Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2330/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju~Minister Rozwoju~Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 1928 nr 36 poz 341
law: Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem.
article: art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z art. 156 § 2
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: w zw. z art.. 7, 77 § 1, 80
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Mariola Kowalska (spr.) Sędzia NSA Zygmunt Zgierski po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1885/20 w sprawie ze skarg J.F., K.W., M.W. oraz W.D. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24 czerwca 2020 r., nr DO.4.7613.75.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza solidarnie od J.F., K.W., M.W. na rzecz Ministra Rozwoju i Technologii kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 maja 2021 r. sygn. akt I SA/Wa 1885/20, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J.F., K.W. i M.W., W.D. na decyzję Ministra Rozwoju z 24 czerwca 2020 r. nr DO.4.7613.75.2019.EK w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii na rzecz: J.F. kwotę 680 złotych, K.W. i M.W. solidarnie kwotę 680 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący:

Zaskarżoną decyzją z 24 czerwca 2020 r. znak sprawy: DO.4.7613.75.2019.EK, Minister Rozwoju, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej "kpa", utrzymał w mocy własną decyzję z 16 kwietnia 2020 r. nr DO-IV.7613.75.2019. odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z 12 grudnia 1950 r. nr AA.1-6/2709/50, dalej "decyzja wywłaszczeniowa", w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy [...] dla której prowadzona była księga wieczysta, hip. [...], o pow. [...] m2, stanowiącej własność M. i J.J., dalej "nieruchomość".

Minister Rozwoju ponownie rozpatrując sprawę ustalił, że:

-wywłaszczonej nieruchomości odpowiadają obecnie działki lub ich części o nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...] – co wynika z opinii geodety z [...] maja 2019r.;

-stronami postępowania są następcy prawni dawnych właścicieli – odwołujący się oraz Gmina [...] oraz Skarb Państwa;

-przedmiotowego wywłaszczenia dokonano na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (t.j. 1949 r., Nr 27, poz. 197), w brzemieniu obowiązującym na datę wydania orzeczenia wywłaszczeniowego dalej "dekret wywłaszczeniowy".

Organ ustalił, że została spełniona przesłanka "niezbędności" dla realizacji narodowych planów gospodarczych. Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego wydał zezwolenie z [...] maja 1950 r. nr [...] na nabycie nieruchomości pod budowę żłobka dziecięcego. Nastąpiło to na wniosek Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 1950 r. uzupełnionego pismem z [...] marca 1950 r.

Wnioskujący załączył wymagane dokumenty tj. zezwolenie właściwego ministra; zaświadczenie wojewódzkiej władzy planowania gospodarczego co do przeznaczenia nieruchomości na cele wskazane we wniosku – nie doszło zatem do naruszenia przepisu art. 5 i 6 dekretu wywłaszczeniowego.

Współwłaścicielami nieruchomości byli J.J. i M.J. Inwestor skierował do nich wezwanie z [...] czerwca 1950 r. wskazując, że cena nieruchomości zostanie określona na podstawie art. 28 dekretu wywłaszczeniowego. Organ podkreślił, że orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje, że brak ceny w wezwaniu i odesłanie do art. 28 dekretu wywłaszczeniowego w tym zakresie nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Nie doszło też do naruszenia art. 7 ust. 1 i 2 dekretu wywłaszczeniowego. Z protokołu opisu nieruchomości wynika, że nieruchomość w zakresie obszaru przeznaczonego do wywłaszczenia nie miała charakteru uprzywilejowanego – art. 30 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego – nie stanowiła gospodarstwa rolnego, ogrodniczego, warsztatu rzemieślniczego ani nie była działką z domem lub z przeznaczeniem na jego budowę. Nieruchomość w części była wykorzystywana przez [...], W.R. i E.M. W części użytkowanej przez [...] znajdował się zespół termometrów natomiast w pozostałej nieruchomość była wykorzystywana na uprawy warzywniczo-owocowe – nie doszło zatem do naruszenia art. 30 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego.

Inwestor Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] pismem z [...] lipca 1950 r. nr [...], wystąpił do organu z wnioskiem o wywłaszczenie dołączając do niego wszystkie wymagane dokumenty w tym dowody wezwania właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości, plan sytuacyjny, odpis zezwolenia Zastępcy Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego, wykaz właścicieli wywłaszczanych nieruchomości, zaświadczenie lokalizacyjne – nie doszło zatem do naruszenia art. 13 ust. 3 dekretu wywłaszczeniowego. Pismem z [...] września 1950 r. nr [...] wywieszonym na tablicy ogłoszeń Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] od [...] września 1950 r. do 19 września 1950 r. organ poinformował o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego – nie doszło zatem do naruszenia art. 16 dekretu wywłaszczeniowego. Pismem z [...] października 1950 r Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], doręczonym [...] października 1950 r. poinformowano M. i J.J. o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy tj. [...] października 1950 r. –nie doszło zatem do naruszenia art. 22 dekretu. Orzeczenie zapadło po przeprowadzeniu rozprawy, co wynika z jej protokołu. Mimo zawiadomienia ich o terminie rozprawy nie stawili się na nią – nie doszło zatem do naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 dekretu wywłaszczeniowego.

W toku rozpoznawania sprawy organ zwrócił się do szeregu instytucji o uzyskanie oryginału decyzji wywłaszczeniowej. W aktach znajduje się jedynie projekt tego orzeczenia oraz odpis sporządzony przez M.J. przesłany do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] przy piśmie z [...] maja 1959 r. Oba dokumenty mają tożsamą treść co oznacza, że orzeczenie z 12 grudnia 1950 r. zostało wydane w takim brzmieniu. Z akt wynika, że zostało doręczone właścicielom. Organ uznał, że orzeczenie zawiera wszystkie wymagane elementy a zatem nie doszło do rażącego naruszenia art. 23 ust. 1 i 2 dekretu wywłaszczeniowego.

Organ nie stwierdził także aby orzeczenie zawierało inne, wskazywane w art. 156 k.p.a. wady które kwalifikowałaby je do stwierdzenia nieważności.

Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy organ uznał je za niezasadne. Co do zarzutu braku możliwości udziału w postępowaniu, organ II instancji wskazał, że organ prowadzący postępowanie wywłaszczeniowe pierwsze wezwanie do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości skierował do właścicieli [...] czerwca 1950 r. a więc po tym jak M.J. opuścił zakład karny tj. [...] maja 1950r. (informacja od pełnomocnika stron). Pisma były kierowane również do jego żony, która zmarła dopiero po 6 miesiącach od wydania przedmiotowego orzeczenia. Czyni to niezasadnym zarzuty niebrania udziału w postępowaniu przez właścicieli nieruchomości. Poza tym brak udziału w postępowaniu stanowi przesłankę wznowieniową a nie nieważnościową.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: K.W. i M.W., J.F., W.D.

Postanowieniem z 1 lutego 2021 r. wszystkie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i wyrokowania i dalszego prowadzone pod sygnaturą I SA/WA 1885/20.

K.W. i M.W. oraz W.D. zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. przepisów dekretu a w szczególności art. 8 poprzez niewykonanie obowiązku wezwania właścicieli do dobrowolnego zbycia nieruchomości, brak wezwania do zawarcia umowy przenoszącej własność w zamian za nieruchomość zamienną; art. 30 dekretu wywłaszczeniowego poprzez błędne przyjęcie że przedmiotowa nieruchomość nie należy do kategorii uprzywilejowanej.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

J.F. zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, jej wybiórczość, niepełność, sprzeczność z zasadami logiki i dowodami i przyjęcie że brak podstaw do stwierdzenia nieważności; naruszenie art. 156 § 1 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uznanie że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności, natomiast w stosunku do pkt 1, 3, 4, 5, 6 i 7 brak jakiejkolwiek analizy (stwierdzono jedynie że nie zostały spełnione te przesłanki) w sytuacji gdy zaszły podstawy do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego; naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie decyzji, brak należytego wyjaśnienia przyjętych przez organ ustaleń a w stosunku do pozostałych przesłanek nieważnościowych brak uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargi za częściowo zasadne.

W ocenie Sądu decyzja w niniejszej sprawie zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawowe zarzuty skargi sprowadzają się do kwestii niespełniania przesłanki z art. 8 dekretu tj. wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej zbycia. Na tę okoliczność w aktach sprawy znajduje się wezwanie skierowane do właścicieli oraz tzw. zwrotka która zdaniem organu, prawdopodobnie jest tą z którą doręczono to zawiadomienie. Sąd I instancji uznał, że nie można przyznać, że doręczono stronom wezwanie stosownie do art. 8 dekretu. Nie wiadomo bowiem kto się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru podpisał. W ocenie Sądu I instancji, z pewnością nie jest to nazwisko J. Podpis jest nieczytelny – może "S." a może zupełnie inne nazwisko. Dlatego, w ocenie Sądu w takich okolicznościach nie sposób wysnuć nawet domniemania o prawidłowym doręczeniu zawiadomienia. W 1950 r. kiedy wydawana było orzeczenie wywłaszczeniowe obowiązywało rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341 z późniejszymi zmianami). Kwestię doręczeń regulowały art. 23 do 29 tego rozporządzenia. Zgodnie z art. 25 ust. 1 i 2 rozporządzenia zasadą było doręczania pisma do rąk własnych a gdy takiej możliwości nie było do rąk dorosłego domownika. Wadliwe doręczenie powodowało konieczność ponowienia czynności, co wynikało z art. 26 ust. 1 rozporządzenia W razie niemożności doręczenia bezpośredniego pismo należało złożyć we właściwym ze względu na miejsce doręczenia urzędzie gminnym (magistracie), a pismo, nadesłane pocztą, w najbliższym urzędzie pocztowym, wywieszając o tym ogłoszenie: a) we wskazanych wyżej urzędach odpowiednio, a prócz tego b) na drzwiach mieszkania odbiorcy lub też na drzwiach lokalu, w którym znajduje się zarząd jego nieruchomości lub przedsiębiorstwa, albo w którym odbiorca pracuje, albo na bramie jego nieruchomości. Wykonanie tych czynności uważane było za doręczenie.

Biorąc pod uwagę to, że pod wezwaniem nie ma podpisu właścicieli aby uznać skuteczność tego doręczenia konieczne jest ustalenie czy w lokalu w którym mieszkali właściciele zamieszkiwały inne osoby, które mogłyby zostać uznane za dorosłych domowników. Jeżeli tak to w takiej sytuacji doręczenie takiej osobie byłoby skuteczne. Na tę okoliczność organ powinien zasięgnąć informacji z urzędu gminy właściwej dla wskazywanego miejsca zamieszkania, a o ile organ nie posiadałby takich informacji, zwrócić się do właściwego archiwum w którym mogłyby być przechowywane księgi meldunkowe. Przy czym wydaje się niesporne, że innej formy doręczenia (zastępczego) nie było. Okoliczności te, gdyby okazało się że wezwanie do dobrowolnego zbycia nieruchomości było nieskuteczne, organ musi rozważyć.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarg Sąd uznał je za niezasadne. O rażącym naruszeniu prawa można mówić w sytuacji gdy przepis prawa nie budzi wątpliwości a organ w sposób prosty i jednoznaczny przepis ten naruszył. W ocenie Sądu nie można postawić organowi wywłaszczeniowemu zarzutu rażącego naruszenia art. 30 dekretu dlatego, że pojęcie rażącego naruszenie prawa można odnieść jedynie do przepisu, który ma jednoznaczną treść i nie wymaga stosowania reguł wykładni. Tymczasem kwestia dopuszczalności zastosowania przepisu art. 30 ust. 1 dekretu w przypadku wywłaszczenia części gospodarstwa rolnego budzi rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyroki wydane w sprawach: IV SA 1770/98, I SA/Wa 1721/07, I SA/Wa 540/09 i przeciwstawne im wyroki wydane w sprawach: I SA/WA 120/05 i I SA/Wa 294/05), a na trudności w wykładni tego przepisu zwraca też uwagę Naczelny Sąd Administracyjny (w wyroku wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1146/06). Wobec tego, skoro w orzecznictwie sądowym nie ma jednolitości co do interpretacji tego przepisu, to nie można organowi zarzucić rażącego naruszenia prawa. Co jednak ważniejsze z protokołu z opisu nieruchomości wynika, że nieruchomość w zakresie obszaru przeznaczonego do wywłaszczenia nie miała charakteru uprzywilejowanego – art. 30 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego. Nie stanowiła gospodarstwa rolnego, ogrodniczego, warsztatu rzemieślniczego ani nie była działką z domem lub z przeznaczeniem na jego budowę. Nieruchomość w części była wykorzystywana przez [...], W.R. i E.M. W części użytkowanej przez Instytutu znajdował się zespół termometrów natomiast w pozostałej nieruchomość była wykorzystywana na uprawy warzywniczo-owocowe.

Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że sama klasyfikacja danego terenu jako roli i ujawnienie takiego przeznaczenia w ewidencji gruntów lub księdze wieczystej nie było wystarczające dla zakwalifikowania wywłaszczonej nieruchomości jako gospodarstwa rolnego, w rozumieniu art. 30 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego. Dla spełnienia tej przesłanki konieczne było aby to właściciel prowadził na niej produkcję rolniczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 lutego 2020 r., I SA/Wa 2282/19). Prowadzenie na jej niewielkiej części upraw warzywnych nie spełnia tego kryterium.

Istotnie w sprawie brak jest oryginału decyzji to jednak Sąd w pełni akceptuje koncepcję organu co do zgodności znajdujących się w aktach odpisów decyzji w tym jednej sporządzonej przez właściciela, które co do treści są ze sobą zgodne. Nie ulega wątpliwości że po blisko 70 latach dokumentacja wywłaszczeniowa nie jest często kompletna. Skoro jednak z innych dowodów pośrednich da się wyprowadzić logiczny wniosek co do treści decyzji należy taką koncepcję uznać za przekonującą.

Istotnie organ nie odniósł się szczegółowo do pozostałych przesłanek z art. 156 § 1 kpa (pkt 1, 3-7) i uchybienie w tym zakresie powinno zostać usunięte przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokona ustaleń we wskazanym wyżej zakresie a następnie w zależności od ich wyników wyda decyzję odpowiadającą prawu i zadba aby uzasadnienie decyzji spełniało przesłanki z art.107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14. maja 2021 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie

a/ przepisów prawa materialnego:

- art. 25 ust. 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem (Dz. U. Nr 36, poz. 341, z późn. zm.; dalej; ".r.p.a.") przez błędną wykładnię, polegającą na wadliwym ustaleniu literalnego brzmienia przepisu, w wyniku czego Sąd I instancji przeoczył przewidzianą w ww. przepisie możliwość doręczenia zastępczego korespondencji "zarządcy nieruchomości lub przedsiębiorstwa odbiorcy, jego pracownikowi, rządcy lub dozorcy domu, a w ostateczności - temu z sąsiadów odbiorcy, który się zobowiąże do doręczenia pisma".

b/naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 25 ust. 1 i 2 r.p.a. przez: - niewłaściwą analizę zebranego materiału dowodowego i sformułowanie na jej podstawie błędnych wniosków na skutek nieprawidłowego zrekonstruowania treści przepisu art. 25 ust. 2 r.p.a., tj. niedostrzeżenia, że doręczenie zastępcze mogło polegać na doręczeniu pisma "zarządcy nieruchomości lub przedsiębiorstwa odbiorcy, jego pracownikowi, rządcy lub dozorcy domu, a w ostateczności - temu z sąsiadów odbiorcy, który się zobowiąże do doręczenia pisma": - sformułowanie w sposób dowolny tezy, iż na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (tzw. "zwrotce") nie podpisał się żaden z właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, pomimo że sam Sąd przyznaje, że "podpis jest nieczytelny" oraz że "nie wiadomo kto się na niej podpisał": I

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. przez: - nieuwzględnienie okoliczności upływu ponad 60 lat od wydania orzeczenia, co utrudnia w sposób znaczący dokonywanie ustaleń w zakresie zdarzeń, które miały miejsce przed i w toku postępowania wywłaszczeniowego: - nieuwzględnienie specyfiki postępowania nadzorczego, w którym to postępowaniu organ nadzoru nie występuje w roli organu odwoławczego, lecz w roli organu nadzoru, oceniającego legalność wydanego orzeczenia: w postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpatruje wniosku inicjującego postępowanie zwykłe (w tym przypadku wywłaszczeniowego), lecz jedynie ogranicza się do oceny prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia, co do zasady jedynie na podstawie akt archiwalnych (wywłaszczeniowych):

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niewyjaśnienie, dlaczego zdaniem Sądu organ powinien odnieść się bardziej szczegółowo do przesłanek z art. 156 § 1 pkt 1, 3-7 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odniósł się do każdej z ww. przesłanek w zaskarżonej decyzji;

4, art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, z późn. zm.) przez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania, opartych na wadliwej analizie przepisów art. 25 ust. 1 i 2 r.p.a., których zrealizowanie nie doprowadzi do wyjaśnienia wątpliwości Sądu w kwestii skuteczności doręczenia wezwania do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości, skierowanego do właścicieli wywłaszczonej nieruchomości w trybie art. 8 ust. 1 dekretu, lecz doprowadzi do niepotrzebnego przedłużenia postępowania, co w konsekwencji może narazić nasz kraj na odpowiedzialność przed Europejskim Trybunałem Praw Człowieka w Strasburgu;

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. przez błędne uznanie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg J.F., K.W., M.W. oraz W.D. na decyzję Ministra Rozwoju z dnia 24.06.2020 r. nr DO.4.7613.75.2019.EK., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w przypadku nieuwzględnienia żądania zawartego w pkt 1.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał najdalej idący zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analizowany pod tym kątem zaskarżony wyrok okazał się wadliwy w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie wyjaśnia związku pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a podstawą prawną orzeczenia stanowiącego przedmiot kontroli w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności . Sąd pierwszej instancji uzasadniając wydane rozstrzygnięcie, ograniczył się do wskazania, że w postępowaniu poprzedzającym wydane przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] orzeczenie z 12 grudnia 1950 r. brak jest jednoznacznych dowodów potwierdzających skuteczność doręczenia zawiadomienia o którym jest mowa w art. 8 dekretu tj. wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej zbycia. Sąd kontrolując decyzje wydane w postępowaniu opartym o art. 156 kpa nie wyjaśnił jaki wpływ to naruszenie mogło mieć na wynik sprawy, mimo obowiązku wynikającego z art. 141 § 4 ppsa w powiązaniu z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Ma to o tyle znaczenie w sprawie, że w przypadku kontroli decyzji wydanych w postępowaniu nieważnościowym, naruszenie przepisów proceduralnych może stanowić podstawę stwierdzenia nieważności decyzji tylko wtedy, gdy naruszenie to wywołało skutek materialnoprawny w postaci pozbawienia lub ograniczenia prawa albo nieprzyznania ustawowo przysługującego uprawnienia. Sama oczywistość naruszenia przepisów postępowania nie może być zatem uznana za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. też wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. I OSK 527/19). Stwierdzenie nieważności dotyczy wad, które tkwią w samej decyzji i godzą w elementy stosunku prawnego, w jego przedmiot lub też w podstawę prawną, w wyniku czego albo dochodzi do nieprawidłowych skutków prawnych albo do prawnej bezskuteczności decyzji administracyjnej. W postępowaniu nadzorczym ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a poprzedzające ją postępowanie może być tylko elementem prowadzącym do tej oceny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 987/18, CBOSA). Brak takiej analizy w uzasadnieniu wyroku nie pozwala Sądowi II instancji na pełną kontrolę motywów rozstrzygnięcia Sądu I instancji w granicach sprawy. Nie jest przy tym istotne w granicach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ppsa jaki pogląd wyraził sąd I instancji. Prawidłowość stanowiska sądu będzie podlegała ocenie w ramach innych zarzutów, ważne natomiast jest aby wyjaśnienie podstaw rozstrzygnięcia sądu zostało zawarte w uzasadnieniu. Ma to znaczenie wówczas, gdy zauważone przez sąd I instancji naruszenie prawa jest jednocześnie podstawą uchylenia decyzji organów administracji.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Naruszenie tych przepisów przez organ było podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji.

