Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4204/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Środki unijne
Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 16 § 1, art. 138 § 2,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 252
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 11 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A.] Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 kwietnia 2016 r. sygn. akt I SA/Łd 152/16 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I SA/Łd 2016 r., oddalił skargę [A.] Spółki z o.o. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z [...] listopada 2015 r. w przedmiocie określenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Prezydent Miasta Łodzi decyzją z dnia [...] września 2012 r. określił [A.] Sp. z o.o. w Ł. (dalej: skarżąca, strona) wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 1.407.480,44 zł wraz z odsetkami liczonymi jak od zaległości podatkowych od kwot przekazywanych dotacji oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wraz z odsetkami w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji na rachunek bankowy Miasta Łodzi.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (dalej: SKO) decyzją z dnia [...] września 2013 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z [...] września 2012 r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Prezydent Miasta Łodzi po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [....] marca 2015 r. określił [A.] Sp. z o.o. w Ł. wysokość dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w kwocie 1.392.867,73 zł z odsetkami, określił wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2011 w kwocie 10.603,06 zł wraz z odsetkami oraz nakazał dokonanie zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości w łącznej kwocie 1.403.470,79 zł wraz z odsetkami, w terminie 15 dni od dnia doręczenia decyzji na wskazany rachunek bankowy Miasta Łodzi.

Organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od [...] lutego 2012 r. do [...] marca 2012 r. w P. ustalono, że nastąpiło wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym w art. 80 ust. 3d z uwagi na dokonanie następujących wydatków:

- w kwocie 1.087.600,00 zł związanych z wynagrodzeniem Rady Jakości Kształcenia;

- w kwocie 107.153,54 zł. dotyczącej wydatków organu prowadzącego rozliczonych kluczem podziałowym na tzw. oddział i centralę;

- kwoty 74.677,95 zł dotyczącej wydatków na reklamę;

- kwoty 123.436,24 zł dotyczących wynajmu i wyposażenia oraz bieżących opłat za sale przy ul. M. [...].

Po pierwsze, organ stwierdził, że na wydatki związane z wynagrodzeniem Rady Jakości Kształcenia w łącznej kwocie 1.087.600 zł składają się wynagrodzenia: M. M. (....zł), E. P. (... zł), S. J. (... zł), K.. B. (... zł). Powyższe wynagrodzenia były wypłacane na podstawie umów zlecenia. W ramach powyższych umów zlecono w/w osobom w ramach kontrolowanej szkoły "wspomaganie Szkoły i Dyrektora Szkoły" w zakresie: realizacji programów nauczania; nadzoru dydaktycznego; nadzoru nad frekwencją słuchaczy na zajęciach i zachęcania ich do aktywnego uczestnictwa w zajęciach; promocji wartości edukacyjnej i doskonalenia zawodowego; doboru kadry nauczycielskiej; zapewnienia szkole należytych warunków lokalowych; zapewnienia szkole pomocy naukowych adekwatnych do potrzeb szkoły i standardów kształcenia; przygotowywania i przeprowadzania egzaminów zawodowych; kontaktów z organami nadzoru; realizacji zaleceń pokontrolnych.

Zgodnie z przedstawionym statutem szkoły w § 4 nie wskazano Rady Jakości Kształcenia jako organu szkoły, co więcej, zgodnie z § 5 statutu to dyrektor szkoły realizuje programy nauczania, sprawuje nadzór pedagogiczny, zatrudnia i zwalnia nauczycieli. W kompetencjach dyrektora znajdują również zadania opisane w umowach zlecenia. Organ podkreślił, iż w statucie brak zapisu, z którego wynikałoby że przy realizacji powyższych zadań Dyrektor szkoły ma w jakikolwiek sposób współpracować z Radą Jakości Kształcenia. Powyższe przypisanie zadań dyrektorowi szkoły potwierdza również treść art. 39 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Na uwagę zasługuje również fakt, iż wszystkie rachunki dotyczące Rady Jakości Kształcenia wystawiane są przez zleceniobiorcę, a potwierdzenie wykonania prac i odebrania rachunku kwituje wyłącznie Wiceprezes Zarządu W. D.. Żaden z rachunków nie zawiera informacji jakich faktycznie wykonanych czynności dotyczył, co więcej, w trakcie kontroli nie okazano również dokumentów, protokołów z posiedzeń Rady, e-maili, z których wynikałaby faktyczna realizacja zadań wskazanych w umowach zlecenia. Istotnym jest również fakt, iż [A.] jest również organem prowadzącym dla szkoły wyższej, której profil działalności pokrywa się z profilem kształcenia kontrolowanej szkoły. Ponadto G. S., Prokurent Spółki, w piśmie z dnia [...] kwietnia 2012 r. wskazał, iż Rada Jakości Kształcenia działa na podstawie ustawy o szkolnictwie wyższym. Nadmienić należy, iż P. w Ł. działa w oparciu o ustawę o systemie oświaty. Niewspółmierne wydaje się również wynagrodzenie M. M., E. P., K. B., A. P. w stosunku do wynagrodzenia Dyrektora szkoły. Biorąc powyższe pod uwagę oraz fakt, iż M. M. jest również udziałowcem Spółki z o.o., a K. B. i A. P. (byli również udziałowcami spółki) pełnili w okresie wcześniejszym funkcje w zarządzie Spółki, organ uznał, że wynagrodzenie należy bardziej traktować jako wypłatę z zysku, a nie wydatkowanie dotacji zgodnie z art. 80 ust. 3 d ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

Organ wskazał, iż ani w trakcie kontroli, ani w toku postępowania strona nie okazała dokumentów potwierdzających działanie Rady Jakości Kształcenia. W piśmie z [...] lutego 2012 r. wskazano jedynie, iż rada obraduje w każdy poniedziałek. Nie wskazano jednakże żadnego dowodu potwierdzającego powyższe posiedzenia, np. lista obecności, protokoły.

