Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 316/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję oraz stwierdzono nieważność decyzji I instacji
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 31 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...]; 2. uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] oraz stwierdza nieważność poprzedzającej ją decyzji Wójta [...]z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego S. W. kwotę 440 zł (słownie: czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. [316/14]

Pismem z [...] marca 2013 r. S. W. (dalej: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") zwrócił się do Wójta Gminy [...] (dalej: "Wójt" lub "organ I instancji"): z zapytaniem, ile planów miejscowych opracował pan D. w czasie, gdy w Urzędzie Gminy pracowała pani D., a ile po jej przejściu na emeryturę, oraz jakie to były plany; a także z wnioskiem o wydanie ich kserokopii.

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. (mylnie datowaną: "[...] roku"), nr [...], Wójt, wskazując w podstawie prawnej na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p.") – odmówił "udostępnienia informacji – ile planów miejscowych opracował dla Gminy p. D. w czasie gdy pracowała w Urzędzie Gminy p. D. oraz po jej przejściu na emeryturę, jakie to plany – wniosek o kserokopie tych planów".

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zakres żądanej informacji obejmuje okres kilkunastu lat. Rocznie uchwala się kilkanaście miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie: "m.p.z.p."), obszar objęty planem może składać się z terenów przeznaczonych i pod działalność gospodarczą, jak również pod uprawy rolne. Utworzenie zbioru informacji prostych, w celu wyodrębnienia części z nich z posiadanego zbioru, stanowi, zdaniem organu, o konieczności utworzenia, a następnie udzielenia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. można żądać informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego Wnioskodawca nie wskazuje.

Od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie. Nie zgodził się w nim z twierdzeniem organu, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej, gdyż, zdaniem Wnioskodawcy, informacje takie są już gotowe i Gmina [...] (dalej: "Gmina") ma zbiór wymienionych planów zagospodarowania przestrzennego, jak również ma dane w księgowości, ile kosztuje wykonanie planów miejscowych. Skarżący wyjaśnił, że do tej pory Gmina uchwaliła lub za chwilę uchwali już ponad 1000 ha gruntów pod uprawy rolne – w tym gruntów doskonale skomunikowanych, uzbrojonych, leżących w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowań kubaturowych i przy głównej trasie krajowej [...], i w dalszym ciągu planuje następne 1000 ha gruntów uchwalać pod uprawy rolne, tylko po to, by blokować wydawanie decyzji o warunkach zabudowy, czyli rozwój Gminy. Intencją wszystkich właścicieli gruntów objętych planami, o których mowa powyżej, jest gremialne wystąpienie z pozwem do sądu przeciwko działalności organów Gminy (Wójta i Rady Gminy). Ponadto Skarżący zarzucił, że w Gminie panuje "układ zamknięty (Wójt plus Rada Gminy i jej Przewodniczący) działający ekstremalnie uznaniowo i na szkodę budżetu Gminy", gdyż przeznacza grunty pod uprawy rolne zamiast pod zabudowę przemysłową.

W uzupełniającym odwołanie piśmie z 04 czerwca 2013 r. pełnomocnik Skarżącego, adwokat R. R., usystematyzował i rozszerzył zarzuty odwołania, wskazując na naruszenia przepisów postępowania: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, oraz art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej w skrócie: "k.p.a."), a także na naruszenia prawa materialnego: art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wójta i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 k.p.a. (bez określenia konkretnego punktu tego przepisu), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej.

