Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2297/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 149 par. 1a i  par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie sędzia NSA Mariola Kowalska sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Sokólskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 7 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 102/21 w sprawie ze skargi Gminy Sokółka na bezczynność Starosty Sokólskiego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 7 października 2021 r. sygn. akt II SAB/Bk 102/21, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy Sokółka na bezczynność Starosty Sokólskiego w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętą pod budowę drogi, w punkcie pierwszym zobowiązał Starostę Sokólskiego do wydania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt, decyzji kończącej postępowanie w sprawie oznaczonej numerem GKN-II.683.4.4.2021.JW; w punkcie drugim stwierdził, że Starosta Sokólski dopuścił się bezczynności w postępowaniu; w punkcie trzecim stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym wymierzył Staroście Sokólskiemu grzywnę w wysokości 3 000 (trzy tysiące) złotych; w punkcie piątym zasądził od Starosty Sokólskiego na rzecz Gminy Sokółka kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 8 czerwca 2017 r. Starosta Sokólski wydał decyzję Nr 6/17, dotyczącą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę i przebudowę drogi powiatowej nr 1303B od km 0+000,00 do km 10+614,18 oraz od km 11+614,18 oraz do km 13+293,86 na terenie gminy Sokółka i Janów, powiat sokólski, województwo podlaskie. Decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności. Mocą tej decyzji nieruchomość gminna oznaczona jako działka nr 170/1 o powierzchni 0,1413 ha, powstała z podziału działki nr 170 a położona w obrębie ewidencyjnym 0034 Sokółka, gmina Sokółka, przejęta została z mocy prawa z dniem 13 lipca 2017 r. na rzecz Powiatu Sokólskiego.

Burmistrz Sokółki w piśmie z 25 marca 2021 r. wniósł do Wojewody Podlaskiego ponaglenie w sprawie bezczynności Starosty Sokólskiego w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. nr WG-VI.7534.74.2021.ZWK Wojewoda uznał, że Starosta Sokólski dopuścił się bezczynności stanowiącej rażące naruszenie prawa i zobowiązał Starostę Sokólskiego do załatwienia sprawy w terminie do 15 czerwca 2021 r. oraz zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie winnych stanu bezczynności a także zobowiązał do podjęcia kroków zapobiegających bezczynności w przyszłości.

Starosta Sokólski w piśmie z 21 kwietnia 2021 r. zawiadomił o wszczęciu w sprawie postępowania, a postanowieniem z 1 czerwca 2021 r. postępowanie to zawiesił. Postanowienie to zostało uchylone przez Wojewodę Podlaskiego postanowieniem z 5 lipca 2021 r.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1363 ze zm.), powoływanej dalej jako "specustawa", w sytuacji, gdy decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (powoływanej dalej również jako "decyzji o z.r.i.d.") nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Jak zauważył Sąd I instancji, w niniejszej sprawie termin ten upłynął 7 sierpnia 2017 r. Obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę dróg na podstawie decyzji z.r.i.d. ciąży na organie, który wydał decyzję z.r.i.d z mocy ustawy, a zatem nie wymaga wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości. Postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte dopiero 21 kwietnia 2021 r. po uwzględnieniu przez Wojewodę Podlaskiego postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. ponaglenia Gminy Sokółka. Przy czym, od grudnia 2017 r. musiało organowi być znane stanowisko Gminy Sokółka w kwestii ewentualnego zrzeczenia się odszkodowania za przejętą nieruchomość. W odpowiedzi na prośbę Powiatowego Zarządu Dróg w Sokółce działającego w imieniu Zarządu Powiatu Sokólskiego, zawartą w piśmie z 14 czerwca 2017 r., o bezpłatne przekazanie działki nr 170/1, Gmina Sokółka poprosiła najpierw o przedstawienie wyceny przejętej nieruchomości oraz przypomniała o ciążącym na organie sześćdziesięciodniowym terminie do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, biegnącym od dnia nadania decyzji z.r.i.d rygoru natychmiastowej wykonalności.

Jak wskazał Sąd I instancji, w dacie wniesienia skargi (data wpływu do organu 2 sierpnia 2021 r.) Starosta Sokólski niewątpliwie pozostawał w stanie bezczynności. Wprawdzie oczekiwał na przedłożenie operatu szacunkowego, a termin wydania decyzji, zawiadomieniem z 14 lipca 2021 r., przesunął do 15 września 2021 r., to jednak uczynił to już po upływie zakreślonego przez Wojewodę Podlaskiego w następstwie uwzględnienia ponaglenia końcowego terminu do wydania decyzji przypadającego na dzień 15 czerwca 2021 r.

Do dnia wydania wyroku nadal nie została wydana w sprawie decyzja o ustaleniu odszkodowania. Zawiadomieniem z 13 września 2021 r. ponownie został przedłużony termin wydania decyzji do 29 października 2021 r.

W konsekwencji stwierdzenia stanu bezczynności trwającego w sprawie przez cztery lata, Sąd I instancji uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Rażący charakter bezczynności wynika z kilkuletniej zwłoki w załatwieniu sprawy, której wynik miał materialnie wymierny skutek dla strony.

