Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 275/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 36a
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska (spr.) Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2014 r. sprawy ze skargi W. M. i M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) Nr (...) w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia (...) nr (...) znak (...), II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kwotę (...) zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia (...) lipca 2013 r., nr (...), Prezydent Miasta P., na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 647 ze zm.), dalej jako "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku P. R. z dnia (...) marca 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania realizowanego budynku mieszkalnego na funkcję usługową (gabinety lekarskie), przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb Ł., położonej w P. przy ulicy (...).

W uzasadnieniu powyższej decyzji podniesiono, że w dniu (...) marca 2012 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta wpłynął wniosek P. R. w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. Jak wyjaśniono, inwestor planuje zmianę sposobu użytkowania realizowanego budynku mieszkalnego na funkcję usługową (gabinety lekarskie). Wnioskowana nieruchomość zlokalizowana jest na narożniku ul. (...) i ul. (...) i stanowi prawy segment budynku w zabudowie bliźniaczej. Wnioskowany budynek posiada: ok. 138 m2 powierzchni zabudowy (co stanowi ok. 51% powierzchni działki nr [...]), szerokość elewacji ok. 11 m i 13 m, dach stromy. Budynek stoi w linii zabudowy ul. (...), natomiast wysunięty jest o ok. 3 m przed linię zabudowy wytworzoną przez sąsiednie budynki wzdłuż ul. (...).

Decyzją z dnia (...) lipca 2012 r. Prezydent Miasta wydał decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania realizowanego budynku mieszkalnego na funkcję usługową (gabinety lekarskie), przewidzianej do realizacji na działce nr (...), jednakże decyzja powyższa została następnie uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) października 2012 r.

W toku prowadzonego postępowania, strona postępowania – W. M., wniósł uwagi w sprawie, wskazując na wydane uprzednio rozstrzygnięcia dotyczące ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr (...). Odnosząc się do zgłaszanych zastrzeżeń Prezydent wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia (...) października 2012 r. wskazało, że przepis art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trakcie jego budowy. Chęć dokonania przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę powoduje, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę będzie musiał się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.) odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w związku z art. 32 i n. ustawy Prawo budowlane). Stosownie do treści art. 36a ust. 1 powołanej powyżej ustawy, istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 – 35 ustawy Prawo budowlane stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jeśli zatem planowane odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy materii uregulowanej decyzją o warunkach zabudowy, to do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy dołączyć nową decyzję o warunkach zabudowy, o ile jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wskazano również, że z zapadłych wyrokach sądów administracyjnych – wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 467/11, oraz poprzedzającego go wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 04 listopada 2012 r. sygn. IV SA/Po 481/10 wydanego w sprawie skargi na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2010 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia prostującego oczywistą omyłkę pisarską w decyzji o z dnia (...) sierpnia 2008 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy dla budynku mieszkalnego posadowionego na działce nr (...) z dnia (...) maja 2007 r., wynika, że będąca w toku budowa jest wynikiem uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie prawomocnej decyzji Prezydenta Miasta ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, nadbudowie i wymianie dachu poddasza do pełnej wysokości użytkowej w budynku mieszkalnym – willi miejskiej, wielorodzinnej, przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb Ł., położonej w P. przy ul. (...). Taki zakres inwestycji prowadzi do wniosku, iż budynek objęty planowaną zmianą sposobu użytkowania stanowił istniejący obiekt budowlany – budynek mieszkalny wielorodzinny.

W toku postępowania ustalono, że w dniu (...) czerwca 2009 r. inwestor zgłosił rozpoczęcie robót budowlanych inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie willi miejskiej przy ul. (...) na podstawie decyzji pozwolenia na budowę nr (...) z dnia (...) maja 2009 r. Ponadto Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego poinformował Prezydenta, że nie otrzymał wniosku inwestora o pozwolenie na użytkowanie nadbudowanego i rozbudowanego obiektu - wymagany decyzją pozwolenia na budowę, ani wniosku zawiadamiającego o zakończeniu robót przy tej inwestycji. Pismem z dnia (...) maja 2013 r. wnioskodawca poinformował organ, że realizacja wnioskowanego budynku na podstawie decyzji pozwolenia na budowę z dnia (...) maja 2009 r. nie została ukończona, a w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości planuje on złożyć wniosek o zmianę pozwolenia na budowę, uwzględniającą zmiany w przedmiotowej nieruchomości.

Następnie wyjaśniono, że w toku prowadzonego postępowania przeprowadzono analizę urbanistyczną, która wykazała, że na obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolno stojąca, bliźniacza oraz wielorodzinna. Występuje na nim również zabudowa o funkcji usługowo – biurowej, co powoduje, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym. Budynek, dla którego wystąpiono z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy przekracza linię zabudowy przy ul. (...), natomiast kontynuuje linię zabudowy przy ul. (...). W badanym terenie występują nieruchomości zabudowane w stopniu zbliżonym do wnioskowanej działki, np. 46,5% - ul. (...); 45% - ul. (...), oraz nieruchomości o szerokości elewacji frontowej zbliżonej do przedmiotowego budynku (tj. 13 m), np. 12 m - ul. (...); 14 m ul. (...). Również wysokość budynku nie odbiega od wysokości budynków występujących w sąsiedztwie. Zwrócono uwagę, że wnioskowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na funkcje usługową, zajdzie w obrębie istniejącego budynku mieszkalnego i nie wpłynie na zmianę linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, formy dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Planowana przez wnioskodawcę inwestycja w postaci utworzenia gabinetów lekarskich, nie zakłóci dominującej na analizowanym obszarze funkcji mieszkaniowej. Podkreślono, że z materiałów archiwalnych Wydziału wynika, że przedmiotowy budynek w przeszłości również pełnił funkcje usługowe.

Mając na względzie powyższe ustalenia organ uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. M. wyjaśniając, że z uwagi na stwierdzenie nieważności postanowienia Prezydenta Miasta z dnia (...) stycznia 2009 r. o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji z dnia (...) sierpnia 2008 r. o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) maja 2007 r. konieczne stało się również wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 2009 r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie willi miejskiej przy ul. (...). W powyższym świetle niedopuszczalne jest wydanie decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia (...) grudnia 2013 r., nr (...), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia przytoczono dotychczasowy przebieg postępowania oraz wskazano, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzje oparł się na prawidłowo sporządzonej analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona analiza ujawniła, że możliwe jest dokonanie zmiany przeznaczenia budynku mieszkalnego na funkcję usługową – gabinety lekarskie. Wyjaśniono również, że kwestia stwierdzenia nieważności postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji o warunkach zabudowy z dnia (...) maja 2007 r. miała związek z innym postępowaniem oraz innym przedmiotem i nie dotyczy rozstrzyganej przed organem sprawy.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. M. i M. M. wnosząc o jej uchylenie. W jej uzasadnieniu podniesiono, że w ocenie skarżących z wnioskiem o zmianę decyzji o warunkach zabudowy można wystąpić, gdy budynek, którego dotyczy zmiana został pobudowany legalnie, gdyż w przeciwnym razie należy taką sytuację oceniać jako próba legalizacji samowoli budowlanej. Zwrócono uwagę, że istniejące uzbrojenie terenu – w zakresie zapewnienia miejsc parkingowych – nie jest wystarczające dla realizacji planowanego zamierzenia.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości rozstrzygnięć organów administracji publicznej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania realizowanego budynku mieszkalnego na funkcję usługową (gabinety lekarskie), przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb Ł., położonej w P. przy ulicy (...).

Rozpoznając przedmiotową sprawę należy w pierwszej kolejności zauważyć, że odnośnie działki nr (...) były wydawane już przez organy urbanistyczne rozstrzygnięcia, dotyczące warunków zabudowy dla zlokalizowanego na niej budynku mieszkalnego. I tak, decyzją z dnia (...) maja 2007 r. Prezydent Miasta ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na wymianie dachu i nadbudowie poddasza do pełnej wysokości użytkowej w budynku mieszkalnym – "willi miejskiej" przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb Ł., położonej w P. przy ulicy (...). Następnie, decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. Prezydent zmienił decyzję o warunkach zabudowy z dnia (...) maja 2007 r. określając m.in. nową linię zabudowy, wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (48%), czy też szerokość elewacji i wysokość budynku (do 12,5 m.). Następnie postanowieniem Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2009 r. sprostowano oczywistą omyłkę pisarską w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) sierpnia 2008 r. o zmianie części decyzji nr (...) z dnia (...) maja 2007 r. Zakres sprostowania obejmował wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdzie max 48% zabudowy działki wszystkimi obiektami kubaturowymi łącznie sprostowano na max 51% zabudowy działki wszystkimi obiektami kubaturowymi łącznie, jak również sprostowano szerokość elewacji frontowej ustalając ją od ul. (...) na max do 13,5 m oraz określono nowe rodzaje dachów - dach stromy lub mansardowy, wysokość kalenicy do wysokości kalenicy budynku przy ul. (...). Decyzją z dnia (...) stycznia 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2009 r. w przedmiocie sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej w decyzji Prezydenta Miasta z dnia (...) sierpnia 2008 r. o zmianie części decyzji z dnia (...) maja 2007 r. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia (...) marca 2010 r. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) stycznia 2010 roku w całości i stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2009 r. Skarga na powyższe postanowienie wniesiona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu została wyrokiem z dnia 04 listopada 2012 r. sygn. akt IV SA/Po 481/10 oddalona. Również skarga kasacyjna od wyroku z dnia 04 listopada 2012 r. została oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 467/11.

W powyższym świetle podkreślić należy, że w przypadku działki nr (...) w obrocie prawnym pozostają warunki zabudowy określone w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia (...) maja 2007 r. dla inwestycji polegającej na wymianie dachu i nadbudowie poddasza do pełnej wysokości użytkowej w budynku mieszkalnym – "willi miejskiej" przewidzianej do realizacji na działce nr (...), arkusz (...), obręb Ł., położonej w P. przy ulicy (...), zmienione częściowo decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r. Na ich podstawie inwestor uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę z dnia (...) maja 2009 r., jednak jak zgodnie przyznaje zarówno inwestor, jak i Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego realizacja wnioskowanego budynku nie została ukończona.

Sąd podziela przy tym stanowisko zajęte przez Prezydenta Miasta, że przepis art. 59 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wyklucza możliwości wydania decyzji o zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego w trakcie jego budowy. Zauważyć bowiem należy, że chęć dokonania przez inwestora zmiany pozwolenia na budowę powoduje, że wniosek o zmianę pozwolenia na budowę będzie musiał się mieścić w ramach ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w przypadku wydawania przez organ architektoniczno – budowlany decyzji, o której mowa w art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy dotyczące wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 36a ust. 3 w związku z art. 32 i n. ustawy Prawo budowlane). Co charakterystyczne, w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32 – 35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Jeśli zatem planowane odstępstwo od zatwierdzonego projektu lub innych warunków pozwolenia na budowę dotyczy materii uregulowanej decyzją o warunkach zabudowy, to do wniosku o zmianę pozwolenia na budowę należy dołączyć nową decyzję o warunkach zabudowy, o ile jest ona wymagana zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Oznacza to, że obowiązkiem organów rozpoznających przedmiotową sprawę było w pierwszej kolejności rozważenie, czy planowana przez inwestora zmiana decyzji o warunkach zabudowy z dnia z dnia (...) maja 2007 r., polegająca na ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania realizowanego budynku mieszkalnego na funkcję usługową (gabinety lekarskie), stanowi zmianę, uzasadniającą uzyskanie warunków zabudowy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy, gdyż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 226/10, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 marca 2008 r., sygn. akt II SA/GL 1000/07, Baza NSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 1841/06, Baza NSA; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1802/08, Baza NSA). Mieć bowiem należy na względzie, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio. W myśl zaś art. 59 ust. 1 w zw. art. 50 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wymagają wydania decyzji o warunkach zabudowy roboty budowlane polegające na remoncie, montażu lub przebudowie, jeżeli nie powodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu i użytkowania obiektu budowlanego oraz nie zmieniają jego formy architektonicznej, a także nie są zaliczone do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska. Powszechnie przyjęta wykładnia powyższej regulacji prawnej sprowadza się do uznania, że decyzje administracyjne wymagane są tylko dla robót budowlanych powodujących zmianę zagospodarowania terenu lub użytkowania obiektu budowlanego w całości lub w części. Natomiast zmiana sposobu użytkowania obiektu już istniejącego, związana ze zmianą funkcji bez wykonania robót budowlanych nie wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Wskazana norma dotyczy bowiem robót budowlanych a zatem istnieją podstawy do uznania, że decyzje o warunkach zabudowy wydaje się tylko dla takich zmian sposobu użytkowania obiektu, które są związane z wykonaniem robót budowlanych (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod red. Prof. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2005, str. 471).

W przedmiotowej sprawie na żadnym etapie postępowanie nie rozważono jednak, czy zgłoszona przez skarżącego zmiana sposobu użytkowania budowanego obiektu, polegająca na zmianie sposobu użytkowania realizowanego budynku mieszkalnego na funkcję usługową (gabinety lekarskie) stanowiła zmianę, której wykonanie skutkowało koniecznością wykonania robót budowlanych. Innymi słowy, zaniechano rozważania, czy w sprawie istniały przesłanki przedmiotowe do prowadzenia postępowania, czy też było ono bezprzedmiotowe, a więc powinno podlegać umorzeniu. W szczególności nie zwrócono się do inwestora z wnioskiem o sprecyzowanie zakresu prac, jakie wiązałyby się z planowaną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, nie wyjaśniając tym samym podstawowej przesłanki związanej z możliwością wydania decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania realizowanego obiektu budowlanego, a sam wniosek inwestora odpowiedzi w tej kwestii nie daje.

Niezależnie od powyższej wadliwości, związanej z brakiem rozważanie, czy w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zauważyć należy, że również samo postępowanie było obarczone wadami.

I tak, w pierwszej kolejności podnieść należy, że w złożonym przez skarżącego wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia (...) lutego 2012 r. określono parametry planowanej inwestycji wskazując m.in., że wysokość kalenicy będzie wynosić 13,35 m. a powierzchnia zabudowy będzie wynosić 51% powierzchni działki, zaznaczając równocześnie, że pozostanie ona bez zmian. W ślad za tym, w decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia z dnia (...) lipca 2013 r., określono, że wymagania dotyczące nowej zabudowy pozostają bez zmian, przy czym w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wnioskowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na funkcje usługową, zajdzie w obrębie istniejącego budynku mieszkalnego i nie wpłynie na zmianę linii zabudowy, powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej, formy dachu, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i sposobu zagospodarowania sąsiednich nieruchomości. Zauważyć jednak należy, że na skutek postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia (...) marca 2010 r., mocą której stwierdzono nieważność postanowienia Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2009 r. o sprostowaniu decyzji z dnia (...) sierpnia 2008 r. o zmianie części decyzji z dnia (...) maja 2007 r., w obrocie prawnym pozostają warunki zabudowy dla działki nr (...), ustalone decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia (...) maja 2007 r. zmienionej decyzją z dnia (...) sierpnia 2008 r., gdzie określono m.in. wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 48%, czy też wysokość budynku na max. 12,5 m od strony ul. (...). W ocenie Sądu, w tych okolicznościach faktycznych zarówno wniosek inwestora jest wadliwy (odnosi się do wielkości nieistniejących ustalonych na podstawie postanowienia z dnia (...) stycznia 2009 r., którego nieważność została potwierdzona prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego), jak i decyzja Prezydenta Miasta P. w sposób nieprecyzyjny ustala warunki zabudowy dla planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Nie wiadomo bowiem, czy odnosi się ona do wartości ustalonych we wcześniejszych decyzjach o warunkach zabudowy, czy też odnosi się do wartości ustalonych w postanowieniu Prezydenta Miasta P. z dnia (...) stycznia 2009 r. o sprostowaniu decyzji z dnia z dnia (...) sierpnia 2008 r. Powyższe braki dyskwalifikują wydane w sprawie decyzje, gdyż uniemożliwiają weryfikacje dla jakiego przedsięwzięcia, o jakich charakterystycznych cechach zabudowy ustalono warunki zabudowy. W powyższym świetle nie można więc zweryfikować twierdzeń skarżących, podnoszących, że zaskarżona decyzja stanowił próbę legalizacji robót budowlanych, wykonanych na podstawie decyzji z dnia (...) sierpnia 2008 r., sprostowanej postanowieniem z dnia (...) stycznia 2009 r. (wyeliminowanym z obrotu prawnego).

