Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 447/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 (pkt 2), 4 i 4a, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1 i 2, art. 35 ust. 1 (pkt 1), 4a i 5, art. 36a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] kwietnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na budowę; oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), Wojewoda Wielkopolski (dalej również: "Wojewoda", "organ II instancji", "organ odwoławczy" lub "skarżony organ") – po rozpatrzeniu odwołania spółki "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor", "Spółka", "strona" lub "skarżąca" – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (dalej również: "Starosta" lub "organ I instancji") z dnia [...] 2016 r. znak [...] Utrzymaną w mocy decyzją organ I instancji – na podstawie art. 36a ust. 1 i 3 w zw. z art. 35 ust. 3 i 4 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 290]), dalej: Prawo budowlane – odmówił spółce "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "inwestor", "Spółka", "strona" lub "skarżąca") zatwierdzenia projektu budowlanego zmian i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zmian objętych wnioskiem inwestora o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2003 r. znak [...], zmienionej wcześniej decyzją Starosty z dnia [...] 2008 r. znak [...] (sprostowaną postanowieniem Starosty z dnia [...] 2011 r.) udzielającą Spółce pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwą: Wytwórnia [...] oraz [...], na działkach położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Przedmiotowe decyzje zostały wydane w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] grudnia 2014 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynął wniosek inwestora – Spółki o zmianę decyzji pozwoleniu na budowę z dnia [...] czerwca 2008 r. znak: [...], wydanej dla inwestycji polegającej na budowie: Wytwórni [...] [...]" Sp. z o.o. w zakresie magazynowania i blendingu [...] dla instalacji [...] 20 000 ton/rok na bazie gliceryny technicznej, z obiektami towarzyszącymi, na terenie działek nr: [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].

W toku postępowania Starosta postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r., wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, wezwał inwestora do usunięcia szeregu stwierdzonych nieprawidłowości wniosku i projektu budowlanego poprzez przedłożenie odpowiednich dokumentów (w terminie 7 dni od daty otrzymania postanowienia), w tym ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie projektowanego urządzenia wodnego (wylotu kanalizacji deszczowej) i odprowadzenia wód deszczowych do rowu melioracyjnego (działka nr ewid. [...]) oraz na przeprowadzenie przez rów melioracyjny kanalizacji deszczowej i linii elektroenergetycznej, a także "jednoznaczne określenie zmian projektowych w odniesieniu do decyzji środowiskowej i zgodności tych zmian z decyzją środowiskową" oraz "określenie wysokości projektowanych obiektów zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego".

W toku postępowania inwestor przekazał Staroście cztery egzemplarze projektu budowlanego zmian z dokonanymi uzupełnieniami.

Na wniosek inwestora organ I instancji postanowieniem z dnia [...] lutego 2015 r. zawiesił postępowanie, po czym podjął je – również na wniosek inwestora – w dniu [...] stycznia 2016 r.

Następnie Starosta decyzją z dnia [...] 2016 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego zmian i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zmian objętych wnioskiem. Starosta stwierdził, że inwestor nie usunął nieprawidłowości i nie przedłożył brakujących dokumentów wskazanych w powyższym postanowieniu. Wskazując na to, że z projektu budowlanego zmian wynika, iż przedmiotowa inwestycja po zmianach będzie zlokalizowana na działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], Starosta m.in. podniósł, że: projekt budowlany przewiduje w szczególności zmianę zbiorników poziomych podziemnych na zbiorniki pionowe, oznaczone nr [...] i [...] oraz [...], [...], [...] – ustawione w żelbetowych tacach ochronnych; w miejsce czterech zbiorników pionowych blendingu zastosowano trzy zbiorniki pionowe oznaczone nr [...]; obiekty blendingu nr [...] i [...] oddzielne zmieniono na jeden wspólny obiekt nr [...] i [...]; zmiana systemu odprowadzenia wód deszczowych z terenu z dodaniem nowego żwirownika nr [...] przed odprowadzaniem wód deszczowych do kanału (działka nr ewid. [...]);

Zdaniem Starosty inwestor nie usunął nieprawidłowości w zakresie dostosowania wysokości projektowanych obiektów do stanu zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. (Dz.Urz.Woj. Wlkp. nr [...], poz. [...]) – dalej również: plan miejscowy, w myśl którego działka nr ewid. [...] jest zlokalizowana na obszarze oznaczonym w planie symbolem 1U/P (tereny zabudowy usługowej i obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), natomiast obszar obejmujący działki nr ewid.[...], [...], [...] jest częściowo zlokalizowany na obszarze oznaczonym w planie symbolem 2U/P (tereny zabudowy usługowej i obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), a częściowo na obszarze oznaczonym symbolem KDW (tereny dróg wewnętrznych) i KDR (tereny rezerwy pod poszerzenie drogi). Dalej organ argumentował, że stosownie do ustaleń planu miejscowego – na terenach oznaczonych symbolem U/P ustala się obiekty budowane jako wolno stojące o maksymalnej wysokości 12 m, natomiast w projekcie budowlanym zmian zaprojektowano nowe zbiorniki o wysokości niezgodnej z planem miejscowym, gdyż przewidziano: trzy zbiorniki nr [...] oleju napędowego o wysokości ponad 16 m, cztery zbiorniki nr [...] oleju napędowego o wysokości ponad 15 m, trzy zbiorniki nr [...] gliceryny o wysokości ponad 14 m, trzy zbiorniki nr [...] oktanolu o wysokości ponad 14 m, dwa zbiorniki nr [...] alkoholi lekkich o wysokości ponad 14 m, jeden zbiornik nr [...] produktu gotowego [...] o wysokości ponad 14 m, dwa mieszalniki nr [...] (zbiorniki) produktu gotowego o wysokości ponad 14 m.

