Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt III SA/Po 471/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39 i 40
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 sierpnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Walentyna Długaszewska Sędzia WSA Marzenna Kosewska Asesor sądowy WSA Robert Talaga (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Karolina Walkowiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Poznania na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały dotyczącej określenia miejsc i zasad prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 8 marca 2022 r. Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę nr LX/1129/VIII/2022 w sprawie określenia miejsc i zasad prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług na terenie Poznania. W § 3 uchwały Rada Miasta postanowiła, że: "Na terenie Poznania zakazuje się prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług: 1) na chodnikach, jeżeli po zajęciu miejsca przez prowadzącego okrężną sprzedaż i świadczącego usługi nie pozostanie wolna przestrzeń o minimalnej szerokości 1,5 metra; 2) na przystankach komunikacji miejskiej; 3) w odległości mniejszej niż 20 metrów od miejsc pamięci narodowej". Ponadto w § 2 uchwały Rada wymieniła wyjątki od ww. zakazu. Jednocześnie w przepisie § 1 ust. 2 uchwały, okrężną sprzedażą towarów i świadczeniem usług rada określiła "sprzedaż towarów i świadczenie usług prowadzone bezpośrednio z wszelkich urządzeń ruchomych, w szczególności takich jak: urządzenia i stoiska przenośne, środki transportu, mobilne punkty gastronomiczne w postaci pojazdów silnikowych, wózków i rowerów itp., a także handel z ręki". W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że: "nastąpił dynamiczny rozwój przedsiębiorczości, a także powstało wiele nowych form i sposobów wykonywania działalności gospodarczej. Zauważalnym elementem nowej formy działalności przedsiębiorców, szczególnie w ciepłych porach roku, jest sprzedaż towarów i świadczenie usług z mobilnych punktów gastronomicznych. Punkty usługowe tego rodzaju, ze względu na łatwość ich przemieszczenia, mogą być lokalizowane w różnych rejonach miasta [...]. Rozważając zasadę swobody działalności gospodarczej oraz konieczność ochrony życia i zdrowia mieszkańców Poznania, a także obowiązek zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, Rada postanowiła wydać przepisy porządkowe ujęte w postanowieniach niniejszej uchwały".

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 13 kwietnia 2022 r., NP-III.4131.1.70.2022.1 Wojewoda Wielkopolski orzekł o nieważności uchwały nr LX/1129/VIII/2022 Rady Miasta Poznania z dnia 8 marca 2022 r. w sprawie określenia miejsc i zasad prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług na terenie Poznania - ze względu na istotne naruszenie prawa.

W ocenie organu nadzorczego handel okrężny (obwoźny) środkami spożywczymi został objęty stosowną regulacją, gdyż wymogi higieniczne, które obowiązują w takim handlu i zostały uregulowane w przepisach wspólnotowych. Z treści art. 59 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2020 r. poz. 2021 ze zm.) wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane przestrzegać w zakładach wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. U. UE. L. 2004.139.1 z 30 kwietnia 2004 r.). Handel okrężny w przepisach unijnych określany jest jako wprowadzanie do obrotu żywności z pomieszczeń ruchomych i/lub tymczasowych, takich jak duże namioty, stragany, ruchome punkty sprzedaży oraz automaty uliczne. Ponadto problematyka zajęcia pasa drogowego bez wymaganego zezwolenia lub za zezwoleniem z pobraniem opłaty z tego tytułu jest unormowana w przepisach art. 36, 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r., poz. 1376 ze zm.).

Zdaniem organu ochrona życia i zdrowia obywateli oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego jest w wystarczającym stopniu zapewniona przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008 ze zm.), w szczególności przewidując kary: w art. 601 - za wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, w art. 86 § 1 - za zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, w art. 90 - za tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu. Niezależnie od tego, na mocy art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1763), do zadań straży gminnej należy ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych.

Organ nie zgodził się, że kwestia handlu okrężnego i związane z nim ewentualne zagrożenia mają charakter lokalny, uznając, że problematyka ta ma charakter ogólnokrajowy. Jego zdaniem nie można przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub w innych przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. W obowiązującym stanie prawnym brak jest przepisu, który upoważniałby organ stanowiący gminy do uregulowania w drodze uchwały materii dotyczącej zasad prowadzenia handlu okrężnego na terenie danej jednostki.

Zdaniem organu nadzoru, rada stanowiąc w§6 uchwały, że: "Uchwała wchodzi wżycie po upływie 14 dni od dnia jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego" wadliwie określiła sposób ogłoszenia i termin wejścia w życie przepisów porządkowych. Skoro uchwała stanowić miała przepisy porządkowe, zastosowanie powinny znaleźć przepisy art. 4 ust. 3 oraz art. 14 ust. 1 - 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). Tym samym ustanowienie w § 6 uchwały dłuższego okresu wejścia uchwały w życie nie jest zgodne z istotą i celem wprowadzania przepisów porządkowych. Ponadto powyższe pozwala stwierdzić, że zagrożenie, które potencjalnie mogłoby być zwalczane przez kwestionowaną uchwałę, sama rada uznała, że nie jest zjawiskiem wymagającym niezwłocznej ingerencji prawodawczej.

Pismem z dnia 11 maja 2022 roku Rada Miasta Poznania wniosła do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 13 kwietnia 2022 r. stwierdzające nieważność uchwały nr LX/1129/VIII/2022 Rady Miasta Poznania z dnia 8 marca 2022 r. zarzuciła, że zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1) art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przepisy porządkowe zawarte w przedmiotowej uchwale nie są niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g.,

2) art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez przyjęcie, że wprowadzony uchwałą zakaz handlu w istotny sposób ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej i nie stanowi proporcjonalnego środka do ochrony wartości jakie powinien zabezpieczać na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g.;

3) art. 91 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, tj. rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie wszystkich sformułowanych zarzutów.

W konsekwencji strona skarżąca wniosła o uchylenie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego z powodu niezgodności z prawem oraz obciążenie Wojewody Wielkopolskiego kosztami postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca podniosła, iż unieważniona uchwała miała doprowadzić do penalizacji zachowania osób świadczących różnego rodzaju usługi z punktów mobilnych, które nie są objęte dyspozycją art. 60(3) Kodeksu wykroczeń, gdyż dotyczy sprzedaży, a w przypadku objętym uchwałą mamy do czynienia ze świadczeniem usług. Skarżąca dążyła do osiągnięcia stanu prawnego, w którym zaistniałaby podstawa do stosowania sankcji także za czyny polegające na świadczeniu usług z punktów mobilnych ustawianych poza miejscami do tego wyznaczonymi na terenach należącym do gminy Miasto Poznań lub będących w jej zarządzie, zlokalizowanych w obrębie miasta Poznania. W przypadku, gdy przepisy porządkowe mają przedmiot inny niż ochrona porządku i spokoju w miejscach publicznych, ich naruszenie nie powoduje powstania odpowiedzialności na podstawie art. 54 KW, który dotyczy wszystkich przepisów porządkowych wydawanych przez różne organy, nie tylko organy samorządu terytorialnego. Ponadto z art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej wynika iż zakazy i nakazy kierowane do podmiotów nieznajdujących się w stosunku podległości organizacyjnej wobec organu stanowiącego prawo muszą mieć charakter powszechnie obowiązujący.

Podejmując przedmiotową uchwałę skarżąca przede wszystkim miała na względzie kwestie bezpieczeństwa i porządku w przestrzeni publicznej miasta Poznania, gdyż poprzednia uchwała nie obejmowała swoim zakresem prowadzenia działalności gospodarczej z punktów mobilnych w postaci świadczenia usług. Przestrzeń miejska nie jest przeznaczona do wyłącznego użytku osób i podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Nie można doprowadzić do sytuacji, w której, np. parki, czy place będą zajęte przez handel okrężny w stopniu uniemożliwiającym albo utrudniającym korzystanie z urządzeń gminnych innym osobom, które przechodzą, spacerują, spacerują z dziećmi, biegają, itp. Wyznaczenie miejsc celem prowadzenia okrężnej sprzedaży oraz okrężnego świadczenia usług ma służyć zachowaniu spokoju i porządku oraz zapewnieniu bezpieczeństwa obywateli. Umożliwienie nieskrępowanego ustawiania punktów mobilnych w każdym dowolnym miejscu na terenie miasta Poznania może prowadzić do zwiększenia poziomu hałasu, zaśmiecania przestrzeni miejskiej, jak i utrudnień w korzystaniu z niej dla celów komunikacyjnych, rekreacyjnych i edukacyjnych.

