Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 335/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2019-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 7, art. 42 ust. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
Teza: Pozorność powołanej podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza policji ze służby może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują na niemożność wykorzystania tej podstawy prawnej  tj. gdy nie dochodzi do ziszczenia przesłanek materialnoprawnych powołanej podstawy prawnej zwolnienia.

TEZY

Pozorność powołanej podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza policji ze służby może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują na niemożność wykorzystania tej podstawy prawnej  tj. gdy nie dochodzi do ziszczenia przesłanek materialnoprawnych powołanej podstawy prawnej zwolnienia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko (spr.), Sędziowie sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska,, asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, Protokolant st. sekretarz sądowy Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi N. K. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby oddala skargę


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:

Rozkazem personalnym z dnia [...] września 2018 r. nr [...] Komendant Miejski Policji w B. zwolnił asp. N. K. (dalej powoływanego jako skarżący) ze służby w Policji z dniem [...] października 2018 r. Rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 k.p.a.

Z uzasadnienia powyższego rozkazu wynika, że w stosunku do skarżącego w dniu [...] lipca 2018 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w przedmiocie zwolnienia go ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2067 ze zm.). Wyjaśniono, iż skarżący nieprzerwanie od dnia [...] lipca 2017 r. przebywa na zwolnieniu lekarskim, które początkowo związane było z doznanym pozą służbą urazem, ale po zakończeniu leczenia z tego tytułu absencja chorobowa funkcjonariusza trwała nadal. Kolejne zwolnienia lekarskie wystawiane były przez lekarzy ortopedę, chirurga i psychiatrę, a w dniu [...] listopada 2017 r. Skarżący zwrócił się raportem o skierowanie go - w trybie art. 26 ust. 1 ustawy o Policji - do komisji lekarskiej celem podjęcia przez niego urlopu zdrowotnego. Postępowanie w tym przedmiocie zostało jednak umorzone przez P. Rejonową Komisję Lekarską decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r., która uznała, że wobec wymienionego nie została spełniona obligatoryjna przesłanka udzielenia urlopu zdrowotnego, tj. wykorzystanie 12 miesięcy zwolnienia. Dalej organ I instancji wyjaśnił, że w dniu [...] kwietnia 2018 r. Zastępca Naczelnika Wydziału Sztab Policji Komendy Miejskiej Policji w B. wystąpił z wnioskiem o skierowanie skarżącego do komisji lekarskiej podległej ministrowi spraw wewnętrznych, celem określenia jego zdolności fizycznej i psychicznej do dalszej służby w Policji w związku ze zwolnieniem lekarskim trwającym nieprzerwanie od dnia [...] lipca 2017 r.

Z kolei w dniu [...] czerwca 2018 r. skarżący poprosił o skierowanie do komisji lekarskiej w związku z potrzebą podjęcia urlopu zdrowotnego. W dniu [...] czerwca 2018 r. sporządzono i przesłano skierowanie do P. Rejonowej Komisji Lekarskiej, jednak wobec wątpliwości, co do dalszej zdolności fizycznej i psychicznej skarżącego, a co za tym idzie ewentualnym ograniczeniem do jego dalszej służby w Policji i dalszym oczekiwaniem na badanie komisji lekarskiej celem określenia dalszej zdolności do służby w Policji, Komendant podjął decyzję o wycofaniu skierowania dotyczącego urlopu zdrowotnego. Postępowanie w tym przedmiocie P. Rejonowa Komisja Lekarska umorzyła decyzją z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...].

Z uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika również, że w dniu [...] lipca 2018 r., po przeprowadzeniu badań w kierunku określenia dalszej przydatności do służby w Policji, Komisja Lekarska orzeczeniem nr [...] uznała, że skarżący jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem, tj. na dotychczas zajmowanym stanowisku. W tych okolicznościach skarżący w dniu [...] lipca 2018 r. zgłosił gotowość do niezwłocznego podjęcia dalszej służby w Policji.

Powołując się na tak zgromadzony materiał dowodowy, Komendant uznał, że w sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 42 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, albowiem skarżący zaprzestał służby w dniu [...] lipca 2017r. i przybywał ponad 12 miesięcy na zwolnieniu lekarskim z powodu choroby, tj. do [...] lipca 2018r.

Odwołanie od powyższego rozkazu wniósł pełnomocnik skarżącego zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 77, 80, 107 i art. 108 k.p.a. oraz art. 41 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 45 ust. 3 ustawy o Policji poprzez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie pomimo braku ku temu uzasadnionych podstaw, a także kierowanie się arbitralnością przy wydaniu decyzji.

Komendant Wojewódzki Policji w B. nie podzielił argumentacji odwołania i rozkazem personalnym z dnia [...] marca 2019r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.

W obszernym uzasadnieniu podjętej decyzji organ odwoławczy w pierwszej kolejności odniósł się do podstawy prawnej zwolnienia skarżącego, wyjaśniając, że do zastosowania art. 41 ust. 2 pkt ustawy o Policji konieczne jest spełnienie łącznie następujących przesłanek: zaprzestania służby, choroby funkcjonariusza powodującej to zaprzestanie, oraz minimalnego okresu zaprzestania służby z powodu choroby, tj. 12 miesięcy. Organ II instancji podkreślił jednocześnie, że przerwanie okresu 12 miesięcy może nastąpić jedynie wówczas, gdyby policjant po zakończeniu leczenia, a przed upływem 12 miesięcy od zaprzestania świadczenia służby z powodu choroby, stawił się do służby i został do niej dopuszczony. Samo, zaś zgłoszenie gotowości do służby w Policji, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, iż stan zdrowia policjanta nie stanowi już przeszkody do ponownego jej podjęcia.

