Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2095/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3 , art. 13k ust. 1 pkt 1 , art. 13k ust. 4
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 50 pkt 1 lit. j), art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b), art. 51 ust. 7
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c)
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Sędzia NSA Zdzisław Romanowski Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r. sprawy ze skarg S. I. na decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. o numerach: [...],[...],[...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżone decyzje oraz poprzedzającą je decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego S. I. kwotę 1577 (jeden tysiąc pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], tj.:

- decyzją dotyczącą przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 20:14, na [...] km drogi ekspresowej [...],

- decyzją dotyczącą przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 1:16, na [...] km drogi ekspresowej [...], a także

- decyzją dotyczącą przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 7:27 na [...] km drogi krajowej nr [...],

- Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm. – dalej także: "u.d.p.") oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektroniczne (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433), a także mając na uwadze treść art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. - dalej także "u.t.d.") - utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] września 2011 r. o nałożeniu na S. I. (dalej: także "skarżący" lub "strona skarżąca") kary pieniężnej w łącznej wysokości 9.000 złotych (po 3.000 złotych za każdy przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej), za w/w przejazdy (tj. przejazdy: - w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 20:14 na [...] km drogi ekspresowej [...]; - w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 1:16 na [...] km drogi ekspresowej [...], a także - w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 7:27 na [...] km drogi krajowej nr [...]) bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Zaskarżone decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2011 r., o godzinie 8:30, na odcinku drogi krajowej nr [...], w rejonie skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] (na granicy miasta [...], w okolicach miejscowości [...],[...] km), przeprowadzono kontrolę pojazdu marki [...] o nr rej. [...] wraz z przyczepą marki [...] o nr rej. [...], którego kierowcą był obywatel Białorusi - skarżący S. I.

Zatrzymanie powyższego pojazdu nastąpiło w związku z fakt, iż w toku przejazdu zespołu pojazdów urządzenie (skaner) DSRC, służące do skanowania pojazdów, nie nawiązało komunikacji z urządzeniem służącym do poboru opłat elektronicznych, za przejazd płatnymi odcinkami dróg krajowych i autostrad (tzw. jednostką pokładową viaBOX).

W protokole kontroli stwierdzono, że w trakcie przeprowadzonego skanowania w/w zespołu pojazdów nie wykazano, by kierowca wniósł wymaganą przepisami prawa opłatę elektroniczną za korzystanie z dróg krajowych lub ich odcinków w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 18.14 czasu polskiego, na [...] km drogi ekspresowej [...] (klasy [...] i [...]), w tym nie nawiązano komunikacji z urządzeniem pokładowym viaBox-OBU.

W toku dalszych czynności kontrolnych stwierdzono ponadto, że dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów wynosiła 5595 kg, zatem dmc zespołu pojazdów przekraczało 3500 kg.

Z protokołu wynika, że kierowca poinformował inspektorów WITD, że w dniu kontroli wykonywał przejazd z terytorium Białorusi do Niemiec.

Mając na uwadze oświadczenie kierowcy, jak również informacje z systemu Centralnej Jednostki Mobilnej, inspektor Inspekcji Transportu Drogowego, przeprowadzając czynności kontrolne - stwierdził w protokole, że:

1) w dniu [...] września 2011 r., o godzinie 20:14 czasu polskiego, na [...] km drogi ekspresowej [...] (klasy [...] i [...]), ww. zespół pojazdów prowadził skarżący kierowca S. I., który poruszał się na drodze objętej systemem elektronicznego poboru opłat zawartym z załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej,

2) w dniu [...] września 2011 r., o godzinie 1:16 czasu polskiego, na [...] km drogi ekspresowej [...] (klasy [...] i [...]), ww. zespół pojazdów prowadził skarżący kierowca, który poruszał się na drodze objętej systemem elektronicznego poboru opłat zawartym z załączniku nr 1 do cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.,

3) w dniu [...] września 2011 r., o godzinie 7:27 czasu polskiego, na [...] km drogi krajowej nr [...] (klasy [...] i [...]), ww. zespół pojazdów prowadził skarżący kierowca, który poruszał się na drodze objętej systemem elektronicznego poboru opłat zawartym z załączniku nr 1 do cyt. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.

Na protokole widnieje adnotacja inspektora przeprowadzającego czynności kontrolne, że kierowca zatrzymanego pojazdu odmówił podpisania protokołu bez podania przyczyny.

Z akt wynika także, że w protokole zawarta została pisemna uwaga skarżącego kierowcy w języku rosyjskim. W czasie kontroli nie był obecny tłumacz języka rosyjskiego. Wypowiedź kierowcy w języku rosyjskim, zawarta w protokole kontroli, nie została przetłumaczona na język polski. Do protokołu kontroli dołączone zostało pismo kierowcy sporządzone także w języku rosyjskim (nieprzetłumaczone na język polski).

W wyniku rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisów art. 13k ust. 4 w zw. z art. 13l ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz art. 104 w zw. z art. 107 k.p.a. - nałożył na kierowcę karę pieniężną w łącznej wysokości 9.000 złotych w dniach: [...] września 2011 r. o godzinie 20:14, [...] września 2011 r. o godzinie 1:16, a także [...] września 2011 r. o godzinie 1:27 - bez uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych - w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że kierowca w toku postępowania administracyjnego wyjaśnił, iż nie wiedział, że pojazd, którym kierował na drodze krajowej nr [...], na odcinku skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] - granica miasta [...], był objęty obowiązkiem uiszczenia elektronicznej opłaty drogowej. Organ stwierdził, że podnoszone przez skarżącego kierowcę argumenty nie mogą zostać uwzględnione, gdyż powstałe naruszenie jest oczywiste, zaś kara administracyjna przewidziana za brak opłaty elektronicznej jest sztywno określona w ustawie o drogach publicznych. Organ dodał ponadto, że odpowiedzialność administracyjno-prawna nie opiera się na zasadzie winy, lecz jest to odpowiedzialność za faktycznie powstałe naruszenie przepisu określonego w ustawie.

W dniu [...] października 2011 r. skarżący kierowca, reprezentowany przez adwokata, złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r., nr [...], a także o zwrot nałożonej kary administracyjnej, skarżący zarzucił spornej decyzji organu:

- naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 13k ust 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych,

- naruszenie art. 2 lit. d Dyrektywy nr 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe,

- poprzez błędne uznanie, że samochód marki [...] wraz z przyczepą należy uznać za pojazd wymieniony w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. i jako taki za podlegający obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia strona skarżąca zarzuciła, że - po pierwsze - organ błędnie zakwalifikował przedmiotowy pojazd samochodowy, jako pojazd zdefiniowany w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem skarżącego kierowcy, obowiązująca od 1 lipca 2011 r. nowelizacja ustawy o drogach publicznych zmodyfikowała definicję "pojazdu" przyjętą w art. 2 lit d Dyrektywy nr 1999/62/WE z dnia 17 czerwca 1999 r. w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe. Strona skarżąca zwróciła uwagę, że różni się ona od pojęcia użytego w prawie unijnym. W ocenie skarżącego kierowcy, ustawodawca polski błędnie objął przywołaną powyżej definicją również samochody osobowe z przyczepą. Według strony skarżącej, pomimo tej rozbieżności, oczywista jest nieprecyzyjność zarówno definicji unijnej jak i krajowej. Strona skarżąca wyraziła pogląd, że w przypadku prawa unijnego problematyczne jest objęcie opłatami pojazdów o masie całkowitej poniżej 3,5 tony, przystosowanych do ciągnięcia przyczepy, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W związku z tym, zdaniem skarżącego, samochód osobowy lub inny o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony wraz z przyczepą nie może zostać uznany za pojazd wymieniony w ustawie. W przeciwnym razie, jak stwierdził skarżący, nawet najlżejszy samochód osobowy przystosowany do ciągnięcia przyczepy będzie objęty obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej. Powołując się na uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych, strona skarżąca stwierdziła, że zamiarem ustawodawcy było zastąpienie obowiązku posiadania winiet poprzez wprowadzenie opłat elektronicznych dla samochodów przystosowanych wyłącznie do transportu towarów. Według skarżącego, niedopuszczalne jest zatem rozszerzanie obowiązków na inne, niż wynikające z ustawy, dyrektywy lub zamiarów ustawodawcy - pojazdy. Strona skarżąca podkreśliła ponadto, że przepisy nakładające obowiązki lub uszczuplające prawa obywateli nie powinny być interpretowane rozszerzająco i w sprzeczności do dyrektyw unijnych.

Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, że odcinek drogi krajowej nr [...] (skrzyżowanie z droga wojewódzką nr [...] - granice m. [...]), w okolicach miasta [...] ([...] km), jako objęty obowiązkiem posiadania opłaty elektronicznej dla określonej kategorii pojazdów nie był w dniu [...] września 2011 r. oznaczony stosowanym znakiem drogowym D -39a "opłaty drogowe" oraz tabliczką T-34 wskazującą pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Zdaniem strony skarżącej, rzeczą oczywistą jest, że pobieranie opłaty na drogach bez ich oznakowania, a także nakładanie kar administracyjnych w przypadku braku tychże oznakowań - jest niezgodne z prawem. Skarżący podkreślił, że kierowca poruszający się drogą publiczną ma obowiązek znać wykaz dróg objętych opłatą, natomiast nie musi wiedzieć, od którego miejsca droga jest płatna. Według strony skarżącej, właściwe oznaczenie dróg leży w gestii organów administracji publicznej, a ich zaniedbania, wprowadzające jednocześnie w błąd kierowców w tym zakresie - nie mogą być podstawą negatywnych dla nich konsekwencji. Skarżący zauważył, że w uzasadnieniu spornej decyzji administracyjnej Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zwrócił uwagi na brak wymienionych znaków. W zawiązku z tym skarżący uznał, że nawet uznając, iż przedmiotowy pojazd podlegał obowiązkowi opłaty, nie można było jej pobrać z uwagi na brak stosownego oznakowania drogi. Zdaniem skarżącego kierowcy, istotna jest również okoliczność, iż jest on obywatelem [...], przejeżdżającym niezmiernie rzadko przez Polskę, a więc brak informacji o drogach płatnych jest w takiej sytuacji szczególnym utrudnieniem.

W toku prowadzonego postępowania odwoławczego, pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając w trybie art. 50 § 1 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zwrócił się do firmy K. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "K."), jako podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat i działającego na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, do złożenia wyjaśnień na następujące pytania:

1) czy została uiszczona opłata elektroniczna za przejazd ww. pojazdem po wskazanym odcinku drogi krajowej w następujących datach:

- w dniu [...] września 2011 r., o godzinie 20:14, na [...] km drogi ekspresowej [...] (klasy [...] i [...]),

- w dniu [...] września 2011 r., o godzinie 1:16, na [...] km drogi ekspresowej [...] (klasy [...] i [...]), a także

- w dniu [...] września 2011 r., o godzinie 1:27, na [...] km drogi krajowej nr [...] (klasy [...] i [...]), oraz

2) czy użytkownik (skarżący kierowca) składał reklamację w związku z nieprawidłowym działaniem urządzenia viaBox i czy została ona uwzględniona, ewentualnie - o wskazanie przyczyn nieuwzględnienia reklamacji;

3) czy umowa zawarta z użytkownikiem ww. urządzenia viaBox przewidywała możliwość uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu ww. pojazdu po drogach krajowych i ich odcinkach, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Pismem z dnia [...] stycznia 2012 r. spółka K., odpowiadając na powyższe zapytanie organu - wskazała, że opłata elektroniczna za przejazd kontrolowanym pojazdem po wskazanych odcinkach dróg krajowych we wskazanych szczegółowo miejscach i okresach - nie została uiszczona. Firma K. wyjaśniła ponadto, że użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox. Jednocześnie spółka K. wskazała, że umowa zawarta z klientem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu.

Pismem z dnia [...] marca 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego poinformował stronę skarżącą o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w toku postępowania materiałem dowodowym, a także o prawie do pisemnego ustosunkowania się co do zebranych dowodów.

Ponadto, w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie przepisu art. 123 k.p.a., postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], z urzędu wyłączył do odrębnego postępowania sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 1:16 na [...] km drogi ekspresowej [...], a także sprawę w zakresie nałożenia kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych za przejazd w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 7:27 na [...] km drogi krajowej nr [...].

W wyniku rozpatrzenia sprawy, Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 o drogach publicznych oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektroniczne, a także mając na uwadze art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit b, art. 51 ust. 7 ustawy o transporcie drogowym - w dniu [...] czerwca 2012 r. wydał trzy odrębne decyzje administracyjne (każdą pod tym samym numerem nr [...]), którymi utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...], tj.:

- decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, dotycząca przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r., o godzinie 20:14 na [...] km drogi ekspresowej [...] - bez uiszczenia opłaty elektronicznej;

- decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, dotycząca przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 1:16 na [...] km drogi ekspresowej [...] - bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a także

- decyzję o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych, dotycząca przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 1:27 na [...] km drogi krajowej nr [...] - bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

W uzasadnieniu każdej z wydanych decyzji administracyjnych Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził na wstępie, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidziały wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w rozpatrywanej sprawie administracyjnej, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji administracyjnej, bowiem prawo nie wiąże z nimi żadnego skutku prawnego. Organ podkreślił, iż wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ wskazał, że rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści, niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Organ podkreślił, że elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Organ wyjaśnił, że obowiązek ponoszenia powyższej opłaty spoczywa na kierowcy, także na niego nakładana jest sankcja za naruszenie powyższego obowiązku, na co - zdaniem organu - wskazuje wykładnia normy prawnej zawartej w przepisie art. 13k ustawy o drogach publicznych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, iż ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść przepisów art. 7, art. 77§ 1 oraz 80 k.p.a. podjął dodatkowe czynności wyjaśniające. Organ wskazał, że z udzielonych pisemnych informacji spółki K. Sp. z o.o. - podmiotu odpowiedzialnego za obsługę krajowego systemu poboru opłat - wynika, iż opłata elektroniczna za przejazd po wskazanym w protokole kontroli odcinku drogi krajowej [...] nie została przez skarżącego kierowcę uiszczona. Zdaniem organu, skoro firma K., jako podmiot odpowiedzialny za obsługę powyższego systemu - ustaliła, że opłata nie została uiszczana, a strona skarżąca nie przedstawia dowodów świadczących, iż opłatę uiściła, to należy dać wiarę tej informacji pochodzącej bezpośrednio od podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego podniesionych w odwołaniu, Główny Inspektor Transportu Drogowego wskazał, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Zdaniem organu, brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też ponoszenia opłat elektronicznych - nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Organ podkreślił, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (opublikowanej w Dzienniku Ustaw z dnia 9 grudnia 2008 r.), stosownie zaś do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. W ocenie organu, skoro ustawodawca przewidział prawie trzyletni okres vacatio legis, to strona skarżąca miała wystarczająco czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Organ podniósł, iż ustawowym obowiązkiem inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych, obowiązkiem zaś kierującego pojazdem samochodowym jest przestrzeganie tych przepisów, na każdym odcinku pokonywanej trasy przejazdu. Organ wskazał również, że decyzje administracyjne w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków związanych z uiszczaniem opłat elektronicznych mają charakter decyzji związanych, a więc organ, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści, niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów strony skarżącej dotyczących nieprawidłowego oznakowania drogi krajowej, na której nastąpiło zatrzymanie pojazdu do kontroli, organ podkreślił, że o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie przepisy powoływanych w decyzji unormowań ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, nie zaś znak drogowy. Organ wskazał, że znaki drogowe, na które powołuje się strona skarżąca, mają charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że istotny w tej sytuacji jest rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji, wynikającej ze znaku (organ powołał się na glosę prof. R. A. Stefańskiego do postanowienia Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., I KZP 15/09, Prok. i Pr. 2010/3/148). W konsekwencji organ uznał, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej, na podstawie art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach tej ustawy na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ dodał ponadto, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Organ podkreślił, że ustawowym obowiązkiem inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe, na które powołuje się skarżący kierowca, mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Inaczej, zdaniem organu, same dopuściłyby się łamania przepisów prawa.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności, Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił, że nie jest rolą organu administracji publicznej ocena zgodności ustawy z Konstytucją RP. Niemniej organ uznał, że przewidziana przez ustawodawcę kara pieniężna w wysokości 3.000 złotych nie jest ani za wysoka, ani za niska, a do tego spełnia ona funkcję represyjną, zniechęcającą przed dalszym łamaniem prawa, co w konsekwencji przyczynia się do uszczelnienia systemu poboru opłat. Ponadto organ uznał, że jej zapłata nie przekracza jakichkolwiek możliwości finansowych osób fizycznych.

Konkludując, Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że okoliczności podnoszone przez stronę skarżącą we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania w sprawie. Organ wskazał, że przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpatrzenia sprawy. W ocenie organu, zarówno wina, jak i stopień ewentualnego zawinienia, nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, albowiem w przypadku niniejszej sprawy przesłankami odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków.

W piśmie z dnia [...] września 2012 r. skarżący kierowca S. I., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (adwokata), działając za pośrednictwem organu – wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargi na trzy decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. (wydanych pod tym samym numerem [...]) utrzymujące w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej w dniach: [...] września 2011 r., [...] września 2011 r. i [...] września 2011 r. pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Trzy skargi dotyczące wskazanych wyżej decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego zostały zarejestrowane w WSA w Warszawie jako trzy oddzielne sprawy, i tak:

1) skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczącą przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 20:14 na [...] km drogi ekspresowej [...] - jako sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 2096/12,

2) skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczącą przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] czerwca 2011 r. o godzinie 1:16 na [...] km drogi ekspresowej [...] - jako sprawa o sygn. akt VI SA/Wa 2095/12, a także

3) skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego dotyczącą przejazdu zespołu pojazdów w dniu [...] września 2011 r. o godzinie 1:27 na [...] km drogi krajowej nr [...] - jako sprawa sygn. akt VI SA/Wa 2376/12.

Zaskarżonym decyzjom Głównego Inspektora Transportu Drogowego skarżący kierowca białoruski zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 1 lit. d Dyrektywy nr 2006/38 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej Dyrektywę nr 1999/62/WE - poprzez jego niezastosowanie w sprawie i oparcie rozstrzygnięcia na sprzecznej z prawem unijnym normie prawa krajowego wyrażonej w przepisie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

II. przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a. - polegające na nieodniesieniu się w decyzji organu odwoławczego do wszystkich zarzutów strony skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,

2) art. 15 w zw. z art. 136 k.p.a. - poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznej części na etapie postępowania odwoławczego,

3) art. 7, art. 77 oraz 80 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego, tj. niedokonanie ustalenia, czy pojazd, którym poruszał się skarżący był przeznaczony lub używany wyłącznie do przewożenia towarów, w rozumieniu art. 1 lit. d Dyrektywy nr 2006/38 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych trzech decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. oraz poprzedzającą je decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu każdej ze skarg strona skarżąca zarzuciła, że organ administracji, wydając sporne decyzje, naruszył przede wszystkim normę prawną wynikającą z przepisu art. 1 lit. d Dyrektywy nr 2006/38 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniającej Dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe, albowiem ukarał stronę skarżącą na podstawie sprzecznej z powołaną regulacją unijną normie prawa krajowego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Skarżący podniósł, że przepisy ustawy o drogach publicznych, w zakresie dotyczącym opłaty elektronicznej za przejazd drogami krajowymi, stanowią implementację wspomnianej Dyrektywy nr 2006/38. Ponadto skarżący, wskazując na obowiązek ustawodawcy z zakresie wdrożenia do porządku krajowego obowiązku uiszczania przez osoby poruszające się pojazdami ciężarowymi opłaty elektronicznej - wyjaśnił, że zgodnie z definicją zawartą w art. 1 lit. d cyt. Dyrektywy nr 2006/38, pojazd podlegający opłacie oznacza "pojazd silnikowy lub zespół pojazdów, który jest wyłącznie przeznaczony lub wyłącznie używany do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony". Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, za niezgodny z przepisem Dyrektywy nr 2006/38 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. należy uznać przepis art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, który rozszerza definicję pojazdu, określoną w prawie unijnym, na pojazdy samochodowe, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespól pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Zdaniem skarżącego, porównanie obu regulacji prowadzi do wniosku, że ustawodawca krajowy w sposób nieuprawniony rozszerzył kategorię pojazdów, które podlegają opłacie elektronicznej na wszystkie pojazdy lub zespoły pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony, podczas gdy z Dyrektywy nr 2006/38 wynika, że chodzi o pojazdy, które są wyłącznie przeznaczone lub używane do przewozu towarów, których DMC przekracza 3,5 tony. Strona skarżąca podniosła ponadto, że z uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych wynika, iż zamiarem ustawodawcy było "objęcie systemem opłaty elektronicznej tych samych kategorii pojazdów, które są objęte systemem winietowym (pojazdy ciężarowe o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t oraz autobusy)". Skarżący uznał jednak, że cel prawodawcy krajowego, wyrażony w uzasadnieniu projektu, nie został osiągnięty w wyniku wprowadzenia wadliwej i sprzecznej z prawem unijnym definicji pojazdu podlegającego opłacie elektronicznej. Mając na uwadze sprzeczność regulacji unijnej i krajowej, skarżący uznał, że organ administracji zobowiązany był do pominięcia krajowej normy ustawowej i oparcia rozstrzygnięcia na jasnej, precyzyjnej, bezwarunkowej i pełnej dyspozycji wyrażonej w normie prawnej zawartej w cyt. Dyrektywie - w myśl zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasady bezpośredniego skutku norm prawa Unii Europejskiej. Skarżący podkreślił, powołując się na ugruntowane orzecznictwo Trybunału Sprawiedliwości UE, w tym na wyrok Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 13 stycznia 2004 r., wydany w sprawie C-453/00 - że nie tylko sądy Państw Członkowskich, ale również organy administracji zobowiązane są do badania zgodności krajowych porządków prawnych z normami unijnymi, a w razie stwierdzenia niezgodności - pominięcia przy rozstrzyganiu sprawy wadliwej regulacji krajowej.

Odnosząc się do ustaleń stanu faktycznego, strona skarżąca podkreśliła, że obowiązkiem organu było przede wszystkim ustalenie, czy pojazd, którym poruszał się skarżący, odpowiada definicji przyjętej w Dyrektywie. W opinii skarżącego, z uzasadnienia spornych decyzji wydanych zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji - nie wynika, aby organ czynił jakiekolwiek ustalenia w tym zakresie, czym naruszył zasadę praworządności i prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Skarżący zauważył, że z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 20 września 2011 r. wynika, iż dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego pojazdu wynosiła 2950 kg, zaś przyczepy 2600 kg. Skarżący zarzucił w tej sytuacji, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w postępowaniu administracyjnym nie uwzględnił faktu, iż pojazd, którym poruszał się skarżący, przeznaczony jest wyłącznie do przewozu osób i nie posiada oddzielonej przestrzeni ładunkowej, co w niniejszej sprawie było kluczowe. Zdaniem skarżącego, również w postępowaniu odwoławczym organ nie ustalił drugiej z przesłanek statuujących pojazd za podlegający opłacie, w rozumieniu art. 1 lit. d cyt. Dyrektywy, tj. wyłączne używanie pojazdu do przewozu towarów. Według strony skarżącej, z uzasadnienia spornych decyzji nie wynika, aby organ administracji zbadał powyższe okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Ponadto skarżący zarzucił organowi, że mimo podniesienia w złożonym środku zaskarżenia zarzutu naruszenia prawa unijnego, Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do powołanego argumentu w decyzji wydanej w trybie odwoławczym. Zdaniem strony skarżącej, organ administracji publicznej, który rozpoznaje odwołanie, powinien nie tylko jeszcze raz rozstrzygnąć sprawę, ale ma obowiązek odnieść się do wszystkich przedstawionych w niej zarzutów. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, należy uznać, że organ naruszył przepisy art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 138 k.p.a. - poprzez brak odniesienia się do kluczowego zarzutu podniesionego przez stronę w odwołaniu, co miało w niniejszej sprawie istotny wpływ na końcowy jej wynik. Uchybienie to powoduje, według skarżącego, oczywisty brak możliwości kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu odwoławczego.

Skarżący zauważył jednocześnie, że większość postępowania dowodowego przeprowadził organ w drugiej instancji, co narusza postanowienia art. 136 k.p.a. Zdaniem strony skarżącej, charakter pytań zawartych w piśmie z dnia [...] stycznia 2012 r. skierowanym do firmy K. Sp. z o.o., a więc m. in. pytania o to, czy skarżący uiścił opłatę elektroniczną, a także zakres tych pytań, wskazują na zbieranie materiału dowodowego, a nie jego uzupełnienie. Strona skarżąca powołała się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że przeprowadzenie w całości lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego dopiero w postępowaniu odwoławczym stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania.

Strona skarżącą zarzuciła ponadto, że postępowanie odwoławcze, wbrew wyraźnej normie wynikającej z przepisu art. 35 § 3 k.p.a., trwało niespełna 11 miesięcy. Skarżący wskazał w związku z tym, że trudno jest uznać, aby postępowanie odwoławcze miało w niniejszej sprawie jedynie charakter uzupełniający. Skarżący uznał zatem, że organ rozpatrzył sprawę jedynie w II instancji. W ocenie strony skarżącej, kilkugodzinne postępowanie pierwszoinstancyjne uniemożliwiło skarżącemu kierowcy zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym, złożenie własnych wniosków dowodowych, zastrzeżeń do protokołu kontroli, czy wreszcie - skorzystanie z pomocy tłumacza.

Skarżący podniósł, że - jako cudzoziemiec - nie rozumiał istoty postępowania oraz naruszonych przez niego praw, o czym świadczy jego pisemna adnotacja na protokole kontroli naniesiona w języku rosyjskim. Niestety, zdaniem strony, nie stanowiło to przeszkody do wydania zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego, postępowanie pierwszoinstancyjne miało w istocie charakter fikcyjny, a sprawa zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego została rozpoznana wyłącznie raz - po wniesionym przez pełnomocnika wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, co w ocenie skarżącego, w sposób oczywisty narusza zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w przepisie art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargi Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu spornych decyzji administracyjnych.

Organ podniósł w odpowiedziach na skargi, że zebrany w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że za kontrolowany przejazd po drodze krajowej odbywał się bez uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Organ podkreślił, że przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Organ stwierdził, że okoliczności powołane w treści wniesionych przez skarżącego skarg, a dotyczących braku znajomości procedury administracyjnej - nie stanowią podstawy do uchylenia spornych decyzji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wyjaśnił jednocześnie, że powołana przez stronę skarżącą Dyrektywa dotyczy wyłącznie opłat pobieranych od pojazdów silnikowych lub zespołów pojazdów, które są wyłącznie przeznaczone lub wyłącznie używane do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Ponadto organ uznał, że - wbrew argumentom strony skarżącej - nie zachodzi kolizja prawna pomiędzy uregulowaniami zawartymi w przedmiotowej dyrektywie unijnej a przepis art. 13 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego potrzymał ponadto swoje stanowisko, iż wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej, albowiem odpowiedzialność strony skarżącej wynika wyłącznie z faktu stwierdzonych w toku kontroli drogowej naruszeń obowiązków nałożonych prawem na kierowcę. Zdaniem organu, nie budzi wątpliwości, że skarżący kierowca S.I. jest podmiotem odpowiedzialnym za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Organ, ustosunkowując się do zarzutów dotyczących niewłaściwego oznakowania drogi, ponownie wskazał, że podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 u.d.p. było nieuiszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach tej ustawy, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Organ odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w skardze dotyczących kwestii nieznajomości przez skarżącego przepisów procedury administracyjnej, a tym samym braku wiedzy o przeprowadzanych czynnościach kontrolnych - wskazał, że kierujący pojazdami samochodowymi mają bezwzględny obowiązek znajomości podstawowego zakresu przepisów dotyczących korzystania z dróg publicznych, a brak wiedzy w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych, czy też świadomości w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych, nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów.

Ponadto Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się zarówno z zarzutami skarżącego dotyczącymi naruszenia przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., jak i zarzutami dotyczącymi naruszenia art. 11 w zw. z art. 107 § 3 i art. 138 k.p.a., uznając za chybione zarzuty strony dotyczące rzekomego nieodniesienia się w zaskarżonych decyzjach do wszystkich zarzutów podniesionych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

W złożonych w dniu [...] marca 2013 r. pismach procesowych skierowanych do WSA w Warszawie (do każdej z trzech spraw oddzielanie), strona skarżąca, reprezentowana przez adwokata, ustosunkowując się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedziach na skargi - zarzuciła, że nie zawarła w skargach argumentu o braku wiedzy i świadomości na temat obowiązującej procedury administracyjnej, czy też nie kwestionowała charakteru informacyjnego znaków drogowych. Powyższe, zdaniem skarżącego, świadczy o tym, że odpowiedzi na skargi w powołanym powyżej zakresie nie mogą stanowić zajęcia stanowiska prze organ. Skarżący zauważył ponadto, że Główny Inspektor Transportu Drogowego w swoich odpowiedziach na skargi nie wyjaśnił kwestii braku odniesienia się w treści zaskarżonych decyzji wydanych w II instancji do zarzutu strony postawionego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy a odnoszącego się do problematyki oparcia spornych rozstrzygnięć na normie prawa krajowego sprzecznej z powołaną Dyrektywą. Zdaniem strony skarżącej, brak uzasadnienia w tym zakresie nie może zostać uzupełniony dopiero na etapie odpowiedzi na skargę, albowiem nieustosunkowanie się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu stanowi podstawę do uchylenia decyzji (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1687/06). Ponadto skarżący zarzucił, że Główny Inspektor Transportu Drogowego nie uzasadnił, dlaczego - jego zdaniem - w niniejszej sprawie nie zachodzi kolizja między normą prawa krajowego a normą prawa unijnego, w sytuacji, gdy ustawa o drogach publicznych w przedmiotowym zakresie stanowi implementację Dyrektywy nr 2006/38. Skarżący zarzucił również, że organ nie ustosunkował się w uzasadnieniu odpowiedzi na skargi także do pozostałych, podniesionych w skargach, zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie zarzutu dotyczącego przeprowadzenia postępowania dowodowego dopiero na etapie postępowania odwoławczego, a także zarzutu niewyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie.

Na rozprawie w dniu 18 marca 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a. - postanowił połączyć sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 2095/12, VI SA/Wa 2096/12 oraz VI SA/Wa 2376/12 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia dalej sprawy pod sygn. akt VI SA/Wa 2095/12.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 marca 2013 r. skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika (adwokata) - podniósł, że organ - wbrew zebranemu materiałowi dowodowemu - mylnie przyjął, że skarżący kierowca zatrzymany do kontroli [...] września 2011 r., również w datach [...] i [...] września 2011 r. poruszał się kontrolowanym zespołem pojazdów, gdy tymczasem w owych dniach nie poruszał się wraz z naczepą, lecz wyłącznie pojazdem samochodowym nie przekraczającym dmc 3, 5 t., gdyż jej wówczas nie posiadał. Ponadto strona skarżąca podniosła, że jeśli chodzi o zdarzenia z dnia [...] września 2011 r., ustalenia organu co do miejsca naruszenia przepisów są nieuzasadnione z uwagi na fakt, iż skarżący w owym dniu przekroczył granicę państwa polskiego po północy i nie mógł znajdować się o godzinie 1:16 w miejscu wskazanym w protokole kontroli, gdyż miejsce to oddalone było o około 300 km od granicy państwa. Na dowód tego skarżący przedłożył kserokopię strony z paszportu, okazując jednocześnie Sądowi jego oryginał.

Obecny na rozprawie pełnomocnik Głównego Inspektora Transportu Drogowego, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko - wniósł o oddalenie skargi. Jednocześnie pełnomocnik organu podniósł, że - w ocenie organu - w systemie powinny znajdować się zdjęcia potwierdzające przejazd danego zespołu pojazdów przez daną bramownicę, lecz przyznaje, że takowych organ nie załączył do akt sprawy.

Po zamknięciu rozprawy, przed odroczonym przez Sąd terminem ogłoszenia orzeczenia, w piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r., stanowiącym załącznik do protokołu rozprawy z dnia [...] marca 2013 r., skarżący uzupełnił swoje stanowisko.

Po pierwsze, w zakresie zarzutu naruszenia prawa materialnego, skarżący stwierdził, iż prawo krajowe, tj. ustawa o drogach publicznych, narusza dyrektywę nr 1999/62/WE oraz dyrektywę nr 2006/38, co do zakresu pojazdów podlegających opłacie elektronicznej. Zdaniem skarżącego, definicja z art. 1 lit d Dyrektywy nr 2006/38 jasno wskazuje na pojazdy lub ich zespoły, które objęte są opłatą, jednakże Państwo Członkowskie może rozszerzyć ten zakres poprzez notyfikowanie Komisji Europejskiej modyfikacji w tym zakresie. Jak wynika jednak z opinii Komisji Europejskiej z dnia 30 czerwca 2011 r. (którą strona skarżąca dołączyła do pisma procesowego), Polska zgłosiła zamiar rozszerzenia przedmiotowej kategorii pojazdów na wszystkie pojazdy ciężarowe oraz ich zespoły o DMC powyżej 3,5 t. Zdaniem skarżącego, brzmienie obowiązującej ustawy o drogach publicznych, w tym art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 oraz art. 13ha, odbiega w sposób oczywisty od zgłoszonego Komisji Europejskiej projektu ustawy z uwagi na objęcie opłatą elektroniczną wszelkich pojazdów samochodowych o DMC powyżej 3,5 t oraz przyczepy lub naczepy. Skarżący zauważył ponadto, że do tej pory ustawodawca nie notyfikował zmiany przepisów, tym samym - w ocenie strony skarżącej - regulacja krajowa pozostaje w sprzeczności z normą prawa unijnego z powodu nieuzasadnionego rozszerzenia zakresu pojazdów objętych opłatą. Skarżący wyjaśnił, że nie poruszał się pojazdem ciężarowym, co jest niekwestionowane w sprawie. Gdyby zatem organ administracji zastosował odpowiednie regulacje dyrektyw, zgodnie z zasadą bezpośredniej skuteczności prawa europejskiego, pojazd skarżącego nie podlegałby opłacie elektronicznej. W konsekwencji skarżący uznał, że w tym stanie faktycznym i prawnym zarzut naruszenia prawa materialnego jest uzasadniony.

Po drugie, skarżący zakwestionował sam fakt poruszania się pojazdem wraz z przyczepą po opisanych w decyzji drogach w dniach [...] września 2011 r. oraz [...] września 2011 r. Skarżący podniósł, że protokół kontroli wskazuje na przejazd pojazdem w dniu [...] września 2011 r. o godz. 1:16 na [...] km drogi ekspresowej [...] bez wymaganej opłaty. Zdaniem skarżącego, podkreślenia wymaga, że z przedłożonej na rozprawie kserokopii paszportu wynika, iż skarżący, zgodnie ze stemplem Straży Granicznej, wjechał na terytorium RP właśnie w dniu [...] września 2011 r. Skarżący stwierdził, że przyjmując nawet, iż granicę w [...] przekroczył o północy, nie mógł znaleźć się godzinę później w miejscu oddalonym o ponad 240 km. Z kolei, w przypadku przejazdu pojazdem w dniu [...] września 2011 r., skarżący wyjaśnił, że w tym dniu nie posiadał jeszcze lawety, dlatego też Inspekcja Transportu Drogowego nie mogła stwierdzić poruszania się takim zespołem pojazdów. W tym stanie rzeczy, zdaniem skarżącego, nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko organu, iż ten jest w posiadaniu fotografii pojazdu z ww. dni, dokumentujących przejazd pojazdu wraz z lawetą mimo, że fotografie te nie znajdują się w materiale dowodowym zebranym przez organ w pierwszej i drugiej instancji. Skarżący podkreślił ponadto, że organ powinien wydawać decyzje na podstawie dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym i znajdujących się w aktach sprawy, z którymi strona mogła się zapoznać.

W uzasadnieniu przedmiotowego pisma procesowego skarżący zarzucił ponadto, że nieusprawiedliwione są stwierdzenia organu odnoszące się do nieprawidłowości postępowania w związku z początkiem funkcjonowania systemu opłat elektronicznych w momencie kontroli skarżącego. Zdaniem skarżącego, wszelkie zaniedbania pracowników organu oraz ich ewentualne błędy nie mogą obciążać strony postępowania.

Ponadto skarżący wskazał, że ustalenia, na podstawie których organ wydał sporne decyzje, opierają się wyłącznie na protokole kontroli. Skarżący zarzucił jednakże, iż organ, wydając swoje decyzje, pominął kwestię odmowy podpisania protokołu przez skarżącego oraz złożoną przez niego pisemną adnotację w języku rosyjskim, iż nie rozumie protokołu, a także, że nie przedstawiono mu dowodów i odmawia podpisania protokołu (strona 3 protokołu). Skarżący podkreślił, że stwierdzenia te nie znalazły się jednak ujęte w treści protokołu, co stanowi naruszenie art. 68 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdził, że skoro protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu stanowi podstawowy i jedyny dowód, na podstawie którego podjęto decyzję o wymierzeniu opłaty drogowej, to powinien on odpowiadać warunkom, o jakich mowa w art. 68 § 1 i 2 k.p.a. (skarżący powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1787/04, LexPolonica 2266032). W ocenie skarżącego, kwestia ta ma kluczowe znaczenia dla mocy dowodowej tego, co zostało stwierdzone w protokole. Tym samym, zdaniem skarżącego, rzekome oświadczenia skarżącego wynikające z protokołu, iż poruszał się w dniu [...] września 2011 r. oraz [...] września 2011 r. pojazdem wraz z lawetą są niewiarygodne wobec innych okoliczności sprawy i nie mogą stanowić jedynej podstawy rozstrzygnięcia w sprawie.

Skarżący wskazał jednocześnie, że uzasadnione wątpliwości budzi przeprowadzenie kontroli dwa tygodnie po zdarzeniu w stosunku do przejazdu z dnia [...] września 2011 r. Zdaniem strony skarżącej, organ nie wykazał, dlaczego nie dokonał zatrzymania pojazdu w momencie stwierdzenia przejazdu bez opłaty, skoro istnieje obowiązek niezwłocznego zatrzymania pojazdu w razie stwierdzenia naruszenia prawa.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że organ administracji, załatwiając sprawę w postępowaniu odwoławczym trzema odrębnymi decyzjami, naruszył istotnie przepis art. 138 k.p.a. w sytuacji, gdy w I instancji wydano jedną decyzję. W ocenie strony skarżącej, powołany przepis nie przewiduje w swojej dyspozycji możliwości multiplikowania decyzji w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń (vide: wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 29/08, z którego wynika, że "niezależnie od stwierdzonej liczby naruszonych przepisów będzie to jedna sprawa administracyjna załatwiana jedną decyzją administracyjną określającą karę pieniężną, na którą będą się składać kary za poszczególne naruszenia").

Również po zamknięciu rozprawy sądowej, lecz przed odroczonym przez Sąd terminem ogłoszenia orzeczenia w sprawie, Główny Inspektor Transportu Drogowego, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Sądu pismo procesowe z dnia [...] marca 2013 r., w którym - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i argumentację przedstawioną w odpowiedzi na skargi oraz na rozprawie - przesłał dodatkową dokumentację fotograficzną, która - w ocenie organu - potwierdzać ma przejazdy pojazdu o nr rej. [...] wraz z przyczepą po płatnych odcinkach dróg krajowych we wrześniu 2011 r.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Należy przy tym wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W świetle powyższego należy stwierdzić, że analizowana pod tym kątem skarga S.I. zasługuje na uwzględnienie, albowiem Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając zaskarżone decyzje z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], a także poprzedzającą je decyzję z dnia [...] września 2011 r., nr [...] o nałożeniu na skarżącego kierowcę kary pieniężnej w łącznej wysokości 9.000 złotych (3.000 złotych za każdy z przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej) - dopuścił się naruszenia przepisów prawa.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuścił się naruszenia przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej, a w konsekwencji powyższych uchybień - naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Ustosunkowując się za zarzutów skargi, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, że pomimo uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił jednak wszystkich zarzutów strony skarżącej.

Otóż, Sąd nie zgodził się przede wszystkim z zarzutem naruszenia prawa materialnego, polegającego - według skarżącego - na zastosowaniu, jako podstawy ukarania, prawa krajowego, tj. ustawy o drogach publicznych, które narusza przepisy wspólnotowe (prawo Unii Europejskiej) zawarte w Dyrektywie nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. oraz przede wszystkim w unormowaniach Dyrektywy nr 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., co do zakresu pojazdów podlegających obowiązkowi opłaty elektronicznej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dokonując oceny legalności spornych rozstrzygnięć Głównego Inspektora Transportu Drogowego również pod kątem ich zgodności z przepisami wspólnotowymi, w tym przede wszystkim regulacjami zawartymi we wskazanych wyżej aktach prawodawczych Unii Europejskiej, tj. w Dyrektywie nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. oraz Dyrektywie nr 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., miał na względzie to, iż podstawową zasadą prawa Unii Europejskiej, ustaloną w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości, jest zasada nadrzędności, która przewiduje, że prawo pierwotne oraz akty wydane na jego podstawie będą stosowane przed prawem krajowym.

Z chwilą przystąpienia Polski do Unii Europejskiej system prawny Unii stał się naszym własnym systemem, czyli porządek prawny Polski obejmuje od tamtego czasu nie tylko system prawa narodowego - krajowego, ale i całe acquis communautaire (dorobek wspólnotowy) i w tym systemie musi się poruszać polski sędzia (jak również organy administracji publicznej), dokując wykładni prawa zgodnie z jedną z podstawowych zasad prawa wspólnotowego - zasadą prowspólnotowej wykładni prawa krajowego.

Zasada prowspólnotowej wykładni prawa krajowego oznacza, że sąd krajowy, stosując prawo krajowe musi - w zakresie, jaki jest tylko możliwy - interpretować prawo krajowe tak, aby było zgodne z wymogami prawa wspólnotowego, jego treścią i celem.

Obowiązek wykładni prawa krajowego zgodnie z prawem europejskim był wyprowadzany już z art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej z dnia 25 marca 1957 r. (TWE), na mocy którego państwa członkowskie powinny podjąć wszelkie środki w celu zapewnienia realizacji zobowiązań wypływających z Traktatu lub działań podejmowanych przez instytucje Wspólnoty Europejskiej (Unii Europejskiej).

Zasada pierwszeństwa prawa wspólnotowego oznacza, że w razie sprzeczności między normami prawa wspólnotowego a prawa krajowego organy stosujące prawo (sądy lub organy administracyjne) są obowiązane podjąć rozstrzygnięcie na podstawie normy prawa wspólnotowego i tym samym obowiązane odmówić zastosowania normy prawa krajowego. Prowspólnotowa wykładnia pozwala na nadanie normom prawa krajowego takiego znaczenia, przy którym nie są one sprzeczne z normami prawa wspólnotowego; w takiej sytuacji nie ma potrzeby odwoływania się do pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości zwraca się wyraźnie uwagę na to, że organy stosujące prawo powinny interpretować prawo krajowe zgodnie z prawem wspólnotowym, a dopiero, jeżeli taka interpretacja okaże się niemożliwa, powinny odmówić stosowania prawa krajowego.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podstawowym obowiązkiem sędziego krajowego jest nadanie regulacji prawa wewnętrznego (krajowego) takiego sensu normatywnego, który będzie pozostawał w zgodzie z porządkiem prawnym Unii Europejskiej. Dopiero niemożliwość osiągnięcia niesprzeczności uprawnia go do ewentualnej odmowy zastosowania przepisu krajowego.

Wykładnia prawa krajowego musi być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności wspólnotowych, te zaś - zgodnie z doktryną effet utile (zasadą efektywności prawa wspólnotowego) - wymagają skoncentrowania się na funkcji (celu) unormowania i rozważenia jej zgodności z funkcją (celem) założoną przez normodawcę unijnego.

Niewątpliwie pojęcia występujące w prawie krajowym, które mają swoje odpowiedniki w prawie europejskim, muszą być używane w takim znaczeniu, jakie nadają im dyrektywy, czy rozporządzenia. Dotyczy to zwłaszcza pojęć określonych w definicjach legalnych, zawartych w niektórych rozporządzeniach, czy też dyrektywach wspólnotowych. Dotyczy to również wykładni niektórych pojęć ogólnych, którym wiele uwagi poświęcono w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości (vide: m.in. L. Florek /w:/ Wykładnia prawa pracy zgodna z prawem wspólnotowym (w:) Teoria i praktyka wykładni prawa, red. P. Winczorek, Liber 2005 s. 345-353 i powołane tam orzecznictwo ETS).

Przechodząc do meritum niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że wydając sporne decyzje administracyjne w przedmiocie ukarania skarżącego, Główny Inspektor Transportu Drogowego prawidłowo zastosował przepisy prawa krajowego, w tym m. in. art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., zaś postanowienia wydanych decyzji nie naruszają treści powołanych wyżej dyrektyw unijnych.

Zdaniem Sądu, z zapisów powołanych dyrektyw unijnych wynika pewna wątpliwość, czy obowiązek objęcia sporną opłatą elektroniczną nie powinien dotyczyć wyłącznie pojazdów wykonujących przewozy komercyjne (handlowe).

Niewątpliwie adresatem dyrektywy są państwa członkowskie, nie zaś ich poszczególne organy lub instytucje, co nie oznacza, że obowiązek zapewnienia należytego wykonania dyrektywy nie ciąży nie tylko na organach państwa członkowskiego właściwych do ustanowienia przepisów prawnych, ale także na organach stosujących prawo, w tym sądów (vide: m.in. A. Wróbel /w:/ Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy, pod red. A. Wróbla, Zakamycze 2005, s. 58 i powołane tam orzecznictwo ETS).

Dyrektywa wiąże prawnie państwa członkowskie co do określonych w niej celów albo rezultatów. Warto wskazać również, iż w świetle poglądów doktryny i orzecznictwa, przepisy dyrektywy mogą być powoływane przez jednostkę przeciwko państwu wyłącznie wtedy, gdy państwo nie implementuje dyrektywy do prawa krajowego do upływu terminu przewidzianego w jej treści lub gdy nie wykona tej dyrektywy należycie, a jednocześnie przepisy danej dyrektywy są bezwarunkowe i wystarczająco precyzyjne, tj. jednoznacznie sformułowane (zob. A. Wróbel /w:/ Stosowanie prawa Unii Europejskiej przez sądy ..., s. 98 i cyt. tam wyrok ETS w sprawie C-236/92).

W opinii Sądu, z żadnego z przepisów znajdujących się w powołanych wyżej dyrektywach unijnych dotyczących pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe nie wynika expressis verbis zakaz objęcia przez ustawodawcę państwa członkowskiego opłatą za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W niniejszej sprawie skarżący kierowca [...] poruszał się w dniu [...] września 2011 r. zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, po odcinku drogi, wskazanym w rozporządzeniu, jako płatny.

Dyrektywa nr 1999/62/WE oraz zmieniająca ją Dyrektywa nr 2006/38/WE przewidują możliwość objęcia opłatą użytkowników niektórych typów infrastruktury. Przepis art. 7 cyt. Dyrektywy nr 1999/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 czerwca 1999 r. wprost przewiduje, że Państwa Członkowskie mogą utrzymywać lub wprowadzać opłaty za przejazd i/lub opłaty za korzystanie z infrastruktury. Jednoznacznie należy stwierdzić, że w treści obu wspomnianych dyrektyw unijnych nie ma również przepisu, w którym w sposób jednoznaczny i bezpośredni nakazano by państwom członkowskim ograniczenie zakresu obciążeń stosownymi opłatami za użytkowanie infrastruktury drogowej (m.in. dróg krajowych i autostrad) tylko i wyłącznie do wykonywania przewozów komercyjnych (handlowych). Owszem, według Sądu, należy zauważyć, że w punkcie 5 preambuły do cyt. Dyrektywy nr 1999/62/WE jest wprawdzie mowa o tym, że w obecnych okolicznościach (a więc istniejących w 1999 r.) dostosowanie krajowych systemów obciążeń powinno ograniczać się do pojazdów komercyjnych posiadających z ładunkiem wagę brutto powyżej pewnej określonej wartości, niemniej - w ocenie Sądu - nie można z tego zapisu preambuły w żaden sposób wywodzić jednoznacznej normy prawnej, która expressis verbis nakładałaby na polskiego ustawodawcę bezwzględny obowiązek ograniczenia wymogu uiszczania stosownych opłat elektronicznych tylko do przewozów stricte komercyjnych (handlowych), prowadzonych wyłącznie przez przedsiębiorców transportowych.

Ponadto należy, zdaniem Sądu, wyraźnie wskazać, że jeśli chodzi o poprzedni system opłat (tj. obowiązujący przed dniem 1 lipca 2011 r. system winiet - kart opłat), to w tym przypadku, w świetle wówczas obowiązującego przepisu art. 42 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, obowiązek uiszczania stosownych opłat za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych obejmował również każdy podmiot wykonujący przewóz drogowy, w rozumieniu przepisów tej ustawy, a więc także przewóz niekomercyjny wykonywany przez podmiot niebędący przedsiębiorcą (zob. m.in. WSA w Warszawie /w:/ wyrok z dnia 11 czerwca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 526/07; podobnie: R. Strachowska, Ustawa o transporcie drogowym. Komentarz, wyd. II, ABC, 2011).

W tym miejscu można jedynie wskazać, że de lege ferenda być może należałoby rozważyć ograniczenie obowiązku uiszczania opłat elektronicznych wyłącznie do przewozów drogowych stricte komercyjnych (handlowych), prowadzonych wyłącznie przez przedsiębiorców transportowych, bądź też podnieść granicę dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu (zespołu pojazdów). Niemniej, powyższe rozważania (postulaty) w przypadku niniejszej sprawy nie mogą mieć jakiegokolwiek istotnego znaczenia, albowiem sporne decyzje analizowane są w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutów i argumentacji skarżącego dotyczących Dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 17 maja 2006 r. oraz zawartej w niej definicji "pojazdu" należy wskazać, że powyższa Dyrektywa została implementowana do porządku prawnego ustawą z 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych ustaw (Dz. U. 2008 Nr 218 poz. 1391).

Zdaniem skarżącego, definicja pojazdu samochodowego, użyta w przepisie art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych, jest zbyt szeroka.

Odnosząc się do powyższego, należy stwierdzić, że wspominana Dyrektywa 2006/38/WE określa ramy prawne poboru opłat za przejazd pojazdów, przez które rozumie się pojazdy silnikowe lub zespoły pojazdów, który są wyłącznie przeznaczone lub wyłącznie używane do przewozu drogowego towarów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t po drogach znajdujących się w sieci transeuropejskiej.

Fakt, że ustawa o drogach publicznych implementuje do polskiego porządku prawnego dyrektywę 2006/38/WE, nie wyklucza wprowadzenia obowiązku uiszczania opłat za przejazd dla pojazdów samochodowych innych niż samochody ciężarowe, co wynika z unormowania zawartego w art. 7 ust. 1 dyrektywy. Z możliwości takiej skorzystał polski ustawodawca, który przepisami wzmiankowanej ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw objął opłatą elektroniczną nie tylko samochody ciężarowe, lecz wszystkie pojazdy samochodowe i zespoły pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5t oraz autobusy niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Z kolei rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433) zakłada pobór opłat na drogach krajowych, które nie znajdują się w sieci transeuropejskiej.

Zaakcentowania przy tym wymaga, że na podstawie art. 7a ust. 4 dyrektywy 2006/3 8/WE, państwa członkowskie są obowiązane informować Komisję Europejską o nowych systemach opłat za przejazd co najmniej cztery miesiące przed ich wprowadzeniem. Polska notyfikowała elektroniczny system poboru opłat w dniu 25 lutego 2011 r. Dnia 30 czerwca 2011 r. Komisja Europejska wyraziła pozytywną opinię o tym systemie, stwierdzając, że zastosowanie nowego systemu poboru opłat stanowi rozwiązanie "przejrzyste, niedyskryminacyjne i proporcjonalne do kosztów infrastruktury, eksploatacji, zarządzania i poboru opłat oraz że najprawdopodobniej nie będzie miało negatywnych skutków dla konkurencji na rynku wewnętrznym oraz dla swobodnego przepływu towarów" (vide: opinia Komisji dostępna na stronie www. transport.gov.pl.).

W tym miejscu, dla pewnego porządku, warto - zdaniem Sądu - zauważyć, na co słusznie zwraca uwagę również strona skarżąca, że brzmienie obowiązującej ustawy o drogach publicznych, w tym art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 oraz art. 13ha, odbiega w sposób oczywisty od zgłoszonego Komisji Europejskiej w lutym 2011 r. projektu ustawy, z uwagi na objęcie opłatą elektroniczną wszelkich pojazdów samochodowych o DMC powyżej 3,5 t oraz przyczepy lub naczepy. Skarżący uznał w związku z tym, że do tej pory ustawodawca krajowy nie notyfikował zmiany przepisów. Niemniej, zdaniem Sądu, strona skarżąca zupełnie pomija w swych rozważaniach fakt, że w świetle Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/76/UE z 27 września 2011 r. zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. U. UE L z dnia 14 października 2011 r., 269.1), normodawca europejski przewidział, że przedmiotowa dyrektywa nie uniemożliwia państwom członkowskim stosowania krajowych zasad pobierania opłat od innych użytkowników dróg objętych zakresem stosowania niniejszej dyrektywy (vide: pkt 9 preambuły cyt. dyrektywy nr 2011/76/UE).

Ponadto, Sąd nie zgodził się z zarzutem istotnego naruszenia przepisu art. 138 k.p.a., który polegać miał na wydaniu trzech odrębnych decyzji w postępowaniu odwoławczym pomimo wydania w I instancji jednej decyzji. Zdaniem Sądu, strona skarżąca wadliwie zarzuciła, iż organ rzekomo dopuścił się bezprawnego “multiplikowania decyzji w zależności od ilości stwierdzonych naruszeń".

Zdaniem Sądu, należy zauważyć, że z normy stanowiącej podstawę materialnoprawną decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej, a mianowicie przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych - wynika, że na gruncie tej regulacji ustawodawca "penalizuje" w formie nakładanej kary pieniężnej czyn stanowiący jednostkowy delikt administracyjny polegający na naruszeniu przez kierującego pojazdem, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., obowiązku uiszczenia tejże opłaty za konkretny przejazd po drodze (czy też odcinku drogi) wymienionej w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej. Innymi słowy, fakt dokonania odrębnego przejazdu (co do miejsca lub czasu), za który pobierana jest odrębna opłata elektroniczna, stanowi odrębną sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym. Ponieważ ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., zatem każdy stwierdzony delikt stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną. Uwzględniając powyższe, a wyprzedzając nieco dalsze rozważania, należy w tym miejscu wskazać, że ustalenia poczynione przez organ podczas kontroli mobilnej w dniu [...] września 2011 r. mogły i powinny posłużyć do wszczęcia i prowadzenia 3 (trzech) postępowań administracyjnych, każde z nich w przedmiocie kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych za konkretny przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. W ocenie Sądu, analiza decyzji z dnia [...] września 2011 r. Głównego Inspektora Transportu Drogowego (działającego w I instancji ) prowadzi do wniosku, że załatwiała ona trzy sprawy w znaczeniu materialnym. Przytoczono w niej bowiem treść przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a także wymieniono i opisano w tej decyzji trzy konkretne przejazdy bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Organ wskazał w niej także na dowody, które jego zdaniem, świadczyły o prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy oraz stwierdzonym naruszeniu. Dlatego w rozpoznawanej sprawie można twierdzić, że organ, wydając decyzję w I instancji w obrębie jednego dokumentu, przy użyciu jednego druku (decyzji w znaczeniu formalnym czy procesowym) wydał więcej niż jedną decyzję w znaczeniu materialnym załatwiając w ten sposób różne, również w znaczeniu materialnym, sprawy administracyjne. W tej sytuacji możliwe było rozdzielenie tych spraw na etapie postępowania odwoławczego do odrębnych postępowań, a następnie - wydanie trzech decyzji drugoinstancyjnych. Należy podkreślić, że z osnowy każdej z zaskarżonych przez S.I. decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2012 r. (II instancja) w sposób niebudzący wątpliwości wynika, jaką sprawę w znaczeniu materialnym rozpatrywał organ odwoławczy. Z kolei konfrontując tę sprawę z rozstrzygnięciem organu wydanym w I instancji, należy uznać, że na etapie postępowania odwoławczego nie doszło do zmiany zarówno w aspekcie podmiotowym, jak i przedmiotowym sprawy, zatem nie ma mowy o naruszeniu art. 15 k.p.a. Zdaniem Sądu, uwzględniając, że decyzja organu administracji państwowej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., sygn. akt SA/Gd 1045/87) zaakcentowania wymaga, że skarżący nie miał żadnych wątpliwości, co do treści decyzji pierwszoinstancyjnej.

Mając na uwadze powyższe, na gruncie niniejszej sprawy, można - zdaniem Sądu - uznać, że decyzja organu wydana w I instancji (decyzja z dnia [...] września 2011 r.) spełnia wymóg precyzyjności, gdyż ze sformułowania tej decyzji w znaczeniu formalnym wyraźnie wynika wola załatwienia różnych spraw. Wyodrębniono w niej bowiem przejazdy, mając na względzie dzień i czas popełnienia naruszenia, co uzasadniało ustalenie trzech różnych przejazdów, za które pobierana jest osobna opłata elektroniczna. Z kolei stwierdzenie braku uiszczenia każdej z opłat skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych za każdy przejazd.

Analizując z kolei kwestię prawidłowości przeprowadzonych czynności kontrolnych, Sąd nie podzielił również zarzutów strony skarżącej, z których wynika, jakoby niezgodne z prawem było przeprowadzenie kontroli po upływie dwóch tygodni od daty zdarzenia (vide: zarzuty wysuwane w stosunku do przejazdu z dnia [...] września 2011 r.). Strona skarżąca zarzuciła, że organ nie wykazał, dlaczego nie dokonał zatrzymania pojazdu w momencie stwierdzenia przejazdu bez uiszczenia opłaty elektronicznej, skoro istnieje obowiązek niezwłocznego zatrzymania pojazdu w razie stwierdzenia przedmiotowego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, ustosunkowując się do powyższych zarzutów, warto wskazać, że w świetle zarówno wydanego przez Ministra Infrastruktury rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej - (Dz. U. z dnia 28 czerwca 2011 r. Nr 133, poz. 773), jak rówenież stosownych przepisów ustawy o drogach publicznych - wyróżnia się dwa rodzaje kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej: kontrolę mobilną i stacjonarną.

Kontrola stacjonarna jest dokonywana za pomocą stacjonarnych albo przenośnych przyrządów automatycznie ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (§ 2 pkt 9 cyt. rozporządzenia). Natomiast kontrola mobilna jest dokonywana bezpośrednio przez kontrolującego, czyli funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, funkcjonariusza Straży Granicznej oraz naczelnika urzędu celnego i dyrektora izby celnej, a ściślej - upoważnionych przez nich pracowników (§ 2 pkt 10 rozporządzenia w związku z art. 13l ust. 1 u.d.p.).

Rodzaj kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej determinuje sposób jej udokumentowania. Jeżeli kontrola ma charakter stacjonarny, rejestracji mogą podlegać:

1) obrazy pojazdu, za którego przejazd nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna;

2) dane urządzenia viaBOX;

3) numery rejestracyjne pojazdu;

4) dane umożliwiające ustalenie kategorii pojazdu;

5) czas i data popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty;

6) identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty.

W wyniku przeprowadzenia kontroli stacjonarnej przez przyrząd kontrolny rejestracji podlega naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

Z kolei, w przypadku, gdy w trakcie kontroli mobilnej stwierdzone zostało naruszenie prawidłowości uiszczenia opłaty, z przeprowadzonych czynności kontrolujący sporządza protokół kontroli (vide: § 6 ust. 1 rozporządzenia) Protokół, o którym mowa w ust. 1, zawiera:

1) oznaczenie kontrolującego;

2) dane kontrolowanego;

3) czas, miejsce i datę przeprowadzenia kontroli;

4) numer rejestracyjny pojazdu;

5) podpis kontrolującego;

6) podpis kontrolowanego lub adnotację o odmowie złożenia podpisu przez kontrolowanego;

7) ewentualne uwagi zgłoszone do przebiegu kontroli przez kontrolowanego;

8) opis naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty oraz rodzaju tego naruszenia;

9) czas, miejsce i datę popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty.

Stosownie do § 5 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Infrastruktury, na wezwanie kontrolującego kontrolowany obowiązany jest do okazania dokumentów pozwalających na ustalenie danych kontrolowanego.

Stacje kontrolne (stacjonarne i mobilne) wyposażone są w urządzenia, które dokonują sprawdzenia, czy w pojeździe zainstalowane jest urządzenie pokładowe viaBOX służące do poboru opłaty elektronicznej i czy działa prawidłowo. Jeżeli za pomocą stacji kontrolnej ujawnione są jakiekolwiek nieprawidłowości związane z obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, stosowna informacja wraz ze zdjęciem pojazdu przesyłana jest do centrum kontroli, które ją weryfikuje. Jeżeli naruszenie obowiązku uiszczania opłat zostaje potwierdzone, informacja zostaje przesłana do mobilnych jednostek kontrolnych, obsługiwanych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego. Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymuje pojazd, którym naruszono obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, sporządza protokół kontroli i wszczyna postępowanie administracyjne w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

W ocenie Sądu, analiza przepisów regulujących postępowanie kontrolne w zakresie opłaty elektronicznej nie wyklucza, aby podczas kontroli na drodze można było czynić dodatkowe ustalenia co do przejazdów, które odbyły się poza momentem kontroli mobilnej. Rodzaj kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (mobilna i stacjonarna) determinuje wyłącznie sposób jej udokumentowania. Należy przy tym zaakcentować, że kontrolujący może w toku kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywać innych czynności, jeżeli tylko prowadzą one do ustalenia, czy opłata została uiszczona i czy została uiszczona w wymaganej wysokości.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że dokonanie ustaleń podczas kontroli mobilnej skarżącego przeprowadzonej w dniu [...] września 2011 r. obligowało kontrolujących po pierwsze do sporządzenia protokołu kontroli (odnośnie przejazdu dokonywanego w chwili kontroli) a po drugie zezwalało na gromadzenie dowodów w postaci informacji takich jak:

1) obrazy pojazdu, za którego przejazd nie została uiszczona wymagana opłata elektroniczna;

2) dane urządzenia viaBOX;

3) numery rejestracyjne pojazdu;

4) dane umożliwiające ustalenie kategorii pojazdu;

5) czas i data popełnienia naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty;

6) identyfikator przyrządu kontrolnego, który zarejestrował naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty,

- gdy chodzi o przejazdy - również te, które miały miejsce w innym czasie niż w momencie zatrzymania do kontroli mobilnej.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał, że całkowicie nieuzasadnione są wątpliwości strony skarżacej dotyczące rzekomego braku podstaw do analizowania zdarzeń poprzedających datę zatrzymania do kontroli zespołu pojazdów kierowanego przez skarżącego kierowcę [...] w dniu [...] wrzesnia 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie podzielił również argumentów skarżacego dotyczących kwestii braku znaku informacyjnego (braku oznakowania drogi), jako rzekomej przesłanki wyłączającej odpowiedzialność użytkownika za przejazd po danej drodze krajowej bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej.

Otóz, zdaniem Sądu, należy wskazać, iż znak informacyjny, w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu, przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Niewątpliwie podstawą wymierzenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, było nieuiszczenie opłaty elektronicznej, określonej w przepisach cyt. ustawy, na odcinku drogi krajowej wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie - jak sugeruje strona skarżąca - za niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje przecież jakiegokolwiek obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, a jedynie informuje o nim. W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął więc w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi publicznej. W tej sytuacji należy wskazać, że brak oznakowania informującego o płatnej drodze, nie mógł mieć żadnego istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu, skarżący kierowca [...], jeszcze przed rozpoczęciem planowanego przejazdu przez terytorium Polski, winien w sposób całkowicie przemyślany wybrać odpowiednią trasę, tak aby nie narazić się na ewentualne sankcje finansowe.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów związanych ze złożonymi przez skarżacego w języku rosyjskim pisemnymi adnotacjami w protokole kontroli, mającymi rzekomo świadczyć o braku zrozumienia całej procedury kontrolnej i stawianych zarzutów, Sąd uznał, że nie mogą one świadczyć o wadliwym przeprowadzeniu, czy też braku podstaw do przeprowadzenia kontroli.

Otóż, nalezy zauważyć, że umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wynika z 13l ust. 2 u.d.p. w związku z przepisem § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy, w rozumieniu 76 § 1 k.p.a.

Z kolei sam fakt odmowy podpisania protokołu kontroli, czy też protokołu zeznań przez kierowcę, bądź też naniesienie uwag w obcym języku, nie zmniejsza wartości dowodowej tych dokumentów.

Z samego tylko faktu rzekomego niezrozumienia przez skarżącego kierowcę protokołu kontroli i przeprowadzanych przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego sprawdzających czynności kontrolnych, nie można wywieść, iż skarżacy kierowca nie zgadza się z jego treścią. Istotna jest również okoliczność, że kontrolowany kierowca, kwestionując treść protokołu lub przeprowadzanych czynności kontrolnych, ma zagwarantowaną możliwość zgłoszenia uwag do przebiegu kontroli.

Nie sposób przyjąć przy tym, że w sytuacji kontrolowania kierowcy z innego państwa, a więc osoby nie władającej językiem polskim, organ zobowiązany byłby do sprowadzania na miejsce kontroli tłumacza przysięgłego z danego języka. Takiego obowiązku, zdaniem Sądu, nie można wywieść z jakiejkolwiek normy prawnej regulującej funkcjonowanie organów uprawnionych do przeprowadzania kontroli w transporcie drogowym. Warto jedynie na marginesie zauważyć, że skarżacy kierowca białoruski na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie zaprzeczył, iż ustalenia poczynione w toku kontroli przeprowadazonej w dniu [...] września 2011 r. nie odpowiadają rzeczywistemu stanowi rzeczy.

