Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 497/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-08-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Izabela Bąk - Marciniak WSA Maciej Busz /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi Związku Międzygminnego "P. R. G. O. K." na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie statutu Związku Międzygminnego 1. uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody W. na rzecz skarżącego kwotę [...] zł ([...]złotych) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego


UZASADNIENIE

Wojewoda W. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...].05.2015r. nr [...] działając na podstawie art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013r., poz. 594 ze zm. – dalej u.g.n.) orzekł nieważność przepisów: § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 oraz § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "P. R. G. O. K."— ze względu na istotne naruszenie prawa.

Dokonując oceny legalności przedłożonej do oceny uchwały, organ nadzoru stwierdził, iż w § 12 ust. 2 pkt 4 statutu (załącznik nr 1, załącznik nr 1 do załącznika nr 2 do ocenianej uchwały) Zgromadzenie Związku postanowiło, iż do wyłącznych kompetencji Zgromadzenia należy ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami Zgromadzenia. W ocenie organu nadzoru powyższy przepis § 12 ust. 2 pkt 4 statutu w sposób istotny narusza art. 7 pkt 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (j.t. Dz.U. z 2014 r. poz. 1202 – dalej u.p.s). Zdaniem Wojewody ustawodawca, przekazując przewodniczącemu zgromadzenia związku jednostek samorządu terytorialnego uprawnienie do wykonywania czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu tego związku, nie uczynił w tym względzie żadnych wyjątków, tak jak uczynił to w przypadku wójta (art. 8 ust. 2 u.p.s.), starosty (art. 9 ust. 2 u.p.s.) czy też marszałka województwa (art. 10 ust. 2 u.p.s.). Powyższe oznacza, że zgodnie z wolą ustawodawcy wyrażoną w art. 7 pkt 2 u.p.s., wykonywanie wszelkich czynności w sprawach z zakresu prawa pracy wobec członków zarządu związku, w tym ustalanie ich wynagrodzenia, należy do wyłącznej kompetencji przewodniczącego zgromadzenia związku.

W ocenie organu nadzoru kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku nie należy wywodzić z art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. (zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie wynagrodzenia wójta) w zw. z art. 69 ust. 2 tejże ustawy. Ustawodawca w art. 69 ust. 2 u.s.g. postanowił, iż w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy, nakazując jednocześnie (w ust. 3) stosować do zgromadzenia związku "odpowiednio" przepisy dotyczące gminnego organu stanowiącego. Powołując się pogląd Sądu Najwyższego (uchwała składu 7 sędziów SN z dnia 17 stycznia 2013 r. , sygn. akt III CZP 51/12) wskazano, iż pojęcie "odpowiedniości" stosowania określonego przepisu oznacza, że niektóre jego postanowienia będzie można stosować bez żadnej modyfikacji, inne trzeba będzie odpowiednio zmodyfikować, a jeszcze innych w ogóle nie będzie można stosować". Wojewoda wskazał również, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12 wyjaśnił, iż odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na stosowaniu określonych przepisów prawa do drugiego zakresu odniesienia, z zastrzeżeniem, że nie mają one zastosowania całkowicie lub w pewnej części swojej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub sprzeczne z przepisami normującymi już dane stosunki, do których mają być zastosowane. Zgromadzenie związku jest organem stanowiącym i kontrolnym w zakresie przekazanych mu przez gminy zadań i powinny znaleźć wobec niego odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące rady gminy, ale tylko te, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a u.s.g., jak również w ustawach szczegółowych.

Wojewoda wyjaśnił, iż kompetencja rady gminy od ustalenia wynagrodzenia wójta nie wynika wyłącznie z art. 18 ust.2 pkt 2 u.s.g., ale należy wiązać ją z przytoczonymi wcześniej regulacjami zawartymi w u.p.s., w szczególności w art. 8 ust. 2 tej ustawy. W obecnym stanie prawnym -z wyraźnej woli ustawodawcy - czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta rozdzielone są zatem pomiędzy trzy podmioty: radę gminy (tylko ustalanie wysokości wynagrodzenia), przewodniczącego rady (czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy) i osobę wyznaczoną przez wójta lub sekretarza gminy (pozostałe czynności). Natomiast kwestia wykonywania czynności z zakresu prawa pracy (w tym ustalenia wynagrodzenia) wobec członków zarządu związku międzygminnego została uregulowana w sposób odmienny niż w przypadku wójta i należy ona, jak wcześniej wykazano, do przewodniczącego zgromadzenia związku, co wynika z art. 7 pkt 2 u.p.s.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. wniósł Związek Międzygminny "P.R.G.O.K." zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono rażące naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

• art. 7 pkt 2 u.p.s. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w rezultacie uznanie przez Wojewodę W., że podmiotem (organem) właściwym do ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku jest przewodniczący zgromadzenia związku, nie zaś zgromadzenie związku;

• art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że niedopuszczalne jest przyznanie zgromadzeniu związku kompetencji do ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia;

• art. 69 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędna wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie i uznanie, że to do przewodniczącego zgromadzenia związku należy kompetencja do ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku, a tym samym niczym nieuzasadnione ograniczenie ustawowo przyznanych kompetencji zgromadzenia związku;

• art. 2 Konstytucji RP poprzez podejmowanie przez Wojewodę W. działań w toku prowadzonego postępowania nadzorczego w sposób godzący w zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i jej organów w ten sposób, że ten sam organ w stosunku do analogicznych zapisów statutów związków międzygminnych przyznających kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia związku, w jednych przypadkach stwierdza ich legalność, a w innych stwierdza ich nieważność z powodu naruszenia prawa;

• art. 91 ust. 1 w zw. z art. 99 ust. 1a u.s.g. poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w stosunku do uchwały zgromadzenia związku zgodnej z prawem, a więc w sytuacji, w której nie było jakichkolwiek podstaw prawnych do takiego działania.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie przez Wojewodę W. zaskarżonego aktu nadzoru w trybie autokontroli; ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku, wniósł o uwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu skargi i uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, iż Wojewoda W. błędnie przyjął, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 69 ust. 3 u.s.g., gdyż kwestie związane z ustalaniem wynagrodzenia członkom zarządu związku międzygminnego reguluje art. 7 pkt 2 u.p.s.

Tymczasem, zdaniem skarżącego, zgodnie z art. 69 ust. 3 u.s.g. do zgromadzenia związku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące rady gminy. W konsekwencji w doktrynie powszechnie przyjmuje się, że zakres kompetencji zgromadzenia związku częściowo pokrywa się z kompetencjami rady gminy, czego przykładem może być chociażby ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku.

W ocenie skarżącego Wojewoda W. błędnie przyjmuje, że w zakresie wszelkich czynności z zakresu prawa pracy dokonywanych przez przewodniczącego zgromadzenia, o których mowa w art. 7 pkt 2 u.p.s., mieści się również ustalanie wynagrodzenia członków zarządu związku.

Skarżący wskazał, iż poza wszelkim sporem pozostaje fakt, iż przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, realizuje on wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, którego jest on wyłącznie przewodniczącym. Nie posiada on własnych kompetencji wykraczających poza sferę organizatorską. Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne, niczym nieskrępowane kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu Związku w sposób istotny narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, tj. funkcji kierownika zakładu. Innymi słowy, uregulowania zawarte w art. 7 pkt 2 u.p.s. należy odczytywać w ten sposób, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy przyznane przewodniczącemu organu stanowiącego dotyczą wyłącznie czynności o charakterze organizatorskim, technicznym, czy też wykonawczym takie np., jak podpisywanie umowy o pracę, udzielanie urlopu, wystawianie świadectwa pracy, itp. Z uwagi na brak w strukturach związku międzygminnego stanowiska sekretarza, zakres czynności przypisanych przewodniczącemu zgromadzenia związku międzygminnego będzie w oczywisty sposób szerszy niż zakres obowiązków przypisanych przewodniczącemu organu stanowiącego jednostek samorządu terytorialnego, jednakże bez możliwości wkraczania w kompetencje przypisane bezpośrednio samemu organowi stanowiącemu - zgromadzeniu związku międzygminnego - np. w zakresie ustalania wynagrodzenia członków zarządu związku. Odniesienie powyższych poglądów do przewodniczącego zgromadzenia związku jest tym bardziej uzasadnione wobec treści art. 69 ust. 3 u.s.g. nakazującego do zgromadzenia związku (i jego organów wewnętrznych -przewodniczącego, komisji, itp.) stosować odpowiednio przepisy o radzie gminy.

Skarżący wskazał, iż zanegowanie rozwiązań przyjętych w Statucie oznaczałoby pozbawienie realnego i bezpośredniego wpływu organu uchwałodawczego związku na zasady funkcjonowania organu wykonawczego. Taka interpretacja wypaczałaby ustrojowy podział kompetencji pomiędzy organami związku. Jednocześnie oznaczałaby poważne ograniczenie kompetencji kontrolnych zgromadzenia. W przedmiotowej sprawie jest to o tyle istotne, iż funkcja przewodniczącego zgromadzenia ma charakter rotacyjny (kadencja przewodniczącego trwa rok).

Jednocześnie wskazano, iż przyjęcie odmiennej interpretacji, tj. interpretacji, zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku określałby wysokość wynagrodzenia członków zarządu związku, byłaby sprzeczna z wykładnią systemową przepisów ustrojowych ustaw samorządowych. Ustawodawca świadomie przyjął we wszystkich ustawach samorządowych, że do wyłącznej właściwości organu uchwałodawczego należy ustalanie wysokości wynagrodzenia (wskazanych) osób wchodzących w skład organu wykonawczego -odpowiednio: art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., art. 12 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 18 pkt 15 ustawy o samorządzie województwa.

Powyższa interpretacja przyznająca kompetencje zgromadzeniu związku międzygminnego do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia, znajduje także potwierdzenie w obowiązującym obecnie statucie Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." z siedziba w P., który pozytywnie przeszedł weryfikację zarówno ze strony Wojewody W., jak i ministra właściwego do spraw administracji publicznej, zarówno w 2012 r., kiedy to tworzono związek, jak i w 2013 r., kiedy to przepisy statutu w ww. zakresie był nowelizowany - patrz: § 11 ust. 2 pkt 12 statutu (Dz. Urz. Woj. Wielk. z 2012 r. poz. 5969 ze zm.).

Jednocześnie wskazano, że uchwały Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." w zakresie ustalania wysokości wynagrodzenia członków zarządu związku podejmowane na podstawie § 11 ust. 2 pkt 12 obecnie obowiązującego statutu nie były kwestionowane przez organy nadzoru - uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." z dnia 30 stycznia 2013 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu oraz Zastępcy Przewodniczącego Zarządu oraz uchwała Nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." z dnia 15 stycznia 2015 r. w sprawie ustalenia wynagrodzenia Przewodniczącego Zarządu oraz Zastępcy Przewodniczącego Zarządu. Wskazano również analogiczne, jak zakwestionowane w niniejszej sprawie zapisy statutowe, które nie wzbudziły zastrzeżeń Wojewody W.

Tym samym podejmowanie przez Wojewodę W. czynności nadzorczych w sposób naruszający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i jej organów w ten sposób, że w stosunku do analogicznych zapisów statutów związków międzygminnych przyznających kompetencje zgromadzeniu związku do ustalania wynagrodzenia członkom zarządu związku, nie będących członkami zgromadzenia, w jednych przypadkach stwierdza ich legalność, a w innych stwierdza ich nieważność z powodu naruszenia prawa i to istotnego, narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego.

Wojewoda W. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Organ nadzoru w pełni podtrzymał również swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowania przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Na podstawie uregulowania zawartego w art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w razie nieuwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddala.

Na samym początku wskazania wymaga, że zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 w zw. z art. 99 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia właściwego organu związku międzygminnego w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." z dnia [...] kwietnia 2015 r. została przekazana Wojewodzie W. w dniu 13 kwietnia 2015r, a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] maja 2015 r. W sprawie zostały również spełnione wymogi formalne wynikające z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., albowiem skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż z art. 91 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 99 wynika, że uchwała lub zarządzenie organu związku międzygminnego sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to oczywiście każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa – art. 91 ust. 4 u.s.g. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody W. z dnia [...].05.2015r. nr [...] orzekające nieważność przepisów: § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 oraz § 12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Zgromadzenia Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." z dnia [...] kwietnia 2015 r. w sprawie przyjęcia statutu Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru uznał bowiem, iż wskazane w rozstrzygnięciu przepisy uchwały naruszają w sposób rażący art. 7 pkt 2 u.p.s.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie stało się zatem zagadnienie, czy zgromadzenie związku międzygminnego posiada uprawnienie do ustalania wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami zgromadzenia. Innymi słowy, czy odpowiednie stosowanie do zgromadzenia związku przepisów dotyczących rady gminy, oznacza, iż zgromadzenie związku uprawnione jest do realizowania szczególnych uprawnień pracowniczych w odniesieniu do członków zarządu związku nie będących członkami zgromadzenia.

Przy rozpatrywaniu przedmiotowej skargi należy uwypuklić znaczenie przepisu art. 69 ust. 3 u.s.g. i prawidłowo wykorzystać odesłanie przewidziane w tym przepisie, w celu oceny zasadności naruszeń prawa, których zdaniem organu nadzorczego dopuściło się Zgromadzenie Związku Międzygminnego "P.R.G.O.K." przyjmując Statut Międzygminnego Związku "P.R.G.O.K.". Na wstępie należy podkreślić, że ustawowa, autonomiczna regulacja odnosząca się do związków międzygminnych jest stosunkowo uboga. Legislator poświęcił tej problematyce przepisy art. 64-73a u.s.g., ograniczając się w tych ramach niemal wyłącznie do rozwiązań strukturalno-organizacyjnych. Istotną rolę w tej regulacji odgrywa technika odesłań, które występują w tym bloku przepisów aż trzykrotnie (art. 64 ust. 5, art. 69 ust. 3 i art. 73a ust. 1 ustawy). Z przyjętego sposobu regulacji problematyki związków międzygminnych wynika niedwuznacznie, iż "odpowiednie stosowanie", o którym mowa we wszystkich wymienionych przepisach, należy rozumieć maksymalnie szeroko. W odniesieniu do niewątpliwie centralnej w rozpoznawanej sprawie kategorii zgromadzenia związku, a więc jego organu stanowiącego i kontrolnego, powinny znaleźć zastosowanie - na podstawie odesłania z art. 69 ust. 3 u.s.g. - wszystkie te przepisy ustawy dotyczące rady gminy, które nie kolidują ze szczególnymi rozwiązaniami przyjętymi w art. 64-73a. W literaturze przedmiotu (por. zwłaszcza J. Nowacki, "Odpowiednie" stosowanie przepisów prawa, PiP 1964, Nr 3) wyrażono zapatrywanie, iż normatywny zwrot nakazujący stosowanie wskazanych przepisów "odpowiednio" nie wyklucza wcale ich zastosowania "wprost", jeżeli żadne względy nie przemawiają za potrzebą korygowania przepisów, do których odesłano, ze względu na specyfikę instytucji, do której miałyby być one stosowane (pogląd akceptowany w orzecznictwie zob. np. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 2726/12). W wypadku obecnie rozważanego zapisu Statutu, zakwestionowanego przez Wojewodę W., a mianowicie §12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 i §12 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 1 do załącznika nr 2 , zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie brak powodów wyłączających dosłowne zastosowanie tych przepisów ustawy samorządowej traktujących o radzie gminy.

