Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1284/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. a, par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.
article: art. 15 zzs[4]
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 46 pkt 21
journal: Dz.U. 2020 poz 875
law: Ustawa z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS- CoV-2
article: art. 4 pkt 1 i 23, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 4 i 6, art. 20 pkt 10,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 75, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 67 par. 2 pkt 3, art. 85 par. 1 i 2,
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Wegner Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Pawłowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 29 października 2020 r. sprawy ze skargi "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)" z dnia "(...)" kwietnia 2020 r. nr "(...)"w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m. "(...)"z dnia "(...)" września 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "(...)"na rzecz "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)"kwotę 387 (trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

VI SA/Wa 1284/20

Uzasadnienie

Zaskarżoną decyzją z dnia "(...)" kwietnia 2020 r., nr "(...)"Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)" (dalej "SKO", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez "(...)"Sp. z o.o. z siedzibą w "(...)" (dalej "skarżąca" "spółka", "strona"), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m. "(...)" (organ I instancji) z dnia "(...)" września 2019 r., nr "(...)", wymierzającą karę pieniężną w wysokości 1091,25 zł za zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) ul. "(...)"w rejonie ul. "(...)"w "(...)"w dniach od 16 - 29 lipca 2019 r., bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w nim reklamy o treści "Pyszne..." emitowanej na elektrycznym wyświetlaczu o pow. 2.03 m2 oraz 10 sierpnia 2019 r. przez umieszczenie w nim reklamy o treści "masz to po mnie", emitowanej na elektrycznym wyświetlaczu o pow. 2.03m2 natomiast w dniach 30-31 lipca 2018 r. 1-9 sierpnia 2019 r. przez umieszczenie w nim nośnika o pow. 0,19m2 rzutu poziomego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 1091,25 zł.

Wydając ww. decyzję organ odwoławczy działał na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.), w zw. z art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 570). Podstawą materialnoprawną były przepisy art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 i 13 w zw. z art. 40d ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2068), nadto - uchwała Rady m. "(...)"Nr "(...)"z (...) maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. "(...)", z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (...).

Do wydania ww. decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu 16 lipca 2019 r. pracownicy Wydziału Kontroli Pasa Drogowego Zarządu Dróg Miejskich przeprowadzili kontrolę pasa ul. "(...)"w rejonie ul. "(...)"w "(...)", podczas której stwierdzono umieszczenie w nim nośnika reklamowego z funkcjonującą reklamą świetlną. W okresie od 16 lipca 2019 r. do 29 lipca 2019 r. – zdaniem organu, nieprzerwanie - funkcjonowała reklama wyświetlająca usługi portalu ""(...)"", Dowodem jest karta kontroli oraz dokumentacja fotograficzna. Zdaniem organu, skoro były podstawy do przyjęcia, że w ww. okresie wyświetlana była reklama, to uznać także należało, iż zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy występowało w powyższym okresie, jak również w dniu 10 sierpnia, zaś w pozostałym okresie pas drogowy zajmowany był przez samo urządzenie. Pomiarów dokonano podczas oględzin w dniu 16 lipca 2019 r., gdzie wyliczono wymiary nośnika, t.j.: 1,40 m x 2,03 m co dało powierzchnię reklamy: 0,19 m2, powierzchnię reklamy: 1,75 m x 1,16 m, co dało 2.03 m2. Wykonany podczas kolejnych kontroli materiał fotograficzny wskazuje, że powierzchnia zajęcia pasa drogowego nie ulegała zmianie i pozostawała taka sama. Nośnik reklamowy znajdował się przy tym samym obiekcie budowlanym, na tej samej wysokości ponad poziomem gruntu.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu I instancji, strona wniosła odwołanie podnosząc, że doszło do naruszenia:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

- wszystkie na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 oraz art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. oraz poz. 20a Załącznika nr 3 do uchwały nr "(...)"Rady m. "(...)" z dnia (...) maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie jakoby nośnik znajdował się w pasie drogowym w okresach między kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia skarżącego

o czynnościach kontrolnych - oględzinach nośnika reklamowego, a przez to niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu;

4) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p. poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zgody zarządcy drogi, podczas, gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. "(...)"w rejonie ul. "(...)"nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

5) art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 8 i ust. 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("pr.bud") poprzez uznanie, iż nośnik (urządzenie reklamowe) w formie tzw. Citylight występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr.bud., do którego stosuje się stawkę opłat określona w poz.19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas, gdy nośnik tego typu nie spełnia definicji obiektu budowlanego ( w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośnika nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust. 12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres od 30 lipca do 9 sierpnia 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

6) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, podczas gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku.

W odwołaniu wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o umorzenie postępowania przed organem pierwszej instancji w całości i przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia materiału dowodowego.

Po rozpoznaniu odwołania strony od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "(...)"utrzymało w mocy (zaskarżoną decyzję Prezydenta m. "(...)".

Organ odwoławczy wskazał, iż Prezydent m. "(...)"przyjął stawkę dla reklamy emitowanej na monitorach elektronicznych oraz w formie ruchomych obrazów (poz. 23) – 10.00 zł, a dla innego obiektu budowlanego nie wymienionego w poz. 1- 18 (poz.19) – 3,00 zł. SKO przyjęło, iż skoro udokumentowano umieszczenie reklamy ciemnej o powierzchni przekraczającej 3 m2 w dniach 16,24 i 29 lipca oraz 10 sierpnia 2019 r., to za te dni prawidłowo naliczono karę z umieszczenie reklamy natomiast w dniach 30 lipca – 9 sierpnia 2019 r. przez umieszczenie w pasie drogowym nośnika.

Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w rozpatrywanej sprawie niezbędnym stało się uchylenie decyzji w części i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy, z uwagi na wyliczenie przez organ I instancji do czasookresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez odwołującego dnia 29 grudnia 2018 r. Dzień ten, co wynika z decyzji Prezydenta m. "(...)"z dnia "(...)" kwietnia 2019 r. nr "(...)"został już uwzględniony przy wymierzeniu odwołującemu kary pieniężnej we wcześniejszym okresie. Stąd wysokość kary pieniężnej wymierzanej stronie z uwagi na zmianę czasookresu zajęcia pasa drogowego, musiała ulec zmianie.

W uzasadnieniu organ przedstawił definicję pasa drogowego, wskazał przesłanki niezbędne do wymierzenia kary oraz wskazał podmiot wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjne o nałożeniu kary pieniężnej. Zaznaczył, iż w niniejszej sprawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr "(...)", biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona powinna legitymować się zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym. W przypadku zaś braku takiego zezwolenia naraża się na karę pieniężną za umieszczenie spornego nośnika reklamowego w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi. Zdaniem SKO, w rozpatrywanej spawie granicę pasa drogowego wyznacza granica działki nr "(...)", biegnąca w miejscu zlokalizowania nośnika wzdłuż budynku, na ścianie którego był umieszczony sporny nośnik reklamowy, a więc znajdował się on w pasie drogowym. Strona winna legitymować się zatem zezwoleniem na umieszczenie nośnika reklamowego w pasie drogowym, gdyż w przeciwnym przypadku naraża się na karę pieniężną za umieszczenie go w tej lokalizacji bez zezwolenia zarządcy drogi.

W ocenie SKO z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy (kopia kontroli pasa drogowego, protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, wypis z rejestru gruntów, wydruk z mapy zasadniczej, wyrys z mapy ewidencyjnej) wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

Organ zaznaczył, iż w sprawie reklamy umieszczonej w tej samej lokalizacji było już uprzednio prowadzone postępowanie administracyjne zakończone decyzją z dnia "(...)"lipca 2019 r. nr "(...)", nakładającą karę za okres 11-30 maja 2019 r.

W ocenie organu, udokumentowano umieszczenie reklamy i nośnika dla drogi wojewódzkiej w dniach 31 maja 2019 r. – 5 lipca 2019 r., t.j. 36 dni, przyjmując ww. okres na podstawie zgromadzonych dowodów, zasad logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego. W konsekwencji, za ten okres należało ustalić wymiar kary i obciążyć nią stronę, przyjmując, że reklama znajdowała się nieprzerwanie w pasie drogowym. Powyższych ustaleń skarżąca nie podważyła. Opłatę stanowiącą podstawę do wyliczenia kary za reklamę/nośnik reklamowy oblicza się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego. Natomiast wysokość kary pieniężnej stanowi dziesięciokrotność opłaty obliczonej powyżej.

SKO wyjaśniło także, że opłata za jeden dzień umieszczenia reklamy o pow. nieprzekraczającej 3,00 m2, a także nośnik (inny obiekt) na drodze wojewódzkiej naliczana jest na podstawie uchwały nr "(...)"Rady m. "(...)"z dnia (...) maja 2004 r. w sprawie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m. "(...)"z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych (...). Organ pierwszej instancji przyjął w niniejszej sprawie stawkę dla reklamy z przewijaną powierzchnią reklamową – 2,50 zł.

Odnośnie zarzutu błędnego obliczenia wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegającego na nieuprawnionym doliczeniu ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni, SKO wskazało, że celem reklamy jest zwrócenie uwagi jej adresata. Niewątpliwie uwagę adresatów reklamy na nośnikach zwracała reklama świetlna na nośniku oraz sam nośnik, wobec tego uprawnione było uwzględnienie przy wymiarze kary także ramki nośnika reklamowego. SKO uznało nadto, iż brak jest przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary i poprzestaniu na pouczeniu. Organ zaznaczył, iż posiada wiedzę z urzędu o posiadaniu wielu obiektów reklamowych w (...) przez skarżącą Spółkę. Zajmują one pas drogowy bez zezwolenia zarządcy drogi, za co nakładane są kary.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżąca spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 84 § 1, 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 4 pkt 1) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ("u.d.p."), poprzez zaniechanie podjęcia czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zaniechanie wyczerpującego zebrania całokształtu materiału dowodowego, w skład którego obligatoryjnie powinny wchodzić:

a) dokumenty zawarte w operatach technicznych Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego (protokoły graniczne, protokoły ustalenia przebiegu działek ewidencyjnych, szkice połowę, dzienniki danych ewidencyjnych),

b) mapa do celów prawnych z wrysowanym przez biegłego geodetę nośnikiem,

c) opinia biegłego geodety,

- na okoliczność ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1) u.d.p., skutkiem czego było pozbawione podstaw faktycznych ustalenie, że skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi;

2) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 oraz 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 40 ust. 3 i 6 u.d.p. poprzez dokonanie całkowicie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżąca zajmowała pas drogowy bez zezwolenia w terminie od 16 lipca do 31 sierpnia 2019 r., podczas gdy pierwsza kontrola organu miała miejsce w dniu 16 lipca 2019 r., a kolejne w 24, 29 lipca, 10 sierpnia 2019r., zaś w aktach sprawy brakuje jakiegokolwiek dowodu potwierdzającego, iż nośnik był umieszczony w okresie pomiędzy ww. kontrolami;

3) art. 79 § 1 w zw. z art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia skarżącej (lub jej przedstawiciela) o czynnościach kontrolnych - oględzin nośnika reklamowego - a przez to niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, w tym w szczególności niezapewnienie udziału skarżącej (jej przedstawiciela), podczas gdy z powołanych przepisów wynika obowiązek zapewnienia stronom, przez organ administracji, możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym na każdym jego etapie, w tym w szczególności udziału w prowadzonych czynnościach dowodowych;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 40 ust. 12 w zw. z art. 4 pkt 1) u.d.p., poprzez wymierzenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego z uwagi na brak zezwolenia zarządcy drogi, podczas gdy nośnik reklamowy ze względu na swoje położenie względem jezdni ul. "(...)"w rej. ul. "(...)"oraz brak funkcjonalnego związku z ruchem drogowym, nie znajdował się w granicach pasa drogowego;

2) art. 40 ust. 3, 6, 8 i 12 u.d.p. w zw. z § 4 ust. 1 oraz poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały Rady m. "(...)"Nr "(...)"z dnia (...) maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych ("Uchwała") w zw. z art. 3 pkt 1) i 3) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ("Pr. bud.") poprzez uznanie, iż nośnik reklamowy w formie tzw. Citylight, występujący w niniejszej sprawie, stanowi obiekt budowlany w rozumieniu Pr. bud., do którego stosuje się stawkę opłaty określoną w poz. 19 Załącznika nr 3 do Uchwały (stawka za "inne obiekty budowlane"), podczas gdy nośniki tego typu nie spełniają definicji obiektu budowlanego (w tym definicji budowli), co prowadzi do wniosku, że do przedmiotowej kategorii nośników nie znajduje zastosowania kara pieniężna wymierzana na podstawie art. 40 ust.12 u.d.p., a zatem karę pieniężną za okres od 30 lipca oraz od 30 lipca do 9 sierpnia 2019 r. wymierzono bezpodstawnie;

3) art. 40 ust. 6 i 12 u.d.p. w zw. z art. 81a § 1 k.p.a., poprzez błędne obliczenie wysokości kary pieniężnej w przyjętym przez organy stanie faktycznym, polegające na nieuprawnionym doliczeniu ramek nośników przy obliczaniu powierzchni, podczas, gdy uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklam wyświetlanych na nośniku.

Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. W przypadku uchylenia obydwu decyzji, przy równoczesnym uwzględnieniu przez Sąd zarzutów wskazujących na bezprzedmiotowość niniejszego postępowania, skarżąca wniosła o umorzenie postępowania administracyjnego. Ponadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z: dokumentu w postaci opinii Stowarzyszenia Geodetów Polskich z dnia 20 września 2019 r. w przedmiocie zakresu i źródeł niezbędnych do rozstrzygnięcia spraw dotyczących instalacji tablic i urządzeń reklamowych na budynkach położonych bezpośrednio przy granicy lub bliskiej odległości od granicy na okoliczność ustalenia czynności dowodowych i zakresu dokumentów, jakie powinien przeprowadzić i zgromadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

W ocenie skarżącej rozstrzygnięcie o położeniu nośnika względem granicy pasa drogowego wymagało uzyskania przez organ wiadomości specjalnych bowiem wyjaśnienie, czy obiekt rzeczywiście znajduje się w granicach pasa drogowego przekracza zakres wiadomości i doświadczenia życiowego osób mających wykształcenie ogólne, nawet jeżeli są to pracownicy wyspecjalizowanej komórki organu. Zarówno wyrys z ewidencji gruntów, jak i mapa zasadnicza sporządzona w skali 1:500 nie mogą stanowić podstawy do ustalenia wzajemnego przebiegu linii granicznych działki ewidencyjnej i budynku. Ze względu na ograniczenia ludzkiego wzroku na mapie w skali 1:500 nie jest możliwe wyróżnienie dwóch sąsiadujących ze sobą linii, jeżeli odległość między nimi jest mniejsza niż 0,15 m (0,3 mm w skali mapy), a takie odległości mogą mieć znaczenie w sprawach dotyczących instalacji nośników na budynkach. Na mapie zasadniczej, w elewacji budynku nie wyróżnia się także załamań mniejszych niż 10 cm, a wnęki w ścianie budynku o takiej głębokości są często wystarczające do zainstalowania tablic i urządzeń reklamowych (np. wnęka powstała na skutek wysunięcia elementów elewacji, jak gzyms). Skoro w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie miało ustalenie lokalizacji nośnika względem granicy pasa drogowego, należało uzupełnić materiał dowodowy w zakresie opinii biegłego geodety.

Ponadto skarżąca zarzuciła m.in., iż organ w sposób nieuzasadniony naliczył opłatę za zajęcie pasa drogowego terminie od 31 maja do 5 lipca 2019 r., pomimo, że w aktach sprawy nie znajduje się żaden dowód na okoliczność, że nośnik należący do skarżącej znajdował się w pasie drogi pomiędzy dniami kontroli oraz przed pierwszą z ww. kontroli. W wyniku tego zaniedbania organ nałożył na skarżącą karę w kwocie znacznie przewyższającej kwotę ewentualnie należną.

Skarżąca podkreśliła, że część postępowania dowodowego w sprawie została przeprowadzona bez jej udziału. Przed wszczęciem postępowania organ I instancji przeprowadził pierwszą, a następnie – kolejne kontrolę nośnika, co uczynił bez poinformowania o tym fakcie skarżącej. Ponadto, Organ II instancji przed wydaniem decyzji w sprawie nie zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca nie miała zatem żadnej możliwości zapoznania się z tymi dokumentami ani wypowiedzenia się co do ich treści. Strona wskazała także, iż w jej ocenie nośnik nie zajmował pasa drogowego, a także nie posiadał cech obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał zajęte w sprawie stanowisko.

Skarżąca pismem z dnia 9 października 2020 r. wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci opinii uzupełniającej do opinii Zespołu Rzeczoznawców Stowarzyszenia Geodetów Polskich zz 2019 r. – na okoliczność ustalenia czynności dowodowych (w szczególności opinii biegłego geodety), jakie powinien przeprowadzić organ w celu prawidłowego ustalenia, czy nośnik reklamowy występujący w niniejszej sprawie znajdował się w granicach pasa drogowego w rozumieniu art. 4) pkt 1) u.d.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2019 poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 poz. 2325, dalej jako "p.p.s.a."),

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. pas drogowy stanowi wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W myśl art. 39 ust. 1 u.d.p. pas drogowy jako strefa ruchu drogowego podlegająca szczególnej ochronie prawnej objęta jest rozlicznymi zakazami co do sposobu jego wykorzystania. Przede wszystkim samowolne zajmowanie pasa drogowego przez podmiot inny niż zarządca drogi działający w celu budowy, przebudowy, remontu lub ochrony drogi jest niedopuszczalne (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zabronione jest bowiem dokonywanie jakichkolwiek czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zajęcie pasa drogowego jest natomiast możliwe, w myśl art. 40 ust. 1 i 2 u.d.p., po uzyskaniu – w formie decyzji administracyjnej – zgody zarządcy drogi.

Naruszenie zakazu zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi obciążone jest odpowiedzialnością karno-administracyjną. Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 12 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty, która byłaby należna, gdyby zajęcie stanowiło realizację zezwolenia (art. 40 ust. 4 i 6 ww. ustawy). Opłata ta stanowi rezultat mnożenia powierzchni zajętego pasa drogowego oraz obowiązujących lokalnie stawek w tym zakresie.

W sprawie niniejszej zakres postępowania wyjaśniającego obejmował zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Konieczne w tym celu było ustalenie granic pasa drogowego oraz tego, czy istotnie należąca do Skarżącej reklama zajmowała jego przestrzeń, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i w jakim terminie.

W postępowaniu administracyjnym reguły determinujące czynności ustalania stanu faktycznego, zwane zbiorczo postępowaniem wyjaśniającym, wytyczone są przede wszystkim przez uregulowane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zasadę prawdy obiektywnej, zasadę oficjalności, zasadę ciężaru dowodu, bezpośredniości i zupełności zgromadzonego materiału. Treścią zasady prawdy obiektywnej jest powinność organu procesowego dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie fakty mogą stanowić podstawę załatwienia sprawy. Za zgodne z prawdą przyjmuje się w orzecznictwie takie ustalenia faktyczne, które prowadzą do konkluzji, że "w świetle przeprowadzonych dowodów fakt przeciwny dowodzeniu jest niemożliwy lub wysoce nieprawdopodobny" (por. postanowienie Sądu Najwyższego z 4 kwietnia 2013 r. V KK 13/13). Wniosek o zaistnieniu określonego przebiegu zdarzeń może stanowić także rezultat ustalenia faktów uwzględniającego wiedzę wynikającą z zasad doświadczenia życiowego i obserwacji życia społecznego oraz logicznego rozumowania o faktach wykazanych określonymi dowodami.

Podkreślić należy, że wynikająca z przepisów k.p.a. zasada oficjalności obciąża organ administracji publicznej obowiązkiem zebrania, a następnie rozważenia całego materiału dowodowego z urzędu. Koresponduje z nią zasada spoczywającego na organach administracji ciężaru dowodu, która nabiera szczególnego znaczenia w postępowaniu, którego przedmiotem jest nałożenie sankcji administracyjnej, a więc obowiązku o quasi karnym charakterze. Obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karnoadministracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok WSA w Warszawie z 17 lutego 2020 r. VI SA/WA 2270/19).

Dotyczy to w szczególności kwestii obszaru pasa drogowego, który nieograniczony w górę i w dół, pozostaje jednak ściśle wytyczony wzdłuż i wszerz. W rozpoznawanej sprawie organy wydające decyzje I i II instancji nie wykazały istotnych dla rozstrzygnięcia faktów odnoszących się do tej kluczowej w sprawie kwestii, jaką jest faktyczny przebieg granicy pasa drogowego w terenie.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, na których oparto decyzję o nałożeniu kary stanowią protokół kontroli pasa drogowego, fotografie oraz wypis z rejestru gruntów, wyrys z mapy ewidencyjnej i wydruk z mapy zasadniczej, na której zaznaczono zajęcie pasa drogowego i granice pasa drogowego. Zdaniem SKO z tych dokumentów wynika, że doszło do zajęcia pasa drogowego.

W ocenie Sądu należy podzielić zarzut strony niewyjaśnienia w sprawie stanu faktycznego i zaniechania zebrania wyczerpującego materiału dowodowego. Poza sporem w sprawie jest, że ulice "(...)"i "(...)"stanowią pas drogowy. Jednak na bazie zebranych dowodów oraz poczynionych na ich tle przez organy ustaleń i ocen, nie ma - zdaniem Sądu - pewności co do posadowienia spornego nośnika z reklamami w pasie drogowym, to jest, czy istotnie wchodzi on w przestrzeń tego pasa czy nie; m.in. dlatego, że na żadnej spośród znajdujących się w aktach sprawy map nie został przez uprawnioną do tego osobę wrysowany, w obszarze całej fasady/elewacji budynku i w odpowiedniej skali przedmiot/nośnik z reklamami, który - jak stwierdziły organy - zajmuje nielegalnie pas drogowy.

Nadto, w sytuacji utrzymania w mocy decyzji organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zastanawiające jest zamieszczenie przez organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji akapitu o konieczności uchylenia decyzji w części i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy, z uwagi na wliczenie przez organ I instancji do czasookresu nielegalnego zajęcia pasa drogowego przez odwołującego dnia 29 grudnia 2018 r. (str. 5 decyzji z dnia "(...)" kwietnia 2020 r.).

Podkreślić należy, że obciążenie strony sankcją administracyjną musi być poprzedzone jednoznacznym, nie budzącym jakichkolwiek wątpliwości ustaleniem faktu, iż istotnie naruszyła ona prawo, z którym to naruszeniem ustawa wiąże odpowiedzialność karno-administracyjną. Przyjęta w art. 75 k.p.a. zasada otwartego katalogu dowodów postępowania administracyjnego nie oznacza bowiem, że każdy fakt można wykazać dowolnie obraną kategorią dowodu. Niektóre fakty wymagają wręcz posłużenia się tylko im dedykowanymi dowodami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt VI SA/Wa 1062/19).

W tej sprawie dowodem, którego przeprowadzenie pozwalałoby na skuteczne postawienie stronie zarzutu bezprawnego zajęcia pasa drogowego powinna być mapa do celów prawnych z wrysowanym przedmiotem, który narusza przestrzeń pasa drogowego. Taka bowiem mapa, w myśl § 75 – § 77 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. Nr 263, poz. 1562 ze zm.), sporządzona być powinna na potrzeby prowadzonego postępowania administracyjnego. Na marginesie należy wskazać, że na obowiązek organów jednoznacznego wykazania granic pasa drogowego i lokalizacji obiektu, który ów pas zajmuje w sprawach dotyczących nałożenia sankcji administracyjnej zwrócono już uwagę w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z 22 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 3850/16, wyrok WSA w Warszawie z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 725/19, wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 1062/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W aktach sprawy brak jest tego rodzaju niezbędnej mapy. Posłużono się innego rodzaju dowodami, tj. wypisem z rejestru gruntów, wydrukiem mapy zasadniczej i wyrysem z mapy z mapy ewidencyjnej, na której namalowano flamastrem miejsce, w którym zlokalizowano nośnik i reklamę. Dokumenty te nie spełniają kryteriów stawianych mapom do celów prawnych, o której mowa w powyższych przepisach rozporządzenia. Nie pozwalają one na dokonanie Sądowi jednoznacznej oceny prawidłowości poczynionych przez organy ustaleń. Brak w nich bowiem obligatoryjnych elementów pozwalających na weryfikację tego, czy istotnie opisane w decyzji przedmioty znajdują się w pasie drogowym. Nie wiadomo też w jaki sposób dokonano pomiarów powierzchni reklamy i nośnika reklamowego. Wbrew stanowisku strony skarżącej, czynności te nie wymagały powołania biegłego. Natomiast w sytuacji kwestionowania przez stronę ustalonych przez organ w tym zakresie faktów, na podstawie przeprowadzonych samodzielnie i w dość chaotycznie udokumentowanych czynności przedprocesowych, należało przeprowadzić skodyfikowaną czynność dowodową w postaci oględzin, o których mowa w art. 85 § 1 i 2 k.p.a., wymagających w myśl art. 67 § 2 pkt 3 k.p.a. bezwzględnie sporządzenia protokołu. W świetle art. 20 pkt 10 u.d.p. zarządca drogi ma prawo i obowiązek dokonywania kontroli "stanu dróg i drogowych obiektów inżynierskich oraz przepraw promowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich wpływu na stan bezpieczeństwa ruchu drogowego". Należy przypuszczać, że – choć w zaskarżonej decyzji tego nie wyjaśniono – w tym właśnie trybie dokonywano "kontroli pasa drogowego", udokumentowanego protokołem oraz kartami kontroli.

Jeżeli jednak czynności w tym zakresie stanowić mają dowód w postępowaniu administracyjnym, muszą cechować się należytą starannością zwłaszcza, że strona wszczętego następnie postępowania nie ma możliwości w nich udziału. O ile więc w zasadzie dopuszczalne jest włączenie w poczet materiału dowodowego materiałów zgromadzonych przed wszczęciem postępowania, o tyle ich sposób udokumentowania i związany z tym walor dowodowy nie może budzić zastrzeżeń. W przeciwnym razie z uszczerbkiem dla prawidłowego wyniku postępowania i zapewnienia należytego doń dostępu dla strony podstawą do wydania decyzji stać się mogą materiały sporządzone w sposób dowolny bez zachowania minimum rygoryzmu gwarantowanego przez art. 75 § 1 k.p.a. Zaskarżona decyzja dotknięta jest zatem naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 85 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu skarga nie przedstawia wystarczających i racjonalnych argumentów w kwestii podważenia przyjętego w zaskarżonej decyzji okresu zajmowania pasa drogowego w czasie między kontrolami pasa, w sytuacji, gdy każda kontrola następna potwierdzała stan ustalony kontrolą poprzednią. Nie ma w tych warunkach powodów do uznania, że między kontrolami obiekty te były usuwane. Skarga bezzasadnie stawia zaskarżonej decyzji zarzut nieuprawnionego doliczenia ramki nośnika przy obliczaniu jego powierzchni utrzymując, że uwzględnieniu podlegać powinna wyłącznie powierzchnia reklamy wyświetlanej na tym nośniku. W ocenie Sądu także ramy wyświetlanego obrazu, wyodrębniające jego postrzeganie, podkreślające emitowaną treść, stanowią informację wizualną. Jednocześnie ramki stanowią także element konstrukcyjny i zamocowanie, wypełniając definicję art. 4 pkt 23 u.d.p.

Reasumując, w ponownie prowadzonym postępowaniu decyzja powinna być poprzedzona jednoznacznym ustaleniem prawnie znaczących w sprawie faktów (czy sporny nośnik reklamowy pozostawał w przestrzeni pasa drogowego) za pomocą prawidłowej mapy i widniejącego na niej naniesienia w odpowiedniej skali tego obiektu, sporządzonej przez uprawniony podmiot. Tylko w ten sposób będzie można stwierdzić, czy przypisanie stronie odpowiedzialności za delikt administracyjny jest uprawnione. Należy też zadbać – w przypadku ustalenia zajęcia pasa drogowego – o wykazanie okresu tego stanu rzeczy za pomocą dowodów prawidłowo włączonych w poczet materiału dowodowego. W razie wykazania umieszczenia spornego obiektu w pasie drogowym wymagana też będzie wykładnia przepisów załącznika nr 3 do ww. uchwały Rady m. "(...)"Nr "(...)"z dnia (...) maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego (...) w taki sposób, by jednoznacznie zakwalifikować ten obiekt w celu ustalenia prawidłowej stawki sankcji z tego tytułu. W szczególności chodzi tu o wyjaśnienie możliwości uznania nośnika reklamowego za obiekt budowlany.

Należy zaznaczyć, że na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. Poz. 374, ze zm.), dodanego na podstawie art. 46 pkt 21 ustawy z dnia 14 maja 2020 o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. poz. 875), przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

W tym stanie rzeczy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Sąd nie orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego, bowiem w realiach rozpoznawanej sprawy brak było podstaw do przyjęcia – na tym etapie – iż ziściła się przesłanka jego bezprzedmiotowości.

O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.).