Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 287/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1 oraz art. 154 ust. 7
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk Protokolant Szymon Janik po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt VI SA/Wa 1046/14 w sprawie ze skargi M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz M. Spółki z o.o. z siedzibą w G. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1046/13, oddalił skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

I

[...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia (NFZ) ogłosił konkurs ofert nr [...] na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w okresie od 01.01.2011 r. do 31.12.2013 r. w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy na obszarze: 2210 - powiat [...]. W postępowaniu wpłynęło 5 ofert, w tym oferta M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca). Z rankingu otwarcia postępowania wynika, iż oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 1 pozycję, z łączną liczbą punktów 83,333.

Po przeprowadzeniu negocjacji z oferentami został sporządzony ranking końcowy. Oferta skarżącej w rankingu końcowym zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą w wysokości 83,333 pkt (w tym za: jakość - 40,000 pkt., ciągłość - 10,000 pkt., dostępność 3,333 pkt, ofertę cenową - 30,000 pkt.

Skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania konkursowego.

Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. oddalił odwołanie w całości.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1090/11 uchylił ww. decyzje.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem art. 77 § 1, art. 107 § 3 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). W ocenie WSA pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do ofert podmiotów, które wygrały konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm. dalej: ustawą o świadczeniach), tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. oddalił odwołanie skarżącej w całości.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] - działając m.in. na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Na skutek ww. decyzji uchylającej, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r. ponownie oddalił odwołanie.

Orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku WSA w W. o sygn. akt VI SA/Wa 1090/11 organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy na podstawie którego dokonał analizy porównawczej ofert podmiotów, które konkurs wygrały z ofertą skarżącej. Wyniki tej analizy organ przedstawił w formie tabeli oraz dokonał szczegółowej oceny ofert obu oferentów w zakresie ciągłości, jakości, dostępności oraz ceny. Łączna ocena wszystkich ww. kryteriów kształtowała się następująco: F. NZOZ Centrum Usług Medycznych - 85,833 pkt, M. Sp. z o.o. NZOZ M.. Centrum D. - 83,333 pkt. Takie też oceny punktowe w poszczególnych kryteriach oraz łącznie zostały przypisane oferentowi wybranemu oraz skarżącej w rankingu końcowym z dnia [...] listopada 2010 r.

W ocenie organu odwoławczego [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie naruszył w toku postępowania konkursowego jego zasad określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia. Tym samym nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowałoby uszczerbek w interesie prawnym skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 października 2014 r. oddalił skargę skarżącej.

Uzasadniając oddalenie skargi na powyższą decyzję WSA w W. wskazał, że w działaniu organów NFZ nie można dopatrzyć się nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Zebrany materiał dowodowy oraz dokonana na jego podstawie analiza jest zgodna z art. 7, 8, 9, 10, 77 § 1 i § 4, 107 § 3 k.p.a.

Sąd I instancji podkreślił, że rozpoznając ponownie sprawę organy administracji zastosowały się do zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1090/11, dotyczących obowiązku zebrania i dołączenia do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert. Następnie w wyniku ich porównania wydały rozstrzygnięcie.

Zdaniem WSA, organ wnikliwe przeanalizował zarówno ofertę skarżącej, jak i ofertę drugiego uczestnika postępowania w zakresie dotyczącym kryterium oceny poszczególnych ofert oraz przyznawania punków, jak również możliwości naruszenia przez NFZ zasad postępowania określonych przez ustawę o świadczeniach. Jak wynika z akt administracyjnych organ objął kontrolą dokumentację uczestniczącego w konkursie oferenta który otrzymał wyższą punktację oraz skarżącej i poddał je szczegółowej analizie wykazując w oparciu o przepisy materialne, iż wyliczenie ilości punktów przypadających na daną kategorię zostało dokonane w oparciu o jednakowe kryteria dla obu oferentów. Wskazał, także z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kategoriom oceny wiążą się określone ilości punktów.

Sąd I instancji stwierdził, że w postępowaniu nie został naruszony art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, bowiem każdemu ze świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zapewniono równe traktowanie, a postępowanie przeprowadzono w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Z akt sprawy wynika, iż wszelkie wymagania i warunki związane z postępowaniem konkursowym zostały udostępnione oferentom. Komisja konkursowa zaprosiła oferentów do negocjacji zakończonych podpisaniem protokołu końcowego. W części niejawnej postępowania komisja, zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach, dokonała oceny i porównania ofert złożonych do postępowania. Kryteria oceny ofert w postępowaniu zostały określone w zarządzeniu nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 roku w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienione zarządzeniem nr 85/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 11 grudnia 2009 r. oraz zarządzeniem nr 50/2010/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 1 września 2010 r. Skarżąca w ocenie końcowej oferty otrzymała w sumie 83,333 natomiast oferent z którym zawarto umowę otrzymał w końcowej ocenie punktowej w sumie 85,833 pkt. Kryterium różnicującym oferty było kryterium jakości. Kryterium to miało charakter decydujący - oferta skarżącej uzyskała mniejszą ilość punktów w ocenie końcowej, co skutkowało wyborem oferty innego świadczeniodawcy.

Odnosząc się do stanowiska skarżącej dotyczącego zasad prowadzenia negocjacji oraz sposobu ich udokumentowania, trafnie wskazał organ, że ustawa o świadczeniach określając te zasady w art. 142 ust. 6 i 7 stanowi, iż komisja może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia liczby i ceny świadczeń, a także nakłada na komisję obowiązek przeprowadzenia negocjacji z co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. W rozpoznawanej sprawie zdaniem Sądu I instancji, komisja przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi biorącymi w nim udział oferentami co zostało odnotowane w rankingu końcowym. Natomiast w protokołach z negocjacji zawarto oświadczenie, iż "Protokół końcowy zawiera ostateczne stanowiska stron w procesie negocjacji co do ilości i ceny. Zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy."

II

M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. wniosła skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W.. Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 k.p.a. oraz art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez skarżącą zarzutów:

- naruszenia art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290) (dalej: ustawa nowelizująca) poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego została wydana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzja uwzględniająca odwołanie skarżącej, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- posługiwania się przez komisję konkursową niejawną dla oferentów w toku postępowania konkursowego procedurą konkursu ofert lub rokowań prowadzonych na podstawie ustawy o świadczeniach, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

- posługiwania się przez komisję konkursową w toku postępowania formularzami wydanymi bez podstawy prawnej, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu wyroku do tego zarzutu;

b) art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności Sąd ten powinien był rozpoznać okoliczność wydania w sprawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lutego 2013 r. decyzji nr [...], uwzględniającej odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, która to okoliczność skutkowała koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, po myśli art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą nowelizującą;

c) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu zamiast uwzględnieniu skargi, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji organów administracji obu instancji, pomimo, iż nie rozważono okoliczności wydania w sprawie przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w dniu [...] lutego 2013 r. decyzji nr [...], uwzględniającej odwołanie skarżącego od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, która to okoliczność skutkowała koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, po myśli art. 154 ust 7 ustawy o świadczeniach, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 153 p.p.s.a., pomimo, iż w sprawie zaszła istotna zmiana stanu faktycznego na skutek wydania przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzji z dnia 19 lutego 2013 r.;

d) art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organ nie wykonał zaleceń wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 10 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1090/11, a szczególności organy administracji nie zebrały i nie dołączyły do akt kompletnego materiału dowodowego oraz nie wydały rozstrzygnięcia z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 k.p.a.

Argumentację na poparcie zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w rozpoznawanej za usprawiedliwione należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach sformułowane w punkcie I lit. b i c petitum skargi kasacyjnej. Autor skargi kasacyjnej upatruje naruszenia tych przepisów wskutek tego, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną nie wyszedł poza ich granicę, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności Sąd I instancji powinien zauważyć okoliczność wydania przez Prezesa NFZ w dniu [...] lutego 2013 r. decyzji uwzględniającej odwołanie skarżącej od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ, która to okoliczność skutkowała koniecznością przeprowadzenia ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zgodnie z treścią art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290).

Odniesienie się do tak sformułowanych zarzutów wymaga poczynienia w pierwszej kolejności uwag i ustaleń dotyczących charakteru i właściwości postępowania prowadzonego przed organami Narodowego Funduszu Zdrowia (dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ i Prezesem NFZ) wszczętego w wyniku odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń z opieki zdrowotnej. Istotne w tym zakresie znaczenie mają zwłaszcza dwa przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, tj. art. 152 i art. 154 (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.).

Stosownie do treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i art. 154 cytowanej ustawy. Przepis art. 154 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o świadczeniach stanowi, że świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania. Po rozpatrzeniu odwołania dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu wydaje decyzję administracyjną uwzględniającą lub oddalającą odwołanie (art. 154 ust. 3 zd. pierwsze). Z kolei, od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu przysługuje odwołanie do Prezesa Funduszu, które świadczeniodawca wnosi za pośrednictwem organu I instancji w terminie 7 dni od dnia otrzymania decyzji (art. 154 ust. 4 i ust. 5 ustawy o świadczeniach). W myśl ust. 6 i 7 art. 154 ustawy o świadczeniach, Prezes Funduszu rozpatruje to odwołanie i w przypadku jego uwzględnienia, przeprowadza się ponownie postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, do którego stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.

Tego rodzaju rozstrzygnięcie organu odwoławczego, tj. Prezesa NFZ powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w orzecznictwie, m.in. w wyrokach: z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).

NSA wyraził w powołanym orzecznictwie pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, że z treści art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach wynika, że uwzględnienie odwołania przez organ administracyjny drugiej instancji przybiera wyłącznie postać rozstrzygnięcia kasacyjnego i łączy się z obowiązkiem ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń. Taki sposób procedowania niewątpliwie stanowi odstępstwo od zasad orzekania w postępowaniu drugoinstancyjnym określonych w art. 138 § 2 k.p.a.

Przenosząc te uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać, że jak wynika z akt administracyjnych sprawy, orzekając na skutek odwołania skarżącej Prezes NFZ decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] - powołując się m.in. na przepis art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił ww. decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Następnie Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] marca 2013 r. oddalił odwołanie, zaś Prezes NFZ zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. utrzymał w mocy decyzję dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2013 r.

W tej sytuacji - mając na uwadze treść przepisu art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach (w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r.) - powyższe rozstrzygnięcie Prezesa NFZ z dnia [...] lutego 2013 r. powinno doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, a nie wydania ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Do ponownie przeprowadzanego postępowania stosuje się odpowiednio art. 144 pkt 1 oraz art. 145 ustawy o świadczeniach.

Ponadto, Prezes NFZ uchylając decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2012 r., nieprawidłowo przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Wymaga bowiem podkreślenia, że przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji na skutek uwzględnienia odwołania od decyzji tegoż organu przez Prezesa NFZ - nie znajduje oparcia w przepisie art. 154 ust. 7 u.s.o.z., który jednoznacznie stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania, o którym mowa w ust. 4, czyli odwołania od decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu do Prezesa NFZ - przeprowadza się ponowne postępowanie w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej.

Dlatego też organ odwoławczy powinien działać przede wszystkim na podstawie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a nie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie mógł mieć w tej sprawie zastosowania, a uchybienie Prezesa NFZ polegające na wydaniu decyzji odwoławczej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a następnie wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji na skutek uchylenia pierwotnej decyzji przez Prezesa NFZ, niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy, gdyż po uchyleniu decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. należało przejść do przeprowadzenia postępowania o zawarcie umowy o świadczenie zdrowotne, a nie wydawać ponowną decyzję przez organ I instancji (por. wyroki NSA z dnia: 25 lutego 2015 r., sygn. akt II GSK 2167/13; 20 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2359/14; 19 maja 2016 r., sygn. akt II GSK 2960/14).

Zastosowanie art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach prowadzi do pominięcia przepisów art. 138 k.p.a., gdyż art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek ponownego przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, a wyłącza ponowne rozpatrywanie odwołania od rozstrzygnięcia konkursowego przez organ I instancji i wydawanie ponownej decyzji w sprawie tego odwołania (w tym przypadku ponowne jego oddalenie).

Natomiast, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji rozpoznając skargę M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2014 r. - nie dostrzegł powyższych uchybień, tj. niezastosowania przez organy NFZ art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach – przez co, jak słusznie podnosi autor skargi kasacyjnej, naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że kontrola działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) dokonywana jest przez Sąd w pełnym zakresie. Sąd nie będąc związany granicami skargi zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze - zgodnie z zasadą oficjalności (por. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 537/08). To właśnie różni postępowanie ze skargi przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a postępowanie ze skargi kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Naczelny Sąd jest bowiem związany granicami skargi kasacyjnej związany, zaś wojewódzki sąd tylko granicami sprawy (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt I OSK 2132/13).

W konsekwencji za uzasadnione należało również uznać zarzuty naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach w brzmieniu przed nowelizacją dokonaną ustawą z dnia 11 października 2013 r. o zmianie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2013 r., poz. 1290), wskazane w punkcie I lit. a petitum skargi kasacyjnej, poprzez jego niezastosowanie pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego została wydana przez Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia decyzja uwzględniająca odwołanie skarżącej, a także nieustosunkowanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny ma, więc obowiązek badać czy wydając zaskarżoną decyzję organ administracji nie naruszył prawa materialnego, czy w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym dochowano wymaganej prawem procedury oraz czy decyzja została wydana przez organ właściwy (por. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2943/12).

Mając na uwadze powyższe rozważania należało uznać, że Sąd I instancji nie dokonał poprawnej kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Oddalenie przez Sąd I instancji skargi niewątpliwie musi się wiązać z dokonaniem oceny stosowanych przepisów w postępowaniu przed organami. Ta ocena w rozpoznawanej sprawie jest wadliwa bowiem przyjmuje, że w tym postępowaniu nie doszło do naruszeń prawa, z czym w świetle powyższej argumentacji nie sposób się zgodzić. Organy NFZ naruszyły bowiem art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach poprzez jego niezastosowanie. Akceptując taki stan rzeczy Sąd I instancji nie wypełnił zatem dyspozycji art. 3 § 1 p.p.s.a., a przez to podnoszone w zarzucie naruszenie tego przepisu musiało zostać uznane za skuteczne.

Za usprawiedliwiony należało także uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że tylko prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje gwarancję, że przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonego aktu administracyjnego rzeczywiście miała miejsce oraz że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. np. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r., sygn. akt I GSK 268/14).

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku zaś, że Sąd I instancji całkowicie pominął – tak w części historycznej, jak i swoich rozważaniach – okoliczność, że decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. Prezes NFZ uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] listopada 2012 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Tak sformułowane rozstrzygnięcie Prezesa NFZ zamiast doprowadzić do ponownego przeprowadzenia postępowania konkursowego, spowodowało wydanie ponownej decyzji przez organ I instancji, tj. decyzji z dnia [...] marca 2013 r. Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że organy NFZ niezastosowały się do dyspozycji art. 154 ust. 7 ustawy o świadczeniach, a zatem rozstrzygnięcia organów były nieprawidłowe.

Natomiast całkowicie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż taki przepis nie istnieje. Artykuł 1 p.p.s.a. nie posiada bowiem żadnych jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów. W konsekwencji, brak wskazanego przez autora skargi kasacyjnej przepisu w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tak sformułowanego zarzutu.

Zasadność ww. zarzutów powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę weźmie pod uwagę wyżej poczynione wywody.

Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.