Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 536/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35 ust 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta Sędziowie WSA Anna Jarosz /spr/ WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2016 r. sprawy ze skargi K. R. na decyzję Wojewody z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] (znak: [...]) Starosta P. (zwany dalej: Starosta), na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., zwanej dalej: PrB) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej: Kpa), po rozpatrzeniu wniosku K. R. (zwanego dalej: skarżący) z dnia [...] grudnia 2015 r. odmówił wnioskodawcy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego z wbudowanymi garażami, w miejscowości P. Stare, ul. [...], gmina P., na działce nr ewid.: [...] (zwane dalej odpowiednio: pozwolenie na budowę; projektowany budynek).

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że jest to już drugi wniosek w sprawie pozwolenia na budowę ww. obiektu (poprzedni znak sprawy: [...]). Pierwszy wniosek został rozpatrzony negatywnie. Organ wskazał, że obecnie w projekcie budowlanym doprojektowano garaż cztero-stanowiskowy, w którym zastosowano wybieg w postaci połączenia bryły poprzez rezygnację ze ściany wewnętrznej.

Wskazano, że działka nr [...], na której zlokalizowany jest projektowany budynek objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla działki nr [...] położonej w P. przy ulicy [...], obręb P. Stare ark. [...] (zwanej dalej: Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, MPZP) i oznaczona w § 3 symbolem MN. – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Natomiast ustalenia § 9 w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ustalają lokalizację nie więcej niż jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jednego budynku garażowego w obrębie jednej działki.

Organ stwierdził, że po przeprowadzeniu analizy przełożonego projektu budowlanego, dnia [...] stycznia 2016 r., stosownie do zapisu art. 10 § 1 w/w Kodeksu postępowania administracyjnego zawiadomił strony postępowania o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w prowadzonej sprawie oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przed wydaniem decyzji administracyjnej. Z tej możliwości skorzystali P. K. i Ł. K., zgłaszając wiele uwag i zastrzeżeń do planowanej inwestycji oraz projektu budowlanego w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. Organ podzielił w części podniesione w ww. piśmie obawy i uwagi stron postępowania, a w szczególności wątpliwości dotyczące uznania w projekcie budowlanym przedmiotowego obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego z dwoma lokalami mieszkalnymi. Podniesiono, że zgodnie z art. 3 pkt 2a PrB, przez budynek jednorodzinny należy rozumieć "(...) budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i jednego lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku (...}". Organ skonstatował, że kluczowe dla sprawy znaczenie ma ustalenie, czy zaplanowany obiekt kubaturowy jest budynkiem mieszkalnym, wolnostojącym, dwulokalowym jak został określony we wniosku o pozwolenie na budowę, czy też są to w rezultacie trzy budynki (dwa budynki mieszkalne i łączący je budynek garażowy), z których każdy może stanowić samodzielną całość pod względem konstrukcyjnym. Zdaniem organu powiązanie dwóch lokali mieszkalnych garażami z niezależnymi wejściami i wjazdami z zewnątrz, budzi uzasadnione wątpliwości co do tego, czy jest to w istocie budynek jednorodzinny, wolnostojący. Według organu projekt zagospodarowania terenu, rzut fundamentów, parteru, poddasza oraz widok elewacji skłania do stwierdzenie, że mamy do czynienia z trzema budynkami, a wyłączając z projektu garaże, którymi budynki mieszkalne są połączone, lokale stanowią dwa niezależne konstrukcyjnie budynki mieszkalne w odbiciu lustrzanym.

Uznając, że projektowany obiekt stanowi dwie odrębne bryły tworzące dwa samodzielne budynki mieszkalne zarówno pod względem konstrukcyjnym i architektonicznym, połączone częścią stanowiącą garaże jest niezgodny z zapisami § 9 pkt 1) ppkt a) Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zarówno w zakresie dotyczącym zapisu o wolnostojącym budynku mieszkalnym jak i odrębnym budynku garażowym (w tym wypadku zbliźniaczonym z budynkiem mieszkalnym).