Nie budzi wątpliwości, że ocena postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym wymaga innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. W ramach postępowania nieważnościowego organ nie może podejmować czynności zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty i prowadzić w tym celu postępowania. Celem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest merytoryczne, ponowne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta którąkolwiek wadą kwalifikowaną z art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Postępowanie w tym trybie jest zatem ograniczone do weryfikacji samej decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowane rozstrzygnięcie. Stąd, w ramach postępowania nieważnościowego, organ nie może co do zasady dokonywać nowych lub dodatkowych ustaleń faktycznych ani przeprowadzać nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją ostateczną. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ zasadniczo dokonuje ocen przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji.

Jak wynika z akt sprawy Sąd I instancji uznał, że w ramach postępowania nieważnościowego konieczne było ustalenie prawidłowości doręczenia wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej zbycia o którym jest mowa w art. 8 dekretu. Brak ustaleń w tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, naruszał ww. przepisy postępowania administracyjnego, w szczególności 7 i 77 kpa i uzasadniał zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.

W ocenie tego zarzutu należy mieć na uwadze dwie kwestie. Po pierwsze czy wskazane przez Sąd I instancji naruszenie procedury, jeżeli miało miejsce, mogło stanowić o rażącym naruszeniu przepisów dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych i tym samym stanowić podstawę do unieważnienia orzeczenia wywłaszczeniowego, po drugie, czy istotnie w sprawie można zarzucić organom naruszenie art. 7, 77 i 80 kpa.

Uwadze Sądu I instancji uszło, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. daje podstawy do uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonych decyzji jedynie wówczas gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd, uchylając z tych powodów decyzję musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. W tym kontekście mówi się także o uprawdopodobnieniu możliwości odmiennego wyniku sprawy. Sąd I instancji poza wskazaniem na braki dowodowe nie wyjaśnił wpływu tego naruszenia na ewentualną, odmienną ocenę kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzję.

Nie sposób również zaakceptować stanowiska Sądu I instancji co do konieczności uzupełnienia materiału dowodowego sprawy. Jakkolwiek na podstawie art. 7 i 77 kpa na organach administracji ciążą obowiązki związane z podejmowaniem inicjatywy dowodowej, jak również obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, jednakże obowiązki te nie są nieograniczone i nie można wymagać od organu prowadzenia postępowania, które w sposób oczywisty nie doprowadzi do zebrania dowodów istotnych w sprawie z uwagi na ich niedostępność.

W aktach sprawy znajduje się zwrotne potwierdzenie odbioru wezwania właścicieli nieruchomości do dobrowolnego jej zbycia. Wezwania, co należy przypomnieć z roku 1950. Na wezwaniu tym widnieje podpis osoby której pozostawiono przesyłkę. Mógł to być jeden z właścicieli nieruchomości, który podpisał się nieczytelnie, mógł to być dorosły domownik. Wiedzę o tym kto przesyłkę odebrał posiadali jedynie właściciele nieruchomości lub ich następcy prawni. Żaden organ po upływie 70 lat nie jest w stanie ustalić tej okoliczności, zwłaszcza że dorosłym domownikiem niekoniecznie musiała być osoba zameldowana. Istotne jest przy tym, że właściciele nieruchomości oraz ich bezpośredni następcy prawni doręczenia tego przez kilkadziesiąt lat nie kwestionowali. W aktach nie ma również informacji, by z decyzją wywłaszczeniową nie godzili się jej właściciele. Takich dowodów nie przedstawili również obecni wnioskodawcy.

Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie inicjatywa dowodowa nie może być w całości przerzucana na organ w sytuacji gdy to sam wnioskujący o wszczęcie postępowania w sprawie takimi dowodami dysponuje. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem sądów administracyjnych obowiązek dowodowy nałożony na organ przepisami art. 7 i 77 kpa nie zwalnia stron postępowania z czynnego udziału w toczącym się postępowaniu i inicjowania przeprowadzenia określonych środków dowodowych (por.m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2020 r., sygn. akt I OSK 1253/20), jeżeli od dowodów tych zależy korzystne dla strony rozstrzygnięcie. Strona bierna w tym zakresie nie może wskazywać w zarzutach na niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i dowolną ocenę dowodów, jeżeli braków dowodowych ze swej winy nie uzupełniła. Również sąd administracyjny rozpoznając zarzut skargi oparty o powyższe przepisy powinien to mieć na uwadze.

Należy też mieć na uwadze, z uwagi na specyfikę postępowania nieważnościowego oraz niejednokrotnie znaczny upływ czasu, że brak dokumentów, ich niekompletność czy niejednoznaczność, w tym przypadku brak prawidłowo wypełnionego zwrotnego potwierdzenia odbioru orzeczenia, nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny i oczywisty z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.). Brak w aktach dokumentów potwierdzających w sposób pewny wezwanie właścicieli do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości nie może po 70 latach przemawiać za przyjęciem, że wymagane czynności nie zostały dokonane lub, że nie zostały wykonane prawidłowo (zob. np. wyrok NSA z 13 grudnia 2019 r., I OSK 1191/18). Brak kompletnych akt postępowania administracyjnego, w którym wydano decyzję podlegającą kontroli nadzorczej, w sposób oczywisty nastręcza trudności co do oceny legalności tego aktu, zwłaszcza wówczas, gdy wydanie orzeczenia uzależnione było od zaistnienia określonych przesłanek faktycznych, których istnienia - z uwagi na niezachowanie się pełnej dokumentacji - potwierdzić ani wykluczyć nie można. W takiej sytuacji organ w pierwszej kolejności zobowiązany jest oczywiście podjąć działania w celu ich odnalezienia jednakże, jak wspomniano wyżej, starania te muszą opierać się przynajmniej na prawdopodobieństwie ich uzyskania. W tej sprawie takiego prawdopodobieństwa brak.

W orzecznictwie ponadto jest wypowiadany pogląd, że jakkolwiek podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, to wada wskazująca na nieważność decyzji musi tkwić w samej decyzji, a to znaczy, iż z reguły jest następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego. Podkreślić więc należy, że nie będzie zatem uzasadniać stwierdzenia nieważności decyzji naruszenie przepisów postępowania nawet o charakterze rażącym, jeżeli sama treść decyzji odpowiada prawu (wyrok NSA z 28 września 2021 r., III OSK 568/21). O nieważności decyzji można bowiem mówić tylko wówczas, gdy na podstawie ustalonego stanu faktycznego w sposób jednoznaczny można stwierdzić, iż doszło do spełnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z 21 września 2021r., I OSK 4295/18).

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji dokona oceny stanu faktycznego i prawnego sprawy z uwzględnieniem stanowiska zawartego w tym wyroku.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1. sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym stronie, która wniosła skargę kasacyjną, należy się zwrot poniesionych przez nią niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego – jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.