Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 975/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.) WSA Włodzimierz Kowalczyk Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ([...]WINB) decyzją z [...] stycznia 2018r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257, dalej k.p.a.) oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2017r., poz. 1332, ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania J. M. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2017r. nr [...] udzielającą A. L. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego murowanego na działce nr ew. [...] w [...] gm. [...] -

Organ wskazał, że podczas kontroli [...].06.2016r. ustalono, że na ww. działce usytuowane są budynki: mieszkalny drewniany - jednorodzinny, mieszkalny murowany, gospodarczy-drewniany oraz garaż blaszany, namiot foliowy, zbiornik na ścieki. A. L. oświadczył, że budynek mieszkalny murowany wybudował w latach 1990-1994 jego ojciec, E. L. bez pozwolenia na budowę. E. M. wskazała, że budynek powstał w latach 1997-1998.

Organ I instancji wezwał strony do udokumentowania lat budowy ww. obiektu, a następnie [...].09.2016r. i [...].09.2016r. przesłuchał zgłoszonych świadków.

Podkreślił, że w piśmie z [...].10.2016r. Urząd Gminy [...] poinformował, iż lokalizacja budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązującym w okresie jego budowy, tj. w 1994r.

Postanowieniem z [...] lutego 2017r. PINB w S. nakazał A. L. złożenie inwentaryzacji z opinią techniczną oraz inwentaryzacji geodezyjnej lub kopii mapy zasadniczej w celu doprowadzenia budynku do zgodności z prawem. Dokumentacja ta wpłynęła [...] maja 2017r.

Decyzją z [...].06.2017r. organ nakazał – na podstawie art. 40 cyt. ustawy - zamontowanie rynny i rury spustowej na dachu od granicy działki nr ew. [...], w celu odprowadzania wód opadowych na własną działkę. Roboty wykonano (kontrola z [...].09.2017r.).

A. L. złożył wniosek o pozwolenie na użytkowanie ww. budynku. Podczas kontroli [...].10.2017r. stwierdzono zgodność budynku z istniejącym planem zagospodarowania działki oraz inwentaryzacją budowlaną.

[...]WINB podkreślił, że decyzja została wydana na podstawie m.in. art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974r., a przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie organ obowiązany był do wykluczenia przesłanek z art. 37 ww. ustawy.

Organ powiatowy wezwał strony do udokumentowania lat budowy opisanego budynku. A. L. wskazał czterech świadków (St. K., E. M., B. F., Z. P. Natomiast E. M. wskazała m.in. Z. W. i M. K. Wskazane osoby zeznawały pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. St. K. oświadczył, że budynek mieszkalny murowany został zbudowany przez E. L. w 1994r., podobnie E. M., dodając że prace wykończeniowe wykonywano w latach 1997-1998. B. F., Z. P. i M. K. zeznali, że w 1994r. trwała budowa ww. obiektu. Z. W. nie wie kiedy i przez kogo był budowany budynek. W związku z powyższym organ przyjął rok budowy 1994.

[...]WINB podkreślił, że jeżeli organy ustaliły stan faktyczny na podstawie nienasuwających zastrzeżeń dowodów, to ich zakwestionowanie wymaga kontrdowodu strony je kwestionującej. Zadaniem organu nie jest dalsze poszukiwanie materiału dowodowego, zaprzeczającego wcześniejszym ustaleniom organu tylko dlatego, że zebrany materiał jest niekorzystny dla jednej ze stron.

Dalej organ przytoczył art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. i podniósł, powołując się na orzecznictwo, że skutki samowoli budowlanej na gruncie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1974r. oceniać należy w świetle przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązujących w dacie wydawania decyzji. Ponadto, w uchwale 7 sędziów NSA z 16.12.2013r. sygn. akt II OPS 2/13 wskazano, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie rozbiórki, należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty budowy.

[...]WINB wskazał, że Urząd Gminy [...] pismem z 5.10.2016r. poinformował, że lokalizacja budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania gminy K. w okresie jego budowy, tj. w 1994r., ponieważ działka położona jest w strefie zabudowy mieszkaniowo-siedliskowej.

