Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 528/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-06-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 31 zo ust. 10
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Grzeszek (spr.) Sędziowie WSA Jarosław Wiśniewski WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu w dniu 18 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. G. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 10 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwolnienia z opłacania należności z tytułu składek za listopad 2020 r. uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

W dniu 15 stycznia 2021 r. E. G. złożyła wniosek o zwolnienie z obowiązku opłacania składek.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Oddział w N. S.) decyzją z dnia 2 lutego 2021 r. nr [...], odmówił stronie zwolnienia z opłacenia składek za listopad 2020 r., gdyż na dzień 30 września 2020 r. według zapisów bazy REGON prowadziła ona przeważającą działalność gospodarczą określoną kodem PKD 47.51.Z. - sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. G. wskazała, że od 1989 r. prowadzi działalność gospodarczą. Na początku działalności ustaliła jako wiodące PKD 47.51.Z czyli "sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach". Jednak, od 1995 r. prowadzi sklepy z odzieżą damską i męską (obecnie są to cztery sklepy znajdujące się w centrach handlowych), i jest to działalność objęta kodem PKD 47.71.Z - "sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach". Wyjaśniła, że kod PKD 47.71.Z. został dopisany jako rozszerzenie działalności. Strona wskazała również, że nie dokonywała zmiany kodu PKD, ponieważ do tej pory traktowany był dla celów statystycznych. Jej zdaniem, "handel wyrobami tekstylnymi" należy traktować jako pojęcie szersze, które obejmuje również "handel odzieżą".

Strona podkreśliła nadto, że przez 32 lata prowadzonej działalności była sumienna i terminowa, zarówno z płatnościami wobec ZUS jak i wobec pracowników, a odmowa zwolnienia z opłacania składek za listopad 2020 r. jest niesprawiedliwa i mocno krzywdząca.

W kolejnym piśmie z 1 marca 2021 r. strona podtrzymała swoje stanowisko i przedłożyła jako dowód w sprawie kserokopię dokumentów, tj.: umowy z marką [...] z 29 czerwca 2012 r., umowy współpracy z 20 października 2011 r., umowy podnajmu z 4 listopada 2005 r., faktury sprzedaży szt. 57.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 10 marca 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu ZUS wskazał na treść art. 31zo ust. 10 i ust. 11 ustawy o COVID-19 i wyjaśnił, że we wniosku [...] w bloku l pkt 2A strona złożyła oświadczenie, że prowadzi przeważającą działalność gospodarczą oznaczoną kodem PKD 47.71.Z uprawniającą do zwolnienia z opłacania składek. Według tego oświadczenia kod 47.71.Z na dzień 30 września 2020 r. jest zgodny ze zgłoszeniem do CEIDG lub KRS. ZUS podkreślił, że złożone oświadczenie w tym zakresie zostało zweryfikowane z danymi zamieszczonymi w rejestrze REGON i CEIDG. W obu tych rejestrach zostało ujawnione, że na dzień 30 września 2020 r. strona była przedsiębiorcą, którego przeważająca działalność gospodarcza była oznaczona kodem 47.51.Z - sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach, który nie uprawnia do zwolnienia z obowiązku opłacania składek. Zatem PKD 47.51.Z zamieszczony w CEIDG i rejestrze REGON na dzień 30 września 2020 r., dla działalności gospodarczej strony nie jest jednym z wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy o COVID-19. Tym samym nie przysługuje jej zwolnienie z obowiązku opłacania składek za listopad 2020 r.

ZUS wskazał w tym miejscu, że ponieważ oświadczenie strony z wniosku [...] (blok l pkt 2A) jest niezgodne z zapisami CEIDG, przesłanki dopuszczalności zwolnienia z opłacania składek za listopad 2020 r. oceniał w oparciu o zapisy CEIDG, objęte domniemaniem, że są prawdziwe. ZUS wyjaśnił, że dbałość o zgodność kodu przeważającej działalności gospodarczej ujawnionego w CEIDG z charakterem rzeczywiście prowadzonej działalności jest obowiązkiem przedsiębiorcy. Błędy i sprzeczności zapisów bazy KRS/REGON są wynikiem działań lub zaniechań przedsiębiorcy i tylko on jest nie tylko uprawniony ale i zobowiązany do dbałości o poprawność danych zamieszczonych w rejestrach publicznych.

