Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 91/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6189 Inne o symbolu podstawowym 618
658
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Marszałek Województwa
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 61a
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi Parafii [...] na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie niezałatwienia sprawy w terminie 1. zobowiązuje Marszałka Województwa Wielkopolskiego do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] czerwca 2010r. w terminie 30 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku z aktami administracyjnymi 2. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3. zasądza od Marszałka Województwa Wielkopolskiego na rzecz Parafii [...] kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2012 r. Parafia [...] (dalej: "Parafia" lub "Skarżąca"), zastępowana przez zawodowego pełnomocnika, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Marszałka Województwa Wielkopolskiego (dalej: "Marszałek Województwa") w postępowaniu z wniosku Skarżącej o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie i nacjonalizację działek Parafii, zalanych przez wody [...], stanowiących część nieruchomości opisanej w księdze wieczystej [...]. Strona skarżąca wniosła o

1) zobowiązanie Marszałka Województwa do merytorycznego zakończenia sprawy w terminie 30 dni od dnia doręczenia akt organowi,

2) zobowiązanie Marszałka Województwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie,

3) zasądzenie od Marszałka Województwa na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik Skarżącej podniósł, że wspomniany wniosek wraz z załącznikami został złożony w dniu [...] czerwca 2010 r., przy czym jako podstawę prawną wskazano w nim m.in. art. 13 ust. 1 ustawy wodnej z dnia 19 września 1922 r. (Dz. U. z 1928 r. Nr 62, poz. 574 z późn. zm.; dalej: "ustawa wodna z 1922 r.", w skrócie "u.wod."). Dalej wyjaśnił, że do zalania gruntu spowodowanego sztucznym spiętrzaniem rzeki [...] doszło w 1952 r. Parafia złożyła stosowny wniosek odszkodowawczy do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...] października 1953 r., dochowując tym samym – zdaniem Skarżącej – rocznego terminu zakreślonego w art. 13 ust. 1 u.wod. Ów wniosek został następnie "ponowiony" przez Parafię w pismach (wnioskach) z [...] czerwca 2005 r. i [...] lipca 2005 r. oraz w opisanym na wstępie wniosku z [...] czerwca 2010 r. Odszkodowanie nie zostało dotychczas Skarżącej wypłacone.

