Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SAB/Op 128/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Zobowiązano organ do dokonania czynności
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1,  art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia NSA Jerzy Krupiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2017 r. sprawy ze skargi S. P. na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w przedmiocie informacji publicznej 1) zobowiązuje Burmistrza Strzelec Opolskich do załatwienia wniosku S. P. z dnia 7 sierpnia 2017 r. - w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku, 2) stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 sierpnia 2017 r., złożonym drogą elektroniczną na adres poczty e-mail Urzędu Miejskiego w Strzelcach Opolskich, S. P. (zwany dalej również jako skarżący) wystąpił o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej burmistrza, jego zastępców i kierowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Strzelcach Opolskich z podaniem:

a) imienia i nazwiska,

b) stanowiska,

c) wykształcenia – rodzaju i daty ukończonej szkoły, kursów, egzaminów, kwalifikacji, tytułów naukowych i technicznych,

d) przebiegu stażu pracy,

e) uposażenia za rok 2016 i pierwsze półrocze 2017 r. oraz

f) wysokość nagród i premii za ostatnie 2 lata.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2017 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, przekazano S. P., informację, że wysokość wynagrodzenia burmistrza określała uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z grudnia 2014 r., podjęta na podstawie ustawy o samorządzie gminnym. Wskazano ponadto, że w latach 2015-2016 burmistrz nie otrzymał nagród i premii. Odnośnie wynagrodzenia wiceburmistrzów podano, że wysokość wynagrodzenia określa rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych. Wynagrodzenie zasadnicze zastępcy burmistrza w miastach powyżej 15 tysięcy mieszkańców do 100 tysięcy mieszkańców może wynosić maksymalnie 5.200 zł brutto z kolei minimalne wymagania kwalifikacyjne to wykształcenie wyższe i 6 lat stażu pracy. Skarżącego poinformowano również o wysokości nagród i premii przyznanych wiceburmistrzom w latach 2015-2016 oraz o dostępności oświadczeń majątkowych burmistrza i wiceburmistrzów na stronie internetowej Urzędu Miejskiego www.bip.strzelceopolskie.pl. Odpowiedź zawierała również informacje o kierownikach zatrudnionych w poszczególnych referatach Urzędu Miejskiego w Strzelcach Opolskich z podaniem imienia i nazwiska oraz pełnionej funkcji. Odnośnie tych osób podano, że posiadają one wykształcenie wyższe oraz staż pracy "stosowny do zajmowanego stanowiska zgodny z wymogami ustawy na zajmowanym stanowisku lub spełniają inne wymagania określone ustawą o pracownikach samorządowych". Wskazano ponadto, że warunki i sposób wynagradzania pracowników ustala się na podstawie przepisów płacowych, obowiązujących w Urzędzie, podano także widełki wynagrodzenia zasadniczego (1.600 zł do 4.700 zł) na stanowisku kierowniczym. W zakresie nagród i premii przyznanych kierownikom, wskazano na przedział kwot brutto, podając, że w roku 2015 wysokość nagród wynosiła od 3.000 do 5.000 zł + 2000 - 2.500 zł, natomiast w 2016 r. od 3.500 do 5.000 zł brutto.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2017 r. S. P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w rozpatrzeniu wniosku z dnia 7 sierpnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący domagał się zobowiązania Burmistrza Strzelec Opolskich do udzielenia żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, orzeczenie, na podstawie art. 6 ustawy o odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa w związku z art. 149 ustawy P.p.s.a., czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a., a także zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi, skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy, odwołując się do treści wniosku z dnia 7 sierpnia 2017 r. oraz odpowiedzi udzielonej przez organ. Wskazał, że do dnia wniesienia skargi organ nie udzielił mu wnioskowanych informacji.

W odpowiedzi na skargę, Burmistrz Strzelec Opolskich wniósł o uznanie skargi za bezzasadną argumentując, że w ustawowym terminie przekazał skarżącemu wnioskowaną informację publiczną. Jednocześnie wskazał, że pozostałe wnioskowane informacje, takie jak: szkoły, kursy, egzaminy a także przebieg pracy znajdują się w aktach osobowych pracowników Urzędu Miejskiego i nie stanowią informacji publicznej.

