Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 213/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 45 poz 236
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. WSA Czesława Nowak - Kolczyńska Protokolant: starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Miejskiej w Lubinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt II SA/Wr 614/13 w sprawie ze skargi Rady Miejskiej w Lubinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Sp. z o.o. w Lubinie zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Miejskiej Lubin 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz Gminy Lubin kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 17 października 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 614/13 oddalił skargę Rady Miejskiej w Lubinie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania sp. z o.o. w Lubinie zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594) Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Lubinie Nr XXXVIII/289/13 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Spółce z o.o. w Lubinie zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Wojewoda Dolnośląski wyjaśnił, że w toku postępowania nadzorczego prowadzonego w odniesieniu do opisanej powyżej uchwały stwierdził podjęcie jej z istotnym naruszeniem art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 i 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2011 r. Nr 45 poz. 236), a ponadto art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak wskazał organ, w § 1 uchwały Rada Miejska w Lubinie postanowiła powierzyć spółce gminnej – Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Sp. z o.o. w Lubinie wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych miasta Lubinia, obejmującego:

1) utrzymanie czystości i porządku na drogach publicznych i wewnętrznych, ścieżkach rowerowych oraz placach położonych na nieruchomościach będących własnością i pozostających we władaniu Gminy Miejskiej Lubin, a także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej;

2) letnie i zimowe utrzymanie porządku i czystości w wiatach przystankowych i przystankach wolnostojących komunikacji miejskiej znajdujących się na terenie Gminy Miejskiej Lubin.

3) utrzymanie terenów zielonych Gminy Miejskiej Lubin,

4) utrzymanie terenów międzyblokowych Gminy Lubin.

W § 2 Rada wskazała, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską Lubin a Spółką (ust. 1) oraz zobowiązała właściwy organ spółki do zmiany umowy spółki i złożenia wniosku o wpis w KRS. Z kolei w § 3 Rada zastrzegła, że spółka nie będzie świadczyć na rzecz innych gmin usług o charakterze tożsamym z usługami świadczonymi w ramach powierzonych zadań na podstawie tej uchwały (ust. 1). Natomiast w § 3 ust. 2 Rada postanowiła, że usługi wykonywane w ramach powierzonych zadań stanowić będą podstawowy przedmiot działalności spółki.

Następnie Wojewoda Dolnośląski – stwierdzając, że w myśl art. 2 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, utrzymanie czystości i porządku w gminach należy do obowiązkowych zadań własnych gminy – wyjaśnił, że formy prowadzenia gospodarki gminnej, w tym wykonywania przez gminę zadań o charakterze użyteczności publicznej, określa odrębna ustawa. Ustawą tą jest ustawa o gospodarce komunalnej, która w art. 1 ust. 2 stanowi, że gospodarka komunalna obejmuje w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Natomiast w myśl art. 2 tej ustawy gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego łub spółek prawa handlowego. Z powyższego wynika, że gmina realizująca zadania publiczne może na ich potrzeby tworzyć w ramach swojej struktury organizacyjnej jednostki, które będą bezpośrednio realizowały konkretne zadania publiczne. Ustawa o samorządzie gminnym zezwala również na współdziałanie w wykonywaniu tych zadań na podstawie umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Zapisy ustawy o gospodarce komunalnej doprecyzowują formę prawną jednostki organizacyjnej wskazując, że zadania o charakterze użyteczności publicznej mogą być wykonywane przez gminę w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego. Ponadto ustawodawca umożliwia prowadzenie gospodarki komunalnej w formie spółki prawa handlowego, a mianowicie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, a także spółki komandytowej lub komandytowo-akcyjnej, o których mowa w art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym. Art. 3 w/w ustawy dopuszcza możliwość, aby jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogły powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej, z uwzględnieniem przepisów określonych w tym artykule ustawy. Wówczas organem właściwym w sprawie zawarcia umowy z tymi podmiotami jest organ wykonawczy gminy (w tym przypadku Prezydent Miasta Lubina).

