Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 729/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Diana Trzcińska Sędziowie: sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Wicko z dnia 4 listopada 2020 r., Nr XIX/67/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Wicko stwierdza nieważność: § 4 ust. 1 i 3, § 7 ust. 3-5 i ust. 8-9, § 15, § 16, §18 oraz § 20 ust. 2 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy wniósł skargę na uchwałę Rady Gminy z 29 września 2020r. nr XIX/67/2020 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy zaskarżając ją w części dotyczącej §4 ust. 1 i 3, §7 ust.3-5, 8-9, §15, §16, §18, §20 ust.2 pkt 3 i 4.

Skarżący zarzucił skarżonej uchwale istotne naruszenie przepisów art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483 z zm.), art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia uchwały (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1439 ze. zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz.713 ze zm.) oraz § 115 w związku z § 143 załącznika do Rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" polegające na:

- przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały poprzez określenie wymagań w zakresie uprzątania śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości (ust. 1) oraz ustalenie, że inne zanieczyszczenia z nieruchomości i chodników należy usuwać w miarę potrzeby (ust.3)

- przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 7 ust. 3-5 i 8-9 zaskarżonej uchwały poprzez ustalenie, że w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy wystawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru (ust.3), w przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust.2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów (ust.4), w przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesję lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi (ust.5), w przypadku braku miejsca umożliwiającego bezpośredni dojazd, o którym mowa w ust. 1 lub usytuowaniu nieruchomości przy drodze wewnętrznej, pojemnik lub worek z odpadami komunalnymi powinien być umieszczony przed posesją przy krawędzi jezdni publicznej najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru (ust.8) oraz jeżeli pojemnik na odpady komunalne jest uszkodzony w sposób uniemożliwiający jego opróżnienie w sposób określony w § 6 ust. 6 lub nie spełnia innych wymogów określonych w §6 ust. 1 - 7 przedsiębiorca odbierający odpady może odmówić ich opróżnienia( ust.9),

- polegające na niewypełnieniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 15 zaskarżonej uchwały poprzez dopuszczenie przetwarzania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz.1065 ze zm.) (ust.1) oraz przekroczenie zakresu tego upoważnienia poprzez wprowadzenie katalogu odpadów jakie należy wrzucać do kompostownika (ust.2) oraz katalogu odpadów, których umieszczania w kompostowniku zakazuje się (ust.3)

- na przekroczeniu zakresu upoważnienia w §16 zaskarżonej uchwały przez przyjęcie, że w przypadku posiadania kompostownika i kompostowania bioodpadów na terenie nieruchomości zgodnie z wytycznymi, zwalnia się właścicieli takich nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady,

- przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 18 zaskarżonej uchwały poprzez określenie zachowań wskazanych w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszania ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji,

- przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego w § 20 ust.2 pkt 3 i 4 zaskarżonej uchwały poprzez regulację, w myśl której na pozostałych terenach wyłączonych w produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich pod warunkiem, że właściciel zwierząt stworzy im właściwe warunki bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami (pkt 3) i padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych (pkt 4).

W oparciu o powyższe zarzuty na podstawie art. 147 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w skarżonej części.

Uzasadniając zarzuty wskazał autor skargi, że zgodnie z § 4 regulaminu ust. 1 obowiązek uprzątnięcia przez właściciela śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości powinien być realizowany codziennie do godz. 9.00, a w przypadku intensywnych opadów śniegu w ciągu 6 godzin od ustania opadów, w sposób obejmujący: 1) uprzątnięcie mechaniczne lub ręczne; 2) usunięcie lodu za pomocą środków chemicznych prawnie dopuszczonych do tego celu, błoto, śnieg i lód z chodników położonych przy granicy nieruchomości powinny być gromadzone w pryzmach na skraju chodnika od strony jezdni, z zachowaniem możliwości odpływu wody roztopowej, pozostawiając wolne przejście dla pieszych. Ust. 3 uchwały przewiduje, że inne zanieczyszczenia z nieruchomości i chodników należy usuwać w miarę potrzeby.

Brzmienie § 4 ust. 3 uchwały wskazuje, że przepis ten ustanawia obowiązek usuwania innych zanieczyszczeń niż błoto, śnieg i lód w miarę potrzeby niezależnie od tego czy znajdują się na częściach nieruchomości służących do użytku publicznego, czy nie, a ponadto statuuje obowiązek usuwania takich nieczystości również z chodników, choć kwestie te uregulowane zostały w art. 5 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy. Również zamieszczenie w § 4 ust. 1 uchwały zapisu wskazującego, że obowiązek uprzątnięcia przez właściciela śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń dotyczy chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości" wykracza zatem poza zakres upoważnienia zawartego w art.4 ust.2 pkt 1 lit. c cyt. ustawy.

