Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1488/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1, 3 i 5 pkt 1 lit. a, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 184, art. 204 pkt 2 i art. 20 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marian Wolanin Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1146/20 w sprawie ze skargi I.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz I.G. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 lutego 2021 r. sygn. akt II SA/Bd 1146/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi I.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem złożonym 30 lipca 2020 r. I.G. (dalej zwana "skarżącą") zwróciła się do Wójta Gminy B. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na syna - R.G., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dzieciństwa. Skarżąca oświadczyła, że sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny - synem R.G. oraz ma ustalone prawo do emerytury.

W piśmie załączonym do ww. wniosku wnioskodawczyni powołała się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt SK 2/17, w którym Trybunał uznał art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, za niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 104, art. 107, art. 127, art. 127a, art. 129 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm.) – dalej zwanej "K.p.a.", w związku z art. 3 pkt 11, art. 17, art. 20, art. 23 ust. 2, art. 29, art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 z późn. zm.) – dalej zwanej "ustawą o świadczeniach rodzinnych", rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 lipca 2018 r. w sprawie wysokości dochodu rodziny albo dochodu osoby uczącej się stanowiących podstawę ubiegania się o zasiłek rodzinny i specjalny zasiłek opiekuńczy, wysokości świadczeń rodzinnych oraz wysokości zasiłku dla opiekuna (Dz. U. z 2018 r., poz. 1497), orzekł o odmowie przyznania I.G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna R.G.

Organ I instancji zauważył, iż Trybunał Konstytucyjny orzekł ostatecznie o niekonstytucyjności jedynie części normy wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, natomiast poprawienie stanu prawnego w tym zakresie należy wyłącznie do ustawodawcy, który - biorąc pod uwagę skutki społeczne rozstrzygnięć podejmowanych w badanej materii - powinien tego dokonać bez zbędnej zwłoki. Ponadto wskazał, że również art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych zawiera przesłankę negatywną, która wyłącza możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z akt sprawy tj. oświadczeń wnioskodawczyni wynika bezspornie, iż jest ona uprawniona do emerytury, pozostaje w związku małżeńskim, a współmałżonek ma ustalone również prawo do emerytury, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wobec czego na dzień wydania decyzji, w ocenie organu I instancji nie ma możliwości prawnych przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła skarżąca wnosząc o jej uchylenie w całości oraz orzeczenie o przyznaniu jej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na syna, ewentualnie, uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej zwane "Kolegium") decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że syn skarżącej legitymuje się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w B. z dnia [...] lipca 1999 r., zaliczającym go do znacznego stopnia niepełnosprawności. Orzeczenie wydano na stałe. Kolegium podkreśliło jednak, że przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych dotyczące warunków nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego regulują także sytuacje, w których świadczenie to nie przysługuje. Jedną z okoliczności wykluczających możliwość przyznania przedmiotowego świadczenia wskazuje art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, w myśl którego świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty (...), przy czym zgodnie z art. 3 pkt 5 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o emeryturach i rentach - oznacza to emerytury i renty inwalidzkie oraz renty z tytułu niezdolności do pracy (...). Przepis ten w formie katalogu zamkniętego wymienia osoby nieuprawnione do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego. Wśród nich ustawodawca wymienił m.in. osobę posiadającą prawo do emerytury i nie przewidział możliwości wyboru pomiędzy świadczeniem emerytalnym, a świadczeniem pielęgnacyjnym, ewentualnie dopłatą wyrównującą niższe świadczenie, przy czym organy administracji nie mają żadnej podstawy prawnej, by w zaistniałej sytuacji dokonać swoistego "wyrównania" pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, ani nie mogą pomijać okoliczności, że emerytura jest wnioskującej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wypłacana, co powoduje wykluczenie z kręgu uprawnionych do pobierania świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Kolegium art. 17 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych - jako norma bezwzględnie obowiązująca - nie pozostawia organom administracji orzekającym w tego rodzaju sprawach żadnego luzu decyzyjnego. W szczególności w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu prawa, który regulowałby kwestię przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a pobieraną emeryturą. Tym samym Kolegium stwierdziło, że organ I instancji rozpatrując wniosek złożony przez skarżącą - uprawnioną do emerytury, której wysokość jest niższa od wysokości świadczenia pielęgnacyjnego - o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, słusznie powołując się na treść cytowanego wyżej przepisu, odmówił przyznania tego świadczenia, bowiem w rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione warunki konieczne do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad synem.

Skargę na powyższą decyzję złożyła I.G.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wskazanym na wstępie wyrokiem uwzględnił złożoną skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Jak wskazał Sąd I instancji przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia prawidłowości decyzji odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad niepełnosprawnym synem ze względu na art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiący negatywną przesłankę do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem nie przysługuje tego rodzaju świadczenie, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Zgodnie natomiast z art. 17 ust. 1 ww. ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1. matce albo ojcu,

2. opiekunowi faktycznemu dziecka,

3. osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4. innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W art. 17 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych ustawodawca zawarł negatywne przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w tym w pkt 1 lit. a) powołaną przez organy rozpoznające wniosek okoliczność, w której osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Jak wskazał Sąd I instancji w orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd, że narusza zasadę równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury (renty) w wysokości niższej, niż to świadczenie. Sądy dając prymat wykładni systemowej, celowościowej i funkcjonalnej nad dotychczas przyjmowaną wykładnią językową tego przepisu, akcentowały istotną zmianę relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do tego świadczenia. Wskazały, że w dacie wprowadzenia negatywnej przesłanki przyznania świadczenia w cytowanym przepisie wynosiło ono 420 zł i było niższe niż świadczenia wskazane w tym przepisie. W obecnych realiach, pozbawienie w całości świadczenia pielęgnacyjnego opiekunowi otrzymującemu świadczenie niższe nie znajduje uzasadnienia w dyrektywach wykładni systemowej oraz funkcjonalnej oraz celowościowej i narusza konstytucyjną zasadę równości. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że tych którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy ustawodawca pozbawił świadczenia pielęgnacyjnego, a tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 tej ustawy pozwolił wybrać świadczenie pielęgnacyjne i wreszcie przyznał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. Stanowisko takie zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19, a także w wyrokach wojewódzkich sądów administracyjnych z dnia 20 lutego 2019 r. sygn. akt II SA/Go 833/18, z dnia 11 kwietnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 137/19 oraz z 12 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 472/19. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie zgadza się ze stanowiskiem sądów wyrażonym w ww. orzeczeniach, że odstąpienie od wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych jest możliwe, ale nie może jednak doprowadzić do sytuacji, w której dana osoba będzie pobierała świadczenie pielęgnacyjne i emeryturę.

Sąd I instancji podzielił również stanowisko, iż nie można zaakceptować takiej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, która sprowadzać się będzie do odmowy jego zastosowania i wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego stanowiącego różnicę między wysokością emerytury netto (pomniejszonej o zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składkę na ubezpieczenie zdrowotne), a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Wypłata różnicy pozostaje w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 ww. ustawy, który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa kwotowo.

Powyższe zdaniem Sądu, przemawia za celowością dopuszczenia możliwości przyznania osobom spełniającym warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, a pobierającym emeryturę – świadczenia w pełnej wysokości określonej w art. 17 ust. 3 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Warunkiem niezbędnym do przyznania tego świadczenia jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Nie gwarantowałaby natomiast zasady równości taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, która umożliwiałaby przyznanie osobom pobierającym emeryturę, dodatkowo świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Osoba mająca prawo do emerytury znajdowałaby się wówczas w korzystniejszej sytuacji od opiekuna, który otrzymywałby tylko świadczenie pielęgnacyjne i nie miałby możliwości przejścia na emeryturę.

W przypadku zbiegu uprawnień do świadczeń ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w której wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 2021 r. poz. 266), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń - wyższe lub wybrane przez zainteresowanego.

Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych w każdej z tych ustaw. Nie ma jednego przepisu regulującego zbieg uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy. W tej sytuacji zdaniem Sądu I instancji kierując się argumentacją wskazaną w powyższych wyrokach, wbrew stanowisku Kolegium, uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna dokonać wyboru jednego z tych świadczeń i zrezygnować z pobierania świadczenia niższego tj. w niniejszej sprawie - emerytury. W tym przypadku swój wybór może zrealizować poprzez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS. Zgodnie z tym przepisem prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu również na wniosek emeryta lub rencisty. Instytucja zawieszenia prawa do świadczenia była wykorzystywana do uzyskania w przyszłości wyższych świadczeń. Nie ma jednak przeszkód, by znalazła zastosowanie w sprawach takich jak niniejsza, dla celów poza ubezpieczeniowych. Ustawodawca bowiem nie wprowadził żadnych ograniczeń w zakresie złożenia takiego wniosku.

Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa i wstrzymanie jej wypłaty skutkuje odpadnięciem negatywnej przesłanki z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych tj. posiadania prawa do emerytury, które w tym wypadku wiązane być musi nie tylko z samym prawem, ale i z realizacją tego prawa w postaci wypłaty emerytury. W takiej sytuacji zgodnie z art. 24 ust. 2 ww. ustawy prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona złożyła wniosek wraz z decyzją o wstrzymaniu wypłaty emerytury. W miesiącu wydania decyzji o wstrzymaniu wypłaty emerytura nie będzie wypłacana i strona nabędzie prawo do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości.

Zdaniem Sądu o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować i wezwać do złożenia wymaganych dokumentów, stosując odpowiednio przepisy art. 24a ust. 1-3 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 oraz z art. 79a K.p.a.

W realiach niniejszej sprawy organy zaniechały poinformowania skarżącej, że ma ona możliwość wyboru świadczenia. Organy nie poinformowały skarżącej o prawie do zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, nie wezwały jej do złożenia brakujących dokumentów, co umożliwiłoby wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości. Powyższe zaś skutkowało przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia i uzasadniało uchylenie przez Sąd decyzji organów obu instancji. Wprawdzie skarżąca wnosiła o przyznanie świadczenia w wysokości różnicy pomiędzy kwotą wypłacanej emerytury a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego, co słusznie zostało zakwestionowane przez organ na gruncie obowiązujących przepisów, jednak mając na uwadze szeroki wachlarz rozstrzygnięć służących zapewnieniu gwarancji ochrony opiekunów osób niepełnosprawnych, zasadne było poinformowanie o możliwości przedstawionego powyżej rozwiązania.

Biorąc pod uwagę fakt, że dla opiekunów pobierających emerytury złożenie wniosku o ich zawieszenie i wstrzymanie wypłaty, wiązać się może z obawą pozostania przez pewien okres bez środków do życia, bądź z obawą, czy świadczenie w ogóle zostanie przyznane, na organach przed wezwaniem do złożenia wymaganej decyzji o wstrzymaniu wypłaty, ciąży obowiązek ustalenia, czy w realiach danej sprawy wezwanie jest celowe. Organ musi więc w pierwszej kolejności ustalić, że wnioskodawca poza tylko wykazaniem okoliczności związanej z prawem do emerytury, spełnia wszystkie przesłanki do przyznania mu świadczenia z art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. W przypadku uznania, że przesłanek tych nie spełnia z innych przyczyn, niż wskazane w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, wezwanie nie powinno być do strony kierowane.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że organy przedwcześnie odmówiły przyznania skarżącej świadczenia z uwagi na pobieranie przez nią emerytury (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych), nie pouczając jej i nie wzywając do możliwości wykazania, że zawiesiła prawo do emerytury i wstrzymano wypłatę tego świadczenia.

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią powyższe stanowisko, wyjaśnią kwestię wpływu pobieranej emerytury i pozostałych przesłanek przyznania świadczenia poza negatywną przesłanką z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy. Następnie, po pozytywnym zweryfikowaniu tych kwestii, wezwą skarżącą do złożenia stosownych dokumentów umożliwiających wypłatę świadczenia pielęgnacyjnego w pełnej wysokości wraz z odpowiednim pouczeniem. Po czym w zależności od wykonania przez skarżącą nałożonego obowiązku, rozstrzygną sprawę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

– naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że osoba, która ma ustalone prawo do emerytury poprzez zawieszenie jej pobierania może nabyć prawo do świadczenia pielęgnacyjnego podczas gdy prawidłowa wykładania prowadzi do wniosków, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie, która ma ustalone prawo do emerytury w każdej sytuacji.

