Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 66/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Straż pożarna
Skarżony organ: Komendant Państwowej Straży Pożarnej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 74 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1991 nr 88 poz 400
law: Ustawa z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej.
article: par. 6 ust. 5
journal: Dz.U. 1998 nr 15 poz 67
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. D. na decyzję Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej zwrotu pobranych należności za brak lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 83 ust. 5 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 96, poz. 667 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. nr [...] orzekającą o: 1) stwierdzeniu w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej w B. z dnia [...] września 2003 r. nr [...] w części dotyczącej zwrotu przez W. D. pobranych należności za brak lokalu mieszkalnego od 26 września 2003 r. do 30 września 2003 r., 2) odmowie uwzględnienia żądania W. D. w pozostałym zakresie ze względu na brak podstaw do stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej (dalej PSP) podniósł, iż w dniu [...] września 2003 r. Komendant Miejski PSP w B. wydał decyzję, w której stwierdził utratę mocy własnej decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] przyznającej funkcjonariuszowi PSP (w służbie stałej) W.D. równoważnik za brak lokalu i zobowiązał stronę do zwrotu pobranych należności z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego.

W dniu 1 marca 2007 r. W. D., pełniący służbę w Komendzie Miejskiej PSP w B., wniósł do [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP o stwierdzenie, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2003 r. podnosząc, iż proponowana kwatera, której odmowa przyjęcia skutkowała utratą uprawnienia do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, nie spełniała wymogów lokalu mieszkalnego, a proponowanie jej wielu strażakom służyło pozbawieniu ich prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego (w przypadku odmowy), a nie polepszeniu warunków mieszkaniowych strażaków mianowanych na stałe, zgodnie z celem określonym przez ustawodawcę. Takie działanie organu naruszało art. 7 i 8 k.p.a.

[...] Komendant Wojewódzki PSP decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności wnioskowanej decyzji. Komendant Główny PSP w dniu [...] sierpnia 2007 r. decyzją nr [...] utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. Następnie prawomocnym wyrokiem z dnia 11 kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 165/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność obu ww. decyzji wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że decyzja [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP wydała osoba nieposiadająca faktycznie umocowania do działania w imieniu organu. Ponadto Sąd wyraził pogląd, iż w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym brak jest podstaw prawnych do zobowiązania skarżącego do zwrotu pobranego równoważnika za brak lokalu.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku W. D. z dnia 1 marca 2007 r., [...]Komendant Wojewódzki PSP, działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 k.p.a. oraz będąc związany powyższym wyrokiem Sądu, wydał w dniu [...] sierpnia 2008 r. decyzję, w której stwierdził nieważność decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. w części dotyczącej zwrotu pobranych należności za brak lokalu mieszkalnego od 26 do 30 września 2003 r. i w pozostałym zakresie odmówił uwzględnienia żądania W. D., ze względu na brak podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności decyzji.

Od tej decyzji W. D. odwołał się do Komendanta Głównego PSP wnosząc o jej uchylenie oraz stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. W uzasadnieniu odwołania W. D. wskazał, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, albowiem w rozpatrywanej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Wbrew stanowisku organu nadzorczego, przydzielony stronie lokal mieszkalny nie odpowiadał przysługującym strażakowi normom zaludnienia i spełniał jedynie wymagania określone dla kwatery tymczasowej. W tej sytuacji nie doszło do odmowy przyjęcia przysługującemu strażakowi lokalu mieszkalnego, a proponowanie strażakowi w służbie stałej kwatery tymczasowej nie zmierzało do realizacji ustawowego uprawnienia z art. 74 ustawy o PSP. Nie zostały zatem spełnione przesłanki pozbawiające stronę prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, co spowodowało wydanie decyzji poddanej kontroli nadzorczej z rażącym naruszeniem przepisu § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67). Ponadto Komendant Miejski PSP w B. nie uwzględnił w przeprowadzonym postępowaniu interesu publicznego i słusznego interesu obywateli, co stanowiło naruszenie art. 7 k.p.a. oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a., ponieważ proponował przydział jednego lokalu kilkudziesięciu strażakom, podczas gdy lokal mógł być przydzielony tylko jednemu i w ten sposób doprowadził do wstrzymania wypłaty równoważnika za brak lokalu.

