Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 25/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9  ust. 2,  art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3,13
journal: Dz.U. 2001 nr 13 poz 123
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska del. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Nowacka-Brzeźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie statutu Ośrodka Kultury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] Rady Miasta w P. [...] z dnia [...] w sprawie nadania statutu Ośrodkowi Kultury "[...]" w P. [...], na podstawie art. 7 pkt 9 i art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r.nr 142 poz.1591 z późn. zm.) oraz art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r.Nr 13 poz. 123 z póżn. zm.) nadano Ośrodkowi Kultury "[...]" w P. [...] statut, jednocześnie uchylając dotychczasowo obowiązującą uchwałę Rady Miasta w P. [...] z dnia [...]w sprawie uchwalenia statutu Ośrodka Kultury.

Jak wynikało z treści uchwalonego jako załącznik do wymienionej wyżej uchwały, statutu - Ośrodek Kultury "[...]" w P. [...] to samorządowa instytucja kultury, działająca jako samodzielna jednostka organizacyjna, posiadająca osobowość prawną, wpisana do rejestru instytucji kultury w dniu [...], której organizatorem jest Gmina P. [...].

W § 3 ust. 2 statutu określono, iż Ośrodek działa na terenie Gminy P. [...] oraz może działać na terenie całego kraju.

W § 5 i § 6 statutu wskazano, iż Ośrodek prowadzi wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnia i promuje kulturę lokalną w kraju i zagranicą współdziałając z instytucjami kultury, związkami, stowarzyszeniami, placówkami oświatowymi i innymi osobami prawnymi i fizycznymi zgodnie z potrzebami społeczności lokalnej.

Wśród podstawowych zadań Ośrodka wymieniono rozpoznawanie i rozbudzanie zainteresowań oraz potrzeb kulturalnych, przygotowanie do odbioru i tworzenie wartości kulturalnych, przygotowywanie do odbioru i tworzenie wartości kulturalnych, kształtowanie wzorów i nawyków aktywnego uczestnictwa w kulturze oraz kultywowanie tradycji lokalnych i regionalnych..

Jako dodatkowe zadania Ośrodka w § 7 ust. 4 pkt 1-12 statutu wymieniono organizowanie spektakli, koncertów, wystaw, odczytów, konkursów, turniejów, prowadzenie działalności wydawniczej, reklamowej, informacyjnej, świadczenie usług fonograficznych, fotograficznych, filmowych, plastycznych oraz innych z zakresu kultury, prowadzenie nauki języków obcych, impresariatu artystycznego, wypożyczalni kostiumów, rekwizytów i sprzętu technicznego, edukacji artystycznej, sprzedaży giełdowej, komisowej, antykwarycznej dział sztuki i artykułów związanych kulturą, działalności handlowej, gastronomicznej i usługowej, organizowanie imprez rozrywkowych i turystycznych, imprez zleconych, wynajmowanie i użyczanie pomieszczeń dla instytucji, organizacji społecznych i politycznych oraz osób prywatnych.

W pkt 13 § 7 ust. 4 statutu dopuszczono nadto możliwość prowadzenia innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji wynikającej z potrzeb społeczności lokalnej.

W § 13 statutu Rada Miasta w P. [...] ustaliła zasady gospodarki finansowej Ośrodka stwierdzając, iż prowadzi on samodzielną gospodarkę finansową w ramach posiadanych środków, a jego przychodami są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży majątku ruchomego, z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacji z budżetu Miasta, środków otrzymanych od osób fizycznych i prawnych oraz innych źródeł zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, iż Ośrodek pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z dotacji podmiotowej na działalność oraz z uzyskiwanych przychodów.

W § 14 pkt 1 statutu określono, iż Ośrodek może prowadzić działalność gospodarczą według zasad określonych odrębnymi przepisami. W pkt 2 § 14 wskazano, iż dochód z działalności gospodarczej przeznaczony jest w całości na działalność statutową.

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ustawy o samorządzie gminnym, w skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł o stwierdzenie nieważności opisanej uchwały w części określonej

- w § 3 ust. 2 jej załącznika w zakresie słów "... oraz może działać na terenie całego kraju", jako sprzecznej z art. 9 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U. z 2001r. Nr 13 poz. 123 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

- w § 7 ust. 4 i § 14 jej załącznika, jako niezgodnej z art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 3 ust. 2 i ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej w związku z art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej ( Dz. U. z 1997r. Nr 9 poz. 43).

Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, iż prowadzenie działalności kulturalnej jest zadaniem własnym jednostki samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym i realizowane jest za pomocą samorządowej instytucji kultury. Powinno służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej.

Powołując się na art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym Wojewoda [...] zauważył, iż zgodnie z przedstawioną tam generalną formułą zadaniową dla gmin, do zakresu jej działania należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, nie zastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Wykonanie upoważnień przewidzianych dla gminy w tym akcie dotyczyć może jedynie zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty, co w konsekwencji, poprzez odwołanie do treści art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oznacza, zdaniem organu nadzoru, że realizowanie zadań przez ośrodek kultury "[...]" może być adresowane do mieszkańców Gminy P. [...], jako członków tej wspólnoty samorządowej.

