Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 522/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2011-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Julia Szczygielska Protokolant Patrycja Kikosicka-Jędrzejczak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. spraw ze skarg M. K., R. W., R. P., R. K., B. A., P.R.-H. "W." Sp. z o.o. w W. oraz P.P.-R. "S. D." Sp. z o.o. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oddala skargi.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) oraz art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) w związku z uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Rada Miejska w B. uchwaliła zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B.

Skargę na tą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli – po uprzednim bezskutecznym wezwaniu Rady Miejskiej w B.do usunięcia naruszenia prawa – M.K., R. W., R. P., R.K., B. A., Przedsiębiorstwo Rolno-Handlowe "W." Sp. z o.o. oraz Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Rolne "S. D." Sp. z o.o.

Powołując się na przepis art. 50, art. 53 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) w związku z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały i zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając zawarty w petitum skargi wniosek kasacyjny skarżący zarzucili, że przy procedowaniu nad zaskarżoną uchwałą i przy jej podejmowaniu istotnie naruszono zarówno ustawę o samorządzie gminnym, wcześniej powoływaną, jak i statut Miasta B. tj. § 41 ust. 1 pkt 2 i ust. 2.

Jednocześnie wskazali w uzasadnieniu, że zgodnie z przywołanym przepisem § 41 statutu gminy przewodniczący Rady udziela głosu poza kolejnością w sprawie wniosków natury formalnej, w szczególności w sprawie zmiany porządku obrad. Wnioski formalne Przewodniczący poddaje pod dyskusję po dopuszczeniu jednego głosu "za" i jednego "przeciwko" wnioskowi, po czym poddaje sprawę pod głosowanie. Na sesji w dniu 27 sierpnia 2010 r. przy punkcie programu "zatwierdzenie porządku obrad" radny H.B. zgłosił dwa wnioski: o wykreślenie z porządku obrad trzech projektów uchwał: uchwały w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B., uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy aktywności gospodarczej w rejonie kopalni diabazu ze złoża S. w gminie B., uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla rejonu kopalni ; diabazu ze złoża S. w gminie B. W przypadku odrzucenia pierwszego wniosku, zaproponował dopisać do porządku obrad dodatkowy punkt - dyskusję nad wymienionymi projektami.

Pomimo wyraźnego zapisu statutu o zasadach głosowania takiego wniosku, Przewodniczący dopuścił do dyskusji nad zgłoszonym wnioskiem. Następnie zamiast przegłosować wniosek radnego H. B., przewodniczący ogłosił przerwę w obradach. Również po wznowieniu sesji po przerwie, przewodniczący nie przegłosował wniosku formalnego o zdjęcie z porządku obrad skarżonych uchwał, ani wniosku o przeprowadzenie dyskusji. Radny H. B. nie wycofał swoich wniosków formalnych, co mogłoby wyjaśnić brak głosowania nad nimi.

Zdaniem skarżących nieprzegłosowanie wniosku formalnego o zdjęcie z porządku wymienionych projektów uchwał miało istotny wpływ na możliwość prawidłowego głosowania nad uchwałami, bowiem nie można wykluczyć sytuacji, że głosowanie na kolejnej sesji skarżonej uchwały mogłoby doprowadzić do odrzucenia przez radnych tego projektu.

W uzasadnieniu skarżący zwrócili też uwagę, że Rada gminy jako jeden z jej organów zobowiązana jest do działania zgodnie z prawem. Statut gminy jest prawem miejscowym; brak poszanowania dla tego prawa przez organ, który to prawo ustanowił świadczy o lekceważącym stosunku do porządku prawnego. Postanowienia statutu są prawem, którego naruszenie przez uchwałę rady gminy uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. Reglamentacja porządku procedowania nad projektami, określona w statucie, mieści się w granicach upoważnienia rady gminy do decydowania drogą statutową o ustroju gminy. W razie niezachowania przewidzianej w statucie procedury głosowania dochodzi do naruszenia prawa. Jednocześnie takie zachowanie Przewodniczącego rady pozbawiło grupę radnych (znajdujących się w mniejszości) prawa do opozycji.

Dodatkowo skarżący podali, że w trakcie dyskusji na temat skarżonej uchwały radny M. K. zgłosił wniosek o przygotowanie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Celem tego referendum miałoby być zapoznanie się przez Radę z opinią społeczności lokalnej na temat planów powstania kamieniołomów w S.D.

Również ten wniosek nie został przegłosowany zgodnie z zapisami Statutu. Rada gminy jest jednym z podmiotów uprawnionych do inicjowania referendum lokalnego. Radny takim podmiotem nie jest, ale przysługuje mu inicjatywa uchwałodawcza.

Do skarg załączone zostały m.in. : Statut Gminy B. oraz protokół [...] z sesji Rady Miejskiej w B. przeprowadzonej w dniu [...] r.

W odpowiedziach na skargi przedstawionych w pismach doręczonych Sądowi w dniu 2 sierpnia 2011 r. Rada Miejska w B. stosownie do przepisu art. 54 § 2 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosła o oddalenie skarg, podając jednocześnie, że nie zgadza się z zarzutami w nich podniesionymi.

Uzasadniając wniosek zawarty w odpowiedziach na skargi Rada Miejska w B. wyjaśniła, że przepis art. 101 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W ocenie organu skarżący w żaden sposób nie wykazali w treści skarg, aby w wyniku wydania zaskarżonej uchwały doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarga składana w trybie cytowanego przepisu nie ma charakteru skargi powszechnej i z tego powodu przesłanką dla jej złożenia może być tylko i wyłącznie naruszenie interesu lub uprawienia indywidualnego, a nie takiego, który może mieć charakter powszechny. Zagrożenie interesu lub uprawnienia musi mieć również charakter realny, nie stanowi natomiast podstawy do wniesienia skargi sama możliwość zagrożenia naruszeniem praw chronionych.

Zdaniem Rady Miejskiej w B. skoro skarżący nie wykazali jaki ich indywidualny i konkretny interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone, a nadto nie wskazali iż zagrożenie to ma charakter realny, skargi winne podlegać oddaleniu jako bezzasadne.

W dalszej części odpowiedzi na skargi Rada odnosząc się merytorycznie do zarzutów zawartych w treści skarg – wskazała, iż nie odpowiadają one prawdzie.

Wyjaśniła przy tym, że wbrew twierdzeniom skarżących w trakcie sesji Rady Miejskiej w B. w dniu [...]r. i przy podejmowaniu uchwały nr [...]w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. nie doszło do naruszenia prawa.

Zdaniem Rady zarzuty skarżących, iż trakcie przedmiotowej sesji nie doszło do głosowania nad formalnym wnioskiem radnego H. B. o wykreślenie z porządku obrad głosowania nad projektem uchwały wskazanej powyżej nie odpowiadają prawdzie. Z treści protokołu z sesji Rady Miejskiej (str. 4) przedłożonego jako załącznik do skargi, wynika wyraźnie, iż wniosek taki został przez Przewodniczącego Rady Miejskiej poddany pod głosowanie. Za wnioskiem o wykreślenie z porządku obrad spornej uchwały opowiedziało się 5 radnych, a przeciwko niemu głosowało 8 radnych. Z tego też względu wniosek ten nie został przyjęty i następnie w toku obrad Rady Miejskiej odbyło się głosowanie nad w/w uchwałą.

Radni w wyniku głosowania większością głosów opowiedzieli się za przyjęciem treści uchwały nr[...].

W odpowiedziach na skargi Rada Miejska w B. wskazała również, iż zgodnie z przepisem art. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań gminy i to gmina decyduje o przeznaczeniu terenów znajdujących się w jej posiadaniu. Procedura planistyczna związana z uchwaleniem studium kierunków zagospodarowania oraz planów jest ściśle określona w przepisach w/w ustawy i została ona w sposób prawidłowy zastosowana do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Przyjęta uchwałą z dnia [...]r. zmiana studium oraz miejscowy plan ustosunkowuje się do każdego zagadnienia wymienionego w art. 11 i 15 ust. 2 pkt. 1-2 cytowanej ustawy, przez co wyczerpuje wymagania ustawowe w tym zakresie.

Przy rozpatrywaniu studium wzięte zostały pod uwagę wszystkie zgłoszone do niego protesty oraz uwagi, jeżeli tylko merytorycznie odnosiły się do jego treści.

W ocenie organu z powyższych względów, zarzuty zgłoszone przez skarżących w treści skarg są całkowicie bezzasadne.

Niezgodne z treścią protokołu, jak również z przebiegiem sesji, jest stwierdzenie, jakoby Radny M. K. zgłosił wniosek o przygotowanie uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego. Jak wynika z zapisu protokołu z sesji z dnia [...] r. str. 18 radny M. K. zgłosił wniosek "o referendum w sprawie budowy kopalni dla mieszkańców S. D., W., B.".

Niezależnie od powyższego Rada Miejska w B. wskazała również, iż szczegółowe zasady i tryb przeprowadzania referendum lokalnego określone zostały w ustawie z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym. W zapisie art. 4 tej ustawy określono w sposób wyczerpujący podmioty, które mają prawo zainicjować bądź wnioskować o przeprowadzenie referendum lokalnego. Są to wyłącznie: organ stanowiący danej jednostki samorządu terytorialnego i mieszkańcy tej jednostki. Żaden inny podmiot - poza wyraźnie wskazanymi w ustawie - nie posiada inicjatywy w zakresie przeprowadzenia referendum lokalnego i nie występując w imieniu mieszkańców, nie może skutecznie wszcząć postępowania zamierzającego do przeprowadzenia referendum. W szczególności uprawnienia takiego nie posiada radny, ani jakikolwiek organ władzy czy administracji państwowej, albo działająca we własnym imieniu partia polityczna czy organizacja społeczna.

Z powyższych względów zarzut dotyczący nieprawidłowego działania organu w zakresie niegłosowania nad wnioskiem, czy nieprzygotowania uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum lokalnego, jest całkowicie bezzasadny.

Zdaniem organu skarżący wydają się nie rozróżniać pojęcia "inicjatywy uchwałodawczej" od czynności technicznych, jakimi jest przygotowanie projektu stosownej uchwały. Inicjatywą uchwałodawczą w odniesieniu do organów jednostek samorządu terytorialnego jest bowiem uprawnienie określonego podmiotu do przedłożenia projektu uchwały radzie gminy. Na wnioskodawcy ciąży również obowiązek przygotowania projektu uchwały.

Uprawnienie, o którym mowa powyżej, nie polega - jakby to wynikało z treści skarg - na sporządzeniu projektu stosownej uchwały na wniosek zgłoszony przez radnego, który dodatkowo nie posiada w tym zakresie inicjatywy uchwałodawczej. Skoro zatem indywidualnemu radnemu nie zostało przyznane prawo zainicjowania czy też wnioskowania o przeprowadzenie referendum, to również nie przysługiwało mu prawo żądania przygotowania stosownej uchwały w tym zakresie przez Urząd Miejski czy też Burmistrza.

Na rozprawie w dniu 8 grudnia 2011 r. Sąd działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił połączyć w celu łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy ze skarg: M. K. (sygn. akt II SA/Wr 522/11), R.W. (sygn. akt II SA/Wr 523/11), R. P. (sygn. akt II SA/Wr 524/11), R. K. (sygn. akt II SA/Wr 525/11), B. A. (sygn. akt II SA/Wr 526/;11), Przedsiębiorstwa Rolno-Handlowego "W." Sp. z o.o. w W. (sygn. akt II SA/Wr 528/11) oraz Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Rolnego "S.D." Sp. z o.o. (sygn. akt II SA/Wr 529/11), ponieważ mogły być objęte jedną skargą i prowadzić je pod sygnaturą II SA/Wr 522/11.

Ponadto Sąd oddalił wniosek pełnomocnika Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Rolnego "S.D." Sp. z o.o. i skarżących R. K. oraz B.A. o dopuszczenie dowodu z rejestracji dźwiękowej oraz audiowizualnej dokonanej przez telewizję kablową na okoliczność przebiegu sesji Rady Miejskiej w B. w dniu [...] r.

Skarżący R. K. oświadczył, że podtrzymuje skargę oraz zarzuty i wnioski w niej zawarte, a ponadto wyjaśnił, że nie jest właścicielem ani użytkownikiem wieczystym terenu znajdujące się w obszarze planistycznym, a Spółka, której jest Prezesem dzierżawi grunty, których dotyczy zmiana studium.

Skarżący B.A. oświadczył, że podtrzymuje skargę i wyjaśnił, że jest właścicielem działek, na których urządzone są stawy rybne, położonych w obrębie W. i znajdujących się w odległości 500-800 m od planowanego położenia kopalni.

Pełnomocnik Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Rolnego "S.D." Sp. z o.o. oświadczyła, że podtrzymuje skargę, zarzucając jednocześnie, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały naruszono przepisy proceduralne, które naruszają także ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Pełnomocnik Rady Miejskiej w B. wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w odpowiedziach na skargi.

Odraczając ogłoszenie orzeczenia w sprawie Sąd zobowiązał pełnomocnika Rady Miejskiej w B. do przedłożenia w terminie 7 dni uwierzytelnionej kopii protokołu Nr [...] z sesji Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. oraz wypisu z protokołu sesji, na której przyjęto protokół z sesji z dnia [...] r., postanawiając jednocześnie dowód z tych dokumentów przeprowadzić poza rozprawą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podjął orzeczenie w sprawie po rozważeniu następujących okoliczności faktycznych i prawnych:

Wskazać przede wszystkim należy, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skargi na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wcześniej powoływanej), w tym także na uchwały zaskarżone na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzednio wskazywanej.

Mając na względzie wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, co uprawniało Sąd do zastosowania przy orzekaniu przepisu art. 151 powoływanej powyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego o oddaleniu skargi.

Ponadto - poprzedzając wyjaśnienie motywów podjętego wyroku – Sąd uznał za właściwe podkreślić, że poza zakresem kompetencji sądu administracyjnego pozostaje ocena celowości czy słuszności działania organów gminy, a Sąd – przypadku dokonywania oceny merytorycznej zaskarżonej aktu – wypowiada się tylko o jego zgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie aktem tym była uchwała Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. Aktem tym organ stanowiący gminy B. wprowadził zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. dotyczącą terenu położonego w rejonie projektowanej kopalni diabazu na złoża S..

Należy zwrócić uwagę, że zaskarżenie uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany, podobnie jak wszystkich uchwał podjętych w zakresie administracji publicznej jest możliwe w trybie art. 101 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy o samorządzie gminnym.

Zgodnie z jego treścią, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W warunkach przywołanej regulacji Sąd był zobligowany przede wszystkim do ustalenia, czy skargi spełniają wymagania formalne tzn. czy zostały wniesione w terminie, czy ich wniesienie poprzedzone było bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa oraz czy zaskarżony akt należy do sfery administracji publicznej. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżący przed dokonaniem tej czynności w dniu 12 maja 2010 r. wezwali bezskutecznie - Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości - wobec przedmiotu normowanego uchwałą że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. a 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Istotę tak kwalifikowanego aktu wyjaśnił Sąd Najwyższy w postanowieniu z dnia 26 października 1996 r. wskazując, że "pojęcie: sprawa z zakresu administracji publicznej ma charakter materialnoprawny i obejmuje sprawy należące do właściwości organów gminy, rozstrzygane w drodze uchwały. Istotnym kryterium uznania uchwały organu gminy za uchwałę podjętą w sprawach z zakresu administracji publicznej jest przynależność norm prawnych stanowiących podstawę jej wydania do norm prawa administracyjnego (publicznego) i wynikający z tej normy charakter przedmiotu regulacji w drodze uchwały (sygn. akt III ARN 45/96 OSNAPiUS/97, Nr 8, poz. 125).

Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem Sądu do dokonania oceny legitymacji skarżących do zaskarżenia opisanej w petitum skarg uchwały.

Należy zatem zwrócić uwagę, że konstrukcja przywołanego poprzednio przepisu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w istotny sposób rzutuje na legitymację podmiotu skarżącego.

Odmiennie niż w przypadku legitymacji procesowej określonej w art. 50 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez posiadanie interesu prawnego uprawnionym do wniesienia skargi w trybie wskazywanego powyżej przepisu może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone /np. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., sygn. akt OSK 47/04, ONSA i NSA 2005/1/2/.

Przymiot strony w postępowaniu zmierzającym do oceny legalności uchwały dotyczącej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kształtowany jest zatem na szczególnych zasadach. Ocena taka może być dokonana po stwierdzeniu naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia i w zależności od jego rodzaju skarga może, ale nie musi być uwzględniona. Uwzględnienie skargi na akt podjęty w tym przedmiocie uzależnione jest od jednoczesnego naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Wprowadzone przez ustawodawcę w hipotezie omawianego przepisu pojęcie "interesu prawnego" w nauce prawa odnoszone jest do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego lub procesowego, a zaskarżonym aktem. Wskazuje się przy tym na konkretny, aktualny i indywidualny interes prawny /por. Wielka encyklopedia prawa pod red. E. Smoktunowicz/. Z kolei przez uprawnienie rozumiany jest sposób, w jaki norma prawna wyznacza zachowanie adresata normy; w przeciwieństwie do obowiązku oznacza możliwość wyboru określonego zachowania. Uprawnienie zatem to prawem przyznana "możność działania", /np. P. Chmielnicki w : Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2004/.

W literaturze przedmiotu powszechnie akceptowany jest też pogląd, że pojęcie interesu prawnego obejmuje także posiadanie uprawnienia, a odrębne traktowanie tych pojęć byłoby błędne /np. T. Woś: Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999/.

Istotne przy tym jest, że źródłem "interesu prawnego" lub "uprawnienia" jest

zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna /akt normatywny/ albo jednostkowa i

konkretna /decyzja stosowania prawa/, a do wniesienia skargi nie legitymuje stan

jedynie zagrożenia naruszenia. W związku z tym w skardze należy wykazać w jaki

sposób doszło do naruszenia w dacie wniesienia skargi, a nie przyszłości, prawem

chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę.

Interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego.

W ocenie Sądu należy też zwrócić uwagę na dodatkowy aspekt legitymacji skargowej związany z czynnością podejmowaną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wskazany przez Sąd Najwyższy wyroku z dnia 7 marca 2003r. /sygn. akt III RN 42/02/; OSNP 2004/7/114/, w którego treści Sąd ten stwierdził, że "Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną / a nie wyłącznie faktyczną/ sytuację, a zaskarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza /czyli pozbawia lub ogranicza/ właśnie jego interes prawny lub uprawnienia albo jako indywidualnego podmiotu, albo też jako członka określonej wspólnoty samorządowej....

Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy w korzystaniu przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym."

Zważyć też należy, że skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma charakteru actio popularis /skargi powszechnej/ i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia /por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., sygn. akt OSK 1437/2004, Wokanda 2005r. Nr 7-8/.

Podobne stanowisko prezentowane jest w literaturze prawniczej, w której przyjmuje się, iż stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (np. decyzja lub uchwała organu gminy) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (por. A. Kisielewicz: "Skarga na akt organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w świetle orzecznictwa sądowego", Samorząd Terytorialny Nr 10 z 2003 r.).

W rozpoznawanej sprawie skarżący obowiązani był zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały naruszony został interes prawny albo uprawnienie każdego z nich poprzez zaistnienie związku między zawartymi w kwestionowanej uchwale postanowieniami, a własną, indywidualną sytuacją prawną każdego z nich, wynikającą z prawa materialnego.

W uznaniu Sądu materiał sprawy, na podstawie którego – zgodnie z przepisem art. 133 § 1 powoływanej wcześniej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – orzeka sąd administracyjny, pozwala stwierdzić, że żaden ze skarżących nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowaną uchwałą.

Obecny na rozprawie wyznaczonej na dzień 8 grudnia 2010 r. skarżący R.K. wyjaśnił, że jest mieszkańcem miejscowości S. D., a działając jako przedstawiciel skarżącego P.P.-R. "S.D." Sp. z o.o. oświadczył, że Spółka ta jest dzierżawca gruntów, których dotyczy kwestionowana uchwała. Okoliczność bycia przez Spółkę "S.D." dzierżawcą terenów objętych kwestionowanym planem, nie stanowi wystarczającej podstawy do przyjęcia, że skarżąca Spółka uprawniona była do skorzystania z uprawnień jaki daje przepis art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Umowa dzierżawy tworzy jedynie więź obligacyjną pomiędzy wydzierżawiającym a dzierżawcą /skarżącą Spółką/. W ramach stosunku prawnego dzierżawy dzierżawcy przysługuje jedynie prawo podmiotowe względne /prawo obligacyjne/, które nie ma charakteru prawa podmiotowego bezwzględnego, skutecznego erga omnes. Wspomniane prawo dzierżawcy jest bowiem skuteczne jedynie wobec wydzierżawiającego, ale już nie w stosunku do osób trzecich. Taką bezwzględną skuteczność maja bowiem jedynie własność, użytkowanie wieczyste lub prawo rzeczowe ograniczone. Pełnomocnik skarżącego Przedsiębiorstwa na rozprawie stwierdziła, że naruszenie interesu prawnego skarżącego podmiotu nastąpiło poprzez wskazane w skardze naruszenia formalne, które jednocześnie naruszają ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast skarżący B. A. wyjaśnił na rozprawie, że jest właścicielem działek znajdujących się w odległości 500-800 metrów od przyjętego w zaskarżonej uchwale obszaru lokalizowania planowanej kopalni.

Istotne z tych względów jest, iż w orzecznictwie zaakceptowany został pogląd, że sam fakt zamieszkiwania na danym terenie, a nawet posiadanie prawa własności (współwłasności) nieruchomości nie mogą być wystarczające do przyjęcia, iż przewidziane kwestionowaną uchwałą koncepcje planistyczne naruszają interes prawny danego podmiotu. Podmiot taki korzystając z trybu określonego w przepisie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i przedstawiając zarzuty kierowane przeciwko uchwale musi wykazać, że ma ona bezpośredni i niekorzystny wpływ na jego interes prawny lub uprawnienie (tzn. narusza je), aby doprowadzić do rozpatrzenia skargi i oceny przez Sąd prawidłowości podjęcia zaskarżonej uchwały i jej legalności materialnej (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2009 r., sygn. akt II OSK 937/09).

Ten warunek nie został w rozpoznawanej sprawie przez żadnego ze skarżących spełniony, co w konsekwencji wyłączyło możliwość żądania wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu z wykorzystaniem skargi wnoszonej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W ocenie Sądu przedstawiona przez w/w skarżących argumentacja, jak i argumentacja pozostałych skarżących, wskazuje na możliwość rozważenia w rozpoznawanej sprawie naruszenia jedynie interesu faktycznego, który jednakże nie został uwzględniony w cyt. wyżej przepisie art.101 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odwołać się w tym miejscu należy także do orzecznictwa, zgodnie z którym - o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art.101 ust.1 omawianej ustawy nie decyduje uszczerbek czy szkoda w znaczeniu ekonomicznym, lecz rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej nieruchomości skarżącego, jeżeli zapisami planu dokonano zmiany w przeznaczeniu tejże nieruchomości (por. wyrok NSA z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II OSK 251/09).

Mając na względzie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny stosownie do przepisu art. 151 powoływanej poprzednio ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.