Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1333/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 87,
journal: Dz.U. 2016 poz 814
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 5c,
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 2 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 870
law: Ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych.
article: art. 1 par. 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 1066
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jednolity
article: art. 147,  art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Rady Powiatu Stargardzkiego z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XVIII/223/16 w przedmiocie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II. zasądza od Powiatu Stargardzkiego na rzecz strony skarżącej Gminy K. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Rada Powiatu [...] w dniu 29 czerwca 2016 r., na podstawie art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 - dalej: "u.s.p.") i art. 10 ust. 5c ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. - dalej: "u.d.p."), podjęła uchwałę Nr XVIII/223/16 w sprawie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. Mocą tej uchwały, pozbawiono kategorii drogi powiatowej drogę na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do granicy gminy K., zgodnie z załącznikiem do uchwały.

W uzasadnieniu Rada wskazała, że w dniu 9 lipca 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870) wprowadzając nowym brzmieniem art. 10 tzw. kaskadowy system zmiany kategorii dróg w przypadku zmiany ich przebiegu oraz dając możliwość gminom pozbawienia kategorii gminnej dróg nadanej z mocy zapisów "starego" art. 10 ustawy. Na podstawie art. 2 ww. ustawy, Rada Gminy K. podjęła w dniu 5 października 2015 r. uchwałę Nr XIII/88/15 w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej odcinka dawnej drogi krajowej nr [...], od km [...] do km [...], obejmującego nieruchomości stanowiące działki: nr [...] obręb [...], nr [...] obręb [...], nr [...] oraz [...] obręb [...], nr [...] obręb [...]. Przedmiotowy odcinek drogi z mocy ustawy został zaliczony do kategorii wojewódzkiej. W następstwie tego, Sejmik Województwa [...] na podstawie art. 10 ust. 5a ustawy o drogach publicznych, w dniu 23 lutego 2016 r., uchwałą Nr X/197/16 pozbawił odcinek byłej drogi krajowej nr [...] , od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]do granicy gminy [...], kategorii drogi wojewódzkiej. Przedmiotowy odcinek z mocy ustawy zaliczony został do kategorii powiatowej.

Zarząd Powiatu [...] pismem znak [...] z dnia [...] poinformował Wójta Gminy [...] o zamiarze pozbawienia kategorii drogi powiatowej odcinka drogi od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do granicy gminy [...].

Dalej Rada wyjaśniła, że w chwili obecnej ruch tranzytowy na trasie [...] odbywa się drogą krajową [...] do węzła "Zachód" i dalej drogą powiatową nr [...] z pominięciem miejscowości [...], [...] i [...]. Natężenie tego ruchu jeszcze bardziej ulegnie zwiększeniu po wykonaniu drugiej jezdni drogi krajowej [...] na odcinku węzeł [...] - węzeł Zachód. Ruch tranzytowy na trasie [...] jest realizowany poprzez drogę powiatową nr [...] i wjazd na węzeł "Zachód" a dalej droga krajową [...] do węzła "[...]" i drogą wojewódzką nr [...]. Połączenie siedziby gminy z siedzibą powiatu będące jednym z warunków zaliczenia drogi do kategorii powiatowej jest w omawianym przypadku realizowane także drogą krajową [...]. Ruch na odcinku drogi od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...] do granic gminy [...] ma, i w przyszłości jeszcze bardzie będzie miał, charakter ruchu lokalnego, dojazdowego do zlokalizowanych obecnie i w najbliższej perspektywie obiektów o charakterze rekreacyjnym, usługowym, mieszkaniowym i podobnym. Potwierdzają to zapisy studium zagospodarowania przestrzennego gminy [...] dla terenów przyległych do przedmiotowego odcinka drogi, z których wynika, że tereny które obecnie są niezabudowane przeznaczono pod zabudowę mieszkalno-usługową. Planowany w studium sposób zagospodarowania spowoduje zwiększenie i tak już znacznej ilości zjazdów z przyległych terenów do drogi. Przewidywane nowe elementy, tj. zjazdy niezbędne do poprawnego funkcjonowania przyległych terenów w znaczący sposób zmienią strukturę ruchu, udział ruchu lokalnego ulegnie zwiększeniu przy jednoczesnym obniżeniu udziału ruch tranzytowego. Występujące już w chwili obecnej liczne zjazdy z drogi do przyległych posesji, na których zlokalizowane są tereny wypoczynkowo-rekreacyjne, obiekty hotelowo-gastronomiczne, ośrodki turystyczno-wczasowe, działki budowlane oraz liczne komisy samochodowe w dużym stopniu wpływają na strukturę ruchu. Mając na uwadze przyjęte w studium zagospodarowania gminy [...] kierunki rozwoju, dalszy rozwój tej części gminy jest wprost zależny od możliwości skomunikowania terenów przyległych bezpośrednio z przedmiotową drogą. Aby temu założeniu sprostać wymaganym jest zwiększenie dostępności do drogi dla tych terenów. Zostało to zauważone przez poprzednie władze gminy [...]. Przedmiotowa droga będąc kilka lat zarządzana przez Wójta [...] była dostosowywana do sposobu zagospodarowywania terenów przyległych. W tym czasie zezwolono na urządzenie 20 komisów samochodowych ze zjazdami bezpośrednio z tej drogi. Ponadto w tym czasie powstało kilka osiedli domów jednorodzinnych, które skomunikowano poprzez zjazdy bezpośrednio z niniejszą drogą. Aby zatem zgodnie z przepisami prawa, zapewnić przewidziane w studium zagospodarowania gminy [...] bezpośrednie skomunikowanie terenów przyległych z przedmiotową drogą droga ta powinna zostać zaliczona do klasy technicznej Z lub L.

