Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1583/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędziowie sędzia NSA Stanisław Nowakowski ( spr.) sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 108/05 w sprawie ze skargi [...] S.A. w W/ na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...]. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 6 marca 2006 r. sygn. akt II SA/Gl 108/05 w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza Miasta W. z dnia [...].

W uzasadnieniu Wojewódzki Sąd Administracyjny podał, że Burmistrz W. odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] oznaczonej jako [...] P., przewidzianej do realizacji w P., przy ul. [...], na działce o nr ewid. [...], karta mapy [...], obręb P..

W podstawie prawnej decyzji organ orzekający powołał art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717). Jako podstawę decyzji wskazano także ustawy: z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.); z dnia 3 lutego.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78 ze zm.); z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 30, poz. 163 ze zm.); z dnia 28 września1991 r. o lasach (Dz. U. Nr 101, poz. 444 ze zm.).

W uzasadnieniu organ przedstawił, że teren którego dotyczy wniosek [...] S.A. nie leży w granicach obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po dokonaniu obwieszczenia oraz zawiadomienia o wszczęciu postępowania ([..].08.2004 r.) zastrzeżenia do projektowanej inwestycji złożył właściciel sąsiedniej nieruchomości oraz grupa mieszkańców. W następstwie oględzin terenu stwierdzono, że na części działki nr [...] objętej wnioskiem rośnie młodnik sosnowy, pochodzący z zalesienia sztucznego. Zgodnie z art. 2 i 3 ust. 1 ustawy o lasach - lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,1 ha, pokryty roślinnością leśną, a przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W związku z tym organ przyjął, że planowane zamierzenie wykazuje niezgodność z przepisami odrębnymi i dlatego odmówił ustalenia wnioskowanej lokalizacji celu publicznego.

Sąd podniósł, że wnioskodawca w odwołaniu zarzucił, iż kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 50 ust. 4, art. 53 ust. 3, art. 54 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym a także, że nie wskazano w niej podstawy prawnej negatywnego rozstrzygnięcia. Organ wprawdzie powołał się na art. 2 i art. 3 ust. 1 o lasach, ale nie odniósł się do okoliczności, że wskazana nieruchomość oznaczona jest w ewidencji gruntów jako rola.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. zaskarżoną decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało w mocy. W motywach organ odwoławczy podkreślił, że decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego stanowi wyjątek od generalnej zasady ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy.

W przedstawionym przez organ, a przytoczonym przez Sąd pierwszej instancji stanie faktycznym podniesiono, że dla objęcia inwestycji zakresem stosowania przepisów art. 50 - 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, należy wykazać, że inwestycja ta spełnia przesłanki do zaliczenia jej do inwestycji celu publicznego. Definicja ta została zawarta w art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i oznacza działanie o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organu odwoławczy uważa, że zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej nie mieści się w pojęciu inwestycji celu publicznego. Inwestycja celu publicznego jest bowiem zawsze ukierunkowana na urzeczywistnienie interesu publicznego istotnego dla zbiorowości co najmniej na poziomie lokalnym, a inwestor powołujący się na cel publiczny powinien udowodnić, że jego realizacja nie stanowi tylko zaspokojenia interesu prywatnego.

Z kolei [...] S.A. w W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł o uchylenie decyzji ostatecznej i utrzymanej przez nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji z powodu rażącego naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Motywując zgłaszane żądanie Spółka przede wszystkim jednak skupiła się na polemice z organem odwoławczym co do tego, czy zamierzona inwestycja stanowi realizację celu publicznego. Łączność jest bowiem celem publicznym w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a łączność komórkowa jest łącznością publiczną, bowiem usługi telefonii komórkowej są dostępne dla każdego obywatela w stopniu nie mniejszym niż usługi łączności stacjonarnej. Brak jest podstaw do twierdzenia, że skarżąca Spółka, jako podmiot prywatny nie może realizować celów publicznych. Stanowiłoby to naruszenie art. 20 i 32 Konstytucji oraz dyskryminację z uwagi na formę własności. Zdaniem Spółki zaskarżona decyzja z naruszeniem prawa odmawia podmiotowi o niepublicznej formie własności możliwości realizacji poprzez swoją działalność interesu publicznego w formie łączności publicznej. Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej jest celem publicznym w zakresie łączności publicznej, bo zaspokaja zbiorowe potrzeby łączności ogółu społeczeństwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie dopatrzył się naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej P.p.s.a.). Naruszenie to, w ocenie Sądu, polegało na błędnej wykładni art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że budowa stacji bazowej telefonii komórkowej nie może być uznana za inwestycję celu publicznego z uwagi na to, iż cele publiczne realizować może wyłącznie Skarb Państwa lub gmina w zakresie obowiązków nałożonych ustawami. Z racji stanowiska organu odwoławczego, Sąd Wojewódzki uznał, że zagadnieniem podstawowym jest zdefiniowanie pojęcia inwestycji celu publicznego.

