Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1968/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Janusz Walawski, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi S.N. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz skarżącej S.N. kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej: "k.p.a.", utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] odmawiającą przyznania S.N. renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: (1) jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, (2) nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, (3) nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, (4) nie ma niezbędnych środków utrzymania.

Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku wymaga spełnienia wszystkich warunków określonych w ww. przepisie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

Organ zaznaczył, iż za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust 1 ww. ustawy, uważa się zdarzenie bądź trwały stan o charakterze zewnętrznym, obiektywnym i niezależnym od woli danej osoby, wykluczające jej aktywność zawodową z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W rozpatrywanej sprawie nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których wnioskodawczyni nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym.

Z dokumentacji rentowej wynika, że udokumentowano okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 3 lata, 3 miesiące i 8 dni. Natomiast w ocenianym do uprawnień 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - zostało udowodnione jedynie 2 lata, 8 miesięcy i 28 dni tych okresów.

Ponadto w okresie od dnia [...] sierpnia 2000 r. do dnia [...] kwietnia 2005 r., tj. przez okres wynoszący ponad 4 lata, wnioskodawczyni nie podejmowała zatrudnienia popartego opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Okresy zatrudnienia na umowę zlecenie w latach 1997 - 2000 nie mogą być uwzględnione, ponieważ z tego tytułu wymieniona nie została objęta ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Natomiast z tytułu zawartych umów o dzieło w latach 2002 - 2003 nie było obowiązku objęcia ubezpieczeniem społecznym. A zatem również okresy wykonywania umowy o dzieło nie podlegają uwzględnieniu przy ustalaniu stażu ubezpieczeniowego.

Organ wskazał, iż analiza przebiegu ubezpieczenia prowadzi do wniosku, że niespełnienie warunków do świadczenia na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, bowiem wobec wnioskodawczyni w ww. okresie nie była ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Całkowita niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji została ustalona orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS w dniu [...] maja 2011 r. od dnia [...] sierpnia 2008r.

Organ podkreślił, iż lekarz orzecznik, orzekając o niezdolności do pracy, uwzględnił całość przedstawionej przez stronę dokumentacji medycznej, i na jej podstawie wskazał datę powstania całkowitej niezdolności do pracy i niezdolności do samodzielnej egzystencji. Dla ustalenia daty powstania niezdolności nie mogą być uznane za wystarczające dowolne przypuszczenia, lecz konieczne są dowody zawierające dane, pozwalające na niewątpliwe bądź z przeważającym prawdopodobieństwem ustalenie daty powstania niezdolności. Do dowodów takich należą przede wszystkim zaświadczenia lekarskie lub inne dokumenty (karty choroby, historie choroby, analizy itp.) wydane w okresie, w którym niezdolność do pracy, według twierdzeń osoby zainteresowanej, miałaby powstać.

Organ zaznaczył, iż podnoszona przez stronę trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ww. ustawy. Jakkolwiek w pewnych sytuacjach okresy pozostawania bez pracy mogą być rozpatrywane w kategoriach okoliczności szczególnych, to jednak bezrobocie samo w sobie nie może być bez żadnych dalszych warunków uznane za okoliczność uniemożliwiającą podejmowanie zatrudnienia. Natomiast trudności w znalezieniu pracy, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie istnieją przeszkody w zatrudnieniu, a stan zdrowia ubezpieczonego pozwala na podjęcie zatrudnienia, nie mogą być uznane za szczególne okoliczności w rozumieniu ww. przepisu. Również okres pozostawania bez pracy, potwierdzony formalną rejestracją w Powiatowym Urzędzie Pracy w I. w latach 1999 - 2005 oraz 2007 - 2010 nie może być uwzględniony, ponieważ w rozumieniu przepisów ww. ustawy nie jest ani okresem składkowym ani nieskładkowym.

Końcowo organ wskazał, iż sama okoliczność braku środków utrzymania nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie na podstawie przepisu art. 83 ww. ustawy nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione.