Organ odniósł się także do podniesionego w toku postępowania zarzutu naruszenia § 104 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 marca 2009r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U.2009r. Nr 56 poz. 461 ze zm.), uznając go za niezasadny.

Kolejno organ podniósł, że zapisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określają parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w tym: nieprzekraczalną linię zabudowy, powierzchnię zabudowy, intensywność zabudowy, dopuszczalną wysokość budynków, liczbę kondygnacji, rodzaj i spadek dachów oraz podają konieczne do zachowania dane przewidzianych wjazdów i miejsc postojowych. Plan określa zasady ochrony środowiska, przyrody, krajobrazu kulturowego, kształtowania komfortu akustycznego w środowisku w tym: dopuszczalny poziom hałasu, zasady gromadzenia odpadów, odprowadzenia ścieków bytowych, wykorzystania mas ziemnych, wytwarzania energii do celów grzewczych, zachowania koniecznej odległości od istniejącej napowietrznej linii elektroenergetycznej, obowiązek stosowania zasad zagospodarowania zgodnie z planem o ochronie W. Parku Narodowego i zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, zasady zagospodarowania i użytkowania terenu uwzględniające położenie obszaru w granicach Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr [...] ([...]), zakaz gromadzenia i odprowadzenia ścieków komunalnych do gruntu, zakaz lokalizowania przydomowych oczyszczalni ścieków, przedsięwzięć znacząco oddziałujących na środowisko oraz ustala zasady dla infrastruktury technicznej. Wszystkie ww. zapisy Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz obowiązujące przepisy prawa zostały rozpatrzone podczas analizy dokumentacji projektowej stanowiącej załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Organ wskazał, że części projektu budowlanego, co do których Państwo Kujawińscy wnieśli zastrzeżenia, a składające się na całość opracowania projektowego wykonanego przez uprawnionego projektanta dotyczące wskaźnika intensywności zabudowy, minimalnego udziału powierzchni biologicznie czynnej, nieprzekraczalnej linii zabudowy, zaprojektowania murków oporowych wg rozwiązania zastosowanego przez twórcę projektu, warunków związanych z zacienianiem i przesłanianiem sąsiednich działek budowlanych, generowaniem hałasów i zanieczyszczeń, po przeprowadzonej analizie projektu budowlanego zostały przez organ przyjęte. Podkreślono, że wiele zarzutów i uwag znajdujących się w ww. piśmie, a dotyczących planowanej budowy sugeruje, że realizacja tego zamierzenia budowlanego naruszy interesy osób trzecich tzn. mieszkańców posesji zlokalizowanych przy ul. ul. [...] w P.. Jednak, według organu, dla uznania naruszenia warunków dotyczących ochrony interesów osób trzecich nie wystarcza subiektywne poczucie właściciela nieruchomości - iż poprzez realizację obiektu budowlanego - jego prawa wynikające z własności są ograniczone i naruszone, o ile nie znajduje ono oparcia w obowiązującym przepisie prawa materialnego. Ochrona takich interesów w procesie inwestycyjnym nie może bowiem prowadzić do sytuacji, w której to osoby trzecie, a nie inwestorzy - właściciele nieruchomości, na której mają powstać planowane inwestycje, decydować będą o dopuszczalności wybudowania obiektów budowlanych, miejscu posadowienia takich obiektów, rodzaju obiektu budowlanego i to nawet z naruszeniem ogólnego interesu społecznego. Nie jest dopuszczalna sytuacja, w której uprawnienia właściciela nieruchomości sąsiedniej całkowicie ograniczają uprawnienia inwestora. Końcowo organ wskazał, że wobec wymieniowych uchybień w projekcie budowlanym, a w szczególności zaprojektowania obiektu kubaturowego niezgodnego z definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego (art. 3 pkt 2a PrB) oraz wymienionymi zapisami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należało wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył, działający przez pełnomocnika, skarżący zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 7, 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 j.t., zwanej dalej: Kpa), polegające na ich błędnym niezastosowaniu poprzez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego, brak jego wszechstronnej oceny i pominięcie części materiału dowodowego potwierdzającego konstrukcyjnie samodzielną całość projektowanego budynku oraz brak konstrukcyjnej samodzielności jakiejkolwiek części budynku; art. 80 Kpa polegające na jego błędnym niezastosowaniu poprzez dokonanie niewnikliwej i samowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz uznanie na tej podstawie, że samowolnie i arbitralnie wydzielone przez organ bryły budynku stanowią konstrukcyjnie samodzielne części, które to naruszenia doprowadziły do dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, jakoby cały projektowany budynek nie stanowił konstrukcyjnie samodzielnej całości oraz że części tego budynku są samodzielne konstrukcyjnie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa materialnego tj. art. 3 pkt. 2a PrB oraz § 9 pkt. 1 ppkt a Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na ich błędnym niezastosowaniu poprzez nieuznanie, że projektowany budynek jako całość stanowi wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny w rozumieniu powyższych przepisów; § 9 pkt 2 ppkt f MPZP polegające na jego niezastosowaniu oraz naruszenie § 9 pkt 1 ppkt a w zw. z art. § 9 pkt 2 ppkt f MPZP polegające na ich błędnej wykładni i błędnym uznaniu, że zgodnie z Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zakazane jest usytuowanie garażu jako pomieszczenia wbudowanego w budynek mieszkalny. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego.

