Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 4001/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 90t  ust. 1 pkt 2  art. 90t  ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1481
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tj
article: art. 94 art. 32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 18 ust. 2  art. 14a art. 26 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie Regulaminu przyznawania stypendiów pn. "Stypendium Wójta Gminy [...]", wspierających wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkałych na terenie Gminy [...] stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w [...] jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów pn. "Stypendium Wójta Gminy [...]", wspierających wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkałych na terenie Gminy [...].

Podstawę prawną uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 14a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. ze zm.), dalej: "u.s.g." oraz art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2019 r. poz. 1481 ze zm.), dalej: "u.s.o.".

W treści uchwały wskazano, że ustala się Regulamin przyznawania stypendiów pn. "Stypendium Wójta Gminy [...]", wspierającego wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkałych na terenie Gminy [...], w brzmieniu określonym w załączniku do uchwały (§ 1). Określono, że środki finansowe na stypendia pochodzić będą z dochodów własnych gminy, zapisanych na ten cel w budżecie Gminy [...] (§ 2). Stwierdzono, że wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy [...] (§ 3). Jednocześnie określono, że traci moc uchwała nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2019 r. w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów pn. "Stypendium Wójta Gminy [...]", wspierających wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkach na terenie Gminy [...] (§ 4). Stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego (§ 5).

Pismem z dnia 27 października 2021 r. Prokurator Okręgowy w [...] złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów pn. "Stypendium Wójta Gminy [...]", wspierających wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkałych na terenie Gminy [...] wraz ze stanowiącym załącznik do zaskarżonej uchwały "Regulaminem przyznawania stypendiów pn. "Stypendium Wójta Gminy [...]", wspierających wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkałych na terenie Gminy [...]. Prokurator wskazał, że zaskarża wymieniony akt w całości zarzucając istotne naruszenie prawa, tj:

1) art. 90t ust. 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483), dalej: "Konstytucja RP", poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wskazanego w wymienionych wyżej przepisach w drodze zawężenia w § 1 uchwały i § 1 ust. 2 oraz § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu zakresu przyznawania stypendiów jedynie do uczniów zamieszkałych na terenie gminy [...], podczas gdy art. 90t ust. 4 u.s.o. nie dopuszcza możliwości takiego określenia kategorii adresatów uchwały, wskutek czego doszło także do naruszenia zasady równości w drodze zróżnicowania sytuacji prawnej osób pobierających naukę na terenie gminy,

2) 90t ust. 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wskazanego w ww. przepisach w drodze zawężenia w § 1 ust. 3 oraz § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu możliwości ubiegania się o przyznanie stypendium jedynie do uczniów, których rodzice lub opiekunowie prawni rozliczają podatek dochodowy w Urzędzie Skarbowym w [...] ze wskazaniem miejsca zamieszkania na terenie gminy [...], podczas gdy art. 90t ust. 4 u.s.o. nie dopuszcza możliwości takiego określenia kategorii adresatów uchwały, wskutek czego doszło także do naruszenia zasady równości w drodze zróżnicowania sytuacji prawnej osób, które nie rozliczają podatku dochodowego na rzecz gminy [...],

3) art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w związku z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego wskazanego w ww. przepisach w drodze zawężenia w § 1 uchwały i § 1 ust. 2 Regulaminu zakresu przyznawania stypendiów jedynie do uczniów szkół ponadpodstawowych, podczas gdy art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. nie dopuszcza możliwości takiego określenia kategorii adresatów uchwały, co stanowi niedopuszczalną modyfikację kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne,

4) art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w zw. z art. 7b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2020 r. poz. 194), dalej: "u.o.p.d.k.", poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały w drodze zawarcia w § 1 uchwały oraz § 1 ust. 4 i § 2 ust. 2 Regulaminu, regulacji dotyczących przyznawania stypendiów za wybitne osiągnięcia artystyczne, podczas gdy uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 90t u.s.o. nie może swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów za wybitne osiągnięcia artystyczne,

5) art. 90t ust. 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego zawartego w powołanych powyżej przepisach w § 2 ust. 1 Regulaminu poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium otrzymania stypendium za szczególne osiągnięcia edukacyjne w postaci konieczności uzyskania co najmniej bardzo dobrej oceny ze sprawowania, podczas gdy norma art. 90t ust. 4 u.s.o. nie wskazuje na możliwości uzależnienia przyznania stypendium od spełnienia dodatkowych, pozaustawowych kryteriów,

6) art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 26 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały w drodze nałożenia na Wójta Gminy [...] w § 3 ust. 8-9 Regulaminu obowiązku powołania Komisji Stypendialnej uprawnionej do rozpoznawania wniosków o przyznanie stypendium oraz uregulowanie w drodze powyższych przepisów sposobu działania Komisji, co stanowi niedopuszczalną ingerencję w kompetencje organu wykonawczego gminy w zakresie możliwości samodzielnego zadecydowania o sposobie wykonania uchwały i narusza rozdział kompetencji organów gminy, wynikający z przepisów u.s.g.,

7) art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej do podjęcia kwestionowanej uchwały w § 3 ust. 8, 9 i 10 Regulaminu, w drodze przyznania Komisji Stypendialnej kompetencji do określenia wysokości stypendium oraz niejednoznacznego rozdzielenia kompetencji w zakresie wykonania uchwały i rozpatrywania spraw dotyczących przyznawania stypendium pomiędzy Komisję Stypendialną a Wójta Gminy [...], co jednoznacznie stanowi naruszenie zasady prawidłowej legislacji,

8) art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. poprzez unormowania w § 4 Regulaminu wysokości przyznawanego jednorazowo stypendium w sposób zakresowy, uzależniony od zmieniających się kryteriów, a zatem w sposób niewyczerpujący delegacji ustawowej.

W związku z powyższymi zarzutami Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Motywując zarzut z pkt 1 i 2 skargi Prokurator wskazał, że w § 1 uchwały i § 1 ust. 2 i 3 oraz § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, Rada Gminy wprowadziła dodatkowe, względem określonych w art. 90t ust. 1 pkt 1 i 4 u.s.o., kryteria umożliwiające uzyskanie stypendium oraz wskazała na sposób ich udokumentowania na etapie złożenia wniosku o przyznanie stypendium. Do kryteriów należą: zamieszkanie na terenie gminy [...] oraz rozliczanie podatku dochodowego przez rodziców lub opiekunów prawnych w Urzędzie Skarbowym w [...] ze wskazaniem miejsca zamieszkania na terenie gminy [...]. W normie zawartej w § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, przewidziano konieczność przedłożenia przy złożeniu wniosku o przyznanie stypendium dokumentów, z których wynika zamieszkanie na terenie Gminy [...] - kserokopia Karty Mieszkańca Gminy [...] oraz uiszczanie podatku dochodowego na rzecz Gminy - kserokopii pierwszej strony formularza PIT za ostatni rok rozliczeniowy.

Pierwszy z warunków, tj. zamieszkanie na terenie gminy, jest sprzeczny wprost z art. 90t ust. 4 u.s.o., w zakresie w jakim wyłącza on wprowadzenie ograniczenia możliwości uzyskania stypendium z uwagi na miejsce zamieszkania kandydata. Z kolei warunek rozliczania podatku dochodowego na rzecz Gminy wykracza poza zakres warunków uzyskania stypendium przewidzianych w art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. Przepisy uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie mogą statuować dodatkowych kryteriów ograniczających uprawnienia wynikające z ustawy. Ponadto, zgodnie z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi, a co za tym idzie mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zróżnicowanie zatem pozycji prawnej uzdolnionych dzieci i młodzieży, pobierających naukę na terenie Gminy [...] w zależności od tego, gdzie mieszkają czy też gdzie ich rodzice lub opiekunowie prawni odprowadzają podatek dochodowy, stanowi przykład nierównego ich traktowania.

Odnośnie zarzutu z punktu 3 skargi Prokurator wskazał, że przepisy §1 uchwały i § 1 ust. 2 Regulaminu zawężają możliwość przyznania na jego podstawie stypendium jedynie do uczniów szkół ponadpodstawowych. Tymczasem zgodnie z art. 90t ust. 4 u.s.o. szczegółowe warunki udzielania stypendium powinny być ustalone w taki sposób, aby zapewnić realizację wsparcia uczniów uzdolnionych bez ich różnicowania według innych kryteriów, niż ustawowe kryterium "wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży". Ustawodawca nie wyłączył zatem uczniów (dzieci i młodzieży) szkół innych niż podstawowe z możliwości uzyskania stypendium. Rada gminy nie miała więc podstawy prawnej do wprowadzenia powyższego ograniczenia w możliwości uzyskania stypendium za wysokie wyniki w nauce. Regulacja art. 90t u.s.o. dotyczy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży, a nie wyłącznie uczniów określonych typów szkół. Nie jest zatem możliwe różnicowanie sytuacji prawnej uzdolnionej młodzieży poprzez wprowadzenie kryterium etapu edukacji, a co za tym idzie nierównego traktowania młodzieży z uwagi na wiek. Ponadto w przypadku, gdy ustawodawca miał na celu wyłączenie uczniów określonych klas z możliwości uzyskania stypendium, przyjmował stosowne regulacje. Dotyczy to np. stypendium za wyniki w nauce lub osiągnięcia w sporcie przyznawanego przez szkołę na podst. art. 90g u.s.o. Z możliwości uzyskania powyższego stypendium wyłączono uczniów klas I-III szkoły podstawowej oraz uczniów klasy IV szkoły podstawowej do ukończenia pierwszego okresu nauki (art. 90g ust. 4 u.s.o.).

Odnośnie zarzutu z punktu 4 skargi Prokurator wskazał, że przepis art. 90t u.s.o. nie stanowi normy kompetencyjnej, która umożliwia przyjęcie przepisów dotyczących przyznawania stypendium za wybitne osiągnięcia artystyczne. Jak wynika bowiem z art. 7b ust. 1 i 3 u.o.p.d.k. jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania stypendiów oraz ich wysokość, mając na uwadze wspieranie rozwoju umiejętności artystycznych oraz upowszechnianie kultury i opieki nad zabytkami w drodze uchwały. W związku z powyższym uchwały podejmowane w oparciu o art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. nie mogą swym zakresem obejmować zagadnień dotyczących stypendiów artystycznych, bowiem upoważnienie zawarte w art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. jest niezależne od upoważnienia znajdującego się w art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. Powyższe upoważnienie jest również niezależne od programów stanowionych na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 1 i 2 u.s.o. Tym samym, uchwały stanowione w oparciu o przepisy u.s.o. nie mogą regulować kwestii związanych ze stypendiami artystycznymi. Jeżeli zamiarem organu stanowiącego jest określenie zasad, na jakich przyznawane będą stypendia za wybitne osiągnięcia artystyczne, to podstawę prawną do przyjęcia regulacji w tej materii powinien stanowić przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k. Przepisy tej ustawy normują konkretne, szczególne sytuacje prawne ustanowienia stypendiów artystycznych, a zatem przepisy te będą miały pierwszeństwo w stosowaniu przed normą zawartą w art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o., jako normą lex generali, która dotyczy co do zasady stypendiów dla uzdolnionych uczniów.

Motywując zarzut z punktu 5 skargi Prokurator podniósł, że rada gminy w § 2 ust. 1 Regulaminu wprowadziła dodatkowy, pozaustawowy warunek otrzymania stypendium za szczególne osiągnięcia edukacyjne w postaci konieczności uzyskania co najmniej bardzo dobrej oceny ze sprawowania. W świetle art. 90t ust. 1 pkt 2 i ust. 4 u.s.o. jedynymi dopuszczalnymi kryteriami przyznania pomocy są: przynależność do kategorii dzieci i młodzieży, pobieranie nauki na obszarze danej gminy oraz posiadanie szczególnych uzdolnień. Wymiernym kryterium posiadania szczególnych uzdolnień przez dziecko, jak przyjmuje się w orzecznictwie, może być np. średnia uzyskanych ocen lub zajęcie określonego miejsca w konkursie przedmiotowym albo olimpiadzie. Organ gminy nie może natomiast wprowadzać żadnych dodatkowych kryteriów uzyskania stypendium, które dotyczą uzyskania określonego stopnia ze sprawowania.

Odnośnie zarzutu z punktu 6 skargi Prokurator wskazał, że art. 90t u.s.o. nie stanowi normy umożliwiającej radzie gminy ingerencji w kompetencje organu wykonawczego gminy co do możliwości samodzielnego decydowania o sposobie wykonania uchwały. W § 3 ust. 8 i 9 Regulaminu, Rada Gminy zobowiązała Wójta Gminy [...] do powołania Komisji uprawnionej do rozpoznawania wniosków o przyznanie stypendium oraz uregulowała w zarysie sposób jej funkcjonowania. Tymczasem ani art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g., ani art. 90t ust. 4 u.s.o. nie zawierają normy upoważniającej radę gminy do powołania takiej komisji. Można rzecz jasna przyjąć, że możliwość jej powołania mieści się w ramach określenia szczegółowych warunków udzielania pomocy dzieciom i młodzieży o których mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o. Zgodnie jednak z art. 26 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. Do jego funkcji należy m.in. podejmowanie działań i czynności prawnych oraz techniczno-organizacyjnych. Wójt zatem decyduje w ramach własnych kompetencji o sposobie realizacji nałożonych na niego zadań. Rada gminy nie powinna nakładać na niego obowiązku powołania Komisji Stypendialnej oraz określać sposobu jej działań. Nie oznacza to, że w ramach własnej działalności organ wykonawczy nie jest uprawniony do zorganizowania takiej komisji w przypadku uznania, że jej powołanie przyczyni się to do prawidłowego wykonywania uchwały.

W zakresie zarzutu z punktu 7 skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 90t ust. 4 u.s.o. rada gminy, zgodnie ze swoją kompetencją, powinna określić zakres przyznawanej pomocy. Tymczasem zgodnie z § 3 ust. 8 Regulaminu wnioski o przyznanie stypendium są rozpatrywane i opiniowane przez Komisję Stypendialną. Na podstawie § 3 ust. 9 Regulaminu Komisja Stypendialna analizuje złożone wnioski, a następnie sporządza protokół zawierający propozycje przyznania stypendiów wraz z wysokością stypendiów, który przedkłada Wójtowi. Jednocześnie, jak wynika z § 3 ust. 10 Regulaminu, ostateczne rozstrzygnięcie w sprawie przyznania, odmowy przyznania Stypendium, albo pozostawienia wniosku bez rozpoznania, podejmuje Wójt. Na podstawie § 3 ust. 8-10 trudno rozgraniczyć kompetencje Komisji Stypendialnej oraz Wójta w zakresie ustalania wysokości stypendium. Wobec literalnego brzmienia § 3 ust. 9 Regulaminu to Komisja Stypendialna w sporządzonym protokole wskazuje propozycje przyznania stypendiów wraz z ich wysokością, a zatem ma decydującą rolę w ustaleniu kwoty, która zostanie przyznana kandydatowi. Jednocześnie § 3 ust. 10 Regulaminu wskazuje, że ostateczne rozstrzygnięcie podejmuje Wójt Gminy [...]. Istnieją zatem wątpliwości, czy Wójt może podjąć decyzję odmienną od treści protokołu sporządzonego przez Komisję Stypendialną, czy też należy uznać, że jest on związany w ramach postępowania jego treścią. W wypadku gdyby Wójt nie był związany treścią protokołu, a więc mógłby odmówić przyznania stypendium lub przyznać je niezależnie od stanowiska Komisji Stypendialnej, to odnosząc się do treści § 4 Regulaminu zmianie mogłaby ulegać ilość stypendystów, co powinno rzutować na wysokość przyznawanych stypendiów. Ponadto, gdyby kompetencja do ustalenia wysokości stypendium została scedowana na Wójta Gminy [...], stanowiłoby to naruszenie art. 90t ust. 4 u.s.o. (z przyczyn przedstawionych poniżej). W przypadku natomiast przyjęcia związania Wójta treścią protokołu sporządzonego przez Komisję Stypendialną, rola organu wykonawczego, wynikająca z art. 26 ust. 1 u.s.g., podlegałaby daleko idącemu ograniczeniu. Wykonywałby on bowiem nie tyle treść uchwały, co stanowisko Komisji Stypendialnej wynikające z treści protokołu. W świetle powyższego unormowania zawarte w § 3 ust. 8-10 Regulaminu nie spełniają wymogów prawidłowej legislacji stanowiących element ogólnej zasady demokratycznego państwa prawnego wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Kwestionowane przepisy zostały bowiem sformułowane w sposób umożliwiający różnoraką ich interpretację, a zatem nie spełniają one postulatu określoności prawa.

Odnośnie zarzutu z punktu z 8 skargi Prokurator podniósł, że w uchwale nie uregulowano w sposób precyzyjny kwestii wysokości stypendium. Jak wynika z § 3 ust. 4 Regulaminu wnioski o przyznanie stypendium składa się za poszczególne semestry, a co za tym idzie w każdym semestrze wysokość przyznanego stypendium może być inna. Ubiegając się zatem o jego przyznanie, kandydat nie ma wiedzy (z wyjątkiem informacji o kwocie w budżecie gminy zarezerwowanej na cele stypendialne) o wartości ewentualnego wsparcia. Ponadto, biorąc pod uwagę art. 90t ust. 4 u.s.o., w przyjętej uchwale rada gminy powinna określić zakres przyznawanej pomocy. W przypadku stypendium udzielanego w formie pieniężnej, przez zakres przyznawanej pomocy należy rozumieć konkretną kwotę wsparcia. Tymczasem w kwestionowanej uchwale, biorąc pod uwagę treść § 3 ust. 8-10 Regulaminu, uprawnienie do określenia wysokości stypendiów dla młodzieży uzdolnionej scedowano najprawdopodobniej na Komisję Stypendialną. To właśnie Komisja, która w protokole sporządzanym po rozpatrzeniu wniosków zamieszcza propozycje przyznania stypendiów wraz z ich wysokością, a nie rada gminy w drodze uchwały, określa w ten sposób wysokość przyznawanego uzdolnionej młodzieży stypendium. Wójt zaś, jak się wydaje, podejmuje jedynie ostateczne, związane z treścią protokołu Komisji Stypendialnej rozstrzygnięcie co do przyznania stypendium, odmowy przyznania stypendium albo pozostawienia wniosku bez rozpoznania.

Uzasadniając wniosek o stwierdzenie nieważności uchwały w całości Prokurator wskazał, że orzecznictwo dopuszcza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy uchylenie znacznej części jej przepisów spowodowałoby pozostawienie w obiegu takiego aktu prawa miejscowego, który byłby niekompletny i w znacznym stopniu nie wypełniałby delegacji ustawowej. W przypadku badanej uchwały, w ocenie skarżącego duża część przepisów została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Ponadto uchwała nie wypełnia zakresem regulacji delegacji do jej podjęcia z uwagi na niedookreślenie wysokości przyznawanego na jej podstawie stypendium. Stwierdzenie nieważności przez sąd zaskarżonych regulacji oraz pozostawienie w obrocie prawnym pozostałych przepisów doprowadziłoby do dalszego funkcjonowania kadłubowego aktu prawa miejscowego, który nie czyniłby zadość wymogom prawidłowej legislacji oraz nie realizował założeń, które legły u podstaw podjęcia uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy [...] wniosła o oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do zarzutów wymienionych w punktach 1, 2 i 3 skargi Rada Gminy podniosła, że uchwała skierowana jest do uczniów zamieszkujących w gminie [...], ale uczęszczających do szkół poza jej terenem. Jest to kategoria uczniów, których aspiracji i uzdolnień gmina [...] nie może wspierać stosując obowiązujące przepisy ustawowe. Stosując właśnie zasadę równości wobec prawa gmina [...] postanowiła pomóc materialnie uzdolnionym uczniom będącym jej mieszkańcami, pozbawionym możliwości skorzystania ze wsparcia finansowego przysługującego innym uczniom - w tym nie będącym mieszkańcami gminy, ze względu na wybór szkoły poza miejscem zamieszkania. Ustawodawca nie wprowadził bowiem ustawowej rejonizacji w odniesieniu do szkół ponadpodstawowych, a zatem wybór szkoły przez ucznia poza gminą, w której mieszka, pozbawia go możliwości wsparcia z jej strony. Tworząc tę formę stypendium, rada gminy wykonuje zadanie publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej. Skarżoną uchwałą Rada Gminy wyrównuje sytuację prawną uczniów zamieszkujących w gminie a uczęszczających do szkół poza nią z sytuacją uczniów uczęszczających do szkoły ponadpodstawowej prowadzonej przez gminę [...] niezależnie od miejsca zamieszkania. Delegacja ustawowa przyznana organowi stanowiącemu w art. 90t ust. 4 u.s.o. zawiera wprost dyspozycję do określenia osób lub grup osób uprawnionych do pomocy, z czego Rada Gminy [...] skorzystała.

Rada wskazała nadto, że Gmina stosuje różne instrumenty zachęcające mieszkańców do rozliczania się z podatku w urzędzie skarbowym właściwym dla gminy, ponieważ jednym ze źródeł dochodów własnych gminy, z których realizuje swoje zadania jest udział w podatku dochodowym od osób fizycznych.

W ocenie Rady Gminy, brak jest podstaw do kwestionowania uprawnienia do ustanowienia i przyznawania w trybie uchwały podjętej na podstawie art. 90t ust. 4 u.s.o. stypendiów za osiągnięcia artystyczne. Nie ulega wątpliwości, że rozwijanie uzdolnień artystycznych jest elementem edukacji a co za tym idzie stypendium za osiągnięcia artystyczne jest wspieraniem edukacji uzdolnionych uczniów. Natomiast adresatami świadczeń, o których mowa w art. 7b ust. 1 u.o.p.d.k. są osoby zajmujące się twórczością artystyczną. Stypendia przyznawane na podstawie skarżonej uchwały przeznaczone są dla uczniów, którzy przy okazji pobierania nauki realizują swoje uzdolnienia artystyczne, lecz trudno twierdzić, że na tym etapie edukacji i życia ich podstawową działalnością jest zajmowanie się twórczością artystyczną. Zdaniem Rady, krąg adresatów delegacji wynikającej z przepisu art. 7b ww. ustawy jest odmienny i nie obejmuje młodzieży pobierającej naukę.

Odnośnie zarzutu określonego w punkcie 5 skargi Rada Gminy wskazała, że uchwała przyjmuje formułę zastosowaną przez ustawodawcę w przepisie art. 90 g ust. 2 u.s.o., w myśl którego stypendium za wyniki w nauce może być przyznane uczniowi, który uzyskał wysoką średnią ocen oraz co najmniej dobrą ocenę z zachowania w okresie (semestrze) poprzedzającym okres (semestr), w którym przyznaje się to stypendium (...).

Odnośnie zarzutów podniesionych w punktach 6 i 7 skargi organ wskazał, że Komisja stypendialna stanowi czynnik pomocniczy wójta, analizuje wnioski pod względem formalnym i merytorycznym. Korzystając z uprawnienia określonego w art. 90t ust. 4 u.s.o. organ dodał Wójtowi do pomocy ciało realizujące pewien etap tego postępowania, przy czym ustalenia komisji są tylko propozycjami i żaden zapis uchwały nie przesądza, aby były dla Wójta wiążące.

W zakresie zarzutu określonego w punkcie 8 skargi Rada Gminy podniosła, że stypendium ma charakter jednorazowej wypłaty, nie musi być wielkością stałą w poszczególnych semestrach. Uzależnienie wysokości przyznanych stypendiów od zapisanych na ten cel środków w budżecie jest związane z jego okresowością. Rokiem budżetowym jest rok kalendarzowy, a poszczególne wydatki muszą być zbilansowane z dochodami gminy. Przy niewiadomej jaką jest liczba złożonych wniosków, finalna wysokość stypendiów musi być skorelowana z wysokością środków zaplanowanych na ten cel w budżecie gmin.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został złożony przez stronę skarżącą oraz przez organ.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), dalej: "p.u.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Zgodnie z treścią art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie uchwał rady gminy przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g., stosownie do którego uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna.

Do istotnych naruszeń prawa skutkujących nieważnością uchwały należy zaliczyć w szczególności naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 542/21, publ. CBOSA).

Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Gminy [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r. w sprawie Regulaminu przyznawania stypendiów pn. "Stypendium Wójta Gminy [...]", wspierających wybitne osiągnięcia edukacyjne lub artystyczne uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkałych na terenie Gminy [...]. Uchwała ta jest aktem prawa miejscowego.

Podstawę prawną ww. uchwały stanowił m.in. art. 90t ust. 1 pkt 2 u.s.o., zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć regionalne lub lokalne programy: 1) wyrównywania szans edukacyjnych dzieci i młodzieży; 2) wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. Stosownie do art. 90t ust. 3 tej ustawy, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć programy, o których mowa w ust. 1, we współpracy z organizacjami, o których mowa w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2019 r. poz. 688). Zgodnie zaś z art. 90t ust. 4 u.s.o. w przypadku przyjęcia programów, o których mowa w ust. 1, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego bez względu na miejsce zamieszkania, formy i zakres tej pomocy, w tym stypendia dla uzdolnionych uczniów oraz tryb postępowania w tych sprawach, uwzględniając w szczególności przedsięwzięcia sprzyjające eliminowaniu barier edukacyjnych, a także osoby lub grupy osób uprawnione do pomocy oraz potrzeby edukacyjne na danym obszarze.

Podkreślenia wymaga, że postanowienia uchwały podjętej na podstawie art. 90t ust. 1 pkt 2 i 4 u.s.o. nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, zawartego ww. przepisach. Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej "Regulamin" jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają - po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego - po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt II SA/Go 538/17 LEX nr 2352378).

Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w § 1 uchwały oraz § 1 ust. 2 i 3 Regulaminu naruszają w stopniu istotnym art. 90t ust. 1 pkt 1 i 4 u.s.o. W ww. przepisach Rada Gminy wprowadziła bowiem dodatkowe, względem określonych w art. 90t ust. 1 pkt 1 i 4 u.s.o., kryteria umożliwiające uzyskanie stypendium, tj. zamieszkanie na terenie gminy [...] oraz rozliczanie podatku dochodowego przez rodziców lub opiekunów prawnych w Urzędzie Skarbowym w [...] ze wskazaniem miejsca zamieszkania na terenie gminy [...]. W normie zawartej w § 3 ust. 3 pkt 3 Regulaminu, przewidziano konieczność przedłożenia przy złożeniu wniosku o przyznanie stypendium dokumentów, z których wynika zamieszkanie na terenie Gminy [...] (kserokopia Karty Mieszkańca Gminy [...]) oraz uiszczanie podatku dochodowego na rzecz Gminy (kserokopia pierwszej strony formularza PIT za ostatni rok rozliczeniowy).

Rację ma zatem strona skarżąca, iż warunek zamieszkania na terenie gminy, jest sprzeczny z art. 90t ust. 4 u.s.o., który to przepis stanowi w sposób jednoznaczny, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa szczegółowe warunki udzielania pomocy dzieciom i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego "bez względu na miejsce zamieszkania". Z kolei warunek rozliczania podatku dochodowego na rzecz Gminy wykracza poza zakres warunków uzyskania stypendium przewidzianych w art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. Przepisy aktu prawa miejscowego nie mogą określać dodatkowych kryteriów ograniczających uprawnienia wynikające z ustawy.

Trafne jest również stanowisko strony skarżącej, iż przepisy § 1 uchwały i § 1 ust. 2 Regulaminu zawężają możliwość przyznania na jego podstawie stypendium jedynie do uczniów szkół ponadpodstawowych. Tymczasem regulacja art. 90t u.s.o. dotyczy wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierającej naukę na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, a nie wyłącznie uczniów określonych typów szkół na tym terenie.

Powołane przepisy uchwały oraz Regulaminu naruszają również art. 32 Konstytucji RP, który stanowi, że wszyscy są wobec prawa równi (ust. 1) i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2). Zróżnicowanie pozycji prawnej uzdolnionych dzieci i młodzieży pobierających naukę na terenie Gminy [...] ze względu na etap edukacji, ich miejsce zamieszkania oraz odprowadzania podatku dochodowego, stanowi przykład nierównego ich traktowania przez władze publiczne.

Odnosząc się do argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, wskazać należy, że dążąc do wyrównania sytuacji prawnej uczniów zamieszkujących w gminie a uczęszczających do szkół poza nią, z sytuacją uczniów uczęszczających do szkoły ponadpodstawowej prowadzonej przez gminę [...] niezależnie od miejsca zamieszkania, na co powołała się Rada Gminy, nie może prowadzić do funkcjonowania w obrocie prawnym aktu prawa miejscowego sprzecznego z ustawą, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej, co wynika z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Ponadto, normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Odstąpienie od ww. reguł stanowi - jak w sprawie niniejszej - istotne naruszenie prawa.

Trafnie również podniesiono w skardze, iż nie jest dopuszczalne uzależnianie przyznania stypendium dla uzdolnionych uczniów od uzyskania "co najmniej bardzo dobrej oceny ze sprawowania", o czym jest mowa w § 2 ust. 1 Regulaminu. Skoro program stypendialny skierowany jest do uzdolnionych dzieci i młodzieży, to nie ma podstaw, aby przyznanie stypendium uzależniać od dodatkowego warunku, nieprzewidzianego ustawą. Ustanowienie zatem przez organ dodatkowego kryterium, różnicującego wszystkich uzdolnionych uczniów, narusza w sposób istotny art. 90t ust. 4 u.s.o. a także zasadę wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP.

Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 90t ust. 1 i 4 u.s.o. w związku z art. 18 ust. 2 pkt 14a u.s.g. oraz art. 26 ust. 1 u.s.g. poprzez nałożenie na Wójta Gminy [...] w § 3 ust. 8 i 9 Regulaminu obowiązku powołania Komisji Stypendialnej uprawnionej do rozpoznawania wniosków o przyznanie stypendium oraz uregulowanie sposobu jej działania. Powołane regulacje ustawowe nie zawierają normy upoważniającej radę gminy do powołania takiej komisji. Nie dają również uprawnień radzie gminy do ingerowania w kompetencje organu wykonawczego gminy. Zgodnie z art. 26 ust. 1 u.s.g. organem wykonawczym gminy jest wójt. Do jego funkcji należy m.in. podejmowanie działań i czynności prawnych oraz techniczno-organizacyjnych. Wójt decyduje w ramach własnych kompetencji o sposobie realizacji nałożonych na niego zadań. Zatem tylko Wójt jest uprawniony do powołania takiej komisji w przypadku gdy uzna, że przyczyni się to do prawidłowego wykonywania uchwały.

Zasadnie zatem wskazała strona skarżąca, że działanie Rady Gminy w powyższym zakresie przekracza delegację ustawową wyznaczającą zakres działania organu stanowiącego gminy i narusza rozdział kompetencji organów gminy wynikający z ustawy o samorządzie gminnym. Prowadzi bowiem do niedopuszczalnej ingerencji w kompetencje organu wykonawczego w zakresie możliwości samodzielnego decydowania o sposobie wykonania uchwały.

Zgodzić należy się ze stanowiskiem strony skarżącej, że na podstawie § 3 ust. 8-10 Regulaminu trudno rozgraniczyć kompetencje Komisji Stypendialnej oraz Wójta w zakresie ustalania wysokości stypendium. Z treści § 3 ust. 9 Regulaminu wynika, że to Komisja Stypendialna w sporządzonym protokole wskazuje propozycje przyznania stypendiów wraz z ich wysokością, a zatem ma decydującą rolę w ustaleniu kwoty, która zostanie przyznana kandydatowi ("wnioski są rozpatrywane i opiniowane przez Komisję (...)). Jednocześnie § 3 ust. 10 Regulaminu wskazuje, że "ostateczne rozstrzygnięcie" podejmuje Wójt. Istnieją zatem wątpliwości, czy Wójt może podjąć decyzję odmienną od treści protokołu sporządzonego przez Komisję Stypendialną, czy też należy uznać, że jest on związany w ramach postępowania treścią protokołu. Gdyby kompetencja do ustalenia wysokości stypendium została scedowana na Wójta Gminy [...], stanowiłoby to naruszenie art. 90t ust. 4 u.s.o. (z przyczyn przedstawionych poniżej). Natomiast przyjęcie związania Wójta treścią protokołu sporządzonego przez Komisję Stypendialną, oznaczałoby istotne ograniczenie roli organu wykonawczego (art. 26 ust. 1 u.s.g.). Wykonywałby on bowiem nie tyle treść uchwały, co stanowisko Komisji Stypendialnej wynikające z treści protokołu. Zatem przepisy § 3 ust. 8-10 Regulaminu nie spełniają wymogów prawidłowej legislacji, bowiem nie spełniają postulatu określoności prawa umożliwiając dokonanie odmiennej ich interpretacji.

Przepis § 4 Regulaminu określa wysokość przyznawanego stypendium w sposób zakresowy (1000 - 1500 zł), uzależniając dodatkowo jego wysokość od "osiągniętych wyników, ilości środków przeznaczonych na ten cel w budżecie Gminy [...] oraz ilości stypendystów". Regulacja ta jest nieprecyzyjna i nie wyczerpuje delegacji określonej w art. 90t ust. 4 u.s.o. Natomiast biorąc pod uwagę wskazany powyżej brak rozgraniczenia kompetencji Komisji Stypendialnej i Wójta w procesie przyznawania stypendium (§ 3 ust. 8 - 10), powyższy sposób uregulowania wysokości stypendium pogłębia jedynie wątpliwości odnośnie wykładni ww. przepisów i powoduje, że procedura przyznawania stypendiów nie jest transparentna. Sąd nie podziela jednak twierdzenia skargi, że przez zakres pomocy, o którym mowa w art. 90t ust. 4 u.s.o., należy rozumieć "konkretną kwotę wsparcia". Biorąc pod uwagę, że udzielana pomoc jest uzależniona od posiadanych środków, nie jest uprawnione twierdzenie o konieczności wskazania w uchwale konkretnej kwoty.

Sąd nie podziela również stanowiska strony skarżącej, iż program stypendialny, o którym mowa w art. 90t u.s.o., nie może regulować, obok stypendium za wybitne osiągnięcia edukacyjne, kwestii stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne (w sposób określony w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały). W ocenie Sądu, zakwestionowanie możliwości udzielenia stypendiów dla uczniów legitymujących się wybitnymi osiągnięciami artystycznymi prowadziłoby do dyskryminacji uczniów osiągających wybitne rezultaty w sferze artystycznej. W programie szkolnym istnieją bowiem przedmioty o charakterze artystycznym (muzyka, plastyka) stanowiąc część ścieżki edukacyjnej na zasadach tożsamych jak matematyka czy język polski. Tym samym uczniowie szczególnie uzdolnieni artystycznie, a pozbawieni możliwości korzystania ze stypendium przyznawanego na podstawie uchwały podjętej w oparciu o art. 90t u.s.o. znajdowaliby się w sytuacji gorszej, niż uczniowie osiągający wybitne rezultaty z innych przedmiotów szkolnych.

Przepis art. 7b ust. 3 u.o.p.d.k., na który powołała się strona skarżąca, stanowi odrębną podstawę prawną do określenia szczegółowych warunków i trybu przyznawania stypendiów, o których mowa w ust. 1 i ich wysokości. Podkreślenia wymaga jednak, że w regulacji art. 7b ust. 1 u.o.p.d.k. mowa jest o przyznawaniu stypendiów osobom zajmującym się twórczością artystyczną, upowszechnianiem kultury oraz opieką nad zabytkami. Przepis art. 7b ust. 2 u.o.p.d.k. stanowi, że stypendium, o którym mowa w ust. 1, polega na przyznaniu środków finansowych osobom realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, opieki nad zabytkami lub upowszechniania kultury.

Ustalenie w programie stypendium za szczególne osiągnięcia artystyczne nie narusza art. 90t ust. 4 u.s.o. i mieści się w zakresie wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży. W przedmiotowym programie nie mamy do czynienia z przyznawaniem stypendium osobom zajmującym się twórczością artystyczną, realizującym określone przedsięwzięcia w zakresie twórczości artystycznej, ale stypendiami dla uczniów biorących udział w konkursach, turniejach, olimpiadach przeznaczonych dla uczniów.

Niezależnie od powyższego, Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie istniały podstawy do stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały wraz z załącznikiem. Kluczowa w sprawie pozostaje bowiem kwestia istotnego naruszenia art. 90t ust. 4 u.s.o. w zakresie w jakim uchwała ta zawęża zakres przyznawania stypendium jedynie do uczniów szkół ponadpodstawowych zamieszkałych za terenie gminy [...], co jest sprzeczne z niebudzącą wątpliwości interpretacyjnych, treścią ww. przepisu. Konsekwencją powyższego naruszenia prawa jest wadliwość całej uchwały (wraz z załącznikiem) skutkująca koniecznością eliminacji jej z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. oraz art. 119 pkt 2 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji wyroku.