Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 667/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 18 listopada 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2022 r. sprawy ze skargi B. B. i W. B. na decyzję Wojewody z dnia 7 lipca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 23 maja 2022 r., nr [...], II. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących kwotę 997,- zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 23 maja 2022 r., nr [...], Starosta C. (dalej również jako: "Starosta" albo "organ I instancji"), odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty C. z dnia 22 września 2021 r., znak: [...], udzielającej A. Z., P. P. i P. Z. - wspólnikom spółki A. Sp. Cywilna, z siedzibą w K. . pozwolenia na budowę zespołu (dwóch) budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości T., na działce o nr ewid. gruntów [...], obręb ewid. [...] T..

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że postanowieniem z dnia 26 stycznia 2022 r. Starosta C. wznowił postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją z dnia 22 września 2021 r., udzielającą A. Z., P. P. i P. Z. - wspólnikom spółki A. Sp. Cywilna, pozwolenia na budowę zespołu (dwóch) budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości T., na działce o nr ewid. gruntów [...], obręb ewid. [...] T. (dalej również jako: "inwestycja"). Wznowienie postępowania nastąpiło na skutek wniosku złożonego w dniu 18 października 2021 r. przez B. i W. B. reprezentowanych przez radcę prawnego K. S. (dalej również jako: "skarżący"). We wniosku wnioskodawcy domagali się wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją z dnia 22 września 2021 r., wskazując na treść art. 145 § 1 pkt 4 (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej również jako: "K.p.a.").

Decyzją z dnia 14 lutego 2022 r. Starosta C. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia 22 września 2021 r., jednakże decyzja powyższa została uchylona przez decyzją Wojewody z dnia 11 maja 2022 r., którą przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Równocześnie, w dniu 15 lutego 2022 r. wpłynęło do Starosty pismo wnioskodawców z dnia 11 lutego 2022 r., z prośbą o przesłanie kopii decyzji pozwolenia na budowę z dnia 22 września 2021 r. oraz decyzji o warunkach zabudowy stanowiącej podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Odpowiedź na wskazane pismo wysłano w dniu 18 lutego 2022 r.

Ponownie rozpoznając sprawę przywołaną na wstępie decyzją Starosta odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty C. z dnia 22 września 2021 r. w przedmiovie pozwolenia na budowę zespołu (dwóch) budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości T., na działce o nr ewid. gruntów [...], obręb ewid. [...] T..

W ocenie organu I instancji już na etapie prowadzenia przedmiotowego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę organ wnikliwie zbadał, czy B. i W. B., będący właścicielami działek nr [...] i [...] sąsiadujących z działką inwestora i biorący udział na prawach strony w dotychczas prowadzonym postępowaniu, istotnie ten przymiot strony posiadają. Po analizie stanu faktycznego sprawy i przepisów prawa organ uznał, że nie oni mają przymiotu strony w rozpatrywanej sprawie wydania pozwolenia na budowę.

Następnie organ przytoczył treść art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), odnoszących się do pojęcia stron w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę konkludując, że analiza akt sprawy - projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego dotyczących budowy zespołu (dwóch) budynków mieszkalnych wielorodzinnych "A" i "B" wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wykazała, że obszar oddziaływania projektowanej inwestycji mieści się w granicach działki o nr ewid. [...]. Taki wniosek organ wywiódł zestawiając przepisy prawa ze stanem faktycznym sprawy.

W przedmiotowej sprawie na terenie objętym zamierzeniem inwestycyjnym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym dla przedmiotowej inwestycji wydano decyzję ustalającą warunki zabudowy (decyzja Burmistrza T. z dnia 25 września 2019 r., przeniesiona decyzją Burmistrza T. z dnia 10 września 2021 r.). W decyzji tej określono dopuszczalny rodzaj zabudowy jako zabudowę mieszkalną wielorodzinną - budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych (do trzech) wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą. Ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej działkę drogową - ul. [...], zgodnie z załącznikiem graficznym, wysokość budynków - w nawiązaniu do wysokości istniejącej zabudowy znajdującej się na działce nr ewid, [...] (z mapy ewidencyjnej wynika, iż są to budynki wielorodzinne), rodzaj i ukształtowanie połaci dachowych - dachy płaskie, szerokość elewacji frontowej budynków do 30 m, maksymalną powierzchnię zabudowy do 30% powierzchni działki, ilość miejsc parkingowych nie mniejszą niż jedno miejsce na jeden lokal mieszkalny.

