Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1650/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2, art. 17 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 43 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anita Wielopolska, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. spec. Anna Nader, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta [...] na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie w części, w jakiej utrzymuje ono w mocy postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w zakresie punktów 2 i 3; 2. uchyla wskazane wyżej postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. w zakresie punktów 2 i 3 tego postanowienia; 3. oddala skargę w pozostałej części; 4. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta [...] kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: "Generalny Dyrektor") z [...] listopada 2013 r., nr [...] (dalej: "zaskarżone postanowienie"). Postanowieniem tym Generalny Dyrektor, po rozpoznaniu zażalenia Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "skarżący") utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] października 2013 r. nr [...] odmawiające uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...].

II. Stan sprawy kształtuje się następująco.

II.1. Pismem z [...] października 2013 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił w trybie art. 17 pkt 6b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (aktualny t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.") do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z wnioskiem o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w [...] (dalej również: "Projekt Planu Miejscowego"). Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu planu wskazując:

1) niezachowanie odpowiedniej odległości obiektów budowlanych nieprzeznaczonych na pobyt ludzi od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...] [...], oraz

2) brak zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej [...] lub mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej, oraz

3) brak wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej [...] [...]

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r., po rozpatrzeniu wniosku Prezydenta o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ ten utrzymał w mocy postanowienie z [...] października 2013 r. Generalny Dyrektor uzasadniając odmowę uzgodnienia z punktu 1 postanowienia z [...] października 2013 r. wskazał w szczególności, że minimalna odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi ekspresowej [...][...] w jakiej należy lokalizować obiekty budowlane nie przeznaczone na pobyt ludzi poza terenem zabudowy wynosi 40 m, co wynika wprost z brzmienia art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (aktualny t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 460, z późn. zm.; dalej: "u.d.p."). Obszar objęty projektem planu nie jest terenem zabudowy. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (aktualny t.j. Dz.U. z 2016, poz.124.; dalej: "Rozporządzenie z 1999 r.") przez teren zabudowy rozumie się teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Dla omawianego obszaru nie ma uchwalonego i obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, gdyż jest on dopiero w fazie projektowej. Organ wskazał, że początek takiego terenu oznaczony musi być znakiem drogowym D-42 a koniec D-43, a nie znakami oznaczającymi granice administracyjne miasta. Lokalizacja terenu objętego planem w granicach administracyjnych Miasta [...] oraz fakt przystąpienia do sporządzenia projektu planu miejscowego nie przesądza o jego miejskich zasadach zagospodarowania. Jeżeli chodzi o punkt 2 postanowienia, to Generalny Dyrektor wskazał że zgodnie z art. 39 ust. 1 pkt. 5 u.d.p. zabrania się umieszczania reklam w pasie drogowym poza obszarami zabudowanymi z wyjątkiem parkingów. Z uwagi jednak na fakt, iż urządzenia reklamowe wolnostojące trwale związane z gruntem są obiektami budowlanymi należy dla nich stosować odpowiednio przepisy art. 43 ust. 1 u.d.p. określające minimalne odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg. Ponadto zarządca drogi jest obowiązany uwzględniać przepisy art. 45 ust. 1 pkt. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.) stanowiące, iż zabronione jest "umieszczanie na drodze lub w jej pobliżu urządzeń wysyłających lub odbijających światło w sposób powodujący oślepienie albo wprowadzających w błąd uczestników ruchu". Mając powyższe na uwadze, organ zasugerował rozważenie wprowadzenia do projektu planu zapisów mówiących o uzyskaniu zgody zarządcy drogi co do możliwości lokalizacji urządzeń reklamowych i szyldów (wolnostojących oraz umieszczonych na elewacjach budynków) w sąsiedztwie drogi ekspresowej [...], skierowanych do użytkowników drogi lub mogących rozpraszać ich uwagę, bądź też o uzyskaniu opinii w przedmiocie ich lokalizacji poza granicami pasa drogowego drogi [...]. Jeżeli chodzi o punkt 3 postanowienia z dnia [...]października 2013 r. to Generalny Dyrektor wskazał, że w myśl § 11 ust. 1 oraz § 325 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (aktualny t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1422; dalej: "Rozporządzenie" z 2002 r.) mówiących, iż budynki z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi powinny być lokalizowane poza zasięgiem zagrożeń i uciążliwości tj. hałas i drgania, na zarządcy drogi spoczywa obowiązek informowania o zasięgu negatywnego oddziaływania drogi na tereny sąsiednie oraz o możliwości wystąpienia uciążliwości związanych z ruchem drogowym. Aktualnym dokumentem określającym zasięg występowania uciążliwości wywołanych ruchem drogowym na drodze ekspresowej [...][...] jest Analiza porealizacyjna dla przedmiotowej inwestycji, wykonana przez firmę [...] Sp. z o.o. z [...]. Opracowanie to przedstawia zasięg stref uciążliwości hałasu wokół drogi [...] dla poszczególnych funkcji terenów w porze dziennej i nocnej - na analizowanym odcinku w miejscach gdzie nie zostały wybudowane ekrany akustyczne zasięg ten może sięgać 190 m. Lokalizacja zabudowy z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi w podanej strefie uciążliwości (dotyczy to głównie części terenów oznaczonych symbolem "3MN/U", "MN/U/WS", "6MN", "4MN/U" oraz "5MN/U") wiąże się z koniecznością zabezpieczenia przedmiotowych budynków przed uciążliwościami wywołanymi ruchem drogowym, staraniem inwestorów przedmiotowych terenów, względnie wykluczeniem możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej na przedmiotowych terenach. Z uwagi na fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien zawierać informacje dotyczące uciążliwości, jakie mogą wystąpić na terenach przeznaczonych pod zabudowę, zasadne jest wprowadzenie ww. zapisów do projektu planu.