Postanowieniem z dnia 13 października 2017 r. referendarz sądowy zwolnił skarżącego od kosztów sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności wynikającej z przepisów prawa, przez zobowiązany do tego organ. Uwzględniając skargę na bezczynność Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) oraz stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności. Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie zaś do art. 149 § 1b P.p.s.a., sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Przedmiotem oceny Sądu w rozpoznawanej sprawie była bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą. Podkreślić przy tym trzeba, że granice sprawy dotyczącej bezczynności organu w udostępnieniu informacji publicznej, w rozumieniu art. 134 § 1 P.p.s.a., wyznacza wskazany w skardze zakres żądania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, który zdaniem strony skarżącej nie został załatwiony zgodnie z przepisami.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi podkreślić należy, że jej wniesienie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia, w szczególności - jak podniósł to organ - ponagleniem, o którym mowa w art. 53 § 2b P.p.s.a. Zauważyć przyjdzie, że ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w sposób kompleksowy reguluje dostęp do informacji publicznej i której unormowania decydują o trybie postępowania w tych sprawach, nie przewiduje środka zaskarżenia w tym zakresie. Wskazany przepis art. 53 § 2b P.p.s.a. stanowi wprawdzie, że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu, niemniej jednak dostrzec trzeba, że przepis ten został wprowadzony ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935). Na mocy tej ustawy dokonano z kolei m.in. także zmiany w zakresie regulacji art. 37 K.p.a., wprowadzając w § 1 tego przepisu środek zaskarżenia bezczynności i przewlekłości w postaci ponaglenia – w miejsce przewidzianego wcześniej zażalenia. Jak wynika z uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej, regulacja art. 53 § 2b P.p.s.a. - dotycząca obowiązku wyczerpania środka zaskarżenia w postaci ponaglenia przed wniesieniem skargi na bezczynność - wprowadzona została w związku ze zmienionym brzmieniem art. 37 K.p.a. Zgodnie z założeniami ustawodawcy wniesienie ponaglenia w trybie art. 37 § 1 K.p.a. stanowi warunek formalny do wywiedzenia skargi na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania (co znalazło wyraz w nowym brzmieniu art. 52 § 2 P.p.s.a.). Ponaglenie wywiera więc skutek wyczerpania przez stronę przysługujących jej środków zaskarżenia na gruncie K.p.a. Przewidziany w art. 53 § 2b P.p.s.a. wymóg wniesienia ponaglenia odnieść tym samym trzeba do bezczynności organu w zakresie spraw rozpoznawanych w trybie K.p.a. Natomiast według art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przepisy K.p.a. stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej. Oznacza to, że przepisy K.p.a. nie mają zastosowania do faz poprzedzających wydanie decyzji i tym samym w przypadku bezczynności w sprawach dotyczących udzielania informacji publicznej brak jest podstaw do stosowania art. 37 K.p.a. W konsekwencji przyjąć należy, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez konieczności uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia na drodze administracyjnej. Ponadto dla jej skutecznego złożenia nie są wiążące żadne terminy.

Z tego też względu skarga wniesiona w niniejszej sprawie, jako dopuszczalna, podlegała merytorycznemu rozpoznaniu.

Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w powyższym trybie nie jest uzależnione od wniosku strony. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność Burmistrza Strzelec Opolskich w rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wnioskowanych informacji.

Badając zasadność skargi należy mieć na względzie, że bezczynność organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej może być oceniana wyłącznie wtedy, kiedy spełniony jest zakres podmiotowy oraz przedmiotowy ustawy, czyli wówczas, gdy adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym i żądana informacja posiada przymiot informacji publicznej w rozumieniu ustawy.

W kwestii zakresu podmiotowego stwierdzić przyjdzie, iż w niniejszej sprawie nie był sporny fakt, że Burmistrz Strzelec Opolskich należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, o ile znajduje się ona w jego posiadaniu, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są m.in. organy władzy publicznej. W pojęciu tym mieszczą się m.in. organy samorządu gminnego, których zakres kompetencji regulują przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.). Według art. 11a ust. 1 tej ustawy organami gminy są rada gminy - jako organ stanowiący i wójt (burmistrz, prezydent miasta), będący organem wykonawczym.

Nie budzi też wątpliwości, że żądanie zawarte we wniosku z dnia 7 sierpnia 2017 r. dotyczy informacji publicznej.

W tym zakresie wyjaśnić przyjdzie, że ogólna zasada dostępu do informacji publicznej sformułowana została wprost w art. 61 Konstytucji RP i jest on związana z zasadą jawności życia publicznego. Odnosi się ona do publicznej sfery działania dotyczącej wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. W zakresie informacji odnoszących się do gospodarowania mieniem publicznym zasada ta koresponduje z zasadą jawności finansów publicznych, wyrażoną w art. 33 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz.1870, z późn. zm.), która stanowi, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna i przewiduje wyłączenie tej jawności jedynie w odniesieniu do środków publicznych, których pochodzenie lub przeznaczenie zostało uznane za informację niejawną na podstawie odrębnych przepisów lub gdy wynika to z umów międzynarodowych. Ponadto, na zasadzie art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, obejmuje ona m.in. dostęp do dokumentów, co oznacza, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów dotyczących podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej.

Stosownie art. 61 ust. 4 Konstytucji RP tryb realizacji prawa dostępu do informacji publicznej oraz udzielania takiej informacji reguluje ustawa o dostępie do informacji publicznej, która w art. 1 ust. 1 definiuje samo pojęcie informacji publicznej określając, że informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni uprawnienia dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. O zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu na podstawie ustawy decyduje zatem treść i charakter żądanej informacji. Jak już powiedziano wyżej, w art. 6 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ustawodawca wymienia jedynie przykładowe sfery działalności, o których informacja podlega udostępnieniu jako informacja publiczna. Zgodnie z treścią tego przepisu, za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach, organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c, d i f ustawy), o zasadach ich funkcjonowania, w tym trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy), jak również o majątku publicznym, w tym majątku Skarbu Państwa, majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz ciężarach publicznych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. a, c i h ustawy).

Nie ulega wątpliwości, że w skład majątku publicznego wchodzą m.in. należności za pracę wypłacane pracownikom zatrudnionym w sektorze administracji publicznej, w tym w urzędzie zapewniającym obsługę administracyjną jednostki samorządu terytorialnego. Należności te, wraz ze wszystkimi składnikami (w tym także nagrody) finansowane są ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, zgodnie z zasadą wyrażoną w ww. art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zasada jawności gospodarki środkami publicznymi, aby mogła być w pełni realizowana, musi natomiast obejmować swobodny dostęp obywatela do informacji o działalności państwa w wymiarze finansowym. Z tej też przyczyny, dane odnoszące się do wysokości środków wydatkowanych przez organ administracji publicznej środków publicznych min. na wynagrodzenia zatrudnionych w jednostce samorządu terytorialnego pracowników, stanowi informację publiczną (por. wyrok NSA z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1853/14, Lex nr 1985777, z dnia 18 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 695/14, Lex nr 1657860, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt I OSK 59/14 – dostępny na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zauważyć również należy, że z przepisu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d ustawy wynika, że informacja publiczna jest informacją o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy, w tym o organach i osobach sprawujących w nich funkcje i ich kompetencjach. Dlatego też informacja zarówno o imieniu i nazwisku osoby pełniącej funkcję publiczną jak i posiadanego wykształcenia, stanowi informację publiczną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, że informacje o kierunku studiów, szkole oraz specjalności, ewentualnie kierunków studiów podyplomowych, ukończonych przez osoby pełniące funkcje publiczne, odzwierciedlają poziom kompetencji pracownika sprawującego funkcję publiczną (jego kwalifikacji) i wskazują na poziom jego zdatność do wykonywania władzy publicznej, a zatem są informacją publiczną w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 739/15, WSA w Krakowie z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1349/16 - dostępne na ww. stronie internetowej).

