Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 697/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano niedokładności, błędy pisarskie, rachunkowe lub inne oczywiste omyłki
Powołane przepisy: article: art.184, art.203 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.36a ust 6 pkt 3 lit a
journal: Dz.U. 2004 nr 265 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 1299/15 w sprawie ze skarg T. M. i Wojewody M. na § 1 Zarządzenia Prezydenta Miasta K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w zakresie słów: "I Liceum Ogólnokształcące" oraz punkt 40 Załącznika do ww. Zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia konkursów na stanowiska dyrektorów niektórych samorządowych przedszkoli, szkół i placówek 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz Wojewody M. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od Prezydenta Miasta K. na rzecz T. M. kwotę 458 (czterystu pięćdziesięciu ośmiu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Sygn. akt I OSK 697/16 POSTANOWIENIE Dnia 1 września 2016 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 1 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej z urzędu kwestii sprostowania wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2016 r., I OSK 697/16 postanawia: w dziesiątym wersie od dołu zwrot: "punkt 10" zastąpić określeniem: "punkt 40"


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 grudnia 2015 r., III SA/Kr 1299/15 stwierdził nieważność § 1 Zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] z [...] czerwca 2015 r. w zakresie słów: "I Liceum Ogólnokształcące" oraz pkt 40 Załącznika do w/w Zarządzenia. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że przedmiotem zaskarżenia jest § 1 zarządzenia Prezydenta Miasta K. nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursów na stanowiska dyrektorów niektórych samorządowych przedszkoli, szkół i placówek w K. oraz pkt 40 załącznika do tego zarządzenia, w którym Prezydent Miasta K.zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego. Zaskarżone zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 36a ust. 1 i 2 ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej u.s.o.) oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznej szkoły lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (Dz. U. nr 60, poz. 373 ze. zm., zwane dalej rozporządzeniem w sprawie regulaminu konkursu), w związku z art. 30 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. dalej jako u.s.g.), art. 32 ust. 1 w związku z art. 92 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 595 ze zm.).

Zaskarżone zarządzenie jest aktem organu samorządu terytorialnego podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się kognicję zarówno organów nadzoru, jak i sądów administracyjnych w tego typu sprawach (por. np. wyrok NSA z 29 stycznia 2010 r., I OSK 1525/09). Zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 8 u.s.g. sprawy edukacji publicznej należą do zadań własnych gminy, zaś zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 5 u.s.g. do zadań wójta (burmistrza, prezydenta) należy m. in. zatrudnianie i zwalnianie kierowników jednostek organizacyjnych gminy.

Zgodnie z art. 36a ust. 2 zd. 1 u.s.o. kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się w drodze konkursu. Art. 36a ust. 6 przewiduje, że w celu przeprowadzenia konkursu organ prowadzący szkołę lub placówkę powołuje komisję konkursową w składzie: 1) trzech przedstawicieli organu prowadzącego szkołę lub placówkę; 2) dwóch przedstawicieli organu sprawującego nadzór pedagogiczny; 3) po jednym przedstawicielu: a) rady pedagogicznej, b) rady rodziców, c) zakładowych organizacji związkowych. Art. 31a ust. 7 przewiduje zaś, że łączna liczba przedstawicieli organów, o których mowa w ust. 6 pkt 1 i 2, nie może być mniejsza niż łączna liczba przedstawicieli, o których mowa w ust. 6 pkt 3. Szczegółowe zasady przeprowadzania konkursów reguluje Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu), przewidując m.in. w § 8 ust. 2 pkt 4, że organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Trafnie zarzucają skarżący, że zatwierdzenie konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w K. zostało podjęte z naruszeniem art. 36 a ust. 6 pkt 3 lit. a u.s.o. oraz § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu. W rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia prawa w procedurze powoływania komisji konkursowej na dyrektora I LO w K. w zakresie powołania obligatoryjnego członka tej komisji tj. przedstawiciela rady pedagogicznej szkoły, a więc w zakresie realizacji wymogu sformułowanego w art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. a u.s.o. Jak wynika z treści protokołu posiedzenia komisji skrutacyjnej z 3 marca 2015 r., w tym dniu Rada Pedagogiczna I LO w K. dokonała wyboru T. M. na przedstawiciela do prac w komisji konkursowej. T. M. otrzymała 27 głosów, natomiast jej kontrkandydat ks. A. N. otrzymał 26 głosów, a 5 głosów było nieważnych. W protokole z posiedzenia komisji skrutacyjnej, poniżej przytoczonej treści, zawarty jest dopisek: "Błąd w protokole", a pod nim wskazano, że "Prawidłowe przeliczenie: 27 głosów ks. A. N., 26 głosów T. M., 5 głosów – nieważnych". Pod tym dopiskiem znajduje podpis (k. 6/51 akt sądowych). W aktach sprawy znajduje się także oświadczenie członków komisji skrutacyjnej tj. M. K.-U., M. K. i P. B. z 4 marca 2015r. (k. 7 akt sądowych), w którym opisano przebieg liczenia głosów i wskazano na rozbieżność wyników pomiędzy pierwotnym a ponownym przeliczeniem głosów. W konsekwencji stwierdzonej rozbieżności komisja wskazała, że w czasie posiedzenia rady pedagogicznej 3 marca 2015 r. 27 głosów otrzymał ks. A. N., 26 głosów otrzymała T. M., a 5 głosów było nieważnych. Członkowie komisji oświadczyli, że nie dokonywali świadomej manipulacji wynikami głosowania, a jedynym wytłumaczeniem tej sytuacji jest nieświadoma pomyłka. Pod tym oświadczeniem złożyli podpisy wszyscy członkowie komisji skrutacyjnej.

Analiza zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów świadczy o tym, że podczas przeprowadzonej w Radzie Pedagogicznej I Liceum Ogólnokształcacego procedury wyboru przedstawiciela do komisji konkursowej, doszło do licznych uchybień proceduralnych. Głosowanie odbywało się pisemnie, ale karty do głosowania nie były oznaczone w sposób umożliwiający ich identyfikację jako kart do głosowania, opatrzone pieczęcią lub ponumerowane. Głosowanie odbywało się poprzez wpisanie przez głosującego nazwiska popieranego kandydata na karcie do głosowania. 4 karty do głosowania są puste, a na jednej wpisano słowo "nikt". Trafnie ocenił skarżący Wojewoda, że wobec przyjętej w regulaminie Rady Pedagogicznej zasady głosowania zwykłą większością głosów oraz braku odmiennych ustaleń w czasie tego głosowania, należy uznać, że w tych 5 przypadkach głosujący wstrzymali się od głosu. Po przeprowadzonej procedurze głosowania nie zachowano staranności przy przeliczaniu głosów, na skutek czego doszło do pomyłki w liczeniu głosów, co potwierdzili wszyscy członkowie komisji skrutacyjnej. Następnie nie zabezpieczono w odpowiedni sposób kart do głosowania przed dostępem osób trzecich, co z kolei spowodowało, że miały do nich dostęp inne osoby niż członkowie komisji skrutacyjnej. Powyższe uchybienia w procedurze wyboru przez Radę Pedagogiczną I Liceum Ogólnokształcącego w K. przedstawiciela do komisji konkursowej świadczą o tym, że nie zachowano należytej staranności wymaganej dla tego rodzaju postępowania, przez co powstały uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności wyniku wyborów. Te nieprawidłowości postępowania wyborczego należy uznać za mogące mieć wpływ na wynik wyborów. W konsekwencji w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów normujących skład komisji konkursowej do wyłonienia kandydata na dyrektora szkoły, albowiem w skład tej komisji powołano osobę, której udział w pracach komisji był niedopuszczalny z powodu nieprawidłowości w procedurze jej wyłonienia spośród członków Rady Pedagogicznej I LO w K. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 3a u.s.o., co skutkować winno unieważnieniem konkursu w oparciu o § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN w sprawie regulaminu konkursu. Powyższej wadliwości nie zmienia fakt, że mimo ujawnienia się powyższych okoliczności bezpośrednio po posiedzeniu Rady Pedagogicznej i sporządzeniu stosownych oświadczeń przez komisję skrutacyjną, przedstawiono organowi nadzoru uchwałę Rady Pedagogicznej opartą na pierwotnym przeliczeniu głosów. Ponadto, ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu z kolejnego posiedzenia Rady Pedagogicznej z 10 marca 2015 r. wynika, że przedstawiono członkom Rady Pedagogicznej ustalenia komisji skrutacyjnej dotyczące pomyłki w przeliczeniu głosów, ale Rada nie podjęła kolejnej uchwały w tej sprawie (k. 231 akt adm.). W protokole uwidoczniono jedynie nazwiska osób, które się wypowiadały, nie wynika z niego jednak, czego te wypowiedzi dotyczyły i jakie argumenty podnoszono. W przypadku tak istotnych wątpliwości i rozbieżności w ostatecznym wyniku głosowania, powinno było dojść do powtórzenia procedury wyborczej, czego jednak w tej sprawie nie uczyniono.

Wątpliwości dotyczące prawidłowości powołania w skład komisji konkursowej właściwej osoby należy zakwalifikować jako przesłankę unieważnienia konkursu, o której mowa w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu (por. m.in. wyrok NSA z 16 listopada 2010 r., I OSK 1445/10; wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 324/13; wyrok WSA w Lublinie z 16 stycznia 2014 r., III SA/Lu 907/13; wyrok WSA w Kielcach z 24 października 2013 r., II SA/Ke 746/13). Przepis ten wskazuje, że organ prowadzący unieważnia konkurs i zarządza jego ponowne przeprowadzenie w razie stwierdzenia "innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu". Nie wymaga zatem wykazania, że stwierdzane nieprawidłowości wpłynęły na wynik konkursu, a jedynie, że mogły taki wpływ mieć. Nieprawidłowy wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej spowodował w konsekwencji udział w komisji konkursowej osoby nieuprawnionej. Skład komisji konkursowej był niezgodny z wymogami przewidzianymi w art. 36a ust. 6 pkt 3a, natomiast biorąc pod uwagę ostateczny wynik głosowania w samej komisji konkursowej, tj. fakt, że nowy dyrektor został wybrany jednym głosem i to dopiero w trzecim głosowaniu świadczy o tym, że uczestnictwo w komisji konkursowej nieprawidłowo powołanego przedstawiciela Rady Pedagogicznej "mogło mieć wpływ na wynik konkursu".

Za uzasadniony uznać należy zarzut dotyczący nieprawidłowego umieszczenia w protokole informacji o udzielonych odpowiedziach. Należy zwrócić uwagę, że § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej w sprawie regulaminu konkursu przewiduje, że z posiedzenia komisji sporządza się podpisany przez wszystkich jego członków protokół, w którym umieszcza się w szczególności "informację o rozmowach przeprowadzonych z kandydatami, pytania zadane kandydatom w czasie postępowania konkursowego oraz informację o udzielonych odpowiedziach". W rozporządzeniu wprowadzono zatem wymóg podania w protokole pytań zadanych kandydatom, natomiast w zakresie odpowiedzi na te pytania w protokole umieszcza się "informację o udzielonych odpowiedziach". W rozpoznawanej sprawie w części wstępnej protokołu z posiedzenia komisji konkursowej wyłaniającej kandydata na stanowisko dyrektora I Liceum Ogólnokształcącego w K. wskazano w punkcie 7, że "Komisja przyjęła zaproponowany przez przewodniczącą tryb pracy komisji, w tym określiła czas prezentacji kandydata do 10 minut oraz czas odpowiedzi na pytania do 30 minut oraz aby pytający podał do protokołu treść pytania, informację o odpowiedzi i określił jej stopień poprawności i kompletności (np. odpowiedź wyczerpująca, częściowa, niepoprawna). Żaden z członków komisji nie zgłosił zastrzeżeń do zaproponowanego trybu pracy." (k. 9 akt adm.). W ten sposób Komisja, stosując powyższy przepis rozporządzenia, doprecyzowała wynikający z niego wymóg wskazując, że będzie umieszczać w protokole "treść pytania, informację o odpowiedzi i określenie jej stopnia poprawności i kompletności". Sporządzony protokół z posiedzenia komisji konkursowej z 13 kwietnia 2015 r. nie spełnia sprecyzowanego przez samą komisję wymogu wskazania tych informacji. W protokole w odniesieniu do poszczególnych pytań zawarto wprawdzie rubryki "informacja o odpowiedzi", ale ograniczono się w nich jedynie do opisanego w punkcie 7 wstępnej części protokołu "określenia stopnia jej poprawności i kompletności" wpisując słowa: "poprawna", "zadowalająca’, "satysfakcjonująca", itp. Sama komisja w tej sprawie uznała, że wskazanie, że na zadane pytania udzielono odpowiedzi ocenionych przez komisję jako wyczerpujące lub niewyczerpujące nie spełnia wymogu podania "informacji o udzielonych odpowiedziach", skoro ustalono na wstępie, że w protokole będą podane trzy informacje: "treść pytania, informację o odpowiedzi i określenie jej stopnia poprawności i kompletności". Poza kompetencjami organu nadzoru i sądu administracyjnego pozostawałaby merytoryczna ocena udzielonych odpowiedzi w kontekście kontroli legalności postępowania konkursowego, jednakże w świetle powyższych wymogów dokumentowania przebiegu postępowania konkursowego nie można uznać, że sporządzony w rozpoznawanej sprawie protokół zawiera wszystkie elementy przewidziane w § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Skoro w protokole odnotowuje się treść zadawanych pytań, to pod pojęciem "informacji o udzielonych odpowiedziach" należy rozumieć odnotowanie informacji o treści udzielonych odpowiedzi. Powyższe uchybienie co do zawartości protokołu z 13 kwietnia 2015 r. nie może jednak być kwalifikowane jako "inna nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu". Skarżący nie zakwestionował dokonanych w protokole zapisów dotyczących informacji o udzielanych przez niego odpowiedziach, nie wyjaśniając jakich istotnych dla przebiegu procedury konkursowej uwag w odniesieniu do udzielonych przez niego odpowiedzi w protokole nie zamieszczono.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Prezydent Miasta K., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. a u.s.o. przez przyjęcie, że wybór przedstawiciela rady pedagogicznej został dokonany z naruszeniem prawa wskutek nieprawidłowo przeprowadzonych wyborów i błędnego przeliczenia głosów przez komisję skrutacyjną,

2) § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu poprzez uznanie, iż sytuacja opisana w pkt 1 stanowiła inne nieprawidłowości mogące mieć wpływ na wynik przeprowadzonego konkursu,

3) § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia wymienionego w pkt 2 poprzez uznanie, że przyjęta przez komisję formuła opisowa informacji o udzielonych odpowiedziach przez kandydata nie spełnia wymogu stawianego niniejszym przepisem,

4) art. 2 Konstytucji poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady zaufania do demokratycznego państwa prawnego, poprzez uznanie, iż wybrany w trakcie postępowania konkursowego dyrektor nie może dalej pełnić swojej funkcji,

5) art. 7 Konstytucji poprzez podważenie konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa poprzez stwierdzenie, iż zaskarżone w części zarządzenie Prezydenta Miasta K. dotknięte zostało naruszeniem prawa i tym samym nieważnością,

