Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 184/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Małgorzata Roleder (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. M. i B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 380/15 w sprawie ze skargi B. M. i B. . na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 380/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B.M.

i B.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postepowania.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 11 października 2011 r. nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielali [...] Sp. z o.o. w [...] pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] w miejscowości [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 13 grudnia 2011 r.

Następnie na wniosek B.M. złożony w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, Starosta [...] postanowieniem z dnia 17 sierpnia 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej wyżej opisaną decyzją ostateczną.

Postępowanie to toczyło się przed organami I i II instancji.

Kolejną decyzją z dnia 7 sierpnia 2014 r. nr [...], Starosta [...] na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 i art. 145 § 1 pkt 4 kpa orzekł o wydaniu z naruszeniem prawa własnej decyzji z dnia 11 października 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] w miejscowości [...] oraz orzekł o odmowie uchylenia ww. decyzji, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W wyniku rozpoznania sprawy na skutek odwołania B.M., Wojewoda Małopolski decyzją z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 oraz art. 146 § 2 i 151 § 2 kpa oraz art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt. 2 i art. 82 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję

w całości i w tym zakresie orzekając co do istoty sprawy stwierdził, że decyzja Starosty [...] z dnia 11 października 2011 r. została wydana

z naruszeniem prawa, tj. art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 10 § 1 kpa, oraz odmówił uchylenia decyzji z dnia 11 października 2011 r. z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Uzasadniając przyczyny uchylenia decyzji organu I instancji, Wojewoda Małopolski wskazał, że w orzeczeniu tej decyzji nie wskazano żadnych konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone przy wydawaniu decyzji z dnia

11 października 2011 r. Takiego wskazania nie zawierało również uzasadnienie tej decyzji. Dokonując zaś szczegółowej oceny materiału dowodowego zebranego

w sprawie, stwierdzono, że decyzja Starosty [...] z dnia 11 października 2011 r. o pozwoleniu na budowę wydana została z naruszeniem prawa, a mianowicie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez błędne ustalenie kręgu stron oraz art. 10

§ 1 kpa poprzez jego niezastosowanie. W postępowaniu bez własnej winy nie brali udziału B. i B.M. właściciele działki nr [...], która znajduje się

w obszarze oddziaływania obiektu, a więc strony postępowania administracyjnego

w sprawie pozwolenia na budowę.

Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy zbadał jakie znaczenie dla podjętej decyzji Starosty [...] z dnia 11 października 2011 r. o pozwoleniu na budowę miał brak udziału stron w postępowaniu.

W szczególności, przeprowadzono kontrolę wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę pod kątem jej zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisami w zakresie ochrony środowiska.

Organ ustalił, że inwestycja objęta decyzją o pozwoleniu na budowę, polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działkach nr [...] w miejscowości [...], znajduje się w obszarze, w którym obowiązuje Uchwała Nr XXXVIII-210/2006 Rady Gminy [...] z dnia

27 kwietnia 2006 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] ([...]). Teren inwestycji znajduje się w jednostce strukturalnej planu oznaczonej symbolem: 4.RZ - tereny rolne, na którym, zgodnie z § 7 ust. 4 pkt 2 ustaleń planu dopuszcza się realizację obiektów budowlanych infrastruktury technicznej, a inwestycja objęta badaną decyzją z 11 października 2011 r. o pozwoleniu na budowę niewątpliwie do takich należy.

Badając zaś zgodność z ww. decyzji z przepisami ochrony środowiska wskazano, że ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji nastąpiło w oparciu

o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883), które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie pem ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia.

Projekt budowlany w rozdziale 8 pzt oraz rozdziale 1.10 projektu architektoniczno-budowlanego uwzględnił wpływ inwestycji na środowisko, w tym przedstawiono tabelaryczne zestawienie wyników obliczeń zasięgów pól elektromagnetycznych (dalej: pem) o ponadnormatywnych poziomach oddziaływań (tj. gęstości mocy pola > 0,1 W/m) emitowanych za pośrednictwem anten sektorowych o określonych parametrach. Lokalizacja przestrzenna tych zasięgów została przedstawiona na rysunku projektu zagospodarowania terenu oraz na rysunkach dwóch opracowań wykonanych dla inwestora pn.: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada

2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397)", dla stacji bazowej telefonii komórkowej NWT2015D w [...] (na działce nr [...]), której operatorem będzie [...] Sp. z o.o.

Stacja bazowa telefonii komórkowej ma być wyposażona w sześć anten sektorowych zawieszonych na wieży kratowej za wysokości 51,7 metra model Kathrein: 80010304 usytuowane w trzech azymutach (60°, 200°, 330°), pracujące

w systemie GSM (sygnały w zakresie częstotliwości 900 MHz) - pierwsze opracowanie oraz model Kathrein: 742215 usytuowane w trzech azymutach j.w. pracujące w systemie UMTS (2100 MHz) - drugie opracowanie, a także w anteny paraboliczne (radioliniowe).

Obliczony przez inwestora zasięg występowania pem o poziomie oddziaływania wyższym niż dopuszczalny, tj. większy lub równy wartości 0,1 W/m² wynosi, dla ww. zakresów częstotliwości 47,50 i 50,10 m w każdym azymucie. Obszary występowania pól o ponadnormatywnym pem są zlokalizowane

w przestrzeni ponad kilkoma sąsiednimi działkami wzdłuż osi głównej wiązki, przy czym nie są one zlokalizowane w miejscach, które mogą być uznane jak dostępne dla ludzi.

W oparciu o powyższe opracowania kwalifikacyjne organ stwierdził, że ponadnormatywne wartości pem wystąpią na wysokości, które nie mogą być uznane jako miejsca dostępne dla ludzi, ani też w miejscach, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości

(wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są to tereny rolne).

Ewentualny wymóg uzyskania decyzji środowiskowej zbadano także

w oparciu o przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz

o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) oraz wydanego na podstawie delegacji ustawowej (art. 60) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397). Ocena w tym zakresie również nie doprowadziła do wniosku, że w konkretnym przypadku wymagana jest decyzja środowiskowa, gdyż przedmiotowa stacja bazowa nie jest przedsięwzięciem mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Dalej organ wskazał, że w sąsiedztwie anten sektorowych na maszcie zostaną zawieszone 3 anteny radioliniowe, przy czym, anteny te zostały przez ustawodawcę wyłączone z zakresu przedsięwzięć (instalacji) mogących znacząco oddziaływać na środowisko - zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r.

Jednakże mając na uwadze zalecenia i interpretacje przepisów prawa zawarte w najnowszych i oficjalnych publikacjach Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska, pt.: "Ochrona środowiska przed polami elektromagnetycznymi. Informator dla administracji samorządowej", z których wynika, że odległości miejsc dostępnych dla ludności od środków elektrycznych anten (mierzone w osi głównej wiązki) podane

w rozporządzeniu określono zgodnie z zasadą ostrożności, uwzględniając takie zjawiska jak: nakładanie się pól elektromagnetycznych pochodzących z różnych źródeł, możliwość występowania odbić fal radiowych, a także niepewność pomiarów pól elektromagnetycznych, stwierdzono, że w decyzji z dnia 11 października 2011 r. Starosta zaakceptował niepoprawnie wyznaczone zasięgi występowania pól elektromagnetycznych (pem) o poziomach oddziaływania wyższych od dopuszczalnych, nie uwzględniając zjawiska superpozycji - sumowania pól elektromagnetycznych, co mogło spowodować niepoprawne ustalenie stron postępowania. Ponadto, w dokumentacji nie uwzględniono zlokalizowanej

w odległości ok. 160 metrów na wschód od stacji bazowej telefonii komórkowej [...], innej stacji bazowej telefonii komórkowej na wieży telekomunikacyjnej, a co za tym idzie nie przeanalizowano możliwości kumulacji oddziaływania pem pochodzących

z tego źródła.

W wyniku wezwania do uzupełnienia dokumentacji, inwestor przedłożył opracowanie "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej. Instalacja radiokomunikacyjna P4 NWT2015D" (październik 2014 r.) dotyczące przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej (dalej: sbtk). Opracowanie to uwzględnia konfiguracje instalacji telekomunikacyjnych operatora [...] oraz instalacje telekomunikacyjne w sąsiedztwie przedmiotowej stacji bazowej stwierdzając, że zjawisko kumulacji oddziaływań (superpozycji) nie będzie miało istotnego wpływu na zasięg oddziaływań przedmiotowej inwestycji, tj. instalacji [...]. Wnioskiem

z dokumentacji jest stwierdzenie o braku występowania pem o poziomach oddziaływania wyższych od dopuszczalnych w miejscach dostępnych dla ludności.

Z analizy rozprzestrzeniania się zasięgu pem wynika, że jest on zlokalizowany ponad działkami, których właściciele lub władający zostali uznani za strony postępowania w zaskarżanej decyzji Starosty z dnia 7 sierpnia 2014 r. Zwrócono przy tym uwagę, że przedmiotowe opracowanie uwzględnia również oddziaływanie anten radioliniowych (parabolicznych).

Oprócz ww. analizy inwestor przedłożył dodatkowo "Sprawozdanie z badań NR CLBSP/1219/09/a/12/S pola elektromagnetycznego wykonanych dla potrzeb środowiska ogólnego" dotyczące pomiarów wokół funkcjonującej stacji bazowej NWT2015D [...]. W konkluzji sprawozdania stwierdzono, że w oparciu o wyniki badań w wytypowanych punktach/pionach pomiarowych w rejonie przedmiotowej sbtk stwierdzono "brak występowania ponadnormatywnych wartości pól elektromagnetycznych w środowisku dla miejsc dostępnych dla ludności, tj. 0,1 W/m. Wyniki badań stanowią jedynie informację, że w punktach i pionach pomiarowych

(tj. na wysokości 0,3 - 2,0 m) nie występuje pem o wartościach (gęstości mocy pola) wyższych od dopuszczalnych. Wszędzie wartości zmierzone są niższe niż 0,014 W/m.

Powyższe ustalania wskazują zdaniem Wojewody, że w badanej sprawie ma zastosowanie przepis art. 146 § 2 kpa, albowiem w wyniku wznowionego postępowania należałoby ponownie wydać decyzję o pozwoleniu na budowę, a więc odpowiadającej w swej istocie decyzji dotychczasowej z 11 października 2011 r. Na podstawie przeprowadzonego w sprawie postępowania nie można bowiem wskazać obowiązującego przepisu prawa, który wykluczałby wydanie pozwolenia na budowę spornej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 380/15 oddalił skargę na powyższą decyzję złożoną przez B.M. i B.M. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postepowania.

Przede wszystkim Sąd I instancji zauważył, że postępowanie objęte zaskarżoną decyzją dotyczy oceny prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne art. 151 § 2 kpa w związku z art. 146 § 2 kpa i art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu wznowieniowym, w ramach którego organy zbadały, czy wnioskodawcy spełnili przesłanki do skutecznego wszczęcia postępowania wznowieniowego i czy wskazana przez nich przesłanka wznowieniowa zaistniała. Jak wynika z akt sprawy, organy trafnie uznały, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z zachowaniem wymaganego terminu,

a wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją. Także przesłanka wznowieniowa zaistniała, ponieważ obszar oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę z daty 11 października 2011 r. obejmował działkę nr [...], której właścicielami w trakcie postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej w miejscowości [...] stali się skarżący.

Okoliczność jednak, że organy administracyjne prowadząc postępowanie

w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ww. stacji telefonii komórkowej pominęły skarżących jako strony nie oznacza, że zawsze musi nastąpić uchylenie tak wydanej decyzji.

Zgodnie bowiem z art. 146 § 2 kpa w postępowaniu wznowieniowym nie uchyla się decyzji w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W takiej sytuacji organ administracyjny, stosując art. 151 § 2 kpa zobowiązany jest jedynie do stwierdzenia wydania zaskarżonej w postępowaniu wznowieniowym ostatecznej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z obowiązków wynikających z ww. przepisów w tej sprawie organ odwoławczy wywiązał się prawidłowo.

Zdaniem Sądu I instancji organy administracji dokonały szczegółowej oceny wpływu podniesionej przez skarżących przesłanki wznowieniowej. Badając ten wpływ organy trafnie przyjęły, że uznanie skarżących za stronę w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty Powiatu [...] z dnia 11 października

2011 r. nie miałoby żadnego wpływu na treść tak wydanej decyzji.

W szczególności zdaniem Sądu I instancji, organy prawidłowo przyjęły, że istotne znaczenie dla rozpatrywanej sprawy miała "analiza rozkładu pół elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", jaka została dodatkowo zgromadzona w sprawie i która to analiza potwierdza prawidłowość wydania pozwolenia na budowę z 11 października 2011 r. Powyższa analiza pozwala uznać, że na działce nr [...] będącej własnością skarżących nie ma miejsca dostępnego dla ludności, które przekraczałoby wartość gęstości mocy pola elektromagnetycznego o wartości 0,1 W/m².

Tym samym oceniając powtórnie wniosek inwestora - Spółki [...] sp. z o.o.

w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...] w [...], należy stwierdzić, że nawet przy prawidłowo ustalonym kręgu stron obejmującym skarżących powinien on zostać załatwiony pozytywie, tzn. inwestor winien uzyskać pozwolenie na budowę wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego. Inwestycja ta nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, inwestor złożył oświadczenie o dysponowaniu terenem na potrzeby prowadzenia robót budowlanych, projekt budowlany spełnia wymagania stawiane takim inwestycjom

a sama inwestycja nie narusza obowiązujących w tym zakresie przepisów.

W szczególności zachowane zostały wymagania wynikające przepisów o ochronie środowiska, co prawidłowo wykazano w zaskarżonej decyzji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli B.M.

i B.M. kwestionując go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez wadliwe ustalenie, że w ramach postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa przyjmując, że brak jest podstaw do przyjęcia, że gdyby postępowanie zostało przeprowadzone ponownie przy udziale strony, to orzeczenie merytoryczne wówczas byłoby innej treści niż dotychczas – wówczas, gdy w rzeczywistości skarżący nie mieli zapewnionego uprawnienia do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz nie umożliwiono stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżący kwestionują co do zasady stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji. Powołane zaś w zarzucie przepisy zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji orzekając w sprawie, w rzeczywistości podtrzymał stanowisko organu, który bez uzasadnienia faktycznego i prawnego uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść tylko i wyłącznie decyzja analogiczna do dotychczasowych.

Dalej skarżący wyrazili pogląd, że brak ich udziału w postępowaniu oznacza przede wszystkim, że organ pominął stronę tego postępowania, dysponującą interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa. Zgodnie z tym przepisem skarżący jako podmiot, na który bezpośrednio wpływ ma zaskarżona decyzja ma prawo do udziału we wszystkich stadiach postępowania. Zdawkowe stwierdzenie, że bez względu na udział strony i jej inicjatywę decyzja byłaby i tak wydana w omawianej treści prowadzi do konkluzji, że strony w ogóle nie muszą brać udziału w postępowaniu choć mają do tego prawo, albowiem decyzja o wznowieniu i tak pozbawia ich legitymacji czynnej do korzystania ze swoich praw i obowiązków. Można zatem przyjąć, że decyzja organu I instancji zapadła w stosunku do skarżących w sposób inkwizycyjny, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny zaakceptował brak udziału strony w postępowaniu.

Nie budzi również wątpliwości skarżących - wbrew stanowisku organu I instancji, że w sprawie winna być wydana decyzja środowiskowa, albowiem obiekt budowlany stanowiący przedmiot sporu emituje fale radiowe, zaś nieruchomość na której posadowiony jest przekaźnik znajduje się w bezpośredniej bliskości parków narodowych: [...], a nadto znajduje się na terenach sąsiednich do rzeki [...] oraz jeziora [...], i co chyba najistotniejsze w zlewni rzeki [...] objętej dyrektywą Natura 2000. Bezspornie w tym obszarze znajdują się siedliska przyrodnicze znajdujące się w załączniku do I Dyrektywy Siedliskowej. Skarżący zakwestionowali również obliczony przez inwestora zasięg występowania pem o poziomie dopuszczalnym i stoją na stanowisku, że ww. zagadnienie winno być zweryfikowane przez niezależny od inwestora podmiot - albowiem dokonanie weryfikacji na żądanie organu wniosku o pozwolenie na budowę nie mogło przynieść innego efektu jak tylko ten, który uczynił inwestor, tzn. w dokumentacji technicznej doprowadził projekt do stanu akceptowalnego przez organ decyzyjny.

Końcowo skarżący podnieśli, że wydana decyzja wpływa na brak możliwości zagospodarowania działki w sposób, w jaki chcieliby to uczynić, a brak możliwości udziału w pełnym postępowaniu administracyjny powoduje, że znajdują się oni poza możliwością wpływania na prawo i skutki prawa wypływające z decyzji dotyczące ich własności.

Z uwagi na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce

w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga zatem prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Sąd kasacyjny nie może bowiem zastępować strony

i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony, ani zobowiązany poszukiwać za stronę naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (zob. wyrok NSA z dnia 8 grudnia

2015 r., II OSK 909/14 oraz wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2321/11, oba w CBOSA).

Dodać również należy, że w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach uznać należy, że nie posiada ona usprawiedliwionych podstaw, dlatego też nie mogła odnieść skutku sformułowanego w jej wnioskach. Brak zasadności skargi kasacyjnej ma swoje źródło przede wszystkim w jej wadach formalnych.

Na wstępie zauważyć należy, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie powołano podstawy prawnej jej wniesienia, tj. art. 174 p.p.s.a. Formułując zarzuty skargi jej autor wskazuje jedynie na naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Uzasadniając powyższy zarzut podnosi, że kwestionuje co do zasady stan faktyczny ustalony przez Sąd I instancji. Powołane zaś w zarzucie przepisy zmierzają do wykazania, że Sąd I instancji orzekając w sprawie nie dokonał kontroli decyzji organu II instancji i w rzeczywistości podtrzymał stanowisko organu, który bez uzasadnienia faktycznego i prawnego błędnie uznał, że w wyniku wznowienia postępowania mogła zapaść tylko i wyłącznie decyzja analogiczna do dotychczasowych.

Tymczasem jak już wyżej wskazano określenie, na której z wymienionych

w art. 174 p.p.s.a. podstaw oraz form naruszenia prawa, strona skarżąca kasacyjnie domaga się kontroli kasacyjnej, określa zakres i sposób badania ewentualnych naruszeń prawa przez Naczelny Sąd Administracyjny. Prawidłowo formułując zarzuty, strona skarżąca kasacyjnie powinna więc jasno wskazać, na której podstawie kasacyjnej opiera zarzuty, czy zarzuca naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, czy przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Niniejsza skarga kasacyjna wymogu takiego nie spełnia.

Przede wszystkim należy podkreślić, że przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. składa się z różnych jednostek redakcyjnych, a mianowicie z punktów oraz liter. Zarzut ten nie został dokładnie określony, ponieważ nie zawiera wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej tego przepisu, który zdaniem autora skargi kasacyjnej został naruszony. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Zatem tak postawiony zarzut uchyla się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II GSK 1184/14). Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić bowiem tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone.

Autor skargi kasacyjnej powiązał wprawdzie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z naruszeniem przepisu art. 133 § 1 p.p.s.a. co z kolei w połączeniu z wyżej przedstawioną argumentacją uzasadnienia mogłoby wskazywać, że podstawą wniesionej skargi jest art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (kwestionowanie ww. przepisów

o postępowaniu, podobnie jak stanu faktycznego powinno opierać się na zarzucie naruszenia przepisów postępowania – art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), to jednak i przy takim założeniu autor skargi uchylił się od obowiązku wskazania, czy ewentualne uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu zauważyć należy, że warunkiem skuteczności formułowanych pod adresem Sądu I instancji zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, jest nie tylko wskazanie naruszeń przepisów postępowania, ale także poprawne uzasadnienie tych naruszeń

i wykazanie ścisłego związku między nimi a kwestionowanym rozstrzygnięciem. Ten związek ma się sprowadzać do wykazania istotnego wpływu naruszeń na wynik sprawy. To z kolei oznacza, że strona skarżąca kasacyjnie ma przedstawić na czym polega istotny wpływ naruszeń na wynik sprawy. Taki nakaz wynika z treści art. 176 p.p.s.a., w którym jednoznacznie przyjęto, że skarżący kasacyjnie ma uzasadnić zakres i rodzaj naruszeń prawa, bo w ten sposób wyznacza granice kontroli kasacyjnej, a ta może być prowadzona tylko w zakresie określonym w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie powyższy nakaz nie został spełniony, co

w konsekwencji uniemożliwia dokonania kontroli przez Sąd II instancji.

Jedynie marginalnie wskazać należy, że przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organy administracyjne

w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego

w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji orzekał na podstawie akt sprawy, tzn. rozpatrywał sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji nie dokonywał ustaleń faktycznych

w zakresie objętym sprawą administracyjną, natomiast badał, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organ, którego decyzja została zaskarżona odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008, Nr 2, poz. 31). Podkreślenia również wymaga, że należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć - jak chce tego autor skargi - kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego

w sprawie stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2929/14, LEX nr 2119367 oraz wyrok NSA z dnia 3 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 1422/14, LEX nr 2035971). Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie służy również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone z materiału aktowego, lecz nakazuje sądowi pewne konkretne zachowania przy wyrokowaniu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw, dlatego też oddalił ją na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.).