Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 293/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 59 pkt 4
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 4 i 11, art. 8 ust. 1
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie NSA Małgorzata Korycińska Marzenna Zielińska Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "P." Spółki z o.o. w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 4 września 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 462/13 w sprawie ze skargi "P." Spółki z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 4 września 2013 r., oddalił skargę "P." Sp. z o.o. w K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] grudnia 2012 r., w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

I

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

decyzją z dnia [...] grudnia 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W. udzielił "P." Sp. z o.o. w K. (dalej: Spółka, skarżąca) zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w 100 punktach gier na terenie województwa [...].

W związku z informacją Naczelnika Urzędu Celnego I w W., iż Spółka

w punkcie gry na automatach o niskich wygranych mieszczącym się w P. przy ul. A. [...], pawilon [...], nie wykonuje działalności objętej ww. zezwoleniem, postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w W. (w skrócie: Dyrektor IC) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia tego zezwolenia w części.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Izby Celnej w W. powołując się m.in. na art. 8 i art. 59 pkt 4 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm.; dalej: u.g.h. lub ustawa o grach hazardowych ) cofnął skarżącej zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach

o niskich wygranych w części dotyczącej wskazanego punktu gier. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że w opisanym punkcie gry na automatach o niskich wygranych Spółka nie wykonywała działalności objętej zezwoleniem przez okres dłuższy niż 6 miesięcy.

Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca ani w toku postępowania, ani

w odwołaniu nie przedstawiła żadnych argumentów potwierdzających fakt, że niewykonywanie przez nią działalności objętej zezwoleniem było wynikiem siły wyższej.

Z opisanym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka i domagając się uchylenia decyzji obu instancji wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zarzuciła im m.in. naruszenie art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez cofnięcie zezwolenia w części, mimo że zaistniały okoliczności będące efektem działania siły wyższej. Ponadto Spółka wniosła o zawieszenie postępowania przed Sądem i zwrócenie się do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniami prawnymi dotyczącymi interpretacji art. 59 pkt 4 u.g.h. w świetle przepisów unijnych.

W odpowiedzi organ administracji celnej podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi w całości.

Na rozprawie przed Sądem skarżąca wniosła by kwestie poruszone przez nią we wniosku o zawieszenie postępowania, w związku z odmową uwzględnienia tego wniosku przez Sąd, potraktować jako rozszerzenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę spółki.

W ocenie Sądu organ prawidłowo uznał, że żadna ze wskazanych przez spółkę przyczyn zaprzestania prowadzenia działalności nie stanowiła siły wyższej w świetle definicji z art. 59 pkt 4 u.g.h. Nieopłacalność prowadzenia tej działalności w konkretnym punkcie nie oznacza, że skarżąca faktycznie była pozbawiona możliwości jej prowadzenia. Nie do pogodzenia z definicją siły wyżej jest uznanie, że nieosiągnięcie przez przedsiębiorcę oczekiwanych zysków jest równoznaczne z siłą wyższą, która uniemożliwia mu prowadzenie działalności. Skarżąca jako przedsiębiorca ponosi bowiem ryzyko prowadzenia działalności gospodarczej, które nierozłącznie związane jest z wolnym rynkiem i grą rynkową, która na nim się toczy i od którego to ryzyka nie sposób się uniezależnić. Powyższe oznacza, że zawsze należy się liczyć z nierentownością i takie ryzyko uwzględniać przy prowadzeniu własnej działalności gospodarczej, natomiast nierentowność nie jest zjawiskiem nadzwyczajnym i niezależnym od woli człowieka w rozumieniu vis maior w prawie cywilnym.

Ponadto Sąd pierwszej instancji uznał, że decyzja cofająca zezwolenie nie była przyczyną zaprzestania prowadzenia działalności, ale skutkiem. Dlatego też zarzut, jakoby działanie organów było sprzeczne z normami zawartymi w art. 2 i 22 Konstytucji RP, bowiem ograniczało konstytucyjną zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej, był nieuzasadniony.

