Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1101/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość (działka nr [...] o powierzchni [...]ha) przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej S-[...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...] o powierzchni [...] ha, powstała z podziału działki [...] na działki: nr [...], nr [...], nr [...]) decyzją Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. znak: [...] została przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej S-[...]

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz "[...]"Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. - obecnie [...] Sp. z o.o. za przedmiotową nieruchomość (działkę [...]). Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, [...] sp. z o. o.(obecnie [...] 1 sp. z o.o. [...] sp. k.) oraz [...] sp. z o.o. wniosły odwołanie. W uzasadnieniu wskazali, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] nr [...] narusza art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 12 ust. 4f ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez nieprawidłowe zastosowanie i w konsekwencji odmowę ustalenia odszkodowania na rzecz ww. stron postępowania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2017 r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda w decyzji z dnia [...] października 2014 r. błędnie wywiódł, iż przejście nieruchomości z mocy prawa w związku z art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami związane jest jedynie z uostatecznieniem decyzji podziałowej oraz zgodności tej decyzji z wypisem i wyrysem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy analiza ww. art. 98, jak i orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzi do przekonania, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia nieruchomości z mocy prawa na rzecz tego podmiotu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za przedmiotową nieruchomość (działka nr [...]) przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej S-[...] na rzecz "[...]" Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. - obecnie [...] 1 Sp. z o.o. [...] sp. k.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, Prezydent [...] wniósł odwołanie. W uzasadnieniu wyjaśnił, że Prezydent [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając na wniosek [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., zatwierdził projekt podziału nieruchomości ujawnionej w KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, położonej w dzielnicy [...]. W, na następujące projektowane działki o nr: [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczoną na poszerzenie ulicy o roboczej nazwie ul. [...] . Odwołujący wskazał ponadto, że zgodnie z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne; gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Ulica [...] zaś zaliczona jest do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały Nr [...] Rady Powiatu [...]. z dnia [...] sierpnia 2002 r., zatem z dniem uostatecznienia się decyzji podziałowej, tj. z dniem [...] grudnia 2005 r. działka oznaczona nr [...] o powierzchni [...] ha przeszła na własność [...] jako gminy posiadającej status miasta na prawach powiatu. Zdaniem skarżącego odszkodowanie zostało ustalone niezgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi porządkiem prawnym, bowiem w chwili, w której ww. decyzja stawała się ostateczna, w obiegu prawnym funkcjonował dokument w postaci decyzji podziałowej, na podstawie której [...] było właścicielem przedmiotowej nieruchomości. Ponadto odwołujący podniósł, że za nieruchomość przejętą na mocy decyzji podziałowej wypłacono odszkodowanie, co wynika z dołączonego do odwołania pisma z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz dwóch porozumień z dnia [...] lipca 2005 r. Wobec powyższego, według skarżącego, roszczenie z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości zostało zaspokojone, a spółkom "[...]" Sp. z o.o. oraz [...] 1 Sp. z o.o. [...] sp.k. w dniu uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., nie przysługiwało prawo do otrzymania odszkodowania. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister decyzją z dnia [...] marca 2020 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy przywołał treść art. 12 ust. 1, 2 i 4, art. art. 12 ust. 4f oraz 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2008 r. Dz. U. Nr 193, poz. 1194 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 154, poz. 958) a także art. 28 kpa. Odwołując się do orzecznictwa sądowego wyjaśnił znaczenie pojęcia "interes prawny" o którym mowa w art. 28 kpa.

Minister wyjaśnił, że w niniejszym postępowaniu kwestią istotną jest ustalenie, komu w dniu uostatecznienia się decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, tj. w dniu [...] listopada 2008 r. przysługiwało prawo własności do przed- miotowej nieruchomości. Z akt sprawy ponad wszelką wątpliwość wynika, że na dzień ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przedmiotowa nieruchomość, oznaczona jako działka nr [...], figurowała w dziale II właściwej księgi wieczystej jako własność "[...]" Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Obecnie zaś w księdze wieczystej wpisana jest [...] jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd. Podstawę wpisu w dziale II księgi wieczystej stanowi decyzja Wojewody z dnia [...] września 2009 r. nr [...]o ustanowieniu z mocy prawa trwałego zarządu. Natomiast skarżący swój interes prawny do występowania w charakterze strony w niniejszym postępowaniu wywodzi ze skutków ostatecznej decyzji podziałowej Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą Prezydent [...] na wniosek [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o. zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej w dzielnicy [...]. przy ul. [...], na projektowane działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...]o pow. [...] ha, wykazane na mapie sytuacyjnej z projektem podziału nieruchomości, przyjętej do zasobu Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] w dniu [...] listopada 2005 r.

