Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SAB/Wa 118/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35 § 1, §2 i §3, art. 36 § 1, art 37 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Tomasz Janeczko Sędzia WSA Monika Kramek po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 listopada 2020 r. sprawy ze skargi I. G.-N., G. N. oraz małoletniego D. N. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. G.-N.i G. N. na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w przedmiocie rozpatrzenia skarg na naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. 1. zobowiązuje Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do rozpatrzenia skarg I. G.-N., G. N. i D. N. z dnia [...] lutego 2019 r. na naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 i wydania aktów w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; 2. stwierdza, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu skarg, o których mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywnę w wysokości 1.000 (słownie: jednego tysiąca) złotych; 5. w pozostałym zakresie oddala skargę; 6. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz każdego ze skarżących (I. G.-N., G. N. i D. N.) kwoty po 260 (słownie: dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] lutego 2019 r. do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęły skargi I. G.-N., G. N.oraz małoletniego D. N. reprezentowanego przez przedstawicieli ustawowych I. G.-N. i G. N.(z dnia [...] lutego 2019 r.) w przedmiocie stwierdzenia - w związku z lotem nr [...] w dniu [...] czerwca 2018 r. na trasie [...]-[...] - naruszenia przez przewoźnika lotniczego przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylającego rozporządzenie (EWG) nr [...].

W piśmie z dnia 20 września 2019 r. skarżący, reprezentowani przez adwokata, wnieśli do Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego ponaglenie na podstawie art. 37 K.p.a., wskazując, że jak dotąd nie otrzymali zawiadomienia o wszczęciu postępowania.

W piśmie z dnia 14 kwietnia 2020 r. Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, wzywając jednocześnie przewoźnika lotniczego do udzielenia w terminie 14 dni wszelkich niezbędnych informacji, a także zawiadamiając strony o wyznaczeniu terminu zakończenia sprawy do 20 września 2020 r. oraz informując, że wyznaczenie tego terminu jest spowodowane "koniecznością zapewnienia stronnym czynnego udziału w postęowaniu".

W dniu 8 maja 2020 r. do Urzędu Lotnictwa Cywilnego wpłynęła, przekazana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skarga I. G.-N., G. N.oraz D. N., reprezentowanych przez adwokata, "na bezczynność postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Ochrony Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego" We wstępnej części skargi, reprezentujący skarżących adwokat, powołując się na art. 50 § 1 oraz art. 54 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził, że "imieniem skarżących wnosi skargę na przewlekłość postępowania administracyjnego prowadzonego przez Komisję Praw Pasażerów Urzędu Lotnictwa Cywilnego" w sprawie skargi złożonej na podstawie art. 205a ust. 1 ustawy Prawo lotnicze w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE.

Skarżący wnieśli o:

1. zobowiązanie Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego do wszczęcia postępowania w sprawie;

2. wymierzenie grzywny na podstawie art. 154 § 1 w zw. z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

3. przyznanie od organu na rzecz każdego ze skarżących sumy pieniężnej na podstawie art. 154 § 7 w zw. z art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w poprzednim roku, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów;

4. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Organ administracji w odpowiedzi (z dnia 8 czerwca 2020 r.) na skargę wniósł o wezwanie skarżących do uzupełniania braków formalnych skargi polegających na: niedołączeniu pełnomocnictwa i dowodu uiszczenia opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, niewskazaniu nr PESEL skarżących, niedołączeniu do skargi dowodów uiszczenia wpisów od skargi oraz niewskazaniu uczestnika postępowania, za którego należałoby uznać przewoźnika lotniczego, oraz jego numeru w Krajowym Rejestrze Sądowym. W przypadku nieuzupełnienia wymienionych braków pomimo wezwania Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego wniósł o odrzucenie skargi.

