Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 758/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-06-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c w z. z art. 135, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 46a, art. 48a ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 31 ust. 3, art. 233 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak Asesor sądowy WSA Justyna Dudek – Sienkiewicz Protokolant: Starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. B. na decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 8 lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia określonej działalności 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Inspektora Sanitarnego z dnia 28 maja 2021 r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego P. B. 4.350 (cztery tysiące trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

P. B. (dalej także jako "strona" albo "skarżący") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 lipca 2021 r. nr (...) utrzymującą w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 maja 2021 r. nr (...) w przedmiocie wymierzenia stronie administracyjnej kary pieniężnej kwocie 25.000 zł.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

W dniu 29 września 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny

otrzymał notatki urzędowe z Komendy Miejskiej Policji z których wynikało, że w dniu 26 i 27 września 2020 r. funkcjonariusze Policji ujawnili w wyniku kontroli przeprowadzonej w klubie ""A"", zlokalizowanym w S. przy ul. (...) , w którym działalność prowadzi P.B. , tańczące osoby. W dniu 26 września 2020 r. stwierdzono brak realizacji obowiązku zakrywania ust i nosa wśród klubowiczów w liczbie około 150. W dniu 27 września 2020 r. stwierdzono brak realizacji obowiązku zakrywania ust i nosa wśród klubowiczów w liczbie około 60 oraz wśród personelu klubu.

Po zapoznaniu się z treścią przedmiotowych notatek organ wszczął z urzędu w dniu 30 września 2020 r. postępowanie administracyjne wobec P. B. , prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: P. B. ""A"",

ul. (...), w związku z nieprzestrzeganiem zakazu prowadzenia działalności dyskotek i klubów nocnych.

W dniu 5 października 2020 r. w pisemnym wyjaśnieniu pełnomocnik strony podniósł, że strona nie prowadzi działalności w postaci dyskotek czy klubów nocnych. W lokalu ""A"" zaprzestano działalności audiowizualnej zachęcającej gości do tańczenia, zastępując dotychczasowe miejsce do tańczenia miejscem do siedzenia. Ponadto w lokalu wywieszono informację o zakazie tańczenia oraz pouczono personel aby reagował na taka formę rozrywki. Wskazano nadto, że liczba gości rejestrowana jest dzięki biletom wydawanym na wstępie.

W wyjaśnieniach pełnomocnik strony zaprzeczył także aby w okresie obowiązywania zakazu w lokalu kiedykolwiek znajdowało się więcej niż 150 osób.

W dniu 22 lutego 2021 r. Sąd Rejonowy Wydział II Karny, w następstwie wniosku organu pierwszej instancji z dnia 25 stycznia 2021 r. przesłał kopię nośnika CD stanowiącego materiał dowodowy dokumentujący naruszenie zakazu prowadzenia działalności dyskotek i klubów nocnych w lokalu ""A"".

Decyzją z dnia 28 maja 2021 r. nr (...) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nałożył na P. B. administracyjną karę pieniężną w kwocie 25.000 zł na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 46b pkt 2 i art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "ustawa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej powoływanej w skrócie jako "k.p.a."), za naruszenie w dniu 26 i 27 września 2020 r. zakazu prowadzenia działalności dyskotek i klubów nocnych ustanowionego w § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 1356 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem") i nadal obowiązującego na podstawie § 9 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. (Dz. U. z 2021 r. poz. 861 ze zm.) w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Organ pierwszej instancji oceniając zebrany materiał dowodowy w postaci notatek urzędowych z Komendy Miejskiej Policji z dnia 29 września 2020 r. oraz nagrania video z dnia 27 września 2020 r. stwierdził, że stosownie do treści § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, obowiązującego w dniach naruszenia, działalność polegająca na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych była w dniach 26 i 27 września 2020 r. zakazana.

Organ nie dał wiary wyjaśnieniom strony, że w lokalu uniemożliwia się działalność taneczną, gdyż wyjaśnienia te były sprzeczne z treścią otrzymanych materiałów policyjnych. W ocenie organu wyjaśnienia dotyczące zaprzestania występów DJ-a, odtwarzania muzyki w sposób zachęcający gości do tańczenia, zapewnienia w zakładzie informacji o zakazie tańczenia oraz pouczenia pracowników o konieczności reagowania na aktywność taneczną klubowiczów nie dowodzą, że strona nie prowadziła we wskazanym czasie działalności zakazanej. W ocenie organu nie dowodzi tego także rezultat wizji przeprowadzonej w dniu 23 stycznia 2021 r. w budynku (...), który może jedynie wskazywać na niecodzienny charakter procederu.