Ponadto wątpliwości Sądu budzi również możliwość dopuszczenia na terenie analizowanym funkcji usługowej w postaci gabinetów lekarskich. Choć na podstawie sporządzonej na potrzeby prowadzonego postępowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że na terenie analizowanym występuje również zabudowa o funkcji usługowo – biurowej, co powoduje, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję usługową występującą w obszarze analizowanym, to jednak zwrócić należy uwagę, że w samej części tekstowej analizy wskazano, że "w terenie analizy sporadycznie występują również funkcja usługowo – biurowa (np.: m. in. Biuro Podatkowe – (...), Mechanika Pojazdowa – (...), "A" – ul. (...))". Sąd podkreśla, że wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na wprowadzeniu na obszar analizowany nowej funkcji – w przedmiotowej sprawie funkcji ochrony zdrowia – wymaga, stosownie do treści art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym starannego rozważenia, czy planowana inwestycja jest do pogodzenia z istniejącą w prawie polskim zasadą dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą zmianę w zagospodarowaniu terenu wymaga dostosowania się do określonych cech zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy, planowana inwestycja nie może odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, a więc wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym, a więc do kontynuacji istniejącej funkcji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, Baza NSA). W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zabrakło pogłębionej analizy, czy planowana zmiana sposobu użytkowania jest dopuszczalna w świetle istniejącej zabudowy.

W szczególności w ocenie Sądu, przeprowadzona analiza winna odpowiedzieć na pytanie czy w świetle zabudowy istniejącej na objętym analizą terenie, dopuścić można wnioskowane przez inwestora rozwiązanie, a mianowicie, że w budynku o zabudowie bliźniaczej każdy z segmentów będzie pełnił inną funkcję, to jest jeden funkcję mieszkalną, a drugi w całości usługową.

Innymi słowy, przeprowadzona analiza powinna udzielić odpowiedzi, czy takie łączenie funkcji w ramach jednego obiektu o zabudowie bliźniaczej stanowić będzie kontynuację funkcji i cech zabudowy występującej na tym terenie.

W ocenie Sądu przeprowadzona analiza w tym zakresie nie daje odpowiedzi w powyższym zakresie.

Reasumując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane przedwcześnie, bez uprzedniego rozważania, czy planowane przedsięwzięcie, w postaci zmiany sposobu użytkowania realizowanego budynku mieszkalnego na funkcję usługową (gabinety lekarskie), stanowi przedsięwzięcie, dla którego konieczne jest uprzednie uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również samo prowadzone postępowanie było prowadzone w sposób wadliwy, gdyż wydane w sprawie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny ustalało warunki zabudowy, a przeprowadzona na jego potrzeby analiza urbanistyczna nie dawała jasnej podstawy do wprowadzenia funkcji usługowej (gabinetów lekarskich) na działce nr (...). Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydent Miasta P. z dnia (...) lipca 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są w pierwszej kolejności do wyjaśnienia, czy planowana inwestycja stanowi inwestycję, dla której niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy. W przypadku uzyskania odpowiedzi twierdzącej, konieczne jest przeprowadzenie postępowania, które umożliwi jednoznaczną odpowiedź, czy na terenie analizowany możliwe jest wprowadzenie funkcji usługowej – gabinetów lekarskich, zaś wydana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy musi w sposób jednoznaczny określać warunki charakterystyczne inwestycji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 powołanej powyżej ustawy.