Ponadto Starosta stwierdził, że plan miejscowy nie obejmuje działki nr ewid. [...] (stanowiącej rów melioracyjny), a inwestor nie przedłożył decyzji o warunkach zabudowy dla elementów inwestycji zlokalizowanych na tej działce; z projektu budowlanego zmian wynika bowiem, że na przedmiotowej działce mają być zlokalizowane projektowane części inwestycji: kabel zasilający, kanalizacja deszczowa, wylot kanalizacji deszczowej – i tym samym organ nie ma możliwości oceny zgodności inwestycji z taką decyzją. Podobnie Starosta odniósł się do nieprzedłożenia przez inwestora decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie projektowanego urządzenia wodnego (wylotu kanalizacji deszczowej) i odprowadzania wód deszczowych do rowu melioracyjnego na tej działce.

Zdaniem Starosty inwestor nie usunął również nieprawidłowości co do zgodności zmian projektowych z wydaną przez Burmistrza Miasta S. decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] 2008 r. znak [...] Organ wyjaśnił w tym zakresie, że część inwestycji objęta projektem budowlanym zmian jest niezgodna z wymienioną decyzją. Odwołując się do szczegółowego opisu przedsięwzięcia, zawartego w charakterystyce stanowiącej załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ stwierdził, że przy projektowanych zmianach ustalono technologię i surowce niezgodne z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach.

Starosta, odwołując się do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego, podniósł również, że inwestor wbrew wezwaniu z dnia [...] stycznia 2015 r. przedłożył niepełne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dla działek nr ewid.[...], [...], [...] w obrębie L., a w ogóle nie przedłożył takiego oświadczenia dla działek nr ewid. [...], [...], co również uzasadnia na podstawie art. 35 ust. 4 tej ustawy odmowę wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Ponadto Starosta wspomniał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. (dalej: PINB w K.) w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] poinformował organ I instancji, że stwierdził odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] 2003 r. znak [...], zmienioną decyzją Starosty z dnia [...] 2008 r. znak [...] Dalej Starosta argumentował, że organ nadzoru budowlanego stwierdził również, iż rozpoczęto montaż obiektów, które nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym, m.in. 12 zbiorników o pojemności 500 mł; jednocześnie PINB w K. poinformował, że postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie wytwórni [...] oraz [...] nie zostało zakończone.

W tym zakresie Starosta stwierdził, że skoro postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie wytwórni [...] oraz [...] nie zostało zakończone, a w szczególności nie została wydana przez ten organ decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, to w aktualnym stanie faktycznym i prawnym postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy wniosku o zmianę pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od decyzji Starosty inwestor wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Spółka nie zgodziła się z zarzutem nieusunięcia nieprawidłowości w zakresie niezgodności wysokości projektowanych obiektów w stosunku do warunków wynikających z ustaleń planu miejscowego, podnosząc że budowa zakładu produkcji [...] w [...] jest kontynuacją inwestycji rozpoczętej na podstawie decyzji [o pozwoleniu na budowę] wydanej w 2003 r., o czym świadczą wpisy do dziennika budowy. W zakresie kwestionowanej przez organ wysokości projektowanych obiektów Spółka podniosła, że w tej sprawie inwestor wystąpił do Burmistrza Miasta S. (dalej również: Burmistrz), jako organu administracji kompetentnego w sprawie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących zgodności zaprojektowanych zmian obiektów z ustaleniami planu miejscowego obowiązującego na terenie tej gminy. Podnosząc, że zgodnie z odpowiedzią tego organu planistycznego Burmistrz potwierdził, że realizowana przez Spółkę inwestycja jest zgodna z decyzją o warunkach zabudowy wydaną przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w 2007 r. Dalej argumentowała, że już wtedy decyzja o warunkach zabudowy przewidywała, że inwestycja będzie obejmować obiekty wyższe niż 12 m. a dotyczy to np. wykonanej części budowlanej przekraczającej znacznie tą wysokość (ok. 18 m), co było przedmiotem kontroli prowadzonej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i potwierdzone wpisem do dziennika budowy w dniu [...] lutego 2011 r.

Wobec zarzutu organu I instancji dotyczącego zgodności zmian projektowych z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach wydaną przez Burmistrza Miasta S. Spółka podniosła, że wobec znacznie zmniejszonego oddziaływania inwestycji na środowisko w wersji proponowanych zmian w stosunku do pierwotnie planowanego zakładu produkcji [...] Burmistrz w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. (załączonym do odwołania) stwierdził, że zmniejszenie oddziaływania na środowisko nie kwalifikuje planowanej zmiany przedsięwzięcia do określania nowych warunków środowiskowych.

W związku z zastrzeżeniem Starosty dotyczącym rowu melioracyjnego na działce nr [...] inwestor podniósł, że zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta S. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. [znak [...]] o ustaleniu warunków zabudowy – przeprowadzenie sieci infrastruktury technicznej w obrębie rowu na działce nr [...] należy wykonać na warunkach uzgodnionych z właścicielem rowu. Spółka wyjaśniła, że właściciel rowu, tj. WZMiUW w P. [Wielkopolski Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w P.] w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. [znak [...] wyraził zgodę na wprowadzanie ścieków do przedmiotowego rowu oraz na przeprowadzenie przez rów kanalizacji deszczowej i elektroenergetycznej.

W odniesieniu do argumentu Starosty dotyczącym nieprzedłożenia pozwolenia wodnoprawnego Spółka podniosła, że w tej sprawie postępowanie prowadzi Starosta K., a Spółka w dniu [...] listopada 2015 r. wniosła do Starosty nawet skargę w tej sprawie, zarzucając przewlekłość postępowania.

