Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 60/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
658
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do wydania aktu
Powołane przepisy: article: art. 52 par. 1, art. 53 par. 1. art. 190, art. 149 par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 par. 1 i 2, art. 156 par. 1, art. 35 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 12
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 2, par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 163 poz 1349
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2011 r. sprawy ze skargi H. K. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę; I. zobowiązuje Starostę O.do załatwienia wniosku S. i J.B. z dnia [...] 2005 r. o pozwolenie na budowę w terminie 14 dni od daty otrzymania akt sprawy wraz z odpisem prawomocnego wyroku tutejszego Sądu, II. stwierdza, że bezczynność Starosty O. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Starosty O. na rzecz skarżącej kwotę 357,- zł (trzysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2005 r., nr [...] Starosta O., po rozpoznaniu wniosku S. i J. B. o udzielenie pozwolenia na budowę złożonego 19 maja 2005 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. przy ul. Z. (działka nr [...]). Decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności z dniem 23 czerwca 2005 r.

Decyzją z dnia [...] 2010 r., nr [...], Wojewoda Wielkopolski, działając na podstawie art. 158 § 1, art. 157 § 1 oraz art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) stwierdził nieważności decyzji Starosty O. z dnia [...] 2005 r., nr [...]. Decyzja ta stała się ostateczna.

Pismem z dnia 15 kwietnia 2010 r., H. K. wniosła zażalenie na bezczynności Starosty O. w sprawie załatwienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. na działce nr [...]. Skarżąca wskazała, że wydanie decyzji Wojewody z dnia [...] 2010 r. spowodowało, że w obrocie prawnym pozostał nierozpatrzony wniosek inwestorów z dnia 19 maja 2005 r. w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę planowanej inwestycji. Jednakże pomimo upływu dwóch miesięcy od dnia unieważnienia decyzji Starosty, nie podjął on żadnych działań zmierzających do definitywnego załatwienia przedmiotowej sprawy, a więc rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę od początku.

Wojewoda Wielkopolski postanowieniem z dnia [...] 2010 r., uznał zażalenie z dnia 15 kwietnia 2010 r. za niezasadne. Uzasadniając powyższe stanowisko organ nadrzędny wskazał, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. nie została zaskarżona – odwołanie od niej wniosła J. B. Jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 9 kwietnia 2010 r. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Dopiero zatem z tą chwilą przesądzono, że decyzja Wojewody Wielkopolskiego stała się ostateczna, bowiem nie wniesiono od niej skutecznie odwołania.

Pismem z dnia 3 lipca 2010 r. H. K. wniosła ponowne zażalenie na bezczynność Starosty O. w sprawie załatwienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej z dnia 19 maja 2005 r. podtrzymując argumenty zaprezentowane w piśmie z dnia 15 kwietnia 2010 r. Zażalenie z dnia 3 lipca 2010 r. uznane zostało przez Wojewodę Wielkopolskiego jako skarga na działania organu i przekazane, na podstawie art. 231 w zw. z art. 229 pkt. 4 k.p.a. do Rady Powiatu O. Rada Powiatu O. uchwałą z dnia [...] 2010 r., Nr [...], uznała skargę H. K. za bezzasadną.

W dniu 2 września 2010 r. H. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty O. w sprawie załatwienia wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. na działce nr [...]. W uzasadnieniu skargi podtrzymano, iż stwierdzenie przez Wojewodę Wielkopolskiego nieważności decyzji z dnia 22 stycznia 2010 r. spowodowało powrót sprawy do sytuacji sprzed 3 czerwca 2005 r., a więc w obrocie prawnym pozostaje wniosek inwestora dnia 19 maja 2010 r. Tym samym organ zobowiązany jest do podjęcia działań w celu definitywnego załatwienia przedmiotowej sprawy, a więc rozpatrzenia wniosku o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Starosta O. wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie można pisać o jego bezczynności, co zarzuca skarżąca.

