Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2213/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art145 § 1pkt 1 lit c, art 200, 205
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art 7, 77§ 1, 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska,, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. Paweł Jastrzębski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. W. kwotę 1114 (tysiąc sto czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej zwanej "k.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121; dalej zwanej "u.g.n.") w zw. z art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2017 r., poz. 1496; zwanej dalej "specustawą drogową"), utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz T. W. w wysokości 38.253 zł za nieruchomość stanowiącą działkę o nr ew. [...] z obr. [...] w J. o pow. 241 m2, wpisaną do KW nr [...], zajętą pod drogę gminną w J. oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Gminę Miasto J..

Zaskarżona decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

W toku postępowania ustalono, że Starosta [...] decyzją dnia [...] września 2009 r. nr [...] (dalej zwaną "ZRID") ustalił lokalizację drogi gminnej w J., która stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 2010 r. Pod ww. inwestycję przeznaczono również nieruchomość położoną w J., oznaczoną jako działka ew. nr [...] z obr. [...], która w wyniku podziału została podzielona na dwie działki [...], która pozostała przy właścicielu i [...] o pow. 241 m2, która przeszła na własność Gminy Miasta J..

Wobec powyższego organ I instancji stosownie do art. 18 specustawy drogowej wszczął z urzędu postępowanie w celu ustalenia wysokości odszkodowania za grunt zajęty pod drogę.

Ustalenie wysokości odszkodowania, zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n., następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. W związku z powyższym w niniejszej sprawie w trakcie prowadzonego postępowania zostały sporządzone 4 operaty. Pierwszy został sporządzony w dniu 20 grudnia 2010 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. S. na podstawie nieobowiązujących przepisów (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych, Dz. U. Nr 165, poz. 985). Drugi operat z dnia 2 grudnia 2011 r. nie mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania, ponieważ utracił ważność. Trzeci operat sporządzony został w dniu 14 marca 2014 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. W. i na jego podstawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz T. W. w wysokości 27.200 zł za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. 241 m2 wydzieloną pod drogę.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwagi na nieprawidłowości w nim zawarte. Wycena powinna być sporządzona po przeanalizowaniu rynku nieruchomościami drogowymi jak i nieruchomościami o przeznaczeniu RLz - działki leśne z dopuszczeniem zabudowy. Poprzedni operat wykonany w dniu 2 grudnia 2011 r. określił wartość nieruchomości w wysokości 82.502 zł, a zatem rozbieżność w ustaleniu wartości tej samej nieruchomości jest znaczna, dlatego zachodzi konieczność ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości wycenianej i wówczas należy przyjąć do porównań właściwe transakcje nieruchomościami. Wobec tego wskazał, iż organ I instancji powinien zlecić biegłemu sporządzenie prawidłowego operatu z uwzględnieniem właściwego przeznaczenia nieruchomości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego i wystąpił do Burmistrza Miasta J. o wypis z i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dzień [...] stycznia 2010 r. dla działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] w J..

W dniu 31 lipca 2015 r. rzeczoznawca majątkowy - J. R. sporządziła operat szacunkowy, w którym ustaliła wartość nieruchomości w wysokości 31.699 zł.

Organ I instancji zwrócił się do autorki operatu o uzupełnienie wykonanego opracowania poprzez uwzględnienie wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji ZRID tj. na datę [...] września 2009 r., a nie na dzień jego wydania [...] września 2015 r.

Biegła wyjaśniła, że wypis został sporządzony na datę jego wydania, czyli na dzień [...] września 2015 r., a przeznaczenie działki określiła na datę [...] września 2009 r. Plan uchwalony został uchwałą Rady Miasta J. [...] maja 2003 r. i od tego czasu nie było zmian w planie więc ustalenia planu nie zmieniły się i pozostają takie same w dniu [...] września 2009 r. jak i na dzień [...] września 2015 r.