Odnosząc powyższą regulację do materiału dowodowego zgromadzonego w toku postępowania, organ II instancji uznał, że przesłanka formalna zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji została w sprawie skarżącego bezwzględnie spełniona, albowiem przebywał on nieprzerwalnie na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] lipca 2017 r. do dnia [...] lipca 2018 r., co stanowi przerwę w wykonywaniu obowiązków służbowych trwającą co najmniej 12 miesięcy. W ocenie Komendanta Wojewódzkiego Policji powyższy fakt długotrwałego przybywania przez skarżącego na zwolnieniu lekarskim przesądził o przyjęciu stanowiska, zgodnie z którym skarżący nie powinien dalej pełnić służby, gdyż odbywa się to z uszczerbkiem dla służby.

Odpowiadając z kolei na argumentację skarżącego jakoby rzeczywistą przyczyną jego zwolnienia był fakt, iż był on jedną z trzech osób sygnalizujących nieprawidłowości w funkcjonowaniu PDOZ w B., co było podstawą kontroli Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Prokuratury, organ stwierdził, że zarzuty te mają charakter przyjętej linii obrony i stanowią jedynie wyraz subiektywnych odczuć skarżącego. Zdaniem Komendanta, skarżący miało prawo złożył zawiadomienie do prokuratury w przedmiocie nieprawidłowości panujących w PDOZ w Komendzie Miejskiej Policji w B., o których wcześniej sygnalizował w notatce służbowej z dnia [...] lutego 2017 r. i żaden organ nie miał prawa wyciągać wobec skarżącego z tego tytułu negatywnych konsekwencji. Zawiadomienie, jakie złożył skarżący było bez wątpienia sytuacją niekomfortową dla przełożonych, wobec których wszczęte zostało postępowanie karne, tym niemniej zakończyło się ono umorzeniem postępowania i przełożeni nie ponieśli negatywnych konsekwencji. Biorąc powyższe okoliczności pod uwagę organ II instancji nie zgodził się z zarzutem odwołania, jakoby rzeczywiste motywy zwolnienia były zupełnie inne, a zastosowana podstawa zwolnienia - art. 42 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji była tylko "przykrywką" dla prawdziwych intencji organu I instancji.

Komendant Wojewódzki Policji podzielił jednocześnie stanowisko organu I instancji, że długotrwała absencja skarżącego spowodowała, iż nie realizował on ustawowych obowiązków policjanta, co wpłynęło negatywnie nie tylko na funkcjonowanie i realizowanie zadań służbowych w jednostce organizacyjnej, w której skarżący pełnił służbę, ale i działało demotywująco na pozostałych policjantów. Komendant zgodził się tym samym z poglądem zawartym w zaskarżonym rozkazie, że tak długa absencja w służbie, niezależnie od przyczyn, jest w sposób oczywisty sprzeczna z interesem służby.

W zaskarżonej decyzji wyjaśniono jednocześnie, że nie ma podstaw do dopuszczenia dokumentów w postaci nagrań i zdjęć oraz innych dowodów złożonych w toku postępowania przygotowawczego prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową w O. dotyczących sytuacji i warunków panujących w PDOZ w B. oraz wystąpienia Rzecznika Praw Obywatelskich, na okoliczność wskazania zasadności złożonego zawiadomienia, albowiem okoliczności te nie są przesłanką zwolnienia w trybie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Odpowiadając z kolei na zarzut pełnomocnika skarżącego co do braku odpowiedzi na raport skarżącego z dnia [...] lipca 2018 r. (data wpływu do organu - [...] czerwca 2018r.), zawierający prośbę o wskazanie procedury i dalszego postępowania, Komendant Wojewódzki Policji uznał to za błąd organu I instancji, ale niemający wpływu na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia z uwagi na oczywiste brzmienie przepisu art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. W tym zakresie wyjaśniono, że organ działający w granicach i na podstawie prawa nie mógłby wyznaczać stronie procedury działania jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ nie dał wiary skarżącemu, iż nie wiedział on, jakie mogą być konsekwencje prawne długotrwałej absencji, a zadane w treści raportu pytanie uznał za próbę obejścia art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Orzekający na etapie odwołania organ stwierdził dodatkowo, że fakt zgłoszenia przez skarżącego gotowości do służby, nie wykluczał możliwości zwolnienia go w związku z przebywaniem przez okres przekraczający 12 miesięcy na zwolnieniu lekarskim. Podkreślił, że co prawda Centralna Komisja Lekarska w orzeczeniu nr [...] z dnia [...] października 2018 r. orzekła, że skarżący jest zdolny do służby w Policji z ograniczeniem służby na dotychczas zajmowanym stanowisku, tym niemniej treść orzeczenia wskazuje, że stan chorobowy (zaburzenia depresyjne i lękowe) nie ustąpił. W dalszym ciągu istnieją u skarżącego schorzenia, które były wcześniej postawą udzielania zwolnienia lekarskiego. W ocenie organu przedłożone orzeczenie komisji lekarskiej wskazujące na zdolność skarżącego do służby w Policji, nie oznacza, że odpadła podstawa do jego zwolnienia w trybie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy.

Dokonując z kolei analizy dotychczasowego przebiegu służby skarżącego, organ uznał, że nie zasługuje ono na szczególne uznanie, a tym samym uprzywilejowanie w kontekście zaistniałej, długotrwałej absencji.

Odnosząc się z kolei do pisarskiej twórczości skarżącego organ uznał, że pisanie bajek dla dzieci niesie ze sobą niewątpliwie wiele dobrego nie tylko dla czytelników ale i dla samego autora, tym niemniej najnowsza pozycja książkowa skarżącego pt. "P. p. " nie stawia Policji w dobrym świetle. Jak podkreślił sam autor, jest to opowieść o realiach służby w Policji, w której "ilość absurdów, głupoty, bezmiaru nepotyzmu, ignorancji, braku odpowiedzialności", sprawiła, że ktoś musiał o tym napisać. Zdaniem organu, obraz Policji w oczach społeczeństwa, po przeczytaniu tej książki, będzie negatywny i na pewno zmniejszy jej autorytet i pozytywne postrzeganie, tymczasem z punktu widzenia interesu służby bardzo ważnym jest budowanie zaufania obywateli do Policji. Fakt zaś, że przedmiotowa pozycja została wydana już po zwolnieniu skarżącego ze służby, nie oznacza, że organ nie mógł poddać tego aspektu analizie, albowiem - jak podkreślił Komendant - posiada on uprawnienie do weryfikowania wszelkich okoliczności mających miejsce w czasie jego procedowania.

Końcowo organ zwrócił uwagę także na aspekt finansowy przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich, wskazując, że Policja jako instytucja państwowa jest finansowana ze Skarbu Państwa, a całkowity koszt przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich w okresie służby w garnizonie p. w latach 2015 - 2018 (od [...] lipca 2015 r. do [...] lipca 2018 r.), wyniósł około 61378,57 zł. Wynagrodzenie w takiej wysokości skarżący pobrał w okresie kiedy nie świadczył służby, zaś jego zadania scedowane były na innych funkcjonariuszy, którzy z racji wykonywania dodatkowych obowiązków otrzymali zwiększone uposażenie. W ocenie organu jest to bardzo wysoka kwota, znaczne uszczuplająca budżet państwa.

Podsumowując, organ II instancji stwierdził, iż wobec skarżącego zostały spełnione przesłanki formalne zwolnienia go ze służby w trybie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji.

Skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł pełnomocnik skarżącego zarzucając mu naruszenie:

1. art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie okoliczności, że działanie organu I instancji, polegające na wydaniu decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby, w okolicznościach przedmiotowej sprawy zmierzało do obejścia przepisów prawa w zakresie uprawnienia skarżącego do skorzystania z urlopu zdrowotnego po upływie 12 miesięcy absencji chorobowej;

2. art. 8 k.p.a. poprzez stronnicze działanie organu II instancji w przedmiotowej sprawie;

3. art. 78 i 86 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodu ze świadków i przesłuchania strony, dowodów z dokumentów, mimo złożonych w tym zakresie wniosków;

4. art. 108 § 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie, że nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności było zasadne, w sytuacji, gdy żaden z organów nie wykazał, aby zachodziły jakiekolwiek wyjątkowe okoliczności do nadania tego rygoru;

5. art. 107 k.p.a. poprzez niewskazanie dlaczego organ II instancji daje wiarę wszystkim twierdzeniom organu I instancji, nawet typowo nieprawdziwym (np. że nie było postępowania dyscyplinarnego wszczętego przeciwko skarżącemu, że nie było żadnych pism, rozmów w sprawie poprawy warunków w PDOZ), lub całkowicie bezzasadnym i nielogicznym, dlaczego oczywiste naruszenia prawa przez przełożonego lekceważy, a nie daje wiary wyjaśnieniom skarżącego;

6. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez zaniedbanie obowiązku wyczerpującego zebrania i analizy całości materiału dowodowego i dokonanie dowolnej oceny zebranych w sprawie dowodów, a w szczególności:

(-) poprzez dowolną ocenę następujących faktów: faktu, że dwóch lekarzy zaleciło skierowanie skarżącego na urlop zdrowotny, celem poprawy zdrowia, umożliwiającej mu powrót do służby, faktu skierowania skarżącego (na jego wniosek) przez Komendanta Miejskiego Policji na komisję lekarską celem ustalenia podstaw do udzielenia urlopu zdrowotnego, faktu braku odpowiedzi komendanta na raport skarżącego, w którym prosi on przełożonego Komendanta o wyjaśnienie dalszego postępowania w sytuacji, gdy jest zbieg przepisów, że urlopu zdrowotnego udziela się po 12 miesiącach absencji chorobowej, a jednocześnie po upływie tychże 12 miesięcy Komendant może zwolnić funkcjonariusza ze służby, faktu cofnięcia przez Komendanta skierowania skarżącego do ww. komisji lekarskiej celem ustalenia potrzeby udzielenia urlopu zdrowotnego, faktu skierowania przez Komendanta sprawy do zwolnienia skarżącego ze służby pismem z dnia [...] lipca 2018 r., tj. w ostatnim dniu upływu terminu 12 miesięcy, a zatem jeszcze przed upływem tego terminu, gdyż końcem terminu jest koniec tego dnia, które to fakty zostały przez organ II instancji ocenione niezgodnie z doświadczeniem życiowym i zasadami logiki, gdyż z kolejności powyższych czynności i dat tych czynności, wprost wynika zamiar organu I instancji zwolnienia skarżącego ze służby jeszcze przed upływem wskazanego przez organ okresu 12 miesięcy, z nadużyciem i obejściem przepisów o prawie skarżącego do skorzystania z urlopu zdrowotnego, które to ustalenia miały istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż wskutek dowolnej oceny faktów organ II instancji nie uwzględnił niezgodnego z prawem działania organu I instancji poprzez obejście przepisów prawa o uprawnieniu skarżącego skorzystania z urlopu zdrowotnego, celem powrotu do służby;

(-) dokonanie dowolnych ustaleń z pominięciem dowodów w zakresie rzeczywistej przyczyny zwolnienia skarżącego ze służby, poprzez błędne ustalenie, że tylko skarżący został zwolniony ze służby spośród osób składających zawiadomienie o przestępstwie, w sytuacji gdy inni policjanci, także byli szykanowani przez przełożonego. Jeden z policjantów został zwolniony ze służby, a w stosunku do kolejnego zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne i zawieszono go w pełnieniu służby,

(-) pominięcie faktu, że już w skierowaniu na komisję lekarską z dnia [...] kwietnia 2018 r. Komendant Miejski miał zaplanowane zwolnienie skarżącego z powodu upływu 12 miesięcy absencji chorobowej, mimo że ten okres jeszcze nie upłynął, które to naruszenia miały wpływ na treść wydanego orzeczenia w sprawie, bowiem gdyby organ w sposób właściwy i bezstronny dokonał oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy, doszedłby do odmiennych twierdzeń i wniosków, a tym samym ustaliłby, że rzeczywista przyczyna zwolnienia skarżącego dotyczyła jego udziału w interwencji Rzecznika Praw Obywatelskich i złożenia zawiadomienia do prokuratury przeciwko przełożonym w sprawie panujących warunków w PDOZ w B. oraz że zwolnienie skarżącego było zaplanowane o wiele wcześniej przed upływem okresu 12 miesięcy, a ponadto próbowano go zwolnić z powodu bezpodstawnie wszczętego postępowania dyscyplinarnego.

7. art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji poprzez jego zastosowanie, w sytuacji, gdy stanowi to nadużycie prawa i ma zamiar obejścia przepisów ustawy, umożliwiających funkcjonariuszowi skorzystanie z urlopu zdrowotnego, co stanowi rażące naruszenie przepisów prawa i zasady praworządności, wyrażonej w art. 6 kpa, a mianowicie wskutek zastosowania powyższego przepisu w przedmiotowej sprawie doszło do obejścia przepisów art. 85 ustawy o Policji w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o komisjach lekarskich podległych ministrowi właściwemu do spraw wewnętrznych z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1822), tj. z dnia 9 lutego 2018 r. (Dz.U. z 2018 r. poz. 481), tj. z dnia 1 lutego 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 345 ze zm.) oraz w związku z § 26 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie urlopów policjantów z dnia 19 września 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. poz. 1282), zgodnie z którymi policjantowi w służbie stałej można udzielić płatnego urlopu zdrowotnego w celu przeprowadzenia zaleconego leczenia w wymiarze nieprzekraczającym jednorazowo 6 miesięcy, o czym orzeka komisja lekarska, w przypadku gdy funkcjonariusz mimo wykorzystania 12 miesięcy zwolnienia od wykonywania obowiązków służbowych z powodu choroby nie odzyskał zdolności do wykonywania tych obowiązków, a stan jego zdrowia rokuje poprawę w stopniu umożliwiającym dalsze pełnienie służby;

8. art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe

zastosowanie przez organy obu instancji, z uwagi niespełnienie przesłanki nieprzerwanego okresu choroby 12 miesięcy, gdyż w dniu [...] lipca 2018 r. P. Komisja Lekarska orzeczeniem nr [...] orzekła, że skarżący jest zdolny do służby, a skarżący w ustawowym terminie zgłosił swoją gotowość do służby, a zatem okres choroby 12 miesięcy, który w myśl twierdzeń organu upłynąłby w dniu [...] lipca 2018 r., został przerwany orzeczeniem lekarskim o zdolności skarżącego do służby, wydanym w dniu [...] lipca 2019r., po otrzymaniu którego skarżący stawił się do służby.

9. art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, gdy Komendant Miejski Policji planował zwolnienie skarżącego na tej podstawie już w kwietniu 2018r.

Wskazując na powyższe naruszenia pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości oraz uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności nadanemu rozkazowi wydanemu przez organ I instancji.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym orzeczeniu dyscyplinarnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu. Sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zaskarżonego rozkazu personalnego nastąpiła poprzez pryzmat zgodności z podstawą materialnoprawną rozkazu i przepisami procedury administracyjnej przy zbadaniu, czy w sprawie miało miejsce naruszenie tych przepisów w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (co do prawa materialnego) lub w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania administracyjnego (co do prawa procesowego). Zarzutu nieważności zaskarżonego rozkazu i zarzutu naruszenia procedury administracyjnej w sposób, który stanowiłby podstawę wznowienia postępowania, pełnomocnik skarżącego nie podnosił a sąd z urzędu takich wad decyzji i postępowania również nie dostrzegł.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990r. o Policji. Przepis ten stanowi, że można zwolnić ze służby policjanta w przypadku upływu 12 miesięcy od dnia zaprzestania służby z powodu choroby. Umieszczenie przypadku zwolnienia policjanta ze służby z powodu ponad 12-to miesięcznej absencji w służbie na skutek choroby, wśród fakultatywnych podstaw zwolnienia wymienionych w poszczególnych punktach art. 41 ust. 2 ustawy o Policji, wskazuje na uznaniowy charakter decyzji przełożonego w oparciu o tę podstawę. Organ ma prawo wyboru (inaczej swobodę wyboru) między pozostawieniem długotrwale chorującego policjanta w służbie a jego zwolnieniem. Wybór oczywiście nie może być dowolny lecz uzasadniony indywidualnymi okolicznościami danego przypadku. Podjęcie decyzji wymaga rozważenia interesu policjanta i interesu społecznego (vide: wyrok WSA w Gliwicach sygn. IV SA/Gl 1040/17 – Lex nr 2465000).

W orzecznictwie sądowym, na tle kontroli uznaniowych decyzji o zwolnieniu ze służby policjanta w oparciu o podstawę z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, wypracowane zostały standardy sądowej kontroli tego rodzaju decyzji. Sąd administracyjny ma przy kontroli tego rodzaju decyzji ograniczone kompetencje kontrolne. Przedmiotem oceny sądu jest wyłącznie zakres dokonanego przez organ uznania tj. zbadanie, czy decyzja o zwolnieniu ze służby została dostatecznie uzasadniona zindywidualizowanymi przesłankami sprawy (vide, między innymi: wyrok WSA w Lublinie sygn. II SA/Lu 264/16 – Lex nr 2104981, wyrok WSA w Warszawie sygn. VIII SA/Wa 1123/15 – Lex nr 2090372). Sąd dokonując kontroli legalności decyzji uznaniowej, nie może wkraczać w słuszność dokonanego przez organ wyboru i oceniać celowości zaskarżonego aktu. Kontrola sądowa obejmuje proces wydawania decyzji tj. spełnienie przez organ wymogów proceduralnych, ustalenie stanu faktycznego jako elementu procedury i wszechstronność oceny istotnych dla rozstrzygnięcia faktów. Kontrola dotyczy jedynie tej części decyzji uznaniowej, która powiązana jest z określonymi i ostrymi kryteriami prawnymi, nie obejmuje zaś tej części rozstrzygnięcia, która wiąże się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej (vide: wyrok NSA sygn. I OSK 130/10 oraz I OSK 301/11). W konsekwencji w sprawach dotyczących fakultatywnego zwolnienia policjanta ze służby, sądy administracyjne mogą badać, czy decyzja o rozwiązaniu stosunku służbowego nie jest arbitralna lub została podjęta przy użyciu niedozwolonych kryteriów. Nie mogą natomiast wkraczać w kompetencje właściwych organów i przesądzać, czy dany policjant powinien pozostać w gronie funkcjonariuszy Policji (tak NSA w wyroku o sygn. I OSK 2920/14). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku w sprawie I OSK 2057/15 (Lex nr 2082505) przepis art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji stanowi z jednej strony niezbędny instrument kształtowania polityki kadrowej w Policji w sposób umożliwiający rozwiązanie stosunku służbowego z policjantem, który długotrwale zaniechał pełnienia służby, z drugiej jednak strony nie może być wykładany w sposób umożliwiający jego nadużycie przez bezzasadną odmowę dopuszczenia policjanta zamierzającego powrócić do służby po długotrwałym zwolnieniu lekarskim do wykonywania obowiązków służbowych, spowodowaną wyłącznie zamiarem zwolnienia funkcjonariusza ze służby. Dla zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji konieczne jest równoczesne spełnienie trzech przesłanek z tego przepisu wynikających, które powinny być interpretowane wąsko: zaprzestanie służby, choroba funkcjonariusza powodująca zaprzestanie oraz upływ 12 miesięcy. Przepis powyższy nie różnicuje przyczyn choroby powodujących zaprzestanie świadczenia służby.

W okolicznościach niniejszej sprawy jest bezspornym, że spełnione zostały przesłanki ustawowe z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji do zwolnienia skarżącego ze służby albowiem absencja skarżącego na służbie, spowodowana chorobą, trwała dłużej niż 12 miesięcy. Ciągła absencja chorobowa skarżącego, wykazana zwolnieniami lekarskimi, trwała od [...] lipca 2017r. do [...] lipca 2018r., przy czym, jak wynika z akt sprawy, skarżący poza zwolnieniami lekarskimi, kolejno przedkładanymi do zakładu pracy, dostarczył również zaświadczenie lekarskie wskazujące na rozpoczęcie z dniem [...] czerwca 2018r. 12-to tygodniowego okresu terapii grupowej w szpitalu tj. z przewidywanym terminem zakończenia mniej więcej w połowie września 2018r. W dacie wszczęcia postępowania administracyjnego w kierunku zwolnienia skarżącego ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji tj. w dniu [...] lipca 2018r. niewątpliwie upłynął ponad 12 – miesięczny okres nieobecności skarżącego w służbie na skutek choroby.

W przypadku skarżącego nie doszło do skutecznego przerwania 12 – miesięcznego okresu zaprzestania pełnienia służby. Zaprzestanie pełnienia służby przerwać może jedynie skuteczny powrót do służby na zajmowanym stanowisku, co wymaga uzyskania przez funkcjonariusza aktualnego zaświadczenia lekarza medycyny pracy, stwierdzającego brak przeciwskazań do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku. Skarżący do [...] lipca 2018r. tj. do ostatniego dnia 12-to miesięcznego okresu absencji w służbie, nie stawił się w służbie z właściwym orzeczeniem lekarza medycyny pracy stwierdzającym brak przeciwwskazań do pracy na określonym stanowisku. Dysponował jedynie orzeczeniem komisji lekarskiej z [...] lipca 2018r. o uznaniu go zdolnym od służby w Policji z ograniczeniem ale nie było to orzeczenie prawomocne ani nie mogło zastąpić koniecznego dla dopuszczenia do służby po nieobecności spowodowanej chorobą trwającą powyżej 30 dni, orzeczenia lekarza medycyny pracy o zdolności do wykonywania pracy na dotychczasowym stanowisku. Jednocześnie skarżący, jak wynika z akt sprawy, gotowość do niezwłocznego podjęcia służby na zajmowanym stanowisku służbowym, wyraził dopiero raportem z dnia [...] lipca 2018r. tj. już po upływie 12-to miesięcznej absencji w służbie wywołanej chorobą. Orzeczenie lekarza medycyny pracy uprawniające do skutecznego powrotu do służby na zajmowanym stanowisku służbowym po nieobecności spowodowanej chorobą trwającą dłużej niż 30 dni, skarżący uzyskał dopiero [...] sierpnia 2018r.

Skuteczną przeszkodą dla wszczęcia w dniu [...] lipca 2018r. postępowania w kierunku zwolnienia skarżącego ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji, nie mogły być starania skarżącego o skierowanie go na urlop zdrowotny zgodnie z art. 26 ust. 1 ustawy o Policji albowiem w dniu [...] lipca 2018r. Komendant Miejski Policji w B. wycofał skierowanie do komisji lekarskiej mającej orzec o potrzebie udzielenia urlopu zdrowotnego i postępowanie w tym przedmiocie zostało umorzone w całości decyzją komisji lekarskiej z dnia [...] lipca 2018r. tj. przed wszczęciem postępowania w kontrolowanej sprawie. Powodem wycofania skierowania skarżącego na komisję lekarską mającą orzekać o potrzebie udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia, była nierozstrzygnięta kwestia ogólnej zdolności fizycznej i psychicznej skarżącego do pełnienia służby ze skierowania wystawionego w dniu [...] kwietnia 2018r. albowiem skarżący poddał się takiemu badaniu dopiero w dniu [...] czerwca 2018r.

Jak wynika z uzasadnień rozkazów personalnych obu instancji orzekających o zwolnieniu skarżącego ze służby, organ I i II instancji rozważając - w ramach uznania administracyjnego - wybór między zwolnieniem skarżącego ze służby a pozostawieniem go w służbie, doszedł do wniosku, że dotychczasowy przebieg służby, potwierdzający niestabilność dyspozycyjności skarżącego, nie przemawia za utrzymaniem stosunku służbowego ale za zwolnieniem ze służby dla jej dobra. Zdaniem sądu taka ocena nie jest dowolna i nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Organy obu instancji trafnie bowiem zwracają uwagę, że ostatni 12 – miesięczny okres absencji na służbie z powodu choroby, nie jest jedynym okresem nieświadczenia służby przez skarżącego z powodu choroby. W uzasadnieniach zwraca się uwagę, że od daty podjęcia przez skarżącego służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. tj. od [...] lipca 2015r. nieobecność skarżącego na służbie z powodu choroby miała miejsce wielokrotnie. I tak w 2015r. wyniosła 81 dni tj. prawie 3 miesiące, w 2016r. 110 dni tj. prawie 4 miesiące, w 2017r. 158 dni tj. ponad 5 miesięcy a w 2018r. 212 dni tj. 7 miesięcy. Łącznie skarżący nie świadczył służby z powodu choroby (w okresie jej pełnienia w KMP w B.) przez 561 dni tj. ponad 1,5 roku w okresie służby wynoszącym 3 lata i 2 miesiące (od połowy lipca 2015r. do [...] września 2018r. tj. do wydania rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby opatrzonego rygorem natychmiastowej wykonalności. Organ II instancji wskazał na wyraźną tendencję wzrostową przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich od momentu podjęcia służby w Komendzie Miejskiej Policji w B. Podkreślił, że całkowity koszt przebywania skarżącego na zwolnieniach lekarskich w okresie służby w garnizonie p. w latach 2015 – 2018 wyniósł ponad 61 tysięcy złotych. Wynagrodzenie w tej kwocie pobierał skarżący nie świadcząc służby tj. w sytuacji, gdy jego obowiązki musiały być scedowane na innych funkcjonariuszy, co generowało dodatkowe koszty na podwyższanie kwoty dodatku służbowego zastępującym funkcjonariuszom. Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2016r. sygn. I OSK 2920/14 (Lex nr 2036076) prawidłowe wykonywanie zadań oraz sprawne funkcjonowanie całej Policji i poszczególnych jej komórek organizacyjnych utrudnia każda długotrwała nieobecność funkcjonariuszy w służbie. Skutki przedłużającej się absencji chorobowej policjanta dla funkcjonowania Policji i dla interesu społecznego, tożsamego z dobrem formacji, są oczywiste i nie wymagają dowodzenia.

Sąd administracyjny w pełni podziela wniosek przełożonego o konieczności nadania w sprawie, priorytetu potrzebom służby i interesowi służby. Trafnie bowiem organ zwraca uwagę, że nieobecność funkcjonariusza Policji na służbie zawsze ma negatywny wpływ na funkcjonowanie Policji jako całości, organizację pracy i efektywność działania. Dalsze formalne pozostawienie w służbie policjanta niedyspozycyjnego nie leży w interesie Policji ani w interesie społecznym. W orzecznictwie sądów administracyjnych przypadek częstego i wielokrotnego korzystania przez funkcjonariusza Policji ze zwolnień lekarskich i nieobecności w pracy między innymi z tego powodu, został uznany za samodzielną podstawę do zwolnienia policjanta ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 tj. zwolnienia z uwagi na ważny interes służby. Obrazuje to, między innymi, prawomocny wyrok NSA w sprawie I OSK 436/16, wydany na tle zwolnienia ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, funkcjonariuszki Policji, która przez okres 4,5 lat służby nie była obecna w pracy przez 949 dni z powodu własnej choroby. Skoro częsta i długotrwała nieobecność funkcjonariusza Policji na służbie z powodu choroby może samodzielnie uzasadniać jego zwolnienie w oparciu o przesłankę dobra służby, to tym bardziej może stanowić racjonalny argument za potrzebą zwolnienia funkcjonariusza, którego nieobecność w pracy z powodu choroby przekroczyła 12 miesięcy a okres 12 – miesięcznej ciągłej absencji był poprzedzony wcześniejszymi, wielokrotnymi przerwami w świadczeniu służby ze względu na chorobę.

Sąd nie podziela zarzutów skargi i wysuniętego w oparciu o postawione zarzuty twierdzenia, że doszło w sprawie do "upozorowania" podstawy zwolnienia skarżącego ze służby, gdyż rzeczywistą przyczyną zwolnienia była "zemsta" przełożonego za działania skarżącego związane z nagłośnieniem niewłaściwych warunków pracy w Ogniwie Pomieszczenia Dla Osób Zatrzymanych (OPDOZ). Pozorność powołanej podstawy prawnej zwolnienia funkcjonariusza policji ze służby może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy okoliczności sprawy wskazują na niemożność wykorzystania tej podstawy prawnej tj. gdy nie dochodzi do ziszczenia przesłanek materialnoprawnych powołanej podstawy prawnej zwolnienia. W stanie faktycznym sprawy tak nie jest. Ponad dwunastomiesięczne zaprzestanie świadczenia służby przez skarżącego z powodu choroby jest bezdyskusyjnym faktem. Bezdyskusyjna jest również kwestia wcześniejszego korzystania ze skarżącego ze zwolnień lekarskich, skutkująca nieobecnością na służbie i koniecznością cedowania obowiązków i zadań skarżącego na innych funkcjonariuszy. Negatywny wpływ absencji skarżącego na funkcjonowanie OPDOZ opisuje trafnie uzasadnienie decyzji organu II instancji. Funkcjonariusz nie pełniący służby:

- dezorganizuje służbę, zakłóca normalny tok działań, rodzi po stronie przełożonych konieczność zapewnienia właściwej realizacji zadań przy dysponowaniu ograniczonym stanem osobowym;

- powoduje konieczność rozłożenia zadań na innych funkcjonariuszy, co spotyka się niejednokrotnie z negatywnym odbiorem i demotywacją pozostających w służbie;

- wpływa na zmniejszenie efektywności działania formacji i spadek mierników, z uwagi na okrojone zasoby ludzkie (etat jest zajęty przez osobę, której faktycznie nie ma na służbie i która nie realizuje zadań);

Wycofanie przez przełożonego w dniu [...] lipca 2018r. skierowania skarżącego na komisję lekarską dla ustalenia uprawnień do urlopu zdrowotnego, nie może być odbierane jako działanie w celu obejścia prawa. U podstaw bowiem cofnięcia w dniu skierowania skarżącego na komisję lekarską dla ustalenia uprawnień do urlopu zdrowotnego, legła - jak wynika z treści dokumentu - kwestia braku prawomocnego przesądzenia ogólnej zdolności skarżącego do służby w Policji ze skierowania wystawionego w kwietniu 2018r. Na komisję lekarską mającą ustalić ogólną zdolność skarżącego do służby skarżący stawił się dopiero [...] lipca 2018r.

