Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1649/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 i art. 11d ust 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 7, art. 8 par 1, art. 9 i 107 par 3 kpa
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.), asesor WSA Karolina Kisielewicz, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I.

W dniu [...] listopada 2017 r. Prezydent Miasta [...] (działający jednocześnie jako wnioskodawca i organ) wystąpił o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa przedłużenia ulicy [...] w [...] w zakresie obejmującym: budowę jezdni, przebudowę skrzyżowania, budowę chodnika, budowę miejsc postojowych, budowę zjazdów, budowę kanalizacji deszczowej wraz z wpustami ulicznymi, budowę oświetlenia, wycinkę drzew i krzewów.

II.

Po przeprowadzeniu postępowania Prezydent Miasta [...] działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11 f, art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1474 - dalej jako specustawa drogowa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm. - dalej jako k.p.a.) w dniu [...] marca 2018 r. wydał decyzję nr [...] znak: [...] o zezwoleniu na realizację wskazanej inwestycji drogowej na terenie działek ewidencyjnych objętych projektowanym podziałem (w nawiasach numery działek po podziale, w tym pogrubionym drukiem działki przeznaczone pod inwestycję): nr [...] ([...], [...], [...]), nr [...] ([...], [...]), nr [...] ([...], [...]), nr [...] ([...], [...]).

III.

Od wskazanej decyzji Prezydenta Miasta [...] odwołania do Wojewody [...] wnieśli: [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa (dalej jako Skarżąca lub Spółdzielnia) oraz [...]., zarzucając ww. decyzji:

- pominięcie okoliczności, iż zmarli niektórzy współwłaściciele działek objętych inwestycją,

- naruszenie art. 1, art. 11a oraz art. 12 specustawy drogowej poprzez przyjęcie, iż na skutek planowanej inwestycji powstanie droga publiczna, w sytuacji gdy stanowić ona będzie drogę wewnętrzną,

- naruszenie zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji toczącego się postępowania sądowego dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej na działkach nr [...] i [...], zmniejszenie liczby miejsc postojowych oraz zagrożenia bezpieczeństwa pieszych,

- naruszenie przepisów o wyłączeniu organu od orzekania, gdyż jest on jednocześnie zarządcą drogi (art. 11a ust. 1 specustawy drogowej),

- nieuwzględnienie interesu społecznego tj. interesu mieszkańców osiedla [...].

IV.

Po rozpatrzeniu obu odwołań, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] maja 2018 r., nr [...] orzekł w sposób następujący:

I. Uchylił w zaskarżonej decyzji na stronie 1 zapis:

1) Zatwierdzam projekt budowlany i zezwalam na realizację inwestycji drogowej p.n. "budowa przedłużenia ulicy [...] w [...]"

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, na stronie 1 zaskarżonej decyzji, nowego zapisu o treści:

"Zezwalam na realizację inwestycji drogowej, w tym zatwierdzam projekt budowlany dla inwestycji p.n.: "budowa przedłużenia drogi gminnej nr [...] klasy D".

II. Uchylił znajdujące się zapisy w punkcie 1, 2, 3 i 4 na stronach od 1 do 8, dotyczące:

1. Działki nr ewid.[ - obręb [...] o powierzchni 3,5680 ha - stanowiącej własność (w tym miejscu wymieniono dotychczasowych właścicieli podając imię i nazwisko, adres, udział we własności) położonej w województwie [...], miasto [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], na działki:

- numer [...] o powierzchni 0,0009 ha pod inwestycję,

- numer [...] o powierzchni 3,5306 ha,

- numer [...] o powierzchni 0,0358 ha pod inwestycję,

2. Działki nr ewid. [...] - obręb [...] o powierzchni 0,0190 ha - stanowiącej własność (w tym miejscu wymieniono dotychczasowych właścicieli podając imię i nazwisko, adres, udział we własności) położonej w województwie [...], miasto [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], na działki:

- numer [...] o powierzchni 0,0014 ha pod inwestycję,

- numer [...] o powierzchni 0,0 176 ha,

3. Działka nr ewid. [...] - obręb [...] o powierzchni 0,0536 ha - stanowiącej własność Skarbu Państwa, dla której brak jest księgi wieczystej, położonej w województwie [...], miasto [...], na działki:

- numer [...] o powierzchni 0,0017 ha pod inwestycję,

- numer [...] o powierzchni 0,0519 ha,

4. Działka nr ewid. [...] - obręb [...] o powierzchni 1,5203 ha - stanowiącej własność:

K. S. (w tym miejscu podano dokładny adres) oraz H. S. (w tym miejscu podano dokładny adres), położonej w województwie [...], miasto [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą KW [...], na działki:

- numer [...] o powierzchni 0,0162 ha pod inwestycję,

- numer [...] o powierzchni 1,5037 ha,

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, nowego zapisu o treści:

"Działki podlegające podziałowi do przejęcia pod inwestycję (tłustym drukiem - numery działek po podziale przeznaczone pod inwestycję):

Miasto [...]

Obręb [...], działki ew. nr: [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]).

III. Uchylił znajdujący się na stronie 8 zapis:

Zatwierdzony podział nieruchomości przedstawia poniższy wykaz działek ewidencyjnych. W wykazie zastosowano oznaczenia: przed nawiasem podano nr działki ulegającemu podziałowi, w nawiasie numery działek po podziale, tłustym drukiem zaznaczono działki przeznaczone pod inwestycję, niewytłuszczonym drukiem numer działki pozostającej przy właścicielu.

