Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1064/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1692/12 w sprawie ze skargi Z.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1692/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z.S. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r., znak: [...], na podstawie art. 61a § 1 i art. 157 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku Z.S. i Z.S., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 31 stycznia 2011 r. do PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin wpłynął wniosek Z.S. i Z.S. o wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2007 r., znak: [...], o nakazie doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową instalacji c.o. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. T. w Szczecinie, poprzez podłączenie kotła c.o. znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o. w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr 1 i 2. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r., organ powiatowy wyjaśnił wątpliwości co do treści własnej decyzji z dnia [...] listopada 2007 r.

Po rozpatrzeniu zażalenia Z.S. i Z.S. od powyższego postanowienia, Zachodniopomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie organu I instancji. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył, że jak wynika z akt sprawy, ww. postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 561/11, oddalił skargę.

Pismem z dnia 5 marca 2012 r. Z.S. i Z.S. wnieśli o stwierdzenie nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w rozpatrywanej sprawie kluczowym jest fakt, że prawomocnym wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 561/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zgodnie bowiem z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt: I OPS 6/09, żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania, organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok Sądu przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że jakkolwiek na podstawie art. 1 pkt 25 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), art. 157 § 3 k.p.a. został uchylony, to jego rolę w obecnie obowiązującym stanie prawnym pełni art. 61a § 1 k.p.a., na podstawie którego organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie jego wszczęcia zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z sytuacją normowaną w art. 61a § 1 k.p.a. in fine mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem z uwagi na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 561/11, zachodzi przeszkoda przedmiotowa do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. W świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto, stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdza nieważność decyzji w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a. lub w innych przepisach. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę, nie znajdując tym samym przesłanek do stwierdzenia nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r., w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2007 r., o nakazie doprowadzenia do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych, związanych z przebudową instalacji c.o. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. T. w Szczecinie, poprzez podłączenie kotła c.o. znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o. w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr 1 i 2. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że stosownie do przepisu art. 170 p.p.s.a., orzeczenia prawomocne wiążą nie tylko strony i sąd, który je wydał lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach przewidzianych w ustawie także inne osoby. Zatem oddalenie przez sąd administracyjny skargi na niezgodność postanowienia z prawem zamyka organowi administracji publicznej drogę do stwierdzenia nieważności postanowienia, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego. Ewentualne próby stwierdzenia nieważności postanowienia rozpoznawanego już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tego postanowienia z prawem) są niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu. W świetle powyższych rozważań, należało zdaniem organu odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowień organów obydwu instancji. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o stwierdzenie nieważności, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w świetle poczynionych ustaleń pozostają one bez wpływu na treść przedmiotowego rozstrzygnięcia organu nadzorczego. Ponadto, zarzuty zawarte w podaniu z dnia 5 marca 2012 r., były już podnoszone w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie i były rozpatrywane przez sąd w postępowaniu sądowym zakończonym ww. wyrokiem z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 561/11.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] maja 2012r., po rozpoznaniu wniosku Z.S. i Z.S. o ponowne rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 i art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ ponownie wskazał, że zasadnicze znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 561/11, oddalający skargę na postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Organ podtrzymał dotychczasową argumentację zawartą w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Z.S., wnosząc o jego uchylenie. W ocenie skarżącej w niniejszym postępowaniu organy administracyjne powstrzymały się od stwierdzenia, że działania M.K. związane z ingerencją w instalację c.o. były niezgodne z Prawem budowlanym oraz były na szkodę skarżącej. Ponadto organy nie wypowiedziały się w kwestii zdemontowania przez M.K. oświetlenia wspólnej klatki schodowej.

W piśmie z dnia 7 stycznia 2013 r. ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżącej poparł ww. skargę i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, któremu dodatkowo zarzucił naruszenie art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie rozważenia wszystkich okoliczności sprawy i brak merytorycznego badania dopuszczalności wniosku o stwierdzenie nieważności, oraz art. 170 p.p.s.a., poprzez zastosowanie tej normy pomimo braku wcześniejszego zbadania, czy w omawianym przypadku norma ta rzeczywiście znajduje zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w okolicznościach faktycznych i prawnych przedmiotowej sprawy prawidłowo zastosował art. 61a § 1 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, iż z uwagi na konkretne żądania strony skarżącej zawarte we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., utrzymującego w mocy postanowienie PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] lutego 2011 r., jak i w przedmiotowej skardze, które de facto sprowadzają się do niezadowolenia strony skarżącej z wykonania przez M.K. postanowień zawartych w decyzji PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r. - strona skarżąca winna mieć na względzie, że ani postępowanie w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin, ani tym bardziej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia dotyczącego wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji nie mogą dotyczyć oceny tego czy wykonane przez M.K. roboty budowlane są zgodne z postanowieniami decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r. Żądania w tym zakresie strony skarżącej nie mieszczą się bowiem w granicach sprawy dotyczącej wyjaśnienia wątpliwości co do treści ww. decyzji, jak i stwierdzenia nieważności postanowienia o wyjaśnieniu wątpliwości co do treści ww. decyzji. Jeżeli strona skarżąca ma wątpliwości co do zgodności wykonanych przez M.K. robót budowlanych z postanowieniami decyzji PINB w Powiecie Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r., to winna zainicjować przed organem nadzoru budowlanego stosowne postępowania administracyjne, w którym właściwy organ (Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim Szczecin) wypowiedziałby się w kwestii, czy wykonane roboty budowlane przez M.K. w budynku mieszkalnym przy ul. T. w Szczecinie są zgodne z postanowieniami decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. Z tych też względów, ww. wątpliwości strony skarżącej nie mogą stanowić przedmiotu rozważań Sądu. Sąd I instancji przytaczając treść art. 134 § 1 p.p.s.a., wyjaśnił, iż powyższy zapis w zakresie rozstrzygania przez Sąd administracyjny w granicach danej sprawy oznacza w okolicznościach faktycznych i prawnych niniejszej sprawy tyle, że kognicji Sądu została poddana legalność zaskarżonego postanowienia GINB, na tle którego zaistniało zagadnienie prawne dotyczące odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego z uwagi na to, że objęte wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienie było już przedmiotem oceny jaką wypowiedział Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w wyroku o sygn. akt II SA/Sz 561/11. Tylko w tym zakresie Sąd administracyjny jest władny rozpoznać przedmiotową skargę. Przechodząc do merytorycznej oceny, czy organ nadzorczy prawidłowo na wniosek Z.S. i Z.S. odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego, Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z przepisu tego wynika, że złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności nie oznacza, że możliwe jest z automatu wszczęcie takiego postępowania. Przepis ten wymaga bowiem od organu administracyjnego poddania takiego wniosku wstępnej ocenie. W pierwszej kolejności organ bada zatem, czy w ogóle taki wniosek nadaje się merytorycznego rozpoznania. W wyniku negatywnego ustalenia w tym zakresie, organ władny jest odmówić wszczęcia postępowania. W ww. przepisie zawarte są przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje możliwość wszczęcia postępowania administracyjnego. W ramach tych przesłanek organ administracyjny winien ustalić, czy wniosek pochodzi od strony postępowania (kwestia w niniejszej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, ponieważ z wnioskiem wystąpiły strony postępowania) oraz czy zaistniały "inne uzasadnione przyczyny", które stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Jak wynika z treści art. 61a § 1 K.p.a., owe przyczyny nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Sąd I instancji zaznaczył, że nie oznacza to zupełnej dowolności organu w posługiwaniu się ww. przesłanką. Otóż przez ww. "przyczyny" należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczyło albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ramach tej drugiej przesłanki (przedmiotowej) mieści się okoliczność poddania przez sąd administracyjny wcześniejszą oceną prawną objętego wnioskiem o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego. Takie stanowisko wynika z całokształtu rozwiązań systemowych, jakie przyjął ustawodawca. Otóż po pierwsze, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., o czym już wyżej była mowa sąd administracyjny nie jest związany zarzutami skargi a władny jest ją rozpoznać w granicach sprawy. Po drugie, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. wymusza na sądzie administracyjnym podjęcie z urzędu określonych środków przewidzianych przepisami prawa. Wśród tych działań stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. jest poddanie przez sąd administracyjny ocenie zaskarżonego aktu z punktu widzenia wystąpienia ewentualnych przesłanek nieważnościowych, o jakich mowa w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Powyższe oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, kontrolując postanowienie Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji PINB Grodzkim Szczecin z dnia [...] listopada 2007 r., obowiązany był dokonać takiej oceny. Sąd I instancji wskazując na treść art. 170 p.p.s.a. zaznaczył, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. W prawomocnym wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 561/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w stosunku do objętego wnioskiem nieważnościowym postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nie dopatrzył żadnych uchybień prawa, w tym uchybienia któremu można by przypisać walor kwalifikowanego naruszenia prawa. W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wprost stwierdził, że "wyjaśnienie dokonane przez organ należy uznać za mieszczące się w granicach zakreślonych ustawą i oznacza to doprowadzenie instalacji do stanu poprzedniego, jaki istniał przed wykonaniem demontażu pieca/kotła c.o. oraz podłączeń kotła do instalacji