Upoważnienie ustawowe z art.4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach daje radzie gminy uprawnienie do określenia wymagań w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego.

(...) "Delegacja zawarta w art.4 ust. 2 pkt 1) lit. c) u.c.p.g dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Co więcej kwestię usuwania błota śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" regulują art.5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie jej art.4 ust.2 pkt 1 lit. c (vide wyrok WSA w Gdańsku II SA/Gd 339/20 z 08.07.2020).

W § 7 ust. 1-9 Regulaminu określone zostały wymagania co do sposobu rozmieszczenia pojemników na terenie nieruchomości, z której zbierane są odpady.

Przepis § 7 ust.3 wskazuje, że w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy ustawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru, ust. 4 stanowi zaś, że w przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust. 2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów. Zgodnie z ust. 5 w przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesję lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi. W §7 ust. 8 uchwalono, że w przypadku braku miejsca umożliwiającego bezpośredni dojazd, o którym mowa w ust. 1 lub usytuowaniu nieruchomości przy drodze wewnętrznej, pojemnik lub worek z odpadami komunalnymi powinien być umieszczony przed posesją przy krawędzi jezdni publicznej najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru, a w myśl ust. 9 jeżeli pojemnik na odpady komunalne jest uszkodzony w sposób uniemożliwiający jego opróżnienie w sposób określony w § 6 ust. 6 lub nie spełnia innych wymogów określonych w § 6 ust. 1 - 7 przedsiębiorca odbierający odpady może odmówić ich opróżnienia.

Przytoczone przepisy § 7 ust. 3-5 i 8-9 regulaminu nakładające na właścicieli nieruchomości szczególne obowiązki dotyczące terminu wystawienia pojemników lub worków w celu ich odbioru, skutków naruszenia tego terminu oraz sposobu odbioru odpadów przez przedsiębiorcę wykraczają poza zakres upoważnienia. Postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy pozwalają radzie na określenie warunków rozmieszczenia pojemników oraz ich utrzymania w odpowiednim stanie technicznym, sanitarnym i porządkowym. Kwestie związane z opróżnianiem pojemników przez właściwą jednostkę, w tym związane z dostępnością tych pojemników, winny być ewentualnie uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (por.m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., sygn. IV SA/Po 741/13. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 marca 2019 r., sygn. II SA/Ol 123/19). Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 13 listopada 2019 r. IISA/Ke 770/19 )

(...) "Właściciel nieruchomości w celu opróżnienia pojemników przez właściwą jednostkę winien w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych uregulować sposób ich wystawienia w konkretnym dniu. Zatem Rada Gminy nie jest upoważniona do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku wystawiania pojemników w określonym czasie przed teren nieruchomości. W gestii właściciela leży bowiem jedynie zapewnienie miejsca na ustawienie pojemników na terenie własnej nieruchomości, a kwestie związane z ustaleniem czasu opróżniania pojemników winny zostać uregulowane w umowie dotyczącej wywozu odpadów komunalnych (vide: wyrok WSA w Gdańsku z 09.09.2020r. II SA/Gd 371/20).

Wprawdzie Rada Gminy została upoważniona do określenia w drodze uchwały szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, jednak nie w oparciu o art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy, który stanowił podstawę kwestionowanej regulacji, lecz na podstawie art. 6r ust.3 cyt. ustawy, co powoduje, że zakres upoważnienia został przez radę gminy przekroczony.

W § 15 ust. 1 Regulaminu uchwalonego przez Radę Gminy znalazła się regulacja, w myśl której dopuszcza się przetwarzanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami jednorodzinnymi z zachowaniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019r., poz. 1065 ze zm.). Przepis § 15 ust.2 zaskarżonej uchwały zawiera enumeratywny katalog odpadów, które należy wrzucać do kompostowników celem zapewnienia prawidłowego procesu kompostowania, natomiast ust. 3 formułuje zakaz umieszczania w kompostowników wskazanych rodzajów odpadów, w § 16 uchwała stanowi ponadto, że w przypadku posiadania kompostownika i kompostowania bioodpadów na terenie nieruchomości zgodnie z powyższymi wytycznymi, zwalnia się właścicieli takich nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady.

Przepisy przywołanego w § 15 ust. 1 uchwały rozporządzenia Ministra Infrastruktury mogące znaleźć zastosowanie w zakresie w jakim Regulamin odsyła do tego aktu prawnego, to § 36 ust.3, który mówi m.in. o wymaganej minimalnej odległości kompostowników o pojemności powyżej 10 m3 do 50 m3 od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń wymienionych w ust. 1 pkt 1 od granicy działki sąsiedniej i od linii rozgraniczającej drogi (ulicy) lub ciągu pieszego, a także § 36 ust.6, który stanowi, że odległości zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekle i kompostowników o pojemności powyżej 50 m3 od budynków przeznaczonych na pobyt ludzi należy przyjmować zgodnie ze wskazaniem ekspertyzy technicznej, przyjętej przez państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego.

Skoro Rada Gminy skorzystała z upoważnienia z art.4 ust. 2a pkt 4 cyt. ustawy do stanowienia przepisów prawa miejscowego w zakresie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów oraz prawa zwolnienia w całości lub części z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady, to ograniczenie się w Regulaminie do przywołania przepisów rozporządzenia, które reguluje przedmiotowe zagadnienia jedynie w bardzo wąskim zakresie, nie wypełnia delegacji ustawowej, ponadto pozostaje w sprzeczności z § 6 Zasad techniki prawodawczej, który statuuje nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy.

W odniesieniu do regulacji zawartych w § 15 ust.2 i 3 wskazał Prokurator, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust.2a pkt 4 cyt. ustawy zobowiązujące Radę Gminy do uchwalenia wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów nie daje jej możliwości ograniczania w regulaminie jakie bioodpady można zbierać w kompostowniku, a jakie nie. Powołany przepis ustawy nie upoważnia do formułowania w regulaminie określonych zakazów, a jedynie do określenia wymagań. Wprowadzanie dodatkowych zakazów w zakresie postępowania z odpadami w uchwale w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie mieści się w kompetencjach Rady Gminy .

Ponadto zgodnie z delegacją zawartą w art.4 ust.2a pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku na terenie gminy rada gminy została upoważniona do zwolnienia z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na bioodpady w przypadku kompostowania bioodpadów właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, natomiast brzmienie § 16 Regulaminu wskazuje na zwolnienie z tego obowiązku właścicieli wszystkich nieruchomości posiadających kompostowniki i kompostujących bioodpady zgodnie w wytycznymi zawartymi w § 15. Taki zakres zwolnienia wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

W rozdziale 7 zaskarżonej uchwały Rada Gminy zamieściła "Inne wymagania wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami". W § 18 uchwalono, że w celu ograniczenia ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszania ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji, wskazane jest: 1) minimalizowanie używania jednorazowych toreb (opakowań), 2) opróżnianie opakowań z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady surowcowe, 3) redukowanie objętości odpadów surowcowych poprzez zgniatanie plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem w pojemniku na odpady. Przepis powyższy ma charakter zaleceń, postulatów, a tego rodzaju zapis nie ma charakteru normatywnego i nie mieści się w zakresie upoważnienia zawartego w art.4 ust.2 cyt. ustawy, ponadto pozostaje w sprzeczności z § 6, 11 i 115 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z 20.06.2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", który zakazuje zamieszczania w aktach prawa miejscowego wypowiedzi, które nie służą wyrażaniu norm prawnych, a w szczególności apeli, postulatów, zaleceń, upomnień oraz uzasadnień formułowanych norm. Podstawy do powyższych regulacji nie stanowi ani art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ani art. 4 ust. 2 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z którym regulamin może określać inne wymagania, wynikające z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Wojewódzki plan gospodarki odpadami może formułować określone zalecenia i preferowane sposoby postępowania z odpadami, ale nie mogą one zostać "przeniesione" do regulaminu, poprzez nadanie im formy władczej, w postaci sformułowania nakazów czy zakazów, nie mających oparcia w przepisie rangi ustawowej .(por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt,. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 20 lutego 2019 r. II SA/Gd 886/18).

W rozdziale 9 Regulaminu zawarte zostały przepisy określające "Zasady utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej". Zgodnie z § 20 ust. 1 uchwały zabrania się utrzymywania zwierząt gospodarskich (bydła, trzody, koni, kuców, drobiu, zwierząt futerkowych i innych) na: 1) obszarach obejmujących tereny osiedli mieszkaniowych o wysokiej zabudowie mieszkaniowej; 2) nieruchomościach, na których znajdują się przedszkola, szkoły, tereny sportowo - rekreacyjne. Zgodnie z ust. 2 na pozostałych terenach wyłączonych z produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich przy zachowaniu następujących warunków: 1) zwierzęta będą skutecznie zabezpieczone przed opuszczeniem terenu; 2) właściciele nieruchomości, na których przetrzymują zwierzęta zobowiązani są do utrzymania obejść gospodarczych w należytej czystości i porządku oraz w odpowiednim stanie sanitarnym; 3) właściciel zwierząt stworzy im właściwe warunki bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami; 4) padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych.

W odniesieniu do regulacji zawartej w § 20 ust.2 pkt 3 Regulaminu wskazano, że w upoważnieniu z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie mieści się określenie wymogów jakie mają spełniać obiekty gospodarskie przeznaczone do utrzymywania zwierząt oraz zasad gromadzenia odpadów zwierzęcych. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w art. 4 pkt 15 definiuje właściwe warunki bytowania, przez które rozumie się zapewnienie zwierzęciu możliwości egzystencji, zgodnie z potrzebami danego gatunku, rasy, płci i wieku; a w art. 12 ust. 1 wskazuje, że kto utrzymuje zwierzęta gospodarskie jest obowiązany do zapewnienia im opieki i właściwych warunków bytowania. Art. 12 ust. 7 i ust. 8 cyt. ustawy zawiera delegację dla ministra właściwego do spraw rolnictwa do określenia w drodze rozporządzenia, wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej obowiązujących w tym zakresie, mając na względzie zapewnienie tym zwierzętom właściwych warunków bytowania i opieki oraz wpływ tych warunków na zdrowie i dobrostan zwierząt oraz możliwości określenia minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż wymienione w ust. 7, mając na względzie zapewnienie tym zwierzętom właściwych warunków bytowania. Upoważnienie to realizuje Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 15.02.2010r. Wymagania dotyczące budynków określają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 Prawo budowlane oraz przepisy wykonawcze rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. oraz Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (tj. Dz.U z 2014 r., poz. 81).

Regulacja regulaminu dotycząca gromadzenia odpadów zwierzęcych również pozostaje poza zakresem upoważnienia, a zagadnienie to objęte jest przepisami powszechnie obowiązującymi, w szczególności ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach i Rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi.

Regulacja zawarta w § 20 ust.2 pkt 4 Regulaminu dot. sposobu postępowania z padłymi zwierzętami gospodarskimi również, w ocenie skarżącego, pozostaje poza zakresem upoważnienia ustawowego, bowiem zasady postępowania ze zwłokami zwierzęcymi określone zostały w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt oraz w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zatem w regulaminie dotyczącym utrzymania porządku i czystości nie powinny być ujmowane zagadnienia dotyczące sposobu postępowania z padłymi zwierzętami, (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 20 lutego 2019 r. IISA/Gd 886/18).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w zakresie zarzutu przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w § 4 ust 1 i 3 skarżonej uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, zwanej dalej regulaminem, poprzez określenie wymagań w zakresie uprzątania śniegu, lodu i błota lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż nieruchomości oraz ustalenie, że inne zanieczyszczenie z nieruchomości i chodników należy usuwać w miarę potrzeb uznała je za nieuzasadnione.

Po pierwsze wskazała, że posłużyła się sformułowaniem "część nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym chodników położonych wzdłuż nienależącej do niego nieruchomości." I dodała, że dostrzega różnicę pomiędzy treścią art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy, oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy regulamin powinien określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych.

Niemniej jednak części nieruchomości służących do użytku publicznego to m.in. drogi wewnętrzne a uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (np. dróg wewnętrznych należących do osób prywatnych) może dotyczyć też i chodników.

Odnośnie zarzutu dotyczącego usuwania "innych zanieczyszczeń" to jest on nietrafny. Ustęp 3 stanowi integralną i logiczną całość z pozostałymi ustępami § 4, brak jest podstaw do twierdzenia iż regulacja ust. 3 nakłada obowiązek uprzątnięcia nieczystości z innych nieruchomości i chodników niż nieruchomości o których mowa w ust 1 i 2.

Zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego w § 7 ust 3-5 i 8-9 regulaminu poprzez ustalenia, że w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy ustawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru. W przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust. 2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów. W przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesję lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi.

W ocenie organu ponoszony zarzut przekroczenia upoważnienia ustawowego jest nieuzasadniony. Treść bowiem umocowania zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 1 ustawy upoważnia radę gminy do uchwalenia różnego rodzaju wymagań związanych z wykonaniem opisanych w nim obowiązków, w tym także tych dotyczących czasu realizacji obowiązków. Gmina posiada uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w zakresie wyznaczonym przepisami prawa. Wymagania to inaczej warunki, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zwrotu takiego nie można więc odnosić jedynie do określenia samych zasad wykonania danego obowiązku. Do wymagań dotyczących wykonania danego obowiązku zaliczać należy także wymagania związane z określeniem terminu, w jakim obowiązek taki powinien zostać wykonany.

Po pierwsze inne zadania ciążą na ustawodawcy, a inne na organach samorządu terytorialnego. Doprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego sformułowań zawartych w delegacji ustawowej na potrzeby określenia celów, które mają zostać osiągnięte poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (por. np. art. 4 ust. 2 ustawy), nie może być zatem jednocześnie utożsamiane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Czym innym jest ogólne wskazanie przez ustawodawcę zamierzonego celu, a czym innym określenie konkretnych zasad (instrumentów) do osiągnięcia wskazanego celu.