Jak wskazał Sąd I instancji, nie usprawiedliwiają bezczynności organu podejmowane działania w kierunku uzyskania zrzeczenia się odszkodowania przez Gminę Sokółka. Przepis art. 12 ust. 8 specustawy wskazuje bowiem, że zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić nie tylko przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania, ale także w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania (wówczas postępowanie się umarza), jak też po wydaniu decyzji ustalającej kwotę odszkodowania (wówczas wygasza się decyzję o odszkodowaniu). Rażący charakter bezczynności uzasadniał z kolei wymierzenie organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Starosta Sokólski zaskarżając wyrok w całości i zarzucając Sądowi I instancji:

1. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

1. naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", w związku z art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 2016 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", przez wydanie wyroku w przedmiocie bezczynności organu, mimo że nie zostały ustalone i wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne sprawy, co znalazło wyraz w lakonicznym i niewystarczającym uzasadnieniu wyroku; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ braki dotyczą okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz uniemożliwiając przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;

2. naruszenie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. przez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy czas wydania rozstrzygnięcia, przy uwzględnieniu charakteru sprawy i zachowania samej strony, upoważnia do wniosku, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania nie miało charakteru rażącego; powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych okoliczności rzutuje na stopień naruszenia prawa w postaci bezczynności organu;

3. naruszenie art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 3 i 5, art. 36 § 1 i 2, art. 12 § 1 i 2, art. 7, art. 8 i art. 10 § 1 K.p.a. przez:

1. wymierzenie organowi grzywny w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie, a w szczególności nie było to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania,

2. ustalenie wysokości grzywny w wysokości znacznie niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa,

powyższe uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie przytoczonych na uzasadnienie zarzutu okoliczności rzutuje na możliwość wymierzenia grzywny, ewentualnie na jej wysokość;

2. naruszenie prawa materialnego poprzez:

1. błędną wykładnię art. 149 § 1a P.p.s.a. wyrażającą się w nieuwzględnieniu, że przesłanki pozwalające na kwalifikację naruszenia prawa jako "rażącego" powinny być interpretowane ściśle, a ich ocena powinna uwzględniać, poza elementami przytoczonymi przez Sąd I instancji, także charakter i specyfikę trybu załatwienia sprawy oraz zachowanie samej strony;

2. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 1a P.p.s.a. polegające na uznaniu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy ustalone okoliczności nie uzasadniały dokonania takiej kwalifikacji;

3. błędną wykładnię art. 149 § 2 P.p.s.a. polegającą na uznaniu, że do wymierzenia grzywny wystarczające jest stwierdzenie rażącego charakteru bezczynności organu, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu upoważnia do wniosku, że grzywna może być wymierzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania;

4. niewłaściwe zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. polegające na:

1. wymierzeniu grzywny w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki, które uzasadniałyby takie rozstrzygnięcie, a w szczególności nie było to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania,

2. ustaleniu grzywny w wysokości niewspółmiernej do zaistniałego naruszenia prawa.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Ponadto, wniesiono o zasądzenie od Gminy Sokółka kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Złożono także oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy.

W uzasadnieniu wskazano, że Sąd I instancji nie ustalił, czy przyczyną braku aktywności organu było celowe przedłużanie postępowania, czy było to zachowanie niecelowe. Nie przeanalizował okresu usprawiedliwionego braku działania organu w kontekście zawartego 11 lipca 2017 r. pomiędzy Gminą Sokółka a Powiatem Sokólskim porozumienia, a także wcześniejszych zapewnień strony, że działki przejęte od Gminy Sokółka zostaną nieodpłatnie przekazane na rzecz Powiatu Sokólskiego. Zgodnie z § 2 ust. 2 tego porozumienia, "Gmina zrzeka się wszelkich roszczeń z tytułu przekazania Powiatowi w/w dokumentacji, która to podlega zwrotowi po dokonaniu odbioru ostatecznego inwestycji".

W art. 12 ust. 8 pkt 1 specustawy wskazano że w przypadku zrzeczenia się odszkodowania za nieruchomości przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania – postępowania nie wszczyna się. Faktem jest, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania zostało wszczęte dopiero na skutek wniesienia ponaglenia przez Gminę Sokółka. Niemniej jednak, postępowanie nie było prowadzone nie z powodu bezczynności organu, a z uwagi na wcześniejsze ustalenia pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.

Sąd I instancji nie wyjaśnił podstawy prawnej rozstrzygnięcia w postaci wymierzenia grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzestając w tym zakresie na stwierdzeniu, że rażący charakter bezczynności uzasadniał wymierzenie organowi grzywny. Sąd I instancji nie wskazał konkretnych przyczyn, dla których uznał za uzasadnione wymierzenie grzywny i ustalenie jej w zasądzonej wysokości.

Wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje na kwalifikowaną postać naruszenia prawa, a przesłanki pozwalające na taką kwalifikację powinny być interpretowane ściśle. Nie jest więc wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, wnoszący skargę kasacyjną wskazał między innymi, że czynnikiem przesądzającym o charakterze naruszenia przepisów jest niewątpliwie długość prowadzenia postępowania, której muszą jednakże towarzyszyć inne okoliczności wskazujące na lekceważące traktowanie przez organ obowiązków nałożonych przepisami prawa, celowe opóźnianie przez organ załatwienia sprawy, czy też podejmowanie przez organ zbędnych czynności procesowych. Istotne znaczenie dla oceny charakteru naruszenia prawa ma, poza zachowaniem organu, również zachowanie wnioskodawcy, skomplikowany charakter sprawy, charakter i specyfika trybu załatwienia sprawy, stopień przekroczenia terminów czy charakter stwierdzonych uchybień. Podkreślono, że w orzecznictwie sądów administracyjnych sam czas trwania bezczynności organu nie jest uznawany za wystarczającą przesłankę stwierdzenia rażącego naruszenia prawa. Oceniając postępowanie w niniejszej sprawie przez pryzmat tych właśnie okoliczności, należało uznać, że naruszenie przepisów dotyczących szybkości postępowania, jak i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa nie miało charakteru rażącego. Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że realizacją założeń zawartych w protokole uzgodnień związanym z realizacją wspólnych inwestycji drogowych na lata 2016-2018, podpisanym 16 marca 2016 r. była umowa z 28 stycznia 2017 r. o dofinansowanie zadania "Przebudowa mostu przez rz. Sokołda k/m Bogusze w km 29+950 w ciągu drogi powiatowej nr 1303B wraz z dojazdami" (zmienionej aneksem Nr 1 z 15 września 2017 r.). Następnie 11 lipca 2017 r. pomiędzy Gminą Sokółka a Powiatem Sokólskim zawarte zostało porozumienie do umowy z 28 stycznia 2017 r. Zgodnie z treścią § 2 ust. 2 porozumienia "Gmina zrzeka się wszelkich roszczeń z tytułu przekazania Powiatowi w/w dokumentacji, która to podlega zwrotowi po dokonaniu odbioru ostatecznego inwestycji". Dokumentacja, o której mowa miała być podstawą realizacji inwestycji objętej umową i porozumieniem, stąd użyte w treści porozumienia sformułowanie "zrzeka się wszelkich roszczeń (...)". Starosta Sokólski traktował to jako zrzeczenie się odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 8 pkt 1 specustawy i nie wszczął postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Stąd trudno mówić o bezczynności organu w okresie od uzyskania przymiotu ostateczności przez decyzję w sprawie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do momentu wniesienia przez Gminę Sokółka ponaglenia. W tym czasie organ pozostawał w usprawiedliwionym okolicznościami przeświadczeniu, o wypełnieniu się dyspozycji art. 12 ust. 8 pkt 1 specustawy. Po wydaniu przez Wojewodę postanowienia, Starosta podjął działania zmierzające do ustalenia i wypłaty odszkodowania, to jest 21 kwietnia wszczął postępowanie, 25 kwietnia 2021 r. zwrócił się do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego o zwiększenie środków na zadania z zakresu administracji rządowej z przeznaczeniem na sfinansowanie sporządzenia operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości. Informację o przyznanej z budżetu Państwa dotacji na realizację zadania Starosta Sokólski otrzymał 20 maja 2021 r. Przed otrzymaniem powyższej informacji mając pewność, że zachowanie terminu (15 czerwca 2021 r.) określonego w postanowieniu z 14 kwietnia 2021 r. będzie niemożliwe, zwrócono się do Wojewody Podlaskiego z sygnałem o rozważenie konieczności zmiany zakreślonego terminu załatwienia sprawy.

W toku prowadzonego postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania wszczęte zostało odrębne postępowanie w przedmiocie uchylenia w całości decyzji Starosty Sokólskiego z 8 czerwca 2017 r. dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie i przebudowie drogi powiatowej nr 1303B od km 0+000,00 do km 10+614,18 oraz od km 11+614,18 do km 13+293,86. Z tego względu postanowieniem z 1 czerwca 2021 r. Starosta Sokólski zawiesił postępowanie odszkodowawcze do czasu rozstrzygnięcia sprawy uchylenia tej decyzji. Po rozpatrzeniu zażalenia na to postanowienie, Wojewoda Podlaski postanowieniem z 5 lipca uchylił je w całości. Zawiadomieniem z 13 września 2021 r. został przedłużony termin wydania decyzji do 29 października 2021 r. ze względu na czas niezbędny do weryfikacji operatu szacunkowego, konieczność umożliwienia stronom zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz podjęcia wszelkich czynności wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, koniecznych do wydania decyzji. Jak zaznaczono, powołanie rzeczoznawcy majątkowego może nastąpić jedynie z zachowaniem odpowiednich procedur określonych Zarządzeniem Starosty Sokólskiego z 13 marca 2018 r. nr 21/2018 w sprawie powoływania biegłych rzeczoznawców majątkowych w ramach postępowań administracyjnych. Część IV pkt 20 regulaminu określa, że biegły zobowiązany jest dostarczyć operat do Starostwa Powiatowego w Sokółce w terminie do 30 dni kalendarzowych licząc od dnia doręczenia postanowienia o powołaniu biegłego.

