Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1020/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji i umorzono postępowanie administracyjne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 13 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 416/16 w sprawie ze skargi T. Z. na decyzję Głównego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] stycznia 2016 r. nr [...], 3. umarza postępowanie administracyjne, 4. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. Z. 1075 (słownie: jeden tysiąc siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 416/16 oddalił skargę T. Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej w transporcie drogowym.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] września 2015 r. w miejscowości T. na drodze krajowej nr 75 inspektorzy inspekcji transportu drogowego zatrzymali do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki Renault o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy marki Trailor o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował A. F., który wykonywał krajowy przejazd drogowy z ładunkiem piwa w butelkach i pustych butelek w opakowaniach (ładunek podzielny) w imieniu przedsiębiorcy T. Z. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą: "I." Z. T..

Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole z dnia [...] września 2015 r.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] stycznia 2016 r. działając na podstawie art. 140 aa ust. 1–3, art. 140 ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5.000 złotych. Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV. W trakcie kontroli stwierdzono, że nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił 10,4 t i przekraczał dopuszczalną normę o 0,4 t.

Skarżący odwołał się od decyzji organu I instancji.

Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję WITD. Uzasadniając GITD wskazał, że w wyniku pomiarów kontrolowanego pojazdu członowego, stwierdzono naruszenia dopuszczalnych norm tj.: nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego - 10,40 t (po odjęciu błędu pomiaru w wysokości 2% zaokrąglonego w górę do 0,1 t) - przekroczenie o 0,4 t; podmiot wykonujący przejazd nie miał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. W trakcie kontroli nie stwierdzono przekroczenia innych parametrów kontrolowanego pojazdu.

Organ odwoławczy przedstawił ramy materialnoprawne postępowania. Wskazał, że zgodnie z art. 41 ust. 1 u.d.p. po drogach publicznych dopuszcza się ruch pojazdów o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 11,5 t, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3 ustawy. Nadto w przepisie tym znalazła się delegacja ustawowa dla Ministra właściwego do spraw transportu, do ustalenia w drodze rozporządzenia, wykazu: 1) dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10t; oraz w pkt 2) dróg krajowych, po których mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 8 t - mając na uwadze potrzebę ochrony dróg oraz zapewnienia ruchu tranzytowego.

Stosownie do treści art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. karę pieniężną, o której mowa w art. 140aa ust. 1, ustala się w wysokości 5000 zł – za brak zezwolenia kategorii III-VI. W niniejszej sprawie kara pieniężna wynosi 5000 zł. GITD wyjaśnił, iż kontrolowanym pojazdem członowym wykonywano krajowy przejazd drogowy na trasie Żywiec-Nowy Sącz-Kraków z ładunkiem podzielnym w postaci piwa w butelkach i pustych butelek w opakowaniach. Powyższe wynika z protokołu kontroli z dnia [...] września 2015 r., dokumentacji fotograficznej i listów przewozowych – dowodów dostawy.

Organ odwoławczy wskazał, że miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia [...] kwietnia 2015 r. Pojazd został zważony przy pomocy wag przenośnych do pomiarów statycznych typu SAW 10C, które legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Krakowie z terminem ważności do dnia 31 października 2016 r. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach.