Powyższa decyzja Prezesa ZUS stała się przedmiotem skargi S. N. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1396/12 oddalił skargę. Wyrok ten stał się prawomocny od dnia 16 listopada 2012 r.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. S. N. wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. Jako przesłankę wznowienia postępowania wskazała art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. podnosząc, iż wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne i dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję ostateczną.

Podała, że po dokładnym przeanalizowaniu dokumentów przez jej rodzinę, okazało się, że istnieje dokumentacja medyczna, której nie przedstawiono wcześniej, mająca istotne znaczenie w sprawie. W załączeniu przedłożyła kserokopię książeczki zdrowia nr [...] wydanej na nazwisko S. N. w dniu [...] lutego 1978 r. przez [...].

Podniosła, że ww. dokument potwierdza, iż od najmłodszych lat była dzieckiem chorowitym, wymagającym stałych konsultacji lekarskich. Kierowano ją do specjalistów, w tym wielokrotnie do okulisty z powodu osłabienia wzroku (pierwsze skierowanie w dniu [...] marca 1986 r. w wieku 8 lat), alergologa, laryngologa, neurologa, gastrologa z powodu narastającego bólu głowy okolicy czołowej, gardła, występujących nudności i ogólnego osłabienia. W trakcie nauki szkolnej była hospitalizowana, następnie zwolniona z zajęć wychowania fizycznego.

W odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] marca 2016 r. S. N. doprecyzowała, że ww. książeczka zdrowia została odnaleziona prawdopodobnie w dniu [...] lub [...] września 2015 r. Zaznaczyła nadto, że pismo z dnia [...] września 2015r. należy potraktować jako wniosek o wznowienie postępowania w sprawie o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Prezes ZUS, powołując w podstawie prawnej art. 149 § 3 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania.

Na skutek wniosku S.N. o ponowne rozpatrzenie sprawy, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił postanowienie z dnia [...] kwietnia 2016 r. i wznowił postępowanie w sprawie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

Następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Prezes ZUS, na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, oraz art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., odmówił uchylenia decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu wskazał, iż w związku z nadesłaniem książeczki zdrowia, która istniała, ale nie była znana organowi w dniu wydania ostatecznej decyzji w sprawie świadczenia w drodze wyjątku, przeprowadzono postępowanie orzecznicze.

Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] lutego 2016 r. po analizie ww. książeczki zdrowia ustaliła, że S. N. była częściowo niezdolna do pracy od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. i jest trwale całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia [...] sierpnia 2008 r.

Z akt sprawy wynika, że na wymagane 4 lata okresów składkowych i nieskładkowych wymieniona udowodniła 3 lata, 3 miesiące i 8 dni ww. okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych.

Ponadto organ wskazał, że łączny miesięczny dochód 3-osobowej rodziny strony składa się z renty rodzinnej matki w kwocie 2169,48 zł brutto i renty socjalnej brata w kwocie 739,58 zł brutto, co łącznie daje kwotę 2908,98 zł brutto. Na jedną osobę w rodzinie przypada kwota 969,66 zł brutto, co nie pozwala na uznanie, że zainteresowana pozostaje bez niezbędnych środków utrzymania.

Nie zostały zatem spełnione łącznie wszystkie przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Organ zaznaczył, iż z przeprowadzonego postępowania wznowieniowego o rentę z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku wynika, że wprawdzie niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności, ale świadczenie w drodze wyjątku nie może być przyznane, ponieważ zainteresowana nie spełnia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania.

