Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2376/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 20 art 28 ust 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Popowska ( spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 354/13 w sprawie ze skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. odstępuje od zasądzenia od E. S. na rzecz P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 354/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi E. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Starosta K., działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości [...] m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego - na działce nr [...] w miejscowości W., gm. I. Organ ustalił, że wnioskodawcy – E. i S. S. nie posiadają statusu strony postępowania, gdyż ich działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła E. S..

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja zawiera bardzo obszerne uzasadnienie, które w szczególności odnosi się do analizy ustalenia stron postępowania w aspekcie stwierdzonych ponadnormatywnych oddziaływań pola elektromagnetycznego. Organ I instancji ustalił strony postępowania m.in. na podstawie art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, określając obszar oddziaływania inwestycji w oparciu o przepisy ochrony środowiska, tj. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzenia dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192 póz. 1883), które reguluje standardy jakości środowiska w zakresie PEM ustalone w porozumieniu z właściwym Ministrem Zdrowia; rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z póżn. zm.), uwzględniając parametry pracy anten oraz miejsca dostępne dla ludności (zgodnie z definicją art 124 ust. 2 ustawy poś: "Przez miejsca dostępne dla ludności rozumie się wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego").

Wojewoda podniósł, że pojęcie miejsc dostępnych dla ludności występuje w obu rozporządzeniach, lecz te akty prawne służą dwóm różnym celom. W rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. określono dopuszczalne gęstości mocy promieniowania dla miejsc dostępnych dla ludności. Ustalając zgodność z tymi przepisami, obowiązkiem organu jest zbadanie (oszacowanie) czy rozkład gęstości mocy pola w przestrzeni o wartości większej lub równej 0,1 W/m2 (wyznaczony dla zakresu częstotliwości PEM od 300 MHz do 300 GHz - tab. Nr 2 w zał. Nr 1 rozporządzenia) pokrywał się z miejscami dostępnymi dla ludności. W przypadku stwierdzenia takich miejsc, planowana inwestycja byłaby niezgodna z przepisami prawa i nie mogłaby uzyskać pozwolenia na budowę. Natomiast rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 257, poz. 2573 z póżn. zm.) służy jedynie ustaleniu, czy inwestycja należy do katalogu przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdził zgodność projektu budowlanego m.in. z wymogami ochrony środowiska, opierając się w całości na wnioskach z dwóch opracowań weryfikacyjnych dla anten według rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. (zmienionego w 2007 r.), wykonanych przez inwestora w grudniu 2009 r., z których wynika, że na wieży zostaną zainstalowane 3 pary anten sektorowych w trzech azymutach o różnym nachyleniu oraz anteny emitujące radiolinie. Rozkłady pól elektromagnetycznych o wartościach wyższych niż dopuszczalne (tj. o gęstości mocy pola powyżej 0,1 W/m2), zawierają się w obszarach zlokalizowanych w przestrzeni w obrębie działki nr [...], na której zlokalizowana jest stacja. Opracowania kwalifikacyjne wykonane przez inwestora: "Wyniki weryfikacji dla anten wg Rozporządzenia Rady Ministrów (...)" wykonane odrębnie dla anten [...] zlokalizowanych w sektorach A, B, C oraz anten [...] zlokalizowanych w sektorach G, H, I zawierają obliczenia rozkładów natężeń pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowych z wykorzystaniem podstawowej zależności pomiędzy gęstością mocy pola (gęstość strumienia energii elektromagnetycznej), równoważną mocą promieniowaną izotropowo, odległością od anteny i funkcją tłumienia gęstości mocy pola elektromagnetycznego przy zmianie kąta odchylenia od kierunku maksymalnego promieniowania. Metoda ta jest uproszczoną, powszechnie stosowaną metodą obliczeń rozkładów PEM w otoczeniu stacji bazowych, zgodną z normą PN-EN 62311:2010 "Ocena urządzeń elektronicznych i elektrycznych w odniesieniu do ograniczeń ekspozycji ludności w polach elektromagnetycznych (0 Hz - 300 GHz)". Z literatury fachowej wiadomo, że jest to model fali kulistej, która odpowiada hipotetycznemu punktowemu źródłu promieniowania.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Wojewoda wyjaśnił, że Starosta nie miał obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, weryfikacji przedstawionych przez inwestora obliczeń dokumentujących zasięg ponadnormatywnych oddziaływań, w oparciu o swoje obliczenia lub niezależną ekspertyzę. Wskazano, że obowiązujące przepisy nie zawierają jednoznacznych dyspozycji co do zakresu materiałów dokumentujących zasięgi PEM. Wyznaczony obszar skutkował ustaleniem stron postępowania, zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W ocenie Wojewody, analiza sprawy, przeprowadzona w świetle powołanych wyżej przepisów, wskazuje, że wnioskujący o wznowienie postępowania – E. i S. S., posiadający tytuł prawny do działki nr [...] w miejscowości W., nie są stronami postępowania zakończonego decyzją Starosty K. z dnia [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, albowiem ich nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego.

