Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 989/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona zwierząt
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 856
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Oświęcimiu na uchwałę Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 4 marca 2016 r., nr XVII/83/2016 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2016 roku stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Rejonowy w Oświęcimiu wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 4 marca 2016 r. nr XVII/83/2016 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2016 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucił istotne naruszenie przepisów prawa, a to:

- art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 446, dalej: u.s.g.);

- art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt poprzez częściowe powtórzenie w § 3 Programu ustawowej regulacji w zakresie celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz wskazania celów, które wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, jak również poprzez powtórzenie w § 1 pkt. 4, 5 i 6 uchwały definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich";

- art. 11a ust. 2 u.o.z. (w brzmieniu sprzed 6 stycznia 2017 r.) poprzez wyjście poza delegację ustawową określoną tym przepisem oraz rozstrzygnięcie w uchwale kwestii nieprzyznanych przez ustawodawcę organowi jednostki samorządu terytorialnego w zakresie edukacji mieszkańców gminy w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką;

- art.11a ust. 5 u.o.z. poprzez niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wskazał, że w orzecznictwie sądowo-administracyjnym ugruntowany jest pogląd, że uchwała rady gminy wydana w trybie art. 11a ustawy ochronie zwierząt stanowi akt prawa miejscowego. Dla tej kwalifikacji istotne jest bowiem wskazanie, że uchwale takiej obok uregulowań jednostkowych i konkretnych zawarte zostały postanowienia generalne i abstrakcyjne kształtujące sytuację wielu adresatów. Dla uznania uchwały za akt prawa miejscowego wystarczy, aby choć jedno postanowienie uchwały miało charakter generalno-abstrakcyjny.

Organy jednostek samorządu terytorialnego mogą kreować akty prawa miejscowego jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP i zostało powtórzone w art. 40 ust. 1 u.s.g. Delegacja określona w ustawie o ochronie zwierząt z jednej strony w art. 11a nie została w pełni zrealizowana, a z drugiej strony doszło do jej przekroczenia.

Regulacja zawarta w art. 11a ust. 2 pkt 1-8 u.o.z. wskazuje elementy, jakie musi zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, stanowiące swoiste wytyczne co do sposobu, w jaki gmina ma realizować powierzone jej zadania w opisanym wyżej zakresie. Brak któregokolwiek z tych obligatoryjnych elementów wynikających z upoważnienia ustawowego stanowi naruszenie przepisów ustawy, a tym samym istotne naruszenie przepisów prawa. Ponadto w okresie od 1 stycznia 2012 r. do 6 stycznia 2017 r. w art. 11a ust. 2 u.o.z. zawarty był zamknięty katalog kwestii mogących być przedmiotem regulacji programu. Stąd też organy jednostek samorządu terytorialnego w uchwałach podejmowanych na podstawie wskazanego przepisu mogły regulować, oprócz planu znakowania zwierząt, o którym mowa w art. 11 ust. 3 u.o.z., tylko zagadnienia wyraźnie wskazane w tym przepisie. Z tych też względów postanowienia co do innych kwestii były pozbawione podstawy prawnej, uchwalone z przekroczeniem delegacji ustawowej, a tym samym istotnie naruszające prawo i nieważne.

W związku z powyższym, ujęcie w rozdziale 4 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką wykraczało poza ustawowe upoważnienie.

Za nieprawidłowe prokurator uznał również wskazanie przez Radę Gminy w Polance Wielkiej w załączniku do Programu jedynie kwoty ogólnej w wysokości 20.000 złotych na realizację zadań programu bez szczegółowego podziału zarezerwowanych w budżecie gminy środków finansowych na konkretne cele. Nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Polanka Wielka w zakresie opieki nad zwierzętami, cel ten bowiem, nie mieścił się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej.

