Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 144/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 63 ust. 1 i 2, art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Sędzia WSA Daria Sachanbińska - spr. Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 16 grudnia 2013 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2013 r., nr [...], stwierdzającą (w pkt I) brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą towarzyszącą, realizowanego przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], oraz określającą (w pkt II), że inwestycja będzie realizowana na terenie gminy [...] w rejonie miejscowości [...], [...], [...], [...] oraz [...], na obszarze powiatu [...] w [...] części województwa opolskiego (lit. a) oraz że zakres i środowiskowe uwarunkowania ww. przedsięwzięcia są wyznaczone charakterystyką przedsięwzięcia, która stanowi załącznik do niniejszej decyzji i jest jej integralną częścią (lit. b).

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następującym przebiegu:

W dniu 30 stycznia 2013 r. do Urzędu Gminy w [...] wpłynął wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], zwanej dalej Spółką lub Inwestorem, o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla opisanego wyżej przedsięwzięcia. Z dołączonej karty informacyjnej przedsięwzięcia wynikało, że realizacja planowanej inwestycji obejmuje zespół 28 turbin wiatrowych o mocy do 3 MW każda, z maksymalną wysokością turbin (wraz z wirnikiem) od 125 m do 190 m, elektroenergetyczną stację transformatorową SN/WN o napięciu znamionowym 110 kV, elektroenergetyczną linię kablową średniego napięcia i linię telekomunikacyjną łączącą elektrownie wiatrowe ze stacją transformatorową oraz place manewrowe, montażowe i składowe wraz z drogami dojazdowymi do elektrowni. W karcie informacyjnej wskazano m.in., na których działkach ewidencyjnych planuje się realizację elektrowni wiatrowych oraz Głównego Punktu Odbioru (GPO).

Obwieszczeniem z 20 lutego 2012 r. Wójt Gminy [...] zawiadomił strony - w trybie art. 74 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - o wszczęciu postępowania zainicjowanego wnioskiem Spółki, informując o uprawnieniach przysługujących na mocy art. 10 § 1 K.p.a., oraz pismami z tej samej daty zwrócił się do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku (PPIS) i do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu (RDOŚ) o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oba organy uznały za konieczne przeprowadzenie oceny. W opinii z 26 lutego 2013 r. PPIS stwierdził konieczność ustalenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w pełnym zakresie, ze szczególnym uwzględnieniem emisji pól elektromagnetycznych, hałasu i wytwarzania odpadów. Podobnie RDOŚ w opinii z 27 lutego 2013 r. wskazał na konieczność przeprowadzenia oceny i ustalił zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Zdaniem tego organu, należy ustalić działania minimalizujące negatywne oddziaływanie elektrowni na ptaki, nietoperze i krajobraz. Ponadto, zważywszy na niewielką odległość elektrowni wiatrowej od granicy z Republiką Czeską (650 m - EW nr [...]), konieczne jest przeprowadzenie postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, a także dokonanie oceny pod kątem ewentualnego skumulowanego oddziaływania w zakresie hałasu z uwagi na długookresowy charakter przedsięwzięcia, ilość i rozmieszczenie turbin oraz inne planowane inwestycje tego typu na terenie Gminy [...] i sąsiedniej Gminy [...].

Postanowieniem z 14 marca 2013 r. Wójt Gminy [...] stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji, a następnie zawiadomił strony o zakończeniu postępowania dowodowego i o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Do organu pierwszej instancji wpłynęły wnioski o dopuszczenie do udziału na prawach strony w ww. postępowaniu organizacji społecznych: Stowarzyszenia B z siedzibą [...], Fundacji "C" z siedzibą w [...] oraz Fundacji "D" z siedzibą w [...]. Wójt Gminy [...] odmówił wszystkim trzem organizacjom dopuszczenia do udziału w toczącym się postępowaniu z wniosku Spółki. Z rozstrzygnięciem Wójta Gminy [...] nie zgodziła się Fundacja "D" z siedzibą w [...], a postanowieniem z 26 września 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało je w mocy. Z kolei, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, po rozpatrzeniu skargi Fundacji "D" z siedzibą w [...], wyrokiem z dnia 26 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Op 573/13, uchylił postanowienia organów obu instancji. Sąd nakazał dokonanie ustalenia, czy cele określone w statucie Fundacji uzasadniają jej udział w postępowaniu w sprawie dotyczącej wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Zarzucił ponadto brak dogłębnej analizy kwestii wystąpienia przesłanki interesu społecznego, przemawiającej za udziałem Fundacji w postępowaniu.

Pismem z 24 kwietnia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie (GDOŚ) poinformował o przystąpieniu do postępowania na prawach strony oraz zakwestionował prawidłowość postanowienia organu z 14 marca 2013 r., uznając za słuszne stanowisko RDOŚ o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. GDOŚ wyraził zaniepokojenie brakiem rozważenia kwestii powiadomienia Republiki Czeskiej o planowanej inwestycji, pomimo posiadania wiedzy o toczących się procedurach w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko dla dwóch innych farm wiatrowych zlokalizowanych na obszarze Gminy [...], z czynnym udziałem strony czeskiej.

Wskazaną na wstępie decyzją z 15 maja 2013 r. Wójt Gminy [...] stwierdził (w pkt I) brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowego przedsięwzięcia, określił obszar realizacji inwestycji oraz postanowił, że zakres i środowiskowe uwarunkowania przedsięwzięcia są wyznaczone charakterystyką przedsięwzięcia, stanowiącą załącznik do decyzji. Organ podał, że w toku postępowania nie wpłynęły od stron jakiekolwiek uwagi i wnioski oraz podkreślił, iż posiadał wiedzę odnośnie toczących się "równolegle" postępowań o wydanie decyzji środowiskowych i wziął pod uwagę okoliczności z tym związane. Wyjaśnił, że nie jest związany stanowiskiem organów opiniujących. Przed wydaniem postanowienia z 14 marca 2013 r. przeprowadził szczegółowe postępowanie dowodowe pod kątem analizy przesłanek co do konieczności dokonania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko i w wyniku poczynionych ustaleń uznał, że planowana farma wiatrowa nie wykazuje transgranicznego oddziaływania na strukturę ekologicznego systemu przestrzennego oraz walory krajobrazowo-przyrodnicze Republiki Czeskiej, a ewentualne skumulowane oddziaływanie na ptaki i nietoperze nie będzie znaczące.

Określając rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia organ stwierdził, że przedmiotem postępowania jest budowa farmy wiatrowej złożonej z 28 turbin o mocy 3 MW każda (łączna moc 84 MW), wraz z infrastrukturą towarzyszącą obejmującą drogi dojazdowe do elektrowni, place manewrowe, montażowe i składowe, sieć energetyczną i teleinformatyczną oraz GPO. Opisał sposób wykorzystania powierzchni ziemi z uwzględnieniem ochrony środowiska wodno-gruntowego i powierzchnię terenu zajętego pod przedsięwzięcie na na poszczególnych etapach prac budowlanych (ok. 11,2 ha) i po zakończeniu budowy (ok. 5,6 ha). W zakresie powiązania (kumulacji) z innymi przedsięwzięciami potwierdził, że na terenie Gmin [...] i [...] realizowane są podobne przedsięwzięcia (farmy wiatrowe), a potencjalna, nieznacząca kumulacja oddziaływań dotyczy ich wpływu na krajobraz, na ptaki i nietoperze oraz oddziaływania akustycznego. Rozwijając tę kwestię podał, że kumulacja może polegać na zmniejszeniu żerowisk i terenów lęgowych oraz zwiększonej śmiertelności ptaków i nietoperzy (z uwagi na kolizje z turbinami), a także na zaburzeniu ich szlaków migracyjnych na terenie o powierzchni ok. 455 ha, wskazując jednocześnie, że niektóre analizy potwierdzają, iż wokół turbin wiatrowych zwiększa się atrakcyjność terenu ze względu na zmniejszenie liczby osobników gatunków drapieżnych. Organ powołał się na dane Spółki zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, z których wynika, że na terenie farmy objętej wnioskiem, z uwzględnieniem pozostałych farm wiatrowych, śmiertelność ptaków z uwagi na kolizje z turbinami wyniesie od 3 do 109 rocznie. Dla nietoperzy wyniki te oscylują w okolicach zera, zważywszy na ich niewielką aktywność na tym terenie i na otwarty krajobraz. Uzupełniająco podał, że planowane przedsięwzięcie usytuowane jest "na przedpolu" naturalnej bariery na trasie migracyjnej, jaką stanowią Sudety Wschodnie, a ponadto farmy będą rozmieszczone w sposób umożliwiający swobodny przelot ptaków. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia inwestor wykona monitoring porealizacyjny, zaś przedsięwzięcie będzie realizowane w sposób minimalizujący wpływ na obecne gatunki, w tym ptaki i nietoperze (brak nasadzeń drzew i krzewów, oświetlenie turbin jedynie światłem wynikającym z przepisów o bezpieczeństwie ruchu powietrznego, okresowe wyłączanie turbin). Następnie, wskazano w decyzji na nieznaczącą interakcję farmy z innymi przedsięwzięciami, tj. liniowymi nasadzeniami drzew, budową zbiorników retencyjnych oraz obiektami telefonii komórkowej, a także na niewielki wpływ przedsięwzięcia na elementy krajobrazowe, typowe dla stref intensywnego rozwoju rolnictwa województwa opolskiego, o niskich walorach przyrodniczych i fizjonomicznych, oraz na oddziaływanie akustyczne, które nie narusza, z powodu sumarycznego poziomu hałasu nieprzekraczającego 40dB (przy turbinach oddalonych od siebie o 2 km), standardów klimatu akustycznego dla mieszkańców. Organ dokonał analizy poziomu hałasu dla poszczególnych, zróżnicowanych ze względu na rodzaj zabudowy, terenów podlegających ochronie akustycznej na terenie Gmin [...] i [...], podsumowując, że nie przekroczy on wartości normatywnej dla pory nocnej, kluczowej w przypadku jednostajnej pracy elektrowni. Poziom ten może być przekroczony na etapie prac budowlanych, prowadzonych wyłącznie w porze dziennej. W trakcie tego rodzaju robót nastąpi emisja substancji do powietrza, jako następstwo pracy sprzętu budowlanego. Przy produkcji energii z farmy wiatrowej do powietrza nie będą emitowane żadne gazy cieplarniane, nie będzie też farma źródłem znaczącego negatywnego promieniowania elektromagnetycznego i nie pogorszy się jakość sygnałów radiowo-telewizyjnych. Ponadto inwestycja nie będzie stanowiła zagrożenia dla środowiska przyrodniczego i nie będzie miała istotnego wpływu na krajobraz. Nie będzie również źródłem uciążliwości w zakresie efektu stroboskopowego oraz nie powinna stanowić uciążliwości w zakresie efektu migotania cienia. Co do emisji ścieków i odpadów, nie można ich uznać za znaczące oddziaływanie. Nadto organ odniósł się w uzasadnieniu decyzji m.in. do kwestii ryzyka wystąpienia awarii, uznając, że jest ono bardzo małe, oraz do kwestii obszarów i obiektów chronionych zarówno w kraju, w tym obszaru Natura 2000, jak i w Republice Czeskiej, przy czym podkreślił, że ze względu na znaczną odległość i charakter przedsięwzięcia nie będzie ono znacząco oddziaływać na przedmioty objęte ochroną. Zaakcentował również fakt braku oddziaływania farmy na ludność, a poza tym nie stwierdził jej transgranicznego oddziaływania na strukturę ekologicznego systemu przestrzennego Republiki Czeskiej i na walory przyrodnicze najważniejszych jej elementów. Z tych wszystkich przyczyn organ nie stwierdził w niniejszej sprawie potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko.

W odwołaniu od tej decyzji GDOŚ zarzucił organowi pierwszej instancji wydanie postanowienia z 14 marca 2013 r. oraz zaskarżonej decyzji z 15 maja 2013 r. bez wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego i bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co świadczy o naruszeniu art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. W odwołaniu postawiono również zarzut braku uzasadnienia faktycznego decyzji co do przyczyn odstąpienia od oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy organy opiniujące stwierdziły konieczność przeprowadzenia takiej oceny. GDOŚ podniósł nadto zarzut naruszenia art. 108 ust. 1 pkt 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie... i art. 6 K.p.a., przez nieuwzględnienie przesłanek i okoliczności uzasadniających przeprowadzenie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wynikających z przepisów prawa międzynarodowego, tj. Konwencji o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym. W związku z tym GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając stawiane zarzuty, argumentował, że należało szczegółowo wyjaśnić powody zakwestionowania stanowiska organów wyspecjalizowanych w zakresie szeroko rozumianej ochrony środowiska. Tymczasem Wójt Gminy [...] w powierzchowny sposób odniósł się do opinii RDOŚ i PPIS oraz nie uwzględnił istotnej okoliczności, jaką jest realizacja na terenie gminy [...] dwóch kolejnych farm wiatrowych, obejmujących 24 i 29 turbin, dla których postępowanie o wydanie decyzji środowiskowych prowadzi RDOŚ w Opolu. Planowana realizacja 81 turbin w Gminie [...], 36 turbin w Gminie [...], 19 turbin w Gminie [...] oraz 2 turbin w Gminie [...] (łącznie 138 turbin wiatrowych), uzasadnia konieczność dokonania analizy oddziaływań skumulowanych, a te mogą mieć miejsce wyłącznie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Celowość przeprowadzenia spornej oceny wynika nadto z potrzeby ochrony walorów krajobrazu przyrodniczego, ptaków i nietoperzy, a także z konieczności dopuszczenia społeczeństwa do udziału w przedmiotowej procedurze. GDOŚ uznał, że nie ma możliwości usytuowania turbin objętych wnioskiem Spółki na części działek (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K, L, Ł, M, N, O), na których planowana jest lokalizacja innych elektrowni wiatrowych. Nie zgodził się również ze stanowiskiem organu pierwszej instancji co do braku transgranicznego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na strukturę ekologicznego systemu przestrzennego Republiki Czeskiej, wskazując w tym zakresie na art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie..., oraz podnosząc okoliczność, że w odległości ok. 1,5 km od granicy państwa jest obszar objęty ochroną w ramach sieci Natura 2000 [...] i rezerwat przyrody obejmujący wodne i bagienne ekosystemy dla ptactwa i płazów, a w odległości 30 km - obszar w ramach sieci Natura 2000 [...] (ostoja dla nietoperzy z gatunku nocek duży). GDOŚ powołał się na przepisy prawa międzynarodowego (tzw. Konwencję z Espoo, Dyrektywę EIA), obligujące właściwy organ do powiadamiania organu innego państwa o planowanej realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Podkreślił, że w niniejszej sprawie powiadomienie Republiki Czeskiej jest wskazane tym bardziej, że toczą się dwa inne postępowania w sprawie wydania decyzji środowiskowych na usytuowanie turbin wiatrowych na terenie Gminy [...], w których zastosowano procedurę transgraniczną. Trzecie, podobne postępowanie toczy się w Gminie [...]. We wszystkich tych postępowaniach strona czeska bierze czynny udział. W podsumowaniu GDOŚ wskazał, że nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko, w tym w szczególności oceny skumulowanego oddziaływania na środowisko oraz postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania, nie znajduje uzasadnienia faktycznego w decyzji, czym naruszono art. 107 § 3 K.p.a. Dodał, że niepewność co do wystąpienia znaczącego wpływu na środowisko powinna być potraktowana zgodnie z zasadą przezorności i prewencji.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, uznając, że nie narusza ona prawa. Organ odwoławczy przypomniał, że materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowi ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235, z późn. zm.), zwana dalej ustawą. Następnie omówił tryb postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i podał, że według art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (a o taki przypadek chodzi, biorąc pod uwagę treść § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. nr 213, poz. 1397) wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli obowiązek jej przeprowadzenia został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy. Ponieważ dla nieruchomości, na których planowana jest realizacja inwestycji, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy, inwestor przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił strony toczącego się postępowania i prawidłowo również zawiadomił je o wszystkich czynnościach, czyli o wystąpieniu do PPIS i RDOŚ, o wydanych przez te organy opiniach, o zakończeniu postępowania dowodowego, o wnioskach o dopuszczenie do udziału w sprawie organizacji i wydanych w tym przedmiocie postanowieniach, o decyzji z 15 maja 2013 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania i możliwości jej zaskarżenia. Odnośnie postanowienia z 14 marca 2013 r. organ drugiej instancji wywodził, że Wójt Gminy [...] szczegółowo, zgodnie z art. 65 ust. 3 ustawy, uzasadnił brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia. Powołując się na orzecznictwo podkreślił, że organ prowadzący "postępowanie środowiskowe" nie jest związany treścią opinii, o których mowa w art. 64 ust. 1 ustawy. Wobec nieprzeprowadzania oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, organ wydał decyzję na podstawie art. 84 ustawy, stwierdzającą (w pkt I) brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko i określającą (w pkt II), gdzie i w jakim zakresie inwestycja będzie realizowana. W ocenie Kolegium, decyzja ta spełnia wszystkie wymogi ustawowe wynikające zarówno z art. 107 K.p.a., jak i z art. 85 ustawy. Przede wszystkim zawiera informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, z wyjątkiem tych, które nie mają zastosowania w niniejszej sprawie. Między innymi odnosi się do kwestii kumulacji z innymi planowanymi przedsięwzięciami polegającymi na budowie turbin wiatrowych na terenie Gmin: [...], [...], [...] i [...], w zakresie oddziaływania na ptaki, nietoperze, walory krajobrazowe w Gminie [...] oraz w Republice Czeskiej, a także do oddziaływania akustycznego dla poszczególnych rodzajów zabudowy. Podał również Wójt Gminy [...], że w promieniu 35 km wokół farmy wiatrowej są obszary chronione, w tym obszary Natura 2000 - zarówno w kraju, jak i w Republice Czeskiej - jednak planowana inwestycja, z uwagi na swój charakter i odległość, nie będzie na nie oddziaływać znacząco. Oceniając rodzaj i skalę możliwego oddziaływania rozważanego w odniesieniu do uwarunkowań wymienionych w pkt 1 i pkt 2 ust. 1 art. 63 ustawy, wynikających z zasięgu oddziaływania - obszaru geograficznego i liczby ludności, na którą przedsięwzięcie może oddziaływać, transgranicznego charakteru oddziaływania przedsięwzięcia na poszczególne elementy przyrodnicze, wielkości i złożoności oddziaływania, z uwzględnieniem obciążenia istniejącej infrastruktury technicznej, prawdopodobieństwa oddziaływania oraz czasu trwania, częstotliwości i odwracalności oddziaływania, Wójt odniósł się w treści decyzji do ww. uwarunkowań, wyjaśniając, że wobec planowanej lokalizacji przedsięwzięcia na terenach rolnych gminy [...], w znacznej odległości od zabudowań (co zostało szczegółowo omówione), nie będzie ono oddziaływać na tereny mieszkalne, jak również na strukturę ekologicznego systemu przestrzennego i walorów przyrodniczych Republiki Czeskiej, w tym obszar Natura 2000 i [...]. Uznał, że z uwagi na odległość (2 - 3 km, a w przypadku punktów i ciągów widokowych - 5 km) od turbin wiatrowych, brak powiązań funkcjonalno-przestrzennych oraz odmienne usytuowanie turbin wiatrowych (na wysoczyźnie lessowej) i walorów przyrodniczych Republiki Czeskiej (na terenach dolin rzecznych), nie zachodzi transgraniczne oddziaływanie. Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że w toku postępowania ustalił, iż problematyka związana z wpływem turbin na środowisko jest przedmiotem badań i analiz. W oparciu o dotychczasowe wyniki i stopień prognoz odnośnie do oddziaływania przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki, uznał, że stopień prognoz jest bardzo wysoki. Przewidywany czas funkcjonowania farmy wiatrowej to okres zawarty w przedziale czasowym 25-30 lat. Po jego upływie wszelkie oddziaływania związane z funkcjonowaniem turbin wiatrowych należą do odwracalnych.

W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji wykazał w sposób logiczny i wyczerpujący, opierając się na danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Natomiast do decyzji, zgodnie z art. 84 ust. 2 ustawy, załączona jest charakterystyka przedsięwzięcia zawierająca wszystkie podstawowe i niezbędne informacje dotyczące planowanego zamierzenia.

Ustosunkowując się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że Wójt Gminy [...] w postanowieniu z 14 marca 2013 r. szczegółowo odniósł się do kwestii braku transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na strukturę ekologicznego systemu i na walory przyrodnicze Republiki Czeskiej oraz do okoliczności zlokalizowania dużej ilości elektrowni wiatrowych w niewielkich od siebie odległościach. Oznacza to, że zebrany w sprawie materiał dowodowy został rozpatrzony. W szczególności organ odniósł się do problematyki kumulacji oddziaływań, podkreślając, że może ona dotyczyć wpływu na krajobraz, na ptaki i nietoperze oraz oddziaływania akustycznego przedsięwzięć realizowanych na terenie Gminy [...] i Gminy [...]. Oceny w tym zakresie dokonano w oparciu o przedłożony przez Spółkę materiał dowodowy, w tym kartę informacyjną przedsięwzięcia. Ponadto organ uznał, na podstawie danych ornitologicznych i chiropterologicznych uzyskanych z dokumentacji już zrealizowanych projektów, że wprawdzie skumulowane oddziaływanie może polegać na zmniejszeniu powierzchni żerowisk i terenów lęgowych, zwiększeniu śmiertelności ptaków i nietoperzy oraz na zaburzeniu ich szlaków migracyjnych, jednak prawdopodobny efekt skumulowany będzie niewielki. Farmy wiatrowe będą rozmieszczone w sposób umożliwiający swobodny przelot ptaków między poszczególnymi turbinami, a na terenie farm oraz terenów sąsiednich aktywność nietoperzy jest tak mała, że prawdopodobieństwo wystąpienia ich kolizji z turbinami jest bliskie zeru. Odniósł się również organ do wpływu planowanej budowy zbiorników wodnych na ewentualność zwiększenia kolizji ptaków i nietoperzy z turbinami wiatrowymi. Nadto wyjaśnił, że ze względu na ochronę krajobrazu i udostępnienie ptakom korytarza migracyjnego w dolinie [...] i [...], farmy nie są lokowane bezpośrednio u podnóża gór. Walory widokowe nie będą zaburzone z uwagi na krótki czas narażenia podróżujących na efekty oddziaływania, związany z przemieszczaniem odbiorców krajobrazu wzdłuż dróg. Odcinki dróg przebiegające w obrębie farmy i na obszarach sąsiednich to tereny rolnicze o niskich walorach przyrodniczych. Co do skumulowanego oddziaływania akustycznego podano, że poszczególne turbiny usytuowane są względem siebie w odległości ok. 2 km, a to skutkuje brakiem przedmiotowej kumulacji, mającej miejsce w sytuacji, kiedy odległość między turbinami wynosi ok. 500 m, a między zespołem turbin - ok. 1000 m. Przeprowadzona kwerenda już wydanych decyzji środowiskowych i złożonych wniosków o ich wydanie na terenie sąsiednich gmin wykazała, że na obszarze ok. 5 km wokół projektowanej farmy oddziaływanie akustyczne nie spowoduje naruszenia standardów akustycznych. W końcu, Wójt Gminy [...] odniósł się również do kwestii transgranicznego oddziaływania, uznając, że ono nie zachodzi z uwagi na odległość od turbin wiatrowych (2-3 km, a w przypadku punktów i ciągów widokowych - 5 km), brak jakichkolwiek powiązań funkcjonalno-przestrzennych oraz odmiennego usytuowania turbin wiatrowych (na wysoczyźnie lessowej) i walorów przyrodniczych Republiki Czeskiej (na terenach dolin rzecznych). Zatem, zdaniem Kolegium, organ ustosunkował się do każdego argumentu zawartego w opiniach PPIS i RDOŚ, a więc postanowienie z 14 marca 2013 r. nie narusza art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. Z kolei, obszerne uzasadnienie orzeczenia z 15 maja 2013 r., stanowiące w rzeczywistości polemikę z opinią RDOŚ, czyni niezasadnym zarzut braku uzasadnienia faktycznego decyzji, odnoszącego się do przesłanek odstąpienia od przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Za nietrafny uznano również argument o konieczności przeprowadzenia procedury transgranicznego oddziaływania na środowisko, ponieważ w niniejszej sprawie nie stwierdzono znaczącego transgranicznego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ustalenie w tym zakresie sprawia, że nie ma zastosowania przywołana w odwołaniu Konwencja o ocenach oddziaływania na środowisko w kontekście transgranicznym, sporządzona w Espoo dnia 25 lutego 1991 r. (Dz. U. z 1999 r. nr 96, poz. 1110), zwana dalej Konwencją z Espoo, oraz Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE z 2012 r. nr L 26, s. 1), zwana dalej Dyrektywą z 13 grudnia 2011 r. Dalej, Kolegium uznało za organem pierwszej instancji, że skoro budowa farmy wiatrowej [...] nie spowoduje oddziaływania transgranicznego, to tym bardziej nie może być mowy o znaczącym transgranicznym oddziaływaniu, stanowiącym warunek sine qua non zastosowania ww. regulacji.

I z tą decyzją nie zgodził się Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Warszawie, który w skardze skierowanej do tut. Sądu domagał się wyeliminowania z obrotu prawnego obu wydanych w sprawie decyzji, wskazując na naruszenie:

- art. 63 ust. 1 i art. 104 ustawy w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 K.p.a., przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz niewyczerujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego uznania, że dla planowanego przedsięwzięcia nie istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w tym postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania,

- art. 108 ust. 1 ustawy, przez niewłaściwą jego wykładnię, niezgodną z celami oraz podważającą prewencyjny charakter regulacji ustawy oraz Dyrektywy z dnia 13 grudnia 2011 r. i Konwencji z Espoo,

- art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., przez nieuwzględnienie przesłanek i okoliczności uzasadniających przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko.