Działając na podstawie art. 87 ust. 1 u.s.p., Wójt Gminy [...] wezwała Radę Powiatu do usunięcia naruszenia jej interesu prawnego, polegającego na zmianie kategorii odcinka drogi, przez co obciążono ją obowiązkiem utrzymywania tego odcinka drogi i czym naruszono art. 10 ust. 5c u.d.p.

Rada Powiatu [...] nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie Gminy do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze na uchwałę Rady Powiatu w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg powiatowych, Gmina zaskarżyła tę uchwalę w całości. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 6a ust. 1 art. 7 ust. 1 oraz art. 10 ust. 5c u.d.p. ze względu na zaliczenie do kategorii dróg gminnych drogi nie spełniającej ustawowych wymogów drogi gminnej zawartych w art. 7 ust. 1 u.d.p. oraz spełniającej ustawowe wymogi dotyczące drogi powiatowej zawarte w art. 6a ust. 1 skutkiem czego naruszony został stanowiący podstawę prawną wskazanej uchwały ustawy art. 10 ust. 5c u.d.p.

Na podstawie powyższych zarzutów Gmina wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Nr XVIII/223/16 Rady Powiatu [...] z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia odcinka drogi kategorii drogi powiatowej (Dz. Urz. Woj. Zach. poz. 3274), w całości oraz o zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Gmina wskazała, że już w dawniejszym orzecznictwie sądowym zauważono, iż zaliczenie drogi do kategorii dróg gminnych następuje w przypadku spełnienia przez nią przesłanek określonych w art. 7 ust. 1 u.d.p., natomiast nie mają znaczenia względy techniczno-budowlane (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 1 października 2009 r. sygn. II SA/Bk 297/09 LEX nr 569864, por. również postanowienie NSA z dnia 29 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OW 29/07, ONSAiWSA nr 6/2008, poz. 111 z glosą R. Suwaja). Powyższa kwestia została bardzo obszernie i precyzyjnie objaśniona w uzasadnieniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 maja 2015 r. sygn. Kp 2/13, gdzie między innymi, TK zauważa, iż ustawodawca konsekwentnie rozdziela w ustawie odcinki dróg i związane z nimi zadania między istniejące w danym czasie organy administracji, powołane do działania w ramach szczebli podziału terytorialnego kraju.

