Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1065/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6131 Opłaty za korzystanie ze środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 276 ust. 1, art. 292
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011r. sprawy ze skargi Zakładu Rolniczo-Przemysłowego [...] S.A. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2010r. nr [...] w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Zakładu Rolniczo-Przemysłowego [...] S.A. w Ś. kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1065/10

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2010 roku ([...]) Marszałek Województwa Wielkopolskiego wymierzył Zakładowi Rolniczo - Przemysłowemu "[...]" S.A. , Ś., ul. P. 4, [...] K. opłatę (stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska i wysokości należnych opłat) za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w II półroczu 2007 roku w wysokości [...] zł. Jako podstawę materialnoprawną decyzji wskazano następujące przepisy ustawy z dnia 27 kwietna 2001 roku - Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm., dalej Poś): art. 288 ust. 1 w związku z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1 277 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż Zakład Rolniczo - Przemysłowy "[...]" S.A. w Ś. złożył informację dotyczącą emisji gazów lub pyłów do powietrza za II półrocze 2007 roku w dniu 07.02.2008r., na sumę wynikającą z wykazu w kwocie [...] złotych. Jednostka rozliczając emisję pyłów lub gazów w II półroczu 2007 roku nieprawidłowo zakwalifikowała substancje emitowane z instalacji w obiekcie "P". Po ustaleniach dotyczących prawidłowego zakwalifikowania substancji emitowanych z instalacji w obiekcie "P", Strona złożyła korektę ww. informacji na kwotę [...] zł. Z protokołów pokontrolnych Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. -delegatura w P., dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych w obiekcie Zakładu w dniach [...].03.2009r., [...].04.2009r., [...].04.2009r., wynika, iż do dnia zakończenia kontroli, tj. do dnia 16 kwietnia 2009 roku obiekt "P" nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego z określonymi warunkami wprowadzania gazów lub pyłów odpowietrza. Kwota [...] wynikająca z przedłożonego wykazu za II półrocze 2007 roku stanowi jedynie część opłaty, nie uwzględnia bowiem "zwyżki" za brak pozwolenia zintegrowanego od dnia 01 lipca 2007 roku do dnia 21 sierpnia 2007 roku.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył Zakład Rolniczo - Przemysłowy "[...]" S.A. Ś., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wnosząc o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż w toku prowadzonego postępowania Odwołujący wystąpił z wnioskiem o nie naliczanie podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska za II półrocze 2007 r, za I i II półrocze 2008 roku, z uwagi na to, że brak pozwolenia zintegrowanego dla instalacji -Zakład .Unieszkodliwiania Odpadów "P.", jest wynikiem przedłużającego się, z przyczyn niezależnych od strony - postępowania administracyjnego w sprawie wydania tego pozwolenia. W odwołaniu powołano uchwałę NSA w Składzie Siedmiu Sędziów z dnia 21 maja 1998 roku (sygn. akt OPS 13/08), w której stwierdzono, iż naliczanie opłaty podwyższonej za gospodarcze korzystanie ze środowiska ze względu na brak wymaganego prawem pozwolenia w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do jego posiadania nie ponosi winy za opóźnienie w jego uzyskaniu, byłoby niezgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości. Zdaniem Odwołującego, organ I instancji winien ustalić czy przyczyny i okoliczności braku pozwolenia zintegrowanego leżą po stronie Odwołującego, tym bardziej że pozwolenie to zostało pierwotnie wydane w dniu 28 grudnia 2005 roku, tj. przed upływem terminu wynikającego z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 roku w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., działając na podstawie przepisu art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 roku o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 200Ir., Nr 79, poz. 856 ze zm.) w zw. z art. 127 § 2, 17 pkt 1, 107 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1690 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz przepisu art. 288 Poś, utrzymało zaskarżona decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, iż myśl art. 273 ust. 1 Poś, opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi, pobór wód oraz składowanie odpadów. Z powyższego uregulowania wynika, iż obowiązek uiszczenia ww. opłaty występuje we wszystkich przypadkach korzystania ze środowiska zawartych w ww. przepisie, bez względu na to, czy wymaga to wydania pozwolenia na korzystanie ze środowiska, czy też nie. Obowiązek uiszczenia tej opłaty wynika bowiem z mocy samego prawa. Równocześnie podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska (art. 276 ust. 1 POŚ). A w razie korzystania ze środowiska z przekroczeniem lub naruszeniem warunków określonych w pozwoleniu lub innej decyzji podmiot korzystający ze środowiska ponosi, oprócz opłaty, administracyjną karę pieniężną (art. 276 ust. 2 POŚ). Dalej organ omówił treść art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 287, art. 288 ust. 1 oraz art. 292 Poś.

W kontekście tych regulacji organ wskazał, iż bezspornym jest nie posiadanie przez Odwołującego w okresie II półrocza 2007 roku pozwolenia zintegrowanego na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza.

Ustosunkowując się do podnoszonego w odwołaniu zarzutu SKO wyjaśniło, iż wykładnia gramatyczna art. 276 ust. 1 Poś jednoznacznie wskazuje, że w sytuacji gdy podmiot korzystający ze środowiska nie posiada stosownej, koniecznej i ostatecznej decyzji jest zobowiązany do ponoszenia opłaty za korzystanie ze środowiska w wysokości podwyższonej. Równocześnie przepis art. 276 Poś nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji. W konsekwencji nie uprawnia organu właściwego i zobowiązanego do ustalenia opłaty podwyższonej do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na podejmowane przez stronę czynności zmierzające do uzyskania wymaganego pozwolenia. Tym samym, przesłanką wykluczającą ponoszenie przez podmiot opłat podwyższonych jest korzystanie przez niego ze środowiska w oparciu o wymagane, ostateczne pozwolenie lub inną decyzję. Ostatecznym pozwoleniem lub decyzją jest takie pozwolenie, decyzja od której nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji (art. 16 kpa).

Także przepis art. 292 Poś wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, wyłącznie z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. W świetle tej regulacji, bez znaczenia pozostaje okoliczność zawinienia lub nie zawinienia podmiotu korzystającego ze środowiska w zakresie uzyskania wymaganego pozwolenia. Kwestia ewentualnego naruszenia prawa przez organ właściwy do wydania powyższej decyzji mogłaby podlegać rozpoznaniu w odrębnym postępowaniu, nie ma jednak wpływu na ocenę przesłanek ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska, jak i na ocenę zgodności z prawem tego ustalenia, w tym miejscu organ wskazał na wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2006 r. IV SA/Wa 749/05 Lex nr 223327.

Odnosząc się do powołanej przez Odwołującego uchwały NSA, SKO wyraziło stanowisko, iż organ nie jest związany wykładnią prawa zawartą w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. SKO zauważyło także, iż orzecznictwo sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite wskazując m.in. na wyrok NSA z 17 marca 2006r. sygn. akt. II OSK 646/05, wyrok WSA w Warszawie z 13 grudnia 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 78/05, wyrok WSA we Wrocławiu z 6 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Wr 290/08.

Ubocznie organ podał, iż z akt sprawy wynika, że Odwołujący od dnia 19 października 2005 roku ubiega się o uzyskanie przedmiotowego pozwolenia zintegrowanego dla Zakładu Utylizacji Odpadów "P." w S., a "kolejne rozstrzygnięcia zapadające w przedmiotowej sprawie są systematycznie uchylane przez organ II instancji (Ministra Środowiska) i przekazywane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na braki formalne wniosku i konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy."

Zdaniem organu odwoławczego, zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa, sposób wyliczenia należnej opłaty podwyższonej jest zgodny z obowiązującymi w tym zakresie normami prawnymi a postępowanie w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego, zatem nie ma podstaw do uchylenia czy zmiany w całości lub w części zaskarżonej decyzji.

Skargę na powyższą decyzję SKO wniósł Rolniczo-Przemysłowy "[...]" S.A. z siedzibą w Ś., działając przez pełnomocnika radcę prawnego dr habit. K.Z.

