Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 451/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6350 Koncesja na prowadzenie działalności w zakresie sportu profesjonalnego, zezwolenia na utworzenie związku sportowego, lic
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Sportu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1pkt 1 lit. c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: aert. 23 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2005 nr 155 poz 1298
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Maria Jagielska Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi P. na decyzję Ministra Sportu z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia zgody na utworzenie P. 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2006 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Sportu po rozpoznaniu wniosku P. (dalej jako skarżący) o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję tego organu z dnia [...] października 2006 r. w sprawie cofnięcia zgody na utworzenie P. z siedzibą w W.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o sporcie kwalifikowanym (Dz. U. Nr 155, poz. 1298 z późn. zm.) Minister Sportu zarządził przeprowadzenie w okresie od [...] maja do [...] czerwca 2006 r. kontroli działalności P. w latach 2004 – 2006 pod względem zgodności z prawem, a także postanowieniami statutu oraz regulaminów wewnętrznych, ze szczególnym uwzględnieniem działalności sportowej. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontrolnym z dnia [...] czerwca 2006 r. Na ich podstawie organ dokonał oceny działalności skarżącego, a zwłaszcza jego organów oraz sformułował uwagi i zalecenia zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2006 r. Zawiadomieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący został poinformowany o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia zgody na utworzenie P. Postępowanie to zakończyło się wydaniem decyzji cofającej zgodę na utworzenie ww. Związku, która zapadła na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. W decyzji zostały enumeratywnie wyliczone uchybienia stwierdzone podczas kontroli w zakresie działalności finansowo - gospodarczej skarżącego, w zakresie działania jego organów, a w szczególności Zarządu Związku i Komisji Rewizyjnej, w zakresie działalności sportowej i organizacyjnej.

Oceniając odpowiedź skarżącego na wystąpienie i zalecenia pokontrolne organ uznał, że skarżący nie przedstawił żadnych dowodów na okoliczność wykonania zaleceń pokontrolnych, które świadczyłyby o rzeczywistej realizacji przez Związek obowiązków i wyeliminowaniu stwierdzonych naruszeń.

Ponadto organ wskazał, że w wyniku prowadzonego postępowania ustalono, iż skarżący jest członkiem organizacji międzynarodowej [...], która nie spełnia kryteriów wymaganych przez art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym.