Uzasadniając postawione zarzuty i polemizując z ustaleniami organu skarżący podniósł, że przedłożony projekt przewiduje jeden budynek; brak jest dylatacji w konstrukcji budynku; budynek opiera się na jednym fundamencie; w środkowej części budynku na pierwszej kondygnacji usytuowane jest pomieszczenie garażowe, które jest wspólne dla użytkowników obydwu lokali; brak jest tzw. ścian ogniowych czy ścian oddzielenia przeciwpożarowego; w centralnej części budynku na drugiej kondygnacji usytuowany jest taras, który jest wspólny dla użytkowników obydwu lokali. Zdaniem strony powyższe okoliczności zostały przez organ zignorowane.

Kolejno podniesiono, że kwalifikacja danego budynku mieszkalnego jednorodzinnego jako stanowiącego konstrukcyjnie samodzielną całość wymaga dokonania oceny na gruncie danego stanu faktycznego. Zdaniem strony istnienie wspólnych części budynku - np. wspólnego poddasza - wyklucza zakwalifikowanie poszczególnych części budynku jako elementów posiadających samodzielność konstrukcyjną. Tymczasem, zdaniem skarżącego, brak jest elementów wskazujących na odrębność konstrukcyjną, przy jednoczesnym istnieniu części wspólnych (garaż czy taras na drugiej kondygnacji). Jego zdaniem wzięcie pod uwagę wszystkich wskazywanych okoliczności, wynikających z dokumentacji projektowej, przesądza o konieczności uznania, że mamy do czynienia z występowaniem tej cechy projektowanego budynku, która w myśl art. 3 pkt 2a PrB, ujmowanej jest jako "konstrukcyjnie samodzielna całość". Zarazem te same okoliczności wykluczają, według niego, uznanie, że cechę tę posiada jakakolwiek z wyizolowanych przez organ części budynku.

Skarżący wskazał kolejno, że wskazane wcześniej naruszenia doprowadziły do błędnego uznania, że projektowany budynek nie zawiera wymaganych cech budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co w istocie stanowi naruszenie norm prawa materialnego wskazanych w petitum. Zdaniem skarżącego, prawidłowa ocena całości zgromadzonej dokumentacji projektowej pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia z wolnostojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Wpisuje się zatem w definicję tego rodzaju budynku z art. 3 pkt 2a PrB, spełniając zarazem wymagania z § 9 pkt 1 ppkt a MPZP.

Po wtóre skarżący podniósł, że z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że powodem odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było niespełnienie wymagania stawianego w MPZP o "odrębnym budynku garażowym (w tym przypadku zbliźniaczonym z budynkiem mieszkalnym)". Zdaniem skarżącego, zgodnie z § 9 pkt 2 ppkt f MPZP dopuszcza się "realizację garażu jako wbudowanego lub dobudowanego do budynku mieszkalnego lub wolnostojącego". Przepis ten został przez organ całkowicie pominięty przy rekonstrukcji normy prawnej mającej zastosowanie w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. W ocenie skarżącego projekt jest zgodny z powyższym przepisem, skoro pomieszczenie garażowe jest wbudowane w budynek mieszkalny.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa Wojewoda (zwany dalej: Wojewoda) utrzymał zaskarżoną decyzję Starosty w mocy.

Przechodząc do uzasadnienia rozstrzygnięcia organ przywołał treść art. art. 4 ustawy z [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290, j.t., zwanej dalej: PrB) oraz art. 35 tej ustawy i stwierdził, że planowane przedsięwzięcie, zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę z dnia [...] grudnia 2015 r. polega na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego wolnostojącego z wbudowanymi garażami. Teren inwestycji objęty jest Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i oznaczony symbolem MN jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Wskazano, że Wojewoda, postanowieniem z [...] marca 2016 r., wezwał Inwestora do:

1. doprowadzenia 4 egz. projektu budowlanego do zgodności z § 9 pkt 1 lit a MPZP, który stanowi, iż w zakresie parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, na terenach oznaczonych symbolami MN ustala się lokalizację nie więcej niż: jednego wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jednego budynku garażowego w obrębie jednej działki;

2. przedłożenia zaświadczenia dla M. K.-N., iż jest ona członkiem W. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa i posiada wymagane ubezpieczenie od odpowiedzialności cywilnej- aktualne na dzień sporządzania projektu budowlanego;

3. poświadczenia za zgodność z oryginałem przez projektanta kopii map do celów projektowych, na których sporządzono projekt zagospodarowania terenu (§ 8 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego).

Wskazano, że w dniu [...] marca 2016 r. Ł. J. w siedzibie organu dokonał wpisu o zgodności z oryginałem kopii map do celów projektowych, na której sporządzono projekt zagospodarowania terenu (str. 28) w jednym egzemplarzu projektu budowlanego oraz załączył opłacone pełnomocnictwa do dokonania zmian. Następnie pismem z dnia [...] marca 2016 r. Inwestor ustosunkował się do ww. postanowienia, załączając zaświadczenie dla M. K.-N., 4 egzemplarze kopii map do celów projektowych poświadczonych za zgodność z oryginałem przez projektanta, na których sporządzono projekt zagospodarowania terenu oraz 4 egzemplarze kopii map do celów projektowych poświadczonych za zgodność z oryginałem przez projektanta, na których sporządzono trasy instalacji zewnętrznych. Nie przedstawiono uzupełnionych 4 egzemplarzy projektów budowlanych o ww. wymienione dokumenty. Stanowią one jedynie załącznik do pisma z dnia [...] marca 2016 r.

Organ wskazał, że niezależnie od powyższego wątpliwości budzi projekt budynku. Wywodzono, że w myśl art. 3 ust. 2 PrB poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z art. 3 pkt 2a PrB przez budynek jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku". W przedmiotowej sprawie, według organu, kluczowe znaczenie ma fakt, czy zaprojektowano jeden budynek mieszkalny wolnostojący dwulokalowy (zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę) czy dwa budynki, z których każdy stanowi samodzielną całość pod względem konstrukcyjnym. Podniesiono, że w powiązanie lokali dobudowanymi budynkami garażowymi z niezależnymi wejściami z zewnątrz, budzi wątpliwości co do istoty budynku jednorodzinnego wolnostojącego. Organ skonstatował, że analizując przedłożony projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, rzut fundamentów, rzut parteru, rzut piętra, przekroje A-A, B-B, rysunki elewacji, należy stwierdzić, że projektowany obiekt nie jest jednym budynkiem jednorodzinnym z dwoma lokalami, a są to dwa budynki jednorodzinne. Każdy ze wskazanych w przedłożonym projekcie lokali stanowi jeden samodzielnie konstrukcyjnie budynek. Budynki te mogą funkcjonować samodzielnie, a ich konstrukcja powoduje, że mogą istnieć niezależnie. Projekt zagospodarowania terenu, rzut fundamentów, parteru i piętra oraz widok elewacji skłania ku stwierdzeniu, iż mamy do czynienia z dwoma niezależnymi budynkami, a wyłączając z projektu garaże, którymi budynki są połączone, lokale stanowią dwa niezależne konstrukcyjnie budynki w odbiciu lustrzanym z przesunięciem. Zaplanowano także dla każdego z budynków osobne niezależne wejścia jak i osobne przyłącza: gazu, elektroenergetyczne, wodociągowe oraz kanalizacji sanitarnej. Odnosząc się do treści odwołania organ argumentował, że połączenie dwóch budynków poprzez fundament oraz przejściem w pomieszczeniach garażowych nie powoduje, że budynki te nie stanowią samodzielnej całości i że nie mogą funkcjonować niezależnie. Tak zaprojektowana inwestycja jest próbą obejścia przepisów prawa, które jednoznacznie wskazują, iż na przedmiotowym terenie winien powstać jeden budynek mieszkalny jednorodzinny wolnostojący.

Reasumując powyższe, według organu, projektowany obiekt stanowi dwie wyodrębnione bryły, zarówno pod względem konstrukcyjnym, architektonicznym, jak i wizualnym, na dowód czego organ odwołał się do rysunku nr [...] i [...]. W związku z powyższym – według organu - błędnie zakwalifikowano projektowany budynek jako jednorodzinny wolnostojący dwulokalowy, jest to bowiem budynek mieszkalny jednorodzinny w zabudowie bliźniaczej.

Wojewoda podkreślił, że Inwestor nie wypowiedział się w ogóle w kwestii pkt. 1 postanowienia Wojewody tj. w przedmiocie zgodności z § 9 pkt 1 lit a MPZP i tym samym nie uzupełnił postanowienia nałożonego art. 35 ust. 3 PrB, co skutkuje – zgodnie z pouczeniem – odmową zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, tj, utrzymaniem w mocy decyzji Starosty o odmowie pozwolenia na budowę.

Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym i zawartych w nich oświadczeniach organ wskazał, że projekt budowlany przedłożony przez skarżącego do zatwierdzenia przez organ został wykonany oraz sprawdzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia zgodnie z art. 14 prawa budowlanego i wpisane na listę członków odpowiednich izb i legitymujących się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 PrB. Powołując się na orzecznictwo sądowe organ wskazał m.in., że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ust. 2 i 4 PrB, do podstawowych obowiązków projektanta należy opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymaganiami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Projektant ma obowiązek zapewnić sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Projektant, a także sprawdzający, do projektu budowlanego dołączają oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nieprzestrzeganie przez projektanta przy projektowaniu lub wykonywaniu robót budowlanych przepisów art. 5 PrB może powodować odpowiedzialność zawodową w budownictwie (art. 95 PrB) skutkującą nałożeniem jednej z kar wymienionych w art. 96 tej ustawy, aż do zakazu wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, na okres od roku do 5 lat, połączonego z obowiązkiem złożenia egzaminu, o którym mowa w art. 12 ust. 3 tej ustawy. Niezależnie od odpowiedzialności korporacyjnej projektant jako podmiot gospodarczy może podlegać dochodzeniu roszczeń cywilnoprawnych związanych ze szkodami będącymi efektem wadliwego projektowania. Jednocześnie podkreślono, iż wobec brzmienia art. 35 ust. 1 PrB oraz wobec uchylenia przepisu art. 35 ust. 2 tej ustawy brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci.

