Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 76/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2006-06-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia WSA Teresa Cisyk sędzia WSA Ewa Janowska (-spr.) Protokolant referent-stażysta Wioletta Moj po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 czerwca 2006 r., sprawy ze skargi A spółka Jawna B., M. w L. na uchwałę Rada Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005 roku. nr LIV/602/05 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 17 listopada 2005 r. Rada Miasta w Opolu podjęła uchwałę o w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. Uchwałę podjęto na podstawie art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz w związku z uchwałą Nr XIX/255/04 Rady Miasta Opola z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie przystąpienia do zmiany Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Opola.

Integralną część uchwały z dnia 17 listopada 2005 r. stanowiły część tekstowa zmiany Studium oraz część graficzna zmiany Studium obejmująca:

1. uwarunkowania rozwoju,

2. kierunki zmian w strukturze funkcjonalno-przetrzennej miasta,

3. kierunki zmian w ochronie środowiska i jego zasobów, ochrony przyrody i krajobrazu,

4. kierunki zmian w ochronie dziedzictwa kulturowego,

5. kierunki rozwoju systemu komunikacji,

6. kierunki rozwoju systemu komunikacji – obiektu inżynierskie,

7. kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – zaopatrzenie w wodę,

8. kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – gospodarka wodami opadowymi,

9. kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – zaopatrzenie w ciepło,

10. kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – zaopatrzenie w gaz,

11. kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – zaopatrzenie w energie elektryczną,

12. kierunki rozwoju infrastruktury technicznej – telekomunikacja,

13. obszary wymagające uzyskania zgody na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

14. kierunki rozwoju zagospodarowania przestrzennego.

Integralną część uchwały Rada Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005 r. stanowiło również rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag. Uchwała wchodziła w życie z dniem podjęcia a wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta Opola. Podjęcie uchwały poprzedziły następujące działania z zakresu procedury planistycznej.

Prezydent Miasta Opola działając na podstawie art. 11 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawiadomił o podjęciu przez Radę Miasta Opola w dniu 29 kwietnia 2004 r. uchwały o przystąpieniu do sporządzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. Wyjaśnił, że zmiana Studium obejmuje obszar w granicach administracyjnych miasta Opola, a osoby zainteresowane mogą składać wnioski dotyczące Studium wskazując termin ich wnoszenia (do dnia 5 lipca 2004 r.) oraz pouczając o sposobie składania wniosków. Ogłoszenie zostało zamieszczone w siedzibie urzędu, na stronie internetowej urzędu oraz w prasie: dzienniku lokalnym – "Nowa Trybuna Opolska" oraz "Gazeta Wyborcza" (dodatek "Opole") w dniu 8 czerwca 2004 r.oraz w dniu 15 czerwca 2004 r. Rozstrzygnięciem z dnia 5 maja 2005 r. zawierającym uzasadnienie, Prezydent Miasta Opola, działając na podstawie art. 11 pkt 3 ustawy o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym rozpatrzył złożone wnioski. Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta Opola uwzględniało wnioski złożone do zmiany Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Opola po ogłoszeniu w prasie informacji o przystąpieniu do zmiany Studium oraz po zawiadomieniu na piśmie uprawnionych instytucji i organów, wyszczególnione w wykazie stanowiącym załącznik do rozstrzygnięcia i oznaczone numerami: 1 – 12, 14 – 21, 22, 24 – 28, 30, 34 – 40, 43, 44, 49, 51, 53, 58, 63, 65, 67, 68, 77, 79 – 81, natomiast częściowo uwzględniało wnioski oznaczone numerami: 13, 23, 33, 41 – 42, 46 – 48, 54 – 56, 59, 60, 62, 64, 66, 69 – 72 i 74. Jednocześnie rozstrzygnięcie to nie uwzględniało wniosków złożonych do zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oznaczonych w wykazie pod pozycjami: 29, 31, 32, 45, 50, 52, 57, 61, 73, 75, 76 i 78. Prezydent Miasta Opola w dniu 8 marca 2005 r. działając na podstawie art. 11 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przedłożył do zaopiniowania projekt zmiany Studium w terminie 21 dni od dnia udostępnienia projektu, natomiast w dniu 10 maja 2005 r. na podstawie art. 11 pkt 6 ustawy przedłożył do uzgodnienia projekt zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola.