W związku powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Nadto na podstawie art. 187 P.p.s.a. wniesiono o przedstawienie składowi siedmiu sędziów NSA do rozstrzygnięcia zagadnienia prawnego mającego na celu wyjaśnienie wątpliwości na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych.

W uzasadnieniu przedstawiono stosowaną argumentację oraz wskazano, że w orzecznictwie wyróżnia się trzy różne podejścia do spornego zagadnienia przyjmujące, że:

- strona ma prawo wyboru świadczenia korzystniejszego, przy czym dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego konieczne jest zawieszenie prasa do emerytury (zob. wyrok NSA z 18 czerwca 2020 r. I OSK 254/20),

- strona ma prawo do otrzymania wyrównania pomiędzy otrzymaną emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym jeżeli jest ono korzystniejsze (zob. wyrok NSA z 8 stycznia 2020 r. I OSK 2392/19),

- strona, która ma ustalone prawo do emerytury nie posiada prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a przeszkoda ma charakter nieusuwalny (zob. wyroki NSA z 6 kwietnia 2017 r. I OSK 2950/15, z dnia 20 kwietnia 2017 r. I OSK 3269/15 i z dnia 30 listopada 2020 r. I OSK 1334/20).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.G. wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 176 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej "P.p.s.a."), zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie wniosła o jej przeprowadzenie. W tej sytuacji rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Istotną kwestią w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do emerytury.

Wskazania wymaga, że powyższe zagadnienie było już w przeszłości analizowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który pierwotnie w szeregu orzeczeń (np. w wyrokach z 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 134/18, z 6 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2950/15, z 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 3269/15) opowiedział się za wykładnią językową przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, wykluczającą zarówno możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego osobie mającej prawo do emerytury, jak i możliwość wyboru korzystniejszego w danym momencie świadczenia. W orzeczeniach tych wskazywano również na odrębność systemu ubezpieczeń emerytalno-rentowych i świadczeń rodzinnych.

Jednak stanowisko to w ostatnim czasie uległo modyfikacji, czego wyrazem jest argumentacja przedstawiona w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2392/19, z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1546/19, z 27 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2375/19, z 18 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 254/20, z 28 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 757/19 i z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela te poglądy prawne, w których dostrzega się potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej i systemowej zgadzając się, że jakkolwiek proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać i uprawnione jest odstąpienie od prima facie jasnych rezultatów wykładni językowej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych na rzecz takiego sposobu jego rozumienia, które koreluje z efektami stosowania dyrektyw wykładni systemowej oraz celowościowej i funkcjonalnej.

Potrzeba takiego działania wynika przede wszystkim ze zmiany relacji między wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością świadczeń, których pobieranie wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Przypomnienia wymaga, że uchwalając w 2003 r. ustawę o świadczeniach rodzinnych ustawodawca wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego opiekunom, którzy mają prawo do określonych świadczeń, i jednocześnie określił wysokość świadczenia pielęgnacyjnego na 420 zł miesięcznie. Wówczas była to kwota niższa niż wysokość najniższej emerytury i innych świadczeń wyłączających prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Taka relacja utrzymywała się aż do 1 maja 2014 r. kiedy to świadczenie pielęgnacyjne wzrosło do 800 zł i stało się nieznacznie wyższe od najniższej emerytury, a następnie wynosiło 1.583 zł, podczas gdy najniższa emerytura wynosiła 878 zł. W tym miejscu wskazać należy, że w dniu 8 listopada 2021 r. w Monitorze Polskim (M. P. z 2021 r., poz. 1021) ukazało się Obwieszczenie Ministra Rodziny i Polityki Społecznej z dnia 27 października 2021 r. w sprawie wysokości świadczenia pielęgnacyjnego w roku 2022. Od stycznia 2022 r. wysokość świadczenia pielęgnacyjnego wynosi 2.119 zł miesięcznie. Niewątpliwie zatem intencją ustawodawcy wprowadzającego to wyłączenie było, aby uprawniony opiekun nie pobierał świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy otrzymuje świadczenie wyższe.

