Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2576/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 80 i 84; art. 7, 77; art. 80; art. 107 k.p.a.; art. 154 ugn.
journal: Dz.U. 2013 poz 249
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 17 stycznia 2013 r. w sprawie zintegrowanego systemu informacji o nieruchomościach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Magdalena Walkowiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi W. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz W. S. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), określanej dalej jako K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania W.S. (określanego dalej jako skarżący), od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania w wysokości 458.692,50 zł, na rzecz W.S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie K. , obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1426 ha i nr [...] o pow. 1,1299 ha, przeznaczonej pod budowę drogi [...], a także o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna (pkt 2), uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. w zakresie pkt 2 (tj. w części dotyczącej zobowiązania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanie się ostateczna) i w tym zakresie orzekał o zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia od dnia wydania niniejszej decyzji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy.

Nieruchomość położona w gminie K. , obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,1426 ha i nr [...] o pow. 1,1299 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę drogi [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju uchylił w części decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i w tym zakresie orzekł, a w pozostałej części utrzymał w mocy ww. decyzję.

Z dniem 15 lipca 2015 r. przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. znak: [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 458.692,50 zł, na rzecz W.S. z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanie się ostateczna.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył W.S. wskazując, iż odszkodowanie zostało ustalone na podstawie wadliwie sporządzonego operatu szacunkowego, którego organ wojewódzki nie zbadał w wyczerpujący sposób, przez co naruszył art. 6 ,7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 80 oraz 84 § 1 K.p.a. Skarżący podniósł, że dane nieruchomości porównawczych nie pozwalają na identyfikację transakcji stanowiących podstawę wyceny. Ponadto strona wskazała transakcje nieruchomościami drogowymi, które jej zdaniem winny stanowić materiał porównawczy do wyceny przedmiotowej nieruchomości. Podniesiono również, że biegła pominęła transakcje, które miały miejsce w 2015 r. oraz nie uzasadniła dlaczego zrezygnowała z aktualizacji cen ze względu na upływ czasu, a także błędne przypisanie wagi w zakresie cechy "cenność gruntów przyległych" dla nieruchomości wycenianej, bowiem zdaniem strony powinna zostać jej przypisana ocena bardzo dobra.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Minister stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 2031) nieruchomości, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowych stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym przez wojewodę w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18. Organ przypomniał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie K. , obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1426 ha i nr [...] o pow. 1,1299 ha, stanowi operat szacunkowy sporządzony w dniu 23 kwietnia 2015 r. na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego W.A. Klauzulą z dnia 26 kwietnia 2016 r. rzeczoznawca majątkowy potwierdziła aktualność ww. operatu szacunkowego z dnia 23 kwietnia 2015 r.

Organ wywodził, że operat szacunkowy jest jednym z dowodów w sprawie, i - tak jak każdy inny dowód - podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Dalej Minister podał, że opisując stan przedmiotowej nieruchomości biegła wskazała, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w obrębie C., w sąsiedztwie terenów użytkowanych rolniczo, niezabudowanych, w dalszej odległości znajduje się zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa. Działki nie posiadają składników budowlanych oraz roślinnych, posiadają płaskie ukształtowanie terenu. Przez działkę przebiegają linie elektroenergetyczne 110kV i 220kV. Przedmiot wyceny według stanu faktycznego posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]). Ponadto rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana działka znajduje się na terenie, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K. , przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] października 2010 r. działka nr [...] leży na terenie przeznaczonym częściowo pod teren projektowanej drogi ekspresowej ([...]), częściowo pod tereny rolne, przez działkę przebiega linia elektroenergetyczna wysokich napięć (110 kV), ponadto działka znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej stanowisk archeologicznych, natomiast działka nr [...] leży na terenie przeznaczonym częściowo pod teren projektowanej drogi ekspresowej ([...]), częściowo pod drogi, przez działkę przebiegają linie elektroenergetyczne wysokich napięć (110 kV i 220 kV).

Organ zauważył, że na potrzeby wyceny przedmiotowej nieruchomości w pierwszej kolejności biegła dokonała analizy cen nieruchomości nabywanych na cele drogowe. Obszarem analizy objęto teren powiatu [...], w okresie od stycznia 2012 r. do daty wyceny. W tabeli na str. 15 operatu zestawiono zbiór transakcji nieruchomościami nabywanymi na cele drogowe z terenów gmin: [...] i [...]. Ceny nieruchomości zawierały się w przedziale od 16,00 zł/m2 do 37,55 zł/m2.