Rozporządzenie Rady Ministrów z 24.12.2017 r. w sprawie PKD (DZ.U. Nr 251, poz. 1885) wraz z załącznikiem regulują zasady według których przedsiębiorca powinien ustalić, która z jego działalności ma charakter przeważający. Także ustalenie powinno skutkować złożeniem odpowiednich wniosków do właściwych rejestrów. Dlatego ustawodawca chcąc, aby pomoc trafiła do podmiotów jej potrzebujących, powiązał pomoc w ramach Tarczy z kodami PKD, ujawnionymi w bazie REGON wg stanu na 30 września 2020 r.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie E. G. wskazała, że wydane w sprawie decyzje są niesprawiedliwe i krzywdzące.

Skarżąca wyjaśniła, że w chwili obecnej faktyczna przeważająca działalność jej firmy to sprzedaż odzieży w wyspecjalizowanych sklepach (kod PKD 47.71.Z). Jej zdaniem ustalenie warunków udzielenia pomocy przedsiębiorcom na podstawie wybranych kodów PKD dyskryminuje przedsiębiorców, którzy znaleźli się poza tą listą oraz jest niezgodne z Konstytucją RP.

Skarżąca podała, że wraz z rozwojem firmy dopisywała nowe kody PKD, nie dokonując zmian w zakresie kodu przeważającego. Zmiany dotychczas wpisanego kodu na kod 47.71.Z (uprawniający do uzyskania zwolnienia z obowiązku uiszczenia składek za listopad 2020 r.) dokonała w listopadzie 2020 r., a zmiana ta jest zgodna z faktyczną przeważającą działalnością jej firmy.

Skarżąca podkreśliła także, że nie dokonywała zmiany kodu przeważającej działalności, gdyż do tej pory kod ten miał charakter informacyjny i służył celom statystycznym. Kod jej działalności został ustalony przez Główny Urząd Statystyczny w roku 1989, a w sprawozdaniu o działalności gospodarczej za rok 2001 prowadzona przez nią działalność została określona jako sprzedaż detaliczna odzieży. Zdaniem skarżącej po otrzymaniu ww. sprawozdania z działalności Główny Urząd Statystyczny winien dokonać zmiany kodu przeważającej działalności.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowa stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W myśl art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Decyzja administracyjna podlega uchyleniu, jeśli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub też naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Stosownie do § 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 lutego 2017 r. w sprawie przekazania rozpoznania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania dyrektora Krajowej Informacji Skarbowej, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. z 2000 r., poz. 1773 ze zm.), rozpoznanie spraw z zakresu działania Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dotyczących zwolnienia z obowiązku opłacenia należności z tytułu składek, o których mowa w art. 31zo ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.) – przekazuje się wojewódzkim sądom administracyjnym, na których obszarze właściwości strona skarżąca zamieszkuje lub ma siedzibę.

Skarżąca zamieszkuje na obszarze właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w wyżej wskazanych granicach Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 31zo ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa COVID-19"), na wniosek płatnika składek prowadzącego na dzień 30 września 2020 r. działalność oznaczoną według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, jako rodzaj przeważającej działalności kodami 47.71.Z, 47.72.Z, 47.81.Z, 47.82.Z, 47.89.Z, 49.32.Z, 49.39.Z, 56.10.A, 56.10.B, 56.21.Z, 56.29.Z, 56.30.Z, 59.11.Z, 59.12.Z, 59.13.Z, 59.14.Z, 53.20.Z, 74.20.Z, 77.21.Z, 79.90.A,79.90.C, 82.30.Z, 85.51.Z, 85.52.Z, 85.53.Z, 85.59.A, 85.59.B, 86.10.Z w zakresie działalności leczniczej polegającej na udzielaniu świadczeń w ramach lecznictwa uzdrowiskowego, o którym mowa w art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz o gminach uzdrowiskowych, lub realizowanej w trybie stacjonarnym rehabilitacji leczniczej, 86.90.A, 86.90.D, 90.01.Z, 90,02.Z, 90.04.Z, 91.02,Z, 93.11.Z, 93.13.Z, 93.19.Z, 93.21.Z, 93.29.A, 93.29.B, 93.29.Z, 96.01.Z, 96.04.Z, zwalnia się z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych lub Fundusz Emerytur Pomostowych, za okres od dnia 1 listopada 2020 r. do dnia 30 listopada 2020 r., wykazanych w deklaracji rozliczeniowej złożonej za ten miesiąc, jeżeli był zgłoszony jako płatnik składek do dnia 30 czerwca 2020 r. i przychód z tej działalności w rozumieniu przepisów podatkowych uzyskany w listopadzie 2020 r. był niższy co najmniej o 40% w stosunku do przychodu uzyskanego w listopadzie 2019 r.

