Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1092/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-07-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 97
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Natalia Berkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lipca 2019 r. sprawy ze skargi W. J. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz określenie zakresu raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącego W. J. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej "GDOŚ"), po rozpatrzeniu zażalenia W. J. (dalej "Skarżącego"), reprezentowanego przez M. J., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ") z dnia [...] października 2018 r., znak: [...], nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania [...] dla przedsięwzięcia budowlanego planowanego na działce nr [...] w miejscowości K., gmina U. (dalej "teren inwestycji/nieruchomość/działka Skarżącego") – zreformował pkt 3 postanowienia RDOŚ (określający zakres raportu) a w pozostałym zakresie utrzymał to postanowienie w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez GDOŚ postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. Postanowieniem z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], wydanym w trybie uregulowanym w art.96 ust.1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2018 r., poz. 2081, z późn. zm.), dalej "ustawy ocenowej", w następstwie wystąpienia przez Skarżącego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę na w/w terenie inwestycji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] w miejscowości K., gmina Uście G., nałożył na Skarżącego obowiązek przedłożenia RDOŚ dokumentów wymienionych w art. 96 ust.3 ustawy w związku z lokalizacją planowanego przedsięwzięcia w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] ([...]).

2. Pismem z dnia 6 sierpnia 2018 r. pełnomocnik Skarżącego wystąpił do RDOŚ o wydanie postanowienia stwierdzającego obowiązek, lub jego brak, przeprowadzenia oceny oddziaływania na [...] dla planowanego przedsięwzięcia.

3. Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., wydanym na podstawie art.97 ust.1 ustawy ocenowej, RDOŚ nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania [...] oraz ustalił zakres raportu. W uzasadnieniu w/w rozstrzygnięcia RDOŚ wskazał, że:

(i) Teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze objętym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego "U.", zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Gminy U. z dnia [...] września 2011 r. z późn. zm. (dalej "plan"). W świetle postanowień w/w planu działka Skarżącego jest położona na terenie oznaczonym symbolem MNL - zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i rekreacyjna. Dodatkowo częściowo działka leży na terenach zagrożonych procesami erozyjno - osuwiskowymi (MNR/o);

(ii) Działka jest położona na terenie istotnego obszaru funkcjonalnego dla gatunków ptaków chronionych w obszarze [...];

(iii) W bezpośrednim sąsiedztwie działki stwierdzono stanowiska derkacza, dwa rewiry orlika krzykliwego oraz jeden rewir orła przedniego. Śródleśna polana, na której planowana jest zabudowa, jest istotnym obszarem żerowiskowym dla orlika i orła, a także siedliskowym dla derkacza.

(iv) Realizacja planowanej inwestycji wywoła zmianę sposobu dotychczasowego wykorzystania terenu, a oddziaływania związane z funkcjonowaniem budynku mieszkalnego (ruch pojazdów, obecność ludzi) w pewnym stopniu ograniczą możliwość wykorzystywania tego terenu przez ptaki. Jednym z głównych zagrożeń dla ww. gatunków ptaków jest zabudowa terenów otwartych stanowiących obszary siedliskowe i żerowiskowe. Wprawdzie wybudowanie na dużej działce jednego budynku nie będzie samo w sobie stanowiło dużej inwestycji, jednakże uwzględniając plany zabudowania sąsiedniej polany osiedlem mieszkaniowo – rekreacyjnym pn. "O." (z czym wiąże się utworzenie dodatkowej infrastruktury technicznej), uznać należy, iż realizacja zabudowy planowanej przez Skarżącego rozpocznie tworzenie zabudowy w terenie dotychczas niezagospodarowanym. W konsekwencji czego może to doprowadzić do znacznego przekształcenia omawianego obszaru siedliskowego i żerowiskowego dla ww. gatunków ptaków, a tym samym do pogorszenia stanu ochrony tych gatunków w analizowanej części B.

(v) Kierując się zasadą przezorności i biorąc pod uwagę możliwość wystąpienia skumulowanego oddziaływania, stwierdzić należy, że planowane przedsięwzięcie może w sposób znaczący wpłynąć na przedmioty ochrony ww. [...], w szczególności na orlika krzykliwego, orła przedniego oraz derkacza, a więc wiąże się z ryzykiem wystąpienia znaczących negatywnych oddziaływań [...] B..