Skarżąca, podzielając stanowisko orzecznictwa, wskazała, że jeśli drogi wymienione w uchwale rady powiatu nie spełniają przesłanek definiujących drogę gminną zgodnie z art. 7 ust. 1 u.d.p., nie ma podstaw do zaliczenia wymienionych w uchwale dróg do kategorii dróg gminnych. Uchwała Rady Powiatu nie spełniająca kryterium materialnego w istotny sposób narusza prawo i podlega uchyleniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 6 sierpnia 2008 r., sygn. akt III SA/Gd 197/08 CBOSA). Według skarżącej uzasadnienie zaskarżonej uchwały Rady Powiatu nie wykazuje w należyty sposób spełnienia kryterium materialnego dla jej podjęcia, co już stanowi wystarczający powód dla stwierdzenia jej nieważności, ponieważ jedynie na podstawie treści tego uzasadnienia organ nadzoru lub WSA jest w stanie stwierdzić, czy Rada Powiatu udowodniła spełnienie przesłanek uprawniających ją do podjęcia zaskarżonej uchwały. W licznym orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się walor dowodowy uzasadnień uchwał w ustaleniu motywacji, jakie towarzyszyły podjęciu danego aktu przez odpowiedni organ. Takie wnioski można wysnuć z analizy wyroków: WSA w Krakowie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. III SA/Kr 1599/14; WSA w Krakowie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. III SA/Kr 1283/15; WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2013 r., sygn. III SA/Kr 1320/12; NSA z dnia 2 grudnia 2014 r., sygnatura II GSK 1612/13 - CBOSA. Sądy wskazują w nich, iż jest to ważne zwłaszcza w sytuacji, gdy z innych okoliczności sprawy nie można rozstrzygnąć o przesłankach, jakimi kierował się organ podejmując daną uchwałę.

Niezależnie od powyższego skarżąca z ostrożności podjęła starania, aby merytorycznie wykazać, że przedmiotowa droga nie spełnia materialnego kryterium drogi publicznej gminnej, albowiem nie pełni ona funkcji wyłącznie lokalnej. Skarżąca podniosła, że droga publiczna na odcinku od skrzyżowania z drogą wojewódzką nr [...]do granicy Gminy [...] stanowi najkrótsze i najbardziej uczęszczane połączenie siedziby Gminy [...], jaką jest miejscowość [...] z miastem [...], czyli z siedzibą Powiatu, w skład którego Gmina [...] wchodzi, z siedzibą gminy miejskiej [...] oraz z siedzibą gminy wiejskiej [...]. Nie jest to zatem droga o znaczeniu wyłącznie miejscowym, czyli służąca mieszkańcom posesji przylegających do drogi sąsiadujących wsi, lecz obsługuje ona ruch wszelkich pojazdów zmierzających z miejscowości [...] do [...]u, jak również tranzytowy ponadgminny ruch pojazdów zmierzających drogą wojewódzką nr [...]z kierunku miasta [...], będącego podobnie jak [...]siedzibą powiatu. Nie można również pominąć bardzo intensywnego w okresie letnim ruchu pojazdów przybywających ze [...] do miejscowości [...] i [...], które z racji wybitnych walorów rekreacyjnych (jezioro [...], plaża, promenada, sprzęt wodny, piecze gastronomiczne, obiekty wypoczynkowe) są celem wyjazdu licznych mieszkańców tych miast, co jest faktem powszechnie znanym. Turyści przyjeżdżają nad Jezioro [...]głównie do miejscowości [...] i [...], a jedyną trasą dojazdową do tych miejscowości zarówno z kierunku [...]jak i [...]jest właśnie przedmiotowa droga.

Nadto skarżąca Gmina przeprowadziła profesjonalne badanie ruchu drogowego na przedmiotowej drodze oraz skorzystała z powszechnie dostępnych pomiarów ruchu drogowego przeprowadzonych w roku 2015 na zlecenie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, uzyskując empiryczne dane wskazujące na charakter tego ruchu. Analiza przeprowadzonych na zlecenie skarżącej oraz GDDKiA badań ruchu drogowego dowodzi, iż objęta zaskarżoną uchwałą droga gminna ma ewidentnie charakter ponadlokalny i powinna być z tego względu sklasyfikowana co najmniej jako droga powiatowa, a może nawet wojewódzka.