Zdaniem Sądu, przepis art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zawiera definicję legalną "inwestycji celu publicznego", jako działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym), wojewódzkim (krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Inwestycja celu publicznego składa się zatem z dwóch elementów: przedmiotu (celu) danej inwestycji, który powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także zgodnie z pkt 10, innych celach publicznych określanych w odrębnych ustawach oraz przypisaniu inwestycji znaczenia co najmniej lokalnego.

Z powołanej definicji inwestycji celu publicznego - zdaniem składu orzekającego Sądu pierwszej instancji - nie wynika by miała ona być realizowana wyłącznie przez podmiot publiczny. Inaczej mówiąc dla klasyfikacji prawnej danej inwestycji do inwestycji celu publicznego nie ma znaczenia kto finansuje i realizuje daną inwestycję. Jednostką realizującą cel publiczny może być także podmiot prywatny Z kolei celem publicznym zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest także budowa i utrzymanie obiektów i urządzeń łączności publicznej.

W związku z tym, że w przedmiotowej sprawie chodziło o inwestycję związaną z działalnością telekomunikacyjną należy według Sądu ustalić, czy w celu publicznym wskazanym jako "budowa i utrzymanie urządzeń łączności publicznej" mieści się działalność telekomunikacyjna. Określanie celów publicznych wymienionych w art. 6 wymaga sięgnięcia do ustaw szczegółowych. Pojęcie "łączność" nie zostało zdefiniowane w aktualnie obowiązującym systemie prawa. W poprzednio obowiązującej ustawie z 23 listopada 1990 r. o łączności (Dz. U. Nr 117 z 1995 poz. 564 ze zm.) termin "łączność" obejmował działalność w zakresie poczty i telekomunikacji. Obecnie termin ten zachował się w ustawie o działach administracji rządowej (art. 16 ustawy z 4 września 1997 - Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) gdzie dział łączności obejmuje sprawy poczty i telekomunikacji.

Z kolei ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800) nie zawiera pojęcia telekomunikacji publicznej ale wiele razy używa określenia "publiczny" (np. publiczna sieć telekomunikacyjna, publiczna sieć telefoniczna). Oznacza to - zdaniem składu orzekającego – że określenie to należy łączyć z dostępnością dla ogółu użytkowników, a nie podmiotem publicznym, który realizuje inwestycję.

Sąd pierwszej instancji podkreśla, że podstawową cechą "łączności publicznej", w skład której wchodzi telekomunikacja (art. 16 ustawy o działach administracji rządowej) jest dostępność usług dla wszystkich potencjalnych odbiorców. Taka wykładnia pojęcia "łączności publicznej" pozostaje zaś w zgodności z przemianami gospodarczo-ustrojowymi w naszym kraju i jest wykładnią zgodną z art. 20 i art. 32 ust. 2 Konstytucji.

Wskazuje się także, że okoliczność, iż budowa stacji bazowej dla telefonii komórkowej ma także charakter komercyjny, "(...) w świetle przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i funkcjonalnej wykładni przepisów Prawa telekomunikacyjnego, w tym zwłaszcza celów tej ustawy (art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 4) - nie stanowi przeszkody dla uznania takiego rodzaju inwestycji za inwestycję celu publicznego" - jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 4 października 2005 r. sygn. akt II OSK 495/05.

W świetle powyższego stanowiska Sąd Wojewódzki za zasadny uznaje podstawowy zarzut skargi, to jest naruszenie przez organ odwoławczy art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez przyjęcie, że zamierzenie budowlane skarżącego nie stanowi inwestycji celu publicznego z uwagi na podmiot wnioskujący o wydanie tej decyzji.

Sąd podniósł nadto, że organ odwoławczy naruszył także obowiązki wynikające z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 107 § 3 kpa przez brak ustosunkowania się do zarzutów odwołania. Z kolei decyzja organu I instancji, w sposób wyraźny nie wskazuje na przyczyny (stan faktyczny i prawny), które spowodowały odmowę - dla objętej wnioskiem inwestycji - ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. O ile istotnie organ uznał, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustawą z dnia 28 września 1991 r. o lasach, a mianowicie jej art. 2 i art. 3 ust. 1, to uzasadnienie decyzji nie zawiera ustalenia stanu faktycznego, pozwalającego na zastosowanie powołanych przepisów tej ustawy.

Na powyższy wyrok J. K. wniósł (sporządzoną przez radcę prawnego) skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości. Skarżący podniósł, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego, polegającego na błędnej wykładni art. 2 pkt 5. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z uwagi na wadliwe przyjęcie znaczenia zwrotu "cel publiczny", za który uznano budowę na terenach leśnych stacji bazowej telefonii komórkowej jako inwestycję celu publicznego, bez uwzględnienia innych możliwych lokalizacji, a nadto realizowaną przez prywatny podmiot.

Wskazując na postawiony zarzut skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

W skardze kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 marca 2006 r. Sąd podał, iż budowa stacji bazowej telefonii komórkowej może zostać uznana za inwestycję celu publicznego. Według bowiem definicji legalnej z art. 2 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym inwestycja celu publicznego, jako działania o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym, stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Dla zdefiniowania celu publicznego konieczne i wyłączne jest ustalenie dwóch elementów: przedmiotu danej inwestycji, który powinien mieścić się w wyliczeniu zawartym w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami lub innych ustawach oraz przypisaniu inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego. Na tle przedstawionych elementów w ocenie Sądu budowa stacji bazowej telefonii komórkowej spełnia wymogi określone w przepisach. Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest między innymi budowa i utrzymywanie obiektów oraz urządzeń łączności publicznej. Budowa stacji bazowej ma charakter inwestycji o znaczeniu lokalnym. Bez znaczenia jest przy tym to, że inwestycja będzie realizowana przez podmiot prywatny.

Ze stanowiskiem Sądu skarżący nie może się zgodzić. Decyzja administracyjna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej dotyczy konkretnej nieruchomości i inwestor powinien, powołując się na cel publiczny udowodnić, że ta realizacja nie stanowi jego celu prywatnego. W tym zindywidualizowanym, a nie abstrakcyjnym znaczeniu powinno dokonać się oceny celu publicznego, gdyż w ustawie o gospodarce nieruchomościami definicja celu publicznego służy określonym konkretnie celom, co oznacza, że cel publiczny powinno definiować się w kontekście danej sprawy. Inwestor miał możliwość realizacji inwestycji na innych nieruchomościach w sposób, który w żadnym razie nie powodował trudności technicznych, ani dodatkowych kosztów ale takich lokalizacji nie wybrał. W ocenie skarżącego świadczy to o tym, że inwestor powołując się na cel publiczny dąży w istocie do realizacji celu prywatnego. Błędna wykładnia i rozumienie terminu "celu publicznego" sprowadza się do oderwania celu inwestycji od okoliczności danego przypadku. O tym, czy dana inwestycja będzie realizowała cele publiczne nie można rozstrzygać w oderwaniu od okoliczności danego przypadku. W konsekwencji Sąd nie badając uwarunkowań sprawy nie mógł stwierdzić, czy inwestycja realizuje cele publiczne, czy nie. Sąd skoncentrował się jedynie na zagadnieniu, czy cele może realizować podmiot niepubliczny. Skarżący uważa, że w sprawie nie można mówić o realizacji celów publicznych, gdy te cele można zrealizować na innych nieruchomościach bez ponoszenia jakichkolwiek dodatkowych kosztów i bez naruszania interesów indywidualnych mieszkańców.