Wprowadzenie ww. zapisów do regulaminu odnosi się wprost do zapisu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, który - jak to wskazano wyżej -nakazuje określenie w regulaminie m.in. warunków rozmieszczania pojemników i worków na terenie nieruchomości oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie. Rada Gminy działając w ramach upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazała w §7 ust 3-5 i 8-9 Regulaminu, adresatom uchwały sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas pozbywania się odpadów związanych z szeroko rozumianym rozmieszczeniem pojemników i worków na nieruchomości. Nakazywanie zmiany miejsca pojemnika lub worka przed określoną godziną i jego wystawiania w sposób umożliwiający dostęp do niego mieści się w szeroko rozumianych warunkach rozmieszczania pojemników i worków, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy. Obowiązek taki dotyczy bowiem również zagadnień związanych z rozmieszczeniem na terenie nieruchomości pojemników i worków. W delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy mieści się upoważnienie rady gminy do określenia miejsc umieszczenia pojemników, dostępu do pojemników dla odbiorcy odpadów, wystawiania pojemników w dniu odbioru przed wejściem na teren nieruchomości. Wskazane zapisy w Regulaminie określają jedynie wymagania i konkretyzują je w tym zakresie.

Dodatkowo Rada wskazała, że w art 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważniono radę gminy do określenia również wymagań w zakresie sposobu pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. W tym kontekście zapisy z §7 ust 3-5 i 8-9 Regulaminu stanowią uszczegółowienie wymagań związanych ze sposobami pozbywania się odpadów komunalnych z nieruchomości. W istocie te postanowienia uszczegóławiają więc także ogólne zasady pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych. (vide: uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 20 maja 2021 r. II SA/Lu 77/21).

W odniesieniu do zarzutu niewypełnienia zakresu upoważnienia ustawowego w § 15 Regulaminu poprzez dopuszczenie przetwarzania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych z zachowaniem wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.) oraz przekroczenia upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie katalogu odpadów jakie należy wrzucać do kompostownika oraz katalogu odpadów, których umieszczania w kompostowniku zakazuje się, wskazała Rada, że powołanie się na rozporządzenie poprzez odesłanie do jego uregulowań nie stanowi naruszenia prawa, stanowi przy tym wystarczającą regulacje odnośnie wymagań dotyczących kompostownika, a tym samym wymagań dotyczących kompostowania.

Ponadto przepis ustawy – art. 4 ust 2a pkt 4 wskazuje na określenie wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne, w ramach powyższego w ocenie organu mieści się określenie sposobu prawidłowego kompostowania bioodpadów poprzez wskazanie produktów pożądanych i zakazanych w procesie kompostowania. Brak jest zatem podstaw do uznania zarzutów za uzasadnione.

Za niezasadny uznano zarzut przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w § 20 ust 2 pkt 3 i 4 regulaminu poprzez dopuszczenie utrzymywania zwierząt gospodarskich pod warunkiem stworzenia właściwych warunków bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami, a padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy Rada Gminy zobowiązana jest do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W przyznanym radzie gminy upoważnieniu mieści się określenie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Wymagania to inaczej warunki, którym ktoś lub coś musi odpowiadać. Zwrotu takiego nie można więc odnosić jedynie do określenia samych zasad wykonania danego obowiązku.

Wymagania zawarte w § 20 Regulaminu dotyczące właściwych warunków bytowania i odesłanie w tym zakresie do ustawy o ochronie zwierząt nie stanowi przekroczenia upoważnienia ustawowego. W ocenie organu warunki bytowe, sposób postępowania z odpadami oraz z padłymi zwierzętami wchodzą w zakres określenia wymagań utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnych.

Powyższe postanowienia § 20 Regulaminu spełniają wymóg proporcjonalności i ekwiwalentności wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu, oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Określony w ten sposób w skardze przedmiot zaskarżenia wyznacza jednocześnie granice sprawy rozpoznawanej przez sąd. Nie może więc sąd uczynić przedmiotem swego rozpoznania decyzji w części, w jakiej nie została ona zaskarżona, ponieważ w tym zakresie nie doszło do wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego. (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, LEX/el. 2011; wyrok NSA z dnia 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli wnoszący skargę zaskarżył określony akt jedynie w części, to zakres możliwego braku związania treścią skargi sądu I instancji dotyczy wyłącznie części zaskarżonego aktu (por. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Legalis/el. 2019).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Z inicjatywy Prokuratora Rejonowego kontrolą sądową w niniejszej sprawie objęta została uchwała Rady Gminy z 29 września 2020 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy, wydana na podstawie upoważnienia ustawowego, zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 i 2a ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1439 ze zm.), zwana dalej "u.c.p.g.", w brzmieniu obowiązującym w dacie jej podjęcia.

Uchwała rady gminy podjęta w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 u.c.p.g., charakter aktu prawa miejscowego, zaskarżalnego, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a., do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Z kolei, art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zakres i treść prawa miejscowego zawsze są uwarunkowane normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem w akcie rangi ustawowej musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji RP oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw i nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

W myśl art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016, poz. 283) - zwane dalej z.t.p. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w z.t.p. będzie miała charakter naruszenia prawa nieistotnego, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie można zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z dnia 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z dnia 23 maja 2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z dnia 16 grudnia 2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z dnia 3 grudnia 2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których traktowany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały z.t.p. powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem z.t.p. doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32).

Jednym ze wskazanych "kanonów" tworzenia prawa jest zasada wynikająca z § 115 w zw. z § 143 z.t.p., w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie.

Zasadą taką jest również dyrektywa wynikająca z § 118 w zw. z § 143 z.t.p., zgodnie z którą w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Takie powtórzenie jest zasadniczo zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa trybunalskiego oraz sądów administracyjnych jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok NSA z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3298/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Co do zasady bowiem unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepis § 118 w zw. z § 143 z.t.p., ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji RP, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, op.cit. s. 663). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne uznaje się niekiedy powtarzanie w aktach prawa miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Zakres regulacji zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o regulaminie wynikał z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewidywał, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie:

a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady,

b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży,

c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków;

2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Dodatkową materię przekazaną do fakultatywnego uregulowania organowi uchwałodawczemu gminy określał art. 4 ust. 2a u.c.p.g., zgodnie z którym Rada gminy może w regulaminie:

1) wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a i b oraz określić wymagania w zakresie selektywnego zbierania tych odpadów;

2) postanowić o zbieraniu odpadów stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odrębnie od innych bioodpadów stanowiących odpady komunalne;

3) określić dodatkowe warunki dotyczące ułatwienia prowadzenia selektywnego zbierania odpadów przez osoby niepełnosprawne, w szczególności niedowidzące;

4) określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady;

5) określić warunki uznania, że odpady, o których mowa w pkt 1 oraz w ust. 2 pkt 1 lit. a i b, są zbierane w sposób selektywny.

Wyżej wymienione elementy regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie mają charakter wyczerpujący. Zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie podkreśla się, że elementy wymienione w art. 4 u.c.p.g. mają charakter obligatoryjny, co oznacza, że uchwalając taki akt rada gminy musi zawrzeć w nim postanowienia dotyczące wszystkich enumeratywnie wymienionych w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zagadnień, podobnie jak nie jest dopuszczalne zamieszczanie w tym akcie postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 u.c.p.g. (zob. wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16; wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 73/13; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/12 - wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; też W. Radecki, Utrzymanie czystości i porządku w gminach. Komentarz, LEX/el. 2016). Postanowienia regulaminu nie powinny również być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie powinny powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych, ani też formułować ustanawianych w tym akcie nakazów albo zakazów w sposób niejasny lub nieusuwalnie niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów skutkuje, co do zasady, nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. m.in. wyrok NSA z 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09).

Mając powyższe na uwadze Sąd przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej uchwały w części zakwestionowanej przez Prokuratora i uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej: § 4 ust. 1 i 3, § 7 ust. 3-5 i ust. 8-9, § 15, § 16, §18 oraz § 20 ust. 2 pkt 3 i 4 w sposób istotny narusza przepisy prawa.

Zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 zaskarżonej uchwały "obowiązek uprzątnięcia przez właściciela śniegu, lodu, błota lub innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służącej do użytku publicznego, w tym z chodników położonych wzdłuż należącej do niego nieruchomości powinien być realizowany codziennie do godz. 9ºº, a w przypadku intensywnych opadów śniegu w ciągu 6 godzin od ustania opadów, w sposób obejmujący: 1) uprzątnięcie mechaniczne lub ręczne; 2) usunięcie lodu za pomocą środków chemicznych prawnie dopuszczonych do tego celu (ust. 1) oraz "inne zanieczyszczenia z nieruchomości i chodników należy usuwać w miarę potrzeby" (ust.3).

Sąd podziela stanowisko Prokuratora, iż doszło do przekroczenia delegacji ustawowej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Jednocześnie art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., który nie zawiera upoważnienia w zakresie zagadnień podlegających regulacji w regulaminie, nakłada na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W konsekwencji, należy starannie rozróżnić, który obowiązek wynika ex lege z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a który można nałożyć na właścicieli nieruchomości w regulaminie na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Tym samym, przepis § 5 ust. 1 regulaminu stanowi częściowe powtórzenie a nie realizację przepisu art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. W kwestii zaś usuwania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" wypowiada się art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g. Skoro więc Rada Gminy wskazała na uprzątanie określonych zanieczyszczeń z chodników położonych "wzdłuż nieruchomości" (bez wyraźnego określenia, że dotyczy to "części nieruchomości" służącej do użytku publicznego), co odpowiada treści art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., a nie na uprzątanie zanieczyszczeń w części, w obrębie nieruchomości służącej do użytku publicznego (może to obejmować także chodniki), co odpowiada treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c) u.c.p.g., to tym samym nie zrealizowała ona ww. upoważnienia ustawowego. Rada Gminy nie była zatem upoważniona na mocy tej regulacji do określenia w zaskarżonym regulaminie obowiązków w powyższym zakresie - jak to uczyniła - w odniesieniu do wszelkich "chodników położonych wzdłuż nieruchomości" (a więc nie tylko tych powszechnie dostępnych, lecz również np. stanowiących części prywatnej nieruchomości i ogrodzonych), bez uściślenia, iż dotyczy to wyłącznie chodników przeznaczonych do użytku publicznego (zob. wyroki WSA w Gdańsku: z dnia 25 listopada 2020 r., II SA/Gd 225/20, z dnia 20 lutego 2019 r., II SA/Gd 13/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepisy § 7 ust. 3-5 i ust. 8-9 regulaminu stanowią, że w celu odbioru przez przedsiębiorcę odpadów z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, pojemniki lub worki przeznaczone do zbierania odpadów należy ustawić w widocznym miejscu przed posesją, najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru (ust. 3). W przypadku wyznaczenia miejsca odbioru odpadów w sposób określony w ust. 2, odbiór odpadów realizowany jest wprost z altany lub miejsca gromadzenia odpadów (ust. 4). W przypadku niewystawienia pojemnika lub worka przed posesję lub wystawienia ich poza terminem odbioru odpady nie podlegają odbiorowi (ust.5). W przypadku braku miejsca umożliwiającego bezpośredni dojazd, o którym mowa w ust. 1 lub usytuowaniu nieruchomości przy drodze wewnętrznej, pojemnik lub worek z odpadami komunalnymi powinien być umieszczony przed posesją przy krawędzi jezdni publicznej najwcześniej na jeden dzień przed terminem odbioru (ust.8). Jeżeli pojemnik na odpady komunalne jest uszkodzony w sposób uniemożliwiający jego opróżnienie w sposób określony w § 6 ust. 6 lub nie spełnia innych wymogów określonych w § 6 ust. 1-7 przedsiębiorca odbierający odpady może odmówić ich opróżnienia (ust. 9). Zauważyć w tym miejscu należy, iż powyższe regulacje dotyczą kwestii odbioru odpadów, to jest upoważnienia do podjęcia odrębnej uchwały zawartego w art. 6r ust 3 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Dlatego też w ocenie Sądu § 7 ust. 3-5 i ust. 8-9 Regulaminu wykraczają poza upoważnienie zawarte w art. 4 ustawy i z tej przyczyny stwierdzono ich nieważność.

Zgodnie z § 15 regulaminu dopuszcza się przetwarzanie bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi z zachowaniem wymogów określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) (ust.1). Celem zapewnienia prawidłowego procesu kompostowania, do kompostownika należy wrzucać: a) skorupki jaj; b) fusy kawy, torebki herbaty; c) resztki warzyw, owoców (surowe obierki - nieprzetworzone termicznie); d) skoszoną trawę; e) nadziemne części chwastów, przekwitłe, uschłe kwiaty i rośliny (bez nasion); f) ścięte gałęzie krzewów; g) opadłe liście; h) popiół z kominka (drzewny); i) starą ziemię, np. z doniczek lub skrzynek na kwiaty; j) obornik, ściółkę z kurnika, gnojówkę, krowieniec; k) korę drzew, trociny, drobne lub rozdrobnione gałęzie (ust. 2). Zakazuje się umieszczania w kompostowniku: a) mięsa i ryb (w tym wszelkie resztki np. tłuszcz, skórki, jak również kości i ości); b) martwych zwierząt; c) resztek olejów i farb; d) śmieci z odkurzacza; e) środków ochrony roślin, f) chorych i porażonych roślin; g) nasion (zwłaszcza chwastów) i pestek; h) materiałów nie poddających się biodegradacji - metal, szkło, tworzywa sztuczne, odpady opakowaniowe wielomateriałowe; i) popiołu z węgla lub koksu; j) gazet i czasopism; k) kamieni i gruzu (ust.2).

Przepisy § 16 Regulaminu stanowią, że w przypadku posiadania kompostownika i kompostowania bioodpadów na terenie nieruchomości zgodnie z powyższymi wytycznymi, zwalnia się właścicieli takich nieruchomości z obowiązku posiadania pojemnika na bioodpady.

W myśl art. 4 ust 2a pkt 4 ustawy Rada gminy może w regulaminie określić wymagania dotyczące kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych na terenie nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi oraz zwolnić właścicieli takich nieruchomości, w całości lub w części, z obowiązku posiadania pojemnika lub worka na te odpady. Przywołane wyżej przepisy Regulaminu nie określają zgodnie z upoważnieniem wymagań dotyczących kompostowania bioodpadów stanowiących odpady komunalne w kompostownikach przydomowych, jednocześnie przekraczając to upoważnienie odsyłają do przepisów w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Odesłanie do przepisów wskazanego rozporządzenia jest nadto zbędne z tej przyczyny, iż jest to akt powszechnie obowiązującego prawa. Sąd zatem podzielił stanowisko skarżącego i stwierdził nieważność § 11 ust. 2 i 3 Regulaminu. Wypunktowanie z § 15 ust. 2 regulaminu rodzaju bioodpadów jakie należy wrzucać do kompostownika narusza m. in. ustawę z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699), bowiem owo wyliczenie oznacza to, iż Regulamin definiuje co należy rozumieć pod pojęciem "odpady ulegające biodegradacji" co bezpośrednio wchodzi w konflikt z pojęciami wyrażonymi w aktach o randze ustawowej, albowiem at. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy o odpadach jasno precyzuje, iż pod pojęciem "odpady ulegające biodegradacji" - rozumie się odpady, które ulegają rozkładowi tlenowemu lub beztlenowemu przy udziale mikroorganizmów. Oznacza to, że Rada przekroczyła swoje kompetencje, odstępując od znaczenia ustawowego i postanowiła przyjąć odmienne znaczenie ww. sformułowania. W rezultacie, Sąd przyjął, że Rada bezpodstawnie zmodyfikowała w akcie prawa miejscowego pojęcie zawarte w aktach prawa powszechnie obowiązującego wyższego rzędu, a co za tym idzie Regulamin i w tym zakresie został błędnie zredagowany i uchwalony.

Zaskarżony § 18 uchwały z kolei wymaga od właścicieli nieruchomości – w celu ograniczania ilości wytwarzanych odpadów, zmniejszania ich objętości oraz racjonalizacji procesu segregacji – m.in. minimalizowania używania jednorazowych toreb (opakowań), opróżniania opakowania z pozostałości produktu przed umieszczeniem w pojemniku na odpady surowcowe, czy też zgniatania plastikowych butelek, opakowań wielomateriałowych oraz tekturowych przed umieszczeniem w pojemniku na odpady. Słusznie uznał Prokurator, że powyższe postanowienie narusza granice upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju zapisy bowiem mogą mieć walor edukacyjny i poszerzający świadomość właścicieli nieruchomości na temat możliwości ograniczania powstawania odpadów komunalnych, niemniej jednak nałożenie takich konkretnych obowiązków na właścicieli nieruchomości w regulaminie czystości i porządku w gminie nie ma podstaw prawnych. Organ stanowiący gminy nie może bowiem narzucać obywatelom, żeby minimalizowali używanie jednorazowych toreb, czy w określony sposób umieszczali odpady w pojemnikach. Wskazane postanowienia regulaminu niewątpliwie więc wykraczają poza wynikające z art. 4 ust. 2 u.c.p.g. upoważnienie. Podstawy do ich ustanowienia nie stanowi zwłaszcza art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) u.c.p.g., który stanowi wprawdzie, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości, mogą one jednak obejmować jedynie prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych.

Przepisy § 20 ust. 2 pkt 3 i 4 Regulaminu stanowią, że na pozostałych terenach (t,j. poza obszarami obejmującymi tereny osiedli mieszkaniowych o wysokiej zabudowie mieszkaniowej oraz nieruchomościach, na których znajdują się przedszkola, szkoły, tereny sportowo – rekreacyjne – uwaga Sądu) wyłączonych w produkcji rolnej dopuszcza się utrzymywanie zwierząt gospodarskich przy zachowaniu następujących warunków; właściciel zwierząt stworzy im właściwe warunki bytowania w obiektach gospodarskich spełniających wymogi ustawy o ochronie zwierząt, a odpady zwierzęce będzie gromadził zgodnie z obowiązującymi przepisami (pkt 3); padłe zwierzęta gospodarskie właściciel przekaże odpowiednim podmiotom zajmującym się utylizacją zwłok zwierzęcych (pkt 4).

Jednakże zauważyć należy, iż powyższe uregulowania nie stanowią realizacji upoważnień zawartych w ustawie, albowiem zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 tejże Regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Przy czym wymagania utrzymywania zwierząt gospodarskich, o których mowa w powyższym przepisie nie dotyczą tych wymagań, które zostały uregulowane w odrębnych przepisach rangi ustawowej, choćby przywołanej przez uchwałodawcę ustawie o ochronie zwierząt. Nadto Sąd podziela stanowisko zawarte w skardze, iż zagadnienia sposobu gromadzenia odpadów zwierzęcych oraz sposobu postępowania z padłymi zwierzętami nie stanowią przedmiotu upoważnienia zawartego w art. 4 ustawy, a regulacje w tym zakresie zawarte są w odrębnych przepisach.

Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej przepisy § 4 ust. 1 i 3, § 7 ust. 3-5 i ust. 8-9, § 15, § 16, §18 oraz § 20 ust. 2 pkt 3 i 4 w sposób istotny narusza przepisy prawa. Dlatego też, Sąd stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g., o czym orzekł w sentencji wyroku.