Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3630/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 12 ust. 1 pkt 4 lit. a i b
journal: Dz.U. 2014 poz 1282
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów.
article: art. 6a i art. 86
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1170/19 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 1170/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę P. W. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Katowicach z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania urlopu dodatkowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Decyzją z [...] października 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Katowicach, po rozpatrzeniu odwołania skarżącego sierż. szt. P. W. od rozkazu personalnego Nr [...] z [...] września 2019 r. Komendanta Miejskiego Policji w Rybniku w przedmiocie ustalenia prawa do urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 lit. a i b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz.U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.; dalej także jako: rozporządzenie) - utrzymał w mocy orzeczenie organu pierwszej instancji. W podstawie prawnej wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej "k.p.a.") oraz art. 6a ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 161 ze zm.; dalej "ustawa o Policji).

W uzasadnieniu wskazał, że raportami z 30 maja 2019 r. grupa 31 funkcjonariuszy Wydziału Prewencji KMP w Rybniku, w tym skarżący, wystąpiła o udzielenie płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni z uwagi na pełnienie służby w latach 2017 i 2018 w warunkach szkodliwych dla zdrowia, tj. narażeniu na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzoalfapirenu, który występuje w powietrzu w Rybniku, gdzie pełnią służbę. Jako podstawę żądania wskazali dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/50/WE z 21 maja 2008 r.

w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy (Dz.U. UE L z 11 czerwca 2008 r.) i dyrektywę 2004/107/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 grudnia 2004 r. w sprawie arsenu, kadmu, rtęci, niklu i wielopierścieniowych węglowodorów aromatycznych w otaczającym powietrzu (Dz.U. UE L z 26 stycznia 2005 r.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. 2012 r., poz.1286), jako akty prawne określające najwyższe dopuszczalne stężenia czynników szkodliwych dla zdrowia. We wniosku przedstawili tabelaryczne zestawienie uśrednionych wyników pomiarów w skali jednego roku wykazujące częstość przekraczania dopuszczalnego stężenia dobowego substancji szkodliwych, które potwierdza pełnienie służby w ciągłej ekspozycji na te czynniki. Dodatkowo wnioskodawca wskazał 14 dni (w listopadzie i grudniu 2018 r.), w których pełnił służbę 8 godzin dziennie w warunkach narażenia na działanie benzoalfapirenu. W 2017 r. w tożsamych warunkach pełnił służbę w kolejnych miesiącach tego roku, co potwierdzają pomiary publikowane na stronach internetowych Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Z uwagi na fakt, że podstawą przyznania urlopu dodatkowego wymienionego w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia jest potwierdzenie spełnienia warunków uprawniających do uzyskania takiego urlopu, Komendant Miejski Policji decyzją nr 57/2019 z 6 czerwca 2019 r., działając na podstawie § 13 ust. 1 rozporządzenia, powołał komisję do oceny w roku 2017 i 2018 warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzoalfapirenu, określił jej skład i powołał członków. W skład komisji weszli: przedstawiciele służby bhp, służby medycyny pracy oraz związku zawodowego policjantów.

Komisja sporządziła 5 sierpnia 2019 r. sprawozdanie, w którym wskazała, iż brak jest podstaw do przyznania funkcjonariuszom urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, występującym w powietrzu atmosferycznym bezno(a)pirenu, na podstawie § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Stwierdziła, że przeprowadzona ocena ryzyka zawodowego na stanowiskach służby wnioskujących policjantów, w której wykazano całokształt zagrożeń występujących na stanowisku pracy, nie potwierdziła występowania benzo(a)pirenu. Z tych względów pracodawca nie przeprowadza badania środowiska pracy w tym zakresie. Z oceny ryzyka zawodowego wynika, że na stanowiskach służby wnioskujących funkcjonariuszy nie występują żadne procesy czy technologie produkcyjne, które mogłyby spowodować występowanie takiego czynnika. Nie należy mylić dwóch odrębnych pojęć: stężenia danego czynnika w powietrzu atmosferycznym z wartościami higieniczno–sanitarnymi NDS występującymi na stanowiskach pracy/służby. Wartości benzo(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym są znacznie niższe od NDS, co wynika z uwzględniania przy ich ustalaniu całodobowej (a nie 8-godzinnej) ekspozycji i oddziaływania nie tylko na osoby zdrowe, dopuszczone do pracy, ale także grupy wrażliwe (dzieci, osoby starsze itd.). Zdaniem Komisji rozporządzenie Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu atmosferycznym nie znajduje zastosowania w sprawie, bowiem odnosi się do oceny jakości powietrza atmosferycznego, co nie odnosi się w żaden sposób do warunków pełnienia służby i narażenia na działalnie substancji podczas jej pełnienia. Treść sprawozdania skutkowała rozkazem personalnym Komendanta Miejskiego Policji w Rybniku z 5 września 2019 r. o odmowie przyznania wnioskowanego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni za rok 2017 i 2018.

Od powyższego orzeczenia skarżący wniósł odwołanie. Organ drugiej instancji nie podzielił stanowiska zawartego w odwołaniu i zaskarżonym rozkazem personalnym z [...] października 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ ten powołał się na art. 84 ustawy o Policji, który stanowi umocowanie do wprowadzenia dla policjantów płatnych urlopów dodatkowych, którzy pełnią służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, albo osiągnęli określony wiek lub staż służby, albo gdy jest to uzasadnione szczególnymi właściwościami służby. Na podstawie ustawowej delegacji zostało wydane rozporządzenie MSWiA z 19 września 2014 r. w sprawie wprowadzenia płatnych urlopów dodatkowych dla policjantów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1283), którego § 1 pkt 3 organ przytoczył. Organ wskazał, że szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów dodatkowych, tryb postępowania w tych sprawach oraz ich wymiar określają z kolei przepisy rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, którego umocowanie stanowi art. 86 ustawy o Policji oraz przytoczył § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia.

