Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1399/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2015-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 98a
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Jacek Grzegorzewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta I. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego A. S. kwotę 3302 (trzy tysiące trzysta dwa) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...], na podstawie art. 98a ust. 1 i 1a w związku z art. 147 i art. 148 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r., poz. 518), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267) oraz § 1 uchwały nr XIV/187/2011 Rady Miejskiej z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz.Urz. Województwa [...] z dnia 23 listopada 2011 r. Nr 257, poz. 2521), po rozpatrzeniu z urzędu sprawy o ustalenie opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału nieruchomości, ustalił A. Sz. opłatę adiacencką 29.470,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonaniem podziału nieruchomości położonej w Inowrocławiu w rejonie ulicy[...], oznaczonej geodezyjnie na karcie mapy 94 jako działka nr 47 o pow. 2,5055 ha, zapisaną w księdze wieczystej KW nr [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie orzekający organ podniósł, iż w dniu 12 listopada 2013 r. na wniosek A. Sz., M. i T. K., A. i K. Sz., została wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja nr [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w [...], polegający na podziale działek na karcie mapy 94, o numerze ewidencyjnym 47 o pow. 2,5055 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr[...], stanowiącej własność A. Sz. - 1/3 części, T. i M. K. - 1/3 części, K. i A. Sz. - 1/3 części.

W wyniku tego podziału wyodrębniono 9 działek oznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako 1MN, 1a MN, 5a MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej; 6U/MN - teren zabudowy usługowo- mieszkaniowej; 01 KD - teren dróg publicznych; 012 KD, 014 KD - teren dróg publicznych- drogi gminne; 025a - drogi wewnętrzne.

Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości położonej w rejonie ulicy [...] stała się ostateczna w dniu 5 grudnia 2013 r. W dniu ostateczności decyzji zatwierdzającej podział ww. nieruchomości obowiązywała uchwała nr XIV/187/2011 Rady Miejskiej [...] z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Województwa [...] z dnia 23 listopada 2011 r., Nr 257, poz. 2521).

Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia dla A. Sz. opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Inowrocławiu w rejonie ulicy [...] oznaczonej geodezyjnie na karcie mapy 94, o numerze ewidencyjnym 47 o pow. 2,5055 ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] w związku z dokonanym jej podziałem.

Rzeczoznawca majątkowy określił wartość nieruchomości według stanu nieruchomości przed podziałem i po jej podziale w celu ustalenia opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjęto na dzień wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, z tym że jej powierzchnię pomniejszono o powierzchnię gruntów wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie. Stan nieruchomości po podziale przyjęto na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, z pominięciem wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne lub ich poszerzenie, które to działki z mocy prawa przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

Rzeczoznawca majątkowy oszacował wartość nieruchomości przed podziałem na łączną kwotę 641.849,00 zł, natomiast po jej podziale na łączną kwotę 936.550,00 zł, zatem wzrost wartości nieruchomości wynosi 294.701,00 zł.

Wobec powyższego organ wyjaśnił, że opłata adiacencka została ustalona dla A. Sz. proporcjonalnie do posiadanego udziału w wysokości 29.470,10 zł, co stanowi 1/3 części kwoty 88.410,30 zł tj. 30 % różnicy wartości jaką nieruchomość miała przed podziałem, a wartością jaką nieruchomość miała po podziale, która to wielkość jest zgodna z § 1 obowiązującej uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Sz. zażądał uchylenia decyzji organu I instancji, zarzucając, iż:

1. niezasadne jest ustalenie opłaty adiacenckiej, - wyjaśniając jednocześnie, że istnienie działki oznaczonej numerem 47 było jedynie stanem przejściowym powstała ona (scalenie nastąpiło około 7 miesięcy przed jej podziałem - jak wynika z wyjaśnień organu I instancji) w wyniku scalenia działek 7/1 o pow. 0,3202 ha, 7/2 o pow. 0,3202 ha, 7/3 o pow. 0,3202 ha, 7/4 o pow. 0,3503 ha, 7/5o pow. 0,3240 ha, 7/6 o pow. 0,3240, 7/7 o pow. 0,3240 ha i 7/8 o pow. 0,2247 ha, skoro zatem działania współwłaścicieli faktycznie obejmowały początkowo scalenie gruntów a następnie ich ponowny podział, i to scalenie działek o powierzchniach zdecydowanie lepiej przystających do powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, należy rozważyć, czy wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości było zasadne,

2. w postanowieniu powołującym biegłego w sposób niejasny został określony przedmiot opinii jaką biegły miał sporządzić,

3. treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełnia w ocenie skarżącego podstawowych zasad kodeksowych, ogranicza się do przedstawienia historii postępowania i nie odnosi się do licznych wątpliwości, dotyczących tak zasadności wszczęcia postępowania jak i zastrzeżeń zgłaszanych pod adresem operatu szacunkowego jakie wyrażał skarżący jeszcze w toku postępowania. Treść decyzji nie wypełnia zasad wyrażonych w art. 6 kpa (poprzez niezgodne z prawem ustalenie wysokości opłaty), art. 7 (poprzez brak dokładnego wyjaśnienia sprawy), art. 9 (poprzez brak odpowiedzi na wnioski właściciela o wyjaśnienia) oraz art. 11 (poprzez braki w wyjaśnieniu kluczowych z punktu widzenia postępowania zagadnień).

4. w operacie szacunkowym niewłaściwie przyjęta została metodyka ustalenia wartości nieruchomości. Ustalono nie wartość podzielonej nieruchomości lecz wartość działek gruntu oraz niewłaściwie dobrano materiał porównawczy ze względu na wielkość oraz położenie nieruchomości w mniejszych i większych ośrodkach, czasem tak od siebie różnych jak[...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wydając decyzję z dnia [...] ustalającą opłatę adiacencką w wysokości 29.470,10 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości związku z dokonaniem podziału tej nieruchomości, zostały spełnione wszystkie przesłanki wynikające z art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518):

• podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela,

• nie upłynął termin 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna,

• w dniu 5 grudnia 2013 r., w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr XIV/187/2011 Rada Miejskiej [...] z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom.) z dnia 23 listopada 2011 r. Nr 257, poz.2521),

• podział został dokonany zgodnie z ustaleniami planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/353/2012 Rady Miejskiej [...] z dnia 27 września 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia 11 października 2012 r., poz. 2151), tak więc nie miała zastosowania przesłanka negatywna zawarta w art. 98 ust 2.

Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości tj. zgodnie z warunkami określonymi w art. 146 ust. 1a, do którego odwołuje się art. 98a ust. 1, a opinia rzeczoznawcy majątkowego stanowi również potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia 24 lutego 2014 r. dokonał oszacowania wartości nieruchomości według poziomu cen na dzień 24 lutego 2014 r. - przed podziałem (według stanu na dzień 12 listopada 2013 r.) i po podziale (według stanu na dzień 5 grudnia 2013 r.). W operacie ustalono wartość rynkową prawa własności przedmiotowej nieruchomości przed i po podziale, podejściem porównawczym, metodą korygowania ceny średniej.

Organ odwoławczy wyjaśnił również, że w operacie rzeczoznawca ustalając przeznaczenie nieruchomości wycenianej wskazał, iż teren objęty jest planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego uchwalonym w dniu 27 września 2012 r., natomiast uchwałą Nr XXIV/353/2012 Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] w rejonie ul. [...] (opublikowanym Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. pod poz. 2151), zgodnie z planem teren nieruchomości objęty był symbolami 1 MN, 1aMN, 5aMN - Tereny zabudowy Mieszkaniowej jednorodzinnej oraz U/MN - tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej oraz 01 KD - tereny dróg publicznych 012 KD, 014 KD tereny dróg publicznych - drogi gminne i 025a - drogi wewnętrzne. Biegły dokonał także opisu wycenianej nieruchomości wskazując, iż nieruchomość położona jest w południowo - wschodniej części miasta Inowrocław przy ul. [...] w odległości ok. 4 km od centrum; wzdłuż ulicy [...] występuje zabudowa jednorodzinna, w drodze występują media: energia, woda, kanalizacja, a działka nr 47 ma bezpośredni dostęp do drogi, nie jest zabudowana kształt regularny - wydłużony prostokąt, użytkowana rolniczo, teren płaski dalej opadający w kierunku południowym, działka nieuzbrojona. Następnie dokonał szczegółowego opisu nieruchomości przed podziałem i każdej z działek po podziale opisując nr ewidencyjny, wielkość, wymiary i dokonując oceny cech kształt działki, położenie, infrastruktura, zagospodarowanie sąsiedztwo i inne oraz stan zagospodarowania przy oględzinach nieruchomości

W dalszej części uzasadnienia wskazano, że dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał analizy rynku lokalnego - obszar Miasta [...] w okresie od lutego 2012 r. do lutego 2014 r. czyli z okresu dwóch lat poprzedzających wycenę. Biegły wskazał, iż analiza rynku obejmuje nieruchomości gruntowe niezabudowane o prawie własności, występujące we wtórnym obrocie. W zakresie występujących wielkości najmniejsza nieruchomość miała 348 m², największa 1763 m². W wyniku dokonanej analizy rynku lokalnego rzeczoznawca ustalił trend czasowy w wysokości około - 0,40% oraz cechy wpływające na wartość nieruchomości i wagę tych cech. Jednocześnie rzeczoznawca wskazał, iż z uwagi na to, że nieruchomości podobne (ze względu na cechy wielkości i przeznaczenia) nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości (powołując się na § 26 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego), stwierdził konieczność poszerzenie rynku o nieruchomości podobne na rynku regionalnym i krajowym oraz poszerzenie okresu badania do 3 lat tj. od lutego 2011 r. do lutego 2014 r. Ustalając wartość nieruchomości biegły, stosownie do postanowień art. 98a ust. 3, do określenia wartości nieruchomości, zarówno według stanu przed podziałem jak i po podziale, pomniejszył powierzchnię nieruchomości o powierzchnię działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne.

W ocenie Kolegium, w operacie szacunkowym biegły wskazał cechy rynkowe nieruchomości (atrybuty), tzn. te które w decydującym stopniu wpływają na ceny i w konsekwencji na wartość rynkową nieruchomości (por: "Rynkowe cechy nieruchomości" prof. zw. dr hab. Andrzej Hopfer, źródło www.wsgn.pl/druki/217.doc); biegły przyjął: położenie, atrakcyjność i zagospodarowanie, infrastruktura, wielkość i kształt, dostępność, sąsiedztwo cechy fizyczne, przypisując tym cechom określone wagi cechy. Biegły zastosował w wycenach także współczynniki korygujące.

Dokonując określenia wartości nieruchomości przed podziałem (według stanu na dzień 12 listopada 2013 r.) rzeczoznawca do zestawienia transakcji przyjął dwanaście transakcji o powierzchni od 0,7389 ha do 6,4575 ha, w cenie za metr kwadratowy po skorygowaniu od 17,60 zł do 52,28 zł i przeznaczeniu zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna (9 transakcji) i zabudowa jednorodzinna z usługami (3 transakcje ) dokonanych od stycznia 2011 r. do stycznia 2014 r. Na podstawie ceny średniej wynikającej z tych transakcji po zastosowaniu współczynników korygujących biegły ustalił wartość nieruchomości przed podziałem na kwotę 641 849 zł.

Ustalając wartość nieruchomości po podziale (według stanu na dzień 5 grudnia 2013 r.) biegły stworzył zestawienia transakcji (po 12 transakcji) w każdym zestawieniu.

Pierwsze zestawienie obejmowało transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni od 3001 m² do 8182 m² i cenie za metr kwadratowy po skorygowaniu od 36,49 zł do 59,13 zł (średnia wartość transakcyjna 48,09 zł). Biegły na podstawie tego zestawienia po skorygowaniu ceny średniej współczynnikami korygującymi wyliczył wartość działki nr 47/1 na kwotę 331.195,00 zł i działki 47/3 na kwotę 335.536,00 zł. Drugie zestawienie obejmowało transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni od 1710 m² do 2914 m² i cenie za metr kwadratowy po skorygowaniu od 41,41 zł do 61,81 zł, (średnia wartość transakcyjna 53,35 zł). Biegły na podstawie tego zestawienia, po skorygowaniu ceny średniej współczynnikami korygującymi, wyliczył wartość działki 47/6 na kwotę 128.578,00 zł. Trzecie zestawienie obejmowało transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę jednorodzinną z usługami, o powierzchni nieruchomości od 1410 m² do 6102 m² i cenie za metr kwadratowy po skorygowaniu od 18,94 zł do 59,13 zł (średnia wartość transakcyjna 33,70 zł.) Biegły na podstawie tego zestawienia, po skorygowaniu ceny średniej współczynnikami korygującymi, wyliczył wartość działki 47/8 na kwotę 141.241,00 zł. Następnie biegły zsumował wszystkie wartości i w ten sposób ustalił wartość nieruchomości po podziale na kwotę 936.550,00 zł.

Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, wartość prawa własności nieruchomości przed podziałem wynosiła 641 849 zł, natomiast wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości po podziale wynosiła 936 550 zł. W związku z tym, że wartość nieruchomości wzrosła o kwotę 294 701 zł, opłata adiacencka w ocenie organu powinna wynosić 88 410,30 zł, a uwzględniając udział 1/3 części A. Sz., opłata została ustalona na kwotę 29.470,10 zł (88410,30 x 1/3).

W ocenie Kolegium nieruchomości przyjęte przez rzeczoznawcę do porównań, są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16) ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odniesieniu do zarzutu zakwestionowania zasadności ustalenia opłaty adiacenckiej w związku z faktem że przedmiotowa nieruchomość podlegała scaleniu 7 miesięcy wcześniej, a scalenie to zdaniem skarżącego miało jedynie charakter przejściowy, organ stwierdził, że dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela jest jedną z przesłanek (lecz nie jedyną) określonych w art. 98a ugn, która umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta ustalenie opłaty adiacenckiej. W przedmiotowej sprawie bezspornie doszło do podziału nieruchomości na wniosek współwłaścicieli nieruchomości i zostały spełnione pozostałe przesłanki dopuszczalności wydania decyzji. Organ podkreślił, że podział działki nr 47 nie polegał na przywróceniu stanu sprzed jej scalenia lecz na jej podziale zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w wyniku czego powstały działki o innych cechach funkcjonalno użytkowych, a część z nowo powstałych działek przeznaczona pod drogi publiczne stała się własnością gminy.

W odniesieniu do drugiego zarzutu, Kolegium częściowo podzieliło twierdzenia strony, iż postanowieniu powołującym rzeczoznawcę przedmiot wyceny został sformułowany w sposób nieprecyzyjny lecz strony były prawidłowo poinformowane o wszczęciu postępowania i jego podstawach prawnych, ponadto w sporządzonym przez rzeczoznawcę operacie szacunkowym cel wyceny, opisany jest w sposób prawidłowy, a wyrażona przez niego opinia jest opinią o której mowa w art. 146 ust. 1a w związku z art. 98a. Fakt nieprecyzyjnego sformułowania przedmiotu opinii biegłego w wydanym postanowieniu nie może prowadzić do zakwestionowania wykorzystania prawidłowo sporządzonej opinii biegłego w postępowaniu w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z dokonanym podziałem nieruchomości.

W odniesieniu do zarzutu, iż treść uzasadnienia skarżonej decyzji nie spełnia w ocenie skarżącego podstawowych zasad kodeksowych, Kolegium stwierdziło, iż w toku postępowania strona była informowana o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków. Organ zapewnił również stronie możliwość zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w sprawie i pismem z dnia 21 lipca 2014 r. udzielił wyjaśnień odnoszących się do zastrzeżeń strony co do zebranego materiału dowodowego. Prezydent [...] decyzją z dnia[...], szczegółowo wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa oraz wskazał na fakty, które uznał za udowodnione i dowody na których się oparł.

Odnośnie zarzutów dotyczących operatu szacunkowego: przyjęcia niewłaściwej metodyki oraz niewłaściwego doboru materiału porównawczego organ wskazał, że zgodnie z art. 154 ust. 1 ugn wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W operacie szacunkowy określona została wartość nieruchomości, a nie działki przed i po podziale. Kwestionowany przez skarżącego sposób ustalenia wartości nieruchomości po podziale zdaniem Kolegium jest prawidłowy, uwzględnia odmienne przeznaczenie części nieruchomości, które po podziale nie mają już wspólnej granicy. Odnosząc się do zarzutu niewłaściwego doboru materiału porównawczego organ stwierdził, że rzeczoznawca dokonał szczegółowej analizy rynku lokalnego, a analiza ta uzasadnia przyjmowanie do porównań cen transakcyjnych nieruchomości z rynku krajowego, zgodnie z § 26 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Podobieństwo nie oznacza identyczności, rzeczoznawca mógł przyjmować nieruchomości o zbliżonej wielkości do nieruchomości wycenianej. Określił on w operacie zakres przyjętych do porównań powierzchni, a jeśli chodzi i o ich położenie dopuścił transakcje z rynku krajowego. Musiał on wykorzystać do porównania transakcje z rynków lokalnych mniejszych lub większych od rynku inowrocławskiego nieodbiegających jednak znacząco od jego wielkości. Proporcje rynków większych i mniejszych zostały zachowane przy doborze nieruchomości przyjętych do porównań przed i po wycenie

W skardze do sądu A. Sz. zaskarżył w całości decyzję organu I i II instancji, zarzucając:

I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm. - dalej: k.p.a.) poprzez brak umożliwienia stronie wypowiedzenia się co do zebranych twierdzeń i dowodów,

2. naruszenie art 77 § 1 i art. 80 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak należytej oceny zebranego materiału dowodowego z jednoczesnym zaniechaniem zobowiązania biegłego sporządzającego operat szacunkowy nieruchomości w postępowaniu I instancji do ustosunkowania się do zarzutów strony, dotyczących prawidłowości sporządzenia tego operatu,

3. naruszenie art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przez niepoinformowanie jej o zaniechaniu zbierania materiału dowodowego w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na temat prawidłowości sporządzenia przez biegłego w postępowaniu I instancji operatu szacunkowego nieruchomości,

które to naruszenie skutkowało brakiem złożenia przez skarżącego wniosku dowodowego o sporządzenie ww. operatu, a tym samym brakiem możliwości zweryfikowania prawidłowości jego sporządzenia;

II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 98a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. z dnia 2 kwietnia 2014 r., Dz.U. z 2014 r. poz. 518, z późn. zm., zwana w dalszej części "u.g.n.") w związku z art. 98 ust. 1-3 oraz art. 4 pkt 11) u.g.n. poprzez:

- ustalenie, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej jak również,

- ustalenie, że zmiana sposobu podziału przedmiotowej nieruchomości w celu wydzielenia dróg zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, doprowadziła do faktycznego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji błędne przyjęcie, że wartość nieruchomości po podziale winna być odnoszona do nieruchomości niepodzielonej dla celów ustalenia opłaty adiacenckiej,

2. art. 98a ust. 1 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 1) i 3) u.g.n. poprzez uznanie, że pojęcia nieruchomość gruntowa i działka gruntu są pojęciami tożsamymi, a tym samym uznaniu, że biegły miał prawo wyceniać nieruchomość według stanu po dokonaniu podziału nieruchomości jako sumę działek geodezyjnych, co stanowi także naruszenie art. 153 ust. 1 u.g.n., co spowodowało niewłaściwe określenie wartości nieruchomości po dokonaniu podziału przedmiotowej nieruchomości,

3. art. 4 pkt 16 w zw. z art. 151 i 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 84 k.p.a. przejawiające się w tym, iż organ administracji publicznej w sposób niewystarczający zanalizował dowody zebrane w sprawie i w konsekwencji nie dokonał należytej oceny stanu faktycznego, w tym sensie, iż przyjął że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został odpowiednio przygotowany i tym samym w sposób prawidłowy odzwierciedla wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale nieruchomości, gdzie właściwa interpretacja oraz analiza ww. dokumentu winna doprowadzić do wniosku, iż nieruchomości, które rzeczoznawca przyjął do porównania z nieruchomością istniejącą przed podziałem, jak również z nieruchomościami powstałymi po podziale nie spełniają wymogów nieruchomości podobnych, a zatem, że wycena ta nie może stanowić rzetelnego materiału dowodowego celem ustalenia ich wartości, co w konsekwencji mogło spowodować ustalenie cen w sposób rażąco odbiegający od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku nieruchomości, w tym również wysokości możliwej do ustalenia ewentualnej opłaty adiacenckiej, a także przyjęcie, że wszystkie nieruchomości przyjęte do porównania przez biegłego wydającego opinię w postępowaniu I instancji, posiadają atrybut nieruchomości podobnych w stosunku do nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania, podczas gdy kilka z nich nie posiada ww. atrybutu;

4. art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 26 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego z dnia 21 września 2004 r. (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm. dalej: rozporządzenie) - poprzez przyjęcie za uzasadnione twierdzenia biegłego, że w latach 2011-2014 rynek nieruchomości charakteryzował się brakiem podobnych transakcji, co skutkowało wykorzystaniem cen z innych okresów, jednakże bez szczególnego uzasadnienia powodów takiego wyboru,

5. art. 4 pkt 17 u.g.n. w związku z art. 4 pkt 16 u.g.n., że wybrane przez biegłego do porównania nieruchomości, położone na obszarach wiejskich, spełniają kryterium podobieństwa do nieruchomości położonej w granicach terytorialnych miasta Inowrocław,

6. § 26 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z § 26 pkt 3 tegoż rozporządzenia poprzez uznanie, że wyceniana nieruchomość posiada szczególne cechy uprawniające biegłego do rozszerzenia analizowanego rynku do rynku regionalnego, a zwłaszcza krajowego i zupełnym pominięciu wyjaśnienia powodów określenia rynku analizowanego,

7. § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w związku z § 4 pkt 1 tegoż rozporządzenia poprzez brak oceny ze strony organu poprawności wyboru podejścia porównawczego i wybranej metody wyceny z jednoczesnym zupełnym brakiem oceny poprawności zastosowania wybranej metody porównawczej.

Z uwagi na powyższe skarżący wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit a i c w zw. z art 135 p.p.s.a.

2. wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji przez organ na podstawie art. 61 § 2 pkt. 1 p.p.s.a. w zw. z art. 9 zd. 2 u.g.n.,

3. w przypadku uwzględnienia skargi, określenie, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu na podstawie art. 152 p.p.s.a,

4. na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a - o połączenie spraw dotyczących wniesionych skarg na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniesionych przez pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości,

5. na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 p.p.s.a zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

6. na podstawie art. 62 pkt 1) p.p.s.a. oraz art. 106 § 3 p.p.s.a., zarządzenie przez Sąd skompletowania akt niezbędnych do rozpoznania sprawy i przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

• zgromadzonych w aktach rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę Inowrocławskiego dotyczących przedmiotowej nieruchomości,

• zgromadzonych w aktach postępowania o sygnaturze [...] zakończonego wydaniem decyzji przez Prezydenta [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości,

7. na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. - o przeprowadzenie dowodów wskazanych w treści uzasadnienia skargi.

Argumentując swoje stanowisko skarżący wskazał, iż w przedmiotowej sprawie organ II instancji nie tylko nie pouczył stron o uprawnieniu wynikającym z przepisu art. 10 k.p.a., statuującego po stronie organu administracji dwa obowiązki względem stron postępowania: obowiązek zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu oraz obowiązek umożliwienia wypowiedzenia się do całokształtu zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, ale także wydał decyzję bez umożliwienia stronie zapoznania się z aktami sprawy i złożenia końcowego oświadczenia, a ostateczna decyzja w niniejszej sprawie stanowiła jedyny dokument, który został w niej skierowany przez organ II instancji do skarżącego. Tym samym w ocenie skarżącego, z całą pewnością nastąpiło tutaj naruszenie zasady przewidzianej w art. 10 § 1 k.p.a., a ponadto organ II instancji nie utrwalił w aktach sprawy przyczyn, dla których odstąpił od zasady z art. 10 § 1 k.p.a., wobec czego nie sposób jest uznać, że odstąpienie to było uzasadnione.

Skarżący zwrócił uwagę również, że zarówno organ I instancji, jak i organ odwoławczy nie dokonały w ogóle oceny materiału dowodowego, a wynika to chociażby z użytych sformułowań stosowanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, gdyż nie jest swobodną oceną, powoływanie się w uzasadnieniu decyzji na twierdzenia rzeczoznawcy majątkowego i referowanie, co biegły przedstawiał w operacie - przykładowo organ używa sformułowania ..."Dokonując wyceny nieruchomości rzeczoznawca dokonał analizy rynku lokalnego obszar Miasta Inowrocławia"...

Powyższe zdaniem strony potwierdza, że organ w ogóle nie zapoznał się z materiałem dowodowym. Gdyby faktycznie to uczynił, zauważyłby, że biegły rozszerzył rynek nie tylko o nieruchomości z powiatu, województwa, ale i na cały kraj, a wobec kwestionowania przez skarżących prawidłowości sporządzenia przez biegłego operatu szacunkowego nieruchomości, w przedmiotowym postępowaniu należało rozważyć zasadność skierowania tego operatu do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu dokonania oceny prawidłowości jego sporządzenia w trybie art. 157 u.g.n.

W przedmiotowej sprawie zdaniem skarżącego organ II instancji w żaden sposób nie informował skarżącego o przebiegu postępowania, a tym samym, skarżący nie miał wiedzy o braku kierowania operatu do oceny w trybie art. 157 u.g.n. i podstaw do samodzielnego składania wniosku w tym zakresie.

Ponadto skarżący stwierdził, iż organ II instancji dopuścił się w przedmiotowym postępowaniu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na braku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu przez niepoinformowanie jej o zaniechaniu zbierania materiału dowodowego w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na temat prawidłowości sporządzenia przez biegłego w postępowaniu I instancji operatu szacunkowego nieruchomości, które to naruszenie skutkowało brakiem złożenia przez skarżącego wniosku dowodowego o sporządzenie ww. operatu, a tym samym brakiem możliwości zweryfikowania prawidłowości jego sporządzenia.

Organy obu instancji w niniejszej sprawie przyjęły, że stan nieruchomości po przedmiotowym podziale nieruchomości odnieść należy do nieruchomości niepodzielonej, lecz w ocenie skarżącego stanowisko takie uznać należy za błędne, bowiem celem wszystkich działań strony skarżącej i pozostałych współwłaścicieli było tylko i wyłącznie dostosowanie nieruchomości do ustaleń miejscowego planu i były to działania konieczne do osiągnięcia rezultatu, jakim było wydzielenie dróg zgodnie z miejscowym planem, dlatego w związku z uchwaleniem miejscowego planu skarżący wraz z pozostałymi współwłaścicielami, dokonał działań mających na celu wyłącznie dostosowanie nieruchomości do ustaleń miejscowego planu poprzez wydzielenie przewidzianych w nim dróg dojazdowych.

W toku postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji w ocenie skarżącego uznał niezasadnie, że działania powyższe nie miały związku z procesem wydzielenia dróg dojazdowych (w związku z ustaleniami miejscowego planu) i uznał, że w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na podstawie wskazanego wyżej wniosku nastąpił realny, faktyczny wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości. Twierdzenie takie w okolicznościach niniejszej sprawy w przekonaniu skarżącego jest kontrfaktyczne, gdyż rezultat w postaci zmiany sposobu podziału przedmiotowej działki celem wydzielenia dróg, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu, obejmował wszystkie niezbędne prace geodezyjne, a twierdzenie organu, że w wyniku dokonania czynności, o których mowa, zmienił się stan nieruchomości jest nieprawidłowe.

Ponadto skarżący stwierdził, że zastosowana w niniejszej sprawie przez organy interpretacja przepisu zawartego w art. 98a ust. 1 u.g.n. na gruncie niniejszej sprawy nie znajduje żadnego uzasadnienia i prowadzi do pokrzywdzenia słusznego interesu stron i w konsekwencji do ich rażącej dyskryminacji. W takim przypadku w okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnione jest zdaniem skarżącego także twierdzenie, że przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. winien być interpretowany funkcjonalne, w następujący sposób, że "stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień rozpoczęcia działań mających dostosować stan nieruchomości do ustaleń miejscowego planu", a inna interpretacja doprowadzi do nieuzasadnionego obciążenia stron i pozostałych współwłaścicieli opłatami i ich dyskryminacji w świetle prawa.

W niniejszej sprawie zdaniem skarżącego nie jest spełniona przesłanka zwiększenia wartości nieruchomości w związku z podziałem. Wartość nieruchomości powstała w wyniku podziału winna być odnoszona do wartości nieruchomości według stanu, zgodnego z wypisem z rejestru gruntów z dnia 22 kwietnia 2008 r. W tym przypadku pierwotna wartość działki, będzie jedynie nieznacznie odbiegać od wartości działki według stanu po dokonaniu podziału.

Zastosowana przez organ pierwszej i drugiej instancji interpretacja przepisów prawa materialnego, godzi w ocenie skarżącego w jego słuszne interesy, gdyż zgodnie z literalnym brzmieniem art. 98 ust. 1 u.g.n. ustawa nadaje jedynie Prezydentowi "możliwości" ustalenia opłaty adiacenckiej i przepis ten nie przewiduje bezwzględnego obowiązku jej ustalenia, dlatego skorzystanie z przewidzianej prawem możliwości, uzależnione winno być od racjonalnych przesłanek stanowiących o zasadności obciążenia właścicieli nieruchomości opłatą adiacencką w konkretnym przypadku.

Zdaniem skarżącego wadliwa jest cała wycena nieruchomości po dokonaniu podziału, a wynika to z faktu, że biegły wyceniał nieruchomość jako sumę działek. Skoro zaś ustawodawca nadał odpowiednie znaczenie nieruchomości gruntowej i działce gruntu, to nie można dowolnie stosować znaczenia tych określeń. Stanowisko skarżącego w jego ocenie potwierdza między innymi wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 lutego 2013 r., sygnatura akt IV SA/Po 1110/12.

Nie może zatem w przekonaniu skarżącego budzić wątpliwości, że punktem odniesienia przy poszukiwaniu nieruchomości podobnych jest "nieruchomość będąca przedmiotem wyceny", a nie poszczególne jej działki. Przy znajdującej w niniejszej sprawie zastosowanie metodzie porównywania parami porównuje się - nieruchomość będącą przedmiotem wyceny - której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Podobnie, przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się z rynku właściwego ze względu na położenie - wycenianej nieruchomości - co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 4 zd. 1 rozporządzenia RM w sprawie wyceny nieruchomości). Z treści powołanych przepisów zdaniem skarżącego wynika, że ustawodawca nie daje rzeczoznawcy możliwości szacowania wartości nieruchomości na podstawie sumy wartości nieruchomości podobnych do działek geodezyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości. Tymczasem, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy rzeczoznawca dokonując wyceny nieruchomości po podziale, de facto dokonał oszacowania wartości poszczególnych działek opierając się na danych dotyczących nieruchomości podobnych do tych działek, a nie do wycenianej nieruchomości - jak tego wymaga przepis prawa.

Z istoty opłaty adiacenckiej i celów jakim służy jej ustalanie nie sposób w przekonaniu skarżącego wyprowadzić wniosku na temat zasadności przyjmowania do określenia wartości nieruchomości po podziale, wartości nieruchomości podobnych do działek ewidencyjnych wchodzących w skład wycenianej nieruchomości, bowiem nieruchomością podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny (...). Punktem odniesienia zatem, każdorazowo jest nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny, a nie działka, stanowiąca jej część.

Z definicji nieruchomości podobnej wynika obowiązek takiego doboru nieruchomości, które ze względu na wymienione powyżej cechy będą najbardziej podobne, przy czym skarżący zwrócił uwagę, że biegły nie może dowolnie wybierać transakcji, lecz w pierwszej kolejności powinien brać pod uwagę przepisy prawa materialnego. Jeśli zatem dla nieruchomości przed podziałem w tabeli 9.2 na stronie 20 operatu dokonywał wyceny nieruchomości w oparciu o nieruchomości położone na obszarach wiejskich to zdecydowanie należy podnieść, że chociażby miejscowości [...] nie mogą stanowić, z uwagi na swoje położenie, nieruchomości podobnych.

Skarżący zarzucił, że organy nie zauważyły także, że biegły naruszył inny przepis tj. § 26 pkt 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który określa, że rodzaj rynku, jego obszar i okres badania, określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny, dostępność danych oraz podobieństwo rynków. Faktem jest, że biegły chociażby w tabeli 7.1 na stronie 15 powołuje się na ww. przepis, jednak w żadnym zdaniu nie określa na jakiej podstawie pozwala sobie na wykorzystanie cen transakcji nieruchomościami z innych okresów czasowych, przy czym nie może stanowić takiego uzasadnienia, wcześniejsze zdanie dotyczące wielkości i przeznaczenia nieruchomości.

Wskazano również, że w myśl art. 4 pkt 17) u.g.n. pod pojęciem stanu nieruchomości należy rozumieć stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona. Jeżeli więc operat zawiera nieruchomości przykładowo w stanie przed dokonaniem podziału z miejscowości wiejskiej [...], to zdaniem skarżącego w żadnej mierze nie można mówić o podobieństwie tej nieruchomości do nieruchomości o nr geodezyjnym 47, przy czym organ II instancji w ogóle nie dokonał w tym zakresie oceny materiału dowodowego. W tym stanie rzeczy podniesiono, że wycena przed dokonaniem podziału jest zdecydowanie zaniżona, właśnie poprzez nieodpowiedni dobór nieruchomości z terenów wiejskich, a organ nawet nie zwrócił na to uwagi i nie wezwał biegłego o dokonanie wyjaśnień w tej materii.

Skarżący wskazał także, że w myśl § 26 pkt 3 rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W tym kontekście skarżący stwierdził, że biegły w sposób dowolny interpretuje przepisy prawa materialnego zezwalające na wykroczenie z doborem nieruchomości poza rynek lokalny, ale tylko w określonych sytuacjach, bowiem nie można uznać, że sporna nieruchomość posiada szczególne cechy skutkujące uznaniem rozszerzenia rynku do nieruchomości położonych na terytorium całego kraju - przepis ten ma zastosowanie do określonych rodzajowo nieruchomości np. kopalni.

W myśl § 4 pkt 4 rozporządzenie w sprawie wyceny przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Zdaniem skarżącego np. dla działki 47/8 biegły odnalazł aż 10 nieruchomości prawdopodobnie podobnych z miejscowości [...], lecz taki schemat doboru świadczy raczej o dowolności biegłego, a nie próbie metodologicznego uzasadnienia takiego doboru nieruchomości. Sam fakt, że dwie z tych nieruchomości całkowicie nie odpowiadają kryterium podobieństwa z uwagi na swoje położenie powoduje, że chociażby w tym przypadku nieprawidłowo zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Jeśli wyłączyć te dwie nieruchomości, które z pewnością poza tym, że biegły umieścił je z uwagi na określony przez siebie przedział wielkości nieruchomości, nie mogą być brane pod uwagę. Poza tym, we wszystkich tabelach brak jest dokładnego opisu wybranych do porównania nieruchomości i nie można ustalić lokalizacji nieruchomości położonej w [...] dla wyceny działki 47/8.

Taka sama sytuacja zdaniem skarżącego ma miejsce w tabeli 9.2, gdzie wymienione nieruchomości w pozycjach 5, 6 i 11 z uwagi na swoje położenie, nie mogą być uznane za podobne.

Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie biegły, w przypadku braku wielu transakcji, winien wybrać metodę porównywania parami, gdyż pozwala ona w takim przypadku dobrać trzy najbardziej odpowiadające kryterium podobieństwa nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest jedynie sprawdzenie, czy zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy jej podejmowaniu nie zostały naruszone w sposób istotny przepisy postępowania administracyjnego. Natomiast stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 98a ust. 1 u.g.n., jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania wieczystego tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30 % różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 98a ust. 1 u.g.n. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne (art. 98 ust. 1a u.g.n.).

Z powyższego wynika, że przesłankami, których łączne spełnienie umożliwia podjęcie działań zmierzających do ustalenia opłaty adiacenckiej są: dokonanie podziału nieruchomości, podjęcie przez radę danej gminy uchwały w zakresie stawki procentowej opłaty adiacenckiej i wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku dokonanego podziału.

Organ wydając zaskarżoną decyzję zastosował cytowane przepisy i przeprowadził procedurę zgodnie z regułami postępowania przy określaniu opłaty.

Jak wynika z akt sprawy, dwie pierwsze przesłanki, o których wyżej mowa zostały w przedmiotowej sprawie spełnione, gdyż decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta [...] zatwierdził podział nieruchomości położonej w [...] oznaczonej geodezyjnie na karcie mapy 94 jako działka nr 47 o pow. 2,5055 ha, stanowiącej własność A. Sz. - 1/3 części, T. i M. K. -1/3 części, K. i A. Sz. - 1/3 części. W wyniku podziału wyodrębniono 9 działek nr 47/1 o powierzchni 0,6867 ha, 47/2 o powierzchni 0,3152 ha, 47/3 o powierzchni 0,6957 ha, 47/4 o powierzchni 0,0118 ha, 47/5 o powierzchni 0,0118 ha, 47/6 o powierzchni 0,2487 ha, 47/7 o powierzchni 0,1148 ha, 47/8 o powierzchni 0,3616 ha, 47/9 o powierzchni 0,0592 ha. Decyzja podziałowa wydana została na wniosek właścicieli nieruchomości i stała się ostateczna w dniu 5 grudnia 2013 r. Podziału dokonano w celu wydzielenia działek budowlanych (4) oraz działek, które stanowić będą drogi gminne (5), a także umożliwienia realizacji zagospodarowania terenu zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] zatwierdzonego uchwałą Nr XXIV/353/2012 Rady Miejskiej [...] z dnia 27 września 2012 r. (Dz.Urz. Woj. Kuj. - Pom. z dnia 11 października 2012 r., poz. 2151). W dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna obowiązywała uchwała nr XIV/187/2011 Rady Miejskiej [...] z dnia 27 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłat adiacenckich (Dz. Urz. Woj. Kuj.-Pom. z dnia 23 listopada 2011 r., Nr 257, poz. 2521), ustalająca stawkę opłaty adiacenckiej w wysokości 30 % różnicy wartości nieruchomości w przypadku wzrostu jej wartości w wyniku podziału nieruchomości, dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa.

Zasadniczy spór w niniejszej sprawie sprowadza się jednak do sposobu wyceny nieruchomości po jej podziale, gdyż skarżący kwestionuje ustalenie wartości nieruchomości po podziale, jako sumy wartości poszczególnych działek. Odwołując się do wybranych orzeczeń sądów administracyjnych, skarżący wskazuje na brak podstaw do ustalenia wartości nieruchomości po podziale jako sumy wartości poszczególnych działek powstałych na skutek tego podziału.

W ocenie sądu, przyjęta przez biegłego w tym zakresie metoda wyceny jako podstawa do ustalenia opłaty odpowiada prawu. Rzeczoznawca ustalił wartość przedmiotowej nieruchomości po dokonaniu podziału w ten sposób, że określił wartość poszczególnych działek geodezyjnych, powstałych na skutek podziału, a następnie zsumował ich wartości, co pozwoliło uzyskać najbardziej prawdopodobną cenę nieruchomości podzielonej, od której obliczono wysokość opłaty adiacenckiej.

Uwzględniając treść art. 151 ust. 1 u.g.n. nie można tracić z pola widzenia podstawowej zasady określania wartości nieruchomości, zgodnie z którą wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena możliwa do uzyskania na rynku. Określenie wartości nieruchomości po jej podziale najpełniej odzwierciedla suma wartości poszczególnych działek powstałych w wyniku podziału. Przeciwne rozumowanie uniemożliwiałoby określanie wartości nieruchomości po jej podziale, gdyż niemożliwym byłoby znalezienie nieruchomości podobnych co do powierzchni i sposobu podziału, które objęte byłyby jedną transakcją. Doświadczenie wskazuje, iż po podziale zbywane są przede wszystkim działki uzyskane w wyniku podziału, po ich przekształceniu w samodzielne nieruchomości i wówczas cena 1m² mniejszej nieruchomości jest znacząco wyższa, niż cena 1m² nieruchomości dużej, co sprowadza się do tego, że ze sprzedaży kilku nieruchomości, powstałych z nieruchomości dzielonej, właściciel uzyska wyższą cenę, niż gdyby sprzedał nieruchomość niepodzieloną, o znacznie większej powierzchni.

Z tego też względu nie można skutecznie postawić organom w niniejszej sprawie zarzutu, że ustalenie wartości nieruchomości podzielonej jako sumy wartości poszczególnych działek, nie odzwierciedlało skali wzrostu jej wartości po podziale, a zatem, że było metodą niewłaściwą.

Wprawdzie w orzecznictwie pojawiły się odmienne poglądy czego przykładem są np. orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu (wyrok z dnia 21 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Po 1110/12, z dnia 15 maja 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 151/13 oraz z dnia 2 października 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 559/13, a także wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 506/11, wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), w których akcentuje się, iż przedmiotem operatu jest określenie wartości nieruchomości, którego to pojęcia nie należy utożsamiać z pojęciem poszczególnych działek ewidencyjnych, jako że ustawa o gospodarce nieruchomościami rozróżnia te dwa pojęcia. W wyrokach tych wskazano, że nieruchomość po podziale ma analogiczną powierzchnię jak przed podziałem, taką samą lokalizację, taki sam dostęp do infrastruktury, błędem jest zatem eksponowanie jako cechy porównawczej powierzchni gruntu w celu wykazania wzrostu wartości nieruchomości po podziale.

Pogląd ten na gruncie orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie jest jednak powszechny.

Przeciwne stanowisko, które sąd w niniejszym składzie podziela zaprezentował m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 6 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 361/14, gdzie stwierdzono, że: "(...) każda z wydzielonych działek może samodzielnie stanowić przedmiot obrotu rynkowego. Zasadą na rynku nieruchomości jest dokonywanie podziału działek w celu sprzedaży tak wyodrębnionych mniejszych działek po cenach wyższych niż cena, jaka jest możliwa do uzyskania za 1m² nieruchomości przed dokonaniem podziału. Regułę stanowi dokonywanie podziału geodezyjnego celem osiągnięcia korzyści finansowych. Obrót całością nieruchomości, mimo dokonania podziału, z pewnością nie jest typowym zachowaniem uczestników rynku". Podobnie orzekały Wojewódzkie Sądy Administracyjne w Gdańsku z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II SA/Gd 223/12; w Poznaniu z dnia 20 listopada 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 435/13; w Lublinie z dnia 30 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 833/07; w Olsztynie z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II SA/Ol 788/12, a także Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2948/12 oraz z dnia 5 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1123/12 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na uwagę zasługuje stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt VIII SA/Wa 324/13, który podkreślił, że: "(...) w art. 4 u.g.n. pkt 1 i 3 zostały zawarte definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Zgodnie z art. 4 pkt 1 nieruchomością gruntową jest grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności, zaś w myśl art. 4 pkt 3 działką gruntu jest niepodzielona, ciągła część powierzchni ziemskiej stanowiąca część lub całość nieruchomości gruntowej. Z powyższego wynika, iż pojęcie "działka gruntu" zawiera się w pojęciu "nieruchomość gruntowa". Tym samym użycie w art. 98a u.g.n. pojęcia "nieruchomość", w odniesieniu do nieruchomości przed podziałem i po podziale oznacza, że ustalenia wzrostu wartości nieruchomości dokonuje się przez porównanie wartości nieruchomości istniejącej przed podziałem i zsumowanej wartości wszystkich nieruchomości powstałych w wyniku podziału."

O ile zaskarżonej decyzji nie sposób postawić zarzutu z powodu błędnego podejścia co do sposobu ustalania wzrostu wartości nieruchomości po jej podziale, to jednak wyraźnie stwierdzić należy, iż decyzja ta w zakresie oceny operatu szacunkowego, została wydana z naruszeniem przepisów postępowania: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie Sądu, organy obu instancji nie dość wnikliwie zbadały sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy.

Opinia (operat szacunkowy) rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale, jednak należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro bowiem operat szacunkowy stanowi opinię biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., to nie ma on dla organu charakteru wiążącego, lecz winien zostać przed wydaniem decyzji oceniony. Podlega on ocenie przez organ administracji tak jak każdy dowód, z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (wyrok NSA z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki NSA: z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r., sygn. I OSK 860/08, dostępne: jak wyżej). Wprawdzie decyzja organu odwoławczego co do zasady zawiera te ustalenia i ocenę operatu, czego zabrakło decyzji organu I instancji natomiast w ocenie sądu jest ona niepełna.

Operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, LEX nr 863821). Ponadto w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też wskazujące, w przypadku metody porównywania parami, na właściwe ustalenie określonych wag przypisanych określonym cechom nieruchomości (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Lu 85/10, LEX nr 619935). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie przyjęcia nieruchomości do porównania z rynku ponadlokalnego i z obszaru o różnym przeznaczeniu jest istotną wadą tego operatu, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwala dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, LEX nr 461659). Dotyczy to również przyjęcia do porównania nieruchomości z rynku ponadlokalnego i z różnych obszarów (miejskich i wiejskich). Nieruchomości z innego rynku i odmiennego sposobu użytkowania gruntu co do zasady są różne. W przypadku innych regionów i województw, położenie nieruchomości przyjętych do porównania może budzić uzasadnione wątpliwości czy są one podobne

Wynika to m.in. z faktu, że w różnych województwach jest zróżnicowany poziom rozwoju ekonomicznego, gospodarczego i tym samym nieruchomości są w różny sposób atrakcyjne dla inwestorów. Zgodnie z art. 4 pkt. 16 o gospodarce nieruchomościami, nieruchomościami podobnymi są nieruchomości, które porównywalne są z nieruchomością wycenianą ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Położenie jest tutaj wyeksponowane na pierwszym miejscu. Nie ulega wątpliwości, że wielkość nieruchomości jest w zasadzie czynnikiem decydującym o porównywalności nieruchomości, ale ten element nie niweczy zróżnicowania ze względu na położenie i charakter nieruchomości.

W tym zatem znaczeniu należało wyjaśnić czy pomimo położenia porównywanych nieruchomości w miejscach odległych od wycenianego obszaru, nieruchomości te zachowały cechy nieruchomości podobnych i co przemawia za takim stanowiskiem. Wiedzę w tym przedmiocie posiada rzeczoznawca i powinien te okoliczności wyjaśnić, ewentualnie rozważyć czy wymagana była odpowiednia korekta w tym zakresie. Ograniczenie wyłącznie czynnika podobieństwa do powierzchni, w tych okolicznościach wydaje się niewystarczające.

Zgodnie z art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych przy przyjęciu następujących założeń: strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy (pkt 1); upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy (pkt 2). Przepis art. 152 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi natomiast, że sposoby określania wartości nieruchomości, stanowiące podejścia do ich wyceny, są uzależnione od przyjętych rodzajów czynników wpływających na wartość nieruchomości (ust. 1); wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego lub kosztowego, albo mieszanego, zawierającego elementy podejść poprzednich (ust. 2). Przy zastosowaniu podejścia porównawczego lub dochodowego określa się wartość rynkową nieruchomości. Jeżeli istniejące uwarunkowania nie pozwalają na zastosowanie podejścia porównawczego lub dochodowego, wartość rynkową nieruchomości określa się w podejściu mieszanym (ust. 3 zd. 1 i 2).

Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Przepis art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust.1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3).

Reasumując, podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu, znajdującą swój wyraz we wzroście jej wartości rynkowej, aniżeli stanowiącej jedną całość.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy nie poddaje się kontroli w wyżej wskazanym zakresie z podanych wcześniej powodów. Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie może zostać zaakceptowana przez Sąd. Dotyczy to w szczególności doboru nieruchomości podobnych na potrzeby dokonywanej wyceny, co w niniejszej sprawie miało miejsce w tabeli 9.2 na stronie 20 operatu, gdzie rzeczoznawca dokonywał wyceny nieruchomości w oparciu o nieruchomości położone na obszarach wiejskich np. w miejscowości[...], które trudno określić z uwagi na swoje położenie nieruchomością podobną.

Jak już zacytowano wcześniej, przepisy posługują się pojęciem "nieruchomości podobnej" i zawierają jej definicję. Definicja ta wskazuje jakie okoliczności, cechy, muszą być brane pod uwagę, aby można było mówić o porównywalności nieruchomości. Nie wymienia oczywiście wszystkich cech, wskazując niektóre, ale nie wyklucza też innych, gdyż w każdej sytuacji, w każdej sprawie o porównywalności nie muszą przesądzać tylko cechy wymienione w przepisie, ale także inne. Z definicji tej wynika jednakże, iż nieruchomości podobne to takie, które są porównywalne, porównywalne pod każdym względem, zatem dobrane tak, iż nie budzi wątpliwości, że te o znanych cechach mogą świadczyć o wartości nieruchomości wycenianej. Wartość bowiem tej nieruchomości stanowi jej najbardziej prawdopodobna cena, możliwa do uzyskania w przypadku jej obrotu.

Dla działki 47/8 biegły wskazał na 10 nieruchomości w jego ocenie podobnych z miejscowości[...]. Taki schemat doboru nieruchomości trudno uzasadnić próbą metodologicznego doboru nieruchomości zważywszy, że dwie z tych nieruchomości trudno uznać, jako odpowiadające kryterium podobieństwa z uwagi na ich położenie. Jeśli natomiast pomimo tego zróżnicowania można uznać, że występuje podobieństwo, powinno to znaleźć uzasadnienie w opinii, w wyjaśnieniach istniejących wątpliwości bądź stanowić ewentualnie cechę korygującą.

Podkreślenia wymaga, iż zgodnie z § 4 pkt 4 rozporządzenia w sprawie wyceny przy metodzie korygowania ceny średniej, do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Jednak nie jest to jedyna metoda dokonywania wyceny nieruchomości, dlatego jej wybór w konkretnych okolicznościach sprawy wymagał uzasadnienia z uwagi chociażby na cele wyceny i możliwości zastosowania w rozpatrywanym przypadku. Brak oceny ze strony organu poprawności wyboru podejścia porównawczego i wybranej metody wyceny z jednoczesnym brakiem oceny poprawności zastosowania wybranej metody porównawczej, nie spełnia wymogów właściwego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz odzwierciedlającego je uzasadnienia zaskarżonych decyzji.

W myśl § 26 pkt 3 cyt. rozporządzenia, przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości lub w przypadku braku stawek czynszu na tym rynku, można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne lub stawki czynszu uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Wykroczenie z doborem nieruchomości poza rynek lokalny następuje więc tylko w określonych sytuacjach - nieruchomości posiadających szczególne cechy, skutkując uznaniem rozszerzenia rynku do nieruchomości położonych na terytorium całego kraju, jednak takie działanie rzeczoznawcy wymaga uzasadnienia stanowiska, a następnie oceny jego prawidłowości przez orzekające w sprawie organy.

Błędem organów było także wydanie odrębnych decyzji w stosunku do jednej nieruchomości dla każdego ze współwłaścicieli. Stanowi to naruszenie normy art. 98a ust.1 u.g.n. Zgodnie z brzmieniem powołanego przepisu organ ustala jedną opłatę adiacencką dla danej nieruchomości z tytułu wzrostu jej wartości. Oznacza to zarówno prowadzenie jednego postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej dla danej nieruchomości, jak i wydanie jednej decyzji, ustalającej jedną opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości tejże nieruchomości, niezależnie od liczby osób zobowiązanych do uiszczenia tejże opłaty. Oczywiście decyzja winna również określać precyzyjnie wysokość zobowiązania każdego ze współwłaścicieli i zasady odpowiedzialności występujące przy współwłasności. Uchybienie powyższym zasadom wynikającym z treści art. 98a ust.1 u.g.n. prowadzić może do niepożądanych skutków procesowych, nie można bowiem wykluczyć sytuacji, gdy w przypadku wielości decyzji tylko część z nich zostanie poddana kontroli czy to instancyjnej, czy sądowoadministracyjnej, a w konsekwencji zapadną odmienne rozstrzygnięcia w stosunku do różnych właścicieli. Nie sprzyja to zasadzie budowania zaufania do organów władzy publicznej.

Co do zarzutu dotyczącego okresu badania rynku należy zauważyć, że żaden przepis nie wskazuje, aby rzeczoznawca majątkowy przy sporządzaniu opinii miał obowiązek zbadać wszystkie lub większość transakcji podobnych zawartych w tym samym czasie na określonym rynku. Rzeczoznawca korzysta we wskazanym zakresie ze swobody, jakkolwiek wybrana próba musi odpowiadać prawu i być relatywna, co przy ustaleniach, że była niedostateczna ilość transakcji uzasadnia rozszerzenie okresu badania rynku.

Co do konieczności weryfikacji operatu należy zważyć, że ustawa przewiduje ściśle określony tryb weryfikacji operatu szacunkowego. Art. 157 ust. 1 ustawy stanowi, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady:

1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych;

2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności.

Z kolei, zgodnie z art. 157 ust. 2 ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Niemniej jednak ewentualne przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, zawierającego wnioski odmienne od pierwotnie sporządzonej wyceny może rzutować na ocenę jego prawidłowości i uzasadniać ewentualny wniosek strony o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych.

W rozpoznawanej sprawie strona skarżąca ani nie złożyła operatu szacunkowego sporządzonego przez innego rzeczoznawcę majątkowego, ani nie wniosła o dokonanie oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a zatem w trybie przewidzianym w art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jeśli organ takiej potrzeby nie widzi, gdyż podziela ustalenia rzeczoznawcy nie ma podstaw do formułowania w tym zakresie zarzutu. Organ nie ma też obowiązku informowania strony o tym, że nie wystąpi do organizacji zawodowej.

Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut braku podstaw do ustalenia opłaty adiacenckiej w sytuacji gdy wcześniej nieruchomość była podzielona a następnie scalona na wniosek skarżących w celu dostosowania do ustaleń planu miejscowego, gdyż ponowny podział po scaleniu odbył się na wniosek skarżących a podstawą ustalenia opłaty jest stosownie do art. 98a ustawy dokonanie podziału nieruchomości na wniosek właściciela.

Ze względu jednak na wcześniejsze uwagi należy stwierdzić, że organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny wartości dowodu jakim jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy, nie ustaliły zatem zgodnie z art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatów szacunkowych, wartości nieruchomości po podziale, a w konsekwencji, czy wartość tej nieruchomości po podziale wzrosła oraz prawidłowej wysokości opłaty adiacenckiej. Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji została wydana więc z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (tj. art. 7 k.pa., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a.).

Wobec powyższego orzeczono jak w punkcie I sentencji wyroku w oparciu o art. 145 § 1 pkt c) p.p.s.a.

W punkcie 2 wyroku Sąd działając w oparciu o art. 152 p.p.s.a. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia.

O kosztach postępowania orzeczono jak w punkcie 3 sentencji wyroku w oparciu o art. 200 p.p.s.a.