W ocenie organu przeprowadzona kontrola wykazała, że skarżący prowadzi szczątkową działalność w zakresie dyscypliny [...] i nie jest w żaden sposób dla niej reprezentatywny. Powoduje to istotne zagrożenia dla dalszego rozwoju tej dyscypliny zarówno w ramach współzawodnictwa krajowego, jak i międzynarodowego. Zdaniem organu wyniki kontroli wskazują jednoznacznie, że obowiązki nałożone na skarżącego z mocy przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym zostały w oczywisty sposób naruszone, a dotychczasowa działalność osób odpowiedzialnych za ten stan rzeczy nie rokuje żadnych zmian.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2006 r. skarżący zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując, że żaden z wniosków pokontrolnych wydanych przez organ, nie zawierał zalecenia czy też upoważnienia dla organu do wszczęcia postępowania i cofnięcia zgody na utworzenie P. Podkreślił, że zawiadomił organ pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., o wykonywaniu zaleceń pokontrolnych, natomiast organ nie przedsięwziął żadnych kroków dla stwierdzenia, że fakty podane w tym piśmie nie odpowiadają prawdzie. Wskazał, że kryteria określone w art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym nie mają do niego zastosowania, albowiem dotyczą one jedynie związków nowotworzonych. W ocenie skarżącego ocena czy dana organizacja międzynarodowa jest reprezentatywna dla dyscypliny [...] należy wyłącznie do organu nadzoru nad jej działalnością. Zawodnicy P. uczestniczą w międzynarodowej rywalizacji sportowej i tym samym działania skarżącego spełniają warunki określone w art. 12 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy. Nadto skarżący zwrócił uwagę, że na terenie kraju działa 9 klubów sportowych, spełniających wymóg określony w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy i są one zrzeszone w P., mając prawo do udziału we współzawodnictwie sportowym określonym w art. 12 ust. 1 ww. ustawy. Podkreślił także, że wydawał, wydaje i będzie wydawał licencje uprawniające kluby do udziału w sporcie kwalifikowanym. Uznając, że na dzień wydania decyzji zalecenia pokontrolne zostały wypełnione, skarżący podniósł, że nie istniały zatem przesłanki, które upoważniałyby organ do stwierdzenia, że działalność skarżącego jest niezgodna z prawem. W dalszej części wniosku skarżący podał, że organy państwa tj. Prezes Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu oraz Prezes Polskiej Konfederacji Sportu działały bezprawnie, natomiast Minister Sportu wiedząc o powyższych naruszeniach prawa ze strony tych organów nie podejmował żadnych działań. Zarzucił nadto pominięcie dowodu z przesłuchania świadka [...], jak również naruszenie jego praw w postępowaniu administracyjnym z uwagi na nierozpatrzenie jego wniosku z dnia [...] listopada 2006 r. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Minister Sportu utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odniósł się do poszczególnych zarzutów sformułowanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wskazał, że wszczęcie postępowania administracyjnego jest czynnością o charakterze proceduralnym, zmierzającą do ustalenia konkretnego stanu faktycznego i prawnego, przewidzianą w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego i brak podstaw do uznania, że podjęcie tej czynności powinno wynikać z wniosków pokontrolnych. Organ zwrócił uwagę, że skarżący miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego, nawet po wydaniu decyzji w I instancji, ale z możliwości tej nie skorzystał. Ta rezygnacja strony z czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym w ocenie organu nie może go obciążać. Nawiązując do kryteriów określonych w art. 8 ust. 2 ustawy o sporcie kwalifikowanym organ podkreślił, że kryteria w nim określone odnoszą się też do bieżącej działalności danego podmiotu. Jako, że skarżący nie spełnia warunków ustawowych, nie może legitymować się statusem polskiego związku sportowego. Nadto organ podał, że reprezentatywność organizacji międzynarodowej została precyzyjnie określona w art. 8 ust. 2 pkt 6 cyt. ustawy. Organizacja, do której należy skarżący kryteriów tych nie spełnia. Zwrócił również uwagę, iż skarżący uznając, że spełnia wymóg określony w art. 6 ust. 1 cyt. ustawy nie wziął pod uwagę kilkuset klubów sportowych, o różnym stopniu zorganizowania, które nie biorą udziału we współzawodnictwie kwalifikowanym. W ocenie organu, zaniechania skarżącego na przestrzeni ostatnich lat w zakresie integracji środowiska sportowego oraz pomijanie dorobku innych organizacji działających w dyscyplinie [...] przesądzają o braku realizacji zadań statutowych. Art. 12 ww. ustawy nakłada bowiem na Związek szereg innych obowiązków poza przyznawaniem licencji. Odnosząc się do zarzutu braku działań ze strony Ministra Sportu wobec bezprawnych działań Prezesa UKFIS oraz Prezesa Polskiej Konfederacji Sportu, organ zauważył, że o tym, czy dane działanie bądź zaniechanie narusza przepisy prawa, stwierdza niezawisły sąd w odrębnym postępowaniu, nie zaś strona postępowania administracyjnego. Organ przypomniał także, że czynnościami kontrolnymi objęta była działalność P. od 2004 r., tj. dawno po fakcie wydania przez WSA wyroku w sprawie o sygn. akt 6 I SA 67/02. W ocenie organu odmowa przesłuchania w charakterze świadka [...] była uzasadniona, albowiem okoliczności, na które miałby być on przesłuchany nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie. Organ uznał również, że w toku postępowania nie zostały naruszone prawa skarżącego, gdyż jego wniosek z dnia [...] listopada 2006 r. został rozpatrzony.