Komendant Wojewódzki Policji nie dopatrzył się wadliwości przeprowadzonego postępowania administracyjnego ani w zakresie procedury, ani meritum. Przypomniał, że organ powołał komisję w prawidłowym składzie i będąc związany jej sprawozdaniem, wydał rozstrzygnięcie. Wskazał na art. 71a ust. 7 ustawy o Policji, odnoszący się do przepisów Kodeksu pracy, w tym art. 226 - obligujący pracodawcę do przeprowadzenia oceny ryzyka zawodowego oraz stosowania środków profilaktycznych zmniejszających to ryzyko - które nie mają zastosowania do wykonywanych przez policjantów zadań określonych w ustawie o Policji. Regulacja odnosi się do typowych zadań policyjnych, dla których nie przeprowadza się oceny ryzyka zawodowego. Realizacja obowiązków następuje podczas pełnienia służb patrolowych przez funkcjonariuszy, w tym policjanta wnoszącego odwołanie. Podkreślił, że Policja nie jest pracodawcą, który odpowiada za procesy technologiczne, produkcyjne, skutkujące występowaniem (uwalnianiem się) benzo(a)pirenu w środowisku pracy policjantów Wydziału Prewencji. Nie należy zatem mylić dwóch odrębnych pojęć dotyczących stężenia bezno(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym na danym obszarze z definicją i wartościami higieniczno-sanitarnymi NDS (Najwyższych Dopuszczalnych Stężeń) określonymi dla konkretnych stanowisk pracy/służby - rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1286). Nadto uwzględnienie przy rozpoznawaniu tej sprawy przepisów z zakresu ochrony środowiska nie znajduje uzasadnienia, co wynika ze sprawozdania.

Organ odwoławczy wskazał, że § 12 ust. 1 rozporządzenia wyróżnia 4 kategorie przyczyn implikujących uprawnienie policjanta do urlopu, według potencjalnych skutków, jakie czynniki szkodliwe mogą wywołać w stanie zdrowia funkcjonariusza. Sformułowane żądane odnosi się do najbardziej szkodliwych warunków służby spośród sklasyfikowanych w rozporządzeniu i najdłuższego urlopu dodatkowego (najwyższy wymiar), a częstotliwość ekspozycji na czynnik szkodliwy określona jest w wymiarze najniższym, spośród punktów § 12 ust. 1 rozporządzenia. Nadto w § 12 ust. 3 rozporządzenie stanowi, że policjant nie nabywa prawa do urlopu dodatkowego, jeżeli przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy dla zdrowia, w szczególności z powodu choroby, urlopu czy zwolnienia od zajęć służbowych, trwała nieprzerwanie dłużej niż 3 miesiące. Faktem jest, że przepis ten zawiera odesłanie do odrębnych przepisów, ale z ograniczeniami wynikającymi z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji. Nie obejmuje ono rozporządzenia w sprawie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w środowisku pracy wydanego na podstawie art. 222 § 3 k.p., które w § 2 ust. 1 pkt 1 stanowi, że substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne o działaniu rakotwórczym lub mutagennym stanowią substancje chemiczne spełniające kryteria jako rakotwórcze lub mutagenne kategorii 1A lub 1B zgodnie z rozporządzeniem nr 1272/2008. Przepisy te potwierdzają, że benzo(a)piren jest jedną z substancji wykazujących właściwości rakotwórcze lub mutagenne wówczas, gdy jest wprowadzany do obrotu/wykorzystywany w procesach produkcyjnych/stosowany w związku z technologią produkcji w prowadzonej działalności gospodarczej przez przedsiębiorców, importerów i inne grupy zawodowe (w postaci własnej lub jako składnik mieszanin przy określonym stężeniu granicznym). Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe przepisy nie znajdują zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy, ponieważ obecność bezno(a)pirenu w jego środowisku pracy wynika z zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego, na które Policja nie ma wpływu.

Powyższe twierdzenie organ wywiódł z analizy dyrektywy 2004/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie ochrony pracowników przed zagrożeniem dotyczącym narażenia na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów podczas pracy (Dz.U.UE.L.2004.158.50; Dz.U.UE-sp.05-5-35 ze zm.) oraz przepisów prawa krajowego, które mają zastosowanie, jeżeli pracownicy są lub mogą być narażeni na działanie czynników rakotwórczych lub mutagenów w związku ze swoją pracą (art. 3 ust. 1), a pracodawca może zmniejszać zużycie czynnika rakotwórczego lub mutagenu w miejscu pracy szczególnie poprzez zastąpienie go mniej niebezpiecznym dla zdrowia i bezpieczeństwa pracownika, w zależności od przypadku (art. 5). Natomiast art. 222 § 1 k.p. stanowi, iż w razie zatrudniania pracownika w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, pracodawca zastępuje te substancje chemiczne, ich mieszaniny, czynniki lub procesy technologiczne mniej szkodliwymi dla zdrowia lub stosuje inne dostępne środki ograniczające stopień tego narażenia, przy odpowiednim wykorzystaniu osiągnięć nauki i techniki.

Z powyższych regulacji jednoznacznie wynika, że obowiązki w zakresie ochrony zdrowia pracowników przed narażeniem na działanie substancji o właściwościach szkodliwych obciążają pracodawcę tylko wówczas, gdy ze względu na rodzaj prowadzonej działalności/organizację pracy stosuje on albo wytwarzane są/uwalniają się substancje charakteryzujące się właściwościami szkodliwymi dla zdrowia. Tym samym organ nie zgodził się z twierdzeniem, że bezno(a)piren, "zawieszony" w powietrzu atmosferycznym, którym oddychamy, można kwalifikować jako czynnik szkodliwy uprawniający do przyznania urlopu dodatkowego na podstawie dwóch różnych zapisów rozporządzenia urlopowego. Przyjęcie takiego rozumowania czyniłoby jeden z zapisów rozporządzenia § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b lub § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b zbędnym. Nadto dyspozycja § 12 ust. 1 rozporządzenia wskazuje na uprawnienie do urlopu dodatkowego dla policjantów pełniących służbę w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, a nie, jak w przypadku wnoszącego odwołanie, w warunkach typowego, "normalnego" zanieczyszczenia powietrza (występującego okresowo w porze jesienno-zimowej), w którym funkcjonują wszyscy mieszkańcy miasta i innych zanieczyszczonych miast aglomeracji śląskiej. Odmienne rozumowanie prowadziłoby do sytuacji przyznawania (każdego roku) prawa do urlopu dodatkowego większości (prawie wszystkim) funkcjonariuszom komórek prewencji w miastach, w których powietrze jest zanieczyszczone, co z kolei nie przynosiłoby efektu w postaci odsunięcia policjanta od czynnika szkodliwego, ponieważ funkcjonariusz odpoczywając na urlopie nadal narażony byłby na ekspozycję powietrza zawierającego w swym składzie bezno(a)piren i inne substancje szkodliwe dla zdrowia ogółu ludzi i zwierząt. Dodatkowo rozporządzenie określa przesłankę negatywną – jaką jest przerwa w ekspozycji na czynnik szkodliwy trwająca dłużnej niż 3 miesiące w ciągu roku - blokującą możliwość przyznania prawa do urlopu dodatkowego, która występuje w niniejszej sprawie. Sam skarżący wskazał, że służba w narażeniu na czynnik szkodliwy w postaci bezno(a)pirenu ma miejsce w I i IV kwartale danego roku.

Organ podkreślił, że z rozporządzeniem urlopowym skorelowane są przepisy działu dziesiątego Kodeksu pracy, a także przepisy wykonawcze wydane na jego podstawie, co wynika wprost z art. 71a ust. 6 ustawy o Policji, które stanowią całokształt gwarancji prawnych służących zabezpieczeniu zdrowia i życia ludzkiego w procesie pracy/służby.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Gliwicach wniósł skarżący. Zarzucił organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to § 12 pkt 4 lit. b rozporządzenia poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w Załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 1286; dalej: rozporządzenie NDS), podczas gdy należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczanych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r. poz. 1031 ze zm.). Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia czy skarżący spełnił przesłanki do przyznania corocznego płatnego urlopu dodatkowego w wymiarze 13 dni (§ 12 ust. 1 pkt 4).

Skarżący zaznaczył, że stężenie bezno(a)pirenu w powietrzu atmosferycznym w czasie służby patrolowej w Rybniku stanowiło warunki szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia. Nadto poziom zanieczyszczenia powietrza w tym mieście ma charakter szczególny, rażąco odbiegający od jakości powietrza w innych miastach, co uzasadnia przyznanie mu dodatkowego urlopu za służbę w warunkach długotrwałego narażenia na rakotwórcze

i mutagenne działanie substancji wymienionych w rozporządzeniu nr 1272/2008. Dodatkowo skarżący zarzucił organowi błąd mający polegać na zaniechaniu zbadania czy policjant w latach 2017 - 2018 pełnił służbę w narażaniu na ekspozycję czynnika szkodliwego w rozmiarze wynikającym z dyspozycji powołanego przepisu prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał w całości dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Podkreślił, że przeprowadzone postępowanie nie potwierdziło, by skarżący pełnił służbę w warunkach uprawniających do żądanego urlopu dodatkowego, zwłaszcza, że sam wskazał na okres narażenia w I i IV kwartale danego roku, co potwierdza wystąpienie przesłanki z § 12 ust. 3 rozporządzenia (przerwa dłuższa niż 3 miesiące). Organ wskazał także na treść art. 197 k.p., która jest fundamentalna nie tylko dla typowych stosunków pracy, ale także dla stosunku służbowego policjantów poprzez stosowanie dyspozycji art. 71 a ust. 6 ustawy o Policji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku przedstawił regulację prawną dotyczącą uprawnienia policjanta do urlopu dodatkowego. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ją rozkazu personalnego, podzielił dokonane przez organy administracji publicznej ustalenia faktyczne, przyjmując je za własne oraz uczynił je podstawą rozważań.

W ocenie tego Sądu nie zaistniały przesłanki do przyznania skarżącemu urlopu dodatkowego za lata 2017 i 2018 w wymiarze 13 dni roboczych w związku z pracą w warunkach narażenia na działanie substancji o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Wynika to wprost z uzasadnienia samego raportu, który wskazuje na pracę w narażeniu w okresie I i IV kwartału danego roku, czyli 6 z 12 miesięcy danego roku w okresie zimowym przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy. Już ta okoliczność wyklucza nabycie prawa do wskazanego urlopu na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku referenta ogniwa patrolowo interwencyjnego opracowanej przez KMP 6 września 2018 r. Nadto ze sprawozdania Komisji wynika, że istotnie beznzo(a)piren występuje w powietrzu w Rybniku, co potwierdzają pomiary publikowane przez WIOŚ, które wskazują, że występują przekroczenia normatywów docelowych określonych dla powietrza atmosferycznego dla obszaru miasta, określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1013). Jednak rozporządzenie to zostało wydane na podstawie ustawy Prawo ochrony środowiska i nie odnosi się w żaden sposób do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia. Przepisy dotyczące ochrony środowiska, jak wskazane rozporządzenie w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu z 24 sierpnia 2012 r. oraz rozporządzenie z 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy regulują różne kwestie i służą różnym celom. Inne są normy dla środowiska pracy rozumianego jako zakład pracy, hala produkcyjna, laboratorium, a inne dla otwartej przestrzeni. W odniesieniu do środowiska pracy NDS benzo(a)pirenu wynosi 2000 ng/m3 (nanogramów na metr sześcienny), podczas gdy poziom docelowy tej substancji w powietrzu atmosferycznym, określony w ww. rozporządzeniu z 24 sierpnia 2012 r., stanowi 1 ng/m3. Wartość średnia w powietrzu z roku 2017 wynosi 16,02 ng/m3, a z roku 2018 – 13,20 ng/m3. Stężenia te osiągają max wartości w lutym lub styczniu, i to rzędu 46,09 ng/m3 (styczeń 2017 r.) czy 37,20 ng/m3 (luty 2018 r.). Najwyższe pomiary odnotowano w 7 kolejnych dniach od 5 do 11 lutego 2018 r. – 49,71 ng/m3, średnie stężenie wynosiło 37,13 ng/m3. Ale już w sierpniu 2018 r. pomiary wykazywały wartości od 0,38 do 1,04 ng/m3 (średnio 0,59 ng/m3), podobnie w maju, czerwcu i lipcu 2018 r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji przepisy ustawy o Policji, Kodeksu pracy i aktów wykonawczych wydanych na ich podstawie stawiają szereg wymogów, od spełnienia których zależy prawo do urlopu dodatkowego. Skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia, lecz winien także odnieść jego poziom nie do progów wynikających z przepisów dot. ochrony środowiska, lecz regulujących NDS w środowisku pracy. Winien także wykazać brak przesłanek negatywnych, a tego skarżący nie uczynił. Wręcz przeciwnie, sam wskazał na 6 miesięczną przerwę w pracy w narażeniu, co potwierdziła również Komisja w swoim sprawozdaniu.

Sąd ten dodał, że komisja została powołana zgodnie z przepisami i w wymaganym składzie. Przeprowadziła postępowanie wyjaśniające, które opisała w sprawozdaniu. Skarżący ze sprawozdaniem komisji nie polemizuje, ani nie podważył prawidłowości jej stanowiska. Postępowanie dowodowe, włączając w to wynik prac komisji i dane z systemu monitoringu jakości powietrza wykazało, że służba w patrolu interwencyjnym nie jest służbą wykonywaną w warunkach narażenia na działanie substancji szkodliwej. Dotyczy to zarówno czasu narażenia w ciągu roku, jak i stężenia substancji. To, że łączy się z przebywaniem na powietrzu i narażeniem na smog w okresach zimowych, nie oznacza uzasadnienia dla przyznania dodatkowego urlopu, dla którego wymagana jest ekspozycja na działanie substancji szkodliwej o określonym stężeniu i w określonym czasie.

W ocenie Sądu pierwszej instancji zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie wskazuje, aby zostały spełnione przesłanki uprawniające skarżącego do żądanego urlopu dodatkowego. Sąd nie dopatrzył się w toku postępowania administracyjnego naruszeń przepisów skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji. Wykładnia przepisów prawa materialnego została przeprowadzona poprawnie, jak również właściwie je zastosowano do ustalonego stanu faktycznego. Podał również, że wskazane w skardze dyrektywy nie mają w sprawie zastosowania, gdyż adresowane są do pracodawcy i dotyczą jego wpływu na miejsce pracy. Dyrektywa nr 2004/37/WE ustala wymagania minimalne narażenia na czynniki rakotwórcze oraz wartości dopuszczalne (art. 16 i załącznik nr 3). W załączniku nr 1 wymienia substancje rakotwórcze szkodliwe oraz procesy produkcyjne, w których występują. Nie ma wśród nich benzo(a)pirenu. Natomiast dyrektywa nr 89/391/EWG nie obejmuje sezonowych lub zmiennych stanowisk pracy (art. 1 pkt 2 lit.b); pól, lasów i innych gruntów tworzących część przedsiębiorstwa rolnego i leśnego, usytuowanych poza terenem zabudowanym przedsiębiorstwa (lit. e) i dotyczy miejsc pracy rozumianych jako miejsce w budynku przedsiębiorstwa. Celem dyrektywy nr 2008/50/WE w sprawie jakości powietrza jest zdefiniowanie i określenie celów dotyczących jakości powietrza, wyznaczonych w taki sposób, aby unikać, zapobiegać lub ograniczać szkodliwe oddziaływanie na zdrowie ludzi i środowisko jako całość; (...); uzyskiwanie informacji na temat jakości powietrza, pomocnych w walce z zanieczyszczeniami powietrza i uciążliwościami oraz w monitorowaniu długoterminowych trendów i poprawy stanu powietrza wynikających z realizacji środków krajowych i wspólnotowych; zapewnienie, że informacja na temat jakości powietrza była udostępniana społeczeństwu. Zdefiniowany "poziom krytyczny" oznacza poziom substancji w powietrzu ustalony na podstawie wiedzy naukowej, po przekroczeniu którego mogą wystąpić bezpośrednie niepożądane skutki w odniesieniu do niektórych receptorów, takich jak drzewa, inne rośliny lub ekosystemy naturalne, jednak nie w odniesieniu do człowieka. Inaczej mówiąc, chodzi o działania proekologiczne i jednakową ocenę zagrożeń. Natomiast dyrektywa nr 2004/107/WE wprowadza kryteria jakości powietrza określone jako wartości docelowe, które są poziomem substancji ustalonym w celu unikania dalszego długoterminowego szkodliwego oddziaływania na zdrowie ludzkie.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył skarżący reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, zasądzenie kosztów postępowania, nadto zrzekł się rozprawy.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.), poprzez jego niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczanych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.), ewentualnie w przypadku przekroczenia wartości odniesienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., nr 16, poz. 67);

2. § 12 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, poprzez ich niewłaściwą wykładnię polegającą na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego, nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po minimum 8 godzin każda;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jej nieuwzględnienie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie czasu trwania narażenia skarżącego na czynnik szkodliwy, skutkującego błędnym ustaleniem faktycznym, jakoby u skarżącego wystąpiła przerwa w narażeniu na czynnik szkodliwy dłuższa niż 3 miesiące;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez opatrzenie wyroku niekompletnym uzasadnieniem, w którym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego dotyczących prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał m.in., że § 12 rozporządzenia urlopowego wyszczególnia cztery odrębne podstawy do przyznania urlopu dodatkowego, z których dwie są powiązane z negatywnym oddziaływaniem czynników szkodliwych dla zdrowia. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, nawet jednokrotne przekroczenie najwyższego dopuszczalnego stężenia w roku kalendarzowym uzasadnia przyznanie dodatkowego urlopu w wymiarze 9 dni roboczych. Odrębną podstawę do przyznania dodatkowego urlopu określa § 12 ust. 1 pkt 4 cyt. rozporządzenia, w którym wskazano, że dodatkowy urlop przysługuje w wymiarze 13 dni roboczych, jeżeli w okresie roku pełnienia służby wystąpiła co najmniej czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość lub w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Przepis § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów mówi wyłącznie o narażeniu na działanie substancji (...) o działaniu rakotwórczym lub mutagennym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zarówno wykładnia językowa, jak i celowościowa tego przepisu, prowadzi do wniosku, że o ile w przypadku § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia, urlop jest przyznawany w przypadku choćby krótkotrwałego, jednokrotnego narażenia na substancję w stężeniu wyższym niż NDS, to w przypadku określonym w § 12 ust. 1 pkt 4 przesłanką jest czterokrotna ekspozycja na czynnik po minimum 8 godzin każda albo długotrwałe narażenie na działanie substancji chemicznej szczególnie toksycznej, rakotwórczej lub mutagennej – przy czym chodzi o jakiekolwiek narażenie szkodliwe dla zdrowia, nie jest konieczne przekroczenie NDS.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, w rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w skardze, w tym do istotnej różnicy pomiędzy § 12 ust. 1 pkt 2 a § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Stwierdził, że § 12 ust. 1 pkt 2 cyt. rozporządzenia dotyczy narażenia na działanie jakichkolwiek pyłów lub substancji chemicznych i odwołuje się wprost do NDS. Natomiast § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia nie odsyła w ogóle do NDS, lecz dotyczy narażenia na szczególnego typu substancje – bardzo toksyczne lub toksyczne lub działające szkodliwie na płodność oraz rakotwórcze lub mutagenne. Skoro przepis ten nie odsyła do NDS, a jednocześnie dotyczy kwalifikowanego rodzaju substancji szczególnie szkodliwych, to uznać należy, iż dotyczy on jakiegokolwiek narażenia na działanie tych substancji, które może potencjalnie szkodliwie oddziaływać na zdrowie. Z uwagi na to, że nie ma podstaw, aby narażenie to oceniać w oparciu o NDS, to wydaje się być właściwe stosowanie przepisów obowiązujących w prawie ochrony środowiska – określone w nim stężenia dopuszczalne, docelowe oraz wartości odniesienia ustala się mając na uwadze ochronę zdrowia ludzi. W odniesieniu do benzo(a)pirenu obowiązuje poziom docelowy wynoszący 1 ng/m3 w okresie uśredniania jednego roku kalendarzowego. Poziom ten w Rybniku jest przekraczany kilkunastokrotnie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie można posiłkować się wartościami odniesienia, określonymi w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu. W odniesieniu do benzo(a)pirenu określono w nim wartość odniesienia dla roku kalendarzowego, która wynosi 0,001 µg/m3, tj. 1 ng/m3, jak również wartość odniesienia w okresie uśredniania wynoszącym 1 godzinę – 0,012 µg/m3, tj. 12 ng/m3. Z tych względów skarżący uważa, że prawidłowa wykładnia § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów prowadzi do wniosku, że narażenie na działanie substancji rakotwórczej i mutagennej – benzo(a)pirenu – występuje, jeżeli nastąpiła czterokrotna ekspozycja po minimum 8 godzin każda w warunkach narażenia na rakotwórcze i mutagenne działanie benzo(a)pirenu, które występuje w przypadku przekroczenia jednogodzinnej wartości odniesienia wynoszącej 12 µg/m3 lub służba jest pełniona przez co najmniej 80 godzin w miesiącu w warunkach ciągłego narażenia na działanie rakotwórcze i mutagenne benzo(a)pirenu, przy czym zasadne jest przyjęcie, że dla tak długotrwałego narażenia wartością progową jest 1 ng/m3.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dokonał również błędnej wykładni § 12 ust. 3 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie wyłącznie w sytuacji, w której przerwa nastąpiła pomiędzy poszczególnymi przypadkami ekspozycji, których wystąpienie jest konieczne dla nabycia przez policjanta prawa do urlopu dodatkowego. Jeżeli wymagana liczba przypadków ekspozycji miała już miejsce, to doszło już do nabycia prawa do urlopu dodatkowego i późniejsze wystąpienie przerwy nie może już mieć wpływu na fakt nabycia tego prawa.

Uzasadniając zarzuty naruszenia przepisów postępowania podał, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo zaakceptował stanowisko organu. Z materiału dowodowego wynika, że w przypadku skarżącego nie wystąpiła przerwa w ekspozycji na czynnik rakotwórczy i mutagenny, trwająca dłużej niż 3 miesiące. Do skargi załączono zestawienie danych ze stacji pomiarowej w Rybniku obejmujące średniodobowe, średniomiesięczne i średnioroczne stężenia benzo(a)pirenu, z których wynika, że skarżący był narażony na szkodliwe działanie tej substancji niemalże stale, a przerwa w ekspozycji na tę substancję, trwająca nieprzerwanie co najmniej trzy miesiące, w ogóle nie wystąpiła.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący stwierdził, że braki konstrukcyjne uzasadnienia zaskarżonego wyroku są istotne, gdyż nie pozwalają na zrozumienie, na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji przyjął taką a nie inną – postulowaną przez skarżącego – wykładnię kluczowego dla sprawy przepisu materialnego, tj. § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów. Sąd pierwszej instancji nie tylko nie przychylił się do argumentacji skarżącego, ale całkowicie ją pominął, nie odnosząc się do niej i nie wskazując, dlaczego uznał ją za nieprawidłową. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, zachodzi zatem obawa, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie dostrzegł odmiennego ukształtowania przesłanek do nabycia urlopu dodatkowego w dwóch wskazywanych przez skarżącego przypadkach, a w związku z tym bezrefleksyjnie podzielił stanowisko organu.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei art. 182 § 3 p.p.s.a. stanowi, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowaną przez Sąd pierwszej instancji normę prawa materialnego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania:

- art. 151 p.p.s.a., poprzez oddalenie skargi i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., poprzez jej nieuwzględnienie i nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo naruszenia przez organ art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., polegającego na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego ustalenia stanu faktycznego w zakresie czasu trwania narażenia skarżącego na czynnik szkodliwy, skutkującego błędnym ustaleniem faktycznym, jakoby u skarżącego wystąpiła przerwa w narażeniu na czynnik szkodliwy dłuższa niż 3 miesiące

oraz:

- art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez opatrzenie wyroku niekompletnym uzasadnieniem, w którym Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do kluczowych argumentów skarżącego dotyczących prawidłowej wykładni § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. z 2014 r., poz. 1282 ze zm.)

- nie zasługują na uwzględnienie.

Pierwszy z tych zarzutów dotyczący ustaleń i oceny stanu faktycznego jest nietrafny. Skoro znajdujący się w aktach sprawy dokument, tj. sprawozdanie Komisji, wskazywał na pracę skarżącego w narażeniu w okresie I i IV kwartału danego roku przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy, to stwierdzenie Sądu pierwszej instancji o prawidłowości ustaleń organów nawiązujących do tego dokumentu jest zasadne, tym bardziej, że wyżej wymieniony wskazał na 6-miesięczną przerwę w pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzenie okoliczności narażenia na czynnik szkodliwy jest niewątpliwe i wynika m.in. z dołączonego do skargi kasacyjnej zestawienia danych ze stacji pomiarowej w Rybniku wskazującego, że skarżący był niemalże stale narażony na działanie szkodliwej substancji.

Powyższego zarzutu, odnoszącego się do ocen i ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, nie sposób podzielić. Skoro znajdujący się w aktach sprawy dokument, tj. raport Komisji do oceny warunków uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia uprawniających policjantów do uzyskania urlopu dodatkowego z tytułu pełnienia służby w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznej o działaniu rakotwórczym lub mutagennym – benzo(a)pirenu w Komendzie Miejskiej Policji w Rybniku, wskazywał na pracę skarżącego w narażeniu w okresie l i lV kwartału danego roku przy zachowaniu półrocznej przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy, to stwierdzenie Sądu pierwszej instancji prawidłowości ustaleń organów obu instancji, nawiązujących do tego dokumentu, jest prawidłowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy Sąd podkreślił, że również sam skarżący wskazał na 6-miesięczną przerwę w pracy w narażeniu na czynnik szkodliwy.

Przede wszystkim jednak wskazać należy, iż stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach w zakresie niespełnienia przez skarżącego przesłanki długotrwałej ekspozycji na czynnik szkodliwy – nie stanowiło wyłącznej przyczyny uznania skargi za niezasadną, a tylko takie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uwzględnieniem zarzutu podniesionego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Równolegle do powyższego stwierdzenia, poczynionego na podstawie niezakwestionowanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego ustaleń Komisji oraz innych materiałów zgromadzonych w toku prowadzonego przez organy postępowania dowodowego, Sąd pierwszej instancji wyraźnie wskazał, że zanieczyszczenia powietrza nie występują w ocenie ryzyka zawodowego na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego oraz że błędne jest stanowisko skarżącego o możliwości zastosowania rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu, jako podstawy twierdzenia, że zostały przekroczone dopuszczalne stężenia substancji szkodliwej w środowisku pracy. Wyjaśnił, że przedmiotowe rozporządzenie w żaden sposób nie odnosi się do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji podczas jej pełnienia, a zastosowanie znajdują przepisy regulujące NDS substancji szkodliwej w środowisku pracy. W konsekwencji przyjął, że w sprawie w ogóle nie doszło do sytuacji uprawniającej skarżącego do urlopu dodatkowego w oparciu o przepisy powołanego rozporządzenia.

Zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mógł odnieść również drugi z zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzut naruszenia tego przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Ponadto naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, w ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu, jest zobowiązany jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w tym przepisie. Zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił stan faktyczny sprawy przyjęty za podstawę wyroku, a także podał, z jakich przyczyn i na podstawie jakich przepisów zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Wyjaśnić należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Sam fakt braku wyraźnego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do niektórych zarzutów skargi lub pominięcia w rozważaniach niektórych elementów stanu faktycznego sprawy, nie stanowi podstawy do uznania, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I GSK 1329/15, LEX nr 2399286). W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sposób wystarczający, umożliwiający dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku, odniósł się do zarzutów skargi i wyjaśnił, z jakich przyczyn podzielił stanowisko organów obu instancji i nie uwzględnił stanowiska P. W. o spełnieniu przesłanek do przyznania urlopu dodatkowego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego także są niezasadne.

Autor skargi kasacyjnej naruszenie przepisu § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów upatruje w jego niewłaściwej wykładni, polegającej na przyjęciu, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu tego przepisu dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1286), podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.), ewentualnie w przypadku przekroczenia wartości odniesienia, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2010 r., nr 16, poz. 67).

Wskazać należy, iż dokonując wykładni art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, nie można pomijać treści art. 86 ustawy o Policji, na podstawie którego ww. rozporządzenie zostało wydane. Przepis ten stanowi, że "Minister właściwy do spraw wewnętrznych określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady przyznawania policjantom urlopów, tryb postępowania w tych sprawach oraz wymiar urlopów, o których mowa w art. 84 i 85, uwzględniając okres służby, wiek policjanta, przypadki warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopnie szkodliwości wpływające na wymiar urlopu dodatkowego". Treść art. 12 ust. 1 cyt. rozporządzenia, w tym treść art. 12 ust. 1 pkt 4 lit. b tego rozporządzenia, należy zatem rozpatrywać w kontekście realizacji przez "ministra właściwego do spraw wewnętrznych" ustawowego upoważnienia m.in. do określenia "przypadków warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia oraz stopni szkodliwości wpływających na wymiar urlopu dodatkowego". Innymi słowy, treść ustawowego pojęcia "warunków szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia" powinna być odczytywana w oparciu o ich przypadki określone – z upoważnienia ustawowego – w rozporządzeniu w sprawie urlopów policjantów.

Analiza katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia, wynikającego z § 12 ust. 1 pkt 1-4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, prowadzi do wniosku, że warunkami pełnienia służby szczególnie uciążliwymi lub szkodliwymi dla zdrowia, uzasadniającymi przyznanie policjantowi urlopu dodatkowego, są warunki związane bezpośrednio bądź z określonym miejscem lub określonymi okolicznościami wykonywania służby, bądź z charakterem określonych czynności wykonywanych przez policjanta w ramach powierzonych mu konkretnych obowiązków związanych z pełnieniem służby. W § 12 ust. 1 pkt 1 cyt. rozporządzenia wymieniono służbę: a) w pomieszczeniach pozbawionych stałego naturalnego oświetlenia lub celowo przyciemnionych, w których ze względów technologicznych lub ze względu na rodzaj wykonywanej służby stosowane jest wyłącznie sztuczne oświetlenie, b) w pomieszczeniach zlokalizowanych poniżej poziomu otaczającego terenu – zgodnie z przepisami w sprawie ogólnych przepisów bezpieczeństwa i higieny pracy, c) w warunkach nadmiernego obciążenia wysiłkiem fizycznym wymagającym wydatku energetycznego o wartości co najmniej 2000 kcal dla mężczyzn i 1200 kcal dla kobiet, d) w warunkach ręcznego kierowania ruchem na skrzyżowaniach i w ciągach komunikacyjnych o dużym natężeniu ruchu, e) w warunkach ciągłego napięcia i koncentracji przy nagrywaniu i odtwarzaniu zapisów magnetycznych lub cyfrowych w styczności ze zmiennym natężeniem i zakresem fal dźwiękowych. W § 12 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia wymieniono służbę: a) w warunkach narażenia na promieniowanie optyczne, b) w warunkach narażenia na działanie pyłów, c) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, d) w warunkach narażenia na drgania działające na organizm człowieka przez kończyny górne lub drgania o ogólnym działaniu na organizm człowieka, e) w warunkach narażenia na hałas lub hałas ultradźwiękowy, f) w mikroklimacie zimnym albo gorącym, g) w warunkach narażenia na działanie pól i promieniowań elektromagnetycznych z zakresu częstotliwości 0 Hz–300 GHz. W § 12 ust. 1 pkt 3 cyt. rozporządzenia wskazano na służbę: a) przy fizycznym zwalczaniu terroryzmu, b) przy konserwowaniu, magazynowaniu, transporcie i stosowaniu materiałów wybuchowych, łatwopalnych i samozapalnych, c) przy prowadzeniu prób broni, amunicji, materiałów wybuchowych oraz prac doświadczalnych z materiałami wybuchowymi, d) podczas prowadzenia badań materiałów czynnych biologicznie, e) pod ziemią. Wreszcie w § 12 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów jest mowa o służbie: a) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych bardzo toksycznych lub toksycznych lub działających szkodliwie na rozrodczość, b) w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, ich mieszanin, czynników lub procesów technologicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym, których wykaz określają odrębne przepisy.