Zastrzeżenia do operatu wniosła T. W. wskazując, że z treści uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J. - etap III wynika, że przerywana linia przebiegająca przez działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] w J. oznacza: "osie ulic lokalnych i dojazdowych wymagających realizacji w przypadku dopuszczenia zabudowy w obrębie terenów oznaczonych na rysunku planu symbolem RLz, na działkach nie posiadających dostępu do istniejących dróg". Tym samym stwierdziła, że ww. nieruchomość na dzień wydania decyzji ZRID nie była w planie miejscowym przeznaczona pod inwestycję drogową, lecz jako las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej, a zatem powyższe uchybienia powodują, że operat z dnia 31 lipca 2015 r. jest nieprzydatny do dokonania ustalenia wysokości odszkodowania za ww. działkę i wniosła o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty.

Organ I instancji zlecił sporządzenie nowego operatu szacunkowego wykonanego przez innego rzeczoznawcę.

W dniu 10 listopada 2016 r. uprawniony rzeczoznawca majątkowy - M. P. wykonał operat nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. 241 m2, w którym określił wartość wycenianej nieruchomości w wysokości 38.253 zł.

Uwagi do operatu odnośnie przeznaczenia nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego złożyła T. W..

W odpowiedzi na powyższe biegły w piśmie z dnia 19 grudnia 2016 r. wyjaśnił, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. wyraził zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa, w tym części działki nr [...] o pow. 184 m2, na drogi i komunikację - symbol K. Zaistniały zatem przesłanki aby potraktować przeznaczenie działki nr [...] w sposób dwojaki tj. części 184 m2 - jako teren o przeznaczeniu drogi oraz części o pow. 57 m2 - przeznaczonej jako las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz T. W. w wysokości 38.253 zł za nieruchomość stanowiącą działkę o nr ew. [...] z obr. [...] w J. o pow. 241 m2, wydzieloną zgodnie z decyzją ZRID ustalającą lokalizację drogi gminnej w J. w obrębach ew. [...], [...], [...] i [...] w rejonie ulic P. i B., zobowiązując do jego wypłaty Gminę Miasto J. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła T. W. zarzucając ustalenie odszkodowania na podstawie nieprawidłowej wyceny nieruchomości poprzez brak faktycznego ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości oraz niepowołanie biegłego urbanisty.

W toku postępowania odwoławczego, po przeanalizowaniu operatu, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] marca 2018 r. wystąpił do organu I instancji, stosownie do art. 136 i art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 3 u.g.n., o przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego poprzez zwrócenie się do rzeczoznawcy w celu potwierdzenia aktualności operatu szacunkowego sporządzonego w dniu 10 listopada 2016 r. oraz wyjaśnienia następujących uwag do sporządzonego operatu szacunkowego:

1. jakie przeznaczanie działki nr [...] (tj. część dz. [...]) zostało ustalone przez biegłego na datę wydania decyzji ZRID (bez uwzględniania ustaleń tej decyzji),

2. powodu wyboru 3 transakcji drogowych, spośród 5 transakcji ujawnionych w załączniku nr 2, do dalszych porównań, bowiem nie wskazało kryteriów selekcji materiału porównawczego,

3. niespójności w zakresie "przyjętej wartość korekcji" dla oceny "dobrej" cechy "położenie",

4. sposobu obliczenia zakresu kwotowego delta C na stronie 11 operatu,

5. skreśleń dokonanych na s. 17 operatu w pkt. 9.11, gdzie omyłkową kwotę wartości działki [...] (116.707 zł) skreślono w jej części "drogowej" i poprawiono ją na 16.707 zł, wraz z odręczną parafką w sytuacji gdy skreślenia i parafki nie mogą dotyczyć oszacowanej wartości nieruchomości.

Odnosząc się do powyższych uwag rzeczoznawca majątkowy M. P. w dniu 30 marca 2018 r. potwierdził aktualność operatu załączając odpowiednią analizę dotyczącą potwierdzenia operatu szacunkowego z dnia 10 listopada 2016 r. oraz zestawienie transakcji nieruchomości o przeznaczeniu RLz na terenie miasta J. w okresie od 10 listopada 2016 r do 10 listopada 2017 r. Natomiast w celu wyeliminowania błędnych zapisów i błędów edytorskich biegły załączył do wyjaśnień poprawioną stronę 13 i 17 operatu oraz złożył wyjaśnienia do pozostałych uwag. Dalej wskazał, że biorąc pod uwagę zapisy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], w której organ wyraził zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, w tym części działki nr [...] o pow. 184 m2 na drogi i komunikację - symbol K oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta J. uchwalonego w dniu [...] maja 2003 r., gdzie cała działka nr [...] z obrębu [...] J. na dzień 30 września 2009 r. położona była w liniach rozgraniczających drogi dojazdowe, należy stwierdzić, że przeznaczenie wycenianej nieruchomości należy traktować w sposób dwojaki, części o pow. 184 m2 jako teren o przeznaczeniu pod drogi, natomiast części o pow. 57 m2 jako przeznaczonej pod las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej (RLz-17), przeznaczonej pod drogę dopiero uchwałą nr [...] Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r.

