Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3130/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 § i i § 2, art. 29 § 1, art. 33 § 1 pkt 10, art. 34 § 1
journal: Dz.U. 2022 poz 479
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.
article: art. 111 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem proceduralnym, to znaczy zawierającym zbiór powiązanych ze sobą treściowo reguł postępowania zmierzających do osiągnięcia założonego celu, którym w tym wypadku jest przymusowa realizacja obowiązku spoczywającego na zobowiązanym.

Wielkość egzekwowanego obowiązku ustalona lub określona w decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym od egzekucji postępowaniu nie może być ponownie badana co do jej legalności w postępowaniu egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), w tym w postępowaniu zainicjowanym złożeniem zarzutów egzekucyjnych (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Nie można bowiem uruchomić konkurencyjnego postępowania w stosunku do postępowania administracyjnego lub podatkowego umożliwiającego zweryfikowanie wysokości egzekwowanego obowiązku.

Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. nie zawiera w swej treści uprawnienia organu egzekucyjnego do kontrolowania wielkości i wymagalności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej. Przekonują do tego cel postępowania egzekucyjnego, jak i treść końcowej części powołanego wyżej przepisu.

TEZY

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem proceduralnym, to znaczy zawierającym zbiór powiązanych ze sobą treściowo reguł postępowania zmierzających do osiągnięcia założonego celu, którym w tym wypadku jest przymusowa realizacja obowiązku spoczywającego na zobowiązanym.

Wielkość egzekwowanego obowiązku ustalona lub określona w decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym od egzekucji postępowaniu nie może być ponownie badana co do jej legalności w postępowaniu egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), w tym w postępowaniu zainicjowanym złożeniem zarzutów egzekucyjnych (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Nie można bowiem uruchomić konkurencyjnego postępowania w stosunku do postępowania administracyjnego lub podatkowego umożliwiającego zweryfikowanie wysokości egzekwowanego obowiązku.

Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. nie zawiera w swej treści uprawnienia organu egzekucyjnego do kontrolowania wielkości i wymagalności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej. Przekonują do tego cel postępowania egzekucyjnego, jak i treść końcowej części powołanego wyżej przepisu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia del. WSA Artur Adamiec po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. U. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 381/18 w sprawie ze skargi J.U. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z dnia 29 stycznia 2018 r., nr 1201-IEE.711.2.290.2017.4.EP w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od J. U. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 maja 2018 r., sygn. akt I SA/Kr 381/18, oddalił skargę J. U. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Krakowie z 29 stycznia 2018 r. w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków-Stare Miasto jako organ egzekucyjny wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku zobowiązanego J. U. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 30 czerwca 2016 r. wystawionego przez Pocztę Polską S.A., obejmującego zaległości w opłatach abonamentowych RTV na kwotę należności głównej 36 927 zł. Przedmiotowy tytuł wykonawczy wraz z zawiadomieniem o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego i wkładu oszczędnościowego w PKO Bank Polski S.A doręczono zobowiązanemu w dniu 25 sierpnia 2016 r.

Zobowiązany złożył zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne. Jako podstawę zarzutów wskazał naruszenie: art. 33 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.; dalej: u.p.e.a.), poprzez wszczęcie i prowadzenie egzekucji w administracji w sytuacji, w której wierzyciel nie legitymuje się tytułem wykonawczym, zgodnym z art. 26 § 1 u.p.e.a., a także art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt. 3 u.p.e.a., poprzez wszczęcie i prowadzenie egzekucji w administracji na podstawie tytułu wykonawczego, którego treść nie zawiera podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenia, iż obowiązek ten jest wymagalny.

Postanowieniem z dnia 25 sierpnia 2016 r. organ egzekucyjny zawiesił postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec majątku zobowiązanego oraz pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. przekazał wierzycielowi ww. zarzuty celem zajęcia stanowiska w sprawie.

