Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 738/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędzia WSA Diana Trzcińska Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą na decyzję Prezesa Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z dnia 7 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

A. (dalej jako "A.") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję B. (dalej jako "B.") z dnia 7 października 2019 r., w przedmiocie odmowy dostępu do informacji publicznej, domagając się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, zobowiązania organu do udostępnienia w terminie 7 dni od dnia wydania orzeczenia wnioskowanej dotychczas informacji publicznej oraz zasądzenia od na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznymi i prawnym:

Wnioskiem z dnia 23 sierpnia 2019 r. A. wystąpiła do B. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) statutu B.,

2) uchwały o powołaniu B.,

3) sprawozdań finansowych B. – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,

4) sprawozdań zarządu z działalności B. – obejmujących okres od dnia 1 stycznia 2015 r.,

5) aktualnych zezwoleń, pozwoleń i licencji posiadanych przez B. – w szczególności (w razie posiadania) pozwoleń na zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, pozwolenia zintegrowanego,

6) zestawienia posiadanych przez B. aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez B. działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowaniem odpadów (tj. zestawienia w formie wyliczenia, umożliwiającego identyfikację przeznaczenia wymienianego aktywa),

7) listy aktywności realizowanych przez B. zarówno obecnie, jak i w okresie ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej (dotyczących usług, dostaw, robót budowlanych) następujące dane:

a) nazwę beneficjenta (adresata) każdej poszczególnej aktywności,

b) rodzaj każdej poszczególnej aktywności oraz jej przedmiot,

c) przychód z każdej, poszczególnie realizowanej aktywności - osiągany przez B. (ewentualnie przez B.. (KRS: [..]) lub Gminę),

d) podsumowanie - tj. informację o tym, jaki jest procentowy udział zadań powierzonych B. przez Gminę w ramach aktywności realizowanych przez B. (wymienionych w rzeczonej liście) - z zaznaczeniem aktywności, których realizacja jest wykonaniem przez B. zadań powierzonych B. Gminę. Dla obliczenia ww. procentowego udziału uwzględnić należy średni przychód osiągnięty przez B. lub Gminę (w razie jego uzyskania przez Gminę w wyniku realizacji przez B. określonej aktywności) w odniesieniu do usług, dostaw lub robót budowlanych za okres ostatnich 3 lat poprzedzających doręczenie niniejszego wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Spółka A, wniosła o udostępnienie dokumentów drogą elektroniczną lub poprzez łącze internetowe, a w przypadku nieistnienia możliwości udostępnienia części/ całości dokumentów lub informacji w ten sposób o ich udostępnienie w siedzibie, ewentualnie innym dogodnym miejscu – z umożliwieniem wykonywania fotokopii dokumentacji.

W odpowiedzi pismem z dnia 11 września 2019 r. Prezes Zarządu B. udzielił odpowiedzi, w której informuje, iż wniosek o udostępnienie informacji publicznej określony w pkt 1 – 4 dotyczy informacji znajdujących się w aktach rejestrowych spółki znajdujących się w Sądzie Rejonowym, które są jawne i ogólnie dostępne a tym samym poinformował w tym zakresie o niedopuszczalności trybu wnioskowego. Prezes poinformował też, iż zawarte w pkt 7 wniosku żądanie podania informacji dotyczących innych podmiotów nie mogą być spełnione albowiem Spółka nie ma i nie może mieć wiedzy dotyczących podmiotów trzecich.

W odpowiedzi na żądanie wnioskodawcy określone w pkt. 6 i 7 wniosku Prezes Zarządu wezwał do:

1) sprecyzowania pojęcia "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez B. działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów" poprzez sprecyzowanie pojęcia aktywa oraz rozumienia pojęcia ich wykorzystywania przy prowadzonej działalności.

2) sprecyzowania pojęcia "aktywności realizowanych przez B.", wskazując, że użyte pojęcie jest ogólne i niedookreślone i nie pozwala na jednoznaczną jej interpretację.

Organ stanął też na stanowisku, że żądana informacja ma charakter przetworzony, gdyż wiąże się z koniecznością przetworzenia danych i wytworzeniem nowej informacji w postaci zestawień obejmujących wnioskowane dane wedle wzoru wskazanego przez wnioskodawcę, a to będzie wymagać podjęcia dodatkowych czynności w postaci porządzenia zestawienia aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez B. działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów, sporządzenia listy aktywności realizowanych przez B. obecnie i w okresie ostatnich trzech lat dotyczących zarówno usług, dostaw i robót budowlanych i dostosowania tej listy do oczekiwań opisanych w pkt. 7 wniosku, konieczności przeprowadzenia dla potrzeb wnioskodawcy analizy i obliczeń, o których mowa w pkt. 7 lit. d wniosku oraz wiązać się będzie z naruszeniem normalnego toku pracy pracowników Przedsiębiorstwa.