Ponadto Spółka wniosła o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uzyskania od Starosty pozwolenia wodnoprawnego koniecznego dla pozytywnego rozpatrzenia niniejszej sprawy, które to pozwolenie zostanie przedłożone niezwłocznie po jego uzyskaniu. Spółka w załączeniu do odwołania przedłożyła również brakujące pozostałe dokumenty w postaci: oryginału warunków zabudowy dla obiektu położonego na działce nr [...] (rowu melioracyjnego) oraz dwa oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Wojewoda, wydając rozstrzygnięcie z dnia [...] kwietnia 2016 r., podzielił przede wszystkim stanowisko Starosty co do tego, że inwestor mimo wezwania do usunięcia nieprawidłowości nie dostosował przedłożonej dokumentacji m.in. do jednej z najważniejszych kwestii podlegającej badaniu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, tj. zgodności zamierzenia z obowiązującym planem miejscowym.

Przedstawiając w uzasadnieniu decyzji opis planowanego przedsięwzięcia, wynikający z przedłożonego projektu budowlanego zmian, Wojewoda stwierdził, że planowane zmiany polegają w szczególności na: zastąpieniu obiektów nr [...] – zbiorników poziomych podziemnych zbiornikami pionowymi nr [...], [...] i [...] ustawionymi w żelbetowych tacach ochronnych; zastosowaniu trzech zbiorników pionowych blendingu w miejsce czterech; zmianę oddzielnych obiektów blendingu nr [...] i [...] na jeden wspólny; przeniesieniu budynku wagowego nr [...] bliżej obiektów blendingu; zmianie trasy estakady rurociągów (obiekt nr [...]); doprojektowaniu sterowni (ob. nr [...]) i stacji na lewaków oleju napędowego (ob. nr [...]); doprojektowaniu obiektu standaryzacji i oczyszczania gliceryny (ob. nr [...]); zmianie systemu odprowadzania wód deszczowych; zmianie w zakresie planu sieci zewnętrznych NN; zmianie układu dróg wewnętrznych.

Dalej Wojewoda w wyjaśnił, że na terenie objętym zamierzeniem obowiązuje plan miejscowy, a działki wymienione we wniosku inwestora położone są na obszarze oznaczonym symbolami 1U/P, 2U/P – tereny zabudowy usługowej i obiektów produkcyjnych, składów i magazynów, KDW – tereny dróg wewnętrznych oraz KDR – tereny rezerwy pod poszerzenie drogi. W tym zakresie podniósł, że dla terenów oznaczonych symbolem U/P prawodawca lokalny ustalił, iż obiekty budowlane mają być realizowane jako wolnostojące, do trzech kondygnacji nadziemnych o maksymalnej wysokości 12 m. Odnosząc te wymogi do przedłożonego projektu, organ II instancji stwierdził, że w ramach zmian zaprojektowano obiekty przekraczające wskazaną wysokość, m. in. zbiorniki na olej napędowy o wysokości 16 i 15 m, zbiorniki na glicerynę o wysokości ponad 14 m, zbiorniki oktanolu i alkoholi lekkich o wysokości ponad 14 m, zbiorniki produktu gotowego o wysokości ponad 14 m.

Zajmując stanowisko wobec argumentacji inwestora, że zamierzenie stanowi kontynuację inwestycji rozpoczętej w 2003 r. na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, która przewidywała budowę obiektów wyższych niż 12 m, Wojewoda stwierdził, że wspomniana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2003 r. określa, poza warunkami zabudowy nieruchomości, również okres ważności decyzji, który minął z dniem [...] marca 2004 r., wobec czego nie może ona stanowić podstawy do oceny zgodności projektu budowanego z przepisami prawa. Poza tym organ odwoławczy podniósł, że decyzja ta określa warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku hurtowni i [...] z częścią [...]", co stanowi wyraźną sprzeczność z inwestycją w obecnej formie. Dalej wywodził, że w związku z utratą ważności decyzji o warunkach zabudowy oraz wejściem w życie w 2007 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także faktem, iż decyzja zatwierdzająca zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] 2008 r. wydana została z oparciem się na przepisach tego planu, to właśnie te przepisy – wbrew twierdzeniom Spółki – winny stanowić podstawę rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Co do zgodności planowanego przedsięwzięcia z przepisami dotyczącymi ochrony środowiska, odnosząc zakres projektowanych zmian do treści wydanej przez Burmistrza Miasta S. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] marca 2008 r. znak: [...], na podstawie której wydano decyzję z dnia [...] 2008 r. znak: [...] w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu zmian, jak i odwołując się do pisma Burmistrza Miasta S. przedłożonej przez inwestora w toku postępowania przed organem I instancji, Wojewoda stwierdził, że wniosek Starosty co do niezgodności planowanych zmian z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jest bezzasadny.

Organ odwoławczy podzielił również stanowisko Starosty co do braków wniosku w zakresie dotyczącym art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem przedłożone przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – nawet uzupełnione wraz z wniesieniem odwołania – nie objęły wszystkich działek, na których zaprojektowano to zamierzenie budowlane. Wojewoda w tym względzie podniósł, że w dalszym ciągu inwestor nie wskazał wszystkich działek objętych projektowanymi zmianami, bowiem nie wymienił w oświadczeniu działki nr [...] – rowu melioracyjnego, do którego miałyby być odprowadzane wody opadowe. Ponadto, odnosząc się do przedłożonej przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej działki, organ II instancji stwierdził, że nie zawiera ona nadanej klauzuli ostateczności, o uzupełnienie czego inwestor był wzywany przez Starostę. Dalej Wojewoda argumentował, że nie uzupełniono również dokumentacji o wymagane pozwolenie wodnoprawne.