Skargę na decyzję Wojewody złożył skarżący, zaskarżając decyzję w całości i zarzucając naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku art. 3 pkt. 2a PrB poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że projektowany budynek nie spełnia definicji budynku jednorodzinnego określonej w art. art. 3 pkt. 2a poprzez uznanie, iż projektowany budynek stanowi dwie wyodrębnione bryły zarówno pod względem konstrukcyjnym, architektonicznym, jak i wizualnym przez co nie stanowi konstrukcyjnie jednolitej całości oraz naruszenie przepisów postępowania, tj.: a. art. 7, 77 § 1 Kpa, polegające na ich błędnym niezastosowaniu poprzez nierozpatrzenie całości zgromadzonego materiału dowodowego, brak jego wszechstronnej oceny i pominięcie oraz nieustosunkowanie się do twierdzeń pełnomocnika skarżonego podnoszonych w odwołaniu rozpatrywanym przez organ II instancji, które to naruszenia doprowadziły do dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych, jakoby cały projektowany budynek nie stanowił konstrukcyjnie samodzielnej całości oraz że części tego budynku są samodzielne konstrukcyjnie i zarzucenie inwestorowi, iż projektowana inwestycja jest próbą obejścia przepisów prawa, przy jednoczesnym braku jakichkolwiek materiałów dowodowych potwierdzających taką tezę. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zajęte i uzasadnione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a ponadto wskazał, iż organ II instancji rozpatrując zgromadzony w sprawie materiał dowodowy całkowicie pominął, zdaniem skarżącego, okoliczności podnoszone przez skarżącego, przesądzające o tym, iż projektowany budynek stanowi konstrukcyjną całości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko.

W piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2016 roku, w uzupełnieniu skargi, skarżący przedłożył opinię inż. S. K., przedmiotem której jest udzielenie odpowiedzi na pytanie czy projektowany budynek stanowi jedną bryłę i czy można uznać, że jest to budynek jednorodzinny dwulokalowy oraz czy spełnia wymogi zawarte w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego. Skarżący wskazał, iż zwrócił się o sporządzenie przedmiotowej opinii w związku z tym, iż jego zdaniem ocena projektu budowlanego przeprowadzona przez organy obu instancji zostało dokonana w sposób nierzetelny z pominięciem twierdzeń zgłaszanych przez Skarżącego w toku postępowań. Z załączonej opinii, według skarżącego, jednoznacznie wynika, iż planowana inwestycja jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego i nie stanowi próby obejścia przepisów prawa, do której miało dojść według Wojewody.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. uczestnik postępowania - Ł. K., przedstawił swoje stanowisko w sprawie. Wnosząc o oddalenie skargi uczestnik podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko, zgodnie z którym projektowany budynek jest budynkiem jednorodzinnym. Odnosząc się do ustaleń MPZP (§ 9 pkt 1 lit. a) uczestnik wskazał, że spośród dopuszczalnego zbioru możliwych form zabudowy jednorodzinnej przewidzianej przez prawo budowlane, twórcy planu wybrali tylko zabudowę wolno stojącą. Podkreślił, że gdyby intencją twórców Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego było dopuszczenie zabudowy bliźniaczej, wówczas taki zapis zostałby jednoznacznie wskazany w zapisach PZP. Jednocześnie zabudowa bliźniacza nie może być zrównana z zabudową wolno stojącą, skoro prawo budowlane wyraźnie rozróżnia te pojęcia. Uczestnik wywodził, że w rozważanym projekcie odległość ponad 10m pomiędzy północną i południową samodzielną bryłą budynku, przesunięcie północnej i południowej bryły budynku względem siebie o ponad 2m, występowanie dwóch odrębnych ścian w północnej i południowej bryle budynku zapewniających pełną ochronę przed warunkami zewnętrznymi, jak i przeciwpożarową, każe uznać, iż umiejscowienie północnej bryły budynku na styku z garażem należącym do południowej bryły budynku służyło wyłącznie obejściu przepisów MPZP. Jak wskazał uczestnik - potwierdzeniem rzeczywistych intencji Skarżącego jest ogłoszenie opublikowane na popularnych portalach ogłoszeniowych, w których przedmiotowa inwestycja promowana jest hasłem: "Dom w zabudowie bliźniaczej połączony garażami (...)". Zdaniem uczestnika ogłoszenie jednoznacznie wskazuje, że skarżący z pełną premedytacją zmierza do obejścia przepisów Planu. Uczestnik wskazał, iż znamienne jest, że treść ogłoszenia została zmieniona w momencie, w którym Starosta wydał decyzję niekorzystną dla skarżącego. Wówczas zapis o bliźniaczej zabudowie został usunięty w celu dostosowania się do decyzji Starosty. Treść pierwotnego ogłoszenia załączono do pisma.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 j.t.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 roku, poz. 718, zwanej dalej – Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji Wojewody oraz, na mocy art. 135 Ppsa, poprzedzającej ją decyzji Starosty, Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zaskarżone rozstrzygnięcia organów obu instancji odpowiadają prawu.

