Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 889/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 40 par 2, ar.16, art 120 par 2, art 145 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 298 ust 1 pk 5, art 299 ust 1 pkt 1 , art 315 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Czerwiński, Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska, Protokolant ref. staż. Anna Dziosa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] maja 2010 r. utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w W. z [...] grudnia 2009 r. (znak [...]), którą ustalono dla Przedsiębiorstwa [...] sp. z. o.o. z siedzibą w W. wymiar kary biegnącej w wysokości 158,40 złotych za przekroczenie o 9,6 dB dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia, określonego decyzją Prezydenta W. z [...] maja 2008r. oraz ustalającą początkowy termin naliczania kary biegnącej od dnia [...] września 2009 r.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, iż analiza dokumentów sprawy wykazała, iż wymiar kary biegnącej został ustalony w sposób prawidłowy. Zgodnie z art. 315 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.) przy ustalaniu wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu określonego wskaźnikiem L Aeq D lub L Aeq N przyjmuje się przekroczenie w punkcie pomiarowym, w którym ma ono wartość najwyższą dla pory dnia lub dla pory nocy. Największe przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia, wynoszące 9,6 dB, stwierdzono w punkcie pomiarowym Nr 2, zlokalizowanym na wysokości 4 m i w odległości 1 m od elewacji budynki mieszkalnego przy [...]. Zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2009 r. (M.P. Nr 80, poz. 707) jednostkowa stawka kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia w przedziale od "powyżej 5 dB do 10 dB" wynosi 16,50 zł za każdy dB przekroczenia.

Zatem wymiar kary biegnącej wynosi: 9,6 dB x 16,50 zł/dB = 158,40 zł i jest zgodny z ustaleniami organu I instancji.

Odnośnie wniosku skarżącego o stwierdzenie na postawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa nieważności zaskarżonej decyzji jako wydanej bez podstawy prawnej organ wyjaśnił, iż rozpatrując odwołanie strony, organ odwoławczy może wydać rozstrzygnięcie jedynie na podstawie art. 138 kpa. Tryb odwoławczy postępowania zwykłego ma w przepisach kpa pierwszeństwo przed trybem nadzoru uregulowanym w przepisach art. 145 i n., 154, 155, 156 i n., 161, 162, 163 kpa. Niedopuszczalne jest zatem zastosowanie w postępowaniu odwoławczym trybu nadzwyczajnego na podstawie art. 156 kpa.

Niezasadny jest zarzut, zdaniem organu odwoławczego, że [...] WIOŚ w W. wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy art. 298 ust. 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, 2, 4 oraz art. 315 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 powołanej ustawy, administracyjne kary pieniężne wymierza, w drodze decyzji, wojewódzki inspektor ochrony środowiska, za przekroczenie, określonych w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub pozwoleniu, o którym mowa w art. 181 ust. 1 pkt 1, poziomów hałasu. Ostateczna decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. ustala Przedsiębiorstwu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., dopuszczalny poziom hałasu emitowanego do środowiska z urządzeń wentylacyjno - klimatyzacyjno - chłodniczych zainstalowanych na terenie budynku [...] zlokalizowanego przy [...] w W., w wysokości:

1. równoważny poziom hałasu dla pory dnia (6.00 - 22.00) LAeqD - 55 dB,

równoważny poziom hałasu dla pory nocy (22.00 — 6.00) LAeq N - 45 dB, Pomiary [...] września 2009 r. w porze dnia bezspornie wykazały przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia, ustalonego ww. decyzją z [...] maja 2008 r., zatem wydanie decyzji ustalającej wymiar kary biegnącej, zgodnie z przepisami art. 300 ustawy Prawo ochrony środowiska jest obligatoryjne.

Odnośnie zarzutu dotyczącego prawidłowości doręczenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. organ odwoławczy wskazał, iż na wniosek Głównego Inspektoratu Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2010 r. Zastępca Burmistrza [...] W. pismem z [...] maja 2010r. poinformował (załączając kopię zwrotnego potwierdzenia odbioru), iż decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008 r. została prawidłowo doręczona Przedsiębiorstwu [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., w dniu [...] maja 2008 r.

Odnośnie zarzutu, iż adresatem zaskarżonej decyzji nie powinna być spółka Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., gdyż powodujące hałas urządzenia nie należą do tej spółki lecz do M. Spółka z o.o. oraz M[...]Spółka z o.o. wyjaśniono, iż kwestia odpowiedzialności spółki [...] za hałas powodowany urządzeniami obsługującymi najemców lokali w budynku należącym do [...] (między innymi M. Spółka z o.o. oraz M[...] Spółka z o.o.) została przesądzona ostateczną decyzją z dnia [...] maja 2008 r.

