Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3409/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6038 Inne uprawnienia  do  wykonywania czynności  i zajęć w sprawach objętych symbolem 603
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 i 4,  art. 12 ust. 1-4, art. 13, art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 208 poz 1240
law: Ustawa z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Paulina Stylińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi F. Sp. z o.o. z siedzibą w J. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], znak:[...] Minister Spraw Wewnętrznych na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. Nr 208, poz. 1240), po rozpatrzeniu wniosku o wyrażenie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, złożonego przez spółkę F. Sp. z o.o. z siedzibą w J., ul. B. [...]- odmówił wyrażenia zgody.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał na ww. wniosek i to, że strona, wezwana przez organ, złożyła następnie na piśmie wyjaśnienia dotyczące spełnienia przesłanek ustawowych, niezbędnych do wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Organ podniósł, że stosownie do art. 12 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, ratownictwo wodne może wykonywać Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz inne podmioty, jeżeli uzyskały zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Zgoda na wykonywanie ratownictwa wodnego udzielana jest, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek podmiotu ubiegającego się o jej udzielenie, o ile podmiot ten spełnia następujące warunki określone w art. 12 ust. 2 ustawy, a to: 1) zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych; 2) dysponuje kadrą ratowników wodnych w liczbie niezbędnej do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego; 3) posiada siedzibę; 4) posiada niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego sprzęt specjalistyczny oraz środki transportu i łączności. W myśl art. 12 ust 3 ww. ustawy wniosek o wyrażenie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego zawiera: 1) nazwę podmiotu, siedzibę i jego adres; 2) informację o obszarze działania, na którym ma być wykonywane ratownictwo wodne; 3) informację o liczbie ratowników wodnych oraz posiadanych przez nich kwalifikacjach przydatnych w ratownictwie wodnym; 4) wykaz sprzętu specjalistycznego, środków transportu i łączności; 5) informację o źródłach finansowania planowanej działalności; 6) informację o zakresie planowanych szkoleń ratowników wodnych i instruktorów oraz wykaz kadry i sprzętu niezbędnego do szkolenia i egzaminowania. Dodatkowo w przypadku prowadzenia działalności ratowniczej na obszarze parku narodowego lub krajobrazowego, do wniosku dołącza się także opinię dyrektora parku (art. 12 ust. 4 ustawy).

Minister stwierdził, że spółka posiada siedzibę mieszczącą się w J., ul. B. [...]. Ubiega się o zgodę na wykonywanie ratownictwa wodnego w okresie letnim, na obszarze J. i J. (długość linii brzegowej kąpieliska wynosi 50 m), na terenie gminy P., woj. [...]. Ponadto oświadczyła, że nie wyraża gotowości do utrzymywania stałych - całorocznych i całodobowych dyżurów ratowników wodnych, lecz zapewnia gotowość ratowniczą w czasie funkcjonowania kąpieliska, tj. w okresie od połowy czerwca do połowy września w godzinach 9-17.

W ocenie organu, zgodnie z intencją ustawodawcy, użyte w ustawie określenie "stały dyżur" należy rozumieć, jako stałą dyspozycyjność na danym terenie, gdzie uprawniony do ratownictwa podmiot będzie zobowiązany realizować ratownictwo wodne. Stały dyżur w świetle ustawy to instrument służący do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego. Nie oznacza on konieczności permanentnego dyżurowania na obszarze wodnym, gdyż np. w okresie zimowym byłoby to nieracjonalne. Oznacza natomiast utrzymanie gotowości, tj. pozostawanie w dyspozycji oraz możliwość reagowania (podjęcia działań ratowniczych) w nagłych sytuacjach, np. w stanach klęsk żywiołowych (powodzie) lub zimą - w przypadku załamania lodu czy wpadnięcia do przerębla. Stałe dyżury ratowników wodnych, prowadzone w systemie całorocznym i całodobowym, we współpracy podejmowanej dzięki łączności radiotelefonicznej ze służbami ustawowo powołanymi do niesienia pomocy oraz jednostkami samorządu terytorialnego w ramach zarządzania kryzysowego, służą budowie sprawnego systemu reagowania w stanach zagrożenia życia, zdrowia i mienia ludzkiego.

Zdaniem Ministra, w świetle deklaracji spółki o zapewnieniu gotowości ratowniczej wyłącznie w godzinach funkcjonowania kąpieliska, nie spełnia ona przesłanki wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

Ponadto organ wskazał, że spółka dysponuje kadrą pięciu ratowników wodnych, przy czym do akt postępowania przedłożono dokumenty potwierdzających spełnienie przesłanek wynikających z art. 2 pkt 5 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych dla czterech ratowników wodnych - dokumenty potwierdzające posiadanie wiedzy i umiejętności z zakresu ratownictwa i technik pływackich, tj. posiadanie uprawnień ratownika wodnego, dokumenty potwierdzające posiadanie innych kwalifikacji przydatnych w ratownictwie wodnym, a także kopie aktualnych zaświadczeń o ukończeniu kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy i uzyskaniu tytułu ratownika zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 19 marca 2007 r. w sprawie kursu w zakresie kwalifikowanej pierwszej pomocy (Dz. U. Nr 60, poz. 408). Wskazana kadra ratowników wodnych nie jest wystarczająca do zapewnienia stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, mając na uwadze przepisy kodeksu pracy odnoszące się do czasu dyżuru oraz prawa do odpoczynku (art. 15, 132, 133 Ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy - Dz.U. z 1998 r. , Nr 21, poz. 24 z późn. zm.), zwłaszcza w okresie letnim - przy jednoczesnym wykonywaniu pracy na kąpielisku oraz w sytuacjach niedyspozycji chorobowej. Tym samym, organ nie może uznać spełnienia przesłanki wynikającej z art. 12 ust. 2 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych.