W dniu 9 czerwca 2005 r. zostało zamieszczone w prasie (dzienniku lokalnym - "Nowa Trybuna Opolska" oraz dodatku "Opole" do "Gazety Wyborczej") ogłoszenie o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola, w ogłoszeniu tym wskazano termin przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi w tym projekcie rozwiązaniami oraz pouczono o możliwości wnoszenia uwag do projektu zmiany Studium. W dniu 5 lipca 2005 r. oraz w dniu 1 sierpnia 2005 r. sporządzono protokół z przeprowadzenia dyskusji publicznej nad przyjętymi rozwiązaniami w projekcie Zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola. Zarządzeniem z dnia 9 listopada 2005 r. Prezydent Miasta Opola zarządził o uwzględnieniu w całości bądź w części uwag wniesionych do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak również o nieuwzględnieniu części zgłoszonych uwag wymienionych w załączniku do Zarządzenia nr 638/2005 r.

Rada Miasta w Opolu na sesji w dniu 17 listopada 2005 r. podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia Zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola wraz z wcześniej przegłosowanym zmianami. W uzasadnieniu uchwały Rada Miasta wskazała, że studium zostało sporządzone w celu określenia polityki przestrzennej miasta. Wyjaśniła, że studium jest aktem kierownictwa wewnętrznego, nie stanowiącym przepisów prawa miejscowego. Na jego podstawie ma być prowadzona polityka i strategia działań, przede wszystkim w sferze zagospodarowania przestrzennego a także w sferze społeczno-gospodarczej i ekologicznej, które bezpośrednio lub pośrednio wpływają na kształtowanie struktury funkcjonalno-przestrzennej miasta. Dodała, że zmiana Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego kompleksowo rozwiązuje problemy miasta ze szczególnym uwzględnieniem komunikacji, infrastruktury technicznej, ochrony środowiska, ochrony konserwatorskiej dóbr kultury, ochrony środowiska naturalnego i kształtowania terenów zieleni, jak również ochrony krajobrazowej. Rada stwierdziła, że określono tereny przewidziane pod zabudowę mieszkaniową, usługową i przemysłową a także wskazano tereny wyłączone spod zabudowy. Podniosła, że w zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zawarto obowiązkowy zakres wynikający z art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zmianę studium sporządzono zgodnie z art. 11 przedmiotowej ustawy.

Wojewoda Opolski pismem z dnia 9 grudnia 2005 r. stwierdził, że opracowanie Studium pod względem proceduralnym sporządzone zostało zgodnie z przepisami art. 9 – 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zawiera komplet dokumentów wymaganych przepisami tej ustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego strona skarżąca – A Spółka Jawna, B., M. w L. wniosła o uchylenie uchwały Nr LIV/602/05 Rady Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola w części dotyczącej ustalonego przeznaczenia działek nr a, b, c, z k.m. [...] obręb [...] przy ul. [...] w O. oraz ulicy [...] i [...], których właścicielem jest skarżąca, o symbolu MW/U – tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i usług, oznaczone tak na załączniku nr 17 do uchwały, wbrew wnioskom i uwagom skarżącej zgłaszanych w trakcie procedury planistycznej. Skarżąca zarzuciła, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem prawa, a w szczególności przepisów:

- art. 11 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nierozpatrzenie przez prezydenta miasta uwag przez nią zgłaszanych,

- art. 12 ust. 1 ustawy poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przy rozpatrywaniu uwag oraz całkowite pominięcie interesu prawnego właściciela w zakresie prac planistycznych.

Jednocześnie strona skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej uchwały w związku z naruszeniem przepisów proceduralnych. W uzasadnieniu skargi wywodziła, że w związku z podjęciem w dniu 29 kwietnia 2004 r. przez Radę Miasta Opola uchwały o przystąpieniu do zmiany Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego miasta Opola wystąpiła z wnioskiem o ujęcie w studium przeznaczenia działek, których jest właścicielem, pod usługi i handel z dopuszczeniem lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000m² wraz z niezbędną infrastrukturą, parkingami i obiektami towarzyszącymi. We wnioskach składanych w trakcie prac nad zmianą Studium skarżąca podnosiła, że zmiana przeznaczenia tych terenów będzie bardzo korzystna dla miasta Opola. Położenie tych nieruchomości, w pobliżu dużych obszarów mieszkaniowych, przy głównych drogach sprawia, że lokalizacja obiektów o charakterze usługowo-handlowym w tym miejscu jest uzasadniona i nie będzie miała negatywnego wpływu na otaczające tereny, wpłynie zaś na atrakcyjność terenów sąsiednich, a co za tym idzie, przysporzy miastu dodatkowych dochodów. Podniosła, że uzyskała wcześniejsze zapewnienie Prezydenta Miasta Opolach co do ujęcia w Studium przeznaczenia przedmiotowych działek zgodnie z wnioskiem skarżącej. Podkreśliła, że podejmując decyzję o zakupie działek wymienionych w skardze kierowała się w pewnym sensie przyrzeczeniem ustnym Prezydenta o uwzględnieniu koncepcji zagospodarowania przedmiotowych nieruchomości. Wyjaśniła, iż jako właścicielka nieruchomości objętych działaniem Studium posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały z dnia 17 listopada 2005 r. W ocenie skarżącej Studium godzi w bezpośredni interes prawny skarżącej, bowiem uchwałodawca w gminie jest nim związany przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca zwróciła uwagę, że uchwalone Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola wprowadza w pewnym sensie dyskryminację innych właścicieli nieruchomości zabudowanych, które w ich zamiarach gospodarczych miały być przeznaczone pod budowę powierzchni handlowo-usługowych powyżej 2.000 m². Podkreśliła, że Studium w istocie sankcjonuje stan zastany bez możliwości rozwijania innych inwestycji handlowo-usługowych, oprócz już istniejących. Naruszenie procedury planistycznej polegało, w ocenie skarżącej, na nieuwzględnieniu uwag zgłaszanych do projektu oraz podjęciu przez Radę Miasta Rozstrzygnięcia w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag do projektu zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w tym samym dniu co uchwała o Studium.

Reasumując, skarżąca stwierdziła, że działanie Prezydenta Miasta Opola oraz późniejsze Rady Miasta było arbitralne, pozbawione jakiegokolwiek elementu poszukiwania konsensusu społecznego w zakresie pogodzenia interesu prywatnego i społecznego, co stanowiło działanie niezgodne z art. 11, 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skarżąca wyjaśniła, że wyczerpała drogę związaną ze złożeniem wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 31 maja 2006 r. skarżąca ponowiła zarzut interpretowania przez organy gminy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sposób ściśle formalistyczny i proceduralny, podejmowania uchwały o zmianie Studium po wystąpieniach radnych skróconych do trzech minut, z pominięciem zaznajomienia wszystkich radnych z dokumentacją planistyczną.

W odpowiedzi na skargę, organ Gmina Opole – wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że wskazane w skardze naruszenia procedury planistycznej nie miały miejsca. Prezydent Miasta Opola ogłosił w prasie, na stronie internetowej urzędu oraz w siedzibie urzędu informacje o przystąpieniu do zmiany studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego i o możliwości składania wniosków. Prezydent rozpatrzył wszystkie złożone w terminie wnioski. Wyłożono do publicznego wglądu na okres 30 dni roboczych projekt Studium oraz zorganizowano dwie dyskusje publiczne. Przez cały okres wyłożenia studium w siedzibie urzędu obecni byli urbaniści, co zdaniem organu umożliwiało dyskusję nad propozycjami zawartymi w projekcie. Następnie Prezydent wydał w dniu 9 listopada 2005 r. Zarządzenie w sprawie rozpatrzenia uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium, po czym przygotował projekt rozstrzygnięcia Rady Miasta Opola w sprawie sposobu rozpatrzenia uwag wraz z wykazem uwag zgłoszonych, na podstawie art. 11 pkt 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wykaz ten zawierał także listę nieuwzględnionych uwag do projektu Studium. Projekt wraz z wykazem został przekazany Radzie Miasta Opola w dniu 28 września 2005 r. Zatem Rada Miasta miała dwa miesiące na merytoryczne rozpatrzenie uwag. Organ podniósł, że zostało zorganizowane wspólne posiedzenie wszystkich komisji Rady Miasta Opola, na których omawiany był projekt uchwały z załącznikami, dlatego nieuzasadnione jest zdanie o pełnej aklamacji dla projektu złożonego przez prezydenta miasta, bez kontroli merytorycznej zgłoszonych uwag, w przypadku gdy na sesji uchwalającej ten projekt zgłoszono pięć wniosków o zmianę w rozstrzygnięciu uwag, z czego poprzez głosowanie radnych uwzględniono dwa wnioski.

Dodatkowo organ podniósł zarzut braku interesu prawnego po stronie skarżącej w zaskarżeniu uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, wywodząc, że skarżąca może jedynie wykazać naruszenie interesu faktycznego. Organ zwrócił uwagę, iż nieruchomości których właścicielem jest skarżąca Spółka nie zostały zakupione od Gminy Opole, lecz od Agencji Mienia Wojskowego i to zgodnie z warunkami zbywcy, zaś obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał na tym terenie mieszkalnictwo z usługami towarzyszącymi, urządzeniami, zielenią oraz zabudową usługową. Podkreślono w odpowiedzi na skargę, że taka funkcja została utrzymana w uchwalonej zmianie Studium.