Odnosząc się zaś do argumentów strony, iż zgodnie z § 3 pkt. 1 ppkt 5) statutu szkoły (załącznik nr 513 do protokołu) zadaniem organu prowadzącego jest powoływanie ciał wspomagających realizację przez szkołę jej zadań w zakresie kształcenia i opieki w tym profilaktyki społecznej i taki organ został powołany zarządzeniem – organ zauważył, że skoro powołanie takiego ciała jest zadaniem organu prowadzącego - co nie wynika z innych aktów prawnych, to również należałoby przyjąć iż stanowi to wydatek organu prowadzącego, nie zaś szkoły. Natomiast zadania organu prowadzącego (również wykonywane przy pomocy powołanych przez organ prowadzący "ciał") finansowane są przez organ prowadzący, a nie ze środków publicznych pochodzących z dotacji.

Po drugie, organ ocenił wydatki organu prowadzącego, w łącznej kwocie 107.153,54 zł dotyczące: list płac centrali, wydatki dotyczące pochodnych od listy płac centrali; zjazdy szkoleniowe; usługi kurierskie; usługi hotelowe, gastronomiczne- zjazd szkoleniowy; czynności windykacyjne, delegacje służbowe, zakup wyposażenia centrali, zjazd szkoleniowy w D., usługi doradcze, transport minirecepcji do PUP; wydatki wskazane na stronach [...] wystąpienia pokontrolnego rozliczone współczynnikiem i wskazane choćby częściowo do rozliczenia z dotacji. Zdaniem organu wydatki spółki – organu prowadzącego szkoły nie spełniają przesłanek określonych w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

W ocenie organu art. 5 ust. 7 u.s.o. zobowiązuje organ prowadzący szkołę lub placówkę (przedszkole) do zapewnienia warunków jego działalności, a na cele wymienione w tym przepisie jest zobowiązany zapewnić odpowiednie środki finansowe. Istotną okolicznością jest to, że wydatków związanych z realizacją ww. zadań nie można uznać, za wydatki poniesione w zakresie kształcenia, wychowania, opieki. W omawianej sprawie część wydatków rozliczonych z dotacji strona rozliczyła tzw. współczynnikiem zgodnie z załącznikiem nr 518 do protokołu kontroli. Wydatki bezpośrednio dotyczące szkół są przypisywane do szkół, których dotyczą, bez stosowania wskaźników. Analizując treść przedstawionego załącznika nr 518 do protokołu, zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy obrazujący jakie wydatki zostały rozliczone współczynnikiem w kontrolowanym okresie, a także biorąc pod uwagę treść art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, organ doszedł do wniosku, iż wydatków rozliczonych współczynnikiem nie można nawet częściowo pokryć z dotacji.

Po trzecie, zdaniem organu wydatków dotyczących reklamy na łączna kwotę 74.677,95 zł spółka nie mogła rozliczyć z dotacji. Dlatego też wydatki na banery reklamowe, baloniki z logo, podkładki z logo pod kubeczki, gadżety, reklamę w prasie, stoiska reklamowe, usługi hotelowe i gastronomiczne, podatek od nieruchomości, obsługę prawną, opłaty parkingowe, które nie były poniesione na realizację dotowanych zadań szkół, lecz na funkcjonowanie Spółki, jako podmiotu prowadzącego szkoły nie mogą być sfinansowane z dotacji.

Ponadto, w wyniku postępowania dowodowego organ stwierdził, że w żadnej reklamie - zarówno prasowej jak i internetowej - nie użyto nawet nazwy szkoły. Z ogłoszenia prasowego realizowanego np. przez firmę A. wynika, że w Łodzi funkcjonuje P. (...), a takiej szkoły nie ma w ewidencji prowadzonej przez Prezydenta Miasta Łodzi. Poza tym ogłoszenie wskazuje na to, iż mamy do czynienia z [A.], że dostaniemy nieodpłatnie zaświadczenia do ZUS, KRUS, MOPS i WKU. Natomiast w reklamach internetowych np. u góry ekranu pojawia się na pasku reklama Centrum Nauki i Biznesu "Żak" z aktorem Cezarym Żakiem. Biorąc powyższe pod uwagę Prezydent Miasta Łodzi zakwestionował następujące wydatki związane z reklamą, jej rozpowszechnianiem oraz wszystkie inne czynności związane z marketingiem, analizą konkurencji, itp. Zważyć przy tym należy, że promocja wartości edukacji jest nakierowana na propagowanie tej wartości, natomiast prowadzona przez Spółkę akcja reklamowa dotyczyła promocji prowadzonej działalności gospodarczej, w ramach której prowadzone miały być przez szkoły zajęcia edukacyjne.

Prezydent Miasta Łodzi ustalił, że zakwestionowane wydatki dotyczyły promocji szkoły (rozumianej jako jednostka przynosząca przychody spółce), a nie promocji edukacji jako wartości samej w sobie. W ramach dotacji przysługującej szkołom publicznym, niezaliczanym do sektora finansów publicznych nie mogły być sfinansowane wydatki poniesione przez nie na cele związane z reklamą i promocją placówek. Ich istotą było bezpośrednie służenie finansowemu interesowi spółki jako organowi prowadzącemu. Wydatki te miały zwiększyć przyszłe przychody spółki i w związku z tym nie mogły być zakwalifikowane jako wydatki bieżące, ponieważ bez ich poniesienia szkoła mogła prowadzić bieżącą działalność dydaktyczną, wychowawczą i opiekuńczą.

Po czwarte, organ uznał za wydatki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem wydatki dotyczące wynajmu i wyposażenia oraz bieżących opłat za sale przy ul. M. [...] w łącznej kwocie 123.436,24 zł.

Organ ustalił, że zgodnie z wydanym zezwoleniem na założenie szkoły publicznej nr ew. [...] P. w Ł. mieści się przy ul. P. [...]. Do dnia wydania decyzji organu I instancji nie wpłynął wniosek o dodanie do zezwolenia nowego miejsca prowadzenia działalności oświatowej.

Organ I instancji stwierdził, że działając zgodnie z wytycznymi SKO Prezydent Miasta Łodzi zawiadomił pełnomocnika strony pismem z [...] września 2013 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu dotacji.

Prezydent Miasta Łodzi włączył do postępowania dokumenty, które zostały zebrane w trakcie kontroli i wezwał Stronę pismem z dnia [...] października 2013 r. do zapoznania się z ich treścią w ciągu 7 dni. Strona zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] listopada 2013 r. Prezydent Miasta Łodzi wezwał ponownie stronę do zapoznania się z aktami sprawy pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. Strona potwierdziła odbiór niniejszego pisma w dniu [...] kwietnia 2014 r. Pomimo pouczenia strony o przysługujących jej uprawnieniach, a także o przedmiocie postępowania, pełnomocnik strony nie składał wniosków dowodowych. Biorąc powyższe pod uwagę strona na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie podważała, ani faktu poniesienia wskazanych powyżej wydatków, ani tego na co wydatkowano środki finansowe. Biorąc powyższe pod uwagę, to strona zobowiązana jest udowodnienia związku poniesionych wydatków z celami wskazanymi w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty.

Zgodnie z zaleceniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Prezydent Miasta Łodzi rozważył, czy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne co do bezspornego ustalenia kwoty, która nie została wydana na cele określone w ustawie o systemie oświaty. W wyniku powyższego organ I instancji stwierdził, iż pracownicy zajmujący się sprawą posiadają wiedzę w tym zakresie, zarówno teoretyczną, jak i praktyczną, w związku z powyższym mają kompetencje do oceny i analizy zgromadzonego w aktach sprawy, materiału dowodowego.

Przed wydaniem decyzji strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do wypowiedzenia się i ewentualnego wskazania bezpośredniego związku kwestionowanych przez organ l instancji wydatków z procesem kształcenia.

Pomimo zaleceń pokontrolnych i wezwania z dnia [...] maja 2012 r. do zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i pobranej w nadmiernej wysokości, dotacji przekazanej w okresie od [...] stycznia 2011 r. do [...] grudnia 2011 r. P. w Ł., do dnia wydania niniejszej nastąpił zwrot w dniu ([...] czerwca 2012 r.) kwoty 15.654,30 zł. Została ona zaliczona na należności wskazane przez Stronę pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie nastąpił zwrot pozostałej kwestionowanej kwoty dotacji.

W związku z nieudokumentowaniem zwrotu dotacji na podstawie art. 252 ustawy o finansach publicznych Prezydent Miasta Łodzi zażądał zwrotu dotacji w formie decyzji administracyjnej.

SKO w Łodzi decyzją z [...] listopada 2015 r. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2015 r. w części dotyczącej dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i w tym zakresie określiło wysokość dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w 2011 r. przez P. w Ł. w kwocie 10.603,06 zł wraz z odsetkami liczonymi jak dla zaległości podatkowych od dnia następującego po upływie [...] dni od dnia stwierdzenia pobrania dotacji w nadmiernej wysokości, tj. od dnia [...] marca 2015 r. i w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ podzielił pogląd, że sporne kwoty dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane w nadmiernej wysokości.

SKO stwierdziło, że datą wszczęcia postępowania w urzędu jest data podjęcia pierwszej czynności wobec strony. Postępowanie w sprawie zwrotu dotacji zostało wszczęte, organ informowała stronę o trwającym postępowaniu i jego przedłużeniu, informował o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłoszonych żądań. Pełnomocnik strony (adw. W.) zgłosił swój udział w postępowaniu dotyczącym wykorzystania dotacji i załączył pełnomocnictwo, brał udział w postępowaniu, złożył odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Łodzi z [...] września 2012 r. Pismami z dnia [...] września 2013 r. oraz z dnia [...] października 2013 r. pełnomocnik strony został poinformowany o toczącym się postępowaniu oraz o treści art. 41 i 10 k.p.a., a także o włączeniu w poczet materiału dowodowego dokumentów zgormadzonych w czasie kontroli. W dniu [...] listopada 2013 r. aplikant adwokacki upoważniony przez adw. W. zapoznał się z aktami sprawy. Jedynie w zakresie odsetek od dotacji pobranej w nadmiernej wysokości należało uwzględnić przepis art. 252 ust. 6 ustawy o finansach publicznych i określić je od terminu zwrotu dotacji wynikającego z doręczenia decyzji organu I instancji.

WSA w Łodzi oddalił skargę spółki na powyższą decyzję.

Sąd nie podzielił zarzutu spółki, że decyzja organu I instancji nie została doręczona stronie. Zarzut ten nie jest trafny. W trakcie postępowania w przedmiocie wykorzystania dotacji przekazanej w 2011 r. P. Sp. z o.o. w Ł. organ pismem z dnia [...] sierpnia 2012 r. poinformował [A.] o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu [...] sierpnia 2012 r. swój udział w sprawie jako pełnomocnik [A.] zgłosił adw. W., składając stosowne pełnomocnictwo. Decyzja Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2012 r. została doręczona ustanowionemu pełnomocnikowi, który wniósł od niej odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z [...] września 2013 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie WSA nie może budzić wątpliwości, że sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia nie jest sprawą prawomocnie zakończoną. Niezrozumiały jest więc zarzut, że pełnomocnik adw. W. nie był upoważniony do reprezentowania strony skarżącej po wydaniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. Pełnomocnictwo udzielone adw. W. nie wygasło, nie zostało też wypowiedziane i organ był zobowiązany do doręczania wszelkich pism ustanowionemu pełnomocnikowi (art. 40 § 2 k.p.a.).

Sąd I instancji podkreślił, że w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] września 2013 r. SKO w Łodzi wskazało, że strona nie została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania. Nie oznacza to jeszcze, że postępowanie nie zostało wszczęte i że się nie toczyło. Pismo z dnia [...] maja 2012 r. wzywało spółkę do ustosunkowania się do wskazanych nieprawidłowości i zwrotu dotacji w kwocie 1.423.134,71 zł. Sformułowanie, że "w przypadku braku stosownego pisma w wyznaczonym terminie niniejsze pismo proszę traktować, jako zawiadomienie w trybie art. 61 § 4 k.p.a.", iż zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wykorzystanie niezgodnie z przeznaczeniem dotacji (...)" zostało ocenione jako niespełniające wymogów z art. 61 § 4 k.p.a. Pełnomocnik nie mógł złożyć pełnomocnictwa w sprawie, która wcześniej nie została wszczęta (nie była w toku).

W toku ponownego rozpoznania sprawy organ I instancji pismem z dnia [...] września 2013 r. zawiadomił pełnomocnika o wszczęciu postępowania. Kolejnym pismem z [...] października 2013 r. powiadomił o włączeniu do akt postępowania dokumentów zebranych w trakcie kontroli przeprowadzonej w dniach [...] luty – [...] marzec 2012 r. z wezwaniem do zapoznania się z ich treścią i wypowiedzenia się w terminie 7 dni. Strona została poinformowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. Upoważniony przez adw. W. aplikant zapoznał się z aktami sprawy. Przed wydaniem decyzji organ I instancji ponownie poinformował pełnomocnika o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i uprawnieniach wynikających z treści art. 10 § 1 k.p.a. Chybiony jest więc podnoszony przez skarżącą zarzut, że nie miała ona możliwości aktywnego udziału w postępowaniu oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji w sprawie. Strona skarżąca miała pełną możliwość brania udziału w postępowaniu, w tym możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym (w szczególności z dowodami zgromadzonymi w toku kontroli, które zostały włączone do akt postępowania administracyjnego). Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Dowodami mogą wiec być dokumenty zebrane w trakcie kontroli, co do których strona miała możliwości wypowiedzenia się.

WSA uznał, że uzasadnienie decyzji organu I instancji zawiera szczegółowe uzasadnienie faktyczne, w tym wskazanie kwoty otrzymanej dotacji oraz dokładne wskazanie sposobu jej rozdysponowania.

Sąd I instancji, powołując się na art. 84 § 1 k.p.a., podzielił stanowisko organu, że ocena prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z dotacji należy do samodzielnych uprawnień organów i nie wymagała wydania opinii prze zbiegłego.

WSA stwierdził, że w toku postępowania doszło do przekroczenia terminów załatwienia spraw określonych w art. 35 k.p.a. a strona z naruszeniem art. 36 k.p.a. nie zawsze była zawiadomiona o przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy. Brak jest jednak podstaw do przyjęcia, że wskazane uchybienia miały wpływ na wynik sprawy.

Sąd wskazał, że SKO, rozpoznając odwołanie, musiało uwzględnić treść decyzji wynikającą z postanowienia Prezydenta Miasta Łodzi z [...] kwietnia 2015 r., które zostało utrzymane w mocy postanowieniem SKO z [...] listopada 2015 r. i stwierdzić, że decyzja dotyczy roku 2011.

WSA uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącej, że decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę nieupoważnioną: D. – Z-cę Dyrektora Wydziału Edukacji w Departamencie Spraw Społecznych UMŁ, działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Łodzi. Sąd stwierdził, że jak wynika z Zarządzenia Nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] czerwca 2014 r. D. jest upoważniony do wydania decyzji, postanowień i zaświadczeń w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Strona skarżąca podnosi, iż z Regulaminu Organizacyjnego UMŁ (załącznik do zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta Łodzi) wynika, że do zadań Wydziału Edukacji należy w szczególności prowadzenie spraw związanych z udzieleniem dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oraz szkołom publicznym prowadzonym przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną, co oznacza, że Wydział Edukacji UMŁ jest uprawniony jedynie do udzielania dotacji, a nie ma możliwości kontrolowania sposobu wydatkowania dotacji. Poglądu tego nie można podzielić. Użycie w § 39 Regulaminu Organizacyjnego UMŁ zwrotu "w szczególności" wskazuje, że wymienienie zadań ma charakter przykładowy a nie wyczerpujący. Ponadto przez sprawy związane z udzieleniem dotacji należy rozumieć nie tylko sprawy dotyczące samego etapu udzielania dotacji, ale także kontroli sposobu ich wykorzystania. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, że Wydział Edukacji UMŁ może jedynie udzielać dotacji, a kontrolowanie sposobu ich wykorzystania nie jest związane z udzieleniem dotacji i pozostaje poza zakresem właściwości tego organu.

Za niezrozumiały został uznany zarzut naruszenia art. 144 i art. 145 k.p.a. poprzez brak doręczenia stronie wszelkiej korespondencji kierowanej do strony w toku postępowania przed sądem I instancji. Zarzut ten nie został w żaden sposób wyjaśniony i uzasadniony a powołane przepisy k.p.a. nie dotyczą doręczeń ani postępowania przed sądem.

Zdaniem WSA organy obu instancji trafnie oceniły, że wydatki związane z funkcjonowaniem Rady Jakości Kształcenia (wynagrodzenie jej członków) nie są wydatkami bieżącymi szkoły i nie są związane z realizacją zadań w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, czy profilaktyki społecznej. Jak wynika z wynika z umów zlecenia zawartych z członkami Rady Jakości Kształcenia ich zadaniem było wspomaganie szkoły i jej dyrektora w realizacji ich zadań. Rada Jakości Kształcenia nie realizowała więc zadań w zakresie kształcenia, wychowania, opieki, czy profilaktyki społecznej. Nie bez znaczenia jest też okoliczność, że wymieniona Rada nie jest organem statutowym szkoły a nadto brak jest jakichkolwiek dowodów (dokumentów) potwierdzających jej rzeczywistą działalność. Niewątpliwie działalność tego organu pomocniczego szkoły nie wiązała się z funkcjonowaniem szkoły w sferze zadań dydaktycznych, wychowawczych czy opiekuńczych.

Sąd zaakceptował również ustalenia organów, że wydatki związane z funkcjonowaniem oddziału i centrali w kwocie 107.1053,54 zł nie mieszczą się w kategorii wydatków określonych w art. 80 ust. 3d u.s.o. Organy prawidłowo wskazały, że powyższe wydatki nie są wydatkami szkoły, ale organu prowadzącego szkołę. W wypadku prowadzenia wspólnej obsługi różnych jednostek (szkół) i korzystania z dotacji obowiązkiem strony było wydzielenie tych kosztów w sposób pozwalający na przypisanie wydatków do każdej ze szkół, która otrzymała dotację. Wymogu tego nie spełnia przyjęte przez stronę rozliczenie systemem wskaźnikowym, który nie wiąże się bezpośrednio z ponoszonymi wydatkami, ale został uzależniony od przychodu poszczególnych jednostek.

WSA nie znalazł również podstaw do uznania, że wydatki ponoszone przez [A.] dotyczące reklamy wiążą się bezpośrednio z realizacją zadań szkoły w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, czy profilaktyki społecznej. Publikowane ogłoszenia dotyczyły działalności [A.] w zakresie prowadzenia różnego rodzaju szkół, różnych kierunków kształcenia i jednostek położonych w różnych miejscowościach. Wydatki na reklamę, czy informację o zakresie działalności [A.] nie mogą więc być uznane za wydatki P. w Ł. związane z realizacją jej zadań określonych w art. 80 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, nie mają też charakteru wydatków bieżących niezbędnych do funkcjonowania szkoły.

Ponadto, w ocenie WSA wydatki związane z wynajmem, wyposażeniem i bieżącymi opłatami za sale mieszczące się poza miejscem prowadzenia działalności określonym w zezwoleniu nie mogą być pokryte z udzielonej dotacji.

Sąd uznał, że w toku kontroli jak i postępowania administracyjnego strona skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających rozliczenie kwoty 10.630,06 zł z udzielonej dotacji. Zachodziły więc podstawy do stwierdzenia, że w tej kwocie dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Zdaniem Sądu z materiału dowodowego i ustalonego stanu faktycznego wynika, ze dotacja w spornych kwotach została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem a także pobrana w nadmiernej wysokości. Orzeczenie o obowiązki zwrotu dotacji jest więc zgodne z treścią art. 252 u.f.p.

Skargę kasacyjną od wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Łodzi do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego w sprawie. Zarzuciła naruszenie:

1. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż na decyzji organu pierwszej instancji znajduje się podpis osoby umocowanej do jej wydania oraz, że zamieszczono w uzasadnieniu decyzji uzasadnienie faktyczne i prawne, w konsekwencji powyższego umożliwiono weryfikację wydanej decyzji z punktu widzenia prawidłowości zastosowania art. 80 k.p.a. jak również umożliwiono stronie do odniesienia się do stanowiska organu I instancji co do podniesionego przez skarżącego zarzutu, iż decyzja organu I instancji wydana została przez osobę nieumocowaną do jej wydania, a także brak szczegółowej analizy aktów źródłowych w zakresie ustalenia czy osoba podpisana pod decyzją I instancji posiadała umocowanie do działania w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi i zakresu takiego umocowania, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 ust, 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 268a k.p.a. w zw. z treścią § 1 Zarządzenia Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 27 czerwca 2014r. nr 6596/VI/14 i § 2.1 Zarządzenia Prezydenta Miasta łodzi z dnia 3 października 2012r. nr 3106/VI/12 w związku z § 39 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Łodzi stanowiącego załącznik do Zarządzenia nr 1964/VI/12 z późniejszymi zmianami, polegające na przyjęciu przez Sąd I instancji, iż decyzja organu I instancji została podpisana przez osobę mająca upoważnienia do wydania decyzji w I instancji, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;

3. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 123 § 1 i 2 k.p.a., art. 124 k.p.a., art. 134 w zw. z art. 109 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż prawidłowo nie stwierdzono niedopuszczalności odwołania z uwagi na brak doręczenia stronie decyzji organu I instancji, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonych decyzji;

4. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do prowadzenia postępowania w sposób sprzeczny z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego w szczególności poprzez (1) uniemożliwienie stronie aktywnego udziału w postępowaniu, (2) brak przeprowadzenia postępowania dowodowego w ramach czasowych postępowania sprawy (3) wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną do jej wydania (4) zmianę w toku postępowania przed SKO decyzji w zakresie pkt II poprzez zmianę roku, którego dotyczy rozstrzygnięcie co do dotacji pobranej w nadmiernej wysokości, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonych decyzji;

5. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 64 § 1 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż pełnomocnictwo udzielone pełnomocnikom przed wszczęciem postępowania oznacza także ustanowienie pełnomocnika w niniejszym postępowaniu, pomimo, iż strona nie wyraziła takiej woli i w konsekwencji braku doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania jako czynności rozpoczynającej bieg postępowania, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;

6. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 81 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie przedmiotowej sprawy dokonano ustaleń faktycznych w oparciu o materiał dowodowy, do którego strona miała możliwości ustosunkować się zarówno na etapie postępowania przed organem I instancji, jak i na etapie postępowania przed organem II instancji, pomimo że stronie nie zostały doręczone odpisy dowodów złożonych przez organ I "intonacją" (oryginalna pisownia) na etapie postępowania dowodowego przed II instancją w tym zarządzeń zawierających upoważnienie do ani nie zawiadomiła stron o uzupełnieniu materiału dowodowego, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonych decyzji.

7. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 44 k.p.a., 45 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nieuzasadnionym jest zarzut braku doręczenia stronie wszelkiej korespondencji kierowanej do strony w toku postępowania przed sądem I instancji;

8. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 32 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż ustanowienie pełnomocnika na etapie przed wszczęciem postępowania zwalnia organ z obowiązku bezpośredniego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania celem oceny przez stronę, czy działała będzie w ramach wszczętego postępowania samodzielnie, czy poprzez pełnomocnika, a decyzja o samodzielnym występowaniu w sprawie wymaga odwołania pełnomocnika, pomimo, iż do tak wszczętego postępowania nie ustanowiono pełnomocnika, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonych decyzji;

9. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez. Sąd I instancji, iż na gruncie przedmiotowej sprawy prawidłowo go nie zastosowano a w konsekwencji nie powołano biegłego celem wydania opinii w sprawie, pomimo wystąpienia na gruncie sprawy zagadnień wymagających wiadomości specjalnych, wobec tego naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na nie wykonanie zaleceń SKO w Łodzi dotyczących rozważenia czy w sprawie potrzebne są wiadomości specjalne co do bezspornego ustalenia kwoty, która nie została wydana na cele określone w ustawie o systemie oświaty, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;

10. art. 145 § 1 ust. 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, iż na gruncie przedmiotowej sprawy przeprowadzono postępowanie dowodowego pomimo niewydania żadnego postanowienia dowodowego w zakresie dopuszczenia dowodu a wobec tego brak wiedzy strony co zostało uznane za dowód w sprawie, a co nie oraz przez przyjęcie przez Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy nie doszło do wydania decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;

11. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 252 ustawy o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 roku, poz. 887 ze zm.) poprzez jego błędna wykładnię i bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i przyjęcie przez Sąd I instancji, iż dotacje zostały udzielone w nadmiernej wysokości oraz wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji;

12. art. 145 § 1 ust. 1 lit. a p.p.s.a, w związku z art. 80 ust. 3 i art. 5 ust. 7 u.s.o. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że dotacje zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobrane w nadmiernej wysokości, co skutkowało tym, że Sąd nie uwzględnił skargi i nie uchylił zaskarżonej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 183 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania , która w rozpoznawanej sprawie nie występuje.

Powołana regulacja prawna wskazuje, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach podstaw kasacyjnych opisanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze kasacyjnej. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd administracyjny, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej opisanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że odnoszą się one do trzech grup zagadnień procesowych.

Zarzuty opisane w punkcie 2 podpunkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów postępowania w istocie dotyczą kwestii nie dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi okoliczności związanych z podpisaniem w pierwszej instancji decyzji przez osobę, która nie miała stosownego upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych.

Natomiast zarzuty opisane w punkcie 2 podpunkt 3, 5, 7,8 petitum skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów postępowania w istocie dotyczą kwestii nie dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchybień popełnionych przez organ administracji publicznej w zakresie odnoszącym się do reprezentowania strony przez pełnomocnika na etapie postępowania administracyjnego, a co za tym idzie uchybień w zakresie prawidłowego zawiadomienia strony o toczącym się postępowaniu i doręczenia stronie decyzji organu I instancji.

