Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 36/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, ust. 3, art. 1 ust. 1, art.5 ust. 2, art. 13 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 16 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 czerwca 2020 r. sprawy ze skargi A. P. na bezczynność [...] S.A. z/s w [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje [...] S.A. z/s w [...] do rozpatrzenia wniosku skarżącego A. P. z dnia [...] grudnia 2019 r. w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że [...] S.A. z/s w [...] dopuścił się bezczynności w zakresie opisanym w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność [...] S.A. z/s w [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od [...] S.A. z/s w [...] na rzecz skarżącego A. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

Pismem wniesionym elektronicznie w dniu [...] grudnia 2019 r. Pan A. P. zwrócił się do Funduszu Rozwoju i Promocji Województwa W. S.A. z siedzibą w P. o udostępnienie informacji publicznej w następującym zakresie: czy Fundusz Rozwoju i Promocji Województwa W. S.A. udzielił poręczenia zapłaty wadium dla:

1. Spółki A . z siedzibą w S. ,

2. Spółki B z siedzibą w M.

w związku z postępowaniem przetargowym ogłoszonym przez Skarb Państwa – Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. .

Wnioskodawca wniósł o udzielenie informacji w formie elektronicznej na wskazany adres poczty elektronicznej.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Zarząd Funduszu Rozwoju i Promocji Województwa W. S.A. - w terminie przewidzianym prawem - pismem z dnia [...] stycznia 2020 r., przesłanym elektronicznie, poinformował wnioskodawcę, iż brak jest możliwości udzielenia informacji publicznej albowiem powyższy wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto w piśmie wskazano, że brak jest możliwości udzielenia odpowiedzi w zwykłym trybie albowiem dane podmiotów, którym spółka udzieliła poręczenia zapłaty wadium są danymi chronionymi, objętymi tajemnicą przedsiębiorstwa.

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. Pan A. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Zarządu Funduszu Rozwoju i Promocji Województwa W. S.A. z siedzibą w P. w sprawie rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący w złożonej skardze podniósł zarzuty naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt. 1 oraz art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej.

Jednocześnie Skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Zarządu Funduszu Rozwoju i Promocji Województwa W. S.A. z siedzibą w P. do rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od otrzymania odpisu wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności,

2) stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny według uznania Sądu,

4) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kwoty pieniężnej w wysokości [...] zł,

5) zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania.

Zdaniem Skarżącego udzielenie żądanej informacji publicznej miało wpływ na wynik przetargu nieograniczonego zorganizowanego przez Skarb Państwa - Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. , w którym uczestniczył Skarżący.

Fundusz nie udzielił skarżącemu wnioskowanej informacji, skarżący nie otrzymał również żadnej informacji od organu, która wskazywałaby na przyczyny opóźnienia oraz termin w jakim nastąpi udostępnienie informacji. Organ dopuścił się zatem rażącego naruszenia wskazanych w petitum skargi przepisów. Nadto Skarżący wskazał, że przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej mają zastosowanie do Funduszu Rozwoju i Promocji Województwa W. SA w P., co wynika ze struktury własnościowej Spółki.

W odpowiedzi na skargę Fundusz Rozwoju i Promocji Województwa W. SA z siedzibą w P. wniósł o oddalenie skargi.

Fundusz wskazał, że zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każda informacja w sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu powołanej wyżej ustawy z wyjątkiem informacji objętych przepisami o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie tajemnic ustawowo chronionych, a także sytuacje, w których mogłoby dojść do naruszenia prywatności lub tajemnicy przedsiębiorstwa. Fundusz podkreślał, że wyraźne brzmienie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazuje, że decyzje w tym zakresie może jedynie wydać organ władzy publicznej. Pozostałe organy (instytucje) zobowiązane do udzielania informacji publicznej nie wydają decyzji lecz załatwiają sprawę w formie pisma procesowego.

