Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2768/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 art. 151 art. 174 art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 53 ust 4 pkt 6 art. 60 ust 1 art. 61 art. 88
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 92 ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 2 ust 1 art. 3 ust 1 art. 4 art. 6 art. 7 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: § 3
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.
article: art. 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska - Rzepecka Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 28 września 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej X sp.z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 15 maja 2019 r. sygn. akt II SA/Ke 261/19 w sprawie ze skargi X sp.z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...]lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, wyrokiem z dnia 15 maja 2019 r., II SA/Ke 261/19, oddalił skargę X Sp. z o.o. w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach (SKO) z dnia 4 lutego 2019 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Zaskarżonym postanowieniem SKO utrzymało w mocy postanowienie Starosty Opatowskiego z dnia 20 listopada 2018 r. znak: [...] w przedmiocie negatywnego uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie punktu skupu zbóż wraz z suszarnią i realizacją urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm., dalej: P.b.), niezbędnych do użytkowania obiektów budowlanych objętych decyzją zgodnie z ich przeznaczeniem na działkach nr ewid. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...], przez X Sp. z o.o. z siedzibą w [...].

W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 16 stycznia 2018 r. X Sp. z o.o. wystąpiła do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Sprawa była już przedmiotem rozpatrzenia przez SKO, które postanowieniem z dnia 7 sierpnia 2018 r. znak[...] uchyliło w całości zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty Opatowskiego z dnia 27 marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia ww. inwestycji i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania temu organowi. Organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe uzupełniające, w szczególności załączono do akt ustalenia generalne i szczegółowe nieobowiązującego planu miejscowego dotyczące terenu inwestycji.

Kolegium wskazało, że działka nr ewid. [...] należąca do X Sp. z o.o. o powierzchni 2,58 ha, stanowi: grunty rolne zabudowane Br-RI- 0,08 ha, grunty orne RI- 2,37 ha, sady S-RI- 0,08 ha, sady S-RII- 0,5 ha, a działka nr ewid. [...] stanowi grunty orne RI- 1,28 ha. Obie działki położone są w [...], gm. [...]. Dalej SKO wyjaśniło, że w myśl art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej: u.p.z.p.) w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych. Natomiast zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121, dalej: u.g.n.) za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne. Ponieważ teren przeznaczony pod zabudowę stanowi grunt rolny klasy I i II przed wydaniem decyzji Wójt Gminy [...] wystąpił o uzgodnienie przedmiotowej inwestycji do organu właściwego w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych, tj. Starosty Opatowskiego.

Organ odwoławczy podniósł dalej, że zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 grudnia 1989 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia 8 maja 1990 r.) w sołectwie [...] działki nr ewid. [...] i [...] leżą na terenie oznaczonym symbolem - 8.3 MR - [...] - zabudowa rolnicza przy drodze regionalnej. Istnieją rezerwy terenu dla nowych siedlisk. Odległość linii zabudowy od jezdni winna wynosić 40 m. Proponowana jest droga zbiorcza ograniczająca ilość wjazdów na drogę główną. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników. Zatem, zdaniem Kolegium, na ww. działkach przewidziano zabudowę rolniczą z dopuszczeniem w uzasadnionych przypadkach zabudowy jednorodzinnej z preferencją dla rzemieślników. Z zapisów ww. planu nie wynika, aby teren objęty wnioskiem uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne.

SKO wskazało, że przedmiotowa inwestycja planowana do realizacji przez X Sp. z o.o. ma polegać na budowie punktu skupu zbóż wraz z suszarnią oraz z realizacją urządzeń budowalnych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b., niezbędnych do ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Nieruchomości objęte wnioskiem są zabudowane budynkami: mieszkalnym jednorodzinnym i gospodarczymi w zabudowie zagrodowej. Przedmiotowa inwestycja ma zostać zrealizowana po rozbiórce istniejącej zabudowy na terenie inwestycji. Zatem inwestycja ta nie będzie związana z zabudową zagrodową, obecnie istniejącą na ww. działkach. Poszczególne elementy planowanej inwestycji, tj. silosy, mogą stanowić budowle rolnicze w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, jednak nie przesądza to o tym, że planowana inwestycja jako całość musi stanowić budowlę rolniczą, mając na uwadze, że Spółka na tym terenie będzie prowadziła punkt skupu zbóż. Opis skali i charakterystyka przedsięwzięcia wskazuje, jak ocenił organ II instancji, że będzie to miało ono charakter przemysłowy. Natomiast wydanie decyzji o warunkach zabudowy - mimo istnienia wymogu uzyskania zgody na zmianę jego przeznaczenia na cele nierolnicze lub nieleśne - oznaczać będzie, że decyzja ta będzie naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 5 u.p.z.p., gdyż jednocześnie będzie niezgodna z przepisami odrębnymi, tj. przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

SKO wskazało, że art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zawiera jedynie definicję użytków rolnych, przez które należy rozumieć grunty orne, sady, łąki trwałe, pastwiska trwałe, grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami i grunty pod rowami. Grunty objęte wnioskiem są użytkami rolnymi, odmowa uzgodnienia projektu decyzji spowodowana jest faktem, że grunty klasy I i II są gruntami chronionymi, a zrealizowanie planowanej inwestycji spowodowałoby, że utraciłyby one swoje rolnicze przeznaczenie.

W ocenie Kolegium, analiza projektu decyzji o warunkach zabudowy będącego przedmiotem uzgodnienia Starosty Opatowskiego nie wskazała, że budynki służyć mają wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu ani, że służą prowadzeniu przez Spółkę gospodarstwa rolnego. Okoliczność, że głównym przedmiotem działalności Spółki jest działalność rolnicza (w zakresie chowu drobiu) nie zmienia faktu, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie prowadzona działalność usługowo-handlowa w zakresie skupu zbóż od rolników, a następnie ich suszenia. Działalność gospodarcza prowadzona przez Spółkę będzie stanowiła faktycznie przemysłową produkcję rolniczą i w konsekwencji świadczy o nierolniczym przeznaczeniu gruntu, bowiem Spółka będzie dokonywała zakupu zbóż na skalę przemysłową, zatem tego typu inwestycja na ww. gruntach rolnych wymagać będzie wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej.

Kolegium podkreśliło dodatkowo, że zgodnie z art. 7 ust. 1, ust. 2 i ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2 tej ustawy, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z przepisu tego wynika, że zgoda ministra właściwego do spraw rozwoju wsi nie jest wymagana w przypadku łącznego spełnienia przesłanek z art. 7 ust. 2a ww. ustawy. Stąd analizując materiał dowodowy w aspekcie ww. przepisu Kolegium stwierdziło, że działki nie spełniają warunku zawartego w art. 7 ust. 2a pkt 4 ww. ustawy, a mianowicie grunty działek nr ewid. [...] i [...], tworząc zwartą całość, stanowią użytki rolne klasy I i II o łącznej powierzchni 3,86 ha, a więc obszar przekraczający wymienioną w pkt 4 powierzchnię 0,50 ha, w związku z czym brak jest podstaw do pozytywnego uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Skargą X Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższe postanowienie, wnosząc o jego uchylenie jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie: art. 138 § 1 k.p.a.; art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.; w tym obrazę art 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] oraz [...], położonych w miejscowości [...], wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów, pomimo, że działki te objęto zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu Planu i w konsekwencji spełnione są wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p.; art 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.,; § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku oddalającego skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) dalej p.p.s.a., stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa w stopniu wymagającym jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd podkreślił, że zaskarżonym postanowieniem organ II instancji utrzymał w mocy postanowienie negatywnie uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji planowanej na gruntach, dla których, zgodnie z art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. wymagane jest uzgodnienie z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, czyli na gruntach wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Skarżąca Spółka wniosła o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie punktu skupu zbóż wraz z suszarnią i realizacją urządzeń budowlanych niezbędnych do użytkowania obiektów budowlanych zgodnie z ich przeznaczeniem na działkach, które - zgodnie z danymi zawartymi w katastrze nieruchomości – stanowią użytki rolne; w ewidencji gruntów bowiem działkę nr ewid. [...] tworzą grunty rolne zabudowane, grunty orne i sady, zaś działka nr ewid. [...] to grunty orne. Zdaniem Sądu grunty, na których Spółka zamierza realizować opisaną wyżej inwestycję, są to działki nr [...] i [...] nie spełniające łącznie warunków określonych w art. 7 ust. 2a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, albowiem ich powierzchnia przekracza 0,5 ha. Powierzchnia działki nr ewid. [...] to 2,58 ha, zaś działki nr ewid. [...] – 1,28 ha. Istotne stało się zatem w tej sprawie ustalenie, po pierwsze, czy teren inwestycji jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 (art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.). Po drugie, konieczne było ustalenie, czy na skutek zagospodarowania i zabudowy działki w sposób wskazany we wniosku Spółki o wydanie decyzji o warunkach zabudowy teren ww. działek nadal będą stanowiły grunty rolne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co skutkowałoby brakiem wymogu uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nierolnicze. Przy czym Sąd wyjaśnił, że celem zamieszczenia w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. sformułowania: "teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1" było to, aby decyzje o warunkach zabudowy, w przypadku braku planów, można było wydawać dla terenów, które zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, jeżeli zgoda została uwzględniona w planach, które utraciły moc, tj. zmiana przeznaczenia tych gruntów została dokonana w tych planach. Warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego lub rolnego. Koniecznym warunkiem "skuteczności" zgody, o której mowa w o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. tj. możliwości użycia gruntu rolniczego lub leśnego na cele nierolnicze lub nieleśne, jest "wykorzystanie" tej zgody przez ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Sądu, w niniejszym przypadku działki nr ewid. [...] i [...] położone są w miejscowości [...] i leżą na terenie, który - zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym dnia 28 grudnia 1989 r. nr [...] przez Gminną Radę Narodową w [...] – oznaczony był symbolem: 8.3. MR - 10,5 ha - [...]: "Zabudowa rolnicza przy drodze regionalnej. Istnieją rezerwy terenu dla nowych siedlisk. Odległość linii zabudowy od jezdni winna wynosić 40 m. Proponowana jest droga zbiorcza ograniczająca ilość wjazdów na drogę główną. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników." Analiza ww. zapisów nieobowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla wskazanego terenu [...] wskazuje, zdaniem Sądu, że teren ten został objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów, ale zgoda taka dotyczy wyłącznie zmiany przeznaczenia na zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników. Zgoda taka nie została udzielona na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze polegające na zabudowie innej niż jednorodzinna. Tymczasem zabudowa, jaka planowana jest na działkach nr ewid. [...] i [...], zgodnie z wnioskiem Spółki nie jest zabudową jednorodzinną. Nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że zgoda na zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników jest zgodą udzieloną w istocie na każdą inną zabudowę. Taka wykładnia przepisów prawa w istocie prowadziłaby do stosowania nieobowiązujących już przepisów prawa miejscowego - bo postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc - w postępowaniach o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie otwiera możliwości prawnej stosowania przez organ uzgadniający przepisów nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu. Przedmiotem bowiem regulacji jest jedynie spełnienie przesłanki – grunt rolny (leśny) został objęty zgodą na przeznaczenie na cele nierolnicze (nieleśne) przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc. W razie gdy przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc, takiej zgody nie było, obowiązuje procedura uzgodnienia według przepisów prawa obowiązujących organ właściwy do uzgodnienia. Regulacja art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przesądza jedynie o zachowaniu mocy zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na nierolnicze (nieleśne) udzielonej przy sporządzeniu miejscowego planu, który utracił moc, a nie o mocy obowiązującej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustanawiającego ład przestrzenny. Taka interpretacja zapisów nieobowiązującego planu miejscowego, jaką forsuje strona, prowadziłaby do umożliwienia Spółce zabudowy z uwagi na analizowane zapisy prawa miejscowego, która nawet w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym na tym terenie nie była dopuszczalna.