4. Pismem z dnia 23 października 2018 r., uzupełnionym pismem z dnia 9 lutego 2019 r., pełnomocnik Skarżącego wniósł zażalenie na w/w postanowienie RDOŚ.

III. Jak zaznaczono na wstępie, postanowieniem zaskarżonym obecnie GDOŚ rozpatrzył zażalenie Skarżącego na postanowienie RDOŚ, częściowo je reformując a częściowo utrzymując w mocy.

Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, GDOŚ wskazał w szczególności, co następuje:

(i) Art. 97 ust. 1 i 2 ustawy ocenowej stanowi, iż regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...], w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać [...]. W świetle powyższego kluczową kwestią w rozpatrywanej sprawie jest ustalenie, czy planowana przez Skarżącego inwestycja może znacząco oddziaływać – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 17 ustawy ocenowej - [...]. Stosownie do powyższego:

(ii) Planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków B. ([...]). Zgodnie z informacjami zawartymi w Standardowym Formularzu Danych - dalej SDF, obszar ten znajduje się w górach położonych w miejscu zwężenia i największego obniżenia l.. Charakteryzuje się największą w Polsce, i prawdopodobnie w całej Unii Europejskiej, liczebnością orlika krzykliwego i puszczyka uralskiego. Jest to jedna z najważniejszych w Polsce ostoi orła przedniego, bociana czarnego, dzięciołów - zielonosiwego, białogrzbietego, białoszyjego, trójpalczastego oraz derkacza. Do głównych zagrożeń w przedmiotowym obszarze, które zostały wymienione w SDF zalicza się m. in. zabudowę rozproszoną oraz ingerencję i zakłócenia powodowane przez działalność człowieka.

(iii) Teren inwestycji stanowi działka o powierzchni 5,38 ha, zlokalizowana w odległości ok. 400 metrów (południowy - wschód) od zabudowy wsi L. (do 2017 r. wieś K.). Działka otoczona jest przez obszary leśne, pastwiska i użytki rolne, natomiast sama działka jest to teren porośnięty roślinnością trawiastą i drzewami (głównie w części południowej i wschodniej), z wykonaną drogą dojazdową wewnętrzną, utwardzoną żwirem. Zgodnie z wypisem z planu G. z dnia [...] lipca 2018 r. przedmiotowa działka położona jest: w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i rekreacyjnej, oznaczonych symbolem MNL, z których niewielka część leży w terenach zagrożonych procesami erozyjno - osuwiskowymi - symbol MNL/o, w terenach lasów niepaństwowych - symbol ZL.n oraz na terenach rolnych i rolnych o szczególnej ekspozycji krajobrazowej - symbole R i R/k. Jest to obszar stanowiący mozaikę terenów łąkowych, położony w bezpośrednim sąsiedztwie dużego kompleksu leśnego (w kierunku południowym od przedmiotowej działki) w sąsiedztwie rzeki [...]. Śródleśna polana, na której ma być zlokalizowana inwestycja stanowi idealny teren siedliskowy i żerowiskowy dla takich gatunków ptaków jak orzeł przedni, orlik krzykliwy czy derkacz (uzasadnienie przedstawia następnie szczegółową charakterystykę w/w gatunków ptaków). W promieniu ok 2 km od przedmiotowej działki zinwentaryzowano stanowiska orlika oraz derkacza, a także puszczyka uralskiego.

