodę współwłaścicielki na przeprowadzenie planowanych prac. Pełnomocnik zaznaczył, iż zgoda ta powinna być wyrażona w formie umowy notarialnego o ustanowieniu służebności przesyłu. Jak wynika z treści powyższej notatki, B. B. nie zaakceptowała jednak zaproponowanych jej warunków a zażądała przesunięcia słupa do granicy działki. Kolejne spotkanie z dnia 1 lipca 2015 r. również nie doprowadziło do uzyskania zgody na udostępnienie inwestorowi działki.

Z kolei w pismach z dnia 6 lipca 2015 r. pełnomocnik spółki T. S.A. ponownie wystąpił do współwłaścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na udostępnienie jej w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia przebudowy linii elektroenergetycznej, polegającym na: demontażu przewodów, demontażu stanowiska 1 słupa wraz z fundamentami i uziemieniem, montażu stanowiska 1 słupa wraz z fundamentami i uziemieniem, podwieszeniu przewodów oraz ustanowieniu służebności przesyłu dla przedmiotowej linii w zamian za wypłacenie jednorazowego wynagrodzenia w wysokości 3 144,00 zł brutto (projekt umowy przesłano przy piśmie z dnia 6 lipca 2015 r.). Z uwagi jednak na brak odpowiedzi, inwestor uznał bezcelowość prowadzenia w tej sprawie dalszych negocjacji, powiadamiając współwłaścicieli nieruchomości o powyższym.

Ponadto Wojewoda zauważył, że w notatce z rozprawy administracyjnej przeprowadzonej wraz z oględzinami w celu ustalenia stanu faktycznego oraz uzgodnienia interesów stron przez Starostwo Powiatowe w [...] w dniu 1 grudnia 2015 r., pełnomocnik współwłaścicieli - K. K. oświadczyła, iż współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] nie zgadzają się na proponowaną lokalizację słupa z uwagi na fakt, że obecnie znajduje się on na środku nieruchomości i w sposób znaczący wpływa zarówno na jej wartość, jak i możliwość korzystania z działki a w związku z tym chcieliby przede wszystkim, aby linia energetyczna została wkopana w ziemię lub poprowadzona linią napowietrzną, ale wzdłuż granicy działki, a nie przez jej środek

Z tych powodów Wojewoda uznał, że przesłanka przeprowadzenia rokowań ze współwłaścicielami nieruchomości została w tym przypadku spełniona.

Ustalono także, iż planowana inwestycja polegała na przebudowie istniejącej już od lat 60 - tych linii elektroenergetycznej bez zmiany jej przebiegu tj. w obszarze działki nr [...], obr. [...], gm. [...] - na demontażu starych przewodów, jednego starego słupa nośnego wraz z fundamentem oraz uziemieniem oraz na podwieszeniu nowych przewodów linii 110 kV relacji [...]-[...] i postawieniu jednego nowego słupa nośnego wraz z uziemieniem. Przebudowa tej linii oraz powstanie pasa technologicznego nie zmieniało zatem aktualnego sposobu korzystania z niniejszej nieruchomości.

Dla przedmiotowej inwestycji wydana została także ostateczna decyzja Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym obejmująca m.in. ww. nieruchomość.

Ostatecznie zatem Wojewoda stwierdził, że planowana inwestycja stanowiła wypełnienie przesłanki, zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n., tzn. zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub w przypadku jego braku z decyzją o ustaleniu lokalizacji a ponadto uznał, że – z uwagi na zasięg – (planowana inwestycja miała służyć dostarczaniu ludności energii elektrycznej na znacznym obszarze) stanowiła ona realizację celu publicznego a zatem została w tym wypadku spełniona również przesłanka z art. 124 ust. ust. 3 u.g.n.