Wyrokiem z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Po 46/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę H. K. na bezczynność Starosty O. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu powyższego orzeczenia wskazano, iż zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie unieważniona powoduje, że inwestycja musi być traktowana jako inwestycja wybudowana bez stosownego zezwolenia. Tym samym właściwe organy nadzoru budowlane zobligowane są do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w art. 48 ustawy Prawo budowlane. Postępowanie powyższe ma charakter postępowania wyłącznego, w tym sensie, że jedynie rozstrzygnięcie wydane w ramach procedury legalizacyjnej umożliwia zalegalizowanie obiektu budowlanego zrealizowanego bez stosownego pozwolenia. Tym samym wydanie, jak żąda tego skarżąca, decyzji o pozwoleniu na budowę, spowodowałoby zalegalizowanie z urzędu obiektu budowlanego wybudowanego bez stosownego zezwolenia przez organ architektoniczno – budowlany, nie zaś przez organ nadzoru budowlanego. Sytuację powyższą uznać należy za niedopuszczalną i przesądzającą o niemożności wydania samodzielnie przez Starostę decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia, którym uprzednio legitymował się skarżący. W ocenie Sądu unieważnienie decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powoduje jednakże, aby sprawa wróciła do stanu prawnego sprzed jej wydania, co obligowałoby organ do ponownego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności umorzenia postępowania w sytuacji, gdy obiekt został pobudowany na podstawie unieważnionej decyzji. Tym samym Starosta O. nie miał obowiązku wydania rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie z wniosku S. i J. B. z dnia 19 maja 2005 r. po stwierdzeniu nieważności swojej własnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] 2005 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorom pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. przy ul. Z. (działka nr [...]) i co za tym idzie nie pozostawał w bezczynności.

Mając powyższe na względzie Sąd skargę oddalił.

Od powyższego wyroku H. K. wniosła skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 256/11 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu swojego orzeczenia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że z uwagi na kasacyjny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, po wydaniu takiej decyzji sprawa będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności wraca do organu, który wydał wadliwą decyzję. Organ ten winien rozpatrzyć ponownie sprawę i rozstrzygnąć ją merytorycznie lub wydać decyzję o umorzeniu postępowania w przypadku, gdy jest ono bezprzedmiotowe.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro, w konsekwencji stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego przed innym organem - powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, to oczywisty wydaje się być fakt, iż dotychczasowe postępowanie zakończone decyzją o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego winno zostać zakończone w drodze decyzji merytorycznej, względnie - jako bezprzedmiotowe zostać umorzone. W tej sytuacji wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku Starosta O. pozostaje w zwłoce z rozpoznaniem wniosku inwestorów z dnia 19 maja 2005 r.

Pismem z dnia 26 października 2011 r. Starosta O. poinformował Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, że od czasu przesłania do Sądu, przy piśmie z dnia 6 września 2010 r. skargi H. K. nie były podejmowane jakiekolwiek czynności związane z przedmiotową sprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd administracyjny w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), uprawniony jest do badania czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

W pierwszej kolejności należało rozważyć, czy skarga była dopuszczalna. Zgodnie bowiem z art. 52 § 1 (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie.

Na niezałatwienie sprawy w terminie stronie przysługuje zażalenie do organu wyższego stopnia na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy (art. 37 § 2 k.p.a.). Dopiero po wyczerpaniu tego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność danego organu. Zgodnie z poglądem przyjętym w orzecznictwie i doktrynie skarga jest dopuszczalna niezależnie od pozytywnego czy negatywnego stanowiska zajętego przez organ wyższego stopnia (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2002r., II S.A./Gd 3920/01, LEX nr 76109, red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 87-88). Dla uznania wyczerpania toku zażaleniowego przez stronę wystarczające jest zatem wykazanie składania przez nią stosownego zażalenia do organu wyższego stopnia. Przy ocenie dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma zaś znaczenia sposób rozpoznania takiego zażalenia przez właściwy organ wyższego stopnia, a nawet okoliczność czy w ogóle zostało ono rozpoznane (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 grudnia 2006r., II SAB/Bk 14/2006, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W niniejszej sprawie skarżąca, wyczerpała skutecznie tryb zażaleniowy z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez wniesienie do Wojewody Wielkopolskiego zażaleń z 15 kwietnia 2010 r. i 3 lipca 2010 r. Bez znaczenia jest przy tym fakt, iż organ wyższego stopnia nie rozpoznał faktycznie pisma z dnia 3 lipca 2010 r. jako zażalenia, albowiem – jak wykazano powyżej - dla oceny dopuszczalności skargi istotna jest sama okoliczność złożenia przez stronę pisma mającego charakter zażalenia, a nie sposób jego rozpoznania.