Organ wyjaśnił także, że na wezwanie skierowane przez skarżącą w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w terminie 30 dni, stanowisko wyraził Prezydent Miasta Opola, jednocześnie przedkładając to wezwanie wraz ze swoim stanowiskiem Radzie Miasta, na najbliżej sesji, która odbyła się 26 stycznia 2006 r. Rada Miasta Opola rozpatrując zarzuty wezwania oraz stanowisko Prezydenta nie znalazła podstaw ani uzasadnienia do zmiany bądź uchylenia uchwały nr LIV/602/05 Rady Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sądy administracyjne nie załatwiają sprawy merytorycznie i nie mogą zastępować organów właściwych do ich załatwienia, powołane są tylko do kontroli zgodności działania administracji z prawem w odniesieniu do konkretnego aktu lub czynności. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest właściwy do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Tak przeprowadzona kontrola wykazała, że zaskarżona uchwała odpowiada wymogom prawa.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest uchwała Rady Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola podjęta w oparciu o art. 12 ust. 1 w związku z art. 27 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Stosownie do przepisu art. 28 przedmiotowej ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Należy zaznaczyć, że tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy, określone zostały w ustawie z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t,j, Dz. U. 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym modyfikuje jedynie przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w stosunku do generalnej zasady wprowadzonej w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 91 ust. 4 tej ustawy, stwierdza się nieważność uchwały rady gminy sprzecznej z prawem, jeżeli naruszenie prawa jest istotne. W pozostałych przypadkach organ nadzoru ogranicza się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. W przypadku uchwały w sprawie przyjęcia studium lub planu miejscowego, nieważnością uchwały w całości lub części skutkować będzie nie tylko istotne naruszenie trybu sporządzania, ale każde naruszenie zasad sporządzania studium oraz każde naruszenie właściwości organów, co stanowi odmienne rozwiązanie od generalnie przyjętego w ustawie o samorządzie gminnym. Natomiast ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza żadnych modyfikacji w zakresie podmiotów uprawnionych do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Nie można przyjąć, że przepis art. 28 ust. 2 wymienia w sposób wyczerpujący prawne możliwości stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia studium lub planu miejscowego. Z przepisu tego wynika bowiem możliwość stwierdzenia nieważności poprzez prawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody bądź w wyniku odrzucenia lub oddalenia przez sąd administracyjny wniesionej przez gminę skargi na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze. Skoro tryb stwierdzania nieważności uchwały rady gminy oraz podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności zostały wyczerpująco omówione w ustawie o samorządzie gminnym, należy wskazać również możliwość stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy przez sąd administracyjny w wyniku wniesienia przez wojewodę skargi, w związku z upływem 30 dni od dnia doręczenia uchwały (art. 93 ust. 1). Przy czym w odniesieniu do planu miejscowego, ze względu na fakt, że jest aktem prawa miejscowego, istnieje możliwość stwierdzenia nieważności uchwały przez sąd administracyjny w każdym terminie (art. 93 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Odmienna sytuacja wygląda w odniesieniu do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Należy podnieść, że w tym przypadku nie będzie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy po upływie jednego roku od jej podjęcia. W sytuacji, w której istnieją przesłanki do stwierdzenia nieważności, lecz został przekroczony termin roczny sąd administracyjny orzeknie o niezgodności uchwały z prawem. Wreszcie należy zauważyć, że istnieje możliwość zaskarżenia uchwały rady gminy przez każdego, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą, na podstawie art. 101 ustawą o samorządzie gminny. W ocenie Sądu, ta dodatkowa możliwość prawna stwierdzenia nieważności może być stosowana do planu miejscowego jak również w odniesieniu do studium, mimo, że nie jest on aktem prawa miejscowego i właśnie z tej prawnej możliwości żądania stwierdzenia nieważności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego skorzystała w niniejszej sprawie skarżąca Spółka.

Stosownie do regulacji art. 101 powołanej wyżej ustawy, skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie organu gminy podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej może wnieść, po wcześniejszym bezskutecznym wezwaniu do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone podjętym aktem. W niniejszej sprawie interes prawny skarżącej Spółki został naruszony (zmiana przeznaczenia jej nieruchomości położonych na obszarze objętych kwestionowanym Studium – w ten sposób, iż nie określono tych nieruchomości jako obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2.000 m²), a stosowne wezwanie Rady Miasta w Opolu do usunięcia zarzucanego naruszenia okazało się bezskuteczne. Wprawdzie studium nie jest źródłem prawa, nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 przedmiotowej ustawy), jednak jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będących już aktem prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 omawianej ustawy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi uwzględniać merytoryczne postanowienia zawarte w studium, co wynika z art. 9 ust. 4 ustawy, ponadto wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zgodnie z zapisami studium (art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 przedmiotowej ustawy), zaś rada gminy uchwala plan po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium – art. 20 ust. 1 ustawy.

To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego Studium przez Sąd, w takim zakresie w jakim pozostaje on w obrocie prawnym. Nie oznacza natomiast, jak tego zdaje się oczekiwać skarżąca, uznania skargi już z tego tytułu. Konstrukcja przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym istotnie rzutuje na legitymację skarżącej. W przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone. Zatem, przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu planistycznym kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W przeciwieństwie do strony w postępowaniu administracyjnym, toczącym się w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wnoszący skargę musi się wykazać nie tylko interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2003 r. (w sprawie IV SA 840/03 – niepubl.), w wyroku z dnia 3 września 2004 r. (sygn. OSK476/04, publikacje urzędowe – ONSAiWSA 2005, nr 1 poz. 2), które skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni popiera. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera drogę do jej merytorycznego rozpoznania.

