Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 85/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3, art. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549 art. 70
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Wiesława Pierechod, Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski (sprawozdawca), sędzia WSA Przemysław Krzykowski,, Protokolant specjalista Paweł Guziur, po rozpoznaniu w Olsztynie na rozprawie w dniu 23 marca 2017r. sprawy ze skargi H. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącej 200 (dwieście ) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

H.S. (dalej skarżąca, odwołująca się, strona, wnioskodawczyni, beneficjent, producent rolny) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Dyrektora "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor ARiMR, organ II instancji, organ odwoławczy) z dnia "[...]" nr "[...]" o utrzymaniu w mocy decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w "[...]" (dalej Kierownik ARiMR, organ I instancji) z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Jak wynika z akt sprawy strona, działająca poprzez pełnomocnika, złożyła wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015, który wpłynął w dniu 3 czerwca 2015r. do Biura Powiatowego ARiMR w "[...]". Zmiana do ww. wniosku została złożona w dniu 15 czerwca 2015r..

Strona zwróciła się o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dodatkowej, płatności rolno-środowiskowej (PROW 2007-2013, dalej PROW), jak też pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach z ograniczeniami naturalnymi lub innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW). Wnioskodawczyni ubiegała się o przyznanie ww. płatności do działek rolnych położonych w województwie "[...]", powiecie "[...]", gminie B., obrębie A., Ś. i K., oraz powiecie "[...]", gminie B., obrębie K. i gminie "[...]", obrębie P. i R.: A (o powierzchni 9,48 ha), B (19,34 ha), C (20,57 ha), D (25,14 ha), E (0,96 ha), F (5,26 ha), G (5,50 ha), H (20,30 ha), I (12,16 ha), J (6,97 ha), K (2,73 ha), L (0,35 ha), Ł (30,25 ha), M (46,86 ha), N (0,11 ha), O (7,70 ha), P (9,72 ha), L (0,35 ha), L (0,35 ha), o łącznej powierzchni 223,40 ha. Zadeklarowano na tych działkach jako roślinę uprawianą w plonie głównym mieszankę wieloletnią traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, oprócz działek, na których wskazano: A łąkę trwałą, Ł jęczmień ozimy, M pszenicę ozimą, O rzepak ozimy. Do wniosku strona dołączyła umowę zawartą w dniu 28.05.2015r. w "[...]" z A.S., na podstawie której strony umowy postanowiły o utworzeniu wspólnego obszaru proekologicznego.

W dniu 7 października 2015r. gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej. Kierownik ARiMR podczas kontroli administracyjnej deklarowanych działek (kontrola na miejscu w dniach 08.01.2016r. - 13.01.2016r.) stwierdził, że powierzchnia zadeklarowana jest mniejsza niż powierzchnia stwierdzona.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że w przypadku działki rolnej:

- C powierzchnia deklarowana i stwierdzona wyniosła 20,57 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 20,54 ha,

- D powierzchnia deklarowana wyniosła 25,14 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona i uwzględniona w płatności wyniosła 24,49 ha,

- F powierzchnia deklarowana i stwierdzona wyniosła 5,26 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 5,19 ha,

- G powierzchnia deklarowana i stwierdzona wyniosła 5,50 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 5,34 ha,

- H powierzchnia deklarowana wynosiła 20,30 ha, powierzchnia stwierdzona 19,16 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 19,14 ha,

- I powierzchnia deklarowana wynosiła 12,16 ha, powierzchnia stwierdzona 11,12 ha, powierzchnia stwierdzona wyniosła 11,12 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 10,19 ha,

- J powierzchnia deklarowana wynosiła 6,97 ha, powierzchnia stwierdzona 6,59 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 6,19 ha,

- K powierzchnia deklarowana i stwierdzona wyniosła 2,73 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 2,67 ha,

- L powierzchnia deklarowana wynosiła 0,35 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona i uwzględniona w płatności wyniosła 0,29 ha,

- M powierzchnia deklarowana wynosiła 46,86 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona uwzględniona w płatności wyniosła 45,10 ha,

- N powierzchnia deklarowana i stwierdzona wyniosła 0,11 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 0,08 ha,

- O powierzchnia deklarowana wynosiła 7,70 ha, natomiast powierzchnia stwierdzona i uwzględniona w płatności wyniosła 6,93 ha,

- P powierzchnia deklarowana i stwierdzona wyniosła 9,72 ha, natomiast powierzchnia uwzględniona w płatności stanowi 9,56 ha.

Powyższe powierzchnie zostały ustalone w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia z dnia 17 grudnia 2013r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L 347, s. 549 z dnia 20 grudnia 2013r.), dalej rozporządzenie 1306/2013, oraz o raport z czynności kontrolnych nr "[...]". W wyniku zastrzeżeń producenta rolnego zgłoszonych do protokołu z kontroli, organ I instancji wyjaśnił w piśmie z dnia 18.03.2016r., że na działkach, posiadających odpowiednie warunki terenowe, kontrolerzy ARiMR dokonywali pomiaru poruszając się samochodem wyposażonym w system rejestrujący GPS. Pomiar działek rolnych został wykonany przy użyciu certyfikowanych urządzeń GPS Trimble Geo XM oraz Trimble Geo XT, dla których przeprowadzone były testy walidacji (kopie zaświadczeń są załącznikami do pisma). Współrzędne punktów stanowiące granicę upraw działek deklarowanych, rejestrowane były podczas pomiaru wierzchołkowego.

Organ ustalił, że niedobory powierzchni związane są z występowaniem w obrębie działek elementów krajobrazu niekwalifikujących się do płatności w postaci zadrzewień i zakrzaczeń obszarów podmokłych.

W zakresie zarzutów skarżącej dotyczących rozbieżności w powierzchniach stwierdzonych działek rolnych H, H1, l, I1, J, J1 oraz O, O1 Kierownik BKM wyjaśnił, że rozbieżności między kontrolą z 2010 roku a obecną kontrolą mogą wynikać z tego, że działki rolne położone są w sąsiedztwie obszarów zadrzewionych i zakrzaczonych, których sukcesja naturalna powoduje pomniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo.

Kierując się wyżej wskazanymi ustaleniami, powołaną na wstępie decyzją z dnia "[...]" Kierownik ARiMR przyznał producentowi rolnemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 z tytułu:

1. jednolitej płatności obszarowej (JPO) w wysokości 90578,71 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 7588,36 zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości, niezgodności i zastosowane z tego tytułu zmniejszenia oraz zastosowanie współczynnika korygującego;

2. płatności za zazielenienie w wysokości 59444,50 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 60,55 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego,

3. płatności redystrybucyjnej w wysokości 4535,39 zł wynikającej z pomniejszenia płatności o kwotę w wysokości 793,66 zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego;

4. zwrotu dyscypliny finansowej w kwocie 1811,80 zł.

W uzasadnieniu Kierownik ARiMR wskazał, że producent rolny powinien we wniosku podać stan faktyczny użytkowanych rolniczo przez siebie gruntów, tj. zarówno odnośnie powierzchni, jak i rodzaju uprawy. Producent rolny powinien sprawdzić, jak w rzeczywistości przedstawia się stan posiadanych gruntów. Zaznaczył, że powierzchnie działek rolnych, jakie należy podać we wniosku, powinny być określone zgodnie ze stanem faktycznym. Powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze.

W związku z powyższym powierzchnia zadeklarowana przez stronę do objęcia płatnością JPO wyniosła 223,40 ha. Natomiast w wyniku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia ww. płatnością wynosi 216,37 ha. Organ podał, że po weryfikacji działek oznaczonych jako G, H, I, J, K, N, P, zredukowano powierzchnie na działkach ewidencyjnych 8, 137, 28/36, 35, 37/4, 37/7, 37/9, 37/10, 37/6, 38, 228/2 oraz 6/7 do powierzchni PEG.

