Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1163/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 1 i 4, art. 16, art. 17, art. 19, art. 22, art. 23
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 4 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych J. K. i K. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 2931/17 w sprawie ze skarg J. K. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargi kasacyjne, 2. oddala wniosek Prezydenta W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 6 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2931/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi J. K. i K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 2013 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] lutego 1979 r., znak [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości o pow. 5785 m², położonej w W., w rejonie ul. K. i W., pochodzącej z "[...]", stanowiącej współwłasność spadkobierców W. S.

Od wyroku Sądu I instancji jednobrzmiące skargi kasacyjne wnieśli K. S. i J. K. W skargach tych zaskarżono wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W obu skargach kasacyjnych Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 156 §1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 16 ust. 1, 2 i 3, art. 19, art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4, art. 17, art. 22, art. 23 ust. 1 pkt 4) ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., dalej: ustawa wywłaszczeniowa) polegające na jego niestosowaniu i nie uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. w sytuacji, gdy organy obu instancji naruszyły przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. błędnie przyjmując, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji pomimo, iż decyzja Naczelnika Dzielnicy W. z [...] lutego 1979 r. została wydana z rażącym naruszeniem następujących przepisów:

- art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej polegającym na przyjęciu, że pismo o charakterze informacyjnym z 22 kwietnia 1977 r. nr [...] może być uznane za wniosek wszczynający nowe postępowania wywłaszczeniowe, o którym mowa w art. 16 ustawy wywłaszczeniowej,

- art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, polegającym na odmowie stwierdzenia nieważności decyzji pomimo braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- art. 6 ust. 1 w zw. ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej polegającym na odmowie stwierdzania nieważności decyzji pomimo braku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej,

- art. 17 ustawy wywłaszczeniowej polegającym na zaniechaniu zawiadomienia osób o (rzekomo) wszczętym, nowym postępowaniu po dniu 22 kwietnia 1977 r.,

- art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegającym na wydaniu decyzji i ustaleniu odszkodowania bez przesłuchania biegłych na rozprawie oraz bez szczegółowego uzasadnienia,

- art. 22 ustawy wywłaszczeniowej polegającym na ustaleniu odszkodowania na podstawie elaboratów szacunkowych, które zostały wykonane na potrzeby innego postępowania administracyjnego (inny cel wywłaszczenia),

- art. 23 ust. 1 pkt 4) ustawy wywłaszczeniowej polegającym na zaniechaniu określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania w sytuacji, gdy odszkodowania ma charakter wariantowy, uzależniony od indywidualnych cech osoby uprawnionej do odszkodowania;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. polegające na jego niezastosowaniu i nie uchyleniu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] września 2017 r. w sytuacji nie wykonania wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 16 października 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 1476/15 co do dalszego postępowania, w szczególności zaniechania zwrócenia się do Urzędu Dzielnicy W. oraz Urzędu Dzielnicy M. o:

a) nadesłanie wszelkich dostępnych akt związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym nieruchomości o pow. 5785 m2, położonej w W. w rejonie ul. K. i W., pochodzącej z "[...]",

b) udzielenie informacji jakimi decyzjami lokalizacyjnymi przed dniem [...] lutego 1979 r. objęta była w/w nieruchomość.

W uzasadnieniach skarg kasacyjnych podniesiono, że podstawowy zarzut zgłoszony w skargach do Sądu I instancji dotyczył tego, że w trakcie prowadzonego postępowania wywłaszczeniowego został zmieniony cel wywłaszczenia, bez uprzedniego zakończenia dotychczas prowadzonego postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości pod budowę szpitala.