W uzasadnieniu SKO podzieliło ocenę organu I instancji, że żądane przez Wnioskodawcę informacje posiadają charakter informacji publicznej przetworzonej. Wyjaśniło, że informacji w takiej postaci, jakiej domaga się Skarżący, organ nie posiada i dlatego konieczne jest przeprowadzenie określonych działań, w wyniku których powstanie nowa jakościowo informacja. Taka nowa informacja nie jest jednak, innym technicznie, zestawieniem posiadanych informacji – innym sposobem uszeregowania posiadanych dotąd informacji – ale inną, jakościowo nową informacją, prowadzącą zazwyczaj do określonej oceny danego zjawiska czy określonej interpretacji, znalezienia różnic czy podobieństw. Ponadto informacje te muszą zostać przygotowane pod kątem oczekiwań Wnioskodawcy, wedle wskazanych przez niego kryteriów. SKO podkreśliło, że informacja publiczna przetworzona powinna być udostępniona jedynie wtedy, gdy jest to szczególnie ważne z punktu widzenia "interesu publicznego" – a więc obiektywnie rozumianego interesu wielu niezindywidualizowanych podmiotów, traktowanych wspólnie jako jeden podmiot (np. wspólnota samorządowa, gminna, państwo traktowane jako korporacja, którą tworzą obywatele i inne osoby zamieszkałe na jego terytorium) – natomiast nie powinno nastąpić wyłącznie w interesie prywatnym. Ocena charakteru interesu leżącego u podstaw wniosku powinna abstrahować od deklarowanych intencji Wnioskodawcy, a być dokonana według kryteriów obiektywnych. Odnosząc te uwagi do okoliczności rozpoznawanej sprawy, organ II instancji uznał, że powoływanie się przez Wnioskodawcę na zamiar uzyskania żądanych informacji w celu weryfikacji polityki przestrzennej gminy i zasadności gospodarki gruntami jest "stanowczo niewystarczające, by nie powiedzieć grandilokwentne, do wykazania przesłanki interesu publicznego". Skarżący nie zamierza bowiem wykorzystać żądanych informacji zgodnie z wymaganym dla ich udostępnienia interesem publicznym, lecz w interesie indywidualnym. Ubocznie organ zauważył, że dziesiątki tego typu wniosków składanych przez Skarżącego w identycznych sprawach skutecznie paraliżują pracę organów administracyjnych i nie służą Wnioskodawcy w osiągnięciu deklarowanego celu, a stanowią wręcz nadużywanie prawa dostępu do informacji publicznej.

Dalej SKO wyjaśniło, że ponieważ organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie występowania w sprawie interesu publicznego, organ rozpatrujący odwołanie uzupełnił postępowanie w tej części, zwracając się do Wnioskodawcy o wskazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacji. Wobec stwierdzenia nie wystąpienia takiego interesu, organ II instancji, działając reformatoryjnie, uznał, że należało odmówić Wnioskodawcy jego żądaniu.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – zarejestrowaną pod sygnaturą akt IV SA/Po 316/14 – wniósł S. W., zastępowany przez dotychczasowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów postępowania – tj.: (a) art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu i pozbawienie prawa do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji; (b) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w kodeksowych terminach, niewskazanie przyczyn zwłoki oraz niewskazanie nowego terminu załatwienia sprawy; (c) art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; (d) art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; (e) art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji, brak wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu załatwienia sprawy i trybu jego przedłużania oraz brak odniesienia się do argumentacji strony skarżącej, co uczyniło uzasadnienie skarżonej decyzji pozornym; (f) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zaniedbanie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, polegające na błędnym przyjęciu przez organ, że w sprawie mamy do czynienia z informacją przetworzoną, a tym samym, że konieczne jest wykazanie przez Skarżącego interesu publicznego oraz na wewnętrznej sprzeczności treści uzasadnienia skarżonej decyzji – Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko i zauważając, że Skarżący w skardze powołuje się na te same argumenty, które podnosił wcześniej w odwołaniu i pismach kierowanych do SKO. Organ za całkowicie nieuprawniony uznał zarzut skargi, jakoby SKO naruszyło art. 7 k.p.a. oraz odstąpiło od uzasadnienia decyzji. Wobec częstych wizyt Skarżącego w siedzibie SKO i licznej korespondencji kierowanej do organu, również podniesiony w skardze zarzut uniemożliwienia Skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu określono jako chybiony. Tak samo oceniony został zarzut niedoręczenia decyzji jego pełnomocnikowi, skoro odwołanie złożył Skarżący osobiście.

II. [319/14]

Pismem z[...] czerwca 2013 r. (data wpływu do siedziby organu: [...] czerwca 2013 r.) S. W. zwrócił się do Wójta z prośbą o udostępnienie informacji, ile planów miejscowych zostało opracowanych przez pana D. w czasie, gdy zatrudniona była w Urzędzie Gminy pani D.

Decyzją z [...] czerwca 2013 r., nr [...], Wójt, wskazując w podstawie prawnej na art. 3 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.d.i.p."), odmówił udostępnienia żądanej informacji.

W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że zakres żądanej przez Wnioskodawcę, po raz kolejny, informacji obejmuje okres kilkunastu lat. Rocznie uchwala się kilkanaście m.p.z.p. Urząd Gminy nie prowadzi rejestru, który pozwoliłby w prosty sposób wybrać plany sporządzane przez określonego urbanistę. Rejestr planów zawiera nr porządkowy, nazwę planu, nr uchwały, którą plan został uchwalony przez Radę Gminy, datę uchwalenia oraz informację na temat publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Dla uzyskania żądanej informacji należałoby przejrzeć wszystkie plany sporządzone na przestrzeni kilkunastu lat i wybrać z nich te, które sporządził pan J. D. Utworzenie zbioru informacji prostych, w celu wyodrębnienia części z nich z posiadanego zbioru, stanowi, zdaniem organu, o konieczności utworzenia, a następnie udzielenia informacji przetworzonej. Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.d.i.p. można żądać informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, którego Wnioskodawca nie wskazuje.

Od opisanej decyzji Wójta, Wnioskodawca złożył odwołanie, w którym wniósł o jej uchylenie i zobowiązanie organu I instancji do udostępnienia żądanej informacji. W piśmie z [...] sierpnia 2013 r. Wnioskodawca, deklarując, iż czyni to w uzupełnieniu odwołania, zmodyfikował swój wniosek i wniósł o udzielenie informacji publicznej polegającej na: (1) udzieleniu informacji, w jakich latach pracowała w Urzędzie Gminy [...] Pani D.; (2) udostępnieniu kserokopii informacji o składzie zespołu autorskiego każdego m.p.z.p. sporządzonego w latach pracy Pani D. w Urzędzie Gminy. Nadmienił, iż zgodnie z przepisami prawa informacja o składzie zespołu autorskiego stanowi element każdej dokumentacji prac planistycznych, zatem jej udostępnienie będzie informacją publiczną nieprzetworzoną.

Decyzją z [...] stycznia 2014 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując w podstawie prawnej na art. 138 § 1 k.p.a. (bez określenia konkretnego punktu tego przepisu), uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i odmówiło udostępnienia żądanej informacji publicznej – z takim samym uzasadnieniem, jak w opisanej wyżej decyzji nr [...].

Na tę decyzję SKO (nr [...]) skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu – zarejestrowaną pod sygnaturą akt IV SA/Po 319/14 – wniósł S. W., zastępowany przez dotychczasowego pełnomocnika, który, w oparciu o zarzuty i ich uzasadnienie tożsame z przywołanymi w opisanej wyżej skardze na decyzję nr [...], wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i zasądzenie kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, z takim samym uzasadnieniem, jak w odpowiedzi na skargę na decyzję nr [...].

III. [316/14 + 319/14]

Postanowieniem z 13 maja 2014 r. (sygn. akt IV SA/Po 316/14) tut. Sąd, działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), zarządził połączenie spraw o sygn. akt: IV SA/Po 316/14 oraz IV SA/Po 319/14 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, a połączone sprawy postanowił prowadzić dalej pod sygn. akt IV SA/Po 316/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli sądowoadministracyjnej są w niniejszym postępowaniu decyzje organów administracji dotyczące informacji publicznej.

Prawo dostępu do takiej informacji wywodzi się z ustawy zasadniczej – Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja"), która w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (art. 61 ust. 2 Konstytucji). Ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Tryb udzielania informacji, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji, określają ustawy (art. 61 ust. 4 ab initio Konstytucji), przy czym podstawowym aktem prawnym regulującym tę problematykę jest ustawa o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe zasady i tryby udostępniania tego rodzaju informacji. Jednocześnie ustawa ta wprowadziła definicję legalną "informacji publicznej", przez którą, zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., należy rozumieć "każdą informację o sprawach publicznych". Przepis art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie rodzajów informacji publicznej podlegających udostępnieniu, w którym znalazły się m.in. informacje o "danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret pierwsze u.d.i.p.). W doktrynie zasadnie wskazuje się, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (zob. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa NSA, Toruń 2002, s. 28–29). Od razu należy wskazać, że status informacji publicznej posiada niewątpliwie informacja o miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego – jako postać informacji o obowiązującym prawie, w tym przypadku: prawie miejscowym (por.: wyrok NSA z 19.12.2002 r., II SA 3301/02, CBOSA; por też: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Komentarz, uw. 7 do art. 1, s. 37; Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013, art. 30 Nb 6) – a także związana z nimi tzw. dokumentacja planistyczna, czyli dokumentacja posiadana przez organ i wykorzystywana do zrealizowania powierzonych jemu prawem zadań, jakimi są sporządzenie projektu i uchwalenie m.p.z.p. (por.: wyrok WSA z 02.12.2009 r., IV SAB/Wr 62/09; wyrok WSA z 16.10.2012 r. IV SAB/Wr 61/12; postanowienie WSA z 04.12.2013 r., II SAB/Kr 242/13 – CBOSA; por też Z. Niewiadomski (red.), Planowanie zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2013 art. 30 Nb 6).

Adresatami obowiązku udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne wymienione w przepisach art. 4 u.d.i.p., a w szczególności organy władzy publicznej (art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.), do których niewątpliwie zaliczają się także organy jednostek samorządu terytorialnego, w tym wójtowie gmin (por. wyrok WSA z 27.03.2013 r., II SAB/Bd 162/12, CBOSA).

Udostępnienie informacji publicznej następuje w formie czynności materialno-technicznej. Natomiast powiadomienie o tym, że żądana informacja nie jest informacją publiczną – "zwykłym" pismem. Zastosowanie w takim przypadku formy decyzji byłoby równoznaczne z jej wydaniem bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA z 10.07.2013 r., II SA/Gd 295/13, CBOSA, i tam powołane orzecznictwo NSA). Obowiązek wydania decyzji administracyjnej ustawodawca przewidział tylko w takich przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz organ odmawia jej udostępnienia bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.) – tj. gdy istnieją ustawowe podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p), bądź przeszkody do jej udostępnienia w określony sposób lub w określonej formie (zob. art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Jednocześnie trzeba zaznaczyć, że dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia w trybie wnioskowym tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym – w szczególności nie została ogłoszona w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej w skrócie: "BIP") – a więc, gdy zainteresowany nie ma możliwości zapoznać się z nią inaczej, niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Obowiązek udostępnienia informacji publicznej przez władze publiczne i inne podmioty wykonujące zadania publiczne nie dotyczy bowiem informacji ogólnodostępnej, bądź informacji będącej już w posiadaniu wnioskującego o jej udostępnienie (por. wyrok NSA z 20.11.2003 r., II SAB 372/03, "Wokanda" 2004, nr 5, s. 33). W konsekwencji, w przypadku wielokrotnie ponawianych wniosków o udostępnienie tej samej informacji przez tego samego wnioskodawcę, na adresacie wniosku nie spoczywa obowiązek jej udzielenia po raz kolejny. Nie jest bowiem tak, że bez względu na wcześniej udzielone informacje, każde następne żądanie nawet dotyczące takiej samej sprawy, rodzi po stronie organu obowiązek jego rozpatrzenia w ramach nowej sprawy dostępu do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 28.08.2002 r., II SAB 107/02, LEX nr 101092). Dlatego w sytuacji uznania danego wniosku za powtarzający się – tj. tożsamy podmiotowo i przedmiotowo z wcześniejszym wnioskiem – zasadne będzie poprzestanie na powiadomieniu o tym fakcie wnioskodawcy "zwykłym" pismem (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 13 do art. 10, s. 177). Jedynie w przypadku, gdy wcześniejszy wniosek został rozpatrzony negatywnie – tj. gdy wówczas decyzją ostateczną odmówiono udostępnienia żądanej informacji – zachodzić będzie konieczność rozważenia zasadności wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. i w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W tym miejscu godzi się podkreślić, że informacja publiczna może być udostępniana nie tylko na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, która normuje podstawowe tryby dostępu, ale także na zasadach i w trybach szczególnych, unormowanych w odrębnych ustawach. Takie sytuacje przewiduje wyraźnie art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to de facto na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (i) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (ii) ujawnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej – jeżeli nie może jej udostępnić na podstawie u.d.i.p. ze względu na konieczność zastosowania odrębnych zasad i trybu z ustawy szczególnej – powinien o tym fakcie powiadomić wnioskodawcę "zwykłym" pismem, wskazując jednocześnie właściwe przepisy oraz, w niezbędnym zakresie, zasady i tryb dostępu do żądanych informacji (np. wymagane dodatkowe przesłanki) wynikające z tych przepisów (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 7 do art. 1, s. 28; M. Chmaj [w:] M. Bidziński i in., Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, art. 1 Nb 11; M. Jabłoński, Udostępnienie informacji publicznej w trybie wnioskowym, Wrocław 2009, s. 29; P. Sitniewski, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2011, uw. 3 do art. 1 ust. 2).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej jako istotne jawi się rozróżnienie na "prostą" informację publiczną oraz informację publiczną "przetworzoną". O ile bowiem dostęp do informacji należących do pierwszej kategorii ma właściwie nieograniczony charakter, o czym stanowi art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. – zatem każdemu przysługuje dostęp do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego, jak też stosować praktyk i procedur utrudniających dostęp do informacji publicznej – to już udostępnienie informacji publicznej przetworzonej wymaga wykazania po stronie wnioskodawcy, że uzyskanie tej informacji jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zwraca uwagę, że w świetle tego przepisu nie wystarczy, iż uzyskanie informacji przetworzonej będzie dla interesu publicznego "istotne" – ma ono być dla tego interesu "szczególnie istotne". Przepis ten ma przeciwdziałać zalewowi wniosków zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów "niepublicznych", np. prywatnych lub komercyjnych (por.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 53). Celem u.d.i.p. nie jest bowiem zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji wprawdzie publicznych, lecz przeznaczonych dla celów handlowych, edukacyjnych, zawodowych itp. Takie informacje mogą być uzyskiwane na zasadach przyjętych dla danego rodzaju stosunków (zob. J. Drachal, Prawo do informacji publicznej w świetle wykładni funkcjonalnej [w:] Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i praw obywatelskich 1980–2005, s. 147). Jeżeli występowanie "szczególnie istotnego interesu publicznego" w uzyskaniu żądanej informacji nie wynika już z samej treści wniosku, organ winien wezwać wnioskodawcę do jego wykazania z jednoczesnym zaznaczeniem, że dana informacja jest w jego ocenie informacją przetworzoną. Brak (niewykazanie przez wnioskodawcę pomimo wezwania) interesu publicznego powoduje, iż należy wydać decyzję odmawiającą udostępnienia przetworzonej informacji publicznej (zob. wyrok WSA z 17.05.2005 r., II SA/Wa 481/05, CBOSA).

Ustawodawca nie sformułował definicji legalnych tych pojęć. Przyjmuje się, że "informacją prostą" jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada (z zachowaniem ewentualnych ograniczeń wynikających z art. 5 u.d.i.p.) – a więc informacja, której zasadnicza treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem – z tym wszakże, podzielanym przez Sąd w niniejszym składzie, zastrzeżeniem, że jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań), nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami zobowiązanego do udzielenia informacji podmiotu (zob.: wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; por. też: wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA; I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa..., uw. 1 do art. 3, s. 49). Informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną poprzez sam proces tzw. anonimizacji – polegający na usunięciu (unieczytelnieniu, np. zamazaniu, wykreśleniu, zakryciu itp.) z udostępnianego dokumentu określonych jego elementów, które pozwalałyby na identyfikację występujących w dokumencie osób fizycznych – bo czynność ta, jak się przyjmuje, polega jedynie na przekształceniu informacji, a nie jej przetworzeniu. Podobnie nie stanowi o przetworzeniu informacji sięganie do materiałów archiwalnych (zob. wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA).

"Informacja przetworzona" jest – w myśl powszechnie akceptowanego poglądu – jakościowo nową informacją, która w chwili złożenia wniosku nie istnieje w żądanej i ukształtowanej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego (por. wyrok NSA z 12.12.2012 r., I OSK 2149/12, CBOSA). Wytworzenie takiej informacji wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane materiały źródłowe (informacje proste). Może tu chodzić o konieczność wykonania pewnych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, wyciągów itp., połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych. Musi więc istnieć informacja źródłowa, podstawowa (prosta), której wykorzystanie w postaci zestawienia, obliczenia, itd. spowoduje powstanie informacji jakościowo nowej, "przetworzonej" właśnie (por. wyrok z 17.04.2013 r., II SAB/Kr 21/13, CBOSA) – w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych – a więc informacji, która zostanie przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle określonych przez niego "parametrów", i której wytworzenie wymagać będzie, co do zasady, intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyrok WSA z 11.06.2013 r., II SA/Bk 230/13, CBOSA).

Powyższe określenie zasadniczych przypadków, w których mamy do czynienia z informacją przetworzoną, nie pozwala wykluczyć uznania, że niekiedy nawet suma informacji prostych może tworzyć informację przetworzoną. Sąd w niniejszym składzie przychyla się mianowicie do poglądu, że w pewnych przypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zanonimizowania) i sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych jemu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo iż składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (tak trafnie wyrok NSA z 09.08.2011 r., I OSK 792/11, CBOSA; podobnie: wyrok NSA z 17.10.2006 r., I OSK 1347/05, CBOSA).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że bezspornie żądana przez Wnioskodawcę informacja, która, najogólniej rzecz ujmując, ogniskowała się wokół uchwalonych w Gminie planów miejscowych – a w kontrolowanych tu sprawach koncentrował się na pytaniu o to, ile i jakie konkretnie plany miejscowe opracował na rzecz Gminy jej urbanista, J. D. (dalej: "Urbanista"), w określonych przedziałach czasu (w okresie, gdy pracowała w Urzędzie Gminy pani D. oraz po jej przejściu na emeryturę) – jest informacją publiczną. Zarazem jednak Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że powyższa informacja miała charakter informacji przetworzonej. Sąd uznał za wiarygodne wyjaśnienia Wójta, niezakwestionowane skutecznie przez Skarżącego, że zakres żądanej przez Wnioskodawcę informacji obejmuje okres kilkunastu lat, przy czym rocznie w Gminie uchwala się kilkanaście m.p.z.p., a Urząd Gminy nie prowadzi rejestru zawierającego dane, które pozwoliłyby w prosty sposób wybrać plany miejscowe sporządzane przez określonego urbanistę, gdyż ten posiadany obejmuje tylko numer porządkowy, nazwę planu, numer uchwały, którą plan został uchwalony przez Radę Gminy, datę uchwalenia oraz informację na temat publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. W tym kontekście godzi się zauważyć, że art. 31 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakłada na wójta (burmistrza albo prezydenta miasta) obowiązek prowadzenia rejestru planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zmianę, ale jednocześnie nie precyzuje, jakie konkretnie dane rejestr ten powinien obejmować, a w szczególności, aby znajdowały się w nim informacje dotyczące autorów projektu planu. Tym samym z faktu braku takich informacji w rejestrze nie można wyprowadzać jakichkolwiek negatywnych skutków dla podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

W konsekwencji należy stwierdzić, że udostępnienie żądanej przez Wnioskodawcę informacji wymagałoby podjęcia szeregu czynności, a w szczególności: ustalenia, jakich konkretnie okresów żądanie dotyczy, następnie analizy materiałów planistycznych każdego z planów miejscowych uchwalonych w tym okresie celem zidentyfikowania tych, w których opracowaniu uczestniczył wskazany Urbanista, sporządzenia wykazu tych planów (celem odpowiedzi na pytanie: "jakie" to były m.p.z.p.) i wreszcie statystycznego podsumowania w wyszczególnionych okresach (zliczenia – celem odpowiedzi na pytanie: "ile" było tych m.p.z.p.). W ocenie Sądu powyższe przesądza, że żądana informacja nie miała charakteru informacji prostej, lecz dla jej przygotowania niezbędne byłoby dopiero odpowiednie "przetworzenie" posiadanego przez Gminę zbioru takich informacji.

Wobec tego obowiązkiem Wnioskodawcy, wynikającym z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., było wykazanie, że uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podziela stanowisko SKO, że Skarżący istnienia takiego związku nie wykazał. Twierdzenia pełnomocnika Skarżącego, że "wnioskowane informacje zmierzać mogą do weryfikacji: a) zasadności gospodarki gruntami (via plany miejscowe), b) zasadności zmian w polityce przestrzennej gminy (z akcentem na przeznaczenie terenów pod rolę, co powodować może odpływ istniejącego i potencjalnego kapitału do gminy), c) prawidłowości dysponowania w zw. z ww. procedurami, środkami finansowymi przez władze gminy", już choćby z uwagi na swą ogólnikowość i sztampowość, nie mogły zostać uznane za wystarczające dla uznania, że uzyskanie tych informacji motywowane jest jakimkolwiek interesem publicznym, nie mówiąc już o interesie publicznym "szczególnym". Skarżący nie należy do kręgu osób powołanych do kontroli ("weryfikacji") prawidłowości lub zasadności działań podejmowanych przez organy gminy w wyżej opisanym zakresie. Prawo do informacji publicznej nie może być zaś interpretowane tak szeroko, iżby miało umożliwiać przeprowadzania osobistych, "prywatnych" działań kontrolnych przez nieograniczoną liczbę podmiotów, gdyż mogłoby to doprowadzić do całkowitego paraliżu funkcjonowania organów administracji publicznej (por.. wyrok WSA z 28.02.2008 r., II SA/Kr 1292/07, CBOSA).

Ponadto przy dokonywaniu oceny żądań Wnioskodawcy z perspektywy interesu publicznego w niniejszej sprawie, nie może uchodzić zupełnie uwadze fakt – znany Sądowi z urzędu – że analizowane tu wnioski o informację publiczną związaną z planami miejscowymi i procedura planistyczną, stanowią tylko niewielką część wszystkich wniosków tego rodzaju, które wpłynęły do organu Gminy, a następnie zawisły przed tutejszym Sądem (por. np. sprawy o sygn. akt IV SA/Po 313/14 – 325/14). Przedmiot i liczba tych wniosków oraz żądanych nimi konfiguracji danych, a także deklarowana w wielu pismach osobiście przez Wnioskodawcę jego rzeczywista, jak się wydaje, motywacja (wystąpienie na drogę sądową przeciwko organom Gminy) mogą świadczyć o instrumentalnym traktowaniu przedmiotowych wniosków o informacje publiczną, tj. wykorzystywaniu ich w istocie dla prywatnych, partykularnych interesów, a co za tym idzie – o nadużywaniu prawa do informacji publicznej.

Z tych wszystkich względów należy stwierdzić, że organy administracji co do zasady prawidłowo uznały, iż należało odmówić udostępnienia Wnioskodawcy żądanych informacji. Organ I instancji uczynił to jednak przedwcześnie, bo bez uprzedniego wezwania Wnioskodawcy do wykazania szczególnego interesu publicznego. Uchybienie do jednak dostrzegł i skutecznie wyeliminował organ II instancji, który zasadnie przeprowadził w tym zakresie uzupełniające postępowanie wyjaśniające, stosownie do art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na względzie Sąd podjął w zakresie poszczególnych skarg następujące rozstrzygnięcia:

Ad I. [Dot. skargi zarejestrowanej pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 316/14]

Skarga na decyzję SKO z [...] stycznia 2014 r., nr [...], nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., ją oddalił (pkt 1 sentencji wyroku).

