Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1088/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2, art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 58 § 1 pkt. 6, art. 106 § 5, art. 149 § 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. A. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 310/13 w sprawie ze skargi I.J. na bezczynność A. S. A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A. S. A. w K. na rzecz I.J. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 310/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I.J. na bezczynność A. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, zobowiązał ww. Spółkę do wydania aktu lub podjęcia czynności w terminie 14 dni w sprawie z wniosku I.J. z dnia 5 kwietnia 2013 r. znak: 2782/2013/PK (pkt I); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); wymierzył Spółce grzywnę w wysokości 300 zł (pkt III) oraz zasądził od ww. Spółki na rzecz skarżącej kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

I.J. pismem z dnia 21 października 2013 r. wniosła do Sądu skargę na bezczynność A. S.A. w K., polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia 15 kwietnia 2013 r. znak [...] w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, lub umorzeniu postępowania zgodnie art. 17 ust. 1 u.d.i.p. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Spółki do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie.

W uzasadnieniu skargi wskazała na obowiązek stosowania przez A. S.A. w K., jako spółkę prawa handlowego zajmującą się realizacją zadań publicznych (dystrybucją energii elektrycznej), u.d.i.p. w świetle brzmienia art. 4 ust. 1 pkt 5; na kwalifikację żądania udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych (dotyczącej "sprawy publicznej"), jako informacji publicznej - ze skutkiem obowiązku jej udzielenia przez to przedsiębiorstwo. Podała, że wezwaniem z dnia 15 kwietnia 2013 r. wystąpiła do A. S.A. w K. m.in. o udostępnienie, w przypadku ich istnienia, kserokopii decyzji stanowiących podstawę budowy, posadowienia i przebudowy linii energetycznych. Wobec przedłużającej się bezczynności organu, pismem z dnia 1 sierpnia 2013 r. znak [...], powyższy wniosek ponowiła. W odpowiedzi, pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. znak [...], A. S.A. w K. uzależniła rozpatrzenie złożonego wniosku od przedstawienia szczegółowego wykazu dokumentów znajdujących się w zasobach Spółki, o które wnioskuje skarżąca, bez wskazania jakie dokumenty posiada. W ocenie skarżącej, jej prawo do uzyskania informacji publicznej zostało ograniczone, gdyż warunkiem jego wykonania, narzuconym przez uczestnika, jest posiadanie wiedzy o jego zasobach archiwalnych. Skarżąca podkreśliła, że wskazała zakres przedmiotowy wniosku oraz rodzaj żądanych dokumentów stanowiących informację publiczną. Za istotną w odniesieniu do powyższego skarżąca uznała regulację z art. 14 u.d.i.p., który stanowi iż udostępnianie informacji publicznej następuje w sposób i w formie zgodnymi z wnioskiem. Wyjaśniała, że we wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. oraz 1 sierpnia 2013 r. wskazała sposób (przesłanie) i formę (kserokopie) udostępnienia informacji publicznych. Do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała jednak wnioskowanych dokumentów, ani rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania.

W odpowiedzi na skargę A. S.A. w K. wnosiła o jej oddalenie i wskazała, że nie otrzymała pisma wnioskodawczyni z dnia 15 kwietnia 2013 r. W dokumentach dołączonych do skargi brak jest dowodu, że przedmiotowe pismo zostało kiedykolwiek wysłane. Z kolei na pismo wnioskodawczyni z dnia 1 sierpnia 2013 r. odpowiedzi udzielono pismem z dnia 12 sierpnia 2013 r. (a zatem w ustawowym terminie). W piśmie tym Spółka wezwała skarżącą do sprecyzowania o udostępnienie jakich dokumentów występuje. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie każdy dokument znajdujący się w posiadaniu uczestnika ma walor dokumentacji publicznej, dlatego też koniecznym może być wezwanie wnioskodawcy do uściślenia wniosku, tzn. do wskazania jakich konkretnie dokumentów żąda. Skarżąca nie udzieliła jednak odpowiedzi na ww. pismo, a tym samym nie jest możliwe zweryfikowanie, czy uczestnik w ogóle dysponuje stosowną informacją publiczną. Tym samym A. S.A. w K. nie pozostaje w bezczynności, ale oczekuje na uzupełnienie wniosku. Niezależnie od powyższego ww. Spółka wskazała, że nie wszystkie informacje, których udostępnienia domaga się skarżąca stanowią informację publiczną, względnie część informacji (objętych wnioskiem) funkcjonuje w obiegu publicznym, a zatem nie ma przeszkód do ich uzyskania w innym trybie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że w sprawie zostały spełnione warunki formalne do wystąpienia ze skargą do sądu administracyjnego na bezczynność organu i wyjaśnił, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

W ocenie Sądu, uczestnik postępowania jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. W myśl bowiem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępnienie informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W przypadku osób prawnych wykonujących zadania publiczne nie jest koniecznym by taki podmiot dysponował majątkiem publicznym, albo by Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego, lub samorządu gospodarczego albo zawodowego miały pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Przy tym dystrybucja energii elektrycznej i inne z tym związane zadania wykonywane przez przedsiębiorstwo, ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, są "zadaniami publicznymi", a sprawy z tym związane sprawami publicznymi. Do analogicznych wniosków prowadzą przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. - Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm.). Budowę i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ustawodawca uznaje za cel publiczny (art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.)). Prawo do informacji zostało przy tym zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP i obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. Ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach przesłanki dotyczące ochrony wolności i praw innych osób oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (art. 61 ust. 3 Konstytucji).

Sąd podał, że pojęcie informacji publicznej określa art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. Zgodnie z art. 1 tej ustawy, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 6 u.d.i.p. wprowadza przykładowy katalog informacji i dokumentów stanowiących informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 pkt 4 ppkt a) u.d.i.p. udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Uwzględniając normy konstytucyjne oraz fakt, że powyższy katalog ma charakter otwarty należy stwierdzić, że informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że dokumentacja związana z procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje u.d.i.p., jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację. Stosownie zaś do art. 4 ust. 3 u.d.i.p., obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji. Bez znaczenia dla powinności wykonania powyższego obowiązku pozostaje możliwość uzyskania takowych informacji z innych źródeł albowiem prawo do informacji publicznej służy między innymi zapewnieniu transparentności poczynań w tejże sferze oraz ma umożliwiać kontrolę społeczną.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał na termin udostępnienia informacji publicznej na wniosek, określony w art. 13 ust. 1-2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2). Zgodnie natomiast z treścią art. 14 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku. Jeżeli natomiast informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się.

W ocenie Sądu, w świetle powyższych rozważań, zawarte we wniosku skarżącej z dnia 15 kwietnia 2013 r. żądanie "udostępnienia wszelkich ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów, dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na działce Mocodawcy, w tym protokoły z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz plany z mapkami...", jest żądaniem udostępnienia informacji publicznej. Część wstępna pisma sygnalizuje zaś, że wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy: linii elektroenergetycznej naziemnej średniego napięcia 15 kv o łącznej deklarowanej długości 6,5mb wraz z pasem technologicznym i linii elektroenergetycznej naziemnej niskiego napięcia 0,4 kv o łącznej deklarowanej długości 106 5mb wraz z pasem technologicznym na działce nr [...] w G.; linii elektroenergetycznej naziemnej średniego napięcia 15 kv o łącznej deklarowanej długości 26mb wraz z pasem technologicznym i linii elektroenergetycznej naziemnej niskiego napięcia 0,4 kv o łącznej deklarowanej długości 24mb wraz z pasem technologicznym na działce nr [...] w G.

Na tle treści wniosku z dnia 15 kwietnia 2013 r. A. S.A. w K. była zatem zobligowana do jego rozpoznania. Przy braku odpowiedzi, żądanie to zostało ponowione w piśmie z dnia 1 sierpnia 2013 r., w którym podano dodatkowo obszernie udostępnienia jakiego rodzaju dokumentów skarżąca domaga się oraz poinformowano, że zobowiązuje się ona pokryć koszty wykonania i przesłania przedmiotowych kserokopii dokumentów. Sąd nie podzielił przy tym stanowiska przedstawionego w odpowiedzi na skargę, że A. S.A. w K. nie otrzymała pierwszego z ww. pism skarżącej. Fakt powyższy widoczny jest choćby na tle treści pisma z dnia 12 sierpnia 2013 r., w którym Spółka podaje, że stanowi ono odpowiedź na pismo znak [...]. Takie oznaczenie nosi pierwsze z pism skarżącej – z daty 15 kwietnia 2013 r., natomiast drugie – z daty 1 sierpnia 2013 r., oznaczono znakiem innym - [...]. Przedstawiona treść pism skarżącej zawiera przy tym wszelkie dane niezbędne do właściwego rozpoznania wniosku o udostępnieniem informacji publicznej. Uzależnienie więc rozpatrzenia wniosku od przedstawienia szczegółowego wykazu konkretnych dokumentów znajdujących się w zasobach Spółki, o które wnioskuje skarżąca, bez równoczesnego wskazania jakie dokumenty z żądanych A. S.A. w K. posiada, nie może zostać uznane za działanie logiczne i celowe, zaś takie postępowanie uniemożliwia dostęp do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że z powyższego wynika, iż w dacie wniesienia skargi bezczynność A. S.A. w K. w rozpoznaniu wniosku skarżącej wynosiła prawie pół roku, zaś w dacie orzekania około 9 miesięcy, a więc była znaczna. Bierna postawa Spółki nie została przy tym podyktowana rzeczywistym sporem w wykładnię obowiązujących przepisów prawa, czy względnie obiektywnymi trudnościami w rozpoznaniu wniosku. Nie są też prawdziwe twierdzenia Spółki o nieotrzymaniu wniosku skarżącej z dnia 15 kwietnia 2013 r. W sprawie występuje zatem bezczynność, która ma cechy rażącego naruszenia prawa. Wobec stwierdzonej bezczynności, noszącej znamiona rażącego naruszenia prawa, Sąd orzekł w pkt III wyroku o wymierzeniu organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "P.p.s.a."), która w tym wypadku ma zarówno charakter dyscyplinujący, jak i charakter sankcji. Grzywnę określono w sposób adekwatny do ciężaru gatunkowego stwierdzonego naruszenia prawa, uwzględniając w szczególności przedmiot wniosku, który ma wpływ na ewentualne skutki zaniechania jego realizacji oraz dotychczasowy okres bezczynności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.A. w K., reprezentowana przez r.pr. [...], zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o jego zmianę i odrzucenie skargi, ewentualnie o jego zmianę i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania przy uwzględnieniu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

a) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz. U. z 2011 r. Nr 123, poz. 698 ze zm.) poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

b) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach poprzez ich niezastosowanie i uwzględnienie skargi;

c) art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w związku z § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych (Dz. U. Nr 167, poz. 1375) poprzez ich niezastosowanie i uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie;

2. naruszenie prawa procesowego, a w szczególności przepisów:

a) art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodrzucenie skargi,

b) art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 101 ze zm., dalej jako "K.p.c.") w zw. z art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c. poprzez uznanie, że uczestnik dysponuje informacją publiczną w niniejszej sprawie i informacji tej nie udzielił;

c) art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub dokonania czynności.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wnioskodawca wnosił o udostępnienie decyzji związanych z lokalizacją i budową infrastruktury energetycznej posadowionej na jego nieruchomości. Wytwarzane przy tej okazji dokumenty stanowią w chwili obecnej państwowy zasób archiwalny w rozumieniu przepisu art. 15 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Właściwym dla udostępnienia tego rodzaju informacji publicznej jest tryb określony w tej ustawie, a nie tryb przewidziany w u.d.i.p. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w wyroku NSA z dnia 6 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2984/12.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, istotna jest również treść art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. W zależności od uznania Spółki za państwową jednostkę organizacyjną (którą była w przeszłości), czy też za tzw. inną jednostkę organizacyjną (którą jest obecnie), dokumentacja przez nią posiadana może być zakwalifikowana jako zasób archiwalny albo jako składnica akt. Zasób archiwalny oraz składnica akt ma służyć potrzebom Spółki, a udostępnienie zawartej w nich dokumentacji może nastąpić za zezwoleniem kierownika jednostki organizacyjnej. Wnioskodawca nigdy o wyrażenie takiej zgody nie występował. Skoro w ustawie o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach został przewidziany tryb udostępniania dokumentacji będącej w posiadaniu Spółki, przepisy u.d.i.p. winny ustąpić pierwszeństwa regulacjom szczególnym. Dlatego też w sprawie doszło do naruszenia przepisów art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, konsekwencją naruszenia powyższych przepisów jest naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. poprzez nieodrzucenie skargi. Nawet gdyby przyjąć, że regulacje zawarte w u.d.i.p. winny znaleźć zastosowanie w sprawie, to i tak skarga nie powinna zostać uwzględniona. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. do udostępnienia informacji publicznej są zobowiązane podmioty, które są faktycznie w jej posiadaniu. Tymczasem ustalenie przez Sąd, że uczestnik jest w posiadaniu żądanej dokumentacji jest całkowicie dowolne. Z treści korespondencji kierowanej do wnioskodawcy, Spółka wskazywała, że prawdopodobnym dysponentem tej informacji jest właściwe archiwum.

Zdaniem Spółki, uwadze Sądu I instancji uszła również treść § 10 rozporządzenia z dnia 16 września 2002 r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Przepis ten stanowi, że jednostki organizacyjne przekazują materiały archiwalne do właściwego archiwum państwowego nie później niż po upływie 25 lat od ich wytworzenia, czyli w stanie faktycznym niniejszej sprawy, przekazanie takie musiało nastąpić już dawno temu.

Sąd nie zauważył także, że w przypadku inwestycji liniowych (a takimi jest budowa linii energetycznych) dokumenty zawierające stanowiska organów administracji wydawane są w odniesieniu do całej inwestycji, a nie do poszczególnych działek. Dokumenty te wydawane były w przeszłości przez różnego rodzaju organy (w tym również już nieistniejące), a inwestorami i wykonawcami inwestycji (zwłaszcza w okresie przed 1989 r.) były różnego rodzaju podmioty (w szczególności jednostki gospodarki uspołecznionej), a nie tylko poprzednicy prawni uczestnika). Tym samym stanowisko Sądu nie uwzględnia praktyki organów administracyjnych wydających stosowne decyzje.

W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. w zw. z § 10 ww. rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002 r. oraz art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 w zw. z art. 227 oraz art. 233 § 1 K.p.c. Skutkiem naruszenia powyższych przepisów jest naruszenie art. 149 § 1 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną I.J. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zarzutu naruszenia powołanych przepisów prawa procesowego. Przy czym zauważyć należy, że użyty przez autora skargi kasacyjnej przy opisywaniu podstawy kasacyjnej zawartej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przed wymienieniem przepisów uznawanych za naruszone, zwrot "w szczególności", jest semantycznie pusty, co oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną rozpoznaje tylko te zarzuty i uwzględnia te przepisy, które zostały wyraźnie w niej wymienione jako naruszone (por. wyroki NSA: z dnia 14 marca 2008 r. sygn. akt II FSK 1797/06; z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt II FSK 962/05; z dnia 20 grudnia 2005 r. sygn. akt II FSK 9/05 i II FSK 123/05; z dnia 13 lipca 2004 r. sygn. akt OSK 656/04; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; postanowienie SN z dnia 26 września 2000 r. sygn. akt IV CKN 1518/00, OSNC 2001, Nr 3, poz. 39).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 K.p.c. w zw. z art. 227 K.p.c. oraz art. 233 § 1 K.p.c., a także art. 149 § 1 P.p.s.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Jako niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko wyrażone przez ten Sąd w postanowieniu z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I OSK 928/05 (LEX nr 167166), w którym przyjęto, że strona ma prawo kwestionowania bezczynności organu w przypadku, gdy uznaje, iż żądane informacje są informacjami publicznymi i powinny być udzielone w trybie wnioskowym na podstawie u.d.i.p. W razie takiej skargi sąd dokonuje kwalifikacji żądanych informacji i w zależności od ich charakteru podejmuje stosowne rozstrzygnięcie. Stwierdzając lub nie stwierdzając bezczynność organu w zakresie informacji publicznej, ocenia wówczas prawidłowość kwalifikacji wniosku dokonanej przez organ. Oznacza to, że w analizowanych przypadkach sąd zobowiązany jest rozpoznać skargę merytorycznie, przesądzając najpierw czy wnioskowane informacje są, czy nie są informacjami publicznymi w rozumieniu u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższej kwestii, sąd powinien ocenić, czy organ wykonał wynikający z przepisów omawianej ustawy obowiązek wszczęcia postępowania i podjęcia stosownych działań, a następnie czy wywiązał się ze swych powinności w nakazanym prawem terminie. Skoro ocena kwalifikacji żądanej informacji wymaga merytorycznego rozstrzygnięcia, to brak jest podstaw do odrzucenia skargi na bezczynność organu, nawet w przypadku, gdy sąd stwierdzi, że organ nie pozostawał w bezczynności, albowiem ze względu na charakter wnioskowanych danych nie miał obowiązku jej udzielenia (por. także postanowienia NSA z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 1049/12 i z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 1392/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Skoro w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła niedopuszczalność drogi sądowej, o której mowa w art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., to zarzut naruszenia tego przepisu jest nietrafny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, chybiony jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 P.p.s.a. w zw. z art. 232 w zw. art. 227 oraz art. 233 § 1 K.p.c. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. stanowi, że do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3 powołanego artykułu, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Z kolei z art. 106 § 3 P.p.s.a. wynika, że Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Oznacza to, że przepisy Kodeksu postępowania cywilnego i art. 106 § 5 P.p.s.a. mają zastosowanie jedynie w przypadku przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wynikającym z art. 106 § 3 p.p.s.a. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie przeprowadzał żadnego uzupełniającego postępowania dowodowego, a co za tym idzie w ogóle nie stosował i nie mógł stosować wskazanych przepisów dotyczących postępowania dowodowego. Nie mógł ich zatem naruszyć. Ponadto zauważyć należy, że autor skargi kasacyjnej z pomocą tych norm nie mógł skutecznie zwalczać stanowiska Sądu I instancji wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Jako niezasadny ocenić należy także zarzut naruszenia przez Sąd art. 149 § 1 P.p.s.a. poprzez jego zastosowanie. Przypomnieć należy, że przepis ten ma charakter ogólny (blankietowy) i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu (podobnie jak art. 151 P.p.s.a.), strona zobowiązana jest bezpośrednio powiązać ten zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym, jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji w toku rozpoznania sprawy. W przypadku, gdy z wyroku wynika, że Sąd stwierdził zwłokę organu w załatwieniu sprawy i uwzględnił skargę, nie można zarzucić mu naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a., gdyż tego rodzaju rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd normy prawnej. Naruszenie wymienionego przepisu jest następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1 P.p.s.a. nie powołano. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej. Należy zatem z art. 149 § 1 P.p.s.a. powiązać właściwy przepis prawa materialnego lub procesowego, którym Sąd miał uchybić, wykazując jednocześnie, jaki wpływ na treść rozstrzygnięcia miało zarzucane naruszenie. W rozpoznawanej sprawie jednak tego nie uczyniono.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji rozpoznając skargę I.J. na bezczynność A. S.A. w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zobowiązany był przede wszystkim do oceny, czy wnioskowane dane mają cechy informacji publicznej i czy Spółka należy do podmiotów zobowiązanych do ich udostępnienia, jeżeli je posiada. W zaskarżonym wyroku tego rodzaju kwalifikacji dokonano. Autor skargi kasacyjnej tej oceny skutecznie nie podważył, gdyż nie sformułował zarzutów naruszenia art. 1 ust. 1 i art. 6, ani też art. 4 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Po przesądzeniu powyższych kwestii, powinnością Sądu było ustalenie, czy podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej pozostaje w zwłoce zakresie skierowanego do niego wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie także i z tego obowiązku się wywiązał. Nie był natomiast uprawniony ani zobowiązany do wyjaśniania przyczyn zaistniałego stanu rzeczy oraz ustalania, czy Spółka posiada wnioskowane informacje oraz czy w sprawie rzeczywiście może wchodzić w rachubę inny tryb i zasady udostępniania informacji, zwłaszcza że Spółka na takie okoliczności w piśmie skierowanym do wnioskodawcy w ogóle nie powoływała się. Oznacza to, że na dotychczasowym etapie postępowania nie miały i nie mogły mieć zastosowania ani przepisy art. 16 ust. 1, art. 35 ust. 3 i art. 36 ust. 3 ustawy o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach ani § 10 rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 16 września 2002r. w sprawie postępowania z dokumentacją, zasad jej klasyfikowania i kwalifikowania oraz zasad i trybu przekazywania materiałów archiwalnych do archiwów państwowych. Z tego względu zarzuty naruszenia wskazanych przepisów oraz powiązanych z nim przepisów art. 1 ust. 2 i art. 4 ust. 3 u.d.i.p. są niezasadne. Przede wszystkim jednak zauważyć należy, że na obecnym etapie sprawy Sąd nie może wypowiadać się ani co do sposobu, w jaki powinien być rozpatrzony wniosek, ani co do formy i podstawy ewentualnej odmowy udostępnienia dokumentów przez Spółkę. Zobowiązanie w zaskarżonym wyroku do rozpatrzenia wniosku, co jednoznacznie wynika z treści jego uzasadnienia, nie jest tożsame z nakazem uwzględnienia przedmiotowego żądania. Oznacza jedynie obowiązek ponownego przeanalizowania treści żądania strony oraz podjęcia działań adekwatnych do wyniku poczynionych ustaleń, w tym udzielenia stronie pełnej, konkretnej i wiarygodnej odpowiedzi.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniosek I.J. o udzielenie informacji publicznej, wbrew stwierdzeniu ww. Spółki, zawierał konkretne, a nie zbyt ogólne żądanie i wiadomo, jakie kopie decyzji i innych dokumentów starała się ona otrzymać i jego rozpoznanie było możliwe. Okoliczność, że Spółka nie wytwarzała dokumentów związanych z lokalizacją i budową sieci energetycznych lecz inwestorzy, nie dowodzi faktu nieposiadania wnioskowanych danych. Użyte przez Spółkę określenie, że prawdopodobnym jest, że "uczestnik nie dysponuje już informacją publiczną" jest w tej mierze wystarczające. W sprawie brak jest zatem oświadczenia, że Spółka nie dysponuje dokumentami dotyczącymi budowy i lokalizacji przedmiotowych urządzeń elektroenergetycznych na działkach skarżącego, ani wskazań, gdzie konkretnie może on uzyskać żądane dane i czy Spółka posiada wiedzę, w czyim posiadaniu przedmiotowa dokumentacja rzeczywiście się znajduje.

Dodatkowo wskazać należy, że z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. wynika, że w przypadku kolizji ustaw pierwszeństwo nad przepisami ustawy mają przepisy ustaw szczególnych, ale tylko w przypadku odmiennego uregulowania zasad i trybu dostępu do informacji publicznych. Wymaga to skrupulatnego badania przedmiotu wniosku oraz zakresu odrębnej regulacji. Odrębna regulacja dotyczy bowiem tylko tego, co wyraźnie wynika z ustawy szczególnej. Ponadto zasadą jest, że dostęp do informacji publicznej następuje na zasadach i w trybie przewidzianym w przepisach u.d.i.p. Strona bez rzeczywistych podstaw nie może być pozbawiona praw, które ustawodawca zawarł w Konstytucji RP. Dlatego przepisy stanowiące wyjątek od u.d.i.p. winny być wykładane w sposób ścisły i stosowane wówczas, gdy zapewniają one realny dostęp do informacji w innym trybie. Zgodnie z art. 4 ust. 3 u.d.i.p. obowiązek informacyjny obciąża podmioty, o których mowa w ust. 1 i ust. 2, będące w posiadaniu informacji publicznych. Z literalnego brzmienia art. 4 ust. 3 u.d.i.p. oraz z wykładni celowościowej i systemowej tego przepisu, w myśl której informacją publiczną jest każda informacja istniejąca i będąca w posiadaniu organu, wynika, że informacji publicznej można domagać się od każdego podmiotu, który ją posiada. Decydujące znaczenie ma przede wszystkim, to czy Spółka posiada przedmiotowe informacje związane z realizacją przez nią zadań publicznych, a nie to, w jaki sposób weszła w ich posiadanie oraz w jaki sposób są one przechowywane i gromadzone. Skoro zasadą jest udostępnienie informacji, a ograniczenie tego prawa jest wyjątkiem, to na podmiocie zobowiązanym do udzielenia informacji spoczywa ciężar wykazania przesłanek uniemożliwiających jej udostępnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013, poz. 490).