Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 303/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2019-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 136 § 1, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

II SA/Rz 303/19 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 kwietnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Zdrzałka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 kwietnia 2019 r. w Rzeszowie sprawy ze sprzeciwu A sp. z o.o. sp. k. z/s w [...] od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy - oddala sprzeciw -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...], Wójt Gminy [...] ustalił na rzecz A sp. k. z/ s w [...] (dalej: "skarżąca" lub "Spółka") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku produkcyjnego o część magazynową, na działkach nr 957/5 i 957/6 oraz części działek nr 957/2 i 957/9 w [...].

Uzasadniając wydaną decyzję organ podał, że wniosek inwestora był kompletny i spełniał wymogi określone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – dalej: "u.p.z.p.". Na wnioskowanym terenie nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sama inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzona analiza urbanistyczna wykazała, że planowana rozbudowa budynku spełnia przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p. – planowana inwestycja nie narusza zasady "dobrego sąsiedztwa", objęta wnioskiem nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące obiekty na działce wyposażone są w niezbędne media, teren inwestycji stanowi użytek Bi, a decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od tej decyzji wniósł JB podnosząc, że planowane do rozbudowy budynki już istnieją. Wobec powyższego, wraz ze zrealizowaniem inwestycji nasilą się dotychczasowe uciążliwości dla okolicznych mieszkańców, związane z hałasem, zapachem oraz niebezpieczeństwem pożarowym odpadów składowanych w magazynach. Niezależnie od powyższego odwołujący się podniósł, że objęty wnioskiem teren jest terenem zalewowym, który w 1997 r. znalazł cię całkowicie pod wodą. W przypadku wystąpienia podobnej klęski w przyszłości, odpady z przedsiębiorstwa Spółki stanowić będą zagrożenie nie tylko dla okolicznych mieszkańców, ale całej wsi.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło opisaną wyżej decyzję Wójta Gminy [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, ze zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71), do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się m.in. przedsięwzięcia polegające na zabudowie przemysłowej, w tym zabudowie systemami fotowoltaicznymi, lub magazynowej, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż:

a) 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy,

b) l ha na obszarach innych niż wymienione w lit. a, przy czym przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia.

W toku postępowania organ I instancji zobowiązał wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o ustalenie warunków zabudowy, uznając za konieczne przedłożenie dla zamierzenia decyzji środowiskowej. Inwestor przedłożył wprawdzie dwa wnioski o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, z których każdy dotyczył inwestycji na powierzchni mniejszej niż 1 ha, jednak planowane przedsięwzięcie w rozumieniu § 3 ust. 1 pkt 52 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia należało rozpatrywać jako całość, uwzględniając ich lokalizację w już funkcjonującym zakładzie. Kolegium wskazało, że w odpowiedzi na wezwanie skarżąca wycofała wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku produkcyjnego o część magazynową o pow. zabudowy 240 m2 na działce nr 957/5, podtrzymując jednocześnie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku produkcyjnego o część magazynową o orientacyjnej powierzchni 970 m2 na działkach nr 957/5 i 957/6. W ocenie Spółki, inwestycja nie stanowi przedsięwzięcia o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 lit b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wobec czego nie jest konieczne przedłożenie decyzji środowiskowej. Planowana inwestycja magazynowa nie stanowi bowiem kolejnej instalacji służącej przetwarzaniu na terenie zakładu, a zatem nie należy takiej zabudowy kwalifikować jako samodzielnego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie oddziaływać na środowisko. Jako powierzchni zabudowy nie można uznać terenu całej działki 975/5 i 957/6, które łącznie zajmują 1,2706 ha, gdyż za powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia nie uznaje się terenów, które już wcześniej zostały przekształcone. Wobec powyższego, powierzchnia działki 957/5 nie może być uznana jako równoważna powierzchni zabudowy. Powierzchnią zabudowy będzie wyłącznie powierzchnia zajmowana przez istniejące obiekty budowlane oraz pozostała powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia. Natomiast wobec cofnięcia zamiaru budowy budynku o powierzchni 240 m2 sumowaniu w ocenie wnioskodawcy podlegać będzie wyłącznie istniejący budynek o powierzchni zabudowy 475,7 m2 wraz z obiektami budowlanymi 2a, 2b, 2c o łącznej powierzchni 2 784,5 m2 , powierzchnią zabudowy planowanej 950 m2 oraz terenem projektowanej powierzchni utwardzonej 4 569,48m2, co w sumie daje 879,68m2 i nie przekroczy progu 1 ha.