Cytując definicję zawartą w "Małym słowniku języka polskiego" ( Wyd. Naukowe PWN) w skardze zwrócono uwagę, iż "lokalny" to miejscowy, właściwy danemu miejscu, ograniczony do danego miejsca. Z tych przyczyn Wojewoda [...] uznał, iż nie istnieje możliwość rozszerzenia działalności gminnej instytucji kultury poza teren gminy na obszar całego kraju. Gminna instytucja kultury działa na obszarze gminy, realizując zadania lokalne. W przypadku spraw przekraczających działania jednej gminy jedynie możliwe jest współdziałania kilku gmin, o czym stanowi art. 10 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnosząc się kolejno do zakwestionowanego § 7 ust. 4 załącznika do uchwały organ nadzoru zakwestionował zawarte tam postanowienia, w myśl których Ośrodek Kultury "[...]" może prowadzić działalność gospodarczą. O takiej możliwości, w opinii skarżącego, świadczyć miał charakter wymienionych w § 7 ust. 4 zadań, a także treść § 7 ust. 4 pkt 13 statutu traktujący, iż Ośrodek może prowadzić inną działalność gospodarczą w zakresie kultury i edukacji, a nadto wyraźne tego potwierdzenie w § 14 statutu.

Zdaniem Wojewody [...] zapisy powyższe pozostają w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym i nie mogą zasługiwać na aprobatę organu nadzoru.

Przywołując treść art. 1 ust. 1 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej Wojewoda [...] stwierdził, iż działalność taka polega na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Stosownie do art. 3 ust. 1 tego aktu prowadzić ją mogą osoby prawne, fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Zgodnie natomiast z zapisem zawartym w art. 3 ust. 2 tej ustawy działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów, a jak stanowi jej art. 3 ust. 3, w zakresie nie uregulowanym przepisami ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, stosuje się przepisy o prowadzeniu działalności gospodarczej.

Wojewoda [...] stwierdził, iż ewentualne prowadzenie działalności gospodarczej przez gminną instytucję kultury należałoby rozpatrywać w kontekście regulacji dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej przez gminę i gminne osoby prawne. Regulację taką organ nadzoru odnalazł w treści art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdzie mówi się, iż gmina oraz inna gminna osoba prawna może prowadzić działalność gospodarczą wykraczającą poza zadania o charakterze użyteczności publicznej wyłącznie w przypadkach określonych odrębną ustawą. Tą ustawą jest ustawa o gospodarce komunalnej, która szczegółowo określa zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Wojewoda [...] wskazał, iż w art. 2 tego aktu prawnego, w którym wskazano na formy, w jakich prowadzona może być przez jednostki samorządu terytorialnego gospodarka komunalna posłużono się określeniem "w szczególności", jednakże organ nadzoru wykluczył, by dopuszczalne było prowadzenie takiej działalności przez samorządowe instytucje kultury.

Mimo nadania osobowości prawnej instytucjom kultury w art. 14 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, organ uznał, iż nie można pominąć tego, że tworzenie instytucji kultury służy wykonywaniu zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego o charakterze obowiązkowym, podstawowym celem statutowym instytucji kultury jest natomiast prowadzenie działalności kulturalnej.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta P. [...], reprezentując Gminę P. [...] wniósł o oddalenie skargi wniesionej przez organ nadzoru.

Gmina nie zaprzeczyła stanowisku Wojewody [...], by prowadzenie działalności kulturalnej było zadaniem własnym gminy należącym do spraw publicznych o znaczeniu lokalnym, a Ośrodek Kultury "[...]" realizując powierzone mu zadania, zgodnie ze statutem zobligowany był do kierowania się wyłącznie potrzebami mieszkańców. Zakwestionowała natomiast dokonaną przez organ nadzoru wykładnię przepisu art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uznała bowiem, że hermetyzowanie działalności Ośrodka poprzez ograniczenie terytorialne realizowanych przez niego zadań jawi się jako sprzeczne z charakterem działalności kulturalnej stanowiących misję Ośrodka. Wskazano, iż nie jest możliwie zamknięcie w granicach administracyjnych gminy wszelkich przejawów działalności kulturalnej podejmowanej przez Ośrodek. Zwracając uwagę na zapis zawarty w § 5 statutu Gmina podniosła, iż nie byłoby możliwe prowadzenie wielokierunkowej działalności rozwijającej i zaspokajającej potrzeby kulturalne mieszkańców oraz upowszechnianie i promowanie kultury lokalnej w kraju i zagranicą, gdyby przyjąć za słuszne stanowisko skarżącego. Stwierdzono nadto, iż nie wszystkie potrzeby kulturalne mieszkańców gminy mogą zostać zaspokojone wyłącznie przez miejscowe instytucje kulturalne. Do zadań tych miejscowych instytucji należeć będzie zatem zapewnienie kontaktu lokalnej ludności z tzw. kulturą wyższą poprzez organizowanie różnego rodzaju wyjazdów o tematyce kulturalnej oraz umożliwianie udziału w imprezach kulturalnych odbywających się w różnych częściach kraju.

Konkludując uznano, iż prowadzenie działań na terenie całego kraju nie wpływa negatywnie na realizowanie przez Ośrodek zadań na rzecz mieszkańców gminy, a wpłynąć może jedynie pozytywnie na poszerzanie ich horyzontów. Umniejszanie roli gminnych instytucji kultury w procesie rozwoju kulturowego miejscowej ludności gmina określiła jako nieuprawnione.

Na dowód słuszności zaprezentowanego stanowiska przedstawiono zapisy statutów kilku innych samorządowych instytucji kultury na szczeblu gminny i wojewódzkim, w których istniała tożsama, co w treści § 3 ust. 2 statutu Ośrodka Kultury "[...]" w P. [...] regulacja.

