Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1358/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 4
journal: Dz.U. 1958 nr 17 poz 70
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2015 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Rozwoju zaskarżoną do Sądu decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a." po rozpatrzeniu odwołania L. K. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. nr [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2.479 m2 oraz działka nr [...] o powierzchni 4.261 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 3.14 ha, stanowiącej własność nieznanych spadkobierców E. B., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją z dnia [...] grudnia 1983 r. nr [...] Prezydent Miasta G. orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2.479 m² oraz działka nr [...] o pow. 4.261 m² , z całości o pow. 3,14 ha, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w G. KW nr [...], stanowiącej własność nieznanych spadkobierców E. B. Odszkodowanie ustalono w wysokości 700.303 zł, w tym: 513.049 zł za grunt, 50.229 zł za składniki roślinne i 137.025 zł za uprawy.

Pismem z dnia 29 grudnia 2009 r. z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia . grudnia 1983 r. wystąpiła L. K..

Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1983 r.

L. K. złożyła odwołanie od ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

Minister Infrastruktury i Rozwoju po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. nr 10, poz.64).

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa osiedla mieszkaniowego "[...]", zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu planu zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 1980 r., nr [...], co wypełnia przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia wskazane w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r.

W oparciu o akta archiwalne organ ustalił, że do rokowań w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie doszło z powodu śmierci właściciela przedmiotowej nieruchomości E. B., który zmarł w dniu [...] kwietnia 1982 r. i nieustalenia jego spadkobierców. Postępowanie spadkowe po zmarłym zakończyło się wydaniem postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku dopiero w 2010 roku. Postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] w G. Wydział [...] Cywilny stwierdził, że spadek po E. B. nabyła w całości na podstawie testamentu L. K.

Organ wskazał, że nie można było prowadzić rokowań z L. K., która powoływała się wprawdzie na dziedziczenie testamentowe po E. B. (nie należała do kręgu ustawowych spadkobierców), ale nie dysponowała postanowieniem stwierdzającym nabycie przez nią praw do spadku. Zgodnie z art. 1025 § 2 k.c. następstwo prawne w wyniku spadkobrania wymaga potwierdzenia postanowieniem sądu powszechnego, wskazującym na spadkobiercę.

W powyższym stanie faktycznym nie doszło do rażącego naruszenia art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r., a wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. z dnia [...] sierpnia 1983 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony.

Zawiadomieniem z dnia 18 sierpnia 1983 r. poinformowano o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Termin rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej wyznaczono na dzień 26 sierpnia 1983 r. Z protokołu z rozprawy wynika, że na rozprawę stawiła się L. K., nie brali w niej natomiast udziału biegli, którzy sporządzili opinie szacunkowe i dokonali wyceny przedmiotowej nieruchomości. Organ powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne uznał, że wprawdzie brak biegłych na rozprawie stanowi naruszenie przepisów ustawy, ale nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20.11.2009 r., sygn, akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27.06.2012r. sygn. akt I OSK 985). Uchybienie to dotyczyło postępowania ale nie miało wpływu na rozstrzygnięcie.

Odszkodowanie za grunt zostało ustalone na podstawie opinii szacunkowej biegłego Urzędu Wojewódzkiego w G. R. B. z dnia [...] lipca 1983 r., natomiast za składniki roślinne i uprawy na podstawie opinii biegłego Urzędu Wojewódzkiego w G. M. M. z [...] października 1982 r.

W opinii z dnia 5 lipca 1983 r. wartość gruntu została dokonana w oparciu o przepis art. 8 ust. 6 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i oszacowana na kwotę513.049,-zł, którą ustalono w wyniku przemnożenia powierzchni przedmiotowej działki przez kwotę 76,12 zł za jeden metr kwadratowy (6740 m2 x 76,12zł = 513.049,-zł).

Minister uznał, że brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości, niezgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa. Uznał również, że wprawdzie Prezydent Miasta G. przy ustalaniu odszkodowania wykorzystał opinię sporządzoną przez rzeczoznawców majątkowych wykonaną na zlecenie Dyrekcji Rozbudowy Miasta G., nie zaś powołanych przez organ wywłaszczeniowy, co stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jednakże nie jest to naruszenie rażące. Biegli, którzy sporządzili opinie dotyczące wyceny przedmiotowej nieruchomości, byli biegłymi wpisanymi na listę Urzędu Wojewódzkiego w G. Ponadto zlecenie pochodziło od państwowej jednostki organizacyjnej i nie miało prywatnego charakteru, a wysokość odszkodowania została ustalona prawidłowo z uwzględnieniem ustawowych przesłanek i nie była sporna (brak możliwości odstąpienia nieruchomości wynikał z faktu nieustalenia spadkobierców zmarłego właściciela, a biorąca udział w postępowaniu wywłaszczeniowym L. K. nie kwestionowała wysokości ustalonego odszkodowania).

Organ nie podzielił zarzutu odwołania, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] grudnia 1983 r. została skierowana do osoby zmarłej – E. B. Minister wskazał, że organ wywłaszczeniowy posiadał wiedzę dotyczącą śmierci ujawnionego w księdze wieczystej E. B., a jednocześnie wiadomo było, że jego spadkobiercy nie zostali ustaleni. Zatem użyte przez organ wywłaszczeniowy sformułowanie: "stanowiąca własność E. B. i n.n. spadkobierców" należy traktować wyłącznie jako próbę opisania zaistniałego stanu faktycznego na potrzeby sentencji rozstrzygnięcia. Natomiast L. K., jako posiadaczka przedmiotowej nieruchomości, sprawująca zarząd tymczasowy na mocy postanowienia sądowego, uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym i była adresatem wydanej decyzji, zaś ustalone odszkodowanie postanowiono przekazać do depozytu sądowego, stosownie do art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej. Roszczenia następców prawnych E. B. podlegały zaspokojeniu z depozytu sądowego po wykazaniu przez nich praw do spadku po zmarłym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. wniosła L. K. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi wskazała, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada czynnego udziału strony w tym postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.). Umożliwienie stronie wzięcia czynnego udziału w postępowaniu nakłada na organ powinność ustalenia właściwego kręgu osób, będących stroną ( stronami) tego postępowania. Na gruncie art. 29 k.p.a. osoby nieżyjące nie posiadają zdolności administracyjnoprawnej, co oznacza, że w stosunku do zmarłych nie można wszcząć postępowania administracyjnego.

W sprawie mającej za swój przedmiot wywłaszczenie nieruchomości stronami niewątpliwie są właściciele (współwłaściciele) tej nieruchomości, a w przypadku ich śmierci - następcy prawni tych osób. W dniu złożenia wniosku o wywłaszczenie (zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego z dnia 18 sierpnia 1983 r.) E. B. nie żył, bowiem zmarł w dniu [...] kwietnia 1982 r. Bezsporne jest także, ze w momencie prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego nie było żadnego spadkobiercy, który legitymowałby się prawomocnym postanowieniem sądu spadkowego o stwierdzeniu nabyciu spadku, a udział L. K. w postępowaniu wywłaszczeniowym wynikał jedynie z faktu bycia przez nią począwszy od dnia 21 czerwca 1983 r. zarządcą tymczasowym a zatem nie brała ona udziału w sprawie, jako spadkobierca E. B. i nie była stroną uprawnioną do decydowania o wywłaszczeniu i skutkach następstw wywłaszczenia.

Skarżąca zarzuciła, że organ nie podjął skutecznych czynności zmierzających do ustalenia kręgu stron postępowania. W istocie więc wymieniona decyzja wydana została w postępowaniu nieistniejącym. Adresowanie jej w rozdzielniku do nieżyjącego E. B. i nieustalonych spadkobierców godzi w sposób oczywisty w poczucie praworządności.

Skarżąca wskazała, że nie podziela stanowiska organu, że przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej wnioskodawca wywłaszczenia zwolniony był z obowiązku złożenia oferty dobrowolnego odstąpienia nieruchomości z uwagi na to, iż właściciel nieruchomości E. B. nie żył. Skoro nie było ustalonych spadkobierców po E. B. organ administracji powinien był zawiesić postępowanie wywłaszczeniowe a wnioskodawca wywłaszczenia byłby zobowiązany do prowadzenia rokowań z następcą prawnym zmarłego E. B. Błędna interpretacja i błędne zastosowanie art. 6 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. powoduje naruszenie procedury postępowania wywłaszczeniowego.

W ocenie skarżącej organ naruszył również art. 77 § 1 k.p.a., bowiem pominął analizę pisma z dnia 4 października 1983 r., w którym L. K. wyraziła zgodę na wypłatę reszty odszkodowania za grunt do depozytu sądowego do czasu zakończenia postępowania sądowego, po którym będzie mogła je podjąć. Organy pominęły analizę skuteczności złożonego oświadczenia przez zarządcę tymczasowego.

Skarżąca wskazała również na naruszenie w sprawie art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Podstawową kwestią wadliwości decyzji z [...] grudnia 1983 r. były wady w oszacowaniu a pomimo to organ nie zajął się właściwie tym zakresem wniosku o stwierdzenie nieważności. Właściwy organ wbrew ciążącemu na nim ustawowemu obowiązkowi nie powołał biegłego do sporządzenia opinii w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania, w konsekwencji tego odszkodowanie zostało ustalone nie na podstawie opinii biegłego powołanego przez wojewodę, w wyniku przeprowadzonej rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłego, lecz w oparciu o opinię sporządzoną na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia.

Z dokumentów zebranych w niniejszej sprawie wynika ponadto, iż 3 sierpnia 1983 r. nastąpiło wystąpienie o wywłaszczenie nieruchomości, 18 sierpnia 1983 r. powiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowo-odszkodowawczego oraz o terminie rozprawy wyznaczonym na dzień 26 sierpnia 1983 r., które to zostało odebrane przez skarżącą w dniu 22 sierpnia 1983 r. a więc na 4 dni przed rozprawą. Zawiadamiając o rozprawie tylko z czterodniowym wyprzedzeniem naruszono art. 19 ust 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym "o miejscu i terminie rozprawy zawiadamia się co najmniej na 7 dni naprzód wnioskodawcę, właściciela (posiadacza) nieruchomości oraz osoby zainteresowane". Skarżąca jako osoba starsza nie mogła ustanowić odpowiedniego pełnomocnika, który reprezentowałby jej interesy. Ponadto skarżąca stawiła się na rozprawie, lecz wniosła o zawieszenie sprawy do czasu powrotu jej pełnomocnika. Brak jest postanowienia o rozpoznaniu bądź odrzuceniu tego wniosku. W aktach sprawy znajduje się odręczna notatka o pojawieniu się adwokata wnioskodawczyni i złożonym przez niego oświadczeniu. Brak jest zarówno nazwiska, jak i stanowiska osoby, która tego dokonała, zatem nie może stanowić żadnego dowodu w niniejszej sprawie. Pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym. Ponadto brak jest dowodów na doręczenie decyzji adwokatowi K. Takie działanie pozbawiło go możliwości złożenia odwołania.

Ponadto skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie rokowania z właścicielem wywłaszczonej nieruchomości nie zostały przeprowadzone, ponieważ błędnie nie uznano skarżącej jako strony. Stosownie do art. 924 k.c. spadek otwiera się z chwilą śmierci spadkodawcy, a zgodnie z art. 925 k.c. spadkobierca nabywa spadek z chwilą otwarcia spadku. Nabycie to nie jest uzależnione od orzeczenia sądu, a wejście w ogół praw i obowiązków zmarłego następuje z mocy prawa.

Organ wywłaszczeniowy mając informację, że właściciel nieruchomości, która ma być wywłaszczona, nie żyje, powinien rozważyć zawieszenie postępowania wywłaszczeniowego do czasu ustalenia następców prawnych, bowiem konieczną przesłanką stosowania art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości jest, by ubiegający się o wywłaszczenie uprzedził właściciela o zamierzonym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i zaproponował mu dobrowolne jej odstąpienie. Wskazanie w decyzji o wywłaszczeniu jako osoby uprawnionej do otrzymania odszkodowania nieustalonych spadkobierców zmarłego właściciela oznacza, iż wbrew literalnemu brzmieniu art. 24 powołanej ustawy organ nie wskazał osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania.

Orzeczenie o odszkodowaniu za wywłaszczoną nieruchomość tylko na podstawie pisemnych opinii sporządzonych przez biegłych na zlecenie podmiotu ubiegającego się o wywłaszczenie oznacza, iż organ wywłaszczeniowy w ogóle nie powołał biegłego, a także naruszył bezwzględnie obowiązujący przepis art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nakazujący wysłuchanie biegłych na rozprawie.

Zgodnie z art. 7 ustawy wywłaszczeniowej, wywłaszczenie mogło nastąpić jedynie za odszkodowaniem. Skutkiem wydania zaskarżonej decyzji skarżąca została pozbawiona własności nieruchomości, nadto nigdy nie otrzymała żadnego odszkodowania za utracony grunt.

Minister Infrastruktury i Rozwoju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga nie jest zasadna.

Zaskarżona decyzja została wydana w ramach postępowania nieważnościowego, czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Oznacza to, iż przedmiotem postępowania nadzwyczajnego winno być przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji, wydanej w postępowaniu zwykłym, w tym wypadku decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 1983 r. nr [...] w sprawie wywłaszczenia nieruchomości za odszkodowaniem.

Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest instytucją, stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Przy tym należy pamiętać, iż ewentualne zaistnienie wad ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydawania decyzji, kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym.

Zadaniem organu, prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. wystąpienia przesłanek, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie takie ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby jego przedmiotem było ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego (por. wyrok SN z dnia 7 marca 1996 r., III ARN 70/95, OSNCP 1996/18/258).

Obowiązkiem organu orzekającego w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest przeprowadzenie analizy przepisów, stanowiących podstawę wydania zakwestionowanej decyzji pod kątem ich naruszenia. Takie postępowanie traktowane jest jako nowe postępowanie w sprawie i toczy się na podstawie art. 157 k.p.a. W świetle tego przepisu zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, określonej w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Podkreślenia wymaga, że interpretacja przepisów, dotyczących możliwości podważenia decyzji ostatecznych, musi być ścisła i nie może rozszerzać zakresu unormowania. Usuwanie orzeczeń ostatecznych narusza bowiem ład systemu prawnego, stanowi odstępstwo od zasady stabilności decyzji ostatecznych oraz zasady dwuinstancyjności postępowania. Zatem tylko wyraźnie określone w ustawie przyczyny, obejmujące najdalej idące wadliwości orzeczenia lub poprzedzającego go postępowania, mogą prowadzić do jego wzruszenia.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, należy uznać, że prawidłowo uznał organ, orzekający w sprawie niniejszej, że decyzja Prezydenta Miasta G. z [...] grudnia 1983 r. nr [...], nie jest dotknięta żadną wadą, o której mowa w art. 156 k.p.a.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t. Dz. U. z 1974 r., nr 10, poz. 64, ze zm.) ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany jest przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Umowa taka może być zawarta również w razie porozumienia stron w toku postępowania wywłaszczeniowego. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następuje w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. W przypadku zawierania umowy zamiany przez przedsiębiorstwo państwowe wymagana jest zgoda naczelnika powiatu, na terenie którego położona jest nieruchomość.

Jak wynika z akt administracyjnych postępowania wywłaszczeniowego właścicielami nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], zapisanej w księdze wieczystej KW [...], oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2.479 m2 oraz działka nr [...] o powierzchni 4.261 m2, z całej nieruchomości o powierzchni 3.14 ha, byli E. B. i M. B. na prawach wspólności ustawowej. E. B. zmarł [...] kwietnia 1982 r. Natomiast M. B., jak wynika z oświadczenia pełnomocnika skarżącej złożonego na rozprawie w dniu 7 września 2015 r., zmarła przed E. B., który odziedziczył po niej spadek. Postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte wnioskiem Dyrekcji Rozbudowy Miasta G. z dnia . sierpnia 1983 r., w której to dacie E. B. nie żył. Z wniosku L. K., przed Sądem Rejonowym w G. Wydział [...] Cywilny w sprawie sygn. akt [...], toczyło się postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po E. B., które do czasu zakończenia postępowania wywłaszczeniowego nie zostało zakończone. W toku postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po E. B., postanowieniem z dnia [...] czerwca 1983 r. sygn. akt [...], Sąd zabezpieczył nieruchomość o obszarze 3,44 ha położoną w G., zapisaną w Księdze Wieczystej PBN w G. pod nr KW [...] przez ustanowienie zarządu tymczasowego, który na czas trwania postępowania o stwierdzenie nabycia spadku wykonywać miała L. K. Jednocześnie z akt administracyjnych wynika, że spadkobiercą do całości spadku wraz z gospodarstwem rolnym położonym w G. po E. B. na podstawie testamentu własnoręcznego z dnia [...] grudnia 1981 r. została L. K., co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego [...] w G. Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 2010 r. wydane w sprawie sygn. akt [...].

Z powyższego wynika, że w czasie bezpośrednio poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego nie był znany właściciel nieruchomości podlegającej wywłaszczeniu. W tej sytuacji uzasadnione było powołanie się przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta G. we wniosku o wywłaszczenie na art. 6 ust. 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym obowiązek określony w ust. 1 nie ciąży na ubiegającym się o wywłaszczenie, jeżeli prowadzenie rokowań z właścicielem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości natrafiłoby na przeszkody trudne do pokonania, w szczególności jeżeli osoba właściciela lub jego miejsce pobytu są nieznane. W ocenianym w trybie nieważnościowym postępowaniu wywłaszczeniowym zaistniała okoliczność przewidziana normą art. 6 ust. 4 ww. ustawy o natrafieniu na przeszkody trudne do pokonania z uwagi na to, że osoba właściciela nie była znana. Wprawdzie skarżąca posiadała testament własnoręczny E. B. z dnia [...] grudnia 1981 r., w którym powołana została na jego spadkobiercę, jednakże dowodem następstwa prawnego jest postanowienie właściwego sądu powszechnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzony przez notariusza akt poświadczenia dziedziczenia, co wynika z przepisów kodeksu cywilnego. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba, która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku albo poświadczenie dziedziczenia, jest spadkobiercą. Skarżąca dowód swojego następstwa prawnego po E. B. uzyskała dopiero w dniu [...] października 2010 r. w formie postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Stosownie do art. 1027 k.c., w brzmieniu obowiązującym w dacie wywłaszczenia, spadkobierca może udowodnić swe prawa wynikające z dziedziczenia wobec osób trzecich, które nie roszczą sobie praw do spadku z tytułu dziedziczenia (a do nich należałoby zaliczyć zarówno ubiegającego się o wywłaszczenie jak i organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe) tylko stwierdzeniem nabycia spadku (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 23 września 1994 r., III SA 1655/93, Rejent 1999/11).

| |

W tym stanie faktycznym, skoro następca prawny zmarłego właściciela nieruchomości nie był znany, bo nie uzyskał stwierdzenia nabycia spadku, ubiegający się o wywłaszczenie nie mógł przeprowadzić rokowań.

Uzasadnione jest zatem stanowisko organów, że w toku postępowania wywłaszczeniowego nie doszło do naruszenia art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Faktem jest, że wszczynając postępowanie wywłaszczeniowe nie byli znani następcy prawni E. B., którzy powinni brać udział w postępowaniu jako strona. Działki nr [...] o powierzchni 2.479 m2 oraz nr [...] o powierzchni 4.261 m2, będące przedmiotem wywłaszczenia, wchodziły w skład nieruchomości objętej księgą wieczystą nr KW [...], dla której to nieruchomości L. K. w trybie zabezpieczenia od dnia [...] czerwca 1983 r. sprawowała zarząd tymczasowy na czas trwania postępowania o stwierdzenie nabycia spadku po E. B. Formą zabezpieczenia nieruchomości na czas trwania procesu o stwierdzenie nabycia spadku było ustanowienie zarządu tymczasowego. Wyjaśnienia wymaga charakter prawny zarządu tymczasowego oraz, czy w pojęciu zarządzania nieruchomością mieści się udział zarządcy w sprawie o wywłaszczenie i w jakim charakterze. Czy zarządca ten może występować jako strona działająca we własnym imieniu (zastępca pośredni), czy jako przedstawiciel ustawowy (zastępstwo bezpośrednie) nieznanych spadkobierców.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w uchwale 7 sędziów z dnia 1 lutego 2011 r. III CZP 78/10 zastępstwo bezpośrednie, polega na dokonywaniu czynności prawnych w imieniu innej osoby ze skutkiem prawnym bezpośrednio dla niej. Zastępstwo pośrednie natomiast polega na dokonywaniu czynności prawnych we własnym imieniu, lecz na cudzy rachunek. Zarówno zatem przedstawiciel, jak i zastępca pośredni dokonują czynności prawnych (także faktycznych) na rachunek osoby zastąpionej, a różnica polega na tym, że skutki prawne czynności zdziałanej przez przedstawiciela wkraczają bezpośrednio w sferę prawną osoby zastąpionej (art. 95 § 2 k.c.), w przypadku zaś czynności prawnej dokonanej przez zastępcę pośredniego tak się nie dzieje, zastępca pośredni bowiem powinien przenieść na osobę zastępowaną nabyte prawa i obowiązki.

Stosownie do art. 757 k.p.c., w wersji obowiązującej w dacie wydania postanowienia zabezpieczającego, jeżeli jako zabezpieczenie ustanowiono zarząd, będzie on wykonywany według przepisów o zarządzie w toku egzekucji z nieruchomości.

W doktrynie przyjmuje się, że zarządca nieruchomości w toku egzekucji jest zastępcą pośrednim. L. K. jako zarządca tymczasowy nieruchomości w postępowaniu wywłaszczeniowym nie mogła działać w imieniu spadkobierców, ponieważ nie byli ono znani. Z art. 935 k.p.c. wynika, że zarządca nieruchomości dokonuje czynności związanych ze sprawowaniem zarządu we własnym imieniu. O statusie zastępcy pośredniego świadczy też fakt, że jest stroną w postępowaniu (może pozywać i być pozywany w sprawach związanych z zarządem). Wykonując czynności związane z zarządem nieruchomością, L. K. działała w imieniu własnym, chociaż na rzecz spadkobierców, którzy nie byli jeszcze ustaleni. Była zatem legitymowana do występowania w postępowaniu wywłaszczeniowym jako zarządca nieruchomości, który działał na rzecz spadkobierców. Skoro nieruchomość miała ustanowionego zarządcę tymczasowego, to zarządca ten w postępowaniu wywłaszczeniowym dotyczącym zarządzanej nieruchomości miał status strony.

Analizując pojęcie zarządu, Sąd Najwyższy w ww. uchwale z dnia 1 lutego 2011 r. wyjaśnił, że nie istnieje legalna definicja zarządu, doktryna i praktyka orzecznicza wykształciła jednak ogólne kryteria uznawania określonych czynności za wykonywanie zarządu. Czynności zarządu dzieli się generalnie na czynności zwykłego zarządu, przekraczające zwykły zarząd i czynności zachowawcze, do których zalicza się działania podejmowane dla zachowania substancji zarządzanego majątku (por. uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 10 kwietnia 1991 r., III CZP 76/90, OSNCP 1991, nr 10-12, poz. 117 oraz z dnia 25 marca 1994 r., III CZP 182/93, OSNCP 1994, nr 7-8, poz. 146).

Ponadto z art. 935 § 1 k.p.c. wynika, że zarządca nieruchomości powinien dokonywać czynności, które niezbędne są do prowadzenia prawidłowej gospodarki. Zezwolenie sądu, jak wynika z art. 935 § 3 k.p.c., potrzebne jest do dokonania czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. Należy uznać, że występowanie zarządcy w postępowaniach dotyczących własności nieruchomości, w tym w postępowaniu wywłaszczeniowym jest czynnością zachowawczą, zmierza bowiem do zachowania jej w stanie nieuszczuplonym.

W postępowaniu wywłaszczeniowym stroną postępowania była L. K. wykonująca zarząd nieruchomości, która działała w nim w imieniu własnym, lecz na rzecz nieznanych spadkobierców.

Nieuzasadniony jest zatem zarzut skargi, że postępowanie toczyło się bez udziału strony. Decyzja nie została również skierowana do osoby zmarłej, tj. E. B., gdyż z jej treści wynika, że postępowanie administracyjne w przedmiocie wywłaszczenia toczyło się z uwagi na nieustalenie spadkobierców E. B. i tym samym niemożność pozyskania nieruchomości w drodze dobrowolnego odstąpienia. Posłużenie się w decyzji sformułowaniem "Wywłaszczyć na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości ..., stanowiącej własność E. B. i n.n. spadkobierców", świadczy jedynie o braku precyzji, gdyż chodzi tu o nieruchomość stanowiąca własność nieznanych spadkobierców E. B. To samo dotyczy punktu 2 decyzji z dnia [...] grudnia 1983 r. Powyższe błędy nie mają charakteru rażącego, a z akt postępowania wywłaszczeniowego wynika prawidłowy stan prawny nieruchomości. Wbrew zarzutowi skargi prawidłowo w decyzji orzeczono o przyznaniu odszkodowania nieznanym spadkobiercom E. B.

L. K. uczestnicząc w postępowaniu wywłaszczeniowym jako zarządca nieruchomości brała w nim czynny udział. W dniu 22 sierpnia 1983 r. L. K. otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Ponadto uczestniczyła w postępowaniu wywłaszczeniowym. Była w pełni legitymowana do złożenia wniosku o przyznanie nieruchomości zamiennej. Nie mogła jedynie w trybie rokowań podpisać umowy o dobrowolnej sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, gdyż bez zgody Sądu, przekraczałoby to jej uprawnienia jako zarządcy. Miała prawo kwestionować wysokość ustalonego przez biegłych odszkodowania za grunt, składniki roślinne i uprawy. Brała udział w rozprawie. Decyzja wywłaszczeniowa była doręczona skarżącej.

Zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. sumę odszkodowania przypadającą do wypłaty należy złożyć do depozytu sądowego, jeżeli wypłata odszkodowania osobie uprawnionej natrafia na przeszkody prawne. W przedmiotowej sprawie taką przeszkodą prawną był brak ustalenia spadkobiercy E. B. w dacie wydania decyzji. W ocenie Sądu, wobec treści ww. przepisu, organ zobowiązany był orzec o przekazaniu odszkodowania za grunt i składniki roślinne do depozytu sądowego, bez względu na oświadczenie zarządcy nieruchomości złożone w toku postępowania.

Zgodnie z art. 22 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w ocenianym w postępowaniu nieważnościowym postępowaniu wywłaszczeniowym biegli, którzy w sprawie wywłaszczeniowej wydali opinie, nie byli obecni na rozprawie a ponadto byli osobami wprawdzie wpisanymi na listę biegłych prowadzoną przez Urząd Wojewódzki w G., ale - w tym przypadku - działającym na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia. Opracowane przez nich opinie były sporządzone przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego.

W ostatnich latach w sądownictwie administracyjnym utrwaliło się stanowisko, które skład orzekający podziela, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości, jednakże naruszenie to należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Tylko wówczas, gdy zostanie wykazane, że nieobecność biegłych na rozprawie miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania można uznać, że z tej przyczyny doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 20 listopada 2009 r., I OSK 195/09). Również przyjmuje się, że opinia sporządzona przez biegłego z listy wojewody przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, tj. na etapie rokowań stanowi opinię, w oparciu o którą można ustalić odszkodowanie w postępowaniu wywłaszczeniowym. Należy mieć bowiem na względzie, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy, nabycie nieruchomości mogło nastąpić za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Ustalenie ceny kupna nieruchomości następowało w oparciu o opinię biegłych z listy wojewody. Dlatego, aby stwierdzić rażące naruszenie art. 22 ustawy należy wykazać, że wysokość odszkodowania ustalona przez biegłego powołanego na etapie postępowania wywłaszczeniowego byłaby inna niż ustalona przez biegłego na etapie rokowań, skoro zasady określania wysokości odszkodowania były tożsame na obu etapach wywłaszczania. Rażąco naruszać prawo może bowiem decyzja, której skutki prawne są nie do zaakceptowania. Dlatego istotnym jest wykazanie, że skutkiem oparcia rozstrzygnięcia na opinii biegłego, która została sporządzona na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, było nieprawidłowe ustalenie wysokości odszkodowania. W innym przypadku brak jest podstaw, aby zaistniałe naruszenia prawa uznać za rażące (por. wyrok NSA z 12 lutego 2014 r., I OSK 1826/12).

W orzecznictwie zwraca się również uwagę na specyfikę opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości niezabudowanych pod rządami ustawy wywłaszczeniowej z 12 marca 1958 r. przejawiającą się w tym, że w omawianym okresie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na "sztywnych stawkach". Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby (por. wyrok NSA z 10 lipca 2012 r., I OSK 1042/11).

Z tych zatem względów przyjmuje się, że gdy postępowanie wywłaszczeniowe dotyczy gruntów niezabudowanych, a biegły nie był obecny na rozprawie ale był biegłym wpisanym na listę wojewody, to okoliczność, iż działał on na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia, jeszcze nie przesądza o rażącym naruszeniu przepisu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej.

Organ w zaskarżonej decyzji wykazał, że biegły ustalił wysokość odszkodowania za grunt zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami i nie miał możliwości ustalenia jego wysokości w sposób inny niż to wynika z opinii. W konsekwencji brak jest podstaw do uznania, że odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało przyznane w nieprawidłowej wysokości. Zaznaczyć również należy, że w toku postępowania wywłaszczeniowego L. K., jako zarządca nieruchomości nie kwestionował wysokości ustalonego odszkodowania.

Podniesione w skardze zarzuty dotyczące nieprawidłowości postępowania wywłaszczeniowego dotyczące: zbyt późnego zawiadomienia L. K. o terminie rozprawy, brak rozstrzygnięcia wniosku o zawieszenie postepowania, notatka, w której brak imienia, nazwiska oraz stanowiska osoby ją sporządzającej, brak dowodu doręczenia decyzji adwokatowi K., świadczą o uchybieniach tego postępowania, jednakże należy ocenić je jako pozostające bez wpływu na rozstrzygnięcie i nie mające charakteru rażącego naruszenia prawa. L. K. mimo późnego zawiadomienia o terminie rozprawy uczestniczyła w niej i zajmowała stanowisko. W aktach administracyjnych postępowania wywłaszczeniowego brak jest pełnomocnictwa L. K. udzielonego adwokatowi J. K. Jeżeli takiego pełnomocnictwa nie złożono, decyzję prawidłowo doręczono samej L. K., która odebrała ją osobiście w dniu 9 grudnia 1983 r. Jeżeli w sprawie pominięty był pełnomocnik skarżącej, to kwestia ta może być oceniana w trybie wznowienia postępowania.

L. K. brała udział w postępowaniu wywłaszczeniowym jako zarządca wywłaszczanej nieruchomości, a nie jako spadkobierca E. B. Z uwagi na brak stwierdzonego tytułu prawnego do nieruchomości, nie było możliwe wypłacenie na jej rzecz odszkodowania za nieruchomość. Kwestia przyczyn nie odebrania odszkodowania z depozytu sądowego wykracza poza ocenę decyzji wywłaszczeniowej.

Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.