Skarżący zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1/ art. 276 ust. 1 oraz art. 292 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Poś poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia; 2/ art. 7 oraz art. 77 § 1 ustawy kpa poprzez nieuwzględnienie w niniejszej sprawie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nie uwzględnienie zawinienia (bezczynność i działania niezgodnego z prawem) ze strony organów administracji publicznej; 3/ art. 8 kpa poprzez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na obciążenie Skarżącego konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej; 4/ art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku (Dz. U. z 1997r., Nr 78, poz. 483 z późn. zm. – dalej Konstytucja RP] poprzez obarczenie Skarżącego negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej; 5/ art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa; 6) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, który przepis ten znajdował zastosowanie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, oraz o uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] marca 2010 roku (znak: [...]) a także o zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz Skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Na wypadek powzięcia przez Sąd w niniejszej sprawie wątpliwości co do tego czy art. 276 ust. 1 oraz art.292 POS pozostaje w sprzeczności z przepisami Konstytucji RP, a w szczególności z art. 2 Konstytucji RP, Skarżący wniósł o przedstawienie przez Sąd w niniejszej sprawie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w powyższym zakresie oraz o zawieszenie niniejszego postępowania, zgodnie z art. 124 § 1 pkt 5 ppsa do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny pytania prawnego zadanego przez Sąd w niniejszej sprawie.

Niezależnie od powyższego, Skarżący wniósł o wstrzymanie przez SKO w Poznaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu zakończenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego; ewentualnie, w przypadku nieuzwględnienia ww. wniosku przez SKO w Poznaniu - o wstrzymanie przez Sąd wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu zakończenia niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono stan faktyczny sprawy, dotyczący kolejno wydawanych decyzji udzielających Skarżącemu pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej - Zakład Unieszkodliwiania Odpadów P. w Ś., następnie – po wniesieniu odwołania przez Stowarzyszenie Ekologiczne [...]- uchylanych przez organ II instancji. Decyzją z dnia [...] października 2010 roku (znak: [...]) Marszałek Województwa Wielkopolskiego po raz czwarty, po upływie ponad pięciu lat od złożenia wniosku inicjującego postępowanie, wydał na rzecz Skarżącego pozwolenie zintegrowane.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 276 ust. 1 oraz art. 292 Poś, Skarżący za błędną uznał wykładnię powyższych przepisów o charakterze sankcyjnym, dokonaną w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, bowiem opiera się ona pojmowaniu odpowiedzialności administracyjnoprawnej w sposób całkowicie pomijający okoliczności faktyczne, które wpłynęły na powstanie określonej odpowiedzialności. Okoliczności te, aczkolwiek nie wskazane wprost we wskazanych przepisach Poś, winny być brane pod uwagę w świetle przepisów Konstytucji RP, a w szczególności wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP); "interpretując normy prawne należy je interpretować zgodnie z konstytucją." Brak uwzględnienia tych okoliczności wskazuje tez na naruszenie art. 7 i 77 kpa.

W kontekście interpretacji art. 276 ust. 1 oraz art. 292 Poś, Skarżący powołał się na poglądy doktryny oraz pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1998 roku (sygn. OPS 13/98), uznając je za trafne. Skarżący odniósł się też do uwag organu dotyczących znaczenia uchwał NSA podjętych przed dniem 1 stycznia 2004 roku, zgadzając się m. in. z poglądem doktryny, iż uchwały te w dalszym ciągu będą oddziaływać na orzecznictwo sądów administracyjnych siłą użytej w nich argumentacji. Podniesiono także, że interpretacja przepisów prezentowana w niniejszej sprawie przez ograny obu instancji, pozostaje w wyraźniej sprzeczności z ratio legis kar administracyjnych.

Powołując się na naruszenie przez skarżoną decyzję art. 2 Konstytucji RP, Skarżący przywołał pogląd Profesor Ewy Łętowskiej i w tym kontekście w zakresie niniejszej sprawy uznał, że sposób prowadzenia przez organy administracji publicznej postępowania w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, nie może obciążać w sposób sankcyjny Skarżącego. Wyjaśniono, iż przez 5 lat, pomimo wszelkich starań ze strony Skarżącego, uwieńczonych czterokrotnym uzyskaniem pozytywnej organu I instancji, organy administracji publicznej nie były w stanie wydać prawidłowej ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. "Liczne błędy organów administracji publicznej połączone z rażącym naruszeniem przepisów kpa, dotyczących terminów załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym nie mogą stanowić podstawy wymierzenia sankcji Skarżącemu." W tym kontekście, Skarżący stwierdził, że obie decyzje naruszają także w sposób istotny zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażoną w art. 8 kpa.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 138 par. 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, skarżący podał, iż jego zdaniem, SKO rozpatrując wniesione przez Skarżącego odwołanie, powinno uwzględnić żądanie Skarżącego i uchylić wcześniejszą decyzję organu I instancji i w tym zakresie umorzyć postępowania, zgodnie z art. 138 § 1 pkt2 Kpa.