Na wstępie wskazać należy, że w myśl art. 4 PrB – statuującego tzw. prawo zabudowy każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Z cytowanego przepisu, interpretowanego w świetle zasady ogólnej praworządności (art. 6 Kpa), wynika, że w przypadku, gdy organ administracji zamierza odmówić inwestorowi, legitymującemu się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zatwierdzenia projektu budowlanego lub udzielenia pozwolenia na budowę winien wskazać konkretny przepis prawa uzasadniający taką odmowę.

W orzecznictwie wskazuje się, że jednym z takich przepisów jest art. 35 ust. 1 PrB, określający zakres i formę dopuszczalnej ingerencji organów architektoniczno-budowlanych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 617/15 dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl oraz przywołane tam orzecznictwo). W myśl tego przepisu (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] kwietnia 2016 r.) przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: (1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; (2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; (3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; (4) wykonanie – w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu – przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu – lub jego sprawdzenia – zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 PrB).

Zgodnie z art. 35 ust. 4 PrB – potwierdzającym wyżej przedstawiony sposób interpretacji przepisu art. 4 PrB statuującego "prawo zabudowy" – w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Ostatnio przywołany przepis stanowi zaś, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto: (1) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; (1a) złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności pozwolenia, o którym mowa w art. 23 i art. 23a ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej i administracji morskiej, jeżeli jest ono wymagane; (2) złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W rozpoznawanej sprawie działka nr [...], na której zlokalizowany jest projektowany budynek objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia [...] października 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w P. dla działki nr [...] położonej w P. przy ulicy [...], obręb P. Stare ark. [...]. Plan ten definiuje aktualny sposób zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu, wiążący także w rozpoznawanej sprawie. Ów sposób polega, zgodnie z § 9 pkt 1 ppkt a na lokalizacji nie więcej niż: jednego wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jednego budynku garażowego w obrębie jednej działki. Przy wykładni tego terminu budynek jednorodzinny należy odwołać się do jego definicji legalnej zawartej w PrB, w rozumieniu której "budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym" jest "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku" (art. 3 pkt 2 PrB). Mając na względzie tę definicję należy zgodzić się z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zrealizowanie budowy w kształcie określonym w projekcie prowadziłoby do naruszenia przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym tj. MPZP.

Wezwany do doprowadzenia 4 egz. projektu budowlanego do zgodności z § 9 pkt 1 lit a MPZP inwestor nie uczynił zadość wezwaniu, co już samo w sobie, zgodnie z art. 35 ust. 3 PrB, stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku z dnia 15 października 2015 r. (sygn. akt IV SA/Po 617/15, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Należy bowiem zauważyć, że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej (art. 7 Kpa). W konsekwencji, w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych, w granicach wyznaczonych przez art. 35 ust. 1 PrB, uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych, i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Takie działanie organów administracji nie narusza w żaden sposób praw projektanta do podejmowania samodzielnych decyzji zgodnych z obowiązującymi przepisami, gdyż wspomniana weryfikacja dokonywana przez organy nie ingeruje w merytoryczne rozwiązania zastosowane przez projektanta w kontrolowanym projekcie, a jedynie te rozwiązania w sposób adekwatny nazywa (prawnie kwalifikuje) na potrzeby kontroli dokonywanej w granicach zakreślonych w art. 35 ust. 1 PrB, a zwłaszcza w jego pkt 1 – co jest już niewątpliwe domeną organów administracji i znajduje dostateczne oparcie w przywołanym przepisie art. 35 ust. 1 PrB oraz art. 7 i art. 77 § 1 Kpa.

Kontrola ta, w zakresie przedmiotowym obejmuje – jeśli idzie o wymóg zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – cały projekt budowlany. Zatem to cały projekt i wszystkie przyjęte w nim rozwiązania, mogą w szczególności stanowić podstawę oceny, czy projektowana inwestycja w istocie stanowi jeden wolno stojący budynek mieszkalny jednorodzinny i jeden garaż usytuowany w obrębie jednej działki.

Z kolei w kwestii określenia "głębokości" owej kontroli, Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 lipca 2014 r. o sygn. akt II SA/Kr 704/14 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), w myśl którego organ administracji nie ma za zadanie brania pod uwagę wyłącznie stanu projektowanego, z jednoczesnym pominięciem hipotetycznej ilości możliwych do wyodrębnienia lokali mieszkalnych bez zmiany projektu. Skoro organ ocenia zgodność projektu z postanowieniami planu, może zweryfikować, zgodnie z zasadą prawdy materialnej (art. 7 Kpa w zw. z art. 77 Kpa), czy funkcja budynku zdefiniowana w projekcie przez projektanta odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z projektu i czy zarazem odpowiada treści, celowi i funkcji art. 3 pkt 2a PrB i systemowi prawa. Uzasadnienia dla takiego stanowiska należy upatrywać także w tym, że organ administracji publicznej wydając dany akt administracyjny powinien mieć na uwadze, aby ten akt nie stanowił m.in. z jego strony obejścia prawa. Właśnie zakaz obejścia prawa przez organy administracji publicznej wynika z wymogu zgodności wydawanych aktów administracyjnych (decyzji administracyjnych) z powszechnie obowiązującym prawem (systemem prawa). Organ ma obowiązek rozważyć zgodność wydawanej decyzji z całym systemem, porządkiem obowiązującego prawa. Organ administracji publicznej działając zgodnie z zasadą legalności powinien także rozważyć, czy przez wydawaną decyzję administracja publiczna nie uzyskuje efektu obejścia prawa, które w swej istocie, jako instytucja prawna, jest sprzeczne z prawem.

W praktyce w wielu przypadkach – zwłaszcza wówczas, gdy inwestor, z różnych przyczyn, celowo będzie starał się "zamaskować" rzeczywisty charakter i cel projektowanego przedsięwzięcia (czego nie sposób kategorycznie wykluczyć także w niniejszym postępowaniu, zwłaszcza w świetle wcześniejszych działań inwestora w zakresie uzyskania pozwolenia a budowę – wcześniejszy wniosek i "reklamowania" inwestycji jako "dom w zabudowie bliźniaczej") – przeprowadzenie takich rozumowań, opartych na określonych, należycie uargumentowanych hipotezach i domniemaniach, może stanowić jedyny środek zapewniający w danej sytuacji skuteczną i efektywną kontrolę zgodności projektowanego zamierzenia z warunkami lokalizacyjnymi oraz zapobieganie nagannym przypadkom obchodzenia prawa. Jednocześnie godzi się podkreślić, że choć Kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje expressis verbis dopuszczalności przyjmowania domniemań, w tym domniemań faktycznych (wynikających z doświadczenia życiowego), jako metody dowodzenia, to w praktyce nie budzi wątpliwości, że organ administracji jest władny dokonywać ustaleń stanu faktycznego nie tylko opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym, ale także na podstawie domniemań – tak faktycznych, jak i prawnych (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 77, Nb 2).

W związku z powyższym organy prawidłowo poddały analizie projekt budowlany załączony do wniosku inwestora celem sprawdzenia, czy projektowana inwestycja pozostaje w zgodzie z wynikającym z MPZP określeniem rodzaju tego budynku., tj. czy nie prowadzi do pobudowania budynku w zabudowie bliźniaczej. Doszły one również do prawidłowych, w ocenie sądu, konkluzji o sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się jeszcze końcowo do zarzutów skargi i wywodów o jednorodzinnym charakterze planowanej zabudowy, które w ocenie sądu nie zasługują na uwzględnieni, sąd stwierdza, że nawet posiadanie przez budynki wspólnego fundamentu nie stanowi przeszkody, aby uznać, że każdy budynek danego obiektu spełnia warunek samodzielności konstrukcyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1601/08, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W opisanych okolicznościach, sąd na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł jak w sentencji.