Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 940/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Joanna Zdrzałka Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 stycznia 2015 r. sprawy ze skarg ze skarg Towarzystwa [...] i Polskiego Związku Wędkarskiego – Okręg [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia -skargi oddala-


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg Polskiego Związku Wędkarskiego – Okręgu [...] i Towarzystwa [...] jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, którą wydano w następującym stanie sprawy:

Podaniem z dnia 5 czerwca 2009 r. Z. B. i H. K. (dalej zwani jako inwestorzy) zwrócili się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia mającego polegać na budowie betonowego progu na rzece [...] i zamontowaniu na nim 3 przęsłowych powłok piętrzących wodę, budowie kanału odkrytego doprowadzającego wodę do i z elektrowni, budowie budynku konstrukcji żelbetowej Małej Elektrowni Wodnej "[...]" na części działki nr 616 w miejscowości [...], ubezpieczenie brzegów koryta rzeki, budowie niecki wypadowej poniżej progu, budowie przepławki, zewnętrznej drogi dojazdowej oraz przyłącza energetycznego.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] uznał za konieczne przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Wobec tego postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Wójt Gminy [...] stwierdził obowiązek przeprowadzenia takiej oceny i określił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] zaopiniował pozytywnie realizację przedmiotowego przedsięwzięcia, wskazując jednocześnie warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji inwestycji i eksploatacji obiektu oraz wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzi niezbędne do uwzględnienia w projekcie budowlanym. Realizacja przedsięwzięcia została również uzgodniona przez Starostę Powiatu [...] w postanowieniu z dnia [...] listopada 2009 r. Natomiast postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] negatywnie zaopiniował warunki realizacji tego przedsięwzięcia.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], Wójt Gminy [...] odmówił inwestorom ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji ww. przedsięwzięcia z uwagi na negatywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. W uzasadnieniu decyzji Wójt wyraził jednak negatywną ocenę zajętego w sprawie stanowiska przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska stwierdzając, że szereg podniesionych w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2011 r. argumentów jest nietrafnych. Analiza materiału dowodowego pozwalać miała bowiem na ocenę, że nie istnieje ryzyko kumulowania się negatywnych oddziaływań na środowisko, w tym na obszar Natura 2000, przez co nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Niemniej, z powodu negatywnego uzgodnienia podjęcie odmiennego rozstrzygnięcia nie było możliwe.

W odwołaniu od powyższej decyzji inwestorzy zakwestionowali prawidłowość postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Podkreślili, że w ocenie Wójta Gminy [...] realizacja przedsięwzięcia nie będzie negatywnie oddziaływać na środowisko, a ocenę taką wyraził jedynie organ uzgodnieniowy. Uzgodnienie to wydane zostało jednak bez dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, w szczególności nie uwzględnia uwarunkowań tego szczególnego przedsięwzięcia, posługując się ogólnymi argumentami przytaczanymi przeciwko ustaleniom raportu. Stanowisko wyrażone w uzgodnieniu zostało także podważone sporządzonymi na zlecenie Wójta w toku postępowania opiniami opracowanymi przez Szkołę [...] po kierunkiem prof. dr hab. T.O.

W toku postępowania odwoławczego SKO [...] zwróciło się do prof. dr hab. J. G. o sporządzenie opinii na temat oddziaływania przedmiotowej elektrowni na środowisko. Następnie opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 i art. 142 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 z późn. zm.), uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty sprawy określiło środowiskowe uwarunkowania dla realizacji przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu odwoławczego wniosek inwestorów zasługiwał na uwzględnienie. Planowane przedsięwzięcie zaliczało się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego - zgodnie z art. 59 ust.1 pkt. 2 ustawy środowiskowej, możliwe było nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, co też uczynił organ I instancji określając zakres raportu. Z nałożonego obowiązku inwestorzy wywiązali się, przedkładając wymagany raport.

W dalszej fazie postępowania Wójt zwrócił się o uzgodnienie przedsięwzięcia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] działając na podstawie art. 106 § 1, § 2, § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 77 ust. 1 pkt 1, ust. 3, ust. 4 i ust. 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) negatywnie uzgodnił warunki realizacji dla planowanego przedsięwzięcia. W uzasadnieniu organ podał, że znaczące oddziaływanie progu piętrzącego będzie dotyczyło przekształcenia siedliska rzecznego, a w rezultacie utracie siedlisk określonych gatunków, a także będzie polegało na zakłócaniu przemieszczania się gatunków między różnymi fragmentami siedliska. Podkreślono, że ryby nie są jedyną grupą zwierząt wodnych i te negatywne skutki dotyczące zmiany środowiska wodnego mogą dotyczyć bezkręgowców, co jest związane z ich trybem życia, bo wykorzystują w poszczególnych fazach rozwoju życiowego wykorzystują różne siedliska ekosystemu. Organ stwierdził, że przepławka nie jest w stanie zrekompensować niekorzystnych przekształceń ekosystemu rzecznego związanego z ingerencją w naturalny reżim cieku nie jest w stanie ograniczyć zmian hydromorfologicznych w korycie rzeki powyżej i poniżej progu i w konsekwencji dla gatunków bytujących w [...] w tym stanowiących przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 "[...]" i dlatego analiza funkcjonalności i skuteczności jest bezzasadna, nie ma wpływu na ostateczną ocenę możliwości realizacji przedmiotowej inwestycji. Zagadnienia te w raporcie zostały potraktowane marginalnie, a ocena oddziaływania inwestycji skupia się wyłącznie na opisie przepławki i barier elektroniczno - elektrycznych, których budowa i działanie zniweluje negatywny wpływ. Zagrożeniem dla ryb spływających w dół rzeki będą też turbiny elektrowni, a z literatury przedmiotu można uzyskać wiedzę, że ochrona turbin kratami nie spełni tego zadania. Podobnie rzecz przedstawia sie z barierami elektryczno - elektronicznymi. W raporcie nie przedstawiono analiz dotyczących oddziaływania skumulowanego, a nadto brak jest dowodu na brak znacząco negatywnego oddziaływania inwestycji dla istniejącego obszaru Natura 2000, jego integralność oraz spójność sieci Natura 2000. Zawarta w raporcie ocena skali zmian, ich kierunku, a zwłaszcza istotności, nie znajduje poparcia w naukowych publikacjach, jest subiektywną opinią, niepopartą wnikliwą analizą. Końcowo w postanowieniu stwierdzono, że najkorzystniejszy dla środowiska jest wariant zerowy inwestycji, polegający na niepodejmowaniu budowy elektrowni na nowym progu piętrzącym i taki wariant wpisuje się w cele ochrony zasobów przyrodniczych [...].

W toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy o opinię prof. dr hab. J. G. na temat oddziaływania przedmiotowej elektrowni na środowisko, z której wynika – wbrew stanowisku wyrażonemu w postanowieniu uzgodnieniowym, że inwestycja ta nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko.