Sąd I instancji uznał, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok NSA z 30 października 2003 r., I SA 3087/01, Lex nr 149467). Brak kompletnych akt nie może być traktowany jako dowód tego, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z 8 marca 2016 r., I OSK 1488/14, CBOSA). Pogląd taki prezentowany jest w orzecznictwie NSA, w którym wskazano, te jeżeli o istnieniu prawnych dokumentów, których nie udało się odnaleźć, można wnioskować na podstawie innych zachowanych dokumentów, które się na nie powołują, to organ administracji winien ocenić taki materiał dowodowy i wyjaśnić dlaczego uznał, że dokument taki nie istniał, pomimo iż wzmianki o nim znajdują się w dokumentach zachowanych. Jeżeli postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi się po upływie ponad 50 lat od jej wydania, to nie można przyjąć założenia, że dokument, którego nie udało się odnaleźć, nie istniał. Konieczna jest wówczas kompleksowa ocena materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić (wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., I SA 3087/01; zob. też wyrok NSA z 13 marca 2014 r., I OSK 461/13, CBOSA). [...]"

Sąd I instancji pominął jednak zasadnicze tezy zawarte w przytoczonych orzeczeniach, zgodnie z którymi w sytuacji braku dokumentów możliwe jest przyjęcie, iż dokumenty takie istniały, lecz wyłącznie na podstawie kompleksowej oceny materiału dowodowego. W niniejszej sprawie nie sposób obronić tezy jakoby uprzednie postępowanie administracyjne zostało umorzone, już sama sygnatura decyzji administracyjnej [...] świadczy, że postępowanie zostało wszczęte w 1976 roku. Gdyby organ wszczął nowe postępowanie administracyjnej w celu wywłaszczenia na cel budowy osiedla (zainicjowane pismem z 22 kwietnia 1977r.), wówczas postępowanie administracyjne i wydana decyzja nosiłyby sygnaturę z 1977 r. (lub późniejszą), nie zaś z roku 1976.

Całokształt materiału dowodowego w sposób jednoznaczny wskazuje, że postępowanie wywłaszczeniowe prowadzone pod jedną sygnaturą, zainicjowane wnioskiem Dyrekcji Rozwoju Miasta W. z 30 września 1974 r. i zakończone decyzją wywłaszczeniową z [...] lutego 1979 r. Naczelnika Dzielnicy W., to jedno postępowanie, w ramach którego zmienił się cel wywłaszczenia.

Gdyby zaś przyjąć, że w sprawie zostało wszczęte nowe postępowanie (tak jak to zostało zapisane w komparycji Decyzji Naczelnika Urzędu Dzielnicy W. z [...] lutego 1979 r. - "Na podstawie art. 1, 2, 3 ust. 1 i 2 art. 7, 8, 12, 14, 22, 23 i 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości /Dz.U.Nr 10 z 1974 r. poz.64/ na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta W. z 22 kwietnia 1977 r. znak. [...]"), należałoby zauważyć, że rzekomy wniosek z 22 kwietnia 1977 r. nie odpowiada treści art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w szczególności nie zawiera żądania. Pismo to zostało skierowane przez inny podmiot niż wniosek dotyczący budowy szpitala, nie zawiera jakiegokolwiek żądania, nie zawiera podstawy prawnej, nie określa nawet przedmiotu wywłaszczenia, w szczególności powierzchni (na marginesie budowa szpitala miała obejmować inny obszar). Wątpliwym jest nawet, czy pismo to w ogóle zostało skierowane do sprawy [...].

Po dniu 22 kwietnia 1977 r. organ nie przeprowadzał praktycznie żadnych czynności, w szczególności nie wszczął formalnie postępowania (nie zawiadomił o wszczęciu), zaniechał wezwania "wnioskodawcy" do sprecyzowania wniosku, nie przeprowadził rozprawy, nie wezwał biegłych ds. szacowania nieruchomości ("aktualizacja" operatów zaczerpniętych z innego postępowania administracyjnego dotyczy tylko zieleni). Częściowo dopuszczona w orzecznictwie praktyka, że elaborat może być elaboratem wykonanym na zlecenie wnioskodawcy i złożonym wraz z wnioskiem o wywłaszczenie, jest zupełnie czym innym niż elaborat szacunkowy sporządzony na potrzeby innego postępowania – bez pewności nawet czy przedmiot wywłaszczenia z innego postępowania jest tożsamy z nieruchomością wywłaszczoną na potrzeby osiedla.

Reasumując, organ administracji na podstawie "wniosku" z 22 kwietnia 1977 r. znak. [...] nie mógł nie tylko wydać decyzji, ale nawet kontynuować postępowania wywłaszczeniowego – z uwagi na brak określenia przedmiotu wywłaszczenia. Mając powyższe na uwadze, decyzja wywłaszczeniowa z [...] lutego 1979 r. została wydana, pomimo że w sprawie nie zostało faktycznie wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości na cel budowy osiedla. Co więcej, decyzja ta została wydana pomimo, że "wniosek" z 22 kwietnia 1977 r. nie zawiera nawet przedmiotu wywłaszczenia.

W sprawie organ nadzorczy nie mógł założyć ani domniemywać, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem Dyrekcji Rozwoju Miasta W. z 30 września 1974 r. zostało umorzone. Nie istnieją żadne poszlaki, w tym dokumenty pośrednie wskazujące na umorzenie tego postępowania. Nie ma jakiegokolwiek powodu, aby rzekoma decyzja umorzeniowa została wyjęta z akt sprawy. Akta sprawy administracyjnej w tym zakresie wydają się być kompletne, a brak dokumentów jest konsekwencją braku podejmowanych czynności i świadczy jedynie o pośpiechu organu. W decyzji z [...] lutego 1979 r., pomimo chronologicznego opisu postępowania, brak jest wzmianki o rzekomym umorzeniu. Reasumując, skoro postępowanie zainicjowane wnioskiem Dyrekcji Rozwoju Miasta W. z 30 września 1974 r. nie zostało umorzone, decyzja z [...] lutego 1979 r. teoretycznie zakładając, że wydana była w ramach innego postępowania, wydana została przedwcześnie, bez uprzedniego zakończenia wcześniejszego postępowania. Nawet w realiach porządku prawnego PRL niedopuszczalna była praktyka prowadzenia równolegle, przez ten sam organ, dwóch postępowań wywłaszczeniowych co do tej samej nieruchomości.

Zarzut dotyczący rażącego naruszenia art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – tj. braku określenia osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania - wiąże się z wariantową formą określenia odszkodowania w zależności od indywidualnych cech osób wywłaszczonych. Wywłaszczenie na rzecz nieustalonych spadkobierców pozostaje w sprzeczności z wariantowym odszkodowaniem uzależnionym chociażby od okoliczności, czy gospodarstwo rolne stanowi jedyne źródło utrzymania osoby wywłaszczanej. W samym elaboracie wskazano "grunt rolny szacuje się w czterech wersjach, jako stanowiący wyłączne źródło utrzymania i nie stanowiący wyłącznego źródła utrzymania oraz oba wypadki z uwzględnieniem normatywu i bez uwzględnienia normatywu". Nie jest zatem jasne, na jakiej podstawie organ administracji ustalał wysokość odszkodowania, tj. czy wywłaszczany grunt dla nieustalonych osób jest jedynym źródłem utrzymania. Możliwość określenia odszkodowania na rzecz nieustalonych spadkobierców była kwestionowana w orzecznictwie (co prawda z innych przyczyn niż w niniejszej sprawie) – w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 kwietnia 2010 r., I OSK 839/09. Wysokość odszkodowania w elaboracie szacunkowym z 30 maja 1974 r. została określona wariantowo 120.775 zł, 70.195 zł, 86.775 zł, 51.219 zł. W decyzji z 1979 r. organ dokonał przeszacowania według nowej stawki 18 zł, dokonując wyboru jednego z wariantów (nie wiadomo jakimi kryteriami się kierował).

Wyżej wskazane naruszenia przepisów przez organ wywłaszczeniowy mają charakter oczywisty i rażący, nie dający pogodzić się nawet z porządkiem prawnym obowiązującym w roku 1979. Sposób procedowania, w szczególności zmiana celu wywłaszczenia dokonana w sposób pozaproceduralny świadczy dobitnie, że Naczelnik Dzielnicy W. z pełną świadomością, i w sposób rażący złamał obowiązujące przepisy. O obowiązku wszczęcia nowego postępowania organ pierwszej instancji został pouczony w decyzji ([...] z [...] marca 1977 r.). W niniejszej sprawie mamy jednak do czynienia z sytuacją, iż po dniu 22 kwietnia 1977 r. (po złożeniu "wniosku") nie została praktycznie podjęta żadna czynność wymagana przepisami ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był zwrócić uwagę, że Minister Infrastruktury i Budownictwa w decyzji z [...] września 2017 r. nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 16 października 2015 r., IV SA/Wa 1476/15 co do dalszego postępowania. Organ administracji zwracał się bowiem z zapytaniami do różnych instytucji, nie zwrócił się natomiast, co wydawało się oczywiste, do dwóch urzędów – Urzędu Dzielnicy W. oraz M. o nadesłanie akt związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym przedmiotowej nieruchomości i o udzielenie informacji, jakimi decyzjami lokalizacyjnymi przed dniem [...] lutego 1979 r. objęta była ta nieruchomość.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne uczestnik postępowania Prezydent W. reprezentujący Skarb Państwa oraz w imieniu własnym wniósł o ich oddalenie i zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skarg kasacyjnych. Ponieważ postępowanie sądowe w sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie znajduje przepis art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Przepis ten stanowi lex specialis w relacji do art. 141 § 4 p.p.s.a. i ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku do rozpoznania zarzutów kasacyjnych, co skutkuje pominięciem opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji.

Stosownie do przepisu art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznane w tych granicach skargi kasacyjne nie okazały się skuteczne.

Nie jest uprawniony zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 153 p.p.s.a. w nawiązaniu do wyroku WSA w Warszawie z 16 października 2015 r., sygn. IV SA/Wa 1476/15. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w prawomocnym orzeczeniu sądu wiążą organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy. Wyrok ten został wydany w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ze względu na przyjęcie ówcześnie przez Sąd, że Minister naruszył przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik postępowania, czego konsekwencją był brak wnikliwego ustalenia stanu faktycznego. Sąd stwierdził, że Minister miał obowiązek ustalić, czy w sprawie zostały zebrane wszystkie dostępne materiały archiwalne, pozwalające na odtworzenie przebiegu postępowania wywłaszczeniowego i stwierdzenie, jakie dokumenty istniały w dacie jej wydania. Sąd zwrócił uwagę, że z akt postępowania podjęcie przez Ministra takich starań o zebranie materiałów archiwalnych nie wynika, a Minister nie potwierdził przy tym, że zawarta w aktach dokumentacja jest jedyną zachowaną w sprawie. Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie wywłaszczeniowe wymagało podjęcia szeregu czynności (złożenia wniosku, przeprowadzenia rozprawy, sporządzenia opinii), a ówcześnie Minister nie zajął także stanowiska, czy miały one miejsce i nie ocenił, czy ewentualny brak tych czynności może stanowić o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Sąd stwierdził, że na podstawie akt sprawy nie można ocenić, jak przebiegała procedura wywłaszczeniowa, a Minister nie wyjaśnił, czy przyczyną nieustalenia poszczególnych okoliczności jest zaginięcie dokumentacji, czy też zaniechanie jej zebrania, bez rozstrzygnięcia tej kwestii nie było możliwe stwierdzenie, czy nie zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.

Uzasadnienie wyroku w sprawie IV Sa/Wa 1476/15 wskazuje, że zalecenia Sądu nakierowane były w pierwszej kolejności na zobowiązanie organu odwoławczego do zweryfikowania kompletności zachowanych akt postępowania, a następnie na odniesienie się do dostępnego materiału sprawy przez pryzmat przesłanek wywłaszczenia i przy zastosowaniu kryterium rażącego naruszenia prawa. Wydane przez Sąd zalecenia nie indywidualizowały jednak podmiotów, do których Minister powinien zwrócić się w celu skompletowania dokumentów dotyczących przedmiotowego wywłaszczenia. Wykonując zalecenia Sądu Minister zwrócił się do szeregu podmiotów: Archiwum Urzędu W., Urzędu Dzielnicy W., Archiwum Państwowego W., Archiwum Zakładowego [...] Urzędu Wojewódzkiego w W., Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W., Instytutu Pamięci Narodowej i Archiwum Akt Nowych. O braku materiałów związanych z wywłaszczeniem przedmiotowej działki poinformowała też pismem z 22 sierpnia 2016 r. Delegatura Biura Gospodarki Nieruchomościami w dzielnicy W.

Przyjęcie przez Sąd I instancji, że podjęta aktywność nie pozwala postawić Ministrowi zarzutu niewykonania zaleceń nakierowanych na skompletowanie materiału dowodowego nie jest zatem pozbawione podstaw. Decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności była wydana przez ówczesnego Naczelnika Dzielnicy W. Zarzut skarg, a następnie skarg kasacyjnych podnoszący pominięcie Urzędów Dzielnic: W. i M. nie zawiera żadnego naprowadzenia, z jakich powodów właśnie te podmioty miałyby aktualnie dysponować aktami postępowania z lat 1974-79. Na mocy ustawy z 28 maja 1975 r. o dwustopniowym podziale administracyjnym państwa i o zmianie ustawy o radach narodowych, jednostkami podziału administracyjnego stopnia podstawowego były dzielnice W.: M., O., P., P., Ś., W. i Ż. Sąd I instancji zasadnie zwrócił uwagę, że upływ czasu powoduje obowiązek archiwizacji. Fakt ten uzasadnia zwrócenie się przez Ministra do podmiotów prowadzących archiwa. Skoro w prawomocnym wyroku nie zobowiązano Ministra do kwerendy w wymienionych imiennie w skardze kasacyjnej Urzędach, zaś skarżący nie wskazali żadnego argumentu mogącego uzasadniać dysponowanie przez te Urzędy poszukiwaną dokumentacją, to zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie mógł odnieść skutku. Trzeba też zwrócić uwagę, że w wyroku IV SA/Wa 1476/15 Sąd przyjął obowiązek ustalenia, czy zostały zebrane wszystkie materiały archiwalne dotyczące przebiegu postępowania wywłaszczeniowego dla budowy osiedla mieszkaniowego, wobec tego zarzut kasacyjny zaniechania ustaleń dotyczących istnienia innych decyzji lokalizacyjnych obejmujących przedmiotową nieruchomość przed dniem [...] lutego 1979 r. nie ma związku z zaleceniami Sądu i przedmiotem postępowania. Natomiast brak potwierdzenia ewentualnego umorzenia postępowania dotyczącego wywłaszczenia pod budowę szpitala nie ma znaczenia dla postępowania dotyczącego stwierdzenia nieważności w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Znaczenie dla dopuszczalności wydania decyzji w przedmiocie wywłaszczenia mogłaby mieć jedynie uprzednio wydana i pozostająca w obrocie prawnym inna decyzja o wywłaszczeniu, a to ze względu na podstawę nieważności z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Nie podlegały również uwzględnieniu pozostałe zarzuty wskazane w pkt 1 skarg kasacyjnych.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej, a skargi kasacyjne kwestionują stanowisko, że naruszenia wymienionych w nich przepisów ustawy wywłaszczeniowej nie miały charakteru rażącego. Kwestia wagi ewentualnych naruszeń prawa przy wydaniu decyzji dotychczasowej ma zatem w sprawie zasadnicze znaczenie.

Sąd I instancji trafnie scharakteryzował zarówno instytucję procesową stwierdzenia nieważności decyzji, jak i przesłanki warunkujące uznanie naruszeń za rażące. Przesłanką ustawową nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest rażące naruszenie prawa (wymienione obok przypadku wydania decyzji bez podstawy prawnej). Należy zatem uznać, że ustawodawca dopuszcza, aby decyzje dotknięte wadami i wydane z naruszeniem prawa o niekwalifikowanym charakterze, pozostawały w obrocie prawnym, jeżeli nie zostaną z niego wyeliminowane w trybie odwoławczym lub o wznowienie postępowania. Jedynie przypadki naruszeń o charakterze rażącym mogą stanowić podstawę do usunięcia decyzji z obrotu prawnego – i to ze skutkiem ex tunc, co jest następstwem stwierdzenia nieważności. O wadze przesłanki rażącego naruszenia prawa świadczy także to, że stwierdzenie nieważności na jej podstawie nie jest ograniczone w czasie, zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. Pomimo zastrzeżeń co do konstytucyjności takiego rozwiązania wyrażonych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13, ustawodawca, mimo dokonanej obszernej nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zdecydował o ograniczeniu zakresu stosowania tego przepisu. W niniejszej sprawie brak jest oczywiście podstaw do rozważania znaczenia wyroku TK, sprawa nie dotyczy wszak decyzji będącej podstawą nabycia prawa. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego stan ten daje jednak podstawę do uznania, że przesłanka rażącego naruszenia prawa może być uznana za spełnioną wyłącznie w przypadkach naruszeń kwalifikowanych, szczególnie ciężkich, gdy decyzja stoi w sprzeczności z porządkiem prawnym obowiązującym w dacie jej wydania. Mniej poważne uchybienia, w przypadku decyzji nieostatecznych mogą stanowić podstawę do zastosowania zwykłego środka zaskarżenia i uchylenia decyzji, zaś w przypadku decyzji ostatecznych, prymat zyskuje zasada trwałości decyzji. Należy w związku z tym zwrócić uwagę, że w stosunku do decyzji z [...] lutego 1979 r. nie zostało wniesione odwołanie, mimo że niewątpliwie co najmniej część zstępnych zmarłego właściciela miała wiedzę o jej wydaniu, a zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej odwołanie od decyzji wywłaszczeniowej mogły wnosić także osoby zainteresowane, nie tylko właściciele czy posiadacze nieruchomości wywłaszczanej. Od wydania decyzji do złożenia wniosku o stwierdzenie jej nieważności upłynęło 29 lat, w trakcie biegu tego okresu osoby zainteresowane nie podejmowały żadnych kroków prawnych skierowanych na zwalczenie decyzji.

Zasada, że stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie przesłanki rażącego naruszenia prawa mogą uzasadniać jedynie kwalifikowane przypadki naruszeń ma szczególne znaczenie w sytuacjach, kiedy od wydania decyzji upłynął okres kilku dziesięcioleci. Ostrożności w ocenie zachowania standardów procesowych wymaga kontrola postępowania, w wyniku którego została wydana kwestionowana decyzja. Nie można w szczególności zakładać, że stan materiałów archiwalnych dostarcza adekwatnych informacji o przebiegu postępowania, nie można także przyjmować, że brak określonych dokumentów świadczy o wadach postępowania. Warunkiem łączenia konsekwencji z brakami w materiale dowodowym jest w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uprzednie wykazanie, że brak określonych materiałów postępowania narusza przepisy o archiwizacji i jest skutkiem naruszenia przez organ ciążącego na nim prawnego obowiązku przechowania tych materiałów lub przekazania do stosownego archiwum. W przeciwnym wypadku braki w zachowanych aktach sprawy nie są wystarczającym powodem do przyjęcia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tej kwestii zasługuje w całości na aprobatę.

Podobnie Naczelny Sąd Administracyjny podziela zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku tezy, że wady z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to zasadniczo wady dotyczące naruszenia prawa materialnego, zaś uchybienia przepisom postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji jedynie wyjątkowo, gdy w sposób bezsporny rzutowały na treść weryfikowanej decyzji. Uzasadnienie prawne i aksjologiczne, jakie zostało w tym względzie podane przez Sąd I instancji zasługuje na akceptację.

Przy uwzględnieniu powyższych zastrzeżeń Naczelny Sąd Administracyjny rozważył zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty.

Nie jest skuteczny zarzut dotyczący art. 16 ust. 1, 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że naruszenia przepisów postępowania mogą uzasadniać stwierdzenie nieważności decyzji pod warunkiem, że rzutowały na treść wydanej decyzji. Z decyzji wywłaszczeniowej nie wynika, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu, decyzja powołuje się na wniosek inwestora zastępczego. Czy wniosek ten wyczerpuje się w piśmie z 22 kwietnia 1977 r., nr [...] nie można bezspornie ustalić, a przyjmowanie jakichkolwiek domniemań w tym zakresie ze względu na nadzwyczajny charakter postępowania nie jest dopuszczalne. Braki w dokumentacji wywłaszczenia nie mogą być traktowane jako argument przemawiający za prowadzeniem postępowania wywłaszczeniowego z rażącym naruszeniem prawa. Istnieje różnica między postępowaniem instancyjnym, nakierowanym na ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, a postępowaniem w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Także uznanie wskazanego pisma za wniosek dotknięty brakami i pozbawiony elementów określonych w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej nie przesądza o rażącej wadliwości decyzji. Nawet jeśli nie można zweryfikować, jakie dokumenty i czynności poprzedzały wydanie decyzji (czy np. doszło do uzupełnienia wniosku, przedstawienia żądania, wskazania celu wywłaszczenia i podania innych danych wymienionych w art. 16 ust. 2 i 3 ustawy), to zasadniczym przedmiotem badania pozostaje sama decyzja i jej treść. Analiza tej treści zasadnie zaś doprowadziła do wniosku, że wywłaszczenia mogło być dokonane na cel w niej wskazany i na wniosek podmiotu w decyzji wymienionego jako wnioskodawca. Czy postępowanie dotyczące wywłaszczenia na inny cel zostało formalnie zakończone, nie ma żadnego znaczenia, przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. sprzeciwia się jedynie wydaniu kolejnej decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co w sprawie nie miało miejsca.

Nie podlega w okolicznościach sprawy uwzględnieniu zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis ten, wbrew zarzutom skarg kasacyjnych, nie odnosi się do przeprowadzenia rozprawy. Natomiast kwestia wyczerpania trybu prowadzenia rokowań jest pozbawiona znaczenia ze względu na okoliczność, że stan prawny nieruchomości nie był uregulowany. Bezsporne jest wszak w sprawie, że w dacie prowadzenia postępowania nie było przeprowadzone postępowanie spadkowe po zmarłym właścicielu i w konsekwencji nie były znane osoby, z którymi byłoby możliwe zawarcie umowy nabycia nieruchomości. Wystąpienie o dobrowolne odstąpienie nieruchomości mogło być skierowane wyłącznie do właściciela, albowiem tylko on mógł dokonać zbycia prawa. Gdy osoba właściciela nie była ustalona, nadto nie toczyło się nawet postępowanie mające na celu jego wskazanie, w sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 6 ust. 4 ustawy wywłaszczeniowej, zwalniającego z obowiązku wystąpienia do właściciela o dobrowolne zbycie nieruchomości, osoba właściciela nie była ówcześnie znana. Brak prawidłowo przeprowadzonych rokowań z właścicielem w takiej sytuacji nie może świadczyć o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nie można w sprawie skutecznie postawić zarzutu naruszenia art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, a to ze względu na niemożność zweryfikowania, czy w sprawie była przeprowadzona rozprawa. Skoro w skardze kasacyjnej nie wskazano, że brak zarchiwizowania protokołu rozprawy narusza przepisy prawa, brak dowodu na przeprowadzenie takiej rozprawy nie może stanowić podstawy do stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Z tych samych względów nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 22 ustawy wywłaszczeniowej odnoszący się do ustalenia odszkodowania bez wysłuchania biegłych na rozprawie. Brak protokołu rozprawy nie pozwala na przyjęcie, że decyzję wydano z rażącym naruszeniem tego przepisu. Nadto kwestia obecności biegłych na rozprawie nie może być rozpatrywana w kategorii rażącego naruszenia prawa, a to ze względu na możliwe odmienne interpretacje art. 22 ustawy, który stanowi o "wysłuchaniu na rozprawie opinii biegłych".

Z odmiennych względów nie mógł natomiast odnieść skutku zarzut naruszenia art. 17 ustawy wywłaszczeniowej odnoszący się do zaniechania zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania. Naruszenia przepisów, które są związane z zapewnieniem stronom udziału w postępowaniu, a do takich należy zaliczyć przepisy przewidujące obowiązek zawiadamiania o czynnościach organu i doręczania rozstrzygnięć, uzasadniają ewentualne wnioski stron pozbawionych bez swojej winy udziału w postępowaniu o wznowienie tego postępowania. Jest to odrębny środek prawny, rodzący inne skutki prawne niż wniosek o stwierdzenie nieważności i oba te środki nie są względem siebie konkurencyjne, wobec czego nie mogą być stosowane zamiennie, przesłanka wznowienia postępowania nie może służyć jako argument wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Nie uzasadnia uwzględnienia skarg kasacyjnych zarzut dotyczący art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, kwestionujący sporządzenie w sprawie opinii biegłych. Odnosząc się do uzasadnienia tego zarzutu należy przy tym wskazać, że cel wywłaszczenia nie rzutuje na wysokość odszkodowania, ta zależała bowiem od cech nieruchomości, a nie od celu wywłaszczenia. W sprawie ustalono odszkodowanie za grunt niezabudowany (na podstawie art. 8 ust. 8 pkt 1 ustawy wywłaszczeniowej) i składnik roślinny (na podstawie art. 8 ust. 5 ustawy wywłaszczeniowej). Ustalenie odszkodowania należało zgodnie z art. 22 ustawy do kompetencji organu, działającego w oparciu o opinie biegłych. W sprawie nie zakwestionowano ani ustaleń faktycznych dotyczących cech nieruchomości przyjętych za podstawę do ustalenia odszkodowania, ani zastosowanych stawek. W uzasadnieniu decyzji powołano się na określenie wysokości odszkodowania w oparciu o elaboraty szacunkowe biegłych (bez ich indywidualizacji) i obowiązujące ówcześnie zarządzenie z 16 marca 1976 r. w sprawie stosowania podwyższonych stawek za grunty. Wysokość odszkodowania przyznanego decyzją za składnik roślinny odpowiada szacunkowi przedstawionemu przez biegłą w opinii z 8 grudnia 1978 r. Opinia biegłego dotycząca wyceny gruntu odpowiadającej wysokości przyznanego odszkodowania nie została odszukana, z okoliczności tej nie można wywodzić jednak żadnych domniemań dotyczących jej sporządzenia. Stan sprawy nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że w zakresie ustalenia odszkodowania doszło do rażącego naruszenia prawa.

Nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut dotyczący art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy wywłaszczeniowej. Przepis art. 23 ust. 1 pkt 4 powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 24 ustawy, zgodnie z którym jako osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania należy wskazać właściciela nieruchomości, a jeżeli zgłosi się w toku postępowania inna osoba, nie ujawniona jako właściciel w księdze wieczystej lub zbiorze dokumentów, która udowodni swoje prawo własności do nieruchomości i zostanie dopuszczona do postępowania (art. 20 ustawy), jako uprawnionego do odszkodowania należy wskazać tę osobę, jeżeli właściciel wyraża na to zgodę lub mimo wezwania nie bierze udziału w postępowaniu. W rozpoznawanym przypadku żadna z tych kategorii osób uprawnionych do odszkodowania nie ujawniła się w postępowaniu wywłaszczeniowym, imienne wskazanie osób uprawnionych do odszkodowania nie było zatem możliwe. Teza o wariantowym ustaleniu odszkodowania nie znajduje natomiast potwierdzenia w treści decyzji, w której określono odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia w oznaczonej kwocie łącznej, z rozbiciem na odszkodowanie za grunt i za składnik roślinny.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skarg kasacyjnych. Wniosek uczestnika postępowania Prezydenta W. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego podlegał oddaleniu na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a., który w przypadku oddalenia skargi kasacyjnej od wyroku sądu I instancji oddalającego skargę daje podstawę do zasądzenia od strony wnoszącej skargę kasacyjną kosztów jedynie na rzecz organu, którym w sprawie był Minister.