Powołując się na art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru wskazał, że tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażenie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy. Zasady organizacji i funkcjonowania tych jednostek regulują odrębne przepisy, zwłaszcza ustawa o finansach publicznych (gminne zakłady i jednostki budżetowe) oraz kodeks spółek handlowych (gminne spółki handlowe). Organ nadzoru zwrócił przy tym uwagę, że wykonywanie przez gminę zadań publicznych (także o charakterze komunalnym) we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną, w tym także gminną spółkę prawa handlowego, wiąże się z powierzeniem tych zadań na podstawie aktu założycielskiego lub statutu tej jednostki (powyższe potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2005 r., sygn. akt II GSK 105/05). Zatem gmina chcąc wykonywać zadanie publiczne poprzez własne jednostki organizacyjne, w tym także gminną spółkę prawa handlowego nie zawiera formalnej umowy z tymi podmiotami na wykonywanie poszczególnych zadań gminy, nie dokonuje również powierzenia zadania na podstawie odrębnej uchwały organu stanowiącego gminy. Jednostka taka bowiem wykonuje te zadania na podstawie aktu założycielskiego lub statutu regulującego m.in. jej zadania. Tak więc poszerzenie czy też dookreślenie katalogu powierzonych zadań publicznych realizowanych przez jednostki organizacyjne gminy, a także gminną spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością może nastąpić jedynie poprzez zmianę aktu wyznaczającego zakres zadań takiej jednostki. Natomiast nieuzasadnionym jest podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie realizacji konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej, w tym przypadku spółce z ograniczoną odpowiedzialnością.

Następnie Wojewoda Dolnośląski wskazał, że Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Sp. z o.o. w Lubinie, jak wynika z wyciągu z Krajowego Rejestru Sądowego dla MPO Sp. z o.o. w Lubinie, stanowi jednoosobową spółkę prawa handlowego a Gmina Miejska Lubin jest jedynym wspólnikiem tej spółki. Spółka ta została utworzona uchwalą Nr XXVII/119/95 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 29 grudnia 1995 r. w sprawie utworzenia Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością pod nazwą Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania w Lubinie i rozpoczęła działalność.

Analiza regulacji prawnych dotyczących działalności spółek prawa handlowego tworzonych przez jednostki samorządu terytorialnego pozwala stwierdzić, że ustawodawca nie przyznał radzie gminy kompetencji do regulowania przedmiotu działalności takiej spółki po rozpoczęciu przez nią działalności. Zdaniem organu nadzoru żaden z przepisów ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej czy też ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera upoważnienia do powierzenia własnej gminnej spółce z ograniczoną odpowiedzialnością realizacji zadania własnego gminy na podstawie odrębnej uchwały o powierzeniu tego zadania, bowiem powierzenie określonego zakresu zadań wynikających z ustawy o utrzymaniu czystości porządku w gminach i stanowiących obowiązkowe zadanie własne gminy powinno nastąpić poprzez zmianę aktu stanowiącego o przedmiocie działalności spółki z ograniczoną odpowiedzialnością. Wprawdzie Rada zobowiązała Spółkę do przewidzianej w Kodeksie spółek handlowych zmiany umowy spółki, jednakże, w ocenie organu nadzoru, nie była ona władna ani do podjęcia takiego działania ani też do stanowienia w zakresie przedmiotu działalności tej spółki. Tym samym, zmiana przedmiotu działalności Spółki nie jest i nie może być uzależniona od podjęcia przez Radę uchwały w tym zakresie i z tych względów w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwala nie znajduje umocowania w obowiązującym stanie prawnym.

Ponadto – zdaniem Wojewody Dolnośląskiego - upoważnienia dla Rady w zakresie samoistnej możliwości powierzenia realizacji zadań własnych gminy nie można wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej, zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej.

W kontekście powyższego, zdaniem organu nadzoru, Rada Miejska w Lubinie podejmując przedmiotową uchwałę działała bez podstawy prawnej naruszając tym samym w sposób istotny art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się następnie do postanowienia zawartego w § 2 ust. 1 przedmiotowej uchwały organ nadzoru wskazał, że kwestionowanym przepisem uchwały Rada niejako zobowiązała organ wykonawczy Gminy Miejskiej Lubin, a więc Prezydenta Lubina do z góry określonego zachowania, a więc zawarcia umowy wykonawczej ze spółką. Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 2 to wójt (prezydent miasta) określa sposób wykonywania uchwał. Wójt (prezydent miasta) kieruje bieżącymi sprawami gminy i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy). W ocenie Wojewody Dolnośląskiego w tym konkretnym przypadku Rada Miejska Lubina wkroczyła w kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta Lubina. Rada niewątpliwie nie jest władna do określenia konkretnego sposobu działania organu wykonawczego gminy, a zatem do zobowiązania go do zawarcia umowy wykonawczej z gminną spółką z ograniczoną odpowiedzialnością.

