Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 463/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 145 § 1 pkt 4, art. 151
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Dnia 15 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Michał Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 września 2011 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu z dnia [...] r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatowy decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...], po przeprowadzeniu postępowania z wniosku J.W. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nr [...] w przedmiocie udzielenia A.B. oraz M.B. pozwolenia na budowę, odmówił uchylenia w/w decyzji z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. z powodu, że strona postępowania bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.

Organ stwierdził, iż analiza zastosowanych w projekcie budowlanym rozwiązań prowadzi do wniosku, ze J.W., właściciel nieruchomości nr ewid. [...] zabudowanej budynkiem zaklasyfikowanym, wg przedłożonej kopii z rejestru gruntów, jako inne tereny zabudowane, wobec obowiązujących przepisów stanowiących podstawę do określenia obszaru oddziaływania inwestycji, nie jest stroną w przedmiocie wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nieużytkowanej kondygnacji budynku Hotelu R wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kręgielnię.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez J.W. odwołania, Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu.

Organ odwoławczy wskazał, iż z uwagi na okoliczność, iż podstawę wniosku J.W. o wznowienie postępowania stanowił przepis art. 145 § pkt 4 kpa, zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia w niniejszej sprawie była okoliczność czy J.W. posiada przymiot strony w sprawie zakończonej ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia przebudowę kondygnacji wraz ze zmianą sposobu użytkowania w budynku Hotelu R. W tym zakresie organ wskazał, iż zgodnie z art. 28 ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy tym interes prawny strony powinien wynikać z konkretnej

i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany wniosek. Jednocześnie

Wojewoda wskazał, iż w sprawie pozwolenia na budowę krąg podmiotów uznanych za stronę powinien być ustalony na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010. Nr 243 póz. 1623), będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami

w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub żar: nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu zdefiniowany został w ustawie Prawo budowlane jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu (art. 3 pkt 20). A zatem o statusie stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę decydują dwa wyróżniki, tytuł prawny do nieruchomości oraz wpływ planowanej inwestycji na prawnie chronione uprawnienia lub interes prawny podmiotu posiadającego ten tytuł. Tymczasem wnioskująca o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Starosty – J.W. wykazała jedynie tytuł prawny do nieruchomości sąsiadującej z działką objętą wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie wskazała natomiast konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone w związku z udzieleniem przez organ I instancji pozwolenia na realizację przedmiotowej inwestycji i które uzasadniałyby uznanie jej za stronę postępowania.

Przedmiotowa inwestycja polegała na zmianie sposobu użytkowania jednej kondygnacji budynku. W ramach planowanej inwestycji zaprojektowano wykonanie ścianek działowych, wydzielenie pomieszczeń sanitarnych, baru i zaplecza, bez jakiejkolwiek ingerencji w system konstrukcyjny budynku Hotelu R oraz budynków sąsiednich. Roboty budowlane wykonywane są wyłącznie wewnątrz budynku, nie mogą powodować ograniczeń w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego. Zatem ich właściciele, użytkownicy wieczyści nie mogą być uznani za strony postępowania. Organ zauważył, iż uciążliwości wskazane przez J.W. powstały wskutek eksploatacji tego obiektu, a nie na skutek wykonanych robót budowlanych objętych pozwoleniem na budowę. Wskazał ponadto, że zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany sporządzony został przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane. Projektanci oświadczyli, że został on sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Został także pozytywnie zaopiniowany przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych. Projekt ten nie wskazuje, że mogą być przekroczone dopuszczalne wartości w zakresie hałasu i że przedsięwzięcie będzie oddziaływało poza przebudowywany lokal.

