Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 373/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia WSA (del.) Arkadiusz Despot - Mładanowicz Protokolant Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2007 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1472/06 w sprawie ze skargi J.S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2) odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2006 r. o sygn. akt III SA/Wa 1472/06 uwzględnił skargę J. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 3 marca 2006 r. nr [...], odmawiającą umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy i orzekł nieważność tej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 31 grudnia 2004 r. nr 335.

Sąd oparł się następującym stanie faktycznym:

Decyzją z 31 grudnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Ł., po rozpoznaniu wniosków J. S. z dnia 8 stycznia 2004 r. oraz z dnia 16 listopada 2004 r., odmówił wnioskodawcy umorzenia zaległych należności ze składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że wnioskodawca nie spełnił zawartych w ustawie z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137 poz. 887) dalej jako u.s.u.s., przesłanek warunkujących umorzenie zaległych należności wobec ZUS. W ocenie organu wnioskodawca nie wykazał, że jest w trudnej sytuacji majątkowej a więc, że zachodzi po jego stronie całkowita nieściągalność składek. Decyzję podpisała M. G. - K., zastępca Dyrektora Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Ł. na podstawie upoważnienia udzielonego przez M. O., Dyrektora tej placówki.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, w związku z postanowieniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 23 grudnia 2005 r. i po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku J. S. w trybie art. 83 ust. 4 u.s.u.s., nie znalazł podstaw do umorzenia należności z tytułu zaległych składek i decyzją z dnia 3 marca 2006 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygniecie. Decyzję podpisał Dyrektor Oddziału ZUS działając na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa ZUS z dnia 22 marca 2005 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badając skargę na tę ostateczną decyzję ZUS uznał, że obie decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, (art. 156 § 1 pkt 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego) i na tej podstawie stwierdził nieważność obu tych decyzji.

W ocenie Sądu Dyrektor Oddziału ZUS w Ł. – M. O., działając na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS nie mogła udzielić swojemu zastępcy - M. G.-K. pełnomocnictwa do wydawania decyzji w imieniu Zakładu. Dla skuteczności czynności administracyjnych, w tym decyzji podejmowanych przez zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego ZUS w imieniu Zakładu, konieczne jest, bowiem umocowanie udzielone bezpośrednio przez Prezesa ZUS w trybie art. 268a k.p.a., będącego jedynym podmiotem "personifikującym organ" - Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wobec braku takiego upoważnienia zastępca Dyrektora Oddziału ZUS nie miał, w ocenie Sądu, kompetencji do wydawania i podpisywania w imieniu Zakładu decyzji odmawiających umorzenia skarżącemu zaległych składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy.

Sąd powołał się na treść art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. z którego wynika, że decyzje indywidualne w kwestii umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne wydaje Zakład, a uprawnionym do reprezentowania Zakładu jest Prezes ZUS. Zatem decyzja administracyjna o umorzeniu lub odmowie umorzenia składek względem ZUS powinna być sygnowana jego podpisem. Ponadto Sąd wskazał, że zgodnie z art. 123 u.s.u.s. w sprawach uregulowanych w cytowanej ustawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkiem sytuacji, gdy ustawa stanowi inaczej. Sąd zauważył, że brak jest w powołanej ustawie odesłania do innych aktów prawnych, regulujących tryb umarzania składek z tytułu ubezpieczeń społecznych, toteż w sprawach tych mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zgodnie z dyspozycją art. 268a k.p.a. organ administracji publicznej może upoważniać, w formie pisemnej, innych pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu organu, postanowień oraz zaświadczeń. Sąd uznał, że upoważnienie udzielone na podstawie art. 268a k.p.a. powoduje skutek, że zmienia się osoba wykonująca funkcję organu, która jednak nie uzyskuje przymiotu organu administracji publicznej. Osoba ta na mocy upoważnienia organu wykonuje jedynie zadania tego organu wynikające z kompetencji przyznanych mu w ustawie, lecz nie jest ich piastunem. Skoro upoważnienie ma pochodzić bezpośrednio od organu to, zdaniem Sądu, nie dojdzie do skutecznego udzielenia pełnomocnictwa substytucyjnego przez pracownika, który działa jedynie w imieniu organu, gdyż takie pełnomocnictwo nie będzie upoważnieniem organu administracji publicznej. W tej sytuacji pracownik kierujący jednostką organizacyjną organu musi posiadać imienne pełnomocnictwo pochodzące bezpośrednio od organu administracji publicznej. Identyczne upoważnienie zobowiązany jest posiadać również zastępca osoby kierującej taką jednostką organizacyjną organu. Sąd podkreślił, że z istoty zastępstwa nie wynika, aby zastępca pracownika kierującego jednostką organizacyjną organu uzyskał plenipotencje organu w imieniu, którego działa kierownik tej jednostki. W ocenie Sądu zastosowanie w tej sprawie normy art. 268a k.p.a. jest uzasadnione, gdyż w ustawie o ubezpieczeniach społecznych nie ma innego, odrębnego uregulowania kwestii udzielania upoważnień pracownikom Zakładu przez Prezesa ZUS.

