Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 499/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt lit. a i c; art. 135;
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a; art. 24 ust. 2;
journal: Dz.U. 2022 poz 615
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tj.
article: art. 6; at. 7; art. 8; art. 9; art. 10; art. 77 § 1; art. 79a
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 października 2022 r. sprawy ze skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu z dnia 25 kwietnia 2022 r., znak: SKO.1992/21 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta gminy T. z dnia 3 listopada 2021r., nr SR.4042.32.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Zamościu na rzecz Z. G. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., nr SKO.1992/21, po rozpatrzeniu odwołania Z. G. (dalej jako: "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Tereszpol z dnia 3 listopada 2021 r., nr SR.4042.32.2021 w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem J. P.

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 8 października 2021 r. skarżąca zwróciła się do Wójta Gminy Tereszpol o ustalenie na jej rzecz prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad bratem, legitymującym się orzeczeniem Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej do Spraw Inwalidztwa i Zatrudnienia nr akt: Rp. [...], przyznającym mu pierwszą grupę inwalidzką, ze wskazaniem, że inwalidztwo istnieje od 9-go roku życia. W trakcie postępowania ustalono, że skarżąca ma ustalone prawo do pobierania emerytury.

Decyzją z dnia 3 listopada 2021 r., organ I instancji odmówił przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca pobiera aktualnie emeryturę, co stanowi przesłankę negatywną do przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r., o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 615 ze zm.; dalej jako:"u.ś.r.").

Po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Zamościu, decyzją z dnia 25 kwietnia 2022 r., utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Kolegium podzieliło argumentację organu I instancji, że przesłankę negatywną warunkującą odmowę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowi pobieranie przez osobę sprawującą opiekę emerytury. Kolegium wskazało, że organy administracji nie mają żadnej podstawy by w zaistniałej sytuacji dokonać wyrównania pomiędzy kwotą przyznanej emerytury, a wysokością świadczenia pielęgnacyjnego. Kolegium podkreśliło, że ustawodawca w sposób jednoznaczny i bezwarunkowy wyłączył możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby, która ma ustalone prawo do emerytury.

W skardze do sądu na powyższą decyzję, pełnomocnik skarżącej zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. poprzez błędne uznanie, że pobieranie przez skarżącą świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym bratem;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez błędną wykładnię, tj. art.6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 79a k.p.a. przez niepoinformowanie przez organ strony przed wydaniem decyzji, o konieczności zawieszenia pobieranej przez skarżącą emerytury jako jedynej negatywnej przesłanki do przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Na podstawie powyższych zarzutów, pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a."), wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że skarga w przedmiotowej sprawie została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z powołaną regulacją, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Na gruncie kontrolowanej sprawy wniosek w powyżej opisanym zakresie złożyły obie strony postępowania.

W świetle art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Bezspornym w sprawie jest, że w dacie składania wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (8 października 2021 r.), skarżąca miała ustalone prawo do emerytury i pobiera to świadczenie nadal.

Sąd podziela zatem istnienie - w okolicznościach niniejszej sprawy - przesłanki negatywnej wynikającej z wyżej powołanego przepisu tj. pobieranie przez skarżącą emerytury, co wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Niemniej jednak, postępowanie prowadzone przez organy w niniejszej sprawie obarczone jest wadliwością, skutkującą koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze, że w uzasadnieniu skargi pełnomocnik podniósł również możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną emeryturą, a wnioskowanym świadczeniem pielęgnacyjnym, Sąd odniesie się również do tych uwag.

Sąd orzekający w rozpoznawanej sprawie przychyla się do zdecydowanie dominującego w aktualnym orzecznictwie poglądu, wskazującego na konieczność odejścia od stricte językowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 5 lit. a) u.ś.r. i uwzględnienia również wyników wykładni funkcjonalnej (celowościowej) i systemowej. Zgodnie z tą linią orzeczniczą, nie ulega wątpliwości, że nie można jednocześnie pobierać świadczenia pielęgnacyjnego i świadczeń wskazanych w analizowanym przepisie, jednakże przyznane prawo do emerytury nie stanowi bezwzględnej przesłanki wykluczającej uzyskanie świadczenia. Konieczne jest jednak usunięcie kolizji świadczeń, poprzez wybór jednego z nich, co w przypadku emerytury oznacza konieczność doprowadzenia do zawieszenia pobierania świadczenia emerytalnego.

Jak wskazano wyżej, pogląd ten zdecydowanie dominuje w aktualnym orzecznictwie, zwłaszcza Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. przykładowo wyroki z 28 czerwca 2019 r., I OSK 757/19; z 8 stycznia 2020 r., I OSK 2392/19; z 30 kwietnia 2020 r., I OSK 1546/19; z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, 30 października 2020 r., I OSK 1189/20; z 24 listopada 2020 r., I OSK 1416/20; z 15 grudnia 2020 r., I OSK 1983/20). Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko, odnotowując przy tym, że jest ono dominujące również w orzecznictwie tutejszego sądu (por. przykładowo: wyroki WSA w Lublinie z 7 stycznia 2021 r., II SA/Lu 555/20; z 12 stycznia 2021 r., II SA/Lu 719/20; z 16 marca 2021 r., II SA/Lu 753/20; z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 18/21, CBOSA).

Jednocześnie Sąd zdecydowanie odrzuca jako błędne stanowisko, w świetle którego istnieje możliwość proporcjonalnego obniżenia świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia emerytalno-rentowego (wymienionego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.), a kwotą świadczenia pielęgnacyjnego. Takie stanowisko nie ma oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Na przeszkodzie stoi także treść art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Ponadto takie rozwiązanie rodziłoby wiele komplikacji w perspektywie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania dodatkowych świadczeń z systemu emerytalno-rentowego (np. trzynastej emerytury), czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

Sąd zdecydowanie opowiada się za drugim stanowiskiem, w świetle którego rozwiązaniem analizowanego zbiegu praw do świadczeń jest umożliwienie osobie uprawnionej dokonania wyboru jednego ze świadczeń: pielęgnacyjnego lub emerytalno-rentowego (por. przykładowo: wyroki NSA z 24 lutego 2021 r., I OSK 2511/20, z 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20, z 27 maja 2020 r. I OSK 2375/19 oraz z 11 sierpnia 2020 r. I OSK 764/20, CBOSA).

W świetle powyższych poglądów, osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, powinna mieć możliwość dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania drugiego, tj. w niniejszej sprawie emerytury. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury. W przypadku emerytury podstawa prawna do zawieszenia emerytury wynika z art. 103 ust. 3 u.e.r.f.u.s. Przepis ustawy systemowej, wskazuje, że na wniosek emeryta można zawiesić wypłatę m.in. emerytury, do której uprawniona jest jedna osoba, przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.

W orzecznictwie wskazuje się przy tym, że istota problemu zbiegu praw do świadczeń, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do świadczenia emerytalno-rentowego, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

O ile zatem jedyną przyczyną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania emerytury to organ winien poinformować wnioskodawcę o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie prawa do emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wskazuje na to art. 79a k.p.a. zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Celem tego przepisu jest zmobilizowanie organów administracji do wnikliwego badania merytorycznej treści żądań strony na wszystkich etapach postępowania wszczynanego na żądanie strony i zapobieganie sytuacjom, w których strona dysponuje dodatkowymi dowodami na okoliczności istotne dla wykazania zasadności jej żądania albo może je łatwo uzyskać, a z powodu braku odpowiedniej wiedzy o potrzebnych dowodach, bądź o sposobie oceny wcześniej przedstawionych dowodów – nie korzysta z takiej możliwości.

Ponadto obowiązek informowania stron wynika z art. 9 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Na gruncie niniejszej sprawy, taka informacja powinna być udzielona skarżącej wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych. Konieczna jest taka organizacja działań organu przyznającego świadczenia rodzinne w koordynacji z organem emerytalno – rentowym, by nie pozostawić osoby uprawnionej bez należnego jej (niezbędnego dla życia) świadczenia nawet przez krótki czas (tak: NSA w wyroku z 27 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 2375/19, CBOSA).

W niniejszej sprawie organy zaniechały poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia, jak również nie poinformowały jej o możliwości zawieszenia prawa do emerytury, wstrzymania jej wypłaty i przedłożenia decyzji w tym zakresie, co skutkowało przedwczesną odmową przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Działaniem takim organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r. przez jego niewłaściwą wykładnię, jak i prawa procesowego, tj. art. 8, art. 9 i art. 79a § 1 k.p.a. w stopniu, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Okoliczność, że skarżąca w toku postępowania była reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika i miała świadomość konieczności zawieszenia prawa do emerytury celem przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest nieistotna dla rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu było pouczenie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Ma to o tyle istotne znaczenie, że dopiero podjęcie takiego działania przez organ upewniłoby skarżącą, że nie występują inne negatywne przesłanki przyznania wnioskowanego świadczenia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, nie zachodzi konieczność rezygnacji przez stronę z otrzymywanego świadczenia (tu: emerytury) przed otrzymaniem od organu zapewnienia, że strona ta otrzyma drugie, wyższe świadczenie. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, że wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z otrzymywanego świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w dość trudnej sytuacji, wprowadza stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce już otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić jakichkolwiek przeszkód w uzyskaniu przez nią świadczenia korzystniejszego, a wręcz przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z tego prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z 27 maja 2020 r., I OSK 2375/19; 18 czerwca 2020 r., I OSK 254/20; 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; 15 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1983/20 i I OSK 2006/20; 17 grudnia 2020 r., I OSK 2010/20; 24 marca 2021 r., I OSK 2631/20; 22 października 2021 r., I OSK 690/21, CBOSA). Wyżej wskazane stanowisko, podziela także Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Wyjaśnienia również wymaga, że zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r. prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, czyli w sprawach wymagających rezygnacji z emerytury od miesiąca, w którym strona przedstawi decyzję o wstrzymaniu wypłaty emerytury (por. przykładowo: wyroki NSA z 11 sierpnia 2020 r., I OSK 764/20; z 10 sierpnia 2021 r., I OSK 433/21; z 23 lutego 2022 r., I OSK 1146/21; z 3 marca 2022 r., I OSK 1647/21; z 11 marca 2022 r., I OSK 1681/21; z 23 marca 2022 r., I OSK 1160/21; z 25 marca 2022 r., I OSK 1267/21, CBOSA).

W realiach kontrolowanej sprawy, mimo złożenia wniosku w dniu 8 października 2021 r., przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego skarżącej będzie możliwe od miesiąca, w którym przedstawi ona organowi decyzję o zawieszeniu emerytury.

Obowiązkiem organu będzie zatem niezwłoczne poinformowanie skarżącej o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na ich wysokość składa się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego w kwocie 480 zł, wynikające z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią przedstawioną powyżej wykładnię przepisów prawa oraz wytyczne w zakresie przeprowadzenia postępowania.