Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 23/01
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 2002-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 613  Ochrona środowiska i ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Drogi publiczne
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: par. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz. 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.
article: art. 48 ust. 2
journal: Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196
law: Obwieszczenie Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z dnia 21 marca 1994 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Przepis par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ nie stanowi podstawy do wydania przez zarząd gminy decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w pasie drogowym i nie wyłącza w takiej sprawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./.

Przewidziany w przepisie par. 17 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 uchwały, plan wyrębu drzew w pasie drogowym stanowi dowód w rozumieniu przepisów rozdziału 4 kodeksu postępowania administracyjnego i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzew.

TEZY

Przepis par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ nie stanowi podstawy do wydania przez zarząd gminy decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w pasie drogowym i nie wyłącza w takiej sprawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./.

Przewidziany w przepisie par. 17 ust. 1 rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 uchwały, plan wyrębu drzew w pasie drogowym stanowi dowód w rozumieniu przepisów rozdziału 4 kodeksu postępowania administracyjnego i podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne w sprawie o zezwolenie na usunięcie drzew.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Marii Kalocińskiej prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie z odwołania (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg Wojewódzkich w Z. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sz. z dnia 23 lipca 2001 r. (...) w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wycięcie 55 szt. drzew liściastych rosnących przy drodze wojewódzkiej nr 190 w gminie Sz. po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2002 r. na posiedzeniu jawnym pytań prawnych pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., zgłoszonych na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/, o następującym brzmieniu:

Czy przepis par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ stanowi samoistną podstawę wydania decyzji przez zarząd gminy zezwalającej na usunięcie drzew w pasie drogowym, czy decyzję w tej sprawie wydaje na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, do spraw wszczętych po 30 września 2001 r. na podstawie art. 47e ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./ - wójt, burmistrz, prezydent miasta?

W przypadku, gdy organem właściwym do wydania decyzji jest wójt, burmistrz, prezydent miasta - czy uzgodnienia przewidziane w przepisie par. 17 ust. 1 cyt. rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu przepisów rozdziału 4 kodeksu postępowania administracyjnego i podlegają ocenie organów prowadzących w tych sprawach postępowanie administracyjne?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Zgromadzenie Ogólne Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., uchwałą (...) z dnia 26 października 2001 r. wydaną na podstawie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/, wystąpiło do Naczelnego Sądu Administracyjnego z przedstawionymi na wstępie pytaniami prawnymi. Wątpliwości prawne zawarte w tych pytaniach pojawiły się w związku z rozstrzyganiem w dniu 18 września 2001 r. przez Kolegium sprawy o (...) z odwołania (...) Zarządu Dróg Wojewódzkich w P. Rejonu Dróg Wojewódzkich w Z. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Sz. z dnia 23 lipca 2001 r. (...) odmawiającej wydania zezwolenia na wycięcie 55 drzew liściastych rosnących przy drodze wojewódzkiej nr 190 w gminie Sz. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzyganej przez Kolegium przedstawiał się następująco.

W dniu 6 lipca 2001 r. (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w Z. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy w Sz. z wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie - jak wspomniano - 55 drzew liściastych na koronie drogi wojewódzkiej nr 190 w gminie Sz., stanowiących zdaniem wnioskodawcy szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego z tego powodu, że rosną one w odległości do 0,5 m od krawędzi jezdni. Do wniosku dołączono wykaz drzew przeznaczonych do wycinki oraz pismo Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, stwierdzające brak uzgodnienia w tym zakresie.

W dniu 23 lipca 2001 r. Burmistrz Miasta i Gminy Sz. wydał decyzję odmawiającą zezwolenia na wycięcie wspomnianych drzew. W uzasadnieniu decyzji organ orzekający podał, iż zgodnie z par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, plan wyrębu drzew w pasie drogowym musi uzyskać pozytywną opinię Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody. W związku z tym, iż przedstawiony plan wyrębu nie posiadał pozytywnej opinii Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody, brak było podstaw do wydania decyzji zezwalającej na dokonanie wycinki drzew.

W odwołaniu od powyższej decyzji (...) Zarząd Dróg Wojewódzkich w P. Rejon Dróg Wojewódzkich w Z. podniósł, iż jest odpowiedzialny nie tylko za należyte utrzymanie tychże dróg, ale również za bezpieczeństwo ruchu drogowego. Dlatego biorąc pod uwagę, iż drzewa przeznaczone do wycinki rosną w odległości zaledwie 0,5 m od krawędzi jezdni, stanowiąc duże zagrożenie w ruchu drogowym, koniecznym jest wycięcie tych drzew niezależnie od ich stanu zdrowotnego. Odwołujący się wskazał również na obowiązek zachowania skrajni poziomej min. 0,5 m wynikającej z rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. /Dz.U. nr 43 poz. 430/, a także na wieloletnie zaniedbania w zadrzewieniu przydrożnym.

Skład orzekający Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., rozstrzygając przedstawioną sprawę, powziął istotne wątpliwości co do wykładni przepisu par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. Przepis ten stwierdza bowiem, iż plan wyrębu drzew w pasie drogowym sporządza zarząd drogi w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem przyrody oraz właściwym zarządem gminy, który w razie uznania konieczności usunięcia określonych drzew wyda na to zezwolenie. Pierwsza wątpliwość wynikająca z analizy przepisu dotyczy więc - zdaniem Kolegium - właściwości organu wydającego zezwolenie na usunięcie drzew. Powoływany przepis rozporządzenia wskazuje bowiem na zarząd gminy jako organ właściwy do wydania zezwolenia. Z kolei art. 48 ust 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./, a do spraw wszczętych po 30 września 2001 r. - art. 47e ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./, stwierdza, że usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza. albo prezydenta miasta. Wątpliwości składu orzekającego dotyczą zatem charakteru powołanego przepisu par. 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. Sformułowanie tego przepisu może wskazywać, zdaniem Kolegium, iż jest to lex specialis w stosunku do art. 48 ust. 2 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a do spraw wszczętych po 30 września 2001 r. do art. 47e ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, gdyż powoływany przepis rozporządzenia dotyczy wyłącznie zezwoleń na usunięcie drzew i krzewów w pasie drogowym, określając odmienną właściwość rzeczową organu. Jednakże przepis ten tak właśnie rozumiany stoi - w ocenie Kolegium - w jawnej sprzeczności z konstytucyjną zasadą nakładania na organy samorządu obowiązków w drodze ustawowej. W ocenie Kolegium wydaje się także, iż upoważnienie ustawowe, wynikające z art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ zostało w tym przypadku przekroczone.

Kolejny problem interpretacyjny, wynikły w trakcie rozpatrywania przez Kolegium przedstawionej sprawy, dotyczy charakteru uzgodnień w zakresie planu wyrębu drzew w pasie drogowym. Z treści powoływanego przepisu par. 17 ust. 1 rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r. nie wynika - zdaniem Kolegium - by odmowa dokonania takich uzgodnień, czy też uzgodnienie planu wyrębu drzew w pasie drogowym, podlegały ocenie organów prowadzących postępowanie administracyjne. Stosowanie również w tym przypadku przepisu art. 106 Kpa wydaje się niewłaściwe, gdyż do uzgodnień dochodzi na etapie sporządzania planu wyrębu drzew, z inicjatywy zarządu drogi, przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Zastosowanie jedynie językowej reguły interpretacyjnej omawianego przepisu rozporządzenia mogłoby prowadzić - zdaniem Kolegium - do wniosku, iż brak uzgodnień zamyka drogę do wydania pozytywnej decyzji na wycinkę drzew, przesądzając o rozstrzygnięciu organu administracyjnego bez konieczności prowadzenia jakiegokolwiek postępowania w sprawie. Taki z kolei tryb postępowania stanowiłby pogwałcenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./ w art. 37 wprowadziła zasadę, że w pasie drogowym mogą znajdować się budynki i urządzenia związane z gospodarką drogową i obsługą ruchu drogowego oraz obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody /ust. 1/. Ustawodawca postanowił także /ust. 2/, iż w pasie drogowym należy, zależnie od potrzeby, sadzić i utrzymywać zieleń, w tym drzewa i krzewy. Początkowo Rada Ministrów, a następnie właściwy minister, zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia zasad sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew i krzewów w pasie drogowym /art. 37 ust. 3 powoływanej ustawy o drogach publicznych/. Na podstawie między innymi wspomnianego upoważnienia ustawowego Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./. W rozdziale 2 tego aktu Rada Ministrów określiła wskazane zasady. I tak według par. 13 ust. 1 sadzenie, utrzymywanie i usuwanie drzew i krzewów w pasie drogowym należy do zarządu drogi. Odbywa się ono na podstawie wieloletnich planów zadrzewień dróg publicznych, uzgodnionych z właściwymi zarządami gmin /par. 14 ust. 1/. Usuwanie natomiast drzew i krzewów z pasa drogowego odbywa się w świetle par. 16 na podstawie planu wyrębu, którym powinny być objęte drzewa i krzewy zagrażające bezpieczeństwu ruchu na drodze, jeżeli inne środki, np. przycięcie korony drzewa, okażą się niewystarczające; uniemożliwiające modernizację drogi i obiektów mostowych oraz obumarłe lub znajdujące się w stanie prowadzącym do ich uschnięcia. Ów plan wyrębu drzew w pasie drogowym sporządza zgodnie z par. 17 ust. 1 powoływanego rozporządzenia "(...) zarząd drogi w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem przyrody oraz z właściwym zarządem gminy, który w razie uznania konieczności usunięcia określonych drzew wyda na to zezwolenie".

Podkreślenia wymaga okoliczność, że przedstawiony stan prawny jest wynikiem wyłącznie wykonania ustawy o drogach publicznych w zakresie "zasad sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew i krzewów w pasie drogowym". Ani przepisy powoływanej ustawy o drogach publicznych, ani szczególne postanowienia innych ustaw, nie zawierają takich norm prawnych, które pozwalałyby na wyłączenie w omawianym zakresie /tj. w zakresie usuwania drzew/ przepisów ustawowych o ochronie przyrody, środowiska lub zabytków z tego tylko powodu, że dane drzewo znajduje się w granicach pasa drogi publicznej lub może stanowić ewentualne zagrożenie dla ruchu drogowego. Wręcz przeciwnie, już w samej ustawie o drogach publicznych dopuszcza się co do zasady - jak wskazano - by w granicach pasa drogowego mogły znajdować się obiekty uznane za zabytki kultury materialnej lub pomniki przyrody /art. 37 ust. 1/, do których niewątpliwie może należeć także określony drzewostan.

Trzeba podkreślić, że już w czasie wydania /i wejścia w życie/ przepisów par. 16 i par. 17 omawianego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, w zakresie utrzymania i usuwania drzewostanu obowiązywały - niejako równolegle - przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6 ze zm. Dz.U. 1983 nr 44 poz. 201/. Według art. 48 ust. 2 tej ustawy usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości mogło nastąpić za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego. Organ ten mógł uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane miejsce, jeżeli takie przeniesienie było możliwe, albo od zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami. Ponadto /ust. 3/ zezwolenie na usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków mogło być wydane tylko przy zachowaniu wymagań określonych przepisami o ochronie zabytków. Jednocześnie ustawodawca zawarł w art. 48 ust. 4 zamknięty katalog wyjątków obejmujących jedynie: drzewa i krzewy w lasach i na gruntach leśnych; zadrzewienia, drzewa i krzewy w gospodarstwach rolnych, ogrodach działkowych i sadach oraz drzewa i krzewy usuwane z terenów zieleni miejskiej i z parków wiejskich w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi. Przedstawiona regulacja świadczy zatem o istocie ochrony drzewostanu w polskim systemie prawa. Ustawodawca sam zdecydował jaki będzie zakres wyjątków w omawianej dziedzinie i wśród tych wyjątków nie przewidział innej ochrony prawnej drzew znajdujących się w pasie drogi publicznej. Uwaga ta skłania do wniosku, że przepisów aktu podustawowego nie można co do zasady interpretować w takim kierunku, iż poszerzają one zakres wyjątków określonych w ustawie.

Powołane przepisy art. 48 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska były w okresie obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, wielokrotnie nowelizowane. W wyniku tych nowelizacji w zasadzie nie zmieniła się wspomniana istota prawnej ochrony drzewostanu. Ostatnia wersja art. 48 ust. 2-4 powoływanej ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska wskazywała równie wyraźnie jak pierwotna, że usunięcie drzew i krzewów z terenów nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem (...) zaś zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenów nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje wojewódzki konserwator zabytków. Ponadto w ustawie nadal pozostawał jasno określony katalog wyjątków, który obejmował jedynie: drzewa i krzewy w lasach i na gruntach leśnych, których usuwanie regulują odrębne przepisy; drzewa i krzewy owocowe; drzewa i krzewy, których wiek nie przekracza 5 lat oraz drzewa i krzewy, usuwane z terenów zieleni miejskiej i z parków wiejskich w związku z zabiegami pielęgnacyjnymi. Przedstawiona wersja art. 48, przewidując na przykład jako wyjątek "drzewa i krzewy w lasach i na gruntach leśnych, których usuwanie regulują odrębne przepisy" nie zawarła podobnej normy w odniesieniu do drzew na gruntach stanowiących drogi publiczne. Okoliczność ta bez wątpienia potwierdza pogląd o potrzebie stosowania powoływanych przepisów art. 48 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska w sprawach dotyczących usuwania drzew również w obrębie pasa drogi publicznej.

Obecnie zagadnienia dotyczące usuwania drzewostanu regulują przepisy art. 47e ust. 2-4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./. W świetle tych przepisów usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić za zezwoleniem wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wydanym na wniosek władającego, z tym że organ może uzależnić udzielenie zezwolenia od przeniesienia drzew lub krzewów we wskazane przez siebie miejsce albo zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami /ust. 2/. Zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków wydaje natomiast wojewódzki konserwator zabytków /ust. 3/. Powołana ustawa o ochronie przyrody również /za wzorem poprzednich regulacji/ zawiera zamknięty katalog wyjątków w zakresie usuwania drzewostanu /art. 47e ust. 4/, do którego należą jedynie: drzewa i krzewy owocowe, z wyłączeniem nieruchomości wpisanych do rejestru zabytków; drzewa i krzewy sadzone na plantacjach oraz drzewa i krzewy, których wiek nie przekracza 5 lat. Tak więc i te przepisy nie postrzegają zagadnienia usuwania drzew należących do pasa drogi jako wyjątku od ustawowych zasad w tym zakresie.

Przedstawiona ewolucja ogólnych przepisów prawa w zakresie zasad prawnej ochrony drzewostanu, włącznie z wprowadzeniem do obrotu prawnego art. 47e powoływanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, wskazuje jednoznacznie, iż ustawodawca mając świadomość wskazanego "zbiegu" przepisów o szeroko rozumianej ochronie zasobów przyrodniczych oraz o drogach publicznych, konsekwentnie nie wymienił - wśród wyjątków określonych powoływanymi ustawami - drzew rosnących w pasie drogowym. Gdyby bowiem ustawodawca uznawał regulacje zawarte w ustawie o drogach publicznych i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych za rozwiązania szczególne, to z pewnością "dostosowałby" do tych regulacji przepisy ustawy o ochronie środowiska /przyrody/, tak jak uczynił to na przykład w art. 48 ust. 4, pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /t.j. Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196/ w stosunku do "drzew i krzewów w lasach i na gruntach leśnych, których usuwanie regulują odrębne przepisy". Z tych samych względów również nie można przyjąć, że przepis art. 20 pkt 16 powoływanej ustawy o drogach publicznych, stanowiący że do zarządcy drogi należy w szczególności sadzenie, utrzymanie oraz usuwanie drzew i krzewów oraz pielęgnacja zieleni w pasie drogowym, może stanowić podstawę do samodzielnego decydowania /rozstrzygania/ przez tego zarządcę o usunięciu drzewa rosnącego w pasie drogi. Przepis ten nie stanowi przecież o uprawnieniu do usuwania drzew bez zezwolenia właściwych organów, a określa jedynie zakres obowiązków związanych z utrzymywaniem zieleni w pasie drogi.

