Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1246/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Wojewody W. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w T. 1. stwierdza nieważność § 12 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Gminy T. na rzecz skarżącego Wojewody W. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu [...] stycznia 2020 r. Rady Miasta (dalej też jako "Rada Miejska" lub "organ") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w T. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem").

Pismem z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) Wojewoda W. (dalej też jako "Wojewoda" lub "skarżący"), reprezentowany przez r.pr. J. W., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej w skrócie "u.s.g."), zaskarżył w całości Uchwałę i wniósł o:

1) stwierdzenie jej nieważności w całości ze względu na istotne naruszenie prawa;

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi jej autorka na wstępie podała, że Uchwała została doręczona organowi nadzoru w dniu [...] stycznia 2020 r. Dalej – odnosząc się do trybu sporządzania Planu – wyjaśniła, że w dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska uchwaliła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. , gmina T.. Następnie w dniu [...] stycznia 2020 r. Rada Miejska uchwaliła ww. uchwałę nr [...], w której zgodnie z § 12 zapisano, że traci moc uchwała nr [...].

W związku z tym strona skarżąca wskazała, że uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p.") jest aktem złożonym proceduralnie, w którego toku organy gminy dokonują wielu czynności o doniosłych skutkach prawnych. Procedura sporządzania m.p.z.p. została szczegółowo uregulowania w art. 14-20 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (ówcześnie: Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p."). Kolejne etapy procedury planistycznej zamyka podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie m.p.z.p. oraz przekazanie uchwały wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych wojewodzie, w celu oceny jej zgodności z przepisami prawnymi.

Jednakże uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nie została opublikowana w dzienniku urzędowym województwa, lecz na kolejnej sesji rady gminy, w dniu [...] stycznia 2020 r., uchylono jej postanowienia w drodze nowej uchwały rady gminy. W tej sytuacji należy – zdaniem Wojewody – jednoznacznie stwierdzić, że proces legislacyjny w sprawie m.p.z.p. zakończył się podjęciem uchwały, w rezultacie czego uchwała stała się aktem prawa miejscowego, ale nieopublikowanym. Nie wynika z tego jednak, że niepublikowaną jeszcze uchwałę można dowolnie zmieniać lub uchylać. Uchwalony plan, mimo że nie został jeszcze ogłoszony i nie wszedł wżycie, znalazł się już wśród aktów prawa miejscowego, wywołując określone skutki prawne. Zmiana m.p.z.p. uchwalonego, ale jeszcze nieobowiązującego, również z powodu oczekiwania na ogłoszenie w organie promulgacyjnym województwa, może nastąpić – w myśl art. 27 u.p.z.p. – tylko w trybie przewidzianym dla jego uchwalenia. W konsekwencji rada gminy, chcąc zmienić uchwalony, ale jeszcze nieopublikowany plan, powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a uchwałę o uchyleniu planu, o jakim mowa, podjąć dopiero po przeprowadzeniu ustawowo określonej procedury planistycznej.

Mając na względzie powyższe, skarżący ocenił, że Uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co rodzi konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta, reprezentowana przez Burmistrza gminy i Miasta T., wniosła o jej oddalenie, uznawszy podniesione w skardze zarzuty za nieuzasadnione.

Odnosząc się na wstępie do zarzutu, iż proces legislacyjny w sprawie m.p.z.p. zakończył się na etapie podjęcia uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...], organ uznał go za błędny. Jak bowiem stwierdził NSA w wyroku z [...] lutego 2017 r., sygn. akt II OSK [...], procedura związana z uchwaleniem planu miejscowego nie kończy się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały w tym przedmiocie, lecz dopiero po przekazaniu wojewodzie przez właściwy organ gminy uchwały z załącznikami w formie dokumentu elektronicznego. Jedyną uchwałą podjętą zaś przez organ stanowiący gminy i przekazaną Wojewodzie wraz z załącznikami w celu ogłoszenia w organie promulgacyjnym województwa była uchwała Rady Miejskiej nr [...], a więc to ona zakończyła proces legislacyjny w niniejszej sprawie. Organ wyjaśnił, że uchwała nr [...] wraz z załącznikami nigdy nie została przekazana Wojewodzie w celu ogłoszenia w organie promulgacyjnym, bowiem zauważono w niej błędy redakcyjne, które wyeliminowano, uchwalając uchwałę nr [...].

