Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SAB/Wr 1557/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Przewodniczący: Sędzia WSA, Sędziowie: Sędzia NSA Sędzia WSA Sędziowie: Sędzia NSA Sędzia WSA, Katarzyna Borońska (sprawozdawca) Katarzyna Borońska (sprawozdawca), Anna Moskała Anna Moskała, Barbara Ciołek Barbara Ciołek, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2021 r. sprawy ze skargi O. Y. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. w przedmiocie wydania zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. przewlekle prowadził postępowanie w sprawie z wniosku skarżącej; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody D. do załatwienia sprawy; IV. przyznaje od Wojewody D. na rzecz skarżącej sumę pieniężną w kwocie 2.000 (dwa tysiące) złotych; V. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

O. Y. (dalej: skarżąca, strona) wniosła 31 sierpnia 2020 r. (data wpływu) - skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę D. (dalej: Wojewoda, organ) w związku ze sprawą z jej wniosku z 18 października 2018r. (data wpływu) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), zarzuciła naruszenie art. 9, art. 12, art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 - dalej: k.p.a.). przez nieefektywne prowadzenie postępowania i wykonywanie przez organ czynności procesowych w dużych odstępach czasu, a także nieinformowanie skarżącej o przyczynach zwłoki oraz nowym niewyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy. Skarżąca wniosła o:

1. stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania,

2. stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3. zobowiązanie organu do wydania decyzji w określonym terminie,

4. przyznanie od organu na rzecz strony kwoty 15 000 złotych na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a.

5. skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, bez przeprowadzania rozprawy,

6. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Strona uzasadniła wnioski i zaprezentowała swoje stanowisko.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi przez stronę skarżącą zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przypomnieć należy, że pojęcie przewlekłości postępowania zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy"). Nadto, należy sięgnąć do ogólnych zasad postępowania administracyjnego i regulacji dotyczących terminów zakreślanych organom do załatwienia sprawy. Ocenie podlega zatem zachowanie terminów określonych w art. 35 k.p.a. i wymóg prowadzenia sprawy

z poszanowaniem zasad postępowania administracyjnego. Uwzględnić więc trzeba, że - w myśl art. 12 k.p.a. - organy administracji mają działać w sprawie wnikliwie

i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia.

W orzecznictwie przyjmuje się, że przewlekłość postępowania należy traktować jako stan sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał finalną decyzję, gdyż jest ona zjawiskiem (sytuacją) niezmiennym, co najwyżej stopniowalnym. Stąd z przewlekłością postępowania mamy do czynienia, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez niego działania nie charakteryzują się koncentracją, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. O przewlekłym prowadzeniu postępowania można mówić wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Przewlekłość postępowania zachodzi zatem, gdy jest ono długotrwałe, prowadzone rozwlekle i trwa ponad konieczność wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych niezbędnych do finalnego rozstrzygnięcia. Ocena, czy postępowanie trwa dłużej niż to konieczne, dokonywana musi być przy tym jednak na podstawie zarówno analizy charakteru podejmowanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy. Pojęcie przewlekłości postępowania obejmować będzie więc opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu,

w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

W judykaturze wskazuje się, że - oceniając zwłokę organu w załatwieniu konkretnej sprawy administracyjnej - nie można abstrahować od jej indywidualnego charakteru. Zatem, rozsądny termin postępowania musi zostać określony w świetle wszystkich okoliczności danej sprawy oraz w oparciu o takie kryteria jak: złożoność sprawy, postawę samego skarżącego i właściwych organów, znaczenie przedmiotu postępowania dla skarżącego. W efekcie, w sprawach o skomplikowanym stanie faktycznym, w których zachodzi konieczność przeprowadzenia wielu dowodów, obowiązkiem organu jest sprawne, co nie oznacza, że zawsze szybkie, prowadzenie postępowania dowodowego, zmierzające do ustalenia stanu faktycznego pozwalającego na prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 marca 2013 r. (II OSK 34/13), stwierdził, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Można zatem stwierdzić, że z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy organ nie podejmuje żadnych czynności, ale również wówczas, gdy podejmuje nieefektywne działania, które nie zmierzają do zebrania niezbędnego materiału dowodowego, nie wyjaśniają istotnych okoliczności i nie prowadzą do zakończenia postępowania. Ponadto wtedy, gdy między poszczególnymi czynnościami organu występują nieusprawiedliwione okresy przerw, które w sumie prowadzą do znaczącego i nieakceptowanego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania.

Nie można zapominać, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie.

Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie w/w zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych, organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia (art. 36 § 1 k.p.a.). Ten sam obowiązek ciąży na organie administracji publicznej również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 § 2 k.p.a.).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że mamy w niej do czynienia z tak rozumianą przewlekłością postępowania, o czym przesądza zebrany w sprawie materiał dowodowy. Materiał ten potwierdza, że skarżąca złożyła wniosek o zezwolenie na pobyt czasowy i pracę

18 października 2018r. (data wpływu do organu). W tym samym dniu organ powiadomił stronę o wszczęciu postępowania i wskazał przewidywany termin jego zakończenia - 18 kwietnia 2019 r., powołując się na konieczność zbadania przedłożonej dokumentacji oraz dużą ilość wniosków wpływających do organu. W dniu 7 lutego 2019 organ wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji we W., Szefa delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego we W. oraz Komendanta N. Oddziału Straży Granicznej w K. o przekazanie informacji, czy wjazd i pobyt cudzoziemki na terytorium RP stanowi zagrożenie dla porządku publicznego i zagrożenie państwa. Odpowiedź otrzymano 26 lutego 2019 r. W dniu 4 czerwca 2019 r. wpłynęła do organu informacja strony o zmianie pracodawcy , pismami z 21 października i 29 listopada 2019 r. (wpływ – 2 grudnia 2019 r.) strona przesłała dodatkowe dokumenty. Pismem z 31 marca 2020 r. skarżąca zwróciła się o udzielenie informacji o stanie sprawy, a 17 kwietnia 2020 r. wniosła ponaglenie, które Wojewoda uznał za uzasadnione i przekazał Szefowi Urzędu do Spraw Cudzoziemców pismem z 9 września 2020 r. Strona ponownie zwróciła się o informacje, na jakim etapie znajduje się postępowanie w dniu 24 lipca 2020 r., a skarga skierowana do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe działanie Wojewody wpłynęła do organu 28 sierpnia 2020 r. Decyzją z dnia [...] organ udzielił skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

W przekonaniu Sądu, nie można zaakceptować sytuacji, w której organ administracji dokonuje podejmuje pierwszą w sprawie czynność dopiero po czterech miesiącach od jego wpłynięcia (a więc już po upływie nawet wydłużonego, dwumiesięcznego, terminu na załatwienie sprawy) i po interwencjach wnioskodawcy, a następnie pozostaje bierny przez kolejne 18 miesięcy zwleka z załatwieniem sprawy, jedynie informując stronę o kolejnych przedłużeniach terminu jej załatwienia. Czynność podjęta 7 lutego 2019 była przy tym o czynnością standardową (zwrócenie się do odpowiednich służb o udzielenie informacji o cudzoziemce), nie wymagającą pogłębionej analizy wniosku oraz procedowania przez 4 miesiące. To zaś pozostaje w sprzeczności z podanymi w piśmie z 18 października 2018 r. przyczynami wydłużenia terminu załatwienia sporawy do 6 miesięcy. Wskazanych przez siebie terminów organ ponadto również nie dotrzymał, a jakąkolwiek aktywność podjął dopiero po upływie półtora roku, po wniesieniu ponaglenia i skargi do Sądu. Organ w tym czasie nie dostrzegał konieczności uzupełniającego postępowania dowodowego ( brak wezwań), natomiast to strona w tym czasie sama uzupełniała dokumenty i przedkładała informacje.

Powyższe stanowi, że prowadzone w sprawie postępowanie Wojewoda prowadzi przewlekle, naruszając zasady i terminy określone w art. 35 i art. 36 k.p.a., a także zasady wskazane w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a.

W świetle zaistniałych w sprawie okoliczności, Sąd stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), co orzeczono w pkt I sentencji wyroku.

Biorąc zaś pod uwagę czas trwania postępowania, jak i opisaną wyżej postawę organu (a więc nie tylko niewydanie w terminie decyzji, ale nieomal całkowitą bierność organu w tym czasie) Sąd uznał (pkt II sentencji wyroku), że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa, przez które należy rozumieć oczywiste naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym – bez żadnej wątpliwości i wahań – można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia, jako rażące, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie zwykłe. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli również terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Poza tym, rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach winno być w oczywisty sposób pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Sytuacja, w której strona czeka tak długo, jak w rozpoznawanej sprawie, na podjęcie standardowych czynności sprawdzających, nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i jednoznacznie wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i w sposób oczywisty podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej. Podkreślić należy, że do tak znacznego opóźnienia w rozpoznaniu sprawy nie przyczyniła się sama strona, która wielokrotnie interweniowała w organie i z własnej inicjatywy przedkładała niezbędne dokumenty – które, co potwierdza brak wezwań do uzupełnienia wniosku oraz wydana decyzja, stanowiły dla organu kompletny materiał dowodowy, pozwalający na podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie.

Nie stanowią usprawiedliwienia postawy organu - powtarzane od wielu lat - tłumaczenia, że liczba wniosków o pozwolenie na pracę i pobyt dla cudzoziemców jest bardzo duża, że następuje fluktuacja pracowników oraz że czynione są starania dla poprawy mobilności organu w tym zakresie (organizacja nowych stanowisk do obsługi wniosków cudzoziemców, przesunięcia kadrowe itp.). Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki.

Wobec tego, że na dzień orzekania organ wydał już decyzję w sprawie, Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do załatwienia sprawy (pkt III sentencji wyroku).

Uprawnienie Sądu do przyznania stronie sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a jest szczególnym instrumentem, który poza funkcją dyscyplinującą organ pozwala również w pewnym stopniu na zadośćuczynienie stronie, której prawa w postępowaniu zostały naruszone. Orzekając w tym przedmiocie Sąd nie jest związany wnioskiem ani zakresem żądania strony, zaś oceniając przesłanki do przyznania sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a bierze pod uwagę indywidualne okoliczności sprawy, zarówno leżące po stronie organu, jak i samej strony, takie jak np. stopień przewlekłości postępowania, jej okoliczności indywidualne i dolegliwości, jakich w związku z tym mogła doświadczyć strona.

W rozpoznawanej sprawie Sąd w tym zakresie wziął pod uwagę fakt nieusprawiedliwionego zaniechania działań przez organ przez okres 22 miesięcy od złożenia wniosku. Jednocześnie Sąd uwzględnił także art. 15 zzs ust. 10 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), w związku z czym orzekając o przyznanej sumie pieniężnej nie uwzględnił okresu od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. z powodu ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego oraz stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID), a tym samym nie zakwalifikował go jako okresu przewlekłości organu. W tych okolicznościach Sąd przyznał stronie skarżącej na podstawie art. 149 § 2 kwotę 2000 (dwa tysiące) złotych, uznając kwotę żądaną przez skarżącą (15 000 zł) za zbyt wygórowaną. Zdaniem Sądu przyznana kwota ta będzie adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (opisanej wcześniej postawy organu wobec strony postępowania administracyjnego), jak i trudności, z jakimi cudzoziemiec musi zmagać się nie posiadając stosownego zezwolenia na pobyt na terytorium obcego państwa. W ocenie Sądu, wysokość zasądzonej kwoty odpowiada praktyce przyjętej przez Sąd w podobnych sprawach, a przy tym z jednej strony, zrekompensuje stronie skarżącej negatywne przeżycia psychiczne i krzywdy moralne związane z bezczynnością organu oraz z naruszeniem prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki; z drugiej, będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania; po trzecie, jest potrzebna dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygnięcia skargi na przewlekłość, tj. zdyscyplinowania organu.

Z przedstawionych wyżej względów, Sąd - na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 w zw. z art. 154 § 7 p.p.s.a. - orzekł jak w pkt l-IV sentencji wyroku.

O kosztach Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt VI sentencji wyroku).

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym, w postępowaniu uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a.