Skarżąca podniosła, że zgodnie z art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, przy czym datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Zatem – w przekonaniu Skarżącej – postępowanie zostało ex lege wszczęte w chwili złożenia wniosku. Do dnia wniesienia skargi Marszałek Województwa nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania ani decyzji administracyjnej. Ograniczył się jedynie do poinformowania Parafii w piśmie z [...] lipca 2010 r. o "nie stwierdzeniu podstaw do uwzględnienia wskazanego żądania". Taka informacja, w ocenie Skarżącej, w żaden sposób nie może być uznana za załatwienie sprawy przez wydanie decyzji. Po otrzymaniu ww. pisma Parafia w dniu [...] sierpnia 2010 r., na podstawie art. 37 k.p.a., złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie, które zostało przekazane według właściwości Prezesowi Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej: "Prezes KZGW"). Postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r. Prezes KZGW wyznaczył Marszałkowi Województwa termin 1 miesiąca do załatwienia sprawy wskazując w uzasadnieniu, że w niniejszej sprawie doszło z mocy prawa do wszczęcia postępowania, a każde wszczęte postępowanie administracyjne musi być zakończone załatwieniem sprawy, chyba że postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. W tym drugim przypadku organ powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § 1 k.p.a.). W związku z powyższym Prezes KZGW stwierdził naruszenie terminów załatwienia sprawy wskazanych w art. 35 i 36 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej, Marszałek Województwa w istocie zignorował postanowienie Prezesa KZGW, bowiem pomimo upływu zakreślonego terminu nie wydał w sprawie decyzji administracyjnej, ograniczając się do kolejnego pisma (z [...] czerwca 2011 r.), w którym wyjaśnił, że w sprawie nie może być wydana decyzja administracyjna, gdyż obowiązujące przepisy prawa materialnego tego nie przewidują, a sprawa nie ma charakteru administracyjnego. Skarżąca oceniła to stanowisko jako błędne, wskazując powody, które, jej zdaniem, pozwalają stwierdzić, że organ niesłusznie, poprzez swoją bezczynność, odmawia uznania sprawy odszkodowania za zalanie gruntów Parafii za sprawę administracyjną i wydania w tym przedmiocie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Wyjaśnił, że z żądaniem "ustalenia i wypłaty odszkodowania za zajęcie i nacjonalizację" gruntów zalanych w latach 50-tych XX-wieku wskutek spiętrzenia wody rzecznej Skarżąca wystąpiła m.in. pismem z [...] czerwca 2010 r. Z uchwały Sądu Najwyższego z [...] lipca 2004 r., sygn. akt[...] – podjętej w sprawie z powództwa Parafii przeciwko Miastu [...] o wydanie i zapłatę – wynika, że zalane grunty stały się własnością Państwa na podstawie art. 13 ust. 1 u.wod. Zdaniem organu Skarżąca nie wykazała, aby złożyła wniosek odszkodowawczy określony w przywołanym przepisie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Marszałek Województwa stwierdził, że żądanie Skarżącej nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Dalej podkreślił, że żadne z pism otrzymanych od Skarżącej nie zostało pozostawione bez rozpoznania oraz szczegółowo wyliczył działania podjęte w celu ustalenia dokładnej treści i zakresu żądania Parafii. Zdaniem organu Skarżąca nie wykazała, aby w sprawie o zapłatę odszkodowania prowadzone było postępowanie na drodze administracyjnej. Co więcej, z pisma Skarżącej z [...] marca 2009 r. wynika, że w sprawie o zapłatę żądanego odszkodowania złożyła pozew do Sądu Okręgowego w [...] (sygn. akt [...]), oraz że Sąd uznał swą właściwość do orzekania o roszczeniach objętych tym żądaniem. Organ wskazał, że w związku z pismem z 01 czerwca 2010 r. poinformował Skarżącą, iż żądanie wypłaty odszkodowania nie ma charakteru sprawy administracyjnej, a obowiązujące przepisy nie nakazują wydania decyzji administracyjnej. Skoro bowiem – jak uznał organ – Skarżąca nie złożyła wniosku, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.wod., ani nie potwierdzono prowadzenia w latach 50-tych bądź później żadnego postępowania w sprawie gruntów zalanych przez "nowe łożysko", to nie mogła ona zasadnie oczekiwać wydania decyzji o odszkodowaniu na podstawie wskazanej ustawy. Zdaniem Marszałka Województwa brak było też podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania – mimo, iż w sprawie żądania wypłaty Parafii odszkodowania nie może być prowadzone postępowanie administracyjne – gdyż przewidujący taką możliwość przepis art. 61a k.p.a. wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r., tj. po dacie złożenia przez Skarżącą żądania wypłaty odszkodowania. W konkluzji Marszałek Województwa podkreślił bezpodstawność zarzutów bezczynności i niepodejmowania przez organ jakichkolwiek czynności w postępowania administracyjnym. W jego ocenie, rozpatrując żądanie Skarżącej wykonano wszystkie nakazane prawem czynności umożliwiające ustalenie treści i zakresu żądania, a także stanu faktycznego i przepisów prawa obowiązujących w dacie przejścia prawa własności przedmiotowych gruntów na rzecz Państwa. Żądanie strony skarżącej zmierza zaś nie tylko do wydania decyzji obarczonej wadami, ale też do prowadzenia obarczonego wadami postępowania administracyjnego.

W piśmie procesowym z 16 stycznia 2013 r. Skarżąca, odnosząc się do treści odpowiedzi na skargę, uznała zawarte w niej żądania odrzucenia względnie oddalenia skargi za bezzasadne. Jednocześnie podtrzymała swoje żądania, a także twierdzenia i argumentację na ich poparcie zawarte w skardze. W konkluzji strona skarżąca podkreśliła, że nie można uznać działań podjętych przez Marszałka Województwa (tj. prowadzonej korespondencji, spotkania u zastępcy Prezydenta Miasta [...]), za działania w sprawie o charakterze administracyjnym wywołanej wnioskiem Parafii. Bezczynność skarżonego organu polega na braku podejmowania czynności w postępowaniu administracyjnym i finalnie niewydaniu decyzji odszkodowawczej w ustawowym terminie.