"Z ostrożności procesowej" organ administracji wniósł tekże o oddalenie skargi. Argumentując za tym wnioskiem podkreślił, że poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedłożone w toku postępowania i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Zaznaczył, że z uwagi na zmianę stanu prawnego i stanowisko Sądu Najwyższego w kwestii terminu przedawnienia roszczeń cywilnoprawnych wynikających z przepisów rozporządzenia (WE) nr 261/2004, Prezes ULC jest zobowiązany do rozpatrywania roszczeń, które są jednocześnie oceniane przez sądy powszechne, bądź roszczeń oddalonych już prawomocnym orzeczeniem sądu powszechnego. Dalej skupił się na wykazaniu skomplikowanego charakteru prowadzonych spraw oraz podkreśleniu ilości rozpatrywanych skarg w relacji do niewystarczającej i zmieniającej się obsady kadrowej urzędu obsługującego organ administracji. Podkreślił, że jego działanie nie jest nacechowane złą wolą, lecz spowodowane "ogromną" ilością rozpatrywanych spraw. Organ administracji ze niecelowe uznał również wymierzenie mu grzywny lub przyznanie na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Wskazał wreszcie, że w okresie od 31 marca 2020 r. do 16 maja 2020 r. przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie stosowało się, co wynikało z art. 15zzs ust. 10 ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że działający za skarżących adwokat, chociaż oznaczył przedmiotową skargę jako skargę "na bezczynność", to w jej petitum zażądał stwierdzenia przewlekłości postępowania. W komparycji wyroku Sąd określił jednak przedmiot zaskarżenia jako "skarga na bezczynność", ponieważ całościowa analiza skargi oraz akt postępowania administracyjnego wskazuje, że przedmiotem sprawy jest bezczynność w rozpatrzeniu skarg na przewoźnika lotniczego z dnia [...] lutego 2019 r. Nalży bowiem zauważyć, że stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej powoływana jako P.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 (m.in. w sprawach rozstrzyganych w formie decyzji administracyjnych – przyp. Sądu). Określony w art. 149 P.p.s.a. katalog rozstrzygnięć w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest natomiast ten sam, niezależnie od tego, czy sąd stwierdzi bezczynność, czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Istota skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania sprowadza się bowiem do kontroli postępowania prowadzonego przez organ administracji w kontekście zasady określonej w art. 12 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. W przypadku tego typu skargi sąd ocenia zatem prowadzone postępowanie w aspekcie czasowym, przy czym rozumianym zarówno, jako niedochowanie terminu określonego w art. 35 lub przepisach szczególnych, albo wskazanego zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność – zob. art 37 § 1 pkt 1 K.p.a.), jak i jako prowadzenie postępowania nieefektywnie, bez wymaganej "koncentracji" podejmowanych czynności, pomimo dochowania terminów, o których wyżej mowa (przewlekłość – zob. art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.). Skarga przewidziana w art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. to zatem jeden środek prawny służący zwalczaniu szeroko rozumianej "opieszałości" organu administracji w prowadzonym postępowaniu. Wyodrębnienie we wskazanych przepisach K.p.a. dwóch form owej opieszałości nie ma jednak znaczenia dla określenia granicy sprawy wszczętej skargą, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 K.p.a. To bowiem opieszale (czy to przez niedochowanie terminów, czy to przez prowadzenie postępowania dłużej niż to konieczne) – w ocenie skarżącego - prowadzone postępowanie wyznacza granice sprawy, którymi związany jest sąd administracyjny. Jednakże nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 P.p.s.a.), sąd zobowiązany jest do oceny, czy w postępowaniu tym doszło do bezczynności, czy do przewlekłego prowadzenia postępowania (co skutkuje uwzględnieniem skargi na podstawie art. 149 P.p.s.a.), czy też nie doszło do żadnej z tych form "opieszałości" organu administracji (co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.) (zob. też wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 15 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 2400/19, z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 255/16, z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 709/12 oraz prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SAB/Wa 457/15 z aprobującą glosą J. Chmielewskiego – publ. OSP 2017/7-8/69; a także: R. Suwaj, "Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej", Warszawa 2014 r., str. 211).

Wziąwszy powyższe pod uwagę, Sąd dokonał kontroli działania Prezesa Urzędu Lotnictwa, która doprowadziła do konkluzji, że pozostaje on w bezczynności, która ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przed przystąpieniem do uzasadnienia orzeczenia zawartego w sentencji wyroku, z uwagi na zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosek o odrzucenie skargi, należało jednak odnieść się do kwestii dopuszczalności skargi.

Trzeba zatem zauważyć, że zgodnie z art. 46 § 3 P.p.s.a. do pisma należy dołączyć pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis, jeżeli pismo wnosi pełnomocnik, który w danej sprawie nie złożył jeszcze tych dokumentów przed sądem. Wedle z kolei art. 46 § 2 pkt 1 lit. b P.p.s.a., gdy pismo strony jest pierwszym pismem w sprawie (takim pismem jest przedmiotowa skarga – przyp. Sądu) to powinno zawierać numer PESEL strony wnoszącej pismo, będącej osobą fizyczną, oraz numer PESEL jej przedstawiciela ustawowego, jeżeli są obowiązani do jego posiadania albo posiadają go, nie mając takiego obowiązku.