Wierzyciel postanowieniem z dnia 9 listopada 2016 r. uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem z dnia 9 października 2017 r.

Organ egzekucyjny, biorąc pod uwagę stanowisko wierzyciela, które jest dla organu wiążące, wydał dnia 3 listopada 2017 r. postanowienie uznające zarzuty za nieuzasadnione.

Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie postanowieniem z dnia 29 stycznia 2018 utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżone postanowienie było konsekwencją postanowienia Poczty Polskiej S.A. w sprawie stanowiska wierzyciela, w którym to w sposób prawidłowy ustosunkowano się do ww. zarzutów z art. 33 § 1 pkt 1 i 10 u.p.e.a. Odnosząc się do zarzutu z art. 33 § 1 pkt 1 i 10 u.p.e.a., tj. zarzutu nieistnienia obowiązku oraz niespełnienia w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., organ odwoławczy podał, że nie ocenia zasadności tych zarzutów, co do których wypowiada się wierzyciel. Organ egzekucyjny nie może badać zasadności i wymagalności obowiązku poddanego egzekucji, wyklucza to art. 29 u.p.e.a. Ograniczenie to dotyczy również organu odwoławczego od postanowień organu egzekucyjnego. Wierzyciel po analizie zgromadzonego materiału dowodowego decyduje o uznaniu lub nieuznaniu zgłoszonego zarzutu, wydając w tej kwestii postanowienie, na które przysługuje stronie zażalenie. Nadzór organu odwoławczego nad wierzycielem jest również ustawowo ograniczony, na mocy art. 23 § 4 pkt 2 u.p.e.a. do kontroli przestrzegania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Organ odwoławczy stwierdził, że organ egzekucyjny rozpatrzył zarzuty zgodnie z procedurą przewidzianą w u.p.e.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na powyższe postanowienie, stwierdzając, że organy rozstrzygające w przedmiotowej sprawie nie naruszyły przepisów prawa procesowego, ani też materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na jej wynik.

Sąd wskazał, że z art. 34 § 1 u.p.e.a. wynika, że zarzuty zgłoszone na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10, a przy egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym – także na podstawie art. 33 § 1 pkt 8, organ egzekucyjny rozpatruje po uzyskaniu stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, z tym że w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące.

Tym samym nie jest on uprawniony do prowadzenia samodzielnego postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia podstaw do uwzględnienia zarzutów. Na postanowienie w sprawie stanowiska wierzyciela przysługuje zażalenie (art. 33 § 2 u.p.e.a.). W świetle art. 34 § 4 u.p.e.a., organ egzekucyjny wydaje postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów, po otrzymaniu ostatecznego postanowienia w sprawie stanowiska wierzyciela lub postanowienia o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu.

Dalej Sąd wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Z przepisu tego ewidentnie wynika, że badanie to obejmuje ustalenie, czy egzekucja oznaczonego obowiązku jest dopuszczalna, czy tytuł wykonawczy jest prawidłowo wystawiony i czy doręczone zostało upomnienie.

Badanie to ma charakter czysto formalny. Zasadą jest bowiem, że organ egzekucyjny nie może badać zasadności obowiązku określonego tytułem wykonawczym, a tym samym zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji. Zatem ww. przepis daje organowi prawo badania dopuszczalności egzekucji i jednocześnie wyłącza prawo organu do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. A contrario regulacja z art. 29 u.p.e.a. nie obliguje i nie uprawnia organu egzekucyjnego do zweryfikowania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji.

Zdaniem WSA, w sytuacji gdy skarżący złożył zarzuty na prowadzone postępowanie egzekucyjne, organ słusznie zwrócił się do wierzyciela o wyrażenie stanowiska w tej sprawie, do tego bowiem zobowiązywał go art. 34 § 1 cyt. ustawy. Ten sam przepis związał organ stanowiskiem wierzyciela, jednoznacznie pozbawiając go możliwości weryfikacji tego stanowiska. Rację miał zatem organ, twierdząc, że skoro w przedmiotowej sprawie wierzyciel wyraził swoje stanowisko i postanowieniem z dnia 9 listopada 2016 r., uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione, utrzymanym następnie w mocy postanowieniem z dnia 9 października 2017 r., to organ związany był wyrażonym tam stanowiskiem.