W odpowiedzi Marszałek Województwa stwierdził w piśmie procesowym z 18 stycznia 2013 r., że wszystkie twierdzenia i wnioski podnoszone dotychczas przez stronę skarżącą są nietrafne. Zdaniem organu Skarżąca nie dostrzega, że fakt złożenia żądania opisanego w skardze nie stanowi jeszcze o wszczęciu postępowania z mocy prawa, gdyż do wszczęcia postępowania na wniosek dochodzi dopiero po ustaleniu przez organ, że daną sprawę cechuje przymioty sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Skoro zaś postępowanie administracyjne nie zostało wszczęte z ww. przyczyny, to nie jest tym samym uzasadniony zarzut bezczynności organu. Zarazem dopiero od 11 kwietnia 2011 r. ustawodawca nałożył obowiązek wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

Na rozprawie w dniu 24 stycznia 2013 r. strony podtrzymały swoje dotychczasowe stanowiska. Ponadto zgodnie oświadczyły, że znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy pismo Marszałka Województwa do Parafii z [...] czerwca 2011 r. (k. 145) jest ostatnim w korespondencji prowadzonej między stronami przed wniesieniem skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., tj. mających za przedmiot: (1) decyzje administracyjne; (2) postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; (3) postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; (4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a także (4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego w indywidualnych sprawach. Stosownie do ogólnej reguły z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność organu ogranicza się do badania czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego w terminie określonym w art. 35 k.p.a. W postępowaniu tym sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Wyrok uwzględniający skargę na bezczynność organu administracji publicznej nie może dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (zob. wyrok NSA z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Jak to już wyżej wskazano, zaskarżalna do sądu bezczynność może dotyczyć nie tylko niewydania w terminie stosownej decyzji administracyjnej – a więc, zasadniczo, niezrealizowania przez organ jego podstawowej kompetencji: do załatwienia sprawy co do istoty (merytorycznie) – ale także niezrealizowania określonych kompetencji procesowych, niedotyczących istoty sprawy, a związanych zwłaszcza z obowiązkiem wydania określonych postanowień (takich, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, itd.) lub podjęcia innych czynności procesowych niezbędnych do realizacji zasadniczej kompetencji organu do załatwienia sprawy administracyjnej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2011, s. 129).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Przystępując do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie należy na wstępie wskazać, że jest ona dopuszczalna, jako że została wniesiona po wyczerpaniu środków zaskarżenia w rozumieniu art. 52 § 1 p.p.s.a. Skarżąca bowiem przed wniesieniem skargi do Sądu złożyła zażalenie w trybie art. 37 § 1 k.p.a. na bezczynność Marszałka Województwa, które zostało rozpatrzone przez Prezesa KZGW postanowieniem z 08 kwietnia 2011 r. Należy przy tym zaznaczyć, że w przypadku skarg na bezczynność organów administracji nie obowiązują ustanowione w art. 53 p.p.s.a. terminy do wniesienia skargi, co oznacza, że tego rodzaju skarga może być wniesiona aż do ustania stanu bezczynności (zob. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji..., s. 308).

W świetle regulacji k.p.a. obowiązkiem organu administracji publicznej właściwego do załatwienia sprawy jest podjęcie wszelkich niezbędnych czynności w celu wnikliwego i szybkiego jej rozstrzygnięcia. Organ administracji jest obowiązany do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki, z tym że w przypadku, gdy załatwienie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, wydanie rozstrzygnięcia powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawie szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 1-3 k.p.a.). Podkreślenia wymaga, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji występuje nie tylko wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale również wtedy, gdy je podjął, lecz mimo ustawowego obowiązku nie zakończył jej wydaniem decyzji lub innego aktu administracyjnego. Nadto z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.), jak również mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że na Marszałku Województwa spoczywał obowiązek podjęcia właściwych i celowych działań, które umożliwiłyby załatwienie wniosku Skarżącej o przyznanie odszkodowania z 01 czerwca 2010 r. w ustawowym terminie i we właściwej formie procesowej. Rozpatrując skargę Sąd doszedł do przekonania, że organ nie wywiązał się z tego obowiązku w sposób należyty, co oznacza, iż skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Jednakże, w ocenie Sądu, na obecnym etapie nie można Marszałkowi Województwa zarzucić skutecznie bezczynności w merytorycznym (verba legis: "co do istoty") załatwieniu sprawy odszkodowania za zalane grunty Parafii decyzją administracyjną, jak tego chciała Skarżąca – skoro, według twierdzeń organu, nie jest on właściwy do rozpoznania tej sprawy – lecz, bardziej ogólnie, bezczynność w załatwieniu wniosku Skarżącej z [...] czerwca 2010 r. we właściwej formie procesowej, która gwarantowałaby stronie możliwość poddania stanowiska organu merytorycznej weryfikacji z punktu widzenia prawidłowości (legalności), w ramach kontroli instancyjnej (administracyjnej) oraz sądowoadministracyjnej.