W odpowiedzi na skargę, organ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, dodając, iż "(...) w zaistniałym stanie faktycznym, przewlekłość postępowania nie wynikała z działania bądź zaniechania organów administracji, lecz z faktu zaskarżenia wydanych decyzji przez stronę postępowania."

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącego, w odniesieniu do sprawy pozwolenia na korzystanie ze środowiska, podniósł kwestię unikania przez organ odwoławczy orzekania merytorycznego, a także wyjaśnił, iż odwołania nie składał Skarżący, tylko uczestnik postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja wykazuje wady materialnoprawne oraz procesowoprawne.

1. Stan faktyczny sprawy co do korzystania przez Zakład Rolniczo - Przemysłowy "[...]" S.A. , Ś., ul. P. [...],[...] K ze środowiska w sposób podlegający unormowaniom Poś, jest bezsporny. Sporne jest natomiast, czy Zakład winien podlegać obowiązkowi opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza w II półroczu 2007 roku, unormowanemu w art. 276 ust. 1 Poś. Zdaniem organu, Strona podlega temu obowiązkowi, ponieważ na we wskazanym okresie nie posiadała ostatecznej decyzji - pozwolenia zintegrowanego na korzystanie ze środowiska. W nawiązaniu do tego, Skarżący podnosi, iż brak odnośnego pozwolenia na dany okres nie jest wynikiem jego zaniedbań, wręcz przeciwnie. Chodzi o to, że Strona trzykrotnie występowała o wydanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska i pozwolenie pozwolenie takie otrzymywała. Jednak, kolejno, w odniesieniu do każdej decyzji, odwołanie wnosił uczestnik postępowania – Stowarzyszenie Ekologiczne [...]; w kolejnych postępowaniach odwoławczych organ uchylał decyzję I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania. Dotyczy to m. in. decyzji Wojewody Wielkopolskiego udzielającej pozwolenia zintegrowanego z dnia 1 lutego 2007 r. Tę sekwencję zdarzeń potwierdza organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

2. Powyższe pokazuje, iż istota sporu w niniejszej sprawie dotyczy interpretacji i zastosowania przez organy art. 276 ust. 1 Poś. W myśl tego przepisu: "Podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska."

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. stoi na gruncie gramatycznej wykładni przywołanego przepisu, którego brzmienie jest jednoznaczne. Organ dodaje, iż art. 276 ust. 1 Poś nie uzależnia obowiązku ponoszenia podwyższonych opłat od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji. Zatem przepis ten nie uprawnia właściwego organu do odstąpienia od ustalenia tych opłat ze względu na podejmowane przez podmiot czynności, zmierzające do uzyskania wymaganego pozwolenia. Zdaniem organu, także art. 292 Poś wiąże odpowiedzialność administracyjną, polegającą na obowiązku poniesienia podwyższonej opłaty, wyłącznie z samym faktem naruszenia wymagania ochrony środowiska poprzez korzystanie z jego zasobów bez koniecznego pozwolenia. Organ powołuje się na wyrok WSA z dnia 21 marca 2006 r., IV SA/Wa 749/05; Lex nr 223327).

Skarżący w kwestii interpretacji art. art. 276 ust. 1 Poś prezentuje odmienne stanowisko. Uważa, że przepisu tego –jako przepisu o charakterze sankcyjnym, nie można interpretować w sposób pomijający okoliczności faktyczne. Okoliczności te winny być brane pod uwagę w świetle przepisów Konstytucji RP, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2). Nadto wskazuje się w skardze, że interpretacja przyjęta przez organ pozostaje w sprzeczności z ratio legis kar administracyjnych. Można więc uznać, iż Skarżący opowiada się za interpretacją odnośnego przepisu, uwzględniającą reguły wykładni systemowej i celowościowej. Nadto, skarżący odwołuje się do argumentu związanego z autorytetem sądu, przywołując tezy zaprezentowane w uchwale NSA z dnia 21 maja 1998 r. (sygn. akt OPS 13/98) na gruncie nieobowiązującej już ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska (z dnia 31 stycznia 1980 r., Dz. U. 1994, Nr 49, poz. 196 ze zm.), która zawierała regulacje analogiczne do obowiązujących obecnie.

