Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1069/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 14 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 471
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Jacek Czaja po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. akt III SA/Gl 916/17 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za urządzanie gier na automacie poza kasynem gry 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. 2700 (dwa tysiące siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 10 stycznia 2018 r., sygn. akt III SA/Gl 916/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w K. z [...] września 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej.

Zaskarżoną decyzją, działając na podstawie art. 233 §1 pkt 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 201; dalej: o.p.) art., 2 ust. 3, ust. 4, art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 6 ust. 1, art. 8, art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2, art. 90 ust. 2 oraz art. 91 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.; dalej: u.g.h.), Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w K., utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w B. z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu na spółkę A. kary pieniężnej w wysokości 12000 zł z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.

Karę nałożono w związku z przeprowadzoną [...] lutego 2016 r. przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w B. kontrolą w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o grach hazardowych w lokalu "[...]" mieszczącym się w P., a będącym w dyspozycji spółki. W chwili rozpoczęcia czynności kontrolnych w lokalu znajdowało się 10 automatów do gier, w tym urządzenie o nazwie Hot Spot nr [...] włączone do sieci i gotowe do gry. Z oznaczeń na automacie wynikało, że jego właścicielem jest skarżąca. Kontrolującym nie okazano dokumentów wymaganych dla prowadzenia działalności gospodarczej polegającej na organizowaniu gier na automatach, zaś urządzane na automacie gry miały charakter komercyjny, toczyły się o wygrane pieniężne oraz zawierały elementy losowości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła spółka.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; dalej: p.p.s.a.), odnosząc się do zarzutu braku możliwości stosowania art. 89 u.g.h. z uwagi na niedokonanie jego obligatoryjnej notyfikacji, zauważył, że omawiane zagadnienie przesądził ostatecznie NSA w uchwale składu siedmiu sędziów z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, którą to uchwałą - na mocy art. 269 § 1 p.p.s.a. - Sąd I instancji uznał się związany i podzielił stanowisko w niej wyrażone.

Dalej, WSA stwierdził, że przepisu art. 2 ust. 3 nie można traktować jako regulacji technicznej w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, a przez to brak podstaw do odmowy stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten odnosi się bowiem do definicji oraz cech gier podlegających regulacjom wymienionej ustawy, nie zaś do automatu, jako produktu w rozumieniu wymienionej dyrektywy.

Zdaniem Sądu orzekającego, nie można też stanu faktycznego sprawy analizować pod kątem naruszenia art. 15 Karty Praw Podstawowych, gdyż dotyczy ona prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez nią praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada.

Odnośnie dwóch pozostałych wolności Sąd zauważył, że – jak już wyżej wskazano – Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności, i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Wobec powyższego, prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne. Po wtóre, sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny, a zdaniem Sądu I instancji z taką sytuacją mamy do czynienia w sprawie.

Poza tym, zdaniem WSA, postępowanie w sprawie prowadzone było prawidłowo z poszanowaniem reguł procesowych, a organy obu instancji wyjaśniły i wykazały w uzasadnieniach decyzji, jakie zebrane dowody i poczynione na ich podstawie ustalenia, przesądziły o zakwalifikowaniu stanu faktycznego sprawy według art. 2 ust. 3 oraz art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zaskarżając to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15-17 Praw Podstawowych Unii Europejskiej poprzez uznanie, że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru z podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności, a nadto przez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw,

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 91 ust. 2 i 3 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Aktu dotyczącego Warunków Przystąpienia Polski do Unii Europejskiej, w zw. z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasady dotyczące usług społeczeństwa informacyjnego oraz w zw. z art. 1 ust. 3 TUE i art. 288 TFUE, poprzez przyjęcie, że nawet jeśli art. 14 ust. 1 u.g.h. jest przepisem technicznym w rozumieniu powołanej dyrektywy, brak jest podstaw do odmowy zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 1 u.g.h.

Wobec powyższego spółka wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, a także o zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej, zasądzenie kosztów.

Zarządzeniem z 16 marca 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać prócz innych wymogów, m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności. Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. postanowienie NSA z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/2004, OSP z 2005 r., nr 3, poz. 36 oraz wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane wyroki dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

Przytoczenie powyższych uwag natury ogólnej było konieczne wobec dostrzeżonych wad skargi kasacyjnej, tak w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia.

Odnosząc powyższe do treści podstaw kasacyjnych na których skargę kasacyjną oparto, przypomnieć trzeba, że Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. stwierdzając, że postępowanie w sprawie przeprowadzono z poszanowaniem reguł procesowych wynikających z O.p. i nie kwestionując prawidłowości wykładni i zastosowanych przepisów prawa materialnego.

Skarga kasacyjna – która wywołuje kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku nie zaś decyzji będącej przedmiotem skargi do WSA - nie zawiera pod adresem Sądu I instancji jakichkolwiek zarzutów naruszenia przez ten Sąd przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Strona skarżąca kasacyjnie zupełnie pomija argumentację Sądu odnoszącą się do zarzutów podniesionych w skardze. Tym samym nie dokonuje nawet jakiejkolwiek polemiki z uzasadnieniem zaskarżonego wyroku.

Uznać należy, że taka konstrukcja skargi kasacyjnej - w istocie jedynie powielająca zarzuty naruszenia prawa materialnego stawiane w skardze do WSA - jest wadliwa i utrudnia zakres kontroli kasacyjnej.

Konfrontacja treści podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów z treścią jej uzasadnienia (dokonana w tej sprawie z uwagi na treść uchwały NSA z dnia 26 października 2009r., sygn. akt I OPS 10/09) uzasadnia przyjęcie, że ustalenia stanu faktycznego nie są w niej kwestionowane, natomiast zmierza ona do podważenia zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji z tego powodu, że zdaniem skarżącej kasacyjnie Sąd nieprawidłowo ocenił, że przeprowadzona w tej sprawie przez organy administracyjne wykładnia i zastosowanie prawa materialnego były zgodne z prawem.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieuzasadniony jest jednak zarzut naruszenia art. 15-17 Karty Praw Podstawowych UE, poprzez uznanie - jak podniesiono w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej - że przepisy art. 6 i art. 14 ust. 1 u.g.h. są przepisami, które nie godzą w wolność wyboru zawodu i podejmowania pracy, wolność prowadzenia działalności gospodarczej oraz prawo własności a nadto poprzez uznanie, że spełniają test proporcjonalności stosowany dla ograniczeń tych praw.

Podnosząc ten zarzut skarżąca nie zakwestionowała skutecznie argumentacji Sądu pierwszej instancji. Podkreślić należy, że stan faktyczny niniejszej sprawy nie pozwala na jej analizę pod kątem naruszenia art. 15 Karty Praw Podstawowych, gdyż dotyczy on prawa wyboru zawodu i wykonywania pracy, co oznacza, że beneficjentami przyznanych przez ten przepis praw są osoby fizyczne, które wybierają zawód i go wykonują. Do kręgu takich podmiotów z zasady nie może należeć osoba prawna, która zawodu nie posiada (tak też wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., sygn. II GSK 2170/17).

Odnośnie do dwóch pozostałych wolności przewidzianych w art. 16 Karty (wolność prowadzenia działalności gospodarczej) oraz w art. 17 Karty (prawo do własności) stwierdzić należy, że Karta stanowi zbiór praw mających na celu zagwarantowanie poszanowania godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności i wykładnia jej przepisów winna uwzględniać ten cel. Przy czym – jak trafnie zauważył Sąd I instancji - prawa i wolności gwarantowane Kartą nie mają charakteru absolutnego. Należy przyznać prymat prawom gwarantującym wolności nadrzędne, takie jak: godność, prawo do życia, prawo do poszanowania swej integralności fizycznej i psychicznej, ochrona zdrowia czy prawo do wolności i bezpieczeństwa osobistego, nad prawami ekonomicznymi. Wskazuje na to Preambuła, stanowiąca, że Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości stawia jednostkę w centrum swych działań, która kładzie nacisk na prawa osobiste, ale także kolejność, w jakiej dane wolności są uregulowane w Karcie Praw Podstawowych UE.

Ponadto, jak również zauważył WSA, sama Karta przewiduje możliwość nakładania ograniczeń w odniesieniu do wolności prowadzenia działalności gospodarczej i prawa własności, stwierdzając, że istnieje "wolność prowadzenia działalności gospodarczej", ale "zgodnie z prawem wspólnotowym oraz ustawodawstwami i praktykami krajowymi", a także, że "korzystanie z własności może podlegać regulacji ustawowej, jeśli jest to konieczne ze względu na interes ogólny", a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Sektor gier losowych niesie ryzyko uzależnienia osób grających od hazardu, a jego monitorowanie i ograniczanie dostępności gier hazardowych, a co za tym idzie, minimalizacja jego wpływu na społeczeństwo jest celem uznanym przez Trybunał Sprawiedliwości UE. Tak więc ustawodawstwo krajowe, które nie zakazuje całkowicie organizowania gier hazardowych, a jedynie zawiera regulacje mające na celu zmniejszenie dostępności do hazardu i zwiększenie kontroli nad branżą hazardową, nie może być uznane na naruszające prawa i wolności człowieka przewidziane w Karcie Praw Podstawowych (por. np. wyroki NSA: z 29 maja 2018 r., sygn. akt II GSK 3167/17, z 18 grudnia 2018r., sygn. akt II GSK 5080/16).

Tym samym nie ma podstaw do uznania, że Sąd pierwszej instancji, stosując przepisy ustawy o grach hazardowych, naruszył art. 15-17 Karty Praw Podstawowych.

Nieusprawiedliwiony jest również podniesiony w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut dotyczący technicznego charakteru i braku notyfikacji wskazanych przepisów ustawy o grach hazardowych a w następstwie wskazujący na brak podstaw - w ocenie strony skarżącej kasacyjnie - do zastosowania w sprawie art. 89 ust. 1 u.g.h.

Sąd I instancji - ustosunkowując się w pisemnych motywach zaskarżonego wyroku do tak stawianego zarzutu w skardze do WSA - wskazał, że problem relacji pomiędzy art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 89 ust. 1 pkt 2 tej ustawy został rozstrzygnięty uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego podjętą w składzie siedmiu sędziów w dniu 16 maja 2016 r. o sygn. akt II GPS 1/16 (opubl. ONSAiWSA z 2016 r., Nr 5, poz. 73), przedstawił motywy tej uchwały, podzielił wyrażony w niej pogląd oraz podkreślił moc wiążącą uchwał (określoną art. 269 § 1 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak zarzutu aby Sąd I instancji wadliwie przytoczył i odczytał powołana uchwałę tak co do jej treści jak i mocy wiążącej.

W tym stanie rzeczy, nie powielając już treści powyższej uchwały, należało stwierdzić, że - wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie - art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE oraz stanowi samodzielną podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, niezależnie od jego ewentualnych związków z uznanym za "techniczny" art. 14 ust. 1 u.g.h., co Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyjaśniał już w swym orzecznictwie, ukształtowanym jednolicie po podjęciu powyższej uchwały (por. np. wyroki NSA: z 5 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 2730/17; z 29 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3862/17; z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt II GSK 3013/17; z 29 maja 2018r., sygn. akt II GSK 3167/17).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.). NSA uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który nie występował przed Sądem I instancji, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.