Wnoszący skargę kasacyjną przyznał, że postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania zostało wszczęte dopiero wskutek wniesienia ponaglenia przez Gminę Sokółka. Niemniej jednak fakt, że postępowanie nie było wcześniej prowadzone nie wynikał z bezczynności organu, a był wynikiem wcześniejszych ustaleń pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego. Organ dążył do wywiązania się przez Gminę Sokółka z wcześniejszych ustaleń, co czyniłoby zbędnym wszczęcie postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania art. 12 ust. 8 pkt 1 specustawy.

Zatem, w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, czas, który upłynął pomiędzy datą, w jakiej decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna a datą ponaglenia, nie może zostać zakwalifikowany jako bezczynność ze względu na wcześniejsze ustalenia pomiędzy Starostą Sokólskim a Gminą Sokółka oraz dążenie przez Starostę Sokólskiego do tego, aby Gmina Sokółka wywiązała się z wcześniejszych deklaracji, w tym o bezpłatnym przekazaniu nieruchomości i zrzeczeniu się odszkodowania. Z kolei w czasie, który upłynął pomiędzy wniesieniem ponaglenia a skargą Gminy Sokółka, realizowano procedury określone w specustawie i ustawie o gospodarce nieruchomościami, powołano rzeczoznawcę majątkowego oraz oczekiwano na sporządzenie operatu szacunkowego.

W związku z powyższym, przy uwzględnieniu charakteru sprawy i zachowania samej strony, stwierdzenie Sądu I instancji, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, było przejawem nadmiernego i niezasadnego rygoryzmu, skutkiem czego było wadliwe zastosowanie art. 149 § 1a P.p.s.a.

Z kolei grzywna, jak podkreślił wnoszący skargę kasacyjną, stanowi dodatkowy środek o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, to jest w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwalałyby uznać, że tak rozumiane przesłanki zasądzenia grzywny zostały spełnione. Wskazuje na to nie tylko okres braku aktywności organu, który był nieznaczny uwzględniając argumentację przytoczoną wyżej celem wykazania braku podstaw do zakwalifikowania bezczynności jako rażącej, jak również brak wykazania złej woli organu i celowego naruszenia ustawowego obowiązku. Ponadto, zawarty w skardze wniosek o przyznanie grzywny powinien zawierać uzasadnienie. Wnosząca skargę na bezczynność poprzestała jedynie na złożeniu wniosku o wymierzenie Staroście Sokólskiemu grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Skarżący kasacyjnie zakwestionował więc zarówno istnienie podstaw do wymierzenia grzywny, jak i jej wysokość. W jego ocenie, Sąd I instancji nie wskazał konkretnych przyczyn, dla których uznał za uzasadnione ustalenie wysokości grzywny na poziomie 3 000 złotych. W kontekście okoliczności przytoczonych wyżej na poparcie stanowiska o braku podstaw do wymierzenia grzywny, kwota 3 000 złotych jawi się jako znacząco zawyżona.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, zawartą w piśmie z 2 grudnia 2021 r., wniesiono o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od Starosty Sokólskiego na rzecz Gminy Sokółka kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaznaczono, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie można wyprowadzić innych wniosków, niż sformułowane w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 7 października 2021 r. a które przemawiałyby za oddaleniem skargi. Sąd I instancji ustalił i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności sprawy.

Nieuzasadniony jest zarzut nieprzeanalizowania przez Sąd I instancji okresu usprawiedliwionego braku działania Starosty Sokólskiego w kontekście wcześniejszych zapewnień strony, że działki przejęte przez Gminę Sokółka zostaną nieodpłatnie przekazane na rzecz Powiatu Sokólskiego. Sąd I instancji stwierdził, że z akt administracyjnych wynika, że od grudnia 2017 r. musiało organowi być znane stanowisko Gminy Sokółka w kwestii ewentualnego zrzeczenia się odszkodowania za przejętą nieruchomość. W korespondencji z Powiatowym Zarządem Dróg w Sokółce, działającym w imieniu Zarządu Powiatu Sokólskiego, Gmina prosiła o przedstawienie wyceny przejętej nieruchomości oraz przypominała o ciążącym na organie 60-dniowym terminie do wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania, biegnącym od dnia nadania decyzji z.r.i.d. rygoru natychmiastowej wykonalności. Stanowisko to Gmina podtrzymywała w kolejnych pismach, aż 25 marca 2021 r. wywiodła ponaglenie do Wojewody Podlaskiego, który postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. uznał że Starosta Sokólski dopuścił się bezczynności stanowiącej rażące naruszenie prawa i zobowiązał Starostę do załatwienia sprawy do 15 czerwca 2021 r. pomimo zakreślenia terminu do załatwienia sprawy, Starosta Sokólski nie załatwił jej w terminie, lecz po wszczęciu postępowania zmierzał do zatamowania toku postępowania wydając bez podstawy prawnej 1 czerwca 2021 r. postanowienie o zawieszeniu postępowania. Starosta Sokólski nie przedstawił w toku postępowania żadnych dokumentów, które zawierałyby "zapewnienie strony", czyli oświadczenie woli Gminy Sokółka, co do zrzeczenia się odszkodowania. Takiego oświadczenia nie ma w protokole z 16 marca 2016 r. ani w żadnym innym dokumencie załączonym do odpowiedzi na skargę. Nie było również żadnych "wcześniejszych ustaleń", na które powołuje się wnoszący skargę kasacyjną, ponieważ znalazłyby one odzwierciedlenie w protokole, umowie lub porozumieniu zawartym między organami samorządu terytorialnego.