Komendant Główny PSP badając legalność zaskarżonej decyzji stwierdził, że odwołanie W. D. nie zasługuje na uwzględnienie. Organ II instancji podkreślił, iż instytucja stwierdzenia nieważności służy usunięciu z obrotu prawnego ostatecznych i nieostatecznych decyzji oraz postanowień dotkniętych najpoważniejszymi wadami, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Dokonując badania legalności decyzji nie dopatrzono się wad wymienionych w tym przepisie.

Zgodnie z obowiązującym w dniu wydania ww. decyzji Komendanta Miejskiego PSP przepisem art. 74 ust. 1 ustawy o PSP, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Stronie zaproponowano lokal w S. (w miejscowości pobliskiej) przy ul. [...]. Skarżącemu, zgodnie z przepisami § 2, § 3 ust. 1 i ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków PSP, przysługiwały 3 normy zaludnienia, co odpowiadało 21 - 30 m2 powierzchni mieszkalnej lokalu. Proponowany lokal posiadał powierzchnię 52,05 m2. Przepis § 4 ust. 4 cytowanego rozporządzenia pozwalał w szczególnych przypadkach, za zgodą organu wyższego stopnia, przydzielić lokal o powierzchni mieszkalnej większej od przysługującej, zgodnie z normami zaludnienia. Wprawdzie Komendant Miejski PSP w B. w chwili złożenia W. D. propozycji przydziału lokalu, zgody takiej nie posiadał, ale fakt ten nie przesądzał o bezskuteczności jego czynności prawnej. Proponowany lokal był usytuowany w budynku strażnicy, z dojściem z korytarza ogólnodostępnego i składał się z dwóch pokoi o pow. 50,85 m2, kuchni, łazienki z wyposażeniem w urządzenia sanitarne i przedpokoju. Powierzchnia użytkowa wynosiła 86,3 m2. Był w dobrym stanie technicznym i wyposażony we wszelkie media. Lokal został zwolniony przez osobę zajmującą go na podstawie decyzji administracyjnej.

Wymagania stawiane lokalowi mieszkalnemu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP określał przepis § 5 ww. rozporządzenia w brzmieniu: "przydzielony lokal mieszkalny powinien znajdować się w należytym stanie technicznym i sanitarnym". Ponadto spełniał wymagania dla lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 24 czerwca 2001 r. o ochronie lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 - jej przepisy stosuje się również do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, jeżeli przepisy odrębne dotyczące tych lokali nie stanowią inaczej). Przepis § 13 ust. 1 powołanego rozporządzenia stanowi, że "na tymczasowe kwatery dla strażaków przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym". W tej sytuacji jest oczywistym, że proponowany lokal nie był pokojem gościnnym, pokojem hotelowym, pomieszczeniem mieszkalnym, do krótkotrwałego pobytu osób, ale niewątpliwie służył zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Chybiony jest więc zarzut strony, że ze względu na obniżony standard proponowany lokal nie mógł być lokalem mieszkalnym.

Z przepisów § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków PSP oraz § 8 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu: "decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego, o którym mowa w § 1, wydaje się w razie zajmowania przez strażaka zwolnionego ze służby lub pozostałych po strażaku członków rodziny tego lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego" oraz § 14 w brzmieniu: "przydział tymczasowej kwatery w budynku jednostki organizacyjnej PSP przeznaczonym na cele służbowe lub znajdującym się na terenie obiektu zamkniętego może nastąpić tylko na okres pełnienia służby przez strażaka w tej jednostce", zdaniem Komendanta Głównego PSP należało wywieść, że ustawodawca przewidział możliwość przyznania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 74 ust. 1 ustawy o PSP na czas określony (czas pełnienia służby) w sytuacji, kiedy znajduje się on m.in. w budynku przeznaczonym na cele służbowe. Słusznie więc oba organy posługiwały się pojęciem lokalu mieszkalnego przeznaczonego na kwaterę tymczasową. Podobny stan prawny obowiązuje aktualnie i wynika z przepisów art. 74 ust. 1, art. 76 ust. 5 i 8 oraz art. 83 ust. 1 pkt 7 ustawy o PSP. Strona w swoim odwołaniu prezentuje odmienną wykładnię stanu prawnego w tym zakresie. Jednak, zgodnie z przyjętym przez organ kryterium wystąpienia rażącego naruszenia prawa skutkującego nieważnością decyzji, podstawą zastosowania tej przesłanki może być jedynie niebudzący wątpliwości stan prawny. Nie może być natomiast jedynie odmienna wykładnia prawa.

