Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1578/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , Sędzia WSA Andrzej Siwek, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 lutego 2021 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie zakazu przemieszczania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lipca 2020 r., nr [...],[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...]PWIS", "organ II instancji") na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej: "k.p.a."), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.), §1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 491 z późn. zm.), § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020, poz. 792), po rozpatrzeniu odwołań K. E. S. oraz Rzecznika Praw Obywatelskich od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS", "organ I instancji") z [...] maja 2020 r., nr [...], wymierzającej K. S. karę pieniężną w kwocie 10 000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 8 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się osób w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie - utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Z akt sprawy wynika następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 8 maja 2020 r. o godzinie 1:35 K. E. S. uczestniczyła w zgromadzeniu przy ul. [...] w [...] nie zachowując wymaganej odległości 2 m od innych osób. Okoliczność ta została stwierdzona w notatce urzędowej dotyczącej naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 sporządzonej przez funkcjonariusza Policji [...] w [...].

W związku z powyższym PPIS decyzją z [...] maja 2020 r. wymierzył K. S. karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Postanowieniem z [...] maja 2020 r., znak: [...], PPIS sprostował omyłkę w decyzji nr [...] w zakresie wskazanego numeru konta bankowego.

K. S., w ustawowo przewidzianym terminie, złożyła odwołanie od decyzji organu I instancji. W odwołaniu wskazała, że przez cały czas poruszała się z zachowaniem odległości większej niż 2 metry od uczestników zgromadzenia oraz, że nie była z osobami towarzyszącymi. Wniosła o wskazanie względem jakiej osoby nie zachowała wymaganej odległości oraz za pomocą jakiego urządzenia dokonano pomiaru odległości. Zarzuciła organowi brak poczynienia indywidualnych ustaleń i wyjaśnień w sprawie co do tego na jakiej zasadzie ustalono wysokość kary pieniężnej. Dalej zarzuciła oparcie się przy wymierzaniu kary jedynie na notatce policyjnej, a nie na podstawie materiału zgromadzonego przez pracowników organu I instancji, co miało wpływ na rozstrzygniecie sprawy. Jednocześnie wskazała, że odpowiedzialność za niezachowanie wymaganych odstępów pomiędzy osobami biorącymi udział w zgromadzeniu ponosi Policja, która w sposób siłowy zmusiła ludzi do tego, aby znaleźli się na bardzo małej przestrzeni, blisko siebie.

Pismem z 29 ma 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich (dalej: "Rzecznik") na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz.U. z 2020r., poz.627) w zw. z art. 183 § 1 k.p.a. zgłosił swój udział w niniejszym postępowaniu administracyjnym, zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie przepisów postępowania oraz wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] lipca 2020 r [...]PWIS. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PPIS. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w art. 46 ust. 2 stanowi, iż: "Jeżeli zagrożenie epidemiczne lub epidemia występuje na obszarze więcej niż jednego województwa, stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii ogłasza i odwołuje, w drodze rozporządzenia, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego". W oparciu o powyższe Minister Zdrowia z dniem 20 marca 2020 r. wprowadził na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stan epidemii (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii.) W art. 46a pkt 2 ww. ustawy wskazano również, iż w przypadku wystąpienia stanu epidemii, Rada Ministrów może określić w drodze rozporządzenia, rodzaj stosowanych rozwiązań w tym m.in. wynikający z art. 46b pkt 12 ustawy nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Zdaniem organu II instancji, tego rodzaju specjalne rozwiązania zostały uregulowane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. W § 17 ust. 1 pkt 1 tego rozporządzenia, wskazano, że w okresie od dnia 2 maja 2020 r. do odwołania w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie: a) chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na: - opiekę nad dzieckiem do ukończenia 13. roku życia, - opiekę nad osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie; b) z wyłączeniem osób wspólnie zamieszkujących lub gospodarujących.

Stąd też organ I instancji przeprowadził postępowanie administracyjne w zakresie nieprzestrzegania nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, którego skutkiem było wydanie decyzji w dniu [...] maja 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu dotyczących przedstawienia w treści notatki urzędowej Policji informacji sprzecznych z rzeczywistością, [...]PWIS stwierdził, iż nie ma podstaw by podważać dokument urzędowy sporządzony przez funkcjonariusza i podpisany przez Zastępcę Komendanta Rejonowego Policji [...]. W ocenie organu II instancji notatka urzędowa przedstawia w sposób zwięzły zastany stan faktyczny i wskazuje, że K. E. S. nie zastosowała się do wydawanego polecenia nakazującego powrót do miejsca zamieszkania. Zawarte w odwołaniu wyjaśnienia strony odnośnie oparcia orzeczenia na błędnie ustalonym stanie faktycznym poprzez nieuwzględnienie, że była ona tylko obserwatorem, nie miała wpływu na zachowanie innych osób i zachowanie przez nich właściwej odległości, a także pokojowy charakter wydarzenia w ocenie [...]PWIS nie mają wpływu na rozstrzygniecie, gdyż sam fakt zgromadzenia i jego charakter nie jest przedmiotem toczącego się postępowania. Organ II instancji nie znalazł także podstaw do określenia względem jakiej osoby K. S. nie zachowała wymaganej odległości oraz za pomocą jakiego urządzenia dokonano pomiaru odległości, gdyż kontrola zadań i systemu pracy funkcjonariuszy Policji nie leży w kompetencji Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zdaniem [...]WIS, organ I instancji wydając przedmiotową decyzję uznał za udowodnione okoliczności zdarzenia wskazane w notatce Policji, co zostało wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odnośnie zarzutu, że organ I instancji nie zapewnił odwołującej się możliwości wzięcia czynnego udziału w postępowaniu, złożenia własnych wyjaśnień oraz dołączenia dowodów, organ II instancji wyjaśnił, że niewątpliwie w postępowaniach wszczynanych z urzędu zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania jest jednym z najistotniejszych aspektów realizacji zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu. Jednakże naruszenie wynikającego z art. 61 § 4 k.p.a. obowiązku winno być zawsze oceniane w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy administracyjnej, gdyż nie zawsze powoduje to konieczność uchylenia decyzji. Jednocześnie naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym dotyczy tylko takich czynności, które miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia. W ocenie [...]PWIS zarzucając organowi naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. na K. S. ciążył obowiązek wykazania związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy, czego nie uczyniła w treści odwołania. Ponadto organ II instancji wskazał, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązana była uprawdopodobnić istotność wpływu tego uchybienia na wynik sprawy - czego w ogóle w odwołaniu zabrakło - a ponadto powinna wskazać, że to uniemożliwiło jest dokonanie konkretnych czynności procesowych, mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

[...]PWIS dodał, że przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poświęcone karom administracyjnym miały na celu natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli więc organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu to, stosownie do art. 10 § 1 k.p.a., należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami (którymi była jedynie notatka służbowa Policji), minimum 7-10 dni. W danym przypadku byłoby to działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach narzuconą przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 omawianej ustawy oraz z celem samej regulacji. Z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie systemu ochrony zdrowia związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, wynika bowiem, że w celu zapewnienia skuteczności działań związanych z zapobieganiem szerzenia się chorób zakaźnych, w tym COVID-19, w nowym rozdziale 8a do zmienianej ustawy wprowadza się kary pieniężne w wysokości od 5 000 złotych do 30 000 zł w zależności o rodzaju czynu.

W tym miejscu organ II instancji podkreślił, że administracyjna kara pieniężna ma w pierwszej kolejności spełniać funkcję prewencyjną, zarówno w znaczeniu prewencji indywidualnej (oddziałującej na adresata decyzji), jak i prewencji ogólnej (oddziałującej również na społeczeństwo).

Zdaniem [...]WIS w sprawie K. S. rozstrzygająca była kwestia nie tylko obiektywnego naruszenia prawa, ale również stopień winy, który objawiał się nieodpowiedzialnością, której skutki w danych okolicznościach bezpośrednio godziły w bezpieczeństwo zdrowotne bliżej nieokreślonej liczby ludzi (a co najmniej w poczucie ich bezpieczeństwa, które jest również niezwykle istotnym dobrem prawnie chronionym mającym wpływ na zdrowie jednostki). W ocenie organu II instancji odwołująca się nie przedstawiła jakiegokolwiek argumentu pozwalającego na zminimalizowanie stopnia winy, tudzież szkodliwości społecznej wynikającej z zamierzonego i świadomego działania adresata decyzji.

Odnośnie zarzutów co do niezgodności wprowadzonych przepisów z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, organ odwoławczy wskazał, że nie jest właściwy do zajęcia stanowiska. Organem, tym jest Trybunał Konstytucyjny.

Co do stanowiska Rzecznika, zdaniem [...]WIS, godzi ono w podstawy doktrynalne funkcjonowania kar administracyjnych, wynikające z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Z jednej strony Rzecznik oczekuje od organu pełnego postępowania administracyjnego, z drugiej kwestionuje zasadność nałożenia kary nawet "z kilkudniowym opóźnieniem". W ocenie organu II instancji, stanowisko RPO jest nie tylko nielogiczne, ale przede wszystkim niemożliwe do zrealizowania, uwzględniając "naturę" postępowania administracyjnego.

Następnie [...]WIS wskazał, że w postępowaniu administracyjnym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, o czym jednoznacznie stanowi art. 35 § 1 k.p.a. Organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające w terminie kilku dni od zdarzenia uzasadniającego nałożenie kary, a obejmuje to również okres działania Policji (od zaobserwowania naruszenia prawa do momentu przekazania notatki do organu administracji publicznej). Tak wysoka szybkość postępowania (niespotykana na co dzień w postępowaniu administracyjny) podyktowana była koniecznością zdyscyplinowania adresata decyzji do zaprzestania dopuszczania się lekceważenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w wyniku którego inne osoby mogą zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2. Zdaniem organu II instancji trudno wyobrazić sobie sytuację bardziej uzasadniającą zastosowanie art. 10 § 2 k.p.a., niż w danej sytuacji. Kary nakładane musiały być szybko, aby odnieść pożądany efekt prewencyjny (zarówno w znaczeniu indywidualnym - powstrzymania strony od dalszego naruszania reżimu sanitarnego, jak również w znaczeniu ogólnym - powstrzymania społeczeństwa przed powielaniem nagannego zachowania adresata decyzji).

[...]WIS stwierdził, że stan faktyczny w sprawie został ustalony w oparciu o notatkę służbową Policji, co było konieczne zarówno ze względów formalnych (brak samoistnych uprawnień Państwowej Inspekcji Sanitarnej do prowadzenia działalności ukierunkowanej na kontrolę przestrzegania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) jak i uzasadnione ze względów merytorycznych (ustalenia oparto na utrwalonych obserwacjach funkcjonariusza Policji, tj. osoby wykonującej zawód zaufania publicznego, gwarantującej swoją osobą niezależność i obiektywizm). Podkreślił, że ani ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, ani ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 z późn. zm.), nie przyznają państwowemu inspektorowi sanitarnemu uprawnień właściwych dla organów porządkowych. Przeczy temu istota kontroli do prowadzenia której organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest uprawniony, widoczna m.in. w § 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 lipca 2002 r. w sprawie trybu przyznawania pracownikom Państwowej Inspekcji Sanitarnej wykonującym czynności kontrolne dodatku specjalnego do wynagrodzenia oraz wysokości tego dodatku (Dz. U. z 2002 r. Nr 108 poz. 957 z późn. zm.) oraz w § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 31 grudnia 2009 r. w sprawie zasad i trybu upoważniania pracowników stacji sanitarno - epidemiologicznych lub głównego inspektoratu sanitarnego do wykonywania określonych czynności kontrolnych i wydawania decyzji w imieniu państwowych inspektorów sanitarnych lub Głównego Inspektora Sanitarnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 2 poz. 10). Jak wynika z art. 48a ust. 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu (...) właściwy państwowy inspektor sanitarny uprawniony jest jedynie do wymierzenia kary w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 360), do podstawowych zadań Policji należy m.in. kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. W granicach swych zadań Policja wykonuje czynności: operacyjno - rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze i administracyjno-porządkowe w celu rozpoznawania, zapobiegania i wykrywania przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń (art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 kwietnia o Policji), mając ku temu niezbędne uprawnienia, takie jak np. prawo do obserwowania i rejestrowania przy użyciu środków technicznych obrazu zdarzeń w miejscach publicznych (art. 15 ust. 1 pkt 5a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji). Takich uprawnień nie ma w przepisach prawnych regulujących funkcjonowanie Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

W świetle ustaleń wynikających z notatki Policji brak było więc konieczności wysłuchiwania osoby objętej notatką służbową Policji, ponieważ zgodnie z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. nie było takiej zasadności - brak było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania w I instancji.

Zdaniem organu II instancji myli się także Rzecznik stwierdzając, że: "zarówno ustawa o Policji jak też żadna inna odrębna ustawa (jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy o Policji) nie zawiera wymaganej przez art. 51 ust. 5 Konstytucji ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego, którego celem jest wymierzenie kary pieniężnej (...)"; "art. 14 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji wyklucza natomiast w sposób jednoznaczny wykonywanie przez Policję czynności w celu wykrycia naruszeń prawa sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej".

