Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1458/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2764/14 w sprawie ze skargi R. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2764/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi R. L. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] ; 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądził od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz R. L. kwotę 440 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wojewoda Śląski decyzją z [...] października 2000 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2000 r.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Łaziska Górne własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne (lokalne miejskie) oznaczonych, jako działki nr [...] o pow. 103 m2 i nr [...] o pow. 16 m2, stanowiących własność R. L.

Decyzją z dnia [...] marca 2001 r. nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, (dalej Prezes Urzędu Mieszkalnictwa) po rozpatrzeniu odwołania R. L., uchylił decyzję z [...] października 2000 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia podnosząc, że z akt sprawy nie wynika, na jakiej podstawie przedmiotowe nieruchomości zostały zaliczone do jednej z kategorii dróg publicznych w rozumieniu art. 2 ustawy [z dnia ... marca 1985 r.] o drogach publicznych [Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm., dalej udp] i czy nieruchomości te stanowiły drogę publiczną w dniu 1 stycznia 1999 r. Brak tych ustaleń narusza, zdaniem organu, art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną [Dz. U. z 1988 r. nr 133, poz. 872 ze zm., dalej pwur bądź Przepisy wprowadzające].

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2002 r.) Wojewoda Śląski orzekł o nabyciu przez Gminę Łaziska Górne opisanych wyżej nieruchomości.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2002 r.), na skutek odwołania R. L., utrzymał w mocy decyzję z [...] kwietnia 2002 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej WSA w Warszawie) wyrokiem z dnia 16 marca 2004 r. sygn. akt I SA 2397/02 (dalej wyrok I SA 2397/02) uchylił zaskarżoną decyzję z [...] sierpnia 2002 r. i poprzedzającą ją decyzję z [...] kwietnia 2002 r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 marca 2005 r. sygn. akt "I OSK 1065/04" [winno być OSK 1065/04] (dalej wyrok OSK 1065/04), na skutek skargi kasacyjnej Gminy Łaziska Górne, uchylił wyrok I SA 2397/02 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Prawomocnym wyrokiem z 2 grudnia 2005 r. WSA w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1350/05 (dalej wyrok I SA/Wa 1350/05) oddalił skargę R. L. na decyzję z [...] sierpnia 2002 r. wskazując, że zgodnie z art. 7 ust. 2 udp, uchwała Wojewódzkiej Rady Narodowej w Katowicach z 31 marca 1987 r. nr XX/161/87 o zaliczeniu określonych dróg do kategorii dróg gminnych i lokalnych (dalej uchwała nr XX/161/87), zaliczyła całą ulicę [...] do dróg lokalnych miejskich. Ze znajdujących się w aktach map wynika, że jest to ulica przelotowa, łącząca się z innymi ulicami na całym swoim odcinku. Sąd I instancji stwierdził, że "z ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Tychach z dnia [...] sierpnia 1996 r., zatwierdzającej podział nieruchomości zajętych pod ulicę [...] , wynika w sposób jednoznaczny, iż przedmiotowe działki oznaczone nr [...] i nr [...] - zajęte są pod drogę - ulicę [...] . Tym samym zgromadzony materiał wskazuje, że sporne działki zajęte były pod ulicę [...] , która stosownie do ustawy o drogach publicznych z dnia [...] marca 1985 r. (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838), stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. drogę publiczną. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, okoliczność, że właściciel przedmiotowych nieruchomości uznaje tę drogę za prywatną nie ma znaczenia prawnego dla oceny jej charakteru. Z akt sprawy wynika również, że Gmina włada tą ulicą bowiem to Gmina wydzieliła ulicę i ją utrzymuje, m.in. położono asfalt i ulica jest odśnieżana".

Pismem z 26 lipca 2010 r. skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2002 r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] sierpnia 2002 r. wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka uzasadniająca nabycie z mocy prawa wskazanych nieruchomości tj. przesłanka faktycznego władztwa Gminy Łaziska Górne w dniu 31 grudnia 1998 r. Droga została wybudowana przez skarżącego i od zawsze stanowiła dojazd do jego nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2011 r.) Minister Infrastruktury odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2002 r. [i z ... sierpnia 2002 r.], wskazując na wiążącą organ ocenę prawną wyrażoną w wydanych w sprawie wyrokach NSA i WSA w Warszawie, która uniemożliwia stwierdzenie nieważności kwestionowanych decyzji nadzorczych.

Pismem z 20 maja 2011 r. (data wpływu do organu) skarżący wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący wskazał na rażące naruszenie przez organ nadzoru art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. "o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw" [winno być "Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną"]. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające nabycie przedmiotowych działek z mocy prawa przez Gminę Łaziska Górne, gdyż w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina nie posiadała faktycznego władztwa nad przedmiotową nieruchomością która od zawsze pozostawała we władaniu skarżącego. Na potwierdzenie powyższego skarżący wskazał, że droga została wybudowana na własny koszt skarżącego i jego poprzedników prawnych oraz że jest ona drogą prywatną, stanowiącą dojazd do posesji wnioskodawcy. Skarżący zarzucił, że w sprawie nie została dostatecznie zbadana kwestia powszechnej dostępności przedmiotowej drogi, co budzi wątpliwości wobec faktu, że stanowi ona część jego nieruchomości i znajduje się w bezpośredniej bliskości jego domu.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej (dalej Minister Transportu) decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] września 2012 r.) utrzymał decyzję z [...] kwietnia 2011 r. w mocy. Minister Transportu uznał, że nie można stwierdzić, by decyzja z [...] sierpnia 2002 r. i poprzedzająca ją decyzja z [...] kwietnia 2002 r., jako zawierające ocenę zaistnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 pwur zgodną z oceną prawną wyrażoną w niniejszej sprawie przez NSA w wyroku OSK 1065/04 i WSA w Warszawie w wyroku ISA/Wa 1350/05, dotknięte były wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, oddalenie przez sąd skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności tej decyzji ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku tego Sądu.

Skargę na decyzję z [...] września 2012 r. do WSA w Warszawie wniósł R. L., zarzucając organowi naruszenie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że zachodzą przesłanki zawarte w art. 73 pwur, tj. fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. Gmina Łaziska Górne faktycznie wykonywała władztwo nad nabytą z mocy prawa nieruchomością drogową przy ul. [...] , bowiem część nieruchomości drogowej jest zajęta oraz że ulica [...] była drogą publiczną na wskazany w ustawie dzień.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 2249/12 (dalej wyrok I SA/Wa 2249/12) WSA w Warszawie oddalił skargę R. L. na decyzję z [...] września 2012 r.

Sąd I instancji wskazał, że badanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji z [...] kwietnia 2002 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę Łaziska Górne własności nieruchomości nie można postawić zarzutu wypełnienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. Zdaniem WSA w Warszawie, Sądy obu instancji słusznie uznały, że uchwała nr XX/161/87 zaliczała całą ulicę [...] do dróg lokalnych miejskich i nie było żadnych wątpliwości, co do prawidłowości tej uchwały. Jeżeli, zdaniem skarżącego, uchwała ta nie została w ogóle opublikowana bądź została opublikowana w sposób nieprawidłowy, to okoliczność ta mogła ewentualnie stanowić przesłankę, ale do wznowienia postępowania - na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, a nie żądania stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

Na skutek wniesionej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 27 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 1552/13 (dalej wyrok I OSK 1552/13), Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok I SA/Wa 2249/12 i przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania.

NSA wskazał, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje, były już przedmiotem oceny, dokonanej przez sąd administracyjny, i zgodnie z art. 153 ppsa – ocena, dokonana w prawomocnym wyroku I SA/WA 1350/06 była wiążąca w postępowaniu nieważnościowym, co winno skutkować wydaniem przez organ nadzoru postanowienia - w trybie art. 61a kpa - odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to postanowienie by było zaskarżalne zażaleniem. Zgodnie z treścią uchwały siedmiu sędziów NSA (I OSP 6/09), "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania wówczas (...) gdy organ ustali wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej rozpoznanie".

Z powołanych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wyrok I SA/WA 2249/12 naruszał w stopniu istotnym art. 156 i art. 151 ppsa w zw. z art. 156 kpa. Przy ponownym rozpoznaniu skargi Sąd winien przede wszystkim ocenić prawidłowość formalną zaskarżonej decyzji, mając na uwadze przedstawioną wykładnię.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem z dnia 12 listopada 2014 r. I SA/Wa 2764/14, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku.

W uzasadnieniu Sąd i instancji wskazał, że Sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 [zd. 1] ppsa). Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia o którym mówi art. 185 § 1 ppsa - gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12.10.2010 r., II GSK 808/09, Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie, nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego.

WSA w Warszawie, uchylając decyzje z [...] września 2012 r. i z [...] kwietnia 2011 r. wskazał, że organy obu instancji rozpoznając ponownie sprawę winny dokonać wnikliwej oceny okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, mając na względzie przedstawioną poniżej argumentację. Rozpoznając sprawę ponownie w ramach powołanych przez NSA kryteriów, Sąd uznał, że przedmiotowa skarga podlega uwzględnieniu. Przyczyny jej uwzględnienia nie korespondują z podjętą przez skarżącego argumentacją.

Zgodnie z wywodami zawartymi w uzasadnieniu wyroku I OSK 1552/13, odwołując się do treści uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09 (dalej uchwała I OPS 6/09), należy podkreślić, że fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią wniesionej przez sąd administracyjny zamykało organom administracji, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jeśli przyczyny tej wadliwości objęte były zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Taka sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie. Sądy obu instancji uznały bowiem, że uchwała XX/161/87 zaliczała całą ulicę [...] do dróg lokalnych miejskich i nie było żadnych wątpliwości, co do prawidłowości wspomnianej wyżej uchwały. Jeżeli w opinii skarżącego uchwała XX/161/87, zaliczająca całą ulicę [...] do dróg lokalnych, nie została w ogóle opublikowana bądź została opublikowana w sposób nieprawidłowy, to okoliczność ta mogła stanowić przesłankę do wznowienia postępowania, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 kpa a nie żądania stwierdzenia nieważności w/w decyzji.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, że kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje, były już przedmiotem oceny, dokonanej przez sąd administracyjny, to – na zasadzie art. 153 ppsa – ocena, dokonana w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 2 grudnia 2005 r., I SA/Wa 1350/05, którym oddalono skargę na decyzję, potwierdzającą zaistnienie w sprawie przesłanek z art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, była wiążąca w postępowaniu nieważnościowym, winno skutkować nie tyle wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, objętej wnioskiem nieważnościowym, a wydaniem przez organ nadzoru postanowienia - w trybie art. 61a kpa - odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to postanowienie byłoby zaskarżalne zażaleniem. Zgodnie z treścią uchwały I OPS 6/09, "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa".

Uchwała I OPS 6/09 zachowuje nadal swoją aktualność mimo, że nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. nr 6, poz. 18), którą (co jest istotne w tej sprawie) weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., uchylono art. 157 § 3 kpa. Nowela ta wprowadziła bowiem jednocześnie art. 61a kpa, który spełnia funkcje przepisu uchylonego.

Dlatego organ nadzoru, powinien był wydać postanowienie - w trybie art. 61a kpa - odmawiające wszczęcie postępowania administracyjnego, które to postanowienie byłoby zaskarżalne zażaleniem a nie, jak to uczynił, w drodze wydania decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji, objętej wnioskiem nieważnościowym. Oddalenie skargi prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 1350/05 oznaczało, że decyzja ta była prawidłowa (wydana została zgodnie z prawem i nie zawierała cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności). Utrzymanie w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią wniesionej przez sąd administracyjny, zamykało organom administracji, legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jeśli przyczyny tej wadliwości objęte były zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego (uchwała I OPS 6/09). Taka zaś sytuacja zachodziła w rozpoznawanej sprawie.

Zgodnie z art. 61 § 1 kpa, postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie zaś do art. 61a kpa, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, na które służy zażalenie.

Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego, od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, winny być załatwione niezwłocznie. Tym samym, istotą odmowy wszczęcia postępowania jest wstępna eliminacja żądań, które z przyczyn wymienionych w art. 61a kpa (gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte) nie mogłyby być przedmiotem postępowania. Przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania jak np. występująca w niniejszej sprawie. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, toczy się w nowej sprawie, w której nie orzeka się co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury będzie związany wytycznymi i oceną prawną zawartą w niniejszym wyroku. Z uwagi na okoliczność, że postępowanie administracyjne zostało już wszczęte przez organ I Instancji – Ministra Infrastruktury, organ nie ma możliwości wydania postanowienia odmawiającego wszczęcie postępowania. Organ w takim przypadku winien wydać postanowienie o umorzeniu postępowania administracyjnego już wszczętego, na które służy stronie zażalenie do organu odwoławczego.

R. L., reprezentowany przez adw. M. K., złożył skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 2764/14, zaskarżając ów wyrok w całości.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania tj. art. 153 ppsa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania, wyrażonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 lipca 2014 r., I OSK 1552/13.

Skarżący kasacyjnie na podstawie art. 188 ppsa wniósł o uchylenie skarżonego orzeczenia w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz o zasądzenie, na zasadzie art. 200 i 203 ppsa kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie zarzut naruszenia art. 153 ppsa przez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku I OSK 1552/13 jest nieusprawiedliwiony.

Sąd I instancji w wyroku I SA/Wa 2764/14 trafnie wskazał na wiążącą treść art. 190 ppsa.

Zgodnie z art. 190 ppsa Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie dysponuje całkowitą swobodą przy wydawaniu nowego orzeczenia. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych ocenach Komentatorów, zakres związania WSA wykładnią dokonaną przez sąd II instancji przestaje obowiązywać jedynie w razie zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez WSA uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym oraz gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania, wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (B. Gruszczyński, w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2009 r., s. 564-567; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 518-520, uw. 1-5). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ppsa, podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną NSA i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 ppsa. Tak więc WSA ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 ppsa bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 i art. 190 ppsa (wyrok NSA z 20.9.2006 r., II OSK 1117/05, Lex nr 238489).

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy, WSA w zaskarżonym wyroku słusznie miał na względzie wiążącą wykładnię zamieszczoną w uzasadnieniu wyroku I OSK 1552/13. Analiza uzasadnienia wyroku I OSK 1552/13 prowadzi do wniosku, że jedynym powodem uchylenia wyroku I SA/Wa 2249/12 były uchybienia natury procesowej. Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący wskazał, że "przyjęcie w analizowanej sprawie powyższego poglądu [o mocy wiążącej oceny dokonanej prawomocnym wyrokiem I SA/Wa 1350/05 na zasadzie art. 153 ppsa] winno skutkować nie tyle wydaniem decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, objętej wnioskiem nieważnościowym, a wydaniem przez organ nadzoru postanowienia - w trybie art. 61a k.p.a. - odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego, które to postanowienie było by zaskarżalne zażaleniem. Zgodnie bowiem z treścią uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OPS 6/09), na którą nawiasem mówiąc, Sąd Wojewódzki się powoływał, (cyt.): "żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a.".

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że uchwała ta zachowuje nadal swoją aktualność pomimo tego, iż nowelą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która (co jest istotne w tej sprawie) weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., uchylono powyższy przepis. Nowela ta wprowadziła bowiem jednocześnie art. 61a k.p.a., który spełnia funkcje przepisu uchylonego.

Biorąc powyższe pod uwagę, zauważyć wypada, iż wydanie w analizowanej sprawie przez organ decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji kwestionowanej (a nie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego) nie mogło w konsekwencji sprowadzać się jedynie do powołania się na związanie oceną prawną, zawartą w wyroku sądu administracyjnego z dnia 2 grudnia 2005 r. W takim przypadku należało bowiem rozpoznać wniosek nieważnościowy, co do zachodzenia w sprawie wszystkich przesłanek, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a." (uzasadnienie wyroku I OSK 1552/13).

W zaskarżonym wyroku I SA/Wa 2764/14, będąc związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, prawidłowo zastosował się do tej wykładni i uchylił decyzję z [...] września 2012 r. i poprzedzająca ją decyzję z [...] kwietnia 2011 r., wskazując, że obowiązkiem organu nadzoru było – przy przyjęciu wskazanego uprzednio poglądu - wydać postanowienie na podstawie art. 61a § 1 kpa, nie zaś decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] sierpnia 2002 r. i poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2002 r. Obowiązkiem Sądu I instancji, ponownie orzekającego w sprawie, było "przede wszystkim rzetelnie ocenić prawidłowość formalną zaskarżonej decyzji, mając na uwadze wyżej przedstawioną wykładnię przepisów postępowania" (uzasadnienie wyroku I OSK 2552/14).

Obowiązkom tym Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku sprostał. Wskazał, że wobec wszczęcia postępowania przez organ nadzoru, organ nie ma możliwości wydania postanowienia na podstawie art. 61a § 1 kpa.

Organ nie powinien jednak wszczętego postępowania administracyjnego umorzyć. Ponownie rozpoznając sprawę organ nadzoru winien rozpoznać wniosek nieważnościowy co do zachodzenia w sprawie wszystkich przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa, bowiem – na tym etapie postępowania – Sąd odwoławczy nie miał możliwości zająć merytorycznego stanowiska w sprawie (uzasadnienie wyroku I OSK 1552/13; art. 190 ppsa).

Na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego nie było możliwości badania prawidłowości publikacji uchwały XX/161/87. Zaskarżony wyrok nie narusza wskazanego jako wzorzec kontroli art. 153 ppsa. Wskazywany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 10 kwietnia 2006 r., IV SA/Gl 65/05 (dalej wyrok IV SA/Gl 65/05, cbosa, Lex 884470) dotyczy innej strony, innej gminy, innych organów (Prezydenta Miasta Wodzisław Śląski i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach) a nadto innego przedmiotu postępowania (opłaty za zajęcie opasa drogowego). Oddalenie skargi w sprawie zakończonej wyrokiem IV SA/Gl 65/05 wynikało z braku legitymacji skargowej w rozumieniu art. 50 ppsa z przyczyn, dogłębnie zbadanych w uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15. Skargę kasacyjną gminy od wyroku IV SA/Gl 65/05 oddalił Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 lipca 2007 r., I OSK 1211/06 (Lex 366465). Wyrok IV SA/Gl 65/05 nie mógł - wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej – przesądzić, że "przedmiotowa uchwała obarczona jest wadą prawną wynikającą z nieprawidłowej publikacji"; s. 2-3 skargi kasacyjnej). Stanowisko wyrażone przez Sąd "na marginesie", w innej przedmiotowo i podmiotowo sprawie, w uzasadnieniu wyroku IV SA/Gl 65/05, nie wiązało Sądu I instancji w kontrolowanej sprawie na podstawie art. 153, 170 czy 190 ppsa, a stanowi jedynie przykład aktu subsumcji, który może być w innej sprawie podzielony bądź nie podzielony.

Autor skargi kasacyjnej, stawiając zaskarżonemu wyrokowi zarzut naruszenia art. 153 ppsa, w istocie usiłuje obejść normę art. 190 ppsa, która jest wiążąca zarówno dla Sądu I instancji, jak i dla organu administracji publicznej (wyrok NSA z 30.11.2007 r., II FSK 1124/06, aprobowany przez J. P. Tarno – op. cit. s. 521, uw. 11 i J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 719-720, nb 11). W kontrolowanej sprawie nie zaszły żadne zdarzenia, pozwalające na odstąpienie od wykładni dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem I OSK 1552/13.

Wskazywany we wniosku art. 188 ppsa upoważnia do orzekania reformatoryjnego, nie zaś kasacyjnego, jak o to wnosił w istocie we wniosku autor skargi kasacyjnej (s. 2 akapit 1 skargi kasacyjnej).

Ponieważ, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, zaskarżony wyrok odpowiada prawu (art. 184 in fine ppsa) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.