Zgodnie z § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu, przesłanką powodującą utratę równoważnika za brak lokalu mieszkalnego jest bezzasadna odmowa przyjęcia lokalu zgodnego z normami. Jest to sytuacja, w której prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie stosowanej normy prawnej. W. D., jak wynika z wniosku o przydział lokalu mieszkalnego - kwatery tymczasowej, zajmował wraz z rodziną i teściami lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej 81 m2 i powierzchni użytkowej 127 m2. Opłaty z tytułu czynszu proponowanego lokalu wynikały z zarządzenia nr [...] Burmistrza Gminy S., a więc czynsz regulowany wg tych przepisów obowiązywał we wszystkich lokalach gminnych. W tej sytuacji uznanie przez organ odmowy przydziału lokalu jako bezzasadnej, według oceny Komendanta Głównego PSP nie wyczerpuje znamion szczególnie istotnego (rażącego) przekroczenia wyznaczonych w rozporządzeniu ram swobodnej oceny lub uznania.

Organ odwoławczy podzielił pogląd [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP, iż fakt proponowania przedmiotowej kwatery innym strażakom nie może mieć w niniejszej sprawie znaczenia, a przez to nie narusza art. 7 i 8 k.p.a., bowiem każda sprawa jest rozpatrywana indywidualnie.

Decyzja Komendanta Głównego PSP z dnia [...] listopada 2008 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez W. D. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji oraz decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP z dnia [...] sierpnia 2008 r. skarżący zarzucił naruszenie prawa, w szczególności art. 74 ustawy o PSP oraz § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r., poprzez przyjęcie, iż cofnięcie wniosku o przydział lokalu mieszkalnego, będącego jedynie kwaterą tymczasową przez strażaka mianowanego na stałe, stanowić może podstawę do pozbawienia go równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie obu ww. decyzji nadzorczych, stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego wg norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymał główne zarzuty przedstawione w odwołaniu oraz podniósł, iż w innych postępowaniach nadzorczych, w takim samym stanie faktycznym, [...] Komendant Wojewódzki PSP odmiennie kwalifikował naruszenie przepisów stanowiących podstawę wydania decyzji pozbawiających strażaków prawa do równoważnika pieniężnego i wydawał decyzje o stwierdzeniu nieważności orzeczeń o utracie przez strażaka prawa do świadczenia.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny PSP wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu wydawania przez organy PSP odmiennych rozstrzygnięć nadzorczych w takim samym stanie faktycznym, organ stwierdził, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, albowiem w załączonych do skargi kopiach decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego PSP orzekano na podstawie odmiennego stanu faktycznego, w sytuacji gdy strony w ogóle nie złożyły wniosku o przydział lokalu mieszkalnego (kwatery tymczasowej).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uwzględnienia skargi, zgodnie z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd orzeka wyłącznie kasacyjnie. Oznacza to, że nie jest możliwe uwzględnienie wniosku strony zawartego w skardze, dotyczącego wydania rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, stanowiącej przedmiot zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie i oceniając podniesione w skardze zarzuty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest uzasadniona.

Na wstępie należy wskazać, iż postępowanie nadzorcze jest nadzwyczajnym trybem postępowania. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, wszczyna postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Organ, orzeka więc wyłącznie co do nieważności decyzji albo jej niezgodności z prawem, nie jest zaś władny rozstrzygać o innych kwestiach dotyczących istoty sprawy. Przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Dokonując oceny, czy zachodzą przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a., organ orzekający w tym zakresie jest obowiązany ustalić zarówno stan faktyczny, jak i stan prawny na dzień wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji.

Podkreślenia też wymaga, że rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), na którym oparto rozstrzygnięcie, zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może zostać zaakceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W wyroku z dnia 24 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1092/06 (publik. LEX nr 355449) NSA zawarł trafny pogląd, iż: "... do rażącego naruszenia prawa dochodzi, gdy w stanie prawnym nie budzącym wątpliwości co do jego rozumienia wydaje się decyzję, która treścią rozstrzygnięcia stanowi negację całości lub części obowiązujących przepisów". Zauważono również, iż "o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić, gdy na gruncie określonej regulacji prawnej możliwe są odmienne wykładnie".

