Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 639/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: §  10 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2001 nr 38 poz 454
law: Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.
article: art. 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Bujko, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Grażyna Radzicka (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 531/09 w sprawie ze skargi A. Z. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 10 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 531/09 oddalił skargę A. Z. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie z zakresu ewidencji gruntów.

Wyrok wydano w następujących okolicznościach sprawy.

W dniu [...] października 2008 r. A. Z. wystąpiła do Prezydenta Miasta Rzeszowa o zawieszenie postępowania w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] Rzeszów – [...] zmiany w odniesieniu do działki nr[...].

Postanowieniem z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta Rzeszowa odmówił zawieszenia postępowania w tej sprawie z uwagi na to, że wskazane we wniosku okoliczności nie stanowią zagadnienia wstępnego dającego podstawę do zawieszenia postępowania administracyjnego.

Zażalenie na to postanowienie wniosła A. Z. domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Rzeszowa. Wskazała, że przed merytorycznym załatwieniem sprawy konieczne jest rozstrzygnięcie zagadnień wstępnych polegających na wyjaśnieniu między innymi:

- kto jest właścicielem parcel gruntowych z których powstała ulica [...],

- czy istniały dokumenty do ujawnienia w operacie ewidencyjnym Skarbu Państwa jako właściciela tej drogi oraz Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Dróg Urzędu Miasta Rzeszowa jako władającego,

- ustalenie powierzchni działki stanowiącej ulicę [...],

- przez kogo i w jakich okolicznościach został dokonany błędny zapis w operacie ewidencyjnym oraz kto powinien ponieść z tego tytułu konsekwencje przewidziane prawem.

Jako kolejny powód do zawieszenia postępowania żaląca się wskazała na toczące się postępowanie karne w związku z jej zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa przed Prokuratorem Rejonowym dla Miasta Rzeszowa oraz z uwagi na toczące się przed Wojewodą Podkarpackim postępowaniem o nabycie przez Gminę Miasta Rzeszów własności działki nr [...] (ulica [...]).

A. Z. wystąpiła o wyłączenie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie od rozpatrzenia jej zażalenia powołując się na złożone w dniu [...].07.2008r. zawiadomienie w prokuraturze.

Główny Geodeta Kraju pismem z dnia [...] marca 2009r. nr [...] zwrócił zawarty w zażaleniu wniosek o wyłącznie organu i wskazał, że Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie jest właściwy do zbadania z urzędu czy zachodzą przesłanki do wyłączenia organu.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie rozpoznając sprawę wyjaśnił, że zgodnie z art. 25 § 1 kpa organ podlega wyłączeniu od załatwienia sprawy dotyczącej interesów majątkowych;

1.) jego kierownika lub osób pozostających z tym kierownikiem w stosunkach określonych w art. 24 §1 pkt 2 i 3 (małżonek kierownika oraz jego krewni i powinowaci do drugiego stopnia, a także osoby związane z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli),

2.) Osoby zajmującej stanowisko kierownicze w organie bezpośrednio wyższego stopnia lub osób pozostających z nim w stosunkach określonych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3.

Organ uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą wyżej wymienione przesłanki do wyłączenia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie od rozpatrzenia zażalenia A. Z. Odnośnie wniosku o zawieszenie postępowania, organ wskazał, że stosownie do art. 97 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnienie wstępne to sytuacja, w której rozstrzygnięcie merytoryczne sprawy uzależnione jest od wcześniejszego rozstrzygnięcia materialno-prawnego, które ze swej istoty należy do kompetencji innego organu lub sądu.

W pismach z dnia [...] i [...] maja 2009 r. A. Z. zakwestionowała stan wykazany w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Rzeszowa obręb nr [...] Rzeszów-[...] w odniesieniu do działki nr [...]. Zarzuciła, ze działka ta jest nieprawidłowo wykazana na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela we władaniu Wydziału Gospodarki Komunalnej Inwestycji i Dróg Urzędu Miasta Rzeszowa. Zdaniem organu wskazane we wniosku o zawieszenie kwestie, nie są zagadnieniami wstępnymi dającymi podstawę do zawieszenia prowadzonego przez ten organ postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencyjnym. Kwestie aktualności materiałów geodezyjnych, prawidłowości wykazania w operacie ewidencji gruntów i budynków, osoby właściciela oraz władającego działką nr [...] oraz jej powierzchni będą przedmiotem wyjaśnień w prowadzonym postępowaniu.

Za zagadnienie wstępne nie można uznać też złożone przez A. Z. do organów ścigania zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa ani prowadzone przez Wojewodę Podkarpackiego postępowanie o nabyciu przez Gminę Miasto Rzeszów własności nieruchomości stanowiącej ulicę [...]. Ewentualna decyzja o nabyciu, przez Gminę Miasto Rzeszów własności przedmiotowej nieruchomości stanowić będzie samodzielną podstawę do wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego za pośrednictwem organu odwoławczego, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i utrzymanego nim postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...].10.2008 r., Nr [...] oraz o zasądzenie od organu II instancji na jej rzecz kosztów sądowych.

Na wstępie skargi podniosła, że powody zawieszenia postępowania administracyjnego przedstawiła w piśmie z dnia [...].10.2008 r., które są nadal aktualne. Zdaniem skarżącej wskazane postępowanie powinno być zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 k.p.a.

Motywując powołaną podstawę prawną wyjaśniła, że zachodzi konieczność uprzedniego prawomocnego rozstrzygnięcia zagadnień wstępnych przez właściwe organy i sądy, a mianowicie:

- czy w stosunku do parcel gruntowych gm. kat. Rzeszów - [...] tworzących ul. [...] w Rzeszowie właścicielem jest Skarb Państwa, jak twierdzi Prezydent Miasta Rzeszowa opierając się na danych obowiązującej ewidencji gruntów miasta Rzeszowa co do działki nr [...] obr. [...], w Rzeszowie,

- czy były prawne podstawy i dokumenty do jednoznacznego ustalenia stanu prawnego nieruchomości /działki nr [...]/, pozwalające na wykazanie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela tej działki, a Wydziału Gospodarki Komunalnej, Inwestycji i Dróg Urzędu Miasta Rzeszowa jako władającego,

- dlaczego działka nr [...] /ulica [...]/ ma powierzchnię 0,0874 ha, tak to wynika z ewidencji gruntów, skoro według wpisów w księdze wieczystej nr [...], powierzchnia "parceli gruntowej" wynosi 0,0199 ha,

- kto i na jakiej podstawie prawnej i faktycznej oraz w jakim celu spowodował i sankcjonował nieprawdę w ewidencji gruntów miasta Rzeszowa oraz wprowadzał i utrwalał błędy ewidencyjne w wymienionym wyżej zakresie i kto z tego tytułu powinien ponieść konsekwencje przewidziane prawem.

Zasygnalizowała, że jej zdaniem Prezydent Miasta Rzeszowa oraz Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie jako organ nadzorujący prowadzenie ewidencji gruntów dokonali przestępstwa fałszerstwa intelektualnego z przepisu art. 271 § 1 k.k., o czym powiadomiła pismem z dnia [...].07.2008 r. Prokuratora Rejonowego dla Miasta Rzeszowa.

W związku z tym uważa, że sprawa prowadzona przez Prezydenta Miasta Rzeszowa o wprowadzeniu do operatu ewidencji gruntów zmian odnoszących się do działki nr [...], powinna być zawieszona do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.

Innym powodem zawieszenia postępowania zdaniem skarżącej jest to, że z wniosku Miejskiego Zarządu Dróg i Zielni w Rzeszowie zostało wszczęte przez Wojewodę Podkarpackiego postępowanie w sprawie oznaczonej nr [...] w przedmiocie przejścia na własność Gminy Miasta Rzeszowa z dniem [...].01.1999 r. działek zajętych pod pas drogowy drogi publicznej lokalnej miejskiej ul. [...] w Rzeszowie.

Poruszone kwestie zdaniem skarżącej częściowo i pośrednio wiążą się ze sprawą sądową o sygnaturze II SA/Rz 864/08, w której został wydany wyrok w dniu 22.09.2009 r. /jeszcze nieprawomocny/. Z tej sprawy można wnioskować, że podział działki sąsiedniej nr [...], obr. [...] w Rzeszowie nie wpływa na zasięg prawa własności działki przylegającej do niej, a to działki nr [...].

Skarżąca wnosiła też o wyłączenie organu II instancji, lecz organ ten w tej sprawie, zgodnie z art. 123 k.p.a., nie wydał osobnego /oddzielnego/ postanowienia.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko i motywy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, że zarzuty podniesione w skardze są powtórzeniem zarzutów zawartych w zażaleniu.

Oddalając skargę A. Z. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że z zawiadomienia z dnia [...].06.2008 r. wynika, że Prezydent Miasta Rzeszowa prowadzi wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących działki nr [...], obr. [...] Rzeszów - [...] /k. 56 akt adm. I instancji/. Przedmiotem zmian są dane zawarte w pozycji rejestrowej G. 7836 dotyczące właściciela i władającego działką nr [...] oraz powierzchnia tej działki. W toku tego postępowania, skarżąca A. Z. w piśmie z dnia [...].10.2008 r. /k. 116-120 akt adm. I instancji/ wniosła o zawieszenie postępowania z przyczyn powtórzonych w skardze.

Postanowieniem z dnia [...].08.2008 r. sygn. akt [...] Prokurator Prokuratury Rejonowej dla Miasta Rzeszowa odmówił wszczęcia dochodzenia w sprawie poświadczenia nieprawdy w bliżej nieustalonym czasie w operacie ewidencji gruntów w Rzeszowie, tj. o czyn z art. 271 § 1 k.k., wobec braku dostatecznych danych uzasadniających podejrzenie popełnienia czynu. Na skutek zażalenia pokrzywdzonej A. Z., Sąd Rejonowy w Rzeszowie Sąd Grodzki, postanowieniem z dnia [...].11.2008 r., sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie /k. 94 akt adm. II instancji/.

W związku z powołaną sprawą karną, skarżąca w zażaleniu na postanowienie Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...].10.2008 r. w sprawie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego, zamieściła wniosek "by Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie wyłączył się od sprawy rozpoznania zażalenia i przekazał zażalenie Głównemu Geodecie Kraju w Warszawie jako organowi wyższego stopnia, by ten wyznaczył organ administracji publicznej właściwy do rozpoznania zażalenia zgodnie z przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego" /k. 80 akt adm. II instancji/.

Wojewoda Podkarpacki w kwietniu 2008 r. wszczął postępowanie administracyjne w trybie art. 73 ustawy z dnia 13.10.1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Rzeszów, z dniem [...].01.1999 r. prawa własności działek nr [...] i [...], położonych w obr. [...], zajętych na dzień [...].12.1998 r. pod drogę publiczną lokalną miejską ul. [...] /k. 13 akt adm. I instancji/.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego /k.p.a./ jest zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej, i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji /por. W. Dawidowicz - Zarys procesu administracyjnego, W-wa 1989 r., str. 127-128 oraz wyrok NSA z dnia 11.01.1996 r., SA/Wr 2022/95 "Fiskus" nr 9/1996, str. 30/.

Sąd in merito podzielił stanowisko orzekających organów, że powody zawieszenia postępowania administracyjnego wskazane przez skarżącą w piśmie /zażaleniu/ z dnia 6.10.2008 r., nie są przyczynami prejudycjalnymi w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, zatem skarga nie mogła być uwzględniona.

Z § 46 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29.03.2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz. U. nr 38, poz. 454/, dalej jako rozporządzenie z dnia 29.03.2001 r. wynika, że dane zawarte w ewidencji podlegają aktualizacji z urzędu lub na wniosek osób, organów i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 i 11.

Ewidencja gruntów m. innymi obejmuje dane dotyczące właścicieli nieruchomości, powierzchni nieruchomości, a także może obejmować dane dotyczące osoby władającej w przypadku określonym w art. 51 ustawy z dnia 17.05.1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz. U. z 2005 r., Nr 240, poz. 2027, ze zm./.

Oznacza to, że właściwy starosta, może z urzędu lub na wniosek podmiotów określonych w § 10 i 11 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r. dokonywać aktualizacji ewidencji, także w podanym zakresie.

Postępowanie administracyjne prowadzone przez Prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie oznaczonej numerem [...] było wszczęte z urzędu i właśnie w tym postępowaniu powinna być wyjaśniona i rozstrzygnięta kwestia czy dane dotyczące osoby właściciela działki nr [...], władającego i powierzchnia tej działki są zgodne z odpowiednimi dokumentami.

Stosownie do § 12 ust. 1 i § 46 ust. 2 pkt 1 i 2 rozporządzenia z dnia 29.03.2001 r., dane dotyczące właścicieli nieruchomości wpisuje się w operacie ewidencji gruntów na podstawie wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, umów zawartych w formie aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych.

Zdaniem Sądu wszczęte przez Wojewodę Podkarpackiego postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa przez Gminę Miasto Rzeszów prawa własności nieruchomości tj. działek [...] i [...] /art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13.10.1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną - Dz. U. nr 133, poz. 872, ze zm., - nie stanowi także zagadnienia wstępnego dla prowadzonej przez Prezydenta Miasta Rzeszowa sprawy z zakresu ewidencji gruntów, ponieważ w sprawach, jaką prowadzi Wojewoda, stroną postępowania jest m. innymi dotychczasowy właściciel. Skoro zachodzą wątpliwości czy wpisanie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] było prawidłowe, zatem to sprawa z zakresu ewidencji gruntów może stanowić zagadnienie wstępne dla sprawy wszczętej przez Wojewodę Podkarpackiego.

Pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą kwestii obligatoryjnego zawieszenia postępowania administracyjnego.

Okoliczność, że to Prokuratura Rejonowa dla Miasta Rzeszowa prowadzi postępowanie przygotowawcze w sprawie ewentualnego popełnienia czynu z art. 271 § 1 k.k. /poświadczenie nieprawdy w ewidencji gruntów/, nie wiąże się bezpośrednio z kwestią zawieszenia postępowania administracyjnego.

Wskazana okoliczność mogłaby jedynie stanowić podstawę do wyłączenia imiennie oznaczonego pracownika od udziału w postępowaniu, wszakże pod warunkiem, że wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne /art. 24 § 1 pkt 6 k.p.a./, a w dacie wydania zaskarżonego postanowienia takie fakty nie istniały i wydanie postanowienia przez organ odwoławczy nie było wymagane. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. Z. reprezentowana przez pełnomocnika. Zaskarżając wyrok w całości i wskazując jako podstawę art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

1) naruszenie prawa materialnego tj.:

- § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2001 r., nr 38, poz. 454) – poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikłe z pominięcia przez Sąd I instancji związku pomiędzy ewentualnym stwierdzeniem nabycia przez Gminę miasto Rzeszów własności nieruchomości działka nr [...] poł. w Rzeszowie,

- art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. z 1998 r., nr 133, poz. 872 ze zm.) - poprzez niewłaściwe zastosowanie wynikłe z faktu, iż Sąd I instancji bezpodstawnie uznał, że rozstrzygnięcie przez Wojewodę Podkarpackiego w postępowaniu zn. [...] kwestii własności nieruchomości działka nr [...] w postępowaniu wszczynanym na podstawie art. 73 ust. 3 wspomnianej ustawy nie stanowi podstawy rozstrzygnięcia sprawy o wprowadzenie w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] Rzeszów - [...]. zmiany w odniesieniu do działki nr [...] w zakresie właściciela tej nieruchomości,

2) Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskutek odmowy uwzględnienia skargi na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] odmawiające zawieszenia postępowania prowadzonego w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] Rzeszów-[...] w odniesieniu do działki nr [...] mimo iż postanowienie to narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy następujące przepisy prawa materialnego:

- § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków,

- art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskutek odmowy uwzględnienia skargi na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] odmawiające zawieszenia* postępowania prowadzonego w przedmiocie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu nr [...] Rzeszów-[...] w odniesieniu do działki nr [...] mimo iż postanowienie to narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy następujące przepisy prawa procesowego:

- art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – wskutek niewzięcia pod rozwagę faktu, iż prowadzone przez Wojewodę Podkarpackiego postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto Rzeszów prawa własności nieruchomości działek nr [...] i [...] może doprowadzić do określenia właściciela wspomnianych nieruchomości, zaś z mocy § 10 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ostateczna decyzja wydana w tym postępowaniu może stanowić podstawę zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr 291,

- art. 97 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego nakazującego zawieszenie postępowania, jeśli w sprawie występuje zagadnienie wstępne, którego uprzednie rozstrzygnięcie przez inny organ stanowiło będzie podstawę rozstrzygnięcia sprawy o zmianę w operacie ewidencji gruntów (rozstrzygnięcie przez

Wojewodę Podkarpackiego sprawy o przejście własności nieruchomości na rzecz Gminy Miasto Rzeszów na podstawie art. 73 ust. 1 w/w ustawy z dnia 13 października 1998 r. wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie o zmianę w operacie ewidencyjnym z uwagi na treść § 12 ust. 1 pkt 4 w/w rozporządzenia z dnia 29 marca 2001 r. - podstawa wpisu właściciela w ewidencji gruntów i budynków),

- art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego - wskutek odmowy uchylenia zaskarżonego postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z dnia [...] października 2008 r. oraz orzeczenia co do istoty sprawy poprzez zawieszenie wszczętego z urzędu postępowania prowadzonego przez prezydenta Miasta Rzeszowa w sprawie nr [...],

- § 12 ust. 1 pkt 4 i § 46 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków - wskutek pominięcia, iż podstawą wpisu w operacie ewidencyjnym właściciela nieruchomości, nawet w postępowaniu wszczynanym z urzędu, jest wyłącznie m.in. ostateczna decyzja administracyjna określająca tegoż właściciela - w braku dokumentu wymienionego w § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia nie jest możliwa zmiana operatu ewidencyjnego co do właściciela gruntu.

Z tych powodów w skardze kasacyjnej żądano uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w chwili obecnej toczy się przed Wojewodą Podkarpackim postępowanie zn. [...] w sprawie przejęcia przez Gminę Miasto Rzeszów na własność nieruchomości działka nr [...] na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stosownie do powyższego przepisu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r., we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają sie z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego. O przejściu własności rozstrzyga decyzją wojewoda (art. 73 ust. 3 tej ustawy).

W niniejszej sprawie przepis ten stanowi podstawę rozstrzygnięcia, komu przysługuje własność nieruchomości działka nr [...] i [...] a dopiero to rozstrzygnięcie może stanowić podstawę wpisu w ewidencji gruntów właściciela nieruchomości.

Zatem wg Skarżącej między rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej wpisu własności w ewidencji gruntów a rozstrzygnięciem sprawy o własność nieruchomości zachodzi nierozerwalny związek powodujący, iż zgodne z prawem załatwienie tej pierwszej sprawy jest niemożliwe np. bez ostatecznej decyzji rozstrzygającej kwestię własności.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 163 poz. 1270 ze zm.) dalej P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawa, którym zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny rozpoznający sprawę w I instancji. W uzasadnieniu skargi powinny zostać natomiast wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, że mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W odróżnieniu od Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny nie bada całokształtu sprawy z punktu widzenia stanu prawnego, lecz jedynie zasadność przedstawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Zakres kontroli jest ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Odstępstwem od tej zasady jest badanie z urzędu, czy nie zachodzą przesłanki powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 P.p.s.a.

Skoro w niniejszej sprawie strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi sądu I instancji zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie za całkowicie chybiony uznać należy zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. Wskazany przepis mówi, że Sąd uchyla decyzję lub postanowienie jeżeli stwierdza naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Skoro wskazany przepis dotyczy prawa materialnego, niezasadnie skarga kasacyjna wskazuje go w podstawie naruszenia przepisów postępowania.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wskazać należy, że brzmienie tego przepisu nie pozostawia w zasadzie wątpliwości, co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja (postanowienie) o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszanie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji (postanowienia). Jeżeli zatem z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy , to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd pierwszej instancji normy prawnej.

W związku z tym uznać należy, że nie doszło również do naruszeń wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego- dalej k.p.a.

Organy administracji w sposób jasny przedstawiły, że przedstawione we wniosku o zawieszenie kwestie nie są zagadnieniami wstępnymi w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 kpa, a następnie zaskarżone postanowienie zostało trafnie ocenione przez Sąd pierwszej instancji. Wprawdzie uszło uwadze Sądu, że ostatecznie organ I instancji sprecyzował, że postępowanie nie jest prowadzone z urzędu, lecz na wniosek skarżącej (k. 56 i 83 akt administracyjnych) jednak to uchybienie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy, bowiem postępowanie ma ostatecznie wyjaśnić prawidłowość wpisu Skarbu Państwa jako właściciela.

