Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 76/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-03-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184, art. 209, art. 210, art. 250
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46a ust. 1, art. 52 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary ( spr. ) Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 29 marca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1043/10 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 września 2010r., sygn. akt IV SA/Wa 1043/10, oddalił skargę Z. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Burmistrz Miasta W. ustalił warunki zabudowy na rzecz S. i A. A. na działce nr [...] w obrębie miejscowości W. przy ul. B. P., dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., po rozpoznaniu złożonego przez Z. C. odwołania, utrzymało w mocy ww. decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1475/07, uchylił powyższą decyzję Kolegium. Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 8 września 2009 r. do Burmistrza Miasta W. wpłynął wniosek S. i A. A. o umorzenie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Na wniosku został złożony podpis - "S. A.".

Decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Burmistrz Miasta W. umorzył powyższe postępowanie. Decyzja ta została sprostowana postanowieniem z dnia 30 września 2008 r.

W dniu 26 września 2008 r. Z. C. złożył pismo zatytułowane "Wyjaśnienie", w którym wskazał, że decyzja jest mylna, bowiem wymieniono w niej nieprawidłowe nazwisko inwestorów, ich nieprawidłowy adres oraz nr działki, co uniemożliwia mu złożenie odwołania.

Pismami z dnia 17 września 2008 r., 12 stycznia i 15 kwietnia 2009 r. Z. C. występował o wydanie mu dokumentów z akt sprawy, na które otrzymywał odpowiedzi. Następnie w dniu 30 kwietnia 2009 r. złożył w Urzędzie Miejskim w W. odwołanie od decyzji z dnia [...] września 2008 r. Organ I instancji powyższe odwołanie wraz z aktami sprawy przekazał przy piśmie z dnia 5 maja 2009 r. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w S. (data wpływu 8 maja 2009 r.). Powyższe odwołanie skarżący uzupełnił przy piśmie z dnia 14 maja 2009 r.

W dniu 27 maja 2009 r. do Kolegium wpłynęło pismo A. A., który oświadczył, że pisma złożone przez jego żonę S. A. zostały złożone także w jego imieniu.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2008 r.

W piśmie z dnia 9 czerwca 2009 r. Z. C. zakwestionował własnoręczność podpisu złożonego przez A. A. W wyniku tego organ I instancji wezwał A. A. do osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu Miasta w W. A. A. w obecności dwóch pracowników Urzędu złożył oświadczenie, że pismo zostało osobiście przez niego podpisane (oświadczenie z dnia 22 maja 2009 r.).

W dniu 6 lipca 2009 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wpłynęła skarga Z. C. na postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2009 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 grudnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 1309/09, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] maja 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy rozpoznając przedmiotową sprawę winien ustalić czy pismo złożone w dniu 26 września 2008 r. przez Pana Z. C. zatytułowane "Wyjaśnienie" jest odwołaniem od decyzji z dnia [...] września 2008 r.

Z uwagi na powyższe Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., pismem z dnia 26 marca 2010 r. wystąpiło do Z. C. o wyjaśnienie powyższej wątpliwości. W odpowiedzi na powyższe pismo Z. C. stwierdził, że pismo z dnia 26 września 2008 r. było odwołaniem od decyzji Burmistrz Miasta W. z dnia [...] września 2008 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...] września 2009 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w związku ze złożeniem przez inwestora wniosku o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie miał zastosowanie art. 105 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej: k.p.a.). Przedmiotowy wniosek o umorzenie postępowania wpłynął do Burmistrza w dniu 8 września 2008 r., natomiast decyzja umarzająca postępowanie została wydana w dniu [...] września 2008 r. Odnośnie skuteczności ww. wniosku Kolegium wskazało, iż A. A. potwierdził czynność dokonaną przez swoją żonę składając w dniu 22 maja 2009r. oświadczenie, że S. A. składając wniosek o umorzenie postępowania działała również w jego imieniu. Wobec powyższego uchylenie decyzji z powodu niezastosowania art. 64 § 2 k.p.a. byłoby bezzasadne. Ponadto twierdzenie Z. C. dotyczące sfałszowania podpisu pod złożonym wnioskiem nie zostały przez niego w żaden sposób udowodnione. Kolegium wskazało także, że nie istnieją żadne podstawy do przyjęcia, iż umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy było sprzeczne z interesem społecznym.

W skardze na powyższą decyzję Z. C. wniósł o jej uchylenie, a także o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżący wskazał, iż podanie o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy podpisane zostało wyłącznie przez S. A., a wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony był przez małżonków A. Brak jest ponadto na podaniu potwierdzenia autentyczności złożonego podpisu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku wskazał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie naruszyło prawa umarzając postępowanie w sprawie o ustalenie warunków zabudowy, skoro wnioskodawcy nie wyrazili woli dalszego prowadzenia takiego postępowania. Bezzasadne są zarzuty skarżącego dotyczące braku podpisu jednego z wnioskodawców oraz sfałszowania podpisu pod wnioskiem. Organ wyjaśnił, iż złożony w dniu 8 września 2009 r. do Burmistrza wniosek S. i A. A. o umorzenie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...] w W. przy ul. B. P. [...], podpisany był wyłącznie przez S. A. jednakże w dniu 27 maja 2009 r. wpłynęło do Kolegium pismo A. A., który oświadczył, że pisma złożone przez jego żonę S. A. zostały złożone również w jego imieniu. Ponadto w wyniku skarg Z. C. wezwano A. A. do osobistego stawiennictwa w siedzibie Urzędu Miasta w W., gdzie A. A. w obecności dwóch pracowników Urzędu złożył oświadczenie, że pismo - oświadczenie z dnia 22 maja 2009 r. zostało osobiście przez niego podpisane. Twierdzenia skarżącego dotyczące sfałszowania podpisu są zatem gołosłowne i nie poparte żadnymi dowodami.

Skargą kasacyjną Z. C. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) poprzez nieuwzględnienie skargi Z. C. pomimo naruszenia przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 105 § 2 k.p.a. Naruszenie art. 105 § 2 k.p.a. polegało przy tym na umorzeniu przez Burmistrza postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego, pomimo iż nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do umorzenia postępowania określone w tym przepisie.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie naruszono art. 105 § 2 k.p.a., bowiem Burmistrz nie zwrócił się do Z. C. o zajęcie stanowiska w kwestii umorzenia postępowania. Burmistrz powinien był to uczynić, gdyż skarżący był stroną postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy w rozumieniu art. 28 k.p.a. Postępowanie wszczęte na wniosek S. i A. Ardenów dotyczyło działki zlokalizowanej w sąsiedztwie nieruchomości należącej do skarżącego. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki należącej do wnioskodawców mogło naruszyć interes prawny skarżącego. Był on zatem stroną w przedmiotowym postępowaniu, co zresztą nie było kwestionowane w niniejszej sprawie. Występowanie natomiast skarżącego w charakterze strony w tym postępowaniu uprawniało go na podstawie art. 105 § 2 k.p.a. do sprzeciwu wobec umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium wniosło o jej oddalenie wskazując, że organ prowadzący postępowanie nie musiał występować do stron wprost z pytaniem, czy nie sprzeciwiają się umorzeniu postępowania. Takiego obowiązku art. 105 § 2 k.p.a. nie przewiduje. Stosownie do art. 10 § 1 k.p.a. organ winien umożliwić stronom wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W przedmiotowej sprawie nie można było organowi czynić zarzutu niezastosowania ww. przepisu, bowiem nie miało to wpływu na treść rozstrzygnięcia. Organ nie prowadził postępowania dowodowego od ostatniego uchylenia decyzji, a zatem Burmistrz rozstrzygał jedynie kwestie prawne - materiał dowodowy był już zebrany a strony mogły się z nim zapoznać na etapie prowadzonego już wcześniej postępowania. Ponadto możliwość oceny wniosku Z. C. zawarł w swoim odwołaniu. Pozostałe strony nie kwestionowały decyzji o umorzeniu. Możliwość wystąpienia strony, na żądanie której wszczęte zostało postępowanie, z wnioskiem o jego umorzenie jest przejawem zasady dyspozycyjności postępowania administracyjnego. Konieczność uzyskania zgody strony na umorzenie, która to strona w toku całego postępowania była przeciwna pozytywnej dla wnioskodawców decyzji mogłaby doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia, że Państwo A. otrzymaliby uprawnienia wbrew swojej woli, jak również woli prezentowanej przez skarżącego w dotychczasowym postępowaniu administracyjnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, na wstępie przypomnieć należy, że art. 105 k.p.a. ustanawia dwie ogólne zasady umarzania postępowania administracyjnego: pierwszą przewidzianą w § 1, dotyczącą działania organu ex officio, ze skutkiem obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, wobec jego bezprzedmiotowości i drugą, unormowaną w § 2 – dopuszczającą stosowanie zasady względnej dyspozycyjności, z pozostawieniem po stronie organu administracyjnego uznania co do umorzenia postępowania (zob. J. Borkowski {w.:} B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996 r., s. 461).

W rozpoznawanej sprawie sporną pozostaje kwestia dopuszczalności umorzenia postępowania, jako bezprzedmiotowego, w sytuacji, gdy postępowanie to może być wszczęte tylko na wniosek, a wnioskodawca rezygnuje z jego kontynuowania. Należy bowiem uznać, że pismo inwestorów z dnia 8 września 2009r. o umorzenie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy uwagi na zmianę zamiaru inwestycyjnego stanowiło w istocie rezygnację z dalszego prowadzenia postępowania, a tym samym cofnięcie ich wniosku z dnia 5 marca 2007r. o ustalenie warunków zabudowy.

W przedmiotowej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem inwestorów o ustalenie warunków zabudowy. Stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy 46a ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm. ) postępowanie dotyczące wydania decyzji o warunkach zabudowy wszczyna się na wniosek inwestora. Przepis ten stanowi przejaw zasady dyspozycyjności, oznaczającej, że postępowanie administracyjne może zostać wszczęte wyłącznie na wniosek podmiotu. Tym samym jednostka podejmując decyzję o wszczęciu postępowania administracyjnego staje się tego postępowania gospodarzem i dysponentem. To od wnioskodawcy w takiej sytuacji zależy, czy będzie zmierzał do rozpatrzenia przez organ administracji publicznej sprawy administracyjnej, w której jest stroną. Zatem w sytuacji, gdy jednostka posiada wyłączne uprawnienie do zainicjowania postępowania administracyjnego, tym bardziej służy jej uprawnienie do rezygnacji z jego dalszego prowadzenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., II SA/Gd 586/10, Lex nr 752568).

Skoro zatem inwestorzy, w toku postępowania administracyjnego, pismem z dnia 8 września 2009 r. wnieśli o umorzenie postępowania dotyczącego wydania decyzji o warunkach zabudowy w związku z odstąpieniem od zamiaru inwestycyjnego, uznać należało, że nie są już zainteresowani dalszym prowadzeniem postępowania zainicjowanego wnioskiem z dnia 5 marca 2007 r. Oświadczenie takie oznacza, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., bowiem strona zrezygnowała z ubiegania się o rozstrzygnięcie określonej treści (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 września 2001 r., V SA 381/01, Lex nr 78917). Nie ulega bowiem wątpliwości, że do elementów konstrukcyjnych przedmiotu sprawy administracyjnej zaliczyć należy także wolę uprawnionego podmiotu, o ile ustawodawca łączy z nią istnienie postępowania – a w niniejszej sprawie art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy zależy wyłącznie od woli zainteresowanego podmiotu.

Nie znalazły aprobaty Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty skarżącego kasacyjnie o potrzebie zastosowania w niniejszej sprawie art. 105 § 2 k.p.a., stanowiącego, że organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeśli wystąpi o to strona, na której żądanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie niniejszym podziela te poglądy reprezentowane w doktrynie, które głoszą, że skoro inwestor jest dysponentem swojego żądania (wniosku) do czasu rozstrzygnięcia sprawy decyzją merytoryczną, załatwiającą jego wniosek co do istoty (np. udzielającą pozwolenia na budowę, czy wydanie decyzji środowiskowej albo odmawiającą uwzględnienia wniosku), może ten wniosek cofnąć i to w całości lub też w części, która daje się jednoznacznie wyodrębnić. Ma wówczas zastosowanie art. 105 § 1, a nie § 2, a więc organ załatwiający sprawę powinien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego w zależności od treści stanowiska inwestora (jego oświadczenia) – w całości lub też w określonej części (por. A. Plucińska-Filipowicz, Komentarz do art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex/El.2011).

Wskazać przy tym należy również na poruszane już w orzecznictwie sądowym kwestie relacji pomiędzy art. 105 § 1 i 2 k.p.a. W powoływanym już wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 października 2010 r., II SA/Gd 586/10, Sąd stwierdził, że odwołując się do wykładni systemowej i celowościowej oraz kierując się zasadą skargowości i zasadą dyspozycyjności postępowania stwierdzić należy, że art. 105 § 2 k.p.a. ma zastosowanie wyłącznie do postępowań administracyjnych, które mogą być prowadzone także z urzędu, a w przypadku postępowań prowadzonych tylko na wniosek wyłącznie wówczas, gdy wniosek o wszczęcie postępowania został złożony przez więcej niż jeden podmiot, a sprzeciw pochodzi od jednego z pozostałych wnioskodawców. Jeżeli bowiem jedyny wnioskodawca cofa wniosek i wnosi o umorzenie postępowania, które może być wszczęte i prowadzone tylko na wniosek, to wówczas ma zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., tj. zachodzi obiektywna przeszkoda - brak wniosku - do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i musi być ono umorzone (Mariusz Kotulski, Kilka uwag o sposobach zakończenia postępowania administracyjnego. Casus z 2008 r., nr 1, str. 38). Z poglądem tym należy się w pełni zgodzić.

Skoro zatem w niniejszej sprawie inwestorzy rezygnując z dalszego postępowania wycofali wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, przy czym byli oni jedynym wnioskodawcą w sprawie, a postępowanie w tym przedmiocie może zostać wszczęte i prowadzone wyłącznie na wniosek inwestora, to nastąpiła obiektywna przeszkoda w dalszym prowadzeniu przedmiotowego postępowania, polegająca na braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wycofanie więc przez stronę wniosku o wydanie decyzji i wszczęcie postępowania, a tym samym cofnięcie zgody na jego prowadzenie skutkuje jego bezprzedmiotowością, to zaś wymaga umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Analogiczne stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 4 lutego 2011r. II OSK 246/10 , z dnia 14 września 2011r. II OSK 1339/10 oraz z dnia 2 marca 2012r. II OSK 2463/10.

Prawidłowo zatem Burmistrz Miasta W. decyzją z dnia [...] września 2008 r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku S. i A. A. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy działki o numerze ewidencyjnym [...] w przedmiocie rozbudowy budynku mieszkalnego. Prawidłowo też w podstawie prawnej tej decyzji wskazano przepis art. 105 § 1 k.p.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c w zw. z art. 105 § 2 k.p.a. za nieusprawiedliwiony i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a. Zatem pełnomocnik strony skarżącej ze stosownym oświadczeniem winien wystąpić do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.