Ponadto organ zauważył, że zgodnie z art. 29 u.p.z.p. uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Nie sposób więc podzielić poglądu, iż nieopublikowany akt prawny może wywoływać określone skutki prawne.

Z ostrożności procesowej – na wypadek nieuznania powyższych argumentów – organ podniósł również, że zaskarżona uchwała wprawdzie uchyliła uchwałę nr [...], jednak badając merytorycznie treść obu uchwał, należy uznać je za tożsame, bowiem różnią się tylko prawidłowym wprowadzeniem jednostek redakcyjnych i sprostowaniem oczywistej omyłki pisarskiej w uchwale będącej przedmiotem skargi. Powyższe błędy nastąpiły w wyniku transkrypcji tekstu uchwały z programu służącego do edycji tekstu do programu Legislator. Zgodnie art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednakże w opinii Rady Miejskiej owa "zmiana", o której mowa w cytowanym przepisie, dotyczy zawartości merytorycznej aktu normatywnego, a nie sprostowania oczywistej omyłki lub właściwego określenia jednostek redakcyjnych. Porównując zaś treści obu uchwał, należy uznać, iż merytorycznie uchwała będąca przedmiotem skargi nie wprowadziła żadnych zmian do uchwały, którą uchyliła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że przedmiotową skargę na uchwałę Rady Miejskiej wywiódł Wojewoda działający jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g."). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. np.: wyrok NSA z [...].07.2005 r., II OSK [...], ONSAiWSA 2006, nr [...], poz. 7; postanowienie NSA z [...].11.2005 r., I OSK [...], dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj. jak podano w skardze: od [...] stycznia 2020 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego później był władny zaskarżyć Uchwałę w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu lub czynności (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; wszystkie orzeczenia dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr [...] Rady Miasta z dnia [...] stycznia 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w T., która została przez W. W. zaskarżona w całości.

Jak wynika z części wstępnej Uchwały, podstawę prawną jej podjęcia stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506, z późn. zm.) oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p.").

Jest faktem notoryjnym, że zaskarżona uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] stycznia 2020 r. (poz. 1095) i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia tego ogłoszenia (§ 13 Uchwały) oraz że nie była dotychczas zmieniana i nadal obowiązuje.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w skrócie "m.p.z.p.") – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Z tych wszystkich względów Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania, w granicach zaskarżenia oraz własnej kognicji.

Na wstępie należy wyjaśnić, że oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od [...] listopada 2015 r.): "Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części".

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z [...].05.2009 r., II OSK [...]; z [...].09.2008 r., II OSK [...] – CBOSA). A ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, to w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się także – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – także ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z [...].03.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87-art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera ustawa o samorządzie gminnym.

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie tych przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 133) – co w konsekwencji oznacza, że również z Zasadami techniki prawodawczej (w skrócie "ZTP"), które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (w skrócie "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z [...].04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z [...].05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z [...].12.2006 r., P [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 171; wyrok TK z [...].12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z [...].07.2010 r., Kp [...], OTK-A 2010, nr [...], poz. 59; wyrok TK z [...].09.2011 r., P [...], OTK-A 2011, nr [...], poz. 77; wyrok TK z [...].12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 140). Konsekwentnie należy przyjąć, że naruszenie przez organ planistyczny owych "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" będzie równoznaczne z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego.

W rozpoznawanej skardze podniesiono ogólny zarzut podjęcia zaskarżonej uchwały z "istotnym naruszeniem przepisów prawa", przy czym wyraźnie przewidziane w § 12 Uchwały uchylenie poprzedzającej ją uchwały nr [...] ocenione zostało przez skarżącego jako dokonane "wbrew obowiązującym przepisom prawa, regulującym tryb i zasady uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego gminy".

