Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 256/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-10-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156, art. 157 par. 2, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Palus, Sędziowie Sędzia NSA Halina Kremis, Sędzia NSA Julia Szczygielska (spr.), Protokolant Iwona Borecka, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej we Wrocławiu M.W. sprawy ze skargi J. i R.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej ustalenia należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy decyzję tegoż Kolegium z dnia [...], Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji SKO w L. z dnia [...] nr [...], którą uchyliło decyzję Starosty G. z dnia [...], Nr [...] o ustaleniu należności w kwocie 13.714,27 zł wraz z 10 % zwyżką z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe - B, a przed wprowadzeniem zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jako grunt orny klasy II, o powierzchni 0,0540 ha, w granicach działki nr [...], obręb J., gmina J., bez wymaganego zezwolenia - w części dotyczącej ustalenia podwyższonej o 10% należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...], umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji i ustalając przedmiotową należność na kwotę 12.467,52 zł.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium przytoczyło następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy:

Decyzją z dnia [...], Nr [...] Starosta G. zezwolił J. i R.S. na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunt orny kI. II o powierzchni 0,0489 ha, stanowiących część działki nr [...] o ogólnej powierzchni 0,1029 ha, położonych w obrębie J., gmina J., z przeznaczeniem wyłączonej części działki pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem. Jednocześnie organ wskazał, iż wnioskodawcy nie są zobowiązani do uiszczenia należności i opłat rocznych za wyłączoną część gruntu z uwagi na to, że powierzchnia wyłączonej części gruntu nie przekracza 0,05 ha.

Po wprowadzeniu, na wniosek stron, zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającej na aktualizacji rodzaju użytku gruntowego w granicach działki [...], o powierzchni 0,1029 ha, Starosta G. decyzją z dnia [...], Nr [...]

– ustalił J. i R.S. należność z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe - B, a przed wprowadzeniem zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jako grunt omy kI. II, o powierzchni 0,0540 ha, w granicach działki nr [...], obręb J., podwyższając jej wartość o 10 % za wyłączenie z produkcji bez wymaganego zezwolenia,

– zobowiązał J. i R.S. do uiszczenia należności w wysokości 13.714,27 zł w terminie 60 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna,

– ustalił opłatę roczną stanowiącą 10% należności wyrażonej w tonach żyta, tj. 3,510 t oraz obowiązek jej wnoszenia przez 10 lat, począwszy od 2007r. do roku 2016 - w terminie do 30 czerwca każdego roku.

W wyniku rozpatrzenia odwołania skarżących od powyższej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. opisaną na wstępie decyzją z dnia [...], decyzję Starosty G. z dnia [...] nr [...] uchyliło w części dotyczącej podwyższonej o 10% należności, umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji i ustaliło, że należność za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez zezwolenia wynosi 12.467,52 zł, w pozostałym zakresie decyzję utrzymało w mocy.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Kolegium wskazało na klasyfikację gruntów jaką zawiera rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, póz. 454) oraz na załącznik nr 6 do tego rozporządzenia. Wskazało również, że z działki nr [...] o ogólnej powierzchni 0,1029 ha, wyłączona została z produkcji rolnej jej część obejmująca powierzchnię 0,0489 ha - z przeznaczeniem pod budowę budynku mieszkalnego z garażem.

Podkreśliło, że z akt sprawy, a w szczególności z załącznika graficznego -mapy geodezyjnej sporządzonej w dniu 15 marca 2006 r. przez uprawnionego geodetę, wynika, iż znaczna część powyższej działki zajęta została pod budynek mieszkalny, zlokalizowany centralnie na tej działce i urządzenia infrastruktury, zaś pozostała część działki może stanowić jedynie podwórze, dojazd, przydomowy ogródek dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej

Ponadto, z akt sprawy wynika, iż działka nr [...] jest zlokalizowana w kompleksie innych działek, które wyłączone zostały z gruntów o przeznaczeniu rolnym. Działki te powstały w wyniku podziału wyłączonej części działki o przeznaczeniu rolnym na mniejsze działki budowlane z uwzględnieniem dróg dojazdowych do tych działek.

Kolegium stwierdziło, że nie podzieliło poglądu organu I instancji w zakresie naliczenia podwyższonej opłaty (opłaty karnej) o 10%, za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej bez stosownego zezwolenia. Decyzja o wyłączeniu gruntów działki nr [...] z produkcji rolnej wydana została w dniu [...], tj. w dacie, kiedy obowiązywały wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, a także obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy J. (na który powołano się w decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej). Wobec tego, zgodnie z ogólną zasadą obowiązku organów udzielania informacji faktycznej i prawnej, zawartą w przepisie art. 9 k.p.a., organ I instancji winien był wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku o wyłączenie z produkcji rolnej również pozostałej części gruntu, która nie mogła być użytkowana rolniczo. Kolegium wskazało przy tym na niedochowanie przez organ I instancji obowiązku czuwania nad tym, aby strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa.

Pismem z dnia 25 października 2007r. J. i R.S., wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej opisanej decyzji Kolegium z dnia [...], zarzucając zaskarżonej decyzji rażące naruszenie prawa, tj. art. 28 ust. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Zdaniem wnioskodawców nie zasługuje na akceptację podtrzymane przez Kolegium stanowisko Starosty G., według którego podstawą do wydania decyzji wyłączającej z produkcji rolnej część działki wnioskodawców stanowić może poprzedzająca ją decyzja Starosty G. wprowadzająca zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegająca na aktualizacji rodzaju użytku gruntowego z R kI. II na B. Zmiana w operacie gruntów i budynków, w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, polegająca na zmianie użytku rolnego R II na B - tereny mieszkaniowe, nie może być utożsamiana z rozpoczęciem innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Nadto zarzucono, że Kolegium nie jest uprawnione do oceny materiału dowodowego w postaci dokumentacji geodezyjnej, sporządzonej dla potrzeb innego postępowania, podnosząc przy tym brak tożsamości pomiędzy postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a postępowaniem administracyjnym zmierzającym do udokumentowania zmian objętych ewidencją gruntów i budynków, które prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005r., Nr 240, poz. 2027 ze zm.). Zdaniem skarżących, o rażącym naruszeniu art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych świadczy odstąpienie przez organ I i II instancji od zgromadzenia materiału dowodowego, na podstawie którego byłoby możliwe bezsporne ustalenie, czy doszło do wyłączenia gruntów, co również narusza art. 75 § 1 k.p.a..

Podkreślono także, że decyzja Kolegium rażąco naruszyła również przepisy art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez całkowite pominięcie kwestii dotyczącej zwiększenia należności z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej o 10%. Kolegium rażąco naruszyło też zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 Kpa) oraz obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 77 Kpa w związku z art. 80 Kpa).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] nr [...] uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu Kolegium podkreśliło, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym stwierdzona wada, tkwiąca w samej decyzji, a nie w prowadzonym postępowaniu, nie może być sanowana.

Kolegium uznało, że w badanej sprawie doszło do wyłączenia gruntów z produkcji rolnej obejmującego całą powierzchnię działki nr [...]. Wskazało przy tym również na decyzję Starosty G. z dnia [...] nr [...] wprowadzającą zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków dla przedmiotowej działki. W takiej sytuacji postępowanie Starosty G. zmierzające do ustalenia należności za grunty wyłączone z produkcji rolniczej, nie objęte decyzją organu z dnia 18 marca 2004r. - w ocenie Kolegium - było zgodne z prawem.

Kolegium wskazało, że kwestie ustalenia wysokości opłaty za wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez stosownego zezwolenia regulują przepisy art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z tym przepisem w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 %. Sposób naliczenia należności za wyłączenie z produkcji 1 ha gruntów rolnych ustalony został w art. 12 ust. 7 i 8 ustawy. W ocenie Kolegium należność ta została przez Starostę G. naliczona w sposób prawidłowy. Natomiast Kolegium nie podzieliło poglądu Starosty G. w zakresie naliczenia podwyższonej opłaty o 10%. Wobec tego Kolegium uwzględniając okoliczność, iż powierzchnia o 0,0540 ha (pozostała, po wyłączeniu z produkcji 0,0489 ha) nie mogła, uwzględniając powierzchnię działki i sposób usytuowania budynku, być w przyszłości użytkowana rolniczo, uchyliło decyzję Starosty i ustaliło nową należność pomniejszoną o 10 %, co zostało omówione w kwestionowanej decyzji.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżący w piśmie z dnia 25 stycznia 2008r. wnieśli o ponowne rozpatrzenia sprawy i stwierdzenia nieważności decyzji Kolegium z dnia [...], Nr [...]. Podtrzymując argumentację zawartą we wniosku z dnia 25 października 2007r. zarzucili Kolegium błędną interpretację pojęcia "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Zaskarżoną decyzją z dnia [...], Nr [...] podjętą na podstawie art.138 § 1 pkt.1 k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy swą decyzję z [...], Nr [...].

W uzasadnieniu odnosząc się do zarzutu przyjęcia jako dowodu w sprawie decyzji Starosty G. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie wprowadzenia zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków polegającej na aktualizacji użytku gruntowego w granicach, stanowiącej własność J. i R.S., działki nr [...] położonej w obrębie J. gmina J. Kolegium wskazało, że kwestie związane z prowadzeniem ewidencji gruntów reguluje art. 20 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.). Przepis ten stanowi: "Ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące: 1) gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty, 2) budynków - ich położenia, przeznaczenia, funkcji użytkowych i ogólnych danych technicznych, 3) lokali - ich położenia, funkcji użytkowych oraz powierzchni użytkowej.

Natomiast zgodnie z ustępem 2 tego artykułu, w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właściciela, a w odniesieniu do gruntów państwowych i samorządowych - inne osoby fizyczne lub prawne, w których władaniu znajdują się grunty i budynki lub ich części,

2) miejsce zamieszkania lub siedzibę osób wymienionych w pkt 1,

3) informacje o wpisaniu do rejestru zabytków, 4) wartość nieruchomości.

Dalsze unormowania ustawy stanowią, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie (art. 22 ust. 1), a osoby, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 i art. 51, są obowiązane zgłaszać właściwemu staroście wszelkie zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni licząc od dnia powstania tych zmian. Obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z decyzji właściwych organów (ustęp 2).

Zdaniem Kolegium, ze wskazanych przepisów wynika, że ewidencja gruntów to zbiór informacji o gruntach i budynkach, ich właścicielach oraz osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami i budynkami.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że zapisy w ewidencji mają wyłącznie charakter techniczno-deklaratoryjny, a dokonywane zmiany nie mogą rozstrzygać o prawie własności oraz przedmiocie własności. Akceptując wskazaną linię orzecznictwa Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21 lutego 2006r. sygn. akt I OSK 473/2005 stwierdził jednak, że ewidencja gruntów nie ma jedynie charakteru techniczno-deklaratoryjnego. Ewidencja nie służy natomiast do rozstrzygania sporów o własność, gdyż do rozstrzygania tych kwestii ewidencja nie służy.

W wyroku z dnia 26 stycznia 2006r. sygn. akt VII SA/Wa 1224/2005 Sąd stwierdził m.in.: "Moc wiążącą wpisu do ewidencji zarówno dla obywateli, jak i organów państwowych mają tylko dane dotyczące opisu gruntu, a więc ich położenia, konkretnych granic, rodzajów użytków oraz ich klas gleboznawczych. Ewidencja gruntów służy bowiem nie ochronie prawa poszczególnych podmiotów do gruntów, ale polityce fiskalnej państwa, prawu budowlanemu, ochronie gruntów rolnych, gospodarce przestrzennej itp."

Z akt sprawy wynika, podkreśliło Kolegium, że decyzja Starosty G. wprowadzająca zmianę w ewidencji gruntów z dnia [...], Nr [...] - została wydana w związku z wnioskiem R.S z dnia 27 marca 2006r. o wprowadzenie zmiany użytku gruntowego w granicach działki nr [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Do wniosku załączona została dokumentacja, sporządzona przez uprawnionego geodetę, tj. wykaz zmian danych ewidencyjnych dla przedmiotowej działki. W wykazie tym w miejsce dotychczasowego użytku "R II" wpisano nowy użytek, tj. "B".

W świetle powyższego, skoro dokonanie zmian użytku gruntowego nastąpiło zgodnie z przepisami prawa, to nie można kwestionowanej decyzji Kolegium zarzucić rażącego naruszenia prawa z tego powodu, że ocena tego dowodu dokonana przez Kolegium w postępowaniu zakończonym sporną decyzją - różni się od oceny tego dowodu dokonanej przez wnioskodawców.

Nie można w ocenie Kolegium przyjąć, że decyzja wprowadzająca zmianę użytku gruntowego dotycząca działki nr [...] na potrzeby decyzji w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej nie powinna mieć jakiegokolwiek znaczenia. W zakresie tym Kolegium w kwestionowanej decyzji wskazało wyłącznie na wadliwości w zakresie gromadzenia przez organ I instancji dowodów w sprawie a więc niepełność postępowania dowodowego.

Nie można również stwierdzić nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy istnieje wątpliwość co do naruszenia prawa, wyrażająca się odmiennymi poglądami organu orzekającego, szczególnie w sytuacji, gdy chodzi o wykładnię przepisu prawa. Zatem należy uznać za usprawiedliwione ustalenia Kolegium poczynione w tym zakresie w decyzji z dnia [...], co dodatkowo potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych powołane w tejże decyzji, w tym:

– pogląd NSA zawarty w wyroku z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V S.A. 535/94 (ONSA 1995, Nr 2, póz. 9 l), "iż wstępnym warunkiem uznania, iż wystąpiło rażące naruszenie prawa, jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny." W ten sposób można oddzielić przypadki naruszenia prawa spowodowane błędną wykładnią przepisów lub nieodpowiednim ich zastosowaniem od rażącego naruszenia prawa. W sytuacji zatem gdy ocena naruszenia prawa opiera się na wykładni przepisów prawa, nie można uznać, iż orzeczenie narusza prawo w stopniu "rażącym". Rażące naruszenie prawa jest bowiem wyrazem ewidentnego i jasno uchwytnego błędu w interpretowaniu prawa (vide: wyrok NSA z 18 lutego 2002 r. sygn. akt IV S.A. 732/00).

– pogląd NSA z 2 lutego 2006 r. II OSK 489/05 (LEX nr 196694), w którym to Sąd wskazał, iż "spór co do wykładni przepisu prawa materialnego nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji, a więc że decyzja w sposób kwalifikowany została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w świetle art. 156 § 1 pkt 2 Kpa."

Wobec powyższego na wynik niniejszego postępowania nie mogą mieć wpływu argumenty wniosku stron z dnia 25 stycznia 2008r., zarzucające Kolegium "wąskie zinterpretowanie pojęcia rażącego naruszenia prawa, o którym mowa wart. 156 § 1 pkt 2 kpa". Podobnie na wynik sprawy nie może mieć znaczenia powoływanie się pełnomocnika na inne rozstrzygnięcia Kolegium, jak również jego poglądy odnośnie powodów, dla których Kolegium dokonało zmiany swojego stanowiska.

