Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 216/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 19  ust. 5,  art. 39  ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Protokolant Marcin Just po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 17 kwietnia 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. (dalej ZDM) wpłynął wniosek C. [...]Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej skarżąca) o wydanie decyzji - zezwolenia "na przedłużenie zajęcia odcinka pasa drogowego ulicy O. rej. C., w celu dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego o powierzchni 18 m2 (...)", poczynając od dnia 1 maja do 31 lipca 2007 r. Jako podstawę swego działania skarżąca wskazała przepisy art. 39 ust. 3 w związku z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 (dalej udp).

Decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania ZDM, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W. na podstawie art. 19 ust. 5 udp i art. 39 ust. 1 pkt 1 udp oraz art. 104 kpa, odmówił skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. O. w rej. ul. C. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ powołał się na opublikowany przez Komisję Europejską we wrześniu 2001 r. dokument, zatytułowany "Biała Księga - Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 roku: czas wyborów", który nakłada na państwa członkowskie Unii Europejskiej obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Oznacza to intensyfikację działań prewencyjnych ograniczających zagrożenia w transporcie drogowym w celu zmniejszenia o 50% ofiar śmiertelnych na drogach w ciągu 10 lat.

Uwzględnił również założenie przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r. "Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005", dążenia do całkowitego wyeliminowania ofiar śmiertelnych w ruchu drogowym (tzw. "Wizja zero"). Jako działania podejmowane w ramach "Wizji zero" organ przykładowo wymienił budowę i utrzymanie bezpiecznej infrastruktury drogowej oraz rozwój bezpiecznej sieci ulic i dróg (realizowany poprzez zabezpieczenie lub usuwanie niebezpiecznych obiektów w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni).

Organ podniósł też, iż realizując obowiązki określone w w/w dokumentach, w grudniu 2006 r. uzyskał z jednostki naukowo-badawczej resortu transportu - Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego "Opinię w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami, wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W.", która zawiera opracowane na podstawie badań naukowych, szczegółowe zasady lokalizacji reklam, umożliwiające realizację programu GAMBIT 2005.

Zdaniem organu powyższe dokumenty wprowadzają istotne zmiany kryteriów oceny możliwości usytuowania reklam w pasie drogowym, które ZDM stosuje od stycznia 2007 roku.

Rozpatrując wniosek organ wziął również pod uwagę wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.), opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W., pismo Ministra Transportu do Prezydenta [...] W. z dnia 17 października 2006 r. w sprawie zmian przepisów udp, szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony, statystykę stanu bezpieczeństwa drogowego w [...] W. w latach 2004, 2005, 2006, statystykę wypadków drogowych w W. w 2006 r., a także fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje o umieszczenie reklamy.

W świetle tych materiałów organ ustalił, iż reklamy umieszczone w pasach dróg stanowią szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - przy prędkości 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia; przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne - głównie przydrożne reklamy. Badania te wykazały także proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilboardami był o 40,9% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na poparcie swojego stanowiska organ I instancji przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej NSA) z dnia 2 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04, w świetle którego "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym (...)", jak również wskazał na w/w pismo z dnia 17 października 2006 r., w którym Minister Transportu stwierdził, że "nie widzi uzasadnienia dla szerszego udostępnienia pasów drogowych pod reklamy. Pas drogowy nie jest bowiem miejscem, gdzie reklamy powinny się znajdować. Należy bowiem pamiętać, że lokalizowanie reklam przy drodze stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek a nie regułę".

W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają, że wnioskowana reklama adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ulicy O. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 710 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym - 570 pojazdów na godzinę. Limit dopuszczalnej prędkości w miejscu usytuowania reklamy to 50 km/h, co oznacza, iż droga potrzebna do zatrzymania pojazdu w czasie tzw. "fiksacji" wynosi od 33,7 m do 51,7 m.

Organ zwrócił również uwagę na wynoszącą 7 m odległość przedmiotowej reklamy od krawędzi jezdni, która to jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 udp.

W konsekwencji uznał, że w sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, wskazana w art. 39 ust. 3 udp. Przepis ten dopuszcza lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 udp jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu z wymienionych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją. W odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO), zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 6 kpa przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób dyskryminujący skarżącą w stosunku do innych podmiotów reklamy zewnętrznej, których nośniki reklamowe – za zgodą organu - funkcjonują obecnie "w pasie drogi o wysokim natężeniu ruchu na terenie W." oraz art. 77 § 1 kpa w związku z art. 7 kpa przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego "w zakresie przyjętej przez organ okoliczności, iż ustawienie nośnika reklamowego przy ul. O. w rejonie ul. C. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, które to uchybienie organu implikuje zarzutem wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie".

W obszernym uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła m.in. brak wskazania w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia konkretnych dowodów na poparcie tezy, że istnieje faktyczne zagrożenie dla kierowców w rejonie funkcjonowania przedmiotowego urządzenia reklamowego. Zakwestionowała też aktualność wyników badań natężenia ruchu drogowego, jak również wiarygodność danych i wniosków zawartych w Opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracowni Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego. Według skarżącej opinia ta stanowi kompilację wyników badań dotyczących wpływu nośników reklamowych na zachowania kierowców w różnych krajach świata i nie posiada waloru dokumentu naukowego (i mocy dowodowej), podobnie jak badania opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W.. Rozstrzygający w sprawie organ oparł się zatem na ogólnikowych i hipotetycznych twierdzeniach o istnieniu zagrożenia ruchu drogowego przez przedmiotowy nośnik reklamowy, spowodowanego wyłącznie wzrostem natężenia ruchu w pasie drogowym. Jednak duże natężenie ruchu samo w sobie nie przesądza wzrostu liczby poważnych wypadków drogowych w tej konkretnej lokalizacji. Przyczynami wypadków drogowych są bowiem: nadmierna prędkość, nieprzestrzeganie przepisów o ruchu drogowym oraz kierowanie pojazdami pod wpływem alkoholu. Ogólnikowe i uśrednione wyniki badań nie mogą stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność wzrostu zagrożenia ruchu drogowego w rejonie lokalizacji przedmiotowej reklamy, jako spowodowanego funkcjonowaniem nośnika reklamowego.

SKO w W., po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji wskazało na wstępie, że organ pierwszoinstancyjny [...] czerwca 2007 r. wydał decyzję odmawiającą "zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej ul. O. w rej. ul. C. (...). Dalej – w ramach opisu argumentacji tego organu - podało, że "pas drogowy ul. A. pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W.. W porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 160 pojazdów na godzinę w szczycie popołudniowym 130 poj./godz.", a organ ten "zaznaczył również, iż odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych określonych w art. 43 ust. 1 (...)" udp.

W części rozważań własnych SKO podniosło, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego były przepisy ustawy o drogach publicznych (udp). Przepis art. 39 ust. 1 udp wyraża generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz umieszczania reklam poza obszarami zabudowanymi, z wyjątkiem parkingów (art. 39 ust. 1 pkt 1 i 5 udp). Natomiast art. 39 ust. 3 udp stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika, iż lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Takie stanowisko zajął NSA w uchwale z dnia 19 czerwca 2000 r., sygn. akt OPK 2/00, ONSA 2001/1/12, w której podniesiono, że "oceniając społeczno - gospodarcze przeznaczenie gruntu, jakim jest droga, należy uznać, iż (...) jest ona przeznaczona do ruchu lub postoju pojazdów oraz ruchu pieszych. W związku z tym w pasie drogowym powinny znajdować się przede wszystkim urządzenia i obiekty służące do obsługi i usprawnienia ruchu drogowego". Zatem to nie organ musi wykazać, że nie wystąpiły szczególne okoliczności uzasadniające lokalizację tablicy reklamowej w pasie drogowym, lecz wnioskodawca powinien wskazać, że takie okoliczności wystąpiły. Zdaniem SKO takiej okoliczności nie może stanowić interes majątkowy właściciela nośnika reklamowego.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżącej, organ II instancji stwierdził, iż nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, słowem nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego dobra i to od nich zależy ocena, czy występują w konkretnym przypadku określone zagrożenia. Art. 39 ust. 1 udp "zabrania poczynań zagrażających wartościom w nim wskazanym, zatem analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 powołanej ustawy".

Organ wskazał też na politykę miasta w tego typu sprawach, która ma na celu likwidację reklam "z pasów drogowych o szczególnie dużym natężeniu ruchu".

W skardze na w/w decyzję spółka zarzuciła organowi II instancji naruszenie nast. przepisów postępowania administracyjnego:

• art. 77 § 1 kpa, w związku z art. 7 kpa, polegające na:

- przyjęciu przez organ odwoławczy, iż w sprawie nie było obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego, ponieważ wymóg zebrania materiału dowodowego na okoliczność wpływu przedmiotowego nośnika reklamowego na bezpieczeństwo ruchu drogowego ciążył na stronie postępowania, a nie na organie rozpoznającym sprawę oraz

- na braku ustalenia stanu faktycznego w sprawie, wynikającego z nieprzeprowadzenia

postępowania dowodowego w zakresie przyjętej przez organy obydwóch instancji

okoliczności, iż ustawienie przedmiotowego nośnika reklamowego przy ul. O. w rej. ul. C. w W. może spowodować realne zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, co implikuje zarzut wydania decyzji w oparciu o dowolne ustalenia faktyczne w sprawie;

• art. 11 kpa i art. 8 kpa, w związku z art. 107 § 3 kpa, polegające na braku wskazania w uzasadnieniu decyzji podstawy prawnej i faktycznej zmiany poglądów organu, który w sprawie przyjął, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie spełnia przesłanki ,,szczególnie uzasadnionego przypadku" w rozumieniu art. 39 ust. 3 udp, pomimo iż wcześniejszą decyzją administracyjną organ I instancji rozstrzygnął całkowicie przeciwnie (tj. uznając, że wskazana przesłanka jest spełniona, zezwolił skarżącej na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego).

Według skarżącej organy orzekające co do zasady błędnie zastosowały w sprawie przepisy art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca przytoczyła pogląd sformułowany w wyroku NSA z dnia 1 lutego 2007 roku (sygn. akt I OSK 400/06), zgodnie z którym "regulację prawną dotyczącą obiektów budowlanych istniejących w pasie drogowym określa bowiem art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ". Przepis ten stanowi, że istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. W ocenie skarżącej, hipotezę tego przepisu wypełnia stan faktyczny niniejszej sprawy, albowiem przedmiotowy nośnik już od wielu miesięcy funkcjonuje w pasie drogi za wcześniejszą zgodą zarządcy dróg [...] W.. Jednocześnie organy nie dowiodły w należyty sposób, że urządzenie reklamowe skarżącej powoduje obecnie zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wobec powyższego, w sprawie nie może mieć zastosowania przepis art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp, który - jak wynika wprost z jego literalnego brzmienia - dotyczy zajęcia pasa drogi w przyszłości, a zatem nie może odnosić się do funkcjonujących od wielu lat w pasie drogi obiektów budowlanych.

Skarżąca wskazała też na wysokie koszty demontażu nośnika reklamowego, odpowiedzialność odszkodowawczą wobec kontrahentów oraz skutki majątkowe wyłączenia go z eksploatacji.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada akty lub czynności z zakresu administracji publicznej pod kątem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, według stanu faktycznoprawnego z daty podjęcia rozstrzygnięcia.

Ponadto w świetle art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę, analizowaną w kontekście podanych wyżej kryteriów kontroli aktów administracyjnych przez Sąd, należało uwzględnić, aczkolwiek w znacznym zakresie z innych powodów niż te, które wynikają z zarzutów skargi. Przede wszystkim zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie, które prowadzą upoważnione organy (tu Prezydent [...] W. i SKO) na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, podlega procedurze określonej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6 – 16 kpa. Jedną z naczelnych zasad postępowania jest określona w art. 7 kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasadę tę realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym. Nakładają one na organ obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego. Jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (poddanego wszechstronnej analizie) organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i 80 kpa). Treść uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia w sprawie powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Organ winien w tym względzie przestrzegać wymogów uzasadnienia decyzji – faktycznego i prawnego, określonych w art. 107 § 1 i 3 kpa.

Ponadto art. 15 kpa ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z tą zasadą, sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta – po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (por. Adamiak, [w:] Adamiak/Borkowski, KPA. Komentarz, 8 wyd., Warszawa 2006, str. 97).

W orzecznictwie NSA ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. M.in. w wyroku z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35) NSA stwierdził, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji". Organ odwoławczy rozpatruje bowiem sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie. Ma więc obowiązek rozpatrzyć wszystkie żądania/zarzuty strony i ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Wreszcie decyzja odwoławcza musi rozstrzygać o tej samej sprawie, która była przedmiotem procedowania strony przed organem I instancji.

Chodzi bowiem o dwukrotne rozpoznanie i rozstrzygnięcie tożsamej, pod względem przedmiotowym i podmiotowym, sprawy administracyjnej. Granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w drugiej instancji wyznacza zatem rozstrzygnięcie decyzji pierwszej instancji. Wykroczenie przez organ II instancji poza te granice narusza zasadę dwuinstancyjności. Organ II instancji ma więc kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej tylko w zakresie rozstrzygniętym przez organ I instancji. Jak już nadmieniono wyżej, SKO na wstępie uzasadnienia zaskarżonej decyzji podało, że organ I instancji decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. odmówi stronie skarżącej wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogi powiatowej ul. O. w rej. ul. C. w W. "w celu funkcjonowania obiektu reklamowego". Jednak dalej, kontynuując opis argumentacji tego organu, wymieniło "pas drogowy ul. A. (...)", który pełni ważną rolę w układzie drogowym [...] W., przytoczyło dane na temat natężenia ruchu "w tym miejscu (...)" w szczycie porannym i popołudniowym oraz podniosło, iż organ ten "zaznaczył również, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m (...)".

Pozostałą część uzasadnienia decyzji odwoławczej wyczerpuje analiza treści przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp w kontekście ww. uchwały NSA z dnia 19 czerwca 2000 r. (OPK 2/00). W jej wyniku organ wywiódł wprawdzie, że na wnioskodawcy (a nie na organie) ciąży obowiązek wykazania szczególnych okoliczności uzasadniających lokalizację obiektu reklamowego w pasie drogowym, przy czym interes majątkowy właściciela tego obiektu (wnioskodawcy) nie jest taką okolicznością, jednakże nie skonfrontował tych rozważań z konkretnymi okolicznościami stanu faktycznego niniejszej sprawy. Takiej konfrontacji (odniesienia) nie zastępują bardzo ogólne uwagi zaskarżonej decyzji, że "ustosunkowując się do zarzutów odwołującej spółki skład orzekający wskazuje, iż nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia (...) w ruchu drogowym", jak również, że "analiza skutków powstałych zagrożeń nie mogła stanowić pozytywnej przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 39 ust. 3 (...) ustawy". Bez sprecyzowania tych uwag przez podanie, dlaczego organ uznał bezzasadność zarzutów odwołania oraz przez wyjaśnienie zakresu i wyników analizy, która doprowadziła go do ustalenia braku przesłanki uwzględnienia żądania strony, uwagi te są zbyt lakoniczne, gdyż nie przekładają się wprost na elementy stanu faktycznego sprawy tak, żeby mogły stanowić dla Sądu odpowiednią płaszczyznę do oceny legalności podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Tak samo zbyt ogólne, a więc niewystarczające dla takiej oceny, jest odwołanie się organu do polityki miasta w kwestii likwidowania reklam z pasów drogowych o szczególnie dużym natężeniu ruchu.

Indywidualny charakter sprawy, która jest przedmiotem postępowania administracyjnego oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw i obowiązków. Zatem rozstrzygnięcie takiej sprawy musi opierać się na dostatecznie zindywidualizowanych przesłankach i wynikać wprost z motywów, którymi kierował się organ załatwiając sprawę. Trzeba przy tym pamiętać, że strona skarżąca postawiła w odwołaniu szereg zarzutów pod adresem decyzji pierwszoinstancyjnej. W szczególności, oprócz zakwestionowania wiarygodności i przydatności w sprawie powołanych w tej decyzji ww. opracowań i opinii oraz wyników badań natężenia ruchu, przyjętych przez organ I instancji za przesłankę poczynionych ustaleń, zarzuciła temu organowi rozstrzygnięcie sprawy w sposób dyskryminujący skarżącą względem firm konkurencyjnych, których obiekty reklamowe funkcjonują w spornym pasie drogowym oraz w pasach drogi innych ruchliwych ulic w W.. Podniosła też zarzut braku dowodów na poparcie tezy o istnieniu faktycznego zagrożenia dla uczestników ruchu w rejonie funkcjonowania przedmiotowego obiektu.

Rozpoznając sprawę ponownie – skutkiem odwołania strony – SKO obowiązane było, w ramach postępowania wyjaśniającego ocenić te zarzuty i zająć względem nich sprecyzowane, konkretne stanowisko. Dopiero wtedy można byłoby mówić, że organ zakresem prowadzonego postępowania administracyjnego objął w sprawie pełne spektrum zagadnień składających się na płaszczyznę faktycznoprawną, stanowiącą przedmiot jego rozstrzygnięcia.

Nieodniesienie się przez organ odwoławczy do tych zarzutów, uniemożliwia Sądowi czynienie w tym zakresie jakichkolwiek ocen. Sąd nie może się bowiem domyślać intencji organu, lecz winien mieć pewność co do przyjętych przez organ założeń stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Tylko wówczas, a więc w warunkach wyczerpującego dokonania przez organ ustaleń faktycznoprawnych w sprawie, możliwa jest ocena legalności zaskarżonej decyzji przez Sąd.

W tej sprawie – na obecnym jej etapie – taka ocena nie jest możliwa, jednak nie tylko z podanych wyżej powodów niewyjaśnienia wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznoprawnych, ale przede wszystkim z powodu wymienienia w zaskarżonej decyzji dwóch różnych miejsc lokalizacji obiektów (nośników) reklamowych – z jednej strony pasa drogowego ul. O. w rej. ul. C. w W., a z drugiej pasa drogowego ul. A. – w sytuacji, gdy decyzja organu I instancji oraz odwołanie strony od tej decyzji, dotyczyły lokalizacji obiektu reklamowego w pierwszym z wymienionych pasów, a drugi nie był przedmiotem rozstrzygnięcia pierwszoinstacyjnego ani odwołania. Powstaje zatem wątpliwość, czy aby na pewno organ odwoławczy rozpoznał tę sprawę na podstawie właściwego odwołania – w konsekwencji czy badał problematykę ruchu drogowego pod kątem przesłanek zezwolenia na usytuowanie wnioskowanego obiektu reklamowego w pasie drogowym ul. O. w rej. ul. C., czy w pasie drogowym ul. A..

Strona skarżąca wnioskowała o zezwolenie na zajęcie "odcinka pasa drogowego ul. O. rej. ul. C.". Tak też, jak wynika z akt administracyjnych, sprawę z tego wniosku rozpoznał organ I instancji. W decyzji pierwszoinstancyjnej w żadnym miejscu nie ma mowy o pasie drogowym ul. A.. Również dane dotyczące natężenia ruchu, jak i odległości obiektu reklamowego od krawędzi jezdni, którymi operował organ pierwszoinstancyjny, nie są zgodne z danymi, którymi w tym względzie posłużył się organ odwoławczy (por. str. 3 decyzji pierwszoninstacyjnej i str. 1 zaskarżonej decyzji). Może to wskazywać na fakt, iż organ odwoławczy analizował materiały i czynił ustalenia nie związane ze sprawą, która była rozpoznana w pierwszej instancji; w rezultacie uchybił zasadzie, że w ramach uprawnień kontrolnych organ odwoławczy ocenia materiał dowodowy, uwzględniając stan faktyczny stwierdzony w czasie wydania decyzji przez organ I instancji (ewentualnie zmiany tego stanu, które zaszły pomiędzy wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej a wydaniem decyzji odwoławczej). Skoro ocenie Sądu podlega decyzja jako całość, a więc łącznie z uzasadnieniem, które jest integralną częścią decyzji, natomiast treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie daje pewności co do tego, że organ odwoławczy rozpoznał sprawę tożsamą (zwłaszcza przedmiotowo) ze sprawą rozpoznaną w pierwszej instancji, należy tę decyzję uznać za wadliwą i wyeliminować z obrotu prawnego tak, żeby organ odwoławczy mógł ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu I instancji w całokształcie jej problematyki faktycznoprawnej.

Organ odwoławczy będzie miał na uwadze obowiązek rozpatrzenia na nowo wszystkich żądań strony i ustosunkowania się do nich w uzasadnieniu decyzji, przy czym ustosunkowanie to winno uwzględniać zarzuty strony poczynione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Dopiero na bazie takich ustaleń organ będzie mógł ocenić żądanie strony w kontekście mających zastosowanie w sprawie przepisów ustawy o drogach publicznych. Warunkiem formułowania wniosków na tle prawa materialnego, w tym ocen co do zaistnienia przesłanek uregulowanych w tym prawie, jest bowiem – co do zasady – brak uchybień prawa procesowego, a w konsekwencji pewność, że ustalenia faktyczne są niewadliwe. Organ winien przy tym pamiętać, że przesłanki zastosowania przepisów prawa materialnego muszą być zindywidualizowane, a motywy decyzji nawiązywać wprost do stanu faktycznego istotnego w sprawie oraz obejmować swoją treścią stanowisko organu względem argumentacji strony.

Na marginesie powyższego, odnosząc się do stanowiska strony skarżącej na temat możliwości i zakresu stosowania w tej sprawie przepisów art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1 i ust. 3 udp oraz co do obowiązków dowodowych na tle objętych nimi uregulowań, Sąd zauważa, że art. 39 ust. 1 udp ustanawia wyraźny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby m.in. zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Niewątpliwie za takie obiekty można uznać również obiekty o charakterze reklamowym, jednakże art. 39 ust. 3 ustawy dopuszcza – w szczególnie uzasadnionych przypadkach (za zezwoleniem zarządcy drogi) lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń, przy czym przepis ten nie precyzuje, o jakie szczególnie uzasadnione przypadki chodzi. Odstąpienie od zakazu określonego w art. 39 ust. 1 udp musi być uzasadnione szczególnymi, wyjątkowymi okolicznościami, a konstrukcja wymienionych przepisów oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu w tym zakresie na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który powinien przekonać zarządcę drogi, że obiekt reklamowy nie będzie miał wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Poza tym zezwolenie na zajęcie pasa drogowego we celu instalacji reklamy jest decyzją czasową. Po upływie wskazanego w niej okresu zezwolenie wygasa, co oznacza, iż dalsze zajęcie pasa drogowego zależy od uzyskania nowego zezwolenia. Zatem uzyskane raz zezwolenie na zajęcie pasa drogowego pod umieszczenie reklamy, nie rodzi niejako automatycznie po stronie dysponenta obiektu reklamowego skutecznego uprawnienia do żądania dalszego zajęcia pasa drogowego, ani po stronie zarządcy drogi obowiązku ponownego udzielenia zezwolenia.

Wskazany przez stronę w tym kontekście ww. art. 38 ust. 1 udp odnosi się wyłącznie do sytuacji, w której określone obiekty/urządzenia "istniejące w pasie drogowym", które z różnych względów nie musiały uzyskiwać zezwolenia na lokalizację, znalazły się w pasie drogowym. W stosunku do nich ustawodawca przewidział możliwość pozostawienia w pasie drogowym pod warunkiem, że nie powodują zagrożenia i utrudnień w ruchu i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi. Korzystanie natomiast z decyzji zezwalającej na okresowe zajęcie pasa drogowego przez określony obiekt/urządzenie, nie pozwala na zastosowanie - po wygaśnięciu takiej decyzji, możliwości przewidzianej w art. 38 ust. 1 udp, i uznania tym samym obiektu, którego takie zezwolenie dotyczy za "istniejący w pasie drogowym" w rozumieniu tego przepisu.

Wygaśniecie zezwolenia, przy braku następnego, powoduje skutek w postaci obowiązku usunięcia obiektu z pasa drogowego. Wniosek o wydanie następnego zezwolenia podlega rozpoznaniu w świetle przepisów art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Postępowanie inicjowane takim wnioskiem winno być przeprowadzone stosownie do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (kpa). Naruszenie tych przepisów i zasad postępowania administracyjnego w sprawie niniejszej, skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji z powodów szczegółowo opisanych wyżej.

Z tych wszystkich względów Sąd na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w oparciu o przepisy art. 200 i nast. p.p.s.a.