Organ wyjaśnił, że wymierzając stronie karę uwzględnił wagę i okoliczności naruszenia prawa, potrzebę ochrony życia, zdrowia i ważnego interesu publicznego. Ponadto organ uwzględnił powtarzalność przewinienia bowiem przedsiębiorca naruszył przedmiotowy zakaz w dniu 9 sierpnia 2020 r. i w dniu 28 grudnia 2020 r. został obciążony administracyjną karą pieniężną w kwocie 10.000 zł. Organ pierwszej instancji podkreślił przy tym, że nie zastosował najwyższego wymiaru kary przewidzianego w przepisie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy ze względu na podjęte przez stronę środki mogące pośrednio wpłynąć na zmniejszenie narażenia na transmisję wirusa wśród osób przebywających w lokalu, to jest zaprzestanie występów DJ-a i odtwarzania muzyki w sposób zachęcający gości do tańczenia, umieszczenie informacji o zakazie tańczenia, pouczenie personelu o konieczności reagowania na aktywność taneczną klubowiczów i rejestr liczby gości przebywających w klubie.

W odwołaniu od decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji P.B., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił obrazę przepisów postępowania w postaci:

- art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 51 ust. 1 Konstytucji RP poprzez posłużenie się przez organ dowodem sprzecznym z prawem, to jest notatkami służbowymi funkcjonariusza Policji z dnia 29 września 2020 r. zawierającymi opis zarzucanego skarżącemu zachowania, który to dowód nie mógł stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego;

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne, pomijające słuszny interes obywateli wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, co m.in. przejawia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i niewystarczającym niewyjaśnieniu istotnych rozbieżności ujawniających się pomiędzy notatką służbową z dnia 29 września 2020 r. sporządzoną przez funkcjonariusza Policji potwierdzającą rzekome naruszenie zakazu prowadzenia dyskotek i klubów nocnych w lokalu ""A"" w S. w dniu 27 września 2020 r., a utrwalonym przez funkcjonariusza Policji rzeczywistym stanem faktycznym w przedmiotowym lokalu 27 września 2020 r., który wyraźnie przeczy treści ww. notatki służbowej zarówno co do ilości osób będących w lokalu (60) oraz ilości osób tańczących na parkiecie (większość z 60 osób).

Decyzją z dnia 8 lipca 2021 r. nr (...) Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 28 maja 2021 r. nr (...).

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wskazał, że zarzuty strony podniesione w odwołaniu są niezasadne.

Wskazując na stanowiska wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2020 r. (sygn. akt II SA/Bd 834/20) oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2018 r. (sygn. akt I OSK 797/18) w sprawie notatki policyjnej jako skutecznego dowodu w sprawie, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że zebrany materiał dowodowy w sprawie nie pozostawiał wątpliwości co do stanu faktycznego.

Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze przede wszystkim interes społeczny i słuszny interes obywateli, jakim jest przeciwdziałanie skutkom związanych z wystąpieniem stanu epidemii, podjęto działania na podstawie notatki służbowej funkcjonariuszy Policji, to jest wszczęto postępowanie wobec P. B. w związku z naruszeniem § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Państwowa Inspekcja Sanitarna została powołana do realizacji zadań z zakresu zdrowia publicznego. Jej działaniem fundamentalnym jest szeroko pojęta ochrona zdrowia ludzkiego, w tym poprzez zapobieganie zakażeniom i chorobom zakaźnym, zapobieganie szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych, do których zalicza się chorobę wywołaną wirusem SARS-CoV-2.

Przedmiotowa sprawa została też rozstrzygnięta zgodnie z prawem i utrwaloną praktyką. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wystosował do strony zawiadomienie o wszczęciu postępowania, informujące o możliwości zapoznania się z aktami sprawy jak i wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odwołujący się P. B. z przysługującego mu prawa skorzystał w kwestii zapoznania się z aktami sprawy, lecz nie wypowiedział się co do zebranych dowodów i materiałów. Wobec tego organ dysponował jedynie wyjaśnieniami strony złożonymi w dniu 5 października 2020 r., które uznał za aktualne stanowisko w sprawie. Tym samym zarzut braku wyczerpującego zebrania całego materiału dowodnego jest bezzasadny. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że decyzja organu pierwszej instancji zawierała elementy wymagane przez przepis art. 107 § 3 k.p.a.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że kontrole przeprowadzane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej opisujące stan sanitarny w chwili ich przeprowadzania nie mogą stanowić dowodu na stan sanitarny obiektu w późniejszych dniach jego funkcjonowania. Tym samym przywołane przez stronę protokoły kontroli z dnia 7 sierpnia 2020 r. oraz z dnia 23 stycznia 2021 r., nie mogły stanowić kontrargumentu do notatek Policji z dnia 29 września 2020 r., w których opisano sytuacje z dnia 26 i 27 września 2020 r. Ogólnikowy charakter notatki urzędowej policjantów również nie zmienia charakteru przedmiotowej notatki, jak i uchybień w niej zapisanych. Wykazane w notatce "tańczące osoby", są właściwe dla dyskotek i klubów nocnych. Ponadto formalne wpisy co do rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej, numer PKD i oświadczenia nie stanowią dowodu na to, że w danym obiekcie nie mogło dojść do złamania prawa i powadzenia usług niezgodnych z zapisami w oficjalnych dokumentach.

Co istotne, P. B. sam przyznał, że mogło dochodzić do łamania zakazu tańczenia. W tym przypadku odpowiedzialność obsługi lokalu za przestrzeganie w nim prawa nie może ograniczać się do zastawienia parkietu stolikami i wywieszenia informacji o zakazie tańczenia. Widząc tańczących klientów obsługa powinna zareagować i ich upomnieć. Przyzwyczajenia klientów nie mogą usprawiedliwiać przyzwolenia przez obsługę lokalu na łamanie prawa.

Z kolei nagranie video pomimo słabego oświetlenia i krótkiego czasu nagrania uwidacznia osoby tańczące, niezakrywające ust i nosów oraz nie trzymające dystansu 1,5 metra pomiędzy sobą. Na nagraniu słychać nadto energetyczną muzykę charakterystyczną dla klubów muzycznych i dyskotek.

W skardze na decyzję organu odwoławczego skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku reprezentowany przez pełnomocnika P. B. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości, umorzenie postępowania administracyjnego w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarżący zarzucił decyzji organu odwoławczego naruszenie następujących przepisów:

1) art. 22 i art. 233 ust. 3 Konstytucji RP przez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

2) art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP poprzez posłużenie się przez organ dowodem sprzecznym z prawem, to jest notatką służbową funkcjonariusza Policji zawierającą opis zarzucanego skarżącemu zachowania oraz nagraniem, które to dowody nie mogą stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że ugruntowane orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazuje, iż ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się

na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi

w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

Z powyższymi regułami zerwano wprowadzając przepisy związane

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS -CoV-2. Całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej.

Ograniczenia, nakazy i zakazy, które zostały wprowadzone rozporządzeniem stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. W związku z tym podjęte działania legislacyjne stworzyły taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Wywołuje to jednak te konsekwencje, że złagodzone, właściwe dla stanów nadzwyczajnych, konstytucyjne warunki umożliwiające ograniczenia wolności i praw człowieka nie mogą mieć zastosowania w tym przypadku.

Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r., wydane

na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Rada Ministrów na podstawie tak sformułowanej treści upoważnienia ustawowego mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób,

bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy.

W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że notatka służbowa funkcjonariusza Policji zawierająca dane osobowe strony jak i nagranie są dowodami sprzecznymi z prawem, a tym samym nie mogły stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Policja nie jest bowiem upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej, o czym przesadza treść art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, który określa zamknięty katalog celów, na potrzeby których formacja ta podejmuje określone rodzajowo czynności.

Żaden przepis ustawy nie daje też Policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do uznania zasadności któregokolwiek z zarzutów podniesionych w skardze i zmiany stanowiska zajętego

w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) i art. 134 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a."), sąd bada zaskarżone orzeczenie (w realiach niniejszej sprawy decyzję administracyjną) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy,

bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W tym kontekście trzeba zaznaczyć, że każde naruszenie przepisów prawa materialnego, czy procesowego należy oceniać przez pryzmat jego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Dokonując kontroli wydanych w sprawie rozstrzygnięć w oparciu o wskazane kryteria Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione uznać należy za zasadne.

Tytułem wstępu podnieść należy, że rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania

na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku

z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (zob.: rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia

2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia

2008 r. art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając

na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano,

że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim oraz stosowaniu innych środków profilaktycznych i zabiegów przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) zakaz opuszczania miejsca kwarantanny;

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów

i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz

na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane

o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się.

W myśl powołanego art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono z kolei na skarżącego na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46

ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości

od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1).