W sprawie objętej postępowaniem o udzielenie pozwolenia na budowę inwestycja obejmowała budowę dwóch budynków wielorodzinnych, o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej (wysokość 12,89 m), dachach płaskich, szerokości elewacji frontowej każdego z nich wynoszącej 26,18 m i powierzchni zabudowy wynoszącej 742,50 m2, co daje 16,81% powierzchni działki. Ponadto w budynkach zaprojektowano łącznie [...] lokali mieszkalnych oraz odpowiadające im [...] miejsca postojowe, w tym dwa miejsca dla osób niepełnosprawnych. Tym samym zachowano parametry określone w decyzji o warunkach zabudowy. Ponadto należy wskazać, iż inwestycja z uwagi na jej skalę nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ponieważ zaproponowane przez inwestora w projekcie budowlanym rozwiązania zgodne są z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i nie ograniczają możliwości zagospodarowania działki B. i W. B., dlatego z tego tytułu ich działka nie znajduje się w obszarze oddziaływania budowanego obiektu.

Starosta zbadał również zgodność projektu z przepisami techniczno - budowlanymi według rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej jako: "rozporządzenie" - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pierwotnej decyzji).

Odwołując się do treści § 12 rozporządzenia stwierdzono, że projektowane budynki usytuowano w odległościach mieszczących się w zakresach przewidzianych powyższym przepisem. Odległości projektowanych budynków od granic działek B. i W. B. wynoszą odpowiednio: 4,30 m od działki nr [...] i 4,75 m od działki nr [...]. Zdaniem Starosty w przedmiotowej sprawie również zostały spełnione przesłanki z § 13 rozporządzenia. Jak wynika z projektu, maksymalna wysokość projektowanych budynków (oraz potencjalna maksymalna wysokość przesłaniania) wynosić będzie 12,89 m od poziomu terenu. Jak wynika z mapy ewidencyjnej, na sąsiednich działkach budowlanych w zasięgu ewentualnego przesłaniania projektowanych budynków nie znajdują się budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Zatem budynek zamieszkały przez B. i W. B. będzie oświetlony przez naturalne światło i nie dojdzie do przesłaniania światła przez budynki projektowane. Projektowana inwestycja nie wpłynie na zmianę poziomu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach na działkach sąsiednich. Starosta podkreślił, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych regulują wyłącznie kwestie nasłonecznienia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, co wynika wprost z treści § 57 i nast. rozporządzenia, co oznacza, że przepisy powyższe nie mają zastosowania do pomieszczeń innego typu niż wskazane w przepisie, jak również do części ogrodowych działek. Podobnie jak w przypadku przesłaniania, projektowana inwestycja nie wpłynie na zmianę poziomu nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach na działkach sąsiednich.

W dalszej kolejności Starosta podniósł, że zgodnie z § 18 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, stanowiska postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również stanowiska postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W wydanej dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy określono, iż należy przewidzieć minimum 1 miejsce postojowe dla każdego lokalu mieszkalnego. W ramach inwestycji planuje się łącznie [...] lokali mieszkalnych, w związku z czym zaplanowano łącznie [...] miejsca postojowe, z uwzględnieniem miejsc dla osób niepełnosprawnych. Odnosząc się do treści § 19 ust. 1 rozporządzenia organ I instancji wskazał, że odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 10 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Jednocześnie w myśl § 19 ust. 2 pkt 1 lit b rozporządzenia stanowiska postojowe dla samochodów osobowych, w tym również zadaszone, oraz otwarte garaże wielopoziomowe należy sytuować na działce budowlanej w odległości od granicy tej działki nie mniejszej niż 6 m - w przypadku parkingu od 11 do 60 stanowisk postojowych włącznie. Powyżej wskazane odległości minimalne zostały zachowane, co oznacza, że brak jest oddziaływania z tego tytułu na działkę B. i W. B..

Finalnie Starosta wskazał, że spełnione zostały wymagania określone w art. 35 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy Prawo budowlane, bowiem projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony przez osoby legitymujące się odpowiednimi uprawnieniami.

Następnie organ I instancji podniósł, że we wniosku o wznowienie postępowania pełnomocnik B. i W. B. wskazał przykładowe możliwości szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie takie jak: hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego, czy zwiększony ruch pojazdów, nie odniósł jednak tych przykładów do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wnioskodawcy nie wykazali w jaki sposób planowana inwestycja ograniczy możliwość korzystania przez nich z własnej nieruchomości np. pozbawi ich lub ograniczy możliwość korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności. Stwierdzenie to nie zostało więc poparte żadnym przepisem prawa, a zarzut jest tylko teoretyczny. Natomiast badając przymiot strony wnioskodawców na etapie wydawania pozwolenia na budowę Starosta nie stwierdził, by doszło do oddziaływania na ich działkę poprzez zwiększone natężenie hałasu, wibracji, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego, czy zwiększony ruch pojazdów.

Mając powyższe na względzie Starosta uznał, że wnioskodawcy nie przytoczyli przepisu prawa pozwalającego na zakwalifikowanie ich interesu jako interesu prawnego, nie wykazali popartego normą prawną szkodliwego oddziaływania inwestycji na działki będące ich własnością. Z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że wnioskodawcy są przede wszystkim zainteresowani wynikiem sprawy, a zatem mają co najwyżej interes faktyczny, ale nie są w stanie poprzeć go przepisami obowiązującego prawa.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli B. B. i W. B. reprezentowani przez r. pr. K. S..

Wojewoda decyzją z dnia 07 lipca 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty C. z 23 maja 2022 r.

Organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że wnioskodawcy powołują się na tytuł prawny do nieruchomości sąsiadujących z działką objętą inwestycją, tj. dz. nr ewid. [...] oraz dz. nr ewid. [...]. Jak wynika z akt oraz map ewidencyjnych powyższe działki są zabudowane budynkami gospodarczymi, magazynowymi, gdzie prowadzona jest działalność gospodarcza. Należy zauważyć, że budynki mieszkalne wielorodzinne objęte spornym pozwoleniem na budowę zostały zaprojektowane zgodnie z wydaną dla nich decyzją o warunkach zabudowy i z zachowaniem parametrów określonych w przepisach techniczno- budowlanych (tj. wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie). Zaprojektowana zabudowa działki [...] nie pozbawi nieruchomości należących do wnioskodawców dostępu do drogi publicznej oraz niezbędnych mediów. Podnoszone w pismach pełnomocnika wnioskodawców kwestie dotyczące zachowania norm w zakresie hałasu, wibracji, zakłóceń elektryczności czy zanieczyszczeń stanowią czysto teoretyczne zarzuty, które nie mają żadnego oparci w dokumentacji i wnoszonych pismach. Poza tym w kontekście definicji obszaru oddziaływania inwestycji oraz aktualnego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie mają one żadnego wpływu na przyznanie przymiotu strony wnioskodawcom, bowiem nie wpływają na możliwości zabudowy działek, do których posiadają tytuł prawny. Zdaniem W. B. i W. B. nie posiadają w niniejszej sprawie interesu prawnego z uwagi na brak normy publicznoprawnej, z której wynikałyby dla niego bezpośrednio określone prawa lub obowiązki w postępowaniu administracyjnym. W świetle obowiązujących przepisów art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego stwierdzić należało, że legitymacja procesowa skarżących w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie została powiązana z jakimikolwiek ograniczeniami, jakie mogą powstać w zabudowie działek sąsiednich o nr [...] i [...] w związku z powstaniem obiektu, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Podnoszone argumenty są wyłącznie subiektywnymi odczuciami odwołujących i nie stanowią podstawy do uznania za stronę postępowania. W przedmiotowym przypadku nie stwierdzono zatem, by w sprawie zaistniała przesłanka wynikająca z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu B. B. i W. B. reprezentowani przez r. pr. K. S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez niewłaściwe ustalenie, iż skarżący nie posiadali interesu prawnego w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania;

2. naruszenie art. 3 ust. 20 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, iż przy ustalaniu obszaru oddziaływania obiektu budowlanego nie bierze się pod uwagę okoliczności innych niż tylko stricte ograniczenia w zabudowie terenu;

3. wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nie został uwzględniony wniosek skarżących o doręczenie im dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i tym samym pozbawiono ich możliwości obrony swych praw;

4. naruszenie art. 7 K.p.a., które to naruszenie polegało na niepodjęciu przez organy administracji wszelkich niezbędnych i koniecznych czynności zmierzających do załatwienia sprawy, a w szczególności poprzez brak precyzyjnego wskazania jak obliczono powierzchnię zajętego pasa drogowego;

5. naruszenie art. 107 § 4 w zw. z art. 11 K.p.a., które to naruszenie polegało na braku wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego organ II Instancji uznał, iż niedoręczenie skarżącym wnioskowanych dokumentów nie miało znaczenia dla sprawy.

W ocenie skarżący nie można "obszaru oddziaływania", o którym mowa w niniejszej sprawie ograniczać wyłącznie do działki inwestora, gdyż powstanie tam budynku wielomieszkaniowego będzie oddziaływać na nieruchomości sąsiednie chociażby poprzez zwiększony ruch pojazdów. Przy wyznaczeniu "obszaru oddziaływania inwestycji" należy uwzględnić funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. Organ powinien więc każdorazowo ustalić przepisy odrębne, które przewidują w konkretnej sytuacji ograniczenia w swobodnym korzystaniu z nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego to także teren, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa. Przymiot strony w prawie budowlanym nie jest zależny od tego, czy oddziaływanie zamierzonej inwestycji na nieruchomości sąsiednie przekracza ustalone w tym względzie normy, lecz z samego faktu oddziaływania na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Obszar oddziaływania obiektu nie może być zatem utożsamiany tylko i wyłącznie z brakiem zachowania przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi czy z zakresu ochrony środowiska. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Same gabaryty planowanych budynków (4 kondygnacje) wiążą się z niewątpliwym wpływem nowej zabudowy na nieruchomości sąsiednie. Nieruchomość wnioskodawców graniczy z działką inwestora nr [...] z dwóch stron, co skutkuje tym, że praktycznie połowa działki inwestora przylega do ich działki. Wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych. To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu - wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Zdaniem skarżący w przedmiotowej sprawie organ zaniechał dokonania powyższej oceny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 18 listopada 2022 r. pełnomocnik skarżących przedłożył analizę zaciemnienia oraz wyjaśnił, że na działkach skarżących nie znajdują się budynki przeznaczone na stały pobyt ludzi, a od strony inwestora budynki te nie mają okien. Budynki skarżących są oddalone od granicy z terenem inwestycji odpowiedni o 10 i 12 metrów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zaskarżona decyzja zapadła w wyniku wznowienia postępowania zakończonego decyzją o udzieleniu pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania administracyjnego jest jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, którego przedmiotem jest weryfikacja prawidłowości decyzji ostatecznej wydanej w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Mimo samodzielności i odrębności procesowej tego postępowania, które jest prowadzone "w sprawie wznowienia postępowania", występuje ścisły związek między tym postępowaniem a wcześniejszym postępowaniem zwykłym, zakończonym decyzją ostateczną. Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 09 czerwca 1992 r., sygn. akt SA/Wr 534/92, granica postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest wyznaczona zakresem sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją ostateczną wydaną w postępowaniu zwykłym.

W tym miejscu zwrócić należy uwagę, iż podstawę prawną decyzji wydanych we wznowionym postępowaniu, stanowił m.in. art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, o którym mowa w art. 150, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b.

Z powołanej regulacji wynika, że w pierwszej kolejności konieczne jest zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowieniowej otwiera bowiem organowi drogę do ponownego, merytorycznego rozpoznania sprawy i ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w związku z art. 146 k.p.a. Natomiast stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania uniemożliwia organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej (por. M. Kopacz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III, red. M. Karpiuk, P. Krzykowski, A. Skóra, Olsztyn 2021, LEX/el.).

W świetle z art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., na która to przesłankę wznowienia powołali się skarżący składając wniosek o wznowienie postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy w zaistniałych okolicznościach skarżącym przysługuje status strony postępowania.

Wobec powyższego wskazać należy, iż w orzecznictwie wskazuje się, że kwestia oceny przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym pozwolenia na budowę powinna być oceniona na podstawie art. 28 K.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co wymaga uwzględnienia konkretnych rozwiązań projektowych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1394/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA").

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujący się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepis ten nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m. in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Odrębnymi przepisami w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego mogą też być ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który jest – jak stanowi art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 293) - aktem prawa miejscowego. Oznacza to, że organ winien zbadać wszelkie okoliczności sprawy, z uwzględnieniem przepisów odrębnych, o jakich mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tym stanie prawnym, przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.

Uzasadnione interesy osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, a które powinny być uwzględnione w procesie budowlanym, muszą występować na obszarze oddziaływania obiektu zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Jak to klarownie przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 kwietnia 2017 r. (sygn. akt II OSK 2063/15, CBOSA), przy wykładni art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przepis ten interpretować należy łącznie z art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Zasadą procesu inwestycyjnego jest bowiem poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, co dotyczy przede wszystkim właścicieli (użytkowników) nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora. Przepisami odrębnymi, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu działki inwestora związane z budowanym obiektem mogą być zatem również przepisy prawa cywilnego, które w powiązaniu z przepisami ustaw szczególnych gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem, a zatem w granicach społeczno-gospodarczego przeznaczenia swego prawa, jak to wynika z art. 140 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1360 – zwanej dalej "k.c.").

Jak wskazuje się w orzecznictwie wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu winno nastąpić, biorąc pod uwagę funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 05 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 508/11, CBOSA). To zaś oznacza, że na potrzeby konkretnej inwestycji organ winien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu – wykorzystaniu danego terenu i na ich podstawie ustalić możliwość oddziaływania określonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego oraz zakres i zasięg tego oddziaływania. Przejawami takiego oddziaływania są np. hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne albo zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby bądź też pozbawienie lub ograniczenie możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1344/14; z dnia 22 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 45/17; z dnia 26 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 561/20, CBOSA). W sytuacji, gdy z przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, wynikają ograniczenia w zagospodarowaniu, a zatem również w zabudowie i korzystaniu z sąsiednich nieruchomości, należy uznać, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Sąd w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, iż każde (nawet niezabronione przepisami prawa) zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przy dokonywaniu oceny czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu, jak już wskazano, należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego, jaki wynika z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie jest uzależnione od tego czy dana inwestycja będzie powodowała przekroczenie określonych norm, lecz czy istnieją przepisy prawa nakazujące badać możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2021 r., sygn. akt II OSK 2097/20; Baza NSA czy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 3317/18, Baza NSA). Innymi słowy, jeżeli obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania, to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu.

Naruszenie interesów prawnych skarżącego może wynikać np. z naruszenia warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności zaś z naruszenia wymaganych prawem odległości od granicy działki tj. naruszenia przepisów określonych np. w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (odległość od granicy działki), § 13 (naturalne oświetlenie - przesłanianie), § 19 (odległość od granicy działki miejsc postojowych), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe), § 40 (odległość placu zabaw od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 271, § 272 (odległości ppoż.). Ponadto wskazać należy, że zgodnie z obecnie obowiązującym § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinien być wznoszony poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości określonych w przepisach odrębnych, przy czym dopuszcza się wznoszenie budynków w tym zasięgu pod warunkiem zastosowania środków technicznych zmniejszających uciążliwości poniżej poziomu ustalonego w tych przepisach bądź zwiększających odporność budynku na te zagrożenia i uciążliwości, jeżeli nie jest to sprzeczne z warunkami ustalonymi dla obszarów ograniczonego użytkowania, określonych w przepisach odrębnych (ust. 1). Do uciążliwości, o których mowa w ust. 1, zalicza się w szczególności: hałas i drgania (wibracje); zanieczyszczenie powietrza; zanieczyszczenie gruntu i wód. Pamiętać również należy, że przepisami odrębnymi, które wprowadzają dla innych działek ograniczenia związane z obiektem budowlanym inwestora, są także przepisy prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z jego nieruchomości oraz zakazują naruszania jego własności (art. 140, 144, 222 Kodeksu cywilnego).

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż organy administracji publicznej wadliwie uznały, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowania.

Okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżący są właścicielami działek graniczących z terenem inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków wielorodzinnych, o czterech kondygnacjach nadziemnych i jednej podziemnej (wysokość 12,89 m), dachach płaskich, szerokości elewacji frontowej każdego z nich wynoszącej 26,18 m i powierzchni zabudowy wynoszącej [...] m2, co daje 16,81% powierzchni działki. Ponadto w budynkach zaprojektowano łącznie [...] lokali mieszkalnych oraz odpowiadające im [...] miejsca postojowe, w tym dwa miejsca dla osób niepełnosprawnych.

Dla oceny interesu prawnego skarżących najbardziej istotnym dokumentem jest projekt zagospodarowania terenu. Z mapy obrazującej rozmieszczenie elementów inwestycji jednoznacznie wynika, że choć planowana inwestycja nie znajduje się bezpośrednio w granicy to jednak nie jest ona znacznie oddalona od działek skarżących oraz istniejącej na niej zabudowy, w tym przede wszystkim zabudowy znajdującej się na działce nr [...]. Jest to o tyle istotne, że jak powyżej wskazano, przy dokonywaniu oceny czy nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanego obiektu należy mieć na uwadze, że istnienie interesu prawnego nie jest uzależnione przekroczenia określonych norm, lecz jest związana z koniecznością badania możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie obiekt budowlany jest tego rodzaju, że może oddziaływać na prawa właściciela innej nieruchomości, a także na sposób jej zagospodarowania i korzystania. to nieruchomość taka znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu i jej właściciel powinien być stroną w sprawie dotyczącej tego obiektu. Realizacja przedmiotowej inwestycji, z uwagi na swoją wielkość oraz położenie, może bowiem wiązać się z ograniczeniami w zabudowie działek sąsiednich. Co prawda, badając kwestie istnienia interesu prawnego organy odwołały się do treści rozporządzenia, jednakże jak wyżej wskazano, o spełnieniu przesłanki wynikającej z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie przesądza naruszenie przepisu, lecz już sam fakt konieczności dokonania oceny, czy naruszenie powyższe może mieć miejsce. W tej sytuacji jedynie dopuszczenie udziału właścicieli nieruchomości sąsiadujących daje procesową gwarancję rzetelnej oceny oddziaływania inwestycji na nieruchomość skarżących oraz powoduje, że nie są oni zaskakiwanie wprowadzonymi zmianami zagospodarowania działki inwestora, które to zmiany mogą wpływać na sposób korzystania z ich działki. Ograniczenie stron postępowania w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem służyć przyznaniu prymatu interesu inwestora, lecz ograniczyć jedynie udział tych stron, których prawa i obowiązki nie są lub też nie będą mogły być naruszone w przypadku realizacji inwestycji. Sytuacja powyższa nie ma natomiast miejsca w niniejszej sprawie, a właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji polegającej na budowie budynku wielorodzinnego powinien mieć zapewniony udział w postępowaniu, tym bardziej, że sam fakt uczestnictwa w postępowaniu nie przesądza jeszcze o niemożności realizacji inwestycji.

Konsekwentnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stanął w niniejszej sprawie na stanowisku, że brak uznania interesu prawnego skarżących w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stanowił naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję o czym orzeczono w pkt 1 sentencji.

Odnosząc się do zarzutu braku udostępnienia skarżącym dokumentów znajdujących się w aktach sprawy Sąd wskazuje, że w świetle art. 73 § 2 K.p.a. niezależnie od ustalenia, czy konkretny podmiot jest stroną postępowania czy też nią nie jest, odmawiając wglądu do akt, należy wydać postanowienie. Brak rozstrzygnięcia w formie postanowienia świadczy o bezczynności podmiotu, do którego wpłynął wniosek o wgląd do akt (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 maja 2022 r., sygn. akt II OSK 2369/21, Baza NSA). W przedmiotowej sprawie organ nie wywiązał się z powyższego obowiązku, jednakże okoliczność powyższa stanowiła naruszenie przepisów postępowania nie mającego wpływu na wynik sprawy.

O kosztach postępowania (punkt 2 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżących solidarnie kwotę 997,- zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą składa się wynagrodzenie reprezentującego ich radcy prawnego w wysokości 480,- zł ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) wpis od skargi w wysokości 500,- oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17,- zł.