W zakresie kolejnych zarzutów odnoszących się do zapisu zawartego w § 7 ust. 4 i § 14 zaskarżonego statutu, działający w imieniu Gminy P. [...] Prezydent uznał zarzutu te jako wynik nadinterpretacji przywołanych w skardze przepisów. Przypomniał treść art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, z której wynikało, że działalność kulturalna nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu odrębnych przepisów. Jednocześnie ta sama ustawa w jej art. 13 ust. 2 pkt 6 wymaga, by w treści statutu instytucji kultury zawarte było postanowienie dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza taką działalność prowadzić.

Tym samym ustawodawca nie ograniczył działalności instytucji kultury wyłącznie do działalności kulturalnej i zdaniem Gminy P. [...], zezwolił jej również na prowadzenie działalności gospodarczej przy założeniu, że osiągane dochodu przeznaczy na realizację celów statutowych.

W odpowiedzi na skargę zakwestionowano możliwość zastosowania ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej do oceny prawnej działania samorządowej instytucji kultury. Stanowi bowiem ona samodzielny i niezależny od gminy podmiot posiadający osobowość prawna i nie sposób przyjąć, by gmina miałaby prowadzić działalność gospodarczą za pośrednictwem instytucji kultury.

Podkreślono, iż żadne z przepisów nie wprowadza zakazu prowadzenia przez instytucję kultury działalności gospodarczej równolegle z działalnością kulturalną. Przepisy ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowią jedynie, że nie należy tych działalności utożsamiać.

Również w tym wypadku wyrażony przez Gminę P. [...] pogląd poparty został przykładami zapisów statutów innych ośrodków kultury, z których wynikało, iż ośrodki te w swoich statutach przewidują możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, z której dochód przeznaczany jest na działalność statutową

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów organów jednostek samorządu terytorialnego. Kryterium tej kontroli jest legalność zaskarżonego aktu, to znaczy jego zgodność z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie z kolei do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej P.p.s.a, sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej stosują środki określone ustawą, w szczególności przepisami art. 145 - 150 cyt. ustawy. Stwierdzenie nieważności kontrolowanego aktu przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa (art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej jako "p.p.s.a."). Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, nie wprowadzają definicji tego pojęcia.

Na wstępie przyjdzie stwierdzić, iż rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził takiej niespójności między zakwestionowanymi przepisami zaskarżonej uchwały, a przepisami innych ustaw i ustawy zasadniczej, która mogłaby uzasadnić stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 147 p.p.s.a.

Jako "istotne naruszenie prawa" będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, przyjęto między innymi wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencje do jego podejmowania, przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, gdy na skutek tego naruszenia zapadła uchwała o innej treści, niż gdyby naruszenie nie wystąpiło, podejmowanie aktów bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do ich podjęcia, a także przepisów prawa ustrojowego i przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię lub błędne zastosowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r. sygn. SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90 czy z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79).

Analizując treść inicjującej postępowanie sądowoadministracyjne skargi organu nadzoru przyjąć można, iż wskazywane w niej zarzuty kierowane pod adresem zaskarżonej uchwały to zarzuty naruszenia prawa materialnego. Brak jest natomiast w treści uzasadnienia skargi argumentacji odnoszącej się do charakteru wykazywanych uchybień w aspekcie pojęcia "istotne naruszenie prawa".

W postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje jednakże zasada oficjalności, a zatem, zgodnie z jej treścią, Wojewódzki Sąd Administracyjny zobowiązany był do zbadania z urzędu tej niezbędnej dla możliwości wkraczania w samodzielność samorządu terytorialnego przesłanki.

Granice możliwości takiej interwencji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, tak zresztą, jak i organów nadzoru, są wyznaczone przez kryterium legalności, o czym mowa w art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Samorząd terytorialny bowiem, to część składowa władzy wykonawczej w państwie, której Konstytucja RP w zakresie przyznanych im uprawnień pozostawia samodzielność podlegającą z mocy art. 165 Konstytucji ochronie sądowej.

Samodzielność organów samorządu terytorialnego ma jednak charakter ograniczony. W procesie interpretacji uprawnień wszelkiej władzy publicznej ograniczeniem takim jest przede wszystkim przepis art. 7 Konstytucji RP stanowiący, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, działającego jako demokratyczne państwo prawa ( art. 2 Konstytucji).

Zakres przedmiotowy samodzielności działania organów samorządu terytorialnego , o czym stanowi art. 163 Konstytucji RP, zawężony został do zadań publicznych nie zastrzeżonych w ustawie zasadniczej lub innych ustawach dla organów innych władz publicznych. Prawotwórcze kompetencje organów samorządu terytorialnego limituje nadto zapis zawarty w art. 94 Konstytucji RP określający, iż organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

Do aktów prawa miejscowego wydawanych przez organy gminy należeć będą także akty wydawane w przedmiocie organizacji instytucji gminnych ( art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591) - por. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 20 marca 2009r. sygn. akt II ISK 1526/08 publ. LEX nr 533194.

Kontrolowana uchwała wydana w przedmiocie organizacji Ośrodka Kultury "[...]" w P. [...], jako jej statut, jest przeto prawem miejscowym.

Akt taki, zgodnie z art. 87 Konstytucji R.P., jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił. Podlega ono rygorom wynikającym z hierarchii źródeł prawa ustanowionej tym przepisem, co oznacza, że statut instytucji kultury musi być zgodny z przepisami prawa powszechnie obowiązującego – Konstytucją RP, ustawami i wydanymi na ich podstawie rozporządzeniami.

Jak wynika z powyższego, gwarantowana konstytucyjnie samodzielność jednostki samorządu terytorialnego tworzącej instytucje kultury ograniczona będzie przede wszystkim unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. Nr 13 poz. 123 z 2001r.). Akt ten, jako lex specialis stanowi bowiem upoważnienie do organizowania przez samorząd terytorialny działalności kulturalnej w formie samorządowych instytucji kultury. Nie może nadto pozostawać w sprzeczności z ustawą ustrojową i rozwiązaniami ustawy zasadniczej.

Zważyć jednakże należy, iż statut nadawany samorządowej instytucji kultury, obok aktu o jej utworzeniu, stanowi niewątpliwie najważniejszy dokument dla działalności tego podmiotu. W szczególności statut określa nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, zakres działalności, organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, sposób uzyskiwania środków finansowych, zasady dokonywania zmian statutowych, postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeśli instytucja zamierza taką działalność prowadzić ( art. 13 ust. 1 i 2 ustawy organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Jest to więc bezsprzecznie akt o charakterze ustrojowym instytucji, której kształt organizacyjny należy do autonomii tworzącego ją organu. Możliwość interwencji nadzorczej dopuszczona byłaby przeto wyłącznie w przypadku, o którym mowa w art. 147 p.p.s.a., a więc przypadku istotnego naruszenia prawa.

O "istotnym" naruszeniu prawa w zaskarżonej uchwale można byłoby mówić wtedy, gdyby treść uchwalonego nią statutu pozostawała nie tylko w istotnej ale również w oczywistej sprzeczności z przywołaną wyżej ustawą z dnia 25 października 1991r., ustawą o samorządzie gminnym lub Konstytucją RP.

Pierwszym z zakwestionowanych przez organ nadzoru zapisów zaskarżonej uchwały był jej § 3 ust. 1. Zdaniem Wojewody [...] nie istnieje bowiem prawna możliwość rozszerzenia działalności gminnej instytucji kultury na teren całego kraju, a w konsekwencji unormowanie wskazanego § 3 ust. 2 zezwalające na działanie Ośrodka Kultury "[...]" w P. [...] na terenie całego kraju pozostaje w sprzeczności z art. 166 Konstytucji RP i art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela pogląd skarżącego, iż organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej ma charakter zadania publicznego wiążącego się z zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, tj. osób mieszkających w gminie, skutecznie realizowanego w obrębie właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego. Zapis § 5 kontrolowanego Statutu, zgodnie z powyższą konstatacją określa, iż Ośrodek Kultury "[...]" prowadzi wielokierunkową działalność rozwijającą i zaspokajającą potrzeby kulturalne mieszkańców. Zapis ten bezspornie pozwala na założenie, iż Ośrodek Kultury ‘[...]" koncentrować się z będzie na zaspokajaniu określonych potrzeb wspólnoty samorządowej na rynku lokalnym.

Zakwestionowany przez Wojewodę [...] przepis § 3 ust 2 Statutu dopuszcza natomiast, obok działania w P. [...], działanie Ośrodka również na terenie kraju. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wbrew twierdzeniu organu nadzoru, zapis ten nie narusza prawa.

Zakaz wykonywania zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego poza obrębem właściwości miejscowej jednostki samorządu terytorialnego nie może być rozumiany w sposób absolutnie bezwzględny. Realizacja zadań własnych nie oznacza, by jednostka organizacyjna gminy, jaką jest także instytucja kultury nie mogła dokonać jakiejkolwiek czynności, a w tym czynności o charakterze gospodarczym, poza terytorium macierzystej jednostki samorządowej. Przykładem takich czynności może być upowszechnianie i promocja kultury lokalnej w kraju i zagranicą, co niezaprzeczalnie odbywa się w interesie rynku lokalnego ( por. § 3 ust. 2 statutu). W opinii Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego zakaz jakiejkolwiek działalności poza terenem P. [...] mógłby stanowić wręcz przeszkodę w wykonywaniu zadania własnego na rzecz społeczności lokalnej.

Przepis art. 166 ust. 1 Konstytucji RP określający, iż zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne, a także przepis art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowiący, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów oznacza, że głównym i podstawowym terenem działalności jednostki organizacyjnej gminy powinien być, co do zasady rynek lokalny, a odbiorcą usług - mieszkańcy danej jednostki samorządowej, co nie wyklucza podejmowania przez taki podmiot jakichkolwiek działań dokonywanych w interesie mieszkańców właściwej gminy, poza jej terenem ( por. per analogia Marek Szydło artykuł S.T. 2007.6.7 Ograniczenia działalności gospodarczej odnoszące się do przedsiębiorstw komunalnych a swobody rynku wewnętrznego we Wspólnocie Europejskiej. Teza nr 2 60011/2).

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł ani w Konstytucji RP, ani w ustawie ustrojowej ograniczenia wymiaru zadań gminnej instytucji kultury w takim znaczeniu, by bezwzględnie niemożliwe było podejmowanie przez nią działań poza terytorium macierzystej gminy. Stwierdzenie, iż Ośrodek Kultury "[...]" w P. [...] może działać także poza terytorium P. [...], przy jednoznacznym sformułowaniu § 5 Statutu i części pierwszej jego § 3 ust 2 nie oznacza per se , iż działania te nie są adresowane do mieszkańców Gminy P. [...], jako członków tej wspólnoty samorządowej i nie mają na celu zaspokajania potrzeb lokalnej wspólnoty.

Przechodząc do dalszych zarzutów skargi zważyć należy, iż ustawa z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( tekst jednolity Dz. U. z 2001r.Nr 13 poz. 123 z póżn. zm.) kształtuje w sposób jednoznaczny sposób powoływania do życia jednostek kultury, ich status, funkcjonowanie, zasady gospodarki finansowej, czy status pracowników w nich zatrudnionych. Jest to więc akt o charakterze lex specialis, nadający instytucjom kultury szczególny, wynikający z jego zapisów, charakter.

Odnosząc się w tym miejscu do ustawy z dnia 20 grudnia 1996r.o gospodarce komunalnej ( Dz.U.z 1997r. Nr 9 poz.43 z póżn. zm.), o której mowa była w skardze, odpowiadając na argumenty organu nadzoru trzeba stwierdzić, iż w zakresie działalności kulturalnej nie będzie miała ona zastosowania.

Zgodzić się co prawda należy, iż zadania z zakresu kultury zakwalifikowane być powinny do zadań o charakterze użyteczności publicznej. Biorąc pod uwagę treść art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej trzeba nadto uznać, iż zadania o charakterze użyteczności publicznej stanowią pewien kwalifikowany element zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego i w tym sensie mieszczą się w przedmiotowym zakresie pojęcia "gospodarka komunalna". Jednakże, mimo określenia w wymieniony akcie zasad i form gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego polegających na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, przepisy te, a w tym jego art. 3 ust. 1 nie będą miały zastosowania do realizacji zadań własnych z zakresu kultury. Formę prowadzenia gospodarki gminnej w zakresie zadań o charakterze organizowania i prowadzenia działalności kulturalnej określa bowiem odrębna ustawa. (art. 9 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym)

Podzielając w tym miejscu stanowisko przedstawione w odpowiedzi na skargę Sąd uznaje, iż tryb realizacji zadań z zakresu kultury uregulowany został w sposób zupełny w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej, a jej przepis art. 9 ust. 1 i 2 nie daje możliwości prowadzenia działalności w zakresie kultury w innej formie organizacyjnoprawnej niż przewidziana w tym akcie.

Zadanie to wykonywane ma być przez samorządowe instytucje kultury, dla których prowadzenie takiej działalności jest podstawowym celem statutowym, a ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej stanowi w tym zakresie wyczerpująca regulację.

Potwierdzają taki pogląd również zapisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz..1240) wymieniając w art. 9, wśród podmiotów należących do sektora finansów publicznych, instytucje kultury, jako samorządowe osoby prawne i wskazując, iż utworzone są one na podstawie odrębnych ustaw w celu wykonywania zadań publicznych. W art. 30 ust 2 i 3 ustawy o finansach publicznych stwierdza się, iż podstawą gospodarki finansowej samorządowej osoby prawnej, jaką jest instytucja kultury, jest plan finansowy sporządzany zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem stosowanych wyłącznie odpowiednio przepisów ustawy o finansach publicznych, a zatem z uwzględnieniem art. 31, po myśli którego instytucje kultury wyodrębniają w planach finansowych między innymi przychody z prowadzonej działalności, dotacje z budżetu państwa lub budżetów jednostek samorządu terytorialnego,

Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 27 i nast. ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej instytucja kultury pokrywa koszty bieżącej działalności i zobowiązania z uzyskiwanych przychodów, którymi są wpływy z prowadzonej działalności, w tym ze sprzedaży składników majątku ruchomego oraz wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych, dotacje budżetu darowizny oraz środki innych źródeł. Instytucja kultury jako odrębna od gminy osoba prawna jest całkowicie odrębnym w stosunku do gminy podmiotem prawa, z własnym majątkiem, środkami trwałymi, przychodami oraz kosztami, samodzielnie gospodarującą przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzącą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania. Wartość majątku instytucji kultury odzwierciedla fundusz, który odpowiada wartości wydzielonego instytucji i nabytego mienia. Fundusz ten zmniejsza się m.in. o straty bilansowe

Powyższe uregulowania prawne pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, iż zostało prawnie dopuszczone uzyskiwanie przychodów z działalności prowadzonej przez instytucję kultury, a tym samym nie musi być ona prowadzona w formie nieodpłatnej.

Jednocześnie, co wynika z przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, pojęcie "działalność" instytucji kultury nie jest ograniczone wyłącznie do zadań związanych stricte z działalnością kulturalną, o której mowa w art. 1 ust.1 tego aktu. Przepis art. 9 ust. 1 ustawy stanowi bowiem, że prowadzenie działalności kulturalnej jest podstawowym celem statutowym samorządowych instytucji kultury. Obok podstawowego celu statutowego instytucja kultury może zatem prowadzić inną działalność. Jeżeli zamierza ją prowadzić, musi wynikać to z postanowień statutu ( art. 13 ust. 2 ustawy).

Na podstawie zebranych wyżej uwag jest zatem zasadne, by przyjąć, iż instytucje kultury mogą prowadzić zarówno zarobkową działalność polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury, jak innego rodzaju działalność, przy czym ta pierwsza z aktywności nie jest działalnością gospodarczą w rozumieniu odrębnych przepisów art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej.