Odpowiadając na skargę Rada Powiatu [...]zkiego wniosła o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyjaśniając, że ujęta w zaskarżonej uchwale droga nie stanowi połączenia miejscowości [...] z miejscowością [...]. Według Rady rozpatrywana droga jest połączeniem miejscowości [...] z miejscowościami [...] oraz [...] i położona jest wyłącznie na terenie gminy [...], co przedstawiono na dołączonej do pisma mapie. Rada wskazała, że zgodnie z przepisami prawa, aby móc daną drogę zaliczyć do kategorii powiatowej, to droga ma stanowić połączenie miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą. Skarżąca wprawdzie wskazuje, iż jest to najkrótsze połączenie miejscowości [...] z miastem [...], jednak realizowane de facto poprzez drogi innych kategorii, tj. drogę krajową i drogę powiatową. Według Rady przyjmując argumentacje strony skarżącej, w większości przypadków można wykazać połączenia siedzib powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą, co jest oczywiste i logiczne, gdyż drogi zazwyczaj są połączone ze sobą w sieć komunikującą ośrodki peryferyjne z większymi ośrodkami administracyjnymi.

Rada zauważyła, iż zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o drogach publicznych "do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych". Ustawodawca nie warunkuje zaliczenia danej drogi do kategorii gminnej od natężenia ruchu, czy też parametrów techniczno-eksploatacyjnych. Natomiast wskazuje, iż kryterium przesądzającym o zaliczeniu drogi do kategorii gminnej jest jej funkcja. Zaliczenie drogi do kategorii gminnej jest nierozerwalnie związane z faktem, iż służy miejscowym potrzebom.

Dalsza część uzasadnienia odpowiedzi na skargę jest w zasadzie powtórzeniem argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1), kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 1 w zw. § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W myśl art. 87 ust. 1 u.s.p., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdza, że Gmina wykazała istnienie ww. interesu prawnego oraz, że dopełniła czynności bezskutecznego wezwania Rady Powiatu do usunięcia naruszenia tego interesu, jak również dochowała terminu do wniesienia skargi. Powyższe stanowi o skutecznym wniesieniu przez Gminę ocenianej skargi.

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu [...]w sprawie pozbawienia spornego odcinka drogi kategorii drogi powiatowej. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 12 pkt 11 i art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.p. oraz art. 10 ust. 5c u.d.p.

Obecne brzmienie przepisu art. 10 ust. 5c u.d.p. zostało wprowadzone ustawą z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 870) – dalej "ustawa zmieniająca u.d.p.". W ustawie zmieniające zawarto również przepisy przejściowe, tj. art. 2 ust. 1 zgodnie, z którym rada gminy, w terminie 90 dni od dnia wejścia w życie ustawy (od dnia 9 lipca 2015 r.), mogła, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p. w brzmieniu dotychczasowym. W myśl tego brzmienia, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania, zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Natomiast stosownie do art. 2 ust. 2 ustawy zmieniającej, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p., w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się odpowiednio.

Z powyższego wynika, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich, w drodze stosownej uchwały jednostki samorządu terytorialnego. Z kolei do tych dróg mogły zostać zastosowane odpowiednio przepisy art. 10 ust. 5a-5d u.d.p. Sejmik województwa może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi wojewódzkiej odcinek drogi wojewódzkiej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi krajowej, o którym mowa w ust. 5. Ten odcinek drogi wojewódzkiej zostaje zaliczony do kategorii drogi powiatowej (art. 10 ust. 5a). Zarząd województwa informuje zarząd powiatu o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5a, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5b). Z kolei Rada powiatu może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi powiatowej odcinek drogi powiatowej o proporcjonalnej długości do odcinka drogi wojewódzkiej, o którym mowa w ust. 5a. Ten odcinek drogi powiatowej zostaje zaliczony do kategorii drogi gminnej (art. 10 ust. 5c). Zarząd powiatu informuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) o zamiarze podjęcia uchwały, o której mowa w ust. 5c, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem (art. 10 ust. 5d). Celem dokonanej w powyższym kształcie zmiany u.d.p. było przede wszystkim uchylenie dotychczasowego brzmienia art. 10 ust. 5 u.d.p., zgodnie z którym, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Ustawa zmieniająca wprowadziła możliwość przekazania dróg zaliczonych z mocy prawa do dróg gminnych i zaliczenia ich do kategorii dróg wojewódzkich. Ponadto wprowadziła swego rodzaju mechanizm "kaskadowego" przekazywania dróg nabytych z mocy prawa i zaliczonych do kategorii dróg wojewódzkich, oparty na rozstrzygnięciach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wyższych szczebli, na mocy których wskazany odcinek drogi może zostać zaliczony do kategorii drogi powiatowej lub gminnej. Pokazuje to, że odcinki dróg, które zostały zaliczone do kategorii drogi gminnej w trybie art. 10 ust. 5 u.d.p., w brzmieniu przed zmianą, mogły w trybie ustawy zmieniającej zostać pozbawione kategorii drogi gminnej i zaliczone do kategorii dróg wojewódzkich. Odpowiednio, drogi te, w ramach "mechanizmu kaskadowego", w drodze stosownej uchwały Sejmiku województwa, mogły zostać pozbawione kategorii drogi wojewódzkiej i przekazane do właściwego Powiatu. Dalej, ww. drogi, w wyniku odpowiedniej uchwały Rady powiatu, można było z kolei pozbawić kategorii drogi powiatowej i przekazać do odpowiedniej Gminy. Niewątpliwie, przy zastosowaniu powyższego mechanizmu, pozbawienie dróg kategorii drogi wojewódzkiej możliwe było w ramach kręgu dróg wcześniej przekazanych, w konsekwencji stosowanej uchwały Rady gminy.