Należy podkreślić, że w sprawie zakończonej sporną decyzją Kolegium z dnia [...] organ I instancji zastosował przepis art. 28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, uprawniający do wydania z urzędu decyzji wyłączającej grunty z produkcji rolniczej w sytuacji, gdy grunty zostały wyłączone bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 oraz do podwyższenia wysokości należności o 10%. Kolegium z przyczyn wyżej podanych, decyzję organu I instancji uchyliło w części, skutkiem czego opłata za wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej została pomniejszona.

Nadto Kolegium podkreśliło, że działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji wymaga zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. Obowiązkiem organu, jest zajęcie się kwestiami ściśle prawnymi. Oznacza to, że w postępowaniu zmierzającym do ewentualnego wydania tego rodzaju decyzji nie ma proceduralnej możliwości poszerzenia materiału dowodowego sprawy. Tym samym nie wchodzi w grę również poczynienie dodatkowych (uzupełniających) ustaleń faktycznych. W omawianym postępowaniu organ orzekający ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości, tak proceduralnych, jak i dotyczących prawa materialnego, o których mowa wart. 156 § 1 k.p.a.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem, J. i R.S., w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...], a także stwierdzenie nieważności decyzji Kolegium z dnia [...], zarzucając naruszenie art. 7, w związku z art. 75 § 1, art. 77 i art. 80 kpa, a także art. 8, art. 9, art., 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 4 pkt 11, art. 11, art. 12 ust 6 i art. 28 ustawy z dnia z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podtrzymali dotychczasową argumentację, akcentując, że skoro Starosta G. decyzją z dnia [...] zezwolił skarżącym na wyłączenie z produkcji rolnej części działki o powierzchni 0,0489 ha, nie wypowiadając się co do zakresu pozostałej powierzchni działki o numerze [...], to znaczy, że zaakceptował fakt, iż nadal była gruntem ornym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Prokurator Prokuratury Apelacyjnej we W., który zgłosił udział w niniejszej sprawie, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Wskazać należy, że art. 16 § 1 k.p.a. ustanowił ogólną zasadę trwałości decyzji administracyjnych. Od tej reguły ustawodawca dopuścił pewne wyjątki.

Jednym z nich jest stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a..

Podkreślić przy tym należy, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uregulowane jest przepisami art.156 k.p.a. do art.159 k.p.a.

Wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu /art.157 & 2 k.p.a./.

Przedmiotem postępowania w tym nadzwyczajnym trybie jest ustalenie istnienia jednej z wadliwości decyzji, taksatywnie wymienionych w art.156& 1, a także stwierdzenie, czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art.156 & 2 k.p.a.

Z przepisu art. 156 § 1 k.p.a. i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wynika, że jeśli w sprawie zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności.

Oznacza to, że granice w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru.

Istotne jest w niniejszej sprawie, że w orzecznictwie przyjęte zostało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad określonych w art.156 & 1 k.p.a. /por. wyrok NSA z dnia 22 maja 1987r, sygn. akt IV S.A. 1062/86, ONSA 1987, Nr 1, poz.35, postanowienie SN z dnia 28 maja 2002r., II UKN 356/01, Prok. I Pr. 2003/4/45/.

Powyższe ustalenie oznacza, że w niniejszym postępowaniu nie można było rozpatrywać sprawy co do jej istoty jak w postępowaniu odwoławczym / a do czego w istocie zmierzali skarżący/, z tej to przyczyny, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest ograniczone jedynie do weryfikacji decyzji administracyjnej z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, której dotyczy weryfikowana decyzja.

Uruchomienie nadzwyczajnego trybu postępowania, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie prowadzi bowiem do zastępowania mechanizmu kontroli instancyjnej decyzji. Tryb postępowania nieważnościowego różni się w zasadniczy sposób od postępowania zwykłego.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie mogła być co najwyżej rozważana przesłanka przewidziana w art.156 § 1 pkt.2 k.p.a., tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Analiza akt sprawy, jak i treść uzasadnień zaskarżonych decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., mając przy tym na uwadze, że istnienie jednej z przesłanek o których mowa w art.156 § 1 k.p.a. musi być oczywiste - nie pozwala na stwierdzenie, że kwestionowana przez skarżących decyzja tegoż Kolegium z dnia [...] nr [...], dotknięta była jedną z wad określonych w w/w art.156 § 1 k.p.a.

Treść zaś uzasadnień zaskarżonych do Sądu decyzji świadczy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze przeprowadziło w sposób należyty postępowanie zmierzające do ustalenia, czy zachodzą przesłanki wymienione w art.156 § 1 k.p.a.

Podkreślić należy, że rozstrzygający dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawny obowiązujący w dacie wydania decyzji będącej przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności / por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 listopada 1997r., sygn. akt III SA 1134/96 – ONSA 1998, Nr 3, poz.101/.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że materialno-prawną podstawę wydania opisanej wyżej decyzji Kolegium dnia [...], Nr [...], jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty G. z dnia [...], Nr [...] stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm./.

Ustawa ta w art.11 ust.1 ustanowiła zasadę, w myśl której wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Oznacza to, że wyłączenie z produkcji rolnej użytków rolnych , może nastąpić tylko po wydaniu decyzji administracyjnej zezwalającej na to wyłączenie.

W sytuacji natomiast, gdy stwierdzone zostanie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10 % / art.28 ust.2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/.

Z cyt. wyżej przepisami łączy się niewątpliwie przepis art.4 pkt.11 w/w ustawy, stanowiący, iż pod pojęciem "wyłączenie gruntów z produkcji" – rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Niesporne jest w sprawie, że decyzją z dnia [...], Nr [...] wydaną m. innymi w oparciu o przepis art.11 ust.1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, Starosta G. po rozpatrzeniu wniosku R.S. zezwolił skarżącym na wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego, sklasyfikowanych jako grunt orny kI. II o powierzchni 0,0489 ha, stanowiących część działki nr [...] o ogólnej powierzchni 0,1029 ha, położonych w obrębie J., gmina J., z przeznaczeniem wyłączonej części działki pod zabudowę budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym z garażem.

Niesporne jest również w sprawie, że Starosta G. po rozpatrzeniu wniosku skarżącego R.S., ostateczną decyzją z dnia [...], Nr [...], powołując się na przepis art.22 ustawy z dnia 17 maja 1989r. Prawo geodezyjne i kartograficzne /Dz.U. z 2000r., Nr 100, poz.1086 ze zm./ oraz § 47 ust.3 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków /Dz.U. nr 38, poz.454/ - wprowadził zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków, polegającą na aktualizacji rodzaju użytku gruntowego w granicach działki [...], zgodnie z wykazem zmian danych ewidencyjnych i mapą, które stanowią integralną część decyzji. Aktualizacja ta polegała na zmianie użytku gruntowego "R kl. II" na tereny mieszkaniowe oznaczone litera "B"

Lektura akt wskazuje, że Starosta G. poddając analizie opisane wyżej decyzje, przyjął, że użytki rolne w granicach działki nr [...] o powierzchni 0,0540 ha zostały wyłączone z produkcji rolnej bez decyzji zezwalającej / art.11 ust.1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych /. W konsekwencji te ustalenia stały się podstawą do wydania przez Starostę G. decyzji z dnia [...], Nr [...] z powołaniem się na przepis art. 5,11 ust.1,12 ust.7,8,13 i 14 oraz art.28 ust.2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /Dz.U. z 2004r., Nr 121, poz.1266 ze zm./. Decyzją tą organ I instancji ustalił wobec skarżących należność w kwocie 13.714,27 zł z tytułu trwałego wyłączenia bez wymaganego zezwolenia z produkcji rolniczej gruntów sklasyfikowanych w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe - B, a przed wprowadzeniem zmiany w operacie ewidencji gruntów i budynków jako grunt orny klasy II, o powierzchni 0,0540 ha, w granicach działki nr [...], obręb J., gmina J., podwyższonej o 10 %.

Kolegium decyzją z dnia [...] nr [...], a której stwierdzenia nieważności żądają skarżący, uchyliło opisaną wyżej decyzję I instancji z dnia [...] w części dotyczącej ustalenia podwyższonej o 10% należności z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów działki nr [...], umarzając w tym zakresie postępowanie organu I instancji i ustaliło przedmiotową należność na kwotę 12.467,52 zł.

Uzasadniając ustalenie spornej należności, Kolegium powołując się m. innymi na przepisy § 67 pkt.1 i 3 oraz § 68 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz załącznik graficzny – mapę geodezyjną z dnia 15 marca 2006 r. sporządzoną przez uprawnionego geodetę, z której wynika, że znaczna część działki skarżących zajęta została pod budynek mieszkalny, zlokalizowany centralnie na tej działce i urządzenia infrastruktury, zaś pozostała część działki to podwórze, dojazd i przydomowy ogródek dla istniejącej zabudowy mieszkaniowej, stwierdziło, że na gruntach działki nr [...] nastąpiło rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów.

Skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Kolegium z dnia [...] powołali się na przepis art.156 § 1 pkt.2 k.p.a., zarzucając jej rażące naruszenie prawa, a to art. 28 ust. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz przepisów art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia [...] nr [...] uznając, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała żadna z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Decyzja ta utrzymana została w mocy zaskarżoną decyzją Kolegium z dnia [...], Nr [...].

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Kolegium, że w niniejszej sprawie brak było podstaw do wyeliminowania z obrotu prawnego kwestionowanej przez skarżących decyzji z dnia [...] w oparciu o przepis art.156 § 1 pkt.2 k.p.a.

Podkreślić należy, jak to już wyżej Sąd zauważył, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej jest postępowaniem szczególnym, gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek, wbrew wyrażonej w art. 16 ust. 1 k.p.a. zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Numerus clausus wad decyzji administracyjnej skutkujących jej nieważnością zawiera dyspozycja art. 156 § 1 k.p.a. /zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1290/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 8 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 1490/96, niepubl.; wyrok NSA z dnia 30 grudnia 1998 r., sygn. akt IV SA 2319/96, niepubl./.

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. /zob. wyrok NSA z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt IV SA 948/87, publ. GAP z 1988 r., nr 17/. Oczywistość naruszenia prawa polega zaś na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Odnosząc tę oczywistość do przesłanki rażącego naruszenia prawa /będącej podstawą żądania stwierdzenia nieważności w rozpoznawanej sprawie/, wskazać trzeba, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego, chodzi przy tym o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny /zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2007r., sygn. akt II SA/Wa 2197/06, publ. LEX nr 328625/.

Dla stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa nie wystarczy jednak sama "oczywistość" naruszenia, lecz należy również wykazać "rażący" charakter tego naruszenia, dokonując oceny rażącego charakteru naruszenia przede wszystkim przez pryzmat skutków prawnych wywołanych przez decyzję, przy czym skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa /wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 maja 2006r., sygn. akt V SA/Wa 2616/05, niepubl./.

Zasadne jest tutaj również odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują przez samo istnienie nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Sąd skłania się do poglądu prezentowanego w doktrynie i orzecznictwie NSA o czystej kasacyjnej formule rozumienia przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc do uznawania konieczności eliminowania decyzji z obrotu prawnego (albo tylko stwierdzenia naruszenia prawa), z racji istnienia w niej wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Wady te powstają w wyniku naruszenia prawa w toku czynności zmierzających do wydania decyzji lub w wyniku załatwienia sprawy wydaniem decyzji. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowanych w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy." /zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wydanie 8, Warszawa 2006, s 745-746/.

Istotne jest również, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. O rażącym naruszeniu prawa można zatem mówić w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy dane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa, tj. takim, który nie wymaga dalszych wyjaśnień /zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 2253/06, publ. LEX nr 322405/.

W rozpatrywanej sprawie przepis art. 28 ust. 2 w związku z art.11 ust.1 i art.4 pkt.11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), będący materialnoprawną podstawą decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...], Nr [...], której stwierdzenia nieważności domagają się skarżący, nie budzi wątpliwości interpretacyjnych.

W orzecznictwie podkreśla się, że rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. Istotne jest zatem, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna /zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 1877/06, publ. LEX nr 295007/.

Istotne jest przy tym, że stwierdzone wady muszą być o szczególnym ciężarze gatunkowym i muszą mieć charakter rażący w sensie obiektywnym, a nie subiektywnym /zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 sierpnia 2008r., sygn. akt II SA/Bk 356/08, niepubl./. Z rażącym naruszeniem prawa mamy zatem do czynienia wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, niebudzącym wątpliwości przepisem decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie, jako obrażająca prawo.

Analiza orzecznictwa pozwala na przyjęcie, że preferowane jest w nim podejście kasacyjne /formalne/ a nie apelacyjne do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Polega ono na rozumieniu tego pojęcia jako oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu prawa a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Taka linia orzecznictwa jest następstwem gramatycznej, językowej wykładni tego pojęcia. Według Słownika języka polskiego /Warszawa 1993, t. III str. 24/ "rażący" ta dający się łatwo stwierdzić, wyraźny, oczywisty, niewątpliwy, bezsporny, bardzo duży. Takie znaczenie pojęcia "rażące naruszenie prawa" powoduje, że stwierdzenie nieważności decyzji z tej przyczyny może nastąpić w wypadku zastosowania w kwestionowanym rozstrzygnięciu normy prawnej, której znaczenie można ustalić w sposób niewątpliwy, bezsporny.

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, zaś naruszenie to - mieć charakter oczywisty.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się takiego naruszenia.

Sąd również nie podzielił zarzutu skarżących, dotyczącego rażącego naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 7, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a.. Wprawdzie podstawą stwierdzenia nieważności decyzji może być rażące naruszenie każdego przepisu prawa, w tym również procesowego, jednakże musi to być jednak wada tkwiąca w samej decyzji, a tego rodzaju wada jest jednak następstwem rażącego naruszenia prawa materialnego.

Wskazać przy tym należy, że w orzecznictwie przyjęte zostało, iż stwierdzenie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do przepisów prawa procesowego jest czymś wyjątkowym /zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 marca 2007r., sygn. akt IV SA/Wa 1806/06, publ. LEX nr 322283/. Ponieważ jednak dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest wykazanie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, w tego typu postępowaniu nie wystarczy powołanie się na okoliczność naruszenia prawa, jak w zwykłym postępowaniu odwoławczym, a istnieje konieczność wskazania kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa /wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 1433/07, niepubl./.

"Rażące naruszenie prawa" stanowi bowiem kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie zaś tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa /zob. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 883/05, publ. LEX nr 299873/.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, iż przy ustalaniu spornej opłaty nie pomniejszono jej wysokości o wartość gruntu /art. 12 ust. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych/, choć zarzut ten strona podniosła dopiero w skardze do Sądu, to w tym względzie Sąd podziela stanowisko Kolegium przedstawione w odpowiedzi na skargę, że sposób naliczania spornej opłaty określony został w art. 12 ust. 7 w/w ustawy. Natomiast z przepisu art. 28 ust. 2 omawianej ustawy nie wynika, że należność ta ma zostać pomniejszona o wartość gruntów. Brak jednoznacznej dyspozycji w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, iż należność powinna być pomniejszona o wartość gruntu, a tym samym nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa, co oznacza, że brak jest podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji i z tego powodu.

W konsekwencji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Kolegium, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, nie wykazała by decyzje te wydane zostały z naruszeniem przepisów, o którym stanowi art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi J. i R.S., a wobec tego oddalił ją w myśl art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Stąd orzeczono jak w sentencji.