Odnosząc się do kwestii formalnych warunkujących dopuszczalność skargi kasacyjnej wskazać nadto należy, iż w myśl art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie. W doktrynie i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym ustanowione w cytowanym przepisie ograniczenie czasowe nie dotyczy skarg na bezczynność (por. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2005, str. 243, A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Zakamycze 2005, str. 143, J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz., Wyd. Prawn. LexisNexis Warszawa 2006, str. 157, por. także podobnie postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 52/06, publ. ONSAiWSA 2006/4/100). Za przyjęciem powyższego stanowiska przemawiają przede wszystkim względy celowościowe. Określenie terminu do wniesienia skargi ma za zadanie ograniczyć możliwość kwestionowania wydawanych przez organy administracji publicznej aktów i podejmowanych przez nie czynności (rozstrzygnięć w sprawie). Chodzi zatem o zapewnienie pewności obrotu prawnego poprzez niedopuszczenie do wzruszania przejawów działalności organów administracji publicznej (np. decyzji, postanowień) po upływie określonego w ustawie czasu. Celem skargi na bezczynności jest natomiast wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Podkreślić jednocześnie należy, że przedmiotem skargi nie jest w tego typu przypadkach postanowienie organu rozpatrującego zażalenie wniesione w trybie art. 37 § 1 k.p.a. ale bezczynność organu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Skorzystanie ze środków zaskarżenia przewidzianych w postępowaniu administracyjnym jest zatem warunkiem koniecznym wniesienia skargi stosownie do art. 52 § 1 p.p.s.a., jednakże doręczenie stronie rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie rozpoczyna biegu terminu określonego w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Skarga na bezczynność może być zatem skutecznie wniesiona aż do chwili "ustania stanu bezczynności", to jest do chwili załatwienia sprawy przez organ administracji publicznej poprzez wydanie decyzji, postanowienia albo innego aktu lub podjęcie czynności i nie jest ograniczona czasowo regulacją zawartą w art. 53 § 1 p.p.s.a.

Stąd też wniesienie przez H. K. skargi na bezczynność Starosty O. w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę, w którym jest stroną jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością inwestorów, uznać należało za dopuszczalne, a co za tym idzie skargę tę należało przyjąć do rozpoznania.

Przechodząc do dalszych rozważań wskazać w tym miejscu należy, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma fakt, że rozpoznawana sprawa została przekazana do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu mocą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. II OSK 256/11, wydanego na skutek skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Wlkp. z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Po 46/10.

Wobec tego w sprawie zastosowanie znajduje art. 190 p.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Obowiązek przyjęcia wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma wprawdzie charakteru bezwzględnego, bowiem orzecznictwo oraz doktryna dopuszcza od niego odstępstwa, jednak w bardzo ograniczonym zakresie, nie powodującym zmiany istoty przepisu. Omawiane wyjątki mogą występować jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 1998 r., sygn. akt I PKN 226/98, OSNAP 1999/15/486), lub gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia zmienił się stan prawny (por. B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka -Medek "Postępowanie przed sądami administracyjnymi. Komentarz.", Kraków 2005, s. 481).

Wskazać również należy, że w orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego wyżej przepisu, oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Wykładnia prawna, o jakiej mowa w art. 190 p.p.s.a., to wyjaśnienie przez Naczelny Sąd Administracyjny istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma więc całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia.

Stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny ani stan prawny sprawy, co oznacza, że Sąd rozpoznając obecnie sprawę, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądu prawnego wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2011 r., zobowiązany jest wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć.

W powyższym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stwierdzenie nieważności jest instytucją umożliwiającą wycofywanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnych i postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym dotkniętych najcięższymi wadami materialnoprawnymi. Ciężar gatunkowy tych wad powoduje, iż w przypadku, gdy rzeczywiście one wystąpiły, nie wystarczy uchylenie decyzji ze skutkiem ex nunc, a trzeba stwierdzić jej nieważność, to znaczy orzec, iż od chwili wydania - ex tunc - była ona nieważna. Trzeba wyraźnie stwierdzić, iż z uwagi na kasacyjny charakter instytucji stwierdzenia nieważności, po wydaniu takiej decyzji sprawa będąca przedmiotem stwierdzenia nieważności wraca do organu, który wydał wadliwą decyzję. Organ ten winien rozpatrzyć sprawę ponownie lub umorzyć postępowanie.

Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skoro, w konsekwencji stwierdzenia nieważności pozwolenia budowlanego, winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne w trybie art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przed innym organem - powiatowym inspektorem nadzoru budowlanego, to oczywisty wydaje się być fakt, iż dotychczasowe postępowanie zakończone decyzją o stwierdzeniu nieważności pozwolenia budowlanego winno zostać zakończone w drodze decyzji merytorycznej, względnie - jako bezprzedmiotowe zostać umorzone. W tej sytuacji wbrew stanowisku przyjętemu w zaskarżonym wyroku Starosta O. pozostaje w zwłoce z rozpoznaniem wniosku inwestorów z dnia 19 maja 2005 r.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż zgodnie z regulacją zawartą w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowi postępowanie wnioskowe, w ramach którego, organ dokonuje kontroli, czy w świetle przepisów ustawy inwestor może uzyskać stosowaną decyzję, stanowiącą, zgodnie z art. 3 pkt 12 powyższej ustawy, decyzję administracyjną zezwalającą na rozpoczęcie i prowadzenie budowy lub wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego. Możliwość wydania decyzji uzależniona jest zatem od właściwego wniosku, natomiast samo postępowanie kończy się w momencie wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak bowiem wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 905/07, decyzja o pozwoleniu na budowę kończy postępowanie, rozstrzygając jednocześnie o istocie sprawy. W konsekwencji wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę powoduje, że rozstrzygnięty zostaje wniosek inicjujący postępowanie, a organ, który wydał rozstrzygnięcie jest związany jego treścią.

Jednocześnie stwierdzenie nieważności decyzji stanowi instytucję procesową stwarzającą prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi, a zatem wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji oznacza, iż weryfikowana decyzja jest dotknięta ciężką wadliwością od chwili jej wydania (skutek ex tunc). Innymi słowy, decyzja stwierdzająca nieważność powoduje, że rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nigdy nie wywoływało skutków prawnych. W przypadku decyzji o pozwoleniu na budowę oznacza to, że decyzje uznaje się za niebyłą, a więc inwestora traktuje się jako podmiot, który nigdy nie uzyskał zgody na realizację inwestycji.

Zrealizowanie inwestycji na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, która została następnie unieważniona powoduje zatem, że inwestycja musi być traktowana jako inwestycja wybudowana bez stosownego zezwolenia, a nadto stanowi przesłankę negatywną dla wydania ponownej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę już zrealizowanego obiektu, albowiem udzielenie pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie przed rozpoczęciem robót budowlanych, których pozwolenie to ma dotyczyć.

Zauważyć w tym miejscu należy, iż Kodeks postępowania administracyjnego zobowiązuje generalnie organy administracji do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z przepisem art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Podane powyżej terminy załatwienia sprawy oznaczają okres, w którym dana sprawa powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji.

Powyższe w powiązaniu z wykładnią prawa dokonaną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 lipca 2011 r. jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku prawomocnego stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej udzielającej pozwolenia na budowę, po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej aktualizuje się obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy merytorycznie lub wydania decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku, gdy jest ono bezprzedmiotowe. W tym celu organ ten musi przeprowadzić postępowanie dowodowe obejmujące co najmniej ustalenie, czy inwestycja, której dotyczyło wyeliminowane z obrotu prawnego pozwolenie na budowę została zrealizowana, względnie co najmniej rozpoczęły się roboty budowlane.

Konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego przesądza o tym, iż organ ten winien załatwić sprawę w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a., to jest w terminie 30 dni, od czasu ostatecznego wyeliminowania z obrotu prawnego pierwotnej decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę, co w niniejszej sprawie nastąpiło 9 kwietnia 2010 r., a więc z chwilą wydania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego postanowienia, w którym stwierdził uchybienie przez J. B. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2010 r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty O. z dnia [...]2005 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na nadbudowę i rozbudowę budynku mieszkalnego w zabudowie szeregowej usytuowanego na nieruchomości w O. przy ul. Z. (działka nr [...]).

Wymogom tym Starosta O. nie sprostał, albowiem do czasu wyrokowania w niniejszej sprawie nie wydał decyzji kończącej postępowanie, jak również nie poinformował stron o powodach niezakończenia postępowania w terminie.

Starosta O. zarówno na dzień wnoszenia skargi przez skarżącą, jak i na dzień wyrokowania pozostawał zatem w bezczynności. Zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie i doktrynie bezczynność organu administracji publicznej zachodzi bowiem w sytuacji, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w danej sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji czy innego aktu. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma przy tym znaczenia fakt, z jakich powodów dany akt administracyjny nie został podjęty, a w szczególności czy bezczynność organu została spowodowana zawinioną lub też niezawinioną opieszałością organu w jego podjęciu (zob. m.in. red. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 1987 r., SAB 23/87, ONSA 1988/1/13; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 grudnia 1998 r., III SAB 77/98, LEX nr 36590; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 czerwca 2004 r., III SAB/Wa 8/04, LEX nr 160109).

