Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 3/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1 i 2; art. 139 ust. 1-3; art. 134 ust. 1i 2, art. 146 ust.1; art. 152; art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 581
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r.o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych
journal: Dz.U.UE.L 2008 nr 218 poz 30  art. 11 ust. 2
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) NR 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiające wymagania w zakresie akredytacji i  nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Robert Hałabis Sędziowie Sędzia WSA Ewa Kowalczyk, Sędzia WSA Iwona Tchórzewska (sprawozdawca) Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi E. Z. na decyzję Inne z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie wniesione przez E. Z. od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze powiatu [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał że w dniu [...] marca 2014 r. zostało ogłoszone postępowanie konkursowe nr [...] w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej na obszarze powiatu r. , na okres obowiązywania umowy od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2017 r. Do postępowania konkursowego zgłoszono 5 ofert.

Po części jawnej konkursu, wszystkie oferty zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania i do udziału w negocjacjach.

Ocena punktowa wszystkich ofert została dokonana zgodnie z kryteriami określonymi w art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania.

Komisja przeprowadziła analizę porównawczą ofert biorących udział w postępowaniu konkursowym. Analiza w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej obejmowała następujące elementy: ciągłość, jakość (w tym kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, jakość zewnętrzna ocena, jakość - wyniki kontroli) oraz cenę.

W wyniku dokonanej weryfikacji części szczegółowej ofert stwierdzono, że przedstawiony CERTYFIKAT ISO 9001:2008 dla podmiotu leczniczego E. Z. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...], wystawiony przez [...], nie spełnia wymagań określonych w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Wniesione przez E. Z. protesty dotyczące czynności polegającej na nieuwzględnieniu certyfikatu zostały oddalone.

O wyborze oferty do zawarcia umowy decydował ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów, z uwzględnieniem wyników negocjacji oraz wartości zamówienia.

Oferta E. Z. otrzymała 65 punktów na 70 punktów możliwych do uzyskania. Nie przyznano 5 punktów za certyfikat. W konsekwencji oferta odwołującej znalazła się na pierwszej pozycji równorzędnie z trzema innymi ofertami, które również uzyskały po 65 punktów.

W dniu 2 czerwca 2014 r. E. Z. przedstawiła nowy certyfikat i wniosła o przeprowadzenie kolejnej tury negocjacji. Wniosek ten nie został uwzględniony. Organ stwierdził, że dobrowolne podpisanie przez oferenta protokołu końcowego z negocjacji było równoznaczne z wyrażeniem zgody na zaproponowany przez komisję podział środków finansowych, a nadto certyfikat przedstawiony w dniu 2 czerwca 2014 r. nie spełniał wymogów określonych zarządzeniem nr 3/2014/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, gdyż nie był on ważny w dniu złożenia oferty - certyfikacji udzielono w dniu 2 czerwca 2014 r.

W dniu [...] czerwca 2014 r. rozstrzygnięto postępowanie konkursowe. Do realizacji umowy objętej ogłoszeniem nr [...] zostały wybrane cztery oferty, w tym oferta E. Z..

E. Z. wniosła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego została wydana decyzja nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. oddalająca wniesione odwołanie.

W związku z wnioskiem E. Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją nr [...], Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lipca 2014 r. wydał decyzję nr [...] o utrzymaniu w mocy własnej decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

