Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1692/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 13 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 183/20 w sprawie ze sprzeciwu [..] od decyzji Wojewody P. z dnia [..] stycznia 2020 r. nr [..] w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 183/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił sprzeciw [..] od decyzji Wojewody P. z [.] stycznia 2020 r. w przedmiocie odszkodowania z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją Naczelnika Gminy z [..] grudnia 1974 r. zezwolono [..] na budowę napowietrznej linii energetycznej 400 Kv przebiegającej m.in. przez działkę nr [.]. położoną w obrębie K. będącą własnością A. M. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z 15 listopada 2016 r., sygn. akt. [..] spadek po zmarłym [..] lipca 1992 r. A. M. na podstawie ustawy nabyli: żona M. M. w 1/4 części oraz zstępni P. M., J. M., B. W., A. B. i S. M. każdy w 1/5 części. Zaś spadek po zmarłej [.]. marca 2011 r. M. M. na podstawie ustawy nabyli zstępni: P. M., J. M., B. W., A.B. i S. M. każdy w 1/5 części.

Na wniosek S. M. Starosta K., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wszczął 4 grudnia 2015 r. postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości nr [..]. Następnie pełnomocnik wnioskodawcy rozszerzył wniosek o przyznanie odszkodowania w imieniu B. W., A. B., J.M. i P. M. również na ich rzecz. W toku prowadzonego postępowania Starosta K. powołał biegłego rzeczoznawcę majątkowego, która sporządziła "Operat szacunkowy z [..] lipca 2017 r., w którym określiła zmniejszenie wartości nieruchomości na kwotę 30.827 zł. Po zapoznaniu się stron z treścią operatu szacunkowego pełnomocnik wnioskodawców zakwestionował szerokość pasa technologicznego. Po przeanalizowaniu przedstawionej argumentacji Starosta pismem z 29 stycznia 2018 r. wystąpił do rzeczoznawcy majątkowego z wnioskiem o skorygowanie operatu szacunkowego w zakresie wielkości strefy o ograniczonym wykorzystaniu w obrębie obiektu wyceny.

Decyzją z [.] lipca 2018 r., na podstawie art. 128 ust. 4, art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., powoływana dalej jako u.g.n.), Starosta ustalił na rzecz S. M., P. M., J. M., B. W. oraz A. B. odszkodowanie w łącznej wysokości 39.127,00 zł podzielone stosownie do wielkości udziału każdego wnioskodawcy (każdemu w wysokości 1/5 łącznej kwoty odszkodowania) z tytułu zmniejszenia wartości nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [..] (dalej strona).

Decyzją z [..] stycznia 2020 r. Wojewoda P. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zauważył, że w sprawach o ustalenie odszkodowania za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości spowodowane wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej znaczenie ma okoliczność czy odszkodowanie takie nie zostało już wypłacone w przeszłości. Dlatego oceniając postępowania organu I instancji w tym zakresie Wojewoda stwierdził, że starosta nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego, aby móc ocenić czy takie odszkodowanie zostało w przeszłości wypłacone. Dokumentami jakimi dysponował starosta było pismo Burmistrza Gminy P. o braku w archiwum Urzędu Gminy w P. decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w sprawie, natomiast w materiale dowodowym brak jest niezbędnych oświadczeń wnioskodawców, świadomych odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o nieprzyznaniu ich spadkodawcom w przeszłości takiego odszkodowania. Samo oświadczenie z Urzędu Gminy o braku dokumentów związanych z przedmiotową decyzją i wypłatą odszkodowań nie przesądza o tym, że odszkodowanie w przeszłości nie zostało wypłacone. Ponadto organ przypomniał, że ewentualna kwota odszkodowania mogła być złożona do depozytu sądowego.

Drugi zarzut Wojewody co do sposobu przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji dotyczył sporządzenia przez rzeczoznawcę majątkowego łącznie trzech operatów szacunkowych. W pierwszym z [..] lipca 2017 r. przyjęto datę określenia wartości nieruchomości na dzień [..] lipca 2017 r. W drugiej wycenie z [.]. lutego 2018 r. biegła również określiła wartość nieruchomości na dzień [..] lipca 2017 r. W trzecim operacie sporządzonym już w toku postępowania przed Wojewodą, tj. z [..] lutego 2019 r. wskazano, że korekta nastąpiła na skutek pisma Wojewody, w którym organ wskazał szerokość stref jaką należy przyjąć w związku z wydaną decyzją Naczelnika Gminy P. z [..] grudnia 1974 r. Pozostałe uwarunkowania pozostały bez zmian w stosunku do operatu szacunkowego z [..] lipca 2017 roku. Organ odwoławczy zauważył, że operat z [..] lutego 2019 r. określa wartość nieruchomości na dzień [.] lipca 2017 r., a zatem biegła przyjęła ceny i uwarunkowania prawne obowiązujące przy sporządzaniu pierwszego operatu w sprawie. Organ przypomniał, że w części "Analiza i charakterystyka rynku" biegła badała okres od sierpnia 2015 roku do 19 lipca 2017 r. Powołując się na Notę Interpretacyjną NI 1 włączoną do Powszechnych Krajowych Zasad Wyceny (PKZW), która stanowi, że do porównań należy wykorzystywać nieruchomości podobne, które były przedmiotem sprzedaży w okresie najbliższym poprzedzającym datę wyceny, organ uznał, że przyjęcie przez biegłą daty określenia wartości nieruchomości na dzień [..] lipca 2017 r. bez jakiegokolwiek uzasadnienia, w tym operacie stanowi istotny błąd. Dodatkowo organ przypomniał art. 156 ust. 3 i 4 u.g.n., zgodnie z którymi operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu szacunkowego następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził, oraz dołączenie do operatu szacunkowego analizy potwierdzającej, że od daty jego sporządzenia nie wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Po potwierdzeniu aktualności operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony w kolejnych 12 miesiącach, licząc od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 3, chyba że wystąpią zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. Reasumując ten wątek organ odwoławczy stanął na stanowisku, że ze względu na upływ ponad dwóch lat od dnia określenia wartości nieruchomości należy uznać, że operat szacunkowy utracił aktualność i w związku z tym nie może stanowić podstawy do ustalenia przedmiotowego odszkodowania. Wojewoda stwierdził, że to organ I instancji powinien zlecić sporządzenie nowego operatu szacunkowego, ponieważ – jak wynika z orzecznictwa - niedopuszczalnym byłoby jego wykonanie na etapie postępowania odwoławczego. Ponadto Wojewoda zauważył, że w aktach sprawy znajduje się jedynie kopia decyzji Naczelnika Gminy z [..] grudnia 1974 r., natomiast brak jest oryginału lub uwierzytelnionej kopii. Zatem wobec faktu, że kopie dokumentów uznawane są za dowód tylko wtedy, gdy są uwierzytelnione, organ I instancji winien uzyskać oryginał lub uwierzytelnioną kopię decyzji do akt. W ocenie Wojewody, Starosta nie zebrał wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego ustalić, czy odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności działki nr [.] zostało wcześniej ustalone bądź wypłacone. Dlatego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wojewoda uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Od powyższej decyzji Wojewody strona wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprzeciw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku stwierdził, że prawidłowa jest ocena Wojewody, iż zebrany dotychczas materiał dowodowy nie pozwalał na przyjęcie, że w odniesieniu do analizowanej działki nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Kwestia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w okolicznościach niniejszej sprawy jest kluczowa dla jej rozstrzygnięcia. Powinna stanowić pierwszą okoliczność, o jakiej przesądzić winien organ I instancji, bowiem determinuje ona pozostałe czynności dowodowe w sprawie, jak i losy rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiocie wniosku stron. Jeśli bowiem odszkodowanie zostało ustalone w przeszłości, brak jest podstaw do orzekania w przedmiocie aktualnego wniosku stron. Jak wynika tymczasem z akt administracyjnych, organ I instancji oparł swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na jednym dowodzie, tj. piśmie Burmistrza Gminy o braku w archiwum Urzędu Gminy decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu, biorąc pod uwagę powyższe uznać należy, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej, a jego ustalenie w tym zakresie nie spełnia przesłanek, o których mowa w art. 7, 77 1 i 80 k.p.a. Przy wykazywaniu czy odszkodowanie zostało ustalone, czy też nie organy powinny rozważyć przeprowadzenie ewentualnych dodatkowych czynności dowodowych, przy czym mogą być w tym zakresie przydatne także dowody wnioskowane przez stronę. Jeśli jednak nie zostaną przeprowadzone dowody potwierdzające ustalenie należnego odszkodowania za pozbawienie własności nieruchomości, to rzeczą organu administracji będzie oparcie rozstrzygnięcia na stanie faktycznym wynikającym z istniejących dokumentów. Jednym z możliwych dowodów znanych w orzecznictwie oraz zaproponowanych przez Wojewodę Staroście w niniejszej sprawie są oświadczenia wnioskodawców składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań o nieprzyznaniu ich spadkodawcom oraz im samym takiego odszkodowania. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że od decyzji Naczelnika Gminy z 1974 r. przysługiwało odwołanie do Urzędu Powiatowego i należałoby wystąpić również z zapytaniem do tego organu. Podobnie Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że ewentualna kwota odszkodowania mogła zostać złożona do depozytu sądowego w przypadku odmowy jej przyjęcia przez adresata decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, a wiec zasadnym byłoby wystąpienie z zapytaniem w tej sprawie do Sądu Rejonowego. Sąd uznał, że brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie nie uprawnia organu I instancji do wyciągnięcia wniosku, że odszkodowania nie ustalono i nie wypłacono uprawnionej osobie. Organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w zakresie opisanym powyżej poprzestając na ustaleniu, które nie ma oparcia w materiale dowodowym sprawy. Tym samym pozostałe czynności procesowe podjęte w sprawie pozostają nieuprawnione, a przynajmniej przedwczesne.

W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda nie mógł, w ramach zakreślonych treścią art. 136 k.p.a. przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia własności nieruchomości, bowiem jego aktywność w tym zakresie wymagała inicjatywy odwołującego, popartej zgodą pozostałych stron postępowania. Jak bowiem wskazano powyżej, organ I instancji, wydając decyzję z pominięciem ustalenia, czy w przeszłości ustalono odszkodowanie, niewątpliwie wydał decyzję obarczoną wadą naruszenia przepisów postępowania. Zdaniem Sądu nadto, jak również to wyjaśniono powyżej, kwestia ustalenia powyższej okoliczności jest kluczowa dla rozstrzygnięcia sprawy. To zaś oznacza, że organ odwoławczy nie mógł przeprowadzić uzupełniającego postępowania dowodowego w powyższym zakresie z urzędu, na co jednoznacznie wskazuje art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Już sama powyższa okoliczność prowadzi do wniosku, że uzasadnione było w okolicznościach niniejszej sprawy skorzystanie przez Wojewodę z kompetencji opisanej w art. 138 § 2 k.p.a.

Niezależnie od tego, Sąd przychylił się także do stanowiska Wojewody w kwestii nieaktualności operatu szacunkowego. Słusznie zauważył organ odwoławczy, że zlecenie wykonania nowego operatu szacunkowego przez organ II instancji byłoby niedopuszczalne z punktu widzenia zasady dwuinstancyjności, skoro dowód z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej odszkodowanie w trybie przepisów u.g.n. Organ orzekający o ustaleniu odszkodowania jest zobowiązany ocenić przydatność dowodową opinii o wartości nieruchomości w ramach art. 80 k.p.a., przy czym ocena poprawności opinii przez organ nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła strona zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- naruszenie art. 15a § 2 p.p.s.a. oraz art. 64e p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA sprzeciwu strony w sytuacji, gdy Sąd I instancji rozpoznając sprzeciw powinien był podczas oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. dojść do wniosku, że decyzja Wojewody P. została wydana z naruszeniem art. 12 § 1 i 2 k.p.a., art. 136 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., co powinno w rezultacie skutkować uwzględnieniem sprzeciwu i uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieodniesienie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanowiska strony ponoszonego w sprzeciwie w przedmiocie ukrytego rozstrzygnięcia merytorycznego w decyzji Wojewody P. i próby naruszenia organowi I instancji treści przyszłego rozstrzygnięcia.

W związku z tym wniesiono o przeprowadzenie rozprawy, uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie przypomnieć należy, że instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek uchylenia decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Wniesienie sprzeciwu powoduje zatem wszczęcie postępowania o ograniczonym zakresie, obejmującym kontrolę decyzji administracyjnej z uwzględnieniem tylko kryteriów formalnych (A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, System Informacji Prawnej Lex).

Następnie wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle powyższego przepisu ustawodawca dla wydania decyzji kasacyjnej wymaga kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek: wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania oraz ustalenia, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy (a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136). Organ odwoławczy może więc powołać się na art. 138 § 2 k.p.a. wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. H. Knysiak- Sudyka, System Informacji Prawnej Lex).

Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który w niniejszej sprawie stanowił podstawę prawną żądania zgłoszonego we wniosku o ustalenie i wypłatę odszkodowania starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania w przypadkach, kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu. Naczelny Sąd Administracyjny podziela wielokrotnie wyrażany w orzecznictwie NSA pogląd, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania (zob. np. wyrok NSA z 27 lutego 2018 r., I OSK 908/16, CBOSA). Pogląd ten w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zaakceptował także Sąd I instancji. Nie może budzić wątpliwości, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do tych wszystkich stanów faktycznych, w których nastąpiło odjęcie lub ograniczenie prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Posadowienie linii energetycznej na cudzej nieruchomości niewątpliwie jest ograniczeniem prawa własności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że aby skutecznie zastosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. organ administracji publicznej powinien wykazać wszelkimi dostępnymi dowodami, że zachodzą określone w nim przesłanki, a zatem między innymi, że odszkodowanie z tytułu pozbawienia praw do nieruchomości nie zostało faktycznie ustalone i wypłacone już wcześniej (np. wyr. NSA z 17 kwietnia 2019 r., sygn. akt 2164/18, CBOSA). W sytuacji, kiedy z uwagi na znaczny upływ czasu nie wszystkie fakty są możliwe do odtworzenia w kontekście wydania w przeszłości decyzji odszkodowawczej, ocena zaistnienia przesłanek materialnych musi być dokonywana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, jednak prawidłowo zebranego i ocenionego (art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że podstawowym zadaniem organu, którego obowiązkiem jest rozpatrzenie wniosku złożonego na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest ustalenie na podstawie wszelkich dostępnych dowodów, że odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie nie zostało już wcześniej ustalone i wypłacone.

Słusznie uznał organ II instancji i Sąd I instancji, że dowody, na których oparł się organ I instancji były niewystarczające żeby przyjąć, że odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu użytkowania nieruchomości nie zostało wcześniej ustalone i wypłacone, co przesądzało o naruszeniu przepisów postępowania przy wydawaniu decyzji pierwszoinstancyjnej.