GITD nie dopatrzył się także przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego, na podstawie 140aa ust. 4 p.r.d. Wskazał, że strona nie dostarczyła takich dowodów, z których wynikałoby wyłączenie jej odpowiedzialności za brak zezwolenia, w oparciu o regulację art. 140aa ust. 4 p.r.d. Nadto w sprawie nie znajduje zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., gdyż przedmiotem przewozu było piwo w butelkach i puste butelki w opakowaniach, co nie stanowi ładunku sypkiego, ani drewna w rozumieniu p.r.d. Nadto skarżący w toku postępowania przed organem I i II instancji nie przedstawił dowodów świadczących, że dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz że nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Organ odwoławczy nadmienił, że zgodnie z art. 64 ust. 1 p.r.d. już sam ruch pojazdu nienormatywnego po danej drodze publicznej wymaga zezwolenia. A zatem, podmiot wykonujący przejazd przed rozpoczęciem przejazdu powinien zbadać, czy pojazd odpowiada określonym normom. Pojazd po załadunku towaru powinien być pojazdem normatywnym. Jeśli ma on trudności z takim rozmieszczeniem ładunku, który nie będzie powodował przekroczenia nacisków osi, winien rozważyć możliwość zmniejszenia ilości przewożonego towaru. Nie kto inny bowiem, ale właśnie podmiot wykonujący przejazd jest odpowiedzialny za ewentualne naruszenia tych regulacji.

Zdaniem organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie nie zachodzi możliwość uwolnienia się podmiotu wykonującego przejazd od odpowiedzialności, gdyż brak wpływu na powstanie naruszenia musi realnie zaistnieć. Nie wystarczy jedynie zakwestionowanie swojej odpowiedzialności. To podmiot wykonujący przejazd decyduje o wyborze trasy, czy zachowaniu się na drodze podczas wykonywania przejazdu i musi on uwzględniać w swych rachubach bezpieczeństwo zarówno kierowcy, wykonującego transport jak i innych uczestników ruchu.

Obowiązujące przepisy prawne obciążają podmiot wykonujący przejazd, aby nie dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych norm, a co za tym idzie to podmiot wykonujący przejazd ma obowiązek podjęcia odpowiednich starań, w tym zapewnić sobie środki do tego, aby móc weryfikować wielkość ładunku przed rozpoczęciem przejazdu tak, aby nie dochodziło do przekroczenia dopuszczalnych parametrów, bądź wystąpić i uzyskać stosowne zezwolenie na przejazd pojazdu nienormatywnego, jeżeli przepis nie stoi na przeszkodzie.

Podsumowując organ uznał, iż wskazane w zebranym materiale dowodowym okoliczności popełnienia zarzucanego naruszenia, tj. wykonywania przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym jak bez zezwolenia kategorii IV, było okolicznością, na którą skarżący miał wpływ, a przy realizacji przejazdu nie dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z kontrolowanym przejazdem.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z 14 grudnia 2016 r. na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że organy wydające decyzje prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, dokonując też zasadnej jego oceny prawnej w świetle mających w sprawie zastosowanie – szczegółowo wymienionych w obu decyzjach – przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym i ustawy o drogach publicznych.

Definicja pojazdu nienormatywnego została zawarta w art. 2 ust. 35a p.r.d., zgodnie z którym pojazd nienormatywny to pojazd lub zespół pojazdów, którego naciski osi wraz z ładunkiem lub bez ładunku są większe od dopuszczalnych, przewidzianych dla danej drogi w przepisach o drogach publicznych, lub którego wymiary lub rzeczywista masa całkowita wraz z ładunkiem lub bez niego są większe od dopuszczalnych, przewidzianych w przepisach ustawy p.r.d.

Poruszanie się po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych zostało obwarowane licznymi obostrzeniami wymienionymi w art. 64 ust. 1, 2 i 3 p.r.d.

W rozpoznawanej sprawie w wyniku pomiarów skontrolowanego ww. pojazdu członowego stwierdzono przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej o 0,4 t (4 % dopuszczalnej wartości). Punktem odniesienia dla stwierdzenia wielkości wskazanego przekroczenia nacisku osi były parametry drogi, po której poruszał się pojazd. Mianowicie pojazd skontrolowano na odcinku drogi krajowej, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, uzyskując wynik nacisku pojedynczej osi napędowej 10,4 t (przekroczenie 0,4 t). W tej sytuacji organ zasadnie uznał, że w ustalonym stanie faktycznym karę pieniężną należało nałożyć jak za brak zezwolenia kategorii IV, które stosownie do lp. 4 załącznika nr 1 do p.r.d. jest wydawane na przejazd pojazdu po trasie określonej w zezwoleniu (droga krajowa).

