Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 212/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art 145 § 1 pkt 1 lit a i lit c, art 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 73 ust 1
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Wesołowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędzia WSA Łukasz Trochym po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości zajętej pod drogę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju, Pracy i Technologii decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2020 r. nr [...] stwierdzającą nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat [...] prawa własności gruntu oznaczonego jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2, KW nr [...], zajętego pod część ulicy [...] w [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Powiat prawa własności przedmiotowej działki zajętej pod drogę. Po rozpatrzeniu złożonego odwołania Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. uchylił tę decyzję organu I instancji i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że nie zostało przez wnioskodawcę wykazane spełnienie przesłanek zajęcia nieruchomości pod drogę w dniu 31 grudnia 1998 r., w tym przesłanki władztwa publicznoprawnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 499/19 oddalił sprzeciw na tę decyzję Ministra.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda decyzją nr [...] stwierdził nabycie z mocy prawa przez Powiat prawa własności przedmiotowej działki, zajętej pod część ulicy Sportowej.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, spółka [...] wniosła odwołanie. Po jego rozpatrzeniu organ odwoławczy stwierdził, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ przywołał treść art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną i wyjaśnił, że nabycie na tej podstawie własności nieruchomości następuje, jeżeli spełnione zostaną łącznie następujące przesłanki:

1 - nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka własności),

2 - nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną (przesłanka zajęcia),

3 - nieruchomość pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego (przesłanka władania).

W ocenie Ministra spełniona została pierwsza przesłanka (własności), ponieważ ani w dniu 31 grudnia 1998 r., ani na dzień wydania decyzji przedmiotowa działka nie stanowiła własności ani Skarbu Państwa, ani jednostki samorządu terytorialnego. Na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia 15 maja 1998 r. właścicielem tej nieruchomości była skarżąca spółka, co potwierdza treść księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.

W dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] stanowiła drogę publiczną na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205), zgodnie z którym ul. Sportowa stanowiła część drogi wojewódzkiej oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

W ocenie organu spełniona była także druga przesłanka (przesłanka zajęcia), ponieważ jak wynika z mapy do celów prawnych wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzonej przez geodetę uprawnionego, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, działka nr [...] była w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęta pod drogę. Minister podkreślił, że opracowanie geodezyjne sporządzone przez geodetę uprawnionego w oparciu o dokumentację geodezyjną przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 kpa, a zatem stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone przez uprawnionego geodetę.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie spełniona była także trzecia przesłanka (władania publicznoprawnego), o czym mają świadczyć protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 28 lutego 1999 r., na podstawie którego przekazano Zarządowi Dróg Powiatowych m.in. ul. [...], oraz metryka przedmiotowej ulicy sporządzona w dniu 31 grudnia 1996 r., z której wynika, że w latach 1996-98 dokonano przeglądów stanu technicznego przedmiotowej drogi, w trakcie których ustalono, że ulica ta wyposażona była w nawierzchnię asfaltową oraz chodnik z płyt z betonu cementowego. Zdaniem Ministra protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 28 lutego 1999 r. jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa, określającym stan faktyczny władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego. Na poparcie prawidłowości swojego stanowiska Minister odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych.

Organ odwoławczy zwrócił także uwagę, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się pismo Starosty z dnia 20 czerwca 2012 r. oraz mapa w skali 1:500, z których wynika, zdaniem Ministra, że w dniu 31 grudnia 1998 r. w pasie przedmiotowej ulicy znajdowała się m.in. sieć wodociągowa, telekomunikacyjna, energetyczna ziemna i napowietrzna oraz sieć gazowa.

Odwołując się do treści art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 506), w wersji obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r., Minister wyjaśnił, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, a także wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych, utrzymania czystości i porządku oraz urządzeń sanitarnych, wysypisk i utylizacji unieszkodliwiania odpadów komunalnych, zaopatrzenia w energię elektryczną i cieplną należy do zadań własnych gminy, co oznacza, że wykonując te zadania jednostka samorządu terytorialnego musiała wykonywać co najmniej władztwo faktyczne nad przedmiotową nieruchomością. Organ II instancji podkreślił, odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych, że władztwo publicznoprawne dotyczy całego odcinka drogi, a nie poszczególnych działek gruntu, trudno bowiem uznać, że istnieje możliwość wykazania dokonywania czynności związanych z utrzymaniem danej drogi publicznej tylko w stosunku do konkretnych działek.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego zawartego w odwołaniu, Minister wskazał, że władanie nieruchomością przez jej dotychczasowych właścicieli nie wyklucza władania publicznoprawnego Powiatu, tym bardziej, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. Nr 132, poz. 622 ze zm.), właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, a zatem również pobocze drogi.

Na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła spółka [...]. W uzasadnieniu zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów:

I – postępowania mających istotny wpływ na wynika sprawy, czyli:

- art. 7 w zw. z art. 75 § 1, w z art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 81 kpa poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności nieprzeprowadzenie dowodu z:

a) przesłuchania strony skarżącej,

b) przesłuchania p. S. D., K. K., G. C., a także:

c) niewłączenie do niniejszego postępowania Porozumienia zawartego przez Zarząd Miasta i Gminy [...] ze skarżącą spółką z dnia 12 stycznia 1999 r.,

d) niewłączenie do niniejszego postępowania decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 stycznia 2013 r. nr 4/2013,

co doprowadziło do niewyjaśnienia przez organ stanu faktycznego sprawy,

- art. 7 w zw. z art. 89 oraz art. 136 kpa poprzez brak przeprowadzenia rozprawy, pomimo że zachodziła potrzeba wyjaśnienia sprawy, korzystając z wszelkich źródeł dowodowych, w tym z przesłuchania skarżącego i przesłuchania p. S. D., K. K., G. C., które to dowody miały być przeprowadzone na okoliczności mające istotne znaczenie dla sprawy,

- art. 7 i art. 77 § 1 kpa polegające na naruszeniu zasady praworządności, w szczególności poprzez zaniechanie podjęcia przez organ wszelkich czynności mających na celu ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz na załatwieniu sprawy bez wyczerpującego zebrania i rozważenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji nieustalenie, w czyim władaniu znajdowała się przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. oraz że nie była zajęta pod drogę publiczną,

- art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez wydanie zaskarżonej decyzji pozostającej w rażącej sprzeczności z materiałem dowodowym, na który wskazywała strona skarżąca w odwołaniu i w toku postępowania przed organem I instancji, oraz przez pominięcie części materiału dowodowego w postaci decyzji o warunkach zabudowy z dnia 7 stycznia 2013 r., Porozumienia zawartego przez Zarząd Miasta i Gminy ze skarżącą spółką z dnia 12 stycznia 1999 r., czy też nieprzeprowadzenie dowodów, które wskazywała strona skarżąca w odwołaniu.

- art. 76 § 3 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez uznanie, że mapa sporządzona w niniejszej sprawie przez geodetę jest niepodważalnym dowodem i brak jest podstaw, aby odmówić jej wiarygodności, w sytuacji gdy każdy dowód dopuszczony przez organ podlega swobodnej, a nie dowolnej ocenie organu, a także w sytuacji, gdy art. 76 § 3 kpa dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu zaprzeczającego dokumentowi urzędowemu, a skarżący zgłosił szereg dowodów na obalenie dokumentu, których organ nie przeprowadził, a tym samym uniemożliwił stronie obalenie domniemania zawartego w art. 76 § 1 kpa,

- art. 11 i art. 107 § 3 kpa polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w którym w sposób nienależyty zostały uzasadnione przesłanki treści wydanej decyzji oraz braku wykazania, z jakich powodów organ nie przeprowadził dowodów i nie obdarzył wiarygodnością dokumentów przedłożonych przez skarżącego w toku postępowania,

- art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie przez organ w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy była ona wadliwa.

II - prawa materialnego, czyli:

- art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną poprzez jego błędne zastosowanie, pomimo że w sprawie brak było do tego przesłanek warunkujących wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Powiat z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości skarżącej spółki.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca spółka przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych zarzutów i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.).

Zgodnie z tą regulacją prawną nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że określone w nim grunty stały się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Przesłanki te to władanie w dniu 31 grudnia 1998 r. przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego gruntami zajętymi pod drogi publiczne, niestanowiącymi ich własności.

Powołany art. 73 nie zawiera definicji drogi publicznej. W związku z tym należy w tym względzie posiłkować się ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w 1998 r.) i w jej przepisach szukać wyjaśnienia pojęcia drogi publicznej. W rozumieniu art. 1 tej ustawy za drogę publiczną może być uznana droga spełniająca dwa warunki. Po pierwsze, musi to być droga zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Po drugie, z drogi tej może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w ustawie lub innych przepisach szczególnych. Nie każda droga spełniająca funkcję ciągu komunikacyjnego może być uznana za drogę publiczną. By zyskała taki status, musi zostać zaliczona w trybie przewidzianym ustawą o drogach publicznych do jednej z kategorii dróg wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 1-4 tej ustawy i jednocześnie spełniać warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Zatem zawarte w art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających sformułowanie "nieruchomości zajęte pod drogi publiczne" oznacza nieruchomości, na których urządzono drogę, którą następnie zaliczono do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym fakt ten musiał mieć miejsce przed 1 stycznia 1999 r. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 lipca 2001 r. sygn. akt I SA 513/00).

Jak wynika z akt sprawy, jedyną niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest fakt, że w dniu 31 grudnia 1998 r. ul. [...] stanowiła drogę publiczną na podstawie rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 17 listopada 1986 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg wojewódzkich w województwach: stołecznym warszawskim, jeleniogórskim, płockim, radomskim i szczecińskim (Dz. U. Nr 42, poz. 205) oraz art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, na mocy którego przedmiotowa droga od dnia 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową.

Zdaniem organów niesporną okolicznością w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr [...]) w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła własności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Okoliczność tę organy ustaliły, jak wynika z treści uzasadnień wydanych decyzji, na podstawie zapisów odpowiedniej księgi wieczystej oraz na podstawie umowy przeniesienia własności nieruchomości z dnia 15 maja 1998 r., z której wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. właścicielem przedmiotowej nieruchomości była skarżąca Spółka. Jednakże zwrócić należy uwagę, że w aktach sprawy znajduje się pismo Starostwa Powiatowego z dnia 13 listopada 2012 r., z treści którego wynika, że "zgodnie z zapisem w ewidencji gruntów i budynków według stanu na dzień 31 grudnia 1998 roku jako właściciel ww. działki figurował Skarb Państwa bez podstawy prawnej, a jako władający Urząd Miasta i Gminy...". Rozbieżności tej, mimo że jest ona z punktu widzenia możliwości pozytywnego rozpatrzenia wniosku Starostwa Powiatowego jedną z najistotniejszych, organy obu instancji w ogóle nie wyjaśniły i pominęły całkowitym milczeniem w uzasadnieniach wydanych decyzji.

Istotą sporu jest również w rozpatrywanej sprawie to, czy w dniu 31 grudnia 1998 r. ulica [...] w jakiejkolwiek części posadowiona była w obszarze aktualnej działki nr [...] i czy Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władały nią. Skarżąca Spółka konsekwentnie kwestionuje w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organ, jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony.

Okoliczność, że przedmiotowa działka w dniu 31 grudnia 1998 r. była zajęta pod drogę publiczną, pozostawała we władaniu publicznoprawnym, a także faktyczne granice tego władania, organy obu instancji ustaliły, jak wynika z uzasadnień wydanych decyzji, w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, takie jak:

- mapa do celów prawnych wraz z wykazem zmian gruntowych, sporządzona przez geodetę uprawnionego, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (przesłanka zajęcia),

- protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 28 lutego 1999 r., na podstawie którego przekazano Zarządowi Dróg Powiatowych m.in. ul. [...], oraz

- metryka przedmiotowej ulicy sporządzona w dniu 31 grudnia 1996 r. (przesłanka władania publicznoprawnego).

