Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1033/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 7 , art 77 par 1 , art 107 par 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie : Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: st. referent sąd. Maksymilian Krzanowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2020 r. sprawy ze skargi D. G. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia 21 czerwca 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej D. G. kwotę 500 zł (słownie: pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...]ziemskiego w K. decyzją z dnia 08.04.2019 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie skarpy położonej na działce nr [...] w miejscowości S. I, gmina S. - jako bezprzedmiotowe.

W uzasadnieniu organ podał, że postępowanie zostało wszczęte w związku z wnioskiem D. G. w sprawie osuwania się skarpy na działce nr [...] w miejscowości S. I. W poprzednio prowadzonym postępowaniu decyzje organu I i II instancji o umorzeniu tego postępowania zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20.10.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 554/17. W toku ponownie przeprowadzonego postępowania ustalono, że skarpa w całości znajduje się na terenie działki nr [...] stanowiącej własność D. G., a jej granica południowo-wschodnia przebiega wzdłuż górnej linii brzegowej skarpy. Działka nr [...] graniczy od strony południowo-wschodniej z działkami nr [...] i [...]. Podłoże skarpy jest położone przy częściowo utwardzonym dojeździe na terenie działki nr [...]. Na działkach nr [...] i [...] realizowane są nowe budynki mieszkalne jednorodzinne. Na podstawie analizy przedłożonej przez właścicieli działek nr [...] i [...] dokumentacji projektowej zrealizowanych inwestycji oraz dokumentacji geodezyjnej powykonawczej obiektów organ ustalił, że obiekty zrealizowano zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi. Z kolei na podstawie oględzin przeprowadzonych z udziałem stron postępowania w dniu 11.01.2019 r. ustalono, że skarpa na działce nr [...] istnieje od wielu lat i nie powstała na skutek zrealizowanych inwestycji na działkach nr [...] i [...]. Wysokość od podstawy skarpy położonej przy pasie dojazdowym na działce nr [...] do górnej linii brzegowej skarpy (granicy południowo-wschodniej) jest zmienna i wynosi od 1,5 do 3,5 m. Stwierdzono również, że wzdłuż granicy południowo-wschodniej na działce nr [...] skarpa jest podcięta, a ziemia jest usunięta. W celu zabezpieczenia przed osuwaniem się terenu na działkach nr [...] i [...] przy granicy z działką nr [...] zostały zachowane stare mury piwnic i częściowo parteru trzech budynków istniejącej wcześniej zabudowy.

Na podstawie analizy dokumentacji zdjęciowej organ stwierdził, że przed realizacją inwestycji na działkach nr [...] i [...] skarpa w granicy miała naturalny spadku ok. 45° i była porośnięta niską i wysoką roślinnością (drzewami i krzewami). Natomiast od 2011 r. na działce nr [...] regularnie wykonywane są roboty ziemne polegające na podcięciu skarpy. Organ uznał, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 ustawy. Kontrola budynków mieszkalnych oraz dokumentacja techniczno-budowlana nie wykazały stanu zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Ponadto organ ustalił, że Wójt Gminy S. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie zmiany stosunków wodnych. We wnioskach końcowych opinii hydrogeologicznej sporządzonej na potrzeby tego postępowania wskazano, że na działkach nr [...], [...], [...] nie nastąpiło istotne podwyższenie terenu. Obecnie ukształtowanie terenu jest zbliżone do przedstawionego na mapie archiwalnej z 2011 r.

D. G. wniosła odwołanie od ww. decyzji, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: art. 7, art. 8, art. 12, art. 80 K.p.a. oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu odwołująca się wskazała, że przedmiotowa skarpa stanowi obiekt budowlany, zatem przepisy prawa budowlanego mają zastosowanie w sprawie. Organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności nie przeprowadził właściwie oględzin, które pozwoliłyby na poczynienie istotnych ustaleń w sprawie. Pełnomocnik skarżącej nie został powiadomiony o oględzinach przeprowadzonych w dniu 11.01.2019 r. Ponadto z racji zalegającego śniegu nie było możliwości zobaczenia jak wygląda skarpa. Skarpa na skutek działań państwa K. ulega regularnemu obsuwaniu, co doprowadza do zasypywania drogi dojazdowej do pola uprawnego i działki nr [...]. Odwołująca się wskazała na konieczność przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Nadmieniła, że wspomniana w decyzji opinia hydrologiczna została przez nią zakwestionowana w postępowaniu dotyczącym naruszenia stosunków wodnych i zawiera nieprawdziwe tezy. Odwołująca nie zgodziła się z ustaleniem, że skarpa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, wskazując, że skarpa została podniesiona o około 1 m.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 21.06.2019 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 105 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy

W uzasadnieniu organ II instancji w pierwszej kolejności wyjaśnił, że w celu zbadania zgodności wykonania budynków realizowanych na działkach [...] i [...] z projektem i przepisami włączono do akt kopie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 27.03.2013 r., znak [...] wydanej dla A. K. oraz decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z dnia 25.11.2011 r., znak [...] wydanej dla K. K. i Ł. K. wraz z fragmentami zatwierdzonych projektów budowlanych.

Ponowne oględziny przeprowadzone przez pracowników organu I instancji w dniu 11.01.2019 r. nie wykazały, aby roboty budowlane związane z budową domów jednorodzinnych spowodowały istotne nadsypanie gruntu i widoczne zwiększenie wysokości skarpy. Wskazują na to liczne zgromadzone w aktach sprawy fotografie, ilustrujące zmiany w ukształtowaniu skarpy podczas procesów budowlanych realizowanych na działkach nr [...] i [...], a w szczególności fotografie na nośnikach CD, przekazanych za pismem z dnia 30.05.2019 r. Za punkt odniesienia do porównań mogą służyć m.in. widoczne na zdjęciach, po zrealizowaniu robót, mury fundamentowe starych budynków gospodarczych na działce nr [...] (fot. 12, 11, 10, 9, 8,7 w aktach WINB), a w szczególności fotografie z uwzględnieniem nowych budynków tuż po ich realizacji, z widocznymi murami fundamentowymi, na których brak jest widocznych przekształceń terenu przy koronie skarpy oraz widać wierzch pierwotnej pokrywy darniowej przerośniętej mchem. Pierwotny układ skarpy widoczny jest również na fot. 1, 2 i 3 ( akta WINB), na których widać pozostałości po ściętych drzewach, pierwotnie porastających przedmiotową skarpę (obecnie wykarczowane).

Ponadto wnikliwa analiza map sytuacyjno-wysokościowych, na których sporządzono projekty zagospodarowania terenu wskazuje jednoznacznie, że skarpa pomiędzy działkami nr [...] i oraz [...] i [...] istniała przed rozpoczęciem robót budowlanych związanych z budową ww. budynków mieszkalnych i miała szerokość ok. 1,5 m w sąsiedztwie domu nr [...], ok. 1m w sąsiedztwie budynków gospodarczych na działce nr [...], a dalej była bardzo spłaszczona i miała szer. ok. 2-2,5m. Analiza reperów wysokościowych na mapie wskazuje, że różnice wysokości między podnóżem, a koroną skarpy wynoszą odpowiednio (przesuwając się od zachodu na wschód): 406,49-407,27=0,78m, 407,13-405,96=1,17m, 406,29-404=2,29m, 407,05-403,5=3,55m, 404,95-403,35=1,6m, 402,38-401,76=0,62m. Wysokość skarpy dochodziła zatem do 3,5m, nie przekraczając 4m. Skarpa w żadnym miejscu nie miała i nie ma wysokości 5-6m. W efekcie dokonanych kontroli i oględzin PINB stwierdził, że stan faktyczny budowanych obiektów jest zgodny z dokumentacją projektową, a realizacja inwestycji - budowa budynków mieszkalnych jednorodzinnych jest zgodna z przepisami ustawy Prawo budowlane. Stwierdzono, że podsypanie fundamentów i wyrównanie terenu od strony działki nr [...] uwzględniono w dokumentacji projektowej. Równocześnie ustalono, że wody opadowe z połaci dachowych budynków odprowadzono przez zamontowane rynny i rury spustowe na tereny nie utwardzone własnych działek, a obiekty na działkach nr [...] i [...] spełniają warunki określone w § 28 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002 r. Powyższe znajduje potwierdzenie w załączonej do akt sprawy ekspertyzie.

Organ I instancji pozyskał do akt sprawy również kopię ekspertyzy hydrologicznej w sprawie zakłócenia stosunków wodnych na działkach nr [...] [...], [...] i [...] w S. , sporządzonej przez mgr inż. I. Ł., w której wskazano, że "obecne ukształtowanie terenu jest zbliżone do przedstawionego na mapie archiwalnej z 2011 r. (...) W wyniku zabudowy działek [...] i [...] znacznie zmniejszyła się ilość wód opadowych spływająca z tych działek w kierunku działki [...] Nieco ponad 50% powierzchni działek [...], [...] i [...] to tereny (...) z którego wody opadowe odprowadzone są bezpośrednio do ul. [...] (nie spływają w kierunku działki [...]) (...) wykonane pomiary geodezyjne nie potwierdziły faktu znacznego ( do 2m) podniesienia terenu na działkach [...], [...] i [...] (miejscami teren znajduje się nawet niżej). Brak stabilności skarpy na granicy działek (...) nie jest związany ze zmianą stanu wód na gruncie na działkach [...] i [...]. Użytkownik działki [...] kilka razy do roku na skarpie stosuje opryski pestycydami co nie pozwala na zadarnienie skarpy. Pozbawiona okrywy roślinnej skarpa podatna jest na erozję, a w konsekwencji grunt się osuwa. Rozwiązaniem, które zabezpieczy skarpę może być wykonanie muru oporowego (...). Będzie to jednak działanie kosztowne (...). Rozwiązaniem równoważnym będzie odpowiednie wyprofilowanie skarpy (...) a następnie zadarnienie skarpy." We wnioskach autor stwierdził, że na ww. działkach inwestycyjnych nie nastąpiło istotne podwyższenie terenu.

Z treści ww. ekspertyzy oraz analizy materiału dowodowego, w tym fotografii ilustrujących postęp zmian przedmiotowej skarpy wynika jednoznacznie, że nie nastąpiło istotne lub widoczne podniesienie korony skarpy na działkach [...] i [...] w stosunku do stanu pierwotnego. Tym samym twierdzenia odwołującej się zawarte we wniosku inicjującym postępowanie o nadsypaniu skarpy w związku z realizowanymi budowami budynków jednorodzinnych, w stopniu powodującym zagrożenie, należy uznać za chybione i bezpodstawne. Skoro nie doszło do widocznego nadsypania skarpy przez inwestorów, tj. przez Ł. K. lub przez A. K., postępowanie w sprawie zmiany ukształtowania terenu i zmiany wysokości skarpy związanej z procesami budowlanymi jest bezprzedmiotowe. Nie doszło bowiem do naruszenia prawa przez inwestorów w trakcie realizacji inwestycji objętych pozwoleniami na budowę.

D. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego, zarzucając naruszenie:

- art 3 pkt. 3 ustawy prawo budowlane poprzez błędne ustalenia organu i

nie uznanie skarpy jako obiektu budowlanego.