Minister przywołał treść art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Podkreślił, że zgodnie z treścią ust. 2 i ust. 3 art. 98 właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych w wyniku zatwierdzonego podziału pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1 art. 98, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W ocenie organu II instancji za kluczowy w niniejszej sprawie należy uznać fakt, że w stosunku do działki nr [...] Prezydent nie ujawnił w księdze wieczystej prawa do przedmiotowej nieruchomości. Wynikający z powołanego wyżej art. 98 bezpośredni skutek prawnorzeczowy w postaci utraty przez dotychczasowego właściciela posiadanego prawa do nieruchomości następuje z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzającą podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale - prawomocne, po spełnieniu kumulatywnie następujących warunków, tj. podział nieruchomości musi zostać dokonany na wniosek jej właściciela lub użytkowania wieczystego, wynikiem podziału musi być wydzielenie działki pod drogę publiczną lub pod poszerzenie drogi publicznej. Nabycie gruntu następuje z mocy powołanego przepisu, czyli z mocy prawa a nie na skutek wydania decyzji podziałowej. Oznacza to, zdaniem Ministra, że przejście prawa własności na rzecz Skarbu Państwa lub odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego jest konsekwencją powstającą ex lege. Decyzja o podziale nieruchomości, wydana w trybie art. 98, nie ma charakteru konstytutywnego i nie może rodzić samodzielnie skutku w postaci przejścia prawa własności. Przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 jest bowiem rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1676/09, Komentarz aktualizowany do art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ewa Bończak-Kucharczyk). Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin.

Organ odwoławczy przypomniał, że wezwał skarżącego do wykazania interesu prawnego, dotyczącego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na powyższe Prezydent ograniczył się jedynie do ponowienia zarzutów przedstawionych w odwołaniu od decyzji, jeszcze raz podkreślając, że w jego opinii brak podjęcia działań zmierzających do ujawnienia w księdze wieczystej prawa własności działki nr [...] nie niweczy skutku w postaci jego przejścia na rzecz [...] na podstawie decyzji podziałowej. Z takim stanowiskiem Minister nie zgodził się. Wyjaśnił, że co prawda powstanie skutków omawianego podziału nieruchomości z mocy prawa oznacza, że wpis do księgi wieczystej nie ma w omawianym przypadku charakteru konstytutywnego, ale jedynie deklaratoryjny i służy utrzymaniu zgodności zapisów w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Niemniej jednak, zdaniem organu, jest on jedyną podstawą włączenia przejścia prawa własności nieruchomości na inny podmiot do obrotu prawnego i umożliwienia nowemu właścicielowi legitymowania się tym tytułem prawnym. Skoro zatem Prezydent nie ujawnił w księdze wieczystej prawa do przedmiotowej nieruchomości, nie może powoływać się na zdarzenie prawne w postaci przejścia nieruchomości z mocy prawa na jego rzecz, co oznacza, że Prezydent nie jest stroną przedmiotowego postępowania, ponieważ nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. Prezydent nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Stwierdzenie, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa skutkuje umorzeniem postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (uchwała składu siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. sygn. akt OPS 16/98, opubl. ONSA 1999/4/119).

Na decyzję Ministra Rozwoju z dnia [...] marca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto [...].

W uzasadnieniu skargi zaskarżonej decyzji Miasto zarzuciło naruszenie przepisów prawa:

I - materialnego, które miało wpływ na wynik postępowania, czyli:

- art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez przyjęcie przez Ministra Rozwoju, że "Prezydent [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, podczas gdy

a) to nie legitymację Prezydenta, a legitymację [...] ocenić powinien Minister,

b) w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdzająca podział nieruchomości, wydana m.in. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i Miasto z mocy prawa stało się właścicielem nieruchomości, który następnie został wywłaszczony w wyniku wydania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, a odszkodowanie za to wywłaszczenie zostało ustalone na rzecz osób trzecich,

c) wpis prawa własności w księdze wieczystej ma deklaratywny charakter, a skutek o którym mowa w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest od niego uzależniony,

d) obecnie, po wydaniu decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a trwałym zarządcą [...], i żaden inny podmiot nie może aktualnie legitymować się tytułem prawnym do tej nieruchomości,

co doprowadziło do pozbawienia [...] legitymacji w sprawie, w której zapadłe rozstrzygnięcie dotyka uprawnień majątkowych strony, bowiem odszkodowanie zostało ustalone na rzecz osób trzecich, a nie na rzecz dotychczasowego właściciela nieruchomości,