Zaskarżona uchwała Rady Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005 r. mogłaby być zatem wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącej doszłoby do naruszenia norm prawa materialnego czy procesowego. W ocenie Sądu, Rada Miasta podejmując uchwałę o Zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Opola nie naruszyła trybu postępowania planistycznego, zasad sporządzania aktu planistycznego ani właściwości organów określonych w art. 3, 9 10, 11 i 12 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, mającej zastosowanie w sprawie, a to czyniłoby dopiero skutecznym żądanie skarżącej w myśl regulacji art. 28 tej ustawy.

W pierwszej kolejności należy podnieść, że w postępowaniu dotyczącym uchwały w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jak i uchwały w sprawie planu miejscowego nie stosuje się co do zasady przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz planu miejscowego jest dokonywane według procedury przewidzianej dla tworzenia aktu prawnego, a nie procedury administracyjnej (porównaj wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2004 r. sygn. OSK 215/04).

Z materiału sprawy wynika, że Prezydent Miasta Opola oraz Rada Miasta zrealizowała listę czynności wchodzących w zakres ich kompetencji, a składających się na szczegółową procedurę sporządzania projektu Studium i Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W sposób prawem przewidzianym ogłoszono o przystąpieniu do prac nad Studium, określając obszar objęty Studium oraz możliwość składania wniosków do Studium, dokonano uzgodnienia projektu zmiany Studium z wymienionym w ustawie organami oraz wystąpiono o opinie do stosownych organów. Wyłożono projekt zmiany Studium do publicznego wglądu umożliwiając zainteresowanym (w tym i skarżącej) obronę interesów poprzez składanie wniosków i uwag, a także dochowano innych etapów procedury planistycznej określonych w art. 11 i 12 przedmiotowej ustawy, w tym zorganizowano dwukrotnie publiczną dyskusję nad rozwiązaniami przyjętymi w Studium, jak również wydano rozstrzygnięcie o nieuwzględnieniu uwag wniesionych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu zmiany Studium. Należy zaznaczyć, że zachowano także kolejność czynności opisanych w art. 11 ustawy. Oznacza to, w ocenie Sądu, że nie miało miejsca istotne naruszenie trybu postępowania mogące doprowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy. Z materiałów sprawy nie wynika też, aby Rada Miasta naruszyła zasady sporządzania aktu planistycznego. Co do pojęcia zasad należy zauważyć, że pojawiają się one w art. 1 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). W przypadku studium jego zawartość określa art. 9 ust. 2 ustawy zaś przedmiot określa art. 10 ust. 1 i 2. W ocenie Sądu, przyjęte uchwałą Rady Miasta z dnia 17.11.2005 r. Studium spełnia wymogi określone powołanymi wyżej przepisami art. 9 i 10, w tym również przedmiot, a więc ustalenia wymagane przez art. 10, a dotyczące obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni powyżej 2.000 m². Przeznaczając określone w Studium tereny pod zabudowę wielkopowierzchniowymi obiektami handlowymi, Rada działała w granicach uprawnień przyznanych jej art. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i w ocenie Sądu uprawnień tych nie nadużyła. Nie można nie zauważyć, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały organy gminy rozważały szereg wariantów lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni ponad 2.000 m². Okoliczność tę potwierdzają protokoły z dyskusji publicznej, treść wniosków i uwag zgłaszanych do projektu Studium, oraz rozstrzygnięcia o sposobie ich rozpatrzenia. Rada Miasta nie naruszyła art. 10 ust. 1 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określając w Studium dziesięć innych obszarów usytuowania wielkopowierzchniowych obiektów handlowych w mieście, mimo że nie przeznaczyła pod tę zabudowę nieruchomości posiadanych przez skarżącą. Godzi się zauważyć, że ocena czy wybrano rozwiązanie merytorycznie najlepsze nie mieści się w zakresie kontroli sądowej uchwały o zmianie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z art. 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych nie można odczytać uprawnienia Sądu do oceny projektu studium pod względem słuszności czy zasadności. Nie mogły więc być uwzględnione te zarzuty skargi, które podważały zasady sporządzania aktu planistycznego jedynie z powodu nieuwzględnienia zgłaszanych propozycji. Z nieprzekroczeniem granic uznania administracyjnego mamy doczynienia nie tylko wtedy, gdy organ gminy uwzględni propozycje osób zainteresowanych, ale również wówczas, gdy przed przyjęciem projektu Studium rozważa różne możliwości i ustosunkowuje się do nich. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie organy gminy nie przekroczyły granic uznania oraz wybrały rozwiązanie nie naruszające przepisów prawa powszechnie obowiązujących. W ocenie Sądu, za nieprzekroczeniem granic uznania administracyjnego w rozpoznawanej sprawie przemawia fakt, że przyjęte przez Radę Miasta studium nie doprowadziło do zmiany przeznaczenia nieruchomości stanowiących własność skarżącej. Ustalenia dotychczas obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego (rozdział II - "Ustalenia funkcjonalne") przewidywały w odniesieniu do spornego terenu, jako funkcji dominującej pozostawienie funkcji mieszkaniowej, jednocześnie w planie tym zakazywano lokalizowania zakładów wytwórczych, magazynowych i usługowych zanieczyszczających i zakłócających środowisko, wymagających obsługi transportowej wielokrotnej w ciągu doby lub transportem ciężkim. Takie też funkcja – "mieszkalnictwo" została utrzymana w uchwalonej zmianie studium w odniesieniu do nieruchomości skarżącej zlokalizowanej na obszarze 26M położonym w strefie mieszkaniowej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że stosownie do przepisu art. 3 ustawy omawianej ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy.

