Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 984/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 29,  art. 25 ust. 1, art. 4 pkt 8, pkt 21
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: par. 77, 78 ust. 1, par. 113 ust. 7
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] r. nr [...] i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

T. G. pismem z 11 sierpnia 2011 r. zwrócił się do Powiatowego Zarządu Dróg w M. z prośbą o zgodę na wykonanie zjazdu z drogi powiatowej (działka nr 1) w miejscowości N. na działkę nr 2. Podał, że do wniosku dołącza projekt wykonania i lokalizacji zjazdu. W aktach znajduje się w szczególności sporządzony na mapie do celów projektowych projekt zagospodarowania działki dla inwestycji polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącej stacji LPG o zbiornik podziemny paliw płynnych wraz z wysepką pod dystrybutor i zadaszeniem, pylonem informacyjnym, zbiornikiem retencyjnym wraz z instalacjami oraz inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku usługowo-mieszkalnego wraz z instalacjami oraz przebudową układu komunikacyjnego na działkach 2 i 3 w N. przy ul. [...]. Na mapie tej zaznaczono wjazd na działkę 2 z działki 1 oraz wyjazd z terenu inwestycji na ulicę [...], działkę nr 4. Znajduje się także w aktach sprawy podpisane z upoważnienia Zarządu Województwa [...] pismo z 29 lipca 2010 r., skierowane do A. U., dotyczące uzgodnienia projektu budowlanego układu komunikacyjnego działki 2 z drogą wojewódzką nr [...] (ul. [...]) w N.. Podano w nim, że uzgadnia się pozytywnie projekt budowlany układu komunikacyjnego, polegającego na przebudowie istniejącego zjazdu publicznego w miejscowości N.

Decyzją z [...] r. działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w M. postanowił nie uzgodnić przedstawionego projektu i nie wyrazić zgody na budowę zjazdu, powołując się na względy bezpieczeństwa ruchu. W odwołaniu od decyzji strona zarzuciła nie uwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy i podała w szczególności, że zjazd już istnieje, a inwestor wnioskuje jedynie o jego przebudowę. Rozstrzygnięcie organu I instancji zostało uchylone decyzją SKO w C. z [...] r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. Kolegium zwróciło uwagę, że przepisy ustawy o drogach publicznych nie precyzują kryteriów lokalizacji zjazdów, w przypadku zjazdów publicznych zastosowanie jednak znajduje przepis § 113 ust. 7 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, zgodnie z którym zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Stwierdzenie tej przesłanki winno być przez organ wyczerpująco uzasadnione.

Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji zlecił wykonanie opinii, czy projektowany zjazd publiczny zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, z uwzględnieniem oddziaływania na istniejące skrzyżowanie z drogą wojewódzką Opinia została sporządzona przez rzeczoznawcę samochodowego W. C. Rzeczoznawca odniósł się w niej zarówno do kwestii wjazdu z drogi powiatowej, jak i wyjazdu na drogę wojewódzką. Podał, że zaprojektowany wjazd jest w strefie oddziaływania ze skrzyżowaniem z drogą wojewódzką, nie zagraża bezpieczeństwu pojazdów do 3,5 tony jadących od strony K., zagraża natomiast bezpieczeństwu w ruchu w tym obszarze dla pojazdów ciężarowych z przyczepą, ciągników rolniczych z przyczepą i samochodów do 3,5 tony z przyczepą, zagraża także pojazdom zjeżdżających z drogi wojewódzkiej w powiatową, a następnie na działkę 2. Stwierdził też, że wyjazd z działki na drogę wojewódzką stanowi zagrożenie dla ruchu.

Z udziałem biegłego i stron została przeprowadzona rozprawa administracyjna w dniu [...] r., na której biegły podtrzymał swe stanowisko, zaś wnioskodawca opinię tę zakwestionował, wnioskując o przeprowadzenia dowodu z opinii Policji i Straży Pożarnej.

