Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 2439/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2004-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 16 listopada 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński Sędzia NSA Bogumiła Skrzypczak Asesor WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant: Agnieszka Figura po rozpoznaniu w dniu 16 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie obciążenia karą pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, 2) orzeka o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości. 3)


UZASADNIENIE

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Dyrektor Zarządu Dróg i Komunikacji we W., działając z upoważnienia Zarządu Miasta W., nałożył na M. K., właściciela Przedsiębiorstwa Produkcyjno- Usługowo - Handlowego "A" we W., karę pieniężną w wysokości [...] zł za zajęcie pasa drogowego ulic Ż., L., M., J. (drogi gminne) we W., bez zgody i zezwolenia zarządcy drogi. Jako podstawę prawną tej decyzji powołał przepisy art. 19 ust. 5, art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) w zw. z § 8 ust. 3, § lOb ust. 1 i § 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazał, iż w wyniku wszczętego postępowania administracyjnego stwierdzono, że M. K. zajmował pas drogowy w związku z budową wodociągu osiedla Ż., co przyznał w toku postępowania. Ustalono, że M. K. złożył wniosek o wydanie zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, ograniczony jedynie do ulicy L., uzyskując w tym zakresie decyzję, jednak pomimo, że dołączony do tego wniosku projekt organizacji ruchu i harmonogram robót wskazywał na zamiar zajmowania pasa drogowego ulic objętych dalszymi etapami robót, stosowne wnioski w tym zakresie nie zostały złożone. M. K. nie wskazał żadnej przyczyny usprawiedliwiającej, co skutkowało naliczeniem i pobraniem kary pieniężnej, ustalonej jako dziesięciokrotność opłaty za rzeczywisty okres zajęcia pasa drogowego wymienionych ulic w dniach [...] r. do [...]r. na czas budowy wodociągu. W dalszej części decyzji przedstawiony został szczegółowy sposób wyliczenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego poszczególnych ulic.

Od decyzji powyższej M. K. odwołał się, zarzucając nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych i naruszenie przepisu art. 7 K.p.a., a nadto brak precyzyjnego określenia podstawy na jakiej teren przy ulicy M. został uznany za pas drogowy, podając, że nie odbywał

2

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

się tam ruch pojazdów, rosły samosiejki, które w związku z budową wodociągu musiały zostać wykarczowane, a ruch pieszy odbywał się sporadycznie i to skrajem lasu, a zatem warunki te nie odpowiadały definicji zawartej w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Poza tym zarzucił niewłaściwą interpretację § 8 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów o drogach publicznych, wywodząc, że z powyższych powodów stawki za zajęcie pasa drogowego powinny zostać zmniejszone o połowę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., decyzją z dnia [...] r., nr [...], opartą o przepisy art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 40 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.) oraz § 8 i 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia

1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach

publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) utrzymało w mocy powyższą

decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, że specyfikacja okresów lokalizacji i

rozmiarów prowadzenia robót została potwierdzona przez stronę. Odnośnie

spornej kwestii uznania istnienia pasa drogowego na ulicy M.,

wskazano, iż teren ten ze względu na parametry techniczne i nawierzchnię

gruntową jest drogą gminną, w rozumieniu przepisów rozporządzenia

Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie

warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich

usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), zakwalifikowaną do klasy D, tj.

najniższej klasy dróg. Sporna droga jest ulicą, jej status prawny wynika ze

stosownej dokumentacji, w szczególności załącznika nr 1 do uchwały Nr

[...] Wojewódzkiej Rady Narodowej we W. z dnia [...]

r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii lokalnych dróg miejskich oraz

Informacji Kierownika Zespołu Ewidencji Infrastruktury Drogowej Zarządu

Dróg i Komunikacji we W. z dnia [...]r., posiada nadaną

nazwę, co przesądza o tym, że terenem inwestycji był pas drogowy.

Przywołując przepis art. 4 ustawy o drogach publicznych, wskazano również,

iż w treści opisu technicznego z [...]r. wykazano, że ulica

M. ma jezdnię ziemną, a wodociąg we wszystkich ulicach z wyjątkiem

3

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

ul. L. zlokalizowany jest w jezdniach. Skoro zatem jezdnia jest częścią pasa ruchu drogowego, zajęcie jej bez zezwolenia skutkuje naliczeniem kary, przy czym do wyliczenia należności nie może mieć zastosowania stawka zmniejszona o połowę, wynikająca z § 8 ust. 4 zd. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, dotyczy ona zajęcia innych elementów drogi niż jezdnia, torowisko i ciąg pieszych. Podkreślono, że decyzja w sprawie naliczenia przedmiotowej kary jest aktem administracyjnym związanym a nie swobodnym, co wyklucza stosowanie przepisu art. 7 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie obowiązku uwzględniania interesu społecznego i słusznych interesu obywateli.

W skardze na powyższą decyzję M. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia prawa procesowego poprzez naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego i nieustalenie stanu faktycznego w zakresie rzeczywistego przebiegu drogi przy ul. M., rodzaju nawierzchni gleby, zachowania norm bezpieczeństwa oraz norm technicznych wymaganych dla dróg kategorii D, a nadto naruszenie prawa materialnego, poprzez naruszenie art. 4 pkt 1, 2 i 3 ustawy o drogach publicznych i przyjęcie, że miejsce to, z uwagi na zaniedbania podmiotu nim zarządzającego, faktycznie porośnięte było trawą, krzewami i chwastami, a pas zajęty pod budowę wodociągu stanowił teren projektowanej ulicy, naruszenie § 15, § 149 ust. 1 pkt2 i ust 2 oraz § 155 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, poprzez uznanie za drogę terenu, w którym pas ruchu nie istnieje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, więcej niż 20% powierzchni drogi było i jest pokryte pęknięciami zmęczeniowymi o rozwartości większej niż 2 mm z uwagi na rosnące krzewy, trawę i chwasty, a nadto wykonanie drogi nie utrudniało rozprzestrzenianiu się pożaru lub innego miejscowego zagrożenia i nie był możliwy dostęp służb ratowniczych do ewentualnego miejsca zdarzenia. Poza tym zarzucił

naruszenie § 8 ust 4 zd. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach

4

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

publicznych, podnosząc, że miejsce to faktycznie porośnięte było trawą, krzewami i chwastami i nie stanowiło ani jezdni, ani torowiska czy ciągu pieszych. Podniósł, że wyrażone zaskarżonej decyzji stanowisko prowadzi do utrzymania decyzji organów gminy krzywdzącej dla skarżącego, wykonującego roboty o charakterze użyteczności publicznej dla tej gminy.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację podawaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i dodatkowo wskazując, iż w legalnych definicjach zawartych w art. 4 pkt 1-3 ustawy o drogach publicznych nie ma mowy o tym, by warunkiem uzyskania przez teren statusu drogi, ulicy czy jezdni było faktyczne wykorzystywanie danego miejsca w sposób charakterystyczny dla dróg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

na wstępie odnotować trzeba, że skoro skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r., to w oparciu o art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.

Na mocy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sąd w zakresie swojej właściwości sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów.

Sprawując taką kontrolę legalności, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z tego względu sąd może wydać orzeczenie innej treści niż to, o które wnosił skarżący (por. Barbara Adamiak w: B.Adamiak, J.Borkowski

5

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

"Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze PWN, W-wa 1999 r. str. 380). Sąd uwzględniając skargę, stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 2 tej ustawy).

Z powyższych względów w pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jej nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem decyzji uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji powinno nastąpić jej stwierdzenie przez sąd niezależnie od jakichkolwiek okoliczności (por. Tadeusz Woś (w:) T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, W-wa 2004 r., str. 307-308).

Taka sytuacja występuje w rozpoznawanej sprawie.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji stanowiły przepisy art. 40 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. Nr 14, poz. 60 ze zm.) oraz § 8 i 11 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.).

Zgodnie z art. 40 ust. 4 powołanej ustawy o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obydwu instancji, za zajęcie pasa drogowego i za umieszczenie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem dróg, pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Stosownie do § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządca drogi pobiera karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotnej opłaty naliczanej na podstawie § 8 ust. 1, 2 i 3, podwyższonej o ryczałt za utrudnienia w ruchu ustalony na podstawie § 8 ust. 6. Powoływany przepis § 8 rozporządzenia stanowi, że za zajęcie pasa

6

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

drogowego zarządca drogi pobiera opłatę w wysokości odpowiadającej iloczynowi: zajętej powierzchni i liczby dni zajęcia pasa określonej w zezwoleniu (ust. 1), przy czym dla dróg powiatowych i gminnych ustala się stawkę opłaty w wysokości 0,40 zł za każdy dzień zajęcia 1 m2 pasa drogowego (ust. 3), natomiast za każdy dzień utrudnień w ruchu drogowym spowodowanych całkowitym zajęciem jezdni ustala się ryczałt w wysokości 200 zł (ust. 6).

Jak wynika ze szczegółowych wyliczeń zawartych w decyzji organu pierwszej instancji, dla ustalenia wysokości opłaty została przyjęta stawka w wysokości [...] zł. oraz ryczałt w wysokości [...]zł. Przyjęcie wyższej stawki i wyższej kwoty ryczałtu, a w konsekwencji naliczenie kary w wyższej wysokości niż wynikająca z § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, jest rezultatem zastosowania przepisu § 10b tego rozporządzenia, obowiązującego od dnia 9 lipca 199 r. i dodanego przez § 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 czerwca 1999 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 59, poz. 623), stanowiącego, że stawki opłat, o których mowa w § 8, 10 i 10a, podlegają zmianom stosownie do kwartalnego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w stosunku do kwartału poprzedniego, licząc od następnego miesiąca po miesiącu, w którym wskaźnik ten został ogłoszony przez Prezesa Głównego

Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". W związku z tym zarówno stawka opłaty, jak i kwota ryczałtu, przyjęte do wyliczenia kary w przedmiotowej sprawie, zostały ustalone przy uwzględnieniu ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym "Monitor Polski" wskaźników wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem za kolejne kwartały, począwszy od wskaźnika za II kwartał 1999 r. do wskaźnika za II kwartał 2000 r., przy czym zauważyć trzeba, iż obwieszczenia te wydawane były na podstawie przepisu art. 25 ust. 8 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.).

7

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

W tym miejscu stwierdzić przyjdzie, że rozporządzenie Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych wydane zostało na mocy upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 7 ustawy o drogach publicznych, stanowiącego, że Rada Ministrów określa zasady i warunki udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłaty z tego tytułu, jak również kary pieniężne za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem i organy właściwe w tych sprawach. Z treści tego przepisu wynika, że w zakresie opłat i kar za zajęcie pasa drogowego brak jest postanowień pozwalających na nałożenie dodatkowych obowiązków na zajmujących bez zezwolenia pas drogowy, polegających na konieczności zapłaty różnicy pomiędzy karą ustaloną na podstawie § 11 ust. 1, a wartością tej kary ustaloną z uwzględnieniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego.

Stosownie do art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej źródłami powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, a także akty prawa miejscowego (na obszarze działania organów, które je ustanowiły). Z tego względu jedynie te akty prawne stanowić mogą - co do zasady - podstawę prawną do nakładania określonych obowiązków. Z Konstytucji wynika ponadto zakaz tworzenia tzw. upoważnień kaskadowych, gdyż stosownie do treści art. 92 ust. 2 Konstytucji, organ upoważniony do wydania rozporządzenia nie może przekazać swoich kompetencji do wydania takiego aktu innemu organowi.

W świetle powyższych uregulowań uprawnienie do nałożenia na określony podmiot prawny danego obowiązku musi wynikać wprost z ustawy albo z przepisu rozporządzenia wydanego tylko na podstawie i w granicach wyraźnego upoważnienia ustawowego.

8

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

Skład orzekający w tej sprawie podziela stanowisko, które już zostało wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2001 r. (sygn. II SA 1255/00, System Informacji Prawnej LEX nr 53451), że powołany w § lOb rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) komunikat Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, w którym ogłaszane są kwartalne wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w poszczególnych kwartałach, publikowany w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski", nie ma waloru źródła prawa powszechnie obowiązującego w rozumieniu powołanego art. 87 Konstytucji. Z tego więc punktu widzenia wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych nie może stanowić samoistnej podstawy do nałożenia przez organ administracji publicznej na określony podmiot prawny obowiązku w postaci zapłaty kary pieniężnej podwyższonej w stosunku do ustalonej na podstawie § 11 ust. 1 powołanego rozporządzenia, wyliczonej przy zastosowaniu tego wskaźnika.

W rozpoznawanej sprawie naruszono wskazaną zasadę konstytucyjną, ponieważ komunikaty Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, nie stanowiące źródła prawa powszechnie obowiązującego, przyjęto za podstawę do nakładania na określone podmioty obowiązków bez stosownego upoważnienia ustawowego. Możliwość waloryzacji wysokości opłaty bądź kary nie została przewidziana przez ustawodawcę w konkretnym przepisie ustawy, zawierającym wyraźne upoważnienie do takiego obliczenia i wymierzenia ich przez organ załatwiający sprawę administracyjną.

W tej sytuacji, stosownie do art. 178 ust. 1 w związku z art. 87 ust. 2 i art. 92 ust. 2 Konstytucji, należało uznać, że zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję nakładającą na skarżącego karę podwyższoną na podstawie § lOb rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 ze zm.), wydana została we wskazanym wyżej zakresie bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), stąd na mocy art. 145 § 1 pkt 2 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji. Tak

9

sygn. akt 4 II SA/Wr 2439/2001

samo należało, w oparciu o art. 135 tej ustawy, orzec o nieważności decyzji organu pierwszej instancji.

Mając na względzie z jednej strony treść wydanego w sprawie wyroku, z drugiej zaś strony treść podlegającej wykonaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 152 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 2 sentencji.

10