W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji, podkreślając zastosowanie przez organ niespotykanego w polskim sporcie środka represji, jakim jest cofnięcie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego w dyscyplinie sportu [...]. W ocenie skarżącego sankcja ta narusza jedną z podstawowych zasad konstytucji proporcjonalności sankcji do uchybienia. Skarżący podtrzymał zarzut zawarty we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż żaden z wniosków pokontrolnych nic nie mówił o potrzebie wszczynania postępowania w sprawie cofnięcia zgody na utworzenie P. Zarzucił Ministrowi naruszenie art. 77 § 1 Kpa, polegające na nieprzedsięwzięciu kroków dla stwierdzenia, że fakty podane w piśmie stanowiącym odpowiedź na zalecenia pokontrolne nie odpowiadają prawdzie. Zdaniem skarżącego uznanie, że nie spełnił on tych zaleceń jest pozbawione podstaw procesowych. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy skarżący wskazał, na przepis art. 77 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym w dniu wejścia w życie ustawy o sporcie kwalifikowanym stał się polskim związkiem sportowym w rozumieniu tej ustawy i nabył wszelkie prawa określone tą ustawą. W ustawie brak jest natomiast delegacji, która zobowiązywałaby polskie związki sportowe do ponownego występowania w trybie administracyjnym o wyrażenie zgody na utworzenie polskiego związku sportowego. Nawiązując do regulacji zawartych w ustawie z dnia 7 kwietnia 1989 r. – Prawo o stowarzyszeniach skarżący podkreślił, że przynależność do P. jest dobrowolna, zaś jego członkami są te stowarzyszenia, które posiadają licencję uprawniającą do udziału w sporcie kwalifikowanym w dyscyplinie [...]. Przez członków tych realizowane są zadania określone w art. 12 ust. 1 cyt. ustawy. Kontrola Ministra Sportu nie obejmowała kontroli działalności klubów sportowych zrzeszonych w P., które zgodnie z obowiązującym prawem realizowały część zadań tego Związku. Skarżący zarzucił również pomijanie przez organ kluczowego dla oceny działalności skarżącego faktu tj. bezprawnego pozbawienia P. praw polskiego związku sportowego na okres 3 lat, przypominając jednocześnie, że wyrok WSA uprawomocnił się 3 września 2004 r., zaś kontrola przeprowadzona w Związku obejmowała okres od 2004 roku. W ocenie skarżącego Minister Sportu wydając zaskarżoną decyzję nie uwzględnił praw nabytych przez zawodników i kluby sportowe uczestniczące w sporcie kwalifikowanym w dyscyplinie [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Sportu wnosząc o oddalenie skargi podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Zauważył, że Konstytucja RP nie zawiera zasady proporcjonalności sankcji do uchybienia. W ocenie organu zastosowany środek, jakkolwiek ostateczny i najbardziej dotkliwy, nie szkodzi rozwojom dyscypliny, jaką jest [...]. Skarżący – zdaniem organu – został w dostateczny sposób poinformowany w decyzji I instancji o tym, że informacja o wykonaniu zaleceń pokontrolnych jest niewystarczająca i uznał możliwość udokumentowania tego faktu w dalszym stadium postępowania. Organ zebrał cały materiał dowodowy pozwalający na obiektywną oceną funkcjonowania P., nie pominął żadnego dowodu, a tylko odmówił wiarygodności pismu z dnia [...] sierpnia 2006 r. Jako chybione uznał organ stanowisko skarżącego, że nie musi spełniać warunków określonych w art. 8 ust. 2 ww. ustawy. Zgodnie bowiem z art. 77 ust. 3 ww. ustawy polskie związki sportowe zostały zobowiązane do dostosowania swojej działalności do wymogów ustawy o sporcie kwalifikowanym. Odpowiadając na zarzut naruszenia praw nabytych organ podniósł, że przedmiotem postępowania nie były prawa i obowiązki osób trzecich, a jedynie polskiego związku sportowego, jako odrębnego podmiotu – osoby prawnej. Wszelka działalność prowadzona jest na wyłączną odpowiedzialność władz Związku, które świadomie tego faktu ponoszą winę za łamanie prawa i nieprzestrzeganie wiążących go przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego oraz przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa Sąd władny jest wzruszyć zaskarżoną decyzję. Nie każde wszak naruszenie prawa przez organy administracji publicznej daje Sądowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako p.p.s.a) stanowi, w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu.

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez P. skargi od decyzji Ministra Sportu z dnia [...] stycznia 2007 r. Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta zasługuje na uwzględnienie.

