Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 556/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Publicznej Szkoły Podstawowej nr [...] im. [...] z dnia 18 lipca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Prezydenta Miasta na recz skarżącego Stowarzyszenia A z siedzibą kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga Stowarzyszenia na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 21 sierpnia 2019 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia 11 kwietnia 2019 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, Stowarzyszenie zwróciło się do Dyrektora Publicznej Szkoły z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, poprzez podanie wynagrodzenia wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r. każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w szkole z podziałem na przedmiot nauczania/staż pracy/wymiar godzin pracy.

Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. Dyrektor Szkoły, działając na podstawie art. 13 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., zawiadomił wnioskującego, że odpowiedź na jego wniosek zostanie mu wysłana najpóźniej w dniu 10 maja 2019 r. a powodem opóźnienia w udostępnieniu informacji jest obszerny zakres danych oraz konieczność zebrania części danych z Centrum Usług Wspólnych Gminy.

Pismem z dnia 10 maja 2019 r. Dyrektor wezwał wnioskującego o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego przetworzenia żądanej informacji publicznej, wskazując termin na udzielenie odpowiedzi do dnia 17 maja 2019 r.

W odpowiedzi, w piśmie z dnia 10 maja 2019 r. wnioskujący wskazał, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej przetworzonej i wezwał Dyrektora do udostępnienia żądanej informacji w terminie 3 dni lub do wydania decyzji odmownej.

Pismem z dnia 20 maja 2019 r. Dyrektor wystąpił do nauczycieli zatrudnionych w szkole z zapytaniem, czy w związku z potrzebą rozpatrzenia przedmiotowego wniosku chcą skorzystać z przysługującego im prawa do prywatności, zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

W dniu 21 maja 2019 r. nauczyciele zatrudnieni w szkole (94 osoby) złożyli do Dyrektora oświadczenia wskazując, że chcą skorzystać z przysługującego im prawa do prywatności.

Pismem z dnia 27 maja 2019 r. Dyrektor Szkoły wezwał wnioskującego do usunięcia braków formalnych złożonego przez niego wniosku, poprzez podpisanie wniosku w terminie do dnia 3 czerwca 2019 r. Wnioskujący wykonał wezwanie w dniu 29 maja 2019 r.

Pismem z dnia 30 maja 2019 r. Dyrektor powiadomił wnioskującego o przedłużeniu terminu na udzielenie informacji publicznej do dnia 10 czerwca 2019 r., wskazując na konieczność przeprowadzenia obszernego postępowania wyjaśniającego oraz wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

W dniu 10 czerwca 2019 r. Dyrektor Publicznej Szkoły w oparciu o art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym we wniosku Stowarzyszenia z dnia 11 kwietnia 2019 r.

W administracyjnym toku instancji decyzja ta została uchylona decyzją Prezydenta Miasta z dnia 3 lipca 2019 r. a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Dyrektor Publicznej Szkoły decyzją z dnia 18 lipca 2019 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie określonym w złożonym wniosku. Uzasadniając decyzję Dyrektor wyjaśnił, że z uwagi na brak zgody nauczycieli na udostępnienie żądanej przez wnioskującego informacji zobowiązany był do wydania decyzji odmownej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który to przepis wprowadza ograniczenie w udostepnieniu informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Nauczyciel nie jest bowiem funkcjonariuszem publicznym.