Następnie dokonano analizy cen transakcji nieruchomościami rolnymi niezabudowanymi, stanowiącymi grunty orne, odnotowane w gminie K. i sąsiednich w okresie od marca 2013 r. do dnia wyceny. Ustalono, że ceny nieruchomości rolnych na tak określonym rynku zawierały się w przedziale od 0,42 do 12,90 zł/m2.

Mając na uwadze powyższe, przedmiotową nieruchomość oszacowano przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod komunikację.

Na podstawie analizy zachowań rynku wyróżniono cechy rynkowe nieruchomości i ich wagi mające wpływ na wartość wycenianej działki, które zestawiono na str. 19 operatu szacunkowego. Przyjęto następujące cechy: lokalizacja szczegółowa - 40%, otoczenie i sąsiedztwo - 30%, cenność gruntów przyległych - 30%. Dokonano również charakterystyki przyjętych cech rynkowych, a następnie ustalono wartości współczynników korygujących z uwzględnieniem cech rynkowych i obliczono wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości na kwotę 26,80 zł.

Ostatecznie wartość prawa własności gruntu obliczono na kwotę 436.850,00 zł. Tak ustalone odszkodowanie powiększono o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej prawidłowego wydania, zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Organ przypomniał, że oceniając wartość dowodową sporządzonego w sprawie operatu szacunkowego należy mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.), określanej dalej jako u.g.n. oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207 poz. 2109, ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem), a zgodnie z § 36 ust. 4 tego aktu w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

W niniejszej sprawie nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] leży na terenie przeznaczonym częściowo pod teren projektowanej drogi ekspresowej ([...]), częściowo pod tereny rolne. Biegła ustaliła, iż cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, w związku z czym do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Natomiast działka nr [...] leży na terenie przeznaczonym częściowo pod teren projektowanej drogi ekspresowej ([...]) częściowo pod drogi, w związku z tym do porównania prawidłowo przyjęto transakcje nieruchomościami, również przeznaczonymi pod inwestycje drogowe. Powyższe powoduje, iż operat szacunkowy sporządzony został w oparciu o właściwy dobór transakcji porównawczych, zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutu odwołania dotyczącego doboru nieprawidłowych transakcji porównawczych, z pominięciem transakcji które wskazała strona, organ wskazał, iż dobór nieruchomości porównawczych oraz wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Nadmienić wypada, że czynność, której dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegająca na wycenie nieruchomości wymaga, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 sierpnia 2007r., sygn. akt: I SA/Wa 873/07, niepubl.). Skoro zatem rzeczoznawca majątkowy uznała, iż najlepiej wartość szacowanego gruntu odzwierciedli przyjęta przez nią baza porównawcza, a następnie skorygowała różnice w cechach nieruchomości odpowiednimi współczynnikami korygującymi, to brak jest podstaw do podważenia powyższych ustaleń biegłej.

W ocenie organu podstawę wyceny ma stanowić nieruchomość podobna do przedmiotu wyceny, a zatem porównywalna z nią pod kątem położenia, stanu prawnego, przeznaczenia, sposobu korzystania oraz innych cech wpływających na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.), a wyszczególnienie "innych cech", o których mowa w tym przepisie należą do oceny rzeczoznawcy majątkowego.

W niniejszej sprawie biegła wskazała, że na wartość szacowanej nieruchomości wpływ mają takie cechy jak: lokalizacja szczegółowa, otoczenie i sąsiedztwo oraz cenność gruntów przyległych i między innymi pod tym kątem dobierała nieruchomości stanowiące podstawę wyceny.

Zdaniem organu w sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny, w tym doboru i analizy cech nieruchomości stanowi wkraczanie w wiadomości specjalne. Skoro zatem sporządzony w niniejszym postępowaniu operat szacunkowy nie zawierał istotnych braków i uchybień formalnych, organ II instancji nie miał podstaw do kwestionowania przeprowadzonej przez biegłego wyceny. To rzeczoznawca majątkowy określa wartość rynkową nieruchomości i zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. ma zagwarantowaną swobodę wyboru -właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości. Podmiotem ustawowo upoważnionym do oceny poprawności sporządzonego operatu jest zaś organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 u.g.n.). Organ zauważył, że w dotychczasowym toku postępowania strona nie przedłożyła kontroperatu ani opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych stwierdzającej nieprawidłowość sporządzonej wyceny.

Ponadto za nieuzasadniony organ uznał zarzut, jakoby biegła nie wyjaśniła dlaczego zrezygnowała z aktualizacji cen ze względu na upływ czasu, bowiem na stronie 15 operatu wskazała, że zbadano czy wystąpiły zmiany cen transakcyjnych gruntów drogowych wskutek upływu czasu. Wynik analizy wskazał na stabilizację cen, co pozwoliło na przyjęcie zerowego trendu czasowego.

Organ ocenił jako nieuzasadniony zarzut dotyczący błędnie przypisanej wagi w zakresie cechy "cenność gruntów przyległych" dla nieruchomości wycenianej poprzez nie nadanie jej oceny bardzo dobrej. Biegła opisała ocenę bardzo dobrą dla cechy "cenność gruntów przyległych" jako tereny zainwestowane, zurbanizowane o wysokiej cenności (pod zabudowę mieszkaniową, aktywizację gospodarczą), główne ciągi komunikacyjne. Podała, że z opisu nieruchomości wynika, że przedmiot wyceny położony jest w otoczeniu terenów użytkowanych rolniczo, w dalszej odległości znajduje się zabudowa mieszkaniowa i zagrodowa wsi C., co przekłada się na prawidłowość nadania oceny dobrej, która została opisana jako tereny przeznaczone pod zainwestowanie/rolnicze w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy, lokalne ciągi komunikacyjne.

Organ wyjaśnił również, że przepisy u.g.n. nie wymagają, aby dane użyte przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym były wskazane poprzez dołączenie do operatu wszystkich dokumentów, na których opierał się rzeczoznawca. Na stronie 22 operatu szacunkowego biegła wskazała, że w operacie szacunkowym nie ujawnia się danych identyfikacyjnych nieruchomości porównawczych, których ujawnienie wkracza w sferę zastrzeżoną tajemnicą zawodową rzeczoznawcy, zgodnie z wyrokiem Sądu Najwyższego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. II CSK 369/11.

W skardze wywiedzionej 6 września 2016 r. W. S. zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, w szczególności: art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 23 kwietnia 2015 r., pomimo że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących wyceny nieruchomości wynikających z przepisów prawa - ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz ze standardów zawodowych rzeczoznawców majątkowych, zawiera istotne błędy metodologiczne, które powodują błędne określenie wartości wycenianej nieruchomości poprzez jej istotne zaniżenie, a zatem przedmiotowy operat szacunkowy nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego stronie odszkodowania w niniejszej sprawie,

- art. 156 ust. 3 u.g.n. poprzez niewykazanie przez rzeczoznawcę majątkowego jakichkolwiek działań weryfikujących czy nastąpiły zmiany uwarunkowań przy dokonywaniu aktualizacji operatu szacunkowego klauzulą z dnia 26 kwietnia 2016 r.,

- naruszenie art. 40 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez pominięcie ustanowionego przez skarżącego pełnomocnika w toku prowadzonego postępowania, w szczególności przy doręczeniu decyzji rozstrzygającej w niniejszym postępowaniu, co jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu, a także niweczy dążenia strony do ochrony jej podstawowych praw i wolności,

II. naruszenie przepisów postępowania (innych, niż stanowiących przesłankę do wznowienia postępowania), które miało istotny wpływ na wynik przeprowadzonego postępowania, w szczególności:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym w szczególności poprzez zaniechanie zwrócenia się do rzeczoznawcy majątkowego, w celu odniesienia się do szczegółowych zastrzeżeń, złożonych przez stronę w odwołaniu z dnia 17 lipca 2015 r., a także poprzez bezkrytyczne oparcie się na operacie szacunkowym z dnia 23 kwietnia 2015 r. oraz bezkrytyczne przyjęcie niezweryfikowanej aktualizacji operatu, pomimo że sporządzony operat szacunkowy narusza podstawowe zasad dotyczących wyceny nieruchomości wynikające z u.g.n. oraz rozporządzenia, zawiera istotne błędy metodologiczne, które powodują błędne określenie wartości nieruchomości poprzez jej istotne zaniżenie, a zatem przedmiotowy operat nie może stanowić podstawy do ustalenia należnego odszkodowania, pomimo że to organ podejmuje z urzędu wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a zatem to organ powinien doprowadzić do sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego,

- art. 8 K.p.a. i art. 10 K.p.a. poprzez niepoinformowanie strony o toku postępowania odwoławczego, a także poprzez zaniżenie odszkodowania, wynikającego z bezkrytycznego oparcia się na operacie szacunkowym z dnia 23 kwietnia 2015 r., pomimo że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących wyceny nieruchomości wynikających z u.g.n. oraz rozporządzenia,

- art. 35 § 3 K.p.a. i art. 36 § 1 K.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wskazanym dla postępowania odwoławczego - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania, a także pomimo wystosowanego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, które pozostało bez odpowiedzi,

- art. 37 § 2 K.p.a. poprzez całkowitą bezczynność organu i ignorancję nawet po otrzymaniu wezwania do usunięcia naruszeń prawa, na które skarżący nie uzyskał żadnej odpowiedzi w zakresie wskazania jakiegokolwiek terminu,

- art. 75 § 1 K.p.a. poprzez dopuszczenie dowodu z operatu szacunkowego z dnia 23 kwietnia 2015 r., pomimo że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem podstawowych zasad dotyczących wyceny nieruchomości wynikających z u.g.n. rozporządzenia zawiera istotne błędy metodologiczne, które powodują błędne określenie wartości wycenianej nieruchomości poprzez jej istotne zaniżenie,

- art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a. i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie zebranego w sprawie materiału-dowodowego, w szczególności poprzez ustalenie wysokości odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy z dnia 23 kwietnia 2015 r., pomimo naruszenia przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, aktualizacja przedmiotowego operatu nie wskazuje na dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji obecnego rynku przez rzeczoznawcę majątkowego, a nadto poprzez wypowiedzenie się przez organ co do zastrzeżeń strony, które odnosiły się do wiedzy specjalistycznej (m.in. do transakcji na rynku nieruchomości podobnym o przeznaczeniu drogowym).

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

I. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 781, ze zm.) - zwanej dalej: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy, nie będąc jednak związany – stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uwzględnił skargę uznając, że decyzja narusza prawo w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego. Tym samym – w wyniku analizy akt sprawy i treści wyżej wymienionej decyzji – Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

II. Spór między stronami ogniskuje się wokół poprawności operatu szacunkowego, stanowiącego podstawę wyceny.

Operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 K.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego, wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest zatem możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca.

Nie oznacza to jednak przerzucenia na rzeczoznawcę rozstrzygnięcia sprawy dotyczącej wysokości odszkodowania, poprzez powielenie przez organ w decyzji wyniku wyceny dokonanej w operacie, bez ustosunkowania się do poprawności operatu.

Operat szacunkowy – jako stanowiący dowód z opinii biegłego – wymaga oceny w kontekście zasad ogólnych i przepisów postępowania dowodowego, tj. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 4 października 2006 r. (sygn. akt I OSK 417/2006, publ. LEX nr 281387) podkreślił, iż rzeczoznawca ma pewien wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami opinii rzeczoznawcy majątkowego. O wysokości odszkodowania decyduje organ. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny sporządzonej opinii. I chociaż operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest wyłączną podstawą ustalenia wartości nieruchomości, to regulacja ta nie zwalnia organu administracji z oceny operatu szacunkowego, jak każdego dowodu zgromadzonego w sprawie w ramach postępowania dowodowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt OSK 459/05, publ. LEX nr 206473). Organy administracji mają obowiązek ocenić na podstawie art. 80 K.p.a. wartość dowodową operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., sygn. akt II OSK 459/2005, publ. LEX nr 206473). Operat szacunkowy winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.), jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

Z uwagi na eksponowany w skardze zarzut dotyczący niewłaściwej oceny, dokonanej przez organy dotyczącej zgodności z prawem operatu szacunkowego sporządzonego w toku postępowania, jak również z uwagi na znaczne rozbieżności w dokonanej w nich wyceny należy uwzględnić modyfikację, w stosunku do ogólnych zasad oceny dowodu z opinii biegłego, jaką wprowadza przepis art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Przeprowadzenie takiej oceny może zostać zainicjowane przez stronę postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1434/11, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast organ może zlecić weryfikację operatu organizacji rzeczoznawców w sytuacji, gdy ocena operatu szacunkowego, dokonana na podstawie art. 80 K.p.a. oraz art. 84 § 1 K.p.a., budziłaby wątpliwości co do jego wiarygodności. Wątpliwości te nie mogą dotyczyć istoty wiadomości specjalnych rzeczoznawcy, tj. merytorycznej wartości wyceny. W tym zakresie operat może być podważony przez ocenę dokonaną w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Zatem, weryfikacji w trybie art. 80 K.p.a. i art. 84 K.p.a. podlega w zasadzie prawidłowość sporządzenia operatu pod względem formalnym, tj. czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, a także, czy nie zawiera on nieścisłości, rachunkowych, czy jest jasny, czy nie pomija niektórych składników majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 15 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1250/08; wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 2085/11; wyrok NSA z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2138/11, CBOSA). Prowadzący postępowanie nie może natomiast wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyrok NSA z 28 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2430/11). Także o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Pełną ocenę merytoryczną operatów szacunkowych, obejmującą także czynności wchodzące w zakres wiadomości specjalnych, ustawodawca powierza (na zasadzie wyłączności) organizacjom zawodowym rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.).

Skład orzekający rozpoznając sprawę uwzględnił stanowisko zaprezentowane w wyroku z dnia 9 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 226/10 (LEX nr 745181), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż "operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji."

Z kolei w wyroku z 26 października 2016 r. sygn. akt I OSK 1098/16, CBOSA, NSA podniósł, iż ocena operatu szacunkowego nie ma charakteru formalnego. Weryfikacja opinii biegłego, tak jak i innych dowodów, jest oceną całościową dowodu, czyli oceną opierającą się na doświadczeniu zawodowym, życiowym i regułach logicznego rozumowania. Brak wiedzy fachowej nie zwalnia organu z dokonania takiej oceny. W razie wątpliwości co do poprawności operatu, organ może zażądać od rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień albo odniesienia się do argumentów strony przeciwnej.

III. W wyroku z dnia 6 stycznia 2005 r., III CK 129/04 (niepubl.) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że społeczno - gospodarczego przeznaczenia gruntu nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, ale sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie, zgodnie z przepisami prawa i planem zagospodarowania przestrzennego może zgodnie ze swoją wolą z gruntu korzystać. Przepis art. 143 K.c. traktuje o przeznaczeniu gruntu w rozumieniu abstrakcyjnym, co oznacza, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć jako wskazanie na uprawnienie do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie, także na wysokość i głębokość, z reguły dostępnym (potencjalnie możliwym do wykorzystania) właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo. W wyroku z dnia 15 października 2009 r., II OSK 1581/08, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że o przestrzennych granicach konkretnego gruntu przesądzają uzasadnione potrzeby jej właściciela, zależne od rodzaju i przeznaczenia jego nieruchomości. Tego przeznaczenia nie wyznacza sposób, w jaki z gruntu dotychczas korzystano, lecz wyznacza sposób, w jaki właściciel faktycznie i potencjalnie może, zgodnie ze swoją wolą, z gruntu korzystać. Zbliżone stanowisko wyrażane było w doktrynie, podkreślano, że ustanowione w art. 143 k.c. kryterium jest elastyczne i zezwala na dostosowanie objętości gruntu do jego przeznaczenia (takie stanowisko przyjął SN w wyroku z dnia 9 stycznia 2015 r. V CSK 200/14, LEX nr 1652405).

W doktrynie trafnie wskazuje się, że w szczególny sposób określa się wartość nieruchomości nabywanych dla budowy dróg publicznych, co określa § 36 rozporządzenia (M. Wolanin w: J. Jaworski, A. Prusaczyk, A. Tułodziecki, M. Wolanin, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 869, nb 7).

Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne, wynikającą z § 36 ust. 1 rozporządzenia, jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ust. 2 powoływanego paragrafu, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne. Zasady szacowania określone w § 36 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie mogą być stosowane zamiennie, gdyż przepis ten jednoznacznie stanowi jaka winna być ich kolejność. Rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest wykazać w sporządzonym przez siebie operacie, że nie istniała możliwość określenia wartości nieruchomości na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia. Pierwszym i podstawowym sposobem ustalenia wartości nieruchomości przeznaczonej pod inwestycję drogową jest jej porównanie do nieruchomości, które stanowiły przedmiot nabycia pod tego rodzaju inwestycje (§ 36 ust. 1 rozporządzenia). Natomiast § 36 ust. 2 rozporządzenia reguluje sytuację wyjątkową, gdy na rynku transakcyjnym brak jest transakcji gruntami nabywanymi pod budowę dróg - wówczas wyceny należy dokonać w sposób określony w tym przepisie.

Mając powyższe na uwadze, organ II instancji ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, winien zobowiązać rzeczoznawcę w pierwszej kolejności do zbadania rynku lokalnego, czy istniały transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi i jakie uzyskiwały ceny rynkowe, w przypadku braku takich transakcji na rynku lokalnym, rozszerzyć obszar badania, a następnie zlecić określenie w jednym operacie szacunkowym wartości nieruchomości. Przez nieruchomości podobne, porównywalne należy rozumieć takie, których stan prawny, fizyczny i funkcjonalny jest najbardziej do siebie zbliżony. W przypadku wystąpienia odmienności, wycena określająca wartość podlega stosownej korekcie opartej na wychwyceniu istotnych różnic, tj. takich, które mogą wpływać na wartość. W operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m. in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, sąsiedztwo, dojazd do nich) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących i okoliczności, które zadecydowały o rozszerzeniu rynku właściwego ze względu na miejsce położenia wycenianej nieruchomości.

Wysokość odszkodowania ostatecznie ustala organ administracji publicznej zaś rzeczoznawca majątkowy określa w operacie jedynie wartość nieruchomości, zgodnie z powyższymi wskazaniami. Pogląd prawny organu znajdzie wyraz w decyzji ustalającej wysokość odszkodowania, wydanej na podstawie prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

IV. Nie odpowiada obowiązkowi powtórnego rozpatrzenia sprawy (art. 15 K.p.a.) nieustosunkowanie się do wszystkich zarzutów odwołania, w tym do zarzutu nieodniesienia się do transakcji nieruchomości z miejscowości K. . W tym zakresie należy ponadto wskazać, że w odwołujący się kwestionowali ocenę poszczególnych cech rynkowych nieruchomości. Organ II instancji w zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że kwestie te należą do wyłącznej gestii rzeczoznawcy majątkowego. Takie ograniczenie kognicji merytorycznej organu nie jest jednak poprawne. Organ powinien był rozwiać wyraźnie artykułowane przez skarżących w odwołaniu wątpliwości w przedstawionym zakresie, poprzez zwrócenie się do biegłej o szczegółowe wyjaśnienia i ewentualnie o uzupełnienie operatu.

V. Należy przy tym podzielić prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że wyboru nieruchomości porównawczych dokonuje rzeczoznawca majątkowy jako osoba posiadająca w tym zakresie wiadomości specjalne oraz stosowne i niezbędne uprawnienia, a także kwalifikacje. To biegły decyduje jaki rynek jest miarodajny dla szacowanej nieruchomości. Wiedza w tym zakresie jest wiedzą specjalną, którą dysponuje biegły, a zatem organ i sąd administracyjny nie mogą kwestionować ustaleń biegłego, jeżeli w sprawie brak dowodów wskazujących na wadliwą analizę rynku przez rzeczoznawcę majątkowego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 października 2011 r. sygn. akt l SA/Wa 835/11, CBOSA). Niemniej jednak zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym nieruchomości porównawcze powinny jednocześnie spełniać wymóg podobieństwa do przedmiotu wyceny, w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. Organ powinien być zatem wyposażony w wystarczające informacje, by móc wyrazić ocenę w tym zakresie.

Odnosząc się do twierdzeń skargi Sąd wyraża stanowisko, że rzeczoznawca powinien podać opis nieruchomości porównawczych w sposób zapewniający odpowiednią identyfikację nieruchomości podobnych pod względem atrybutów rynkowych, które stanowią wyznacznik "podobieństwa" do nieruchomości wycenianej. W sporządzonym operacie szacunkowym powinny być zawarte wszystkie niezbędne informacje o nieruchomościach podobnych, które umożliwiają ich prawidłową weryfikację (data transakcji, cenę transakcyjną, wielkość działki, cenę za 1 m, położenie nieruchomości, lokalizację, otoczenie (sąsiedztwo), przeznaczenie nieruchomości, sposób użytkowania, dostęp komunikacyjny, wyposażenie w urządzenia infrastruktury, stan zagospodarowania i opisu nieruchomości podobnych w oparciu o atrybuty rynkowe). Opis nieruchomości podobnych powinien zawierać elementy określone w definicji zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n., tak aby nie powstały jakiekolwiek wątpliwości, czy próbka wyłoniona przez biegłego może być uznana za reprezentatywną. W przypadku wyceny dokonywanej według zasad określonych w § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadnicze znaczenie ma wykazanie, że nieruchomości porównawcze są nieruchomościami drogowymi.