Ważenia pojazdu dokonano przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów statycznych typu SAW 10C o numerach [...] i [...], które legitymowały się w chwili kontroli ważnymi świadectwami legalizacji ponownej wydanymi przez Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w Krakowie i zostały okazane kierowcy pojazdu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o zasadach kontroli i sposobie pomiarów oraz o przysługujących uprawnieniach. Podpisał protokół kontroli bez uwag. Nie wnosił o powtórne ważenie pojazdu. Miejsce pomiarów legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów.

Sąd wyjaśnił, że maksymalne obciążenie wagi wskazane w świadectwie legalizacji ponownej, określone na 10 000 kg, odnosi się do obciążenia na jedno koło pojazdu. Kara pieniężna natomiast została nałożona na skarżącego tylko z uwagi na ww. przekroczenie dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, a nie za przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu. Przekroczenia dmc pojazdu, ani nacisku osi wielokrotnych nie odnotowano w tej sprawie. Trzeba przy tym wiedzieć, że nieprzekroczenie dmc pojazdu nie gwarantuje nieprzekroczenia nacisku poszczególnych osi pojazdu. Zatem przy przewożeniu ładunku podzielnego wymagana jest staranność obejmująca odpowiednie/równomierne jego rozłożenie na pojeździe. Z powodu kwestii załadunkowych nie ma bowiem prostej zależności między dmc pojazdu, a naciskiem osi.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się podstaw do podważania ustaleń organów wydających decyzje w sprawie z powodu oparcia tych ustaleń na wynikach pomiarów/ważenia pojazdu ww. wagami typu SAW 10C. Sąd odwołał się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy dawał organom administracji podstawy do ustalenia zasadności użycia wag SAW 10C podczas ww. kontroli pojazdu do pomiaru nacisku pojedynczej osi napędowej. W sprawie karę pieniężną wymierzono skarżącemu za przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu, zaś w myśl ww. uwag organ mógł to przekroczenie ustalić przy użyciu wag SAW 10C zastosowanych do tego pomiaru zgodnie z instrukcją obsługi tych wag. Z materiałów sprawy nie wynika, żeby zasady tej instrukcji były w sprawie naruszone; zatem stwierdzone ww. protokołem kontroli przekroczenie dopuszczalnego nacisku osi pojedynczej napędowej pojazdu odzwierciedlało rzeczywisty stan rzeczy i uprawniało organ do nałożenia z tego tytułu na skarżącego przewidzianej przepisami kary pieniężnej. Nawet bowiem nieprzekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej (dmc) pojazdu nie uwalnia od odpowiedzialności za przekroczenie nacisku osi, gdy nie chodzi o przewóz ładunków sypkich oraz drewna (por. art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.).

W rozpoznawanej sprawie przewożono ładunek podzielny – piwo w butelkach i puste butelki w opakowaniach, co nie jest ładunkiem sypkim ani drewnem. Tym samym nie znajduje zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.

Zdaniem WSA, prawidłowo ustalono brak przesłanek do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie pozostałych przepisów art. 140aa ust. 4 p.r.d. (to jest pkt 1 lit. a) i b) tego ustępu). Skarżący nie dostarczył bowiem dowodów/okoliczności, z których wynikałoby dołożenie należytej staranności przy umieszczeniu ładunku w pojeździe i brak wpływu na powstanie naruszenia.

Wobec braku definicji należytej staranności w ustawie Prawo o ruchu drogowym, można się w tym względzie posłużyć regulacją zawartą w art. 355 § 2 Kodeksu cywilnego wiążącą należytą staranność wymaganą od podmiotów gospodarczych z zawodowym charakterem prowadzonej działalności. Co za tym idzie należyta staranność wymagana w stosunkach danego rodzaju jest oceniana przy uwzględnianiu odpowiednio wysokiej wiedzy, doświadczenia i umiejętności praktycznych, które winny być udziałem przedsiębiorcy podejmującego w danym przypadku działalność w zakresie przewozu drogowego.