- art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 65) poprzez nieuwzględnienie, że przedmiotowa nieruchomość oznaczona jako działka ew. nr [...] jako powstała w wyniku podziału działki ew. nr [...] przeszła na własność [...] na podstawie ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], zatwierdzającej podział nieruchomości, w wyniku której doszło do wydzielenia działki ew. nr [...] przeznaczonej pod poszerzenie ulicy o roboczej nazwie: ul. [...], położonej w ciągu ul. [...], która jest zaliczona do kategorii dróg powiatowych na podstawie uchwały nr [...] Rady Powiatu [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., w związku z czym Miasto winno być stroną postępowania, gdyż to Miastu należy się odszkodowanie w związku z wydaniem decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi,

- art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2018 r. Dz. U. poz. 1474 ze zm.) poprzez odmowę przyznania legitymacji procesowej do udziału w przedmiotowym postępowaniu dotychczasowemu właścicielowi nieruchomości, którym niewątpliwie jest [...], które nabyło jej własność z mocy prawa zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n.,

- art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (tj. z 2018 r. Dz. U. poz. 1916) poprzez przyjęcie, że wpis historyczny nie oddający stanu prawnego nieruchomości, pomimo wzruszalności wynikającego z tego przepisu domniemania, wiązał organy administracji publicznej, pomimo, że z treści ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości wynika jego nieprawidłowość, jak również poprzez przyjęcie, że nieaktualny wpis może być w jakikolwiek sposób wiążący dla organów orzekających w sprawie,

II - postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 7, 77, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 28 kpa, poprzez:

a) dokonanie nieprawidłowych, sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym ustaleń, komu w dniu uostatecznienia się decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości, co jak wskazał Minister, było kwestią nadrzędną, a w szczególności:

b) niedostrzeżenie, że odwołujące się Miasto reprezentowane przez Prezydenta [...] miało interes prawny w postępowaniu, mimo iż interes ten wprost wynika z ostatecznej decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości, wydanej m.in. na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i Miasto z mocy prawa stało się właścicielem nieruchomości,

c) pominięcie, że na postawie powołanej wyżej decyzji [...] ujawniony zostało jako właściciel pozostałych działek ewidencyjnych, które podobnie jak działka [...] powstały z podziału działki ew. nr [...], tj. działek ew. [...] i [...], do którego doszło wskutek decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...],

d) ograniczenie czynności dowodowych w postępowaniu wyjaśniającym do wezwania strony do wykazania interesu w postępowaniu w miejsce prowadzenia postępowania dowodowego mającego na celu własne ustalenia w tym zakresie,

e) sporządzenie wewnętrznie sprzecznego uzasadnienia, z którego z jednej strony wynika, iż wpis w księdze wieczystej ma deklaratywny charakter, a skutek przejścia własności na publiczny podmiot nie jest uzależniony od jego dokonania, z drugiej zaś strony, że ujawnienie przejścia w księdze jest konieczne do powoływania się na przysługujące prawo własności i wykazania interesu prawnego w postępowaniu,

- art. 29 kpa, poprzez dokonanie oceny legitymacji procesowej w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do Prezydenta [...] (organu administracji publicznej), a nie reprezentowanej przez niego gminy na prawach powiatu, jaką jest [...], widoczne szczególnie we wskazaniu, że "Powyższe oznacza zatem, że Prezydent [...] nie jest stroną przedmiotowego postępowania, gdyż nie legitymuje się tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości. W związku z powyższym Prezydent [...] nie posiada interesu prawnego w niniejszym postępowaniu",

- art. 8 § 1 kpa poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników do władzy publicznej przejawiające się nieuprawnionym zamknięciem drogi do uzyskania ochrony prawnej właścicielowi, który utracił własność nieruchomości bez odszkodowania, podczas gdy zostało ono przyznane nieuprawnionym podmiotom, mimo, że właściciel ten był stroną postępowania administracyjnego w pierwszej instancji,