Odnosząc się do art. 37 ust. 1 pkt 2 podniósł, że w zakresie przesłanki niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia, NSA w wyroku z 21 czerwca 2006r. sygn. akt II OSK 911/05 wskazał, że przesłanka pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia będzie spełniona wówczas, gdy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany zlokalizowany został w sposób uniemożliwiający lub istotnie ograniczający zabudowę sąsiedniej nieruchomości. Organ musi zbadać i wykazać, czy zabudowa sąsiedniej działki stała się rzeczywiście niemożliwa lub czy nastąpiło znaczne jej ograniczenie.

Organ stwierdził zatem, że nie było podstaw do uznania, iż ww. przesłanka wystąpiła. A. L. przedstawił inwentaryzację budowlaną z oceną techniczną, z której wynika, że ściany i pokrycie dachowe wykonane są z materiałów niepalnych, ściana od strony skarżącej jest ścianą bez otworów i nie pogarsza w stopniu niedopuszczalnym warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Nie znajdują więc potwierdzenia zarzuty, jakoby wody opadowe miały negatywny wpływ na studnię na działce nr ew. [...]. Zalecono zamontowanie rynien i rur w celu odprowadzenia wód na własną działkę. Obowiązek wykonano. Autor oceny stwierdził, że "budynek wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980r. Nr 17, poz. 62).

Dalej organ wyjaśnił, iż w braku podstaw do nakazu rozbiórki z art. 37 oraz wykonania robót w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem na podstawie art. 40, organ winien zakończyć postępowanie wydając w trybie art. 42 Prawa budowlanego z 1974r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów niewłaściwego ustalenia, że A. L. jest stroną postępowania organ zauważył, że ustawa z 1974r. nie uzależnia pozwolenia na użytkowanie od posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tak WSA w Krakowie w wyroku z 25.03.2008r. sygn. akt II SA/Kr 623/07). Kwestie te winny zostać rozstrzygnięte w postępowaniu cywilnym. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie nie przesądza o własności gruntu i nie ma wpływu na ustalenie tych praw (wyrok NSA z 04.11.1991r. sygn. IV SA 927/91 oraz z 11.09.2015r. sygn. akt II OSK 112/14).

Skargę na powyższą decyzję złożyła J. M. i wnosząc o stwierdzenie nieważności obu ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zarzuciła naruszenie.

1. prawa materialnego jak i niewłaściwą ocenę okoliczności faktycznych poprzez m.in.:

a) błędne przyjęcie, że dokumenty urzędowe niewłaściwie określają, iż działka nr [...] nie jest własnością A.L., a także poprzez błędne określenie, że inwestor jest umocowany przez właściciela do wykonania prac budowlanych (a w konsekwencji – jest stroną postępowania). Na dowód skarżąca załączyła postanowienie Sądu Rejonowego w [...] I Wydz. Cywilny z [...] stycznia 2017r. i postanowienie z [...] stycznia 2018r. I Ns [...] w sprawie z wniosku A. i M. L. o stwierdzenie zasiedzenia własności nieruchomości tj. zabudowanej działki nr [...] w [...] gm. [...] - załącznik 1 i 2.

błędne uznanie, że stroną postępowania jest A. L., pomimo że nie jest on właścicielem nieruchomości nr [...] i nie wybudował murowanego budynku, co prowadzi do nieważności postępowania z powodu skierowania decyzji do osoby, która nie jest stroną (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). Ustalenia organu są również sprzeczne z zeznaniami świadków przesłuchanych na okoliczność lat budowy budynku murowanego oraz inwestora tj. St. K., E. M., B. F., Z. P., M. K., którzy pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznali, że budynek murowany zbudował E. L. a nie A. L.

błędne zastosowanie prawa budowlanego z 1974r do budowy zakończonej w 1994r., podczas gdy m.in. świadek B. F. oświadczyła, że prace wykończeniowe wykonywano w latach 1997-1998, co sugerowałoby że wtedy zakończono budowę. Pominięto całkowicie twierdzenia w tej kwestii skarżącej.

błędne przyjęcie, że lokalizacja opisanego budynku nie utrudnia prawidłowego zagospodarowania działki nr ew. [...] będącej własnością J. M., na której znajduje się studnia z wodą pitną a budynek mieszkalny murowany jest zlokalizowany bezpośrednio przy niej i uniemożliwia korzystnie ze studni.

błędne przyjęcie, że ww. budynek spełnia warunki techniczne podczas gdy posiada on jedynie instalację elektryczną a korzystanie z kuchni i łazienki jest z istniejącego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na tej samej działce, w sytuacji gdy decyzja o umorzeniu postępowania dotycząca tego drugiego budynku drewnianego mieszkalnego nie była prawomocna w momencie wydawania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego murowanego, gdyż wyrokiem z 2 marca 2018r. WSA uchylił ww. decyzję, a postępowanie dotyczące drewnianego budynku mieszkalnego ma być ponownie prowadzone ze wskazaniem, iż budynek wybudowano niezgodnie z pozwoleniem na rozbudowę i powstał również w samowoli budowlanej o czym świadczą wg WSA zgromadzone w sprawie dowody. Budynek mieszkalny murowany nie spełnia warunków technicznych dla budynków mieszkalnych, gdyż korzysta z kuchni i łazienki budynku co do którego toczy się postępowanie, które może zakończyć się nawet nakazem rozbiórki.

organ winien odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie, ponieważ na działce nr ew. [...] znajduje się inny obiekt budowlany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki - Decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 .r budynek drewniany gospodarczy oraz drugi budynek drewniany mieszkalny w sprawie którego decyzja umarzająca postępowanie z [...] marca 2017 (i poprzedzająca ją decyzja PINB z [...] sierpnia 2016r) była nieprawomocna, a obecnie uchylił ją WSA wyrokiem z [...] marca 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1197/17. Organ błędnie i przedwcześnie zatem wydał pozwolenie na użytkowanie ww. budynku, kierując je do osoby nieuprawnionej, tj. A L.

Zaskarżony akt został zatem wydany z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., które obligują organ do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

Według skarżącej krąg stron, a zarazem adresatów decyzji, nie jest prawidłowy. Bezpodstawnie za stronę uznano A. L. Jest to istotne, gdyż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. decyzja skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania jest nieważna. Z dokumentów dot. własności działki nr [...] i budynku murowanego mieszkalnego wprost wynika, że jego właścicielem nie jest A. L. tylko S. M.. PINB, choć nie miał obowiązku w świetle przyjętych przez siebie przepisów z 1974r., to w toku postępowania podjął czynności zmierzające do ustalenia właściciela działki nr ew. [...] oraz znajdujących się na niej nieruchomości. W konsekwencji nieuprawnione jest stanowisko organów, że A. L. ma jakiekolwiek uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - szczególnie będąc w posiadaniu wypisu z rejestru gruntów i protokołu z rozprawy w Sądzie Rejonowym [...] I Wydział Cywilny sygn. akt I Ns [...] i podjęciu skutecznej próby ustalenia właściciela działki o nr ew. [...] oraz osób które będą uczestnikami postępowania sądowego w sprawie o zasiedzenie (dowody m.in. załącznik 1 i 2 ). Stoi to w sprzeczności z ustaleniami dotyczącymi prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ będąc w posiadaniu wypisu z rejestru gruntów oraz protokołu z rozprawy w Sądzie Rejonowym w [...] I Wydz. Cywilny w sprawie sygn. akt I Ns [...] z wniosku A. L. o zasiedzenie (PINB wnioskował o złożenie protokołu z rozprawy i jest w jego posiadaniu) podjął decyzję wbrew stanowi faktycznemu i wydał ją na osobę nieuprawnioną tj. na A. L. W trakcie rozprawy w Sądzie Rejonowym w [...] w dniu [...] października 2016 r. zostali ujawnieni spadkobiercy ustawowi właściciela działki nr ew. [...]. Organ nie mógł zatem – sprzecznie do dokumentów urzędowych - stwierdzić, że działka ta stanowi własność A. L. W konsekwencji naruszono też art. 61 Prawo budowlane poprzez błędne uznanie, że stroną postępowania jest A. L. jako inwestor uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele.

Według skarżącej, organ błędnie też przyjął, że inwestorem jest A. L. również z pominięciem odmiennych zeznań świadków złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej, którzy oświadczyli że budynek murowany pobudował ojciec A. L E. L. Ponadto, zeznania świadków dotyczące lat budowy są niewiarygodne gdyż np. B. F. w PINB zeznała, iż budynek budował E. L., natomiast na rozprawie w Sądzie Rejonowym (protokół w aktach) zeznała, że A. L.