Zasady zakładania i prowadzenia ewidencji gruntów i budynków określają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 – Prawo geodezyjne i kartograficzne (tj. Dz.U. z 2005 nr 240, poz.2027 z późn.zm) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju regionalnego z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454). Stosownie do art.2 pkt 8 i art.20 ust.1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, ewidencja stanowi jednolity dla kraju, systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach. Ewidencja gruntów obejmuje dane liczbowe i opisowe dotyczące gruntów i budynków, a także dane dotyczące właścicieli, użytkowników wieczystych i innych osób władających nieruchomościami.

Stwierdzić należy, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wielokrotnie wskazywano, ze zapisy w ewidencji mają charakter techniczno-deklaratoryjny. Organy ewidencji rejestrują jedynie stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii uprawnień wnioskodawcy lub innych osób do gruntu, budynku lub lokalu. Dlatego też poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 1993r. II SA 1155/92, ONSA 1994/2/61, wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 marca 2008r. IV SA/Wa 94/08, Lex nr477578, wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 1998r. II SA 258/98, Lex nr 41288, wyrok z dnia 20 sierpnia 1998r. II SA 766/98, Lex nr 82005). Co więcej dokonując aktualizacji ewidencji organy ewidencyjne nie są uprawnione do merytorycznego kontrolowania treści dokumentów stanowiących źródło ujawnionych w niej praw, wydanych przez uprawnione do tego podmioty (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 14 marca 2008r. II SA/GL 643/07, Lex nr 485843). Postępowanie ewidencyjne służy bowiem ewidencjonowaniu bezspornych danych o gruntach, budynkach i lokalach i ma wyłącznie charakter informacyjny. Toteż zasadnie Sąd pierwszej instancji stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia z mocy prawa przez Gminę i Miasto Rzeszów prawa własności nieruchomości – Działek [...] i [...] w myśl przepisów art.73 ust.1 ustawy z dnia 13.10.1998r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną (Dz.U. nr 133, poz.872 ze zm.) nie stanowi zagadnienia wstępnego dla prowadzonej przez Prezydenta Miasta Rzeszowa sprawy z zakresu ewidencji gruntów, ponieważ w sprawie jaką prowadzi Wojewoda stroną postępowania jest między innymi dotychczasowy właściciel. Skoro zachodzą wątpliwości czy wpisanie w ewidencji gruntów Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...] było prawidłowe, to sprawa z zakresu ewidencji gruntów może stanowić zagadnienie wstępne dla sprawy wszczętej przez Wojewodę Podkarpackiego.

Nie można także podzielić zarzutu wskazującego na naruszenie w kontrolowanej sprawie przez Sąd pierwszej instancji art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U z 1998 r. nr 133, poz. 872 ze zm), gdyż w przedmiotowej sprawie przepis ten nie mógł być stosowany.

W kontrolowanym postępowaniu nie naruszono też § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa w sprawie ewidencji gruntów i budynków bowiem to dopiero prowadzone postępowanie wyjaśni, czy wpisu Skarbu Państwa dokonano z naruszeniem przytoczonego przepisu.

Skoro przedmiotem skargi była odmowa zawieszenia postępowania w przedmiocie prowadzonego postępowania z zakresu ewidencji gruntów i budynków, to rolą organów, a następnie Sądu była ocena, czy złożone we wniosku powody zawieszenia postępowania odpowiadają wymogom art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w sprawie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. W przepisie tym chodzi o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencji organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie. W nauce i judykaturze przyjmuje się, że zagadnienie wstępne to przede wszystkim zagadnienie materialnoprawne, którego treścią może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo inne jeszcze okoliczności mające znaczenie prawne (B. Gralczyk "O niektórych zagadnieniach prejudycjalności w orzecznictwie administracyjnym" Zeszyty Naukowe Uniwersytetu Łódzkiego, Nauki Humanistyczno – Społeczne, seria I, 1965, nr 38, s. 91-92). W literaturze prawa administracyjnego podkreśla się, że zagadnieniem wstępnym nie może być wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, gdyż należy to wyłącznie do obowiązków organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz"., Wyd. II, Zakamycze 2005, s. 573).

Skoro w prowadzonym postępowaniu organy mają wyjaśnić wyłącznie okoliczności faktyczne prawidłowości bądź nieprawidłowości wpisania Skarbu Państwa jako właściciela działki nr [...], to okoliczności faktyczne tegoż wpisu nie odpowiadają pojęciu zagadnienia wstępnego.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedmiotowa skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw stąd na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.