Sąd zauważy, że podmiot wykonujący przejazd, wiedząc jaki ładunek przewozi, powinien podjąć stosowne czynności celem takiego załadunku, aby pojazd po wykonaniu czynności załadunkowych był normatywny. Natomiast sposób doboru określonych środków (stworzenie własnych procedur załadunku, czy też nadzoru nad załadunkiem, ustalenie trasy przejazdu) jest kwestią indywidualną podmiotu wykonującego tenże przejazd. Jakiekolwiek niedostatki w tym zakresie działań podmiotu wykonującego przejazd wyłączają możliwość zastosowania umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 140aa ust. 4 p.r.d. Eliminują też przesłankę braku wpływu na powstanie naruszenia przewidzianą w tym przepisie. O zaistnieniu tej przesłanki można mówić tylko wtedy, gdy wyłączną winę za powstanie naruszenia ponosi osoba trzecia lub gdy naruszenie prawa jest wynikiem okoliczności całkowicie niezależnych od przewoźnika. Przedsiębiorca musi więc wykazać, że dołożył należytej staranności, tzn. uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać, organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu, dopracowanie się sprawnego i prawidłowego systemu załadunku pojazdu, tak by nie przekraczać wymaganych parametrów, leży niewątpliwie w interesie przewoźnika, albowiem to on, jako podmiot wykonujący przejazd, w pierwszym rzędzie odpowiada za skutki naruszenia przepisów regulujących tę problematykę. System ten powinien też obejmować odpowiednie ustalenia/porozumienie się przewoźnika z załadowcą co do czynności ładunkowych – w formie rozwiązań organizacyjnych zapobiegających wyjazdowi z terenu załadowcy pojazdu nienormatywnego, tym bardziej że ustawodawca przewidział w określonych okolicznościach również jego (załadowcy) odpowiedzialność administracyjną, jeżeli miał lub godził się na powstanie naruszenia, przy czym jest to odpowiedzialność niezależna od odpowiedzialności przewoźnika.

W rozpoznawanej sprawie droga, po której poruszał się kontrolowany pojazd, tj. droga krajowa nr 75 na wskazanym w zaskarżonej decyzji odcinku, została wymieniona jako droga, po której mogą poruszać się pojazdy o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t, w pkt 62 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 13 maja 2015 r. w sprawie wykazu dróg krajowych oraz dróg wojewódzkich (...) – Dz. U. 2015 poz. 802, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 41 ust. 2 u.d.p. Powyższe rozporządzenie jest z zgodne z przywoływaną przez skarżącego ww. Dyrektywą nr 96/53/WE, która w art. 7 wskazuje, że jej uregulowania nie stanowią przeszkody dla stosowania obowiązujących przepisów drogowych w każdym Państwie Członkowskim i ograniczających ciężar i/lub wymiary pojazdów na niektórych drogach lub obiektach inżynieryjnych - niezależnie od państwa rejestracji lub dopuszczenia do ruchu takich pojazdów. Obejmuje to również możliwość nakładania lokalnych ograniczeń na maksymalne dopuszczalne wymiary i/lub ciężary pojazdów, które mogą być używane, w przypadku gdy infrastruktura nie jest przystosowana do długich i ciężkich pojazdów, w określonych obszarach lub na określonych drogach, takich jak centra miast, małe wioski lub miejsca o szczególnym znaczeniu przyrodniczym. Zatem maksymalny poziom wynikających z ww. Dyrektywy dopuszczalnych wymiarów i obciążeń pojazdów, nie wyklucza określenia ich na poziomie niższym, byle by nie przekraczały maksymalnego.