W ocenie Sądu, taka ocena była wyrazem dokonania kontroli w wyznaczonych ustawowo granicach. Skarżący postawił wymaganie, aby organ dokonał przekroczenia wyznaczonego zakresu kontroli, dokonując weryfikacji prawomocności i prawidłowości obowiązku, podlegającego przymusowemu wykonaniu. Z przyczyn wyjaśnionych powyżej, wymaganie to nie znajduje żadnych podstaw w przepisach, stąd postawione w tym zakresie szeroko rozbudowane zarzuty skargi Sąd uznał za nieuzasadnione.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 34 § 1 u.p.e.a. poprzez uznanie, iż Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie nie dokonał naruszenia prawa, przyjmując, że organ egzekucyjny nie ocenia zarzutów, co do których wypowiada się wierzyciel, podczas gdy zgodnie z art. 34 § 1 u.p.e.a. stanowisko wierzyciela jest dla organu egzekucyjnego wiążące jedynie w zakresie zarzutów, o których mowa w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7, co a contrario oznacza, że stanowisko wierzyciela w sprawie zarzutów wniesionych na podstawie art. 33 § 1 pkt 6 i 8-10 u.p.e.a. podlega ocenie organu egzekucyjnego, więc organ nie jest nim związany, a skarżący zarzucił naruszenie nie tylko art. 33 § 1 pkt 1, ale również art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a.;

2) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez powielanie błędnego zastosowania rzeczonej regulacji, polegające tym, że Sąd przyjął za wzorzec kontroli legalności postanowienia zdanie drugie art. 29 § 1 u.p.e.a., zgodnie z którym organ nie jest uprawniony do badania zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym, podczas gdy prawidłowym wzorcem kontroli legalności postanowienia winien być prezentowany w zarzutach skarżącego art. 29 § 1 zdanie pierwsze u.p.e.a., zgodnie z którym organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, m.in. ze względu na niespełnianie przez tytuł egzekucyjny wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a., co doprowadziło do błędnego założenia Sądu, że "Skarżący postanowił wymaganie, aby organ dokonał przekroczenia zakresu kontroli, dokonują weryfikacji prawomocności i prawidłowości obowiązku, podlegającego przymusowemu wykonaniu";

3) art. 145 § 1 punkt 1 lit. a i c w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA istoty sprawy i bezkrytycznym powtórzeniu stanowiska organów administracji i pominięcie okoliczności, iż przedmiotem toczącego się postępowania administracyjnego nie była kwestia weryfikacji czy organ w realiach faktycznych przedmiotowej sprawy mógł badać zasadność i wymagalność obowiązku objętego tytułem wykonawczym ale weryfikacji zaniechania zbadania z urzędu dopuszczalności egzekucji administracyjnej;

4) w konsekwencji przyjęcia błędnego wzorca kontroli, naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez powielenie błędu organu egzekucyjnego oraz błędne tolerowanie zaniechania zbadania przez organ egzekucyjny dopuszczalności egzekucji administracyjnej w sytuacji, w której tytuł wykonawczy nie zawiera podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenia, iż obowiązek ten jest wymagalny albowiem w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy – decyzji z dnia 10 października 2013 roku Minister Administracji i Cyfryzacji (znak: [...]) – brak jest wyrzeczenia Organu II instancji co do utrzymania w mocy obowiązku uiszczenia opłaty za używanie sześćdziesięciu sześciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927 zł, podczas gdy na mocy ww. przepisu organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej;

5) w konsekwencji przyjęcia błędnego wzorca kontroli, naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 29 § 1 u.p.e.a. poprzez powielenie błędu organu egzekucyjnego oraz błędne tolerowanie przystąpienia do egzekucji pomimo tego, iż tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 ww. ustawy tj. nie zawiera podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenia iż obowiązek ten jest wymagalny, albowiem w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy (decyzji z dnia 10 października 2013 roku Minister Administracji i Cyfryzacji, znak: [...]) brak jest wyrzeczenia organu co do utrzymania w mocy obowiązku uiszczenia opłaty za używanie sześćdziesięciu sześciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927 zł, podczas gdy na mocy ww. przepisu organ nie przystępuje do egzekucji i zawiadamia wierzyciela o przyczynach nieprzystąpienia do egzekucji, jeżeli tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a.;

6) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt. 3 ustawy poprzez powielenie błędu organu egzekucyjnego oraz błędne tolerowanie wszczęcia i prowadzenia egzekucji w administracji na podstawie tytułu wykonawczego, którego treść nie zawiera podlegającego egzekucji obowiązku, podstawy prawnej tego obowiązku oraz stwierdzenia, iż obowiązek ten jest wymagalny albowiem w decyzji stanowiącej tytuł wykonawczy – decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 10 października 2013 roku (znak: [...]) – brak jest wyrzeczenia organu II instancji co do utrzymania w mocy obowiązku uiszczenia opłaty za używanie sześćdziesięciu sześciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927 zł, co sprawia, iż brak jest możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji w oparciu o tytuł egzekucyjny zawierający braki formalne;

7) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt. 3 ustawy w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; dalej: k.p.a.) poprzez tolerowanie błędu organu administracyjnego, który to błędnie przyjął, iż niezależnie od tego, że w decyzji Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 10 października 2013 roku (znak: [...]) brak jest wyrzeczenia co do utrzymania w mocy obowiązku uiszczenia opłaty za używanie sześćdziesięciu sześciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927 zł, organ odwoławczy nie jest obowiązany do stwierdzenia w osnowie, że w pozostałej części utrzymuje zaskarżoną decyzję w mocy, podczas gdy organ ten winien był zamieścić w decyzji dwa rozstrzygnięcia sprawy, a mianowicie rozstrzygnięcie w przedmiocie uchylenia zaskarżonej decyzji w części i rozstrzygnięcie sprawy w tym zakresie oraz rozstrzygnięcie w przedmiocie utrzymania w mocy w pozostałym zakresie decyzji organu I instancji;

8) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 33 § 1 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt. 3 ustawy poprzez powielenie i tolerowanie błędu organu egzekucyjnego, polegającego na wszczęciu i prowadzeniu egzekucji w administracji na podstawie tytułu wykonawczego w sytuacji, gdy wystawiony przez Pocztę Polską S.A. tytuł wykonawczy o numerze [...] został wydany pomimo tego, iż postępowanie w danej sprawie nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, z uwagi na co wszczęte postępowanie egzekucyjne prowadzone jest bez podstawy prawnej;

9) naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku art. 33 § 1 ust. 10 u.p.e.a. w zw. z art. 27 § 1 pkt. 3 ustawy w zw. z art. 111 § 1 k.p.a. polegający na powielaniu błędów organu administracyjnego i tolerowanie zaniechania wystąpienia przez wierzyciela do Ministra Administracji i Cyfryzacji z wnioskiem o uzupełnienie decyzji z dnia 10 października 2013 roku (znak: [...]) o rozstrzygnięcie utrzymujące w mocy obowiązku uiszczenia opłaty za używanie sześćdziesięciu sześciu niezarejestrowanych odbiorników telewizyjnych w kwocie 36 927 zł;

10) naruszenie art. 134 § 1, 135 i 145 § 1 pkt.llit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo szeregu wskazanych powyżej oraz dalej w uzasadnieniu, popełnionych przez organ egzekucyjny uchybień.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że skarga kasacyjna, pomimo zawartego w niej wniosku o rozpoznanie na rozprawie, została, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierowana na posiedzenie niejawne.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty co do zasady należało uznać za nieusprawiedliwione. Niektóre z nich są trafne, lecz nie mają wpływu na wynik sprawy. Zaskarżony wyrok nie narusza zatem prawa w stopniu skutkującym wyeliminowanie go z obrotu prawnego. Dlatego skarga kasacyjna nie została uwzględniona.