Odpowiadając na zarzut dotyczący rozumienia "rażącego naruszenia prawa" Gmina Sokółka przywołała fragment skargi kasacyjnej, zgodnie z którym "rażące" naruszenie prawa stanowi stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, a przekroczenie terminów załatwienia sprawy jest znaczne, niezaprzeczalne i pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Za działanie "rażące" należałoby uznać działanie bezspornie ponad miarę, niewątpliwe, wyraźne oraz oczywiste (wyrok NSA z 7 czerwca 2016 r. II OSK 2458/15). Gmina Sokółka podkreśliła, że w rozstrzyganej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku sprawie doszło do naruszenia prawa w sposób oczywisty, a przekroczenie terminu załatwienia sprawy było znaczne i nieuzasadnione, na co Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku. Przypomniała, że obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę dróg na podstawie decyzji z.r.i.d. ciąży na organie, który wydał decyzję z.r.i.d. z mocy ustawy, a zatem nie wymaga wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości. Starosta Sokólski powinien był wszcząć postępowanie bezpośrednio po wydaniu decyzji z.r.i.d., a wszczął je dopiero pismem z 21 kwietnia 2021 r., po ponagleniu przez Wojewodę Podlaskiego. Pomimo zakreślenia terminu do załatwienia sprawy, Starosta Sokólski nie załatwił jej w terminie. Zarówno w dacie wniesienia skargi (2 sierpnia 2021 r.), jak i w dacie orzekania (7 października 2021 r.), Starosta Sokólski pozostawał w bezczynności. W sumie organ pozostawał w bezczynności cztery lata. Do dnia wniesienia przez Gminę Sokółka odpowiedzi na skargę kasacyjną wciąż nie została wydana przez Starostę Sokólskiego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Bezczynność Starosty Sokólskiego przez tak długi czas, w sytuacji, gdy termin wydania przez organ decyzji jest określony w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, jest na tyle istotnym naruszeniem prawa, że uzasadnia wymierzenie kary grzywny. Z okoliczności sprawy wynika jednak, że grzywna w wysokości 3 000 zł nie doprowadziła do osiągnięcia zamierzonego celu, w postaci zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania, skoro do dnia wniesienia przez Gminę Sokółka odpowiedzi na skargę kasacyjną wciąż nie została wydana przez Starostę Sokólskiego decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Gmina wnosząc skargę na bezczynność wniosła równocześnie o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie Gminy czteroletni okres nieuzasadnionej bezczynności organu w oczywisty sposób uzasadniał wymierzenie grzywny i nie wymagał dodatkowego wyjaśnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329), powoływanej dalej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie należy uznać, że przesłanki te zaistniały.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności wymagał ustosunkowania się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 w związku z art. 149 § 1 pkt 3 w związku z art. 149 § 1a i 2 P.p.s.a. w związku z art. 35 § 1, 3 i 5 w związku z art. 10 § 1 K.p.a., jako najdalej idący z punktu widzenia konsekwencji procesowych związanych z ewentualnym stwierdzeniem jego zasadności. Skarżący kasacyjnie w ramach tego zarzutu kwestionuje wyczerpujące ustalenie i wyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co - jego zdaniem - znalazło wyraz w lakonicznym i niewystarczającym uzasadnieniu wyroku, a istotnego wpływu tego uchybienia na wynik sprawy upatruje w braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Zarzut ten okazał się nietrafny. W art. 141 § 4 P.p.s.a ustawodawca określił niezbędne elementy uzasadnienia wyroku, czyli zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Wbrew opisowi naruszenia zawartemu w omawianej podstawie kasacji, uzasadnienie zaskarżonego wyroku poddaje się kontroli kasacyjnej. Stanowisko Sądu I instancji jest przedstawione w sposób jasny. Zostały wskazane motywy, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydaniu tego wyroku. Czym innym jest natomiast trafność przyjętej podstawy orzeczenia. Z wywodów Sądu I instancji wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny i prawny Sąd przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Sąd wyjaśnił dlaczego uznał, że organ pozostaje w stanie bezczynności, odniósł się do okoliczności oczekiwania przez Starostę na podstawowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania, tj. przedłożenia operatu szacunkowego, odniósł się do zawiadomień wydanych przez Starostę w trybie art. 36 K.p.a., wyjaśnił dlaczego wyznaczył 30-dniowy termin na wydanie decyzji i dlaczego uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także dlaczego uznał za uzasadnione wymierzenie organowi grzywny w kwocie 3 000 zł. Stwierdzić wręcz trzeba, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku cechuje się wyjątkową starannością zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, ocen prawnych oraz ustosunkowania się do zarzutów skargi, a także rozważenia argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę. Natomiast polemika z ustaleniami Sądu I instancji i oceną stanu faktycznego dokonaną przez Sąd nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., nawet w powiązaniu z przepisami wskazanymi w skardze kasacyjnej. Oznacza to, że wskazane wyżej uchybienia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie mogły być skutecznie podważane zarzutem naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyrok poddaje się kontroli, a jego merytoryczna poprawność nie mogła być podważana za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Na gruncie podstawy kasacyjnej opartej na naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można badać zasadności przyjętej podstawy rozstrzygnięcia oraz trafności samego wyroku (por. wyroki z: 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, 20 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 2786/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sadów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Przechodząc do pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania w celu przesądzenia, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, aby kolejno można było przejść do oceny podstawy naruszenia prawa materialnego, należy generalnie wskazać, że ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa lub trwało dłużej niż to jest konieczne, zawsze powinna być dokonywana na podstawie akt administracyjnych, po zbadaniu sprawy pod kątem dokonywanych przez organ czynności w aspekcie potrzeby ich przeprowadzania dla załatwienia danej sprawy administracyjnej w świetle regulacji prawnych stanowiących podstawę procedowania. Rozpoznając sprawę Sąd I instancji zobowiązany był do oceny czy w sprawie doszło do wydania aktu w terminie oznaczonym przepisami prawa, jak też do oceny prawidłowości podejmowanych przez organ działań w zakresie ich racjonalności, a także ich wpływu na bieg postępowania. Powinien przy tym ocenić nie tylko sam fakt podejmowania ewentualnych działań, ale czy podejmowane przez organ działania były istotnie niezbędne do końcowego załatwienia sprawy i czy były podejmowane terminowo.