Organ ustalił także, iż sprzęt specjalistyczny niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego oraz środki transportu i łączności, którymi dysponuje spółka, jest niewystarczający do należytego wykonywania zadań z zakresu ratownictwa wodnego. Wskazał, że sformułowana w art. 12 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy przesłanka, dotycząca obowiązku posiadania niezbędnego do wykonywania ratownictwa wodnego sprzętu specjalistycznego oraz środków transportu i łączności, jest pojęciem nieprecyzyjnym. Ustawa nie określa żadnych kryteriów, pozwalających na ustalenie, jaki rodzaj sprzętu i w jakiej ilości jest niezbędny do wykonywania ratownictwa wodnego. W świetle ww. art. 12 ust. 2 ustawy - zgoda na wykonywanie ratownictwa wodnego wydawana jest bezterminowo (ustawa nie określa, na jaki okres zgoda powinna być wydana) oraz bez wskazania obszaru wykonywania ratownictwa wodnego, którego dotyczy (ustawa nie określa, iż zgoda wydawana jest na określony obszar wodny). Decyzja administracyjna wydana w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego uprawnia do wykonywania ratownictwa wodnego na każdym rodzaju wyznaczonego obszaru wodnego zarówno na terenie pływalni, innych obiektów dysponujących nieckami basenowymi, jak też kąpielisk i miejsc wyznaczonych do kąpieli. Z uwagi na to podmiot ubiegający się o wyrażenie zgody powinien dysponować każdym rodzajem sprzętu specjalistycznego niezbędnego do wykonywania ratownictwa wodnego. W celu ustalenia katalogu "sprzętu specjalistycznego niezbędnego do wykonywania ratownictwa wodnego", wobec braku precyzyjnych przepisów w tym zakresie, organ stosuje posiłkowo przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie wymagań dotyczących wyposażenia wyznaczonych obszarów wodnych w sprzęt ratunkowy i pomocniczy, urządzenia sygnalizacyjne i ostrzegawcze oraz sprzęt medyczny, leki i artykuły sanitarne (Dz.U. z 2012 r. Nr 261). Przyjmuje się zatem w pierwszej kolejności, iż podmiot dysponujący każdym rodzajem sprzętu, o którym mowa we wskazanym rozporządzeniu jest zdolny do należytego wykonywania ratownictwa wodnego, na każdym rodzaju wyznaczonego obszaru wodnego. Następnie ustaleniu podlega, czy liczba posiadanego sprzętu jest wystarczająca do wykonywania ratownictwa wodnego na obszarze wodnym wskazanym we wniosku.

Organ stwierdził, że Spółka F. Sp. z o.o. nie dysponuje każdym rodzajem sprzętu specjalistycznego niezbędnego do wykonywania ratownictwa wodnego na każdym rodzaju wyznaczonego obszaru wodnego. Spółka wskazała, iż dysponuje następującym sprzętem: ratownicza łódź wiosłowa - 1 szt., koła ratunkowe - 2 szt., zasobnik z liną asekuracyjną - 2 szt., tuby głosowe elektroakustyczne (nie podano ilości), lornetki (nie podano ilości), akustyczne sygnały alarmowe (gwizdki) - 10 szt., maszty z kompletem flag (nie podano ilości), boje ratownicze - 2 szt., rzutki ratunkowe - 2 szt., telefony komórkowe i krótkofalówki (nie podano ilości), sprzęt do nurkowania (opisano szczegółowo poszczególne elementy), a także skuter motorowodny, samochód osobowy, quad, apteczka oraz apteczka ratownicza Rl. Dodatkowo w piśmie z dnia [...] czerwca 2013 r. (data wpływu do organu) wyjaśniono, że "w bieżącym roku, ratownicza łódź wiosłowa jest wynajmowana dla celów prowadzenia ratownictwa wodnego przez Prezesa Zarządu spółki F. Sp. z o.o., R. C., prowadzącego obecnie działalność gospodarczą pod firmą R. C. W 2014 roku możliwość wynajęcia przedmiotowej łodzi także będzie istniała, ponieważ współpraca z wynajmującym, Gminą P. - Miejskim Ośrodkiem Sportu i Rekreacji w P., w tym zakresie prowadzona jest już od kilku lat. Pewnym jest, że stosowna umowa najmu zostanie zawarta między wspomnianym wynajmującym, a spółką F. Sp. o.o.". Powyższe oświadczenie oznacza de facto, że aktualnie spółka łodzią tą nie dysponuje, podobnie jak łodzią motorową, żerdziami ratunkowymi, tablicami informacyjnymi, stanowiskami ratowniczymi. Ponadto liczba posiadanego sprzętu uzasadnia stwierdzenie, iż spółka nie może profesjonalnie wykonywać ratownictwa wodnego na każdym rodzaju obszaru wodnego. Wobec tego, w ocenie organu, przesłanka wynikająca z art. 12 ust. 2 pkt 4 ustawy nie została spełniona.

Ponadto organ wskazał, że skoro decyzja nie określa obszaru wykonywania ratownictwa wodnego, którego dotyczy, to organ ma obowiązek pouczyć adresatów decyzji, iż podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego może zmienić obszar, na którym wykonywane jest ratownictwo wodne podany pierwotnie we wniosku, przy zachowaniu wymogów, o których mowa art. 12 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych. Powyższe wskazanie odpowiada obowiązującej regulacji prawnej oraz znajduje racjonalne uzasadnienie - w praktyce podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego bardzo często zmieniają obszar działania, np. stając do przetargów w różnych gminach, podpisując umowy na wykonywanie ratownictwa wodnego z różnymi kontrahentami - w zależności od aktualnej koniunktury. Niecelowe i nieracjonalne z punktu widzenia obciążeń administracyjnych i ekonomiki procesowej byłoby zatem występowanie z wnioskiem o zmianę decyzji w tym zakresie przy każdej zmianie obszaru wykonywania ratownictwa wodnego. W celu ustalenia, czy podmiot uprawniony do wykonywania ratownictwa wodnego utrzymuje wymóg spełniania przesłanek wynikających z przepisów ustawy, organ korzysta z uprawnień nadzorczych określonym w art. 23 ustawy, a w konsekwencji stwierdzonych nieprawidłowości, stosownie do art. 12 ust. 5 ustawy, cofa zgodę.

Minister wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Decyzja w sprawie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego kształtuje szczególne uprawnienie w sferze związanej z bezpieczeństwem powszechnym i ochroną ludności. Każdy, kto przebywa na obszarze wodnym, ma prawo oczekiwać, iż ochroną jego zdrowia i życia zajmuje się profesjonalny podmiot, spełniający najwyższe standardy w dziedzinie ratownictwa wodnego. Słuszny interes obywateli w tym zakresie oraz interes społeczny wymuszają na organie szczególnie surową ocenę profesjonalizmu i gwarancji jakości wykonywania zadań przez podmiot ubiegający się o wyrażenie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego.

Reasumując Minister wskazał, że brak gotowości do pełnienia dyżurów stałych przez ratowników wodnych, nieliczny skład kadry ratowniczej oraz niski potencjał sprzętu specjalistycznego spółki F. Sp. o.o. uniemożliwiają należyte zapewnienie bezpieczeństwa osób przebywających na obszarach wodnych.

Skarżąca spółka wniosła o ponowne rozpoznanie sprawy zarzucając 1. błędne ustalenie stanu faktycznego, to jest uznanie, że spółka nie dysponuje sprzętem specjalistycznym niezbędnym do wykonywania ratownictwa wodnego; 2. naruszenie normy prawa procesowego, wysłowionej w art. 6 k.p.a., poprzez jej rażąco błędne zastosowanie, to jest przyjęcie takiej interpretacji prawa, która rozszerza obowiązki ustawowe przewidziane dla podmiotu ubiegającego się o zgodę, o przesłanki pozaustawowe; 3. naruszenie norm prawa materialnego, wysłowionych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegająca na dowolnym uznaniu, że: - zwrot "stały dyżur" znaczy także dyżur całodobowy i całoroczny; - ilość ratowników jest niewystarczająca; - wymóg posiadania sprzętu specjalistycznego jest spełniony wtedy, gdy ilość sprzętu jest odpowiednia dla obszaru, na którym miała być wykonywana działalność ratownicza.

Spółka wniosła o zmianę decyzji i wyrażenie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego, we wnioskowanym zakresie.