Z kolei zarzuty opisane w punkcie 2 podpunkt 4,6,9 i 10 petitum skargi kasacyjnej wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów postępowania w istocie dotyczą kwestii nie dostrzeżenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchybień popełnionych przez organ administracji publicznej w zakresie prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, a w szczególności odmowy zastosowania regulacji prawnej odnoszącej się do dowodu z opinii biegłego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące pierwszego z przedstawionych wyżej zagadnień są całkowicie bezzasadne. Uwzględniając zgromadzony w aktach sprawy materiał dokumentacyjny brak jest podstaw do przyjęcia, że przedstawione w tej kwestii stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi nie jest zasadne. Strona wnosząca skargę kasacyjną opiera swoje stanowisko na tym, że skoro w zarządzeniu z dnia 3 października 2012 roku numer 3106/VI/12 Prezydent Miasta Łodzi określając zakres umocowania wskazanych w nim pracowników do wydawania w jego imieniu decyzji, postanowień i zaświadczeń, odwołał się do Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Łodzi, w części dotyczącej zakresu działań Wydziału Edukacji w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta, to tym samym treść § 39 tegoż regulaminu nie pozwala na przyjęcie, że do zadań Wydziału Edukacji należy także rozstrzyganie w zakresie prawidłowego wydatkowania przyznanej dotacji oświatowej.

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej Sąd I instancji trafnie wskazał, że z treści § 39 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Łodzi wynika jednoznacznie, że do zadań Wydziału Edukacji należy w szczególności prowadzenie spraw związanych z udzielaniem dotacji niepublicznym szkołom i placówkom oraz szkołom publicznym prowadzonym przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną. Zasadnie podnosi Sąd I instancji, że użycie zwrotu "w szczególności" wskazuje, że wymieniony w tym przepisie katalog zadań Wydziału Edukacji ma charakter przykładowego wyliczenia a nie jest katalogiem zamkniętym. Ponadto z samej treści przywołanego § 39 ust.1 pkt 6 regulaminu wynika, że chodzi o prowadzenie spraw "...związanych" z udzielaniem dotacji, a to w połączeniu z wyżej przedstawioną uwagą oznacza, iż poza sporem winna pozostawać okoliczność, że sprawą związaną z udzielaniem dotacji jest kontrolowanie sposobu jej wykorzystania. W tym stanie rzeczy nie ulega wątpliwości, że wskazani w zarządzeniu pracownicy Wydziału Edukacji Urzędu Miasta Łodzi byli umocowani do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta Łodzi decyzji dotyczących prawidłowego wykorzystania przyznanych dotacji oświatowych, w ramach których mieści się określenie wielkości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Przechodząc do drugiej grupy zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej, a odnoszących się prawidłowej reprezentacji skarżącej spółki na etapie postępowania administracyjnego, należy uznać, że stanowisko przedstawione w tym zakresie przez Sąd I instancji jest całkowicie prawidłowe, a zarzuty skargi kasacyjnej są bezzasadne. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] sierpnia 2012 roku swój udział w charakterze pełnomocnika skarżącej spółki zgłosił adw. W., składając stosowne pełnomocnictwo. Zasadnie Sąd I instancji podniósł, że od tej daty, to jest od [...] sierpnia 2012 roku w sprawie administracyjnej dotyczącej określenia należności z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem oraz pobranej w nadmiernej wysokości w roku 2011 przez skarżącą spółkę, w jej imieniu występował ustanowiony pełnomocnik adw. W. . Poza sporem pozostaje okoliczność, że decyzja z dnia [...] września 2012 roku Prezydenta Miasta Łodzi została doręczona pełnomocnikowi spółki , który wniósł od niej odwołanie. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] września 2013 roku uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca sprawę temuż organowi do ponownego rozpatrzenia wydana została w trybie przewidzianym w art. 138 § 2 k.p.a. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym, a zatem nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego, co oznacza, że kwestia merytorycznego rozstrzygnięcia tej sprawy pozostaje otwarta. Przypomnieć bowiem należy, że organ po przekazaniu sprawy do ponownego rozstrzygnięcia operuje w granicach sprawy administracyjnej, na którą składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe (vide wyrok NSA z 27.10. 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10; wyrok NSA z 18.05. 2010 r., sygn. akt II OSK 854/09; wyrok NSA z 28.09. 2010 r., sygn. akt I GSK 1158/09; wyrok NSA z 8.12. 2010 r., sygn. akt I GSK 618/09).

W związku z powyższym zasadnie wskazał Sąd I instancji, że po wydaniu przez SKO w Łodzi decyzji kasacyjnej sprawa administracyjna nie została zakończona prawomocnym rozstrzygnięciem i brak jest podstaw do przyjęcia, że decyzja kasacyjna spowodowała konieczność wszczęcia nowej sprawy, w której dotychczasowy pełnomocnik spółki nie posiadał stosownego umocowania. Tym samym okoliczność, że pismo z dnia 25 września 2013 roku informujące o wszczęciu postępowania zostało doręczone pełnomocnikowi skarżącej spółki, a nie spółce pozostaje bez znaczenia prawnego dla oceny prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. W tym miejscu należy także zauważyć, że stosownie do treści art. 16 § 1 k.p.a. decyzje, od których nie służy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w administracyjnym toku instancji, stają się ostateczne. Oczywiście w tym znaczeniu, decyzja SKO w Łodzi z [...] września 2013 roku stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji ale nie zakończyła w sposób merytoryczny sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją zaskarżoną do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym należy zaakceptować stanowisko Sądu I instancji wskazujące na to, że skoro pełnomocnictwo dla adw. W. nie wygasło i nie zostało wypowiedziane to organ był zobowiązany do doręczania wszelkich pism ustanowionemu pełnomocnikowi spółki. Tym samym strona skarżąca była informowana o toczącym się postępowaniu oraz czynnościach podejmowanych w jego toku.

W ocenie NSA brak jest także podstaw do uznania, że skarżąca spółka nie miała możliwości brania udziału w postępowaniu toczącym się przed organami administracji publicznej. Z akt sprawy wynika, że strona była informowana o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i z tego uprawnienia korzystała skoro upoważniony przez adw. W. aplikant adwokacki przeglądał akta sprawy, a przed ponownym wydaniem decyzji przez organ I instancji pełnomocnik skarżącej spółki został ponownie poinformowany o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

W ocenie NSA nie są także zasadne pozostałe zarzuty procesowe przedstawione w skardze kasacyjnej. Z przyczyn wyżej wskazanych nie ma podstaw do twierdzenia, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nie dostrzeżenie naruszenia przez organ zasad określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Trafnie bowiem Sąd I uznał, że organy prowadziły postępowanie na podstawie przepisów prawa, w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, należycie i wyczerpująco informując strony o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy, wyjaśniając zasadność przesłanek, którymi kierowano się przy załatwieniu sprawy oraz załatwiając sprawę w postępowaniu z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności.

Również zasadnie Sąd I instancji wskazał, że ocena prawidłowości wykorzystania środków uzyskanych z dotacji należy do samodzielnych uprawnień organów i brak jest podstaw do przyjęcia, że jest to taka kategoria spraw administracyjnych, w których istnieje prawny obowiązek powołania biegłego. Trafnie uznał Sąd I instancji, że prawidłowe dokonanie opisanej powyżej oceny nie wymagało powołania biegłego.

W zakresie odnoszącym się do zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. uznać należy, że opisane w punkcie 11 i 12 petitum skargi kasacyjnej zarzuty są bezzasadne.

W związku z powyższym należy podkreślić, że błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy (vide wyrok NSA z 13.09.2005 r., sygn. akt II OSK 16/05; wyrok NSA z 23.02.2005 r., sygn. akt OSK 539/04; wyrok NSA z 2.02. 2005 r., sygn. akt OSK 1026/04 niepublikowane). Błąd zatem, jakiego może dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny, może dotyczyć nieprawidłowego odczytania normy, mylnego zrozumienia przepisu, bądź niezrozumienia intencji ustawodawcy. W każdym więc z tych przypadków chodzi o sytuację, gdy wykładnia dokonana przez sąd jest nie do przyjęcia w kontekście logiczno - językowym, pozostałych przepisów prawa lub celu, w jakim został wprowadzony dany przepis. Natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany.

Ponadto zauważyć należy, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest o tyle istotne, że zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują całkowicie kierunek działalności badawczej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów, skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, obwarowanym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).

W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych. Wskazany przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych. Natomiast autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, która z wymienionych w tym przepisie jednostek redakcyjnych została naruszona przez Sąd I instancji w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej określonym w art. 176 p.p.s.a.

W zakresie dotyczącym zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 80 ust.3 i art. 5 ust.7 ustawy o systemie oświaty należy zauważyć, że wbrew wymogom jakie ustawodawca nałożył na autora skargi kasacyjnej, zarzut ten nie zawiera wskazania w jaki sposób Sąd I instancji dopuścił się naruszenia wymienionych przepisów prawa, bowiem brak jest jednoznacznego stwierdzenia czy kasator zarzuca błędną wykładnię czy niewłaściwe zastosowanie opisanych przepisów prawa. Ponadto podkreślić należy, że powołany w petitum skargi kasacyjnej zarzut odnosi się do treści art. 80 ust.3 ustawy o systemie oświaty, który to przepis określa podstawę naliczania dotacji przypadającej na jednego ucznia, a nie odnosi się kwestii przeznaczenia dotacji i możliwości jej wykorzystania w zakresie o jakim mowa w art. 80 ust.3d ustawy o systemie oświaty. Z akt sprawy wynika jednoznacznie, że to przepis art. 80 ust.3d ustawy o systemie oświaty stanowił podstawę prawną rozstrzygnięcia organów administracji publicznej i prawidłowość zastosowania normy prawnej wynikającej z tego przepisu prawa była przedmiotem oceny dokonanej przez Sąd I instancji. Taka konstrukcja zarzutu skargi kasacyjnej sprawia, że tak postawiony zarzut nie może stanowić o skuteczności skargi kasacyjnej i wymyka się spod kontroli NSA, który działając w granicach skargi kasacyjnej nie może domniemywać intencji jej autora co do podstaw skargi kasacyjnej (vide wyrok NSA z 16.03. 2009 roku I OSK 1261/08 niepublikowany, wyrok NSA z 8.06.2010 roku I OSK 1068/09niepublikowany, wyrok NSA z 8.08.2008 roku II GSK 271/08 niepublikowany).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.