W konkluzji Sąd zważył, że w niniejszym przypadku teren, na którym skarżąca planuje zabudowę - w postaci montażu 6 silosów płaskodennych o poj. do 4500 m³, montażu 2 silosów lejowych o poj. do 620 m³, 1 silosu lejowego o poj. do 200 m³, montażu 1 silosu spedycyjnego o poj. do 80 m³ oraz budowę: suszarni o pojemności kolumny suszącej 75 Mg, czyszczalni bębnowej, wagi samochodowej, budynku socjalno-biurowego, budynku technicznego z wiatą magazynową, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe pracowników, trafostacji, miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i zjazdu na działkę drogową - nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 – art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W związku z powyższym w dalszej kolejności zasadnie organy - w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. – zastosowały obowiązujące przepisów prawa do oceny, czy teren, na którym wyżej opisane przedsięwzięcie Spółka chce realizować, wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a więc, czy w obowiązującym stanie prawnym istnieje przepis prawa nakładający obowiązek uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Jak wynika z ewidencji gruntów działki nr [...] i [...] to grunty rolne stanowiące użytki rolne klas I i II, więc co do zasady przeznaczenie takich terenów na cele nierolnicze wymaga zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Tylko w wypadku, gdyby realizacja przedmiotowej inwestycji nie prowadziła do zmiany rolniczego przeznaczenia tych gruntów możliwe byłoby uznanie, że ww. zgoda nie byłaby wymagana. Ocenę prawną, jakiej w tym zakresie dokonały organy administracji orzekające w postępowaniu uzgodnieniowym, Sąd podzielił. W okolicznościach niniejszej sprawy – ze względu na charakterystykę planowanej inwestycji - w zasadzie niezbędne było zdaniem Sądu ustalenie, czy w związku z jej realizacją teren inwestycji, czyli grunty stanowiące działki nr ewid. [...] i [...], będą nadal gruntami pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych definiuje pojęcie "budynków i urządzeń służących wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu", przez które rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych - art. 4 pkt 2 ww. ustawy. Budowle rolnicze, których montaż na terenie inwestycji planuje Spółka oraz budynki i urządzenia budowlane, których skarżąca planuje budowę na tym terenie, nie będą jednak, zdaniem Sądu, budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Bezspornie nie będzie na tym terenie prowadzona produkcja rolnicza. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby w silosach, czy w budynkach, miały być przechowywane środki do produkcji rolniczej. W silosach będzie bowiem magazynowany produkt rolniczy w postaci zboża, a w budynku suszarni produkt ten będzie podlegał suszeniu. Zboże to jednak, jak twierdzi sama Spółka, będzie pochodziło nie tylko z własnych upraw strony, ale również będzie skupowane od innych zewnętrznych producentów. Będzie ono przeznaczane do produkcji paszy, która odbywać się będzie poza terenem inwestycji, a w zakresie przekraczającym zapotrzebowanie Spółki zboże przeznaczone zostanie na sprzedaż. Zatem budowle, budynki i urządzenia, które planuje się posadowić na terenie inwestycji, to nie będą "budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu", a więc wyłącznie magazynowaniu (przetwarzaniu) wyprodukowanych w gospodarstwie Spółki produktów rolniczych, ale także magazynowaniu produktów rolniczych pochodzących z gospodarstw prowadzonych przez zewnętrznych producentów. Na sposób wykorzystywania przedmiotowych nieruchomości wskazuje skarżąca w piśmie z dnia 6 listopada 2018r. Nie sposób równocześnie nie dostrzec, że sama strona w opisie inwestycji wskazuje, że będzie to "(...) skup zbóż wraz z suszarnią wraz z realizacją urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy – Prawo budowlane (...)". Trafnie więc w ocenie Sądu organy uznały, że grunty stanowiące działki nr ewid. [...] i [...] na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nie zachowałyby charakteru gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bo inwestycja będzie wymagała wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, stąd negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji na wnioskowanym terenie są prawidłowe. Bez wpływu na wynik tej oceny pozostaje zdaniem Sądu to, że Spółka planuje montaż budowli rolniczych w rozumieniu § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi w zakresie oceny organu, że działalność Spółki planowana na przedmiotowym terenie będzie mieć charakter przemysłowy, Sąd zwrócił uwagę na regulację art. 2 pkt 15 i pkt 26 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z ww. art. 2 pkt 15 pod pojęciem utraty albo ograniczenia wartości użytkowej gruntów rozumie się całkowity zanik albo zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów. Natomiast w myśl art. 2 pkt 26 tej ustawy, działalność przemysłowa to działalność nierolnicza i nieleśna, powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów. Wobec takich regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie bez racji organ stwierdził, że aktywność skarżącej na terenie inwestycji będzie prowadzeniem działalności przemysłowej, ponieważ na skutek realizacji inwestycji dojdzie do ograniczenia wartości użytkowej gruntów oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. W każdym razie taka ocena planowanej działalności Spółki dokonana przez organ nie mogła być powodem do uwzględnienia skargi. Ponadto teren inwestycji - zgodnie z projektem decyzji o warunkach zabudowy - obejmuje w całości teren działek nr [...] i nr [...], bez wskazania w jaki sposób działki te będą zagospodarowane i gdzie zostaną posadowione poszczególne obiekty w ramach inwestycji. Zatem bez znaczenia pozostaje to, że powierzchnia zabudowy wynosić ma 10% powierzchni terenu inwestycji, zaś udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 80% powierzchni działki lub terenu inwestycji objętej decyzją. Z ww. przyczyn Sąd oddalił skargę.