W odwołaniu od powyższej decyzji Stowarzyszenie domagajło się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. w zw. z art. 4 pkt 1, art. 86 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy 95/46/WE (Dz.U.UE.L.2016.119.1) poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przekonania, że wnioskowana informacja podlega ochronie danych osobowych, co uzasadnia zastosowanie przesłanki ochrony prywatności osoby fizycznej, a tym samym nieuzasadnione ograniczenie dostępu do informacji publicznej.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 21 sierpnia 2019 r. Prezydent Miasta utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Prezydent wyjaśnił, że Dyrektor, jako organ władzy publicznej reprezentujący jednostkę realizującą zadania publiczne, jest zobowiązany do udzielania informacji publicznej. Jednakże zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podlega ona ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Z uwagi na powyższe słusznym było wystąpienie przez Dyrektora do nauczycieli przedmiotowej szkoły z wnioskiem o wyrażenie zgody na udostępnienie danych, żądanych przez wnioskującego. Udostępnienie tych informacji bez zgody zainteresowanych mogłoby stanowić naruszenie ich dóbr osobistych w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Z związku z powyższym zasadnym było wydanie przez Dyrektora decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie. Prezydent wyjaśnił przy tym, że pracodawca ma obowiązek zachowania w tajemnicy wynagrodzenia pracowników. Konsekwencją ujawnienia przez pracodawcę informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika (nauczyciela), bez jego zgody, jest naruszenie dobra osobistego pracownika. Dane o wynagrodzeniu konkretnej osoby fizycznej oznaczonej z imienia i nazwiska, zaliczają się do danych osobowych podlegających ochronie na zasadach określonych w rozporządzeniu Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/679 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych i w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylenia dyrektywy (DZ.U.UE.L2016.119.1.), zwanym dalej RODO. Informacja o wysokości zarobków oznaczonej z imienia i nazwiska osoby fizycznej, a więc dotycząca jej statusu materialnego, jest zatem informacją odnoszącą się do prywatności tej osoby, która korzysta z szerokiej ochrony prawnej, co do udostępnienia jej osobom trzecim. Ochronę tę respektuje art. 5 ust. 2 u.d.i.p., z wyjątkiem odnoszącym się do osób pełniących funkcje publiczne, których prywatność, w tym wynagrodzenie, nie jest objęta ochroną z art. 5 ust. 2. Dyrektor słusznie zauważył, że nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym.

Ponadto, jak wskazał Prezydent, Dyrektor słusznie zauważył, że identyfikacja osoby może nastąpić nie tylko w przypadku podania imienia i nazwiska. Do identyfikacji może dojść bowiem, także poprzez wskazanie informacji, które pozwolą na identyfikację osoby fizycznej w sposób pośredni np. jeśli jest jeden logopeda w danej szkole czy miejscowości to podanie informacji o tym nauczycielu poprzez wskazanie na jego specjalizację będzie prowadzić do jego identyfikacji. Dodatkowo, Prezydent podkreślił, że zgodnie z art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela "Nauczyciel, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzysta z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny", z kolei ust. 2 stwierdza, iż "organ prowadzący szkołę i dyrektor szkoły są obowiązani z urzędu występować w obronie nauczyciela, gdy ustalone dla nauczyciela uprawnienia zostaną naruszone."

W skardze Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, art. 5 ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1-2 u.d.i.p. w związku z art. 4 pkt 1, art. 86 rozporządzenia RODO, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że wnioskowana informacja podlega ochronie danych osobowych. W związku z tym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Stowarzyszenie podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie ma zastosowania. W szczególności uzasadnieniem dla ochrony prywatności nauczycieli nie mogą być wskazane przez organ wyroki sądów administracyjnych, gdyż zostały one wydane w innym stanie faktycznym – odnosiły się do ewentualnej ochrony danych uczniów (osób fizycznych), a nie nauczycieli. Organ pominął zupełnie te poglądy, które uznają nauczyciela jako osobę pełniącą funkcje publiczne. Natomiast ocena, czy dana informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna nie zależy od uznania organu czy wnioskodawcy, lecz jest okolicznością obiektywną. W związku z tym samo oświadczenie nauczycieli, że chcą oni skorzystać z ochrony prywatności, nie może decydować o nieudostępnieniu wnioskowanej informacji. Dane nauczycieli mogą bowiem podlegać identyfikacji.