SKO [...] stwierdziło, że z ustaleń raportu oraz załączonych do niego ocen i opinii wynika, że negatywne oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko będzie uzależnione od realizacji w ramach przedsięwzięcia odpowiednich planowanych inwestycji eliminujących lub uniemożliwiających takie oddziaływanie, które będą minimalizować negatywne skutki. W ramach inwestycji przewidziano m.in. wykonanie najnowocześniejszej obejściowo-ryglowej przepławki dla ryb, dzięki czemu nie będzie przeszkód w migracji ryb w górę i w dół rzeki. Spowolnienie przepływu wody wystąpi jedynie podczas podnoszenia powłok do założonej wysokości, ale później przepływ ten unormuje się i zostanie utrzymany na podobnym poziomie jak obecnie. W przypadku nadejścia wód wezbraniowych powłoki piętrzące automatycznie położą się w poziomie "0". Obiekt ten nie spowoduje wzrostu temperatury wody, z uwagi na jej ciągły przepływ, a dodatkowo zwiększy się jej natlenienie. Planowany obiekt nie będzie obiektem retencyjnym. Przewidziano również mechanizm zabezpieczenia dna przed erozją, a spiętrzenie wody powinno natomiast zwiększyć nisze pokarmową i rozrodczą, polepszając tym samym gospodarkę rybacką. Planowane przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Natomiast z niewiadomych powodów argumenty zawarte w raporcie nie zostały uwzględnione w uzgodnieniu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaprezentowane stanowisko w dużej mierze odniósł je do literatury zajmującej się tylko problematyką potencjalnego oddziaływania inwestycji tego typu, pomijając konkretne planowane rozwiązania inwestycyjne. Dlatego brak było podstaw do uwzględnienia tego stanowiska.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się: Towarzystwo [...] oraz Polski Związek Wędkarski – Okręg [...], wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi. W skardze Towarzystwa zarzucono, że Kolegium wydało zaskarżoną decyzję z naruszeniem art. 77 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej bez uwzględnienia wymaganego przepisami uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak też nie rozpatrzyło całokształtu zebranego materiału dowodowego i nie wyjaśniło powodów, dla których odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej opiniom wskazującym na znacząco negatywne oddziaływanie inwestycji na obszar Natura 2000, w tym na skutki powstania cofki. Oceniło też materiał dowodowy w sposób przekraczający granice swobodnej oceny, w oparciu jedynie o dowody uzasadniające przyjętą przez organ ocenę z pominięciem pozostałych dowodów wskazujących na znacząco negatywne oddziaływanie inwestycji na obszar Natura 2000. Miało dojść również do naruszenia art. 82 ust. 1 pkt 4 i art. 85 ust. 2 pkt 1 lit c) ustawy środowiskowej poprzez brak uzasadnienia zwolnienia z konieczności ponownej oceny oddziaływania na środowisko oraz nie odniesienie się do kwestii oddziaływania transgranicznego w ramach postępowania o pozwolenie na budowę, natomiast art. 85 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy poprzez niepodanie informacji o wydanej decyzji do publicznej wiadomości w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu oraz w miejscu inwestycji. Z kolei naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym strona upatruje w zezwoleniu inwestorowi na połów ryb w rzece [...] w pkt 2.III.b. na str. 7 decyzji, w sytuacji, gdy jest to prawnie zabronione, a art. 66 ust. 1 pkt 5 - 6 i 8 ustawy środowiskowej poprzez wydanie decyzji na podstawie raportu OOS dotkniętego istotnymi brakami. Z kolei naruszenie art. 38d ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne miało polegać na zezwoleniu na realizację inwestycji, która pogorszy potencjał ekologiczny wód rzeki [...].

Natomiast Polski Związek Wędkarski – Okręg [...] zarzucił, że zaskarżona decyzja zawiera istotne wady natury procesowej i materialnoprawnej. Dodatkowo w piśmie z dnia 20 listopada 2012 r. strona podała, że w postanowieniu uzgodnieniowym wskazano na negatywne oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia na środowisko i wskazano, że najkorzystniejszym dla środowiska będzie wariant zerowy, tj. zaniechanie realizacji inwestycji. Uzgodnienie to wiązało organy właściwe w sprawie wydania decyzji środowiskowej, ale nie zostało jednak uwzględnione na etapie postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę SKO [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w decyzji.

W piśmie z dnia 24 lutego 2013 r. inwestorzy wyrazili ocenę o prawidłowości podjętego przez Kolegium rozstrzygnięcia.

Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r. sygn. II SA/Rz 1080/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję uznając, że wydano ją z naruszeniem art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej. Powołany przepis wymaga bowiem przed wydaniem decyzji środowiskowej uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, które ma w takim postępowaniu charakter wiążący. Wynik takiego akcesoryjnego postępowania nie może być samodzielnie weryfikowany przez organ właściwy do wydania decyzji nawet wtedy, gdy postępowanie uzgodnieniowe obarczone jest wadami proceduralnymi. Z powołanego przepisu wynika ponadto, że wydanie decyzji pozytywnej wymaga poprzedzenia go pozytywnym uzgodnieniem właściwego organu. Nie jest to natomiast możliwe, jeżeli uzgodnienie ma charakter negatywny.

Wskutek uwzględnienia skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego, Naczelny Sąd Administracyjny (dalej NSA) wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. II OSK 2259/13 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu ww. wyroku NSA wyjaśnił, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 77 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w związku z art. 106 k.p.a. oraz art. 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 136 k.p.a. ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) zwana dalej w skrócie k.p.a., z powodu przyjęcia stanowiska, że uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest bezwzględnie wiążące dla organu odwoławczego. Oznaczałoby to, że organ odwoławczy nie mógłby dokonać oceny danego postanowienia uzgodnieniowego, od którego przecież nie służy zażalenie, nawet w postępowaniu odwoławczym, rozpatrując zarzuty dotyczące tego postanowienia zawarte w odwołaniu. W świetle dyspozycji art. 142 k.p.a. postanowienia, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji, co oznacza w niniejszej sprawie kontrolę organu odwoławczego także przedmiotowego uzgodnienia, a następnie kontrolę Sądu I instancji - zgodnie z dyspozycją art. 135 p.p.s.a., także niezaskarżalnego w drodze zażalenia postanowienia uzgodnieniowego w ramach sądowej kontroli zaskarżonej decyzji środowiskowej. Pomimo, że właściwy organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym jest związany tym uzgodnieniem, to do jego kontroli kompetentny jest właściwy organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji. Przyjęcie odmiennego stanowiska oznaczałoby, że wynik postępowania akcesoryjnego, który w istotnym zakresie kształtuje treść rozstrzygnięcia (osnowy) decyzji środowiskowej, był pozbawiony możliwości skontrolowania, gdy art. 77 ust. 1 pkt 7 ustawy środowiskowej wyłączył stosowanie do tych uzgodnień przepisu art. 106 § 5 k.p.a., a więc możliwości wniesienia na te postanowienia zażalenia. Dlatego uznając, że postanowienie uzgodnieniowe jest także wiążące dla organu odwoławczego, Sąd I instancji naruszył przepisy art. 142 i art. 15 k.p.a. Jak dotąd nie rozpoznał również zarzutów zawartych w skargach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2014, poz.1647). Zakres kontroli wyznacza art. 134 p.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Poddawszy zaskarżoną decyzję kontroli legalności w granicach wyznaczonych art. 145 p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wyznacza granice przedmiotowe i podmiotowe związania prawomocnym wyrokiem sądu. Moc wiążąca w odniesieniu do sądów sprawia, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje sie tak jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Inaczej zagrożone byłoby ratio legis art. 170 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20.02.2014 r. sygn. akt I OSK 1792/12; LEX nr 1494706).

Co do zasady mocą wiążącą i powagą rzeczy osądzonej objęta jest sentencja prawomocnego wyroku, a nie jej uzasadnienie, ale należy przyjąć, że powaga rzeczy osądzonej rozciąga sie również na motywy wyroku w takich granicach, w jakich stanowią one konieczne uzupełnienie rozstrzygnięcia, niezbędne do określenia jego zakresu.

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. II OSK 2259/13 wynika, że organ wydający rozstrzygnięcie w postępowaniu głównym (tj. dotyczącym środowiskowych uwarunkowań dla planowanego przedsięwzięcia) jest związany tym postanowieniem uzgodnieniowym, to oczywiście do jego kontroli jest kompetentny właściwy organ nadrzędny rozpatrujący odwołanie od decyzji głównej (por. wyrok NSA z 15.12.2009 r. sygn. akt II OSK 1886/09). Konsekwencją powyższego stanowiska jest konieczność przeprowadzenia merytorycznej oceny zaskarżonej, reformatoryjnej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...].

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z dnia 1 czerwca 2009 r. Z. B. i H. K. skierowanym do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a polegającej na budowie progu betonowego na rzece [...] w km ok 32+490 o wysokości 0,5 m i zamontowanie na nim 3 przęsłowych powłok piętrzących wodę, każda długości ok. 20 m do wysokości 4,30 m ponad próg - łącznie 4,80m na części działki nr 837 w.p. (rzeka) obr. [...] miejscowość [...] i na części działki nr 303 w.p. (rzeka) miejscowość [...], gmina [...] - druga połowa rzeki; budowie kanału odkrytego doprowadzającego wodę do i z elektrowni na część działki nr 616 Lz obręb [...], charakter działki WŁ Za; budowa budynku konstrukcji żelbetowej MEW "[...]", na części działki nr 616 Lz w miejscowości [...]; ubezpieczenie brzegów koryta rzeki od wody dolnej i górnej z lewej strony na części działki nr 837 w miejscowości [...], od wody dolnej i górnej z prawej strony rzeki an części działki nr 303 w miejscowości [...] gm. [...]; budowa niecki wypadowej poniżej progu betonowego od wody dolnej wraz z ubezpieczeniem faszynowo - kamiennym na części działki nr 303 w miejscowości [...], gmina [...] (druga połowa progu); budowa obejściowej - ryglowej z lewej strony elektrowni przepławki dla ryb na części działki nr 616 Lz obr. [...] - wszystkie działki są własnością Skarbu Państwa we władaniu RZGW [...]; budowa wewnętrznej drogi na działce nr 616 Lz w miejscowości [...]; budowa przyłącza elektrycznego 15 kV z elektrowni do stacji transformatorowej (wykonany na zgłoszenie) - dalej zwany inwestycją lub przedsięwzięciem.

Do wniosku dołączono kartę informacyjną przedsięwzięcia, poświadczoną przez Starostę Powiatu [...] mapę ewidencyjną obejmującą przewidziany teren, na którym będzie realizowane oraz obszar oddziaływania przedsięwzięcia, wypis gruntów dla planowanego przedsięwzięcia - wymagane art. 74 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji przez organ I instancji (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.). Aktualnie ww. ustawa jest głoszona w Dz. U. z 2013 r., poz. 1233 ze zm. - zwana dalej ustawą.

Wójt Gminy [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2009 r. Nr [...], działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm. - aktualny na dzień wyrokowania) dalej zwany w skrócie k.p.a. oraz art. 63 ust. 1 ustawy oraz § 3 ust. 1 pkt 62 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzaju przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm.) stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz określił zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodny z wymogami art. 66 ustawy.

Wójt Gminy [...] przedłożony przez inwestora w dniu 5 października 2009 r. raport o oddziaływaniu na środowisko. Starosta Powiatu [...] pozytywnie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia w postanowieniu z dnia [...].11.2009 r. nr [...], a Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny [...] postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...] pozytywnie zaopiniował realizację przedsięwzięć wchodzących w skład inwestycji określając warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony zdrowia i życia ludzi niezbędne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, wykonawstwie i w trakcie użytkowania inwestycji.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. negatywnie uzgodnił warunki realizacji przedsięwzięcia i wniósł następujące uwagi, a argumenty uzasadniające negatywne stanowisko zostały skrótowo przedstawione we wstępnej części uzasadnienia. Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji "Przedsięwzięcia".

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i określiło środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia.

W podstawie prawnej organ II instancji powołał art. 71 ust. 1 i 2, art. 82 i art. 85 ustawy. Przepis art. 71 ustawy wskazuje, dla jakich rozstrzygnięć wymagana jest decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach i dla planowanego przedsięwzięcia inwestorzy mieli obowiązek uzyskania tej decyzji. Natomiast art. 82 ustawy zawiera katalog wymagań, które winny zostać określone w tej decyzji.

Analiza formalna decyzji środowiskowej wydanej przez SKO pozwala na stwierdzenie, że odpowiada wymogom z art. 82 ustawy. Kryteria formalne określone w art. 66 ustawy spełnia też raport oddziaływania na środowisko sporządzony dla planowanej inwestycji.

Do raportu oddziaływania na środowisko dołączono "Wyjaśnienia do dokumentacji" stanowiące odpowiedź dla Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na jego pismo z dnia 26 lutego 2010 r. nr [...]. Integralną częścią raportu są też następujące opinie: prof. dr hab. J. S. z 24.07.2009 r.; prof. dr hab. Z. W. z 27 .07.2009 r. i z 11.03.2011 r.; Prof. dr hab. J. Z. z dnia 24 lipca 2009 r.; prof. M. M. z czerwca 2009 r. i z grudnia 2010 r. prof. dr hab. Z. L. i dr inż. P. K. z lipca 2009 r.

Organ I instancji dopuścił dowód z opinii biegłego prof. dr hab. T. O., przedmiotem, której było przeprowadzenie oceny raportu oddziaływania na środowisko i negatywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska środowiskowych uwarunkowań dla "małej elektrowni wodnej" odnośnie oddziaływania tej inwestycji na siedliska ryb i innych organizmów żyjących w wodach rzeki [...], w tym objętych ochroną w formie obszaru Natura 2000 "[...]" oraz integralności tego obszaru i jego powiązania z innymi obszarami. Autorka w swojej opinii opinia jednoznacznie nie podzieliła stanowiska zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], stwierdzając, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cel ochrony obszaru 2000 "[...]", siedliska i gatunki ryb, dla których ochrony wyznaczono ten obszar oraz nie pogorszy integralności tego obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Ocenie poddano zaproponowane przez inwestora rozwiązania i zastosowana urządzenia minimalizujące wpływ inwestycji na środowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] mając na względzie uzupełnienie materiału w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia zwróciło się do prof. dr hab. inż. J. G. Uniwersytetu [...]. W opinii stwierdzono, że budowa i eksploatacja małej elektrowni wodnej nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki, siedliska ryb i inne organizmy żyjące w wodach rzeki [...] również w zakresie chronionych obszarem Natura 2000. Ryby, będą miały zapewnioną możliwość wędrówek, własne lokalne siedliska i warunki bytowania jak przed budową i eksploatacją małej elektrowni wodnej "[...]" lub zmienione w sposób nieznaczny, jednakże w żaden sposób nie zaszkodzi to w ich bytowaniu ze względu na brak znaczącego oddziaływania.

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji był raport oddziaływania na środowisko, wyjaśnienia do dokumentacji raportu oddziaływania na środowisko. Integralną częścią raportu są wyżej wymienione opinie i oceny sporządzone przez przedstawicieli doktryny z tego zakresu. Ponadto, raport zawiera też streszczenie w języku niespecjalistycznym, w którym w sposób zrozumiały przedstawiono prace podejmowane w trakcie budowy, a następnie po zakończeniu budowy, czyli na etapie użytkowania obiektu. Szczególną uwagę zwraca pkt 25 (str. 186) raportu - "Opis przewidywanych znaczących oddziaływań planowanego przedsięwzięcia na środowisko w fazie eksploatacji - oddziaływanie na krajobraz doliny rzecznej i obszar prawnie chroniony". Podano, że przedsięwzięcie nie spowoduje zmian w przebiegu trasy rzeki [...], a w latach suchych stosunki wodne na terenach przyległych mogą ulec poprawie. W wyniku spiętrzenia wody na odcinku piętrzenia będzie jej co najmniej trzy razy więcej niż aktualnie, co stanowić będzie lepsze warunki bytowania ryb, natomiast ryby wędrowne na tarło wykorzystywać będą wody powyżej cofki. Planowane przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko. W dokumencie "Wyjaśnienia do dokumentacji - raport oddziaływania na środowisko" autor, na żądanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zawarł szczegółowe wyjaśnienia dotyczące między innymi wpływu przedsięwzięcia na faunę i florę rzeki [...] w fazie budowy i eksploatacji oraz na florę terenów przyległych już w fazie eksploatacji. Z uwag zawartych w tym zakresie wynika, że wody rzeki [...] i jej dopływów w 2004 r. w górnej ich części sklasyfikowano pod względem czystości na poziomie II, w części środkowej II, a w dolnej części V klasy (Wojewódzki Program Ochrony i Rozwoju Zasobów Wodnych Województwa [...] z kwietnia 2006 r.). Związane to jest z obniżoną zawartością tlenu i podwyższonymi stężeniami związków azotu i fosforu, co przekłada się na skład populacji ryb, ograniczając występowanie ryb wędrownych oraz wszystkich łososiowatych. W dolnej części rzeki aktualnie nie ma najmniejszych szans na stabilne przebywanie żadnego z gatunków tych ryb. Tylko w 2 punktach w górnej partii [...] stwierdzono występowanie takich stanowisk.

Analiza materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie doprowadziła do przyjęcia, jako zasadny wniosek, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] rozważyło całokształt materiału dowodowego i odniosło się nie tylko do raportu ze wskazaniem informacji istotnych do sformułowania oceny, ale również do przedłożonych uzupełnień raportu i innych dokumentów przedstawiając na tym tle analizę stanowiska zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którym odmówiono uzgodnienia planowanej inwestycji. Kolegium stwierdziło, że organ w swoim stanowisku uwzględnił tylko ogólne publikacje, nie dokonując analizy przedłożonego operatu i dokumentacji, która odnosi się konkretnie, indywidualnie do planowanej inwestycji, dlatego też zawarte w nim parametry i ocena w zakresie oddziaływania inwestycji na środowisko oraz rodzaj zastosowanych zabezpieczeń przed szkodliwym oddziaływaniem pozwalało na ustalenie środowiskowych uwarunkowań dla planowanej inwestycji.

Przedłożony do niniejszej sprawy raport oddziaływania na środowisko projektowanej inwestycji odpowiada wymogom określonym w art. 66 ustawy. Raport ten jest dokumentem podlegającym ocenie organów prowadzących postępowanie zgodnie z zasadami swobodnej oceny dowodów w sprawie. W raporcie w sposób szczegółowy przedstawiono występowanie chronionych gatunków na obszarze planowanej inwestycji, jak również propozycje działań w celu zminimalizowania negatywnych skutków dotyczących ochrony fauny i flory z uwzględnieniem obszaru Natura 2000. Wskazano również, że planowana inwestycja nie wpłynie w sposób znaczący na środowisko z tego względu, gdyż nie jest pierwszą tego typu inwestycją na rzece [...], a zaproponowane rozwiązania dla ochrony ryb w rzece są najbardziej nowoczesnymi. Na rzece [...] znajdują sie jeszcze inne małe elektrownie wodne wyposażone w stare typy przepławek, dlatego realizacja tej małej elektrowni wodnej z nowoczesnymi przepławkami pozwoli na zachowanie istniejącego środowiska, a także poprawi strukturę rzeki i roślinności nadbrzeżnej. Z tych przyczyn w operacie wskazano, jako wariant korzystny budowę małej elektrowni wodnej.

Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.) zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności: pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000 lub pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Zgodnie z ust. 2 wskazanego przepisu ustawy, przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio do proponowanych obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty, znajdujących się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, do czasu zatwierdzenia przez Komisję Europejską jako obszary mające znaczenie dla Wspólnoty i wyznaczenia ich jako specjalne obszary ochrony siedlisk. Odstępstwo od tej zasady sformułowane zostało w art. 34 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska, a na obszarach morskich - dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub działań, mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 lub obszary znajdujące się na liście, o której mowa w art. 27 ust. 3 pkt 1, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000. Ust. 2 tego artykułu stanowi, że w przypadku, gdy znaczące negatywne oddziaływanie dotyczy siedlisk i gatunków priorytetowych, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu:

1) ochrony zdrowia i życia ludzi,

2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego,

3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego

4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej.

Organ administracji może zatem wydać zezwolenie na realizację planu lub przedsięwzięcia, które będzie miało negatywny wpływ na siedlisko przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, w przypadku, gdy zachodzi jedna z przesłanek określonych w tym przepisie i brak jest rozwiązań alternatywnych w stosunku do tych zawartych w planowanym lub projektowanym przedsięwzięciu. Przy czym organ administracji musi rozważyć istnienie faktycznych rozwiązań alternatywnych, czyli uwzględniających także koszty środowiskowe czy społeczne realizacji alternatywnych rozwiązań. Zatem istnienie alternatywnego rozwiązania należy rozważać, mając na uwadze nie tylko szczególną potrzebę ochrony dóbr objętych specjalnymi formami ochrony przyrody (np. obszarów o znaczeniu międzynarodowym objętych siecią "Natura 2000"), ale także potrzeby racjonalnego równoważenia racji ochrony tych obszarów z innymi względami (m.in. społecznymi czy zachowania zasobów przyrody nieobjętych szczególnymi formami ochrony), nie pomijając zasady zrównoważonego rozwoju. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2319/06, LEX nr 307447).

Ustawa o ochronie przyrody zapewnia ochronę terenów Natury 2000 w niemniejszy stopniu, niż ustawodawstwo unijne. Należy przy tym podkreślić, iż powołana wyżej regulacja ustawowa nie wprowadza w sposób bezwzględny zakazu zabudowy na obszarze Natura 2000 (proponowanym obszarze Natura 2000), a jedynie uniemożliwia prowadzenie inwestycji, które mogą w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych, a także siedlisk gatunków roślin i zwierząt lub wpływać negatywnie na gatunki, dla ochrony których obszar ten został wyznaczony. Bezwzględnego charakteru nie ma bowiem także ochrona terenów Natura 2000 w przepisach unijnych. Mianowicie art. 16 Dyrektywy 92/43/EWG przewiduje możliwość odstępstw od przepisów dotyczących ochrony obszarów sieci Natura 2000.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu spełnione zostały przesłanki niezbędne do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia wobec wykazania na etapie postępowania o środowiskowych uwarunkowaniach, że planowa inwestycja nie będzie znacząco oddziaływała na środowisko ze względu na zastosowane rozwiązania.

Sąd zwraca również uwagę, że materia sprawy dotyczącej środowiskowych uwarunkowań jest zawsze niejednoznaczna i w ocenie Sądu słusznie postąpił organ II instancji przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zwracając się do biegłego o zajęcie stanowiska w sprawie. Biegły pozytywnie wypowiedział się o realizacji planowanej inwestycji ze względu na środowisko, gdyż planowana mała elektrownia wodna nie obejmuje budowy zbiornika retencyjnego, co powodowałoby stagnowanie wody, lecz elektrownia będzie pracowała w reżimie przepływowym, który będzie wykorzystywany przez elektrownię. Przy każdym większym wezbraniu wody w zależność od ilości wody będzie możliwość regulowania przepływu przez odpowiednie ułożenie powłok przepławki. Planowana do utworzenia cofka mieści się całkowicie w korycie rzeki.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje sie, że niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o wnioski i dane zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach. Konsekwencją takich działań jest bowiem brak własnych ustaleń właściwych organów, których dokonuje się m.in. przez skonfrontowanie danych wynikających z wniosku z innymi dowodami. Wskazuje się ponadto na powinność organu rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zasady oficjalności, która wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie wyniki tego postępowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 602/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2012r., IISA/Po 736/11, dostępne na str. internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd ponadto stwierdza, że zaskarżona decyzja ma wszystkie elementy wynikające z art. 82 ustawy. Decyzja czyni ponadto zadość wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., gdyż wskazuje na podstawę faktyczną i prawną rozstrzygnięcia, co zostało zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarzuty zawarte w skardze dotyczą naruszenia art. 7, art. 77 i art. 77 i art. 80 k.p.a. wbrew twierdzeniom skarżącego Towarzystwa [...] nie zostały naruszone, co wyżej zostało wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. Argumenty przedstawione w uzasadnieniu skargi, a odnoszące się do związania organów stanowiskiem wyrażonym przez RDOŚ, ze względu na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2259/13, w którym NSA wypowiedział się o możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ II instancji w postępowaniu prowadzonym w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach utraciły swą aktualność.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym poprzez zezwolenie inwestorowi na połów ryb w rzece [...] w pkt 2.III.b. na str. 7 decyzji, gdy jest to prawnie zabronione. W punkcie tym SKO podało, że przedsięwzięcie można realizować pod warunkiem zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Błędnie wywodzony jest z tego zapisu wnioswk, że zaskarżoną decyzją nastąpiło udzielenie inwestorom zezwolenie na połów ryb.

Niezasadny jest zarzut, że realizacja inwestycji pogorszy potencjał ekologiczny wód rzeki [...]. Problematyka ta została szczegółowo rozważona w raporcie z uwzględnieniem obszaru Natura 2000 na str. 131 do 148. Opis wariantów i uzasadnienie dla wyboru wariantu polegającego na realizacji inwestycji został również przytoczony w raporcie (str. 127 i nast.) oraz wyjaśnieniach do dokumentacji stanowiące uzupełnienie raportu dla pytań postawionych na etapie postępowania uzgodnieniowego przez RDOŚ.

Organy nie naruszyły też przepisów o podawaniu do publicznej wiadomości podejmowanych rozstrzygnięć, co jednoznacznie wynika z akt adminisatrcyjnych sprawy.

Z wyżej podanych przyczyn za niezasadną Sąd uznał skargę Polskiego Związku Wędkarskiego – Okręg [...], wobec podobnych zarzutów zawartych w piśmie procesowym z dnia 20 listopada 2012 r.

Końcowo wypada dodać, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi jedynie etap wstępny realizacji inwestcyji. Jej wydanie nie gwarantuje inwestorowi, że zrealizuje inwestycję, gdyż nie zwalnia ona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Mając na względnie przedstawiony stan sprawy, a także kryterium legalności dla oceny zaskarżonej decyzji, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił jako niezasadną.