Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 907/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 106 par. 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 5, art. 50, art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 i ust. 3, art. 52 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) del. WSA Łukasz Krzycki Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt II SA/Ke 716/13 w sprawie ze skargi D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 716/13, oddalił skargę D. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., decyzją z dnia [...] października 2012 r. uchyliło decyzję Burmistrza C. z dnia [...] sierpnia 2012 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającą na budowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S. – O. wraz z linią światłowodową i odcinkami gazociągu wysokiego ciśnienia [...] i [...] przebiegających przez teren obrębów C., B., J., W. i W..

W następstwie ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak[...], organ I instancji ponownie ustalił lokalizację ww. inwestycji.

I. i P. R. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 w zw. z art. 15 ust. 2 i art. 54 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 7 k.p.a.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła również D. G., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 106 § 1 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego oraz art. 10 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2013r. utrzymało w mocy decyzje Burmistrza C. z dnia [...] marca 2013 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji organ II instancji wskazał, że wniosek K. Sp. z o.o. w T. dotyczy inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...][...] o długości około [...] m, budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] i włączeniu go do gazociągu, który zasila Z., o długości około [...] m, budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...], który zasili stację redukcyjno-pomiarową I stopnia w C. o długości [...] m, zespołu włączeniowego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] do gazociągu [...], budowie kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, zabudowie na gazociągach zespołów zaporowo-upustowych (ZZU), budowie kolumn wydmuchowych, budowie infrastruktury towarzyszącej i oznakowania trasy gazociągu. Kolegium ustaliło, że wnioskowane przedsięwzięcie, polegające na budowie urządzeń służących do przesyłania gazów, stanowi w całości inwestycję celu publicznego określoną w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z uwagi na brak dla terenu planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne było ustalenie jej lokalizacji w trybie art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 52 ust. 1 tej ustawy w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym decyzje wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na wniosek inwestora. Z tego względu organ był związany granicami wniosku. Wymóg określenia terenu inwestycji przez wnioskodawcę oznacza, że tylko w odniesieniu do tego terenu mogła być wydana decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskodawca zadecydował również o charakterze inwestycji.

W związku z powyższym, w ocenie Kolegium, nie doszło do naruszenia art. 51 ust. 3 ww. ustawy z powodu braku porozumień z wójtami (burmistrzami, prezydentami miast) oraz braku uzgodnienia z marszałkiem województwa. Skoro bowiem organ nie ma kompetencji do dokonywania zmiany żądania strony ani w zakresie przedmiotu zamierzenia, którego wniosek dotyczy, ani co do jego lokalizacji, to w sytuacji, kiedy z wniosku wynika, że planowana inwestycja ma znaczenie powiatowe, w sprawie znajduje zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy.

Organ odwoławczy wskazał, że wnioskowana inwestycja została poprzedzona decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, dotyczącą większego zamierzenia inwestycyjnego nazwanego budową gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S. – O., z którego jedynie część objęta jest decyzją Wójta Gminy C. wydaną w niniejszej sprawie. Decyzja powyższa zakończyła odrębne postępowanie.

Zdaniem Kolegium nie doszło również do naruszenia art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż z treści tego przepisu nie wynika, aby w przypadku inwestycji liniowych jedyną możliwą skalą mapy była skala 1:2000. Przepis ten daje wybór trzech skali, tj. 1:500, 1:1000 i 1:2000. Skoro wniosek inwestora został złożony na mapie w skali 1:1000, to powyższy przepis nie został naruszony.

Organ II instancji nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 50 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie nitki gazociągu [...] za inwestycję celu publicznego. Wskazał, że przesyłanie gazu jest celem publicznym, a zasięg inwestycji ma znaczenie ponadlokalne. Odcinek ten zastąpi bowiem stary gazociąg [...], który jest bliski "śmierci technicznej". Ze względów techniczno-ekonomicznych nie może być wykonany odrębnie. Procedury niezbędne w celu opróżnienia odcinka gazociągu, na długości którego następuje wpięcie spowodowałyby konieczność wstrzymania dostaw gazu odbiorcom zasilanym z [...]. Organ wyjaśnił, że inwestycją o znaczeniu lokalnym może być także inwestycja o cechach interesu prywatnego (grupowego) służąca węższemu kręgowi mieszkańców gminy, ale pośrednio mająca znaczenie dla całej gminy. W niniejszej sprawie funkcjonowanie Z.

"C.", będącego największym pracodawcą na terenie gminy, ma w ocenie organu kluczowe znaczenie dla Gminy C..

Odnośnie przebiegu planowanej inwestycji Kolegium wyjaśniło, że projektowany gazociąg nie może przebiegać po tej samej nitce, co gazociąg [...] ze względu na przebieg obecnego gazociągu w pasie drogi wojewódzkiej, dróg gminnych, jak również przez projektowane obszary Natura 2000. Nowa nitka zapewni wyższy poziom bezpieczeństwa i skrócenie stref kontrolowanych w stosunku do gazociągu [...].

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że pismem z dnia 22.03.2013 r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Wskazał, że strona stawiająca taki zarzut powinna wykazać związek przyczynowy między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. W ocenie organu D. G. nie wykazała, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych.

Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ na etapie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie bada się prawa własności do terenu lokalizacji. Organ wskazał ponadto, że szczególny charakter inwestycji celu publicznego przesądza o tym, że ich realizacja nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania terenu, gdyż zazwyczaj będzie od tego stanu odbiegać.

W istniejącym stanie faktycznym i prawnym organ odwoławczy uznał, że decyzja Burmistrza C. z dnia [...] marca 2013 r. zawiera wszystkie elementy określone w art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie tej decyzji zostało poprzedzone zawiadomieniem o wszczęciu postępowania podanym do publicznej wiadomości (ogłoszonym na tablicy ogłoszeń), a nadto indywidualne zawiadomienia doręczono właścicielom i użytkownikom wieczystym nieruchomości, przez które ma przebiegać projektowany gazociąg. Uzyskano wszystkie określone w art. 53 ust. 4 ww. ustawy uzgodnienia, dokonano analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Organ podkreślił, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie podlega swobodnej ocenie organu, a tym bardziej nie jest uzależnione od woli właścicieli i innych osób mających prawa do nieruchomości, na których inwestycja ma być realizowana. Wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji sama w sobie nie wkracza w sferę wykonywania praw do nieruchomości. Może być jedynie podstawą do podejmowania kolejnych działań przewidzianych prawem, zmierzających do zrealizowania projektowanej inwestycji.

Kolegium dodatkowo wyjaśniło, że proponowany przebieg gazociągu jest jedynie postulowany przez inwestora, a konkretne jego usytuowanie rozstrzygnięte zostanie na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Dopiero wtedy badane będą kwestie dotyczące usytuowania gazociągu w bezpiecznej odległości od istniejących zabudowań.

Skargą D. G. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne określenie charakteru i znaczenia planowanej inwestycji; art. 51 ust. 3 ww. ustawy z uwagi na fakt, że przedmiotowa inwestycja obejmuje obszar więcej niż jednej gminy i w tym zakresie organ nie dopełnił procedury porozumień z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast; art. 10 § 1 k.p.a. z uwagi na to, iż w toku sprawy zostały załączone do akt nowe dokumenty, o czym strony nie zostały poinformowane celem wypowiedzenia się co do ostatecznie zebranego (kompletnego) materiału sprawy; art. 106 § 1 k.p.a. z zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niedokonanie wymaganych prawem uzgodnień organu wydającego decyzję z marszałkiem województwa.

W uzasadnieniu skargi jej autor zakwestionował zakwalifikowanie przedmiotowej inwestycji jako mającej znaczenie powiatowe, podnosząc konieczność uwzględnienia całości zamierzenia inwestycyjnego, nie zaś tylko jednego wydzielonego z całości fragmentu, który nie będzie mógł służyć żadnemu celowi, zwłaszcza publicznemu, gdyż jest częścią większej całości, tj. gazociągu relacji S. – O.. Dopiero całość inwestycji będzie miała przymiot celu publicznego. Z tego powodu przedmiotowe zamierzenie powinno być realizowane jako inwestycja o znaczeniu co najmniej wojewódzkim, jeśli nie krajowym (z uwagi na to, że nitka gazociągu ma być poprowadzona do R.ia). W ocenie skarżącej działanie wnioskodawcy polegające na podzieleniu inwestycji na części, gdzie konkretne inwestycje mają charakter powiatowy, służy jedynie uniknięciu sytuacji, w której w jednym postępowaniu będzie brała udział większa liczba uczestników. Jednocześnie ukrywane jest rzeczywiste zamierzenie inwestycyjne i unika się konieczności zasięgnięcia opinii (uzgodnień) innych organów, tj. marszałka województwa w przypadku inwestycji o znaczeniu wojewódzkim. Skarżąca stwierdziła, że decyzja środowiskowa będąca załącznikiem do wniosku dotyczy całości zamierzonej inwestycji, a nie jej fragmentu, co potwierdza, że postępowanie miało służyć jedynie obejściu prawa. W efekcie organ bezkrytycznie przyjął wniosek nie analizując go pod tym kątem, że przedmiotowa inwestycja może mieć znaczenie wojewódzkie a nie powiatowe.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Akcentując przebieg objętej wnioskiem inwestycji: przez C., B., G., J., W., W. podniesiono, że są to miejscowości położone na obszarze miasta i gminy C., powiat o.. Planowana inwestycja objęta wnioskiem inwestora na terenie gminy C. została prawidłowo przez organ I instancji zaliczona do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd podkreślił, że istota sporu sprowadza się w pierwszej kolejności do rozstrzygnięcia jaki charakter ma wnioskowana do realizacji inwestycja objęta wnioskiem K. Sp. z o.o. w T.. Od zakwalifikowania inwestycji objętej wnioskiem, w świetle art. 51 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zależeć będzie określenie organu właściwego do wydania decyzji w niniejszej sprawie, zaś ta okoliczność wpłynie na ocenę legalności zaskarżonej decyzji.

W ocenie Sądu, stanowisko skarżącej co do wojewódzkiego, a nawet krajowego znaczenia tej inwestycji nie zasługuje na akceptację. Sąd przypomniał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Prowadzenie, w granicach swojej właściwości rzeczowej, analiz i studiów z zakresu zagospodarowania przestrzennego, odnoszących się do obszaru powiatu i zagadnień jego rozwoju należy do zadań samorządu powiatu (ust. 2 art. 3). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej w województwie, w tym uchwalanie planu zagospodarowania przestrzennego województwa, należy do zadań samorządu województwa (ust. 3 art. 3). Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej państwa, wyrażonej w koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, należy do zadań Rady Ministrów. Samodzielność planistyczna gminy jest podbudowana również przewidzianymi w Konstytucji zasadami domniemania kompetencji realizacji zadań publicznych przez gminę. Zadania publiczne to zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnot lokalnych, służące realizacji dobra wspólnego. Bezpośrednim konsumentem (adresatem) tych zadań jest każdy obywatel – mieszkaniec określonej wspólnoty samorządowej. Do zadań własnych gminy sprawy ładu przestrzennego zalicza expressis verbis ustawa o samorządzie gminnym. Jest więc zdaniem Sądu oczywiste, że regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy interpretować, zakładając zarówno domniemanie właściwości gminy w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego, jak i samodzielności gminy w realizacji przedmiotowych zadań.

Dalej Sąd podniósł, że z wniosku K. Sp. z o.o. w T. z dnia 30 marca 2012r. wynika, że przedmiotem inwestycji jest budowa odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S. – O. wraz z linią światłowodową i odcinkami gazociągu wysokiego ciśnienia [...] i [...] przebiegających przez obręb C.. Przedmiotowy odcinek [...] o długości [...]m jest integralną częścią inwestycji i ze względów techniczno-ekonomicznych nie może być wykonany odrębnie ze względu na procedury niezbędne w celu opróżnienia odcinka gazociągu na długości którego następuje wpięcie. Spowodowałoby to konieczność wstrzymania dostaw gazu odbiorcom zasilanym z [...], który z założenia ma pracować bez przerw. Stacja redukcyjno pomiarowa znajduje się na terenie Z., a wpięcie nastąpi poza terenem fabryki, przed stacją redukcyjno-pomiarową i gazociąg [...] realizował będzie zasilanie stacji redukcyjno-pomiarowej [...], a w konsekwencji realizację dostaw dla zakładu. Dodatkowo zaznaczono, że przebudowa następuje nie na wniosek odbiorców gazu, a ze względów technicznych, na wniosek dostawcy realizującego budowę (wymianę) całej sieci, która zastąpi dotychczasową. Odcinek służy zastąpieniu starego gazociągu [...], który jest zagrożony "śmiercią techniczną". Z kolei odcinek [...] o długości [...]m zasili stację redukcyjno-pomiarową [...] w C. przy drodze wojewódzkiej nr [...] od strony miejscowości W., umożliwiając dostawy gazu dla miasta i sąsiednich miejscowości.