Wskazać też należy, że Trybunał Konstytucyjny rozpatrywał konstytucyjność art. 1 pkt 2 oraz art. 2 ust. 1 i ust. 2 ustawy zmieniającej. W wyroku z 26 maja 2015 r., Kp 2/13Trybunał stwierdził, że Sejmik województwa nie może podjąć zgodnej z prawem uchwały o pozbawieniu odcinka dotychczasowej kategorii drogi wojewódzkiej, jeśli odcinek ten nadal spełnia definicję drogi wojewódzkiej.

Mając na uwadze powyższe przepisy oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, że zastosowanie trybu pozbawiania kategorii drogi powiatowej, określonego w art. 10 ust. 5c-5d u.d.p. w zw. z art. 2 ustawy zmieniającej, czyli tak jak w niniejszej sprawie, wymagało spełnienia - łącznie - następujących przesłanek:

1. droga została pierwotnie zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej na podstawie uchwały rady gminy podjętej w myśl art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, po czym, Sejmik województwa pozbawił (wydając w tym przedmiocie stosowną uchwałę) tę drogę kategorii drogi wojewódzkiej (art. 10 ust. 5a-5b u.d.p.);

2. droga ta (jej odcinek) zostaje zaliczona do kategorii drogi powiatowej;

3. droga nie spełnia wymogów określonych w definicji drogi powiatowej (art. 6a ust. 1 u.d.p.);

4. odcinek drogi powiatowej przeznaczony do pozbawienia jej kategorii jest o proporcjonalnej długości do odcinka drogi otrzymanej przez Powiat i zaliczonej do kategorii dróg powiatowych;

5. poinformowanie wójta o zamiarze podjęcia uchwały, co najmniej na 30 dni przed jej podjęciem.

Dając Radzie Powiatu możliwość pozbawienia drogi kategorii drogi powiatowej, ustawodawca wyznaczył zatem - w tej materii - pewne granice i wskazał przesłanki dokonania takiego działania, tj. wykazania, czy faktycznie wystąpiły zdarzenia umożliwiające - w drodze uchwały - pozbawianie drogi kategorii powiatowej. Pozbawiając więc określone drogi kategorii drogi powiatowej, Rada powiatu winna wykazać zaistnienie powyższych przesłanek zawartych w prawie materialnym. Stanowisko w tym zakresie powinno znaleźć się w uchwale (jej uzasadnieniu).