W niniejszej sprawie Sąd szczegółowo przedstawił przebieg postępowania w przedmiocie bezczynności Starosty Sokólskiego w wydaniu decyzji o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako działka nr 170/1 o powierzchni 0,1413 ha, powstałą z podziału działki nr 170, położoną w obrębie ewidencyjnym 0034 Sokółka, gmina Sokółka, przejętą z mocy prawa na rzecz Powiatu Sokólskiego na podstawie decyzji Starosty Sokólskiego Nr 6/17 z 8 czerwca 2017 r. (znak OŚA-V.6740.4.5.2017), dotyczącej zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej rozbudowę i przebudowę drogi powiatowej nr 1303B od km 0+000,00 do km 10+614,18 oraz od km 11+614,18 do km 13+293,86. Odnotować przy tym trzeba, że w sprawie nie jest sporne, że decyzja powyższa nie została wydana do dnia wyrokowania przez Sąd I instancji. Nie jest sporne także, że decyzja ustalająca wysokość odszkodowania, której wydania domaga się Gmina Sokółka, zgodnie z art. 12 ust. 4g ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, powinna być wydana w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności. Decyzji Starosty Sokólskiego Nr 6/17 z 8 czerwca 2017 r. nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. Obowiązek wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania za nieruchomości przejęte pod budowę dróg na podstawie decyzji z.r.i.d. ciąży na organie, który wydał decyzję z.r.i.d z mocy ustawy, a zatem nie wymaga wniosku dotychczasowego właściciela nieruchomości. Termin na wydanie decyzji o odszkodowaniu, zgodnie z art. 12 ust. 4g ww. ustawy, upłynął w dniu 7 sierpnia 2017 r. Skarga kasacyjna nie kwestionuje także, że od grudnia 2017 r. znane było Staroście Sokólskiemu stanowisko Gminy Sokółka w odniesieniu do kwestii zrzeczenia się odszkodowania za przejętą nieruchomość pod drogę, a także fakt podtrzymywania tego stanowiska w kolejnych pismach Gminy Sokółka (pisma z 7 maja 2018 r., 20 lipca 2018 r. oraz 31 stycznia 2020 r.). Kolejno nie są kwestionowane okoliczności, że w dniu 25 marca 2021 r. Gmina Sokółka wywiodła ponaglenie. Wojewoda Podlaski postanowieniem z 14 kwietnia 2021 r. nr WG-VI.7534.74.2021.ZWK uwzględnił ponaglenie i uznał, że Starosta Sokólski dopuścił się bezczynności stanowiącej rażące naruszenie prawa oraz zobowiązał Starostę Sokólskiego do załatwienia sprawy w terminie do 15 czerwca 2021 r., a także zarządził wyjaśnienie przyczyn i ustalenie winnych stanu bezczynności i zobowiązał do podjęcia kroków zapobiegających bezczynności w przyszłości. Postępowanie w sprawie odszkodowania Starosta Sokólski wszczął 21 kwietnia 2021 r., przy czym postanowieniem z 1 czerwca 20121 r. je zawiesił. Postanowieniem Wojewody Podlaskiego z 5 lipca 2021 r. nr WG-VI.7534.107.2021.PT zostało uchylone ww. postanowienie o zawieszeniu postępowania. W dniu 14 lipca 2021 r. Starosta Sokólski powołał rzeczoznawcę majątkowego w celu dokonania wyceny nieruchomości. W dniu 20 maja 2021 r. Starosta Sokólski uzyskał informację od Wojewody Podlaskiego o przyznanej dotacji na realizację zadania, w tym na pokrycie kosztów sporządzenia wyceny przejętej od Gminy Sokółka nieruchomości. Niesporna jest także data wniesienia (wpływu do organu) skargi na bezczynność Starosty Sokólskiego, tj. 2 sierpnia 2021 r., oraz daty, do których organ przesunął termin wydania decyzji, tj. do 15 września 2021 r. (zawiadomienie Starosty Sokólskiego z 14 lipca 2021 r.) i do 29 października 2021 r. (zawiadomienie Starosty Sokólskiego z 13 września 2021 r.).