Następnie Wojewoda, odnosząc się do kwestii braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego i wniosku inwestora o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu uzyskania decyzji wodnoprawnej, wyjaśnił, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. odmówił zawieszenia tego postępowania, wskazując, że powołana we wniosku przyczyna zawieszenia – inwestor utrzymywał w toku postępowania na etapie postępowania I, jak i II instancji, że wniosek o wydanie rzeczonej decyzji jest rozpoznawany przez Starostę Konińskiego – nie stanowi zagadnienia wstępnego, od którego zależałoby rozstrzygnięcie sprawy w ogóle. Dalej Wojewoda podniósł, że z uwagi na ponowne złożenie przez inwestora wniosku o zawieszenie postępowania, motywowanego przedłużającym się postępowaniem w sprawie uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, Wojewoda stwierdził, że tożsamy wniosek stanowił już przedmiot wcześniejszego rozstrzygnięcia i mając na uwadze zasadę powagi rzeczy osądzonej, przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. ponownie odmówił zawieszenia postępowania odwoławczego.

Zarazem "na marginesie sprawy" Wojewoda wyjaśnił, że przed organem nadzoru budowlanego toczy się postępowanie w sprawie odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę, o czym Starosta został poinformowany przez PINB w K. w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Odnosząc się do treści przedmiotowego pisma, organ odwoławczy stwierdził, że wynika z niego, iż wykonywane przez inwestora roboty budowlane prowadzone są z odstępstwami od posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dalej Wojewoda argumentował, że organ nadzoru nie zakończył jednak postępowania, wobec czego – jak wskazał na to w decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. Starosta K. – okoliczność ta nie może mieć wpływu na niniejsze postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę. Mimo to Wojewoda podniósł, że stwierdzony fakt budzi jednak poważne wątpliwości organu, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego "nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1", tj. bez ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W skardze na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. Spółka zarzuciła naruszenie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7-art. 9 K.p.a., polegające na pominięciu stanowiska Burmistrza Miasta S. w przedmiocie zgodności zaprojektowanych zmian z decyzją o warunkach zabudowy. Przy tak sformułowanych zarzutach Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty z dnia [...] lutego 2016 r.

W uzasadnieniu skarżąca, rozwijając sformułowane zarzuty, podniosła, że zgodnie z pouczeniem Starosty zwróciła się do Burmistrza Miasta S. jako organu właściwego do wyjaśnienia wątpliwości dotyczących zgodności zaprojektowanych obiektów z ustaleniami planu miejscowego, a otrzymane wyjaśnienie Burmistrza (pismo z dnia [...] lipca 2015 r.) złożyła do akt postępowania. Jej zdaniem, skoro organ I instancji wskazał, że decydujące w przedmiocie zgodności projektu z planem miejscowym będzie stanowisko Burmistrza Miasta S., to za rażące naruszenie przepisów postępowania uznać trzeba całkowite zignorowanie przez organy obydwu instancji stanowiska Burmistrza Miasta S. zajętego w piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. i rozstrzygnięcie sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem Burmistrza.

Nadto, w przedmiocie zgodności projektu z planem miejscowym Spółka podniosła, że skoro na objętym wnioskiem terenie posadowiony jest już budynek o wysokości 16 metrów, zgodnie z pozwoleniem na budowę wydanym na podstawie decyzji z 2003 r. o warunkach zabudowy, to nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji, że dalsze ewentualne zmiany projektu muszą odnosić się w zakresie wysokości obiektów wyłącznie do planu miejscowego, z pominięciem decyzji o warunkach zabudowy. Strona podtrzymała stanowisko, że skoro obecna inwestycja budowlana stanowi kontynuację procesu rozpoczętego jeszcze w 2003 r., to warunki wynikające z ówczesnej decyzji w sprawie warunków zabudowy winny mieć zastosowanie aż do zakończenia całego procesu inwestycyjnego.

Skarżąca zarzuciła również, że organy obydwu instancji wadliwie ustaliły wysokość planowanych obiektów, gdyż wysokość ta powinna być liczona od rzędnej gruntu; obiekty, których wysokość jest kwestionowana, są zaprojektowane w ten sposób, że są też posadowione w zagłębieniu terenu i dla oceny ich wysokości nie należy więc brać pod uwagę wymiaru wynikającego z projektu, ale wysokość obliczoną od poziomu terenu. W tym zakresie skarżąca podniosła, że także obowiązujący plan miejscowy nie jest w przedmiotowym zakresie wystarczająco precyzyjny; nie zawiera bowiem wytycznych ani żadnych innych informacji, które pozwoliłyby w sposób wiążący ustalić, od jakiego poziomu należy obliczać wysokość obiektów budowlanych.

W jej ocenie organ niezasadnie nie uwzględnił wniosku strony o zawieszenie postępowania odwoławczego do czasu zakończenia postępowania prowadzonego przez Starostę Konińskiego w sprawie wydania dla strony pozwolenia wodnoprawnego; przy czym zaznaczyła, że organ w toku postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, przed wydaniem decyzji z naruszeniem art. 156 K.p.a. dokonał uchylenia poprzedniej decyzji w sprawie pozwolenia wodnoprawnego i w ten sposób doprowadził do stanu prawnego, w którym strona - wobec negatywnej decyzji - nie posiada pozwolenia wodnoprawnego. W tym zakresie zarzuciła, że organ I instancji wymienił brak aktualnego pozwolenia wodnoprawnego jako jedną z przesłanek wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu zmian, a tymczasem to ten sam organ I instancji prowadził postępowanie w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, przy czym postępowanie to było prowadzone w sposób nieudolny i przewlekły, co skutkowało skargą strony na przewlekłość tego postępowania.

Zdaniem skarżącej, w powyższych okolicznościach organ I instancji powinien był zakończyć postępowanie w sprawie pozwolenia wodnoprawnego, a dopiero następnie rozstrzygnąć sprawę zatwierdzenia projektu budowlanego dla zmian.