II.2. Skargę na powyższe postanowienie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezydent Miasta [...], reprezentując Miasto [...]. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 106 k.p.a. w zw. z art. 24 ust. 1 u.p.z.p. poprzez naruszenie wymaganej formy i zakresu uzgodnień i brak podstawy prawnej dla wskazanych przez organ powodów odmowy uzgodnienia projektu planu, a także naruszenie art. 3 ust. 1 powyższej ustawy poprzez nieuzasadnione przepisami prawa ograniczenie jej władztwa planistycznego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uważa, że właściwa odległość od krawędzi jezdni powinna wynosić 20 m. W Rozporządzeniu z 1999 r. wprowadzono definicje terenu zabudowy. Jest to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowy teren należy traktować jako teren zabudowy. Granice planu obejmują obszar znajdujący się w granicach administracyjnych miasta i uzasadnione jest twierdzenie, że dla przedmiotowego terenu dominujący charakter mają obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Zdaniem skarżącego, jeżeli w projekcie planu na danym terenie przewiduje się zabudowę to powinno się stosować przepis o odległości od krawędzi jezdni, jak dla terenów zabudowanych, a nie jak dla terenów tej zabudowy pozbawionych. Skarżący wskazał również, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie daje organom gminy uprawnień do wprowadzenia w planie miejscowym zapisów o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi, ani jakichkolwiek dodatkowych uzgodnień na etapie realizacji inwestycji. Wprowadzenie tego typu zapisów stanowi naruszenie zasad tworzenia prawa. Prezydent Miasta [...] wskazał, że stanowisko Generalnego Dyrektora o konieczności wyznaczenia i uwzględnienia zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej [...] wykracza poza zakres uzgodnienia projektu planu. Podsumowując skarżący wskazał, że odmowa uzgodnienia jest nieuzasadniona ingerencją w działalność gminy poprzez istotne ograniczenie jest samodzielności planistycznej.

