Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 978/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Przywrócenie terminu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lib. c, art. 152, art. 190 zd. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 9, art. 41 par. 1, art. 57 par. 2 pkt 2,  art. 58, art. 129
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 14 ust. 2 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 490
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez  Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu. - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jacek Hyla Sędzia WSA Jolanta Sudoł Protokolant starszy sekretarz sądowy Wioleta Gładczuk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E. O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło E. O. przywrócenia terminu od wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 września 2010 r.

Rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z dnia 8 września 2010 r. (nr [...]) Zarząd Dróg Powiatowych – działając na podstawie art. 40 ust. 12 pkt 1 i art. 40 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 115 ze zm.) oraz Uchwały Rady Powiatu Nowodworskiego Nr IV/44/2007 z dnia 5 marca 2007 r. w sprawie ustalenia stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego - wymierzył E. O. (dalej: "strona", "skarżąca"), karę pieniężną w wysokości 21.037,50 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej Nr [...] Port rybacki – J. poprzez umieszczenie w tym pasie stoiska handlowego o pow. 12,75 m² w okresie od 7 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu wskazano, że strona zajmowała pas drogowy drogi powiatowej nr [...] Port rybacki – J. poprzez lokalizację obiektu handlowego w okresie od 7 lipca 2010 r. do 31 sierpnia 2010 r. tj. 55 dni.

Pismem z dnia 9 lipca 2010 r. nakazano stronie usunąć z pasa drogi powiatowej obiekt handlowy o pow. 12,75 m² umieszczony bez zezwolenia zarządcy drogi, w terminie 7 dni od otrzymania ww. pisma.

Organ wyjaśnił nadto, iż pismem z dnia 22 lipca 2010 r. zarząd drogi wszczął postępowanie administracyjne w celu wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, o czym strona została prawidłowo zawiadomiona a także pouczona, iż przysługuje jej zgodnie z art. 10 k.p.a. prawo wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów w terminie 14 dni. W wyniku powyższego ustalono, że strona usunęła obiekt handlowy z pasa drogowego drogi powiatowej dnia 31 sierpnia 2010 r.

W ocenie organu zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych zarządca drogi wymierza karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi w wysokości 10–krotności opłaty ustalonej w myśl przepisów art. 40 ust. 4-6 ustawy o drogach publicznych. Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 6 tej ustawy opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki za zajęcie 1 m² pasa drogowego.

Pismem z dnia 28 marca 2011 r. strona złożyła odwołanie od ww. decyzji. Jednocześnie wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. We wniosku podała, że od 15 sierpnia 2010 r. do 19 marca 2011 r. przebywała za granicą u córki i w związku z tym nie została poinformowana o toczącym się postępowaniu. Pod jej adresem nie było nikogo z domowników. O wydaniu decyzji dowiedziała się w dniu 21 marca 2011 r. od swojej córki (M. S.), która otrzymała informacje bezpośrednio od organu, podczas jej pobytu w tym dniu w Zarządzie Dróg Powiatowych.

Odnośnie odebrania pierwszego listu, wnioskodawczyni wyjaśniła, że przesyłkę odebrała jej sąsiadka, która opiekowała się jej mieszkaniem. Od niej po powrocie dowiedziała się o nieodebranej korespondencji. Wówczas sporządziła pełnomocnictwo dla córki, by ustaliła okoliczności sprawy i uzyskała dokumenty. Do wniosku załączyła oświadczenie córki o tym, że strona od sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. przebywała u niej w Finlandii. Wskazała jednocześnie, że nie jest w stanie tego faktu udokumentować na podstawie paszportu lub innego dokumentu potwierdzającego jej pobyt za granicą z uwagi na to, że podróżowała samochodem.

Zdaniem wnioskodawczyni dopiero w dniu 21 marca 2011 r. organ skutecznie doręczył jej decyzję. Poprzednie doręczenia nie były skuteczne z uwagi na to, że brak było doręczenia zastępczego.

Postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 44 oraz art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", odmówiło stronie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że strona nie uprawdopodobniła, że uchybiła terminowi do jego wniesienia bez swojej winy. Jak wynika z akt sprawy decyzja została skutecznie jej doręczona. Spełnione zostały wymogi wskazane w art. 44 k.p.a.

Organ wyjaśnił, że przesyłka pocztowa z dnia 9 września 2010 r. (zawierająca decyzję z dnia 8 września 2010 r.) była złożona na poczcie przez 14 dni i dwukrotnie awizowana a 27 września 2010 r. odesłana nadawcy jako nie podjęta w terminie. O tym, że przesyłka ta, była skutecznie doręczona świadczy m.in. fakt, że strona o nadaniu do niej korespondencji była powiadomiona przez sąsiadkę opiekująca się jej mieszkaniem. Mimo skuteczności doręczenia decyzji organ pierwszej instancji ponownie wysłał ją wnioskodawczyni. Ważna dla rozpatrzenia sprawy jest adnotacja doręczyciela na tej drugiej z przesyłek nadanej dnia 1 października 2010 r., że adresat odmówił jej przyjęcia.

W ocenie organu odwoławczego jedynym dowodem świadczącym o pobycie wnioskodawczyni poza granicami kraju jest oświadczenie jej córki M. S. Według oświadczenia córki, wnioskodawczyni przebywała w jej domu w Finlandii w okresie od sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. Dowód ten organ uznał jednak za niewiarygodny z uwagi na fakt, że do 31 sierpnia 2010 r. wnioskodawczyni prowadziła działalność handlową w obrębie pasa drogi powiatowej nr [...] Port rybacki - J. Ta okoliczność wynika z akt sprawy i potwierdzona została wykonanymi zdjęciami. Jednak, jak sama wnioskodawczyni przyznała, w tym czasie tj. od 15 sierpnia 2010 r. przebywała już za granicą. Oprócz tego w okresie, w którym miała przebywać u córki, jako adresat decyzji w dniu 4 października 2010 r. odmówiła jej przyjęcia.

Organ odwoławczy stwierdził, że argumenty przedstawione przez wnioskodawczynię nie są zgodne ze stanem faktycznym. Wnioskodawczyni, choć temu zaprzecza, osobiście w dniu 26 lipca 2010 r. odebrała przesyłkę zawierająca zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 22 lipca 2010 r. i nałożeniu kary pieniężnej za nie wykonanie obowiązku usunięcia obiektu handlowego z pasa drogowego. O konieczności usunięcia obiektu handlowego z pasa drogowego i skutkiem związanym z niewykonaniem tego obowiązku, wnioskodawczyni była informowana pismem z dnia 9 lipca 2010 r. W ocenie Kolegium wnioskodawczyni nie odbierała korespondencji organu I instancji do niej adresowanej w celu uniknięcia odpowiedzialności materialnej związanej z wydaniem decyzji. Świadczy o tym fakt odmowy odebrania decyzji w dniu 4 października 2010 r.

W ocenie organu odwoławczego przesyłki adresowane przez organ pierwszej instancji zostały skutecznie doręczone stronie, przy czym nie nastąpiło to w formie doręczenia zastępczego. Strona nie powiadomiła organu pierwszej instancji o fakcie wyjazdu, nie wskazała adresu do doręczeń czy też osoby upoważnionej w tym zakresie. Z tych m.in. przyczyn dokonane doręczenie korzysta z prawa domniemania doręczenia wskazanego wyżej. Zgodnie z ustalonym w takich sprawach orzecznictwem sądów administracyjnych, domniemanie prawne doręczenia pisma adresatowi uregulowane w art. 44 k.p.a. ma charakter niewzruszalny, skoro Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje trybu składania oświadczeń woli i dochodzenia ich do wiadomości adresata, lecz normuje samą czynność procesową doręczenia pisma. Tak więc adresat pisma ma możliwość jedynie wykazania, że przepis art. 43 lub art. 44 k.p.a. nie powinien być stosowany albo został zastosowany wadliwie, a wobec tego brak było przesłanek do wywołania skutków prawnych związanych z domniemaniem ustanowionym w tych przepisach.

Zdaniem organu odwoławczego warunek braku zawinienia w uchybieniu terminu, jako konieczną przesłankę do ewentualnego przywrócenia terminu, należy oceniać w kategoriach zachowania przez zainteresowanego reguł starannego działania. W tym zakresie bez wątpienia ważnym jest fakt zignorowania zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie.

W konsekwencji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 18 sierpnia 2011 r. (nr [...]) orzekło o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia przez E. O. odwołania od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 września 2010 r. (nr [...]).

E. O. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na postanowienie Samorządowe Kolegium Odwoławcze z dnia 18 sierpnia 2011 r. (nr [...]) w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania wg norm przepisanych. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 44 i art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne ich zastosowanie.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że dokumentacja zdjęciowa nie jest dowodem na to, iż po dniu 15 sierpnia 2010 r. przebywała na terenie Polski. Na żadnym z wykonanych po dniu 15 sierpnia 2010 r. zdjęć skarżąca nie została ujęta.

Ponadto w ocenie skarżącej dowodem na jej obecność w kraju nie jest dokument pocztowy, tj. zwrotne potwierdzenie odbioru dołączony do ponownie wysłanej na adres skarżącej decyzji z dnia 8 września 2010 r. z noszącą datę 4 października 2010 r. adnotacją pracownika poczty "adresat odmówił przyjęcia listu". Zgodnie z posiadaną przez skarżącą wiedzą, w tym dniu w jej mieszkaniu chwilowo była obecna podlewająca kwiaty sąsiadka, która mieszka piętro niżej. Z uwagi na to, że nie miała ona upoważnienia do odbioru jakiejkolwiek korespondencji odmówiła przyjęcia listu. Przy czym pracownik poczty nie wylegitymował osoby, która odmówiła przyjęcia listu, więc jego adnotacja nie ma żadnego znaczenia dowodowego.

Zdaniem skarżącej brak jest przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności oświadczeniu złożonemu przez M. S., z którego wynika, że skarżąca przebywała w okresie od dnia 15 sierpnia 2010 r. do dnia 19 marca 2011 r. w Finlandii.

Skarżąca podniosła również, iż w żaden sposób nie została poinformowana o treści art. 41 k.p.a., co w jej ocenie stanowiło naruszenie zasady udzielenia informacji, o której to zasadzie stanowi art. 9 k.p.a. Tym samym należy uznać, iż zostało obalone domniemanie doręczenia decyzji z dnia 8 września 2010 r., co powinno skutkować przywróceniem stronie terminu do złożenia odwołania.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wyrokiem z dnia 22 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Gd 454/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, uznając, że skarżąca była poinformowana o toczącym się postępowaniu i w przypadku dłuższego wyjazdu powinna wskazać organowi adres do doręczeń. W tej sytuacji wyjazd na tak długi okres czasu i brak zainteresowania postępowaniem administracyjnym jest brakiem jakiejkolwiek staranności w prowadzeniu własnych spraw, a przede wszystkim nie uwiarygodnia, że niedochowanie terminu spowodowane było przeszkodą niezależną od skarżącej. Ponadto Sąd wskazał także, że skarżąca o nieodebranej korespondencji z Zarządem Dróg Powiatowych dowiedziała się – jak sama podała - po powrocie, który nastąpił w dniu 19 marca 2011 r., a zatem od tej daty należy liczyć termin, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., albowiem tego dnia ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wniosek o przywrócenie terminu został nadany w urzędzie pocztowym w dniu 28 marca 2011 r., a więc po upływie 7 dni od ustania przyczyny uchybienia terminu.

Skarżąca złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 13 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 581/12) uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez ten Sąd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dalej zwanej "p.p.s.a.", polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, m.in. postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy.

Na początku rozważań należy wskazać, że niniejsza sprawa została poddana ponownemu rozpoznaniu przez tut. Sąd na skutek wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 13 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 581/12). W tym stanie rzeczy zwrócić uwagę należy, że zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd odwoławczy wskazał, że - ze względu na wynikającą z art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej zwanej "k.p.a.", zasadę ogólną udzielania stronie informacji prawnej i faktycznej - organ administracji publicznej ma obowiązek poinformować stronę postępowania i inne osoby uczestniczące w postępowaniu o obowiązku określonym w art. 41 § 1 k.p.a. i skutkach jego zaniedbania. Sąd odwoławczy stwierdził, że "Sąd pierwszej instancji niepoinformowania skarżącej o powyższym obowiązku w ogóle nie wziął pod uwagę rozważając przesłankę braku winy w uchybieniu terminu z art. 58 § 1 k.p.a. i uznając, że wyjazd na tak długi okres czasu i brak zainteresowania postępowaniem administracyjnym jest brakiem jakiejkolwiek staranności w prowadzeniu własnych spraw. Stwierdzenie takie jest co najmniej przedwczesne. W niniejszej sprawie mimo, że pismem Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 22 lipca 2010 r. poinformowano skarżącą o wszczęciu postępowania w przedmiocie zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, to niesporne jest, że nie zawiera ono pouczenia o obowiązku zawiadamiania organu administracji o każdej zmianie swego adresu i skutkach niedopełnienia tego obowiązku. Brak wykonania przez organ obowiązku udzielenia informacji faktycznej i prawnej jest uważany w orzecznictwie sądowym za uzasadnioną przyczynę wniosku o przywrócenie terminu. (...) Pominięcie przez Sąd pierwszej instancji kwestii niewykonania przez organ obowiązku informacyjnego (co z kolei skutkowało uznaniem za doręczone pisma zawierającego decyzję obciążającą skarżącą karą pieniężną), było nieprawidłowe".

Sąd odwoławczy stwierdził także, że "słuszny jest również ostatni zarzut skargi kasacyjnej, w którym podnosi się naruszenie art. 58 § 2 k.p.a. poprzez uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że wniosek o przywrócenie terminu został złożony z uchybieniem siedmiodniowego terminu przewidzianego w tym przepisie, podczas gdy zaczął on biec od dnia 21 marca 2011r., gdy skarżąca dowiedziała się o wydaniu przez Zarząd Dróg Powiatowych z 8 września 2010 r. Stosownie do treści art. 58 § 2 k.p.a. prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Z lakonicznego w tej kwestii uzasadnienia Sądu pierwszej instancji (Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie ustalało, kiedy ustały przyczyny uchybienia terminu) wynika, że zdaniem tego Sądu, termin do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu biegł dla skarżącej od dnia 19 marca 2011 r. tj. od dnia jej powrotu z zagranicy. Twierdzenie to WSA opiera na tym, że skarżąca podała, iż o nieodebranej korespondencji z Zarządu Dróg Powiatowych dowiedziała się >>po powrocie, który nastąpił - jak sama podała - w dniu 19 marca 2011 r., a zatem od tej daty należy liczyć termin o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a., albowiem tego dnia ustała przyczyna uchybienia terminu do złożenia odwołania<< (str. 8 zaskarżonego wyroku). Ten pogląd Sądu nie jest słuszny. Po pierwsze nie można uznać że dowiedzenie się o czymś >>po powrocie<< jest równoznaczne z dowiedzeniem się o tym w dniu powrotu. Ponadto, trafnie podnosi autor skargi kasacyjnej, że skoro skarżąca uchybienie terminu wiąże z brakiem świadomości co do wydania decyzji obciążającej ją karą pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, a nie z wyjazdem za granicę, to istotne dla spełnienia przesłanki z art. 58 § 2 k.p.a. jest, kiedy skarżąca dowiedziała się o wydaniu tej decyzji, a nie kiedy wróciła z zagranicy".