Na udostępnienie informacji publicznej nie wpływają również przepisy RODO, gdyż nie ingerują one w przepisy u.d.i.p. i nie wprowadzają przesłanek ograniczających dostęp do informacji publicznej w porządku prawnym państwa członkowskiego. Takich ograniczeń nie zawiera również obowiązująca ustawa z dnia 10 maja 2018 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1000, dalej jako u.o.d.o.).

Według Stowarzyszenia w art. 86 RODO określono relację między przetwarzaniem danych osobowych a publicznym dostępem do dokumentów urzędowych. Jeżeli więc posiadany przez organ dokument urzędowy zawiera dane osobowe to mogą być one udostępnione zgodnie z prawem Unii lub prawem państwa członkowskiego. W doktrynie wskazuje się, że za sprawą art. 86 RODO prawodawca unijny potwierdził wprost możliwość udostępniania danych osobowych zawartych w dokumentach urzędowych, wyznaczając tym samym relację między prawem do ochrony danych osobowych a prawem dostępu do informacji publicznej. natomiast w sytuacji wystąpienia konfliktu, gdy w dokumencie urzędowym znajdują się dane osobowe, należy sięgnąć do norm kolizyjnych wyrażonych w przepisach prawa krajowego – w tym wypadku art. 61 Konstytucji RP, a także przepisów u.d.i.p., przede wszystkim art. 5 ust. 2 tej ustawy. Stanowisko, że przepisy RODO nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. jest akceptowane także w orzecznictwie.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddano decyzję Prezydenta Miasta utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Szkoły odmawiającą skarżącemu Stowarzyszeniu udostępnienia informacji w zakresie imion i nazwisk oraz wysokości wypłaconego wynagrodzenia jakie otrzymali nauczyciele Szkoły w marcu 2019 r., z podziałem na przedmiot nauczania/staż pracy/wymiar godzin pracy, z uwagi na prywatność osób fizycznych – nauczycieli.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że adresat wniosku o udostępnienie informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do ich udostępnienia, na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1429), zwanej dalej u.d.i.p. Dyrektor szkoły, będącej szkołą publiczną w rozumieniu art. 8 ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 3 z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), zwanej dalej Prawem oświatowym, prowadzoną przez Gminę, jest organem władzy publicznej, a tym samym jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Natomiast Prezydent Miasta był organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Dyrektora Szkoły wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Z przepisu art. 57 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego wynika bowiem, że w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, nadzór nad ich działalnością w zakresie spraw finansowych i administracyjnych, z uwzględnieniem odrębnych przepisów wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa (por. wyroki NSA: z 9 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1755/12; z dnia 25 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 248/12; postanowienie NSA z dnia 18 grudnia 2914 r., sygn. akt I OW 186/14, które zapadły wprawdzie na tle stosowania ustawy o systemie oświaty, jednakże argumentacja w nich zawarta jest aktualna również na gruncie Prawa oświatowego, wszystkie dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Przedmiotem żądanej informacji jest wynagrodzenie nauczycieli szkoły podstawowej. Nie ulega wątpliwości, iż żądana informacja stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Jak wynika z orzecznictwa wynagrodzenie stanowi przejaw gospodarowania środkami publicznymi, a zatem informację o majątku publicznym, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. Informacja o przysługiwaniu tak wydatkowanych środków publicznych stanowi tylko inny aspekt tego samego zjawiska ekonomicznego, zatem nie można odmiennie traktować obu stron tej samej czynności finansowej: wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenie i przysługiwania wynagrodzenia osobie je pobierającej (por. wyrok NSA z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozstrzygnięcie wniosku Stowarzyszenia wymagało odpowiedzi na zasadnicze pytanie, czy w niniejszej sprawie istniały podstawy do ograniczenia udostępnienia żądanej informacji wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p, który stanowi, iż prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (zdanie pierwsze), przy czym ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (zdanie drugie).

