Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 573/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6016 Ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marek Leszczyński, Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych oddala skargę


UZASADNIENIE

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r. nr [...], po rozpatrzeniu zażalenia od postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. o nałożeniu na G. B., M. B., E. B. obowiązku przedłożenia orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw p.poż. odnośnie istniejącego zagrożenia pożarowego, powodowanego przybliżeniem się drewnianą ścianą ganku wejściowego z otworem okiennym o 1,60 m do granicy działki, wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia istniejącego zagrożenia pożarowego do [...] maja 2017r., uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania w/w obowiązku i orzekł o nowym terminie jego wykonania do dnia [...] lipca 2017 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej w skrócie: "PINB PG w B.") podjął z urzędu czynności sprawdzające co do budynku mieszkalnego, znajdującego się na działce o nr geod. [...] przy ul. [...] w B. W toku przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2016r. kontroli organ I instancji ustalił, iż na w/w nieruchomości zlokalizowany jest budynek mieszkalny wolnostojący, parterowy, z poddaszem nieużytkowym. Przy budynku znajduje się ganek o wymiarach 2,75 x 2,15 m o konstrukcji drewnianej, z dachem jednospadowym pokrytym blachą. Odległość ściany ganku z oknem o wymiarach 1,15 x 1,0 m od granicy działki - 1,60 m. PINB PG w B. stwierdził także, iż w/w budynek mieszkalny był poddany w 1962 roku procedurze legalizacyjnej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w B. Wydział Architektury i Budownictwa (nr sprawy [...]), która obejmowała budynek o wymiarach 8,70 x 4,60 m bez obecnie istniejącego ganku. Obecny w trakcie kontroli właściciel nieruchomości G. B. (powoływany dalej też jako "Skarżący") podał, iż ganek istniał już w latach 80-tych XX wieku.

Pismem z dnia [...] stycznia 2017r. nr PINB PG w B. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie istniejących nieprawidłowości w usytuowaniu budynku mieszkalnego na działce nr geod. [...] przy ul. [...] w B., a następnie postanowieniem z dnia [...] marca 2017r. nr [...], na podstawie art. 81 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) nakazał właścicielom nieruchomości G. B., M. B. i E. B. przedłożenie orzeczenia uprawnionego rzeczoznawcy do spraw p.poż. odnośnie istniejącego zagrożenia pożarowego powodowanego przybliżeniem się do granicy działki drewnianą ścianą ganku z otworem okiennym, wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia istniejącego zagrożenia pożarowego. W uzasadnieniu przywołanego postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. stwierdził, iż lokalizacja ganku jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów oraz może powodować zagrożenie pożarowe.

Zażalenie na to rozstrzygnięcie wniósł Skarżący zarzucając mu naruszenie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 8, 11, 77 i 80 oraz art. 124 § k.p.a.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu powyższego zażalenia, postanowieniem z [...] maja 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania w/w obowiązku i orzekł o nowym terminie jego wykonania do dnia [...] lipca 2017 r., a w pozostałej części zaskarżone postanowienie utrzymał w mocy. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji podzielił stanowisko organu I instancji, iż nie jest zgodna z prawem lokalizacja drewnianego ganku z oknem w stosunku do granicy działki, a tym samym zaistniały uzasadnione wątpliwości co do konieczności i sposobu doprowadzenia drewnianego ganku do zgodności z prawem. Zdaniem organu ganek przy przedmiotowym budynku jest usytuowany w sposób naruszający § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 03.07.1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 z późn. zm.), albowiem niedopuszczalne jest zlokalizowanie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki ściany budynku z otworami okiennymi. Regulacja taka znajduje się także w § 12 obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422). Organ podkreślił jednocześnie, iż znajdujący się w aktach sprawy szkic inwentaryzacyjny z 1962 roku dowodzi, iż przebieg granic nieruchomości przy ul. [...] w B. nie ulegał zmianom do dnia dzisiejszego, a zatem konieczna stała się ocena osoby uprawnionej w zakresie ochrony przeciwpożarowej, czy stwierdzona niezgodność z prawem stwarza zagrożenie i czy winna być naprawiona przez nadzór budowlany w drodze decyzji nakazowej. Organ II Instancji wskazał dodatkowo, iż zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna potwierdza, iż przedmiotowy ganek powinien wymagać interwencji organów nadzoru budowlanego również z uwagi na stan techniczny - liczne otwory w ścianach zewnętrznych, zwłaszcza na poziomie posadowienia i wejścia do wnętrza ganku, co wymaga sprawdzenia. Odpowiadając z kolei na zarzuty zażalenia organ wyjaśnił, że bez względu na podstawę prawną wydawanej w niniejszej sprawie - decyzji, konieczna jest ocena osoby uprawnionej ze względu na ochronę przeciwpożarową, gdyż zarówno przepisy uprzednio obowiązujące, jak i aktualnie obowiązujące nie dopuszczają lokalizacji drewnianej ściany z otworem okiennym w odległości l,60 m od granicy działki. W tych okolicznościach niezasadny jest zarzut naruszenia art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł Skarżący zarzucając mu naruszenie art. 81c ust 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 6, 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 oraz art. 124 § 2 k.p.a. Uzasadniając podniesione zarzuty autor skargi wskazał, że orzekające w niniejszej sprawie organy nie wskazały podstawy prawnej prowadzonego postępowania, przyjmując raz, że chodzi o nieprawidłowości w usytuowaniu budynku, a innym razem o samowolną rozbudowę budynku. Skarżący wskazał również, że do dnia wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia organy nie ustaliły podstawowej kwestii, tj.. kiedy powstał obiekt i czy była to samowola budowlana.

W piśmie procesowym z dnia [...] października 2017 r. pełnomocnik Skarżącego podtrzymał zarzuty skargi wnosząc dodatkowo o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia z dnia [...] maja 2017r. oraz poprzedzającego je postanowienia PINB PG w B. z dnia [...] marca 2017r. w oparciu o art. 156 §1 pkt. 2 k.p.a. ewentualnie uchylenie zaskarżonych postanowień. Zdaniem pełnomocnika Skarżącego z uzasadnienia zaskarżonych postanowień nie wynika, jakiego rodzaju uzasadnione wątpliwości zachodzą w sprawie i czego one dotyczą. Ponadto sama treść postanowień w zakresie nałożonego na Skarżącego obowiązku jest nieprecyzyjna i nie określa zakresu żądanej ekspertyzy, a wręcz treść nałożonego na Skarżącego obowiązku już sama w sobie niejako stanowi odpowiedź na pytanie o zagrożenie pożarowe, jakie może stwarzać usytuowanie budynku, co stawia pod znakiem zapytania konieczność jej sporządzania.

Uzasadniając z kolei wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia pełnomocnik Skarżącego stwierdził, że skoro sam organ II instancji neguje istnienie podstawy prawnej wydania przez organ I instancji postanowienia, to tym samym stosowanie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art 156 §1 pkt 2 k.p.a. sąd administracyjny winien stwierdzić nieważność zaskarżonego postanowienia w całości.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie administracyjnej stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Kontrolując zaskarżone postanowienie w świetle kryterium legalności Sąd uznał, że nie narusza ono prawa, przede wszystkim przepisu art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w stopniu który uzasadniałby jego uchylenie.

Zgodnie z art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1 (uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, przypis sądu), obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. Na postanowienie to przysługuje zażalenie, stosownie do treści art. 81 c ust. 3 p.b.

Wprowadzenie analizowanego przepisu art. 81c ustawy Prawo budowlane do porządku prawnego spowodowało, że zarówno organy administracji architektoniczno-budowlanej jak i nadzoru budowlanego zostały wyposażone w istotne środki wspierające wykonywanie zadań powierzonych im przepisami prawa budowlanego. Dokumentów i informacji określonych w art. 81c ust. 1 p.b., jak i ocen technicznych i ekspertyz przewidzianych w ust. 2 tego przepisu, właściwe organy mogą żądać zarówno wówczas, gdy prowadzą postępowanie administracyjne, jak i niezależnie od takiego postępowania. Za taką oceną, zwłaszcza w odniesieniu do art. 81c ust. 2 ustawy przemawia umieszczenie tego przepisu w rozdziale dotyczącym organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego. Takie umiejscowienie wskazanego przepisu nadaje mu ogólnego charakteru - środka służącego organom w każdym przypadku wykonywania nałożonych ustawą obowiązków. W judykaturze przyjmuje się również, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 ma charakter dowodowy, co oznacza, że postępowanie, w którym jest ono podejmowane, stanowi część innego, już toczącego się postępowania przewidzianego w ustawie - Prawo budowlane, bądź jest elementem wyjaśnienia przez organ okoliczności, które mogłyby uzasadnić wszczęcie takiego postępowania (tak m.in. NSA w wyroku z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1324/2008, WSA w Gdańsku w wyroku z 6 grudnia 2017 r. II SA/Gd 632/17, oba dostępne w CBOSA).

Postanowienie to ma dostarczyć materiału dowodowego (ustaleń faktycznych) uzasadniającego podjęcie jednej z decyzji przewidzianych w prawie budowlanym. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem z tego środka skorzystał organ nadzoru budowlanego wszczynając niniejsze postępowanie w sprawie istniejących nieprawidłowości w usytuowaniu kontrolowanego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce o nr geod. [...], położonej w B. Organy nadzoru budowlanego na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego i wszechstronnej jego analizy dla potrzeb niniejszego postanowienia dowodowego prawidłowo ustaliły, że do kontrolowanego, jednorodzinnego budynku mieszkalnego od strony działki [...] dobudowany jest drewniany ganek wejściowy z otworem okiennym w odległości 1,60 m od granicy między działkami [...]. Ustalony w ten sposób zakres robót budowlanych nie jest kwestionowany i nie budzi wątpliwości Sądu. Skład orzekający zgadza się również z organami nadzoru budowlanego, że lokalizacja przedmiotowego jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów uprzednio jak i obecnie oraz może powodować zagrożenie pożarowe. Przepis § 12 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. nr 17, poz. 62 z późn. zm.) stanowi bowiem wprost, że niedopuszczalne jest zlokalizowanie w odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki ściany budynku z otworami okiennymi. Analogiczna regulacja znajduje się w § 12 obecnie obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2015r. poz. 1422).

W tym miejscu należy podkreślić, że przepis art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane daje uprawnienie do nałożenia obowiązku dostarczenia ocen technicznych lub ekspertyz, gdy istnieją uzasadnione wątpliwości, a więc nie jakiekolwiek wątpliwości, ale o charakterze kwalifikowanym. Ponieważ przepis ten ma charakter szczególny, nie można dokonywać wykładni rozszerzającej. Stąd też organ, wydając postanowienie na podstawie art. 81cust. 2 obowiązany jest wykazać istnienie uzasadnionych wątpliwości, czyli spełnienie ustawowej przesłanki w danym konkretnym stanie faktycznym (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 865/10; z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 353/11, dostępne w CBOSA na stronie ww.orzeczenia.nsa.gov.pl; z dnia 13 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1331/10, LEX nr 1151841). Niemniej istotne jest, aby poza wykazaniem uzasadnionych wątpliwości organ precyzyjnie wskazał jaką ekspertyzę, czego dotyczącą i w jakim zakresie strona jest obowiązana przedłożyć. Treść przepisu determinuje bowiem przedmiot ekspertyzy (oceny technicznej), gdyż odnosi się on do: jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Trzeba też zaznaczyć, że wyjątkowość stosowania art. 81c ust. 2 ww. ustawy, którego skutkiem jest przerzucenie na stronę zobowiązaną kosztów ustalenia jakości czy też stanu technicznego obiektu budowlanego, wynika z faktu, że co do zasady organy wymienione w tym przepisie posiadają wiedzę specjalistyczną z zakresu normowanego prawem budowlanym, nie są jednak w stanie przy użyciu posiadanej wiedzy i środków, którymi dysponują rozstrzygnąć powstałej wątpliwości.

Uwzględniając powyższe Sąd nie kwestionuje treści obowiązku nałożonego postanowieniem organu pierwszej instancji i zaakceptowanego w postanowieniu PWINB, lokalizacja bowiem ganku przy kontrolowanym budynku mieszkalnym jest niezgodna z warunkami technicznymi obowiązującymi dla tego rodzaju obiektów jak również może powodować zagrożenie pożarowe. Tym samym uzasadnione było zobowiązanie właścicieli przedmiotowego budynku do przedłożenia oceny uprawnionego rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych odnośnie istniejącego zagrożenia pożarowego, powodowanego przybliżeniem się drewnianą ścianą ganku wejściowego z otworem okiennym o 1,60 m do granicy działki, wraz ze wskazaniem sposobu usunięcia istniejącego zagrożenia pożarowego.

Sąd nie powziął zatem wątpliwości co do zasadności nałożonego postanowieniem obowiązku. Całokształt ustalonych okoliczności faktycznych w pełni bowiem uzasadniał wątpliwości organów nadzoru co możliwości doprowadzenia drewnianego ganku przy kontrolowanym budynku do zgodności z prawem i pozwalał na zastosowanie dyspozycji art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowane.

Z przedstawionych względów Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie mimo częściowo braku odpowiedniego uzasadnienia odpowiada prawu, a zarzuty skargi są bądź niezasadne, bądź przedwczesne dla oceny prawidłowości niniejszego rozstrzygnięcia. Odnosząc się z kolei do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, 81 i art. 124 § 2 k.p.a., stwierdzić trzeba, iż nie znajdują one usprawiedliwionych podstaw. Skarga poza gołosłowną polemiką z prawidłowymi w tym zakresie ustaleniami dokonanymi przez organy administracji publicznej nie zawiera przekonywujących argumentów, aby organy naruszyły wyżej wymienione przepisy.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.