Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1148/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego B. R. kwotę [...]zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] lutego 2017 r. Nr [...] Wójt [...] W. (dalej też jako "Wójt" lub "organ I instancji") odmówił A. O. oraz "[...]" Spółka z o.o. z siedzibą w K. ustalenia warunków zabudowy dla przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z podjazdami na terenie działek nr 273, [...] i [...], obręb B., gm. G. W..

Odwołanie od tej decyzji wniosła [...] Sp. z o.o. (dalej też jako "Spółka"), wskazując, że spełnione są wszystkie warunki umożliwiające wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości będących przedmiotem wniosku, oraz wnosząc o ustalenie tych warunków przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, "albowiem organ pierwszej instancji wszelkimi sposobami blokuje ich wydanie".

Decyzją z [...] września 2017 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta z [...] lutego 2017 r. i – orzekając co do istoty na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej w skrócie "k.p.a."), a także art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; dalej w skrócie "u.p.z.p.") – ustaliło warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na [budowie] trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych [w] miejscowości B., gm. g. W., na działkach nr ewid.[...], [...] i [...].

W uzasadnieniu SKO wyjaśniło, że w związku z zarzutami odwołania zwróciło się do architekt D. W.-S. o opinię odnośnie do możliwości ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a w przypadku stwierdzenia, że teren spełnia wymagania określone w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – o opracowanie analizy urbanistycznej oraz projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy. Na podstawie analizy ustalono, że możliwa jest lokalizacja wnioskowanej inwestycji na ww. działkach ewidencyjnych. W wyznaczonym obszarze analizowanym – obejmującym obszar położony w odległości ok. 63, 86 i 67 m wokół terenu inwestycji (front działki: 20 m) – występują budynki mieszkalne jednorodzinne i gospodarcze (działki nr [...] i [...]), budynek jednorodzinny (działka nr [...]) oraz zabudowa zagrodowa w gospodarstwach rolnych i ogrodniczych (działka nr [...]). W oparciu o przeprowadzoną analizę organ II instancji stwierdził, że istniejący sposób zagospodarowania na działkach sąsiednich wyraźnie wskazuje, że projektowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Wskazany teren ma dostęp do drogi publicznej, istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a ponadto, w świetle przedłożonej analizy, wydana decyzja nie narusza przepisów odrębnych. Łączne spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1–5 u.p.z.p. uzasadnia uwzględnienie wniosku i ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. SKO podkreśliło, że w trakcie prowadzonej procedury uzyskano niezbędne uzgodnienia: Starosty [...] w zakresie ochrony gruntów rolnych (postanowienie z [...] lipca 2017 r.), Wójta Gminy G. w zakresie obszaru przyległego do pasa drogowego drogi gminnej (uzgodnienie milczące) i RDOŚ w P. odnośnie do realizacji inwestycji w granicach obszaru chronionego krajobrazu "[...]" (uzgodnienie milczące).

Skargę na opisaną decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł B. R. (dalej też jako "Skarżący"). Zarzucając:

1) rozstrzygnięciom obu instancji – naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: (a) niewłaściwą ocenę zgromadzonego przez organ materiału dowodowego, (b) brak podjęcia kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, (c) brak właściwego uzasadnienia decyzji,

2) naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy przy błędnym założeniu dostępu do drogi publicznej przez nieruchomość stanowiącą własność osób trzecich, tj. bez zbadania faktycznej i prawnej możliwości takiego dostępu,

3) obu wydanym decyzjom – naruszenie art. 7, art. 77, art. 8 oraz art. 10 § 1 w zw. z art. 42 § 1 i art. 44 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu adresu zamieszkania Skarżącego, skutkującym brakiem jego udziału w postępowaniu, w sytuacji gdy ustalenie tego adresu było możliwe na podstawie informacji będących w posiadaniu organu orzekającego,

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji oraz wstrzymanie wykonalności decyzji SKO, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Skarżący wskazał, że organy obu instancji uznały, iż teren wnioskowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej przez nieruchomość określoną jako działka nr [...], której jest współwłaścicielem. Jednak żaden z tych organów nie podjął próby wyjaśnienia kwestii faktycznej i prawnej możliwości poruszania się osób trzecich przez ww. działkę. Mimo zapisów w księgi wieczystej, zgodnie z którymi Skarżący razem z małżonką są współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości, w udziale [...], ich stanowisko w sprawie wyrażenia zgody na korzystanie z przedmiotu współwłasności nie zostało w żaden sposób zbadane, a jest ono negatywne. Skarżący zaznaczył, że jeżeli w tym zakresie organy oparły się na załączonej do wniosku "[...] przedwstępnej zamiany części nieruchomości" z [...] października 2015 r. zawartej pomiędzy Anetą i A. O. a P. i A. C. (będącymi współwłaścicielami ww. działki), to umowa ta w pierwszym rzędzie winna zostać zweryfikowana pod kątem uprawnień osób ją podpisujących do składania oświadczeń woli w przedmiocie rozporządzania nieruchomością wspólną w zakresie przekraczającym zwykły zarząd. Ustanawiając dostęp przez cudzą działkę – a przez to przyjmując spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. – organ zobowiązany jest zbadać prawną możliwość takiego dostępu, co oznacza konieczność wykazania m.in. tytułu do korzystania z cudzej nieruchomości w ustalonym w decyzji zakresie.

Niezależnie od tego Skarżący podniósł, że organy obu instancji błędnie ustaliły adres jego zamieszkania, w sytuacji gdy ustalenie tego adresu było możliwe na podstawie informacji będących w posiadaniu organu orzekającego. Organ I instancji nie dokonał należytej oceny, czy doszło do doręczenia zastępczego (art. 44 k.p.a.), nie zweryfikował bowiem, czy adres, na który kierowano korespondencję, jest prawidłowy. Tymczasem adresem doręczeń, jaki został przyjęty przez Wójta, a potem powielany przez SKO, był nieaktualny już adres wskazany w ewidencji gruntów i budynków. W opinii Skarżącego żaden przepis prawa nie upoważnia organów administracji do doręczania korespondencji na adres wskazany w ewidencji. Brak jest także na gruncie k.p.a. przepisu, który pozwalałby pominąć w postępowaniu stronę, która nie zaktualizowała danych w ewidencji. Skarżący podkreślił, że okoliczność, iż korespondencja kierowana na adres zawarty w ewidencji nie była odbierana przez adresata, powinna skłonić organ do refleksji i podjęcia próby weryfikacji tego adresu w oparciu o inne dostępne dane. Zdaniem Skarżącego o tym, że organ I instancji posiadał wiedzę na temat faktycznego miejsca jego zamieszkania, świadczyć może fakt, że od wielu lat wszelka korespondencja nadawana przez Wójta kierowana była na adres: B. , ul. [...], [...]. Taką korespondencją były m.in. decyzje dotyczące podatku od nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 16 stycznia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 1148/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] marca 2018 r. Skarżący poinformował o złożeniu przez P. C., J. C. i A. C. oświadczenia o uchyleniu się od skutków prawnych oświadczenia woli zawartego w podpisanej przez nich "Umowie przedwstępnej zamiany części nieruchomości" z [...] października 2015 r. Podkreślił, że fakt złożenia ww. oświadczenia przez Państwa C. wzmacnia argument o braku dostępu terenu wnioskowanej inwestycji do drogi publicznej przez działkę nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO, Sąd doszedł do przekonania, że nie może się ona ostać w obrocie prawnym, gdyż dotknięta jest wadą, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., tj. została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Godzi się przy tym zauważyć, że z analizy treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. – zwłaszcza w zestawieniu z brzmieniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c p.p.s.a. – jasno wynika, że stwierdzenie wystąpienia wad będących przyczynami wznowienia postępowania skutkować powinno uwzględnieniem skargi, niezależnie od tego, czy dane naruszenie prawa miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jedynie w tych wypadkach możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji w oderwaniu od faktu, czy stwierdzone naruszenie mogło albo nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Uregulowanie zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. ma bowiem na względzie ochronę obiektywnego porządku prawnego (por. uchwała NSA(7) z 25.04.2005 r., FPS 6/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 66; por. też wyroki NSA: z 14.09.2011 r., II OSK 1305/10; z 05.10.2011 r., II OSK 1281/10; z 11.09.2013 r., II OSK 1757/13; z 29.10.2013 r., I OSK 1226/12; z 21.11.2014 r., II OSK 1098/13 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA"; podobnie A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 6 do art. 145). Naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania jako podstawa uchylenia aktu administracyjnego wynikająca z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. następuje w związku z zaistnieniem przesłanek wyszczególnionych przede wszystkim w art. 145 § 1 k.p.a. Jedną z takich przesłanek jest sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.) – przy czym zgodnie z poglądem dominującym w orzecznictwie sądów administracyjnych, na tę przesłankę może skutecznie powoływać się przed sądem tylko podmiot, którego prawo udziału w postępowaniu administracyjnym zostało naruszone (por. np. wyrok NSA z 11.01.2018 r., II OSK 782/16, CBOSA; por. też A. Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, uw. 8 do art. 145).

Nie ulega wątpliwości, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w przepisie art. 10 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z powołanej zasady wynika m.in. obowiązek organu ustalenia z urzędu kręgu stron danego postępowania, powiadomienia ich o wszczęciu postępowania, a także doręczenia wszystkim podmiotom będącym stronami wydanych w sprawie rozstrzygnięć. Zgodnie zaś z art. 109 § 1 k.p.a. organ doręcza stronom – na piśmie lub za pomocą środków komunikacji elektronicznej – zapadłą w sprawie decyzję administracyjną. Z doręczeniem decyzji wiążą się bowiem przewidziane w k.p.a. skutki prawne. Nałożony na organ obowiązek prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania administracyjnego i zapewnienia im czynnego udziału w postępowaniu ma szczególne znaczenie, ponieważ naruszenie prawa strony do udziału w postępowaniu stanowi – jak to już wyżej wskazano – przesłankę wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., która uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny rozstrzygnięcia dotkniętego taką kwalifikowaną wadą postępowania administracyjnego.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że za stronę postępowania w sprawie ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy został uznany także Skarżący. Zarazem godzi się zauważyć, że cała kierowana doń korespondencja procesowa – począwszy od zawiadomienia o wszczęciu ww. postępowania administracyjnego aż po zaskarżoną decyzję SKO – wracała do nadawcy z adnotacją o niepodjęciu w terminie. Prima facie mogłoby się wydawać, że w kontrolowanej sprawie doszło do doręczenia Skarżącemu kolejnych przesyłek w trybie art. 44 k.p.a. Jednakże, zdaniem Sądu, w sprawie tej nie sposób uznać, iżbyśmy mieli do czynienia ze skutecznym doręczaniem Skarżącemu korespondencji, ponieważ, wobec dokumentów i twierdzeń przezeń przedstawionych, nie budzi wątpliwości fakt wysyłania korespondencji przez organy administracji na nieprawidłowy (nieaktualny) adres. Zwraca uwagę, że organy bez podjęcia jakiejkolwiek próby weryfikacji adresu Skarżącego, opierając się tylko na nieaktualnych (jak się okazało) zapisach ewidencji gruntów i budynków, uznawały, że korespondencja została skutecznie doręczona w trybie art. 44 k.p.a., tj. po dwukrotnym awizowaniu. Uszło jednak uwagi organów, że jednym z podstawowych warunków skorzystania z możliwości zastępczego trybu doręczenia przesyłki na podstawie art. 44 w zw. z art. 42 § 1 k.p.a. jest – jak słusznie zauważył autor skargi – skierowanie przesyłki na właściwy adres. W konsekwencji domniemanie, że przesyłka dotarła do rąk adresata, może mieć miejsce tylko w przypadku skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony. W przeciwnym razie brak jest podstaw do przyjęcia domniemania doręczenia i łączenia z wadliwym doręczeniem skutków prawnych, jakie można wywodzić jedynie ze skutecznego doręczenia przesyłki stronie. Przyjęcie fikcji doręczenia może mieć bowiem doniosłe skutki dla strony postępowania i dlatego tak ważne jest ustalenie, czy organ dochował wymogów doręczenia przesyłki na prawidłowy adres strony (por. wyrok WSA z 15.04.2015 r., II SA/Ke 176/15, CBOSA). W kontrolowanej sprawie wymogi te nie zostały wobec Skarżącego dochowane, gdyż korespondencja procesowa dlań przeznaczona była kierowana na poprzedni adres (Kalisz, ul. 3 Maja 21 m. 11), zamiast na aktualny ([...] ul. [...]).

W efekcie należy uznać, że wobec braku skutecznego doręczenia Skarżącemu jakiejkolwiek korespondencji w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym, w tym zwłaszcza zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania, został on pozbawiony, bez swej winy, możliwości czynnego udziału w tym postępowaniu – co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Sąd miał przy tym także na uwadze, że stosownie do brzmienia art. 41 k.p.a.:

"§ 1. W toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swojego adresu, w tym adresu elektronicznego.

§ 2. W razie zaniedbania obowiązku określonego w § 1 doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny."

Jak z powyższego wynika, strony (ich przedstawiciele i pełnomocnicy) są obowiązani do zawiadamiania organu o każdej zmianie ich adresu, która zaszła "w toku postępowania". W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych, ani też w doktrynie postępowania administracyjnego, nie budzi wątpliwości, że obowiązek określony w art. 41 § 1 k.p.a. (zawiadomienia o zmianie adresu) powstaje od daty skutecznego zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania administracyjnego i dotyczy tego konkretnego postępowania administracyjnego – to znaczy tylko w tym konkretnym postępowaniu uchybienie temu obowiązkowi powodować może niekorzystne dla strony skutki, o których mówi art. 41 § 2 k.p.a. W szczególności zatem uchybienie obowiązkowi zgłoszenia zmiany adresu do ewidencji gruntów i budynków nie ma znaczenia dla doręczeń w postępowaniu administracyjnym dotyczącym warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 04.12.2008 r., II OSK 1525/07, CBOSA). Organ administracji publicznej obowiązany jest pouczyć strony o wynikającym z art. 41 § 1 k.p.a. obowiązku zawiadamiania organu o każdej zmianie swego adresu w toku postępowania oraz o skutkach zaniedbania tego obowiązku. Dla przyjęcia fikcji doręczenia na nieaktualny adres w przypadku niepoinformowania przez stronę organu o zmianie adresu w toku postępowania, konieczne jest faktyczne doręczenie stronie pouczenia o skutkach zaniechania powiadomienia o zmianie adresu. Jeżeli pierwsze doręczenie nie zostało dokonane skutecznie (poprzez jego faktyczne odebranie), przyjęcie fikcji doręczenia nie jest możliwe (por. wyrok NSA z 17.05.2012 r., II FSK 2251/10, CBOSA).

W niniejszej sprawie, z uwagi na brak skutecznego doręczenia Skarżącemu zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a co za tym idzie – brak pouczenia go o treści art. 41 k.p.a., regulacja ta nie mogła znaleźć zastosowania.

Już stwierdzone wyżej zaistnienie przesłanki wznowieniowej stanowiło samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji SKO – zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W związku z tym wypada w tym miejscu podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia, zawarte w art. 145 § 1 p.p.s.a., wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (tak trafnie wyrok WSA z 20.12.2012 r., II SA/Kr 1426/12, CBOSA; por. też T. Woś, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Warszawa 2016, uw. 45 do art. 145).

W świetle powyższych uwag stwierdzenie wystąpienia przesłanki wznowieniowej w kontrolowanym tu postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia warunków zabudowy, wyłącza możliwość kontroli przez Sąd zgodności z prawem materialnym treści zaskarżonej decyzji SKO ustalającej te warunki.

