Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1121/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 5, ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1273/13 w sprawie ze skargi J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1273/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej "K.p.a.", po rozpatrzeniu odwołania J. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej w skrócie "PINB dla m.st. Warszawy") z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] nakazującej wyżej wymienionemu dokonanie rozbiórki dodatkowo wykonanych wykuszy w elewacji północnej budynku mieszkalnego jednorodzinnego znajdującego się na terenie dz. nr ewid. [...] przy ul. [...] w W., rozbiórki balkonu wykonanego w miejsce wykuszu w elewacji wschodniej tego budynku oraz wypełnienie otworów okiennych w ścianie północnej i południowej ww. budynku, usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki materiałami spełniającymi wymagania ppoż., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ wojewódzki wskazał, iż decyzja PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2013 r. została wydana na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Z akt sprawy wynika, że J. M. wybudował budynek mieszkalny jednorodzinny z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] został nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania robót budowlanych polegających na wypełnieniu otworów okiennych w ścianach północnej i południowej budynku usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, do stanu zgodnego z przepisami, materiałami spełniającymi wymogi określone w § 232 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Stanowisko to zostało podtrzymane wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/07. Tym samym, zdaniem organu, zostało ustalone ponad wszelką wątpliwość, iż inwestor wykonał dodatkowe wykusze, zlikwidował wnękę głębokości 1 m, zmienił wykusz na balkon, wykonał otwory okienne w ścianie budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki w miejscu przewidzianym w projekcie do zabudowania pustakami szklanymi. Zatem projekt budowlany zamienny winien zostać opracowany w taki sposób by doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z prawem. Natomiast wykonany projekt zamienny przewiduje usankcjonowanie stanu niedopuszczalnego przez prawo, co nie może zostać uznane za wykonanie obowiązku nałożonego decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Projekt budowlany przyjmuje za słuszne wykonanie otworów okiennych w ścianie budynku zlokalizowanej w odległości od 3,75 m do 3,87 m, co stoi w sprzeczności z § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Organ podkreślił przy tym, iż zawarta w odwołaniu polemika z koniecznością dostosowania ściany południowej do stanu zgodnego z prawem jest pozbawiona podstaw. Obowiązek ten został nałożony w ostatecznej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2005 r., utrzymanej następnie w mocy przez organ drugiej instancji. Obowiązek ten ma charakter bezwzględny, a jego niewypełnienie automatycznie powoduje brak możliwości zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Organ wskazał również, iż wykładnia przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane prowadzi do wniosku, że przez niewykonanie obowiązku określonego w art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie może zostać zatwierdzony. I dalej, organ stwierdził, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie – inwestor przedstawił projekt budowlany zamienny, ale projekt ten jest niezgodny z przepisami prawa. Nie można zaś uznać, że sam fakt przedłożenia ww. projektu legalizuje samowolnie wykonane roboty. W konsekwencji organ przyjął, iż decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa, albowiem okoliczności sprawy nie umożliwiały wydania orzeczenia o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego.

W skardze do Sądu na ww. orzeczenie, skarżący J. M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania sądowego. Zakwestionowanej decyzji skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów, tj. art. 51 ustawy Prawo budowlane, § 12 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, art. 7, 8, 11, 15, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający w szczególności na: niezasadnym przyjęciu, że nie zostały wykonane wypełnienia otworów w ścianie północnej, nieuzasadnionym przyjęciu, że odległość od granicy działki do budynku od strony południowej jest mniejsza niż wymagana odległość 4 m, pominięciu, że obecnie zmiany samej elewacji budynku, w tym wykonanie wykuszy, nie są zmianami istotnymi i ich wprowadzenie nie wymaga zmiany projektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Przy piśmie procesowym z dnia 12 grudnia 2013 r. pełnomocnik skarżącego złożył do akt opinię techniczną nr [...] Ośrodka Rzeczoznawstwa i Inżynierii Procesów Budowlanych Oddziału Warszawskiego Polskiego Związku Inżynierii i Techników Budownictwa z grudnia 2013 r. na okoliczność, iż inwestor wykonał z dopełnieniem należytej staranności decyzje organów administracyjnych w zakresie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.". W ocenie Sądu zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a zarzuty podniesione w skardze nie ujawniły wad tego rodzaju, które uzasadniałyby jej uchylenie.

W pierwszej kolejności Sąd wyjaśnił, że nie uwzględnił wniosku dowodowego strony w oparciu o przepis art. 106 § 3 P.p.s.a., albowiem po pierwsze: uznał, iż dokument złożony przez pełnomocnika skarżącego do akt sprawy przy piśmie z dnia 12 grudnia 2013 r. – opinia techniczna nr [...] z grudnia 2013 r., którego to dotyczy wniosek dowodowy, zawiera wiadomości specjalne i ma w istocie charakter dowodu z opinii biegłego; po drugie: Sąd przyjął, iż nie ma możliwości uwzględnienia wniosku dowodowego odnoszącego się do tego rodzaju dokumentu, bo sprzeciwia się temu przepis art. 106 § 3 P.p.s.a.

Przechodząc zaś do rozważań merytorycznych Sąd wskazał, że zarówno zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. jak i poprzedzającą ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w trybie uregulowanym w art. 51 ustawy Prawo budowlane i odnoszą się do budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Co istotne, są ściśle związane z wcześniej zapadłymi w tym trybie (w stosunku do ww. obiektu), decyzjami organów nadzoru budowlanego, a nadto – kończą postępowanie naprawcze dotyczące wskazanego budynku. Dalej Sąd przypomniał dotychczasowe postępowanie w sprawie dot. przedmiotowego budynku i wskazał wydane decyzje, a następnie wyjaśnił, że decyzje te oraz wyrok Sądu kontrolujący te orzeczenia – wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/07 oddalający skargę K. i J. M. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję organu powiatowego z dnia [...] lutego 2005 r. – musiały być przez organy wzięte pod uwagę. Nadto organy zobligowane były przepisami prawa do ustalenia, czy inwestor wywiązał się z obowiązków jakie nałożono na niego decyzją wydaną w dniu [...] lutego 2005 r., a podtrzymaną decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. Co istotne, na tym obecnie kontrolowanym przez Sąd etapie postępowania naprawczego, tylko ta kwestia podlegała ocenie organów. Zadaniem tych organów było więc ustalenie, czy inwestor wywiązał się z nałożonych obowiązków, tak co do wykonania robót budowlanych, jak i co do przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W efekcie, w zależności od poczynionych ustaleń w tej materii, organy nadzoru budowlanego obowiązane były orzec albo na zasadzie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane (w sytuacji wykonania obowiązków w całości) albo na zasadzie art. 51 ust. 5 tej ustawy – w sytuacji niewykonania nałożonych obowiązków. Nie miały przy tym żadnych podstaw, aby wracać do wcześniejszego etapu postępowania naprawczego i jeszcze raz analizować sprawę w zakresie konieczności zastosowania w tym postępowaniu przepisu art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, jak i określać na nowo obowiązki konieczne do wykonania przez inwestora, celem zalegalizowania robót budowlanych zrealizowanych w warunkach istotnego odstępstwa. W tej materii organ nadzoru budowlanego stopnia powiatowego wypowiedział się w ostatecznej już decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. (podtrzymanej przez organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r.). Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu, a fakt przedłożenia przez inwestora w 2009 r. projektu budowlanego zamiennego nie spowodował, że stała się ona nieaktualna (jak błędnie wywodzi strona skarżąca w skardze).

W kontekście przywołanego powyżej projektu budowlanego zamiennego, Sąd zaznaczył, iż projekt ten – przedstawiony przez inwestora w 2009 r., okazał się niezgodny z przepisami prawa, a to dlatego, że nie przewidywał zlikwidowania w sposób trwały okien w ścianach budynku usytuowanych w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki, tak jak nakazywała to ww. decyzja z dnia [...] lutego 2005 r. Wymagał w efekcie poprawienia i uzupełnienia. Wskazał na to organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], uchylając decyzję organu powiatowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko organu odwoławczego zostało uznane za prawidłowe prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 kwietnia 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 190/10.

Dalej Sąd podkreślił, że organ powiatowy stosując się do wytycznych wynikających z uzasadnienia ww. wyroku z dnia 8 kwietnia 2010 r., przed wydaniem decyzji, postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] nałożył na inwestora obowiązek usunięcia braków i nieprawidłowości w projekcie budowlanym zamiennym przedłożonym w maju 2009 r., m. in. poprzez zaprojektowanie ściany budynku od strony północnej i południowej zgodnie z wymaganiami rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Umożliwił tym samym inwestorowi usunięcie nieprawidłowości w złożonej dokumentacji i wykonanie w całości ww. decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Inwestor, w reakcji na to postanowienie, przy piśmie z dnia 9 listopada 2012 r. przedłożył uzupełnienie projektu zamiennego. Oceniając uzupełniony projekt budowlany zamienny Sąd uznał, że słusznie organy obu instancji stwierdziły, iż nie nadaje się on do zatwierdzenia, a to dlatego, że (nadal) przewiduje wykonanie (pozostawienie bez zmian) otworów okiennych w ścianie południowej budynku, znajdującej się w odległości od 3,75 do 3,87 m od granicy z sąsiednią nieruchomością.

W konsekwencji Sąd stanął na stanowisku, że prawidłowo uznano w sprawie, iż okoliczności faktyczne sprawy wypełniają dyspozycję art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane. Słusznie także przyjęto, iż sam fakt przedłożenia projektu zamiennego nie legalizuje samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie nakłada na organ obowiązku wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Sąd zgodził się z organami orzekającymi w sprawie, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 ww. artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono zamienny projekt budowlany, ale projekt taki, jako niezgodny z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego czy też z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony. Inna interpretacja przepisów art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane wypaczałaby istotę postępowania naprawczego i wyłączałaby możliwość orzekania na podstawie art. 51 ust. 5 powyższej ustawy. Zdaniem Sądu przedmiotowy projekt nie mógł zostać zaakceptowany z uwagi na jego niezgodność z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – projekt ten nadal przewiduje okna w ścianie południowej budynku usytuowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki. Przy czym Sąd przypomniał, że w kwestii dotyczącej m. in. wykonania okien w ścianie południowej przedmiotowego budynku wypowiedział się już sąd administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1695/07. Sąd ten wyraźnie wskazał na naruszenie w takim przypadku § 12 ww. rozporządzenia i na wynikającą z tego potrzebę usunięcia ww. niezgodności z przepisami prawa (poprzez wykonanie konkretnych robót, tj. trwałe zlikwidowanie otworów okiennych).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł J. M. zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a., zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj.:

a) naruszenie przepisu art. 51 ustawy Prawo budowlane przez jego błędną wykładnię i przez to niezasadne nałożenie na odwołującego się obowiązków wskazanych w zaskarżonej decyzji, w szczególności w zakresie rozbiórki wykuszy, rozbiórki balkonu oraz wypełnienia otworów w ścianie południowej, a zatem nałożenie z przekroczeniem tego przepisu dodatkowych obowiązków, które nie są konieczne do doprowadzenia budynku mieszkalnego do norm wynikających z warunków technicznych i zgodności z bezwzględnie obowiązującymi przepisami, co wynikało z powodu błędów w ustaleniach faktycznych, w szczególności niezasadnego pominięcia, że nie został wykonany obowiązek wypełnienia otworów w ścianie północnej, zaś zmiany elewacji i pozostawione wykusze nie stanowią obecnie istotnych zmian, wymagających zmiany pozwolenia na budowę oraz błędnym przyjęciu, że w chwili wytyczania fundamentów budynku mieszkalnego jego odległość od strony południowej do granicy działki nie miała zachowanej odległości wymaganych 4 m, zgodnie w ówcześnie obowiązującą dokładnością (precyzją) dokonywania pomiarów geodezyjnych,

b) naruszenie przepisu § 12 ust. 1 i ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przez niezasadne przyjęcie, że wykonane zgodnie z projektem zamiennym z 2009 r. i jego uzupełnieniem z listopada 2012 r. przeróbki budynku mieszkalnego nie odpowiadają warunkom technicznym wynikającym z przepisów powołanego rozporządzenia;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 278 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego, poprzez niezasadne niedopuszczenie dowodu z dokumentu prywatnego – opinii technicznej nr [...] Ośrodka Rzeczoznawstwa i Inżynierii Procesów Budowlanych Oddziału Warszawskiego Polskiego Związku Inżynierów i Techników Budownictwa z grudnia 2013 r. pn. "Analiza uwarunkowań technicznych budowy domu jednorodzinnego w Warszawie przy ul. [...] w odniesieniu do podejmowanych decyzji administracyjnych",

b) art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 K.p.a. i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez brak wyczerpującego zebrania i analizy całego materiału dowodowego, a w szczególności poprzez pominięcie, że zostało wykazane, iż zostały już wykonane wypełnienia otworów w ścianie północnej oraz pominięcie opinii geodezyjnej geodety uprawnionego mgr inż. C. Z. z dnia [...] października 2012 r. dotyczącej dokładności wyznaczania punktów granicznych, a przede wszystkim brak skontrolowania stanowiska organów administracji, czy przedłożony przez inwestora projekt zamienny z 2009 r. uzupełniony w listopadzie 2012 r. zapewnia doprowadzenie wybudowanego budynku mieszkalnego do zgodności z obowiązującymi przepisami budowlanymi, w tym wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

c) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak należytego uzasadnienia wyroku, a w szczególności odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie od organu administracji na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wniesionego środka odwoławczego skarżący zawarł argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się zaistnienia przesłanek nieważności, dlatego stosowanie do normy art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznał sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zdaniem NSA za nietrafny należy uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 278 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez niedopuszczenie dowodu "dokumentu prywatnego – opinii technicznej nr [...]". Ww. przepis P.p.s.a. stanowi, że "sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". Z przepisu tego wynika, że nie każdy dowód może być dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko dowód z dokumentu. Opinia biegłego jest innym środkiem dowodowym niż "dowód z dokumentu" w rozumieniu art. 106 § 3 P.p.s.a., zatem dowód ten nie mógł być przeprowadzony przez sąd administracyjny. Skoro ustawodawca w art. 106 § 3 P.p.s.a. nie wymienił innych niż dokumenty środków dowodowych, to brak podstaw do stosowania rozszerzającej wykładni tego przepisu i dopuszczenia możliwości prowadzenia przez sąd administracyjny postępowania dowodowego w zakresie szerszym niż dowody wymienione expressis verbis w tym przepisie (patrz: wyrok NSA z 11.12.2012 r. II OSK 1445/11, LEX nr 1367272; wyrok NSA z 14.09.2012 r. I GSK 1722/11, LEX nr 1218346). Nie budzi zatem wątpliwości, iż uzupełniające postępowanie dowodowe dotyczy wyłącznie dowodu z dokumentów, a takiego charakteru nie ma dowód z opinii biegłego. W tej sytuacji nieuwzględnienie wniosku skarżącego przez Sąd pierwszej instancji o dopuszczenie dowodu ze wskazanej wyżej opinii należy uznać za odpowiadające prawu.

Za niezasługujący na uwzględnienie należy uznać także zarzut naruszenia art. 51 ustawy Prawo budowlane w sposób opisany w skardze kasacyjnej, w zakresie w jakim stanowił on materialnoprawną podstawę orzekania. Celem postępowania opartego na przepisie art. 51 ustawy Prawo budowlane jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych (obiektu budowlanego) do stanu zgodnego z prawem, przez co należy rozumieć stan, w którym określone roboty budowlane nie będą pozostawały w kolizji z przepisami prawa, a w szczególności z przepisami Prawa budowlanego. Konieczność przeprowadzenia takiego postępowania, z urzędu lub na wniosek strony, przepisy Prawa budowlanego wiążą z ujawnieniem się różnych zdarzeń w toku realizowania inwestycji budowlanej, przy czym do niektórych zdarzeń przepisy Prawa budowlanego nawiązują wprost, zaś niektóre inne zdarzenia w zakresie stosowania art. 51 tej ustawy nie są wprost wymienione. Zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego w postępowaniu naprawczym, o którym mowa w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 tej ustawy, doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego, a polegający na tym, że zamierzenie inwestycyjne nie jest zgodne z obowiązującym pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym albo z dokonanym zgłoszeniem. Zauważyć również trzeba, iż konstrukcja art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane daje organowi orzekającemu w sprawie dwa uprawnienia: pierwsze – do nałożenia obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i drugie – do nałożenia wykonania określonych czynności lub robót budowlanych (por. wyroki NSA z 19.05.2015 r. II OSK 2517/13; z 23.04.2013 r. II OSK 2571/11). Projekt budowlany zamienny powinien przy tym uwzględniać zmiany wynikające z wykonanych już robót budowlanych. Obowiązkiem organu jest sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie objętym regulacją art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, mającą odpowiednie zastosowanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, a zwłaszcza w zakresie zgodności z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i przepisami techniczno-budowlanymi. Nie można wykluczyć, iż w przypadku, gdy inwestor sporządzi i przedstawi zamienny projekt budowlany, którego założenia nie będą odpowiadały przepisom, orzeczony zostanie nakaz rozbiórki obiektu lub jego części. Żeby organ mógł dokonać pełnej oceny wykonanych robót budowlanych pod względem ich zgodności z prawem niezbędne jest wykonanie przez uprawnioną osobę projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas zrealizowanych robót. Obowiązkiem projektanta jest opracowanie projektu zamiennego w sposób zgodny z przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej, a także zapewniający doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem (por. wyroki NSA z 25.09.2008 r. II OSK 1087/07; z 16.03.2009 r. II OSK 357/08; z 28.09.2011 r. II OSK 1386/10 oraz z 23.04.2013 r. II OSK 1420/12).

W niniejszej sprawie w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy, w związku z tym że przedmiotowy budynek mieszkalny został wybudowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, nałożył na inwestora wykonanie określonych robót budowlanych polegających na wypełnieniu otworów okiennych w ścianie północnej i południowej budynku, usytuowanych w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki luksferami lub cegłą szklaną oraz nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego tego budynku uwzględniającego ww. zmiany. W decyzji tej organ wskazał, że do istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego należy zaliczyć: obsadzenie otworów okiennych w ścianie budynku w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej, w miejscu przewidzianym w projekcie do zamurowania pustakami szklanymi, wykonanie dodatkowych wykuszy, zlikwidowanie wnęki głębokości 1 m, zmianie wykusza na balkon. W tym miejscu zauważyć należy, iż w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. wskazano jakie odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego miały charakter istotny. Na obecnym etapie nie można ponownie badać tych okoliczności. W kwestii tej wypowiedział się bowiem organ odwoławczy, a sądy administracyjne oceniły legalność tych decyzji – ww. decyzja PINB dla m.st. Warszawy została utrzymana w mocy decyzją organu odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2006 r., skargę na tę decyzję WSA w Warszawie wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r. oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 644/08 oddalił skargę kasacyjną od tego wyroku. Powyższe jest o tyle istotne, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym ww. decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. zostało przesądzone jakie odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego zostały uznany za istotne oraz jakie obowiązki zostały na skarżącego nałożone. W tej sytuacji podnoszenie przez skarżącego w skardze kasacyjnej argumentów przemawiających za wadliwością powyższych ustaleń nie może odnieść zamierzonego skutku. Kwestia ta została już przesądzona, co trafnie podniósł Sąd pierwszej instancji, a zatem organy administracji w toku tego postępowania zobowiązane były sprawdzić wywiązanie się z obowiązku nałożonego na skarżącego w tej decyzji. Powinnością skarżącego było doprowadzenie obiektu w zakresie wytkniętych mu istotnych odstąpień do stanu zgodnego z prawem, co winno znaleźć odzwierciedlenie w przedłożonym projekcie budowlanym zamiennym. Natomiast to, że projekt budowlany zamienny przewiduje wypełnienie otworów okiennych pustakami szklanymi w ścianie północnej, nie stanowi o tym, że projekt ten jest zgodny z prawem, skoro nie przewiduje on doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem w pozostałym zakresie. W elewacji południowej przewiduje on nadal pozostawienie otworów okiennych, mimo że ściana ta znajduje się w odległości 3,75 – 3,87 cm od granicy działki, co jest sprzeczne z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wbrew temu, co podnosi się w skardze kasacyjnej, jeżeli okaże się, że zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego będzie niemożliwe ze względu na jego sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy bądź przepisami techniczno-budowlanymi organ nadzoru budowlanego, na podstawie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, jest uprawniony do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Wykładnia art. 51 tej ustawy prowadzi do przyjęcia, co trafnie spostrzegł Sąd pierwszej instancji, że przez niewykonanie obowiązku określonego w ust. 1 pkt 3 tego artykułu należy rozumieć także sytuację, w której co prawda przedstawiono projekt zamienny, ale projekt taki jako niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi nie mógł zostać zatwierdzony. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu organ ustalił, że przedłożony projekt budowlany zamienny jest niezgodny z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie pozostawienia niezamurowanych otworów okiennych w ścianie południowej, znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy, to nie mógł zatwierdzić przedłożonego projektu budowlanego, nawet jeśli pozostałe z wytkniętych istotnych odstąpień w przedłożonym projekcie zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem, bądź odpowiadają prawu. W tej sytuacji organ musiał zastosować przepis art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane i nakazać rozbiórkę elementów, które zostały uznane za istotne odstępstwo i wypełnienie otworów okiennych odpowiednimi materiałami w obydwu ścianach.

W świetle powyższego Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 51 ustawy Prawo budowlane oraz normy § 12 ust. 1 i 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Mając na uwadze powyższe za niezasadny należało także uznać zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a. w sposób opisany w skardze kasacyjnej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie kwestionował tego, że projekt budowlany zamienny przewiduje zamurowanie okien w ścianie północnej budynku cegłą szklaną. Jednakże, co jest bezsporne, projekt ten przewiduje pozostawienie otworów okiennych w południowej ścianie budynku, która znajduje się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką sąsiednią. Natomiast to, że skarżący uważa, że takie zbliżenie tej ściany do granicy nie powinno skutkować uznaniem, że obiekt w tym zakresie jest niezgodny z § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, nie świadczy o naruszeniu tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji, zwłaszcza że – co już podkreślono – kwestia sprzecznego z prawem zbliżenia ściany południowej z otworami okiennymi do granicy działki była już rozstrzygnięta w decyzji z dnia [...] lutego 2005 r. utrzymanej w mocy decyzją z [...] sierpnia 2006 r.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył także przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. w sposób który mógłby doprowadzić do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie nie mamy bowiem do czynienia z takim uchybieniem przepisowi art. 141 § 4 P.p.s.a., który usprawiedliwiałby uchylenie zaskarżonego wyroku. Jak powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 P.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli – patrz wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r. II OSK 1485/11, LEX nr 1367293. Natomiast lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na prześledzenie przesłanek jakimi kierował się Sąd pierwszej instancji uznając kontrolowaną decyzję za odpowiadającą prawu. Zatem treść uzasadnienia pozwala zarówno na przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, jak i poznanie motywów podjętego rozstrzygnięcia. Natomiast skarga kasacyjna formułując zarzut w tym zakresie nie wskazuje na żadne okoliczności do których nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. iż w wyniku analizy tych konkretnych, pominiętych przez Sąd zarzutów skargi mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie.

Tym samym dotąd powiedziane pozwala jednoznacznie przyjąć, iż zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty wobec wyroku Sądu pierwszej instancji okazały się, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, całkowicie nieusprawiedliwione.

Skoro więc zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, to wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna, na podstawie art. 184 P.p.s.a., musiała zostać oddalona. Dlatego też orzeczono jak w sentencji wyroku.