Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 706/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2006-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Przybielski Sędziowie: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant Marta Went po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 25 sierpnia 2004 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 czerwca 2004 r., nr [...] oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 sierpnia 2003 r., nr [...], 2. określa, że wymienione w punkcie pierwszym decyzje nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Z. S. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 28 czerwca 2003r. nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 51 ust.1 pkt 2 i ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz. U. Nr106 poz.1126 z 2000 r. z późn. zm.) art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 104 Kpa nakazał Z. S. wykonanie następujących czynności w celu doprowadzenia robót budowlanych polegających na ocieplaniu styropianem gr. 6 cm ścian ganku o wym. 2.05 x 3.15 m oraz części ściany południowej budynku mieszkalnego usytuowanego na działce nr [...] w U. przy ul [...], do stanu zgodnego z prawem:

1) przedłożenie orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót, sporządzonego przez uprawnioną osobę, określającego zakres czynności do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem, w tym szczególnie z przepisami techniczno-budowlanymi, obowiązującymi Polskimi Normami oraz zasadami wiedzy technicznej; przedmiotowe orzeczenie wyjaśniać powinno w sposób jednoznaczny kwestię istnienia oraz funkcjonowania otworów wentylacyjnych stropodachu tarasu,

2) wykonanie czynności ( zmian i przeróbek ) określonych w ww. orzeczeniu technicznym pod kierunkiem osoby uprawnionej (jako dowód przedłożyć oświadczenie tej osoby wraz z kopią uprawnień i zaświadczenia o wpisie na listę członków Izby Inżynierów Budownictwa),

3) wykonanie przez osobę uprawnioną inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych w terminie do dnia 28 listopada 2003r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazano, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 25 kwietnia 2003 roku przez inspektorów nadzoru budowlanego kontroli stwierdzono, że Z. S. zrealizował roboty budowlane polegające na ociepleniu styropianem gr. 6 cm ścian ganku o wym. 2.05 x 3.15 m wraz z częścią ściany południowej ( do wysokości tarasu ) domu mieszkalnego położonego na działce nr [...] w U. Na podstawie zgodnego oświadczenia stron złożonego do protokołu ustalono, że roboty budowlane wykonano w 2000 roku. Inspektorzy ponadto stwierdzili, iż wszystkie roboty budowlane związane z realizacją ocieplenia zostały zakończone. Z. S. nie posiadał zgody właściwego organu na prowadzenie ww. robót, czym naruszył zapisy ustawy z dnia 7 lipca Prawo budowlane, gdyż zgodnie z art. 28 wzmiankowanej ustawy, roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ wyjaśnił przy tym, że prace polegające na ocieplaniu ścian budynku nie są wymienione w art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane i w związku z tym ich realizacja wymaga uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę.

Ponadto na termin jak i merytoryczne rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wpływ miała decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia 25 sierpnia 2003 roku, która utrzymywała w mocy decyzję nr [...] z dnia 28 maja 2003 roku wydaną w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, przez Inspektora Nadzoru Budowlanego, nakazującą na mocy art. 40 wykonanie określonych czynności tj. zamurowanie okna w celu doprowadzenia samowolnie wybudowanego ganku do stanu zgodnego z prawem. W przypadkach innych niż określone w art. 48 ustawy Prawo budowlane, gdy roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 1, a więc bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, właściwy organ wydaje decyzje nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określającą termin wykonania tych czynności zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i ust.4 wyżej wymienioną ustawy.

Ten sam organ, zaskarżoną decyzją z dnia 28 czerwca 2004r. nr [...] powołując się na przepis art. 51 ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj.: Dz.U. Nr 106, poz. 1126 z 2000 r. z późn. zm ) i art.7 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw oraz art. 104 Kpa nakazał Z.S. rozbiórkę ocieplenia styropianem gr. 6 cm ścian ganku wejściowego o wym. zewn. 2,05 x 3,15 na całej jego wysokości oraz ocieplenia części ściany południowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] w U. przy ul. [...] ( od poziomu terenu do poziomu tarasu).