Organ odwoławczy podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy nie może dotyczyć części działek ewidencyjnych. Ustalenie warunków zabudowy odnosi się bowiem do działki objętej wnioskiem jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Nie jest uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu", o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora. Rozstrzygnięcie o konkretnym usytuowaniu projektowanego obiektu może podjąć dopiero organ architektoniczno-budowlany, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę. Zdaniem Kolegium, nie ulega wątpliwości, że określenie granic terenu objętego wnioskiem w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p może dotyczyć jednej działki gruntu bądź szeregu działek, a nie części działki. Rozstrzygnięcie w decyzji o możliwości zabudowy części działki z pozostawieniem w użytkowaniu dotychczasowym jej drugiej części, nie znajduje więc oparcia w ustawie. Przyjęcie odmiennej wykładni sprowadzającej się do stwierdzenia, iż określony liniami rozgraniczającymi teren inwestycji może obejmować jedynie fragment działki ewidencyjnej i jedynie dla tak ustalonego obszaru inwestycji określać należy warunki zabudowy, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, mogłoby skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym na przykład ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (n.p. wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy. W związku z powyższym – w ocenie organu odwoławczego – weryfikacji należy również poddać sposób ustalenia wskaźnika zabudowy oraz innych parametrów inwestycji, odnosząc je do terenu działek jako całości, a nie terenu wskazanego do zainwestowania.

Zdaniem Kolegium, w rozpoznawanej sprawie istotne dla dalszego przebiegu postępowania jest ustalenie, czy realizacja wyżej opisanej inwestycji wymaga uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ odwoławczy zauważył, że aprobując wyjaśnienia złożone przez inwestora, organ I instancji odstąpił od żądania przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, nie dokonując przy tym samodzielnych ustaleń w tym zakresie. Organ I instancji, poza wezwaniem inwestora, nie kontynuował czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co w ocenie organu odwoławczego wpłynęło na pominięcie, że w przedmiotowej sprawie nastąpił podział całej inwestycji w ten sposób, że mogłoby to świadczyć o tworzeniu przedsięwzięć, których parametry pozwalają na odstąpienie od obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych warunkach przedsięwzięcia. Kwalifikacji, czy planowana inwestycja wymaga przeprowadzenia postępowania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zakończonego wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dokonuje się zaś na podstawie zgromadzonych w sprawie materiałów dowodowych. Organ odwoławczy podniósł, że w opisywanej sprawie uczyniono to na podstawie wniosku inwestora o wydanie decyzji o warunkach zabudowy oraz jego stanowiska, zajętego na potrzeby żądania organu o uzupełnienie wniosku. W ocenie Kolegium wymagało rozważenia, czy planowana inwestycja nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 52 lit. b) rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez odniesienie się do treści tego przepisu w kontekście udzielonych wyjaśnień wnioskodawcy.