Spółka wyraziła również prośbę o potraktowanie niniejszej skargi priorytetowo, albowiem dotyczy ona niezwykle pilnego zagadnienia, gdyż brak decyzji zagraża prowadzonemu procesowi inwestycyjnemu i naraża skarżącą na wielomilionowe straty; przedmiotem inwestycji jest natomiast wdrożenie innowacyjnego patentu w zakresie nowych przepisów o smogu i bezpieczeństwie energetycznym.

Ubocznie również podniosła, że Starosta powinien być wyłączony od prowadzenia tego postępowania, albowiem nie jest obiektywny, gdyż to Starostwo jest właścicielem rowu na działce [...], a więc postępowanie dotyczy sprawy, której rozstrzygnięcie ma wpływ na prawa i obowiązki organu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji. Skarżony organ stwierdził, że wszystkie z poruszanych w skardze kwestii zostały rozpatrzone w prowadzonym postępowaniu i mają swoje odzwierciedlenie w treści skarżonej decyzji. W tym zakresie podniósł, że głównym i najważniejszym powodem utrzymania w mocy odmowy zatwierdzenia projektu zmian i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zmian była niezgodność projektowanej inwestycji z obowiązującym na danym terenie planem miejscowym, który określa maksymalne wysokości projektowanych obiektów do 12 m, bowiem skarżąca zaplanowała budowę obiektów przekraczających dopuszczoną tym planem wysokość, projektując obiekty o wysokości m.in. 14, 15 czy 16 m, co wynika bezpośrednio z przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego.

Odnosząc się do argumentu skarżącej, że rozpoczęła realizację inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 2003 r., Wojewoda podniósł, że decyzja ta wydana została dla odmiennej inwestycji – budynku hurtowni i [...] z częścią [...], a nie wnioskowanej biorafinerii. Rozwijając tę myśl, skarżony organ stwierdził, że już pierwsza ze zmian pozwolenia na budowę wydana została na podstawie przepisów planu miejscowego obowiązującego od 2007 r., dlatego też planowana w obecnym kształcie inwestycja nie może być zrealizowana na podstawie powołanej decyzji o warunkach zabudowy, gdyż z samej jej treści (opisu przedmiotu inwestycji) wynika rażąca niezgodność tej decyzji z planowanym przedsięwzięciem.

Na rozprawie przed tutejszym Sądem pełnomocnik skarżącej Spółki podtrzymał wnioski i żądania skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Zaskarżona decyzja Wojewody została wydana w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę, tj. zatwierdzenia projektu budowlanego zmian i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie zmian objętych wnioskiem inwestora – skarżącej Spółki o zmianę decyzji Starosty [...] z dnia [...] 2003 r. znak [...], zmienionej wcześniej decyzją Starosty z dnia [...] 2008 r. znak [...] Przy czym decyzją z 2008 r. udzielono Spółce pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pod nazwą: Wytwórnia [...], na działkach położonych w obrębie [...], gm. [...], oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...].

Wniosek o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę został oparty na ustawowej przesłance z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 36a ust. 3 tej ustawy w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany.

Przepisy art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego wskazują warunki, jakie muszą być spełnione przez organ architektoniczno-budowlany oraz inwestora przed wydaniem pozwolenia na budowę. Pozwolenie na budowę może być bowiem zgodnie z ust. 1 wydane m.in. po uprzednim: 1) przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko [dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie]; 2) uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Ponadto (ust. 4) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: 1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; 2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niespełnienie tych wymogów skutkuje w myśl art. 35 ust. 4a – a contario – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przepis art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego wskazuje, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę, a są to: 1) cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi wymaganymi dokumentami; 2) oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; 3) decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przepis art. 34 Prawa budowlanego formułuje zaś wymogi stawiane samemu projektowi budowlanemu. W tym przewiduje, że projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub w innych wymienionych w tym przepisie pozwoleniach, jeżeli są one wymagane (ust. 1) oraz zawierać projekt zagospodarowania działki lub terenu, oraz projekt architektoniczno-budowlany, spełniające wymogi określone w ust. 2.

Natomiast przepis art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego określa obowiązek sprawdzający organy, który polega na zbadaniu przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego: 1) zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie; 2) zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletności projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz innych dokumentów wymienionych w tym przepisie; 4) wykonania – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jak stanowi art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ obowiązany jest nałożyć na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Z kolei art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem przepisu art. 28 ust. 1. W przepisie tym wprowadzony został zatem bezwzględny zakaz wydania pozwolenia na budowę, jako rodzaj sankcji za naruszenie przez inwestora dyspozycji przepisu art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W przypadku stwierdzenia wymienionych w przepisie art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego okoliczności organ winien odmówić wydania pozwolenia na budowę. Wystąpienie określonej w tym przepisie negatywnej przesłanki nie czyni bezprzedmiotowym wszczętego wnioskiem inwestora postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a jedynie stanowi o braku podstaw do jego uwzględnienia, czyniąc koniecznym wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt II OSK 279/06, dostępnym jw.).

Konsekwentnie również wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego podlega tym samym rygorom, jak wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie możne być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych, co wynika wprost z treści art. 32 ust. 4a Prawa budowlanego. Sytuacji tej nie zmienia nawet fakt wykonania robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji, która została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego (tak NSA w wyroku z dnia 18 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1520/11, dostępnym jw.). W takiej sytuacji sprawa obiektu budowlanego będącego w budowie należy do kompetencji organów nadzoru budowlanego i dalsze wykonywanie robót budowlanych, czy też legalizacja już wykonanych (w całości lub w części) następuje w postępowaniu naprawczym prowadzonym w trybie art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Z kolei w stosunku do innych robót budowlanych niż budowa, jak również do robót wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach – postępowanie prowadzone jest w trybie art. 50 i nast. Prawa budowlanego.