Drzewostany znajdujące się w obrębie dróg nie są zatem odrębną kategorią dóbr podlegających specjalnej ochronie prawnej.

Pogląd o braku podstaw do ewentualnego uznania przepisów par. 16 i par. 17 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych za przepisy szczególne wobec ustawowych reguł postępowania w sprawach usuwania drzewostanu podkreśla orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie wypowiadał się w kwestii relacji pomiędzy ustawą a aktem wykonawczym. I tak, na przykład w wyroku z dnia 25 maja 1998 r. - U 19/97 - Trybunał podkreślił, że "w porządku prawnym proklamującym zasadę podziału władz, opartym na prymacie ustawy jako podstawowego źródła prawa wewnętrznego, parlament nie może w dowolnym zakresie "cedować" funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej (...). Nie jest dopuszczalne, by prawodawczym decyzjom organu władzy wykonawczej pozostawiać kształtowanie zasadniczych elementów regulacji prawnej (...)" /OTK ZU 1998 nr 4 str. 262-263; także wyrok z dnia 14 marca 1998 r., K 40/97 - OTK ZU 1998 nr 2 str. 72, w którym uznano niekonstytucyjność "upoważnienia blankietowego"/. Dla potrzeb niniejszej sprawy z przytoczonego orzecznictwa Trybunału wypływa wniosek, że po pierwsze, nie można /szczególnie obecnie/ dokonywać wykładni rozszerzającej przepisów zawierających upoważnienia ustawowe, oraz po drugie, że materia, która w świetle ustawy należy do niej samej nie może być przekazywana organom wykonawczym. Za tym stanowiskiem przemawia także pogląd wyrażony w orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. - U 1/86 /OTK 1986 nr 1 poz. 2/, w którym Trybunał wyszedł z założenia, podzielanego powszechnie przez naukę prawa konstytucyjnego i prawa administracyjnego, że rozporządzenie nie może wkraczać w sferę materii prawnych regulowanych innymi ustawami lub na ich podstawie, nie może też treści w nich zawartych powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować. Pogląd ten - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - podziela powszechnie polska nauka prawa konstytucyjnego /W. Zakrzewski, Zakres przedmiotowy i formy działalności prawotwórczej, Warszawa 1979, str. 206-208 i 210; A. Bałaban, Konstytucja, ustawa i uchwała Sejmu jako formy działalności prawotwórczej Sejmu PRL, Lublin 1978, str. 117-118; Konstytucyjny model tworzenia prawa, praca zbiorowa pod red. K. Działochy, Wrocław 1981, str. 119-121, 210-211 oraz zasadniczo S. Rozmaryn, O rozporządzeniach i uchwałach rządu, Państwo i Prawo 1953 nr 10 str. 453; tenże: Ustawa w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Warszawa 1964, str. 258-259 i 215/ oraz nauka prawa administracyjnego /M. Jaroszyński, M. Zimmermann, W. Brzeziński, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1956, str. 131; J. Starościak, Podstawy prawne działania administracji, Warszawa 1973, str. 37; Z. Janowicz, Zagadnienia legislacji administracyjnej, Poznań 1978, str. 15/. Z kolei w orzeczeniu z dnia 22 kwietnia 1987 r. - K 1/87 /OTK 1987 nr 1 poz. 3/ Trybunał Konstytucyjny, w ślad za swoim poglądem wyrażonym w orzeczeniach z dnia 28 maja 1986 r. /U 1/86/ i z dnia 5 listopada 1986 r. /U 5/86/, wskazał, że w ustawie można bardzo wyjątkowo upoważnić do zmiany ściśle oznaczonych postanowień ustawy, pod warunkiem dokładnego określenia w niej zakresu i kierunku dopuszczalnej zmiany według zasad wyznaczonych w ustawie upoważniającej. Upoważnienie nie może mieć zatem charakteru ogólnego, tzn. nie może zezwalać na zmianę przepisu ustawy upoważniającej, ani przepisów jakiejkolwiek innej ustawy, dokładnie nieokreślonych. Musi się wyznaczyć w samej ustawie upoważniającej zakres zmian i zasady, według których mogą być one dokonane. Dopuszczalność takiego rodzaju upoważnień należy - zdaniem Trybunału - odnieść do takich przepisów ustaw, które regulują mało stabilne materie społeczno-gospodarcze i zawsze pod warunkiem zawężającej wykładni dopuszczalnych zmian.

W badanej sprawie nie zachodzi jednak ani wskazana przez Trybunał Konstytucyjny szczególna sytuacja wymagająca częstych zmian spowodowanych regulowaniem stosunków mało stabilnych, ani też nie mamy do czynienia w art. 37 ust. 3 powoływanej ustawy o drogach publicznych z upoważnieniem zezwalającym na wprowadzenie w drodze rozporządzenia jakichkolwiek odstępstw od regulacji ustawowych w omawianym zakresie. Stosunki prawne w dziedzinie gospodarowania drzewostanem, zarówno w obrębie dróg, jak i poza nimi, są wyjątkowo stabilne i nie wymagają w związku z tym szybkich i częstych zmian normatywnych. Wspomniane zaś upoważnienie daje jedynie podstawę do określenia zasad sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew i krzewów w pasie drogowym, nie spełnia zatem przedstawionych przez Trybunał warunków do ewentualnego wprowadzenia w drodze wyjątku odstępstw od regulacji ustawowych.

Na szczególne podkreślenie zasługuje również okoliczność, że Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 11 grudnia 1984 r. - III AZP 9/84 /OSN 1985 z. 8 poz. 110/ wskazał wprost, że Rejon Dróg Publicznych obowiązany jest do uzyskania zezwolenia terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego na usunięcie drzew rosnących w zarządzanym przez siebie pasie drogowym oraz do ponoszenia opłat z tytułu gospodarczego korzystania ze środowiska i wprowadzania w nim zmian. W uzasadnieniu tej uchwały Sąd Najwyższy podkreślił, że przepis art. 48 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska był przepisem ogólnym, odnoszącym się zarówno do zieleni w miastach i wsiach, jak i do zieleni znajdującej się poza tymi terenami, a więc także do drzew rosnących przy drogach publicznych pozostających w administracji rejonów dróg publicznych. Przepis ten - zdaniem Sądu Najwyższego - w sposób jednoznaczny określał warunki, w jakich mogło nastąpić usunięcie drzew, a więc za zezwoleniem terenowego organu administracji państwowej /ust. 2/, jak również przypadki, w których wspomniane zezwolenie nie było wymagane /ust. 4/.

W ocenie Sądu Najwyższego usunięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym pozostającym w zarządzie Rejonu Dróg Publicznych nie mieściło się w żadnym z przypadków wymienionych w art. 48 ust. 4 ustawy. Prowadziło to zaś do wniosku, że zgodnie z dyspozycją ust. 2 tego artykułu wspomniane zezwolenie na usunięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym pozostającym w zarządzie organów podległych Ministrowi Komunikacji było niezbędne. Za ewentualnym odmiennym poglądem w tym zakresie nie przemawiały - zdaniem Sądu Najwyższego - również postanowienia ustawy z dnia 29 marca 1962 r. o drogach publicznych /Dz.U. nr 20 poz. 90/ oraz wydane na jej podstawie rozporządzenie Ministra Komunikacji z dnia 1 marca 1963 r. w sprawie zadrzewień dróg publicznych podlegających nadzorowi Ministra Komunikacji /Dz.U. nr 9 poz. 55/.

W ocenie bowiem Sądu Najwyższego artykuł 111 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska normował sytuację w razie zbiegu przepisów dotyczących ochrony środowiska. Przepisy rozporządzenia Ministra Komunikacji z dnia 1 marca 1963 r. w sprawie zadrzewień dróg publicznych były niewątpliwie przepisami o ochronie środowiska w rozumieniu art. 111 ust. 1 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. W związku z tym i stosownie do treści powołanego art. 111 ust. 1 w razie zbiegu przepisów stosowało się przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska. Zdaniem Sądu Najwyższego oznaczało to, że nie przepisy ustawy o drogach publicznych i wydane na jej podstawie rozporządzenie wykonawcze, lecz przepisy ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska określały warunki, w jakich mogło nastąpić usunięcie drzewa rosnącego w pasie drogowym.

Od czasu podjęcia wspomnianej uchwały Sądu Najwyższego nie zmieniła się - jak wykazano - istota regulacji prawnych w omawianym zakresie. Przedstawiony pogląd Sądu Najwyższego zachowuje zatem aktualność.

Powyższe rozważania pozwalają więc na przyjęcie stanowiska, że przepis par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ nie stanowi podstawy do wydania przez zarząd gminy decyzji zezwalającej na usunięcie drzew w pasie drogowym i nie wyłącza w takiej sprawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./.

Trzeba jednak podkreślić w tym miejscu, że wspomniane stanowisko Sądu, zawarte w odpowiedzi na pierwsze z pytań Kolegium nie może co do zasady odnosić się art. 47e ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./. Sprawa, w związku z którą powstała rozstrzygana wątpliwość prawna została wszczęta przed dniem 1 października 2001 r. - tj. dniem wejścia w życie ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz.U. nr 100 poz. 1085 - art. 62/. Sprawa ta została więc wszczęta na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. 1994 nr 49 poz. 196 ze zm./.

Zgodnie natomiast z art. 2 pkt 1 powoływanej ustawy o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw, z dniem 1 października 2001 r. utraciła moc ustawa o ochronie i kształtowaniu środowiska, zaś na podstawie art. 3 ust. 1 omawianej ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy dotychczasowe, o ile przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej. W świetle przedstawionego unormowania powołany przez Kolegium art. 47e ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody nie będzie miał zastosowania w sprawie, w związku z którą zgłoszono wątpliwość prawną, a zatem - stosownie do art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. 2001 nr 79 poz. 856/ - brak jest podstaw do odniesienia się wprost do tego przepisu przez Sąd w samej sentencji uchwały.

Kwestia prawna zawarta w drugim pytaniu - czy uzgodnienia przewidziane w przepisie par. 17 ust. 1 omawianego rozporządzenia stanowią dowód w rozumieniu przepisów rozdziału 4 kodeksu postępowania administracyjnego i pod1egają ocenie organów prowadzących w tych sprawach postępowanie administracyjne, została przez Kolegium sformułowana jako zagadnienie należące w istocie do zakresu materiału dowodowego i jego oceny w sprawie o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa w pasie drogi publicznej.

Kolegium zasygnalizowało ponadto w uzasadnieniu uchwały, że ewentualna wątpliwość prawna mogłaby dotyczyć także relacji pomiędzy "uzgodnieniem" /par. 17 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów/ jako okolicznością z zakresu materiału dowodowego w sprawie o wyrażenie zgody na wycięcie drzewa w pasie drogi a zajęciem stanowiska /wyrażeniem zgody/ przez inny organ w trybie art. 106 Kpa. Jednakże w tym zakresie Kolegium samo rozwiązało tak przedstawiony problem wskazując, że "stosowanie (...) w tym przypadku przepisu art. 106 Kpa wydaje się niewłaściwe, gdyż do uzgodnień dochodzi na etapie sporządzania planu wyrębu drzew, z inicjatywy zarządu drogi, przed wszczęciem postępowania administracyjnego". Omawiane pytanie Kolegium jest poza tym nieścisłe, bowiem akcentuje "uzgodnienie" jako materię regulowaną przepisem par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./, podczas gdy w omawianym przepisie rozporządzenia chodzi w istocie o plan wyrębu drzew w pasie drogowym sporządzony przez zarząd drogi w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem przyrody oraz z właściwym zarządem gminy.

Wątpliwość prawna przedstawiona w drugim pytaniu Kolegium /oczywiście w kontekście proponowanej odpowiedzi na pierwsze pytanie/ sprowadzałaby się zatem do kwestii - jakie znaczenie prawne dla decyzji w sprawie zezwolenia na wycięcie drzewa w pasie drogowym ma okoliczność uzgodnienia lub braku uzgodnienia planu wyrębu drzew w tym pasie z wojewódzkim konserwatorem przyrody oraz z właściwym zarządem gminy, stosownie do par. 17 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych. Mamy bowiem w tym zakresie do czynienia - jak wskazano - ze swoistym zbiegiem przepisów /różnych hierarchicznie i przedmiotowo/ dotyczących usuwania drzewostanu w obrębie drogi publicznej.

Warto zatem przypomnieć, że zagadnienie usuwania drzew reguluje obecnie co do zasady art. 47e powoływanej ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody /poprzednio zaś art. 48 ust. 2-4 ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska/. Powołane przepisy ustawowe określiły wyraźnie zasady, tryb oraz właściwość organów administracji publicznej w tym zakresie. W stosunku natomiast do obszarów pasów dróg publicznych ustawodawca postanowił ogólnie w art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. 2000 nr 71 poz. 838 ze zm./, iż w pasie drogowym należy, zależnie od potrzeby, sadzić i utrzymywać zieleń, w tym drzewa i krzewy oraz upoważnił początkowo Radę Ministrów, a następnie właściwego ministra, do określenia w drodze rozporządzenia zasad sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew i krzewów w pasie drogowym /art. 37 ust. 3/.

Przedstawione upoważnienie ustawowe wskazuje zatem, iż ustawodawca - zezwalając dość ogólnie na "określenie zasad" sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew - nie zezwolił, jak już była o tym mowa, organowi właściwemu do wydania rozporządzenia na stanowienie odstępstw od regulacji ustawowych w omawianym zakresie. Ta okoliczność, już wcześniej rozważona i poparta przytoczonym orzecznictwem, ma znaczenie również dla wykładni par. 17 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych w kontekście drugiego pytania przedstawionego w badanej sprawie.

Konsekwentnie zatem należy przyjąć, że nie można upoważnienia z art. 37 ustawy o drogach publicznych, pozwalającego na określenie w drodze aktu wykonawczego zasad sadzenia, utrzymywania oraz usuwania drzew i krzewów w pasie drogowym, traktować jako przyzwolenia prawodawcy na wprowadzenie aktem podustawowym dodatkowych, bezwzględnie wiążących, warunków prawnych jakie należy spełnić w postępowaniu o wydanie zgody na wycięcie drzewa w pasie drogowym, prowadzonym w trybie przepisów art. 48 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /obecnie art. 47 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody - Dz.U. 2001 nr 99 poz. 1079 ze zm./.

Przy przyjęciu powyższego stanowiska przepisy par. 17 omawianego rozporządzenia, odnoszące się do zasad tworzenia i uzgadniania planów wyrębu drzew w pasie drogowym, należy tak rozumieć, iż zawierają one uregulowania o charakterze pomocniczym, które z jednej strony mają na celu dostosowanie stanu zadrzewienia do wymagań i specyfiki dróg oraz ruchu drogowego, z drugiej zaś strony nie pozbawiają /i nie ograniczają/ kompetencji organów właściwych do załatwiania omawianych spraw. Na podstawie analizowanego przepisu rozporządzenia nie mogą być więc wydawane indywidualne akty administracyjne, które by wiązały właściwy organ administracji publicznej w sprawie o wydanie zezwolenia na usunięcie określonego drzewostanu.

Skoro więc warunki prawne dotyczące usuwania drzew zostały - jak wskazano - wyczerpująco określone w powołanych przepisach ustawy o ochronie i kształtowaniu środowiska, a obecnie ustawy o ochronie przyrody, to będące przedmiotem wątpliwości Kolegium - przewidziane w przepisie par. 17 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych /Dz.U. nr 6 poz. 33 ze zm./ - plany wyrębu drzew w pasie drogowym sporządzone przez zarząd drogi w uzgodnieniu, bądź bez takiego uzgodnienia, z wojewódzkim konserwatorem przyrody oraz z właściwym zarządem gminy, a także okoliczność braku takiego planu, stanowią dowody w rozumieniu przepisów rozdziału 4 kodeksu postępowania administracyjnego i pod1egają ocenie organów prowadzących w tych sprawach postępowanie administracyjne.

W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.