Wyrok NSA, sygn. akt IV SA 721/92
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1992-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Jeżeli organ pierwszej instancji nie rozpatrywał sprawy w zakresie merytorycznym - "co do jej istoty", lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 par. 1 Kpa, i w związku z tym był uprawniony do wydania decyzji o charakterze wyłącznie kasatoryjnym, to organ odwoławczy, w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej, również nie jest władny wydać decyzję reformatoryjną, orzekającą "co do istoty sprawy".

TEZY

Jeżeli organ pierwszej instancji nie rozpatrywał sprawy w zakresie merytorycznym - "co do jej istoty", lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 par. 1 Kpa, i w związku z tym był uprawniony do wydania decyzji o charakterze wyłącznie kasatoryjnym, to organ odwoławczy, w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej, również nie jest władny wydać decyzję reformatoryjną, orzekającą "co do istoty sprawy".


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność skargi Sylwii K. na decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 17 marca 1992 r. w przedmiocie nakazania zabezpieczenia działki przed zalewaniem wodami opadowymi i na podstawie art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję, a także - zgodnie z art. 208 Kpa - zasądził od Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa kwotę pięćdziesiąt tysięcy złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta S. decyzją z dnia 17 stycznia 1991 r., powołując się na art. 54 ust. 1 prawa budowlanego, art. 5 pkt 16 ustawy z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań i kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 34 poz. 198/ w związku z art. 40 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej /Dz.U. nr 21 poz. 123/, nakazał Sylwii K. wykonanie trwałego zabezpieczenia obiektów i ogrodzeń graniczących z działką od strony ul. G. w S. przed skutkami spływającej z terenu działki wody opadowej, w terminie do dnia 15 kwietnia 1991 r. W uzasadnieniu stwierdził, że wody opadowe, spływające z terenu zniwelowanej działki przy ul. K. nr 5, powodują zamakanie ogrodzeń i ścian obiektów gospodarczych na posesjach przy ul. G., graniczących z tą działką, a tym samym ich systematyczne niszczenie. Wymienione obiekty i ogrodzenie mają charakter muru oporowego i w wypadku ich zniszczenia może dojść do osunięcia się istniejącej skarpy.

Wojewoda S-ki decyzją z dnia 30 lipca 1991 r., wydaną z powołaniem się na art. 156 par. 1 pkt 2 Kpa, stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu podniósł, że powołany w podstawie prawnej decyzji przepis /art. 54 ust. 1 prawa budowlanego/ ma charakter normy prawnej kompetencyjnej i nie mógł stanowić podstawy prawnej decyzji. Jest to przepis określający zadania organów administracji państwowej. Zdaniem organu nadzoru, w ogóle nie było postaw do wydania w sprawie decyzji na podstawie przepisów prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z par. 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62/, właściciel działki, z której spływają w sposób naturalny wody opadowe, nie jest zobowiązany do zabezpieczenia tego terenu lub obiektu przed przenikaniem tych wód. Rzędne terenu wskazują na to, że teren w rejonie ulicy G. i J. jest falisty, stromy i wskutek tego wody opadowe spływają w kierunku ulicy G. Decyzja Prezydenta Miasta S. zatem dotyczy spraw z zakresu stosunków cywilnoprawnych. Roszczenia właścicieli posesji, wynikające z prawa własności budynków i wieczystego użytkowania działek, na których znajdują się budynki, powinny być dochodzone według przepisów kodeksu cywilnego. Właściwy do rozstrzygania takiego sporu jest sąd powszechny. Organy administracji państwowej nie są upoważnione do podejmowania czynności, które miałyby na celu likwidację naruszeń prawa własności.

Decyzja Wojewody, zakwestionowana w odwołaniu Henryka S. - użytkownika działki przy ul. G., została uchylona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 28 listopada 1991 r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji /organ nadzoru/. W ocenie organu odwoławczego, wyrażonej w uzasadnieniu decyzji, decyzja nadzorcza została wydana bez ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Nie zostało rozważone, że Sylwia K. wyprofilowała swoją działkę ze spadkiem do działki odwołującego się, podnosząc różnice poziomów do 1,40 m. Ponieważ w aktach nie ma informacji, jaki był poziom poprzedni i czy istotnie prace wykonane przez Sylwię K. miały wpływ na naturalny spływ wód, nie można było zajść jednoznacznego stanowiska, co ma istotne znaczenie dla sprawy w świetle przepisów par. 79 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki.

Wojewoda S-ki, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 10 stycznia 1992 r. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 17 stycznia 1991 r. W uzasadnieniu tej decyzji, oprócz argumentów podniesionych w poprzedniej decyzji tego organu z dnia 30 lipca 1991 r., podano ponadto, że z oświadczeń Henryka S. oraz Sylwii K. złożonych w toku wizji lokalnej, przeprowadzonej w dniu 19 grudnia 1991 r., wynika, iż budynek gospodarczy i ogrodzenie pełne zostały wybudowane przez Henryka S. w 1975 r., natomiast Sylwia K. nabyła działkę przy ul. K nr 5 dopiero w 1987 r. Wybudowanie przez Henryka S. budynku gospodarczego i ogrodzenia pełnego spowodowało, że wody opadowe, naturalnie spływające w kierunku ulicy G., zostały w tym miejscu zatrzymane. Przepis par. 79 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, zabrania odprowadzania wód opadowych z terenu działki na teren sąsiedniej nieruchomości lub wzdłuż jej granicy w sposób nie zabezpieczający tego terenu lub obiektu przed przenikaniem wód. Zakaz ten nie dotyczy naturalnego spływu wód opadowych. Okoliczność sporna między właścicielami sąsiednich nieruchomości, czy Sylwia K. wyprofilowała swoją działkę ze spadkiem w kierunku działki Henryka S., podnosząc różnicę poziomów do 1,40 m, czy też tego nie uczyniła, nie może mieć istotnego znaczenia, gdyż wody opadowe zawsze spływały w kierunku ul. G., to jest działki Henryka S. Spływu wód nie mogło zmienić nawet podniesienia poziomu działki Sylwii K. Przepis par. 79 ust. 1 powyższego rozporządzenia zatem nie mógł mieć zastosowania w sprawie, gdyż Sylwia K. nie ograniczyła ani nie wymusiła swobodnego spływu wód opadowych z jej działki.

W następstwie odwołania Henryka S. od tej decyzji została ona uchylona decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa nr UA4/053-K-70/92 z dnia 17 marca 1992 r.; decyzją tą jednocześnie, z powołaniem się na art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa, nałożono na Sylwię K. obowiązek wykonania trwałego zabezpieczenia działki sąsiada przed skutkami spływu wody opadowej. W uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego podniesiono, że gdyby nawet w przeszłości istotnie spływ wód przebiegał z obszaru działki będącej obecnie w posiadaniu Sylwii K. na teren, który użytkuje Henryk S., to nie miałoby to wpływu na ustalony stan faktyczny odpływu tych wód w momencie rozpoczęcia przez Sylwię K. prac ziemnych. Od 1975 r., to jest od czasu wykonania przez Henryka S. zabezpieczenia działki przed napływem wód opadowych, do czego miał pełne prawo, aż do 1987 r. wody te nie zalewały jego działki. Dlatego punktem odniesienia dla Wojewody S-kiego powinien być naturalny spływ wód opadowych w okresie rozpoczęcia przez Sylwię K. podwyższania terenu jej działki. Jest oczywiste, że nawiezienie ziemi, doprowadzające różnice poziomów terenu aż do 1,40 m, spowodowało zalewanie działki sąsiada. O ile wcześniej działkę Henryka S. zabezpieczał cokół o wysokości około 20 cm, o tyle obecnie nie wystarcza mur o wysokości 155 cm. Przeprowadzona wizja lokalna potwierdziła podniesienie poziomu terenu działki Sylwii K. o blisko 1,40 m ze spadkiem w stronę działki sąsiada i potwierdziła, że wymienione prace ziemne miały wpływ na naturalny spływ wód. W tym stanie rzeczy nie ma istotnego znaczenia dla sprawy naturalny niegdyś odpływ wód, lecz fakt wykonania prac kierujących obecnie te wody na działkę sąsiada, co powoduje, że decyzja organu I instancji z dnia 17 stycznia 1991 r. była całkowicie zasadna. Zaobserwowane w trakcie wizji spękania i zarysowania, a nawet wybrzuszenia muru granicznego pod naporem ziemi i przesiąkającej wody powinny wzbudzić zainteresowanie biorącej w niej udział komisji, gdyż sytuacja ta grozi katastrofą budowlaną. Jakkolwiek sprawy o naruszenie własności znajdują się w gestii sądów powszechnych, to jednak w świetle prawa budowlanego osoby odpowiedzialne za nadzór budowlany są zobowiązane do zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia i wydawania nakazów lub zakazów gwarantujących to bezpieczeństwo.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego na tę decyzję Sylwia K. zarzuca, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 par. 5 1 pkt 2 i 7 Kpa, ponieważ została wydana na podstawie wadliwych ustaleń postępowania administracyjnego. W szczególności skarżąca zarzuciła, że żadna wizja lokalna nie potwierdziła podniesienia poziomu terenu jej działki o 1,40 m. To nie ona podniosła poziom terenu, lecz Henryk S. przed laty "wyrównał" teren swojej działki, niwelując naturalną pochyłość terenu na kierunek wschód-zachód, spychając nadmiar ziemi na sąsiednią działkę i niejako podkopując się pod nią. W ten sposób powstała różnica poziomów między obiema działkami , a zepchnięty na działkę skarżącej wał ziemi chronił tamtą działkę przed wodami opadowymi. Działanie skarżącej po objęciu działki w 1988 r.  ograniczyło się jedynie do wywiezienia tej obcej ziemi i przywrócenia stanu pierwotnego.

