Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SAB/Wa 73/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
658
Hasła tematyczne: Środki unijne
Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art.3 § 2 pkt 8, art.134 § 1, art.190, art.170, art.149 § 1, art. 200
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.21
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Sędzia WSA - Krystyna Madalińska-Urbaniak, Sędzia WSA - Barbara Mleczko-Jabłońska, Protokolant ref.staż. - Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2015 r. sprawy ze skargi K. Ł. "B." na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej 1. zobowiązuje Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. do rozpoznania wniosku z dnia [...] maja 2012 r. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w terminie 30 dni od daty zwrotu akt administracyjnych wraz z prawomocnym wyrokiem; 2. stwierdza, że bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. nie miała charakteru rażącego naruszania prawa; 3. zasądza od Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. na rzecz K. Ł." B." kwotę 357 zł (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi Koła Łowieckiego "B." w W. (dalej także: strona skarżąca, wnioskodawca lub rolnik) jest bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. (dalej także: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) w przedmiocie rozpoznania wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Wnioskiem z 14 maja 2012 r. strona skarżąca zwróciła się do Biura Powiatowego ARiMR W. Z. z siedzibą w W. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012.

Pismem z 19 maja 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR na podstawie art. 64 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., nr 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku wskazując, że: 1) rolnik nie dostarczył i nie podpisał załączników graficznych dla poszczególnych działek ewidencyjnych; 2) dla wskazanych w wezwaniu działek rolnych wskazano numery działek ewidencyjnych, dla których nie dostarczono lub nie podpisano załączników graficznych; 3) nie zaznaczono działek rolnych na załącznikach. Wezwanie, zawierające pouczenie, iż nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części, zostało doręczone stronie skarżącej 24 maja 2012 r.

Przy piśmie z 28 maja 2012 r. (data nadania) wnioskodawca załączył korektę wniosku oraz nie podpisane załączniki graficzne, na których wskazano położenie działek rolnych.

Pismem z 21 sierpnia 2012 r. Kierownik Biura ARiMR pozostawił sprawę wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych "bez rozpatrzenia" (bez rozpoznania), wskazując, że rolnik nie uzupełnił braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 19 maja 2012 r., tj. nie podpisał dostarczonych załączników graficznych.

Następnie 4 września 2012 r. do Kierownika Biura ARiMR wpłynęła korekta wniosku strony skarżącej, do której dołączono podpisane załączniki graficzne oraz pismo, w którym wnioskodawca zwraca się z prośbą o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wymienionych w wezwaniu z 19 maja 2012 r.

Postanowieniem z 7 września 2012 r. Kierownik Biura ARiMR odmówił przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W wyniku rozpoznania zażalenia na to rozstrzygnięcie, Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej także: Dyrektor Oddziału ARiMR) postanowieniem z 22 października 2012 r. stwierdził niedopuszczalność zażalenia, wskazując, iż zostało ono wniesione w sytuacji, w której postanowienie nie zostało faktycznie doręczone stronie.

Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z 7 listopada 2012 r. odmówił przywrócenia terminu na usunięcie braków formalnych we wniosku o przyznanie płatności na rok 2012. W wyniku rozpatrzenia zażalenia Dyrektor Oddziału ARiMR postanowieniem 19 grudnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z 7 listopada 2012 r. Postanowienie to nie zostało zaskarżone do Sądu i zyskało przymiot ostateczności.

