Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2376/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 7 ust. 1 pkt 1a i ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16 art. 124 ust. 2 i 3
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant Paulina Marchewka po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 242/13 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 242/13 po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. (dalej: wnioskodawca, strona, skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor MOR ARiMR) z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie przyznania dotacji – oddalił skargę.

W sprawie poczyniono następujące ustalenia:

J. S. złożył w dniu [...] maja 2011 r. wniosek o przyznanie na rok 2011 płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W zakresie płatności JPO (jednolita płatność obszarowa) wniosek dotyczył działek rolnych: A o łącznej powierzchni 5,00 ha (działka rolna została zadeklarowana również do płatności rolnośrodowiskowych, dalej: PRŚ w wariancie 2.1), B - 6,75 ha (zadeklarowana również do PRŚ 2.1), C - 2,38 ha (zadeklarowana również do PRŚ 2.5), D - 2,48 ha (zadeklarowana również do PRŚ 2.1), E - 1,60 ha (zadeklarowana również do PRŚ 2.1), F - 0,35 ha (zadeklarowana również do PRŚ 6.4 i PRŚ 2.9), G - 1,17 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.1), H - 2,20 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.3 i PRŚ 3.1.1 oraz do płatności PZ), l - 2,00 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.1), J - 0,10 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 6.4 i 2.9), K - 8,50 ha (zadeklarowana również do płatności PZ), L - 10,00 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.1), M - 2,98 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.1), N - 2,35 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.3 i 3.1.1 oraz do płatności PZ), O - 0,30 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.9 i 6.4), R - 0,30 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 3.1 i 2.3 oraz do płatności PZ), S - 0,92 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.1), T - 10,00 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 3.1 i 2.3 oraz do płatności PZ), U - 2,00 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 3.1 i 2.3 oraz do płatności PZ), AB - 5,57 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.1), DA - 1,45 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.1), GA - 1,00 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 2.11.1), KA - 1,50 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 3.1 i 2.3 oraz do płatności PZ), RA - 5,00 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 3.1.1 i 2.3 oraz do płatności PZ), W - 0,20 ha (zadeklarowana również do płatności PZ), X (B.) - 20,00 ha, Y - 0,30 ha, Z - 0,25 ha (zadeklarowana również do płatności PRŚ 6.4).

W zakresie płatności UPO (uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni upraw podstawowych) wniosek dotyczył działek: A1 zadeklarowano 0,50 ha, B1 - 6,75 ha, D1 - 2,48 ha, E1 - 1,60 ha, G1 - 1,17ha, M - 2,00 ha, L1 - 10,00 ha, M1 - 2,98 ha, S1 - 0,92 ha, AB1 - 5,57 ha, DA1 - 1,45 ha, X1 (B.) - 20,00 ha.

W zakresie płatności zwierzęcych (PZ) wniosek dotyczył działek rolnych: H - zadeklarowano 2,20 ha, K - 8,50 ha, KA - 1,50 ha, N - 2,35 ha, R - 0,30 ha, RA - 5,00 ha, T - 10,00 ha, U - 2,00 ha i W - 0,20 ha.

Wymienione działki rolne zostały przez wnioskodawcę umiejscowione na następujących działkach ewidencyjnych, położonych w powiecie o., gminie W. (obr. K. [...] L. W., J., Ł., W., W.): A/A1 - działka ewid. nr 923 (5,00 ha składało się na działkę rolną), B/B1 - 42 (0,21 ha), 922 (3,60 ha), 4963/73 (0,25 ha), 4963/75 (2,59 ha), 5025 (0,10 ha), C - 769 (2,38 ha), D/D1- 643 (1,66 ha), 644 (0,49 ha), 751/3 (0,33 ha), E/E1 - 635 (1,23 ha), 636 (0,37 ha), F - 636 (0,35 ha), G/G1 - 625/2 (1,17 ha), H - 625/1 (2,20 ha), l/I1 - 625/1 (2,00 ha), J - 625/1 (0,10ha), K - 4961/8 (8,50 ha),L/L1 - 4961/8 (10,00 ha), M/M1 - 4777/1 (0,99 ha), 4777/2 (0,99 ha), 4777/3 (1,00 ha), N - 123/12 (0,11 ha), 123/14 (1,38 ha), 123/8 (0,86 ha), O - 123/12 (0,04 ha), 123/8 (0,26 ha), R - 212 (0,06 ha), 225 (0,24 ha), S/S1 - 627 (0,92 ha), T - 3243/9 (8,44 ha), 4642/50 (1,56 ha), U - 4971/4 (2,00 ha), AB/AB1 - 923 (4,44 ha), 4963/74 (0,17 ha), 5025 (0,07 ha), 42 (0,89 ha) - po uwzględnieniu korekty, DA/DA1 - 141/3 (0,56 ha), 141/5 (0,33 ha), 141/6 (0,56 ha), GA - 625/1 (1,00 ha), KA - 4961/8 (1,50 ha), RA - 751/46 (0,88 ha), 752 (0,45 ha), 753/2 (0,20 ha), 922 (0,04 ha - pozostała cześć działki 922 stanowiła działkę rolną B), 222 (0,11 ha), 223 (0,05 ha), 224 (0,05 ha), 225(0,30 ha), 231 (0,02 ha), 4999 (2,90 ha), W - 210 (0,12 ha), 211 (0,08 ha), Y -625/1 (0,30 ha), Z - 630 (0,25 ha).

Natomiast działka oznaczona jako X i X1 (dalej jako: X/X1), będąca jedną i tą samą działkę o powierzchni 20,00 ha, zadeklarowaną do płatności JPO/UPO, stanowiła według wniosku część działki ewidencyjnej nr 1/2, w mieście K., obrębie ewidencyjnym K. - K. nr [...]. Stanowiła ona zachodnią część tzw. B. (dalej jako B.).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w O., wydając w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu wnioskowanych płatności, stwierdził, że nieprzyznanie płatności UPO jest konsekwencją zawyżenia przez wnioskodawcę powierzchni uprawnionej do płatności o ponad 50 %, tak samo w przypadku płatności JPO (20%). Z płatności wykluczono działkę rolną Z (uznając, że uprawnionym do płatności jest G. S.) oraz działkę X/X1 położoną na B. w K.

Rozpatrując odwołanie strony, Dyrektor MOR ARiMR, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, zebranego również w postępowaniu odwoławczym, dokonał odmiennych ustaleń niż organ I instancji, tj. w przypadku płatności JPO powierzchnią zadeklarowaną do płatności jest powierzchnia 76,65 ha, a zawyżenie wyniosło 0,42%, wobec czego skarżącemu przysługuje płatność z tego tytułu, zaznaczając jednocześnie, że do powierzchni nie wliczono tej zadeklarowanej przez skarżącego obejmującej B. Przyznano wnioskodawcy również płatność z tytułu UPO, określając powierzchnię zadeklarowaną na 39,86 ha, wyłączając z powierzchni działkę położoną na B. W zakresie płatności PZ powierzchnia uprawniająca do płatności wyniosła według obliczeń organu 29,28 ha.

Postępowanie wyjaśniające organu skupiło się w głównej mierze na ustaleniu uprawnienia skarżącego do ww. płatności z tytułu użytkowania rolniczego działek oznaczonych Z i X/X1 (B.).

Co do działki Z ustalono, że dwóch producentów rolnych zadeklarowało ją do płatności za rok 2011 – J. S. i G. S.. Ustalono, że działka ta nie tworzy w rzeczywistości działki rolnej w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2012 r., poz. 86 z późn. zm.), gdyż nie jest zwartym obszarem gruntu, zgłoszonym przez jednego rolnika i obejmującym nie więcej niż jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Ustalenia poczyniono na podstawie zdjęć lotniczych z lat 2003, 2009 i 2012. Obszary ujawnione na zdjęciach z drzewami owocowymi położone po wschodniej i zachodniej widocznego na zdjęciach budynku nie łączyły się ze sobą i nie tworzyły spójnej całości. Organ ustalił też, że wnioskodawca nie posiadał tej działki i nie utrzymywał jej w dobrej kulturze rolnej. Nie posiadał bowiem zezwolenia właścicielki spornej działki na jej użytkowanie. Dodatkowo fakt zgłoszenia przez innego rolnika do płatności tej działki poddał w wątpliwość prawo strony do nabycia uprawnienia do płatności na tę działkę zarówno z tytułu JPO, jak i z tytułu PRŚ.

Jeśli chodzi o działkę X/X1 i uprawnienia do płatności na tę działkę organ wskazał jako istotne ustalenia: czy wnioskodawca faktycznie dokonywał zabiegu agrotechnicznego na tej działce w maju 2011 r., czy uzgadniał wykonywane przez siebie zabiegi agrotechniczne z firmą pielęgnującą B. na zlecenie UMK, czy działania strony były wykonywane w związku z własnym wnioskiem o płatności czy też w związku z kulturowym wypasem owiec i jaki był zakres i rodzaj działań podejmowanych przez firmę J. K. w ramach umowy zawartej z Gminą K. dotyczącą pielęgnacji B..

Kierując się powyższym, organ odwoławczy ustalił, że skarżący konsultował z Urzędem Miasta K. (w skrócie: UMK) możliwość przeprowadzenia i zakres zabiegów rolniczych związanych z przygotowaniem wypasu owiec i zawiadomił UMK o zamierzonych działaniach rolniczych na B. w maju 2011 r. Z ustaleń jednak nie wynikły konkretne daty zabiegów. Ustalono natomiast, że zabiegi mulczowania (ścinania, rozdrabniania i pozostawienie do wyschnięcia trawy) dokonywała firma J. K., która miała umowę z UMK na pielęgnację B.. Organ uznał, że skarżący nie wykazał, aby pod koniec maja 2011 r. wysiał trawę i przygotowywał teren pod wypas owiec w zakresie, który spełniałby wymogi zabiegów rolniczych. Organ nie zakwestionował co do zasady wykonywania jakichkolwiek prac na B. Wykluczył jednak, by skarżący w dniu 31 maja 2011 r. był w posiadaniu działki X/X1 w celu utrzymywania na niej produkcji rolnej. Organ w szczególności poddał w wątpliwość utrzymywanie w tym czasie przez skarżącego ww. działki w stanie zgodnym z normami i wymogami prawidłowej uprawy wysianej mieszkanki traw motylkowatych, przedstawiając obszerne wyjaśnienia, na czym powinno polegać posiadanie działki rolnej, odnosząc się w tym względzie do przepisów Kodeksu cywilnego, orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej i sądów administracyjnych.

Zaznaczył, że zasadniczo nie kwestionował dokonania na B. zabiegu w maju 2011 r. a jedynie wątpliwości wzbudził wysiew podanej przez stronę ilości trawy. Co do ustalenia, że skarżący w dniu 31 maja 2011 r. nie był w posiadaniu działki X/X1 organ II instancji wyjaśnił, że takiemu twierdzeniu przeczy fakt nieprowadzenia przez skarżącego w tym dniu efektywnej produkcji rolnej. W tych dniach prowadzone były bowiem zabiegi porządkowe przez inną firmę Z. [...] J. K.. Organ zaznaczył ponadto, że fakt posiadania działki nie jest wystarczający, gdyż koniecznym jest także element trwałego i efektywnego zajmowania się gruntem zgłoszonym do płatności. Według organu skarżący nie miał pełnej kontroli nad działaniami rolniczymi, które miały miejsce w roku 2011 na B. W szczególności chodzi o to, że tym terenem nie zajmował się tylko i wyłącznie skarżący, a co więcej nie miał kontaktu z firmą porządkującą B.. Organ powołując się na orzecznictwo ETS wyjaśnił, że do uznania danego działania na gruncie za związanego z rolnictwem i uprawniającego do płatności obszarowych wystarczy utrzymywanie tego gruntu w dobrej kulturze rolnej, a działka X/X1 nie była utrzymywana w takim stanie. Przyczyną tego było przeznaczenie tej działki na cele rekreacyjne. Ta okoliczność wskazywała na niejasny charakter celu rolniczego, jaki skarżący realizował na tym terenie. Organ zwrócił uwagę, że teren B. nigdy przedtem nie był zgłoszony do płatności. Organ zakwestionował również okoliczność czy działkę X/X1 można uznać za część gospodarstwa skarżącego z uwagi na to, że ani on, ani jego żona nie mieli w systemie płatności zarejestrowanych owiec.

Wobec tego uznano, że skarżący nie spełnił wszystkich wymogów związanych ze wsparciem, o jakie wystąpił do obszaru ww. działki. Organ wskazał, że chodzi o niewystarczające trwałe posiadanie, brak efektywnego prowadzenia działalności rolniczej na jej obszarze i brak możliwości traktowania tej działki, jako faktycznej części gospodarstwa skarżącego. Konsekwencją była odmowa przyznania płatności JPO za rok 2011 do tej działki, co z kolei skutkowało odmową przyznania płatności UPO do działki X1, na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 z późn. zm.), dalej: ustawa o płatnościach SWB.

Dyrektor MOR ARiMR zaznaczył, że okoliczności związane z zadeklarowaniem przez skarżącego działki rolnej X/X1 do płatności za 2011 r. zostały ocenione jako w znacznej mierze niezależne od skarżącego, w związku z czym nie odmówiono przyznania płatności z powodu zawyżenia deklarowanej powierzchni, ale uznano podaną powierzchnię działki X/X1 jako niezadeklarowaną do płatności. Nie stwierdzono bowiem, by działania skarżącego miały cechę zawinienia, czyli były podejmowane w taki sposób, że budziłyby wątpliwości w obliczu przepisów dotyczących płatności, przy czym także przez zawinienie rozumie się przez niedbałość w działaniu. Skarżący mógł, w ocenie organu, w momencie składania wniosku pozostawać w obiektywnym i uzasadnionym przekonaniu, że w przypadku zebrania trawy z deklarowanego gruntu i poniesienia z tego tytułu kosztów płatności powinny być mu wypłacone. Organ wskazał przy tym, że realizacja celu rolniczego byłaby możliwa w przypadku podjęcia przez skarżącego współpracy z firmą "Z. [...] J. K.". Za przemawiające na korzyść skarżącego okoliczności uzasadniające brak stosowania kar za deklarację działki X/X1 uznano, że skarżący nie mógł liczyć na to, że taka deklaracja nie będzie dokładnie weryfikowana ze względu na charakter terenu B., zainteresowaniem mediów i zarządzaniem przez UMK. Organ zauważył, że skarżący podejmował usilne działania mające na celu zapewnienie sobie posiadania i użytkowania B., a z kolei firma J. K., prowadząca pielęgnację B., odmówiła współpracy ze skarżącym. Organ nie kwestionował kluczowej roli strony w kulturowym wypasie owiec. Nie bez znaczenia dla uznania braku winy skarżącego organ uznał okoliczność, że skarżący nie mógł przewidzieć na dzień składania wniosku o dopłaty braku współpracy z firmą J. K.. Okoliczności te, jak organ podkreślił, uznane zostały za spełniające wymogi zastosowania art. 73 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r.), dalej: rozporządzenie nr 1122/2009, który to przepis pozwala na odstąpienie od ukarania rolnika w przypadku braku jego winy odnośnie błędów stwierdzonych w sprawie dotyczącej płatności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. na ww. decyzję J. S. wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie przepisów art. 7, 11, 12, 77, 80 i 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.,), dalej: k.p.a., poprzez niedokładne wyjaśnienie istniejącego stanu faktycznego a także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. ustawy o płatnościach SWB i rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006 (WE) nr 378/2007 i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009 r.), dalej : rozporządzenie 73/2009.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, uznał skargę za niezasadną i na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. skargę oddalił.

Z treści skargi oraz z faktu cofnięcia skargi wniesionej od decyzji Dyrektora MOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej, zdaniem WSA, wynikało, że istotę sporu stanowi kwestia płatności JPO i UPO za rok 2011 do wnioskowanych do działek rolnych X/X1, stanowiących zachodnią część B. o pow. 20 ha.

Bezsporne pozostawało, że działka ewidencyjna, na której położone są B. posiada wyliczoną przez ARMiR powierzchnię referencyjną (tzw. maksymalną powierzchnię kwalifikowalną - PEG), tzn. maksymalny areał, do którego możliwe jest przyznanie płatności obszarowych – 40,76 ha (na podstawie art. 2 i 9a ustawy o krajowym systemie ewidencji producentów oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Analizy zaś wymagały kwestie posiadające zasadnicze znaczenie z punktu widzenia przyznania wnioskowanych przez J. S. płatności, a dotyczące:

- dokonania zabiegu agrotechnicznego przez skarżącego na działce rolnej X/X1 w maju 2011 r. i objęcia jej w posiadanie najpóźniej na dzień 31 maja 2011 r., tj. roku, za który wnioskowana jest płatność JPO i UPO;

- czy na gruncie tym prowadzona była przez stronę produkcja rolna, tj. czy grunty były utrzymywane (staraniem skarżącego) zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, za który wnioskowana była płatność, a w związku z tym, jaki był zakres i rodzaj działań podejmowanych przez firmę J. K. w ramach umowy zawartej z Gminą K. dotyczącej pielęgnacji B., oraz czy skarżący uzgadniał z tą firmą zabiegi wykonywane przez siebie;

- czy działaniom skarżącego można przypisać cele rolnicze, tj. związane z prowadzonym przez niego gospodarstwem rolnym, czy jedynie miały one za cel przygotowanie imprezy kulturalnej pod nazwą "Kulturowy wypas owiec", zorganizowanej w oparciu o zawartą w dniu 31 sierpnia 2011 r. umowę Miasta K. (właściciela B.) z T."G.".

Rozstrzygnięcie powyższych zagadnień miało kluczowe znaczenie z uwagi na treść podstawowych przepisów regulujących kwestie związane z płatnościami, o które strona skarżąca wystąpiła, w szczególności art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art. 7 ust. 1, 1a i 2 ustawy o płatnościach SWB.

Odwołując się do treści ust. 3 i 4 art. 124 rozporządzenia nr 73/2009 (Nie ma obowiązku prowadzenia produkcji ani angażowania czynników produkcji. Rolnicy mogą jednak wykorzystywać grunty, o których mowa w ust. 4 do wszelkich celów rolniczych.", przy czym ust. 4 dotyczy wszelkich gruntów, z tytułu których pobierane są płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej), WSA podkreślił, że konieczne jest wyjaśnienie czy działania podjęte przez J. S., służyły celom rolniczym.

Sąd I instancji zaś uznał, że działania te służyły wyłącznie przygotowaniu imprezy "Kulturowy wypas owiec", za czym jednoznacznie przemawiał fakt podjęcia przed przystąpieniem do przygotowania B. do wypasu owiec, rozmów z przedstawicielami UMK, na które skarżący powołuje się w toku postępowania administracyjnego, zakończonych zawarciem umowy ze T."G.", której jest członkiem. Ani skarżący, ani jego małżonka nie posiadali zarejestrowanych owiec wchodzących w skład gospodarstwa. Dlatego brak było podstaw do przyjęcia, że powyższe przedsięwzięcie miało jakikolwiek związek z prowadzoną przez skarżącego działalnością rolniczą. Nadto sam charakter imprezy wskazywał na intencję zademonstrowania pewnego aspektu kulturowego związanego z wypasem owiec, przy wykorzystaniu terenu B., będących terenem rekreacyjnym K..

Sąd zauważył, że rekreacyjne przeznaczenie B. nie stanowiło przeszkody do przyznania płatności, skoro działka nr 1/2 położona na B. posiadała ustaloną powierzchnię referencyjną (PEG), podzielając w tym zakresie stanowisko wyrażone w skardze, nawiązujące do wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 14 października 2010 r., sygn. C-61/09. W kontekście wspomnianego wyroku TSUE, zdaniem Sądu I instancji, koniecznym było wykazanie wykorzystywania gruntu przez rolnika do celów prowadzenia działalności rolniczej, w jego imieniu i na własny rachunek. Przygotowanie i przeprowadzenie w okresie wrzesień – październik 2011r. imprezy "Kulturowy wypas owiec" nie mogło być traktowane jako działalność rolnicza; gdyż impreza ta nie realizowała celu rolniczego. Demonstracja kultury pasterskiej, pokaz przeprowadzenia udoju i sporządzania wyrobów nie było działalnością rolniczą. Przez prowadzenie działalności rolniczej (zdefiniowanej w polskim ustawodawstwie w art. 6 pkt 1 ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - Dz. U. z 2008 r. Nr 50 poz. 291 z późn zm.) Sąd rozumiał prowadzenie na własny rachunek przez posiadacza gospodarstwa rolnego działalności zawodowej, związanej z tym gospodarstwem, stałej oraz mającej charakter wykonywania pracy lub innych zwykłych czynności wiążących się z jego prowadzeniem.

W tych okolicznościach drugoplanowy charakter miała kwestia ustalenia faktu objęcia w posiadanie przez J. S. zachodniej części B., skoro przygotowanie imprezy o charakterze kulturalnym nie mogło być traktowane w kategoriach prowadzenia działalności rolniczej, a samego gruntu będącego zachodnią częścią B. - jako gospodarczo związanego z gospodarstwem rolnym strony.

Nadto Sąd zauważył, że to na stronie ubiegającej się o płatności spoczywał ciężar dowodu, co do okoliczności z których wywodziła korzystne dla siebie skutki prawne. Przepisy ustawy o płatnościach w ramach SWB, nieco inaczej aniżeli zasady procedury administracyjnej określone w Kodeksie postępowania administracyjnego statuowały pozycję strony w postępowaniu o przyznanie pomocy w ramach poszczególnych działań objętych programem, chociażby jej art. 3 ust. 1, według którego do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach SWB). Sąd I instancji zaznaczył, że w tym postępowaniu Agencja nie miała obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu. Przyjęta w ustawie klauzula ciężaru dowodu odpowiadała klauzuli ciężaru dowodu ustanowionej art. 6 k.c.

Sąd też zauważył, że z regulacji dotyczących przyznania pomocy finansowej w formie jednolitej płatności obszarowej i jednolitej płatności uzupełniającej wynikało, że posiadane działki rolne powinny być faktycznie użytkowane przez rolnika, który samodzielnie decyduje o sposobie gospodarowania gruntem, rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechniczny, zbieraniu plonów, przy zachowaniu norm dobrej kultury rolnej. Działania te powinny były mieć charakter trwały i pozostawać w pewnej ciągłości gospodarczej pozwalającej na uznanie, iż jest to rolnicze gospodarowanie gruntem a nie sporadyczne dokonywanie zabiegów agrotechnicznych, w celach nie związanych z rolnictwem. Biorąc pod uwagę, że B. po raz pierwszy zostały objęte przez skarżącego wnioskiem o płatności, to na skarżącym spoczywał ciężar wykazania ww. okoliczności.

Co do zarzutu skargi odnośnie naruszenia przepisów postępowania, Sąd doszedł do przekonania, że organ nie naruszył przepisów postępowania obowiązujących w tym zakresie. Zaoferowany przez skarżącego materiał dowodowy został zebrany, przesłuchano wnioskowanych świadków, jak również sam skarżący brał aktywny udział w postępowaniu administracyjnym składając wnioski dowodowe i wyjaśnienia. Ocena tych dowodów jest wyłącznym przywilejem organu, a ingerencja Sądu w zakresie oceny dowodów mogłaby nastąpić w sytuacji przekroczenia przez organ granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Według WSA ocena dowodów dotyczących zasadniczo kwestii posiadania przez skarżącego spornego gruntu, została poprzedzona szczegółową analizą wszystkich elementów stanu faktycznego i umotywowana przez organ.

Z akt administracyjnych sprawy wynikało, że organy nie uchybiły zasadom procedury uregulowanym w art. 7, 8, 77 k.p.a., podjęły niezbędne działania zmierzające do wyjaśnienia sprawy, zebrany został obszerny materiał dowodowy, poddany szczegółowej analizie oraz oceniony w sposób nie dający żadnych podstaw do sformułowania zarzutu dowolności tej oceny.

Sąd zaaprobował, że dokonane przez organ II instancji korekty powierzchni zgłoszonych wnioskiem o płatności działek mieszczą się w uprawnieniach wynikających z art. 57, 58 oraz 73 rozporządzenia nr 1122/2009, a skarżący decyzji tej w tym zakresie nie kwestionował.

Od wyroku powyższego J. S. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyrok zaskarżył w całości. Orzeczeniu na podstawie art. 174 p.p.s.a. zarzucił:

I. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art.141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak przedstawienia ustalonego przez Sąd stanu faktycznego oraz poprzez nieustosunkowanie się do zarzutu, że skarżący w świetle art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach SWB w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 prowadzi działalność rolniczą uprawniającą go do uzyskania dopłat;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy została na wydana z naruszeniem art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach SWB;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji w sytuacji, gdy została ona wydana z naruszeniem art. 77 i 80 k.p.a. przez nierozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów w postaci zeznań D. S., S. S., M. P., S. Z.,

4. art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy należało ją uwzględnić;

II. naruszenie prawa materialnego:

1. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach SWB w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników przez ich zastosowanie do ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem działalności rolniczej warunkującej uzyskanie przez skarżącego płatności bezpośredniej;

2. art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach SWB w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 przez ich niezastosowanie do ustalenia, co należy rozumieć pod pojęciem działalności rolniczej warunkującej uzyskanie przez skarżącego płatności bezpośredniej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor MOR ARiMR wnosił o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Obecni na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2016 r.: skarżący i pełnomocnik organu podtrzymali wcześniejsze stanowiska.

Z uwagi na fakt, że Sąd I instancji odwoływał się do sprawy, w której J. S. cofnął skargę na decyzję Dyrektora MOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej jako istotnej okoliczności i sprawa ta znana jest obu stronom, dołączono akta sprawy III SA/Kr 243/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna J. S. nie zasługuje na uwzględnienie.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd II instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W przedmiotowej skardze zostały zawarte zarzuty dotyczące zarówno naruszeń prawa materialnego, jak i procesowego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrowały się wokół stanowiska Sądu I instancji dotyczącego kwestii dopłat do działek X/X1 (części działki ewidencyjnej nr 1/2 położonej na B.). J. S. nie kwestionował stanowiska Sądu I instancji w przedmiocie dopłat do działki Z (działki ewidencyjnej nr 630). Można przyjąć za WSA, że skarżący wycofując skargę na decyzję Dyrektora MOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r. w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej zaakceptował stanowisko organów ARiMR m.in. co do braku podstaw do przyznania płatności do działki Z.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia prawa procesowego, należy odmówić zasadności zarzutowi ujętemu w pkt I.1. petitum skargi kasacyjnej, tj. naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z dyspozycją tego przepisu: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Niedostosowanie się przez Sąd pierwszej instancji do wymogów ustawowych i pominięcie opisu stanu sprawy czy też zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, a także wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia uniemożliwia sprawdzenie, czy kontrola, do jakiej zobligowany jest sąd I instancji miała w rzeczywistości miejsce. Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. polegający na nieodniesieniu się w treści uzasadnienia do podniesionych w skardze zarzutów, mógłby odnieść skutek tylko wtedy, gdyby sąd pierwszej instancji pominął istotne dla oceny sprawy argumenty skargi, gdyż z przepisu tego nie wynika obowiązek sądu do ustosunkowywania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 518/14, Lex nr 1990846). Podobnie co do podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zarzut wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia może okazać się zasadny jedynie wówczas, gdy z powodu braku w uzasadnieniu elementów wymienionych w tym przepisie zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Natomiast ewentualne wady oceny przedstawionej w ramach wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie stanowią naruszenia tego przepisu. Nie oznaczają one bowiem tego samego, co brak tejże oceny (por. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1426/13, Lex nr 1783559). Ponadto za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego (por. wyroki NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 1977/13, Lex nr 1768944; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13, Lex nr 1675977).

Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że w ramach tego zarzutu strona kwestionuje dokonaną przez Sąd I instancji ocenę ustaleń stanu faktycznego przeprowadzoną przez organ odwoławczy oraz brak zastosowania przez Sąd I instancji art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009. Należy zauważyć, że Sąd I instancji zaaprobował ustalenia stanu faktycznego, w tym ocenę zebranego materiału dowodowego dokonane przez organ odwoławczy. Przeanalizował również podstawę prawną rozstrzygnięcia. Okoliczność, że wprost nie przytoczył art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 nie oznaczała, że nie było rozpatrywane zagadnienie działalności rolniczej na działce X/X1. Sąd nie tylko odwołał się do art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu rolników, ale także analizował, właśnie w kontekście działalności rolniczej, przywoływany przez skarżącego wyrok TSUE w sprawie C-61/09.

Zatem nie można mówić o brakach uzasadnienia (i do tego istotnych, mogących mieć wpływ na wynik sprawy, bo tylko takie stanowią w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skuteczną podstawę uchylenia orzeczenia), ale o odmiennej ocenie kwestii podnoszonych przez stronę. Oznacza to, że tak sformułowane uzasadnienie wyroku odpowiada wymaganiom formalnym, a nadto pozwala na przeprowadzenie kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu uchybienia art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. cyt. wyrok NSA w sprawie I OSK 2338/13).

Skarżący także nie podważył skutecznie oceny WSA odnośnie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Strona podnosiła naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 77 i 80 k.p.a. J. S. nie powołał, która z jednostek redakcyjnych art. 77 k.p.a. (w przepisie tym bowiem umieszczono cztery §§) została naruszona przy ocenie decyzji organu. Należy zauważyć, że przez przytoczenie podstaw kasacyjnych, o których stanowi art. 176 p.p.s.a. rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd I instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2015 r., sygn. akt II FSK 1708/13, Lex nr 1767948). Z uwagi zatem na sformułowanie tego zarzutu, uchyla się on spod merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego.

Ponadto, przy ocenie możliwości stosowania w ocenianym przez Sąd I instancji postępowaniu art. 77 k.p.a. istotne znaczenie ma treść art. 3 ustawy o płatnościach SWB. Przepis ust. 1 tego art. stanowi, że z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Właśnie m.in. w odniesieniu do art. 7 k.p.a. nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, co ma na celu uaktywnienie stron postępowania w przedmiocie przyznania płatności. Ustawodawca stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach SWB, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. W postępowaniach tych, organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku podejmowania z urzędu działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zmiana wskazanych zasad i reguł postępowania wyjaśniającego wyraźnie wskazuje na to, że zadania organu prowadzącego postępowanie w zakresie obowiązku zgromadzenia i zebrania materiału dowodowego zostały ograniczone w stosunku do ogólnych reguł k.p.a. Rozstrzygnięcia w tych postępowaniach oparte są na dowodach przedstawianych przez stronę ubiegającą się o przyznanie płatności, na której również spoczywa ciężar udowodnienia faktów, z których wywodzi skutki prawne oraz interes w przyznaniu wnioskowanych płatności. Zatem to nie organ administracji publicznej, lecz wnioskujący o przyznanie płatności ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Oznacza to oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych w toku postępowania przez stronę, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na podmiot, który z danego faktu wywodzi skutki prawne, czemu towarzyszy jednoczesny brak obowiązku aktywnego poszukiwania dowodu przez organ administracji. Zatem to strona powołująca się na określone okoliczności faktyczne lub kwestionująca walor i doniosłość już zgromadzonych w sprawie dowodów jest zobowiązana do przeciwstawienia im konkretnych przeciwdowodów lub odpowiednich wniosków dowodowych (por. wyroki NSA z dnia 16 maja 2013 r., sygn. akt II GSK 295/12, Lex nr 1328848; z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II GSK 1454/12, Lex nr 1452676 i przytoczone w nich orzecznictwo).

Chociażby i z tego powodu zarzut naruszenia art. 77 k.p.a. był nieuzasadniony. Skarżący z kolei nie podniósł zarzutu naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach SWB.

Z kolei co do podniesionego w tym samym zarzucie (pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej) naruszenia art. 80 k.p.a., mając na uwadze treść art. 3 ustawy o płatnościach SWB, w tym przytoczonego ust. 1, jak i ust. 2 nie ma podstaw do wyłączenia stosowania tego przepisu w postępowaniach o przyznanie płatności na podstawie ustawy o płatnościach SWB.

W realiach rozpatrywanej sprawy nie znalazł Sąd kasacyjny podstaw do przyjęcia, iż ocena zgromadzonego materiału dowodowego przeprowadzona przez organy i zaakceptowana następnie przez Sąd I instancji, naruszała art. 80 k.p.a. Z treści powołanego przepisu wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Przepis ten statuuje zasadę swobodnej oceny dowodów, a zatem nie wyznacza on organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Powyższe reguły zostały zachowane w rozpoznawanej sprawie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji, akceptując ocenę dowodów dokonaną przez - rozpatrujące wniosek skarżącego - organy i wyjaśniając powody takiego stanowiska. Stanowisko Sądu oceniające decyzję organu jest kompleksowe, co nie stanowiło naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zważywszy na bardzo obszerną, obejmującą cały zebrany w sprawie materiał dowodowy i szczegółową analizę materiału dowodowego przeprowadzoną przez Dyrektora MOR ARiMR.

Skarżący, jak wynika ze skargi kasacyjnej, oczekiwał wyłącznie uwzględnienia dowodów przez niego zawnioskowanych i pominięcia pozostałych dowodów zebranych przez organ. Jak już podniesiono, ocena zgromadzonego materiału dowodowego dokonana przez organ odwoławczy została dokonana z uwzględnieniem wymogów art. 80 k.p.a.; obejmowała ocenę zgromadzonego materiału dowodowego we wzajemnym powiązaniu, a nie – wybiórczą.

Okoliczność, że Sąd I instancji przy ocenie ustaleń faktycznych nieprawidłowo odwołał się również do art. 7 i art. 77 k.p.a. nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż reguły z k.p.a. nakładają na organ przede wszystkim obowiązek działania z urzędu w ramach dochodzenia do prawdy obiektywnej, która to powinność nie ciąży już na organie na mocy powoływanego art. 3 ustawy o płatnościach SWB, który także Sąd I instancji uwzględnił przy kontroli czynności procesowych organu. Wystąpiła w tej sytuacji wewnętrzna niespójność w stanowisku Sądu co do podstawy prawnej oceny czynności organu związanych z gromadzeniem materiału dowodowego, ale kwestia ta nie była podnoszona przez autora skargi kasacyjnej, a co ważniejsze – nie miała wpływu na wynik sprawy, jako że organ dążył do zgromadzenia całego materiału dowodowego, w tym wskazywanego przez stronę, a potem dokonał oceny tego materiału z zachowaniem reguły z art. 80 k.p.a.

Przechodząc do rozpatrzenia następnych zarzutów, należy zauważyć, że zarówno w ramach naruszenia prawa procesowego, jak i naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzucił uchybienie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach SWB czy to w powiązaniu z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. (pkt I.2. zarzutu naruszenia prawa procesowego), czy też w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników (pkt II.1. zarzutu naruszenia prawa materialnego), jak i w zw. z art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 (pkt II.2. zarzutu naruszenia prawa materialnego).

W ocenie składu orzekającego przywołany w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach SWB został nieprawidłowo skonstruowany. Podstawy skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie może stanowić zarzut naruszenia prawa materialnego. Do tej ostatniej podstawy odnosi się przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który przewiduje dwie formy naruszenia prawa materialnego: błędną wykładnię, co oznacza niewłaściwe odczytanie przez sąd treści przepisu oraz jego niewłaściwe zastosowanie (bądź niezastosowanie). Przesłanki przyznania albo odmowy przyznania płatności wyznaczają przepisy prawa materialnego.

Równocześnie zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach SWB został sformułowany w ramach podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Mimo że autor skargi kasacyjnej w podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (albo niezastosowanie), to z konstrukcji obu zarzutów wynika, że kwestionował także błędną jego wykładnię.

Sąd w uzasadnieniu zaznaczył, że podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma art. 124 (szczególnie jej ust. 3) rozporządzenia nr 73/2009 (nie kwestionowany przez stronę) oraz art. 7 ust. 1, 1a i 2 ustawy o płatnościach SWB.

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach SWB rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009, z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

2a) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Z kolei według art. 124 ust. 3 rozporządzenia nr 73/2009 nie ma obowiązku prowadzenia produkcji ani angażowania czynników produkcji. Rolnicy mogą jednak wykorzystywać grunty, o których mowa w ust. 4 (Wszelkie grunty, z tytułu których pobierane są płatności w ramach systemu jednolitej płatności obszarowej, utrzymywane są w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska zgodnie z art. 6.) niniejszego artykułu, do wszelkich celów rolniczych.

Sąd, badając przesłanki materialnoprawne przyznania płatności na podstawie ww. przepisów, odwołał się także do wyroku TSUE w sprawie C-61/09 i doszedł do konkluzji, że poza posiadaniem ustawodawca wymaga utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Posiadanie nie oznacza, że wnioskodawca ma mieć tytuł prawny do gruntów (wymogu takiego nie formułuje żaden przepis ustawy o płatnościach SWB). Dla przyznania płatności istotne jest czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie, że faktycznie posiada w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami.

Przytoczona regulacja omawianego zagadnienia wynika bezpośrednio z prawa wspólnotowego i dotyczy pomocy finansowej udzielanej tylko tym podmiotom, które są faktycznie użytkownikami gruntów rolnych. Tak więc dla uzyskania płatności bezpośrednich nie wystarczy być posiadaczem działek rolnych w rozumieniu przepisów kodeksu cywilnego, ale ponadto należy je użytkować rolniczo (por. także wyroki NSA z dnia 13 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 743/11, Lex nr 1216706; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, Lex nr 1137971).

Podobnie stwierdził TSUE w omawianym wyroku C-61/09 (także przywoływanym przez skarżącego), gdyż w pkt 46 zauważył, że do objęcia pomocą nie kwalifikują się grunty rolne wykorzystywane do celów nierolniczych.

Ponadto sam skarżący w skardze do WSA wymieniał jako warunek przyznania płatności wykorzystywanie gruntów rolnych do celów rolniczych (s. 4). Według art. 2 lit. c) rozporządzenia nr 73/2009 "działalność rolnicza" oznacza produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, włączając w to zbiory, dojenie, chów zwierząt oraz utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, lub utrzymywanie gruntów w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska, zgodnie z art. 6.

Trybunał Sprawiedliwości UE w powołanym wyroku C-61/09 dokonując wykładni pojęć analogicznych do tych mających zastosowanie w niniejszej sprawie, gdyż objętych rozporządzeniem Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia (Dz. U. UE L 270 z 21 października 2003, s. 1), które zostało zastąpione rozporządzeniem 73/2009 stwierdził, że grunt należy do gospodarstwa rolnika, gdy przysługuje mu uprawnienie do zarządzania nim do celów prowadzenia działalności rolniczej (pkt 58 wyroku). Rolnik musi dysponować w odniesieniu do danego gruntu wystarczającą samodzielnością przy prowadzeniu działalności rolniczej (pkt 62 wyroku). Rolnik musi posiadać w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie danej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, a ponadto wszystkie grunty rolne mają być utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, a rolnik ma przestrzegać wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności (art. 7 ust. 1 pkt 1a, 2 ustawy o płatnościach SWB). W tym okresie rolnik powinien być w stanie używać danego gruntu w wystarczająco samodzielny sposób do prowadzonej przezeń działalności rolniczej (pkt 65 wyroku). Prowadzenie działalności rolniczej na spornych gruntach musi mieć miejsce w imieniu i na rzecz rolnika (pkt 69 wyroku).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podobnie rozumie się przesłanki uprawniające do ubiegania się o płatności JPO i JPU. Przyjmuje się, że pomoc może być przyznana tym rolnikom, którzy faktycznie rolniczo użytkują posiadane działki rolne, a zatem tym, którzy samodzielnie decydują o rodzaju upraw, o dokonaniu zabiegów agrotechnicznych, zbieraniu plonów, a przy tym utrzymują grunty zgodnie z normami dobrej kultury rolnej przez określony czas. Tego rodzaju prace nie mogą mieć charakteru sporadycznego (por. wyroki NSA: cyt. w sprawie II GSK 734/11; z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, Lex nr 1137971; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 128/13, Lex nr 1326930).

Z powyższych argumentów wynika, że definicja "prowadzenia działalności gospodarczej" na gruncie ustawy o płatnościach SWB nie odbiega w treści od definicji tego samego terminu zawartej w art. 6 pkt 1 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Ten ostatni przepis nie miał zastosowania, gdyż podstawą materialnoprawną była ustawa o płatnościach SWB, która w swojej treści odwoływała się do szeregu aktów unijnych, w tym i rozporządzenia nr 73/2009. Powołanie tego uregulowania przez WSA nie stanowiło naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 174 pkt 1 p.p.s.a.).

Sąd I instancji oceniając przesłanki przyznania płatności kierował się także tymi wymienionymi w art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach SWB oraz w przepisach unijnych (w tym art. 2 lit c rozporządzenia nr 73/2009), skoro uwzględnił stanowisko TSUE zawarte w wyroku C-61/09.

Wobec powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. (W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala), tym bardziej, że przyjmuje się, ze przepis ten ma charakter wynikowy i zarzut jego naruszenia powinien być powiązany z innym przepisem, który przez takie rozstrzygnięcie został naruszony.

Z powyższych względów skargę kasacyjną J. S. jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalono. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na mocy art. 204 pkt 1 p.p.s.a.