Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 809/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 4,8 i 10
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Małgorzata Boaro po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody Dolnośląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 lipca 2013 r. nr 0007.XXXVI.255.2013 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 9 i 10 AM-16 obręb Żmigród I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Gminy Miejskiej w Żmigrodzie na rzecz strony skarżącej kwotę 240 zł (słownie: dwieście czterdzieści) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594) i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz. 270 z późn. zm.), złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 lipca 2013 r. nr 0007.XXXVI.255.2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 9 i 10 AM-16 obręb Żmigród, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Organ nadzoru zarzucił podjęcie zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.; w skardze podano Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), a ponadto – w opinii organu nadzoru – § 8 ust. 2 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 i art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), natomiast jej § 13 ust. 2 narusza istotnie art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Motywując zasadność złożonej skargi Wojewoda zaznaczył, że ze względu na upływ trzydziestodniowego terminu na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego wniósł skargę na kwestionowaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W toku badania legalności przedmiotowej uchwały organ nadzoru ustalił, że obejmuje ona dwie działki – niezabudowaną nr 9 AM-16 o powierzchni 5,0543 ha i przeznaczeniu "teren obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz usług" (P,U) oraz nr 10 AM-16, przeznaczoną pod drogę publiczną klasy dojazdowej.

Wojewoda wskazał, że w § 11 ust. 2 uchwały podano, iż ze względu na to, że cały teren oznaczony symbolem 1P,U jest położony w granicach jednej działki ewidencyjnej, nie ustala się dla tego terenu parametrów działek powstałych w wyniku scalania i podziału. Podobnie w § 11 ust. 3 uchwały zapisano, że ze względu na przeznaczenie terenu oznaczonego symbolem 1KDD nie ustala się dla tego terenu parametrów działek powstałych w wyniku scalania i podziału.

Organ nadzoru podkreślił, że ustawodawca w art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadził wymóg określenia szczegółowych warunków scalania i podziału. Z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego wymaga się określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierających określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Ponadto zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50% powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem. Wojewoda wywodził, że oznacza to, iż zasady i warunki scalania i podziału muszą być określone dla wszystkich nieruchomości położonych na obszarze planu, a nie tylko dla tych, które znalazły się w wyznaczonych w planie na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym granicach obszarów wymagających przeprowadzenia scalania i podziału. To z kolei implikuje konieczność ustalenia zasad i warunków scalania i podziału w każdym miejscowym planie, niezależnie od tego, czy określony zostanie obszar, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 1 ustawy. Zasady te będą wykorzystywane na obszarach określonych przez radę, jako wymagające zastosowania tej instytucji, jak również na pozostałych obszarach, jeżeli z inicjatywą scalania i podziału wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści. Organ nadzoru zaznaczył, że pogląd taki wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 214/10, zauważając ponadto, że ustalone w planie szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości stanowią następnie podstawę do przeprowadzenia scalania i podziału nieruchomości na podstawie art. 101 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Bez stosownych zatem zapisów w planie niemożliwe jest przeprowadzenie takiej procedury. Wynika to z art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto Sąd wyjaśnił, że istotą scalania i podziału jest stworzenie korzystniejszych warunków zagospodarowania i wykorzystania terenów. Wskazana instytucja prawna ma doprowadzić zarówno do możliwości realizacji zapisów planu, jak i powstania najbardziej optymalnej struktury obszarowej, która pozwoli na wykorzystanie terenów według ich przeznaczenia określonego w planie. Scalanie i podział nieruchomości przeprowadzany jest dla osiągnięcia celu, jakim jest stworzenie takiego stanu przestrzenno-powierzchniowego nieruchomości, który umożliwi najbardziej racjonalne ich zagospodarowanie według przeznaczenia określonego w planie miejscowym (J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz. C.H.Beck 2009). Procedura scalania i podziału gruntów polega najpierw na zniesieniu granic dotychczasowych nieruchomości (scaleniu), w wyniku czego dochodzi do połączenia nieruchomości w jeden obszar, a następnie na opracowaniu geodezyjnego projektu podziału tego obszaru na nowe działki gruntowe, które mogą być wykorzystane i zagospodarowane stosownie do postanowień planu. Czynności te dotyczą tego samego terenu, który był objęty scaleniem. Scalanie i podział prowadzi do zmian w sferze własnościowej przede wszystkim w zakresie terytorialnych granic wykonywania tego prawa.

Powołując się na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 814/12 i z dnia 18 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1370/10 Wojewoda podniósł, że przepis art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć w ten sposób, że określenie w miejscowym planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Gmina ma obowiązek określenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem w przypadku, gdy z okoliczności faktycznych i prawnych dotyczących danego terenu wynika konieczność ustalenia takich szczegółowych zasad. Jeżeli natomiast stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy, to brak takich ustaleń w planie nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2009, s. 155).

Organ nadzoru wskazał, że w ocenie Sądu wyrażonej w przywoływanym wyżej wyroku z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 214/10, rada mogłaby odstąpić od obowiązku określenia tych zasad gdyby wykazane zostało, że uzasadnia to stan faktyczny (np. plan obejmuje tylko jedną nieruchomość, której konfiguracja przestrzenna zapewnia właścicielowi zagospodarowanie zgodnie z przeznaczeniem określonym w planie). Rada gminy nie może pominąć żadnego z wymienionych w art. 15 ust. 2 ustawy elementów, aczkolwiek obowiązek ten nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowanych do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. W projekcie planu zatem ujęcie wymagań z art. 15 ust. 2 ustawy wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1 do 12, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja.

Wskazując na powyższe Wojewoda stwierdził, że rada może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko wówczas, gdy zastosowanie tej procedury jest obiektywnie niemożliwe na danym terenie. Fakt nieustalenia zasad scalania i podziału dla działki 10 AM-16 obejmującej drogę dojazdową jest zatem zasadny, natomiast uzasadnienie, że teren działki 9 AM-16 obejmuje tylko jedną działkę jest – zdaniem organu nadzoru – niewystarczające w przedmiotowym stanie.

Wojewoda wywodził, że w odniesieniu do działki nr 9 rada nie mogła odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału. Wskazując, że jest to działka niezabudowana, organ nadzoru podał, iż przeszkodą w zastosowaniu procedury scalania i podziału mogłaby być trwała zabudowa, która uniemożliwiałaby jakiekolwiek przekształcenia działki w przyszłości. W opinii Wojewody, innym zasadnym uzasadnieniem do odstąpienia od obowiązku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału mogłaby być wielkość działki oraz niemożność scalenia jej z działką sąsiadującą (np. w przypadku, kiedy z działką sąsiadują tereny niepodlegające scalaniu i podziałowi – np. tereny leśne). Tymczasem przedmiotowa działka ma powierzchnię 5,0543 ha, co w świetle innych zapisów uchwały (§ 14 ust. 5) daje możliwość wydzielenia na jej obszarze 28 działek. Organ nadzoru zaznaczył przy tym, że działka ta graniczy z terenami o przeznaczeniu produkcyjnym.

Wobec powyższego Wojewoda uznał, że stan faktyczny nie daje możliwości do odstąpienia od obowiązku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ponieważ zastosowanie procedury scalania i podziału w przyszłości jest nie tylko możliwe, ale i prawdopodobne ze względu na specyfikę terenów – przewidywany rodzaj inwestycji oraz wielkość działek w sąsiedztwie działki nr 9. Dlatego też – w opinii Wojewody – brak określenia w uchwale szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości na terenach oznaczonych symbolem P, U stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, o jakim mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w efekcie, jako że tereny te stanowią większą część planu, uzasadniony jest wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Ponadto organ nadzoru zarzucił zaskarżonej uchwały inne naruszenia prawa.

Wskazując, że w § 8 ust. 2 uchwały Rada Miejska wprowadziła obowiązek przeprowadzenia ratowniczych badań archeologicznych poprzedzających wszelkie zamierzenia inwestycyjne na obszarach stanowiska archeologicznego, Wojewoda, przywołując art. 7 pkt 4 i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywiódł, że wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej. Podkreślił, że obowiązek przeprowadzenia badań archeologicznych istnieje tylko o tyle, o ile przeprowadzanie badań jest niezbędne w celu ochrony zabytków, gdy występuje ryzyko przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego przy robotach budowlanych lub ziemnych, bądź wystąpi zmiana charakteru dotychczasowej działalności, a nie w przypadkach realizacji wszelkich zamierzeń inwestycyjnych.

Podnosząc, że mocą § 13 ust. 2 uchwały Rada Miejska dopuściła korekty przebiegu sieci kolidujących z projektowanym inwestowaniem w uzgodnieniu z ich zarządcą, organ nadzoru stwierdził, że takie uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną radzie kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej wyrażonych w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewoda zaznaczył, że zakres przedmiotowy i granice tej kompetencji skonkretyzowano w § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przywołując art. 7 Konstytucji RP i wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r. (K 25/99, OTK 2000/5/141), organ nadzoru podkreślił, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, a normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny, przy czym zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie. Wskazano, że działka nr 9 oznaczona jest symbolem 1P,U – obiekty produkcyjne, składy i magazyny oraz usługi. Posiada ona regularny kształt i prawidłowy dostęp do drogi publicznej, a jej właścicielem jest Gmina Żmigród. W ocenie strony przeciwnej, obecna konfiguracja przestrzenna działki – regularny kształt, pozostawanie we władaniu jednego właściciela, dostęp terenu do drogi publicznej, zapewnia właścicielowi zagospodarowanie zgodne z przeznaczeniem określonym w planie. Podnosząc, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalono dla tego terenu minimalną powierzchnię działki budowlanej, stwierdzono, że tym samym na tym terenie ustalono zasady podziału terenu na działki. Przywołując następnie art. 93 ust. 1, 2 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiedziono, że podział działki nr 9 na mniejsze będzie mógł nastąpić pod warunkiem spełnienia wymogów wymienionych w tym uregulowaniu. Burmistrz Gminy Żmigród nie będzie mógł zaopiniować pozytywnie projektu podziału, w wyniku którego powstałyby działki niezapewniające możliwości zabudowy i zagospodarowania w sposób zgodny z ustaleniami planu. Tym samym na terenie 1P,U nie może dojść do sytuacji, że powstaną działki, które nie będą mogły być prawidłowo zabudowane i zagospodarowane, zgodnie z ustaleniami planu oraz nie może wystąpić sytuacja, w której niezbędne będzie przeprowadzenie procedury scalenia i podziału.

W odniesieniu do zarzutu, że § 8 ust. 2 i § 13 ust. 2 zaskarżonej uchwały naruszają prawo, strona przeciwna wskazała, że § 8 ust. 2 został wprowadzony na wniosek Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 lipca 2012 r., a § 13 ust. 2 jest zgodny z opinią do planu wyrażoną w piśmie TAURON Dystrybucja S.A. z dnia 24 października 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Wyjaśniając przesłanki podjętego rozstrzygnięcia na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej).

W granicach tak określonych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270).

Po myśli art. 147 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W rozpoznawanej sprawie ze względu na przedmiot zaskarżenia, którym jest uchwała w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Sąd uwzględnić musiał również regulację szczególną zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 647), zgodnie z którą nieważność aktu powoduje również naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Zauważyć przy tym trzeba, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei przepis art. 93 ust. 1 powoływanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Wskazać nadto należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podstawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych i nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP próżno bowiem szukać delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259).

W niniejszej sprawie Wojewoda Dolnośląski wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Żmigrodzie z dnia 29 lipca 2013 r. nr 0007.XXXVI.255.2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek nr 9 i 10 AM-16 obręb Żmigród, zarzucając, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jej § 8 ust. 2 narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 i art. 31 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.), natomiast jej § 13 ust. 2 narusza – również w sposób istotny – art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

Wedle art. 15 ust. 2 pkt 4, 8 i 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo: zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt 4); szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym (pkt 8); zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10).

W myśl § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przy zapisywaniu ustaleń projektu planu miejscowego wymaga się określenia zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości, zawierających określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Unormowania zawarte w art. 93 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) stanowią, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94 (ust. 1). Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W przypadku podziału nieruchomości położonej na obszarze, dla którego brak jest planu miejscowego, opinia dotyczy spełnienia warunków, o których mowa w art. 94 ust. 1 (ust. 4).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przepisy rozdziału 2 tej ustawy, zatytułowanego "Scalanie i podział nieruchomości", regulują sprawy scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Przepisy te stosuje się do nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele inne niż rolne i leśne (ust. 2 tego artykułu).

Po myśli art. 102 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy (ust. 1). Scalenia i podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli są one położone w granicach obszarów określonych w planie miejscowym albo gdy o scalenie i podział wystąpią właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający, z zastrzeżeniem ust. 4, ponad 50 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 2). O przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości decyduje rada gminy w drodze uchwały, określając w niej granice zewnętrzne gruntów objętych scaleniem i podziałem (ust. 3). Zabudowane części nieruchomości mogą być objęte uchwałą, o której mowa w ust. 3, za zgodą ich właścicieli lub użytkowników wieczystych (ust. 4). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta składa we właściwym sądzie wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości, a gdy nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej, o złożenie do istniejącego zbioru dokumentów odpisu uchwały, o której mowa w ust. 3 (ust. 5).

Przepis art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 z późn. zm.) stanowi, że formami ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Stosownie do art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna, która zamierza realizować: 1) roboty budowlane przy zabytku nieruchomym wpisanym do rejestru lub objętym ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub znajdującym się w ewidencji wojewódzkiego konserwatora zabytków albo 2) roboty ziemne lub dokonać zmiany charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, co doprowadzić może do przekształcenia lub zniszczenia zabytku archeologicznego – jest obowiązana, z zastrzeżeniem art. 82a ust. 1, pokryć koszty badań archeologicznych oraz ich dokumentacji, jeżeli przeprowadzenie tych badań jest niezbędne w celu ochrony tych zabytków (ust. 1a). Zakres i rodzaj niezbędnych badań archeologicznych, o których mowa w ust. 1a, ustala wojewódzki konserwator zabytków w drodze decyzji, wyłącznie w takim zakresie, w jakim roboty budowlane albo roboty ziemne lub zmiana charakteru dotychczasowej działalności na terenie, na którym znajdują się zabytki archeologiczne, zniszczą lub uszkodzą zabytek archeologiczny (ust. 2). Egzemplarz dokumentacji badań, o których mowa w ust. 1, podlega po ich zakończeniu nieodpłatnemu przekazaniu wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków (ust. 3).

Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów prawa oraz treść zakwestionowanej przez Wojewodę Dolnośląskiego uchwały zgodzić się należy z organem nadzoru, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem wskazanych przez Wojewodę przepisów prawa.

Jak prawidłowo wywodził organ nadzoru, rada gminy (rada miejska) może odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tylko wówczas, gdy zastosowanie tej procedury jest obiektywnie niemożliwe na danym terenie. Stanowisko takie wielokrotnie prezentowane było w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w tym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, na co trafnie zwracał uwagę Wojewoda Dolnośląski we wniesionej w rozpatrywanej sprawie skardze, przywołując stosowne orzeczenia.

Fakt nieustalenia zasad scalania i podziału dla działki 10 AM-16 obejmującej drogę dojazdową jest zatem zasadny i nie jest kwestionowany przez Wojewodę Dolnośląskiego. Słusznie natomiast organ nadzoru uznał, iż to, że teren działki 9 AM-16 obejmuje tylko jedną działkę, stanowiącą własność Gminy Żmigród, a więc jednego właściciela, jest niewystarczające do odstąpienia od obowiązku określenia szczegółowych zasad scalania i podziału w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Zauważyć w tym miejscu wypada, że Rada Miejska w Żmigrodzie w § 14 ust. 5 i 6 zaskarżonej uchwały przewidziała tworzenie nowych działek stanowiąc, że minimalne powierzchnie nowo wydzielonych działek budowlanych wynosić mają 1800 m2, a działek budowlanych dla usług handlu i gastronomii - 1000 m2.

Podzielając w całej rozciągłości argumentację przedstawioną przez organ nadzoru podkreślić trzeba, ze skoro - zgodnie z art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - z wnioskiem o scalenie i podział nieruchomości mogą wystąpić właściciele lub użytkownicy wieczyści posiadający ponad 50 % powierzchni gruntów, o których scalenie i podział wnioskują, a w § 14 zaskarżonego planu przewidziano w ust. 5 i 6 możliwość wydzielenia z działki nr 9 nowych działek, to nie można wykluczyć, że właścicielami tych działek będą różne osoby, a nie jak obecnie w przypadku jednej działki nr 9 jeden właściciel. Nie można więc wykluczyć, że te osoby w przyszłości wystąpią z wnioskiem, o którym mowa w art. 102 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Konieczne jest zatem określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości, stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie jest też z góry wykluczona ewentualna możliwość scalenia działki nr 9 (działek z niej wydzielonych) z sąsiednimi działkami. W tej sytuacji nie można przyjąć, że na terenie objętym zaskarżonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zastosowanie procedury scalania i podziału nieruchomości jest obiektywnie niemożliwe. Określenie zasad scalania i podziału byłoby bowiem zbędne jedynie w sytuacji, gdyby nie było możliwości dzielenia działki nr 9. Jeżeli działka ta zostałaby podzielona na szereg innych działek (a zaskarżony plan miejscowy to dopuszcza), to nie można – poprzez brak określenia szczegółowych zasad scalania i podziału – uniemożliwić ewentualnego ponownego ich scalania i kolejnego dzielenia.

Odnosząc się do dalszych zarzutów podnoszonych w skardze i dotyczących ich argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę stwierdzić należy, że zapisy planu wynikające z uzgodnień z określonymi w art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podmiotami muszą być zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Jeżeli podmiot uzgadniający (np. wojewódzki konserwator zabytków) domaga się wprowadzenia do planu niezgodnych z prawem zapisów (np. powtórzenia treści przepisów ustawowych, wprowadzenia regulacji modyfikujących obowiązujące przepisy itp.) rada gminy nie może uwzględnić takich wniosków i powinna poprzestać na uwzględnieniu tylko takich zapisów, które są zgodne z obowiązującym prawem. Pominięcie w podjętej uchwale wnioskowanych przez uzgadniający podmiot zapisów niezgodnych z prawem nie może być uznane za naruszenie art. 17 pkt 6 lit. b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W tym stanie rzeczy za uzasadnione uznać należy stanowisko organu nadzoru, że zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu, a jej § 8 ust. 2 narusza w sposób istotny art. 15 ust. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 7 pkt 4 i art. 31 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, natomiast jej § 13 ust. 2 narusza – również w sposób istotny – art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Mając na względzie powyższe, stosownie do art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji wyroku.