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodziło się Przedsiębiorstwo [...] sp. zoo. z siedzibą w W. i wywiodło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji obu instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

* art. 7, art. 8, art. 80, art. 138, art. 156 § 1 pkt 2 kpa,

* art. 298 ust 1 pkt 5, art. 299 ust. 1 pkt 1, art. 300 ust. 1, 2, 4 oraz art. 315 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony Środowiska.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż w przedmiotowej sprawie brak było podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., albowiem decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. nie weszła do obrotu prawnego, gdyż została doręczona wyłącznie stronie, tj. Przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o. z siedzibą w W., natomiast nigdy nie została doręczona ustanowionemu przez stronę pełnomocnikowi. W takim stanie rzeczy utrzymana przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska decyzja została wydana, w ocenie skarżącej, bez podstawy prawnej co uzasadniało wyeliminowanie jej z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska mógł wydać decyzję określającą wymiar administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska tylko w przypadku skutecznego uprzedniego wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Brak takiej decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, z uwagi na jej bezskuteczność wywołaną błędami w doręczeniu, sprawia, zdaniem Spółki, że organ nie mógł w danej sprawie zastosować przepisów prawa dotyczących wymierzania administracyjnej kary pieniężnej, w szczególności art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska. Stosując ten przepis dopuścił się wydania decyzji bez podstawy prawnej.

Głównym zarzutem podnoszonym przez stronę skarżącą w odwołaniu była nieważność decyzji z [...] grudnia 2009 r., wynikająca z faktu braku podstawy prawnej do jej wydania na skutek bezskuteczności decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. oraz bezskuteczności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r., wynikających z naruszenia przez organy administracji art. 40 § 2 kpa w związku z art. 109 kpa.

W związku z wydaniem przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalającej dla spółki dopuszczalny poziom hałasu, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniesione zostały dwa odwołania, w tym jedno przez radcę prawnego R. J. oraz drugie przez P. S. Do odwołania złożonego przez P. S. dołączone zostało pełnomocnictwo, na podstawie którego pełnomocnik został upoważniony do wniesienia w imieniu skarżącej odwołania od decyzji z [...] grudnia 2005 r. Natomiast do odwołania złożonego przez radcę prawnego R. J. złożone zostało pełnomocnictwo ogólne, na postawie którego pełnomocnik upoważniony został do reprezentowania Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w całym toku postępowania i we wszystkich instancjach. Żadnemu z ustanowionych przez stronę skarżącą pełnomocników nie została jednak doręczona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] lipca 2006 r., którą uchylono decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2005 r. ustalającą dla spółki dopuszczalny poziom hałasu i przekazano sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. doręczona została jedynie stronie.

Decyzja z dnia [...] maja 2008 r., wydana na skutek ponownego rozpoznania sprawy, również została doręczona tylko stronie tj. Przedsiębiorstwu [...] sp. z o.o., pomimo złożonego przez radcę prawnego R. J. pełnomocnictwa do reprezentowania Przedsiębiorstwa [...] sp. z o.o. z siedzibą w W. w całym toku postępowania i we wszystkich instancjach.

Powyższe działanie organu stanowiło więc naruszenie art. 40 § 2 kpa w związku z art. 109 kpa, co skutkowało, że doręczenie decyzji z dnia 15 maja 2008r. było bezskuteczne.

Dalej skarżąca podniosła, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odnosząc się do wskazanych powyżej zarzutów, stanowiących istotę odwołania, Główny Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził jedynie, że z wyjaśnień Zastępcy Burmistrza [...] W. wynika, że decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. została prawidłowo doręczona stronie skarżącej w dniu [...] maja 2008 r. Jednocześnie organ zaniechał wyjaśnienia kwestii nieważności postępowania, podnosząc, że w postępowaniu odwoławczym może wydać jedynie rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 kpa, a nie art. 156 kpa.

W ocenie skarżącej powyższe działanie organu administracji niewątpliwie stanowi naruszenie art. 7 i 8 kpa.