Z przytoczonego katalogu przypadków warunków pełnienia służby szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia wynika, że są to warunki, których wystąpienie jest związane z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby. Podstawą przyznania policjantowi dodatkowego płatnego urlopu, czyli specjalnego zindywidualizowanego uprawnienia, które nie przysługuje wszystkim policjantom pełniącym służbę, jest wykonywanie tej służby w szczególnych okolicznościach jej pełnienia, a więc takich, które dla samej tej służby są nietypowe, nadzwyczajne i nie występują, co do zasady, w zwyczajnych okolicznościach pełnienia służby. Szczególne warunki obejmują zatem takie uciążliwości, które są specyficzne dla konkretnych powierzonych w ramach służby obowiązków i nie dotyczą ogólnie wszystkich osób pełniących służbę. Specyfika tego wyjątkowego uprawnienia do dodatkowego urlopu płatnego, udzielanego w związku ze służbą pełnioną w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, ma na celu rekompensatę za niewspółmierne wobec innych policjantów obciążenie zdrowotne występujące w związku z wykonywanymi czynnościami służbowymi.

Warunki pełnienia służby, będące okolicznościami funkcjonowania ogółu społeczeństwa (w tym i policjantów), których wystąpienie nie jest bezpośrednio związane z powierzonymi w ramach pełnienia służby obowiązkami i nie pozostaje w ścisłym związku z pełnieniem służby w sposób określający specyfikę służby konkretnego policjanta, nie mieszczą się w zakresie ustawowej przesłanki pełnienia służby w warunkach szczególnie uciążliwych i szkodliwych dla zdrowia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach prawidłowo wykluczył dopuszczalność odwoływania się w tej sprawie do ogólnych unormowań z zakresu ochrony środowiska, w tym do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 24 sierpnia 2012 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz.U. z 2012 r., poz. 1031 ze zm.), tj. takich unormowań, które nie odnoszą się bezpośrednio do służby policjantów w konkretnych realiach, jako kryteriów oceny spełnienia warunków do przyznania urlopu dodatkowego z uwagi na ekspozycję policjanta na szkodliwe czynniki, tj. w warunkach narażenia na działanie substancji chemicznych, któremu to działaniu podlega ogół społeczności lokalnej. Przedmiotowe rozporządzenie Ministra Środowiska w żaden sposób nie odnosi się bowiem do aspektów związanych z pełnieniem służby i narażeniem na działanie substancji szkodliwych podczas jej pełnienia. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że rozporządzenie to jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1219), a powołana ustawa, zgodnie z art. 1, "określa zasady ochrony środowiska oraz warunki korzystania z jego zasobów". Nie odnosi się ona zatem do warunków pełnienia służby w Policji, w tym do warunków szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że narażenie policjanta na smog, w którym funkcjonuje ogół lokalnej społeczności, nie miało związku z pełnieniem służby na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego, a tym samym nie miało związku z pełnionymi obowiązkami, które można byłoby zaliczyć do grupy podstaw uzyskania prawa do dodatkowego płatnego urlopu w związku z pełnieniem służby w warunkach szczególnie uciążliwych lub szkodliwych dla zdrowia, o jakich mowa w § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów.

Niewątpliwie obecność smogu – powszechnie występującego w publicznej przestrzeni otwartej – nie jest okolicznością charakteryzującą i wyróżniającą pełnienie służby na stanowisku referenta ogniwa patrolowo – interwencyjnego, nie może być ona zatem zaliczona do szczególnych warunków pełnienia służby. Prawo policjanta do dodatkowego płatnego urlopu z uwagi na szczególnie uciążliwe lub szkodliwe dla zdrowia warunki pełnienia służby jest uzależnione od wykonywania określonych obowiązków powierzonych w ramach pełnienia służby, a nie od obiektywnych, niezależnych od charakteru działań podejmowanych w ramach tej służby, warunków środowiska.

Dodatkowo wskazać należy, iż zarzut skargi kasacyjnej dotyczył błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, że do narażenia na działanie substancji chemicznych o działaniu rakotwórczym lub mutagennym w rozumieniu § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, dochodzi wyłącznie w przypadku przekroczenia najwyższego dopuszczalnego stężenia (NDS), o którym mowa w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie należało przyjąć, że do narażenia tego dochodzi również w przypadku przekroczenia poziomów dopuszczalnych i docelowych określonych substancji w powietrzu. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd pierwszej instancji wyraził tak kategoryczny pogląd, jaki przypisuje mu autor skargi kasacyjnej. Jedynie przykładowo podał, że odnotowane stężenia benzo(a)pirenu w powietrzu są niższe, niż określone jako najwyższe dopuszczalne stężenia w rozporządzeniu Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 czerwca 2018 r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy, a skarżący musi wykazać nie tylko pełnienie służby w warunkach narażenia i czasie, ale także wykazać brak przesłanek negatywnych.

Zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie skutku nie mógł osiągnąć także zarzut niewłaściwej wykładni § 12 ust. 3 w zw. z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia w sprawie urlopów policjantów, polegającej na przyjęciu, że wystąpienie przerwy w ekspozycji na czynnik szkodliwy wyłącza nabycie prawa do urlopu dodatkowego, nawet jeżeli nastąpiło już po spełnieniu przesłanki uzasadniającej nabycie urlopu, tj. po wystąpieniu czterokrotnej ekspozycji na czynnik po minimum 8 godzin każda. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie przeprowadził bowiem takiej wykładni powołanych przepisów, która mogłaby prowadzić do przedstawionego wyżej wniosku. Ocena Sądu pierwszej instancji, determinująca rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie, nie została oparta o wykładnię przypisywaną przez autora skargi kasacyjnej, lecz w oparciu o uznanie, że skarżący w ogóle nie spełnił przesłanek z § 12 ust. 1 pkt 4 lit. b cyt. rozporządzenia do ubiegania się o urlop dodatkowy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.