Odnosząc się natomiast do podniesionych w odwołaniu zarzutów organ wojewódzki stwierdził, że nie miały one uzasadnienia bowiem z akt sprawy wynikało, iż współwłaściciele nieruchomości uzależnili zawarcie umowy służebności przesyłu w zakresie wskazanej inwestycji od spełnienia ich warunków, a które dotyczyły zmiany sposobu przebiegu przez powyższą działkę linii elektroenergetycznej poprzez przeniesienie słupa nośnego do granicy działki. W powyższej kwestii natomiast inwestor wypowiedział się w pismach z dnia 6 lipca 2015 r. skierowanych do współwłaścicieli i z dnia 15 grudnia 2015 r. kierowanym do Starosty [...], wyjaśniając przyczyny braku możliwości spełnienia powyższych żądań. W efekcie, żądania współwłaścicieli działki, dotyczące zmian w projekcie inwestycyjnym, uniemożliwiły więc zakończenie rokowań z pozytywnym skutkiem. Organ podkreślił bowiem w tym miejscu, iż przebieg omawianej inwestycji został określony w ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z [...] maja 2015 r. nr [...], która miała charakter bezwzględnie wiążący w mniejszej sprawie.

Również pozostałe zarzuty strony odwołującej się (naruszenie art. 107 § 1 i § 3, art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.) organ odwoławczy uznał za nietrafne, akcentując, iż przeprowadzenie inwestycji miało na celu jedynie zastąpienie istniejących już od wielu dziesięcioleci przewodów elektroenergetycznych, przebiegających nad przedmiotową działką oraz stojący na niej słup. Inwestycja ta nie wprowadzała natomiast żadnych nowych elementów sieci elektroenergetycznej w obrębie działki nr [...] obr. [...] gm. [...] a wręcz przeciwnie poprawiała bezpieczeństwo linii energetycznej z uwagi na jej zaprojektowanie i wykonaniu zgodnie z najnowszymi, obowiązującymi przepisami i normami technicznymi.

Nadmieniono też, iż kwestie odszkodowawcze mogą być rozpatrywane dopiero po zrealizowaniu inwestycji.

Na wyżej przedstawioną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2016 r. B. B.i T. P. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając organowi naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3, art. 8 w zw. z art. 11, 10 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. a także art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 3 u.g.n.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że nie zasługiwała ona na uwzględnienie.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii procesowych, Sąd stwierdził, że zarzuty skargi, dotyczące naruszenie przepisów postępowania, nie były uzasadnione. Co do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a., Sąd przywołał jednolite stanowisko sądów administracyjnych, zgodnie z którym, w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje bowiem podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie znajdowały też uzasadnienia pozostałe zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a to zarzut naruszenia przepisu art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. Postępowanie w sprawie zostało bowiem przeprowadzone rzetelnie, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami a w obszernym i wyczerpującym uzasadnieniu decyzji organ szczegółowo wyjaśnił zarówno podstawy prawne swojego działania jak i ustalony stan faktyczny sprawy oraz odniósł się do zarzutów odwołania. Sam fakt niezadowolenia skarżących z treści rozstrzygnięcia nie był zaś jednoznaczny z jego wadliwością.

Odnosząc się do kwestii materialnoprawnych Sąd również nie podzielił stanowiska zawartego w skardze. Podkreślił przy tym, że – w jego ocenie – w niniejszej sprawie, stosownie do przepisu art. 124 ust. 3 u.g.n., prawidłowo przeprowadzono rokowania. Wyjaśnił przy tym, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie określają prawnej formy prowadzenia rokowań. Powszechnie w orzecznictwie przyjmuje się, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań - jako przesłanki wszczęcia postępowania w sprawie uzyskania zgody na zajęcie nieruchomości - oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac. Z kolei, niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Przechodząc zatem na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, że organ odwoławczy szczegółowo opisał przebieg rokowań, które trwały co najmniej od dnia 10 marca 2015 r. do dnia 1 grudnia 2015 r. Początkowo, jak wywodził Sąd, współwłaścicielka nieruchomości – B. B.- nie zaakceptowała zaproponowanych przez pełnomocnika inwestora warunków oraz zażądała przesunięcia słupa do granicy działki (dnia 10 marca 2015 r.), następnie współwłaściciele nie odpowiedzieli na pismo pełnomocnika spółki T. S.A. z dnia 6 lipca 2015 r. a ostatecznie podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu 1 grudnia 2015 r., ich pełnomocnik oświadczył, iż nie zgadza się na proponowaną lokalizację słupa oraz przebieg linii energetycznej.