- art. 7 ustawy K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przez organ administracyjny wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i błędne ustalenie odbiegające od treści materiału dowodowego, że skarpa na granicy działek nr [...] i [...], [...] została podniesiona zgodnie z projektem budowlanym,

- art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej,

- art. 12 K.p.a. poprzez naruszenie zasady prostoty i szybkości postępowania administracyjnego,

- art. 80 K.p.a. poprzez wybiórczą ocenę materiału dowodowego przez organ administracji publicznej z pominięciem kwestii istotnych dla uznania prawidłowości wydanej decyzji.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, jak i decyzji organu I instancji i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącej.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że na granicy działki nr [...] z działkami nr [...] i [...] będących własnością A. K. i Ł. K. została usypana skarpa. Usypana skarpa została podwyższona o poziom 1 metra w stosunku do poprzedniego stanu i w chwili obecnej skarpa ma wysokość około 6 metrów. Skarpa została usypana bez żadnego zabezpieczenia. Przy takim podniesieniu terenu i usypaniu skarpy powinien zostać wykonany mur lub inna specjalistyczna instalacja zapobiegająca obsypywaniu się skarpy i zasypywaniu podwórka na działce nr [...] oraz drogi dojazdowej. Może dojść do sytuacji, że na skutek oberwania się skarpy zostanie zniszczony budynek zlokalizowany na działce sąsiedniej, położony poniżej.

Organ wydając decyzję błędnie zinterpretował przepis prawa budowlanego ponieważ w definicji zawartej art. 3 pkt. 3 prawa budowlanego mowa jest o budowli ziemnej. Skarpa to jest budowla ziemna i w związku z tym skarpa stanowi obiekt budowlany w rozumieniu ustawy prawo budowlane, a co za tym idzie do skarpy mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane. Usypana skarpa na granicy działek jest w rozumieniu przepisów prawa budowlanego obiektem budowlanym. Dla poparcia swojego stanowiska skarżąca przytoczyła poglądy prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko, że obiekty zostały zrealizowane zgodnie z projektem budowlanym, ponieważ skarpa została podniesiona o ponad 1 m w stosunku do stanu przed wybudowaniem budynków. Zgodnie z projektem budowlanym oraz mapą geodezyjną na działce nr [...] należącej do Ł. K. znajduje się tylko jeden budynek oraz na działce nr [...] należącej do A. K. również znajduje się tylko jeden budynek. W rzeczywistości na działkach nr [...] i [...] znajdują się dwa nowo wybudowane budynki mieszkalne oraz pozostałości starego budynki mieszkalnego oraz starej stodoły. Stare budynki zgodnie z pozwoleniem na budowę dla powinny były zostać rozebrane.

Po złożeniu pierwszej skargi w 2014 r. w dniu 17.09.2014 r. zostały dokonane oględziny nieruchomości, o których pełnomocnik skarżącej nie został powiadomiony. Organ nie uwzględnił wniosku o ponowne oględziny, mimo, że skarpa została kilkukrotnie na nowo nadsypana co doprowadziło do jej oberwania się.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.- dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Badając legalność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

Ponieważ w sprawie wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na wstępie stwierdzić należy, że zgodnie z przepisem art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem (por. wyrok NSA z dnia 1.09.2010 r., sygn. II OSK 518/09, LEX nr 746901). Pojęcie "ocena prawna" w rozumieniu przepisu art. 153 p.p.s.a. oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego jak i procesowego. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana (por., wyrok NSA z dnia 30.11.2010 r., sygn. II OSK 1929/09, LEX nr 795206). Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

W przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 13.01.2009 r., sygn. II GSK 614/08, LEX nr 528074).

Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

Wobec powyższego przytoczenia wymagają wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjny w Krakowie zawarte w wyroku sygn. II SA/Kr 554/17 z dnia 20 października 2017 r., którym uchylono decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu krakowskiego o umorzeniu - jako bezprzedmiotowego – postępowania administracyjnego w sprawie osuwania się skarpy na działce nr [...] w S. I, jak również decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zakwestionował stanowisko organów, że skarpa ziemna nie może stanowić przedmiotu orzekania i dlatego brak jest przedmiotu sprawy, oraz że wobec realizowania na działkach nr [...] i [...] budynków mieszkalnych na podstawie pozwoleń na budowę konieczne jest rozważenie przez organ nadzoru I instancji wszczęcia postępowania w trybie art.50-51 prawa budowlanego celem sprawdzenia zgodności wykonania budynków z projektem i przepisami.

Wyraził następującą ocenę prawną:

- zawarte w zaskarżonej decyzji ustalenie, a właściwe ocena, że skarpa nie stanowi obiektu budowlanego w rozumieniu ustawy Prawo budowlane – nie przesądza o bezprzedmiotowości postępowania,

- trafne jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące na potrzebę rozważenia wszczęcia postępowania w trybie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane celem sprawdzenia zgodności wykonania budynków realizowanych na działkach [...] i [...] z projektem i przepisami, jednakże kwestia ewentualnej subsumcji stanu faktycznego pod hipotezę normy wynikającej z powołanych przepisów należało rozważyć już w tym postępowaniu, na etapie oceny jego przedmiotowości. Przepisy, o których mowa, niewątpliwie powinny być brane pod uwagę przy kwalifikacji prawnej okoliczności faktycznych podanych we wniosku skarżącego. Wszak skarżący wskazywał – i podkreślił to także na rozprawie przed Sądem – że w jego ocenie nadsypywanie skarpy zaczęło się i było związane ze wznoszeniem nowych budynków. Są to, zważywszy na obligatoryjne elementy projektu budowlanego, okoliczności weryfikowalne. Można zatem ocenić, czy w odnośnym aspekcie budynki są zgodne z projektem i przepisami, czy też zachodzą nieprawidłowości, które wymagają stosownej decyzji organu nadzoru budowlanego.

W wytycznych co do dalszego postępowania Sąd wskazał, że w ponownym postępowaniu organy powinny, uwzględniając ocenę prawną przedstawioną w wyroku, poczynić ustalenia faktyczne niezbędne do rozstrzygnięcia, czy istnieje przedmiot postępowania (sprawa podlegająca załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej), a następnie – w zależności od wyniku tych ustaleń – podjąć stosowne czynności zmierzające albo wydania decyzji merytorycznej, albo do umorzenia postępowania. Stwierdził, że w toku postępowania nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności faktyczne, co stanowi o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.; w konsekwencji nieprawidłowo, a co najmniej przedwcześnie, został zastosowany art. 105 § 1 k.p.a.

Organy administracji jedynie częściowo zastosowały się do powyższej oceny Sądu. Już to powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Na marginesie trzeba odnotować, że akta sprawy organ I instancji otrzymał w dniu 13.02.2018 r. (k.60 a.a.), a dopiero w dniu 27.11.2018 r. zawiadomił strony o wyznaczeniu terminu oględzin na dzień 11.01.2019 r. (k.76 a.a.) oraz zobowiązał inwestorów Ł. K. i A. K. do przedłożenia decyzji o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych usytuowanych na działkach nr [...] i [...], projektów budowlanych i inwentaryzacji geodezyjnej. Zauważyć należy, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Nr [...] z dnia 25.11.2011 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestorów K. K. i Ł. K. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbiórką budynku mieszkalnego i 3 budynków gospodarczych, zlokalizowanego na działce nr [...] i [...] w miejscowości S. I. Autorem projektu był W. W.. Decyzja stała się ostateczna z dniem 28.12.2011 r. (k.100). Tymczasem projekt budowlany zatwierdzony decyzją Nr [...] z dnia 25.11.2011 r. dotyczy działek [...] i [...]. W aktach znajduje się jedynie strona tytułowa oraz strony 10 i 21 projektu. Strona 10 zawiera niewielki fragment punktu IV projektu budowlanego – Planu zagospodarowania terenu. Na stronie 21 opisano m.in. odprowadzanie wód opadowych oraz sposób postepowania z masami ziemnymi. W opisowej części projektu zagospodarowania terenu (k.97a.a) podano, że budynek zlokalizowany będzie na działce nr [...] i [...] oraz że przyjmuje się poziom 0,00 = 408,35 m.n.p.m. Autor projektu podał, że masy ziemne zostaną zagospodarowane na terenie działki inwestora podczas plantowania terenu i nie spowoduje to powstania nasypów przekraczających wysokość 1 m.

Na stronie 87 akt administracyjnych znajduje się kserokopia decyzji Nr [...] z dnia 27.03.2013 r., którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono pozwolenia na budowę dla inwestora A. K. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S. I według projektu H. K.. W aktach administracyjnych znajduje się jedynie strona tytułowa projektu oraz 2 strony części opisowej projektu. Strona 57 rozpoczyna się punktem III – Projekt zagospodarowania terenu i kończy opisem warunków geotechnicznych, nie zawierając informacji przydatnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie wiadomo bowiem, czy projekt dopuszczał rozplantowanie ziemi z wykopów i w jaki sposób oraz jaki poziom posadowienia obiektu zakładał.

Dlatego też nie ma potwierdzenia w zgromadzonych dowodach twierdzenie organu I instancji, że "właściciele działek nr [...] i [...] wykonując obowiązek nałożony przez organ (...) przedłożyli dokumentację projektową zrealizowanych inwestycji", że "analizując przedłożone dokumenty organ uznał, że obiekty zrealizowano zgodnie z zatwierdzonymi projektami budowlanymi", a "zagospodarowanie terenów w/w działek wykonano zgodnie z zatwierdzonymi planami zagospodarowania". Niekompletność tej dokumentacji powoduje, że również ocena organu odwoławczego, że "podsypanie fundamentów i wyrównanie terenu od strony działki nr [...] uwzględniono w dokumentacji projektowej" nie ma odzwierciedlenia w projektach budowlanych.

Również ponowne przeprowadzenie dowodu z oględzin budzi zastrzeżenia. Po pierwsze, zalegający na skarpie i drodze dojazdowej przebiegającej po działce nr [...] śnieg znacznie utrudniał ustalenie stanu skarpy. Protokół jest bardzo enigmatyczny i zawiera jedno ustalenie organu: "wzdłuż granicy działki [...] na całej długości ziemia skarpy jest usunięta" – cokolwiek miałoby to oznaczać. W protokole podano, że wykonano zdjęcia, ale nie wiadomo ile (k.111/2). Znajdujące się na kartach 108 – 110 akt fotografie nie zostały opisane i nie wiadomo, które odcinki skarpy przedstawiają. Przede wszystkim protokół nie zawiera ustaleń co do wysokości skarpy.

Nie ma zatem potwierdzenia w protokole oględzin ustalenie organu I instancji, że "wysokość od podstawy skarpy położonej przy pasie dojazdowym na działce nr [...] do górnej linii brzegowej skarpy (...) jest zmienna i wynosi od 1,5 m do 3,5 m", a "skarpa jest stanem istniejącym od wielu lat i nie powstała na skutek zrealizowanych inwestycji na działkach nr [...] i [...]". Zaznaczyć należy, że w świetle twierdzeń skarżącej o nadsypywaniu skarpy, o wiele istotniejsze było ustalenie, czy skarpa była nadsypywana, czy też nie, a jeżeli tak to o ile.

Wbrew ocenie organu odwoławczego, że "ponowne oględziny (...) w dniu 11.01.2019 r. nie wykazały, aby roboty budowlane związane z budową domów jednorodzinnych spowodowały istotne nadsypanie gruntu i widoczne zwiększenie wysokości skarpy", ani z protokołu oględzin, ani ze zdjęć podczas nich wykonanych – okoliczności takie nie wynikają. Nadto, twierdzenia te sugerują, że podczas tych robót doszło do nadsypania skarpy i zwiększenia jej wysokości. Należało zatem najpierw ustalić o ile zmieniły się te parametry, by dopiero potem móc dokonać oceny, czy było to istotne. Wątpliwości budzi także twierdzenie organu odwoławczego, że na fotografiach obrazujących stan tuż po realizacji budynków brak widocznych przekształceń terenu przy koronie skarpy, natomiast widać na nich "wierzch pierwotnej pokrywy darniowej przerośniętej mchem". Po pierwsze, nie wiadomo do jakiego czasu odnosi się sformułowanie "pierwotne", a po drugie, stan skarpy widoczny na fotografiach i powszechnie znany fakt szybkości zarastania ziemi trawą i chwastami budzą zastrzeżenia co do prawidłowości dokonania takiej oceny.

Nieprawidłowe są również ustalenia odnośnie do wysokości skarpy na podstawie reperów wysokościowych na mapie sytuacyjno-wysokościowej. Organ odwoławczy nie podał jednak numeru strony akt, na której miała się znajdować analizowana mapa. Na mapie znajdującej się na karcie 36 akt administracyjnych brak jest reperów o parametrach 404 i 403,5. Wskazane w uzasadnieniu różnice wysokości między podnóżem a koroną skarpy nie dają się zweryfikować również na mapie z karty 121. Porównanie wskazanych wysokości z mapą z k.122 zdaje się świadczyć o tym, że wielkości te odnoszą się do pomiarów geodezyjnych wykonanych po wybudowaniu domów, na potrzeby ekspertyzy hydrologicznej. Analiza tej mapy prowadzi do wniosku, że brak jest pewności, że wskazane parametry dotyczą akurat wysokości korony skarpy i jej podnóża, oraz że brak na mapie repera 404, będącego odpowiednikiem repera korony skarpy – 406,29.

Nie mają także większego znaczenia ustalenia dokonane przez organy na podstawie dołączonej do akt ekspertyzy hydrologicznej. W ślad za nią organ posłużył się nieostrymi określeniami: "wykonane pomiary geodezyjne nie potwierdziły faktu znacznego (do 2 m) podniesienia terenu na działkach nr [...] i [...]", "nie nastąpiło istotne lub widoczne podniesienie korony skarpy w stosunku do stanu pierwotnego". Określenia stanu faktycznego w taki sposób nie pozwalało na dokonanie oceny, że zagospodarowanie terenu na działkach nr [...] i [...] było zgodne z zatwierdzonymi projektami budowlanymi.

Rzeczą organu było ustalenie stanu skarpy (w szczególności jej wysokości) sprzed rozpoczęcia robót budowlanych na działkach nr [...] i [...] oraz z chwili orzekania. Dopiero porównanie tych wyników z projektowanym stanem terenu wynikającym z zatwierdzonych projektów budowlanych pozwoliłoby na ustalenie, czy stan ten był z nimi zgodny. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich niezbędnych okoliczności, a część ustaleń nie ma odzwierciedlenia w materiale dowodowym, co je dyskwalifikuje.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien pozyskać "czystą" mapę wysokościową z 2011r., którą posługiwał się biegły, gdyż na mapie z k.122 wyniki nowych pomiarów naniesione zostały na dotychczasowe, co uniemożliwia ich pełne odczytanie. Organ, zgodnie z wydanym postanowieniem powinien również zażądać od inwestorów kompletnych zatwierdzonych projektów budowlanych. Wobec ogólnikowości ostatniego protokołu oględzin ze stycznia 2019 r. i zalegającego na przedmiocie sporu śniegu organ winien również przeprowadzić kolejne oględziny, w protokole zanotować wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia fakty, sporządzić dokładny szkic i wykonać zdjęcia, które należy opisać.

Przedstawione uwagi odnoszą się już do zarzutów skargi.

Wobec powyższego, na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit c), stwierdzając naruszenie, podobnie jak we wcześniejszym wyroku art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz przedwczesne zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a., orzeczono jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art.200 p.p.s.a.