Pierwsze dwa zarzuty procesowe są w części trafne, ale – jak wyżej już wskazano – naruszenia te nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Należy przyznać rację skarżącemu kasacyjnie w zakresie twierdzenia dotyczącego naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a., iż w zakresie tego zarzutu egzekucyjnego w myśl art. 34 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny nie jest związany stanowiskiem wierzyciela. Słuszne jest też stanowisko zobowiązanego, który twierdzi, że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, m.in. ze względu na niespełnienie przez tytuł egzekucyjny wymogów określonych w art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a. Wtrącić należy, że skarżący kasacyjnie, nawiązując w drugim zarzucie do tytułu egzekucyjnego, miał na myśli tytuł wykonawczy, bowiem do niego odnosi się dalej wskazany w zarzucie art. 27 § 1 i § 2 u.p.e.a.

NSA nie uznał trafności tych zarzutów w zakresie odnoszącym się do istotnego wpływu na wynik sprawy ze względu na treść tytułu wykonawczego, na podstawie którego prowadzone było postępowanie egzekucyjne. Analiza treści tytułu wykonawczego wystawionego w dniu 30 czerwca 2016 r. prowadzi do jednoznacznej konstatacji, iż zawiera on wszystkie przewidziane prawem elementy, w tym również te zakwestionowane w skardze kasacyjnej przez zobowiązanego.

W zakresie istotnym dla sprawy stwierdzić należy, że wskazany tytuł wykonawczy w części D odnoszącej się do danych dotyczących należności pieniężnych w rubryce wskazującej na akt normatywny (pozycja 1) powołuje przepisy ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych art. 7 ust. 6 i art. 5 ust. 3 tej ustawy. Pierwszy z przywołanych przepisów stanowi, że w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego kierownik jednostki operatora wyznaczonego przeprowadzający kontrolę, wydaje decyzję, w której nakazuje rejestrację odbiornika oraz ustala opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego, o której mowa w art. 5 ust. 3. Z drugiego wynika natomiast, że w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego pobiera się opłatę w wysokości stanowiącej trzydziestokrotność miesięcznej opłaty abonamentowej obowiązującej w dniu stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika.

Wynika zatem z powyższego w sposób jednoznaczny, że w tytule wykonawczym wskazano przepisy prawa, które przewidują, że w przypadku stwierdzenia używania niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego wydaje się decyzję, w której ustala się opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika radiofonicznego lub telewizyjnego oraz dokonuje się poboru ustalonej decyzją opłaty. Z tytułu wykonawczego wynika zatem w sposób niewątpliwy, w oparciu o jaki akt normatywny oparto decyzję ustalającą opłatę, a także w jakiej wysokości pobiera się opłatę za używanie niezarejestrowanego odbiornika.

W następnej rubryce tytułu wykonawczego przewidującej rodzaj należności pieniężnej (pozycja 2) wpisano, że tytułem wykonawczym objęto opłatę na używanie niezarejestrowanych odbiorników radiofonicznych/telewizyjnych. W zakresie podstawy prawnej obowiązku (pozycja 3), zawierającej trzy punkty zakreślono pkt 3, odnoszący się do orzeczenia. W rubryce dotyczącej identyfikacji podstawy prawnej obowiązku (pozycja 4) wpisano decyzję Dyrektora Centrum Obsługi Finansowej nr 4820/2013. W następnej rubryce dotyczącej daty wydania orzeczenia (pozycja 5) podano datę 15 lipca 2013 r. W części E 1 tytułu wykonawczego (pozycja 1) podano kwotę należności pieniężnej 36 927 zł, zaś w części E 1 (pozycja 2) wskazano datę, od której naliczane są odsetki, tj. od 15 lipca 2013 r., co przekonuje też o wymagalności przedmiotowej należności pieniężnej.