Dlatego jedynie ubocznie – odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi – należy zauważyć, że Skarżący zasadnie wytknął nieprawidłowości w ustaleniach organów dotyczących możliwego dostępu do drogi publicznej przez działkę nr [...].

Wprawdzie stanowiąca właściwy teren inwestycji działka nr [...] ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej – wystarczający w świetle wymagań art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073; w skrócie "u.p.z.p.") w ówczesnym stanie sprawy (tj. przy niepodzielonej działce nr [...]) – to jednakże mając na względzie zapisy wyników analizy (załącznik do zaskarżonej decyzji), przewidujące expressis verbis "drugi" dostęp do drogi publicznej "poprzez drogę niepubliczną na dz. nr [...] i [...]", to ów drugi szlak również powinien spełniać wymagania ustanowione w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W myśl tego przepisu, ilekroć w ustawie jest mowa o "dostępie do drogi publicznej" – należy przez to rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

W orzecznictwie wskazuje się, że dostęp do drogi publicznej za pośrednictwem drogi wewnętrznej nie wymaga wykazywania przez podmiot ubiegający się o ustalenie warunków zabudowy tytułu prawnego do korzystania z tej drogi. Dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest wykazanie, że nieruchomość, dla której warunki te mają być ustalone, położona jest przy drodze wewnętrznej połączonej z drogą publiczną. Przyjęcie odmiennej wykładni, tzn. że nie wystarczy sam fakt położenia nieruchomości przy drodze wewnętrznej, lecz niezbędne jest także posiadanie tytułu prawnego do tej drogi (jak np. służebność, dzierżawa) oznaczałoby, iż wyróżnianie przez ustawodawcę dwóch kategorii, w postaci służebności drogowej i drogi wewnętrznej, byłoby nieuzasadnione (zob. wyrok NSA z 23.11.2016 r., II OSK 370/15, CBOSA). W ocenie Sądu w niniejszym składzie brak konieczności wykazywania tytułu prawnego dotyczy bez wątpienia przynajmniej dróg wewnętrznych posiadających status ogólnodostępnych (np. dróg niepublicznych stanowiących własność gminy).

Jednakże w niniejszej sprawie wątpliwe jest, czy w przypadku szlaku uznanego przez organ II instancji za tworzący "drogę niepubliczną" na działkach nr [...] i [...] można w ogóle mówić o istnieniu "drogi wewnętrznej". Wszak ze znajdujących się w aktach sprawy wypisów z rejestru gruntów ww. działek (k. 57 i 59 akt adm. I inst.) wynika, że nie są to działki drogowe, lecz grunty rolne. Zatem twierdzenie organu, iż działki te stanowią "drogi niepubliczne" nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w aktach sprawy. Wobec tego wskazać należy, że deklarowany dostęp do drogi publicznej przez działkę nie będącą drogą publiczną czy też drogą wewnętrzną musi zapewniać faktyczną i prawną możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Nie może być on dostępem wyłącznie hipotetycznym (potencjalnym). Musi być to dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. W niniejszej sprawie, w świetle zarzutów i twierdzeń podniesionych przez Skarżącego, istnienie takiego dostępu przez działkę nr [...] jawi się jako wysoce wątpliwe i z pewnością jeszcze wymaga bardziej wnikliwej analizy przez organ (względnie, w ostateczności, rezygnacji przez inwestora z tego "drugiego" szlaku dostępowego).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit b p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Należy wyjaśnić, że z uwagi na okoliczność, iż w kontrolowanej sprawie to SKO przeprowadziło analizę urbanistyczną – a więc podstawowy dowód w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy – Sąd uznał, że wystarczające będzie uchylenie wyłącznie decyzji tego organu.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu od skargi w wysokości [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie organ II instancji uwzględni powyższe uwagi, wskazania i oceny prawne, a przed wszystkim zapewni Skarżącemu czynny udział w postępowaniu odwoławczym, wysyłając wszelką korespondencję na poprawny (aktualny) adres.