- art. 10 kpa poprzez brak umożliwienia skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, w tym m.in. przedłożenia wydruku księgi wieczystej nr [...], z treści której wynika, że sąd powszechny w postępowaniu o wpis ocenił skutki ostatecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości i na tej podstawie ujawnił jako właściciela pozostałych działek wydzielonych z działki [...] [...], który to wpis jest prawomocnym orzeczeniem sądowym,

- art. 16 § 1 i 2 kpa przejawiające się całkowitym zignorowaniem skutków prawnych o-

statecznej, pozostającej w obrocie prawnym decyzji Prezydenta z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającej podział nieruchomości,

- art. 138 § 1 pkt 3 kpa poprzez umorzenie postępowania odwoławczego w miejsce merytorycznego zbadania prawidłowości decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] orzekającej o ustaleniu odszkodowania za działkę nr [...] (powstałą z działki nr [...]), przeznaczoną pod budowę drogi ekspresowej S-[...].

W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej pismem z dnia [...] października 2020 r., skarżące Miasto przedstawiło argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego - art. 127 § 1 oraz art. 105 § 1 w związku z art. 138 § 1 pkt 3. Zgodnie z ich treścią od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze.

Z bezprzedmiotowością postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 105 § 1 kpa, mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 kpa, czyli podmiot, przedmiot lub podstawa prawna, która umożliwia załatwienie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Uwzględniając natomiast, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości - organ II instancji nie może wszczynać postępowania z urzędu. Organ, do którego wniesiono odwołanie, obowiązany jest przede wszystkim zweryfikować, czy wniesione odwołanie pochodzi od uprawnionego podmiotu, czyli podmiotu, któremu przysługuje status strony postępowania. W przypadku stwierdzenia w toku badania dopuszczalności wniesienia odwołania, że podmiot je wnoszący nie posiada interesu prawnego w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją, organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego. W sytuacji więc, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku negatywnego wyniku weryfikacji, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji (interesu prawnego) po stronie podmiotu składającego odwołanie – obowiązkiem organu jest umorzenie postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Stosownie przy tym do treści art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny, o którym mowa w art. 28 kpa, powinien być zaś osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny i nie może być uzasadniony zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi lub niepewnymi, które wystąpią lub mogą wystąpić dopiero w przyszłości (zob. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1125/11, Legalis) a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 844/09, Legalis). Znajdujący zastosowanie w niniejszej sprawie przepis art. 12 ust. 4f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 687 ze zm.) stanowi, że odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Organ prowadzący postępowanie (dotyczy to także organu odwoławczego) na każdym etapie postępowania obowiązany jest do prawidłowego ustalenia podmiotów uprawnionych do otrzymania odszkodowawczej według stanu na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej (decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej). Ustalenie kręgu podmiotów, którym przysługują prawa rzeczowe, następuje przy tym na podstawie stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, zbiorze dokumentów czy też innych dokumentach potwierdzających tytuł prawny do nieruchomości. Odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a tzw. specustawy drogowej, nie można przyznać podmiotowi, który nie jest w stanie wykazać tytułu prawnego do nieruchomości sprzed daty jej przejęcia z mocy prawa (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 671/16, https://orzeczenia.nsa. gov.pl).

W rozpatrywanej sprawie stan faktyczny nie jest sporny. Przedmiotem sporu jest natomiast ustalenie, czy skarżące Miasto posiada przymiot strony w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość (działkę nr [...]) przeznaczoną i przejętą pod budowę drogi ekspresowej S-[...], zakończonej decyzją Wojewody z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego skarżące Miasto nie wykazało w niniejszej sprawie, że na dzień, w którym decyzja Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, (w dniu [...] listopada 2008 r.) Miastu przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wniosek taki organ odwoławczy wywiódł z faktu, że z treści wpisów istniejących w księdze wieczystej przedmiotowej nieruchomości bez wątpienia wynika, że na dzień ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi przedmiotowa nieruchomość figurowała w dziale II właściwej księgi wieczystej jako własność "[...]" Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Opierając się na tym ustaleniu, którego pomimo wezwania przez organ odwoławczy, strona skarżąca nie obaliła, Minister uznał, że odwołanie zostało wniesione przez podmiot nieposiadający w rozpatrywanej sprawie legitymacji prawnej i dlatego, zgodnie z powołanymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, umorzył wszczęte z wniosku nieuprawnionego podmiotu postępowanie odwoławcze. Z takim stanowiskiem nie zgodziła się strona skarżąca, która swojego przymiotu strony upatruje w treści decyzji Prezydenta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...], którą organ ten, na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4 oraz art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, działając na wniosek [...] Sp. z o.o. i [...] Sp. z o.o., zatwierdził projekt podziału nieruchomości ujawnionej w KW [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], na projektowane działki o nr: [...] o powierzchni [...] ha oraz nr [...] o powierzchni [...] ha, przeznaczoną na poszerzenie ulicy o roboczej nazwie ul. [...]. Zdaniem skarżącego Miasta w tej sytuacji odszkodowanie zostało ustalone niezgodnie z obowiązującym w dacie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi porządkiem prawnym, bowiem w chwili, kiedy decyzja ta stawała się ostateczna, w obiegu prawnym funkcjonował dokument w postaci decyzji podziałowej, na podstawie której [...] było właścicielem przedmiotowej nieruchomości (działki nr [...]).

