Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1172/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Scalanie gruntów
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 103 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 19 września 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 728/11 w sprawie ze skargi Z.C. na uchwałę Rady Miasta w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Rz 728/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę Z.C. na uchwałę Rady Miasta w L. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W dniu [...] kwietnia 2011 r. Rada Miejska w L. uchwaliła uchwałę nr [...] w sprawie scalenia i podziału nieruchomości.

Uchwałą tą dokonano scalenia i podziału nieruchomości położonych w L. na południe od ul. P. wymienionych w pkt od 1 do 31 § 1 ust. 2. W ppkt 19 podana jest działka nr [...] o pow. 0,7379 ha stanowiąca własność Z.C. W pkt 3 § 1 uchwały wymieniono powstałe po scaleniu nowe działki ewidencyjne przyznane dotychczasowym właścicielom - uczestnikom scalenia. Z ppkt 19 wynika, że Z.C. otrzymała na własność działki nr [...] o pow. 0,1199 ha; nr [...] o pow. 0,1267 ha; nr [...] o pow. 0,1187 ha; nr [...] o pow. 0,1408 ha i nr [...] o pow. 0,1007 ha, co łącznie daje powierzchnię 0, 6068 ha, tj. o 0,0002 ha większą od należnej, za dopłatą na rzecz Miasta L. za 0,002 ha.

W uchwale określono, że na obszarze objętym scaleniem i podziałem, gmina wybuduje ze środków własnych drogi utwardzone oraz sieć wodociągową i kanalizację sanitarną w celu umożliwienia podłączenia każdej działki do ww. sieci oraz ustalono termin wybudowania infrastruktury technicznej (§ 3 i § 4). Nadto Rada Miasta L. ustaliła w § 5 stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 35 % wzrostu wartości nieruchomości objętych scaleniem i podziałem.

Z akt sprawy oraz uzasadnienia uchwały wynika, że w dniu 26 marca 2001 r. Rada Miejska w Leżajsku podjęła uchwałę Nr XXVII/234/2001 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 30A/2000 terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego położonego na południe od ulicy P. w L. (opubl. Dz. Urz. Woj. Podka. Nr 44, poz. 765 z dnia 19 czerwca 2001 r., a w dniu 30 sierpnia 2001 r. uchwałę Nr XXX/260/01 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Nr 30 B/2000 terenu budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, położonego na północ od ulicy Lipy w Leżajsku, opublikowaną w Dz. Urz. Woj. Podka. Nr 80, poz. 1397 z dnia 29 października 2001 r. Na wniosek właścicieli posiadających 74 % powierzchni gruntów objętych scaleniem i podziałem Rada Miejska podjęła w dniu [...] lutego 2008r. uchwałę nr [...] o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości. Skarga Z.C. na powyższą uchwałę została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 414/08, który uprawomocnił się w dniu 1 grudnia 2009 r.

Procentowy udział ogólnej powierzchni zaprojektowanych dróg do ogólnej powierzchni gruntów objętych scaleniem został obliczony na 17,8 %. Z uwagi na brak technicznej możliwości przydzielenia wszystkim właścicielom nieruchomości nowych działek o powierzchni w pełni równoważnej, zgodnie z art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przewidziano odpowiednie dopłaty w gotówce. Projekt uchwały o scaleniu i podziale nieruchomości, rejestr nieruchomości z wykazem zmian gruntowych wraz z pozostałymi załącznikami do projektu uchwały po pozytywnym zaopiniowaniu przez radę uczestników scalenia wyłożono do wglądu na okres 21 dni (1 - 21 września 2010 r.) O wyłożeniu projektu uchwały zawiadomiono strony, zgodnie z art. 103 ust. 3 powyższej ustawy. Podczas wyłożenia projektu A. i R.D., T.K. oraz Z.C. złożyli wnioski w trybie art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Rada uczestników scalenia pozytywnie zaopiniowała dwa pierwsze wnioski, dotyczące zamiany działek pomiędzy tymi osobami na ich zgodny wniosek. Negatywnie rada uczestników scalenia zaopiniowała wniosek Z.C. z dnia 24 września 2010 r. i nie wyraziła zgody na przydzielenie jej działek nr [...], nr [...] i nr [...]. Przydział działek Z.C. nastąpił z uwzględnieniem jej wniosków zawartych w pismach z dnia10 maja 2008 r. i z dnia 22 marca 2010 r. Działki nr [...] i nr [...] znajdują się na dotychczasowej nieruchomości, pomiędzy działką siedliskową o nr [...] i projektowaną drogą KD4 - dz. ewid. [...], a pozostałe działki na sąsiednich nieruchomościach i przylegają wzajemnie do siebie i do dotychczasowej nieruchomości, tworząc kompleks nierozdzielony drogą. Organ podkreślił, że sposób scalenia i podziału nieruchomości w tej części określa miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Nr 30A/2000. Nie uwzględniono też wniosku skarżącej o ustalenie 20 % stawki opłaty adiacenckiej i przyjęto jedną dla wszystkich stawkę w wysokości 35 % wzrostu wartości nieruchomości.