Pismem datowanym na 12 marca 2013 r. strona skarżąca złożyła do Dyrektora Oddziału ARiMR zażalenie na niezałatwienie sprawy toczącej się przed Kierownikiem Biura Powiatowego ARiMR w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do gruntów rolnych na rok 2012. W zażaleniu wnioskodawca zwrócił się na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy. W uzasadnieniu pisma strona skarżąca wskazała, że w jej ocenie w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z kwestią przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku i instytucja przywrócenia terminu do dokonania określonej czynności zastosowana w postanowieniu o odmowie przywrócenia terminu do usunięcia braku parafowania mapek jest wadliwa. Ponadto Koło Łowieckie "B." wskazało, że wymogi jakie powinny spełniać wnioski składane w 2012 r. zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych wymagań jakie powinny spełniać wnioski w sprawach dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U., nr 39, poz. 215 ze zm.). W rzeczywistości wymogi wniosku o płatność rolnośrodowiskową określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262, ze zm.) – uwaga WSA w Warszawie. Zdaniem strony skarżącej z przepisów tych, ani też z żadnego innego przepisu ustawy czy rozporządzenia unijnego nie wynika obowiązek podpisania załącznika graficznego przesłanego przez organ, a co za tym idzie brak było podstaw do uznania, że wniosek nie spełnił wymogów formalnych. Na potwierdzenie swojej tezy strona skarżąca przywołała wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 4 października 2012 r., sygn. akt I SA/Ol 372/12, w którym Sąd stanął ma stanowisku, że ewentualne podpisanie mapki graficznej może mieć jedynie charakter porządkowy, a brak podpisu nie stanowi przesłanki do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, nie jest bowiem brakiem formalnym uniemożliwiającym rozpoznanie wniosku. W ocenie Sądu wniosek taki winien być merytorycznie rozpoznany. W związku z tym oraz z upływem ustawowego terminu na rozpatrzenie sprawy (1 marca 2013 r.) i niewyznaczeniem przez organ administracyjny dodatkowego terminu do jej załatwienia, strona skarżąca uznała zażalenie za uzasadnione.

Postanowieniem z 19 marca 2013 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. na podstawie wniosku złożonego 4 września 2012 r. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Dyrektora Oddziału z 3 kwietnia 2013 r. Co istotne, w wyniku rozpoznania skargi złożonej przez stronę skarżącą, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1370/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z 3 kwietnia 2013 r.

Natomiast w zakresie bezczynności, postanowieniem z 27 marca 2013 r., nr PRŚ/2/13 Dyrektor Oddziału ARiMR uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR sprawy wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

W uzasadnieniu organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z 20 kwietnia 1999 r., sygn. akt I SAB 161/98 i wyjaśnił, iż by można było mówić o sytuacji, w której organ administracyjny właściwy do rozpoznania sprawy kończącej się wydaniem przez ten organ decyzji w rozumieniu k.p.a. pozostaje w zwłoce w załatwieniu sprawy, musi w tej sprawie toczyć się postępowanie administracyjne. W rozpatrywanej sprawie natomiast Kierownik Biura Powiatowego ARiMR postanowieniem z 19 marca 2013 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012. Dyrektor Oddziału ARiMR wyjaśnił, że ponieważ brak formalny wniosku polegający na podpisaniu załączników graficznych zawierających podpis wnioskodawcy lub osoby upoważnionej został uzupełniony po wyznaczonym terminie 7 dni od otrzymania wezwania wystosowanego na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., jako termin złożenia wniosku należało uznać dzień uzupełnienia tych braków, tj. 4 września 2012 r. i tym samym stwierdził, że strona skarżąca wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej złożyła po terminie. Dlatego też organ zasadnie zastosował art. 61a k.p.a. i odmówił wszczęcia postępowania.

Tym samym, zdaniem Dyrektora Oddziału ARiMR nie doszło w rozpatrywanym przypadku do ukształtowania praw lub obowiązków wynikających z terminowego złożenia wniosku i dlatego też nie można było mówić o zwłoce organu w rozpatrywaniu sprawy, bowiem jak wynika z wydanego postanowienia postępowanie w sprawie wniosku o przyznanie płatności nie zostało de facto wszczęte. W związku z tym organ uznał zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie za niezasadne.

Ponadto organ nie zgodził się ze stanowiskiem strony skarżącej, że niepodpisanie mapek (załączników graficznych) nie jest brakiem formalnym powodującym brak możliwości rozpatrzenia wniosku przez organy ARiMR. Powołał się na przepisy i wyjaśnił, że formularz wniosku opracowany przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa poza częścią opisową wniosku, zawiera również tzw. materiał graficzny (załączniki graficzne). ARiMR wymaga podpisania załączników graficznych przez wnioskodawcę traktując sam wniosek i załączniki graficzne jako integralną i nieodłączną całość podania, o który mowa w art. 63 k.p.a. Wskazał, że zarówno podanie jaki i załączniki graficzne powinny być podpisane przez wnioskodawcę.