Skargą kasacyjną X Sp. z o.o. w [...] zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. przepisów postępowania, a to naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) oraz art. 151 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na nieuwzględnieniu skargi Spółki do WSA i jej oddaleniu, pomimo istnienia podstaw do jej uwzględnienia;

II. przepisów prawa materialnego, a to:

a) art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p, poprzez uznanie, że budowa w ramach inwestycji budynków takich jak między innymi silosy, zbiorniki na ścieki oraz wiaty przesądzają o zmianie przeznaczenia gruntów, na których mają zostać położone, pomimo, że są to budowle o charakterze rolniczym i ich budowa nie spowoduje utraty charakteru "gruntu rolnego" przez działki nr [...] oraz [...], położone w [...];

b) art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 15) i 26) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że skala inwestycji świadczy, że będzie miała charakter przemysłowy i w konsekwencji dojdzie do zmiany przeznaczenia działek [...] i [...], pomimo, że w ramach inwestycji planowana jest budowa budowli o charakterze rolniczym a zboża wykorzystywane do własnej działalności Spółki związanej z chowem i hodowlą drobiu, a zatem prowadzona będzie działalność rolnicza, niepowodująca utraty albo ograniczenia wartości użytkowej gruntów przeznaczonych pod inwestycję;

c) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (dalej jako "rozporządzenie") w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p, poprzez uznanie, że budowa w ramach inwestycji budynków takich jak między innymi silosy, zbiorniki na ścieki i wiaty przesądzają o zmianie przeznaczenia gruntów, na których mają zostać położone, pomimo, że jak wynika z § 3 rozporządzenia są to budowle o charakterze rolniczym i ich budowa nie spowoduje utraty przez działki nr [...] oraz [...], położone w [...], ich charakteru "gruntu rolnego";

d) art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] oraz [...], położonych w miejscowości [...], wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów, pomimo, że działki te objęto zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu Planu i w konsekwencji spełnione są wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p.

W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonego postanowienia, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów sądowych postępowania przed Sądem I instancji oraz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania podniesionych we wniesionym środku odwoławczym zarzutów trzeba wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając na uwadze przedstawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, iż nie zostały one prawidłowo sformułowane. Autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował, na jakiej przesłance (z wymienionych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) opiera zarzut naruszenia prawa materialnego. Powołany powyżej przepis wyraźnie stanowi, iż kwestionowanie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji w ramach postępowania kasacyjnego może zasadzać się na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Tymczasem autor wniesionego w niniejszej sprawie środka odwoławczego, powołał się na zarzut naruszenia prawa materialnego "poprzez uznanie, że" co nie czyni realizacji wymogu prawidłowego sformułowania zarzutów w tym zakresie. Jest to o tyle istotne, iż błędna wykładnia prawa materialnego może polegać na nieprawidłowym odczytaniu normy prawnej wyrażonej w przepisie, mylnym zrozumieniu jego treści lub znaczenia prawnego, bądź też na niezrozumieniu intencji ustawodawcy. Natomiast naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Podkreślić raz jeszcze należy, że obowiązek powołania przez autora skargi kasacyjnej skonkretyzowanej podstawy zaskarżenia związany jest z ograniczoną kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, który dokonuje kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wyłącznie przez pryzmat sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Z kolei w przypadku oparcia skargi kasacyjnej o podstawę wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie powinien wykazać, że przy wydaniu orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania oraz uargumentować, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sprawie w tym zakresie z kolei powołano tylko przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., które są przepisami wynikowymi. Kwestionowanie ustaleń i ocen stanu faktycznego sprawy w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym może być skuteczne jedynie wówczas, gdy towarzyszą mu zarzuty o charakterze proceduralnym. Jak wynika z utrwalonych podglądów w orzecznictwie NSA przepis art. 145 p.p.s.a. jako przepis wynikowy nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, gdyż błąd w postaci oddalenia skargi Sąd pierwszej instancji popełnia w fazie wcześniejszej niż etap orzekania, czyli w fazie kontroli zaskarżonego aktu lub czynności poprzedzającej wydanie orzeczenia. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być jedynie przepisy regulujące proces dochodzenia do rozstrzygnięcia w powiązaniu z przepisem wynikowym, a nie przepisy określające samo rozstrzygnięcie - patrz wyrok NSA z dnia 13 września 2017r. I OSK 2930/16.

Niemniej jednak pomimo tej wadliwości skargi kasacyjnej należało ją rozpoznać a w konsekwencji przyjąć, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego postanowienia i słusznie w realiach tej sprawy zastosował konstrukcję prawną oddalenia wniesionej skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie było więc, uzasadnionych przesłanek do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu. Przedmiotowe uzgodnienie, o którym mowa w art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., jest wymagane w stosunku do wszystkich gruntów wykorzystywanych na cele rolne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n. Nie zastępuje ono zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych wskazanych w art. 7 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze, która to zmiana następuje w drodze sporządzenia planu miejscowego.

Przepis art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. ma szerszy zakres zastosowania niż art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Natomiast ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Obejmuje swym działaniem wszelkie grunty rolne w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z kolei przepis art. 3 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyznacza kierunki ochrony gruntów rolnych, stanowiąc, że ochrona ta polega m.in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nierolnicze lub nieleśne (pkt 1) i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej, powstającym wskutek działalności nierolniczej i ruchów masowych ziemi (pkt 2). Z przepisem tym koresponduje art. 6 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy, który przewiduje, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Użytki rolne, na których Spółka planuje realizację inwestycji dla której przygotowano projekt decyzji o warunkach zabudowy należą z kolei do najwyższej przydatności produkcyjnej. Z lektury akt sprawy wynika bowiem, że położone w [...], gm. [...] grunty Spółki, t.j. działka nr ewid. [...] o powierzchni 2,58 ha, stanowi: grunty rolne zabudowane Br-RI- 0,08 ha, grunty orne RI- 2,37 ha, sady S-RI- 0,08 ha, sady S-RII- 0,5 ha, a działka nr ewid. [...] stanowi grunty orne RI- 1,28 ha. Są to w zdecydowanej większości grunty klasy I, a więc gleby orne najlepsze.

Celem uzgodnienia z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. jest zaś ochrona rolnego charakteru gruntów, która nie ogranicza się wyłącznie do samego terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Realizacja przedsięwzięcia nie może bowiem prowadzić do naruszenia wartości chronionych przepisami ustawy szczególnej, która to ochrona, jak już wyżej zaznaczono, polega na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne, jak i zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów rolnych oraz szkodom w produkcji rolniczej (art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych). Wymaga to ustalenia, że planowana inwestycja będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu lub że pomimo odmiennego charakteru da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu.

Przede wszystkim nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że realizacja przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] oraz [...], wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów pomimo, że działki te objęto zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, uzyskaną przy sporządzaniu Planu a w konsekwencji spełnione są wszystkie warunki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, w tym w szczególności warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jedną z kilku niezbędnych przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest to, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy. A mianowicie: po pierwsze - teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne bądź - po drugie - teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p., tj. poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z nieobowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonym uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z dnia 28 grudnia 1989 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...] z dnia 8 maja 1990 r.) w sołectwie [...] działki nr ewid. [...] i [...] leżą na terenie oznaczonym symbolem - 8.3 MR - [...] - zabudowa rolnicza przy drodze regionalnej. Istnieją rezerwy terenu dla nowych siedlisk. Odległość linii zabudowy od jezdni winna wynosić 40 m. Proponowana jest droga zbiorcza ograniczająca ilość wjazdów na drogę główną. W uzasadnionych przypadkach dopuszcza się zabudowę jednorodzinną z preferencją dla rzemieślników.

Zatem, na ww. działkach przeznaczonych do zainwestowania przewidziano zabudowę rolniczą z dopuszczeniem w uzasadnionych przypadkach zabudowy jednorodzinnej z preferencją dla rzemieślników. Z zapisów ww. planu, zdaniem NSA, wynika iż teren objęty wnioskiem uzyskał zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolne ale zgoda ta udzielona została tylko na przeznaczenie gruntów rolnych na cele zabudowy jednorodzinnej z preferencją dla rzemieślników. Zgoda taka nie została udzielona na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze polegające na zabudowie innej niż jednorodzinna. To stanowisko zaaprobowane przez Sąd pierwszej instancji jest w pełni prawidłowe i podzielane również przez Sąd odwoławczy. Zabudowa proponowana bowiem przez Spółkę w postaci 6 silosów płaskodennych, montażu 2 silosów lejowych, 1 silosu lejowego, montażu 1 silosu spedycyjnego oraz budowę: suszarni, czyszczalni bębnowej, wagi samochodowej, budynku socjalno-biurowego, budynku technicznego z wiatą magazynową, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe pracowników, trafostacji, miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i zjazdu na działkę drogową, nie jest zabudową jednorodzinną.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż co do zasady możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Zgoda wydana przez właściwy organ zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest aktem niesamoistnym stanowiącym konieczną podstawę do umieszczenia odpowiednich ustaleń w planie. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy utracił moc. Nie znaczy to, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie. Zamiarem ustawodawcy jest bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia - patrz wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2022 r. I OSK 1494/21. W tej sprawie jest niesporne, iż status terenu objętego zgodą w poprzednio obowiązującym planie, wobec planowanej przez skarżącą Spółkę nowej innej inwestycji, nie odpowiadałby celom na który zmiana przeznaczenia w starym planie nastąpiła. Stąd też prawidłowo uznano, iż teren, na którym skarżąca planuje zabudowę w postaci montażu 6 silosów płaskodennych o poj. do 4500 m³, montażu 2 silosów lejowych o poj. do 620 m³, 1 silosu lejowego o poj. do 200 m³, montażu 1 silosu spedycyjnego o poj. do 80 m³ oraz budowę: suszarni o pojemności kolumny suszącej 75 Mg, czyszczalni bębnowej, wagi samochodowej, budynku socjalno-biurowego, budynku technicznego z wiatą magazynową, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe pracowników, trafostacji, miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i zjazdu na działkę drogową - nie jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej realizacja przedmiotowej inwestycji na działkach nr [...] oraz [...], wymaga uzyskania zgody właściwego ministra do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów, na cele nierolnicze.

Nie jest również sporne, co trafnie przyjęto w realiach tej sprawy, iż planowana inwestycja nie będzie służyć rolniczemu wykorzystaniu terenu jak również nie da się pogodzić z rolnym przeznaczeniem gruntu. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w oparciu o poczynione ustalenia z uwzględnieniem charakteru planowanej inwestycji, jej rozmiarów, sposobu wykorzystania, przyjąć należy, iż teren na którym jest ona planowana nie będzie wykorzystywany na cele rolnicze, a to uniemożliwia wydanie pozytywnego uzgodnienia projektu przedmiotowej decyzji.

Wobec powyższego stanowiska pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego również nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zdaniem skarżącej Spółki budowa w ramach inwestycji budynków takich jak między innymi silosy, zbiorniki na ścieki oraz wiaty nie przesądza o zmianie przeznaczenia gruntów, na których mają zostać położone, gdyż są to budowle o charakterze rolniczym i ich budowa nie spowoduje utraty charakteru "gruntu rolnego" przez działki nr [...] oraz [...], położone w [...]. W związku z tym zarzucono naruszenie art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Zarzut ten jest chybiony.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nieruchomości, na których planuje się budowę wyłącznie obiektów zaliczanych do budowli rolniczych, nie traci przez to charakteru "gruntu rolnego" czy też "użytku rolnego". Jednakże w realiach tej sprawy nie mamy do czynienia wyłącznie z obiektami zaliczanymi do budowli rolniczych. Z art. art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Zdefiniowanie w art. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych "gruntów rolnych", przy jednoczesnym określeniu w art. 4 pkt 2, że przez budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu rozumie się budynki i urządzenia służące przechowywaniu środków produkcji, prowadzeniu produkcji rolniczej, przetwarzaniu i magazynowaniu wyprodukowanych w gospodarstwie produktów rolniczych – powoduje, iż powołana w skardze kasacyjnej definicja "użytków rolnych" zawarta w art. 2 pkt 5 ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego nie może być stosowana w tej sprawie w drodze analogii. W realiach niniejszego postępowania należy sięgać do ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w której ustawodawca, definiując "grunty rolne" w rozumieniu tej ustawy, odsyła m.in. do określenia gruntów jako "użytki rolne" stosowanego w ewidencji gruntów (art. 2 ust. 1 pkt 1 tej ustawy), zatem to ta definicja ma zastosowanie w sprawie.

Należy, w tym miejscu zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w zaskarżonym wyroku, iż budowle rolnicze, których montaż na terenie inwestycji planuje skarżąca oraz budynki i urządzenia budowlane, które planuje wybudować, nie będą budynkami i urządzeniami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Słusznie podkreślono, że na działkach skarżącej nie będzie prowadzona produkcja rolnicza. Produkcja rolnicza to działalność związana z uprawą roślin oraz chowem i hodowlą zwierząt, która obejmuje: wszystkie uprawy rolne, warzywnictwo i ogrodnictwo, szkółkarstwo, hodowlę i nasiennictwo roślin rolniczych i ogrodniczych, chów i hodowlę zwierząt. Z projektu decyzji o warunkach zabudowy nie wynika, aby w silosach, czy w budynkach, miały być przechowywane środki do produkcji rolniczej. W silosach będzie bowiem magazynowany produkt rolniczy w postaci zboża, a w budynku suszarni produkt ten będzie podlegał suszeniu. Zboże to jednak, jak twierdzi sama Spółka, będzie pochodziło nie tylko z własnych upraw strony, ale również będzie skupowane od innych zewnętrznych producentów. Będzie ono przeznaczane do produkcji paszy, która odbywać się będzie poza terenem inwestycji, a w zakresie przekraczającym zapotrzebowanie Spółki zboże przeznaczone zostanie na sprzedaż. Zatem budowle, budynki i urządzenia, które planuje się posadowić na terenie inwestycji, to nie będą "budynki i urządzenia służące wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu", a więc wyłącznie magazynowaniu (przetwarzaniu) wyprodukowanych w gospodarstwie Spółki produktów rolniczych, ale także magazynowaniu produktów rolniczych pochodzących z gospodarstw prowadzonych przez zewnętrznych producentów. Nie można też pominąć w sprawie, iż niezależnie od

realizacji 6 silosów płaskodennych, montażu 2 silosów lejowych, 1 silosu lejowego, montażu 1 silosu spedycyjnego, sporna inwestycja będzie polegać na budowie suszarni, czyszczalni bębnowej, wagi samochodowej, ale również i budynku socjalno-biurowego, budynku technicznego z wiatą magazynową, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe pracowników, trafostacji, miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i zjazdu na działkę. Trafnie więc zaaprobowano w zaskarżonym wyroku, iż organy słusznie uznały, że grunty stanowiące działki nr ewid. [...] i [...] na skutek realizacji przedmiotowej inwestycji nie zachowałyby charakteru gruntów rolnych w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, bo inwestycja będzie wymagała wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej, stąd negatywne uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy w sprawie ustalenia lokalizacji tej inwestycji na wnioskowanym terenie jest prawidłowe.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. w zw. z art. 4 pkt 15) i 26) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez uznanie, że skala inwestycji świadczy, że będzie miała charakter przemysłowy i w konsekwencji dojdzie do zmiany przeznaczenia działek [...] i [...]. Jak wyżej zaznaczono, nie doszło w realiach tej sprawy do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p., zaś przepis art. 4 pkt 15) i 26) ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, który zawiera ustawową definicję utraty albo ograniczenia wartości użytkowej gruntów czy działalności przemysłowej – nie może zmienić tego stanowiska. To, że w ramach tej inwestycji częściowo planowana jest również realizacja budowli o charakterze rolniczym nie pozwala zanegować stanowiska, iż sporna inwestycja w jej całokształcie a przede wszystkim opisywana wyżej działalność Spółki w ramach planowanego przedsięwzięcia, spowoduje zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów o najwyższej klasie, jak również, że może powodować utratę lub ograniczenie wartości użytkowej użytków rolnych klasy I i II. Odmienne stanowisko Spółki nie zostało w żaden sposób wykazane w skardze kasacyjnej. Okoliczność, że głównym przedmiotem działalności Spółki jest działalność rolnicza (w zakresie chowu drobiu) nie zmienia faktu, że na terenie objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy będzie prowadzona działalność usługowo-handlowa w zakresie skupu zbóż od rolników, a następnie ich suszenia. Działalność gospodarcza prowadzona przez Spółkę będzie stanowiła faktycznie przemysłową produkcję rolniczą i w konsekwencji świadczy o nierolniczym przeznaczeniu gruntu, bowiem Spółka będzie dokonywała zakupu zbóż na skalę przemysłową, zatem tego typu inwestycja na ww. gruntach rolnych wymagać będzie wyłączenia tych gruntów z produkcji rolnej.

Generalnie słusznie przyjęto w sprawie, iż planowana zabudowa nie będzie to działalność związana z uprawą roli I i II klasy lecz spowoduje zmniejszenie produkcyjności tych ziem, zatem będzie to działalność nierolnicza. Zasadnie wskazano, że aktywność skarżącej na terenie będzie prowadzeniem działalności przemysłowej.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt. 4 u.p.z.p. Zdaniem skarżącej Spółki budowa w ramach inwestycji budynków takich jak między innymi silosy, zbiorniki na ścieki i wiaty nie przesądzają o zmianie przeznaczenia gruntów, na których mają zostać położone, pomimo, że jak wynika z § 3 rozporządzenia, są to budowle o charakterze rolniczym i ich budowa nie spowoduje utraty przez działki nr [...] oraz [...], położone w [...], ich charakteru "gruntu rolnego".

Powołany wyżej § 3 cytowanego rozporządzenia zawiera wyjaśnienie pojęcia budowli rolniczej na potrzeby tego rozporządzenia, niemniej jednak skala przedmiotowego przedsięwzięcia a więc zabudowy działek Spółki w postaci montażu 6 silosów płaskodennych o poj. do 4500 m³, montażu 2 silosów lejowych o poj. do 620 m³, 1 silosu lejowego o poj. do 200 m³, montażu 1 silosu spedycyjnego o poj. do 80 m³ oraz budowę: suszarni o pojemności kolumny suszącej 75 Mg, czyszczalni bębnowej, wagi samochodowej, budynku socjalno-biurowego, budynku technicznego z wiatą magazynową, bezodpływowego zbiornika na ścieki bytowe pracowników, trafostacji, miejsc postojowych, dróg wewnętrznych i zjazdu na działkę drogową – wyklucza uznanie tego przedsięwzięcia jako stricte rolniczego. Spowoduje to niewątpliwie ograniczenie wartości użytkowej gruntów przez działki nr [...] oraz [...]. W sprawie nie mamy do czynienia, jak wskazuje skarżąca Spółka, z silosami czy zbiornikiem na ścieki oraz wiatą lecz całym kompleksem zabudowy wraz z realizacją urządzeń budowlanych w rozumieniu art. 3 pkt 9 P.b. W istocie działki te będą przeznaczone na działalność gospodarczą w zakresie skupu zbóż na dużą skalę.

To, że poszczególne elementy planowanej inwestycji mogą stanowić budowle rolnicze w rozumieniu § 3 cytowanego rozporządzenia (np. silosy), nie przesądza o tym, że planowana inwestycja jako całość musi stanowić budowlę rolniczą - podobnie w wyrok NSA z dnia 26 listopada 2015 r. II OSK 770/14. Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie.

Tym samym podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, o co wniesiono w złożonej skardze kasacyjnej.

Przedstawione wyżej rozważania wskazują więc, iż żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Stąd też wobec braku usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, orzeczono o jej oddaleniu stosownie do art. 184 p.p.s.a.