Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2963/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6147 Archiwa
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Archiwum Państwowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Borowiec, Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, Sędzia del. WSA Tomasz Grossmann (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Mazur, po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1246/14 w sprawie ze skargi C.P. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 19 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 03 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1246/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi C.P. na postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z dnia 19 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, oddalił skargę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Dyrektor Archiwum Państwowego [...] pismami z 16 lutego 2004 r. nr [...], z 14 czerwca 2005 r. [...] i z 11 marca 2007 r. nr [...], wyraził zgodę na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej przez A. Spółka Akcyjna w W.

C.P. wnioskiem z 02 sierpnia 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]: z 16 lutego 2004 r. nr [...] oraz z 14 czerwca 2005 r. nr [...]. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z 17 sierpnia 2011 r. na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ww. zgód, a następnie postanowieniem z 21 września 2011 r. utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2404/11, oddalił skargę C.P. na to ostatnie postanowienie, zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12, oddalił skargę kasacyjną skarżącego od ww. wyroku WSA w Warszawie.

Z kolei wnioskiem z 10 listopada 2012 r. C.P. zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o stwierdzenie nieważności wszystkich trzech opisanych na wstępie zgód ("decyzji") Dyrektora Archiwum Państwowego [...] lub też o wydanie decyzji o stwierdzeniu wydania zaskarżonych zgód ("decyzji") z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podał, powołując przepisy ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.; dalej w skrócie: "u.archiw.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375, dalej też jako: "rozporządzenie MK z 16.09.2002 r."), że decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego [...] zostały wydane na wniosek A. Spółka Akcyjna z siedzibą w W. (zwanego też dalej: "Bankiem"), tj. podmiotu niewymienionego w art. 5 ust. 1 u.archiw. Zatem organ nie był umocowany do wyrażenia zgody na brakowanie dokumentów będących w posiadaniu Banku, gdyż ten ostatni nie mógł być stroną decyzji opartej o przepisy ww. rozporządzenia.

Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, postanowieniem z 22 stycznia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej: nr [...] z 16 lutego 2004 r. (znak: [...]), nr [...] z 14 czerwca 2005 r. (znak: [...]) oraz nr [...] z 11 marca 2007 r. (znak: [...]).

Po rozpoznaniu wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy, Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, postanowieniem z 28 lutego 2013 r. nr [...], odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zgód.

Na skutek skargi C.P., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 20 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 696/13, stwierdził nieważność zaskarżonego postanowienia uznając, iż organ rozpatrujący sprawę winien był zastosować jedno z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a.

W tej sytuacji Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych, przywołanym na wstępie postanowieniem z 19 maja 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie z 22 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu stwierdził, że w sprawie zachodzą przeszkody do wszczęcia postępowania zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. W kwestii przyczyny przedmiotowej wskazał, że zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej jest czynnością materialno-techniczną o charakterze nadzorczym. Nie jest natomiast decyzją administracyjną – a więc władczym rozstrzygnięciem o prawach i obowiązkach zindywidualizowanego podmiotu – gdyż w przedmiotowej sprawie nie istnieje norma prawa materialnego wskazująca, iż zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej następuje w drodze decyzji, a gdy taka norma nie istnieje, nie można jej domniemywać. Skoro więc zgody nie stanowią decyzji w rozumieniu art. 107 k.p.a., to nie można stwierdzić ich nieważności w trybie art. 156 § 1 k.p.a. Natomiast jeśli idzie o przyczyny podmiotowe, to organ wskazał na brak przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., gdyż w rozpoznawanej sprawie nie istnieje norma prawa materialnego, z której skarżący mógłby wywieść swój interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, jak również taka norma nie została ustanowiona od czasu wydania poprzedniego postanowienia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 22 stycznia 2013 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, C.P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia z 19 maja 2014 r. oraz o zwrot kosztów procesu, w tym utraconych zarobków według norm przepisanych. W uzasadnieniu podał, że sporne zgody zawierają minimalne elementy decyzji administracyjnej, a więc określenie autora, adresata, rozstrzygnięcie – w tym wypadku "zgoda na brakowanie dokumentów" – oraz podpis decydenta. Ponadto zawierają datę wydania oraz przywołują podstawę prawną. Zatem, zdaniem skarżącego, wbrew stanowisku organu mamy do czynienia z decyzją w rozumieniu art. 107 k.p.a., a nie czynnością materialno-techniczną. W takim stanie rzeczy, skoro brak jest ograniczeń wynikających z innych ustaw, możliwym jest złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) lub też o stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.), gdyż z art. 1 k.p.a. wynika, iż decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego podlegają kontroli postępowania administracyjnego. Ponadto Skarżący nie zgodził się z twierdzeniem, iż nie wykazał interesu prawnego i faktycznego w wydaniu wnioskowanych orzeczeń. Podkreślił, że prowadzi spór przed sądem cywilnym o zwrot środków pieniężnych powierzonych Bankowi, a ten zniszczył dokumentację dotyczącą prowadzonego w jego I Oddziale w [...]. konta bankowego skarżącego, na podstawie przedmiotowych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Sąd cywilny badając zasadność powództwa uznał natomiast, iż Bank działał w ramach obowiązujących przepisów, nie dopuszczając się bezprawności. Jednocześnie zaznaczył, iż "sąd cywilny co do zasady nie jest uprawniony do dokonania merytorycznej kontroli decyzji administracyjnych". W takim stanie rzeczy przeprowadzenie "kontroli administracyjnej", czyli wszczęcie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Archiwów Państwowych pozwoli na stwierdzenie, czy pozwany bank zniszczył dokumenty w oparciu o decyzje wydane z naruszeniem prawa. W dalszej kolejności skarżący dokonał wywodu co do jego interesu prawnego i stwierdził, że gdy nie jest się stroną decyzji o brakowaniu dokumentów, to doktryna używa pojęcia "prawo refleksowe" tak, aby wskazać źródła interesu prawnego, którymi są normy prawa materialnego regulujące stosunki zobowiązaniowe łączące Skarżącego z uczestnikami postępowania zakończonego ostateczną decyzją o brakowaniu dokumentów. Przepisami zaś łączącymi skarżącego z Bankiem, który prowadził jego konto, są art. 725 i art. 726 k.c. Zgody dotyczące brakowania dokumentacji Banku dotyczyły jego osoby w sposób bezpośredni, gdyż w ich rezultacie doszło do zniszczenia realizowanych przez niego czeków. Ponadto w skardze została przedstawiona obszerna argumentacja na okoliczność tego, że kwestionowane zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący dodał również, że w sprawie dwóch pierwszych zgód, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem o sygn. akt I OSK 1665/12 oddalił skargę kasacyjną, zaś trzecia zgoda – z 11 marca 2007 r. nr [...] – nie była, jak do tej pory, przedmiotem rozpoznania. Jednakże, w ocenie skarżącego, poglądy wyrażone przez NSA w ww. sprawie nie są wiążące, gdyż nie doszło wówczas do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności.

W odpowiedzi na skargę Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł o jej odrzucenie bądź oddalenie. Wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne podał, że w odniesieniu do zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nr [...] i [...] zachodzi powaga rzeczy osądzonej (wyrok NSA z 27.11.2012 r., sygn. akt I OSK 1665/12), oraz że prawomocnie zakończone postępowanie wprawdzie nie dotyczyło zgody nr [...], to jednak argumenty Skarżącego są identyczne z podniesionymi w poprzednim postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Opisanym na wstępie wyrokiem o sygn. akt II SA/Wa 1246/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji – objaśniwszy treść art. 61a k.p.a. oraz art. 170 i art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") – przypomniał, że skarżący wnioskiem z 02 sierpnia 2011 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] z 16 lutego 2004 r. nr [...] oraz z 14 czerwca 2005 r. nr [...], zaś Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych postanowieniem z 17 sierpnia 2011 r., utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z 21 września 2011 r., na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ww. zgód. Rozstrzygnięcie to stało się prawomocne w wyniku wyroku WSA w Warszawie z 26 kwietnia 2012 r. o sygn. akt II SA/Wa 2404/11 oddalającego skargę oraz wyroku NSA z 27 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1665/12 oddalającego skargę kasacyjną. Natomiast wnioskiem z 10 listopada 2012 r. skarżący zwrócił się do Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o stwierdzenie nieważności ww. zgód – z 16 lutego 2004 r. nr [...] i z 14 czerwca 2005 r. nr [...] – oraz dodatkowo zgody z 11 marca 2007 r. nr [...]. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w stosunku do ww. zgód z 16 lutego 2004 r. oraz z 14 czerwca 2005 r. mamy do czynienia z powagą rzeczy osądzonej (res iudicata) i wobec powyższego, chociażby już tylko z tego powodu, zachodzi przesłanka przedmiotowa uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w myśl art. 61a k.p.a.

Z kolei jeśli chodzi o zgodę z 11 marca 2007 r. nr [...], to Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgoda na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej nie jest rozstrzygnięciem władczym o prawach lub obowiązkach strony, lecz stanowi czynność materialno-techniczną. Innymi słowy, nie jest ona decyzją administracyjną, a w rezultacie nie jest możliwie stwierdzenie jej nieważności w trybie art. 156 k.p.a., bowiem procedowanie nieważnościowe dotyczy jedynie decyzji, bądź postanowień dotkniętych wadami kwalifikowanymi. Zatem jest to kolejna przesłanka o charakterze przedmiotowym, uniemożliwiająca wszczęcie postępowania w myśl art. 61a k.p.a. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że jest to stanowisko tożsame z poglądem wyrażonym w wyroku NSA z 27 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 1665/12.

Niezależnie od tego Sąd pierwszej instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie skarżący nie legitymował się przymiotem strony – wymaganym w świetle art. 157 § 2 k.p.a. – gdyż nie ma żadnej normy prawa materialnego, z którego mógłby on wywieść konkretny, indywidualny i rzeczywisty interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że nie można w niniejszej sprawie wywieść skutecznie interesu prawnego z prawa refleksowego, gdyż taki interes nie ma samodzielnego bytu prawnego, a aktualizuje się dopiero wtedy, kiedy zostaje zawiązane postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji. Bez wątpienia natomiast, zdaniem Sądu pierwszej instancji, skarżący ma interes faktyczny, lecz, w odróżnieniu od interesu prawnego, jest to sytuacja, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem, ale nie może powołać się na przepis prawa materialnego dającego mu określone prawa lub obowiązki. Ów interes faktyczny wynika z uwagi na zawisłą sprawę przed sądem powszechnym przeciwko Bankowi. Stąd też skarżący jest niewątpliwie bezpośrednio zainteresowany wynikiem niniejszej sprawy, tj. wyeliminowaniem z obrotu prawnego zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej udzielonych Bankowi przez Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Jednakże z faktu tego oraz przywołanych przepisów Kodeksu postępowania cywilnego nie można wywodzić interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. zgód.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od opisanego wyroku WSA o Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1246/14 wniósł C.P., reprezentowany przez adwokata [...], który zaskarżając ten wyrok w całości, zarzucił nw. naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego:

1. Niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z §§ 4–7 rozporządzenia MK z 16.09.2002 r. i w zw. z art. 1, art. 6, art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji – poprzez uznanie, że przedmiotowe zgody Dyrektora Archiwum Państwowego [...] nr [...], nr [...] i nr [...] nie są decyzjami administracyjnymi i są poza kontrolą sądowo-administracyjną.

2. Niewłaściwe zastosowanie art. 61a, art. 156 i art. 158 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.archiw. i w zw. z art. 1 i art. 5 k.p.a. oraz art. 1 i art. 4 k.s.h. – na skutek uznania, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego ww. zgód poprzez stwierdzenie nieważności lub też stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa, pomimo iż wnioskodawcą dla obu decyzji była spółka akcyjna, a nie organ państwowy, a Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania.

3. Niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. – na skutek uznania, iż skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż pomimo wykazania interesu faktycznego nie wykazał interesu prawnego, gdy tymczasem źródłem interesu prawnego są następujące normy: art. 104 ust. 3 Prawa bankowego oraz przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 z późn. zm.) – art. 6, art. 32 i art. 33, art. 47 i art. 51 Konstytucji oraz ratyfikowanych przez Polskę: Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka z 10 grudnia 1948 r. (art. 12), Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności z 4 listopada 1950 r. (art. 8) i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską zmieniony Traktatem Amsterdamskim z 17 czerwca 1997 ("art. 3 p. s"), a następnie: art. 725, art. 726, art. 731, art. 355, art. 363, art. 416 i art. 471 k.c., a następnie: art. 5 i art. 63b Prawa bankowego oraz art. 303 k.k. (prawo refleksowe).

4. Niewłaściwe zastosowanie art. 170 i art. 171 p.p.s.a. – poprzez błędne ustalenie, iż zagadnienie stwierdzenia nieważności dwóch pierwszych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] (nr [...] i nr [...]) było już przedmiotem prawomocnego rozstrzygnięcia sądu w sprawie, w której NSA oddalił skargę kasacyjną (sygn. akt I OSK 1665/12).

W związku z tymi zarzutami skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości i o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a w konsekwencji o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności lub w sprawie stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa przedmiotowych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Ponadto zażądał zwrotu poniesionych kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego za instancję kasacyjną.

W obszernym uzasadnieniu swych zarzutów, skarżący kasacyjnie powtórzył dotychczasowe stanowisko oraz argumentację w sprawie. W szczególności podkreślił, że czynności organów administracji, które wyrażają zgodę na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, są aktami z zakresu prawa publicznego. Mają one cechy decyzji administracyjnych ze względu na ich jednostronny i władczy charakter, a także skierowane są do podmiotu pozostającego poza strukturą administracji publicznej i w sposób ostateczny rozstrzygają o prawach i obowiązkach podmiotów. Dalej podkreślił, że zaskarżone decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego [...] zostały wydane na wniosek Banku, który będąc spółką akcyjną dopuszczoną do publicznego obrotu, nie jest podmiotem wymienionym w art. 5 ust. 1 u.archiw. w zw. z art. 5 k.p.a. oraz art. 1 i art. 4 k.s.h. W takim stanie rzeczy Dyrektor Archiwum Państwowego wydał decyzje z rażącym naruszeniem prawa, co w sposób bezpośredni wypełnia dyspozycję art. 156 § 1 ust. 2 k.p.a., a postanowienie Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o odmowie wszczęcia postępowania jest bezzasadne.

Skarżący kasacyjnie podniósł także, iż nie sposób zgodzić się, że nie wykazał interesu prawnego w wydaniu wnioskowanych orzeczeń. Przypomniał, że prowadzi spór przed sądem cywilnym o zwrot środków pieniężnych powierzonych Bankowi, a ten zniszczył dokumentację dotyczącą prowadzonego w jego oddziale konta bankowego skarżącego, na podstawie przedmiotowych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...]. Sąd cywilny badając zasadność powództwa uznał, iż Bank działał w ramach obowiązujących przepisów, nie dopuszczając się bezprawności, a jednocześnie zaznaczył, iż "sąd cywilny co do zasady nie jest uprawniony do dokonania merytorycznej kontroli decyzji administracyjnych". W takim stanie rzeczy przeprowadzenie "kontroli administracyjnej", czyli wszczęcie postępowania administracyjnego przez Dyrektora Archiwów Państwowych, pozwoli na stwierdzenie, czy Bank zniszczył dokumenty w oparciu o decyzje wydane z naruszeniem prawa. Wynik postępowania administracyjnego będzie stanowił podstawę do wznowienia postępowania cywilnego. Skarżący kasacyjnie przyznał, że w tym wypadku decyzja Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych o stwierdzeniu nieważności lub też o wydaniu z naruszeniem prawa przedmiotowych "zgód" nie rozstrzyga wprost o prawach i obowiązkach skarżącego, lecz jedynie oddziałuje na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji (Banku) ze skarżącym kasacyjnie – tzw. prawo refleksowe. Źródłem interesu prawnego opartego na prawie refleksowym są normy prawa cywilnego regulujące stosunki zobowiązaniowe. Liczne powiązania pomiędzy Bankiem a skarżącym kasacyjnie pozwalają na wywiedzenie interesu prawnego w oparciu o prawo refleksowe. W ocenie autora skargi kasacyjnej, w sprawie cywilnej doszło niewątpliwie do niewykonania lub nienależytego wykonania zobowiązania wynikającego z umowy rachunku oszczędnościowo-rozliczeniowego przez instytucję bankową (art. 725 w zw. z art. 471 k.c.), gdyż zadysponowano środkami zgromadzonymi na rachunku powoda wbrew woli posiadacza tego rachunku, a Bank nie wykazał tego, że niewykonanie lub nienależyte wykonanie zobowiązania nastąpiło z przyczyn, za które nie ponosił on odpowiedzialności. Zdaniem skarżącego kasacyjnie odpowiedzialność odszkodowawcza pozwanego Banku znajduje także swoje usprawiedliwienie w ramach odpowiedzialności deliktowej (art. 415, art. 416 k.c.), istnieją bowiem wystarczające podstawy do przypisania Bankowi czynu niedozwolonego. W ocenie skarżącego kasacyjnie akt stosowania rozporządzenia MK z 16.09.2002 r. wpływa ponadto na jego sytuację prawną w zakresie prawa materialnego, a w szczególności ogranicza prawo do informacji i prawo do prywatności, wynikające z przywołanych aktów prawa krajowego i międzynarodowego.

W skardze kasacyjnej ponownie też podkreślono, że poglądy NSA wyrażone w sprawie zakończonej wyrokiem o sygn. akt I OSK 1665/12, która dotyczyła dwóch pierwszych zgód Dyrektora Archiwum Państwowego, nie są wiążące, gdyż nie doszło wówczas do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. W takim przypadku, jak stwierdził skarżący kasacyjnie, zachodzi sytuacja analogiczna jak przy odrzuceniu pozwu. Ponadto zwrócił uwagę, iż w tamtej sprawie zakres zaskarżenia, przejawiający się w doborze wzorców kontroli, był znacząco węższy w porównaniu do niniejszej skargi, szczególnie w przedmiocie podstaw wykazania interesu prawnego oraz podstaw do stwierdzenia, iż decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego [...] są władczymi rozstrzygnięciami, skutkujące twierdzeniem, iż możliwym jest wszczynanie nadzwyczajnego postępowania o stwierdzenie ich nieważności. Z tych też względów nie można uznań rozstrzygnięcia NSA w sprawie o sygn. akt I OSK 1665/12 za uniemożliwiające kontrolę zaskarżonego postanowienia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych w sprawie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora Archiwum Państwowego [...] nr [...] i nr [...].

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podkreślił, że w odniesieniu do zgód nr [...] i [...] zachodzi powaga rzeczy osądzonej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 4 p.p.s.a., poprzez wystąpienie tożsamości podmiotowej i przedmiotowej ze sprawą prawomocnie zakończoną wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1665/12. Organ zaznaczył, że postępowanie to nie dotyczyło zgody nr [...], jednakże argumenty skarżącego są identyczne z uprzednio podniesionymi w ww. postępowaniu.

W nawiązaniu do zarzutu rażącego naruszenia prawa przedmiotowymi zgodami, organ, uznając je za bezzasadne, wyjaśnił, że w dniu 10 listopada 2004 r. miał miejsce debiut giełdowy akcji A. S.A. na Giełdzie Papierów Wartościowych w Warszawie. Z tym dniem Bank utracił status państwowej jednostki organizacyjnej wytwarzającej materiały archiwalne wchodzące do państwowego zasobu archiwalnego. Niemniej jednak nie zmienia to faktu, że dokumentacja wytworzona przez Bank w czasie kiedy był on państwową jednostką organizacyjną, podlega nadzorowi archiwalnemu.

Organ podkreślił również, że spór pomiędzy skarżącym kasacyjnie a Bankiem został już prawomocnie zakończony przed Sądem Apelacyjnym w [...], a interes prawny strony nie może mieć tylko charakteru hipotetycznego i w tej sytuacji zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych jest bezzasadny.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2016 r. C.P. podtrzymał wnioski i wywody skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki, enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., tj. na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe znaczenie ma jednak kwestia istnienia, bądź nie, w tej sprawie stanu związania i powagi rzeczy osądzonej, o jakich mowa w art. 170 i art. 171 p.p.s.a., z uwagi na uprzedni wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego o sygn. akt II OSK 1665/12, to w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu dotyczącego wprost tej właśnie kwestii, zawartego w pkt 4 skargi kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że w zakresie żądania przez C.P. wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenie nieważności zgód Dyrektora Archiwum Państwowego [...] nr [...] i nr [...] zachodzi stan powagi rzeczy osądzonej – wobec uprzedniej odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, orzeczonej postanowieniem Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych z 17 sierpnia 2011 r. i utrzymanym w mocy postanowieniem tego organu z 21 września 2011 r., które następnie uprawomocniło się w związku z wyrokiem WSA w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 2404/11 i wyrokiem NSA o sygn. akt I OSK 1665/12.

Odmienne stanowisko autora skargi kasacyjnej nie jest trafne.

W szczególności za chybione należy uznać doszukiwanie się przezeń analogii pomiędzy oddaleniem przez sąd administracyjny skargi na postanowienie organu odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego, a odrzuceniem pozwu przez sąd cywilny. Postanowienie o odrzuceniu pozwu – któremu notabene w postępowaniu sądowoadministracyjnym odpowiada konstrukcyjnie postanowienie o odrzuceniu skargi (art. 58 p.p.s.a.) – jest orzeczeniem formalnym (niemerytorycznym) w tym sensie, iż nie rozstrzyga o merytorycznej zasadności pozwu (odpowiednio: skargi), lecz jedynie stwierdza, że z określonych przyczyn formalnych pozew (skarga) okazały się w danym momencie niedopuszczalne i jako takie nie mogą być badane co do meritum. W konsekwencji postanowienie o odrzucenie pozwu (skargi) nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej, a więc, samo w sobie, nie stoi na przeszkodzie późniejszemu, ponownemu wniesieniu takiego ("nowego") środka zaskarżenia, o ile ustaną przyczyny niedopuszczalności (por. postanowienie NSA z 16.07.2009 r., II OZ 589/09, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA", i tam przywołane orzeczenia NSA i SN). Natomiast wyrok oddalający skargę na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest orzeczeniem merytorycznym, gdyż zawiera ocenę, czy odmowa wszczęcia postępowania przez organ z podanych przezeń przyczyn była zasadna, czy też nie. W rezultacie prawomocny wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalający skargę na postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego, gdy – tak jak w rozpoznawanej sprawie – przesłanką tej odmowy był charakter prawny kwestionowanego aktu lub brak interesu prawnego wnioskodawcy, ma powagę rzeczy osądzonej w rozumieniu art. 171 p.p.s.a. co do ww. okoliczności (o ile nie doszło tymczasem do istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego). Związanie orzeczeniem sądu w tym zakresie powoduje zaś niedopuszczalność wszczęcia postępowania w tej samej sprawie, a co za tym idzie – niedopuszczalność wniosku o wszczęcie takiego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji i ustalenia Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych co do tożsamości sprawy zakończonej prawomocnym postanowieniem tego organu z 17 sierpnia 2011 r. (utrzymanym w mocy postanowieniem z 21 września 2011 r.) – odmawiającym skarżącemu, po rozpoznaniu jego wniosku z 02 sierpnia 2011 r., wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgód nr [...] i nr [...] – ze sprawą, której dotyczył wniosek skarżącego z 10 listopada 2012 r., w części obejmującej ww. zgody. W obu przypadkach zachodzi bowiem tożsamość przedmiotowa (taki sam przedmiot żądania), jak i podmiotowa (ten sam wnioskodawca oraz krąg podmiotów zainteresowanych), przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym.

Bez wpływu na ocenę tożsamości obu ww. spraw pozostaje argumentacja skarżącego kasacyjnie, jakoby w uprzednim postępowaniu – dotyczącym zgód nr [...] i nr [...] – "zakres zaskarżenia, przejawiający się w doborze wzorców kontroli, był znacząco węższy w porównaniu do niniejszej skargi, szczególnie w przedmiocie podstaw wykazania interesu prawnego oraz podstaw do stwierdzenia, iż decyzje Dyrektora Archiwum Państwowego [...] są władczymi rozstrzygnięciami". Należy bowiem podkreślić, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny każdorazowo rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że w granicach sprawy – wyznaczonych przede wszystkim przedmiotem, rodzajem i treścią zaskarżonego aktu – sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od tego, czy zostały one wskazane w skardze. W konsekwencji, w świetle cytowanego art. 134 § 1 p.p.s.a., należy przyjąć, że nawet jeśli skarżący rzeczywiście nie przywołał ówcześnie niektórych spośród obecnie wskazywanych "wzorców kontroli", to i tak, gdyby miały one znajdować zastosowanie w tej sprawie, to zostałyby wzięte przez Sąd pierwszej instancji pod rozwagę z urzędu.

Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji trafnie uznał, że uzasadnioną podstawę obecnie orzeczonej przez organ na podstawie art. 61a k.p.a. odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgód nr [...] i nr [...] stanowił już sam fakt wystąpienia w tym zakresie stanu powagi rzeczy osądzonej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że res iudicata stanowi "inną uzasadnioną przyczynę", dla której postępowanie nie może być wszczęte w rozumieniu art. 61a § 1 k.p.a. (por. wyrok NSA z 07.02.2014 r., I OSK 2159/12, CBOSA; por. też G. Łaszczyca, Postanowienie administracyjne w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 189).

Z tych względów wskazany w pkt 4 skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 170 i art. 171 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Podobnie niezasadne okazały się zarzuty podniesione w pkt 1 oraz pkt 3 skargi kasacyjnej, które sprowadzały się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji – wyrażonego expressis verbis w odniesieniu do trzeciej z inkryminowanych zgód (nr [...] z 11 marca 2007 r.) – co do, odpowiednio, niewładczego charakteru takiej zgody na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej, wykluczającego możliwość wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności, oraz w kwestii braku interesu prawnego skarżącego w żądaniu wszczęcia postępowania w tej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji, w ślad za organem administracji, zasadnie przyjął, że odmowę wszczęcia postępowania w ww. zakresie (tj. w odniesieniu do zgody nr [...]) uzasadniały zarówno okoliczności o charakterze przedmiotowym – wyrażające się w prawnej kwalifikacji takiej zgody jako niebędącej aktem administracyjnym, lecz wyłącznie czynnością materialnotechniczną – jak i podmiotowym, jaką z kolei stanowił brak interesu prawnego, który legitymowałby wnioskodawcę (skarżącego) do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zgody (przy czym rzeczywiście, jak wskazano w zaskarżonym wyroku, za wystarczające można było uznać wystąpienie już jednej z tych okoliczności). Uzasadniając swe stanowisko w tej mierze Sąd pierwszej instancji trafnie nawiązał do stanowiska i argumentacji przedstawionych w wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1665/12.

Również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela poglądy i oceny prawne wyrażone w ww. wyroku NSA, przede wszystkim co do charakteru prawnego przedmiotowych zgód, a także braku interesu prawnego skarżącego we wszczęciu postępowania w sprawie kontroli ich prawidłowości. Ponieważ ów wyrok NSA i jego uzasadnienie są doskonale stronom znane – wszak wyrok ten zapadł w postępowaniu toczącym się uprzednio z ich udziałem – to nie zachodzi potrzeba powtarzania in extenso rozważań w nim zawartych, w niniejszym uzasadnieniu.

Jedynie więc tytułem zwięzłego podsumowania należy wskazać, że w wyroku tym NSA trafnie stwierdził, iż formę załatwienia sprawy administracyjnej wyznaczają przepisy prawa materialnego, które albo expressis verbis stanowią o formie decyzji administracyjnej albo dają podstawy do wyprowadzenia tej formy w drodze wykładni. Tymczasem ustawa o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach w ogóle nie zawiera regulacji materialnoprawnej brakowania dokumentów. Natomiast przepisy normującego ówcześnie tę kwestię rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych nie ustanawiały formy zgody, a w szczególności nie stanowiły, że zgoda wymaga działania w drodze decyzji administracyjnej. Podstawą do wyprowadzenia z regulacji prawnej domniemania załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej jest norma materialnoprawna kształtująca uprawnienia (obowiązki) jednostki. W powołanych w skardze kasacyjnej przepisach rozporządzenia brak zaś regulacji materialnoprawnej, która dawałaby podstawy do wyprowadzenia formy decyzji administracyjnej. Wywody skargi kasacyjnej co do elementów konstytutywnych decyzji administracyjnej nie mogą stanowić uzasadnienia dla przyjęcia takiej formy działania w razie braku regulacji materialnoprawnej władczego orzekania o uprawnieniu (obowiązku) jednostki. Również zastosowanie w § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia terminu "zgoda" nie daje dostatecznych podstaw do interpretacji, że jest to czynność prawna będąca oświadczeniem woli organu administracji publicznej wyprowadzonym z autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego, kształtująca uprawnienie jednostki. Wprowadzona forma odpowiada znamionom czynności materialno-technicznej, która to czynność nie kształtuje uprawnienia (obowiązku) jednostki. Jest oświadczeniem wiedzy organu administracji publicznej, opartym na ocenie prawidłowości przeprowadzonej klasyfikacji i kwalifikacji dokumentacji niearchiwalnej. Daje podstawy do działań faktycznych – wydzielenia dokumentacji nieprzydatnej i przekazania jej na makulaturę.

Należy dodać, że takie stanowisko co do charakteru prawnego przedmiotowej zgody zyskuje dodatkowe oparcie w przepisach aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 20 października 2015 r. w sprawie klasyfikowania i kwalifikowania dokumentacji, przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych i brakowania dokumentacji niearchiwalnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1743). Obecnie już jasno bowiem wynika, z przepisu § 9 ww. rozporządzenia, co jest przedmiotem zgody dyrektora właściwego archiwum państwowego na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Jest nim mianowicie stwierdzenie, że wśród dokumentacji przeznaczonej do zniszczenia nie występują materiały archiwalne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego to tylko potwierdza, że w przypadku omawianej zgody nie ma miejsca na jakiekolwiek władcze rozstrzygnięcie o prawach lub obowiązkach strony.

Z tych właśnie względów jako chybiony należało ocenić zarzut niewłaściwego zastosowania art. 3 § 2 p.p.s.a w zw. z §§ 4–7 rozporządzenia MK z 16.09.2002 r. i w zw. z art. 1, art. 6, art. 104 i art. 107 k.p.a. oraz art. 7 i art. 87 ust. 1 Konstytucji – podniesiony w pkt 1 skargi kasacyjnej

Podobnie, za chybiony należało uznać zarzut niewłaściwego zastosowania art. 28 k.p.a. – opisany w pkt 3 skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego również w tym zakresie w pełni aktualne i godne podzielenia pozostają uwagi zawarte w ww. wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1665/12. W wyroku tym trafnie podkreślono, że przyznanie jednostce statusu strony jest uzależnione od przyznania w określonym zakresie przedmiotowym ochrony prawnej, nadając moc interesu prawnego. Interes prawny to zatem interes chroniony w przepisach materialnego prawa administracyjnego, które dają podstawy do władczego konkretyzowania uprawnienia (obowiązku) jednostki. Takich podstaw nie zawierają przywołane przez skarżącego kasacyjnie przepisy Kodeksu cywilnego (jak: art. 725, art. 726, art. 731, art. 355, art. 363, art. 416 i art. 471). Takich podstaw nie daje też art. 5 i art. 63 lit. b oraz art. 104 ust. 3 ustawy - Prawo bankowe. Z prawnej regulacji czynności bankowych, czeku gotówkowego tudzież tajemnicy bankowej nie można wyprowadzić interesu prawnego władczej konkretyzacji uprawnienia (obowiązku) jednostki. Takich podstaw nie daje też art. 303 Kodeksu karnego. Koncepcje teoretyczne "prawa refleksowego" nie mogą zmienić regulacji art. 28 k.p.a., w świetle której interes prawny musi mieć podstawy w normie materialnego prawa administracyjnego. Przepisy Kodeksu cywilnego, przepisy Kodeksu karnego oraz Prawa bankowego nie dają podstaw do władczej konkretyzacji uprawnień (obowiązków) jednostki w formie decyzji administracyjnej. Takiej podstawy nie dają też pozostałe powołane w pkt 3 skargi kasacyjnej przepisy prawa krajowego (Konstytucji; ustawy o ochronie danych osobowych) oraz międzynarodowego (Powszechnej Deklaracji Praw Człowieka; Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności; Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską).

Wypada jeszcze zauważyć, że, jak wynika z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor generalnie upatruje źródła interesu prawnego mającego legitymować skarżącego kasacyjnie do żądania stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód w stosunkach zobowiązaniowych łączących tego skarżącego z Bankiem. W związku z tym należy podkreślić, że tego rodzaju stosunki prawne, w tym tzw. prawa o charakterze względnym – w odróżnieniu od tzw. praw bezwzględnych, skutecznych erga omnes (jak np. własność) – są skuteczne i wiążą tylko pomiędzy ich stronami. W konsekwencji, co do zasady, nie mogą one legitymować uprawnionego z takiego stosunku prawnego (tu: skarżącego kasacyjnie) do udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym bezpośrednio drugiej strony tego stosunku (tu: Banku), chyba że wyraźna norma prawna wiążę sytuację takiego uprawnionego z owym postępowaniem. Tymczasem żaden z przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów takiej normy nie zawiera.

Wreszcie, nie mógł również odnieść zamierzonego skutku wskazany w pkt 2 skargi kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61a, art. 156 i art. 158 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 u.archiw. i w zw. z art. 1 i art. 5 k.p.a. oraz art. 1 i art. 4 k.s.h. – które to naruszenie miało polegać na błędnym uznaniu, że nie jest możliwym wyeliminowanie z obiegu prawnego ww. zgód poprzez stwierdzenie nieważności lub też stwierdzenie ich wydania z naruszeniem prawa, pomimo iż wnioskodawcą dla obu decyzji była spółka akcyjna, a nie organ państwowy, oraz że Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania.

Jak to już bowiem wyżej wskazano, w kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji sprawie organ administracji prawidłowo zastosował art. 61a k.p.a. i zasadnie odmówił wszczęcia wnioskowanego postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowych zgód na brakowanie dokumentacji niearchiwalnej. Z kolei kwestia, czy zgody te zostały udzielone prawidłowo, wykracza poza granice sprawy w rozumieniu art. 134§ 1 p.p.s.a., w jakich orzekał Sąd pierwszej instancji, Granice te wyznacza przede wszystkim przedmiot kontrolowanego rozstrzygnięcia. A tym było w kontrolowanej sprawie postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania nieważnościowego. Przy wydaniu takiego postanowienia ewentualna wadliwość kwestionowanego aktu lub czynności (w tym przypadku: zarzucana wadliwość zgód, która miała polegać na ich udzieleniu Bankowi jako nieuprawnionemu podmiotowi) w ogóle nie podlega badaniu.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.