Nadto, w ocenie prokuratora, niedopuszczalne było częściowe powtórzenie w § 3 zaskarżonego Programu celów uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi wskazanych w art. 11a ust. 2 u.o.z. oraz powtórzenie w § 1 pkt. 4, 5 i 6 definicji ustawowych "zwierząt bezdomnych", "zwierząt domowych" i "zwierząt gospodarskich". Powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Polanka Wielka wskazał, że uwzględnia skargę w części dotyczącej zarzutu częściowego powtórzenia w § 1 i w § 3 Programu definicji ustawowych - oceniając , że naruszenie prawa w tym zakresie nie jest istotne. W pozostałym zakresie zarzuty są nieuzasadnione i nie stanowią podstawy uznania całej zaskarżonej uchwały za nieważną.

Organ podzielił stanowisko prokuratora, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i jako taka, nie jest objęta ramami czasowymi pozwalającymi na jej zaskarżenie. Organ przyznał, że w § 1 i w § 3 Programu powtórzył definicje ustawowe, ale powyższe naruszenie prawa nie jest wystarczającą podstawą unieważnienia uchwały. Nie zgodził się natomiast z zarzutem skargi, że Rada Gminy Polanka Wielka wyszła poza delegację ustawową, obejmując Programem edukację mieszkańców w zakresie opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, adopcji, sterylizacji. Nie ma żadnych przeszkód, aby do współpracy w realizacji tych zadań zachęcić, zaprosić mieszkańców Gminy, w tym dzieci i młodzież szkolną poprzez ich uwrażliwienie i zwrócenie uwagi na konieczność humanitarnego traktowania zwierząt.

Ponadto, zdaniem organu, ustawa wcale nie nakłada obowiązku dokładnego wskazania sposobu wydatkowania środków zarezerwowanych na realizację celów Programu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Polanka Wielka z dnia 4 marca 2016 r. nr XVII/83/2016 w sprawie określenia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Polanka Wielka w 2016 r. Program uchwalony został w postaci załącznika do uchwały.

Skarga została wniesiona na podstawie art.8 § 1, art.50 § 1, art.52 § 1, art.53 § 3 w zw. z art.3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2016 r. t.j.). Zgodnie z tymi przepisami kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowe. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich lub Rzecznik Praw Dziecka. W przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie.

W pierwszym rzędzie należy rozważyć, czy zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, a tym samym, czy skarga jest dopuszczalna, gdyż skarga została wniesiona po upływie 6 miesięcy od dnia podjęcia uchwały.

Orzecznictwo nie jest w tym zakresie jednolite, jednak w ostatnim czasie wyraźnie dominuje pogląd o zaliczeniu uchwał w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami do aktów prawa miejscowego. Najszerzej wypowiedział się w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14.06.2017 r. sygn. II OSK 1001/17. Pogląd ten zaprezentowany został również w następujących wyrokach NSA: z dnia 13.03.2013r., sygn. II OSK 37/13, z dnia 2.02.2016 r., sygn. II OSK 3051/15, z dnia 30.03.2016 r., sygn. II OSK 221/16, z dnia 12.10.2016 r., sygn. II OSK 3245/14. Program programu opieki nad zwierzętami ma istotne znaczenie informacyjne dla mieszkańców, którzy mogą się dowiedzieć z niego kto na terenie gminy prowadzi schronisko, gospodarstwo rolne, czy też jest podmiotem zobowiązanym do całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Systemowo poprawna, a celowościowo jedynie właściwa jest taka wykładnia przepisu art. 11a omawianej ustawy, która odczytuje zawarte tam upoważnienie jako kompetencje rady gminy do podjęcia uchwały w formie aktu prawa miejscowego. (por. J. Bobrowicz, "Kwalifikacja aktu normatywnego jako aktu prawa miejscowego - na przykładzie uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobiegania bezdomności zwierząt", Administracja, Teoria, Dydaktyka, Praktyka - z 2012 r., Nr 4, s. 44). Fakt, że określony program zawiera postanowienia jednostkowe i konkretne sama przez się nie pozbawia takiego aktu charakteru aktu prawa miejscowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r., II OSK 37/13). Uchwała objęta skargą skierowana została do szerokiego kręgu określonych rodzajowo adresatów, tj. do mieszkańców gminy oraz podmiotów realizujących określone w tym Programie zadania. Jej postanowienia mają zatem charakter generalny, gdyż określenie podmiotów realizujących Program pozwala mieszkańcom zachować się w sposób w nim przewidziany i oddać zwierzę do właściwego schroniska czy zawieźć poszkodowane zwierzę w wypadku drogowym do lekarza weterynarii. Skoro zaś uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, winna być, jako akt prawa miejscowego, zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym, ogłoszona na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłoszeniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Jest to warunek konieczny do jej wejścia w życie. Brak wykonania obowiązku prawidłowej publikacji aktu normatywnego jest równoznaczny z istotnym naruszeniem prawa, akt taki nie może bowiem wiązać adresatów utworzonymi w nim normami prawnymi i nie odnosi skutku prawnego. Takie tez stanowisko prezentowane jest w WSA w Krakowie np. wyrok sygn. II SA/Kr 221/16, II SA/Kr 105/16, II SA/Kr 153/16, II SA/Kr 398/16.

Dlatego też uznać należy, że skarga jest dopuszczalna.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej uchwały na wstępie przytoczyć należy treść przepisu art.11 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, w jego brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały (Dz. U. z 2013, poz. 856, ze zm.).

Stanowił on, że zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. Rada gminy wypełniając powyższy obowiązek określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt (ust. 1).

Program ten obejmuje:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt (ust.2).

Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie (ust.3).

Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt (ust.4).

Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków.

Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust.5).

Z powyższego wynika zatem, że obowiązkowe elementy programu zostały określone w ust. 2 pkt 1 – 8 i ust. 5 art. 11a, fakultatywny określony został w ust. 3, a obligatoryjne elementy programu, o których mowa w ust. 2 pkt 3 – 6 mogą zostać powierzone podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt.

Załączniki do zaskarżonej uchwały jedynie częściowo wypełniają obligatoryjne zadania nałożone na gminę, zawierając za to uregulowania zbędne, tak jak przytoczenie definicji ustawowych, powtórzenia, czy też zadania wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Powtórzenie regulacji ustawowych przez przepisy gminne jest niezgodne z zasadami legislacji. Uchwała organu gminy nie powinna powtarzać przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą.

W § 4 uchwały wskazano konkretne podmioty wykonujące zadania określone w programie, polegające na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom z terenu gminy. W ust.3 tego przepisu określono, że zadanie to realizuje m.in. wójt poprzez wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich. Jest to błędne, gdyż przepis art.11a ust.2 pkt 7 ustawy nie dotyczy tylko "bezdomnych zwierząt gospodarskich". W § 10 uchwały dokonano pewnego rodzaju powtórzenia określając, że w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich wskazuje się gospodarstwo W. G. w miejscowości P. .

Obligatoryjny element programu (art.11a ust.2 pkt 2 ustawy - opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie) ujęty został w programie jedynie częściowo. W § 5 uchwały określono bowiem, że sprawowanie opieki nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie realizuje wójt poprzez zakup i wydawanie karmy miejsca dokarmiania oraz, że miejscem dokarmiania są tereny przy ul. Polnej, a odpowiedzialni za to są pracownicy urzędu. Uchwałodawca nie dostrzegł, że należało określić również inne formy opieki nad wolno żyjącymi kotami, skoro w przepisie ustawy znalazło się sformułowanie "w tym dokarmianie".

Następnie w § 6 ust.1 uchwały powtórzono uregulowanie zawarte już w § 4 ust.1. W § 6 ust.3 powtórzono definicję ustawową "zwierząt bezdomnych", nie określając żadnych szczegółów wykonywania tego zadania. Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt podejmowany na podstawie art. 11a ust. 2 ustawy powinien zawierać konkretne i jednoznaczne regulacje co do sposobu realizacji ujętych w nim zadań. Przykładowo, skoro w przepisie § 2 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 26 sierpnia 1998 r. w sprawie zasad i warunków wyłapywania bezdomnych zwierząt, wskazano, że wyłapywanie zwierząt bezdomnych ma charakter stały lub okresowy, w zależności od treści uchwały, podjętej przez radę gminy, o której mowa w art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt, to ustalenia takie winny być zawrzeć w uchwale. W zaskarżonej uchwale takie zapisy nie zostały zawarte, stąd też uregulowanie wskazanej kwestii w § 6 uchwały nie spełnia swojej roli i jest sprzeczne z ww. przepisami prawa.

Zwrócić również należy uwagę, że w § 8 ust.1 pkt b) uchwały nie wskazano sposobu realizacji zadania polegającego na poszukiwaniu właścicieli dla bezdomnych zwierząt przez Gabinet Weterynaryjny [...], co również nie spełnia wymogów ustawowych.

Wskazać również należy, że § 11 uchwały, poza określeniem podmiotu realizującego zadanie, nie uszczegóławia w żaden sposób regulacji zawartej w art.11a ust.2 pkt 8) ustawy.

Poza zakres delegacji ustawowej wychodzą ustalenia zawarte w § 12 ust.1 i 2 zaskarżonej uchwały. Organ musi ściśle przestrzegać upoważnienia ustawowego, będącego podstawą do podjęcia uchwały. Zakres regulacji, która może zostać wprowadzona danym aktem wykonawczym jest wyznaczany przez przepis upoważniający. Brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. W związku z powyższym, ujęcie w rozdziale 4 Programu postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji i kastracji i adopcji zwierząt bezdomnych, a także zachęcania nauczycieli w szkołach z terenu Gminy Polanka Wielka do włączenia do treści programowych w dziedzinie ochrony środowiska zagadnień związanych z humanitarnym traktowaniem zwierząt oraz ich prawidłową opieką wykraczało poza ustawowe upoważnienie.

W Programie, w odniesieniu do wymogu wynikającego z upoważnienia ustawowego z art. 11a ust. 5, Rada Gminy ograniczyła się wyłącznie do wskazania w załączniku do tego Programu, że na cele związane z wykonywaniem zadań wynikających z Programu przeznacza się w 2016 r. kwotę 20 tys. zł. W ocenie Sądu, użyte przez ustawodawcę określenie "sposób wydatkowania środków finansowych", oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. Narusza art. 11a ust. 5 u.o.z. pozostawianie organowi wykonawczemu gminy albo innym podmiotom współdziałającym w wykonaniu uchwały swobody w zakresie sposobu wydatkowania takich środków, względnie precyzowania tegoż sposobu w zawieranych umowach. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok WSA w Krakowie z 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/16, wyrok WSA w Opolu z 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15, wyroki WSA we Wrocławiu z 14 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 676/14, z 14 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 752/14). Oznacza to, że uchwalając Program Rada Gminy nie zrealizowała w pełni upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 5 omawianej ustawy. Nie było również zasadne przeznaczanie w ramach przedmiotowej uchwały środków budżetowych na działania związane z edukacją mieszkańców Gminy Polanka Wielka w zakresie opieki nad zwierzętami, cel ten bowiem, nie mieścił się w zakresie ówcześnie obowiązującej delegacji ustawowej.

W konkluzji stwierdzić należy, że organ pominął niektóre obligatoryjne elementy programu wskazane w art. 11a ust. 2 i ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, a co zza tym idzie nie wyczerpał zakresu upoważnienia ustawowego. Obejmując programem kwestie edukacyjne przekroczył z kolei to upoważnienie.

W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona ustawa w sposób istotny narusza prawo.

W konsekwencji należało podzielić stanowisko skarżącego prokuratora.

Dlatego też, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.