Rozstrzygnięcia sporu nie ułatwia fakt, iż orzecznictwo nie wypracowało jednolitej interpretacji przepisu art. 276 ust. 1 Poś. Tytułem przykładu, wskazać można na trzy niedawno wydane na tle wskazanego przepisu wyroki. W każdej ze spraw, brak po stronie przedsiębiorcy pozwolenia na korzystanie ze środowiska wiązał się z procedurą odwoławczą od wydanych przez organ I instancji pozwoleń. W dwóch wyrokach Sąd uznał, iż bez znaczenia są powody, dla których postępowania o wydanie pozwolenia trwały długo, w efekcie czego strona nie mogła wykazać, iż nie podlega dyspozycji normy zawartej w art. 276 ust. 1 Poś (wyrok WSA z dnia 2 lutego 2010 r., Sygn. akt. IV SA/Wa 1375/09 oraz wyrok NSA z dnia 30 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1401/09). Z kolei w wyroku NSA z dnia 1 czerwca 2010 r. zaprezentowano odmienne stanowisko (II OSK 871/09). Argumentacja zawarta w tym ostatnim wyroku przedstawiona zostanie w dalszych wywodach.

3. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd Skarżącego, że przy egzegezie art. 276 ust. 1 Poś nie można pominąć reguł interpretacji systemowej i celowościowej; nie bez znaczenia są też poglądy prezentowane we wcześniejszych uchwałach NSA, choć nie mają one mocy wiążącej w stosunku do wojewódzkich sadów administracyjnych. Za przyjęciem takiego kierunku przemawia też stanowisko części doktryny.

Korzystanie z ww. reguł interpretacyjnych uzasadnia się w następujący sposób. Reguła "clara non sunt interpretanda" (przepis jasny nie wymaga wykładni) jest kontrowersyjna, ponieważ doświadczenie pokazuje, że przepis prima facie jasny, może się okazać wątpliwy w następstwie wykładni. Sens przepisów zależeć bowiem może nie tylko od kontekstu językowego, ale również od kontekstów systemowego i funkcjonalnego, które w wielu wypadkach ulegają dynamicznym zmianom (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz, Toruń 2002, s. 63-64, także s. 100). W orzecznictwie sądowym niepodważalna jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej oraz pomocniczości wykładni systemowej i funkcjonalnej. Do przekroczenia granicy językowego znaczenia tekstu prawnego niezbędne jest zatem silne uzasadnienie aksjologiczne, odwołujące się przede wszystkim do wartości konstytucyjnych (K. Płeszka, Językowe znaczenie tekstu prawnego jako granica wykładni, [w:] Filozoficzno-teoretyczne problemy sądowego stosowania prawa, pod red. M. Zirka-Sadowskiego, Łódź 1997, s. 69-77, za L. Morawskim, j. w. s. 86). W kontekście ważnych racji, które uzasadniają odstępstwo od wykładni językowej, wskazuje się następującą regułę: "Wolno jest odstąpić od znaczenia literalnego wówczas, gdy znaczenie to prowadzi do rażąco niesprawiedliwych rozstrzygnięć lub pozostaje w oczywistej sprzeczności z powszechnie akceptowanymi normami moralnymi."(patrz L. Morawski, j. w. s. 101). Domniemanie czy też założenie zgodności normy z konstytucją oraz nakaz interpretacji wszystkich norm zgodnie z konstytucją to podstawowe dyrektywy wykładni prawa. Chodzi tu o wybór tego kierunku wykładni prawa spośród "konkurencyjnych" znaczeń przepisu, który jest zgodny z konstytucyjnymi normami i wartościami (patrz j. w. s. 169 – 170).

Powyższe przypomnienie zasad wykładni prawa służyć ma zrozumieniu powodów, dla których Sąd w niniejszej sprawie uznał, iż interpretacja art. 276 ust. 1 Poś, przeprowadzona przez organ odwoławczy, nie może znaleźć akceptacji, tym samym, podjęta na jej podstawie zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym.

4. Istotne przy tym jest to, że kierunek rozumowania, przyjęty przez Sąd orzekający, co do założeń zgodny wywodami skargi, prezentowany jest w nauce i w orzecznictwie związanymi z ochroną środowiska . W doktrynie - także przez przedstawicieli specjalizujących się w zakresie opłat i kar pieniężnych w ochronie środowiska. Na uwagę zasługuje historia instytucji opłat za zanieczyszczenie powietrza i orzecznictwo powstałe na jej kanwie Powołując się na ustalenia w tym zakresie poczynione przez W. Radeckiego (patrz: "Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Komentarz do przepisów ustaw. Difin Warszawa 2009, zwłaszcza s. 93- 100; podobnie w świetle poprzednio obowiązującej ustawy w: "Ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska. Komentarz pod red. J. Sommera, tom II, s. 409-410) , z którymi Sąd się zgadza, poniżej wskaże się na podstawowe argumenty, przemawiające za trafnością odejścia – w przypadku art. 276 ust. 1 Poś od wyłącznie gramatycznej jego interpretacji. Istotne przy tym jest, że argumenty te w przeważającej mierze zaczerpnięte są z uchwały składu 7 sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r. (OPS 13/98; OSP z. 6, z aprobującymi co do zasady glosami A. Lipińskiego i W. Radeckiego), na którą powołuje się Skarżący. W tym miejscu Sąd wyjaśnia, iż to, że uchwała ta została podjęta w poprzednim stanie prawnym, tak w zakresie prawa ochrony środowiska, jak i dotyczącym procedury sądowoadministarcyjnej, nie podważa jej znaczenia w płaszczyźnie intelektualnych przemyśleń i ustaleń. Zwłaszcza, że w uchwale tej NSA sięga do poglądów Trybunału Konstytucyjnego, a także, że NSA opiera się na ustaleniach teoretycznoprawnych, np. związanych z odpowiedzialnością prawną. Istotne też jest, że jak już zauważono, poglądy zawarte w tej uchwale znajdują akceptację w doktrynie. Wreszcie, tok rozumowania zaprezentowany w powoływanej uchwale i jej tezy odnaleźć można także w orzecznictwie sądowodministracyjnym z ostatnich lat. Sąd ma na myśli głównie wyrok NSA z 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 871/09).

Za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 Poś Sąd, za Trybunałem Konstytucyjnym i NSA przyjmuje to, że stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest ww. przepis, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku prawnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości (patrz W Radecki, j. w , s. 96).

W zgodzie z tymi poglądami pozostaje uzasadnienie wyroku NSA z 1 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 871/09). NSA, w stanie faktycznym zbliżonym do stanu niniejszej sprawy, podniósł, iż kluczową kwestią, wymagająca ustalenia jest ocena istnienia czy też braku materialnoprawnej podstawy do naliczenia i wymierzenia opłaty podwyższonej za dany okres. NSA podzielił poglądy doktryny i tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle której w celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Zdaniem NSA: "Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały." W stanie faktycznym sprawy NSA doszedł do wniosku, że skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak przedmiotowego pozwolenia, ponieważ jest to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej.

5. Powołując się wcześniej przedstawione stanowisko co do sposobu interpretacji art. 276 Poś, Sąd orzekający w niniejszej sprawie za konieczne uważa uwzględnienie okoliczności powodujących brak po stronie Skarżącego wymaganego przez art. 276 ust. 1 Poś pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Okoliczności te podnosi zarówno Skarżący (wcześniej w odwołaniu), jak i orzekające w sprawie organy.

Przypomnieć należy, iż Zakład Rolniczo-Przemysłowy "[...]" S.A. w 2005 r. (w skardze wskazano dzień 26 października 2005r.) wystąpił o uzyskanie pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Skarżący trzykrotnie uzyskiwał takie pozwolenie, decyzjami z dnia: 28 grudnia 2005 r., 1 lutego 2007 r. oraz 22 sierpnia 2007 r., jednakże żadna z decyzji nie stała się ostateczna w związku z odwołaniem wniesionym przez Stowarzyszenie Ekologiczne [...]. Każdorazowo organ odwoławczy uchylał decyzję organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania.

