Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 656/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2016 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej I. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia strefy płatnego parkowania oraz wysokości stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania 1. stwierdza nieważność §13 ust. 2 pkt 1, §16 ust. 3 i ust. 5, §22, §23 i §24 zaskarżonej uchwały, 2. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 21 grudnia 2015 r. Rady Miejskiej Inowrocławia podjęła uchwałę nr XV/143/2015 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Inowrocławiu oraz wysokości stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Kujaw. z dnia 29 grudnia 2015 r., poz. 4722).

Na powyższą uchwałę Wojewoda [...] pismem z dnia [...] r. wniósł w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się stwierdzenie jej nieważności w części dotyczącej przepisów § 2 pkt 12 i pkt 13, § 13 ust. 1-3, § 16, § 22, § 23 i § 24 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Inowrocławiu, stanowiącego załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Inowrocławia nr XV/143/2015.

Uzasadniając skargę organ nadzoru wskazał, że regulacjami zawartymi w § 2 pkt 12 i § 13 ust. 1 i 3 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały Rada Miejska Inowrocławia dokonała zróżnicowania podmiotów uprawnionych do wykupienia opłaty za postój pojazdów samochodowych w SPP w formie abonamentu ze względu na to, czy posiadają stałe lub czasowe zameldowanie w strefie płatnego parkowania (dalej SPP) oraz ze względu na okoliczność posiadania pojazdu samochodowego na postawie określonego w § 13 ust. 1 tytułu prawnego, co w ocenie Wojewody jest niezgodne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. Kwestionując zapisy § 22 i 23 załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał na wewnętrzny i organizacyjny charakter tych regulacji, nie mogący być przedmiotem aktu prawa miejscowego i nie mieszczący się w pojęciu "sposobu pobierania opłaty". Podważając natomiast zapis § 24 załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały organ nadzoru podniósł, że reguluje on kwestie związane z wykonaniem uchwały, należące do kompetencji organu wykonawczego gminy. Przytaczając regulacje § 16 ust. 5 i § 12 pkt 13 załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały organ nadzoru zarzucił, że Rada Miejska uchwalając je przekroczyła zakres przyznanego jej upoważnienia, co potwierdza wprost zdaniem Wojewody przepis art. 13b ust. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.). Odnośnie zaś zapisu § 13 ust. 2 pkt 1 załącznik nr 3 do przedmiotowej uchwały Wojewoda wskazał, że wymóg określony w tym przepisie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska Inowrocławia uznała zasadność zarzutów skargi dotyczących § 2 pkt 13, § 13 ust. 2 pkt 1, § 16, § 22, § 23 i § 24 załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały. Odnośnie natomiast zarzutów dotyczących zapisów § 2 pkt 12 i § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2-3 i ust. 3 załącznik nr 3, Rada Miejska wniosła o ich nieuwzględnienie i oddalenie skargi w tym zakresie, podkreślając że regulacjami tymi nie dokonała zróżnicowania podmiotów uprawnionych do wykupienia abonamentu.

Pismem z dnia [...] r. Rada Miejska Inowrocławia wniosła o umorzenie postępowania w zakresie dotyczącym oceny legalności § 2 pkt 13, § 13 ust. 2 pkt 1, § 16, § 22, § 23 i § 24 załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, w związku z podjęciem w dniu 26 września 2016 r. uchwały .nr XV/143/2015 zmieniającej przedmiotową uchwałę. Jednocześnie podtrzymała wniosek o oddalenie skargi w zakresie zarzutów dotyczących § 2 pkt 12 i § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2-3 i ust. 3 załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna w części.

Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowi uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia nr XV/143/2015 z dnia 21 grudnia 2015 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania w Inowrocławiu oraz wysokości stawek opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania i sposobu ich pobierania (Dz. Urz. Woj. Kujaw. z dnia 29 grudnia 2015 r., poz. 4722).

Nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia stanowi akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Wskazana regulacja konstytucyjna znajduje swoje odzwierciedlenie, odnośnie rady gminy jako organu jednostki samorządu terytorialnego pierwszego stopnia, w art. 40 ust. 1 w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2015 r., , poz. 1515 ze zm., dalej powoływanej jako u.s.g.). Przepis ten stanowi, że radzie gminy przysługuje prawo stanowienia w formie uchwały aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Upoważnienie takie zawiera powołany m.in. w zaskarżonej uchwale jako podstawa prawna przepis art. 13b ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 460 ze zm., dalej powoływanej jako u.d.p.), który stanowi, że rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Ustalając strefę płatnego parkowania, zgodnie z art. 13b ust. 4 u.d.p., rada gminy (rada miasta):

1) ustala wysokość stawek opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1 u.d.p., z tym że opłata za pierwszą godzinę postoju pojazdu samochodowego nie może przekraczać 3 zł;

2) może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi;

3) określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt. 1 u.d.p.

Skoro z przywołanych uregulowań wynika, że akty prawa miejscowego mogą być stanowione na postawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 u.s.g), i skoro zaskarżona uchwała, stanowiąca akt prawa miejscowego podjęta została na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w art. 13b ust. 3 u.d.p., którego granice zostały wyznaczone enumeratywnie przepisem art. 13b ust. 4 u.d.p., to tym samym Rada Miejska Inowrocławia podejmując zaskarżoną uchwałę zobligowana była do przestrzegania zakresu ww. upoważnienia ustawowego, nie mając prawa do wykroczenia poza granice tegoż upoważnienia i objęcia zaskarżoną uchwałą innych zagadnień niż wymienione we wskazanej delegacji ustawowej. Wszelkie odstępstwa od katalogu zawartego w art. 13b ust. 4 u.d.p. stanowią zatem istotne naruszenie przepisów prawa. Konstytucyjna zasada praworządności (art. 7 Konstytucji RP) wymaga, by materia regulowana podjętym aktem wykonawczym wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Każde wykroczenie poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej i zarazem naruszeniem konstytucyjnych warunków legalności aktu wykonawczego, w tym wypadku aktu prawa miejscowego. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego, których zakres i treść jak wykazano wyżej uwarunkowana jest normami upoważniającymi zawartymi w akcie wyższego rzędu (ustawie) i normującym w sposób ogólny materię delegowaną, mają na celu co do zasady jedynie unormowanie kwestii szczegółowych związanych z delegowaną materią. Taki zależny charakter aktów prawa miejscowego w stosunku do aktów normatywnych wyższej rangi, obliguje organ je stanowiący do ścisłego przestrzenia granic i wytycznych zawartych w upoważnieniu ustawowym. Organ stanowiący ma więc obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 77/16, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query).

W pierwszej kolejności za niezgodne z prawem uznać należy zapisy § 22 i 23 Regulaminu Strefy Płatnego Parkowania w Inowrocławiu, stanowiącego załącznik nr 3 do uchwały nr XV/143/2015, zamieszczone w Rozdziale 4 zatytułowanym "Kontrola sposobu opłacenia czasu postoju. W ramach wskazanych regulacji Rada Miejska Inowrocławia określiła, kto jest uprawiony do kontroli sposobu opłacania czasu postoju pojazdów samochodowych w SPP (§ 22 ust. 1) oraz wyszczególniła obowiązki osób kontrolujących (§ 22 ust. 2) oraz wskazała czynności, do których osoby kontrolujące nie są uprawnione (§ 22 ust. 3). Zdaniem Sądu, wymienione zapisy, odnoszące się do osób kontrolujących, stanowią regulacje o charakterze wewnętrznym i organizacyjnym, i jako takie nie powinny być przedmiotem regulacji aktem prawa miejscowego. Kwestie objęte tym przepisami nie mieszczą się w pojęciu "sposobu pobierania opłaty", stanowiącym przedmiot delegacji ustawowej określonej w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. Przez "sposób pobierania opłaty" należy bowiem rozumieć zasady, formy i ogół czynności technicznych, pozwalających na dokonanie opłaty za parkowanie pojazdu w SPP. Zadania zaś i obowiązki kontrolerów strefy płatnego parkowania są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Tego rodzaju materia nie ma zatem charakteru zewnętrznego, co jest istotą aktu prawa miejscowego, podejmowanego w omawianym trybie. Adresatem tych norm mogą być wyłącznie podmioty korzystające ze strefy płatnego parkowania, a nie pracownicy takich stref (wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] r. o sygn. akt II SA/Op 147/15, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query). W konsekwencji powyższego Sąd uznał, że wymienione regulacje Rozdziału IV załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały zostały podjęte z przekroczeniem ustawowej delegacji (art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p), i tym samym kwalifikują się do stwierdzenia ich nieważności, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.