Strona skarżąca twierdzi, że brała pod uwagę, że wyznaczenie miejsc dla prowadzenia handlu i usług okrężnych ograniczy swobodę innych osób korzystających z przestrzeni miejskiej poprzez niemożność wykorzystywania miejsc zajętych przez punkty mobilne.

Zdaniem skarżącej rozporządzenie nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych ustanawia ogólne zasady dla przedsiębiorstw sektora spożywczego w zakresie higieny środków spożywczych z uwzględnieniem zasad zawartych w otwartym katalogu. Nie reguluje ono kwestii lokalizacji mobilnych punktów sprzedaży towarów oraz świadczenia usług z takich punktów w przestrzeni miejskiej ze względu na ochronę życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Nie odnosi się ono do zachowania osób wykonujących działalność gospodarczą świadczoną z urządzeń ruchomych, które może stanowić zagrożenie opisanych wartości. Przedmiotem regulacji uchwały Rady Miasta Poznania nie jest natomiast kontrola spełniania higienicznych warunków produkcji i dystrybucji żywności, ani jakiekolwiek inne czynności związane z wymaganiami dotyczącymi higieny żywności. Uchwała Rady Miasta Poznania nie reguluje kwestii jakości produktów żywnościowych, czy też informacji na temat żywności - generalnie uchwała nie stanowi o właściwościach, higienie i kontroli zbywanych towarów spożywczych. Nadto organ nadzorczy bezpodstawnie przyjął, iż okrężna sprzedaż towarów oraz świadczenie usług, o których mowa w uchwale Rady Miasta Poznania dotyczy tylko żywności. W punktach mobilnych prowadzona jest sprzedaż także wszelkich innych towarów dopuszczonych do obrotu, jak i świadczone są także usługi inne niż przygotowywanie a następnie zbywanie żywności i napojów.

Przygotowując uchwałę dotyczącą handlu okrężnego, skarżący rozważał też kwestię wolności gospodarczej przedsiębiorców, która nie jest bezwzględna i wolności innych osób mieszkających oraz przebywających czasowo w Poznaniu. W efekcie mając na uwadze kwestie bezpieczeństwa publicznego, spokoju, porządku oraz niwelowania zagrożeń życia i zdrowia, skarżący zdecydował się na umieszczenie w uchwale postanowienia dotyczącego zakazu prowadzenia sprzedaży i usług okrężnych na chodnikach, jeśli po zajęciu miejsca przez prowadzącego sprzedaż i usługi okrężne nie pozostanie wolna przestrzeń minimalnej szerokości 1,5 metra, na przystankach komunikacji miejskiej oraz w odległości mniejszej niż 20 metrów od miejsc pamięci narodowej. Skarżący dążył do określenia obszaru zakazu prowadzenia sprzedaży i usług okrężnych poprzez postanowienie § 3 uchwały ze względu na dobra chronione.

Skarżący nie zgodził się, iż należy podejmować działania polegające na stanowieniu przepisów tylko wówczas, gdy już nastąpi naruszenie bezpieczeństwa, porządku, spokoju, utrata zdrowia albo życia. Dobra te mogą zostać naruszone ze względu na dopuszczenie do nieograniczonego umiejscawiania się sprzedaży i usług mobilnych w każdym dowolnym miejscu według uznania przedsiębiorców. Brak przepisów porządkowych obejmujących także prowadzenie usług okrężnych poza miejscami wyznaczonymi spowoduje, że nie zaistnieje podstawa prawna do stosowania sankcji z art. 54 KW. Czyn taki nie jest objęty dyspozycją art. 60(3) § 1 KW. Zatem zagrożenie dóbr chronionych jest będzie zwiększone jeżeli przedsiębiorcy świadczący usługi okrężne na terenie miasta Poznania mogą i będą bez sankcji ustawiać urządzenia mobilne w miejscach do handlu obwoźnego nieprzeznaczonych.

Zdaniem skarżącej w sprawie występują w zbiegu przesłanki obiektywna, subiektywna i terytorialna, których zaistnienie jest konieczne do stanowienia aktów prawa miejscowego. Spełnione zostały także warunki zastosowania art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. W takim stanie sprawy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego nie zasługuje na aprobatę.

W odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasową argumentację.

Pismem z dnia 6 lipca 2022 roku Rada Miasta złożyła replikę na odpowiedź na skargę podkreślając, że argumentacja sformułowana przez stronę przeciwną wypaczyła rzeczywiste znaczenie przedmiotowej sprawy i sformułowanych przez skarżącą zarzutów. Zdaniem strony skarżącej w przedmiotowej sprawie zachodziły przesłanki wydania aktu, który miał na celu ochronę szczególnie istotnych wartości zdecydowała się podjąć przedmiotową uchwałę, przekonana o potrzebie aktywnego działania na rzecz lokalnej społeczności. Nie zgodziła się, że ochrona wskazanych wartości była w wystarczającym stopniu zagwarantowana przepisami Kodeksu wykroczeń. Transakcje polegające m.in. na przygotowywaniu posiłków i ich zbyciu, zmieleniu i zaparzeniu kawy, a następnie jej sprzedaży czy przygotowanie hot-dogów, waty cukrowej itp. nie są kwalifikowane jako sprzedaż, ale jako świadczenie usług. Twierdzenie strony skarżącej, iż penalizacja świadczenia usług z urządzeń mobilnych miała na celu zapewnienie lepszego poziomu bezpieczeństwa i porządku na terenie Poznania nie oznacza, że przedmiotowa uchwała ma na celu "ulepszenie" istniejących przepisów. Przedmiotowa uchwała nie zastępuje regulacji kodeksowej, lecz pozostaje z nią spójna i pozwala na rzeczywiste egzekwowanie przepisów porządkowych w ramach specyfiki problemów lokalnych. Uchwała Rady Miasta Poznania w żaden sposób nie odnosi się do kwestii sposobów przygotowania żywności, jej jakości czy utrzymywania odpowiednich warunków sanitarnych. Istotą sprawy jest lokalizacja punktów sprzedaży towarów oraz świadczenia usług i do tak określonego przedmiotu sprawy winny odnosić się powoływane przez organ nadzoru akty prawne. Ponadto, nie ogranicza swobody prowadzenia działalności gospodarczej. W rzeczywistości nie traktuje samego faktu prowadzenia handlu jako zagrażającego ww. wartościom. Organ administracji nie próbuje zakazać całkowicie możliwości prowadzenia handlu, ale doprowadzić do stanu, kiedy tego rodzaju działalność gospodarcza będzie prowadzona w wyznaczonych do tego miejscach i z poszanowaniem porządku i spokoju w przestrzeni publicznej. Twierdzenia sformułowane przez stronę przeciwną w odpowiedzi na skargę w znacznym stopniu zniekształciły rzeczywisty obraz niniejszej sprawy i stawianych zarzutów. Nie odwołują się one do kwestii kluczowych i nie opisują właściwie przedmiotu regulacji unieważnionej uchwały. Dla właściwej oceny sprawy niezbędne jest zwrócenie uwagi na szereg okoliczności, w tym zwłaszcza prawdziwe intencje organu administracji, sposób jego działania i faktyczną potrzebę uregulowania przedmiotowej materii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. t.j. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej; w tym również organów jednostek samorządu terytorialnego, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Badając pod tym kątem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, Sąd nie stwierdził naruszenia prawa - skarga jest więc nieuzasadniona.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.), organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wskazany jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały przepis art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) stanowi, iż w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Zgodnie zaś z ust. 4 przepisy porządkowe, o których mowa w ust. 3, mogą przewidywać za ich naruszanie karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach. Kompetencje rady gminy do wydawania na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. przepisów porządkowych mogą być wykorzystywane tylko wtedy, gdy jest to niezbędne do ochrony dóbr wyszczególnionych enumeratywnie w tym przepisie i pod warunkiem, że nie jest możliwa skuteczna ochrona tych dóbr na gruncie istniejących unormowań ustawowych lub innych przepisów powszechnie obowiązujących.

Przedmiotem regulacji zaskarżonej uchwały jest ustanowienie na mocy art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w charakterze przepisów porządkowych – na terenie Poznania zakazu prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług, przy czym w przepisie § 1 ust. 2 kwestionowanej uchwały określono, że "przez okrężną sprzedaż towarów i świadczeń usług należy rozumieć sprzedaż towarów i świadczenie usług prowadzone bezpośrednio z wszelkich urządzeń ruchomych, w szczególności takich jak: urządzenia i stoiska przenośne, środki transportu, mobilne punkty gastronomiczne w postaci pojazdów silnikowych, wózków i rowerów itp., a także handel z ręki". Jednocześnie stosownie do § 3 uchwały "Na terenie Poznania zakazuje się prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług: 1) na chodnikach, jeżeli po zajęciu miejsca przez prowadzącego okrężną sprzedaż i świadczącego usługi nie pozostanie wolna przestrzeń o minimalnej szerokości 1,5 m; 2) na przystankach komunikacji miejskiej; 3) w odległości mniejszej niż 20 metrów od miejsc pamięci narodowej."

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podano, że "rozważając zasadę swobody działalności gospodarczej oraz konieczność ochrony życia i zdrowia mieszkańców Poznania, a także obowiązek zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, Rada postanowiła wydać przepisy porządkowe ujęte w postanowieniach niniejszej uchwały", co w ocenie składu sądu orzekającego w niniejszej sprawie stanowi naruszenie cyt. art. 40 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Nie można bowiem przyjąć, by przepisy porządkowe zawarte w zaskarżonej uchwale zostały wydane w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach oraz by były niezbędne dla ochrony dóbr wymienionych w art. 40 ust. 3 u.s.g. W szczególności nie można przyjąć, by ochrona wartości wymienionych w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wymagała wydania aktu prawa miejscowego w celu stworzenia organom odpowiedzialnym za porządek, spokój i bezpieczeństwo publiczne podstawy prawnej do reagowania w przypadku naruszenia przepisów porządkowych, gdyż określone w art. 40 ust. 3 u.s.g. przesłanki wydania tych przepisów nie zostały spełnione.

Ochrona wartości wymienionych w uchwale może być realizowana w oparciu o przepisy art. 39 i 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. t.j. z 2022 r., poz. 1693 ze zm.). Przepisy te wymagają uzyskania zezwolenia dla zajęcia pasa drogowego. Prowadzenie handlu w obrębie drogi publicznej bez zezwolenia w sposób zagrażający bezpieczeństwu pieszych, a także z naruszeniem warunków sanitarnych pozwala Policji i Straży Miejskiej na zastosowanie odpowiednich środków w celu zapewnienia ochrony porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w zakresie objętym zaskarżoną uchwałą. Szerokie uprawnienia w tym zakresie przysługują Straży Miejskiej, która na podstawie art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz.U. t.j. 2021 r., poz. 1763) zobowiązana jest do ochrony porządku i spokoju w miejscach publicznych.

Zdaniem Sądu organ nadzorczy trafnie przyjął, że ochrona wartości, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g. została już w wystarczającym stopniu zagwarantowana przepisami ustawy z dnia 20 maja 1971 r. - Kodeks wykroczeń (Dz. U. z 2021 r. poz. 2008 ze zm.), w szczególności przewidując kary: w art. 601 - za wykonywanie działalności gospodarczej bez wymaganego zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej, wpisu do rejestru działalności regulowanej lub bez wymaganej koncesji albo zezwolenia, w art. 86 § 1 - za zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu, w art. 90 - za tamowanie lub utrudnianie ruchu na drodze publicznej, w strefie zamieszkania lub strefie ruchu. Niezależnie od tego, na mocy art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1763), do zadań straży należy ochrona spokoju i porządku w miejscach publicznych. Zdaniem skarżącego "unieważniona uchwała miała doprowadzić do penalizacji zachowania osób świadczących różnego rodzaju usługi z punktów mobilnych, które nie są objęte dyspozycją art. 60(3) Kodeksu wykroczeń". Jednocześnie strona skarżąca ma świadomość, że w obowiązującym porządku prawnym istnieją przepisy zabezpieczające już bezpieczeństwo i porządek, jednakże zadaniem tejże uchwały było jeszcze "lepsze" zabezpieczenie tych wartości. W tym względzie należy zgodzić się z organem nadzorczym, że wystarczająca jest regulacja zawarta w art. 51 § 1 Kodeks wykroczeń chroniąca porządek publiczny w odniesieniu do osób które zakłócają porządek publiczny hałasem.

Jeżeli zaś chodzi o handel środkami spożywczymi to jest on objęty stosowną regulacją, bowiem wymogi higieniczne, które obowiązują w handlu obwoźnym, zostały uregulowane w przepisach wspólnotowych. Artykuł 59 ustawy z 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. nr 171, poz. 1225 ze zm.) stanowi, że podmioty działające na rynku spożywczym powinny przestrzegać wymagań higienicznych określonych w rozporządzeniu nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz.U. L 139 z 30 kwietnia 2004 r.), które obowiązuje od 1 stycznia 2006 r. Ujęte zaś w przepisach unijnych uregulowania powielają obowiązujące dotychczas w Polsce przepisy krajowe dotyczące handlu obwoźnego, na przykład wymagań higienicznych w handlu obwoźnym środkami spożywczymi, oraz zawierające wykaz artykułów spożywczych, które mogą być do obrotu wprowadzane w taki sposób. Dlatego przepisy krajowe w sprawie handlu obwoźnego zostały wykreślone i stosowane są wprost przepisy rozporządzenia nr 852/2004 w powiązaniu z wymienioną ustawą i innymi charakterze branżowym. W tym względzie organ nadzoru trafnie wskazał, że wymogi higieniczne, które obowiązują w handlu obwoźnym, zostały uregulowane w ww. rozporządzeniu, jednakże nie odnosił się do lokalizacji punktów sprzedaży, ani do zachowania się osób prowadzących ten rodzaj działalności. Znajduje ono jednak zastosowanie w sprawie, bowiem uchwałą rady miast objęto sprzedaż produktów spożywczych, nawet jeżeli strona skarżąca twierdzi, że powyższe regulacje nie dotyczą istoty podjętej uchwały, to należy zgodzić się, że dobra, które miały być chronione przedmiotową uchwałą, w szczególności "bezpieczeństwo i porządek w przestrzeni publicznej" były już unormowane przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Warto również przypomnieć, że "przepisy porządkowe nie mogą prowadzić do uzupełniania (poprawiania) ustaw obowiązujących w danym zakresie" (por. wyrok WSA w Poznaniu z 27 września 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 576/12, CBOSA). Natomiast pojęcie "niezbędności", o której mowa w art. 40 ust. 3 u.s.g., "obejmuje sytuację, gdy chodzi o konkretne, jednostkowe i bezpośrednie zagrożenie życia, zdrowia, porządku lub spokoju, którego nie da się przezwyciężyć przez wydanie w późniejszym czasie trwalszych przepisów prawnych - przepisy porządkowe zaś należą do prawa lokalnego i nie można przy ich pomocy likwidować braków ustawodawstwa obowiązującego na terenie całego kraju lub likwidować zagrożeń mających znaczenie ogólnokrajowe (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004 r., GSK 971/04, CBOSA). Należy podkreślić, że przysługujące radzie gminy kompetencje w zakresie stanowienia przepisów porządkowych nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze, ale wyłącznie w celu przeciwdziałania realnym zagrożeniom dla wartości określonych w art. 40 ust. 3 u.s.g. Regulacje przeciwdziałające tym zagrożeniom muszą być także zgodne z zasadą proporcjonalności, dlatego też odnotowania wymaga okoliczność, iż wprowadzony zaskarżoną uchwałą zakaz handlu w istotny sposób ogranicza konstytucyjną zasadę swobody prowadzenia działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji) i nie stanowi proporcjonalnego środka do wartości jakie powinien zabezpieczać na podstawie art. 40 ust. 3 u.s.g. Działalność handlowa jest bowiem objęta swobodą prowadzenia działalności gospodarczej. Skoro zaś sfera działalności gospodarczej, jest preferowana przez ustawodawcę w taki sposób, że stanowi przedmiot szczególnej ochrony, to jest oczywiste, że nie może być jednocześnie traktowana jako źródło szczególnych zagrożeń dla porządku publicznego. Prowadzenie handlu z istoty rzeczy nie może być uznawane za zagrażające wartościom określonym w art. 40 ust. 3 u.s.g. Wprowadzenie zakazu sprzedaży towarów i świadczenia usług na obszarze gminy nie może mieć wyłącznie na celu ukształtowania - w imię ochrony określonych dóbr - porządku prawnego wyłączającego możliwość prowadzenia takiej działalności, lecz chodzi tu o stworzenie warunków sankcjonujących działania naruszające ten porządek. Stworzenie podstaw prawnych do interwencji organów porządkowych jest głównym celem zaskarżonej uchwały, gdy tymczasem ratio legis dyspozycji art. 40 ust. 3 u.s.g. nie polega na tym, aby umożliwić tworzenie podstaw do działania organów porządkowych, bez względu na uzasadnienie takich działań.

W ocenie sadu na gruncie obowiązującego prawa nie występuje niezbędność wprowadzenia przepisów porządkowych przez gminę dla zapewnienia ochrony dóbr lub wartości wskazanych w art. 40 ust. 3 in fine u.s.g. Nie sposób bowiem dopatrzeć się spełnienia przesłanek do wydania przepisów porządkowych w omawianej materii tzn. istnienia luki prawnej oraz braku regulacji zabezpieczających interes publiczny wyrażający się ochroną dóbr, rodzaje których wymieniono w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Okrężna sprzedaż towarów i świadczeń usług jest jedną z form prowadzenia działalności gospodarczej. Przedsiębiorca musi zarejestrować ją w urzędzie miasta i gminy, a zamiar sprzedaży żywności ze środków transportu zgłosić właściwemu organowi, zarejestrować i uzyskać zatwierdzenie przez właściwego miejscowo państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Tym samym, z racji istniejących regulacji ustawowych, gmina nie ma uprawnień do ustanowienia zakazu handlu okrężnego czy obwoźnego poza targowiskami w ramach przepisów porządkowych na mocy art. 40 ust. 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym. We wskazaniu przez Radę dopuszczalnych miejsc prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług, upatruje się właściwą ochronę dóbr i wartości określonych w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wymienione powyżej przepisy i zawarte w nich sankcje za narażenia zdrowia, porządku i bezpieczeństwa pozwalają na stwierdzenie, że nie występuje luka, wymagająca wypełnienia jej aktem prawa miejscowego. Z tego względu nie doszło do wypełnienie dyspozycji art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, pozwalającej na zakwestionowanie oceny dokonanej przez organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Jak trafnie dostrzegł też organ nadzoru mocą § 1 ust. 1 uchwały, rada postanowiła, że "Na terenie Poznania wprowadza się zakaz prowadzenia okrężnej sprzedaży towarów i świadczenia usług, z zastrzeżeniem postanowień § 2". W uchwale zakazano handlu obwoźnego w ogóle na terenie Poznania, czyniąc wyjątek w § 2 uchwały, a następnie w § 3 uchwały zakazano handlu obwoźnego na terenie Poznania z kolejnymi trzema wyjątkami, a mianowicie na chodnikach, jeśli po zajęciu miejsca przez prowadzącego sprzedaż i usługi okrężne nie pozostanie wolna przestrzeń o minimalnej szerokości 1,5 metra, na przystankach komunikacji miejskiej oraz w odległości mniejszej niż 20 metrów od miejsc pamięci narodowej. Jak zauważył organ nadzoru w istocie taka treść uchwały pozostaje nieprecyzyjna względem wprowadzone zakazu, podczas gdy "przepisy prawne zawarte w uchwale powinny w sposób jasny i jednoznaczny regulować daną materię" (por. wyrok WSA w Gliwicach z 15 października 2014 r., sygn. akt IV SA/G1 29/14, CBOSA).

Końcowo należy dostrzec, że skarżący zarzucił także naruszenie art. 91 ust. 3 u.s.g. poprzez brak uzasadnienia prawnego i faktycznego rozstrzygnięcia nadzorczego w zakresie wszystkich sformułowanych zarzutów. Analiza uzasadnienia skargi prowadzi jednak do wniosku, że strona powyższego zarzutu nie uzasadniła. Co więcej, zdaniem sądu wydane zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze odpowiada prawu, zawiera bowiem zarówno uzasadnienie faktyczne i prawne, które umożliwia poznanie powodów wyeliminowania z obrotu prawnego przedmiotowej uchwały.

Reasumując, zdaniem Sądu organ nadzorczy nie naruszył obowiązujących przepisów, a w szczególności wskazanych w skardze art. 40 ust. 3 ani art. art. 91 ust. 3 u.s.g. oraz art. 22 Konstytucji RP.

Wobec powyższego Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.