II.3. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 265/14 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] listopada 2013 r. oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] października 2013 r. w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uznając, że zostało wydane z naruszeniem prawa. Sąd przytoczył treść art. 43 ust. 1 u.d.p. i stwierdził, że ustawa o drogach publicznych nie zawiera definicji legalnej pojęcia "sytuowania" obiektu budowlanego. Próbę odczytania znaczenia omawianego określenia rozpocząć można od uwagi, że pojęcie "sytuowanie" użyte w art. 43 ust. 1 oznacza nie tylko odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, ale także wskazuje na to kiedy, w procesie powstawania obiektu, przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji, interpretacja nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie podjęcia uchwały: Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.), działalność obejmującą m.in. sprawy budowy i utrzymania obiektów budowlanych normuje właśnie ta ustawa. Usytuowanie obiektów budowlanych jest przedmiotem regulacji art. 7 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz przepisów rozporządzeń wykonawczych, wydanych na podstawie art. 7 ust. 2 Prawa budowlanego. W odniesieniu do budynków, jest to powołane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, jego przepisy nie odnoszą się, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2, do istniejącej zabudowy. Sytuowanie budynku na działce budowlanej oznacza zachowywanie określonych warunków w trakcie procesu budowy lub zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Uprawniony i powszechnie aprobowany w orzecznictwie jest zatem pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. Ściślej rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym, a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej, podczas budowy obiektu budowlanego. Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, dokonywanego w drodze uchwały, podejmowanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dotychczasowe zagospodarowanie terenu jest bowiem wprawdzie jednym z czynników wpływających na zapisy planu miejscowego, to jednak obrona interesu prawnego opartego o tytuł prawny podmiotu dysponującego "dotychczasowym zagospodarowaniem", w które ingeruje norma planu miejscowego, ustanawiająca zmieniony sposób zagospodarowania terenu, nie znajduje oparcia w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 1687/07, Lex nr 470931, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 października 2008 r., sygn. IV SA/Wa 993/08, Lex nr 515297). Zdaniem Sądu I instancji, słuszny jest również zarzut dotyczący punku II odmowy uzgodnienia projektu planu z powodu braku zapisu, że lokalizacja urządzeń reklamowych i szyldów skierowanych do użytkowników drogi ekspresowej [...] mogących rozpraszać ich uwagę możliwa jest wyłącznie za zgodą i na warunkach podanych przez zarządcę drogi ekspresowej. Przepisy dotyczące uzgodnienia obowiązują niezależnie od planu miejscowego i dlatego organ uzgadniający nie może żądać wprowadzanie zapisu o konieczności dokonania uzgodnienia w planie. Powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W odniesieniu do punktu III zaskarżonego postanowienia dotyczącego wyznaczenia i uwzględnienia w planie zasięgu negatywnego oddziaływania drogi ekspresowej [...][...], Sąd wskazał, że wyliczenie w art. 15 u.p.z.p. materii podlegających regulacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma charakter enumeratywny. Organ uzgadniający żąda od gminy wprowadzenia zapisów nie wskazanych w tym przepisie. Odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego w przedłożeniu określonym przez organy gminy, w trybie art. 17 pkt 7 lit. d ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest dopuszczalna zatem tylko wtedy, gdy jest uzasadniona obowiązującymi przepisami prawa. Rolą organu uzgadniającego jest więc wykazanie, do naruszenia jakiego przepisu prawa doszło przy ustalaniu treści planu. W przeciwnym razie tworzenie planu miejscowego przez organy gminy, jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia - stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, byłoby ograniczone wolą innych organów i jednostek organizacyjnych, nie zawsze znajdującą uzasadnienie w prawie powszechnie obowiązującym.

II.4. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

a) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 24 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 43 u.d.p. poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy i uwzględnienie skargi pomimo, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku opiera się na błędnie przytoczonej treści przepisów prawa,

b) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i dokonanie błędnych ustaleń co do przedmiotu zaskarżonego postanowienia poprzez przyjęcie, że organ odmówił uzgodnienia w zakresie przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego,

c) prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że użyte tam pojęcie "sytuowanie" wskazuje na konieczność dokonania wykładni sformułowania "teren zabudowy" przez pryzmat definicji zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Generalny Dyrektor podniósł, iż Sąd niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy. Prezydent Miasta [...] w skardze kwestionował odległość w jakiej, zdaniem organu uzgadniającego, powinny być umieszczone obiekty budowlane względem skrajni drogi ekspresowej [...]. Zasady usytuowania takich obiektów określa art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zdaniem organu uzgadniającego, odległość ta powinna wynosić 40 m, gdyż projekt planu obejmuje obszar poza terenem zabudowy, natomiast w planie ustalono odległość 20 m, przyjmując, że projekt planu obejmuje obszar zabudowy. Sąd wskazał w wyroku, że art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dotyczy realizacji nowej zabudowy, co - zdaniem organu - nie jest sporne. Dalej Sąd wskazał, że "przepis ten nie normuje przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Organ podkreślił, że w tej sprawie projekt planu obejmuje teren, na którym jest już istniejąca droga ekspresowa [...], a nie droga dopiero planowana. Zatem Sąd orzekał w oparciu o błędnie ustalony stan faktyczny sprawy. Organ podniósł ponadto, że Sąd dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, posiłkując się przepisami prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Organ wskazał, że pojęcia "w terenie zabudowy" lub "poza terenem zabudowy" zostały wprowadzone do art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). Przed zmianą kolumna ta była określona jako "na terenie zabudowy miast i wsi". Jak wynika z uzasadnienia ustawy nowelizującej, zmiana ta została wprowadzona w celu dostosowania pojęć użytych w tabeli do definicji "obszaru zabudowanego" zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r.- Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 ze zm.). Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma więc ścisłe powiązanie z przepisami o ruchu drogowym i zasadami ustalania granic obszaru zabudowanego określonymi w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Organ podkreślił, że zajęte przezeń stanowisko w zakresie odległości obiektów budowlanych od drogi ekspresowej (40 m) jest uzasadnione również koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa przyszłych mieszkańców tych terenów. Tereny przyległe do tej drogi mają zostać przeznaczone pod tereny mieszkaniowe. Dopuszczalna prędkość na drodze ekspresowej poza obszarem zabudowanym wynosi 120 km/h, a średni dobowy ruch na tym odcinku drogi wynosi ponad 30 000 pojazdów. Wskazane przez organ warunki uzgodnienia miały na celu ochronę przyszłych mieszkańców tego terenu.

II.5. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 24 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2184/14) uchylił wskazany wyżej wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 265/14) oraz przekazał sprawę WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. NSA stwierdził, że ację ma organ, iż uzasadnienie wyroku w tym zakresie jest niezrozumiałe, gdyż Sąd I instancji, uzasadniając naruszenie przez organ uzgadniający art. 43 ust. 1 u.d.p., przytoczył jedynie obszerną treść uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, który to wyrok dotyczył lokalizacji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego drogi publicznej w bardzo bliskiej odległości od istniejącej zabudowy. W przytoczonym fragmencie uzasadnienia wyroku NSA wskazano, że "przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych odnosi się do nowej zabudowy. (...) Przepis ten nie normuje natomiast przeznaczenia terenu na drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (...)". Zarówno stan faktyczny sprawy, na rozstrzygnięcie której Sąd I instancji się powołał oraz przytoczony fragment uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2008 r., II OSK 1687/07, może wprowadzać strony w błąd, co do tego, jaki stan faktyczny został przyjęty przez Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie. Jak słusznie podniósł organ w skardze kasacyjnej w tej sprawie występuje odwrotna sytuacja, gdyż projekt planu obejmuje teren, przez który przebiega już istniejąca droga ekspresowa [...], a wzdłuż tej drogi na zostać dopuszczona w planie nowa zabudowa. Na uwzględnienie zasługuje również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji prawa materialnego, tj. art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm.). Z przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wynika, iż obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 2 tego rozporządzenia (według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego postanowienia) przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, wykonywaniu dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także ich odbudowie, rozbudowie, przebudowie oraz przy remontach objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę. Od dnia 12 lipca 2014 r. przepis ten ma brzmienie: "Przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych". Z powołanego przepisu wynika, że rozporządzenie to ma zastosowanie do budowy dróg publicznych, a nie do budowy innych obiektów budowlanych, w tym budynków przy drogach publicznych. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o "terenie zabudowy" - rozumie się przez to teren leżący w otoczeniu drogi, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania, wymagające urządzeń infrastruktury technicznej, lub obszary przeznaczone pod takie zagospodarowanie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Ta definicja może mieć zastosowanie wyłącznie do sytuacji, w której na danym obszarze budowana jest droga publiczna i należy dokonać oceny czy droga ta będzie przebiegała przez teren zabudowy, a więc teren, na którym dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania lub obszary, które są przeznaczone pod takie zagospodarowanie w obowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż od tego uzależnione są parametry tej drogi ściśle określone w przepisach powołanego rozporządzenia. Definicja "terenu zabudowy" zawarta w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r., zwłaszcza druga jej cześć, nie może być stosowana przy wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż przepis ten reguluje odległości, w jakich powinny być sytuowane obiekty budowlane w stosunku do drogi publicznej, a nie odległości lokalizowanej drogi od istniejących obiektów budowlanych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy na terenie przylegającym do istniejącej już drogi publicznej, tj. drogi ekspresowej [...] projekt planu miejscowego dopuszcza nową zabudowę. Kwestię dopuszczalnej odległości tej zabudowy od krawędzi jezdni reguluje art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że obiekty budowlane przy drodze ekspresowej powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni: w terenie zabudowy - 20 m, poza terenem zabudowy - 40 m. Teren zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania (por. wyrok NSA z dnia 3 września 2015 r., II OSK 119/14, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). To do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Należy przychylić się do stanowiska organu, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących obszaru zabudowanego. Początkowo przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zawierał rozróżnienie na obiekty, które mają być usytuowane "na terenie zabudowy miast i wsi" oraz "poza terenem zabudowy". Zmiana tego przepisu nastąpiła z dniem 26 września 2005 r. na mocy ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1364). W uzasadnieniu projektu tej ustawy nowelizującej wskazano, iż nowe brzmienie art. 43 ustawy o drogach publicznych ma na celu dostosowanie pojęć użytych w tabeli do definicji "obszaru zabudowanego" zawartej w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515, z późn. zm.). Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) obszar zabudowany oznaczony jest znakami D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy. Ustalenie granic obszaru zabudowanego nie jest więc dowolne, jak wskazał pełnomocnik Miasta [...] w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Podkreślenia wymaga, iż przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych przewidujący oddalenie zabudowy od istniejącej drogi szybkiego ruchu, jaką jest droga ekspresowa ma na celu ochronę przyszłych mieszkańców terenów przylegających do drogi przed jej negatywnym oddziaływaniem. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ochrony środowiska. Zrozumiałe jest, iż gmina prowadzi politykę przestrzenną zmierzającą do efektywnego zagospodarowania znajdujących się na jej terenie nieruchomości, przeznaczając znaczną ich część pod zabudowę. Względy ekonomiczne nie mogą jednak przeważać nad zapewnieniem mieszkańcom terenów przylegających do drogi publicznej szybkiego ruchu ochrony przed negatywnym oddziaływaniem takiej drogi na środowisko. Jeżeli dany teren jest już zabudowany i na tym terenie lokalizowana jest droga publiczna, to często nieuniknione jest zbliżenie tej drogi do istniejącej zabudowy. Natomiast w sytuacji, gdy do istniejącej drogi publicznej szybkiego ruchu przylegają tereny faktycznie niezabudowane, to istnieje możliwość i konieczność oddalenia przyszłej zabudowy od tej drogi co najmniej w granicach określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych dla terenów niezabudowanych. Przyjęcie stanowiska, że "teren zabudowy" w rozumieniu powołanego wyżej przepisu to także teren, który nie jest zabudowany, lecz zabudowany będzie na podstawie ustaleń przyszłego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oznacza obejście tego przepisu. W takim wypadku przewidziane w nim odległości nowej zabudowy w terenie niezabudowanym nie zostaną zachowane, bo teren faktycznie niezabudowany będzie traktowany jak "teren przyszłej zabudowy". Przeczy to celowi tego przepisu, którym jest oddalenie zabudowy od drogi publicznej, zwłaszcza drogi szybkiego ruchu na terenie, który jest jeszcze niezabudowany i na którym faktycznie jest to możliwe do wykonania. Należy ponadto mieć na uwadze, że nadmierne zbliżanie zabudowy do drogi publicznej szybkiego ruchu powoduje często wysuwanie przez mieszkańców przylegających do drogi terenów roszczeń związanych z negatywnym oddziaływaniem drogi na środowisko. Zatem wykładnia systemowa i celowościowa art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż na równi z "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu nie może być traktowany teren niezabudowany, który dopiero w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zostanie przeznaczony pod zabudowę. W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 p.p.s.a. w zw. z art. 106 k.p.a. i art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 43 ustawy o drogach publicznych poprzez brak rozstrzygnięcia istoty sprawy i uwzględnienie skargi pomimo, iż treść uzasadnienia zaskarżonego wyroku opiera się na błędnie przytoczonej treści przepisów prawa, wskazać należy, iż w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzut ten nie został bliżej sprecyzowany i uzasadniony, zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł odnieść się do tego zarzutu. Ponownie rozpoznając przedmiotową sprawę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokona oceny czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu w kontekście przedstawionej wykładni art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

III.3. Na rozprawie w dniu 19 września 2016 r. nikt się nie stawił, strony nie przedstawiły również stanowiska na piśmie (po otrzymaniu wyroku NSA wraz z uzasadnieniem).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając sprawę ponownie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga zasługuje na uwzględnienie tylko w części, tj. w zakresie w jakim dotyczy utrzymania w mocy punktów 2 i 3 postawienia Generalnego Dyrektora z [...] października 2013 r. Natomiast w części dotyczącej punktu 1 przedmiotowego postanowienia, skarga okazała się bezzasadna i w tej części podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Na wstępie należy przypomnieć, że sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie, należy rozumieć osąd odnośnie do prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa, tak materialnego, jak i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., I GSK 1498/13, CBOSA). W orzecznictwie jest również utrwalony pogląd, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z 20 listopada 2014 r., I OSK 2214/14 oraz cyt. tam wyrok NSA z 20 września 2006 r., sygn. II OSK 1117/05, CBOSA). Reasumując, ratio legis art. 190 p.p.s.a. sprowadza się do przyspieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, poprzez uznanie, że pomimo uchylenia orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, pewne kwestie sporne zostały już ostatecznie przesądzone. Powoduje to w konsekwencji zawężenie granic ponownego rozpoznania sprawy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 grudnia 2014 r., I FSK 1448/13, CBOSA).

IV.3.1 Przenosząc powyższe ustalenia na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że oceny prawne wyrażone w wyroku NSA z 24 maja 2016 r. dotyczyły wyłącznie kwestii wynikających z punktu 1 postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] października 2013 r., czyli kwestii naruszenia przez Projekt Planu Miejscowego wymogów określonych w art. 43 ust. 1 u.d.p. Kwestie dotyczące zagadnień wskazanych w punkcie 2 i 3 tego postanowienia nie były przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dodać należy, że Generalny Dyrektor w skardze kasacyjnej, formalnie skierowanej co do całości poprzedniego wyroku WSA w Warszawie, postawił zarzuty dotyczące wyłącznie kwestii objętej punktem 1 postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] października 2013 r..

IV.3.2. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 24 maja 2016 r. wyjaśnił, że teren zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. Zdaniem NSA, to do organu uzgadniającego - zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Należy przychylić się do stanowiska organu, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących obszaru zabudowanego. Zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) obszar zabudowany to obszar oznaczony odpowiednimi znakami drogowymi. Zgodnie z § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.) obszar zabudowany oznaczony jest znakami D-42 "obszar zabudowany" i D-43 "koniec obszaru zabudowanego". W załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach w punkcie 5.2.48.2 "Ustalenie granic obszaru zabudowanego" wskazano, iż granica obszaru zabudowanego wyznaczonego znakiem D-42 powinna być powiązana z występującą wzdłuż drogi zabudową o charakterze mieszkalnym i występującym na drodze ruchem pieszych. Znak D-42 powinien być umieszczony w pobliżu miejsca, w którym następuje wyraźna zmiana charakteru zagospodarowania otoczenia drogi. Znak D-42 powinien być powiązany z takimi elementami zagospodarowania drogi, jak: początek chodnika, wyjazdy bramowe z posesji, pas postojowy lub parking wyznaczony wzdłuż jezdni, skrzyżowanie. Jako obszar zabudowany nie powinny być oznakowane miejsca, w których: zabudowa mieszkalna jest oddalona od drogi i nie jest z nią bezpośrednio związana, strefy przedmieść, w których zabudowa ma charakter handlowo-usługowy (hurtownie, warsztaty, duże sklepy), jeżeli nie wiąże się z nią intensywny ruch pieszych w pobliżu drogi, konieczność ograniczenia prędkości wynika jedynie z warunków geometrycznych i technicznych drogi, występujący ruch pieszych wynika jedynie z lokalizacji przystanku autobusowego, skrzyżowania dróg lub ma charakter sezonowy.