(iv) Presja osadnicza wkraczająca w tereny cenne przyrodniczo a oderwane od zwartej zabudowy, stanowi zagrożenie dla omawianych gatunków. Wprowadzenie nowego elementu do krajobrazu w postaci obiektu kubaturowego pochodzenia antropogenicznego zmieni charakter miejsca, w którym będzie posadowiony, zwłaszcza, że w chwili obecnej teren ten jest pozbawiony zabudowy, oddalony od istniejących zabudowań. W świetle powyższego słusznie uznał RDOŚ, że zrealizowanie planowanego przedsięwzięcia budowlanego może znacząco oddziaływać na siedliska i gatunki ptaków, dla których ustanowiono omawiany [...]. Mając na uwadze środowisko występowania ww. gatunków ptaków, należy stwierdzić, że przedmiotowa działka stanowi ich potencjalne siedlisko oraz obszar lęgowy. W związku z powyższym istotne jest potwierdzenie bytowania chronionych gatunków w pobliżu planowanej inwestycji w celu dokładnego określenia miejsca ich występowania, rozmieszczenia oraz sposobu i okresu wykorzystywania przez ww. gatunki terenu przeznaczonego pod planowane przedsięwzięcie. Przeprowadzenie oceny oddziaływania na przedmioty ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków B. ([...]) pozwoli na oszacowanie negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na powyższe gatunki ptaków. Inwentaryzację terenową ukierunkowaną na rozpoznanie gatunków ptaków i ich siedlisk należy prowadzić w okresie lęgowym, w terminach najwyższej aktywności awifauny będącej przedmiotem ochrony [...] B., z uwzględnieniem odpowiedniej pory doby i optymalnych warunków pogodowych.

(v) W przypadku braku pewności wystąpienia oddziaływania przedsięwzięcia [...] zastosowanie ma tzw. "zasada przezorności". Zasada ta nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, zgodnie z art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej i art. 6 ustawy prawo ochrony środowiska. Wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem podmiotu, który zamierza podjąć określoną działalność. Jeśli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Wątpliwości co do ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego oddziaływania zawsze interpretuje się "na korzyść środowiska" a nie "na korzyść inwestycji", co wynika z wcześniej wspomnianej zasady przezorności (por. wyroki: NSA z 5 kwietnia 2017 r. sygn. akt: II OSK 2002/15, NSA z 10 lipca 2012 sygn. akt: II OSK 708/11, NSA z 16 września 2008 r. sygn. akt: II OSK 1177/07, WSA z 9 września 2017 r. sygn. akt: IV SA/Wa 627/17).

(vi) Objęcie terenu inwestycji miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, którego projekt został pozytywnie uzgodniony przez RDOŚ i który przeznacza teren inwestycji pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną nie zwalnia Skarżącego z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie natomiast z art. 32 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...], jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy ocenowej.

Okoliczność, iż dana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym określa się zasady zabudowy i zagospodarowania terenu, nie oznacza automatycznie, że może być ona realizowana na tym terenie bez żadnych zezwoleń. Jak wyjaśniono powyżej, w omawianej sprawie konieczne jest uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy ocenowej postępowanie w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar może być przeprowadzone nie tylko przed wydaniem decyzji lokalizacyjnej (jaką jest m.in. decyzja o warunkach zabudowy), ale również przed wydaniem decyzji inwestycyjnych, które uzyskuje się przed rozpoczęciem realizacji danego przedsięwzięcia (a do takich decyzji zalicza się decyzję o pozwoleniu na budowę). Należy jednak podkreślić, że w przypadkach w których regionalny dyrektor ochrony środowiska uzna, że realizacja założeń dokumentów planistycznych (miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego) może znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony [...], winien zawrzeć w odpowiednim planie ochrony czy też planie zadań ochronnych propozycje wprowadzenia do tych planów określonych zmian.

(vii) W myśl art. 46 ustawy ocenowej przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko wymagają projekty koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, planów zagospodarowania przestrzennego oraz strategii rozwoju regionalnego. W związku z powyższym zarzut Skarżącego, iż Gmina nie została zobligowana do przeprowadzenia strategicznej oceny oddziaływania na środowisko jest bezzasadny, a sam proces uzgadniania [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania.

(viii) W kwestii zarzutu, iż RDOŚ nie posiada własnej inwentaryzacji terenu, i przerzuca obowiązek wykonania inwentaryzacji na Skarżącego wskazać należy, iż dane zostały zebrane w trakcie opracowywania Planu Zadań Ochronnych dla [...] B. W niniejszym postępowaniu wykorzystano także dane inwentaryzacyjne zebrane przez O. na potrzeby opracowania projektu pn. [...]. Dane te zostały dołączone do akt sprawy, dlatego też, powyższy zarzut jest bezpodstawny.