Skarżąca zaznaczyła, że postępowanie dotyczy nie tylko budynku mieszkalnego murowanego, ale również drewnianego mieszkalnego, drugiego budynku gospodarczego odnośnie którego wydano nakaz rozbiórki - co nie pozostaje bez znaczenia w tej sprawie. Organ winien odmówić udzielenia pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego murowanego, ponieważ na te działce znajduje się inny obiekt budowlany- gospodarczy budynek drewniany, w stosunku do którego orzeczono nakaz rozbiórki (decyzja nr [...] z [...] sierpnia 2016r. a decyzja nr [...] dotycząca budynku drewnianego mieszkalnego była nieprawomocna, dniu [...].08.2016 r. została wydana przez PINB decyzja nr [...] nakazująca A L. zbiórkę jednego z budynków przy granicy z działką J. M, tj. budynku gospodarczego drewnianego, a postępowanie dotyczące drugiego budynku tj. budynku mieszkalnego drewnianego, trwa nadal. W dniu [...] marca 2018 r. WSA uchylił decyzję umarzającą postępowania i skierował sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie skarżącej, organ błędnie przyjął, że budynek mieszkalny murowany spełnia warunki techniczne, podczas gdy posiada jedynie instalację elektryczną a korzystanie z kuchni i łazienki jest zapewnione z innego budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy decyzja nr [...] o umorzeniu postępowania dotycząca drugiego budynku drewnianego nie była prawomocna w trakcie legalizacji w tej sprawie.

Ponadto, na początku ustalono, że właścicielem działki nr [...] jest zgodnie z zapisami geodezyjnymi S. M. a nie A. L. (wypis z rejestru gruntów) oraz w dokumentacji Gminy K. dotyczącej wydania warunków zabudowy budynku mieszkalnego drewnianego i murowanego. Właścicielem budynku murowanego mieszkalnego i pozostałych budynków - zgodnie z zapisami Ksiąg Wieczystych – jest S. M, a jego następcy prawni nie zostali powiadomieni. PINB podjął czynności w celu wyjaśnienia ww. rozbieżności, ale nie wyciągnięto żadnych konsekwencji. Nie powiadomiono właściciela gruntu i budynków o postępowaniu. Budynek który zgodnie z dokumentacją ma zapewnić dostęp do kuchni i łazienki budynkowi murowanemu, aby ten mógł spełnić warunki techniczne niezbędne do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Mimo że PINB wskazuje, że kwestię ewentualnego braku własności działki na której A. L. pobudował obiekty budowlane, należy zgłaszać do organów ścigania, ale nie zgłosił tych faktów (art. 304 § 2 Kpk).

Ponadto budynek murowany mieszkalny niemalże przylega do studni z wodą pitną przy ogrodzeniu na działce skarżącej – [...]. Ukształtowanie terenu oraz lokalizacja budynku powoduje, że do studni dostają się zanieczyszczenia z dachu, co ma negatywny wpływ i utrudnia a wręcz uniemożliwia korzystanie z wody ze studni. Założenie rynien nie likwiduje problemu spadku. Korzystanie z wody niewątpliwie spowodowałoby pogorszenie warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia, a także zagrożenie bezpieczeństwa dla ludzi. Od początku nie było zgody na tę samowolę również ze względu na uniemożliwienie korzystania ze studni.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Odpowiedź na skargę złożył również uczestnik postępowania A. L. (pismo z 6 grudnia 2018r. ), podzielając stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2018r. poz. 1302), dalej p.p.s.a.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji na podstawie powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty okazały się zasadne. Zdaniem Sądu, orzekające organy nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zostało bowiem przeprowadzone z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 42 i art. 37 Prawa budowlanego z 1974r.

Przedmiotem kontroli Sądu w tej sprawie była decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] listopada 2017r. udzielającą A. L. – w trybie art 42 Prawa budowlanego z 1974r. - pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego murowanego na działce nr ew. [...] w L.

W ocenie Sądu za co najmniej przedwczesne należy uznać stanowisko organów, co do możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku murowanego mieszkalnego, a to z uwagi na niedostateczne wykazanie, że nie zachodzą przesłanki wymienionych w art. 37 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r., których brak stanowi bezwzględny warunek do zastosowania art. 42 Prawa budowlanego z 1974r.

Przypomnieć trzeba, że roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. W przypadku budowy obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę zastosowanie znajduje art. 48 ww. ustawy. Jednak w myśl art. 103 ust. 2 tej ustawy, art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest ustawę z 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229, ze zm.).

Zgodnie z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Przepis art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. pozostaje zatem w związku z art. 40 tej ustawy, który stanowi, że w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Konsekwentnie, inwestor jest obowiązany do uzyskania pozwolenia na użytkowanie zgodnie z art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Zasadą wynikającą z przytoczonych przepisów jest więc legalizacja samowoli budowlanej, a przymusowej rozbiórce określonej w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. podlegają jedynie te obiekty budowlane lub ich części, wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie ich budowy, które spełniają przesłanki określone w punktach 1 lub 2 tego przepisu.

Organ nadzoru budowlanego winien zatem dokonać niebudzących wątpliwości ustaleń, że budowa obiektu niezgodnie z przepisami budowlanymi, po pierwsze nie jest sprzeczna z obowiązującym planem miejscowym, po drugie nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnie nie pogorsza warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Brak wystąpienia powyższych przesłanek musi być wykazany przez organy w sposób jednoznaczny i mieć charakter aktualny, musi również znajdować odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., II OSK 1044/13, z dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II OSK 349/14, z dnia 3 lutego 2017 r., II OSK 1318/15).

Należy mieć przy tym na uwadze, że zgodnie z uchwałą 7 sędziów NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13 (publ. ONSAiWA z 2014 r. Nr 6, poz. 89), przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 tej ustawy, są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy.

W uzasadnieniu tejże uchwały podano, że wprawdzie przy stosowaniu art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. podstawą orzekania powinny być przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dniu orzekania przez organ administracji, lecz sprzeczne z zasadami konstytucyjnymi (art. 2, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) byłoby nakazanie rozbiórki z powodu niezgodności obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie orzekania przez organy z pominięciem oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Wedle takiej wykładni, badanie przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym konieczne jest tylko wtedy, gdy aktualne przepisy zabudowy danego rodzaju nie dopuszczają (zob. NSA w wyroku z 26 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 1766/16, CBOSA). Legalizacja skutków samowoli budowlanej ma bowiem przede wszystkim na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie tej legalizacji, a nie w dacie realizacji obiektu budowlanego. Nie sposób przyjąć, że nielegalnie wybudowany obiekt budowlany ma być doprowadzony do stanu zgodnego z prawem, które już nie obowiązuje.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań nie poddaje się żadnej ocenie jednozdaniowa konstatacja organu, oparta na informacji Urzędu Gminy [...] zawartej w piśmie z [...].10.2016r., ograniczającej się do stwierdzenia, iż lokalizacja budynku jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy [...] obowiązującym w okresie jego budowy, tj. w 1994r., bez dokonania własnej analizy w tym zakresie z podaniem konkretnych zapisów, konkretnego aktu prawa miejscowego, przy uwzględnieniu powołanej wyżej uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r. II OPS 2/13. Organy nie zbadały, czy na omawianym terenie obecnie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego i czy omawiana inwestycja jest z nim zgodna. Dopiero w przypadku braku takiej zgodności organy mogły przejść do oceny przeznaczenia terenu w okresie wcześniejszym.

Negatywnie należało ocenić również ustalenia poczynione w zakresie spełnienia drugiej przesłanki wymienionej w art. 37 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy. Stanowisko organu odwoławczego sprowadzało się wyłącznie do wskazania, że z przedstawionej inwentaryzacji budowlanej i oceny technicznej wynika, że ściany i pokrycie dachu są niepalne, ściana od działki skarżącej nie posiada otworów i nie pogarsza w stopniu niedopuszczalnym warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Zalecono zamontowanie rynien i rur w celu odprowadzenia wód na własną działkę, który to obowiązek został wykonany. Autor oceny stwierdził, że "budynek wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną oraz rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z 3.07.1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980r. Nr 17, poz. 62). A zatem i w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji organy nie przedstawiły własnych ocen i sprawdzeń dokonanych na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i przepisów obowiązujących w dacie orzekania.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie wskazuje się, iż celem regulacji zawartej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest ochrona praw osób trzecich, a nie sprawcy samowoli. Dla zastosowania omawianego przepisu konieczne jest dokładne ustalenie, czy wzniesiony samowolnie obiekt powoduje niedopuszczalne pogorszenie korzystania z działki sąsiedniej. Wyrażenie ustawowe "niedopuszczalne pogorszenie" należy do kategorii zwrotów ogólnych (niedookreślonych), których konkretyzacja wymaga oceny wielu elementów dotyczących naruszającego, przedmiotu naruszenia (intensywności owego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia), a także pokrzywdzonego naruszeniem otoczenia (zob. wyrok NSA z dnia 11 maja 2017 r., II OSK 2267/15, CBOSA).

Organy winny mieć na uwadze, że przepisy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w każdym postepowaniu administracyjnym nakazują wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, a ponadto elementy powyższe mają znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Powinnością każdego organu jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, w szczególności uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Z zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. wywodzi się, że podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważania, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawa materialnego (B.Adamiak, J.Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz 8 wydanie, Warszawa 2006, s. 69, wyrok NSA z dnia 2 marca 2017 r., I GSK 1855/15, CBOSA). Nieustalenie lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem Sądu – jak już to zostało na wstępie podniesione - nie dokonano dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy i nie przeprowadzono wszechstronnej analizy obu przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974r. Za co najmniej przedwczesne należało zatem uznać wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, która ostatecznie kończy postępowanie legalizacyjne .

Sąd miał również na uwadze, że w skardze skarżąca podniosła ponadto, że A. L. nie mógł być adresatem decyzji, z uwagi na to, że nie jest ani właścicielem nieruchomości, ani inwestorem obiektu. Wbrew jednak powyższym zarzutom art. 37, art. 40 i art. 42 prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 Prawo budowlane z 1994r. nie uzależniają wydania rozstrzygnięć od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zob. wyrok NSA z 13 maja 2016 r. II OSK 2330/14, ONSAiWSA 2017/6/107, WSA z 19 lipca 2017 r. VIII SA/Wa 999/16, LEX nr 2339521, czy z 30 maja 2017 r. VII SA/Wa 1501/16, LEX nr 2355780), co zasadnie podnosił organ odwoławczy.

Wobec powyższego, skoro organy ustaliły, że samowoli budowlanej przed 1995r. dopuścił się E. L. - a postępowanie w tym zakresie Sąd ocenia jako wyczerpujące i prawidłowe - to zasadnie do A. L., jako następcy prawnego inwestora skierowano decyzje wydane w niniejszej sprawie. Z akt sprawy wynika bowiem, że w dniach [...] września 2016 r. oraz [...] września 2016 r. organ I instancji przesłuchał zgłoszonych przez strony świadków. W zeznaniach - złożonych pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, utrwalonych w protokołach – świadkowie wskazali, że roboty budowlane przy budynku trwały w 1994 r. i prowadzone były przez E. L. oraz jego synów A. i R. (zeznania S. K., E. M., B. F., Z. P., M. K.). Natomiast E. M. wskazała tylko, że w latach 1997 – 1998 r. wykonywane były prace wykończeniowe. W tym miejscu wyjaśnić należy, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, iż o uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przesądzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze (niewymagających pozwolenia na budowę), które mogły być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po 1 stycznia 1995 r. (wyrok NSA z 21 sierpnia 1997 r., II SA/Kr 998/96, MoP - Zestawienie Tez 2000, nr 5, s. 326, Lex Polonica nr 344875; wyrok NSA z 7 maja 1997 r., SA/Rz 583/95, niepubl.; wyrok NSA z 20 marca 1997 r., SA/Ka 2178/95, niepubl.; wyrok NSA z 31 października 1996 r., SA/Kr 2859/95, glosa aprobująca W. Chróścielewskiego, OSP 1997, z. 12, poz. 224).

W świetle przedstawionej argumentacji, rzeczą organów nadzoru budowlanego, przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie zatem przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem oceny Sądu. Organy odniosą się również do zarzutu skarżącej dotyczącego braku zgodności ww. obiektu z warunkami technicznymi z uwagi na jego powiązanie w zakresie korzystania z kuchni i łazienki budynku sąsiedniego.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.