W uzasadnieniu organ wskazał, iż w związku z dokonanymi ustaleniami dnia 28 sierpnia 2003 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy Prawo budowlane decyzję nr [...] nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, jednocześnie określając termin ich wykonania do dnia 28 listopada 2003 r.

Pismem [...] z dnia 2 czerwca 2004 r. wezwano inwestora w terminie 7 dni od daty jego otrzymania, do przedłożenia wymaganych dokumentów, lecz do dnia 28 czerwca 2004 roku Z. S. nie spełnił obowiązku nałożonego decyzją [...], co skutkuje wydaniem nakazu rozbiórki samowolnie wykonanego ocieplenia zgodnie z treścią art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi, iż w razie niewykonania obowiązku - właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Z. S. wskazując, iż przedmiotowe roboty budowlane wykonał wiele lat temu i miały one na celu zabezpieczenie ściany, która należy wyłącznie do odwołującego się.

Po rozpoznaniu sprawy na skutek tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 25 sierpnia 2004 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1Kpa, art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 ze zm.) w związku z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. nr 80, poz. 718) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nie znajdując podstaw prawnych do jej zmiany bądź uchylenia.

W uzasadnieniu organ przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego i wskazał, iż organ pierwszej instancji prawidłowo zastosował tryb z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego przed jego nowelizacją, tj. przed 11 lipca 2003 r., bowiem inwestor nie wykonał nałożonego na niego obowiązku wykonania określonych w decyzji czynności celem zalegalizowania robót budowlanych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia. Konsekwencją niewykonania obowiązku było wydanie nakazu rozbiórki. Odnosząc się natomiast do argumentów zawartych w odwołaniu organ stwierdził, iż nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. S. wskazując, że z zamieszczonych w prasie wypowiedzi Naczelnika Wydziału Architektoniczno-Budowlanego Starostwa Powiatowego dowiedział się, że na wykonanie ocieplenia budynku nie jest potrzebne zezwolenie organu.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są niezgodne z prawem, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze.

Na wstępie należy wskazać, iż w świetle całokształtu okoliczności sprawy oraz wszystkich rozstrzygnięć wydanych w niej przez organy administracji obydwu instancji brak było podstaw prawnych do przyjęcia, iż skarżący nie wykonał obowiązków, które nałożone zostały na niego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2003 r., nr 80, poz. 718 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 28 sierpnia 2003 r. stanowił, że organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1, czyli bez wymaganego pozwolenia albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź w przepisach. Tymczasem decyzją z dnia 28 sierpnia 2003 r., której treść przytoczono na wstępie uzasadnienia, wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na skarżącego nałożono wyłącznie obowiązek przedłożenie orzeczenia technicznego dotyczącego wykonanych robót, sporządzonego przez uprawnioną osobę, określającego zakres czynności do wykonania w celu doprowadzenia zrealizowanych robót do stanu zgodnego z prawem oraz wykonanie czynności ( zmian i przeróbek ) określonych w tym orzeczeniu technicznym, a nie obowiązek "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem".

W orzecznictwie i judykaturze przyjmuje się, że decyzja wydana na podstawie powołanego przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego może zawierać jedynie nakazy wykonania określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przepis ten nie może stanowić podstawy do nakazania właścicielowi (inwestorowi, zarządcy obiektu budowlanego) przedstawienia określonej dokumentacji, z której wynikać ma jakie czynności należy wykonać, ale musi wskazywać przede wszystkim konkretne czynności faktyczne mające na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem ( por. wyrok NSA z dnia 28 września 2000 r., II SA/Lu 930/99, niepubl., wyrok WSA w Warszawie z 24 czerwca 2004 r., IV SA 74/03, Lex nr 148875).

W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji ustalając więc, iż okoliczności faktyczne niniejszej sprawy umożliwiają doprowadzenie przedmiotowych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winien był nałożyć na skarżącego konkretne obowiązki, których wykonanie pozwoliłoby na osiągnięcie takiego stanu i wskazać na wynikające z przepisów skutki ich nie wykonania. Nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności powinno być poprzedzone przeprowadzeniem przez organ postępowania dowodowego, w którym to postępowaniu właśnie należało zgromadzić materiał w postaci np. orzeczenia technicznego, z którego wynikałoby zalecenie, jakie czynności faktyczne inwestor obowiązany jest wykonać celem doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, a które organ powinien dopiero na niego nałożyć decyzją wydaną w trybie wskazanego przepisu. Zobowiązanie inwestora do przedłożenia określonych ekspertyz, ocen, inwentaryzacji robót budowlanych mogło być nałożone na niego jedynie na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, a nie art. 51 ust. 1 pkt 2. Podkreślić należy, iż generalnie organy administracji nie mogą nakładać na strony postępowania obowiązku gromadzenia materiału dowodowego oraz określania obowiązków, których wykonanie ma wskazać dopiero organowi jakie czynności należy nałożyć na stronę w celu doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zajęcie przeciwnego stanowiska, iż na podstawie omawianego przepisu można nakładać obowiązek przedstawienia określonej dokumentacji prowadziłoby do sytuacji, że po jej przedstawieniu przez inwestora organ musiałby stwierdzić wykonanie wskazanych w decyzji obowiązków bez jakiegokolwiek ich związku z doprowadzeniem samowolnie wykonanych robót do stanu zgodnego z przepisami. Należy wskazać, iż wobec treści decyzji z dnia 28 sierpnia 2003 r. przedłożenie przez skarżącego oceny technicznej wskazującej np. na nieprawidłowość i niezgodność z przepisami wykonanego ocieplenia budynku nie uprawniałaby organu w dalszej kolejności do nałożenia na niego obowiązku wykonania koniecznych czynności niezbędnych do doprowadzenia istniejącego stanu do stanu zgodnego z prawem, lecz faktycznie sama ta czynność (przedłożenie inwentaryzacji i oceny technicznej ) "legalizowałaby" samowolnie wykonane prace. Organ musiałby bowiem konsekwentnie stwierdzić "wykonanie nałożonego decyzją obowiązku doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". Ta wadliwie dokonana przez organ interpretacja treści art. 51 ust. 1 pkt 2 spowodowała, iż w niniejszym postępowaniu faktycznie nie nałożono na skarżącego obowiązku "wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem". Skoro natomiast decyzja PINB z dnia 28 sierpnia 2003 r. nie nałożyła na skarżącego wymaganego prawem obowiązku, to wadliwe było rozstrzygnięcie o nakazie rozbiórki zawarte w zaskarżonych decyzjach. Powołany jako podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. obligował organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki obiektu lub jego części w przypadku niewykonania przez inwestora nałożonych na niego konkretnych obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skoro zatem takich obowiązków na skarżącego w rzeczy samej nie nałożono, nie można było stwierdzić ich niewykonania i nakazać rozbiórki części obiektu.

Z tych też przyczyn Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) uchylił zaskarżone decyzje oraz decyzję PINB z dnia 28 sierpnia 2003 r. Stosownie bowiem do art. 135 w/w ustawy Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W związku z tym, w toku niniejszego postępowania poddano kontroli również ostateczną wadliwą decyzję PINB z dnia 28 sierpnia 2003 r., nakładającą na skarżącego obowiązek nie odpowiadający treści powołanej w niej podstawy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 23.11.2004 r., OSK 807/04, Lex nr 155875 oraz wyrok NSA z dnia 25.07.2005 r., OSK 1885/04, nie publ.).

Na mocy art. 152 w/w ustawy Sąd określił, iż uchylone decyzje nie mogą być wykonane. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na mocy art. 200 wskazanej ustawy.