Skarga kasacyjna kwestionuje ocenę Sądu I instancji, że działanie Starosty Sokólskiego odpowiadało stanowi bezczynności, a w szczególności bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarga kasacyjna kwestionuje zaistnienie przesłanek, które uzasadniałyby wymierzenie organowi grzywny oraz ustalenie grzywny w takiej wysokości, która - w ocenie skarżącego kasacyjnie organu - jest niewspółmierna do zaistniałego naruszenia prawa.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie kwestionował wskazywanych przez organ okoliczności związanych z kwestią ewentualnego zrzeczenia się odszkodowania przez Gminę Sokółka, oczekiwaniem przez Starostę Sokólskiego na środki finansowe w celu realizacji zadania i przedłożenie operatu szacunkowego, a także związanych z wydaniem, w trybie art. 36 K.p.a., zawiadomień o niezałatwieniu sprawy w przewidywanym przez Starostę terminie.

Z uzasadnienia wyroku wynika jasno, że Sąd I instancji rozważył wszystkie ww. wymienione okoliczności i dokonał ich oceny. Ocena Sądu I instancji polegająca na przyjęciu, że organ wszczął postępowanie dopiero po wniesieniu ponaglenia, prowadził postępowanie z przerwami oraz nie wydał decyzji do dnia wyrokowania, co narusza zasady wyrażone w art. 35 i 36 K.p.a., jest prawidłowa i prowadzi do przyjęcia, że wyczerpane zostały przesłanki do przyjęcia, że Starosta Sokólski pozostawał bezczynny. Sąd prawidłowo przyjął, że nie usprawiedliwiają bezczynności organu podejmowane działania w kierunku uzyskania zrzeczenia się przez Gminę Sokółka odszkodowania i prawidłowo zwrócił uwagę, że art. 12 ust. 8 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych wskazuje, że zrzeczenie się odszkodowania może nastąpić nie tylko przed wszczęciem postępowania ustalającego wysokość odszkodowania, ale także w trakcie postępowania ustalającego wysokość odszkodowania (wówczas postępowanie się umarza), jak też po wydaniu decyzji ustalającej kwotę odszkodowania (wówczas wygasza się decyzję o odszkodowaniu). Wskazywany przez skarżącego kasacyjnie przepis § 2 ust. 2 porozumienia do umowy z 28 stycznia 2017 r., zgodnie z którym "Gmina zrzeka się wszelkich roszczeń z tytułu przekazania Powiatowi w/w dokumentacji, która to podlega zwrotowi po dokonaniu odbioru ostatecznego inwestycji", będzie podlegał ocenie właśnie w toku postępowania o ustalenie odszkodowania w kontekście ewentualnego zrzeczenia się przez Gminę Sokółka roszczeń do odszkodowania i kolejnych oświadczeń Gminy co do żądania ustalenia odszkodowania. W ramach tego postępowania konieczne będzie dokonanie oceny skutków prawnych określenia wskazanego w porozumieniu "zrzeka się wszelkich roszczeń", użytemu w kontekście "dokumentacji", w odniesieniu do zrzeczenia się odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 8 pkt 1 specustawy.

Wnoszący kasację nie podważył tych okoliczności, które zadecydowały przez Sąd, że organ prowadził postępowanie przewlekle, a przewlekłość ta doprowadziła do bezczynności organu, a tym samym nie wykazał, że ocena Sądu I instancji co do naruszenia przez organ art. 8, art. 10, i art. 12 K.p.a. była błędna. Nie podważona została również ocena Sądu I instancji co do zakwalifikowania ustalonych okoliczności jako stanu bezczynności o rażącym charakterze, jak i stanu uzasadniającego wymierzenie organowi grzywny, w tym w orzeczonej wysokości. Zarówno wskazywana przez Sąd okoliczność czteroletniego stanu bezczynności, jej wymierny skutek dla strony, jak i naruszenie zasady zaufania do państwa i jego organów, wystarczająco uzasadniają zastosowane przez Sąd I instancji środki. Tym samym za niezasadne należało uznać zarzuty naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w związku z art. 154 § 6 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 12 § 1 i 2, art. 35 § 1, 3 i 5 oraz art. 36 K.p.a.