Stosownie do treści art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi, sąd odrzuca tę skargę, co wynika z art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a.

Jak wynika z akt sprawy, przewodniczący wezwał skarżących do uzupełnienia braków formalnych skargi poprzez złożenie do akt sprawy pełnomocnictw oraz podanie numerów PESEL, a braki te zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie.

Dalej należy wskazać, że w myśl art. 32 P.p.s.a. w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Wedle jednak art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony.

Postępowanie, w stosunku do którego I. G.-N., G. N. oraz D. N. zarzucają Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego bezczynność dotyczy rozparzenia ich skarg na naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. ustanawiającego wspólne zasady odszkodowania i pomocy dla pasażerów w przypadku odmowy przyjęcia na pokład albo odwołania lub dużego opóźnienia lotów, uchylające rozporządzenie (EWG) nr [...] (Dz. U. [...] z 2004 r. Nr [...], str. [...] z ze zm.). Ochrona interesu prawnego skarżących poprzez złożenie przedmiotowej skargi oznacza w tej sytuacji realizację ich prawa do uzyskania w przewidzianym terminie wiążącego rozstrzygnięcia w sprawie skarg z dnia [...] lutego 2019 r., w których wnieśli o przyznanie odszkodowania, o którym mowa w art. 7 powołanego rozporządzenia. Wynik postępowania sądowego dotyczy więc w tym przypadku (skargi na bezczynność) wyłącznie interesu prawnego skarżących. Dlatego w przedmiotowym postępowaniu prawa strony przysługują tylko I. G.-N, G. N. i D. N. oraz organowi administracji.

Wymienione przez organ administracji "braki" w postaci niedołączenia do skargi dowodów uiszczenia wpisów oraz dowodów uiszczenia opłat skarbowych od pełnomocnictw nie są brakami formalnymi skargi w rozumieniu przepisów P.p.s.a. Jak natomiast wynika z akt sprawy skarżący uiścili na wezwanie wpisy od skargi.

Jeśli chodzi o istotę przedmiotowej sprawy, w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 205a ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. - Prawo lotnicze (Dz. U. z 2018 r. poz. 1183 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r., Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego rozpatrywał skargi, o których mowa w art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE. Zgodnie tym przepisem, bez uszczerbku dla art. 12, każdy pasażer może wnieść do każdego organu wyznaczonego na podstawie ust. 1 lub do każdego innego właściwego organu wyznaczonego przez Państwo Członkowskie, skargę na naruszenie niniejszego rozporządzenia, które miało miejsce na jakimkolwiek lotnisku znajdującym się na terytorium Państwa Członkowskiego, lub dotyczącą jakiegokolwiek lotu z kraju trzeciego na lotnisko znajdujące się na tym terytorium. Stosownie do treści art. 205b ust. 1 Prawa lotniczego w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2019 r. w razie złożenia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1, Prezes Urzędu stwierdzał, w drodze decyzji administracyjnej: 1) brak naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego albo 2) naruszenie prawa przez przewoźnika lotniczego, określając zakres nieprawidłowości oraz nakładając karę, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określał również obowiązek i termin jego usunięcia.

Dział Xa ("Ochrona praw pasażerów") Prawa lotniczego, w którym zawarto oba powołane przepisy, z dniem 1 kwietnia 2019 r. – mocą art. 1 pkt 147 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo lotnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 235) – zyskał nowe brzmienie. Niemniej, stosownie do treści art. 14 ust. 1 powołanej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się (z wyjątkami, które nie dotyczą rozpoznawanej sprawy – przyp. Sądu) przepisy dotychczasowe. Dlatego w sprawie skarg I.

G.-N., G. N. oraz D. N. z dnia [...] lutego 2019 r. znajdują zastosowanie art. 205a ust. 1 i art. 209b ust. 1 Prawa lotniczego w powołanym wyżej brzmieniu.

Skoro Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego w razie wniesienia skargi, o której mowa w art. 205a ust. 1 Prawa lotniczego wydaje decyzję, o której mowa w art. 205b ust. 1 tej ustawy, to do prowadzonego przez niego postępowania znajdują zastosowanie przepisy K.p.a., co wynika z art. 1 pkt 1 Kodeksu.

Zgodnie z art. 61 § 3 K.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Postępowanie przed Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego w sprawie skarg I. G.-N., G. N. oraz D. N. wniesionych na podstawie art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE zostało zatem wszczęte w dniu wpływu tych skarg do organu administracji, tj. [...] lutego 2019 r. (data prezentaty na skargach).

Jak wynika ze wzmiankowanego wyżej art. 37 § 1 K.p.a. przez bezczynność organu administracji należy rozumieć sytuację, w której nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (art. 37 § 1 pkt 1). Z przewlekłością postępowania mamy natomiast do czynienia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (art. 37 § 1 pkt 2).

Zgodnie z art. 35 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Stosownie do treści art. 35 § 2 K.p.a. niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Wedle natomiast art. 35 § 3 K.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym

- w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. W myśl zaś art. 36 § 1 K.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

Jak wynika z przekazanych Sądowi akt sprawy, Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego nie załatwił sprawy w żadnym z terminów określonych w art. 35 K.p.a. Dopiero [...] kwietnia 2020 r., tj. rok i dwa miesiące po wpływie skarg, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i wezwał przewoźnika lotniczego do udzielenia informacji. W zawiadomieniu tym organ powołał się wprawdzie m.in. na art. 36 § 1 K.p.a. i wyznaczył termin zakończenia sprawy na 20 września 2020 r., jako przyczynę opóźnienia podał jednak konieczność zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu. Czynności organu administracji związane z zawiadamianiem stron o wszczęciu postępowania, czy możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym są tymczasem czynnościami dokonywanymi w każdym postępowaniu prowadzonym w oparciu o przepisy K.p.a. i "mieszczą się" w terminach określonych w art. 35 § 2 i § 3 tej ustawy. Wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy po roku i dwóch miesiącach od wszczęcia postępowania w tej sprawie, z podaniem przyczyny stanowiącej rutynową czynność podejmowaną w każdym postępowaniu administracyjnym, nie stanowi więc wyznaczenia terminu zgodnie z art. 36 § 1 K.p.a. Nie wpływa zatem na kwalifikację działania (zaniechania) organu administracji, jako bezczynności w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a.

Na ocenę postępowania prowadzonego przez Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w kontekście przyjęcia, że dopuścił się i pozostaje w bezczynności, nie miały również znaczenia art. 15zzs ust. 1 pkt 6 oraz art. 15zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm. – zm. wyn. z Dz. U. poz. 568: art. 1 pkt 14; dalej powoływana jako ustawa COVID).

Przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID stanowił, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach administracyjnych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczynał się, a rozpoczęty ulegał zawieszeniu na ten okres. Wedle zaś art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy COVID w okresie, o którym mowa w ust. 1 przepisów o bezczynności organów oraz o obowiązku organu i podmiotu, prowadzących odpowiednio postępowanie lub kontrolę, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosowało się.

Przepis art. 15zzs został dodany do ustawy COVID mocą art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 568). Ustawa z dnia 31 marca 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 31 marca 2020 r. i zgodnie z art. 101 z tym dniem weszła w życie (z wyjątkami niedotyczącymi art. 1 pkt 14 w zakresie dodanego art. 15zzs).

Zgodnie jednak z art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) art. 15zzs ustawy COVID został uchylony. W art. 68 ust. 7 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. zastrzeżono, że terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. została opublikowana w Dzienniku Ustaw z dnia 15 maja 2020 r. i zgodnie z art. 76 (z wyjątkami niedotyczącymi art. 46 pkt 20) weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. 16 maja 2020 r.

W konsekwencji powyższego terminy, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., których bieg uległ zawieszeniu zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy COVID, rozpoczęły biec dalej od 24 maja 2020 r. mimo to, że stan epidemii wprowadzony na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej mocą § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) nie został odwołany.

W związku z uregulowaniami zawartymi w powołanych przepisach okres od 31 marca 2020 r. (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 16 października 2020 r. sygn. akt I GZ 276/20, z dnia 13 października 2020 r. sygn. akt I OZ 602/20, z dnia 2 października 2020 r. sygn. akt I OZ 634/20, z dnia 14 lipca 2020 r. sygn. akt II OZ 462/20; niepublikowane) do 24 maja 2020 r. nie został wliczony do czasu bezczynności, której dopuścił się Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego.

Nie zmienia to jednak faktu, że organ administracji nie załatwił sprawy przez ponad rok i jeden miesiąc od wszczęcia postępowania do momentu zawieszenia biegu terminów, o których mowa w art. 35 § 3 K.p.a., zaś po ponownym rozpoczęciu biegu tych terminów (od 24 maja 2020 r.) sprawa pozostaje niezałatwiona od ponad pięciu miesięcy, chociaż minął już nawet termin wyznaczony (niezgodnie z art. 36 § 1 K.p.a.) w zawiadomieniu z dnia 14 kwietnia 2020 r.

Powyższe, w cenie Sądu, jednoznacznie świadczy o tym, że Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego pozostaje w bezczynności, która ma rażący charakter.

Nie usprawiedliwia "opieszałości" organu administracji w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 K.p.a. podniesiona w odpowiedzi na skargę argumentacja, odwołująca się do bardzo dużej ilości spraw rozpatrywanych przez Prezesa Urzędu do Spraw Lotnictwa Cywilnego i nieadekwatnej do tej ilości obsady kadrowej Urzędu. Realizacja kompetencji organu jest jego prawnym obowiązkiem. Od obowiązku tego nie zwalniają go trudności obiektywne, jak na przykład niewystarczająca obsada kadrowa, czy nawet brak środków pieniężnych. Tego typu przyczyny nie mogą być postrzegane jako przyczyny niezależne od organu w rozumieniu art. 35 § 5 K.p.a., które mogłyby skutkować wyłączeniem okresów ich występowania z terminów określonych powołanych wyżej art. 35 § 2 i § 3 K.p.a. Są to przyczyny pozostające wewnątrz aparatu administracyjnego, jako całości i związane są przede wszystkim z władczym wykonywaniem zwierzchniej władzy Państwa (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1459/17, z dnia 16 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2339/13; z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2390/12. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym bardziej za nieuwzględnieniem przedmiotowej skargi, nie może przemawiać – wywodzona ze zmiany stanu prawnego – "decyzja" kierownictwa urzędu o nadaniu biegu w pierwszej kolejności sprawom skarg wniesionych po 31 marca 2019 r., w których wydawane są postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Nie znajduje oparcia w aktach sprawy twierdzenie organu administracji, że poddał wnikliwej ocenie wszystkie dokumenty przedłożone w toku postępowania i podjął wszelkie starania w celu wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jak bowiem wynika z akt przekazanych Sądowi, jedynymi dokumentami "zgromadzonymi" w toku postępowania są skargi I. G.-N., G. N. oraz D. N. z załącznikami.

Wziąwszy pod uwagę charakter stwierdzonej bezczynności, przejawiający się przede wszystkim w wielokrotnym przekroczeniu (nawet maksymalnego

– dwumiesięcznego) terminu załatwienia sprawy, Sąd za zasadne uznał wymierzenie Prezesowi Urzędu Lotnictwa Cywilnego grzywny.

Jak wynika z art. 149 § 2 P.p.s.a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Sąd nie jest zatem związany wnioskiem strony, ani co do potrzeby, ani co rodzaju zastosowanego środka, ani co do wysokości wnioskowanej kwoty. Jego obowiązkiem jest natomiast rozważanie, który z ww. środków, czy też oba razem, a także w jakiej wysokości, w największym stopniu zrealizuje cel skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Wziąwszy to pod uwagę, Sąd stwierdził, że jakkolwiek okoliczności podniesione w odpowiedzi na skargę były obojętne dla stwierdzenia bezczynności i jej charakteru, to należało je wziąć pod uwagę przy ustaleniu wysokości grzywny. Przy uwzględnieniu tych okoliczności z jednej strony i opisanego wyżej charakteru stwierdzonej bezczynności z drugiej strony, Sąd doszedł do przekonania, że grzywna w wysokości określonej w pkt 4 sentencji wyroku w najwłaściwszy sposób zrealizuje cel dyscyplinujący i represyjny środka określonego w art. 149 § 2 P.p.s.a., a także najlepiej zmobilizuje organ administracji do unikania podobnych uchybień w przyszłości.