Powyższe, zdaniem Wojewody Dolnośląskiego, świadczy o tym, że Rada Miejska w Lubinie uchwalając przepis § 2 ust. 1 uchwały naruszyła w sposób istotny art. 3 ustawy o gospodarce komunalnej w związku z art. 18 ust. 2 pkt 2 oraz art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W zakończeniu uzasadnienia organ nadzoru dodatkowo zwrócił uwagę, że w § 5 uchwały Rada postanowiła, że uchwała ta wchodzi w życie z dniem podjęcia, z mocą obowiązującą od dnia 1 kwietnia 2013 r., co oznacza, że Rada nadała przedmiotowej uchwale moc wsteczną obowiązującą.

Jednocześnie wyjaśnił, że rozstrzygając o dopuszczalności nadania uchwale wstecznej mocy obowiązującej, także w sytuacji, gdy uchwała ta wobec braku podstawy prawnej do jej podjęcia nie może zostać uznana za akt normatywny, należy odnieść stan faktyczny danej sprawy do kryterium zgodności z zasadami demokratycznego państwa prawnego. Do zasad tych zalicza się m.in. zasadę niedziałania prawa wstecz, wynikającą z zasady praworządności materialnej oraz z zasady zaufania obywateli do państwa. W przedmiotowej uchwale Rada postanowiła o wyrażeniu, z mocą wsteczną, zgody na powierzenie spółce gminnej wykonywania obowiązkowego zadania własnego gminy. Wsteczna moc obowiązująca uchwały dotyczy również obowiązków nałożonych przez Radę na ww. spółkę gminną. Nie można zatem mówić o konieczności realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji czy też o braku możliwości jednoczesnej realizacji tej zasady bez wstecznego działania prawa. W ocenie organu nadzoru nie zachodzą przesłanki uzasadniające nadanie mocy wstecznej przedmiotowej uchwale.

W skardze na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze Rada Miejska w Lubinie zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez przyjęcie przez organ nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w Lubinie w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku narusza: - art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej; - art. 3 oraz art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej; - art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi Rada wyjaśniła, że w akcie założycielskim Miejskiego Przedsiębiorstwa Oczyszczania Sp. z o.o. powierzono tej spółce zadanie między innymi polegające na świadczeniu usług związanych z utrzymaniem czystości porządku w mieście, zatem prawidłowe powierzenie zadania własnego gminy nastąpiło już w akcie założycielskim. Unieważniona uchwała uszczegóławia jedynie zakres tego powierzenia, poprzez wskazanie konkretnych zadań jakie w ramach świadczenia usług związanych z utrzymaniem czystości i porządku wykonywać będzie MPO - spółka gminna. Podniesiono, że wybór sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej jest w istocie równoznaczny z całym szeregiem podejmowanych przez organ danej jednostki samorządowej strategicznych rozstrzygnięć, dotyczących problemu, przez kogo tak naprawdę dane konkretne zadanie publiczne posiadające status zadania własnego (i spoczywające na danej jednostce samorządowej) będzie w praktyce wykonywane. W tym kontekście niejako pierwszorzędne i pierwszoplanowe będzie rozstrzygnięcie kwestii, czy dane zadanie własne będzie wykonywane przez samą tę jednostkę samorządu terytorialnego, czy też przez odrębny od niej w sensie prawnym podmiot.

Zdaniem strony skarżącej nie można zgodzić się z organem nadzoru o braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawowym przepisem prawa jaki stanowił o podjęciu tejże uchwały jest art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 195/12 stwierdzające prawidłowość powierzenia na podstawie art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej zadania własnego gminy własnej jednostce organizacyjnej, czyli spółce komunalnej. Rada Miejska wskazała dodatkowo, że uchwałą, której dotyczy skarga, Rada Miejska określiła sposób realizacji zadań własnych. Takie uprawnienie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości, w szczególności w wyroku z 10 listopada 1998 r. sygn. C-360/96. ETS stwierdził, że organ administracji będący zamawiającym nie jest zobowiązany do stosowania prawa zamówień publicznych, jeżeli powierza wykonywanie usług w ogólnym interesie gospodarczym podmiotowi, nad którym sprawuje kontrolę analogiczną do kontroli sprawowanej nad swoimi własnymi służbami.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu po poddaniu ocenie istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi.

W ocenie Sądu w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym organ nadzoru wykazał sprzeczności z prawem uchwały Rady Miejskiej w Lubinie, uprawniające organ nadzoru do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Powołując kolejno przepisy art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 9 ust. 3 i ust. 4, art. 7 ust 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 1 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 1ustawy o gospodarce komunalnej, Sąd stwierdził, że z przepisów tych wynika, że w zakresie wykonywania zadań użyteczności publicznej gmina może przyjąć dwa różne rozwiązania organizacyjne: po pierwsze wykonywać te zadania za pośrednictwem utworzonych przez siebie w tym celu jednostek organizacyjnych, w szczególności zakładów budżetowych lub spółek prawa handlowego (art. 9 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym i art. 2 ustawy o gospodarce komunalnej) lub - po drugie za pośrednictwem innych, organizacyjnie niepowiązanych z gminą podmiotów: osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej. W tym drugim przypadku powierzenie zadań następuje na zasadach ogólnych, czyli na podstawie zawartych z tymi podmiotami umów o wykonywanie zadań (art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 3 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej).

Przywołane unormowania prowadzą do wniosku, że co do zasady umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę. W konsekwencji zatem wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. A to dlatego, że podstawą powierzenia wykonywania tych zadań jednostce organizacyjnej jest sam akt organu gminy powołujący do życia tę jednostkę i określający przedmiot jej działania Tylko więc wtedy, gdy mamy do czynienia z podmiotem od gminy niezależnym organizacyjnie i gospodarczo jego zaangażowanie w wykonywanie gminnych zdań użyteczności publicznej odbywa się na zasadach ogólnych, a więc z wykorzystaniem umowy.

Przepisy ustawy o gospodarce komunalnej oraz przepisy ustawy samorządowej gwarantują możliwość wykonywania przez gminy zadań publicznych za pośrednictwem własnych spółek komunalnych, przy czym tworzenie gminnych jednostek organizacyjnych, jak również ich likwidowanie i reorganizacja oraz wyposażanie w majątek, odbywa się w drodze uchwał rady gminy (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym). Kompetencja ta należy do wyłącznej właściwości rady. Podstawą zatem funkcjonowania gminnej spółki komunalnej jest uchwała rady gminy, będąca jednocześnie aktem założycielskim spółki. Ponadto zakres treściowy aktu założycielskiego takiej spółki odpowiada zakresowi umowy spółki, a zatem jednym z obligatoryjnych elementów tego aktu jest wskazanie przedmiotu działalności spółki.

W konsekwencji zatem gmina chcąc wykonywać zadania publiczne poprzez gminną spółkę komunalną, tworzy taką jednostkę w drodze uchwały. W uchwale będącej aktem założycielskim, należy określić przedmiot działania spółki. W przypadku natomiast zamiaru powierzenia gminnej spółce komunalnej dodatkowego zadania, nieobjętego treścią aktu założycielskiego, konieczna jest zmiana tego aktu założycielskiego. Nieuzasadnione jest natomiast podejmowanie odrębnej uchwały przez organ stanowiący gminy, której przedmiotem jest powierzenie konkretnego zadania własnego gminy określonej jednostce organizacyjnej. Upoważnienia takiego nie sposób wywieść z żadnego przepisu ustawy o samorządzie gminnym, ustawy o gospodarce komunalnej czy z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W szczególności uprawnienia takiego nie daje powołany w uchwale Rady art. 4 ust.1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej. Przepis ten bowiem kreuje określone kompetencje w zakresie wyboru sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej oraz form gospodarki komunalnej, a więc w zakresie podejmowania decyzji dotyczących problemu przez kogo dane zadania publiczne będzie wykonywane (czy przez jednostkę organizacyjną gminy czy też przez podmiot od niej odrębny w sensie prawnym) i w jakiej formie organizacyjno-prawnej.

Powyższe – zdaniem Sądu - prowadzi do wniosku, że uchwała, której nieważność stwierdził Wojewoda została podjęta bez podstawy prawnej, naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Sądu w treści zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda słusznie zakwestionował także zgodność z prawem § 2 ust. 1 uchwały, w którym postanowiono, że sposób wykonywania powierzonego obowiązkowego zadania własnego gminy, określi umowa wykonawcza zawarta pomiędzy Gminą Miejską Lubin a Spółką. Poprzez taki zapis Rada postanowiła o umownym charakterze powierzenia zadania własnego gminy, wbrew zapisom ustaw regulujących kwestie związane z realizacją zadań publicznych. To umowa jest podstawą powierzenia wykonywania gminnych zadań własnych z zakresu gospodarki komunalnej innym podmiotom niż jednostki organizacyjne utworzone przez gminę, natomiast wykonywanie przez gminę zadań komunalnych we własnym zakresie przez utworzoną w tym celu jednostkę organizacyjną zawarcia przedmiotowej umowy nie wymaga. Dodatkowo Sąd zauważył, że Wojewoda zasadnie podkreślił, iż poprzez taki zapis Rada zobowiązuje organ wykonawczy do określonego działania – do zawarcia umowy, wkraczając w ten sposób w kompetencje wykonawcze Prezydenta Miasta i działając tym samym bez umocowania prawnego.

Dodatkowo Sąd uznał za prawidłową ocenę Wojewody Dolnośląskiego co do braku przesłanek dla nadania przedmiotowej uchwale mocy wstecznej. Argumentacja przedstawiona w tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego przez Wojewodę Dolnośląskiego została przez Sąd w składzie orzekającym w sprawie w całości zaaprobowana.

Odnosząc się do podniesionego przez Gminę zarzutu naruszenia art. 3 i art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez uznanie, że Rada Miejska w Lubinie, nie miała podstaw prawnych by powierzyć wykonywanie obowiązkowego zadania własnego gminy z zakresu utrzymania w czystości i porządku na terenie Gminy, a ewentualne powierzenie tego zadania mogło nastąpić jedynie na podstawie aktu założycielskiego, Sąd wskazał, że Wojewoda w zaskarżonym rozstrzygnięciu nie kwestionował samej możliwości powierzenia zadania własnego gminy spółce komunalnej, a jedynie formę w jakiej to przekazanie nastąpiło. Ustosunkowując się do powołanego przez Gminę orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości i polskich sądów administracyjnych, Sąd uznał, że odnosi się ono do problematyki zamówień publicznych przy powierzaniu przez Gminę realizacji zadania własnej jednostce organizacyjnej, kwestia ta zaś – jak wskazał Sąd - nie była przedmiotem rozważań w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku Rada Miejska w Lubinie, reprezentowana przez radcę prawnego, podniosła zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię:

a) art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce komunalnej poprzez przyjęcie, że nie stanowi on podstawy prawnej do podjęcia przez radę gminy uchwały w przedmiocie powierzenia zadania własnego,

b) przepisów dyrektywy 2004/18/WE Parlamentu Europejskiego z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie koordynacji procedur udzielania zamówień publicznych na roboty budowlane, dostawy i usługi, a w szczególności art. 1 ust. 2 lit. a tej dyrektywy poprzez przyjęcie, że gmina może powierzyć zadanie własne spółce prawa handlowego tylko poprzez zmianę aktu założycielskiego tej spółki lub w momencie tworzenia takiej spółki poprzez zapisy aktu założycielskiego.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie reformatoryjne w trybie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda Dolnośląski, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o oddalenie tej skargi oraz zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz.U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) stanowi, że o wyborze sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej, postanawiają organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Istotny jest przy tym również, choć nie został powołany przez autora skargi kasacyjnej, przepis art. 3 ust. 1 tej ustawy, w świetle którego jednostki samorządu terytorialnego w drodze umowy mogą powierzać wykonywanie zadań z zakresu gospodarki komunalnej osobom fizycznym, osobom prawnym lub jednostkom organizacyjnym nieposiadającym osobowości prawnej. Jak przyjęto w art. 2 tej ustawy, gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego.

Sąd I instancji rozpoznając niniejszą sprawę stanął na stanowisku, iż zasadnie Wojewoda Dolnośląski stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Lubinie w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Sp. z o.o. w Lubinie zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku na terytorium Gminy Miejskiej Lubin. Sąd wyszedł bowiem z założenia, że forma uchwały zastrzeżona jest dla utworzenia spółki komunalnej, natomiast powierzenie spółce komunalnej dodatkowego zadania, nieobjętego treścią aktu założycielskiego, wymaga jedynie zmiany aktu założycielskiego, a zatem nie jest uprawnione podejmowanie odrębnej uchwały w tym przedmiocie. Z takim stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Kwestia formy, w jakiej organy gminy rozstrzygają o zmianach w zakresie przekazanych określonemu, wyodrębnionemu podmiotowi zadań własnych, była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. W wyroku z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2283/13, NSA podkreślił, że wyborem sposobu prowadzenia gospodarki komunalnej będzie również rozstrzygnięcie jednostki samorządu terytorialnego w kwestii zmiany, jaka w zakresie przekazanych zadań i kompetencji, prowadzić będzie do modyfikacji katalogu powierzonych uprzednio danemu podmiotowi zadań. Zaznaczono przy tym, że jeżeli nawet dany podmiot wykonywał już wcześniej na terenie jednostki samorządu terytorialnego określone zadanie własne tej jednostki, to kwestia dokonania zmian w tym zakresie wymaga podjęcia stosownej uchwały przez organ stanowiący danej jednostki. Podzielając w pełni powyższy pogląd, wskazać należy, że – jak wynika z przedłożonych do akt dokumentów – aktem notarialnym z dnia 24 stycznia 1996 r. podpisano umowę Spółki o nazwie firmy Miejskie Przedsiębiorstwo Oczyszczania Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, następnie w dniu 15 września 2008 r. umowę tę w wyniku podjętej uchwały zmieniono. Jak ujawniono w Krajowym Rejestrze Sądowym przedmiotem działalności Spółki objęto m.in. działalność usługową związaną z zagospodarowaniem terenów zieleni, sprzątanie i czyszczenie obiektów, wywóz śmieci i odpadów. Intencją organu uchwałodawczego przy podejmowaniu uchwały, której nieważność stwierdził Wojewoda zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, było zaś powierzenie zadania własnego gminy utrzymania czystości i porządku w granicach administracyjnych miasta Lubina, przy dokładnym określeniu rodzaju nałożonych obowiązków oraz wskazaniu terenów i obiektów, jakich obowiązki te dotyczą. Nie sposób zatem zaakceptować stwierdzenia, że dla unormowania powyższej kwestii – w świetle powołanych powyżej przepisów ustawy o gospodarce komunalnej - zbędne było podejmowanie uchwały przez organ stanowiący gminy. Tym samym brak było uzasadnionych podstaw dla stwierdzenia przez Wojewodę Dolnośląskiego nieważności uchwały Rady Miejskiej w Lubinie Nr XXXVIII/289/13 z dnia 21 maja 2013 r. w sprawie powierzenia Miejskiemu Przedsiębiorstwu Oczyszczania Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością w Lubienie zadania własnego gminy.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz uchylenie – na podstawie art. 148 tej ustawy – rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2013 r. O kosztach postępowania sądowego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Na marginesie zauważyć należy, że jak wynika z art. 100 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (aktualnie: Dz.U. z 2013 r. poz. 594), postępowanie sądowe w sprawach skarg na akty nadzoru jest wolne od opłat sądowych. Uwzględniając powyższe unormowanie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zobowiązany będzie zwrócić stronie skarżącej nienależnie pobraną opłatę kancelaryjną w kwocie 100 złotych tytułem sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz kwotę 150 złotych wpłaconą tytułem wpisu sądowego od skargi kasacyjnej.