Wojewoda [...], w wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy odnosząc do zarzutów odwołania w kwestii dotyczącej prawidłowości ustalenia odszkodowania na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. stwierdził, że po analizie tego operatu i udzieleniu wyjaśnień przez rzeczoznawcę oraz poprawieniu omyłek, nie zaistniały w nim nieprawidłowości, zatem odszkodowanie zostało ustalone właściwie.

Wojewoda wskazał, że zgodnie z celem wyceny stan nieruchomości określany jest na dzień 30 września 2009 r. (datę wydania decyzji ustalającej lokalizację drogi gminnej i zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości), zaś wartość nieruchomości - na datę sporządzenia operatu szacunkowego, stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej. Wobec tego przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty na okoliczność przeznaczenia planistycznego działki nr [...], zgłoszonego w odwołaniu, uznał za bezzasadne.

Jako najistotniejszą, z punktu widzenia szacowanej wartości nieruchomości, organ II instancji uznał kwestię prawidłowego ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości, która ma wpływ na dobór odpowiednich pod względem rodzajowym obiektów porównawczych, zgodnie z art. 154 u.g.n.

Zdaniem Wojewody przeznaczenie planistyczne nieruchomości należało więc zbadać na datę decyzji ZRID, z pominięciem ustaleń tej decyzji. W aktach sprawy jest wypis nr [...] z m.p.z.p. m. J., w którym wskazano na przeznaczenie "drogowe" działki cz. [...] z obrębu [...] ("położona w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej"), jednak jak zauważył organ odwoławczy, podaje on przeznaczenie opisanej nieruchomości "na dzień 15 stycznia 2010 r.", podczas gdy kluczową jest tu data wcześniejsza – 30 września 2009 r.

Jak podkreślił organ II instancji z poszczególnych operatów sporządzonych w sprawie wynika natomiast, że działka nr [...] znajdowała się na obszarze sklasyfikowanym jako "RLz-17" (las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - przeznaczenie podstawowe jednostki terenowej). Wypis nr [...] z dnia 16 grudnia 2010 r. zaświadcza natomiast, że część pozostała po podziale działki nr [...] znajdowała się na obszarze "RLz 17". Natomiast działkę [...] wydzielono z dz. [...] o pow. 1411 m2 (opis użytków: LsV).

Organ odwoławczy oceniając operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2016 r., z powołaniem się na art. 75 i art. 80 k.p.a. oraz przepisy u.g.n., stwierdził, że wymaga on wiadomości specjalnych, których organ administracji nie posiada, zatem ocena dokonywana jest pod względem formalnym.

Z uwagi na powyższe Wojewoda uznał, że badany operat szacunkowy, którego aktualność została potwierdzona, zawiera konsekwencję w przyjęciu metodologii ustalania wysokości odszkodowania szacowanej nieruchomości a jednoczenie zastosowano w nim właściwe podejście do wyceny nieruchomości, prawidłową metodę i technikę wyceny. Wobec tego w opinii Wojewody jest on spójny, właściwie uzasadniony, a przyjęte w nim daty, założenia, ilość i rodzaj nieruchomości podobnych są prawidłowe. Przedstawiona w nim analiza i charakterystyka rynku nieruchomości podobnych odzwierciedla istniejące na nim ceny rynkowe, w związku z czym określona w tym dokumencie wartość nieruchomości mogła być podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła T. W. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

I) przepisów postępowania w postaci:

1) art. 7, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1 i 2, art. 80, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) niespójne i chaotyczne sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, skutkujące niemożnością jednoznacznego odczytania ustaleń poczynionych przez organ II instancji w zakresie przeznaczenia planistycznego działki ew. nr [...] obręb [...] w J.,

b) błędne uznanie, że ustalenie przeznaczenia planistycznego nieruchomości jest zadaniem biegłego sporządzającego operat szacunkowy, a nie organu administracji wydającego decyzję o ustaleniu odszkodowania,

c) błędne uznanie, że sprawdzenie przez organ opinii biegłego pod kątem prawidłowości ustalenia przeznaczenia planistycznego nieruchomości stanowiłoby ocenę merytorycznej zasadności opinii biegłego, albowiem kwestia ta leży w sferze wiadomości specjalnych, którymi dysponuje jedynie biegły, a nie organ administracji,

d) niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z opinii biegłego urbanisty na okoliczność przeznaczenia planistycznego nieruchomości na dzień 30 września 2009 r., mimo że z całokształtu zebranego materiału dowodowego wynika, iż istnieje wątpliwość co do przeznaczenia planistycznego nieruchomości,

e) zignorowanie treści dokumentu urzędowego w postaci wypisu z planu miejscowego z dnia [...] października 2003 r., z którego wynika, że nieruchomość miała przeznaczenie planistyczne w postaci RLz17,

f) błędne uznanie, iż operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2016 r., którego aktualność została następnie potwierdzona, jest w całości wiarygodny, spójny i logiczny, w sytuacji gdy w zakresie wyceny części nieruchomości o powierzchni 184 m2 jest on oparty o błędne przeznaczenie planistyczne nieruchomości (droga), co w rezultacie pociąga za sobą niewłaściwy dobór nieruchomości podobnych i nieprawidłową wycenę końcową tej części nieruchomości,

- co w konsekwencji doprowadziło do błędnego ustalenia planistycznego części nieruchomości i wyceny tej części nieruchomości;

2) art. 107 § 3 w zw. z art. 15 i art. 8 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wszystkich zarzutów odwołania, a w szczególności zarzutów dotyczących braku spójności w zakresie zgromadzonych dokumentów dotyczących przeznaczenia planistycznego nieruchomości, a także braku podstaw do ustalania przeznaczenia planistycznego nieruchomości na podstawie decyzji wydanej w toku procedury uchwalania planu miejscowego;

3) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy została ona wydana z naruszeniem przepisów prawa procesowego i prawa materialnego;

II) przepisów prawa materialnego w postaci:

1) art. 134 ust. 2 w zw. z art. 154 ust. 1 i 2 u.g.n. w zw. z § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez częściowe ustalenie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w oparciu o wydaną w toku procedury uchwalania planu miejscowego decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. zamiast w całości w oparciu o treść § 5 ust. 2 pkt 2 tiret 3 uchwały Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. etap IlIa, co w konsekwencji doprowadziło do błędnej konstatacji, iż część nieruchomości o powierzchni 184 m2 miała na dzień 30 września 2009 r. przeznaczenie planistyczne drogowe, w sytuacji gdy cała nieruchomość miała przeznaczenie planistyczne RLz17, czyli nieruchomość leśna z możliwością zabudowy.

Wobec powyższego skarżącą wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej. Ocenie podlega konkretna sprawa, rozpoznawana wcześniej przez organ administracji publicznej, pod kątem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa i trafności rozstrzygnięcia.

Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] maja 2017 r. ustalającą odszkodowanie na rzecz T. W. w wysokości 38.253,00 zł za nieruchomość stanowiącą działkę o nr ew. [...] z obr. [...] w J. o pow. 241 m2, wpisaną do KW nr [...], wydzieloną pod drogę gminną w J. na podstawie decyzji z dnia [...] września 2009 r., oraz zobowiązującą do jego wypłaty Gminę Miasto J.. Wartość odszkodowania ustalono na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. P. w dniu [...] listopada 2016 r., którego aktualność potwierdzona została w dniu 30 marca 2018 r.

Materialnoprawną podstawą zakwestionowanej decyzji były przepisy specustawy drogowej oraz u.g.n.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy drogowej organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wydaje następnie decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, za przejęte z mocy prawa nieruchomości, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Na mocy tego odesłania, do ustalenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy zastosowanie znajdują zasady określone w przepisach u.g.n., a w konsekwencji również zasady zawarte w wydanym na jej podstawie rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) - zwanym dalej "rozporządzeniem".

