Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1087/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 66 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : WSA Mirosław Bator ( spr. ) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: Specjalista Karina Kasprzycka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnota Mieszkaniowa na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lipca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót zabezpieczających I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Wspólnoty Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. [...] kwotę 977 zł (dziewięćset siedemdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. – powiat [...] decyzja z dnia 21 marca 2019 r. nr [...] działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 104 i art. 108 K.p.a. nakazał Gminie K. wykonanie robót zabezpieczających mur oporowy na działce nr [...] obr. [...] w podwórku posesji przy ul. [...] w K.; usuwających stan zagrożenia życia lub zdrowia lub bezpieczeństwa mienia w rejonie działek [...],[...] obr. [...], tj.: 1/ Wymianę drewnianej konstrukcji podporowej muru na nową z zachowaniem nie mniejszych istniejących przekrojów oraz nie niższej klasy drewna; 2/ Zabezpieczenie muru przed dostępem osób postronnych poprzez ogrodzenie terenu przed licem muru i od strony odgruntowej w odległości co najmniej wysokości naziomu, > 2,3 m; 3/ Umieszczenie na obiekcie tablic ostrzegawczych koloru żółtego wielkości 25x35cm informujących o niebezpieczeństwie zawalenia się muru. Jednocześnie niniejszej decyzji z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 K.p.a. Nakazane roboty należało wykonać do dnia 30 września 2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2017 r. przeprowadzono czynności kontrolne w trakcie których stwierdzono, ze mur oporowy, ceglany, wysokości ok. 2.3 m znajduje się w bardzo złym stanie technicznym - posiada widoczne liczne spękania, ubytki substancji ceglanej oraz spoin, zmurszałe cegły, dodatkowo przechylony jest w kierunku podwórka. Mur podparty jest konstrukcją drewnianą składającą się z zastrzałów i belek. Stwierdzono zły stan techniczny konstrukcji podpierającej mur - widoczne liczne przegnicia, ślady korozji biologicznej drewna. Teren wokół muru dostępny, niezabezpieczony. Według przedłożonej przez Szpital [...] w K. mapy, pismem z dnia 11.08.2017 r., przedmiotowy mur, a co najmniej jego górna część, znajduje się w całości na działce nr [...] obr. [...] w K., co jest stwierdzalne wizualnie - korona muru odsunięta jest nieznacznie od lica ściany budynku przy ul. [...] wyznaczającej granicę działek. W przedmiotowym przypadku bezsprzecznym jest fakt, iż przedmiotowy mur przenosi obciążenie niemal wyłącznie od gruntu napierającego ze strony dz. nr [...], dodatkowo też, stan naprężeń w gruncie w obrębie muru uległ zmianie po wybudowaniu na terenie Szpitala budynków wg oznaczeń na uprzednio wspomnianej mapie "e" oraz "i", co miało miejsce najprawdopodobniej po 1994 r., na co wskazuje brak rzeczonych budynków na Planie Ogólnym K. z 1994 r. Za dodatkowy czynnik przyczyniający się do pogarszania się stanu technicznego muru jest niewątpliwie zmiana stosunków wodnych jakie miała miejsce po utwardzeniu nawierzchni terenu w sąsiedztwie wspomnianych budynków "e" oraz "i". Dokumentacja zgromadzona w Archiwum Miejskim K. dotycząca budynku przy ul. [...] (ówczesna ul. [...]) wskazuje iż stwierdzenie zawarte w rzeczonym piśmie Szpitala [...] w K. jakoby cyt.: "(...) należy więc domniemywać, że zagłębienie podwórka przy ul. [...] w K. zostało wykonane celem umożliwienia wykonania w suterenie budynku, a mur został prawdopodobnie wzniesiony w trakcie budowy kamienicy przy ul. [...] (...)" nie znajduje uzasadnienia, gdyż w dokumentacji tej, budynek na etapie projektu posiadał w suterenie lokale oraz wyjścia z budynku na podwórko, nie posiadał natomiast przedmiotowego muru. W uprzednio wspomnianym piśmie Szpital [...] w K. zgłasza zastrzeżenie do protokołu oględzin z dnia [...].08.2017 r., cyt.: "gdyż nie jest prawdziwe zawarte w nim stwierdzenie, iż mur zabezpiecza grunt działki nr [...]. W rzeczywistości zabezpiecza on teren działki nr [...], stanowiącej własność Gminy Miejskiej K., a przeciwne twierdzenie nie ma odzwierciedlenia w rzeczywistości", należy więc w tym miejscu unaocznić fakt, iż utrata stateczności przedmiotowego muru pociągnie za sobą szkody nie tylko w obrębie dz. nr [...] należącej do Gminy K., ale również w obrębie dz. nr [...] należącej do Szpitala [...] w K.. Z uwagi na zły stan muru a przede wszystkim jego drewnianej konstrukcji podporowej, niezbędne jest przywrócenie konstrukcji wsporczej jej pierwotnych parametrów wytrzymałościowych poprzez jej wymianę tak aby usunąć stan zagrożenia dla życia lub zdrowia lub bezpieczeństwa mienia w otoczeniu tego muru. W związku z powyższym PINB w K. Powiat [...] wszczął postępowanie w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego muru oporowego, zlokalizowanego na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., mogącego powodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Przedmiotowy obiekt usytuowany na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K. w sąsiedztwie działki nr [...] obr. [...] z uwagi na jego nieprawidłowy stan techniczny może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska – co wyczerpuje dyspozycję z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

Od tej decyzji odwołanie wniósł Prezydent Miasta K. domagając się jej uchylenia.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego w K. decyzją z dnia 9 lipca 2019 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowalnego nakazując Gminie Miejskiej K. i Wspólnocie Mieszkaniowej budynku nr [...] przy ul. [...] w K. wykonanie robót zabezpieczających mur oporowy na działce nr [...] obr. [...] w podwórku posesji przy ul. [...] w K.; usuwających stan zagrożenia życia lub zdrowia lub bezpieczeństwa mienia w rejonie działek [...],[...] obr. [...], tj.: 1/ Wymianę drewnianej konstrukcji podporowej muru na nową z zachowaniem nie mniejszych istniejących przekrojów oraz nie niższej klasy drewna; 2/ Zabezpieczenie muru przed dostępem osób postronnych poprzez ogrodzenie terenu przed licem muru i od strony odgruntowej w odległości co najmniej wysokości naziomu, >2,3 m; 3/ Umieszczenie na obiekcie tablic ostrzegawczych koloru żółtego wielkości 25x35cm informujących o niebezpieczeństwie zawalenia się muru. Nakazane roboty należy wykonać do dnia 30.09.2019 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że wspólnotę mieszkaniową budynku przy ul. [...] w K. oraz SPZOZ Szpital [...] w K., biorąc pod uwagę usytuowanie tak budynku wspólnoty jak i ukształtowanie oraz zagospodarowanie działki [...], należy uznać za strony postępowania. Ma to uzasadnienie w tym, że mur oporowy wraz z jego drewnianą konstrukcją zabezpieczającą, bezpośrednio styka się ze ścianami bocznymi budynku przy ul. [...], a zatem istnieje uzasadnione niebezpieczeństwo naruszenia konstrukcji tego budynku. Przedmiotowy mur i jego obecna konstrukcja wsporcza stanowi także zabezpieczenie działki nr [...] przed osuwaniem się jej mas ziemnych w kierunku działki nr [...], a należy wskazać, że różnica poziomów wynosi ok. 2,3 m. Z materiału dowodowego wynika, że w pobliżu przedmiotowego muru oporowego na działce nr [...] znajdują się obiekty wraz z zagospodarowaniem terenu należące do SPZOZ Szpital [...] w K., zatem również temu podmiotowi należy przyznać status strony postępowania z uwagi na możliwość wystąpienia zagrożenia dla tej nieruchomości. Właścicieli nieruchomości chronią art. 140 k.c. i 144 k.c. nakazujące korzystanie z prawą własności zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zarazem zakazującym poodejmowania przez właściciela działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Organ wskazał, że budynek przy ul. [...] w K. znajduje się na liście gminnej ewidencji zabytków K. wg. stanu na rok 2018 pod poz. [...]. Budynek oraz działka nr [...] leżą ponadto w obrębie obszaru wpisanego do rejestru zabytków Miasta K. jako układ urbanistyczny [...] ([...]). Należy nadmienić, że sam mur oporowy nie znajduje się na gminnej liście zabytków i nie figuruje również w rejestrze zabytków. Biorąc pod uwagę art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, z uwagi na wykonywanie robót zabezpieczających w otoczeniu zabytku, PINB w ramach współpracy słusznie przekazał decyzję do wiadomości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.. Do dnia wydania niniejszej decyzji organ ochrony zabytków nie skorzystał z prawa do udziału w postępowaniu na prawach strony. Z analizy akt sprawy oraz treści księgi wieczystej nr [...] oraz [...] wynika, że właścicielem działki nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. jest Gmina K., przy czym działka nr [...] jest zabudowana budynkiem mieszkalnym z wydzielonymi odrębnymi lokalami mieszkalnymi, których właściciele zobowiązani byli do ustanowienia Wspólnoty mieszkaniowej. Należy także zaznaczyć, że właściciele wyodrębnionych lokali mieszkalnych w budynku przy ul. [...] są jedynie użytkownikami wieczystymi gruntu tj. działki nr [...], bez uregulowania prawnego w zakresie korzystania z działki nr [...]. Dowodem w tym przedmiocie jest pismo Zarządu Budynków Komunalnych w K. z dnia 12.10.2012 r. Natomiast, jak powyżej wskazano, według treści księgi wieczystej o nr [...] działka nr [...] w K. jest własnością SPZOZ Szpital [...] w K.. Trzeba zauważyć, że ustawodawca wskazał, że przy wydawaniu decyzji w oparciu o przepis art. 66 w zw. z art. 61 Prawa budowlanego obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości nakłada się na właściciela lub zarządcę, przy czym wybór podmiotu, do którego kierowany jest nakaz nie zależy od przyczyn powodujących powstanie przesłanek obligujących organ nadzoru do działania. A zatem adresatem decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości może być właściciel (współwłaściciele) lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z powyższym Gmina K. jako właściciel działki nr [...] jest stroną postępowania jak i zarówno adresatem skarżonej decyzji. Zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że mur oporowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Taki stan rzeczy trwa od wielu lat. Dokumenty zgromadzone przez PINB wskazują na postępowania w sprawie przeniesienia własności gruntu na którym posadowiony jest mur oporowy, a ściślej jego widoczna część. Nie można wykluczyć, że fundament muru przekracza granicę działki będącej własnością SPZOZ Szpital [...] w K.. Zważyć jednak należało, że przy pogłębiającym się zagrożeniu PINB słusznie, bez dokumentowania kwestii dotyczącej faktycznego sytuowania fundamentów, w pierwszej kolejności wydał decyzję której nakaz usuwa bezpośredni stan zagrożenia w sposób możliwie najprostszy , tj. poprzez odtworzenie wcześniej wykonanej i aktualnie wyeksploatowanej konstrukcji zabezpieczającej. W sytuacji braku wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji nakazowej doprowadzającej mur do właściwego stanu technicznego, przy udokumentowanych przez PINB wyraźnych symptomach wskazujących, że dotychczasowe wsparcie w postaci konstrukcji drewnianej, pomiędzy działkami nr [...] i [...] przy ul. [...] w K. znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym wydany przez PINB nakaz jest zasadny. Okoliczności te zostały potwierdzone podczas przeprowadzonych kontroli oraz w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej przez inspektorów nadzoru Szpitala [...] w K.. W protokole z kontroli stanu technicznego budynku przy ul. [...] w K., sporządzonego dnia [...].02.2015 r. przez inż. M. K. - w pkt 40 autor wskazał cyt. " Kilka/kilkanaście lat temu wykonano podparcie muru, jednak obecnie przegroda wykazuje znaczne przechylenie w pionie, zniekształcenie w poziomie, zmurszenie cegieł, wierzchnich warstw, Ud. .Ponadto wskazano częściowe zużycie, zbutwienie elementów podpierających mur oporowy", natomiast w zaleceniach w pkt IV wskazał cyt. należy wykonać remont/odbudowę muru oporowego - znajdującego się na zapleczu budynku (element podpierający nasyp sąsiedniej działki).Częściowa wymiana zużytych elementów zabezpieczających dodatkowe zabezpieczenie muru oporowego do czasu remontu". W toku postępowania organ I instancji pozyskał także dokumentację archiwalną w tym dokumentację techniczną kamienicy przy ul. [...], opracowanie geodezyjne - tyczenie granicy działek [...] - [...] a także materiał zdjęciowy ukazujący obecny stan muru oporowego i jego zabezpieczenie. W świetle powyższego zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 66 ust. 1 Prawa budowalnego uzasadniające podjęcie przez organ nadzoru budowlanego stosownych działań. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w sprawie, PINB w K. zaskarżoną decyzją z dnia 21.03.2019r. nakazał wykonanie określonych robót budowlanych Gminie K.. W ocenie organu odwoławczego wydane rozstrzygnięcie jest nieprawidłowe w zakresie adresata nałożonego obowiązku. Z ustaleń zawartych w trakcie wizji lokalnej przedstawicieli Szpitala [...] wynika, że stwierdzono bardzo zły stan techniczny przedmiotowego muru. Zaobserwowane uszkodzenia są wynikiem nieprawidłowej konstrukcji muru ceglanego, która nie stanowi wymaganego zabezpieczenia przed poziomym parciem gruntu." Ponadto wskazano, że "Obserwowane uszkodzenia przemawiają za koniecznością wykonania nowego muru w możliwie najkrótszym czasie, z uwagi na zagrożenie jakie stanowi on dla użytkowników podwórka przy ul. [...] w K.. Organ I instancji nakazał usunięcie nieprawidłowości stanu technicznego obiektu poprzez wymianę drewnianej konstrukcji podporowej muru na nową wraz z zabezpieczeniem i oznakowaniem muru przed dostępem osób postronnych. Zabezpieczenie w całości znajduje się na terenie działki będącej własnością Gminy K. i jednocześnie działki, z której korzysta co najmniej jeden z członków Wspólnoty, tj. również Gmina K.. Takie sytuowanie konstrukcji zabezpieczającej pozwala na stwierdzenie że nakazanego obowiązku nie mnożna nakładać na SPZOZ Szpital [...] w K.. W ocenie organu odwoławczego, PINB po stwierdzeniu, że zabezpieczenie muru oporowego w postaci konstrukcji podporowej drewnianej, znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, prawidłowo nałożył obowiązek wykonania takich działań, które usuną zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, oraz bezpieczeństwa mienia, orzekając w powyższy sposób - nie naruszył zakresu możliwych do wydania nakazów. Zgodnie z informacjami zawartymi w piśmie z dnia 20.01.2012r. mur oporowy graniczy z działką nr [...] obr. [...], której właścicielem jest Szpital [...] w K.. Materiał dowodowy w tym zdjęciowy wskazuje ponadto, że przedmiotowy mur jest konstrukcją zabezpieczającą przed osuwaniem się mas ziemnych z działki nr [...] z samego tylko faktu różnicy poziomów - podwórka działki nr [...] w stosunku do poziomu działki nr [...] wynoszącą 2,20 - 2,30m. Fakt ten został potwierdzony przez organ I instancji w trakcie kontroli w dniu [...].05.2015r. cyt.: stwierdzono odchylenie muru od pionu, wybrzuszenia muru w kierunku podwórka wynikające z naporu gruntu na mur". Z uzyskanej przez organ I instancji dokumentacji archiwalnej budynku nie wynika, aby budowa muru oporowego wchodziła w zakres dokumentacji technicznej kamienicy przy ul. [...], a także prac związanych z realizacją tego budynku. Aktualnie nie jest także znana data oraz inwestor przedmiotowego muru oporowego. Zauważyć jednak należało, że podlegające wymianie zabezpieczenie zostało sfinansowane przez Wspólnotę Mieszkaniową budynku nr [...] przy ul. [...] w K.. Należy wskazać, że na terenie działki nr [...] zostały wybudowane budynki w bliskiej odległości od przedmiotowego muru, a także wykonano utwardzone place. Fakt ten został potwierdzony w piśmie Wspólnoty Mieszkaniowej z dnia 30.04.2012 r. Jednocześnie w materiale dowodowym znajdują się pisma Zarządu wspólnoty mieszkaniowej przy ul. [...] w K. skierowane do Szpitala [...] w K. w sprawie wykonania stosownych elementów odwadniających i niwelacji terenu działki nr [...].

Na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Wspólnota Mieszkaniowa budynku nr [...] przy ul. [...] w K. zarzucając naruszenie:

1/ art. 28 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ustawy Prawo budowlane, poprzez błędne ustalenie strony postępowania i w konsekwencji wydanie decyzji wobec osoby nie będącej stroną w sprawie;

2/ art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niedokonanie wyczerpującego zebrania materiału

dowodowego w sprawie i zaniechanie prawidłowego ustalenia czy działka nr

[...] posiada właściciela, a jeśli tak to kto nim jest oraz zweryfikowania czy

nieruchomość ta posiada ewentualnie zarządcę oraz art. 107 § 1 K.p.a.

poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia w uzasadnieniu przesłanek

dokonanego rozstrzygnięcia,

3/ art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego

sprawy w zakresie oceny podmiotu zobowiązanego do utrzymywania i użytkowania muru oporowego poprzez niewłaściwe ustalenie, że nie tylko Gmina K. jak właściciel nieruchomości na której znajduje się przedmiotowy mur oporowy ale również użytkownik wieczysty działki sąsiedniej (nie stycznej z przedmiotowym murem) - tj. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa powinna być obciążona obowiązkiem wykonania wyszczególnionych w sentencji zaskarżonej decyzji robót zabezpieczających,

4/ art. 7, 8, 70 i 80 K.p.a. polegające na niedokładnym i nierzetelnym wyjaśnieniu stanu faktycznego i nieuwzględnieniu słusznego interesu skarżącej w postępowaniu, skutkujące wyznaczeniem niemożliwego do zrealizowania około dwumiesięcznego terminu wykonania prac (skarżąca odebrała decyzję z dnia 9 lipca 2019 r. w dniu 17 lipca 2019 r. tymczasem termin wyznaczony do zrealizowania prac zabezpieczających to 30 września 2019 r.) z uwagi na zakres nakazanych prac oraz koszty z nimi związane, a tym samym przeprowadzeniem postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej,

5/ art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 10 § 1 i 28 K.p.a. polegające na nieustaleniu wszystkich stron postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją oraz niezawiadomienie skarżącej o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego muru oporowego, co doprowadziło do naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu określonej w art. 10 K.p.a. a konsekwencji umożliwieniu im czynnego udziału w postępowaniu,

6/ art. 15 K.p.a. oraz art. 78 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania i nałożenie na skarżącą obowiązku dopiero w decyzji organu drugiej instancji, przez co pozbawiono Wspólnotę możliwości weryfikacji decyzji nakładającej na nią obowiązek w drodze dwuinstancyjnego postępowania jurysdykcyjnego,

7/ art. 107 § 1 pkt 9 K.p.a. poprzez pominięcie w pouczeniu zamieszczonym

przy zaskarżonej decyzji obligatoryjnego elementu w postaci wskazania

wysokości wpisu od skargi,

8/ art. 66 ust. 1 pkt w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 83 ust 2 Prawa Budowlanego poprzez poczynienie błędnych ustaleń w zakresie stanu prawnego muru oporowego i błędne ustalenie podmiotu odpowiedzialnego do jego utrzymywania w należytym stanie i wykonania prac zabezpieczających;

9/ art. 61 pkt 1 w zw. z art. 70 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego

pominięcie i niezastosowanie a w konsekwencji ustalenie, że to nie właściciel

i nie zarządca obiektu lecz podmiot trzeci (Skarżąca) ma wykonać nakazane

prace zabezpieczające,

10/ art. 61 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 K.p.a. polegające na zobowiązaniu skarżącej do wykonania robót zabezpieczających w sytuacji, gdy skarżąca - jak wskazał to sam organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4, par. 2) - jest jedynie użytkownikiem wieczystym działki sąsiedniej (nr [...]) bez uregulowania prawnego w zakresie korzystania z działki nr [...], a ponadto pominięcie, że mur oporowy nie jest nawet styczny z budynkiem w którym funkcjonuje Wspólnota Mieszkaniowa,

11/ art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego polegające na wyznaczeniu skarżącej niemożliwego do zrealizowania około dwumiesięcznego terminu wykonania prac (skarżąca odebrała decyzję z dnia 9 lipca 2019 r. w dniu 17 lipca 2019 r. tymczasem termin wyznaczony do zrealizowania prac zabezpieczających to 30 września 2019 r.) z uwagi na zakres nakazanych prac oraz koszty z nimi związane, a wykonanie prac w sposób wskazany w decyzji nie jest możliwe z uwagi na to, iż zakres nakazanych prac oraz koszty z nimi związane przekraczają możliwości skarżącej,

12/ art. 66 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 prawa budowlanego w zw. z art. 366 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez nałożenie na Wspólnotę Mieszkaniową i Gminę K. obowiązku usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości solidarnie, podczas gdy obowiązek taki powinien zostać nałożony wyłącznie na Gminę K..

W uzasadnieniu rozwinięto powyższe zarzuty w konkluzji wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do skarżącej względnie o jej uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji i postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych - o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia.

Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu podlega ocena legalności decyzji nakazującej wykonanie robót zabezpieczających będącego w złym stanie technicznym murze oporowym nałożona na Gminę Miejską K. (właściciela nieruchomości na której zlokalizowany jest mur oporowy) oraz wspólnotę mieszkaniową – użytkownika wieczystego działki sąsiedniej, która to wspólnota według organu sfinansowała wymianę zabezpieczenia tego muru. Decyzja organu II instancji jest decyzją reformacyjną – organ I instancji obowiązek wykonania prac zabezpieczających nałożył wyłącznie na Gminę Miejską K.. W ocenie sądu zaskarżona decyzja jest wadliwa.

Zgodnie z dyspozycją art. 66 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.).

W przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany:

1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo

2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo

3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo

4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia

- organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku.

Przepis ten nie określa adresata decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości. Zauważyć jednak należy, iż przytaczany przepis znajduje się rozdziale 6 ustawy, zatytułowanym utrzymanie obiektów budowlanych. Przepis art. 61 pkt b1 stanowi, iż właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 (między innymi w należytym stanie technicznym). Skoro tak, to jedynie właściciele i zarządcy obiektów budowlanych, jako podmioty jedynie odpowiedzialne za utrzymanie obiektów budowlanych w należytym stanie technicznym mogą być adresatami decyzji nakazującej usunięcie nieprawidłowości dotyczących tego stanu uznanego przez organ jako zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska lub nieodpowiedni pod względem technicznym. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2017 r. II OSK 2340/15 wprawdzie w art. 66 p.b. nie wskazano wyraźnie adresata obowiązku nakładanego na podstawie ust. 1, jednakże już umiejscowienie tego przepisu w rozdziale 6 pt. "Utrzymanie obiektów budowlanych" i nałożenie przez ustawodawcę określonych w tym rozdziale obowiązków związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego na jego właściciela lub zarządcę wskazują, że również te podmioty powinny być adresatem nakazu przewidzianego w art. 66 ust. 1 p.b. Wydanie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie ww. przepisu będzie bowiem zwykle konsekwencją nieuczynienia zadość - spoczywającym właśnie na właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego - obowiązkom utrzymywania obiektu budowlanego w należytym stanie technicznym i estetycznym, bez dopuszczania do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej.

W podobnym duchu wypowiedziała się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r. II OSK 1852/11 wskazując, że adresatem obowiązków określonych na podstawie art. 66 p.b. może być wyłącznie właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Także w doktrynie przyjmuje się, że adresatem decyzji wydawanej na podstawie art. 66 pr. bud. jest właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. Gliniecki Andrzej Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Dziwiński Robert, Ziemski Paweł, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II). W nowszym orzecznictwie pojawił się nurt szerszego ujęcia adresata decyzji wydanej na podstawie art. 66 ust 1 ustawy, łączący możliwość kierowania nakazów usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości z dysponowaniem nieruchomością na cele budowlane i możliwością legalnego "wejścia" na nieruchomość w celu usunięcia nieprawidłowości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2019 r. II OSK 1791/17).

Jest dla sądu oczywistym, iż nakaz kierowany do strony skarżącej nie miał oparcia o w/w przepisach. Strona skarżąca nie ma żadnych praw do nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy mur oporowy. Oczywiści nie jest ani właścicielem ani też zarządcą tej nieruchomości. Nie przysługuje jej też prawo do dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane. Wątpliwym dla sądu jest czy w ogóle powinna być stroną tego postępowania przed organem I instancji, na którym to etapie nie została obciążona żadnym obowiązkiem. Skoro bowiem nakaz kierowany na podstawie art. 66 ust 1 ustawy można kierować jedynie na właściciela lub zarządcy terenu na którym zlokalizowany jest obiekt w nieodpowiednim stanie technicznym (ewentualnie podmiotem dysponującym tą nieruchomością na cele budowlane) to jaki interes prawny ma w tym postępowaniu właściciel czy też użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiedniej. Interes prawny rozumiany jest, jako oparta na przepisach prawa materialnego sytuacja prawna danego podmiotu, który w oparciu o te przepisy może żądać od organu konkretnych czynności lub w stosunku do którego to organ może nakładać obowiązki czy też ograniczenia. Organ nie wskazał, jakie to przepisy prawa materialnego (poza wadliwie stosowanym art. 66 ust 1 ustawy przez organ II instancji) kształtują w niniejszym postępowaniu prawna sytuację strony skarżącej. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2007 r. II OSK 999/06 poza tym, że wskazano, iż stroną postępowania w trybie art. 66 ustawy prawo budowlane jest wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca, to również NSA uznał, że właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w tym. Ze stanowiskiem tym należy się zgodzić, gdyż postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 ust 1 ustawy dotyczy wyłącznie obowiązków właściciela lub zarządcy nieruchomości a nie osób trzecich, chyba że stan techniczny obiektu bezpośrednio zagraża nieruchomości sąsiedniej. Właściciel tej nieruchomości może być stroną postępowania, jako podmiot mający interes prawny z likwidacji zagrożenia ale nie może być adresatem decyzji, gdyż ta jak mowa wyżej co do zasady kierowana powinna być do właściciela bądź zarządcę nieruchomości na której obiekt w złym stanie technicznym się znajduje.

W ocenie sądu skarżona decyzja w pewnym stopniu naruszyła także zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 15 K.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Zasadę tę można odczytywać formalnie, jako dwukrotne rozpoznanie sprawy administracyjnej tożsamej podmiotowo i przedmiotowo, ale też można zasadzie tej nadać wymiar materialny, według którego podmiot, którego sytuacja prawna jest kształtowana w danym postępowaniu administracyjnym tj. podmiot na który organ nakłada obowiązki lub któremu przyznaje uprawnienia ma prawo do ponownego rozpoznania swojej sprawy po złożeniu odwołania. Innymi słowy zasadę dwuinstancyjności należy rozumieć także, jako uprawnienie strony niezadowolonej z rozstrzygnięcia organu administracji w I instancji do złożenia odwołania na skutek czego organ administracji wyższego stopnia ponownie sprawę rozpozna. W sytuacji, kiedy dany podmiot w postępowaniu uczestniczy (został poinformowany o wszczęciu postępowania i czego ono dotyczy) ale nie jest adresatem decyzji organu I instancji (jest ona kierowana do innego podmiotu, którego sytuację prawną kształtuje), w ocenie sądu organ II instancji nie może legalnie uchylić tej decyzji i obowiązek nałożyć na inny podmiot który jak mowa wyżej co prawda w postępowaniu uczestniczy ale nie był adresatem decyzji organu I instancji.

Przepisy K.p.a. rozróżniają przymiot strony postępowania administracyjnego, od przymiotu adresata decyzji. Przepis art. 156 pkt 4 K.p.a. nie obejmuje sytuacji doręczenia decyzji podmiotowi, który nie ma interesu prawnego w danym postępowaniu a któremu doręczono odpis decyzji (przypadek nieprawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania) ale wadliwie określonego adresata praw lub obowiązków jakie w decyzji organ nakłada. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 listopada 2018 r. OSK 4034/18 z nieważnością o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia w sytuacji, kiedy organ administracji decyzję kieruje do podmiotu, który nie jest stroną postępowania administracyjnego, przy czym słowo "kieruje" należy rozumieć jako kształtowanie sytuacji prawnej tego podmiotu, nałożenie na niego określonych praw lub obowiązków. W ocenie sądu nie można akceptować sytuacji, kiedy strona zostaje faktycznie "pobawiona" jednej instancji. Uczestnicząc w postępowaniu jako strona (jak mowa wyżej, bez wyraźnej podstawy prawnej) i nie mając żadnego interesu by odwoływać się od decyzji zapadłej przed organem I instancji jej sytuacja prawna została po raz pierwszy ukształtowana przed organem odwoławczym. Postępowanie takie o ile nie łamie wprost reguły o której mowa w art. 15 K.p.a. to z pewnością wypacza jej istotę w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit a oraz c a także 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

.