Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 1031/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 ust. 1 pkt 1,, art. 59 ust. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 listopada 2016 r. sprawy ze skargi G. C. i K. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżących G. C. i K. C. solidarnie kwotę [...] złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W dniu 8 października 2014 r. G. C. i K. C. złożyli do Burmistrza D. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego handlowego przy ul. [...], na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym D.

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Burmistrz D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wskazanej wyżej inwestycji wskazując w uzasadnieniu, że w trakcie postępowania przeprowadzono analizę funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu na działkach sąsiednich, dostępnych z tej samej gminnej drogi publicznej na dz. nr [...] (ul. [...]). Organ wyjaśnił, że analizy tej dokonano w obrębie wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164 poz. 1588), zwanego dalej również "rozporządzeniem", obszaru analizowanego.

Dalej organ argumentował, że w oparciu o § 2 pkt 1) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. nr 164 poz. 1589), w obszarze analizowanym obejmującym działki nr [...] oraz przedmiotową działkę nr [..] stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zaś na działkach nr [...],zabudowy gospodarczej. Wyniki analizy funkcji, linii zabudowy lokalizacji budynków oraz cech, parametrów, gabarytów i wskaźników intensywności zabudowy przedstawiono w załączniku nr 2 do decyzji.

Jako przyczynę odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji Burmistrz D. podał brak możliwości dokonania jakichkolwiek ustaleń dla budynku usługowego handlowego na zasadzie kontynuacji funkcji, a w konsekwencji niespełnienie warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – j.t. ze zm.), zwanej dalej również "u.p.z.p."

Na skutek odwołania złożonego przez G. C. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Burmistrza D. z dnia

[...] r. i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Organ II instancji przytoczył przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a następnie stwierdził, że organ I instancji nie przeprowadził w należyty sposób analizy, o której mowa w przepisach tej ustawy.

Kolegium wskazało, że warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko,

to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią

w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Zarówno w przypadku, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących w obszarze analizowanym sposobów zagospodarowania, jak i wówczas gdy stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji, dające się pogodzić i nie kolidujące z nią, warunek kontynuacji funkcji uznaje się za spełniony.

W ocenie organu odwoławczego, w przeprowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji nie poczynił jakichkolwiek ustaleń zmierzających do stwierdzenia, czy planowana inwestycja o funkcji usługowej, przy jednoczesnej deklaracji inwestora o braku potencjalnej uciążliwości tych usług, kolidowałaby z istniejącą na obszarze analizy funkcją mieszkalną. Nie jest słuszny pogląd, że wobec braku w obszarze analizowanym obiektów usługowych brak jest możliwości stwierdzenia istnienia kontynuacji funkcji poprzez lokalizację budynku (tak m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 19.12.2014 r. sygn. akt IIII SA/Ol 825/14).

W związku z powyższym Kolegium wywiodło, że wobec braku wskazanej analizy nie jest możliwym dokonanie oceny zaskarżonej decyzji, w sposób zgodny z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Dopiero uzupełnienie decyzji w zakresie dokonania prawidłowej analizy pozwoli na weryfikację prawidłowości orzeczenia organu pierwszej instancji.

Na marginesie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało ponadto, że dla oceny kontynuacji funkcji oraz parametrów i cech zabudowy

i zagospodarowania terenu nie ma znaczenia zgoda lub jej brak wyrażane przez pozostałe strony postępowania. Decyzja o warunkach zabudowy jest bowiem decyzją związaną co oznacza, że organ administracyjny ma obowiązek ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy jeśli są spełnione warunki wynikające z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów szczególnych.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] r., nr [..], Burmistrz D. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego handlowego przy ul. [...], na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym D.

Organ wyjaśnił, że w toku przeprowadzonej analizy, stanowiącej załącznik nr 2 do decyzji, stwierdzono brak występowania zabudowy usługowej na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej na dz. nr [...] (ul. [...]), pozwalającej na określenie na zasadzie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu dla powyższego zamierzenia inwestycyjnego. Jednocześnie, wobec sugestii zawartej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., znak:[...], organ wskazał, że nie stwierdzono możliwości uznania wnioskowanego zamierzenia inwestycyjnego za uzupełnienie funkcji istniejącej - zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - w celu prawidłowego, harmonijnego i w sposób zapewniający ład przestrzenny, funkcjonowania.

W punktach 4 - 8 organ I instancji powtórzył zawarte w decyzji z dnia

[...] r. wywody odnoszące się do przeprowadzenia analizy funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, występowania przyłączy, podlegania ochronie na podstawie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz lokalizacji poza obszarem objętym ochroną konserwatorską, po czym wskazał, że ustalenia powyższe przesądziły o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Dalej organ podniósł, że w związku z wytycznymi Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., w kontekście zarzutów zawartych przez stronę

w odwołaniu, poddano ponownej analizie ustalenia poczynione w toku postępowania,

w wyniku czego nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej na działce

nr [...]. Badając stan faktyczny i prawny na działkach nr [...] stwierdzono,

że samowolnie zostały one zagospodarowane pod parking. Wobec sprzeczności deklarowanego przez byłego dzierżawcę tych działek zagospodarowania pod potrzeby zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej umowa dzierżawy tych działek należących do Gminy D. została wypowiedziana.

Przyznając rację argumentom zawartym w decyzji Kolegium, skłaniającym do dopuszczenia wprowadzenia funkcji niekolidującej z dotychczasową funkcją na terenie obszaru analizowanego, osoba przeprowadzająca ponownie analizę uznała,

że w kontekście przywołanego w decyzji organu II instancji wyroku WSA w O., dopuszczenie to obejmuje wprowadzenie funkcji uzupełniającej, a więc w przypadku obszaru zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej służącej potrzebom lokalnej społeczności. Deklarowany przez wnioskodawcę zakres zamierzonej działalności obejmuje jedynie sprzedaż używanych części samochodowych, czego w ocenie organu nie można uznać za działalność służącą lokalnej społeczności. W ocenie, organu części te są odpadami i obrót nimi wymaga dochowania szczególnych warunków, a działalności takiej nie sposób uznać za przyjazną, harmonijną i spełniającą wymóg ładu przestrzennego w otoczeniu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zwłaszcza w przypadku usytuowania tej działalności poza frontem budynku, w otoczeniu działek zagospodarowanych z myślą o rekreacji.

Burmistrz D. w konkluzji, wskazując na przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, powtórzył sformułowania poprzednio wydanej w tej sprawie decyzji administracyjnej.

G. C. i K. C. złożyli odwołanie od decyzji Burmistrza D. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. podnosząc, że analiza otoczenia ich działki została przeprowadzona nierzetelnie. Wskazali, że na działkach nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza – baza tirów. Z kolei na działce nr [...] prowadzona jest działalność gospodarcza – naprawa i sprzedaż samochodów osobowych z oddziaływaniem na dwie sąsiednie ulice.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. i wyjaśnił, że rozpoznając wniosek o ustalenie warunków zabudowy organ, na podstawie ww. przepisu, ma obowiązek ustalenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej pozostaje zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Oceny tych parametrów dokonuje urbanista na podstawie przeprowadzonej analizy sporządzonej na kopii właściwej mapy z znaczonym obszarem analizowanym wyznaczonym stosownie do przepisu § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że w obszarze tym poszukuje się zabudowy, która swoja funkcją oraz parametrami spełnia kryteria zabudowy wnioskowanej przez inwestora, przy czym nie ulega wątpliwości, że za działkę sąsiednią uznać należy każdą działkę znajdującą się w wyznaczonym obszarze analizowanym. Sporządzona na potrzeby niniejszego postępowania analiza wykazała, że w wyznaczonym obszarze analizowanym nie istnieje jakakolwiek zabudowa o funkcji handlowej, usługowej tudzież usługowo- handlowej.