Art. 115 § 13 Kodeksu karnego zawiera wyliczenie osób będących funkcjonariuszami publicznymi, lecz ma on charakter wyłącznie podstawowy i niewyczerpujący. W doktrynie prawa za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (por. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Co więcej, nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (por. E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Pogląd ten w orzecznictwie NSA i SN odnosi się np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (por. wyroki NSA z: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; z dnia 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; z dnia 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; z dnia 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14 - dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z 25 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2499/13), czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (por. wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5 i dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazując, że pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną i realizacją funkcji (zadań) publicznych. Przedmiotową kwestię wyjaśniono także w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2015 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 3217/14, w którym wskazano, że pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" ma na gruncie u.d.i.p. autonomiczne i szersze znaczenie niż w art. 115 § 13 i § 19 k.k. Jak stwierdził NSA, użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje bowiem każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Przedstawiona wykładnia odpowiada także intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP.

Sąd podziela stanowisko organów, iż nauczyciele nie są funkcjonariuszami publicznymi, jednakże w kontekście wyjątków określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. konieczne jest rozważenie, czy nauczyciele szkoły należą do kategorii osób pełniących funkcję publiczną.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się za szeroką wykładnią pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z 28 marca 2018 r., I OSK 1526/16, wyrok NSA z 8 lipca 2015 r., I OSK 1530/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie ma wątpliwości, że takim zadaniem o znaczeniu publicznym jest realizowanie konstytucyjnego prawa do wykształcenia. Z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP wynika bowiem, że władze publiczne zapewniają obywatelom powszechny i równy dostęp do wykształcenia, a zgodnie z art. 1 pkt 1 Prawa oświatowego system oświaty, którego elementem są szkoły, zapewnia realizację prawa każdego obywatela Rzeczypospolitej Polskiej do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki. Wykonywanie powyższych zadań publicznych odbywa się przede wszystkim poprzez pracę nauczycieli, którzy korzystają - na mocy art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (t.j. Dz.U. 2019 r., poz. 2215 ze zm.), zwanej dalej Kartą Nauczyciela, podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych na zasadach określonych w Kodeksie karnym. Stąd sądy administracyjnie konsekwentnie wskazują, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną, odnosząc to do nauczycieli wszystkich szczebli nauczania, w tym również nauczycieli szkół podstawowych, niezależnie od tego, że tylko niektórzy z nich są zobowiązani do składania oświadczeń majątkowych (por. wyroki NSA: z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14; z dnia 12 października 2017 r., I OSK 537/17; wyrok WSA w Krakowie z dnia 16 lutego 2016 r., II SA/Kr 1573/15; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 czerwca 2016 r., IV SAB/Gl 62/16; wyrok WSA w Warszawie z 23 listopada 2017 r., VII SAB/Wa 105/17; wyrok WSA w Szczecinie z 30 listopada 2016 r., II SAB/Łd 49/13; wyrok WSA w Łodzi z 5 lipca 2017 r., II SAB/Łd 49/13; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 maja 2017 r., IV SA/Wr 20/17, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu za przyjęciem, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną przemawia argumentacja wywodzona z przepisów Prawa oświatowego, w tym z art. 69 i art. 70. Zgodnie z art. art. 69 ust. 2 Prawa oświatowego w szkole lub placówce zatrudniającej co najmniej 3 nauczycieli działa rada pedagogiczna, która jest kolegialnym organem szkoły lub placówki w zakresie realizacji jej statutowych zadań dotyczących kształcenia, wychowania i opieki. W myśl natomiast art. 69 ust. 3 Prawa oświatowego skład rady pedagogicznej wchodzą: dyrektor szkoły lub placówki i wszyscy nauczyciele zatrudnieni w szkole lub placówce oraz pracownicy innych zakładów pracy pełniący funkcję instruktorów praktycznej nauki zawodu lub prowadzący pracę wychowawczą z młodocianymi pracownikami w placówkach zbiorowego zakwaterowania, dla których praca dydaktyczna i wychowawcza stanowi podstawowe zajęcie. Stosownie zaś do art. 70 ust. 1 Prawa oświatowego do kompetencji stanowiących rady pedagogicznej należy: 1) zatwierdzanie planów pracy szkoły lub placówki po zaopiniowaniu przez radę szkoły lub placówki; 2) podejmowanie uchwał w sprawie wyników klasyfikacji i promocji uczniów; 3) podejmowanie uchwał w sprawie eksperymentów pedagogicznych w szkole lub placówce, po zaopiniowaniu ich projektów przez radę szkoły lub placówki oraz radę rodziców; 4) ustalanie organizacji doskonalenia zawodowego nauczycieli szkoły lub placówki; 5) podejmowanie uchwał w sprawach skreślenia z listy uczniów; 6) ustalanie sposobu wykorzystania wyników nadzoru pedagogicznego, w tym sprawowanego nad szkołą lub placówką przez organ sprawujący nadzór pedagogiczny, w celu doskonalenia pracy szkoły lub placówki. Ponadto, zgodnie z art. 70 ust. 2 Prawa oświatowego, rada pedagogiczna opiniuje w szczególności: 1) organizację pracy szkoły lub placówki, w tym tygodniowy rozkład zajęć edukacyjnych, oraz organizację kwalifikacyjnych kursów zawodowych, jeżeli szkoła lub placówka takie kursy prowadzi; 2) projekt planu finansowego szkoły lub placówki; 3) wnioski dyrektora o przyznanie nauczycielom odznaczeń, nagród i innych wyróżnień; 4) propozycje dyrektora szkoły lub placówki w sprawach przydziału nauczycielom stałych prac i zajęć w ramach wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatkowo płatnych zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych.