Nie zgodził się przy tym ze wskazanym w zażaleniu stanowiskiem Sądu zawartym w wyroku z 4 października 2012 r., gdyż zgodnie ze wskazanym w tym wyroku rozumowaniem, zarówno brak podpisu na załączniku graficznym, jak i brak tego podpisu na wniosku nie mógłby stanowić przesłanki do pozostawienia wniosku bez rozpoznania. W takiej sytuacji wniosek i załączniki graficzne nie zawierające podpisów, winny podlegać rozpatrzeniu bowiem są zgodne ze stanem faktycznym w gospodarstwie, a ich podpisanie miało by mieć jedynie charakter porządkowy.

Organ stanął na stanowisku, że załączniki do wniosku stanowią integralną część tego wniosku. Załącznik graficzny stanowi dopełnienie informacji podanych we wniosku, a brak podpisu rolnika na załączniku graficznym, tak jak na wniosku o przyznanie płatności, uniemożliwia jego rozpatrzenie. Niepodpisanie załączników graficznych przez wnioskodawcę uniemożliwia organom ARiMR dokonanie oceny czy zgłoszone do płatności działki rolne są utrzymywane zgodnie z normami, a tym samym rozstrzygnięcie danej sprawy jedynie w oparciu o część opisową wniosku, w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Ponadto wyjaśnił, że złożenie podpisu na załącznikach graficznych służy również potwierdzeniu przez rolnika prawidłowości danych (położenia działki rolnej w terenie).

Stwierdził, że w myśl art. 6 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 państwa członkowskie zapewniają ponadto wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności wymagają złożenia pojedynczego wniosku zawierającego szczegółowe dane lub wraz z określonymi przez właściwe organy dokumentami, umożliwiającymi lokalizację oraz pomiar każdej działki rolnej.

Tym samym w ocenie Dyrektora Oddziału ARiMR brak złożenia wymaganego podpisu na załącznikach graficznych uniemożliwia określenie faktycznego żądania wnioskodawcy i określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności.

Dodatkowo organ wskazał, że wezwanie z 19 maja 2012 r., było bardzo precyzyjne i nie pozostawiało żadnych wątpliwości, że rolnik winien dostarczyć podpisane załączniki graficzne dla działek ewidencyjnych, na których należy zaznaczyć działki rolne.

Pismem z 30 kwietnia 2013 r. strona skarżąca wniosła skargę na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, zarzucając organowi naruszenie:

1. prawa materialnego:

- § 21 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego

2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, przez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym na jej wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z 14 maja 2012 r.,

2. prawa procesowego:

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez wydanie postanowienia niezgodnego z prawem;

- art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób przewlekły, nierzetelny i niewnikliwy, co narusza zasadę szybkości postępowania;

- art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż instytucja przywrócenia terminu nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie,

- art. 80 k.p.a. poprzez zastąpienie zasady swobodnej oceny dowodów - dowolnością, pochopnością i nienależytym rozważeniem sprawy;

Wskazując na wskazane zarzuty, strona skarżąca wniosła o zobowiązanie Kierownika Powiatowego Biura ARiMR do wydania decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz w przypadku uwzględnienia skargi o orzeczenie, iż bezczynność organu miała charakter rażącego naruszenia prawa. Ponadto wniosła o zasądzenie kosztów postępowania na jej rzecz.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca przedstawiła stan faktyczny sprawy oraz podtrzymała dotychczas prezentowane stanowisko.

Kierownik Biura ARiMR w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 lutego 2014 r., sygn. akt V SAB/Wa 18/13, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę Koła Łowieckiego "B." na bezczynność Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa W. Z. z siedzibą w W. w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę uznał, że niepodpisanie na wezwanie załączników graficznych stanowi brak formalny wniosku o przyznanie płatności, który doprowadził do zasadnego pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Sąd I instancji przywołując treść przepisów istotnych dla sprawy, tj. art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm., dalej: ustawa o płatnościach) stwierdził, że załączenie podpisanego materiału geograficznego jest niezbędne i brak takiego materiału stanowi brak formalny wniosku, który jest brakiem istotnym. W myśl art. 19 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 (Dz. U. L 30 z dnia 31 stycznia 2009 r. str. 16, dalej: rozporządzenie 73/2009), państwa członkowskie dostarczają, między innymi drogą elektroniczną, z góry ustalone formularze sporządzone w oparciu o obszary określone w poprzednim roku oraz materiały graficzne wskazujące położenie takich obszarów, oraz, w stosownych przypadkach, umiejscowienie drzew oliwnych. Państwo członkowskie może zdecydować, że wniosek o pomoc ma zawierać jedynie zmiany w odniesieniu do wniosku o pomoc złożonego w poprzednim roku.

Z przytoczonej regulacji prawnej wynika, że rolnik, który po raz kolejny ubiega się o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych, otrzymuje od Agencji częściowo wypełniony formularz wniosku, tzw. wniosek spersonalizowany. Wraz z takim wnioskiem Agencja przesyła materiał graficzny oraz szczegółowe instrukcje jego wypełnienia. Rolnik, po uzupełnieniu wniosku, powinien złożyć go wraz z otrzymanym materiałem graficznym. Warunki, jakie powinien spełniać wniosek o płatności szczegółowo reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. W rozporządzeniu tym w § 2 ust. 1 i § 3 ust. 2 pkt 1 lit. a - c oraz pkt 2 lit. a - e wskazano m.in., że wniosek powinien zawierać elementy podania określone w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 63) oraz stosowne oświadczenia. W § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia określone zostały elementy materiału graficznego jaki rolnik przesyła o Agencji.

Zdaniem ówcześnie rozstrzygającego Sądu materiał graficzny stanowi integralną część wniosku o przyznanie płatności na dany rok. Warunkiem uzyskania przez rolnika płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 było zatem wypełnienie materiału graficznego, zgodnie ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie. Ponadto, rolnik powinien zadbać o to, aby zapewnić tożsamość danych zadeklarowanych we wniosku z danymi wskazanymi w materiale graficznym. Materiał graficzny jest to wydrukowana w określonej skali mapa wraz z dodatkowymi informacjami. Załączone do wniosku mapy przedstawiają fotograficzny obraz powierzchni ziemi, sporządzony na podstawie zdjęć satelitarnych lub lotniczych. Na mapach są zaznaczone, m.in. granice i numery działek ewidencyjnych oraz granice pól zagospodarowania określone na podstawie ortofotomapy. Wypełnienie materiału graficznego polega, m.in. na przedstawieniu w formie szkicu położenia działek rolnych na działkach ewidencyjnych, do których rolnik ubiega się o płatności w danym roku. Rolnik jest zobowiązany do zachowania zgodności oznaczeń literowych dla działek rolnych wymienionych w formularzu wniosku oraz oznaczeń działek rolnych wprowadzonych na materiale graficznym. Niedołączenie do wniosku wypełnionych materiałów graficznych, dotyczących działek ewidencyjnych i rolnych, które zgłoszono we wniosku do płatności, stanowi brak formalny wniosku, którego nieuzupełnienie na wezwanie organu, skutkuje pozostawieniem wniosku lub jego części bez rozpoznania. Taki sam skutek powoduje załączenie niepodpisanego materiału graficznego. Podpis rolnika bowiem potwierdza złożone przez niego oświadczenie w zakresie treści wskazanej w załączniku. Ponadto podpis wskazuje na podmiot, który jest uprawniony, tak jak w przypadku skarżącego koła łowieckiego, do jego reprezentowania i gwarantuje, że załączniki pochodzą od uprawnionego podmiotu.

Prawidłowo również zdaniem Sądu wnioskodawca został wezwany do uzupełnienia braku formalnego wniosku o przyznanie wnioskowanych płatności poprzez m.in. załączenie podpisanych materiałów graficznych, bowiem to na Agencji, jako organie przyjmującym wniosek rolnika o przyznanie płatności, spoczywa obowiązek sprawdzenia, czy wniosek spełnia wymogi ustalone w przepisach.