Dalej Sąd wskazał, że skarżąca na rozprawie podniosła niewłaściwe zastosowanie art. 59 pkt 4 u.g.h. w sytuacji, gdy zgodnie z wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-124/11 i C-217/11 przepisy ustawy o grach hazardowych, stanowią "przepisy techniczne" w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 2 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE L 204, ze zm.; dalej: dyrektywa 98/34/WE), przepis ten powinien podlegać notyfikacji a skoro nie podlegał, nie mógł stanowić podstawy do rozstrzygnięcia w sprawie. Zdaniem skarżącej przepisy przejściowe wprowadzające ustawę o grach hazardowych mają charakter techniczny.

Odnosząc się do powyższych zarzutów WSA podkreślił, że w cytowanym wyroku TSUE nie stwierdził, że art. 135 ust. 2 u.g.h., stosowany w związku z art. 129, będący podstawą odmowy zmiany lokalizacji punktów gier określonych w decyzji zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych, ma charakter przepisu technicznego. TSUE uznał jedynie, że może on mieć potencjalnie (czyli hipotetycznie) taki walor, a ustalenie w tym zakresie powierzył sądowi krajowemu, zależnie od oceny istotnego wpływu warunków wynikających z tych przepisów u.g.h. na właściwości produktów (automatów do gier o niskich wygranych) lub na ich sprzedaż. Zdaniem WSA, przepisy przejściowe ustawy o grach hazardowych nie wprowadzają "innych wymagań" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, a przez to nie mają charakteru "przepisów technicznych" w ujęciu art. 1 pkt 11 tej dyrektywy i jako takie nie podlegały procedurze uprzedniej notyfikacji, o której mowa w art. 8 ust. 1 dyrektywy.

Sąd zauważył, że art. 59 pkt 4 u.g.h. stanowi niewiele zmienioną wersję poprzednio obowiązującego przepisu art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.), z treści którego wynikało, że organ udzielający zezwolenia, w drodze decyzji, cofa zezwolenie w całości lub części, w przypadku zawieszenia prowadzonej działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące, chyba że zawieszenie takie jest następstwem działania siły wyższej.

Skoro zatem norma zawarta w art. 59 pkt 4 u.g.h. nie wprowadza żadnej nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, nie ma podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co zakwalifikowałoby ją do potencjalnych przepisów technicznych w rozumieniu cytowanego wyżej wyroku TSUE.

II

Skargę kasacyjną wniosła "P." Sp. z o.o. w K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 59 pkt 4 u.g.h. poprzez uznanie za prawidłową wykładnię tego przepisu dokonaną przez organ i przyjęcie jej za własną i w konsekwencji uznanie za prawidłową decyzję w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie zachodzą okoliczności będące efektem działania siły wyższej, co w konsekwencji powoduje, że art. 59 pkt 4 u.g.h. nie stosuje się, a tym samym decyzja o cofnięciu w części zezwolenia jest bezzasadna;

2. art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 dyrektywy 98/34/WE poprzez zastosowanie przepisów ustawy o grach hazardowych, mimo ich bezskuteczności wobec jednostek - w tym skarżącej, z uwagi na naruszenie procedury notyfikacji Komisji przepisów tej ustawy;

3. art. 2 Konstytucji RP poprzez niesłuszne uznanie, że w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady ochrony interesów w toku w sytuacji gdy zasada ta została naruszona ponieważ skarżąca w chwili uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności polegającej na urządzaniu gier na automatach o niskich wygranych mogła bez ograniczeń dokonywać zmian decyzji, również w zakresie wyznaczenia nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności;

4. art. 22 Konstytucji RP poprzez niesłuszne uznanie, iż w niniejszej sprawie nie doszło do naruszenia zasady swobody działalności gospodarczej w sytuacji, gdy wydany przez WSA wyrok oddalający skargę narusza wskazaną wyżej zasadę, ponieważ uniemożliwia swobodne prowadzenie działalności gospodarczej na terenie Rzeczypospolitej Polskiej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy, tj.:

art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezwrócenie się z pytaniami prawnymi o treści wskazanej w skardze z dnia [...] stycznia 2013 r. w sytuacji, gdy udzielenie odpowiedzi na te pytania dałoby jednoznaczną odpowiedź co do możliwości stosowania ustawy o grach hazardowych względem podmiotów zajmujących się urządzaniem gier na automatach o niskich wygranych i tym samym umożliwiłoby wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie;

art. 193 Konstytucji RP poprzez nieskierowanie pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w przedmiocie ustalenia zgodności art. 59 pkt 4 u.g.h. z art. 2 Konstytucji RP w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii przez Trybunał ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Podnosząc te zarzuty Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz poprzedzających go decyzji obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Dyrektor Izby Celnej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniósł

o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli Sądu pierwszej instancji poddana została decyzja w przedmiocie cofnięcia w części zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych. Podstawę materialnoprawną decyzji stanowił przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych określający przesłankę cofnięcia zezwolenia poprzez zaprzestanie lub niewykonywanie przez okres 6 miesięcy działalności objętej zezwoleniem. Jednocześnie w tym przepisie ustawodawca wyłączył sankcję za zaprzestanie lub niewykonywanie działalności, gdy niewykonywanie działalności było następstwem siły wyższej.

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że we wskazanym w decyzji punkcie gier na automatach o niskich wygranych działalność nie była wykonywana przez okres wskazany w art. 59 ust. 4 u.g.h. Strona nie kwestionowała tego faktu podnosząc jednak konsekwentnie, że niewykonywanie działalności było następstwem siły wyższej. Skarżąca spółka jako powód zaprzestania prowadzenia działalności, we wskazanym w zezwoleniu zakresie, podała nierentowność, uznając, że jest to okoliczność, na którą Spółka nie ma wpływu.

Natomiast zgodnie ze stanowiskiem organu wskazane przez stronę okoliczności nie mieszczą się w pojęciu "siły wyższej" , które obejmuje zdarzenia nie do uniknięcia, nad którymi człowiek nie panuje, mające charakter katastrofalnych zdarzeń przyrody

i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzenia życia zbiorowego jak wojna, zamieszki krajowe itp.

Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd organu co do wykładni pojęcia "siły wyższej". Przyjął, że do przesłanek wyłączających skutek określony w art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych nie można zaliczyć zaprzestania prowadzenia działalności w danych punktach z przyczyn ekonomicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie "działanie siły wyższej" jest definiowane jako zdarzenie zewnętrzne, niemożliwe do przewidzenia, przez co należy rozumieć też nikłe prawdopodobieństwo jego zajścia w danej sytuacji, a także niemożliwe do zapobieżenia. Przy czym chodzi

w tym wypadku nie tyle o niemożliwość zapobieżenia samemu zjawisku, co jego następstwom. Według, tzw. teorii obiektywnej nie jest też dopuszczalne, aby przy ocenie wpływu zdarzenia na działanie lub zaniechanie była miarodajna wyłącznie ocena podmiotu powołującego się na siłę wyższą. Jednak stosowanie tej teorii musi odbywać się z uwzględnieniem okoliczności ocenianych indywidualnie dla danego przypadku. Ocena ta powinna być zatem dokonywana "z zewnątrz", ale przy uwzględnieniu konkretnej sytuacji ocenianego (v. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt. IV CKN 629/00, LEX nr 54332). Co ma znaczenie zwłaszcza, gdy ocena ta jest dokonywana w ramach sprawy administracyjnej. Celem tego postępowania jest bowiem nie tylko wiążące ustalenie konsekwencji norm prawa materialnego, w odniesieniu do konkretnie oznaczonego adresata w sprawie indywidualnej, przez organ w formie decyzji, ale także zagwarantowanie jednolitego i przewidywalnego biegu postępowania w procesie stosowania przepisów prawa materialnego oraz zapewnienie poszanowania chronionych Konstytucją RP praw i wolności (np. wolności działalności gospodarczej).

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. akt P 4/11, Lex nr 1354523, stwierdził, że działania przedsiębiorców, którzy inwestując w tworzenie maksymalnej liczby punktów gier na automatach o niskich wygranych, bez weryfikacji długotrwałych perspektyw prowadzenia tej działalności w poszczególnych punktach (zamiast uzyskiwania zezwoleń na urządzanie gier tylko w punktach, co do których istniała pewność albo co najmniej wysokie prawdopodobieństwo funkcjonowania przez cały okres objęty zezwoleniem) – przyjęli taką strategię biznesową było kwestią ich wolnego wyboru, którego prawidłowości nie mogli być pewni.

Z kolei, co do okoliczności braku rentowności, nawet gdyby została spowodowana niekorzystną zmianą sposobu i stawki opodatkowania urządzania gier na automatach o niskich wygranych, także nie mieściła się w działaniu siły wyższej. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II FSK 2265/11, publ. CBOSA, z żadnego z przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych nie wynikało zapewnienie, że w okresie, na jaki zostało udzielone zezwolenie nie ulegnie zmianie sposób i stawka opodatkowania urządzania gier na automatach o niskich wygranych.

Zatem okoliczności, zdaniem skarżącej warunkujące wyłączenie zastosowania wobec niej sankcji z art. 59 pkt 4 u.g.h. zostały prawidłowo uznane przez WSA i organ, jako związane z normalnym prowadzeniem działalności gospodarczej.

Jak już wskazano, zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten ma zastosowanie do podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych. Stanowi o tym wprost art. 138 ust. 2 u.g.h., w myśl którego do podmiotów, o których mowa w art. 129 ust. 1 stosuje się odpowiednio art. 58 i art. 59, z tym, że organem właściwym jest organ właściwy do udzielenia zezwolenia w dniu poprzedzającym dzień wejścia w życie ustawy. Ramy prawne, w zakresie ustawy o grach hazardowych, wyznaczały zatem te dwa przepisy – art. 59 pkt 4 i art. 138 ust. 2. Odesłanie w tym ostatnim przepisie do art. 129 ust. 1 służy jedynie zdefiniowaniu podmiotów, do których mają zastosowanie wymienione w art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych przepisy tej nowej ustawy.

Podkreślenia wymaga, że w punkcie 10 uzasadnienia prawnego Sąd pierwszej instancji trafnie przesądził, że brak jest podstaw do zakwalifikowania art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych do potencjalnych przepisów technicznych w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE. Sąd zwrócił uwagę, że wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 19 lipca 2012 r., został wydany w trybie prejudycjalnym wobec trzech pytań WSA w Gdańsku: czy art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych z 2009 r. wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. I jak słusznie zauważył, żaden z tych przepisów nie stanowił podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie.

Zdaniem WSA, w cytowanym wyroku TSUE przyjął, że za przepisy techniczne wymagające notyfikacji Komisji można uznać jedynie te przepisy ustawy o grach hazardowych, które spełniają łącznie dwa warunki: mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry oraz wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.

W ocenie Sądu, za taki, nawet potencjalny przepis techniczny w rozumieniu powyższego wyroku TSUE nie można uznać przepisów mających zastosowanie w sprawie, tym bardziej nie może to dotyczyć art. 59 pkt 4 ustawy o grach hazardowych. Przepis ten stanowi dokładne powtórzenie treści art. 52 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27, z późn. zm.) i z mocy art. 138 ust. 2 ustawy o grach hazardowych znajduje zastosowanie do podmiotów, które prowadzą działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na podstawie zezwoleń udzielonych przed 1 stycznia 2010 r. Tak więc już