IV.3.3. Mając na uwadze rysunek projektu planu, a także twierdzenia stron zgłoszone w trakcie postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, uznać należy, że w dniu wydania zaskrzonego postanowienia Generalnego Dyrektora sporny teren objęty Projektem Planu Miejscowego nie był obszarem o miejskich zasadach zagospodarowania, a w szczególności teren ten nie był położony w obszarze zbudowanym w rozumieniu powołanego wyżej art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz.1137 ze zm.) § 58 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.). Bezzasadne było zatem zastosowanie w Projekcie Planu Miejscowego odległości 20 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Odległość ta winna wynieść, tak jak na to wskazywał od początku Generalny Dyrektor, 40 m. Taka właśnie odległość jest przewidziana w art. 43 ust. 1 u.d.p. w odniesieniu do dróg ekspresowych (w niniejszej sprawie: drogi [...]) poza terenem zabudowy. Podnoszona przez Prezydenta okoliczność, że sporny teren Projektu Planu Miejscowego znajduje się w granicach administracyjnych miasta [...], nie mu tu znaczenia dla rozstrzygnięcia. Podobnie bez znaczenia było projektowane przeznaczenie tego obszaru pod zabudowę. Z tych też powodów odmowa uzgodnienia Projektu Planu Miejscowego w zakresie w skazanym w punkcie 1 postanowienia Generalnego Dyrektora z dnia [...] października 2013 r. była zgodna z prawem. Generalny Dyrektor miał w takim przypadku obowiązek odmówić uzgodnienia powołując się na art. 43 ust. 1 u.d.p. w zw. z art. 17 pkt 7 lit.d u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – Dz.U. Nr 130, poz. 871). Projekt Planu Miejscowego w tej części pozostawał bowiem w sprzeczności z bezwzględnie obowiązującym przepisem prawa regulującym lokalizowanie obiektów budowlanych w określonej odległości od krawędzi jezdni drogi ekspresowej poza terenem zabudowy.

IV.4.1. Równocześnie Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie w części dotyczącej utrzymania w mocy punktu 2 i 3 postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] października 2013 r. zapadło z naruszeniem prawa. Uzasadniało to rozstrzygnięcie jak w punkcie 1 wyroku (na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a.).

IV.4.2. Jeżeli chodzi o punkt 2 postanowienia Generalnego Dyrektora z dnia [...] października 2013 r., to konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego wynikała już z tego powodu, że kwestionowane rozstrzygniecie wprowadzało obowiązek uzyskania zgody zarządcy drogi na lokalizację urządzeń reklamowych i szyldów. Tymczasem władztwo planistyczne gminy oznacza, że rada gminy może określać zasady zabudowy. Rada nie może natomiast scedować tych uprawnień na inny organ gminy ani tym bardziej przekazać przysługującej jej kompetencji do określenia zasad zabudowy innym podmiotom władzy publicznej, w tym zarządcy drogi (np. poprzez obowiązek uzyskania zgody takiego podmiotu na określoną zabudowę). Takie postanowienie planu miejscowego naruszałoby nadrzędną zasadę funkcjonowania samorządu terytorialnego, wynikającą z art. 94 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy samorządu terytorialnego działają na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 kwietnia 2011 r. II OSK 124/11; A. Kosicki, Komentarz do art.15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz oraz M. Wierzbowskiego, LEX 2016, teza 44). Wprowadzanie w akcie prawa miejscowego określonych kompetencji władczych dla innego organu władzy publicznej nie ma oparcia w przepisach prawa, w tym w art. 15 u.p.z.p., i narusza tym samym zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP). W tym miejscu warto dodać, że w prawie publicznym obowiązuje zakaz domniemania kompetencji władczych. Stąd tez normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, a w szczególności nie jest tu możliwe stosowanie analogii. W szczególności z przyznaniem kompetencji nie należy utożsamiać przepisów określających zakres działania (zainteresowania) danego organu (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 28 czerwca 2000 r., K25/99, OTK 2000/5/141 oraz M. Wierzbowski i A. Wiktorowska, Podstawowe pojęcia teoretyczne w nauce prawa administracyjnego, [w:] Prawo administracyjne, Warszawa 2011, s. 116). Sąd dostrzega oczywiście racje Generalnego Dyrektora stojące za propozycją wprowadzenia spornego postanowienia, tj. dbanie o bezpieczeństwo w ruchu lądowym. Pamiętać jednak należy, że wskazany w kwestionowanym postanowieniu art. 45 ust. 1 pkt 7 Prawa o ruchu drogowym ma charakter przepisu powszechnie obowiązującego i jego treść nie musi być, a wręcz nie może być, przenoszona do treści miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie utrwalony jest już pogląd, że powtórzenie regulacji ustawowych lub ich modyfikacja w akcie prawa miejscowego jest niedopuszczalne, gdyż trzeba się liczyć z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 1992 r. II SA 99/92 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2016 r., I OSK 571/16; orzeczenia wojewódzkich sądów administracyjnych powołane w opracowaniu Biura Orzecznictwa NSA Upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego przez jednostki samorządu terytorialnego. Problemy orzecznicze, Warszawa 2016, s. 42). Uzupełniająco warto dodać, że ustawodawca dostrzegł problem reklam niebędących obiektami budowlanymi i zlokalizowanych przy drogach poza obszarami zabudowanymi. Otóż od 11 września 2015 r. zakaz z art. 43 ust. 1 u.d.p. obejmuje również takie reklamy.

