Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 841/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 94 ust. 1 pkt 1, art. 95 ust. 2 w zw. z art. 94 ust. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 103 ust. 1 i 4, art. 121 ust. 2, art. 125 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Krystyna Madalińska – Urbaniak (spr.), Sędzia WSA - Dorota Mydłowska, Sędzia WSA - Joanna Zabłocka, , Protokolant - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 października 2010 r. sprawy ze skargi Uniwersytet Medyczny w A. na decyzję Ministra Zdrowia z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie: umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania z wniosku o zwiększenie dotacji. oddala skargę


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 6 października 2009 roku, Rektor [...] Uniwersytetu Medycznego w A., wystąpiła o wydanie decyzji w przedmiocie przekazania Uniwersytetowi środków w kwocie [...] zł. Jako podstawę prawną żądania wskazany został art. 94 ust. 1 pkt 1 oraz 95 ust 2 w zw. art. 94 ust. 3 pkt 6 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005r., Nr 164, poz.1365, z późn. zm.).

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Minister Zdrowia umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Pismem z dnia 12 stycznia 2010 r. Wnioskodawca skierował do Ministra Zdrowia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 94 ust. 1 pkt 1 oraz art. 95 ust. 2 w zw. z art.94 ust 3 pkt. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz wniósł o uchylenie Decyzji Nr [...] i wydanie decyzji zgodnie z wnioskiem z dnia 6 października 2009 r.

Decyzją Nr [...] z [...] lutego 2010 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazał, że powoływane przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wbrew twierdzeniu zawartemu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie określają formy przyznawania dotacji dla żadnego z organów upoważnionych do przyznawania dotacji dla uczelni wyższych. Minister Zdrowia corocznie, zgodnie z przywołanymi przepisami oraz ustawą budżetową na dany rok, dokonuje podziału dotacji podmiotowej z budżetu państwa przeznaczonej dla uczelni medycznych oraz informuje uczelnie o przyznanej dotacji i ich przeznaczeniu. Dalej organ wyjaśnił, iż w roku 2009 łączna wysokość dotacji w części 46 – Zdrowie, dział 803 – Szkolnictwo wyższe, ujęta w ustawie budżetowej na rok 2009 wynosiła [...] zł, w tym:- w rozdziale 80306 – Działalność dydaktyczna – [...] zł; w rozdziale 80309 – Pomoc materialna dla studentów i doktorantów – [...] zł. Ponadto, zgodnie z wnioskiem Ministra Zdrowia z dnia 23 marca 2009 r., Minister Finansów, decyzją w sprawie zmian w budżecie państwa na 2009 r., zwiększył budżet w części 46 Zdrowie, dział 803 – Szkolnictwo wyższe, rozdział 80306 – Działalność dydaktyczna o łączną kwotę [...]. zł z przeznaczeniem na zwiększenie dotacji podmiotowej dla uczelni medycznych nadzorowanych przez Ministra Zdrowia na zadania związane z kształceniem studentów studiów stacjonarnych, uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich i kadr naukowych oraz utrzymaniem uczelni, w tym na remonty, zgodnie z postanowieniami art. 94 ust 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym. Do podziału na poszczególne uczelnie pozostawała zatem łączna kwota [...]. zł, w tym:

- w rozdziale 80306 – Działalność dydaktyczna – [...]. zł;

- w rozdziale 80309 – Pomoc materialna dla studentów i doktorantów – [...] zł.

Minister wyjaśnił dalej, że podziału w/w kwot dokonał na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 9 maja 2008 roku Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. Nr 89, poz. 544, z późn. zm.) oraz rozporządzenia z dnia 2 kwietnia 2007 roku Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie wskaźników kosztochłonności poszczególnych kierunków, makrokierunków i studiów międzykierunkowych studiów stacjonarnych oraz stacjonarnych studiów doktoranckich w poszczególnych dziedzinach nauki (Dz. U. Nr 65, poz. 435, z późn. zm.). Żaden przepis wskazanych rozporządzeń nie nakłada na ministra obowiązku wydania decyzji w przedmiocie podziału kwot dotacji. O podziale dotacji Minister poinformował pismem z 26 maja 2009 r.

Wskazując na powyższe organ wyraził pogląd, że przyznanie dotacji jest czynnością charakterze materialno – technicznym i nie wymaga formy decyzji administracyjnej. Postępowanie staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Z godnie z art. 104 i 105 kpa organ administracji publicznej załatwia sprawę administracyjną poprzez wydanie decyzji tylko wtedy, gdy istnieje ku temu podstawa, a przesłanka bezprzedmiotowości występuje, gdy brak jest podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle, bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego. Zdaniem Ministra Zdrowia w niniejszej sprawie nie istniała podstawa do rozpoznania wniosku w drodze wskazanej przez wnioskodawcę, więc zaistniała konieczność umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Od powyższego rozstrzygnięcia [...] Uniwersytet Medyczny w K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie :

- przepisów prawa materialnego art. 94 ust 1 pkt. 1 oraz art. 95 ust 2 w zw. z art. 94 ust 3 pkt. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164 poz. 1365 z późn. zm.} oraz § 9 rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 9 maja 2008 r. w sprawie zasad podziału dotacji z budżetu państwa dla uczelni publicznych i niepublicznych (Dz. U. nr 89 poz. 544) i

- przepisów prawa procesowego – art. 104 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne uznanie, iż powołane przepisy prawa nie dają Ministrowi Zdrowia upoważnienia do wydania decyzji przedmiocie zwiększenia dotacji dla publicznej uczelni, a nadto przyjęcie założenia, iż przyznanie dotacji jest czynnością o charakterze materialne – techniczną i nie wymaga formy decyzji administracyjnej oraz art.107 §1 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak wskazania w zaskarżonej decyzji materialno prawnej podstawy jej wydania.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu skargi zwrócił uwagę na treść art. 94 i 95 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, wywodząc, iż prawo do dotacji nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, ale w wyniku konkretyzacji normy prawnej. Organ administracji państwowej – o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań – obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej, zgodnie z art.104 kpa. W przedmiotowym przypadku o przyznaniu dotacji decyduje każdorazowo Minister Zdrowia określając jej wysokość i przeznaczenie. Zdaniem strony skarżącej z zapisów samej ustawy nie wynika dokładnie wysokość należnej dotacji. Ustawa, jak i wydane na jej podstawie rozporządzenie określa jedynie przesłanki (podstawy) ustalenia wysokości dotacji. Zarówno jej przeznaczenie jak i wysokość wymaga konkretyzacji w formie decyzji zwłaszcza, że następuje to poprzez jednostronne działanie organu administracji w ramach tzw. władztwa administracyjnego. Skarżący wskazał dalej, iż nie wydanie decyzji uniemożliwia weryfikację poprawności ustalonej przez organ wysokości przyznanej dotacji.

Skarżący nie zgodził się też z poglądem organu co do charakteru prawnego przyznania dotacji. Jego zdaniem organ myli "przekazanie środków dotacyjnych" z pojęciem "przyznania dotacji na określony cel i określenia jej wysokości". Jego zdaniem tylko to pierwsze pojęcie stanowi czynność materialne – techniczną.

Minister Zdrowia w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd, dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji ma więc prawo i obowiązek uwzględnić również okoliczności, wprawdzie nie wskazane w skardze jako zarzut, ale mające wpływ na tę ocenę.

Należy też wskazać, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Powołany przepis nakłada na sąd administracyjny obowiązek wyjścia poza granicę skargi i zajęcie się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy. Nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (v. wyrok NSA z 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, Lex nr 293171).

Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaś zarzuty stawiane rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji z [...].02.2010r. są całkowicie chybione.

Zgodnie z art. 92 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo szkolnictwie wyższym działalność uczelni publicznej jest finansowana z dotacji z budżetu państwa na zadania ustawowo określone oraz może być finansowana z przychodów własnych. Zadania, na które uczelnia publiczna otrzymuje dotacje wymienione są w art. 94 ust. 1 . Zgodnie zaś z art. 94 ust. 3 pkt. 6 dotacje, o których mowa w ust. 1, są udzielane z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw szkolnictwa wyższego, z tym że dla uczelni medycznej lub innej uczelni publicznej, będącej podmiotem, który utworzył szpital kliniczny, w części dotyczącej jednostek organizacyjnych tej uczelni prowadzących działalność dydaktyczną i badawczą w dziedzinie nauk medycznych, dotacje, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 7-11 - są udzielane z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw zdrowia.

Powyżej cytowane przepisy ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie przynoszą jednak odpowiedzi na pytanie jak odbywa się przekazanie dotacji. Aby ustalić jaki ma charakter prawny ma przyznanie dotacji uczelni publicznej należy bowiem w pierwszym rzędzie sięgnąć do ustawy o finansach publicznych i przeanalizować zapisy zawarte w tej ustawie. Do sprawy niniejszej znajdą zastosowanie zapisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. ( Dz. U. Nr 249 poz, 2104 ze zm. ). Zgodnie z art. 1 ustawa ta określa zarówno formy organizacyjno-prawne jednostek sektora finansów publicznych (pkt. 2), jak też zasady planowania i dysponowania środkami publicznymi (pkt. 3), zasady projektowania projektów i uchwalania budżetów (pkt. 7) oraz zasady i tryb wykonywania budżetów (pkt. 9).

Uczelnia publiczna jest jednostką sektora publicznego ( art. 19 ustawy o finansach publicznych ).

Zgodnie z art. 103 ust. 1 budżet państwa składa się z części odpowiadających organom władzy publicznej, kontroli, ochrony prawa, sądów i trybunałów, wymienionym w art. 121 ust. 2, administracji rządowej, przy czym dla poszczególnych działów administracji rządowej oraz dla urzędów nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów ustala się odpowiednio odrębne części budżetu.

Zgodnie zaś z art. 103 ust. 4 częściami budżetu państwa dysponują kierownicy jednostek oraz organy wymienione w art. 121 ust. 2, a dla sądownictwa powszechnego Minister Sprawiedliwości, właściwi ministrowie, kierownicy urzędów centralnych, wojewodowie oraz kierownicy państwowych jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 3 pkt 2, zwani dalej "dysponentami części budżetowej".

Owi dysponenci części budżetowych , zgodnie z art. 125 ust. 1, w terminie do dnia 25 października, przekazują informacje:

1) jednostkom podległym - o kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń, oraz limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń;

2) jednostkom samorządu terytorialnego - o kwotach dotacji na zadania z zakresu administracji rządowej, zadania inspekcji i straży, dotacji na realizację zadań własnych oraz o kwotach dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej;

3) (94) samorządom województw - o kwotach dotacji rozwojowej na realizację programów operacyjnych, dla których samorządy województw są instytucją zarządzającą lub pośredniczącą

- przyjętych w projekcie ustawy budżetowej.

W terminie do dnia 1 grudnia jednostki, o których mowa w ust. 1 pkt 1, opracowują i przekazują właściwym dysponentom części budżetowych projekty planów finansowych na następny rok budżetowy, zgodnie z projektem ustawy budżetowej ( art. 125 ust. 2 ).

Zgodnie z art. 128 ust. 1 w terminie 21 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej dysponenci części budżetowych przedstawiają Ministrowi Finansów szczegółowy plan dochodów i wydatków danej części budżetowej, zwany dalej "układem wykonawczym". Układ wykonawczy opracowuje się w podziale na działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji dochodów i wydatków ( ust. 2 ). Dysponenci części budżetowych w terminie, o którym mowa w ust. 1, przekazują jednostkom podległym informacje o kwotach dochodów i wydatków, w tym wynagrodzeń, oraz limitach zatrudnienia osób objętych mnożnikowymi systemami wynagrodzeń ( ust. 3 ), zaś te jednostki sporządzają plany finansowe celem zapewnienia ich zgodności z ustawą budżetową ( ust. 4 ).

Jak wynika wprost z przedstawionych przepisów ustalenie dotacji dla jednostek sektora publicznego nie odbywa się w formie decyzji administracyjnej. Rację ma więc Minister Zdrowia stwierdzając brak podstaw do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia należnej [...] Uniwersytetowi Medycznemu dotacji i wobec takiego stanu rzeczy umarzając postępowanie.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.