Organ wyliczył, że różnica między powierzchnią zadeklarowaną do objęcia płatnością JPO w ha, a powierzchnią stwierdzoną podczas kontroli administracyjnej, wynosi 7,03 ha, tj. 3,25%. Powołując się na art. 19 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 181 z 20 czerwca 2014r., str. 48, dalej rozporządzenie 640/2014) zgodnie z którym pomoc oblicza się poprzez pomniejszenie powierzchni stwierdzonej o dwukrotność stwierdzonej różnicy w przypadku stwierdzenia różnicy w granicy od 3 % do 20 % pomiędzy zadeklarowaną we wniosku o przyznanie płatności a stwierdzoną powierzchnią, Kierownik ARiMR przyjął 202,31 ha jako powierzchnię do obliczenia JPO. Następnie przedstawił wyliczenia z których wynikało, że kwota przyznanej jednolitej płatności obszarowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 90578,71 zł.

W zakresie płatności z tytułu praktyk rolniczych korzystnych dla klimatu i środowiska (płatność za zazielenienie) organ I instancji powołał się na art. 43 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. U. UE. L. 347 z 2013r., s. 608, dalej rozporządzenie 1307/2013). Zgodnie z tym przepisem płatność za zazielenienie przysługuje, jeżeli rolnik przestrzega praktyk korzystnych dla klimatu i środowiska, polegających na dywersyfikacji upraw, utrzymaniu trwałych użytków zielonych oraz utrzymaniu obszarów proekologicznych lub praktyk równoważnych.

Organ podał, że stwierdzona w toku prowadzonego postępowania powierzchnia działek rolnych deklarowanych do jednolitej płatności obszarowej wyniosła 216,37 ha, a zatem powierzchnia ta stanowiła podstawę do przyznania płatności także za zazielenienie. Organ wskazał, że powierzchnia gruntów ornych wyniosła 97,88 ha, a obszar proekologiczny zajął powierzchnię 3,0517 ha, co stanowi 3,12%. Podał, że powierzchnia obszaru proekologicznego wynosi 4,894 ha, a suma powierzchni stwierdzonej obszaru proekologicznego podczas kontroli na miejscu: 3,0517 ha. Wyliczył sumę powierzchni stwierdzonej: EFA * 5% / powierzchnia EFA = 3,0517 ha * 5% / 4,894 ha = 3,12 %.

Organ wskazał, że strona zadeklarowała realizację wspólnej praktyki utrzymania obszarów proekologicznych na działce ewidencyjnej nr 207/44 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina "[...]", obręb W.) na powierzchni 1,6 ha. Do wniosku dołączyła umowę zawartą w dniu 28.05.2015r. w "[...]" z A.S., na podstawie której strony umowy postanowiły o utworzeniu wspólnego obszaru proekologicznego w ramach wspólnej realizacji praktyki utrzymania obszarów proekologicznych zgodnie z art. 7 ust. 4 rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) nr 639/2014 z dnia 11 marca 2014r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia (Dz. U. L 181 z 20 czerwca 2014r., str. 1, dalej rozporządzenie 639/2014) oraz § 10 i § 11 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymania tych obszarów (Dz. U. poz. 354).

Organ I instancji podał, że w umowie strony ustaliły, że promień 15 km, w którego obszarze znajduje się 80% powierzchni gospodarstw stron jest wyznaczany od środka wspólnego obszaru proekologicznego położonego na ww. działce ewidencyjnej nr 207/44. Natomiast podczas przeprowadzania kontroli administracyjnej w dniu 4.07.2016r. wykryto błąd: "Powierzchnia działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku rolnika, dla których udało się przeprowadzić analizę położenia względem głównego elementu proekologicznego, nie leży w wymaganej części względem głównego elementu proekologicznego (okrąg o promieniu 15 km)". W związku z tym, że nie został spełniony warunek wspólnej realizacji EFA mówiący, że praktykę utrzymania obszarów proekologicznych mogą realizować wspólnie rolnicy, których 80% powierzchni gospodarstwa każdego z tych rolników znajduje się w obszarze o promieniu wynoszącym maksymalnie 15 km, przy czym promień ten wyznacza się od środka: 1) wspólnego obszaru proekologicznego albo 2) siedziby gospodarstwa jednego z rolników realizujących wspólnie praktykę utrzymania obszarów proekologicznych. W konsekwencji organ I instancji uznał, że powierzchnia wynikająca z realizacji wspólnej realizacji EFA, tj. 1,60 ha nie została zakwalifikowana do obszaru proekologicznego.

Organ przedstawił wyliczenia i podał, że obszar zatwierdzony do płatności za zazielenienie został zmniejszony o 18,42 ha. Początkowa kwota płatności za zazielenienie wynosi 60238,16 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności za zazielenienie wyniosła 793,66 zł. O kwotę tą została pomniejszona kwota płatności za zazielenienie. Kwota przyznanej płatności za zazielenienie po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 59444,50 zł.

Z kolei początkowa kwota dla płatności dodatkowej wyniosła 4595,94 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego, proporcjonalna kwota pomniejszenia przypadająca dla płatności dodatkowej wyniosła 60,55 złotych. O kwotę tą została pomniejszona kwota płatności dodatkowej. Kwota przyznanej płatności dodatkowej po uwzględnieniu wszystkich pomniejszeń wyniosła 4535,39 zł.

Uwzględniając ponadto art. 8 rozporządzenia 1307/2013 i art. 26 ust. 5 rozporządzenia 1306/2013 organ I instancji podał, że skarżąca podlegała zwrotowi dyscypliny finansowej za rok obrotowy 2015, co spowodowało, że przyznano płatność z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości 1811,80 zł.

Od decyzji z dnia "[...]" strona wniosła odwołanie w części, tj. w zakresie w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną do płatności o 4,23 ha, tj. na działce rolnej C o 0,03 ha, na działce rolnej D o 0,41 ha, na działce rolnej F o 0,07 ha, na działce rolnej G o 0,16 ha, na działce rolnej H o 0,47 ha, na działce rolnej I o 0,7 ha, na działce rolnej J o 0,42 ha, na działce rolnej K 0,06 ha, na działce rolnej M o 0,95 ha, na działce rolnej N o 0,03 ha, na działce rolnej O o 0,77 ha oraz na działce rolnej P o 0,16 ha, a także w zakresie w jakim zmniejszono dopłatę za zazielenienie z powodu braku wystarczającej powierzchni obszarów proekologicznych.

Odwołująca się wniosła o uchylenie decyzji w zakresie w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną w płatności o 4,23 ha, oraz przyznanie płatności również do tejże powierzchni jak też weryfikację decyzji w zakresie przyznania płatności za zazielenienie i uwzględnienie jako obszaru zazielenienia również 1,60 ha obszaru wynikającego z umowy z dnia 28.05.2015r. z A.S. oraz uwzględnienie poprawnego pomiaru EFA 11.3 na działce 7/7 i EFA 6 na działce 7/8.

Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

– art. 8, 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób niebudzący zaufania do organu oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy,

– art. 7, 77, 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i nieuwzględnienie uwag zgłoszonych do protokołu z kontroli ani niewyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia zastrzeżeń, nieuwzględnienie tolerancji błędów pomiarowych urządzenia, brak stwierdzenia, że strona nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, pomimo przedstawienia uchybień,

jak też naruszenie przepisów prawa materialnego:

– § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości poprzez nieuwzględnienie w powierzchniach poszczególnych działek rolnych elementów krajobrazu takich jak rowy, nieutwardzone drogi oraz pasy zadrzewień;

– art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie informacji o maksymalnym kwalifikowanym obszarze dla poszczególnych działek w formie, która uniemożliwia stronie odwołanie się od takiej decyzji,

– art. 75 ust. 1 rozporządzenia 1306/2013 oraz art. 24 ust. 8 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Odwołująca się podała, że w przypadku działek rolnych D, H, I, J, M, organ powinien zweryfikować zaskarżoną decyzję i przyznać płatność do powierzchni pomierzonych przez geodetę na jej zlecenie. W przypadku zaś pozostałych działek, organ powinien wskazać powody zmniejszenia powierzchni w stosunku do kontroli przeprowadzonej na miejscu, kontroli z 2010 roku oraz decyzji z 21.05.2015r., tak, aby strona mogła się do tego odnieść.

Dyrektor ARiMR ww. decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy ww. decyzję Kierownika ARiMR z dnia "[...]". Jako podstawę prawną podał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (jednolity tekst Dz. U. z 2016r., poz. 23, dalej k.p.a.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (j.t. Dz. U. z 2014r. poz. 1438, dalej ustawa o ARiMR). W zakresie płatności bezpośrednich oparł się na art. 7 ust. 1 i ust. 2, art. 8 ust. 1, art. 14 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 4 i 7 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. poz. 1551, ze zm., dalej ustawa o płatnościach), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 1619), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015r. w sprawie stawki płatności za zazielenienie za 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 1620), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015r. w sprawie stawki płatności dodatkowej za 2015r. (Dz. U. poz. 1622), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 grudnia 2015r. w sprawie wielkości zmniejszenia (redukcji) stawki płatności dodatkowej za 2015r. (Dz. U. z 2016r., poz. 5), § 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 października 2015r. w sprawie stawek płatności związanych do powierzchni upraw za 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz. 1623), § 1 rozporządzenia Ministra i Rozwoju Wsi z dnia 20 stycznia 2016r. w sprawie wielkości zmniejszenia (redukcji) stawek niektórych płatności związanych do powierzchni upraw za 2015r. (Dz. U. z 2016r., poz. 102), art. 25 rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014r. ustanawiającego zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE L 227 z 31.07.2014r. s. 69 ze zm.), art. 19 ust. 2 i 3 ww. rozporządzenia 640/2014.

Organ II instancji powołał się na ustalenia Kierownika ARiMR. Wskazał, że w ramach płatności JPO dla działek rolnych zakwalifikowano poniższe powierzchnie: dla działki rolnej C zakwalifikowano powierzchnię 20,54 ha, dla działki F - 5,19 ha, dla działki G - 5,34 ha, dla działki H - 19,14 ha, dla działki I - 10,90 ha, dla działki J - 6,19 ha, dla działki K - 67 ha, dla działki P - 56 ha.

Organ podał, że na działce rolnej N położonej na działce ewidencyjnej nr 228/2 (woj. "[...]", powiat "[...]", gmina "[...]", obręb P.) powierzchnia PEG wyniosła 0,08 ha. Z uwagi na fakt, że po weryfikacji powierzchni stwierdzono, że na działce rolnej N do płatności JPO kwalifikuje się 0,08 ha, działka rolna N została wykluczona z płatności ze względu na niespełnienie warunków określonych w art. 2 pkt 1 oraz art. 8 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Wskazał, że powierzchnię działek rolnych A, B, D, E, L, Ł, M oraz O ustalono na podstawie otrzymanego raportu z czynności kontrolnych nr "[...]".

Powtórzył wyliczenia przedstawione w decyzji będącej przedmiotem odwołania. Podał, że w pismach z dnia 26.09.2016r. oraz z dnia 21.11.2016r., stanowiących odpowiedzi Biura Kontroli na Miejscu w związku z ponowną weryfikacją wyników kontroli na miejscu wskazano, iż w BKM została przeprowadzona szczegółowa analiza danych pokontrolnych pod kątem zarzutów podniesionych przez skarżącą, która nie wykazała błędów skutkujących koniecznością przeprowadzenia ponownej kontroli na miejscu.

Odnośnie przedstawionych przez beneficjentkę, zleconych uprawnionemu geodecie wyników pomiaru działek rolnych M i M1 oraz Ł i Ł1, położonych na działkach ewidencyjnych o nr 7/7 i 7/8, obręb R., gmina "[...]", podtrzymano stanowisko o błędach, jakimi obarczony był przedmiotowy pomiar. Organ odwoławczy podał, że z analizy przebiegu granic, pomiaru zrealizowanego przez geodetę oraz opisu załączonej mapki jednoznacznie wynikało, iż geodeta nie uwzględnił trzech obszarów, niekwalifikujących się do przyznania płatności, widocznych na fotografiach nr 215, 218, 219, 222, 225, 227, 239, 243.

Organ II instancji podtrzymał twierdzenie, iż pomiar powierzchni wykonany przez geodetę na działkach rolnych D i D1 deklarowanych na działkach ewidencyjnych o nr 18 i 139, w obrębach odpowiednio Ś. i A., obejmował także obszary znajdujące się na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku, o nr 9, 16, 17, 19, 22/2. Taka sama kwestia dotyczyła pomiarów geodety wykonanych w ramach działek rolnych H i H1 deklarowanych na działce ewidencyjnej nr 35, obręb Ś., tam uwzględniona została działka ewidencyjna o nr 36 - niezgłoszona we wniosku. Ponadto geodeta, realizując pomiar powierzchni działek rolnych I, I1, I2, I3 oraz I4 deklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 37/10, 37/11, 37/9, 38, 37/4, 37/7 uwzględnił powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku o nr 37/8 i 36. Błąd w pomiarze zrealizowanym przez geodetę dotyczył także działek rolnych J, J1, J2, J3 oraz J4, deklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 37/9 i 38, ponieważ geodeta zaliczył powierzchnię położoną na działce ewidencyjnej nr 36 - niedeklarowanej we wniosku.

Organ odwoławczy zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji w zakresie pomiarów dokonanych urządzeniami GPS. Wskazał, że urządzenia GPS, którymi dokonano pomiarów powierzchni posiadają świadectwa (ośrodków naukowych, tj. "[...]" oraz Stowarzyszenia "[...]") o dopuszczeniu ich do użytkowania na potrzeby kontroli na miejscu w ramach WPR. Określony w wyniku testów wskaźnik wykorzystywany jest do obliczenia tolerancji pomiaru powierzchni działek rolnych. Przedmiotowa tolerancja pomiaru jest narzędziem służącym do określania powierzchni stwierdzonej działki rolnej, obliczana jako iloczyn obwodu mierzonej działki rolnej oraz szerokości strefy buforowej. We wszystkich przypadkach, gdy różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni mieści się w graniach tolerancji pomiaru (czyli jest mniejsza lub równa tolerancji pomiaru), jako pole powierzchni stwierdzonej przyjmuje się zadeklarowane pole powierzchni, natomiast tam gdzie różnica pomiędzy zmierzonym, a zadeklarowanym polem powierzchni jest większa niż tolerancja pomiaru, jako pole powierzchni stwierdzonej przyjmuje się zmierzone pole powierzchni. Tzw. błąd pomiarowy urządzenia, na który wskazywała strona, zawiera się w wielkości szerokości strefy buforowej - nie jest on zatem pomijany, co zarzucała strona.

Organ wyjaśnił, że dokonując pomiaru powierzchni inspektorzy terenowi rejestrowali współrzędne punktów stanowiących granicę upraw kontrolowanych działek rolnych. Czynność powyższa charakteryzuje się tym, iż inspektor terenowy zobowiązany jest do podejścia wraz z urządzeniem GPS do charakterystycznych punktów tworzących granicę działki rolnej i zarejestrowaniu, przy jego pomocy, współrzędnych punktów. Na załączonej przez skarżącą dokumentacji fotograficznej widoczne są ślady przemieszczania się inspektorów terenowych, jednak pomiar powierzchni dokonywany był w sposób opisany wyżej, tj. podczas pomiarów wierzchołkowych.

Odnośnie podniesionej przez beneficjentkę kwestii dostępności do dokumentacji fotograficznej wykonanej przez inspektorów terenowych podczas czynności kontrolnych organ II instancji poinformował, że jest ona dołączona i dostępna dla skarżącej w aktach sprawy w Biurze Powiatowym ARiMR w "[...]" jako załącznik do raportu z kontroli.

W dalszej części pisma z dnia 21.11.2016r. podano, że odnosząc się do informacji skarżącej dotyczącej błędnego, jej zdaniem, określenia elementów EFA - Kierownik Biura Kontroli na Miejscu poinformował, iż analiza dokumentacji pokontrolnej wskazuje na prawidłowość przeprowadzonych czynności kontrolnych.