Odnosząc przywołane regulacje prawne do realiów kontrolowanej sprawy, należy podkreślić, że już samo wystąpienie w toku postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, przesłanki z art. 32 ust. 4a prawa budowlanego stanowiły samodzielną i wystarczającą przesłankę do wydania decyzji o odmowie zmiany pozwolenia na budowę. Kwestię tę organy obydwu instancji potraktowały marginalnie. Organ I instancji jedynie wspomniał ("nadmienił") o fakcie stwierdzenia rozpoczęcia wykonywania robót objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, jednak uznał, że skoro postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego przy budowie wytwórni [...] nie zostało zakończone, a w szczególności nie została wydana przez ten organ decyzja na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, to postępowanie w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy z wniosku o zmianę pozwolenia na budowę. Z kolei Wojewoda jedynie "na marginesie sprawy" podniósł, że ze względu na stwierdzony fakt rozpoczęcia wykonywania robót i treść art. 32 ust. 4a prawa budowlanego stanowisko organu I instancji budzi poważne wątpliwości organu odwoławczego.

Tymczasem niespornym faktem jest – inwestor nie zaprzeczył takiemu stanowi rzeczy ani w odwołaniu, ani też w skardze – że Spółka rozpoczęła już wykonywanie robót budowlanych z odstępstwami od posiadanej decyzji o pozwoleniu na budowę z 2008 r. Fakt ten wynika z pisma PINB w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...], w którym organ nadzoru budowlanego informuje Starostę, że w dniu [...] grudnia 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie budowy wytwórni [...] oraz [...] – przedsięwzięcia zlokalizowanego na działkach położonych w obrębie L., gm. S., oznaczonych nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], którego inwestorem jest Spółka. Z informacji organu nadzoru budowlanego wprost wynika, że w toku postępowania stwierdzono prowadzenie robót budowanych z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę i projektu budowlanego zatwierdzonego wyżej wspomnianą decyzją z 2003 r., zmienioną następnie decyzją z 2008 r.

Co istotne, w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu [...] grudnia 2015 r. PINB w K. ustalił, że stwierdzone odstępstwa polegają na: 1) wykonaniu budynku wagowego w zmienionej lokalizacji oraz o zmienionych parametrach technicznych, 2) wykonaniu budynku blendingu – sterowni o zmienionych parametrach technicznych, 3) wykonaniu innego układu dróg wewnętrznych. W piśmie organu nadzoru budowlanego podkreślono, że wyszczególniane obiekty i urządzenia mają inne parametry techniczne i realizowane są w innej lokalizacji. Co więcej, PINB w K. stwierdził rozpoczęcie montażu obiektów, które nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlanym z 2008 r., m.in. 12 zbiorników o pojemności 500 mł.

Stwierdzone przez organ nadzoru budowlanego wykonywanie robót budowlanych dotyczyło istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę, o których mowa w art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego. Nieistotne odstępstwo mogą bowiem stanowić jedynie takie roboty, których wykonanie zgodnie z art. 36a ust. 5 nie dotyczy: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zapewnienia warunków niezbędnych do korzystania z tego obiektu przez osoby niepełnosprawne, 6) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, 7) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie wymaga uzyskania opinii, uzgodnień, pozwoleń i innych dokumentów, wymaganych przepisami szczególnymi.

Wykonane, jak i będące w toku roboty dotyczyły w swej istocie obiektów budowlanych i urządzeń objętych wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę, polegającą w szczególności na: zastąpieniu obiektów nr [...] i 12 – zbiorników poziomych podziemnych zbiornikami pionowymi nr [...], [...] i [...] ustawionymi w żelbetowych tacach ochronnych; zastosowaniu trzech zbiorników pionowych blendingu w miejsce czterech; zmianę oddzielnych obiektów blendingu nr [...] i [...] na jeden wspólny; przeniesieniu budynku wagowego nr [...] bliżej obiektów blendingu; zmianie trasy estakady rurociągów (obiekt nr [...]); doprojektowaniu sterowni (ob. nr [...]) i stacji na lewaków oleju napędowego (ob. nr [...]); doprojektowaniu obiektu standaryzacji i oczyszczania gliceryny (ob. nr [...]); zmianie systemu odprowadzania wód deszczowych; zmianie w zakresie planu sieci zewnętrznych NN; zmianie układu dróg wewnętrznych.

W takiej sytuacji zatem – niezależnie do tego, czy konkretne postępowanie naprawcze w sprawie odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego wytwórni [...] i [...] został zakończone – zachodziły warunki do zastosowania art. 32 ust. 4a w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego i wydania decyzji o odmowie zmiany pozwolenia na budowę. Stanowisko organu I instancji jest błędne, bowiem dotyczy innej instytucji prawnej, będącej niejako odwrotnością w stosunku do odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (decyzji o zmianie pozwolenia na budowę), czyli uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 (art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego). Ten ostatni przepis obejmuje sytuacje, w których organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę wydał decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W takiej sytuacji organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, uchyla je. Odmienna interpretacja tego przepisu, w szczególności, że przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie jedynie do przypadków, kiedy to inwestor chce zalegalizować odstąpienia od zatwierdzonego projektu, nie zasługuje na akceptację (por. wyroki NSA z dnia: 1 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 257/10 i 28 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 191/09 – dostępne jw.).

