Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 1244/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 64e, art. 151a § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Irena Jakubiec-Kudiura po rozpoznaniu w dniu 13 września 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprzeciwu O. w O. od decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Przedmiotem sprzeciwu O. sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej jako: "O.", "skarżąca" lub "strona"), jest decyzja Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Prezes PGW", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z [...] czerwca 2018 r., nr [...] uchylająca decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w W. (dalej jako: "Dyrektor RZGW" lub "organ I instancji") z [...] kwietnia 2018 r. nr [...] i przekazująca sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

Decyzja będąca przedmiotem sprzeciwu wniesionego w niniejszej sprawie została wydana w następującym stanie faktycznym.

[...] marca 2018 r. O. przedłożyło w siedzibie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w W. wniosek o zatwierdzenie taryfy dla zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta O. na okres 3 lat.

Pismem z [...] kwietnia 2018 r. Dyrektor RZGW zawiadomił O. oraz Burmistrza Miasta O. o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia ww. taryfy. Następnie [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji na podstawie art. 24c ust. 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2017 r., poz. 328 ze zm., dalej jako: "zzwoś"), wydał decyzję odmawiającą skarżącej zatwierdzenia taryfy. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wniosek zawierał wiele nieprawidłowości, nie dołączono też do niego szeregu dokumentów i informacji:

- kopii decyzji o udzieleniu zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków;

- dokumentów potwierdzających zatwierdzenie aktualnie obowiązującej taryfy, co uniemożliwia weryfikację taryfy zatwierdzanej pod kątem zapewnienia ochrony odbiorców usług przed nieuzasadnionym wzrostem cen i stawek opłat;

- informacji dotyczących spodziewanej poprawy jakości usług zawarte w uzasadnieniu zawierają błędne odniesienie do Miasta K.;

- kopii sprawozdania z okresu obrachunkowego poprzedzającego wprowadzenie nowej taryfy;

- do wniosku dołączono jedynie sprawozdania finansowe za lata 2015-2016, co stanowi brak formalny wniosku;

- część kopii sprawozdań była nieczytelna;

- brak było potwierdzeń za zgodność z oryginałem załączonych dokumentów;

- w tabeli C podano wartość opłat za usługi wodne przewyższającą koszty opłaty za korzystanie ze środowiska z okresu 12 miesięcy poprzedzających wprowadzenie nowych taryf.

Zdaniem organu I instancji wykazane braki nie pozwalały na kompletną analizę i ocenę projektu taryfy. Jednocześnie z odmową jej zatwierdzenia organ wezwał stronę do przedłożenia poprawionego projektu taryfy w terminie 30 dni od otrzymania decyzji.

Po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji Prezes PGW na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej jako: "k.p.a."), uchylił decyzję Dyrektora RZGW i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając takie rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z przepisem art. 24b ust. 1 zzwoś taryfa za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków podlega zatwierdzeniu przez organ regulacyjny, po uprzednim przekazaniu wniosku taryfowego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, o czym stanowi art. 24b ust. 2. Wzór wniosku taryfowego został zaś określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 27 lutego 2018 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. z 2018 r., poz. 472).

W ocenie organu odwoławczego dane przytoczone we wniosku taryfowym O. były niepełne, co uniemożliwiało weryfikację tego wniosku zgodnie z art. 24c ust. 1 zzwoś. Sposób przedstawienia tych danych był natomiast niezgodny z § 3 ww. rozporządzenia.

Wśród nieprawidłowości, o których mowa powyżej organ II instancji wymienił to, że uzasadnienie wniosku taryfowego nie zawierało wszystkich danych o zakresie świadczonych usług i ich lokalnych uwarunkowaniach. Pominięta została także informacja dotycząca pozostałej działalności dotycząca między innymi hurtowego odbioru ścieków oraz świadczenia usług w zakresie odbioru nieczystości płynnych. Nie określono również dokumentu, na podstawie którego prowadzona jest działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków na terenie Miasta O., natomiast informację taką można dopiero znaleźć w kopii projektu planu rozwoju i modernizacji. Wpis o własność urządzeń dotyczy innej miejscowości niż ta, dla której przedłożono projekt taryfy. Dodatkowo w złożonych materiałach nie zostały w żaden sposób przedstawione wartości bazowe kosztów, na podstawie których ewentualnie można wywieść przyjęte wskaźniki dla planowanych zmian wartości niezbędnych przychodów w okresie obowiązywania nowej taryfy. Brak było także uzasadnienia sposobu kalkulowania pozycji kosztowych w kosztach ogółem w odniesieniu do usług taryfikowanych dla innych miejscowości, bądź też w podziale na rodzaje prowadzonej działalności. Ze względu na możliwość wystąpienia subsydiowania skrośnego proces ten wymagał natomiast szczególnego wyjaśnienia. Organ II instancji nie znalazł również we wniosku taryfowym potwierdzenia, bądź wyjaśnienia dotyczącego włączonych do niezbędnych przychodów kosztów amortyzacji tym bardziej, że przywołano w tym miejscu fakt, iż O. nie jest właścicielem urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych na terenie Miasta O.