Uzasadniając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, spółka podniosła, że od początku wskazywała, że jest zainteresowana wykonywaniem ratownictwa wodnego na określonym terenie, w określonym czasie. Organ błędnie ustalił, że nie dysponuje ona odpowiednim sprzętem - mimo przedstawienia przez spółkę uzgodnień z gminą, zawieranych przez Prezesa Zarządu w ramach prowadzonej przez siebie działalności. Z pism i wyjaśnień spółki wprost wynikało, że jest posiadaczem zależnym - biorącym w używanie sprzęt wymieniony w pismach poprzedzających wydanie decyzji. Organ dokonał też sprzecznej z prawem materialnym oraz z art. 6 k.p.a. wykładni relewantnych przepisów ustawy. W świetle art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy konieczne jest, by podmiot ubiegający się o zgodę zapewniał stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych. Organ uznał, że zwrot "stałe dyżury" oznacza dyżury całoroczne i całodobowe, powołując się między innymi na intencję prawodawcy oraz na brzmienie ustawy. Taka interpretacja użytego zwrotu jest sprzeczna z zasadami przeprowadzenia procesu wykładni i opiera się na założeniach przyjętych przez organ, które nie są poparte żadnymi dalszymi argumentami, prócz powoływania się na ogólnikowe klauzule bezpieczeństwa publicznego, zdrowia itp.. W ustawie brak jest definicji zwrotu "stałych dyżurów". Również w uzasadnieniu ustawy, będącym niewątpliwie źródłem intencji prawodawcy, taka definicja nie została sformułowana. Należy zatem w takim przypadku, zgodnie z dyrektywami wykładni, poprzestać na znaczeniach słów przyjętych w języku ogólnym. Zgodnie zatem ze słownikiem języka polskiego (sjp.pwn.pl) przymiotnik "stały" znaczy "pozostający w tym samym miejscu i położeniu", "nieulegający zmianom", "odbywający się regularnie", "trwający bez przerwy", słowo "dyżur" zaś znaczy "pełnienie obowiązków zawodowych lub społecznych w określonym czasie, według ustalonego trybu". Przy słowie "dyżur" posiłkowo można wskazać na definicję zawartą w Kodeksie pracy, zgodnie z którą dyżur oznacza "gotowość do wykonywania pracy wynikającej z umowy o pracę w zakładzie pracy lub w innym miejscu wyznaczonym przez pracodawcę poza normalnymi godzinami pracy". Należy wobec tego uznać, że stałe dyżury znaczy tyle, co zapewnienie gotowości do prowadzenia ratownictwa w sposób regularny, bez przerwy. Nie sposób uznać, by z takiego znaczenia tego zwrotu w języku ogólnym można było wysnuć wniosek, że zwrot "stały dyżur" oznacza dyżur całoroczny, całodobowy, czy też obejmujący swoim zasięgiem cały kraj. Za wskazanym przez spółkę znaczeniem tego zwrotu przemawia sposób skonstruowania całego art. 12 ustawy. Skoro bowiem ustawodawca jako wymóg formalny wniosku o udzielenie zgody uznał obligatoryjne wskazanie obszaru, na którym ma być wykonywane ratownictwo wodne, oznacza to, że przewidywał sytuację, gdy obszar działania byłyby mniejszy niż obszar działania całego kraju - równolegle należy uznać, że skoro obszar działania może być mniejszy, to również mniejszy może być zakres czasowy działania danego podmiotu, organizującego ratownictwo wodne.

Odnośnie do wymogu posiadania odpowiedniej kadry spółka podniosła, że organ wadliwie zastosował wskazany przepis. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie minimalnych wymagań dotyczących liczby ratowników wodnych w przypadku kąpielisk wskazanych we wniosku minimalna liczba ratowników wynosi dwa. Spółka wskazała gotowość zapewnienia kadry w liczbie pięciu ratowników, gwarantując przez to również możliwość uzupełnienia składu w przypadku absencji. Z art. 2 pkt 5 ustawy nie wynika obowiązek zatrudnienia pracowników w oparcie o umowę o pracę - ustawodawca posłużył się frazą "zatrudnienie", nie ma obowiązku zatrudnienia ratowników na podstawie stosunków pracy, tym samym odpada obowiązek posiłkowego stosowania kodeksu pracy.

Wreszcie spółka stwierdziła, że w odniesieniu do regulacji zawartej w art. 12 ust. 2 pkt 4 ustawy organ ponownie dokonał takiej interpretacji, która znacznie rozszerza wymogi, jakie są stawiane podmiotom ubiegającym się o zgodę. Ustawa nie precyzuje treści zgody, zaś jako warunek formalny uznaje określenie obszaru wykonywania ratownictwa, zatem ustawodawca przewidział możliwość wydawania zgody na wykonywanie ratownictwa ograniczonego do określonego terenu. Nawet jeśli by uznać, że organ, wobec lakoniczności przepisów, może wydawać zgody obejmujące każdy obszar wodny, to, stosując wnioskowanie a maiori ad minus, należy uznać także, że organ ma również uprawnienie do wydania zgody ograniczonej tylko do określonego obszaru oraz terminu. Jeśli dany podmiot spełnia wymogi ustawowe dotyczące kadry i sprzętu odpowiednie dla wnioskowanego obszaru, to nic nie stoi na przeszkodzie, by wydana decyzja była zawężona tylko do tego właśnie obszaru. Także żądanie, by podmiot posiadał ilość sprzętu odpowiednią dla każdego obszaru wodnego, jest sprzeczne z prawem materialnym.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy zapadła zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 2013 r., nr [...], znak: [...], która organ utrzymał w mocy własną decyzję.

W jej uzasadnieniu organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Stwierdził, że w świetle powoływanych już przepisów ww. ustawy zgoda na wykonywanie ratownictwa wodnego uprawnia podmiot, na rzecz którego została wydana, do wykonywania ratownictwa wodnego na wszystkich rodzajach obszarów wodnych. Nie jest dopuszczalne przyjęcie stanowiska zaprezentowanego przez spółkę, że skoro Minister Spraw Wewnętrznych może wydawać zgody obejmujące każdy obszar wodny, to stosując wnioskowanie a maiori ad minus należy uznać także, że organ ma uprawnienie do wydawania zgody ograniczonej tylko do określonego obszaru lub terminu. Stanowisko to stanowi naruszenie nakazu ścisłej interpretacji przepisów kompetencyjnych organów. Wykładnia art. 12 ustawy zaprezentowana przez spółkę jest w istocie wykładnią zawężającą - ogranicza treść uprawnień, jakie ustawodawca związał ze zgodą na wykonywanie ratownictwa wodnego - łamie również zakaz dokonywania zawężającej interpretacji przepisów przyznających uprawnienia.