Z tego względu w obecnych warunkach ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych prowadzi do rezultatów zdecydowanie odmiennych niż rezultaty wykładni językowej w dacie uchwalania ustawy, stąd też konieczne jest sięgnięcie do dyrektywy wykładni systemowej oraz funkcjonalnej i celowościowej, celem zweryfikowania wyników wykładni językowej. Należy tu odwołać się do podstawowych zasad konstytucyjnych. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2), obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Obowiązkiem sądu administracyjnego, sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej, jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych istotną cechą osób, będących adresatami zawartej w nim normy prawnej określającej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy może wskazywać na bezwzględne wyeliminowanie z kręgu osób, które spełniają powyższą przesłankę tych, którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w tym przepisie. Taka wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych naruszałaby jednak konstytucyjną zasadę równości, zgodnie z którą wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach. Ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów. Należy podkreślić, że w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podnoszono, że zasada równości polega na tym, iż wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną (relewantną) w równym stopniu, mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez różnicowań zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących. Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości (zob. m.in. wyrok z 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99, z 18 grudnia 2000 r. sygn. akt K 10/00, z 21 maja 2002 r. sygn. akt K 30/01, z 28 maja 2002 r. sygn. akt P 10/01 oraz z 18 marca 2014 r. sygn. akt SK 53/12).

Podkreślić należy, że istotną cechą osób, którym na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jest sprawowanie opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i związana z tym rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Sytuacja osób, których istotną cechą wspólną jest rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, została zróżnicowana w ten sposób, że te podmioty, które mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy pozbawiono świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie, tym którzy mają prawo do świadczeń wymienionych w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych umożliwiono wybór świadczenia pielęgnacyjnego. Natomiast prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przyznano bez ograniczeń tym, którzy otrzymują inne dochody niż wymienione w tych dwóch przepisach. W związku z tym zróżnicowaniem należy podkreślić, że wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt K 37/12, z 5 listopada 2013 r. sygn. akt K 40/12 i z 17 czerwca 2014 r. sygn. akt P 6/12). Odnośnie zróżnicowania poziomu świadczeń pielęgnacyjnych dla opiekunów osób niepełnosprawnych, Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 21 października 2015 r. sygn. akt K 38/13 wskazał, że ustawodawca jest obowiązany precyzyjnie ustalić racjonalne przesłanki, od których uzależni zróżnicowany poziom świadczenia, przyjmując za punkt wyjścia jednakowe traktowanie takich opiekunów.

Ponadto należy zwrócić uwagę (na co wskazywał też Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20) na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt SK 2/17 (Dz. U. z 2019 r., poz. 1257), który wszedł w życie w dniu 9 stycznia 2020 r. W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy, jest niezgodny z art. 71 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Przepis w zakresie wskazanym w wyroku utracił moc obowiązującą po upływie 6 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny przyjął, że różnicowanie sytuacji prawnej osób rezygnujących z pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnymi w oparciu o przyjęte przez ustawodawcę kryterium posiadania przez takie osoby ustalonego prawa do renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne. Prowadzi ono bowiem do wyłączenia opiekunów – rencistów z kręgu podmiotów uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych, pomimo że sytuacja faktyczna takich osób sprawujących opiekę nad niepełnosprawnymi (gdy nie podejmują oni zatrudnienia, które mogli podjąć przy jednoczesnym pobieraniu świadczenia rentowego) jest tożsama z sytuacją osób zdolnych do pracy, lecz rezygnujących z niej w celu opieki nad niepełnosprawnym dzieckiem. Jednocześnie Trybunał dostrzegł, że realna wysokość renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy może być zdecydowanie niższa niż wysokość świadczenia pielęgnacyjnego. Z kolei w systemie świadczeń rodzinnych brak jest rozwiązana pośredniego, które pozwoliłoby tę sytuację rozwiązać dzięki np. obniżeniu wysokości przyznanego świadczenia proporcjonalnie do wysokości pobieranej renty. Sprzeczna z zasadą równości jest jedynie sytuacja, gdy samo przyznanie prawa do takiej renty skutkuje odebraniem świadczenia.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. I OSK 254/20, nie sposób znaleźć przekonujących argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Za zróżnicowaniem sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegającym na pozbawieniu świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy otrzymują świadczenia niższe, wymienione w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy, nie przemawia stan finansów państwa. Świadczy o tym wprowadzenie w ostatnich latach nowych programów przyznających w dużej skali świadczenia socjalne oraz zapowiedzi daleko idącego rozszerzenia takich programów w najbliższym czasie. Należy również zwrócić uwagę, że celem świadczenia pielęgnacyjnego jest rekompensowanie braku dochodów z pracy zarobkowej z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że z powodu sprawowania opieki po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszym składzie, opowiada się za rozwiązaniem polegającym na umożliwieniu osobie uprawnionej wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego. W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych, ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w którym wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Zbieg uprawnień do świadczeń uregulowany jest również w art. 95 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270; dalej zwanej "ustawą o emeryturach"), zgodnie z którym w razie zbiegu u jednej osoby prawa do kilku świadczeń przewidzianych w ustawie, wypłaca się jedno z tych świadczeń – wyższe lub wybrane przez zainteresowanego. Przepisy każdej z ustaw regulują zbieg świadczeń przyznawanych na podstawie tych ustaw, ewentualnie wyraźnie wskazanych przepisów (por. art. 27 ust. 5 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych, czy art. 96 ustawy o emeryturach), wypłacanych przez organy określone w każdej z tych ustaw. Jedynym jednak przepisem dotyczącym zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i emerytury, przyznawanych i wypłacanych przez różne organy, jest przywoływany wyżej art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Biorąc pod uwagę przedstawione powyżej zasady konstytucyjne uznać jednak należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy o emeryturach. Zgodnie z tym przepisem, prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Należy podkreślić, że ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury, zgodnie z art. 134 ust. 1 pkt 1 ustawy o emeryturach, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty (art. 134 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy). Emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych, w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia.

Wobec tego skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytur.

Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji wskazał, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale uznać należy, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ww. ustawy musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W konsekwencji uznać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Słusznie też zauważył Sąd pierwszej instancji, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ powinien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Ponadto, zgodnie z art. 79a K.p.a. w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne, w koordynacji z organem emerytalno-rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas.

W niniejszej sprawie organy administracji zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia. Skutkowało to – jak słusznie uznał Sąd I instancji - przedwczesną odmową przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Mając na uwadze powyższe wywody Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W odniesieniu do wniosku skarżącego kasacyjnie o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów z uwagi na konieczność wyjaśnienia rozbieżności powstałych w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych należy wskazać, że zgodnie z art. 187 § 1 P.p.s.a., jeżeli przy rozpoznawaniu skargi kasacyjnej wyłoni się zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, Naczelny Sąd Administracyjny może odroczyć rozpoznanie sprawy i przedstawić to zagadnienie do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów tego Sądu. W orzecznictwie sądowym dominuje pogląd, że zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości obejmuje taką kwestię prawną, której wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w art. 187 § 1 P.p.s.a. będzie przede wszystkim pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego aktualnie nie występują rozbieżności co do wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy o świadczeniach rodzinnych (por. wyroki NSA z dnia: 23 lutego 2022 r. sygn. I OSK 1146/21, 22 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1074/21, 11 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1166/21; 9 lutego 2022 r., sygn. I OSK 1072/21; 12 stycznia 2022 r., sygn. I OSK 917/21 i sygn. I OSK 943/21; 12 października 2021 r., sygn. I OSK 544/21; 24 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 349/21 i sygn. I OSK 350/21; 25 czerwca 2021 r., sygn. I OSK 563/21 i sygn. I OSK 305/21; 16 kwietnia 2021 r., sygn. I OSK 2813/20; 19 stycznia 2021 r., sygn. I OSK 2305/20 i sygn. I OSK 2304/20; 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 764/20).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2018 r. poz. 265 ze zm.).