Na skutek skargi wniesionej przez E. Z. W. Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 31 marca 2015 r., wydanym w sprawie III SA/Lu 868/14 uchylił decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Organ wskazał, że z treści uzasadnienia wyroku wynika, iż w ocenie Sądu na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia prawa poprzez niestosowanie i uznanie certyfikatu jakości ISO wydanego przez szwajcarską firmę [...] [...] w zakresie akredytacji udzielonej przez Swiss Accreditation Sendce (SAS), za nierównoważny z certyfikatami wydanymi przez podmioty posiadające akredytację krajowej jednostki akredytującą jednego z państw Unii Europejskiej. Ponadto Sąd wskazał na wątpliwość czy w trakcie przeprowadzonego postępowania konkursowego zmianie nie uległy warunki wymagane od świadczeniodawców. Sąd zwrócił uwagę, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia niedopuszczalnie zawęził krąg jednostek certyfikujących systemy zarządzania, czym naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisy art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po ponownej analizie postępowania odwoławczego oraz wydanej w tym postępowaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] stwierdził, że postępowanie odwoławcze przeprowadzono prawidłowo, z zachowaniem przepisów art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 k.p.a., w związku z czym zarzuty odwołującej w tym zakresie nie zasługiwały na uwzględnienie.

Organ podniósł, że kompetencje do określenia przedmiotu postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteriów ocen ofert, warunków wymaganych od świadczeniodawców, zgodnie z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, ma Prezes Funduszu. W zarządzeniu Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 23 stycznia 2014 r., nr 3/2014/DSOZ w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej określone zostało, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów. W oparciu o kryteria określone w wymienionym zarządzeniu dokonano oceny ofert w przedmiotowym postępowaniu konkursowym. Komisja w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów. Kryteria oceny ofert, zasady punktowania i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania postępowania. Zarządzenie Prezesa Funduszu nr 3/2014/DSOZ obowiązywało w trakcie ogłoszenia, procedowania i rozstrzygnięcia konkursu ofert w niezmienionej treści. Ocena ofert, w tym oferty odwołującej, odbywała się w oparciu o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich i przejrzyste. Wszyscy oferenci zapoznali się z warunkami postępowania oraz zwarunkami zawierania umów i poświadczyli, że nie zgłaszają do ich treści zastrzeżeń oraz przyjmują je do stosowania. W toku postępowania nie doszło zatem do naruszenia przepisów art. 134, art. 147 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia w toku postępowania ustawowej zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy poprzez nieuznanie CERTYFIKATU ISO 9001:2008 dla podmiotu leczniczego E. Z. Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej [...], wystawionego przez [...], organ wskazał, że certyfikat systemu zarządzania jakością jest jednym z warunków dodatkowo ocenianych, tj. kryteriów oceny, o których mowa w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ.

Organ podkreślił, że delegacja ustawowa wyrażona w art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych daje Prezesowi NFZ swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. Warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę, a komisja ma obowiązek dokonać oceny złożonych ofert stosując kryteria oceny określone w zarządzeniu Prezesa Funduszu.

Zarządzenie Prezesa Funduszu nr 3/2014/DSOZ, wydane w ramach delegacji ustawowej, wyraźnie i w sposób jednoznaczny określa, iż jednym z warunków stawianych świadczeniodawcy jest posiadanie certyfikatu systemu zarządzania wydanego przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot z akredytacją jednostki akredytującej innego państwa członkowskiego Unii Europejskiej. Zatem, skoro odwołująca dysponuje certyfikatem systemu zarządzania wydanym przez [...] [...], posiadającą akredytację szwajcarskiej jednostki akredytującej, to komisja, kierując się kryteriami oceny ofert określonymi w zarządzeniu Prezesa NFZ, prawidłowo uznała, iż nie spełnia on wymogów wynikających z zarządzenia i w konsekwencji nie ma podstaw do przyznania punktów w ramach kryterium jakość - zewnętrzna ocena - systemy zarządzania. Obowiązkiem komisji jest prowadzenie postępowań zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w tym regulacjami zawartymi w zarządzeniach Prezesa NFZ oraz dokonywanie oceny w sposób jednolity w stosunku do wszystkich oferentów uczestniczących w postępowaniu o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Organ podkreślił, że komisje konkursowe wszystkich oddziałów Narodowego Funduszu Zdrowia stosowały w przypadkach certyfikatów jednolite zasady, co oznacza zachowanie zasad równego traktowania podmiotów ubiegających się o zawarcie umów.