W ocenie Sądu, bezspornie przebieg inwestycji objętej wnioskiem K. SP. z o.o. w T. przez miejscowości: C., B., G., J., W., W. dotyczy obszaru miasta i gminy C.. Oba projektowane odcinki gazociągu mają służyć do obsługi Z. w C. oraz mieszkańcom tego miasta i miejscowości sąsiednich. Zgodzić należy się z Kolegium, że funkcjonowanie Z. jako największego pracodawcy na terenie gminy, ma kluczowe znaczenie dla tej gminy, i z tego względu pośrednio zaspakaja interesy dużej części mieszkańców gminy i ich rodzin. Nie budzi więc wątpliwości, że planowana inwestycja w aspekcie wyżej wskazanym ma znaczenie lokalne. Na użytek ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, której przepisy stanowią podstawę wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, dla oceny znaczenia inwestycji (np. wojewódzkiego czy też krajowego) nie wystarczy więc wykazać, jak to uczyniła skarżąca, że inwestycja objęta wnioskiem jest częścią inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S. – O.. Istotne jest bowiem ustalenie komu będzie służyć wnioskowana inwestycja. Skarżąca nie wskazała innych okoliczności nadających budowie odcinka położonego w obrębie C. charakter inwestycji o znaczeniu wojewódzkim czy też krajowym. Nie wskazała również, by w planie zagospodarowania przestrzennego województwa świętokrzyskiego, stanowiącego instrument planowania ogólnego, ujęto gazociąg relacji S. – O. jako inwestycję o charakterze wojewódzkim czy też krajowym. Zdaniem Sądu należy zauważyć, że w województwie świętokrzyskim znajduje się 14 powiatów i z samego przebiegu gazociągu nie wynika, aby przebieg tego gazociągu przez 3 z tych powiatów: s., o., o., był znaczący dla całego województwa. O znaczeniu inwestycji przesądzają przede wszystkim zobiektyzowane potrzeby społeczeństwa na danym terenie i konieczność ich zaspokojenia, związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Te zaś potrzeby jak wskazało Kolegium mają w niniejszej sprawie kluczowe znaczenie dla gminy C. oraz Powiatu O.

Następnie Sąd wskazał, że biorąc pod uwagę treść art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy, z godnie z którym w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego decyzje wydaje w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym – wójt, burmistrz albo prezydent miasta, Kolegium prawidłowo uznało, że organem właściwym do wydania tego rodzaju decyzji w przedmiotowej sprawie był Burmistrz C.. Brak było zatem podstaw do żądania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy uzgodnień z marszałkiem województwa świętokrzyskiego oraz z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast. W tych okolicznościach ustalenie przez organ, że był związany wnioskiem inwestora odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Sąd stwierdził, że skarżąca nie wykazała jakich czynności nie wykonała poprzez pozbawienie jej możliwości zapoznania się z postanowieniem Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 25 marca 2013r., które dotyczyło ujętych w ewidencji zabytków - stanowisk archeologicznych, znajdujących się na terenie planowanej inwestycji bądź w jej sąsiedztwie. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa ciężar wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania, a wynikiem sprawy. Sąd wspomniał przy tym, że skarżąca miała możliwość zapoznania się z wymienionym wyżej postanowieniem w siedzibie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., ewentualnie z jego odpisem w Urzędzie Miasta i Gminy w C., o czym świadczy zawiadomienie Burmistrza C. z dnia 13 maja 2013 r. Wskazał ponadto, że decyzja dotycząca ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia relacji S. – O. na innym odcinku, była już przedmiotem oceny tut. Sądu, który w sprawie o sygn. akt: II SA/Ke 110/13, skargę oddalił.

Skargą kasacyjną D. G. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie za właściwe określenie charakteru inwestycji celu publicznego przez organy administracji publicznej,

2) przepisów postępowania mające wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, tj. przepisu art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez uznanie za właściwe niedokonanie przez organy administracji publicznej wydające decyzję stosownych porozumień określonych w w/w przepisie.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny; rozpoznanie skargi i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed sądem pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest częścią większej całości, jaka ma powstać w przyszłości, gdzie nitka gazociągu ma być doprowadzona aż do miejscowości R. Z uwagi na odległość pomiędzy miastami, jak również znaczenie gazociągu dla obszaru, po jakim przebiega, inwestycja ta nie może zostać uznana za zamierzenie tylko lokalne i w ten sposób powodować nadania jej znaczenia gminnego czy też powiatowego. Podkreślono, ze rozważania Sądu odnoszą się tylko do pojedynczych aspektów całego zamierzenia inwestycyjnego. Podchodząc w ten sposób do rozważań łatwo dojść do błędnego wniosku, że nitka gazociągu, przebiegając przez poszczególne gminy, w każdej z nich w innym aspekcie zaspokaja potrzeby miejscowej społeczności. Należy skupić się również na stronie ekonomicznej, wiążącej się z opłacalnością tak znaczącej inwestycji, jak budowa gazociągu. Nadanie w tym kontekście tej inwestycji znaczenia tylko powiatowego nie znajduje odzwierciedlenia w istniejącym stanie faktycznym, gdzie zamierzenie wymaga sporych nakładów, co w sposób jednoznaczny przesądza o jego istotności dla całego województwa. Zdaniem skarżącej, nie można stawiać znaku równości pomiędzy samodzielnością planistyczną gminy a określeniem znaczenia inwestycji celu publicznego. W takim wypadku, w efekcie, prowadziłoby to do sytuacji, w której każda inwestycja mogłaby zostać uznana przez wnioskodawcę za mająca znaczenie lokalne. W dalszej kolejności stanowiłoby to uniknięcie trudniejszych wymagań, jakie stawiane są inwestycjom celu publicznego o znaczeniu wojewódzkim czy krajowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późniejszymi zmianami) Naruszenie tego przepisu przez Sąd I instancji skarżąca upatruje w uznaniu za właściwe określenie charakteru inwestycji celu publicznego przez organy administracji publicznej jako inwestycji o znaczeniu powiatowym.

Zgodnie z tym przepisem w sprawach ustalenia lokalizacji celu publicznego decyzje wydają w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim – wójt, burmistrz albo prezydent miasta w uzgodnieniu z marszałkiem województwa ( art. 51 ust. 1 pkt 1) natomiast w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu powiatowym i gminnym - wójt, burmistrz albo prezydent miasta ( art. 51 ust. 1 pkt 2).

W rozpoznawanej sprawie kwestią sporną pozostaje więc to, czy planowana inwestycja - polegająca na budowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...][...] o długości około [...] m, budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] i włączeniu go do gazociągu, który zasila Z., o długości około [...] m, budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...], który zasili stację redukcyjno-pomiarową I stopnia w C. o długości [...] m, zespołu włączeniowego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] do gazociągu [...], budowie kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, zabudowie na gazociągach zespołów zaporowo-upustowych (ZZU), budowie kolumn wydmuchowych, budowie infrastruktury towarzyszącej i oznakowania trasy gazociągu - jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu powiatowym czy też wojewódzkim lub krajowym.

Zgodnie z dyspozycją art. 50 ust. 1 ustawy z o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4, stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 2 pkt 5 tej ustawy definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on iż ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 i Nr 106, poz. 675).

Przytoczona wyżej definicja "inwestycji celu publicznego" wskazuje na dwie cechy tego pojęcia. Pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 - 58 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 648/09, publikowany w systemie LEX nr 597750.

Pod pojęciem inwestycji kryją się wszelkie działania, obejmujące swym zasięgiem potrzeby gminne, powiatowe, wojewódzkie oraz krajowe, stanowiące realizację celów, które zostały wymienione w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak słusznie zauważa Z. Niewiadomski w Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. str. 369 i 371- inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowania będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym.

Pojęcie celu publicznego obejmuje grupę spraw najpowszechniej spotykanych, służących zaspakajaniu bieżących potrzeb ludności i niezbędnych do funkcjonowania wspólnoty samorządowej. Dotyczy to niektórych zadań własnych w rozumieniu ustaw samorządowych, w tym także takich, które są zadaniami o charakterze użyteczności publicznej. Jest to utrzymywanie i budowa ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń ( art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami).

Decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczy konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Zakres i rodzaj tego zamierzenia określony jest we wniosku zgodnie z wymogami art. 52 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W badanej sprawie wniosek K. sp. z o.o. w T. dotyczył lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającego na budowie odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S. – O. wraz z linią światłowodową i odcinkami gazociągu wysokiego ciśnienia [...] i [...] przebiegających przez teren obrębów C., B., J., W. i W..

Do wniosku zostało dołączone opisowe określenie przedmiotu i zakresu inwestycji. Wynika z niego, że planowana inwestycja dotyczy budowy odcinka gazociągu wysokiego ciśnienia [...][...] o długości około [...] m, budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...] i włączenia go do gazociągu, który zasila Z., o długości około [...] m, budowy gazociągu wysokiego ciśnienia [...], który zasili stację redukcyjno-pomiarową I stopnia w C. o długości [...] m, zespołu włączeniowego gazociągu wysokiego ciśnienia [...] do gazociągu [...], budowy kabla światłowodowego do technicznej obsługi gazociągu, zabudowy na gazociągach zespołów zaporowo-upustowych (ZZU), budowy kolumn wydmuchowych, budowy infrastruktury towarzyszącej i oznakowania trasy gazociągu.

Niesporne jest przy tym, że przebieg inwestycji objętej wnioskiem przez miejscowości: C., B., G., J., W., W. dotyczy obszaru miasta i gminy C.. Oba projektowane odcinki gazociągu mają służyć do obsługi Z. w C. oraz mieszkańcom tego miasta i miejscowości sąsiednich.

W badanej sprawie znaczenie inwestycji celu publicznego wiąże więc się z jej zakresem wskazanym we wniosku. Podzielić zatem należy, zaakceptowane przez Sąd I instancji, stanowisko organów orzekających, że skoro zamierzenie inwestycyjne dotyczy budowy odcinka gazociągu, który ma zaspokoić potrzeby społeczności lokalnej na poziomie powiatu, to inwestycji tej należy przypisać znaczenie powiatowe w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy planistycznej. Zasadnie wskazał Sąd I instancji, że sama okoliczność, że inwestycja objęta wnioskiem jest częścią inwestycji polegającej na budowie gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji S. – O. nie przesądza automatycznie, że jest to inwestycja o znaczeniu wojewódzkim czy krajowym. Istotne jest bowiem ustalenie komu będzie służyć wnioskowana inwestycja, gdyż o znaczeniu inwestycji przesądzają przede wszystkim zobiektyzowane potrzeby społeczeństwa na danym terenie i konieczność ich zaspokojenia, związane z zagospodarowaniem przestrzennym. Skarżąca nie wskazała innych okoliczności nadających budowie odcinka położonego w obrębie C. charakter inwestycji o znaczeniu wojewódzkim czy też krajowym. Nie wskazała również, by w planie zagospodarowania przestrzennego województwa świętokrzyskiego, stanowiącego instrument planowania ogólnego, ujęto gazociąg relacji S. – O. jako inwestycję o charakterze wojewódzkim czy też krajowym.

Zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należało zatem oddalić jako niezasadny, gdyż przepis ten ma zastosowanie jedynie w odniesieniu do inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym i wojewódzkim, a jak wskazano wyżej przedmiotowa inwestycja została prawidłowo uznana za inwestycję o znaczeniu powiatowym w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Chybiony jest również zarzut naruszenia przepisu art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 106 § 5 k.p.a. poprzez uznanie za właściwe niedokonanie przez organy administracji publicznej wydające decyzję stosownych porozumień określonych w w/w przepisie.

Stosownie do przepisu art. 51 ust. 3 cyt. ustawy w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu, na którym ma być zrealizowana inwestycja, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast.

Zasadnie więc uznał Sąd I instancji, że przepis ten nie miał zastosowania w sprawie, gdyż przebieg planowanej inwestycji objętej wnioskiem K. sp. z o.o. w T. przez miejscowości: C., B., G., J., W., W. dotyczył obszaru miasta i gminy C.. W związku z czym nie zachodziła potrzeba dokonywania przez Burmistrza C. uzgodnień z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami albo prezydentami miast.

Wobec tego, że jak wskazano wyżej przedmiotowa inwestycja została prawidłowo uznana za inwestycję o znaczeniu powiatowym w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, brak było również podstaw do dokonywania uzgodnień z marszałkiem województwa świętokrzyskiego – nie został więc naruszony przepis art.. 106 § 5 k.p.a.

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.