Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1515/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1,  art. 6 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 140
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi B.D. na uchwałę Rady Miasta Tychy z dnia 28 maja 2020 r. nr XVII/359/20 w przedmiocie uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

B. D. (skarżący) reprezentowany przez pełnomocnika zaskarżył do tutejszego Sądu Uchwałę Rady Miasta Tychy nr XVII/359/20 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy ulicami: Oświęcimską, Długą, Spokojną i Jaroszowicką w Tychach-etap I"

Uchwale zarzucił naruszenie:

1) art. 1 ust 2 pkt 1 , 2 , 5, 6, 7 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 293 ze zm., dalej "u.p.z.p.")- poprzez brak uwzględnienia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wymagań dotyczących zachowania ładu przestrzennego, walorów architektonicznych i urbanistycznych, wymagań ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, jak również walorów ekonomicznych przestrzeni, prawa własności, a także brak zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

2) art. 6 ust 2 w związku z art. 3 ust 1 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i nadmierne ograniczenie uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości obejmującego działkę nr [...] w Tychach,

3) art. 6 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie uwarunkowań wynikających w szczególności z dotychczasowego przeznaczenia i zagospodarowania, a także wynikających z decyzji zatwierdzających podział nieruchomości na tym terenie, którego warunkiem było wydzielenie ze swojej nieruchomości działek przeznaczonych pod drogę wewnętrzną, a które to nieruchomości w m.p.z.p. zostały przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową;

4) art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny - poprzez nieuprawnione ograniczenie skarżącego z możliwości korzystania z należącej do niego nieruchomości;

5) Art. 31 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości:

6) § 15 ust.2 w związku z § 15 ust. 1 pkt 6 oraz § 14 ust. 3 pkt 2 Rozporządzenia Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r, w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie;

7) Art. 15 ust 2 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 i 7 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu m.p.z.p. poprzez wadliwe określenie zasad zagospodarowania terenu i wadliwe ustalenie granic i sposobów zagospodarowania terenów, poprzez bezzasadne ustalenie drogi KDD4 na działce nr [...] oraz [...] w sytuacji gdy działka, do której droga ta prowadzi, tj. działka nr [...] posiada już dostęp do drogi publicznej od strony ul Szkatuły w Tychach.

Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Skarżący jest właścicielem działki nr [...] położonej przy ul. Szmaragdowej w Tychach. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), wskazana powyższej nieruchomość, zlokalizowana jest w strefie KDD4 - tereny komunikacji - drogi publiczne klasy dojazdowej oraz w strefie MN11 - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zgodnie z § 19 planu miejscowego, podstawowym przeznaczeniem terenów KDD4 są drogi publiczne klasy dojazdowej o minimalnej szerokości 10,00 m. W ocenie skarżącego ustalenia m.p.z.p. dotyczące wskazanej powyżej nieruchomości naruszają jego interes prawny poprzez wyłączenie możliwości planów związanych z zabudową działki nr [...] jak również z uwagi na ustalenie zasad zagospodarowania jego nieruchomości z naruszeniem wymogów proceduralnych zawartych w u.p.z.p. Stwierdził, że działania gminy podejmowane w niniejszej sprawie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego przez organ gminy stanowiące ingerencję w jego prawo własności. Zaakcentował, że podczas prac związanych z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy, a następnie dokonując podziału mającego na celu wydzielenie m.in. działki nr [...] zostały przez właściciela nieruchomości poniesione znaczne koszty. Ponadto warunkiem wydzielenia 19 mniejszych działek było odstąpienie części nieruchomości z przeznaczeniem na drogę wewnętrzną. W uchwalonym m.p.z.p. przeznaczenie poszczególnych nieruchomości kształtuje się w sposób odmienny niż wynika to z popisanych w skardze ustaleń. W wyniku nieprawidłowego wykonywania przez organ gminy władztwa planistycznego oraz w wyniku naruszenia procedury planistycznej, został naruszony interes prawny skarżącego wynikający przede wszystkim z treści art. 61 ust. 2 i 3 oraz art. 32 Konstytucji RP, art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 6 ust. 2 u.p.z.p. Rozwiązania planistyczne w odniesieniu do działki nr [...] nie nawiązują wymogów określonych w art. 1 ust.2 u.p.z.p., czego efektem jest nieuzasadnione i nieracjonalne ograniczenie możliwości zagospodarowania należącej do skarżącego nieruchomości, bezzasadne pozbawienie go ok. 10 % własności nieruchomości, a także utworzenie drogi publicznej klasy dojazdowej KDD4 w miejscu, gdzie jest to niepotrzebne. Skarżący kwestionuje przede wszystkim sam fakt utworzenia przy jego nieruchomości drogi publicznej klasy dojazdowej KDD4; gdyż taki zabieg planistyczny jest zbędny i nieracjonalny, w sytuacji gdy działka, do której ta droga prowadzi, tj. działka nr [...] podsiada już dostęp do drogi publicznej. Wskazał na toczące się przed Sądem Rejonowym w Tychach postępowanie w przedmiocie ustanowienia drogi koniecznej wszczęte przez właściciela działki nr [...] i ustalenia dokonane w postepowaniu przed sądem powszechnym w tej sprawie. Wskazał, że uchwalony m.p.z.p. nie odnosi się do aktualnej sytuacji zarówno faktycznej jak i własnościowej w terenie, a przede wszystkim istniejących już i częściowo utwardzonych dróg dojazdowych. Dalej skarżący zarzucił naruszenie przepisów w zakresie zachowania jawności i przejrzystości procedur planistycznych. Wyraził opinię, iż w sposób nieracjonalny w m.p.z.p. określono szerokość pasów drogowych lub ich części w liniach rozgraniczających na min. 10,00 m.

