Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 443/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 i par. 2 , art. 156 par. 1, art. 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Wojciech Chróścielewski sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 21 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 993/07 w sprawie ze skargi [...] Spółki Akcyjnej w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego przymiot ostateczności aktu własności ziemi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 993/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2007 roku, znak [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 roku Burmistrz Wieruszowa na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego, iż od decyzji – aktu własności ziemi o nr [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy Wieruszów nie wniesiono odwołania, a tym samym, że zyskał on przymiot ostateczności.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 roku, Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu po rozpoznaniu zażalenia S. S. na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144, art. 217 § 1, § 2 pkt 2, art. 218 i art. 219 k.p.a. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w W..

Wyrokiem z dnia 21 grudnia 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 993/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] sierpnia 2007 roku, znak [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż podniesione w jej treści.

Sąd stwierdził, że art. 138 k.p.a. przewiduje określone formy rozstrzygnięć możliwe do zastosowania przez organ odwoławczy, zawierając w tym zakresie zamknięty katalog. Art. 138 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1. utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję, albo

2. uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji, albo

3. umarza postępowanie odwoławcze.

Z kolei z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Rozstrzygniecie organu odwoławczego nie mieści się w dyspozycji przywołanego przepisu. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego powyższe prowadzi do wniosku, iż podjęte zostało ono bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Do rażącego naruszenia prawa może dojść na skutek naruszenia przepisów prawa materialnego, prawa procesowego jak i przepisów prawa ustrojowo – kompetencyjnego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu zaskarżając wyrok w całości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o uchylenie wyroku, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi i zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały następujące zarzuty:

1. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie nieważności postanowienia na skutek błędnego przyjęcia, że organ administracji rażąco naruszył art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. gdyż uchylił postanowienie Burmistrza Wieruszowa z dnia [...] lipca 2007 roku, a postanowienie takie nie mieści się w dyspozycji powołanego przepisu,

2. zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie mimo istnienia podstaw do oddalenia skargi.

Kolegium stwierdziło, że z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Odpowiednie zastosowanie ma również art. 138 § 1 i 2 k.p.a. regulujący rodzaje decyzji odwoławczych. Odpowiednie zastosowanie wskazanego przepisu w postępowaniu toczącym się na skutek zażalenia polega na tym, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia wydaje, między innymi, postanowienie, w którym utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie albo je uchyla w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy będącej przedmiotem postanowienia, bądź też uchyla postanowienie w całości lub w części bez orzekania co do istoty tej sprawy. To ostatnie rozstrzygnięcie może zapaść wówczas, gdy konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego wadliwego lub niekorzystnego dla strony postanowienia, a nie ma podstaw do umorzenia postępowania (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, B. Adamiak/J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck. W-wa 2006, wydanie 8 s. 625 – 626; wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 roku, II SA 137/98, LEX nr 41754).

Taka sytuacja, zdaniem Kolegium, zaistniała w przedmiotowej sprawie. Kolegium rozpatrując zażalenie na postanowienie Burmistrza Wieruszowa z dnia [...] lipca 2007 roku o odmowie wydania zaświadczenia stwierdzającego przymiot ostateczności aktu własności ziemi, ustaliło, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, że istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawczynię treści. Zaświadczenie jest, mającym postać czynności materialno – technicznej, oświadczeniem wiedzy organu administracji, potwierdzającym fakt lub stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Oznacza to, że kompetencja organu administracji publicznej nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia, ponieważ nie jest on organem, w którego posiadaniu znajdują się rejestry, dane lub ewidencja, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny. Wobec tego w sytuacji gdy organ odwoławczy uzna zażalenie za zasadne nie może wydać zaświadczenia, lecz jedynie skorzystać z uprawnień kasacyjnych i wydać rozstrzygnięcie przy odpowiednim zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, tj. uchylić zaskarżone postanowienie (por. "Niektóre problemy procesowe w świetle doświadczeń i orzecznictwa samorządowych kolegiów odwoławczych" J.P. Tamo, R.P.E. i S. 1998/75; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Tom I i II, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Zakamycze, 2005 roku, komentarz do art. 219 Kpa). Równoczesne umorzenie postępowania w sprawie wydania zaświadczenia, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., prowadziłoby w istocie do rozstrzygnięcia niekorzystnego dla strony, gdyż zaświadczenie o żądanej treści nie zostałoby jej wydane.

Zdaniem Kolegium Sąd pierwszej instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przyjmując, że Kolegium podjęło rozstrzygnięcie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 Kpa) i dlatego należało stwierdzić jego nieważność. W konsekwencji Sąd powinien oddalić skargę na podstawie art. 151 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie czyniąc tego naruszył powołany przepis.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła Spółka Akcyjna [...] wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną Spółka podzieliła argumenty Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujące na zaistnienie przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

Nadto zdaniem Spółki brak jest podstaw do przyjęcia, że Sąd naruszył art. 151 p.p.s.a. Przepis ten określa tzw. modus procedendi stanowiący dyrektywę skierowaną do Sądu w przypadku, gdy ów nie dopatrzy się wadliwości w działaniu organu administracji będącego przedmiotem rozpoznania skargi. Wadliwość ta musi być oceniona w oparciu o inne przepisy nie zaś w oparciu o sam art. 151 p.p.s.a., który nie stanowił i nie mógł stanowić samoistnej podstawy orzeczenia w sprawie. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść tylko w sytuacji, gdyby Sąd nie dopatrzył się uchybienia w rozstrzygnięciu SKO i mimo to je uchylił, albo też stwierdził wadliwość postanowienia i oddalił skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu nie zasługuje na uwzględnienie.

