Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2027/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Jarosław Stopczyński, Protokolant Katarzyna Dorota Wielgosz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego A. C. kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2008r. Nr [...] na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 82 ust. 1 i 2, w związku z art. 32 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (j.t. Dz.U. Nr 156 poz.1118 z 2006r.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku A. C. z dnia 14 kwietnia 2008r., odmówił udzielenia pozwolenia na rozbiórkę budynku murowanej hali produkcyjnej przy ul. [...] w W. (dz. nr ew. [...] z obr. [...]).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że budynek hali produkcyjnej, którego dotyczył wniosek, wchodzi w skład zespołu fabrycznego zakładów [...], który wpisany jest do gminnej ewidencji zabytków pod numerem [...]. Gminna ewidencja zabytków prowadzona w imieniu Prezydenta W. przez Biuro [...] Konserwatora Zabytków Urzędu W. stanowi podstawę do programu opieki nad zabytkami zgodnie z art. 21 i art. 22 ust. 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Porozumieniem z dnia 15 listopada 2002r. Wojewoda [...] przekazał Prezydentowi W. prowadzenie niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Prezydent W. wskazał też w uzasadnieniu decyzji, że w art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego zawarte jest wymaganie uzyskania opinii innych organów, w celu otrzymania pozwolenia na budowę lub rozbiórkę. W związku z powyższym postanowieniem Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. Prezydent W. nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia opinii [...] Konserwatora Zabytków, dopuszczającej pod względem przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wykonanie rozbiórki w/w obiektu. Inwestor uzupełnił wniosek, przedkładając pismo [...] Konserwatora Zabytków z dnia 5 czerwca 2008r., w którym stwierdzono, że rozbiórka głównej hali zakładów [...] byłaby znaczną stratą dla krajobrazu kulturowego [...], a ponadto istnieje możliwość jej adaptacji.

Organ wskazał też, iż nieruchomość przy ul. [...] objęta jest działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i [...], przyjętego uchwałą Nr [...] Rady Gminy W. z [...] kwietnia 1999 roku i znajduje się w obszarze U16. W § 60 dla terenów U plan "zaleca systematyczne działania mające na celu uwolnienie terenów zajętych przez zakłady produkcyjne, warsztaty, (...) oraz wykorzystanie ich dla wprowadzenia zabudowy usługowej". W ocenie organu opinia [...] Konserwatora Zabytków nie jest sprzeczna z powołanym zapisem § 60 planu. Prezydent W. podniósł, że przyczyny wynikające z art. 32 ust.1 pkt.2 Prawa budowlanego są podstawą odmowy wydania pozwolenia na rozbiórkę budynku murowanej hali produkcyjnej przy ul. [...] w W..

Od decyzji Prezydenta W. odwołanie złożył A. C. wskazując, iż naruszony został art. 106 § 5 kodeksu postępowania administracyjnego - stanowiący, iż zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie - bowiem takiego postanowienia w niniejszej sprawie nie wydano. Zdaniem inwestora decyzja narusza też art. 107 kpa. W odwołaniu wskazano ponadto, że zgodnie z zapisami § 43, 44 i 45 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego omawiany teren przy ul. [...] w W. nie jest objęty ochroną konserwatorską, a § 60 planu zaleca wręcz uwolnienie terenów zajętych przez zakłady produkcyjne.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2008r., po rozpoznaniu odwołania inwestora, utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2008r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 106 kpa (zgodnie z którym, jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ, zajęcie tego stanowiska następuje w drodze postanowienia), Wojewoda [...] stwierdził, że [...] Konserwator Zabytków nie jest innym organem, tylko funkcjonuje on wraz z podległym mu biurem w strukturach Urzędu W. i podlega Prezydentowi miasta W.. W jego ocenie zarzut skarżącego, wskazujący na naruszenie przez organ I instancji art. 106 kpa należy więc uznać za chybiony.

Jednocześnie organ odwoławczy zgodził się z inwestorem, że "omawiany zespół trzech budynków fabrycznych nie jest objęty ochroną prawną, a znajduje się tylko w projekcie gminnej ewidencji zabytków i będzie tylko wtedy podlegał ochronie prawnej, gdy omawiane obiekty zostaną uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, którego aktualnie na omawianym terenie brak".

Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2008 r. złożył A. C., zarzucając, iż zapadła ona z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1, 107 § 3 kpa, bowiem organ ten nie wyjaśnił wszystkich okoliczności, które mają wpływ na całokształt sprawy.

Skarżący wskazał, że okolicznością, która nie została uwzględniona przez Wojewodę [...] w postępowaniu odwoławczym jest fakt wydania decyzji przez Prezydenta W. w oparciu o stanowisko [...] Konserwatora Zabytków, które zostało sporządzone bez podstawy prawnej i stanowić może jedynie niewiążącą opinię. Skarżący podkreślił, iż przedmiotowy budynek murowanej hali produkcyjnej nie podlega ochronie prawnej, gdyż nie został wpisany do rejestru zabytków. Wprawdzie budynek został ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków, jednak zgodnie z art. 7 i 19 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami z dnia 23 lipca 2003 r. budynek ten podlegałby ochronie, gdyby figurując w ewidencji został uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla tej części W., w której znajduje się przedmiotowy budynek, jest uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jednakże jest on niezgodny z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r.. Nie uwzględnia on zabytków wpisanych do gminnej ewidencji, co powoduje, iż nie podlegają one ochronie. Do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź wpisania przedmiotowego budynku do rejestru zabytków nie podlega on ochronie prawnej, a tym samym nawet negatywne stanowisko [...] Konserwatora Zabytków nie może stanowić podstawy do wydania przez Prezydenta W. decyzji odmownej.

A. C. wskazał też, że w piśmie z dnia 5 czerwca 2008 r. [...] Konserwator Zabytków nie udzielił odpowiedzi na kluczową kwestię, a mianowicie czy obowiązujące przepisy i stan faktyczny pozwalają na dokonanie rozbiórki budynku, a jeśli taka rozbiórka jest niedozwolona, to jaka jest tego podstawa prawna.

Jednocześnie inwestor podniósł, że [...] Konserwator Zabytków jest innym organem w rozumieniu art. 106 § 5 kpa i art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a zajęcie stanowiska przez inny organ następuje w drodze postanowienia. [...] Konserwator Zabytków przedstawił swoje stanowisko bez zachowania formy postanowienia, co pozbawiło stronę możliwości wniesienia zażalenia na to stanowisko. Skarżący podniósł też, że skoro Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż [...] Konserwator Zabytków nie jest innym organem, tylko funkcjonuje w strukturach Urzędu W., to uznać należy, iż Prezydent W. wydając postanowienie nakładające na stronę obowiązek przedłożenia opinii [...] Konserwatora Zabytków działał bez podstawy prawnej, gdyż art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyraźnie mówi o innym organie.

A. C. podkreślił też, że sam Wojewoda [...] potwierdził, że przedmiotowy budynek nie jest objęty ochroną prawną, a taki wniosek wydaje się być wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania.

Uwzględniając powyższe kryteria Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja Wojewody [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] czerwca 2008r., którą organ ten odmówił A. C. wydania pozwolenia na rozbiórkę murowanej hali produkcyjnej położonej na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w W..

Zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (j.t. Dz. U. z 2006r. Nr 56 poz. 1118 ze zm.) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego może być wydane m.in. po uprzednim: uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Stosownie zaś do art. 33 ust. 4 do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę należy dołączyć: 1) zgodę właściciela obiektu; 2) szkic usytuowania obiektu budowlanego; 3) opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych; 4) opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia; 5) pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, a także inne dokumenty, wymagane przepisami szczególnymi; 6) w zależności od potrzeb, projekt rozbiórki obiektu.

Z treści powołanych przepisów jednoznacznie wynika, że wymóg przedłożenia przy wniosku o pozwolenie na rozbiórkę pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów istnieje tylko wówczas, gdy przepis szczególny przewiduje taki obowiązek. Jednym z takich przepisów szczególnych jest art. 39 Prawa budowlanego, wprowadzający – z uwagi na konieczność ochrony zabytków - dodatkowe wymogi, które musi spełnić inwestor, aby uzyskać stosowne pozwolenie organu administracji architektoniczno-budowlanej. Przepis ten przewiduje, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie wpisanym do rejestru zabytków wymaga (przed wydaniem pozwolenia na budowę) uzyskania pozwolenia na ich prowadzenie, wydanego przez wojewódzkiego konserwatora zabytków, natomiast pozwolenie na rozbiórkę takiego obiektu może być wydane po uzyskaniu decyzji Generalnego Konserwatora Zabytków o skreśleniu obiektu z rejestru zabytków. Zgodnie zaś z ust. 3 powołanego art. 39, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W przypadku określonym w ust. 3 wojewódzki konserwator zabytków zobowiązany jest wówczas zająć stanowisko w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę lub rozbiórkę takiego obiektu w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia, a niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako brak zastrzeżeń do przedstawionych we wniosku rozwiązań projektowych (art. 39 ust. 4).

Konieczność uzgodnienia pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego z wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczy więc jedynie obiektów objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a niewpisanych do rejestru zabytków. Ochrona konserwatorska jest jedną z form ochrony zabytków, przewidzianą w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.). Zgodnie z art. 19 tej ustawy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy ustala się - w zależności od potrzeb - strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków.

Należy podkreślić, że obiekt, którego dotyczył wniosek A. C. o pozwolenie na rozbiórkę nie jest wpisany do rejestru zabytków, nie jest również objęty ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obszar, na którym położony jest ten obiekt objęty jest działaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...] i [...], przyjętego uchwałą Rady Gminy W. z dnia [...] kwietnia 1999r. Nr [...] (Dz. Urz.Woj.[..]. Nr [...] poz. [...]). W rozdziale 6. planu, zatytułowanym: "Ustalenia ogólne w zakresie ochrony dziedzictwa kulturowego", wśród zabytków objętych ochroną prawną i konserwatorską nie wymieniono hali, której dotyczył wniosek A. C.. Plan ten nie przewiduje dla rejonu U16, na którym położona jest przedmiotowa hala, żadnych ograniczeń czy zakazów, związanych z ochroną zabytków.

Hala produkcyjna położona przy ul. [...] wpisana jest jedynie do gminnej ewidencji zabytków. Ewidencja taka – w myśl przepisu art. 21 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - jest podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiaty i gminy. Zgodnie z art. 19 ust. 2 tej ustawy, w przypadku gdy gmina posiada gminny program opieki nad zabytkami, ustalenia tego programu uwzględnia się w planie zagospodarowania przestrzennego. W planie tym uwzględnia się ochronę zabytków nieruchomych wpisanych do rejestru oraz innych zabytków nieruchomych, znajdujących się w gminnej ewidencji zabytków.

Podkreślenia wymaga, że samo umieszczenie przedmiotowej hali produkcyjnej w gminnej ewidencji zabytków nie powoduje, że jest ona objęta ochroną prawną, podlegałaby ona ochronie tylko wówczas, jeżeli zostałaby uwzględniona w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skoro w obecnie obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego nie uwzględniono tegoż obiektu i nie przewidziano dla rejonu U16 żadnych ograniczeń związanych z ochroną zabytków, nie było żadnych podstaw do żądania jakiejkolwiek opinii czy uzgodnienia konserwatora zabytków. Pamiętać należy, że organy administracji publicznej działać mogą tylko na podstawie i w granicach prawa (art. 6 kodeksu postępowania administracyjnego), nie mogą więc nakładać na stronę obowiązków nieprzewidzianych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Skoro zatem przepisy nie przewidują konieczności uzgadniania rozbiórki budynków niewpisanych do rejestru zabytków i nie objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Prezydent W. nie mógł nałożyć na A. C. obowiązku przedstawienia opinii [...] Konserwatora Zabytków. W konsekwencji niedopuszczalne było również oparcie decyzji odmawiającej inwestorowi udzielenia pozwolenia na rozbiórkę hali produkcyjnej na przedstawionym przez konserwatora zabytków stanowisku.

Jedynie na marginesie warto zauważyć, że pogląd Wojewody [...], iż [...] Konserwator Zabytków nie jest innym organem (w rozumieniu art. 106 kpa) aniżeli Prezydent W., jako że funkcjonuje w strukturze Urzędu miasta W. wydaje się być nieuprawniony. Należy zwrócić uwagę na treść art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (j.t. Dz.U. z 20001 Nr 80 poz. 872), zgodnie z którym wojewoda może powierzyć prowadzenie - w jego imieniu - niektórych spraw z zakresu swojej właściwości jednostkom samorządu terytorialnego. Wprawdzie w aktach nadesłanych do Sądu brak jest porozumienia z dnia 15 listopada 2002r., wydaje się jednak, iż w zakresie, w jakim Wojewoda [...] przekazał w/w porozumieniem prowadzenie niektórych spraw z zakresu właściwości [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Prezydentowi W., zadania te – realizowane przez [...] Konserwatora Zabytków – wykonywane są w imieniu [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Kwestia ta, w świetle okoliczności niniejszej sprawy, nie ma jednak wpływu na jej rozstrzygnięcie, skoro niedopuszczalne było w ogóle nakładanie na inwestora obowiązku przedstawienia opinii konserwatora zabytków.

Ujawnione naruszenia prawa materialnego powodują uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji z mocy art. 145 § 1 ust. 1 pkt a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Na mocy art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w punkcie II wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w/w ustawy uznając, że do niezbędnych kosztów postępowania w niniejszej sprawie zaliczyć trzeba wpis od skargi oraz wynagrodzenie adwokata.