Zdaniem organu odwoławczego wyjaśnienie w uzasadnieniu wniosku powinny również znaleźć planowane nakłady inwestycyjne na remonty lub modernizację sieci. Wyjaśniony powinien być także fakt ewentualnego planowanego finansowania działań w odniesieniu do zakładanych wartości niezbędnych przychodów przyjętych dla okresu obowiązywania nowej taryfy. Prezes PGW wskazał również, że wartości liczbowe zaprezentowane przez wnioskodawcę w tabeli C nie mają swojego bezpośredniego odzwierciedlenia w pozostałych tabelach kalkulacyjnych, przez co uniemożliwiają weryfikację złożonego wniosku. Kolejny brak dotyczył wyjaśnienia co składa się na wymienione w tabeli C podatki i opłaty niezależne od przedsiębiorstwa. Organ odwoławczy zwrócił też uwagę na nieprawidłowości w tabeli I, w której nie określono zlewni, na obszarze której skarżący prowadzi działalność w zakresie ujmowania, uzdatniania i dostarczania wody oraz odprowadzania i oczyszczania ścieków. W uzasadnieniu zabrakło także wskazania, jaki odsetek wody pobieranej z ujęć i odsetek planu rocznej sprzedaży stanowi zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, a także udział poszczególnych miejscowości w wartościach sumarycznych.

Następnie organ II instancji przypomniał, że zgodnie z art. 27c zzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. W aktach rozpoznawanej sprawy nie ma jednak informacji o prowadzonym przez organ I instancji postępowaniu dowodowym. Wnioskodawca pomimo złożenia nieprawidłowego wniosku nie został wezwany do nadesłania wyjaśnień i uzupełnienia dokumentów. Poza tym strona nie została poinformowana o przysługujących jej prawach, w tym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, a organ I instancji nie wskazał przesłanek zależnych od strony wnioskującej, które mogły skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem zawartym we wniosku.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że Dyrektor RZGW nie dołożył należytej staranności w trakcie prowadzenia postępowania naruszając istotne przepisy dotyczące zebrania materiału dowodowego, co musiało skutkować wadliwością uzasadnienia decyzji tego organu. Na podstawie zebranego materiału dowodowego organ I instancji nie mógł w sposób prawidłowy ustalić, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu.

Podsumowując organ odwoławczy stwierdził, że w trakcie postępowania przed organem I instancji doszło do tak znaczących uchybień proceduralnych (naruszono art. 7, art. 10, art. 77, art. 79a, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a.), a niezbędny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, że koniecznym jest ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji.

W sprzeciwie od powyższej decyzji strona zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na niezastosowaniu tego przepisu pomimo zaistnienia okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania w niniejszej sprawie oraz art. 24c ust. 1 zzwoś poprzez "wydanie decyzji przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pomimo upływu terminu dla organu I instancji przewidzianego przepisami prawa w przedmiocie odmowy zatwierdzenia taryf, co miało wpływ na wydanie decyzji w zakresie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji pomimo braku przepisów umożliwiających organ I instancji do ponownego rozpatrzenia sprawy".

Powołując się na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji w części dotyczącej przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu strona podkreśliła, że biorąc pod uwagę datę złożenia wniosku, termin określony w art. 24c ust. 1 zzwoś upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r., w związku z czym należało uznać, że decyzja organu I instancji wydana została po terminie, gdyż datowana jest na dzień [...] kwietnia 2018 r. Mając to na względzie oraz biorąc pod uwagę art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ II instancji rozpatrując odwołanie powinien uchylić decyzję organu I Instancji i umorzyć postępowanie.

W odpowiedzi na sprzeciw organ II instancji wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z [...] sierpnia 2018 r. skarżąca podtrzymała zarzuty powołane w sprzeciwie wskazując ponownie, że termin określony w art. 24c ust. 1 zzwoś upłynął w dniu [...] kwietnia 2018 r., a więc decyzja organu I instancji została po terminie. Strona podkreśliła, że termin 45 dni, o którym mowa w powyższym przepisie jest terminem zawitym i nie ma możliwości jego przedłużenia. Za takim postrzeganiem niniejszego terminu przemawia treść przepisu art. 24f ust. 2 zzwoś, zgodnie z którym w przypadku niewydania przez organ regulacyjny decyzji w omawianym terminie taryfa wchodzi w życie z mocy samego prawa po upływie 120 dni od dnia przedstawienia wniosku organowi regulacyjnemu. Dodatkowo wskazała, że pogląd o zawitym charakterze terminu na zatwierdzenie bądź odmowę zatwierdzenia taryfy i niemożliwości jego przedłużenia przez radę gminy, na gruncie poprzedniego stanu prawnego, był jednolicie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Strona podniosła także, że co prawda na gruncie zzwoś obowiązuje przepis art. 27c ust. 1, który nakazuje do postępowania przed organem regulacyjnym stosować przepisy k.p.a., jednak należy pamiętać, że przepisy zzwoś mają w tym przypadku względem przepisów k.p.a. charakter szczególny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sprzeciw okazał się niezasadny.

Instytucja sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej została wprowadzona ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Nowelizacja ta wprowadziła zmiany między innymi do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 9 pkt 7 tej ustawy w dziale III p.p.s.a. po rozdziale 3 dodaje się rozdział 3a o tytule "Sprzeciw od decyzji". Zgodnie z treścią nowo wprowadzonego art. 64a, od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści takiej decyzji może wnieść od niej sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postępowanie w przedmiocie sprzeciwu zostało znacznie uproszczone: w postępowaniu przed sądem nie biorą udziału uczestnicy, a jedynie strona skarżąca i organ, który wydał zaskarżoną decyzję (art. 64b § 3), sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym (art. 64d § 1), skróceniu uległy też terminy procesowe (art. 64c § 1, art. 64c § 4, art. 64d § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 kpa. Przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest zatem wyłącznie zasadność wydania przez organ administracji konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej). Przedmiotem kontroli sądu nie może być natomiast w tym postępowaniu, mającym wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia lub zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 kpa. Oznacza to, że organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i ewentualnie sąd, badający legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w zakresie dotyczącym ustalenia, że w rozpatrywanej sprawie zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter "procesowy" i nie kreuje żadnych skutków dotyczących praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy.

Punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji jest art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z treścią którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia jedynie wtedy, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest zwrotem ocennym. W orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W sytuacji gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 k.p.a., to same braki dowodowe nie mogą co do zasady stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1277/17). Dopiero gdy wykazane zostanie, że prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. okaże się niewystarczające, należy uchylić zaskarżoną decyzję oraz przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Powołany powyżej art. 136 k.p.a. uprawnia bowiem organ odwoławczy do przeprowadzenia na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenia przeprowadzenia tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Dodać należy, że zarówno doktryna, jak i orzecznictwo są zgodne, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że każdy z organów (najpierw pierwszej, a potem drugiej instancji) przeprowadza postępowanie prowadzone w celu prawidłowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. W postępowaniu administracyjnym nie mamy zatem do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Ponadto już z kolejności przepisów, zawartych w art. 138 k.p.a. wynika, że zasadą winno być rozstrzyganie sprawy przez organ odwoławczy co do istoty, czyli albo utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji (jeśli jest ona w ocenie organu odwoławczego prawidłowa) lub uchylenie tej decyzji i załatwienie sprawy merytorycznie. Podkreślić należy, że wydanie decyzji kasatoryjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji jest wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a zatem niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca art. 138 § 2.

Przeprowadzona przez Sąd, w powyżej określonych granicach, kontrola wykazała, że decyzja Prezesa PGW z dnia [...] czerwca 2018 r. spełnia wymogi określone w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy prawidłowo zastosował dyspozycję tego przepisu, wskazując na uchybienia organu I instancji polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego w wymaganym zakresie i na niezagwarantowaniu stronie czynnego udziału w postępowaniu.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 27c ust. 1 zzwoś do postępowania przed organem regulacyjnym stosuje się przepisy k.p.a. Tym samym organ regulacyjny (organ I instancji) zobowiązany jest stosować się do reguł postępowania określonych w tym kodeksie. W zakres tych reguł wchodzi m.in. powołana w uzasadnieniu organu II instancji zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a także zasada czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). Zasada prawdy obiektywnej jest realizowana przede wszystkim przez przepisy normujące postępowanie dowodowe, zwłaszcza przez art. 77 § 1 k.p.a., nakazujący organom administracji zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę faktu udowodnienia poszczególnych okoliczności na podstawie całego materiału dowodowego. Z zasadą tą pozostaje w związku zasada czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 k.p.a.).

