Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1180/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 8 a ust. 1 pkt 1, 13 b, 15c
journal: Dz.U. 2018 poz 132
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, , Wiesława Jesiotr, Protokolant specjalista, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2019 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów uchyla zaskarżoną decyzję


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem - wobec treści art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2018 r., poz. 132, ze zm.), zwanej dalej "ustawą zaopatrzeniową", w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." - odmówiono wyłączenia stosowania wobec p. P.M., zwanego dalej "Wnioskodawcą", art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołano następujące okoliczności faktyczne i prawne uwarunkowania sprawy:

- Wnioskodawca - pismem z [...] marca 2017 r. - wystąpił o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy zaopatrzeniowej; w uzasadnieniu wniosku opisał przebieg swojej służby oraz jej charakter; stwierdził, że czynnie uczestniczył w zatrzymaniach wielu członków zorganizowanych struktur przestępczych, określanych mianem "[...]", czy "[...]"; wiązało się to z bezpośrednim narażaniem jego zdrowia i życia; z obowiązków służbowych wywiązywał się bardzo dobrze; świadczy o tym mianowanie na wyższe stanowiska służbowe, jak i na kolejne stopnie oficerskie oraz przyznane odznaczenia; jako jednego z nielicznych funkcjonariuszy skierowano go na szkolenie organizowane przez [...]; Wnioskodawcę w 1994 roku odznaczono [...] Krzyżem Zasługi,

- z akt sprawy wynika, że Wnioskodawcę zwolniono ze służby w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji [...] grudnia 2011 r.; ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej,

- wedle informacji z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "IPN", Wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, od [...] października 1984 r. do [...] lipca 1990 r. - 5 lat i 10 miesięcy; całkowity okres jego służby to 31 lat, 3 miesiące i 16 dni (od [...] września 1980 r. do [...] grudnia 2011 r.),

- z przekazanych przez IPN kopii akt osobowych nie wynika, aby Wnioskodawca nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po 12 września 1989 r.,

- z pisma Komendanta Głównego Straży Granicznej (dalej jako "SG") z [...] września 2017 r. wynika, że Wnioskodawca rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w SG; wskazują na to informacje zawarte w opiniach służbowych, udzielonych wyróżnieniach oraz wnioskach o mianowanie na stanowiska służbowe; jak wynika z przekazanych materiałów, Wnioskodawcę wyróżniono dwiema nagrodami pieniężnymi; w dokumentacji SG nie ma informacji o wymierzonych mu karach dyscyplinarnych; Komendant Główny SG poinformował, że w zgromadzonym materiale nie ma dokumentów, wprost potwierdzających udział Wnioskodawcy w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla jego zdrowia i życia; jednak charakter wykonywanych przezeń zadań, w ramach Wydziału [...] Zarządu Ochrony Granicy Państwowej Komendy Głównej SG, może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji,

- informację o przebiegu służby Wnioskodawcy przekazał też Komendant Główny Policji - pismem z [...] października 2017 r.; ze zgromadzonych dokumentów wynika, że rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji; wskazują na to informacje, zawarte m. in. w opiniach służbowych, przyznawanych licznych wyróżnieniach, w tym odznaczeniach państwowych, m. in. Krzyżu Kawalerskim Orderu Odrodzenia Polski oraz odznaczeniach resortowych, a także wnioskach o mianowanie na kolejny wyższy stopień policyjny i stanowisko służbowe; ponadto Wnioskodawcę dwukrotnie wyróżniono nagrodą pieniężną oraz niejednokrotnie otrzymał podwyższenie dodatku służbowego oraz funkcyjnego; w przekazanych materiałach policyjnych nie stwierdzono informacji o wymierzonych Wnioskodawcy karach dyscyplinarnych; nie ma dokumentów, potwierdzających wprost jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia; jednak charakter zadań, wykonywanych w komórkach organizacyjnych Policji właściwych do walki z przestępczością zorganizowaną oraz w Centralnym Biurze Śledczym Komendy Głównej Policji, może wskazywać z dużym prawdopodobieństwem na możliwość zaistnienia takich sytuacji,

- na podstawie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej można w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wyłączyć stosowanie art. 15c, 22a i 24a, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia;

wskazane przesłanki muszą być spełnione łącznie,

- przy rozstrzyganiu spraw, wobec art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, fundamentalne znaczenie ma zamieszczenie tam w istocie dwu przesłanek, których spełnienie otwiera możliwość jego zastosowania do konkretnej osoby; przepis ten nakłada na organ również obowiązek weryfikacji, czy rozpatrywana sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek; tylko w takiej sytuacji dopuszczono możliwość wyłączenia stosowania przepisów ogólnych (art. 15c, 22a i 24a ustawy zaopatrzeniowej),

- przesłanki zastosowania danej regulacji są nieostre; oznacza to, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi administracji możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy, poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego,

- pierwsza z przesłanek – krótkotrwałość służby - musi być każdorazowo oceniana indywidualnie; winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa; dodatkowo należy ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym - w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza; oznacza to, że - obok oceny, czy dany okres może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym – należy go oceniać także abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby; krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno sformułować choćby przybliżoną definicję; przy oparciu się jednak na wykładni językowej krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością; również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy danego słowa - to: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.); pierwszeństwo wykładni językowej jest przy tym powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (np. wyrok Sądu Najwyższego z 12 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt II CSK 518/14),

- wskazano także jak - zdaniem organu - należy wykładać warunki zastosowania wyjątku opisane jako "rzetelne pełnienie służby" oraz pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek"; odnosząc się do tego ostatniego wskazano, że zachodzi on wówczas, gdy funkcjonariusz - poza spełnieniem dwóch innych wymaganych przesłanek - miał wybitne osiągnięcia w służbie wyróżniające go szczególnie na tle pozostałych; wobec tego uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami; tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek",

- w przedmiotowej sprawie całkowity okres służby Wnioskodawcy to 31 lat, 3 miesiące i 16 dni; służbę na rzecz totalitarnego państwa pełnił zaś przez 5 lat i 10 miesięcy; stanowi to około 19% całego okresu służby; nie można jej więc kwalifikować jako krótkotrwałej; taki okres służby na rzecz totalitarnego państwa - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (stosunku długości tego okresu do całego okresu służby) - nie może być oceniony jako krótkotrwały; służba w wymiarze prawie sześciu lat nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego; Wnioskodawca przez ten okres dokładnie zaznajomił się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem,

- organ nie kwestionuje spełniania przesłanki rzetelności pełnionej służby po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W skardze zarzucono naruszenie:

- art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez błędną jego wykładnię i niezastosowanie wobec stwierdzenia braku przesłanek do jego zastosowania względem Wnioskodawcy, mimo wykazania przezeń spełnienia tych przesłanek - w szczególności wobec wykazania szczególnych zasług dla bezpieczeństwa zewnętrznego i wewnętrznego państwa w zakresie ochrony przed przestępczością zorganizowaną po 31 lipca 1990 r.,

- art. 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę przesłanki krótkotrwałości pełnienia służby; jest ona sprzeczna z wykładnią autentyczną, dokonaną przez autora zmiany do przepisów, w odpowiedzi na interpelację poselską nr 19195 i brak indywidualnej oceny stanu faktycznego, co do przebiegu służby Wnioskodawcy, oraz weryfikacji informacji IPN w danym zakresie,

- art. 7 K.p.a., w zw. z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez wydanie decyzji w sposób dowolny - bez analizy słusznego interesu Wnioskodawcy oraz społecznego; nie uwzględniono istnienia obu tych przesłanek wobec Wnioskodawcy ze względu na jego zasługi dla Rzeczpospolitej Polskiej wynikające z pracy w Straży Granicznej i Komendzie Głównej Policji po 31 lipca 1990 r.,

- art. 7, 77 § 1, art. 80, w z zw. z art. 6 K.p.a., wobec z art. 8a ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy zaopatrzeniowej, poprzez nieprzeprowadzenie wszechstronnego i wnikliwego postępowania, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji; w szczególności:

- nie zweryfikowano danych, wynikających z informacji o przebiegu służby uzyskanej z IPN pod kątem: przebiegu służby Wnioskodawcy, jej rodzaju i wykonywanych w jej zakresie obowiązków i zaliczenie do wymienionej w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej służby:

od [...] października 1984 r. do [...] września 1985 r. - gdy zajmował etatowo stanowisko [...], a faktycznie był [...] w strażnicy odwodowej batalionu [...] WOP w [...]; zajmował się wówczas szkoleniem żołnierzy służby zasadniczej, przygotowując ich do służby na lotnisku "[...]", przy odprawach granicznych; nie miał wówczas nic wspólnego z pracą operacyjną na rzecz państwa totalitarnego;

od [...] października 1985 r. do [...] października 1986 r. - gdy pełnił służbę w Granicznej Placówce Kontrolnej WOP w [...], na stanowisku [...], z obowiązkiem prowadzenia odprawy paszportowej podróżnych; nadal nie miał nic wspólnego z pracą na rzecz państwa totalitarnego;

- oceny spełnienia kryterium krótkotrwałości służby przed [...] lipca 1990 r., bez uwzględnienia jego indywidualnej oceny - w szczególności, że proporcjonalnie do okresu całej służby był to krótki okres (19 % całej służby), a - z wyłączeniem okresów służby, o których mowa wcześniej - było to 12% całej służby; w ramach okresu służby, jako [...] Wojsk Ochrony Pogranicza ([...] października 1986 r. – [...] lipca 1990 r.), Wnioskodawca realizował czynności przy zwalczaniu przestępczości transgranicznej; nie miało to związku z restrykcjami, stosowanymi przez totalitarny reżim, mimo że formalnie do niej się zaliczała,

- art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak w uzasadnieniu decyzji elementów wskazujących na indywidualną ocenę sytuacji prawnej Wnioskodawcy, w szczególności rozważań dotyczących przesłanek wynikających z art. 7 K.p.a., którymi organ winien się kierować przy wydaniu decyzji uznaniowej.

Wniesiono o przeprowadzenie dowodów z szeregu dokumentów dotyczących przebiegu służby Wnioskodawcy.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Sąd zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżoną decyzję wydano z naruszeniem przepisu prawa materialnego – art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej - przez błędne uznanie, jakoby nie zachodziła wskazana tam przesłanka. Miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Nie ustalono bowiem równocześnie prawidłowo, czy zachodzą pozostałe warunki dla wyłączenia stosowania wobec Wnioskodawcy art. 15c, ustawy zaopatrzeniowej. Skutkowało to naruszeniem przepisów prawa procesowego – art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. – co do obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w jej ważnych aspektach. Mogło mieć to z kolei istotny wpływ na jej wynik. W danym zakresie zarzuty skargi są zasadne.

W sprawie nie są sporne istotne dla wydania zaskarżonego orzeczenia okoliczności faktyczne - ogólnie czas służby Wnioskodawcy oraz okres jej pełnienia na rzecz totalitarnego państwa, w rozumieniu ustawy zaopatrzeniowej. Wobec wcześniejszego zreferowania za organem, ich powtarzanie byłoby bezzasadne. W skardze podnoszono wprawdzie, że charakter wykonywanych w ramach służby na rzecz totalitarnego państwa zadań był szczególny. Nie może mieć to jednak znaczenia dla oceny, czy ustawowo definiowana służba na rzecz totalitarnego państwa, jako odbywana w określonych - enumeratywnie wymienionych w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej jednostkach - miała charakter krótkotrwały. Ma to natomiast ewentualne znaczenie gdy służba jest faktycznie krótkotrwała, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, w rozumieniu art. 8 ust. 1 zdanie wstępne danej ustawy. Szerzej o tym w dalszej części uzasadnienia.

Opisując ramy prawne sprawy, trafnie wprawdzie skonstatował organ, że regulacja art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej jest jednoznaczna, w tym zakresie, że - dla zastosowania zakreślonego nią wyjątku - jest konieczne kumulatywne spełnienie trzech warunków. Powtarzanie jego argumentacji byłoby bezzasadne wobec uprzedniego przytoczenia.

Zwraca jednak uwagę, co także odnotował organ, że wymienione w tym przepisie warunki zakreślono wyrażeniami nieostrymi, niedookreślonymi - o charakterze ocennym. Dla rozważenia, czy znajdują one w konkretnej sprawie zastosowanie, wobec stosownego wniosku funkcjonariusza, konieczna jest więc prawidłowa wykładnia użytych pojęć, zarówno w kontekście znaczenia wedle reguł języka potocznego, jak i podejmując próbę zrekonstruowania woli przyjmującego daną regulację prawodawcy. W innym przypadku zastosowanie pojęć nieostrych mogłoby prowadzić do całkowitej dowolności orzekania przez organ w sprawie a takiej intencji nie sposób przypisywać racjonalnemu prawodawcy w praworządnym państwie. Pojęć nieostrych nie wprowadzono więc dla zapewnienia dowolności orzekania lecz maksymalnej elastyczności - aby zrealizować cel danej regulacji, w kontekście artykułowanych przez prawodawcę przesłanek jej wprowadzenia.

W rozpatrywanym przypadku zadaniem organu była ocena, czy względem Wnioskodawcy mogą zostać wyłączone ustalone ustawą zaopatrzeniową reguły ogólne, m.in. wobec warunku krótkotrwałości służby na rzecz totalitarnego państwa, definiowanej art. 13b tego aktu.

Trafnie zauważa organ administracji, że pojęcie krótkotrwały ma stosunkowo szeroką konotację w języku potocznym. Przywołano też słownikowe znaczenie danego wyrazu. Jednak nie sposób uznać, aby prawidłowo zrekonstruowano znaczenie tego pojęcia w kontekście jego użycia w analizowanej regulacji. Organowi umknęło mianowicie, że - w języku potocznym - pojęcie krótkotrwały jest używane przy opisie różnych zjawisk czy wydarzeń i - zależnie od kontekstu – może charakteryzować diametralnie różne okresy. Szersze rozważanie w danym zakresie zamieszczono w uzasadnieniu, zapadłego w analogicznej sprawie, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Warszawie z 3 czerwca 2019 r. o sygn. akt II SA/Wa 2346/18. Sąd w tym składzie uważa je za trafne. Wobec dostępności tegoż dokumentu w sieci teleinformatycznej (na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – dalej jako "CBOSA") powtarzanie sformułowanej tam argumentacji byłoby bezzasadne. Dość stwierdzić, że pojęcie krótkotrwałej pracy (analogicznie służby) odnosi się z reguły do ogólnego czasu aktywności zawodowej osób, w tym świadczenia pracy na rzecz poszczególnych pracodawców. Z perspektywy pełnej aktywności zawodowej ludzi, trwającej z reguły kilkadziesiąt lat (tu ponad 31 lat), okres niespełna 6 lat (5 lat i 10 miesięcy) może być potocznie określony jako krótkotrwały. Wobec natomiast artykułowanych w procesie legislacyjnym celów uchwalenia ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270), zwanej dalej "Nowelą", w rozpatrywanym przypadku, takie jej określenie jest w pełni zasadne. Nie znajduje więc podstaw, przyjęta przez organ, zawężająca wykładnia pojęcia krótkotrwała służba.

Orzekając w sprawie mylnie wobec tego przyjęto, jakoby służby na rzecz totalitarnego państwa, gdy trwała 5 lat i 10 miesięcy, przy pełnieniu obowiązków ponad 31 lat, nie należało określić jako krótkotrwałej. Wykluczało to zdaniem organu zastosowanie wyjątku, zakreślonego art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Warunki tam wskazane muszą być bowiem spełnione łącznie.

Jednocześnie, w świetle zgromadzonej dokumentacji, organ nie kwestionował, że Wnioskodawca rzetelnie pełnił obowiązki, co stanowi o wystąpieniu drugiej przesłanki zastosowania wyjątku.

Skoro w danej sprawie dwa warunki były spełnione organ administracji winien był wnikliwie rozważyć, czy zachodzi warunek opisany przez prawodawcę, jako "szczególnie uzasadniony przypadek". Brak wyjaśnienia tej kwestii (wobec mylnego uznania, jakoby nie była spełniona jedna przesłanka) skutkował naruszeniem przepisów postępowania w zakresie obowiązku właściwego rozpatrzenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik. Nie ma bowiem podstaw, aby założyć a priori, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej nie powinien znaleźć zastosowania w przypadku Wnioskodawcy. Czyni to zasadnymi zarzuty skargi, co do zaniechania obowiązku właściwego wyjaśnienia sprawy w danym aspekcie, w związku z treścią art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Wobec sformułowanego przez organ stanowiska, co do rozumienia wyrażenia "szczególnie uzasadniony przypadek", należy wskazać na wstępie, że prawodawca nie zacieśnił tego pojęcia do potrzeby wyróżnienia się danego funkcjonariusza czy posiadania przezeń nadzwyczajnych, ponadprzeciętnych zasług, w obligatoryjnym połaczeniu z nadzwyczaj krótkim pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa. Wręcz przeciwnie - mając na względzie wyrażone przez projektodawcę cele wprowadzenia Noweli oraz rolę w tym kontekście regulacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej - należy uznać, że szczególnie uzasadnionym przypadkiem może być przykładowo sytuacja, gdy zastosowanie reguły z art. 15c ust. 3 ustawy zaopatrzeniowej prowadziłoby do utraty uprawnień nabytych w trakcie służby na rzecz niepodległej Polski w - ponadprzeciętnych dla służb mundurowych - warunkach narażenia życia, a - w świetle dostępnych informacji - danemu funkcjonariuszowi nie można przypisać konkretnych, godzących w wolności obywatelskie, działań w ramach pełnienia służby w okresie istnienia totalitarnego państwa. Jak podkreślali bowiem projektodawcy, celem opracowania i uchwalenia Noweli było wyłącznie pozbawienie nieuprawnionych - społecznie nieakceptowanych - korzyści, wynikających ze służby na rzecz totalitarnego państwa. Przyjęte Nowelą rozwiązania mają więc służyć wyeliminowaniu stanu, gdy określone osoby (czy pobierające po nich świadczenia rodziny) miałyby czerpać nadal korzyści z tego tytułu – np. wobec korzystniejszych niż ogólne reguł ustalania wysokości świadczeń dla służb mundurowych. Jak trafnie podkreślano w uzasadnieniu Noweli, uzyskane z tego tytułu przywileje nie podlegają ochronie na równi z innymi prawami nabytymi. Nie może to jednak w pełni niweczyć uprawnień, wynikających z późniejszego pełnienia - na rzecz niepodległej Rzeczpospolitej - służby wedle rygorów określonych przez prawodawcę i znanych osobie, kontynuującej w szeregu przypadków służbę (tu w SG i Policji wobec uprzedniej służby w WOP). Wolą prawodawcy było niewątpliwie wykluczenie sytuacji prowadzących do pokrzywdzenia takich osób – utraty wypracowanych oddaną służba przywilejów emerytalnych. Służyć ma temu prawidłowe zastosowanie dodanej - w procesie legislacyjnym w toku prac sejmowych nad Nowelą - normy art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Analogiczny cel ma też realizować art. 24a ust. 5 tego aktu, gdy chodzi o zaopatrzenie rodzin po funkcjonariuszach, którzy uprzednio pełnili służbę na rzecz totalitarnego państwa. W tym drugim przypadku nie przewidziano jednak uznania administracyjnego - wyłączenie reguł następuje ex lege, nie zaś w następstwie wydania decyzji wedle kryteriów, zakreślonych przez prawodawcę, w art. 8a ust. 1.

Z kolei w art. 8a ust. 1 punkt 2 in fine prawodawca wskazał jedną z przykładowych okoliczności, które mają wpływ na uznanie, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, przemawiający za włączeniem reguł ogólnych. Przykładowo wskazano pełnienie służby z zagrożeniem życia lub zdrowia. Za przyjęciem, że wolą prawodawcy było wskazanie pełnienia służby z zagrożeniem życia i zdrowia, jako jednego ze szczególnie uzasadnionych przypadków, zastosowania wyjątku w myśl art. 8a ust. 1, przemawiają względy wykładni systemowej oraz celowościowej. Szersze wywody w danym zakresie sformułowano w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z 17 września 2019 r. (sygn. akt II SA/Wa 670/19). Wobec jego dostępności w sieci teleinformatycznej (w CBOSA), ich powtarzanie byłoby bezzasadne.

Tak odkodowana treść normatywna art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej uwzględnia też reguły rangi konstytucyjnej, czy wiążących Polskę umów międzynarodowych, które miał z pewnością także na uwadze prawodawca.

Trzeba więc zwrócić uwagę na poniższe, mogące mieć istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, kwestie.

Trafne są wywody organu, gdzie wskazuje, że warunki pełnienia służby z zagrożeniem życia lub zdrowia nie sposób wiązać z samym faktem bycia funkcjonariuszem Policji, np. wobec złożenia określonego zobowiązania (przysięgi). Nie można bowiem wykluczyć przydzielenia funkcjonariuszowi obowiązków tego rodzaju, że zadania na określonym stanowisku realnie nie wiązały się z zagrożeniem życia lub zdrowia. Trafnie wskazuje więc organ, że nie chodzi o potencjalne, teoretyczne zagrożenia. Wprowadzenie przez prawodawcę tak rozumianego warunku, gdy ma on dotyczyć wyłącznie służb mundurowych, których obowiązki naturalnie wiążą się z potencjalnym zagrożeniem życia i zdrowia funkcjonariuszy, byłoby nieracjonalne). Chodzi o zagrożenie realne - związane z rodzajem pełnionej służby i wykonywanymi zadaniami. Nie sposób natomiast podzielić stanowiska organu, jakoby dla ustalenia, że służba funkcjonariusza była pełniona z zagrożeniem życia lub zdrowia konieczne byłoby istnienie w aktach określonego urodzaju dokumentu, wprost potwierdzającego ten fakt jak np. zaświadczenie, wydawane w myśl przepisów odrębnych w celu potwierdzenia prawa do podwyższenia świadczeń. Na takie rozumienie wskazanej regulacji przez organ może wskazywać zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego aktu informacji o braku dokumentów, potwierdzających pełnienie służby w szczególnych warunkach zarówno w SG jak i w Policji. Ustalenia w danym zakresie mogą być dokonywane z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, z uwzględnieniem zasad doświadczenia życiowego i racjonalnego rozumowania. Ma to istotne znaczenie w rozpatrywanej sprawie, gdy w zaświadczeniach o służbie Wnioskodawcy, wydanych przez jednostki, gdzie pełnił on służbę, wskazano na znaczne prawdopodobieństwo wystąpienia - w związku z wykonywanymi zadaniami - sytuacji zagrożenia życia i zdrowia. Organ zresztą to odnotował a następnie enigmatycznie stwierdził, że nie kwestionuje pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Nie rozważał natomiast wnikliwie danej kwestii, w kontekście wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku, wobec uznania, jakoby służba Wnioskodawcy na rzecz totalitarnego państwa nie miała charakteru krótkotrwałego.

Nie może być też bez znaczenia, odnotowane tylko w uzasadnieniu skarżonego aktu uzyskanie przez Wnioskodawcę, w okresie pełnienia służby na rzecz państwa demokratycznego, Krzyża Kawalerskiego Orderu Odrodzenia Polski, przyznawanie mu nagród pieniężnych oraz licznych wyróżnień, m. in. odznaczeń resortowych. Przykładowo - co wynika z art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (aktualnie opubl. w Dz.U. z 2019 r. poz. 25 ze zm.) – Order Odrodzenia Polski jest nagrodą za wybitne zasługi położone w służbie Państwu i społeczeństwu. Wymaga wprawdzie wyjaśnienia przez organ, jakie były kryteria przyznania określonego odznaczenia na dzień, gdy uzyskał je Wnioskodawca. Organ nie odnosił się także do twierdzeń Wnioskodawcy o uczestniczeniu przezeń w ważnych akcjach, związanych ze zwalczaniem zorganizowanych grup przestępczych. Kwestie te nie mogą być obojętne w kontekście prawidłowej oceny, czy w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek.

Należy jeszcze raz podkreślić, że nie jest uzasadniona stosunkowo dowolna i zacieśniająca wykładnia użytego w zdaniu wstępnym art. 8a ust. 1 określenia szczególnie uzasadniony przypadek, tak aby dana regulacja mogła dotyczyć jedynie funkcjonariuszy o szczególnych zasługach na rzecz państwa demokratycznego. Takiej intencji prawodawcy nie sposób wywieść z treści danej regulacji. W kontekście danego warunku nie mogą pozostawać a priori bez znaczenia faktyczne okoliczności pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, w tym szczególny rodzaj zadań - np. szkolenie funkcjonariuszy do odpraw paszportowych, czy wyłączny udział w zwalczaniu przestępczości stricte kryminalnej. Oczywiście konkretne okoliczności pełnienia służby, aby mogły mieć znacznie w sprawie, muszą być wiarygodnie udokumentowane. Organ nie może opierać się tu wyłącznie na twierdzeniach zainteresowanego. W danej sprawie jednak w ogóle nie odniesiono się do ponoszonych przez Wnioskodawcę kwestii szczególnych warunków pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa. Nie sposób natomiast a priori uznać, aby nie mogło to mieć znaczenia dla wyniku sprawy.

Z tej przyczyny przedwczesnym byłoby przeprowadzenie przez Sąd wnioskowanych skargą dowodów. Okoliczności sprawy, których dotyczą (przebieg służby na rzecz totalitarnego państwa a następnie w SG i Policji) nie były dotąd oceniane przez organ administracji w zakresie wykraczającym poza rzetelność służby. Musiałoby to bowiem znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu orzeczenia.

W tym kontekście organ nie wyjaśnił stosownie wnikliwie sprawy dla ustalenia, czy zachodzą przesłanki zastosowania wyjątku z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej – co do wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku. Było to wprawdzie logicznym następstwem uznania, jakoby nie wystąpił warunek krótkotrwałości służby. Prowadziło jednak do uchybienie przepisom postępowania, co do obowiązków właściwego wyjaśnienia sprawy. Mogło mieć to istotny wpływ na jej wynik.

Chybiony jest natomiast zarzut skargi naruszenia art. 107 § 3 K.p.a., gdy chodzi o uzasadnienie zaskarżonego aktu. Organ wskazał konkretnie i jednoznacznie, jakie fakty uznał za udowodnione oraz kryteria, w oparciu o które orzekł w sprawie. Jego rozumienie regulacji normatywnej było wprawdzie błędne. Nie sposób jednak uznać aby wobec tego uzasadnienie nie spełniało ustawowych wymagań. Błędnie uznawszy brak spełnienia obligatoryjnych normatywnych kryteriów zastosowania wyłączenia z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, organ nie mógł natomiast orzekać ważąc słuszny interes Wnioskodawcy oraz publiczny, w myśl art. 7 K.p.a. W danym zakresie bowiem decyzja nie ma charakteru uznaniowego, w znaczeniu jakie nadaje się temu pojęciu w teorii prawa administracyjnego. Orzeczenia nie wydano także w sprzeczności z wykładnią przepisu, prezentowaną w powołanej w skardze odpowiedzi na interpelacje poselską. Nie wskazywano w niej kryteriów dla oceny spełnienia warunku krótkotrwałości służby, których nie uwzględniłby orzekający w sprawie organ.

Z przytoczonych wyżej przyczyn, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji.

Rozpatrując ponownie sprawę organ administracji uwzględni ocenę prawną, sformułowaną w niniejszym uzasadnieniu.