Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 257/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par.6 ust.2;
journal: Dz.U. 2007 nr 81 poz 550
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 57 par.3; art.61a par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Beata Krajewska, Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. - Marcin Kwiatkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2014 r. sprawy ze skargi G. Sp. z o.o. w L. na postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia ... listopada 2013 r. nr .... w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez G. Sp. z o.o. w L.(dalej: Skarżąca lub Grupa) jest postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Prezes ARiMR) z dnia ... listopada 2013 r. Nr ..., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w Gdyni z dnia ... września 2013 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następującym stanie faktycznym sprawy:

Decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia ... sierpnia 2011 r. znak ... skarżąca została wpisana do rejestru grup producentów rolnych prowadzonego przez Marszałka Województwa Pomorskiego.

Decyzją z dnia ... października 2011 r. Dyrektor Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR przyznał Grupie pomoc finansową w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętą PROW na lata 2007- 2013 w okresie od 12 sierpnia 2011 r. do 11 sierpnia 2016 r.

Wnioskiem z ... września 2013 r. Grupa zwróciła się o płatność w ramach powyższego działania za okres od dnia 12 sierpnia 2012 r. do dnia 11 sierpnia 2013 r.

Dyrektor Pomorskiego Oddziału ARiMR, działając na podstawie art. 61a §1 k.p.a. postanowieniem z dnia ... września 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącej o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" ze względu na złożenie wniosku po wyznaczonym terminie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Grupa podniosła, że określony rozporządzeniem trzydziestodniowy termin do złożenia wniosku o płatność nie jest terminem prawa materialnego, na co wskazuje również orzecznictwo sądów administracyjnych.

Prezes ARiMR zaskarżonym postanowieniem, wydanym na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" określa rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, z późn. zm., dalej: rozporządzenie).

Zgodnie z § 6 ust. 1 tego aktu pomoc wypłacana w formie rocznych płatności obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Na mocy natomiast § 6 ust. 2, wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1.

Uprawnienie Grupy do otrzymania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych zostało przyznane decyzją wydaną przez Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR w dniu ... października 2011 r. Decyzją tą przyznano Grupie pomoc finansową na okres od dnia 12 sierpnia 2011 r. do dnia 11 sierpnia 2016 r. Realizacją uprawnień z tytułu przyznanej pomocy są środki finansowe wypłacane w formie corocznych płatności, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia. Okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności dla grupy producentów liczone są indywidualnie, od daty wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru, a zatem i 30-dniowy termin na złożenie wniosku wraz z załącznikami o wypłatę środków w formie rocznej płatności będzie kończył się dla grup w różnych datach. Złożenie stosownych dokumentów i wniosku w terminie określonym w § 6 ust. 2 rozporządzenia jest warunkiem realizacji istniejącego uprawnienia grupy producentów rolnych.

Grupa została wpisana do rejestru grup producentów na mocy decyzji Marszałka Województwa z dnia ... sierpnia 2011 r. W konsekwencji, jak wskazał Prezes ARiMR, termin na złożenie wniosku o płatność za okres rozliczeniowy od dnia 12 sierpnia 2012 r. do dnia 11 sierpnia 2013 r. upłynął w dniu 11 września 2013 r. Skoro wniosek o płatność Grupa złożyła w dniu 12 września 2013 r., to uchybiła terminowi do jego złożenia.

Organ odwoławczy podkreślił, iż określony rozporządzeniem 30-dniowy termin do złożenia wniosku o płatność jest terminem prawa materialnego, co oznacza, że jego uchybienie wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. Dalej Prezes ARiMR wyjaśnił, że zgodnie z art. 61 a § 1 i § 2 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a. zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W ocenie organu administracji, do "innych przyczyn", o których mowa w art. 61a k.p.a., uzasadniających wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania należy również zaliczyć przedawnienie materialnoprawne – upływ terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia.

Pismem z dnia 17 grudnia 2013 r. Grupa złożyła do WSA w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, wnosząc o jego uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) § 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. (Dz.U.2007. Nr 81 poz. 550) w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 polegające na błędnym przyjęciu przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, że:

a. termin 30 dniowy wyrażony w tym przepisie jest terminem materialnoprawnym, gdy w rzeczywistości jest to termin instrukcyjny, którego naruszenie nie może skutkować odmową przyznania pomocy;

b. przepis ten określa kryteria uprawniające się do uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych, gdy w rzeczywistości art. 35 Rozporządzenia Rady (WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) wprowadzający kryteria wsparcia grup producentów rolnych nie uzależnia prawa do przyznania wsparcia od terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności;

c. przepis ten określa kryteria uprawniające do uzyskania wsparcia dla grup producentów rolnych, gdy w rzeczywistości kryteria uprawniające do uzyskania prawa do przyznania wsparcia dla grup producentów rolnych wprowadzone są w § 3 ww. rozporządzenia i nie wprowadzają warunku wystąpienia z wnioskiem w terminie 30-dniowym;

2) art. 61 a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu, przejawiającym się uznaniem przez organ, że postępowanie nie może być wszczęte w z powodu upływu terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania Grupy producentów rolnych, podczas gdy zgodnie z obowiązującym przepisem upływ terminu do złożenia wniosku o przyznanie środków pomocowych nie może stanowić podstawy do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie stwierdzenia jego wydania z naruszeniem prawa,v.art.145§1 p.p.s.a.). Zgodnie z art.134§1 p.p.s.a. Sąd nie jest związany zarzutami skargi.

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych przywołanymi wyżej przepisami Sąd stwierdził, że postanowienie to odpowiada prawu pomimo częściowo błędnego uzasadnienia.