Organ odwoławczy zauważył, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż powierzchnia zabudowy nie oznacza jedynie powierzchni planowanego budynku, ale – jak wskazuje § 3 ust. 1 pkt 52 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko – jest to powierzchnia terenu zajęta przez obiekty budowlane oraz pozostałą powierzchnię przeznaczoną da przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia. Obiektem budowlanym będzie przy tym stosownie do art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 z późn. zm.), każdy planowany na terenie inwestycji budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Wobec tego do powierzchni zabudowy budynku należałoby doliczyć powierzchnię przeznaczoną do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia, w tym powierzchnię utwardzoną stanowiącą dojścia i dojazdy, oraz stanowiącą miejsca postojowe. Ponadto organ odwoławczy zauważył, że w postępowaniu przy rozpatrywaniu sprawy pominięto wynikającą z akt sprawy i wyjaśnień inwestora okoliczność, że na działki objętej wnioskiem nr 957/5 spółka dzierżawiła jej część wraz z budynkiem magazynowym o powierzchni 475,7 m2, który w trakcie postępowania został wyłączony z dzierżawy. Kolegium podniosło, ze organ I instancji nie ustalił czy stanowi on przedmiot działalności, podczas gdy obowiązkiem organu jest zsumowanie powierzchni objętych wnioskiem z powierzchnią, na której prowadzona jest działalność tego samego rodzaju oraz dokonanie jego kwalifikacji. Zgodnie bowiem z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Regulacja ta ma na celu zapobieganie sztucznemu dzieleniu przedsięwzięć na dwa lub więcej mniejszych zamierzeń, w celu uniknięcia konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ma również zapobiegać praktyce tworzenia pozornie odrębnych od siebie pod względem technologicznym przedsięwzięć tego samego rodzaju przez ten sam, lub inny podmiot - zamiast rozbudowy istniejącego już przedsięwzięcia, które wymagałoby uzyskania decyzji środowiskowej.

Organ odwoławczy podał, że mając na uwadze powyższe rozważania oraz charakter planowanej inwestycji należało przyjąć, że przy uwzględnieniu wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia obowiązkiem organu było zsumowanie parametrów charakteryzujących planowaną inwestycję z istniejącą już inwestycją podobną. Dla oceny, czy sporny obiekt zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko należy bowiem uwzględnić wartość parametrów łączną dla urządzeń tego samego rodzaju. Dopiero w oparciu o tak przeprowadzoną analizę można wskazać, czy zachodzą bądź nie przesłanki do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach konkretnego przedsięwzięcia.

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podniósł, że w opisywanej sprawie wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy dotyczył działek nr 957/5, 957/6 i 957/2, natomiast wydana decyzja dotyczy również działki nr 957/9, która nie była objęta wnioskiem. W ocenie organu odwoławczego, rzeczą organu I instancji było wezwanie skarżącej do jednoznacznego określenia przedmiotu wniosku oraz do jego uzupełnienia o elementy wskazane w art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Ponadto wraz z wnioskiem inwestor nie przedłożył żadnych uzgodnień w zakresie możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej, na okoliczność spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, dołączyć również należałoby dane z ewidencji gruntów i budynków, w tym nieruchomości inwestora oraz podmiotów będących właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi terenów objętych wnioskiem oraz sąsiednich, celem weryfikacji kręgu stron posiadających interes prawny.

Mając na uwadze powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w opisywanej sprawie zachodzi konieczność wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.).

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, A sp. k. z/s w [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art 138 § 2 k.p.a. polegającego na wydaniu przez organ odwoławczy decyzji kasatoryjnej i wskazanie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, mimo, że decyzja organu I instancji nie została wydana z istotnym naruszeniem przepisów postępowania i nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. polegające na uznaniu, że organ I instancji nie przeprowadził należycie postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia właściwej powierzchni terenu inwestycji, co doprowadzić miało do błędnego obliczenia powierzchni zabudowy planowanej inwestycji, w sytuacji w której organ I instancji dokonał prawidłowego obliczenia powierzchni zabudowy na potrzeby wydania decyzji w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego;

3) art. 3 pkt 48 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 799 z późn. zm.) – dalej: "P.o.ś.", poprzez jego błędną wykładnię i brak zastosowania przejawiające się w błędnym uznaniu, że do obliczenia powierzchni zabudowy należy również włączyć tereny i budynki nie wchodzące w skład zakładu, przy braku tytułu prawnego do tych terenów po stronie inwestora, w sytuacji w której już z samej literalnej wykładni pojęcia zakładu wynika, że aby dane tereny czy obiekty budowlane zakwalifikować jako części zakładu niezbędne jest posiadanie tytułu prawnego do nich po stronie osoby prowadzącej zakład;

4) § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie twierdzenia, że w celu ustalenia czy planowana inwestycji przekracza bądź nie przekracza progu 1 ha należy dokonać zsumowania również powierzchni terenu należącego do spółki KML Sp. z o.o., który to teren po rozwiązaniu dzierżawy części działki nr 957/5 w zakresie powierzchni 3270,1 m2 nie stanowi już części zakładu produkcyjnego Skarżącego zatem nie może być brany pod uwagę przy obliczaniu powierzchni zabudowy dla inwestycji, o której mowa w przedmiotowym wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy;

5) art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2081 z późn. zm.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 52 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające przyjęciu błędnej definicji powierzchni zabudowy;

6) art. 59 ust. 1 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że pojęcie "terenu" użyte w treści powyższego przepisu jako części działki ewidencyjnej przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora jest błędne, w sytuacji, w której z treści powyższego przepisu nie wynika, aby pojęcie "terenu" ograniczało się do co najmniej jednej całej działki ewidencyjnej, w sytuacji w której prawidłowo wykładnia pojęcia "terenu" w rozumieniu u.p.z.p. może stanowić również część działki ewidencyjnej;

7) art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnie i przyjęcie, że niezbędne było przedłożenie dokumentu gwarantującego możliwość przyłącza do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także w zakresie dostawy gazu i energii elektrycznej w sytuacji, w której dla terenu objętego wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie warunków zabudowy istnieje już dostateczne uzbrojenie terenu z uwagi na istnienie budynku produkcyjnego oraz mając na względzie, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy budynku produkcyjnego o budynek hali magazynowej zatem budynek spełniający de facto funkcje magazynowe a nie produkcyjne zatem istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla prawidłowego funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego.

W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jego oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., w zw. z art. 64b § 1 tej ustawy, stanowiący, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (sprzeciwu) oraz powołaną podstawą prawną.

Instytucja sprzeciwu od decyzji została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 935). Dodany tą ustawą art. 64a P.p.s.a. stanowi, że od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zmianą tą wyłączono możliwość wnoszenia skarg na decyzje kasacyjne organu odwoławczego pozostawiając ich kontrolę jedynie w ramach nowego środka - sprzeciwu, na podstawie którego Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64 e P.p.s.a.). Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu - sąd go oddala (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Kontrola prawidłowości zaskarżonej decyzji w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza zatem konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odowławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty. Podstawowym obowiązkiem sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest więc przede wszystkim ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a więc odstąpienie od zasady ogólnej ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. II OSK 2219/15, dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Konieczność wydania decyzji kasacyjnej zachodzi zatem wtedy, kiedy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie mogącym mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. W konsekwencji sprawa byłaby rozstrzygana w jednej instancji, przez co pozbawiano by stronę prawa kwestionowania wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Potwierdzeniem powyższego jest treść art. 136 § 1 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie wyjaśnił części istotnych okoliczności sprawy albo zgromadził niepełny, ale obszerny materiał dowodowy, wówczas organ odwoławczy ma obowiązek te uchybienia usunąć we własnym zakresie. Kasacyjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżoną sprzeciwem decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zasadnie uchyliło decyzję Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, chociaż argumentacja, która legła u podstaw wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie w pełni zasługuje na aprobatę.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że – jak słusznie wskazał organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji – modyfikacja wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest wyłącznym uprawnieniem wnioskodawcy, niemniej winna zostać dokonana w takiej formie, aby w zależności od zakresu modyfikacji, wniosek wraz z uzupełnieniem nie budziły jakichkolwiek wątpliwości, tak w zakresie granic wniosku, jak i jego treści. Jeżeli zmiana dotyczy przedmiotu, terenu inwestycji lub jej cech charakterystycznych, wnioskodawca winien zmodyfikować wniosek w formie odpowiadającej wymaganiom stawianym treścią art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