Takie oceny zostały wyrażone na kanwie niespornego w tej sprawie stanu faktycznego, w świetle którego po przeprowadzeniu procedury planistycznej, w dniu [...] grudnia 2019 r. Rada Miejska podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. , gmina T. (tekst uchwały – w aktach sprawy o sygn. IV SA/Po [...]). Uchwała ta nie została jednak przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, gdyż zauważono w niej błędy redakcyjne (przede wszystkim brak podziału tekstu na paragrafy) – które wystąpiły, jak wyjaśniono w odpowiedzi na skargę, w wyniku transkrypcji tekstu uchwały z programu służącego do edycji tekstu do programu Legislator – a które postanowiono wyeliminować. W konsekwencji Rada Miejska podjęła w dniu [...] stycznia 2020 r kolejną uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S. w T. – uchwałę nr [...] – w której m.in. postanowiono (§ 12), że uchwała nr [...] "traci moc". Jak to już wyżej wskazano, uchwała nr [...] została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. i obecnie jest aktem obowiązującym. Ponadto Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że wyrokiem z dnia [...] stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po [...] (jak dotychczas: nieprawomocnym), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził nieważność uchwały nr [...] w całości.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że pomiędzy obu ww. uchwałami Rady Miejskiej (nr [...] i nr [...]) zachodzi istotny związek, polegający w szczególności na tym, że – po pierwsze – zostały one podjęte w ramach (w wyniku) tej samej procedury planistycznej (a więc, jak można przyjąć, "w granicach sprawy" w rozumieniu art. 135 p.p.s.a.; por. analogiczne stanowisko w wyroku WSA z [...].01.2021 r., IV SA/Po [...], CBOSA). Po drugie, wolą prawodawcy lokalnego druga z uchwał (nr [...]) miała wyeliminować i zastąpić tę pierwszą (nr [...]), wadliwie zredagowaną (przede wszystkim bez podziału tekstu na paragrafy), które to wady zostały szczegółowo omówione w wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po [...]. Po trzecie, obie uchwały są w istocie – jak trafnie wskazano w odpowiedzi na skargę – tożsame treściowo, gdyż różnią się one tylko tym, że w drugiej z uchwał (nr [...]) wprowadzono prawidłowy podział na jednostki redakcyjne najwyższego stopnia (paragrafy) oraz usunięto oczywisty błąd edytorski, który polegał na wystąpieniu w jednym z ustępów uchwały nr [...] adnotacji "sporządziła: P. R.".

W ocenie Sądu dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy kluczowe znaczenie mają dwie okoliczności, a mianowicie tożsamość treści ww. uchwał (nr [...] i nr [...]) oraz kwalifikowana wadliwość (nieważność) pierwszej z nich.

Należy zaznaczyć, że nieważność uchwały nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. została już stwierdzona ww. wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Po [...]. Wprawdzie wyrok ten jeszcze się nie uprawomocnił – a więc formalnie nie wiąże on Sądu w niniejszym składzie (argument a contrario z art. 170 p.p.s.a.) – jednak niniejszy skład Sądu w pełni podziela zarówno wyrażoną przez WSA w ww. wyroku ocenę prawną co do istotnej wadliwości uchwały nr [...], skutkującej jej nieważnością, jak i przedstawioną w tym wyroku argumentację na rzecz takiego stanowiska.

W szczególności Sąd w niniejszym składzie podziela stanowisko WSA, że sposób zredagowania uchwały nr [...] nie odpowiada wymogom określonym w przepisach § 6, § 7, § 55, § 56 i § 58 ZTP, i to w stopniu, który de facto uniemożliwia posługiwanie się tą uchwałą jako aktem prawnym, ze względu na niemożność powołania jednostek redakcyjnych. Brak zaś możliwości efektywnego posługiwania się tak zredagowanym aktem prawa jest naruszeniem, wprawdzie formalnym lecz fundamentalnym, zasad sporządzania planu miejscowego, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności ww. uchwały w całości.

Godzi się w tym miejscu podkreślić, że – jak to już wyżej wspomniano – nie sposób wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przy sporządzaniu m.p.z.p. należy zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, a ściślej: istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 140). Sąd w niniejszym składzie podziela ocenę wyrażoną przez WSA w referowanym wyroku, że z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w przypadku uchwały nr [...].

Poza tym trafne jest stanowisko WSA, że za uznaniem ww. uchwały za nieważną przemawia także okoliczność zaniechania jej urzędowego ogłoszenia. Jak bowiem przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwym trybem eliminacji aktu prawa miejscowego, którego publikacji zaniechano, jest stwierdzenie jego nieważności (zob. np. postanowienie NSA z [...].09.2018 r., I OZ [...], CBOSA).

Już z tego powodu należało stwierdzić nieważność § 12 zaskarżonej uchwały. Albowiem przepis ten został oparty na całkowicie błędnym założeniu, że dla sanowania zaistniałej wadliwości uchwały nr [...] właściwe i wystarczające będzie jej uchylenie, a więc wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą "na przyszłość" (ex nunc). Tymczasem, jak to już wyżej wyjaśniono, w zaistniałej sytuacji konieczne było wyeliminowanie wadliwej uchwały nr [...] z mocą wsteczną (ex tunc) – w drodze stwierdzenia jej nieważności – który to środek prawny dostępny jest organowi nadzoru, w ramach rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 1 u.s.g.), oraz sądowi administracyjnemu (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Poza wskazanym wyżej § 12 Uchwały, Sąd w niniejszym składzie nie dopatrzył się natomiast podstaw do stwierdzenia jej nieważności w pozostałym zakresie – czyli "w całości", o co w skardze wnioskował Wojewoda – a to z następujących względów.

Skoro nie ulega wątpliwości, że orzeczone wyrokiem WSA o sygn. akt IV SA/Po [...] stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] oznacza jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, to w konsekwencji jako w pełni uprawniona jawi się teza, że zaskarżona uchwała (nr [...]) została podjęta w wyniku prawidłowo przeprowadzonej procedury planistycznej. Możliwość podjęcia uchwały w ramach (w wyniku) tej procedury nie została bowiem "skonsumowana" przez podjęcie uchwały nr [...], skoro okazała się ona od początku nieważna (jej wyeliminowanie ze skutkiem ex tunc pozwala uznać – w aspekcie przeprowadzenia procedury planistycznej – że mająca pierwotnie zwieńczyć tę procedurę uchwała nr [...] w sensie prawnym nie została skutecznie podjęta).

Należy w tym miejscu podkreślić, że stwierdzenie nieważności planu miejscowego, samo w sobie, nie niweczy skutków procedury planistycznej, gdyż w obrocie prawnym nadal pozostaje uchwała inicjująca tę procedurę (tak trafnie A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 140). Inna sprawa, że następstwem stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie m.p.z.p. może być potrzeba ponowienia procedury planistycznej w określonym ("niezbędnym") zakresie (por. art. 28 ust. 2 u.p.z.p.). W przypadku stwierdzenia nieważności takiej uchwały na skutek uwzględnienia skargi przez sąd administracyjny, zakres czynności planistycznych wymagających ewentualnie powtórzenia powinien wynikać z tego wyroku (z jego uzasadnienia) [por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 417-418].

W tym kontekście trzeba podkreślić, że z wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po [...] żadną miarą nie wynika, aby stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] pociągało za sobą konieczność ponowienia, w jakimkolwiek zakresie, poprzedzającej ją procedury planistycznej.

Co do zasady Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd Wojewody, że Rada Miasta chcąc zmienić uchwalony, ale jeszcze nieopublikowany, plan miejscowy, powinna podjąć uchwałę o przystąpieniu do jego zmiany, a następnie przeprowadzić ustawowo określoną procedurę planistyczną. W niniejszej sprawie należy jednak zwrócić uwagę na szczególne okoliczności – fundamentalną wadliwość pierwotnej uchwały (nr [...]), skutkującą jej nieważnością, oraz tożsamość treściową obu uchwał (nr [...] i nr [...]), która to tożsamość pozwala na przyjęcie, że nowa uchwała mogła zostać podjęta w oparciu o przeprowadzoną już procedurę planistyczną (w szczególności: uzgodnienia, opinie i wyłożenie), jako że nie jest ona w istocie "zmianą" planu miejscowego w rozumieniu art. 27 u.p.z.p. Wymóg powtórzenia procedury planistycznej, przy merytorycznie niezmienionych postanowieniach planu, uznać należałoby w takiej sytuacji za nazbyt formalistyczny (podobnie: wyrok WSA z [...].01.2021 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Na zakończenie należy zaznaczyć, że rozpatrywana skarga nie zawiera zarzutów pod adresem poszczególnych, merytorycznych postanowień zaskarżonej uchwały.

Taki zarzut został natomiast podniesiony przez Wojewodę w skardze na uchwałę nr [...], w odniesieniu do postanowienia tożsamego z tym, które aktualnie znajduje się w § 8 ust. 3 Uchwały. W myśl tego postanowienia: "W obszarze ochrony konserwatorskiej - S. z zespołu dworu i w obszarze ochrony konserwatorskiej - P. w zespole dworu, ustala się zakaz dokonywania podziałów nieruchomości".

