Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 699/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
642  Skargi na akty prawa miejscowego wojewodów i organów administracji niezespolonej oraz na niewykonywanie przez nich czynn
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92, 54, 56
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Kazimierz Bandarzewski WSA Krystyna Daniel (spr.) Protokolant: Maciej Żelazny po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na rozporządzenie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 24 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej. skargę oddala.


UZASADNIENIE

Gmina S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 24 stycznia 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71 + 200 w J., gmina J., Powiat S. w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt. 2 oraz w całości § 4 zarzucając zaskarżonemu rozporządzeniu naruszenie prawa materialnego poprzez "bezmyślne przepisanie treści art. 54 i 56 Prawa wodnego oraz dodanie własnych zapisów (zakazów) bez uwzględnienia interesu gmin sąsiednich" oraz naruszenie prawa procesowego poprzez "wydanie zaskarżonego rozporządzenia bez przeprowadzenia wcześniejszych konsultacji z zainteresowanymi nie tylko mieszkańcami i gminami co narusza zasady współżycia społecznego".

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w piśmie z 10 lutego 2014 r. wezwała Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na wezwanie organ powołał się na art. 58 ust. 1 ustawy Prawo wodne w myśl którego nie miał obowiązku konsultowania, opiniowania czy też uzgadniania projektu rozporządzenia. Zdaniem strony skarżącej zasady współżycia społecznego wymagają by zasięgnąć opinii tych, których te ograniczenia będą dotyczyć. Przyznała jednocześnie, że prawdą jest, że obecnie wykazane w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa niektóre zakazy są martwe, ale rozporządzenie pozbawia możliwości funkcjonowania gminy w tym zakresie wnioskowanych w przyszłości. Z wnioskowanych do zmiany zmieniono tylko zakaz dotyczący dróg.

Ponadto w piśmie z 27 lutego 2014 r. znak: [...] w pkt - cie 7 Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. podał nieprawdziwe informacje jakoby w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy S. nie wyznaczono terenu pod nowy cmentarz. W studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Spytkowice przyjętym uchwałą nr XVII/84/12 Rady Gminy Spytkowice 27 kwietnia 2012 r. w dziale IV "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" wyznaczono strefę usługowo - administracyjną ( UA ), w której przewiduje się tereny cmentarzy. Również na rysunku studium pokazano granice terenu projektowanego cmentarza wraz ze strefami ochronnymi. Przedmiotowe studium zostało pozytywnie uzgodnione przez Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w Krakowie.

Strona skarżąca zarzuciła, że rozporządzenie zostało przygotowane nierzetelnie, oparto go jedynie na wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta J. z pominięciem wyrysów i planów zagospodarowania pozostałych gmin objętych strefą ochronną. Rozporządzenie realizuje interes Miasta J. w zakresie zaopatrzenia w wodę. Pozostałe gminy, w tym gmina S. jest pozbawiona uzyskiwania wody z cieków na swoim terenie. Znajdują się one w strefie zakazanej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. wniósł o odrzucenie skargi względnie jej oddalenie. Wniosek o odrzucenie organ uzasadnił brakiem po stronie skarżącej interesu prawnego w zaskarżeniu rozporządzenia. Ponadto wskazał, że ustawa Prawo wodne nie przewiduje trybu konsultacji, opiniowania czy uzgodnienia projektów rozporządzeń ustanawiających strefy ochronne ujęć wody. Ze względu na art. 59 ust. 2 ustawy Prawo wodne projekt przedmiotowego rozporządzenia w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71+200 w J. został przesłany do Wojewody M., który uzgodnił go pozytywnie pismem z 17 stycznia 2014 r.

Strefa ochronna dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71+200 w J. została ustanowiona na wniosek Urzędu Miasta J. z 17 grudnia 2012 r. Ustanowienie strefy ochronnej zostało uzasadnione koniecznością zapewnienia odpowiedniej jakości i ilości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności J. w wodę przeznaczoną do spożycia. Wraz z wnioskiem właściciel ujęcia przedłożył projekt strefy ochronnej, zawierający propozycje zakazów, które miałyby obowiązywać na terenie ochrony bezpośredniej oraz na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej tego ujęcia. Zaproponowane zakazy były w większości zgodne ze wskazaniami art. 54 ustawy Prawo wodne. Organ podkreślił, że lista zakazów przedstawionych w art. 54 ustawy jest listą otwartą i w związku z tym istnieje możliwość dodania innych zakazów, jeśli zastosowanie ich będzie konieczne z punktu widzenia ochrony jakości ujmowanej wody. Dodanie takich zakazów wiąże się ze szczegółowym uzasadnieniem konieczności ich wprowadzenia, zaś zasadność każdej zaproponowanej modyfikacji należy wyjaśnić w treści dokumentacji.

