Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1514/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 1, 4, 5
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Olga Żurawska – Matusiak Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk (sprawozdawca) Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla pkt 2 zaskarżonej decyzji oraz decyzję Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie, w jakim została ona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją; 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego M. J. kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Finansów decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r. poz. 782 ze zm. – dalej jako u.d.i.p.), po rozpatrzeniu wniosku [...] M.J. z H. z siedzibą w W. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, (w pkt 1) uchylił zaskarżoną decyzję w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci pism, w których jedynie załącznik zawiera informację publiczną chronioną bądź informacja zawarta w piśmie lub innym załączniku, nie ma charteru informacji chronionej, (w pkt 2) w pozostałej części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Finansów wskazał, iż pismem z dnia 20 maja 2015 r. [...] M.J. wystąpił do Ministerstwa Finansów z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w postaci "kopii wszystkich pism (wraz z załącznikami) kierowanych przez Ministerstwo Finansów do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów (lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów) w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy numer 2927) od dnia 1 lutego 2015 roku do dnia 20 maja 2015 roku".

W dniu [...] czerwca 2015 r. Minister Finansów wydał decyzję odmawiającą w całości udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej.

Pismem z dnia 17 maja 2015 r. [...] M.J. złożył wniosek o ponowne rozparzenie sprawy, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w pierwszej instancji w całości. W swym wniosku wymieniony wskazał na naruszenie przepisów procesowych tj., art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz 16 ust. 2 u.d.i.p. Ponadto zarzucił kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 5 ust. 1 u.d.i.p., poprzez odmowę udostępnienia całości wszystkich pism wraz ze wszystkimi załącznikami z uwagi na fakt, że pisma zawierają odniesienia do informacji chronionych lub załączniki stanowią takie informacje – zdaniem wnioskodawcy organ zobowiązany był do udostępnienia tych pism, fragmentów pism, załączników do pism, które w jego ocenie nie zawierają informacji chronionych; 2) art. 5 ust. 1 u.d.i.p., art. 7 Konstytucji RP, przepisów dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1988 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego oraz Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, polegające na oparciu decyzji na nieistniejących przepisach dotyczących poufności procedury notyfikacyjnej, względnie rzekomych skutków prawnych oznaczenia dokumentów słowem "LIMITED" i to w sytuacji, gdy dyrektywa 98/34 poufności takiej nie przewiduje oraz na przyjęciu, że organ może odmówić udostępnienia dokumentu stanowiącego informację publiczną ze względu na to, że dokument ten zawiera bezpośrednie odniesienia do informacji, które nie podlegają udostępnieniu zgodnie z art. 5 ust. 1 u.d.i.p.; 3) art. 1 lit. a i art. 2 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji oraz art. 7 Konstytucji RP polegające na przyjęciu, że rozporządzenie to ma zastosowanie do wytworzonych przez polski organ państwowy i skierowanych do innego polskiego organu państwowego pism, a także naruszenie art. 4 ust. 2 tiret trzeci rozporządzenia 1049/2001 polegające na przyjęciu, że opinia szczegółowa Komisji nie podlega ujawnieniu z tego tylko względu, że nawiązuje do skierowanego do Polski zawezwania do usunięcia uchybienia oraz że interes publiczny nie przemawia za ujawnieniem pism Ministra Finansów bezpośrednio odnoszących się do opinii szczegółowej Komisji; 4) naruszenie art. 5 ust. 1 u.d.i.p. polegające na przyjęciu, że przepis ten uzasadnia odmowę udostępnia informacji bezpośrednio odnoszących się do informacji nawiązujących do informacji, do których dostępu można odmówić zgodnie z art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia 1049/2001.

Minister Finansów uznał wniosek odwoławczy za zasadny w części i rozstrzygnięciem z dnia [...] lipca 2015 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ podniósł, iż we wskazanym we wniosku strony z dnia 20 maja 2015 r. o udzielenie informacji publicznej w przedziale czasowym Ministerstwo Finansów wystosowało pięć pism do adresatów wyszczególnionych w tym wniosku:

- pismo z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: projektem odpowiedzi na szczegółową opinię KE i Malty, wystosowaną w trybie art. 9 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, szczegółową opinią KR oraz szczegółową opinią Malty;

- pismo z dnia [...] marca 2015 r. nr [...];

- pismo z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: odpowiedzią na szczegółową opinię KE i Malty, szczegółową opinią KE, wezwaniem do usunięcia uchybienia - uchybienie nr 2010/4010 oraz pismem informującym o przyjęciu przez Radę Ministrów projektu odpowiedzi na szczegółową opinię Komisji Europejskiej;

- pismo z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych notyfikowanym KE w dniu 5 listopada 2014 r. oraz propozycją poprawek do notyfikowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych;

- pismo z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] wraz z załącznikami: pismem Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz projektem poprawek uzgodnionych z Rządowym Centrum Legislacji.

W zakresie punktu 1 sentencji niniejszej decyzji, tj. uchylenia zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci pism kierowanych przez Ministerstwo Finansów do Rady Ministrów, Prezesa Rady Ministrów lub Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r. - w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, Minister Finansów podzielił stanowisko strony, iż w sytuacji, gdy jedynie załącznik do pisma ma charakter informacji chronionej, udostępnieniu podlegać powinno pismo z pominięciem samego załącznika.

W związku z powyższym Minister Finansów wymienił te spośród ww. pism i złączników, które należało wnioskodawcy udostępnić.

Odnośnie pkt 2 sentencji decyzji, tj. utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2015 r. w części odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w postaci pism kierowanych do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz na Komitet Stały Rady Ministrów w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r. - w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych - które w sposób bezpośredni odnosiły się do przekazanej przez Komisję Europejską - zgodnie z art. 9 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych - opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, dotyczącej notyfikowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (notyfikacja 2014/53 7/PL), Minister Finansów podtrzymał stanowisko wyrażone w ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r.

W związku z powyższym odmówił udostępnienia następujących dokumentów:

- pisma Podsekretarza Stanu w Ministerstwie Finansów z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] wraz z dwoma spośród trzech załączników, tj. projektem odpowiedzi na szczegółową opinię KE i Malty, wystosowaną w trybie art. 9 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz opinią szczegółową Komisji Europejskiej (udostępnieniu podlegał załącznik do przedmiotowego pisma w postaci opinii szczegółowej Malty);

- pisma Ministra Finansów z dnia [...] marca 2015 r. nr [...];

- pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...];

- załącznika do pisma Ministra Finansów z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w postaci pisma Ministra Finansów z dnia [...] kwietnia 2015 r.

Minister Finansów podkreślił, iż w zakreślonym przez wnioskodawcę przedziale czasowym, tj. od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r., w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (druk sejmowy numer 2927), do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz na Komitet Stały Rady Ministrów kierowane były pisma, które w sposób bezpośredni odnosiły się do przekazanej przez Komisję Europejską - zgodnie z art. 9 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych - opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, dotyczącej notyfikowanego projektu ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych (notyfikacja 2014/53 7/PL). Wystosowana przez Komisję Europejską opinia szczegółowa nawiązuje do skierowanego w dniu 21 listopada 2013 r. do Polski przez Komisję Europejską zawezwania do usunięcia uchybienia dotyczącego polskiego prawa ograniczającego dostęp do gier hazardowych, poprzez powtórzenie sformułowanych wówczas - zastrzeżeń Komisji Europejskiej do niektórych z obowiązujących na gruncie prawa polskiego rozwiązań, oraz powołanej przez KE argumentacji.

Zgodnie ze stanowiskiem Komisji Europejskiej wyrażonym w odpowiedzi na prośbę Ministerstwa Finansów o ocenę kwestii możliwości udostępnienia tekstu wezwania do usunięcia uchybienia, skierowanego do władz RP w ramach tego uchybienia, "dokument przedmiotowy jest w pełni objęty uregulowaniami wynikającymi w art. 4 ust. 2 tiret trzecie rozporządzenia (WE) nr 2011/1049 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu, Rady i Komisji, wedle którego Instytucje odmówią dostępu do dokumentu, jeśli ujawnienie go naruszyłoby ochronę: (...) celu kontroli, śledztwa czy audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny". Komisja Europejska stwierdziła, iż przedwczesne udostępnienie tekstu przedmiotowego dokumentu mogłoby negatywnie wpłynąć na dialog pomiędzy władzami Rzeczypospolitej Polskiej a Komisja, mający na celu znalezienie rozwiązania, jak też podkreślenie przez KE wagi klimatu obopólnego zaufania pomiędzy Komisją a państwem członkowskim przez cały okres trwania postępowania w sprawie uchybienia, aż do definitywnego zamknięcia sprawy".

Zatem z uwagi na fakt, że opinia szczegółowa swym zakresem obejmuje zastrzeżenia wyrażone w wezwaniu do usunięcia uchybienia, należało przypisać jej ten sam przymiot, jaki posiada wezwanie do usunięcia naruszenia względem którego KE poczyniła przytoczone powyżej obiekcje co do możliwości jego udostępnienia.

W świetle powyższego, zdaniem Ministra Finansów, zachodziły podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej żądanej przez [...] M.J.. Z treści wniosku [...] M.J. nie wynikało również, by za ujawnieniem żądanych dokumentów przemawiał interes publiczny. Tym samym w zakresie udostępnienia ww. dokumentów należało mieć na uwadze zasady i normy udostępniania dokumentów wynikające z ww. rozporządzenia.

Organ stanął na stanowisku, że niniejszej sprawie nie znajdowała uzasadnienia argumentacja podniesiona przez stronę, zgodnie z którą Minister Finansów dokonał błędnych ustaleń co do objęcia procedury notyfikacyjnej 2014/537/PL rygorem poufności, mimo iż z oficjalnych pism Ministra Finansów i Ministra Gospodarki wynika, że rygor taki nie został zastosowany. Nie ulega bowiem kwestii, że procedura notyfikacyjna 2014/537/PL nie została takim rygorem objęta. Minister Finansów nie opierał dokonanego w pierwszej instancji rozstrzygnięcia na rzekomych ustaleniach co do rygoru poufności, a jedynie na szczególnym charakterze wystosowanej przez Komisję Europejską opinii szczegółowej. Podstawą dla odmowy udostępnienia ww. pism i załączników do pism Ministerstwa Finansów był bowiem fakt, iż w sposób bezpośredni traktują one bądź nawiązują do opinii szczegółowej Komisji Europejskiej, która bezpośrednio odnosi się do skierowanego w dniu 21 listopada 2013 r. do Polski przez Komisję Europejską zawezwania do usunięcia uchybienia dotyczącego polskiego prawa ograniczającego dostęp do gier hazardowych. Jak zaznaczono, w zakresie udostępnienia wnioskowanych dokumentów na uwadze mieć należało normy i zasady udostępniania dokumentów wynikające z rozporządzenia (WE) nr 1049/200 1 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji (Dz. U. L 145 z 31.5.2001), jak i jednoznaczne stanowisko Komisji Europejskiej w kwestii możliwości udostępnienia treści wezwania Komisji Europejskiej do udzielania informacji w sprawie przepisów prawa krajowego ograniczających świadczenie niektórych usług hazardowych, skierowanego do Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 20 listopada 2013 r. Stosownie do treści art. 2 ust. 3 ww. rozporządzenia, stosuje się je do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej. Zgodnie z cytowanym już powyżej art. 4 ust. 2 tiret trzecie ww. rozporządzenia, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia interes publiczny. Zatem wezwanie do usunięcia uchybienia jest dokumentem objętym uregulowaniami wynikającymi z art. 4 ust. 2 tiret trzecie ww. rozporządzenia.

