Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1075/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 154
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Sałek Sędzia WSA Grażyna Śliwińska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 22 października 2020 r. sprawy ze skargi R. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej też jako "GITD") zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2020 r. nr [...], po rozpoznaniu wniosku R. B. (dalej także jako "wnioskodawca", "skarżący") utrzymał w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] listopada 2019 r. nr. [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr. [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach:

[...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] grudnia 2017 r. nr [...] nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15000 (słownie: piętnaście tysiące złotych) za naruszenie przepisów ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w postaci wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII.

Od powyższej decyzji strona złożyła odwołanie.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy tę decyzję. Wskazał, że w dniu [...] października 2017 r. w W. na drodze krajowej nr [...] (Al. [...]) zatrzymano do kontroli 2-osiowy samochód ciężarowy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował G. G., który wykonywał przejazd drogowy z ładunkiem dodatków do paszy, umieszczonych w workach o łącznej masie 10410 kg (ładunek podzielny), na trasie [...] - [...] - [...]. Przedmiotowy przewóz drogowy wykonywany był na rzecz skarżącego, prowadzącego działalność gospodarczą od firmą: P.. Przebieg kontroli utrwalono protokołem nr [...] z [...] października 2017 r. W wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego stwierdzono nacisk na pojedynczej osi napędowej 13,6 t (po odjęciu 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) i naruszenie dopuszczalnej normatywności pojazdu o 1,8 t (przekroczenie o 10%).

Następnie skarżący wniósł o:

1) uchylenie decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (na podstawie art. 154 § 1 i 2 k.p.a.),

2) wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] (na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 145 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Główny Inspektor Transportu Drogowego po przeprowadzeniu postępowania w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego, decyzją z [...] listopada 2019 r. o nr [...] odmówił jej uchylenia. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2020 r. nr [...]. Została ona następnie zaskarżona do Sądu, który wyda w tej sprawie wyrok z dnia 22 października 2020 r., pod sygn. akt VI SA/Wa 1074/20.

Natomiast Główny Inspektor Transportu Drogowego rozpoznając wniosek złożony na podstawie art. 154 k.p.a., stwierdził, ze brak jest podstaw zastosowania tego trybu i decyzją z [...] listopada 2019 r. nr. [...] odmówił uchylenia decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr. [...].

Od powyżej decyzji skarżący złożył odwołanie, a którym wniósł o uchylenie decyzji organu wydanej w pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji wydanej w drugiej instancji z [...] stycznia 2020 r. nr [...], organ wskazał, że w niniejszej sprawie postępowanie zostało zakończone decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr. [...], którą utrzymano w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] grudnia 2017 r. nr [...]. Wskazał, że z dopuszczalnością zmiany, uchylenia w trybie art. 154 k.p.a., objęte są decyzje ostateczne. Decyzją ostateczną jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zatem organ postanowił rozpatrzyć wniosek strony jako wniosek o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr. [...].

Organ stwierdził, że podstawową zasadą kodeksu postępowania administracyjnego jest określona w art. 16 § 1 kpa, zasada trwałości decyzji ostatecznej. Decyzje ostateczne są trwałe i mogą być zmienione lub uchylone tylko wówczas, gdy wynika to wprost z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego bądź z przepisów prawnych szczególnych, do których kodeks odsyła. Jedną z możliwości uchylenia decyzji jest przewidziana w przepisie art. 155 kpa - decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 154 § 1 i 2 kpa, w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Organ wskazując treść art. 154 k.p.a. podkreślił, że tryb nadzwyczajny postępowania określony w tym przepisie zasadniczo ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a zastosowanie tego trybu w stosunku do decyzji związanych jest wyłączone. W sytuacji, gdy decyzja związana została wydana w postępowaniu zwykłym (jurysdykcyjnym) zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie mogłaby prowadzić do jego naruszenia. Wyjaśnił, że przedmiotem postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1614/08). W sprawie niniejszej fakt uznania pojazdu, którym wykonywany był przejazd, za wykonywany jak bez zezwolenia określonej kategorii wynikało z obowiązujących przepisów, nie stanowiło natomiast uznania organu orzekającego w sprawie, jak również nie odbywało się na zasadzie słuszności, czy zasadzie sprawiedliwości społecznej. Organ stwierdził, że uznanie określonego pojazdu za nienormatywny, a tym samym przejazdu pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia, nie zostało pozostawione, ani swobodnemu uznaniu organu orzekającego w sprawie, ani nie odbywało się na zasadzie słuszności, czy na zasadzie sprawiedliwości społecznej. Jest to materia uregulowana normatywnie i tylko taki przejazd mógł zostać uznany za nienormatywny, który został za taki przyjęty przez prawodawcę w stosownym akcie prawnym, na skutek przekroczenia dopuszczalnych wartości. W związku z powyższym stwierdzono wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia w odpowiedniej kategorii.

GITD podkreślił, że skoro organ wydając decyzję był związany w zakresie zarówno kwalifikacji naruszenia jak i wysokości wymierzonej kary administracyjnej, to decyzja taka nie może być zmieniona w trybie art. 154 k.p.a. W konsekwencji w ocenie organu, brak było podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] maja 2018 r. nr. [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie pomimo ziszczenia się przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie zarzucił naruszenie art. 91 pkt. 3 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie mimo świadomości organu administracji, iż przepisy będące podstawą pierwotnej decyzji były niezgodne z ustawodawstwem unijnym a co za tym idzie nie powinny być stosowane na mocy art. 91 pkt 3 Konstytucji RP a co za tym idzie w uzasadnionym interesie strony było uchylenie dotychczasowej tj. decyzji z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący zarzucił również naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez decyzji, która opierała się na przepisach niezgodnych z ustawodawstwem unijnym a co za tym idzie działanie organu administracji było wbrew zasadzie pogłębiana zaufania obywatela do organów Państwa co miało wpływ na wynik postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jej argumentacja odnosi się raczej do decyzji organu odmawiającej uchylenia decyzji w trybie wznowieniowym, nie zaś do rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji.

Jednakże odnośnie możliwości uchylenia tej decyzji w trybie określonym w art. 154 k.pa. Sąd stwierdza, że stanowisko GITD przedstawione w zaskarżonej decyzji jest zasadne.

Zgodnie z art. 154 § 1 i 2 k.p.a., w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest merytorycznie rozstrzygnięcie sprawy, lecz weryfikacja wydanej w sprawie decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek w tym przepisie wskazanych: słusznego interesu strony lub interesu społecznego. Nie jest, więc to dalsze postępowanie w sprawie już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, lecz zupełnie nowe postępowanie. Nie można, więc w oparciu o art. 154 k.p.a. prowadzić ponownego postępowania wyjaśniającego, co do istoty sprawy, która została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną (por. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., I OSK 1943/18, CBOSA).

Zgodnie z art. 154 k.p.a. decyzja stateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony". Przepis art. 154 § 1 k.p.a., ustanawia dwie przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, ażeby można było wzruszyć decyzję. Musi to być po pierwsze decyzja, która nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania, a po wtóre - za wzruszeniem tej decyzji muszą przemawiać względy interesu społecznego lub słuszny interes strony. Z użycia w przepisie spójnika "lub" wynika, że wystarczą racje interesu społecznego bądź tylko wzgląd na słuszny interes strony, a może być tak, że obydwa te interesy będą zaspokojone zmianą lub uchyleniem decyzji. Wymagania interesu społecznego lub słusznego (a więc kwalifikowanego) interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto możliwe byłoby zastosowanie przyjętego w art. 154 § 1 k.p.a. trybu - skutkującego zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej wówczas, gdy spełnione zostaną dwie przesłanki. Warunek pierwszy jest spełniony, gdy na mocy decyzji ostatecznej żadna ze stron nie nabyła prawa, drugi, gdy przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przy czym niespełnienie pierwszej przesłanki powoduje, że zbędne jest badanie zaistnienia przesłanki drugiej.

Podstawową przesłanką jest przesłanka "nie nabycie prawa przez żadną ze stron". Decyzja nie tworzy prawa, jeżeli rozstrzygnięcie nie kształtuje uprawnienia, jak również nie nakłada obowiązku. Gdy w rozstrzygnięciu nałożono na stronę obowiązek, to ciąży on tylko w zakresie wynikającym z decyzji. Decyzja nakładająca obowiązek jest zatem decyzją tworzącą prawo, a to wyłącza zastosowanie do niej trybu unormowanego w art. 154 k.p.a. Zmiana takiej decyzji może bowiem powodować nałożenie obowiązku w większym wymiarze bądź na mniej korzystnych warunkach (np. zmiana terminu wykonania obowiązku, jego charakteru bądź zakresu), a tym samym może pogorszyć sytuację prawną strony (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wr 831/17).

