Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1019/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 53
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2020 r. sprawy ze skargi małoletniego S. M. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego P. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej także: "Prezes ZUS" lub "organ") - działając na podstawie przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 53 - dalej także: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS") - po rozpatrzeniu wniosku małoletniego S. M., reprezentowanego przez jego przedstawiciela ustawowego - matkę P. P. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] października 2019 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, odmówił przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W wyniku rozpatrzenia wniosku małoletniego S. M., reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego - matkę P. P. z dnia [...] października 2019 r. o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie przepisu art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS, decyzją z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], odmówił skarżącemu przyznania wnioskowanego świadczenia.

W uzasadnieniu decyzji Prezes ZUS, powołując się na treść art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - wskazał, że z powyższego przepisu wynika, iż przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki:

- wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną, w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym,

- wnioskodawca nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności,

- wnioskodawca nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek,

- wnioskodawca nie posiada niezbędnych środków utrzymania.

Jednocześnie, Prezes ZUS podkreślił, że warunki określone w powołanym wyżej przepisie cyt. ustawy muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że średni dochód rodziny strony skarżącej wynosi [...] złotych brutto, a wykazany średni miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] złotych brutto i jest wyższy od kwoty najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2020 r. wynosi 1.200,00 złotych brutto. Organ stwierdził, iż dochód przypadający na osobę w rodzinie strony skarżącej może wprawdzie nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych, jednakże trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.

W związku z powyższym, Prezes ZUS uznał, że w tym stanie faktycznym, brak jest podstaw do przyznania stronie skarżącej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2020 r. strona skarżąca, działając za pośrednictwem organu, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] marca 2020 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca zarzuciła organowi:

I. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) naruszenie przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 8 § 1, art. 80, art. 180 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a."):

a) poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w zakresie rzeczywistego dochodu rodziny, polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, że dochód ten wynosi [...] złotych brutto i niewskazanie dowodów, na podstawie których oparł się organ w tym zakresie, co w konsekwencji doprowadziło także do nieprawidłowego ustalenia dochodu w przeliczeniu na osobę, na kwotę [...] złotych brutto,

b) poprzez bezkrytyczne i bezrefleksyjne przyjęcie kwoty brutto do określenia uzyskiwanych przez skarżącego środków utrzymania, bez dokonania jakichkolwiek ustaleń co do faktycznie uzyskiwanego dochodu, w rozumieniu powszechnym, odzwierciedlającego rzeczywiście przypadające skarżącemu środki do dyspozycji na utrzymanie,

c) poprzez całkowite pominięcie zasad doświadczenia i nieracjonalne uznanie, że przypadająca na jedną osobę kwota minimalnej emerytury w rodzinie, w której mamy do czynienia z matką samotnie wychowującą dziecko, bez żadnego wsparcia (w tym również wychowawczego) drugiego rodzica, mieści się w pojęciu niezbędnych środków utrzymania,

d) poprzez całkowite zaniechanie ustalenia aktualnej sytuacji finansowej i bytowej i błędne przyjęcie przez organ, że brak niezbędnych środków utrzymania (jako przesłankę przyznania świadczenia w drodze wyjątku) oceniać należy wyłącznie w oparciu o porównanie przypadającego na osobę w rodzinie ubiegającego się o przyznanie świadczenia, z wysokością najniższej emerytury, przy całkowitym braku uwzględnienia okoliczności faktycznych konkretnej sprawy (sytuacji rodzinnej i majątkowej podmiotu ubiegającego się o przyznanie takiego świadczenia),

e) poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i w konsekwencji brak uwzględnienia wszystkich indywidualnych okoliczności tej konkretnej sprawy, a w szczególności, że ubezpieczony (ojciec dziecka) orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2019 r. został uznany za trwale i całkowicie niezdolnego do pracy z datą [...] lipca 1990 r., tj. na datę, kiedy miał niespełna 16 lat, a tym samym pominięcie przez organ wszystkich okoliczności, które niewątpliwie uzasadniają przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jako świadczenia szczególnego;

II. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - przez błędną i niewyczerpującą wykładnię:

a) polegającą na dowolnej interpretacji przesłanki "niezbędnych środków utrzymania" z uwagi na arbitralne przyjęcie, że posiadane środki utrzymania oceniane winny być na tle wysokości najniższej emerytury pomimo, że nie tylko brak jest norm prawnych mogących uzasadniać takie porównanie, ale też w samym orzecznictwie brak jest uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z mocą wiążącą, z której wynikałaby definicja pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", a w konsekwencji błędnym przyjęciu, że małoletni posiada niezbędne środki na utrzymanie,

b) polegającą na całkowitym pominięciu szczególnego (wyjątkowego) charakteru świadczenia przewidzianego w niniejszym przepisie, które jako świadczenie przyznawane w tzw. drodze wyjątku (mając na uwadze, że w sprawie mamy do czynienia z wyjątkowo szczególnymi okolicznościami, usprawiedliwiającymi nienabycie przez ojca skarżącego renty w zwykłym trybie) powinno zostać rozpoznane przy uwzględnieniu całokształtu przedmiotowej sprawy, którego prawidłowe zbadanie uzasadnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, niezależnie od innych obostrzeń.

W uzasadnieniu strona skarżąca zarzuciła na wstępie, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o nieprawidłowo ustalony stan faktyczny w zakresie uzyskiwanych przez stronę skarżącą dochodów. Strona skarżąca wskazała, że jedynym źródłem utrzymania jej rodziny na ten moment stanowi uzyskiwane przez matkę skarżącego wynagrodzenie za pracę, wynoszące [...] złotych brutto, a także dodatek służbowy w wysokości [...] złotych brutto, co łącznie daje [...] złotych brutto. W tej sytuacji, strona skarżąca stwierdziła, że nie podziela wyliczeń przedstawionych przez organ w spornej decyzji, gdyż organ nie wskazał żadnych dowodów, w oparciu o jakie dokonał takich ustaleń.

Strona skarżąca stwierdziła ponadto, że w uzasadnieniu spornej decyzji Prezes ZUS posłużył się kwotami brutto, które nie odzwierciedlają rzeczywiście uzyskiwanych przeze stronę środków finansowych. Strona skarżąca zaznaczyła przy tym, że dochód w rozumieniu powszechnym, jaki aktualnie strona skarżąca uzyskuje, to kwota [...] złotych, co daje w przeliczeniu na jedną osobę [...] złotych netto, która przy uwzględnieniu wszystkich niezbędnych kosztów utrzymania, nie wystarcza stronie skarżącej na normalne funkcjonowanie. Strona skarżąca zauważyła bowiem, że wspomniana kwota nie jest wystarczająca do zaspokojenia niezbędnych potrzeb dziecka, albowiem trzeba mieć na względzie fakt, iż na niezbędne potrzeby nie składa się jedynie kwota wydatków związanych z wyżywieniem, czy też ubraniem, ale także kwota związana z utrzymaniem mieszkania, w którym dziecko przebywa, koszty związane z przedszkolem, wyprawką, środkami higieny, czy chociażby lekarstwami.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS całkowicie zaniechał podjęcia czynności wyjaśniających w zakresie sytuacji finansowej i majątkowej strony skarżącej. W ocenie strony skarżącej, organ nie poczynił żadnych ustaleń w zakresie podstawowych potrzeb skarżącego, które determinują ocenę spełnienia się przesłanki zaspokojenia niezbędnych środków utrzymania. Według strony skarżącej, odniesienie się przez organ do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym nie może być jedynym kryterium zmierzającym do ustalenia, czy skarżący ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Strona stwierdziła, że dokonując owych ustaleń należy powiązać je z konkretną sytuację danego przypadku, w tym sytuacją rodzinną, materialną i dopiero przez pryzmat wydatków koniecznych do poniesienia odnieść się do oceny posiadania niezbędnych środków utrzymania.

Strona skarżąca podniosła, że matka, jako opiekun prawny skarżącego, utrzymuje syna samodzielnie, ponosząc wszelkie koszty bieżącego utrzymania (m.in. rachunki, żywność, leki, paliwo, ubranie, przedszkole syna, zajęcia dodatkowe) i nie posiadając przy tym żadnego majątku, ani innego źródła dochodu. Strona skarżąca dodała jednocześnie, że aktualna umowa o pracę matki skarżącego jest umową na czas zastępstwa bez perspektyw na jej zmianę.

Mając powyższe na względzie, strona skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS całkowicie pominął sytuację bytową i konieczne wydatki, jakie strona skarżąca ponosi.

Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, to na organie, wobec którego strona kieruje się zaufaniem, spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy.

Strona skarżąca uznała, że pomimo powyższego obowiązku, Prezes ZUS nie zgromadził kompletnego materiału dowodowego i tym samym dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej, organ ograniczył się wyłącznie do oceny, w sposób zresztą nieprawidłowy i niewystarczający, zebranego w sprawie materiału dowodowego pod kątem przesłanki dotyczącej niezbędnych środków utrzymania. Według skarżącego, organ całkowicie pominął jednak pozostałe dowody przedłożone do akt, które kreują niewątpliwie szczególne okoliczności tej konkretnej sprawy. Zdaniem strony skarżącej, Prezes ZUS w ogóle nie uwzględnił sytuacji zdrowotnej ubezpieczonego (ojca małoletniego) w kontekście obiektywnych przeszkód do podejmowania przez niego aktywności zawodowej, umożliwiającej mu stałą ochronę z ubezpieczeń społecznych. Według strony skarżącej, Prezes ZUS okoliczności tych w ogóle nie uwzględnił i nie ocenił w kategoriach szczególnych okoliczności, pod kątem tzw. wyjątkowego charakteru wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe naruszenia proceduralne, strona skarżąca zarzuciła, że Prezes ZUS, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną, naruszył swoje obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Tym samym, zdaniem skarżącego, doszło do naruszenia przez organ szeregu zasad podyktowanych rygorami procedury administracyjnej, w tym m.in. zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 k.p.a.), zasady wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i prawidłowego ocenienia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.), a także zasady dokonania takiego uzasadnienia rozstrzygnięcie, które jest zgodne z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że przesłanki ustawowe, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie zostały przez organ należycie zbadane i rozważone. W ocenie strony skarżącej, Prezes ZUS w sposób nieuprawniony, bez wskazania jakiejkolwiek podstawy, dokonał własnej wykładni pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", wskazując, że te winny być oceniane na tle najniższej emerytury. Tymczasem, jak uznał skarżący, taki sposób wykładni, jaki dokonał arbitralnie organ, nie jest wystarczający i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia w sprawie.

Strona skarżąca zauważyła, że pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" nie zostało zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a więc każdy przypadek winien być rozpoznawany indywidulanie z uwzględnieniem wszystkich okoliczności, w tym faktycznie uzyskiwanych środków w kwocie netto i zasad doświadczenia życiowego, a także z uwzględnieniem podstawowych potrzeb uprawnionego, które determinują ocenę spełnienia się przesłanki zaspokojenia niezbędnych środków utrzymania.

Reasumując, strona skarżąca podkreśliła, że ustawodawca w art. 83 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie wprowadza sztywnych kwot, wykluczających możliwość przyznania świadczenia w trybie szczególnym.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony skarżącej, organ wskazał, że sama trudna sytuacja materialna, choć była brana pod uwagę przy podejmowaniu decyzji, nie stanowi wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia, nie jest to bowiem świadczenie socjalne, przyznawane tylko stosownie do potrzeb wnioskodawcy, a także nie jest również formą odszkodowania przyznawanego za sam fakt zgonu rodzica. Ponadto, Prezes ZUS stwierdził, że trudna sytuacja materialna nie jest tożsama z brakiem niezbędnych środków utrzymania.

Organ zauważył, że dane o dochodach w rodzinie skarżącego pochodzą z bazy KSI ZUS. Tym samym, jak podniósł organ, ustalono, iż sytuacja materialna skarżącego nie jest tożsama z brakiem środków utrzymania.

Prezes ZUS wskazał, że najniższe świadczenie emerytalne z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych to kwota [...] złotych brutto. W tej sytuacji, organ uznał, że kwota przypadająca na osobę w rodzinie skarżącego przewyższa wartość najniższej emerytury z FUS.

Ponadto, organ podniósł, że ustawodawca przyjął, że ze wskazanej powyżej wysokości świadczenia osoba pobierająca je ma możliwość utrzymania się samodzielnie, w stopniu podstawowym. W związku z tym, podobnie jak ustawodawca, również organ rentowy przyjmuje tę kwotę - wyrażoną w wartości brutto - za niezbędne minimalne środki utrzymania. Według organu, dotyczy to zarówno osób ubezpieczonych o długim stażu ubezpieczeniowym, które same wypracowały sobie prawo do świadczenia ustawowego, jak i osób w złym stanie zdrowia, legitymujących się całkowitą niezdolnością do pracy, czy też osób w podeszłym wieku, które samotnie gospodarują.