Z kwestii nieobjętych treścią art. 70 ust. 2 Prawa oświatowego warto zwrócić uwagę na jeszcze inne kompetencje rady, obejmujące opiniowanie: 1) dopuszczenia do użytku w danej szkole programu wychowania przedszkolnego lub programu nauczania (art. 22a ust. 2 ustawy o systemie oświaty); 2) uchwalania szkolnych programów wychowawczo-profilaktycznych w szkołach, gdzie nie tworzy się rad rodziców (art. 84 ust. 4 w zw. z art. 26 Prawa oświatowego.); 3) spraw dotyczących powierzania stanowiska dyrektora szkoły (art. 63 ust. 12 Prawa oświatowego) oraz obsady innych stanowisk kierowniczych w szkole (art. 64 ust. 1 i 3 Prawa oświatowego); 4) aktu założycielskiego zespołu szkół (art. 91 ust. 5 Prawa oświatowego); 5) spraw dotyczących stypendiów szkolnych (art. 90g ust. 7, 10 i 11 ustawy o systemie oświaty).

Mając na uwadze powyższe kompetencje rady pedagogicznej, której nauczyciel jest z mocy prawa członkiem, chociaż nie wydaje żadnych decyzji, trzeba przyjąć, że nauczyciel niewątpliwie w sposób istotny oddziałuje na sferę spraw publicznych w systemie oświaty, którego elementem są zgodnie z art. 2 pkt 2a Prawa oświatowego szkoły podstawowe. Nauczyciel nie wykonuje zatem jedynie czynności usługowych, które nie mają bezpośredniego związku z merytorycznymi kompetencjami szkoły, służą jedynie realizacji tych kompetencji. To wszystko, w ocenie Sądu, pozwala uznać nauczyciela szkoły za osobę wykonującą funkcję publiczną w rozumieniu art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p.