Organ wskazał, że zasięgi obszarów o gęstości mocy pola większej lub równej wartości 0,1 W/m2 generowane za pośrednictwem anten, stanowią obszary niedostępne dla ludzi (również brak jest obiektów w których mogliby przebywać ludzie) i zlokalizowane są w przestrzeni w obrębie działki nr [...] w W. Z analiz opracowania: Wyniki weryfikacji dla anten (...), w którym zobrazowano graficznie obszary w płaszczyźnie poziomej i pionowej rozkładu pól elektromagnetycznych dla projektowanych anten sektorowych wynika, że maksymalny zasięg obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 wynosi w poziomie 40,88 m i występuje dla anteny sektorowej typu [...] o mocy [...] W; nie przekracza on granic działki inwestycyjnej nr [...] w W.; oraz, że najmniejsza odległość od poziomu terenu do najniżej położonego w przestrzeni punktu obszaru promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy wyższej niż 0,1 W/m2 została obliczona dla anteny sektorowej typu [...] o mocy EIRP 2100 W i wynosi 38,8 m, a więc znajduje się na wysokości, gdzie nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Z tego względu organ uznał, że nie ziściła się przesłanka stanowiąca podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. gdyż E. S. (współwłaścicielce działki nr [...]) nie przysługuje przymiot strony.

W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy, odnosząc się do zawartych w odwołaniu zarzutów, wskazał m.in., że wnioskodawca miał możliwość podważenia wyżej wymienionych ustaleń, uzyskując niezależną ekspercką opinię dotyczącą oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, złożyła E. S. podnosząc, że nieruchomość będąca jej własnością leży w obszarze oddziaływania inwestycji objętej pozwoleniem na budowę i obszarze oddziaływania ponadnormatywnego pola elektromagnetycznego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie opisanym na wstępie wyrokiem uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. Sąd I instancji podkreślił, że pojęcie strony postępowania administracyjnego określone w art. 28 K.p.a., zostało zawężone w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. 2010. nr 243, poz. 1623), zgodnie z którym są nimi: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei, w myśl art. 3 pkt 20 ustawy Prawa budowlanego - ilekroć w ustawie jest mowa o obszarze oddziaływania obiektu - należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie obszar oddziaływania obiektu ustalony przez organy prowadzące postępowanie, zamyka się - ich zdaniem - w granicach działki nr [...] w miejscowości W. gm. I. (działka obejmująca teren planowanej inwestycji), ponieważ maksymalny zasięg obszaru pola elektromagnetycznego o gęstości mocy powyżej 0,1 W/m2 (dla anteny sektorowej typu [...] o mocy EIRP 2100 W) i wynosi w poziomie 40,88 m, nie przekraczając granic działki. W zaskarżonej decyzji wskazano również, że najmniejsza odległość od poziomu terenu do najniżej położonego w przestrzeni punktu obszaru promieniowania elektromagnetycznego o gęstości mocy wyższej niż 0,1 W/m2 (obliczona dla anteny sektorowej typu [...] o mocy EIRP 2100 W) wynosi 38,8 m, a więc znajduje się na wysokości, gdzie nie ma miejsc dostępnych dla ludności. Sąd uznał, iż z powyższego wynika, że pola eletromagnetyczne o przekroczonych wartościach przechodzą przez działki sąsiednie, ale rozchodzą się na znacznych wysokościach nad poziomem terenu.

Zdaniem Sądu, prawidłowo wyznaczony na potrzeby niniejszej sprawy obszar oddziaływania stacji bazowej powinien obejmować działkę skarżącej, bowiem nad nią zlokalizowane są strefy o gęstości mocy pola większej niż 0,1 W/m2 i bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest to czy promieniowanie to przebiega na znacznej wysokości nad poziomem terenu (38 m). Kwestia przebiegu i mocy promieniowania nad poziomem terenu jest istotna dla ustalenia czy inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko było albo mogło być wymagane.

Sąd wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu organ administracyjny powinien w szczególności poddać analizie, czy budowa stacji bazowej nie ograniczy w przyszłości możliwości zagospodarowania działek znajdujących się w obszarze o przekroczonym wskaźniku gęstości mocy. Sąd stwierdził, że obowiązkiem organu było wnikliwe przeanalizowanie wszelkich ograniczeń i uciążliwości jakie mogą wiązać się z planowaną inwestycją i w ten sposób określenie podmiotowego zakresu postępowania. WSA podkreślił, że obiekt budowlany jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej niewątpliwie wprowadza ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, a zatem organy administracji rozpoznając sprawę ponownie powinny ustalić, jakie nieruchomości znajdują się w obszarze, w zasięgu którego występują ponadnormatywne natężenia pola wyznaczone dla anten sektorowych (bez względu na ich odległość od ziemi) i czy realizacja danego zamierzenia inwestycyjnego nie wpłynie w niedopuszczalny sposób na możliwość przyszłego zagospodarowania terenów sąsiednich, a więc czy planowana inwestycja nie spowoduje naruszenia istoty prawa własności, w tym przypadku przez możliwość promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi.

Zdaniem Sądu, wyjaśnienie okoliczności niezbędnych dla wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu nie może budzić wątpliwości, bowiem jest podstawą do ustalenia stron postępowania administracyjnego. W tym zakresie Sąd uznał, że również uzasadnienie zaskarżonej decyzji jak i decyzji organu pierwszej instancji nie odpowiadają wymogom art. 107 § 3 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. z o.o. z siedzibą w W., reprezentowana przez radcę prawnego. Pełnomocnik Spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § K.p.a., poprzez przyjęcie, że organy I i II instancji nie przeprowadziły wyczerpującego postępowania dowodowego i błędnie ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy postępowanie administracyjne było prowadzone zgodnie z tymi przepisami, a organy te prawidłowo ustaliły i wnikliwie uzasadniły wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu oraz związany z nim krąg stron postępowania,

2. art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p. o p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie właściwej kontroli sądowej działalności organów administracji, co przejawia się brakiem wskazania przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dowodów, na podstawie których poczynił odmienne od organów obydwu instancji ustalenia co do zasięgu obszaru pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 oraz jakie konkretne ograniczenia w zagospodarowaniu działek sąsiednich powoduje przedmiotowa inwestycja Spółki, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, że obszar ten nie wykracza poza działkę nr [...], na której zrealizowana jest przedmiotowa inwestycja i nie będzie zlokalizowany nad działkami sąsiednimi,

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. poprzez zastosowanie i uwzględnienie skargi, podczas gdy w postępowaniu administracyjnym przez organem I, jak i II instancji nie miały miejsca naruszenia przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy

4. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. z uwagi na zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku nieumotywowanych i opartych na błędnych, nie mających oparcia w materiale dowodowym sprawy ustaleniach faktycznych wskazań co do dalszego sposobu postępowania organów administracji publicznej przy jej ponownym rozpatrywaniu, które to czynności organy przeprowadziły już w przedmiotowym postępowaniu wyjaśniając, że strefa pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 będzie występować wyłącznie nad terenem działki nr [...] oraz, iż inwestycja Spółki nie ograniczy możliwości zagospodarowania działek sąsiednich.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt. 20 i art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w zw. z załącznikiem nr 1 tabelą 2 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. Nr 192, poz. 1883), poprzez nieprawidłowe zastosowanie polegające na uznaniu, iż E. S. winien przysługiwać status strony postępowania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy stanowiąca jej własność działka o nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, gdyż obszar pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2 nie wykracza poza działkę nr [...] na której P. zrealizowała stację bazową.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się projekt budowlany stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składający się m.in. z projektu zagospodarowania terenu sporządzonego zgodnie z obowiązującymi przepisami tj. w oparciu o mapę sytuacyjną-wysokościową w skali 1:1000. Na projekcie zagospodarowania wskazano obszar zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach większych lub równych 0,1 W/m2 (nr 10 zgodnie z legendą) oraz oznaczenie działki, nad którą będzie on występował (nr 8 wskazany w legendzie). Spółka podkreśliła, iż mapa ta obejmuje w całości działkę nr [...], na której zrealizowano inwestycję, przy czym strefa zasięgu pól elektromagnetycznych o wartościach większych lub równych 0,1 W/m2 nie sięga nawet granic tej działki co oznacza, iż nie wystąpi ona na żadnej z działek sąsiednich. Ponadto, w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (III pkt 6) zatytułowanym: Wpływ inwestycji na środowisko" zauważono, iż: - "(...) pola elektromagnetyczne o wartościach wyższych od granicznych określonych dla miejsc dostępnych dla ludzi nie wystąpią w miejscach ich przebywania i zamieszkiwania (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. (...) - projektowana stacja nie będzie uciążliwa dla środowiska i ludzi oraz będzie spełniać wymagania określone w w/w rozporządzeniu". Skarżąca kasacyjnie wskazała, że szczegółowe informacje w tym zakresie podane są w części opisowej dokumentów prywatnych pn. "Wyniki weryfikacji dla anten (...)" oraz w tabeli numer 1 stanowiącej jego załącznik. Zdaniem Spółki, WSA w Krakowie poczynił szereg błędów w zakresie oceny zgromadzonych dowodów oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. Co więcej, Sąd I instancji dokonał ustaleń faktycznych które, w odmienności od ustaleń poczynionych przez organy administracyjne, nie mają żadnego oparcia w materiale procesowym sprawy. Twierdzenie WSA w Krakowie, iż: "prawidłowo wyznaczony na potrzeby niniejszej sprawy obszar oddziaływania stacji bazowej powinien obejmować działkę skarżącej, bowiem nad nią zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. większej niż 0,1 W/m2", nie znajduje żadnej podstawy w materiale dowodowym sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania .

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim wskazać należy, że stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Mając na względzie fakt, że w rozpoznawanej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 powołanej ustawy nie wystąpiła, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był rozpoznać sprawę wyłącznie w granicach zakreślonych skargą kasacyjną.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w niniejszej sprawie była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. dnia [...] października 2012 r. orzekającą o odmowie uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] marca 2011 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu P. z o.o. z siedzibą w W., pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...], składającej się ze stalowej wieży kratowej o wysokości [...] m, anten radioliniowych, urządzeń sterujących pracą anten oraz przyłącza energetycznego - na dz. nr [...] w miejscowości W., gm. I. Organ ustalił, że wnioskodawcy wszczęcia postępowania wznowieniowego – E. i S. S. nie posiadają statusu strony postępowania, gdyż ich działka nr [...] znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji. Sąd nie zaakceptował tego stanowiska, powołując się na własne ustalenia faktyczne.

W skardze kasacyjnej zarzucono wyrokowi naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 P.p.s.a.) jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a). W takiej sytuacji, w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, gdyż dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do kontroli procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego.

W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wymieniono, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a., przepisy K.p.a.: art. 7, art. 77§ 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., wywodząc, że Sąd bezpodstawnie uznał, iż organy dokonały błędnych ustaleń faktycznych, podczas gdy organy prawidłowo ustaliły okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Równocześnie, powołując się na art. 3, art. 141 § 4 i art. 133 P.p.s.a. zarzucono Sądowi, że sam poczynił ustalenia co do faktów, które nie znajdują oparcia w materiale dowodowym (zarzut w pkt I 1 i 2). Chodzi o ustalenie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. w pierwszym rzędzie o udzielenia odpowiedzi na pytanie, dotyczące tego, czy skarżąca E. S. posiada status strony postępowania dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przedmiotowej stacji bazowa telefonii komórkowej. Tą okolicznością, która zdaniem skarżącego kasacyjnie, przesądza o statusie strony w niniejszym postępowaniu, jest ustalenie co do zasięgu obszaru (strefy) pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy przekraczającej 0,1 W/m2. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, z materiału dowodowego sprawy jednoznacznie wynika, że obszar ten nie wykracza poza działkę nr [...], na której zlokalizowana jest przedmiotowa inwestycja. Spółka P. nie podziela zatem stanowiska Sądu, że obszar, o którym mowa wyżej, wykracza poza teren inwestora, obejmując także sąsiednią działkę nr [...], argumentując, że stanowisko to nie zostało w żaden sposób udokumentowane, poprzez wskazanie odpowiedniego dowodu.

Rozważając powyższe zarzuty, NSA stwierdza, że Sąd prawidłowo wskazał zasadnicze przepisy prawne, które stanowią podstawę do ustalenia kręgu stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, tj. w pierwszej kolejności art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w związku z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowalnego : "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu".

Z kolei, znaczenie pojęcia "obszar oddziaływania obiektu" wyjaśnia art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, przesądzając, że jest to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Uwzględniając powyższe, Sąd I instancji zaakceptował stanowisko organów (zbieżne ze stanowiskiem skarżącej Spółki) iż tym kryterium, które w niniejszej sprawie powinno decydować o tym, czy działka skarżącej znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej, jest zlokalizowanie stref o gęstości pola elektroenergetycznego większej niż 0,1 W/m2, emitowanego przez nadajniki stacji. Należy dodać, że kryterium tym posługuje się rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883). Zatem, to od ustalenia, czy działka skarżącej tj. 5/5 znajduje się w obszarze takiego oddziaływania, czy poza nim, zależy wniosek co do statusu skarżącej jako strony w przedmiotowym postępowaniu.

Tylko celem wyjaśnienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że zgodnie z art. 143 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowany został w Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm. – uw. NSA) "w granicach określonych przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie gruntu własność gruntu rozciąga się na przestrzeń nad i pod jego powierzchnią (...)". Z kolei § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) stanowi, że "budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych". Mając na względzie powyższe regulacje stwierdzić należy, że jeżeli inwestor projektuje budowę urządzeń powodujących emisję pól elektromagnetycznych o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2, a strefy tych pól wykraczać będą – choćby w przestrzeni – ponad działkami sąsiednimi, to właściciele tych działek sąsiednich doznają "ograniczenia w zagospodarowaniu [własnego] terenu". Nie będą oni bowiem mogli, zgodnie z powołanym wyżej § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., zrealizować na tym terenie budynków, jeżeli te miałyby być wzniesione w obszarach stref, w których występuje pole elektromagnetyczne o gęstości mocy większej niż 0,1 W/m2.

Pomimo, że powyższa kwestia źródeł ograniczenia, o którym mowa w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikającego dla E. S. nie została wyczerpująco przeanalizowana w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, to jednak nie budziło wątpliwości tegoż Sądu, że występowanie pola elektromagnetycznego w granicach jej działki nr [...] (choćby w przestrzeni ponad gruntem) prowadzi do powstania takiego ograniczenia. Zagadnienie to zresztą nie jest przedmiotem sporu w sprawie. Przedmiotem sporu jest natomiast stwierdzenie Sądu, a konkretnie proces dojścia do stwierdzenia, że strefy o gęstości pola elektroenergetycznego większej niż 0.1 W/m2, emitowanego przez stację, są zlokalizowane nad działką E. S., tj. nr [...].

Odnosząc się do tego zarzutu, zgodzić się trzeba ze skarżącą kasacyjnie, że Sąd nie wskazał, na jakich dowodach oparł swój wywód i wyprowadzone wnioski. Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że "(...) prawidłowo wyznaczony na potrzeby niniejszej sprawy obszar oddziaływania stacji bazowej powinien obejmować działkę skarżącej, bowiem nad nią zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. większej niż 0,1 W/m2 (...)". Dalej następują wytyczne dla organu, dotyczące postępowania.

Jak z dotychczasowych rozważań wynika, spór w niniejszej sprawie dotyczy ustaleń faktycznych dotyczących obszaru pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy ponad 0,1 W/m2 emitowanego przez nadajniki posadowione na działce inwestora nr [...], a konkretnie, czy obejmuje on też teren działki E. S., tj. działkę nr [...], czy nie obejmuje. Chodzi przy tym nie tylko o sam wniosek płynący z ustaleń, ale i o sposób dojścia do niego.

Skarżąca kasacyjnie podnosi, że postępowanie prowadzone było przez organy zgodnie z przepisami i organy uzasadniły wyznaczenie obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu nieprzekraczającego granic działki inwestora, tj. nr [...], oraz krąg stron postępowania, w oparciu o zebraną dokumentację. W skardze kasacyjnej wskazuje się zwłaszcza na projekt budowlany stacji bazowej, w skład którego wchodzi m. in. projekt zagospodarowania terenu obejmującego działkę nr [...] (k- 52) z wyrysowanym obszarem zasięgu pól elektromagnetycznych o wartości gęstości mocy ponad 0,1 W/m2 (nr 10 zgodnie z legendą), z którego wynika, że pola te w całości mieszczą się w granicach działki inwestora. Mapa ta pokazuje, że strefa oddziaływania tych pól nie wystąpi na żadnej z działek sąsiednich. Tej treści wyjaśnienie znajduje się także w części opisowej projektu zagospodarowania terenu (III pkt 6), zatytułowanej: "Wpływ inwestycji na środowisko." Szczegółowe informacje w tym zakresie podane są w części opisowej dokumentów prywatnych pn. "Wyniki weryfikacji dla anten ....", z których płynie taki sam wniosek, jak sformułowany w projekcie zagospodarowania terenu. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że oba dowody znajdują się w aktach sprawy, a także że ich ogląd potwierdza tezę prezentowaną przez skarżącą kasacyjnie.

W nawiązaniu do powyższego stwierdzić należy, że Sąd nie podważył wiarygodności dokumentacji dostarczonej przez inwestora, uznanej przez organy za prawidłowo przygotowaną. Sąd nie wykazał też, na czym polegał błąd organu w odczytaniu badanych przez organ dokumentów. Sąd również nie wskazał, na jakim dowodzie oparł swoje ustalenie w zakresie faktów istotnych dla wyniku sprawy, które, jak wynika z wcześniejszych uwag, jest odmienne od ustaleń organów.

W tym stanie rzeczy, ustalenia Sądu I instancji należy uznać za nieumocowane. W związku z tym należy zauważyć, że obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a., obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Sąd ma obowiązek w każdym przypadku szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, także dotyczące dokonanych przez organ ustaleń faktycznych (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, C. H. Beck., 2011r., s. 520 i 522).

W tym miejscu przypomnieć należy, że ustaleń faktycznych dokonuje się w postępowaniu przed organem. Stan faktyczny sprawy jest wynikiem postępowania dowodowego, prowadzonego przez organ zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi...., j. w. s. 588). W konsekwencji, kwestionowanie przez sąd stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organ powinno polegać na wykazaniu naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego. W kompetencjach sądu administracyjnego nie mieści się natomiast dokonywanie samodzielnie ustaleń faktycznych, chyba, że w odniesieniu do faktów powstałych po wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, 2010 r., s. 416, także Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. T. Wosia, H. Knysiak-Molczyk, , LexisNexis 2005 r., s. 541). Zadaniem sądu jest ocena, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Zaś w przypadku dojścia do wniosku, że ustalenia te były błędne (nie znajdują oparcia w materiale dowodowym, albo materiał dowodowy nie jest kompletny), sąd administracyjny powinien uchylić zaskarżoną decyzję, celem przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego i na tej podstawie dokonania ustaleń faktycznych.

Podsumowując rozważania związane z zarzutem błędnego ustalenia przez Sąd obszaru oddziaływania przedmiotowego obiektu według kryterium gęstości mocy pola elektromagnetycznego, a także niewskazania dowodów, na jakich oparł swoje wnioski Sąd, stwierdzić należy, że w aktach sprawy jest materiał, który pozwala na ustalenie stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. w pierwszej kolejności, okoliczności wskazujących, czy E. S. przysługuje legitymacja procesowa do uczestniczenia w postępowaniu w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowy przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej. Ze wskazanych przez skarżącego kasacyjnie dowodów wynika, że obszar pola elektromagnetycznego o wartości gęstości mocy ponad 0,1 W/m2 emitowany przez nadajniki w całości obejmuje teren działki inwestora, nie dochodząc nawet do granic działki E. S.. Nie wiadomo natomiast, na jakich podstawach odmienne wnioski wyprowadził Sąd. Można jedynie mniemać, że Sąd pierwszej instancji stwierdzając, że pole elektromagnetyczne o wysokiej gęstości mocy znajduje się ponad działką E. S. ("nad nią [działką] zlokalizowane są strefy o ponadnormatywnej gęstości mocy pola tj. większej niż 0,1 W/m2") mylnie zasugerował się rysunkiem zamieszczonym w opracowaniu pt. "Wyniki weryfikacji dla anten" ....(k- 140), na którym wyrysowane są nie tylko obwody o kształcie zbliżonym do eliptycznego wskazujące miejsce występowania strefy obejmującej pole elektromagnetyczne o gęstości powyżej 0,1 W/m2, ale i wyrysowano koło wskazujące na odległość od środka elektrycznego anteny. W tym miejscu należy dopowiedzieć, że ten ostatnio wymieniony parametr nie ma jednak znaczenia dla ustalania obszaru oddziaływania stacji bazowej telefonii komórkowej według kryterium (rzeczywistej) gęstości mocy pola elektromagnetycznego, wyznaczonego w rozporządzeniu z 2003 r. Obrazuje on jedynie odległość od środka elektrycznego anten potencjalnych miejsc dostępnych dla ludzi na potrzeby kwalifikowania inwestycji w świetle przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) i nie jest źródłem ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiedniej w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego (szerzej na ten temat zob. J. Szuma, Stacje bazowe telefonii komórkowej jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, "Przegląd Prawa Ochrony Środowiska" 2011, nr 1, s. 54).

Stwierdzić zatem należy, że zarzuty skarżącej kasacyjnie dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § K.p.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt. 1 p. o p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. , a w konsekwencji także art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a., są usprawiedliwione. Tym samym usprawiedliwione też są zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) i c) P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Sąd, ponownie rozpoznając sprawę, winien ocenić przeprowadzone przez organ odwoławczy postępowanie dowodowe wg kryteriów określonych w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 K.p.a. i wypowiedzieć się, czy na podstawie zebranego materiału organ trafnie dokonał ustalenia stanu faktycznego, i w konsekwencji, czy prawidłowo doszedł do wniosku, że E. S. nie posiada statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w niniejszej sprawie.

Wobec stwierdzenia, że w niniejszej sprawie nie doszło do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego przyjętego przez sąd w zaskarżonym wyroku, przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędne zastosowanie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania zdecydowano na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.