Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 800/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 134, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7,art. 80, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2 ,art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 71a, art. 71 ust. 1 pkt 2 i ust.2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Hurtowni "I" spółki jawnej M.O., Ł.O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasto na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 23) w związku z art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016r., pozycja 290), stwierdził brak przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania działki nr [...].

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że w dniu 12 listopada 2015r. oraz w dniu 12 stycznia 2016r. do siedziby PINB Miasto wpłynęły pisma T.S., G.T. i Ł.N., zawierające wniosek o przeprowadzenie kontroli działki nr [...] w zakresie zgodności jej użytkowania z udzielonym pozwoleniem na budowę. We wniosku wskazano, że właściciel nieruchomości wykorzystuje plac niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę, tj. nie jako plac ekspozycyjny ale jako plac składowy, na którym magazynuje materiały budowlane, co w konsekwencji niekorzystnie oddziałuje na sposób korzystania z nieruchomości wnioskodawców i ma wpływ na spadek wartości należących do nich nieruchomości.

Organ wskazał, że w postępowaniu wyjaśniającym ustalił, że właścicielem działki nr [...] jest spółka jawna H M. i Ł.O., a Prezydent Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. udzielił temu podmiotowi pozwolenia na utwardzenie terenu ww. działki pod plac ekspozycyjny, wraz z budową kanalizacji deszczowej na terenie działek nr [...]. Z uzasadnienia decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że na placu ekspozycyjnym będzie prowadzona działalność oświatowa o charakterze wystawienniczym, zgodnie ze wskazaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996r. — przy czym działalność ta będzie prowadzona na wolnym powietrzu oraz w namiotach czasowych nietrwale związanych z gruntem, rozstawianych każdorazowo na okres szkoleń z zastosowaniem stojaków, banerów, tablic informacyjnych i tablic poglądowych i będzie związana ze szkoleniem podnoszeniem kwalifikacji zawodowych inżynierów i pracowników branży budowlanej współpracujących z firmą inwestora, oraz z praktykami i nauką zawodu uczniów szkół zawodowych i studentów kierunków budowlano- inżynieryjnych.

PINB Miasto wskazał, że przyjął bez sprzeciwu zawiadomienie o zakończeniu budowy ww. inwestycji, które otrzymał w dniu 7 września 2015r. Wyjaśnił, że do zawiadomienia tego dołączono oświadczenie kierownika budowy, z którego treści wynikało, iż zamierzenie inwestycyjne zostało wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Organ podał, że podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2016r. stwierdził, iż na działce nr [...] ustawione są wyroby budowlane takie jak: elementy do konstrukcji stropów typu wieńców, dachówki ceramiczne różnych producentów, bloczki z betonu komórkowego, cegła klinkierowa, pustaki ceramiczne, pustaki kominowe, czy ceramiczne kształtki do wykonania przewodów spalinowych. Przy czym belki stropowe, ułożone wielowarstwowo, zajmują znaczną część placu, zaś drobne elementy takie jak bloczki, są zapakowane i ułożone wzdłuż ogrodzenia, dwuwarstwowo, przekraczając w znacznej części wysokość ogrodzenia placu. Na placu znajduje się również kilkanaście instalacji przedstawiających sposób składowania i zastosowania poszczególnych wyrobów budowlanych oraz kilkanaście tablic informacyjnych określających charakterystykę poszczególnych wyrobów, a także prezentowane są różne modele i kolory dachówek. Na obrzeżu placu w pięciu miejscach znajdują się maszty wykonane ze słupów oświetleniowych, do których przymocowana jest stalowa linka rozciągnięta pomiędzy tymi słupami, nie są one jednak podłączone do instalacji elektrycznej ani wyposażone w lampy oświetleniowe, zaś według oświadczenia M.O. linka wraz z masztami również stanowi element ekspozycji. Środek placu nie jest zastawiony eksponowanymi materiałami, co umożliwia swobodny dostęp do wszystkich eksponatów, natomiast powierzchnia placu została w całości utwardzona polbrukiem, zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. PINB Miasto wskazał ponadto, że w dniu 4 maja 2016r. do siedziby organu wpłynęło pismo pełnomocnika wnioskodawców, przy którym przekazano zdjęcia obrazujące ruch na placu ekspozycyjnym.

W ocenie organu analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje, że w sprawie nie zachodzą okoliczności świadczące o zmianie sposobu użytkowania przedmiotowego placu z ekspozycyjnego na plac składowy. PINB przytoczył treść art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określającego, co należy rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, oraz wskazał, że w jego ocenie w przedmiotowej sprawie nie występuje żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie. Organ wyjaśnił, że przepisy ustawy Prawo budowlane i aktów wykonawczych do tej ustawy nie zawierają definicji placu ekspozycyjnego, jak również nie regulują kwestii dotyczących częstości prowadzenia działalności szkoleniowej i częstości zmiany ekspozycji, w tym również ilości prezentowanych materiałów budowlanych. W jego ocenie działalność ekspozycyjna może mieć charakter stały jak i zmienny. Przy czym ekspozycja materiałów budowlanych obejmuje również sposób ich składowania, a zatem w celu zaprezentowania bezpiecznego sposobu składowania elementów budowlanych na placu ekspozycyjnym, okresowo mogą znajdować się tam różne ilości prezentowanych materiałów budowlanych.

Zdaniem PINB zgłaszane przez pełnomocnika skarżących uciążliwości wynikające z funkcjonowania placu mają charakter niekorzystnych immisji z nieruchomości sąsiedniej i winny być rozpatrywane w drodze porozumienia sąsiedzkiego lub przed sądem powszechnym.

Odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2016r. wnieśli T.S., G.T. i Ł.N., którzy zarzucili organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 7 i 107 § 3 kpa, w szczególności poprzez zaniechanie ustalenia stanu placu w okresie przed dniem jego oględzin oraz zignorowanie dowodów w postaci zdjęć i filmów spornego placu obrazujących jego stan przed dniem oględzin. Strona skarżąca wskazała, że organ zbagatelizował dostarczony przez wnioskodawców materiał dowodowy w postaci zdjęć i nagrań stanu nieruchomości poprzedzającego oględziny - z uzasadnienia decyzji wynika, że organ oparł się wyłącznie o stan faktyczny nieruchomości istniejący w dniu oględzin i pominął stan istniejący wcześniej, zatem nie dokonał oceny zmian, które w tym czasie zachodziły na nieruchomości. Natomiast na załączonych zdjęciach i filmach uwidoczniono jeszcze większą ilość składowych bloczków budowlanych częściowo usuniętych bezpośrednio przed dniem wizji lokalnej, brak jakichkolwiek prezentacji poglądowych materiałów budowlanych, które pojawiły się bezpośrednio przed dniem dokonania wizji lokalnej, jak również prezentujących jak pracownicy właściciela działki dopiero w dniu 27 kwietnia 2016r. przyklejają na materiały budowlane kartki z pisemnymi informacjami na temat ww. wyrobów. Okoliczności te potwierdziły natomiast, że właściciel wcześniej wykorzystywał plac w całkowicie odmienny sposób niż wynikający ze stanu na dzień jego oględzin, i jedynie na potrzeby oględzin, o których został uprzedzony, odpowiednio przygotował plac w celu upozorowania wykorzystania placu dla celów edukacyjno-szkoleniowych i wystawienniczych, a tym samym wprowadzenia PINB w błąd. Pominięcie powyższego dowodu i zaniechanie poczynienia ustaleń w oparciu o jego treść powoduje, że zaskarżona decyzja jest co najmniej przedwczesna. W odwołaniu zarzucono również brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji jej podstawy prawnej, a w szczególności prawidłowej definicji zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a także naruszenie tego przepisu poprzez uznanie, że składowanie przez właściciela hurtowni i producenta materiałów budowlanych znacznej ilości tego typu materiałów na placu stanowi w istocie ich ekspozycję dla celów edukacyjnych, a nie plac składowy, a tym samym że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania działki nr [...].

W ocenie strony skarżącej brak ustawowej definicji placu ekspozycyjnego nie oznacza, że nie jest możliwe rozstrzygnięcie, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania placu ekspozycyjnego na składowy - różnice pomiędzy charakterem placu są uwarunkowane celem, któremu plac ma służyć. W ocenie skarżących plac ekspozycyjny powinien zawierać materiały w ilości nie większej niż niezbędna do ich prezentacji dla celów szkoleniowych i wystawienniczych, zaś zwiększenie tej ilości powoduje, że plac przestaje być prezentacją materiałów, a staje się miejscem ich składowania - zatem w przedmiotowej sprawie należy rozstrzygnąć czy ilość materiałów gromadzonych na spornym placu nie przekracza potrzeb placu ekspozycyjnego, przekształcając się w plac składowy, tymczasem takich ustaleń brak w przedmiotowej sprawie. Istotne jest, że właściciel obiektu jest jednocześnie producentem i właścicielem hurtowni materiałów budowlanych, zatem niezbędnym dla jego działalności jest posiadanie placu do składowania własnych produktów.

Strona skarżąca wskazała, że zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego jest również zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu, jeżeli spowoduje skutki wymienione w art. 71 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zatem również nadmierne składowanie materiałów budowlanych może stanowić zmianę sposobu użytkowania obiektu.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016r. ([...])Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania T.S., G.T. i Ł.N., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zdaniem WINB zaskarżone orzeczenie zostało wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 kpa, polegającym na nie wyjaśnieniu i niepoddaniu ocenie wszystkich okoliczności istotnych dla stwierdzenia, czy faktycznie doszło do zmiany sposobu użytkowania omawianego obiektu w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ II instancji wskazał, że jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego należy rozumieć podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym działalności prowadzącej do zmiany warunków bezpieczeństwa określonych w tym przepisie. Chodzi o podstawowe warunki bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego, w szczególności pożarowe, powodziowe, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Wskazany przepis nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części - zatem oprócz sytuacji tam wskazanych, najbardziej powszechnych i typowych, mogą także zaistnieć inne, które również można zakwalifikować jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przy czym przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71.

Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r. znak: [...] Prezydent Miasta udzielił "I" Spółka Jawna M.O., Ł.O., pozwolenia na utwardzenie terenu działki nr [...] pod plac ekspozycyjny, wraz z budową kanalizacji deszczowej na terenie działek nr [...]. W sentencji tej decyzji, jako sposób użytkowania utwardzenia działki nr [...], objętego pozwoleniem na budowę, określono plac ekspozycyjny. Natomiast w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę wskazano, że zgodnie z opisem technicznym do projektu budowlanego, na terenie działki nr [...] prowadzona będzie działalność oświatowa o charakterze wystawienniczym. W opisie technicznym wskazano, że działalność ta związana będzie ze szkoleniem, podnoszeniem kwalifikacji zawodowych inżynierów i pracowników branży budowlanej współpracujących z firmą inwestora, a także z praktykami i nauką zawodu uczniów zawodowych szkół np. Zespołu Szkół [...] oraz studentów Uniwersytetu studiujących na kierunkach budowlano-inżynieryjnych. W związku z tym, ocena czy nastąpiła zmiana sposobu użytkowania placu na działce nr [...] utwardzonego kostką betonową, zdaniem organu odwoławczego powinna zostać dokonana w odniesieniu do sposobu użytkowania tego placu określonego w pozwoleniu na budowę nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r.

Ze względu na ustalenia zawarte w protokole oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016r. oraz stan faktyczny wynikający z dołączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej, w ocenie WINB zachodzą wątpliwości, czy istotnie, jak ocenił PINB Miasto, sposób użytkowania placu na działce nr [...] jest zgodny z jego przeznaczeniem określonym w ww. decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Z przeprowadzonych oględzin, a w szczególności z materiału zdjęciowego wynika, że ilość materiału budowlanego zgromadzonego na placu ma charakter niejednostkowy. Treść protokołu oględzin oraz wykonane podczas tej czynności zdjęcia wskazują, że na placu w dniu dokonywania tej czynności zgromadzone zostały większe niż jednostkowe ilości materiałów budowlanych tego samego rodzaju, z których część zapakowana była partiami o określonej wielkości i ustawiona wzdłuż ogrodzenia co najmniej dwuwarstwowo, przekraczając w znacznej części wysokość ogrodzenia. Analiza ustaleń zawartych w ww. protokole oględzin oraz stanu faktycznego przedstawionego na dołączonej do protokołu dokumentacji fotograficznej, w ocenie organu odwoławczego powoduje wątpliwości co do rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowego placu. Zdaniem WINB ilość materiałów budowlanych uwidocznionych na ww. zdjęciach może wskazywać, że plac ten w istocie służy składowaniu, magazynowaniu, ewentualnie przeładunku określonych materiałów budowlanych w celu ich przemieszczenia np. na place budów. O ile ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "placu składowego", niemniej w oparciu o literaturę fachową należy wskazać, że plac składowy to teren ogrodzony i odpowiednio zabezpieczony, przystosowany do składowania towarów oraz poruszania się po nim magazynowych środków transportowych. Powinien on mieć odpowiednio przygotowaną nawierzchnię, ogrodzenie, posiadać sztuczne oświetlenie, instalację przeciwpożarową oraz pomocniczy sprzęt przeciwpożarowy. Z ustaleń PINB można wywieść, że gromadzenie materiałów budowlanych w takiej ilości, jak przedstawiona na zdjęciach, nie służy celom wystawowym i może powodować skutki, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w ocenie organu odwoławczego celom wystawowym służyć może gromadzenie materiałów budowlanych w ilościach jednostkowych - w celu ich prezentacji). Przy czym bez wpływu na powyższe pozostaje okoliczność, że na przedmiotowym placu dodatkowo ustawione zostały elementy informacyjne takie jak np. tablice opisujące charakterystykę poszczególnych materiałów budowlanych.

Wątpliwości co do rzeczywistego sposobu wykorzystywania przedmiotowego placu powstają tym bardziej, że wydając zaskarżoną decyzję PINB Miasto zupełnie pominął przedstawione przez pełnomocnika T.S., G.T. i Ł.N., przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r., dowody w postaci zdjęć oraz filmów, na których uwidoczniono stan przedmiotowego obiektu istniejący przed dniem przeprowadzenia oględzin.

Zdaniem organu odwoławczego okoliczności ustalone podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016r. oraz dowody przedstawione przez stronę skarżącą przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r., mogą świadczyć o tym, że w przedmiotowej sprawie w jakimś stopniu nastąpiła zmiana funkcji (przeznaczenia) przedmiotowego placu na działce nr [...], w stosunku do określonej w pozwoleniu na budowę, co wymaga ustalenia, czy zmiana ta nie wywołała skutków (nie wpłynęła na zmianę warunków) określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w szczególności, czy nie doszło do zwiększenia uciążliwości związanych z użytkowaniem przedmiotowego obiektu budowlanego i powstania niedopuszczalnego: zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, pogorszenia stanu środowiska, pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych, pracy, czy wprowadzenia, utrwalenia bądź zwiększenia ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich, co zostało podniesione we wniosku z dnia [...] listopada 2015r. o przeprowadzenie kontroli.

W ocenie WINB jest oczywiste, że rozpatrując sprawę organ administracji publicznej winien mieć na względzie stan faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji, niemniej ustalając w dniu oględzin, że na terenie przedmiotowego placu znajduje się ilość materiałów budowlanych powodująca co najmniej wątpliwości co do tego, czy plac faktycznie jest wykorzystywany jedynie jako plac ekspozycyjny - zgodnie z pozwoleniem na budowę, oraz otrzymując od pełnomocnika wnioskodawców dokumentację, z której niewątpliwie wynika, że plac ten przed dniem oględzin był wykorzystywany jako skład materiałów budowlanych, PINB Miasto powinien podjąć kolejne czynności wyjaśniające mające na celu jednoznaczne wyjaśnienie kwestii dotyczącej rzeczywistego sposobu użytkowania przedmiotowego placu, w tym np. poprzez rozważenie zasadności wezwania właścicieli działki nr [...] do przedłożenia dokumentacji dotyczącej prowadzenia na przedmiotowym placu działalności oświatowej o charakterze wystawienniczym (jak to zostało określone w decyzji o pozwoleniu na budowę), ewentualnie również przesłuchania w tym zakresie pracowników spółki będącej inwestorem, oraz ustalenia, czy ze względu na ilość gromadzonych na przedmiotowym placu materiałów budowlanych nie doszło do zmiany warunków, o których mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w stosunku do warunków wymaganych dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę udzielonym przez Prezydenta Miasta decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2015r.

Zdaniem organu II instancji poczynieniem jednoznacznych ustaleń w powyższym zakresie jest również analiza przeznaczenia terenu, na którym położona jest działka nr [...], w kontekście określonego w obowiązującym dla tego obszaru miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (z treści decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że dla terenu działki nr [...] obowiązuje Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Miejskiej nr XXX/228/96 z dnia 28 listopada 1996r., na terenie jednostki oznaczonej symbolem kategorii M6 UO, US, UR - teren o funkcji oświaty, sportu i rekreacji oraz usług i rzemiosła).

Niezależnie od powyższego organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w odwołaniu, że w razie stwierdzenia ewentualnego braku podstaw prawnych do wydania orzeczenia merytorycznego w przedmiotowej sprawie, właściwą formą zakończenia postępowania winno być jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 Kpa.

Skargę na powyższą decyzję wniosła "I" M.O., Ł.O. Spółka Jawna, która zarzuciła naruszenie przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2, art. 105 i art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 136 kpa oraz art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez naruszające prawo uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji zamiast uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości, bowiem postępowanie w toczącej się w sprawie jest bezprzedmiotowe, a nadto nie istniało tego rodzaju naruszenie prawa procesowego konieczne do wyjaśnienia zakresu sprawy mające mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie - art. 138 § 2 kpa. Mając powyższe na uwadze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewódzkiego inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2016r. znak: [...] oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto z dnia [...] czerwca 2016r. znak: [...] i umorzenie postępowania.

W ocenie skarżącego rozstrzygnięciem, które powinno zapaść w niniejszej sprawie jest umorzenie postępowania administracyjnego - (art. 105 k.p.a.). Umorzenie powinno mieć miejsce już z tego powodu, że wniosek uczestników dotyczył przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę, z kolei niniejsze postępowanie (wszczęte i prowadzone) oraz wydanie przedmiotowych decyzji (również przez organ odwoławczy) oparte było na podstawie art. 71 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane. Przepis nie wskazuje decyzji administracyjnej jako formy załatwienia sprawy (z wyjątkiem sprzeciwu od zgłoszenia lub zmiany wymagającej robót budowlanych co i tak musi rozpocząć się na wniosek strony). Tym samym toczenie się postępowania administracyjnego i wydanie decyzji w ramach tej podstawy prawnej było i jest bezprzedmiotowe, W konsekwencji też wskazanie naruszeń przepisów procesowych pozostaje indyferentne dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. umorzenie postępowania w pierwszej instancji. W ocenie strony skarżącej skoro sprawa była, a nie powinna być, prowadzona jako jurysdykcyjne postępowanie administracyjne, jej ponowne przekazanie organowi I instancji ze wskazaniem, że w przedmiotowej sprawie należy zebrać dodatkowy materiał dowody, aby potencjalnie sprawdzić (ustalić) czy mogło ewentualnie dość do zmiany sposobu użytkowania i dalej zmiany warunków w rozumieniu powołanego przepisu art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest nieistotne dla toku administracyjnego postępowania ogólnego. Wniosek o umorzenie skarżąca uzasadniła treścią art. 145 § 3 ppsa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2016. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U 2016. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie była decyzja jest decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016r. ([...]), którą organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasto z dnia [...] czerwca 2016r. ([...]) i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ jako organ I instancji.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, zachodziły przesłanki do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w trybie art. 138 § 2 k.p.a., albowiem decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a zebrany w postępowaniu przed organem pierwszej instancji materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia co do istoty sprawy.

Chybiony jest zarzut skargi, że jedynym rozstrzygnięciem, które powinno zapaść w niniejszej sprawie jest umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 k.p.a.

Postępowanie organów nadzoru budowlanego w przypadku ustalenia, że nastąpiła zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez stosownego pozwolenia właściwego organu objęte jest dyspozycją art. 71a Prawa budowlanego, zgodnie z którym, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie, którym wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części oraz nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów określonych w art. 71 ust. 2. Organ nadzoru budowlanego po stwierdzeniu, że doszło do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego zgłoszenia, obowiązany jest zatem wydać postanowienie, w którym, po pierwsze, wstrzyma użytkowanie tego obiektu lub jego części, po wtóre, nałoży obowiązek przedstawienia dokumentów, których złożenie jest wymagane przepisami art. 71 ust. 2 przy dokonaniu zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania.

O ile zatem zgodzić się należy ze skarżącym, że na tym etapie postępowania brak jest podstaw do wydania merytorycznej decyzji administracyjnej, to nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem może być umorzenie postępowania. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. tylko gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W niniejszej sprawie istniał przedmiot postępowania, a była nim zmiana sposobu użytkowania obiektu. Tylko zatem w przypadku ustalenia w toku postępowania administracyjnego w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że nie doszło do zmiany sposobu użytkowania dopuszczalne byłoby wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, natomiast w przypadku ustalenia przeciwnego, a mianowicie że bez wymaganego zgłoszenia doszło do zmiany sposobu użytkowania organ zobligowany jest wydać postanowienie, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 71a Prawa budowlanego.

Aby móc dokonać stosownego ustalenia, należy w pierwszej kolejności wykazać, jaki był przewidziany i dopuszczalny sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i jaki jest obecny sposób użytkowania. Należy to zrobić na podstawie zezwolenia dotyczącego określonego obiektu lub jego części i ustalenia faktycznego odzwierciedlającego rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Innymi słowy, należy dokonać zestawienia pierwotnego przeznaczenia obiektu z jego obecnym sposobem wykorzystywania, a następnie w sytuacji stwierdzenia rozbieżności w tym zakresie dokonać subsumcji, czyli odniesienia ustalonego stanu faktycznego sprawy do hipotezy normy prawnej zawartej w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2012r., II SA/Go 825/12, LEX nr 1234248).

Art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowi, że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń. Przepis ten nie wymienia enumeratywnie wszystkich przypadków, które ustawodawca traktuje, jako zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Używa bowiem określenia "w szczególności", co oznacza, że wymienione w tym przepisie rodzaje "przeróbek" lub zmieniające określone warunki i rodzaje działalności zostały wymienione jedynie przykładowo. Zatem mieścić się będzie w tej normie także i inne niż wymienione w niej działanie, które wpływa na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. W każdym przypadku należy jednak dokonać szczegółowej oceny, czy nowy sposób użytkowania obiektu jest zgodny z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz, czy utrzymywany będzie w należytym stanie technicznym i estetycznym i nie dojdzie do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2012 r., II OSK 2144/10, LEX nr 1138087).

W ocenie Sądu w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ I instancji nie sprostał powyższym wymaganiom w zakresie jednoznacznego ustalenia aktualnego sposobu użytkowania obiektu w zestawieniu z jego pierwotnym przeznaczeniem wynikającym z pozwolenia na budowę. Jak słusznie wskazał organ II instancji dokumentacja fotograficzna dołączona do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2016r. wywołuje istotne wątpliwości czy mamy do czynienia z placem ekspozycyjnym, na którym prowadzona jest działalność oświatowa o charakterze wystawienniczym, czy też jest to obecnie plac składowy. W tej sytuacji tym większego znaczenia nabierały dowody przedstawione przez stronę skarżącą przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2016r., które zostały przez organ I instancji pominięte.

Brak wszechstronnej oceny wszystkich dowodów doprowadził organ I instancji do podjęcia przedwczesnej i jak słusznie wskazał organ odwoławczy nie przewidzianej w prawie decyzji o stwierdzeniu braku przesłanek do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania działki nr [...].

W tym miejscu odwołać się należy do wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2011 r. (sygn. II OSK 628/10 LEX nr 1081813), gdzie wskazano, że decyzja w sprawie, w której przedmiotem jest samowolna zmiana sposobu użytkowania obiektu w celu prowadzenia w nim działalności gospodarczej, która doprowadziłoby do "faktycznego zalegalizowania" takiego stanu rzeczy, bez przeprowadzenia wymaganego przepisami Prawa budowlanego postępowania, jest nie do zaakceptowania w praworządnym państwie, choćby ze względu na dobro mieszkańców okolicznych budynków.

Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie organ I instancji bez przeprowadzenia w tym zakresie wyczerpującego postępowania wydał decyzję.

Zasadnie zatem organ II instancji uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniała przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a., uzasadniająca uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania, ponieważ stwierdzone wątpliwości powodowały konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd podzielając stanowisko przyjęte przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wykazujące braki postępowania przeprowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, uznając ją za bezzasadną.