Prezes ZUS zauważył ponadto, że kryterium dochodu jest przez organ rentowy przyjmowane zgodnie z ustalonym ustawowo najniższym świadczeniem emerytalnym i rentowym, albowiem nie ma możności oparcia się na kryterium wydatków, gdyż te każdy z wnioskodawców ustala inaczej. W szczególności, jak wskazał organ, nie ma podstaw do brania pod uwagę, jaka część posiadanych środków wydatkowana jest na jakąś - uznawaną przez konkretną rodzinę za niezbędną - potrzebę.

Ustosunkowując się w tej sytuacji, do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, Prezes ZUS stwierdził, iż nie znajdują one potwierdzenia w niniejszej sprawie. Organ wskazał przy tym, że odmienna, niż postulowana przez stronę skarżącą, ocena faktów, które podaje ona w postępowaniu przed organem, nie jest tożsama z naruszeniem art. 7 i art. 77 k.p.a. Organ stwierdził, że prawidłowość postępowania dowodowego nie może być oceniana w kontekście tego, czy w konsekwencji zapadła decyzja satysfakcjonująca dla wnioskodawcy, a kompletność materiału dowodowego nie może być oceniana przez pryzmat tego, czy organ dotarł z własnej inicjatywy do dowodów korzystnych dla strony.

W konsekwencji, Prezes ZUS uznał, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - przebieg postępowania dowodowego nie świadczy o naruszeniu przywołanych wyżej przepisów k.p.a.

Organ zauważył wprawdzie, iż jakkolwiek w polskim prawie administracyjnym obowiązuje zasada oficjalności, obligująca organ administracji publicznej do zebrania materiału dowodowego, to nie można uznać jednak, iż prowadzi to do nakładania na organ nieograniczonego obowiązku poszukiwania dowodów na fakty podnoszone przez stronę. Prezes ZUS stwierdził, że w postępowaniu o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku to osoba zainteresowana powinna wskazać wszelkie dowody i okoliczności wiążące się z dochodzonym świadczeniem (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1282/10).

W tej sytuacji, organ uznał zatem, że jeśli skarżący domaga się uznania jakichś jego argumentów, wskazujących na rzeczywiste szczególne okoliczności zachodzące w jego sprawie, które uniemożliwiały mu podjęcie legalnej pracy, powinien dowody na te tezy okazać, by organ mógł je zweryfikować. Według Prezesa ZUS, strona skarżąca nie może ograniczać się jedynie do eksponowania przekonania, iż dowodem na nieprawidłową ocenę materiału dowodowego jest sam fakt, iż na jego podstawie organ nie doszedł do wniosków postulowanych przez skarżącego i nie znalazł podstaw do przyznania wnioskowanego świadczenia.

Organ stwierdził ponadto, że prawidłowość postępowania dowodowego nie zależy również od tego, czy w konsekwencji zapadła decyzja satysfakcjonująca wnioskodawcę, albowiem nie można oczekiwać, by organ administracji publicznej prowadził postępowanie tak długo, aż znajdzie dowody korzystne dla strony. Według organu, nie można również oczekiwać tego, że prawidłowość oceny dowodów zgromadzonych w toku postępowania będzie analizowana wyłącznie z punktu widzenia tego, czy doprowadziła w konsekwencji do konkluzji zadowalających stronę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga małoletniego S. M., reprezentowanego przez jego opiekuna prawnego - matkę P. P., zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2020 r., nr [...], odmawiająca przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - narusza obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał bowiem, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2019 r. oraz wydając sporną decyzję z dnia [...] marca 2020 r. - dopuścił się przede wszystkim istotnego naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., albowiem odmawiając przyznania skarżącemu renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, nie zawarł w treści swojego rozstrzygnięcia wyraźnego uzasadnienia, z którego wynikałoby, dlaczego uznał, że skarżący "nie pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania", a w konsekwencji - nie wyjaśnił dostatecznie jasno, z powołaniem się na konkretny materiał dowodowy, dlaczego strona skarżąca nie spełnia wspomnianej przesłanki, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Jednocześnie, Sąd stwierdził, że przyjmując, iż strona skarżąca posiada "niezbędne środki utrzymania", a tym samym nie spełnia wymogów przyznania spornego świadczenia, Prezes ZUS nie dokonał jakiejkolwiek analizy wskazanej wyżej przesłanki, lecz dopiero na etapie odpowiedzi na skargę - odnosząc się do argumentów strony skarżącej dotyczących wadliwych ustaleń faktycznych oraz nieprawidłowej interpretacji wspomnianej przesłanki ustawowej - podjął próbę interpretacji tego pojęcia oraz sanowania braków postępowania dowodowego.

Tym samym, Sąd uznał, że organ, wydając zaskarżoną decyzję w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, bez jednoznacznego uzasadnienia przyjętej interpretacji ustalonego stanu faktycznego - dopuścił się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. w związku z art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności spornej decyzji administracyjnej, na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Tymczasem, uznać należy, iż nie ulega jakichkolwiek wątpliwości, że Prezes ZUS, rozpoznając wniosek strony skarżącej z dnia [...] października 2019 r. o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku, a następnie wydając sporną decyzję administracyjną, zobowiązany był w sposób dokładny i jednoznaczny wyjaśnić, dlaczego przyjmując ustalone okoliczności faktyczne sprawy - uznał, że skarżący nie spełnia ustawowych przesłanek do przyznania wspomnianego świadczenia w drodze wyjątku.

Obowiązek ten nie budzi wątpliwości, jeśli zważy się, iż w dotychczasowych poglądach zarówno nauki, jak i judykatury, zgodnie przyjmuje się, iż przyznawanie świadczeń w drodze wyjątku następuje w postępowaniu administracyjnym, a więc prezes ZUS związany jest wszystkimi regułami tego postępowania dotyczącymi obowiązków w zakresie jego prowadzenia oraz orzekania (por. m.in. Łukasz Prasołek /w:/ Emerytury i renty z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Komentarz, pod red. Beaty Gudowskiej i dr hab. Krzysztofa Ślebzaka, wyd. 1, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013 i powołane tam m.in.: wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 618/07, czy też wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/WA 149/07).

W tej sytuacji, uznać należy, iż Prezes ZUS, rozstrzygając sprawę zainicjowaną wnioskiem strony skarżącej, był zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji (tak również /w:/ m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SA/WA 230/07).

Tymczasem, organ rentowy, odmawiając przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku, nie wyjaśnił dostatecznie jasno, z powołaniem się na konkretny materiał dowodowy, dlaczego strona skarżąca nie spełnia wspomnianej przesłanki, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie.

Nie ulega wątpliwości, że z treści powołanego przepisu wynikają trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej, objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. W tej sytuacji, brak choćby jednej z nich wyklucza możliwość przyznania wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

Ocena, czy w danej sprawie ww. przesłanki zostały spełnione należy do organu, który okoliczności danej sprawy musi poddać należytej analizie, czyniąc zadość regułom postępowania dowodowego określonym w Kodeksie postępowania administracyjnego. To jednak podmiot wnoszący o wszczęcie postępowania w sprawie powinien wykazać wszelkie okoliczności, wiążące się z dochodzonym świadczeniem. Nałożony na organ obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - zgodnie z regułami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. - nie zwalnia bowiem strony postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku.

Należy jednocześnie bardzo wyraźnie podkreślić, że świadczenie to nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy. Brak niezbędnych środków utrzymania nie może być wyłączną przesłanką do uzyskania świadczenia w trybie art. 83 powołanej ustawy. Przyznanie tego świadczenia jest możliwe tylko w przypadku, gdy można wykazać, że ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne

Z art. 83 ust. 1 ustawy emeryturach i rentach z FUS wynika, że pozostały po ubezpieczonym członek rodziny może ubiegać się o przyznanie renty rodzinnej w tym trybie, jeżeli wykaże, że wskutek szczególnych okoliczności nie spełnia warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym. Dla oceny tej przesłanki niezbędne jest zatem odwołanie się do przesłanek uzyskania prawa do renty rodzinnej w trybie zwykłym, w tym także do art. 68 ust. 1 tej ustawy, który określa krąg osób uprawnionych do renty rodzinnej. Stosownie do treści art. 68 ust. 1 ustawy dzieci własne, dzieci drugiego małżonka i dzieci przysposobione mają prawo do renty rodzinnej:

1. do ukończenia 16 lat;

2. do ukończenia nauki w szkole, jeżeli przekroczyły 16 lat życia, nie dłużej jednak niż do osiągnięcia 25 lat życia, albo

3. bez względu na wiek, jeżeli stały się całkowicie niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji lub całkowicie niezdolne do pracy w okresie, o którym mowa w pkt 1 lub 2.