Sąd zauważa, że granice stosowania art. 154 k.p.a., jako trybu uchylenia decyzji wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 8 listopada 2016 r., sygn. akt. II OSK 2663/15 "(...) tryb nadzwyczajny postępowania określony w art. 154 k.p.a. zasadniczo ma zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne, a zastosowanie tego trybu w stosunku do decyzji związanych jest wyłączone. We wskazanym powyżej trybie mogą być uchylane lub zmieniane decyzje, które mają charakter uznaniowy (porównaj: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006 roku o sygn. akt II OSK 770/05, Legalis nr 84811, czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2008 roku o sygn. akt II OSK 195/08, Legalis nr 122016).

W sytuacji gdy decyzja związana została wydana w postępowaniu zwykłym (jurysdykcyjnym) zgodnie z obowiązującym prawem, wówczas zmiana lub uchylenie decyzji ostatecznej w tym trybie mogłaby prowadzić do naruszenia prawa (por. wyroki NSA z 27.2.2013 r., 11 GSK 2127/11 oraz z 12.2.2014 r., 11 OSK 1932/13 (...)" Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje powyższe stanowisko NSA.

Decyzje o nałożeniu kary pieniężnej podejmowane na podstawie art. 140 aa ust: 1, 3 pkt 1, art. 140 ab ust. 1 pkt 3, lit. c), ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 ze zm.), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.), mają charakter decyzji związanych. Świadczy o tym brzmienie art. 140 aa ust. 1 p.r.d., zgodnie z którym za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, lub niezgodnie z warunkami określonymi dla tego zezwolenia nakłada się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej. Imperatywna forma czasownika "nakłada" wskazuje, że orzekający w takiej sprawie organ administracji nie ma możliwości wyboru rozstrzygnięcia, lecz obowiązany jest w opisanym w tym przepisie stanie faktycznym wymierzyć karę pieniężną, jak to miało miejsce w sprawie zakończonej ostateczną decyzją GITD z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15000 (słownie: piętnaście tysięcy) złotych.

Skoro decyzja ostateczna o nałożeniu kary pieniężnej jest decyzją o charakterze związanym, to nie może zostać zmieniona na mocy art. 154 k.p.a. Tylko w obszarze tzw. "luzu decyzyjnego" wzgląd na interes społeczny lub słuszny interes strony może doprowadzić do uchylenia lub zmiany decyzji. Jeżeli rozstrzygnięcie ostateczne dokonane zostało w sferze ściśle określonej przez prawo, zmiana rozstrzygnięcia na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. nie jest możliwa. Decyzja ostateczna Głównego Inspektora Transportu Drogowego wydana została na podstawie precyzyjnych i jednoznacznych przepisów prawa i o ile można wyeliminować taką decyzję w trybie wznowienia postępowania to działanie w trybie art. 154 k.p.a. nie było właściwe.

Natomiast, odnosząc się do powołanego przez skarżącego wyroku TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17 w sprawie Komisja Europejska przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, należy stwierdzić, że wyrażone w nim stanowisko Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej - wbrew stanowisku skarżącego - nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy, która dotyczy nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 k.p.a. Decyzję ostateczną - wydaną przez GITD [...] maja 2018 r. nr [...] nakładającą na skarżącego karę pieniężną w wysokości 15.000 zł za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII – można było zweryfikować pod kątem jej legalności w postępowaniu wznowieniowym, nie zaś w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 154 k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, że argumentacja strony skarżącej odnośnie podstaw do wznowienia postępowania została podzielona przez tutejszy Sąd, który wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1074/20 uchylił decyzję GITD (z [...] stycznia 2020 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2019 r. o nr. [...]), którymi odmówiono uchylenia w trybie wznowienia postępowania Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr [...]. Jednocześnie Sąd uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2018 r. nr. [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...].

Sąd stwierdza, że stanowisko GITD zaprezentowane w zaskarżonej decyzji jest słuszne, zaś organ nie dopuścił się w toku postępowania naruszeń, które uzasadniałyby konieczność uchylenia skarżonej decyzji.

Jak powyżej wskazano, w postępowaniu wznowieniowym zakończonym przed tutejszym Sądem wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VI SA/Wa 1074/20 uchylił decyzję GITD z [...] stycznia 2020 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2019 r. o nr. [...], zatem skarżący uzyskał satysfakcjonujące dla niego rozstrzygnięcie z uwagi na wyrok TSUE z dnia 21 marca 2019 r., C-127/17.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, a które Sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.