w momencie ubiegania się przez Spółkę o zezwolenie, miała ona świadomość tego, że zaprzestanie prowadzenia działalności przez okres dłuższy niż 3 miesiące skutkuje cofnięciem zezwolenia. Nowa ustawa w stosunku do poprzednio obowiązującej przedłużyła jedynie okres, po którym organ ma obowiązek cofnąć zezwolenie. Skoro zatem norma zawarta w art. 59 pkt 4 u.g.h. nie wprowadza żadnej nowej regulacji wobec działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, nie ma podstaw do przyjęcia, że może powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia tego typu działalności poza kasynami i salonami gry, co zakwalifikowałoby ją do potencjalnych przepisów technicznych w rozumieniu wyroku TSUE z 19 lipca

2012 r.

Wobec tego zarzuty sformułowane w pkt. I. 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.

Za pozbawione podstaw należało także uznać zarzuty naruszenia art. 2 i 22 Konstytucji RP. Zgodnie z art. 22 Konstytucji RP, ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Zauważyć należy, że według art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. – swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 z późn. zm.), wykonywanie działalności w zakresie określonym przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych (obecnie ustawy o grach hazardowych) wymaga uzyskania zezwolenia. Zasadę te potwierdzały art. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, mówiący, że ustawa określa warunki urządzania i zasady prowadzenia działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych oraz art. 3 tego samego aktu, stanowiący, że urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych, gier na automatach i gier na automatach o niskich wygranych jest dozwolone wyłącznie na zasadach określonych w ustawie.

Zatem urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych nigdy nie mieściło się i nadal nie mieści się w sferze objętej pełną swobodą działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutów z punktu II petitum skargi kasacyjnej należy je uznać za zupełnie pozbawione podstaw. Zgodność art. 135 ust. 2 ustawy o grach hazardowych z art. 2 Konstytucji RP była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 4/11 (Dz. U. z 2013 r. poz. 1002; Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego Zbiór Urzędowy 2013/6A/82), orzekł, że: "Art. 135 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540, z 2010 r. Nr 127, poz. 857 oraz z 2011 r. Nr 106, poz. 622 i Nr 134, poz. 779) jest zgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny stwierdził w szczególności, że prowadzący działalność hazardową przedsiębiorcy – składając, na zasadach określonych w ustawie o grach i zakładach wzajemnych, wnioski i uzyskując zezwolenia przed dniem podjęcia przez NSA uchwały z dnia 3 listopada 2009 r. o sygn. akt II GPS 2/09 (ONSA i WSA nr 1/2010, poz. 4) – nie mogli zakładać, że wydane na ich rzecz ostateczne decyzje będą mogły być zmieniane na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: k.p.a.).

Należy również zauważyć, że choć docelowo ustawodawca generalnie zakazał prowadzenia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, poza kasynami, to jednak – na podstawie przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych – dopuścił tę działalność, o ile prowadzona jest na podstawie zezwolenia wydanego pod rządami ustawy dawnej, do czasu upływu jego ważności i w punktach w nim wymienionych. Ani ustawodawca, ani organy stosujące prawo nie ograniczają zatem praw przedsiębiorców prowadzących działalność hazardową, wynikających z zezwolenia na prowadzenie tej działalności (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie P 4/11).

Ponadto obowiązująca ustawa o grach hazardowych wprowadziła korzystniejsze rozwiązanie dla przedsiębiorców, albowiem w art. 59 pkt 4 wprowadziła wymóg dłuższego niż sześciomiesięczny okresu niewykonywania lub zaprzestania działalności objętej zezwoleniem, podczas gdy w analogicznym art. 52 ust. 2 pkt 4 u.g.z.w. wystarczający dla cofnięcia zezwolenia był okres dłuższy niż trzy miesiące zawieszenia działalności. Wobec powyższego należy uznać, że nie doszło do naruszenia zasady ochrony interesów w toku, ani zasady swobody działalności gospodarczej.

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.