Na poparcie stanowiska o prawidłowości postępowania konkursowego w niniejszej sprawie Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia odwołał się do poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 30 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 867/14 oraz w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 kwietnia 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1512/14.

W związku z zarzutem naruszenia przepisów art. 76 § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. wskutek nieuwzględnienia przy wydaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...]., pisma Kierownika Działu Akredytacji Jednostek Certyfikujących i Inspekcyjnych w Polskim Centrum Akredytacji z dnia 20 maja 2014 r. organ podniósł, że wymienione pismo potwierdza, iż certyfikat został wydany przez [...] [...], akredytowaną jednostkę certyfikującą państwa nie będącego członkiem Unii Europejskiej. Powyższe pismo potwierdza również, że certyfikat ([...]) systemu zarządzania uznawany jest przez Polskie Centrum Akredytacji, jednakże w piśmie wyraźnie zaznaczono, iż PCA nie jest kompetentne do uznania tego certyfikatu jako spełniającego kryteria zawarte w zarządzeniu nr 3/2014/DSOZ Prezesa NFZ.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zamieszczenia na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia komunikatu w zakresie certyfikatów zarządzania jakością, organ zważył, że komunikat, podobnie jak wszystkie materiały pomocnicze dotyczące procedury kontraktowania, należy interpretować w odniesieniu do obowiązujących przepisów, to jest zarządzenia nr 3/2014/DSOZ Prezesa Funduszu. Nie można uznać, że ewentualne sprostowanie komunikatu świadczyło o zmianie warunków wymaganych od świadczeniodawców w trakcie postępowania i w konsekwencji doszło do naruszenia zasady równego traktowania świadczeniodawców określonej w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

W ocenie Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ponowna analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz okoliczności wskazanych przez stronę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przemawiała za uznaniem prawidłowości decyzji nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., w związku z czym organ stwierdził brak podstaw do jej uchylenia.

E. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r., zarzucając zaskarżonej decyzji:

1. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie ustaleń rażąco sprzecznych z oceną prawną, wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 31 marca 2015 r. (III SA/Lu 868/14), zgodnie z którą "Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył (...) zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 ustawy o świadczeniach";

b) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie ustaleń rażąco sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 31 marca 2015 r. (III SA/Lu 868/14), zgodnie z którą "Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach’;

c) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93, poprzez dokonanie ustaleń rażąco sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie 31 marca 2015 r., zgodnie z którą "Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył (...) przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008";

d) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 147 ustawy o świadczeniach, poprzez dokonanie ustaleń rażąco sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w cytowanym wyroku, zgodnie z którą "(...) w trakcie postępowania konkursowego zmianie uległy warunki wymagane od świadczeniodawców";

e) art. 153 p.p.s.a. w związku z art. 148 i art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, zapraszania do udziału w rokowaniach, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej oraz jej zadań (Dz. U. 2004 r. Nr 273, poz. 2719), poprzez dokonanie ustaleń rażąco sprzecznych z oceną prawną wyrażoną w cytowanym wyroku, zgodnie z którą: "wykorzystując upoważnienie do określenia kryteriów oceny ofert, nie może jednak czynić tego dowolnie, w szczególności nie może naruszać zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami oraz ogólnie obowiązujących przepisów prawa";

f) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach - poprzez niezastosowanie i niezapewnienie równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, w tym skarżącego oraz poprzez niedopuszczalne zawężenie przez NFZ kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania;

g) art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy o świadczeniach - poprzez niedopuszczalne zawężenie przez NFZ kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania;

h) art. 147 ustawy o świadczeniach - poprzez zmianę w trakcie postępowania konkursowego warunków wymaganych od świadczeniodawców;

i) art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach - poprzez niewłaściwe stosowanie i porównanie ofert w toku konkursu ofert w zakresie kryterium "Jakość-ocena zewnętrzna", przy zastosowaniu tego kryterium niezgodnie z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, z naruszeniem zasady równego traktowania świadczeniodawców i zasady zachowania uczciwej konkurencji;