W związku z tym wezwano wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji w zakresie punktów 6 i 7 jest szczególne istotne dla interesu publicznego, wyznaczając 14 dniowy termin na umożliwienie wnioskodawcy zajęcia stanowiska i udzielenie odpowiedzi.

Pismem z dnia z dnia 18 września 2019 r. skarżąca wyjaśniła, że jej wniosek w sposób pełny i wyczerpujący prezentował zasadność udostępnienia dokumentów a zakres wniosku mieści się w kategorii informacji publicznej, która powinna być udostępniona niezwłocznie oraz bez dodatkowych zastrzeżeń. Ponadto skarżąca rozwinęła sformułowania zawarte we wniosku. Wyjaśniła, że poprzez "aktywa" rozumie aktywa, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowości, przy czym wniosek zawężono wyłącznie do "aktywów wykorzystywanych na poczet realizacji przez B. działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów", a więc tych, których wykorzystanie spowodowało/ może spowodować wpływ do B. korzyści ekonomicznych z prowadzonej przez B. działalności gospodarczej. W szczególności skarżąca wniosła o wymienienie w zestawieniu, w razie posiadania przez B., m. in. poszczególnych pojazdów (np. śmieciarek, ładowarek, hakowców, itp. – wraz ze wskazaniem numeru rejestracyjnego) oraz pozostałych aktywów pogrupowanych rodzajowo, tj. ogólnej ilości kontenerów, ogólnej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, ogólnej ilości pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, innych aktywów wskazanych przez ogólną ilość pogrupowanych rodzajowo. Przy czym w razie wyczerpania możliwości rodzajowego pogrupowania innych aktywów (lub zbytniej czasochłonności ich grupowania) skarżąca dopuściła ich określenie np. w grupie o nazwie "pozostałe" z przykładowym zaznaczeniem, co wchodzi w zakres tego rodzaju grupy (np. łącznie telefony, zestawy komputerowe, itp.). Skarżąca doprecyzowała, że sformułowanie "aktywności realizowane przez B." należy utożsamiać ze sformułowaniem "działalności", o której mowa w szczególności w art. 67 ust. 1 pkt 12 lit. b) ustawy Prawo zamówień publicznych, tj. realizowanej na rzecz jakiegokolwiek podmiotu.

W ocenie skarżącej udostępnienie informacji i dokumentów objętych wnioskiem stanowić będzie proste czynności kancelaryjno-biurowe o charakterze technicznym, gdyż te informacje powinny być w bieżącej dyspozycji a dla ich udostępnienia nie jest konieczne przeprowadzenie dodatkowych czynności. Udostępnienie wskazanych informacji jest też szczególnie istotne dla interesu publicznego, co przejawia się w konieczności posiadania przez obywateli możliwości zaznajamiania się z informacjami i dokumentami (w tym dokonywaniem ich oceny) dotyczącymi B. jako podmiotu pełniącego niezwykle istotną rolę na rynku, posiadającego szczególny charakter prawny i bezpośrednio wpływającego na życie obywateli (B. zaspokaja zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie).

Decyzją z dnia 7 października 2019 r. Prezes zarządu B. odmówił dostępu do przetworzonej informacji publicznej, w zakresie udostępnienia informacji określonych w pkt. 6 i pkt 7 lit. a-d wniosku.

W uzasadnieniu podmiot ten stanął na stanowisku, że żądane informacje stanowią informacją przetworzoną. Jak wskazano, wprawdzie ustawa nie zakreśla definicji informacji przetworzonej, jednak należy przyjąć, iż informacja publiczna przetworzona jest taką informacją, na którą składa się pewna suma informacji publicznej prostej. Informacją przetworzoną jest informacja, która została specjalnie przygotowana wedle wskazanych przez wnioskodawcę kryteriów i wymaga od organu zobowiązanego podjęcia określonego działania, zebrania lub zsumowania, na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, w celu wytworzenia nowego jakościowo dokumentu. Konieczność wykonania takich działań organizacyjnych i zaangażowanie środków osobowych zakłóciłoby normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniło wykonywanie przypisanych mu zadań. Przedsiębiorstwo wskazało też, że prawo do uzyskania informacji przetworzonej jest możliwe w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, który obejmuje interes ogółu (określonej wspólnoty), a nie jedynie interesy indywidualne osób wnioskujących o dostęp do informacji publicznej. Co więcej, nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być szczególnie istotne, co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. W niniejszej sprawie nie bez znaczenia jest, że wnioskodawca prowadzi działalność gospodarczą w zakresie tożsamym z działalnością Przedsiębiorstwa, to jest związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów. Tym samym celem niniejszego wnioski jest pozyskanie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa, bezpośredniego konkurenta a nie interes publiczny. Także dookreślenie uzasadnienia istotnego interesu publicznego koniecznością ustalenia m.in. w jaki sposób przeznaczane są środki publiczne, w tym pobierane od obywateli (w szczególności podatników zamieszkujących na terenie Gminy) na realizację zadań własnych Gminy, a także roli jaką rolę odgrywa B. przy realizacji zadań własnych Gminy i prawidłowość wykonywania tych zadań wskazuje, iż ewentualne uzasadnienie interesu publicznego dotyczy Gminy a nie Spółki. Skoro zaś wnioskodawca działa tylko w interesie indywidualnym i nie wykazał szczególnej istotności dla interesu publicznego, brak było podstaw do udostępnienia mu wskazanych informacji.

W skardze Spółka A. zarzuciła naruszenie art. 1 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 w związku z art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429, dalej jako u.d.i.p.) w związku z art. 61 Konstytucji RP poprzez błędne uznanie, że organ nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej. W szczególności błędnie uznano, że żądane przez skarżącą informacje stanowią informację przetworzoną oraz, że udostępnienie informacji na rzecz skarżącej nie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co doprowadziło do błędnego wydania decyzji w oparciu o art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. w sytuacji, gdy żądane informacje winny podlegać udostępnieniu.

Ponadto, zdaniem skarżącej, przeprowadzone przez organ postępowanie narusza art. 7 i art. § 1 k.p.a., bowiem nie przeprowadzono jakichkolwiek czynności mających na celu rzetelne ustalenie charakteru udostępnianej informacji publicznej (tj. tego, iż nie stanowi ona informacji przetworzonej), zakresu czynności wymaganych do podjęcia celem udostępnienia informacji publicznej, zagadnienia występowania w niniejszej sprawie szczególnej istotności dla interesu publicznego, jak również niezebranie i nierozpatrzenie w tym przedmiocie jakiegokolwiek materiału dowodowego. W konsekwencji naruszono art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ dokonał zupełnie dowolnej oceny argumentacji strony, a w uzasadnieniu decyzji brak jest odniesienia do jakichkolwiek czynności dowodowych.

Spółka A. wskazuje, że B. pełni niezwykle istotną rolę na rynku, gdyż jest spółką komunalną wykonującą zadania własne gminy oraz zaspokajającą zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku. Zaspokajanie tych potrzeb stanowi także przejaw realizacji gospodarki komunalnej w postaci świadczenia usług powszechnie dostępnych, która może być prowadzona przez gminę również w formie spółek prawa handlowego. Jedynym udziałowcem B. jest C.., której jedynym udziałowcem jest Gmina. Zatem Gmina realizuje zadania własne z zakresu utrzymania czystości i porządku m.in. poprzez prowadzenie działalności gospodarczej za pośrednictwem B., którego przedmiotem działalności jest w szczególności zbieranie odpadów (niebezpiecznych oraz innych, niż niebezpieczne), obróbka i usuwanie odpadów innych, niż niebezpieczne, odzysk surowców z materiałów segregowanych. Przedsiębiorstwo realizuje też zadania w zakresie udzielonego jej przez Gminę zamówienia publicznego z wolnej ręki. Tryb ten jest szczególny, bowiem cechuje się nie konkurencyjnością i powinien być stosowany wyjątkowo, gdyż jego zastosowanie wywiera wpływ na rynek oraz pozostałych przedsiębiorców. Co więcej, udzielanie zamówienia publicznego podmiotowi zależnemu, wybranemu w sposób jednostronny przez jednostkę samorządu terytorialnego, w trybie niekonkurencyjnym, stanowi jego uprzywilejowanie wobec pozostałych przedsiębiorców działających na rynku, a zwiększenie na mocy uchwały Rady Miejskiej Nr IX/137/2019 z dnia 8 lipca 2019 r. wydatków o kwotę 800.000 zł, z przeznaczeniem na wypłatę rekompensaty dla B. w związku z realizacją umowy dotyczącej odbioru odpadów komunalnych, może stanowić pomoc państwa.

Spółka A. stwierdziła, że z wnioskowanych informacji może wynikać w jaki sposób przeznaczane są pieniądze obywateli (w szczególności podatników zamieszkujących na terenie Gminy) na realizację zadań własnych w zakresie utrzymania porządku i czystości oraz w zakresie ich faktycznego przekazywania na rzecz innych podmiotów oraz B. W szczególności, czy Gmina i B. w sposób prawidłowy wydatkują posiadane środki finansowe oraz wykorzystują posiadane aktywa (pod kątem gospodarności). Ponadto z informacji tych mogą wynikać zasady realizowania tego zadania własnego przez Gminę, rola jaką pełni B. w jego realizacji oraz to, czy Gmina i B. prawidłowo wykonują omawiane zadanie własne jednostki samorządu terytorialnego. Natomiast zagadnienia te w sposób bezpośredni wpływają na sytuację życiową obywateli m.in. poprzez zasady kształtowania stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (obciążającej budżety domowe mieszkańców), zasady i jakość świadczenia usług m.in. w przedmiocie utrzymania czystości i porządku, bezpieczeństwo sanitarne, epidemiologiczne (mające bezpośredni wpływ na nie tylko na zdrowie ale też i życie mieszkańców oraz na możliwość ingerencji w konkurencję (pod kątem uprzywilejowania określonego, jednego podmiotu), której zachowanie w pożądanych warunkach rynkowych determinuje w szczególności jakość oraz cenę świadczonych usług, wykonywanych robot budowlanych, dostaw, których finalnymi odbiorcami są obywatele.

W odpowiedzi na skargę B. wniosło o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie lub umorzenie postępowania. W uzasadnieniu Przedsiębiorstwo podtrzymało swoje stanowisko w sprawie, w szczególności zwrócono uwagę, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, ani że żądane informacje nie były informacjami przetworzonymi ani żeby za ich udostępnieniem przemawiało szczególne znaczenie dla interesu publicznego. Natomiast podstawą do udostępnienia informacji publicznej przetworzonej nie może być interes indywidualny, który ma realizować przedmiotowy wniosek.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019, poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanego rozstrzygnięcia były przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępnie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.) zwanej dalej u.d.i.p., które konkretyzują konstytucyjnie zagwarantowane prawo do informacji publicznej. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

W niniejszej sprawie bezsporne jest, że podmiot, do którego zwrócono się o udostępnienie informacji publicznej, tj. B., wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 u.d.i.p., wobec czego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle przepisów tej ustawy. Pomimo że B. nie jest organem władzy publicznej, to stanowi podmiot wykonujący gminne zadanie publiczne, jakim jest zagospodarowanie odpadów. Nie jest też sporne, że żądana przez Spółkę informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., ponieważ dotyczy majątku publicznego, podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Wniosek skarżącej Spółki A. zawierał 7 punktów, na pytania od 1 do 4 B. udzieliła odpowiedzi, która nie została zakwestionowana przez wnioskodawcę w dalszym postępowaniu. Ponadto B. poinformowała, że zawarte w pkt .7 wniosku żądanie podania informacji dotyczących innych podmiotów nie może być spełnione, gdyż nie ma i nie może mieć wiedzy dotyczących podmiotów trzecich. Zaskarżoną decyzję odmawiająca udostępnienia informacji oparto na tym, że dane żądane w pkt. 6 i 7 stanowią informację przetworzoną, co do której wnioskodawca nie wykazał, w jakim zakresie jest ona szczególnie istotna dla interesu publicznego, o czym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. W związku z tym sądową kontrolą w niniejszej sprawie objęto w szczególności to, czy żądane w pkt 6-7 informacje stanowią informację przetworzoną, a jeżeli tak, to czy wnioskodawca wykazał zakres, w jakim żądane informacje są szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W orzecznictwie i doktrynie rozróżnia się informację publiczną prostą od informacji publicznej przetworzonej. Informacja prosta to taka, której treść co do zasady nie ulega zmianie w procedurze jej udostępniania, nawet jeżeli dokument zostanie pozbawiony danych wrażliwych poprzez jego anonimizację. Informacja taka jest w posiadaniu podmiotu zobowiązanego i może zostać od razu udzielona wnioskodawcy, a jej wyodrębnienie ze zbiorów informacji nie jest związane z koniecznością poniesienia kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2018, sygn. CBOSA). Natomiast w przypadku informacji przetworzonej można wyróżnić dwie sytuacje – pierwszą, gdy dochodzi do wytworzenia przez podmiot zobowiązany zupełnie nowej informacji na podstawie danych znajdujących się w jego posiadaniu, co wymaga np. zestawienia informacji i ich samodzielnego zredagowania. W drugiej zaś sytuacji wniosek dotyczy udostępnienia informacji prostych, jednakże ze względu na rozmiar i zakres żądanej informacji mamy do czynienia z żądaniem informacji przetworzonej (zob. szerzej: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, wyd. III, WK 2016, dostęp przez SIP LEX).

Z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że z informacją przetworzoną mamy do czynienia wówczas, gdy w chwili złożenia wniosku informacja ta w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste. Co więcej, informacja przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego i działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu (zob. np. wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1056/18, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wskazuje się też, że informacja przetworzona zostaje przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, gdy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie dysponuje na dzień złożenia wniosku gotową informacją, a jej udostępnienie wymaga podjęcia dodatkowych czynności polegających na sięgnięciu np. do dokumentacji źródłowej. Nie jest to zatem czynność mechaniczna sprowadzająca się do automatycznego usuwania danych, lecz poprzedzona musi być złożonymi działaniami myślowymi, tj. działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (zob. H. lzdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001 r., s. 31; R. Stefanicki, Ustawa o dostępie do informacji publicznej, Wybrane zagadnienia w świetle orzecznictwa sądowego, PiP 2004 r., nr 2, s. 97). Jakkolwiek "informacja publiczna przetworzona" nie posiada na gruncie obowiązującego prawa swojej definicji legalnej, to można wskazać, że charakter taki mogą mieć dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 431/17, dostępny w CBOSA).

W przeciwieństwie do informacji prostej, zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej podlega ograniczeniu poprzez obowiązek wykazania zakresu, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Zatem wnioskodawca żądający informacji publicznej przetworzonej powinien wykazać nie tylko, że jest ona ważna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców, ale również, że jej uzyskanie stwarza realną możliwość wykorzystania uzyskanych danych dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 205/18, dostępny w CBOSA). W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że powinność wykazania interesu publicznego spoczywa w głównej mierze na autorze wniosku o udzielenie informacji przetworzonej, jednakże niewskazanie tej przesłanki nie oznacza, iż organ jest całkowicie zwolniony z obowiązku jej badania (zob. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2436/17, CBOSA). Dopiero zaistnienie przesłanki szczególnej istotności informacji publicznej przetworzonej dla interesu publicznego stanowi podstawę dla podjęcia działań zmierzających do przygotowania przez podmiot zobowiązany informacji publicznej przetworzonej. Z treści przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie wynika wprost obowiązek wykazania interesu publicznego przez osobę występującą o udostępnienie informacji publicznej przetworzonej, jednak konieczność istnienia takiego interesu publicznego o charakterze szczególnie istotnym jest niezbędna, aby zaistniały przesłanki do udostępnienia informacji przetworzonej. Bez wątpienia wnioskodawca wnosząc o informację, która ma charakter informacji przetworzonej, winien wykazać rzeczony interes. Wnioskodawca może nie być świadomy, że informacje, których żąda, mają charakter przetworzony, co modyfikuje zasady dostępu do nich, zatem niezbędnym jest, aby organ wystąpił do wnioskodawcy o wykazanie tego interesu (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. I OSK 658/16, CBOSA).

Odmowa udostępnienia informacji przetworzonej może nastąpić w dwóch przypadkach. Po pierwsze, gdy wnioskodawca żąda udostępnienia informacji o charakterze przetworzonym, a podmiot zobowiązany jej nie posiada i musi ją wytworzyć dla potrzeb realizacji wniosku. Po drugie zaś, gdy wnioskodawca nie wykazał, że wytworzenie specjalnie w odpowiedzi na jego wniosek nowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1060/17, CBOSA). To na organie odmawiającym udzielenia informacji publicznej spoczywa ciężar dowodu, że dana informacja stanowi informację przetworzoną (zob. wyrok NSA z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1653/17, CBOSA).

