Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 768/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59,  art. 60
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 7,   art. 28, art. 77,  art. 107 par. 3,  art. 127
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018 roku sprawy ze skargi Wspólnoty na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Wspólnoty kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz.1257, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Wspólnotę Mieszkaniową "[...]" (dalej jako Wspólnota) od decyzji nr "[...]" z dnia "[...]" wydanej przez działającą z upoważnienia Prezydenta Zastępcę Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury w sprawie ustalenia - na rzecz G. B. prowadzącej Firmę Handlowo-Usługową "[...]" - warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowo - usługowego nr "[...]" na lokal gastronomiczny przy "[...]", obręb geodezyjny "[...]", fragment działki nr "[...]", utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

W dniu "[...]" do Urzędu Miasta w "[...]" wpłynął

wniosek G. B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu lokalu handlowo - usługowego na lokal gastronomiczny przy "[...]" lokal nr "[...]" na działce nr"[...]" obręb geodezyjny "[...]". We Wniosku podano, że nie ulegną zmianie parametry budynku, gdyż wszystkie prace będą dotyczyć wnętrza budynku. W skazano też, że nieruchomością przy "[...]" zarządza "[...]".

Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji ustalił - na rzecz G. B. prowadzącej Firmę Handlowo - Usługową "[...]" - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania lokalu handlowo – usługowego nr "[...]" na lokal gastronomiczny przy "[...]", obręb geodezyjny "[...]", fragment działki nr "[...]". W pkt 2 decyzji ustalono: sposób użytkowania inwestycji – lokal usługowy związany z gastronomią, sposób zagospodarowania terenu – bez zmian, obowiązująca linia zabudowy - linię zabudowy wyznacza linia posadowienia istniejącego budynku, wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu – bez zmian, szerokość elewacji frontowej - bez zmian, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu - bez zmian, geometria dachu - bez zmian. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że spełnione zostały przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji Wspólnota (skarżąca) podniosła, że z decyzji nie wynika czy uzyskano odpowiedź od Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Ponadto, nie wystąpiono o uzgodnienie do Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu. Stwierdzono też, że w decyzji brak jest informacji, czy dostosowanie lokalu na potrzeby gastronomii będzie wymagało remontu /przebudowy i czy nie będzie ingerencji w części wspólne budynku

(kominy, instalacja wodno - kanalizacyjna, ściany, wieszanie szyldów, reklam na elewacji itp.), na którą to ingerencję Wspólnota nie wyraża zgody. W konkluzji wskazano, że "[...]" podjęta została uchwała Wspólnoty o nie wyrażaniu zgody na otwarcie lokalu gastronomicznego i handel alkoholem, w trosce o prawo do godnego i spokojnego życia.

W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]" Kolegium, przytaczając treść art. 53, 54, 60, 61, 64 u.p.z.p., podniosło, że w sprawie sporządzony został

projekt decyzji i przesłano go do organów współdziałających, w tym m.in. do

Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W związku z tym, że budynek objęty wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ujęty jest w gminnej ewidencji zabytków oraz zlokalizowany jest na obszarze objętym prawną ochroną konserwatorską na podstawie decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia "[...]" organ I instancji wystąpił o uzgodnienie projektu decyzji. Wobec zaś niezajęcia stanowiska nastąpiło tzw. "milczące uzgodnienie". Sytuacja ta dotyczy również uzgodnienia z Biurem Geologa Wojewódzkiego. Z kolei jeśli chodzi o zarządcę drogi (Zarząd Dróg Mostów i Zieleni), to odstąpiono od uzgodnienia projektu decyzji, gdyż inwestycja nie zmieni istniejącej obsługi komunikacyjnej. Kolegium argumentowało, że zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy określone art. 54 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Ponadto, zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Mianowicie, działka posiada dostęp do drogi publicznej - ul. "[...]" (działka nr "[...]"), istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu w zakresie sieci wodno - kanalizacyjnej, gazowej, energetycznej i telekomunikacyjnej jest wystarczające dla projektowanej inwestycji. Ponadto, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia (zgodnie z ewidencją gruntów i budynków

oznaczony symbolem B - tereny mieszkaniowe) oraz decyzja jest zgodna z przepisami

odrębnymi. Nadto, w celu ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania z funkcji handlowo - usługowej na lokal gastronomiczny, przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) – w zakresie kontynuacji funkcji. Wyznaczono na mapie w skali 1:1000 granice obszaru analizowanego w odległości minimalnego promienia 50m (front działki -10,66 m). Przy czym uznano, że wyznaczenie obszaru analizowanego w odległości minimalnej jest

wystarczające i nie ma potrzeby jego zwiększania. Obszar analizowany obejmuje fragment osiedla Śródmieście - fragment historycznego centrum miasta. Na analizowanym obszarze występują budynki mieszkalne wielorodzinne oraz inne budynki niemieszkalne. Na terenie analizowanym dominuje zabudowa mieszkalna wielorodzinna z usługami w parterach budynków. W budynkach mieszkalnych prowadzona jest działalność usługowa związana z gastronomią (np. restauracje i inne stałe placówki gastronomiczne). Ponadto w budynkach handlowo - usługowych i innych

niemieszkalnych prowadzone są usługi związane z gastronomią. Można zatem stwierdzić, iż w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości to, iż warunek

kontynuacji funkcji został spełniony. Tym samy skoro decyzja o warunkach zabudowy ma charakter związany, organ nie miał podstaw, po ustaleniu, iż przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. zostały spełnione, do wydania decyzji odmownej. Wyjaśniono również, że na obecnym etapie postępowania podnoszone w odwołaniu kwestie, a mianowicie: zgoda na sprzedaż alkoholu, potencjalny hałas, czy składowanie odpadów, nie były brane pod uwagę, bowiem wykraczają poza zakres postępowania o ustalenie warunków zabudowy.

W skardze wywiedzionej na decyzję Kolegium z dnia "[...]" skarżąca zarzuciła jej naruszenie:

1. art. 51 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 i 5 oraz art. 53 ust. 5 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż upłynął termin do zajęcia

stanowiska przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz Biuro

Geologa w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji, co skutkowało

uznaniem uzgodnienia za dokonane, podczas gdy z akt sprawy wynika jedynie termin

wysłania projektów, a nie wynika, kiedy projekty decyzji zostały w/w organom

doręczone, co uniemożliwia ustalenie, czy organy miały czas na zapoznanie się

z projektem decyzji, a w konsekwencji wyklucza możliwość ustalenia, że do

milczącego uzgodnienia projektów decyzji doszło,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, że analiza terenu

sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem spełnia wymogi w zakresie kontynuacji

funkcji, parametrów, cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz

zagospodarowania terenu i intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy w/w

wymogi nie zostały spełnione,

3. art. 54 pkt 2 ppkt a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego

niewłaściwe zastosowanie i naruszenie zasady kontynuacji zabudowy poprzez zmianę

sposobu użytkowania lokalu handlowo-usługowego nr "[...]" położonego przy "[...]" na lokal gastronomiczny, podczas gdy w zabudowie istniejącej

w obszarze w/w lokalu dominuje handlowo-usługowa działalność,

4. art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej

decyzji bez dostatecznego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz

wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a także

nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy,

5. art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu

przedmiotowej decyzji wyczerpującego przedstawienia stanu faktycznego niniejszej

sprawy i niewyjaśnienia wątpliwości i zastrzeżeń Skarżącej zgłoszonych w odwołaniu

od decyzji, a w szczególności:

- na jakiej podstawie organ przyjął, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków

oraz Biuro Geologa zostało prawidłowo poinformowane o projekcie

decyzji i że doszło do "milczącego" uzgodnienia jej treści, podczas gdy daty

wskazywane w decyzji organu I instancji są datami wysłania, a nie doręczenia

organom,

- na jakiej podstawie organ przyjął, iż Wojewódzki Konserwator Zabytków

został prawidłowo poinformowane o projekcie decyzji i że doszło do "milczącego"

uzgodnienia jej treści, podczas gdy faktyczne wysłanie projektu decyzji nastąpiło

w dniu "[...]", a decyzja została wydana już w dniu "[...]", tj. przed

upływem terminu do zajęcia stanowiska w sprawie,

- na jakiej podstawie organ uznał, iż na etapie zmiany sposobu użytkowania lokalu

handlowo- usługowego na lokal gastronomiczny nie ma potrzeby oraz podstawy

prawnej wskazywania, czy dostosowanie lokalu do celów gastronomii będzie

wymagało remontu/przebudowy, ingerencji w części wspólne budynku (kominy,

instalację wodno-kanalizacyjną, elewację budynku),

- iż lokal nr "[...]" obecnie jest pozbawiony ścian działowych do lokalu nr "[...]",

stanowiącego własność J. T. co rodzi podejrzenie o wykorzystywanie

uzyskanej w drodze decyzji Prezydenta z dnia "[...]" zmiany

sposobu użytkowania lokalu handlowo- usługowego nr "[..]" na gastronomiczny również

w odniesieniu do lokalu nr "[...]", nadto rodzi wątpliwość o faktyczną możliwość

prowadzenia gastronomii wyłącznie w części lokalu nr "[...]" bez istniejących ścian

działowych,

6. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez brak uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu

I instancji i przekazania przedmiotowej sprawy do ponownego rozpoznania mimo, że prawidłowe rozstrzygnięcie tejże sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia

postępowania wyjaśniającego w znacznej części.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podało, że projekt decyzji został przesłany do Konserwatora Zabytków pismem z dnia 15 czerwca 2018 r. (data doręczenia - 20 czerwca, 19 czerwca – Biura Geologa). Skoro zaś decyzja została wydana ‘[...]", to nie ma wątpliwości co do tego, iż termin 14 dni na wypowiedzenie się został zachowany. Dodało, że na obecnym etapie postępowania nie jest potrzebna zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej na wydanie decyzji, jak również to, że poza zakresem niniejszego postępowania jest to jakiego rodzaju prace będą prowadzone w terminie późniejszym, w celu dostosowania lokalu do celów gastronomii.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2018, poz. 2017), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302, zwanej dalej: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten został wydany z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością jego uchylenia. Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie Kolegium naruszyło w sposób istotny przepisy postępowania – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez niedokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych w zakresie zaistnienia przesłanki, o której mowa w art. 28 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 k.p.a., jak również art. 107 § 3 k.p.a.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od przypomnienia, że w rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organów stanowiły przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która określa zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy (art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy), a także przepisy wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 u.p.z.p. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, co bezspornie miało miejsce w niniejszej sprawie. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami. Decyzja o warunkach zabudowy będąca aktem stosowania prawa przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Ponadto decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2868/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W postępowaniu w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy krąg stron winien być ustalany na podstawie art. 28 k.p.a. Stosownie do tego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny i realny. Powinien on także znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych sprawy, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 755/06, LEX nr 337023). Przyznanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym - w myśl art. 28 k.p.a. - jest uzależnione od posiadania interesu prawnego, nie zaś od wykazania jego naruszenia (por. wyroki: NSA z 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, Lex Omega nr 1248472 oraz WSA w Lublinie z 11 października 2012 r., sygn. II SA/Lu 379/12, Lex Omega nr 1235109). Zatem, o tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, wynikiem którego może być zainteresowany, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby albo też dopuszczenie jej przez organ do udziału w tym postępowaniu, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako "interes prawny". Interes prawny ma bowiem charakter materialnoprawny stąd musi istnieć norma prawa przewidująca w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania określonego. Mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. wyrok NSA z 7 czerwca 2013 r., sygn. I OSK 2226/12, LEX nr 1356980). Interes musi być przy tym osobisty, własny, indywidualny. Tylko taki interes może zaspokoić władza przez decyzję administracyjną, a więc przez skierowany do określonej osoby indywidualny akt administracyjny, wpływający na sytuację prawną tej osoby, gdyż wydanie tylko takiego aktu może być wynikiem postępowania administracyjnego (W. Klonowiecki, Strona w postępowaniu..., s. 41). Taki akt powinien zatem wywierać bezpośrednie skutki prawne wobec osoby, do której się odnosi. Interesu tego nie można "wywodzić wyłącznie z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki między nimi byłyby silne i nawet gdy związki te miałyby charakter nie tylko faktyczny, ale i prawny" (J. Zimmermann, Glosa do wyroku NSA z dnia 2 lutego 1996 r., IV SA 646/95, OSP 1997, z. 4, poz. 83, t. I). Te cechy interesu prawnego powodują, że powinien on być przypisany tylko do zindywidualizowanego podmiotu i nie może być w żaden sposób odstępowany. Nie może być przedmiotem sukcesji (J. Zimmermann, Prawo administracyjne..., s. 320). Nawet w sytuacji, kiedy wiąże się on z określoną rzeczą, to podmiot nabywający prawo do tej rzeczy w wyniku następstwa prawnego, uzyskuje własny (osobisty) interes prawny. Nie można powoływać się również na interes prawny osoby trzeciej (tamże, s. 320).

Brak zatem podstaw do tego, aby badać stopień hipotetycznego wpływu wyniku tego postępowania na sytuację prawną tego podmiotu. "Stwierdzenie, że postępowanie dotyczy "pośrednio" interesu prawnego oznacza bowiem w istocie degradację interesu prawnego do rangi interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem" (por. A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks..., s. 238). I

Interes prawny wynika z normy prawnej, przy czym nie musi to być zawsze norma prawa administracyjnego. "Wystarczy, jeżeli skutki wywodzone z tego interesu będą wywołane w obrębie tej gałęzi prawa" (J. Zimmerman, Prawo administracyjne..., s. 320-321).

Źródłem interesu prawnego mogą być również normy prawa procesowego. Przymiot strony w jej aspekcie procesowym, to jest zdolność do występowania w konkretnym postępowaniu, uzyskuje każdy, kto wystąpi z odpowiednim żądaniem (wyr. SN z dnia 1 grudnia 1994 r., III ARN 64/94, OSNIAPiUS 1995, nr 10, poz. 118). Zatem podmiot taki dysponować będzie szczególnym interesem prawnym (formalnym), wynikającym jedynie z przepisów prawa procesowego. Interes ten polega na prawie do weryfikacji w trybie postępowania administracyjnego rozstrzygnięcia (jak również postępowania sądowo-administracyjnego) przesądzającego o braku interesu materialnoprawnego. Wniesienie środka prawnego przez taki podmiot nie powoduje w związku z tym bezprzedmiotowości postępowania.

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz interes ten nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego. Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne, mogą stanowić nie o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r., sygn. I OSK 1751/13, Lex Omega nr 1675439).

W orzecznictwie sądowym konsekwentnie przyjmuje się tezę, że ustalenie interesu prawnego osoby uczestniczącej w postępowaniu administracyjnym następuje ostatecznie w wyniku konkretyzacji właściwego przepisu prawa materialnego. "Z rozwiązania przyjętego w art. 104 k.p.a. wynika, że autorytatywna konkretyzacja normy prawa materialnego, dotycząca interesu prawnego lub obowiązku prawnego, następuje w toku postępowania. W razie gdy w wyniku wykładni przepisów prawa ustalono w sprawie interes (obowiązek) prawny strony, organ rozstrzyga sprawę merytorycznie (pozytywnie lub negatywnie). W sytuacji zaś, gdy organ nie stwierdził w sprawie interesu (obowiązku) prawnego strony żądającej wszczęcia postępowania albo wobec której wszczął postępowanie z urzędu, nie przechodzi do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a postępowanie kończy wydaniem decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie (art. 105 § 1 w związku z art. 104 § 1 k.p.a.)". (B. Adamiak, Państwo prawa a koncepcja..., s. 18-19).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiono prawidłowy pogląd, że: "Uczestniczenie osoby fizycznej lub prawnej albo jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez tę osobę lub jednostkę statusu strony postępowania i odwrotnie, samo faktyczne uczestniczenie takiej osoby lub jednostki nie powoduje uzyskania statusu strony przez tę osobę lub jednostkę, jeżeli nie spełniają one przesłanek wskazanych w art. 28" (por. wyrok NSA w Warszawie z 10.05.2001 r., I SA 2595/99, LEX nr 54752, w którym trafnie przyjęto, że: "Uczestniczenie jakiejś osoby (fizycznej lub prawnej) w postępowaniu administracyjnym samo przez się nie czyni z niej strony. Musi ona wykazać, że ma materialnoprawny interes uczestniczenia w tej sprawie".

