Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 174/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Biernat (spr.) Sędziowie Jan Grabowski NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Tomasz Filipowicz po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 marca 2006 r. sygn. akt I SA/Rz 95/06 w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie z dnia 29 listopada 2005 r. nr XXXV/7087/2005 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie dotyczącej budżetu województwa oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Województwa Podkarpackiego (zwanego dalej: Województwem lub skarżącym) na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie (zwanej dalej: RIO) z 29 listopada 2005 r. Nr XXXV/7087/2005, zawierającą rozstrzygnięcie nadzorcze, w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie z 11 października 2005 r. nr 215/3463/05 w sprawie przeniesień w planie wydatków budżetu Województwa Podkarpackiego na 2005 r., wyrokiem z 7 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Rz 95/06 uchylił zaskarżoną uchwałę, określił, że nie może być ona wykonana do chwili uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził od RIO na rzecz Województwa zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy. Zarząd Województwa Podkarpackiego w Rzeszowie uchwałą z 11 października 2005 r., nr 215/3463/05, dokonał przeniesień w planie wydatków budżetu Województwa na 2005 r.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Rzeszowie uchwałą z 29 listopada 2005 r. nr XXXV/7087/2005, po przeprowadzeniu postępowania nadzorczego, na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 2 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 i art. 18 a ust. 3 i 4 ustawy z 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 ze zm.) w związku z art. 82 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) stwierdziło nieważność uchwały Zarządu Województwa Podkarpackiego z 11 października 2005 r. w części dotyczącej postanowienia § 1 ust. 1 pkt 4 i ust. 2 pkt 4, dotyczącego zmniejszenia w budżecie Województwa Podkarpackiego na 2005 r. w dziale 852 "Pomoc społeczna", rozdziale 85217 "Regionalne ośrodki pomocy społecznej" wydatków bieżących bezpośrednich na szkolenia i podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy społecznej w kwocie 10.000 zł i przeznaczenia środków w tej kwocie na dotację na dofinansowanie tego zadania zleconego do realizacji stowarzyszeniu.

RIO podniosła w uzasadnieniu uchwały, że w świetle art. 18 pkt 6 i art. 41 ust. 2 pkt 3 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.) do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy uchwalanie budżetu województwa, natomiast do zadań zarządu województwa należy wykonywanie tego budżetu. Z kolei stosownie do art. 122 i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) tiret 2 ustawy z 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) uchwałę budżetową uchwala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała ta określa między innymi wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego w podziale na działy i rozdziały klasyfikacji wydatków, z wyodrębnieniem wydatków bieżących, w tym dotacji. Ponadto, zgodnie z art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) organ administracji samorządowej planujący zlecenie realizacji zadania uprawnionym podmiotom ogłasza otwarty konkurs ofert z terminem składania ofert nie krótszym niż 30 dni, z tym że ogłoszenie o otwartym konkursie ofert powinno zawierać informacje między innymi o wysokości dotacji na realizację zadania. Regionalna Izba Obrachunkowa stwierdziła, że zamieszczenie przez Zarząd Województwa Podkarpackiego postanowienia o zmniejszeniu wydatków bieżących bezpośrednich na szkolenia i podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy społecznej w kwocie 10.000 zł i przeznaczeniu środków w tej kwocie na dotację na dofinansowanie tego zadania zleconego do realizacji stowarzyszeniu, które złożyło ofertę w otwartym konkursie ofert narusza art. 18 pkt 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 122 i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) tiret 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

W skardze złożonej na tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie Województwo wniosło o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że organ nadzoru naruszył prawo przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustaw.

Skarżący podniósł również, że Sejmik Województwa Podkarpackiego w uchwale z 30 grudnia 2004 r. nr XXXIII/368/04 w sprawie budżetu Województwa Podkarpackiego na 2005 r. ustalił plan wydatków budżetu, określił szczegółowy podział wydatków. Ponadto w § 18 w ust. 1 upoważnił Zarząd Województwa do dokonywania zmian w budżecie polegających na przenoszeniu kwot wydatków między rozdziałami i paragrafami w ramach tego samego działu z zastrzeżeniem, że zmiany takie, polegające na zwiększeniu wynagrodzeń i wydatków majątkowych, wymagają uzyskania pozytywnej opinii Komisji Budżetu i Finansów. Skarżący stwierdził, że organ nadzoru nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń i pominął przepisy art. 124 ust. 2 pkt 2 i art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto skarżący zarzucił również naruszenie przepisu art. 82 ust. 4 ustawy o samorządzie województwa, nakazującego m.in. dokonać uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Zdaniem skarżącego, dokonanie przez niego zakwestionowanych przez organ nadzoru przeniesień w planie wydatków nie narusza wskazanych w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów ustawy o finansach publicznych. Wobec tego, rozstrzygnięcie nadzorcze należy uchylić, gdyż przepisy prawa wskazane w nim jako naruszone albo nie mają w sprawie zastosowania albo zostały przez organ nadzoru błędnie zinterpretowane lub pominięte.

Regionalna Izba Obrachunkowa w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ponadto stwierdziła, że pomimo tego, iż dokonana przez Zarząd Województwa zmiana dotyczy paragrafu w ramach tego samego działu i rozdziału klasyfikacji budżetowej, to jednak w tym przypadku nie może mieć zastosowania upoważnienie do zmian w budżecie wynikające z § 18 uchwały budżetowej. Dokonana zmiana polega bowiem na określeniu przez organ wykonawczy Województwa dotacji dla stowarzyszenia na zlecone mu do realizacji zadanie, a to z kolei zostało ustawowo zastrzeżone do kompetencji Sejmiku Województwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną uchwałę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że skarga jest zasadna. Przepis art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych daje podstawę organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do upoważnienia zarządu do dokonania zmian w planie wydatków, z wyłączeniem przeniesień wydatków między działami. Uprawnienie takie zostało powierzone Zarządowi Województwa w § 18 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa z 30 grudnia 2004 r. nr XXXIII/368/04 w sprawie budżetu Województwa Podkarpackiego na 2005 r.

Sąd I instancji stwierdził, że uchwała Zarządu Województwa nie narusza ani art. 122 i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o finansach publicznych, ani art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Sąd podkreślił, że przepis art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o finansach publicznych wyszczególnia, jakie elementy powinna zawierać uchwała budżetowa. Zdaniem Sądu, nie oznacza to, że przepis ten zakazuje udzielania upoważnienia przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego organom wykonawczym, do decydowania o wydatkach w nim wymienionych.

Regionalna Izba Obrachunkowa wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i rozpatrzenia skargi oraz jej oddalenia. Ewentualnie wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi RIO zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez:

1) niewłaściwe zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 18 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 30 grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa Podkarpackiego na 2005 r., przez przyjęcie, że stanowiły one podstawę do dokonania przez Zarząd Województwa Podkarpackiego zmiany w budżecie polegającej na określeniu kwoty dotacji na rodzaj zadania budżetowego, którego Sejmik w budżecie nie planował do realizacji poprzez zlecenie organizacji pozarządowej;

2) błędną wykładnię art. 18 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 122 i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o finansach publicznych oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez przyjęcie, że dokonaną przez Zarząd Województwa Podkarpackiego zmianą w budżecie nie zostały one naruszone, gdyż art. 122 ustawy o finansach publicznych oznacza kompetencję dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do uchwalania budżetu, a art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) wyszczególnia jedynie jakie elementy powinna zawierać uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego, co nie oznacza, że zakazują one dawania upoważnienia przez organy stanowiące jednostki samorządu terytorialnego do decydowania o wydatkach w nim wymienionych organom wykonawczym oraz, że na skutek dokonanego przeniesienia wydatków doszło jedynie do zwiększenia dotacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Regionalna Izba Obrachunkowa podniosła, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz upoważnienie do zmian w budżecie określone w § 18 uchwały budżetowej Województwa Podkarpackiego na 2005 r. Dokonana przez Zarząd Województwa zmiana w budżecie nie polegała bowiem tylko na zwiększeniu paragrafu "Dotacja celowa z budżetu na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom" kwoty dotacji o 10.000 zł, lecz także na określeniu kwoty dotacji celowej na nowy rodzaj zadania, którego organ stanowiący województwa nie zaplanował w budżecie na 2005 r. do realizacji poprzez zlecenie stowarzyszeniu. Zmiana w budżecie Województwa, której dotyczył spór, pomimo że formalnie odnosiła się do zmiany między paragrafami tego samego działu i rozdziału klasyfikacji budżetowej, to jednak polegała w istocie na zwiększeniu zakresu zadań zleconych przez Sejmik Województwa do realizacji przez organizacje pozarządowe o zadanie "szkolenie i podnoszenie kwalifikacji kadr pomocy społecznej".

Zdaniem RIO, upoważnienie organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w budżecie przez organ wykonawczy na podstawie art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nie może dotyczyć takich zmian, gdyż organ stanowiący nie może przenieść kompetencji decydowania o zakresie zadań zleconych do realizacji stowarzyszeniom i finansowanych z budżetu w formie dotacji celowych, co wynika z charakteru tych wydatków oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którymi jest ona udzielana na podstawie umowy zawartej z podmiotem zlecającym a organizacją pozarządową, w której określa się szczegółowo opis zleconego zadania i kwotę dotacji.

RIO stwierdziła, że Zarząd Województwa naruszył powołane w skardze kasacyjnej przepisy poprzez zwiększenie zakresu zadań pomocy społecznej zleconych do realizacji stowarzyszeniom i finansowanych w formie dotacji celowej z budżetu województwa. Ponadto w skardze kasacyjnej podniosła, że dokonywanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego zmian w budżecie na podstawie upoważnienia organu stanowiącego musi odbywać się z uwzględnieniem unormowań zawartych w powołanych przepisach. Zdaniem RIO oznacza to, że organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego nie może określać innego niż w uchwale budżetowej zakresu zadań planowanych do realizacji w roku budżetowym przez organizacje pozarządowe, gdyż udzielone mu upoważnienie dotyczy wykonywania budżetu, a nie jego tworzenia, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola sądów administracyjnych jest sprawowana pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1/ naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2/ naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie opiera się na zarzutach naruszenia prawa materialnego.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa przez Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 128 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o finansach publicznych z 1998 r., obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej uchwały RIO, jak również § 18 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 30 grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa Podkarpackiego na 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest niezasadny.

Zaskarżona uchwała Zarządu Województwa Podkarpackiego mieściła się w granicach dopuszczalnych przez prawo zmian w planie wydatków budżetu województwa, ponieważ obejmowała zmiany w ramach tego samego działu, a nawet tego samego rozdziału budżetu. Ani art. 128 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, ani § 18 ust. 1 uchwały Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 30 grudnia 2004 r. w sprawie budżetu Województwa Podkarpackiego na 2005 r. nie wprowadzają dalszych ograniczeń, o których mowa w skardze kasacyjnej.

Nie znajduje podstaw pogląd wyrażony w skardze kasacyjnej, że organ stanowiący samorządu terytorialnego nie może upoważnić organu wykonawczego do zwiększania kwoty przeznaczonej na dotacje celowe na zadania zlecone stowarzyszeniom, ponieważ miałoby to wynikać "z charakteru tych wydatków". RIO nie wskazuje jednak, na czym ten szczególny charakter dotacji polega. Nie wiadomo jaki wpływ na ten charakter miałaby mieć okoliczność, że dotacja jest udzielana na podstawie umowy między podmiotem zlecającym, a organizacją pozarządową. To w żaden sposób nie rozstrzyga kwestii, kto może dokonywać zmian w planie wydatków: czy tylko organ stanowiący samorządu terytorialnego, czy także organ wykonawczy.

Niezasadny jest także drugi zarzut zawarty w skardze kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 18 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa w związku z art. 122 i art. 124 ust. 1 pkt 2 lit. a) ustawy o finansach publicznych oraz art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej.

Art. 18 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że do wyłącznej kompetencji sejmiku samorządowego należy uchwalanie budżetu województwa. Z kolei art. 122 ustawy o finansach publicznych określa, w jakim terminie budżet jest uchwalany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Przepisy te nie mają związku z rozpoznawanym tu zagadnieniem, a w szczególności nie przesądzają o niedopuszczalności dokonywania zmian w budżecie województwa przez zarząd województwa, zgodnie z przedstawionym wyżej art. 128 ustawy o finansach publicznych.

Z kolei art. 124 ust. 1 pkt 2 lit a) i b) ustawy o finansach publicznych wymienia elementy, które powinna zawierać uchwała budżetowa. Przepis ten wyznacza tym samym wymagany stopień szczegółowości budżetu. Wśród wydatków bieżących wymienione zostały cztery ich rodzaje, w tym dotacje. Nie jest to zresztą wyliczenie pełne, o czym świadczy użycie zwrotu "w szczególności".

NSA podziela pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji, jak również w powołanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku NSA z 10 listopada 2000 r., III SA 2180/00, o tym, że z art. 124 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych nie wynikał zakaz upoważniania organu wykonawczego samorządu terytorialnego do dokonywania zmian w odniesieniu do wydatków wyszczególnionych w tym przepisie. Ograniczenia w tym zakresie wypływały natomiast z przytoczonego już art. 128 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jak i innych przepisów, np. z art. 129 tej ustawy.

Również art. 28 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, który określa procedurę zlecania realizacji zadania z zakresu pomocy społecznej i głoszący, że w ogłoszeniu o otwartym konkursie powinno się zawrzeć informacje m.in. o wysokości dotacji na realizację zadania, nie ma znaczenia dla interpretacji przepisów ustawy o finansach publicznych, jak również rozłożenia kompetencji miedzy organy stanowiące, a wykonawcze jednostki samorządu terytorialnego. Kwestia prawidłowości zlecenia zadania w konkretnym przypadku pozostaje poza kontrolą sądów administracyjnych w niniejszej sprawie, stosownie do art. 134 § 1 i art. 183 § 1 p.p.s.a.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.