Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 427/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 7, art 60 ust 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant sekr. sąd. Julia Durka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżącej J. M.kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] lutego 2015 r. nr [...] Minister Środowiska utrzymał w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia decyzji Burmistrza Miasta Gminy S., znak: [...] z [...] marca 2014 r., o ustalenie warunków zabudowy, których zamierzeniem inwestycyjnym, zgodnie z wnioskiem, jest budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S., Gmina S., stanowiących własność inwestora oraz budowa zjazdu indywidualnego z drogi wewnętrznej Gminy S., działka nr [...] na działkę nr [...].

Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r., znak: [...] Dyrektor [...] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu decyzji Burmistrza Miasta Gminy S., znak: [...] z [...] marca 2014 r. o ustalenie warunków zabudowy, których zamierzeniem inwestycyjnym, zgodnie z wnioskiem, jest budowa dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S., Gmina S., stanowiących własność inwestora oraz budowa zjazdu indywidualnego z drogi wewnętrznej Gminy S., działka nr [...] na działkę nr [...].

Postanowieniem z [...] czerwca 2014 r., znak: [...] organ odwoławczy uchylił ww. postanowienie z [...] kwietnia 2014 r. przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. organ I instancji ponownie odmówił uzgodnienia przedmiotowej decyzji Burmistrza. Uzasadniając podjęte stanowisko Dyrektor Parku wskazał, że rozpatrywane działki położone są w otulinie [...] Parku Narodowego (dalej: "Park"), w odległości ok. 500 m od jego granic. Teren działek stanowi składnik największej, niezabudowanej i jednolitej ("niepokawałkowanej") otwartej przestrzeni przedpola Parku, posiadającej otwarte połączenie w stronę wschodnią - w kierunku najbliższej formy ochrony przyrody - Parku Krajobrazowego Doliny [...]. Od granicy Parku, aż po wschodnią granicę otuliny jest to teren/przestrzeń użytkowana rolniczo, z nielicznymi tylko grupami obiektów, w tym o komunalnym charakterze. Wprowadzenie kolejnych inwestycji, zwłaszcza w oderwaniu od istniejącej zabudowy, spowoduje każdorazowo uszczuplenie wskazanej przestrzeni, co pogorszy warunki ochrony Parku oraz ograniczy możliwość utrzymania korytarza ekologicznego, przebiegającego w kierunku [...]. Wskazane wyżej połączenie w kierunku wschodnim, otwartą przestrzenią obszaru Parku z Parkiem Krajobrazowym Doliny [...] jest korytarzem ekologicznym, umożliwiającym bytowanie i krzyżowanie się populacji roślin, zwierząt i grzybów występujących we wskazanych obszarach podlegających ochronie prawnej.

Dyrektor podniósł jednocześnie, że planowana inwestycja stanowić będzie zagrożenie zewnętrzne dla Parku, z powodu zmniejszenia powierzchni terenów niezabudowanych oraz zwężenia połączenia pomiędzy obszarami użytkowanymi przyrodniczo (użytki rolne). Zdaniem Dyrektora, planowany pod zabudowę obszar otuliny Parku powinien pozostać jako obszar użytkowany rolniczo.

Na powyższe postanowienie J.M. (dalej: "skarżąca") wniosła zażalenie w którym organowi I instancji zarzuciła, iż nie przedstawił dowodów dotyczących położenia przedmiotowych działek w korytarzu ekologicznym. Ponadto podniosła, że nie istnieją żadne przepisy prawa materialnego mogące być podstawą prawną kwestionowanego postanowienia, a podstawą do odmowy uzgodnienia przedmiotowej zabudowy może być norma, która upoważnia do wprowadzenia zakazu zabudowy na terenie otuliny.

Minister Środowiska postanowieniem z [...] listopada 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z [...] lipca 2014 r.

W ocenie Ministra skoro otulina parku narodowego, tworzona na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, ma zabezpieczać park przed zagrożeniami zewnętrznymi, wynikającymi z działalności człowieka, a takim zagrożeniem niewątpliwie jest próba zawężenia przestrzeni w istniejącym korytarzu ekologicznym, to planowane przedsięwzięcie będzie miało negatywny wpływ na walory przyrodnicze Parku. Podał, że w II Opinii Przyrodniczej z [...] lipca 2014 r. (dalej: "II opinia") wskazano, przedmiotowe działki nr [...] i [...] są otwartym ekosystemem nieleśnym bez zabudowy, otoczone ze wszystkich stron polami uprawnymi i zlokalizowane są w samym środku wolnej przestrzeni rozciągającej się pomiędzy istniejącą "strefą inwestycyjną" miasta S., a "Zespołem Szkół" w S., stanowiąc ważną część przebiegającego tamtędy korytarza ekologicznego. Otoczenie działek stanowią pola uprawne. Teren Parku i otuliny stanowią pod względem przyrodniczym integralną część. Zwierzęta żyjące w wąskich dolinach rzecznych Parku wykorzystują otwarte przestrzenie wierzchowiny np. łąki, pola uprawne, ugory jako miejsce żerowania, polowań, odpoczynku oraz wędrówek dobowych i w celach rozrodczych. Brak możliwości realizacji takiej praktyki spowoduje pogorszenie ich egzystencji i stanu populacji. Chodzi w szczególności o niekorzystne zjawiska związane z brakiem wymiany genów pomiędzy sąsiednimi populacjami, co prowadzi do homogenizacji genów izolowanych populacji. Stają się one słabe, mniej odporne, bardziej podatne na choroby i zjawiska losowe. Dlatego spada ich liczebność i w konsekwencji zanikają. Fragmentacja siedlisk spowodowana osadnictwem już doprowadziła do wyginięcia na obszarze Parku większych drapieżników, np. wilka. W tym kontekście strefa ochronna (otulina Parku), która powinna przyczynić się do zabezpieczenia wartości przyrodniczych (w tym przypadku Parku), utraci swoje funkcje. Zgodnie z art. 5 pkt 2 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 647, ze zm., powoływanej dalej jako "ustawa"), korytarz ekologiczny jest obszarem umożliwiającym migrację roślin, zwierząt lub grzybów. Do zachowania ciągów komunikacyjnych dla zwierząt (korytarzy migracyjnych), zobowiązuje również § 10 pkt 3 lit. h) rozporządzenia Ministra Środowiska z 12 października 20.11 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. Nr 237, poz. 1419, dalej: "rozporządzenie").

Zdaniem organu odwoławczego żaden z przepisów prawa nie nakazuje, by do prawidłowego funkcjonowania korytarza ekologicznego niezbędne było jego wyznaczenie w jakimkolwiek dokumencie planistycznym. Zasadne jest przyjęcie, że jeżeli dany obszar umożliwia migrację zwierząt i jeżeli odbywa się ona poprzez ten teren, to można mówić o istnieniu w tym miejscu korytarza ekologicznego. Na podstawie akt niniejszej sprawy można stwierdzić, że obszar, na którym planowana jest realizacja przedsięwzięcia spełnia powyższe wymogi, w związku z czym może być on uznany za część korytarza ekologicznego, umożliwiającego migrację zwierząt bezpośrednio z obszaru Parku.

Ze względu na rolne użytkowanie terenu w tej części otuliny, szczególnie jako pola uprawne i inne tereny rolne graniczące z Parkiem, położenie obszaru powoduje, że zwierzęta żyjące w Parku mogą korzystać z tego terenu w celu poszerzania swoich areałów żerowiskowych, stanowiących również lokalne żerowiska. Nie bez znaczenia jest fakt, że w otulinie Parku wyznaczono strefę ochronną zwierząt łownych, rozporządzenie Ministra Środowiska z [...] kwietnia 2005 r. w sprawie ustanowienia strefy ochronnej zwierząt łownych w otulinie [...] Parku Narodowego (Dz. U. Nr [...], poz. [...]). Powyższe rozporządzenie jest wypełnieniem delegacji ustawowej, zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy. Minister Środowiska ustanawia strefę ochronną zwierząt łownych, kierując się potrzebą ochrony gatunków zwierząt łownych w parku narodowym, jak również tworzenia strefy bezpieczeństwa dla gatunków zwierząt łownych wychodzących na żerowiska poza obszar parku narodowego.

Organ odwoławczy stwierdził, że wszelka ingerencja w omawiany obszar, np. dalsza jego zabudowa spowoduje utratę przestrzeni biologicznie czynnej, wzmożoną penetrację terenu przez ludzi, zwiększenie ruchu samochodowego, wzrost natężenia hałasu, zwiększenie zanieczyszczenia powietrza spalinami, a tym samym utratę funkcji jaką obszar ten pełni łącznie z istniejącymi korytarzami ekologicznymi.

Organ wskazał, że lokalizacja inwestycji jest tym groźniejsza, że ingeruje w obszar niezabudowany, przebiegający w sąsiedztwie wyspowych obszarów luźno zabudowanych. Projektowane zagęszczenie zabudowy jest niepokojące, w kontekście zabudowy obszaru w korytarzu ekologicznym.

Zabudowa przedmiotowych działek spowoduje zwężenie szerokości korytarza ekologicznego, co niewątpliwie będzie miało negatywny wpływ na przemieszczanie się zwierząt. Faktem powszechnie znanym, a tym samym niewymagającym dowodu, jest to, że dzikie zwierzęta unikają miejsc przebywania ludzi, dlatego obecność siedlisk ludzkich oraz związane z tym czynniki, takie jak np. oświetlenie, hałas, specyficzne zapachy, które są nieodłącznym elementem bytności ludzi, będą powodować płoszenie zwierząt. Dalsza zabudowa na tym terenie spowoduje zwiększenie negatywnego oddziaływania czynników na przyrodę Parku. Podkreślił, że oddziaływanie przedsięwzięcia nie ogranicza się wyłącznie do działki/dziełek na których ma ono być realizowane, lecz jest znacznie szersze i obejmuje również działki sąsiadujące. Organ wywodził, że oddziaływanie czynników powodujących trudności w migracji zwierząt nie można odnosić wyłącznie do bariery fizycznej, jaką bez wątpienia stanowi próba zabudowy działek nr [...] i [...], w obszarze niezabudowanym. Dlatego należy uwzględnić czynniki związane z płoszeniem zwierząt, których oddziaływanie jest znacznie szersze, szczególnie w kontekście skali i celu planowanego przedsięwzięcia, co spowoduje w konsekwencji zwężenie obszaru, którym może dokonywać się migracja zwierząt, pomiędzy Parkiem a terenami sąsiednimi. Tym samym przedmiotowa inwestycja znacząco wpłynie na możliwość przemieszczania się zwierząt i utratę przez przedmiotowy obszar cech łącznika spajającego korytarze migracyjne, których istnienie jest niezbędne z punktu widzenia zachowania zróżnicowania biologicznego w Parku.

Podał, że rozpatrując przedmiotową inwestycję w świetle przepisów dotyczących ochrony krajobrazu trzeba wziąć pod uwagę, iż znajduje się ona w pobliżu obszaru objętego najwyższą formą ochrony przyrody, przewidzianą w prawodawstwie. Tak w parku narodowym, jak i jego otulinie i okolicy przede wszystkim należy chronić walory krajobrazowe, rozumiane jako "wartości ekologiczne, estetyczne lub kulturowe obszaru oraz związane z tym rzeźbę terenu, twory i składniki przyrody ukształtowane przez siły przyrody lub działalność człowieka (art. 5 pkt 23 ustawy).

Pojęcia ochrony walorów krajobrazowych nie można zawężać do obszaru samego Parku, gdyż wpływ na walory krajobrazowe Parku ma niewątpliwie również to, co znajduje się w jego okolicy/otoczeniu. Zabudowa otoczenia Parku, dotyczy to także przedmiotowej inwestycji, przyczyni się zapewne do zmiany krajobrazu, jednak nie będzie to podniesienie już ukształtowanych walorów krajobrazowych (które podlegają ochronie zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 5, w zw. z art. 5 pkt 23 ustawy), tego bez wątpienia cennego przyrodniczo obszaru. Projektowana do zrealizowania zabudowa, będzie widoczna na przestrzeni kilku kilometrów w analizowanym obszarze.

Organ wywodził, że w ustawie o ochronie przyrody nie określono wobec obszaru otuliny zakazów w zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości w niej położonych, jak w przypadku obszaru parku narodowego, w art. 15 ust. 1 ustawy. Nie oznacza to jednak braku w tym względzie jakichkolwiek dających się prawnie uzasadnić ograniczeń, ponieważ sam ustawowo określony cel otuliny stanowi taką właśnie podstawę do formułowania ograniczeń w sferze wykonywania własności nieruchomości położonych w otulinie, dla zabezpieczenie ustawowego jej celu.

Rozpatrując zarzut dotyczący braku jakichkolwiek dowodów na to, że przez omawiane działki inwestora przechodzi jakikolwiek faktyczny korytarz ekologiczny, Minister zwrócił uwagę m.in. na dwie opinie przyrodnicze opracowane przez pracowników Parku, a stanowiące podstawę do uzasadnienia podjętego przez organ I instancji rozstrzygnięcia. Podał, że pracownicy Służby Parku Narodowego (pracownicy organu) stanowią grupę przygotowaną merytorycznie do wykonywania zadań parku narodowego. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy, do zadań Służby Parku Narodowego należy m.in. prowadzenie badań naukowych w celu dokładnego określenia metod i sposobów ochrony przyrody, skuteczności działań ochronnych oraz rozpoznania różnorodności biologicznej. By zapewnić dobór pracowników o odpowiednim do wykonywanych zadań, poziomie wiedzy (przygotowania zawodowego), na podstawie delegacji zawartej w art. 103 ust. 4 ustawy, Minister Środowiska kierując się doboru w Służbach Parków Narodowych osób o odpowiednich kwalifikacjach zawodowych, określił w rozporządzeniu stanowiska oraz wymagania kwalifikacyjne jakie powinni spełniać pracownicy zatrudnieni na poszczególnych stanowiskach (rozporządzenie Ministra Środowiska z 28 kwietnia 2005 r., w sprawie stanowisk oraz wymagań kwalifikacyjnych jakie powinni spełniać pracownicy zatrudnieni na poszczególnych stanowiskach w Służbie Parków Narodowych - Dz. U. Nr 84,poz 753). Z rozporządzenia tego wprost wynika, że pracownicy Służby Parku Narodowego muszą posiadać wykształcenie kierunkowe. Tym samym deprecjonowanie ich kompetencji w danej dziedzinie jest nieuzasadnione. Ustalenia pracowników organu powinny być traktowane na równi z opinią ekspercką, zaś ocena ich wartości dowodowej oraz przydatności w prowadzonym postępowaniu, należy do organu prowadzącego sprawę.

W skardze na ww. postanowienie Ministra Środowiska z [...] listopada 2014 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie wraz z poprzedzającym go postanowieniem Dyrektora [...] Parku Narodowego z [...] lipca 2014 r.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) poprzez wydanie rozstrzygnięcia utrzymującego w mocy postanowienie I instancji, zamiast jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji,

art. 7 kpa poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego w wyniku uznania nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym i rezygnację z dokonania wyważenia obu interesów,

art. 77 § 1 kpa poprzez rezygnację z przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie granic korytarzy ekologicznych w otoczeniu [...] Parku Narodowego oraz przebiegu tras wędrówek zaobserwowanych w obrębie parku zwierząt,

art. 107 § 3 kpa wskutek odstąpienia od uzasadnienia prawnego zaskarżonego postanowienia,

art. 10 kpa poprzez rezygnację z rozważenia wszystkich zarzutów skarżącej i uniemożliwienie wypowiedzenia się stronie przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie,

art. 11 kpa poprzez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania,

art. 8 kpa przez rezygnację z realizacji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

W ocenie skarżącej przez przedmiotowe działki - zgodnie z powszechnie dostępnymi opracowaniami na temat korytarzy ekologicznych w otoczeniu [...] Parku Narodowego - nie przebiega żaden korytarz ekologiczny, na działkach nie stwierdzono bytowania, czy nawet obecności żadnego ze zwierząt, na które powołują się organy, w szczególności jeleni czy łosi, a w niedalekim sąsiedztwie nieruchomości realizowane są inwestycje o obiektywnie znacznie większym oddziaływaniu na środowisko - Strefa Aktywności Gospodarczej w S. oraz przebudowa obiektu sportowego MKS S. 2004, wraz z nadbudową, rozbudową, przebudową i remontem budynku szatniowo-socjalnego.

Podniosła, że na zlecenie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Instytut Geografii i Gospodarki Przestrzennej Uniwersytetu Jagiellońskiego w K. opracował "Bazę danych przestrzennych o korytarzach ekologicznych w [...]". Zgodnie z tym opracowaniem przebieg lokalnego korytarza ekologicznego prowadzącego od strony wschodniej Parku w kierunki C. i dalej Wyżyny [...] znajduje się ok. 1 km poniżej przedmiotowej nieruchomości i został ustalony w oparciu o dane przekazane Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska przez [...] Park Narodowy w 2012 i 2013 r. Podała, że z ortofotomap wynika, iż przedmiotowa nieruchomość nie znajduje się w świetle żadnego korytarza ekologicznego, ani o charakterze lokalnym, ani regionalnym. Zdaniem skarżącej tezę o przebiegającym przez przedmiotową nieruchomość korytarzu ekologicznym Dyrektor [...] Parku Narodowego sformułował ad hoc, na potrzeby uzasadnienia odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Gdyby bowiem organ I instancji dysponował jakimikolwiek materiałami wskazującymi na istnienie jeszcze innych korytarzy ekologicznych niż te, zilustrowane w "Bazie danych przestrzennych o korytarzach ekologicznych w [...]", to materiały te przekazałby Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w K., który w 2013 r. pracował nad rozbudową ww. bazy danych.

Wskazała także, że na wysokości południowej części działki nr [...], w kierunku na wschód (czyli tam, gdzie w opinii organów biegnie korytarz ekologiczny w kierunku Wyżyny [...]), realizowane są aktualnie dwie inwestycje o obiektywnie znacznie większym oddziaływaniu na środowisko niż budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Pierwsza z nich to inwestycja pn.: "Przebudowa obiektu sportowego [...] S. 2004 wraz z nadbudową, rozbudową, przebudową i remontem budynku szatniowo-socjalnego" realizowana na działkach nr [...] i [...], druga natomiast to budowa Strefy Aktywności Gospodarczej w S.

Odległość przedmiotowych działek od wybudowanej Strefy Aktywności Gospodarczej to w linii prostej ok. 250 m, przestrzeń pomiędzy tymi nieruchomościami zajmuje natomiast wskazany wyżej obiekt sportowy. W ocenie skarżącej skoro Dyrektor [...] Parku Narodowego wyraził zgodę na budowę w odległości 250 m od nieruchomości skarżącej 5-hektarowej Strefy Aktywności Gospodarczej oraz na przebudowę znajdującego się w odległości ok. 60 m od działki nr [...] boiska sportowego (w tym nadbudowa i rozbudowa istniejącego obiektu szatni oraz oświetlenie i drenaż boiska), to trudno uznać, że przez przedmiotowe nieruchomości przebiega korytarz ekologiczny.

Jednocześnie skarżąca zwróciła uwagę na postanowienie Ministra Środowiska z [...] maja 2014 r. nr [...], wydanym w analogicznym stanie faktycznym, w którym organ wyraził odmienne stanowisko niż w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 2012, poz. 270, ze zm. zwanej w dalszej części p.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Dokonując kontroli zaskarżonego w sprawie postanowienia Sąd uznał, iż skarga jest zasadna choć nie wszystkie zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 7 i 77 k.p.a. to do organu administracji należy wszechstronne zebranie materiału dowodowego a następnie dokonanie jego subsumpcji pod określoną, mającą zastosowanie w danej sprawie, normę prawną.

W niniejszej sprawie podstawą rozstrzygnięcia były przepisy art. 53 ust 4 pkt 7 i 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.), w zw. z art. 11 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Zgodnie z nimi, w przypadku inwestycji w granicach parku narodowego lub jego otuliny, decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu warunków zabudowy z dyrektorem parku narodowego. Uzgodnień tych dokonuje się w kontekście celu otuliny a nie w kontekście działań zabronionych w obszarze samego parku. Zgodnie z definicją zawartą w art. 5 pkt 14 ustawy o ochronie przyrody otulina stanowi "strefę ochronną graniczącą z formą ochroną przyrody i wyznaczoną indywidualnie dla formy ochrony przyrody w celu zabezpieczenia przed zagrożeniami zewnętrznymi wynikającymi z działalności człowieka". Tym samym celem otuliny jest ochrona parku przed zagrożeniami zewnętrznymi ze strony człowieka.

Definicja zagrożenia zewnętrznego zawarta jest w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którą "zagrożenie zewnętrzne jest to czynnik mogący wywołać niekorzystne zmiany cech fizycznych, chemicznych lub biologicznych zasobów, tworów i składników chronionej przyrody, walorów krajobrazowych oraz przebiegu procesów przyrodniczych, wynikający z przyczyn naturalnych lub z działalności człowieka, mający swoje źródło poza granicami obszarów lub obiektów podlegających ochronie prawnej".

Ten ustawowy cel otuliny stanowi podstawę do ewentualnych ograniczeń w sferze wykonywania prawa własności, które to prawo - z mocy art. 64 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - może być ograniczone tylko w drodze ustawy.

Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dyrektor OPN jest uprawniony do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy dotyczących inwestycji, która ma być lokalizowana w otulinie parku narodowego nie w kontekście działań zabronionych na terenie samego parku (art. 15 ust 1 ustawy o ochronie przyrody) ale tylko i wyłącznie w kontekście ustawowego, ochronnego przed działaniami ludzkimi, celu tej otuliny (por. wyroki WSA w Warszawie: IV SA/Wa 546/06 z 1 sierpnia 2006 r., Lex nr 281931, WSA w Warszawie IV SA/Wa 2079/07 z 18 grudnia 2007 r., Lex 457199, wyrok NSA II OSK 590/08 z 8 kwietnia 2009 r. Lex nr 562867). Decydując się na odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dyrektor parku narodowego musi wykazać jakiego rodzaju zagrożenia występujące lub mogące wystąpić, a będące wynikiem działalności człowieka, uniemożliwiają realizację przedmiotowej inwestycji. Musi także określić jaki ma to wpływ na przyrodę parku.

Czyni to niezasadnym zarzut naruszenia art. 60 ust. 1, w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie braku podstaw do uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy przedmiotowej inwestycji przez Dyrektora OPN.

Inne jednak względy zadecydowały o zasadności skargi.

Z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika bowiem, że urbanizacja stanowi w ocenie organu najbardziej negatywne oddziaływanie na przyrodę parku, a ponadto negatywnym czynnikiem jest możliwość przecięcia korytarza ekologicznego i jego zawężenia, co może doprowadzić do jego przerwania i tym samym uniemożliwić migrację zwierząt, zachowanie walorów przyrodniczych czy utrudnienia w zakresie żerowania zwierząt. Należy również zauważyć, że organ w postanowieniu pierwszej instancji na poparcie swojej argumentacji wskazał, że przedmiotowe działki otoczone są również przez niezabudowane działki (str. 8 tego rozstrzygnięcia).

Oceniając przedstawione przez organ argumenty, które jego zdaniem uniemożliwiają wydanie pozytywnej opinii co do lokalizacji inwestycji, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że mimo obowiązku wynikającego z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ nie zebrał w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Organ uznał za udowodnione okoliczności dotyczące istnienia korytarza ekologicznego, możności jego przerwania na skutek inwestycji oraz możliwości zakłócenia migracji zwierząt tym korytarzem, nie ustalając przy tym w sposób nie budzący wątpliwości przebiegu tego korytarza (odległości od planowanej inwestycji w kontekście zakłóceń jego powiązań). Organ nie odniósł się nie tylko do kwestionowania istnienia samego korytarza, ale również do twierdzeń skarżącej o istnieniu wielkogabarytowej zabudowy w odległości 250 m od jej działki, co – jej zdaniem - w zasadniczy sposób wpływa na ocenę zagrożeń, a w konsekwencji na możliwość uznania, czy rzeczywiście istnieją podstawy do dokonania negatywnego uzgodnienia.

Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd uznał za słuszny podniesiony przez stronę skarżącą zarzut niewyjaśnienia w niniejszej sprawie wszystkich istotnych okoliczności. Do tej pory zebrany materiał dowodowy nie pozwala na nie budzące wątpliwości ustalenie konkretnych zagrożeń płynących z planowanej inwestycji i ich wpływu na przyrodę parku i otuliny w kontekście jej ochronnego celu.

Organ co prawda powołuje się na materiał źródłowy (powoływane wyżej: opinia I i opinia II), ale na podstawie przedstawionych dowodów nie można ustalić przez jakie działki przebiega korytarz ekologiczny a od tego, w dużej mierze, zależy dalszy tok postępowania i wywody uzasadniające twierdzenie o braku podstaw do pozytywnego zaopiniowania projektu decyzji przez organ. Zagrożenie zewnętrzne, o którym mowa w art. 5 pkt 29 ustawy o ochronie przyrody wymaga jego uprzedniego stwierdzenia, co jest warunkiem by przepis ten stał się podstawą postanowienia o odmowie uzgodnienia. Brak przesądzenia kwestii podstawowych dla możliwości zastosowania przepisu oznaczałoby niedopuszczalną interpretację rozszerzającą co do ustaleń ograniczających uprawnienia do zabudowy zagospodarowania terenu, oparte na domniemaniach, co byłoby niezgodne zarówno z wynikającymi z k.p.a. standardami postępowania administracyjnego, ale również z ochroną prawa własności wynikającą z przywołanych wyżej przepisów k.p.c.

Należy zatem ustalić istnienie i dokładny przebieg korytarza ekologicznego w odniesieniu do działki skarżącej, ze wskazaniem źródłowych aktów go potwierdzających oraz należy ustalić fakt i sposób jego wykorzystywania przez zwierzęta. Dopiero wtedy można rozważać co do hipotetycznej możliwości wpływu planowanej inwestycji na tenże korytarz i związane z tym zagrożenia. Kwestia ta wymaga przeprowadzenia szczegółowego postępowania.

Drugie zagadnienie, tj. znaczenie planowanej inwestycji należy rozważać w powiązaniu z analizą zabudowy istniejącej oraz planowanej (objętą ostatecznymi pozwoleniami na budowę). W szczególności należy rozważyć w jakiej odległości przedmiotowej nieruchomości realizowane są inwestycje o znacznie większym oddziaływaniu na środowisko, tj. Strefa Aktywności Gospodarczej w S. oraz przebudowa obiektu sportowego [...] S. 2004 i czy w związku z tymi inwestycjami zabudowa w ich najbliższym sąsiedztwie (w odniesieniu do szerokości korytarza) istotnie stanowić będzie źródło realnych zagrożeń w przedstawionym rozumieniu.

W ustawie o ochronie przyrody w art. 15 mowa jest o różnego rodzaju zakazach, w tym zakazie budowy obiektów budowlanych za wyjątkiem tych służących ochronie parku. Zakaz ten nie dotyczy więc otuliny tego parku a tym bardziej obszarów dalej położonych. Organ musi zatem wskazać jakie konkretnie zagrożenia zewnętrzne powoduje inwestycja, a nie powoływać się ogólnie na kwestie ochrony przyrody, ograniczenia w migracji zwierząt czy możliwą urbanizację obszaru, tym bardziej, że w rozporządzeniu Rady Ministrów z [...] sierpnia 1997 r. w sprawie [...] Parku Narodowego (Dz. U. z 1997 r. Nr [...], poz. [...]), tego rodzaju zakaz, w stosunku do otuliny i obszarów okolicznych nie został sformułowany.

Działając zgodnie z zasadą przekonywania wyrażoną w art. 11 k.p.a. organ ma obowiązek przedstawienia racjonalnych argumentów na poparcie treści rozstrzygnięcia, co oczywiście nie znaczy, że musi przekonać stronę do swych racji. W tej sprawie tej przekonującej argumentacji, w zakresie wskazanym wyżej, brak.

Trafne są zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte zebranie materiału dowodowego, naruszenie zaufania obywatela do władzy publicznej, wadliwe sporządzenie uzasadniania bez podania faktów, które organ uznał za udowodnione i dowodów, na których się oparł wydając zaskarżone rozstrzygnięcie, a w konsekwencji zarzut naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia utrzymującego w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, w sytuacji gdy zebrany przez organ materiał dowodowy uzasadniał uchylenie postanowienia organu l instancji w celu uzupełnienia postępowania dowodowego i przeprowadzenia jego oceny.

W tych okolicznościach Sąd w pkt 1 sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. z uwagi na stwierdzone naruszenia przepisów k.p.a., uchylił zaskarżone postanowienie, zaś w pkt 2 w oparciu o art. 152 orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego postanowienia. Rozstrzygnięcie o zwrocie stronie skarżącej kosztów postępowania sądowego oparto o art. 200 i 205 wymienionej ustawy.