Według Sądu, informacja o wynagrodzeniu osoby pełniącej funkcję publiczną, niezależnie od tego, że dotyka prywatności osoby fizycznej, ma związek z pełnieniem przez nią funkcji publicznej. Z pewnością takiego związku nie ma w odniesieniu do niektórych składników wynagrodzenia, wynikających ze statusu rodzinnego lub socjalnego pracownika (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2015 r., I OSK 695/14; z dnia 24 kwietnia 2013 r., I OSK 123/13, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl), jednakże zachodzi on w odniesieniu do wynagrodzenia zasadniczego osoby pełniącej funkcję publiczną oraz w odniesieniu do sposobu ustalenia tego wynagrodzenia. Wynagrodzenie to jest bowiem rekompensatą za wykonywanie obowiązków służbowych przez osobę pełniącą funkcję publiczną. Jakkolwiek wartość związana z transparentnością życia publicznego niewątpliwie nie może prowadzić do całkowitego przekreślenia i zanegowania ochrony związanej z życiem prywatnych osób wykonujących funkcje publiczne, to jednak osoby wykonujące funkcje publiczne z momentem ich podjęcia muszą zaakceptować szerszy zakres ingerencji w sferze ich prywatności, niż w wypadku innych osób (por. uzasadnienie w/w wyroku TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05, s. 4 i 14; Marek Safjan "Prawo do prywatności i ochrona danych osobowych w społeczeństwie informatycznym", Państwo i Prawo 2002/6/s. 10).

Sąd nie podziela stanowiska Prezydenta, że podstawą do odmowy udzielenia żądanej informacji są przepisy RODO, gdyż przepisy te nie wyłączają stosowania przepisów u.d.i.p. Powołane przez Dyrektora regulacje RODO dotyczą zbierania i przetwarzania danych osobowych osób fizycznych, a nie ich udostępniania w ramach dostępu do informacji publicznej, które to kwestie są uregulowane przez przepisy u.d.i.p. W niniejszej sprawie podstawą udostępnienia danych osobowych w ramach dostępu do informacji publicznej jest art. 6 ust. 1 lit. e RODO (przetwarzanie jest niezbędne do wykonania zadania realizowanego w interesie publicznym lub w ramach sprawowania władzy publicznej powierzonej administratorowi) w związku z określonymi przepisami prawa krajowego, tj. u.d.i.p. W konsekwencji, ujawnienie imienia i nazwiska osób fizycznych pracujących w podmiocie publicznym i pełniących funkcje publiczne związane z realizacją konstytucyjnego prawa obywateli do kształcenia się oraz prawa dzieci i młodzieży do wychowania i opieki, dokonane w zgodzie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, nie mogłoby naruszać postanowień RODO, jak błędnie twierdzą organy.

Powyższe potwierdza więc możliwość udostępnienia w niniejszej sprawie danych osobowych i danych o wynagrodzeniu nauczycieli Szkoły, jako osób pełniących funkcje publiczne. Nie ulega też wątpliwości, że takiemu udostępnieniu podlegają informacje o przedmiocie nauczania, stażu pracy i wymiarze godzin pracy danego nauczyciela, albowiem zestawienie tych danych z informacją o wynagrodzeniu pozwala na dokonanie społecznej kontroli prawidłowości wydatkowania środków publicznych na zadania związane z edukacją. Skoro zaś już wykazano, że nauczyciele nie korzystają z określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ochrony prywatności, nie jest trafny argument organów, że podanie ww. informacji umożliwiłoby zidentyfikowanie konkretnego nauczyciela.

W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające organy z naruszeniem art. 5 ust. 2 zd. 2 u.d.i.p. odmówiły skarżącemu udostępnienia informacji zawartych w jego wniosku z dnia 11 kwietnia 2019 r., co uzasadniło uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji (pkt I wyroku), na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia o udostępnienie informacji publicznej Dyrektor Szkoły uwzględni ocenę prawną zawartą w niniejszym orzeczeniu i w sytuacji niestwierdzenia innych przeszkód prawnych, niż wskazane w zaskarżonej decyzji i rozstrzygnięte przez sąd, udzieli skarżącemu informacji publicznej w zakresie wynagrodzenia wraz z dodatkami za miesiąc marzec 2019 r., każdego nauczyciela (z podaniem imienia i nazwiska) zatrudnionego w Szkole z podziałem na przedmiot nauczania/staż pracy/wymiar godzin pracy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., zasądzając od Prezydenta Miasta na rzez Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego od skargi.