W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez pełnomocnika wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Stwierdził, że przy sporządzaniu m.p.z.p zrealizowane zostały wymogi określone w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. stosownie do lokalnych uwarunkowań oraz wymogów art. 15 u.p.z.p. Wskazał, że sporządzając m.p.z.p gmina ważyła interes publiczny i prywatny, czego wynikiem jest m.in. przeznaczenie znacznej większości działki skarżącego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Z działki skarżącego jedynie niewielki fragment został przeznaczony na potrzeby projektowanej drogi, niezbędnej do obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych w planie pod zabudowę. Teren przeznaczony pod drogę zabiera z działki skarżącego jedynie 7,7% jej powierzchni. Parametry działki, jaka zostaje po wydzieleniu drogi, nie odbiegają od przeciętnych działek budowlanych w okolicy i w pełni umożliwiają jej zainwestowanie. Uznał za bezzasadnie zarzuty skargi dotyczące jawności i przejrzystości procedur planistycznych przedstawiając chronologicznie przebieg procedury planistycznej. Podkreślił, że zaprojektowana w planie droga KDD4 ma obsłużyć nie tylko zabudowę, zlokalizowaną w terenie MN11, ale stanowi łącznik z nowoprojektowaną drogą KDD3 i wspólnie z nią obsługuje tereny mieszkaniowe MN8, MN9, MN11, oraz stanowi powiązanie z istniejącymi drogami. Ponadto sporządzając plan miejscowy, szczególnie w miejscu, gdzie zabudowa jeszcze nie powstała, uzasadnione jest zaprojektowanie takiej szerokości terenu drogi, aby umożliwić ruch dwukierunkowy oraz sytuowanie chodnika dla pieszych, ścieżki rowerowej, pasów zieleni. W związku z powyższym, w planie przyjęto szerokość 10,00 m w liniach rozgraniczających drogi KDD4, jako kontynuację istniejącej drogi KDW2 o takich samych parametrach. Zauważył, że m.p.z.p. uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia organów i jednostek do tego uprawnionych oraz został sprawdzony pod kątem zgodności z przepisami prawa przez służby nadzoru urbanistycznego Wojewody Śląskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, powoływanej dalej jako: p.p.s.a). Zgodnie zaś z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 730 ze zm.) "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". W rozstrzyganej sprawie skarżący, jako właściciel nieruchomości objętej planem, ma interes prawny do zaskarżenia uchwały w sprawie przyjęcia tego planu.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2020 r. poz. 293 – dalej jako "u.p.z.p."). W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") - którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej również jako: "m.p.z.p.") z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy.

Sąd uznał, że tryb sporządzenia planu został zachowany. Pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa - należy wiązać zaś z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., II OSK 215/08 - CBOSA).

W ocenie Sądu przy podejmowaniu uchwały (w stosunku do nieruchomości skarżącego) nie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Powołana w skardze argumentacja w zasadniczej mierze sprowadza się do zarzucenia organowi gminy przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez określenie w m.p.z.p. drogi publicznej KDD4, co zdaniem skarżącego jest działaniem nieracjonalnym i niecelowym. Ponadto wprowadzenie na obszarze, na którym znajduje się działka skarżącego o nr [...] drogi o szerokości min 10,00 m powoduje uszczuplenie powierzchni wskazanej działki mieszkaniowej.

W doktrynie wskazuje się, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16 - CBOSA). Akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności jednostek, kształtując sposób wykonywania tego prawa, pod warunkiem że stanowią wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki. Niedopuszczalne jest również nieuzasadnione różnicowanie sytuacji adresatów rozstrzygnięć planistycznych gminy godzące w zasadę równości wobec prawa. W ocenie sądu, wprowadzone w odniesieniu do nieruchomości skarżącego postanowienia planu z opisanych względów nie mają charakteru dyskryminującego i nieproporcjonalnego, a w konsekwencji nie uzasadniają tezy o przekroczeniu granic władztwa planistycznego. Z akt sprawy wynika, że zaprojektowana w planie droga KDD4 stanowi łącznik z nowoprojektowaną drogą KDD3 i wspólnie z nią obsługuje tereny mieszkaniowe MN8, MN9, MN11, oraz stanowi powiązanie z istniejącymi drogami.

W ocenie Sądu, organy gminy zachowały w rozpatrywanym przypadku wymogi procedury określone w art. 17 pkt 1-14 u.p.z.p., co wynika z przedłożonej dokumentacji planistycznej. To z kolei uzasadniało przeprowadzenie kontroli planu z punktu widzenia dochowania zasad ich sporządzenia, wpływających bezpośrednio na przesądzenie o zgodności wprowadzonych ograniczeń z literą prawa. Sąd stwierdza, że przy uchwaleniu planu nie doszło do naruszenia ani art. 140 k.c. ani art. 31 ust. 2 w związku z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez nadmierną i nieuzasadnioną ingerencję w chronione konstytucyjnie prawo własności nieruchomości. Treść prawa własności jest bowiem kształtowana między innymi społeczno-gospodarczym przeznaczeniem prawa własności. A to ostatnie określa między innymi plan miejscowy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że uwzględnienie prawa własności nieruchomości nie oznacza zakazu ograniczania tego prawa, gdy weźmie się pod uwagę treść art. 6 u.p.z.p. Regulacja tego przepisu wyklucza z pewnością dopuszczalność ingerencji w istotę prawa własności, a także nieuzasadnione z punktu widzenia interesu publicznego ograniczenie tego prawa w drodze miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Treść prawa własności określa art. 140 k.c. stanowiąc, że w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zalicza się uprawnienia do posiadania, używania rzeczy, pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy i do dyspozycji faktycznych. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą i rozporządzania nią (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, publ. OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, publ. OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Skoro zasadne było przeznaczenie terenu, gdzie znajduje się nieruchomość skarżącego na drogę publiczną, to nie można mówić iż doszło do naruszenia wspomnianych wyżej przepisów, a zarzuty skargi są chybione.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia dotychczasowego przeznaczenia terenu, określonego decyzjami o warunkach zabudowy. To plan miejscowy stanowi podstawowy instrument kształtowania ładu przestrzennego. Jego podjęcie uzasadnia stwierdzenie wygaśnięcia wszystkich wydanych decyzji o warunkach zabudowy.

Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

Sąd orzekł na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz 374, ze zm.), albowiem w związku intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.