Dalej organ argumentował, że uchylenie w całości § 4 rozporządzenia jest sprzeczne z zasadą ustanawiania stref ochronnych, gdyż to właśnie zakazy i ograniczenia wykonywania robót oraz innych czynności powodujących zmniejszenie przydatności ujmowanej wody, umożliwiają osiągnięcie zamierzonego celu. Celem zaś jest zapewnienie odpowiedniej jakości wody ujmowanej do zaopatrzenia ludności w wodę przeznaczoną do spożycia.

Informacje zawarte w studium dotyczące gospodarki wodno-ściekowej na terenie S. uzasadniają potrzebę ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wody z rzeki S. jak również wprowadzenia na terenie chronionym szeregu zakazów mających docelowo zapewnić mieszkańcom J. wodę o odpowiedniej jakości.

Ponadto zakaz "budowy autostrad i dróg publicznych, z wyłączeniem dróg zaliczanych do kategorii droga gminna" wprowadzony został w celu ograniczenia potencjalnego skażenia S. zanieczyszczeniami pochodzącymi ze źródeł liniowych. Nie obejmuje on dróg gminnych oraz dróg wewnętrznych, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych W dniu 5 lutego 2014 r. Urząd Miasta J. wystąpił do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z wnioskiem o zmianę punktu 6 w § 4 ust. 1 rozporządzenia Nr [...] ustanawiającego strefę ochronną dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71+200 w J., gmina J., powiat s.. Zakaz w obecnej formie uniemożliwia realizację na terenie ochrony pośredniej strefy ochronnej ujęcia wody z rzeki S. w J. zaplanowanych inwestycji drogowych, które są elementem kluczowym dla zapewnienia komunikacji drogowej na terenie gmin objętych obszarem strefy ochronnej ujęcia wody. Dlatego też, w celu umożliwienia budowy dróg na tym terenie, właściciel chronionego ujęcia zawnioskował o zmianę treści przedmiotowego zakazu. Dyrektor RZGW w K. przychylił się do wniosku Urzędu Miasta J. i zmienił treść § 4 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Nr [...] z 24 stycznia 2014 r., który otrzyma teraz brzmienie: "budowy dróg publicznych bez ujmowania wód opadowych i roztopowych w systemy kanalizacji deszczowej zamkniętej lub otwartej w postaci rowów izolowanych oraz bez urządzeń zapewniających oczyszczanie ich przed wprowadzaniem do wód lub do ziemi, do poziomu wymaganego przepisami odrębnymi". Projekt zmiany rozporządzenia został przesłany w celu uzgodnienia do Wojewody M. w dniu 10 lutego 2014 r.

Zakaz "urządzania parkingów, obozowisk oraz kąpielisk" został zaczerpnięty z art. 54 ust. 1 pkt 11 ustawy Prawa wodne w celu ograniczenia możliwości zanieczyszczenia powierzchni terenu nielegalnymi wysypiskami śmieci oraz potencjalnym zanieczyszczeniem wody, w tym substancjami ropopochodnymi, które mogą stanowić poważne zagrożenie dla jakości wód ujmowanych. Zakaz lokalizowania parkingów dotyczy parkingów, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę. Organ przytoczył art. 29 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz § 19 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 24 lipca 2006 r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego (Dz.U.2006.137.984 ze zm.), wskazując, że z uwagi na powyższe wprowadzony zakaz nie dotyczy parkingów o powierzchni mniejszej niż 0,1 ha, a także miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie oraz zatok parkingowych na drogach wojewódzkich, powiatowych i gminnych. Ponadto organ wskazał, że na terenie gminy S. nie funkcjonują kąpieliska.

Zakaz "pojenia zwierząt w ciekach oraz wypasania zwierząt w odległości mniejszej niż 50 m od brzegów cieków" ma na celu ochronę jakości wody ujmowanej przed zanieczyszczeniem, które może być efektem pojenia zwierząt w nurcie rzeki oraz wypasaniem ich w bezpośrednim jej sąsiedztwie. Takie użytkowanie mogłoby spowodować wzrost biogenów w wodach S. i przyczynić się do pogorszenia stanu sanitarnego wód i skażenia bakteriologicznego.

Zakaz "prowadzenia robót melioracyjnych" dotyczy wykonywania robót mających na celu zmianę stosunków wodnych w glebie. Wprowadzenie go zostało uzasadnione koniecznością ochrony jakości wody oraz wielkości zasobów przedmiotowego ujęcia. Dopuszcza się krótkotrwałe odwodnienia prowadzone za pomocą igłofiltrów, nie powodujące znacznego obniżenia zwierciadła wód, o niewielkim zasięgu oddziaływania oraz niezbędne odwodnienia związane z budową infrastruktury technicznej. Organ zwrócił uwagę, że teren ochrony pośredniej ujęcia wody z rzeki S. w J. jest w 30% zalesiony i częściowo wchodzi w skład Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu. Na tym obszarze zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały Nr XVIII/299/12 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 27 lutego 2012 r. w sprawie Południowomałopolskiego Obszaru Chronionego Krajobrazu obowiązuje zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub utrzymaniem, budową, odbudową, naprawą lub remontem urządzeń wodnych. Roboty melioracyjne należą do "prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu", dlatego też zakwestionowany zakaz nie wprowadza na chronionym obszarze dodatkowych obostrzeń.

W kwestii "zakazu chowu i hodowli ryb" organ wskazał, że zasady i warunki ochrony, chowu, hodowli i połowu ryb w powierzchniowych wodach śródlądowych zostały określone w ustawie z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym ( Dz. U. z 2009r. Nr 189, póz. 1471 ze zm.). Za chów ryb uważa się działania zmierzające do utrzymywania i zwiększania produkcji ryb, a za hodowlę - chów połączony z doborem i selekcją, w celu zachowania i poprawienia wartości użytkowej ryb. Procesy chowu i hodowli ryb związane są z ich dokarmianiem, co może spowodować w ciekach lokalne zanieczyszczenie wód, w tym procesy gnilne, skażenia bakteriologiczne oraz eutrofizację.

Publiczne śródlądowe wody powierzchniowe płynące podzielone zostały na obwody rybackie, obejmujące m.in. wody cieków naturalnych niezbędnych do prowadzenia przez uprawnionego do rybactwa racjonalnej gospodarki rybackiej. Do obwodu rybackiego nie włącza się wód w sztucznych zbiornikach wodnych przeznaczonych do chowu lub hodowli ryb i innych organizmów wodnych, usytuowanych na publicznych śródlądowych wodach powierzchniowych płynących. W obwodzie rybackim uprawnioną do rybactwa może być tylko jedna osoba fizyczna albo prawna albo jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej. Na rzece S. zostały ustanowione [...] obwody rybackie, przy czym odcinek od źródeł rzeki do S. który obejmuje obszar strefy ochronnej ujęcia wody dla J., to obwód rybacki rzeki S. -nr [...]. Użytkownikiem tego obwodu jest PZW B .i tylko on uprawniony jest do prowadzenia tam racjonalnej gospodarki rybackiej, która polega na wykorzystywaniu produkcyjnych możliwości wód, zgodnie z operatem rybackim, w sposób nienaruszający interesów uprawnionych do rybactwa w tym samym dorzeczu, z zachowaniem zasobów ryb w równowadze biologicznej i na poziomie umożliwiającym gospodarcze korzystanie z nich przyszłym uprawnionym do rybactwa. Zarybianie jest czynnością następczą chowu i hodowli ryb, którą m.in. prowadzi PZW B. w obwodzie rybackim rzeki S. - nr [...] i nie koliduje z zakazem wprowadzonym na obszarze strefy ochronnej.

Odnośnie "zakazu uprawiania sportów wodnych" wskazano, że art. 54 ust 3 pkt 7 Ustawa Prawo wodne wskazuje, że na terenach ochrony pośredniej ujęcia wody pitnej może być zabronione uprawianie sportów wodnych. Wyznaczenie strefy ochronnej ma na celu zapewnienie odpowiedniej jakości wody ujmowanej, dlatego też należy minimalizować niekorzystny wpływ, jaki mogłyby mieć na stan wód różnego typu formy użytkowania rekreacyjno-turystycznego. Uprawianie sportów wodnych w nurcie S. może spowodować wzrost biogenów w wodach rzeki i przyczynić się do obniżenia jakości wody na ujęciu w J. Sportami wodnymi potocznie nazywa się dyscypliny sportowe, których uprawianie ma miejsce w otoczeniu cieków i zbiorników wodnych oraz jest bezpośrednio z nimi związane.

Wreszcie zakaz "lokalizowania nowych cmentarzy" wprowadzony został w celu ograniczenia potencjalnego skażenia rzeki S. zanieczyszczeniami pochodzącymi z grobów ziemnych. Presja na wody spowodowana funkcjonowaniem cmentarza wiąże się głównie z zagrożeniem skażenia wód znaczną ilością substancji organicznych oraz bakterii i wirusów. Zgodnie z zapisami Rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 25 sierpnia 1959 r. (Dz. U. z 1959 r. Nr 52, póz. 315) w sprawie określenia, jakie tereny pod wzglądem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, teren pod cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania jego szkodliwego wpływu na otoczenie. Ponadto ustawa z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. z 2011 r. Nr 118, poz. 687 ze zm.) wskazuje, że cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, stanowiącym załącznik Nr 1 do uchwały Nr XVII/84/12 Rady Gminy Spytkowice z 27 kwietnia 2012 r. wspomniano jedynie o istniejącym cmentarzu na działce nr [...] W treści tego dokumentu nie ma mowy o projektowanym nowym cmentarzu, zaś na rysunku MPZP S. dla działki nr [...] w opisie przeznaczenia terenu figuruje: teren usług komercyjnych. Cmentarz w S. jest zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie potoku będącego prawostronnym dopływem S. Skażenie wód potoku może nastąpić poprzez odcieki z grobów ziemnych, które mogą spowodować zanieczyszczenie wód gruntowych i przedostać się do rzeki. Zakaz nie ogranicza rozbudowy istniejącego cmentarza w stronę zachodnią, pod warunkiem, że teren zostanie odpowiednio zabezpieczony przed skażeniem.

Organ nadmienił, że za szkody poniesione w związku z wprowadzeniem w strefie zakazów, nakazów oraz ograniczeń w zakresie użytkowania gruntów lub korzystania z wód, zgodnie art. 61 ust. 1 ustawy Prawo wodne, właścicielowi nieruchomości położonej w tej strefie przysługuje odszkodowanie od właściciela ujęcia wody. Zagadnienia dot. procedury odszkodowań uwzględnione zostały w dziale VIII ustawy Prawo wodne. Przytoczył również treść art. 187 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. . poz. 270 ze zm. - zwanej dalej w skrócie p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Skarga jest niezasadna

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest rozporządzenie nr [...] Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z 24 stycznia 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71 + 200 w J., gmina J., powiat s. zaskarżone przez Gminę S. w części dotyczącej § 1 ust. 2 pkt. 2 oraz § 4 w całości. Na wstępie należy wskazać, że Dyrektor RZGW jest bowiem organem administracji rządowej niezespolonej właściwym w sprawach gospodarowania wodami w regionie wodnym, w zakresie określonym ustawą (art. 92 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 Prawo wodne, Dz. U. z 2005 r., nr 239 poz. 2019 ze zm.). Zgodnie z art. 92 ust. 2 ustawy Prawo wodne w przypadkach określonych ustawą dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej wydaje akty prawa miejscowego. Zaskarżone rozporządzenie ma charakter normatywny, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które je ustanowiły i został opublikowany w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego, a zatem, stanowi akt prawa miejscowego, co wynika wprost z treści ww. art 92 ust. 2 Prawa wodnego.

Skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 63 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. nr 31, poz. 2006), zgodnie z którym każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, lub organu upoważnionemu do uchylenia przepisu w trybie nadzoru do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego.

W związku z powyższym trzeba wskazać, że przed dokonaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonego rozporządzenia sąd administracyjny w pierwszej kolejności rozstrzyga, czy skarżony akt prawa miejscowego narusza interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej, czyli czy strona ma legitymację czynną do wniesienia skargi. Dopiero bowiem po ustaleniu, że strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia skargi na rozporządzenie Dyrektora RZGW następuje merytoryczne rozpoznania sprawy. A zatem, najpierw Sąd jest zobowiązany stwierdzić naruszenie interesu prawnego, bądź uprawnienia strony skarżącej, aby następnie rozpoznać sprawę i orzec, czy naruszenie tego interesu, bądź uprawnienia nastąpiło wraz z naruszeniem obiektywnego porządku prawnego i odpowiednio do tego orzec o uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu skargi (por. wyrok WSA w Krakowie z 24. 01. 2014, sygn. akt II SA/Kr 943/13, a także wyrok NSA z 3. 09. 2004 r., sygn. akt OSK 476/04; wyrok NSA z 26. 02. 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07; wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/kr 1077/13). Trzeba wskazać, że w utrwalonym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, które podziela Sąd w składzie orzekającym przyjmuje się, że ustalenie braku legitymacji procesowej po stronie wnoszącego skargę jest przesłanką materialnoprawną i z tego względu skutkuje oddaleniem skargi, a nie jej odrzuceniem (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13. 10. 1987 r., sygn. akt III PAN 1/87, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6. 10. 2006 r., sygn. akt II FSK 1250/05, wyrok WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/kr 1077/13). Należy podkreślić, że ww. norma z art. 63 ust. 1 ustawy z 23. 01. 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (analogicznie jak norma z 101 ust. 1 ustawy z 8. 03. 1990 r. o samorządzie gminnym) inaczej kształtuje legitymację skarżącego niż to ma miejsce w oparciu o normę z art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którą przymiot strony przysługuje każdemu, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie ponieważ uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. A zatem przepis ten daje prawo skargi każdemu, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę lub organ niezespolonej administracji rządowej , w sprawie z zakresu administracji publicznej. Oznacza to, że skarga oparta na przepisie z art. 63 ust. 1 ww. ustawy nie jest skargą powszechną (actio popularis), służącą każdemu, kto zarzuca wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego. Do jej wniesienia nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną samego skarżącego. Skarżący, skarżąc rozporządzenie nr [...] Dyrektora RZGW w K. z 24 stycznia 2014 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71 + 200 w J., gmina J., powiat s. musi zatem wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego, a jego (skarżącego) indywidualną sytuacją prawną. Musi zatem udowodnić, że zaskarżone rozporządzenie naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawiając go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. (por. wyrok NSA z 17. 05. 2012 r., sygn. akt I OSK 208/12).

W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego. Z tego względu interes prawny nie istnieje w sytuacjach, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 11. 06. 2001 r., sygn. akt II SA 3157/00). Nadto, interes prawny musi być aktualny, a nie ewentualny. Poza tym, tak określony interes prawny musi być "własny", osobisty, indywidualny, czyli nie można go wywodzić z sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie związki pomiędzy tymi podmiotami byłyby związkami o charakterze prawnym (por. J. Zimmermann, glosa do wyroku NSA z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt IV SA 846/95, OSP 1997 r. Nr 4, poz. 83A).

Należy podkreślić, że w sytuacji gdy stosownie do normy z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie do wniesienia skargi legitymuje wyłącznie fakt naruszenia interesu prawnego, a nie tylko zagrożenia naruszeniem, podmiot wnoszący skargę jest zobowiązany wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżonym aktem prawa miejscowego a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją (nie zaś sytuacją faktyczną). Musi zatem udowodnić, że zaskarżony akt prawa miejscowego naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę materialnoprawną, pozbawia go np. pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację, co wymaga również potwierdzenia w określonym stanie faktycznym ( por. WSA w Krakowie z 12. 11. 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1077/13).

Przed przejściem do oceny legitymacji procesowej skarżącej Gminy S. należy wskazać, że skarżąca gmina kierując pismo z 10 lutego 2014 r. do Dyrektora RZGW w K. wypełniła warunek bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa polegający – w jej ocenie – na utworzeniu zbyt szerokiej strefy ochrony pośredniej dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71 + 200 w J. gmina J., powiat s. i określeniu nadmiernie rygorystycznych zakazów kolidujących z planowaną realizacją drogi ekspresowej, równoległej do drogi krajowej [...] na odcinku od Z. do m. C., a także uniemożliwiających lokalizację nowych cmentarzy. Trzeba w tym miejscu wskazać, że jak wynika z przedłożonych akt administracyjnych sprawy Dyrektor RZGW w K. w dniu 14 marca 2014 r. rozporządzeniem nr [...] w sprawie zmiany skarżonego przez Gminę S. rozporządzenia nr [...] z 24 stycznia 2014 r. ustanawiającego strefę ochronną dla ujęcia wody powierzchniowej z rzeki S. w km 71 + 200 w J., gmina J., powiat s. zmienił treść kwestionowanego zakazu zawartego w § 4 ust. 1 pkt 6 w ten sposób, że w strefie ochrony pośredniej obowiązujący zakaz budowy dróg publicznych za wyjątkiem dróg zaliczanych do dróg gminnych zastąpił zakazem: "budowy autostrad i dróg publicznych publicznych bez ujmowania wód opadowych i roztopowych w systemy kanalizacji deszczowej zamkniętej lub otwartej w postaci rowów izolowanych oraz bez urządzeń zapewniających oczyszczanie ich przed wprowadzaniem do wód lub do ziemi, do poziomu wymaganego przepisami odrębnymi", a to oznacza, iż rozporządzenie nie zakazuje realizacji planowanej przez Gminę drogi ekspresowej.

Oceniając legitymację Gminy S. w kontekście normy z art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie należy wskazać zatem, że w ocenie Sądu skarżąca gmina nie wykazała w jaki sposób przedmiotowe rozporządzenie Dyrektora RZGW w K. nr [...] z 24 stycznia 2014 r. narusza jej prawem chroniony interes lub uprawnienie. Stwierdzić bowiem trzeba, że ogólny zarzut pozbawienia możliwości funkcjonowania Gminy ze względu na wydanie zaskarżonego rozporządzenia i wprowadzenie określonych nakazów, zakazów i ograniczeń co do sposobu wykorzystania z nieruchomości objętych strefą ochronną nie może być uznany za wykazanie naruszenia prawnie chronionego interesu lub uprawnienia Gminy S.. Nie można także uznać, iż Gmina wykazała, że jej interes został naruszony poprzez ustanowienie w przedmiotowym rozporządzeniu zakazu na terenie ochrony pośredniej lokowania nowych cmentarzy oraz grzebania zwłok zwierzęcych (§ 4 pkt 16) wywodząc, że stary cmientarz parafalny wymaga powiększenia, a w obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Spytkowice przyjętym uchwałą nr XVII/84/12 Rady Gminy Spytkowice z 27. 04. 2012 r. w działe IV przedmiotowego studium wyznaczono strefę usługowo-administracyjną o symbolu UA, w której ( co wskazano jedynie w załączniku graficznym) przewiduje się teren na powiększenie cmentarza, przy czym teren ten znajduje się w strefie ochronny pośredniej objętej ww. zakazem. Mając na uwadze, iż studium nie stanowi aktu prawa miejscowego, wywodzenie z jego postanowień norm prawa materialnego uzasadniających interes prawny Gminy należy uznać za chybione. Nadto należy wskazać, że strona skarżąca nie wskazała, iż w terenie objętym strefą ochronną obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, którego ustalenia obejmują obszar strefy ochrony pośredniej i przewidują w tym obszarze lokowanie cmentarza. Nie wskazano także na żaden inny akt prawa miejscowego, w którym w obszarze strefy ochrony pośrednie miałby być lokalizowany nowy cmentarz. Należy zatem podzielić stanowisko organu, iż nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż w części graficznej obowiązującego studium w strefie o symbolu UA oznaczony został teren rozbudowy istniejącego cmentarza. Tak więc oczywistym jest, że brak ustaleń planu miejscowego dla lokalizacji cmentarza względnie decyzji o warunkach zabudowy odnoszących się do terenu nowego cmentarza przesądza o braku naruszenia prawa skarżącej Gminy w tym zakresie w odmniesieniu do kwestionowanym rozporządzenia nr [...] Dyrektora RZGW w K..

Z tych też względów biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.