Brzmienie powyższego przepisu wskazuje na to, że zwolnieniem od opłacania składek ubezpieczeniowych objęci zostali płatnicy składek prowadzący wskazane w przepisie rodzaje działalności wg stanu na dzień 30 września 2020 r.

Spór między stronami zaistniał w zakresie prawidłowości zastosowania powyższych przepisów w ustalonym stanie faktycznym.

Istotne zatem było ustalenie, jaką przedsiębiorca faktycznie prowadził w tym dniu działalność. W myśl art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, oceny spełnienia warunku, o którym mowa w ust. 10, w zakresie oznaczenia prowadzonej działalności według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) 2007, dokonuje się na podstawie danych zawartych w rejestrze REGON w brzmieniu na dzień 30 września 2020 r.

W ocenie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej ZUS), w przypadku skarżącej kod PKD 47.71.Z - "Sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach", wskazanej przez nią we wniosku przeważającej działalności nie odpowiada zapisom aktualnym na dzień 30 września 2020 r. w rejestrze CEiDG (kod PKD 47.51.Z - "Sprzedaż detaliczna wyrobów tekstylnych prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach"), co w konsekwencji nie uprawniało do skorzystania ze zwolnienia z obowiązku opłacania należnych składek na ubezpieczenia społeczne, na ubezpieczenie zdrowotne, na Fundusz Pracy, Fundusz Solidarnościowy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych za okres od 1 listopada 2020 r. do 31 stycznia 2021 r.

Skarżąca argumentowała natomiast, że ZUS dokonał błędnej i zawężającej wykładni przepisów na niekorzyść strony, skupiając się na wskazanym w CEiDG przeważającym PKD prowadzonej działalności gospodarczej, podczas gdy skarżąca prowadzi faktycznie działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży odzieży (w czterech sklepach). Wszystkie sklepy znajdują się w Galeriach Handlowych.

Skarżąca podkreślała, że o tym jaka jest przeważająca działalność powinna decydować rzeczywiście prowadzona działalność, a nie wpisy w rejestrach.

W niniejszej sprawie kluczowe jest wyjaśnienie pojęcia "przeważającej działalności" na gruncie przywołanego art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19.

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007 r. Nr 251, poz. 1885 ze zm., dalej: rozporządzenie PKD) wydanym na podstawie art. 40 ust. 2 ustawy z dnia 29 czerwca 1995 r. o statystyce publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 443, ze zm., dalej: u.s.p.) została unormowana klasyfikacja PKD. W załączniku Zasady PKD Zasady Budowy Klasyfikacji pkt 7 wyjaśniono, że przeważającą działalnością jednostki statystycznej jest działalność posiadająca największy udział wskaźnika (np. wartość dodana, produkcja brutto, wartość sprzedaży, wielkość zatrudnienia lub wynagrodzeń) charakteryzującego działalność jednostki. W badaniach statystycznych zalecanym wskaźnikiem służącym do określenia przeważającej działalności jest wartość dodana. Jednocześnie, wśród danych ewidencyjnych podlegających wpisowi jest również numer identyfikacyjny REGON przedsiębiorcy, o ile taki posiada (art. 5 ust. 1 pkt 3).

Zgodnie z art. 42 ust. 3 pkt 4 u.s.p. wpisowi do Krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej (REGON) podlegają informacje dotyczące wykonywanej działalności, w tym rodzaj przeważającej działalności. Informacje te są wpisywane do rejestru na wniosek danego podmiotu. Do wniosku dołącza się dokumenty określone przepisami innych ustaw, potwierdzające powstanie podmiotu albo podjęcie działalności, zmianę cech objętych wpisem bądź skreślenie podmiotu. Choć w powyższej ustawie brak definicji pojęcia "przeważającej działalności gospodarczej" to w art. 46 u.s.p. zawarta jest delegacja ustawowa do określenia sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji rejestru podmiotów, wzory wniosków, ankiet i zaświadczeń, uwzględniając konieczność zapewnienia kompletności oraz aktualizacji danych gromadzonych w tym rejestrze.