Jak wynika z dokumentacji sprawy, strony odmiennie oceniają kwestię ewentualnego przyczynienia się Zakładu "[...]" S.A.. do uchylania kolejno wydawanych pozwoleń w postępowaniach odwoławczych. W zaskarżonej decyzji organ I instancji, w związku ze staraniami Skarżącego o przedmiotowe pozwolenie stwierdził, iż: "Organ nie jest winny przedłużającej się procedurze wydawania pozwolenia zintegrowanego." W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze ubocznie stwierdziło, iż z akt sprawy wynika, że kolejne decyzje o pozwoleniach na korzystanie ze środowiska są "(...) systematycznie uchylane przez organ II instancji (Ministra Środowiska) i przekazywane do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji z uwagi na braki formalne wniosku i konieczność prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy."

Odnosząc się do twierdzeń obu organów, Sąd uznaje je za ogólnikowe, i nie wyjaśniające, na jakim etapie postępowania owe braki formalne się ujawniały. Z pewnością, te fragmenty uzasadnień nie spełniają wymogów, jakie określa art. 107 par. 3 kpa, m. in. w kontekście zasady wyjaśnienia zasadności przesłanek (art. 11 kpa).

W kwestii braku ostatecznej decyzji – pozwolenia na korzystanie ze środowiska, Skarżący podnosi, iż to błędy organów administracji publicznej połączone z rażącym naruszeniem przepisów kpa, dotyczących terminów załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym, są powodem, że Zakład "[...]" S. A. nie dysponuje ostateczną decyzją – pozwoleniem na korzystanie ze środowiska. Starania Strony trwają 5 lat.

Odnosząc się do powyższej konfrontacji stanowisk stron, Sąd jest zdania, iż to, że organ II instancji trzykrotnie uchylał decyzję udzielającą pozwolenia na korzystanie ze środowiska Zakładowi "[...]" S. A i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania, oznacza w pierwszej kolejności, że organ I instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie. Wykazane przez organ II instancji braki we wniosku o pozwolenie wskazują, że organ I instancji nie dopatrzył się tych braków, nie wezwał do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień, co należy do obowiązków organów administracji państwowej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą udzielania informacji, a także zasadami określonymi w art. 11 i art. 12 kpa. W związku z niniejszą sprawą należy też wskazać na kompetencje organu II instancji, unormowane alternatywnie w art. 138 par. 1 pkt 2 ab initio oraz w art. 138 par. 2 kpa. W sprawach o pozwolenie na korzystanie ze środowiska z wniosku Zakładu "[...]" S. A. organ II instancji działał na tej drugiej podstawie. Ocena tego pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, natomiast orzekający Sąd ma kompetencje do wyrażenia stanowiska, jak wyżej. Tzn., że fakt, iż organ I instancji udzielił pozwolenia oznacza, iż organ ten uznał, że Strona wywiązała się z obowiązków i przedłożyła prawidłowo przygotowany wniosek wraz z dokumentacją, które upoważniają do podjęcia decyzji pozytywnej.

Uwzględniając powyższe, Sąd stwierdza, że Strona uprawdopodobniła, iż nie ponosi odpowiedzialności za brak przedmiotowego pozwolenia, a postępowanie w sprawie pozwolenia nosi cechy przewlekłości.

Podsumowując, stojąc na gruncie celowościowej i systemowej interpretacji art. 276 ust. 1 Poś, uwzględniającej zasady konstytucyjne, Sąd jest zdania, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z normą zawartą w tym przepisie. Błędem organu było oparcie orzeczenia wyłącznie na wykładni gramatycznej, mimo tego, że stan faktyczny sprawy wskazywał, iż Strona nie uchylała się od obowiązku pozyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska. Organ nie wykazał, że to Strona pozostaje odpowiedzialna za to, że 5 lat pozostaje bez decyzji ostatecznej w tej sprawie.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ ustali stan faktyczny sprawy, z uwzględnieniem okoliczności powodujących brak po stronie Skarżącego ostatecznej decyzji w sprawie pozwolenia na korzystanie ze środowiska, przeprowadzając postępowania z poszanowaniem zasad ogólnych kpa, uwzględni pogląd prawny Sądu dotyczący wykładni art. 276 ust. 1 Poś i podejmie decyzję zgodnie z wytycznymi i uwagami przedstawionymi powyżej.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) postanowił jak w pkt 1 sentencji. O wykonalności orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach na podstawie art. 200 tej ustawy.

MZ