Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3233/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 107 § 3, art. 145 § 1 pkt 8, art. 113 § 1, art. 156 - 158 i 157 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2015 r. sprawy ze skarg Przedsiębiorstwa Państwowego P. w W. oraz Miasta P. i Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta P. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał mocy własną decyzję z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2002 r., nr [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Minister Rolnictwa i Reform Rolnych orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1948 r., nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r., nr [...] uznające, że nieruchomości ziemskie, zapisane w księdze wieczystej Sądu Grodzkiego w P. na rzecz M. F.: [...] o ogólnym obszarze [...] ha oraz [...] o ogólnej powierzchni [...] ha - podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, ze zm.).

Organy obu instancji uznały, że ww. nieruchomości należy przejąć na cele reformy rolnej, gdyż ich powierzchnia przekracza normę 100 ha przewidzianą w Dekrecie PKWN z dnia 6 września 1944 r o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jednocześnie stwierdziły, iż nie można z tego obszaru potrącić powierzchni przeznaczonych pod parcelację, objętych umowami darowizny i umowami kupna – sprzedaży, pozbytych ofertą na rzecz F. oraz przeznaczonych na drogi publiczne. Również fakt położenia tych nieruchomości w obrębie gminy miejskiej nie ma znaczenia, gdyż przepisy dekretu mają zastosowanie do wszystkich nieruchomości ziemskich, o ile posiadają charakter rolniczy – co zachodzi w niniejszej sprawie.

Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] orzekł, że nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...] o łącznej powierzchni [...] ha oraz część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...]o łącznej powierzchni [...] ha, ozn. geod. obręb [...] - nie podpadają pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Organ wojewódzki powołał się w powyższym orzeczeniu na uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 września 1990 r. ustalającą, że zakres przedmiotowy art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej nie obejmuje tych nieruchomości ziemskich lub ich części, które przed dniem 1 września 1939 r. zostały rozparcelowane z przeznaczeniem na działki budowalne, po uprzednim zatwierdzeniu projektu parcelacji przez właściwy organ administracji państwowej Rzeczypospolitej Polskiej - bowiem z datą zatwierdzenia utraciły one charakter nieruchomości ziemskich. W stosunku do części nieruchomości objętej przedmiotową decyzją zachodzi taki właśnie przypadek. Okręgowy Urząd Ziemski pismem z dnia 7 października 1939 r. udzielił zezwolenia na parcelację [...] ha z majątku [...], z przeznaczeniem na tworzenie podmiejskich działek budowlanych, po uprzedniej uchwale Rady Gminnej w L. z dnia [...] 1934 r., uznającą tę część gruntów za tereny budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołań od powyższego orzeczenia Minister Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej decyzją z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...], podzielając stanowisko, że nieruchomość będąca przedmiotem sprawy utraciła charakter nieruchomości ziemskiej przed dniem 1 września 1939 r.

Kontrolując uprzednio wskazane orzeczenia z 1991r. i 1992 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 1559-1560/92 oddalił skargi, uznając, że organy orzekające w sprawie zastosowały właściwą podstawę oraz tryb rozpoznania sprawy.

Następnie decyzją z dnia [...] maja 2002 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1992 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., nr [...] wskazując, że decyzje te zostały wydane w sprawie rozstrzygniętej uprzednio orzeczeniami z 1948 r.

Organ uzasadnił, że w powołanych powyżej decyzjach Wojewody z dnia [...] listopada 1991 r. i Ministra z dnia [...] czerwca 1992 r. pominięto fakt istnienia orzeczeń z 1948 r. W tej sytuacji w obrocie prawnym znalazły się dwie decyzje dotyczące tej samej sprawy, sprzeczne ze sobą i odnoszące się do tego samego gruntu.

Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2002 r., uznając że brak jest podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji z dnia [...] maja 2002 r.

Zaś Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 8 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3166/02 oddalił skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r.

W uzasadnieniu Sąd podniósł, że wydanie nowej decyzji bez wzruszenia poprzedniej decyzji rozstrzygającej już sprawę co do istoty, stanowi bezwzględną podstawę do stwierdzenia nieważności drugiej decyzji, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Pozostawienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą ostatecznych rozstrzygnięć (tj. rozstrzygnięć z lat 1948 oraz 1991-1992) jest prawnie niedopuszczalne i to niezależnie od oceny zgodności z prawem orzeczeń z 1948 r., która mogła być dokonana jedynie w odrębnym postępowaniu nieważnośćiowym.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2011 r., nr [...]:

1) stwierdził nieważność orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz utrzymanego nim w mocy orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. w zakresie, w jakim orzekały o części majątku [...], przeznaczonej na parcelację, tj. [...] ha z nieruchomości [...] oraz całej nieruchomości [...] ha (łącznie [...] ha);

2) odmówił stwierdzenia nieważności ww. orzeczeń w pozostałej części, tj. dotyczącej obszaru [...] ha z nieruchomości [...] tom I wykaz 1.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie stwierdził, że Wojewoda [...] oraz Minister Rolnictwa i Reform Rolnych nie rozważyli, czy część majątku [...] przeznaczona na parcelację podlega wyłączeniu spod reformy rolnej, co należy uznać za naruszenie art. 44 rpa. Minister nie ustosunkował się ponadto do zarzutów podniesionych w odwołaniu.

Po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy - w części dotyczącej pkt 1 rozstrzygnięcia - Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] października 2011 r. w zaskarżonej części, wskazując, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 czerwca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 492/12 uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz pkt 1 poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2011 r.

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 września 2013 r., sygn. akt I OSK 2895/12 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 czerwca 2012 r. i oddalił skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2012 r.

W uzasadnieniu podniósł, że ustalenia faktyczne, aprobowane zaskarżonym wyrokiem, są niewadliwe. Jednakże usprawiedliwiony okazał się zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 153 ppsa, a ponadto Sąd I instancji bezzasadnie zarzucił organowi nadzoru popełnienie błędu w wykładni art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 lit. e dekretu w tej części, w której uznał, iż niewystarczające i zbyt ogólnikowe są ustalenia poczynione przez Ministra w postępowaniu nadzorczym.

W. L. wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji tego organu z dnia [...] maja 2002 r.

Po rozpoznaniu tego wniosku Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2002 r., nr [...].

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ma na celu ocenę legalności kwestionowanej decyzji pod kątem występowania kwalifikowanych wad, wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Badane w niniejszej sprawie decyzje były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 maja 2003 r. oddalił skargę z przyczyn merytorycznych, tj. po uznaniu, że decyzje są zgodne z prawem.

W związku z tym w pierwszej kolejności organ zbadał dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego w odniesieniu do decyzji, której legalność była już kontrolowana przez sąd administracyjny.

Minister powołał uchwałę podjętą w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 rozstrzygającą, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 kpa.

W uzasadnieniu uchwały Sąd wskazał, iż w takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 kpa), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji).

Dodał, iż możliwa jest i taka sytuacja, w której wnioskodawca wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu - na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną. Wówczas uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej, objętej powagą rzeczy osądzonej, znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania, w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji.

Następnie organ podniósł, że w niniejszej sprawie wnioskodawca wskazał na wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń z 1948 r. w oznaczonej części ze skutkiem ex tunc - co powoduje, że decyzje z lat 1991-1992 nie naruszyły powagi rzeczy osądzonej, a zatem nie mogą się ostać kwestionowane decyzje z 2002 r., którymi Minister unieważnił z tego właśnie powodu decyzje z lat 1991-1992. Orzeczenia z 1948 r. zostały unieważnione w oznaczonej części decyzjami z lat 2011-2012, a zatem okoliczność "nieistnienia" orzeczeń z 1948 r. z obiektywnych względów nie mogła być uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2003 r. Przyczyny wadliwości decyzji z 2002 r. wskazane przez W. L., nie były objęte zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego, który prawomocnym wyrokiem oddalił skargę na decyzję z dnia [...] czerwca 2002 r. Tym samym nie ma przeszkód do merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2002 r.

