Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2351/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] lipca 2017r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r znak [...], Dyrektor Generalny Lasów Państwowych po rozpoznaniu zażalenia Spółki [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r., odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny.

Zarząd Dzielnicy [...] pismem z dnia 17 października 2016 r. wystąpił do Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parku obejmującego dwa szczelne stawy ogrodowe i pergolę z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie działki nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...].

Powyższym postanowieniem Dyrektor RDLP odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wskazując, iż nie zostały spełnione warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015, poz. 199 - u.p.z.p). Dyrektor RDLP podkreślił, iż nieruchomość objęta niniejszym postępowaniem opisana jest w projekcie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jako grunt o klasyfikacji Ls, który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne) w planie zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzonym uchwałą Rady [...] Nr [...] z dnia [...].09.1992 r., a który utracił moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Rozpoznając wniesione zażalenie, w którym zarzucono naruszenie ww art. 61 ust. 1 pkt4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że przedłożony projekt decyzji nie spełnia przesłanek określonych w tym przepisie a także naruszenie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez uznanie, że planowana inwestycja zmierza do przeznaczenia gruntu na cele nieleśne, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych uznał podniesione zarzuty za niezasadne. Organ odwoławczy wskazał, że w przypadku braku aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nowe zainwestowanie jest możliwe po uzyskaniu decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dyrektor RDLP, jako organ właściwy w sprawach ochrony gruntów leśnych (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. u.o.g.r.l), dokonuje uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Dlatego też możliwe jest wykorzystanie zapisów zawartych w nieobowiązujących miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego w postępowaniu wpadkowym. Jak wskazał, z treści projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wynika jednoznacznie, że przedmiotowa inwestycja dotyczy gruntów leśnych, dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne) w ww planie zagospodarowania przestrzennego m. [...]. Wobec powyższego słuszne jest stanowisko Dyrektora RDLP stwierdzające, że nie został spełniony warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt. 4 ww ustawy. Przedmiotowa inwestycja polegająca na budowie parku obejmującego dwa szczelne stawy ogrodowe i pergolę z towarzyszącą infrastrukturą, w ocenie organu odwoławczego, bez wątpienia spowoduje inny niż leśny sposób zagospodarowania nieruchomości. Tym samym przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji zmierza do przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, do czego niezbędne jest uprzednio wydanie zgody właściwego organu na dokonanie zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, o czym stanowi art. 7 u.o.g.r.l. Dyrektor Generalny Lasów Państwowych także uznał za niezasadne podniesione w odwołaniu argumenty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania, gdyż, w jego ocenie, Dyrektor RDLP posiadał w aktach sprawy wystarczający materiał dowodowy aby wydać rozstrzygnięcie. Nie było konieczności ustalenia jakie jest przeznaczenie gruntu w ww planie miejscowym, który utracił moc, skoro grunt ten nie uzyskał uprzednio zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w tym planie.

Ostatecznie zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] lipca 2017 r. - Generalny Dyrektor utrzymał w mocy postanowienie Nr [...] Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] listopada 2016 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1. art. 8 k.p.a. polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, w której dla tego samego terenu zastała uprzednio wydana decyzja o warunkach zabudowy;

1. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, a w szczególności niewyjaśnienie czy grunt objęty projektem decyzji o warunkach zabudowy uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w ww planie zagospodarowania przestrzennego m. [...] zatwierdzonym uchwałą Rady m. [...] Nr [...] z dnia [...] września 1992 r., oraz czy planowana inwestycja mieści się w zakresie celu zmiany przeznaczania gruntu leśnego określonego w wyżej wymienionym planie zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na:

a. nie zawarciu w uzasadnieniu faktycznym postanowienia okoliczności, dlaczego organ odmówił mocy dowodowej wskazanej przez stronie decyzji o warunkach zabudowy nr [...],

a. nie wyjaśnieniu powodów dlaczego przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.;

a. nie odniesieniu się do wskazywanych przez skarżącą w zażaleniu okoliczności spełnienia przez zamierzenie inwestycyjne przesłanek, o których mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi min. podniosła, że organ ograniczył się jedynie do stwierdzeń zawartych w projekcie uzgadninej decyzji o warunkach zabudowy natomiast, pomimo zgłoszenia stosownych wniosków w zażaleniu, Dyrektor Generalny Lasów Państwowych nie dokonał żadnych własnych ustaleń co do stanu faktycznego, dotyczącego przedmiotowej działki [...]. Brak poczynienia własnych ustaleń spowodował natomiast niewyjaśnienie stanu faktycznego. Jak wynika bowiem z załączonych przez skarżącą do skargi decyzji, teren oznaczony jako działka o nr ew. [...] (obecnie [...]) przeznaczony jest pod funkcje przemysłowo-techniczne, co wynika z powyższego (nieobowiązującego) planu. Także z decyzji podziałowej Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] wynika, że teren stanowiący działkę o nr ew. [...] (obecnie [...]) przeznaczony jest pod funkcje techniczno-produkcyjne. A nadto, jak wskazała skarżąca, dla terenu zawierającego m.in. obecną działkę [...] została wydana decyzja nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego, zdaniem skarżącej, odmowa zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy powoduje naruszenie zasady zaufania obywateli do organów, wyrażonej w art. 8 k.p.a. Bez wątpienia sytuacja, w której wydana jest decyzja o warunkach zabudowy, a następnie odmowa uzgodnienia projektu innej decyzji o warunkach zabudowy stanowi naruszenie tej zasady, gdyż strona postępowania działając w zaufaniu do organów, które uprzednio wydały decyzję o warunkach zabudowy miała prawo sądzić, że w takim stanie faktycznym również i jej zostanie wydana decyzja o warunkach zabudowy.

W ocenie skarżącej organ także nie odniósł się do wskazanej w zażaleniu okoliczności, że planowane założenie spełniać będzie wymogi, o których nowa w art. 3 ust. 2 ustawy o lasach, gdyż w wyniku realizacji inwestycji pozostanie teren o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (w przypadku inwestycji świerkami). Tym samym inwestycja nie zmierza do przeznaczenia gruntu na cele nieleśne. Co więcej, dzięki inwestycji zostanie zagospodarowany teren leśny.

W odpowiedzi na skargę Generalny Dyrektor Lasów Państwowych wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko jak w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie zauważyć należy, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Dyrektor Generalny nie naruszył prawa przyjmując, że istnieją przeszkody do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parku obejmującego dwa szczelne stawy ogrodowe i pergolę z towarzyszącą infrastrukturą, na terenie działki nr ew. [...], obr. [...], położonej przy ul. [...] w Dzielnicy [...]. W ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. W szczególności w świetle zebranych w aktach materiałów, orzekające organy zobligowane były do przyjęcia, że dla realizacji inwestycji konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). W pierwszej kolejności przypomnieć należy, że przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy projekt tej decyzji należy uzgodnić z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami (art. 53 ust. 3 pkt 6 w zw. z art. 64 u.p.z.p.). Wspomniane przepisy odsyłają do art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm,. dalej: "u.g.n."). Zgodnie z tym przepisem, za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem dla procedury uzgodnieniowej rozstrzygające znaczenie dla oceny, czy mamy do czynienia z gruntem wykorzystywanych na cele leśne mają dane z ewidencji gruntów i budynków. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 8 oraz art. 53a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm., dalej również: "p.g.k."), de lege lata kataster nieruchomości to inaczej ewidencja gruntów i budynków. A zatem, w świetle przywołanych wyżej przepisów u.p.z.p., u.g.n. oraz p.g.k., orzekające organy nie mogły przyjąć innej kwalifikacji części działki inwestora niż las (Ls), taka bowiem kwalifikacja wynikała bezspornie z ewidencji gruntów i budynków.

Wskazać wypada, iż zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne. Należy przy tym zaznaczyć, że w myśl art. 4 pkt 6 ww. ustawy, przez przeznaczenie gruntów na cele nieleśne - rozumie się w odniesieniu do gruntów leśnych - ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania tych gruntów. We wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy skarżąca wyraźnie opisała, że na terenie przylegającym do realizowanego budynku biurowo magazynowego, który obecnie jest zalesiony, zamierza urządzić park, którego elementami będą dwa stawy ogrodowe, pergola, palisady różnicujące poziomy terenu, ławki. W ocenie Sądu, planowana inwestycja z towarzyszącą infrastrukturą - jednoznacznie stanowi o przeznaczeniu gruntu na cele inne niż leśne. Zgodnie z kolei z art. 7 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (u.o.g.r.l.), zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne można dokonać wyłącznie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (dalej "mpzp"), sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "upzp"). Dokonanie takiej zmiany wymaga uzyskania w odniesieniu do gruntów leśnych - uprzedniej zgody właściwego organu. Zatem zmiana przeznaczenia każdego gruntu leśnego na cele nieleśne - bez względu na jego obszar - może być dokonana wyłącznie w mpzp i zawsze wymaga uzyskania uprzedniej zgody właściwego organu na dokonanie takiej zmiany.

Od opisanej wyżej reguły zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na inne cele wyłącznie w mpzp ustawodawca ustanowił wyjątek w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. stanowi, że możliwe jest wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeżeli teren albo nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pierwsza z tych przesłanek zachodzi wtedy, gdy inwestycja ma przeznaczenie leśne, np. budynek wykorzystywany dla potrzeb gospodarki leśnej. Natomiast druga z okoliczności wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. ma miejsce wówczas, gdy została wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów, a następnie w planie miejscowym dokonano tej zmiany. Dlatego też należy podzielić ocenę organów obu instancji, że nie zostały spełnione przesłanki warunkujące uzgodnienie wskazanego projektu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, gdyż żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła. Niemożliwe jest natomiast wydanie decyzji w sytuacji, kiedy planowane zagospodarowanie terenu byłoby sprzeczne z jego aktualnym przeznaczeniem jako gruntu stanowiącego użytek leśny. Trzeba pamiętać, iż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie może zmieniać przeznaczenia gruntu.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wbrew stanowisku skarżącej, należy uznać, iż organy poczyniły własne ustalenia w zakresie uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne (inwestycyjne) dla działki objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, czemu dały wyraz w treści wyżej wymienionych: zaskarżonego i utrzymanego nim w mocy postanowień. Mając na uwadze fakt, iż taka decyzja nie została wydana (brak jakiejkolwiek wiedzy na temat ewentualnego jej wydania - skarżąca także nie przedstawiła dowodu na jej wystąpienie) prawidłowo oparły się o treść projektu przedłożonej do uzgodnienia decyzji.

Niezależnie, Dyrektor RDLP, jako organ właściwy w sprawach dotyczących ochrony gruntów leśnych (art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy pizp), jest zobowiązany do wydania orzeczenia w postępowaniu uzgodnieniowym w zakresie określonym w art. 61 ust.1 pkt 4 tej ustawy. Postępowanie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy pizp jest postępowaniem wpadkowym, którego celem jest tylko uzupełnienie postępowania głównego prowadzonego przed innym organem, a zakres rozpatrywania ograniczony treścią art. 61 ust.1 pkt 4 ustawy pizp. Zatem organy prowadzące takie postępowanie nie mogą wychodzić poza nadane przepisami prawa kompetencje i prowadzić innych ustaleń, do których nie posiadają uprawnień. W niniejszej sprawie dotyczy to np. badania okoliczności wydania w przeszłości przez Burmistrza Gminy [...] wskazanej przez skarżącą decyzji o warunkach zabudowy dla tego terenu lub terenów sąsiednich czy dokonując analizy dołączonych do skargi dokumentów (decyzji). Przedmiotem tych decyzji jest orzeczenie o przejściu na własność komunalną określonych gruntów, oraz zatwierdzenie podziału geodezyjnego. Zawarte w treści tych decyzji zapisy o przeznaczeniu terenu pod funkcje techniczno-produkcyjne stanowią tylko informację wynikającą z treści planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego, ale nie zastępują zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, podejmowanej w trybie art. 7 uogril. Zatem zgodnie z powyższym, obowiązkiem organu właściwego na podstawie art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy pizp było przede wszystkim ustalenie, czy spełniony został warunek określony w art. 61 ust.1 pkt 4 ww ustawy tj. czy przy sporządzaniu miejscowego planu teren objęty był zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne. I jak wynika z poczynionych ustaleń, działka objęta wnioskiem stanowi grunt o klasyfikacji leśnej, który nie uzyskał zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Trzeba w tym miejscu także wskazać, iż w orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż zakres uzgodnienia, którego dokonuje organ uzgadniający obejmuje treść decyzji jaką ma wydać organ prowadzący postępowanie główne wszczęte na wniosek strony. Organ uzgadniający nie ma więc wpływu na sposób prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji, gdyż jego rola sprowadza się jedynie do oceny przedłożonego mu projektu decyzji w zakresie nadanych mu prawem kompetencji. Organ decydujący uwzględnia stanowisko organu uzgadniającego, wprowadzając zmiany w sporządzonym projekcie decyzji albo w razie odmowy uzgodnienia projektu decyzji wydaje decyzję odmawiającą wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (v: wyrok WSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. IV SA/Wa 982/04, publ. Lex nr 176122; wyrok WSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. IV SA/Wa 140/06, publ. Lex nr 219341; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2007 r., sygn. II OSK 638/06, nie publik.) Zatem organ nie miał podstaw do uzgodnienia projektu decyzji, w której treści sentencja (ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji) stała w sprzeczności z treścią dalszych ustaleń (stwierdzeniem braku spełnienia podstawowej przesłanki z art. 61 ust.l pkt 4 ustawy pizp).

Reasumując uznać należy za uprawnione, iż zaskarżone postanowienie, podobnie jak poprzedzające je postanowienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] nie narusza prawa materialnego, a Sąd, zobowiązany do dokonania kontroli całego zaskarżonego aktu, nie dostrzegł innych naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność jego uchylenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.