Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1592/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Gospodarka mieniem
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 203 pkt 1 oraz art. 25
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7 ust. 1, art. 48 ust. 2 i ust. 3, art. 101 ust. 1 i ust. 2a
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. NSA Janusz Furmanek (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Bd 1171/11 w sprawie ze skargi W. B. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz W. B. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I OSK 1592/12

UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. B. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Działając na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) [dalej: ustawa o samorządzie gminnym], W. B. wniósł skargę na zarządzenie Burmistrza [...] nr [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. o przeznaczeniu do sprzedaży przez gminę [...] nieruchomości rolnych położonych w K. o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] z udziałem wynoszącym 1/6 z działki nr [...] -droga, [...] z udziałem wynoszącym 1/6 z działki [...], [...] z udziałem wynoszącym 1/6 z działki [...], [...] z udziałem wynoszącym 1/6 z działki [...], [...] z udziałem wynoszącym 1/6 z działki [...], [...] z udziałem wynoszącym 1/6 z działki [...] -droga, zapisanych w KW [...]. Zarzucając mu naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, a także art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, wniósł o stwierdzenie ich nieważności.

Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podniósł, iż z treści księgi wieczystej wynika, że sporne nieruchomości gruntowe stanowiły do dnia 27 maja 1990 r. własność gromady K., a zatem nie mogą zostać sprzedane bez zgody zebrania wiejskiego, przy czym zebranie wiejskie zgody takowej nie udzieliło. Ponadto wskazano, że w okresie po 1911 r. mieszkańcy gromady K. uprawiali przedmiotowe grunty, podzielone na kilkadziesiąt działek rolnych, co stanowiło źródło ich utrzymania – tak też było w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. wprowadzającej ustawę o samorządzie terytorialnym.

Zdaniem skarżącego, Burmistrz Gminy [...] wydając zarządzenie o sprzedaży działek w K. zignorował zupełnie okoliczność, iż zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego. W ocenie skarżącego, Burmistrz Gminy [...] działał także wbrew art. 48 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, gwarantującym z mocy ustawy, że wszystkie przysługujące mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone oraz wbrew wyrokowi NSA (sygn. akt SA/Wr 411/94).

Strona skarżąca podniosła, że już pod rządami ustawy z dnia 10 maja 1990 r., Naczelny Sąd Administracyjny podtrzymał swoje stanowisko, że mienie gromadzkie, a następnie gminne, w rozumieniu art. 98 ustawy z 1958 r., było mieniem państwowym, do którego ma zastosowanie art. 7 ust. 1 ustawy z 1990 r., przekształcający je w mienie należące do gminy, natomiast nie odnosi się on do wspólnoty gruntowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 1998 r., I SA 1478/97, nie publ.). Okoliczność zatem, jak wskazał skarżący, że przedmiotowe nieruchomości od początku należały do majątku gromadzkiego, którego podmiotem pierwotnie była gromada K. jako osoba prawna, spowodowała, że taki charakter mienia zdecydował o poddaniu go kolejnym przeobrażeniom. W konsekwencji skarżący stwierdził, że w dacie 27 maja 1990 r. gmina [...] miała obowiązek przekazać dawny majątek gromadzki sołectwu K., a jeżeli tego nie zrobiła, to nie oznacza, że ten obowiązek wygasł.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący nie wykazał istnienia po swojej stronie interesu prawnego do zaskarżenia będącego przedmiotem postępowania aktu prawnego. Zdaniem strony przeciwnej, skarżący nie tylko nie wykazał istnienia interesu prawnego, ale taki interes w ogóle nie istnieje, gdyż podmiotem chronionym na gruncie art. 48 ustawy o samorządzie gminnym są mieszkańcy sołectwa, jako pewna kategoria zbiorcza, chroniąca swój interes publiczny, a interes mieszkańców sołectwa nie może być sumą interesów prywatnych poszczególnych mieszkańców sołectwa, dlatego musi być to interes wspólnoty tych mieszkańców, a nie jej poszczególnych członków.

Wskazano, że skarżący poszukuje ochrony wyłącznie swojego interesu prywatnego, który nawet nie jest interesem prawnym, bowiem skarżący był dzierżawcą nieruchomości rolnych, przeznaczonych do sprzedaży w drodze zaskarżonego zarządzenia i nie jest zainteresowany nabyciem nieruchomości na własność, dlatego też tego typu sytuacja ewidentnie powinna być zakwalifikowana jako ochrona interesów jedynie osoby fizycznej i to interesu, co najwyżej faktycznego, a nie prawnego.

Zdaniem strony przeciwnej, zgoda Rady Sołeckiej na sprzedaż nieruchomości w przedmiotowej sprawie w ogóle nie była wymagana, gdyż prawo własności Gromady K. z całą pewnością wygasło, a zatem nie może dojść do sytuacji uszczuplenia prawa, które już nie istnieje. Podniesiono, że po stronie skarżącego spoczywa obowiązek wykazania nie tylko tego, że jakiekolwiek uprawnienia sołectwa są zagrożone, ale również tego, że sprzedaż nieruchomości rolnych doprowadzi do uszczuplenia praw, a skarżący – w ocenie strony przeciwnej - poza ogólnym stwierdzeniem, nie podaje na czym to uszczuplenie ma polegać i w jaki sposób sytuacja sołectwa się pogorszy, przy czym podkreślono, że ocena, czy dochodzi do uszczuplenia praw, czy też nie, powinna mieć charakter obiektywny, a nie subiektywny.

W uzupełniającym piśmie procesowym z dnia 26 października 2011 r. W. B. oświadczył, ze skargę wniósł w imieniu własnym, a załączone upoważnienie innych mieszkańców sołectwa K. ma jedynie wyrazić poparcie dla podejmowanych przez skarżącego działań. W. B. wskazał również, że jako mieszkaniec sołectwa bezsprzecznie posiada legitymację prawną do wniesienia skargi na przedmiotowe zarządzenie, albowiem zmierza ono do uszczuplenia dotychczasowego prawa sołectwa do korzystania z mienia objętego tym zarządzeniem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Bydgoszczy zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 9 lutego 2012 r. oddalił skargę W. B. na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych.

Sąd I instancji w pierwszej kolejności rozstrzygnął kwestię dopuszczalności skargi. Wskazując na treść art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd wykazał, że kwestionowane zarządzenie Burmistrza Gminy [...], przeznaczające do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości, stanowiące mienie komunalne, mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest warunkiem koniecznym dla możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Odwołał się w tym względzie m.in. do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 11/00, w której NSA wprost stwierdził, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Kolejnym zagadnieniem rozpatrywanym przez Sąd I instancji była kwestia oceny interesu prawnego lub uprawnienia, których naruszenie stanowi o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jak w związku z tym podniósł Sąd meriti, naruszenie to skarżący w niniejszej sprawie wywiódł przede wszystkim z zaniechania przez Burmistrza obowiązku uzyskania zgody zebrania wiejskiego na sprzedaż spornych nieruchomości, co stanowiło – w jego ocenie - o naruszeniu art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, a skargę wniósł jako mieszkaniec sołectwa.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że rozpatrywany przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym odwołuje się w swej treści do "interesu prawnego". Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skarżący nie wykazał interesu prawnego w złożeniu skargi pojmowanego jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym zarządzeniem. Zdaniem Sądu, unormowanie zawarte w treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi instrument ochrony sfery prawnej jednostki, na którą kwestionowana uchwała (zarządzenie) wywarła negatywny, konkretny i realny wpływ, jak pozbawienie uprawnień lub nałożenie obowiązków, wyznaczając tym samym zakres podmiotowy zastosowania tej instytucji. Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że nie ma możliwości wyprowadzenia legitymacji skargowej z samej przynależności do wspólnoty samorządowej.

W dalszej kolejności Sąd odniósł się do stanowiska skarżącego, że sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie miało legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie należy wskazać na regulację wynikającą z art. 5 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy, utworzoną w drodze uchwały rady gminy, w sposób określony w jej statucie. Organizacja i zakres działania jednostki pomocniczej określone są w statucie, uchwalonym przez radę gminy.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych i doktryny prawa Sąd I instancji wskazał, że jednostki pomocnicze nie mają osobowości prawnej, ponieważ zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym posiada ją tylko sama gmina. Nie mogą one zatem występować stosunkach cywilno-prawnych jako odrębny od gminy podmiot prawny. Wyklucza się także możliwość przyznania jednostce pomocniczej statusu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach wynikających z organizacyjnego podporządkowania jednostki gminie, oraz w przypadku, gdy jednostka pomocnicza przejąwszy od gminy jej zadania i kompetencje działa jak organ administracji. W przypadkach natomiast, gdy jednostka pomocnicza jest lub może być adresatem aktu administracyjnego podjętego w indywidualnej sprawie uznaje się, że brak powodów do odmawiania jej charakteru strony, przy zaistnieniu oczywiście przesłanki z art. 28 k.p.a., to jest posiadaniu przez tę jednostkę własnego interesu prawnego, bądź w przypadku, gdy sprawa dotyczy jej obowiązku.

Istotną dla rozważań w zakresie legitymacji skargowej w niniejszej sprawie jest również – jak wskazał Sąd I instancji - treść art. 48 ustawy o samorządzie gminnym, regulującego kwestie przysługujących jednostce pomocniczej uprawnień do zarządzania mieniem komunalnym, oraz korzystania z mienia gminnego. Zarówno w przypadku zarządzania mieniem komunalnym, korzystania z niego, jak i rozporządzania dochodami z tego mienia, jednostka pomocnicza uprawnienia swoje wykonuje w zakresie określonym w statucie, natomiast art. 48 ust. 2 powoływanej ustawy statuuje zachowanie na rzecz sołectw możliwości wykonywania dotychczasowych, tj. istniejących do dnia 27 maja 1990 r. praw, jednak tylko w zakresie, w jakim dają się one pogodzić z prawem własności gminy.

Reasumując powyższe rozważania, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, skarżący W. B. nie był uprawniony do wniesienia skargi we własnym imieniu, lecz mógł to zrobić jedynie jako sołtys w imieniu mieszkańców sołectwa, działając na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego (art. 36 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Z tych też względów, zdaniem Sądu I instancji, wobec jednoznacznego oświadczenia, że skarżący wnosi skargę jako mieszkaniec sołectwa Sąd ten stwierdził, że nie jest on legitymowany do zaskarżenia przedmiotowego zarządzenia albowiem nie można stwierdzić, że akt ten narusza jego interesy prawne. Fakt, iż zaskarżone zarządzenie może mieć jakikolwiek wpływ na sytuację prawną skarżącego jako dzierżawcy gruntu nie ma nic wspólnego z kategorią interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik W. B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 i ust. 2a w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi na zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]), podczas gdy z uwagi na skutki wynikające z tego zarządzenia wyłączona jest możliwość korzystania przez skarżącego kasacyjnie jako mieszkańca sołectwa z terenu objętego zarządzeniem oraz pozbawiono go prawa jako mieszkańca sołectwa, a tym samym członka zebrania wiejskiego do współdecydowania o wyrażeniu zgody bądź nie na uszczuplenie dotychczasowego prawa sołectwa do korzystania z przeznaczonych do sprzedaży nieruchomości.

Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw, tj.:

1. art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a., poprzez jego nie zastosowanie polegające na nie dokonaniu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku pełnego przedstawienia i oceny stanu sprawy, sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób lakoniczny i niepełny utrudniający prześledzenie toku rozumowania Sądu, w rezultacie utrudniający sformułowanie zarzutów i poprawne skorzystanie z prawa sporządzenia i wniesienia niewadliwej formalnie skargi kasacyjnej oraz kontrolę instancyjną wyroku, a mianowicie braku rozważań pozwalających zrozumieć przyjęty przez Sąd brak interesu prawnego skarżącego w świetle art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym;

2. art. 25 § 1-4 ustawy p.p.s.a., poprzez uznanie, że sołtys jako organ jednostki pomocniczej gminy jaką jest sołectwo ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie był uprawniony do wniesienia skargi we własnym imieniu (brak interesu prawnego), lecz mógł to zrobić jedynie sołtys w imieniu mieszkańców sołectwa.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.], skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 ustawy p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSA i wsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 ustawy p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Kwestią zasadniczą dla rozpoznania niniejszej sprawy było ustalenie, czy skarżący – W. B. – ma interes prawny w tym, aby skutecznie na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym kwestionować przed sądem administracyjnym zarządzenie Burmistrza [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. (Nr [...]) w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych. Rozstrzygnięcie tego zagadnienia ma decydujący wpływ na ocenę zasadności skargi kasacyjnej, postawionych w niej zarzutów, a co za tym idzie na ocenę prawidłowości rozstrzygnięcia Sądu I instancji w tym przedmiocie.

Na wstępie wskazać należy, że regulacje art. 101 ustawy o samorządzie gminnym stanowią lex specialis w stosunku do art. 50 ustawy p.p.s.a. i dlatego też rozpoznawanie skargi wnoszonej na podstawie tego przepisu ma pewne odmienne zasady. Po pierwsze, akt zaskarżany w tym trybie musi dotyczyć sprawy z zakresu administracji publicznej. Niewątpliwie zarządzenie Burmistrza Gminy [...], przeznaczające do sprzedaży w trybie przetargu nieruchomości, stanowiące mienie komunalne, mieści się w pojęciu sprawy z zakresu administracji publicznej, co jest warunkiem koniecznym dla możliwości jego zaskarżenia do sądu administracyjnego. Trafnie w tym względzie odwołał się Sąd I instancji do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 6 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 11/00, w której NSA wprost stwierdził, że uchwała rady gminy o przeznaczeniu do sprzedaży nieruchomości stanowiącej mienie komunalne w trybie przetargu może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadmienić należy również, że skargę do sądu administracyjnego na akt organu gminy można wnieść po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, w wymaganym prawem terminie, pod warunkiem, że wcześniej w sprawie nie orzekał już sąd administracyjny i skargę oddalił. Powyższe warunki formalne zostały również spełnione w niniejszej sprawie.

Przechodząc do oceny zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. 101 ust. 1 i ust. 2a w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym wskazać należy, że przepis ten (art. 101 wskazywanej ustawy) stanowi, że skargę do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może złożyć każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tym aktem. Skarga wniesiona na podstawie tego przepisu nie ma niewątpliwie charakteru actio popularis, podstawą zaskarżenia jest bowiem niezgodność uchwały (zarządzenia) z prawem i równocześnie naruszenie przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień osoby fizycznej bądź osoby prawnej.

Przy czym, kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy, oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996 r., sygn. akt II SA 74/96). Przyjmuje się także, że "mieć interes prawny", to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83; wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 159/07; wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 145/06). Zauważyć należy, że tak, jak w postępowaniu administracyjnym, interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego, to w postępowaniu sądowoadministracyjnym, może być on oparty także o przepisy prawa procesowego lub ustrojowego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (por. B. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424).

Jak widać z powyższego, legitymacja do zaskarżenia została oparta na konstrukcji prawnej naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Zakres właściwości sądów administracyjnych, który obejmuje zaskarżenie wykonywania administracji publicznej w różnych formach prawnych powoduje – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – że wyprowadzenie interesu prawnego w takich sytuacjach wymaga skomplikowanych procesów wykładni przepisów prawa. Stosunkowo prostym jest wyprowadzenie interesu prawnego przy skargach na decyzje administracyjne. W tym przypadku można wyraźnie ograniczyć się do regulacji w ustawach materialnoprawnych przyjmując, że treścią interesu prawnego będzie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które może realizować na podstawie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego. W zakresie skarg na akty prawa miejscowego, do których delegacja ustawowa zawarta jest zazwyczaj w normach ustrojowych, nie pozwala na wyprowadzenie wprost zakresu chronionych interesów prawnych. Wyprowadzenie interesu prawnego w tych przypadkach wymaga zatem podjęcia procesu złożonej wykładni opartej na Konstytucji RP, ustawach ustrojowych określających zadania publiczne oraz regulacji materialnoprawnej (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1623/08).

Podstaw do wyprowadzenia interesu prawnego szukać należy zatem także w normach prawa ustrojowego, które określają zadania publiczne, których treścią jest zaspokajanie potrzeb wspólnoty. Tak według art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym "Zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy". Z kolei art. 48 ust. 2 stanowi, że jednostka pomocnicza gminy (w tym sołectwo) zarządza i korzysta z mienia komunalnego oraz rozporządza dochodami z tego źródła w zakresie określonym w statucie (ust. 1). Z ust. 2 tego artykułu wynika natomiast, że "Rada gminy nie może uszczuplić dotychczasowych praw sołectw do korzystania z mienia bez zgody zebrania wiejskiego", a z ust. 3, iż "Wszystkie przysługujące dotychczas mieszkańcom wsi prawa własności, użytkowania lub inne prawa rzeczowe i majątkowe, zwane dalej mieniem gminnym, pozostają nienaruszone". W konsekwencji stwierdzić trzeba, że uregulowanie kwestii uprawnień jednostki pomocniczej (sołectwa) do przysługującego jej mienia komunalnego oparte zostało na zasadzie ochrony praw nabytych. Wynika to wprost z treści art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym

Zatem, podstawą do wyprowadzenia interesu prawnego w analizowanej sprawie mógłby być, w świetle przeprowadzonych rozważań, wskazany przepis art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Wynika bowiem z niego, że ustawodawca zastrzegł na rzecz organu sołectwa prawo do samodzielnego wyrażania zgody na zadysponowanie składnikiem majątkowym. Uprawnienie to ma charakter prawnokształtujący. Podmiotem tego prawa może być dana społeczność (społeczność wiejska) i prawo to przysługuje takiej społeczności jako podmiotowi zbiorowemu, ale – zdaniem Naczelnego Sadu Administracyjnego - także jej indywidualnym członkom, jako jednostkom funkcjonującym w strukturach sołectwa, czy gminy. Zauważyć bowiem należy, że w ujęciu cywilnoprawnym, zebranie wiejskie, o którym stanowi art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, to nic innego jak społeczność lokalna, składająca się z indywidualnych mieszkańców. I pod takim "szyldem" zebranie to powinno wyrażać zgodę. Nie jako jednostka pomocnicza, ale jako indywidualni mieszkańcy wsi.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, podzielić zatem należy stanowisko skarżącego, że postanowienia będące normami ustrojowymi mogą stanowić źródło jego interesu prawnego w kwestii oceny legalności zarządzenia organu gminy w przedmiocie sprzedaży prawa własności nieruchomości rolnych, w szczególności tych znajdujących się na terenie sołectwa, którego mieszkańcem jest skarżący. Legitymację "skargową" w rozpoznawanej sprawie można więc wyprowadzić z korporacyjnego (wspólnotowego) charakteru gminy, której członkiem ex lege jest skarżący.

Trzeba bowiem mieć na uwadze wspólnotowy charakter gminy, która wykonuje na rzecz członków wspólnoty samorządowej zadania publiczne, stwarzając po stronie tychże członków określone uprawnienia, a więc kreuje ich interes prawny. Społeczność ta ma prawo do udziału w "decyzji" o sprzedaży nieruchomości. Jest to przy tym wymaganie dotyczące społeczności lokalnej (jej członków), nie zaś organów tę społeczność reprezentujących. Zauważyć bowiem należy, iż w przepisie art. 16 ust. 1 Konstytucji RP chodzi o społeczność lokalną stanowiącą samorząd, nie zaś o samorząd jako strukturę organów (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 26 lutego 2003 r., sygn. K 30/02). W państwie demokratycznym jest rzeczą oczywistą, że organy stanowiące gmin podejmują swoje rozstrzygnięcia w przedmiocie rozporządzania mieniem gminy, zgodnie ze stanowiskiem jej mieszkańców. Tak jest w szczególności przy podejmowaniu przez organy gminy rozstrzygnięcia o tym, czy określona nieruchomość ma być przeznaczona do sprzedaży. Szczególną normą prawną w tym zakresie jest właśnie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, który takie prawa daje mieszkańcom sołectwa, jako zbiorowości wchodzącej w skład gminy, ale i jako indywidualnym jej członkom. Decydowanie bowiem o sprzedaży nieruchomości ma w sobie wszelkie cechy administrowania mieniem komunalnym, które ma służyć gminie (sołectwu) w celu realizacji jej podstawowego zadania polegającego na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty indywidualnych mieszkańców.

Skoro zatem, w świetle przeprowadzonych rozważań, uznać należało, iż interes prawny wywodzić można także z faktu przynależności do danej wspólnoty, to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając ad hoc brak takiego interesu po stronie skarżącego obowiązany był zawrzeć w uzasadnieniu wyroku wyczerpującą analizę stanu faktycznego i prawnego, mającą na celu wykazanie, że interes prawny skarżącego nie wynika z samego faktu przynależności do wspólnoty sołeckiej, w szczególności, że interesu tego nie można wywieść z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Tymczasem, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji odmawiając skarżącemu mieszkańcowi sołectwa uznania jego interesu prawnego w zaskarżeniu spornego zarządzenia Burmistrza [...] w zasadzie ograniczył się jedynie od stwierdzenia, że "Nie ma możliwości wyprowadzenia legitymacji skargowej z samej przynależności do wspólnoty samorządowej" nie dokonując żadnych dalszych, pogłębionych analiz w tym zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dopiero po przeprowadzeniu pełnego postępowania i stwierdzeniu braku dowodów świadczących o posiadaniu praw sołectwa do sprzedawanych nieruchomości Sąd I instancji mógłby ewentualnie skargę oddalić argumentując, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego w zaskarżeniu spornego zarządzenia.

Sąd I instancji nie zajął się jednakże w żadnej mierze tą kwestią. W żaden sposób nie zostało bowiem w uzasadnieniu wyroku wykazane, czy prawo do spornych nieruchomości (podlegających sprzedaży) pozostaje w gestii sołectwa, nie wyjaśniono, czy sporne nieruchomości przeszły we władanie gminy, czy jakiekolwiek prawa do nich ma sołectwo, czy pozostają one w zasobie gminy. Zauważyć przy tym należy, że skarżący powoływał się na fakt, że mieszkańcy wsi korzystali ze spornych nieruchomości od 1911 roku do momentu wydania zarządzenia w przedmiocie sprzedaży prawa własności do tych nieruchomości. Konieczne byłoby zatem jednoznaczne ustalenie, czy wobec wskazywanych przez skarżącego dowodów na posiadanie przez sołectwo dotychczasowych praw do korzystania ze spornych działek w dacie wejścia w życie ustawy o samorządzie gminnym (w dniu 27 maja 1990 r.), prawa te faktycznie wygasły, a jeżeli tak to na jakiej podstawie i jaki jest stan prawny tych działek w dniu wydawania zaskarżonego zarządzenia Burmistrza Gminy [...].

Reasumując, zadaniem Sądu I instancji było rozważyć, czy istotnie skarżący jako mieszkaniec sołectwa może kwestionować zarządzenie Burmistrza [...] w przedmiocie sprzedaży nieruchomości i dać temu jednoznaczny, oparty na przeprowadzonej pogłębionej analizie stanu faktycznego i prawnego, wyraz w uzasadnieniu wyroku.

Tym samym za zasadny uznać należało zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 i ust. 2a w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Odnośnie zaś do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. wyjaśnić należy, że przepis ten, ma charakter formalny i określa niezbędne elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a zasadniczo w sytuacji, gdy sporządzone jest sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, którego adresatem jest również Naczelny Sąd Administracyjny (por. np.: wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1002/11), a w szczególności, jeżeli nie zawiera stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09).

Konfrontując treść art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a oraz wskazany kierunek jego wykładni z treścią uzasadniania zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, według Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, aby uznać, że uzasadnienie to nie spełnia określonych tym przepisem wymogów poprawności, w stopniu w jakim uniemożliwiałoby instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się natomiast do kolejnego z zarzutów naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. zarzutu naruszenia art. 25 § 1 - 4 ustawy p.p.s.a. poprzez uznanie, że sołtys jako organ jednostki pomocniczej gminy jaką jest sołectwo ma zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym wywołanym skargą wniesioną na podstawie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co skutkowało uznaniem, że skarżący nie był uprawniony do wniesienia skargi we własnym imieniu (brak interesu prawnego), lecz mógł to zrobić jedynie sołtys w imieniu mieszkańców sołectwa uznać należało go za uzasadniony.

Wskazany zarzut skargi kasacyjnej dotyczy w istocie kwestii ustalenia przez Sąd I instancji, że zdolność sądową w analizowanej sprawie ma sołtys jako organ jednostki pomocniczej gminy jaką jest sołectwo, a co za tym idzie zdolności takiej nie mają indywidualnie skarżący jako mieszkańcy sołectwa.

Kwestia indywidualnego interesu prawnego mieszkańców sołectwa została w sposób szczegółowy omówiona w ramach wcześniejszych rozważań niniejszego uzasadnienia wyroku. W tym miejscu należy zatem jedynie wskazać na podstawowe kwestie dotyczące ustaleń w przedmiocie możliwości ustalenia, czy sołtys jako organ jednostki samorządu – sołectwa może być podmiotem uprawnionym na gruncie art. 25 ustawy p.p.s.a. do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie organu gminy.

Zgodnie z art. 25 ustawy p.p.s.a. zdolność sądową, tj. zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona mają oprócz osób fizycznych i prawnych, nieposiadające osobowości prawnej: państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne oraz organizacje społeczne, jak również inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nie obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa.

Wskazać należy, iż zarówno w doktrynie prawa, jak i w orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że jednostka pomocnicza nie jest kolejną jednostką samorządu terytorialnego, a stanowi część większej struktury jaką jest gmina. Jak sama nazwa wskazuje podmioty takie mają pomocniczy charakter, wykonują zadania gminy im powierzone i działają w ramach podmiotowości prawnej gminy. Same jednostki pomocnicze nie posiadają osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Nie mogą być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego. Brak regulacji prawnej w ustawie o samorządzie gminnym przyznającej sołectwom, dzielnicom i osiedlom prawo do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym na zasadach ustalonych w k.p.a. dla organizacji społecznych wyłącza także możliwość przyznania tym jednostkom pomocniczym gminy pozycji podmiotu na prawach strony w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2003 r., sygn. akt IV SA 2841/2001). Samodzielnie – we własnym imieniu i we własnym interesie, jednostki pomocnicze nie mogą skutecznie inicjować wszczęcia postępowania administracyjnego i nie mogą uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony tego postępowania (por. wyroki NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, z dnia 20 września 2001 r., sygn. akt II SA 1539/2000, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 414/2006).

W świetle wyżej poczynionych wywodów sołectwo jako jednostka pomocnicza gminy nie należy do żadnej z wymienionych w art. 25 ustawy p.p.s.a. grup, w tym także nie jest samorządową jednostką organizacyjną. Za takie uważa się jednostki, które działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy, powiatu lub województwa (M. Niezgódka-Medek [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005 r., s. 63).

Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym skutkuje uznaniem, że sołectwo nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skargi do sądu. Podobnie rzecz ma się z organami jednostek pomocniczych gminy, tj. – jak w tym przypadku – z sołtysem, któremu również nie można przypisać legitymacji uprawniającej do wniesienia skargi na zarządzenie organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (por. w tym względzie m.in. postanowienie NSA z dnia 16 maja 1995 r., sygn. akt IV SA 71/95).

Za zasadny uznać należało zatem zarzut naruszenia art. 25 ustawy o samorządzie gminnym.

Tym samym, uznając za zasadne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 101 ust. 1 i ust. 2a w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym oraz zarzut naruszenia rat. 25 § 1 - 4 ustawy p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak sentencji wyroku.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, mając na względzie wskazane wyżej uwagi, dokona oceny zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia, przyjmując jako podstawę rozważań przestawioną wykładnię przepisów ustawy o samorządzie gminnym odnośnie podmiotowości prawnej mieszkańców sołectwa w zakresie zaskarżania uchwał i zarządzeń organów gminy.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 powoływanej wyżej ustawy.