W realiach opisywanej sprawy, we wniosku z dnia 20 czerwca 2018 r. Spółka wskazała, że planowana rozbudowa istniejącego budynku produkcyjnego zostanie zrealizowana na działkach nr 957/5 i 957/6, a powierzchnia zabudowy wyniesie około 700 m2. W piśmie z dnia 8 sierpnia 2018 r. Spółka zawarła oświadczenie o podtrzymaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla rozbudowy budynku produkcyjnego o część magazynową o powierzchni około 970 m2, nie wskakując jednakże w żaden sposób, z czego wyniknęło zwiększenie tego parametru. Z kolei w piśmie z dnia 10 października 2018 r. skarżąca dokonała modyfikacji wniosku poprzez wskazanie, że dotyczy on rozbudowy budynku produkcyjnego o część magazynową na działkach nr 957/5, 957/6 i 957/2, zaś powierzchnia zabudowy planowanej inwestycji wyniesie około 1 025 m2. Decyzja organu I instancji wydana została natomiast dla zamierzenia inwestycyjnego na działkach nr 957/6 i 957/5 oraz jak podał organ I instancji - części działek nr 957/2 i 957/9.

Już tego rodzaju okoliczność mogła skutkować wydaniem rozstrzygnięcia kasacyjnego w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., bowiem niedopuszczalne jest modyfikowanie wniosku inwestora i niejako odczytywanie jego rzeczywistych intencji. Wprawdzie w piśmie z dnia 10 października 2018 r. Spółka wskazała, że dokonuje modyfikacji wniosku "zgodnie z złączonym załącznikiem mapowym", a załącznik ten sugeruje, że planowana rozbudowa od strony północnej istotnie zostanie zlokalizowana na działce nr 957/9, to rolą organu było wezwanie inwestora zarówno do wyjaśnienia tej nieścisłości, jak i do uzupełnienia wniosku o informacje wymagane art. 52 ust. 2 u.p.z.p. Skoro bowiem planowana rozbudowa budynku będzie finalnie posiadać o powierzchnię zabudowy niespełna o połowę większą niż we wniosku inicjującym postępowanie w opisywanej sprawie, to inwestor winien przedstawić kompleksową charakterystykę inwestycji, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Modyfikacja wniosku dokonana przez Spółkę nie określa natomiast – podobnie jak wniosek – zapotrzebowania inwestycji na energię elektryczną oraz czy w związku ze zmianą treści wniosku rozbudowana część zostanie wyposażona w innego rodzaju instalacje lub infrastrukturę techniczną (art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), nie określa w formie opisowej planowanego sposobu zagospodarowania terenu (art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.), jak również nie określa danych charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko (art. 52 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p.). W tej sytuacji obowiązkiem organu I instancji było, zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., wezwanie inwestora do uzupełnienia wniosku w wyznaczonym terminie, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania. Wskazane uchybienie niewątpliwie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, bowiem w przypadku niewywiązania się przez inwestora z obowiązku uzupełnienia wniosku, organ nie miał podstaw do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Zaznaczyć przy tym należy, że brak jest podstaw prawnych do żądania od inwestora pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, przedłożenia danych z ewidencji gruntów i budynków dotyczących nieruchomości objętych wnioskiem oraz nieruchomości sąsiednich, celem weryfikacji kręgu stron postępowania. Przepisy u.p.z.p. nie nakładają na inwestora obowiązku przedstawienia wraz wnioskiem tego rodzaju dokumentów, a w przypadku uznania ich za niezbędne dla celów weryfikacji kręgu stron, organ może pozyskać je samodzielnie. Brak jest również podstaw, na co słusznie wskazała Spółka we wniesionym sprzeciwie, do przedstawienia dokumentów gwarantujących możliwość przyłączenia planowanej rozbudowy do sieci infrastruktury technicznej, w sytuacji, w której rozbudowywany budynek do takich sieci został już przyłączony.