Wreszcie należy stwierdzić, że w sprawie nie zaistniała kolejna przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta o zmianie Studium polegająca na naruszeniu właściwości organów w tym zakresie. W toku sporządzania aktu planistycznego organ sporządzający projekt studium (Prezydent Miasta Opola) nie wkroczył w kompetencje organu stanowiącego – Rady Miasta. Dotyczy to również kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag. Rozstrzygnięcie to zgodnie z art. 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wraz z tekstem i rysunkiem studium stanowi załącznik do uchwały o uchwaleniu studium i taką formą uzyskało w rozpatrywanej sprawie. Zatem, uchwaleniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego towarzyszy czynność polegająca na równoczesnym, z uchwalaniem studium, rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu studium. Ustawa nie zawiera przepisów dotyczących formy dokonania tej czynności. Z brzmienia art. 12 ust. 1 ustawy wynika jednak, że uchwalenie studium jest czynnością dokonywaną z jednoczesnym rozstrzygnięciem w sprawie uwag. Te zaś mogą prowadzić do potrzeby zmiany projektu Studium, co miało miejsce w niniejszej sprawie w zakresie dwóch uwag uwzględnionych przez organ gminy. W konsekwencji, Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej, że nie jest prawnie dopuszczalne podejmowanie uchwały o rozpatrzeniu uwag na tej samej sesji rady, na której uchwalone zostało studium. Przede wszystkim rozstrzygnięciem rady ma charakter merytoryczny i towarzyszyć mu powinna ocenia zasadności uwagi, w której wyniku, uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, a rozstrzygnięcie to stanowi załącznik do uchwały o zmianie studium. Z protokołu nr LIV/05 sesji Rady Miasta Opola z dnia 17 listopada 2005 r. wynika, że rada gminy uwzględniała indywidualny charakter uwag i nie ograniczyła się do rozpatrzenia listy uwag.

Reasumując, w ocenie Sądu, nie doszło do takich naruszeń, które mogłyby spowodować z mocy art. 28 ustawy nieważność uchwały Rady Miasta Opola 17 listopada 2005 r. w całości lub części.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalono skargę, orzekając jak w sentencji wyroku.