Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 348/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2014-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 74,  art. 75,  art. 78
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant Referent stażysta Dorota Ziółecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. przy udziale Prokuratora Rejonowego w [...] K. G. sprawy ze skargi T. W. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania zabezpieczeń po katastrofie budowlanej oddala skargę.


UZASADNIENIE

T. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia 9 maja 2014 r., nr [...].

Organ II instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., w związku z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako Prawo budowlane) po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim z dnia 31 marca 2014 r., znak: [...], wydanej w sprawie katastrofy budowlanej, polegającej na zawaleniu się ściany szczytowej i stropu budynku gospodarczego zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], nakazującej H. i T. W. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń w celu uporządkowania terenu katastrofy, polegających na usunięciu gruzu pozostałego po zawaleniu się stropu i ścian wewnątrz budynku, umieszczeniu znaków informujących o rodzaju zagrożenia w terminie do 30 kwietnia 2014 r. oraz nakazującej zabezpieczenie obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego poprzez zabezpieczenie drewnianej konstrukcji dachu w miejscach drewnianych wiązarów dachowych, podarcia drewnianych płatwi dachowych w miejscach brakującej ściany szczytowej, wykonanie wzmocnienia ścian budynku (część mieszkalna) ściągami stalowymi, zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. W. A. w terminie do 30 kwietnia 2014 r. - uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonych obowiązków. Orzekając w tym zakresie ustalił termin wykonania obowiązków na dzień 9 czerwca 2014 r., a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 22 listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, na skutek informacji otrzymanej z Komendy Policji w [...], przeprowadził kontrolę w sprawie stanu technicznego budynku gospodarczego położonego

w [...] przy ul. [...] na działce nr ewid. A. Podczas kontroli organ ustalił, że na ww. nieruchomości znajdują się murowane budynki w zabudowie zwartej - mieszkalny i gospodarcze. W budynku gospodarczym zlokalizowanym przy budynku mieszkalnym od strony południowej stwierdzono brak fragmentu ściany szczytowej południowej. Na ścianie wzdłuż stropu stwierdzono ułożenie zbrojenia w drewnianym szalunku, a w łukowym stropie budynku gospodarczego spękania nad parterem. Ze względu na stan techniczny budynku, w ocenie organu, nie było możliwe przeprowadzenie dokładnych oględzin jego wnętrza. Organ przyjął, od uczestniczących w kontroli właścicieli obiektu – H. i T. W., oświadczenie, że nocą 27/28 października 2013 r. część ściany szczytowej południowej położona na stropie, uległa zawaleniu. Wskazał też organ, że w dniu 21 listopada 2013 r., przy dofinansowaniu Gminy [...] rozpoczęto roboty budowlane przy remoncie ściany szczytowej południowej budynku gospodarczego. Przy ścianie ustawiono rusztowania, usunięto spróchniałą drewnianą belkę ze ściany parteru, wykonano zbrojenie pod nową belkę, ułożono kosz zbrojenia w drewnianym szalunku. Następnie, w dniu 25 listopada 2013 r. organ nadzoru budowlanego uzyskał informację, że strop nad parterem oraz ściana szczytowa parteru uległy całkowitemu zawaleniu. Podczas przeprowadzonej w dniu 25 listopada 2013 r. kontroli organ ustalił, że budynek gospodarczy nie posiada ściany szczytowej oraz stropu nad parterem. Na budynku pozostała drewniana dwuspadowa konstrukcja dachu pokryta onduliną, wsparta na ścianach zewnętrznych. Konstrukcja dachu jest zawilgocona, a niektóre z elementów konstrukcyjnych są zmurszałe i zniszczone. Konstrukcja dachu uszkodzonego budynku stwarza zagrożenie dla budynku gospodarczego i mieszkalnego, połączonych z nim ścianą szczytową i dachem, konieczna jest jej rozbiórka.

Decyzją z 26 listopada 2013 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim nakazał H. i T. W. rozebranie drewnianej konstrukcji dachu uszkodzonego budynku gospodarczego wraz z pokryciem oraz zabezpieczenie ścian budynku przed szkodliwym wpływem warunków atmosferycznych.

Jednocześnie, postanowieniem z 29 listopada 2013 r., wydanym na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim powołał komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia.

W dniu 4 grudnia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim przeprowadził kontrolę w sprawie katastrofy budowlanej, w wyniku której katastrofie uległa ściana szczytowa i strop nad parterem w budynku gospodarczym przy ul. [...] w [...]. W protokole podał, że stan obiektu nie uległ zmianie a od czasu kontroli z 25 listopada 2013 r. wykonano jedynie ogrodzenie terenu taśmą i umieszczono tablicę ostrzegawczą. Organ ustalił, że konstrukcja dachu i ściany zewnętrzne budynku są w bardzo złym stanie technicznym oraz stwierdził, że zmurszałe są zarówno cegły w murze, jak i łącząca je wapienna zaprawa.

Decyzją z 5 grudnia 2013 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, działając na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego, nakazał właścicielom obiektu, H. i T. W. wykonanie w budynku gospodarczym zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] niezbędnych czynności i robót budowlanych polegających na rozbiórce konstrukcji dachu wraz z pokryciem, rozbiórce jednej ściany podłużnej uszkodzonego budynku (od strony ulicy), rozbiórce ścianki kolankowej nad drugą podłużną ścianą oraz na zabezpieczeniu budynku mieszkalnego i budynku gospodarczego przed możliwością rozszerzenia się skutków katastrofy. Zastrzegł, że obowiązki te mają zostać wykonane pod nadzorem osoby posiadającej uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ opisał stwierdzony stan faktyczny i wskazał, że przyczyną katastrofy był zły stan techniczny budynku, słaby materiał w ścianie i stropie i prawdopodobnie wykonywanie robót przez właściciela obiektu.

Po rozpoznaniu odwołania T. W. od powyższej decyzji Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 31 grudnia 2013 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez ten organ, z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla sprawy oraz wydanie decyzji z naruszeniem art. 78 Prawa budowlanego.

W dniu 2 stycznia 2014r. do PINB w powiecie oleskim wpłynęła, wykonana na zlecenie H. i T. W., ekspertyza stanu technicznego budynku gospodarczego, po zawaleniu się stropu i ściany szczytowej, autorstwa rzeczoznawcy budowlanego dr inż. W. A. Rzeczoznawca przyjął, że w wyniku zniszczenia sklepienia strop utracił ciągłość i w konsekwencji nastąpiło zawalenie się konstrukcji wsporczej i samego stropu oraz zniszczenie ściany szczytowej budynku gospodarczego nr [...]. W ocenie autora opracowania, zniszczenie łuków podłużnych w budynku gospodarczym powoduje pogorszenie się warunków pracy konstrukcji budynku mieszkalnego i może doprowadzić do utraty stateczności łuków podłużnych w tym budynku i spowodować katastrofę budowlaną. W istniejącym stanie obiektu autor ekspertyzy ocenił, że możliwe jest bezpieczne jego użytkowanie, po wykonaniu wzmocnienia. Jednakże z uwagi na ogólny stan techniczny budynku, jego niską izolacyjność termiczną, znaczny stopień zawilgocenia i wysokie koszty naprawy, uznał, że należy rozważyć wyburzenie budynku mieszkalnego i budowę nowego. Wskazał też, że w przypadku przystąpienia do wzmocnienia budynku mieszkalnego należy bezpiecznie zdemontować płyty pokrycia z dachu budynku gospodarczego, zdemontować więźbę dachową i usunąć gruz z budynku gospodarczego. Należy wykonać również, w sposób wskazany w ekspertyzie, ściągi z pręta stalowego o średnicy 20 mm wzdłuż łuków ceglanych podłużnych oraz ścian podłużnych, tuż pod belkami stalowymi stropu ceramicznego odcinkowego nad parterem, jak również nad stropem piętra. Na ścianie szczytowej od strony budynku gospodarczego ściągi należy zamocować na poziomej belce stalowej z ceownika 200, a belkę stalową przymocować kotwami do żelbetowej płyty stropowej. W poziomie posadzki parteru należy wykonać obustronne ściągi od ściany szczytowej za drugi słup łuku podłużnego i połączyć je za słupem rusztu. Na ścianie szczytowej od strony budynku gospodarczego, w osi słupów kamiennych należy zamontować słupy stalowe z ceownika 200.

W dniu 25 lutego 2014 r. powołana przez PINB w powiecie oleskim komisja do ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej przeprowadziła rozprawę administracyjną, równocześnie organ przeprowadził dowody z zeznań świadków.

Decyzją z 31 marca 2014r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, uzupełnioną na wniosek pełnomocnika T. W. postanowieniem z 8 kwietnia 2014r., nałożył na H. i T. W. obowiązek wykonania niezbędnych zabezpieczeń w celu uporządkowania terenu katastrofy polegających usunięciu gruzu pozostałego po zawaleniu się stropu i ścian wewnątrz budynku, umieszczeniu znaków informujących o rodzaju zagrożenia w terminie do 30 kwietnia 2014 r. oraz nakazującej zabezpieczenie obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego poprzez zabezpieczenie drewnianej konstrukcji dachu w miejscach drewnianych wiązarów dachowych, podarcia drewnianych płatwi dachowych w miejscach brakującej ściany szczytowej, wykonaniu wzmocnienia ścian budynku (część mieszkalna) ściągami stalowymi zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie opracowanej przez rzeczoznawcę budowlanego dr inż. W. A. w terminie do 30 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ dokonał analizy zebranego materiału dowodowego, jako przyczynę katastrofy budowlanej, wskazując usunięcie belki drewnianej konstrukcyjnie powiązanej z podstawowymi elementami budynku bez uprzedniego zabezpieczenia, brak odpowiednich kwalifikacji osób wykonujących roboty, zniszczenie łuków podłużnych, silny wiatr i przeciąg jaki powstał podczas silnych wiatrów.

Od powyższej decyzji ponownie odwołanie wniósł T. W.

Odwołujący wniósł zastrzeżenia co do zakresu robót nakazanych w decyzji, gdyż organ I instancji nie określił w decyzji sposobu podparcia belki dolnego pasa wiązarów dachowych, nie ustalił podarcia drewnianych płatwi dachowych. W przekonaniu odwołującego, nakazany zakres zabezpieczenia ścian części mieszkalnej budynku stanowi jego przebudowę i wykracza poza treść art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującego, nie ustalono jednoznacznie przyczyn katastrofy, a organ autorytatywnie i jednoosobowo dokonał ustaleń, które powinny zostać dokonane przez powołaną przez ten organ komisję. Ponadto odwołujący wskazał na wybiórcze uwzględnienie ustaleń dostarczonej organowi ekspertyzy.

Organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie strony nie może zostać uwzględnione, ponieważ zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Zważył, że zgodnie z ustawową definicją zawartą w art. 73 ust. 1 Prawa budowlanego katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. W razie wystąpienia katastrofy budowlanej postępowanie wyjaśniające w sprawie przyczyn katastrofy budowlanej prowadzi właściwy organ nadzoru budowlanego. Zaznaczył, że na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego jest obowiązany niezwłocznie powołać komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W myśl art. 78 Prawa budowlanego po zakończeniu prac komisji organ nadzoru budowlanego niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Organ może zlecić, na koszt inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego sporządzenie ekspertyzy, jeżeli jest to niezbędne do wydania decyzji lub ustalenia przyczyn katastrofy.

Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że w okolicznościach ustalonych przez organ I instancji a potwierdzonych w materiale dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, nie budzi wątpliwości fakt, że budynek gospodarczy zlokalizowany w [...] przy ul. [...] uległ katastrofie budowlanej, polegającej na zawaleniu się ściany szczytowej i stropu nad parterem budynku. Wobec powyższego, w przekonaniu organu odwoławczego, organ I instancji zasadnie wszczął i prowadził postępowanie w tej sprawie. Zgodnie z treścią przepisów Prawa budowlanego regulujących postępowanie w sprawie katastrofy budowlanej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim powołał komisję wymienioną w art. 76 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, która prowadziła czynności w toku wszczętego przez organ nadzoru budowlanego postępowania w sprawie katastrofy budowlanej, a prace swoje zakończyła w dniu 25 marca 2013 r. w formie protokołu z posiedzenia, w którym ustalono zakres niezbędnych do wykonania czynności w celu likwidacji zagrożenia ludzi i mienia. OWINB dowodził, że skoro przepisy Prawa budowlanego nie określają formy, w jakiej powinny być ujęte ustalenia i zalecenia komisji, to rozwiązanie przyjęte przez komisję w rozpatrywanej sprawie nie naruszały przepisów prawa i są dopuszczalne. Konsekwencją zakończenia prac komisji jest obowiązek niezwłocznego wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego. Obowiązek ten został przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim wykonany poprzez wydanie zaskarżonej decyzji na postawie art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy, w ocenie organu odwoławczego, przebieg postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji był zgodny z przepisami Prawa budowlanego. Organ odwoławczy zaakcentował, oceniając przeprowadzone przez organ I instancji i powołaną przez ten organ komisję postępowanie, że zostało ono przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W toku postępowania wypowiedziały się wszystkie osoby posiadające wiedzę co do stanu technicznego obiektu przed katastrofą, przyczyn i przebiegu katastrofy budowlanej (inwestorzy, strony, wykonawcy robót budowanych, autor ekspertyzy), dokonano oględzin terenu katastrofy i sporządzono dokumentację fotograficzną a właściciele budynku – H. i T. W., przedłożyli ponadto ekspertyzę stanu technicznego budynku gospodarczego po zawaleniu się stropu i ściany szczytowej, autorstwa rzeczoznawcy budowlanego dr inż. W. A.

Zdaniem organu odwoławczego, dokonana przez organ I instancji ocena zebranego materiału dowodowego doprowadziła ten organ do słusznych wniosków co do przyczyn katastrofy budowlanej. Równocześnie organ odwoławczy zgodził się ze stwierdzeniem, że nie można wskazać jednej przyczyny katastrofy, gdyż zdarzenie to jest skutkiem kilku powiązanych czynników, które występując pojedynczo mogłyby tego zdarzenia nie spowodować. Natomiast wywodził, że na wywołanie katastrofy bez wątpienia miały wpływ: brak zabezpieczenia ściany szczytowej budynku gospodarczego nr [...] przed wykonaniem robót rozbiórkowych na sąsiedniej nieruchomości, w tym wykonanie nakazu wynikającego z decyzji PINB w powiecie oleskim z 28 maja 2010 r.; silny wiatr i przeciąg wywołany przez wiatr; brak zabezpieczenia ściany szczytowej budynku obróbkami blacharskimi; usunięcie przez nieustaloną osobę drewnianej belki konstrukcyjnie powiązanej z podstawowymi elementami budynku; wykonywanie robót przez osoby bez odpowiednich kwalifikacji zawodowych; zniszczenie łuków podłużnych i zmiana schematu pracy łuków ceglanych.

Jednakże po analizie zakresu obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, organ II instancji stwierdził, że obowiązki te są zgodne z treścią art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego i doprowadzą do osiągnięcia celu wydania decyzji w oparciu o wskazaną podstawę prawną, t.j. - uporządkowanie terenu katastrofy oraz zabezpieczą obiekt do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Zgodził się organ, że zakres nałożonych obowiązków jest szeroki, jednakże w jego ocenie został określony właściwie. Powołując się na ekspertyzę dr inż W. A. wskazującą, że budynek mieszkalny jest zawilgocony i znajduje się w ogólnym złym stanie technicznym, wymagającym kosztownych napraw, organ przyjął w takim stanie faktycznym, że zasadne jest wykonanie zabezpieczeń w zakresie większym niż niezbędne minimum, dającym gwarancję bezpieczeństwa konstrukcji obiektu.

W skardze do Sądu T. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

Skarżonej decyzji zarzucił, że orzeczony nakaz jest nieprecyzyjny i trudny do wykonania. Zarzut ten dotyczy podparcia dolnego pasa drewnianych wiązarów, a także podarcia drewnianych płatwi dachowych w miejscach brakującej ściany szczytowej oraz obowiązku zapewnienia dozoru przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane. W tym kontekście wskazał na brak chętnych do podjęcia się tego nadzoru. Podniósł też, że ze względu na braki w elementach konstrukcyjnych ryzykowne jest wykonanie prac zabezpieczających, a dopiero później prac porządkowych.

W przekonaniu skarżącego, nakaz wzmocnienia ścian budynku w części mieszkalnej nie nosi charakteru prac, o których mowa w art. 78 Prawa budowlanego. Wywodził, że "prace opisane w ekspertyzie stanowią docelowe wzmocnienie konstrukcji obiektu, którego realizację można rozważać dopiero po wykonaniu tymczasowego zabezpieczenia, o którym mowa w art. 78 Prawa budowlanego." Powtórzył, że nie można wykonać prac opisanych w decyzji bez uprzedniego zabezpieczenia omawianej części obiektu. Reasumując uznał, że organy nie dokonały oględzin przed wydaniem decyzji i nie uwzględniły obecnego stanu części mieszkalnej. Zaznaczył, że organ nie odniósł się do uzupełnionego materiału dowodowego w postaci najnowszej mapy geodezyjnej zasadniczej, udostępnionej przez Starostę Oleskiego. Z treści tej mapy wynika, że część obiektu "w miejscach brakującej ściany szczytowej" znajduje się na działce nr B, która nie jest własnością H. i T. W., co oznacza, że nakaz podarcia drewnianych płatwi dachowych został skierowany do niewłaściwych osób.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odnosząc się do zarzutu, że nakaz został nałożony na podmiot niewłaściwy argumentował, że w toku postępowania strony nie kwestionowały faktu, że właścicielem budynku, który uległ katastrofie budowlanej są H. i T. W., co wynika również z zapisów w księdze wieczystej.

W ocenie organu, przedstawiona mapka wskazująca na inny przebieg granicy między działkami nr A i B nie stanowi jednoznacznego, samodzielnego dowodu, że część obiektu posadowiona na działce nr B stanowi własność właściciela tej działki, jeśli nie jest potwierdzona treścią aktu notarialnego lub księgi wieczystej.

Pismem z dnia 7 sierpnia 2014 r., powołując się na art. 8 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Prokurator Rejonowy w Oleśnie zgłosił swój udział do niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej.

W dniu 2 września 2014 r. T. W. złożył do akt sprawy pismo procesowe wraz z wyjaśnieniem rzeczoznawcy - W. A., do ekspertyzy znajdującej się w aktach administracyjnych. W wyjaśnieniu tym wskazano, że przedstawione w ekspertyzie rozwiązanie jest jedynie propozycją docelowego wykonania wzmocnienia konstrukcji budynku, które swym zakresem nosi charakter przebudowy. Dodano, że takie rozwiązanie zaproponowano, opisując ogólnie zakres prac, a także podstawowe elementy i profile niezbędne do wykonania wzmocnienia konstrukcji.

Przedstawiając swoją argumentację, w piśmie procesowym z dnia 22 września 2014 r., Prokurator Rejonowy w Oleśnie wskazał, że organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa materialnego, a to art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego, jak i przepisy prawa procesowego – art. 138 § 1 w zw. z art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez przyjęcie, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, gdy tymczasem skarżony organ powinien uchylić decyzję i przekazać organowi I instancji sprawę do ponownego rozpatrzenia, po myśli art. 138 § 2 K.p.a. Zdaniem Prokuratora, okoliczności sprawy wskazywały, że organ I instancji nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Prokurator podniósł też, że skład komisji, która ustalała przyczyny katastrofy był nieprawidłowy. Dowodził, że we wnioskach komisji wskazano na niewłaściwe przyczyny katastrofy, uznając za jedynych winnych małżonków W., podczas gdy ich wina była minimalna. Prokurator zarzucił również, że organ odwoławczy zaniechał należytego zbadania kwestii własności nieruchomości przedmiotowego budynku gospodarczego. Nie zgodził się z oceną, że złożony do akt wyrys z mapy ewidencyjnej nie ma znaczenia dowodowego. Podkreślił, że dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków mają walor dokumentu urzędowego, a ewidencja jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych, zaś zmiana okoliczności faktycznych i prawnych w trakcie postępowania odwoławczego zgłaszana przez stronę organowi powinna zostać zweryfikowana w ramach dodatkowego postępowania dowodowego i uwzględniona przez organ odwoławczy w treści decyzji.

Na rozprawie w dniu 25 września 2014 r. skarżący oraz organ podtrzymali swoje dotychczasowe stanowiska w sprawie oraz argumentacje na ich poparcie.

Uczestnik postępowania - Gmina [...] wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej, Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny Sądu w niniejszej sprawie, wedle wskazanego powyżej kryterium legalności, jest decyzja Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy, co do istoty, decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim nakazującą H. i T. W. wykonanie niezbędnych zabezpieczeń w celu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej, polegających na usunięciu gruzu pozostałego po zawaleniu się stropu i ścian wewnątrz budynku, umieszczeniu znaków informujących o rodzaju zagrożenia oraz nakazującej zabezpieczenie obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego poprzez zabezpieczenie drewnianej konstrukcji dachu w miejscach drewnianych wiązarów, podarcia drewnianych płatwi dachowych w miejscach brakującej ściany szczytowej, wykonaniu wzmocnienia ścian (część mieszkalna) ściągami stalowymi zgodnie z zaleceniami zawartymi w ekspertyzie przedstawionej przez stronę.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonych orzeczeń w niniejszej sprawie stanowi art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2013 r., nr 2013 poz. 267, dalej jako Prawo budowlane). Zgodnie z przywołanym przepisem po zakończeniu prac komisji właściwy organ niezwłocznie wydaje decyzję określającą zakres i termin wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

W niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należy wziąć pod uwagę wyjątkowy charakter postępowania w związku z zaistnieniem katastrofy budowlanej. Pojęcie katastrofy budowlanej oraz tryb postępowania w wyniku jej wystąpienia określone są w rozdziale 7 Prawa Budowlanego. Zgodnie z art. 73 ust. 1. Prawa budowlanego katastrofą budowlaną jest niezamierzone, gwałtowne zniszczenie obiektu budowlanego lub jego części, a także konstrukcyjnych elementów rusztowań, elementów urządzeń formujących, ścianek szczelnych i obudowy wykopów. Natomiast zgodnie z art. 76 ust. 1 w zw. z art. 74 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego, niezwłocznie po otrzymaniu zawiadomienia o katastrofie, po pierwsze powołuje komisję w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, po drugie zawiadamia o katastrofie budowlanej właściwy organ nadzoru budowlanego wyższego stopnia oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Jak wynika z powołanych przepisów, ich zastosowanie będzie miało miejsce wyłącznie do zdarzenia, które spowodowane jest w sposób niezamierzony, nagły i nieprzewidziany. Innymi słowy, to od okoliczności faktycznych zależy, czy w określonej sytuacji mamy do czynienia z katastrofą budowlaną. Jeżeli tak, to postępowanie prowadzone przez organy nadzoru budowlanego ma charakter działania w stanie wyższej konieczności i przede wszystkim zmierza do wyjaśnienia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej oraz ma na celu likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, zdrowia i życia ludzkiego, a także możliwość wystąpienia ogromnych strat materialnych. Dlatego dopiero w dalszej kolejności po dokonaniu czynności, o których wyżej mowa, organ ustala krąg podmiotów obowiązanych do wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy i zabezpieczenia obiektu budowlanego do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego, co w konsekwencji ma doprowadzić do usunięcia skutków katastrofy budowlanej (art. 78 ust. 1 i art. 79 Prawa budowlanego).

Adresatem decyzji wydanej w trybie art. 78 Prawa budowlanego może być wyłącznie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. (art. 79 Prawa budowlanego).

Po ustaleniu, w wyniku prac komisji, przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej, organ jest obowiązany do określenia w decyzji zakresu i terminu wykonania niezbędnych robót związanych z likwidacją skutków katastrofy.

Roboty te powinny być związane z uporządkowaniem terenu po katastrofie oraz zabezpieczeniu obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego. Określenie zakresu robót i potrzeba wydania przez organ odpowiedniej decyzji po zakończeniu prac komisji, mogą wymagać uprzedniego opracowania ekspertyzy technicznej. Jednocześnie dalsze działania, po zakończeniu prac komisji, powinny być prowadzone na podstawie przepisów art. 66 i 67 Prawa budowlanego. Orzeczenie o rozbiórce może wynikać z wniosków ekspertyzy, wówczas podejmowana jest decyzja na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego.