Sąd nie stwierdził natomiast podstaw do przyznania na rzecz skarżących sumy pieniężnej. Sąd kierował się przy tym zakresem rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 205a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 205b ust. 1 Prawa lotniczego w zw. z art. 16 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE (w razie uznania zasadności skargi: stwierdzenie naruszenia prawa przez przewoźnika lotniczego, określenie zakresu nieprawidłowości oraz nałożenie kary, o której mowa w art. 209b ust. 1, zaś w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 7, art. 8 ust. 1 lit. a lub art. 10 ust. 2 rozporządzenia nr 261/2004/WE określenie również obowiązku i termin jego usunięcia), które jest niezależne od prawa strony do ubiegania się o odszkodowanie za odwołany lub opóźniony lot.

W tym stanie rzeczy, Sąd:

1. na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji;

2. na podstawie art. 149 § pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 sentencji;

3. na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., orzekł jak w pkt 3 sentencji;

4. na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., orzekł jak w pkt 4 sentencji;

5. na podstawie art. 151 P.p.s.a, orzekł jak w pkt 5 sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 oraz art. 206 P.p.s.a.

Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 205 § 2 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego adwokata lub radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd osobistego stawiennictwa strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że niezbędność oraz celowość poniesionych kosztów postępowania podlega ocenie i jest uwarunkowana okolicznościami konkretnej sprawy (zob. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 sierpnia 2014 r. sygn. akt II FZ 1167/14 – dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 206 P.p.s.a. sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Ustawodawca pozostawił więc uznaniu Sądu decyzje o tym, kiedy zachodzi uzasadniony przypadek, w którym należy odstąpić od zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, zaś częściowe uwzględnienie skargi stanowi tylko przykład pozwalający na zastosowanie instytucji tzw. miarkowania kosztów. W judykaturze, jako inne "uzasadnione przypadki" wskazuje się także m.in.: niewielki wkład pracy pełnomocnika przejawiający się w treści skargi i jej seryjności, czy inicjowanie podobnych postępowań sądowych przez stronę (zob. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II OZ 519/19

– niepublikowane oraz z dnia 13 września 2016 r. sygn. akt I OZ 930/16 - dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; por. również uchwała Sądu Najwyższego z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt III CZP 29/15, OSNC z 2016 r. nr 6, poz. 69.). Z uwagi na to, że art. 206 P.p.s.a. dotyczy kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, o których to kosztach mowa w art. 205 tej ustawy, to obejmuje swym zakresem miarkowanie wysokości wynagrodzenia pełnomocnika.

Wziąwszy powyższe pod uwadze, Sąd stwierdził, że koszty postępowania podlegające zwrotowi na rzecz każdego ze skarżących w zakresie obejmującym wynagrodzenie reprezentującego ich pełnomocnika należało zasądzić w wysokości obniżonej, sięgającej poza stawkę minimalną, określoną w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.), która wynosi 480 zł. Sąd uwzględnił, że adwokat złożył w imieniu skarżących jedną skargę, w której zarzucił bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpatrzeniu skarg złożonych przez troje członków rodziny w związku z jednym lotem, którym podróżowali wspólnie w dniu [...] czerwca 2018 r. Sąd uwzględnił również , że adw. A. S.-O. wielokrotnie wnosił już do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi na bezczynność Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego w rozpatrzeniu skarg na naruszenie rozporządzenia (WE) nr 261/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lutego 2004 r. (przykładowo sprawy o sygn. akt VII SAB/Wa 99/20, VII SAB/Wa 108/20, ). Zarzuty, wnioski i uzasadnienia tych skarg pokrywają się z zawartymi w skardze wniesionej w imieniu I. G.-N., G. N. oraz D. N.

W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, że reprezentujący skarżących adwokat ograniczył nakład pracy oraz zaoszczędził czas niezbędny do sporządzenia skargi. Dlatego, miarkując koszty postępowania na podstawie art. 206 P.p.s.a., Sąd

- tytułem wynagrodzenia pełnomocnika - zasądził na rzecz każdego ze skarżących kwotę po 260 zł, co przy uwzględnieniu, że reprezentował troje skarżących daje kwotę 480 zł równą stawce minimalnej określonej w powołanym wyżej przepisie rozporządzenia z dnia 22 października 2015 r. Do niezbędnych kosztów postępowania Sąd zaliczył także koszty sądowe, tj. uiszczone przez skarżących wpisy od skargi w wysokości po 100 zł.