wodnej i gazowej, a w konsekwencji przywrócenie funkcjonalności układu grzewczego". Oznacza to, że Sąd nie dopatrzył się w tym względzie żadnych uchybień. Ponadto zwrócił stronie skarżącej uwagę na granice sprawy administracyjnej, stwierdzając, że "zarzuty podniesione przez skarżącą jako dotyczące innych kwestii, nie będących przedmiotem wyjaśnienia należało uznać za nieuzasadnione". Sąd I instancji przypomniał, że zarzuty te dotyczyły właśnie podnoszonych przez stronę skarżącą w przedmiotowej skardze spornych robót budowlanych przeprowadzonych przez M.K. związanych z przywróceniem do stanu poprzedniego samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z przebudową instalacji c.o. w budynku mieszkalnym jednorodzinnym przy ul. T. w Szczecinie, poprzez podłączenie kotła c.o. znajdującego się w piwnicy budynku do instalacji c.o. w sposób umożliwiający ogrzewanie mieszkań nr 1 i 2. Sąd ten jednoznacznie wskazał, że te kwestie "(...) dotyczą sposobu wykonania robót (rodzaju prac), kwalifikacji osób nadzorujących robotę i oceny wykonanych robót, co nie mieści się w zakresie wyjaśnienia treści decyzji. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednoznacznie przyjęto, że wyjaśnienie treści decyzji w trybie art. 113 § 2 k.p.a. nie może polegać na odpowiadaniu na pytania strony nie związane z przedmiotem sprawy. Sąd I instancji stwierdził, że organy obu instancji orzekały w granicach wniosku zakreślającego przedmiot sprawy i nie przekroczyły swoich uprawnień". W związku z tak dokonaną oceną prawną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie – Sąd I instancji stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo uznał, że ocena ta zawarta w wyroku sygn. akt II SA/Sz 561/11 stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. W wyroku tym bowiem Sąd wypowiedział się już co do zgodności z prawem, tj. z art. 113 § 2 k.p.a., objętego wnioskiem nieważnościowym postanowienia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego prawidłowo zatem zastosował art. 61a § 1 k.p.a., odmawiając wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Zachodniopomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r. Sąd I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem pełnomocnika strony skarżącej, że w niniejszej sprawie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego naruszył art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 170 p.p.s.a. Sąd I instancji wskazał na nielogiczność tezy postawionej przez pełnomocnika strony skarżącej, zgodnie z którą Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien merytorycznie wypowiedzieć się w sprawie. Otóż w aspekcie oceny prawnej zawartej w wyroku sygn. akt II SA/Sz 561/11, w zakresie wystąpienia przesłanek nieważnościowych Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej nie mógł się wypowiedzieć merytorycznie, ponieważ takiej oceny dokonał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, oddalając skargę. Sąd I instancji podkreślił, iż próba stwierdzenia nieważności postanowienia, rozpoznawana już wcześniej przez sąd (oddalający skargę na niezgodność tego postanowienia z prawem) jest w istocie w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyrku wniosła Z.S. reprezentowana przez adwokata – pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 134, art. 170 i art. 171 p.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądu I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zwrot kosztów zastępstwa procesowego z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach wskazując, iż istotą skargi wniesionej do Sądu I instancji był zarzut, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie przeprowadził wstępnej analizy, która prowadziłaby do jednoznacznego wniosku, że wszelkie podniesione w we wniosku skarżącej zarzuty zostały już "przesądzone" w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2011 r. sygn. II SA/Sz 561/11. Nadto podniesiono, iż Sąd I instancji z jednej strony stwierdził, iż organ dokonał wszystkich niezbędnych czynności (co przecież powinno było znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji), z drugiej zaś w swym własnym zakresie dokonał, przynajmniej częściowo, właśnie tej analizy, która zawarta być powinna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 8 uzasadnienia wyroku Sądu I instancji).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa procesowego.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w rozpoznawanej sprawie było postanowienie wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten został dodany ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6, poz. 18). Nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas, rozróżnienie wstępnego etapu postępowania administracyjnego - jego wszczęcia, od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazany przepis stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z ich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, a drugą zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane. Należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania; przykładowo, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub, gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialno-prawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Skoro jednak na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się bowiem aktem formalnym, a nie merytorycznym. W niniejszej sprawie jak to słusznie zauważył Sąd I instancji potwierdzając ustalenia organu nadzoru budowlanego postanowienie z dnia [...] kwietnia 2011 r. było przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w sprawie II SA/Sz 561/11, także pod względem zaistnienia przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dlatego też ponowna merytoryczna ocena w/w postanowienia jest niemożliwa z uwagi na treść art. 170 p.p.s.a. Innymi słowy mówiąc, jeżeli dany akt był już rozstrzygany przez Sąd i oddalono skargę, to - co do zasady - zamyka to drogę ponownego postępowania administracyjnego, ale również w zakresie stwierdzenia nieważności co do przedmiotu tego rozstrzygnięcia sądowego. Z tego mianowicie powodu, że sąd administracyjny, badając rozstrzygnięcie organu w postępowaniu zwykłym, sprawdza z urzędu, czy skarżone orzeczenie nie jest dotknięte wadą nieważności.

Należy zauważyć, iż przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności było postanowienie wydane na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśniające wątpliwości co do treści decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., natomiast jej wykonanie jak to słusznie zauważył Sąd I instancji może być przedmiotem kontroli, ale w innym postępowaniu, jeżeli zainicjuje je strona.

Dlatego też, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.