Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III AZP 5/92
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1992-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Egzekucyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 59 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 26 lutego 1991 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
article: art. 64 ust. 2
journal: Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165
law: Obwieszczenie Ministra Budownictwa, Gospodarki Przestrzennej i Komunalnej z dnia 2 października 1987 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe.
article: art. 61 par. 3, art. 196 par. 3 pkt 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: 1. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym - art. 61 par. 3 Kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.

2. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach lokalowych, działając na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w charakterze organu egzekucyjnego, nie jest właściwy - w ramach tego postępowania - do rozstrzygania decyzją administracyjną o uprawnieniach do lokalu zamiennego lub do pomieszczenia zastępczego.

3. Przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego /art. 59 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wyłącznie stwierdzona przez organ egzekucyjny trwała niemożliwość dostarczenia lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego /art. 64 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ zobowiązanemu do opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu.

4. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

TEZY

1. Datą wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest dzień doręczenia organowi egzekucyjnemu przez wierzyciela wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego wraz z tytułem wykonawczym - art. 61 par. 3 Kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./.

2. Organ administracji publicznej właściwy w sprawach lokalowych, działając na podstawie przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w charakterze organu egzekucyjnego, nie jest właściwy - w ramach tego postępowania - do rozstrzygania decyzją administracyjną o uprawnieniach do lokalu zamiennego lub do pomieszczenia zastępczego.

3. Przesłanką umorzenia postępowania egzekucyjnego /art. 59 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest wyłącznie stwierdzona przez organ egzekucyjny trwała niemożliwość dostarczenia lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego /art. 64 ust. 2 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe - Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ zobowiązanemu do opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu.

4. Na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego służy skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego - art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy na poniższe pytanie prawne Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego:

1. Czy wpłynięcie do organu egzekucyjnego tytułu wykonawczego zawierającego nakaz opróżnienia lokalu mieszkalnego, tytułu podlegającego egzekucji administracyjnej, wraz z wnioskiem wierzyciela o wszczęcie takiego postępowania jest równoznaczne z wszczęciem postępowania egzekucyjnego w administracji?

2. Czy organ egzekucyjny, będący zarazem organem administracji właściwym do wydania decyzji administracyjnej w sprawach lokalowych, stwierdzając po stronie zobowiązanego do opróżnienia lokalu mieszkalnego istnienie /lub brak/ uprawnień do lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego powinien wydawać decyzję deklaratoryjną o istnieniu /lub braku/ takowych uprawnień /art. 64 ust. 2 prawa lokalowego - Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165/?

3. Czy organ egzekucyjny, stwierdzając, że zobowiązany do opróżnienia lokalu mieszkalnego jest uprawniony do lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego i nie posiadając - według stanu na dzień wpłynięcia tytułu wykonawczego wraz z wnioskiem wierzyciela o opróżnienie lokalu mieszkalnego - żadnego wolnego lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego powinien:

a) powołując się na art. 64 ust. 2 prawa lokalowego odmówić wszczęcia postępowania egzekucyjnego, czy też

b) zawiesić postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 56 par. 1 pkt 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161/, w związku z art. 64 ust. 2 prawa lokalowego, czy też

c) umorzyć postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 59 par. 1 pkt 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 64 ust. 2 prawa lokalowego, czy też

d) wystąpić do organu nadzorczego o wstrzymanie - na czas określony - czynności egzekucyjnych na podstawie art. 23 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /lub innej podstawie prawnej/ i po otrzymaniu odpowiedniego postanowienia o wstrzymaniu czynności egzekucyjnych, zawiesić postępowanie egzekucyjne na podstawie art. 56 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji?

4. Czy dopuszczalna jest skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego wydane nie w wyniku rozpatrzenia zarzutów zobowiązanego - przy zaistnieniu innych przesłanek warunkujących skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego - /art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa w związku z art. 56 par. 1 i w związku z art. 34 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.?

podjął uchwałę:


UZASADNIENIE

1. Pytania postawione przez Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego dotyczą zagadnień uregulowanych przez trzy akty prawne pozostające ze sobą w zróżnicowanym stosunku. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /t.j. Dz.U. 1991 nr 36 poz. 161 ze zm./ zawiera niepełne uregulowanie trybu postępowania egzekucyjnego i wobec tego na podstawie przepisu jej art. 18 - ustanawiającego normę odsyłającą - stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. - Prawo lokalowe /t.j. Dz.U. 1987 nr 30 poz. 165 ze zm./ regulują w art. 64 w sposób szczególny niektóre zagadnienia egzekucji administracyjnej. Stosownie do ust. 1 art. 64 prawa lokalowego do prowadzenia egzekucji w sprawach opróżnienia lokali podlegających prawu lokalowemu właściwe są organy administracji publicznej /zgodnie z przepisami o podziale kompetencji pomiędzy terenowe organy administracji rządowej a samorząd terytorialny sprawy te należą do zadań własnych gminy/, a zgodnie z ust. 2 art. 64 "jeżeli zobowiązanemu do opróżnienia zajmowanego dotychczas lokalu przysługuje prawo do lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego, postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po dostarczeniu takiego lokalu /pomieszczenia/". Dodać trzeba, że przepis art. 5 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz ustaw - o księgach wieczystych i hipotece, Prawo spółdzielcze, Kodeks postępowania cywilnego, Prawo lokalowe /Dz.U. nr 115 poz. 496/ rozszerzył krąg osób, którym nie przysługuje prawo do pomieszczenia zastępczego, co wpłynęło na zakres stosowania art. 64 prawa lokalowego.

Przepisy prawa lokalowego - nie różniąc się w tym względzie od unormowań ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - stanowią, że te same organy, które są właściwe do podejmowania decyzji w sprawach lokalowych regulowanych ustawą, są również organami egzekucyjnymi w odniesieniu do opróżnienia lokali mieszkalnych podlegających tej ustawie. Takie prawne rozwiązanie nie odbiega zbytnio od uregulowania właściwości organów egzekucyjnych w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym, ustanowionego w art. 20 par. 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /"miejscowo właściwa gmina w zakresie zadań własnych lub zleconych"/. Wobec tego organy właściwe w sprawach lokalowych sprawują funkcję orzecznictwa administracyjnego, rozstrzygając najpierw decyzjami podejmowanymi w postępowaniu administracyjnym uregulowanym w kodeksie postępowania administracyjnego co do istoty tych spraw, a następnie w postępowaniu egzekucyjnym występując w charakterze organów egzekucyjnych, jeżeli są spełnione przesłanki określone w art. 64 ust. 1 prawa lokalowego, tzn. gdy należy wykonać przymusowo decyzję o opróżnieniu lokalu. Działając w charakterze organów egzekucyjnych będą one stosowały, oprócz przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, stosownie do treści art. 18 wspomnianej ustawy, tzn. w sposób odpowiedni i odnośnie do kwestii w tejże ustawie nie uregulowanych.

2. Wszczęcie postępowania egzekucyjnego następuje na wniosek albo z urzędu. Z wnioskiem o wszczęcie postępowania egzekucyjnego występuje wierzyciel, realizując obowiązek nałożony w art. 6 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W przypadku gdy "wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje on z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego" /art. 26 par. 2 cyt. ustawy/. W związku z brakiem we wzmiankowanej ustawie odrębnych uregulowań odnoszących się do niektórych czynności i trybu wszczęcia postępowania egzekucyjnego trzeba sięgnąć do przepisów art. 61-66 Kpa. Stosownie do art. 61 par. 3 Kpa datę wszczęcia postępowania na wniosek strony /co odnieść należy do wniosku wierzyciela w tym postępowaniu/ ustala się na podstawie czynności, którą jest doręczenie organowi egzekucyjnemu wniosku o wszczęcie postępowania egzekucyjnego. Ani przepisom ustawy o postępowaniu egzekucyjnym, ani również przepisom kodeksu postępowania administracyjnego nie jest znana instytucja odmowy wszczęcia postępowania, wobec tego wniesienie przez wierzyciela wniosku i tytułu wykonawczego daje podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego stosownie do przepisu art. 26 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a datę jego wszczęcia określa się zgodnie z art. 61 par. 3 Kpa.

Wyjaśnienia wymaga jeszcze jedna kwestia, wynikająca w związku z niekonsekwencją prawodawcy w posługiwaniu się różnymi określeniami w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W art. 1 całość uregulowań zawartych w ustawie jest odnoszona do postępowania i stosowania środków przymusu. W art. 15 par. 1 zaś wprowadza się uregulowania, które mogą sprawiać wrażenie, że odrębnie wszczyna się egzekucję administracyjną, a odrębnie - postępowanie egzekucyjne. Z dalszych przepisów ustawy wynika niedwuznacznie, że organ egzekucyjny wszczyna postępowanie egzekucyjne, w którego ramach są podejmowane zarówno czynności procesowe o rozmaitym charakterze - np. bada się dopuszczalność egzekucji, żąda się od uczestników postępowania wyjaśnień i informacji, wydaje się w razie potrzeby postanowienia kierowane do zobowiązanego, wierzyciela lub osób trzecich, a także podejmuje się czynności wykonawcze /czynności egzekucyjne/ prowadzące bezpośrednio do wykonania obowiązku przy zastosowaniu przymusu. Czynności podejmowane przez wierzyciela, o których stanowi się w art. 15 par. 1 cyt. ustawy, poprzedzają wszczęcie postępowania egzekucyjnego, albowiem dowód doręczenia zobowiązanemu upomnienia musi być załączony do tytułu wykonawczego wystawionego przez wierzyciela /art. 27 par. 2 cyt. ustawy/. W postępowaniu egzekucyjnym obowiązuje ogólna zasada zagrożenia zastosowaniem przymusu, a jej naruszenie daje zobowiązanemu podstawę do wniesienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego /art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/, a także do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 par. pkt 7 tejże ustawy.

Ani w kodeksie postępowania administracyjnego, ani też w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak już o tym wspomniano, nie ma przepisów prawnych ustanawiających instytucję odmowy wszczęcia postępowania. W konsekwencji tego w postępowaniu administracyjnym ogólnym o niedopuszczalności postępowania rozstrzyga się przez podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. W toku wstępnych czynności postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny bada swoją właściwość, stosując odpowiednio przepisy Kpa /art. 19 oraz art. 64-66/, poddaje badaniu formę wniosku i tytułu wykonawczego, stosując przepisy art. 27, art. 28 i art. 30 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, oraz - z zachowaniem odpowiedniości - art. 61-66 Kpa, a także bada dopuszczalność egzekucji administracyjnej pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym, stosując przepisy art. 29 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W razie stwierdzenia niedopuszczalności egzekucji administracyjnej, organ egzekucyjny podejmuje postanowienie o niedopuszczalności egzekucji i zwraca wierzycielowi tytuł wykonawczy /art. 29 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/.

3. Rozporządzenie Prezydenta RP /z mocą ustawy/ z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu przymusowym w administracji /Dz.U. nr 36 poz. 342 ze zm./ nie zawierało przepisu, który wprost regulowałby stosunek postępowania egzekucyjnego do administracyjnego postępowania orzeczniczego, albowiem odróżniano w nich władze egzekucyjne od - spełniających typowe zadania wykonawcze - organów egzekucyjnych. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji takiego rozróżnienia nie wprowadziła, albowiem zgodnie z jej art. 31 par. 1 "czynności egzekucyjne wykonuje organ egzekucyjny lub wyznaczony jego pracownik". Artykuł 20 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji stanowi natomiast, że "organem egzekucyjnym w zakresie egzekucji administracyjnej obowiązków o charakterze niepieniężnym jest: 1/ rzeczowo właściwy terenowy organ administracji rządowej I instancji, 2/ miejscowo właściwa gmina w zakresie zadań własnych lub zleconych". Ze względu na takie właśnie uregulowanie konieczne stało się wprowadzenie przepisu art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podzielonego na dwa człony, stanowiącego, co następuje: "Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym". Z drugiego członu przepisu art. 29 par. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyprowadza się obowiązek zachowania odrębnego trybu postępowania przy rozpatrywaniu i rozstrzyganiu sprawy co do jej istoty oraz sprawy przymusowego wykonania aktu prawnego, chociaż w obydwu tych sprawach może być właściwy ten sam organ administracji publicznej /terenowy organ administracji rządowej albo organ samorządu terytorialnego/. Dwoisty status organu administracji publicznej, który najpierw działa jako organ orzekający w sprawie indywidualnej, a następnie - na podstawie innych przepisów prawnych - występuje w charakterze organu egzekucyjnego, a szczególnie dobitnie ujawnia się w przypadku egzekucji administracyjnej, prowadzonej na podstawie decyzji administracyjnej nakazującej opuszczenie lokalu podlegającego przepisom prawa lokalowego. Ta dwoistość statusu nie powoduje jednak zniesienia obowiązku zachowania takiego reżimu prawnego, jaki jest przypisany działaniom podejmowanym w formach prawnych stosowanych w orzecznictwie administracyjnym /przede wszystkim akty administracyjne w różnych formach procesowych/ oraz działaniem ujętym w prawne formy typowe dla postępowania egzekucyjnego /przede wszystkim czynności materialno-techniczne oraz akty administracyjne, lecz tylko w procesowej formie postanowień/, a temu towarzyszy obowiązek zachowania właściwego trybu postępowania. Jeżeli więc organ egzekucyjny, którym będzie organ właściwy w sprawach lokalowych, po wszczęciu postępowania egzekucyjnego stwierdzi, że konieczne jest rozstrzygnięcie co do istoty w sprawie lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego, to nie może on o tym rozstrzygać w trakcie postępowania egzekucyjnego, lecz musi wszcząć postępowanie administracyjne, gdy znajduje do tego podstawy prawne w przepisach prawa materialnego oraz w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. W postępowaniu administracyjnym prowadzonym w takiej sprawie organ ten będzie mógł wykorzystać fakty znane mu z postępowania egzekucyjnego jako "fakty znane organowi z urzędu", które w myśl art. 77 par. 4 Kpa nie wymagają dowodu, ale muszą być zakomunikowane stronie tego postępowania. Podkreślić trzeba to raz jeszcze, że dwoistość statusu organu administracji publicznej nie oznacza tego, że w różnych sprawach, w których będzie on właściwy, może działać na podstawie tego samego tytułu prawnego i w tym samym trybie postępowania. Działanie w formach władczych oraz stosowanie przymusu państwowego wymagają ścisłego przestrzegania podstaw prawnych oraz zachowania przepisanej prawem procedury.

4. W punkcie 2 uzasadnienia uchwały była już mowa o przepisach dotyczących wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Z przepisu art. 64 ust. 2 Prawa lokalowego wynika, że organ właściwy w sprawach lokalowych nie może wszcząć z urzędu postępowania egzekucyjnego w sprawie opróżnienia lokalu, jeżeli nie dostarczy on zobowiązanemu lokalu zamiennego lub pomieszczenia zastępczego. W tym bowiem przypadku nie może on wystawić tytułu wykonawczego, o którym stanowi art. 26 par. 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Jeżeli natomiast organ ten wszczyna postępowanie egzekucyjne na skutek wniosku wierzyciela, do którego załączony jest tytuł wykonawczy /albo przez wierzyciela wystawiony, albo przez niego do wniosku załączony, np. orzeczenie sądowe i klauzula wykonalności/, to po przeprowadzeniu z urzędu czynności wstępnych, przewidzianych przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /w szczególności w art. 29 i 30/, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących tej fazy postępowania, organ egzekucyjny musi stwierdzić, czy istnieją szczególne przesłanki prowadzenia postępowania egzekucyjnego, a takie właśnie ustanowione są w art. 64 ust. 2 Prawa lokalowego. Przepis ten chroni najemcę przed usunięciem z lokalu, jeżeli nie zapewni mu się lokalu lub pomieszczenia, do którego może on być przekwaterowany. Inaczej mówiąc, nie można osoby zobowiązanej do opróżnienia lokalu usunąć z niego "donikąd", pozostawiając jej własnej przemyślności znalezienie sobie dachu nad głową. Przepisy prawa lokalowego określają przypadki, w których najemca korzysta z prawa do lokalu zamiennego /podając znamiona prawne tego pojęcia/ lub do pomieszczenia zastępczego /również wyjaśniając i to pojęcie/, a także wskazują przypadki, w których najemca lokalu z takiego przywileju nie korzysta /por. np. art. 46 ust. 2 lub 3 Prawa lokalowego/. W sytuacji stale istniejących niedostatków w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych społeczeństwa posiadanie prawa do lokalu zamiennego lub do pomieszczenia zastępczego stanowi o uprzywilejowaniu pozycji zobowiązanego, a to stwarza jego prawo nabyte. Postępowanie egzekucyjne, jako wykonawcze w stosunku do administracyjnego postępowania orzeczniczego, nie może być wykorzystane do odbierania praw nabytych ani też do ich zmiany, gdyż ma ono zmierzać jedynie obowiązków. A gdy obowiązkom towarzyszą pewne prawa, to muszą one być respektowane w postępowaniu egzekucyjnym. W przypadku trwałej kolizji prawa wierzyciela do uzyskania opróżnionego lokalu z prawem zobowiązanego do lokalu zamiennego /pomieszczenia zastępczego/, co wystąpi wtedy, gdy ani wierzyciel, ani też organ egzekucyjny nie dysponują takim lokalem /pomieszczeniem/, do którego można przekwaterować przymusowo zobowiązanego w danym czasie, a na podstawie uzyskanych w trakcie postępowania egzekucyjnego wyjaśnień i informacji /art. 36 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/ jest też wiadome, że takiego lokalu /pomieszczenia/ nie będzie można dostarczyć zobowiązanemu w dającej się przewidzieć przyszłości, obowiązek opróżnienia lokalu okazuje się niewykonalny. Nie można go bowiem wykonać bez pozbawienia podmiotu zobowiązanego takiego prawa, które w szczególny sposób indywidualizuje jego pozycję prawną przy egzekucji administracyjnej w sprawach lokalowych. W takim przypadku organ do spraw lokalowych nie ma podstaw prawnych do działania w charakterze organu egzekucyjnego z urzędu, a gdy wszczął już postępowanie na wniosek wierzyciela, to musi je umorzyć, wydając postanowienie, na które przysługuje zażalenie /art. 59 par. 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji/, a także skarga do Naczelnego Sądu Administracyjnego /art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa/.

5. Pytanie czwarte w ograniczonym zakresie wiąże się z pozostałymi, ponieważ w zasadzie zmierza ono do uzyskania wykładni klauzuli pozytywnej wyczerpującej, wyznaczającej zakres kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowień /art. 196 par. 3 pkt 1 i 2 Kpa/, a wykładnia ta pozwala na ustalenie skutków "odpowiedniości" stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach egzekucyjnych. Artykuł 196 Kpa posługuje się w par. 1 klauzulą generalną, a w par. 3 zawiera dwuczęściową enumerację postanowień zaskarżalnych do NSA. W art. 196 par. 3 pkt 1 Kpa jako zaskarżenie do NSA wymienia się, między innymi, postanowienie o zawieszeniu postępowania i o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania, w punkcie 2 par. 3 art. 196 Kpa zaś wymienia się tylko postanowienia "o rozstrzygnięciu zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego lub zabezpieczającego w administracji oraz o umorzeniu lub odmowie umorzenia tych postępowań".

Problem zaskarżalności do NSA postanowień wydawanych w postępowaniu egzekucyjnym wiąże się ze stosunkiem przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, unormowanym w art. 18 tejże ustawy. W szczególności chodzi o ustalenie znaczenia zwrotu ustawowego, użytego w art. 18 cyt. ustawy, "jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej". Czy ustanowienie w art. 56 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przesłanek zawieszenia postępowania egzekucyjnego odmiennych od tych, które według art. 97 i art. 98 Kpa dają podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego ogólnego, wyklucza "odpowiednie" stosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego normujących całą instytucję zawieszenia postępowania? Odpowiedź twierdząca na to pytanie wcale nie byłaby trafna. Do czynności procesowych organu egzekucyjnego, podjętych w celu zawieszenia postępowania egzekucyjnego, trzeba będzie stosować przepisy zawarte w rozdz. 6 działu I Kpa, jak też i inne przepisy Kpa /np. regulujące formę postanowienia, jego elementy/. Organ egzekucyjny będzie mógł w stanie tzw. wyższej konieczności administracyjnej, stosując odpowiednio art. 102 Kpa, podejmować czynności zapewniające odwrócenie niebezpieczeństwa zagrażającego dobrom szczególnie chronionym, tak samo jak władny będzie podejmować kroki niezbędne do usunięcia niektórych przeszkód tamujących bieg postępowania /art. 99 Kpa/. Należy wziąć pod uwagę również to, że te same racje przemawiały za poddaniem kontroli sądowej postanowień podejmowanych w postępowaniu administracyjnym ogólnym, co i w postępowaniu egzekucyjnym, albowiem chodziło w obu przypadkach o poddanie kontroli zgodności z prawem postanowień zamykających drogę do dochodzenia przez podmiot postępowania ich praw lub obowiązków lub też postanowień tamujących czynności postępowania. Patrząc z tego punktu widzenia, każdą możliwość otwarcia drogi dochodzenia roszczeń w postępowaniu administracyjnym, czy to ogólnym, czy też egzekucyjnym, przez obalenie niezgodnego z prawem postanowienia organu administracji publicznej /organu egzekucyjnego/, trzeba uznać za korzystną i pożądaną w zakresie ochrony praw jednostki oraz respektowania wymagań praworządności.

Technika regulacji prawnej, zastosowana w art. 196 Kpa, nasuwa jeszcze jedną uwagę przemawiającą za dopuszczeniem skargi do NSA na postanowienie o zawieszeniu postępowania egzekucyjnego. W ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zamieszczono tylko te przepisy, które dotyczyły instytucji i czynności proceduralnych swoistych dla postępowania egzekucyjnego, wyłącznie w tym postępowaniu występujących, w pozostałym zakresie zaś odesłano do przepisów administracyjnego postępowania ogólnego. Wskazuje to na mocne powinowactwo obu postępowań, jeżeli te same instytucje procesowe i te same uregulowania prawne różnych czynności procesowych mogą być wspólne. Jeżeli tak jest, to nie można do tych wspólnych instytucji procesowych przykładać innej miary co do ochrony interesów podmiotów postępowania, jeśli stosowane są one w postępowaniu administracyjnym ogólnym albo w postępowaniu egzekucyjnym. Jeżeli wobec tego w postępowaniu administracyjnym ogólnym występuje instytucja zawieszenia postępowania oraz taka sama instytucja występuje w postępowaniu egzekucyjnym, i gdy różnią się one od siebie tylko przesłankami zastosowania, ale służą temu samemu celowi, to do postanowień o zawieszeniu postępowania jednego lub drugiego nie można stosować dwóch miar kontroli ich zgodności z prawem, przyjmując, że w jednym przypadku wystarczy tylko kontrola w toku instancji administracyjnej /postępowanie egzekucyjne/, a w drugim przypadku konieczna będzie jeszcze również kontrola sądowa /postępowanie administracyjne ogólne/. Jednakże w art. 196 par. 3 Kpa rozdzielono postanowienia /pkt 1 i 2/ i należy sobie odpowiedzieć na pytanie: z jakiego powodu tak się musiało stać? W art. 196 par. 3 pkt 2 Kpa wyliczono dwa rodzaje postanowień egzekucyjnych /oraz postępowania zabezpieczającego/, które nie mają swych odpowiedników w postępowaniu administracyjnym ogólnym, podkreślając w ten sposób odrębności rozwiązań prawnych, bo np. w postępowaniu administracyjnym ogólnym umorzenie postępowania następuje przez wydanie decyzji, w tym też postępowaniu nie występuje środek zaskarżenia w postaci takiej, jak zarzuty zobowiązanego. Lista postanowień wpływających na bieg postępowania administracyjnego musiała być ułożona w ten sposób, ażeby obejmowała wszystkie postanowienia występujące zarówno w postępowaniu objętym bezpośrednio zakresem mocy obowiązującej kodeksu postępowania administracyjnego, jak również w postępowaniu, do którego te przepisy mają odpowiednie zastosowanie; systematyka przepisu art. 196 par. 3 dystynkcję pomiędzy obydwoma zakresami stosowania Kpa akcentuje przez jego podział na dwa punkty.

Z przytoczonych względów Sąd Najwyższy podjął uchwałę jak w sentencji.