Nie zostały, zdaniem Sądu, naruszone w sprawie przepisy procedury administracyjnej dotyczące postępowania dowodowego. W postępowaniu administracyjnym należy bowiem przeprowadzać tylko te dowody, które mają wykazać okoliczności mające znaczenie dla sprawy. Znaczenie dla sprawy okoliczności faktycznych wyznaczają zaś mające zastosowanie przepisy prawa materialnego. Jedynymi przesłankami zwolnienia funkcjonariusza Policji ze służby w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji jest zaprzestanie służby, choroba funkcjonariusza powodująca zaprzestanie służby oraz upływ 12 miesięcy. Te przesłanki w sprawie niniejszej zostały wykazane dowodami z dokumentów. Organ odwoławczy wprawdzie uzupełnił materiał dowodowy o dowody dotyczące udziału skarżącego w sygnalizowaniu nieprawidłowości w Ogniwie Pomieszczenie Dla Osób Zatrzymanych oraz o dowody dotyczące efektu tej sygnalizacji, którymi skarżący dążył do obalenia prawdziwości intencji przełożonego chcąc wykazać, że jest szykanowany za dokonane zawiadomienie organów ścigania o możliwości popełnienia przestępstwa przez przełożonych, ale przeprowadzenie tych dowodów było – zdaniem sądu - zbyteczne z punktu widzenia zastosowanej podstawy prawnej zwolnienia ze służby. Na marginesie sąd wskazuje, iż z treści dowodów wynikało, że prokuratorskie postępowanie karne w sprawie przekroczenia przez przełożonych uprawnień służbowych i obowiązków służbowych w zakresie właściwego przystosowania pomieszczeń dla osób zatrzymanych, naruszania praw pracowniczych funkcjonariuszy pełniących służbę w OPDOZ oraz narażenia funkcjonariuszy PDOZ KMP w B. na niebezpieczeństwo utraty życia lub ciężki uszczerbek na zdrowiu, zostało umorzone. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika przy tym, że działania skarżącego podjęte w celu poprawy warunków służby i usprawnienia działania jednostki, nie mogły stanowić dla przełożonego podstawy do wyciągnięcia wobec skarżącego jakichkolwiek negatywnych konsekwencji. Sąd z tym stwierdzeniem się zgadza, gdyż sygnalizacja nieprawidłowości w zakładzie pracy jest prawem pracownika a obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie właściwych warunków pracy. Nie było potrzeby przeprowadzania dodatkowych dowodów, w tym przesłuchiwania świadków i strony wobec wyjaśnienia dowodami z dokumentów spełnienia przesłanek zastosowania art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Nawiązanie w argumentacji organu II instancji do twórczości literackiej skarżącego również było zbyteczne z punktu widzenia zastosowanej podstawy prawnej zwolnienia, której zastosowanie wymagało jedynie stwierdzenia ponad 12-to miesięcznego okresu zaprzestania służby z powodu choroby.

Sąd nie podziela zarzutu skargi, jakoby skierowanie skarżącego w kwietniu 2018r. na komisję lekarską dla ustalenia ogólnej zdolności skarżącego do pełnienia służby było dowodem z góry powziętego zamiaru zwolnienia skarżącego w oparciu o podstawę prawną z art. 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o Policji. Skierowanie było wystawione na długo przed upływem 12 miesięcznego okresu ciągłości absencji w służbie i z jego treści wynikało, że przyczyną potrzeby określenia stanu zdrowia i ogólnej przydatności skarżącego do służby w Policji, był przebieg służby w przeszłości, przerywany nieobecnościami w pracy z powodu choroby oraz charakter przedstawianych zwolnień lekarskich.

Reasumując, zarzuty skargi sąd uznał za niezasadne. W kompletnym i prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu doszło w sposób prawidłowy do ustalenia faktów istotnych dla zastosowanej podstawy zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, prawidłowo oceniono, że doszło do spełnienia przesłanek ustawowych zwolnienia ze służby ze względu na zaprzestanie świadczenia służby przez skarżącego z powodu choroby przez okres przekraczający 12 miesięcy oraz bez przekroczenia granic uznania administracyjnego, po wyważeniu interesu skarżącego i interesu społecznego, nie dopatrzono się przyczyn, dla których należałoby pozostawić skarżącego w służbie z uwagi na dobro służby. Uprawnieniem przełożonego dokonującego wyboru między pozostawieniem w służbie funkcjonariusza o niestabilnej dyspozycyjności a jego zwolnieniem ze służby, jest dokonanie przez przełożonego analizy argumentów za i przeciw i wyprowadzenie oceny zgodnej z interesem służby jako całości.

Za nadaniem zwolnieniu rygoru natychmiastowej wykonalności przemawiał interes społeczny rozumiany jako interes służby. Z art. 108 § 1 K.p.a. wynika, że możliwość nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności istnieje w przypadku niezbędności rygoru ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed stratami bądź ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W interesie służby w Policji leży potrzeba sprawnej organizacji pracy poszczególnych jednostek i ogniw. Jakikolwiek brak pewności przełożonego co do pełnej dyspozycyjności funkcjonariusza zaburza planową i sprawną realizację zadań Policji. Fakt, że skarżący stawieniem się do służby przerwał rozpoczęty 18 czerwca 2018r. proces wielotygodniowej terapii szpitalnej w powiązaniu z historią korzystania ze zwolnień lekarskich w przeszłości, uzasadniał decyzję o opatrzeniu rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby rygorem natychmiastowej wykonalności, celem podjęcia działań w kierunku obsadzenia kadrowego OPDOZ stabilną i dyspozycyjną kadrą.

Z tych przyczyn Sąd uznając, że zaskarżona decyzja nie naruszyła prawa, orzekł o oddaleniu skargi (art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).