Mając natomiast na względzie, co podniesione zostało przez organ nadzoru, iż ustawa o samorządzie gminnym zakazuje prowadzenia przez gminy i gminne osoby prawne działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej bez umocowania w ustawie z dnia 20 grudnia 1996r.o gospodarce komunalnej ( Dz.U.z 1997r. Nr 9 poz.43 z póżn. zm.), odczytując to stanowisko organu nadzoru, jako wskazanie za naruszone art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działnosci kulturalnej w związku z regulacją zawartą w § 14 i § 7 ust. 4 Statutu Ośrodka Kultury "[...]", Wojewódzki Sąd Administracyjny uznaje za słuszne dokonać interpretacji na potrzeby kontrolowanej sprawy dwóch istotnych pojęć, a to pojęcia "działalność gospodarcza" i "zadania użyteczności publicznej".

Przed wdaniem się w wyznaczone powyżej rozważania trzeba przede wszystkim odwołać się do stanowiska piśmiennictwa prawniczego, gdzie znaleźć można odpowiedź na pytanie czy gminna osoba prawna może podejmować i prowadzić działalność gospodarczą w sferze zadań użyteczności publicznej (por. Zygmunt Niewiadomski, Jan Szreniawski artykuł Rejent.1994.5.31 Problem dopuszczalności działalności gospodarczej samorządu terytorialnego. Teza nr 1 12501/1) i gdzie zauważa się, iż na użytek zadań użyteczności publicznej gmina nie tylko może ale wręcz powinna prowadzić działalność gospodarczą.

Wydaje się słuszne, by w ślad za treścią art. 9 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, dla celów tej ustawy, jako zadania o charakterze użyteczności publicznej uznać przede wszystkim zadania własne gminy określone w jej art. 7, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych.

Jednakże zakres przedmiotowy zadań o charakterze użyteczności publicznej nie został nigdzie dostatecznie zdefiniowany, a wobec braku ustawowej definicji zadań użyteczności publicznej możliwe jest tworzenie katalogu tych zadań o różnej pojemności. Niewątpliwie natomiast można uznać, że pojęcie działalności w sferze użyteczności publicznej jest zakresowo szersze od definicji działalności gospodarczej, obejmując także działalność nie zorientowaną na przynoszenie zysku, przy czym można także wskazać wiele takich dziedzin infrastrukturalnych, w których działalność jest prowadzona z wyraźną motywacją uzyskiwania dochodów mając w pełni zarobkowy charakter. Rozważając zatem charakter działania ukierunkowany na wykonywanie zadań użyteczności publicznej powinno się dążyć do oceny każdego z przypadków w sposób indywidualny.

Zważyć jednocześnie trzeba, iż także definicja "działalności gospodarczej" może być niezbędnie modyfikowana zgodnie ze specyficznymi rozwiązaniami prawa materialnego stanowiącego o danym podmiocie, który ją prowadzi bądź może prowadzić ( por. uchwała 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991r. sygn. akt III CZP 117/91 publ. OSN 5192 poz. 65 czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 1994r. sygn. akt SA-Ł 143/94). Definicja , jaka przedstawiona jest bowiem w treści art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004r.o swobodzie działalności gospodarczej ( Dz. U. z 2007r. Nr 155 poz. 1095 ) nie może być traktowana na użytek całego systemu polskiego prawa.

W ustawie z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. Nr 96 poz.873), do której odsyła art. 3 ust. 3 o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej, rozróżnia się działalność odpłatną i nieodpłatną pożytku publicznego i zastrzega, iż działalność pożytku publicznego nie jest działalnością gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, ( art. 6 ustawy) za wyjątkiem przypadku, gdy wynagrodzenie uzyskiwane z tytułu działalności danego rodzaju jest wyższe od tego, jakie wynika z kosztów tej działalności. W takim wypadku działalność odpłatna stanowi działalność gospodarczą, w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej ( art. 9).

Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uznaje zatem za działalność gospodarczą taką odpłatną aktywność, która między innymi, dopuszcza nadwyżkę przychodów nad kosztami.

W tym miejscu wydaje się konieczne zwrócić uwagę na zapis zawarty w art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Odnosi się on bezspornie do tej grupy działań, która uznana być musi za działalność kulturalną sensu stricte, a więc działalność polegającą na tworzeniu, upowszechnianiu i ochronie kultury. Aktywność o tym charakterze, z woli ustawodawcy, nie stanowi działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, mimo, iż z działalności tej uzyskiwane będą przez instytucje kultury przychody, co wynika z wcześniej zamieszczonej analizy przywołanych przepisów.

Dla wykazania ratio art. 3 ust. 2 ustawy można odwołać się do jego pierwotnego brzmienia, a także dyskusji poprzedzających jego nowelizację, mającą miejsce w 1996r.

Pierwotna regulacja zawarta w art. 3 ust. 2 nakazywała prowadzenie działalności kulturalnej na zasadach określonych w ustawie z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej. Nowelizacja tego przepisu nastąpiła w ustawie z dnia 27 czerwca 1996r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej ( Dz. U. Nr 90 poz. 407). Treść protokołu 72 posiedzenia Senatu z dnia 9 maja 1996r. poprzedzającego uchwalenie noweli zawierała krytykę zrównania działalności kulturalnej z działalnością gospodarczą i obrazowała główne zarzutu kierowane przeciwko dotychczasowej sytuacji prawnej podmiotów prowadzących działalność kulturalną, jako zmierzającej do zubożenia kultury przez jej komercjalizację. Celem zmiany treści przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności gospodarczej było wyłączenie instytucji kultury, jako zaspokajającej społecznych i indywidualnych potrzeb kulturalnych, od sprecyzowanych w innych, odrębnych aktach regulacji dotyczących działań gospodarczych. (Na marginesie zważyć przyjdzie, iż dyskusja nad treścią ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej toczyła się w czasie obowiązywania ustawy o samorządzie gminnym uwzględniającym regulację jej art. 9 ust. 2).

W świetle powyższych uwag dopuszczalne wydaje się być stwierdzenie, iż dana działalność może być uznana za działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wówczas, gdy jej głównym celem jest uzyskanie zarobku ( dochodu), a więc jest to działalność zarobkowa sensu stricte. Jeżeli zakłada się osiągnięcie w związku z działalnością i w jej efekcie nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, a więc osiągnięcie dochodu, to znaczy, że został określony cel zarobkowy tej działalności.

Powracając do uregulowania zawartego w art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż użyte tam pojęcie "działalność gospodarcza" nawiązuje do działalności ukierunkowanej na osiągnięcie dochodu, a więc zarobku przewyższającego wydatki, czyli działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004r.o swobodzie działalności gospodarczej -Dz. U. z 2007r. Nr 155 poz. 1095 ( tak komentatorzy do ustawy o samorządzie gminnym, Andrzej Szewc, Gabriela Jyż, Zbigniew Pławecki, Komentarz ABC 2010 wyd III ). Pojęcie to krzyżuje się jedynie, a nie pokrywa się w całości z działalnością gospodarczą wykonywaną w ramach wypełniania zadań o charakterze użyteczności publicznej.

Dokonując zatem analizy treści art. 9 ust. 2 i ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym można przyjąć, iż gminna osoba prawna uprawniona jest do wykonywania zadań własnych gminy prowadząc działalność gospodarczą ukierunkowaną na bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Nie może jednak prowadzić takiej działalności bez umocowania w ustawie o gospodarce komunalnej, jeśli celem jej było wyłącznie uzyskiwanie zarobku. Cel przeto, a nie osiąganie dochodów, jest tu wyznacznikiem charakteru działalności gospodarczej.

Zauważyć dodatkowo trzeba, że w przypadku, gdy odpłatność świadczonych usług służyć ma wyłącznie na pokrycie kosztów działalności, określa się ją, jako non profit, nie będącą działalnością gospodarczą sensu largo, co w odniesieniu do działalności kulturalnej zostało nawet wprost wyrażone w przepisach (zob. art. 3 ust. 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej). Inaczej należy traktować działalność non for profit, która wprawdzie jest zarobkowa, to jednak dochód z niej przeznaczony może być wyłącznie na pokrycie kosztów oraz - co jest specyficzne - na realizację celów statutowych podmiotu działalność tę wykonującego. (zob. M. Szydło, Pojęcie działalności gospodarczej na gruncie nowej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, PS 2005, nr 2, s. 41).

Powracając na grunt rozpoznawanej sprawy trzeba przypomnieć, iż w § 14 zaskarżonego przez organ nadzoru statutu dopuszczono możliwość prowadzenia przez Ośrodek Kultury "[...]" działalności gospodarczej według zasad określonych odrębnymi przepisami przy założeniu, iż całość uzyskanego dochodu przeznaczone będzie na działalność statutową Ośrodka Kultury.

W świetle wyżej przytoczonych rozważań unormowanie to nie może budzić wątpliwości, co do zgodności z prawem. Uchwałodawca uprawniony był bowiem, na podstawie art. 13 ust. 2 pkt 6 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wprowadzić do statutu zapis dotyczący możliwości prowadzenia przez Ośrodek innych działań niż tworzenie, upowszechnianie i ochrona kultury. Instytucja kultury, jako samodzielna finansowo i niezależna od gminy osoba prawna nie została nadto ograniczona w zakresie możliwości wyboru takich zadań ani w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, ani też w ustawie o działalności pożytku publicznego i wolontariacie, czy też w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej lub ustawie o finansach publicznych przy założeniu, iż nie jest to działalność nastawiona na uzyskiwanie zarobku sensu stricte ( por. art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w świetle powyżej zamieszczonych uwag). Treść przytoczonego § 14 w jego pełnym brzmieniu, a więc zarówno jego ustępu pierwszego, jak i drugiego wyklucza, by zamiarem działania Ośrodka Kultury "[...]" było prowadzenie działalności gospodarczej w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, a więc zarobkowej działalności wytwórczej, budowlanej, handlowej, usługowej oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalności zawodowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły.

Drugim z zakwestionowanych przez organ nadzoru przepisów zaskarżonego statutu był § 7 ust. 4 , a w szczególności pkt 13 tego przepisu. Gmina P. [...], jako organizator Ośrodka Kultury "[...]" w P. [...] wprowadziła tam zapis, z którego wynikała możliwość prowadzenia przez Ośrodek dodatkowych, wymienionych imiennie zadań, a także innej działalności gospodarczej w zakresie kultury i edukacji, wynikających z potrzeb społeczności lokalnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawarte w treści § 7 ust 4 pkt 13 sformułowanie "działalność gospodarcza" użyte zostało w znaczeniu funkcjonalnym, a katalog zawarty w § 7 ust. 4 pkt 1-12 prezentuje dużą różnorodność zadań, przy czym wszystkie z nich cechują się tym, iż wynikają z potrzeb społeczności lokalnej. "Potrzeb społeczności lokalnej" z kolei nie można określić a priori, w oderwaniu od jakiejś konkretnej jednostki samorządu terytorialnego. Wynika to z faktu, że potrzeby danej społeczności lokalnej wymagające podjęcia określonych działań celem ich zaspokojenia, mogą być odmienne zarówno w poszczególnych gminach, jak i odmienne w tej samej gminie na przestrzeni czasu.

Cytując tu powtórnie stanowisko piśmiennictwa ( Z. Niewiadomski, J. Szreniawski artykuł Rejent.1994.5.31 Problem dopuszczalności działalności gospodarczej samorządu terytorialnego. Teza nr 1 12501/1) Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, iż gminna osoba prawna ma - wobec braku ustawowej definicji zadań użyteczności publicznej - możliwość korzystnej dla siebie interpretacji działalności gospodarczej, podejmowanej w sferze realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej. W tej bowiem sferze działalność gospodarcza gminy jest w pełni dozwolona. Dodatkowo potwierdza, zdaniem Sądu, legalność § 7 pkt 4 Statutu zapis w § 14 ust. 2 statutu, gdzie wyraźnie wyodrębnia się, obok wymienionych w § 7 ust. 4 działań Ośrodka, działalność gospodarczą prowadzoną według zasad określonych odrębnymi przepisami, z których dochód przeznaczony jest na działalność statutową. Ponownie przypomnieć można, iż działalność gospodarcza gminy, nawet jeżeli ma charakter zarobkowy, zorganizowany i ciągły, jest tylko sposobem zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej.

Samodzielność gminy gwarantuje zarówno Konstytucja RP (artykuły 16, 164, 165 i 171), Europejska Karta Samorządu Lokalnego (artykuły 4, 8 i 11), jak i ustawa o samorządzie gminnym. Z tych przyczyn, w opinii rozpoznającego skargę Sądu organ nadzoru nie może opierać swych zastrzeżeń kierowanych do uchwały gminy na domniemaniach. Takim właśnie domniemaniem było, iż art. 9 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie przyznaje radzie gminy kompetencji do powierzenia instytucji kultury uprawnienia prowadzenia działalności gospodarczej, z której dochód przeznaczony jest na cele statutowe, a nadto działalności prowadzonej w interesie społeczności lokalnej, skoro prawo generalnie nie zakazuje gminie i gminnej osobie prawnej prowadzenia działalności gospodarczej .

Istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności aktu organu samorządu terytorialnego, w opinii Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego, ma miejsce wyłącznie w sytuacji jednoznaczności treści prawa wskazanego jako naruszone, pozwalającej na odczytanie jako oczywistej, sprzeczności pomiędzy treścią przepisu naruszonego, a unormowaniem wynikającym z aktu samorządu terytorialnego. Tym samym w sytuacji, gdy interpretacja prawa wskazanego jako naruszone nie jest jednoznaczna, nie ma możliwości stwierdzenia oczywistej z nim sprzeczności, a w konsekwencji nie ma możliwości stwierdzenia nieważności aktu samorządu terytorialnego. W przeciwnym wypadku działanie sądów administracyjnych, za pośrednictwem wnoszących skargi organów nadzoru, przybierałyby postać arbitralnych rozstrzygnięć wkraczających w samodzielność samorządów terytorialnych nadaną im mocą ustawy zasadniczej.

Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Związanie administracji prawem jest cechą wyróżniającą demokratyczne państwo prawa. Nie obowiązuje tu zatem zasada "co nie jest zabronione, jest dozwolone", a wręcz odwrotnie - administracja może czynić tylko to, do czego wyraźnie upoważnia ją prawo i to w formach i trybie prawem przewidzianych. Z drugiej jednak strony, jednostki samorządu terytorialnego posiadają konstytucyjną gwarancję samodzielności, która podlega ochronie sądowej (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP). Oznacza to, że gmina realizuje swoje zadania, kierując się wyłącznie swoją wolą, w granicach wynikających z ustaw (por. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Warszawa 1997, s. 66; Z. Niewiadomski , Prawo administracyjne. Część ustrojowa, Warszawa 2002, s. 127). Narzucenie wskazanym organom samorządu szczególnych rozwiązań w tworzeniu prawa miejscowego, poza tym co wskazane jest w ustawie, naruszałoby przyznaną im niezależność.

Biorąc pod uwagę oba powyżej przytoczone wskazania i przyjmując jako bezsporne, iż w ustawie o organizacji i prowadzeniu działalności kulturalnej brak jest przepisów wykluczających generalnie możliwość prowadzenia działalności gospodarczej nie trafny jest wniosek, iż jest to zakazane przez prawo. Ustawodawca pozostawił bowiem statutowi instytucji kultury uregulowania w zakresie prowadzenia "działalności innej niż kulturalna". Jedynie wyraźna sprzeczność określonego rozwiązania statutowego z obowiązującym prawem mogłaby pozwolić na stwierdzenie nieważności takiej regulacji, a nie jest nią ani unormowanie zawarte w § 3 ust. 2, ani § 7 ust 4, a w tym pkt 13 czy też § 14 kontrolowanego Statutu.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny, po myśli art. 151 p.p.s.a., skargę Wojewody [...] oddalił.