W przedmiotowej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska pomimo jednoznacznego potwierdzenia naruszenia wymogu art. 40 § 2 kpa (wyjaśnienia Zastępcy Burmistrza [...] W. jednoznacznie wskazują na niedopełnienie wymogu art. 40 § 2 kpa) nie tylko nie podjął niezbędnych czynności zmierzających do wyeliminowania wadliwej (nieważnej) decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w drodze jej uchylenia (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), czy też poprzez wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie jej nieważności (art. 157 § 1 i § 2 kpa) ale sam utrzymując tak wadliwą decyzję w obrocie dopuścił się rażącego naruszenia prawa. Powyższe sprawia, że decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, jako rażąco naruszająca prawo, również dotknięta jest wadą nieważności, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa i jako taka powinna zostać wyeliminowana z obrotu.

Niezależnie od powyższego Główny Inspektor Ochrony Środowiska naruszył, w ocenie strony skarżącej, zasadę prawdy obiektywnej, albowiem pomimo jednoznacznego wniosku dowodowego strony, organ poprzestał wyłącznie na wyjaśnieniach Zastępcy Burmistrza [...] W. z dnia [...] maja 2010 r. W treści odwołania strona skarżąca wniosła bowiem o przeprowadzenie dowodów z akt postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., w którym została wydana decyzja z [...] lipca 2006 r., oraz akt postępowania prowadzonego przez Prezydenta W., w którym została wydana decyzja z [...] maja 2008 r. na okoliczność braku doręczenia w/w decyzji pełnomocnikowi strony skarżącej. W tym stanie rzeczy Główny Inspektor Ochrony Środowiska, celem wyjaśnienia rzeczywistego stanu rzeczy powinien przeprowadzić dowód z wnioskowanych akt postępowania administracyjnego.

Postawa Głównego Inspektora Ochrony Środowiska narusza także, zdaniem skarżącej, zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa. Niewątpliwie istota postępowania odwoławczego polega na ponownym merytorycznym badaniu sprawy przez organ II instancji, który powinien wyczerpująco ustosunkować się do zgłoszonych przez stronę zarzutów i to tym bardziej, gdy podważają one główne przesłanki orzeczenia. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 kpa) dotyczy tak postępowania pierwszoinstancyjnego, jak i odwoławczego, i wymaga wydania rozstrzygnięcia, którego motywy, przedstawione w uzasadnieniu, będą czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił jej stanowiska. Tymczasem w swojej decyzji Główny Inspektor Ochrony Środowiska akceptując brak doręczenia dla prawidłowo ustanowionego pełnomocnika postępowania, bez szczegółowych wyjaśnień i uzasadnienia, podważył i przekreślił jednolity i ugruntowany pogląd w zakresie stosowania i znaczenia art. 40 § 2 kpa. Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie w sposób sprzeczny z jednoznacznym przepisem i ugruntowanym na jego tle poglądem doktryny i orzecznictwa, bez szczegółowego wyjaśnienia motywów takiego rozstrzygnięcia, nie da się pogodzić z tą zasadą.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Ochrony Środowiska wniósł o jej oddalenie. Uznając zarzuty skargi za bezzasadne podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i dodał, iż skoro radca prawny R. J. kwestionował prawidłowość doręczenia mu decyzji Kolegium oraz decyzji Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. winien w tej sprawie wystąpić do właściwych organów o podjęcie działań w trybie postępowań nadzwyczajnych np. wznowienia postępowania.

Wyrokiem z dnia 18 października 2010r. (sygn. akt IV SA/Wa 1281/10) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Sąd wskazał, że strona skarżąca wywodziła, że podstawą wydania rozstrzygnięcia zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, jest decyzja Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. nr [...] ustalająca dopuszczalny poziom hałasu w porze dnia, a decyzja ta nie weszła do obrotu prawnego, gdyż została doręczona jedynie spółce, a nie jej pełnomocnikowi procesowemu ustanowionemu w tamtym postępowaniu. W opinii skarżącej taka sytuacja wyklucza możliwość wydania decyzji dotyczącej wymiaru kary biegnącej, gdyż powoduje to obarczenie jej wadą nieważności z mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ odwoławczy przeprowadził w zakresie doręczenia spółce decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. postępowanie dowodowe, co czyniło zbędnym przeprowadzanie w tym zakresie postępowania dowodowego przez Sąd. Mianowicie po wniesieniu odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska otrzymał informację z Urzędu W., iż decyzja z dnia [...] maja 2008r. ustalająca dopuszczalny poziom hałasu jest ostateczna, albowiem w ustawowym terminie nie wpłynęło od niej odwołanie. Ponadto w toku postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2008r. zostało złożone pełnomocnictwo dla radcy prawnego R. J., jednakże datowane było na 20 marca 2003r. ( złożone w grudniu 2005r.) i podpisane przez poprzednich członków zarządu, a nie osoby uprawnione do reprezentacji podmiotu w dacie składania pełnomocnictwa. Zasadnie więc dysponując powyższymi dowodami organ przyjął, że decyzja Prezydenta W. jest decyzją ostateczną. Ponadto Sąd podkreślił, że prawidłowość wydania decyzji z dnia [...] maja 2008r. może być badana jedynie w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Dalej Sąd przywołał pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2009r., (sygn. akt II OSK 505/08), iż nawet nie doręczenie decyzji jednej ze stron skutkuje wprowadzeniem jej do obiegu prawnego. W konsekwencji decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej jest ostateczna i korzysta z ochrony trwałości decyzji ostatecznej. Skoro nie zostały podjęte żadne działania zmierzające do wyeliminowania decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. z obrotu prawnego to nie można w takiej sytuacji zarzucić organowi administracji wydającemu zaskarżoną decyzję naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a i art. 138 k.p.a.

Wskutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012r. (sygn. akt II OSK 132/11) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

NSA wskazał, że trafnym okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 75, art. 76, art. 78 i art. 80 k.p.a. przez błąd w ustaleniach faktycznych przez przyjęcie, że radca prawny R. J. nie był upoważnionym pełnomocnikiem Spółki [...] w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji z [...] maja 2008 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że "niekwestionowanym w sprawie jest, iż pomiary kontrolne hałasu...wykazały...przekroczenie dopuszczalnego hałasu, określonego ostateczną decyzją Prezydenta W. z [...] maja 2008 r.". Spółka [...] od początku i konsekwentnie kwestionowała to, by decyzja z [...] maja 2008 r. była decyzją ostateczną.

Dalej w ocenie NSA błędnie Sąd I instancji przyjął, że skoro organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność ostateczności decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. to zbędnym było przeprowadzenie w tym zakresie postępowania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Informacja Zastępcy Burmistrza [...] W., zawarta w piśmie z [...] maja 2010 r. nr [...], nie mogła być podstawą dla dokonania ustalenia, że Spółka [...] "podczas całego omawianego postępowania administracyjnego...zakończonego wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z [...] maja 2008r.... występowała bezpośrednio, bez udziału pełnomocników", skoro w tym samym piśmie Zastępca Burmistrza wskazał w szczególności, że "odwołanie od decyzji nr [...] zostało wniesione przez P[...] sp. z o.o., reprezentowaną przez P. S., pełnomocnika Zarządu oraz R. J. radcę prawnego... z widniejącą pieczątką spółki oraz podpisywane przez jej Prezesa Zarządu A. B. lub Dyrektora Administracyjnego A. R." (k. 13 akt administracyjnych). Tym samym informacja Zastępcy Burmistrza z [...] maja 2010 r. nie stanowi podstawy dla ustalenia, że decyzja z [...] maja 2008 r. jest ostateczna, a jedynie wskazuje na stan świadomości prawnej osoby podpisanej pod pismem, na dzień [...] maja 2010 r. w zakresie stosowania przepisów o pełnomocnictwie i doręczeniach.

Bez znaczenia dla ważności i skuteczności pełnomocnictwa procesowego było udzielenie pełnomocnictwa dnia [...] marca 2003 r. i złożenie pełnomocnictwa w grudniu 2005 r., nawet przy zmianach osób upoważnionych do reprezentowania spółki prawa handlowego. Dla zbadania, czy pełnomocnictwo z dnia [...] marca 2003r. było ważne i skuteczne, wystarczające było zbadanie na podstawie odpisu z KRS, czy podpisane pod pełnomocnictwem osoby były w dacie udzielenia tego pełnomocnictwa uprawnione do dokonania takiej czynności w imieniu Spółki. Gdyby organ nabrał uzasadnionych wątpliwości, czy pełnomocnictwo nie zostało cofnięte, wówczas winien wezwać Spółkę do usunięcia braków podania w terminie 7 dni, przez wskazanie, czy osoba legitymująca się tym pełnomocnictwem, nadal upoważniona jest do zastępowania Spółki w postępowaniu administracyjnym, a jeżeli nie, do usunięcia braków przez podpisanie podania przez osoby uprawnione do reprezentacji Spółki, pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 k.p.a.).