6) art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 223 kpc poprzez błędnie wyciągnięte przez Sąd I instancji wnioski na podstawie zebranego materiału dowodowego, który zdaniem Sądu daje podstawy do stwierdzenia, iż wybór przedstawiciela rady pedagogicznej był nieprawidłowy mimo oficjalnego zgłoszenia niniejszego kandydata do składu komisji konkursowej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w przedmiotowej sprawie przedstawiciel rady pedagogicznej został wyłoniony podczas posiedzenia rady pedagogicznej 3 marca 2015 r. Żadne przepisy w części dotyczącej wyboru przedstawiciela rady pedagogicznej nie wskazują jaki tryb i przebieg ma mieć wybór nauczyciela-przedstawiciela. Głosowanie zostało dokonane na piśmie, tajnie, na kartach do głosowania. Rada pedagogiczną uznała wybór T. M. podejmując uchwałę, w której została ona wskazana jako przedstawiciel Rady Pedagogicznej i taką informację wraz z uchwałą przekazał do organu przeprowadzającego konkurs dyrektor szkoły pomimo tego, że wokół niniejszego wyboru zaczęły się manipulacje, ponowne liczenie głosów, składanie oświadczeń przez członków komisji oraz dyskusje na kolejnej radzie pedagogicznej. Z zebranego w sprawie materiału nie wynika, aby nastąpiły nieprawidłowości w wyborze przedstawiciela rady pedagogicznej, które mogłyby prowadzić do wniosku, że naruszono art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. a u.s.o. oraz, że w związku z tymi rzekomymi uchybieniami można mówić o "innych nieprawidłowościach" w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Dlatego też nie można uznać za prawidłowe stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, mimo że cała procedura przebiegała zgodnie z przepisami w/w ustawy i rozporządzenia oraz w oparciu o niepisane i niesformalizowane procedury, które tak jak w kwestii wyboru przedstawiciela rady pedagogicznej odbywają się w każdej szkole odmiennie według indywidualnie przyjętych tam zasad. Strona skarżąca nie zgadza się z wywodami Sądu, iż doszło do licznych uchybień proceduralnych w trakcie głosowania na posiedzeniu rady pedagogicznej 3 marca 2015 r., a mianowicie nieprawidłowym oznaczeniu kart do głosowania, braku ich opieczętowania czy też ponumerowania. Brak zarówno regulacji ustawowych, jak i innych wewnętrznych obowiązujących u organu przeprowadzającego konkurs lub w przedmiotowej szkole, które w sposób precyzyjny regulowałyby zasady wyłaniania przedstawicieli rady pedagogicznej do przeprowadzenia konkursu na wybór dyrektora szkoły/placówki. Skoro brak takich regulacji to Sąd nie może czynić takich zarzutów i na nich opierać decyzji, że postępowanie wyłaniające kandydata spośród nauczycieli było wadliwe.

Błędnie Sąd oparł się na argumentacji Wojewody, iż w przypadku braku odmiennych regulacji w 5 przypadkach, gdy na kartach wpisano "nikt" oraz pozostały one puste należyte głosy uznać za "wstrzymujące". Jest bowiem dokładnie odwrotnie, bowiem nie da się domniemać, że głosy puste albo z napisem, jak np. "nikt" to w zamiarze oddającego taki głos to głos wstrzymujący. W znanych ordynacjach wyborczych głos uznaje się za wstrzymujący tylko wtedy gdy wyraźnie taką opcję głosowania przewidziano(za, przeciw i wstrzymujący). W niniejszej więc sytuacji wszystkie 5 głosów o których pisze Sąd, to głosy nieważne.

Omyłka w liczeniu głosów nie znajduje odzwierciedlenia w zebranym w sprawie materiale dowodowym, gdzie sąd oparł się tylko wybiórczo na oświadczeniu członków komisji skrutacyjnej z 4 marca 2015 r. i odręcznym protokole z posiedzenia komisji skrutacyjnej z 3 marca 2015 r., gdzie pod wynikami pierwotnymi głosowania podano powołując się na błąd inne wyniki a pod nimi znalazł nie nieczytelny podpis prawdopodobnie jednego z członków komisji. Takie dowody w świetle innych znajdujących się w aktach sprawy, a to protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej z 3 marca 2015 r., gdzie podano jako wybraną przedstawicielkę rady T. M. z 27 głosami, przy 26 głosach dla A. N. i przy 5 głosach nieważnych, protokołu z posiedzenia rady pedagogicznej z 10 marca 2015 r., na której potwierdzono wybór T. M. oraz w świetle pisma dyrektora liceum z 11 marca 2015 r. skierowanego do organu przeprowadzającego konkurs na dyrektora wskazującym jako kandydata rady pedagogicznej T. M. nie dają podstaw do jednoznacznego stwierdzenia przez sąd ,że miały miejsce jakiekolwiek nieprawidłowości i zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności wyboru na dyrektora I LO w K.".

Kolejnym zarzutem jaki Sąd podtrzymał, to nieprawidłowo umieszczona w protokole komisji konkursowej informacja o udzielonych odpowiedziach, która narusza § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia z 8 kwietnia 2010 r. Zdaniem strony skarżącej przyjęta "informacja o odpowiedziach" przez komisję konkursową zarówno w trakcie tego konkursu jak i innych jest wystarczająca i spełnia wymogi ustawowe. Trudno wyobrazić sobie, aby protokół zawierał pełny opis odpowiedzi albo jakiś dowolny skrót takiej odpowiedzi, gdyż właśnie wtedy spotkać mogłoby się to z nierzetelnym i niekompletnym odzwierciedleniu odpowiedzi kandydata. Poza tym taki zapis odnotowany w protokole nie miał żadnego wpływu na wynik konkursu i wybór konkretnego kandydata w niniejszej sprawie.

Sąd podejmując swoje rozstrzygniecie dopuścił się jeszcze naruszenia wymienionych na wstępie przepisów Konstytucji. Wybór kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, w tym wypadku na dyrektora jednego z najbardziej renomowanych liceów w K. jest wydarzeniem istotnym i ważnym nie tylko dla kandydata, ale dla całej społeczności szkolnej. W takiej sytuacji unieważnienie zatwierdzenia wyboru kandydata na dyrektora takiej szkoły z nieuzasadnionych powodów podważa zaufanie obywateli do czynności podejmowanych przez władzę publiczną, a tym samym poddaje w wątpliwość zasady demokratycznych wyborów opartych na przepisach prawa i poddaje w wątpliwość działanie Prezydenta Miasta K. w granicach prawa. Sąd I instancji oceniając całość materiału dowodowego, z którego część to poszlaki i stanowiska subiektywne konkretnych osób zainteresowanych unieważnieniem postępowania konkursowego oparł się właśnie na tym materiale, nie zaś na dokumentach, z których jednoznacznie wynika kto został wybrany przedstawicielem rady pedagogicznej I Liceum Ogólnokształcącego w K. Uwagę zwraca też okoliczność, że skarżący powinien, jeśli uważał, że nastąpiły nieprawidłowości w wyborze kandydata rady do komisji złożyć skargę na Zarządzenie Nr [...] Prezydenta Miasta K. z [...] kwietnia 2015 r. w sprawie powołania składów osobowych komisji konkursowych wyłaniających kandydatów na stanowiska dyrektorów I Liceum Ogólnokształcącego oraz VIII Liceum Ogólnokształcącego w K. Wydaje się więc, że stwierdzenie nieważności innego zarządzenia, a to późniejszego zatwierdzającego już konkurs na dyrektora I Liceum, z przyczyn, które były treścią zarządzenia z [...] maja 2015 r. nie jest prawidłowe, powoduje bowiem bałagan formalno-prawny. W niniejszym przypadku nie miało to miejsca, gdyż ówczesny dyrektor tak długo akceptował wybór T. M. jako przedstawiciela grona pedagogicznego i nie podejmował żadnych czynności prawnym celem zmiany tej osoby, dopóki nie dowiedział się, że konkurs wygrał kontrkandydat. Znamiennym i paradoksalnym w tej sytuacji jest, iż nad przebiegiem czynności wyłonienia przedstawiciela rady pedagogicznej czuwał sam skarżący i to więc pod jego nadzorem doszło do rzekomych nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie oraz o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych. Podniesiono w szczególności, że organ nadzoru podziela w całości interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Zawarto w niej również obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