Konkludując, Sąd uznał, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuścił się wskazanych powyżej uchybień, na które zwracała uwagę strona skarżąca.

Zdaniem Sądu, bierność strony nie może być przedmiotem wielu późniejszych zarzutów, albowiem - choć niewątpliwie prawem strony w postępowaniu administracyjnym pozostaje bierna postawa przy gromadzeniu dowodów zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy - jednakże trzeba mieć również na względzie to, że w skutek owej biernej postawy, dokonane ustalenia bazować będą na tym materiale, który uda się organom zgromadzić.

Niemniej, w ocenie Sądu, Główny Inspektor Transportu Drogowego, nakładając na skarżącego wskazaną wyżej administracyjną karę pieniężną, dopuściły się jednak innych, bardzo istotnych naruszeń polegających na zasadniczej obrazie norm przewidzianych w przepisach art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie owych przepisów polegało, zdaniem Sądu, przede wszystkim na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej.

Otóż, w ocenie Sądu, materiał dowodowy zebrany w niniejszej sprawie nie przedstawia pełnej sekwencji, składających się na sprawę uiszczenia opłaty elektronicznej czynności, które pozwoliłyby na jednoznaczne stwierdzenie, czy opłata elektroniczna za sporny przejazd (trzy przejazdy) rzeczywiście została poniesiona, czy też do realizacji rzeczonego obowiązku przez skarżącego nie doszło. Zdaniem Sądu, w toku postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonych decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, organ nie wyjaśnił w sposób niebudzący wątpliwości wszystkich istotnych okoliczności, które uzasadniałyby nałożenie na skarżącego kary pieniężnej za przejazd bez uiszczenia tejże opłaty, a w szczególności nie uzyskał niebudzących wątpliwości dowodów co do braku uiszczenia spornej opłaty. W ocenie Sądu, takimi dowodami mogłyby na przykład być dokumenty księgowe spółki K. (jako podmiotu obsługującego elektroniczny system poboru opłat), w tym przedstawiające sekwencje zdarzeń od ostatniego uznania rachunku wierzyciela (spółki K.) - czyli uzupełnia konta dłużnika przez wskazanie wszystkich kolejnych ściągnięć opłat z tego rachunku ze wskazaniem, z jakiego tytułu dana opłata była ściągana, aż do wykazania stanu konta w chwili spornego przejazdu. Spółka K. co prawda nie jest stroną tego postępowania, jednak dysponując pieniędzmi użytkowników dróg wpłacanymi na konta pre-pay z pewnością dochowywać musi szczególnej staranności w poborze opłat i księgowym rejestrowaniu tytułów, z mocy których opłaty są ściągane.

Jeżeli więc organ administracji przyjmuje za wiarygodne informacje, co do których sama spółka K. zastrzega, iż są to wyłącznie dane o charakterze informacyjnym, to nie można wskazać bez cienia wątpliwości, że w tym zakresie organ administracji nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania. W tej i podobnych sprawach, spółka K. Sp. z o.o. nie przedstawia żadnych dowodów stwierdzających, w jaki sposób odbywała się procedura przejazdu pod poszczególnymi bramownicami i w jaki sposób system odnotowywał (w zakresie opłat) te przejazdy - które bramownice odnotowały przejazd bez wniesienia opłaty, a które jej uiszczenie potwierdziły i w jakich wysokościach. Jeżeli zatem organ Inspekcji Transportu Drogowego opiera się na dowodach dostarczonych przez firmę K., to powinien domagać się kompletnej dokumentacji w tym zakresie, by przedstawić ją (zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.) w motywach wydanego rozstrzygnięcia. Przyjęcie za dowody w sprawie stwierdzeń firmy K. niepopartych właściwą dokumentacją, nie można uznać za prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe, do którego przeprowadzenia Inspekcja Transportu Drogowego w tego rodzaju sprawie jest bezwzględnie obowiązana.

Ponadto należy zauważyć, iż organ nie wyjaśnił w sposób jednoznaczny wątpliwości podnoszonych w toku postępowania przez stronę skarżącą. W tym miejscu należy przede wszystkim zauważyć, że zarówno na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 18 marca 2013 r., jak i w złożonym już po zamknięciu rozprawy piśmie procesowym z dnia [...] marca 2013 r., skarżący kierowca białoruski zakwestionował sam fakt poruszania się pojazdem wraz z przyczepą po opisanych w spornych decyzjach drogach w dniach [...] września 2011 r. oraz [...] września 2011 r. Skarżący zarzucał przede wszystkim, że protokół kontroli wskazuje na przejazd pojazdem w dniu [...] września 2011 r. o godz. 1:16 na [...] km drogi ekspresowej [...] bez wymaganej opłaty, gdy tymczasem z przedłożonej na rozprawie kserokopii paszportu wynika, że skarżący, zgodnie ze stemplem Straży Granicznej, wjechał na terytorium RP właśnie w dniu [...] września 2011 r. Skarżący stwierdził w tym zakresie, że przyjmując nawet, iż granicę w [...] przekroczył o północy, nie mógł znaleźć się godzinę później w miejscu oddalonym o ponad 240 km. Z kolei, jeśli chodzi o sporny przejazd pojazdem w dniu [...] września 2011 r., skarżący zarzucał, że w tym dniu nie posiadał jeszcze lawety, a więc - w jego ocenie - Inspekcja Transportu Drogowego nie mogła stwierdzić poruszania się takim zespołem pojazdów. Ponadto skarżący zarzucił, że stanowisko organu nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem nie zostało poparte stosownym materiałem dowodowym dokumentującym przejazd pojazdu wraz z lawetą. Skarżący stwierdził bowiem, że fotografie przesłane przez organ już po zamknięciu rozprawy, jako nieznajdujące się w materiale dowodowym akt administracyjnych - nie powinny stanowić podstawy wydanych decyzji, gdyż nie były one dowodami zebranymi w postępowaniu administracyjnym, które znajdowały się w aktach sprawy, a z którymi strona skarżąca mogłaby się zapoznać i ustosunkować do nich.

Mając powyższe na uwadze, Sądu uznał, że organ - wbrew wyraźnym nakazom płynącym m. in. z przepisów art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. - nie wyjaśnił w toku dotychczasowego postępowania wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy, dokonując przy tym całkowicie dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wykazania jakiejkolwiek podstawy do ewentualnego zastosowania sankcji (kary administracyjnej) przewidzianej w ustawie o drogach publicznych z tytułu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Tym samym organy administracji, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, która znajduje zastosowanie również do postępowania administracyjnego, którego stroną jest obywatel państwa obcego.

Według Sądu, naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć w tej sytuacji istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc niewątpliwie stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny spornych decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

W tej sytuacji - zdaniem Sądu - brak jakiegokolwiek odniesienia się przez organ do powyższych kwestii podnoszonych przez skarżącego kierowcę, a mających niewątpliwie istotne znaczenie dla oceny legalności zastosowanej kary administracyjnej, nie dało stronie skarżącej możliwości właściwego ustosunkowania się do zarzutów (stanowiska) organu. W konsekwencji uchybienie to nie pozwala sądowi administracyjnemu na pełne skontrolowanie legalności zaskarżonych decyzji.

W ocenie Sądu, aby zaskarżone rozstrzygnięcia Głównego Inspektora Transportu Drogowego ocenić w sposób prawidłowy, trzeba dysponować stanowiskiem tego organu zawierającym precyzyjne odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) dotyczących podstaw zastosowania sankcji administracyjnej w postaci kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych z tytułu przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej.

Należy zauważyć bowiem, iż sąd administracyjny nie czyni własnych ustaleń w sprawie, a jedynie ocenia zaskarżony akt administracyjny pod względem jego zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi. Taka kontrola jest jednak możliwa tylko w warunkach wyczerpujących istotę zagadnień ustaleń faktycznych i prawnych dokonanych przez organ rozstrzygający sprawę.

Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie doszedł do przekonania, że uzasadnienia zarówno zaskarżonych decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r., jak i poprzedzającej je decyzji z dnia [...] września 2011 r. - nie spełniają wymogów stawianych w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., albowiem uzasadnienia tych spornych rozstrzygnięć nie zawierają pełnych wyjaśnień okoliczności branych przez organ Inspekcji Transportu Drogowego pod uwagę przy wydawaniu decyzji o nałożeniu kary.

Wobec powyższego należy uznać, że Główny Inspektor Transportu Drogowego, orzekając w niniejszej sprawie, niezależnie od uchybienia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., dopuścił się w toku postępowania administracyjnego istotnego naruszenia zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów państwa, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności (art. 6 k.p.a.). Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku tak ukształtowanego postępowania mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 (ONSA z 1984 r., nr 2, poz. 117), podkreślił, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli. Ponadto, w ocenie Sądu, zasada wynikająca z przepisu art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody.

Wobec powyższego, Sąd uznał, że zarówno zaskarżone decyzje, jak i poprzedzająca je decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. winny być uchylone, jako wydane z istotnym naruszeniem przepisów postępowania.

Mając na względzie powyższe, Sąd uchylił sporne decyzje administracyjne, działając w tym zakresie na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż uchylone decyzje nie będą podlegać wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

Zasądzając od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego kwotę 1.577 złotych tytułem zwrotu uiszczonych wpisów sądowych od trzech wniesionych skarg oraz poniesionych przez stronę kosztów zastępstwa procesowego, w tym kosztów opłaty skarbowej od udzielonego adwokatowi pełnomocnictwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie przepisów art. 200 i art. 205 § 2, § 3 p.p.s.a. w zw. z w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).