Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 162/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 1, art. 2, art. 4, art. 5, art. 6, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1, art. 17 ust. 1, art. 23
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.
article: art. 73 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 248
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.
article: art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Czaja (sprawozdawca), Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Protokolant Referent Bartłomiej Maciak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi M.G. na bezczynność "A" S.A. w L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje "A" S.A. w L. do załatwienia wniosku M. G. z dnia 17 czerwca 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; II. stwierdza, że bezczynność "A" S.A. w L. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od "A" S.A. w L. na rzecz M. G. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie M. G. zarzuciła P. S.A. z siedzibą w L. bezczynność, polegającą na nieudostępnieniu jej informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 17 czerwca 2013 r.

Skarżąca wskazała, że wezwaniem z dnia 17 czerwca 2013 r. wystąpiła do P. S.A. w L. o udostępnienie kserokopii decyzji, na podstawie których dokonano budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych na stanowiących jej własność działkach o nr ewid.: [...] i [...], położonych w obrębie S., gmina S. W odpowiedzi otrzymała pismo z dnia 1 sierpnia 2013 r., w którym Spółka stwierdziła, że żądana przez skarżącą informacja nie stanowi informacji publicznej, a nadto jest tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W kolejnym piśmie z dnia 1 października 2013 r., wystosowanym na skutek ponowienia przez skarżącą jej żądania, P. S.A. podniosła, iż nie jest organem administracji publicznej, stąd nie ciąży na niej prawny obowiązek, ani nie leży w jej kompetencji udostępnianie odpisów lub kserokopii decyzji administracyjnych. W konsekwencji do dnia sporządzenia skargi skarżąca nie otrzymała jakiegokolwiek z wnioskowanych dokumentów. Nie otrzymała również rozstrzygnięcia o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też o umorzeniu postępowania w tym przedmiocie.

W ocenie skarżącej przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest P. S.A., jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, zaś decyzje będące podstawą budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych – jako, że dotyczą "sprawy publicznej" – podlegają udostępnieniu przez ten podmiot. Odmowa Spółki jest zatem – w ocenie skarżącej – sprzeczna z regulacją art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odnosząc się do kwestii dopuszczalności wniesionej skargi pełnomocnik skarżącej podniósł, iż zaskarżenie do sądu administracyjnego bezczynności w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie musi być poprzedzone wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W oparciu o powyższe argumenty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności P. S.A. w L. w przedmiotowej sprawie oraz zobowiązanie tego podmiotu do udzielenia informacji w żądanym przez stronę zakresie i w żądanej formie.

W odpowiedzi na skargę P. S.A. w L. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi.

Spółka stwierdziła, że informacje objęte wnioskiem skarżącej nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem ustawa ta nie znajduje w przedmiotowej sprawie zastosowania. Obowiązek udostępnienia informacji dotyczy bowiem jedynie takich dokumentów, które mają charakter dokumentu publicznego oraz są możliwe do zindywidualizowania. Tymczasem żądanie skarżącej nie dotyczy sfery faktów, a jedynie ewentualności ich zaistnienia. Spółka podkreśliła, że wniosek skarżącej nie dotyczy udostępnienia informacji publicznej w postaci dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej, prowadzonej przez właściwy organ administracyjny lub choćby mieszczącej się w pojęciu zadania publicznego. Trudno także przypisać żądanym informacjom walor informacji publicznej, gdy uzyskanie ich związane jest z dochodzeniem od Spółki roszczeń cywilnoprawnych, a takie działanie świadczy o indywidualnym, prywatnym interesie skarżącej, nie mającym nic wspólnego z informacją publiczną.

Spółka podniosła również, iż nie jest ona podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej. Prowadzona przez nią działalność opiera się bowiem na kategoriach stricte cywilistycznych i choć podlega znacznej reglamentacji ze strony Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki, nie mieści się w zakresie administracji publicznej i nie stanowi realizacji zadań publicznych. Dla potwierdzenia słuszności powyższego twierdzenia Spółka wniosła o przeprowadzenie przez Sąd dowodu "poprzez zobowiązanie Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki do złożenia dokumentu zawierającego ustosunkowanie się do powołanej okoliczności w postaci realizacji zadań publicznych jedynie przez organy powołane w treści norm ustawy Prawo energetyczne, nie zaś przez przedsiębiorstwa energetyczne".

Zdaniem Spółki, nawet gdyby uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną, to i tak brak jest podstaw do uwzględnienia skargi. Po pierwsze, wymiana pism pomiędzy Spółką a skarżącą nie została zakończona i skarżąca w przedmiotowej sprawie nie sformułowała wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem skarga jest przedwczesna w rozumieniu art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po drugie, przedmiotowe informacje - jako "tajemnica przedsiębiorstwa" - podlegają ochronie na mocy art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto, wobec braku znamion podmiotowych po stronie Spółki, ich udostępnienie winno odbywać się w trybie właściwym dla informacji przetworzonej. Spółka zaznaczyła również, że niedopuszczalne jest stosowanie przepisów powołanej ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdy żądane informacje, mające charakter informacji publicznych, osiągalne są w innym trybie lub też są w posiadaniu organu, który je wytworzył.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że wbrew stanowisku Spółki zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę, skarga jest dopuszczalna. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie jest bowiem wymagane poprzedzenie jej jakimkolwiek środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (w tym zażaleniem lub wezwaniem, o których mowa w art. 37 § 1 k.p.a.), ani wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "p.p.s.a."). Podkreślić należy, że pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, Lex nr 236545).

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Bezczynność zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie właściwy organ (lub - jak na gruncie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej "u.d.i.p." - inny podmiot wykonujący zadania publiczne) nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 20 lipca 1999 r., sygn. akt I SAB 60/99 oraz z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1904/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Rozpoznając przedmiotową skargę Sąd w pierwszej kolejności zobowiązany był zbadać, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym u.d.i.p. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego skierowano żądanie udzielenia informacji jest zobowiązany do udostępniania informacji publicznych na mocy u.d.i.p., daje możliwość dokonania oceny, czy podmiotowi temu można skutecznie zarzucić bezczynność w tym przedmiocie.

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności osoby prawne, w których Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego posiadają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. nr 50, poz. 331 ze zm.), a także podmioty reprezentujące inne niż państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne.

Zgodnie z art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów pozycję taką ma podmiot, który posiada kontrolę nad przedsiębiorcą, wyrażającą się m.in. w dysponowaniu bezpośrednio lub pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu.

Skarb Państwa jest akcjonariuszem posiadającym większość głosów na Walnym Zgromadzeniu P. S.A. w W. (61,89% akcji spółki – s. 77 sprawozdania Zarządu z działalności grupy kapitałowej za okres zakończony 17 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: http://www.gkpge.pl/media/pdf/7_PGE_GK_HY_2013_Sprawozdanie_Zarzadu_z_dzialalnosci.pdf).

P. S.A posiada 99,55% akcji spółki P. O. S.A., zaś ta ostatnia Spółka jest w posiadaniu 89,91% akcji P. S.A. (s. 13 Skróconego śródrocznego skonsolidowanego sprawozdania finansowego za okres 6 miesięcy zakończony dnia 17 czerwca 2013 r., dokument dostępny w WWW pod adresem: http://www.gkpge.pl/media/pdf/5_PGE_HY_2013_srodroczne_sprawozdanie_skonsolidowane.pdf).

Nie ulega zatem wątpliwości, że Skarb Państwa dysponuje pośrednio większością głosów na walnym zgromadzeniu P. S.A. w L.

Niezależnie od tego należy podkreślić, iż nawet gdyby uznać P. S.A. w L. za podmiot niezależny od Skarbu Państwa, to Spółka ta, będąc przedsiębiorstwem energetycznym, stanowi przedsiębiorstwo użyteczności publicznej, wykonujące zadania publiczne, które jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059) obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego oraz działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczą bowiem spraw publicznych w rozumieniu art. 4 u.d.i.p. Zawsze więc, gdy przedsiębiorstwo energetyczne wypełnia zadania operatora systemu dystrybucyjnego, wymienione w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, realizuje ono zadania publiczne, a zatem informacje odnoszące się do tych zadań są informacjami publicznymi. Ponadto przedsiębiorstwo energetyczne ma obowiązek udzielenia informacji na temat sprawy nie mieszczącej się w katalogu wymienionym w art. 9c ust. 3 ustawy Prawo energetyczne, gdy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 102/13 oraz wyrok WSA w Krakowie z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 21/13).

Podkreślić wypada, że pogląd, iż przedsiębiorstwo energetyczne, w związku z prowadzoną dystrybucją energii elektrycznej oraz innymi zadaniami publicznymi przezeń wykonywanymi, jest zobowiązane do przekazywania określonych informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, jest powszechnie aprobowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. powołany wyżej wyrok NSA z 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10; a także orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych, np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 112/09; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 390/12; postanowienie WSA w Warszawie z 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Wa 268/10; postanowienie WSA w Szczecinie z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Sz 49/12 - publ. CBOSA).

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że jeżeli do podmiotu objętego regulacją art. 4 u.d.i.p. zostanie skierowany wniosek o udostępnienie informacji, lecz żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, podmiot ten – aby w sposób prawidłowy załatwić taki wniosek – obowiązany jest jedynie powiadomić wnioskodawcę, że sprawa nie dotyczy informacji publicznej. W takiej sytuacji nie zachodzą podstawy do rozpatrzenia wniosku poprzez wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 u.d.i.p. (por. m.in. wyroki NSA: z 17 grudnia 2003 r. sygn. akt II SA/Gd 1153/03; z dnia 25 marca 2001, sygn. akt II SA 4059/02; z dnia 19 grudnia 2002 r., sygn. akt II SA 3301/02 oraz postanowienie NSA z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 2592/12).

Z akt sprawy wynika, że P. S.A. zareagowała na wniosek skarżącej z dnia 17 czerwca 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej właśnie w ten sposób, że w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r. poinformowała pełnomocnika strony, iż żądane przez nią dokumenty nie mają waloru informacji publicznej, a nadto stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa. Stanowisko to Spółka podtrzymała również w swoim następnym piśmie z dnia 1 października 2013 r., powołując się dodatkowo na argument, że skoro nie jest ona organem administracji publicznej, nie ciąży na niej obowiązek, ani nie leży w jej kompetencji udostępnienie odpisów lub kserokopii żądanych decyzji administracyjnych. W ocenie Sądu żadne z tych pism nie uchyliło jednak stanu bezczynności Spółki w przedmiotowej sprawie (który to stan zaistniał wraz z upływem 14 dni od dnia złożenia wniosku przez skarżącą - art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), albowiem argumentacja w nich zawarta, dotycząca charakteru żądanej informacji, jest błędna. Błędne jest również przekonanie Spółki co do ciążącego na niej obowiązku udostępniania będących w jej posiadaniu decyzji administracyjnych, skoro – jak już wyżej wykazano – jest ona objęta regulacją art. 4 ust. 1 u.d.i.p.

Odnosząc się do argumentacji dotyczącej objęcia żądanych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa należy stwierdzić, iż pozostaje ona bez znaczenia dla sprawy, bowiem odmowa udostępnienia informacji z takiego powodu winna nastąpić w formie decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie budzi zaś wątpliwości Sądu, że żadne z pism skierowanych przez Spółkę do skarżącej decyzji administracyjnej nie stanowi. Jako minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji uznaje się bowiem cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt SA 791/81, ONSA 1981, nr 2, poz. 91). Tymczasem przedmiotowe pisma nie zawierają dwóch z tych elementów, tj. rozstrzygnięcia i wskazania właściwego adresata. Należy bowiem podkreślić, że rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Tym samym rozstrzygnięcie nie może pośrednio wynikać z uzasadnienia decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 grudnia 1987 r., SA/Gd 1045/87, ONSA 1987, nr 2, poz. 94, z dnia 30 czerwca 21998 r., sygn akt I SA/Łd 1478/96, CBOSA; postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Op 109/12, CBOSA). Ponadto pisma te jako adresata nie wskazywały skarżącej, a jedynie radcę prawnego M. N., bez określenia jego roli jako pełnomocnika M. G.

Odnosząc się do kwestii charakteru żądanych przez skarżącą informacji wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Informacją taką jest w szczególności informacja o danych publicznych, w tym "treść i postać dokumentów urzędowych", a zwłaszcza "treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć" (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 1 u.d.i.p.). Bez wątpienia dokumentem urzędowym w rozumieniu u.d.i.p jest w świetle art. 6 ust. 2 tej ustawy decyzja administracyjna. Zawiera ona bowiem treść oświadczenia woli, utrwaloną i podpisaną przez funkcjonariusza publicznego. Decyzja taka traci charakter indywidualny poprzez usunięcie z niej danych chronionych ustawą z 1997 r. o ochronie danych osobowych. Tak spreparowana kserokopia decyzji administracyjnej staje się ważną informacją o sposobie działania organu administracji oraz o treści i formie podejmowanych przez ten organ rozstrzygnięć (por. wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 609/12, Lex nr 1247188).

Żądane przez skarżącą we wniosku z dnia 17 czerwca 2013 r. decyzje administracyjne oraz inne dokumenty urzędowe stanowiące podstawę do budowy, posadowienia lub przebudowy przez przedsiębiorstwo sieci energetycznej na nieruchomościach innych podmiotów, ze swej istoty stanowią zatem przedmiot informacji publicznej. Stanowisko to znajduje oparcie w utrwalonej linii orzeczniczej sadów administracyjnych, zgodnie z którą dokumenty związane z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu podmiotu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (por. wyroki WSA w Krakowie: z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12 oraz z dnia 28 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 212/12; wyroki WSA w Poznaniu: z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07 oraz z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07 - publ. CBOSA).

Zdaniem Sądu błędne jest przekonanie Spółki, iż zawarte we wniosku z dnia 17 czerwca 2013 r. żądanie udostępnienia wskazanych dokumentów nie może być oceniane w oparciu o przepisy u.d.i.p., albowiem dokumenty te wiążą się z dochodzeniem przez stronę skarżącą od P. S.A. roszczeń cywilnoprawnych.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Prawo dostępu do informacji publicznej ma zatem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Prawu temu odpowiada obowiązek udzielania obywatelom informacji publicznej przez podmioty wskazane w u.d.i.p., do których - jak wykazano wyżej - należy P. S.A. w L.

Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa.

Ograniczenia dostępności informacji publicznej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają ocenie z punktu widzenia zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej). Regulacja taka winna także być adekwatna do celu, jaki temu ograniczeniu przyświeca (np. ochrona prywatności), który to cel musi być również kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes jednostki, interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2022/12, publ. CBOSA).

Przyjęcie, jak tego domaga się P. S.A., że dokumenty stanowiące podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa energetycznego "tracą" charakter informacji publicznej w przypadku, gdy ich udzielenia domaga się osoba fizyczna pozostająca w sporze cywilnoprawnym z tym przedsiębiorstwem, jest nie tylko sprzeczne z duchem regulacji ustawowych i konstytucyjnych dotyczących dostępu do informacji publicznej, ale nadto byłoby nielogiczne. Ocena, czy określona informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p. nie może być odmienna w zależności od tego, jaki wnioskodawca ubiegać się będzie o jej udostępnienie. Rozpatrując wniosek o udostępnienie informacji publicznej właściwy podmiot nie jest zresztą upoważniony do badania interesu prawnego ani nawet faktycznego wnioskodawcy (art. 2 ust. 2 u.d.i.p.).

Jeżeli zatem konkretny dokument ma charakter informacji publicznej, to nie może być on tej cechy pozbawiony wówczas, gdy jego udostępnienie, zdaniem przedsiębiorstwa, mogłoby mieć negatywne konsekwencje dla tego podmiotu w ewentualnym przyszłym procesie cywilnym. Odmienna wykładnia powołanych wyżej przepisów naruszałaby istotę prawa podmiotowego do informacji publicznej, a także godziłaby w zasadę równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Błędne jest również przekonanie Spółki, iż dokumenty, których udostępnienia domaga się skarżąca, nie stanowią informacji publicznej, bowiem są to dokumenty wewnętrzne przedsiębiorstwa energetycznego. Należy podkreślić, że terminu "dokument wewnętrzny" używa się dla określenia dokumentu, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji miedzy pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu (por. wyrok NSA z dnia 18 sieprnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10). Cechą charakterystyczną dokumentu wewnętrznego jest zatem jego wytworzenie tylko na potrzeby danego podmiotu (por. E. Jarzęcka-Siwik: Dostęp do informacji publicznej, Kontrola Państwowa 2002 r., nr5 1, s. 29). Wobec tego charakteru dokumentów wewnętrznych Spółki P. nie sposób przypisać decyzjom administracyjnym, które zostały wytworzone przez organ władzy publicznej, a Spółka ewentualnie stała się jedynie ich dysponentem z racji wykonywanych zadań.