W myśl § 9 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie sposobu i metodologii prowadzenia i aktualizacji krajowego rejestru urzędowego podmiotów gospodarki narodowej, wzorów wniosków, ankiet i zaświadczeń z dnia 30 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 2009 ze. zm., dalej: rozporządzenie o metodologii) wykonywaną działalność wpisuje się w postaci wykazu rodzajów działalności kodowanych według Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) na poziomie działu, grupy, klasy lub podklasy, a rodzaj przeważającej działalności na poziomie podklasy. Stosownie do treści § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia o metodologii rodzaj przeważającej działalności ustala się odpowiednio, w przypadku osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie mających osobowości prawnej, których celem jest osiągnięcie zysku, zakładów działalności gospodarczej, stowarzyszeń organizacji społecznych, fundacji, związków zawodowych, kościołów - na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

Wobec powyżej cytowanych przepisów pojęcie "przeważającej działalności" należy odczytywać w znaczeniu wynikającym z przepisów statystycznych. Statystyczny charakter ma też informacja o tzw. działalności przeważającej, którą dany podmiot musi obowiązkowo podać rejestrując firmę. Należy zaznaczyć, że podmiot uprawiony do otrzymania ulgi, to płatnik składek prowadzący na dzień złożenia wniosku o zwolnienie z opłacania składek, przeważającą działalność według podanego w przepisie PKD, a dana przeważająca działalność jest ustalona na podstawie procentowego udziału poszczególnych rodzajów działalności w ogólnej wartości przychodów ze sprzedaży lub, jeżeli nie jest możliwe zastosowanie tego miernika, na podstawie udziału pracujących, wykonujących poszczególne rodzaje działalności, w ogólnej liczbie pracujących.

W skład tzw. pakietu ustaw Tarczy Antykryzysowej 1,0, przyjętego przez Sejm RP 28 marca 2020 r. wchodzi ustawa COVID-19 łącznie z ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (Dz. U. z 2020 r. poz. 567) i ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o systemie instytucji rozwoju (Dz. U. z 2020 r. poz. 569)

Tarcza Antykryzysowa ma stanowić rozwiązanie dla polskiej gospodarki w dobie epidemii koronawirusa. To pakiet rozwiązań przygotowanych przez rząd, który ma ochronić obywateli i polskie państwo przed kryzysem wywołanym pandemią koronawirusa.

Właściwe zdefiniowanie pojęcia przeważającej działalności i dokonanie wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, ma doniosłe znaczenie również w kontekście celu Tarczy Antykryzysowej, która stanowi reakcję na negatywne skutki epidemii COVID-19. Cel tych regulacji prawnych nastawiony jest na realne wsparcie dla podmiotów, które skutki epidemii - COVID-19 faktycznie ponoszą. Zatem chodzi o to, żeby wsparcie otrzymały podmioty faktycznie prowadzące na dany dzień jako przeważającą działalność we wskazanym zakresie według podanego PKD. Organ ewidencyjny, z uwagi na istotę postępowania rejestracyjnego, nie badają z urzędu zgodności zadeklarowanej działalności (zgodnie z PKD), z ewentualnymi czynnościami, które w ramach tej działalności przedsiębiorca zamierza faktycznie podjąć. Takie działania organów administracji publicznej naruszałyby swobodę prowadzenia działalności gospodarczej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest swoistą deklaracją (zgłoszeniem) zamierzonej przez osobę fizyczną działalności, ma on charakter deklaratoryjny i rodzi jedynie domniemanie faktyczne jej prowadzenia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/05, wyrok NSA z dnia z dnia 26 sierpnia 2014 r., sygn. akt II GSK 1010/13).

W wyroku z 7 stycznia 2013 r., sygn. akt II UK 142/12 oraz w wyroku z 23 listopada 2016 r., sygn. akt II UK 402/15 Sąd Najwyższy stwierdził że informacja o rodzaju działalności wynikająca z rejestru REGON nie tworzy żadnego stanu prawnego, a jedynie ma potwierdzać stan faktyczny według oświadczenia wiedzy podmiotu prowadzącego taką działalność. Oświadczenia wiedzy mają charakter potwierdzenia faktów. Mogą być więc zakwestionowane, ponieważ stan nimi stwierdzony jako fakt podlega ocenie w kategoriach prawdy lub fałszu. (...) Okoliczność, czy zawarta w oświadczeniu informacja jest prawdziwa jest zatem kwestią dowodową.

Powyższe odniesienie się do charakteru wpisu do rejestru i jego znaczenia jest zdaniem Sądu istotne na gruncie właściwego odczytania art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19

W ocenie Sądu, przyjęty na podstawie ww. regulacji jedyny sposób weryfikacji warunku prowadzenia jako przeważającej działalności gospodarczej według podanego PKD - tj. wpis do rejestru REGON czy CEiDG, w rubryce przeważającej działalności, nie przyczynia się do realizacji celu ustawy COVID-19, nie dochowuje zasady proporcjonalności i prowadzi do naruszenia zasady równości wobec prawa.

Wsparcie w ramach Tarczy Antykryzysowej jest reakcją na skutki epidemii COVID-19 i jest ukierunkowane na realne wsparcie dla podmiotów, które poniosły realne straty na skutek obostrzeń związanych z pandemią. Zastosowany przez ZUS, jako jedyny sposób spełnienia wymogu do otrzymania ulgi - wpis w CEiDG oraz rejestrze REGON nie znajduje uzasadnienia ani jako uproszczenie procedur, ani jako pełniący funkcję zabezpieczenia przed dostępem do skorzystania z ulgi podmiotów nieuprawnionych.

Wpis w rejestrze CEiDG oraz REGON nie ma charakteru prawnego, tj. korzysta z domniemania prawdziwości, jednak jest ono wzruszalne, a zatem nie można takiego wpisu traktować jako gwarancji, że podmiot wnioskujący o ulgę na pewno spełnia wymóg ustawowy, co uzasadniałoby wyłączność takiego dowodu i przesądzało o prawidłowości postępowania organu. Istnieje również inna możliwość wykazania spełnienia wymaganego warunku. Nadto, wpis w rejestrze jest oświadczeniem wiedzy przedsiębiorcy, podobnie, jak oświadczenie we wniosku.

W ocenie Sądu, wpisy w tych rejestrach, jako jedyny sposób weryfikacji spełnienia kryterium przyznania ulgi, nie wypełniają również swojej funkcji jako "uproszczenie" procedur. Uproszczenie procedur ma bowiem ułatwić skorzystanie ze wsparcia, do czego jednak ww. sposób weryfikacji, w sprawie nie prowadzi. Wpis w odpowiedniej rubryce rejestru jako jedyny warunek spełnienia wymogu, de facto powoduje wykluczenie ze wsparcia podmiotów, które w warstwie merytorycznej warunek do przyznania ulgi spełniają (prowadzą na dzień złożenia wniosku przeważającą działalność według podanych PKD), a jedynie nie spełniają warstwy formalnej (uchybiły obowiązkom statystycznym). Rozporządzenie PKD mówi, że aby uniknąć zbyt częstych zmian, stosuje się zasadę stabilności. Zgodnie z tą zasadą, nowy rodzaj działalności powinien być działalnością główną przez co najmniej dwa lata, zanim zostanie zmieniona przypisana do jednostki dana działalność przeważająca.

W ocenie Sądu, przyjęty przez ZUS sposób wykładni art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19, a co za tym idzie sposób weryfikacji spełnienia wymogu do przyznania ulgi na gruncie ustawy COVID- 19 jest nieproporcjonalny do skutków, jakie wywołuje.

Przyjęty sposób weryfikacji podmiotów uprawnionych nie może w skutkach prowadzić do wykluczenia z pomocy podmiotów, które w rzeczywistości warunek spełniają, co mogą wykazać w inny sposób. Oceny w zakresie równego prawa do wsparcia, należy dokonać pomiędzy podmiotami, które faktycznie spełniają wymóg prowadzenia na dzień złożenia wniosku przeważającej działalności gospodarczej według podanych kodów PKD.