j) art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 z dnia 9 lipca 2008 r. ustanawiającego wymagania w zakresie akredytacji i nadzoru rynku odnoszące się do warunków wprowadzania produktów do obrotu i uchylające rozporządzenie (EWG) nr 339/93 - poprzez niezastosowanie i uznanie certyfikatu jakości ISO, wydanego przez szwajcarską firmę [...] [...] w zakresie akredytacji udzielonej przez Swiss Accreditation Service (SAS), za nierównoważny z certyfikatami wydanymi przez podmioty posiadające akredytację krajowej jednostki akredytującą jednego z państw Unii Europejskiej;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 8 k.p.a. poprzez lakoniczność oraz nieadekwatność uzasadnienia zaskarżonej decyzji do wniosków i argumentacji skarżącego oraz nierozpatrzenie zarzutów odwołania;

b) art. 12 k.p.a. poprzez brak wnikliwego prowadzenia postępowania, przejawiający się w powierzchownym i schematycznym potraktowaniu żądania skarżącego;

c) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez wybiórcze potraktowanie materiału dowodowego oraz nierozpatrzenie przedstawionego przez skarżącego materiału dowodowego;

d) art. 80 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie poza swoimi rozważaniami najważniejszych argumentów podnoszonych przez skarżącego oraz dokonanie oceny istotnych dla sprawy materiałów dowodowych wbrew zasadom logiki i wnioskom wynikającym z doświadczenia życiowego;

e) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewyczerpujący, nielogiczny i niespójny.

Powołując się na powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r. oraz z dnia [...] czerwca 2014 r., ewentualnie o uchylenie wymienionych decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, to jest kontrolują zgodność zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także kontrolują prawidłowość zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Daje temu wyraz przepis art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej powoływanej jako p.p.s.a.), który w § 1 stanowi między innymi, że sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo w części jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlega uwzględnieniu, gdyż decyzja, której dotyczy skarga w niniejszej sprawie, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...], Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie wniesione przez E. Z. od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 581 z późn. zm.).

W świetle przepisu art. 132 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych). W celu przeprowadzenia postępowania w trybie konkursu ofert Fundusz zamieszcza ogłoszenie, które zawiera między innymi wymagane kwalifikacje zawodowe i techniczne świadczeniodawców (art. 139 ust. 2 i 3 ustawy). Stosownie do art. 134 ust. 1 i ust. 2 ustawy Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje i dokumenty związane z danym postępowaniem są udostępniane świadczeniodawcom na takich samych zasadach.

Przepis art. 152 wymienionej ustawy przewiduje, że świadczeniodawcy, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 154 ustawy świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie. Od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od dnia jego otrzymania i wydaje decyzję administracyjną w sprawie. Od decyzji tej świadczeniodawcy przysługuje skarga do sądu administracyjnego (ust. 1, 3, 4 i 6 art. 154 ustawy).

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, że zaskarżona decyzja Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r., podjęta na mocy art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, została wydana w postępowaniu prowadzonym po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanym w dniu 31 marca 2015 r. w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 868/14, którym to wyrokiem uchylono decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], wydaną wcześniej w tej samej sprawie w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uchyloną wyrokiem Sądu decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ także utrzymał w mocy własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., oddalającą odwołanie wniesione przez E. Z. od rozstrzygnięcia postępowania przeprowadzonego w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia pielęgnacyjne i opiekuńcze, w zakresie świadczenia w pielęgniarskiej opiece długoterminowej domowej, na obszarze powiatu [...].