Odpowiedź na skargę kasacyjną wniósł L. K., który jako właściciel posesji, na której ma zostać zlokalizowana sporna baza telefonii komórkowej nie zgodził się ze stwierdzeniem, że określenie "tereny leśne", którego użyto w podstawie kasacyjnej odnosi się do spornej nieruchomości. Uczestnik postępowania podnosi, że na swojej działce nie posiada żadnych terenów leśnych jako dowód swego oświadczenia dołączył kopie nakazu płatniczego za rok 2004, 2005 oraz 2006, w których jest zawarty szczegółowy wykaz powierzchni gospodarstwa rolnego L. i L. K..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Pełnomocnik wnoszący skargę kasacyjną nie wskazuje na żaden przepis, który by miał stanowić podstawę jego twierdzeń. Z przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyprowadza wniosek, że cel publiczny może być realizowany wyłącznie na terenach, na których koszty jego realizacji są najniższe. W skardze kasacyjnej podnosi się bez przedstawienia jakiegokolwiek argumentu, że wnioskodawca mógł swe zamierzenie realizować na terenie, na którym nie występowałyby trudności techniczne (jakie?) oraz bez dodatkowych kosztów (jakich?). Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną błędna wykładnia celu publicznego, to oderwanie celu inwestycji od okoliczności danego przypadku. Niezrozumiałe są takie zarzuty. Nie opierają się one bowiem na żadnej podstawie prawnej. Przepisu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu (...) ani z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, do którego w tym przepisie jest odwołanie, nie reguluje w ogóle takiej kwestii. Z żadnego z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa materialnego nie wynika, by realizacja celu publicznego miała wynikać z kalkulacji ekonomicznej. Także niezrozumiałe jest na czym w związku z tym ma polegać wniosek wypływający ze skargi kasacyjnej, że realizowanie inwestycji taniej (przy niższych kosztach) ma wskazywać na cel prywatny czy publiczny. Cel publiczny określa art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a zatem dyskusja co do tego może wynikać jedynie z argumentacji celu a nie środków na realizacje tego celu. Inaczej mówiąc Sąd pierwszej instancji prawidłowo zrozumiał i ocenił czy w sprawie można mówić o "celu publicznym" skoro w grę wchodzi budowa bazy telefonii komórkowej, gdyż były zarzuty co do tego, czy jest to łączność publiczna w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jakie uwarunkowania miał zatem Sąd badać by móc stwierdzić, czy inwestycja realizuje cele publiczne poza wykładnią przepisu prawa materialnego? Wybór nieruchomości na jakiej ma być realizowany cel publiczny nie stanowi przesłanki ustawowej celu publicznego poza przepisami art. 50 i nast. ustawy o planowaniu przestrzennym ale w skardze kasacyjnej nie zgłoszono zarzutu naruszenia żadnego z tych przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny jest natomiast związany granicami skargi kasacyjnej (art. 183 ust. 1 P.p.s.a.).

Na cel publiczny realizacji bazy telefonii komórkowej wskazuje – jak to zasadnie podnosi Sąd pierwszej instancji – ustawa z dnia 16 lica 2004 r. Prawo telekomunikacyjne, która w pojęciu łączności uwzględnia także łączność radiową czyli także za pomocą aparatów komórkowych (art. 2 pkt 42) określa, że termin "telekomunikacja" należy rozumieć jako "(...)nadawanie, odbiór lub transmisję informacji, niezależnie od ich rodzaju, za pomocą przewodów, fal radiowych bądź optycznych lub innych środków wykorzystujących energię elektromagnetyczną."

Kwestia związana z rzekomą lokalizacją na gruntach leśnych została w sprawie przekonywająco wyjaśniona. W skardze kasacyjnej pojawia się wprawdzie i ten zarzut ale bez argumentacji. Jest gołosłowny a zatem także nie dający się usprawiedliwić.

Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.