Sąd uznał, że § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80 poz. 914) pozostaje w sprzeczności z treścią art. 268a k.p.a. Prezes ZUS nie może, bowiem upoważniać dyrektorów komórek organizacyjnych do udzielania pełnomocnictwa innym pracownikom oddziału do reprezentowania Zakładu i podejmowania decyzji w jego imieniu, w określonych przez niego sprawach. Zdaniem Sądu, ustawodawca udzielając Ministrowi delegacji do wydania statutu nie wskazał, że organ wykonawczy może w odmienny sposób niż czyni to ustawa, uregulować kwestię udzielania pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu. Na poparcie tego stanowiska Sąd powołał się m.in. na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – wyrok z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86 w myśl którego, rozporządzenie nie może ingerować w sferę materii prawnej, zawartej w innych aktach normatywnych o randze ustawowej w ten sposób, że nie może ono powtarzać, przekształcać, modyfikować lub syntetyzować treści ustaw. Cytowany przepis statutu modyfikuje art. 268a k.p.a., zatem, zdaniem Sądu, należy odmówić jego stosowania.

Na tej podstawie Sąd przyjął, że decyzja Zakładu w I instancji została wydana przez osobę nielegitymującą się prawidłowym upoważnieniem i wobec tego dotknięta jest wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja Prezesa ZUS utrzymująca w mocy wadliwą decyzję jest także nieważna. Dlatego należało stwierdzić nieważność obydwu decyzji Zakładu.

W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2006 r. pełnomocnik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) dalej jako p.p.s.a., zarzucił temu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 286a k.p.a. oraz art. 83 ust. 4, art. 123, art. 74 ust. 5 u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 2 pkt 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 4 października 1999 r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.) przez błędną ich wykładnię polegającą na przyjęciu, że § 3 ust. 2 załącznika do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych jest sprzeczny z art. 268a k.p.a., gdyż rozporządzenie jest aktem niższego rzędu do ustawy i nie może stanowić podstawy do upoważnienia przez Prezesa Zakładu Dyrektorów Oddziałów do udzielania dalszych pełnomocnictw do wydawania decyzji innym pracownikom Zakładu, w tym Zastępcom Dyrektorów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że organem I instancji właściwym do wydawania decyzji o umarzanie należności z tytułu zaległych składek jest Zakład Ubezpieczeń Społecznych, natomiast organem administracji publicznej II instancji w tych sprawach jest na podstawie art. 83 ust. 4 u.s.u.s. i art. 5 § 2 k.p.a. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Zdaniem skarżącego Prezes Zakładu udzielając upoważnienia zgodnie z § 3 ust. 2 statutu Dyrektorom Oddziałów do reprezentowania i podejmowania decyzji w imieniu ZUS jak również do udzielania dalszych pełnomocnictw ich zastępcom do wydawania decyzji nie działa jako organ administracji publicznej, gdyż właściwy w zakresie tych spraw jest Zakład. Skarżący podniósł, że w świetle przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych Prezes jest organem o charakterze wewnętrznym wyposażonym w uprawnienia kierownicze w ramach struktury Zakładu. Z tego względu § 3 ust. 2 statutu nie jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Skarżący podkreślił, że wspomniany § 3 ust. 2 statutu należy do przepisów wewnętrznie regulujących zakres obowiązków organów Zakładu natomiast nie określa kompetencji organu administracji publicznej. W ocenie skarżącego przepis art. 268a k.p.a. można byłoby stosować wówczas, gdyby ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie zawierała delegacji do szczegółowego uregulowania zasad funkcjonowania organów Zakładu w drodze statutu.

Z powyższych względów pełnomocnik ZUS wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, ewentualnie uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność dwóch decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tej podstawie, że pierwszą z nich – z 31 grudnia 2004 r. podpisała osoba nieupoważniona do wydania decyzji za ten organ, a więc decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W konsekwencji druga decyzja również rażąco naruszyła prawo (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Decyzja z 31 grudnia 2004 r. została podpisana przez zastępcę Dyrektora Oddziału ZUS działającego na podstawie upoważnienia udzielonego mu przez Dyrektora tego Oddziału. Z kolei Dyrektor Oddziału ZUS uzyskał umocowanie do udzielenia takiego upoważnienia na podstawie upoważnienia Prezesa ZUS wydanego na podstawie § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Sąd I instancji odmówił zastosowania w sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 80, poz. 914 ze zm.). Przepis ten przyznaje Prezesowi Zakładu Ubezpieczeń Społecznych kompetencje do upoważniania osób wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia (statutu ZUS), w tym dyrektorów oddziałów ZUS do udzielania przez nich upoważnień innym pracownikom ZUS do podejmowania decyzji w imieniu ZUS, w określonych sprawach. Zdaniem Sądu I instancji przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS jest sprzeczny z art. 268a k.p.a., ponieważ z przepisu art. 268a k.p.a. wynika, że jedynie organ może upoważnić pracowników kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych. Sąd konfrontując § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS z treścią art. 268a k.p.a. doszedł do przekonania, że przepis statutowy stanowi niedozwoloną ingerencję w materię ustawową, ponieważ modyfikuje określony w art. 268a k.p.a. zakres kompetencji do udzielania upoważnień do działania w imieniu organu, w tym do wydawania decyzji administracyjnych. W konkluzji Sąd stwierdził, że w tej sprawie podstawą do udzielenia upoważnienia do wydawania decyzji w imieniu ZUS powinien być przepis art. 268a k.p.a., a nie przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, a więc zastępca Dyrektora Oddziału ZUS mógłby podpisać decyzję administracyjną, gdyby miał upoważnienie pochodzące bezpośrednio od Prezesa ZUS.

W skardze kasacyjnej powołano się na pierwszą podstawę skargi kasacyjnej (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) – naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię, wskazując przepisy prawne, które – zdaniem ZUS – zostały w ten sposób naruszone. Osią tych zarzutów jest stwierdzenie, że Sąd I instancji bezpodstawnie uznał Prezesa ZUS za organ administracji publicznej. Takie uzasadnienie zarzutów naruszenia przez Sąd art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, art. 268a k.p.a. i § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS polega na nieporozumieniu, ponieważ Sąd, wspomniał, co prawda, o decyzji wydanej przez Prezesa ZUS po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jednakże stwierdzenie to nie miało istotnego wpływu na treść wyroku sądowego. Jak już wyżej powiedziano, wyrok został oparty przede wszystkim na ustaleniu, że pierwsza decyzja ZUS została wydana przez osobę nieupoważnioną, a więc była dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Skoro jednak wnoszący skargę kasacyjną w podstawach skargi wskazał przepisy prawne według niego naruszone i stwierdził w uzasadnieniu, że jego zdaniem § 3 ust. 2 statutu ZUS nie stoi w sprzeczności z art. 268a k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga, mimo wad z punktu widzenia wymagań określonych w art. 174 i art. 176 p.p.s.a., nadaje się do merytorycznego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji co do tego, że należało odmówić zastosowania w tej sprawie przepisu § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS, ponieważ przepis ten jest sprzeczny z art. 268a k.p.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji przyjął błędną podstawę do badania legalności § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS. Przeprowadził jego ocenę wyłącznie z punktu widzenia zgodności z art. 268a k.p.a. Nie wziął natomiast pod uwagę tego, że statut ZUS mający rangę rozporządzenia, ma umocowanie ustawowe – został wydany na podstawie przepisu art. 74 ust. 5 ustawy z 13 października 1998r. o systemie ubezpieczeń społecznych (dalej u.s.u.s.) Każdy akt normatywny wykonawczy powinien być oczywiście niesprzeczny ze wszystkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi.

Rozporządzenie, które znajduje bezpośrednio oparcie w ustawie i służy jej wykonaniu jest uzupełnieniem ustawy i może regulować takie same sprawy, w których stanowi się ustawy. Przepisu art. 268a k.p.a. nie można wobec tego traktować jako jedynego, powszechnie i bezwzględnie obowiązującego wzorca udzielania upoważnień do działania w imieniu organu administracji publicznej. Dopuszczalne są bowiem i istnieją w tym zakresie różne rozwiązania, pozwalające na dekoncentrację wykonywania kompetencji organów, szczególnie potrzebną w rozbudowanych strukturach administracji publicznej. Rzecz więc w tym, aby ta dekoncentracja mniej lub bardziej zinstytucjonalizowana, albo nawet oparta na doraźnych i jednostkowych aktach upoważniających, miała odpowiednie podstawy normatywne. Badając legalność (zgodność z ustawą) upoważnienia określonego w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS należałoby odwołać się do jego relacji z treścią art. 74 ust. 5 u.s.u.s. Przepis art. 74 ust. 5 tej ustawy stanowi, że minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego nadaje, w drodze rozporządzenia, statut Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych, w którym określa w szczególności :

1) strukturę organizacyjną Zakładu oraz zakres rzeczowy działania centrali i terenowych jednostek organizacyjnych Zakładu,

2) tryb funkcjonowania i kompetencje organów Zakładu.

W przepisie art. 92 ust. 2 Konstytucji RP określono wymagania, jakie powinno spełniać upoważnienie ustawowe: poza określeniem organu właściwego do wydania rozporządzenia i zakresu spraw przekazanych do uregulowania muszą się w nim znaleźć wytyczne dotyczące treści aktu.

W art. 74 ust. 5 u.s.u.s. określono organ właściwy do wydania rozporządzenia i podstawowy zakres spraw przekazanych do uregulowania. Mieści się w nim określenie kompetencji organów Zakładu. Nie określono natomiast wprost wytycznych, wskazujących kierunki merytorycznych rozwiązań wchodzących w zakres aktu wykonawczego. W piśmiennictwie prawniczym, w szczególności zaś w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego nie budzi jednak wątpliwości teza, że ten ostatni element upoważnienia nie musi być zawarty w treści przepisu upoważniającego. Wystarczy, że istnieje możliwość jego zrekonstruowania na podstawie innych przepisów ustawy zawierającej przepis upoważniający do wydania rozporządzenia (np. wyrok TK z 29 listopada 2004r., K. 7/04, OTK ZU 2004, nr 10 (A), poz. 109). Wytyczne dotyczące treści rozporządzenia nie muszą być też nazbyt szczegółowe. Skoro bowiem rozporządzenie jest funkcjonalnym uzupełnieniem ustawy, to ustawa powinna pozostawić organowi upoważnionemu pewną samodzielność w unormowaniu materii, której rozporządzenie dotyczy. Istotne jest, aby podmiot wydający rozporządzenie potrafił prawidłowo odczytać intencje ustawodawcy (patrz : M. Żabicka – Kłopotek : Wytyczne jako element upoważnienia do wydania rozporządzenia, Przegląd Sejmowy nr 3 (74) z 2006r., s. 40 – 41).

Z treści przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, regulujących ustrój, zadania i kompetencje ZUS (art. 66 – 79a) wynika, że jest to jednostka organizacyjna (osoba prawna), która jako całość jest organem administracji publicznej (art. 66 ust. 4). W roli samodzielnych organów administracyjnych nie występują więc jej wewnętrzne organy, ani terenowe jednostki organizacyjne, mające kompetencje do działania w jej imieniu. ZUS wykonuje swoje podstawowe zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych za pośrednictwem terenowych jednostek organizacyjnych. W ramach prowadzonej działalności posługuje się środkami prawnymi właściwymi organom administracji publicznej, a więc przede wszystkim wydaje decyzje administracyjne (art. 66 ust. 4). Z przepisów ustawy określających podmiotowość publicznoprawną ZUS–u oraz zakres i sposób wykonywania podstawowych jego zadań wynika konieczność daleko posuniętej, wewnętrznej dekoncentracji kompetencji do działania w charakterze organu administracji publicznej. Jeżeli dodatkowo uwzględni się skalę działania ZUS mierzoną liczbą ubezpieczonych i liczbą pracowników zajmujących się załatwianiem ich spraw, to trudno byłoby uznać za racjonalne takie rozwiązanie, które wymaga aby Prezes ZUS udzielał bezpośrednio każdemu pracownikowi zajmującemu się załatwianiem spraw ubezpieczonych upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny wyraża pogląd, że przepis art. 74 ust. 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych spełnia wymagania określone w art. 92 ust. 2 Konstytucji RP, a przepis § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z 4 października 1999r. w sprawie nadania statutu Zakładowi Ubezpieczeń Społecznych został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia zawartego w ustawie. Stanowi więc właściwą podstawę prawną do udzielania, w sposób w tym przepisie określony, pracownikom ZUS upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 3 ust. 2 pkt 2 statutu ZUS nie jest też sprzeczny z art. 268a k.p.a. Sąd I instancji dopatrując się takiej sprzeczności wyszedł z błędnego założenia, że jedyną osobą personifikującą ZUS jako organ administracji publicznej jest Prezes ZUS. W konsekwencji, w myśl art. 268a k.p.a. tylko Prezes ZUS może upoważnić pracowników do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu Zakładu. Prezes ZUS kieruje działalnością Zakładu i reprezentuje Zakład na zewnątrz (art. 73 ust. 1 u.s.u.s.). Z tego przepisu nie wynika jednak, że wyłącznie Prezes może udzielać innym pracownikom upoważnień do działania w imieniu Zakładu, ponieważ ustawa stanowi w art. 74 ust. 5, że kompetencje organów Zakładu określa statut Zakładu. Tym samym dopuszcza możliwość ograniczenia kompetencji Prezesa jako piastuna organu na rzecz innych pracowników Zakładu. Prezes ZUS udzielając Dyrektorowi Oddziału upoważnienia, o którym mowa w § 3 ust. 2 pkt 2 statutu nie upoważnia go do działania w swoim imieniu (imieniu Prezesa) lecz w imieniu Zakładu jako organu. Nie zezwala więc Dyrektorowi Oddziału na udzielenie "subupoważnienia" niedopuszczalnego w świetle art. 268a k.p.a. Dyrektor Oddziału staje się, na podstawie upoważnienia udzielonego przez Prezesa, podmiotem personifikującym ZUS jako organ, a nie pełnomocnikiem Prezesa ZUS. Upoważnienie do wydawania decyzji administracyjnych w imieniu ZUS udzielone pracownikowi przez Dyrektora Oddziału działającego w imieniu ZUS niewątpliwie nie jest sprzeczne z treścią art. 268a k.p.a.

Już tylko na marginesie należałoby odnieść się do kwestii podnoszonej przez Sąd w zaskarżonym wyroku i przez ZUS, dotyczącej określenia organu administracyjnego, wydającego decyzję w trybie przewidzianym w art. 83 ust. 4 – 6 u.s.u.s. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego tym organem jest ZUS, a nie Prezes Zakładu. Zwrot "stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy" zawiera jedynie wskazanie podmiotu, do którego należy zaadresować wniosek, a nie organu właściwego do wydania rozstrzygnięcia w sprawie tego wniosku. Stanowisko to znajduje wyraźne potwierdzenie w treści art. 66 ust. 4 oraz 83 ust. 4, 6 i 7 ustawy. W szczególności w art. 83 ust. 6 i 7 u.s.u.s. kompetencje do rozpatrzenia "odwołania" czyli wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przyznano Zakładowi, a nie Prezesowi Zakładu. Sąd I instancji wypowiadając się w kwestii organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy powinien zwrócić uwagę na to, że w art. 83 ust. 4 u.s.u.s. zastosowano taki właśnie środek odwoławczy, a nie odwołanie. Założono więc, że sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez ten sam organ – Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Inną natomiast sprawą jest, kto w imieniu Zakładu wydaje tę ponowną decyzję. Z przepisu art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wynikałoby, że powinien to być Prezes ZUS. Jednakże również i w tym zakresie dopuszczalna jest dekoncentracja kompetencji decyzyjnych na podstawie omawianego § 3 ust. 2 statutu ZUS.

W konkluzji należy stwierdzić, że z powodów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 1 i na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sąd skorzystał z możliwości odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę trudną sytuację materialną skarżącego J. S. – z jednej strony, z drugiej zaś – niski poziom merytoryczny skargi kasacyjnej.