W związku z tym trzeba wskazać, że w myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11, LEX nr 1277944). Związanie oceną prawną oznacza zaś, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1328/10, LEX nr 1104099). Ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny, będzie on zawsze związany oceną prawną wyrażoną w tym (wcześniejszym) orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, OSP 1999, z. 5, poz. 101). Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku zmiany stanu prawnego lub istotnej zmiany okoliczności faktycznych, a także po wzruszeniu wyroku zawierającego ocenę prawną, w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., II FSK 1296/10, LEX nr 1107582).

Z powyższego wynika, że Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia rozstrzygając ponownie w sprawie był związany oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wydanego w sprawie o sygn. akt III SA/Lu 868/14. Ponadto ocena ta wiąże również Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że zgodnie z art. 146 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, Prezes Funduszu określa przedmiot postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, kryteria oceny ofert oraz warunki wymagane od świadczeniodawców. Warunki te obowiązują w danym postępowaniu świadczeniodawców składających ofertę. Komisja konkursowa ma zaś obowiązek dokonać oceny złożonych ofert stosując kryteria oceny określone w zarządzeniu Prezesa Funduszu.

Sąd zaznaczył, że upoważnienie zawarte w ustawie daje Prezesowi NFZ pewną swobodę w kreowaniu warunków konkursu o zawieranie umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i nie stawia wyraźnych ograniczeń w tym zakresie. Wykorzystując upoważnienie do określenia kryteriów oceny ofert, Prezes NFZ nie może jednak czynić tego dowolnie, w szczególności nie może naruszać zasad postępowania w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami oraz ogólnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na względzie treść zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionego zarządzeniem nr 11/2014/DSOZ z dnia 7 marca 2014 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że Prezes NFZ mógł wprowadzić kryterium oceny ofert: jakość – zewnętrzna ocena – systemy zarządzania i mógł również określić, że ocena ta powinna być potwierdzona certyfikatem wydanym przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację w zakresie sektora usług medycznych udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny. Dopuszczając jednak, że jednostka certyfikująca systemy zarządzania może posiadać akredytację udzieloną przez podmiot zagraniczny równorzędny Polskiemu Centrum Akredytacji, Prezes NFZ nie mógł w sposób dyskryminujący świadczeniodawców wybrać te podmioty zagraniczne, których akredytacje będą akceptowane. Prezes NFZ powinien uwzględnić, że zgodnie z art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008 władze krajowe uznają równoważność usług świadczonych przez te jednostki akredytujące, które pomyślnie przeszły ocenę wzajemną na podstawie art. 10, i akceptują tym samym, na podstawie domniemania, o którym mowa w ust. 1, certyfikaty akredytacji tych jednostek oraz świadectwa wydane przez akredytowane przez nie jednostki oceniające zgodność. Jeżeli zatem w systemie oceny zgodności uznaje się za równorzędne akredytacje udzielane przez wszystkich sygnatariuszy Wielostronnego Porozumienia EA (European co-operation for Accreditation – EA MLA), to Prezes NFZ nie mógł wykluczyć, bez dyskryminowania niektórych świadczeniodawców, certyfikatów udzielonych przez jednostki akredytowane przez Swiss Accreditation Service (SAS), jako sygnatariusza EA MLA.

W ocenie Sądu nie może być pozbawiona znaczenia zamieszczona na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia informacja, iż jednostka certyfikująca winna posiadać "akredytację w zakresie sektora usług medycznych ... udzieloną przez Polskie centrum Akredytacji lub przez równorzędny podmiot zagraniczny", z wyjaśnieniem, że "wykaz zagranicznych jednostek akredytujących będących sygnatariuszami EA MLA, czyli porozumienia o wzajemnym uznawaniu znajduje się na stronie www.european-acreditation.org w zakładce EA Members". W ten sposób organizator konkursu wskazał, że akceptowana jest akredytacja udzielona przez Swiss Accreditation Service (SAS).

Sąd wskazał również, iż z akt sprawy wynika, że powyższa informacja została sprostowana komunikatem z dnia 23 kwietnia 2014 r., zamieszczonym na stronie internetowej L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia. W komunikacie wskazano, że w odniesieniu do spełnienia przez oferenta kryterium certyfikatu systemu zarządzania należy odnieść się do § 1 ust. 2 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ. Powyższe może świadczyć o tym, że w trakcie postępowania konkursowego zmianie uległy warunki wymagane od świadczeniodawców.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, że § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia Prezesa NFZ nr 3/2014/DSOZ z dnia 23 stycznia 2014 r. został zmieniony zarządzeniem Prezesa NFZ nr 60/2014/DSOZ z dnia 17 września 2014 r. Po zmianie przepis § 1 ust. 2 pkt 4 zarządzenia nr 3/2014/DSOZ stanowi, że kryterium certyfikatu systemu zarządzania, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 lit. c) jest spełnione, jeśli certyfikat systemu zarządzania jest wydany przez jednostkę certyfikującą systemy zarządzania posiadającą akredytację udzieloną przez Polskie Centrum Akredytacji lub przez jednostkę akredytującą będącą sygnatariuszem porozumienia o wzajemnym uznawaniu EA Multilateral Agreement i jest opatrzony symbolem akredytacji jednostki akredytującej.

Podsumowując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Prezes NFZ poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadę równego traktowania, o której mowa w art. 134 tej ustawy oraz przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

Kierując się powyższymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] lipca 2015 r.

Mając zaś na względzie, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia, Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ ponownie rozstrzygając w sprawie winien był uwzględnić przytoczoną wyżej ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wydanego w sprawie III SA/Lu 868/14. W świetle art. 153 p.p.s.a. organ nie był uprawniony do zakwestionowania wiążącej w postępowaniu oceny prawnej dokonanej przez sąd administracyjny w tej samej sprawie i wydania ponownej decyzji z pominięciem oceny wyrażonej w wyroku sądu.

Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. wynika, że ponownie rozpatrując sprawę Dyrektor L. Oddziału Wojewódzkiego NFZ nie kierował się wiążącą go oceną wyrażoną w wydanym w sprawie III SA/Lu 868/14 wyroku, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał między innymi, iż Prezes NFZ nie mógł wykluczyć, bez dyskryminowania niektórych świadczeniodawców, certyfikatów udzielonych przez jednostki akredytowane przez Swiss Accreditation Service (SAS), jako sygnatariusza EA MLA, a poprzez niedopuszczalne zawężenie kręgu jednostek certyfikujących systemy zarządzania, naruszył delegację ustawową z art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zasadę równego traktowania z art. 134 tej ustawy oraz przepis art. 11 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 765/2008.

W zaskarżonej decyzji organ w istocie kwestionował ocenę Sądu zawartą w wyroku wydanym w sprawie III SA/Lu 868/14, odwołując się do odmiennych orzeczeń sądów administracyjnych wydanych w innych sprawach. Tego rodzaju działanie organu było wadliwe i stanowiło naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a., gdyż organ był związany oceną wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dotyczącym tego konkretnego postępowania, w którym zapadła następnie zaskarżona decyzja. Bez wpływu dla oceny obowiązku przestrzegania przepisu art. 153 p.p.s.a. pozostaje także argument o stosowaniu jednolitych zasad przez komisje konkursowe we wszystkich oddziałach Narodowego Funduszu Zdrowia.

Trzeba podkreślić, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Co więcej, naruszenie przez organ przy wydaniu decyzji normy art. 153 p.p.s.a., w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia tej decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. I GSK 1591/11, LEX nr 1339558 oraz z dnia 24 czerwca 2015 r., II FSK 1404/13, LEX nr 1774161).

W konsekwencji, wobec wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem wskazanego przepisu postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił decyzję Dyrektora L. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] listopada 2015 r. W dalszym postępowaniu organ winien, stosownie do art. 153 p.p.s.a., uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w wyroku wydanym w sprawie III SA/Lu 868/14.

Z tych wszystkich względów i na podstawie powołanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.