Obiekcje Wojewody w odniesieniu do regulacji planistycznej o takiej treści były związane z tym, że – jak to zrelacjonowano w części "historycznej" uzasadnienia wyroku WSA o sygn. akt IV SA/Po [...] – zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. rada gminy została upoważniona wyłącznie do określania w drodze planu miejscowego minimalnej powierzchni nowo wydzielonych działek budowlanych. Instytucja podziału nieruchomości została uregulowana w art. 93 i następnych w rozdziale 1 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65, z późn. zm.; dalej w skrócie "u.g.n."). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego, przy czym jako zgodność rozumieć należy możliwość realizacji jego postanowień, tj. przeznaczenia terenu, jak i warunków zagospodarowania. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ (organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym. Tym samym rada gminy nie posiada kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dopuszczać lub nie, podział nieruchomości na obszarze objętym planem. Wprowadzając ustalenia dotyczące podziałów nieruchomości rada gminy wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz wkracza w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy. Tak formułowane regulacje planu stanowią więc rozszerzenie norm kompetencyjnych. Upoważnienia takiego nie dawał radzie gminy także przepis art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p., stanowiący o konieczności ustalenia w planie miejscowym zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Upoważnienie to należy bowiem stosować łącznie z pozostałymi przepisami u.p.z.p., które nie dają radzie gminy kompetencji do przesądzania o możliwości dokonywania podziałów nieruchomości już na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonawszy oceny prawidłowości § 8 ust. 3 Uchwały – także w kontekście wyżej przywołanej argumentacji – Sąd nie dopatrzył się w takiej regulacji istotnego naruszenia prawa (zasad sporządzania planu miejscowego).

W ocenie Sądu z przywołanego zestawienia przepisów obu obowiązujących ustaw (u.p.z.p. i u.g.n.) nie można wyciągać wniosku, że przy sporządzaniu i uchwalaniu m.p.z.p. oraz jego interpretacji pierwszeństwo mają przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bądź że przepisy ww. ustaw wzajemnie się wykluczają. Z art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. wynika podstawowa zasada, w myśl której podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami m.p.z.p. dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast Wojewoda w przywołanej argumentacji przyjął wykładnię opartą na niejako odwróconym rozumieniu powyższych przepisów – iż art. 93 i nast. u.g.n. określają zakres rozumienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Należy też zwrócić uwagę na art. 93 ust. 4 u.g.n., w myśl którego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje w formie postanowienia wójt, burmistrz albo prezydent miasta – który to organ również jest organem właściwym do sporządzenia projektu planu miejscowego (zob. art. 15 ust. 1 u.p.z.p.). Wobec tego § 8 ust. 3 Uchwały, wprowadzający zakaz podziałów nieruchomości w obszarach ochrony konserwatorskiej, w ocenie Sądu nie narusza podziału kompetencji między radą gminy i jej organem wykonawczym. Plan miejscowy, jako akt prawa miejscowego, stanowi dla wójta (burmistrza, prezydenta miasta) – jak i dla wszystkich innych podmiotów – od momentu uchwalenia i wejścia w życie, akt powszechnie obowiązującego prawa, do wykonania którego zobligowany jest organ wykonawczy gminy (art. 30 ust. 1 u.s.g.). Przy tym nie bez znaczenia jest także okoliczność, że wprowadzenie ww. zakazu dokonywania podziałów nieruchomości było podyktowane warunkami konserwatorskimi, wynikającymi z treści uzgodnień dokonywanych przez konserwatora zabytków i ich wiążącego charakteru (por. wyrok NSA z [...].11.2013 r., II OSK [...], CBOSA).

Poza tym, w ocenie Sądu, podstawy do zamieszczenia w uchwalonym Planie zakazu podziałów nieruchomości można upatrywać w art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Użyty w treści tego przepisu zwrot "ograniczenia w użytkowaniu" może obejmować także zakaz podziału, gdyż nawiązuje on do przewidzianych w art. 140 k.c. granic w korzystaniu z prawa własności (por. wyrok WSA z [...].02.2018 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 12 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

W pozostałej części (tj. co do żądania stwierdzenia nieważności także pozostałych postanowień Uchwały) Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych, zgodnie z § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265, z późn. zm.), w wysokości [...] zł.