Wskazał także, iż orzeczenia z 1948 r. o podpadaniu majątku [...] pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zostały unieważnione w zakresie nieruchomości, co do której Wojewoda i Minister w 1991-1992 r. orzekli, że nie podpada ona pod powołany przepis. I tak orzeczenia z 1948 r. unieważniono w zakresie części majątku [...] przeznaczonej na parcelację, tj. [...] ha z nieruchomości [...] oraz całej nieruchomości [...] ha (łącznie [...] ha), natomiast decyzje z lat 1991-1992 również dotyczyły części majątku rozparcelowanej z przeznaczeniem na działki budowlane, oznaczonej jako [...] o powierzchni [...] ha oraz części nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej [...]o powierzchni [...] ha (łącznie [...] ha). Różnica powierzchni (rzędu 0,8 proc.) wynika z założenia nowej ewidencji gruntów (taką przyczynę wskazano w uzasadnieniu decyzji Wojewody z 1991 r.).

W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, iż stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OZ 952/12).

W związku z tym zauważył, że orzeczenia z 1948 r. zostały unieważnione w oznaczonej części wprawdzie dopiero w 2011-2012 r. - jednakże unieważnienie to nastąpiło z mocą wsteczną. W związku z tym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając kontrolowane decyzje z 2002 r., dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez uznanie, iż decyzje z lat 1991-1992 dotyczyły sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podczas gdy pierwotne orzeczenia z 1948 r. (rzekomo ustanawiające stan powagi rzeczy osądzonej) były w oznaczonej części dotknięte wadą od dnia ich doręczenia i nie mogły w tym zakresie wywołać skutków prawnych. Decyzje z 2002 r. rażąco naruszają także art. 16 § 1 kpa, ponieważ prowadziły do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, poprzez wzruszenie prawidłowych decyzji z 1991 r. i 1992 r.

W przypadku ujawnienia każdej ciężkiej wady uzasadniającej stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ prowadzący postępowanie nadzorcze zobowiązany jest - stosownie do dyspozycji art. 156 § 2 kpa - ocenić, czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Oceniane decyzje z 2002 r. doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra i Wojewody z lat 1991-1992. Stwierdzenie nieważności decyzji z lat 1991-1992 nie spowodowało absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz miało służyć dopiero usunięciu szeregu następstw ich obowiązywania. W związku z tym nie ma podstaw do uznania, że oceniane decyzje Ministra z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2002 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, tym samym nie ma przeszkód do stwierdzenia ich nieważności.

Wnioski o ponowne rozpoznanie sprawy złożyli Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. oraz Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o orzeczenie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia tego organu z dnia [...] maja 2002 r.

Po rozpoznaniu tych wniosków Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] utrzymał mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...].

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powtórzył swoje rozważania dotyczące

możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności swoich decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2002 r.

Nie zgodził się z argumentacją zawartą we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż wyrok NSA z dnia 8 maja 2003 r. wykluczał możliwość oceny legalności decyzji z 2002 r. ze względu na zawarte w nim stwierdzenie: "pozostawienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą ostatecznych rozstrzygnięć [tj. rozstrzygnięć z lat 1948 oraz 1991-1992] jest prawnie niedopuszczalne i to niezależnie od oceny zgodności z prawem orzeczeń z 1948 r., która mogła być dokonana jedynie w odrębnym postępowaniu nieważnościowym". Zdaniem obu wnoszących o ponowne rozpoznanie sprawy Sąd przesądził o wadliwości decyzji z lat 1991-1992, jako naruszających zasadę res iudicata, niezależnie od dalszych losów orzeczeń z 1948 r. W związku z czym - w ich opinii - niedopuszczalne jest unieważnienie decyzji z 2002 r., prowadzące do "przywrócenia" decyzji z lat 1991-1992.

Minister uznał to stanowisko za nadinterpretację fragmentu uzasadnienia Sądu, który zmierzał jedynie do wskazania, że skoro wszystkie rozstrzygnięcia pozostawały w obrocie prawnym, a wcześniejsze orzeczenia z 1948 r., rzekomo wadliwe, nie zostały we właściwym trybie wyeliminowane, to decyzje z 1991-1992 r., nawet prawidłowe, lecz wydane później, naruszały powagę rzeczy osądzonej i podlegały unieważnieniu na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Dodatkowo wskazał, iż unieważnienie orzeczeń z 1948 r. należy uznać za zmianę stanu faktycznego, która sprawia, że organ administracji nie jest związany oceną prawną zawartą w wyroku sądu administracyjnego.

Następnie podniósł, że orzeczenia z 1948 r. o podpadaniu majątku [...] pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, zostały unieważnione w zakresie nieruchomości, co do której Wojewoda i Minister w 1991-1992 r. orzekli, iż nie podpada ona pod powołany przepis. Stwierdzenie nieważności jest aktem deklaratoryjnym, który działa z mocą wsteczną (ex tunc) od daty wydania decyzji stwierdzającej nieważność decyzji administracyjnej dotkniętej wadą. Decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji administracyjnej uchyla wszelkie skutki prawne, jakie powstały od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nieważnej, a organ nadzoru, wydający decyzję o stwierdzeniu nieważności jedynie potwierdza ten fakt swoim rozstrzygnięciem (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II OZ 952/12).

W związku z tym zauważył, że orzeczenia z 1948 r. zostały unieważnione w oznaczonej części dopiero w 2011-2012 r., jednakże nastąpiło to z mocą wsteczną. Zatem Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, wydając kontrolowane decyzje z 2002 r., dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa poprzez uznanie, iż decyzje z lat 1991-1992 dotyczyły sprawy uprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, podczas gdy pierwotne orzeczenia z 1948 r. (rzekomo ustanawiające stan powagi rzeczy osądzonej) były w oznaczonej części dotknięte wadą od dnia ich doręczenia i nie mogły w tym zakresie wywołać skutków prawnych. Ponadto decyzje z 2002 r. rażąco naruszają także art. 16 § 1 kpa - ponieważ prowadziły do naruszenia zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych poprzez wzruszenie decyzji z 1991r. i 1992 r., które nie naruszały zasady res iudicata ani nie były dotknięte innymi kwalifikowanymi wadami (co wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 1992 r., sygn. akt II SA 1559-1560/92 oddalającego skargi na decyzję Ministra z dnia 30 czerwca 1992 r.)

Następnie Minister ocenił - stosownie do dyspozycji art. 156 § 2 kpa - że decyzje z 2002 r. doprowadziły do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Ministra i Wojewody z lat 1991-1992. Stwierdzenie nieważności tych ostatnich orzeczeń nie spowodowało absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz miało służyć dopiero usunięciu szeregu następstw ich obowiązywania. W związku z tym wskazał, iż nie ma podstaw do uznania, że decyzje z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz z dnia [...] maja 2002 r. wywołały nieodwracalne skutki prawne, tym samym nie ma więc przeszkód do stwierdzenia ich nieważności.

Na zakończenie podniósł, że zarzut nie odniesienia się do stanowisk skarżących zawartych w pismach z dnia 27 maja 2014 r. i 30 maja 2014 r. nie może być uznany za skuteczny, ponieważ oba wymienione pisma zawierają rozważania dotyczące możliwości zastosowania art. 145 § 1 pkt 8, art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 146 § 1 kpa. Powołane przepisy regulują instytucję wznowienia postępowania, podczas gdy niniejsza sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargi na powyższą decyzję złożyły do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w W. (skarga zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 3233/14) oraz Prezydent Miasta P. reprezentujący Skarb Państwa i Miasto P. (zarejestrowana pod sygn. akt I SA/Wa 3234/14).

Przedsiębiorstwo Państwowe [...] w P. zaskarżonej decyzji zarzuciło:

1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 8 kpa w związku z art. 61a § 1 kpa oraz w związku z art. 170 i 171 ppsa, przez niedokonanie stosownych ustaleń, które - w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 podjętej w składzie siedmiu sędziów - pozwoliłyby ocenić, czy ze względu na prawomocny wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalający skargę na decyzję objętą następnie żądaniem o stwierdzenie jej nieważności, zachodzi przeszkoda skutkująca niedopuszczalnością merytorycznego rozpatrzenia żądania, z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - konsekwencją czego było przyjęcie, w sposób całkowicie nieuprawniony, że nie ma przeszkód przedmiotowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy.

2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 156 §1 pkt 2 kpa, przez błędne zastosowanie będące wynikiem bezpodstawnego przyjęcia, że decyzja, stanowiąca przedmiot rozstrzygnięcia objętego zaskarżoną decyzją, jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku wypowiedział się wiążąco w kwestii zgodności z prawem tej decyzji, obejmując zakresem swych rozważań przyczynę wskazaną w żądaniu o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Wskazując na powyższe wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Przedsiębiorstwo stwierdziło, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. była przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który oddalił skargę wyrokiem z dnia 8 maja 2003 r., sygn. akt. IV SA 3166/02. W tej sytuacji, zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 - możność wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji, której zgodność z prawem została już pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny jest ograniczona z jednej strony zakresem dokonanej przez sąd administracyjny kontroli, a z drugiej z uwagi na fakt korzystania z przymiotu powagi rzeczy osądzonej.

Innymi słowy, wyrok oddalający skargę stanowi przyczynę przedmiotową uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, o tyle o ile organ byłby związany oceną prawną wyrażaną w wyroku sądu administracyjnego (art. 153 ppsa). Jeżeli zagadnienie podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie było oceniane przez sąd w uzasadnieniu wyroku, wówczas - w myśl uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. - nie występuje związanie, o którym mowa w art. 153 ppsa, zatem nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej i należy wszcząć postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji (tak: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2014 r., I OSK 1284/12).

Oceniając decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi będącą przedmiotem niniejszej skargi skarżące przedsiębiorstwo stwierdziło, że organ nie poczynił - w myśl uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. - stosownych ustaleń, co do zakresu kontroli dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w prawomocnym wyroku z dnia 8 maja 2003 r.

Tymczasem z tego wyroku wynika, iż Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znany był nie tylko fakt wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1948 r., ale również, co niezmiernie istotne - argumenty przemawiające za wadliwością tych orzeczeń, w tym zarzuty zawarte w piśmie pełnomocnika A. F. o stwierdzenie nieważności orzeczenia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1948 r. Kwestia możliwości wyeliminowania z obrotu prawnego orzeczeń z 1948 r. - rozważana w kontekście zgodności z prawem decyzji z 2002 r. - znalazła swój wyraz w ocenie prawnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny zawarł w tym wyroku. Ferując wyrok, objął przedmiotem swego rozpoznania możliwość "nieistnienia" orzeczeń z 1948 r. Natomiast, oceniając pozytywnie zgodność z prawem decyzji z 2002 r. przesądził, że wyeliminowanie z obrotu prawnego orzeczeń z 1948 r. pozostaje bez wpływu na byt prawny tych decyzji.

Zatem organ z naruszeniem art. 61a § 1 kpa rozpatrzył merytorycznie sprawę o stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. uznając, iż decyzje te nie korzystają z przymiotu powagi rzeczy osądzonej (art. 170 i 171 ppsa).

Zarzuty te podniosły również w swojej skardze Skarb Państwa - Prezydent Miasta P. oraz Miasto P. analogicznie je uzasadniając. Wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2014 r.

Odpowiadając na skargi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skarg, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym Przedsiębiorstwo [...] w W. uzupełniło zarzut skarżącego zawarty w skardze – tj. zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a więc stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., jako rażąco naruszających prawo, ze względu na wyeliminowanie z obrotu prawnego (ze skutkiem ex tunc) orzeczenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] grudnia 1948 r. oraz Wojewody P. z dnia [...] kwietnia 1948 r. ostatecznymi i prawomocnymi decyzjami Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2011 r. oraz z dnia [...] stycznia 2012 r.

Wskazało, że instytucja stwierdzenia nieważności decyzji, a precyzyjniej, przesłanka rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), może być "używana" w celu eliminacji tzw. decyzji "zależnej" w przypadku, gdy zostanie stwierdzona nieważności innej decyzji "w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję" (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12).

Zastosowanie w takim wypadku konstrukcji stwierdzenia nieważności decyzji (a nie wznowienia postępowania) ma na celu ochronę zasady praworządności, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną przedmiotowo zależną decyzję, której stwierdzono nieważność. Owa zależność funkcjonalna dotyczy więc tych decyzji administracyjnych, które są wydawane w tzw. "ciągu działań prawnych", a więc swoistej sekwencji wynikającej z przepisów. Powiązane funkcjonalnie są przykładowo decyzja o warunkach zabudowy z decyzją o pozwoleniu na budowę.

Możliwe jest stwierdzenie nieważności "decyzji zależnej", gdy (1) została stwierdzona nieważność decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, (2) decyzje te są powiązane funkcjonalnie, a więc zostały wydane w sekwencji wynikającej z przepisów prawa materialnego, (3) konieczne jest przyznanie prymatu ochronie zasady praworządności kosztem ochrony zasady praw nabytych i odmowy udzielenia ochrony podmiotowi, który z takiego rozstrzygnięcia (decyzji zależnej) odniósł korzyści, (4) pomimo stwierdzenia nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, istnieje w obrocie prawnym decyzja, która powinna być wyeliminowana ze względu na konieczność usunięcia "niekonsekwencji orzeczniczej" i sprzeczności.

W niniejszej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji z 2002 r., o których mowa w treści cytowanej wyżej uchwały z dnia [...] listopada 2012 r. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi jest decyzja o stwierdzeniu nieważności innych decyzji. Trudno więc w tym wypadku przyjąć, iż decyzje z 2002 r. są powiązane funkcjonalnie z orzeczeniami z 1948 r. Te ostatnie nie tworzyły bowiem "oparcia" dla wydania decyzji z 2002 r., lecz prowadziły do subsumcji i orzeczenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa, że decyzja z dnia [...] listopada 1991 r. została wydana z naruszeniem zasady res iudicata. Orzeczenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - nie dotyczy decyzji przyznającej prawa lub nakładającej obowiązek, w powiązaniu funkcjonalnym z inną decyzją, lecz za swój przedmiot ma stwierdzenie nieważności decyzji, która naruszała zakaz res iudicata i co więcej prawidłowość jej wydania była objęta kontrolą sądowo-administracyjną. Trudno również wskazać, ze względu na jakie dobro chronione prawnie, konieczne jest naruszenie zasady trwałości decyzji i stwierdzenie nieważności decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji z 2002 r. nie jest konieczne ze względu na ochronę zasady praworządności, gdyż decyzje te nie nakładają żadnych obowiązków ani nie przyznają żadnych praw, które należałoby wyeliminować ze względu na stwierdzenie nieważności innych decyzji. Nie jest również wymagane stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na konieczność usunięcia niekonsekwencji orzeczniczej i niespójności.

Na zakończenie stwierdziło, że zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi narusza art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając decyzje z 2002 r., dopuścił się rażącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 16 kpa.

Na rozprawie, która miała miejsce w dniu 23 lipca 2015 r., Sąd zarządził połączenie spraw o sygnaturze akt I SA/Wa 3233/124 i I SA/Wa 3234/14, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenie pod sygnaturą akt I SA/Wa 3233/14. W tym samym dniu rozprawa została zamknięta.

W dniu 27 lipca 2015 r. uczestnik postępowania S. K. złożył do Sądu załącznik do protokołu rozprawy, wnosząc w nim o oddalenie skarg w całości.

Także C. Sp. z o.o. z/s w W. i P. R. - strony postępowania - złożyli w dniu 28 lipca 2015 r. pismo zatytułowane załącznik do protokołu rozprawy z dnia 23 lipca 2015 r. - wnosząc o oddalenie skarg.

Z kolei pismem, które wpłynęło do Sądu w dniu 29 lipca 2015 r., W. L. przedstawił stanowisko strony wyrażone podczas rozprawy, wskazując, iż skarżący mylnie zinterpretowali uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r.

Kolejne pismo zatytułowane załącznik do protokołu rozprawy wpłynęło do Sądu w dniu 31 lipca 2015 r. Przedsiębiorstwo [...] w W. ponowiło w nim w istocie zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenia nie naruszają przepisów prawa.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że pisma stron postępowania wniesione po zamknięciu rozprawy nie mogły mieć wpływu na podjęte rozstrzygnięcie - bowiem zgodnie z art. 113 § 1 ppsa przewodniczący zamyka rozprawę, gdy Sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Natomiast § 2 tego art. stanowi, iż można zamknąć rozprawę w przypadku, gdy ma być przeprowadzony jeszcze dowód uzupełniający z dokumentów znanych stronom, a przeprowadzenie rozprawy co do tego dowodu sąd uzna za zbyteczne. Z kolei w myśl art. 104 tej ustawy w toku posiedzenia wnioski, oświadczenia, uzupełnienia i sprostowania wniosków i oświadczeń można zamieścić w załączniku do protokołu. Gdy stronę zastępuje adwokat, radca prawny, doradca podatkowy lub rzecznik patentowy, przewodniczący może zażądać złożenia takiego załącznika w wyznaczonym terminie.

W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła, pisma procesowe zostały złożone po zamknięciu rozprawy, tj. po tym jak Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną. Przy czym Sąd nie zobowiązywał stron do przedłożenia żadnych załączników. Jednocześnie uwzględnienie wskazanych pism w procesie pozbawiłoby pozostałych uczestników postępowania możliwości odniesienia się do argumentów w nich zawartych.

Zaskarżoną do Sądu decyzją Minister Rolnictwa stwierdził nieważność własnego orzeczenia z dnia [...] czerwca 2002 r. oraz utrzymanej nim w mocy decyzji tego organu z dnia [...] maja 2002 r.

Wyeliminowane z obrotu prawnego powyższe orzeczenia stwierdzały natomiast nieważność decyzji Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia [...] czerwca 1992 r. i utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 1991 r., bowiem te dwie ostatnie decyzje naruszały zasadę res iudicata, jako wydane w sprawie rozstrzygniętej już decyzjami z 1948 r., dotyczącymi objęcia majątku reformą rolną.

Następnie Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził w 2011 r. nieważność wskazanych uprzednio orzeczeń z 1948 r. w części, w związku z czym obecnie uznał, że decyzje wdane w 2002 r. rażąco naruszały prawo, bowiem - wbrew ich treści - decyzje z 1991 i 1992 r., wydane zostały w sprawie nierozstrzygniętej inną decyzją (decyzje z 1948 r. zostały wyeliminowane ze skutkiem ex tunc).

Organ uznał, iż w niniejszej sprawie - z uwagi na nowe okoliczności, które w niej wystąpiły - nie był związany wyrokami sądów administracyjnych oceniających decyzje zapadłe uprzednio w sprawie, a w szczególności wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 maja 2003 r., sygn. akt IV SA 3166/02.

Kwestionowane przez skarżących decyzje, kontrolowane obecnie przez Sąd, zostały wydane w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji.

Należy przypomnieć, że postępowanie takie stanowi formę nadzoru i prowadzone jest na podstawie art.156-158 kpa. Przy czym podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe z tym, że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś w postępowaniu nadzorczym przedmiotem jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy została ona wydana z wadami, o których stanowi art.156 § 1 kpa.

Istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie podjęte zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek, ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

Jednocześnie, aby mogło dojść do przełamania zasady trwałości decyzji, wady prawne orzeczenia muszą znajdować potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Brak dowodów pozwalających na jednoznaczne stwierdzenie istnienia wad prawnych decyzji, wyklucza możliwość eliminacji jej z obrotu prawnego. Decyzja ostateczna korzysta bowiem z domniemania legalności - co ma fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych.

Wśród przyczyn skutkujących stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, ustawodawca wymienił, m.in. "rażące naruszenie prawa"- art.156 § 1 pkt 2 kpa. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest przy tym pogląd, że rażące naruszenie prawa zachodzi wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, iż treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie.

Skarżący w niniejszej sprawie kwestionują w istocie dopuszczalność prowadzenia postępowania nieważnościowego - z uwagi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2003 r., którym oddalona została skarga na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2002 r. Powołują oni, że w uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd wskazał, iż pozostawienie w obrocie prawnym dwóch sprzecznych ze sobą ostatecznych rozstrzygnięć z lat 1948 oraz 1991-1992 jest prawnie niedopuszczalne i to niezależnie od oceny zgodności z prawem orzeczeń z 1948 r., która mogła być dokonana jedynie w odrębnym postępowaniu nieważnościowym. W ocenie strony skarżącej powyższe świadczy o tym, że Sąd w tym orzeczeniu uwzględnił niejako możliwość późniejszego unieważnienia orzeczeń z 1948 r. i wyraził pogląd, iż decyzje z lat 1991-1992 r. będą naruszać zasadę res iudicata, nawet w przypadku wyeliminowania orzeczeń z 1948 r. z obrotu prawnego. Tym samym, unieważnienie orzeczeń z 1948 r. jest bez wpływu na byt prawny decyzji z 2002 r., których prawidłowość została definitywnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Odnosząc się do tego stanowiska należy odwołać się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt I OPS 2/12 - ustalającej regułę interpretacyjną - zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o jaką wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej, na podstawie art. 156 §1 pkt 2 kpa, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 8 kpa.

Decyzja zależną jest zatem decyzja pozostająca w takim związku z innym orzeczeniem, że jego uchylenie powoduje, iż decyzja zależna narusza prawo w sposób rażący, bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższe stanowisko potwierdza uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98, w którym uznał on, że: "stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie był właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością".

Powołana uchwała z 2012 r. oraz powyższy fragment uzasadnienia są o tyle pomocne w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, gdyż obrazują, że nie można w żaden sposób uznać, iż zmiana stanu faktycznego w rozstrzyganej obecnie przez Sąd sprawie, który spowodowany jest wyeliminowaniem ze skutkiem ex tunc decyzji z 1948 r. - nie ma wpływu na byt prawny decyzji z 2002 r.

Wyeliminowanie aktu administracyjnego indywidualnego ze skutkiem ex tunc oznacza bowiem, że przyjmuje się, iż akt ten w obrocie prawnym nigdy nie istniał i nie wywołał żadnych skutków. Wada decyzji jak i stan nieważności, zaistniały już w dacie wydania decyzji, a nie pojawiły się dopiero w późniejszym czasie. Organ wydający decyzję stwierdza wadliwości już istniejące wcześniej, a więc ze skutkiem wstecznym, od daty wydania tej decyzji i w takim też czasie pozbawia ją domniemania ważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt II FSK 275/05, LEX nr 187439).

Wynika to z przekonania, że akt dotknięty wadą nieważności nie może w systemie prawnym wywołać żadnych skutków. Ustawodawca w kpa przewidział jednak sytuacje, w których wyeliminowanie skutków prawnych, wywołanych orzeczeniem, nie możne nastąpić, z uwagi na brak kompetencji organu w tym zakresie. W takim przypadku organ administracji stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Z argumentami strony skarżącej nie sposób się zgodzić, gdyż wyeliminowane przez zaskarżone w niniejszej sprawie decyzje (orzeczenia z 2002 r.) straciły oparcie w stanie faktycznym sprawy - a co za tym idzie są z nim oczywiście sprzeczne. Nie istnieją bowiem, żadne inne decyzje orzekające o podpadaniu przedmiotowego majątku pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu z dnia 6 września 1944 r.

W tym stanie rzeczy zupełnie bezpodstawne jest powoływanie się przez skarżących na część uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2003 r., który zapadł w innym stanie faktycznym sprawy. Sąd dokonał w nim subsumpcji pod przepis prawa określonego (na moment wydania zaskarżonych wówczas decyzji) stanu faktycznego. Skoro zatem ustalony w 2002 r. stan faktyczny uległ zmianie, to wszelkie argumenty starające się zignorować zaistnienie tej zmiany nie mają znaczenia i nie mogą wpłynąć na zmianę stanowiska zarówno organu jak i Sądu.

Funkcjonowanie w obrocie prawnym orzeczeń z 1948 r. było bez wątpienia istotnym elementem stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd orzekający w 2003 r. - ponieważ decydowało o naruszeniu przez decyzje z lat 1991-1992 powagi rzeczy osądzonej. Z tej też przyczyny stwierdzenie nieważności orzeczeń z 1948 r., wydanych w przedmiocie reformy rolnej, stanowi zasadniczą zmianę tego stanu faktycznego, która sprawia, że organ administracji nie jest związany oceną prawną, zawartą we wskazanym uprzednio orzeczeniu sądu administracyjnego.

W związku z powyższym także pozostałe zarzuty skargi uznać należy za nieuzasadnione, bowiem stanowisko organu i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ma oparcie w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 rozstrzygającej, że żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. Innymi słowy skoro w sprawie orzekał już sąd administracyjny, który z urzędu bada przyczyny nieważności, to w tym samym stanie faktycznym nie można podważać prawidłowości zapadłego rozstrzygnięcia, wnosząc o stwierdzenie nieważności tej kontrolowanej przez sąd decyzji.

Natomiast stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mogło być wiążące dla organu administracji w zakresie, w którym stan faktyczny sprawy uległ zmianie - po wydaniu tego wyroku.

Podsumowując Sąd uznał, iż Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi się kierował przy jej rozstrzyganiu. Uzasadnił przy tym przekonująco swoje stanowisko w sposób spełniający wymagania określone w art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.