Po analizie zebranego w sprawie materiału dowodowego Sąd orzekający uznał za zasadne stanowisko Ministra wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z treści art. 98 § 1 zd. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2020 r. Dz. U. poz. 1990 ze zm.) wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych.

Zwrócić jednak należy uwagę, że przepis ten ma jeszcze paragraf 2. Zgodnie z jego treścią, właściwy organ składa wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. Podstawą wpisu tych praw do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Z treści tego przepisu wynika, że organ, na rzecz którego przejmowana jest nieruchomość wydzielona pod drogi, winieni bez zbędnej zwłoki złożyć odpowiedni wniosek o ujawnienie w księdze wieczystej praw gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa do działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne. Wynika to z samego brzmienia tego przepisu, w którym ustawodawca posłużył się zwrotem "organ składa". Nie jest to zatem możliwość złożenia wniosku, lecz obowiązek jego złożenia w celu ujawnienia aktualnego stanu prawnego przejmowanej nieruchomości. Nadto przywołana regulacja prawna powoduje, że fakt przejścia działek pod drogi publiczne na podstawie art. 98 powołanej ustawy jest rozstrzygany przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd bada, czy przedłożona decyzja jest ostateczna i wykonalna (art. 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami), tj. czy rodzi skutek w postaci przejścia wydzielonych działek pod konkretne drogi publiczne na własność odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego. Jeżeli sąd ten uzna, że te przesłanki wystąpiły, to orzeka o wykreśleniu dotychczasowego właściciela nieruchomości z księgi wieczystej oraz o wpisie nowego właściciela nieruchomości do księgi wieczystej. Wówczas jest już pewne, kto jest nabywcą praw z decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości. W takiej sytuacji dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznego daje podstawę do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działki z mocy prawa na rzecz takiego podmiotu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1857/14, LEX nr 1779026). Taka konstrukcja prawna zbliżona jest do konstrukcji prawnej zasiedzenia nieruchomości, które następuje (z mocy prawa) z upływem określonego w Kodeksie cywilnym terminu, jednakże by móc się skutecznie powołać na fakt nabycia własności nieruchomości w drodze zasiedzenia, niezbędne jest jego stwierdzenie w prawomocnym orzeczeniu właściwego sądu cywilnego.

Strona skarżąca ma rację, twierdząc, że przy nabyciu z mocy prawa własności nieruchomości wpis prawa własności do działu II księgi wieczystej ma tylko charakter deklaratoryjny, jednakże musi istnieć dowód (dokument), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości, który stanowi w takim przypadku podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 czerwca 2012 r. sygn. I OSK 986/11). W niniejszej sprawie tym dokumentem jest, w ocenie strony skarżącej, ostateczna decyzja podziałowa, która jednak bezpośrednio nie dotyczy działki nr [...], lecz działki nr [...], z której, jak twierdzi skarżące Miasto, powstała dopiero m.in. działka nr [...]. W ocenie Sądu, aby Miasto w postępowaniu administracyjnym mogło powołać się na skutki prawne tej decyzji w celu skutecznego dochodzenia swoich praw, konieczne jest uprzednie ujawnienie tych praw w księdze wieczystej. Pogląd ten Sąd opiera również na wykładni systemowej, w tym art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (t.j. z 2017 r. Dz. U. poz. 1007). Z przepisu tego wynika domniemanie, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być obalone w postępowaniu sądowym, w tym przede wszystkim w postępowaniu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2011 r. sygn. akt III CZP 123/10, OSNC 2011/9/96 i cyt. tam orzecznictwo; H. Ciepła, Komentarz do art. 626 (2) Kodeksu postępowania cywilnego, LEX 2013, teza 10). W razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W ocenie Sądu orzekającego domniemanie to nie może być obalone ani w postępowaniu administracyjnym, ani w postępowaniu sądowoadministracyjnym (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 6 kwietnia 1999 r. sygn. akt IV SA 2338/98, 23 czerwca 2006 r. sygn. akt I OSK 1010/05, 21 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 1630/07, 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt I GSK 1366/12, 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 199/14, CBOSA). Warunek wpisu prawa nabywcy w księdze wieczystej jest ściśle związany z naturą odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną. Odszkodowanie ma stanowić ekwiwalent za utracone prawo własności. Raz jeszcze podkreślić należy, że dopóki przejście prawa nie jest potwierdzone wpisem w księdze wieczystej, podmiot publiczny nie może legitymować się w relacjach z innymi osobami i organami tytułem prawym do nieruchomości przeznaczonej pod drogę.