Rozstrzygnięcie o sposobie załatwienia wniosków znalazło się w uchwale Rady Miejskiej w L. o scaleniu i podziale nieruchomości z dnia [...] kwietnia 2011 r., zaskarżonej w niniejszej sprawie. Informacja o podjęciu uchwały została podana do publicznej wiadomości.

W dniu 11 maja 2011 r. do organu wpłynęło wezwanie Z.C. do usunięcia naruszenia prawa (nadane na poczcie w dniu 10 maja 2011 r.)

W odpowiedzi na powyższe Rada Miejska w L. w uchwale nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. odmówiła jego uwzględnienia. Uchwałę doręczono skarżącej w dniu 11 czerwca 2011 r.

Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. Z.C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w L. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości zarzucając jej naruszenie art. 7 k.p.a. przez rozstrzygnięcie sprawy w sposób dowolny, bez uwzględnienia słusznego interesu strony przy uchwalaniu projektu scalenia i podziału nieruchomości oraz poprzez negatywne załatwienie sprawy i brak wykazania okoliczności uzasadniających takie rozstrzygnięcie. Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały, wstrzymanie jej wykonania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i rozpoznanie sprawy także pod nieobecność skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w L. wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano na odmienność postępowania scaleniowego prowadzonego na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a postępowaniem scaleniowym i wymiennym prowadzonym na podstawie ustawy z 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów. Organ stwierdził, że żaden z przepisów działu III rozdziału 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie przewiduje stosowania przepisów k.p.a., gdyż postępowanie scaleniowe nie mieści się w pojęciu indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej (art. 1 k.p.a.) Wyłożony projekt uchwały wraz z załącznikami był zgodny z życzeniem Z.C., wyrażonym w piśmie z dnia 10 maja 2010 r., bo wszystkie zaproponowane skarżącej działki są w jednym kompleksie, przylegają do działki siedliskowej i nie są rozdzielone drogami. Wyłożony projekt scalenia i podziału działek zaakceptował mąż skarżącej, działający bez pełnomocnictwa, którego mimo pouczenia nie uzupełnił w wyznaczonym terminie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że wniesiona skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wskazano, że skarżąca przed wniesieniem skargi spełniła warunek jej dopuszczalności w postaci wezwania Rady Miasta L. do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, albowiem skargę wniesiono z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny skargi Sąd stwierdził, że środek ten nie zasługuje na uwzględnienie i jako niezasadny podlega oddaleniu. W ocenie Sądu interes prawny skarżącej nie został naruszony. Nadto Sąd przytoczył przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i wskazał, że z wezwania do usunięcia naruszenia prawa wynika, iż skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w tym, że działka siedliskowa zgodnie z jej wnioskami winna mieć większą powierzchnię niż ma w wyniku uchwały o scaleniu, a także w nieuwzględnieniu jej wniosku o przydział nieruchomości powstałych po scaleniu.

