Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 23/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 84, art. 7, art. 77 par. 1 i art. 80, art. 15
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c i art. 135, art. 152, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 98a ust. 1 i 1a, art. 4 pkt 1, art. 4 ust. 6a, , art. 4 pkt 1 i 3, art. 153 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sąd. Joanna Wieczorkiewicz-Skoczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2014 r. sprawy ze skargi E. K. i A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] 2013 r. Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy K. decyzją z dnia [...] 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 98a i art. 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz § 2 uchwały nr [...] Rady Gminy K. z dnia [...] czerwca 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości ustalił A. K. i E. K. opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w [...] nr [...] o pow. [...] ha oraz nieruchomości powstałych w wyniku podziału nr [...], nr [...] i nr [...], w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w następstwie decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] 2012 r. zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości stanowiącej własność A. i E. K. powstały trzy działki przeznaczono pod zabudowę. Każda z tych działek posiada dostęp do drogi publicznej. Organ uznał, że w wyniku podziału wzrosła wartość każdej z nich, o czym świadczy szacunek rzeczoznawcy majątkowego. Wedle niego wartość nieruchomości przed podziałem wynosiła [...] zł, zaś po podziale [...] zł. Wartość rynkowa nieruchomości po podziale wzrosła więc o kwotę [...] zł. Wójt [...] wskazał, że skoro z uchwały Rady Gminy K. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej naliczanej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości wynika, że stawka ta wynosi 10 % różnicy wartości nieruchomości sprzed i po podziału, to w niniejszej sprawie należało ustalił opłatę wysokości [...] zł.

A. i E. K. wnieśli odwołanie od powyższej decyzji. Podnieśli, iż występując o emeryturę do KRUS byli zmuszeni przekazać gospodarstwo rolne następcom – swoim [...]. Wskazali, że dokonali podziału "ojcowizny", zgodnie z tradycją, a ich zamiarem nie było przeznaczenie działek na sprzedaż, ani pod zabudowę, a jedynie przekazanie działek córkom, by mogły uprawiać na nich warzywa na potrzeby swoich rodzin. Ponadto, ich zdaniem żadna z działek nie jest przeznaczona pod zabudowę, bowiem nie można wydać pozwolenia na budowę na gruncie o klasie III[...]. Odwołujący dodali, że gdy dokonywali podziału nikt nie pouczył ich o opłacie adiacenckiej. Ponadto biegły majątkowy nie wiadomo kiedy przeprowadził oględziny nieruchomości. Zarzucili też organowi, że wydał decyzję niezgodną ze słusznym interesem obywatela i niezgodnie z zasadami współżycia społecznego i demokratycznego państwa prawnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. i E. K. od powyższej decyzji, utrzymało ją w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium powołało art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a następnie stwierdziło, że w niniejszej sprawie ziściły się przesłanki określone w tym przepisie, niezbędne do ustalenia opłaty adiacenckiej. Doszło, w wyniku podziału nieruchomości, do wzrostu wartości nieruchomości, co ustalił rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Zdaniem organu odwoławczego operat ten jest wyczerpujący, logiczny i nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Został też sporządzony zgodnie z zasadami wyceny nieruchomości, określonymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje do jego sporządzenia. Kolegium stwierdziło, że z dokonanych na podstawie operatu szacunkowego ustaleń bezsprzecznie wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej własność odwołujących, objętej postępowaniem, wzrosła na skutek dokonania jej podziału. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że fakt dokonania podziału nieruchomości w związku z koniecznością przekazania gospodarstwa rolnego następcom prawnym, czy też chęcią kontynuowania tradycji przekazywania "ojcowizny" nie ma żadnego znaczenia przy ustalenia opłaty adiacenckiej. Kolegium wskazało, że działki przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, gdyż dla tego terenu w dniu [...] 2012 r. została wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podało też, że nieuprawnionym jest zarzut niepowiadomienia odwołujących o oględzinach nieruchomości i jej wycenie. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ odwoławczy wskazał, że biegły, przygotowując materiał stanowiący podstawę do wydania opinii, w tym oglądając sporną i porównawcze nieruchomości, nie ma obowiązku powiadamiania strony o podejmowanych działaniach. Kolegium zaznaczyło, że jako organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Organ odwoławczy dodał nadto, że jeżeli strona uważa, iż sporządzony na zlecenie organu operat szacunkowy budzi jego wątpliwości powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Odwołujący nie przedłożyli opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani nie domagali się jej sporządzenia. Na marginesie organ II instancji wskazał, że strona, która występuje z wnioskiem o podział swej nieruchomości, mając na uwadze uregulowania prawne odnoszące się do opłaty adiacenckiej powinna przeprowadzić analizę finansową odnoszącą się z jednej strony do zysków jakich można się spodziewać w następstwie podziału nieruchomości, ale również i do kosztów takiej operacji, w tym również i do wysokości stosownej opłaty adiacenckiej, stanowiącej odpowiednik konieczności podzielenia się z gminą zyskami płynącymi ze wzrostu wartości własnego majątku jako konsekwencji określonych czynności administracyjnych.