Odnośnie powierzchni ewidencyjno-gospodarczej (PEG) wyjaśniono, iż jest ona ustalana w oparciu o system informacji geograficznej i odpowiada powierzchni możliwej do użytkowania rolniczego, nie jest tożsama z faktyczną powierzchnią użytkowaną rolniczo. Na wnioskodawcach - rolnikach ciąży obowiązek prawidłowej deklaracji powierzchni faktycznie użytkowanej w ramach zgłaszanych do płatności działek rolnych.

W zakresie zarzutów strony dotyczących naruszenia ustawowego terminu na wydanie decyzji oraz wypłaty środków i żądania wypłaty odsetek za opóźnienie organ odwoławczy wskazał, że przedmiotowe płatności są przyznawane producentom rolnym w ramach systemu dopłat przewidzianych przepisami Unii Europejskiej oraz prawa krajowego w ramach realizacji Wspólnej Polityki Rolnej. Jedną z najbardziej powszechnych form pomocy dla rolnictwa jest system dopłat bezpośrednich. Celem tego rodzaju płatności jest zapewnienie ciągłości rolniczego użytkowania ziemi, utrzymanie żywotności obszarów wiejskich oraz zrekompensowanie niskiej dochodowości produkcji rolniczej przez pomoc jaką są dopłaty. Organ wskazał, że dopłaty do powierzchni gruntów rolnych nie mają charakteru cywilnoprawnego, lecz dotacyjno-subwencyjny.

W skardze na powyższą decyzję strona, reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła o jej uchylenie w części w jakiej organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR, oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania na postawie art. 200 p.p.s.a..

Jednocześnie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentu tj. opracowania naukowego "Analiza dokładności pomiarów działek rolniczych w aspekcie dopłat bezpośrednich" autorstwa dr inż. J.S. oraz informacji dot. działek deklarowanych do płatności z 2015 i 2016 roku, na okoliczności wskazane w treści uzasadnienia skargi.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego:

– § 10 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymywania tych obszarów poprzez jego błędną wykładnię,

– § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015r. w sprawie elementów krajobrazu uznawanych za część kwalifikującego się obszaru działki rolnej oraz ich szerokości poprzez nieuwzględnienie w powierzchniach poszczególnych działek rolnych elementów krajobrazu takich jak rowy, nieutwardzone drogi oraz pasy zadrzewień;

– art. 78 Konstytucji oraz art. 15 k.p.a. poprzez wydanie informacji o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze dla poszczególnych działek w formie, która uniemożliwia stronie odwołanie się od takiej decyzji,

II. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy:

– art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, nieuwzględnienie przedstawionych pomiarów geodezyjnych poszczególnych działek rolnych, nieuwzględnienie uwag zgłoszonych do protokołu z kontroli ani niewyjaśnienie przyczyn nieuwzględnienia zastrzeżeń, nieuwzględnienie tolerancji błędów pomiarowych urządzenia, którym dokonywano kontroli na miejscu ani - w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości - brak stwierdzenia, że strona nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości, co miało wpływ na bezzasadne uznanie, iż 4,23 ha stanowi obszar niekwalifikowalny oraz błędny pomiar EFA 11.3 na działce 7/7 i EFA 6 na działce 7/8,

– art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji zawierającej lakoniczne uzasadnienie faktyczne i prawne,

– art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania do organu oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy,

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, która ze względu na wyżej wskazane uchybienia powinna zostać uchylona i w tym zakresie organ powinien orzec co do istoty sprawy.

W treści skargi podniesiono, że organ bezpodstawnie uznał, iż nie został spełniony warunek, o którym mowa w § 10 powołanego powyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2015r. w sprawie obszarów uznawanych za obszary proekologiczne oraz warunków wspólnej realizacji praktyki utrzymywania tych obszarów. Zgodnie z informacją, jaką otrzymała A.S. (strona umowy) od organu, do obliczenia powierzchni gospodarstwa i do wyliczonej przez organ powierzchni gospodarstw wspólnych rolników, pozostającej w promieniu 15 km (80%), nie wlicza się powierzchni działek rolnych, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy. Informacja ta została również potwierdzona w rozmowie telefonicznej, iż działki rolne, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, traktować należy jako "oddzielne gospodarstwo" dla potrzeb zazielenienia. Do akt sprawy skarżąca załączyła korespondencję mailową, w której otrzymano taką informację i podała, że prawidłowo dokonując obliczeń i biorąc pod uwagę - zgodnie ze wskazaniami organu - tylko działki nie objęte programem rolnośrodowiskowym, powierzchnia deklarowana wynosi 96,72 ha. A zatem 80% powierzchni gospodarstwa skarżącej znajduje się w promieniu 15 km, gdyż działki rolne położone na działkach ewidencyjnych 7/7 i 7/8 o pow. zadeklarowanej 77,11 ha graniczą z działkami A.S.. Nawet przy założeniu, że organ prawidłowo ustalił wszystkie powierzchnie, to warunek 80% jest spełniony [(30,25 ha + 45,10 ha) / (216,37 ha - 113,34 ha - 9,48 ha) * 100%].

Z kolei w przypadku działek, co do których stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną skarżąca zleciła wykonanie pomiaru geodecie. Przedstawiono w skardze błędy w pomiarach organu co do działek rolnych D, H, I1, J, Ł i M.

Geodeta dokonując pomiaru działek rolnych M/M1 i L/L1 od powierzchni zmierzonej odjął wszystkie wyłączenia stwierdzone przez ARiMR - wynika to wprost z opisu mapki z pomiarem znajdującej się w aktach sprawy. Zatem stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż pomiar geodezyjny obarczony jest błędem nieuwzględnienia elementów krajobrazu niekwalifikujących się do płatności jest całkowicie chybiony. Podobnie odnośnie pomiaru działek położonych w obrębie miejscowości Ś. i A. nieprawdą jest, że pomiar powierzchni wykonany przez geodetę na ww. działkach rolnych obejmował także obszary znajdujące się na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku. Na pierwszej stronie dokumentu dołączonego do mapek z pomiarami geodeta wymienia jakich działek dotyczy pomiar - wynik pomiaru obejmuje tylko działki zgłoszone do płatności. Dlatego też w tym zakresie ustalenia organu skarżąca uznała za zupełnie nietrafione.

Ponadto w trakcie postępowania administracyjnego strona deklarowała, że może przedstawić świadka, który widział jak przeprowadzano kontrolę. Kontrolerzy zapytani o to, dlaczego nie poruszają się po granicy pola tylko wewnątrz uprawy odpowiedzieli, że tolerancja pomiaru im na to pozwala. Poza tym, jak podała skarżąca, zdziwienie budzi fakt, że w piśmie z 17.03.2016r. skierowanym do A.S., której gospodarstwo było poddane kontroli w tym samym czasie, organ twierdził, że ślady uwidocznione na zdjęciach są to ślady powrotu, a nie pomiaru, a dopiero po wskazaniu, że nie ma takiej możliwości, ponieważ na zdjęciach są widoczne ślady przemarszu jednej osoby w jedną stronę (czyli osoba ta musiała obchodzić pole wokół), organ stwierdził, że nie ma to znaczenia, ponieważ inspektorzy terenowi dokonywali pomiaru wierzchołkowego. Dodatkowo, odpowiadając na zastrzeżenia do protokołu z kontroli sam organ wskazał, iż urządzenia, którymi dokonano pomiarów podczas kontroli na miejscu, mierzą z dokładnością do 1,25 m. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż tolerancja ta zawiera się w wielkości szerokości strefy buforowej, która - jak wynika z protokołu kontroli - w przypadku pomiaru metodą GPS została określona na 1,25 m.

Zatem skoro sami kontrolerzy twierdzą, że nie muszą poruszać się dokładnie po granicy pola, tylko mogą dokonywać pomiaru 1-2 m wewnątrz uprawy, a dodatkowo urządzenia, którymi dokonano pomiarów podczas kontroli na miejscu mierzą z dokładnością do 1,25 m, to nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, iż tolerancja ta zawiera się w wielkości szerokości strefy buforowej, a pomiary poszczególnych działek rolnych nie są obarczone błędem. Tym bardziej, iż w trakcie kontroli na polach leżał śnieg, co utrudniało dokładne dokonanie pomiaru.

Dodatkowo oprócz tolerancji pomiaru danego urządzenia każda metoda pomiarowa obarczona jest błędem. Zwrócono uwagę na załączone do niniejszej skargi opracowanie: "Analiza dokładności pomiarów działek rolniczych w aspekcie dopłat bezpośrednich" autorstwa dr. inż. J.S. z Uniwersytetu "[...]". Przedstawiona w analizie tabela, jak również wnioski płynące z analizy jednoznacznie potwierdzają fakt, iż w zależności od stosowanej metody pomiarowej, rozbieżności w zmierzonej powierzchni działek są zawsze, a metoda pomiaru za pomocą urządzenia GPS jest jedną z najmniej dokładnych. Jest to w ocenie skarżącej niezbity dowód na to, że różnice w powierzchniach deklarowanych przez stronę, a zmierzonych w trakcie kontroli, nie są w żaden sposób zawinione przez stronę, tylko są wynikiem błędów pomiarowych danej metodologii i/lub urządzenia, którym dokonywany jest pomiar.

W związku z powyższym, zdaniem skarżącej, nieuprawnione jest pomijanie przez organ tolerancji urządzenia w przypadku działek rolnych m.in. D, H, I1, J, L, O. Zupełnie bezzasadne jest przyjęcie, że w przypadku tychże działek powierzchnia zmierzona jest ze 100% dokładnością i żaden błąd pomiarowy nie ma tu miejsca. Dodatkowo organ nie wyjaśnił skąd wynikają czasami znaczące rozbieżności pomiędzy wynikami kontroli z 2010 roku oraz kontroli przeprowadzonej w styczniu 2016 roku. Organ jest w błędzie twierdząc, że wystąpiła "sukcesja naturalna powodująca pomniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo" w wyniku tego, że działki rolne położone są w sąsiedztwie obszarów zadrzewionych i zakrzaczonych. Dodatkowo w 2015 roku organ dokonał pomiaru działek metodą LIPS. Przypisywanie stronie wszelkich ujemnych skutków błędów pomiarowych organu stanowią naruszenie m.in. art. 8 i 9 k.p.a..

Naruszenie § 2 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 6 marca 2015r. polegało na tym, że na działce rolnej C nie uwzględniono nieutwardzonej drogi dojazdowej przy północno-zachodniej granicy działki, ani strefy buforowej, która zgodnie z instrukcją wypełniania wniosku (str. 2) również powinna być doliczona do powierzchni kwalifikującej się do płatności. Pomiaru działki rolnej D dokonano nie po granicy, tylko wewnątrz uprawy. Szczególnie widoczne jest to przy granicy z drogą (dz. 109/2) oraz przy południowej granicy działki. W przypadku tej działki również nie uwzględniono strefy buforowej ani nie wliczono pasów zadrzewień. Taki sam błąd polegający na nieuwzględnieniu pasa zadrzewień poczyniono również na działce rolnej F oraz G. W przypadku działki G również wewnątrz uprawy, a nie po granicy zmierzono północno-wschodni róg pola oraz nie uwzględniono strefy buforowej. Działkę rolną H zmierzono wewnątrz pola, praktycznie na całej długości oraz nie uwzględniono pasów zadrzewień. Odnośnie działki rolnej I dokonano pomiaru w znacznej odległości od granicy z działką 34 oraz do powierzchni działki nie wliczono rowu oraz pasów zadrzewień przy granicy z działką 36, ani nie uwzględniono strefy buforowej. Błędy w obwodzie pomiaru widoczne są także w przypadku działki J oraz K. Dodatkowo w przypadku działki rolnej K również nie uwzględniono rowu ani strefy buforowej. Na działce rolnej M wszystkie rowy mają do 2 merów szerokości, zatem ich powierzchnia nie powinna zostać odejmowana od powierzchni pola. W przypadku działki rolnej N pomiaru dokonano kilka metrów od zachodniej granicy działki. Błąd polegający na niewliczeniu pasa zadrzewień popełniono również w przypadku pomiarów działki O i P.

Organ I Instancji błędnie ustalił obszar, do którego przysługuje płatność za zazielenienie, a organ II instancji w ogóle się do zgłoszonych nieprawidłowości nie odniósł. Po pierwsze nie wiadomo w jaki sposób organ wyliczył, iż powierzchnia gruntów ornych wynosi 97,88 ha (str. 7 decyzji). Strona zadeklarowała 96,72 ha gruntów ornych (223,40 ha - grunty na których realizowany był program rolnośrodowiskowy), a przecież organ powierzchnie na wszystkich działkach obniżył.

Dodatkowo, na działce 7/7 obszar EFA oznaczony jako 11.3 został zmierzony tylko częściowo, na co wskazuje dostarczona odwołującej się mapka. Prawidłowa wielkość tego obszaru to 0,0378 ha a nie 0,0187 ha. Podobny błąd ma miejsce w przypadku obszaru EFA 6 na działce 7/8. Miedza ma kształt litery L, a podczas kontroli została zmierzona tylko jedna część miedzy. Długość miedzy wynosi 330 m, co daje obszar 0,2970 ha.

Naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. polegało natomiast na tym, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, mimo swej obszerności, sprowadza się tak naprawdę do przywołania stanowiska strony oraz organu I Instancji. Organ nie odniósł się nawet do wszystkich kwestii podnoszonych przez stronę w odwołaniu, a najważniejsze z nich potraktował lakonicznie.

Podniesiono ponadto w skardze, że co roku powierzchnie PEG są zmniejszane. Ma to miejsce nawet jeżeli kontrola na miejscu potwierdzi powierzchnię deklarowaną przez rolnika lub (co ma miejsce w przedmiotowej sprawie) - potwierdzi, iż w terenie powierzchnia możliwa do użytkowania rolniczego jest większa niż wynika z informacji o PEG. Maksymalny kwalifikowalny obszar organ narzuca z góry. Strona nie ma możliwości odwołania się od takiej informacji pomimo, iż informacja ta ingeruje bezpośrednio w prawa rolnika do otrzymania płatności. Mimo, że częste są sytuacje przywrócenia danego terenu do użytkowania rolniczego (np. na skutek melioracji czy też przywrócenia nieużytku do produkcji rolnej) lub zdarzają się błędy w pomiarach dokonywanych przez organ. Błędnie ustalony obszar PEG jest następnie podstawą do zmniejszenia powierzchni działki uwzględnionej do płatności, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Stanowi to naruszenie art. 15 k.p.a., a w konsekwencji art. 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. Tym bardziej, że nawet jeżeli strona zastosuje się do ustalonego przez organ dla danej działki obszaru PEG na dany rok (nawet jeżeli jest on błędnie ustalony), to po przeprowadzonej kontroli organ może zmienić wielkość maksymalnego kwalifikowalnego obszaru, w wyniku czego okazuje się, że powierzchnia zadeklarowana - która pierwotnie była mniejsza lub równa obszarowi PEG - teraz jest większa niż maksymalny kwalifikowalny obszar. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie (np. w przypadku działki rolnej N), a o samej zmianie strona dowiedziała się dopiero z decyzji. Jest to sytuacja tym bardziej niedopuszczalna, iż korekt obszarów PEG organ dokonał w 2016 roku, a płatność dotyczyła roku 2015 i powinna zostać ustalona w oparciu o stan faktyczny z 2015 roku.

Poza tym powierzchnie PEG, na które powołuje się organ w decyzji są zupełnie inne niż te podane przez organ w "Informacji dotyczącej działek deklarowanych do płatności zarówno w 2015, jak i w 2016 roku". Nie wiadomo natomiast z czego wynikają te znaczne różnice, które wpłynęły bezpośrednio na obniżenie powierzchni kwalifikującej się do płatności (str. 8-9 decyzji). Tym bardziej, że nawet wartości przedstawione w informacji z 2016 roku (otrzymanej kilka miesięcy po kontroli) są wyższe niż te wynikające z zaskarżonej decyzji. Strona przedstawiła tabelaryczne zestawienie w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2016r., poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, iż w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia wskazanych powyżej kryteriów, stwierdzić należy, że narusza ona przepisy prawa w stopniu powodującym konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 8 ww. ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego "Jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia 1307/2013, zwanych dalej "kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

2. Elementy krajobrazu, o których mowa w art. 9 ust. 1 rozporządzenia nr 640/2014, uznaje się za część działki rolnej, jeżeli ich szerokość nie przekracza szerokości określonej w przepisach wydanych na podstawie ust. 3 pkt 2.

Art. 5 ust. 1 ww. rozporządzenia 640/2014 stanowi: system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 70 rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 stosuje się na poziomie działek referencyjnych. Działka referencyjna obejmuje jednostkę gruntu stanowiącą powierzchnię użytków rolnych zgodnie z definicją w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013 ("użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe). W stosownych przypadkach, działka referencyjna obejmuje również obszary, o których mowa w art. 32 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1307/2013, oraz grunty rolne, o których mowa w art. 28 ust. 2 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013.

Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 2 lit. a): państwa członkowskie dopilnowują ponadto, aby zgłaszane działki rolne były identyfikowane w sposób pewny. W szczególności państwa członkowskie wymagają, aby wnioski o przyznanie pomocy i wnioski o płatność były składane wraz z określonymi informacjami lub aby towarzyszyły im dokumenty określone przez właściwy organ, które umożliwią lokalizację i pomiar każdej działki rolnej. W odniesieniu do każdej działki referencyjnej państwa członkowskie określają maksymalny kwalifikowalny obszar do celów systemów wsparcia wymienionych w załączniku I do rozporządzenia (UE) nr 1307/2013.

Przepis art. 3 ustawy o płatnościach określa zasady postępowania w sprawie przyznania płatności:

1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

4. W przypadku, o którym mowa w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ, który wydał decyzję ostateczną w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, na mocy której strona nabyła prawo, może ją zmienić, również bez zgody strony, jeżeli nie ograniczy to praw nabytych przez tę stronę.

Organ I instancji wskazał, że w wyniku kontroli administracyjnej wniosku stwierdzono, że powierzchnia kwalifikująca się do objęcia płatności JPO wynosi 216,37 ha. Organ podał, że po weryfikacji działek oznaczonych jako G, H, I, J, K, N, P, zredukowano powierzchnie na działkach ewidencyjnych 8, 137, 28/36, 35, 37/4, 37/7, 37/9, 37/10, 37/6, 38, 228/2 oraz 6/7 do powierzchni PEG.

W postępowaniu administracyjnym nie uznano zarzutów skarżącej dotyczących rozbieżności w powierzchniach stwierdzonych działek rolnych H, H1, l, I1, J, J1 oraz O, O1. Wyjaśniono, że rozbieżności między kontrolą z 2010 roku a obecną kontrolą mogą wynikać z tego, że działki rolne położone są w sąsiedztwie obszarów zadrzewionych i zakrzaczonych, których sukcesja naturalna powoduje pomniejszenie powierzchni użytkowanej rolniczo.

Ponadto niedobory powierzchni związane są z występowaniem w obrębie działek elementów krajobrazu niekwalifikujących się do płatności w postaci zadrzewień i zakrzaczeń obszarów podmokłych.

Organ odwoławczy wskazał, że powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Oznacza to, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Powierzchnia PEG została ustalona w oparciu o system informacji geograficznej, o którym mowa art. 70 ww. rozporządzenia 1306/2013. Zgodnie z treścią art. 70 powołanego rozporządzenia system identyfikacji działek rolnych ustanawia się w oparciu o mapy, dokumenty ewidencji gruntów lub też inne dane kartograficzne. Korzysta się z technik opartych na skomputeryzowanym systemie informacji geograficznej, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000, a od 2016r. w skali 1:5 000, przy uwzględnieniu obwodu i stanu działki. Należy to określić zgodnie z istniejącymi normami unijnymi. Niezależnie od akapitu pierwszego państwa członkowskie mogą nadal korzystać z takich technik, w tym ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 w przypadku gdy zostały one nabyte na podstawie umów długoterminowych zatwierdzonych przed listopadem 2012r. (ust. 1). Państwa członkowskie zapewniają, aby system identyfikacji działek rolnych zawierał warstwę referencyjną umożliwiającą uwzględnienie obszarów proekologicznych. Ta warstwa referencyjna obejmuje w szczególności stosowne zobowiązania szczególne lub systemy certyfikacji środowiskowej, o których mowa w art. 43 ust. 3 rozporządzenia 1307/2013, równoważne praktykom określonym w art. 46 tego rozporządzenia najpóźniej przed udostępnieniem w odniesieniu do roku składania wniosków 2018 formularzy wniosków, o których mowa w art. 72 niniejszego rozporządzenia, dotyczących płatności za praktyki rolnicze korzystne dla klimatu i środowiska, o których mowa w art. 43-46 rozporządzenia 1307/2013 (ust. 2).

Zgodnie z powyższymi zasadami ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Zatem to Organ powinien przedstawić dowody potwierdzające stan działek rolnych, z uwzględnieniem powierzchni kwalifikujących się do płatności.

Nie narusza art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a. wydanie informacji o maksymalnym kwalifikowalnym obszarze dla poszczególnych działek. Natomiast przedmiotem kontroli Sądu jest kwestia, czy nie zostały naruszone przepisy prawa, które regulują zasady wyznaczenia działki referencyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 680/11 (wyrok z dnia 6 czerwca 2012r., LEX nr 1216694) wskazał, że "procedura obowiązująca w ramach systemu identyfikacji działek, której instrumentem i narzędziem są ortofotomapy, jakkolwiek ma charakter obligatoryjny, to jednak nie wyłącza, ani też nie wyklucza wykorzystywania innych środków dowodowych".

W rozpoznawanej sprawie Organ wskazał, że obszar działek rolnych wyznaczonych do płatności ustalono w oparciu o raport z czynności kontrolnych nr "[...]". Definicją działki referencyjnej zawarta w art. 4 ust. 1 lit. e) rozporządzenia 1307/2013 - użytki rolne" oznaczają każdy obszar zajmowany przez grunty orne, trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe lub uprawy trwałe.

W sprawie Organ nie przedstawił natomiast, poza raportem z kontroli, materiałów graficznych, w szczególności w postaci map identyfikujących poszczególne działki w terenie, z zaznaczeniem działek referencyjnych i powierzchni gruntów wykluczonych z płatności. Organ wskazał tylko, że powierzchnia działki rolnej, do której przysługują płatności to powierzchnia działki ewidencyjnej, wykorzystywana do celów rolniczych (pod uprawy rolne). Podał, że należy odliczyć od niej powierzchnie zadrzewione, zakrzaczone, drogi z wyjątkiem dróg technologicznych i dojazdowych do pól o nawierzchni gruntowej, powierzchnie zabudowane, wody, odłogi i inne powierzchnie przeznaczone na użytkowanie pozarolnicze. Brak takich danych jest jednoznaczny z niewyczerpującym rozpatrzeniem całego materiału dowodowego. Organ nie przedstawiając takiego materiału graficznego, nie wyjaśnił w gruncie rzeczy dostatecznie sprawy. Nie zostały bowiem usunięte wątpliwości co do wiarygodności przeprowadzonych pomiarów działek rolnych. Natomiast zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego Organ zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 3 ust. 2 pkt 4 ustawy o płatnościach).

Identycznie przedstawia się kwestia płatności za zazielenienie. Brak materiałów graficznych uniemożliwia weryfikację stanowiska Organu w zakresie wyliczenia płatności zazielenieniowej i związanej z tym wyliczeniem powierzchni obszarów proekologicznych EFA.

Zgodnie z informacją, jaką otrzymała strona umowy A.S. od organu, do obliczenia powierzchni gospodarstwa i wyliczenia współczynnika 80% (powierzchni gospodarstw wspólnych rolników, pozostającej w promieniu 15 km), nie wlicza się powierzchni działek rolnych, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy. Informacja ta, jak zapewniła strona w skardze, została również potwierdzona w rozmowie telefonicznej, iż działki rolne, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, traktować należy jako "oddzielne gospodarstwo" dla potrzeb zazielenienia. Do akt sprawy skarżąca załączyła korespondencję mailową, w której otrzymano taką informację. Zatem prawidłowo dokonując obliczeń i biorąc pod uwagę - zgodnie ze wskazaniami organu - tylko działki nie objęte programem rolnośrodowiskowym, to ich powierzchnia deklarowana wynosi 96,72 ha. A zatem 80% powierzchni gospodarstwa skarżącej znajduje się w promieniu 15 km, gdyż działki rolne położone na działkach ewidencyjnych 7/7 i 7/8 o pow. zadeklarowanej 77,11 ha graniczą z działkami A.S..

Do akt nie zostały dołączone dowody wskazujące, że skarżąca nie spełniła tego warunku. W związku z tym nie można na tym etapie odeprzeć zarzutu skargi w tym zakresie.

Sąd uznał też zarzuty skarżącej w zakresie odrzucenia jej dowodu z pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę (dowód: mapy kontroli powierzchni z opisem opracowane przez uprawnionego geodetę inż. R. K., t. II akt. adm. - załącznik do odwołania). Według skarżącej geodeta dokonując pomiaru działek rolnych M/M1 i L/L1 od powierzchni zmierzonej odjął wszystkie wyłączenia stwierdzone przez ARiMR - wynika to jej zdaniem wprost z opisu mapki z pomiarem znajdującej się w aktach sprawy. Podobnie odnośnie pomiaru działek położonych w obrębie Ś. i A. skarżąca zakwestionowała stanowisko Organu, że pomiar powierzchni wykonany przez geodetę na ww. działkach rolnych obejmował także obszary znajdujące się na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku. Wskazała, że na pierwszej stronie dokumentu dołączonego do mapek z pomiarami geodeta wymienia jakich działek dotyczy pomiar - wynik pomiaru obejmuje tylko działki zgłoszone do płatności. Dlatego też w tym zakresie ustalenia organu skarżąca uznała za zupełnie nietrafione. Na poparcie swego stanowiska skarżąca przedłożyła na rozprawie dokument prywatny opracowany przez uprawnionego geodetę. Sąd oddalił ten wniosek dowodowy, gdyż Sąd nie prowadzi postępowania dowodowego. Sąd nie jest uprawniony do ustalenia własnego stanu faktycznego.

Natomiast Sąd nie może zaakceptować sposobu, w jaki została potraktowana ta prywatna opinia w postępowaniu administracyjnym. Organ nie mógł tej opinii odrzucić bez potwierdzenia swego stanowiska stosownymi dowodami. Organ stwierdził, że uprawniony geodeta nie uwzględnił trzech obszarów, niekwalifikujących się do przyznania płatności, widocznych na fotografiach nr 215, 218, 219, 222, 225, 227, 239, 243. Należy wskazać, że z samych fotografii nie można określić położenia obszarów działki. Te wyłączone zdaniem Organu obszary, widoczne na fotografiach nr 215, 218, 219, 222, 225, 227, 239, 243, winny być zaznaczone na materiale graficznym (mapkach). A zatem stanowisko Organu nie może być właściwie ocenione przez stronę skarżącą i nie może być zaakceptowane przez Sąd.

Identycznie należy ocenić stanowisko Organu II instancji dotyczące pomiaru powierzchni wykonanej przez geodetę na działkach rolnych D i D1 deklarowanych na działkach ewidencyjnych o nr 18 i 139, w obrębach odpowiednio Ś. i A.. Bez żadnego dowodu Organ odwoławczy stwierdził, że obejmowały (ten pomiar) także obszary znajdujące się na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku, o nr 9, 16, 17, 19, 22/2. Taka sama kwestia dotyczyła pomiarów geodety wykonanych w ramach działek rolnych H i H1 deklarowanych na działce ewidencyjnej nr 35, obręb Ś., tam uwzględniona została działka ewidencyjna o nr 36 - niezgłoszona we wniosku. Ponadto Organ wskazał, że geodeta, realizując pomiar powierzchni działek rolnych I, I1, I2, I3 oraz I4 deklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 37/10, 37/11, 37/9, 38, 37/4, 37/7, uwzględnił powierzchnie położone na działkach ewidencyjnych niezgłoszonych we wniosku o nr 37/8 i 36. Błąd według Organu w pomiarze zrealizowanym przez geodetę dotyczył także działek rolnych J, J1, J2, J3 oraz J4, deklarowanych na działkach ewidencyjnych nr 37/9 i 38, ponieważ geodeta zaliczył powierzchnię położoną na działce ewidencyjnej nr 36 - niedeklarowanej we wniosku.

Organ swoich twierdzeń nie poparł własnymi materiałami graficznymi. A zatem stanowisko Organu w tym względzie jest gołosłowne. W przypadku kwestionowania ustaleń biegłego Organ odwoławczy winien wezwać skarżącą do wyjaśnienia wątpliwości, czego jednak nie uczynił. W związku z tym skarżąca mogła to podnosić dopiero na etapie postępowania sądowego (karta nr 40 - 42 akt sądowych). W odwołaniu strona wniosła natomiast wyraźnie o uchylenie decyzji w zakresie w jakim zmniejszono powierzchnię uwzględnioną w płatności o 4,23 ha oraz przyznanie płatności również do tejże powierzchni, jak też weryfikację decyzji w zakresie przyznania płatności za zazielenienie i uwzględnienie jako obszaru zazielenienia również 1,60 ha obszaru wynikającego z umowy z dnia 28.05.2015r. z A.S. oraz uwzględnienie poprawnego pomiaru EFA 11.3 na działce 7/7 i EFA 6 na działce 7/8.

W zakresie przyznania płatności za zazielenienie Organ II instancji wskazał tylko, że "w dalszej części pisma z dnia 21.11.2016r. podano, że odnosząc się do informacji skarżącej dotyczącej błędnego, jej zdaniem, określenia elementów EFA - Kierownik Biura Kontroli na Miejscu poinformował, iż analiza dokumentacji pokontrolnej wskazuje na prawidłowość przeprowadzonych czynności kontrolnych". W konsekwencji należy wskazać, że Organ odwoławczy w tym zakresie w ogóle nie rozpatrzył odwołania. W związku z tym Sąd nie może odrzucić zarzutów skargi w zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.. W rezultacie bez wyjaśnienia okoliczności, o których była już mowa wcześniej, nie jest możliwe uznanie, iż 4,23 ha stanowi obszar niekwalifikowalny i nie jest możliwy do zaakceptowania pomiar EFA. Organ nie przedstawił dowodu, że skarżąca nie spełniła warunków umowy, że promień 15 km, w którego obszarze znajduje się 80% powierzchni gospodarstw stron jest wyznaczany od środka wspólnego obszaru proekologicznego położonego na działce ewidencyjnej nr 207/44. Organ wskazał, że podczas przeprowadzania kontroli administracyjnej w dniu 4.07.2016r. wykryto błąd: "powierzchnia działek ewidencyjnych zadeklarowanych we wniosku rolnika, dla których udało się przeprowadzić analizę położenia względem głównego elementu proekologicznego, nie leży w wymaganej części względem głównego elementu proekologicznego (okrąg o promieniu 15 km)". W związku z tym Organ uznał, że nie został spełniony warunek wspólnej realizacji EFA mówiący, iż praktykę utrzymania obszarów proekologicznych mogą realizować wspólnie rolnicy, których 80% powierzchni gospodarstwa każdego z tych rolników znajduje się w obszarze o promieniu wynoszącym maksymalnie 15 km, przy czym promień ten wyznacza się od środka: 1) wspólnego obszaru proekologicznego albo 2) siedziby gospodarstwa jednego z rolników realizujących wspólnie praktykę utrzymania obszarów proekologicznych, - zatem powierzchnia wynikająca z realizacji wspólnej realizacji EFA, tj. 1,60 ha nie została zakwalifikowana do obszaru proekologicznego. Brak jednak w aktach sprawy dowodu na potwierdzenie takiej okoliczności faktycznej.