IV.4.3. Jeżeli chodzi o punkt 3 postanowienia Generalnego Dyrektora z [...] października 2013 r., to brak jest podstawy w przepisie rangi ustawowej do wprowadzenia w planie miejscowym postulowanego przez organ postanowienia dotyczącego wyznaczenia "zasięgu negatywnego oddziaływania drogi". W szczególności podstawą taką nie mogą być powołane przez organ § 11 ust. 1 oraz § 325 ust. 2 Rozporządzenia z 2002 r. Przepisy te nie dotyczą planowania przestrzennego, a zapewnienie zgodności inwestycji z tymi przepisami jest przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2007 r., II OSK 423/07). Należy dodać, że przepisy powołanego Rozporządzenia nie są normami wprowadzającymi szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W tym miejscu warto dodać, że powołane przez organ wartości, takie jak ochrona przed hałasem i zanieczyszczeniami emitowanymi przez drogę ekspresową, chronione są właśnie m. in. przez powołany wyżej art. 43 ust. 1 u.d.p. Ponadto, jeżeli z przeglądu ekologicznego albo z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaganej przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, albo z analizy porealizacyjnej wynika, że mimo zastosowania dostępnych rozwiązań technicznych, technologicznych i organizacyjnych nie mogą być dotrzymane standardy jakości środowiska poza terenem obiektu, to m. in. dla trasy komunikacyjnej tworzy się obszar ograniczonego użytkowania (art. 135 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, Dz. U. z 2016 r., poz. 672; dalej: "p.o.ś"). Obszar taki winien być uwzględniony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 73 ust. 1 p.o.ś). Postulat Generalnego Dyrektora wprowadzenia "zasięgu negatywnego oddziaływania drogi" nie ma zatem oparcia w ustawie, a z akt sprawy nie wynika, aby w relewantnym obszarze Projektu Planu Miejscowego w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia był ustanowiony obszar ograniczonego użytkowania.

IV.5. Sąd wydając rozstrzygnięcie o częściowym uchyleniu zaskarżonego postanowienia oraz o częściowym oddaleniu skargi miał na uwadze, że wskazane punkty postanowienia Generalnego Dyrektora dotyczyły innych zagadnień i charakteryzowały się samodzielności w obrocie prawnym. Skoro Sąd stwierdził naruszenie prawa tylko w zakresie przyczyn odmowy uzgodnienia Projektu Planu Miejscowego wskazanych w punktach 2 i 3, to zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z [...] października 2013 r. (na podstawie art. 135 p.p.s.a.) winno być wyeliminowane z obrotu prawnego tylko w tej właśnie części, a nie w całości (por. np. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 września 2015 r., II OSK 119/14).

IV.6. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

IV.7 Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł jak w sentencji.