Minister podkreślił – przyjęcie, że decyzje mogą określać warunki działalności, zawężając do konkretnego obszaru lub czasu oznaczałoby, że podmiot ratownictwo wodne legalnie mógłby wykonywać jedynie na wskazanym w decyzji obszarze wodnym lub w określonym terminie. Oznaczałoby to, że podmiot byłby zobowiązany do uzyskania kolejnej decyzji w przypadku utraty przez kąpielisko statusu kąpieliska, na które obejmowała dana decyzja i przekształcenie go w miejsce wykorzystywane do kąpieli lub rezygnacja organizatora kąpieliska z jego dalszego prowadzenia, oznaczałoby także konieczność zmiany decyzji lub uzyskania nowej decyzji. Z punktu widzenia podmiotów uprawnionych do wykonywania ratownictwa wodnego, świadczących usługi w zakresie ratownictwa wodnego na rzecz zarządzających wyznaczonymi obszarami wodnymi interpretacja przepisu art. 12 ustawy zaprezentowana przez spółkę nie jest zasadna, bowiem znacznie ograniczałaby i utrudniałaby prowadzenie działalności, a ponadto stanowiłaby znaczne obciążenie administracyjne. Ponadto, w razie wypadku lub wystąpienia innego niebezpieczeństwa grożącego utratą życia lub zdrowia na innym niż wynikający z decyzji obszarze, podmioty nie mogłyby legalnie prowadzić działań ratowniczych. Wykładnia art. 12 ustawy prezentowana przez spółkę sprzeczna byłaby z intencją ustawodawcy, który uchwalając ustawę miał na celu zapewnienie bezpieczeństwa wszystkim osobom przebywającym na obszarach wodnych i stworzenie gwarancji otrzymania pomocy w razie wypadku lub wystąpienia innego niebezpieczeństwa.

Organ uznał za nieuzasadnione twierdzenie spółki, iż przyjęta przez organ interpretacji pojęcia "stałych dyżurów" opiera się na założeniach niewynikających wprost z tekstu prawnego. Przyjęta przez Ministra wykładnia, że "stały dyżur" oznacza dyżur całodobowy i całoroczny znajduje swoje oparcie w potocznym znaczeniu słów "stały" oraz "dyżur". Przywołał prezentowaną wcześniej argumentację. Podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się oświadczenie spółki, że nie wyraża gotowości do utrzymywania stałych - całorocznych i całodobowych dyżurów ratowników wodnych, lecz zapewnia gotowość ratowniczą w czasie funkcjonowania kąpieliska, tj. w okresie od połowy czerwca do połowy września w godzinach 9-17. Stanowisko w tym zakresie podtrzymała również we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W świetle powyższego należy uznać, iż spółka nie spełnia przesłanki określonej w art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy.

Odnosząc się do zarzutu, że Minister Spraw Wewnętrznych dokonał błędnej wykładni i niewłaściwie zastosował art. 12 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy, organ powołał się na wcześniej prezentowaną argumentację. Organ zgodził się ze stanowiskiem spółki, że "dysponowanie" ratownikami wodnymi przez podmiot ubiegający się o wydanie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego niekoniecznie musi opierać się na stosunku pracy, w związku z tym nie w każdym przypadku zastosowanie będą miały przepisy Kodeksu pracy. Jednak doświadczenie życiowe wskazuje, że nawet w przypadkach kiedy "dysponowanie" ratownikami wodnymi będzie odbywać się na podstawie innej niż stosunek pracy, w kontekście obowiązku zapewnienia stałego, nieprzerwanego dyżuru konieczne jest zapewnienie zmian dyżurujących ratowników.

Organ wskazał, że ze względu na przepis art. 12 ust. 2 ustawy, z którego wynika, iż zgoda na wykonywanie ratownictwa wodnego wydawana jest bezterminowo oraz bez wskazania obszaru wykonywania ratownictwa wodnego, którego dotyczy, i podmiot legitymujący się przedmiotową zgodą uprawniony jest do wykonywania ratownictwa wodnego na każdym rodzaju obszaru wodnego zarówno na wodach śródlądowych, jak i wodach przybrzeżnych oraz na terenie pływalni, innych obiektów dysponujących nieckami basenowymi, jak też kąpieliskach i miejscach wyznaczonych do kąpieli, że podmiot ubiegający się o wyrażenie zgody powinien dysponować każdym rodzajem sprzętu specjalistycznego niezbędnego do wykonywania ratownictwa wodnego, w liczbie wystarczającej do wykonywania ratownictwa wodnego na wskazanym we wniosku obszarze działania. Wobec braku precyzyjnych przepisów ustawy, w celu ustalenia katalogu "sprzętu specjalistycznego niezbędnego do wykonywania ratownictwa wodnego", organ stosuje posiłkowo przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie wymagań dotyczących wyposażenia wyznaczonych obszarów wodnych w sprzęt ratunkowy i pomocniczy, urządzenia sygnalizacyjne i ostrzegawcze oraz sprzęt medyczny, leki i artykuły sanitarne (Dz.U. z 2012 r. Nr 261).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygniecie wniosła F. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie norm prawa materialnego, wysłowionych w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 18 sierpnia 2011 r. o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych (Dz.U. nr 208, poz. 1240 z późn. zm.), przez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegającą na uznaniu przez organ odwoławczy, że: - zwrot "stały dyżur" znaczy tylko i wyłącznie dyżur całodobowy i całoroczny; - ilość ratowników jest zbyt niska, gdyż nie wystarcza do zapewnienia gotowości do pełnienia dyżurów całodobowych, całorocznych na każdym obszarze wodnym; - wymóg posiadania sprzętu specjalistycznego jest spełniony tylko i wyłącznie wtedy, gdy ilość sprzętu jest odpowiedni dla prowadzenia ratownictwa wodnego dla każdego obszaru wodnego, w konsekwencji czego organ orzekł, że spółka nie spełnia wymogów ustawowych i podtrzymał decyzję o odmowie wydania zgody.