Tym samym w ocenie Sądu, organy orzekające w sprawie prawidłowo ustaliły, że pojazd skarżącego był pojazdem nienormatywnym w rozumieniu art. 2 pkt 35a p.r.d. Stanowisko skarżącego o sprzeczności prawodawstwa polskiego z wspólnotowym należy uznać za chybione, gdyż każdy pojazd jest dopuszczony do ruchu, jednak ze względu na nienormatywne parametry niektóre pojazdy wymagają dodatkowych zezwoleń na niektórych drogach. Ponadto Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego, który powołuje się na wytyczne GITD zawarte w piśmie z dnia [...] października 2015 r., gdyż skarżący wykonywał krajowy, a nie międzynarodowy przejazd drogowy.

Sąd I instancji ocenił również, że organy w toku postępowania zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 k.p.a.), oparły swoje rozstrzygnięcia na materiale dowodowym prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny oraz uzasadniły swoje stanowisko wyrażone w decyzjach, w sposób wymagany przez normę prawa zawartą w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego i przepisów postępowania, tj. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 64, art. 140aa, art. 140ab ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 1137, dalej: p.r.d.) oraz jej załącznika nr 1. poprzez ich niezastosowanie oraz niewłaściwe określenie wymaganego podczas przedmiotowej kontroli zezwolenia;

- art. 87 ust. 1 pkt 1 p.r.d. w zw. z lp.1.1. załącznika nr 3 do p.r.d. poprzez ich niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że powyższe przepisy mają zastosowanie w sprawie a skarżący wypełnił swoim zachowaniem jego dyspozycje w okolicznościach gdy posiadał wszelkie uprawnienia do prowadzenia pojazdu w dniu zatrzymania.

2. naruszenie przepisów prawa procesowego:

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 77, art. 107 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy w szczególności poprzez prowadzenie postępowania bez zachowanej należytej staranności wymaganej dla prowadzenie postępowania, zaniechanie przeprowadzenia dowodów na okoliczności podnoszone przez skarżącego w szczególności odnoszące się do tego czy właściwy dla okoliczności pomiaru (rodzaj wnęk) został użyty właściwy rodzaj wagi albowiem z ustaleń sądowych wynika, że były używane dwie wagi – natomiast nie zostało wyjaśnione czy wnęki istniejące w drodze były przystosowane do tych właśnie wag i czy w tych okolicznościach pomiar był wykonany właściwie.

- błąd w zakresie podciągnięcia ustaleń faktycznych pod przepisy obowiązującego prawa i przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego pod art. 140ab ust. 2 p.r.d. w zw. z art. 64 ust. 2 wobec kat. IV ze względu na parametry wagowe, wymiarowe i kategorię drogi na której zatrzymano pojazd członowy - co spowodowało nałożenie kary grzywny.

Organ nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. Przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej NSA w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w niej zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena sposobu stosowania prawa materialnego jest możliwa dopiero wtedy, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy między stronami jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że skarga kasacyjna Tomasza Zagórskiego zasługuje na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie kary za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwie przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały – zdaniem Sądu I instancji – po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie oceny o naruszeniu przez stronę zakazu przejazdu pojazdem nienormatywnym, za które to naruszenie należało orzec karę pieniężną, jak za przejazd bez zezwolenia.