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wobec tego w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, określana jako operat szacunkowy. Ocena, czy stronie przysługuje odszkodowanie i w jakiej wysokości, niewątpliwie należy do organu administracji właściwego w przedmiocie ustalenia odszkodowania, zaś sporządzony operat szacunkowy stanowi opinię przygotowaną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, który jest dowodem niezbędnym do ustalenia wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej to odszkodowanie należne stronie wywłaszczonej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dokument ten powinien zostać sporządzony w trybie i na zasadach określonych w u.g.n., z uwzględnieniem rozwiązań prawnych wynikających ze specustawy drogowej oraz spełniać wymagania określone w rozporządzeniu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym zidentyfikowaniu cech różniących nieruchomości podobne oraz nieruchomości wyceniane i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a., jako opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. Podkreślenia przy tym wymaga, że organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, natomiast jest zobowiązany do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, w ramach której może domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat, czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania, zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 grudnia 2013 r., II OSK 1611/12; z dnia 8 stycznia 2016 r., I OSK 364/15).

Szczegółowe zasady określania wartości gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne określono w specustawie drogowej oraz w rozporządzeniu. Zgodnie z art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ pierwszej instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Stosownie natomiast do treści § 36 ust. 1 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji.

Rzeczoznawca majątkowy przy wycenie takich nieruchomości winien uwzględnić w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości w dacie wydania decyzji zezwalającej na inwestycję drogową oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Przy czym decydujące dla określenia wartości nieruchomości jest przeznaczenie, jakie nieruchomość miała przed dniem wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji.

W niniejszej sprawie, w trakcie prowadzonego postępowania zostało sporządzonych aż sześć operatów szacunkowych. Pierwszy został sporządzony w dniu 20 grudnia 2010 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego M. S. na podstawie nieobowiązujących przepisów (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych, Dz. U. Nr 165, poz. 985), a tym samym nie mógł zostać wykorzystany w sprawie. Wskazano w nim, że wyceniania nieruchomość oznaczona jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r., nr [...]) symbolem RLz17 – las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Drugi operat z dnia 2 grudnia 2011 r. nie mógł być wykorzystany do ustalenia odszkodowania, ponieważ utracił ważność. Przeznaczenie nieruchomości określono jak w pierwszym operacie. Trzeci operat szacunkowy został sporządzony w dniu 24 grudnia 2012 r. przez W. S.. Biegły wskazał w nim, że nieruchomość skarżącej została przeznaczona pod drogę dojazdową. Rzeczoznawca majątkowy odmówił opatrzenia go klauzulą aktualności, zatem nie mógł zostać wykorzystany w niniejszej sprawie. Czwarty operat sporządzony został w dniu 14 marca 2014 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego A. W. i na jego podstawie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz T. W. w wysokości 27.200 zł za nieruchomość stanowiącą działkę ew. nr [...] o pow. 241 m2 wydzieloną pod drogę. Biegły wskazał w nim, że nieruchomość skarżącej w dniu wydania decyzji lokalizacyjnej oznaczona była w mpzp jako teren RLz dopuszczony do zabudowy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji wskazując na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego z uwagi na nieprawidłowości w nim zawarte uznając, że wycena powinna być sporządzona po przeanalizowaniu rynku nieruchomościami drogowymi jak i nieruchomościami o przeznaczeniu RLz - działki leśne z dopuszczeniem zabudowy. W kolejnych dwóch operatach (z 31 lipca 2015 r. oraz z 10 listopada 2016 r.) biegli uznali, że wyceniana działka przeznaczona została w miejscowym planie pod drogę. Jednocześnie rzeczoznawca majątkowy M. P. (autor ostatniego operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania) w wyjaśnieniach złożonych do operatu stwierdził, że biorąc pod uwagę zapisy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2002 r. nr [...], w której wyrażono zgodę na przeznaczenie w planie zagospodarowania przestrzennego, w tym części działki nr [...] o pow. 184 m2 na drogi i komunikację - symbol K oraz zapisy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Miasta J. uchwalonego w dniu [...] maja 2003 r., gdzie cała działka nr [...] z obrębu [...] J. na dzień 30 września 2009 r. położona była w liniach rozgraniczających drogi dojazdowe, przeznaczenie wycenianej nieruchomości należy traktować w sposób dwojaki, tj. część o pow. 184 m2 jako teren o przeznaczeniu pod drogi, natomiast część o pow. 57 m2 jako przeznaczonej pod las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej (RLz-17), bowiem przeznaczenie pod drogę nastąpiło dopiero uchwałą Rady Miasta J. z dnia [...] maja 2003 r. nr [...].

Jak wynika z akt sprawy w trakcie postępowania organ I instancji uzyskał wypis nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta J. w oparciu o uchwałę z dnia [...] maja 2003 r. nr [...], z którego wynika, że działka ew. nr [...] obręb [...] zgodnie ze stanem na dzień 30 września 2009 r. położona była w liniach rozgraniczających drogi dojazdowej – zgodnie z rysunkiem planu. Jednocześnie skarżąca złożyła do organu dwa wypisy z mpzp. Według wypisu z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] działki ew. [...] i [...] z obr. [...] w J. położone są na terenie oznaczonym na planie symbolem RLz 17. Działka ew. [...] oraz południowo-wschodni fragment działki ew. [...] położone są w liniach rozgraniczających ulicy klasy dojazdowej. Natomiast zgodnie z wypisem z dnia [...] października 2003 r. nr [...] działka [...] o pow. 1411 m2 w obr. [...] w J. położona jest na obszarze gdzie przeznaczeniem podstawowym jednostki terenowej jest las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej, oznaczonej na planie symbolem – RLz 17. Natomiast wypis nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r., na który powołuje się organ odwoławczy, został sporządzony dla zupełnie innych działek.

Istota sporu w niniejszej sprawie koncentruje się zatem na ustaleniu przeznaczenia planistycznego nieruchomości. Wprawdzie Wojewoda trafie zidentyfikował problem wskazując w zaskarżonej decyzji, że należało ustalić podstawową okoliczność tj. jakie przeznaczenie miała działka nr [...] (tj. część dawnej dz. [...]) na datę wydania decyzji ZRID (bez uwzględniania ustaleń tej decyzji). Innymi słowy czy przeznaczenie tej części dawnej dz. [...] było: drogowe, mieszane (jak przyjął rzeczoznawca majątkowy M. P.) czy RLz-17 - las z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, realizowanej w formie zabudowy wolnostojącej lub bliźniaczej. Każdy z tych wariantów obliguje bowiem rzeczoznawcę do przyjęcia innych transakcji nieruchomości porównawczych. Jednakże prowadząc postępowanie organ II instancji uchylił się od ustalenia jakie było przeznaczenie planistyczne nieruchomości w dacie wywłaszczenia, czym uniemożliwił Sądowi ocenę przydatności operatu. Jednocześnie organ ten uchylił się również od oceny operatu będącego podstawą ustalenia odszkodowania argumentując, że nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Trudno bowiem uznać za wystarczające do oceny lakoniczne stwierdzenie organu, że w operacie zastosowano właściwe podejście do wyceny nieruchomości, przyjęto prawidłową metodykę i technikę wyceny, a rodzaj nieruchomości podobnych jest prawidłowy.

Zdaniem Sądu ocena jakie były ustalenia miejscowego planu dla konkretnej działki nie należy do wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla rzeczoznawcy majątkowego. Plany zagospodarowania przestrzennego, czy to sporządzane na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, były i są aktami prawa miejscowego. Stanowią one część systemu prawnego państwa, podlegają wykładni oraz ocenie ich obowiązywania. Z kolei rzeczoznawca majątkowy dokonuje określania wartości nieruchomości, (art. 174 ust. 3 u.g.n.), uwzględniając m.in. przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym. Natomiast organ administracji kontrolując operat szacunkowego powinien jednoznaczne ustalić jakie przeznaczenie miała wywłaszczana nieruchomość. Tymczasem, prowadzący postępowanie organ II instancji bezkrytycznie zaakceptowały operat, w którym przeznaczenie gruntu zostało oparte na wypisie nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r. sporządzonym przez Burmistrza Miasta J., a więc organu reprezentującego jednostkę samorządu terytorialnego, z której budżetu jest wypłacane odszkodowanie. Tego typu praktyka została zakwestionowana przez orzecznictwo. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z dni 18 marca 2015 r., I OSK 1684/13 (Lex nr 1665688), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, przy kontroli operatu szacunkowego zadaniem organu administracji jest dokonanie jednoznacznych wyjaśnień związanych z obowiązywaniem miejscowego planu i dopiero po tych ustaleniach można bezspornie stwierdzić, jakie jest przeznaczenie nieruchomości. Sąd zaznacza przy tym, że we wcześniejszych operatach są rozbieżne informacje co do przeznaczenia wywłaszczanego gruntu pod drogę gminną. Nadto Sąd zaznacza, że operat szacunkowy z dnia 10 listopada 2016 r., którego aktualność została potwierdzona 30 marca 2018 r., zgodnie z brzmieniem art. 156 ust. 4 u.g.n. nie będzie mógł być już wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony.