W tym miejscu należy podkreślić, że w przypadku gdy dla danej nieruchomości prowadzona jest księga wieczysta, to o stanie własności decydują wpisy dokonane w dziale II księgi wieczystej. W myśl art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Natomiast art. 3 ust. 1 tej ustawy stanowi, że domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Konsekwencją zasady ustanowionej w tym przepisie jest domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych. Jak wskazuje się w doktrynie, domniemanie prawne zgodności wpisu w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym należy do naczelnych zasad prawa materialnego dotyczącego ksiąg wieczystych. Domniemanie to jest nieodłącznym atrybutem ksiąg wieczystych i idzie ono w parze z ustrojową funkcją ustalania stanu prawnego nieruchomości w trybie wpisu do księgi wieczystej oraz zasadą jawności ksiąg wieczystych (por. E. Gniewek w: System prawa prywatnego, Praw Rzeczowe, Tom 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2007, s. 113, 120-123 i 135).

Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2004 r. SK 57/2003 (OTK ZU 2004/7A poz. 69) wskazał, że to domniemanie wyraża jedną z fundamentalnych zasad prawa wieczystoksięgowego, która jakkolwiek nie stanowi elementu instytucji rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, to w istotny sposób ją uzupełnia, tworząc spójny system materialnego prawa ksiąg wieczystych. Trybunał podkreślił, że domniemanie zgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym prowadzi do odwrócenia reguł dowodowych, bowiem jego wprowadzenie oznacza, iż nie jest w tym wypadku konieczne wykazanie prawdziwości wpisu przez osobę, która ma w tym interes prawny, ale wykazanie przez stronę przeciwną niezgodności wpisu z rzeczywistym stanem prawnym. Taki pogląd dominuje także w orzecznictwie Sądu Najwyższego (wyroki z dnia 10 grudnia 1993 r. sygn. akt I CRN 202/93, z dnia 6 grudnia 2000 r. sygn. akt III CKN 325/2000, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 21 marca 2001 r. sygn. akt III CKN 325/2000, wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV CSK 177/2005 i uchwałę składu siedmiu sędziów z dnia 18 maja 2010 r. III CZP 134/2009 OSNC 2010/10 poz. 131). Jednakże do czasu skutecznego obalenia domniemania z art. 3 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wiązało ono będzie wszystkich, w tym organy administracji i sądy. Dopóki domniemanie to nie zostanie obalone, to osoba, której prawo własności jest ujawnione w księdze wieczystej, ma podstawę do powoływania treści wpisu księgi wieczystej w celu wykazania stanu prawnego danej nieruchomości. W ocenie Sądu uwzględnienie omawianych zasad jest konieczne w postępowaniu administracyjnym, w którym podejmowane rozstrzygnięcie pozostaje w związku ze stanem prawnym nieruchomości. Pamiętać przy tym należy, że obalenie domniemania, wynikającego z wpisu w księdze wieczystej, może nastąpić w procesie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym (art. 10 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece) jedynie, jeśli chodzi o uzgadniane wpisów aktualnych, podczas gdy jeśli wpis ma charakter już historyczny, to jedyną drogą dla wykazania jego nieprawidłowości jest proces o ustalenie prowadzony w trybie art. 189 k.p.c.

Podsumowując, zgodnie z treścią księgi wieczystej, na dzień ostateczności decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi, przedmiotowa nieruchomość wpisana była jako własność "[...]" Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Wpis do księgi wieczystej, zgodnie z treścią art. 6268 kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.) jest zaś orzeczeniem sądu cywilnego, którego treść, zgodnie z art. 365 k.p.c., wiąże wszystkie inne sądy oraz organy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Łodzi z dnia 27 grudnia 2012 r. sygn. akt I ACa 800/12). Dodatkowo, jak już było to wyjaśniane na podstawie art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece, domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Z tej przyczyny organ administracyjny nie ma możliwości, aby w toku postępowania, jakie przed nim się toczy, dokonywać odmiennych ustaleń prawnych od tych, jakie wynikają z prawomocnych orzeczeń sądowych, w tym z wpisów dokonanych w księdze wieczystej. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 kwietnia 1999 r. (sygn. akt IV SA 2338/98), a który to pogląd podziela również skład orzekający w niniejszej sprawie, zasada wyrażona w art. 3 ustawy z 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece wyklucza jakąkolwiek kontrolę w postępowaniu administracyjnym dotyczącą treści wpisów własności w tychże księgach (por. także wyrok NSA z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2100/14). Biorąc pod uwagę omówioną regulację prawną Sąd uznał prawidłowość zaskarżonej decyzji.

Ze względu na podniesione w skardze zarzuty wyjaśnić również należy, że jak wynika z akt sprawy, strona skarżąca od dnia wydania w 2005 r. decyzji podziałowej aż do dnia rozpatrzenia w dniu [...] listopada 2020 r. (czyli przez ponad 14 lat) złożonej skargi, nie złożyła żadnego zastrzeżenia do właściwej księgi wieczystej oraz nie podjęła żadnych czynności zmierzających do uregulowania treści księgi wieczystej i ujawnienia swoich praw co do działki nr [...]. Na dzień wydania decyzji Wojewody z dnia [...] maja 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi, w dziale II księgi wieczystej nr [...] jako właściciele przedmiotowej działki nr [...]wpisani byli "[...]" Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. Zarzuty te są szczególnie niezrozumiałe w sytuacji, w której, jak twierdzi strona skarżąca, skutecznie podjęła czynności w celu ujawnienia swoich praw właścicielskich w stosunku do innych działek powstałych z podziału tej samej działki nr [...]. Należy przy tym podkreślić, że wpis w księdze wieczystej działek nr [...] i [...], na który powołuje się strona skarżąca, został dokonany dopiero w 2011 r.

Strona skarżąca podnosi także, że za nieruchomość przejętą na mocy decyzji podziałowej wypłaciła już odszkodowanie, co wynika z pisma z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz dwóch porozumień z dnia [...] lipca 2005 r. Wobec powyższego, według skarżącego, roszczenie z tytułu przejęcia przedmiotowej nieruchomości zostało zaspokojone, a spółkom [...] Sp. z o.o. oraz [...] 1 Sp. z o.o. [...] sp.k., w dniu uostatecznienia się decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej, tj. w dniu [...] listopada 2008 r., nie przysługiwało prawo do otrzymania odszkodowania. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że wszelkie roszczenia wynikające z powołanych dokumentów i ewentualne spory powstałe na tym tle winny być rozstrzygane we właściwym postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu administracyjnym.

Skarżące Miasto słusznie zauważa, że Minister w zaskarżonej decyzji, rozważając przymiot strony, pisze o Prezydencie [...] a nie o Mieście [...] jako jednostce samorządu terytorialnego, jednak w ocenie Sądu uchybienie to pozostaje bez wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Ponadto stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym prezydent miasta na prawach powiatu posiada uprawnienia do działania jako organ powiatu, tj. starosta, zaś na podstawie art. 26 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym jest organem wykonawczym gminy. W konsekwencji tych rozwiązań prawnych prezydent miasta łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego oraz samorządu powiatowego. Prezydent miasta na prawach powiatu jest więc jednocześnie starostą. Zgodnie zaś z treścią art. 34 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym starosta (prezydent miasta w miastach na prawach powiatu) organizuje pracę zarządu powiatu i starostwa powiatowego, kieruje bieżącymi sprawami powiatu oraz reprezentuje powiat na zewnątrz. Sąd w rozpatrywanej sprawie nie ma wątpliwości, że Prezydent [...] składając odwołanie, występował w imieniu Miasta, a nie własnym i taką jego rolę uznawał organ odwoławczy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa, wyjaśnić należy, że z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o uprawnieniach wynikających z tego przepisu. Rzeczywiście organ II instancji obowiązku tego nie wypełnił, ale biorąc pod uwagę, że organ ten nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego i swoje rozstrzygnięcie oparł o zebrany w sprawie materiał dowodowy, to w ocenie Sądu nieprawidłowość ta nie miała wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W szczególności dokument, na który powołuje się skarżące Miasto, znajduję się w zebranym w sprawie przez organ I instancji materiale dowodowym.