Na gruncie prawa krajowego, zasady organizowania i funkcjonowania grup producentów rolnych reguluje ustawa z dnia 15 września 2000 r. o grupach producentów rolnych i ich związkach oraz o zmianie innych ustaw (Dz. U. Nr 88, poz. 983, ze zm.). Szczegółowe warunki i tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" zostały uregulowane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 81, poz. 550, ze zm., dalej jako rozporządzenie).

Termin na złożenie wniosku o płatność został określony w §6 ust. 2 rozporządzenia, w myśl którego wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. We wniosku o płatność strona wskazała, że płatność dotyczy okresu od 12 sierpnia 2012 r. do 11 sierpnia 2013 r.

Jak wynika z ustalonego przez organ II instancji i niezakwestionowanego przez stronę stanu faktycznego sprawy G. decyzją Marszałka Województwa Pomorskiego z dnia ... sierpnia 2011 r. została wpisana do rejestru grup producentów rolnych. Dnia 12 września 2013 r., co również nie było przez stronę kwestionowane, złożyła w Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" za okres od 12 sierpnia 2012 r. do 11 sierpnia 2013 r.

Agencja odmówiła wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskowanych płatności ze względu na złożenie wniosku po wyznaczonym terminie, który upłynął 11 września 2013 r. Z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że Agencja liczyła okres 30 dniowego terminu poczynając od 11 sierpnia 2012 r. jako ostatniego dnia okresu objętego wnioskiem.

Sąd wskazuje, że zgodnie z ugruntowanym już orzecznictwem sądów administracyjnych (v: wyrok NSA z 15 października 2012 r., sygn. akt II GSK 184/11, wyrok WSA z 24 września 2013 r. sygn.akt V SA/Wa890/13, orzeczenia.nsa.gov.pl) do obliczania terminów, o których mowa w § 6 ust. 1 rozporządzenia należy zastosować przepisy k.p.a. Termin określony w § 6 ust. 1 rozporządzenia został określony w miesiącach. Zarówno omawiane rozporządzenie, jak i ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. Nr 64, poz.427 ze zm., dalej: ustawa o wspieraniu), a także rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 nie zawierają uregulowania dotyczącego sposobu obliczania terminu określonego w miesiącach. Jednocześnie w tym zakresie przepisy krajowe nie wyłączają art. 57 k.p.a. Wobec powyższego wynikający z § 6 ust. 1 rozporządzenia okres 12 miesięcy, czyli przestrzeni czasowej obejmującej 12 miesięcy, winien być rozpatrywany w rozumieniu przepisów k.p.a. Zgodnie z treścią art. 57 § 3 k.p.a., który ma zastosowanie w sprawie, terminy określone w miesiącach kończą się z upływem tego dnia w ostatnim miesiącu, który odpowiada początkowemu dniowi terminu, a gdyby takiego dnia nie było - w ostatnim dniu tego miesiąca. Decyzja o wpisie Spółki do rejestru została wydana została ... sierpnia 2012 r., zatem termin 12 miesięcy, w którym skarżąca prowadziła działalność upłynął 12 sierpnia 2013 r., bo to ten dzień odpowiadał początkowemu dniowi terminu. W tym stanie rzeczy termin 30 dni liczony po upływie terminu kolejnych 12 miesięcy, w którym należało złożyć wniosek o płatność upłynął 11 września 2013 r. Tak więc wniosek złożony dnia 12 września 2013 r. został złożony po terminie. Sąd zwraca uwagę, że termin na złożenie wniosku o płatność to termin 30 dni, a nie termin jednego miesiąca.

Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów, Sąd wyjaśnia, że nie podziela stanowiska skarżącej, iż określony w §6 ust.2 rozporządzenia termin na złożenie wniosku o płatność jest terminem instrukcyjnym. Sąd nie podziela również stanowiska organów orzekających, iż jest to termin prawa materialnego. W § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia uregulowana jest forma wypłaty pomocy, tryb składania wniosków i termin do ich złożenia. Są to zatem przepisy regulujące procedurę wypłaty płatności, a określony w §6 ust.2 rozporządzenia termin jest terminem procesowym (v: wyrok NSA z 22.11.2012r., sygn. akt II GSK 1728/11).

Brak jest też podstaw do zarzucenia organowi orzekającemu, że przyjął iż przepis §6 ust.2 określa kryteria uprawniające do uzyskania wsparcia dla grup producentów. ARiMR powołała się na przepis §6 ust.2 rozporządzenia wyłącznie w zakresie określonego w nim sposobu ustalenia terminu na złożenie wniosku o płatność.

Należy wskazać, że rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 29 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu, która upoważniła Ministra właściwego do spraw rozwoju wsi do określenia, w drodze rozporządzenia między innymi szczegółowych warunków i trybu przyznawania, wypłaty lub zwracania pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, a także przestrzenny zasięg wdrażania tych działań, w tym trybu składania wniosków o przyznanie pomocy. Określenie w §6 ust.2 rozporządzenia terminu na złożenie wniosku nie przekracza, w ocenie Sądu, granic delegacji ustawowej. Brak jest też podstaw do uznania, że zakreślenie terminu na składanie wniosków jest ustaleniem dodatkowego kryterium przyznawania pomocy.

Za nieuzasadniony Sąd uznał również zarzut naruszenia art.61a k.p.a. poprzez przyjęcie przez organ, że postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu do złożenia wniosku.

Przepis art.61a §1 k.p.a. stanowi, że gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. W stanie faktycznym rozpoznanej sprawy wniesienie wniosku po terminie stanowiło oczywistą i uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania.

Z wyżej wyłożonych przyczyn Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.