Do oceny operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu, ma zastosowanie art. 80 k.p.a., który nakazuje organowi administracji oceniać, czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie całokształtu materiału dowodowego, art. 7 k.p.a., który nakazuje podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z tych przepisów wynika, że organ administracji winien wyczerpująco ocenić operat szacunkowy, zaś w razie jakichkolwiek wątpliwości co do jego prawidłowości podjąć działania zmierzające do usunięcia tych wątpliwości. Jedynym ograniczeniem w wyborze tych działań, stawianym przez ustawodawcę, jest zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości nieruchomości. Należy przy tym mień na uwadze, że wypisy z planu miejscowego są dokumentami urzędowymi które zgodnie z mocy art. 76 1 i c K.p.a. są co prawda dokumentami urzędowymi to jednak nie jest wykluczone przeprowadzenie dowodu przeciwko treści takiego dokumentu. W sytuacji gdy znajdujące się w aktach sprawy wypisy z planu miejscowego nie są takie same co do ich treści rolą organu jest przeprowadzenie ich analizy na podstawie dokumentu tj. uchwały dt planu, co pozwoli na zweryfikowanie na podstawie dokumentu źródłowego jakie jest było rzeczywiste przeznaczenie nieruchomości w planie miejscowym.

Tymczasem w ocenie Sądu organ odwoławczy, wobec istnienia wątpliwości, co do przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, nie podjął odpowiednich kroków w celu wyjaśnienia spornej kwestii, uchybiając swoim ustawowym obowiązkom.

Reasumując w ocenie Sądu organ odwoławczy, przyjmując operat z dnia 10 listopada 2016 r. za podstawę ustalenia wysokości odszkodowania oraz akceptując wyjaśnienia rzeczoznawcy w zakresie przeznaczenia działki nr [...], naruszył przepisy regulujące postępowanie dowodowe, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W postępowaniu administracyjnym to na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, tym samym ustalenie wartości nieruchomości powinno zostać starannie zweryfikowane, czemu uchybił organ II instancji. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy ograniczenie się do uznania za prawidłowe wyjaśnień biegłego w zakresie sporządzonego operatu bez dokładnej analizy tego operatu i wszechstronnego odniesienia się do rozbieżności wynikających z okoliczności wskazywanych przez skarżącą, w szczególności przeznaczenia działki, rzutuje na wiarygodność wykorzystanego przez organ administracji operatu i ustalonej na jego podstawie wysokości odszkodowania.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien powinien ustalić przeznaczenia nieruchomości istniejące w dacie wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na podstawie treści uchwały nr [...] Rady Miasta J. z [...] maja 2003 r. w, gdyż w świetle art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, to one ma zasadnicze znaczenie dla oszacowania nieruchomości i określenia wysokości odszkodowania, którego celem jest zrekompensowanie utraty własności gruntu. Dopiero po tak przeprowadzonym postępowaniu, zgromadzony materiał dowodowy będzie mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za odjęcie prawa własności nieruchomości, spełniającego konstytucyjne wymogi słuszności. Przy czyn niekwestionowane jest że od daty podjęcia tej uchwały do daty wywłaszczenia nie były podejmowane inne uchwały planistyczne. Oznacza to, że przeznaczenie to od daty podjęcia tej uchwały nie uległo zmianie. Organ powinien zatem sięgnąć do tej uchwały i na jej podstawie ustalić przeznaczenie nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej zwanej "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265), na które składał się wpis sądowy od skargi w kwocie 600 zł, zwrot kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa za dokument pełnomocnictwa (34 zł).