1. W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy – p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym – zdaniem skarżącego – uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

2. Złożony w rozpatrywanej sprawie środek odwoławczy nie do końca odpowiada przedstawionym wymaganiom, w szczególności dlatego, ze autor skargi kasacyjnej nie określił, jaki charakter mają przepisy, których naruszenie zarzucił Sądowi I instancji. Zważywszy jednak, że popełnione przez pełnomocnika procesowego uchybienia nie są na tyle istotne, aby uniemożliwiały ustalenie granic wniesionej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że została ona sporządzona w stopniu umożliwiającym jej merytoryczne rozpoznanie. Niemniej jednak podniesione w niej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

3. Zarzut naruszenia art. 36a ust. 6 pkt 3 lit. a u.s.o. przez przyjęcie, że wybór przedstawiciela rady pedagogicznej został dokonany z naruszeniem prawa wskutek nieprawidłowo przeprowadzonych wyborów i błędnego przeliczenia głosów przez komisję skrutacyjną jest chybiony. W rozpoznawanej sprawie zaistniały bowiem poważne wątpliwości, które nie pozwalają na jednoznaczne stwierdzenie, kto jest prawidłowo wybranym przedstawicielem rady pedagogicznej I LO w K. do komisji konkursowej. Znajdują one swoje uzasadnienie w dokumentacji konkursu, która jest wewnętrznie sprzeczna. Znajdują się w niej materiały wskazujące na to, iż większość głosów oddano na T. M., ale również i materiały wskazujące na to, iż większość głosów oddano na inną osobę. Z treści protokołu posiedzenia komisji skrutacyjnej z 3 marca 2015 r. wynika bowiem, iż rada pedagogiczna I LO w K. na posiedzeniu w tym dniu jako swojego przedstawiciela do prac w komisji konkursowej wybrała T. M., która otrzymała 27 głosów, a jej kontrkandydat ks. A. N. otrzymał 26 głosów przy 5 głosach nieważnych. Tymczasem w tym samym protokole z posiedzenia komisji skrutacyjnej zawarty jest także dopisek, iż prawidłowe przeliczenie głosów wygląda inaczej – 27 głosów otrzymał ks. A. N., a 26 głosów otrzymała T. M. Wskazują na to również przekazane Wojewodzie Małopolskiemu karty do głosowania, z których wynika, iż T. M. nie otrzymała większości głosów, a zatem uznanie jej za przedstawiciela rady pedagogicznej w komisji konkursowej na dyrektora I LO w K. budzi uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia prawidłowości jej umocowania.

4. Ponadto, w przedmiotowej sprawie miały miejsce nieprawidłowości związane z przebiegiem samego głosowania przy wyborze przedstawiciela rady pedagogicznej do komisji konkursowej. Kartki nie były zabezpieczone, nie były opieczętowane, ani ponumerowane, jak również nie były w jakikolwiek inny sposób oznaczone. Jak słusznie podnosi Sąd I instancji, brak prawidłowego zabezpieczenia kart do głosowania umożliwił dostęp do nich osobom trzecim spoza komisji skrutacyjnej. Ugruntowane standardy głosowania nakazują, aby karty z głosami były prawidłowo i skrupulatnie przeliczane oraz zabezpieczane. W niniejszej sprawie owej skrupulatności zabrakło, co spowodowało błędy w liczeniu głosów i brak pewności co do prawidłowości obranego w ostateczności stanowiska rady pedagogicznej w kwestii wybranego kandydata do komisji konkursowej.

5. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia MEN z 8 kwietnia 2010 r. w sprawie regulaminu konkursu przez uznanie, że niedociągnięcia w wyborze przedstawiciela rady pedagogicznej w komisji konkursowej na dyrektora I LO w K. stanowiły inne nieprawidłowości mogące mieć wpływ na wynik przeprowadzonego konkursu. Wprost przeciwnie, zestawienie uchybień wskazanych w pkt 3 i 4 niniejszego uzasadnienia z faktem wyboru dyrektora szkoły przez komisję konkursową przewagą jednego głosu powoduje, iż uchybienia w wyborze jednego z członków komisji konkursowej nabierają szczególnego znaczenia. Gdyby wybór dyrektora został dokonany innym stosunkiem głosów aniżeli takim, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, wówczas być może można byłoby uznać, że wadliwości przy wyborze jednego z członków komisji konkursowej miałyby praktycznie rzecz ujmując mniejsze znaczenie. Ze względu jednak na to, iż tak T. M., jak i kandydat na dyrektora zostali wyłonieni większością tylko 1 (jednego) głosu, to mogło to w sposób istotny zaważyć na ostatecznej decyzji komisji konkursowej i w istocie mogło mieć przesądzające znaczenie dla ostatecznego rozstrzygnięcia komisji. Wziąwszy pod uwagę fakt, że § 8 ust. 2 pkt 4 cyt. rozporządzenia nie wymaga wykazania, że stwierdzane nieprawidłowości wpłynęły na wynik konkursu, a jedynie, że mogły taki wpływ mieć. Trafnie zatem Sąd I instancji przyjął, że nieprawidłowy wybór przedstawiciela Rady Pedagogicznej spowodował w konsekwencji udział w komisji konkursowej osoby nieuprawnionej, a to zaś słusznie zostało uznane za okoliczności uzasadniające konieczność unieważnienia konkursu, ponieważ mogło mieć wpływ na wynik konkursu.

6. Nie można podzielić również zarzutu naruszenia § 7 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia w sprawie konkursu poprzez uznanie, że przyjęta przez komisję formuła opisowa informacji o udzielonych odpowiedziach przez kandydata nie spełnia wymogu stawianego niniejszym przepisem. Trafnie bowiem Sąd I instancji podniósł, że Komisja konkursowa, stosując powyższy przepis rozporządzenia, doprecyzowała wynikający z niego wymóg wskazując, że będzie umieszczać w protokole "treść pytania, informację o odpowiedzi i określenie jej stopnia poprawności i kompletności", po czym, jak dowodzi sporządzony protokół z posiedzenia komisji konkursowej z 13 kwietnia 2015 r., nie spełniła sprecyzowanego przez siebie wymogu wskazania tych informacji. W dodatku Sąd ten dokonał trafnej oceny, że powyższe naruszenie nie jest uchybieniem uzasadniającym uwzględnienie skargi w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., bo wobec niezakwestionowania protokołu przez skarżącego nie może być ono kwalifikowane jako "inna nieprawidłowość, która mogła mieć wpływ na wynik konkursu".

7. Zarzut uchybienia art. 106 § 5 p.p.s.a. w związku z art. 223 kpc jest całkowicie bezpodstawny, ponieważ przywołane przepisy nie miały zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Pierwszy z tych przepisów stanowi, że do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu postępowania cywilnego. Takiego postępowania Sąd I instancji nie prowadził, a więc i nie stosował wskazanych przez skarżącego kasacyjnie przepisów postępowania.

8. Skoro w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zarzucanych Sądowi I instancji naruszeń prawa materialnego i procesowego, to siłą rzeczy należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 2 i art. 7 Konstytucji RP za chybione. Wprost przeciwnie, przeprowadzona w niniejszej sprawie kontrola legalności dowiodła, że to Prezydent Miasta K. naruszył konstytucyjną zasadę praworządności, ponieważ nie działał na podstawie i w granicach obowiązujących go przepisów prawa (art. 7 Konstytucji RP).

9. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

10. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt c) i § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), biorąc pod uwagę charakter sprawy oraz wkład pracy pełnomocnika Wojewody Małopolskiego w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.