Treść skarżonej uchwały potwierdza spełnienie czterech ww. przesłanek. I tak, sporna w sprawie droga gminna (jej odcinek), która została zaliczona do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 5 u.d.p., w poprzednim jego brzmieniu, została przekazana przez Gminę Sejmikowi, osiągając status drogi wojewódzkiej (będąc zaliczona do kategorii drogi wojewódzkiej). Dnia 7 marca 2016 r., w Dzienniku Urzędowym Województwa Zachodniopomorskiego, pod poz. 1037, opublikowano uchwałę Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 23 lutego 2016 r. Nr X/197/16, mocą której (m.in.) sporny w sprawie odcinek drogi pozbawiono kategorii drogi wojewódzkiej. Odcinek ten - na podstawie art. 10 ust. 5a u.d.p. - został zaliczony z dniem [...] do kategorii dróg powiatowych. Pozbawiony kategorii drogi powiatowej - sporny w sprawie odcinek drogi wcześniej został otrzymany przez Powiat w ramach "kaskady" i zaliczony do kategorii dróg powiatowych, co stanowi o spełnieniu kryterium proporcjonalności. Spełniona został również przesłanka wskazana w pkt 5, gdyż w dniu [...] - Zarząd Powiatu powiadomił Wójta Gminy o zamiarze podjęcia uchwały pozbawiającej ww. odcinek drogi kategorii drogi powiatowej.

Zdaniem Sądu, z uzasadnienia skarżonej uchwały nie wynika natomiast, że sporny odcinek drogi (i dlaczego) utracił właściwości określone w art. 6a ust. 1 (dot. dróg powiatowych), tym samym czyni zadość definicji z art. 7 ust. 1 u.d.p. (dot. dróg gminnych).

Przepis art. 6a ust. 1 u.d.p. stanowi, że: "Do dróg powiatowych zalicza się drogi inne niż określone w art. 5 ust. 1 i art. 6 ust. 1, stanowiące połączenia miast będących siedzibami powiatów z siedzibami gmin i siedzib gmin między sobą."

Nie można zgodzić się z twierdzeniem Rady, że sporny odcinek drogi stanowi wyłącznie połączenie miejscowości [...] z miejscowościami [...] i [...]. Oczywiście, jeżeliby przyjąć, że droga kończy się na granicy gminy [...], to takie stanowisko byłoby słuszne. Jednak nie jest to zgodne ze stanem w terenie. Droga, jako ulica [...], dociera do granice gminy [...], którą przekracza i dalej, jako ulica [...], biegnie przez węzeł [...] Zachód w stronę centrum [...]u. W końcu znowu jako ulica [...]dochodzi do centrum miasta [...]. W takiej sytuacji uznać należało, że sporny odcinek drogi stanowi połączenie miejscowości [...] (siedziba gminy) z miejscowością [...] (siedziba powiatu). Przy ustalaniu kategorii drogi nie można bowiem braci pod uwagę wyłącznie odcinka drogi przebiegającego przez daną gminę. Zdaniem Sądu powinien być to taki odcinek, który rozpoczyna i kończy się w jednoznacznie dającym się ustalić punkcie (np. skrzyżowanie, rondo), niezależnie od granic gmin czy powiatów, jeżeli między tymi punktami ciągnie się niczym nie przerwany pas drogowy.

Wskazać również należy, że nie można czynić Gminie zarzutu, iż pozbawiając odcinek drogi kategorii gminnej, na podstawie przepisu art. 2 ust. 1 ustawy zmieniając u.d.p., działała ze świadomością, że droga ta nie spełnia warunków aby zostać zaliczona do kategorii wojewódzkiej. Po pierwsze Gmina nie miała innej możliwości, ponieważ to zapisy ustawowy przesądzał, że droga pozbawiona kategorii drogi gminnej staje się drogą wojewódzką. Po drugie Zarząd Województwa po części zgodził się ze stanowiskiem Gminy, ponieważ część przekazanej drogi, od węzła [...] do skrzyżowania w Miejscowości [...], uznał za drogę wojewódzka i tego odcinak nie przekazał Powiatowi.

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy pozostają argumenty Gminy, że sporny odcinek drogi nie służy wyłącznie potrzebom lokalnej społeczności. Według Sądu, przekonujące są przedstawione przez Gminę dane statystyczne obrazujące natężenie ruchu na tej drodze, a potwierdzające duży ruch, czego zresztą Powiat nie neguje. Słusznie Gmina wskazuje, że ruch ten generowany w dużej mierze przez mieszkańców [...] i [...] przybywających nad jezioro [...], świadczy o ponadlokalnym znaczeniu drogi.

Z tych wszystkich względów - stosownie do dyspozycji art. 147 p.p.s.a. - należało orzec jak w pkt I sentencji. O kosztach Sąd orzekł zgodnie z art. 200 p.p.s.a.