Za nieuzasadniony uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 roku, Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności zaskarżonego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego postanowienia wydanego przez organ odwoławczy.

Z art. 144 k.p.a. wynika, że w sprawach nie uregulowanych w rozdziale 11 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań.

Rozstrzygnięcia jakie może wydać organ odwoławczy określone zostały w art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może:

1. utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję (postanowienie)

2. uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję (postanowienie) umorzyć postępowanie pierwszej instancji,

3. umorzyć postępowanie odwoławcze

4. uchylić zaskarżoną decyzję (postanowienie) w całości albo w części i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji,

W przedmiotowej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło jedynie o uchyleniu postanowienia wydanego przez organ pierwszej instancji. Tego rodzaju rozstrzygnięcia art. 138 § 1 i § 2 k.p.a. nie przewiduje. Organ odwoławczy uchylając rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji musi jednocześnie wydać rozstrzygnięcie następcze, to jest orzec co do istoty sprawy, umorzyć postępowanie lub orzec o przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego nie może ograniczać się do samego uchylenia. Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że brak jest podstaw prawnych do wydawania rozstrzygnięcia, które ograniczałoby się tylko do uchylenia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Tym samym zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność orzeczenia Kolegium jako wydanego bez podstawy prawnej.

W doktrynie prawniczej formułowany jest pogląd o dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy, w pewnych wypadkach, orzeczenia ograniczającego się do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Wskazuje się jednak, iż dotyczy to sytuacji wyjątkowych, gdy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji wydane zostało bez podstawy prawnej, gdy dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub gdy decyzja organu pierwszej instancji wydana został z naruszeniem przepisów o właściwości (Marek Szubiatowski, Marek Wierzbowski, Aleksandra Wiktorowska. Postępowanie administracyjne – ogólne, podatkowe i egzekucyjne. C.H. Beck. Warszawa 2002 roku, str.192, 193). W sprawie rozpoznawanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wymienione wyżej okoliczności nie zaistniały.

Zgodzić należy się z poglądem, iż kompetencja organu administracji publicznej do wydania zaświadczenia nie może być przeniesiona na organ drugiej instancji rozpatrujący zażalenie na postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem, w którego posiadaniu znajdują się rejestry, dane lub ewidencja, na podstawie których można potwierdzić określone fakty lub stan prawny. Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że jedynym rodzajem orzeczenia następczego jakie organ odwoławczy mógłby wydać uznając, że orzeczenie organu pierwszej instancji jest błędne, musiałoby być umorzenie postępowania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznając, iż istnieją postawy do uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia przy jednoczesnym stwierdzeniu braku podstaw do umorzenia postępowania, winno wydać rozstrzygnięcie następcze w postaci przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W takiej sytuacji będzie miał odpowiednie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Z uwagi na fakt, iż organ odwoławczy nie może zmienić postanowienia organu pierwszej instancji i samodzielnie wydać zaświadczenia możliwe jest jedynie uchylenie tego postanowienia do ponownego rozpoznania. W przypadku konieczności uchylenia postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia art. 138 § 2 k.p.a. będzie stosowany odpowiednio. Oznacza to, że ograniczenia dla wydania tego rodzaju rozstrzygnięcia wynikające z tego przepisu, to jest konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, nie będą stały na przeszkodzie w jego wydaniu. Organ odwoławczy będzie mógł uchylić postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wydania zaświadczenia, gdy uzna je za błędne i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, także wówczas, gdy nie będzie to wiązało się z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części.

Za nieuzasadniony uznać należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 151 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala.

W wyroku z dnia 20 października 2005 roku, sygn. akt I OSK 64/05 (LEX nr 217305) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że: "Wskazanie wyłącznie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jako naruszenie prawa procesowego nie może być wystarczające do podważenia wyroku. Rozstrzygnięcie oddalające skargę nie jest następstwem zastosowania wskazanego art. 151. Zastosowanie tego przepisu stanowi skutek procesu myślowego, poprzedzającego wydanie wyroku. Innymi słowy, błędne rozstrzygnięcie jest jedynie następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu przez Sąd administracyjny funkcji kontroli legalności kwestionowanych decyzji". Pogląd ten Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela.

W przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do oddalenia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie mógł więc wydać wyroku oddalającego skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny zawarł stwierdzenie, że rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego podjęte zostało bez podstawy prawnej, a więc z rażącym naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie to jest błędne. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło w sposób rażący art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przepisu tego w ogóle nie stosowało. Rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. mogłoby mieć miejsce na przykład wówczas, gdyby Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność orzeczenia, pomimo braku podstaw do wydania takiego rozstrzygnięcia. Analiza całości uzasadnienia wyroku, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, prowadzi do wniosku, iż intencją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było wskazanie, że orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego wydane zostało bez podstawy prawnej, to jest z uchybieniem, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Wskazane wyżej uchybienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest więc na tyle istotne, by mogło być podstawą uchylenia zaskarżonego wyroku.

Brak jest podstaw do zasądzenia kosztów postępowania na rzecz Spółki Akcyjnej [...].

Zaskarżony wyrok nie zawiera uchybień, skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności, które Naczelny Sąd Administracyjny byłby zobligowany wziąć pod uwagę z urzędu przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej.

Z przytoczonych wyżej względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwianych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. została oddalona.