Zatem, w razie stwierdzenia braków formalnych wniosku, organ jest zobowiązany do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych tego wniosku, na podstawie przepisu art. 64 § 2 k.p.a., który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie 7 dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania.

Sąd również wyjaśnił, że nie zgadza się ze stanowiskiem strony, iż powyższy brak w myśl art. 21 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 jest brakiem nieistotnym, który mógł zostać usunięty w każdym czasie. W ocenie bowiem Sądu błąd nieistotny to brak, który może zostać poprawiony przez sam organ bez udziału strony.

Ponadto WSA w Warszawie uznał, że organ nie zaniechał żadnej czynności procesowej zmierzającej do zebrania pełnego materiału dowodowego i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Nie naruszył również zasady praworządności. Prowadził również postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Koło Łowieckie "B." w skardze kasacyjnej domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1362/14 uwzględnił skargę kasacyjną, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W motywach swojego rozstrzygnięcia przywołał treść art. 64 k.p.a. Stanowi on, że jeżeli w podaniu nie wskazano adresu wnoszącego i nie ma możności ustalenia tego adresu na podstawie posiadanych danych, podanie pozostawia się bez rozpoznania (§ 1). Jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (§ 2). Wskazał, że z przepisu tego wynika, że pozostawienie podania bez rozpoznania, z innego powodu niż brak adresu, jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie dwie przesłanki. Po pierwsze, gdy wnoszący podanie, mimo prawidłowego wezwania organu do usunięcia braków, nie usunie w terminie tych braków, i po drugie, gdy wezwanie dotyczyło wymagań wynikających wprost z przepisów prawa. W okolicznościach sprawy ówcześnie rozstrzygający Sąd I instancji przyjął za organem, że strona nie uczyniła zadość wezwaniu – nie podpisała załączników graficznych wniosku z zaznaczonymi działkami ewidencyjnymi. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, tak kategorycznie negatywne stanowisko w tej kwestii nie może być uznane za dostatecznie przekonujące, gdyż pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku nie został poparty argumentacją prawną, z której w sposób jednoznaczny wynikałby obowiązek podpisywania załączników graficznych wniosku o przyznanie płatności. To z kolei zdaniem NSA powinno prowadzić do wniosku, że brak podpisania załączników graficznych, czego żądał organ, nie powinien skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Na marginesie zauważono, że płatności są przyznawane na wniosek. Wniosek poza szczegółową treścią charakterystyczną dla danego rodzaju płatności powinien spełniać też wymogi dla podań, przewidziane w k.p.a. (w realiach rozpoznawanej sprawy unormowanie to wynika z § 17 ust. 1 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013). Zgodnie z art. 63 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (§ 2). Podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Gdy podanie wnosi osoba, która nie może lub nie umie złożyć podpisu, podanie lub protokół podpisuje za nią inna osoba przez nią upoważniona, czyniąc o tym wzmiankę obok podpisu (§ 3). NSA stwierdził, że z regulacji tej wynika obowiązek podpisania przez wnioskodawcę wniosku, natomiast brak jest podstaw do twierdzenia, aby temu samemu wymogowi podlegały załączniki wniosku. Badając relację tych załączników do zamieszczonych we wniosku oświadczeń stwierdzono, że mają one uzupełniający charakter. Z treści formularza wniosku o przyznanie płatności na rok 2012, opracowanego przez ARiMR, a zwłaszcza pkt VI, wynika, że załączniki stanowią integralną część tego wniosku. NSA uznał, że mamy do czynienia z tzw. dokumentem zintegrowanym, składającym się z kilku części i zawierającym oświadczenia pochodzące wyłącznie od określonego podmiotu.