Działki objęte podziałem:

obręb [...]: [...] ([...], [...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]), [...] ([...], [...]).

Nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren inwestycji stają się z mocy prawa własnością Miasta [...], o ile już nie stanowią własności Miasta [...].

Wykaz działek stających się z mocy prawa własnością Miasta [...]:

nr geod. po podziale: [...], [...], [...], [...], [...] obręb [...].

Projekt podziału nieruchomości podlegający zatwierdzeniu przedstawiony jest na mapie z projektem podziału nieruchomości oraz wykaz zmian gruntowych. Materiał ten stanowi integralną część niniejszej decyzji jako załącznik.

i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, nowego zapisu o treści:

Mapy zatwierdzające projekt podziału nieruchomości stanowią integralną część niniejszej decyzji. Ww. pogrubione numery działek stanowią oznaczenie części nieruchomości, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Miasta [...].

Jednocześnie informuję, że w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

IV. W pozostałej części zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż do wniosku o wydanie decyzji ZRID zarządca drogi dołączył wymagane dokumenty, tak więc spełnione zostały wymogi formalne ubiegania się o wydanie decyzji. Ponadto, postępowanie przeprowadzone przez Prezydenta Miasta [...] spełniało wymagania stawiane przepisami specustawy drogowej m.in. co do obowiązków informacyjnych stron i uczestników postępowania, zaś sama decyzja czyni zadość wymogom określonym wart. 11f ust. 1 specustawy drogowej, zawiera bowiem wszystkie niezbędne elementy określone w tym przepisie. Zdaniem Wojewody decyzja zawiera wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi oraz określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, jak również zatwierdzenie podziału nieruchomości i określenie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska oraz ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa.

Za wadliwość decyzji Wojewoda uznał podanie właścicieli działek ulegających podziałowi pod przedmiotową inwestycję wraz z adresami zamieszkania, co nie wynika z treści art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Korekta w powyższym zakresie spowodowała również zmianę następnych zapisów na stronie 8 decyzji oraz dodanie informacji wynikającej z treści art. 18 ust. 1e specustawy drogowej. Wojewoda [...] skorygował również sam zapis rozstrzygnięcia, zgodnie ze specustawą drogową.

Odnosząc się do zarzutów sformułowanych w odwołaniach organ wskazał, iż zarówno on jak i Prezydent Miasta [...], pełnią w procesie inwestycyjnym funkcję organów, które będąc właściwe do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, nie są jednocześnie uprawnione do wyznaczania i korygowania trasy inwestycji drogowej, ani do zmiany proponowanych we wniosku rozwiązań. To bowiem inwestor, zgodnie z art. 11d ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, decyduje we wniosku o przebiegu drogi oraz wielkości terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych, załączając mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi oraz mapy zawierające projekty podziałów nieruchomości. Zarówno Prezydent Miasta [...], jak i organ odwoławczy, mogą wic działać tylko w granicach tego wniosku, nie mają możliwości ingerowania w lokalizację inwestycji zaproponowaną przez wnioskodawcę.

Ocenie organów może jedynie podlegać zgodność z prawem planowanego przedsięwzięcia, w szczególności spełnienie warunków zawartych w przepisach specustawy drogowej, bowiem stosownie do art. 11e nie można uzależniać zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami.

Inwestor jest zatem kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice. Zadaniem organu jest bowiem sprawdzenie, czy wyznaczone przez wnioskodawcę linie rozgraniczające pas drogowy oraz zaproponowane rozwiązania techniczne odpowiadają woli ustawodawcy wyrażonej w innych regulacjach prawnych, mających znaczenie dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej.

Odnosząc się do zarzutu H. S. dotyczącego wyłączenia od orzekania Prezydenta Miasta [...], który jest jednocześnie zarządcą drogi, Wojewoda wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 kwietnia 2011 (sygn. akt II OSK 703/10) w którym stwierdzono, że w orzecznictwie i doktrynie budzi kontrowersje kwestia wyłączenia na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, od rozpoznawania i wydania decyzji w sprawach, w których gmina (miasto) jest stroną. W przepisach prawa nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego. Przyjęcie wykładni przeciwnej (o wyłączeniu) prowadziłoby do zmiany kompetencji organów, wynikających z norm prawa administracyjnego. Prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego, jest bowiem jednocześnie starostą. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U, z 2017 r., poz. 1332 ze zm. - dalej jako P.b.) nie przewidują wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu w sprawach, w których stroną stosunku materialno-prawnego jest gmina lub inna jednostka samorządu terytorialnego.

Za niezasadne organ uznał także zarzuty pominięcia przy rozstrzyganiu okoliczności śmierci niektórych współwłaścicieli działek czy też skierowania zawiadomienia do podmiotu innego niż wskazany w księdze wieczystej. Specustawa drogowa całościowo reguluje postępowanie w zakresie warunków przygotowania, realizacji i następstw inwestycji w zakresie dróg publicznych. W art. 11f ust. 3 stanowi, iż wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych doręczają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy oraz zawiadamiają o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, na stronach internetowych tych gmin, a także w prasie lokalnej. Ponadto wysyłają zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dotychczasowemu właścicielowi wieczystemu na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Doręczenie zawiadomienia na adres wskazany w katastrze nieruchomości jest skuteczne. Nie można domniemywać, iż zawiadomienie w trybie art. 11f ust. 3 ustawy na adres wskazany w katastrze nieruchomości wywołuje skutek zastępczego doręczenia decyzji. Zawiadomienie posiada jedynie walor informacyjny, bez możliwości wywodzenia z faktu jego doręczenia skutków procesowych doręczenia decyzji. Skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych skutkami prawnymi tej decyzji związana jest zatem z publicznym zawiadamianiem o wydaniu decyzji, poprzez ww. obwieszczenia w urzędzie organu wydającego tę decyzję, w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg w ich obszarze projektowanej drogi publicznej, na stronach internetowych tych gmin i w prasie lokalnej.

W świetle zaś art. 11f ust. 5 specustawy drogowej, przepisu ust. 3 zdanie drugie nie stosuje się w przypadku nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz w sytuacji, gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie żyją, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku. Tym samym ustawodawca w stosunku do nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz tych, których właściciele lub użytkownicy wieczyści zmarli, a ich spadkobiercy nie wykazali prawa do spadku zwalnia organ od obowiązku doręczania jakichkolwiek zawiadomień. W tej sytuacji doręczenie zawiadomienia o wydaniu decyzji na adres osoby zmarłej nie ma jakiegokolwiek znaczenia przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji.

Niezasadne zdaniem Wojewody jest również twierdzenie Spółdzielni, iż na skutek planowanej inwestycji nie powstanie droga publiczna a jedynie droga wewnętrzna. Z zapisów dotyczących charakterystyki inwestycji wyraźnie wynika, iż inwestycja polega na przedłużeniu istniejącej drogi dojazdowej (ul. [...]) zaliczonej do kategorii dróg gminnych klasy D, co potwierdza uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. w sprawie zaliczenia ulic w mieście [...] do kategorii dróg gminnych. Droga klasy D (droga dojazdowa) to najniższa z klas dróg publicznych według podziału wprowadzonego rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124).

Wojewoda nie dopatrzył się również naruszenia art. 8 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sytuacji toczącego się postępowania sądowego dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej na działkach nr ewid. [...] i [...].

Toczące się postępowanie o ustanowienie służebności nie jest podstawą do zawieszenia postępowania w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej bowiem nie stanowi zagadnienia wstępnego.

Także analiza zaskarżonej decyzji w zakresie liczby miejsc postojowych wskazuje, iż projektowana jest budowa m.in. 2 zatok postojowych przy lewej krawędzi jezdni (łącznie 7 miejsc postojowych).

Oceniając to, czy decyzja w sposób prawidłowy zapewnia poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich Wojewoda zauważył, iż należy mieć na względzie to, że inwestor realizujący inwestycję drogową działa w interesie publicznym, który ma prymat nad interesem prawnym jednostki, o ile nie narusza jego interesu prawnego w sposób niezgodny z prawem.

Specustawa drogowa nie zobowiązuje inwestora do poprzedzania wniosku o wydanie decyzji ZRID przeprowadzeniem konsultacji społecznych, które miałyby na celu ustalenie przebiegu projektowanej inwestycji z właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi nieruchomości. To bowiem, jak już wskazano, inwestor decyduje o tym, jaki jest zakres terytorialny inwestycji oraz jakie elementy ma zawierać dane przedsięwzięcie.

V.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody [...] wniosła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa, zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości.

Kwestionowanej decyzji zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 w zw. z art. 11a w zw. z art. 12 specustawy drogowej poprzez ich zastosowanie w związku z naruszeniem art. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, iż na skutek planowanej inwestycji powstanie droga publiczna w sytuacji gdy:

- w rzeczywistości przedmiotowa inwestycja obejmuje przebudowę obiektów, które stanowią drogę wewnętrzną i po zrealizowaniu inwestycji pełnić będę taką samą funkcję,

- przepisy specustawy drogowej mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

b) art. 7 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 37 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 783 ze zm.) poprzez przedłożenie interesu prywatnego inwestora ponad uzasadnione potrzeby społeczności lokalnej w postaci utrzymania w mocy decyzji organu I Instancji:

- w sytuacji ograniczenia się przez organ I instancji do skierowania do uczestników postępowania twierdzeń nazbyt ogólnych i nie zasługujących na uwzględnienie w przedmiocie wyjaśnień przyczyn wszczęcia postępowania administracyjnego,

- w sytuacji gdy zrealizowanie przedmiotowej inwestycji doprowadzi do zmniejszenia liczby miejsc postojowych oraz spowoduje zagrożenie bezpieczeństwa pieszych,

2. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez:

- nieuzasadnione pominięcie okoliczności, iż zmarli niektórzy współwłaściciele działek położonych w [...] nr [...] oraz nr [...] obr. [...], co skutkuje kwalifikowaną wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia,

b) art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania i brak uzasadnienia dla oceny, że organ I Instancji nie naruszył przepisów art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji gdy:

- decyzja organu I instancji została skierowana do podmiotu innego niż wskazany w Księdze Wieczystej właściciel działki nr [...] obr. [...], co skutkuje kwalifikowaną wadą zaskarżonego rozstrzygnięcia,

c) art. 6 k.p.a. tj. zasady praworządności poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji mimo wyraźnego i uzasadnionego zarzutu skarżącej w odwołaniu, że organ I Instancji naruszył przepisy art. 1 w zw. z art. 11a w zw. z art. 12 specustawy drogowej poprzez ich zastosowanie w związku z naruszeniem art. 8 ustawy o drogach publicznych,

d) zasad wyrażonych w art. 7 k.p.a. tj. prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia słusznego interesu obywatela w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji z pominięciem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli:

- w postaci zupełnego pominięcia stanowiska Rady Mieszkańców osiedla [...] ws. przedmiotowej inwestycji, wyrażonego m.in. w piśmie Rady z dnia [...] lutego 2018 r., skierowanym do Prezydenta Miasta [...],

- nierozpatrzenie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii odnoszących się do bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz bezpieczeństwa pieszych po zrealizowaniu przedmiotowej inwestycji,

e) art. 7a k.p.a. tj. zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony:

- w sytuacji, gdy organy obu instancji nie odniosły się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący do zarzutu Skarżącej, że w rzeczywistości przedmiotowa inwestycja obejmuje przebudowę obiektów, które stanowią drogę wewnętrzną i po zrealizowaniu inwestycji pełnić będą taką samą funkcję,

f) przepisu art. 8 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. tj. zasady pogłębiania zaufania obywateli i zasady przekonywania, poprzez utrzymanie w mocy decyzji:

- kształtującej indywidualnie sąsiedzkie stosunki drogowe w sytuacji toczącego się postępowania sądowego dotyczącego ustanowienia drogi koniecznej na położonych w [...] działkach nr [...] oraz [...]obr. [...], zaplanowanie drogi na potrzeby właścicieli działki nr [...] położonej w [...] przy ul. [...] z pominięciem interesu uczestników postępowania, w szczególności w zakresie zmniejszenia liczby miejsc postojowych oraz zagrożenia bezpieczeństwa pieszych,

- która została wydana m.in. w oparciu o pismo (z dnia [...] lutego 2018 r.) w którym udzielono odpowiedzi nazbyt ogólnej oraz niezgodnej z danymi Skarżącej, a tym samym pogłębiającej co najwyżej wątpliwości co do celowości i prawidłowości wydania decyzji w I instancji,

g) art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. tj. zasady informowania stron oraz czynnego udziału strony w postępowaniu, poprzez całkowite zignorowanie faktu śmierci niektórych osób będących stronami w postępowaniu administracyjnym, przez co uniemożliwiono następcom prawnym tych osób wzięcie udziału w sprawie.

Mając na uwadze powyższe, Spółdzielnia wniosła o:

1. uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2018 r. i umorzenie postępowania administracyjnego,

2. orzeczenie o należnych kosztach postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż w dniu [...] maja 2016 r. Uniwersytet [...] w [...] wystąpił do sądu z żądaniem ustanowienia służebności drogi koniecznej za odpowiednim wynagrodzeniem na nieruchomości zabudowanej położonej w [...] przy ulicy [...] oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 3,5680 ha oraz na nieruchomości niezabudowanej oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 0,0190 ha, na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej nr ew. [...] o powierzchni 1,5203 ha.

Zakres terytorialny drogi koniecznej w znacznej mierze pokrywa się z projektowanym przedsięwzięciem drogowym. Również kształt projektowanego przedsięwzięcia drogowego wskazuje, iż celem budowy jest przebudowa drogi wewnętrznej wraz z miejscami parkingowymi i przestrzenią manewrową tak aby stanowiła ona dojazd do działki nr ew. [...] położonej w [...].

Organ, pomimo zastrzeżeń Skarżącej, zamiast wyjaśnić przyczyny wszczęcia postępowania administracyjnego ograniczył się do twierdzeń ogólnych i nie zasługujących na uwzględnienie.

Teren objęty postępowaniem jest utwardzony, pokryty asfaltem i przeznaczony na drogę wewnętrzną do działek stanowiących współwłasność Skarżącej oraz plac manewrowy i miejsca parkingowe spółdzielców.

Wątpliwe jest zatem, czy realizacja zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy zaskarżona decyzja w jakikolwiek sposób przyczyni się rozwoju [...]. W ocenie Skarżącej realizacja przedmiotowej inwestycji może spowodować skutek wręcz odwrotny, a mianowicie doprowadzić do zmniejszenia liczby miejsc postojowych oraz spowodować zagrożenie bezpieczeństwa pieszych.

W księdze wieczystej nr [...] jako właściciel działki nr [...] obręb [...], na dzień wydania decyzji, figurował Uniwersytet [...] w [...], a nie K. i H. S. - wskazywani przez organ I Instancji.

Wojewoda nie odniósł się do kwestii zarzutu, jaki sformułowała Skarżąca w pkt 2 odwołania, co stanowi naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów odwołania, że organ I instancji nie naruszył przepisów art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji gdy jego decyzja została skierowana do podmiotu innego niż wskazany w księdze wieczystej.

Zatwierdzony projekt przebudowy drogi wewnętrznej nie uwzględnia interesu osób zamieszkujących osiedle [...] w [...]. Stanowisko Rady Mieszkańców tego osiedla jest negatywne, co jednak zostało całkowicie zignorowane przy ocenie sprawy. Stanowi to naruszenie zasad wyrażonych w przepisie art. 7 k.p.a. tj. prawdy obiektywnej oraz uwzględnienia słusznego interesu obywatela w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a.

Planowana inwestycja, pogorszy warunki funkcjonowania mieszkańców zasobów Spółdzielni, w szczególności znacznie zmniejszy ilość istniejących w chwili obecnej miejsc parkingowych.

Nadto, w dokumentacji wpisano, iż na końcowym odcinku projektowanego obiektu przewidziano plac manewrowy do zawracania pojazdów o powierzchni ok.150 m2 oraz budowę zjazdów na przyległe posesje. Nie wskazano jednak, gdzie mają zostać zlokalizowane owe zjazdy.

Z uwagi na lakoniczność wyjaśnień organu zasadny pozostaje zarzut, iż planowana inwestycja nie spełnia kryteriów drogi publicznej a jest drogą wewnętrzną. Drogami wewnętrznymi są bowiem drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na drodze wewnętrznej stanowiącej częściowo zjazd z ulicy [...]. Przebieg tej ostatniej rozciąga się od ul. [...] do ul. [...]. Wskazana inwestycja nie może być zatem traktowana jako przedłużenie drogi, co wyłącza stosowanie specustawy drogowej.

Skarżąca wskazała również, iż w toku postępowania niektóre osoby uznane za strony postępowania zmarły. Pomimo tego organ I Instancji prowadził sprawę i w odniesieniu do takiej osoby wydał zaskarżoną decyzję. Stanowi to naruszenie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Takie działanie organu narusza także przepis art. 9 w zw. z art. 10 k.p.a. bowiem poprzez całkowite zignorowanie faktu śmierci niektórych osób będących stronami w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiono ich następcom prawnym wzięcie udziału w sprawie.

Organy naruszyły art. 7a k.p.a. tj. zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Nie odniosły się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący do zarzutu Skarżącej, że w rzeczywistości przedmiotowa inwestycja obejmuje przebudowę obiektów, które stanowią drogę wewnętrzną i po zrealizowaniu inwestycji pełnić będą taką samą funkcję, przy czym dojdzie do naruszenia przepisów art. 1 w zw. z art. 11a i art. 12 specustawy drogowej.

VI.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII.

Skarga jest częściowo zasadna.

Na wstępie Sąd uznaje za stosowne zwrócić uwagę Stron na główne założenie szczególnej regulacji prawnej dotyczącej realizacji inwestycji drogowych w Rzeczypospolitej Polskiej, jaka legła u podstaw uchwalenia tzw. specustawy drogowej. Otóż ze względu na specyficzny charakter tego rodzaju aktywności inwestycyjnej państwa i samorządów, przejawiający się w szczególności w jej złożoności oraz przebiegu inwestycji poprzez wiele nieruchomości, jako konieczne jawi się połączenie dotychczas odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jednym, kończącym się zintegrowaną decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, postępowaniu. Decyzja ZRID stanowi przy tym podstawę rozpoczęcia budowy dróg publicznych.

Wskazać należy, iż w literaturze słusznie zwraca się uwagę na to, że ustawodawca ustanowił w specustawie drogowej regułę, zgodnie z którą prowadzenie procesu decyzyjnego zmierzającego do rozpoczęcia budowy/przebudowy/rozbudowy drogi publicznej następuje w sposób określony w dotychczasowych aktach prawnych, ale z uwzględnieniem odmienności określonych w omawianej ustawie. Analiza tych odmienności nie wskazuje jednak, aby dla rozpoczęcia budowy drogi publicznej zniesiono konieczność ustalenia jej lokalizacji, pozyskania terenów pod tę budowę lub sporządzenia dokumentacji technicznej. Te wszystkie elementy nadal są konieczne, tyle tylko, że ich określenie dla typowej inwestycji budowlanej dokonywane jest w kilku odrębnych procedurach administracyjnych, niekiedy także w procedurach cywilnych (nabycie tytułu prawnego w drodze umowy). Natomiast dla inwestycji dotyczącej budowy drogi publicznej procedury te, ze względu na swoją jednorodność procesową (postępowania o charakterze administracyjnym), połączone zostały w jedną procedurę, co znajduje swoje konsekwencje (odzwierciedlenie) w rozmiarze i granicach skutków prawnych wywoływanych przez decyzję kończącą to postępowanie. Charakter omawianej ustawy posiada więc zasadnicze znaczenie w procesie jej stosowania, ponieważ przez pryzmat tego charakteru należy postrzegać granice skutków prawnych wywoływanych przez przyjęte w tej ustawie rozwiązania wyrażające się w określonej ich treści literalnej (por. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz. Wyd. 2, Warszawa 2010, komentarz do art. 1).