Skarżąca spółka wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji, w myśl art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a.; zasądzenie na rzecz skarżącej od przeciwnika zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Z ostrożności procesowej wniosła też o rozważenie przez Sąd, w razie przyjęcia, że wykładania dokonana przez organ jest prawnie dopuszczalna, zwrócenia się na podstawie art. 193 Konstytucji do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem, czy norma wysłowiona w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy, w rozumieniu przyjętym przez organ, nie jest sprzeczna z art. 22, 31 ust. 3 i 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi spółka podtrzymała stanowisko prezentowane we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wskazał, że przyjęta przez organ wykładnia art. 12 ust. 1 i 2 ustawy jest błędna, albowiem organ istotnie rozszerzył wymogi określone w ww. przepisach, a także w sposób zupełnie dowolny interpretował zakres nadanego mu ustawą uprawnienia. Norma, w rozumieniu przyjętym przez organ, jest niekonstytucyjna, albowiem narusza zasadę równości pomiędzy podmiotami chcącymi prowadzić ratownictwo wodne, nakładając takie same obowiązki na podmiot, który jest zainteresowany prowadzeniem działalności na jedynym określonym akwenie, w opisanym we wniosku czasookresie, oraz na podmiot, który prowadzi albo chce prowadzić taką działalność na obszarze większym albo wręcz na obszarze całego kraju. Stawianie tych samych wymogów w stosunku do podmiotów, które chcą prowadzić działania na różne skalę narusza zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji, jak również prowadzi to bezpodstawnego ograniczenia wolności prowadzenia działalności gospodarczej.

Spółka wskazała, że w przypadku, gdy dany podmiot spełnia wymogi ustawowe dotyczące kadry i sprzętu dla wnioskowanego obszaru, to organ powinien taki wniosek uwzględnić i wydać decyzję zawężoną tylko do tego właśnie obszaru. Żądanie, by podmiot posiadał ilość sprzętu odpowiednią dla każdego obszaru wodnego, jest nie tylko sprzeczne z prawem materialnym, lecz narusza wartości preferowane dla ustawodawcy.

Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organu odbywanie "stałego dyżuru" znaczy tyle, co posiadanie gotowości do prowadzenia ratownictwa wodnego w sposób regularny i to na obszarze, którego dotyczy wniosek. Ani z ustawy, ani z jej uzasadnienia nie wynika, by zwrot ten rozumieć w taki sposób, że ustawodawca nakłada obowiązek organizacji przez podmiot chcący prowadzić ratownictwo wodne całoroczne, całodobowe dyżury, obejmujące swoim zasięgiem cały kraj. W przypadku, w którym dany zwrot ma różne znaczenia słownikowe w języku ogólnym, organ dokonujący interpretacji winien uzasadnić, dlaczego dokonał danego wyboru. Brak takiego uzasadnienia w zaskarżonej decyzji narusza normę wysłowioną w art. 6 k.p.a., tzn. obowiązek działania zgodnie z prawem.

Spółka podtrzymała zarzut, że organ wadliwie zastosował art. 12 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy, przyjmując, że kadra, którą dysponuje skarżący, nie spełnia wymogów powszechnie obowiązującego prawa. Organ, przyjmując, że podmiot prowadzący ratownictwo wodne ma być zdolny do prowadzenia tej działalności na wszystkich akwenach, w systemie ciągłym i całorocznym, posłużył się niedopuszczalną wykładnią rozszerzającą.

Zdaniem spółki również w przypadku interpretacji art. 12 ust. 2 pkt 4 ww. ustawy organ ponownie zwiększył wymogi, jakie są stawiane przez ustawę podmiotom ubiegającym się o zgodę. Uznał, że spółka nie dysponuje sprzętem nadającym się do prowadzenia działalności na każdym obszarze wodnym. Tymczasem spółka od początku twierdziła, że sprzęt, którym dysponuje (jako posiadacz zależny), jest adekwatny dla zakresu, w jakim ma zamiar wykonywać ratownictwo wodne.

Podsumowując, skarżąca stwierdziła, że w świetle argumentacji organu jedynie duże podmioty, takie jak Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe, mogą otrzymać zgodę, gdyż tylko one, dzięki wieloletniej obecności w branży, dysponują zapleczem do prowadzenia działalności w skali całego kraju. Takie działanie jest niedopuszczalne, ogranicza prawo spółki do prowadzenia działalności gospodarczej i stawia ją w mniej korzystnej, a nawet mniej konkurencyjnej pozycji wobec innych zainteresowanych podmiotów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja odpowiadają przepisom prawa w zakresie podjętego rozstrzygnięcia. Sąd natomiast nie w pełni podziela argumentację, jaka legła u jego podstaw.