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy zawsze będą inwestor (wnioskodawca) oraz podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 12 stycznia 2015 r., sygn. II SA/Gl 791/14, Lex Omega nr 1643851). Stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści działek sąsiednich (por. uchwały NSA z: 25 września 1995 r., sygn. VI SA 13/95, Lex Omega nr 10650; 4 grudnia 1995 r., sygn. VI SA 20/95, z 3.12.2008 r., II OSK 1505/07, Lex Omega nr 23844; wyroki NSA z: 17 września 2014 r., sygn. II OSK 1261/13, Lex Omega 1664409; 29 stycznia 2016 r., sygn. II OSK 1358/14, Lex Omega nr 2034071).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzać należy, że rozpatrzenie odwołań przez Kolegium było co najmniej przedwczesne. Otóż Kolegium uznało, że odwołania w imieniu Wspólnoty złożone odrębnie przez D. M. i E. D. oraz odrębnie przez J. I.-W., czyli, że w sprawie mamy do czynienia z jednym odwołującym się (Wspólnota), w imieniu którego złożone zostały dwa odwołania, co wprost wynika z komparycji decyzji kolegium, z odrębnego uzasadnienia obydwu odwołana, choć powyższe założenie burzy zawarte na karcie 8 uzasadnienia skierowana do odwołujących się informacyjna adnotacja, o czym poniżej.

Otóż odwołanie w imieniu wspólnoty mieszkaniowej - która w myśl art. 6 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz.U.2018, poz. 716 j.t., dalej u.w.l.), może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana - może skutecznie zostać złożone tylko przez jej zarząd, wybrany stosownie do art. 20 tej ustawy, jako, ze w myśl do art. 21 rzeczonej ustawy, zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą, a poszczególnymi właścicielami lokali.

Sąd podziela wyrażony przez Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 1999 r. pogląd, że nie we wszystkich sytuacjach za członków wspólnoty mieszkaniowej działa wyłącznie wspólnota, a w szczególności jej zarząd, gdyż jeśli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój indywidualny, własny interes prawny, to istnieje podstawa, aby mógł wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota (IV SA 1996/97, LEX nr 48720).

Powyższe oznacza, że przez merytorycznym rozpatrzeniem odwołania złożonego w imieniu Wspólnoty, a sygnowanego przez D. M. i E. D., powinnością Kolegium było zweryfikowanie, czy rzeczone odwołanie z dnia 31 lipca 2018 r. zesłało skutecznie wywiedzione w imieniu tej Wspólnoty przez jej zarząd.

Z kolei z odwołania J. I.-W. z dnia 6 czerwca 2018 r. (data wpływu) nie wynika, by zostało ono złożone w imieniu Wspólnoty, wręcz przeciwnie, odwołująca się podaje, że jest właścicielką mieszkania nr "[...]" w tejże Wspólnocie i odwołanie składa jako strona, czyli – jak można odczytywać – w imieniu własnym. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, że w dniu 19 marca 2018 r. J. I.-W. złożyła rezygnację z funkcji członka zarząd tej Wspólnoty, jak wynika z uzasadnienia decyzji Nr "[...]" Prezydenta "[...]". Wobec powyższego powinnością Kolegium, przez rozpatrzeniem obu odwołana, było zweryfikowanie, czy w okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy J. I.-W. przysługuje status strony w niniejszym postępowaniu, stosownie do art. 28 k.p.a. w świetle kryterium wskazanym w przywołanym powyżej wyroku.

Reasumując, Kolegium nie wyjaśniając, czy odwołanie w imieniu Wspólnoty zostało skutecznie złożone prze jej ustawowy organ, a nadto, czy J. I.-W. przysługuje status stroy w tymże postępowaniu, naruszyły przepisy postępowania (art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a.) oraz zasadę swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 k.p.a., a w konsekwencji także art. 28 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wprost determinowało rodzaj rozstrzygnięcia w sprawie w myśl art. 104 k.p.a.

Jednoczenie Sąd nie podziela poglądu Kolegium, że strona może złożyć więcej niż jednio odwołanie od decyzji. W przekonaniu Sądu strona może, stosownie do art. 127 § 1 k.p.a., Skutecznie wywieść tylko jedno odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji.

Odwołanie, jak stanowi art. 128 k.p.a., nie wymaga szczegółowego uzasadnienia, wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji, chyba, że przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania. Przykładem powyższego, adekwatnym dla danej sprawy, jest art. 53 ust. 6 u.p.z.p. stanowiący, że odwołanie od decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji powinno zawierać zarzuty odnoszące się do decyzji, określać istotę i zakres żądania będącego przedmiotem odwołania oraz wskazywać dowody uzasadniające to żądanie. Zatem w terminie odwoławczy (art. 129 § 1 k.p.a.) strona może, po myśli art. 127 § 1 k.p.a., skutecznie złożyć tylko jedno odwołanie, którego konieczne elementy (art. 53 ust. 6 u.p.z.p.), względnie siłę argumentacji może powielać w kolejnych pisach złożonych z zachowaniem terminu odwoławczego dla danego środka zaskarżenia. Po upływie powyższego kwestionowana decyzja, po myśli art. 16 § 1 k.p.a.., stanie się ostateczna i wówczas złożone przez stronę kolejne pismo w sprawie nie będzie już mogło być zakwalifikowanej jako uzupełnienie skutecznie, tj. z zachowaniem terminu, złożonego odwołania w trybie art. 127 § 1 k.p.a., względnie wsparcie jego argumentacji. Nadal będzie stanowiło dowód w sprawie (art. 75 § 1 k.p.a.), będąc dokumentem prywatnym (art. 76 § 1 k.p.a., a contrario), lecz nie będzie stanowiło integralnej części odwołania w rozumieniu art. 127 § 1 k.p.a., czyli w istocie rzeczy nim nie będzie. Powyższe potwierdza, że strona postępowania administracyjnego, na podstawie art. 127 § 1 k.p.a., może skutecznie złożyć tylko jednio odwołanie. Przyjęcie odmienne koncepcji powodowałoby niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki, a mianowicie, że w obrocie prawnym istniałyby jednocześnie ostateczna decyzja organu pierwszej instancji i takowa od której równocześnie złożone wywiedzione odwołanie, a z sytuacją takową mielibyśmy do czynienia w przypadku złożenia przez tą samą stronę dwóch (co najmniej) "odwołań", przy czym tylko pierwsze z nich zostałoby wywiedziono z zachowaniem właściwego dla niego terminu odwoławczego. W tym zakresie koncepcja Kolegium dopuszczającą możliwość złożenia dwóch odwołań w imieniu Wspólnoty narusza art. 127 § 1 k.p.a., a naruszanie to ma istotny wpływ na wynik sprawy, determinuje bowiem już nie tylko rodzaj rozstrzygnięcia w postępowaniu odwoławczym, ale przede wszystkim ilość tychże rozstrzygnięć, w sytuacji, gdy rzeczone "odwołania" zostały wywiedzione przez odrębne podmioty, jednocześnie mieniące się przedstawicielem danej strony.

Z uwagi na przyczynę uwzględnienia skargi merytoryczna ocena jej zarzutów jest przedwczesna.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonego naruszenia przez organy przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści uzasadnienia niniejszego wyroku. Rzeczą organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie uwzględnienie przedstawionej oceny prawnej i usunięcie dostrzeżonych naruszeń prawa, zgodnie z dyspozycją art. 153 p.p.s.a.