W ocenie NSA nie są trafne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania w sposób opisany w punkcie 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Przy czym przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej określonego aktu prawnego), który zdaniem strony został naruszony przez sąd pierwszej instancji (vide postanowienia NSA z 8 marca 2004 r., sygn. akt FSK 41/04; z 1 września 2004 r., sygn. akt FSK 161/04; z 24 maja 2005 r., sygn. akt FSK 2302/04). Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Podobnie rzecz się ma przy naruszeniu prawa procesowego, gdzie należy wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, autor skargi kasacyjnej winien przeprowadzić argumentację, w której wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz wykaże, że wpływ ten mógł być istotny dla zaskarżonego rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Jednocześnie wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, czy innego korygowania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą nie może odnieść zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 k.p.a. W tym miejscu odwołując się do wymogów stawianych konstruowaniu zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć należy, że zarówno przepis art. 77 k.p.a., jak i przepis art. 107 k.p.a. zawierają kilka jednostek redakcyjnych. Powołanie w zarzutach opartych na podstawie kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przepisów postępowania administracyjnego bez wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej stanowi istotną wadę uniemożliwiająca odniesienie się do tak przedstawionych zarzutów kasacyjnych. Ponadto wskazać należy, że prawidłowa konstrukcja zarzutu opartego na podstawie kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., uwzględniając treść wniesionego środka zaskarżenia, winna wskazywać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.), w związku z konkretnymi przepisami postępowania dowodowego, którego naruszenie dawałoby podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku. Natomiast odwołanie się w treści zarzutu skargi kasacyjnej do przepisów określających naczelne zasady postępowania administracyjnego wskazuje na wadliwą konstrukcję tegoż zarzutu także z tego powodu, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć wskazanych przepisów, ponieważ ich nie stosował, mógł co najwyżej dokonać niewłaściwej oceny zastosowania tych przepisów przez organy, ale takiego zarzutu skarga kasacyjna nie zawiera.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na wadliwe przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego pod art. 140ab ust. 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w związku z art. 64 ust. 2 tej ustawy. W szczególności należy stwierdzić, że pojazd skarżącego został poddany kontroli, a przebieg czynności kontrolnych został potwierdzony protokołem, który odzwierciedla stan faktyczny z określonego czasu i miejsca. Stan taki, jak trafnie wskazał Sąd I instancji, należy uznać za poprawnie ustalający okoliczności istotne dla rozpoznawanej sprawy. Oznacza to, że nie może on być zakwestionowany twierdzeniami strony, które nie zostały podniesione w chwili pomiaru nacisków, ale przede wszystkim twierdzeniami, które nie zostały powiązane z wadliwym sporządzeniem samego protokołu. W takich okolicznościach twierdzenie, że stanowisko pomiarowe nie spełnia wymagań technicznych nie może być podstawą uchylenia wyroku, skoro z protokołu wynika, że okazane kierowcy dokumenty potwierdzały, że spełnia ono takie warunki. W tym miejscu podkreślić należy, że dla postępowania o wymierzenie kary na podstawie p.r.d. protokół ma szczególne znaczenie, bo potwierdza fakty z przeszłości, które w ograniczony sposób mogą być weryfikowane w chwili orzekania. Zatem z tego faktu wynika szczególna rola protokołu jako dokumentu potwierdzającego ustalenia faktyczne, co oznacza, że wykazane w nim fakty nie mogą być zakwestionowane tylko samym zarzutem, że są niewiarygodne lub nieprawdziwe, skoro nie zostaje zakwestionowana poprawność sporządzenia protokołu. W przypadku naruszenia zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunku podzielnego, określonego w art. 64 ust. 2 p.r.d., w świetle art. 140ab ust. 2 p.r.d., za przejazd pojazdem nienormatywnym nakłada się karę jak za przejazd bez zezwolenia. Ustawodawca nie przewidział w ww. zakresie odrębnej kary za naruszenie zakazu przewozu pojazdem nienormatywnym ładunków podzielnych, lecz wprowadził konstrukcję prawną polegającą na nałożeniu kary jak za przejazd bez zezwolenia, bez sprecyzowania konkretnej kategorii zezwolenia.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są również zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, że przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika aby jej autor wskazał i uzasadnił powyższe okoliczności. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie wskazuje na czym polegała błędna wykładnia przepisów prawa wskazanych punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej, zwłaszcza, że z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji nie wynika aby wskazane przez kasatora przepisy prawa były przedmiotem wykładni dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Również uzasadnienie zarzutów skargi kasacyjnej nie odnosi się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego opisanych w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej. Ponadto powołane w tym punkcie petitum skargi kasacyjnej przepisy prawa materialnego zostały przedstawione bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych tych przepisów prawa.