Wprowadzenie jako jedynego sposobu weryfikacji spełnienia przedmiotowego kryterium - wymogu wpisu w rejestrze, w rubryce przeważającej działalności gospodarczej - doprowadziło więc do sytuacji, że podmioty, które znajdują się w tej samej sytuacji, tj. faktycznie prowadzą na dzień złożenia wniosku jako przeważającą działalność gospodarczą według PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 zostały pozbawione dostępu do ulgi. Dokonany przez organ sposób wykładni powyższych przepisów sprowadzający się jedynie do sprawdzenia zapisów w odpowiedniej rubryce rejestrów, prowadzi w skutkach do nierównego dostępu do pomocy.

Przyjęty przez ZUS sposób wykładni ww. przepisów, wywołuje negatywny wpływ na sytuację tożsamych podmiotów uprawnionych do wsparcia, ponieważ wpis w rejestrze, w rubryce zadeklarowanej przeważającej działalności, nie uzasadnia pominięcia faktycznie prowadzonej przez dany podmiot przeważającej działalności, skoro istnieje możliwość wykazania spełnienia warunku do przyznania ulgi w inny sposób, na podstawie innych dokumentów/dowodów.

Dodatkowo należy zauważyć, że z mocy art. 180 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") oraz art. 123 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do postępowania zakończonego zaskarżonymi decyzjami mają zastosowanie przepisy k.p.a., a w tym zasady ogólne, stanowiące między innymi, że organy administracji publicznej winny: stać na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.), wypełniać wobec stron obowiązki informacyjne (art. 9 k.p.a.), zapewnić stronom udział w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), a także działać wnikliwie i szybko (art. 12 § 1 k.p.a.). Przepis art. 77 § 1 k.p.a. nakłada też na organy obowiązek podejmowania wszelkich niezbędnych czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Dopiero zatem podjęcie niezbędnych ustaleń pozwala organowi na zajęcie stanowiska w sprawie.

W tym kontekście zaskarżone rozstrzygnięcia ocenić należy jako wadliwe albowiem przedwcześnie przyjęto, że skarżąca podlega wyłączeniu z kręgu podmiotów mogących ubiegać się o zwolnienie z obowiązku opłacania należności z tytułu składek bez dokładnej analizy przedstawionych przez skarżącą dowodów.

Skarżąca w odpowiedzi na informację z dnia 15 lutego 2021 r. przedstawiła dowody w postaci dokumentów (umowa z marką [...] z dnia 29 czerwca 2012 r., umowę współpracy z 20 października 2011 r., 57 sztuk faktur sprzedaży), które w jej mniemaniu miały potwierdzać, że skarżąca od lat prowadzi działalność w branży odzieżowej (sprzedaż detaliczna odzieży prowadzona w wyspecjalizowanych sklepach). Skoro ZUS poprzez stosowną informację, umożliwia wnioskodawcy przedstawienie dowodów potwierdzających zapisy we wniosku w tym w zakresie prowadzonej przeważającej działalności gospodarczej, to tym bardziej obowiązkiem ZUS było szczegółowe odniesienie się do tych dowodów w uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a nie skwitowanie jednozdaniowym uzasadnieniem, że cyt. "ustawodawca nie przewiduje sprawdzenie rodzaju prowadzonej działalności w inny sposób np. na podstawie dokumentacji księgowej". Zaprezentowane w uzasadnieniu stanowisko ZUS, czyni bezprzedmiotowym i pozornym umożliwienie wnioskodawcy składanie dodatkowych dowodów w wyznaczonym terminie, skoro w wydanej później decyzji, dowody te są de facto całkowicie ignorowane i nie mają żadnego wpływu na treść rozstrzygnięcia.

W tym miejscu należy zauważyć, że z brzmienia art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 wynika, że ustawodawca zdecydował się przyznać wsparcie finansowe w zapłacie składek przedsiębiorcom prowadzącym działalność gospodarczą wybranych rodzajów (branż). Treść przepisu wskazuje, że omawiana ulga przysługuje przedsiębiorcom rzeczywiście prowadzącym określoną działalność.

Jest w nim bowiem mowa o "płatniku składek prowadzącym działalność". Natomiast w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 zdecydowano się na wprowadzenie środka dowodowego o charakterze formalnym, za pomocą którego ma (miało) nastąpić ustalenie przez ZUS rzeczywistego zakresu prowadzonej działalności ("oceny spełnienia warunku dokonuje się na podstawie").