W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie uznał, że organ I instancji naruszył powołane art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., ponieważ poprzestał wyłącznie na informacjach przedstawionych przez stronę we wniosku o zatwierdzenie taryfy. Tymczasem złożony przez stronę wniosek zawierał tak liczne braki i nieścisłości, które wymagały wyjaśnienia, że niemożliwe było prawidłowe ustalenie, czy projekt taryfy może podlegać zatwierdzeniu. Konsekwencją tego było naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zakresie uzasadnienia decyzji.

Braki we wniosku o zatwierdzenie taryfy oraz liczne kwestie wymagające wyjaśnienia, szczegółowo wymienione w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, uczyniły niemożliwym merytoryczne rozpoznanie sprawy przez ten organ. Zakres brakujących ustaleń sprawił, że organ ten nie był władny dokonać ich we własnym zakresie ze względu na zasadę dwuinstancyjności postępowania. Prowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a. byłoby zaś w przedmiotowej sprawie niewystarczające. Dodać przy tym należy, że organ II instancji zwracając uwagę na braki i nieścisłości we wniosku o zatwierdzenie taryfy działał w oparciu o przepisy powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Gospodarki i Żeglugi Morskiej z dnia 27 lutego 2018 r. zawierającego m.in. wzór wniosku o zatwierdzenie taryfy. Co także istotne, wskazane przez organ odwoławczy uchybienia wniosku nie były kwestionowane przez stronę.

Odnosząc się natomiast do naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a. wskazać należy, że co prawda w zawiadomieniu z [...] kwietnia 2018 r. o wszczęciu postępowania strona została pouczona o możliwości zapoznania się z zebranymi w sprawie aktami, niemniej jednak w zawiadomieniu tym zabrakło pouczenia o treści art. 73 § 1 k.p.a., który uzupełnia zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Zgodnie bowiem z tym przepisem strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, a prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Poza tym – jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji – organ I instancji naruszył art. 79a § 1 k.p.a., zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Przepis ten został w niniejszej sprawie zupełnie pominięty przez organ I instancji.

Reasumując, w opinii Sądu przy przyjętej przez Prezesa PGW argumentacji wydanie decyzji kasatoryjnej było uzasadnione i nie narusza art. 138 § 2 k.p.a. Wskazane przez ten organ uchybienia procesowe w postępowaniu pierwszoinstancyjnym skutkowały bowiem koniecznością wyjaśnienia sprawy w zakresie, który miał istotny wpływ na rozstrzygnięcie, stosownie do art. 138 § 2 k.p.a., co nie uprawniało organu odwoławczego do przystąpienia do merytorycznej oceny wniosku strony. W rozpoznawanym przypadku zachowanie zasady dwuinstancyjności postępowania było możliwe wyłącznie poprzez uchylenie decyzji organu I instancji. Organ odwoławczy wypełnił przy tym dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a. i wskazał, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w sprzeciwie oraz podtrzymanych w piśmie z [...] sierpnia 2018 r. przypomnieć należy, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem w postępowaniu prowadzonym w tym trybie wyłączono możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw ocenia, czy organ odwoławczy wydający decyzję nie przekroczył swoich uprawnień określonych w art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd uwzględnia sprzeciw.

Sprzeciw nie jest zatem środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Ten środek zaskarżenia jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Tym samym sprzeciw odróżnia się od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w odniesieniu do której sąd, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Taka wykładnia znajduje potwierdzenie w założeniach ustawodawcy odnoszących się do instytucji sprzeciwu. Założeniem ustawodawcy było bowiem, by rozpoznając sprzeciw od aktu administracyjnego, wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie rozstrzygał o prawach lub obowiązkach stron, a jedynie dokonał oceny spełnienia procesowych przesłanek wydania decyzji kasacyjnej. Sprzeciw, jako środek przeciwdziałający przewlekłości załatwienia sprawy, służy bowiem wyłącznie zbadaniu tego, czy prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że konieczne jest przeprowadzenie przez organ pierwszej instancji postępowania co do okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i nie ma podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Kontrola ta nie odbywa się zatem z punktu widzenia treści normy prawa materialnego, którą należy w sprawie zastosować – ocena in meriti (zob. s. 63 uzasadnienia projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, dostępnego na stronie internetowej: http://orka.sejm.gov.pl/Druki8ka.nsf/0/F3388D1AB00B1313C125809D004C3C8E/%24File/1183.pdf).

W związku z powyższym powołane przez skarżącą zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego nie mogły zostać uwzględnione. Sąd nie jest bowiem władny odnosić się do meritum sprawy, skoro na skutek wydania zaskarżonego orzeczenia nie doszło do merytorycznego rozpatrzenia żądania strony przez organ II instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) orzekł jak w sentencji. Sąd rozpoznał sprzeciw na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 64d powołanej ustawy.