Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 892/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i ust. 1b, art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135, art. 153, art. 200 i art. 205 § 2, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Janina Guść (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 18 lutego 2021 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej J. R. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 18 lutego 2021 r. odmówił J. R. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wnioskowanego w związku z opieką nad na matką H. R.

W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), art. 2 pkt 2, art. 17 ust. 1 i ust. 1a, ust. 3 oraz art. 20 ust. 1 -3, art. 23, art. 24 ust. 1, (ust. 2a) i ust. 4, art. 26, art. 32 ust. 1d i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej również jako "ustawa" lub "u.ś.r." oraz rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że H. R. legitymuje się orzeczeniem z Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia 15 października 2014 r. i została zaliczona do osób niepełnosprawnych w stopniu znacznym na stałe, przy czym nie da się ustalić daty od kiedy niepełnosprawność istnieje. J. R. dołączyła do wniosku orzeczenie lekarza orzecznika ZUS, wyciąg z dokumentu tożsamości, karty informacyjne leczenia szpitalnego matki, opinię po konsultacji psychologicznej i dokumenty potwierdzające okres zatrudnienia.

Z akt sprawy wynika, że H. R. w 2013 r. przeszła operację usunięcia guza mózgu, w wyniku której doszło do uszkodzenia mózgu i zmian neurologicznych. Nie jest ona w stanie funkcjonować samodzielnie, miewa zawroty głowy i problemy z utrzymaniem równowagi oraz problemy ze słuchem i wzrokiem, co zostało potwierdzone przez pracownika socjalnego w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym.

Strona oświadczyła, że od lutego 2020 r. stan zdrowia matki znacznie się pogorszył i była hospitalizowana w okresie od 12 lutego 2020 r. do 19 lutego 2020 r. Obecnie sprawuje faktyczną opiekę nad matką, sporadycznie korzystając ze wsparcia wspólnie zamieszkującego 18-letniego syna. Codziennie wykonywane czynności obejmują pomaganie podczas czynności higienicznych, przygotowywanie ubrań i ubieranie matki, przygotowywanie i podawanie wszystkich posiłków, wspólne wychodzenie na spacery, wymienianie pieluchomajtek, smarowanie kremami przeciw odparzeniom, mierzenie ciśnienia, przygotowywanie i podawanie lekarstw, sprzątanie, gotowanie, pranie, prasowanie, załatwianie spraw urzędowych, towarzyszenie w wizytach lekarskich. Matka nie jest w stanie poruszać się samodzielnie, jeśli wstaje porusza się przy pomocy balkonika.

Organ ustalił, że J. R. pracowała ostatnio w okresie od 1.01.2020 r. do 31.08.2020 r. Od dnia 1 kwietnia 2017 r. ma przyznaną rentę rodzinną, która nie została przyznana w zbiegu uprawnień z innym świadczeniem emerytalno-rentowym.

Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ uznał, że strona w związku z opieką nad matką nie jest w stanie podjąć zatrudnienia, jednak w sprawie nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy, przewidujący, że niepełnosprawność osoby podopiecznej musi powstać nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ stwierdził, że sytuacji prawnej nie zmienił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 o częściowej niekonstytucyjności wprowadzenia do ustawy kryterium wieku powstania niepełnosprawności, jako przesłanki uzależniającej uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W odwołaniu podniesiono zarzuty niespójne z treścią uzasadnienia decyzji:

- błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, polegającą na pominięciu celów tej ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez stronę renty rodzinnej stanowi przesłankę negatywną do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oraz

- błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną przez stronę, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 735), dalej powoływanej jako "k.p.a.", decyzją z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że H. R. w 2013 r. przeszła leczenie operacyjne - resekcję guza prawego kąta mostowo – móżdżkowego, a następnie, została poddana leczeniu rehabilitacyjnemu w szpitalu, gdzie przeszła cykl leczenia usprawniającego. Z karty informacyjnej leczenia szpitalnego z lutego 2020 r. wynika, że leczono ją z powodu osłabienia kończyn dolnych, zawrotów głowy, wymiotów i okresowych bólów brzucha, a przy rozpoznaniu wskazano na infekcję dróg moczowych, ostre przednerkowe uszkodzenie nerek, hiponatremię, odwodnienie. W pozostałych rozpoznaniach wskazano na przewlekłą chorobę niedokrwienną serca, cukrzycę insulinoniezależną. Opisując stan pacjentki wskazano, że po operacji w 2013 r. ma niedowład połowiczny prawostronny, zespół móżdżkowy, niedowład nerwu VII po stronie prawej (niedomykanie powieki prawej). W dokumentacji znajduje się także opinia po konsultacji psychologicznej z dnia 26 maja 2020 r., z której wynika, że matka strony ma zachowaną orientację auto i allopsychiczną. Jest w dobrym kontakcie słowno - logicznym, bez objawów wytwórczych, o obniżonym nastroju i spowolnionym nieco napędzie psychoruchowym. W przeprowadzonym badaniu psychologicznym uwidoczniono deficyty m.in. w procesie uczenia się, utrwalania nabytych informacji - śladów pamięciowych, sprawności pamięci operacyjnej i semantycznej. Wykazano także obniżoną fluencję semantyczną, anomię. W porównaniu z rokiem 2013 r. stwierdzono pogorszenie sprawności procesów pamięciowych. Zaobserwowano także obniżenie nastroju połączone z płaczliwością, zaburzeniami snu, apetytu. Pacjentka pozostaje pod opieką lekarza psychiatry, uczestniczy w terapii na dziennym oddziale psychogeriatrycznym.

W dniu 1 grudnia 2020 r. przeprowadzono telefonicznie wywiad środowiskowy, z którego wynika, że matka strony ma zawroty głowy, które powodują problemy z utrzymaniem równowagi i upadki. Ma także problemy ze słuchem i wzrokiem. Porusza się przy pomocy balkonika, wymaga asysty drugiej osoby. Nie może samodzielnie opuścić mieszkania. Jak strona oświadczyła, od grudnia 2019 r. u mamy pojawiły się problemy z pamięcią. W marcu 2020 r. konieczna była kolejna hospitalizacja z powodu silnego bólu kręgosłupa, który uniemożliwiał jej poruszanie się. Brat strony zamieszkiwał z matką do 2014 r., jednak obecnie mieszka gdzie indziej i utrzymuje kontakt z matką jedynie telefoniczny. Z wywiadu wynika, że strona sprawuje opiekę nad matką przy sporadycznej pomocy swojego 18 - letniego syna, z której korzysta gdy musi wyjść z mieszkania. Pracownik socjalny odnotował, że strona udziela pomocy matce w poruszaniu się, robieniu zakupów, przygotowywaniu i podawaniu posiłków, które matka spożywa samodzielnie, porządkowaniu mieszkania, praniu, ubieraniu się, czynnościach higienicznych np. dotarciu do toalety, myciu się. Pomaga także w dotarciu do lekarzy i innych miejsc, załatwianiu spraw urzędowych, umawianiu wizyt lekarskich, realizowaniu recept. Podaje matce leki, z powodu pogorszenia się pamięci nie może ich ona bowiem zażywać samodzielnie.

W odpowiedzi na zapytanie organu odwoławczego strona podała, że matka jest całkowicie uzależniona od drugiej osoby. Choruje na niedosłuch i ma silne zaburzenia pamięci, zawroty głowy, problemy z równowagą, porusza się przy pomocy balkonika, poza domem jedynie na wózku inwalidzkim. Nie pamięta nazw i przeznaczenia przedmiotów. Strona powtórzyła zakres czynności realizowanych przy matce, oraz to, że była aktywna zawodowo i starała się pogodzić pracę zawodową z pomocą przy chorej matce. Wyjaśniła, ze stan zdrowia matki pogorszył się od lutego 2020 r., a następie była zmuszona zrezygnować z pracy z powodu opieki nad mamą.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał art. 17 ust. 1b ustawy, jako podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych w którym wskazuje się na konieczność stosowania art. 17 ust. 1b ustawy, z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 24 października 2014 r. sygn. akt K 38/13.

W dalszej kolejności organ odwoławczy zwrócił uwagę, że główną przesłanką przyznania świadczenia jest istnienie związku przyczynowego pomiędzy sprawowaniem opieki, a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osoby sprawującej opiekę, bądź jej niepodejmowaniem w tymże celu. Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 ustawy nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki i nie może być ono traktowane, jako zastępcze źródło dochodu. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki całkowicie wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, nawet w częściowym wymiarze czasu pracy. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga.

W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zostało wykazane istnienie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy brakiem aktywności zawodowej strony postępowania, a sprawowaniem opieki. Ustalony rozmiar i zakres opieki nie uniemożliwia podejmowania przez stronę zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej, chociażby w niepełnym wymiarze czasy pracy. W szczególności matka strony nie jest osobą leżącą i z tego tytułu wymagającą całkowitej, całodobowej opieki takiej jak karmienie, przebieranie, przeciwdziałanie odleżynom, itp. Z informacji podanych w materiale dowodowym wynika, że jest ona aktywna fizycznie poprzez poruszanie się samodzielnie w obrębie mieszkania - przy pomocy chodzika, poza zaś miejscem zamieszkania, uczestniczy z córką w spacerach, a co niedzielę w wyjściach do kościoła. Może samodzielnie siedzieć. Samodzielnie także spożywa przygotowane przez córkę posiłki - stara się je jeść lewą ręką. Z akt nie wynika również, by matka strony była niesamodzielna w załatwianiu potrzeb fizjologicznych.

Organ wskazał, że czynności opiekuńcze związane z osobistą opieką nad chorą matką są realizowane w pewnych odstępach czasu - rano, w południe, bądź po południu i wieczorem. Należą do nich czynności higieniczne - w tym m. in. pomoc przy kąpieli, przygotowywanie posiłków i podanie leków, pomiar ciśnienia, wyjścia na spacery. Ich realizacja zatem nie świadczy o stałym, długotrwałym i tak dużym zaangażowaniu strony wykonującej opiekę nad niepełnosprawną matką, by nie mogła ona było podjąć zatrudnienia w niepełnym wymiarze czasu pracy. Przy właściwej organizacji, tj. wcześniejszym zrobieniu zakupów, przygotowywaniu posiłków, (do którego, jak wynika z sytuacji rodzinnej strony jest zobowiązana choćby z posiadania dwójki dzieci), podania leków matce, pomocy przy kąpieli, czy ubieraniu, umożliwiają podjęcie zatrudnienia, chociażby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Świadczona natomiast pomoc w zakresie prania, sprzątania, prasowania, załatwiania spraw urzędowych, wizyty u lekarza, opłacania rachunków, robienia zakupów, wykupywania recept, czy wyjść na spacery, zasadniczo sprowadza się do wykonywania zwykłych czynności dnia codziennego, jakie wykonuje się w każdym gospodarstwie domowym. Poza tym, strona mieszka z synami w wieku 19 i 16 lat, którzy potencjalnie również mogą wspomóc swoją mamę w realizacji niektórych czynności opiekuńczych.

Organ odwoławczy wyraził też pogląd, że brat skarżącej, który pracuje za granicą, może wesprzeć wysiłki opiekuńcze poprzez zapewnienie środków finansowych na opiekuna dla osoby potrzebującej pomocy. Świadczenie bowiem, o które ubiega się strona ma za zadanie wspierać, a nie zastępować rodzinę w funkcjach opiekuńczych i wychowawczych. Strona ma wyższe wykształcenie i w związku z tym większe możliwości na rynku pracy, może wykonywać pracę w trybie zdalnym lub hybrydowym.

Na zakończenie organ wspomniał, że strona w żadnym z oświadczeń nie deklarowała przy potencjalnym uzyskaniu wnioskowanego świadczenia rezygnacji z renty rodzinnej.

J. R. zaskarżyła decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jej uchylenie, jak również o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ewentualnie przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania oraz rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowani opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli dane osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Z przywołanej normy prawa wynika, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, która nie musi być opieką całodobową. Skarżąca wskazała, że ze względu na sprawowaną opiekę nie jest w stanie podjąć zatrudnienia nawet w najmniejszym wymiarze czasowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Pismem z dnia 16 listopada 2021 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, to jest oświadczenia skarżącej i dokumentacji medycznej, na okoliczność pogarszającego się stanu zdrowia matki. Z załączonego oświadczenia skarżącej wynika, że matka strony nie wie jaki jest dzień, czy dostała leki, nie pamięta sąsiadów, ma problemy z utrzymaniem moczu. Przedłożono również kopię MR głowy z dnia 1 października 2021 r. z którego wynika, że mama skarżącej od roku ma zespół otępienny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "p.p.s.a.", uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub wydania tego aktu z naruszeniem prawa (pkt 3).

Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć organów obu instancji stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Stosownie natomiast do art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy wskazał na brak przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. w postaci związku przyczynowego między sprawowaną przez skarżącą opieką nad matką a rezygnacją/niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia.

Organ pierwszej instancji nie wskazywał tej przesłanki jako podstawy odmowy przyznania świadczenia. W tym przypadku przyczyną odmowy przyznania świadczenia był czas powstania niepełnosprawności u matki skarżącej (art. 17 ust. 1b u.ś.r.).

Organy obu instancji wskazały nadto na fakt pobierania przez stronę renty rodzinnej, niemniej organ pierwszej instancji nie uznał tego faktu za podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Niewątpliwie w świetle unormowania art. 17 ust. 1 u.ś.r. obowiązkiem organów było ustalenie, czy w okolicznościach sprawy istnieje związek przyczynowy między niepodejmowaniem przez opiekuna zatrudnienia lub pracy zarobkowej a koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną.

Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest zapewnienie odpowiednich świadczeń dla członków rodzin osób niepełnosprawnych, którzy poświęcając się dla najbliższych rezygnują z zatrudnienia, aby stale się nimi opiekować. Celem uregulowania z art. 17 ust. 1 u.ś.r. jest udzielenie pomocy państwa osobie, która podejmuje się sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną i tym samym na czas tej opieki dobrowolnie pozbawia się potencjalnego dochodu. W związku z powyższym musi istnieć wyraźny i bezpośredni związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a podjęciem opieki.

Świadczenie pielęgnacyjne jest niejako surogatem wynagrodzenia za pracę, które - jest uzyskiwane przez uprawnionego nie od pracodawcy z tytułu świadczenia pracy, a na podstawie decyzji administracyjnej, w związku z koniecznością rezygnacji przez wnioskującego z zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Celem ustawodawcy było zapewnienie osobie rezygnującej z zatrudnienia lub go niepodejmującej, ekwiwalentu zatrudnienia, którego nie może podjąć lub kontynuować ze względu na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną osobą.

Świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania.

Niewątpliwie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje jedynie osobie, która spełnia łącznie przesłanki określone w art. 17 ust. 1 ustawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy istotna jest ocena, czy zakres (charakter) sprawowanej przez skarżącą opieki nad osobą niepełnosprawną wypełnia ustawowe przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych w art. 3 nie zawiera definicji sprawowania opieki, niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wywieść można, że opieka musi być stała lub długoterminowa. Co istotne, w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że opieka taka nie musi być całodobowa, jednak, nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby (por. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 2201/15). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie pracy zarobkowej. Związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie można uznać za prawidłowe stanowiska organu odwoławczego co do braku związku przyczynowego miedzy rezygnacją/niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką z uwagi na zakres sprawowanej opieki.

Z akt sprawy wynika, że H. R., mająca obecnie 81 lat, legitymuje się orzeczeniem Miejskiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia 15 października 2014 r., w którym wymieniony przyczyny niepełnosprawności: 05-R upośledzenie narządu ruchu, 10-N choroby neurologiczne, 03-L zaburzenia głosu, mowy i choroby słuchu. W powołanym orzeczeniu stwierdzono, że nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność i wskazano, że istnieje konieczność stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Należy też zauważyć, że po wydaniu wyżej wskazanego orzeczenia stan zdrowia matki skarżącej uległ dalszemu pogorszeniu, przebywała dwa razy w szpitalu w 2020 r. Z karty leczenia szpitalnego wynika, że rozpoznano u niej infekcję dróg moczowych, ostre przednerkowe uszkodzenie nerek, odwodnienie, cukrzycę insulinoniezależną, nadciśnienie samoistne, przewlekłą chorobę niedokrwienną. Matka skarżącej ma stwierdzony zespół otępienny. Pogorszyły się jej możliwości poznawcze, nastąpiła utrata pamięci oraz nasiliły się problemy psychiczne.

Z wywiadu środowiskowego i informacji skarżącej wynika, że jej matka ma problemy z poruszeniem się i porusza się za pomocą balkonika.

Ustawodawca na użytek regulacji, jaką stanowi ustawa o świadczeniach rodzinnych w słowniku wyrażeń ustawowych, zawartym w art. 3 tej ustawy w pkt 21, sformułował legalną definicję pojęcia znacznego stopienia niepełnosprawności, przez który rozumie się:

a) niepełnosprawność w stopniu znacznym w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych,

b) całkowitą niezdolność do pracy i samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych,

c) stałą albo długotrwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji albo trwałą lub okresową całkowitą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym i do samodzielnej egzystencji, orzeczoną na podstawie przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników w celu uzyskania świadczeń określonych w tych przepisach,

d) posiadanie orzeczenia o zaliczeniu do I grupy inwalidów,

e) niezdolność do samodzielnej egzystencji orzeczoną na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Przytoczony przepis art. 3 pkt 21 lit. a u.ś.r. odsyła do ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 573), która w art. 4 ust. 1 stanowi, że do znacznego stopnia niepełnosprawności zalicza się osobę z naruszoną sprawnością organizmu, niezdolną do pracy albo zdolną do pracy jedynie w warunkach pracy chronionej i wymagającą, w celu pełnienia ról społecznych, stałej lub długotrwałej opieki i pomocy innych osób w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji.

Jednocześnie wydane na podstawie art. 6c ust. 9 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych rozporządzenie Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (t.j.: Dz. U. 2018 r. poz. 2027) w § 29 ust. 1 określa standardy w zakresie kwalifikowania do znacznego stopnia niepełnosprawności, które zawierają kryteria określające skutki naruszenia sprawności organizmu powodujące:

1) niezdolność do pracy - co oznacza całkowitą niezdolność do wykonywania pracy zarobkowej z powodu fizycznego, psychicznego lub umysłowego naruszenia sprawności organizmu;

2) konieczność sprawowania opieki - co oznacza całkowitą zależność osoby od otoczenia, polegającą na pielęgnacji w zakresie higieny osobistej i karmienia lub w wykonywaniu czynności samoobsługowych, prowadzeniu gospodarstwa domowego oraz ułatwiania kontaktów ze środowiskiem;

3) konieczność udzielania pomocy, w tym również w pełnieniu ról społecznych - co oznacza zależność osoby od otoczenia, polegającą na udzieleniu wsparcia w czynnościach samoobsługowych, w prowadzeniu gospodarstwa domowego, współdziałania w procesie leczenia, rehabilitacji, edukacji oraz w pełnieniu ról społecznych właściwych dla każdego człowieka, zależnych od wieku, płci, czynników społecznych i kulturowych.

Podkreślić należy, że warunku "stałej" opieki, nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała, w sensie trwałości, a długotrwała w sensie rozciągłości w czasie opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 grudnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 1164/19). Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad która jest sprawowana, zapewnienie jej egzystencji, której bez pomocy osób trzecich nie jest w stanie sobie sama zapewnić (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Rz 535/19).

Na stałą i bezpośrednią opiekę nad osobą niepełnosprawną składają się także czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, czyli robienie posiłków, sprzątanie, robienie zakupów, gdyż osoba ze znacznym stopnie niepełnosprawności, nie może sama wykonywać tych czynności, a są one niezbędne do codziennego funkcjonowania w środowisku. Taki zakres opieki wynika nie tylko z zasad doświadczenia życiowego ale przede wszystkim cytowanej wyżej normy § 29 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności.

Stosując dotychczasowe uwagi do realiów niniejszej sprawy, wskazać należy, że skarżąca pomaga matce we wszystkich niemal czynnościach i jak wynika z wywiadu środowiskowego jest do jej dyspozycji 24 godziny na dobę. W zasadzie matka skarżącej nie może i nie pozostaje sama. Twierdzenia skarżącej co do stanu zdrowia matki, jak również zakresu świadczonej opieki i pomocy znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z akt sprawy wynika, że świadczona przez skarżącą pomoc polega na całodobowym przebywaniu z matką i pomocy jej w poruszaniu się, podawaniu lekarstw, przygotowywaniu i podaniu posiłków, przygotowywaniu odzieży, pomocy przy czynnościach higienicznych. Matka z uwagi na pogorszenie pamięci nie może samodzielnie zażywać lekarstw.

Z zestawienia czynności deklarowanych przez skarżącą, a związanych z opieką nad matką wynika, że skarżąca pomaga matce przy czynnościach higienicznych, przygotowuje ubrania, ubiera, przygotowuje i podaje posiłki. Wspólnie z matką wychodzi na spacery, po spacerach wymienia jej pieluchomajtki. Mierzy jej ciśnienie, przygotowuje i podaje od 3 do 4 razy dziennie leki, smaruje ją kremami przeciw odparzeniom, jeśli są wskazania to także wykonuje jej masaże i oklepywanie. Sprząta, gotuje, pierze, prasuje. W razie potrzeby odbywa z matką wizyty lekarskie, załatwia sprawy urzędowe, jeździ z matką do kościoła.

W ocenie Sądu, ustalone czynności skarżącej związane z opieką nad matką uniemożliwiają jej podjęcie aktywności zawodowej, z uwagi na całkowitą zależność matki od córki przy codziennym funkcjonowaniu w środowisku. Podkreślić należy, że samodzielne funkcjonowanie matki skarżącej uniemożliwia nie tylko jej niepełnosprawność fizyczna, lecz przede wszystkim jej stan umysłowy.

W odniesieniu do twierdzeń organu odwoławczego należy zwrócić uwagę, że syn skarżącej opiekuje się babcią w trakcie nieobecności skarżącej, co umożliwia jej robienie zakupów czy załatwianie innych niezbędnych spraw. Okoliczność ta potwierdza, że matka skarżącej nie może zostawać sama i wymaga stałej obecności opiekuna.

Sąd uznał za nieprawidłową argumentację wskazaną w orzeczeniu organu pierwszej instancji.

Podstawą odmowy świadczenia przez organ pierwszej instancji było unormowanie art. 17 ust.1b u.ś.r.

W rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji odmówił skarżącej przyznania wnioskowanego świadczenia twierdząc, że w sprawie nie została spełniona przesłanka określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

W kwestii skutków cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego istnieje ugruntowana linia orzecznicza sądów administracyjnych, które w odniesieniu do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych wnoszących o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego po wyroku Trybunału, dostrzegają jego wpływ na obecną sytuację tych podmiotów i wyrażają stanowisko o konieczności stosowania unormowań ustawy z pominięciem niekonstytucyjnego zapisu art. 17 ust. 1b ustawy (por.m.in. wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2019 r. sygn. I OSK 8/19, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok NSA z 2 sierpnia 2016 r. sygn. akt I OSK 923/16 oraz wyrok z 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1578/16, wyrok WSA w Warszawie z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1026/14, wyrok WSA w Olsztynie z 27 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 623/15, wyrok WSA w Bydgoszczy z 1 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 366/15).

W aktualnym stanie prawnym przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego następuje zatem bez względu na czas powstania niepełnosprawności osoby niepełnosprawnej.

Podkreślić należy, że stanowisko to w swoim orzecznictwie od dawna podzielają organy drugiej instancji – Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Stanowisko to wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie tutejszego Sądu z obszerną argumentacją i brak jest jakichkolwiek przeszkód by nie było ono stosowane przez organy administracji pierwszej instancji (por. przykładowo wyroki WSA w Gdańsku z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 826/20, z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 87/20, z dnia 28 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gd 211/20). Zaniechanie jego uwzględnienia przez organy administracji prowadzi do niezasadnego przedłużania postępowania administracyjnego w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, co w przypadku zasadności złożonych wniosków w świetle innych przepisów ustawy, uniemożliwia uzyskanie przez wnioskodawców świadczeń w rozsądnym terminie. Podkreślić należy, że świadczenia te mają zapewnić środki utrzymania osobom podejmującym opiekę nad niepełnosprawnymi bliskimi. W ocenie Sądu, nie zasługuje na aprobatę działanie organów pierwszej instancji, które nie respektują praw stron postępowania, wynikających z ugruntowanego orzecznictwa organów wyższej instancji oraz sądów i pomijają okoliczność, że prezentowana od dawna w orzecznictwie wykładnia prawa w tym zakresie jest konsekwencją wieloletniego zaniechania władzy ustawodawczej w zakresie dostosowana przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych do stanu zgodnego z prawem stosownie do cytowanego wyroku Trybunały Konstytucyjnego.

Kwestia wieku w jakim powstała niepełnosprawność matki skarżącej nie mogła zatem być podstawą do odmowy przyznania świadczenia. Organ odwoławczy prawidłowo dokonał oceny w tym zakresie.

Nadto organ odwoławczy wskazał w zaskarżonej decyzji, że skarżąca pobiera rentę rodzinną od 2017 r. i nie złożyła deklaracji rezygnacji z tej renty przy uzyskaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Argumentacja organu w tym zakresie jest niezasadna.

Należy zwrócić uwagę na treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

W aktach administracyjnych znajduje się informacja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w [...] z dnia 19 stycznia 2020 r. z której wynika, że skarżąca pobiera rentę rodzinną, ale świadczenie to nie jest przyznane w zbiegu z innym świadczeniem.

Ponieważ przyznana skarżącej renta rodzinna nie pozostaje w zbiegu z innym świadczeniem emerytalno-rentowym negatywna przesłanka przyznania wnioskowanego świadczenia zawarta art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w niniejszej sprawie nie zachodzi. W konsekwencji skarżąca nie była zobligowana do rezygnacji z renty rodzinnej w celu uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że całkowite wykluczenie opiekunów, którzy pobierają emeryturę lub rentę, z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych wskazuje na sprzeczność z konstytucyjną zasadą równości. Przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury lub renty, należy, zgodnie z konstytucyjną zasadą równości interpretować w taki sposób, że wyłącza on możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji, gdy osoba uprawniona do świadczenia rentowo–emerytalnego pobiera je i nie chce zrezygnować z jej pobierania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z dnia 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20). Osoba uprawniona ma zatem prawo wyboru korzystniejszego świadczenia z systemu emerytalnego lub świadczenia pielęgnacyjnego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Podkreślić należy, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty organ winien stronę poinformować, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Organ nie mógłby zatem, co do zasady, oprzeć decyzji odmawiającej przyznania świadczenia na argumentacji związanej z niewyrażeniem przez skarżącą woli rezygnacji ze świadczenia.

Podsumowując organ odwoławczy dopuścił się naruszenia prawa procesowego – art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń nie znajdujących potwierdzenia w zabranym w sprawie materiale dowodowym, a w konsekwencji w sprawie doszło do naruszenia prawa materialnego art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ pierwszej instancji natomiast dokonał błędnej wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego toku postępowania administracyjnego wynikają z powyższych rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ uwzględni przedstawioną przez Sąd wykładnię prawa materialnego i ocenę dotyczącą związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją przez skarżącą z zatrudnienia a sprawowaniem opieki.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 480 zł tytułem wynagrodzenia reprezentującego skarżącego adwokata, ustalonego zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

Sąd orzekł w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie ustawowym nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).