Środek ten ma charakter domniemania prawnego zakładającego, że wpis w rejestrze podmiotów REGON odpowiada stanowi rzeczywistemu. Przedmiotowe domniemanie nie ma jednak charakteru niewzruszalnego (niepodważalnego).

W świetle przepisów k.p.a. mających zastosowanie w sprawie, należy przyjąć, że sformułowane w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 domniemanie należy do kategorii domniemań wzruszalnych. Zgodnie z art. 76 § 3 k.p.a. dopuszczalne jest przeprowadzenie dowodu przeciwko dokumentowi urzędowemu. Dane pozyskiwane przez ZUS w trybie określonym w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 mają charakter urzędowy, w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. (zob. art. 43 u.s.p.) i są dla ZUS wiążące, ale przepisy ustawy COVID-19 nie wyłączyły stosowania w tym postępowaniu normy zawartej w art. 76 § 3 k.p.a.

Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący rzeczywistą działalność gospodarczą, odpowiadającą treści kodów PKD wymienionych w art. 31zo ust. 10 ustawy COVID-19 jako przeważającą (ten warunek ulgi ma charakter materialnoprawny i nie podlega modyfikacji), może przeprowadzić dowód przeciwko treści dokumentu urzędowego, a więc odnośnie środka dowodowego określonego w art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19, tj. danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON i podważyć w niebudzący wątpliwości sposób aktualność wpisu w rejestrze podmiotów REGON odnośnie stanu faktycznego, w jakim się znajduje. Obalenie domniemania podlegać będzie na wykazaniu, że rzeczywisty stan faktyczny jest inny, niż wynikający z danych pozyskanych przez ZUS z rejestru podmiotów REGON.

W niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła dowody, które w jej ocenie przyjęte przez ZUS domniemanie oparte o art. 31zo ust. 11 ustawy COVID-19 podważały i w związku z tym powinny być uwzględnione przy wydawaniu decyzji.

Dokonując zatem kontroli zaskarżonej decyzji wskazać należy na uchybienie proceduralne organu II instancji, które skutkowało tym, że uzasadnienie rozstrzygnięcia - tak w zakresie uzasadnienia faktycznego i uzasadnienia prawnego - musiałby przejąć sąd administracyjny. Tymczasem, zasadą postępowania administracyjnego jest, że sąd administracyjny nie ma kognicji do merytorycznego rozpatrywania sprawy administracyjnej i formułowania uzasadnienia rozstrzygnięcia, a tylko do kontroli prawidłowości działań organu na podstawie kryterium legalności.

Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie faktyczne i prawne jest ważnym elementem decyzji, bowiem przedstawia tok rozumowania organu, który doprowadził do wydanego rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Poprawne pod względem merytorycznym uzasadnienie ma kluczowe znaczenie dla realizacji zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji jest zobowiązany do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Istotą tej zasady jest to, by każdy uczestnik postępowania był przekonany, że bierze udział w rzetelnie prowadzonym procesie, i że jeżeli zapadło negatywne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody (por. wyrok SN z dnia 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94).

Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym, wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrolę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W ocenie Sądu uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów określonych powyższymi przepisami.

Zaprezentowany w zaskarżonej decyzji sposób uzasadnienia nie spełnia ustawowych kryteriów, co uniemożliwia sądowi ocenę prawidłowości i legalności działań ZUS. Aby rozstrzygnąć sprawę sąd musiałby najpierw opisać jej stan faktyczny ustalony na podstawie dokumentów i wniosków skarżącej oraz przedstawionych dowodów, dokonać faktycznie ustalenia stanu faktycznego a następnie dokonać jego subsumpcji pod mające zastosowanie w sprawie przepisy, których treść nie jest oczywista i jednoznaczna. Przyjęty na tle wykładni tych przepisów pogląd musiałby też zostać połączony ze stosowną argumentacją. To jednak - jak wyżej wskazano - nie jest rolą sądu administracyjnego.

Rozpatrując ponownie sprawę, ZUS będzie zobowiązany uwzględnić stanowisko przedstawione w niniejszym wyroku i wydać stosowne rozstrzygnięcia z uzasadnieniami odpowiadającymi wymogom art. 107 § 3 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.