Dalej NSA stwierdził, że w ustalonym przez organ odwoławczy stanie faktycznym brak było podstaw do ustalenia, że Spółka [...] występowała w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] maja 2008 r. bez pełnomocnika (art. 33 § 1-3 k.p.a). Zatem słusznie skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Wojewódzki Sąd Administracyjny z naruszeniem art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. nie przeprowadził dowodu z dokumentów, znajdujących się w aktach postępowań administracyjnych, zakończonych decyzją: SKO w W. z [...] lipca 2006 r. znak [...] i Prezydenta W. z [...] maja 2008r.

W dalszym toku wywodów NSA stwierdził, że zgodnie z art. 40 § 2 k.p.a., jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, winien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne. Doręczenie pisma tylko stronie, jeśli ustanowiła ona pełnomocnika, jest bezskuteczne. Bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. Gdyby termin do złożenia odwołania od decyzji z [...] maja 2008 r. nie zaczął dla Spółki [...] biec (art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a) to przyjęcie, że decyzja ta jest ostateczna i podlega ochronie z art. 16 k.p.a., było błędne.

Dalej wskazano, że trafnym okazał się zarzut naruszenie art. 135 p.p.s.a. w zw. z [art.] 40 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne przyjęcie, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu nie jest decyzją, której zgodność z prawem winien zbadać Wojewódzki Sąd Administracyjny w trybie 135 p.p.s.a. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że użyty w art. 135 p.p.s.a. zwrot we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, oznacza postępowania zaliczone do trybu zwyczajnego, jak i postępowania nadzwyczajne - w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Pojęcie sprawa w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, które poprzedzają zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego. Kontrola decyzji wykonawczej (zależnej), może prowadzić do wzruszenia decyzji innej, jako leżącej u podstaw decyzji kontrolowanej.

Tym samym z naruszeniem art. 134 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że w toczącym się obecnie postępowaniu organy administracji, a w konsekwencji i Sąd winny nie kontrolować "prawidłowości wydania decyzji z [...] maja 2008 r.", bowiem obowiązkiem Sądu I instancji było ustalenie, czy decyzja z [...] maja 2008 r. stała się ostateczną, czy też nie. Obowiązkiem Sądu I instancji było także jednoznaczne ustalenie, czy pełnomocnik Spółki w postępowaniu, w którym zapadła decyzja z [...] maja 2008 r., był należycie umocowany, bowiem dopiero wówczas można rozstrzygnąć, czy doszło do naruszenia art. 40 § k.p.a.

W przypadku, w którym decyzja z [...] maja 2008 r. okazałaby się nieostateczną, mimo że weszła ona do obrotu prawnego wobec doręczenia jej innym stronom, nie mogłaby być przedmiotem postępowania o wznowienie postępowania, bowiem postępowanie z art. 145 § 1 k.p.a. dotyczyć może wyłącznie decyzji ostatecznej.

Zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 298 ust. 1 pkt 5 p.o.ś., bowiem z konstrukcji art. 298 p.o.ś. wynika, że wymierzenie kary pieniężnej warunkowane jest przekroczeniem poziomu hałasu, ustalonego w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (tam gdzie nie ma decyzji, nie ma też kary). Dopiero zatem ustalenie, że decyzja z [...] maja 2008 r. jest ostateczna, obliguje właściwy organ, który ustali w wyniku pomiarów przekroczenie poziomu hałasu określonego w takiej decyzji ostatecznej, do wymierzenia kary biegnącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu jako bezzasadna.

Z art. 134 § 1 p.p.s.a., wynika, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną. Oznacza to, że sąd dokonuje oceny zaskarżonego aktu mając na uwadze wszelkie aspekty sprawy, nie zaś jedynie argumentację podniesioną przez stronę skarżącą. Przy czym reguła powyższa doznaje istotnej modyfikacji, która wynika z brzmienia art. 190 p.p.s.a., bowiem obecnie sąd I instancji proceduje w warunkach wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku uchylającego poprzedni wyrok wydany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Mianowicie niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez Przedsiębiorstwo [...] sp. z.o.o. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012r. (sygn. akt II OSK 132/11) uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji.

Przywołany przepis stanowi, że sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Norma powyższa w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa. Jednakże wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268), natomiast w pozostałym zakresie ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie.

