Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 327/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych
article: art. 1 § 1 i § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2167
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 5 ust. 1 pkt 7, art. 39 ust. 3, art. 50 ust. 1 i 3, art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7, art. 81c ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 lipca 2021 r. sprawy ze skargi U. K. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych i czynności oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) decyzją z [...] stycznia 2021 r., [...], po rozpatrzeniu odwołania U. K. sp. z o.o. z/s w W. (dalej: skarżąca) od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) z [...] listopada 2020 r., [...], nakładającej na inwestora – skarżącą – obowiązek wykonania określonych robót i czynności w budynku przy ul. [...] w P. w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji:

- na podstawie opracowanej dokumentacji projektowej zabezpieczenie muru przy pomocy pionowych przypór drewnianych (kratownice drewniane) usytuowanych w środku filarów międzyokiennych,

- przypory należy posadowić na podwalinach drewnianych ułożonych wzdłuż ul. [...],

- podczas prac projektowych szczególną uwagę należy zwrócić na stężenie kratownic poprzez wykonanie pasa zewnętrznego tzw. Krzyżami św. Andrzeja. Wykonane stężenie powinno obejmować 3 sąsiadujące ze sobą przypory, zgodnie z zaleceniami ekspertyzy technicznej autorstwa dr hab. inż. M. N. oraz mgr inż. T. M. z maja 2020r., w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna

oraz wskazującej, że po wykonaniu zabezpieczenia tymczasowego należy regularnie prowadzić jego kontrolę wykonując ewentualne dodatkowe wsparcia (klinowanie) pomiędzy murem a elementami podpór drewnianych, zgodnie z zaleceniami ww. ekspertyzy technicznej – uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną rozstrzygnięcia tj. "na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j.Dz. U. z 2020r. poz. 1333) oraz art 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 256) " i w tym zakresie orzekł na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07.07.1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020r. poz. 1333 ze zm.; dalej: P.b.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14.06.1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2020r., poz. 256 ze zm.; dalej: K.P.A.) oraz w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniach [...] października 2018 r., [...] września 2019 r. oraz [...] lutego 2020 r. dokonywano kontroli na terenie nieruchomości przy ul. [...] w P., gdzie realizowana jest inwestycja obejmująca przebudowę budynku kamienicy na mieszkalny z usługami. Prace budowlane realizowane są w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę nr [...] z [...] września 2008 r., [...], przeniesioną na aktualnego inwestora decyzją z [...] października 2017 r., [...]

Kontrola przeprowadzona przez PINB [...] lutego 2020 r. w obecności inwestora, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego, wykazała nieprawidłowości w postaci odchylenia się ściany frontowej w kierunku ul. [...] od pozostałej struktury budynku. Ustalono, że zaprzestano prowadzenia robót budowlanych, co wynika z rozbieżności stanowisk Miejskiego Konserwatora Zabytków (dalej: MZK), nakazującego pozostawienie ściany frontowej, a stanowiskiem inwestora wnoszącego o jej rozbiórkę, w jego ocenie niezbędną ze względów technicznych. Inwestor nie planuje i nie zleca prac budowlanych polegających na zabezpieczeniu konstrukcji budynku.

Wobec ustalenia, że przemieszczenia ściany frontowej zagrażają jej stabilności – z badań geodezyjnych wynika, że ściana w punkcie kontrolnym pod gzymsem wieńczącym uległa odchyleniu o około 1,5 cm, co nastąpiło od października 2019 r. – niezbędne jest wykonanie prac zabezpieczających. Zwlekanie z zabezpieczaniem ściany z jednoczesnym oczekiwaniem na rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczalności rozbiórki ściany znajdującej się w stanie przedawaryjnym mogło doprowadzić do jej przewrócenia.

PINB postanowieniem z [...] lutego 2020 r., nr [...], działając na podstawie art. 50 ust. 1 P.b. wstrzymał inwestorowi prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w oparciu o ww. decyzję Prezydenta Miasta P. z [...] września 2008 r. przeniesioną na rzecz aktualnego inwestora decyzją [...] października 2017 r. Postanowieniem tym nałożono na inwestora obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, ekspertyzy technicznej kamienicy przy ul. [...] w P., wskazującej sposób zabezpieczenia ściany frontowej budynku – w celu uniemożliwienia dalszego odchylania jej od pionu.

Inwestor dostarczył ekspertyzę [...] sierpnia 2020 r., tj. po upłynięciu dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych – niemożliwe zatem stało się wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 P.b.

Decyzją z [...] października 2020 r., nr [...], organ umorzył postępowanie.

Pismem z [...] października 2020 r. wszczęto nowe postępowanie, z pominięciem postanowienia nakazującego wykonanie ekspertyz, gdyż taka ekspertyza została już złożona w poprzednim postępowaniu.

Decyzją z [...] listopada 2020 r., nr [...], PINB nałożył na skarżącą obowiązek wskazany we wstępie. Uzasadniając decyzję organ przytoczył stan faktyczny. Odnosząc się do wspomnianej ekspertyzy organ wskazał, że jej autorzy oprócz wariantów dla zakończenia zamierzenia inwestycyjnego przewidzieli również sposób zabezpieczenia ściany frontowej ze względu na jej stan awaryjny. Zaproponowali oni podjęcie czynności:

. na podstawie opracowanej dokumentacji projektowej zabezpieczyć mur przy pomocy pionowych przypór drewnianych (kratownic drewnianych) usytuowanych w środku filarów międzyokiennych,

. przypory należy posadowić na podwalinach drewnianych ułożonych wzdłuż ulicy [...],

. podczas prac projektowych szczególną uwagę należy zwrócić na stężenie kratownic poprzez wykratowanie pasa zewnętrznego tzw. krzyżami Św. Andrzeja. Wykonane stężenie powinno obejmować 3 sąsiadujące ze sobą przypory,

. po wykonaniu zabezpieczenia tymczasowego należy regularnie prowadzić jego kontrolę wykonując ewentualne dodatkowe wsparcia (klinowanie) pomiędzy murem a elementami podpór drewnianych.

Zalecenia te wykorzystano do wydania nakazu zabezpieczenia, jak w sentencji decyzji. Końcowo organ odniósł się do art. 51 ust. 1 pkt 2 i podkreślił art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 3, 6 i 7 P.b.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o stwierdzenie jej nieważności, względnie uchylenie. Zarzuciła naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez nałożenie na inwestora obowiązku, który wg stanu na dzień wydania decyzji jest nieadekwatny i nieproporcjonalny do celu, jakim jest eliminacja zagrożenia wystąpienia katastrofy budowlanej, a z pewnością niewykonalny odnośnie wyznaczonego terminu zakończenia nakazanych do przeprowadzenia czynności i prac budowlanych (3 miesiące od daty, kiedy decyzja stanie się ostateczna), a nadto naruszenie art. 77 ust. 1 i art. 80 K.P.A. poprzez niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie i nie odniesienie się w żaden sposób do wniosków wynikających z ekspertyz rekomendujących rozbiórkę budynku jako najskuteczniejszą metodę eliminacji zidentyfikowanego ryzyka.