W tym miejscu należy zauważyć, że Marszałek Województwa zarówno w pismach procesowych składanych w toku niniejszego postępowania sądowadministracyjnego, jak i we wcześniejszej korespondencji kierowanej do Skarżącej, zajął określone stanowisko co do istoty sprawy, tj. odnośnie do, jego zdaniem, merytorycznej niezasadności roszczeń odszkodowawczych Parafii oraz niemożności ich dochodzenia na drodze postępowania administracyjnego. Ocena trafności takiego stanowiska wymyka się kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu, gdyż, jak to już wyżej wspomniano, w postępowaniu ze skargi na bezczynność organu sąd nie bada sprawy pod kątem merytorycznym, a jedynie sprawdza, czy w danych okolicznościach organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania określonego aktu lub podjęcia określonej czynności, i czy dokonał tego w terminie.

W ocenie Sądu już w świetle zarzutów i argumentów przytoczonych przez organ na uzasadnienie jego stanowiska wobec roszczeń zgłoszonych przez Parafię, nie może być wątpliwości, że wystosowanie do Skarżącej "zwykłego" pisma informującego o stanowisku organu nie stanowiło właściwego proceduralnie sposobu załatwienia przedmiotowego wniosku. Należy przy tym zauważyć, że ów sposób będzie się różnie przedstawiał w zależności od tego, który z podnoszonych przez organ zarzutów merytorycznych zostanie ostatecznie uznany przezeń za podstawowy (dotychczas organ uchylał się od zajęcia jednoznacznego stanowiska w tej kwestii, podnosząc równolegle różne zarzuty, o niejednakowych skutkach procesowych).

I tak, jeśli w ocenie Marszałka Województwa sprawa nie ma charakteru administracyjnego, lecz należy do drogi sądowej przed sądem powszechnym – na co może wskazywać ten fragment odpowiedzi na skargę (s. 3), w którym organ informuje o wszczętym przed Sądem Okręgowym w [...] postępowaniu o sygn. [...], w którym sąd ten miał uznać swoją właściwość do orzekania w sprawie żądanego przez Parafię odszkodowania – to prawidłowe załatwienie wniosku winno sprowadzać się do zastosowania art. 66 § 3 k.p.a. W świetle tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym od 01 stycznia 2004 r.), gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego wniesiono podanie, zwraca je wnoszącemu, przy czym zwrot podania następuje wówczas w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Jeżeli natomiast organ uważa, że przedmiotowy wniosek został złożony z uchybieniem jednorocznego terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.wod. – na co z kolei może wskazywać twierdzenie organu, że Skarżąca nie wykazała, aby złożyła wniosek w okresie wskazanym w tym przepisie, a także odmowa uznania za taki wniosek pisma Parafii z [...] października 1953 r. (s. 3–6 odpowiedzi na skargę) – to winien wówczas rozważyć zastosowanie art. 61a k.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (§ 1), na które służy zażalenie (§ 2). W doktrynie wskazuje się bowiem, że do "innych uzasadnionych przyczyn" w rozumieniu cytowanego przepisu, które usprawiedliwiają odmowę wszczęcia postępowania, należy m.in. przedawnienie materialnoprawne, czyli sytuacja upływu terminu, po którym jednostka nie może domagać się uprawnienia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, art. 61a, Nb 8).

Sąd nie podziela przy tym stanowiska organu, że na przeszkodzie zastosowaniu w niniejszej sprawie art. 61a k.p.a. stoi fakt wejścia w życie tego przepisu już po dniu złożenia przedmiotowego wniosku przez Skarżącą, tj. po 01 czerwca 2010 r.

Wspomniany przepis został dodany do procedury administracyjnej ustawą z dnia 03 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18; dalej: "ustawa zmieniająca z 2011 r.") i wszedł w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Nie ulega wątpliwości, że do czasu uchwalenia i wejścia w życie art. 61a k.p.a. brak było w polskim systemie prawa ogólnej podstawy do wydawania odrębnego orzeczenia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (w trybie zwykłym). W konsekwencji, w przypadku, gdy organ administracji publicznej nie wszczynał postępowania, jednostka mogła, co do zasady, bronić się jedynie składając zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 k.p.a.), a następnie wnosząc skargę na bezczynność organu do WSA.

Z załączonych do skargi akt administracyjnych sprawy wynika, że w odpowiedzi na wniosek Parafii z [...] czerwca 2010 r. Członek Zarządu Województwa Wielkopolskiego pismem z 16 lipca 2010 r. poinformował pełnomocnika Skarżącej o "nie stwierdzeniu podstaw do uwzględnienia wskazanego żądania" (k. 130). Na skutek zażalenia strony skarżącej na niezałatwienie sprawy w terminie, Prezes KZGW postanowieniem z 08 kwietnia 2011 r. wyznaczył Marszałkowi Województwa jednomiesięczny termin do załatwienia sprawy (k. 137). W efekcie Marszałek Województwa pismem z [...] czerwca 2011 r., wystosowanym po monicie Skarżącej z [...] czerwca 2011 r. (k. 143), raz jeszcze poinformował pełnomocnika Parafii o negatywnym stanowisku organu wobec zgłaszanych roszczeń i o braku podstaw do jego zmiany (k. 144). Na marginesie należy zauważyć, że było to ostatnie pismo w korespondencji stron przed wniesieniem przez Parafię, po ponad 16 miesiącach "zwłoki", skargi inicjującej niniejsze postępowanie sądowoadministracyjne.

W tym kontekście należy podkreślić, że ustawa zmieniająca z 2011 r., która wprowadziła do k.p.a. art. 61a, weszła w życie jeszcze przed upływem terminu do załatwienia sprawy zakreślonego Marszałkowi Województwa przez Prezesa KZGW oraz przed wystosowaniem przez Marszałka pisma do Skarżącej z [...] czerwca 2011 r. Ustawa zmieniająca nie zawierała przepisu przejściowego, który określałby sposób stosowania art. 61a k.p.a. w aspekcie intertemporalnym, a w szczególności ograniczał jego "stosowalność" tylko do podań wniesionych po wejściu w życie tego przepisu. W takim przypadku należy zatem odwołać się do podstawowej zasady intertemporalnej – bezpośredniego działania prawa nowego – która najpełniej urzeczywistnia racjonalny postulat, aby nowe, a więc z założenia "lepsze" prawo, zaczęło być stosowane jak najszybciej. W doktrynie i orzecznictwie szeroko przyjmowany jest nawet pogląd o istnieniu wręcz domniemania bezpośredniego działania prawa nowego (por. T. Pietrzykowski, Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa, Warszawa 2011, s. 98–110). Domniemanie to jest szczególnie silne w odniesieniu do regulacji o charakterze proceduralnym (do jakich niewątpliwie należy art. 61a k.p.a.). Jak bowiem trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 01 października 2009 r. (II FSK 643/08; CBOSA): "Zasadą jest, że postępowanie prowadzi się według przepisów obowiązujących w dacie dokonania poszczególnych czynności. Wyjątek od powyższej zasady, tj. stosowanie przepisów postępowania poprzednio obowiązujących, musi wyraźnie wynikać z przepisu przejściowego. Odmiennie więc niż to ma miejsce w przypadku przepisów prawa materialnego, gdzie do oceny stanu faktycznego stosuje się przepisy obowiązujące w dacie jego zaistnienia, przy przepisach proceduralnych zasadą jest stosowanie przepisów aktualnie obowiązujących. W związku z powyższym, skoro ustawodawca nie uregulował tej kwestii w sposób szczególny, każda zmiana przepisów postępowania powoduje konieczność stosowania przepisów aktualnie obowiązujących."

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skoro Marszałek Województwa nie załatwił sprawy wniosku Skarżącej do dnia 10 kwietnia 2011 r. włącznie – o czym świadczy choćby postanowienie Prezesa KZGW z 08 kwietnia 2011 zakreślające temu organowi miesięczny termin na załatwienie sprawy – to przy czynnościach podejmowanych w sprawie po tej dacie organ nie mógł juz abstrahować od faktu wejścia w życie art. 61a k.p.a. Innymi słowy, odmawiając Skarżącej, po tym dniu, wszczęcia postępowania na wniosek z [...] czerwca 2010 r. – a taka intencja jasno wynika z pisma Marszałka Województwa do Skarżącej z [...] czerwca 2011 r. – winien uczynić to w formie zaskarżalnego postanowienia, a nie "zwykłym" pismem.

Konkludując, od dnia 11 kwietnia 2011 r., jeżeli organ administracji uznaje, że nie jest możliwe przeprowadzenie wnioskowanego postępowania, to może zachować się tylko w sposób przewidziany w przepisach rozdziału 1 działu II k.p.a., tj. w zależności od okoliczności: pozostawić podanie bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.), przekazać je organowi właściwemu (art. 65 k.p.a.), zwrócić podanie postanowieniem (art. 66 § 3 k.p.a.) albo wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61a k.p.a.). W tym ostatnim przypadku, z uwagi na brak przepisów przejściowych, nie ma znaczenia, czy wniosek został złożony przed czy po wejściu w życie ustawy zmieniającej z 2011 r. Dodanie art. 61a k.p.a. miało na celu "uszczelnienie" procedury administracyjnej po to, aby strona nie trwała w niepewności co do swojego żądania, zaś szczegółowe przyczyny (uzasadnienie) odmowy wszczęcia postępowania mogły zostać zweryfikowane w toku instancji oraz, ewentualnie, także przez sąd administracyjny.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 286 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, zobowiązując Marszałka Województwa do załatwienia wniosku Skarżącej z [...] czerwca 2010 r. w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy.

Bezpodstawny okazał się natomiast wniosek Skarżącej o zobowiązanie Marszałka Województwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, bowiem przepisy p.p.s.a. nie dają takich uprawnień sądowi administracyjnemu.

Jak to już wyżej wspomniano, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przepis art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. nakazuje sądowi ocenę, czy stwierdzona bezczynność lub przewlekłość miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z 21 czerwca 2012 r. (I OSK 675/12, CBOSA), że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań możemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty, i nie wystarczy samo językowe wyjaśnienie tego pojęcia, gdyż musi zostać ono osadzone w kontekście okoliczności sprawy, w której do naruszenia prawa doszło. W świetle tych uwag Sąd rozpoznający niniejszą sprawę ocenił, że naruszenie prawa, jakiego dopuścił się skarżony organ, nie miało charakteru "rażącego" (punkt 2 sentencji wyroku). Sąd wziął przy tym pod uwagę, że w tej sprawie Marszałek Województwa nie dopuścił się bezczynności w znaczeniu potocznym (rozumianej jako niepodejmowanie żadnych czynności w celu wyjaśnienia lub rozstrzygnięcia sprawy), a brak załatwienia wniosku w odpowiedniej formie orzeczenia administracyjnego (decyzji albo postanowienia) wynikał w głównej mierze – jak można wnioskować z treści odpowiedzi na skargę – z błędnego przekonania organu o niemożności zastosowania w sprawie nowo wprowadzonego art. 61a k.p.a. Zagadnienie stosowalności tego przepisu mogło zaś nie przedstawiać się do końca jasno, a to z uwagi na występującą w sprawie kwestię intertemporalną, o której była mowa wyżej.

O kosztach (pkt 3 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając: poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł), wynagrodzenie reprezentującego skarżącego radcy prawnego ustalone na podstawie § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), w wysokości 240 zł, oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictwa dla ww. pełnomocnika (17 zł) – łącznie 357 zł.

MZ