Ponadto podkreślić należy, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżący nie podważa okoliczności faktycznych sprawy, zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.

Z wyżej przedstawionych powodów omawiane zarzuty kasacyjne należało więc uznać za niezasadne. Z treści art. 183 §1 p.p.s.a. wynika, że NSA dokonuje kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej. Należy jednak podkreślić, że NSA będąc sądem unijnym jest zobligowany przy ocenie legalności postępowania przed Sądem I instancji uwzględniać regulacje zawarte w prawie unijnym oraz brać pod uwagę stanowisko i argumenty zawarte w orzecznictwie TSUE.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie należy uwzględnić stanowisko tego Trybunału zawarte w wyroku z dnia 21 marca 2019 r., C – 127/17. W tym orzeczeniu TSUE stwierdził, że Rzeczpospolita Polska nakładając na przedsiębiorstwa transportowe wymóg posiadania specjalnych zezwoleń umożliwiających poruszanie się po niektórych drogach publicznych uchybiła zobowiązaniom ciążącym na niej na podstawie przepisów art. 3 i 7 dyrektywy Rady 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996 r. ustanawiającej dla niektórych pojazdów drogowych poruszających się na terytorium Wspólnoty maksymalne dopuszczalne wymiary w ruchu krajowym i międzynarodowym oraz maksymalne dopuszczalne obciążenia w ruchu międzynarodowym, zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2015/719 z dnia 29 kwietnia 2015 r. w związku z punktem 3.1 i 3.4 załącznika I do dyrektywy 96/53. Treść tego wyroku należy odczytywać przy uwzględnieniu stanowiska Trybunału zawartego w uzasadnieniu wyroku, a zwłaszcza pkt. 11, 12, 56, 61, 69, 72 i 107 tego uzasadnienia.

Jakkolwiek faktem jest, że przejazd w związku z wykonywaniem którego nałożono na stronę karę pieniężną, był przejazdem wykonywanym w ruchu krajowym, zaś wskazane orzeczenie TSUE zapadło na tle podnoszonego we wniosku Komisji Europejskiej zagadnienia odnoszącego się do (oceny) wynikających z prawa polskiego ograniczeń w ruchu międzynarodowym pojazdów, to jednak za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że orzeczenie to ma dalej idące konsekwencje, albowiem prezentowana w jego uzasadnieniu argumentacja znajduje także zastosowanie do ruchu krajowego.

Z orzeczenia tego jednoznacznie wynika, że ograniczenie (w jakikolwiek sposób) dopuszczalnego nacisku poniżej 10 t dla pojedynczej osi nienapędowej oraz poniżej 11,5 t dla każdej osi napędowej (por. odpowiednio pkt 3.1 oraz pkt 3.4 załącznika I do dyrektywy) jest niezgodne z prawem unijnym stanowiąc naruszenie zobowiązań Państwa wynikających z art. 3 i art. 7 dyrektywy Rady 96/53/WE.

Jeżeli tak, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że jakkolwiek przywołane orzeczenie Trybunału dotyczyło formalnie transportu międzynarodowego, co determinowane było wnioskiem Komisji, to jednak w kontekście deklarowanych w dyrektywie celów do osiągnięcia dotyczyło wspólnego rynku transportowego UE oraz tej jego zasady, którą jest swoboda konkurencji.

Zasada ta zaś – co należy uznać za oczywiste i co należy podkreślić – stanowi wspólny mianownik wykonywania międzynarodowego oraz krajowego ruchu pojazdów.