Sąd podziela z kolei stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego o konieczności przeprowadzenia ustaleń na okoliczność tego, czy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wskazać przy tym należy, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 15 k.p.a. zasada jego dwuinstancyjności. Do istoty zasady dwuinstancyjności postępowania należy także nakaz dwukrotnego rozpatrywania sprawy rozumiany jako konieczność dwukrotnego rozważenia materiału dowodowego, najpierw przez organ I instancji, a następnie przez organ odwoławczy. Zasadą jest zatem skoncentrowanie postępowania dowodowego w ramach postępowania pierwszoinstancyjnego. Organ odwoławczy jest w myśl art. 136 § 1 k.p.a. uprawniony wyłącznie do przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (zob. również tezę drugą wyroku NSA z 10 marca 1995 r., SA/Wr 1699/94; wyrok NSA z 27 września 1995 r., III SA 57/95; wyrok NSA z 22 kwietnia 1997 r., I SA/Ka 6/96; wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 2058/97,; wyrok NSA z 25 czerwca 1998 r., IV SA 1409/96; wyrok NSA z 14 października 1999 r., IV SA 1313/98; wyrok NSA z 3 grudnia 1999 r., IV SA 2393/98 – dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl). Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ drugiej instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (zob. wyrok NSA z 8 maja 2007 r., I OSK 1859/06, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że Wójt Gminy [...] – jak słusznie wskazało Samorządowe Kolegium Odwoławcze – nie przeprowadził postepowania na okoliczność weryfikacji złożonej przez inwestora deklaracji odnośnie kwalifikacji planowanej rozbudowy budynku pod kątem ewentualnego zaliczenia jej do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z nadesłanych akt administracyjnych nie wynika, aby w tej kwestii Wójt poczynił jakiekolwiek ustalenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał jedynie, że projektowana inwestycja nie będzie zaliczać się do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko, a w warunkach i szczegółowych zasadach zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej określonych decyzją wskazał, że inwestycja nie może się zaliczać do tego rodzaju przedsięwzięć. W tej sytuacji organ odwoławczy nie był władny do przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia, gdyż po pierwsze – postępowanie dowodowe nie stanowiłoby dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 § 1 k.p.a.), a po drugie – uniemożliwiłoby to poddanie kontroli instancyjnej przyjętej przez organy administracji publicznej metodyki obliczenia powierzchni zabudowy inwestycji na potrzeby potencjalnego zaliczenia wnioskowanej inwestycji do przedsięwzięć, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 52 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że weryfikacja przyjętej przez organ administracji metodyki obliczenia powierzchni zabudowy, a w konsekwencji kwalifikacji przedsięwzięcia, dokonana zostałaby nie przez organ administracji wyższy stopniem, lecz sąd administracyjny. Sąd administracyjny z kolei nie jest co do zasady władny do merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest wyłącznie według kryterium legalności. Tym bardziej, że w świetle art. 64e P.p.s.a. nie jest rolą sądu administracyjnego merytoryczne odnoszenie się do zarzutów sprzeciwu związanych z błędną wykładnią przepisów prawa materialnego oraz związanie organów w tym przedmiocie wytycznymi w sytuacji, gdy stan faktyczny sprawy nie został właściwie ustalony przez organ I instancji, a w pewnych aspektach sprawy w ogóle zaniechano jego ustalenia.

Wobec poczynionych wyżej rozważań oraz przytoczonego stanu faktycznego stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze zastosowało przepis art. 138 § 2 k.p.a. w sposób uprawniony. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaniechanie przez organ I instancji poczynienia własnych ustaleń na okoliczność kwalifikacji wnioskowanej inwestycji pod kątem ewentualnego zaliczenia jej do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stanowiło naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., obligujących organy administracji do wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, celem należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, zaś uchybienia tego organ odwoławczy nie mógł sanować w drodze dodatkowego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, Sąd, działając na podstawie art. 151a § 2 P.p.s.a., oddalił sprzeciw.