Pojęcie "niezbędnych środków utrzymania" - jako przesłanka do przyznania świadczenia w drodze wyjątku - nie jest zdefiniowane w ustawie o emeryturach i rentach z FUS. W celu ustalenia tego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia 1 marca 2016 r. wynosi 882,56 zł. Zważywszy, że dochód na osobę w rodzinie przekracza ww. kwotę najniższej emerytury, brak jest podstaw do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy S. N. wskazała, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Podniosła, że pozostaje na utrzymaniu matki i brata. Brat jest niepełnosprawny, zaś matka cierpi na liczne schorzenia, co wiąże się z koniecznością zakupu lekarstw i niezbędnego sprzętu choćby w postaci aparatów słuchowych. Podniosła, że z uwagi na swoją niepełnosprawność wymaga dodatkowych środków na rehabilitację, lekarstwa i środki higieny osobistej.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia

2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdził istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Nie została bowiem spełniona przesłanka dotycząca braku niezbędnych środków utrzymania.

Ponownie zaznaczył, że dla ustalenia ww. przesłanki należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle wysokości najniższej emerytury, która od dnia [...] marca 2016 r. wynosi 882,56 zł miesięcznie. W przedmiotowej sprawie miesięczny dochód przypadający na jednego członka rodziny wynosi 969,66 zł miesięcznie i przekracza kwotę brutto najniższej emerytury.

Organ zauważył również, że przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS uzależnia przyznanie świadczenia w drodze wyjątku od wykazania braku niezbędnych, a nie niewystarczających środków utrzymania. Ocena tej niezbędności musi być dokonana z uwzględnieniem potrzeb służących zaspokojeniu minimum egzystencji. Jakkolwiek wykazany dochód może nie zaspokajać wszystkich potrzeb życiowych zainteresowanej, to jednak trudno uznać, iż nie pozwala na zaspokojenie potrzeb niezbędnych, podstawowych.

Końcowo organ stwierdził, że obecna niemożność podjęcia zatrudnienia ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy i niezdolność do samodzielnej egzystencji nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. S. N. zarzuciła:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, iż przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania w przedmiotowej sprawie nie została spełniona, a w konsekwencji nieprzyznanie skarżącej renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku pomimo spełnienia wszystkich przesłanek uzasadniających przyznanie świadczenia,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym odstąpienie od ustalenia indywidualnej sytuacji skarżącej oraz niezbędnych środków jej utrzymania,

- naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. w sytuacji, gdy prawidłowym działaniem było uchylenie przedmiotowej decyzji i przyznanie skarżącej świadczenia.

W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o:

- uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu z dnia [...] sierpnia 2016 r.,

- stwierdzenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości,

- zasądzenie na rzecz skarżącej od organu zwrotu kosztów postępowania jako niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

Nadto skarżąca wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, co jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy dotyczących indywidualnej sytuacji skarżącej wskazując jednocześnie, że przeprowadzenie wnioskowanych dowodów nie spowoduje przedłużenia postępowania w sprawie.

W motywach skargi skarżąca podniosła, że przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania winna być oceniana indywidualnie, z uwzględnieniem jej relacji rodzinnych, stanu zdrowia oraz niepełnosprawności wymagającej opieki osób trzecich, czego nie uczynił organ orzekający w sprawie. Organ przyjął, że w celu ustalenia odnośnego kryterium należy posiadane środki utrzymania oceniać na tle kwoty najniższej emerytury. Dla ustalenia wysokości tychże środków organ przyjął jednak nie tyle środki utrzymania posiadane przez skarżącą, ale środki uzyskiwane przez brata oraz matkę skarżącej, którzy samodzielnie nimi dysponują i są ich jedynymi beneficjentami. Skarżąca uzyskuje wprawdzie wsparcie finansowe ze strony domowników, jednak ma ono charakter dobrowolny i nieregularny z uwagi na trudną sytuację i zły stan zdrowia zarówno matki jak i brata skarżącej.

Skarżąca zaznaczyła również, że jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym od dnia [...] listopada 2008 r. Zgodnie z orzeczeniem z dnia [...] lutego 2014r. wymaga zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze oraz pomoce techniczne, ułatwiające jej funkcjonowanie, potrzebuje także stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Nadto, zgodnie z orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS Oddział w B. nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r., skarżąca jest trwale niezdolna do pracy oraz trwale niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia [...] sierpnia 2008 r. (od dnia [...] czerwca 2006 r. do [...] sierpnia 2008 r. była częściowo niezdolna do pracy). Skarżąca w 2008 r. doznała [...] wskutek czego ma ograniczoną możliwość poruszania się. Porusza się jedynie po mieszkaniu przy pomocy balkonika i osób trzecich. Cierpi także na padaczkę, uszkodzenie słuchu i wzroku oraz powtarzające się infekcje, w tym nawracające zapalenie płuc wynikające ze słabej odporności organizmu oraz nawrotowe zapalenie stawów. Skarżąca przebyła liczne operacje, w tym [...], [...], [...]. Wielokrotnie (kilkadziesiąt razy) przebywała w szpitalach, a specjalistycznej opieki medycznej wymagała już w okresie dziecięcym, co potwierdzają wpisy w książeczce zdrowia złożonej przez skarżącą przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015 r. Wskutek krwotoku śródmózgowego skarżąca wymaga rehabilitacji prowadzonej zarówno w ośrodkach rehabilitacji jak i w miejscu zamieszkania, przy czym zgodnie z zaleceniami lekarza, skarżąca powinna być poddawana rehabilitacji codziennie, a nie jedynie okazjonalnie czy okresowo.

Stan zdrowia skarżącej wymaga ponoszenia znacznych wydatków na leczenie (leki, sprzęt i usługi medyczne), rehabilitację, a także środki higieniczne. Wydatki na podstawowe leczenie skarżącej stanowiły w 2015 roku kwotę 2800 zł. W roku bieżącym wydatki na leki stanowiły już kwotę ponad 1100 zł. Konieczne są również domowe wizyty lekarskie, w tym okazjonalnie także wizyty odpłatne. Koszt wymaganej codziennej rehabilitacji szacowany jest natomiast na około 1980 zł (22 zabiegi miesięcznie w dniach roboczych w miejscu zamieszkania skarżącej po 90 zł), gdyż z rehabilitacji bezpłatnej w systemie refundacji NFZ skarżąca może korzystać zaledwie 3 - 4 razy w roku w cyklach po 20 zabiegów.

Brat skarżącej P. N. również jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym oraz o ograniczonej zdolności do samodzielnej egzystencji z powodu padaczki z częstymi napadami z następstwami psychoneurologicznymi. Zgodnie ze wskazaniami orzeczenia o stopniu niepełnosprawności nr [...] z dnia [...] stycznia 2003 r. wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby oraz stałego współdziałania opiekuna w procesie leczenia, rehabilitacji i edukacji. Niepełnosprawność brata skarżącej ma charakter trwały i datuje się od urodzenia. Stan jego zdrowia wymaga stałego przyjmowania leków, których koszt miesięcznie stanowi kwota ponad 50 zł.

Matka skarżącej M. B. jest osobą w podeszłym wieku (76 lat), cierpiącą na liczne choroby i dolegliwości, częściowo wynikające z wieloletniej osobistej opieki nad skarżącą oraz jej bratem.

Oczywistym jest, że ani brat skarżącej, ani jej matka, nie są w stanie zapewnić jej podstawowej opieki. Tymczasem skarżąca nie posiada jakichkolwiek środków na opłacenie koniecznych usług opiekuńczych czy też dodatkowej wymaganej rehabilitacji. Wobec dysponowania jedynie zasiłkiem pielęgnacyjnym skarżąca nie posiada nawet środków wystarczających na miesięczne opłaty za leki.

W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 780 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, jednak zasadniczo z innych przyczyn aniżeli w niej podniesione.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja Prezesa ZUS z dnia [...] października 2016 r. została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, tj. w trybie wznowienia postępowania administracyjnego.

Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte którąkolwiek z wad kwalifikowanych wyliczonych wyczerpująco w art. 145 § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych. Procedura tego nadzwyczajnego trybu określona została przepisami art. 145 - 152 k.p.a.

W postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego wyróżnia się etap wstępny, w którym wniosek o wznowienie postępowania poddaje się ocenie pod kątem dopuszczalności wznowienia, oraz etap postępowania rozpoznawczego, którego celem jest ustalenie, czy istnieją podstawy wznowienia, a także etap rozstrzygania o losach decyzji zapadłej w postępowaniu, które zostało wznowione. Pierwszy etap postępowania o wznowienie polega na zbadaniu czysto formalnych przesłanek dopuszczalności wznowienia, w tym zachowania terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, czy wskazaniu ustawowej podstawy wznowienia. Postępowanie wstępne winno zakończyć się załatwieniem sprawy w trybie przewidzianym w art. 149 k.p.a., tj. poprzez wydanie przez właściwy organ postanowienia o wznowieniu postępowania (§ 1) bądź postanowienia o odmowie wznowienia (§ 3). Z kolei w drugiej fazie postępowania (rozpoznawczej) organ po wznowieniu postępowania wydaje na podstawie art. 151 k.p.a. orzeczenie, którym: (1) odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji (postanowienia), gdy ustali, że brak jest podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., (2) uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi wystąpienie podstaw do jej uchylenia na mocy art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy, (3) stwierdza wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, gdy wystąpią przesłanki negatywne określone w art. 146 § 1 i 2 wyłączające dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania.

Katalog przyczyn wznowienia postępowania, wymieniony w art. 145 § 1 k.p.a. ma charakter zamknięty (określony w sposób enumeratywny) co oznacza, że wznowienie postępowania nie jest dozwolone z jakichkolwiek innych przyczyn. Zasadne jest zatem twierdzenie, że wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zawężający. Przesłanki wznowienia postępowania można sprowadzić do dwóch zasadniczych, tj. braku obiektywności organu i braku dostatecznych informacji w sprawie. Wystąpienie tych przesłanek zobowiązuje organ do wznowienia postępowania bez względu na to, czy miały one wpływ na treść decyzji. Stopień, zakres, jak i skutki ewentualnego wpływu określonej przesłanki (wady postępowania) na treść danej decyzji podlegają bowiem ocenie organu dopiero po wznowieniu postępowania.

Zgodnie z art. 145 § 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli: (1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności okazały się fałszywe, (2) decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, (3) decyzja została wydana przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27, (4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, (5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję (6) decyzja została wydana bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, (7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2), (8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które następnie zostało uchylone lub zmienione.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, dopuszczalne jest wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną, co do której sąd administracyjny oddalił skargę, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki do wznowienia, o których mowa w art. 145 § 1, 2, 5, 7, 8 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Wr 137/86, publ. ONSA 1986/1/29; wyrok NSA z dnia 30 września 1985 r. sygn. akt SA/Wa 358/85, publ. OSP 1987/2/27). Powyższe ma znaczenie w niniejszej sprawie, bowiem skarga na decyzję ostateczną Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. została oddalona prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1396/12. Skarżąca zaś powołała się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zatem wznowienie postępowania administracyjnego było uzasadnione.

We wniosku z dnia [...] września 2015 r. skarżąca wskazała, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezesa ZUS z dnia [...] czerwca 2012 r. podnosząc, że istnieje dokumentacja medyczna (książeczka zdrowia) wskazująca, że od najmłodszych lat cierpiała ona na liczne schorzenia, które spowodowały późniejszą niezdolność do pracy.

Przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wymaga kumulatywnego spełnienia następujących przesłanek: nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej; nowe dowody i okoliczności musiały istnieć już wcześniej, tj. w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla organu są one nowe tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Nowe okoliczności w rozumieniu ww. przepisu przedstawiają określony stan faktyczny i prawny, istniejący w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nieznany organowi, mający wpływ na status prawny strony, tj. na zakres jej praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Podkreślenia wymaga, ze pojawienie się nowej okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji może stanowić jedynie podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie można bowiem w takiej sprawie wznawiać postępowania. Wznowienie postępowania na podstawie okoliczności, które miały miejsce po wydaniu decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2000 r. sygn. akt. I SA/Lu 9/00, publ. LEX nr 51768; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 2631/11, publ. LEX nr 1356313; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II SA/Op 297/12, publ. LEX nr 1222390). Nowa okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. stanowi podstawę postępowania wznowieniowego tylko w sytuacji, gdy istniała w dacie wydania decyzji ostatecznej. Takiej podstawy nie stanowią okoliczności zaistniałe po podjęciu decyzji ostatecznej. Mogą one stanowić jedynie podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt III SA/Lu 429/16; publ. LEX nr 2152282).

W świetle powyższych uwag podkreślić należy, że rzeczą organu w niniejszej sprawie było zbadanie, czy nowe okoliczności dotyczące stanu zdrowia skarżącej wynikające z przedstawionego nowego dowodu (książeczki zdrowia), miały wpływ na jej sytuację faktyczną i prawną istniejącą w dacie wydania decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. Organ, na skutek wznowienia postępowania na podstawie przesłanki wskazanej we wniosku z dnia [...] września 2015 r., nie mógł ponownie oceniać aktualnej sytuacji faktycznej skarżącej w oparciu o wszystkie przesłanki z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Mógł jedynie zbadać, czy wydana decyzja ostateczna, była wadliwa w świetle podnoszonej przesłanki wznowieniowej, czy też nie. Postępowanie rozpoznawcze prowadzone na skutek wznowienia postępowania polega na ocenie decyzji ostatecznej w kontekście okoliczności będących podstawą wznowienia (tu: okoliczności dotyczących stanu zdrowia skarżącej). Zatem organ zasadnie poddał ocenie książeczkę zdrowia skarżącej i wynikające z niej fakty, które istniały w dacie wydania decyzji ostatecznej, a nie były znane organowi, natomiast niezasadnie poddał ocenie aktualną sytuację materialną skarżącej w odniesieniu do przesłanki "braku niezbędnych środków utrzymania". Kwestia środków utrzymania nie była przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, które ogranicza się - co należy zaznaczyć - do badania prawnej poprawności decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. pod kątem przesłanki wznowieniowej podniesionej we wniosku. Ponadto, podniesione przez organ okoliczności dotyczące obecnej sytuacji materialnej skarżącej nie istniały w dacie wydania ww. decyzji ostatecznej.

Niniejsze postępowanie o charakterze nadzwyczajnym jest postępowaniem odrębnym od postępowania zwykłego, które może zainicjować nowy wniosek o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Wystąpienie nowych okoliczności po wydaniu ostatecznej decyzji, jak już wyżej podniesiono, może stanowić podstawę wszczęcia postępowania w nowej sprawie, nie zaś przesłankę postępowania w trybie wznowienia. Nadmienić w tym miejscu należy, że skarżąca jednoznacznie określiła, że wnosi o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, a nie o wszczęcie nowego postępowania w przedmiocie przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co wynika z pisma z dnia [...] marca 2016 r.

Naruszenie przez Prezesa ZUS reguł omawianego postępowania nadzwyczajnego, obligowało Sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji, która koncentruje się wyłącznie na ocenie kwestii "braku niezbędnych środków utrzymania" skarżącej, która nie stanowiła przesłanki wznowienia postępowania.