Mając na względzie treść zawartą w przywołanych rubrykach tytułu wykonawczego w części odnoszącej się do danych dotyczących należności pieniężnych (D i E 1), stwierdzić należy, że przedmiotowy tytuł wykonawczy zawiera wszystkie dane, w zakresie których skarżący kasacyjnie w zarzutach kasacyjnych uważa, że ich brak. Jak wyżej już wskazano, w tytule wykonawczym został wskazany podlegający egzekucji obowiązek. W części D odnoszącej się do danych dotyczących należności pieniężnych (pozycja 2) wpisano opłatę za używanie niezarejestrowanych odbiorników, zaś pod (pozycją 3), w zakresie podstawy prawnej obowiązku wpisano – "orzeczenie". Natomiast w części E 1 (pozycja 2) wskazano datę, od której naliczane są odsetki, tj. od 15 lipca 2013 r., co świadczy o wymagalności należności pieniężnej.

W świetle powyższego zarzuty skargi kasacyjnej ujęte w punktach pierwszym i drugim należało uznać za częściowo usprawiedliwione, ale bez wpływu na wynik sprawy, zaś zarzuty czwarty, piąty i szósty za nieusprawiedliwione w części odnoszącej się do zakwestionowanych elementów tytułu wykonawczego.

Przechodząc zaś do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących decyzji Ministra, który w części dotyczącej rejestracji odbiorników uchylił rozstrzygniecie organu I instancji i umorzył postępowanie, zaś w części odnoszącej się do ustalonej kwotowo opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników wypowiedział się tylko w uzasadnieniu decyzji, a więc głównej argumentacji skargi kasacyjnej, stwierdzić należy, że zarzuty te są również nieusprawiedliwione. Wielkość egzekwowanego obowiązku ustalona lub określona w decyzji administracyjnej wydanej w odrębnym od egzekucji postępowaniu nie może być ponownie badana co do jej legalności w postępowaniu egzekucyjnym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), w tym w postępowaniu zainicjowanym złożeniem zarzutów egzekucyjnych (art. 33 § 1 u.p.e.a.). Nie można bowiem uruchomić konkurencyjnego postępowania w stosunku do postępowania administracyjnego lub podatkowego umożliwiającego zweryfikowanie wysokości egzekwowanego obowiązku. Zobowiązanie do zapłaty należności pieniężnej ustalone lub określone w stosownej decyzji, nawet błędnie, nie może być skorygowane co do jego wielkości w postępowaniu egzekucyjnym. Wszelkiego rodzaju błędy takich decyzji – zwykłe, czy nawet kwalifikowane – mogą być weryfikowane wyłącznie w postępowaniu odwoławczym od takiej decyzji lub w ramach trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego lub Ordynacji podatkowej. Oczywiście również dalej w postępowaniu przez sądami administracyjnymi, ale tylko w zakresie decyzji wydanych w postępowaniu odwoławczym lub nadzwyczajnym uruchomionym w stosunku do tych decyzji, przewidzianym przez powołane wyżej dwa akty prawne.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 29 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Badanie dopuszczalności egzekucji administracyjnej w myśl art. 29 § 1 u.p.e.a. nie zawiera w swej treści uprawnienia organu egzekucyjnego do kontrolowania wielkości i wymagalności dochodzonej w postępowaniu egzekucyjnym należności pieniężnej. Przekonują do tego cel postępowania egzekucyjnego, jak i treść końcowej części powołanego wyżej przepisu.

Wszczęcie postępowania egzekucyjnego powinno być za każdym razem traktowane jako środek prowadzący do osiągnięcia celu w postaci wyegzekwowania nałożonego na zobowiązanego obowiązku. Wskazać należy, że w art. 1 pkt 1 u.p.e.a. ustawodawca określił sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zaś pkt 2 art. 1 u.p.e.a. stanowi, że ustawa określa prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.

Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji jest aktem proceduralnym, to znaczy zawierającym zbiór powiązanych ze sobą treściowo reguł postępowania zmierzających do osiągnięcia założonego celu, którym w tym wypadku jest przymusowa realizacja obowiązku spoczywającego na zobowiązanym (por. R. Hauser i W. Piątek, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz do art. 1, Warszawa 2021, s.15). Literalnie zaś z treści art. 29 § 1 u.p.e.a. wynika, że organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W kontekście twierdzeń skarżącego kasacyjnie wskazać należy, że ani zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym, ani też skarga na czynności egzekucyjne nie są środkami, którymi można byłoby podważyć treść decyzji ustalającej wysokość opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników. Słusznie w postępowaniu zauważono, że właściwą dla skarżącego kasacyjnie drogą do podważenia spornej opłaty była droga sądowoadministracyjna, czyli złożenie skargi do WSA.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest jednoznaczny pogląd o braku możliwości badania w postępowaniu egzekucyjnym zasadności i wymagalności egzekwowanego obowiązku. Tytułem przykładu można wskazać następujące orzeczenia:

Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku, objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego jest wszczęcie i przeprowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 3419/18, LEX nr 3331848). Instrumenty procesowe jakimi dysponuje zobowiązany w postępowaniu egzekucyjny nie mogą służyć wyeliminowaniu z obrotu prawnego decyzji konkretyzującej ciążący na zobowiązanym obowiązek. Posiadanie przez tę decyzję przymiotu ostatecznej i prawomocnej czyni ją wykonalną z wszelkimi tego konsekwencjami dla zobowiązanego również z poddaniem się przymusowi egzekucyjnemu (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt II FSK 130/18, LEX nr 2534213). Kwestionowanie merytorycznej zasadności ostatecznej decyzji administracyjnej na etapie postępowania egzekucyjnego nie może odnieść skutku. Jak wskazuje art. 29 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jeżeli zatem decyzja stała się ostateczna, jej wykonanie nie zostało wstrzymane, to obowiązkiem organu egzekucyjnego było wszczęcie i prowadzenie postępowania egzekucyjnego (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2020 r., II OSK 1583/18, LEX nr 3093728).

Także w nauce prezentowane są twierdzenia, iż należy jednoznacznie opowiedzieć się za bezwzględną niedopuszczalnością badania przez organ egzekucyjny zasadności oraz wymagalności dochodzonego obowiązku (por. M. Masternak, w: red. R. Hausera, M. Wierzbowski, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2021, s. 304-305).

Tym samym za nieusprawiedliwione należało uznać zarzuty skargi kasacyjnej pomieszczone w punktach: trzecim, siódmym i ósmym, a także w pozostałej części zarzuty, które już częściowo zostały wyżej omówione, a mianowicie zarzuty z punktu czwartego, piątego i szóstego.

Odnosząc się do zarzutu dziewiątego skargi kasacyjnej dotyczącego możliwości uzupełnienia decyzji na wniosek wierzyciela w trybie art. 111 § 1 k.p.a., stwierdzić należy, ze także i ten zarzut jest nieusprawiedliwiony. Zauważyć trzeba, że wierzyciel w postępowaniu ustalającym wielkość opłaty za używanie niezarejestrowanych odbiorników jest organem, zaś w myśl art. 111 § 1 k.p.a. to strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach.

W zakresie zarzutu dziesiątego, dotyczącego naruszenia art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi pomimo szeregu wskazanych uchybień organu egzekucyjnego, wskazać należy, że uchybień istotnych mających wpływ na wynik sprawy w skardze kasacyjnej nie wskazano. Tym samym także i ten zarzut należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).