Wobec powyższego – zdaniem Sądu - organy prawidłowo uznały, że rokowania nie odniosły rezultatu, jednocześnie przyjmując, że inwestycje, które przewiduje przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., co do zasady mają realizować cel publiczny określony jako zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Tak określony cel – jak kontynuował Sąd - jest także zbieżny z celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n., określonym jako "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Łączna zatem lektura całego przepisu art. 124, dodatkowo w powiązaniu z jego usytuowaniem w ustawie o gospodarce nieruchomościami w rozdziale 4 pt. "Wywłaszczanie nieruchomości", prowadzi do wniosku, że jest to rodzaj wywłaszczenia, jednakże z założenia mniej dolegliwy niż całkowite pozbawienie właściciela władztwa nad rzeczą (nieruchomością lub jej częścią).

W rezultacie Sąd uznał, że skarżąc nie mieli racji twierdząc, że cel publiczny, dla którego realizacji wprowadzono ograniczenie opisane zaskarżoną decyzją, mógł być osiągnięty w inny sposób, niż przewidziany tymże ograniczeniem, skoro rokowania zmierzające do dobrowolnego wyrażenia zgody przez skarżących na konieczne ograniczenia w sposobie korzystania z nieruchomości nie przyniosły rezultatu. Rację natomiast miały organy, że ustalenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego były wiążące w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Treść decyzji o lokalizacji celu publicznego determinowała bowiem treść decyzji, wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n., co wprost wynikało z tego przepisu. Organ w postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nie mógł zaś badać poprawności czy racjonalności usytuowania inwestycji. Ocena decyzji, wydanej na podstawie art. 124 u.g.n., nie może bowiem uwzględniać okoliczności, dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji i ewentualnych nieprawidłowości jakie zaistniały, przy ustalaniu tej lokalizacji, ponieważ lokalizacja ta jest przedmiotem odrębnej decyzji, która nie może być podważana w procedurze wydawania decyzji o zezwoleniu na czasowe zajęcie nieruchomości w celu wykonania inwestycji.

Poza tym Sąd wyjaśnił, że nie były zasadne zarzuty skargi, dotyczące braku rozważenia argumentów skarżących przemawiających za odmową wyrażenia zgody na proponowany przebieg inwestycji na ich nieruchomości, swoboda bowiem podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe zaś oznaczało, że nieumieszczenie zamierzenia inwestycyjnego w planie miejscowym lub brak decyzji lokalizacyjnej inwestycji celu publicznego stanowiły przesłanki negatywne do wydania przez starostę decyzji, ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez właściciela, jednakże po spełnieniu przesłanek zawartych w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n., organ nie mógł odmówić żądaniu wnioskodawcy, w przeciwnym bowiem razie cel przepisu, jakim jest umożliwienie realizacji inwestycji celu publicznego czyli inwestycji służącej ogółowi społeczeństwa (również społeczności lokalnej) nie mógłby zostać osiągnięty.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, B. B. i T. P. zarzucili Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie naruszenie:

I. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw z art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy była ona zasadna z uwagi na brak wyjaśnienia przez organ wszelkich okoliczności faktycznych sprawy, całkowity brak analizy i oceny zasadności argumentacji podnoszonej przez skarżących w toku postępowania, w tym przyczyn odmowy przez skarżących wyrażenia zgody na proponowany przebieg inwestycji, rozstrzygnięcie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu skarżących, brak wyczerpującego i wszechstronnego rozważenia materiału zgromadzonego w sprawie, brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji oceny zarzutów i twierdzeń prezentowanych przez strony postępowania,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw z art. 8 i 11 k.p.a. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne podlegające weryfikacji sądowej prowadzone było w sposób nierzetelny, bez należytego zbadania istotnych okoliczności w sprawie i bez należytego odniesienia się przez organ do zarzutów skarżących,

3. art. 141 § 4 p.p.s.a - poprzez brak wyjaśnienia w uzasadnieniu skarżonego wyroku, w oparciu o jakie okoliczności Sąd uznał, że postępowanie przeprowadzono rzetelnie i zgodnie z przepisami oraz, że odniesiono się do zarzutów odwołania, podczas gdy w skardze wskazano konkretnie, do których zarzutów i okoliczności organ w ogóle się nie odniósł, a Sąd poza ogólnikowym stwierdzeniem o prawidłowości działania organu w ogóle tej kwestii nie zbadał i nie skomentował - co uniemożliwia skarżącym weryfikację prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. - poprzez brak uchylenia zaskarżonej decyzji administracyjnej w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy oraz z naruszeniem przepisów prawa materialnego;

II. prawa materialnego, to jest:

5. art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust, 3 u.g.n. - poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że bezskuteczne przeprowadzenie rokowań, o których mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n. oznacza brak możliwości osiągnięcia w inny sposób celu publicznego, któremu służy ograniczenie korzystania z nieruchomości, podczas gdy są to okoliczności całkowicie od siebie niezależnie, a ocena istnienia Innej możliwości realizacji celu publicznego winna być dokonana w oparciu o rzeczywiste możliwości przeprowadzenia inwestycji, a nie propozycje uczestnika (inwestora) składane w ramach rokowań,

6. art. 124 ust. I w zw. z art. 112 ust, 3 u.g.n. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących w formie przewidzianej, decyzją Starosty z [...] stycznia 2016 r., w sytuacji, gdy cel publiczny, dla którego realizacji wprowadzono to ograniczenie, może być osiągnięty w inny, mniej uciążliwy sposób, niż przewidziany tymże ograniczeniem,

7. art. 124 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości skarżących bez jakiegokolwiek rozważenia i oceny zasadności argumentów podnoszonych przez skarżących w trakcie postępowania, przemawiających za odmową wyrażenia zgody na proponowany przebieg inwestycji na ich nieruchomości, podczas gdy brzmienie wskazanego przepisu, w szczególności stwierdzenie; "Starosta (...) może ograniczyć (...) sposób korzystania z nieruchomości", wskazuje na fakultatywność działania Starosty w tym względzie i uzależnienie tego działania od wcześniejszego zbadania interesów stron postępowania, w tym w szczególności przyczyn i zasadności odmowy wyrażenia zgody na inwestycję przez właściciela nieruchomości,

8. art. 124 ust. 1 u.g.n. - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że ustalenia ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego są wiążące w postępowaniu w sprawie o wydanie zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., a treść decyzji o lokalizacji celu publicznego niejako automatycznie determinuje treść decyzji wydanej w trybie art. 124 ust, 1 u.g.n., co de facto wyklucza możliwość odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości przez organ - podczas gdy taka zależność nie zachodzi,

9. art. 124 ust, 3 u.g.n. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że rokowania przeprowadzone przez uczestnika ze skarżącymi przeprowadzono prawidłowo, podczas gdy uczestnik w ramach rokowań nie dopuścił do wprowadzenia czy choćby rozważenia jakichkolwiek zmian w przebiegu modernizowanej linii lub posadowienia słupa i od początku nie zgadzał się na jakąkolwiek z wielu propozycji przedstawianych przez skarżących - przy czym czynił tak nie przedstawiając żadnego merytorycznego uzasadnienia swojego stanowiska i nie przedstawiając własnych propozycji zmian sposobu ograniczenia korzystania z nieruchomości, co sprawiło, że rokowania od początku były bezprzedmiotowe i całkowicie nie spełniły funkcji zamierzonej przez ustawodawcę.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania spółka T. SA w K. wnosiła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Podstawy te obejmowały zarówno obrazę prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni i niewłaściwe zastosowanie: art. 124 ust. 3 u.g.n., art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust, 3 u.g.n., art. 124 ust. 1 u.g.n. a także istotne naruszenie przepisów postępowania, to jest: art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 iart. 11 k.p.a. i w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wskazać należy, że nie były one uzasadnione.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. mają charakter wyłącznie wynikowy, a zatem – w oparciu wyłącznie o te przepisy - nie można było skutecznie konstruować zarzutu kasacyjnego.

Nie był także zasadny zarzut istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku sądu powinno bowiem zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a elementy te zawiera zaskarżony wyrok. Zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu w/w przepisu. Wskazać przy tym trzeba, że w uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny nie musi odnosić się do wszystkich treści zawartych w skardze a jedynie do treści mających wpływ na treść orzeczenia. Zaskarżona zaś do Sądu decyzja została wydana w postępowaniu przeprowadzonym w sposób rzetelny i wszechstronny. W obszernym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy szczegółowo bowiem przedstawił stan faktyczny sprawy i wyjaśnił obowiązujące w rozstrzyganej materii przepisy prawne. Z tego powodu, nie można było twierdzić, iż Sąd Wojewódzki nie dostrzegł, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia art. 8 i art. 11, art. 7 w zw. z art. 77 §1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Istota sprawy w tym postępowaniu sprowadzała się do prawidłowej wykładni a w związku z tym także zastosowania art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. Zgodnie zaś z art. 124 ust. 1 tej u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Po myśli natomiast art. 124 ust. 3 p.p.s.a. – udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym i ocenionym jako prawidłowe przez Sąd Wojewódzki, wynikało, iż w analizowanym stanie faktycznym ograniczenie korzystania z nieruchomości przez skarżących – jako jej właścicieli - nastąpiło w związku ze spełnieniem się przesłanek, o których mowa w w/w przepisach. Stanowisko to w pełni akceptuje skład orzekający, uznając, że poglądy zawarte w skardze kasacyjnej stanowią jedynie gołosłowną polemikę ze stanowiskiem zajętym w zaskarżonym wyroku.

Wyjaśnić należy, że po to w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. ustawodawca zawarł odesłanie do ustaleń planu miejscowego lub - w przypadku jego braku - do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, że postanowienia zawarte w planie lub w/w decyzji mają mieć moc wiążącą w postępowaniu prowadzonym w trybie omawianego przepisu. W związku z tym, dopiero gdyby art. 124 ust. 1 u.g.n. takiego odesłania nie zawierał, to uzasadnione byłoby twierdzenie, że ustalenia dotyczące np. celowości planowanej inwestycji, jej lokalizacji i.t.p. należały by do ustaleń, jakie winien prowadzić organ w postępowaniu opartym o przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro jednak – jak wyżej wspomniano – tego rodzaju odesłanie przepis ten zawiera, to trzeba uznać, że niezasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił, iż organy nie oceniły w sposób należyty stanowiska skarżących, co do przebiegu planowanej inwestycji i jej elementów oraz, że dla postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego miała charakter wiążący. W związku z tym zgodzić się trzeba z uczestniczką postępowania, że wszelkie tego rodzaju sugestie i prośby skarżący winni przedstawić inwestorowi na etapie planistycznym, to jest przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej a nie w sytuacji, gdy inwestycja została już zaplanowana i "umiejscowiona" w sposób prawem wiążący.

Wymóg dotyczący przeprowadzenia rokowań, o którym mowa w art. 124 ust. 3 u.g.n., jak słusznie zaznaczył Sąd Wojewódzki, nie precyzuje okoliczności, jakie winny w tym przypadku wystąpić. Generalnie przyjmuje się, że rokowania te mają charakter analogiczny do rokowań prowadzonych przy wywłaszczeniu. Oznacza to, iż przez rokowania należy w tym przypadku rozumieć wszelkie legalne czynności i działania prowadzące do zawarcia umowy. Rokowania nie oznaczają jednak składania oświadczeń woli a mają jedynie charakter przygotowawczy. Przeprowadzenie rokowań wymaga zaś współdziałania i woli stron do ich przystąpienia (vide: Gerard Bieniek, Stanisława Kalus, Zenon Marmaj i Eugeniusz Mzyk – Ustawa o gospodarce nieruchomościami – Komentarz, Wyd. Prawnicze LexisNexis Warszawa 2008, str. 472 i 455 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2003 r. sygn. akt SA/Rz 426/01 niepubl.).

Przy orzekaniu na podstawie art. 124 ust. 3 u.g.n. nie jest przy tym istotna okoliczność z jakiego powodu nie doszło do sfinalizowania rokowań. Decyduje jedynie okoliczność, że nie zakończyły się one pozytywnie.

Nie ulega zatem wątpliwości, że rokowania, zainicjowane w analizowanym stanie faktycznym przez uczestniczkę postępowania, miały miejsce i nie doprowadziły do pozytywnego skutku. Świadczy o tym zarówno treść notatki z dnia 10 marca 2015 r. oraz z dnia 1 lipca 2015 r. ze spotkań B. B. z pełnomocnikiem T. S.A., jak również pisma pełnomocnika inwestora skierowanego do B. B. i T. P. z dnia 6 lipca 2015 r. z załącznikami na które to pismo skarżący w ogóle nie odpowiedzieli. Powyższego dowodzi też przebieg rozprawy administracyjnej, podczas której pełnomocnik skarżących oświadczyła, iż współwłaściciele nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w obrębie [...] nie zgadzają się w ogóle na proponowaną lokalizację słupa wysokiego napięcie i chcieli by dodatkowo, aby linia energetyczna została wkopana w ziemię lub poprowadzona linią napowietrzną wzdłuż granicy działki, a nie przez jej środek.

Z tych powodów nie można było twierdzić, iż zaskarżony wyrok naruszał art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n. a w dalszej kolejności art. 112 ust. 3 w zw. z art. 124 ust. 3 u.g.n.

Skoro bowiem w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. wiążącą jest treść decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a właściciele nieruchomości, na której inwestycja ta ma być zrealizowana nie wyrażają na to zgody, a zatem nie jest możliwe zawarcie przez nich z inwestorem umowy o określonej treści, to inwestor, którego inwestycja jest objęta planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją lokalizacyjną, nie ma innej możliwości niż wystąpić z wnioskiem wywłaszczeniowym, w tym wypadku z wnioskiem o ograniczenie właścicielowi sposobu korzystania z nieruchomości.

Trafnie też podnosi uczestniczka postępowania, że organ w sprawie prowadzonej w trybie art. 124 u.g.n. nie jest uprawniony do badania uciążliwości linii elektroenergetycznej na konkretnej nieruchomości, gdyż taki obowiązek nie wynika z treści w/w przepisu. Kwestia ta jest badana w postępowaniu planistycznym, a także, jeśli wymagają tego przepisy szczególne, w postępowaniu, które kończy decyzja środowiskowa.

W realiach tej sprawy dodatkowo też należy zwrócić uwagę, że planowana inwestycja nie polegała na budowie zupełnie nowego przedsięwzięcia a stanowiła jedynie unowocześnienie inwestycji już wiele lat wcześniej zrealizowanej. Polegała ona na budowie linii 110kV w relacji [...]-[...] i była zgodna z postanowieniami zawartymi w ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym. W odniesieniu do nieruchomości, stanowiącej działkę skarżących, oznaczała ona, że tylko wobec obszaru pasa technologicznego linii o szerokości 9m (2x4,5m od osi linii w każdą stronę) mogło nastąpić ograniczenie właścicieli w sposobie korzystania z niej. W związku z tym całkowicie nie miało żadnego znaczenia rozważanie ani przez inwestora, ani przez organ zmiany przebiegu w/w linii a istnienie pasa technologicznego linii, nie powodowało trwałego wyłączenia gruntu z produkcji. Nawet bowiem po wybudowaniu linii nieruchomość skarżących, ze względu na charakter jej użytków, będzie mogła być nadal wykorzystywana zgodnie z dotychczasowym jej przeznaczeniem, z wyjątkiem miejsca lokalizacji słupa.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji.