Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 382/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 3, art. 170 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 24/18 w sprawie ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie stosunku służbowego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. na rzecz P. W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 24 maja 2018 r. sygn. akt IV SAB/Po 24/18 w sprawie ze skargi P. W. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie stosunku służbowego, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1, pkt 1b i pkt 3, § 1a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej "p.p.s.a." zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego P. W. w terminie 14 dni od doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1), stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt 2), stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3) oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. na rzecz skarżącego P. W. kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt 4).

W ocenie Sądu pierwszej instancji sama propozycja zatrudnienia lub pełnienia służby nie stanowi aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Sprawa związana z propozycją zatrudnienia w służbie celno-skarbowej pozostaje bowiem sprawą wewnętrzną z zakresu podległości służbowej. W rozpatrywanej sprawie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej nie przedstawił jednak skarżącemu pisemnej propozycji służby lub pracy. Skoro zaś ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego należy traktować jak zwolnienie ze służby, to organ powinien wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie stosunku służbowego. Stanowisko to Sąd pierwszej instancji uzasadnił prawem do sądu funkcjonariusza służby celno-skarbowej. Ponadto reforma Służby Celnej nie może być podstawą do różnicowania pozycji prawnej osoby, której zaproponowano dalsze pełnienie służby, z pozycją osoby, której tego przedłużenia nie zaproponowano. Wyjaśnienie przyczyn wyboru konkretnego funkcjonariusza jest warunkiem możliwości dokonania kontroli sądowej zmierzającej do oceny, czy organ nie różnicował w sposób dowolny sytuacji prawnej funkcjonariuszy celno-skarbowych.

Skargę kasacyjną złożył Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w P., zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania, ponieważ w niniejszej sprawie droga sądowa była niedopuszczalna, a to dlatego że przedmiot sprawy nie należy do kategorii spraw wymienionych w art. 3 § 2-3 p.p.s.a., a Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę w sprawie nienależącej do kognicji sądu administracyjnego;

2) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy osadzającego się na wadliwym uznaniu, jakoby w ramach przedmiotowej sprawy zachodziły przesłanki do uznania bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. oraz istnienia prawnego obowiązku wydania skarżącemu decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, równoznacznej w swej istocie z decyzją o zwolnieniu ze służby, czemu Sąd pierwszej instancji dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy powyższe przesłanki i skorelowane z nimi obowiązki nie zachodzą w sprawie, bowiem nie ma żadnego przepisu prawa zobowiązującego organ do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., w szczególności takiego obowiązku nie przewidują art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm,);

3) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz orzeczenie o obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego - co znalazło wyraz w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku i w efekcie w braku odrzucenia skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. żadnych przepisów prawa i w rezultacie organ ten nie dopuścił się bezczynności;

4) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez błędne orzeczenie w ramach przedmiotowej sprawy o istnieniu obowiązku (art. 149 § 1b p.p.s.a.), mimo że nie pozwala na to charakter tej sprawy;

5) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 z późn. zm.), zwanej dalej "k.p.a.", przez nałożenie na Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. obowiązku wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego (pkt 1 zaskarżonego wyroku), w sytuacji gdy przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) takiej możliwości nie przewidują;

6) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. w zw. z art. 1 i art. 2 p.p.s.a. wskutek wadliwego przyjęcia, że sprawa wszczęta skargą jest sprawą sądowoadministracyjną i dotyczy bezczynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, podczas gdy sprawa wszczęta wniesioną skargą nie jest sprawą z zakresu kontroli działalności administracji publicznej ani też inną sprawą, do której przepisy p.p.s.a stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy sądowoadministracyjne), a zatem skoro wniesienie przedmiotowej skargi jest niedopuszczalne, skarga ta winna podlegać odrzuceniu;

7) naruszenie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1 b p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1, art.134 § 1 i art. 141 § 4 przez uwzględnienie skargi, pomimo że nie doszło do naruszenia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. przepisów prawa, w tym także art. 104 § 1 i 2 k.p.a. wobec nieistnienia podstawy prawnej do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, a przede wszystkim wobec braku istnienia sprawy (o charakterze administracyjnym - rozumieniu art. 1 i art. 2 k.p.a.), którą można byłoby załatwić przez wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty, co powinno skutkować odrzuceniem przez Sąd wniesionej skargi;

8) naruszenie "art. 153 § 1" i art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwą ocenę prawną i błędne wskazania co do dalszego postępowania sformułowane w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji, które miałyby wiązać w sprawie organ pozostający w ocenie Sądu w stanie bezczynności, w sytuacji gdy w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego skarżącego stan bezczynności nie zaistniał;

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie przez błędną wykładnię art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r, poz. 1948 z późn. zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm.) polegającą na braku akceptacji - "pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego" - dla literalnej wykładni tych przepisów i zastosowaniu przez Sąd pierwszej instancji wykładni nie znajdującej "oparcia" w powołanych przepisach rangi ustawowej i zastosowanie w to miejsce wykładni w oparciu o przepisy Konstytucji, tj. art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1, podczas gdy brzmienie art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. -Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U, z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) oraz art. 276 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm.) wskazuje na prawidłowość wykładni przyjętej w sprawie przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P.;

2) naruszenie przez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) w związku z art. 276 ust. 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm.) polegającą na przyjęciu, że analiza kompetencji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej odnoszących się do władczego rozstrzygania o sytuacji prawnej funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej pozwala na ustalenie prawnej formy działania organu w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w stosunku do którego stosunek służbowy wygasł, tj. obowiązku wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, podczas gdy z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z późn. zm.) w zw. z art. 276 ust. 2 i 6 ustawy z dnia 16 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508 z późn. zm.) nie wynika podstawa prawna do określonego przez Sąd zachowania się organu wobec żądania strony;

3) naruszenie przez błędną wykładnię art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1948 z pózn. zm.) polegającą na przyjęciu, że wygaśnięcie z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunku służbowego osoby pełniącej służbę w jednostkach KAS determinuje obowiązek wydania przez organ decyzji dotyczącej tego stosunku służbowego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto wniesiono o zasądzenie od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że rozpoznając skargę kasacyjną – po myśli art. 183 § 1 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny czyni to w granicach zakreślonych przez ramy tego środka odwoławczego, gdyż jest nimi związany, biorąc pod rozwagę z urzędu tylko nieważność postępowania przed Sądem pierwszej instancji. Przy braku przesłanek nieważnościowych w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadzała się do odpowiedzi na pytanie, czy w świetle przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej i ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w P. zobowiązany był do wydania decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, którego stosunek wygasł, ponieważ nie przedstawiono mu propozycji zatrudnienia ani służby. Sąd pierwszej instancji uznał, że organ ten jest zobowiązany do wydania takiej decyzji, a skoro jej nie wydał, to pozostaje w bezczynności. Naczelny Sąd Administracyjny podziela w całości stanowisko tego i jego argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Obszerne wywody uzasadnienia skargi kasacyjnej nie zostały w sposób konsekwentny połączone z poszczególnymi zarzutami, sporadycznie ma miejsce wskazanie, że określone argumenty uzasadnienia odnoszą się do zindywidualizowanego zarzutu. Te ułomności skargi kasacyjnej utrudniają jej rozpoznanie w sposób stanowiący kolejno analizę poszczególnych zarzutów, nie czynią jednak jej rozpoznania niemożliwym. Wymagają natomiast ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego ujęcia objętych skargą kasacyjną zarzutów w sposób problemowy.

Zatem przede wszystkim podnieść należy, że wszelkie wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych dotyczące interpretacji i stosowania p.w. KAS zostały rozstrzygnięte uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19. W jej uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w. KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. W tym wypadku podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 p.w. KAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS, prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy przez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia funkcjonariuszom jak i pracownikom zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 p.w. KAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo mianowicie prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia do dnia 31 maja 2017 r., jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 p.w. KAS (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18 pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

W świetle powyższego nie można zatem uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał decyzji w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby.

Stanowisko Sądu pierwszej instancji zgodne jest z poglądem przedstawionym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 p.w. KAS. Stąd też nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 170 ust. 3 p.w. KAS, skoro analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia 31 maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 p.w. KAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem 31 sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest w przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają ich uwzględnienia w procesie interpretacji obowiązków organu. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 p.w. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym ostatnim przepisie, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Z art. 170 ust. 3 p.w. KAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. W pełni zatem uprawnione jest stanowisko, że w takiej sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest bowiem zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby decyzją nie znajduje w niniejszej sprawie wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 p.w. KAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 p.w. KAS. To, że art. 170 ust. 3 p.w. KAS nie odwołuje się wprost do art. 276 ustawy o KAS, nie oznacza, że sprawa wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie złożono żadnej propozycji, traktowana przez wyraźną wolę ustawodawcy jako zwolnienie ze służby, nie stanowi sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej podejmowanej w postępowaniu administracyjnym. Fakt nieuzupełnienia przez ustawodawcę katalogu decyzji podlegających kognicji sądu administracyjnego o regulację zawartą w art. 170 ust. 3 p.w. KAS – jako lex specialis, czy też brak odniesienia się w niej do art. 276 ustawy o KAS, nie stanowi podstawy do stwierdzenia, że niniejsza sprawa nie podlegała kognicji sądu administracyjnego.

Niewprowadzenie przez ustawodawcę normy regulującej tryb i przesłanki nieprzedstawienia funkcjonariuszom Służby Celno–Skarbowej do 31 maja 2017 r. propozycji kontynuacji ich stosunku służbowego albo przekształcenia go w stosunek pracy w korpusie służby cywilnej, naruszyło konstytucyjnie gwarantowane w art. 60 Konstytucji RP, prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich niepozbawionych praw publicznych, konstytucyjnie gwarantowane w art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP prawo do sądu oraz konstytucyjną zasadę równości wszystkich wobec prawa i zakaz dyskryminacji (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP). Należy bowiem zauważyć, że stosunek służbowy funkcjonariusza ma charakter administracyjnoprawny. Ten rodzaj relacji prawnej cechuje określona ochrona prawna przejawiająca się między innymi w dalej idących gwarancjach trwałości niż klasyczne reguły stabilizacji stosunku pracy. Ochrona ta przejawia się w tym, że zarówno akt mianowania do służby, jak i akt zwalniający ze służby, należą do kategorii decyzji administracyjnej. Zwolnienie ze służby funkcjonariusza Służby Celno–Skarbowej, przewidziane art. 179 i 180 ustawy o KAS, to enumeratywny katalog przesłanek obligatoryjnego i fakultatywnego zwolnienia ze służby. Od decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje zwolnionemu funkcjonariuszowi odwołanie do Szefa Krajowej Administracji Skarbowej a od ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby przysługuje funkcjonariuszowi skarga do sądu administracyjnego. Brak propozycji kontynuowania stosunku zatrudnienia przy jednoczesnym ukryciu motywów nieprzedstawienia propozycji z art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. p.w. KAS, jest w odniesieniu do funkcjonariuszy zaprzeczeniem jednomyślnego w doktrynie i orzecznictwie poglądu o szczególnej trwałości stosunku służbowego, której wyrazem jest dopuszczalność zwolnienia ze służby wyłącznie po zaistnieniu konkretnych ustawowych przesłanek i wykazaniu zaistnienia tych przesłanek w procedurze zapewniającej funkcjonariuszowi obronę i prawo do odwołania oraz skarżenia do sądu administracyjnego ostatecznej decyzji o zwolnieniu ze służby. Skoro doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza wskutek braku przedstawienia mu do 31 maja 2017 r. propozycji służby albo zatrudnienia, to tylko przez zobowiązanie do wydania decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego można doprowadzić do poddania kontroli sądowej przyczyn braku przedstawienia propozycji, tj. zagwarantować skarżącemu prawo do sądu.

Podstawą prawną dla wydania takiej decyzji jest zatem art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej w związku z odpowiednio stosowanym art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, interpretowane zgodnie z art. 32 ust. 1, 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji RP. Taki sposób interpretacji art. 170 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, jest ponadto uzasadniony z tej przyczyny, że reforma danej służby nie może usprawiedliwiać różnicowania ochrony stosunku służbowego, w sposób niekorzystny wyłącznie dla tych funkcjonariuszy, którym pełnienia dalszej służby (zatrudnienia) nie zaproponowano. Za rażąco niesprawiedliwe, naruszające gwarancje konstytucyjne określone w art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, należałoby bowiem uznać brak objęcia ochroną sądową wyłącznie tych funkcjonariuszy, którym z niewiadomych dla nich przyczyn ustawodawca wygasił stosunki służbowe, nie obligując organu do wydania aktu indywidualnego odnoszącego się do wygaśnięcia tych stosunków. Przepisy przejściowe ustawy wprowadzającej ustawę o KAS mimo, iż stanowią lex specialis w stosunku do ogólnych reguł zawartych w ustawie o KAS, nie mogły wyłączyć prawa do sądu. Przepisy bowiem ustanawiające konstytucyjne prawo do sądu (art. 45 ust. 1 i 77 ust. 2 Konstytucji) rozważane w kontekście art. 8 ust. 2 Konstytucji, powinny być rozumiane w taki sposób, by zapewnione było ich bezpośrednie stosowanie ze względu na gwarancyjny i ochronny charakter ustawy zasadniczej względem jednostki.

