Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1906/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. `156 par. 1 pkt
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 12
journal: Dz.U. 1980 nr 17 poz 62
law: Rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tadeusz Nowak (spr.), Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Ciszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi I. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz I.P. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia [...] maja 1985 r. decyzją (znak: (...]) Naczelnik Miasta [...] udzielił I. i R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego typu [...]przy ul. S.na działce nr [...]w [...]. Decyzja ta stała się ostateczna, została zrealizowana, a budynek oddany do użytkowania, co zostało potwierdzone zaświadczeniem Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] (znak: [...]) z dnia [...] stycznia 1994 r.

Pismem z dnia 29.04.2009 r., H. W. wniósł o stwierdzenie nieważności w/w decyzji z dnia [...]maja 1985 r. podnosząc we wniosku, że budynek na działce nr [...]został wybudowany z rażącym naruszeniem prawa, tj. 1,5 m od granicy z działką należącą do H. W.

Decyzją nr [...]z dnia [...] lipca 2011 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 157 § 1 i 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071) oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. nr 243, poz. 1623 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku H.W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985 r. (znak: [...]), którą udzielono państwu I. i R. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego typu [...]przy ul. S.na działce nr [...]w [...]– odmówił stwierdzenia nieważności decyzji.

Wojewoda [...] wyjaśnił, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie naruszała miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta [...], zatwierdzonego zarządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 1974 r., z którego wynika, iż działka nr [...]znajduje się na obszarze, oznaczonym symbolem [...]. Teren ten przeznaczono pod mieszkalnictwo o niskiej intensywności. Budynek zlokalizowany jest przy ul. S. w [...], na działce nr [...], pomiędzy budynkami nr [...] (na działce nr [...]) a budynkiem nr [...] (na działce nr [...]). Z planu realizacyjnego wynika, że projektowany budynek usytuowano na działce w ten sposób, że od granicy z posesją nr [...] odległość wynosi 5,45 m, a od granicy z posesją nr [...] - 2,32 m.

Następnie analizując odległość budynków znajdujących się na sąsiednich działkach podał, że Odległości budynków, istniejących na działkach sąsiednich, od granicy z działką-posesją nr [...] są następujące: od posesji nr [...] - 2,55 m, od posesji nr [...] - 4,80 m. W ten sposób odległości między trzema omawianymi budynkami są następujące: pomiędzy budynkami nr [...] a nr [...]: 2,32 + 4,80 = 7,12 m, pomiędzy budynkami nr [...] a nr [...]: 5,45 + 2,55 = 8,00 m.

Stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1980 r. wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 , od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Odległość tę można zmniejszyć w przypadku, gdy na sąsiedniej działce istnieje zabudowa w odległości większej niż 4 m. od granicy działki, przy czym odległość między budynkiem istniejącym na działce sąsiedniej, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m.

Z brzmienia § 12 ust z 2 cyt. rozporządzenia wynika, że warunkiem, który musiał być bezwzględnie zachowany, była minimalna odległość między budynkami wynosząca 8m. Odległość między budynkiem nr [...] a budynkiem nr [...] tego warunku nie spełnia.

Wojewoda [...]wskazał nadto, że w aktach sprawy, dostarczonych przez Starostę [...] brak projektu budowlanego domku jednorodzinnego typu [...]; planowana adaptacja ukazana jest jedynie na planie realizacyjnym. Mimo przeprowadzenia kwerendy bibliotecznej oraz postępowania w sprawie odtworzenia projektu, dokumentu tego nie uzyskano. W tej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić, czy ściana projektowanego budynku od strony budynku nr [...] miała okna, czy nie. Analogicznie, brak tych danych w odniesieniu do budynku nr [...]. Plan realizacyjny nie przewiduje zachowania określonej § 12 ust. 2 cyt. rozporządzenia minimalnej odległości 8m, wobec czego kwestia, czy mierzona jest ona między ścianami z oknami czy bez pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonej decyzji z obowiązującymi przepisami. Niezachowana jest także minimalna odległość, wymagana § 12 ust .1 rozporządzenia, tj. 3 m, przewidziana dla ściany bez okien.

Wskazując na powyższe ustalenia Wojewoda [...] podkreślił, że nawet oczywiste naruszenia prawa nie może być automatycznie kwalifikowane jako rażące. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego przypominał, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisy, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki które wywołuje decyzja.

Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszająca prawo, to skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako akty wydanego przez organy praworządnego państwa. Podkreślił też, że z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamianie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana, a taki skutek daje stwierdzenie nieważności decyzji.

Analizując kontrolowaną decyzję z punktu widzenia wskazanych przesłanek organ uznał, że nie jest ona dotknięta kwalifikowaną wadliwością, w szczególności wadę rażącego naruszenia prawa.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania H. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa – uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985 r.

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że stosownie do art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, właściwy terenowo organ administracji państwowej odmówi wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2 tj. związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, wydaniem pozwolenia na budowę oraz wyrażeniem zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art., 26 ust. 1, a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29, ust. 5.

Art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego zobowiązuje nadto do projektowania, budowy i utrzymywania budynków zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanych. Przepisy te określone w rozporządzeniu Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. nr 17 poz. 62) stanowią, że budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryci z materiałów niepalnych lub trudnozapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeśli ściana budnyku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8m ( § 12 ust. 1 i 2).

Organ wskazał, że gdyby nawet przyjąć, że w ścianie budynku od strony działki przy ul. S. nie przewidziano otworów okiennych i drzwiowych to zaprojektowanie jej w odległości 2,32 od granicy działki sąsiedniej nie spełnia wymogu § 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia w zakresie wymaganych odległości. Nie został także zachowany wymóg, o którym mowa w § 12 ust. 2 w w/w rozporządzenia, gdyż odległość pomiędzy budynkiem projektowanym, a budynkiem istniejącym na działce sąsiedniej przy ul. S.wynosi 7,12 m.

Niezachowanie określonych przepisami odległości stanowi w ocenie organu rażące naruszenie art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego w zw. z § 12 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia.

Wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie , uchylił decyzję GINB z dnia [...] maja 2012r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 201 lr., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek H. W. nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...], udzielającej I. i R. P.pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego wolnostojącego typ [...], na działce [...], w [...], przy ul. S. i stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...].

Sąd wskazał w uzasadnieniu, że nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]przy ul. S. w [...] bowiem stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami kpa swojego rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że z akt postępowania wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał usytuowanie projektowanego budynku w odległości 2,32 m od granicy sąsiedniej działki w konsekwencji czego nie został spełniony wymóg zachowania odległości min. 8 m. między budynkami na działkach sąsiednich. Okoliczności te są w sprawie niesporne, nie oznacza to jednakże, jak przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego automatycznego uznania, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organu odwoławczego była ocena stwierdzonego naruszenia prawa z punktu widzenia wyżej wskazanych przesłanek pozwalających na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa doszło.

Sąd wskazał, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące (por. wyroki SN z dn. 8.04.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/36, NSA z dn. 22.05.1987, IVSA 1062/86, ONSA 1987/85).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formą naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Zdaniem Sądu decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odpowiadała tym wymaganiom. Organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1985 r. miał obowiązek odnieść się nie tylko do oceny kontrolowanej decyzji dokonanej przez organ I instancji, ale przede wszystkim wykazał, że w sprawie wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpatrując sprawę zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. znak: [...] po ponownym rozpatrzeniu odwołania H. W. od decyzji Wojewody [...] z dnia[...]lipca 201 lr., znak: [...], odmawiającej stwierdzenia na wniosek Pana H. W. nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...], udzielającej I. i R. P. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego wolnostojącego typ [...], na działce [...], w [...], przy ul. S. ponownie uchylił zaskarżoną decyzję i stwierdził nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...]

Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego zgodnie z art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.), obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, właściwy terenowy organ administracji państwowej powinien odmówić wydania decyzji w sprawach, o których mowa w ust. 2 tj. związanych z zatwierdzeniem planu realizacyjnego, wydaniem pozwolenia na budowę oraz wyrażeniem zgody na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, jeżeli zamierzone rozwiązania naruszają przepisy art. 3-5 lub powodują przekroczenie ustalonych linii zabudowy albo zostały wykonane przez jednostki lub osoby nie wymienione w art. 26 ust. 1,a także jeżeli nie zostały spełnione wymagania art. 29 ust. 5. W myśl art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich - zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno- budowlanymi i normami.

Jak zaś stanowi § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980r. Nr 17 poz. 62), budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolno stojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych i o pokryciu z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana budynku od strony sąsiedniej działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m (ust.2).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że przedmiotowy budynek został zaprojektowany w odległości 2,32 od granicy działki sąsiedniej przy ul. S. Z ustaleń GINB wynika, że w ścianie projektowanego budynku od strony działki przy ul. S.znajdują się otwory okienne, co nie spełnia warunku określonego § 12 ust. 1 w/w rozporządzenia.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że gdyby nawet przyjąć, że w ścianie budynku od strony działki przy ul. S. nie przewidziano otworów i drzwiowych, to zaprojektowanie jej w odległości 2,32 od granicy działki sąsiedniej nie spełnia wymogu z § 12 ust. 1 w zakresie wymaganych odległości.

Nie został także zachowany wymóg, o którym mowa w § 12 ust. 2 w w/w rozporządzenia, gdyż odległość pomiędzy budynkiem projektowanym a budynkiem istniejącym na działce sąsiedniej przy ul. S.wynosi 7, 12m (przy minimalnie dopuszczalnej - 8m).

Wobec powyższego Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że niezachowanie określonych przepisami odległości stanowi rażące naruszenie art. 54 ust. 5 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego oraz w zw. z § 12 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia. Wskazał, że naruszone przepisy nie wymagają skomplikowanej wykładni i nie budzą wątpliwości interpretacyjnych, a jak już wskazano w uzasadnieniu wyroku niezgodność pomiędzy treścią § 12 ust. 1 i 2 w/w rozporządzenia a odległościami przewidzianymi w dokumentacji technicznej jest oczywista.

W ocenie GINB wskazane naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa. Przedmiotowe uchybienie skutkuje bowiem naruszeniem interesów właściciela działki sąsiedniej przy ul. S.nr [...]. Przede wszystkim wskazane naruszenie prowadzi do ograniczeń w przyszłej zabudowie tej nieruchomości. Wskazać należy, że zgodnie z obowiązującym obecnie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002r., Nt 75, poz. 690 z późn. zm.), jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Z uwagi więc na umiejscowienie budynku na działce [...] w odległości 2,32 m od granicy z działką nr [...] tj. niezgodnie z normami techniczno - budowlanymi, w przypadku budowy budynku na działce przy ul. S.może zaistnieć konieczność odsunięcia nowobudowanego budynku na odległość większą niż 3m lub 4m spowodowana wymogami określonymi w § 13, 60 i 271-273 w/w rozporządzenia tj. dotyczącymi kwestii zapewnienia naturalnego oświetlenia pomieszczeń, nasłonecznia oraz bezpieczeństwa pożarowego.

Zgodnie z orzecznictwem sądowo - administracyjnym, projektowana zabudowa działki musi uwzględniać uzasadniony interes właścicieli sąsiednich nieruchomości (art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane - Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a w tym przede wszystkim warunek takiego usytuowania obiektów budowlanych, aby nie uniemożliwiały one prawidłowej i optymalnej zabudowy nieruchomości sąsiednich także w bliżej nie określonej perspektywie czasu (wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 grudnia 1991 r., IV SA 1129/91, ONSA 1993/1/11).

Ponadto, przewidziane w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. minimalne odległości pomiędzy budynkami mieszkalnymi mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa pożarowego jako jednego z podstawowych wymagań obiektów budowlanych chroniącego zdrowie i życie ludzi. W myśl § 169 ust. 2 pkt 3 w/w rozporządzenia, budynki należy zabezpieczać przed pożarem i wybuchem w szczególności przez zachowanie wymaganych odległości. Szczegółowe wymagania co do sposobu i zakresu zabezpieczeń wynikają z zagrożenia pożarowego budynków (ich części) i w zależności od kategorii niebezpieczeństwa pożarowego, kategorii zagrożenia wybuchem lub kategorii zagrożenia ludzi oraz występującego obciążenia ogniowego są ustalane zgodnie z przepisami rozporządzenia, innymi przepisami i normami (ust. 3 w/w przepisu rozporządzenia.). Stwierdzić więc należy, że wymagana minimalna odległość pomiędzy budynkami wynosząca 8m został ustanowiona w celu ochrony przeciwpożarowej.

Ponadto, jak wskazano w wyroku NSA z dnia 27 lipca 1999r., IV SA 74/97, LEX nr 64621, przepisy rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, miały charakter przepisów bezwzględnie obowiązujących. Oznacza to, że ich zastosowanie nie mogło być wyłączone za zgodą stron ani za zgodą organu administracji. Żadne zatem umowy ani ugody zawierane między sąsiadami nie zwalniały organu od stosowania bezwzględnie obowiązujących wymogów zastrzeżonych m.in. przepisem § 12 określającym odległości wnoszonych budynków od granicy działki oraz od obiektów istniejących na działce sąsiedniej.

Dlatego też bez znaczenia pozostaje znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie Pana J. W. z dnia 4 stycznia 1985i\, w którym wyraża on "zgodę na zlokalizowanie budynku jednorodzinnego na działce nr. [...], graniczącej z moja posesją, w odległości mniejszej od 3,5m od granicy", bowiem w ówcześnie obowiązujących przepisach prawnych brak było podstawy prawnej do wyrażania takiej zgody, a zatem osoby trzecie nie były uprawnione do modyfikacji przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ponadto podkreślić należy, że Pan J. W., który wyraził w/w zgodę nie był właścicielem działki przy ul. S. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu notarialnego z dnia [...] października 1988r., Rep [...] nr [...]wynika, że prawo użytkowania wieczystego w/w nieruchomości przysługiwało I. W. i Panu F.L., którzy zbyli ją na rzecz H. i Z. W.

Skoro zatem decyzja Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...]jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa, to należy uchylić decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 201 lr., znak: [...] i stwierdzić nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...].

Skarżąca decyzji zarzuciła:

rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej jako "Kpa", poprzez błędną jego wykładnię i stwierdzenie rażącego naruszenia prawa pomimo braku przesłanek dla takiego działania;

rażące naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.) poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazanej w wyroku z dnia 3 grudnia 2012 r.;

rażące naruszenie §12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. z 1980 r. Nr 17, poz. 62) poprzez błędną jego wykładnię gdyż niejednolita linia orzecznicza §12 ust. 2 ww. rozporządzenia powoduje, iż nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem co, tym samym nie wypełnia znamion przesłanki oczywistego naruszenia prawa z uwagi na fakt, że o oczywistym naruszeniu prawa można mówić tylko w odniesieniu do przepisu, którego treść nie budzi wątpliwości interpretacyjnych;

rażące naruszenie art. 77 oraz art. 80 Kpa poprzez nierzetelne działanie wynikające z nieprzeanalizowania całości materiału dowodowego oraz nie odniesienie się do rzeczywistego stanu faktycznego i dokumentów go potwierdzających;

rażące naruszenie art. 7, 8 oraz 10 Kpa poprzez zupełne pominięcie słusznego interesu obywatela oraz działanie, które jest sprzeczne z jedną z podstawowych zasad jakimi powinny kierować się organy administracji publicznej, a mianowicie, prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę I. P. wskazała, że pozwolenie na budowę będące przedmiotem kontroli wydane zostało w 1985 r. Organy nie dysponowały pełną dokumentacją, którą częściowo odtworzono, w związku z tym nie można wykluczyć, że zbliżenie jej budynku do granicy sąsiedniej działki było poprzedzone zgodą właściwego ministra na odstępstwo od przepisów. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie poczynił w tym kierunków żadnych ustaleń. Wskazała jednocześnie, że organ odwoławczy wbrew znajdującym się w aktach dokumentom stwierdził, że w jej budynku w ścianie od strony posesji nr [...] znajdują się okna co nie jest zgodne ze stanem faktycznym, gdyż okien nie ma o czym informowała wielokrotnie.

Ponadto ściana budynku nr [...] posiada ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności REI-120, wobec wymaganej REI-60 i REI-30, a więc jej bezpieczeństwo zostało dodatkowo podwyższone w stosunku do wymagań przepisów prawa.

Zdaniem Skarżącej organ nie zastosował się do wyroku Sądu czyli cyt. "bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące " i swoją ocenę oparł bez podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, do czego, poza ww. wyrokiem Sądu, zobowiązuje go również art. 7 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Zaskarżoną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie uchylił w całości decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...]maja 1985 r. i stwierdził jej nieważność uznając, że wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w niniejszej sprawie, organ związany był wskazówkami i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 3 grudnia 2012r., sygn. akt VII SA/Wa 1577/12, uchylającym decyzję GINB z dnia [...]maja 2012r., znak: [...], uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 201 lr., znak: [...], odmawiającą stwierdzenia na wniosek H.W. nieważności decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...], udzielającej I. i R. P. pozwolenia na budowę budynku jednorodzinnego mieszkalnego wolnostojącego typ [...], na działce [...], w [...], przy ul. S.i stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta [...]z dnia [...] maja 1985r., znak: [...].

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2003r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 z późn. zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W związku z tym na wstępie przypomnieć należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku tym stwierdził, że nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] przy ul. S. w [...], bowiem stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami kpa swojego rozstrzygnięcia. Wskazał, że obowiązkiem organu odwoławczego była ocena stwierdzonego naruszenia prawa z punktu widzenia wyżej wskazanych przesłanek pozwalających na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa doszło bowiem nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące (por. wyroki SN z dn. 8.04.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/36, NSA z dn. 22.05.1987, IVSA 1062/86, ONSA 1987/85).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formą naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Biorąc więc pod uwagę, że zaskarżona decyzja wydana została w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które jest postępowaniem nadzwyczajnym, odrębnym od postępowania, w którym weryfikowana decyzja została wydana. Instytucja ta, będąca w opozycji od zasady trwałości decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 kpa, może być stosowana jedynie w przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa zgodzić się trzeba, iż biorąc pod uwagę okoliczności niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie ma ocena kontrolowanej decyzji z punktu widzenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako wydanej "bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa".

W orzecznictwie sądowym dotyczącym pojęcia rażącego naruszenia prawa podkreśla się, iż naruszenie prawa kwalifikowane będzie jako rażące, jeżeli następuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawnego stanowiącego podstawę tego rozstrzygnięcia. Rażące naruszenie prawa dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej występuje w przypadku, w którym treść przepisu prawnego, którego naruszenia dopuścił się organ, może zostać ustalona bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Kolejną przesłanką jest niemożliwość zaakceptowania, z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno- gospodarczych naruszenia prawa.

Przy ocenie, czy naruszenie prawa można zakwalifikować jako rażące, znaczenie ma także charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne i gospodarcze, czyli skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 20 września 2009r.,sygn.akt IOSK 1729/07, niepubl.).

Odnosząc powyższe do niniejszego postępowania Sąd ponownie nie może podzielić oceny Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego dotyczącej rażącej wadliwości decyzji z dnia [...] maja 1985 r. udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...]przy ul. S.w [...].

Stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone wnikliwą analizą materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w konsekwencji czego organ nie uzasadnił, zgodnie z wymogami kpa swojego rozstrzygnięcia.

Z akt postępowania niewątpliwie wynika, że kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej wydania, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r., określającego warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki. Zatwierdzony plan realizacyjny przewidywał usytuowanie projektowanego budynku w odległości 2,32 m od granicy sąsiedniej działki w konsekwencji czego nie został spełniony wymóg zachowania odległości min. 8 m. między budynkami na działkach sąsiednich. Okoliczności te są w sprawie niesporne, nie oznacza to jednakże, jak przyjął Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego automatycznego uznania, że naruszenie prawa miało charakter rażący.

W tak ustalonym stanie faktycznym sprawy obowiązkiem organu odwoławczego była ocena stwierdzonego naruszenia prawa z punktu widzenia wyżej wskazanych przesłanek pozwalających na uznanie, że doszło do rażącego naruszenia prawa doszło.

Sąd wskazał, że nie każde, nawet oczywiste naruszenie prawa może być uznane za rażące (por. wyroki SN z dn. 8.04.1994 r. III ARN 13/94, OSN 1994/36, NSA z dn. 22.05.1987, IVSA 1062/86, ONSA 1987/85).

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formą naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2013r. nie odpowiadała tym wymaganiom. Organ odwoławczy uchylając decyzję Wojewody [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 1985 r. miał obowiązek odnieść się nie tylko do oceny kontrolowanej decyzji dokonanej przez organ I instancji, ale przede wszystkim wykazał, że w sprawie wystąpiło kwalifikowane naruszenie prawa.

Rażące naruszenie prawa stanowi kwalifikowaną formą naruszenia prawa. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie, jaki przepis został naruszony i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Nadto bezwzględnym obowiązkiem organu jest wykazanie dlaczego konkretne naruszenie prawa ocenił jako rażące.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odpowiada tym wymaganiom.

W ocenie GINB wskazane naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia państwa prawa bowiem przedmiotowe uchybienie skutkuje naruszeniem interesów właściciela działki sąsiedniej przy ul. S.nr [...], ponieważ prowadzi do ograniczeń w przyszłej zabudowie tej nieruchomości. Organ nie wykazał jednak na czym te ograniczenia miałyby polegać biorąc pod uwagę określony w niniejszej sprawie stan faktyczny.

Nie można uznać za wyczerpujące zalecenia Sądu lakoniczne stwierdzenia, że ujawnione naruszenie prawa wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania, gdyż narusza interesy właściciela działki sąsiadującej. Zauważyć przy tym należy, że strona skarżąca wielokrotnie podkreślała, że projekt budowlany budynku położonego przy ul S.nie posiadał otworów okiennych od strony budynku położonego przy ul. S. [...]. Jeżeli taki projekt nie przewidywał otworów okiennych w tej ścianie wskazana byłaby analiza czy usytuowanie takiej ściany w w odległości 2,32 m od granicy działki i 7,12 m od budynku znajdującego się na działce będzie miało wpływ na zabudowę sąsiedniej działki.

Sąd nie może sie również zgodzić z z poglądem organu, że bez znaczenia pozostaje znajdujące się w aktach sprawy oświadczenie J. W. z dnia 4 stycznia 1985r, w którym wyraża on "zgodę na zlokalizowanie budynku jednorodzinnego na działce nr. [...], graniczącej z moja posesją, w odległości mniejszej od 3,5m od granicy". Oczywiście, że w ówcześnie obowiązujących przepisach prawnych brak było podstawy prawnej do wyrażania takiej zgody, a zatem osoby trzecie nie były uprawnione do modyfikacji przepisów bezwzględnie obowiązujących. Ma to jednak znaczenie w kontekście przesłanki jaką jest niemożliwość zaakceptowania decyzji z punktu widzenia praworządności, skutków społeczno- gospodarczych naruszenia prawa.

Biorąc pod uwagę, że zarówno organ I jak i II instancji nie rozważyli wszystkich okoliczności sprawy mających istotne znaczenie dla oceny decyzji wydanej w roku 1985

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji tj Wojewoda [...] zobowiązany będzie uwzględniając powyższe wytyczne Sądy i ocenić, czy funkcjonująca od 1985 r. w obrocie prawnym decyzja o pozwoleniu na budowę dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa.

Z tych względów Sąd uznając, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a także prawa materialnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 – tekst jednolity) orzekł jak w sentencji.