W realiach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że odpowiedź na żądane przez wnioskodawcę informacje niewątpliwie stanowiłaby kompilację, przetworzenie danych posiadanych przez podmiot zobowiązany. Wniosek obejmował bowiem przygotowanie zestawienia m. in. posiadanych przez B. aktywów wykorzystywane na poczet realizowanej działalności gospodarczej związanej z odbiorem lub zagospodarowywaniem odpadów, tj. poszczególnych pojazdów (np. śmieciarek, ładowarek, hakowców, itp.) oraz pozostałych aktywów pogrupowanych rodzajowo, tj. ogólnej ilości kontenerów, ogólnej ilości pojemników do gromadzenia odpadów, ogólnej ilości pojemników do selektywnej zbiórki odpadów, innych aktywów wskazanych przez ogólną ilość pogrupowanych rodzajowo. Ponadto zażądano listy aktywności B. od ostatnich 3 lat. Jak wyjaśniono w toku postępowania B. nie dysponuje takimi zestawieniami, co oznaczałoby konieczność ich sporządzenia na podstawie posiadanych dokumentów i baz danych, według schematu określonego i szczegółowo opisanego przez wnioskodawcę. W tym zakresie, w ocenie sądu, przekonująco wykazano powód uznania żądanych informacji za informację przetworzoną, zatem słusznie należało wystąpić o wykazanie zakresu, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Rygor wynikający z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie ma na celu ograniczania dostępu do informacji publicznej, lecz jedynie ma przeciwdziałać zalewom wniosków, zmierzających do uzyskania informacji przetworzonej dla realizacji celów osobistych lub komercyjnych i ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupione są nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych mu kompetencji lecz na udzielaniu informacji publicznej. Każdy zatem wnioskodawca domagający się udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien uzyskać taki dostęp, o ile wykaże, w jakim zakresie jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego i wyjaśni w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane informacje dla ochrony tego interesu lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej.

Zarówno w odpowiedzi na wezwanie B., jak i w treści skargi wnioskodawca stwierdził, że w jego ocenie udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co przejawia się w konieczności posiadania przez obywateli możliwości zaznajamiania się z informacjami i dokumentami, ponieważ podmiot zobowiązany pełni niezwykle istotną rolę na rynku zaspokajając zbiorowe potrzeby wspólnoty w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminie. Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa o realizacji szczególnie istotnego interesu publicznego można mówić, gdy nie budzi wątpliwości, że uczynienie mu zadość pozwoli poszerzyć debatę (wiedzę) publiczną o wiadomości rzetelne, prawdziwe, obiektywne (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 2721/13, dostępny w CBOSA). W judykaturze uznaje się jako okoliczności mające wpływ na ocenę istnienia szczególnego interesu publicznego charakter lub pozycję podmiotu żądającego udzielenia informacji publicznej, a zwłaszcza realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w celu ochrony interesu publicznego lub usprawnienia funkcjonowania organów państwa (zob. cyt. powyżej wyrok NSA sygn. akt I OSK 205/18 oraz wyroki NSA z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn akt I OSK 1737/11 i z dnia 5 marca 2013 r. sygn akt I OSK 3097/12, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie nie można więc pominąć istotnego aspektu, jakim jest fakt, że wnioskodawca – podobnie jak B. – również jest przedsiębiorcą specjalizującym się w tej samej branży, tj. gospodarki odpadami. Nie jest zatem podmiotem, którego działanie służy ochronie interesu publicznego i też nie do tego celu służyć mają żądane informacje w sytuacji, gdy jest się podmiotem konkurencyjnym w stosunku do podmiotu zobowiązanego. Szczególny interes publiczny nie może mieć miejsca wówczas, gdy zamiarem wnioskodawcy jest pozyskanie informacji, które mogą być przydatne w konkurowaniu na usługi w ramach przetargów publicznych, bądź mogą służyć dezawuowaniu konkurenta na rynku związanym z gospodarowaniem odpadów. Jednoznaczny w tej sytuacji, zdaniem sądu, komercyjny cel pozyskania przedmiotowej wiedzy nie może więc prowadzić do uwzględnienia żądania (zob. też pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 21 listopada 2013 r., sygn akt I OSK 895/13, dostępny w CBOSA).

Reasumując, w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z żądaniem udostępnienia informacji, która stanowi informację publiczną, jednakże – wbrew twierdzeniom wnioskodawcy – informację publiczną przetworzoną. Wobec tego zasadnie wezwano wnioskodawcę do wykazania istnienia szczególnego interesu publicznego, czego w ocenie sądu Spółka A. nie wykonała, nie wyjaśniając w szczególności, jak uzyskane informacje przyczynią się do ochrony interesu publicznego lub poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej. W tym kontekście zarzuty skargi są niezasadne, podmiot zobowiązany nie naruszył wskazanych przepisów prawa materialnego i procesowego, a decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest prawidłowa.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.