Niezasadne pozostają także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 149 § 1a i § 2 P.p.s.a. przez błędna wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Autor skargi kasacyjnej zarzucił, że Sąd I instancji dokonując wykładni powyższych przepisów nie uwzględnił tego, że przesłanki pozwalające na kwalifikację naruszenia prawa jako "rażącego", powinny być interpretowane ściśle, a ich ocena powinna uwzględniać, poza elementami przytoczonymi przez Sąd I instancji, także charakter i specyfikę trybu załatwienia sprawy oraz zachowanie samej strony. Ponadto zarzucił, że Sąd I instancji nie uwzględnił tego, że grzywna może być wymierzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku przeczy twierdzeniom skargi kasacyjnej, ponieważ Sąd I instancji wskazał na s. 7 - 9, że sąd administracyjny orzeka z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego sprawy, ustalonego w dniu wydania orzeczenia (vide: postanowienie NSA z 23.09.1986 r. sygn. IV SAB 8/86, a także wyrok WSA w Białymstoku z 4.10.2018 r. sygn. II SAB/Bk 93/18). Kryterium ocennym zasadności skarg na bezczynność jest bowiem ustalenie, czy nakazanie organowi administracji wydania decyzji albo aktu lub dokonania czynności, będzie dopuszczalne, uzasadnione i celowe w świetle stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie orzekania. Sąd podkreślił, że tym się różni sposób rozstrzygania spraw ze skarg na działanie organu od rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność. (...) Przy orzekaniu w sprawach ze skarg na bezczynność sąd administracyjny musi uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty orzekania przez sąd, po to by ewentualne zobowiązanie organu do podjęcia działania (przy uznaniu zasadności skargi) było spójne z sytuacją prawną i faktyczną istniejącą w dacie orzekania. Sąd I instancji uznał, że rażący charakter bezczynności wynika z kilkuletniej zwłoki w załatwieniu sprawy, której wynik miał materialnie wymierny skutek dla strony. Powołując się na wyrok NSA w sprawie II GSK 4544/16, Sąd I instancji przyjął, że kwalifikowana forma zaniechania organu zakłada koniunkcję dwóch przesłanek, to jest naruszenia normatywnego wzorca działania oraz braku realizacji wartości prawem chronionych (zasady zaufania do państwa i jego organów). Odnośnie zaś do uzasadnienia dla wymierzenia grzywny Sąd I instancji uznał, że okolicznością taką jest wniosek strony skarżącej w tym przedmiocie i stan bezczynności organu, a jej wysokość powinna być adekwatna do okresu stanu bezczynności - w niniejszej sprawie okres czterech lat. Ocena Sądu I instancji co do wysokości grzywny w kwocie 3 000 złotych, jako adekwatnej do okresu stanu bezczynności, była również zasadna. Ocenę Sadu I instancji należy podzielić, gdyż przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, było w niniejszej sprawie znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach było pozbawione racjonalnego uzasadnienia.

Nie można zatem zarzucić skutecznie Sądowi I instancji dokonania wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego, w tym przesłanek naruszenia prawa jako "rażącego", w sposób rozszerzający, bez uwzględnienia charakteru i specyfiki trybu załatwienia sprawy oraz bez uwzględnienia zachowania strony wnoszącej skargę na bezczynność. Natomiast zarzut pominięcia przez Sąd I instancji przy dokonywaniu wykładni art. 149 § 2 P.p.s.a. jego celu polegającego na tym, że grzywna może być wymierzona tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania, jest niezrozumiały, wobec niekwestionowanego w sprawie braku wydania przez Starostę Sokólskiego decyzji o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącej Gminy Sokółka. Wobec niepodważonych okoliczności stanu faktycznego niezasadny musiał być także zarzut naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.

Jednocześnie wyjaśnić należy, że brak było podstaw do uwzględnienia wniosku Gminy Sokółka o zasądzenie na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną. Z akt sądowych sprawy wynika, że odpis skargi kasacyjnej pełnomocnikowi strony skarżącej radcy prawnemu D. K. doręczono 18 listopada 2021 r. (UPP, k – 71 akt sądowych). Stosownie do art. 179 P.p.s.a. 14-dniowy termin do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną upłynął zatem w dniu 2 grudnia 2021 r. (czwartek). Natomiast odpowiedź na skargę kasacyjną w imieniu skarżącej Gminy Sokółka nadano 3 grudnia 2021 r. (data stempla pocztowego, k – 77 akt sądowych). Zgodnie ze stanowiskiem zawartym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12 nie stanowi odpowiedzi na skargę kasacyjną, w rozumieniu art. 179 P.p.s.a., pismo procesowe strony wniesione po upływie terminu zakreślonego w tym przepisie. Pismo z dnia 2 grudnia 2021 r., z powodu uchybienia 14-dniowemu terminowi do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mogło stanowić odpowiedzi na skargę kasacyjną, a wniosek w nim zawarty o zasądzenie zwrotu kosztów za wniesienie sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mógł być skuteczny.