Stosownie do tego przyjąć w niniejszej sprawie należy, że informacje żądane przez skarżącego we wniosku z dnia 7 sierpnia 2017 r., dotyczące burmistrza, jego zastępców i kierowników zatrudnionych w Urzędzie Miejskim w Strzelcach Opolskich z podaniem:

a) imienia i nazwiska,

b) wykształcenia – rodzaju i daty ukończonej szkoły, kursów, egzaminów, kwalifikacji, tytułów naukowych i technicznych,

c) przebiegu stażu pracy,

d) uposażenia za rok 2016 i pierwsze półrocze 2017 r. oraz

e) wysokość nagród i premii za ostatnie 2 lata, stanowią informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy, jako dane które mieszczą się w pojęciu informacji o zasadach funkcjonowania organu władzy publicznej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy) oraz ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h ustawy), której tryb udostępnienia jest regulowany przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem wniosek skarżącego podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami tej ustawy.

Dostrzec jednak trzeba, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Ustawodawca uznał zatem, że ochrona prywatności osób fizycznych doznawać winna ograniczenia w przypadku, gdy osoby te sprawują funkcje publiczne. W wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. K 17/05 (OTK-A 2006, nr 3, poz. 30) Trybunał Konstytucyjny orzekając, że przepis art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest zgodny z art. 31 ust. 3, art. 47 i art. 61 ust. 3 Konstytucji RP oraz, że nie jest niezgodny z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP, stwierdził między innymi, że tak samo jak w przypadku innych konstytucyjnych praw i wolności, ochrona prywatności i autonomia informacyjna nie mają charakteru absolutnego, między innymi ze względu na potrzeby życia w zbiorowości. Zdaniem Trybunału, przewidziany w tym przepisie obowiązek ujawnienia informacji o sobie, stanowiąc ograniczenie autonomii informacyjnej, [został ustanowiony] w granicach zgodnych z konstytucyjną zasadą proporcjonalności, zgodnie z którą wszelkie ingerencje w prywatność muszą mieć na uwadze jej ochronę jako dobra konstytucyjnie chronionego i zasady konstytucyjne wskazujące na granice i przesłanki, jakie muszą być zachowane na wypadek ingerencji. Uzasadniając to stanowisko Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że w odniesieniu do osób ubiegających się lub pełniących funkcje publiczne, prawo do ochrony prywatności podlega istotnemu ograniczeniu. O ile bowiem sfera życia intymnego (w znaczeniu szerszym niż potocznie przyjęte) objęta jest pełną prawną ochroną, o tyle ochrona sfery życia prywatnego podlega pewnym ograniczeniom, uzasadnionym "usprawiedliwionym zainteresowaniem".

Obowiązkiem podmiotu zobowiązanego jest zatem udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskuje wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Cechą wyróżniającą takie osoby jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. W rezultacie, jeżeli określone osoby w ramach instytucji publicznej realizują w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne, czyli w co najmniej wąskim zakresie mają kompetencje decyzyjne w ramach instytucji publicznej, są one osobami pełniącymi funkcje publiczne, których nie dotyczy ograniczenie w zakresie udostępniania informacji publicznej, określone w art. 5 ust. 2 ustawy (por.: wyrok NSA z 20 września 2016 r., sygn. akt I OSK 168/16; wyrok WSA w Łodzi z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 125/17; wyrok WSA w Gliwicach z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SAB/Gl 129/17 – wszystkie orzeczenia dostępne na ww. stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ograniczenie z art. 5 ust. 2 ustawy odnieść zatem należy do takich pracowników, którzy - choć zatrudnieni w strukturach administracji publicznej - nie pełnią funkcji publicznych, a więc szeregowych pracowników zajmujących stanowiska o charakterze usługowym, czy technicznym, którzy nie posiadają żadnego wpływu na procesy decyzyjne, wykonujących szeroko rozumiane czynności pomocnicze (np. obsługa biurowa, informatyczna, utrzymania czystości). W stosunku do informacji dotyczących wynagrodzeń wypłacanych tym osobom właściwy organ może tym samym odmówić udostępnienia takich informacji, jeśli osoby te nie wyraziły zgody na ich udostępnienie, z uwagi na ich prywatność. Odmowa ta, zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy powinna jednak nastąpić w drodze decyzji.

Zdaniem Sądu, informacje dotyczące wykształcenia – rodzaju ukończonych szkół, kursów, tytułów naukowych i technicznych oraz przebiegu stażu pracy, zarówno w stosunku do burmistrza, wiceburmistrzów, jak i kierowników poszczególnych referatów, nie należą do sfery "intymnej" podlegającej całkowitej ochronie prawnej, lecz jako informacje ze sfery życia prywatnego osoby pełniącej funkcje publiczną, podlegają udostępnieniu w trybie przepisów o dostępie do informacji publicznej.

Stosownie do art. 10 ust. 1 ustawy, informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej (BIP) lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy należy uznać, iż organ nie udostępnił informacji żądanych we wniosku. W piśmie z dnia 21 sierpnia 2017 r. przesłanym drogą elektroniczną, poinformował skarżącego o przepisach stanowiących podstawę ustalenia wysokości wynagrodzenia burmistrza (uchwała Rady Miejskiej w Strzelcach Opolskich z grudnia 2014 r.), wiceburmistrzów (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych) oraz kierowników poszczególnych referatów (przepisy płacowe obowiązujące w urzędzie). Wskazał również, na minimalne wymagania kwalifikacyjne wiceburmistrzów - wykształcenie wyższe i 6 lat stażu pracy oraz wysokość otrzymanych nagród i premii przyznanych w latach 2015-2016. Poinformował również o dostępności oświadczeń majątkowych na stronie internetowej (BIP) Urzędu Miejskiego. W zakresie informacji dotyczących kierowników zatrudnionych w poszczególnych referatach Urzędu Miejskiego w Strzelcach Opolskich podał, że ww. osoby posiadają wykształcenie wyższe oraz staż pracy "stosowny do zajmowanego stanowiska zgodny z wymogami ustawy na zajmowanym stanowisku lub spełniają inne wymagania określone ustawą o pracownikach samorządowych". Wskazał również na widełki wynagrodzenia zasadniczego stanowiska kierowniczego oraz przedział kwot brutto otrzymanych w roku 2015 i 2016 nagród i premii. Organ nie udzielił zatem informacji we wskazanym zakresie, ponieważ wniosek skarżącego zawierał zapytanie dotyczące burmistrza i wiceburmistrzów oraz kierowników zatrudnionych w urzędzie poprzez wskazanie konkretnych informacji dotyczących: zajmowanego stanowiska, wykształcenia – rodzaju i daty ukończonej szkoły, kursów, egzaminów, kwalifikacji, tytułów naukowych i technicznych, przebiegu stażu pracy, uposażenia za rok 2016 i pierwsze półrocze 2017 r. oraz wysokość nagród i premii za ostatnie 2 lata. W ocenie Sądu, udzielona skarżącemu informacja nie zawiera wnioskowanych danych nie tylko co do dat, ale także wykształcenia, przebiegu stażu pracy, uposażenia za rok 2016 i pierwsze półrocze 2017 oraz wysokości nagród i premii za ostatnie 2 lata. Informacje w tym zakresie, dotyczące burmistrza i wiceburmistrzów, nie znajdują się również w oświadczeniu majątkowym, dostępny na wskazanej przez organ stronie internetowej (BIP). Ponadto ogólnikowa informacja o widełkach płacowych wynagrodzenia zasadniczego kierownika referatu, wynagrodzeniu burmistrza i wiceburmistrzów poprzez odesłanie do odpowiednich aktów prawnych oraz ogólna informacja co do wysokości przyznanych nagród i premii oraz wskazanie, że osoby zatrudnione w urzędzie posiadają wykształcenie wyższe oraz staż pracy "stosowny do zajmowanego stanowiska", nie stanowi o udzieleniu informacji zgodnie z wnioskiem strony. Zauważyć również należy, że w analizowanej sprawie skarżący wnioskował o przedstawienie wysokości wynagrodzenia w stosunku do poszczególnych osób zatrudnionych w urzędzie za rok 2016 i pierwsze półrocze 2017 r., z kolei organ przedstawił widełki wygrodzenia zasadniczego za 2015 i 2016 r.

Powyższe oznacza, że w wymaganym terminie, wynikającym z art. 13 ustawy, organ nie rozpoznał złożonego wniosku w sposób przewidziany prawem. Stosownie bowiem do art. 13 ust. 1 ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. W myśl art. 13 ust. 2 ustawy, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Dowody zgromadzone w aktach sprawy potwierdzają fakt, że organ w trybie art. 13 ust. 2 ustawy, przekazał S. P., jedynie ogólne informacje dotyczące burmistrza, jego zastępców i kierowników zatrudnionych w urzędzie. Jednak ta korespondencja, nie pozwala na konstatację, że podejmowane czynności skutecznie chronią organ przed zarzutem bezczynności. Okoliczności te mogą wpłynąć jedynie na ocenę, czy bezczynność ta ma charakter rażący i na wysokość ewentualnej grzywny.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że przepisy nie określają, na czym polega stan "bezczynności". Odkodowując pojęcie bezczynności jednolicie przyjmuje się, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym w prawie terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub, gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podejmuje stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4 P.p.s.a. (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2015, s. 76 i powołane tam orzecznictwo). Bezczynność organu administracji publicznej zachodzi zatem w sytuacji, gdy organ ten nie wydaje w terminach ustawowych decyzji, postanowień lub innych aktów albo nie podejmuje czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Reasumując, skoro żądana przez skarżącego informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów omawianej ustawy, to niezałatwienie przez organ wniosku w sposób odpowiadający przytoczonym przepisom, w zastrzeżonym do tego terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 ustawy), stanowi o jego bezczynności.

Stosownie do powyższego należało uznać, że Burmistrz Strzelec Opolskich jest bezczynny wobec wniosku skarżącego, gdyż w ustawowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 ustawy, nie udostępnił informacji publicznych żądanych przez skarżącego we wniosku z dnia 7 sierpnia 2017 r., jak również nie wydał decyzji o odmowie ich udostępnienia. Nie został też zastosowany tryb określony w art. 14 ust. 2 ustawy. W aktach sprawy brak jest przy tym jakichkolwiek dowodów, aby do daty wyrokowania doszło do załatwienia przez organ wniosku skarżącego.

Wobec powyższego należało skargę uwzględnić i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2017 r. w terminie 14 dni, odpowiadającym terminowi zakreślonemu w art. 13 ust. 1 ustawy, co orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

W tych okolicznościach Sąd stwierdził jednocześnie, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając tę kwestię Sąd zważył, że kwalifikacja naruszenia prawa jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach w danej sprawie ma być też oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Zdaniem Sądu, w działaniu organu nie sposób dopatrzeć się rażącego naruszenia prawa, a zwłaszcza brak jest podstaw do stwierdzenia, że zaniechanie organu było zamierzone, czy też miało na celu utrudnienie skarżącemu dostępu do informacji publicznej. Po otrzymaniu wniosku organ wystosował bowiem do skarżącego pismo z dnia 21 sierpnia 2017 r. Stwierdzona bezczynność była natomiast wynikiem pozostawania organu w błędnym przekonaniu, że w ustawowym terminie podjął czynności przewidziane prawem, uwalniające od zarzutu bezczynności.

Skoro w niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do uznania, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to tym samym brak było podstaw do wymierzenia organowi grzywny.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a P.p.s.a., orzeczono, jak w punktach 1 i 2 sentencji wyroku.