Decyzja Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W skardze pełnomocnik skarżącego zarzucił zaskarżonej decyzji:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niewskazaniu przez organ administracji pełnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a w szczególności na niewskazaniu jaki konkretnie przepis stanowił podstawę odmowy udostępnienia dokumentów, co do których utrzymana w mocy została decyzja z dnia 3 czerwca 2015 r., co uniemożliwia prawidłową kontrolę zaskarżonej decyzji, w tym w szczególności kontrolę przesłanek, które miałyby uzasadniać odmowę udostępnienia informacji,

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 oraz art. 1 lit. a rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady numer 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji, przez ich niewłaściwe zastosowanie do dokumentów, które jedynie odnoszą się do dokumentu, który z kolei odnosi się do dokumentu, do którego zastosowanie może mieć art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, podczas gdy żaden przepis u.d.i.p. ani rozporządzenia nie przewiduje możliwości odmowy udostępnienia informacji na tej tylko podstawie, że jej treść odnosi się do treści innego dokumentu, który potencjalnie może być chroniony,

3) naruszenie prawa materialnego, tj. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2, art. 2 ust. 3 oraz art. 1 lit. a rozporządzenia 1049/2001, przez ich niewłaściwe zastosowanie do dokumentów, co do których utrzymano w mocy odmowę udostępnienia skarżącemu i uznaniu ich za pochodzące od instytucji i przechowywane przez instytucję, podczas gdy: (i) żądanie skarżącego w ogóle nie było skierowanie do instytucji w rozumieniu rozporządzenia 1049/2001, wobec czego nie mogło dotyczyć dokumentów przechowywanych przez instytucję, (ii) spośród żądanych przez skarżącego dokumentów jedynie opinia szczegółowa Komisji Europejskiej jest dokumentem pochodzącym od instytucji, (iii) pozostałe dokumenty są dokumentami wymienianymi pomiędzy polskimi władzami i nie są dokumentami pochodzącymi od instytucji lub przez nie przechowywanymi,

4) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. z oraz art. 1 lit. a rozporządzenia 1049/2001 przez ich niewłaściwe zastosowanie do dokumentów, które zgodnie z orzecznictwem Sądu Unii Europejskiej (wyrok z dnia 16 kwietnia 2015 r. w sprawie T-402/12 Carl Schlyter p-kc Komisji) są jawne i podlegają udostępnieniu nawet w sytuacji gdy żądanie jest skierowane do instytucji i dotyczy dokumentu przez nią przechowywanego.

Na wypadek niepodzielenia zarzutów powyżej wskazanych powyżej strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na utrzymaniu w mocy odmowy udostępnienia informacji publicznej, pomimo iż organ administracji zaniechał dokładnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, tj. nie zbadał z urzędu istnienia interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem informacji w żądanym przez skarżącego zakresie. Wskazał także na naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. i u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 2 rozporządzenia 1049/2001, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy interes publiczny - przejawiający się w konieczności weryfikacji czy uchwalane przez parlament przepisy są zgodne z prawem Unii Europejskiej, a w szczególności weryfikacji czy nie zachodziła konieczność ich ponownej notyfikacji, która to weryfikacja pozwoli na stwierdzenie, czy uchwalone przepisy mogą być stosowane czy też nie — w pełni przemawiał za udostępnieniem skarżącemu żądanych przez niego dokumentów.

Z wagi na powyższe strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej punkt 2 jej sentencji oraz o uchylenie decyzji Ministra Finansów z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie, w jakim została ona utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją, jak też zasądzenie od Ministra Finansów na rzecz skarżącego kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie. Nie podzielając zarzutów skargo organ podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, iż obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, zaś według ust. 2, prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu, przy czym tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy (ust. 3).

Natomiast konkretyzacją tego prawa zajmuje się m. in. u.d.i.p, gdzie w myśl art. 1, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tym akcie prawnym. Ponadto na podstawie art. 2 ust. 1, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, co jednocześnie nie oznacza, że każdy podmiot jest zobligowany do jej udostępniania. Realizacja bowiem tego prawa spoczywa na określonych w ustawie podmiotach. I tak, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej.

Wskazać również należy, że informacją publiczną w rozumieniu ustawy jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, zaś w myśl ust. 2 tegoż przepisu, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy.

W niniejszej sprawie odmowę udostępnienie pism kierowanych przez Ministerstwo Finansów do Kancelarii Prezesa Rady Ministrów oraz na Komitet Stały Rady Ministrów w okresie od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 20 maja 2015 r., w związku z pracami nad projektem ustawy o zmianie ustawy o grach hazardowych, uzasadniono tym, że bezpośrednio odnosiły się one do przekazanej przez Komisję Europejską - zgodnie z art. 9 Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych - opinii szczegółowej Komisji Europejskiej (notyfikacja 2014/53 7/PL).

Mając powyższe na uwadze należy rozstrzygnąć podstawową w analizowanym przypadku kwestię, czy dokument niewytworzony przez Komisję Europejską, który nie stanowi odpowiedzi na wezwanie organu UE do usunięcia naruszenie prawa w ustawie krajowej korzysta z ochrony przewidzianej w z art. 4 ust. 2 oraz art. 1 lit. a rozporządzenia (WE) Parlamentu Europejskiego i Rady nr 1049/2001 z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji i podlega ograniczeniu dostępu w oparciu o art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Zgodnie z pkt 11 (preambuły) powołanego rozporządzenia, co do zasady, wszystkie dokumenty instytucji powinny być publicznie dostępne. Jednakże niektóre interesy prywatne i publiczne powinny być chronione za pomocą wyjątków. Instytucje powinny być uprawnione do ochrony swoich wewnętrznych konsultacji i obrad tam, gdzie jest to niezbędne dla zabezpieczenia ich zdolności do wykonywania swoich zadań. W ramach oceny wyjątków instytucje powinny wziąć pod uwagę zawarte w prawodawstwie wspólnotowym zasady dotyczące ochrony danych osobowych we wszystkich obszarach działalności Unii.

W świetle art. 2 ust. 3 tego rozporządzenia, niniejsze rozporządzenie stosuje się do wszystkich dokumentów przechowywanych przez instytucję, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu, we wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej.

Stosownie do art. 4 ust. 2 tiret 3 ww. rozporządzenia, instytucje odmawiają dostępu do dokumentu w przypadku, gdy ujawnienie go naruszyłoby ochronę celu kontroli, dochodzenia lub audytu, chyba że za ujawnieniem przemawia nadrzędny interes publiczny.

Odpowiadając na powyższe pytanie należy także sięgnąć do orzecznictwa, które w tej kwestii wskazuje, iż przepis art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji stanowi lex specialis w stosunku do art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zaś przepis art. 2 ust. 3 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji stanowi, ze niniejsze rozporządzenie odnosi się do wszelkich dokumentów przechowywanych przez instytucje unijne, tj. dokumentów sporządzanych lub otrzymywanych przez nie i pozostających w ich posiadaniu, na wszystkich obszarach działalności Unii Europejskiej – patrz wyrok NSA z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 1868/12. Przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p. mogą być przepisy unijne. Stąd dokumenty sporządzone przez Ministra Finansów na potrzeby postępowania prowadzonego przed Komisją Europejską przeciwko Polsce w trybie art. 258 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 rozporządzenia 1049/2001 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 2001 r. w sprawie publicznego dostępu do dokumentów Parlamentu Europejskiego, Rady i Komisji /Dz.U.UE.L.2010.271.20/, nie podlegają generalnej zasadzie jawności – tak w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13. W tymże uzasadnieniu NSA wskazał, iż art.1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku.

Powołane rozporządzenie jest szczególną formą pochodnego prawa wspólnotowego, którego cechami są bezpośrednia stosowalność i bezpośrednie obowiązywanie (Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy. red. A. Wróbel. Kraków 2005 str. 95). Rozporządzenie (WE) nr 1049/2001 zawiera konkretne regulacje określające przesłanki uzasadniające odmowę dostępu do informacji publicznej również w odniesieniu do dokumentów otrzymywanych przez instytucje unijne. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera regulacji, które pozwalałby na przyjęcie, że wobec dostępu do dokumentów wytworzonych przez organy Państwa Polskiego i kierowanych do instytucji Unii Europejskich należy stosować dwa odrębne reżimy prawne, w zależności od tego do którego z organów skierowany zostanie wniosek o udostępnienie. Przeciwnie, powołany wyżej art. 1 ust. 2 ustawy czyni zadość wymogom zasady spójności systemu prawa i pozwala na stwierdzenie, że przepisy rozporządzenia, jako szczególne, znajdują zastosowanie do wszystkich dokumentów objętych przedmiotowym zakresem jego regulacji, bez względu na to, czy wniosek o ich udostępnienie skierowany został do instytucji unijnej, czy do organu administracji polskiej (patrz wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2514/13).