(ix) Zgodnie z opisem dostępnym pod adresem internetowym http://osadapotok.pl - inwestycja budowlana "[...]", która ma zostać zrealizowana w odległości ok 150 metrów na wschód od terenu inwestycji planowanej przez Skarżącego, ma objąć ok 40 domków jednorodzinnych (rekreacyjnych/całorocznych), na polanie o powierzchni ok. 5,36 ha. Z art. 97 ust. 1 pkt 1 ppkt b ustawy ocenowej wynika wprost, iż przy stwierdzaniu przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...], uwzględnia się rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami realizowanymi, zrealizowanymi lub planowanymi, znajdującymi się na terenie, na którym planuje się realizację przedsięwzięcia, oraz w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia lub których oddziaływania mieszczą się w obszarze oddziaływania planowanego przedsięwzięcia - w zakresie, w jakim ich oddziaływania mogą prowadzić do skumulowania oddziaływań z planowanym przedsięwzięciem (organ powołał przy tym stosowne orzecznictwo sądowe).

(x) W razie zaistnienia wątpliwości co do rzeczywistego oddziaływania danego przedsięwzięcia na przedmioty ochrony [...], dopiero sporządzenie raportu o oddziaływaniu na ten [...] pozwala organom ochrony przyrody na ustalenie, czy przedsięwzięcie to będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Warunkiem niezbędnym dla uzgodnienia realizacji danego zamierzenia inwestycyjnego jest więc wykazanie, iż jego realizacja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony [...]. Samo nałożenie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...] nie może być utożsamiane z wyłączeniem możliwości jego realizacji. Procedura ta ma na celu jednoznaczne rozstrzygnięcie o możliwości wystąpienia oddziaływań [...] lub o ich braku. Nałożenie obowiązku przeprowadzenia postępowania ocenowego [...], nie przesądza, iż ewentualnie występujące oddziaływania będą miały charakter znacząco negatywny, a tym samym, że realizacja inwestycji nie będzie możliwa.

(xi) Orzekając w niniejszej sprawie w I instancji, RDOŚ ustalił zbyt szeroki zakres raportu oddziaływania przedsięwzięcia [...], co obliguje GDOŚ do częściowego uchylenia postanowienia RDOŚ i orzeczenia w tym zakresie co do istoty sprawy.

(xii) Okoliczności, o których mowa powyżej, wskazują na istnienie w niniejszej sprawie uzasadnionych przesłanek do przyjęcia, iż planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na przedmioty ochrony [...] B., co czyni niezbędnym przeprowadzenie oceny oddziaływania tej inwestycji na ten obszar w stosownym zakresie.

IV. Pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r. Skarżący, reprezentowany przez adw. D. P., wniósł do tut. Sądu skargę na postanowienie GDOŚ, podnosząc przeciwko temu aktowi zarzuty:

- naruszenia prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 2 ustawy ocenowej poprzez dokonanie jego błędnej wykładni polegającej na przyjęciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne może potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać [...], co skutkowało bezpodstawnym nałożeniem na Skarżącego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania [...] oraz przedłożenia raportu o oddziaływania przedsięwzięcia [...],

- naruszenia prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a tym samym dokonanie niewłaściwej klasyfikacji przedsięwzięcia i przyjęcie, że przedsięwzięcie to może potencjalnie znacząco negatywnie oddziaływać [...], co w konsekwencji skutkowało bezpodstawnym nałożeniem na Skarżącego obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania [...] oraz przedłożenia raportu o oddziaływania przedsięwzięcia [...].