Na uwzględnienie nie zasługuje ponadto stanowisko, jakoby udostępnić skarżącej żądane dokumenty mógł jedynie właściwy organ administracji. Jakkolwiek w kontekście normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się, iż niedopuszczalne jest stosowanie przepisów u.d.i.p. wówczas, gdy żądane informacje osiągalne są w innym trybie, to na gruncie niniejszej sprawy należy podkreślić, że nie zostało wykazane, by skarżąca była stroną ewentualnych postępowań w sprawie budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych na wskazanych przez nią działkach, co umożliwiałoby jej taki dostęp na podstawie art. 73 § 1 k.p.a. Co więcej, z okoliczności sprawy wynika, że sprawy te mogły się toczyć przed kilkudziesięciu laty, kiedy tytuł prawny do tych działek z dużą dozą prawdopodobieństwa przysługiwał innym osobom i to one były stronami postępowań, zaś tak znaczny upływ czasu i zaistniałe zmiany w funkcjonowaniu i strukturze organów administracji mogłyby stwarzać poważne trudności w ustaleniu organu, który jest obecnie w posiadaniu tych dokumentów. Wynik tych działań byłby więc wątpliwy (nawet gdyby wnioskodawczyni mogła uzyskać dostęp w trybie cyt. art. 73 § 1 k.p.a.). Czyniłoby to możliwość uzyskania przez nią informacji w innym trybie iluzoryczną i w sposób nieuzasadniony stawiało skarżącą w gorszej sytuacji co do prawa uzyskania żądanej informacji publicznej od innych osób, którym tytuł własności do wskazanych działek nie przysługuje. Ewentualna zaś możliwość zwrócenia się przez skarżącą o udostępnienie tych dokumentów do jakiegokolwiek innego podmiotu również w trybie przepisów u.d.i.p., nie wyłącza uprawnienia do zwrócenia się z tym wnioskiem do Spółki P., skoro jest ona podmiotem objętym regulacją tej ustawy.

Bezzasadne jest nadto przekonanie Spółki P. o konieczności zastosowania w niniejszej sprawie art. 248 k.p.c. przed przepisami u.d.i.p. W ocenie Sądu przepis ten nie koliduje bowiem z przepisami u.d.i.p. w rozumieniu normy kolizyjnej zawartej w art. 1 ust. 2 tej ustawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

W doktrynie przyjmuje się jednolicie, że powyższe unormowanie stanowi odzwierciedlenie zasady wykładni prawa, zgodnie z którą późniejsza ustawa ogólna nie wyłącza wcześniejszej ustawy szczególnej. Norma w nim zawarta nie wyklucza jednak generalnie stosowania przepisów ustawy w przypadku zbiegu z przepisami innych ustaw szczególnych regulujących dostęp do informacji publicznej. Gdyby bowiem taki zamiar miał ustawodawca, posłużyłby się innym sformułowaniem, na przykład: "przepisów ustawy nie stosuje się do...". Omawianą regułą kolizyjną ustawodawca wyraźnie ograniczył zatem zastosowanie przepisów ustawy do przypadków, gdy inne ustawy odmiennie określają zasady i tryb dostępu do informacji. Oznacza to, że przepisy ustawy będą miały zastosowanie we wszystkich tych przypadkach, w których ustawa nie jest sprzeczna z przepisami szczególnymi (por. J. Jędrośka, M. Stoczkowicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej a regulacje szczególne, "Państwo i Prawo" 2003, z. 6, s. 98; G. Wierczyński, Glosa do wyroku NSA z dnia 19 grudnia 2002 r., II SA 3301/02, "Gdańskie Studia Prawnicze-Przegląd Orzecznictwa" 2005, nr 1-2, s. 55, teza nr 2, LEX nr 48368/2).

Treść przepisu art. 248 k.p.c. nie określa natomiast zasad i trybu dostępu do informacji publicznej w rozpoznawanej sprawie. Przepis ten, nakazujący przedstawienie – na zarządzenie sądu cywilnego – dokumentu stanowiącego dowód faktu istotnego dla rozstrzygnięcia sprawy, ma bowiem zastosowanie wyłącznie w ramach toczącego się procesu cywilnego i służy koncentracji materiału dowodowego w toku tego procesu. Omawiany przepis związany jest z art. 129 § 1 k.p.c., który nakłada na stronę powołującą się w piśmie procesowym na dokument obowiązek przedłożenia na żądanie przeciwnika jego oryginału w sądzie cywilnym nawet jeszcze przed rozprawą. Z unormowania tego ostatniego przepisu wynika, że jeżeli strona powołuje się w pozwie na dowód z dokumentu musi się liczyć z tym, że będzie obowiązana złożyć w tym sądzie oryginał dokumentu i to nie tylko wtedy, gdy nie złożyła jego odpisu, ale także wtedy, gdy jego odpis był załącznikiem pisma. Obowiązek ten powstaje z chwilą zgłoszenia przez stronę przeciwną żądania złożenia dokumentu w oryginale. Obowiązek ten może powstać także w wyniku zarządzenia sądu cywilnego, o czym mówi omawiany art. 248 § 1 K.p.c. (por. wyrok SN z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt. V CSK 90/11, Lex nr 1213426).

Końcowo wskazać należy, że wbrew twierdzeniu przedstawionemu w odpowiedzi na skargę, treść wniosku skarżącej została sformułowana w sposób wystarczająco precyzyjny, by jego adresat mógł ustalić zakres żądanych informacji. Wprawdzie skarżąca wskazała, że domaga się udostępnienia kopii wszelkich decyzji i innych stosownych dokumentów stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii elektroenergetycznych, jednak żądanie to wyraźnie ograniczyła do dokumentów dotyczących konkretnych działek, co stanowiło wystarczającą informację dla skonkretyzowania zakresu wniosku.

Podsumowując, skoro Spółka P. S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznych, a wniosek skarżącej z dnia 17 czerwca 2013 r. dotyczył właśnie takich informacji, należy stwierdzić, że jeśli Spółka dysponuje żądanymi dokumentami, to pomimo, że ich sama nie wytworzyła, winna je - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (z zastrzeżeniem art. 13 ust. 2 oraz art. 15 ust. 2 u.d.i.p.) udostępnić skarżącej, ewentualnie w tym terminie wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie ich udostępnienia, jeśli uzna, że zachodzą podstawy do takiej odmowy, np. wynikające z art. 5 u.d.i.p. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w razie odmowy udostępnienia informacji publicznej, do wydania decyzji administracyjnej w tym przedmiocie obowiązane są na mocy art. 17 ust. 1 u.d.i.p. poza organami administracji publicznej również inne podmioty wymienione w art. 4 u.d.i.p.

Gdyby zaś Spółka nie dysponowała objętymi wnioskiem strony dokumentami, wówczas winna w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku powiadomić o tym fakcie wnioskodawców na piśmie, przy czym informacja taka nie wymaga formy decyzji administracyjnej, o jakiej stanowi art. 16 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2002 r., sygn. akt II SAB 289/02, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 2010 r., I OSK 1644/09 – publ. CBOSA). W tym miejscu wypada jednak zaznaczyć, że w razie wprowadzenia żądającego informacji w błąd, przez udzielenie niezgodnej z rzeczywistością odpowiedzi co do faktu posiadania informacji, osoba zobowiązana do udostępnienia żądanej informacji publicznej podlega odpowiedzialności karnej w trybie art. 23 u.d.i.p. w zbiegu z innymi przepisami określonymi w Kodeksie karnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt IV SAB/Wr 41/05, Lex nr 887693).

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał skargę M. G. za zasadną i na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. zobowiązał P. S.A. w L. do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 17 czerwca 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku.

Jednocześnie Sąd, na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., stwierdził, że bezczynność Spółki w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestę Sąd wziął pod uwagę wszystkie okoliczności sprawy, w tym fakt, iż zachowanie Spółki nie miało cech lekceważącego traktowania obowiązków nałożonych na nią z mocy u.d.i.p., lecz wynikało z błędnego przekonania o załatwieniu sprawy zgodnie z przepisami tej ustawy.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.