W niniejszej sprawie NSA w pierwszej kolejności stwierdził, że błędnie WSA przyjął, że skoro organ odwoławczy przeprowadził postępowanie dowodowe na okoliczność czy spółka w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji prezydenta W. z dnia z [...] maja 2008r. reprezentowana była przez radcę prawnego R. J., to zbędne było prowadzenie takiego postępowania przez sąd administracyjny. Tymczasem informacja Zastępcy [...] W., zawarta w piśmie z [...] maja 2010 r. nr [...], nie mogła być podstawą dla dokonania ustalenia, że Spółka [...] podczas całego postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta W. decyzji nr [...] z [...] maja 2008 r. występowała samodzielnie, bez udziału pełnomocników procesowych, w szczególności radcy prawnego R. J. Wobec tego WSA w Warszawie powinien poczynić samodzielnie ustalenia faktyczne i w trybie art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych zakończonych decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r.

Mając na uwadze powyższy pogląd, stanowiący w istocie wskazówkę co do postępowania przez Sąd administracyjny zarządzono dołączenie do akt sądowych niniejszej sprawy wymienionych wyżej akt administracyjnych i na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2012r. Sąd postanowił dopuścić dowód z dokumentu pełnomocnictwa udzielonego przez skarżąca spółkę z dnia [...] marca 2003r. Co prawda art. 190 p.p.s.a. wskazuje, że związanie sądu pierwszej instancji obejmuje jedynie wykładnię prawa, nie mniej jednak nakazanie sądowi przeprowadzenia określonej czynności procesowej powiązane jest z wyrażonym przez NSA poglądem prawnym bowiem uprzednie ustalenie stanu faktycznego w oparciu o przedmiotowe dokumenty pozwoli na prawidłowe zastosowanie przepisów prawa w rozumieniu przedstawionym przez NSA.

Dalej mając na uwadze rozważania i wiążące stanowisko wyrażone przez NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012r., że bez znaczenia dla obowiązywania pełnomocnictwa, tudzież jego ważności jako dokumentu obejmującego oświadczenia woli było udzielenie tego pełnomocnictwa w dniu [...] marca 2003r. przez osoby ówcześnie upoważnione do reprezentacji, a złożenie go w grudniu 2005r. kiedy to uległ zmianie skład osobowy organu upoważnionego do reprezentacji skarżącej spółki – Sąd uznał, że w toku całego postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji przez Prezydenta W. w dniu [...] maja 2008r. Przedsiębiorstwo [...] sp. z.o.o. było reprezentowane przez radcę prawnego R. J. W aktach administracyjnych tego postępowania nie znajdują się bowiem żadne dokumenty, oświadczenia lub wnioski, z których mógłby wynikać odmienny stan faktyczny tzn. że radca prawny R. J. utracił uprawnienie do reprezentacji swojego mocodawcy, wynikające z oświadczenia woli inkorporowanego w dokumencie pełnomocnictwa z dnia [...] marca 2003r.

Zgodnie zatem z art. 40 § 2 k.p.a., jeśli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Przepis ten – jak podkreślił NSA - nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z przyjętą w k.p.a. zasadą oficjalności doręczeń, obarcza organy administracyjne obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych, w tym orzeczeń, pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. Od dnia powiadomienia organu o ustanowieniu pełnomocnika, winien on mieć zapewniony czynny udział w postępowaniu tak samo jak strona, a pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne.

Sąd po przeanalizowaniu akt administracyjnych postępowania zakończonego wydaniem decyzji przez Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. ustalił, że wymieniona ostatnio decyzja została doręczona bezpośrednio stronie, nie zaś umocowanemu pełnomocnikowi procesowemu radcy prawnemu R. J. Bezspornie doszło zatem do naruszenia art. 40 § 2 k.p.a. i jak stwierdził NSA - "pominięcie pełnomocnika strony w czynnościach postępowania jest równoznaczne z pominięciem strony i wywołuje takie same skutki prawne.".

Skutkiem natomiast pominięcia strony w postępowaniu administracyjnym jest procesowa możliwość wznowienia postępowania administracyjnego na wniosek strony, która bez własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4) kpa). Przy czym na wskazanej przesłance wznowieniowej możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji jedynie na wniosek tej strony, która została pominięta (art. 147 kpa).

Zasadniczą kwestią dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy w świetle twierdzeń oraz poglądu wyrażonego przez NSA jest ustalenie, czy decyzja z dnia [...] maja 2008r. jest ostateczna w administracyjnym toku instancji (art. 16 kpa). NSA stwierdził, że: "Gdyby termin do złożenia odwołania od decyzji z [...] maja 2008 r. nie zaczął dla Spółki [...] biec (art. 40 § 2 w zw. z art. 129 § 2 k.p.a.; B. Adamiak – op. cit. s. 494 nb 3), to przyjęcie, że decyzja ta jest ostateczna i podlega ochronie z art. 16 k.p.a., było błędne.". Ponieważ w uzasadnieniu wyroku użyto trybu przypuszczającego, pozostawiono obecnie orzekającemu sądowi ostateczne ustalenie czy termin do złożenia odwołania rozpoczął swój bieg dla skarżącej spółki. Sąd stoi na stanowisku, że termin ten zaczął biec pomimo, że skarżąca spółka została pominięta w postępowaniu bez własnej winy w taki oto sposób, że nie została jej doręczona decyzja organu pierwszej instancji, która winna zostać doręczona ustanowionemu prawidłowo pełnomocnikowi procesowemu radcy prawnemu R. J.

Jednocześnie należy nadmienić, że Spółka [...] nie była jedyną stroną postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] maja 2008r. o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu w porze nocnej. Decyzja owa została doręczona wielu jeszcze innym podmiotom, które były stronami tamtego postępowania, co wynika z akt postępowania administracyjnego.

Sąd w powołaniu na jednolite w zasadzie i aktualne orzecznictwo twierdzi, że w takim wypadku termin do wniesienia odwołania dla skarżącej spółki rozpoczął swój bieg i biegł tak jak dla innych stron postępowania, którym decyzję doręczono (vide przykładowo wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok NSA z dnia 24 listopada 2010r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z dnia 6 maja 2011r. sygn. akt II OSK 795/10). Mianowicie strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną jego stroną, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu pierwszej instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono. Po tym zaś terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) kpa (vide wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 24 listopada 2010r., sygn. akt II OSK 1762/09).

Na marginesie należy podkreślić, że źródłem prawa nie są wyroki sądowe, lecz norma zawarta w przepisie prawa powszechnie lub miejscowo obowiązującego. Sąd natomiast przywołał konkretne wyroki podkreślając autorytet Naczelnego Sądu Administracyjnego w kształtowaniu interpretacji tych norm prawnych, aby w kontekście wywodów zawartych w wyroku NSA z dnia 4 kwietnia 2012r. wywieść, że sporna decyzja z dnia [...] maja 2008r. jest ostateczna i podlega ochronie prawnej. Taki zaś margines niezawisłości orzeczniczej został sądowi pierwszej instancji pozostawiony.

W konsekwencji skoro dla skarżącej spółki rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta [...] W. z dnia [...] maja 2008r. i zakończył się on po upływie 14 dni, jak stanowi art. 129 § 2 kpa oraz wobec tego, że nie zostało wniesione odwołanie przez żadną ze stron postępowania, to należy stwierdzić, że decyzja ta stała się ostateczna.

Dalej NSA w wyroku z dnia 4 kwietnia 2012r. stwierdził, że Sąd orzekający posiada uprawnienie, aby zgodnie z art. 135 p.p.s.a w zw. z art. 40 § 2 p.p.s.a. zbadać zgodność z prawem decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Przy czym przepis ten daje sądowi uprawnienie, aby dokonywać oceny zgodności z prawem innych aktów, o ile stwierdzi, że jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W pierwszej kolejności Sąd kontroluje zaskarżony akt administracyjny, którym w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2010 r. Stwierdzenie naruszeń prawa procesowego, materialnego lub dającego podstawę do wznowienia przy wydawaniu tego aktu stanowi legitymację dla sądu, aby skorzystać z możliwości jaką przewiduje art. 135 p.p.s.a i sięgnąć do innych aktów wydanych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga. Pojęcie sprawa w rozumieniu art. 135 p.p.s.a. obejmuje wszelkie te postępowania i wydane bądź zapadłe w nich rozstrzygnięcia administracyjne, które poprzedzają zaskarżone, warunkowały dokonaną w nim konkretyzację stosunku prawnego. Kontrola decyzji wykonawczej (zależnej), może prowadzić do wzruszenia decyzji innej, jako leżącej u podstaw decyzji kontrolowanej. Podzielając w pełni powyższy pogląd NSA, którym sąd jest obecnie związany należy jedynie stwierdzić, że nie zostały dostrzeżone wady w zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2010r., które uzasadniałyby jej uchylenie i w konsekwencji dawałyby procesową możliwość uchylenia decyzji Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r.

Naruszenie art. 40 § 2 kpa w toku prowadzenia postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] maja 2008r., co jest bezsporne, powoduje, że skarżącej spółce przysługuje prawo wniesienia podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4) kpa, ale oczywiście postępowania w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu. Dopiero uchylenie decyzji w sprawie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu mogłoby stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu, tym razem w oparciu o art. 145 § 1 pkt 8) kpa tj., że decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję, która została następnie uchylona lub zmieniona.

Jak wskazano wyżej Sąd nie stwierdził, aby przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia przepisów prawa, uzasadniających jej uchylenie.

Fundamentalne znaczenia, zwłaszcza w kontekście dotychczasowego przebiegu sprawy miało ustalenie, że decyzja Prezydenta W. z [...] maja 2008 r. nr [...] jest ostateczna. Powyższe implikuje prawidłowość dokonanych przez organy ustaleń faktycznych oraz zastosowanych przepisów prawa.

Zgodnie z art. 298 ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo ochrony środowiska stwierdzenie przekroczenia przez dany podmiot poziomu hałasu określonego w decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu lub w pozwoleniu na emitowanie hałasu do środowiska zobowiązuje wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak stanowi art. 299 ust. 1 pkt 1 ustawy wojewódzki inspektor ochrony środowiska stwierdza przekroczenie lub naruszenie na podstawie kontroli, a w szczególności dokonanych w ich trakcie pomiarów lub za pomocą innych środków dowodowych. Po stwierdzeniu przekroczenia lub naruszenia organ ten wydaje decyzję ustalającą wymiar kary biegnącej uwzględniając przekroczenia ustalone odrębnie dla pory dnia i pory nocy za przekroczenie poziomu hałasu w punkcie pomiarowym, w którym ma ono wartość najwyższą dla pory dnia i dla pory nocy (art. 315 pkt 1 i 2 ustawy). Największe przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia, wynoszące 9,6 dB, stwierdzono w punkcie pomiarowym Nr 2, zlokalizowanym na wysokości 4 m i w odległości 1 m od elewacji budynki mieszkalnego przy [...]. Zgodnie z Obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 15 października 2008 r. w sprawie wysokości stawek kar za przekroczenie warunków wprowadzania ścieków do wód lub do ziemi oraz za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu na rok 2009 r. (M.P. Nr 80, poz. 707) jednostkowa stawka kary za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu w porze dnia w przedziale od "powyżej 5 dB do 10 dB" wynosi 16,50 zł za każdy dB przekroczenia.

Zatem wymiar kary biegnącej wynosi: 9,6 dB x 16,50 zł/dB = 158,40 zł i jest pochodną przyjętych wartości dopuszczalnego hałasu wyznaczonych ostateczną decyzją Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. oraz stwierdzonych podczas pomiarów wartości hałasu w porze dnia.

Decyzja ustalająca wymiar kary biegnącej ma zawierać wielkość stwierdzonego przekroczenia lub naruszenia odpowiednio w skali doby albo godziny, jej wysokość oraz termin, od którego kara ta będzie naliczana, odpowiednio dzień, lub pełną godzinę zakończenia pomiarów, pobrania próbek albo dokonania innych ustaleń stanowiących podstawę stwierdzenia przekroczenia lub naruszenia. Takie elementy zawiera zaskarżona decyzja.

Odnośnie do podnoszonej przez skarżącą spółkę kwestii, że zobowiązanym do ustalenia wymiaru kary biegnącej za przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu nie powinna być spółka Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. z siedzibą w W., gdyż powodujące hałas urządzenia nie należą do tej spółki lecz do M. [...] Spółka z o.o. oraz M. Spółka z o.o., należy podzielić rozważania zawarte w zaskarżonej decyzji. Otóż decyzją z dnia [...] maja 2008r. określono dopuszczalny poziom hałasu wobec skarżącej spółki, nie zaś w stosunku do innych podmiotów. Decyzja ta jest ostateczna, dopóty zatem nie zostanie wzruszona w trybie przewidzianym przepisami (art. 16 § 1 kpa) obowiązuje w porządku prawnym. Kwestie odnoszące się bezpośrednio do dopuszczalnego poziomu hałasu mogłyby być podnoszone w odwołaniu od decyzji wydanej przez Prezydenta W. z dnia [...] maja 2008r. W obecnym postępowaniu pozostają one natomiast bez znaczenia.

Mając na względzie powyższe rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 151 p.p.s.a, skargę oddalił.