Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 853/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Centralna Wojskowa Komisja Lekarska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis, Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha, po rozpoznaniu w dniu 22 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1370/13 w sprawie ze skargi P.L. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr [..], w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 1370/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi P.L. na orzeczenie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr [..], w przedmiocie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, uchylił zaskarżone orzeczenie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Rejonowa Wojskowa Komisja Morsko – Lekarska w Gdańsku - działając na podstawie art. 5 ust. 1, 6 i 7 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 90 poz. 593 z późn. zm.) § 16, 21 ust 1 i 2, § 24 ust 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 z późn. zm.) oraz § 5 ust 1 i 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie wojskowych komisji lekarskich oraz określenia ich siedzib, zasięgu działania i właściwości (Dz. U. z 2012 r. poz. 1013)

- wydała w dniu 25 stycznia 2013 r. projekt orzeczenia oznaczony numerem 00198/2/13. Wedle treści projektu P.L. uznany został za trwale niezdolnego do zawodowej służby wojskowej oraz zaliczony do trzeciej grupy inwalidztwa z ogólnego stanu zdrowia. Komisja stwierdziła, że schorzeniami powodującymi niezdolność do służby są - stosownie do § 67 pkt 2 i § 68 pkt 2 załącznika nr 1 wskazanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. - [..],

Sporządzony projekt został przekazany wraz z pozostałą dokumentacją do Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie, która na posiedzeniu w dniu 15 lutego 2013 r. zatwierdziła projektu orzeczenia RWKML w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [..],. Organ wyższego stopnia umieścił stosowną wzmiankę o zatwierdzeniu projektu na jego odwrocie.

Od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Morsko – Lekarskiej w Gdańsku nr [..], P.L. złożył odwołanie w którym wniósł o uchylenie decyzji w całości, oraz uznanie, że posiada zdolność fizyczną i psychiczną do zawodowej służby wojskowej, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przedmiotowej decyzji zarzucił naruszenie: art. 5 ust. 6 pkt 1 i art. 5 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

P.L. wniósł także o przeprowadzenie ponownych badań lekarskich i specjalistycznych oraz innych czynności przewidzianych w § 30 ust. 2 wymienionego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r.

Orzeczeniem z dnia 24 kwietnia 2013 r. nr [..], Centralna Wojskowa Komisja Lekarska utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie. Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów dotyczących naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego organ podkreślił, że rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. jako lex specialis reguluje pewne kwestie odmiennie od rozwiązań przyjętych w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak w sprawach nieuregulowanych rozporządzeniem przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie w pełnym zakresie. Natomiast zgodnie z § 30 ust. 2 wymienionego rozporządzenia z dnia 8 stycznia 2010 r. Wojskowa Komisja Lekarska wyższego stopnia rozpatrując odwołanie orzeka na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. Jedynie w razie braków w dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania przed organem I instancji, organ wyższego stopnia może przeprowadzić ponownie badania lekarskie i specjalistyczne czy skierować żołnierza na obserwację szpitalną. Organ nie ma zatem obowiązku kierowania żołnierza na badania dodatkowe. W niniejszej sprawie Centralna Wojskowa Komisja Lekarska wydała orzeczenie na podstawie dokumentacji orzeczniczo – lekarskiej zgromadzonej przez Rejonową Wojskową Komisję Morsko – Lekarską w Gdańsku. W decyzji podkreślono, że P.L. do odwołania nie dołączył żadnej dokumentacji z innych ośrodków medycznych czy psychologicznych z których wynikałoby, że nie występują u niego schorzenia ustalone przez lekarzy psychiatrów i psychologów na [..],.

P.L. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podważając powyższe orzeczenie w części dotyczącej rozstrzygnięcia o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz oceny stanu zdrowia dla tego celu. Skarżący wniósł o uchylenie orzeczenia nr [..], Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 roku, w zaskarżonej części i zasądzenie kosztów postępowania.

Decyzji II instancji skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 5 ust. 6 pkt 1 art. 5 ust. 7 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, przez ustalenie kategorii N — trwale niezdolny do zawodowej służby wojskowej bez podstaw faktycznych i prawnych,

- § 30 ust. 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. poprzez nieprzeprowadzenie ponownych badań lekarskich i nieuzupełnienie dokumentów mimo istnienia takiej potrzeby,

- naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 8, art. 9, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego,

- § 25 ust. 6 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w zw. z art. 107 § 1 kpa poprzez podpisanie skarżonego orzeczenia przez osobę nie będącą członkiem składu orzekającego organu II instancji,

- § 26 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w zw. z art. 15 kpa poprzez wydanie orzeczenia przez organ II instancji w składzie, którego członkiem jest osoba uczestnicząca w zatwierdzeniu orzeczenia organu I instancji czyli w składzie nie zapewniającym zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania.

P.L. podkreślił, że nie był wcześniej leczony ani hospitalizowany w związku ze stwierdzonym w zaskarżonej decyzji schorzeniem. Natomiast podczas wcześniejszych badań kontrolnych, wojskowe komisje lekarskie za każdym razem stwierdzały, jego zdolność do zawodowej służby wojskowej.

W odpowiedzi na skargę Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie, wniosła o oddalenie skargi podtrzymując wnioski zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że skoro, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie, a orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją, to w postępowaniu mającym za przedmiot ustalenie takiej zdolności orzekające organy mają obowiązek stosować wszystkie ogólne zasady postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne winno być zatem prowadzone w zgodzie z wyrażoną w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej oraz z unormowaną w art. 9 kpa zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych. Realizacji tych dwóch zasad służy m.in. instytucja wyłączenia pracownika (przepisy art. 24 – 27 kpa).

Następnie Sąd I instancji zauważył, że z akt administracyjnych wynika, iż Centralna Wojskowa Komisja Lekarska dopuściła się naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, a w konsekwencji całe postępowanie odwoławcze dotknięte zostało kwalifikowaną wadą. Stosownie bowiem do art. 24 § 1 pkt 5 kpa, pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Natomiast w myśl art. 26 § 1 kpa, w przypadku wyłączenia pracownika jego bezpośredni przełożony wyznacza innego pracownika do prowadzenia sprawy, przy czym, jak stanowi z kolei przepis art. 24 § 4 kpa, wyłączony pracownik powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. Wolą ustawodawcy, wyrażoną w przepisie art. 27 § 1 kpa, w przypadkach określonych w art. 24 § 1 kpa, wyłączeniu podlega również członek organu kolegialnego. Wyłączenie pracownika, jako czynność procesowa rozstrzygająca o udziale konkretnego pracownika w postępowaniu w indywidualnie oznaczonej sprawie, następuje w formie postanowienia (art. 123 § 1 i § 2 kpa). Taką też formę procesową ma postanowienie o wyznaczeniu innego pracownika do prowadzenia sprawy. Obydwa postanowienia wydawane są kolejno po sobie (por. J. Borkowski (w:) J. Borkowski, B. Adamiak "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, 12. wyd., s.146, teza 16.).

Odnosząc treść powołanego przepisu do skontrolowanych działań organów administracji Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu prowadzonym przez organ II instancji Centralną Wojskową Komisję Lekarską w Warszawie orzekał pracownik tego organu, którzy uprzednio brał udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Morsko - Lekarskiej w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [..],.

Sąd I instancji wyjaśnił, że ppłk lek. P.M. brał udział w postępowania prowadzonym przez RWKML w Gdańsku w ramach instytucji uregulowanej w § 26 cyt. wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. Zgodnie bowiem z treścią § 26 ust. 1 rozporządzenia, projekt orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej ustalającego: 1) trwałą lub czasową niezdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz związek lub brak związku choroby lub ułomności z taką służbą, 2) związek lub brak związku śmierci z zawodową służbą wojskową - przewodniczący wojskowej komisji lekarskiej przesyła wraz z pozostałą dokumentacją do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia. Wedle treści § 26 ust. 2, wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia zajmuje stanowisko na podstawie otrzymanej dokumentacji. W razie potrzeby wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia może przeprowadzić ponowne badanie lekarskie i badania specjalistyczne oraz skierować żołnierza na obserwację szpitalną, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dokumentów. W przypadku zatwierdzenia projektu orzeczenia przez wojskową komisję lekarską wyższego stopnia wojskowa komisja lekarska wydaje orzeczenie w brzmieniu zatwierdzonego projektu (§ 26 ust. 3 rozporządzenia).

Przepisem § 26 rozporządzenia prawodawca wprowadził do postępowania prowadzonego przez wojskowe komisje lekarskie szczególny rodzaj współdziałania organów – współdziałania podobnego do instytucji współdziałania przyjętej przez ustawodawcę na gruncie przepisu art. 106 kpa Nie jest to jednak współdziałanie tożsame ze współdziałaniem uregulowanym w art. 106 kpa, gdyż art. 106 kpa nie dotyczy organów powiązanych ze sobą zależnością służbową, pozostających w stosunku nadrzędności i podporządkowania organizacyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2007 r., sygn. akt II OSK 776/07, LEX nr 360131).

Sąd I instancji podał, iż istotną cechą współdziałania określonego w § 26 rozporządzenia jest okoliczność, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji bierze także udział organ wyższego stopnia, a udział ten wyraża się w formie zatwierdzenia lub odmowy zatwierdzenia projektu orzeczenia organu I instancji. Współdziałanie to polega zatem na współdecydowaniu, w określonych prawem przypadkach, o treści rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu I instancji, tego rodzaju współdziałanie podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego, a członkowie wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia - którzy brali udział w wydaniu zaskarżonego orzeczenia poprzez szczególną postać współdziałania zarówno w przypadku zatwierdzenia, jak i niezatwierdzenia projektu orzeczenia rejonowej wojskowej komisji lekarskiej, - podlegają wyłączeniu od udziału w postępowaniu odwoławczym.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że ppłk lek. P.M., brał udział, w posiedzeniu Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w Warszawie z dnia 15 lutego 2013 r. podczas którego doszło do zatwierdzenia projektu orzeczenia RWKML w Gdańsku z dnia 25 stycznia 2013 r. nr [..],, a także naruszając art. 24 kpa orzekał również jako Przewodniczący Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w postępowaniu odwoławczym od tej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji, stwierdzone naruszenie prawa stanowi zatem podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 kpa, a jak wynika z treści przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wystąpienie naruszenie prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego zobowiązuje sąd administracyjny do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonego orzeczenia bez konieczności badania, czy naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. także T. Woś (w:) "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", pod red. T. Wosia, wyd. 4., Warszawa 2011, str. 665, teza 19.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w Warszawie, zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) błędne zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.;

2) błędną wykładnię § 26 rozporządzeniu Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. Nr 15, poz. 80 z późn. zm.).

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że instytucja zatwierdzania projektów orzeczeń funkcjonuje w orzecznictwie wojskowo - lekarskim od 2004 r. i występuje w kilku rozporządzeniach Ministra Obrony Narodowej. Zgodnie z § 26 z dnia 8 stycznia 2010 r. przed wydaniem orzeczenia w sprawie niezdolności do zawodowej służby wojskowej wojskowa komisja lekarska pierwszej instancji sporządza projekt orzeczenia, który podlega zatwierdzeniu przez wojskową komisję lekarską wyższego szczebla. Projekt orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej ustalającego trwałą lub czasową niezdolność do zawodowej służby wojskowej oraz związek lub brak związku choroby lub ułomności z taką służbą oraz związek lub brak związku śmierci z zawodową służbą wojskową przewodniczący wojskowej komisji lekarskiej przesyła łącznie z pozostałą dokumentacją do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia, która co do zasady zajmuje stanowisko na podstawie otrzymanej dokumentacji. Jednym z celów procedury zatwierdzania orzeczeń jest poddanie ocenie merytorycznej decyzji komisji pierwszej instancji niezależnie od tego, czy zostanie wniesione odwołanie. W przypadku orzeczeń korzystnych dla orzekanych decyzje komisji pierwszej instancji pozostawałyby poza merytoryczną kontrolą. Omawianą procedurę stosuje się wyłącznie do wybranych i wskazanych w rozporządzeniu rodzajów orzeczeń, z którymi wiążą się konsekwencje finansowe (przyznanie bądź nieprzyznanie świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego, zwiększenie tych świadczeń). Opisany tryb postępowania odbiega zatem od klasycznego modelu przewidzianego w Kodeksie postępowania administracyjnego, a rozporządzenie w tym zakresie należy traktować jako lex specialis względem kodeksu. Z tych względów należy uznać, że art. 24 k.p.a. nie ma zastosowania przy trybie zatwierdzania projektów orzeczeń wojskowych komisji lekarskich.

Organ podał ponadto, że w przypadku jednakże uznania, że do trybu zatwierdzania projektów orzeczeń ma zastosowanie art. 24 k.p.a., zagadnieniem kluczowym stanie się wykładnia zwrotu "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.) na tle trybu zatwierdzania projektów orzeczeń występującego w rozporządzeniu. W tym względzie nie można się zgodzić ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że uczestnictwo lekarza - orzecznika CWKL w zatwierdzeniu projektu orzeczenia podległej komisji (RWKML) stanowi udział w wydaniu orzeczenia tej komisji. Okolicznością istotną z tego punktu widzenia jest to, że zatwierdzaniu podlegają projekty orzeczeń, a nie orzeczenia wojskowych komisji lekarskich. Lekarz komisji odwoławczej w opisanym stanie faktycznym nie bierze udziału w wydaniu orzeczenia komisji niższego szczebla, jako jej członek (pracownik), a uczestniczy w zatwierdzaniu projektu orzeczenia tej komisji wyłącznie jako członek składu orzekającego organu wyższego stopnia (CWKL). Co istotne - jako członek organu wyższego stopnia, którego uprawnienia i obowiązki w trybie zatwierdzania projektów orzeczeń są wyraźnie opisane stwierdzone w rozporządzeniu. W wydaniu orzeczenia pierwszej instancji nie brał zatem udziału pracownik, ale organ wyższego stopnia, więc sygnalizowany w zaskarżonym wyroku problem mógłby raczej być rozpatrywany w kontekście udziału organu wyższego stopnia w wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji (zasady dwuinstancyjności), a więc samej istoty instytucji zatwierdzania orzeczeń, a nie w kontekście instytucji wyłączenia pracownika organu administracji. Dodatkowym argumentem za taką interpretacją jest widoczna w sposób wyraźny odrębność trybu zatwierdzania projektu orzeczenia od trybu odwoławczego, ale również od samego etapu wydania orzeczenia przez komisję pierwszego stopnia. Działając w granicach upoważnienia ustawowego Minister Obrony Narodowej przewidział zatem w rozporządzeniu odrębny tryb zatwierdzania projektów orzeczeń nie wprowadzając jednocześnie ograniczeń (wymogów) co do składu zespołów orzeczników biorących udział w procesie zatwierdzania i wydawania samego orzeczenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na gruncie rozpoznawanej skargi kasacyjnej pojawił się wyłącznie jeden problem prawny dotyczący tego, czy art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. znajduje zastosowanie w postępowaniu przed wojskowymi komisjami lekarskimi orzekającymi o zdolności do zawodowej służby wojskowej na etapie opiniowania projektu orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską.

Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2003r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych ( tj. Dz. U z 2014r. poz. 1414 ze zm. ) zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia zawodowej służby wojskowej ustala wojskowa komisja lekarska, która wydaje w tej sprawie orzeczenie. Orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej jest decyzją. Od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej przysługuje odwołanie do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia ( ust. 1a ).

Oznacza to, że rozstrzyganie w przedmiocie zdolności do zawodowej służby wojskowej następuje w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami K.p.a.

Jak wynika z § 26 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 8 stycznia 2010r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach ( Dz. U. Nr. 15, poz. 80 ze zm. ) projekt orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej ustalającego:

1) trwałą lub czasową niezdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej oraz związek lub brak związku choroby lub ułomności z taką służbą,

2) związek lub brak związku śmierci z zawodową służbą wojskową

- przewodniczący wojskowej komisji lekarskiej przesyła wraz z pozostałą dokumentacją do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia.

Zgodnie z § 26 ust. 2 rozporządzenia wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia zajmuje stanowisko na podstawie otrzymanej dokumentacji. W razie potrzeby wojskowa komisja lekarska wyższego stopnia może przeprowadzić ponowne badanie lekarskie i badania specjalistyczne oraz skierować żołnierza na obserwację szpitalną, a także przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dokumentów.

Z pozostałych regulacji powołanego rozporządzenia wynika że w przypadku zatwierdzenia projektu orzeczenia przez wojskową komisję lekarską wyższego stopnia wojskowa komisja lekarska wydaje orzeczenie w brzmieniu zatwierdzonego projektu (ust. 3 ). W przypadku natomiast niezatwierdzenia projektu orzeczenia przez wojskową komisję lekarską wyższego stopnia komisja ta nakazuje ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenia uwzględniającego jej stanowisko. W takim przypadku wojskowa komisja lekarska wydaje orzeczenie zgodne ze stanowiskiem wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia ( ust. 4 ).

Cytowane przepisy rozporządzenia jednoznacznie wskazują na wiążący charakter opinii ( stanowiska ) wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia przy wydawaniu orzeczenia przez wojskową komisję lekarską ( komisja niższego stopnia ). Przejawia się on w tym, że w razie zatwierdzenia projektu orzeczenia przez komisję wyższego stopnia komisja niższa zobowiązana jest wydać orzeczenie wyłącznie o treści zatwierdzonej przez komisję wyższego stopnia. Także w przypadku niezatwierdzenia projektu orzeczenia, komisja niższego stopnia ponownie rozpoznając sprawę związana jest stanowiskiem komisji wyższego stopnia i nie może wydać orzeczenia wbrew stanowisku komisji wyższej. Nawet więc w sytuacji gdyby niezatwierdzenie projektu wynikało ze stwierdzonych przez komisję wyższego stopnia niedostatków materiału dowodowego to zawsze w opinii komisji wyższego stopnia zawarte będzie nie tylko stanowisko co do tego jakie ewentualnie dowody należy przeprowadzić, ale także wskazujące na kierunek przyszłego rozstrzygnięcia. W przeciwnym bowiem razie zbyteczne byłoby zamieszczanie w § 26 ust. 4 rozporządzenia jego zdania drugiego mówiącego o wydaniu orzeczenia zgodnego ze stanowiskiem komisji wyższego stopnia.

Nadto za takim rozumieniem przepisów przemawia także norma zawarta w ust. 6 § 26 stanowiąca o tym, że do orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej wydanego w trybie określonym w ust. 3 lub 4 nie stosuje się przepisu ust. 1. Z przepisu tego wynika, że w przypadku zarówno zatwierdzenia przez komisję wyższego stopnia projektu orzeczenia jak i jego niezatwierdzenia komisja niższego stopnia nie ma obowiązku ponownego przedstawienia projektu orzeczenia komisji wyższej. Powyższe należy rozumieć w ten sposób, że także w przypadku niezatwierdzenia projektu orzeczenia komisja niższa pozostaje związana stanowiskiem komisji wyższego stopnia.

Przytoczenie obowiązujących norm prawnych dotyczących procedury zatwierdzania projektu orzeczenia o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz ich wykładnia było konieczne w celu odpowiedzi na pytanie, czy na tym etapie postępowania znajduje zastosowanie art. 24 § 1pkt. 5 K.p.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.

Należy przypomnieć, że celem wyłączenia pracownika jest zapewnienie bezstronności w postępowaniu odwoławczym. W demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji RP) postępowanie przed wszystkimi organami władzy publicznej, które są prawnie powołane do rozstrzygania o prawach i obowiązkach obywateli, powinno spełniać określone wymagania sprawiedliwości, na którą składa się bezstronność i obiektywizm oraz rzetelności.

Instytucja wyłączenia pracownika na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego jest instytucją proceduralną, która służy realizacji uprawnienia strony do obiektywnego dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy. Instytucja wyłączenia ma podstawowe znaczenie dla gwarancji prawnych prawidłowości decyzji administracyjnych. Ratio legis art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a. było uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy, byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego zatwierdzenie projektu orzeczenia przez komisję lekarską wyższego stopnia nie może być uznane za tożsame z wydaniem decyzji przez komisję stopnia niższego. Mieści się jednak ono w procesie wydania decyzji administracyjnej (orzeczenia), gdyż zatwierdzenie lub niezatwierdzenie projektu orzeczenia stanowi zawsze wyraz oceny stanu faktycznego i proponowanego rozstrzygnięcia przez komisję wyższego stopnia. Jak wspomniano wyżej ocena ta jest wiążąca dla komisji niższego stopnia.

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2008r.sygn. P 57/07 wskazał, że przez "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" w niższej instancji należy rozumieć nie tylko wydanie (podpisanie) decyzji przez pracownika lub członka organu kolegialnego, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym wydaje się nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie.

W wyroku z dnia 14 października 2014r. II GSK 1219/13 LEX nr 1598373 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że takie skłonności, jak "przywiązanie" do określonych poglądów, sposób oceny stanu faktycznego, czy nawet określony punkt widzenia prawa w procesie jego wykładni i stosowania, nie są przypisane do danej funkcji, czy to w organach wymiaru sprawiedliwości, czy administracji publicznej, lecz są typowymi cechami człowieka. Co więcej nie muszą to być cechy naganne. Nie zawsze musi być tak, że człowiek powiela określony standard działania niejako dla zasady. Dlatego też zawsze tam, gdzie jest to możliwe, należy unikać sytuacji, w których dana osoba będzie kontrolowała de facto swój sposób załatwienia danej sprawy. Oznacza to w praktyce, że wszelkie uwagi dotyczące potrzeby zachowania obiektywizmu i bezstronności sędziów, mogą być w pełni odnoszone także do urzędników administracji publicznej. Osobiste zainteresowanie pracownika w określonym sposobie załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania, rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę wyrażenie przez Centralną Wojskową Komisję Lekarską stanowiska w przedmiocie projektu orzeczenia komisji lekarskiej niższego stopnia stanowi o udziale członków tej komisji w wydaniu samego orzeczenia, co skutkuje w przypadku jego zaskarżenia obowiązkiem wyłączenia się od kontroli orzeczenia tych członków Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej, którzy brali udział w jego opiniowaniu – art. 24 § 1 pkt. 5 K.p.a.

Z tych względów uznając skargę kasacyjną za nieusprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji