Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 614/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 66  par. 3, art. 160, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 1, art. 2  par. 1
journal: Dz.U. 1964 nr 43 poz 296
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Bożenna Blitek (spr.) Sędziowie: N SA Krystyna Kutzner WSA Maria Zawadzka po rozpoznaniu w dniu 28 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. Ś. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia o zwrocie podania oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zmienił decyzję z dnia [...] 2002 r. nr [...] w ten sposób, że podwyższył J. Ś. bezterminowo od dnia 1 marca 2003 r. wysokość zasiłku pielęgnacyjnego do kwoty 141,70 zł miesięcznie. Decyzja stała się ostateczna.

II.

Decyzją z dnia [...] 2003 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej zmienił swoją decyzję z dnia [...] 2003 r. nr [...] w sprawie zasiłku pielęgnacyjnego tylko w ten sposób, że wstrzymał J. Ś. wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego z dniem 1 października 2003 r. Na uzasadnienie organ podał, że z dniem 1 października 2003 r. właściwym organem wypłacającym to świadczenie (zasiłek pielęgnacyjny) będzie Zakład Ubezpieczeń Społecznych.

III.

Decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał J. Ś. zasiłek pielęgnacyjny bezterminowo od dnia 1 września 2014 r. w wysokości 153 zł miesięcznie. Decyzja stała się ostateczna.

IV.

W dniu 9 września 2016 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek J. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2003 r. nr [...] (pkt II) w sprawie wstrzymania zasiłku pielęgnacyjnego, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Decyzją z dnia [...] 2016 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławczego odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2003 r. nr [...].

W wyniku rozpatrzenia wniosku J. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] 2016 r. sygn. akt [...] uchyliło w całości swoją decyzję z dnia [...] 2016 r. sygn. akt [...] i stwierdziło nieważność decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2003 r. nr [...], jako wydanej bez podstawy prawnej oraz z rażącym naruszeniem art. 163 Kodeksu postępowania administracyjnego.

V.

Pismem z dnia 9 lutego 2017 r. J. Ś. wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wydanie decyzji w sprawie zwrotu kwoty niewypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2016r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu wniosku J. Ś. powołała się na treść art. 161 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego i wskazała, że chodzi jej o odszkodowanie w związku z powstałą szkodą spowodowaną błędem urzędnika państwowego.

W wyniku pisemnego wezwania organu z dnia 6 marca 2017 r. J. Ś. "sprecyzowała" treść swojego pisma z dnia 9 lutego 2017 r. w ten sposób, że określiła wartość szkody na kwotę 30.000 zł żądając jej wyrównania z powodu niesłusznie wstrzymanego zasiłku pielęgnacyjnego od października 2003 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, na podstawie art. 66 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zwrócił J. Ś. wniosek z dnia 9 lutego 2017 r. wskazując, że roszczenie strony ma charakter cywilnoprawny i powinno być dochodzone przed sądem powszechnym.

Na powyższe postanowienie z dnia 6 kwietnia 2017 r. nr [...] J. Ś. złożyła zażalenie.

Po rozpatrzeniu zażalenia J. Ś., Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2017 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy postanowienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2017 r. nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rozpoznanie podania strony nie jest możliwe, gdyż rozstrzyganie w sprawie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej nie należy do właściwości organów administracyjnych, lecz do właściwości sądów powszechnych. W związku z tym Kolegium uznało, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej prawidłowo orzekł o zwrocie podania.

VI.

W dniu 18 lutego 2019 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek J. Ś. o stwierdzenie nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2017 r. sygn. akt [...] (pkt V), gdyż - jej zdaniem - zostało ono wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu J. Ś. wskazała, że Kolegium skierowało ją do sądu powszechnego celem uzyskania odszkodowania za błędy GOPS. Jednak z uzasadnienia Sądu Okręgowego jasno wynika, że SKO popełniło błąd, bo to SKO zgodnie z art. 160 § 3 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego powinno prowadzić jej sprawę o zatrzymanie zasiłku i poniesioną szkodę a nie wskazywać, że nie jest władne. Zdaniem J. Ś. SKO celowo przeciąga całą sprawę po to, aby doszło do przedawnienia. Do wniosku dołączono wyrok Sądu Okręgowego Wydział Cywilny z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt [...] oddalający apelację J. Ś. od wyroku Sądu Rejonowego z dnia 14 marca 2018 r. sygn. akt [...] w sprawie z jej powództwa przeciwko Gminie o zapłatę.

Postanowieniem z dnia [...] 2019 r. sygn. akt [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. sygn. akt [...]. W ocenie Kolegium, w sprawie nie wystąpiła przesłanka stwierdzenia nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kolegium podkreśliło, że sprawy odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej należą do właściwości sądów powszechnych, a nie organów administracyjnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. Ś. podniosła, że Kolegium błędnie uznało, że w sprawie nie ma zastosowania art. 160 § 1, § 2, § 3 i § 6 Kodeksu postępowania administracyjnego podczas, gdy według Sądu Okręgowego przepis ten powinien być brany pod uwagę. Zdaniem J. Ś., jej podanie wpłynęło do właściwego organu, czyli Kierownika GOPS, który był władny rozstrzygnąć sprawę.

Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3, art. 144 oraz art. 158 § 1 w zw. z art. 66 § 3, art. 126, art. 157 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] 2019 r. sygn. akt [...]. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż w sprawie nie wystąpiła kwalifikowana wada określona w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. W badanej sprawie J. Ś. podaniem skierowanym do GOPS domagała się bowiem wypłacenia odszkodowania w związku ze stwierdzeniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nieważności decyzji Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2003 r. nr [...]. Kolegium stwierdziło, że sprawy odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej należą do właściwości sądów powszechnych. W związku z tym rozstrzygnięcie w sprawie odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej nie należy do właściwości organów administracyjnych. Sprawa w przedmiocie tego odszkodowania nie jest bowiem sprawą administracyjnoprawną, rozumianą jako nierozerwalny splot stanu faktycznego ze stanem prawnym, przy czym stan prawny należy w tym przypadku przede wszystkim do obszaru prawa administracyjnego. Kolegium wskazało, że w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 dokonano rozróżnienia między podstawą odpowiedzialności, którą stanowi szkoda wyrządzona podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznej decyzji administracyjnej, której nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono, do której zastosowanie mają przepisy art. 160 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., a trybem dochodzenia odszkodowania uregulowanym w art. 160 § 4 i § 5 k.p.a. Sąd Najwyższy w wymienionej wyżej uchwale stwierdził, że od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną podjętą przed tym dniem jest - bez względu na dzień wydania ostatecznej decyzji nadzorczej - tylko postępowanie przed sądami powszechnymi. Żadne racje leżące u podstaw ustawy zmieniającej nie przemawiają za dalszym stosowaniem art. 160 § 4 i § 5 k.p.a. nie tylko wtedy, gdy stwierdzenie nieważności lub wydania z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. ostatecznej decyzji podjętej przed dniem 1 września 2004 r. nastąpiło po tym dniu, ale i wtedy, gdy nastąpiło ono wcześniej. SKO stwierdziło, że w przedmiocie odpowiedniego trybu dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej po wejściu w życie ustawy nowelizującej, a więc od dnia 1 września 2004 r., właściwe są ogólne procesowe normy intertemporalne. Kolegium podało, że w dziedzinie prawa procesowego podstawową regułą intertemporalną jest zasada bezpośredniego stosowania nowego prawa. Zgodnie z tą zasadą należy przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu przy tym znaczenia data wydania decyzji nadzorczej. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu. Odnosząc się do zarzutów strony dotyczących zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ wyjaśnił, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w przedmiotowym postanowieniu wskazało podstawę materialnoprawną wydania rozstrzygnięcia, tj. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 66 § 3 k.p.a. orzekając postanowieniem z dnia 22 maja 2017 r. o utrzymaniu w mocy postanowienia Kierownika GOPS z dnia [...] 2017 r. nr [...]. Z tego też powodu Kolegium nie uznało zarzutu strony o wydaniu postanowienia bez podstawy prawnej za zasadny, gdyż przywołane przepisy prawne uprawniały organ odwoławczy do takiego działania. Zdaniem SKO, w analizowanej sprawie nie sposób było również uznać, aby wystąpiła oczywistość naruszenia prawa, która polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a normą prawa stanowiącą jego podstawę prawną. Kolegium podtrzymało również stanowisko dotyczące niezasadności zarzutu strony w kwestii błędnego skierowania jej w sprawie odszkodowania do sądu powszechnego, co miało rzekomo wynikać z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego Wydział Cywilny sygn. akt [...]. Organ stwierdził, że w treści tego wyroku nie dopatrzył się takiej konkluzji, a wprost przeciwnie - wyrok ten potwierdza kompetencje sądu powszechnego do orzekania w sprawie, co z resztą Sąd Okręgowy uczynił wydając wyrok.

W skardze na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego J. Ś. podtrzymała swoje stanowisko, że to organy administracyjne były właściwe do rozpoznania jej wniosku o odszkodowanie na podstawie art. 160 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącej, wynika to z treści uzasadnienia wyroku Sądu Okręgowego, który stwierdził, że sprawa należy do prawa administracyjnego na podstawie art. 160 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, a Sąd Rejonowy błędnie uznał za podstawę prawną przepisy Kodeksu cywilnego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.), sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.), kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jednocześnie w oparciu o art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z dnia [...] 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. sygn. akt [...] nie naruszają prawa.

Na wstępie należy wyjaśnić, że przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały określone w treści art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm., zwanej dalej k.p.a.), który zgodnie z dyspozycją art. 126 k.p.a. stosuje się odpowiednio także do postanowień. W myśl art. 156 § 1 k.p.a.:

"Art. 156. § 1. Organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która:

1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości;

2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa;

3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco;

4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie;

5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały;

6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą;

7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa."

Postępowanie o stwierdzenie nieważności postanowienia nie jest postępowaniem zwykłym, w którym dokonywana jest kontrola postanowienia według ogólnych zasad postępowania odwoławczego i rozpatrywane są wszelkiego rodzaju wadliwości postanowienia, lecz postępowaniem o charakterze szczególnym (nadzwyczajnym), gdyż jego przedmiotem jest ustalenie, czy na podstawie ściśle określonych przesłanek można wzruszyć takie rozstrzygnięcie. Kompetencja organu administracji orzekającego w trybie "nieważnościowym" obejmuje zatem wyłącznie badanie, czy kwestionowane postanowienie jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wyliczonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie to nie zmierza więc do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, lecz do wyeliminowania z obrotu prawnego postanowienia dotkniętego kwalifikowaną wadą nieważności.

Skarżąca we wniosku inicjującym postępowanie domagała się stwierdzenia nieważności postanowienia SKO z dnia [...] 2017 r. jako wydanego bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem prawa, a więc w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie brak podstaw do stwierdzenia nieważności powyższego postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Z wydaniem postanowienia bez podstawy prawnej mamy do czynienia wtedy, gdy nie ma ono podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym, zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast chodzi o wydanie postanowienia z rażącym naruszeniem prawa to wyjaśnić należy, że nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi bowiem wtedy, gdy treść postanowienia pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owo postanowienie nie może być akceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o niedopuszczalne – a dodatkowo w sposób jasny i niedwuznaczny - przekroczenie prawa. Podkreślić także należy, iż rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi kwalifikowaną postać naruszenia i nie może być interpretowane rozszerzająco. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, że istnieje różnica między "zwykłym" naruszeniem prawa, a naruszeniem, które może być zakwalifikowane jako "rażące". Zarówno w orzecznictwie, jak i piśmiennictwie przyjmuje się także, że niedopuszczalne jest utożsamianie każdego uchybienia z rażącym naruszeniem prawa. Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności postanowienia w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze czyli skutki, które wywołuje postanowienie. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Cechą rażącego naruszenia prawa jest więc to, że treść postanowienia pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że postanowienie takie nie może być zaakceptowane jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinno ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2721/15, LEX nr 2352557; wyrok NSA z dnia 9 marca 1999 r., sygn. akt V SA 1970/98, Baza Orzeczeń LEX nr 50195). Powyższe wyroki dotyczą co prawda decyzji administracyjnych, jednak z uwagi na to, że do stwierdzenia nieważności postanowień stosuje się odpowiednio przepisy o stwierdzeniu nieważności decyzji, zawarte w nich rozważania pozostają aktualne także w niniejszej sprawie.

Jak wynika z akt sprawy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2017 r. zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. oraz art. 66 § 3 k.p.a. Postanowieniem tym utrzymano w mocy postanowienie Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] 2017 r. nr [...], którym zwrócono skarżącej jej wniosek o wypłatę odszkodowania. Należy zauważyć, że art. 66 § 3 k.p.a. stanowi:

"Art. 66. § 3. Jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie."

Wskazany przepis reguluje sytuację, w której organ administracji publicznej jest nie tylko niewłaściwy w sprawie, ale dodatkowo po przeprowadzonej wykładni przepisów prawa i dokładnym zbadaniu treści podania ustali w sposób jednoznaczny, że sprawa objęta podaniem należy do właściwości sądu powszechnego lub ustalenie właściwości jakiegokolwiek organu administracji publicznej nie jest możliwe. W rezultacie, aby zastosować art. 66 § 3 k.p.a i zwrócić podanie wnoszącemu organ administracji publicznej zobowiązany jest ustalić i stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą w rozumieniu art. 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2019 r. poz. 1460, zwanej dalej k.p.c.), a zatem sprawą ze stosunków z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego oraz prawa pracy, jak również z zakresu ubezpieczeń społecznych oraz do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (sprawy cywilne) (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Wa 768/06 opubl. LEX nr 235525).

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 9 lutego 2017 r. skarżąca wystąpiła do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej o wydanie decyzji w sprawie zwrotu kwoty niewypłaconego zasiłku pielęgnacyjnego wraz z odsetkami w związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 28 grudnia 2016 r. sygn. akt [...]. Z kolei w piśmie z dnia 9 marca 2017 r. skarżąca sprecyzowała, że żąda wyrównania niesłusznie wstrzymanego zasiłku pielęgnacyjnego od października 2003 r., określając wartość szkody na kwotę 30.000 zł. Treść tych pism wskazuje, że skarżąca domagała się wypłaty odszkodowania za niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Kwestię tą regulował art. 160 k.p.a., który stanowił, że:

"Art. 160. § 1. Stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo stwierdzenia nieważności takiej decyzji, służy roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosi ona winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie.

§ 2. Do odszkodowania stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem art. 418 tego kodeksu.

§ 3. Odszkodowanie przysługuje od organu, który wydał decyzję z naruszeniem przepisu art. 156 § 1, chyba że winę za powstanie okoliczności wymienionych w tym przepisie ponosi inna strona postępowania dotyczącego tej decyzji; w tym ostatnim przypadku roszczenie o odszkodowanie służy w stosunku do strony winnej powstania tych okoliczności.

§ 4. O odszkodowaniu przysługującym od organu wymienionego w § 1 orzeka organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji z powodu naruszenia przepisu art. 156 § 1 albo stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że została ona wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1. Dochodzenie odszkodowania od strony winnej powstania okoliczności wymienionych w art. 156 § 1 następuje w postępowaniu przed sądem powszechnym.

§ 5. Strona niezadowolona z przyznanego jej odszkodowania przez organ administracji publicznej wymieniony w § 4, w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia jej decyzji w tej sprawie, może wnieść powództwo do sądu powszechnego.

§ 6. Roszczenie o odszkodowanie przedawnia się z upływem trzech lat od dnia, w którym stała się ostateczna decyzja stwierdzająca nieważność decyzji wydanej z naruszeniem przepisu art. 156 § 1 albo decyzja, w której organ stwierdził, w myśl art. 158 § 2, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisu art. 156 § 1."

Przepis ten został jednak uchylony ustawą z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 16, poz. 1692). Uległ zatem zmianie stan prawny w zakresie odpowiedzialności Skarbu Państwa za szkody powstałe w następstwie wydania ostatecznych decyzji administracyjnych (postanowień) niezgodnych z prawem. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, do zdarzeń i stanów prawnych powstałych po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy - Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw, tj. od dnia 1 września 2004 r. nie ma już zastosowania art. 160 k.p.a. Powyższe rozważania potwierdza również uchwała Sądu Najwyższego podjęta w pełnym składzie Izby Cywilnej z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10 (publ. OSNC 2011 r. nr 7-8, poz. 75). W powołanej uchwale Sąd Najwyższy rozważał kwestie rozgraniczenia stosowania art. 160 k.p.a. do "zdarzeń i stanów prawnych" powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej k.c., tj. 1 września 2004 r. oraz ustanowionego z mocą od tego dnia art. 4171 § 2 k.c. Uwzględniono przy tym, iż w art. 417¹ § 2 k.c. nie przewidziano specjalnego trybu dochodzenia roszczeń, ani nie unormowano odrębnie, wzorem art. 160 k.p.a., przedawnienia. W wyniku dokonanej analizy Sąd Najwyższy uznał, iż art. 160 k.p.a. stanowi podstawę odpowiedzialności za szkody wyrządzone podjęciem przed dniem 1 września 2004 r. ostatecznych decyzji administracyjnych nawet jeżeli ich nieważność lub wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. stwierdzono po tym dniu. Dotyczy to jednak wyłącznie art. 160 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., a także, choć z innych przyczyn – art. 160 § 6 k.p.a. Tak więc, po wejściu w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r., art. 160 k.p.a. stosuje się tylko w zakresie dotyczącym określenia czynu niedozwolonego i przesłanek odpowiedzialności (§ 1 do § 3), a także przedawnienia (§ 6). Nie stosuje się natomiast w zakresie trybu dochodzenia roszczeń (§4 i § 5). W związku z powyższym należy zatem przyjąć, że od 1 września 2004 r. właściwe do dochodzenia odszkodowania za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, wydaną przed tym dniem, są wyłącznie sądy powszechne. Nie ma tu znaczenia data wydania decyzji nadzorczej ani data złożenia wniosku o odszkodowanie. W związku z powyższym nie będzie miał zastosowania art. 160 § 4 i § 5 k.p.a., a więc wyłączony został tryb administracyjny orzekania o odszkodowaniu (por. wyroki NSA z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1302/11, z dnia 18 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 2209).

Wskazać zatem należy, że prawidłowo Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznali, że sprawa nie należy do właściwości organów administracji. Roszczenie odszkodowawcze za delikt administracyjny stanowi bowiem sprawę cywilną w rozumieniu art. 1 k.p.c., a do rozpoznawania odszkodowania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne (art. 2 § 1 k.p.c.). Skoro więc rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie objętym wnioskiem skarżącej z dnia 9 lutego 2017 r. należy do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, to zasadnym stało się zwrócenie skarżącej przedmiotowego podania na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. Wydane zatem przez SKO postanowienie z dnia [...] 2017 r. było prawidłowe, a jego podstawę prawną stanowił art. 66 § 3 k.p.a. Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej postanowienie to nie zostało wydane bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