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny nakazał przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnić powyższe uwagi i rozważyć:

1/ czy wobec niepoinformowania skarżącej przez organ (wbrew istniejącemu obowiązkowi) przed którym toczyło się postępowanie administracyjne jej dotyczące, o konieczności powiadamiania organu o zmianie adresu, można przypisać jej jakąkolwiek winę, w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania;

2/ kiedy dla E. O. ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po ponownym rozpoznaniu sprawy, kierując się wskazaniami i wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 129 k.p.a. odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (§ 1), w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (§ 2).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości okoliczność uchybienia przez skarżącą terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 września 2010 r. (nr [...]) orzekającej o nałożeniu na nią kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego przez umieszczenie tam stoiska handlowego. Jak wynika z akt sprawy, przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona skarżącej w trybie art. 44 k.p.a. Mianowicie, przesyłka pocztowa z dnia 9 września 2010 r. zawierająca decyzję, złożona została na poczcie przez 14 dni i była dwukrotnie awizowana 10 i 17 września 2010 r., a zatem należało przyjąć, że dniem jej skutecznego doręczenia był 24 września 2010 r. Termin do wniesienia odwołania upłynął zatem z dniem 8 października 2010 r. Z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania skarżąca wystąpiła pismem datowanym na dzień 28 marca 2011 r., które – wraz z odwołaniem - zostało nadane w tym właśnie dniu w placówce pocztowej. W opisanym stanie faktycznym nie ulega wątpliwości, że skarżąca nie dochowała 14-dniowego terminu do wniesienia odwołania, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a., a zatem złożenie przez nią wniosku o przywrócenie tego terminu było w pełni uzasadnione.

Instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (m.in. wniesienia odwołania) została uregulowana w art. 58 k.p.a., który stanowi, że:

§ 1. W razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy.

§ 2. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin.

§ 3. Przywrócenie terminu do złożenia prośby przewidzianej w § 2 jest niedopuszczalne.

Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1/ uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu; 2/ wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu; 3/ dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu); 4/ dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin.

W rozpoznawanej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości wypełnienie warunków wskazanych w punktach 2. i 4., tj. wystąpienie przez skarżącą z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania z jednoczesnym wniesieniem (złożeniem) odwołania od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 września 2010 r. Do rozważenia zatem – i to w świetle wytycznych sformułowanych przez Sąd odwoławczy – pozostaje ustalenie wypełnienia wymogów określonych w punktach 1. i 3., tj. ustalenia czy wobec niewypełnienia przez Zarząd Dróg Powiatowych obowiązku poinformowania skarżącej o konieczności powiadamiania organu o zmianie w trakcie postępowania adresu, można przypisać jej jakąkolwiek winę w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania oraz kiedy dla skarżącej ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu.

Rozważając ten ostatni aspekt Sąd zwraca uwagę, że z wyjaśnień skarżącej złożonych we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wynika, iż o "nieodebranej korespondencji z Zarządu Dróg Powiatowych" dowiedziała się po powrocie z Finlandii od sąsiadki, sporządzając wówczas – jak pisze – pełnomocnictwo dla córki, aby w organie "ustaliła okoliczności sprawy i uzyskała przynajmniej dokumenty". Jak wynika z akt sprawy pełnomocnik skarżącej w dniu 21 marca 2011 r. zapoznała się z dokumentacją w sprawie postępowania dotyczącego zajęcia pasa drogowego, m.in. z wydaną w tym postępowaniu decyzją Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 września 2010 r. (nr [...]). Należy zatem przyjąć, że początkiem biegu terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a. był dzień, w którym skarżąca dowiedziała się o wydaniu decyzji z dnia 8 września 2010 r., tj. dzień, w którym pełnomocnik skarżącej zapoznała się z aktami sprawy – wtedy bowiem ustała przyczyna uchybienia terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (przyczyną tą był bowiem brak wiedzy o wydanej decyzji). Skoro zdarzenie to miało miejsce w dniu 21 marca 2011 r., to upływ 7-dniowego terminu do złożenia prośby o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 września 2010 r. nastąpił w dniu 28 marca 2011 r. W tej sytuacji należy uznać, że termin do wystąpienia przez skarżącą z prośbą o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania został dochowany – skarżąca bowiem 28 marca 2011 r. nadała pismo zawierające tę prośbę w polskiej placówce pocztowej, co jest równoznaczne z zachowaniem tego terminu (art. 57 § 5 pkt 2 w zw. z art. 58 § 2 zd. 1 k.p.a.).

W ocenie Sądu, na gruncie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można – wobec niepoinformowania skarżącej przez organ (wbrew istniejącemu obowiązkowi) przed którym toczyło się postępowanie administracyjne dotyczące, o konieczności powiadamiania organu o zmianie adresu – przypisać jej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.

W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że brak winy w uchybieniu terminowi zachodzi tylko wtedy, gdy dokonanie czynności było niemożliwe z uwagi na przeszkodę, której strona nie mogła usunąć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku. Jako kryterium przy ocenie winy w uchybieniu terminu należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej w danych okolicznościach można wymagać od strony dbającej należycie o swoje interesy. Oznacza to, że przywrócenie terminu mogą uzasadniać wyłącznie obiektywne, występujące bez woli strony okoliczności, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw uniemożliwiały dokonanie czynności w przewidzianym terminie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 794/07, LEX nr 1003680; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Katowicach z dnia 20 maja 1998 r., sygn. akt I SA/Ka 1718/96, LEX nr 33415; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego OZ w Łodzi z dnia 25 września 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 575/98, LEX nr 36221; zob. także: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2012, s. 282-285).

Warunkiem przywrócenia terminu do wniesienia odwołania jest - zgodnie z art. 58 § 1 k.p.a. - uprawdopodobnienie braku winy w niedochowaniu terminu. Uprawdopodobniając brak winy w uchybieniu terminowi, wnioskodawca powinien stosowną argumentacją uwiarygodnić swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda w dokonaniu czynności była od niego niezależna.

W rozpoznawanej sprawie skarżąca we wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wyjaśniła, że od 15 sierpnia 2010 r. do 19 marca 2011 r. przebywała w Finlandii u swojej córki (M. S.). Do wniosku załączyła oświadczenie podpisane przez M. S., z którego wynika, że skarżąca przebywała w jej domu w Finlandii w okresie od sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. w sprawach rodzinnych. Zaznaczyła przy tym, że nie jest w stanie w inny sposób udokumentować swojego pobytu za granicą w tym okresie (w szczególności na podstawie paszportu lub innego dokumentu), gdyż jechała z córką samochodem.

Organ nie uznał za wiarygodne twierdzeń skarżącej wskazując, że skarżąca nie przebywała za granicą we wskazanym okresie - powołał się w tym zakresie na dokumentację fotograficzną zgromadzoną w aktach sprawy oraz odmowę odebrania przez nią w dniu 4 października 2010 r. przesyłki. Jednocześnie stwierdził, że skarżąca została skutecznie powiadomiona o prowadzonym postępowaniu, a zatem – zgodnie z art. 41 k.p.a. – winna była powiadomić organ o wyjeździe i wskazać adres do korespondencji lub upoważnić osobę w tym zakresie. Zaniechanie w tym zakresie obciąża skarżącą. W tej sytuacji nie można zachowaniu skarżącej przypisać cechy starannego działania, a tym samym uznać za wypełnienie przez nią warunku braku zawinienia w uchybieniu terminu do złożenia odwołania.

W ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy nie można czynić skarżącej zarzutu niewypełnienia obowiązku określonego w art. 41 k.p.a., kwalifikując to zaniechanie w kategorii zawinienia, które wykluczałoby prawo skarżącej do przywrócenia jej terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 września 2010 r. Stanowisko takie zostało wyrażone w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego i tut. Sąd jest nim związany.

W ocenie tut. Sądu, zgromadzone w aktach sprawy dowody, nie dają podstawy do przypisania skarżącej winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W szczególności nie mogą stanowić podstawy dla przyjęcia stanowiska o winie skarżącej twierdzenia Kolegium kwestionujące twierdzenia skarżącej o jej pobycie za granicą. Z powoływanej na tę okoliczność dokumentacji fotograficznej wynika co najwyżej, że w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] Port rybacki – J. znajdowało się stoisko handlowe, jednakże brak jest jakiegokolwiek dowodu na to, że w tym czasie przebywała tam także skarżąca (np. protokołu podpisanego przez skarżącą). Także z faktu sporządzonej w dniu 4 października 2010 r. adnotacji pracownika poczty o treści: "adresat odmówił przyjęcia listu", nie można wysnuć jednoznacznego wniosku, iż tak w rzeczywistości było. Skarżąca wyjaśniła, że zgodnie z posiadaną przez nią wiedzą, pod jej nieobecność w kraju, w tym dniu w jej mieszkaniu chwilowo była obecna podlewająca kwiaty sąsiadka, która mieszka piętro niżej. Z uwagi na to, że nie miała ona upoważnienia do odbioru jakiejkolwiek korespondencji odmówiła przyjęcia listu.

Biorąc powyższe pod uwagę należy podkreślić, że uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 58 § 1 k.p.a., jest środkiem dowodowym nie dającym pewności, lecz jedynie czyniącym wiarygodne twierdzenia o danym fakcie. W doktrynie wskazuje się na następujące różnice między udowodnieniem a uprawdopodobnieniem faktu (okoliczności): "Udowodnienie czyni istnienie pewnego faktu pewnym, uprawdopodobnienie - tylko prawdopodobnym. Udowodnienie służy celowi przekonania organu orzekającego o prawidłowości pewnego twierdzenia, uprawdopodobnienie służy celowi obudzenia w organie orzekającym ufności w to, że pewne twierdzenie odpowiada prawdzie. (...) Uprawdopodobnienie jest to czynność procesowa stwarzająca w świadomości organu orzekającego mniejszy lub większy stopień przekonania o prawdopodobieństwie jakiegoś faktu" (E. Iserzon [w:] E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz (teksty, wzory i formularze), Warszawa 1970, s. 135 cyt. za: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wolters Kluwer, Warszawa 2012, s. 415).

Mając powyższe na uwadze w kontrolowanej sprawie Kolegium nie dokonało prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego naruszając tym samym art. 58 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę przesłanki "uprawdopodobniła brak winy" w niedochowaniu terminu do złożenia przez skarżącą odwołania. Z całokształtu zgromadzonego materiału w sprawie nie wynika bowiem, by twierdzenia skarżącej o jej pobycie w okresie od sierpnia 2010 r. do marca 2011 r. za granicą u córki (poparte dowodem w postaci oświadczenia jej córki) można było uznać za niewiarygodne. Wiarygodności tych twierdzeń – co zostało powyżej wyjaśnione – nie mogą podważać argumenty zaprezentowane przez Kolegium. W tej sytuacji należało przyjąć, że skarżąca przebywała w ww. okresie poza miejscem zamieszkania. Natomiast wobec faktu niepoinformowania skarżącej przez organ w piśmie wszczynającym postępowanie o powinności określonej w art. 41 k.p.a. nie można czynić jej zarzutu jakiejkolwiek niestaranności, jakiej w opisanych okolicznościach należałoby wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. W konsekwencji, w ocenie Sądu w świetle zgromadzonego materiału dowodowego należało uznać, że skarżącej nie można przypisać jakiejkolwiek winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 września 2010 r., skoro o wydaniu ww. decyzji – przy dołożeniu najwyższej staranności w prowadzeniu własnych spraw – mogła dowiedzieć się dopiero w dniu 21 marca 2011 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 k.p.a. – uchylił zaskarżone postanowienie, natomiast mając na uwadze art. 135 p.p.s.a. orzekł również o uchyleniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 sierpnia 2011 r. (nr [...]) stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia przez E. O. odwołania od decyzji Zarządu Dróg Powiatowych z dnia 8 września 2010 r. (nr [...]). Nie jest dopuszczalne bowiem, by przed ostatecznym rozstrzygnięciem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiocie przywrócenia skarżącej terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 września 2010 r. mogło funkcjonować w obrocie prawnym ostateczne postanowienie tego organu stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji z dnia 8 września 2010 r.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z przedstawionych rozważań.

Sąd na mocy art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490).