Biorąc po uwagę, że odmowa uznania legitymacji prawnej strony skarżącej w niniejszym postępowaniu odszkodowawczym jest spowodowany wieloletnim zaniechaniem skarżącego Miasta w ujawnieniu prawa własności w księdze wieczystej, za nieuzasadniony Sąd uznał także zawarty w skardze zarzut naruszenia przez organy orzekające w niniejszej sprawie art. 165 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji

W sytuacji, w której procedura opisana w art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie została w całości przeprowadzona, ponieważ jednostka samorządu terytorialnego nie zwróciła się do sądu wieczystoksięgowego o ujawnienie w księdze wieczystej wynikającego z decyzji podziałowej prawa własności nieruchomości drogowej, w obiegu prawnym pozostają zarówno wpis poprzedniego właściciela w księdze wieczystej, jak i ostateczna decyzja podziałowa, skutkująca przejściem prawa własności z mocy prawa. Wynikające z takiego stanu rzeczy problemy prawne muszą być rozstrzygane odrębnie w każdym postępowaniu dotyczącym nieruchomości. Sądowi znane są orzeczenia sądów administracyjnych, w których wskazywano, że brak wpisu w księdze wieczystej nie stanowi przeszkody w rozpatrzeniu wniosku byłego właściciela o odszkodowanie za przejście własności nieruchomości na skutek decyzji podziałowej. Należy jednak podkreślić, że w takich sytuacjach zarówno uprawnienie do odszkodowania, jak i samo przejście prawa własności były konsekwencją tej samej decyzji podziałowej. W rozpatrywanej sprawie roszczenia odszkodowawcze związane są z decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi. Wynikająca z tej decyzji zmiana właściciela została przy tym już uregulowana odpowiednim wpisem w księdze wieczystej. Skarżące Miasto oczekuje, że organ orzekający o odszkodowaniu wynikającym z decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi zakwestionuje istniejący w dniu wydania decyzji o lokalizacji drogi wpis w księdze wieczystej i będzie we własnym zakresie rozstrzygał spór o własność przejętej nieruchomości, badając skutki prawne odrębnej decyzji podziałowej. Zdaniem Sądu oczekiwanie to nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Dopuszczenie badania w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji możliwość odmiennej oceny podstawowej przesłanki warunkującej możliwość uzyskania odszkodowania, czyli ustalania przez organ komu na konkretną datę przysługiwało prawa własności nieruchomości, oznaczałoby zdaniem Sądu wkraczanie władzy administracyjnej w sferę poddaną władzy sądowniczej. Oznaczałoby też akceptację dla równoległego funkcjonowania sprzecznych ze sobą rozstrzygnięć. Dlatego podkreśla się, że Sąd Najwyższy, wypowiadając się o możliwości wzruszenia przywołanego domniemania w każdej sprawie (np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2006 r. sygn. akt IV CSK 177/05), do której to koncepcji odwołuje się strona skarżąca, miał na myśli sprawę cywilną, a nie administracyjną (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 746/15, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 2779/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

Zdaniem Sądu w kompetencji organu administracji publicznej prowadzącego postępowanie administracyjne nie leży rozstrzyganie ewentualnego sporu o prawo wpisane do księgi wieczystej, który jest sporem z zakresu prawa cywilnego (art. 1 w zw. z art. 2 § 1 k.p.c.). Takie stanowisko zostało zaprezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 25 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2116/17, 28 stycznia 2005 r. sygn. akt I OSK 1064/04, 2 kwietnia 2008 r. sygn. akt I OSK 579/07, 22 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1823/11, 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 499/11).

Wbrew zarzutom skargi organy administracji publicznej prowadziły przedmiotowe postępowanie administracyjne w sposób prawidłowy, dokładnie ustaliły stan faktyczny i prawny w sprawie, a także właściwie zastosowały zarówno przepisy procedury administracyjnej (w tym i powołane w skardze), jak i przepisy prawa materialnego, a powody podjętych rozstrzygnięć, w zgodzie z art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco przedstawiły w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2020 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów.

Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.