Z akt sprawy wynika, że swoje stanowisko o potrzebie ustalenia i wypłaty odszkodowania na obecnym etapie postępowania, a zatem w konsekwencji o jego nieustaleniu i niewypłaceniu w sprawie we wcześniejszym okresie organ I instancji oparł wyłącznie na jednym dokumencie, tj. piśmie Burmistrza Gminy P. o braku w archiwum Urzędu Gminy w P. decyzji w przedmiocie ustalenia i wypłaty odszkodowania w przedmiotowej sprawie. Niewątpliwie jest to ważny dowód w sprawie, niemniej jednak niewystarczający do przyjęcia przez organ administracji publicznej, że decyzja ta bez wątpienia nie została wydana. Brak stosownej dokumentacji potwierdzającej jednoznacznie przeprowadzenie procedury odszkodowawczej i jej zakończenie nie uprawnia organu I instancji do wyciągnięcia wniosku, że odszkodowania nie ustalono i nie wypłacono uprawnionej osobie. Słuszna jest konkluzja Sądu, że organ I instancji nie wyczerpał inicjatywy dowodowej w kwestii ustalenia w przeszłości odszkodowania z tytułu ograniczenia prawa własności nieruchomości w związku z budową analizowanej linii energetycznej. Powszechnie wykorzystywanym dowodem na okoliczność ustalenia i wypłaty odszkodowania są składane pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań oświadczenia wnioskodawców i organ I instancji powinien taką wiedzę o wadze dowodu ze źródeł osobowych dla prawidłowych ustaleń w przedmiocie wypłaty odszkodowania posiadać. Z akty sprawy wynika, że z tego dowodu organ I instancji nie skorzystał. Co więcej, mimo że od decyzji Naczelnika Gminy P. z 1974 r. o zezwoleniu na budowę napowietrznej linii energetycznej przysługiwało odwołanie do organu Urzędu Powiatowego w K., organ I instancji zaniechał wystąpienia z zapytaniem do tego organu, czy w sprawie toczyło się dalsze postępowanie. Należyte wyjaśnienie okoliczności sprawy wymagało również upewnienia się przez organ, że kwota odszkodowania nie została wcześniej złożona do depozytu sądowego w przypadku odmowy jej przyjęcia przez adresata decyzji ograniczającej prawo własności nieruchomości, czego organ I instancji nie uwzględnił i nie skierował zapytania do Sądu Rejonowego w K. Wymaga również podkreślenia, że powyższe nie kończy uchybień organu I instancji, ponieważ ten nie dostrzegł również, iż w operacie szacunkowym sporządzonym [..] lutego 2019 r. biegła – bez żadnego uzasadnienia - przyjęła datę określenia wartości nieruchomości na dzień [..] lipca 2017 r. (a więc posłużyła się cenami i uwarunkowaniami prawnymi obowiązującymi przy sporządzeniu pierwszego operatu w sprawie), a zatem - ze względu na upływ ponad dwóch lat od dnia określenia wartości nieruchomości - operat, który stał się podstawą ustaleń organu I instancji w kwestii odszkodowania był nieaktualny.

Analiza skargi kasacyjnej wskazuje, że strona zmierza do podważenia decyzji kasacyjnej z uwagi na "ukrycie" w niej rozstrzygnięcia o charakterze merytorycznym. Tego stanowiska podzielić nie można, ponieważ wymienione wyżej uchybienia, które dostrzegł organ odwoławczy i w oparciu o które wydał rozstrzygnięcie kasacyjne (z wyjątkiem oparcia ustaleń organu I instancji na nieaktualnym operacie szacunkowym, które to uchybienie ma charakter mieszany) mają charakter uchybień procesowych, których organ I instancji dopuścił się gromadząc (w sposób niewystarczający) materiał dowodowy sprawy, nie przesądzają w żaden sposób wyniku postępowania, gdyż nie sposób przewidzieć do jakich wyników doprowadzi przeprowadzenie dowodów wskazanych przez organ II instancji.

Następnie należy jednoznacznie podzielić ocenę Sądu I instancji, że zakres uchybień, których dopuścił się organ I instancji jest tego stopnia, że niemożliwym byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ II instancji tak, aby nie doszło do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego oraz by dwukrotnie oceniono materiał dowodowy sprawy i przeanalizowano wszystkie okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia. Wobec wytkniętych braków w zakresie sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji nie możemy de facto mówić o możliwości uzupełnienia tego postępowania w niewielkiej części przez organ II instancji w celu wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy, ale o konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w istotnej części wykraczającej poza uzyskanie i ocenę wyłącznie jednego dowodu w sprawie, tj. pisma Burmistrza Gminy P.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.