Decyzja Ministra Sportu została wydana na podstawie art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy o sporcie kwalifikowanym. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli działalność polskiego związku sportowego jest niezgodna z prawem, postanowieniami statutu lub regulaminów, organ sprawujący nadzór może:

1) zawiesić wykonanie uchwały polskiego związku sportowego niezgodnej z prawem oraz zażądać jej uchylenia, a w przypadku nieuchylenia uchwały w wyznaczonym terminie – uchylić taką uchwałę;

2) zawiesić w czynnościach władze polskiego związku sportowego;

3) cofnąć zgodę na utworzenie polskiego związku sportowego;

4) wystąpić do sądu z wnioskiem o rozwiązanie polskiego związku sportowego.

Konstrukcja powyższego przepisu wskazuje, że decyzja wydana na jego podstawie jest decyzją uznaniową. W możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji wydanych na podstawie norm uznaniowych nie istnieją żadne ograniczenia. Decyzje te podlegają kontroli pod względem ich zgodności z prawem. W toku kontroli sądowej ustalić należy, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne oraz czy nie przekroczono jego granic przy wydawaniu decyzji, jak również czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Sąd administracyjny jest więc w pierwszej kolejności zobowiązany do skontrolowania istnienia podstaw prawnych i faktycznych takiej decyzji, a w szczególności do oceny, czy organ administracyjny uwzględnił przy jej podjęciu wszystkie przesłanki prawne i faktyczne sprawy podlegającej rozpatrzeniu. Jest on również uprawniony do badania prawidłowości przeprowadzonej przez organ administracyjny wykładni ustalonych norm prawnych oraz prawidłowości przeprowadzonego przez niego postępowania wyjaśniającego. Najistotniejsze znaczenie ma jednak zbadanie przestrzegania przez organ podejmujący decyzję dyrektyw wyboru między możliwościami zawartymi w normie uznaniowej. Dyrektywy te kształtują przede wszystkim reguły określone w zasadach ogólnych kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności obowiązek uwzględniania przez organ administracyjny w procesie podejmowania decyzji interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 in fine k.p.a.).

Interpretując ten obowiązek Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 czerwca 1981 r. SA 820/81 (ONSA 1981 nr 1, poz. 57) uznał, że:

1. w obowiązującym stanie prawnym tzw. uznanie administracyjne utraciło swój dotychczasowy charakter. Zakres swobody organu administracji, wynikający z przepisów prawa materialnego, jest obecnie ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, określonymi w art. 7 i innych przepisach kodeksu postępowania administracyjnego;

2. zasada postępowania administracyjnego wyrażona w art. 7 k.p.a. oznacza, że treść i zakres ochrony słusznego interesu indywidualnego w działaniach organów administracji sięgają do granic kolizji z interesem społecznym (...);

3. organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, jest obowiązany -zgodnie z zasadą z art. 7 k.p.a. załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Pogląd powyższy, powszechnie zaakceptowany w literaturze i orzecznictwie NSA oznacza, że ograniczony charakter kontroli sądu administracyjnego w stosunku do decyzji administracyjnych opartych na normach prawnych uznaniowych sprowadza się do badania kryteriów wyboru dokonanego przez organ administracyjny w zaskarżonej decyzji, przy jednoczesnym pozostawieniu temu organowi swobody w zakresie takiego wyboru (T. Woś, H. Knysiak-Malczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005).

Aby możliwa była pełna sądowa kontrola zaskarżonej decyzji organ zobligowany jest szczegółowo uzasadnić dokonany wybór rozstrzygnięcia. Uzasadnienie decyzji ma bowiem szczególne znaczenie przy ocenie prawidłowości decyzji, zwłaszcza o charakterze uznaniowym. Jego celem jest wykazanie prawidłowości procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie Minister Sportu, jako organ nadzoru, uznając, że działalność skarżącego jest niezgodna z prawem bądź też postanowieniami statutu lub regulaminów miał do wyboru cztery możliwe rozstrzygnięcia, stanowiące de facto rodzaj sankcji za stwierdzone nieprawidłowości. Analiza art. 23 ust. 1 cyt. ustawy prowadzi do uznania, że przewiduje on gradację tych sankcji: od zawieszenia wykonania uchwały polskiego związku sportowego do wystąpienia do sądu z wnioskiem o rozwiązanie związku. Oczywistym wydaje się wniosek, że wybór przez organ właściwego środka nadzoru jest uzależniony od stwierdzonego uchybienia, tak aby zachowana była zasada proporcjonalności i adekwatności podjętego rozstrzygnięcia wobec ustalonych naruszeń. Obowiązkiem organu jest zatem podanie w uzasadnieniu decyzji jakie uchybienia stanowią podstawę faktyczną rozstrzygnięcia i dlaczego w tym konkretnym wypadku należało skorzystać z tego, a nie innego środka określonego w ww. przepisie.

W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru zastosował sankcję szczególnie dotkliwą, prowadzącą de facto do pozbawienia skarżącego możliwości działania. Co do zasady Minister uprawniony był do wydania takiego rozstrzygnięcia jako że przewiduje je art. 23 ww. ustawy. Organ jednak, wbrew wskazanemu powyżej obowiązkowi, nie uzasadnił dlaczego wyboru takiego dokonał i dlaczego w jego ocenie brak było podstaw do skorzystania z łagodniejszych środków nadzoru. Za takie uzasadnienie nie może służyć lapidarne stwierdzenie, że "wyniki kontroli wskazują jednocześnie, że obowiązki te zostały w sposób oczywisty naruszone, a dotychczasowa działalność osób odpowiedzialnych za ten stan rzeczy nie rokuje żadnych zmian". Tym samym wobec braku w decyzji kryteriów dokonanego wyboru niemożliwa jest jej pełna kontrola i w ocenie Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 Kpa miało w rozpoznawanym przypadku istotny wpływ na wynik sprawy.

Jak już zaznaczono powyżej obowiązek pełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy istnieje także wówczas, gdy organ działa w ramach uznania administracyjnego. W wyroku z dnia 19 lipca 1982 r. (sygn. akt II SA 883/82, PiP 1983, Nr 6, s 141) NSA podkreślił, że organ państwowy, działając w ramach uznania administracyjnego, zanim podejmie rozstrzygnięcie i zdecyduje, w jakim zakresie uczyni użytek ze swych uprawnień, ma obowiązek wyjaśnić wnikliwie i wszechstronnie stan faktyczny sprawy, wysłuchać strony w trakcie postępowania, a przed wydaniem decyzji (art. 7, 10 § 1 oraz art. 77 Kpa). Pominięcie ustalenia faktów mających znaczenie dla sprawy stanowi naruszenie, art. 7 i art. 77 Kpa. Obowiązują przy tym ogólne zasady postępowania administracyjnego zgodnie, z którymi obowiązek przeprowadzenia całego postępowania, co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie może być przerzucony na stronę. W orzecznictwie NSA podkreśla się znaczenie dla zebrania pełnego materiału dowodowego. Ciężar dowodu na mocy art. 77 Kpa obciąża organ administracyjny. Jeżeli strona przedstawi niepełny materiał dowodowy, organ ma obowiązek z własnej inicjatywy go uzupełnić (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 1985 r., sygn. akt II SA 318/85, nie publ.). Zaniechanie przez organ podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego, zwłaszcza gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego. Obowiązek organu wyjaśnienia okoliczności sprawy nie jest sprzeczny z zasadą, że ciężar dowodu ostatecznie spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. Jednakże dopiero zaniechanie przedstawienia przez stronę dowodów, pomimo wezwania przez organ, wyłącza możliwość skutecznego podnoszenia zarzutu, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z prawem wskutek naruszenia obowiązku organu wyjaśnienia okoliczności sprawy zgodnie z art. 7 i art. 77 kpa. Jak podkreślił NSA w wyroku z dnia 26 października 1984 r. (sygn. akt II SA 1205/84, ONSA 1984/2/98) na gruncie kodeksu postępowania administracyjnego nie do przyjęcia jest takie rozumienie koncepcji prowadzenia postępowania dowodowego, przy którym organ administracji przyjmuje bierną postawę, ograniczając się jedynie do oceny, czy strona udowodniła fakty stanowiące podstawę jej żądania, czy nie, i przerzucając w konsekwencji obowiązek wyjaśnienia sprawy na stronę.

W rozpoznawanej sprawie organ nie zastosował się w pełnym zakresie do wskazanych powyżej reguł. Nie wyjaśnił mianowicie, w jakim zakresie skarżący zrealizował obowiązki i wyeliminował naruszenia stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Okoliczność ta ma kluczowe znaczenie dla sprawy, albowiem uchybienia stwierdzone w trakcie kontroli, obok naruszenia obowiązku wynikającego z art. 8 ust. 2 pkt 6 ustawy o sporcie kwalifikowanym, stanowiły podstawę faktyczną dla zastosowania sankcji z art. 23 ust. 1 pkt 3 cyt. ustawy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. skarżący odpowiedział na wystąpienie pokontrolne i zalecenia pokontrolne Ministra Sportu, wskazując w jaki sposób wnioski i zalecenia organu zostały wykonane, ewentualnie podając przyczyny ich niewykonania. Tym samym skarżący wypełnił obowiązek wynikający z art. 22 ust. 3 ww. ustawy. W piśmie tym skarżący wskazał m. in. na uchwały podjęte w celu realizacji zaleceń organu. Organ bez wzywania skarżącego do przedłożenia tych uchwał, ewentualnie innych dowodów wynikających z tego pisma, ograniczył się do podania, że strona nie przedstawiła żadnych dowodów na okoliczność wykonania zaleceń pokontrolnych, które świadczyłyby o rzeczywistej realizacji przez Związek obowiązków i wyeliminowaniu naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli. W związku z powyższym organ nie mógł uznać za udowodnionych faktów opisanych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r.

W świetle wskazanych reguł postępowania administracyjnego takie poczynanie organu stanowi naruszenie przepisów art. 7 i 77 Kpa i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już Sąd zwracał uwagę wcześniej rodzaj zastosowanej sankcji winien zależeć od stwierdzonych naruszeń, a zatem dla sprawy istotne jest czy ustalone podczas kontroli uchybienia zostały wyeliminowane czy też nie. Nieuprawnione jest stanowisko organu, że przedłużenie przez stronę dowodów potwierdzających realizację zaleceń pokontrolnych obciąża stronę i to zarówno w postępowaniu I instancyjnym, jak i odwoławczym. Z okoliczności, że strona z decyzji I instancji mogła powziąć wiadomość, że informacja o wykonaniu zaleceń pokontrolnych jest wystarczająca nie można wywodzić, że skarżący jest zobowiązany do przedstawienia dowodów na poparcie twierdzeń zawartych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. Organ już na etapie postępowania wszczętego w dniu [...] sierpnia 2006 r., po otrzymaniu powyższego pisma, a przed wydaniem decyzji, powinien przejawiać inicjatywę dalszego wyjaśnienia sprawy. Dopiero brak reakcji skarżącego na wezwanie organu do przedstawienia określonych dowodów lub udowodnienia wskazanych okoliczności uprawniałyby organ do uznania za nieprzekonywujące wyjaśnień strony złożonych w piśmie z dnia [...] sierpnia 2006 r. i odmowy dania im wiary. Takie stanowisko organu, na tym etapie postępowania, należy uznać za przedwczesne i nieznajdujące podstawy prawnej. Rodzi ono bowiem pytanie jaki był cel kontroli, skoro organ nadzoru nie jest zainteresowany uzyskaniem rzetelnej informacji dotyczącej spowodowanych przez nią rezultatów. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na krótki okres jaki upłynął pomiędzy wydaniem zaleceń pokontrolnych a wszczęciem postępowania w sprawie cofnięcia zgody na umorzenie P.

Nawiązując do stwierdzonego przez organ naruszenia przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym tj. art. 8 ust. 2 pkt 6, w ocenie sądu zasadne jest uznanie przez organ, że skarżący nie spełnia kryteriów wymaganych przez ten przepis. Ustalając sankcję za to naruszenie zauważyć jednak należy, iż z pism skarżącego znajdujących się w aktach administracyjnych jednoznacznie wynika, że dokonuje on błędnej interpretacji określonych przepisów ustawy o sporcie kwalifikowanym. W oparciu o art. 77 ust. 2 ustawy skarżący uznaje, że nie musi spełniać kryteriów wymaganych od nowotworzonych związków sportowych określonych w art. 8 ust. 2 ustawy. Nie zauważa jednak, iż zgodnie z art. 77 ust. 3 ustawy polskie związki sportowe działające w dniu wejścia w życie ustawy, są zobligowane do dostosowania swojej działalności do wymogów tego aktu prawnego. Organ na powyższy przepis wskazuje dopiero w odpowiedzi na skargę, wcześniej ograniczając się jedynie do stwierdzenia wystąpienia omawianego naruszenia. Zgodnie z wyrażoną w art. 9 Kpa zasadą obowiązku organów administracji publicznej udzielania informacji faktycznej i prawnej Minister Sportu winien w pierwszej kolejności rozważyć potrzebę zwrócenia stronie uwagi na prawidłową wykładnię tych przepisów ww. ustawy, które w danym przypadku mają zastosowanie i dopiero wówczas, gdy strona pouczona o obowiązkach wynikających dla niej w związku z wejściem w życie nowej regulacji prawnej nie zastosuje się do nich, zasadnym jest skorzystanie z uprawnień przewidzianych w art. 23 ust. 1 ww. ustawy. Sąd zauważa, że ustawa przewiduje 12 miesięczny termin na dostosowanie działalności do wymogów ustawy. Nie wiąże jednak niewywiązania się z tego obowiązku z sankcjami innymi niż te przewidziane w art. 23 ust. 1 cyt. Ustawy, a uprawnienia dla organu ustanowione w tym przepisie muszą być, na co zwrócono uwagę wcześniej, adekwatne do stwierdzonych naruszeń.

W tym miejscu, w ocenie Sądu, podkreślić należy, że zasadne jest stanowisko organu uznające, że art. 8 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy precyzyjnie określa reprezentatywność międzynarodowej organizacji sportowej. Nie jest celowe sięganie w tym zakresie do regulacji prawnej innych państw, albowiem dla skarżącego wiążące się wymogi określone w ustawie o sporcie kwalifikowanym.

Zgodnie z przepisem art. 78 § 1 Kpa organ ma prawo nie uwzględnić dowodu, jeżeli jego przedmiotem jest okoliczność nie mająca znaczenia dla sprawy.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu, że dowody zgłoszone przez skarżącego nie wykazują bezpośredniego związku ze sprawą. Zasadnym wydaje się jednak rozważenie, czy okoliczność, że skarżący w związku z decyzjami Prezesa Urzędu Kultury Fizycznej i Sportu stwierdzającymi nieważność decyzji udzielającej skarżącemu zezwolenia na działalność jako polskiemu związkowi sportowemu, nie mógł prowadzić działalności statutowej, nie pozostaje bez wpływu na stwierdzone podczas kontroli uchybienia. Zauważyć bowiem trzeba, że kontrolą objęty był cały rok 2004, a wyrok WSA stwierdzający nieważność powyższych decyzji uprawomocnił się dnia 3 września 2004 r. Gdyby tak w istocie było, to nie powinno to pozostawać bez wpływu na wybór środka nadzoru w związku z działalnością niezgodną z postanowieniami statutu.

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji zasadnym jest - w ocenie Sądu -zwrócenie uwagi na przepis art. 15 Kpa, wg. którego postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarczy stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest przeprowadzone ( por. wyrok NSA z dnia 12 listopada 1982 r., sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3 – 4, poz. 95). W doktrynie przyjmuje się, że punkt ciężkości zasady dwuinstancyjności postępowania spoczywa na jej aspekcie materialnym, czyli na prawnej możliwości dwukrotnego rozstrzygnięcia tej samej sprawy, natomiast rzeczą drugorzędną jest, czy właściwy do ponownego rozstrzygnięcia sprawy jest inny organ (wyższego stopnia) czy też ten sam (por. W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, Warszawa 1989). W rozpoznawanej sprawie zasada dwuinstancyjności nie została w pełni zrealizowana. Decyzja wydana po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawiera podstawy prawnej i sprowadza się jedynie do ustosunkowania się do poszczególnych zarzutów zawartych w tym wniosku. Taka konstrukcja decyzji nie pozwala na uznanie, że organ przeprowadził ponownie postępowanie wyjaśniające i poddał powtórnej ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy. Odniesienie się do zarzutów sformułowanych przez stronę postępowania jest właściwe na etapie skargi, a także w decyzji wydanej w II instancji, ale dopiero po ponownym rozpatrzeniu sprawy i przedstawieniu stanowiska organu w tym zakresie.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a.