Wojewoda wyjaśnił jednocześnie, że chronione konstytucyjnie prawo własności, w tym prawo do swobodnego zagospodarowania i zabudowy, zgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, przysługuje na równych zasadach skarżącej w stosunku do nieruchomości stanowiącej jej własność, jak i właścicielom nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Prawo własności, podlega również ograniczeniom wynikającym z przepisów ustawowych, w tym między innymi ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy Prawo budowlane. Prawo zabudowy, jako jedna z fundamentalnych zasad Prawa budowlanego, jest prawem podmiotowym każdego kto posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy. Jest ono zatem po części również realizacją konstytucyjnej zasady ochrony własności, wyrażonej w art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i jako takie powinno podlegać szczególnej ochronie. Oznacza to, iż w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organy, jedynie podmiot, który należy do grona osób mających uzasadnione interesy w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego (art. 5 ust. l pkt 9 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy) może żądać "poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich" w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, iż planowana inwestycja nie narusza w żaden sposób prawa własności nieruchomości i nie ogranicza sposobu jej zagospodarowania. Argumenty podnoszone przez J.W. należy zatem rozpatrywać w kontekście interesu faktycznego wiążącego się z ewentualnymi uciążliwościami, a nie kwalifikowanego interesu prawnego, wynikającego ze ściśle określonych norm prawa materialnego. Interes faktyczny zaś, pomimo iż istotny dla zainteresowanej, nie daje podstaw do uznania za stronę postępowania. Mając zatem na uwadze, iż odwołująca nie wskazała konkretnego przepisu prawa naruszającego jej interes prawny, a jednocześnie nie znajdując przepisu uzasadniającego twierdzenie, że działka [...] stanowiąca własność J.W. znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji organ stwierdził, że skarżąca nie jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na przebudowę kondygnacji budynku Hotel R wraz ze zmianą sposobu jej użytkowania.

W świetle art. 144 Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 1964 r. Nr 16, póz. 93 ze zm.) właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości

i stosunków miejscowych. Ocena, czy w tym przypadku naruszone zostały zasady współżycia społecznego należy do Sądu Rejonowego.

Konkludując Wojewoda stwierdził, że prawa skarżącej w niniejszym postępowaniu nie zostały naruszone, a wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną został prawidłowo rozpoznany przez organ I instancji.

J.W. wiosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie art. 7 oraz 77 kpa polegające na działaniu organu administracji w taki sposób, iż nie podjęto wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do jej załatwienia, przez co zagrożony został słuszny interes obywateli, a przede wszystkim nie zebrano w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, mimo zgłaszanych zastrzeżeń na etapie wniosku o wznowienie postępowania przez skarżącą w zakresie ustalenia obszaru oddziaływania prowadzonej przez inwestora działalności, a także przedkładanych przez nią wniosków dowodowych w postaci sporządzonej opinii uprawnionego podmiotu w zakresie oceny uciążliwości hałasu oraz wpływu drgań na lokal należący do skarżącej, a w konsekwencji wreszcie wydanie decyzji opartej na błędnie ustalonym stanie faktycznym i w sposób sprzeczny z obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadą prawdy obiektywnej.

Ponadto zarzuciła naruszenie art. 8 i art. 9 kpa poprzez próbę przeniesienia odpowiedzialności na obywatela w kwestii ustalenia stron występujących

w postępowaniu, a także mimo przyznania skarżącej wprost prymatu strony w wydanym w toku postępowania przez organ postanowieniu z dnia [...] lutego 2011 roku (znak: [...]), na mocy którego wznowiono postępowanie zgodnie z wnioskiem skarżącej, odmówienie jej w konsekwencji tego faktu w zaskarżonej decyzji. Skarżąca podniosła także zarzut nieustalenia kręgu przepisów odrębnych mających zastosowanie w niniejszej sprawie, co do których odsyła zapis art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, a których wskazanie konieczne jest ze względu na ustalenie obszaru oddziaływania obiektu i w dalszej kolejności ustanowieniu zakresu interesu prawnego osób trzecich, który wymaga konkretyzacji i indywidualizacji, i który należy uwzględniać przy projektowaniu i budowie obiektu. Zaznaczyła przy tym, iż w dalszej kolejności doprowadziło to do ograniczenia się przez organ odwoławczy do oceny materiału zgromadzonego przez organ I instancji, bez przeprowadzenia własnego postępowania. J.W., wskazała na naruszenie art. 78 kpa poprzez nieuwzględnienie dowodu zgłaszanego przez skarżącą na okoliczność ustalenia obszaru oddziaływania na nieruchomość sąsiednią, a co do której nie miała możliwości się odnieść na etapie postępowania związanego z uzyskaniem pozwolenia na budowę, gdyż nie przyznano jej legitymacji do występowania w charakterze strony w spornym postępowaniu. Wreszcie skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 107 § 3 kpa poprzez ograniczenie uzasadnienia faktycznego decyzji i zbyt ogólnikowe wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także w odniesieniu do części uzasadnienia prawnego przytoczenie przepisów prawa bez ich analizy w kontekście konkretnej sprawy, a zwłaszcza nie odniesienie się do zarzutów wskazanych w odwołaniu i nie ustosunkowanie się do nich; naruszenia art. 128 kpa, zgodnie z którym odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, nie musi wskazywać wprost przepisów prawa materialnego, gdyż wystarczy wyraźnie zastrzeżenie, iż skarżąca nie zgadza się z wydanym przez organ aktem administracyjnym; powyższe dotyczy zarówno elementów odwołania, jak i udziału skarżącej w postępowaniu i niedopuszczalne jest zakreślanie obywatelowi terminu do wskazania podstawy jego legitymacji czynnej w toku sprawy, gdyż uniemożliwia mu to działanie we własnej sprawie. Zdaniem skarżącej organ uchybił także art. 145 § 1 pkt 4 kpa, z uwagi na nieprzyznanie, mimo wyczerpującej argumentacji skarżącej, iż nie brała udziału w postępowaniu nie z własnej winy, a także nie uznanie, iż nastąpiło to w wyniku zaistnienia szeregu naruszeń proceduralnych po stronie organu administracji, który nie powiadomił skarżącej o toczącym się postępowaniu, a także nie dopuścił skarżącej do udziału, przez co naruszył jej prawo do dysponowania lokalem w sposób niezakłócony, a przede wszystkim nie ustalił obszaru oddziaływania inwestycji, a czego skutkiem jest wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Jednocześnie J.W. podniosła w skardze zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną interpretację i zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu, podczas gdy skarżąca nie uczestniczyła w postępowaniu i nie miała możliwości wypowiedzenia się w kwestii rozszerzania zakresu działalności gospodarczej przez inwestora, a także na etapie wznowienia postępowania gdy odmówiono jej legitymacji czynnej do występowania we własnej sprawie, a także nie określono w żaden sposób obszaru oddziaływania przedsięwzięcia i skutków zmiany sposobu użytkowania części hotelu na kręgielnię w odniesieniu do terenów przyległych.

Z uwagi na wskazane uchybienia, Skarżąca wniosła o uznanie, iż jest stroną

w tym postępowaniu, a tym samym uznanie, że zaskarżona decyzja oraz decyzja

w sprawie wydania pozwolenia na przebudowę nieużytkowanej kondygnacji budynku Hotelu R wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kręgielnię przy ulicy [...], na działce Nr ewidencyjny [...], została wydana z naruszeniem prawa oraz o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty z dnia [...] marca 2011 roku (znak: [...])

w sprawie odmowy uchylenia decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 roku (znak: [...]) i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko w sprawie, wyrażone w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie wniósł o oddalenie skargi J.W..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola sprawowana przez sąd administracyjny rozpoznający skargę na akt lub czynność organów administracji publicznej polega na zbadaniu zgodności tej działalności z administracyjnym prawem procesowym i materialnym. Podstawowym kryterium tej kontroli jest legalność aktu (czynności), a postępowanie sądowoadministracyjne ma na celu sprawdzenie, czy organ administracji działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.).

W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu aktu organy naruszyły prawo materialne lub przepisy postępowania określone art. 145 § 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej nazywane jako "ppsa". Sąd nie może opierać kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji i poprzedzającego jej wydanie postępowania, w aspekcie powyższych zasad Sąd zważył, iż skargę należało uwzględnić jako zasadną.

Istota sporu, który legł u podstaw skargi inicjującej przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne dotyczy prawidłowości zinterpretowania i zastosowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jako organ drugiej instancji przepisów art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 roku, nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) i art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 roku, nr 98, poz. 1071 ze zm.) nazywanym dalej jako "kpa" poprzez ustalenie, że J.W. nie posiadała przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym zakończonym ostateczną decyzją PINB z dnia [...] kwietnia 2010roku nr [...] udzielającej inwestorom A.B. i M.B. prowadzącym działalność pod nazwą HOTEL R S.C. (...) pozwolenia na przebudowę nieużytkwanej kondygnacji budynku w Hotelu R przy ul. [...] na działce nr [...], wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kręgielnię. W konsekwencji organy przyjęły, iż wobec braku legitymacji procesowej skarżąca, powołująca się na brak udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, nie może skutecznie domagać się jego wznowienia, na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W rozpatrywanej sprawie istota postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii czy nieruchomość sąsiednia położona przy ul [...] nr działki, której właścicielką jest J.W. znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji podjętej przez A.B. i M.B..

Dla ustalenia kręgu podmiotów którym przysługuje przymiot strony w takim postępowaniu dotyczącym robót budowlanych, znajduje zastosowania przepis szczególny art. 28 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę ( ust. 1 ) zaś stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są : inwestor oraz właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu ( ust. 2 ). Zgodnie z definicją ustawową robotami budowlanymi są także prace polegające na przebudowie ( art. 3 pkt 7 ustawy prawo budowlane ).

Wymagania stawiane obiektowi zostały określone w art. 5 prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować

w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie

z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa pożarowego, bezpieczeństwa użytkowania, a także odpowiednich warunków higienicznych i zdrowotnych oraz ochrony środowiska, ochrony przed hałasem i drganiami i odpowiedniej charakterystyki energetycznej budynku oraz racjonalizacji użytkowania energii. Dokonując w tym zakresie oceny organ odnosi się nie tylko do przepisów szeroko rozumianego prawa budowlanego, obejmującego m. in. przepisy wykonawcze określające warunki techniczne obiektów, warunki ich użytkowania, ale także do innych przepisów, w tym określających warunki sanitarne, zdrowotne, przeciwpożarowe czy ochrony środowiska. Przepis art. 5 w ust. 9 podczas projektowania i później podjęcia robót budowlanych nakazuje nie tylko spełnienie wymagań podstawowych warunków użytkowych zgodnych z przeznaczeniem obiektu itp., lecz również poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej).

Obszar oddziaływania obiektu, zgodnie z definicją zawartą w przepisie art. 3 pkt 20 prawa budowlanego, to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym obszar ten należy każdorazowo wnikliwie ustalać z uwzględnieniem okoliczności faktycznych konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę indywidualne cechy projektowanego obiektu (lub samowolnie dokonane odstępstwa) oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu. Nadto podkreślenia wymaga, iż budowa (rozbudowa, przebudowa, zmiana przeznaczenia) obiektu budowlanego z zachowaniem określonych w przepisach techniczno-budowlanych odległości nie oznacza jeszcze, że oddziaływanie takiego obiektu nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1892/2006).

Organ obydwu instancji odmówiły skarżącej przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 kpa. W tym zakresie odwoływano się do niewykazania interesu prawnego poprzez braku wskazania przez J.W. przepisów normy prawnej, które kwestionowana inwestycja narusza. Z Organy odwołały się także do przepisu art. 28 prawa budowlanego wskazując, że skarżąca wykazała jedynie swój tytuł prawny do sąsiedniej nieruchomości natomiast nie wskazała konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone decyzją udzielającą pozwolenia na budowę.

Składając wniosek o wznowienie postępowania zawarty w piśmie z dnia [...] stycznia 2011 roku J.W. wskazywała na naruszenie przepisów prawa przez pominiecie jaj w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę . Skarżąca odwoływała się do usytuowania nieruchomości stanowiącej jej własność w strefie oddziaływania inwestycji czego przejawem jest uciążliwość hałasu i drgań przenoszonych z tamtego budynku. W tym zakresie wskazała na wyniki kontroli Powiatowego Inspektora Sanitarnego oraz Laboratorium Badań Środowiskowych, które jako dokumenty przedłożyła wraz z odwołaniem.

Wbrew nakazowi wypływającemu z zasady prawdy materialnej, z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji okoliczności podnoszone przez skarżącą nie zostały wyjaśnione,

a organy zupełnie pominęły je dowolnie negując interes prawny skarżącego

w postępowaniu legalizacyjnym wobec samowoli budowlanej inwestorów. Takie zaniedbanie organów stwarza zagrożenie, iż wbrew wskazywanym przez skarżącego przepisom art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, zostanie on faktycznie pozbawiony możliwości ochrony swego prawa własności (prawa podmiotowego chronionego konstytucyjnie) w postępowaniu administracyjnym, którego przedmiot bezpośrednio się

z nim wiąże. Jeżeli bowiem w istocie, na skutek robót budowlanych dokonanych przez inwestorów, występuje takie niekorzystne oddziaływanie, które uniemożliwia korzystanie przez właściciela z sąsiedniej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, to nie można odmówić mu prawa do ochrony jego interesu prawnego w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę.

Stosownie do art. 5 ust. 1 prawa budowlanego obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej. Do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się, zgodnie z art. 7 Prawa budowlanego, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Warunki te określił, na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 7 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2002 roku, nr 75, poz. 690 ze zm.).

Realiów rozpoznawanej sprawy dotyczy Dział IX powołanego rozporządzenia. Zgodnie z § 323 ust. 1 tego rozporządzenia budynek i urządzenia z nim związane powinny być zaprojektowane i wykonane w taki sposób, aby poziom hałasu, na który będą narażeni użytkownicy lub ludzie znajdujący się w ich sąsiedztwie, nie stanowił zagrożenia dla ich zdrowia, a także umożliwiał im pracę, odpoczynek i sen

w zadowalających warunkach. Budynek, w którym ze względu na prowadzoną w nim działalność lub sposób eksploatacji mogą powstawać uciążliwe dla otoczenia hałasy lub drgania, należy kształtować i zabezpieczać tak, aby poziom hałasów i drgań przenikających do otoczenia z pomieszczeń tego budynku nie przekraczał wartości dopuszczalnych określonych w odrębnych przepisach dotyczących ochrony środowiska, a także nie powodował przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu i drgań

w pomieszczeniach innych budynków podlegających ochronie przeciwhałasowej

i przeciwdrganiowej określonego w Polskich Normach dotyczących dopuszczalnych wartości poziomu dźwięku w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na budynki i na ludzi w budynkach ( § 324). Zgodnie natomiast z § 326 ust. 1 rozporządzenia poziom hałasu oraz drgań przenikających do pomieszczeń w budynkach mieszkalnych, budynkach zamieszkania zbiorowego i budynkach użyteczności publicznej,

z wyłączeniem budynków, dla których jest konieczne spełnienie szczególnych wymagań ochrony przed hałasem, nie może przekraczać wartości dopuszczalnych, określonych w Polskich Normach dotyczących ochrony przed hałasem pomieszczeń w budynkach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach, wyznaczonych zgodnie z Polskimi Normami dotyczącymi metody pomiaru poziomu dźwięku A w pomieszczeniach oraz oceny wpływu drgań na ludzi w budynkach. W budynkach, o których mowa w ust. 1, przegrody zewnętrzne i wewnętrzne oraz ich elementy powinny mieć izolacyjność akustyczną nie mniejszą od podanej w Polskiej Normie dotyczącej wymaganej izolacyjności akustycznej przegród w budynkach oraz izolacyjności akustycznej elementów budowlanych, wyznaczonej zgodnie z Polskimi Normami określającymi metody pomiaru izolacyjności akustycznej elementów budowlanych i izolacyjności akustycznej w budynkach. Należy zauważyć, że przepisy rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku odsyłają zarówno do przepisów branżowych w zakresie ochrony środowiska ( w tym przypadku do przepisów w/w rozporządzenia Ministra Środowiska), ale także do regulacji wynikających z Norm Polskich. Regulacja przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 roku niewątpliwie stanowi przepisy szczególne wobec ogólnych zasad ochrony przed hałasem wynikających z przepisów ustawy – Prawo ochrony środowiska oraz wydanego w oparciu o zawartą w tej ustawie delegację – rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r.. Wynika to z faktu, iż wymagania w powyższym zakresie stawiane obiektom budowlanym precyzuje i określa właśnie rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Jego przepisy mają w tym zakresie charakter przepisu szczególnego wobec regulacji wynikających z przepisów ochrony środowiska ( porównaj wyroki . Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 roku w spr. II OSK 415/07, z dnia 6 maja 2008 roku w spr. II OSK 490/07, z dnia 8 września 2010 roku w spr. II OSK 1373/09, Wojewódzkich Sądów Administracyjnych we Warszawie z dnia 28 marca 2006 roku

w spr. VII SA/Wa 980/05, w Lublinie z dnia 5 grudnia 2006 roku w spr. II SA/Lu 795/06,

w Gorzowie z dnia 30 czerwca 2009 roku w spr. II SA/Go 204/09, z dnia 25 sierpnia 2010 roku w spr. II SA/Go 508/10, z dnia 15 września 2010 roku w spr. II SA/Go 491/10 ).

Regulacje w zakresie poziomu hałasu zawarte są w przepisach ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska ( Dz.U. z 2008 roku, nr 25, poz. 150 ze zm.), określającej m. in. zasady ochrony środowiska przed hałasem. Zgodnie z tą ustawą środowisko chroni się przed negatywnymi skutkami oddziaływania hałasu. Ochrona w tym zakresie - stosownie do treści art. 112 ustawy - polega w szczególności na utrzymaniu poziomu hałasu poniżej dopuszczalnego lub co najmniej na tym poziomie bądź zmniejszaniu poziomu hałasu co najmniej do dopuszczalnego, gdy nie jest on dotrzymany. Wyjaśnić jednakże należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy pojęcie "oddziaływanie na środowisko" obejmuje również oddziaływanie na zdrowie ludzi. Z kolei rozporządzenie z dnia 14 czerwca 2007 r. Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2008 roku, nr 120 poz. 826) określa dopuszczalne poziomy hałasu w tym i wskaźniki, które mają zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska. Z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego powyższe regulacje nie są jedynymi w zakresie, w jakim ustawodawca określił wymagania dotyczące akustyki i emisji hałasu do środowiska oraz wymagania dotyczące jego przenikania pomiędzy obiektami budowlanymi. Jak wskazano to już uprzednio, wymagania w powyższym zakresie stawiane obiektom budowlanym precyzuje i określa rozporządzenie z dnia 12 kwietnia 2002 roku. Jego przepisy mają

w tym zakresie charakter przepisu szczególnego wobec regulacji wynikających

z przepisów ochrony środowiska

Organy stwierdziły brak interesu prawnego skarżącej do uczestniczenia

w postępowaniu administracyjnym albowiem nie wskazała konkretnych przepisów prawa materialnego, które zostały naruszone w związku z udzieleniem pozwolenia na realizację inwestycji w sąsiednim budynku. Z zasady zawartej w art. 6 kpa wynika obowiązek działania organów administracji publicznej na podstawie przepisów prawa. Oznacza to domniemanie znajomości przepisów prawa stosowanych przez ten organ w zakresie jego właściwości. Obowiązku znajomości przepisów prawa organ nie może przerzucać zatem na obywatela wzywając, jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie, do wskazania przepisów prawa materialnego, które dają legitymację do wzięcia udziału

w postępowaniu. Znajomość przepisów ustawy Prawo budowlane oraz przepisów wykonawczych spoczywała na organach obydwu instancji jako właściwych rzeczowo do rozpoznania sprawy z wniosku J.W..

Powoływane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w dziale IX dotyczącym ochrony przed hałasami i drganiami na które to zjawiska wyraźnie

i jednoznacznie powoływała się J.W. w swoich pismach, są tymi przepisami prawa materialnego, które przyznają skarżącej wskazane tam uprawnienia i tym samym wpływają na jej sytuację prawną a do wskazania których została przez organy wezwana, podczas gdy znajomość tych przepisów spoczywała zarówno na Staroście jak Wojewodzie.

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu, z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów organy obydwu instancji uznały, iż skarżący nie był stroną postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych przez przebudowę nieużytkowanej kondygnacji budynku, wraz ze zmianą sposobu użytkowania na kręgielnię, położonego w [...] i zakończonego ostateczną decyzją Starosty z dnia [...] kwietnia 2010 roku nr [...]. W ujawnionych okolicznościach faktycznych i prawnych, zasadnie zatem skarżący wywodzi, iż zaistniała określona w art. 145 § 1 pkt 4 kpa przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem wyżej wskazanej ostatecznej decyzji. Posiadając bowiem legitymację procesową skarżący, bez własnej winy, nie brał udziału w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym.

Błędne uznanie przez organy obydwu instancji, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony powoduje wadliwość zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy art. 28 prawa budowlanego, art. 138 § 1 pkt 1 oraz 151 § 1 kpa. Naruszenie powołanych przepisów postępowania w szczególności art. 28 prawa budowlanego, który gwarantuje wymienionym w nim osobom udział w postępowaniu mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania decyzji odmawiającej stronie udziału

w postępowaniu, a w konsekwencji do stwierdzenia nieistnienia przesłanki wznowienia postępowania, określonej w powołanym przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Już z tej przyczyny powstaje konieczność uchylenia decyzji z mocy art.145 §1 pkt 1 c ppsa. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy przez organy administracji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy administracji będą obowiązane wydać decyzję uwzględniającą wskazane wyżej uwagi. Uznanie, że skarżący mają przymiot strony w postępowaniu w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oznacza, że istnieje podstawa wznowienia postępowania określona

w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skarżący nie brali bowiem bez swojej winy udziału

w tym postępowaniu.

Należy w związku z tym podkreślić, że w wyniku wznowionego postępowania administracyjnego organ administracji zobowiązany jest wydać decyzję na podstawie art. 151 kpa. W świetle tego przepisu organ może odmówić uchylenia decyzji dotychczasowej tylko wówczas, gdy stwierdzi brak przesłanek z art. 145 § 1 i 145 "a" kpa, natomiast gdy stwierdzi istnienie podstaw wznowienia określonych w tych przepisach, obowiązany jest uchylić decyzję i wydać nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Taka decyzja zostaje wydana, gdy organ stwierdzi istnienie choć jednej przesłanki, która jest przyczyną wznowienia.

Kierując się powyższymi względami i na podstawie powołanych przepisów Sąd uchylił zaskarżona decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ppsa.