Jak stanowi art. 12 ust 1 wyżej wymienionej ustawy, ratownictwo wodne może wykonywać Wodne Ochotnicze Pogotowie Ratunkowe oraz inne podmioty, jeżeli uzyskały zgodę ministra właściwego do spraw wewnętrznych, zwane dalej "podmiotami uprawnionymi do wykonywania ratownictwa wodnego". Tym samym skarżąca spółka miała, co do zasady, możliwość ubiegania się o wykonywanie ratownictwa wodnego.

Wniosek spółki powinien spełniać kryteria przewidziane w art. 12 ust 3 wyżej wymienionej ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych - wniosek o wyrażenie zgody na wykonywanie ratownictwa wodnego zawiera: 1) nazwę podmiotu, siedzibę i jego adres; 2) informację o obszarze działania, na którym ma być wykonywane ratownictwo wodne; 3) informację o liczbie ratowników wodnych oraz posiadanych przez nich kwalifikacjach przydatnych w ratownictwie wodnym; 4) wykaz sprzętu specjalistycznego, środków transportu i łączności; 5) informację o źródłach finansowania planowanej działalności; 6) informację o zakresie planowanych szkoleń ratowników wodnych i instruktorów oraz wykaz kadry i sprzętu niezbędnego do szkolenia i egzaminowania. Dodatkowo, w przypadku prowadzenia działalności ratowniczej na obszarze parku narodowego lub krajobrazowego do wniosku, dołącza się także opinię dyrektora parku (art. 12 ust. 4 ustawy).

Wniosek, uzupełniony na wezwanie organu, spełniał formalnie ww. kryteria.

Zdaniem Sądu, skoro we wniosku należy wskazać informację o obszarze działania (art. 12 ust. 3 pkt 2 ustawy), na którym ma być wykonywane ratownictwo wodne, to wbrew twierdzeniom organu nie można przyjąć, że decyzja w przedmiocie wyrażenia zgody na wykonywanie ratownictwa nie może dotyczyć konkretnego, wskazanego we wniosku obszaru wodnego.

W świetle art. 2 pkt 1 ww. ustawy przez obszar wodny rozumie się wody śródlądowe oraz wody przybrzeżne w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), a także kąpielisko, miejsce wykorzystywane do kąpieli, pływalnię oraz inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości ponad 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m . Wniosek może zatem dotyczyć obszaru wodnego wynikającego z ww. przepisu i określonego przez podmiot ubiegający się o wyrażenie przedmiotowej zgody.

Na sądową ocenę ww. okoliczności nie mogły mieć wpływu argumenty organu. Nie jest istotna kwestia potrzeby wydawania kolejnych decyzji dla podmiotu, który zechce działać na innym niż określony w uzyskanej decyzji obszarze. Nie są istotne kwestie związane z powstającymi obciążeniami dla administracji. Także, wbrew wskazaniu organu, ratowanie życia, zdrowia, czy mienia ludzkiego poza obszarem wynikającym z decyzji nigdy nie może zostać oceniane jako nielegalne.

Sąd stwierdza, że organ przyjmując odmienną od wskazanej powyżej wykładni bezpodstawnie odstąpił od rozpoznania wniosku w odniesieniu do deklarowanego, po myśli art. 12 usta 2 pkt 2 ww. ustawy, obszaru działania, na którym ma być wykonywane ratownictwo wodne.

Już na marginesie Sąd zauważa także, że w związku z tym, w sposób nieuprawniony, organ ocenił wykaz sprzętu specjalistycznego w rozumieniu art. 12 ust 2 pkt 4 ww. ustawy. Powołał się na opisane powyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 27 lutego 2012 r. w sprawie wymagań dotyczących wyposażenia wyznaczonych obszarów wodnych w sprzęt ratunkowy i pomocniczy(...), które wbrew przyjętym ustaleniom organu określa wymagania dotyczące ww. wyposażenia wyznaczonych obszarów wodnych odrębnie dla kąpieliska, miejsce wykorzystywane do kąpieli, pływalni oraz innych obiektów dysponujących nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości ponad 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m. W okolicznościach sprawy nie było podstaw do badania tego kryterium wniosku, jak uczynił to organ, przez pryzmat ratownictwa wodnego cyt. "na każdym rodzaju obszaru wodnego".