Poza tym żadna wizja lokalna nie potwierdziła podniesienia przez skarżącą poziomu działki. Uchylając decyzję, Minister powołał się na ustalenia, których nie dokonano, korzystając wyłącznie z twierdzeń Henryka S. zawartych w odwołaniu. Między działkami występuje różnica poziomów, nie ma natomiast dokumentu stwierdzającego, że to skarżąca podniosła poziom terenu swojej działki.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, dodatkowo podniósł, że w świetle prawa wodnego właściciel nie może zmieniać stanu wody na gruncie, istniejącego co najmniej od pięciu lat, jeżeli zmiana taka mogłaby szkodliwie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie; jeżeli zaś zmiany szkodliwie wpływają na nieruchomości sąsiednie, naczelnik gminy nakaże właścicielowi gruntu przywrócenie do stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom /art. 50 prawa wodnego/. Z akt sprawy wynika, że ustalony odpływ wód opadowych trwał przez 12 lat, a zatem cytowane wyżej przepisy w pełni dotyczą omawianej sytuacji. Zarzut, iż zaskarżoną decyzję wydano bez ustaleń postępowania administracyjnego, jest z tego powodu bezprzedmiotowy, że charakter prac ziemnych, przeprowadzonych przez skarżącą, nie jest najistotniejszy dla oceny sprawy. Prawdą jest, że ustalenia ostatniej wizji lokalnej z dnia 19 grudnia 1991 r. nie precyzują jednoznacznie charakteru prac ziemnych przeprowadzonych przez skarżącą, jednakże sporządzone z wcześniejszych wizji z lat 1990-91 protokoły wyraźnie wskazują na przyczyny obecnej sytuacji; świadczą o tym pośrednio także ustalenia ostatniej wizji. Zaobserwowane w jej trakcie wybrzuszenia i pęknięcia muru stanowiącego ogrodzenie działki Henryka S. mogły powstać jedynie w efekcie nawiezienia ziemi i zwiększenia nacisku na ten mur, a nie w wyniku wywiezienia gruntu i odciążenia ogrodzenia, co sugeruje skarżąca.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów materialnoprawnych.

Przede wszystkim należy podnieść, że podstawowym celem postępowania odwoławczego przed organem drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy administracyjnej, która stanowiła przedmiot decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji tego organ odwoławczy - stosownie do art. 138 par. 1 pkt 2 Kpa - może orzec co do istoty sprawy tylko w tym zakresie, w jakim uchylona została decyzja pierwszej instancji.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie przed organem pierwszej instancji /Wojewodą S-kim/ było prowadzone w trybie nadzoru w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia 17 stycznia 1991 r. W związku z tym organ nadzorczy był zobowiązany do rozpatrzenia sprawy w granicach określonych w art. 156 par. 1 Kpa i w razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek przewidzianych w tym paragrafie do wydania /jeśli nie zachodzi sytuacja określona w par. 2/ decyzji o charakterze wyłącznie kasacyjnym. Organ orzekający natomiast nie jest władny w trybie nadzoru zastąpić wadliwej decyzji własnym rozstrzygnięciem, ponieważ przepis art. 156 par. 1 Kpa nie uprawnia do rozpatrywania sprawy "co do jej istoty". Z wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności zaś wynika, że kontrolą organu odwoławczego nie może być objęta sprawa, która nie była przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Jeżeli zatem organ pierwszej instancji nie rozpatrywał sprawy w zakresie merytorycznym - "co do jej istoty", lecz wyłącznie w granicach określonych w art. 156 par. 1 Kpa, i w związku z tym był uprawniony do wydania decyzji o charakterze wyłącznie kasatoryjnym, to organ odwoławczy, w ramach sprawowanej kontroli instancyjnej, również nie jest władny wydać decyzję reformatoryjną - orzekającą "co do istoty sprawy". W świetle tych zasad zawarte w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego rozstrzygnięcie merytoryczne o nałożeniu na skarżącą obowiązku wykonania trwałego zabezpieczenia działki sąsiada przed skutkami spływu wody opadowej było niedopuszczalne, gdyż wykraczało poza zakres sprawy będącej przedmiotem postępowania przed organem pierwszej instancji.

Nałożenie na skarżąca powyższego obowiązku nie mogło mieć także podstaw nie tylko w powołanym w decyzjach przepisie par. 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki /Dz.U. nr 17 poz. 62 ze zm./, lecz także w żadnych innych przepisach prawa budowlanego.

Zakres przedmiotowy objęty przepisami prawa budowlanego został generalnie określony w art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 38 poz. 229 ze zm./. W myśl zawartej tam dyrektywy uregulowania tej ustawy odnoszą się wyłącznie do spraw wykorzystania terenów zgodnie z ustaleniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, spraw techniczno-budowlanych /projektowanie, budowa, utrzymanie i rozbiórka obiektów budowlanych/ oraz zasad działania organów nadzoru budowlanego w tych dziedzinach. Z kolei cytowane rozporządzenie z dnia 3 lipca 1980 r. ustala warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki ze względu na konieczność zapewnienia przy ich projektowaniu, budowie i utrzymaniu wymagań, o których mowa w art. 5 ust. 1 prawa budowlanego. Wynika z tego, że z samego faktu zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiedniej nie wynika jeszcze dopuszczalność ingerencji organów administracji państwowej na podstawie unormowań zawartych w szeroko pojętych przepisach prawa budowlanego /także w aktach wykonawczych do ustawy - Prawo budowlane/. Potwierdza to zresztą zarówno charakter unormowań zawartych w rozdziale 8 działu 4 powyższego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, odnoszących się do urządzeń do usuwania nieczystości stałych, ścieków oraz wód opadowych, jak i redakcja zamieszczonego w tym rozdziale par. 79 ust. l, wyłączająca spod przewidzianego w tym przepisie zakazu sytuację związaną z naturalnym spływem wód opadowych. Prowadzić to musi do wniosku, że ingerencja organów nadzoru budowlanego na podstawie przepisów zawartych w rozdziale 8 działu 4 warunków technicznych, w tym oczywiście i par. 79, jest dozwolona tylko wówczas, gdy nieczystości stałe, ścieki oraz wody opadowe usuwane są z nieruchomości za pomocą odpowiednich urządzeń. Tego rodzaju urządzenia, będące "obiektami budowlanymi" w rozumieniu art. 2 ust. 1 prawa budowlanego, podlegają czynnościom kontrolnym przewidzianym w art. 54 ust. 1 prawa budowlanego i w stosunku do nich mogą odnosić się decyzje wydane na podstawie art. 46 prawa budowlanego, zapewniające usunięcie stwierdzonego nieodpowiedniego stanu technicznego, wyglądu albo nieodpowiedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Przepisy te natomiast nie mogą mieć zastosowania do sytuacji, gdy spływ wód opadowych na nieruchomość sąsiednią nie jest następstwem zainstalowania odpowiednich urządzeń technicznych, lecz - jak stwierdził organ odwoławczy w rozpatrywanej sprawie - konsekwencją "wyprofilowania" /podniesienia poziomu/ działki o 1,40 m ze spadkiem w kierunku nieruchomości sąsiedniej.

Wprawdzie organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę jakby uznał nieprzydatność prawa budowlanego do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, uzasadniając swoją decyzję także art. 50 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo wodne /Dz.U. nr 38 poz. 230/, jednakże żadne okoliczności nie wskazują na to, aby zawarte w tym przepisie kryteria miały zastosowanie w toku rozpatrywania sprawy.

Jak to zaś wielokrotnie podnoszono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedź na skargę /art. 200 par. 5 Kpa/ nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczanie w tej odpowiedzi rozważań, ocen czy podstawy prawnej rozstrzygnięcia, które nie zostały zawarte, jak tego wymaga art. 107 par. 3 Kpa, w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji.

Z tych przyczyn oraz z mocy art. 207 par. 2 pkt 1 i 3 Kpa oraz art. 208 Kpa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.