Akcentując, że skutek wygaśnięcia stosunku służbowego przewidziany w art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS następuje z mocy prawa, co jego zdaniem wyklucza obowiązek wydania decyzji, skarżący kasacyjnie pomija okoliczności, które do takiego skutku prowadzą. Nie jest to typowy przypadek powstania skutków z mocy prawa, w wyniku zaistnienia okoliczności stanowiących zdarzenie, czyli niezależnych od woli i wiedzy podmiotu. To nie wyłącznie upływ terminu określonego w ustawie samodzielnie spowodował, że doszło do wygaśnięcia stosunku służbowego, drugim koniecznym warunkiem zaistnienia tego skutku był brak złożenia funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, co łączy się już ze sferą działania organu i przeprowadzonej selekcji funkcjonariuszy. To ta okoliczność, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przesądza, że ustawodawca, jakkolwiek zastosował mechanizm wygaśnięcia stosunku służbowego, który umożliwił powstanie tego skutku w sposób jednorodny i jednoczesny w skali całej służby, jednocześnie nakazał traktowanie tych przypadków wygaśnięcia jak zwolnienia ze służby. Traktowanie tego szczególnego przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z koniecznością zastosowania szeregu instytucji prawnych, w tym też procesowych, związanych z prawem funkcjonariusza do uzyskania rozstrzygnięcia w formie decyzji i zawierającego uzasadnienie przyczyn, dla których nie została mu złożona jakakolwiek propozycja. Jakkolwiek takie rozwiązanie w ograniczonym zakresie pełni funkcję ochronną względem funkcjonariusza, to jej uzasadnienia aksjologicznego można poszukiwać także w zasadzie godności człowieka określonej w art. 30 Konstytucji (która sprzeciwia się instrumentalnemu traktowaniu człowieka jako samorealizującego się podmiotu, a wyrazem samorealizacji jest w szczególności praca jako dobro odpowiadające godności człowieka) i w art. 60 Konstytucji (stanowiącym zasadę równego dostępu do służby publicznej).

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji nie przedstawił błędnej wykładni ani nie zastosował wadliwie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób uprawniony przyjął, że skoro skarżący nie otrzymał pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, to organ jest zobligowany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącego.

Powyższe oznacza, że sprawa ze skargi funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na bezczynność organu w wydaniu decyzji o wygaśnięciu stosunku służbowego, który wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana przez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Stanowisko takie jest jednolicie prezentowane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (tak np. NSA w wyrokach z 31 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1116/18, z 11 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2367/19, z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 3308/18, z 13 listopada 2020 r sygn. akt I OSK 2876/19 i z 15 stycznia 2021 r. III OSK 1407/21 - pub. www.nsa.orzeczenia.gov.pl).

Skoro organ w niniejszej sprawie jest zobowiązany, na podstawie przepisów obowiązującego prawa, wydać decyzje o wygaśnięciu stosunku służbowego, to wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu, istnieje przedmiot postępowania podlegający kontroli sądu na podstawie art. 3 § 1 pkt 1 i 8 i § 3 p.p.s.a., a skargę wniesioną przez byłego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, należy uznać za wniesioną przez osobę, której wskazane wyżej przepisy ustaw przyznały legitymację skargową. Zatem brak buło przesłanek do odrzucenia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 58 § pkt 1 lub pkt 6 p.p.s.a. W rezultacie brak jest przesłanek uznania postępowania przed Sądem pierwszej instancji za nieważne na podstawie art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.

Wobec bezspornego ustalenia, iż w stosunku do funkcjonariusza mimo nieprzedstawienia mu propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej lub zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, nie została do chwili obecnej wydana decyzja w przedmiocie ustania jego stosunku służbowego jako funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, oczywistym jest, że Dyrektor IAS pozostaje w tym zakresie w bezczynności. Przez bezczynność rozumieć bowiem należy – zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 36 § 1 pkt 1 k.p.a. sytuację, gdy nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. W rezultacie nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 149 § 1 pkt 1 i 3 oraz § 1b p.p.s.a. ze wskazaniem, jakoby skarga na omawianego rodzaju "bezczynność" nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Jak to bowiem już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/19 jednoznacznie przesądził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 p.w. KAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Zatem sprawa ze skargi funkcjonariusza, którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana przez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Skoro tak, to stosownie do przepisów art. 3 § 1 pkt 1 i 8 i § 3 p.p.s.a., w sytuacji niewydania takiej decyzji, funkcjonariuszowi przysługuje skarga na bezczynność organu.

W konsekwencji nietrafnie organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 2 i art. 3 p.p.s.a. oraz przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a., które to zarzuty oparto na błędnej jak się okazało, wykładni przepisów prawa materialnego, tj. art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.

O kosztach postępowania kasacyjnego od organu na rzecz P. W., ograniczających się do wynagrodzenia adwokata za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną, ustalonego jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.