Specustawa drogowa ma więc na celu uproszczenie i przyspieszenie procesu budowy istotnych dla rozwoju kraju dróg publicznych. Daleko idące uprawnienia organów i inwestora, co oczywiste, wiążą się zawsze z możliwością ograniczenia praw osób trzecich, jakie te wywodzą z prawa własności nieruchomości, które mają zostać przejęte pod budowę danej drogi lub znajdują się w obszarze jej oddziaływania. Szybkość realizacji inwestycji drogowej, która jest wartością istotną w tego rodzaju aktywności państwa i samorządów, gwarantowana jest m.in. poprzez połączenie w jednej decyzji administracyjnej rozstrzygania o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzaniu podziału nieruchomości, przejmowaniu nieruchomości na własność publiczną i zatwierdzaniu projektu budowlanego, stanowiące pozwolenie na budowę. Nie oznacza to jednak, iż gorzej potraktowane mogą zostać interesy osób trzecich. To właśnie te charakterystyczne cechy postępowań z zakresu ZRID, w szczególności zaś uprawnienie do szybkiego pozbawienia prawa własności (wywłaszczenia), wymagają od organu szczegółowego i dogłębnego rozważenia, czy właśnie te uproszczone i skrócone do minimum procedury oraz szczególne rozwiązania prawne znajdują w konkretnej sprawie zastosowanie. Wskazać należy, iż to, że ustawodawca zamieścił prawo do wywłaszczenia obywatela z własności w ramach pewnych uproszczonych a przez to szybkich procedur wynikających z przepisów specustawy drogowej, nie zmienia tego, iż nadal jest ono dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Na gruncie omawianej specustawy tym celem publicznym jest właśnie budowa drogi publicznej. Wszelkie działania inwestorów a następnie organów jedynie ten cel pozorujące, muszą zostać ocenione negatywnie.

Sąd wskazuje, iż zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, akt ten określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, nie zaś jakichkolwiek dróg. Wprawdzie decydujące dla jej zastosowania znaczenie ma nie tyle aktualny, co docelowy status drogi, nie ma zatem podstaw, by niejako per se odmawiać jej zastosowania z tego i tylko tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest np. po śladzie istniejącej drogi wewnętrznej (por. wyrok tutejszego Sądu z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2933/16). Jednakże niezmiernie istotna jest przy tego rodzaju wątpliwościach, a takie tu istnieją, analiza, czy zastosowanie przepisów specustawy w istocie do utworzenia drogi wewnętrznej, nie jest instrumentalnym traktowaniem uprawnień z tego aktu wynikających.

Na tle wykładni wskazanego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się bowiem stanowisko, które podziela również tutejszy Sąd, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, przewidziane w specustawie drogowej, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (tak wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1111/08, czy też wyrok z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2348/10).

Kategorycznie wyłączyć zatem należy dopuszczalność stosowania przepisów specustawy drogowej do budowy (rozbudowy) dróg wewnętrznych, które to działania nie mogą stanowić o realizacji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. - dalej jako u.g.n.).

Mając to na uwadze Sąd stwierdza, iż Wojewoda [...] nie przeprowadził wystarczającej analizy okoliczności sprawy, w szczególności tego czy zamiarem inwestora (będącego jednocześnie organem orzekającym w I instancji), nie jest budowa w istocie drogi wewnętrznej.

Po pierwsze wskazać należy, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zagadnieniu temu poświęca wyłącznie jeden akapit (str. 14 decyzji 2 akapit od góry), co w żadnym razie, przy uwzględnieniu konsekwentnie akcentowanej przez Skarżącą kwestii budowy drogi wewnętrznej zamiast publicznej, nie może zostać uznane za realizację zasady przekonywania i wyjaśniania stronie motywów rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a.).

Po drugie, decyzja Wojewody, pomimo zawartego w niej zapewnienia i odwołania się do decyzji organu I instancji, w ogóle nie analizuje planowanego przebiegu drogi i tego, czy aby na pewno jej budowa stanowić będzie inwestycję w drogę publiczną, czy jednak w wewnętrzną. Zgodnie bowiem z przywołaną przez organ uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2000 r., nr [...] w sprawie zaliczenia ulic w mieście [...] do kategorii dróg gminnych (http://www.bip.[...]) w załączniku w pkt 6 wskazano, iż zalicza się do kategorii dróg gminnych ulicę [...] na odcinku od ul. [...] do bramy Jednostki Wojskowej. Organ nie sprawdza przy tym, czy uchwała ta była kiedykolwiek zmieniana (uaktualniana). Ponadto projekt budowlany przewiduje główną aktywność budowlaną na terenie, który ani nie leży w granicach dotychczasowej drogi publicznej - ul. [...], ani też nie wskazuje na powiązanie tej drogi z siecią innych dróg publicznych, w szczególności nie wskazuje czemu ma służyć wykonanie "przedłużenia" wskazanej ulicy na teren, który w chwili obecnej stanowi parking Spółdzielni, a jednocześnie jest pewne, iż w tym kierunku rozbudowa drogi (ul. [...]) w przyszłości na pewno już nie nastąpi (na jej trasie stoi bowiem wiele budynków wielorodzinnych). O ile więc nie można a limine wykluczyć, iż również takie zaplanowanie inwestycji może spełniać wymagania związane z realizacją drogi publicznej, o tyle Sąd nie ma wątpliwości, że wyjaśnienie tej kwestii obciąża w pierwszej kolejności inwestora, zaś następnie organy orzekające w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Decyzja Wojewody nie zawiera wystarczającej analizy w tym zakresie. Sąd podkreśla przy tym, iż do pewnego stopnia bezrefleksyjne powoływanie się przez organ na sformułowania, iż to inwestor jest wyłącznie "kreatorem miejsca, sposobu i kształtu realizacji inwestycji, natomiast organ orzekający wyznacza dopuszczalne prawem granice tej kreacji, poprzez dokonywanie oceny prawnej, kończącej się aktem władztwa publicznego, zakreślającego te granice", nie może uzasadniać odstąpienia od zbadania, czy planowana inwestycja, o której realizację inwestor zabiega w ramach zezwolenia zintegrowanego, a więc w daleko uproszczonej procedurze, rzeczywiście winna zostać w tej procedurze zrealizowana. Organ ma wyjaśnić, bazując na przekonywującym stanowisku inwestora, dlaczego dana inwestycja jest inwestycją w drogę publiczną.

Podkreślić należy, iż przyjęte w niniejszej sprawie umiejscowienie inwestycji, przy akcentowanym przez Spółdzielnię od początku sporze o ustanowienie drogi koniecznej, jak i podnoszonym braku przesłanek do wydania decyzji ZRID (droga wewnętrzna z brakiem możliwości jej dalszego "rozwoju"), a także negatywnym społecznie odbiorze tej inwestycji, nakazywało organowi odwoławczemu szczegółowe przeanalizowanie charakteru inwestycji. Nie jest bowiem tak, iż inwestor jest uprawniony do dowolnego kreowania przebiegu zamierzonej drogi, a jego aktywność w tym zakresie nie podlega jakiejkolwiek kontroli. To on ma bowiem wyjaśnić, a organ zweryfikować, dlaczego taki akurat przebieg planowanej inwestycji (taka budowa) oznaczać będzie budowę drogi publicznej a nie drogi wewnętrznej. Specustawa drogowa ma bowiem zastosowanie wyłącznie do budowy dróg publicznych, o czym wprost mówi jej art. 1 ust. 1. O ile więc nie byłoby w ogóle sporu o to, że taką rozbudową ul. [...] byłaby jej rozbudowa za wskazaną w uchwale Rady Miasta [...] bramę jednostki wojskowej i połączenie z ulicą [...], o tyle zajęcie parkingu należącego do Spółdzielni i Spółdzielców wymagało nieco szerszych wyjaśnień, niż jednozdaniowe skwitowanie budowy drogi publicznej i braku możliwości ingerencji organu w takie ukształtowanie inwestycji z uwagi na "kreacyjne" uprawnienia zarządcy drogi.

W konsekwencji Sąd uznaje, iż doszło do naruszenia przez Wojewodę norm wyrażonych w art. 7, art. 8 § 1, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej, nakazujących dokładne wyjaśnienie istoty sprawy, z zachowaniem potrzeby przekonywania biorących udział w postępowaniu podmiotów oraz wskazania tego wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji.

W ponownym postępowaniu organ ustali, żądając w pierwszej kolejności stosownych wyjaśnień od inwestora, jakim celom ma służyć realizacja inwestycji drogowej na spornych działkach Spółdzielni. Oceni także, czy rzeczywistym zamiarem inwestora jest realizacja drogi publicznej (rozbudowa ul. [...]), czy też budowa de facto drogi wewnętrznej, z ulicą tą się jedynie łączącej. W okolicznościach tej sprawy fakt, iż inwestor formalnie nadaje swojemu zamierzeniu kształt rozbudowy drogi nie przesądza, iż taki właśnie jest rzeczywisty zamiar. W zależności od udzielonych wyjaśnień organ podejmie stosowną decyzję.

W tym stanie rzeczy za uzasadnione uznano zarzuty skargi nr 1a i 2c w zakresie, w jakim wskazują na niewyjaśnienie przez organ kwestii rzeczywistego zamiaru inwestycyjnego Prezydenta Miasta [...]. W związku z tym uzasadnione jest zatem uchylenie z tej właśnie przyczyny decyzji Wojewody [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W pozostałym zakresie zarzuty uznać należało za nieuzasadnione.

Chybione są bowiem uwagi Strony sformułowane w ramach zarzutu 1b skargi. W postępowaniu kończącym się decyzją ZRID, co do zasady, interes publiczny przeważa nad interesem jednostkowym. Budowa drogi publicznej jest bowiem celem publicznym, który przez ustawodawcę uznawany jest za uzasadniający najdalszą ingerencję w prawo własności (por. art. 6 pkt 1 u.g.n.). O ile więc w konkretnej sprawie mamy do czynienia rzeczywiście z budową drogi publicznej, a nie wewnętrznej, to zakwestionowanie tego celu wymaga skonkretyzowania interesu prywatnego (lokalnej społeczności) poprzez wykazanie ważkości tego pierwszego ponad ten publiczny. Abstrahując od powodów uchylenia decyzji Wojewody, powoływanie się przez Spółdzielnie na dotychczasowy sposób wykorzystywania gruntu bądź niesatysfakcjonujące wyjaśnienia kwestii potrzeby przeprowadzenia procedury ZRID nie uzasadniają same przez się nadania prymatu interesowi prywatnemu nad publicznym.

Niezasadnie również, w zarzutach 2a, 2b i 2g, Skarżąca podnosi pominięcie i nieodniesienie się przez Wojewodę do faktu śmierci współwłaścicieli nieruchomości objętych decyzją oraz innego właściciela działki nr [...] obr. [...] niż faktycznie wykazany w księdze wieczystej, co ma stanowić istotne naruszenie przepisów postępowania tam wskazanych, skutkujących nawet nieważnością decyzji.