Przepis ten, zdaniem Sądu, ma zastosowanie w niniejszej sprawie, zaś art. 83 ust. 1 cyt. ustawy nie jest w stosunku do niego przepisem szczególnym. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 maja 2000 r. o sygn. akt II SA 2524/99 (LEX nr 55029), w którym stwierdzono, że względem renty rodzinnej przyznawanej w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, stosuje się odpowiednio art. 68 ust. 1 pkt 1-3 i ust. 2 tej ustawy.

Skarżący, urodzony w dniu [...] stycznia 2014 r., jest osobą małoletnią. Spełnia zatem przesłankę z art. 68 ust. 1 pkt 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Podkreślenia wymaga nadto, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej.

W związku z tym, co Sąd już zauważył na wstępie swoich rozważań, Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Przyczyną odmowy przyznania skarżącemu świadczenia w drodze wyjątku, którą wskazał Prezes ZUS w uzasadnieniu spornej decyzji, jest niespełnienie przez skarżącego przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania".

W tym miejscu należy zauważyć, że powyższa przesłanka - jak słusznie podniosła strona skarżąca - nie jest pojęciem zdefiniowanym w ustawie o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Niemniej, Sąd - co do zasady - podziela pogląd wyrażony w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym przyjmuje się zgodnie, że przesłankę tę należy oceniać, porównując sytuację materialną ubiegającego się o świadczenie z wysokością świadczeń określonych w przepisach, jako minimalne. Wówczas, jak przyjmuje się w judykaturze, ocena sytuacji materialnej wnioskodawcy - poprzez właśnie pryzmat osiąganych dochodów - jest najbardziej obiektywna. Uznaje się jednocześnie, że najniższe świadczenie przyznawane w trybie zwykłym, umożliwia zabezpieczenie podstawowych potrzeb uprawnionej osoby. Chodzi przy tym, co zrozumiałe, o potrzeby natury podstawowej, które swym zakresem mogą odbiegać od potrzeb w szerszym znaczeniu (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2248/12, LEX nr 1291381). Warto zauważyć ponadto, że utrwalone jest również stanowisko, że dla oceny przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania bierze się pod uwagę wysokość najniższej emerytury (renty z tytułu niezdolności do pracy), która od dnia 1 marca 2020 r. wynosi 1.200,00 złotych brutto złotych miesięcznie (warto jedynie na marginesie zauważyć, że od dnia 1 marca 2021 r. najniższa emerytura/renta z tytułu niezdolności do pracy będzie wynosić 1.250,88 złotych brutto).

W niniejszej sprawie organ uznał w uzasadnieniu spornej decyzji, że średni miesięczny dochód dwuosobowej rodziny skarżącego wynosi [...] złotych brutto (wynagrodzenie matki), co - jak wskazał organ - oznacza, że na jedną osobę w rodzinie przypada [...] złotych brutto, a to z kolei oznacza, według organu, że dochód jest wyższy od kwoty najniższej emerytury.

Podając powyższe dane, organ w żaden sposób nie wskazał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2020 r., na podstawie jakich konkretnych materiałów dowodowych przyjął te dane, zaś przyjmując, iż strona skarżąca posiada "niezbędne środki utrzymania" i tym samym nie spełnia wymogów przyznania spornego świadczenia, nie dokonał jakiejkolwiek analizy wskazanej wyżej przesłanki ustawowej. Dopiero na etapie odpowiedzi na skargę - odnosząc się do argumentacji strony skarżącej dotyczących wadliwych ustaleń faktycznych oraz wadliwej interpretacji normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 83 ust. 1 cyt. ustawy - podjął próbę zarówno interpretacji tego pojęcia, jak i sanowania zarzucanych przez stronę skarżącą braków postępowania dowodowego.

Warto zauważyć, że przedstawiciel ustawowy małoletniego skarżącego zanegowała powyższe ustalenia organu w skardze, wskazując, że jedynym źródłem utrzymania jej rodziny, a więc zarówno skarżącego małoletniego syna, jak i jej, jako matki, jest wynagrodzenie za pracę wynoszące od stycznia 2020 r. kwotę [...] złotych brutto, co łącznie wraz z dodatkiem służbowym w wysokości [...] złotych brutto, daje kwotę [...] złotych brutto. Strona skarżąca podniosła jednocześnie, że żaden dokument znajdujący się w aktach sprawy nie wskazuje takich zarobków.

Prezes ZUS nie odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, ograniczając się jedynie do lakonicznego wskazania kwoty wyliczonego dochodu. Nie wyjaśnił więc, na podstawie jakich dokumentów dokonał takich ustaleń. Dopiero w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę zauważył, że dane o dochodach w rodzinie skarżącego pochodzą z bazy KSI ZUS.

Sąd stwierdza, że takie wyjaśnienie nie jest wystarczające. Nie ulega bowiem wątpliwości, że uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, wydając sporne rozstrzygnięcie. Organ musi zatem zająć jednoznaczne stanowisko co do całego materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania wyjaśniającego, a następnie uzasadnić jasno i należycie swoje rozstrzygnięcie, a w szczególności wskazać, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe.

Według Sądu, ustalenie dochodu rodziny skarżącego ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem - jako jedna z kumulatywnych przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS - przesądza o kierunku rozpoznania wniosku strony skarżącej o przyznanie spornego świadczenia w drodze wyjątku.

Niedopuszczalne, zdaniem Sądu, jest to, aby strona skarżąca jedynie domyślała się, w jaki sposób organ ustalił wysokość dowodu. W tej sytuacji, dokładne wyliczenie tej kwestii, z podaniem wszystkich elementów składowych oraz konkretnych dowodów znajdujących się w aktach administracyjnych, musi być zawarte w uzasadnieniu decyzji.

Ocena zebranego materiału dowodowego i wyczerpujące uzasadnienie przesłanek dokonanego rozstrzygnięcia powinny znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, przekonującym zarówno co do prawidłowości oceny sytuacji materialnej strony skarżącej, jak i co do zasadności treści końcowego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie takiej oceny niestety zabrakło, co w konsekwencji oznacza, że na podstawie uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie można ustalić, w jaki sposób została ustalona przez Prezesa ZUS kwota dochodu rodziny strony skarżącej, czym organ ewidentnie naruszył art. 107 § 3 k.p.a. Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co czyni sporną decyzję wadliwą.

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, iż Prezes ZUS w sposób dużo bardziej wszechstronny ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej dopiero w odpowiedzi na skargę. W uzasadnieniu tego pisma organ wyraźnie odniósł się zarówno do zarzutów dotyczących niewłaściwego ustalenia dochodów strony skarżącej, jak i podjął próbę dokładniejszego wyjaśnienia pojęcia "niezbędnych środków utrzymania", w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Należy jednakże bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z poglądami przedstawicieli doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych przyjmuje się, iż odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. - powinny zostać zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym spornej decyzji (tak m.in. A. Kabat /w:/ B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 141 i cyt. tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 1992 r., sygn. akt III SA 1838/91, ONSA z 1992 r. nr 2, poz. 45; patrz także m.in. /w:/ wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 kwietnia 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1357/04).

W tej sytuacji, przyjąć trzeba, iż Prezes ZUS, w wyniku merytorycznego zbadaniu sprawy i rozpatrzenia wniosku strony skarżącej z dnia [...] października 2019 r., powinien ustosunkować się szczegółowo do powyższych kwestii w uzasadnieniu decyzji, nie zaś dopiero na etapie odpowiedzi na skargę.

Tym samym, Sąd uznał, że Prezes ZUS dopuścił się w toku postępowania administracyjnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów praworządnego państwa, o której mowa w art. 8 § 1 k.p.a., albowiem prowadząc postępowanie w kontekście zastosowania przepisu art. 83 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, nie wyjaśnił wszechstronnie wszelkich istotnych okoliczności dotyczących analizowanej sprawy, jak również nie wyjaśnił w sposób precyzyjny i jednoznaczny zarazem, dlaczego - w świetle wskazanego przepisu - nie zachodzą podstawy do przyznania stronie skarżącej wnioskowanego świadczenia w drodze wyjątku.

Jednocześnie, uznać trzeba, że Prezes ZUS, wydając sporną decyzję, dopuścił się - poza naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów - istotnej obrazy zasady praworządności przewidzianej w art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a.

W konsekwencji, stwierdzić należy, że rozpoznając ponownie sprawę, organ rentowy zobowiązany będzie wyliczyć dokładnie wysokości dochodu rodziny skarżącego, a następnie przedstawić w uzasadnieniu ponownie wydanej decyzji precyzyjne rozważania w kontekście wszystkich przesłanek ustawowych przewidzianych w art. 83 ust. 1 cyt. ustawy.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.