Postępowanie dotknięte wadami narusza też zasady określone w art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania do organu oraz niewyjaśnienie stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu jej sprawy.

Stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 § 1 k.p.a.). W piśmiennictwie z zakresu teorii prawa podkreśla się, że uzasadnienie decyzji: a) spełnia prawny obowiązek wykazania, na jakiej podstawie decyzja została podjęta; b) daje podstawę kontroli poprawności decyzji; c) może odgrywać rolę perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji oraz innych podmiotów, a także wobec organów orzekających, przed którymi sprawa może się toczyć w trybie odwoławczym; d) pełni inne rozmaite dalsze funkcje (element wpływający na kształtowanie praktyki precedensowej i przewidywalności decyzji oraz na kształtowanie się postaw oceniających wśród organów orzekających) może wreszcie stanowić materiał, który uwzględniony przez prawodawcę będzie wpływał na zmiany stanu prawnego; e) pełni funkcję opisową, gdy ma odpowiadać procesowi podjęcia decyzji przez organ orzekający (J. Wróblewski, Sądowe stosowanie..., s. 306-307). W piśmiennictwie z zakresu prawa i postępowania cywilnego wskazuje się, że znaczenie procesowe uzasadnienia polega na tym, iż: "1) ma ono dać rękojmię, że sąd będzie starannie zastanawiał się nad swym rozstrzygnięciem, 2) ma umożliwić wyższej instancji zorientowanie się, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższy, są słuszne, 3) ma służyć w razie wątpliwości do ustalenia granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków wyroku" (W. Siedlecki, Postępowanie cywilne, 1972, s. 386). Z kolei w doktrynie prawa i postępowania administracyjnego obowiązek uzasadniania decyzji wiąże się zwykle z zasadą przekonywania (art. 11) oraz z wyrażoną w art. 8 zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (np. Z. Janowicz, Komentarz, 1995, s. 266; por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 października 1984r., sygn. akt II SA 1161/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 97; OSP 1986, z. 3, poz. 48, z glosą J. Borkowskiego i z glosą A. Jaroszyńskiego, w którym stwierdzono, że: "1. Fundamentalną zasadą, na jakiej opiera się nasz system prawny, jest zasada równości obywateli wobec prawa").

W rozpoznawanej sprawie, a wynika to z wcześniejszych rozważań Sądu, Organ odwoławczy nie uzasadnił swego rozstrzygnięcia w sposób należyty. Należy wskazać, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Organ powołał się na jeden dowód: raport z czynności kontrolnych. Organ nie powoływał się na dane wynikające z CD, która to płyta znajduje się w aktach sprawy (dowód: k. 81, t. I, akt adm.). Przy kwestionowaniu mocy dowodowej operatu geodezyjnego wykonanego przez uprawnionego geodetę Organ wskazał, iż "geodeta nie uwzględnił trzech obszarów, niekwalifikujących się do przyznania płatności, widocznych na fotografiach nr 215, 218, 219, 222, 225, 227, 239, 243". Natomiast organ nie odwołał się do danych graficznych, które identyfikowałyby poszczególne działki rolne, w tym obszary wyłączone z płatności.

Z indeksu płyty CD wynika, że znajdują się w folderze o nazwie: S., następujące podfoldery: dane wektorowe, foto, inne, skan dokumentacja BP, szkice, oraz pliki: "[...]" i dwa pliki o tej samej nazwie "[...]". Niedostępne do odczytania są podfoldery: dane wektorowe oraz inne, jak też jeden plik o tej samej nazwie "[...]". Dostępne są podfoldery: skan dokumentacji BP, foto i szkice. Nie ma zatem możliwości wglądu i tym samym zapoznania się z zawartością pozostałych podfolderów (dane wektorowe oraz inne). Organ odwoławczy w treści uzasadnienia nie wskazywał na inne dowody, które ewentualnie znajdują się na płycie CD. W ogóle nie odwoływał się do zawartości płyty CD, nie powoływał się na materiał graficzny, który powinien być sporządzony w sprawie, celem zobrazowania okoliczności faktycznych. Brak jest dokumentacji graficznej w formie papierowej (obrazującej obszar działek kwalifikujących się do płatności i niekwalifikującej się do płatności), która w tej sytuacji powinna być sporządzona i dołączona do akt sprawy. W nadesłanych tut. Sądowi aktach przedłożono dokumentację historyczną związaną ze składanymi wnioskami przez skarżącą o przyznanie płatności za wcześniejsze (lata od 2011 do 2014).

Sąd oddalił wnioski dowodowe skarżącej. Stosownie do treści art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. Sąd nie prowadzi własnego postępowania dowodowego, gdyż nie ustala stanu faktycznego we własnym zakresie. Ponadto przedstawione opracowanie nie jest dowodem w rozumieniu przepisu art. 106 § 5 p.p.s.a..

Powyższe braki spowodowały, że ustalenia dotyczące powierzchni działek muszą być uznane za poczynione z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. W konsekwencji rozstrzygnięcie sformułowane w oparciu o takie ustalenie należy uznać za dowolne. Rozstrzygnięcie takie nie poddaje się całościowej merytorycznej kontroli sądowej, ponieważ zawiera braki w zakresie materiału dowodowego, a samo uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów prawa. Tym samym uzasadnienie decyzji, w zakresie prawidłowości podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, nie przekonuje ani Sądu, ani też strony postępowania. W tym stanie sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

W trakcie ponownego rozpoznania sprawy Organ winien zidentyfikować działki rolne na sporządzonych mapach, określić położenie i powierzchnię działek rolnych zgłoszonych do poszczególnych płatności, z zaznaczeniem obszarów kwalifikujących się do płatności, jak i nie kwalifikujących się do płatności, elementów proekologicznych na działkach. Sporządzona na powyższych zasadach dokumentacja obrazująca wyniki przeprowadzonej kontroli umożliwi rzeczywistą kontrolę poczynionych ustaleń istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Przedstawiona w uzasadnieniu ocena materiału dowodowego powinna bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w trakcie postępowania, pozwalającym zarówno stronie jak i sądowi na jej weryfikację. Rozpoznając ponownie sprawę organ administracji odniesie się również do wszystkich podniesionych w skardze zarzutów, w tym do opinii uzupełniającej sporządzonej przez inż. R. K. (przedstawionej na rozprawie sądowej). Stosowanie przepisów prawa materialnego jest możliwe dopiero po zgromadzeniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Tylko wtedy możliwa będzie ocena w zakresie prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych, w tym i w zakresie pomiarów spornych działek rolnych. Subsumpcja przepisów prawa materialnego regulującego przyznanie poszczególnych płatności może odnosić się bowiem tylko i wyłącznie do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego.

Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia winien wskazać jednoznacznie na dowody na których się opiera, w tym dowody znajdujące się na płycie CD, z powołaniem się na określone foldery i pliki, opisać ich zawartość i jakich okoliczności dowodzą. Niezależnie od tego materiał graficzny w postaci map, które mają kluczowe znaczenie dla sprawy, powinien być dołączony do akt w formie papierowej. Na nośniku należy bezwzględnie umieścić również oprogramowanie niezbędne do odczytu zamieszczonych dokumentów, umożliwiające Sądowi odczytanie dokumentacji. Natomiast każdy tom akt sprawy (teczka, segregator) winien zawierać wpięty spis ponumerowanych kart w każdym tomie. Niezależnie od powyższego należy przedstawić dokumentację obrazującą powierzchnie działek rolnych z zaznaczonymi powierzchniami zakwalifikowanymi do płatności i niezakwalifikowanymi do płatności.

Z tych wszystkich względów Sąd orzekł, jak w pkt I sentencji wyroku. W oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzono na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego, które obejmują zwrot wpisu (200 zł).