W uzasadnieniu w/w zarzutów wskazano w szczególności, co następuje:

(i) Teren inwestycji, oddalony o około 400 m od zabudowy wsi L. (do 2017 r. wsi K.), został przeznaczony w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i rekreacyjną (MLN). Planowana inwestycja odpowiada tym samym wprost przeznaczeniu terenu przewidzianemu w planie miejscowym, uchwalonym przez Radę Gminy z pełną świadomością objęcia terenu [...]. Dopuszczenie w planie zabudowy mieszkaniowej oznacza, iż w wiążący sposób organ planistyczny uznał taką zabudowę za niekolidującą z celami ochrony [...]. Jeśli w/w rozstrzygnięcie Rady nie zostało poprzedzone strategiczną oceną oddziaływania na środowisko, to konsekwencje tego zaniechania nie mogą obciążać Skarżącego. To wynikające z planu inwestycyjne przeznaczenie działki skłoniło Skarżącego do jej nabycia od Skarbu Państwa w 2013 r. Kwestionowane obecnie rozstrzygnięcia organów obu instancji, skutkujące nałożeniem na Skarżącego obowiązków, łączących się z koniecznością poniesienia znacznych kosztów i znacznie wydłużających postępowanie, w istocie pozbawiają Skarżącego możliwości realizowania przyznanych mu planem uprawnień;

(ii) Realizacja inwestycji obejmującej budowę jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie znajdującym się w niewielkiej odległości od zabudowy wsi L. (ok. 400 m) nie przyczyni się do zwiększenia negatywnego oddziaływania [...];

(iii) Bezpodstawnie wywodzą organy perspektywę skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowo - rekreacyjnego o nazwie "[...]", planowanej na sąsiedniej polanie (zabudowa 50 działek powstałych z podziału jednej działki o nr [...]) – zamierzenia nieskonkretyzowanego, przyszłego i niepewnego. Skarżący, który jest zainteresowany niezwłoczną realizacją własnej inwestycji budowlanej o jasno skonkretyzowanym charakterze i parametrach, nie może być obciążony konsekwencjami formułowania przez inne podmioty luźnych planów inwestycyjnych, odnoszących się do nieustalonej przyszłości. Wyłącznym adresatem ewentualnych dodatkowych rygorów, wiążących się z ryzykiem wystąpienia w przyszłości skumulowanego, niekorzystnego oddziaływania na środowisko, winien być w tej sytuacji inwestor planowanego osiedla (odnotować w tym kontekście należy, iż właściciel gruntów powstałych z podziału działki nr [...] podjął działania na rzecz sprzedaży poszczególnych działek indywidualnym podmiotom), albowiem w/w skumulowane oddziaływania, będące następstwem ewentualnego wybudowania w przyszłości 50 budynków mieszkalnych i infrastruktury towarzyszącej, wynikałby wyłącznie z działań tego inwestora. Niezależnie od tego uznać należy, że ocena przewidywanej przez organy kumulacji oddziaływań winna bazować na konkretnych parametrach obu przedsięwzięć, co w niniejszej sprawie jest niemożliwe z uwagi na wspomniane wcześniej pozostawanie planów budowy przedmiotowego osiedla mieszkaniowego w fazie mało skonkretyzowanych planów.

(iv) Przy ocenie kumulacji oddziaływań należy uwzględniać nie tylko zasadę ostrożności i zapobiegania, ale także zasadę zrównoważonego rozwoju, w której mieści się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2017 r., II OSK 598/16, Lex Nr 2404446).

(v) Nietrafnie sugerują organy potrzebę przeanalizowania różnych wariantów lokalizacyjnych planowanej inwestycji w obrębie działki Skarżącego. Zmiana miejsca posadowienia budynku nie jest bowiem możliwa - część działki znajduje się bowiem na terenach zagrożonych procesami erozyjno-osuwiskowymi (MNL/o), dlatego też usytuowanie budynku na tym terenie połączone byłoby z dodatkowymi obostrzeniami, a nadto nie można wykluczyć, iż w przyszłości na skutek naturalnych procesów osuwisko może przesuwać się w głąb części budowlanej i zagrażać budynkowi zlokalizowanemu w nowym położeniu. Aktualnie zaproponowane posadowienie budynku gwarantuje, że procesy erozyjne w żaden sposób mu nie zagrożą. Budynek bowiem został przewidziany na terenach przeznaczonych w planie na cele budowlane - zabudowa jednorodzinna i rekreacyjna (MNL).

VI. Na rozprawie przed Sądem w dniu 9 lipca 2019 r. pełnomocnik Skarżącego podniósł, co następuje:

(-) Budowa "[...]" znajduje się w bardzo wczesnej fazie realizacji (jest to kwestia hipotetyczna). W tej chwili wydzielane są działki pod poszczególne inwestycje. Podkreśla, że nie zostało jeszcze wydane pozwolenie na budowę dla wskazanej wyżej inwestycji. Uzyskanie takiego pozwolenia jest wątpliwe z uwagi na niemożność przyłączenia terenu inwestycji do wody. Inwestor, który zakupił teren pod budowę [...], w związku z wskazanymi wyżej trudnościami, odstąpił od pomysłu samodzielnego wybudowania osiedla, planując w to miejsce wskazane wyżej wydzielanie poszczególnych działek i ich zbywanie pod indywidualne zamierzenia budowlane;

(-) Koszty wykonania nałożonego przez organ obowiązku sporządzenia raportu to około 70 000 złotych;

(-) Plan miejscowy z 2011 roku był następnie zmieniany dwukrotnie w latach 2014 i 2018. Za każdym razem postanowienia planu były pozytywnie uzgadniane przez RDOŚ. To w ramach tych uzgodnień winna była być dokonywana na zlecenie gminy szczegółowa inwentaryzacja przyrodnicza terenu, nie ma natomiast podstaw do tego, aby obowiązek ten przenosić obecnie na potencjalnych inwestorów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VII. Sąd rozpoznał skargę na postanowienie GDOŚ z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn. zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżone postanowienie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 15 i 77 § 1 i 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z tej racji postanowienie to należało wyeliminować z obrotu prawnego.

VIII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia GDOŚ prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie, czy w związku z planami inwestycyjnymi Skarżącego zachodzą przesłanki do stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie art.97 ust.1 i nast. ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przez Skarżącego przedsięwzięcia [...]. W następstwie rozpatrzenia zażalenia Skarżącego GDOŚ podzieliło ocenę organu I instancji, iż w/w przesłanki w sprawie wystąpiły. Stanowisko GDOŚ należy uznać za przedwczesne z racji niewyjaśnienia w postępowaniu toczącym się przed tym organem wszystkich wątpliwości dotyczących stanu faktycznego sprawy.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

Jak trafnie skonstatował Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 6 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3283/14, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl. "W sprawie, w której co do zasady nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko, może dojść do przeprowadzenia takiej oceny, jeżeli organ właściwy do wydania decyzji, rozważając wpływ tej inwestycji [...], dojdzie do wniosku, że taki wpływ jest. Wówczas organ administracji nakłada na inwestora takie obowiązki, które powodują, że o inwestycji jest powiadamiany miejscowo właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska, który może nałożyć obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...], zaś po przeprowadzeniu tej oceny wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania [...], przy czym przed jego wydaniem występuje o zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa.".

Stosownie do powyższego:

Z art.59 ust.2 ustawy ocenowej wynika, iż realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, określone w ust. 1, wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...], jeżeli:

1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać [...], a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony;

2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...] został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1.

W konsekwencji powyższego art.96 ust.1 ustawy ocenowej nakłada na organy właściwe do: 1) przyjęcia zgłoszenia, o którym mowa w art. 72 ust. 1a, oraz do 2) wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną [...] lub nie wynika z tej ochrony – obowiązek rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać [...].

W myśl art.96 ust.3 ustawy jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną [...] lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać [...], wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska szczegółowej dokumentacji, wymienionej w ppkt 1- 4.

W myśl art. 97 ust. 1 i 2 ustawy ocenowej regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...], w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie może znacząco oddziaływać [...]. W przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać [...], regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, w drodze postanowienia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...] (art. 97 ust. 5 ustawy).

Postanowienie wydawane w oparciu o art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko otwiera drogę do przeprowadzenia postępowania ocenowego, które staje się podstawą dla orzeczenia o uzgodnieniu lub odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania [...] (por. wyrok tut. Sądu z dnia 4 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 197/14).

Istotnym jest, iż dla wydania postanowienia w trybie art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...] nie jest niezbędne ustalenie, że przedsięwzięcie to będzie oddziaływać [...]. Dla wydania takiego postanowienia wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego, tzn., że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar (por. wyrok tut. Sądu z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt 1402/10).

W myśl art.3 ust.1 pkt 17 ustawy ocenowej przez znaczące negatywne oddziaływanie [...] rozumie się oddziaływanie na cele ochrony [...], w tym w szczególności działania mogące:

a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony [...], lub

b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony [...], lub

c) pogorszyć integralność [...] lub jego powiązania z innymi obszarami.

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego niniejszej sprawy, prowadzi do następujących wniosków:

W oparciu o materiał dowodowy sprawy GDOŚ stanął na stanowisku, że: (-) teren inwestycji stanowi potencjalne siedlisko oraz obszar lęgowy cennych gatunków ptaków, dla ochrony których ustanowiono [...]– obszar specjalnej ochrony ptaków B. ([...]) (-) zrealizowanie na nieruchomości Skarżącego jakiejkolwiek inwestycji budowlanej niesie za sobą ryzyko znaczącego negatywnego oddziaływania takiego sposobu zagospodarowania przedmiotowego terenu na w/w na siedliska i gatunki ptaków (chodzi o oddziaływanie w rozumieniu nadanym temu terminowi przez art.3 ust.1 pkt 17 ustawy ocenowej), (-) perspektywa wystąpienia takiego oddziaływania wywołuje potrzebę poczynienia szczegółowych ustaleń na temat bytowania chronionych gatunków w pobliżu terenu planowanej inwestycji, (-) poczynienie tego rodzaju ustaleń faktycznych powoduje konieczność przeprowadzenia w niniejszej sprawie oceny oddziaływania inwestycji na przedmioty ochrony w obszarze specjalnej ochrony ptaków B. ([...]), wymagającej przedłożenia przez Skarżącego stosownego raportu, (-) przeprowadzenie w/w oceny warunkuje zatem możliwość rzetelnego oszacowania negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji na chronione gatunki ptaków, (-) wszelkie wątpliwości co do potrzeby przeprowadzania w/w oceny winny być rozstrzygane z uwzględnieniem zasady przezorności, generalnie zobowiązującej organy administracji do kierowania się przy rozstrzyganiu spraw indywidulanych, odnoszących się do ochrony środowiska (a ściślej przy zaistnieniu wątpliwości co do wpływu wyniku danej sprawy na ochronę środowiska) do przyznania prymatu tej ochronie.

Skarżący kwestionuje w/w stanowisko organu, wywodząc, iż prowadzi ono do zbędnego a przede wszystkim całkowicie nieuzasadnionego nałożenia na Skarżącego obowiązków pozostających w rażącej dysproporcji do skali planowanej inwestycji budowlanej, która to inwestycja co do zasady, właśnie ze względu na swój niewielki rozmiar, nie jest w stanie – zdaniem Skarżącego - wywołać żadnych znaczących ingerencji w cele ochrony [...]. Skarżący podniósł w tym kontekście, że:

(i) Rozstrzygnięcie GDOŚ ignoruje postanowienia obowiązującego planu miejscowego (w zaufaniu do którego Skarżący nabył działkę w 2013 r.), w świetle których to postanowień, pozytywnie uzgodnionych w toku procedury planistycznej przez RDOŚ, działka Skarżącego ma przeznaczenie budowlane. Skarżący wywodzi, iż w/w pozytywne uzgodnienie projektu planu przez RDOŚ jednoznacznie świadczy o tym, iż w przewidzianym ku temu trybie prawnym dokonano już (i to w sposób wiążący na przyszłość) oceny możliwości inwestowania na jego nieruchomości z punktu widzenia ewentualnych zagrożeń dla [...], nie stwierdzając żadnych przeszkód do takiego inwestowania. Zdaniem Skarżącego rozstrzygnięcie GDOŚ, stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny planowanego przedsięwzięcia [...], otwiera w tej sytuacji w sposób nieuprawniony, tj. naruszający pewność obrotu, drogę do ponownego rozstrzygania kwestii już legalnie przesądzonej. Skarżący wskazał również, iż obciążenie go obowiązkiem sporządzenia inwentaryzacji przyrodniczej jest niedopuszczalną formą przeniesienia na właściciela nieruchomości objętej planem obowiązków, które w stosownym czasie spoczywały na Gminie prowadzącej postępowanie planistycznej;

(ii) Niezasadnie przyjął GDOŚ, iż za przeprowadzeniem w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia [...] w istotny sposób przemawia prognoza skumulowania negatywnego oddziaływania planowanej inwestycji z przyszłym oddziaływaniem inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego "[...]", której realizacja jest planowana w niedalekim sąsiedztwie. W ocenie skargi organ nie uprawdopodobnił bowiem, że powstanie tego rodzaju inwestycji należy traktować jako zdarzenie realne.