Uzasadniając stawiane zarzuty skarżący powielił argumentację prezentowaną w postępowaniu administracyjnym, wskazując raz jeszcze na trwające obecnie postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć polegających na realizacji elektrowni wiatrowych oraz planowane podobne inwestycje na terenie sąsiednich gmin, co świadczy o potrzebie skrupulatnej analizy ewentualnych oddziaływań skumulowanych, która może mieć miejsce jedynie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Podkreślił, że obszerna karta informacyjna przedsięwzięcia, uzupełniona o rodzaj analiz, które powinny zostać przedstawione w raporcie, nie może być powodem odstąpienia od oceny oddziaływania na środowisko. Wskazał, że analiza oddziaływań skumulowanych została przeprowadzona jedynie dla tych turbin, co do których inwestor uznał, iż mogą rzeczywiście zostać zrealizowane. Przyjęta metoda badań, polegająca na uwzględnieniu jedynie wybranych turbin z wszystkich łącznie planowanych do realizacji - jednocześnie bez wskazania turbin, których w tej analizie nie uwzględniono - uniemożliwia wyciągnięcie jakichkolwiek rzetelnych wniosków co do znaczących skumulowanych oddziaływań. Według GDOŚ, karta informacyjna przedsięwzięcia (KIP) służy jedynie identyfikacji możliwości wystąpienia takich oddziaływań, nie zaś ocenie ich skali i wprowadzaniu działań minimalizujących ponadnormatywne oddziaływanie. Skarżący zarzucił ponadto, że niejasna jest argumentacja, iż "celem zapewnienia wnętrz widokowych na obszar dolin rzecznych i obniżeń zakończonych Górami [...] inwestor zrezygnował z realizacji 6 turbin wiatrowych", skoro nie jest to żaden z wariantów realizacji inwestycji przedstawionych w KIP. Niezrozumiała jest również polemika odnośnie przeprowadzonych przez inwestora analiz wpływu skumulowanego w oparciu o istniejące dane z innych zrealizowanych projektów, ponieważ nie podano, jakie konkretnie projekty wzięto pod uwagę. Natomiast jeśli chodziło o analizy wykonane na potrzeby planowanej inwestycji polegającej na budowie 29 turbin na wniosek E Sp. z o.o., to dla tej inwestycji, ze względu na możliwy znaczący wpływ m.in. na ptaki oraz nietoperze, RDOŚ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Skarżący nie zgodził się też ze stanowiskiem o wystąpieniu "niewielkiego" efektu skumulowanego, podczas gdy na stosunkowo małym obszarze planuje się realizację ponad 130 turbin, które spowodują - jak podano w decyzji - że łączna powierzchnia terenu, którego atrakcyjność dla ptaków zmniejszy się, wyniesie ok. 455 ha, zaś teren objęty skumulowanym oddziaływaniem bariery na szlaku migracyjnym obejmie obszar o wymiarach 30 km długości i 10 km szerokości. Poza tym, ze względu na hałas pochodzący od planowanych turbin, wzmagający efekt odstraszania, za mało prawdopodobne należy uznać stwierdzenie, że "planowane farmy wiatrowe będą rozmieszczone w sposób umożliwiający swobodny przelot ptaków pomiędzy poszczególnymi koncentracjami turbin wiatrowych". Skarżący ocenił, że zaprezentowane w KIP wyniki badań chiropterologicznych jednoznacznie świadczą o możliwości wystąpienia znaczącego negatywnego wpływu na nietoperze. Fakt ten potwierdza również załączone do skargi opracowanie, sporządzone przez zespół zewnętrznych ekspertów pod kierunkiem R. K. pn. "Analiza skumulowanych oddziaływań mogących powstać podczas jednoczesnego funkcjonowania trzech farm wiatrowych zlokalizowanych w gminach [...] i [...]", które wskazuje na wystąpienie negatywnego efektu oddziaływania skumulowanego. Dalsza argumentacja skargi dotyczyła kwestii: potrzeby prawidłowego określenia warunków nałożonych w związku z ochroną środowiska przed hałasem oraz minimalizujących wpływ inwestycji na nietoperze, które to warunki winny wynikać z oceny oddziaływania na środowisko (warunki ujęte w decyzji są zbyt ogólne i mają charakter uznaniowy); braku zobowiązania inwestora do podjęcia działań co do ustalonych decyzją warunków w zakresie porealizacyjnego monitoringu ptaków, prowadzenia i wycinki drzew oraz monitorowania głębokich wykopów; znacznie mniejszych niż podano odległości pomiędzy turbinami. W skardze nie podzielono opinii Kolegium o braku wystąpienia skumulowanego oddziaływania, skoro nie podjęto próby weryfikacji tej zawartej w KIP informacji. Tymczasem ze sporządzonych analiz pod kierunkiem R. K. wynika, że funkcjonowanie wszystkich farm wiatrowych w konfiguracjach, jakie zostały przedstawione w raportach o oddziaływaniu tych przedsięwzięć na środowisko, nie jest możliwe ze względu na prognozowane przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku i konieczność opracowania działań minimalizujących. Porównując dokumentację przedmiotowego postępowania i postępowania wszczętego na wniosek E Sp. z o.o., skarżący zarzucił, że podjęta w niniejszej sprawie decyzja Kolegium sprzyja sytuacji, w której dwie inwestycje, powodujące identyczne lub zbliżone negatywne skutki w środowisku, uzyskują diametralnie odmienne rozstrzygnięcia organów administracji. W konsekwencji, umożliwiono inwestorowi realizację przedsięwzięcia mogącego znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko, bez przeprowadzania oceny jego oddziaływania na środowisko w zakresie, który został wyznaczony przepisami ustawy. Dalej, akcentowano w skardze, że w razie wystąpienia wątpliwości co do zasadności wszczęcia oceny oddziaływania na środowisko, które nie zostały usunięte, należało orzec o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zgodnie z zasadą przezorności (art. 6 ustawy Prawo ochrony środowiska). Organ drugiej instancji, utrzymując w mocy decyzję opartą o dowód przedstawiony przez stronę, który nie był wnikliwie zweryfikowany, dopuścił się naruszenia art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Zdaniem skarżącego, realizacja niniejszej inwestycji bez przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, przy realizacji pozostałych planowanych farm wiatrowych, doprowadzi do niekontrolowanego przekształcania środowiska w trakcie procesu inwestycyjnego, z naruszeniem ustanowionej w art. 5 Konstytucji RP zasady zrównoważonego rozwoju. Odnośnie błędnej wykładni przepisów uzasadniających obowiązek powiadomienia Republiki Czeskiej o planowanej działalności przypomniano o niewielkiej odległości inwestycji od granicy i czynnym udziale strony czeskiej w postępowaniu w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko dwóch innych, planowanych w sąsiedztwie, farm wiatrowych. Zaznaczono, że lokalizacja tych farm jest częściowo zbieżna z lokalizacją przedsięwzięcia będącego przedmiotem zaskarżenia. Z kolei, co do kwestii ewentualnego znaczącego (szkodliwego) transgranicznego oddziaływania inwestycji na środowisko, wywodzono, że Kolegium dokonało błędnej wykładni przepisów w tej mierze, ponieważ nie uwzględniło tego, że istotą procedury oceny oddziaływania na środowisko, jako instrumentu prewencyjnego, jest przewidywanie potencjalnych zagrożeń, czyli prawdopodobieństwo wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko. Jeśli ocena co do możliwości wystąpienia znaczących oddziaływań składa się z prostej - negatywnej lub pozytywnej - opinii o przedsięwzięciu, polegającej na przyjęciu jedynie stanowiska inwestora odnośnie możliwych znaczących oddziaływań negatywnych, nie wypełnia tym samym swojego zadania i nie może być uznana za ocenę obiektywną. Ponadto, mając wiedzę o równolegle toczących się postępowaniach w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, należałoby domniemywać, że i w tym postępowaniu strona czeska chciałaby wziąć udział. Tym bardziej, że łączna moc wszystkich planowanych do realizacji farm wiatrowych, dla których toczy się procedura transgraniczna wynosi 309 MW, co dodatkowo przemawia za potrzebą uwzględnienia w rozpoznawanej sprawie przepisów Konwencji z Espoo. Końcowo, zarzucono Kolegium rażące naruszenie zasad ogólnych procedury administracyjnej (art. 6, art. 7 i art. 8), co polegało na wyrażeniu zgody na pozbawienie społeczeństwa udziału w postępowaniu oraz na zaakceptowaniu zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, a także na braku rozważenia skutków prawnych odmiennych rozstrzygnięć w podobnych sprawach.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazało, że w analizie przedsięwzięcia uwzględniono wyłącznie turbiny nadające się do realizacji z technicznego punktu widzenia, potwierdzając okoliczność wystąpienia skumulowanego oddziaływania, które jednak nie jest znaczące. Zauważyło, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw prawnych do nałożenia na inwestora obowiązku przedstawienia analizy porealizacyjnej. Ponadto Kolegium za gołosłowny uznało zarzut o przedstawieniu przez inwestora nierzetelnej analizy odnośnie poziomu hałasu. Z kolei, przedstawiona dopiero przy skardze analiza co do skumulowanych oddziaływań nie może być uznana za dowód w zakończonej już sprawie. Kolegium podkreśliło, że z mocy ustawy zapewnia się udział społeczeństwa tylko w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Uczestnik postępowania - A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] - wniósł w piśmie z 16 maja 2014 r. o oddalenie skargi. Do pisma dołączono mapę wskazującą na lokalizację wzajemnie wykluczających się turbin i na tej podstawie dowodzono, że na obszarze Gminy [...] możliwe jest zrealizowanie do 29 turbin. Właśnie w tym zakresie przeprowadzono ocenę skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia. Poza tym odnotowano, że pewne tereny Gminy są wykluczone - przez zapisy uchwalonych obecnie planów miejscowych - z możliwości realizacji niektórych turbin. Uczestnik postępowania podkreślił, że dla podobnego przedsięwzięcia, na tym samym terenie, dopuszczalne jest wydanie kilku decyzji o środowiskowym oddziaływaniu dla różnych podmiotów. Zaznaczył, że przyjęta metoda oceny skumulowanego oddziaływania jest prawidłowa, bo dotyczy skutków przedsięwzięcia, które da się logicznie przewidzieć. Dlatego nie uwzględniono tych oddziaływań, co do których wiadomo, że nie wystąpią. Natomiast opracowanie dołączone do skargi opiera się na założeniu, że zostaną zrealizowane wszystkie turbiny trzech farm wiatrowych. Zdaniem inwestora, nieuzasadniony jest zarzut braku zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, bo Wójt Gminy [...] szczegółowo uzasadnił swoje stanowisko o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zaś organ opiniujący nie może wkraczać w kompetencje Wójta. Ponadto, nie można wymagać, by w przypadku nawet podobnych postępowań zapadły jednakowe rozstrzygnięcia, ponieważ dotyczą one przedsięwzięć o innym zakresie i parametrach, w tym lokalizacyjnych. Skoro nie dojdzie do realizacji wszystkich planowanych na przedmiotowym terenie turbin, to nieuprawniony jest też zarzut naruszenia art. 5 Konstytucji RP. Nie naruszono również art. 6 Prawa ochrony środowiska, bo właściwe organy, na podstawie obowiązujących przepisów wydały decyzje, w których określono zakres, skalę i sposób realizacji inwestycji.

Na wezwanie Sądu Kolegium poinformowało, że postanowieniem z dnia 26 września 2013 r. odmówiło wszczęcia postępowania - na wniosek Fundacji "D" z siedzibą w [...] - w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2013 r. Wyjaśniło również, że nie toczyły się postępowania nadzwyczajne wobec decyzji Kolegium z dnia 16 grudnia 2013 r.

Na rozprawie pełnomocniczka uczestnika postępowania poparła dotychczasowe stanowisko i stwierdziła, że nie jest w stanie podać, ile elektrowni wiatrowych uwzględniono w KIP przy ocenie transgranicznego oddziaływania i skumulowanego oddziaływania przedsięwzięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić, choć nie wszystkie jej zarzuty stały się przedmiotem oceny Sądu.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej, nie będąc przy tym związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co pozwala i obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.

Przedmiot kontroli Sądu stanowi decyzja z dnia 16 grudnia 2013 r., którą Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Opolu utrzymało w mocy opisaną wcześniej decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 15 maja 2013 r. Materialnoprawną podstawę obu wydanych decyzji stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwanej w dalszym ciągu w skrócie ustawą. Jak ustalił organ odwoławczy, dla nieruchomości, na których planowana jest realizacja inwestycji, nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zatem zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy, inwestor przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu winien uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Artykuł 71 ust. 1 ustawy stanowi, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. Zgodnie z ust. 2 art. 71 ustawy, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane m.in. dla planowanych przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Wedle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, stanowiącą część postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przeprowadza organ właściwy do wydania tej decyzji (ust. 2 art. 61).

W sprawie nie jest sporne, że planowane przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz. U. nr 213, poz. 1397), zatem stosownie do art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy, wymagało przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, jeżeli taki obowiązek został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1, czyli - w drodze postanowienia - przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (ust. 2 art. 63 ustawy).

W okolicznościach sprawy organem właściwym, o jakim mowa w przytoczonych przepisach, jest Wójt Gminy [...], który - po myśli art. 64 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - wystąpił do odpowiednich organów, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Prudniku i do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Opolu o wyrażenie opinii co do potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oba organy uznały za konieczne dokonanie wskazanej oceny, lecz pomimo tego Wójt stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji. Postanowienie o takiej treści nie jest zaskarżalne, dlatego badania jego prawidłowości dokonuje organ drugiej instancji dopiero w postępowaniu wywołanym wniesieniem odwołania od decyzji kończącej postępowanie. Dodać trzeba, że zgodnie z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy, w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach właściwy organ stwierdza brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś w uzasadnieniu, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinien przedstawić informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Wydając decyzję z dnia 15 maja 2013 r., Wójt Gminy [...] spełnił powyższe wymogi formalne, co słusznie dostrzegł organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Ponadto Kolegium podzieliło pogląd organu pierwszej instancji odnośnie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z tym stanowiskiem i argumentacją służącą jego poparciu nie zgodził się natomiast Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, który w skardze zarzucił organom popełnienie szeregu uchybień procesowych oraz dopatrzył się w wydanych decyzjach naruszeń prawa materialnego. W tym miejscu wyjaśnić przyjdzie, że w pierwszym rzędzie Sąd zobowiązany był zbadać akty administracji z punktu widzenia ewentualnych wad postępowania poprzedzającego ich wydanie (przy wcześniejszym wykluczeniu wad powodujących nieważność decyzji), ponieważ naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w szczególności odnośnie prawidłowości wyjaśnienia okoliczności faktycznych, o ile okażą się istotne, mogą mieć wpływ na ostateczny wynik sprawy, prowadząc do wydania wadliwej materialnie decyzji. Stwierdzenie zaś tego rodzaju wadliwości eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś [ w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012 r., s. 757-8).

Dokonując kontroli zgodności z prawem - w podanej kolejności - zaskarżonego rozstrzygnięcia, Sąd stwierdził, że wydane w sprawie decyzje organów obu instancji naruszają prawo procesowe w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Z uwagi na charakter popełnionych naruszeń przypomnieć trzeba, że art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. nakładają na organy administracji obowiązek ustalenia prawdy obiektywnej i podejmowania rozstrzygnięcia na podstawie wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, przy zastosowaniu wszelkich koniecznych środków dowodowych, z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Podkreślenia również wymaga, że ustanowiona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów zobowiązuje do oparcia się przez organ na przekonujących podstawach - wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, stosownie do treści przepisu art. 107 § 3 K.p.a. - i z całą pewnością nie polega na formułowaniu ocen w sposób dowolny. Ostatnio wskazany przepis wyraźnie też nakazuje, by organ podał w uzasadnieniu decyzji fakty uznane za udowodnione i dowody, na których się oparto, ale również przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności. Tylko tak przeprowadzone postępowanie stanowi o spełnieniu warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 K.p.a.). Ponadto organ winien prowadzić postępowanie w taki sposób, by pogłębiać zaufanie jego uczestników do władzy publicznej - art. 8 K.p.a., co w przypadku organu odwoławczego koresponduje z wynikającą z art. 15 K.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania. Z zasady tej wynika obowiązek organu odwoławczego merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

Zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy administracji nie dochowały powyższych obowiązków, ponieważ nie wyjaśniły dostatecznie istotnej w sprawie kwestii, związanej z potrzebą przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

I tak, z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a., w uzasadnieniach wydanych decyzji oraz w postanowieniu z 14 marca 2013 r., nie odniesiono się w sposób wystarczający do podnoszonej przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w toku całego postępowania problemu lokalizacji przedmiotowej farmy wiatrowej na obszarze, na którym planowane są dwie inne farmy wiatrowe, zakładające realizację 24 i 29 turbin wiatrowych. Skarżący organ podnosił, że na terenie sąsiednich gmin zaplanowano budowę kolejnych turbin wiatrowych (łącznie 138), co przemawia za koniecznością przeprowadzenia w niniejszej sprawie procedury oceny oddziaływania na środowisko, w tym analizy oddziaływań skumulowanych, jak również postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko Republiki Czeskiej. Akcentował również, że większość turbin (19) przedmiotowej elektrowni wiatrowej została zlokalizowana na terenach działek, na których przewidziano już posadowienie innej elektrowni. W tych okolicznościach, zważywszy na podobieństwo kilku przedsięwzięć, ich rozmiar i bliskie sąsiedztwo, a nawet planowanie realizacji elektrowni wiatrowych - po części - na tym samym terenie, stanowisko odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, także zdaniem Sądu, powinno zostać wyrażone przy uwzględnieniu dokumentacji zgromadzonej w ww. postępowaniach, w szczególności zaś tych, które toczą się przed RDOŚ i w których prowadzona jest ocena oddziaływania na środowisko. Wyrażona w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nakłada na orzekające organy obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie, zatem nie można pominąć dowodów wskazanych przez stronę. Można oczywiście odmówić im wiarygodności, jednak należy podać powody takiej odmowy. Tymczasem, wbrew tej zasadzie, organy obu instancji oparły się przede wszystkim o dokumentację przedstawioną przez inwestora, przy czym nie wyjaśniły skarżącemu przyczyn nieuwzględnienia dowodów wykorzystanych w innych postępowaniach dotyczących farm wiatrowych planowanych do realizacji w pobliżu, co czyni również zasadnym zarzut naruszenia zasady przekonywania i prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 11 i art. 8 K.p.a.). Trafnie podnosi się w orzecznictwie, że niedopuszczalne jest orzekanie przez organy administracji publicznej w sprawach dotyczących decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wyłącznie w oparciu o wnioski i dane zawarte w sporządzonych na zlecenie inwestora opracowaniach. Konsekwencją takich działań jest bowiem brak własnych ustaleń właściwych organów, których dokonuje się m.in. przez skonfrontowanie danych wynikających z wniosku z innymi dowodami. Wskazuje się ponadto na powinność organu rozpatrzenia wszystkich okoliczności sprawy, z uwzględnieniem zasady oficjalności, która wymaga przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jednocześnie wyniki tego postępowania winny znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, co wynika z art. 107 § 3 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2010 r., II OSK 602/09; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2012 r., II SA/Po 736/11, oba dostępne na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie dane pochodzące od inwestora nie zostały zweryfikowane przez przeprowadzenie innych dowodów. Wprawdzie w decyzji z 15 maja 2013 r. Wójt Gminy [...] stwierdził, że posiadał wiedzę o równolegle toczących się na obszarze jego właściwości postępowaniach dotyczących farm wiatrowych i przed wydaniem postanowienia z 14 marca 2013 r. wziął pod uwagę okoliczności z tym związane, jednak przedstawione sądowi akta administracyjne nie potwierdzają, by w tym zakresie prowadzone było jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające. Także Kolegium nie uzupełniło postępowania dowodowego, choć w odwołaniu pojawiły się zarzuty dotyczące niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Poza tym, Wójt uznał za bardzo wysoki stopień przeprowadzonych analiz i badań oraz stopień pewności wyników prognozy oddziaływania na środowisko, lecz na poparcie tego poglądu jedynie ogólnie odwołał się do "poradników metodycznych i standardów oceny oddziaływania" farm wiatrowych, co jest niewystarczające, bo nie podlega żadnej weryfikacji. Podobnie, za niewystarczający należy uznać argument o braku naruszenia standardów akustycznych z powołaniem się na przeprowadzoną kwerendę bliżej nieokreślonych, już wydanych decyzji o środowiskowych oddziaływaniach i złożonych wniosków o ich wydanie na terenie sąsiednich gmin. W sytuacji, gdy nie wskazano, o jakie konkretnie decyzje i wnioski chodzi, zasadnie skarżący mógł założyć, że organy miały na uwadze m.in. dane tych postępowań, w których wykorzystano analizy sporządzone pod kierunkiem R. K., a z których płyną zgoła odmienne wnioski od tych, jakie przedstawiono w badanych decyzjach. Powyższe świadczy o braku oparcia się przez organy na przekonujących podstawach i formułowaniu ocen w sposób dowolny, co z kolei uzasadnia zarzut naruszenia art. 80 K.p.a.

Przypomnienia wymaga, że po myśli art. 85 ust. 2 pkt 2 ustawy, uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach powinno zawierać - w przypadku gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko - informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy stwierdzaniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z kolei art. 63 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy nakazuje organowi odniesienie się do takich uwarunkowań jak rodzaj i charakterystyka przedsięwzięcia, z uwzględnieniem powiązań z innymi przedsięwzięciami, w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Słusznie argumentował skarżący, że realizacja tego obowiązku powinna polegać w rozważanym przypadku na szczegółowym wykazaniu, jakimi przesłankami kierowano się odstępując od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, zwłaszcza gdy zakwestionowano stanowisko dwóch opiniujących organów. W realiach sprawy, zwłaszcza Wójt Gminy [...] zaprezentował szeroką argumentację przemawiającą za brakiem potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z argumentacją tą zgodziło się Kolegium, podsumowując, że obszerne uzasadnienie orzeczenia z 15 maja 2013 r., stanowiące głównie polemikę z opinią RDOŚ i PPIS, czyni niezasadnym zarzut braku uzasadnienia faktycznego decyzji. Istotnie, decyzje wydane w sprawie są obszerne i z formalnego punktu widzenia odnoszą się do wymaganych przepisami ustawy kwestii, w tym poruszonych przez organy opiniujące, niemniej jednak, w ocenie Sądu, nie można mówić o prawidłowym - w warstwie merytorycznej - uzasadnieniu decyzji, gdy wyrażone w niej stanowisko nie wynika z analizy pełnego materiału dowodowego. Dopiero bowiem zapoznanie się z materiałem dokumentacyjnym innych spraw, w tym ze sporządzoną w 2012 r. ekspertyzą zawierających analizę skumulowanych oddziaływań mogących powstać podczas jednoczesnego funkcjonowania trzech farm wiatrowych w Gminach [...] i [...], o jakiej wspomina skarżący, umożliwiłoby dokonanie całościowej i rzetelnej oceny wszelkich możliwych do przewidzenia skutków oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w tym także skumulowanych oddziaływań akustycznych i przyrodniczych na poszczególne elementy środowiska w kraju i za granicą. Pozwoliłoby również na wykazanie w treści decyzji, a wcześniej w postanowieniu wydanym na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy, różnic lub podobieństw pomiędzy planowanymi inwestycjami w zakresie wpływu na środowisko oraz na ustalenie ewentualnych skumulowanych oddziaływań i ich rozmiaru. Wreszcie, analiza dodatkowego materiału dowodowego dałaby podstawę do zajęcia stanowiska o jego przydatności w niniejszym postępowaniu, a jednocześnie świadczyłaby o odniesieniu się do argumentacji jednej ze stron postępowania. Celnie argumentował skarżący, że z uwagi na podobieństwo kilku działań planowanych w bliskim sąsiedztwie i odmienne stanowisko organów administracji odnośnie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przez te poszczególne działania, należało przy rozstrzyganiu kierować się wyrażoną w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska zasadą przezorności. Wedle tej regulacji, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Również zdaniem Sądu, zasada ta obligowała organ decydujący o ustaleniu obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (ewentualnie jego zakresu) do zapoznania się z dokumentacją innych spraw i ewentualnego jej wykorzystania w celu oszacowania prawdopodobieństwa wystąpienia określonych zdarzeń i rozwiania zgłaszanych w toku postępowania wątpliwości związanych z oceną rodzaju oraz skali negatywnej ingerencji przedsięwzięcia w środowisko. Natomiast brak możliwości wyjaśnienia wskazanych wątpliwości przemawiałby za dokonaniem oceny oddziaływania na środowisko. Zgodzić się trzeba przy tym z poglądem Kolegium, że Wójt Gminy [...] nie był związany stanowiskiem organów opiniujących co do konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko, jednak powtórzyć też przyjdzie, iż zakwestionowanie stanowiska organów dysponujących specjalistycznymi wiadomościami wymagało w niniejszej sprawie szczegółowej argumentacji, wyrażonej nie tylko na podstawie informacji pochodzących od inwestora.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że tylko wskazane wyżej - jako prawidłowe - zachowanie organów administracji świadczyłoby o wydaniu decyzji o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (lub o wystąpieniu takiej konieczności) na podstawie wyczerpująco zebranego i wszechstronnie wyjaśnionego stanu faktycznego, stosownie do wymogów art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., przy zachowaniu obowiązujących w procedurze administracyjnej reguł dotyczących sporządzenia decyzji (art. 107 § 3 K.p.a.). Skoro jednak, jak już wspomniano, organy decyzyjne nie poczyniły niezbędnych kroków w celu pozyskania innego materiału dowodowego niż przedstawiony przez inwestora, a który to materiał - co ważne - dotyczył spornej w sprawie kwestii i był dla organów dostępny, to uzasadniony jest wniosek, że jego pominięcie należy uznać za nieprawidłowość mogącą istotnie wpłynąć na wynik sprawy.

Sygnalizowano wcześniej, że ujawnienie uchybień procesowych eliminuje konieczność analizowania zarzutów naruszenia prawa materialnego, bowiem nie można uznać za prawidłowe zrealizowanie norm prawa materialnego stosowanego w procedurze, którą w istotny sposób organ naruszył. Inaczej mówiąc, niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest odpowiednie ustalenie stanu faktycznego, a tego w sprawie zabrakło. Z tej przyczyny Sąd nie dokonywał dalszej oceny prawidłowości wydanych przez organy rozstrzygnięć oraz za zbędne uznał odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, przytoczonych we wstępnej części uzasadnienia wyroku.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a., orzeczono jak w punkcie pierwszym wyroku. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji uzasadnia przepis art. 152 P.p.s.a. Natomiast o zwrocie poniesionych kosztów postępowania Sąd nie orzekał, ponieważ skarżący nie złożył wniosku w tym zakresie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań i wobec kasacyjnego charakteru niniejszego wyroku sprowadzają się do ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ pierwszej instancji, z uwzględnieniem wykładni prawa przedstawionej przez Sąd. W szczególności organ dokona pełnych ustaleń faktycznych i na tej podstawie rozważy kwestię przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, odnosząc się przy tym do wszystkich formułowanych przez strony postępowania argumentów i zarzutów.