A. i E. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu. Wskazali na błędy formalne dotyczące nazwy organu i daty wydania powołanej decyzji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podnieśli, wskazując na niskie dochody, że nie stać ich było na złożenie przeciwdowodów. Następnie zarzucili, że wydane w sprawie decyzje są niezgodne z normami współżycia społecznego i słusznym interesem obywatela.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 17 października 2013 r. Sąd odrzucił skargę wniesioną w niniejszej sprawie z uwagi na uiszczenie wpisu od skargi z uchybieniem terminu.

Następnie, na skutek wniosku skarżących, Sąd postanowieniem z dnia 5 grudnia 2013 r. przywrócił termin do uiszczenia wpisu, w rezultacie czego skargę, jako skutecznie wniesioną zarejestrowano na nowo pod sygn. II SA/Po 23/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn aniżeli w niej podniesiono.

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Jednocześnie, co istotne na gruncie niniejszej sprawy, dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć sąd administracyjny, stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Przeprowadzona w niniejszej sprawie przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu i poprzedzające jej wydanie postępowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału.

W sprawie pozostawało poza sporem, że Wójt Gminy K. decyzją ostateczną z dnia 8 maja 2012 r. wydaną na wniosek A. i E. K., zatwierdził podział nieruchomości skarżących położonej w [...], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha na działki nr: [...] o powierzchni [...] ha, [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha.

Decyzją z dnia [...] 2013 r. organ I instancji ustalił skarżącym opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, opierając się na sporządzonym w [...] lutego 2013 r. operacie szacunkowym, określającym wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale.

Materialnoprawną podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej w niniejszej sprawie jest art. 98a ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 dalej u.g.n.). Opłata adiacencka, zdefiniowana w art. 4 pkt 11 tej ustawy, stanowi rodzaj renty gruntowej pobieranej przez gminę z racji wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej ewidencyjnego podziału. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustalana jest przez radę gminy w formie uchwały, w kwocie nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Uchwałę taką Rada Gminy K. podjęła w dniu [...] czerwca 2008 r., ustalając wysokość opłaty adiacenckiej na 10 %. Ustalenie przedmiotowej opłaty winno nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne.

W niniejszej sprawie opłata została ustalona przed upływem wspomnianego terminu, przy zastosowaniu stawki opłaty adiacenckiej obowiązującej w chwili zatwierdzenia podziału ostateczną decyzją.

Podkreślić przy tym należy, iż ustawodawca nie uzależnił dopuszczalności wymierzenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału od celu podziału, sposobu rozdysponowania działek powstałych w wyniku podziału, czy też sytuacji majątkowej osób na wniosek, których podział został przeprowadzony. Stąd też za oczywiście bezzasadne uznać należy zarzuty podniesione w skardze.

Wątpliwości w sprawie budzi jednakże prawidłowość ustalenia tej przesłanki wymierzenia opłaty adiacenckiej, jaką jest faktyczny wzrost wartości nieruchomości wskutek jej podziału oraz wysokości ewentualnego wzrostu tej nieruchomości.

Podstawowym warunkiem ustalenia opłaty adiacenckiej jest potwierdzenie wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału. Podstawę dla ustaleń organu w tym zakresie stanowi opinia rzeczoznawcy majątkowego, zawierająca analizę rynku nieruchomości wskazującą na większą atrakcyjność nieruchomości podzielonej na wyodrębnione ewidencyjnie działki gruntu aniżeli stanowiącej jedną całość.

Opinia rzeczoznawcy majątkowego określająca wartość nieruchomości ma wprawdzie podstawowe znaczenie dla ustalenia w postępowaniu administracyjnym wartości nieruchomości przed i po podziale, jednak należy zwrócić uwagę, że operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości opłaty. Skoro operat szacunkowy stanowi dowód z opinii biegłego (art. 84 k.p.a.), to podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2009 r., sygn. I OSK 1444/08, dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy. Innymi słowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia wysokości opłaty adiacenckiej. Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż o zaistnieniu przesłanek do nałożenia opłaty i określeniu jej wysokości decyduje właściwy organ i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości opłaty (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 października 2006 r., sygn. I OSK 417/06, dostępny LEX nr 281387 oraz z dnia 4 czerwca 2009 r. sygn. I OSK 860/08, dostępny w bazie orzeczeń jw.).

Co za tym idzie organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 379/10; z dnia 7 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1650/10 i z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 2085/11).

Wymogom tym organy orzekające w sprawie nie sprostały.

Podkreślić bowiem trzeba, iż ocena organu odnośnie poprawności opinii nie może sprowadzać się do lakonicznego stwierdzenia jej zgodności z przepisami prawa, jak w rozpatrywanej sprawie, lecz musi wskazywać, czy przyjęte w tej opinii ustalenia zostały prawidłowo wyjaśnione, uzasadnione i udokumentowane.

Zdaniem Sądu dokonana przez organy lakoniczna ocena operatu jest wadliwa, a sam przedłożony operat jest obarczony szeregiem dyskwalifikujących go wad.

W pierwszej kolejności zauważyć należy, iż w myśl art. 4 ust. 6a u.g.n. przez określenie wartości nieruchomości należy rozumieć określanie wartości nieruchomości jako przedmiotu prawa własności i innych praw do nieruchomości. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy przedmiotem prawa własności podlegającym wycenie była nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...]. Początkowo nieruchomość ta nie była podzielona geodezyjnie i stanowiła jedną działkę nr [...], a następnie tę samą nieruchomość podzielono na 3 działki geodezyjne o numerach [...], [...] i [...]. Nie może, przy tym budzić wątpliwości, że nadanie działkom odrębnych numerów geodezyjnych nie wywołuje skutków cywilnoprawnych, bowiem jeżeli działki takie objęte są jedną księgą wieczystą to bez względu na sposób rozumienia pojęcia nieruchomości składają się one na jedną nieruchomość (por. uchwała Sądu Najwyższego z 17 kwietnia 2009 r. sygn. III CZP 9/09). Stanowisku Sądu Najwyższego odpowiadają również postanowienia u.g.n., gdzie ustawodawca dokonał zdecydowanego rozróżnienia pomiędzy pojęciem "nieruchomości" i pojęciem "działki gruntu". Pojęcie nieruchomości zdefiniowane zostało w ten sposób, że przez nieruchomość gruntową należy rozumieć grunt wraz z częściami składowymi, z wyłączeniem budynków i lokali, jeżeli stanowią odrębny przedmiot własności (art. 4 pkt 1 u.g.n.). Natomiast przez działkę gruntu należy rozumieć niepodzieloną, ciągłą część powierzchni ziemskiej stanowiącą część lub całość nieruchomości gruntowej (art. 4 pkt 3 u.g.n.). Nie może zatem budzić wątpliwości, że z woli ustawodawcy na gruncie u.g.n. pojęcia nieruchomości nie można utożsamiać z pojęciem działki gruntu. Taki sposób wykładania przepisów u.g.n. wykluczył, bowiem sam ustawodawca formułując legalne definicje nieruchomości gruntowej i działki gruntu. Powyższe oznacza, że - w okolicznościach rozpatrywanej sprawy-przedmiotem wyceny zarówno przed, jak i po podziale mogła być tylko i wyłącznie nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...], a nie fragmenty tej nieruchomości, czy też pojedyncze działki gruntu wchodzące w jej skład.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć zaś należy, iż rzeczoznawca majątkowy w operacie szacunkowym z dnia [...] lutego 2013 r. (k.14-15 operatu) nie dokonał wyceny wartości nieruchomości składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha oraz wyceny tejże nieruchomości składającej się z działek nr [...], [...] i [...], lecz dla stanu przed podziałem dokonał wyceny jedynie części nieruchomości wycenianej o powierzchni [...] ha odpowiadającej powierzchni dwóch z działek powstałych w wyniku podziału, a dla stanu po podziale nie wyceny całej nieruchomości, lecz jedynie wyceny dwóch działek powstałych po podziale, w sytuacji gdy w wyniku podziału powstały trzy działki gruntu, stanowiące w dalszym ciągu jedną nieruchomość, która winna podlegać wycenie.

Już tylko powyższa okoliczność każe uznać przedmiotowy operat za obarczony tak istotną wadą, iż nie nadający się do czynienia jakichkolwiek ustaleń w sprawie.

Skoro bowiem przesłanką wymierzenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości określonej nieruchomości w wyniku jej podziału, to nie może stanowić podstawy dla ustalenia tegoż wzrostu operat szacunkowy wyceniający nie tą nieruchomość przed i po podziale, lecz nieruchomość o parametrach ustalonych przed rzeczoznawcę, innych niż parametry nieruchomości, która uległa faktycznie podziałowi.

Wobec tego pozytywna ocena przedmiotowego operatu przedstawiona przez organy obydwu instancji nie mogła zostać zaakceptowana przez Sąd.

Co za tym idzie decyzje zarówno organu I jak i II instancji uznać należy za wydane za naruszeniem przepisów prawa procesowego polegającym na braku właściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy, w ślad za organem I instancji, dopuścił się zatem w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., które to naruszenia przepisów postępowania niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazać w tym miejscu na leży na oczywisty i widoczny na pierwszy rzut oka błąd w rozumowaniu rzeczoznawcy wyrażający się w przyjęciu apriorycznego założenia, że wartość części powierzchni działki [...] (odpowiadającej po podziale działce [...]) wynoszącej [...] ha, zabudowanej budynkiem mieszkalnym i stanowiącej w pozostałej części grunt rolny, przed i po podziale nie uległa zmianie i wyeliminowaniu jej przy obliczaniu wartości rynkowej prawa własności, w sytuacji gdy to właśnie ustaleniu czy i jakim zakresie zmieniła się wartość rynkowa nieruchomości służyć miał operat szacunkowy. Inaczej rzecz ujmując autor operatu szacunkowego przyjął jako założenie wstępne nie wymagające dowodu (aksjomat) właśnie tą okoliczność, która winna zostać w operacie wykazana.

Niezależnie od powyższych uchybień o charakterze zasadniczym przedmiotowy operat obarczony jest także szeregiem innych błędów, które również budzą istotne wątpliwości co do jego wartości dowodowej i brak zweryfikowania których przez orzekające w sprawie organy także samodzielnie uzasadniałby uchylenie zaskarżonej decyzji, jako wydanej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a.

Trzeba w tym miejscu przypomnieć, że operat szacunkowy winien zawierać dane niezbędne dla oceny jego rzetelności i jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2017/06, dostępny LEX nr 863821). Ponadto należy mieć na uwadze, że w operacie rzeczoznawca majątkowy winien zawrzeć uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 kwietnia 2010 r., sygn. II SA/Lu 85/10, dostępny LEX nr 619935). Brak wskazania okoliczności pozwalających na ocenę prawidłowości doboru materiału porównawczego w zakresie rynkowych cen nieruchomości, zastosowanych współczynników korygujących oraz uwzględnionych w ocenie cech indywidualnych porównywanych nieruchomości uniemożliwia kontrolę prawidłowości sporządzenia operatu. Wyszczególnienie w treści operatu indywidualnych cech porównywanych nieruchomości pozwalałoby natomiast dokonać kontroli kryteriów, jakimi posługiwał się rzeczoznawca ustalając określone wartości współczynników korygujących dla przedmiotowej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 grudnia 2007 r., sygn. II SA/Łd 915/07, dostępny LEX nr 461659).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż z operatu szacunkowego nie wynika, by rzeczoznawca dokonując wyboru transakcji dotyczących nieruchomości podobnych uwzględnił specyficzną dla sprawy okoliczność, iż wprawdzie dla działki nr [...] ustalone zostały decyzją z dnia [...] 2012 r. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, lecz jednocześnie dotyczyły one wyłącznie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, a nie zwykłej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej oraz, iż w świetle tej decyzji na powstałych po podziale działkach nr [...] i [...] możliwe jest zlokalizowanie jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z operatu (k. 15-16 i k. 19) wynika jedynie, iż do porównania przyjęto transakcje dotyczące gruntów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową, bez wskazania, iż chodzi o zabudowę w zabudowie zagrodowej, co rodzi uzasadnione wątpliwości, czy nieruchomości, którymi transakcje przyjęto do porównania, były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej ze względu na przeznaczenie. Zauważyć bowiem należy, iż choć brak jest legalnej definicji pojęcia zabudowy zagrodowej, to sięgnąć w tym zakresie należy do wyjaśnień językoznawców, według których zabudowa zagrodowa to dom wiejski z podwórzem i zabudowaniami gospodarskimi, obejście (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2008).

Działka na której realizowana jest zabudowa zagrodowa jest miejscem, w którym posadowiony jest dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie i w którym koncentrują się czynności życiowe rolnika oraz jego rodziny i zaspokajane są ich elementarne potrzeby. Teren zabudowy zagrodowej charakteryzuje się zatem ograniczeniami dotyczącymi możliwej zabudowy, a więc ograniczeniami dotyczącymi realizacji prawa własności. Ewentualne dopuszczenie możliwości realizacji zabudowy w postaci domu mieszkalnego jednorodzinnego związanego jednakże z działalnością rolniczą nie powoduje, że wartość nieruchomości o takim przeznaczeniu może być zrównana z wartością nieruchomości o przeznaczeniu stricte budowlanym, a więc z nieruchomością, dla której brak jest obostrzeń dotyczących możliwości zabudowy mieszkalnej.

Rzeczoznawca majątkowy w swoim operacie bezzasadnie utożsamił zatem zabudowę, która może być zrealizowana na wycenianej nieruchomości z zabudową mieszkaniową. Stąd też przyjęte przez rzeczoznawcę założenie dotyczące oparcia dokonanej wyceny na cenach transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe i zabudowę mieszkaniowo-usługową, dyskwalifikuje przedłożony operat szacunkowy, bowiem zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego.

Dalej zauważyć należy, iż rzeczoznawca w tabeli nr 2 na stronie 17 i tabeli nr 6 na stronie 21 operatu określił 6 cech wpływających na cenę nieruchomości i ich procent wpływu na cenę, jednakże nigdzie nie określił gradacji tych cech, to jest nie wyjaśnił jakie stany różnicuje w ramach tych cech i jakie wartości współczynnika korygującego im przypisuje.

Oceny rzeczoznawcy majątkowego w tym zakresie, jakkolwiek nie podlegają ściśle matematycznemu opisowi, to jednak powinny być sformułowane w sposób umożliwiający ich weryfikację. Dlatego też rzeczoznawca powinien był próbować komunikatywnie opisać i wyjaśnić kryteria, którymi się kierował dokonując wyceny, tak, by nie zachodziły żadne wątpliwości co do określenia poszczególnych cech rynkowych nieruchomości i ich wag. Tego rodzaju wyjaśnień w analizowanym operacie zabrakło.

Przykładowo wskazać można, iż rzeczoznawca jako jedną z cech wpływających na cenę przyjął cechę określaną jako "lokalizacja ogólna" i ustalił dla tej cechy zakres współczynnika korygującego od 0,128 do 0,285 nie wskazując jednocześnie jakie stany wyróżnia w ramach tej cechy i jakie konkretne wartości współczynnika korygującego im przypisuje. Z tabel nr 4 i nr 7 można jedynie domyślać się, że dla tej cechy rzeczoznawca rozróżnia stany takie jak "wieś sołecka" i "wieś gminna", lecz nie sposób ustalić jakie wartości liczbowe współczynnika korygującego stanom tym przypisuje i czy są to jedyne stany występujące w ramach tej cechy.

Powyższe uniemożliwia zweryfikowanie czy prawidłowo w tabeli 4 operatu dla nieruchomości przed podziałem przyjął wartość współczynnika korygującego jako 0,207, a nie jakąkolwiek inną z zakresu od 0,128 do 0,285, a w tabeli 8 jako 0,213, a nie jakąkolwiek inna z przedziału od 0,164 do 0,262.

Kolejnym niezauważonym przez organy uchybieniem operatu jest przyjęcie dla nieruchomości przed podziałem odnośnie lokalizacji szczególnej, iż jest ona położona w strefie peryferyjnej (tabela nr 3), zaś odnośnie nieruchomości po podziale, iż jest położona w strefie pośredniej (tabela nr 7). Niezależnie zaś od tego, iż operatu nie wynika co oznaczają określenia strefa peryferyjna i strefa pośrednia i jaki wpływ może mieć to na przyjętą wartość współczynników korygujących oczywistym jest, iż położenie nieruchomości przed i po podziale nie zmienia się, a sam podział nie może mieć wpływu na ocenę wpływu położenia na wartość nieruchomości.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji (pkt I).

Uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji wynika z faktu, iż w niniejszej sprawie przeprowadzenie wadliwej, niepełnej oceny dowodu w postaci operatu szacunkowego dotyczy w istocie takiego dowodu, który, jak wykazano powyżej obarczony jest błędami niemożliwymi do usunięcia w drodze uzyskania od rzeczoznawcy wyjaśnień uzupełniających i wymagającymi przeprowadzenia dowodu z kolejnej opinii rzeczoznawcy majątkowego. Wobec tego naprawienie uchybień organu I instancji nie byłoby możliwe w postępowaniu odwoławczym, bowiem, naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, wyrażoną w art. 15 k.p.a.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnieniu (art. 153 p.p.s.a.). W szczególności winny pozyskać kolejny operat szacunkowy, który dopiero po dokonaniu jego prawidłowej oceny i pozytywnym zweryfikowaniu przydatności tego dowodu do poczynienia podstawowych ustaleń w sprawie, będzie mógł stanowić podstawą ustalenia czy doszło do wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału, a jeśli tak to w jakiej wysokości.

Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt III sentencji).

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.