W związku z powyższym nie do przyjęcia jest taka interpretacja postanowień dyrektywy, która prowadziłaby do uznania, że pojazd wykonujący ruch międzynarodowy, a więc poruszający się po co najmniej dwóch terytoriach państw członkowskich, po opuszczeniu transeuropejskiej sieci dróg lub głównych dróg krajowych, byłby traktowany jako nie wykonujący transportu międzynarodowego, a więc w stosunku do niego nie miałyby zastosowania wspólne normy dotyczące maksymalnego nacisku na osi z dyrektywy 96/53. Przyjęcie w tym zakresie funkcjonującego w prawie polskim rozróżnienia związanego z nośnością poszczególnych kategorii dróg, zamiast realizować cel dyrektywy polegający na tworzeniu obszaru swobodnego przemieszczania się pojazdów, prowadziłoby do wprowadzania niczym nie uzasadnionych przeszkód w realizacji założonego przez Wspólnotę celu, związanego ze swobodnym przemieszczaniem pojazdów.

Wskazany cel jest jedną z podstawowych wartości związanych z funkcjonowaniem wspólnego rynku, zatem musi mieć wpływ na definiowanie pojęć ruchu międzynarodowego i krajowego do jakich odnosi się dyrektywa. W tym zakresie Trybunał wskazał, że wprawdzie w art. 3 ust. 1 tiret 2 dyrektywy nie ustanowiono wymogu, by państwa członkowskie stosowały w ruch krajowym określone w dyrektywie wspólne normy odnoszące się do maksymalnego dopuszczalnego nacisku osi w odniesieniu do ruchu pojazdów zarejestrowanych lub wprowadzonych do ruch w każdym innym państwie członkowskim, to jednak wykładnia pojęcia ruchu międzynarodowego nie może nie obejmować sytuacji, gdy ruch odbywa się tylko na terytorium państwa członkowskiego, bez dokonywania rozróżnień po jakich drogach jest prowadzony. W takich okolicznościach należy uznać, że wprowadzone przez Polskę ograniczenia w dostępie do polskiej sieci dróg dla pojazdów, które spełniają warunki określone w załączniku I pkt. 3.1 i 3.4 do dyrektywy są sprzeczne z art. 3 ust. 1 tiret 1 dyrektywy. Jest tak dlatego, że wprowadzony przez Polskę system nieograniczonych zezwoleń uprawniających do poruszania się po drogach, kształtuje ograniczenia w dostępie do dróg publicznych, które nie są powodowane ich stanem technicznym, co w konsekwencji musi prowadzić do stwierdzenia, że tak funkcjonujący, powszechny zakaz ruchu pojazdów, który może być uchylony tylko uzyskaniem zezwolenia określonej kategorii jest sprzeczny z dyrektywą, ponieważ ogranicza swobodny ruch pojazdów i jest dla niego przeszkodą.

Biorąc powyższe pod uwagę NSA stoi na stanowisku, że wprowadzony przez polskiego ustawodawcę system zezwoleń uniemożliwiając swobodny ruch pojazdów po niektórych drogach narusza przepisy art. 3 i 7 dyrektywy 96/53 nie tylko w odniesieniu do ruchu międzynarodowego w ścisłym tego słowa znaczeniu, ale także w zakresie ruchu krajowego rozumianego w sposób przyjęty w dyrektywie i ustalony wskazanym wcześniej wyrokiem TSUE, przede wszystkim dlatego, że z przyjętego w dyrektywie wyjątku pozwalającego państwom członkowskim na wprowadzanie ograniczeń w ruchu, uczynił zasadę, przez co ograniczył zasadę wynikającą z dyrektywy, a więc swobodę przemieszczania się pojazdów po drogach publicznych. W ocenie Sądu II instancji nie ma podstaw, by na gruncie rozwiązań prawnych przyjętych w dyrektywie, państwa członkowskie tak rozumiały możliwość odmiennego regulowania ruchu po drogach na własnych terytoriach, że skutkiem przyjętych przez nie rozwiązań prawnych w prawie krajowym dochodziło do wypaczenia regulacji przyjętych w dyrektywie.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a., art. 145 § 3 p.p.s.a. i art. 200 p.p.s.a., art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.