W tym miejscu wskazać należy, na co zwrócił również uwagę skarżący, iż przewodniczący zgromadzenia związku nie jest organem związku, lecz realizuje wyłącznie funkcje techniczne, wykonawcze w stosunku do kompetencji samego zgromadzenia związku, którego jest on wyłącznie przewodniczącym. Nie posiada on własnych kompetencji wykraczających poza sferę organizatorską. Tym samym przyjęcie interpretacji art. 7 pkt 2 u.p.s., zgodnie z którą to przewodniczący zgromadzenia związku miałby posiadać samodzielne, kompetencje do ustalania wynagrodzenia członkom Zarządu Związku w sposób istotny narusza istotę roli, jaką ustawodawca przypisał przewodniczącemu organu uchwałodawczego jednostek samorządu terytorialnego, tj. funkcji kierownika zakładu. Przepis art. 7 pkt 2 u.p.s. zdaniem Sądu nie może być zatem uznany za wyłączający z kompetencji zgromadzenia związku międzygminnego ustalanie wysokości wynagrodzenia członków Zarządu Związku nie będących członkami zgromadzenia. Przez kategorię pojęciową "dokonywania czynności z zakresu prawa pracy" w rozumieniu tego przepisu, przy uwzględnieniu pozycji i roli jaką pełni przewodniczący zgromadzenia rozumieć należy bowiem takie czynności prawne jak oświadczenie woli (np. jak oświadczenie o zawarciu umowy o pracę, wypowiedzenie stosunku pracy, wypowiedzenie zmieniające), tzw. działania prawne niebędące oświadczeniami woli w ścisłym tego słowa znaczeniu, lecz mające doniosłość prawną, tzn. powodujące określony skutek w sferze zatrudnienia (np. udzielenie i odwołanie z urlopu, przeniesienie pracownika do innej pracy, zastosowanie wobec pracownika kary za nieprzestrzeganie ustalonego porządku, regulaminu pracy, przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy oraz przepisów przeciwpożarowych), czy wreszcie oświadczenie wiedzy (np. wystawienie świadectwa pracy).

W tym miejscu należy wskazać, iż między członkami organów związku a związkiem istnieje więź prawna, wynikająca z art. 70 i 73 u.s.g. W skład zgromadzenia wchodzą z mocy prawa wójtowie gmin uczestniczących w związku (art. 70 ust. 1). Na wniosek wójta rada gminy może powierzyć reprezentowanie gminy w zgromadzeniu zastępcy wójta albo radnemu (art. 70 ust. 2). Zgodnie z art. 73 u.s.g. zarząd związku jest powoływany i odwoływany przez zgromadzenie spośród jego członków (ust. 2). Jeżeli statut tak stanowi, dopuszczalny jest wybór członków zarządu spoza członków zgromadzenia w liczbie nieprzekraczającej 1/3 składu zarządu związku (ust. 3). Przedmiotowy zapis statutu dotyczy właśnie ustalania wynagrodzenia członków zarządu spoza członków zgromadzenia. Powyższe oznacza, iż nie można na zasadach prostej analogii stosować wykładni prezentowanej w orzecznictwie dotyczącym oceny prawnej przepisów dotyczących uprawnień Zgromadzenia do uchwalania diet członkom zgromadzeń oraz nieetatowym członkom zarządów związków międzygminnych.

W tym miejscu należy wskazać, iż wykładnia językowa art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. d u.p.s. nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że wymienione w nim osoby są zatrudniane jedynie wówczas, gdy statut związku tak stanowi. Sam fakt wyboru na określone stanowisko nie przesądza jeszcze o tym, że dana funkcja będzie wykonywana w ramach stosunku pracy. Stosunek pracy nawiąże się tylko wtedy, gdy właściwy organ samorządu terytorialnego określi w statucie, że z wyboru wynika obowiązek wykonywania pracy w charakterze pracownika. W przypadku braku takich regulacji określona funkcja pełniona jest pozaetatowo (honorowo). W przedmiotowej sprawie § 23 ust. 5 uchwały w sprawie statusu związku międzygminnego przewiduje, iż stosunek pracy na podstawie wyboru nawiązywany jest z członkami Zarządu wybranymi spoza członków Zgromadzenia, w liczbie nieprzekraczajacej 1/3 składu Zarządu. Oznacza to, iż statut może powierzyć zgromadzeniu ustalanie wynagrodzenia członków Zarządu Związku, nie będących członkami zgromadzenia.

Sąd stwierdził zatem, że nie doszło do naruszenia przepisów, dlatego na podstawie art. 148, art. 200 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.