Wskazano, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie skargę na bezczynność organu z wniosku z 14 maja 2012 r. będzie zobowiązany uwzględnić dokonaną wcześniej wykładnię prawa. Podkreślono przy tym, że działania organu powinny być proporcjonalne do zamierzonego celu oraz to, aby zbytni formalizm nie uniemożliwił merytoryczne rozpoznanie wniosku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisami ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: "p.p.s.a") kontrola działalności organów administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenia postępowania w przypadkach decyzji administracyjnych, postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie oraz innych niż określone powyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) Podkreślenia przy tym również wymaga, że w trakcie rozpatrywania skargi wniesionej na bezczynność organu administracji publicznej lub przewlekłość postępowania sąd administracyjny, będąc stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. związany granicami sprawy, ogranicza się wyłącznie do ustalenia, czy organowi można przypisać lub nie – bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Sąd nie jest natomiast władny zajmować stanowiska w kwestiach merytorycznych.

Istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma również to, że kontrolowana sprawa została przekazana do rozpoznania tutejszemu Sądowi mocą wyroku NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1362/14. Wobec tego w sprawie znajduje zastosowanie art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia ta obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Jednocześnie wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną.

Podkreślić też należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z 15 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1370/13 oddalił skargę na postanowienie Dyrektora Oddziału ARiMR z 3 kwietnia 2013 r. utrzymujące w mocy postanowienie z 19 marca 2013 r., którym Kierownik Biura ARiMR odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania wnioskodawcy płatności rolnośrodowiskowej na 2012 r. na podstawie wniosku złożonego 4 września 2012 r. Wyrok ten zgodnie z art. 170 p.p.s.a. wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, w tym co oczywiste sąd obecnie rozstrzygający.

Równocześnie NSA w wyroku z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1362/14. jednoznacznie wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na bezczynność organu w zakresie wniosku Koła Łowieckiego "B." w W. z 14 maja 2012 r.

Oznacza to, że konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie mamy do czynienia nie z jednym wnioskiem z 14 maja 2012 r., który następnie został uzupełniony 4 września 2012 r., a z dwoma odrębnymi wnioskami. Postępowanie co do wniosku z 4 września 2012 r. zakończone zostało definitywnie ostatecznym postanowieniem, potwierdzonym następnie prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie.

Jeśli chodzi o wniosek z 14 maja 2012 r., procedując w jego zakresie Kierownik Biura ARiMR pismem z 19 maja 2012 r. wezwał stronę skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku wskazując, że: 1) rolnik nie dostarczył i nie podpisał załączników graficznych dla poszczególnych działek ewidencyjnych; 2) dla wskazanych w wezwaniu działek rolnych wskazano numery działek ewidencyjnych, dla których nie dostarczono lub nie podpisano załączników graficznych; 3) nie zaznaczono działek rolnych na załącznikach. Wezwanie, zawierające pouczenie, iż nieusunięcie wskazanych braków w terminie 7 dni od doręczenia wezwania spowoduje pozostawienie wniosku o przyznanie płatności bez rozpoznania w całości lub w części, zostało doręczone wnioskodawcy 24 maja 2012 r.

Przy piśmie z 28 maja 2012 r. (data nadania) strona skarżąca załączyła korektę wniosku oraz niepodpisane załączniki graficzne, na których wskazano położenie działek rolnych.

Pismem z 21 sierpnia 2012 r. Kierownik Biura ARiMR pozostawił sprawę wniosku o przyznanie płatności do gruntów rolnych "bez rozpatrzenia" (bez rozpoznania), wskazując, że rolnik nie uzupełnił braków formalnych wskazanych w wezwaniu z 19 maja 2012 r., tj. nie podpisał dostarczonych załączników graficznych.

Od tego czasu nie są podejmowane żadne czynności zmierzające do rozpoznania wniosku strony skarżącej z 14 maja 2012 r., nie zostało wszczęte postępowanie co do niego.

Jak wynika z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1362/14 stanowisko Kierownika Biura ARiMR oczekującego złożenia przez stronę skarżącą podpisanych załączników graficznych nie było prawidłowe. Braki formalne pierwotnego wniosku z 14 maja 2012 r. (wezwanie do ich usunięcia doręczono stronie skarżącej 21 maja 2012 r.) zostały usunięte 28 maja 2012 r., kiedy to nadano w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego (art. 57 § 5 pkt 1 k.p.a.) niepodpisane załączniki graficzne do wniosku. Od czasu ich wpływu do Biura Powiatowego ARiMR 29 maja 2012 r., nie są podejmowane żadne czynności zmierzające do rozpatrzenia sprawy zainicjowanej wnioskiem z 12 maja 2012 r.

Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173):

Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

W postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Jak wynika z mającego zastosowanie w sprawie § 21 ust. 2 i 3 rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 (Dz. U. nr 33 poz. 262, ze zm.): Kierownik biura powiatowego Agencji wydaje decyzje w sprawie przyznania pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych w terminie od dnia 1 grudnia roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, do dnia 1 marca roku następującego po roku, w którym został złożony ten wniosek. O każdym przypadku niezałatwienia w terminie sprawy dotyczącej przyznania płatności rolnośrodowiskowej kierownik biura powiatowego Agencji zawiadamia na piśmie rolnika, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Oznacza to, że w realiach rozpoznawanej sprawy decyzja dotycząca wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2012 zgodnie z prawem powinna zostać wydana najpóźniej 1 marca 2013 r. Tymczasem od daty wpływu wniosku, uzupełnionego następnie o załączniki graficzne, Kierownik Biura ARiMR pozostaje bezczynny.

Sytuacji tej nie zmieniło zażalenie strony skarżącej z 12 marca 2013 r. na niezałatwienie sprawy toczącej się przed Kierownikiem Biura ARiMR w zakresie płatności rolnośrodowiskowych do gruntów rolnych na rok 2012., w którym wnioskodawca zwrócił się na podstawie art. 37 § 1 i 2 k.p.a. o wyznaczenie terminu załatwienia sprawy, skoro postanowieniem z 27 marca 2013 r., nr PRŚ/2/13 Dyrektor Oddziału ARiMR uznał za niezasadne zażalenie na niezałatwienie w terminie przez Kierownika Biura ARiMR sprawy wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Przedstawiony stan sprawy i regulacje prawne sprawiły, że Sąd uznał za zasadne stwierdzenie bezczynności Kierownika Biura ARiMR w zakresie procedowania na wnioskiem Koła Łowieckiego "B." w Warszawie z 14 maja 2012 r.

Bezczynność ta jest wynikiem przyjęcia przez organ administracji odmiennej niż obecnie przesądzonej wyrokiem NSA z 3 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1362/14, oceny skutków dołączenia do wniosku o przyznanie płatności załączników graficznych bez podpisów wnioskodawcy. Podkreślić należy, że jak świadczą o tym losy niniejszego postępowania, kwestia ta nie jest jednolicie rozstrzygana w sądownictwie administracyjnym.

W realiach sprawy nie było też oczywiste, czy wniosek z 4 września 2012 r. traktować należy jak odrębny wniosek, co do którego procedowanie obecnie zostało definitywnie zakończone, czy jako uzupełnienie pierwotnego wniosku z 14 maja

2012 r. NSA przesądził, trafność pierwszego stanowiska, co w konsekwencji doprowadzić musiało do stwierdzenia bezczynności po stronie organu administracji.

Przedstawione okoliczności sprawiają jednak, że Sąd rozstrzygający sprawę nie uznał, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z ustanowioną w art. 12 k.p.a., zasadą szybkości postępowania organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1). Sprawy zaś, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione bezzwłocznie ( § 2).

W przedstawionych okolicznościach sprawy jako zasadne jawią się zatem formułowane w skardze zarzuty naruszenia:

- § 21 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 przez przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu wszczętym na jej wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej z 14 maja 2012 r.,

- art. 7 i 8 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz poprzez prowadzenie postępowania wbrew zasadzie budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez wydanie postanowienia niezgodnej z prawem;

- art. 12 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcie czynności w sprawie, co naruszyło zasadę szybkości postępowania;

- art. 58 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, gdyż instytucja przywrócenia terminu nie powinna była mieć zastosowania w niniejszej sprawie,

Mając na uwadze wskazane okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. z 2013r., poz. 490).