Zauważyć należy, że w decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ wskazał, iż w oparciu o nadesłaną książeczkę zdrowia skarżącej przeprowadzono postępowanie orzecznicze. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z dnia [...] lutego 2016 r. ustaliła, że S. N. była częściowo niezdolna do pracy od dnia [...] czerwca 2006 r. do dnia [...] sierpnia 2008 r. i jest trwale całkowicie niezdolna do pracy i niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia [...] sierpnia 2008 r. Jednocześnie organ stwierdził, że na wymagane 4 lata okresów składkowych i nieskładkowych skarżąca udowodniła 3 lata, 3 miesiące i 8 dni ww. okresów (okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych). W konkluzji zauważył, iż "z przeprowadzonego postępowania wznowieniowego wynika, że niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym nastąpiło wskutek szczególnych okoliczności (...)". Warto w tym miejscu wskazać, że jedyną przesłanką wydania przez organ ww. decyzji odmownej z dnia [...] czerwca 2012 r. było niewykazanie przez skarżącą, że brak nabycia uprawnień do renty w zwykłym trybie był następstwem szczególnych okoliczności. Zmiana stanowiska organu w ww. zakresie na skutek ponownego zbadania przesłanki "szczególnych okoliczności" w trybie wznowieniowym niewątpliwie ma znaczenie dla oceny ostatecznej decyzji z dnia [...] czerwca 2012 r. Podkreślenia wymaga, że organ omówił uchylenia ww. decyzji ostatecznej z tego tylko powodu, że skarżąca - zdaniem organu - aktualnie nie spełnia przesłanki niezbędnych środków utrzymania. Ta jednak okoliczność nie stanowiła podstawy wznowienia postępowania. Co istotne, w decyzji ostatecznej z dnia [...] czerwca 2012 r. organ nie kwestionował spełnienia przez skarżącą przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS.

Konkludując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] października 2016 r. została wydana z naruszeniem ww. przepisów regulujących postępowanie wznowieniowe. Rozpatrując ponownie niniejszą sprawę organ będzie obowiązany uwzględnić dokonaną powyżej ocenę prawną i wydać stosowne rozstrzygnięcie w oparciu o art. 151 k.p.a.

Odnośnie zarzutów skargi, które koncentrowały się wokół wykładni pojęcia "braku niezbędnych środków utrzymania", zauważyć marginalnie należy, że Sądowi znane są z urzędu poglądy orzecznictwa, w którym przyjmuje się, że metodą wyjaśnienia ww. pojęcia, może być - co do zasady - odniesienie się do najniższej kwoty świadczenia przyznawanego w trybie zwykłym, tj. minimalnej emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy i renty rodzinnej (por. wyrok NSA: z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 121/14; wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r. sygn. akt I OSK 2248/12; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielając powyższe stanowisko zaznaczyć należy, że w orzecznictwie prezentowane są również poglądy, w których podkreśla się, że w sytuacjach szczególnych przesłanka braku niezbędnych środków utrzymania powinna być oceniana indywidualnie przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy. Wskazać w tym miejscu należy na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1508/14 (publ. j.w.), w którym stwierdzono, że minimalna emerytura nie może być traktowana jako bezwzględny wskaźnik, od którego zależy przyznanie bądź odmowa przyznania świadczenia w drodze wyjątku, co ma na celu indywidualizację decyzji w każdym rozpatrywanym przypadku. Z kolei w wyroku z dnia 28 maja 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 120/09 (publ. j.w.) WSA w Warszawie stwierdził, że ustaleń w zakresie spełnienia przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania należy dokonywać mając na względzie konieczność ponoszenia stałych wydatków na leczenie w związku ze stanem zdrowia osoby ubiegającej się o świadczenie w drodze wyjątku. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, stan zdrowia skarżącej opisany szczegółowo w skardze, konieczność ponoszenia znacznych wydatków na leki i rehabilitację, a także sytuacja rodzinna skarżącej, pozwalają uznać, że w niniejszej sprawie omawiana przesłanka wymagałaby indywidualnej analizy i oceny przy uwzględnieniu wszystkich podniesionych okoliczności.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej odpowiadające stawce minimalnej (480 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) - jak w punkcie 2 sentencji.