Z sytuacją przekroczenia delegacji ustawowej mamy do czynienia także w przypadku zapisów § 16 ust. 3 i 5 załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały, w ramach których Rada Miejska Inowrocławia określiła, że liczba kopert jest limitowana i nie może przekroczyć 10% miejsc postojowych w ciągu ulicznym (§ 16 ust. 5) oraz wskazała organ właściwy do zlecenia wykonania oznakowania zastrzeżonych miejsc postojowych – kopert (§ 16 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 13b ust. 6 pkt 2 u.d.p. to organ właściwy do zarządzania ruchem na drogach w uzgodnieniu z zarządcą drogi, a nie rada gminy (rada miasta), może wyznaczać w strefie płatnego parkowania zastrzeżone stanowiska postojowe (koperty) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo. Oznacza to, że zamieszczając w uchwale regulację odnoszącą się do liczby dopuszczalnych kopert Rada Miejska Inowrocławia przekroczyła zakres przyznanego jej upoważnienia, ponieważ wyznaczania w strefie płatnego parkowania zastrzeżonych stanowisk postojowych (kopert) w celu korzystania z nich na prawach wyłączności w określonych godzinach lub całodobowo dokonać może organ zarządzający ruchem w uzgodnieniu z zarządcą drogi. Rada Miejska nie jest nadto uprawniona do określania podmiotów odpowiedzialnych za wykonanie oznakowanie zastrzeżonych stanowisk postojowych (kopert). Tym samym więc należało stwierdzić nieważność przepisów § 16 ust. 3 i 5 załącznik nr 3 do zaskarżonej uchwały.

Trafnie również Wojewoda [...] zakwalifikował jako wykraczający poza zakres upoważnienia ustawowego przepis § 24 załącznika nr 3 przedmiotowej uchwały, stanowiący iż wzory biletów parkingowych, zawiadomień oraz abonamentów, określa operator SPP. Nie można bowiem uznać, że określenie wzorów biletów parkingowych zawiadomień i abonamentów stanowi określenie sposobu pobierania opłaty, o którym mowa w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. Rację ma Wojewoda podkreślając, że kwestie dotyczące wprowadzania wzorów biletów związane są z szeroko rozumianym wykonaniem uchwały i jako takie należą do kompetencji organu wykonawczego gminy, tu Burmistrza Miasta. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. to wójt (burmistrz, prezydent miasta) określa sposób wykonywania uchwał. Skoro więc materia związane z sposobem wykonania uchwały nie należy do kompetencji organu stanowiącego gminy, to tym samym zawarcie w zaskarżonej uchwale przepisu § 24 normującego kwestie związanych w wykonaniem uchwały, należało uznać za niezgodne z normami kompetencyjnymi i upoważniającymi, o których mowa w art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. i art. 30 ust. 2 pkt 2 u.s.g. Stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego § 24 załącznika nr 3 zaskarżonej uchwały.

Ponadto Sąd podzielił stanowisko Wojewoda [...] o konieczności stwierdzenia nieważności przepisu § 13 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3 do przedmiotowej uchwały określającego dokumenty uprawniające do nabycia abonamentu typu A, w tym dokument w postaci dowodu osobistego z wpisem poświadczającym miejsce stałego lub czasowego zamieszkania. Wymóg określony we wskazanym przepisie nie znajduje oparcia w treści art. 12 pkt 1 ustawy z dnia 6 sierpnia 2010 r. o dowodach osobistych, zarówno w wersji aktualnej (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 391), jak i w wersji obowiązujące w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały (Dz.U. z 2010 r. Nr 167, poz. 1131 ze zm.), który to przepis wyszczególnia dane zamieszczane w dowodzie osobistym, w ramach których nie wymienia miejsca stałego lub czasowego zamieszkania. Oznacza to, że regulacja § 13 ust. 2 pkt 1 nie ma oparcia w obowiązujących przepisach i tym samym jest nie do zrealizowania przez osoby zainteresowane otrzymaniem abonamentu typu A. To natomiast czyni koniecznym stwierdzenie przez Sąd nieważności tego przepisu zaskarżonej uchwały.

W powyższym zakresie zatem skarga Wojewoda [...] okazała się zasadna.

Sąd nie podzielił natomiast stanowiska strony skarżącej o niezgodności z prawem przepisów § 2 pkt 12 oraz § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 załącznika nr 3 (Regulamin SPP) do zaskarżonej uchwały w związku ze zróżnicowaniem podmiotów uprawnionych do wykupienia opłaty za postój pojazdów samochodowych w SPP w formie abonamentu ze względu na okoliczność posiadania pojazdu samochodowego oraz z uwagi na to, czy dana osoba zameldowana jest na stałe lub czasowo w SPP. Ustosunkowując się do tego zarzut Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 6 maja 2016 r. o sygn. akt III SA/Po 193/16 dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query) odnośnie analizowanej kwestii (zróżnicowania podmiotów opłat za postój pojazdów samochodowych w SPP) i przyjmuje je jako swoje. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłat za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Opłatę tę, stosownie do art. 13b ust. 1 u.d.p. pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. Z powyższego wynika, że ustawodawca ustanowił generalną zasadę odpłatności za postój pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, z zastrzeżeniem ustalenia tej strefy przez radę gminy (radę miasta; art. 13b ust. 3 u.d.p.), od której to zasady - w drodze wyjątku - właściwa rada gminy (rada miasta) może wprowadzić odstępstwa, bądź wobec której może ustanowić przywileje. Rozwiązanie przyjęte w tym względzie znajduje oparcie w art. 13b ust. 4 pkt 2 u.d.p., zgodnie z którym rada gminy (rada miasta) ustalając strefę płatnego parkowania może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi. Ustawodawca nie wprowadził przy tym kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Oznacza to, że rada gminy (rada miasta) może działać w tym zakresie na zasadzie uznaniowości, jednakże w granicach wyznaczonych przez ustawodawcę co do celu, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za postój pojazdów samochodowych w SPP. Stosownie bowiem do art. 13b ust. 2 u.d.p. strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Rada Miejska Inowrocławia przyjęła w § 13 ust. 1 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały, że opłatę za postój pojazdów samochodowych w SPP poprzez wykupienie abonamentu mogą uiszczać osoby fizyczne lub przedsiębiorcy w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej będące posiadaczami pojazdu samochodowego z tytułu przysługującego im: 1) prawa własności (współwłasności) lub 2) prawa do korzystania z pojazdu samochodowego, w szczególności na podstawie umowy najmu, dzierżawy, leasingu lub umowy kredytu na zakup tego pojazdu. W § 13 ust. 2 pkt 1-3 załącznika nr 3 określone zastały prze Radę Miejską dokumenty uprawniające do nabycia abonamentów, zróżnicowane w zależności od rodzaju abonamentu (typ A – abonament mieszkańca, typ B – abonament dla przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą w SPP, typ C – abonament ogólnodostępny). Natomiast w § 13 ust. 3 załącznika nr 3 wskazane zostało, że w abonamentach typu A i B, o których mowa w ust. 2 pkt 1 i 2, wpisuje się ulicę położoną na obszarze SPP, na której jest zameldowana na stałe lub czasowo osoba nabywająca abonament, bądź zlokalizowana jest nieruchomość (obiekt budowlany), w której przedsiębiorca prowadzi działalność gospodarczą, z zastrzeżeniem ust. 4. W ramach definicji pojęcia bezpośrednie sąsiedztwo ulic zawartej w § 2 pkt 12 załącznika nr 3 określono zaś w zaskarżonej uchwale, że pojęcie to obejmuje ulicę (ulice) znajdującą się w obszarze SPP graniczącą, tj. prostopadłą lub równoległą z ulicą, na której jest zameldowana na stałe lub czasowo osoba albo zlokalizowana jest nieruchomość (obiekt budowlany), o której mowa w § 13 ust. 3.

Zdaniem Sądu, powyższe unormowania (z wyjątkiem zawartego w § 13 ust. 2 pkt 1 załącznika nr 3, o czym była mowa powyżej) nie budzi wątpliwości w świetle przepisów prawa regulujących funkcjonowanie dróg publicznych, zwłaszcza w kontekście wspomnianego celu, o którym stanowi art. 13b ust. 2 u.d.p. Nie naruszają one także powołanych przez stronę skarżącą zasad konstytucyjnych: równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej (art. 32 i art. 2 Konstytucji RP).

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. O znaczeniu konstytucyjnej zasady równości wypowiadał się już wielokrotnie Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141-142; patrz także orzeczenia w sprawach sygn. akt U 7/87 i K 8/91). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem - według Trybunału - także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, że istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko - równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18). W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98, OTK 1998/4/52), Trybunał wyraźnie wskazał, że sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości jest ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (patrz także orzeczenie TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502). Jeżeli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34).

Uwzględniając przedstawione poglądy należy jednoznacznie stwierdzić, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej Inowrocławia w omawianej części, nie narusza zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Nie różnicuje ona bowiem w prawach mieszkańców SPP oraz przedsiębiorąc prowadzących w SPP działalność gospodarczą. Nie powinno przy tym budzić wątpliwości, że mieszkańcy SPP (osoby zameldowane na stałe lub czasowo w SPP) oraz przedsiębiorcy prowadzący w niej działalność gospodarczą (posiadający tytuł prawny do obiektu budowlanego zlokalizowanego w strefie) różnią się od pozostałych mieszkańców i podmiotów gospodarczych danego miasta cechą istotną (relewantną), jaką jest odpowiednio posiadanie adresu zamieszkania (zameldowania) w obszarze SPP i adresu prowadzenia działalności gospodarczej w obiekcie zlokalizowanym w strefie. Nie powoduje także zastrzeżeń użyty przez Radę Miejską Inowrocławia wyznacznik cechy zamieszkania w SPP w postaci zameldowania na pobyt stały lub czasowy przy ulicy, która znajduje się w SPP lub w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Wymaga w tym miejscu wyraźnego podkreślenia że Rada Miejska Inowrocławia wprowadzając w § 2 pkt 12 u.d.p. definicję bezpośredniego sąsiedztwa ulic nie ograniczyła możliwości wykupienia abonamentu obejmującego sąsiednie ulice tylko do osób zameldowanych na pobyt stały, ale również umożliwiła to osobom zameldowanym na pobyt czasowy oraz przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą w SPP, a więc wszystkim podmiotom abonamentów typu A i B.

Należy zauważyć, że udzielenie uprawnień zbyt szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, to jest zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to również realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej. Okoliczność ta w pełni uzasadnia wprowadzenie także dodatkowego kryterium w postaci "posiadania pojazdu samochodowego", obejmując tym pojęciem i włączając w jego zakres nie tylko przypadek prawa własność pojazdu, ale również prawa do korzystania z pojazdu samochodowego, w szczególności na podstawie umowy najmu, dzierżawy, leasingu i umowy kredytu na zakup pojazdu. W świetle powyższego, wbrew zarzutom strony skarżącej, nie ma żadnych podstaw do uznania, że Rada Miejska Inowrocławia określając zasady wykupienia abonamentu dokonała niezgodnego z prawem zróżnicowania podmiotów znajdujące się w sytuacji podobnej tj. odznaczającej się cechą wspólną, jaką jest zamieszkiwanie oraz prowadzenie działalności gospodarczej w SPP. Akceptacja stanowiska o braku możliwości wprowadzenia ograniczeń w opłacie abonamentowej spowodowałaby, zdaniem Sądu, brak możliwości realizacji celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, a który to wyraźnie określił ustawodawca w art. 13b ust. 2 u.d.p. Na marginesie należy dodać, że w przypadku zaskarżonej uchwały wprowadzono trzy rodzaje opłaty abonamentowej, w tym abonament ogólnodostępny typu C, wydawany wyłącznie na numer rejestracyjny pojazdu.

W konsekwencji nie sposób przyjąć, aby zakwestionowane przepisy § 2 pkt 12 oraz § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały naruszały prawo, w tym zasady konstytucyjne określone w art. 2 i 32 Konstytucji RP, co uzasadniało oddalenie skargi w tym zakresie. Dodatkowo należy wskazać, iż uzasadnienie przez stronę skarżącą przyczyn naruszenia prawa przepisami § 2 pkt 12 oraz § 13 ust. 1, ust. 2 pkt 2 i 3 oraz ust. 3 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały jest niejasne, niezrozumiałe i nieczytelne, natomiast przywołany w nim wyrok WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r. o sygn. akt II SA/Op 143/15 odnosi się do zupełnie innego stanu faktycznego.

Odnośnie zarzutów skargi dotyczących niezgodności z prawem przepisów § 2 ust. 13 (definicja koperty) i 16 ust. 1-2 i 4 załącznika nr 3 do zaskarżonej uchwały wskazać należy, iż nie zostały one w ogóle uzasadnione w skardze. Dokonując natomiast ich weryfikacji Sąd nie stwierdził, że stanowią one przekroczenia delegacji ustawowej określonej w art. 13b ust. 4 u.d.p. W szczególności zapisy w nich zawarte nie obejmują kwestii przekazanych do kompetencji organu określonego w art. 13b ust. 6 u.d.p.

W związku z okolicznością złożenia przez organ pismem z dnia [...] r. wniosku o umorzenie postępowania w zakresie zarzutów uznanych przez organ za zasadne w odpowiedzi na skargę, w związku z podjęciem w dniu 26 września 2016 r. przez Radę Miejską Inowrocławia uchwały nr XV/143/2015 zmieniającej zaskarżoną uchwałę wskazać należy, że okoliczność podjęcie ww. uchwały z dnia 26 września 2016 r. pozostaje bez wpływu na możliwość merytorycznej kontroli przez Sąd zaskarżonej uchwały. Skuteczna zmiana lub uchylenie inną, kolejną uchwałą wywołuje bowiem jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały zmieniającej czy uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi bowiem konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt został wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art. 147 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718, dalej powoływanej jako p.p.s.a.") będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Wyrok stwierdzający nieważność uchwały lub aktu wywiera zaś skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały, to jest ex tunc (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2014 r., sygn. I SA/Kr 2226/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. W punkcie II sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a.