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia

2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w § 7 ust. 1 ustanowiło czasowy (do odwołania) zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Zdaniem organów orzekających zakaz ustanowiony w rozporządzeniu z dnia

7 sierpnia 2020 r. został przez skarżącego naruszony, a okoliczność

ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Strona skarżąca ustalenia te kwestionuje.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483

ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności

i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne

w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Co oczywiste, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw

i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu. Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione

na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 października 2020 r. (sygn. akt II SA/Op 219/20), w którym wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności

i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego.

Taki zabieg legislacyjny, bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, nie był możliwy do wprowadzenia w polskim systemie prawa.

W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r.

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych

z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz

z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych

na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń,

bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania),

art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia

18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem

8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej

w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych.

Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost,

że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia

i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych

w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu

(art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika,

że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki

i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii).

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej

w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów

z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów

i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać,

że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów

(art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy".

Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy

o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej

w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona).

Treść omawianego rozporządzenia ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Należy ponadto podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia

31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 19 kwietnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza

w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP.

Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania

w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej.

Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw

w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów

w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń wydanych w podobnych sprawach (zob. m.in. wyrok z dnia 23 września 2021 r.; sygn. akt II GSK 876/21; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych; orzeczenia.nsa.gov.pl) to nie lektura ustawy, lecz lektura rozporządzeń wykonawczych wyznaczała kompletny zarys wprowadzanych nimi nakazów (zakazów), których naruszenie podlegało penalizacji. Zastosowany na gruncie sankcjonującego przepisu art. 48a ust. 1 ustawy zabieg odesłania do wskazanych w nim przepisów upoważniających (kompetencyjnych) - co wobec takiego właśnie ich charakteru oraz treściowych deficytów nakazuje podważyć jego skuteczność w omawianym zakresie także z pozycji argumentu odwołującego się do zasady określoności regulacji, którą powinien charakteryzować się zwłaszcza taki przepis ustawy, jak przywołany, a mianowicie przepis mający stanowić podstawę nałożenia sankcji administracyjnej – a w istocie zabieg wielostopniowego odesłania, bo siłą rzeczy zawierający w sobie odesłanie do wymienionego przepisu rozporządzenia wykonawczego wyznaczającego zupełny zakres określonych nimi ograniczeń, doprowadził do tego, że wbrew zasadzie bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcjonująco - dyscyplinującym), właściwie wszystkie istotne podmiotowe i przedmiotowe znamiona deliktów, o których mowa powyżej, zostały określone nie w ustawie, lecz w rozporządzeniu wykonawczym.

Odnosząc się z kolei do drugiego zarzutu podniesionego w petitum skargi, wskazać należy, że z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Realizując to zadanie Policja wykonuje czynności administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji). Z przepisu tego nie wynika upoważnienie do wykonywania czynności w celu wymierzenia kary pieniężnej w postępowaniu administracyjnym. Policja wykonuje również czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach (art. 14 ust. 2 ustawy o Policji).

Niemniej jednak, stosownie do art. 15 zzzn ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia

2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, stwierdzenie naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa może nastąpić w szczególności na podstawie ustaleń Policji, innych służb państwowych lub innych uprawnionych podmiotów.

W przypadku tego rodzaju postępowań ustawodawca przewidział zatem możliwość dokonywania ustaleń faktycznych w oparciu o ustalenia Policji. W przypadku jednak postępowań w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za nieprzestrzeganie zakazu zgromadzeń ustawodawca nie przewidział tego szczególnego rodzaju środka dowodowego. Oznacza to, że notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w niniejszej sprawie, choć mogła być potraktowana, po jej procesowym zweryfikowaniu, jako jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną. Innymi słowy, zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego notatka ta mogła stanowić wyłącznie jeden z dowodów, które organ administracji publicznej bierze pod uwagę wydając decyzję administracyjną i które poddaje stosownej ocenie. Treść notatki sama w sobie nie korzysta bowiem z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych, w tym osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W realiach sprawy, ustalenia faktyczne co do zdarzenia z dnia 26 i 27 września 2020 r. organy oparły nie tylko na podstawie notatek urzędowych sporządzonych przez funkcjonariusza Policji ale także na nagraniu video dokumentującym zdarzenie z dnia 27 września 2020 r., tym samym organom sanitarnym nie można zarzucić aby naruszyły art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Niezależnie od powyższego należy również wskazać, że wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości organy naruszyły także art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 25.000 zł, warunków osobistych skarżącego, na którego jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa skarżącego, na którego nałożono karę pieniężną w drodze decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji,

o czym orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącego kwotę (łącznie 4.350 zł) składa się kwota wpisu od skargi (750 zł) oraz kwota wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata (3.600 zł) ustalona zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).