Sąd stwierdza, że wskazane powyżej uchybienia nie mogły jednak zostać uznane za istotne dla oceny rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji, wobec poniższej argumentacji

Jak stanowi art. 2 pkt 4 ww. ustawy, przez ratownictwo wodne rozumie się prowadzenie działań ratowniczych, polegających w szczególności na organizowaniu i udzielaniu pomocy osobom, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym. W myśl art. 13 ww. ustawy, w ramach ratownictwa wodnego podejmowane są działania ratownicze, polegające w szczególności na:1) przyjęciu zgłoszenia o wypadku lub zagrożeniu; 2) dotarciu na miejsce wypadku z odpowiednim sprzętem ratunkowym; 3) udzielaniu kwalifikowanej pierwszej pomocy; 4) zabezpieczeniu miejsca wypadku lub zagrożenia; 5) ewakuacji osób z miejsca stanowiącego zagrożenie dla życia lub zdrowia, 6) transporcie osób, które uległy wypadkowi lub są narażone na niebezpieczeństwo utraty życia lub zdrowia na obszarze wodnym do miejsca, gdzie jest możliwe podjęcie medycznych czynności ratunkowych przez jednostki systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego, o których mowa w art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym, po uprzednim uzgodnieniu miejsca przekazania z dysponentem jednostki systemu Państwowego Ratownictwa Medycznego; 7) poszukiwaniu osób zaginionych na obszarze wodnym. Zważyć należy też na art. 14. ust. 1 wyżej wymienionej ustawy - podmioty uprawnione do wykonywania ratownictwa wodnego: 1) organizują, kierują, koordynują i bezpośrednio prowadzą działania ratownicze w ramach ratownictwa wodnego, z zastrzeżeniem ust. 2; 2) prowadzą działalność profilaktyczną i edukacyjną dotyczącą bezpieczeństwa na obszarach wodnych; 3) prowadzą dokumentację działań ratowniczych, o których mowa w pkt 1, w tym rejestr działań ratowniczych; 4) ujawniają zagrożenia w zakresie bezpieczeństwa osób przebywających na obszarach wodnych; 5) przekazują informację o zagrożeniach, o których mowa w pkt 4, właściwej radzie gminy. Ust. 2. Podczas zdarzeń, w związku z którymi prowadzone są także działania z zakresu gaszenia pożarów, ratownictwa chemicznego, ekologicznego lub technicznego do kierowania tymi działaniami uprawniony jest kierujący działaniem ratowniczym, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz. U. z 2009 r. Nr 178, poz. 1380 oraz z 2010 r. Nr 57, poz. 353).

Analiza powyższych przepisów wskazuje, że wykonywanie ratownictwa wodnego na podstawie decyzji wydanej w trybie ww. ustawy należy odróżnić od wykonywania obowiązków ratownika w związku z zatrudnieniem uprawnionego podmiotu na podstawie umowy zawartej z zarządcą obszaru wodnego. Wykonywanie ratownictwa na podstawie decyzji o wyrażeniu zgody w świetle ustawy to udział w całym systemie ratownictwa, jakie ustawodawca przewidział dla ratowania życia i zdrowia ludzkiego oraz mienia.

W świetle art. 12 ust 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych udziela, w drodze decyzji administracyjnej, zgody, o której mowa w ust. 1, czyli na ratownictwo wodne, na wniosek podmiotu ubiegającego się o jej udzielenie, o ile podmiot ten zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego, poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych. Podkreślmy - "zapewnia stan gotowości" oraz "utrzymywanie stałych dyżurów".

Sąd podziela stanowisko organu, zgodnie z którym wnioskodawca w niniejszej sprawie nie wykazał, że zapewnia stan gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych. Przedstawiona w tym zakresie argumentacja organu jest prawidłowa i wyczerpująca. Stanowisko skarżącej spółki nie jest uzasadnione w świetle ww. ustawy.

W myśl przepisu art. 12 ust 2 pkt 1 ww. ustawy - stan gotowości ma być zagwarantowany stałymi dyżurami ratowników. Nie chodzi o okresy związane z porą roku czy godzinami pracy na kąpielisku bądź innym obszarze wodnym. To uprawniony podmiot, zatrudniony przez zarządcę akwenu, ustala w umowie. Chodzi o udział podmiotu, który dysponuje uzyskaną w drodze decyzji zgodą na ratownictwo, w systemie ratownictwa wodnego. Chodzi o stan gotowości w ramach tego systemu, realizowany na terenie wynikającym z wniosku, w oparciu o adekwatną kadrę i sprzęt poprzez utrzymywanie stałych dyżurów - stałych, tzn. ciągłych, permanentnych, trwających. Dyżur to pełnienie obowiązków, zaś stały dyżur to dyżur organizowany z zachowaniem ciągłości. To pełna dyspozycyjność w warunkach zagrożenia na danym obszarze wodnym, niezależnie od podejmowanego zatrudnienia w zakresie uzgodnionym z zarządcą terenu.

W ocenie Sądu, wniosek skarżącej spółki tego kryterium nie spełniał.

Stanowisko wnioskodawcy, konsekwentnie precyzowane w toku postępowania, jednoznacznie wskazuje na brak zapewnienia warunku stanu gotowości do wykonywania ratownictwa wodnego poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników wodnych, jako ustawowego warunku w rozumieniu art. 12 ust 2 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. Wbrew stanowisku skarżącej spółki przepis jest jednoznaczny i prosta wykładnia językowa, przeprowadzona przez organ, prowadzi do słusznego wniosku, że deklarowany we wniosku okres od połowy czerwca do połowy września w godzinach 9 - 17 nie spełniają ustawowego wymogu gotowości poprzez utrzymywanie stałych dyżurów ratowników.

I właśnie ta okoliczność stanowi o uznaniu przez Sąd, że rozstrzygniecie objęte zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzją odpowiada przepisom prawa.

Kierując się powyższą argumentacją Sąd orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a.