Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 630/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2012-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6149 Inne o symbolu podstawowym 614
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 14 ust. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Paweł Staniszewski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 września 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Chełmnie na uchwałę Rady Gminy Lisewo z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr XXXII/252/10 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia publicznego przedszkola prowadzonego przez gminę Lisewo 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXII/252/10 z dnia 25 sierpnia 2010 r. Rada Gminy Lisewo, na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256 poz. 2572 z późn.zm.) oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), ustaliła opłaty za świadczenia publicznego przedszkola prowadzonego przez gminę Lisewo. Uchwała została ogłoszona w Dz.Urz.Woj.Kujawsko-Pomorskiego Nr 144, pod poz. 1805 i weszła w życie z dniem 25 września 2010 r.

Prokurator Rejonowy w Chełmnie, skargą z dnia 8 czerwca 2012 r., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w części, tj.: § 1, § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz § 4 pkt 1, jako wydanej w tej części z naruszeniem prawa.

Prokurator zarzucił podjęcie uchwały z naruszeniem art. 14 ust. 5 w zw. z art. 6 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, poprzez wprowadzenie w § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 uchwały stałej opłaty za świadczenia wskazane w § 2 ust. 1 w stawkach odpowiednio 7,13% i 10,70% minimalnego wynagrodzenia za pracę ustalonego na podstawie odrębnych przepisów (w zależności od wymiaru godzin dziennie), bez sprecyzowania, jakie konkretnie świadczenia wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego, określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego dla przedszkoli, oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz innych form wychowania przedszkolnego (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17), uzasadniają wprowadzenie takiej odpłatności.

Skarżący na podstawie wykładni ww. przepisów, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, wskazując na treść § 1 zaskarżonej uchwały podniósł, że Gmina Lisewo ustaliła "miesięczną opłatę" za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, tj. za nauczanie i wychowanie ponad 5 godzin dziennie w wysokości określonej w uchwale, z naruszeniem upoważnienia ustawowego. Zawarte bowiem w art. 14 ust. 5 ww. ustawy umocowanie określające kompetencje rady gminy, nie może być interpretowane rozszerzająco, zaś ustalona przez organ gminy opłata za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych musi spełniać warunek ekwiwalentności. Opłaty takie stanowią wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy na rzecz obywatela. Niezbędne jest uzasadnienie naliczenia określonych opłat w zależności od oferowanych za nie usług, tak aby wiadomo było z czego wynikają konkretne koszty związane z pozostawieniem dziecka w przedszkolu. Każdorazowo sposób ustalenia opłat powinien być przekonujący, oparty na kalkulacji ekonomicznej, zasadzie ekwiwalentności i właściwie uzasadniony. Zdaniem skarżącego, przy ustaleniu opłaty należy szczegółowo wskazać za jakiego rodzaju świadczenie opłata jest żądana i co się na owo opłacane świadczenie składa.

Prokurator podkreślił, iż wprowadzenie stawek za godziny pobytu dziecka w przedszkolu, jak to uczyniono w zaskarżonej uchwale, oznacza de facto ustalenie stałej odpłatności nauczania przedszkolnego dla wszystkich rodziców, niezależnie od tego, czy wprowadzono w ogóle dodatkowe, wykraczające poza podstawę programową wychowania przedszkolnego świadczenia oraz czy dziecko z tego rodzaju świadczeń korzysta. Ponadto skarżący wskazał, iż w zaskarżonej uchwale nie znajduje odzwierciedlenia zasada ekwiwalentności dodatkowych świadczeń

i związanych z nimi opłat, stanowiących odzwierciedlenie ponoszonych w związku

z nimi dodatkowych kosztów. Świadczy o tym również treść zapisu § 4 pkt 1 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym wniesiona opłata nie podlega zwrotowi w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Lisewo wskazał, iż Rada Gminy Lisewo, zgodnie z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uwzględniała skargę w całości – podejmując uchwałę nr XV/99/2012 z dnia 14 czerwca 2012 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznego przedszkola prowadzonego przez gminę, która uchyliła w całości zaskarżoną uchwałę. Jednocześnie Rada stwierdziła, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa. Uchwała z 14 czerwca 2012 r. opublikowana została w Dz.Urz.Woj.Kujawsko-Pomorskiego z dnia 22 czerwca 2012 r. (poz. 1367) i weszła w życie z dniem 1 września 2012 r.

Prokurator Rejonowy w Chełmnie w piśmie procesowym z dnia 29 sierpnia 2012 r. podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze, podnosząc, iż uchylenie zaskarżonej uchwały uchwałą Rady Gminy Lisewo z dnia 14 czerwca 2012 r. nie czyni skargi bezprzedmiotową, bowiem uchwała pomimo uchylenia dotychczas obowiązywała i wywołała skutki prawne w postaci pobierania opłat oraz mogłaby być nadal stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie. W przypadku stwierdzenia przez Sąd nieważności uchwały – Sąd może bowiem pozbawić ją mocy prawnej ex tunc - co oznacza, że nie może być ona w ogóle stosowana. To z kolei otwierałoby drogę między innymi do realizacji uprawnień wynikających z art. 77 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek zawarta w niej argumentacja jedynie częściowo zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270) – dalej w skrócie jako "P.p.s.a."

Prokurator Rejonowy w Chełmnie wniósł skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego z powołaniem się na przepis art. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (tekst jedn. Dz.U. z 2011 r. Nr 270, poz. 1599 ze zm.). Prokuratora nie dotyczy wymóg uprzedniego wyczerpania środków zaskarżenia, co wynika z art. 52 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 147 P.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn.zm.), dalej w skrócie "u.s.g.", gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie związane z kontrolą legalności aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego nie jest bowiem postępowaniem administracyjnym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy podkreślenia wymaga, iż co do zasady legalność aktów normatywnych, w tym aktów stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, należy badać z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie ich uchwalenia. Zaskarżona uchwała Rady Gminy Lisewo nr XXXII/252/10 z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia publicznego przedszkola prowadzonego przez gminę Lisewo, została jednakże poddana przez Sąd ocenie legalności z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia, jak również z uwzględnieniem nowelizacji przepisów ustawy o systemie oświaty, w tym kreujących treść upoważnienia do podjęcia uchwały obowiązujących od dnia 1 września 2010r. Uchwała ta jako akt normatywny o charakterze aktu wykonawczego, wydany na podstawie delegacji ustawowej, uwzględniając jej przedmiot regulacji i treść - stanowi akt prawa miejscowego.

Nie budzi wątpliwości, iż akt wykonawczy pozostawać musi w zgodnie z upoważnieniem ustawowym. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nowelizacja przepisów między innymi art. 6 i art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wprowadzona ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991 ze zm.) weszła w życie z dniem 1 września 2010 r. Wobec powyższego w dacie podjęcia zaskarżonego aktu prawa miejscowego tj. 25 sierpnia 2010 r. (co do którego określono w § 9, że wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko-Pomorskiego), prawodawca lokalny znał treść znowelizowanych norm prawnych, miał też pełną świadomość, iż uchwalane regulacje prawa miejscowego zaczną obowiązywać po 1 września 2010r. – zatem w zmienionym stanie prawnym. W tej sytuacji koniecznym było ukształtowanie przepisów aktu prawa miejscowego zgodnie ze znowelizowaną regulacją ustawy o systemie oświaty - obowiązującą w dacie wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Jak zasadnie podnosi prokurator, zaskarżona uchwała, jako akt prawa powszechnie obowiązujący na obszarze gminy Lisewo, kształtowała stosunki prawne w okresie jej obowiązywania tj. od dnia wejścia w życie – 25 września 2010 r. do dnia jej uchylenia (mocą przepisu § 6 uchwały Rady Gminy Lisewo nr XV/99/2012 z dnia 14 czerwca 2012 r.) – 1 września 2012 r. Pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały, mogła ona także nadal mieć zastosowanie do zdarzeń prawnych zaistniałych we wskazanym okresie. Uchylenie aktu prawnego nie oznacza, że przestaje on kształtować stosunki prawne istniejące nadal po dacie owego uchylenia. Zakres czasowy obowiązywania prawa i jego stosowania nie pokrywają się bowiem ze sobą (por. E. Łętowska [w:] "System prawa prywatnego. Tom 5. Prawo zobowiązań – część ogólna", Wydawnictwo C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2006, str. 97).

Wobec powyższego Sąd zważył, iż pomimo uchylenia zaskarżonej uchwały w całości uchwałą Rady Gminy Lisewo nr XV/99/2012 z dnia 14 czerwca 2012 r., która weszła w życie z dniem 1 września 2012 r., zatem przed datą orzekania przez Sąd, przedmiotowe postępowanie sądowoadministracyjne nie stało się bezprzedmiotowe i nie zaistniały przesłanki do jego umorzenia. W przypadku uchylenia uchwały przez radę gminy we własnym zakresie traci ona moc ze skutkiem ex nunc, natomiast konsekwencją stwierdzenia nieważności wadliwej uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego jest jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, co pozwala na uchylenie skutków prawnych wywołanych przez akt prawny wydany z istotnym naruszeniem prawa. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z dyspozycją art. 147 § 2 P.p.s.a., rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym.

Oznacza to w ocenie Sądu, iż uchylenie przez radę gminy uchwały, podjętej przez ten organ uprzednio z istotnym naruszeniem prawa, na skutek skargi prokuratora do sądu administracyjnego o stwierdzenia nieważności uchwały we wskazanej części, nie stanowi w istocie uwzględnienia skargi w całości. Rada Gminy nie posiada bowiem uprawnienia do stwierdzenia nieważności własnej uchwały. Nadto w § 1 uchwały nr XVI/105/2012 z dnia 5 lipca 2012 r. w sprawie przekazania skargi (...) organ stwierdził, że zaskarżona uchwała nie została podjęta z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem przepisów prawa obowiązujących w dacie jej uchwalenia, jak również obowiązywania (po nowelizacji ustawy o systemie oświaty). Posiadanie przez zaskarżoną uchwałę waloru aktu prawa miejscowego oznacza, że winna ona odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 170/10, dostępny w CBOSA).

Przechodząc do analizy konkretnych uregulowań zaskarżonej uchwały wskazać przyjdzie, iż zarzuty skargi co do zasady zasługują na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie argumenty skarżącego są zasadne. Mając ponadto na względzie treść art. 134 P.p.s.a. Sąd uznał, iż zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Gminy Lisewo z dnia 25 sierpnia 2010 r. nr XXXII/252/10 stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn.zm.), dalej przywoływanej jako: "u.s.o.". Bezpośrednie upoważnienie dla rady gminy do ustalenia opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych zawiera przepis art. 14 ust. 5 ww. ustawy.

Podkreślenia wymaga, że z uwagi na wejście w życie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz.U. Nr 148, poz. 991 ze zm.), stan prawny co do zakresu kompetencji rad gmin do ustalania opłat za świadczenia przedszkoli publicznych uległ istotnej zmianie - z dniem 1 września 2010r.

W dacie uchwalenia zaskarżonego aktu przepis art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty stanowił, iż przedszkolem publicznym jest przedszkole, które prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Zgodnie natomiast z treścią art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, po wskazanej wyżej zmianie, przedszkolem publicznym jest przedszkole, które:

1) realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego;

2) zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie;

3) przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności;

4) zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Zmianie uległa również treść art. 14 ust. 5 u.s.o., który w dacie uchwalania zaskarżonej uchwały stanowił, że opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1. Od dnia 1 września 2010 r. zyskał on natomiast nową treść, w myśl której organ prowadzący ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez: 1) przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2; 2) publiczną inną formę wychowania przedszkolnego w czasie przekraczającym czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki ustalony dla przedszkoli publicznych na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 2.

W konsekwencji przytoczonej wyżej nowelizacji ustawy o systemie oświaty wyeliminowane zostało ograniczenie pozwalające radzie gminy na ustalanie odpłatności za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne jedynie w odniesieniu do świadczeń nie przewidzianych w podstawie programowej wychowania przedszkolnego. Ograniczenie to zostało zastąpione przez wynikające z art. 14 ust. 5 u.s.o. ustawowe upoważnienie do ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., tj. nie mniej niż 5 godzin dziennie. Wykładnia powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, iż obecnie organ stanowiący może ustalać opłaty za udzielanie przez przedszkola publiczne (w czasie przekraczającym 5 godzin dziennie lub wyższy określony wymiar) wszelkich świadczeń obejmujących nauczanie, wychowanie i opiekę.

W stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010 r. brak jest zatem podstaw do uznania za zasadne stanowiska Prokuratora Rejonowego w Chełmnie, iż odpłatność za świadczenia przedszkola publicznego dotyczy wyłącznie świadczeń wykraczających ponad podstawę programową, zatem musi określać takie świadczenia. O 1 września 2010 r. dopuszczalne jest wszakże ustalenie opłaty także za świadczenia przedszkoli publicznych mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, o ile udzielane są one ponad okres bezpłatnych świadczeń, w wymiarze minimalnym lub wyższym - określonym przez radę gminy.

Wbrew temu, co wyinterpretował skarżący nie można twierdzić, że ustalenie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne powiązane jest, tak jak w stanie prawnym obowiązującym przed 1 września 2010 r., z realizacją podstawy programowej, rozumianej zgodnie z art. 3 pkt 13 u.s.o. - jako obowiązkowe zestawy celów i treści nauczania, w tym umiejętności, opisane w formie ogólnych i szczegółowych wymagań dotyczących wiedzy i umiejętności, które powinien posiadać uczeń po zakończeniu określonego etapu edukacyjnego, oraz zadania wychowawcze szkoły, uwzględniane odpowiednio w programach wychowania przedszkolnego i programach nauczania oraz umożliwiające ustalenie kryteriów ocen szkolnych i wymagań egzaminacyjnych. Istotna zmiana w stosunku do poprzedniego stanu prawnego polega zatem na tym, że – inaczej niż dotychczas – przedszkole publiczne nie musi zapewnić dziecku bezpłatnego nauczania i wychowania w całym zakresie podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Po wskazanej nowelizacji przedszkole publiczne ma nadal obowiązek realizować podstawę programową, ale brak jest instrumentów wymuszających jej realizację w czasie bezpłatnym.

Konsekwencją powyższego jest stwierdzenie, że w istotny sposób naruszać prawo będą wszelkie przepisy uchwał podejmowanych na podstawie art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. odnośnie świadczeń przedszkoli publicznych, których treść pozwalałaby na stwierdzenie, iż jakaś część świadczeń (związanych z nauczaniem, wychowaniem i opieką) udzielanych przez takie przedszkole (czy to z zakresu obejmującego podstawę programową, czy też spoza tego zakresu) prowadzonych w okresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o. – byłaby obciążana opłatą.

Tymczasem, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie odczytywanie treści § 1 i § 2 zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, iż prawodawca lokalny zezwala na pobieranie opłaty za świadczenia przedszkola wykonywane nie tylko poza okresem

5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o., ale także wykonywanych w obrębie tegoż okresu. Przepis § 1 zaskarżonej uchwały stanowi, że w przedszkolu publicznym, dla którego organem prowadzącym jest gmina Lisewo: "ustala się miesięczną opłatę za świadczenia wykraczające ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego (...) tj. za nauczanie i wychowanie ponad 5 godzin dziennie w wysokości określonej w uchwale". Z kolei w § 2 ust. 1 uchwały rada gminy ustanowiła, że w ramach świadczeń wykraczających poza podstawę programową wychowania przedszkolnego odpłatne są świadczenia za następujące zajęcia opiekuńczo –wychowawcze oraz dydaktyczne:

1) gry i zabawy dydaktyczne wspomagające rozwój umysłowy dziecka,

2) gry i zabawy badawcze, rozwijające zainteresowania otaczającym światem,

3) zajęcia muzyczne, plastyczne i teatralne rozwijające uzdolnienia dzieci,

4) gry i zabawy ruchowe, wspomagające rozwój ruchowy dziecka,

5) zabawy tematyczne, wspomagające rozwój emocjonalny i społeczny dzieci.

Zważyć przyjdzie, iż wskazane w powyższym przepisie ogólnie rodzaje zajęć wspomagających rozwój dziecka mieszczą się w definicji ustawowej podstawy programowej wychowania przedszkolnego i tożsame są z zajęciami objętymi jej zakresem określonymi w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz.U. z 2009 r. Nr 4, poz. 17). Wobec powyższego nie jest możliwe jednoznaczne ustalenie jaki konkretnie zakres udzielanych przez przedszkole publiczne świadczeń pozostaje bezpłatny, a za jaki rada gminy ustaliła odpłatność. Analiza treści cytowanej regulacji prowadzi do wniosku, iż wbrew wykładni językowej przepisu § 1 i 2 uchwały organ stanowiący gminy w istocie objął odpłatnością świadczenia przedszkola publicznego związane z nauczaniem i wychowaniem w wymiarze powyżej 5 godzin dziennie, i to zarówno mieszczące się w podstawie programowej wychowania przedszkolnego, jak i je przekraczające. Z kolei nie objęto odpłatnością w jakimkolwiek zakresie świadczeń przedszkola związanych z zapewnieniem dzieciom opieki. Powyższe uregulowania , w kontekście cytowanych wyżej przepisów ustawy o systemie oświaty są zupełnie niezrozumiałe i wzajemnie sprzeczne, chociażby z tego powodu, iż zajęcia określone w uchwale jako "wykraczające poza podstawę wychowania przedszkolnego" są zajęciami w oczywisty sposób mieszczące się w ramach podstawy wychowania przedszkolnego. O ile wolą rady było ustalenie odpłatności za te zajęcia (niezależnie od ich charakteru) świadczone w wymiarze przekraczającym 5 godzin dziennie – do czego rada była uprawniona w stanie prawnym obowiązującym od dnia 1 września 2010r. - nie wynika to niestety z treści cytowanej regulacji, która stanowi odmiennie.

Rada w § 1 zaskarżonej uchwały wypowiada się wprawdzie w kwestii bezpłatnego nauczania i wychowania w wymiarze 5 godzin dziennie, jednakże zasadę bezpłatności w tym okresie ogranicza tylko do zajęć z zakresu podstawy programowej. Z kolei § 2 uchwały, wskazujący zintegrowany pakiet odpłatnych świadczeń udzielanych przez przedszkole nie zawiera zastrzeżenia, iż odpłatność może zaistnieć wyłącznie wówczas, jeżeli zajęcia z tegoż pakietu są świadczone poza okresem 5 godzin, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o i § 1 zaskarżonej uchwały. Prowadzi to do wniosku – przy braku regulacji w powyższym przedmiocie w pozostałej części uchwały, iż za zajęcia spoza podstawy programowej, świadczone w okresie ww. 5 godzin prawodawca lokalny zezwala na pobieranie opłaty. Zawarcie takich przepisów w akcie prawa miejscowego jest przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. skoro przepis ten zezwala organowi prowadzącemu na ustalanie wysokości opłat za świadczenia, ale tylko udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2 u.s.o.

Podkreślić przyjdzie, że cytowane przepisy sprzeczne są również z przepisem art. 14 ust. 5 u.s.o., w brzmieniu przed wskazaną nowelizacją, bowiem ówczesny stan prawny nie dopuszczał ustalenia odpłatności za udzielanie świadczeń mieszczących się w ramach podstawy programowej.

Niezależnie od powyższego, zgodzić należy się ze skarżącym, że treść § 2 zaskarżonej uchwały narusza w istotny sposób dyspozycję przepisu art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty także poprzez ustalenie w istocie sposobu obliczania opłat za świadczenia przedszkola publicznego - zamiast ustalenia samych opłat oraz brak zachowania zasady ich ekwiwalentności.

Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o. wyraźnie wskazuje, iż organ prowadzący "ustala wysokość opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć (...)". Ustawodawca sformułował, zatem upoważnienie do ustalenia konkretnych opłat, a nie do ustalenia sposobu ich wyliczenia. Nie spełnia także tego wymogu ustalenie przez organ prowadzący jednej abstrakcyjnej, sumarycznej i niepodzielnej opłaty za wszelkie świadczenia (niezależnie od ich rzeczywistej wartości). Zastosowana technika legislacyjna prowadzi do wniosku, iż rada gminy winna zatem ustalić opłaty za każde z rodzajów udzielanych przez przedszkola świadczeń, co nie wyklucza możliwości ich zsumowania. Taka operacja winna jednak być czytelna i oparta na szczegółowej kalkulacji sposobu ustalenia wysokości poszczególnych opłat.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntował się pogląd, że uchwalone na mocy art. 14 ust. 5 u.s.o. opłaty powinny być oparte o zasadę ekwiwalentności świadczeń (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 5 lutego 2008 r., III SA/Wr 622/07, LEX pod nr 372638, wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., III SA/Lu 167/08, wyrok WSA w Gdańsku z 19 marca 2009 r., III SA/Gd 476/08, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 lipca 2009r., II SA/Bd 400/09 niepubl., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2009 r., I OSK 1189/08 opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych www.nsa.gov.pl). Orzecznictwo to aczkolwiek ukształtowane na podstawie uprzednio obowiązującego stanu prawnego, jednakże zachowuje nadal aktualność wobec obowiązującej treści przepisów ustawy o systemie oświaty.

Z treści art. 5 ust. 5 u.s.o. (w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały) wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych należy do zadań własnych gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Do zadań tego organu należy w szczególności: zapewnienie warunków działania szkoły lub placówki, w tym bezpiecznych i higienicznych warunków nauki, wychowania i opieki; wykonywanie remontów obiektów szkolnych oraz zadań inwestycyjnych w tym zakresie; zapewnienie obsługi administracyjnej, finansowej i organizacyjnej szkoły lub placówki; wyposażenie szkoły lub placówki w pomoce dydaktyczne i sprzęt niezbędny do pełnej realizacji programów nauczania, programów wychowawczych, przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów oraz wykonywania innych zadań statutowych.

Zgodnie z art. 5a ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.s.o., zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach. Zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5a ust. 3 ustawodawca wskazał, iż środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ust. 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. W świetle powyższych wywodów podkreślić należy, iż wszelkie opłaty za świadczenia publicznych przedszkoli winny być kształtowane zgodnie z celami polityki edukacyjnej, znajdującymi w szczególności wyraz w ustawie o systemie oświaty. Ustalanie przedmiotowych opłat nie może mieć cech arbitralności i dowolności, zaś wyliczenie ich wysokości, oparte na zasadzie ekwiwalentności, winno być poprzedzone jawną kalkulacją poszczególnych kosztów w sposób dający możliwość kontrolowania i oceny.

Słusznie podnosi skarżący, iż treść § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 w istocie wskazuje sposób wyliczenia opłaty poprzez wskazanie jej jako określonego procentu kwoty minimalnego wynagrodzenia miesięcznego, które jest przecież zmienne. Ponadto minimalne wynagrodzenie miesięczne ustalane jest przez odrębny od rady gminy organ. Stosownie do powołanego w § 2 ust. 2 zaskarżonej uchwały art. 2 ustawy z dnia 10 października 2002r. o minimalnym wynagrodzeniu za pracę, wysokość owego wynagrodzenia podlega corocznie negocjacjom w ramach Trójstronnej Komisji i jest tam uzgadniana (ust. 1 i 3) lub jest ustalana przez Radę Ministrów (ust. 5), a następnie corocznie ogłaszana (ust. 4 i 5). Konstrukcja przewidziana w zaskarżonej uchwale jest zatem nie tylko "sposobem ustalenia opłaty" zamiast "ustaleniem opłaty", ale dodatkowo w istocie ceduje uprawnienia do ustalenia opłaty na inny podmiot, niż wskazał to ustawodawca w treści delegacji ustawowej zawartej w art. 14 ust. 5 pkt 1 u.s.o.

Przy określaniu wysokości opłat za świadczenia przedszkoli rada gminy winna mieć na uwadze charakter prawny opłaty, skutkujący jej ekwiwalentnością (tak: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 509/10). W wyroku tym WSA stwierdził, że "pośród danin publicznych dokonać można wyodrębnienia dwóch kategorii: podatków i opłat. Podstawą tego rozróżnienia jest koncepcja ekwiwalentności. Opłaty wydają się stanowić wynagrodzenie za związane z kosztami działania władzy. Nakładanie opłat jest dopuszczalne w trzech sytuacjach, jeśli obywatel korzysta z obiektów i urządzeń należących do państwa czy też, jednostki samorządu terytorialnego (opłata za pobyt w domu pomocy społecznej), jeśli jego udziałem staje się jakiś przywilej ze strony państwa (opłaty koncesyjne), a także jeśli organ państwa musi zajmować się sprawami obywatela (m.in. wydawanie zaświadczeń, zezwoleń itd.).

Opłatę możemy zatem zdefiniować jako przymusową odpłatność, nakładaną przez władze publiczne za świadczenie oferowane na rzecz obywatela. Istnieje więc charakterystyczny dla opłat związek przyczynowy między świadczeniem pieniężnym dłużnika (opłatą), a świadczeniem wzajemnym administracji publicznej. Opłata stanowi instytucję prawnofinansową, której istotną cechą jest ekwiwalentność. Pobiera się ją w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanymi w interesie konkretnych podmiotów. Opłata stanowi zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego.

Opłata ustalona w uchwale nie może prowadzić do obciążania rodziców dzieci korzystających ze świadczeń przedszkola publicznego kosztami, które na podstawie przepisów zobowiązana jest ponieść gmina jako organ prowadzący przedszkole. Dlatego też jej wysokość musi być określona adekwatnie do konkretnych kosztów godzinowego świadczenia danej usługi (oparta na kalkulacji ekonomicznej), co winno znajdować czytelne, przekonywujące, dające się zweryfikować odzwierciedlenie w uzasadnieniu uchwały (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 29 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1392/11,wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Go 208/12 opubl. w CBOSA).

Tego warunku zaskarżona uchwała w § 2 ust. 2 pkt 1 i 2 nie spełnia, skoro wysokość opłaty uzależniona jest nie od faktycznych kosztów świadczenia oferowanego przez przedszkole, ale od wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę tj. wielkości ustalanej bez związku z kosztami świadczeń realizowanych przez przedszkole. Ponadto Sąd podziela pogląd skarżącego, że wyłączenie w § 4 pkt 1 możliwości zwrotu opłaty za czas nieobecności dziecka w przedszkolu jest zaprzeczeniem opisanej powyżej zasady ekwiwalentności, ponieważ skoro dziecka w przedszkolu nie było to placówka nie poniosła z tego tytułu kosztów, w więc pobrana opłata jest nienależna.

Ponadto wskazać przyjdzie, że także przepis § 6 zaskarżonej uchwały rażąco narusza normę art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, wbrew bowiem powyższej normie przekazuje kompetencję do ustalenia wysokości opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne – do regulacji w drodze umowy cywilnoprawnej pomiędzy przedszkolem a rodzicami (opiekunami prawnymi) dziecka.

Mając na uwadze powyższe Sąd zważył, iż zaskarżona uchwała ze względy na treść i charakter jej regulacji pozostaje w istotnej sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa i rozumiana jako akt prawa miejscowego stanowiący całościową regulację kwestii ustalenia odpłatności za świadczenia udzielane w gminie przez przedszkole publiczne – winna zostać w całości wyeliminowana z obrotu prawnego. Z uwagi na wskazane wyżej przyczyny, zaskarżony akt prawa miejscowego w sposób jednoznacznie sprzeczny z aktem ustawowym ustanawiającym upoważnienie do jego wydania, nie powinien stanowić podstawy dla kształtowania stosunków prawnych na terenie jednostki samorządu terytorialnego.

Ze względu na powyższe Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości oraz stwierdził, na mocy art. 152 P.p.s.a., że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.