Z analizy powyższych przepisów rozporządzenia nr 1049/2001 oraz orzecznictwa NSA należy wysnuć wniosek, iż tylko dokumenty wytworzone przez instytucje UE i krajowe kierowane do instytucji UE podlegają ochronie prawnej określonej w art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia. Świadczy o tym dobitnie art. 2 ust. 3 nakazujący stosować rozporządzenie do dokumentów przechowywanych przez instytucję (sporządzanych lun otrzymywanych przez nią i pozostających w jej posiadaniu). Takimi zaś dokumentami, za wyjątkiem opinni szczegółowej KE, nie są te, których dotyczy zaskarżona decyzja odmowna, albowiem nie zostały one skierowane do instytucji UE. Zostały one wytworzone przez organ krajowej administracji publicznej i przekazane innemu organowi w ramach wewnętrznych uzgodnień. Wobec tego przedmiotowe pisma nie mogą czerpać z ochrony przynależnej tylko dokumentom wytworzonym przez i na potrzeby instytucji UE. Stąd też odmowa udzielenie skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej nie może być oparta na przepisach przedmiotowego rozporządzenia, a wydane w tym zakresie decyzji są obarczone materialną wadą prawną. Artykuł 5 ust. 1 u.d.i.p. nie może zaś samodzielnie, bez powołania innych przepisów powszechnie obowiązujących, ustalających zakres i zasady ochrony tajemnicy ustawowo chronionej, stanowić podstawy ograniczenia dostępu do informacji publicznej.

Dodatkowo należy wytknąć organowi, iż rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji zostało sformułowane nieprecyzyjnie, albowiem w sentencji decyzji nie wymieniono konkretnie jakich dokumentów dotyczyła odmowa. Dopiero w uzasadnieniu decyzji Minister Finansów wskazał, jakie pisma i załączniki objęte wnioskiem strony w zakreślonym przedziale czasowym zostały sporządzone i które z nich podlegają udostępnieniu oraz odmowie udostępnienia. W doktrynie wskazuje się zaś jednoznacznie, iż: "Decyzja powinna zawierać rozstrzygnięcie. Według koncepcji decyzji jako aktu stosowania prawa, rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego (...). Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji (...). Decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji). Nie jest dopuszczalne rozstrzyganie o części uprawnień lub obowiązków stron w osnowie decyzji, a o pozostałej części w uzasadnieniu." – patrz M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX 2015. Zatem zaskarżona decyzja, poprzez zbyt ogólnikowe sformułowanie jej sentencji, narusza także art. 107 § 1 k.p.a.

Reasumując zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja, w zakresie w jakim odmawiają udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji publicznej, naruszają przepisy prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 2 ust. 3 i art. 4 ust. 2 tiret 3 rozporządzenia nr 1049/2001, co miało wpływ na wynik sprawy oraz zaskarżona decyzja narusza w istotny sposób przepis procesowy – art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku M.J. z dnia 20 maja 2015 r. Minister Finansów będzie obowiązany powyższą ocenę prawną wziąć pod uwagę i ocenić, czy na gruncie prawodawstwa krajowego (za wyjątkiem opinii szczegółowej KE, do której mają zastosowanie przepisy rozporządzenia nr 1049/2001) istnie podstawa do odmowy udostępnienia żądanych przez wymienionego dokumentów. Dopiero rozstrzygnięcie tej kwestii będzie określało dalszy sposób procedowania w sprawie.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c), a w sprawie kosztów postępowania na podstawie art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku.