Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1248/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-03-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64 pkt 2 Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 1876
law: Usatwa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia z odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Na mocy decyzji Burmistrza K. z [...] grudnia 2020 r. nr [...], G. P. została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej w K. od dnia [...] stycznia 2021 r. W związku z powyższym, na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1876 – dalej "u.p.s.") zawarto w dniu 15 lutego 2021 r. umowę z synem wyżej wymienionej – M. P. (skarżącym), dotyczącą ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS w wysokości [...] zł miesięcznie.

W dniu 4 maja 2021 r. skarżący złożył wniosek o zwolnienie z odpłatności za pobyt matki w DPS, powołując się na wystąpienie przesłanek z art. 64 u.p.s. w postaci długotrwałej choroby swojej i żony.

Decyzją z [...] lipca 2021 r. nr [...].JD, Burmistrz K. odmówił M. P. całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS z uwagi na przekroczenie 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu treści art. 60 ust. 1 i 2 u.p.s. organ stwierdził, że dochód na osobę w dwuosobowej rodzinie skarżącego wynosi [...] zł (miesięczny dochód skarżącego i jego żony do [...] zł), co oznacza, że przekroczone zostało wynikające z u.p.s. 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (528,00 zł x 300% = [...] zł na osobę). W związku z tym skarżący zobowiązany został do zawarcia umowy, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2, przy czym – jak wskazał organ – z uwzględnieniem sytuacji życiowej skarżącego, a zwłaszcza choroby jego żony, kwota całkowitej odpłatności została obniżona o 50% i ustalona została w umowie w wysokości [...] zł miesięcznie. Organ przywołał, że na skutek wniosku wezwano skarżącego do przedłożenia dokumentacji potwierdzającej miesięczne wydatki na utrzymanie gospodarstwa domowego oraz na leczenie, zaś w dniu [...] czerwca 2021 r. przeprowadzono wywiad środowiskowy, z którego wynika, że sytuacja finansowa skarżącego uległa poprawie (+215,69 zł comiesięcznego dochodu), wobec czego dochód na osobę w rodzinie nadal przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Organ wskazał, że przekroczenie kryterium opiewa na kwotę [...]zł i kwota ta, zgodnie z wolą ustawodawcy, powinna być w całości egzekwowana na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 lit. b w całości na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Przywoławszy treść art. 64 u.p.s. organ stwierdził, że mając na uwadze niepełnosprawność skarżącego oraz chorobę jego żony zwolnił go częściowo z ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS, podpisując ze skarżącym umowę na kwotę [...]zł, która obecnie stanowi 44% całkowitej odpłatności jaką powinien on ponosić. W ocenie organu przedstawione przez skarżącego wydatki (przegląd, ubezpieczenie i naprawy samochodu, paliwo, wyjazdy żony na wycieczki zagraniczne, terapia manualna, zakup leków) nie stanowią argumentów przemawiających za całkowitym zwolnieniem z odpłatności. Burmistrz nadmienił, że wedle ustawodawcy dochód miesięczny, który pozostaje skarżącemu po opłaceniu umownego zobowiązania, jest dochodem wystarczającym do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nadto skarżący nalegał na pilne umieszczenie matki w DPS i świadomy był tego, że zostanie zobowiązany do partycypowania w kosztach jej pobytu. Organ stwierdził, że zasadnym jest częściowe zwolnienie do kwoty [...]zł miesięcznie, ale nie zaistniały przesłanki do całkowitego zwolnienia z ponoszenia odpłatności.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. P. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie art. 64 u.p.s. oraz art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez uznanie, że sytuacja zdrowotna skarżącego i jego żony nie uzasadnia całkowitego zwolnienia z ponoszenia kosztów pobytu matki w DPS, co było wynikiem nieprawidłowej w ocenie skarżącego analizy zgromadzonego materiału dowodowego. Skarżący przedstawił rozbudowaną argumentację swojego stanowiska co do trudnej sytuacji zdrowotnej swojej i jego żony, co wpływać ma na pogorszenie stanu finansów rodziny do tego stopnia, że nie jest on w stanie uczynić zadość obowiązkowi uiszczania kwot odpłatności za pobyt matki w DPS.

Decyzją z [...] sierpnia 2021 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz treści art. 61 ust. 2 pkt 2 i 2 lit. a i art. 103 ust. 2 u.p.s., organ odwoławczy wskazał, że miesięczny dochód w rodzinie skarżącego wynosi [...] zł na osobę i przekracza limit uprawniający do zwolnienia z obowiązku ponoszenia spornej odpłatności. Stwierdził, że umowa w dniu [...] lutego 2021 r. pomiędzy skarżącym a organem uwzględnia sytuację materialną i zdrowotną rodziny skarżącego, toteż ustalona w niej stawka odpłatności została obniżona o 50%, tj. do kwoty [...]zł miesięcznie. W ocenie SKO obowiązek częściowego pokrywania należności za pobyt matki skarżącego wynika z podpisanej umowy, został on w tej umowie skonkretyzowany i zindywidualizowany poprzez wskazanie zarówno kwoty jak i zasad jej ustalenia.

M. P. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zarzucił, że jej uzasadnienie opiera się jedynie na przedstawieniu zasad ustalania kwoty odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, a nie skupia się na analizie sytuacji jego rodziny. Wskazał, że kwota wynikająca z umowy została przez niego zaakceptowana, choć nie przeanalizował on dokładnie swoich możliwości finansowych. W jego sytuacji zachodzi przesłanka zwolnienia z całości opłat, o której mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. Skarżący podkreślił trudną sytuację zdrowotną swoją i małżonki i związane z tym wydatki.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez Sąd.

W myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja Kolegium z [...] sierpnia 2021 r., którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji z [...] lipca 2021 r. o odmowie całkowitego zwolnienia skarżącego z ponoszenia odpłatności za pobyt jego matki w domu pomocy społecznej z uwagi na przekroczenie 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy: obowiązani do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: 1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi, 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym osoby i gmina określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70% swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70% tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% tego kryterium; b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2.

Obowiązek ponoszenia opłaty za pobyt osoby w domu pomocy społecznej ciążący z mocy prawa na określonych podmiotach wymaga skonkretyzowania i zindywidualizowania co do wysokości oraz osoby zobowiązanej (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2018 r., I OPS 7/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2021 r. I OSK 574/21), co następuje w formie umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy bądź decyzji określonej w art. 61 ust. 2d i 2e w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy.

Poza sporem pozostaje w sprawie, że w trybie przepisów ww. ustawy, na mocy umowy nr [...] r. zawartej [...] lutego 2021 r. z MGOPS w K. skarżący jako zstępny zobowiązał się do wykonania zobowiązań wynikających z art. 61 ust. 2 i art. 103 ust. 2 ww. ustawy poprzez partycypację w kosztach utrzymania matki w DPS poprzez zapłatę miesięcznie kwoty [...]zł.

W myśl art. 64 u.p.s., osoby wnoszące opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej można zwolnić, na ich wniosek, częściowo lub całkowicie z tej opłaty, w szczególności jeżeli:

1) wnoszą opłatę za pobyt innych członków rodziny w domu pomocy społecznej, ośrodku wsparcia lub innej placówce;

2) występują uzasadnione okoliczności, zwłaszcza długotrwała choroba, bezrobocie, niepełnosprawność, śmierć członka rodziny, straty materialne powstałe w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych;

3) małżonkowie, zstępni, wstępni utrzymują się z jednego świadczenia lub wynagrodzenia;

4) osoba obowiązana do wnoszenia opłaty jest w ciąży lub samotnie wychowuje dziecko.

W niniejszej sprawie skarżący, wnioskując [...] czerwca 2021 r. o zwolnienie z całości kwoty odpłatności za pobyt jego matki w DPS, powołał wystąpienie po jego stronie przesłanki z art. 64 pkt 2 u.p.s. Wskazał, że sytuacja materialna jego rodziny, związana przede wszystkim z koniecznością ponoszenia znacznych kosztów leczenie chorób jego i jego żony, nie pozwala mu na ponoszenie całości ustalonej odpłatności, określonej na podstawie umowy zawartej w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s.

Z uwagi na wyjątkowy charakter instytucji opisanej w art. 64 u.p.s. stwierdzić należy, że podejmowanie decyzji w granicach wyznaczonych art. 64 u.p.s. wymaga od organu dogłębnej analizy stanu faktycznego, a także odwołania się do zasad współżycia społecznego i wartości chronionych przez porządek prawny. Zwolnienie z opłaty powinno zawsze znaleźć uzasadnienie w wyjątkowych okolicznościach, w przeciwnym razie może dojść do nieuzasadnionego przerzucania na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu w placówce i nadmiernego obciążania sektora finansów publicznych, a w konsekwencji – całego społeczeństwa. Swoboda decyzyjna organów w sprawie, o której mowa w art. 64 u.p.s. jest związana nie tylko z orzekaniem w warunkach uznania administracyjnego ("można zwolnić"), lecz także z upoważnieniem do swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy w zakresie sytuacji (osobistej, majątkowej, dochodowej, rodzinnej) osoby wnoszącej opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej i ubiegającej się o całkowite lub częściowe zwolnienie od obowiązku ponoszenia tej opłaty. Skorzystanie z uprawnień wymaga od organu zbadania sytuacji materialnej, osobistej i rodzinnej wnioskodawcy w ramach rodzinnego wywiadu środowiskowego, którego przeprowadzenie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie zwolnienia jest obligatoryjne (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r., sygn. I OSK 841/21 i cytowane tam orzecznictwo, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie sprawy prowadzonej w oparciu o art. 64 pkt 2 u.p.s. wymaga od organu jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy istnieje przesłanka "uzasadnionych okoliczności" umożliwiająca zastosowanie wobec wnioskodawcy dobrodziejstwa art. 64 u.p.s. Uzasadnienie zarówno decyzji zwalniającej z odpłatności za pobyt członka rodziny w DPS, jak i decyzji odmawiającej tego zwolnienia powinno zaś odzwierciedlać kompleksowe ustalenia organu w zakresie zaistnienia, lub nie, ww. przesłanki. Nie powinno jednocześnie pozostawiać wątpliwości co do motywów powzięcia takiego, a nie innego rozstrzygnięcia wniosku - dokonanej przez organ oceny ustalonego stanu faktycznego w kontekście art. 64 u.p.s.

Organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę, skupił się na dwóch podstawowych okolicznościach wskazujących w jego ocenie na brak wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 64 pkt 2 u.p.s. Po pierwsze wskazał, że skarżący w dniu 15 lutego 2021 r. zawarł umowę w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s., w której zobowiązał się uiszczać miesięcznie kwotę 810 zł tytułem odpłatności za pobyt matki w DPS. Kwota ta, według organu odwoławczego (a zasadniczo powielił on w tym zakresie stanowisko Burmistrza K. ), ma już stanowić 50% pełnej stawki odpłatności, przy czym ulga ta wynikać ma z uwzględnionej przez organ szczególnej sytuacji skarżącego. Po drugie SKO zaakcentowało, że skarżący jest zobowiązany do ponoszenia odpłatności za pobyt matki w DPS (zstępny, którego dochód przekracza 300% kryterium dochodowego na osobę w rodzinie). W tym zakresie organ odwoławczy również ograniczył się do powielenia stanowiska organu I instancji, że skoro dochód na osobę w rodzinie skarżącego wynosi [...] zł to przekroczone zostało kryterium warunkujące zwolnienie z odpłatności.

Mając na uwadze powyższe wskazać po pierwsze należy, że okoliczność zawarcia umowy pomiędzy organem a zstępnym osoby umieszczonej w DPS nie ma zasadniczego wpływu na ocenę zaistnienia, bądź nie, okoliczności po stronie wnioskodawcy uzasadniających zwolnienie z odpłatności za pobyt członka w DPS w oparciu o art. 64. Jak wynika z przywołanego art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zawarcie umowy na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.s. stanowi integralny element ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej podmiotów wymienionych w tym przepisie. Skoro zatem skarżący zwraca się o zwolnienie z obowiązku odpłatności z uwagi na wystąpienie po jego stronie wyjątkowych okoliczności, to jasnym jest, że wcześniej odpłatność ta została ustalona na podstawie zawartej przez niego umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. Innymi słowy, okoliczność zawarcia umowy przez zstępnego osoby umieszczonej w DPS co do odpłatności za ten pobyt nie ogranicza, a tym bardziej nie niweczy jego prawa do późniejszego wnioskowania o zastosowanie instrumentu z art. 64 u.p.s. Organ odwoławczy zdaje się zaś wywodzić (za organem I instancji), że skoro w drodze umowy o charakterze konsensualnym skarżący zobowiązał się do ponoszenia opłat we wskazanej w tej umowie wysokości, to w zasadniczy (negatywny) sposób wpływa to na ocenę tego, czy w jego sprawie może zajść sytuacja uzasadniająca zwolnienie z odpłatności w rozumieniu art. 64 u.p.s. Jest to założenie oczywiście błędne. Ze stanowiska organu odwoławczego wynika, że skoro ustalona dotychczas odpłatność została zaakceptowana przez skarżącego, to następczy względem tej umowy postulat zwolnienia z odpłatności zasługuje na odmowę niejako "automatycznie". Przepis art. 64 u.p.s. nie zawiera w swej treści takich wskazówek interpretacyjnych, by istotną dla oceny możliwości jego stosowania było uprzednie zawarcie umowy z organem. Byłoby to zresztą nieracjonalne i niespójne z treścią art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Art. 64 stwarza możliwość zmodyfikowania rozstrzygnięcia w zakresie odpłatności za pobyt bliskiego w DPS w sytuacji, gdy po stronie zobowiązanego wystąpią szczególne okoliczności wpływające na jego możliwość uiszczenia tej opłaty. Organ odwoławczy nie wyjaśnił zaś, jak kształtuje się sytuacja materialno-zdrowotna w rodzinie skarżącego, nie przeanalizował argumentacji skarżącego w zakresie jego wydatków na zabiegi/leki niezbędne z uwagi na choroby dotykające jego i jego żonę. To te okoliczności są zaś zasadnicze dla oceny sprawy i wymagają skrupulatnego wyjaśnienia w kontekście art. 64 pkt 2 u.p.s. Znamiennym jest, że SKO nie przytoczyło nawet treści ww. przepisu, co podaje w wątpliwość, czy rozstrzygał on w ogóle w przedmiocie sprawy. Słusznie podniósł skarżący, że nie jest prawidłowym uzasadnienie decyzji podjętej w sprawie wniosku o zwolnienie z odpłatności za pobyt w DPS, w którym organ przedstawia jedynie zasady ponoszenia tej odpłatności, nie odnosząc się do istoty sprawy wnioskowanego zwolnienia, tj. subsumcji stanu faktycznego do treści art. 64 u.p.s. Dodać też należy, że całkowicie dowolne i niewyjasnione pozostaje twierdzenie SKO, jakoby dotychczas ustalona kwota odpłatności była kwotą o 50% niższą od kwoty standardowo wymaganej. Organ odwoławczy nie wyjaśnił podstaw tego ustalenia, nie wskazał chociażby wysokości kwoty odpłatności 100%, miesięcznego kosztu utrzymania w DPS w K. matki skarżącego, kryterium dochodowego wynikającego z u.p.s. Nie wynika z akt sprawy w jakiej wysokości odpłatność ponosi osoba przebywająca w DPS. Kwota powołana w postaci dochodu na osobę w rodzinie (4786,33 zł) nie jest zresztą zgodna z kwotą dochodu ustaloną na podstawie zaktualizowanego wywiadu rodzinnego (5002,02 zł, zgodnie z kwestionariuszem wywiadu z 17.06.21 – k. 68 akt adm.). Automatycznie powołując, jak się wydaje, twierdzenia organu I instancji w zakresie poszczególnych kwot (zresztą wybiórczo) SKO pominęło nadto, że ustalona kwota odpłatności została określona w decyzji I instancji jako wysokość nie 50%, a 44% kwoty, jaką powinien ponosić skarżący. Organ odwoławczy winien także rozważyć czy kwota dochodu pozostała rodzinie skarżącego z uwzględnieniem przedmiotowej opłaty przewyższa kryterium 300 % na osobę

Podobnie jak w przypadku argumentacji opartej na okoliczności zawarcia przez skarżącego umowy w trybie art. 103 ust. 2 u.p.s. również jego rozważania co do przekroczenia kryterium dochodowego uprawniającego do zwolnienia z odpłatności za pobyt bliskiej osoby w DPS na podstawie art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. są nieistotne w kontekście art. 64 u.p.s. Podkreślenia wymaga, że w przedmiotowa sprawa nie rozstrzyga o wysokości odpłatności za pobyt w DPS, która jest ustalona umową, lecz toczy się z wniosku o zwolnienie z tej opłaty. Oczywiście może mieć znaczeni w sprawie to, co nie wynika jednak ze zgromadzonego materiału dowodowego, że już w procesie negocjacji umowy doszło do obniżenia wysokości podatności z uwzględnieniem sytuacji rodzinnej i właśnie długotrwałej choroby, co jednak winno znaleźć szczegółowe uzasadnienie i wyliczenie, a nie ograniczać się do twierdzeń. Konieczne jest nadto rozważenie, czy skarżący nie powołuje się na nowe okoliczności szczególne, które zaistniały już po zawarciu umowy, a które mają charakter ustawowych przesłanek uprawniających do zastosowania zwolnienia z odpłatności. Jak wskazano wyżej, rozważenia okoliczności towarzyszących skarżącemu i jego żonie organ odwoławczy zaniechał. Nie odniósł się w tym zakresie do argumentacji odwołania, co niemożliwym czyni kontrolę stanowiska organu SKO w tej zasadniczej dla sprawy kwestii. Wskazać w tym miejscu należy, a to w kontekście argumentacji skargi, że sądowa ocena wystąpienia po stronie skarżącego okoliczności uzasadniających zastosowanie wobec niego art. 64 pkt 2 u.p.s. byłaby na tym etapie postępowania przedwczesna. Sąd nie może bowiem wyręczać organu odwoławczego w zakresie analizy możliwości zastosowania danego przepisu prawa materialnego, jeżeli od analizy tej – tak jak w niniejszej sprawie – organ odwoławczy się uchylił. Doprowadziłoby to do oczywistego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ocena zaskarżonej decyzji doprowadziła Sąd do wniosku, że organ odwoławczy, rozpoznając sprawę co do jej istoty w instancyjnym toku postępowania, uchybił obowiązkowi ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy w zakresie koniecznym dla jej rozstrzygnięcia, w tym w razie potrzeby zwrócenia się do organu I instancji w trybie art. 136 o uzupełnienie dokumentacji, ewentualne wyjaśnienia. Organ odwoławczy nie poczynił także własnych ustaleń i analizy co do sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącego i jego żony. SKO w ograniczonym zakresie powołało się na stanowisko w sprawie, jakie przyjął organ I instancji. Uchybiło tym samym przepisowi art. 15 k.p.a. i przewidywanej w nim zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, tj. dwukrotnego rozpoznania sprawy przez dwa hierarchicznie sytuowane względem siebie organy administracji publicznej. Organ odwoławczy uchybił nadto zasadzie prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. ("w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli"), jak i przepisom art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązującym do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a następnie ocenienia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Niejako konsekwencją powyższego było sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji wbrew wymogom art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie obrazuje szczegółowego toku rozumowania SKO, które doprowadziło do wydania rozstrzygnięcia o odmowie zwolnienia z kosztów pobytu matki skarżącego w DPS. Nie wskazuje i nie wyjaśnia przesłanek faktycznych, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie, istotnych w kontekście zaistnienia po stronie skarżącego "uzasadnionych okoliczności", o których mowa w art. 64 u.p.s. Pomimo takiego obowiązku organ odwoławczy nie odniósł się również do zarzutów odwołania, które akcentowały trudną sytuacje zdrowotną skarżącego i jego żony, uzasadniającą w ocenie skarżącego zastosowanie wnioskowanego zwolnienia. Naruszył tym samym zasadę przekonywania określoną w art. 11 k.p.a. - zaniechał wyjaśnienia kwestii sytuacji materialnej i zdrowotnej po stronie wnioskodawcy, podnoszonej przez skarżącego w toku postępowania, w szczególności drobiazgowo wyargumentowanej w treści odwołania od decyzji organu I instancji (zwrócić należy uwagę na bogatą dokumentację stanowiącą załącznik do odwołania). Stwierdzone naruszenia skumulowały się w nieprawidłowym zastosowaniu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ("organ odwoławczy wydaje decyzję, w której utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję"), tj. rozstrzygnięcia o istocie sprawy w warunkach niedostatecznego wyjaśnienia jej okoliczności faktycznych i prawnych. Przypomnieć należy, że organ odwoławczy co do zasady, a wynika to właśnie z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę, a więc i na nim ciąży obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego spraw.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania. Rozpoznając ponownie sprawę organ odwoławczy prawidłowo oceni, czy w sprawie skarżącego zachodzą przesłanki do zastosowania wobec niego art. 64 pkt 2 u.p.s. Jednocześnie, w obecnym stanie sprawy, nie ujawniły się okoliczności, które uniemożliwiłyby organowi odwoławczemu jako merytorycznemu rozpoznanie tej sprawy, z ewentualnym uwzględnieniem art. 136 k.p.a. mocą którego jest on uprawniony do samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego lub zlecenia dodatkowych czynności dowodowych organowi I instancji na podstawie. Motywy natury prawnej i faktycznej winny zaś znaleźć swoje rzetelne odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcia.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842).