Odnosząc się do tego zarzutu organ II instancji stwierdził, że należy odnieść się do podstawowych pojęć niezbędnych dla zrozumienia istoty integralności państwa urzeczywistnianej przez konstytucyjny ustrój prawny, takich jak bezpieczeństwo (narodowe/publiczne) i porządek publiczny, o których mowa m.in. w art. 5, art. 31 ust. 3 oraz art. 146 ust. 4 pkt 7 Konstytucji RP oraz w art. 2 ust. 2 lit. d RODO. Ustawa z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz. U. z 2019 r. poz. 125) w art. 1 pkt 1 określa "zasady i warunki ochrony danych osobowych przetwarzanych przez właściwe organy w celu rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i zwalczania czynów zabronionych, w tym zagrożeń dla bezpieczeństwa i porządku publicznego, a także wykonywania tymczasowego aresztowania, kar, kar porządkowych o środków przymusu skutkujących pozbawieniem wolności". Ustawa nie reguluje jedynie postępowania w kontekście przestępstw rozumianych jako czyny zabronione pod groźbą kary. Czynem zabronionym jest też wykroczenie, jak i każdy inny czyn niedozwolony przez prawo powszechnie obowiązujące. Jak wskazał organ II instancji stanowi to klucz do zrozumienia idei wyartykułowanej w art. 2 ust. 2 lit. d RODO i wynikającego z niego sensu istnienia w obrocie prawnym Unii Europejskiej dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/680 z dnia 27 kwietnia 2016 r. w sprawie ochrony osób fizycznych w związku z przetwarzaniem danych osobowych przez właściwe organy do celów zapobiegania przestępczości, prowadzenia postępowań przygotowawczych, wykrywania i ścigania czynów zabronionych i wykonywania kar, w sprawie swobodnego przepływu takich danych oraz uchylającej decyzję ramową Rady 2008/977/WSiSW, zwanej dalej dyrektywą. Dla zrozumienia przedmiotowej idei odsyła się w szczególności do art. 3 pkt 7 lit. a oraz motywów przewodnich dyrektywy, wyrażonych m.in. w pkt 11, 12, 22 oraz 35 preambuły. Zasadnicze znaczenie ma jednak zrozumienie, że bezpieczeństwo (narodowe/publiczne) i porządek publiczny mają wręcz szczególne znaczenie w ramach funkcjonowania państwa i jego obywateli w stanie epidemii. Jednymi ze składowych bezpieczeństwa (narodowego/publicznego) jest bezpieczeństwo zdrowotne i gospodarcze (ekonomiczne, finansowe), co znajduje potwierdzenie m.in. w "Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej" (postanowienie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 12 maja 2020 r. w sprawie zatwierdzenia "Strategii Bezpieczeństwa Narodowego Rzeczypospolitej Polskiej" - M.P. poz. 413), poprzez bezpośrednie nawiązanie do istoty i roli systemu ochrony zdrowia w reakcji na "lekooporne bakterie i wirusy skutkujące znacznymi negatywnymi następstwami zdrowotnymi, gospodarczymi i społecznymi, czego przykładem jest pandemia koronawirusa SARS-CoV-2". Czytając dalej, "wyzwaniem w tym obszarze jest sprawne, adekwatne do potrzeb, działanie organów państwa w zwalczaniu zagrożeń epidemicznych i ich następstw (...)", którego celem jest m.in. zwiększanie poziomu bezpieczeństwa zdrowotnego obywateli oraz ekonomicznego, w tym finansowego. Te same cele wskazane były w poprzednio obowiązującej strategii wydanej w 2014 r.

Jak wskazał [...]WIS, nie ulega wątpliwości, że działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej realizowane na podstawie ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu (...) oraz wspierającej ją Policji, również realizującej zadania na podstawie ustawy (z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji), polegające na wymierzaniu kar administracyjnych wpisują się w działania organów publicznych podejmowane w ramach bezpieczeństwa narodowego/publicznego, ukierunkowane na zapewnienie społeczeństwu bezpieczeństwa zdrowotnego (ochrona zdrowia i życia ludzi przed działalnością osób nieprzestrzegających reżimów sanitarnych) i gospodarczego (ochrona przedsiębiorców i pracowników przez skutkami działalności osób nieprzestrzegających reżimów sanitarnych). Co istotne także zdaniem organu II instancji, art. 51 Konstytucji RP nie zawiera wymogu, aby ograniczenie prawa do ochrony danych osobowych zarezerwowane było tylko i wyłącznie na potrzeby bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Dalej [...]WIS podniósł, że zgodnie z art. 20 ust. 1j ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. Policji, przetwarzanie danych osobowych przez Policję w celach, o których mowa w art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości, odbywa się na podstawie ustawy, prawa Unii Europejskiej oraz postanowień umów międzynarodowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2018 r. o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości (Dz. U, z 2019 r. poz. 125), właściwy organ może przesyłać lub udostępniać dane osobowe innym właściwym organom, państwu trzeciemu lub organizacji międzynarodowej po uprzednim zweryfikowaniu, w miarę potrzeby i możliwości, prawidłowości, kompletności i aktualności tych danych. Nie ulega żadnej wątpliwości, że zgodnie z art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny jest organem właściwym do przetwarzania danych osobowych na potrzeby prowadzenia postępowania administracyjnego w celu nałożenia kary pieniężnej za czyn zabroniony prawem powszechnie obowiązującym, a Policja jest organem uprawnionym do ich pozyskania i przekazania do organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

[...]WIS podniósł, że organ zastosował w procesie orzekania również art. 8 § 1 k.p.a. Wszystkie wątpliwości odnośnie norm prawnych mających zastosowanie w sprawie zostały rozstrzygnięte zgodnie z dyspozycją art. 7a k.p.a., pomimo braku takiej konieczności po stronie organu administracji publicznej. Organ II instancji podkreślił, że w danej sytuacji wątpliwości dotyczące treści normy prawnej nie musiały być rozstrzygane na korzyść strony, ponieważ sprzeciwiał się temu interes osób trzecich (ochrona ich zdrowia i życia przed nieodpowiedzialnym zachowaniem K. S.), na które wynik postępowania miał bezpośredni wpływ. Organ administracji publicznej miał na względzie nie tylko interes osób trzecich objawiający się w konieczności zapewnienia ochrony najwyższego dobra człowieka chronionego prawnie jakim jest zdrowie i życie (art. 38 i art. 68 ust. 1 i 4 Konstytucji RP), ale również bezpieczeństwa gospodarczego, którego zagrożenie również ma bezpośredni i negatywny wpływ na obywateli. Państwo Polskie w swojej polityce społecznej i gospodarczej (realizowanej również w reżimie wynikającym z art. 68 ust, 4 Konstytucji RP) uwzględnia dobro rodziny także w ujęciu materialnym.

[...]WIS stwierdził, że organ wymierzając karę administracyjną rozważył wszelkie okoliczności sprawy, w tym rozstrzygnął wątpliwości dotyczące okoliczności zdarzenia, jak i stosowanych norm prawnych. Dokonał wyważenia spornych interesów w niniejszej sprawie (interes osoby naruszającej przepisy prawa powszechnie obowiązującego, słuszny interes społeczny i słuszny interes obywateli w zapewnieniu bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego) mimo braku takiego obowiązku w świetle art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a. Ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 7a § 2 pkt 1 k.p.a. jest w danej sytuacji tożsamy ze słusznym interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, ponieważ sprowadza się do zapewnienia bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego ludzi, a więc podstawowych filarów funkcjonowania każdego państwa (bezpieczeństwo publiczne).

Następnie organ II instancji podniósł, że przy wymierzaniu kary wzięto także pod uwagę wszystkie przesłanki wynikające z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Zdaniem [...]WIS myli się w tym zakresie Rzecznik uznając, że organ "wymierzając taką karę osobie fizycznej musi uwzględnić warunki osobiste strony". Organ zobowiązany był wziąć pod uwagę w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. Nie oznacza to jednak, że materialna sytuacja adresata musiała mieć wpływ na proces wymierzania kary administracyjnej, tudzież jej wysokość. Zdaniem organu II instancji Rzecznik utożsamia w tym zakresie "warunki osobiste strony" z warunkami rodzinnymi, majątkowymi i zarobkowymi, co stanowi nadinterpretację przedmiotowego przepisu.

W ocenie [...]WIS, przy krytyce wysokości nałożonej kary pominął Rzecznik milczeniem, również ten fakt, że czyn którego dopuściła się adresatka decyzji zagrożony jest karą w wysokości do 30 000 zł, a nałożona kara stanowi jedynie 33% tej wartości. Kara ta z pewnością jest dolegliwa ale jednocześnie najniższa jaka mogła być przyznana w relacji do wszystkich wymogów wynikających z art. 189d k.p.a., w tym pkt 7. Organ II instancji podkreślił, że w sprawie wyważył wszystkie interesy - interes indywidualny adresatki decyzji w korelacji z interesem społecznym i słusznym interesem obywateli, którzy również mają prawo oczekiwać, że adresat decyzji nie będzie podejmował działań narażających ich zdrowie na poważny uszczerbek, a nawet śmierć, a w łagodniejszym wymiarze - utratę źródła zarobkowania wskutek zatrzymanej gospodarki. Zdaniem [...]PWIS, organ I instancji urzeczywistnił zasadę proporcjonalności.

Odnosząc się do zdarzeń opisanych przez Rzecznika w odwołaniu, a dotyczących nie przestrzegania reżimu sanitarnego przez innych obywateli i zarzuceniu organowi I instancji bierności w tym zakresie, [...]WIS stwierdził, że ta część odwołania nie ma znaczenia dla przedmiotowego postępowania administracyjnego.

Skargę na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7, art. 10 § 1 i 2, art. 61 § 4, art. 75 § 1 k. p. a. w zw. z art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 189c k.p.a. oraz art. 189d ust. 7 k.p.a. - które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi Rzecznik Praw Obywatelskich rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57 a.

Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W świetle postanowień art. 145 § 1 p.p.s.a., kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie może być bowiem przeprowadzana przez sąd dowolnie, lecz powinna przebiegać w pewnej określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu z punktu widzenia ewentualnych wad powodujących nieważność aktu. Przyjęcie takiej kolejności badania uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad decyzji powodujących stwierdzenie jej nieważności, czyni dalszą kontrolę zbędną, a czasami - niedopuszczalną (por. wyrok NSA z 21 września 2011 r., sygn. akt II OSK 737/10).

Taka też sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ( § 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (por. rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. 2020 r., poz. 433).

W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 uchwalono zmiany w ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239, obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 1845) wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.)

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji organu I instancji: "Kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w: art. 46 ust. 4 pkt 1 lub w art. 46b pkt 5 i 9-12, podlega karze pieniężnej w wysokości od 5.000 zł do 30.000 zł.

Stosownie zaś do art. 46b pkt 1 i 2 ustawy, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1)

Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 284, 322 i 374) Rada Ministrów w dniu 2 maja 2020 r. wydała rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792). W § 1 rozporządzenia ustalono, że obszarem, na którym wystąpił stan epidemii wywołany zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, jest terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Zgodnie z § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia, w okresie od dnia 2 maja 2020 r. do odwołania w przypadku, gdy przemieszczanie się następuje pieszo - jednocześnie mogą się poruszać osoby w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie, chyba że zachowanie tej odległości nie jest możliwe ze względu na:

a) opiekę nad dzieckiem do ukończenia 13. roku życia,

b) opiekę nad osobą z orzeczeniem o niepełnosprawności lub osobą z orzeczeniem o potrzebie kształcenia specjalnego, lub osobą, która ze względu na stan zdrowia nie może poruszać się samodzielnie.

W niniejszej sprawie z odwołaniem się do przytoczonego § 17 ust 1 pkt 1 rozporządzenia organy uznały, że K. S. naruszyła dniu 8 maja 2020 r. o godzinie 1:35 w okolicy ul. [...] prawo, nie zachowując wymaganej odległości 2 m od innych osób. Na tej też podstawie, w oparciu o ww. art. 48a ustawy o zapobieganiu, wymierzono jej karę w wysokości 10.000 zł.

W ocenie Sądu, analiza § 17 ust. 1 pkt 1 przywołanego rozporządzenia z dnia 2 maja 2020 r. nie pozostawia wątpliwości, że przepis ten nakazujący określony sposób przemieszczania się, ogranicza podstawowe prawa i wolności obywatelskie przewidziane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polski.

W związku z powyższym Sąd uznał, że w pierwszej kolejności, badając legalność decyzji w tej sprawie, należy rozważyć zgodność wskazanego przepisu rozporządzenia z Konstytucją RP i delegacją ustawową.

I tak, zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 Konstytucji RP. każdy jest zobowiązany szanować wolności i prawa innych. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zgodnie zaś z art. 37 ust. 1 Konstytucji RP każdy, kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Oznacza to zapewnienie każdemu obywatelowi prawa do nieskrępowanego korzystania z przyznanych mu praw i wolności, jeżeli w sposób zgodny z prawem to korzystanie nie zostało ograniczone.

W myśl art. 52 ust. 1 Konstytucji RP każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu. Jest to tzw. zasada wolności przemieszczania się. Wolność przemieszczania się może podlegać ograniczeniom, ale wyłącznie określonym w ustawie (art. 52 ust. 3 Konstytucji RP).

Zasada swobody przemieszczania dotyczy wolności poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, wolności wyboru miejsca zamieszkania, wolności wyboru miejsca pobytu i wolności opuszczenia jej terytorium.

W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 27 maja 2002 r., sygn. akt K 20/01 (OTK-A 2002/3/34) oceniając zgodność art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2001 r. Nr 87, poz. 960 i Nr 110, poz. 1189) m.in. z art. 52 ust. 1 i art. 83 w zw. z art. 2 Konstytucji RP stwierdził, że "znaczenie zasady proporcjonalności polega nie tylko na określeniu zakresu dopuszczalnych ograniczeń w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw, zawartym w art. 31 ust. 3 Konstytucji, dopuszczającym jedynie takie ograniczenia, które są konieczne dla realizacji wymienionych w tym przepisie celów. Zasada ta, stanowiąca zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego element państwa prawnego, ma znaczenie szersze, odnosi się bowiem do ogółu sytuacji, w których państwo za pomocą stanowionego przez siebie prawa oddziałuje na pozycję osoby pozostającej pod jego władzą. Zatem także przepisy określające zakres obowiązków ciążących na takich osobach podlegają ocenie z punktu widzenia zgodności z zasadą proporcjonalności, której podstawę w tej sferze stanowi ogólna zasada państwa prawnego (art. 2 Konstytucji)". Zgodnie z ust. 3 art. 52 Konstytucji RP, wolność przemieszczania się może być ograniczona wyłącznie w ustawie.

Warunkiem formalnym zgodnego z Konstytucją RP ograniczania praw obywateli jest ustanawianie ich tylko w ustawie – konstytucyjna zasada, że wszelkie istotne kwestie związane z ograniczeniem praw powinny być rozstrzygnięte w ustawie. Przez ustawę należy też rozumieć rozporządzenie z mocą ustawy, chociaż w myśl art. 234 ust. 1 Konstytucji może ono regulować materię praw konstytucyjnych w ograniczonym zakresie. Dopuszczalne jest delegowanie na mocy art. 92 ust. 1 pewnych materii do rozporządzeń wykonawczych. Sąd zauważa, że stosownie do art. 92 ust. 1. Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W literaturze oraz orzecznictwie podkreśla się, że jednym z konstytucyjnych wymogów jest "szczegółowość upoważnienia zawartego w ustawie" pod kątem podmiotowym, przedmiotowym i treściowym. W konsekwencji zauważa się, że rozporządzenie powinno regulować tylko te kwestie, które są już (przynajmniej ogólnie) unormowane w samej ustawie (TK – K 27/05). Nie mogą natomiast regulować spraw, które stanowią przedmiot tzw. wyłączności ustawy (zob. TK – K 10/11, K 10/09, P 9/09). W rozporządzeniu powinny być więc zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Podnieść należy, że ani w art.46, ani w art. 46b ustawy stanowiących podstawę prawną wydania przez Radę Ministrów rozporządzenia z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii - nie zostały określone żadne wytyczne dotyczące treści rozporządzenia, w tym czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się.

Sąd podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu zawarte w wyroku z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, że "przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w rozporządzeniu. Jeśli natomiast ustawodawca decyduje się, tak jak w tym przypadku, na przekazanie do uregulowania w rozporządzeniu szeregu zagadnień, to równocześnie powinien był określić odrębnie wytyczne dla każdego z tych zagadnień (np. podobnie wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 października 1999 r., sygn. akt K 12/99 i z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt K 12/11)".

Z powyższych przyczyn należało uznać, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r., wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych wyżej upoważnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu.

Podkreślenia ponownie wymaga, że prawa i wolności obywatelskie zawarte w Konstytucji RP (w tym wolność przemieszczania się) mogą być ograniczane wyłącznie przepisami rangi ustawowej. Niedopuszczalne prawnie jest przeniesienie przez ustawodawcę na organ stanowienia przepisów, ograniczających wolności i prawa obywateli Rzeczypospolitej Polskiej, gwarantowanych ustawą zasadniczą. Jak wynika z ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, wyłącznie ustawa może określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Trafnie też wskazał w takim zakresie WSA w Opolu w powoływanym wyżej wyroku z 27 października 2020 r., że "tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki" - powołując się w tym zakresie na wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98; 28 czerwca 2000 r., sygn. akt K 34/99; 20 lutego 2001 r., sygn. akt P 2/00; 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U 7/00; 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; 11 grudnia 2001 r., sygn. akt SK 16/00; 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10.

Podkreślenia wymaga, że stanowiący materialnoprawną podstawę orzeczenia organów obu instancji § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792) nakładał (do odwołania) obowiązek poruszania się (pieszo) w odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby - z wyjątkami określonymi w pkt a) i b) ust. 1 pkt 1 § 17. W rzeczywistości więc obowiązek ten, wprowadzony aktem wykonawczym do ustawy, dotyczył ograniczenia swobodnego poruszania się obywateli przez określenie warunków niezbędnych dla dopuszczalności nie tylko samego pobytu, ale i z natury rzeczy właśnie poruszania się w miejscach ogólnodostępnych takich, jak drogi, place, parki, cmentarze, zakłady pracy, budynki użyteczności publicznej, obiekty handlowe i usługowe itp.

W związku z powyższymi rozważaniami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazuje, że w dacie zdarzenia (8 maja 2020 r.) będącego przyczyną nałożenia kary pieniężnej, nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której by wynikało, że obywatel Rzeczypospolitej Polskiej ma obowiązek zachowania odległości nie mniejszej niż 2 m od innej osoby podczas pieszego przemieszczania się.

Całość ograniczenia (związanego z przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19) zawarto w rozporządzeniu. Zauważyć należy, że byłoby to możliwe, ale jedynie w przypadku ogłoszenia jednego z trzech stanów nadzwyczajnych, np. stanu klęski żywiołowej (v. art. 228 ust. 1 i 2 i art. 232. Konstytucji RP, art. 5 ust. 1 i 2 , i art. 21 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. w sprawie klęski żywiołowej, Dz. U. z 2017 r., poz. 1897). Przy czym, katalog konstytucyjnych stanów nadzwyczajnych jest zamknięty, co jest równoznaczne z zakazem ustanawiania w drodze ustawowej innych stanów nadzwyczajnych niż wymienione w art. 228 ust. 1 (TK - K 50/07). W ocenie Sądu zaistniała sytuacja epidemiologiczna mieściła się w katalogu zdarzeń, które uprawniały do wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w oparciu o ustawę z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej, która stanowi w art. 2, że stan ten może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom m.in. katastrof naturalnych noszących znamiona klęski żywiołowej, a pojęcie klęski żywiołowej zostało zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. ustawy, m. in jako katastrofa naturalna, której skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, przez co z kolei rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, w tym z wystąpieniem chorób zakaźnych ludzi. Niemniej jednak stan ten nie został wprowadzony; wprowadzono natomiast stan epidemii, a wcześniej stan zagrożenia epidemicznego, który to nie może być uznany za stan nadzwyczajny w rozumieniu art. 228 Konstytucji RP.

W tej sytuacji, ograniczenie prawa poruszania się nie mogło być uregulowane wyłącznie w rozporządzeniu. Sprzeciwia się temu bowiem art. 31 ust. 3 i art. 52 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro więc, co wynika z powyższych rozważań, nie istniała przewidziana powołanym przepisami Konstytucji RP ustawowa podstawa ograniczenia swobodnego i bez żadnych ograniczeń poruszania się obywateli również w miejscach ogólnodostępnych, to tym samym nie zachowanie odległości 2 m podczas zdarzenia w dniu 8 maja 2020r., nie mogło być okolicznością pozwalającą na wymierzenie przez organ I instancji kary pieniężnej.

W konsekwencji, kara została nałożona bez podstawy prawnej wymaganej w wypadku ograniczenia konstytucyjnej wolności i prawa obywatela.

Jak słusznie podniósł organ II instancji - organy administracji publicznej nie są upoważnione do dokonywania oceny legalności i zgodności aktu prawnego niższej rangi niż ustawa z Konstytucją RP. Nie mogą więc badać, czy wydawana przez nie decyzja ma ważną i skuteczną podstawę prawną. Organy te są więc związane treścią wydanego rozporządzenia. Taką władzę kognicyjną ma wyłącznie sąd, w tym wypadku administracyjny.

Zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji RP. sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. W ramach sądowej kognicji mieści się również ocena konstytucyjności i legalności rozporządzenia, jako aktu podstawowego, dokonana przez sąd rozpatrujący sprawy indywidualne, w których przepis taki mógłby być zastosowany (por. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt U 2/97, OTK 1998/1/4). Sądy administracyjne mogą samodzielnie odmawiać zastosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdzają niezgodność z normą ustawową. "Uprawnienie to wynika bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji, który stanowi o podległości sędziów tylko Konstytucji i ustawom, a nie wszelkim innym aktom prawnym, nawet jeśli one mają charakter aktów powszechnie obowiązujących. Zasada ta, na gruncie art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, wskazującego, iż Konstytucja jest najwyższym prawem i że przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, stanowi podstawę przyznania sądom kompetencji do odmowy zastosowania takiego przepisu rozporządzenia. Dotyczy to także sądów administracyjnych, sprawujących na gruncie art. 175 ust. 1 i art. 184 Konstytucji wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, co obejmuje nie tylko kontrolę stosowania, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji" (tak NSA w wyroku z 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10, CBOSA).

Wobec powyższego, wydanie aktu administracyjnego z powołaniem się na przepis rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją i ustawą, oznacza wydanie aktu z naruszeniem przepisów wyższej rangi. W takim wypadku w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja lub postanowienie, zachodzą podstawy do stwierdzenia naruszenia prawa przez organ administracyjny (...)". NSA wyjaśnił ponadto w cyt. wyżej wyroku, że takie uprawnienie sądów administracyjnych "znalazło potwierdzenie m.in. w wyroku wydanym przez skład 7 sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., sygn. I OPS 4/05 (ONSAiWSA 2006/2/39). Uprawnienie każdego sądu rozpoznającego sprawę do oceny, czy określone przepisy rozporządzenia są zgodne z ustawą było i jest przyjmowane w orzecznictwie zarówno Trybunału Konstytucyjnego i Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Stanowisko Trybunału Konstytucyjnego w tym względzie zostało wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt U 2/97 (OTK 1998, nr 1, poz. 4), w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną w której przepis ten może być zastosowany. (...). Wielokrotnie w tej kwestii wypowiadał się także Naczelny Sąd Administracyjny (przykładowo w uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2000 r. sygn. akt OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z dnia 18 grudnia 2000 r. sygn. akt OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 104; z dnia 21 lutego 2000 r. sygn. akt OPS 10/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 90; z dnia 22 maja 2000 r. sygn. akt OPS 3/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 136)".

W konsekwencji - w niniejszej sprawie - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając, że § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii był niezgodny z Konstytucją RP, gdyż jako przepis podustawowy ograniczał prawo do poruszania się obywatela bez żadnych ograniczeń (wbrew art. 52 ust. 3 Konstytucji R.P.), odmówił jego stosowania.

Powyższe oznacza, że zaskarżona decyzja i decyzją ją poprzedzająca zostały wydane bez podstawy prawnej, którą zgodnie z art. 52 ust. 3 Konstytucji RP mogła być wyłącznie ustawa, a nie rozporządzenie Rady Ministrów. To z kolei stanowi przesłankę z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., nakazującą Sądowi stwierdzenie nieważności obu decyzji, zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.

Uznanie przez Sąd, że decyzje w niniejszej sprawie zostały wydane bez podstawy prawnej wywołuje najdalej idące skutki, powodujące stwierdzenie nieważności obu decyzji, z mocą "ex tunc" (tj. z przyjęciem fikcji prawnej, że decyzje te nie zaistniały nigdy w obrocie prawnym), co czyni zbędne rozważania w zakresie innych tzw. niekwalifikowanych wad procesowych.

Ponadto Sąd stwierdził, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego, co oznacza, że wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego. Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest przeniesieniem na grunt postępowania sądowo administracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). Stwierdzenie przez sąd merytorycznej obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje temu sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ,na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 z późn. zm.