W uzasadnieniu wskazała m.in., że wobec stwierdzenia rozbieżności w projekcie wykonawczym wstrzymano wszystkie prace budowlane do czasu wyjaśnienia rozbieżności. W ekspertyzie dr S. dotyczącej stanu technicznego budynku oraz możliwości rozbiórki budynku z zachowaniem ścian zewnętrznych wskazano szereg błędów i podkreślono, że dalsze prowadzenie prac w oparciu o opracowany w 2008 r. projekt może doprowadzić do katastrofy budowlanej. Dnia [...] kwietnia 2019 r. zawalił się fragment stropu nad przedostatnią kondygnacją budynku, a notatka Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej informuje o bardzo złym, wręcz grożącym zawaleniem stanie technicznym budynku. Wydana decyzja, w ocenie skarżącej, odnosi się wybitnie wybiórczo do dostarczonej ekspertyzy sporządzonej pod kierownictwem dr hab. inż. N. wraz z zespołem i nie odnosi się do trudności związanych z ich realizacją, konieczności uzyskania szeregu zgód i pomija wnioski w niej zawarte. W szczególności nie uwzględnia wniosków o podwyższonym ryzyku katastrofy budowlanej w przypadku podjęcia prac zabezpieczających nad wzmocnieniem konstrukcji budynku. Bardzo zły stan ściany frontowej potwierdza szereg dokumentów. Decyzja określa również nierealny termin jej wykonania, wymaga bowiem opracowania projektu wykonawczego, co zajmie ponad 3 miesiące, bez uwzględnienia rozpoznania warunków gruntowych i opracowania projektu zmiany organizacji ruchu i jego uzgodnienia z organem administracji, a także uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Właściwym rozwiązaniem jest częściowa rozbiórka budynku istniejącego i jego odtworzenie w oparciu o współczesne rozwiązania techniczne.

Decyzją z [...] styczna 2021 r., wskazaną we wstępie, WINB uchylił decyzję w części w jakiej określono podstawę prawną i w tym zakresie orzekł ze wskazaniem dodatkowo art. 51 ust. 7 P.b., w pozostałej części utrzymując decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie odniósł się w pierwszej kolejności do dwuinstancyjności postępowania. Następnie przytoczył art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 7 P.b. i wyjaśnił znaczenie pojęcia stanu zgodnego z prawem. Wprawdzie PINB nie wskazał art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b., jednak zagrożenie bezpieczeństwa konstrukcji obiektu wynika bezpośrednio z robót rozbiórkowych prowadzonych w budynku. Kolejno organ przytoczył art. 51 ust. 3 P.b. Stwierdził, że PINB ustalił przechylenie ściany frontowej budynku do 1,5m, zatem prowadzone roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, bezpośrednio z uwagi na usunięcie części ścian na ostatniej kondygnacji, dachu, stropu nad ostatnią kondygnacją w budynku, co podkreśla skarżąca, jak i pośrednio z błędów w projekcie. PINB prawidłowo zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Odnosząc się do argumentów skarżącej podkreślił, że obiekt znajduje się pod ochroną konserwatorską, zatem to MZK może wydać decyzję na rozbiórkę przedmiotowej ściany, organy nadzoru budowlanego nie mają takich uprawnień. W ocenie organu odwoławczego nie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 5 K.P.A. Inwestor i kierownik budowy wiedzieli o zagrożeniu co najmniej od [...] lipca 2018 r., zatem taki okres czasu umożliwiał podjęcie czynności pozwalających na usunięcie występujących nieprawidłowości, m.in. zabezpieczenie obiektu oraz uzyskanie stosownej decyzji zezwalającej na rozbiórkę ściany frontowej i wyeliminowanie zagrożenia związanego z pogłębiającym się złym stanem tej ściany.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skarżąca wniosła o jej uchylenie jako niezgodnej z prawem, zasądzenie kosztów i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów przedłożonych do skargi. Zarzuciła decyzji naruszenie: art. 51 ust. 7 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. poprzez błędne uznanie, że dyspozycja tego przepisu ma zastosowanie w przedmiotowej sprawie, w wyniku czego na skarżącą nałożony został obowiązek wykonania zabezpieczających robót budowlanych, jak również poprzez ustanowienie niewykonalnego w praktyce terminu przeprowadzenia tych robót oraz art. art. 77 ust. 1 i art. 80 K.P.A., poprzez niepełne wyjaśnienie przez organ stanu faktycznego sprawy, nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, niedokonanie prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w szczególności poprzez oparcie się na wyrwanych z kontekstu fragmentach ekspertyzy, które popierały tezę organu pomijając i nie odnosząc się w żaden sposób do całościowych wniosków wynikających z ekspertyz, które wskazując na zagrożenie katastrofą budowlaną na obiekcie, rekomendują rozbiórkę budynku jako najskuteczniejszą metodę eliminacji zidentyfikowanego tam ryzyka.

Podniosła w uzasadnieniu, że niemożliwe było zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b., ponieważ roboty nie zostały zakończone, a do czasu ich wstrzymania nie były prowadzone w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 P.b. Stan zagrożenia nie jest związany z robotami budowlanymi, lecz wynika z kondycji samego obiektu. Ponadto w ocenie skarżącej organ wadliwie zastosował art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem nakazanie zabezpieczenia ściany przed zawaleniem nie jest nakierowane na doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ponieważ stanem tym jest wykonanie prac w sposób zgodny z pozwoleniem na budowę, projektem wykonawczym i zasadami sztuki budowlanej. Zabezpieczenie w sposób określony przez organy w decyzjach jedynie zakonserwuje istniejącą ruinę uniemożliwiając podjęcie, w dłuższej i niemożliwej do określenia perspektywie, żadnych prac budowlanych w jego konstrukcję. Skarżąca podkreśliła także, że odchylenie wynosi ok. 1,5cm a nie 1,5m. Organy pominęły rozwiązanie najbezpieczniejsze, wskazywane w ekspertyzach, nie rozważyły także zastosowania art. 67 P.b. Skarżąca ponownie podkreśliła również kwestie braku możliwości wykonania obowiązków nałożonych decyzjami w terminie 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm., dalej ustawa COVID).

Przystępując do rozpoznania w tym trybie skargi U. K. sp. z o.o. z/s w W. (dalej: skarżąca) Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Dokonawszy tak rozumianej kontroli sądowej zaskarżonej decyzji Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WINB) z [...] stycznia 2021r. ([...]) uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. (dalej: PINB) nr [...] z [...] listopada 2020r., znak [...], nakładającej na skarżącą obowiązek wykonania robót budowlanych i czynności w budynku przy ul. [...] w P. w celu doprowadzenia tego budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji – w części, w jakiej określono podstawę prawną rozstrzygnięcia i orzekającą w tym zakresie, a w pozostałej części utrzymującą decyzję w mocy – Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszeń prawa, które w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkowałyby koniecznością uchylenia albo stwierdzenia nieważności tej decyzji, względnie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Jak wynika w szczególności z sentencji zaskarżonej decyzji, jej podstawę materialnoprawną stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. z 2020r. poz. 1333 ze zm., zwanej dalej P.b.).

Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Jak stanowi art. 51 ust. 7 P.b., w brzmieniu obowiązującym od 19 września 2020r., przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

W myśl ostatniego z ww. przepisów (art. 50 ust. 1 P.b.) w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 29 ust. 1 i 3, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach.

W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania Sąd stwierdza, że są one nietrafne. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organy wyczerpująco rozpatrzyły cały zebrany materiał dowodowy dokonując jego prawidłowej oceny, co zostanie wykazane poniżej przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Podkreślenia wymaga, że przedmiotowy obiekt znajduje się pod ochroną konserwatorską, przy czym jak ustalono – brak czynności w zakresie prowadzenia dalszych robót budowlanych wynika z rozbieżności pomiędzy stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków, nakazującego pozostawienie ściany frontowej, a stanowiskiem skarżącej wnoszącej o jej rozbiórkę.

Przedmiotowy obiekt jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. Zgodnie z art. 39 ust. 3 P.b. w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W tym zakresie NSA w wyroku z 03 lutego 2011r., II OSK 239/10, wskazał, że brak zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na wydanie decyzji o pozwoleniu na rozbiórkę jest wiążący dla organów architektoniczno-budowlanych rozpoznających wniosek inwestora w tym przedmiocie.

Jednocześnie, jak zaznaczył WSA w Krakowie w wyroku z 11 lutego 2020r., II SA/Kr 657/17, przepis art. 39 ust. 3 P.b. dotyczy etapu postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę lub rozbiórkę obiektów wpisanych do gminnej ewidencji zabytków lub zlokalizowanych w obszarze wpisanym do gminnej ewidencji zabytków a nie terenów przy tych obiektach czy też postępowania naprawczego.

Skarżąca zarzuca zastosowanie art. 51 ust. 7 P.b. stwierdzając, że roboty budowlane nie zostały zakończone. W ocenie Sądu zarzut ten nie zasługuje na uzasadnienie. W przepisie mowa jest bowiem o robotach budowlanych wykonanych w sposób – jak w niniejszej sprawie – mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Jak przy tym wskazała sama skarżąca w skardze – prace rozbiórkowe zostały podjęte [...] maja 2018 r. i były prowadzone zgodnie z projektem rozbiórki oraz pozwoleniem Miejskiego Konserwatora Zabytków w P. z [...] kwietnia 2018 r. Zostały one rozpoczęte od rozbiórki dachu, stropu nad ostatnią kondygnacją oraz części ścian ostatniej kondygnacji. Prace wstrzymano [...] lipca 2018r. wobec rozbieżności w projekcie wykonawczym. Tym samym, jakkolwiek roboty budowlane nie są wykonywane, nie można powiedzieć, że nie zostały one wykonane przynajmniej w części. Zaniechanie wykonywania robót (w szczególności rozbiórkowych – jak w niniejszej sprawie) na określonym etapie może natomiast spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia (lub zagrożenia środowiska).

Miejski Konserwator Zabytków w zaleceniach pokontrolnych z [...] września 2019r. zalecił skarżącej zabezpieczenie budynku przed wpływem czynników atmosferycznych poprzez wykonanie zadaszenia, a także naprawienie spękań ścian konstrukcyjnych budynku. Działania takie zalecił także PINB w wystąpieniu pokontrolnym z [...] października 2019r.

Skarżąca została wezwana do przedłożenia w terminie 30 dni ekspertyzy dotyczącej zabezpieczenia ściany frontowej budynku postanowieniem z [...] lutego 2020r., jednakże dostarczyła ją dopiero [...] sierpnia 2020r. Pismem z [...] marca 2020r. skarżąca wniosła o ustalenie nowego terminu nie później niż do [...] kwietnia 2020r., a następnie pismem z [...] marca 2020r. wniosła o zawieszenie nakazu sporządzenia ekspertyzy do czasu unormowania się sytuacji epidemiologicznej w kraju. Do powyższych pism organ odniósł się w piśmie z [...] kwietnia 2020r. stwierdzając brak możliwości wydłużenia terminu oraz niewyłączenie możliwości wykonywania obowiązków służbowych w zakresie działań badawczych stanu technicznego budynku przez ustawę COVID. Ostatecznie ekspertyza została przedłożona [...] sierpnia 2020r. W tym zakresie Sąd wskazuje, że jak zaznaczył NSA w wyroku z 07 lutego 2017 r., II OSK 1829/16, jeśli inwestor nie złoży w ciągu 30 dni oceny technicznej, ani nie wniesie o przedłużenie tego terminu przed wydaniem decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 P.b., to organ zobligowany jest do wydania takiej decyzji bez oceny technicznej, którą inwestor powinien złożyć zgodnie z nałożonym obowiązkiem. Termin z art. 50 ust. 3 P.b. nie ma charakteru terminu prawa materialnego i może być modyfikowany, jednakże na skutek jego upływu organ nadzoru budowlanego uzyskuje kompetencję do władczego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o art. 51 P.b., bez wymaganej ekspertyzy. Dopóki jednak decyzja ta nie zostanie wydana, inwestor ma prawo przedłożyć inwentaryzację wykonanych robót budowlanych lub odpowiednie oceny techniczne bądź ekspertyzy i żądać ich uwzględnienia w toku prowadzenia postępowania naprawczego. Kwestia umorzenia postępowania przez organ decyzją [...] października 2020r. pozostaje jednak poza zakresem niniejszej sprawy. Należy też mieć na uwadze, że zgodnie z art. 81c ust. 2 P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia.

Odnośnie przedłożonej ekspertyzy, wynika z niej – wbrew tezom skarżącej – że zabezpieczenie ściany frontowej jest technicznie wykonalne, lecz ekonomicznie nieopłacalne. Jak bowiem wskazano w ekspertyzie: "ściana frontowa budynku nie stanowi wartościowej substancji zabytkowej, z tego względu jej zachowanie i wzmocnienie wydaje się nieuzasadnione z ekonomicznego punktu widzenia" (s. 36 ekspertyzy; przy czym jak wynika z akt sprawy – Miejski Konserwator Zabytków jest odmiennego zdania w zakresie oceny wartości zabytkowej), "z uwagi na niedostateczną stateczność ściany frontowej [...] ścianę należy tymczasowo zabezpieczyć (ustabilizować), np. poprzez jej podparcie przyporami, do czasu podjęcia decyzji co do dalszego zakresu i sposobu remontu budynku" (s. 58 ekspertyzy). Nadto, co szczególnie istotne dla właściwej oceny niniejszej sprawy, w ekspertyzie wskazano, że "częściowa rozbiórka budynku istniejącego z pozostawieniem ściany zewnętrznej podłużnej od strony A. M. i jego odtworzenie jest możliwa, natomiast wybitnie wątpliwa ze względów ekonomicznych". Ponadto, niezależnie od zaleceń dla poszczególnych wariantów – podkreślono, że ze względu na stan awaryjny przedmiotowej ściany – konieczne jest wykonanie tymczasowego zabezpieczenia w zakresie recypowanym następnie wprost przez organy (tiret 1-4, s. 62 ekspertyzy).

W ocenie Sądu kwestie ekonomiczne nie mogą stać na przeszkodzie ochronie zabytków, a tym bardziej ochronie zdrowia i życia ludzi. Skarżąca zdaje się oczekiwać, że wobec złej kondycji budynku i zaprzestania wykonywania robót budowlanych rozdźwięk pomiędzy stanowiskiem Miejskiego Konserwatora Zabytków oraz oczekiwaniem skarżącej co do możliwości rozbiórki ściany frontowej wygaśnie w sposób "naturalny", bez baczenia na zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Skarżąca kwestionuje także odniesienie organu do art. 5 ust. 1 P.b. jako zbyt wąskie. W tym miejscu podkreślić należy, że jedną z podstaw prawidłowej budowy określonej tym przepisem jest zapewnienie ochrony obiektów wpisanych do rejestru zabytków oraz obiektów objętych ochroną konserwatorską (pkt 7). Oznacza to, że nałożone na skarżącą obowiązki mają doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Interes skarżącej w przeprowadzeniu inwestycji w obiekcie nie może być interesem nadrzędnym.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej w zakresie wyznaczenia zbyt krótkiego terminu na wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Sąd nie podziela poglądu skarżącej. Po pierwsze, skarżąca sama zdając sobie sprawę ze stanu budynku zaprzestała wykonywania prac w lipcu 2018 r. i nie planowała prowadzenia prac zabezpieczających. Po drugie, już w decyzji umarzającej z [...] października 2020r. organ informował, że umorzenie nie może być utożsamiane z zakończeniem sprawy zabezpieczenia obiektu. Ostatecznie, trzymiesięczny termin jest w ocenie Sądu terminem optymalnym, godzącym konieczność relatywnie skomplikowanego zrealizowania nałożonych na skarżącą obowiązków, a jednocześnie zniwelowania – jak wynika zarówno z akt, jak i tez samej skarżącej – rosnącego zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Mając wszystko powyższe na uwadze w ocenie Sądu zaskarżone decyzje nie naruszają zarzucanych przepisów prawa, które skutkowałyby koniecznością ich uchylenia, stwierdzenia nieważności czy wydania z naruszeniem prawa.

Dlatego Sąd, działając na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę.