Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 445/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14, art. 61 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (spr.) Protokolant Ref. stażysta Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2015 r. sprawy ze skargi [...] sp z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (nr sprawy [...]) Prezydent Miasta [...], wskazując na art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 60 ust. 1 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm., obecnie Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w [...] (dalej jako Spółka, Skarżąca), o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem, przewidzianej do realizacji na działkach [...] – odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji.

Uzasadniając wskazał, że wniosek spółki z dnia [...].11.2012r. o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji został załatwiony decyzją z dnia [...] marca 2013 r. o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Wskutek odwołania Spółki decyzja została uchylona w całości decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania organowi I instancji. SKO nakazało rzetelną analizę terenu celem ustalenia czy występuje zabudowa mogąca stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy, po prawidłowym wyznaczeniu obszaru analizowanego. SKO oceniło, że ocena braku kontynuowania cech zagospodarowania nieruchomości została nienależycie uzasadniona, skoro w obszarze analizowanym mieści się zarówno zabudowa jednorodzinna jak i wielorodzinna. Nadto SKO podało, że choć wystarczające do przyjęcia, że działka ma dostęp do drogi publicznej jest samo położenie nieruchomości przy drodze to kwestię dostępu do drogi publicznej należy rozważać mając na uwadze stan faktyczny i prawny danej sprawy, bowiem rzeczywiście nie zawsze dostęp faktyczny oznacza, że teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. SKO wskazało organowi I instancji, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy winien też mieć na uwadze, że skoro stwierdza, że dojazd z ul. [...] jest niemożliwy, zaś możliwe to jest poprzez działkę nr 36/67 to winien był wezwać Inwestora do przedłożenia stosownej zgody, czego organ nie uczynił.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji wskazał, że działka objęta wnioskiem usytuowana jest na obszarze na którym nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W celu przeprowadzenia oceny istniejącego już ładu przestrzennego, wyznaczono wokół działek budowlanych, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Obszar analizowany wyznaczono w promieniu 114 m od granic terenu objętego wnioskiem zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003r. Nr 164, poz. 1588, dalej jako Rozporządzenie). Organ administracji zaznaczył, że jest to minimalna odległość, jaką wyznacza się dla terenu o szerokości frontu, który wynosi ok. 38m, przy czym zabudowa objęta takim promieniem jest wystarczająca dla określenia możliwości lokalizacji wnioskowanej inwestycji. Działki, przez które przebiega granica obszaru analizowanego, w przypadku gdy większa część ich zabudowy znajduje się w granicach obszaru analizowanego, uwzględniono w całości. Organ ocenił, że wyznaczony w ten sposób obszar umożliwia przeprowadzenie analizy urbanistycznej i sporządzenie jej wyników. Zwiększenie obszaru analizowanego nie wniosłoby istotnych dla sprawy faktów i nie wpłynęłoby na wynik ustaleń. W obszarze analizowanym znajdują się: budynki mieszkalne jednorodzinne przy ul. [...] od nr 32 do nr 38, budynki mieszkalne wielorodzinne przy ul. [...] nr 1a-1b, 2-6, przy ul. [...] 47-53, 55- 59, oraz przy ul. [...] 7, budynek usługowo-biurowy przy ul. [...] 3, zespół budynków garażowych przy ul. [...], teren zieleni urządzonej między ul. [...] i ul. [...], linia tramwajowa wzdłuż ul. [...].

Oceniając czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. organ I instancji stwierdził, że uwzględniając orzeczenie organu II instancji należy uznać, że kontynuowana byłaby funkcja mieszkalna występującą w obszarze analizowanym. Zaproponowana przez Inwestora linia usytuowania budynku mieszkalnego w odległości 8-11 m stanowi kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez budynek przy ul. [...] 38. Inwestycja kontynuuje średnią szerokość elewacji frontowej. Zaprojektowane przez Inwestora dachy strome o małym stopniu nachylenia połaci, kontynuują geometrię dachów budynków istniejących w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym średni wskaźnik intensywności wykorzystania terenu wynosi ok. 19,3%, mieszcząc się w przedziale od 6,2 do 39,5%. Wnioskowany wskaźnik zabudowy został zaprojektowany na poziomie 35%, co oznacza, że inwestycja nie kontynuuje średniej wielkości powierzchni zabudowy. Organ wyższego stopnia, uzasadniając ww. decyzję z dnia 30 grudnia 2013 r. dość jednoznacznie wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym występują działki zabudowane w 39,5% powierzchni, należy zastosować przepis § 5 ust. 2 Rozporządzenia, dopuszczający wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w obszarze analizowanym. Organ I instancji podkreślił, że wyznaczenie parametrów nowej zabudowy wynika z konkretnego stanu faktycznego zagospodarowania terenu, który po dokonaniu analizy urbanistycznej, staje się podstawą do oceny tzw. dobrego sąsiedztwa. Nie można zastosować przepisu § 5 ust. 2 Rozporządzenia, bowiem przy ul. [...] znajdują się budynki mieszkalne jednorodzinne i należy uwzględnić fakt, że trasa tramwajowa z jednej i pas zieleni z drugiej strony, stanowią naturalne granice pomiędzy poszczególnymi enklawami zabudowy. Tym samym planowana inwestycja nie kontynuuje średniej wielkości powierzchni zabudowy, występującej w obszarze analizowanym.

Odnosząc się do wysokości planowanej zabudowy organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym budynki mieszkalne jednorodzinne mają wysokość dwóch kondygnacji nadziemnych, tj. ok. 6-8m w najwyższym punkcie dachu. Zalicza się do nich budynek z poddaszem użytkowym oraz budynki z dachem płaskim. Poszczególne budynki mieszkalne wielorodzinne mają: 11 kondygnacji nadziemnych o wysokości ok. 32m, 4 kondygnacje o wysokości ok. 13m, 3 kondygnacje o wysokości ok. 10m, 5 kondygnacji nadziemnych o wysokości ok. 15m. Budynki usługowe, garażowe i gospodarcze mają jedną kondygnację nadziemną. Zróżnicowana wysokość budynków wielorodzinnych nie jest przypadkowa, bowiem każdy z nich znajduje się w innym układzie przestrzennym. W bezpośrednim sąsiedztwie działek objętych wnioskiem, występują wyłącznie budynki dwukondygnacyjne. Tym samym omawiana inwestycja nie kontynuuje wysokości zabudowy w obszarze analizowanym i nie można zastosować § 7 ust. 2 rozporządzenia.

Odnosząc się do cech zagospodarowania terenu organ I instancji wskazał, że obszar analizowany jest niejednorodny pod względem funkcji i charakteru zabudowy. Co najważniejsze, jego niejednorodność wynika z ukształtowania terenu, które tworzy naturalne granice pomiędzy poszczególnymi kwartałami przestrzeni urbanistycznej. Ponadto kolejnym wyznacznikiem wspomnianej granicy jest linia tramwajowa, biegnąca z południa na północ obszaru analizowanego. Charakterystyczną cechą zabudowy i zagospodarowania działek wzdłuż ul. [...] jest zabudowa w postaci niedużych budynków mieszkalnych jednorodzinnych na wydzielonych działkach. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanych działek (na północ i wschód) znajdują się tereny zielone: ogródków działkowych oraz otwarty teren parku z miejscem zabaw dla dzieci. Na zachód od wnioskowanego terenu, z północy na południe przebiega linia tramwajowa na nasypie ziemnym, która stanowi wyraźną granicę dla osiedla bloków mieszkalnych przy ul. [...]. Po drugiej stronie obszaru analizowanego, gdzie występuje wyraźne obniżenie terenu znajdujące się na wschód od wnioskowanych działek, zlokalizowany jest zespół garaży. Dodatkowo, na skraju obszaru analizowanego znajdują się dwa budynki mieszkalne wielorodzinne. Organ I instancji wskazał, że skoro obszar analizowany nie jest terenem jednolitym przestrzennie, to kontynuacja cech zagospodarowania terenu będzie zachodzić wówczas, gdy nowa zabudowa nie tylko będzie nawiązywać do zagospodarowania innych terenów w obszarze analizowanym, ale także musi nawiązać do cech poszczególnej enklawy. Planowany przez Inwestora budynek wielorodzinny na terenie znajdującym się w ciągu budynków jednorodzinnych oraz z drugiej strony w strefie zieleni rekreacyjnej, nie stanowi kontynuacji cech zagospodarowania tej części terenu.

Oceniając, czy planowana inwestycja spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. organ I instancji wskazał, że teren, na którym planowana jest inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej. Zgodnie ze stanowiskiem Zarządu [...] zawartym w pismach z [...] lutego 2013 r. i z dnia [...] lipca 2014 r. dojazd od ul. [...] dla planowanej zabudowy wielorodzinnej jest niemożliwy, gdyż na odcinku przyległym do terenu inwestora ulica jest bardzo wąska, nie posiada jezdni i funkcjonuje wyłącznie jako ciąg pieszy. Brak jest również możliwości poszerzenia pasa drogowego w tym miejscu do normatywnych parametrów ponieważ po przeciwnej stronie (w stosunku do działek wnioskowanych) występują: skarpa, schody i tory tramwajowe. Zdaniem [...] obsługa komunikacyjna winna odbywać się wyłącznie zjazdem z drogi wewnętrznej lub z ulicy poprzez działkę 35/57, nie będących w administracji [...]. Bezpośredni zjazd na działkę z drogi wewnętrznej lub dz. 36/67 wymaga wyprzedzającego uzgodnienia zarządcy ww. terenu. Brak dostępu do drogi publicznej wynika z braku dostarczonego tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej. Wymagane uzgodnienie dostępu do drogi publicznej może tylko nastąpić w formie umowy czy też oświadczenia zarządcy odnośnie możliwości korzystania z drogi wewnętrznej. Pismo Wydziału [...] dotyczące wniosku o ustanowienie służebności gruntowej przejazdu i przechodu przez działkę nr 36/67 i zawierające wskazanie wynagrodzenia za ustanowienie służebności - warunku tego nie spełnia.

Nadto organ I instancji wskazał, że istniejące (lub projektowane) uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych; w sprawie nie mają zastosowanie przepisy odrębne i teren nie jest objęty ochroną konserwatorską.

Od opisanej decyzji odwołanie wniosła Spółka, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pełnomocnik zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną interpretację i uznanie, że nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 Rozporządzenia, poprzez zaniechanie przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na całym obszarze analizowanym i ograniczenie analizy wyłącznie do ulicy [...], co doprowadziło do błędnych ustaleń faktycznych (w zakresie istniejącego sposobu zagospodarowania terenu sąsiedniego), stanowiących podstawę rozstrzygnięcia.

3. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez zaniechanie wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy niż średni wskaźnik dla analizowanego terenu, mimo że prawidłowo przeprowadzona analiza obszaru sąsiedniego uzasadniałaby przyjęcie innego wskaźnika,

4. naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez uznanie, że teren na którym znajduje się inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej.

W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik oddzielnie odniósł się do poszczególnych elementów zaskarżonej decyzji: ustaleń dotyczących intensywności zabudowy, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, cech zagospodarowania terenu i braku dostępu do drogi publicznej.

Decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., dalej jako kpa) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając SKO oceniło, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie bez naruszenia norm prawa procesowego w tej sprawie i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego, mające w sprawie zastosowanie, co w konsekwencji sprawiło, że rozstrzygnięcie sprawy jest prawidłowe, a zatem brak jest podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji w tej sprawie. SKO opisało tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. SKO oceniło, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 Rozporządzenia. Obszar analizowany obejmuje działki, na których istnieją różne formy zabudowy mieszkaniowej, o różnej wysokości, w tym także znajduje się zabudowa wielorodzinna, do XI kondygnacji. Co prawda w analizie urbanistycznej, która zawarta jest w aktach sprawy, organ I instancji błędnie pominął zabudowę wielorodzinną po drugiej stronie ul. [...], ale nie ma to wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Istotne jest bowiem to, że wnioskodawca, mimo wezwania z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie dostarczył dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 36/67. Zdaniem SKO, w świetle przepisów prawa służebność taka musiałaby być prawnie zagwarantowana w formie wymaganej prawem a tak się nie stało do dnia wydania decyzji przez organ I instancji.

Brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej, w formie wymaganej prawem, zgodnie z przepisem art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy. Dla ustalenia warunków zabudowy niezbędne jest spełnienie wszystkich pięciu warunków określonych w art.61 ust. 1 u.p.z.p., a tak się w tej sprawie nie stało. Samo przedstawienie pisma Urzędu [...] nie jest równoznaczne z ustanowieniem służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 36/67 na rzecz tego konkretnego inwestora.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka, zastępowana przez tego samego zawodowego pełnomocnika, wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zarzucił naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że do wydania decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest dostarczenie organowi dokumentu potwierdzającego ustanowienie służebności przechodu i przejazdu przez działkę nr 36/67, w sytuacji, gdy obowiązek przedłożenia organowi takiego dokumentu nie wynika z przepisów, a wydanie decyzji o warunkach zabudowy warunkowane musi być jedynie posiadaniem przez teren dostępu do drogi publicznej. Zgodnie z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest pogląd, że pojęcie drogi publicznej należy rozumieć możliwie jak najszerzej. Dlatego warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się, zgodnie z prawem, z drogi publicznej. Wystarczający przy tym jest sam fakt położenia działki przy drodze publicznej. Pełnomocnik podkreślił, że przedmiotowa działka znajduje się bezpośrednio przy drodze publicznej - przy ulicy [...]. Okoliczność, czy dla planowanej inwestycji możliwe będzie urządzenie zjazdu od strony ww. ulicy, nie ma znaczenia dla wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jest to bowiem element techniczny, ustalany na etapie pozwolenia na budowę.

Niezależnie od faktu położenia terenu inwestycji przy drodze publicznej pełnomocnik podkreślił, że działka ma dodatkowo dostęp do drogi publicznej od strony ulicy [...], zjazdem z drogi wewnętrznej poprzez działkę nr [...] oraz [...]. Potwierdził to ZDM w swoim piśmie z dnia 8 lutego 2013 roku, zaś Wydział [...], w którego zarządzie znajdują się działki, przez które miałaby przebiegać droga wewnętrzna wskazał, że możliwe jest ustanowienie odpowiedniej służebności.

Pełnomocnik zwrócił uwagę na okoliczność, że w decyzji z dnia [...] lipca 2013 o odmowie ustalenia warunków zabudowy organ I instancji jednoznacznie wyraźnie stwierdził, że teren posiada dostęp do drogi publicznej zgodnie z pismem ZDM oraz że istnieje możliwość ustanowienia służebności na planowany dojazd. Jednak to samo pismo, w decyzji organu I instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją SKO - zostało uznane jako niewystarczające. Świadczy to o wysokim stopniu dowolności przy podejmowaniu decyzji i naruszeniu podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady przewidywalności rozstrzygnięć administracyjnych oraz zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 kpa). Z tego względu zaskarżona decyzja nie może być uznana za prawidłową.

Pełnomocnik wskazał na orzecznictwo, zgodnie z którym – zdaniem pełnomocnika - brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby w przedmiotowym postępowaniu domagać się od inwestora tytułu prawnego do korzystania z gruntu, przez który przebiegać ma ewentualnie droga wewnętrzna; pełnomocnik przywołał wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1880/10; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 2040/11; wyrok WSA w Krakowie z dnia 08 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 528/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1395/08.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie pełnomocnik Skarżącej przedłożył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2015r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy na tym samym terenie większej inwestycji, mocą której SKO uchyliło decyzję odmowną organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja jest wadliwa i dlatego musiała zostać uchylona. Sąd zastrzega, że pozostawienie w obrocie prawnym decyzji organu I instancji nie oznacza aprobaty tego rozstrzygnięcia; w ocenie Sądu nie został spełniony wymóg oceny całości decyzji przez organ wyższego stopnia, co uniemożliwiło formalną kontrolę także decyzji organu I instancji – przez Sąd.

Przede wszystkim wskazać należy, że charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 15 k.p.a. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja SKO wydana została z naruszeniem tej zasady. Zasada dwuinstancyjności jest zasadą konstytucyjną ustanowioną w art. 78 Konstytucji RP, który stanowi: "Każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa". Ustanowiona w Konstytucji RP zasada dwuinstancyjności jest realizowana w postępowaniu administracyjnym, które przyjmuje w art. 15 kpa zasadę ogólną. Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesienia odwołania, przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Sprawa administracyjna jest zatem dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w I instancji, a następnie w II instancji. Zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 11 wydanie. Warszawa 2011, s. 513). Obowiązkiem organu odwoławczego jest także ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych w odwołaniu tak w sensie pozytywnym jak i negatywnym tj. wskazanie odwołującej się stronie dokonanej przez organ odwoławczy prawnej oceny podnoszonych w odwołaniu zarzutów.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że działanie organu odwoławczego naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania, która wymaga, aby postępowanie przed organem drugiej instancji miało wymiar w pełni merytoryczny, a nie tylko kontrolny. Organ II instancji jest bowiem zobowiązany rozpoznać i ustalić we własnym zakresie prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. Nie sposób mówić o ponownym rozpatrzeniu sprawy, skoro organ wyższego stopnia w rzeczywistości odniósł się tylko do jednego wątku uzasadnienia decyzji organu I instancji, tj. do kwestii dostępu do drogi publicznej. Takie działanie organu odwoławczego godzi w podstawowe prawa i gwarancje procesowe strony. Co więcej, mając na względzie specyfikę decyzji o warunkach zabudowy, uchybienie organu II instancji jest jeszcze bardziej dokuczliwe dla Strony, bowiem Spółka została pozbawiona oceny pozostałych warunków zaplanowanej przez siebie zabudowy. Tymczasem zajęcie stanowiska przez organy obu instancji we wszystkich poszczególnych kwestiach, dotyczących zabudowy przedmiotowych działek, choćby nawet rzetelne poparcie negatywnych dla Spółki argumentów organu I instancji, mogłoby być dla Spółki konkretną wskazówką przy ewentualnej modyfikacji czy zmianie wniosku. I to pomimo braku formalnego związania argumentami uzasadnienia decyzji administracyjnej. Sąd podkreśla, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową; jeżeli we wniosku jest opisane takie zamierzenie inwestycyjne, które spełnia wszystkie warunki określone przepisami prawa, to właściwy organ powinien ustalić warunki zabudowy planowanej inwestycji.

Organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy z konkretnych powodów: zdaniem organu I instancji planowana zabudowa nie kontynuowałaby wysokości zabudowy i średniej wielkości powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, nie kontynuowałaby cech zagospodarowania części terenu (enklawy) obszaru analizowanego i nie posiada dostępu do drogi publicznej. Do wszystkich ww. negatywnych ustaleń organu I instancji pełnomocnik Spółki odniósł się w odwołaniu, i to dzieląc swoje pismo na części; zarzuty odwołania zostały sformułowane w sposób jasny, i dotyczyły poszczególnych problemów związanych z postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy. Tymczasem organ wyższego stopnia ograniczył się do zaaprobowania stanowiska organu I instancji w części dotyczącej dostępu do drogi publicznej (do kwestii dostępu do drogi publicznej Sąd odniesie się w dalszej części uzasadnienia). Sąd podziela stanowisko, że brak ustosunkowania się przez organ II instancji do podnoszonych w odwołaniu kwestii, a które to kwestie są prawnie doniosłe, jest uchybieniem noszącym cechę uchybienia rażącego (uzasadnienie nieprawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1496/14; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach, na stronie internetowej NSA – dalej jako CBOSA), który to wyrok został wydany w podobnej sytuacji procesowej i także w sprawie dotyczącej warunków zabudowy. Sąd podziela i to stanowisko ww. wyroku WSA w Krakowie, że konsekwencją naruszenia w rozpoznawane sprawie zasady dwuinstancyjności postępowania jest naruszenie przez organ odwoławczy także zasady prawdy obiektywnej oraz reguł prawidłowego uzasadnienia decyzji, które powinno w sposób pełny wyjaśniać motywy i przesłanki, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. A zatem prawidłowe uzasadnienie, to takie, które zawiera ocenę stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa, oraz wskazuje, jaki zachodzi związek między tą oceną, a treścią rozstrzygnięcia. Organ powinien zatem należycie uzasadnić, jak rozumie przepisy mające zastosowanie w rozpoznawanej sprawie i dlaczego należy je zastosować do konkretnych warunków stanu faktycznego danej sprawy. W uzasadnieniu organ powinien także wskazać wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy fakty, które uznał za udowodnione. Wadliwe uzasadnienie decyzji nie pozwala na również na ocenę, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności lub zaniechania przy wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy.

Być może powodem zawężenia granic sprawy przez organ wyższego stopnia było przekonanie, że brak w sprawie jednej z ustawowych przesłanek wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy (stwierdzenie braku dostępu terenu do drogi publicznej – art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.) czyni zbędnym analizę pozostałych zarzutów odwołania. W świetle zasady dwuinstancyjności stanowisko takie co do zasady jest błędne.

Odnosząc się do argumentu obu organów administracji, że Spółka nie wykazała, że teren ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. (stosowanym na podstawie art. 64 ust. 1 u.p.z.p. do decyzji ustalającej warunki zabudowy) w zw. z art. 60 ust.1 u.p.z.p, decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Należy jednak wskazać, że Prezydent Miasta [...] jest zarządcą dróg gminnych, powiatowych i wojewódzkich na terenie Gminy Miasto [...], a jego funkcje w tym zakresie wykonuje Zarząd [...]. W związku z tym Sąd z aprobatą zauważa, że organ I instancji, w realiach niniejszej sprawy właściwy zarówno do wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak i do uzgodnienia projektu tej decyzji jako zarządca drogi, ograniczył się do uzgodnień wewnętrznych (por. argumentację prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 704/13; CBOSA).

W myśl art. 2 pkt 14 u.p.z.p. przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Aktualnie inwestor ma dojazd do swojej nieruchomości od ulicy [...], przy czym zdaniem ZDM (pismo z dnia 08 lutego 2013 r., k. 57) dojazd od tej ulicy dla planowanej zabudowy jest niemożliwy z powodu wąskiej ulicy i braku możliwości jej poszerzenia. ZDM ocenił, że obsługa komunikacyjna dla planowanej zabudowy powinna odbywać się wyłącznie zjazdem z drogi wewnętrznej zlokalizowanej na dz. 36/52 i 36/67 włączonej do ul. [...] (droga publiczna) lub z ul. [...] poprzez teren działki 36/67, nie będącej w administracji ZDM. Bezpośredni zjazd na działkę z drogi wewnętrznej lub dz. 36/67 wymaga wyprzedzającego uzgodnienia zarządcy ww. terenu. ZDM zastrzegł, że widzi możliwość obsługi działek objętych wnioskiem, w razie zagospodarowania działek zabudową jednorodzinną. Organy administracji obu instancji podkreśliły, że inwestor nie dostarczył tytułu prawnego do korzystania z drogi wewnętrznej.

Niewątpliwie dostęp do drogi publicznej musi istnieć w dacie orzekania decyzji o warunkach zabudowy, a nie może powstać dopiero w przyszłości, przy czym przez "dostęp" do drogi publicznej trzeba rozumieć dostęp dostosowany do potrzeb planowanej inwestycji, którą jest zabudowa wielorodzinna, nie zaś istniejący dostęp od wąskiej ulicy [...]. Nie jest bowiem wystarczające samo położenie inwestycji przy drodze publicznej, jeżeli ze stanu faktycznego sprawy wynika, że nie jest możliwy dostęp do tej konkretnej drogi.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela pogląd, że przesłanka dostępu do drogi publicznej jest zrealizowana nie tylko w przypadku samego istnienia zjazdu, ale także wówczas, gdy (tak jak w niniejszym przypadku) w stanie faktycznym sprawy istnieje potencjalna i realna możliwość wykonania zjazdu. (tak I. Zachariasz w Komentarzu do art.61 u.p.z.p.; program Lex). Sąd podkreśla, że ma na myśli istniejącą potencjalnie i realnie możliwość wykonania zjazdu dla planowanej zabudowy wielorodzinnej. Za takim poglądem przemawia m.in. wykładnia gramatyczna art.2 pkt 14 u.p.z.p. Przepis ten jednoznacznie używa sformułowania "bezpośredni dostęp". Nie ma mowy o formie tego dostępu. Założyć należy, że gdyby racjonalny ustawodawca chciał wskazać wymagane formy tego dostępu, to by je wskazał. Skoro tego nie uczynił, to w świetle treści tego przepisu i racjonalnego rozumowania dostępem bezpośrednim jest każda bezpośrednia styczność bez względu na to, w jakich warunkach technicznych ona zachodzi. Za takim rozwiązaniem przemawia także wykładnia celowościowa. Pamiętać należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest początkowym etapem procesu inwestycyjnego. Ma ona wstępny i ogólny charakter, a także nie przesądza o obowiązku do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa i na jakich warunkach. Nie można przecież wykluczyć, że inwestor zmierza do uzyskania wielu decyzji o warunkach zabudowy, aby uzyskać w ten sposób wiedzę o możliwościach i warunkach prowadzenia inwestycji i dopiero w oparciu o taką wiedzę podjąć decyzje dotyczące inwestycji. Inwestor nie ma obowiązku kontynuowania procesu inwestycyjnego. Dlatego też wymaganie od inwestora na tym etapie procesu inwestycyjnego uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi i dalej faktyczne wybudowanie zjazdu z drogi na daną działkę powiązane oczywiście z poniesieniem kosztów, w ocenie Sądu jest przedwczesne. Spełnienie tego wymogu niezbędne będzie dopiero na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę. Tym samym w sytuacji, gdy istnieje potencjalna możliwość uzyskania decyzji administracyjnej w przedmiocie lokalizacji zjazdu z drogi publicznej na działkę objętą planowaną inwestycją, lub uzyskanie służebności przejazdu i przechodu jest to wystarczające na tym etapie procesu inwestycyjnego dla przyjęcia, że działka ta ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej.

Jak wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu ww. prawomocnego wyroku z dnia 27 września 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 704/13, powyższy pogląd znajduje oparcie również w judykaturze sądów administracyjnych. Zestawiając ten pogląd z poglądem przeciwnym w orzecznictwie, a tożsamym z poglądem organów administracji w niniejszej sprawie, WSA doszedł do słusznego wniosku, zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, że kwestia braku, w chwili ubiegania się o warunki zabudowy, urządzonego i legalnego zjazdu na drogę publiczną (w tej sprawie: na potrzeby zabudowy wielorodzinnej, ustanowionej służebności przejazdu i przechodu przez działkę 36/67) nie może przesądzać o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy. Uzyskanie zgody zarządcy drogi na zjazd jest możliwe w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Ustanowienie służebności przejazdu i przechodu jest również wymagane w dalszym procesie inwestycyjnym a nie na etapie ustalenia warunków zabudowy. Skoro do uzyskania warunków zabudowy Inwestor nie musi legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości na której planowana jest inwestycja, tym bardziej na tym etapie nie musi legitymować się dokumentem potwierdzającym ustanowienie służebności przejazdu i przechodu. Wystarczające jest istnienie uzasadnionego prawdopodobieństwa, że wraz z nabyciem przez Inwestora w przyszłości uprawnień do dysponowania terenem inwestycji, uzyska on możliwość korzystania z drogi wewnętrznej. W przedmiotowej sprawie wystarczające jest pismo Wydziału [...] dotyczące warunków ustanowienia tej służebności.

Ponownie rozpoznając odwołanie organ wyższego stopnia należycie skontroluje decyzję organu I instancji w granicach sprawy, przy czym oceniając spełnienie wymogu dostępu terenu do drogi publicznej na potrzeby zabudowy wielorodzinnej, będzie zobowiązany zastosować się do oceny prawnej Sądu.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie I wyroku. O kosztach postępowania Sąd rozstrzygnął w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 w zw. z art. 209 p.p.s.a. Do kosztów postępowania zaliczono uiszczony przez Spółkę wpis w kwocie 500 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 240 zł ustalone na podstawie § 2 ust. 1 i 2 i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 poz. 490 z późn. zm.) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.