W rozpatrywanej sprawie z treści decyzji wynika, że organ orzekł o nałożeniu na H. i T. W. obowiązku wykonania niezbędnych robót w celu uporządkowania terenu katastrofy budowlanej i zabezpieczenie obiektu budowanego. Jednocześnie poza sporem pozostaje okoliczność, że na terenie działki nr A położonej w [...] przy ul. [...] doszło w dniu 23 listopada 2013 r. do katastrofy budowlanej, w wyniku której strop nad parterem oraz ściana szczytowa budynku gospodarczego uległy całkowitemu zawaleniu. Wobec czego zasadnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r. wydanym na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, powołał komisję w celu ustalenia przyczyn katastrofy oraz zakresu czynności niezbędnych do likwidacji zagrożenia bezpieczeństwa ludzi i mienia. Przedmiotową komisję utworzyli: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie oleskim, Burmistrz [...] oraz inspektor nadzoru budowlanego i specjalista w PINB w Oleśnie.

W ocenie Sądu, komisję tę utworzono zgodnie z przepisem art. 76 ust. 2 Prawa budowlanego, stanowiącym, że w skład komisji powołanej w celu ustalenia przyczyn i okoliczności katastrofy budowlanej wchodzą przedstawiciele właściwego organu jako przewodniczący, przedstawiciele innych zainteresowanych lub właściwych rzeczowo organów administracji rzeczowej, przedstawiciele samorządu terytorialnego.

Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ inspekcji budowlanej pierwszej instancji zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący. W toku postępowania wypowiedziały się wszystkie osoby posiadające wiedzę co do stanu technicznego obiektu przed katastrofą, przyczyn i przebiegu katastrofy budowlanej, w tym inwestorzy, strony, wykonawcy robót budowlanych, autor ekspertyzy, dokonano oględzin terenu katastrofy i sporządzono dokumentację fotograficzną. Do materiału dokumentacyjnego sprawy włączono ekspertyzę stanu technicznego budynku gospodarczego po zawaleniu się stropu i ściany szczytowej sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego. Ekspertyza ta uwzględniała zarówno ocenę stanu technicznego obiektu, bezpośrednio po katastrofie oraz umożliwiła organowi dokonanie rozstrzygnięcia w zakresie spraw technicznych dotyczących uporządkowania terenu katastrofy oraz zabezpieczenia obiektu.

Stąd, zdaniem Sądu, trafnie uznał organ odwoławczy, że organ pierwszej instancji prawidłowo podał złożone przyczyny katastrofy oraz nałożył obowiązki, które są zgodne z treścią art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego i zmierzały do uporządkowania terenu katastrofy oraz zabezpieczenia obiektu do czasu wykonania robót doprowadzających obiekt do stanu właściwego.

W ocenie Sądu, w stanie faktycznym sprawy słusznie organy uznały H. i T. W. za podmiot, który może być adresatem decyzji z art. 78 Prawa budowlanego, gdyż są oni właścicielami budynku, który uległ katastrofie oraz działki ewidencyjnej nr A na której posadowiony był sporny obiekt, co potwierdzają wpisy w księdze wieczystej nr [...].

Należy podkreślić, że przedmiotem sprawy była decyzja wydana w trybie art. 78 Prawa budowlanego, czyli określenie robót zmierzających do jak najszybszego zabezpieczenia terenu katastrofy i uniknięcia wystąpienia stanu zagrożenia bezpieczeństwa lub mienia środowiska - co uczyniono w zaskarżonej decyzji. Podkreślić przyjdzie, że kwestionowane decyzje, biorąc pod uwagę przedmiot postępowania, zawierają niezbędne ustalenia. W sprawie istotne było, czy miała miejsce katastrofa budowlana i kogo należy obciążyć obowiązkiem uporządkowania terenu katastrofy i wykonania zabezpieczeń wzmocnień konstrukcji stropu budynku gospodarczego i wzmocnienia ścian budynku mieszkalnego.

Tym samym wszelkie rozważania co do tego, że nie można znaleźć osób chętnych do wykonania nakazanych robót budowlanych i zabezpieczających nie mogą mieć doniosłości prawnej, skoro organ nałożył wskazane obowiązki na właściciela przedmiotowego obiektu oraz wykazał potrzebę ich wykonania.

W związku z ww. ustaleniami chybione pozostały zarzuty naruszenia art. 78 ust. 1 Prawa budowlanego, w tym dotyczące charakteru zleconych robót jako przebudowy obiektu budowlanego.

Z tych względów, na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.