Przypomnieć należy, że przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 powołanej wyżej ustawy, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odniesieniu natomiast do publicznoprawnego władania nieruchomością istotne jest, by jednostka samorządu terytorialnego (bądź Skarb Państwa w przypadku gruntów zajętych drogami krajowymi) poprzez swoje jednostki organizacyjne wykonywała faktyczne czynności w doniesieniu do nieruchomości, na której posadowiono drogę publiczną, związane z utrzymaniem jej nawierzchni, zapewnieniem przejezdności, naprawami, remontami i.t.p. Powyższe okoliczności stanu faktycznego muszą istnieć w dniu 31 grudnia 1998 r. Ponadto nie mogą one być dorozumiane, lecz muszą one znajdować oparcie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. Przesłanki wymagane przepisem prawa określone w celu wykazania prawa lub wywiedzenia obowiązku muszą być wykazane bez żadnych wątpliwości i znajdować oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach. W przypadku zaś postępowania z art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ma to o tyle szczególne znaczenie, że chodzi w nim o odebranie prawa własności dotychczasowemu właścicielowi i przejście tego prawa na podmiot publiczny, które w realiach niniejszej sprawy następowałoby bez żadnego odszkodowania.

W ocenie Sądu zebrany w sprawie materiał dowodowy, wbrew odmiennemu stanowisku organów zaprezentowanemu w uzasadnieniach wydanych decyzji, nie potwierdza w sposób wystarczający i przekonujący okoliczności istotnych w realiach rozpoznawanej sprawy z punktu widzenia art. 73 powołanej ustawy.

Przede wszystkim za dowód urządzenia na dzień 31 grudnia 1998 r. w granicach działki nr [...] przedmiotowej drogi nie sposób uznać, jako uczynił to Minister, wyłącznie mapy do celów prawnych sporządzonej przez uprawnionego geodetę w dniu 15 stycznia 2010 r., włączonej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 13 kwietnia 2010 r. pod numerem [...] - z której ma wynikać, że działka nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r. w całości była zajęta pod drogę publiczną. Z mapy tej wcale nie wynika, że przedmiotowa działka zajęta była pod drogę publiczną ulicę [...]. Jest to tylko mapa, na której zaznaczono granice tej działki, które nie są sporne. Na mapie znajduje się natomiast zapis "dz. [...] – ul. [...] j. asf.", z którego wynika, że jezdnia tej ulicy znajdowała się na działce nr [...], a nie na działce [...], przy której brak jest analogicznego zapisu.

Także znajdująca się w aktach sprawy mapa z dnia 15 marca 2012 r. wykonana przez uprawnionego geodetę, na której wyznaczono granice nowoutworzonych działek w granicach dotychczas istniejących działek nr [...] i [...], do której doklejono kartkę zawierającą legendę mapy oraz zawarto adnotację wskazującą, że stan zagospodarowania, zainwestowania i uzbrojenia terenu wykazany jest według stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. z podpisem Naczelnika Wydziału Inwestycji i Drogownictwa, nie jest wystarczającym dowodem potwierdzającym, że przedmiotowa działka na dzień 31 grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną. Znajdujący się na tej mapie "zapis" nie wynika bowiem z treści mapy i nie obrazuje stanu faktycznego istniejącego w dniu 31 grudnia 1998 r., lecz jest to tylko urzędnicza notatka wklejona do mapy przedstawiającej stan nieruchomości na dzień 15 marca 2012 r. Ponadto z dokumentu tego, sporządzonego co do zasady w innym celu niż zobrazowanie granic drogi publicznej, w żaden sposób nie wynika, w oparciu o jakie fakty geodeta uprawniony przyjął taki, a nie inny stan "zajętości" przedmiotowej działki pod drogę publiczną, a więc jakie elementy infrastruktury drogowej, realnie występującej na gruncie brał pod uwagę i czy w ogóle one na niej występowały, w szczególności w dniu 31 grudnia 1998 r. Ustaleń co do istnienia w tej dacie konkretnych obiektów infrastruktury drogowej na przedmiotowej działce nie poczyniły również organy, choć od początku postępowania na ten aspekt stanu faktycznego konsekwentnie zwracała uwagę skarżąca Spółka, przecząc, by takowa infrastruktura była tam zlokalizowana, oraz wyjaśniając, że obszar działki był wówczas porośnięty różnego rodzaju krzewami, a jego porządkowaniem i utrzymywaniem w odpowiednim stanie zajmowali się pracownicy Spółki. O wyjaśnienie wątpliwości co do poprawności ujęcia przedmiotowej działki w pasie drogowym organy nie zwróciły się także do autora mapy. Minister zaś podnoszone w tym względzie zarzuty skwitował wyłącznie wskazaniem na charakter urzędowy dokumentu sporządzonego przez geodetę uprawnionego oraz fakt kontrolowania prac zgłaszanych do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego przez osoby posiadające uprawnienie zawodowe do wykonywania samodzielnych funkcji w dziedzinie geodezji i kartografii. Tymczasem w sprawie nie jest istotne to, czy prawidłowo dokonano przyjęcia tegoż dokumentu do Zasobu, ale to, czy w oparciu o dane w nim zawarte w ogóle możliwe jest zidentyfikowanie istniejącej na gruncie w dacie 31 grudnia 1998 r. infrastruktury drogowej, pozwalające na wywiedzenie wniosku, że istotnie zajęty był on wówczas w granicach opisanych przez geodetę w uwagach w całości pasem drogowym w ramach jego normatywnej definicji ujętej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych.

Co do powołanej przez organ jako dowód metryki drogi sporządzonej w 1996 r. wyjaśnić należy, że z jej treści wynika jedynie, że ul. [...] tworzył ciąg jezdny oraz betonowy chodnik. Skarżąca Spółka przeczy, by tego rodzaju infrastruktura w obszarze przedmiotowej działki była w dniu 31 grudnia 1998 r. w ogóle zlokalizowana, wskazując, że był to wówczas nieutwardzony pas ziemi porośnięty zaroślami i krzewami, które regularnie były ścinane i utrzymywane przez pracowników Spółki, których przesłuchania na tę okoliczność oczekiwała. Żądania te zostały jednak przez organ zignorowane i to mimo że w świetle zgromadzonego już w aktach materiału dowodowego twierdzenia strony mogły być uznane za równie prawdopodobne jak stanowisko przedstawione przez inicjatora postępowania. Zwłaszcza jeśli wziąć pod uwagę, że obecnie istniejący w ciągu drogi chodnik (wybudowany prawdopodobnie ok. 2012 r. - wedle twierdzeń strony skarżącej), usytuowany jest niemal w całości w obszarze działki drogowej nr [...], a nie działki nr [...]. Przyjmując nawet, że obecna lokalizacja owego chodnika pokrywa się z lokalizacją ciągu pieszego istniejącego w 1998 r., nie sposób na tej podstawie wnioskować, że fragment ww. drogi publicznej w całości znajdował się w obszarze działki nr [...]. Można natomiast wyprowadzić konkluzje przeciwne. Brak wymienienia w metryce drogi funkcjonujących w jej ciągu pasów zieleni, czyni wątpliwym także uznanie zakrzewionych obszarów przedmiotowej działki za element takich pasów. Co najwyżej można w tym przypadku rozważać uznanie części terenów tej działki za pas ochronny, o którym mowa w art. 34 ustawy o drogach publicznych, a więc obszar gruntu zlokalizowany pomiędzy granicą pasa drogowego a zewnętrzną krawędzią wykopu, nasypu, rowu lub innych urządzeń wymienionych w art. 4 pkt 1 i 2 tej ustawy.Ten zaś, jako znajdujący się poza granicą pasa drogowego, choć służy zabezpieczeniu właściwego funkcjonowania drogi publicznej, nie podlega regulacji art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.

Oznacza to, że kwestia "zajętości" należącej do skarżącej Spółki nieruchomości pasem drogowym nie jest tak oczywista, jak usiłują to przedstawić organy. Zatem winny one nasuwające się w tym względzie wątpliwości wyjaśnić przed podjęciem rozstrzygnięcia poprzez podjęcie dodatkowych czynności dowodowych z udziałem stron i geodety, który sporządził w 2010 r. mapę dla celów prawnych. W tym celu organy mogą przeprowadzić rozprawę administracyjną czy też przeprowadzić dowód z przesłuchania świadków, wskazywanych przecież przez skarżącą Spółkę na etapie postępowania odwoławczego. Tylko tak uzupełniony materiał dowodowy umożliwi w niniejszej sprawie zrekonstruowanie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i przy poszanowaniu gwarancji procesowych stron, stanu faktycznego realnie istniejącego na nieruchomości na koniec 1998 r. Czynności takich jednak organy zaniechały, uznając w sposób błędny, że dostępne dokumenty są dla jej załatwienia wystarczające. W konsekwencji takiego sposobu procedowania organy nie ustaliły jednego z kluczowych elementów stanu faktycznego, warunkującego prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego.

W tej sytuacji za przedwczesne uznać należy stanowisko organów, że w niniejszej sprawie wystąpiła ostatnia z przesłanek wymienionych w art. 73 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. dotycząca władania gruntem przez Powiat w dniu 31 grudnia 1981 r. Brak wykazania w sposób niebudzący wątpliwości spełnienia przesłanki zajęcia w dniu 31 grudnia 1998 r. spornej nieruchomości drogą publiczną powoduje, że także kwestia wykonywania na niej przez podmiot publicznoprawny władania musi również budzić poważne wątpliwości. Władanie to jest bowiem determinowane faktem istnieniem na spornej działce drogi publicznej. Dlatego też bez potwierdzenia tej okoliczności nic nie wnosi do sprawy przywoływany przez organ protokół zdawczo-odbiorczy z dnia 28 lutego 1999 r., na podstawie którego przekazano Zarządowi Dróg Powiatowych m.in. ul. [...]. Jest on wprawdzie dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 kpa określającym stan władania mieniem Skarbu Państwa przez jednostki organizacyjne przejmowane z dniem 1 stycznia 1999 r. przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, jednak jego treść nie przesądza w żadnym razie w sposób precyzyjny lokalizacji przekazywanej drogi, a co za tym idzie nie określa, na jakim obszarze publicznoprawne władanie nią miało miejsce.

Skoro zatem w rozpatrywanej sprawie organy nie wykazały odpowiednimi dowodami faktu zajętości na dzień 31 grudnia 1998 r. całości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] pod drogę publiczną, a przez to także publicznoprawnego nią władania, to należy zgodzić się ze skarżącą Spółką, że stwierdzenie przez organy w tak ustalonym stanie faktycznym spełnienia przesłanek z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. ma charakter dowolny, a tym samym sprzeczne jest z ustanowioną w art. 80 kpa zasadą swobodnej oceny dowodów. Samo zaś postępowanie poprzedzające wydanie decyzji przeprowadzone zostało z istotnym naruszeniem wyrażonej w art. 7 kpa i rozwiniętej w art. 77 § 1 kpa zasady prawdy obiektywnej. Nie doprowadziło bowiem do ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością, czego dalszą konsekwencją było co najmniej przedwczesne ukształtowanie stosunku administracyjnoprawnego na gruncie art. 73 ust. 1 powołanej wyżej ustawy, a przez to także naruszenie tego przepisu poprzez jego zastosowanie w stanie faktycznym, który do tego organu nie uprawniał. To zaś prowadzić musi do uchylenia obydwu wydanych w sprawie decyzji.

Przypomnieć również należy, że pojęcie władania oznacza wykonywanie faktycznych czynności związanych z zarządzaniem drogą publiczną. Pojęcie to należy rozumieć jako wykonywanie zarządu drogą w sposób określony ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a to oznacza, że w pojęciu tym mieszczą się takie czynności faktyczne jak odśnieżanie, remont, modernizacja, umieszczanie znaków drogowych. Do zarządcy drogi, zgodnie z ustawą o drogach publicznych, należała bowiem w szczególności: budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona drogi. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 10 ustawy o drogach publicznych, utrzymanie drogi oznaczało wykonywanie robót remontowych, przywracających jej pierwotny stan oraz robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej. Zatem jednostka samorządu terytorialnego, która wnioskuje o stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne powinna wykazać odpowiednimi dowodami, że przedmiotowym gruntem faktycznie władała, a to poprzez wykonywanie właśnie takich prac, które związane są m.in. z utrzymaniem drogi, jej konserwacją, modernizacją, odśnieżaniem. W konsekwencji, w ocenie Sądu, w pojęciu tym nie będą mieściły się takie czynności faktyczne, które nie odnoszą się do drogi publicznej, a wynikają na przykład z zakresu powierzonych gminie zadań własnych np. budowa wodociągu. Z tych też przyczyn o zaistnieniu przesłanki władania nie świadczy budowa i ewentualne wykonywanie prac remontowych lub eksploatacyjnych wodociągu. Przeprowadzenie przez sporny grunt wodociągu nie ma nic wspólnego z drogami publicznymi, jak i ze sprawowaniem zarządu tym drogami. Dodać także należy, że wodociąg (czy gazociąg) nie stanowił elementu pasa drogowego zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym przed 1 stycznia 1999 r. Analogiczne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 29 lipca 2014 r. w sprawie sygn. akt I SA/WA 54/14, a Naczelny Sąd Administracyjny podzielił ten pogląd, oddalając skargę kasacyjną wyrokiem z dnia 30 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2836/14.

Rozpoznając ponownie sprawę, organ weźmie pod uwagę przedstawione stanowisko Sądu i zgromadzi niezbędny materiał dowodowy. Zwróci się do uprawnionego geodety, który sporządził mapę dla celów prawnych nieruchomości KW [...] o wyjaśnienie, w oparciu o jakie dowody i fakty przyjął stan urządzenia pasa drogowego w obszarze działki nr [...]. Wyjaśni, jakie elementy infrastruktury drogowej posadowione były w dniu 31 grudnia 1998 r. w obszarze tych działek. Rozważy zasadność przeprowadzenia z udziałem tegoż geodety oraz pozostałych stron postępowania rozprawy administracyjnej, jak też przesłuchania wskazanych przez skarżącą Spółkę świadków. W szczególności mogą to być zeznania świadków na okoliczność ewentualnych prac wykonywanych na tej działce (gdyby okazało się, że nie ma stosownych dokumentów), dokumenty geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę wykazujące stan zajęcia działki w dniu 31 grudnia 1998 r. (tzw. mapa synchronizacyjna). Dopiero po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym, które wyjaśni w sposób niebudzący wątpliwości wszystkie istotne okoliczności sprawy, organ wyda rozstrzygnięcie, które zgodnie z art. 107 § 3 kpa wyczerpująco umotywuje w jego uzasadnieniu.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2019 r. Dz. U. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374) i zarządzenia Przewodniczącej Wydziału I Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2021 r., w związku z ogłoszeniem stanu epidemii i związanymi z tym ograniczeniami i wymogami w zakresie podejmowania działań zmierzających do eliminowania nadmiernego stanu zagrożenia dla stanu zdrowia osób uczestniczących w czynnościach sądowych, niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, o czym zawiadomiono strony, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.