Natomiast z niemożnością udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany informacji nie posiada i do jej posiadania nie jest zobowiązany. A także wtedy, gdy żądanie w swej istocie nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

Zdaniem Funduszu w realiach przedmiotowej sprawy Zarząd Funduszu Rozwoju i Promocji Województwa W. S.A. załatwił wniosek Skarżącego dotyczący udzielenia informacji publicznej w ustawowym terminie i bez zbędnej zwłoki. Bezspornym jest, że pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. organ udzielił odpowiedzi Skarżącemu na jego pismo z dnia [...] grudnia 2019 r. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej. Fakt, że w ww. piśmie organ odmówił stronie udzielenia żądanych informacji, argumentując przy tym, że w jego ocenie żądane informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej a przy tym żądane informacje są objęte tajemnicą przedsiębiorcy. Zatem w tej sytuacji w sprawie nie można mówić o bezczynności Funduszu. Nie można się również zgodzić ze stanowiskiem Skarżącego, że sprawa udzielenia żądanej informacji uniemożliwiła Skarżącemu dochodzenie jego praw w ramach przetargu publicznego zorganizowanego przez Skarb Państwa - Przedsiębiorstwo Gospodarki Leśnej Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. , w którym uczestniczył Skarżący. Skarżącemu przysługuje bowiem w ramach rzeczonego postępowania przetargowego prawo czynnego udziału w tym postępowaniu i możliwość ewentualnego zaskarżania rozstrzygnięć zapadłych w tym postępowaniu.

Do odpowiedzi na skargę Funduszu ustosunkował się Skarżący w piśmie z [...] marca 2020r. podtrzymując wniosek o udostępnienie informacji publicznej w żądanym zakresie objętym wnioskiem z [...] grudnia 2019r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w wydaniu decyzji administracyjnej lub postanowienia, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, czy też postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty.

Sąd wydał wyrok na podstawie akt sprawy na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym (art. 133 § 1 w zw. z art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a). Oznacza to, że Sąd był uprawniony do oceny działań organu w toku postępowania administracyjnego do dnia wniesienia skargi, ale z uwzględnieniem stanu sprawy na dzień orzekania.

W myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności rozważenia wymaga kwestia dopuszczalności skargi na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie, spełnione zostały warunki formalne do wystąpienia ze skargą na bezczynność w zakresie dostępu do informacji publicznej. W pierwszej kolejności Sąd podziela stanowisko, iż skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żądnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. W odniesieniu do aktów z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. środka zaskarżenia należy poszukiwać w art. 52 § 3 p.p.s.a., przy czym ustawa z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019r. poz. 1429, dalej "u.d.i.p.") tego typu środków zaskarżenia nie przewiduje, a w odniesieniu do aktów i czynności z art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie przewiduje ich również kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.). Zauważyć należy, że przepis z art. 52 p.p.s.a. uzależnia uruchomienie drogi postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia. Ma to jednak miejsce wówczas, gdy takie środki przysługują, czy to na podstawie K.p.a. czy to przepisów szczególnych. Jak wyżej wskazano środków takich nie przewiduje zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej, jak i w zakresie aktów i czynności K.p.a. Wykładnia językowa art. 52 § 3 p.p.s.a. upoważnia do stwierdzenia, że przepis ten odnosi się do skarg na akty i czynności, a nie bezczynności w zakresie wydawania aktów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2011r., w sprawie o sygn. I OSK 667/11 i z dnia 3 sierpnia 2010r. w sprawie o sygn. I OSK 757/10, dostępne na stronie: http:/orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego skarga wniesiona w niniejszej sprawie przez A. P. jest dopuszczalna i podlega merytorycznemu rozpoznaniu.

Przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 109). Dla zasadności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane. Powyższe kwestie mogą jednakże mieć znaczenie dla kwalifikacji bezczynności, jako posiadającej albo nieposiadającej cech rażącego naruszenia prawa.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej, co należy zaznaczyć, służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji RP). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Wobec powyższego odpowiedzieć należy na pytanie czy w niniejszej sprawie Fundusz Rozwoju i Promocji Województwa W. SA z siedzibą w P. wobec brzmienia art. 4 ust. 1 u.d.i.p. jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zdaniem Sądu za podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej wskazany w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. uznać należy Fundusz Rozwoju i Promocji Województwa W. SA z siedzibą w P.. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się bowiem, że skoro celem działania Funduszu jest rozwój i promocja województwa wielkopolskiego, jako regionu atrakcyjnego dla inwestorów i sprzyjającego aktywności gospodarczej poprzez świadczenie pomocy polegającej na udzielaniu poręczeń lub gwarancji za zobowiązania mikro przedsiębiorców, małych i średnich przedsiębiorców oraz organizacji pożytku publicznego działających na terenie województwa wielkopolskiego, a także organizowanie szkoleń i kursów, poradnictwo ekonomiczne celem ułatwiania nawiązywania kontaktów z przedsiębiorcami, w tym uwzględnianie przedsięwzięć na rzecz ochrony środowiska i ekologii regionu, nadto prowadzenia działalności edukacyjnej w zakresie problematyki prawnej, ekonomicznej, historii, kultury i tradycji regionu wielkopolskiego, wykonywanie działalności promocyjnej dotyczącej spraw gospodarczych, społecznych i kulturalnych województwa wielkopolskiego w zakresie pogłębiania świadomości wspólnoty regionalnej, co wynika z przedmiotu działalności spółki (k. 20v i 21 akt sąd.), to nie budzi wątpliwości, że Fundusz jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Powierzono mu bowiem realizację zadań mieszczących się w zadaniach przypisanych do kompetencji samorządu wojewódzkiego, określonych w art. 11 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 6 i 8 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2019r., poz. 512), por. wyr. NSA z 30 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1017/11, LEX nr 1068357. Nadto skoro powyższy przepis nie wymaga równoczesnego spełnienia wszystkich wymienionych w nim przesłanek, już spełnienie tej jednej lub niektórych z nich kwalifikuje Fundusz jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej.

Nadto co najistotniejsze, że w sytuacji gdy samorząd może realizować swoje zadania publiczne poprzez tworzenie takich podmiotów jak Fundusz Rozwoju i Promocji oraz zaangażował, jak w omawianej sprawie, środki publiczne w wysokości 60,7 % kapitału spółki przez Województwo W. oraz łącznie 1,9% kapitału spółki przez Powiat P., Ś. i W. (co wynika ze struktury właścicielskiej Funduszu), nie można uznać, że majątek spółki, ze względu na sposób jego powstania, wielkość udziałów oraz cele, dla których został spółce przekazany, nie zachował charakteru "majątku publicznego". Tak więc dopóki organy samorządu terytorialnego mają w nim udział, majątek taki powinien podlegać, jeśli idzie o informację publiczną, takim samym zasadom transparentności i społecznego nadzoru jak majątek będący własnością samorządu terytorialnego (tak I. Kamińska, M. Rozbitka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz do art. 4 punkt 4, wyd. III, opublikowano WK 2016 Lex/el).

Taki sposób rozumowania potwierdza treść art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i e u.d.i.p., które stanowią, że informacją publiczną jest informacja o majątku pochodzącym z zadysponowania majątkiem m.in. jednostek samorządu terytorialnego, a nadto informacja o dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty te mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowania tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (zob. wyroki NSA: z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1018/11, LEX nr 1068358 i z 13 stycznia 2012 r., I OSK 154/11, LEX nr 1107462; postanowienie NSA z 4 października 2011 r., I OSK 153/11, LEX nr 1069591; wyroki: z 30 sierpnia 2011 r., I OSK 1076/11, LEX nr 1068367; z 11 sierpnia 2011 r., I OSK 956/11, LEX nr 1068555; z 2 czerwca 2011 r., I OSK 317/11, LEX nr 1082724).

Wobec powyższego przyjąć należy, że skoro Fundusz dysponuje majątkiem publicznym, to należy do podmiotów wykonujących zadania publiczne w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. i jest zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Przy czym podkreślić należy, że Fundusz, ani w odpowiedzi na wniosek z [...] stycznia 2020r., ani w odpowiedzi na skargę nie kwestionował swojego statusu podmiotu dysponującego majątkiem publicznym zobowiązanym w związku z tym do udzielenia informacji publicznej, poprzestając jedynie na stwierdzeniu że nie jest organem władzy publicznej.

Natomiast bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępniania informacji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udzielenie tej informacji podmiot taki nie udostępnia informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodny z wnioskiem (art. 13 ust. 1), albo nie wydaje decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2), albo nie powiadamia pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 2).

Przy czym podkreślić należy, że w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. mowa jest o podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej, zatem jeżeli podmiot taki nie może udzielić informacji to obowiązany jest do pisemnego powiadomienia wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji. Słusznie wskazuje zatem Fundusz, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w przypadku, o którym mowa powyżej w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następuje w formie decyzji administracyjnej. Nie wyklucza to jednak szczegółowego uzasadniania przez podmiot zobowiązany przyczyn niemożności udzielenia informacji publicznej, zwłaszcza w sytuacji powoływania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, o czym jeszcze poniżej.

Dalej odpowiedzieć należy na pytanie, czy informacje obejmujące dane osób i podmiotów, którym Fundusz udzielił poręczenia wadium w związku z postępowaniem przetargowym stanowią informację publiczną. Punkt wyjścia do rozważań stanowi art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Przepis ten wymienia najistotniejsze zagadnienia, które ze względu na swój charakter oraz wpływ na funkcjonowanie państwa i organów administracji publicznej wymagają zapewnienia jawności i publicznego dostępu do informacji, które ich dotyczą. Podkreślenia wymaga, że ustawa o dostępie do informacji publicznej ma służyć obywatelom do uzyskania wiedzy o działaniach organów władzy publicznej i osób wykonujących funkcje publiczne, co umożliwia monitorowanie takich działań i ewentualną społeczną reakcję na powstające nieprawidłowości. Obywatele mają też prawo do poznania mechanizmów podejmowania decyzji, które się do nich odnoszą, bo wiedza o otaczającej ich rzeczywistości jest niezbędna do prawidłowego funkcjonowania we współczesnym świecie. Sprawą publiczną jest niewątpliwie sposób gospodarowania majątkiem publicznym, czyli majątkiem organów samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że gospodarowanie tymi zasobami powinno być poddane społecznej kontroli, czemu służy prawo do uzyskania informacji o sposobie ich wydatkowania (I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, WK 2016, Lex/el., wyr. WSA w Łodzi z 30 listopada 2017r., sygn. akt II SAB/Łd 202/17).

Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu decyduje treść i charakter informacji.

W tym miejscu podkreślić należy, że wniosek skarżącego obejmował żądanie udzielenia informacji, czy Fundusz udzielił poręczenia wadium konkretnym, wskazanym przez wnioskodawcę, podmiotom w konkretnym przetargu. Wnioskodawca w istocie nie domaga się podania, jakim podmiotom w ogóle Fundusz udziela poręczenia wadium. Jak już wskazano wcześniej prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, jak i tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem. Poza sporem musi zatem pozostawać fakt, że informacją publiczną jest zatem informacja o sposobie dysponowania majątkiem publicznym należącym do podmiotów wymienionych art. 4 ust. pkt 5 u.d.i.p., a także o pomocy publicznej, skoro ze swojego kapitału spółki pochodzącego ze środków samorządu terytorialnego Fundusz dokonuje poręczenia wadium w postępowaniu przetargowym. Skutkiem powyższego Fundusz dysponuje informacją noszącą cechy informacji publicznej, która podlega udostępnieniu na zasadach u.d.i.p. (wyr. WSA w Łodzi z 30 listopada 2017r., sygn. akt II SA/Łd 202/17).

Definicja informacji publicznej zawarta w powyższym przepisie odsyła zatem do pojęcia "sprawy publicznej", której definicji legalnej brak w przedmiotowej ustawie. Zaznaczyć jednak należy, że podczas prac nad ustawą pojęcie "sprawa publiczna" było rozwijane jako "działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym (v. uzasadnienie do projektu ustawy [w:] K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138).

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. uchwała NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. o sygn. akt I OPS 8/13, publ. dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W szczególności informacją publiczną jest informacja o majątku publicznym, w tym o majątku podmiotów, o których mowa w art. 6 ust.1 pkt 5 lit d u.d.i.p. i o pomocy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit g u.d.i.p.).

Podkreślić należy, że informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą, więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym.

W przedmiotowej sprawie Fundusz zobowiązany jest zatem do udzielenia informacji na temat potwierdzenie lub nie udzielenia poręczenia wadium wskazanym we wniosku podmiotom w postępowaniu przetargowym, gdyż taka informacja ma charakter informacji publicznej. Wobec powyższego, skoro w odpowiedzi z [...] stycznia 2020r. Fundusz stwierdził, że nie może udzielić informacji publicznej w zakresie objętym wnioskiem, ponieważ powyższy wniosek nie dotyczy informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej, to Fundusz pozostawał w bezczynności.

Organ nie zaprzeczył przy tym, że taką informacją dysponuje jedynie poprzestał na stwierdzeniu, że nie jest ona informacja publiczną.

Odnosząc się do zagadnienia tajemnicy przedsiębiorstwa stwierdzić należy, że powołanie się przez Fundusz na to wyłączenie udostępnienia do informacji publicznej również w niniejszej sprawie było nieprawidłowe, mimo, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu właśnie ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa.

Nie ulega jednak wątpliwości, że odmowa udostępnienia informacji publicznej w tych uwarunkowaniach prawnych wymaga przedstawienia przez podmiot zobowiązany konkretnej argumentacji i to w sposób otwarty, a nie dorozumiany. Nie jest wystarczające samo powołanie się przez podmiot zobowiązany na tajemnicę przedsiębiorstwa. W ten sposób podmiot, któremu w sposób dorozumiany odmówiono dostępu, będzie miał możliwość podjęcia skutecznej polemiki z argumentacją podmiotu, który odmówił (de facto, lecz nie de iure) udostępnienia informacji. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie, chociaż prawo do uzyskania informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego, to ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na wyżej wskazane wartości i podstawy wyłączenia określonych informacji z jawności musi znajdować odbicie w uzasadnieniu decyzji organu, który z powołaniem się na przesłanki ograniczenia tego prawa wydaje decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 18 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 684/17). Pogląd ten odnieść także należy do podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Koniecznym jest zatem odniesienie się do żądanych informacji, czy dokumentów, choć oczywiście w zakresie, który nie doprowadzi do ujawnienia ich treści. W przeciwnym wypadku dochodzi bowiem do uzasadnienia odmowy udzielenia informacji publicznej w sposób teoretyczny. Bez szczegółowego wyjaśnienia, samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, nie będzie posiadało elementu indywidualizującego daną sprawę (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 118/17).

Co więcej, należy zauważyć, że art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje tajemnicę przedsiębiorstwa jako przesłankę ograniczenia prawa do informacji publicznej, a nie wyłącza w ogóle stosowanie ustawy w przypadku informacji objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Tym bardziej potwierdza to konieczność szczegółowego umotywowania względów, jakimi kierował się podmiot odmawiając udostępnienia informacji z powołaniem na wskazaną przesłankę, także w świetle regulacji na podstawie, której przeprowadzono przetarg.

Choć niewątpliwie jest to przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, tym niemniej jednak konieczne jest podanie konkretnych motywów w kwestii tego, dlaczego w ocenie podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji konkretne informacje objęte żądaniem stanowią tajemnicę. W efekcie Sąd nie jest w stanie dokonać na tym etapie rozpoznawania sprawy oceny istnienia podstaw do odmowy udostępnienia informacji, nie znając rzeczywistych motywów działania podmiotu. Dopiero ewentualne podanie tych argumentów (jeżeli w ocenie Funduszu nadal uzasadnione jest powołanie się na tajemnicę przedsiębiorstwa umożliwi ich ewentualną przyszłą weryfikację przez Sąd. Fundusz nie wykazał że udzielenie informacji publicznej w żądanym zakresie spowoduje ujawnienie tajemnicy przedsiębiorstwa.

W tej sytuacji, skoro w zakresie wskazanym w skardze Fundusz nie podjął czynności, do jakich był zobowiązany w świetle ustawy, tj. nie udostępnił informacji publicznej, ani nie wyjaśnił w sposób pełny i wyczerpujący powołania się na tajemnicę przedsiębiorstwa, pozostaje w bezczynności.

W konsekwencji, działając na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zobowiązał Fundusz do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] grudnia 2019r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, jak orzekł w punkcie 1 wyroku. Jest to ustawowy termin załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.).

Nadto słusznie wskazuje Fundusz, że tryb dostępu do informacji publicznej nie służy dochodzeniu praw w ramach przetargu publicznego. Skarżący dysponuje bowiem w ramach postępowania przetargowego odrębnymi środkami zaskarżenia rozstrzygnięć zapadłych w tym odrębnym postępowaniu.

Działając na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego, jak w punkcie 2 i 3 wyroku. Jest to pojęcie nieostre, wymagające interpretacji z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy, tym niemniej w świetle ugruntowanego orzecznictwa nie ulega wątpliwości, że powinno być odnoszone do sytuacji oczywistego, nie budzącego żadnych wątpliwości, poważnego naruszenia obowiązku działania przez organ. Musi chodzić o znaczące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach, pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). Co więcej, w orzecznictwie akcentuje się ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyroki NSA z 17 września 2015 r., II OSK 652/15 i z 8 marca 2017 r., I OSK 1925/16).

Taka sytuacja w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca.

Fundusz w odpowiednim czasie reagował na wniosek i informacją udzielił odpowiedzi na wniosek, błędnie przyjmując że argumentuje prawidłowo. W ocenie Sądu zdecydowanie nie można przypisywać im charakteru rażącego.

Mając na uwadze cel, któremu służy przyznane Sądowi uprawnienie do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. postanowiono o oddaleniu skargi w tym zakresie na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 4 sentencji wyroku). Rozpoznając złożony wniosek, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843, z późn. zm.). Ustawodawca zaakcentował rekompensacyjny charakter groźby przyznania sumy pieniężnej.

Należy zauważyć zatem, że w kontekście wspomnianej roli rekompensacyjnej w skardze nie wskazano na żadne konkretne okoliczności, które przemawiałyby za zasadnością złożonego wniosku. Mając na uwadze, że wniosek o zasądzenie od organu sumy pieniężnej nie został uzasadniony, należy stwierdzić, że nie sposób przyjąć, aby w tej konkretnej sprawie Skarżący twierdził choćby, że poniósł jakąkolwiek szkodę spowodowaną bezczynnością organu. Dlatego też Sąd miał na uwadze cel instytucji (rola rekompensacyjna) oraz fakt, że wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej nie został uzasadniony szczególnymi okolicznościami badanej sprawy, jak również nie dostrzegł z urzędu takich okoliczności, które uzasadniałyby zasądzenie od organu na rzecz Skarżącego sumy pieniężnej z urzędu, zatem wniosek w tym zakresie nie zasługiwał na uwzględnienie.

Skarżący wnioskował również o wymierzenie organowi grzywny w wysokości [...] zł. Odnosząc się do tego żądania należy wskazać, że po stronie Funduszu nie sposób dopatrywać się intencjonalnego działania polegającego na braku rozpoznania wniosku. W ocenie Sądu, brak uzasadnienia wniosku o wymierzenie grzywny organowi przy uwzględnieniu prewencyjnych celów tej instytucji, w zestawieniu z argumentacją odpowiedzi na skargę, nie uzasadniały w niniejszej sprawie wymierzenia organowi grzywny. Wniosek ten na podstawie art. 151 p.p.s.a. został oddalony w pkt. 4 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 5 wyroku na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na koszty postępowania składa się wpis od skargi, określony na podstawie § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.).

Natomiast w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku obowiązkiem Funduszu będzie ponowne rozpatrzenie wniosku Skarżącego w objętym skargą zakresie. Stosownie do wnikliwej oceny wniosku i analizy wszystkich okoliczności sprawy podmiot zobowiązany będzie miał obowiązek udostępnić żądaną informację lub poinformować o odmowie jej udzielenia. W tym drugim przypadku musi szczegółowo podać motywy odmowy udostępnienia informacji, przy czym motywy te mają być zindywidualizowane, tj. odniesione do konkretnych okoliczności sprawy, nie zaś podane w sposób abstrakcyjny. Rozważając właściwą drogę załatwienia wniosku Fundusz powinien sięgnąć do poglądów orzecznictwa wyrażanych na tle udostępniania informacji, które mieszczą się w kategorii pojęciowej tajemnicy przedsiębiorstwa, w tym z uwzględnieniem regulacji odnoszących się do zasad udzielania poręczeń przez Fundusz czy ustawy – Prawo zamówień publicznych i dopuszczalności zastrzeżenia niejawności żądanych informacji w toku postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jeżeli miały zastosowanie w sprawie.