Nie ma racji skarżąca twierdząc, że sprawa należy do prawa administracyjnego o czym przesądził Sąd Okręgowy w wyroku z dnia 31 października 2018 r. sygn. akt [...]. W swoim wyroku Sąd Okręgowy stwierdził, że w sprawie miał co prawda zastosowanie art. 160 k.p.a., a nie art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego, jednak równocześnie Sąd ten wskazał, że realizacja uprawnienia do naprawienia szkody wyrządzonej wydaniem przed dniem 1 września 2004 r. decyzji administracyjnej sprzecznej z prawem może nastąpić jedynie w postępowaniu przed sądem powszechnym, bez względu na datę wydania ostatecznej decyzji nadzorczej. Sąd Okręgowy powołał się przy tym na orzecznictwo sądowe, w tym w szczególności na w/w uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 31 marca 2011 r. sygn. akt III CZP 112/10.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia 18 marca 2019 r. uznając, że są one prawidłowe, a w związku z tym na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł – jak w sentencji.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie niezależnie od powyższych stwierdzeń dostrzega problem, który prawdopodobnie ma miejsce w niniejszej sprawie, a który należy wyjaśnić w innym trybie i bezwzględnie uregulować. A mianowicie: w aktach sprawy brak jest informacji, że skarżącej J. Ś. był wypłacany przez jakikolwiek organ należny jej zasiłek pielęgnacyjny za okres od 1 października 2003 r. do 31 sierpnia 2014 r. i ewentualnie, czy wypłacany jest na dalszy okres. Należy podkreślić, że decyzja Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (wydana w imieniu Wójta) z dnia [...] 2003 r. nr [...] ustalająca bezterminowo wysokość zasiłku pielęgnacyjnego należnego skarżącej J. Ś. w wysokości 141,70 zł miesięcznie pozostaje w obrocie prawnym i podlega wykonaniu (o ile nie została uchylona decyzją, której Sąd nie dostrzegł w aktach sprawy), gdyż z obrotu prawnego została wyeliminowana decyzja wstrzymująca jej wykonanie (decyzja z dnia [...] 2003 r. nr [...] Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej wstrzymująca wypłatę zasiłku pielęgnacyjnego z dniem 1 października 2003 r.). Organ administracyjny powinien też sprawdzić, czy J. Ś. został wypłacony zasiłek pielęgnacyjny na dalszy okres, tzn. od 1 września 2014 r. w wysokości 153 zł miesięcznie, który decyzją z dnia [...] 2014 r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał skarżącej bezterminowo.

Zdaniem Sądu – Wójt Gminy, aby nie narażać się na dalszą bezczynność powinien czynnością materialno-techniczną dokonać niezwłocznie wypłaty skarżącej zaległych, a należnych jej świadczeń (zasiłku pielęgnacyjnego, którego wypłata została wstrzymana niezgodnie z prawem), gdyż do takiego działania Wójta Gminy nie jest potrzebny wniosek skarżącej. W realiach niniejszej sprawy (wielu różnych zaszłości i decyzji), w sytuacji, gdyby Wójt uznał, że wniosek skarżącej o wypłatę zaległych świadczeń byłby pożądany organ powinien jednoznacznie pouczyć o tym skarżącą. Tylko w sytuacji, gdy istnieje jakakolwiek decyzja, której Sąd w niniejszych aktach administracyjnych nie dostrzegł, która uchylałaby przyznane skarżącej uprawnienie do zasiłku pielęgnacyjnego Wójt mógłby odmówić skarżącej wypłacenia zaległych świadczeń. W sytuacji sporu między organami, dotyczącego właściwości organów do wypłaty skarżącej wyrównania zaległego zasiłku pielęgnacyjnego organy państwowe, mające profesjonalną pomoc prawną, powinny rozstrzygnąć go we własnym zakresie, nie narażając obywatela – skarżącej J. Ś. - na dalsze oczekiwanie na należne jej świadczenia.

Z uwagi na pewną "zawiłość" sprawy (skierowanie spraw na drogę postępowań nadzwyczajnych), organy administracyjne powinny skarżącą objąć szczególną opieką, wyjaśniać zasady i okoliczności mające znaczenie w sprawie, zarówno wtedy, gdy zasiłek pielęgnacyjny był wypłacony, a tym bardziej wówczas, gdy pomimo stwierdzonych uprawnień skarżącej do tego zasiłku i pomimo wskazanych wyżej decyzji przyznających to świadczenie do tej pory zasiłku pielęgnacyjnego nie wypłacono. W tym ostatnim przypadku – z uwagi na lata starań skarżącej – organy administracyjne powinny zapewnić skarżącej odpowiednią fachową pomoc prawną.