Wprawdzie organ II instancji błędnie zastosował w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. i uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji – zamiast na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymać je w mocy – skoro, po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, doszedł do przekonania, że co do istoty (odmowa udostępnienia żądanej informacji publicznej) było ono trafne. Konieczność przeprowadzenia przez organ odwoławczy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego sama w sobie nie daje podstaw do zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a., jeżeli wynik tego postępowania potwierdza merytoryczną trafność decyzji organu pierwszej instancji. Wskazane uchybienie nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż zawarte w zaskarżonej decyzji SKO rozstrzygnięcie co do istoty sprawy – polegające na odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej – było prawidłowe.

Podobnie ocenić należy uchybienia proceduralne wytknięte organowi II instancji w skardze. Uchybienia te, o ile w ogóle w sprawie wystąpiły – jak te polegające na naruszeniu: art. 10 k.p.a., poprzez niepowiadomienie Skarżącego bezpośrednio przed wydaniem decyzji o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów; art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a., poprzez niezałatwienie sprawy w wymaganym terminie (ustawowym albo prawidłowo przedłużonym); art. 40 § 2 k.p.a. poprzez pomijanie pełnomocnika Skarżącego w doręczanej przez SKO korespondencji; art. 107 § 1 w zw. z art. 8 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprecyzyjne wskazanie uchylonej decyzji organu I instancji; a także art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a., poprzez brak wskazania podstawy prawnej skarżonej decyzji – wbrew twierdzeniom skargi pozostały, w ocenie Sądu, bez istotnego wpływu na wynik sprawy.

Ad II. [Dot. skargi zarejestrowanej pierwotnie pod sygn. akt IV SA/Po 319/14]

Skarga na decyzję SKO z [...] stycznia 2014 r., nr [...], zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej wskazane. W konsekwencji ani zaskarżona decyzja SKO, ani poprzedzająca ją decyzja Wójta z [...] czerwca 2013 r., znak: [...], nie mogły się ostać.

Uwadze organów obu instancji uszła najwyraźniej okoliczności, że przedmiot wniosku załatwionego tymi decyzjami (dot. "udostępnienia informacji, ile planów miejscowych zostało opracowanych przez pana D. w czasie, gdy zatrudniona była w Urzędzie Gminy pani D.") w całości zawierał się w zakresie wniosku rozstrzygniętego wcześniej decyzją Wójta z [...] kwietnia 2014 r., nr [...] r. (dot. "udostępnienia informacji, ile planów miejscowych opracował dla Gminy p. D. w czasie gdy pracowała w Urzędzie Gminy p. D. oraz po jej przejściu na emeryturę, jakie to plany, a także wydania kserokopii tych planów"), która stała się ostateczna. Jest to o tyle niezrozumiałe, że w uzasadnieniu swej decyzji z 27 czerwca 2013 r., znak: [...], Wójt wyraźnie stwierdził, że rozpoznawany wniosek został złożony "po raz kolejny". Pomimo tego organ I instancji wydał w tym samym przedmiocie ponowne rozstrzygnięcie, czym doprowadził do sytuacji opisanej w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., w której ww. decyzja dotyczyła sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną.

Z kolei organ SKO wskazanego uchybienia nie wyeliminowało w sposób prawidłowy. Wprawdzie decyzję organu I instancji uchyliło, ale zarazem na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ab initio k.p.a. orzekło co do istoty sprawy, zamiast rozważyć konieczność jednoczesnego umorzenia postępowania pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.). Dlatego przy ponownym rozpoznaniu sprawy kwestię tę rozważy, w kontekście art. 105 § 1 k.p.a., organ I instancji.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję SKO z [...] kwietnia 2014 r., nr [...], oraz, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., stwierdził nieważność poprzedzającej ja decyzji Wójta z [...] czerwca 2013 r. nr [...] (pkt 2 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze fakt, iż tylko jedna ze skarg została uwzględniona, a w związku z tą skargą – uwzględniając poniesiony przez Skarżącego: koszt wpisu (200 zł) oraz wynagrodzenie ustanowionego w sprawie pełnomocnika, ustalone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461) w wysokości 240 zł, tj. łącznie 440 zł.