Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1206/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2017-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 93 ust 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art.31 ust 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 176
law: Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędzia WSA Adam Nita (spr.), Protokolant Starszy referent Małgorzata Wasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lutego 2017 r. przy udziale - sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Sosnowcu z dnia 29 października 2015 r. nr 225/XXI/2015 w przedmiocie ustanowienia Miejskich Stypendiów Sportowych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Skargą z 2 sierpnia 2016 r. Wojewoda Śląski (zwany dalej Wojewodą lub organem nadzoru), działając na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 446) wniósł o stwierdzenie nieważności w całości uchwały Rady Miejskiej w Sosnowcu z 29 października 2015r., nr 225/XXI/2015, w sprawie ustanowienia Miejskich Stypendiów Sportowych. W przekonaniu Wojewody, wspomniany akt prawa miejscowego jest bowiem niezgodny z przepisem z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 176). Jego wątpliwości co do zgodności z prawem wzbudziły zaś liczne przepisy Regulaminu przyznawania i pozbawiania Miejskich Stypendiów Sportowych (dalej zwanego Regulaminem), stanowiącego załącznik nr 1 do zaskarżonej Uchwały nr 225/XXI/2015 (katalog zastrzeżeń Wojewody do zaskarżonej uchwały prezentowany jest w dalszej części uzasadnienia).

Ponadto, organ nadzoru wniósł o zasądzenie od Miasta Sosnowiec kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi, na mocy zaskarżonej uchwały, Rada Miejska w Sosnowcu ustanowiła Miejskie Stypendia Sportowe, a także określiła - w drodze regulaminu - szczegółowe zasady i tryb przyznawania i pozbawiania wspomnianych świadczeń oraz wskazała ich wysokość. Zgodnie z postanowieniami Regulaminu, Miejskie Stypendium Sportowe może zostać przyznane zawodnikowi, który spełnił warunki wskazane w § 1 ust. 2 Regulaminu. Należy do nich w szczególności wymóg uzyskania przez kandydata do stypendium wyniku sportowego podczas zawodów, w których uczestniczyć mogli wyłącznie zawodnicy posiadający aktualną licencję właściwego związku sportowego (§1 ust. 2 pkt 5 Regulaminu) oraz warunek osiągnięcia wyniku sportowego dla klubu sportowego mającego siedzibę na terenie Gminy Sosnowiec lub poza terenem Gminy Sosnowiec, jeżeli dana dyscyplina sportu nie jest prowadzona przez klub sportowy mający siedzibę na terenie Miasta Sosnowiec, bądź jest prowadzona przez klub sportowy mający siedzibę na terenie Miasta Sosnowiec, ale na poziomie niższym od poziomu reprezentowanego przez kandydata do stypendium sportowego (§ 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu). W myśl Regulaminu, przesłanką przyznania stypendium sportowego jest ponadto to, aby wynik sportowy osiągnięty przez zawodnika nie stanowił podstawy pobierania stypendium sportowego przyznanego przez inną gminę lub powiat (§ 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu).

W Regulaminie, do którego odwołano się w treści zaskarżonej uchwały sformułowano również przesłanki negatywne – warunki, których spełnienie skutkuje utratą przyznanego stypendium sportowego. Jak wynika z § 4 ust. 1 wspomnianego dokumentu, należy do nich m.in.: utrata praw zawodnika (pkt 3) oraz jego odmowa udziału w zawodach jako reprezentanta klubu sportowego, określonego w § 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu (§ 4 ust. 1 pkt 6 Regulaminu). Ponadto – jak wyartykułował Wojewoda - zgodnie z § 4 ust. 1 Regulaminu, pozbawienie stypendium następuje w przypadku, gdy zawodnik popełni przestępstwo z winy umyślnej (pkt 5), a także odmówi zawarcia umowy stypendialnej, o której mowa w § 3 ust. 8 Regulaminu (pkt 7). Zgodnie zaś z § 4 ust. 4 Regulaminu, o pozbawieniu zawodnika stypendium sportowego Prezydent Miasta informuje stypendystę pismem, w którym wskazuje on przyczynę pozbawienia stypendium sportowego, określa wysokość stypendium sportowego podlegającego zwrotowi, a także ustala termin i tryb zwrotu stypendium sportowego.

W ocenie organu nadzoru wskazane powyżej uregulowania Regulaminu w sposób istotny naruszają prawo. Wojewoda, we wniesionej przez siebie skardze wyartykułował przede wszystkim sprzeczność wskazanych postanowień Regulaminu z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie. Z dalszych części wspomnianego pisma procesowego wynika jednak, że organ nadzoru zarzucił zakwestionowanemu aktowi prawa miejscowego także obrazę art. 32 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 1 ust. 1 oraz art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zastrzeżenia Wojewody wzbudziło operowanie w zaskarżonej uchwale określeniem "zawodnik" podczas wskazywania podmiotu, któremu można przyznać, a w konsekwencji, również odebrać stypendium (zarzut dotyczy § 1 ust. 1 i 2 pkt 5 oraz § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu). W przekonaniu organu nadzoru narusza to art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, ponieważ ustawodawca posługuje się określeniem “osoba fizyczna". W konsekwencji, dochodzi więc do skorygowania ustawowo określonego kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymania stypendium sportowego.

Ponadto, zarzut niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem został uzasadniony uzależnieniem stypendium od posiadania przez kandydata praw zawodnika, legitymowania się przez niego aktualną licencją sportową właściwego związku sportowego oraz osiągnięciem przez wnioskodawcę wyniku sportowego dla klubu sportowego. Z kolei, odmowa udziału w treningach i zawodach jako reprezentant klubu stanowi przesłankę pozbawienia stypendium (zarzut dotyczy § 1 ust. 1, § 1 ust. 2 pkt 5 i 6, § 2 ust. 4, § 4 ust. 1 pkt 3, 6 Regulaminu). W przekonaniu Wojewody, w ten sposób naruszono nie tylko art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, ale i doszło do obrazy zasady równości wobec prawa, wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Stało się tak, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o sporcie, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które poprzez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Ponadto, w art. 3 ust. 1 ustawy o sporcie ustawodawca przewidział również inne formy działalności sportowej niż jej urzeczywistnianie w formie klubu sportowego. Zgodnie z tym przepisem, działalność sportowa jest prowadzona w szczególności w formie klubu sportowego.

Tym samym, skoro w myśl ustawy sport można uprawiać zarówno w klubie sportowym, jak i poza nim, w przekonaniu Wojewody nie jest dopuszczalne ograniczenie możliwości uzyskania stypendium do wskazanych podmiotów (osób posiadających licencję sportową i reprezentujących kluby sportowe). Powoduje to bowiem nierówne traktowanie zawodników zrzeszonych w klubach (czy je reprezentujących) i niezrzeszonych oraz niczym nieuzasadnione uprzywilejowanie grupy zawodników będących członkami klubów sportowych i dodatkowo posiadających odpowiednią licencję, na tle osób fizycznych uprawiających ten sport doraźnie, ale osiągających wskazane przez gminę wyniki sportowe. To zaś jest sprzeczne z celem ustawy o sporcie oraz konstytucyjną zasadą równości wobec prawa, wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Zastrzeżenia Wojewody wywołało ponadto wprowadzenie wymogu, aby wyniki sportowe osiągane przez kandydata do stypendium nie stanowiły podstawy do pobierania stypendium sportowego przyznanego przez inną gminę lub powiat (§ 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu). W przekonaniu organu nadzoru, regulacja ta jest sprzeczna z ustawą o samorządzie gminnym. W myśl jej art. 1 ust. 1 mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W przekonaniu organu nadzoru, jednym z zadań własnych gminy służących zaspokajaniu potrzeb mieszkańców jest niewątpliwie - przewidziane art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie - tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu. Z kolei, jedną z form realizacji tego zadania jest przewidziane w art. 31 ustawy ustanawianie i finansowanie okresowych stypendiów sportowych. Tym samym, "dofinansowanie" przysługuje wszystkim mieszkańcom gminy, jeżeli tylko spełniają oni obiektywne przesłanki określone przez gminę, tzn. uprawiają sport przez nią promowany i uzyskali w tym wymagany przez gminę wynik.

W konsekwencji, zdaniem Wojewody, za niezgodny z prawem należy również uznać § 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu, wprowadzający wymóg osiągnięcia wyniku sportowego dla klubu sportowego mającego siedzibę na terenie Gminy Sosnowiec albo poza jej terenem, jeżeli dana dyscyplina sportu nie jest prowadzona przez klub na terenie gminy lub jest prowadzona, ale na niższym poziomie. Skoro sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, mające na celu wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach, to promowanie pozytywnego wizerunku miasta, czy też jego ochrona przed pojawieniem się dla niego obcej konkurencji (jako, że nie mieszczą się w powyższej definicji sportu), nie mogą być przesłankami decydującymi o istniejącym prawie do pobierania stypendium.

Istotnym zastrzeżeniem organu nadzoru w stosunku do zaskarżonej decyzji było także naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyartykułowanej w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego (ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – zwana dalej kpa). Wiązał się z tym inny zarzut podniesiony przez Wojewodę – naruszenia art. 104 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Jak podniesiono w skardze, z ustawową zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego sprzeczny jest postanowienie § 3 ust. 6 zd. 2 Regulaminu. Przepis ten stanowi, że od decyzji Prezydenta Miasta Sosnowca w przedmiocie przyznania stypendium nie przysługuje odwołanie.

Z kolei, w § 3 ust. 8 Regulaminu jest mowa o tym, że stypendium sportowe wypłacane jest na podstawie umowy, zawartej pomiędzy Gminą Sosnowiec, a zawodnikiem lub jego przedstawicielem ustawowym / opiekunem prawnym. Tymczasem, analiza postanowień uchwały wskazuje na typowo administracyjny charakter procedury w sprawie przyznania stypendium, składający się z trzech klasycznych faz postępowania administracyjnego. Rozpoczyna się ona złożeniem wniosku, następnie jego rozpoznaniem i kończy się wydaniem stosownego rozstrzygnięcia. Jak podkreślił organ nadzoru, rozstrzygnięcie wydane w toku tej procedury ma charakter władczy i jednostronny. Tym samym, czynność przyznania bądź odmowy przyznania stypendium sportowego, jak również jego pozbawienia, winna zostać zakończona decyzją administracyjną. W myśl art. 1 pkt 1 k.p.a., przepisy tej ustawy normują postępowania przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie zaś z art. 104 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji.

W przekonaniu Wojewody, z powyższego wynika, iż jedyną właściwą formą zakończenia postępowania administracyjnego jest wydanie decyzji administracyjnej. Wiąże ono organ administracji wydający decyzję o przyznaniu, odmowie przyznania lub o pozbawieniu stypendium sportowego z osobą fizyczną, do której jest kierowana ta decyzja i która - w konsekwencji tego związania - staje się stroną postępowania administracyjnego. W żadnym wypadku, związanie to nie przejawia jednak cech odpowiednich dla stosunku cywilnoprawnego. Nie można bowiem tu mówić o swobodnym składaniu oświadczeń woli przez obie strony, o swobodnym kształtowaniu przez nie tworzonego stosunku prawnego i własnej w nim sytuacji prawnej.

Z tego względu, zdaniem organu nadzoru, podstawą prawa do stypendium sportowego nie może być umowa zawarta z zawodnikiem, lecz powinno nim być pozytywne rozstrzygnięcie właściwego organu w sprawie stypendium sportowego, skierowane do konkretnej osoby fizycznej (stypendysty, spełniającego przesłanki uchwały). W konsekwencji, za sprzeczny z prawem należy uznać § 3 ust. 8, § 4 ust. 1 pkt 7 oraz ust. 4 Regulaminu, jako że z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie nie wynika upoważnienie dla Rady Miejskiej do wprowadzania umów cywilnoprawnych i zwykłych form pisemnych, jako sposobu przyznania i pozbawiania stypendium sportowego - w miejsce decyzji administracyjnych.

Wątpliwość Wojewody związana z zaskarżonym aktem prawa miejscowego dotyczy także brzmienia § 4 ust. 1 pkt 5 Regulaminu. Przepis ten stanowi, iż jedną z podstaw pozbawienia stypendium jest popełnienie przez zawodnika przestępstwa z winy umyślnej. Jak wyartykułowano w skardze, w obecnie obowiązującym prawie karnym nie występuje pojęcie "przestępstwo z winy umyślnej". Jednocześnie, z art. 5 kodeksu postępowania karnego wynika tzw. zasada domniemania niewinności, zgodnie z którą oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. W tej sytuacji, w przekonaniu organu nadzoru niedopuszczalne jest, aby aktem prawa miejscowego, wbrew powyższej zasadzie ustawowej, wywodzić z tytułu oskarżenia jakiekolwiek negatywne skutki dla osoby uprawnionej, jeżeli wcześniej jej wina nie zostanie – jak to określono w skardze - przypisana prawomocnym wyrokiem sądowym.

Ostatnim, kierując się kolejnością przepisów ujętych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego, zarzutem Wojewody podniesionym w stosunku do Regulaminu było dokonanie się w jego § 5 niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień organu stanowiącego dla Prezydenta Miasta. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie decyzje podejmuje Prezydent Miasta Sosnowca. Jako że uchwała podjęta na podstawie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jedynie pełna realizacja przepisu, normująca kompleksowo wszystkie wskazane w nim zagadnienia, może być uznana za właściwie wypełnioną delegację ustawową. Za taką nie sposób zaś uznać przenoszenia uprawnień z organu stanowiącego na Prezydenta Miasta.

Ze zarzutami Wojewody nie zgodziła się Gmina Sosnowiec (zwana dalej Gminą), która w swojej odpowiedzi na skargę wniosła o oddalenie skargi. W pierwszej kolejności podniosła ona jednak zarzut błędnego wniesienia skargi bezpośrednio wobec jednostki samorządu terytorialnego zamiast przeciwko jej organowi (w tym przypadku Radzie Miejskiej w Sosnowcu). Zgodnie bowiem z art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – ze zm. – zwana dalej ppsa) stronami postępowania przed sądem administracyjnym są: skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W związku z tym, w przekonaniu Gminy skarga powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 58 § 1 pkt. 5 ppsa, ponieważ narusza art. 32 w zw. z art. 25 § 1 ppsa.

Jednocześnie, odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi, stwierdzono, że zastosowane w regulaminie przyznawania i pozbawiania Miejskich Stypendiów Sportowych określenia "zawodnik" odnosi się do osoby fizycznej, która osiągnęła wynik sportowy podlegający zasadom określonym § 1 ust. 2 regulaminu. Zawodnikiem nie może być bowiem osoba prawna bądź jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej. Oczywistym jest zatem, że "zawodnikiem" jest wyłącznie osoba fizyczna, która bierze udział w przedsięwzięciu sportowym.

W przekonaniu Gminy, wbrew wywodom Wojewody, przez zastosowanie zwrotu "zawodnik" Rada Miejska w Sosnowcu nie ograniczyła kręgu podmiotów uprawnionych do uzyskania stypendium. Zgodnie z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie organ stanowiący określa bowiem szczegółowe zasady przyznawania i pozbawiania stypendiów sportowych, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Wspomniany przepis pozwala zatem Gminie na samodzielne ustalenie i określenie nie tylko wyników sportowych uprawniających do przyznania stypendiów ale również do wyboru dyscyplin bądź rodzajów zawodów sportowych w których taki wynik zostanie osiągnięty. W oparciu o przytoczoną delegację, Rada Miejska w Sosnowcu dokonała takich ustaleń i wprowadziła zasadę, że wynik sportowy (premiowany stypendium) powinien zostać uzyskany podczas zawodów, w których uczestniczyć mogli zawodnicy posiadający licencję związku sportowego. Zdaniem Gminy, bezsporne jest, że w celu organizacji i prowadzenia współzawodnictwa sportowego można tworzyć polskie związki sportowe (por. art. 7 ustawy o sporcie). Z kolei, zgodnie z art. 13 tej ustawy - polski związek sportowy legitymuje się wyłącznym uprawnieniem do organizacji zawodów sportowych najwyższej rangi. Trudno zatem negować, iż Rada Miejska w Sosnowcu chce (poprzez przyznanie stypendium) nagradzać sportowców za wyniki sportowe osiągnięte właśnie w takich zawodach.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa poprzez takie, a nie inne ukształtowanie § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu Gmina podkreśliła, iż regulacja ta nie narusza obowiązującego porządku prawnego. W jej przekonaniu, oczywiste jest, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie potrzeb konkretnej społeczności lokalnej (wspólnoty samorządowej). W konsekwencji, wszelkie ustanowione uprawnienia / przywileje (w tym przypadku stypendia sportowe) powinny zostać skierowane do mieszkańców danej gminy. Określona w przywołanej normie przesłanka przyznania stypendium jest konsekwencją tego założenia. Trudno bowiem kwestionować okoliczność, że osoba która pobiera stypendium sportowe przyznane przez inną jednostkę samorządu terytorialnego nie zamieszkuje w obrębie granic administracyjnych tej jednostki. Skoro więc stypendia są finansowane z budżetu miasta Sosnowca, to powinny zostać skierowane do jego mieszkańców.

Gmina nie zgodziła się ponadto z zarzutem naruszenia prawa poprzez niewłaściwe ukształtowanie treści § 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu. Jak stwierdzono w odpowiedzi na skargę, wbrew temu co przyjął organ nadzoru wspomniany przepis nie służy "promowaniu pozytywnego wizerunku miasta czy też jego ochronie przed pojawieniem się dla niego obcej konkurencji’. Osiąganie dla klubów sportowych wyników premiowanych stypendiami sportowymi w naturalny sposób wpływa na wzrost zainteresowania działalnością sportową tych klubów, w szczególności działalnością szkoleniową, co z kolei przekłada się na wzrost liczby osób systematycznie trenujących. To właśnie w klubach sportowych mieszkańcy mają największą szansę na uprawianie aktywności fizycznej w bezpiecznych warunkach oraz pod kierownictwem kadry trenerskiej i instruktorskiej gwarantującej efektywność treningu. Powyższe jest bardzo ważnym elementem realizacji zadania własnego gminy, jakim jest wspieranie i upowszechnianie sportu wśród jej mieszkańców.

Gmina podkreśliła ponadto, że ustawodawca pozostawił jednostkom samorządu terytorialnego pełną swobodę w zakresie trybu przyznawania stypendiów sportowych. Obowiązujące przepisy prawne nie wskazują bowiem, jakim dokumentem takie świadczenie można przyznać oraz nie normują szczegółowo procedury w tym przedmiocie. Okoliczność ta sprawia, że Wojewoda nie może narzucać nadzorowanym jednostkom samorządu terytorialnego preferowanych przez siebie rozwiązań dotyczących przyznawania stypendiów sportowych, ani negować przyjętych rozwiązań (np. co do potwierdzania przyznania stypendium stosowną umową albo dotyczących wykluczenia procedury odwoławczej). .

Na koniec Gmina zarzuciła Wojewodzie rażącą niekonsekwencję w zakresie nadzoru nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego w sprawie przyznawania stypendiów sportowych, co z kolei skutkuje nierównym traktowaniem tych jednostek. Nie sposób bowiem racjonalnie wytłumaczyć faktu, że praktycznie wszystkie zanegowane przez Wojewodę postanowienia uchwały nr 225/XXI/2015 Rady Miejskiej w Sosnowcu są tożsame z rozwiązaniami obowiązującymi w innych gminach województwa śląskiego (np. w Lublińcu, w Wodzisławiu Śląskim). Zdaniem Gminy, okoliczność ta w całej rozciągłości dyskredytuje zarzuty przedstawione w złożonej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga Wojewody zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze wszystkich wskazanych w niej powodów. Jednocześnie, w zaskarżonym akcie prawa miejscowego Sąd dopatrzył się naruszeń prawa niewyartykułowanych przez Wojewodę (art. 134 § 1 ppsa), a dodatkowo uzasadniających stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do sformułowanego przez Gminę zarzutu naruszenia przez Wojewodę art. 32 ppsa w zw. z art. 25 § 1 ppsa,. W przekonaniu Gminy skutkuje to powinnością odrzucenia skargi, w oparciu o art. 58 § 1 pkt. 5 ppsa. Sąd nie podziela tego zapatrywania. Kwestia reprezentacji gminy w postępowaniu będącym konsekwencja zastosowania art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, nie została jasno uregulowana w tym akcie prawnym. Wspomniany art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi jedynie, że organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Do tego zaś niewątpliwie doszło we wniesionej przez Wojewodę skardze w przedmiotowej sprawie. Z kolei, przesłanka odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt. 5 ppsa jest spełniona, jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie. Należy zauważyć, że przez wzgląd na treść art. 25 § 1 ppsa, z przymiotu zdolności sądowej ponad wszelką wątpliwość korzysta Gmina jako osoba prawna (i – rzecz jasna – ma ją również Wojewoda). Natomiast, zgodnie z art. 58 § 1 pkt. 5 ppsa, zdolność procesowa jako przesłanka odrzucenia skargi może być oceniana wyłącznie w kontekście skarżącego. W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do odrzucenia skargi.

Zgodnie z art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie, Jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe. Jednocześnie, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa, w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Tym samym, nie ma wątpliwości co do tego, że Rada Miejska w Sosnowcu mogła podjąć uchwałę w przedmiocie przyznawania Miejskich Stypendiów Sportowych. Zastrzeżenia Sądu wzbudzają natomiast liczne postanowienia Regulaminu, do którego odsyła się w zaskarżonej uchwale. Ilość dostrzeżonych uchybień jest tak duża, że Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W przeciwnym bowiem wypadku, sama uchwała, wraz z niektórymi tylko postanowieniami Regulaminu, których zgodność z prawem nie budzi wątpliwości, nie mogłaby być stosowana.

W przekonaniu Sądu nie znajduje uzasadnienia pierwszy z zarzutów podniesionych przez Wojewodę w jego skardze, tzn. naruszenie – poprzez niewłaściwe ukształtowanie § 1 ust. 1 Regulaminu – art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie. We wspomnianym akcie prawa miejscowego operuje się co prawda określeniem "zawodnik", a nie występującym w ustawie pojęciem "osoba fizyczna". Zarazem jednak, we wspomnianym § 1 ust. 1 Regulaminu mowa jest o zawodniku będącym mieszkańcem Sosnowca w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego. Ponieważ mieszkańcem może być tylko osoba fizyczna, bo w art. 25 kc. wyznacza się miejsce zamieszkania osoby fizycznej, nie ma wątpliwości co do tego, że determinując treść § 1 ust. 1 Regulaminu w sposób zakwestionowany przez Wojewodę, Rada Miejska w Sosnowcu nie naruszyła prawa.

Inaczej jest w przypadku pozostałych zastrzeżeń sformułowanych przez organ nadzoru. W ocenie Sądu, należy przyznać rację Wojewodzie kwestionującemu postanowienia Regulaminu, zgodnie z którymi możliwość uzyskania stypendium sportowego uzależniona jest od posiadania praw zawodnika, legitymowania się przez ten podmiot aktualną licencją sportową właściwego związku sportowego oraz osiągnięciem przez wnioskodawcę odpowiedniego wyniku sportowego dla klubu sportowego. W tym zakresie, należy zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o sporcie, sportem są wszelkie formy aktywności fizycznej, które przez uczestnictwo doraźne lub zorganizowane wpływają na wypracowanie lub poprawienie kondycji fizycznej i psychicznej, rozwój stosunków społecznych lub osiągnięcie wyników sportowych na wszelkich poziomach. Oznacza to, że sportem jest także aktywność fizyczna realizowana poza jakimikolwiek formami zorganizowanymi. Dlatego, słusznie Wojewoda podniósł niemożność ograniczania przyznawania stypendiów do zawodników uprawiających sport w klubach (§ 1 ust. 2 pkt 6 Regulaminu). Zasadny jest także podniesiony przez niego zarzut nierówności i naruszenia art. 32 Konstytucji RP. Skoro bowiem współcześnie, sport w rozumieniu ustawowym może być uprawiany zarówno w formach zorganizowanych, jak i poza nimi, nie można wykluczyć z możliwości ubiegania się o stypendia sportowe osób, które wymagany na mocy regulaminu wynik sportowy osiągnęły nie reprezentując żadnego klubu.

Artykułowana w odpowiedzi na skargę chęć wpłynięcia – poprzez taki, a nie inny system przyznawania stypendiów - na wzrost zainteresowania działalnością sportową klubów, nie może być uzasadnieniem dla naruszenia w przepisach Regulaminu bezwzględnie obowiązujących przepisów ustawy o sporcie. Ponad wszelka wątpliwość, zadaniem własnym gminy jest wspieranie i upowszechnianie sportu wśród jej mieszkańców. W ocenie Sądu, nie powinno być ono jednak realizowane poprzez sprzeczne z ustawą o sporcie, motywowanie mieszkańców gminy do uprawiania sportu w klubach. Ponieważ zaś w tej ustawie nie operuje się też pojęciem licencjonowanego zawodnika, czy licencji związku sportowego i nie występuje w niej określenie "prawa zawodnika" , słusznie Wojewoda zakwestionował postanowienia regulaminu, w oparciu o które nabycie, a także utrata stypendium związane są nie tylko z odbywaniem treningów w klubie oraz z reprezentowaniem klubu podczas zawodów sportowych, ale i z legitymowaniem się licencją właściwego związku sportowego i korzystaniem z praw zawodnika (§ 1 ust. 2 pkt 5 i § 4 ust. 1 pkt 3 Regulaminu).

W ocenie Sądu zasadne są zastrzeżenia organu nadzoru co do sformułowanego w Regulaminie wymogu, aby wyniki sportowe osiągane przez kandydata do stypendium nie stanowiły podstawy do pobierania stypendium sportowego przyznanego przez inną gminę lub powiat (§ 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu). Wojewoda trafnie wyartykułował, że w myśl art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową, a zaspokajanie jej zbiorowych potrzeb należy do zadań własnych gminy (art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). W tej sytuacji, realizując zadanie własne gminy - tworząc warunki sprzyjających rozwojowi sportu, nie można z realizacji tego zadania własnego jednostki samorządu terytorialnego (wypłaty stypendium) wyłączyć osoby, które za określony wynik sportowy uzyskały już stypendium od innej gminy lub powiatu.

Gmina w swojej odpowiedzi na skargę podnosiła, iż uzasadnieniem dla analizowanego postanowienia Regulaminu była chęć skierowania stypendium wyłącznie do jej mieszkańców. W przekonaniu Sądu tłumaczenie to jest jednak chybione. Takie, a nie inne ukształtowanie § 1 ust. 2 pkt 7 Regulaminu nie oznacza bowiem, że stypendium nie może uzyskać osoba zamieszkała na terytorium innej gminy. Skutkuje ono natomiast wykluczeniem ze stypendium sportowego mieszkańca gminy Sosnowiec, wzbogaconego stypendium otrzymanym za to samo osiągnięcie od innej gminy albo powiatu.

Zasadny jest ponadto zarzut naruszenia w § 3 ust. 6 zd. 2 Regulaminu normatywnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Uznania Sądu nie znalazło natomiast zastrzeżenie Wojewody podniesione w odniesieniu do § 3 ust. 8 Regulaminu – zastrzeżenie, że stypendium sportowe wypłacane jest na podstawie umowy zawartej pomiędzy Gminą Sosnowiec, a zawodnikiem lub jego przedstawicielem ustawowym / opiekunem prawnym.

Nie ulega wątpliwości, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma charakter normatywny, jest ukształtowana w ustawie i – w związku z tym - jedynym miejscem na ograniczenie zakresu jej stosowania jest ustawa. Wbrew temu co przyjmuje Gmina, ustawodawca nie dał jej zaś niczym nieograniczonej swobody w zakresie trybu przyznawania stypendiów. Jednostka samorządu terytorialnego tworząc akt prawa miejscowego zobowiązana jest bowiem przestrzegać hierarchii aktów prawnych. Oznacza to, że nie może ona mocą uchwały swojego organu stanowiącego modyfikować treści ustawy – Kodeksu postępowania administracyjnego.

Jak już wcześniej wskazano, Sąd nie podzielił natomiast podniesionego w skardze zarzutu wypłacanego stypendium sportowego na podstawie umowy. Nie ulega wątpliwości, że źródłem roszczeń cywilnoprawnych może być decyzja administracyjna. Tym samym, władcze rozstrzygnięcie o przyznaniu stypendium kreuje również stosunek prawny w sferze prawa prywatnego. Wynikające z niego zobowiązanie, pomimo jego administracyjnoprawnego (decyzyjnego) rodowodu może być zaś dochodzone przed sądem cywilnym, w następstwie wytoczonego powództwa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 lipca 2000 r., sygn. akt SK 12/99). W konsekwencji, to że – ponad wszelką wątpliwość – przyznanie stypendium jest efektem władczego (ale zaskarżalnego do organu II instancji) rozstrzygnięcia Prezydenta Miasta nie wyklucza zawarcia umowy, mocą której regulowane będą cywilnoprawne skutki tego jednostronnego rozstrzygnięcia pozostającego w sferze prawa administracyjnego (np. kwestia terminu wypłaty stypendium, nieregulowane w regulaminie).

Jak już wcześniej wspomniano, zastrzeżenia Wojewody wzbudziło także brzmienie § 4 ust. 1 pkt 5 Regulaminu – okoliczność, że jedną z podstaw pozbawienia stypendium jest popełnienie przez zawodnika przestępstwa z winy umyślnej. Jak wyartykułowano w skardze, w obecnie obowiązującym prawie karnym nie występuje pojęcie "przestępstwo z winy umyślnej". Jednocześnie, z art. 5 kodeksu postępowania karnego wynika domniemanie niewinności - oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem. W tej sytuacji, w przekonaniu organu nadzoru niedopuszczalne jest, aby aktem prawa miejscowego, wbrew powyższej zasadzie ustawowej, wywodzić z tytułu oskarżenia jakiekolwiek negatywne skutki dla osoby uprawnionej, jeżeli wcześniej jej wina nie zostanie – jak to określono w skardze - przypisana prawomocnym wyrokiem sądowym.

Istotnie, w obecnym Kodeksie karnym nie operuje się pojęciem winy umyślnej oraz winy nieumyślnej. Terminy te zastąpiono natomiast określeniami:: "przestępstwo umyślne" oraz "przestępstwa nieumyślne". W przekonaniu Sądu, zasygnalizowane okoliczności same w sobie nie dyskwalifikują jednak zakwestionowanego rozwiązania zawartego w § 4 ust. 1 pkt 5 Regulaminu. Są one bowiem konsekwencją pewnej konwencji językowej (terminologicznej) przyjętej w przepisach obowiązującego Kodeksu karnego. Oczywiste jest również, że uznanie kogoś za winnego może być następstwem wyłącznie prawomocnego wyroku sądu.

Zastrzeżenia Sądu wzbudza natomiast inny problem wyłaniający się w związku z brzmieniem § 4 ust. 1 Regulaminu, a nie podniesiony w skardze. Jest nim niczym nieograniczona swoboda Prezydenta Miasta w pozbawianiu przyznanego stypendium, w dodatku, następującego w następstwie doręczenia zawodnikowi stosownej, pisemnej informacji (§ 4 ust. 4 Regulaminu). Jak bowiem wynika z § 4 ust. 1 Regulaminu, Prezydent Miasta Sosnowca, z urzędu lub na podstawie pisemnej informacji złożonej przez zawodnika lub podmiot zrzeszający zawodnika, lub właściwy związek sportowy, pozbawia zawodnika stypendium sportowego, szczególnie w sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności przykładowo wskazane w tym przepisie (wśród nich wymieniono m.in. popełnienie przestępstwa z winy umyślnej, a także – wcześniej sygnalizowaną – utratę praw zawodnika). Właśnie ta niczym nieograniczona swoboda, żeby nie powiedzieć, swobodne uznanie Prezydenta Miasta w pozbawianiu stypendium, sprzeczne z konstytucyjnymi standardami demokratycznego państwa prawnego sprawia, że w ocenie Sądu cały § 4 ust. 1 Regulaminu jest sprzeczny z prawem. Przekonanie to doznaje wzmocnienia przez wzgląd na ukształtowanie § 4 ust. 4 Regulaminu. Skoro bowiem stypendium jest konsekwencją wydania decyzji przez Prezydenta Miasta, ewentualne jego odebranie nie może być następstwem doręczenia zawodnikowi pisemnej informacji o pozbawieniu go stypendium sportowego. Przestrzegając zasad przewidzianych w kpa, w tej sytuacji należy natomiast orzekać w formie decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, należy zauważyć, iż aprobatę Sądu zyskał zarzut Wojewody, zgodnie z którym w § 5 Regulaminu dokonano niedopuszczalnej subdelegacji uprawnień organu stanowiącego dla Prezydenta Miasta. Zgodnie z tym przepisem, w sprawach nieuregulowanych w Regulaminie decyzje podejmuje Prezydent Miasta Sosnowca. Sąd podziela zapatrywanie organu nadzoru, że skoro uchwała podjęta na podstawie art. 31 ust. 1 i 3 ustawy o sporcie stanowi wykonanie upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego, jedynie pełna realizacja przepisu, normująca kompleksowo wszystkie wskazane w nim zagadnienia, może być uznana za właściwie wypełnioną delegację ustawową. Za taką nie sposób zaś uznać przenoszenia uprawnień z organu stanowiącego na Prezydenta Miasta. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie, jedynym organem gminy właściwym do określania, w drodze uchwały, szczegółowych zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień jest bowiem jej rada. Taki jest zakres upoważnienia do sformułowania aktu prawa miejscowego, wyrażony przez ustawodawcę w ustawie i kompetencji tej upoważniony organ nie może przenosić na inny organ gminy, jakim jest Prezydent Miasta.

Z kolei, nie zyskał uznania Sądu i nie stał się podstawą jego rozstrzygnięcia zarzut Gminy wobec Wojewody sformułowany w odpowiedzi na skargę, rażącej niekonsekwencji w zakresie nadzoru nad uchwałami jednostek samorządu terytorialnego w sprawie przyznawania stypendiów sportowych, co skutkuje nierównym traktowaniem tych jednostek. Inne niż zaskarżona uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego w przedmiocie regulaminów przyznawania stypendiów sportowych nie są bowiem przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie. Nawet zaś, gdyby Wojewoda, w analogicznych przypadkach nie zaskarżał uchwał organów stanowiących innych jednostek samorządu terytorialnego, nie oznacza to, że akt prawa miejscowego wydany przez Radę Miejska w Sosnowcu nie może być uznany za wadliwy, w konsekwencji czego zasadne jest stwierdzenie jego nieważności.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. art. 147 § 1 ppsa Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości. O zwrocie kosztów postępowania Sąd nie orzekał, pomimo że stosowne żądanie sformułowano w skardze. Stało się tak, ponieważ Skarżący nie uiszczał wpisu i nie był on reprezentowany przez adwokata czy radcę prawnego, zarówno podczas sporządzania skargi, jak i na rozprawie przed Sądem.