W ocenie Kolegium, istniejąca w obszarze funkcja handlowa, czy usługowa to taki sposób wykorzystania terenu, który wynika ustaleń dawnych planów miejscowych, a po ich wygaśnięciu z wydanych i ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy np. takich o jakie ubiegają się skarżący. Wszelka zatem nieformalna zmiana funkcji z dotychczasowej na inną jest zmianą nielegalną i nie jest brana pod uwagę i to niezależnie od okoliczności, czy owa nielegalna zmiana funkcji istniała wcześniej, czy też była wykonywana także w czasie rozpoznawania wniosku o warunki zabudowy. Nielegalna zmiana zagospodarowania terenu wiąże się bowiem z konsekwencjami art. 59 ust 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie zaś z uznawaniem takiego stanu jako wzorca urbanistycznego dla przyszłych inwestycji.

Zdaniem organu, skoro brak jest w obszarze analizowanym funkcji zabudowy podobnej do wnioskowanej, przyjmuje się jako dopuszczalną zabudowę o funkcji uzupełniającej funkcję zabudowy już istniejącej. Dla zabudowy mieszkaniowej za jedynie słuszną można uznać zabudowę uzupełniającą w zakresie zaspokajania bieżących potrzeb życia codziennego. W tych granicach mieści się np. funkcja niewielkiego sklepu z artykułami spożywczymi dla potrzeb lokalnej społeczności. Warunku tego nie spełnia funkcja sklepu z częściami, w tym także jako częściami używanymi, które w świetle prawa pozostają odpadem i handel którymi nie musi być wcale nieuciążliwy. Dla funkcjonowania lokalnej społeczności handel częściami samochodowymi (nowymi bądź używanymi) nie mieści się bowiem w zakresie zaspokajania ich bieżących potrzeb życia codziennego.

Względy te przesądziły o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

G. C. i K. C., reprezentowani przez radcę prawnego, złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. W skardze podnieśli naruszenia prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię, § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164" poz. 1588), poprzez jego błędne zastosowanie oraz art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), poprzez ich niezastosowanie i przyjęcie, że na terenie działki [...] obręb D. – [..] dla zabudowy mieszkaniowej za jedynie słuszną można uznać zabudowę uzupełniającą w zakresie zaspokajania bieżących potrzeb życia codziennego, w tych graniach mieści się np. funkcja niewielkiego sklepu z artykułami spożywczymi dla potrzeb lokalnej społeczności, warunku tego nie spełnia funkcja sklepu z częściami w tym także jako częściami używanymi, które w świetle prawa pozostają odpadem i handel, którymi nie musi być wcale nie uciążliwy, gdy zgodnie z inwentaryzacją terenu obszar analizowanej działki znajduje się w strefie terenu szkodliwego lub uciążliwego dla otoczenia (ze względu przebiegającą linię wysokiego napięcia) i w obszarze tym może być prowadzona nawet uciążliwa działalność choć handel częściami samochodowymi (nowymi bądź używanymi) do takiej nie należy i obecnie standardem jest posiadanie przez rodzinę co najmniej jednego samochodu służącego zaspokajaniu ich bieżących potrzeb życia codziennego, ponieważ przeważająca część społeczeństwa nie funkcjonuje bez samochodu. Ponadto przyjęcie, iż zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłania w zakresie kontynuacji funkcji dla obszaru objętego analizą funkcji oraz cech zabudowy na obszarze wyznaczonym wokół przedmiotowej działki, gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się budynek nr [...], gdzie prowadzona jest działalność transportowa oraz budynek nr [..], gdzie prowadzona jest działalność naprawy pojazdów mechanicznych, czyli zabudowania spełniające funkcję usługową, towarzyszącą funkcji mieszkaniowej i dalszym ciągu przyjęcie za udowodnione, iż inwestycja objęta wnioskiem będzie uciążliwa (a faktycznie oddziaływanie tej inwestycji pozostanie wyłącznie w obrębie posiadanej działki więc jest to inwestycja o charakterze nieuciążliwym i spełnia warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji, gdyż na obszarze poddanym analizie istnieje zabudowa o charakterze usług nieuciążliwych), gdy istniejąca w sąsiedztwie działalność gospodarcza (transport i naprawa pojazdów) pod względem generowanych zanieczyszczeń, hałasu jest o wiele bardziej szkodliwa, poza tym wpływają na zdrowie okolicznych mieszkańców. Ocena oddziaływania inwestycji nie może opierać się jedynie na przypuszczeniach, lecz musi wynikać z ustaleń i konkretnych przepisów prawa, czemu organ nie sprostał.

Nadto skarżący podnieśli, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dopuściło się rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, mającego wpływ na jego wynik i treść zaskarżonej decyzji tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia przez organ administracji stanu faktycznego sprawy, a w szczególności poprzez przyjęcie, że w sąsiedztwie działki skarżących nie istnieje jakakolwiek zabudowa o funkcji handlowej, usługowej tudzież usługowo- handlowej i nie istniała na podstawie ustaleń dawnych planów miejscowych i ostatecznych decyzji o warunkach i błędnej oceny, iż nie ma kontynuacji funkcji zabudowy w odniesieniu do planowanej inwestycji, gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji znajduje się budynek nr [...], gdzie prowadzona jest działalność transportowa oraz budynek nr [...], gdzie prowadzona jest działalność naprawy pojazdów mechanicznych, czyli zabudowania spełniające funkcję usługową, towarzyszącą funkcji mieszkaniowej, a ponadto art. 8 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania strony do organów Państwa, art. 9 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organy administracji należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony skarżącej będących przedmiotem postępowania administracyjnego.

Podnosząc powyższe zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ odwoławczy dodatkowo wskazał, że ze sporządzonej analizy wynika, iż brak jest w wyznaczonym obszarze analizowanym zabudowy o funkcji usługowej, a wszystkie grunty stanowią zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Ponadto z analizy nie wynika, że na działkach nr [...] jak i [...] istnieje jakakolwiek zabudowa, co potwierdza także aktualny wypis z ewidencji gruntów. Brak jest również funkcji usługowej na działkach objętych analizą, które w analizie pozostają opisane jako dostępne z innej drogi publicznej. W tych warunkach o funkcji uzupełniającej funkcję dotychczasowej zabudowy można mówić jedynie wówczas, gdy funkcja ta pełni funkcję usłużną wobec funkcji zabudowy już istniejącej. Zauważyć bowiem należy, że podstawową funkcją pozostaje funkcja mieszkaniowa. W odniesieniu do dołączonych do skargi zaświadczeń o prowadzeniu działalności transportowej, Kolegium wskazało, że dokumenty te nie stanowią żadnego dowodu w sprawie na okoliczność istnienia określonej aktualnej funkcji usługowej w obszarze analizowanym. Dokumenty są bowiem źródłem spełnionego obowiązku rejestracji określonej działalności, obecnie zresztą nie prowadzonej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanego wyżej kryterium wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego handlowego przy ul. [...], na terenie działki nr [...] w obrębie geodezyjnym D. [...].

Podstawą wydania rozstrzygnięcia o takiej treści były ustalenia poczynione

na podstawie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu

w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza D. Organy obu instancji w oparciu o ten dokumentu znały, że po pierwsze w obszarze analizowanym nie występuje zabudowa o charakterze usługowym i handlowym, a po wtóre proponowany profil działalności gospodarczej nie może stanowić funkcji uzupełniającej dla występującej na tym terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Dla oceny przedstawionego stanowiska należy odwołać się do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślenia wymaga przy tym, że zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasadą jest, iż nowa zabudowa musi być zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 61 ust 1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. W myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia pod pojęciem funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. Obszar analizowany to, stosownie do § 2 pkt 4 rozporządzenia, teren określony i wyznaczony granicami, którego funkcję zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Jak stanowi § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1356/14, w orzecznictwie ukształtował się pogląd, iż "przez pojęcie "sąsiedztwa" nie należy rozumieć wyłącznie bezpośredniej styczności działki, na której ma powstać planowana inwestycja z działką sąsiednią; przez pojęcie "działka sąsiednia" należy rozumieć nieruchomość znajdującą się w pewnym obszarze wokół działki, na której ma powstać planowana inwestycja, tworzącym pewną urbanistyczną całość (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II OSK 502/13, LEX nr 1664503); pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 stycznia 2014 r., II OSK 2089/12,LEX nr 1444506); kontynuacja funkcji zabudowy sąsiedniej nie oznacza ograniczenia nowej zabudowy do możliwości powstania w danym miejscu jedynie obiektów tożsamych z już istniejącymi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2014r., II OSK 1944/12, LEX nr 1452833); wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy; nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2013 r., II OSK 305/12, LEX nr 1352904); kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej

o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję; zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jeden z istniejących

w uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony; nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2012r., II OSK 586/11, LEX nr 1217126); budynkom mieszkalnym towarzyszyć mogą nie tylko budynki tego samego rodzaju, lecz także obiekty uzupełniające tę zabudowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2014r., II OSK 2501/12,LEX nr 1569056)".

Wyartykułowana w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 61 ust. 1 pkt 1) zasada dobrego sąsiedztwa ma zagwarantować ład przestrzenny, co wymaga dostosowania planowanej zabudowy do stanu już istniejącego. Oznacza to, że w każdym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. W orzecznictwie wskazuje się, że przez pojęcie "działki sąsiedniej" nie można rozumieć wyłącznie działki graniczącej, czy też działek wybiórczo poddanych analizie planistycznej, ale należy odnieść to pojęcie do nieruchomości, terenów położonych w okolicy, tworzącej pewną urbanistyczną całość, w tym także po drugiej stronie tej samej ulicy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 31/13 LEX nr 1493701).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy,

że podstawą oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji było ustalenie, czy analiza obszaru wyznaczonego wokół miejsca posadowienia planowanej inwestycji dokonana przez organ I instancji spełniała standardy, o których mowa w cytowanych wyżej orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podkreślenia wymaga przy tym, że analiza, o której mowa przeprowadzana była przez Burmistrza D. dwukrotnie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., uchylając decyzję Burmistrza D. z dnia [...] r. wskazało na konieczność dokonania ustaleń w zakresie kolizji planowanej inwestycji, przy założeniu braku uciążliwości planowanej działalności gospodarczej dla otoczenia, z istniejącą już na tym obszarze zabudową mieszkalną. Już w odwołaniu od tej decyzji skarżąca G. C. wskazywała na obecność w obszarze analizowanym zabudowy, w której prowadzona jest działalność gospodarcza o zbliżonym profilu – sprzedaż samochodów i baza tirów.

Rzeczą organu I instancji było zatem ponowne przeprowadzenie analizy

z uwzględnieniem wskazówek organu odwoławczego. Zawartość akt postępowania prowadzi do wniosku, że organ I instancji nie zadośćuczynił temu obowiązkowi.

Co prawda w uzasadnieniu ponownie wydanej w tej sprawie decyzji z dnia [....] r. Burmistrz D. odniósł się do podnoszonych w odwołaniu i zawartych

w decyzji Kolegium argumentów wskazując, że w ta sama osoba co poprzednio dokonała sprawdzenia w tym zakresie i nie stwierdziła, aby na działce oznaczonej numerem [...] prowadzona była działalność gospodarcza, natomiast w odniesieniu do działalności gospodarczej na działkach [...] ustalono, że jest ona prowadzona sprzecznie z deklarowanym przez dzierżawcę sposobem zagospodarowania terenu, w związku z czym została wypowiedziana umowa dzierżawy. Twierdzenia te nie są jednak poparte żadnymi dokumentami. Z akt postępowania nie wynika, w oparciu o jakie działania i czynności podjęte przez organ w tym zakresie, doszło do ustalenia, że na działce nr [...] nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Nie wyjaśniono na czym polegało owo sprawdzenie, o którym mowa w decyzji organu I instancji jak również nie załączono do akt żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że organ podjął jakiekolwiek działania w zakresie ustalenia sposobu zagospodarowania i wykorzystania działek, o których mowa, a twierdzenia organu pozostają w sprzeczności z zarzutami skarżących, którzy konsekwentnie w toku postępowania wskazywali na prowadzenie na działce nr [...] działalności polegającej na naprawie pojazdów samochodowych, co potwierdza załączona do skargi informacja z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej.

Organ I instancji nie wyjaśnił powyższej okoliczności w sposób niebudzący wątpliwości, w szczególności nie ustalono, czy działalność, o której mowa jest faktycznie prowadzona i nie udokumentował tego w taki sposób, aby twierdzenia te były weryfikowalne.

W tej sytuacji krytycznie należy ocenić wywody organu II instancji, zawarte

w odpowiedzi na skargę, stanowiące polemikę z twierdzeniami skarżących w zakresie prowadzenia działalności o wskazanym profilu na działce nr [...], skoro w aktach sprawy brak jest dokumentów, które jednoznacznie przesądzałyby powyższą okoliczność.

Na przeprowadzenie postępowania sprawdzającego nie wskazuje również treść stanowiącej załącznik do decyzji Burmistrza D. z dnia [...] r. analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 7 marca 2016 r. Dokument ten jest identyczny z analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 29 października 2014 r., stanowiącą załącznik do decyzji Burmistrza D. z dnia [...]r. Zarówno treść jak i układ graficzny tego dokumentu (poza datą sporządzenia) pozostają takie same, co poddaje w wątpliwość rzetelność dokonanej analizy. Brak jest w niej ustaleń, o których mowa w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., co w ocenie sądu dyskwalifikuje jej wartość dowodową.

Organ II instancji rozpatrując odwołanie skarżących od decyzji Burmistrza D. z dnia [...] r. nie dokonał właściwej oceny tego dokumentu, w szczególności zaniechał ustalenia, czy organ I instancji wywiązał się z obowiązku nałożonego przez Kolegium w poprzednio wydanej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśniono – opierając się na danych z uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz stanowiącej załącznik do decyzji analizy, że w analizowanym obszarze brak jest zabudowy o takich funkcjach, dla których realizacja planowanej przez skarżących inwestycji stanowiłaby uzupełnienie.

Organ odwoławczy nie zwrócił uwagi na okoliczność, iż analizie nie poddano znajdującej się w obszarze analizowanym zabudowy działki [..], dostępnej z tej samej drogi publicznej, jak również działek o numerach [...] (bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżących), [...]. Analiza nie zawiera odpowiedzi na pytanie, czy wyznaczony obszar analizowany stanowi architektoniczną całość, czy też można w nim wyodrębnić pewne części o charakterystycznych cechach i parametrach, co z kolei przełożyłoby się na ocenę kontynuacji funkcji zabudowy. Takich ustaleń w niniejszej sprawie nie poczyniono.

Podkreślenia wymaga przy tym, że analiza urbanistyczno-architektoniczna jest podstawowym elementem postępowania wyjaśniającego determinującym treść decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji o warunkach zabudowy może, a nawet powinno odwoływać się do wyników analizy urbanistyczno- architektonicznej, to jednak nie może go zastępować, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zawarł twierdzenia, które wprost odnoszą się do działań podjętych przez podmiot, który sporządził analizę, a opis ten nie odpowiada treści samej analizy. Dotyczy to tego fragmentu uzasadnienia decyzji I instancji, w którym wskazano, że "ponownie rozpatrując powyższy wniosek sprawdzono ustalenia w dokonanej analizie przez tę samą osobę należącą do Okręgowej Izby Architektów [...] w kontekście zarzutów zawartych przez stronę w odwołaniu i nie stwierdzono prowadzenia działalności gospodarczej na działce nr [...]. Badając stan faktyczny i prawny na działkach nr [...] stwierdzono, że samowolnie zostały one zagospodarowane pod parking".

W ocenie sądu oznacza to, że organ nie zadośćuczynił obowiązkom nałożonym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również nie wywiązał się z obowiązku powtórnego przeprowadzenia analizy, o czym świadczy treść załącznika do decyzji, a sama analiza została sporządzona z naruszeniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Powtórnie rozpoznając sprawę organ będzie zatem zobowiązany do uwzględnienia powyższych uwag, w szczególności przeprowadzenia analizy obejmującej cały obszar analizowany, ze szczególnym uwzględnieniem prowadzonej

w tym obszarze działalności gospodarczej, udokumentowania twierdzeń w zakresie nieprowadzenia działalności polegającej na naprawie pojazdów samochodowych na działce nr [...] oraz działalności gospodarczej, o której mowa w skardze na działce

nr [...].

W związku z powyższym sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. oraz art. 134 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza D. z dnia [...] r. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.