VI. Dodatkowo, ustosunkowując się do kolejnych argumentów skargi, Sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2014 r. (sygn. akt I OSK 1395/13, CBOSA) podkreślił w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, że przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z 20 grudnia 2011 r., sygn akt I OSK 98/1; wyrok WSA w Krakowie z 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA 184/16; wyrok WSA w Białymstoku z 10 marca 2011 r. , sygn. akt II SA/Bk 807/10, CBOSA). Zgodnie z art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, określenie pas drogowy - oznacza wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasięg pasa drogowego wyznaczają zatem linie graniczne gruntu, na którym jest zlokalizowana droga oraz inne obiekty i urządzenia z nią związane (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 2494/13, CBOSA). W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oznacza urządzenie na niej drogi zaliczanej do odpowiedniej kategorii dróg publicznych, przy czym przez określenie to należy rozumieć zajęty pas gruntu w ramach linii rozgraniczających drogę obejmujący zarówno jezdnie, jak i chodniki, ścieżki rowerowe, miejsca postojowe i parkingi, latarnie, zieleń przydrożną, sieci: wodociągowe, ciepłownicze, kanalizacji deszczowej i ściekowej, usytuowane na nim obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu. Słowem chodzi tu o usytuowanie na nieruchomości pasa drogowego lub jego części (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt I SA/Wa 1106/07, CBOSA).

Wskazać nadto należy, że obowiązująca szczególna regulacja dotycząca nieruchomości, które w dniu wydania decyzji były przeznaczone pod inwestycję drogową prowadzi ponadto do wniosku, że pod pojęciem cen transakcyjnych nieruchomości drogowych należy także rozumieć kwoty uzyskane z tytułu odszkodowania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Po 445/13, LEX nr 1361812, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 479/12, LEX nr 1234914). Trudno bowiem sobie wyobrazić sytuację aby nabyciem takiej nieruchomości zainteresowany był inny podmiot niż przyszły zarządca drogi (tak WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 603/14, CBOSA).

VII. W świetle powyższego Sąd stwierdza, że organy naruszyły art. 7, art. 8, art. 77 § 1, w zw. z art 80 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewłaściwa ocenę operatu szacunkowego oraz art. 15 K.p.a. w wyniku nieustosunkowania się do wszystkich zarzutów odwołania.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego wynikającą z art. 7 K.p.a. jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy. Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych rozstrzygnięć - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego (art. 77 K.p.a.). Obowiązek właściwego sporządzenia uzasadnienia wiąże się z wyrażoną w art. 11 K.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć. Motywy decyzji muszą być tak ujęte, aby strona zainteresowana mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy jej wydaniu. Tak sporządzone uzasadnienie daje również rękojmię, iż organ dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Nieuzasadnienie zaś orzeczenia w sposób właściwy narusza uprawnienia strony i podstawowe zasady postępowania administracyjnego (art. 7 - 10 K.p.a.), a tym samym stanowi podstawę do uchylenia takiej decyzji.

Z uwagi na uwzględnienie skargi sprawa będzie ponownie rozpoznawana przez organ I instancji, który winien uwzględnić treść powyższych rozważań Sądu przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Zgodnie bowiem z dyspozycją art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ponownie rozpoznając sprawę organy dokonają wnikliwej oceny sporządzonego w sprawie nowego operatu szacunkowego.

VIII. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa w części utrzymującej w mocy zaskarżoną decyzję oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. Tak sformułowany wniosek nie mógł zostać uwzględniony przez Sąd, bowiem uchylenie decyzji organu I instancji w całości powoduje brak możliwości uchylenia decyzji organu II instancji w części. Ponadto cześć nieuchylona nie mogłaby się ostać w obrocie prawnym, co powodowałoby nieważność wyroku. W związku z powyższym Sąd uznał, że skarga zawiera wniosek o uchylenie decyzji w całości.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., ze względu na naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a. orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 680 zł.