Przechodząc do oceny zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji, wskazać należy, iż objętą kontrolą nadzorczą decyzję Komendanta Miejskiego Policji w B. z dnia [...] września 2003 r. orzekającą o utracie przez [...] W. D. uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego i zobowiązaniu do zwrotu świadczenia za wskazany w decyzji okres, oparto na przepisie art. 78 oraz art. 74 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 24 sierpnia 1994 r. o Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 88, poz. 400 ze zm.) i § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu (Dz. U. Nr 15, poz. 67).

Zgodnie z art. 74 ust. 1 ustawy o PSP w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania powyższej decyzji, strażakowi mianowanemu na stałe przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Ustęp 2 powołanego artykułu stanowi zaś, że strażak w służbie przygotowawczej może otrzymać kwaterę tymczasową w miejscowości, w której pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. W świetle postanowień art. 78 ust. 1 tej ustawy strażakowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 75, nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby albo w miejscowości pobliskiej.

Podstawową formę zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych strażaka w służbie stałej stanowi prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy PSP, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 74 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 78 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 80 ust. 1 ustawy). Prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, strażakowi w służbie stałej przysługuje świadczenie pieniężne (patrz uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 29 marca 1999 r., sygn. akt OPS 1/99, ONSA 1999/3/77). Równoważnik pieniężny stanowi zatem rekompensatę za niezrealizowane prawo do lokalu mieszkalnego lub prawo do pomocy finansowej.

Już w przepisie ustawowym (art. 74 ust. 1 i 2 ustawy o PSP) prawodawca zróżnicował uprawnienia do lokalu mieszkalnego wprowadzając pojęcia: "lokal mieszkalny" i "kwaterę tymczasową". Lokal mieszkalny przysługuje strażakowi w służbie stałej i z założenia służy zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych strażaka i jego rodziny przez co najmniej cały okres pełnienia służby. Daje stabilizację i pewność zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w sposób czasem nieograniczony. Zatem odpowiednim lokalem mieszkalnym w rozumieniu powołanego przepisu będzie lokal, który spełnia odpowiednie wymogi powierzchniowe, jest odpowiednio wyposażony w urządzenia techniczne i znajduje się w odpowiednim stanie technicznym, ale też jest przyznany "na stałe", a nie tylko na "czas określony". Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w sposób czasowy przewidziano jedynie dla strażaka w służbie przygotowawczej w formie kwatery tymczasowej. Jest to rozwiązanie stosowane okresowo, do czasu nabycia pełnych uprawnień strażackich. Wyjątek od podanej zasady wprowadza przepis art. 82 ust. 4 ustawy o PSP stanowiąc, iż strażakowi przeniesionemu do służby w innej miejscowości, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, o którym mowa w ust. 1, można przydzielić tymczasową kwaterę według przysługujących norm bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków. Analiza powołanych przepisów prowadzi do wniosku, iż ustawodawca przyjął jasne i czytelne rozwiązania systemowe.

Mają rację organy nadzorcze w niniejszej sprawie twierdząc, że żaden przepis ustawy o PSP oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy nie zabraniają przydziału strażakowi w służbie stałej lokalu mieszkalnego o statusie kwatery tymczasowej, tj. takiego, który zapewnia odpowiednie normy zaludnienia, jest odpowiednio wyposażony i znajduje się w należytym stanie technicznym, lecz z innych powodów (np. położenia na terenie zamkniętym PSP) nie może być przyznany na stałe, lecz na określony czas. Organ PSP powinien przecież racjonalnie dysponować zasobem lokalowym i takiej formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych przepisy nie zabraniają. Jest to jednak rozwiązanie tymczasowe, niezaspokajające potrzeb strażaka w rozumieniu art. 74 ust. 1 ustawy o PSP i powinno być stosowane do czasu przyznania strażakowi lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy, a nie lokalu mieszkalnego o statusie kwarty tymczasowej. Przyznanie prawa do kwatery tymczasowej nie pozbawia strażaka prawa do ubiegania się o przyznanie właściwego w rozumieniu ustawy lokalu mieszkalnego, a zatem nie może pozbawiać również uprawnienia ekwiwalentnego – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Wprawdzie, co dostrzegły organy nadzorcze, w ustawie o PSP nie zawarto definicji "lokalu mieszkalnego", jednak w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz tymczasowych kwater przeznaczonych dla strażaków Państwowej Straży Pożarnej (Dz. U. Nr 4, poz. 13 ze zm.) określono, co należy rozumieć pod pojęciem kwatery tymczasowej. Zgodnie z § 13 ust. 1 tego rozporządzenia, na tymczasowe kwatery dla strażaków przeznacza się lokale mieszkalne, pokoje gościnne, pokoje w hotelu lub w bursie albo pomieszczenia mieszkalne usytuowane w budynkach przeznaczonych na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, o należytym stanie technicznym i sanitarnym. Z tego przepisu wprost wynika, iż lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy o PSP może być przeznaczany na kwaterę tymczasową (tylko na czas określony), lecz jeżeli lokal mieszkalny jest usytuowany w budynku przeznaczonym na cele służbowe lub na terenie obiektu zamkniętego, a z takim lokalem mieszkalnym mamy do czynienia w niniejszej sprawie, to nie może on być kwalifikowany jako lokal mieszkalny w rozumieniu ustawy, a jedynie jako kwatera tymczasowa.

Przepis § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu stanowi, iż równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się strażakowi, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia, z pełnym wyposażeniem. W niniejszej sprawie przesłanki z powołanego przepisu nie zostały spełnione. Po pierwsze skarżącemu nie proponowano lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów ustawy o PSP, a tylko kwaterę tymczasową. Ww. przepis nie uzależnia utraty prawa do świadczenia tylko z tego powodu, że strażak wraz z rodziną nie jest zainteresowany uzyskaniem pomocy mieszkaniowej w sposób doraźny, poprzez przydział kwatery tymczasowej w strażnicy PSP, lecz pozbawia przedmiotowego uprawnienia w sytuacji, gdy strażak nie przyjmie odpowiedniego, przysługującego (na stałe, bez ograniczeń) lokalu mieszkalnego. Po drugie, proponowana kwatera tymczasowa nie odpowiadała przysługującym skarżącemu normom zaludnienia. Bezspornym jest, że skarżącemu przysługiwały 3 normy zaludnienia, tj. lokal mieszkalny o pow. 21 – 30 m2 pow. mieszkalnej, zaś zaproponowana kwatera tymczasowa posiadała 50,58 m2 pow. mieszkalnej. Trudno więc czynić skarżącemu zarzut, że z uwagi na budżet rodzinny i zwiększone obciążenia finansowe związane z utrzymaniem niemal dwukrotnie większego niż mu przysługiwało mieszkania, bezzasadnie cofnął wniosek o przydział proponowanej kwatery tymczasowej. Ponadto zwrócić należy uwagę, iż proponowany skarżącemu lokal był nieodpowiedni również z tego powodu, iż obowiązujące wówczas przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 12 grudnia 1997 r. w § 4 ust. 4 dopuszczały przydział lokalu o pow. większej od przysługującej strażakowi tylko w szczególnie uzasadnionych przypadkach za zgodą organu wyższego stopnia. Jak przyznają organy nadzorcze, w niniejszej sprawie wymaganej przepisem prawa zgody nie było. Ponadto w decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. nie wykazano zaistnienia szczególnych okoliczności, o których mowa w powyższym przepisie. Podkreślić należy, iż decyzja ta poza wskazaniem podstawy prawnej i podaniem stanu faktycznego sprawy nie zawierała jakiegokolwiek uzasadnienia prawnego.

Zdaniem Sądu, we wskazanym stanie faktycznym i prawnym organy nadzoru obu instancji dokonały błędnej interpretacji przepisu § 6 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 10 stycznia 1998 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania strażakom Państwowej Straży Pożarnej równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich wypłaty i zwrotu. Powołany przepis, zastosowany wprost (przepis jest przejrzysty i czytelny przy zastosowaniu wykładni gramatycznej), bez potrzeby stosowania wykładni funkcjonalnej czy systemowej, nie uprawnia do twierdzenia, że odmowa przyjęcia kwatery tymczasowej w miejsce lokalu mieszkalnego (w rozumieniu ustawy), stanowi podstawę do pozbawienia strażaka w służbie stałej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Naruszenie zaś w niniejszej sprawie powołanego przepisu posiada charakter kwalifikowany z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rozpoznając ponownie sprawę z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Komendanta Miejskiego PSP w B. z dnia [...] września 2003 r. organ nadzorczy zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej ocenę prawną.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.