Idąc dalej, należy zauważyć, że organy architektoniczno-budowlane w przedmiotowej sprawie, niejako siłą inercji – być może ze względu na zakres czynności wykonanych w postępowaniu przed uzyskaniem informacji PINB w K. z dnia [...] stycznia 2016 r. – szczegółowo analizowały spełnienie przez inwestora warunków, o których mowa w art. 32 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, jak i badały projekt budowlany w zakresie wymogów wynikających z art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 1 i 3 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Działania te, jakkolwiek okazały się finalnie zbędne w zakresie dotyczącym spełnienia przez wniosek inwestora i projekt budowlany zamienny wymogów zawartych w przywołanych przepisach, to jednak zasadniczo jednoznacznie wykazały, że roboty objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę stanowiły istotne – w rozumieniu art. 36a ust. 1 w zw. z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego – odstępstwo od warunków projektu budowlanego zatwierdzonego wcześniejszą decyzją o pozwoleniu na budowę. Nie sposób bowiem zaprzeczyć, że roboty objęte odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę dotyczyły: 1) zakresu objętego projektem zagospodarowania działki lub terenu, 2) charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, 3) zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i 4) ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także w części wymagały uzyskania decyzji o warunkach zabudowy – co do zagospodarowania rowu na działce nr [...], a także pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie wylotu urządzenia wodnego (kanalizacji deszczowej) oraz odprowadzanie wód do tego rowu, jak również wymaganych oświadczeń o prawie dysponowania nieruchomościami na cele budowlane.

Idąc dalej, należy zauważyć, że trafnie Wojewoda nie uznał podnoszonej przez skarżącą kwestii związanej z przeciągającym się postępowaniem w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego – postępowania prowadzonego na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2015 r., poz. 469, z późn. zm. – dalej: Prawo wodne) – na wprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu – za powód do zawieszenia postępowania w przedmiocie zmiany pozwolenia na budowę. Od uznania Spółki zależy, czy w tej kwestii uruchomi środki ochrony prawnej przed bezczynnością organu lub przewlekłością postępowania administracyjnego.

Wykonanie urządzeń wodnych, w tym wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych – jako urządzenia wodne (art. 9 ust. 1 pkt 19 Prawa wodnego), jak i korzystanie z wód poprzez odwadnianie gruntów i obiektów (art. 31 ust. 4 pkt 1 i 2 prawa wodnego) wymagają co do zasady uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 ust. 1 Prawa wodnego). Skoro zaś – jak już wspomniano – pozwolenie na budowę może być wydane dopiero po uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego) i do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć opinie, uzgodnienia, pozwolenia wymagane przepisami szczególnymi (art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego), oznacza to, że w przypadku realizacji zamierzenia inwestycyjnego uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego obejmującego także wykonanie urządzeń wodnych, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane do złożonego wniosku o pozwolenie na budowę. Pozwolenie wodnoprawne należy uzyskać przed udzieleniem pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 747/10, dostępny jw.). Brak dołączenia pozwolenia wodnoprawnego do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę (odpowiednio też wniosku o wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę) może stanowić podstawę do zastosowania przez organ przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, tj. do nałożenia (postanowieniem) obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, z określeniem terminu ich usunięcia, nie zaś do zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Stwierdzenie, że zmiana pozwolenia na budowę jest niezgodna z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także że pomimo wezwania nie przedłożono wymaganych opinii, uzgodnień lub pozwoleń – prowadzi do wydania decyzji odmawiającej zmiany pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego), a nie do zawieszenia postępowania w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 lipca 2011 r. sygn. akt. II SA/Po 255/11, dostępny jw.). Co więcej, zawieszenie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę na wniosek inwestora uzasadniony brakiem możliwości usunięcia w zakreślonym terminie wskazanych nieprawidłowości można byłoby nawet rozważać w kontekście obejścia przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 1759/11, dostępny jw.). Słusznie zatem Wojewoda odmówił skarżącej dwukrotnie zawieszenia postępowania administracyjnego.

W następnej kolejności warto podkreślić, że stanowisko organów co do konieczności badania wniosku o zmianę pozwolenia na budowę i projektu budowlanego z wymogami obowiązującego planu miejscowego jest również całkowicie zasadne. Znajduje ono swoje umocowanie w treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżąca myli się, próbując wykazać, że zgodność projektu budowlanego dla odstępstw od wcześniej zatwierdzonego projektu budowanego z przepisami planistycznymi powinna odnosić się do wydanej przez Burmistrza Miasta S. decyzji nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] 2003 r. [...].

Przedmiotowa decyzja, wydana dla ówczesnej działki nr [...], nawet jeśli dopuszczała budowę wyższych obiektów niż 12 m, to w ogóle nie odnosiła się do rodzaju zabudowy, którą następnie inwestor wykonał i aktualnie planuje dalej zmieniać – a w zasadzie, jak już wyżej wykazano, zmienia. Decyzja ta określała warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na "budowie budynku hurtowni i [...] z częścią [...]", co jednoznacznie jest sprzeczne z kształtem obecnej inwestycji. Co więcej, decyzja ta utraciła swoją ważność z upływem [...] marca 2004 r., jak to wynika z samej jej treści.

Ponadto, nawet gdyby nie upłynął określony w decyzji termin jej obowiązywania, to wraz z wejściem w życie planu miejscowego w 2007 r. decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzja ta straciłaby swoją moc. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1207/09 (dostępnym jw.), stwierdził, że przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 778, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p.] ma głównie zadanie porządkujące – stanowi uprawnienie dla organów administracji do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, gdy jej ustalenia są inne niż planu miejscowego. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że gdyby ustawodawca przepisu tego nie uchwalił, to i tak w sytuacji, w której po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu wszedłby w życie plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w tej decyzji, obowiązywałyby ustalenia tego planu, a nie decyzji. Skutkiem wejścia w życie nowego planu miejscowego jest utrata mocy obowiązującej takiej decyzji, która nie daje się pogodzić z postanowieniami planu miejscowego, a oceny zamierzenia inwestycyjnego opisanego we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę należy dokonywać na podstawie ustaleń obowiązującego planu.

Reasumując tę część rozważań, należy stwierdzić, że nie ma podstaw do oceny przez organ architektoniczno-budowlany zamierzenia inwestycyjnego przez pryzmat nieobowiązującej już decyzji, skoro decyzja ta utraciła swoją ważność (moc obwiązującą), a zasadą jest, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego właściwy organ przed wydaniem pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzić zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a tylko wobec jego braku, z decyzją o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 152/10, dostępny jw.).

Aktualnie obwiązujący dla większości terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym (poza działką nr [...]) plan miejscowy z 2007 r. jednoznacznie określa wysokość obiektów budowlanych, które mogą być zrealizowane na terenie działek objętych zamierzeniem budowlanym, które położone są na obszarze oznaczonym symbolami 1U/P, 2U/P (tereny zabudowy usługowej i obiektów produkcyjnych, składów i magazynów), KDW (tereny dróg wewnętrznych) oraz KDR (tereny rezerwy pod poszerzenie drogi). Maksymalna wysokość takich obiektów może wynosić 12 m, a planowane przez Spółkę obiekty mają wysokość przekraczają tę granicę (po 14, 15 i 16 m). Zarzuty Spółki co do nieprecyzyjności postanowień planu w tym względzie są chybione. Dla przeciętego użytkownika języka polskiego, a tym bardziej inwestora planującego budowę obiektów budowlanych, ustalenie granicznej wysokości obiektów w taki sposób – w razie braku informacji dookreślających – wskazuje na to, że chodzi o wysokość względną – w relacji do poziomu gruntu, a nie do poziomu morza.

Ponadto dla samej Spółki oczywistą kwestią był fakt, że projektowane obiekty przekraczają przewidzianą w planie miejscowym wysokość 12 m, na co jednoznacznie wskazują chociażby jej pisma z dnia [...] kwietnia 2015 r. i [...] lipca 2015 r., kierowane do Starosty oraz Burmistrza Miasta S.. To zaś wskazuje na to, że wcześniej, w toku postępowania administracyjnego, Spółka nie miała żadnych problemów z precyzyjnym odczytaniem postanowień planu. Z kolei fakt istnienia na terenie inwestycji obiektów wyższych niż przewiduje to plan miejscowy nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności nowej zabudowy, która musi w sposób bezwzględny być zgodna z postanowieniami planu. Nie zmieniłby oceny takiego stanu rzeczy nawet domniemany fakt zatwierdzenia w decyzji z dnia [...] 2008 r ., wydanej w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, budowy wyższych obiektów niż przewiduje plan.

Z kolei ewentualne stanowisko Burmistrza Miasta S. co do zgodności planowanej inwestycji (istotnych odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego) z planem miejscowym poza tym, że jest merytorycznie chybiona, to przede wszystkim nie ma żadnej doniosłości prawnej w postępowaniu w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę (zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę). Ocena zgodności zamierzenia z postanowieniami planu miejscowego jest obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego i należy do jego kompetencji. W tym zakresie pogląd wyrażony w skierowanym do inwestora przez Starostę piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. jest błędny w tym sensie, że stanowisko organu planistycznego – w razie zaistnienia wątpliwości co do treści planu – może zaś mieć co najwyżej znaczenie pomocnicze, ułatwiające prawidłowe odczytanie przepisów planu, a nie znaczenie zasadnicze, przesadzające. Trzeba pokreślić, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ właściwy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie np. z zaświadczeniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – o którym to zaświadczeniu mowa m.in., w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. Tylko niejako na marginesie zasadniczych rozważań warto dodać, że również organy nadzoru budowlanego nie są w toku postępowania naprawczego (legalizacyjnego) związane treścią takiego zaświadczenia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2009 r. sygn. akt II OSK 1625/08 (orzeczenie dostępne jw.) stwierdził, że fakt, iż w art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego przewidziano możliwość nałożenia na samowolnych inwestorów obowiązku przedstawienia przedmiotowego zaświadczenia nie wyklucza uprawnienia organów nadzoru budowlanego do samodzielnego zdecydowania o tej przesłance legalizacji.

Kończąc tę część rozważań, Sąd zwraca uwagę na fakt, że w przedmiotowej sprawie w istocie w ogóle nie zostało wyrażone stanowisko Burmistrza Miasta S. co do treści planu miejscowego. W piśmie z dnia [...] lipca 2015 r. znak [...] Burmistrz wbrew zapytaniu Spółki z dnia [...] lipca 2015 r. uniknął wypowiedzenia się co do zgodności projektowanego przedsięwzięcia z planem miejscowym, a zamiast tego wyraził jedynie, w sposób całkowicie gołosłowny zgodność realizowanego przedsięwzięcia z decyzją o warunkach zabudowy, pomijając chociażby ten podstawowy fakt, że decyzja ta została wydana dla zupełnie innej inwestycji, co zostało już wcześniej omówione w niniejszym uzasadnieniu.

Omówienie wyżej przedstawionych zagadnień jest wystarczające, dla stwierdzania zachodzenia w niniejszej sprawie podstaw do odmowy wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę w zakresie odstępstw do zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też jedynie wspomnieć należy, że stanowisko organów co do braków wniosku w zakresie oświadczenia o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działki nr [...] było trafne. Niezależnie bowiem od faktu, że WZMiUW w P. w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. wyraził zgodę na "wprowadzanie ścieków do przedmiotowego rowu" oraz na przeprowadzenie przez rów kanalizacji deszczowej, to pismo takie nie zastępuje oświadczenia inwestora o prawie dysponowania terenem działki nr [...] (stanowiącej rów – urządzenie melioracji wodnych szczegółowych) na cele budowlane. Ponadto Sąd nie doszukał się w sprawie dostatecznych argumentów do zakwestionowania stanowiska Wojewody co do zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami ochrony środowiska, a w szczególności z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach z 2008 r. Nie była to okoliczność sporna pomiędzy stronami postępowania.

Skoro w wyniku przeprowadzenia kontroli zaskarżonej decyzji i postępowania administracyjnego poprzedzającego jej wydanie Sąd nie stwierdził niezgodności tej decyzji z przepisami prawa – skargę należało oddalić.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji.