Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2322/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Protokolant sekr. sąd. Izabela Urbaniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Spółki [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...], od decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. Nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. w przedmiocie ustalenia na rzecz Wspólnoty Gruntowej O. jednorazowej opłaty w kwocie 4.378.186 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o pow. 1,3314 ha, nr [...] o pow. 0,0699 ha, nr [...] o pow. 1,2026 ha z obrębu [...] oraz działka nr [...] o pow. 14,6514 ha z obrębu [...], a także część działki nr [...] o pow. 6,3112 ha z obrębu [...], spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ulicy rejonu [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Na podstawie zebranego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, ustalono następujący stan faktyczny:

Ostateczną decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Prezydent W. ustalił na rzecz Wspólnoty Gruntowej O. (zwanej dalej skarżącą) jednorazową opłatę w kwocie 4.378.186 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej przy ul. [...] spowodowanej uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...].

Pismem z dnia [...] marca 2010 r. skarżąca wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. W uzasadnieniu powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. Prezydent W. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. Prezydent W. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca Spółka.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu ww. decyzji Kolegium podniosło, że z powołanego przez skarżącą wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r., sygn. akt P 58/08 wynika wymóg zbadania i wyjaśnienia, czy dana nieruchomość położona była uprzednio na obszarze dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeżeli tak pojawia się następnie wymóg porównania przeznaczenia jakie przewidywał dla niej uprzednio obowiązujący plan (który utracił moc), w stosunku do jej przeznaczenia w nowym planie. Wymierzenie renty planistycznej będzie uzasadnione, jeżeli nowy plan zmienia dotychczasowe przeznaczenie danej działki wynikające z planu który utracił moc, gdyż to zdarzenie bezsprzecznie powoduje zwiększenie jej wartości. Jeżeli taka zmiana nie zostanie wykazana, brak podstaw do wymierzenia opłaty. Dopiero w razie braku ustaleń tożsamości przeznaczenia wynikającego z "nowego" i "starego" planu, badaniu będą podlegały przesłanki art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu (sposób faktycznego wykorzystania nieruchomości).

Prezydent W. ustalił, że działki [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], a także działka nr [...] z obrębu [...] objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...] z dnia [...] marca 2006 r.).

Zgodnie z ustaleniami tego planu:

1. działka nr [...] znajduje się na terenie: zachodnia część działki oznaczona

została na rysunku planu symbolem [...] (tereny zieleni); wschodnia część

działki oznaczona została symbolem [...] i [...] (teren mieszkalnictwa

jednorodzinnego z usługami), północna część działki znajduje się w pasie

drogi oznaczonej symbolem [...]; we wschodniej części działki zaplanowano

przebieg drogi [...];

2. działka nr [...] znajduje się w pasie drogi oznaczonej symbolem [...];

2. działka nr [...] znajduje się na terenie zieleni oznaczonym symbolem [...];

wschodnia część działki oznaczona została symbolem [...] i [...] (teren

mieszkalnictwa jednorodzinnego ekstensywnego z usługami); południowa

część działki znajduje się w pasie drogi oznaczonej symbolem [...]; we

wschodniej części działki zaplanowano przebieg drogi [...];

3. działka nr [...] znajduje się na obszarze: północno - zachodnia część działki to

tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi ([...]);

północno - wschodnia część działki to tereny [...] (tereny mieszkalnictwa

jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi); wschodnia część działki

oznaczona została symbolami [...] i [...] (tereny mieszkalnictwa

jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi); południowa część działki

znajduje się na obszarze urbanistyczny [...] (tereny mieszkalnictwa

jednorodzinnego z usługami towarzyszącymi); przez teren działki planuje się

przebieg dróg oznaczonych symbolami [...];

4. działka nr [...] znajduje się na terenie przeznaczonym pod budownictwo

mieszkaniowe jednorodzinne z usługami (symbol planu [...], [...]), przez

teren działki planuje się realizację dróg oznaczonych symbolami [...].

Uprzednio na tym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r.

Stąd też przy wycenie przedmiotowych działek powołany w sprawie biegły zobowiązany był do przyjęcia ich faktycznego sposobu użytkowania.

Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, iż powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego, sygn. akt P 58/08, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem nie zachodzi tu sytuacja o którym mowa w powołanym wyroku - tzn. wzrost wartości nieruchomości nie odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystywania w sytuacji, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo jak w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. Organ dodał, iż zamierzonego skutku nie może odnieść powoływanie się przez skarżącą na przeznaczenie wycenianego terenu przed

uchwaleniem planu rejonu ul. [...] określone uchwałą Nr [...] Rady W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. Urz. Woj. [...]. Nr [...], poz. [...]), bowiem ustalenia te na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju m. st. Warszawy (Dz. U. z 2002 r., Nr 41, poz. 361) pełnią jedynie funkcję studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego W. w rozumieniu przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym.

Pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. Spółka [...] reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji jako naruszających prawo, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w tym:

1. art. 150 § 1 K.p.a. i art. 149 § 2 K.p.a. przez ograniczenie wznowionego

postępowania do zbadania wyłącznie przyczyn wznowienia w oparciu o art.

145a § 1 K.p.a.;

2. art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu poprzez przyjęcie,

iż wartość nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja, wzrosła

w wyniku zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy

wartość nieruchomości nie wzrosła z tego powodu, szczególnie, że przed

uchwaleniem planu na terenie tym jego przeznaczenie określone było w

uchwale Nr [...] Rady W. z dnia [...] lipca 2001 r.;

3. art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu przez nie uwzględnienie w decyzji

ustalającej wysokość renty obniżenia wartości działek nr [...].;

4. art. 36 ust. 4 ww. ustawy przez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności

związanych z ustaleniem wysokości kwestionowanej renty planistycznej, co

znalazło swój wyraz z decyzji nr [...] oraz decyzji nr [...];

5. art. 154 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez

nieuwzględnienie tego przepisu przy ustaleniu wyboru metody i techniki

szacowania nieruchomości, przez pominięcie, że w przypadku braku planu

miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie

6. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy którym był plan zagospodarowania W. z określeniem ustaleń wiążących gminy [...] przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności

sprawy mających wpływ na jej wynik, poprzez przyjęcie że ww. studium nie

jest miarodajne przy ocenie przeznaczenia nieruchomości;

7. art. 7 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, a tym

samym naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez oparcie

rozstrzygnięcia o operat oszacowania nieruchomości, który nie uwzględnia

stanu prawnego nieruchomości podczas obowiązywania miejscowego

ogólnego Planu Zagospodarowania Przestrzennego z 1992 r. oraz studium

uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego z 2001 r. i

brak weryfikacji istniejącego operatu przez rzeczoznawcę majątkowego,

który dokonałby szacunku w oparciu o aktualne zasady z uwzględnieniem

zmian wynikających z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego;

8. art. 77 i 80 K.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie i ocenę zebranego

materiału dowodowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej zwana P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. -

zarzutami i wnioskami skargi, Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Na wstępie stwierdzić należy, iż Prezydent W. zasadnie dokonał wznowienia postępowania zakończonego wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008r. orzekającej o pobraniu od Wspólnoty Gruntowej o. jednorazowej opłaty w wysokości 4.378.186 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Strona bowiem żądając zwrotu opłaty tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskazała na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010 r. (sygn. akt P 58/08), a orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego orzekające o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją może stanowić przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego, co wynika wyraźnie z brzmienia art. 145a K.p.a. Postanowienie o wszczęciu postępowania jest tylko aktem procesowym, rozstrzygającym sprawy objętej wznowieniem. Wystarczające jest, aby strona wskazała podstawę wznowieniowe wymienioną w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz zachowała wymagany miesięczny termin do złożenia skargi, licząc od dnia wejścia w życie orzeczenia Trybunału. W niniejszej sprawie owe warunki zostały spełnione.

Rozważając jednak przedmiotową sprawę po wznowieniu zarówno Prezydent W. jak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zasadnie przyjęło, że powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. (sygn. akt P 58/08) nie ma zastosowania w niniejszej sprawie.

Trybunał Konstytucyjny we wskazanym wyroku stwierdził, że art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zwana dalej ustawą o planowaniu) w zakresie, w jakim wzrost wartości nieruchomości odnosi się do kryterium faktycznego jej wykorzystania w sytuacjach, gdy przeznaczenie nieruchomości zostało określone tak samo w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed 1 stycznia 1995 r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 tej ustawy, jest niezgodny z art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W przedmiotowej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przeanalizowało przeznaczenie działek skarżącej nr [...] z obrębu [...], oraz działki nr [...] z obrębu [...], a także działka nr [...] z obrębu [...], zarówno podczas obowiązywania poprzednio obowiązującego miejscowego

planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., faktycznego przeznaczenia działek w okresie nie obowiązywania żadnego planu zagospodarowania przestrzennego w tym rejonie, jak i obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r.

W pierwszej kolejności wskazano, iż działki nr [...] z obrębu [...] oraz działki nr [...] z obrębu [...], a także działka nr [...] z obrębu [...] objęte zostały miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] zatwierdzonym uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. Uprzednio na tym terenie nie obowiązywał plan zagospodarowania przestrzennego, bowiem miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) na mocy art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2004 r. Stąd też przy wycenie przedmiotowych działek powołany w sprawie biegły zobowiązany był do przyjęcia ich faktycznego sposobu użytkowania. Orzekające w sprawie organy wskazały, że analiza sporządzonych w sprawie operatów szacunkowych wykazała, iż rzeczoznawca majątkowy B. H. uwzględniła, że zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego W. zatwierdzonym uchwałą Nr [...] części nieruchomości gruntowej położonej przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] (z obrębu [...]) oraz działki nr [...] (z obrębu [...]), a także działki nr [...] (z obrębu [...]) oznaczone były symbolem [...] - strefa ochrony systemu przyrodniczego, w której preferuje się utrzymanie i ochronę terenów biologicznie czynnych, a wyklucza się lokalizowanie skoncentrowanego budownictwa mieszkaniowego, obiektów produkcyjnych, magazynów, składów i wszelkich obiektów uciążliwych.

W przypadku działki nr [...] rzeczoznawca majątkowy określiła faktyczny sposób jej wykorzystania jako pastwiska trwałe. Biorąc pod uwagę ustalenia nowego planu oraz faktyczny sposób wykorzystywania tego terenu (tożsamy z planem obowiązującymi do dnia 31 grudnia 2003 r.) przyjęto, że wzrost wartości nieruchomości dotyczył tylko jej części oznaczonej symbolem [...] i [...] wraz z przypisaną powierzchnią układu kierunkowego. Z kolei w odniesieniu do pozostałej części działki odnotowano spadek wartości.

Przy wycenie działki nr [...] biegła podała, że jej faktyczny sposób wykorzystania to drogi. Zdaniem biegłej w przypadku tego terenu wzrost wartości nieruchomości nie nastąpił, bowiem faktyczny sposób użytkowania działki jest tożsamy z funkcją wyznaczoną w uchwalonym planie.

Wyceniając działkę nr [...] biegła określiła faktyczny sposób jej wykorzystania jako pastwiska trwałe. Przyjęto, że wzrost wartości tej nieruchomości dotyczył tylko jej części oznaczonej symbolem [...] i [...] wraz z przypisaną powierzchnią układu kierunkowego. Natomiast w odniesieniu do pozostałej części działki odnotowano spadek wartości.

Z kolei faktyczny sposób wykorzystywania działki nr [...] określony został jako tereny zielone łąk i pastwisk (tożsamy z planem obowiązującym do dnia 31 grudnia 2003 r.). W ocenie biegłej wzrost wartości tej nieruchomości nastąpił w odniesieniu do całej nieruchomości, bowiem nowy plan przewiduje tu możliwość realizowania zabudowy mieszkaniowej oraz komunikacyjnej.

Wyceniając działkę nr [...] biegła określiła faktyczny sposób jej wykorzystania jako pastwiska trwałe. Przyjęto, że wzrost wartości nieruchomości dotyczył całej działki, dla której nowy plan przewiduje możliwość realizowania zabudowy mieszkaniowej oraz komunikacyjnej.

W ocenie Sądu porównując przeznaczenie przedmiotowych działek zgodzić należy się z orzekającymi w sprawie organami, iż w rozpatrywanej sprawie nie znajdzie zastosowania powołany przez stronę skarżącą wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 lutego 2010r. Z dokonanego powyżej porównania wynika bowiem, iż w następstwie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ul. [...] zatwierdzony uchwałą Nr [...] z dnia [...] lutego 2006r. nastąpił wzrost wartości omawianej nieruchomości. Dlatego też w rozpatrywanej sprawie zasadnie znalazł zastosowanie przepis art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu stanowiący, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości. W świetle art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu wysokość opłaty, o której mowa w przywołanym wyżej przepisie ustala się na dzień sprzedaży,

zaś wartość nieruchomości zgodnie z art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu ustala się w trybie przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż strona skarżąca sformułowała w skardze szereg zarzutów mających na celu zakwestionowanie przeprowadzonego uprzednio postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z dnia [...] lipca 2008r., podważając ustalenia leżące u podstaw naliczonej opłaty planistycznej. Zauważyć jednak należy, i ż przecie postępowanie w sprawie naliczenia ołaty planistycznej wszczęte zostało właśnie na wniosek Wspólnoty, która nie złożyła odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008r., którą to decyzją organ ustalił na rzecz skarżącej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Decyzja ta stała się zatem ostateczna.

Ponadto wskazać należy, iż Prezydent W. jako podstawę rozstrzygnięcia powołał m.in. art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. zgodnie z którym organ odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. W ocenie Sądu zastosowanie powinien tu jednak znaleźć przepis art. 146 § 2 który stanowi, iż nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Uchybienie to zdaniem Sądu pozostaje bez wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji orzeczenia.