Decyzją z 16 kwietnia 2012 r. działający z upoważnienia Starosty Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg w M. odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu oraz nie wyraził zgody na wnioskowaną budowę zjazdu z drogi powiatowej na działkę 2. W podstawie prawnej podano przepisy art. 29 ust. 1, 2 i 4 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., nr 19, poz. 115 ze zm.), zwanej dalej ustawą, oraz § 77, 78 ust. 1 i 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 430 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania oraz przytoczono brzmienie przepisów powołanych w podstawie prawnej decyzji. Wskazano, że zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu wymagają zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację lub przebudowę zjazdu. Przepisy ustawy nie precyzują przesłanek udzielenia zgody. Natomiast przepis art. 29 ust. 4 stanowi, że podstawą odmowy zgody na lokalizację zjazdu mogą być wymogi wynikające z warunków technicznych. Takie warunki zawierają przepisy § 77, 78 ust. 1 i 113 ust. 7 rozporządzenia. W szczególności § 113 ust. 7 rozporządzenia stanowi, że zjazd nie może być usytuowany w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Powołując się na wnioski zawarte w opinii biegłego organ stwierdził, że takie zagrożenie w rozpoznawanym przypadku istnieje. Opinię oceniono jako wiarygodną i kompleksową. Podano także, że w dokumentach brak jest dowodów potwierdzających wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu, który faktycznie istnieje, co potwierdza także dokumentacja zdjęciowa wykonana przez rzeczoznawcę.

W odwołaniu od decyzji strona wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania poprzez niezasadne oddalenie wniosku dowodowego o sporządzenie opinii przez organ Policji i Straży Pożarnej i nienależyte wyjaśnienie okoliczności faktycznych, w tym brak ustalenia granic obszaru oddziaływania skrzyżowania. Podniesiono, że strona negowała wiarygodność wykonanej opinii, wobec czego należało uwzględnić jej wniosek dowodowy. Po raz kolejny stwierdzono, że zjazd istnieje, a strona zwraca się o zgodę na jego przebudowę.

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, powołując w podstawie prawnej zarówno art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 29 ust. 1 i 4 ustawy oraz § 113 ust. 7 pkt 1 i 3 rozporządzenia. W uzasadnieniu wyjaśniono, że z dołączonego do wniosku projektu wynika, iż działka strony położona jest bezpośrednio przy skrzyżowaniu drogi powiatowej z wojewódzką. Uprawnione jest wobec tego przyjęcie, że zjazd zlokalizowany jest w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Kolegium uznało także sporządzoną w sprawie opinię za miarodajną i wyczerpującą. Jej wnioski potwierdzają, że lokalizacja zjazdu w planowanym miejscu stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu. Zastrzeżenia strony do opinii nie zostały sprecyzowane, brak jest też podstaw do przeprowadzania dowodu z opinii Straży Pożarnej lub Policji, organy te nie są uprawnione do opiniowania spraw rozstrzyganych na podstawie art. 29 ust. 4 ustawy i § 113 ust. 7 rozporządzenia.

W skardze do sądu administracyjnego pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Uzasadniając zarzut nieważności podał, że nie jest w sprawie sporne, że działka 5 znajduje się w obszarze skrzyżowania drogi powiatowej z drogą wojewódzką. Obszar skrzyżowania to teren obejmujący wspólną część dróg danego skrzyżowania, organiczony wyznaczonymi lub domniemanymi liniami zatrzymania oraz ich przedłużeniami. Mając na względzie art. 25 ust. 1 i art. 4 pkt 20 ustawy, zasadne jest stanowisko, że decyzję w sprawie podejmował organ niewłaściwy, albowiem zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy sprawa winna zostać rozpoznana przez zarządcę drogi wyższej kategorii, czyli przez Zarząd Województwa [...]. W sytuacji braku skuteczności zarzutu nieważności pełnomocnik strony podniósł, że zasadne jest uchylenie decyzji jako wydanej z błędami. Organ I instancji oparł się wyłącznie na opinii biegłego, którą strona kwestionuje jako nierzetelną, stronniczą, sprzeczną z istniejącym stanem faktycznym i wykraczającą poza zakres przedstawionej biegłemu tezy. Organ nie rozpoznał istoty sprawy, która dotyczyła nie zgody na lokalizację zjazdu, ale zgody na przebudowę zjazdu istniejącego. Opinia nie odpowiada na pytanie o skutki przebudowy, a rozważanie skutków lokalizacji zjazdu, w sytuacji gdy istnieje, jest bezprzedmiotowe. Do skargi dołączono kopię projektu zagospodarowania działki dla inwestycji dotyczącej modułu do tankowania pojazdów gazem z [...] r., na którym ujawniony jest zjazd na drogę powiatową.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazano, że w sprawie art. 25 ust. 1 ustawy nie ma zastosowania, w I instancji orzekał organ właściwy. Nadto wniosek strony dotyczył zgody na wykonanie zjazdu. Jakkolwiek już w pierwszym odwołaniu strona podnosiła, że zjazd na drogę powiatową istnieje, to organ I instancji ustalił, że nie było wydane zezwolenie na lokalizację zjazdu publicznego na drogę powiatową. Natomiast stanowisko zarządcy drogi wojewódzkiej, dotyczące zjazdu na tę drogę, nie miało znaczenia dla sprawy.

Na rozprawie w dniu 11 stycznia 2013 r. Skarżący podał, że na działce od roku [...] prowadzona jest stancja LPG, zaś wcześniej istniał zajazd. Przed uruchomieniem stancji kwestia zjazdu była uzgodniona z zarządem drogi i zaakceptowano taki zjazd, jaki istniał dla zajazdu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Należy zgodzić się z zrzutem strony skarżącej, że w sprawie doszło do wydania merytorycznych decyzji, mimo braku należytego rozważenia zarówno treści żądania strony, jak i ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stan ten znalazł odzwierciedlenie już w treści sentencji organu I instancji, która zawiera stwierdzenie, że organ odmawia uzgodnienia projektu i nie wyraża zgody na budowę. Takie sformułowanie sentencji w żaden sposób nie odpowiada zastosowanej podstawie prawnej, to jest art. 29 ust. 1 ustawy. Przepis ten nie jest ani podstawą do dokonywania uzgodnień projektów, ani do udzielania zgody na budowę. Na podstawie tego przepisu zarządca drogi orzeka albo w sprawie zgody na lokalizację zjazdu, co ma zastosowanie do zjazdów dopiero projektowanych, albo w sprawie zgody na przebudowę zjazdu, co może dotyczyć zjazdów już legalnie istniejących. Istotne znaczenie ma zatem precyzyjne ustalenie, co ma być przedmiotem rozstrzygnięcia. Jakkolwiek we wniosku strona podała, że wnioskuje o zgodę na wykonanie zjazdu, to począwszy od pierwszego ze złożonych odwołań, konsekwentnie podnosi, że zjazd istnieje i chodzi o zgodę na jego przebudowę, zaś w skardze poniesiono nawet, że sprawa dotyczy wyłącznie wybrukowania zjazdu, bez zmiany parametrów. Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy, zezwolenie na lokalizację zjazdu wydaje się na czas nieokreślony. Kwestia, czy w przeszłości doszło do wydania takiego zezwolenia i wykonania zjazdu jest zatem w sprawie kluczowa. Organ I instancji, zobowiązany do prawidłowego ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności, ani nie wezwał wnioskodawcy do wykazania faktu legalności istnienia zjazdu, ani nie zweryfikował tej okoliczności w oparciu o własne zasoby. Nie można uznać, że do takiej weryfikacji doszło wyłącznie w oparciu o jedno zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że "w dokumentach nie znajdują się żadne dowody potwierdzające zezwolenie na usytuowanie wjazdu publicznego na drogę powiatową". Nie wiadomo, czy dokumenty o jakich mowa to akta sprawy, czy też inne materiały. Nie ma żadnej notatki urzędowej z badania repertoriów czy archiwów organu, która potwierdziłaby fakt dokonania takiego badania. Trzeba też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 81 k.p.a., strona winna mieć możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, co jest warunkiem uznania okoliczności faktycznej za udowodnioną. Akta sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że stronę powiadomiono o negatywnych wynikach badania dokumentacji organu. W tej sytuacji brak podstaw do przyjęcia, że istotnie zweryfikowano okoliczność, która stanowi o treści żądania strony, a w konsekwencji o zastosowanych przepisach i rozstrzygnięciu. Nadto już złożony wraz z wnioskiem projekt zagospodarowania działki wskazuje, że przedmiotem jest przebudowa istniejącej stancji LPG. Dalsze dowody i wyjaśnienia Skarżącego wskazują, że na działce od dłuższego okresu czasu prowadzona jest działalność gospodarcza. Zgodnie z rozróżnieniem z § 55 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, zjazd do obiektu, w którym prowadzona jest działalność gospodarcza, a w szczególności do stacji paliw, obiektu gastronomicznego czy hotelowego jest zjazdem publicznym. Skoro na działce był w przeszłości prowadzony zajazd, a obecnie od kilku lat prowadzona jest stacja LPG, to istnienie zjazdu publicznego wydaje się koniecznością, natomiast wymaga rozstrzygnięcia, czy zjazd taki był legalnie urządzony od strony aktualnej drogi powiatowej. Zastosowanie przepisu § 113 ust. 7, w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia, może mieć miejsce w stosunku do zjazdu projektowanego, dotyczy bowiem kryteriów lokalizacji zjazdu. Prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji będzie wobec powyższego zobowiązany do zweryfikowania, czy istniejący od strony drogi powiatowej wjazd na działkę jest legalnie urządzonym zjazdem publicznym, czy też jedynie stanowi stan faktyczny, prawnie nie uregulowany. Ustalenie to pozwoli dopiero na określenie przedmiotu żądania, a w konsekwencji wyznaczy stosowane kryteria warunków technicznych i rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów skargi związanych ze sporządzona w sprawie opinią, Sąd zwraca uwagę, że merytoryczne zarzuty w sprawie winny być podnoszone na etapie postępowania administracyjnego. Strona, pod warunkiem że miała możliwość zapoznać się z materiałem i wnieść uwagi, w postępowaniu przed organami powinna formułować merytoryczne zarzuty i zgłaszać ewentualne przeciwdowody. Na etapie skargi do sądu zarzuty takie są spóźnione, albowiem Sąd bada sprawę wedle stanu na dzień wydania decyzji. Odnosząc się jednak do sporządzonej w sprawie opinii, Sąd zwraca uwagę, że weryfikując jej wiarygodność organy winny wziąć pod uwagę zakres uprawnień rzeczoznawcy i wskazać, czy w zakresie jego kompetencji, jako rzeczoznawcy samochodowego, znajdują się także kwestie bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Sąd nie podziela natomiast zarzutów strony Skarżącej, że w sprawie wymagane było sporządzenie opinii przez Straż Pożarną lub Policję. Ma rację Kolegium wskazując, że w sprawach lokalizacji i przebudowy zjazdów przepisy nie wymagają dokonywania przez te służby uzgodnień czy opinii. Nie ma zatem podstawy prawnej, na jakiej organ administracji mógłby zwrócić się do tych jednostek, o dokonanie oceny rozpoznawanego wniosku.

Najdalej idącym żądaniem skargi był wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium ze wskazaniem, że w I instancji organem właściwym w sprawie winien być zarządca drogi wojewódzkiej. Zarządcą drogi wojewódzkiej, zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy jest zarząd województwa, który jest organem samorządu województwa. Organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania odwołania od decyzji w sprawie indywidualnej wydanej przez organ samorządu województwa z zakresu administracji publicznej jest zatem również Kolegium. Natomiast organ odwoławczy w toku postępowania instancyjnego nie jest uprawniony do stosowania instytucji stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, stwierdzając przesłankę nieważności, winien decyzję organu I instancji uchylić. W przypadku otrzymania w mocy decyzji wydanej przez organ niewłaściwy, pod adresem Kolegium można wobec tego postawić ewentualnie zarzut wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, poprzez utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu niewłaściwego, nie zaś wydania decyzji przez organ niewłaściwy rzeczowo. Odnosząc się do tej kwestii Sąd wziął pod uwagę, że zagadnienie właściwości rzeczowej zarządcy drogi w niniejszej sprawie, również ze względu na zakres koniecznych ustaleń przedmiotu postępowania i okoliczności faktycznych, nie jest na obecnym etapie postępowania jednoznaczne i brak podstaw do przyjęcia, że organ orzekający w sprawie nie był do jej rozpoznania właściwy.

Przepis art. 29 ust. 1 ustawy stanowi, że budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu. Zgodnie z ust. 4, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne. Podmiotem uprawnionym do wydania zgody lub jej odmowy jest wobec tego zarządca drogi. Zjazd to zgodnie z definicją art. 4 pkt 8 ustawy, połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej. Zjazd nie jest elementem drogi, służy obsłudze określonej nieruchomości. Organem właściwym do wydania zezwolenie co do zasady jest zatem zarządca tej drogi, do której nieruchomość uzyskuje dostęp. Do właściwości zarządcy drogi należą, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona dróg została zdefiniowana w art. 4 pkt 21 jako działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

W niniejszej sprawie Skarżący powoływał przepis art. 25 ustawy, jako wyznaczający właściwość zarządcy drogi ze względu na lokalizację zjazdu w obszarze oddziaływania skrzyżowania. Przepis art. 25 dotyczy skrzyżowań i wskazuje podmioty właściwe do podejmowania czynności, które w stosunku do poszczególnych dróg, krzyżujących się lub łączących, należą do właściwości zarządców tych dróg. Skrzyżowanie to, zgodnie z art. 4 pkt 9 ustawy, przecięcie się lub połączenie dróg publicznych na jednym poziomie (skrzyżowanie jednopoziomowe) lub krzyżowanie się lub połączenie dróg publicznych na różnych poziomach, zapewniające pełną lub częściową możliwość wyboru kierunku jazdy (węzeł drogowy) lub krzyżowanie się dróg na różnych poziomach, uniemożliwiające wybór kierunku jazdy (przejazd drogowy). Przepis art. 25 ust. 1 ustawy jako zasadę wprowadza rozwiązanie, że budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należą do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii. Regulacja ta rozwiązuje sporną kwestię, który z zarządców krzyżujących się lub łączących dróg, winien wykonywać obowiązki zarządcy w odniesieniu do skrzyżowania. Należy to do zarządcy drogi wyższej kategorii. Zarządca drogi wyższej kategorii zobowiązany jest zatem m. in. do ochrony skrzyżowania, co zgodnie z podaną wyżej definicją, oznacza działania mające na celu niedopuszczenie m. in. do pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Względy bezpieczeństwa ruchu są kryterium wyrażania zgody na lokalizację zjazdu publicznego. Przepis art. 25 ust. 1 ustawy miałby zatem zastosowanie w przypadku planowanej lokalizacji zjazdu w miejscu stanowiącym skrzyżowanie, zgodnie z definicją legalną skrzyżowania. Natomiast w odniesieniu do tej części drogi, która nie stanowi skrzyżowania, właściwość organów w sprawach zgody na lokalizację zjazdu wyznacza kategoria drogi. Rozwiązanie to nie wydaje się przy tym zagrażać względom bezpieczeństwa samych skrzyżowań, skoro z mocy prawa przepis § 113 ust. 1 pkt 1 w związku z § 78 ust. 1 rozporządzenia wyklucza uznaniowy charakter rozstrzygnięcia zarządcy drogi i zakazuje lokalizacji zjazdów publicznych w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła.

Ustawa w art. 25 ust. 1 odnosi się do skrzyżowań dróg różnej kategorii, a strona skarżąca nie wyjaśniła, z jakiego powodu należałoby utożsamić skrzyżowanie z "obszarem oddziaływania skrzyżowania". O ile zatem postępowanie wykaże, że ewentualny planowany zjazd jest położony w miejscu, które stanowi skrzyżowanie w rozumieniu ustawy, to jego lokalizacja wymaga decyzji zarządcy drogi wyższej kategorii. Z dotychczasowych ustaleń taki stan jednak nie wynika, w toku postępowania strona skarżąca wręcz twierdziła, że organy nie ustaliły granic "obszaru oddziaływania skrzyżowania" i negowała, że zjazd w nim się znajduje. Przyznanie, że w takim obszarze jest zlokalizowany pojawiło się dopiero w skardze, towarzyszył mu jednak równocześnie zarzut, że okoliczność ta ma wpływ na właściwość organu I instancji, czego Sąd, z powodów wyżej wskazanych, nie podziela. Trzeba też wyjaśnić, że jakkolwiek organy z urzędu są zobowiązane do przestrzegania swej właściwości, to w postępowaniu prowadzonym na wniosek strona ma możliwość cofnięcia złożonego wniosku i skierowania go do organu, który w jej przekonaniu jest właściwy w sprawie, wniosek skierowany do organu niewłaściwego podlega przekazaniu na podstawie art. 65 k.p.a.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 i 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania nie postanowiono ze względu na brak stosownego wniosku strony skarżącej w tym zakresie. Zalecenia dla dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.