W odniesieniu do zarzutu Skarżącego, iż kontrolowane postępowanie administracyjne nie jest skorelowane, na niekorzyść Skarżącego, z postanowieniami planu miejscowego, stwierdzić jednoznacznie należy, iż co do zasady przepisy ustawy ocenowej nie upoważniają organów ochrony środowiska, orzekających w trybie uregulowanym w art.97 tej ustawy, do przyznawania - przy ocenie istnienia podstaw do stwierdzenia konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania danej inwestycji [...] - pierwszeństwa postanowieniom miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Co do zasady korzystne dla Skarżącego postanowienie planu, dopuszczające zabudowę na terenie inwestycji, nie znosi kompetencji właściwych organów administracji do prowadzenia procedur, przewidzianych w art.96 i nast. ustawy ocenowej.

Poza przedmiotem kognicji tut. Sądu pozostaje natomiast rozstrzyganie (w kontekście ewentualnych roszczeń odszkodowawczych), czy w toku postępowania planistycznego, czy też uzgadniania projektu planu (i jego zmian) doszło do tego rodzaju zaniechań czy uchybień, w wyniku których Skarżący mógł powziąć usprawiedliwione (acz ostatecznie wadliwe) przekonanie, iż przewidziane w planie przeznaczenie nieruchomości Skarżącego na cele mieszkaniowe jest równoznaczne z ostatecznym przesądzeniem braku jakiegokolwiek potencjalnego negatywnego oddziaływania przyszłej zabudowy mieszkaniowej [...], wyłączającym konieczność przeprowadzania przed realizacją inwestycji jakichkolwiek dodatkowych procedur (lub ewentualnie determinującym ich wynik).

Sąd zgadza się natomiast ze Skarżącym, iż kwestia ewentualnego skumulowanego oddziaływania planowanej inwestycji z oddziaływaniem inwestycji sąsiedniej ([...]), nie została wyjaśniona w sposób dostatecznie wyczerpujący. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia GDOŚ wynika natomiast, że w/w prognozowana kumulacja oddziaływań miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Wziąwszy pod uwagę zarówno skrótowość ustaleń GDOŚ w tym zakresie (w tym np. odstąpienie od ustalenia stanu zaawansowania procedur prawnych, umożliwiających realizację w/w inwestycji "kumulującej" oddziaływania), jak i treść oświadczeń Skarżącego, złożonych na rozprawie przed Sądem, sugerujących nie tylko brak technicznych możliwości zrealizowania osiedla ale wręcz zarzucenie przez inwestora planów jego realizacji, stwierdzić należy, iż zasadność traktowania powstania przedmiotowego osiedla w nieodległej przyszłości jako zdarzenia prawdopodobnego nie została przez GDOŚ w przekonujący sposób wykazana. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie należy zatem uzupełnić na zasadach określonych w art.136 k.p.a.

Organ winien przy tym sformułować jednoznaczne stanowisko, czy:

1) wywodzonemu przezeń skumulowanemu oddziaływaniu obu inwestycji przypisuje decydujące znaczenie dla stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia Skarżącego [...], czy też

2) kwestia ta ma charakter wyłącznie uzupełniający, a przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia Skarżącego [...], niezależnie od wywodzonego przez Skarżącego niewielkiego rozmiaru planowanej inwestycji, znajdowałoby uzasadnienie nawet wtedy, gdyby zakładana kumulacja oddziaływań nie miała miejsca.

4. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku GDOŚ rozpozna ponownie zażalenie Skarżącego na postawienie RDOŚ z uwzględnieniem wytycznych sformułowanych powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.