Odnosząc się do powyższych zarzutów w pierwszej kolejności należy zauważyć, iż przepis art. 11i ust. 1 specustawy drogowej wyłącza stosowanie art. 28 ust. 2 P.b. Z tego względu zastosowanie znajduje ogólna zasada wyrażona w art. 28 k.p.a., wymagająca od strony postępowania "poruszania" się w ramach przysługującego jej interesu prawnego. Zestawiając to zatem z charakterem decyzji ZRID należy wskazać, iż Spółdzielnia może skutecznie podnosić zarzuty względem rozstrzygnięcia Wojewody jedynie w zakresie, w jakim jest to uzasadnione przysługującym jej interesem prawnym do zwalczania danej wadliwości, nie zaś w obronie bliżej nieokreślonego "interesu ogólnego". Wskazywanie, iż organy kierują decyzję do podmiotu niewłaściwego nie leży w zakresie uprawnień jakie przysługują w tym postępowaniu Spółdzielni. Poza tym organ słusznie wskazuje, że w myśl art. 11f ust. 3 specustawy drogowej doręczenie decyzji podmiotom innym niż inwestor następuje poprzez obwieszczenie, niezależnie od doręczanych indywidualnie zawiadomień. Tak też wyraźnie stwierdza Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 27 lutego 2017 r., sygn. akt II OPS 2/16. Zestawiając to z wymogami decyzji, a więc z obowiązkiem określenia granic inwestycji (poprzez wskazanie jej obszaru) oraz określenie nieruchomości lub ich części przejmowanych na własność Skarbu Państwa bądź właściwej JST według katastru nieruchomości (do czasu jego utworzenia ewidencji gruntów i budynków - art. 224 u.s.g.), owo skierowanie decyzji następuje do podmiotów wskazanych w ewidencji gruntów. Jest to szczególna regulacja, właściwa tej ustawie.

Sąd zauważa także, iż osoby zmarłe, o których mówi Skarżąca to E.M. T., zmarła [...] czerwca 2016 r. oraz W. M. Ż., zmarły w dniu [...] września 2016 r., co wynika z postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. Okoliczność ta zaszła jednak przed wszczęciem postępowania w przedmiocie wydania decyzji ZRID, zaś spadkobiercy wskazanych osób, pomimo niekwestionowanych obwieszczeń zarówno o wszczęciu postępowania jak i o wydaniu decyzji, nie zgłosili się do postępowania wykazując prawo do spadku.

Nadto, jeżeli chodzi o status właścicielski działki nr [...] obr [...] w [...] należy wskazać, iż organ słusznie uznał, iż należy ona do K. i H. S.. Analiza wpisów w zupełnej treści księgi wieczystej o nr [...] wskazuje, iż w Dziale II wskazane osoby figurują jako współwłaściciele na zasadzie majątkowej wspólności małżeńskiej, przy czym dane o podstawie wpisu zawarte są w dalszej części pod pozycją nr 25. Z informacji tych, zawartych ramach tego działu księgi w części "Wnioski i podstawy wpisów w księdze wieczystej. Zestawienie rubryk - podstaw wpisów" wynika, iż pod numerem porządkowym 25 wykazano umowę sprzedaży przedmiotowej nieruchomości zawartą w dniu [...] stycznia 2018 r. przed notariuszem Ł. K. (akt notarialny Rep. [...]). Tym samym własność nieruchomości nr [...] obr. [...] należała w dacie orzekania do K. i H. S..

Nie jest także zasadny zarzut nr 2d skargi. W sprawach dotyczących budowy dróg publicznych, jeżeli tylko spełnione są warunki do zastosowania specustawy drogowej (o czym była już mowa), nie jest możliwe - poza szczególnymi i oczywistymi wyjątkami - kwestionowanie technicznych rozwiązań drogowych przyjętych w projekcie przez inwestora, w szczególności co do bezpieczeństwa danego rozwiązania, czy celowości takiego rozwiązania.

Nie jest słuszny również zarzut nr 2e wskazujący na naruszenie zasady rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony. Spółdzielnia zapomina, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia ze stronami o spornych interesach, zatem wskazany przepis nie może być rozumiany w ten sposób, iż w tego typu sytuacjach organ może wybierać stronę, na której rzecz w sposób dla niej korzystny rozstrzygnie ewentualnie powstałe wątpliwości.

Chybione są także uwagi sformułowane w ramach zarzutu nr 2f skargi. Choć Strona niewątpliwie słusznie podkreśla, iż Wojewoda a wcześniej organ I instancji w sposób nazbyt powierzchowny i zdawkowy ustosunkowali się do podnoszonych w toku postępowania przez mieszkańców i Spółdzielnię uwag co do celowości inwestycji i pominięcia interesu wszystkich uczestników, to jednak nie może to mieć wpływu na rozstrzygnięcie.

W tym stanie sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono natomiast na mocy art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. przyjmując za zasadne zasądzenie zwroty kosztów postępowania w wysokości 997 zł (500 zł wpis, 480 zł wynagrodzenie pełnomocnika, 17 złotych opłata skarbowa od pełnomocnictwa).