Sąd stwierdził nadto, że bezczynność Starosty O. nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Obowiązek wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie zaistnienia rażącego naruszenia prawa wprowadzony został ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34 poz. 173 z 2011 r.), która weszła w życie z dniem 17 maja 2011 r. W związku z faktem, iż przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa modyfikującej w art. 14 regulacje zawarte w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 149 p.p.s.a., nie zawierają jakichkolwiek rozstrzygnięć intertemporalnych uznać należy, że nałożyły one na sąd administracyjny obowiązek orzekania w tym zakresie, w każdym przypadku, gdy wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania zapada po dniu 17 maja 2011 r. niezależnie od tego kiedy złożona została skarga.

Za uznaniem że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa przemawia w pierwszym rzędzie okoliczność, iż była ona spowodowana nie złą wolą czy też chęcią przewlekania sprawy przez organ, lecz wadliwą wykładnią odpowiednich przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i wynikającym z niej błędnym poglądem prawnym, iż w sprawie nie zachodzi konieczność wydania decyzji kończącej postępowanie. Pogląd ten, aczkolwiek niesłuszny, to jednak nie nosił cech rażącego naruszenia prawa, o czym świadczy chociażby fakt, iż został podzielony przez jeden za składów orzekających tutejszego Sądu.

W tym stanie rzeczy Sąd, podzielając zarzuty skarżącej, iż przy załatwianiu sprawy z wniosku S. i J. B. o udzielenie pozwolenia na budowę złożonego 19 maja 2005 r. Starosta O. pozostaje w bezczynności orzekł - na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji. Pozostawanie w bezczynności trwa jednakże od 10 maja 2010 r., a nie jak podniesiono w skardze od lutego 2010 r.

Realizując dyspozycję art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd zobowiązał skarżony organ do zakończenia przedmiotowego postępowania w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Wyznaczenie takiego okresu dla zakończenia postępowania jest w ocenie Sądu wystarczające dla załatwienia przedmiotowej, nieskomplikowanej sprawy administracyjnej, w toku której organ będzie musiał procesowo zweryfikować fakt zrealizowania zamierzenia budowlanego, którego dotyczy przedmiotowy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę i w zależności od poczynionych ustaleń wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, względnie rozstrzygnąć w przedmiocie wniosku merytorycznie.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zgodnie, z którym w razie uwzględnienia skargi skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swych praw. Stosownie do treści art. 205 § 2 p.p.s.a., niezbędne koszty postępowania strony reprezentowanej m.in. przez radcę prawnego obejmują także jego wynagrodzenie, jednak nie wyższe niż stawki opłat określone w odrębnych przepisach i wydatki jednego radcy prawnego, koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez Sąd osobistego stawiennictwa strony. Przepisami odrębnymi, o których mowa powyżej, są przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 roku w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r., Nr 163 poz. 1349). Jak wskazuje treść § 2 tego rozporządzenia, zasądzając opłatę za czynności radcy prawnego z tytułu zastępstwa prawnego, Sąd bierze pod uwagę niezbędny nakład pracy pełnomocnika, a także charakter sprawy i wkład jego pracy w przyczynienie się do jej wyjaśnienia oraz rozstrzygnięcia. Opłatę zasądza się na podstawie stawek minimalnych, szczegółowo wyliczonych w tym rozporządzeniu, przy czym opłata nie może być wyższa niż sześciokrotna stawka minimalna ani przekraczać wartości przedmiotu sporu.

W ocenie Sądu, uwzględniając wymienione powyżej wytyczne, stopień zawiłości sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia, wystarczające będzie zasądzenie wynagrodzenia pełnomocnika skarżącego wedle stawek minimalnych określonych w rozporządzeniu. Należy zaznaczyć, iż jak wynika z akta sprawy aktywność radcy prawnego G. W. w przedmiotowym postępowaniu przed sądem I instancji ograniczyła się jedynie do sporządzenia i wniesienia skargi do sądu, nie uczestniczył on zaś w rozprawach. Nie sposób nadto zgodzić się z twierdzeniem skarżącego odnośnie zawiłości sprawy, która, o czym świadczy chociażby niewielka objętość akt administracyjnych, lakoniczność skargi, czy wreszcie nieznaczna obszerność uzasadnienia wyroku, okazała się być sprawą o niewielkim stopniu skomplikowania prawnego i faktycznego.

W tej sytuacji zdaniem Sądu zasadne było zasądzenie wynagrodzenia fachowego pełnomocnika według stawki minimalnej, która zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c powołanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. wynosi 240 zł.

Sąd zwrócił ponadto w oparciu o powołany wyżej art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. kwotę 100 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu oraz kwotę 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.