W ocenie Sądu przedstawione argumenty na poparcie stanowiska o naruszeniu interesu prawnego skarżącej nie znajdują uzasadnienia w zgromadzonym materiale dowodowym. Sąd za zasadne uznał stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, które odwołuje się również do uzasadnienia zaskarżonej uchwały.

Problem powierzchni działki siedliskowej został prawomocnie rozstrzygnięty wyrokiem WSA w Rzeszowie z dnia 28 lipca 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 414/08, którym oddalono skargę Z.C. na uchwałę Rady Miasta L. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w przedmiocie przystąpienia do scalenia i podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że postępowaniem scaleniowym została objęta tylko część działki skarżącej o pow. 73a 79m². Z rejestru gruntów miasta L. wynika, że działka skarżącej o pow. 14a 70m² jest terenem zabudowanym, zaś pozostała część o pow. 73a 79m² jest użytkowana jako rola (64a 16m²) i pastwisko (9a 63m²). W myśl art. 102 § 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) nie jest wymagana zgoda właściciela ponieważ zabudowana część nieruchomości o pow. 14a 70m² została wyłączona ze scalania.

Odnosząc się natomiast do zarzutu o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o przydziale działek Sąd stwierdził, że argument ten nie jest zasadny.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podał, że w piśmie z dnia 15 maja 2008 r. skarżąca wskazała, że wyrazi zgodę na scalenie, jeżeli zostanie wyłączona ze scalenia i podziału jej działka siedliskowa wraz z przyległym terenem wykorzystywanym na cele rolne o pow. 35 arów; przyjęcia do scalenia powierzchni zgodnie z powierzchnią wykazaną w księdze wieczystej; zapewnienia otrzymania pozostałych działek po scaleniu na swojej działce w ciągu lub graniczących z jej działkami w sąsiedztwie, ale nie przecięte drogą wraz z podaniem powierzchni działek, jakie otrzyma po scaleniu, a także, jeżeli zostanie ustalona stawka opłaty adiacenckiej w wysokości 10 %. Powyższe argumenty skarżąca powtórzyła w piśmie z dnia 22 marca 2010 r. dodając, że komasacja polega na tym, aby scalać grunty, a nie krzywdzić właścicieli i dzielić.

Podniósł także, że w piśmie z dnia 20 września 2010 r. skarżąca stwierdziła, iż nie zgadza się na przyznanie działek nr [...],[...] i [...], a następnie oświadczyła, że powinna mieć przydzielone działki nr [...],[...],[...] i [...]. Zdaniem Sądu, wbrew twierdzeniom zawartym w skardze skarżąca w postępowaniu scaleniowym nie żądała przydziału działki nr [...]. Mapa z projektem scalenia i podziału nieruchomości pokazuje, że przydzielone działki w wyniku scalenia nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone są w sąsiedztwie działki siedliskowej, w jednym ciągu i nie są poprzecinane drogami. Zatem, w ocenie Sądu, zostały spełnione wszystkie wnioski skarżącej. Natomiast działki nr [...] i nr [...] są oddzielone od działki siedliskowej skarżącej drogą oznaczoną nr [...]. Położenie tych działek jest diametralnie różne, wręcz sprzeczne z żądaniami skarżącej zgłaszanymi w trakcie trwania całego postępowania scaleniowego co do przydzielenia działek w wyniku scalenia.

Nadto Sąd wskazał, że stawka opłaty adiacenckiej ustalona w zaskarżonej uchwale w § 4 ust. 1 w wysokości 35 % wzrostu wartości nieruchomości objętych scaleniem i podziałem nie przekroczyła górnej granicy tej stawki, tj. 50% wynikającej z art. 107 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dlatego też i w tym obszarze nie nastąpiło naruszenie interesu prawnego.

Wyjaśnił także, że stosownie do art. 101 ust. 3 powyższej ustawy w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Przepisy regulujące załatwianie spraw w postępowaniu administracyjnym zawarte są w art. 35-38 k.p.a. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma więc zastosowania art. 7 k.p.a.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał na przepis art. 104 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że na podstawie materiału dowodowego zawartego w aktach administracyjnych oraz treści zaskarżonej uchwały uchwała Rady Miejskiej w L. w sprawie scalenia i podziału nieruchomości spełnia ustawowe kryteria określone w tym przepisie.

W związku z powyższym Sąd stwierdził, że konsekwencją wyżej zaprezentowanej argumentacji jest wniosek, iż zaskarżona uchwała nie narusza obiektywnego porządku czy też interesu skarżącej lub jej uprawnień.

Od wydanego w sprawie wyroku skargę kasacyjną wniosła skarżąca. Wyrok ten został zaskarżony w całości. Zakwestionowanemu orzeczeniu zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a to art. 103 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że pisma skarżącej z dnia 15 maja 2008 r. oraz z dnia 22 marca 2010 r. były wnioskami skarżącej w rozumieniu art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rozstrzygnięcia trafności zarzutu sformułowanego w uzasadnieniu skargi, dotyczącego dowolności działania organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały,

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku odniesienia się przez Sąd w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze.

Wskazując na ww. podstawy skargi kasacyjnej skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie kluczową kwestią dla merytorycznego rozstrzygnięcia jest prawidłowa wykładnia art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W ocenie skarżącej ustawodawca przewidział tylko jeden tryb składania wniosków, uwag i zastrzeżeń do projektu uchwały, tj. tryb o którym mowa w art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro uprawnienie uczestnika postępowania do wskazania działek gruntów, które chciałby otrzymać w zamian za dotychczas posiadane nieruchomości objęte scaleniem i podziałem, może być realizowane jedynie na podstawie art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to przyjąć należy, że wniosek sformułowany w piśmie z dnia 20 września 2010 r. był "jednym" wnioskiem skarżącej dotyczącym przydzielenia jej działek. Dlatego, w opinii skarżącej, zarówno organ jak i Sąd I instancji wadliwie przyjęli, że skarżąca złożyła kilka sprzecznych ze sobą wniosków o przyznanie jej działek. Uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca wskazała także, że przyjmując za trafne stanowisko organu o sprzeczności wniosków skarżącej składanych w toku postępowania, Sąd nie przeprowadził analizy zasadności odrzucenia wniosku z dnia 20 września 2010 r. dotyczącego rozdysponowania działek, jaką musiałby przeprowadzić przyjmując, że był to jedyny wniosek skarżącej, złożony w trybie art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Nadto, w ocenie skarżącej, Sąd I instancji winien był zbadać również czy działanie organu nie posiadało cech dowolności, czego zdaniem skarżącej nie uczynił. Konsekwencją tego jest naruszenie dyspozycji art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na braku rozstrzygnięcia trafności zarzutu sformułowanego w uzasadnieniu skargi, dotyczącego dowolności działania organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały.

W dalszej części uzasadnienia swojego stanowiska skarżąca podniosła, że uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie spełnia ustawowych kryteriów. Sąd uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w kwestii naruszenia interesu prawnego skarżącej, ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że uznaje za zasadne stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę. Sąd w uzasadnieniu nie ustosunkował się do konkretnych zarzutów i twierdzeń skarżącej powołanych w skardze, co zdaniem skarżącej powoduje naruszenie dyspozycji art. 141 § 4 p.p.s.a.

Nadto, w ocenie autora skargi kasacyjnej, wskazanie przez Sąd I instancji, że żądanie zmiany projektu (wyłożonego w dniach 1 - 21 wrzesień 2010 r.) przez skarżącą jest sprzeczne z poprzednimi wnioskami składanymi w trakcie postępowania scaleniowego, nie uzasadnia, na jakiej podstawie Sąd przyjął, że wcześniejsze pisma traktuje jako uwagi, wnioski lub zastrzeżenia w rozumieniu art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W związku z tym, że żadna ze wskazanych w § 2 art. 183 p.p.s.a. przesłanek nieważności nie zaistniała, przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych przywołanymi przez skarżącą podstawami. Zaś tak rozpatrywana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarżąca oparła wniesiony środek odwoławczy na obydwu dopuszczalnych podstawach, tj. naruszeniu przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W związku z tym, aby prawidłowo ocenić zarzut naruszenia prawa materialnego, w pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia przepisów postępowania.

Nieusprawiedliwiony pozostaje w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia ma charakter sprawozdawczy, gdyż jest dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy, a zatem sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca obowiązkiem sądu kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej legalności rzeczywiście miała miejsce i, że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku sądu zajmuje wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno mieć ono charakter zwięzły, ale pozwalający na prześledzenie toku rozumowania sądu I instancji i skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie przez Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd ten nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu (porównaj: motywy do wyroku NSA z dn. 7.12.2010 r., sygn. akt II OSK 2013/10, zamieszczony w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienie jest prawidłowe. Jego konstrukcja zawiera wszystkie elementy wskazane w powyższym przepisie. Nadto, wbrew twierdzeniom skarżącej Sąd odniósł się do zarzutów podniesionych w skardze. Wyjaśnił także w sposób wyczerpujący dlaczego uznał, że interes prawny skarżącej nie został naruszony. Lektura uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia wskazuje, że rozważając kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej sąd oprócz stwierdzenia, iż "za zasadne uznaje stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, które odwołuje się również do uzasadnienia zaskarżonej uchwały" odniósł się także do okoliczności, w których - zdaniem sądu - skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego. Jak zaznaczono w uzasadnieniu zdaniem Sądu I instancji skarżąca wiązała naruszenie swojego interesu prawnego z tym, że działka siedliskowa zgodnie z jej wnioskami winna mieć większą powierzchnię, niż ma w wyniku uchwały o scaleniu oraz w nieuwzględnieniu jej wniosku o przydział nieruchomości powstałych po scaleniu. Powyższemu skarżąca kasacyjnie nie zaprzeczyła, zatem Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że Sąd I instancji prawidłowo ustalił okoliczności, w których skarżąca upatruje naruszenia swojego interesu prawnego. Nadto podnieść należy, że na stronie 6 i 7 uzasadnienia Sąd Wojewódzki odniósł się do ww. kwestii wyjaśniając, dlaczego okoliczności tych nie można uznać za naruszenie interesu prawnego skarżącej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Za nieusprawiedliwiony należy także uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej naruszenie powyższego przepisu autor skargi kasacyjnej powiązał z brakiem zbadania przez sąd, czy działanie organu nie posiadało cech dowolności wskazując, że do kwestii naruszenia przez organ art. 7 k.p.a. Sąd I instancji odniósł się bardzo lapidarnie (jednym zdaniem).

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa postępowania, stosownie do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skarżący kasacyjnie winien wykazać, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem formułując tę podstawę kasacyjną jej autor wprawdzie zawarł stwierdzenie, że naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże okoliczności tej nie wykazał. Brak jest bowiem podania jakichkolwiek twierdzeń, które pozwalałyby na wysnucie wniosku, że gdyby Sąd I instancji zbadał tę kwestię, to wynik sprawy mógłby być inny.

Ponadto wskazać należy, że w procedurze uchwałodawczej regulującej tryb podejmowanych uchwał przepisy kodeksu postępowania administracyjnego służące załatwianiu indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnych nie mają żadnego zastosowania (porównaj: motywy do wyroku NSA z dn. 6.03.2012 r., sygn. akt II OSK 2687/11 i z dn. 16.11.2009 r., sygn. akt II OSK 1238/09). Zatem zasadnie Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 7 k.p.a., z którym to przepisem w treści skargi z dnia 7 lipca 2011 r. skarżąca powiązała rozstrzygnięcie sprawy przez organ w sposób dowolny, bez uwzględnienia słusznego interesu strony, w postępowaniu scaleniowym nie ma zastosowania.

Za zasadny nie można także uznać zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 103 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że pisma skarżącej z dnia 15 maja 2008 r. i z dnia 22 marca 2010 r. były wnioskami skarżącej w rozumieniu art. 103 ust. 4 tej ustawy, albowiem w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest takiego stwierdzenia.

Scalenie gruntów, jak przyjmuje się w orzecznictwie, stanowi zabieg zbiorowy, polegający na połączeniu w całość rozdrobnionych czy niekorzystnie położonych nieruchomości, które następnie podlegają podziałowi z uwzględnieniem proporcji w zakresie powierzchni działek scalonych, pomniejszonych o powierzchnię niezbędną do wydzielenia gruntu pod drogi (art. 105 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami), z ewentualnymi dopłatami w gotówce. Jednakże żaden przepis prawa nie gwarantuje, by przydzielone uczestnikowi scalania i podziału nieruchomości były usytuowane w tym samym miejscu, co działki scalane. O ile to możliwe organ gminy winien wziąć pod uwagę oczekiwania poszczególnych uczestników postępowania, wyważając przy tym interesy ich wszystkich (tych uczestników postępowania).

Niewątpliwie przepis art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami daje uczestnikom postępowania możliwość wpływania na kształt uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości poprzez możliwość składania wniosków, uwag i zastrzeżeń, w treści których mogą wskazywać działki, które chcieliby otrzymać w zamian za grunty objęte scaleniem. Złożone wnioski, uwagi i zastrzeżenia podlegają zaopiniowaniu przez radę uczestników scalenia, a następnie podlegają rozstrzygnięciu przez radę gminy. Jednakże zwrócić należy uwagę, że żaden przepis prawa nie gwarantuje uczestnikowi takiego postępowania otrzymania nowo powstałych działek w lokalizacji, w której sobie życzy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, jak domaga się tego skarżąca, by wnioski z oczekiwaniami skarżącej co do usytuowania nieruchomości, które zostaną jej przydzielone na skutek scalenia i podziału, mogły być składane tylko w terminie i trybie wskazanym w art. 103 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przepisu tego wynika jedynie prawo uczestników postępowania do składania wniosków, uwag i zastrzeżeń w okresie wyłożenia projektu uchwały, które uruchamiają tryb postępowania opisany w ust. 4 i 5 – najpierw wniosek (uwaga, zastrzeżenie) podlega zaopiniowaniu przez radę uczestników scalenia, a następnie musi być rozstrzygnięty przez organ, a o sposobie tego rozstrzygnięcia uczestnik musi być zawiadomiony. Jednakże nic nie stoi na przeszkodzie, by przed sporządzeniem projektu uchwały w przedmiocie scalenia i podziału nieruchomości uczestnicy tego typu postępowania mogli zgłaszać organowi swoje oczekiwania związane z działkami powstałymi po scaleniu. Wnioski te organ przygotowując projekt może wziąć pod uwagę, gdyż ułatwiają one takie przygotowanie projektu uchwały, by w jak największym stopniu spełnić oczekiwania uczestników, z tą różnicą, że nie wszczynają one sformalizowanego postępowania o jakim mowa w art. 103 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W niniejszej sprawie, jak wynika z akt sprawy, skarżąca skierowała kilka pism do organu w związku ze swoimi oczekiwaniami co do warunków jakie mają spełniać przyznane jej w wyniku scalenia i podziału działki (pisma z dn. 10.05.2008r., z dn. 22.03.2010 r. i z dn. 20.09.2010 r.). Zatem w tym stanie faktycznym, zasadnie Sąd Wojewódzki wskazał, co wynika z akt postępowania administracyjnego, że w toku postępowania skarżąca złożyła więcej niż jedno pismo w związku ze swoimi oczekiwaniami co do przydzielenia jej nowo powstałych działek. Nie ma również żadnych przeszkód prawnych by treść złożonych pism Sąd ocenił w kontekście zarzutu skarżącej dotyczącego nieuwzględnienia jej wniosku o przydział konkretnych działek.

Mając na uwadze powyższe argumenty, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesiona skargę jako niezasadną.