Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1119/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 8 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r.; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego [...] sp. z o.o. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr sprawy [...]), odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...].

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.

Spółka A z ograniczoną odpowiedzialnością w P. (dalej również jako: "inwestor"), w dniu [...] lipca 2017 r. wystąpiła do Prezydenta Miasta P. (dalej również jako "Prezydent" albo "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami na terenie działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...]. Zgodnie z wnioskiem inwestora, budynek ma mieć do 5 kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej 16 m, szerokość elewacji frontowej od 15 m do 17 m, dach płaski. Powierzchnia terenu mająca być przekształcona - [...] m2, powierzchnia zabudowy - [...] m2, powierzchnia garaży około [...] m2, powierzchnia usługowa - [...] m2. W budynku ma się znaleźć około [...] mieszkań i około [...] lokale usługowe. Dostęp do drogi publicznej z ul. [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Prezydent odmówił ustalenia warunków zabudowy dla opisanej powyżej inwestycji. W jego ocenie, przeprowadzona analiza urbanistyczna wskazała, że planowana inwestycja nie kontynuuje cechy zabudowy działek sąsiednich w postaci wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz cech zagospodarowania terenu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta P. i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Prezydent decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...].

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, przedstawiono dotychczasowy przebieg postępowania oraz przytoczono treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej jako: "ustawa" albo "u.p.z.p."). Następnie, organ I instancji wskazał, że w toku postępowania wyznaczono obszar analizowany w promieniu [...] metrów od granicy terenu objętego wnioskiem, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003 Nr 164, poz. 1588, dalej jako "rozporządzeniem"). Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem - 3 x [...] m. Do obszaru analizowanego włączono w całości terenów działek, przez które przebiega granica obszaru analizowanego w przypadku, gdy większa część zabudowy danej działki znajduje się w granicach tego obszaru. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje teren tworzący pewną całość urbanistyczną, w tym zabudowę mieszkaniową wielorodzinną przy ul. [...], ul. [...], zabudowę mieszkaniową jednorodzinną przy ul. [...] oraz budynek usługowo-handlowy przy ul. [...]. Występują tam zarówno niewielkie budynki mieszkalne jednorodzinne szeregowe, jak i duże bloki mieszkalne z częściami usługowymi.

W wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej, organ I instancji stwierdził, iż planowana zabudowa z dachem płaskim nadal nie kontynuuje cechy zabudowy działek sąsiednich w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki. Kontynuacja występuje natomiast w przypadku pozostałych cech zabudowy, tj. linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, a także wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki.

Organ wyjaśnił, iż planowany budynek ma mieć dach płaski na wysokości 16 m, co nie kontynuuje wysokości budynków bezpośrednio sąsiadujących pod adresami ul. [...] - około 12,5 m oraz ul. [...] - około 8,5 m, a także przekracza średni poziom z obszaru analizowanego, tj. 10,5 m. Z przepisów § 7 rozporządzenia wynika, iż w powyższej sytuacji nie zachodzi kontynuacja omawianego parametru na zasadach z ust. 1 i ust. 3, pozostaje zatem do rozważenia możliwość wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej planowanego budynku na zasadzie odstępstwa od wysokości budynków sąsiednich oraz od średniej z obszaru - na podstawie ust. 4.

Organ uznał tu, iż dopuszczalne jest, by planowany budynek nawiązywał do wysokości sąsiedniego budynku pod adresem ul. [...], tj. 12,5 m, budynek ten ma bowiem tę samą funkcję, jest budynkiem wielorodzinnym z parterem przeznaczonym na usługi. Prezydent przedstawił przy tym następujące argumenty przemawiające za powyższym rozwiązaniem:

- planowany budynek o wysokości 12,5 m wypełniłby lukę w zabudowie między budynkiem jednorodzinnym i wielorodzinnym z usługami, tym samym kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...], [...] i działką [...] zostałby domknięty budynkiem o gabarytach kontynuujących cechy sąsiedniej zabudowy, co jest uzasadnione z urbanistycznego punktu widzenia;

- wysokość budynku zaplanowana przez wnioskodawcę - 16 m, nie respektuje uskokowego, łagodnego przejścia wysokości poszczególnych budynków w kierunku wschodnim i wprowadzi nieuzasadnione przewyższenie najbliższych budynków - z urbanistycznego punktu widzenia, tak zdecydowana dominanta w środku pierzei jest całkowicie nieuprawniona;

- wprowadzenie zabudowy o wnioskowanej wysokości pośród istniejącej struktury urbanistyczno-przestrzennej ewidentnie naruszyłoby ją - budynek o wysokości 16 m byłby o 7,5 m wyższy od budynku na działce przy ul. [...] oraz o 3,5 m wyższy od budynku na działce przy ul. [...];

- pożądany efekt odpowiedniego wpisania się w otoczenie można osiągnąć, gdy najbliższe obiekty względem siebie, postrzegane z poziomu ulicy, zostaną zrównane wspólną linią gzymsów lub zostanie wprowadzone uskokowe przejście wysokości miedzy tymi budynkami - nie przewyższą najbliższej zabudowy, jak byłoby przy wnioskowanym parametrze.

Organ I instancji odniósł się także do kwestii istnienia w obszarze analizowanym budynków o wysokości zbliżonej do 16 m. W jego ocenie, budynki te występują w innym kontekście przestrzennym, przy innych drogach publicznych. Zaznaczono, iż wysokość każdego planowanego budynku musi stanowić kontynuację pewnej urbanistycznej całości, ponadto w przypadku parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nacisk położony jest przede wszystkim na dostosowaniu do wysokości budynków na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką pod inwestycję. W świetle powyższego brak było przesłanek, by w niniejszym przypadku dopuścić możliwość zabudowy o wysokości 16 m tylko z tego powodu, iż w całym obszarze analizowanym występują budynki o zbliżonej wysokości.

Prezydent zauważył, że w przypadku budynku przy ul. [...] (wysokość 16,5 m), jest on położony przy innej drodze publicznej, w innej przestrzeni urbanistycznej, leżącej na końcu krótkiej ulicy [...]. Wpisany jest w zabudowę usługowo handlową oraz mieszkalną w postaci wielorodzinnego bloku. Drugi budynek o wysokości około 16,3 m znajduje się przy [...] i stanowi zabudowę mieszkalną wielorodzinną w formie bloku. Zabudowa blokowa ma około 4-5 kondygnacji o wysokości 15-16 m, wraz z towarzyszącym zagospodarowaniem terenu wypełnia znaczne powierzchnie działek i z reguły nie sąsiaduje bezpośrednio z zabudową jednorodzinną. Omawiany budynek jest zatem typem zabudowy odmiennej od planowanej przez wnioskodawcę. Stąd, zdaniem organu nie jest uzasadnione wybiórcze nawiązanie do samej funkcji tego budynku oraz wysokości przy badaniu możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł inwestor, wskazując między innymi, że uzyskał on wcześniej warunki zabudowy dla inwestycji porównywalnej z niniejszą sprawą, obecna odmowa jest zatem niezrozumiała dla skarżącego. Do odwołania załączono kopię decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], ustalającej na wniosek wnioskodawcy, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na terenie działek [...], [...], arkusz mapy [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...]. Z klauzuli umieszczonej na decyzji wynika, iż jest ona ostateczna.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymano w mocy decyzję Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2019 r.

Organ odwoławczy zgodził się, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, gdyż nie są spełnione łącznie warunki określone przez art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji na podstawie przeprowadzonej analizy urbanistycznej zasadnie stwierdził, iż planowany budynek nie kontynuuje cechy zabudowy działek sąsiednich w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Następnie, Kolegium przytoczyło treść § 7 rozporządzenia zwracając uwagę, że w rozpatrywanym przypadku z analizy wynika, iż planowany budynek, mający mieć wysokość 16 m, nie kontynuuje krawędzi istniejących budynków na działkach sąsiednich, gdyż jest od nich wyższy. Nie kontynuuje także wysokości średniej z obszaru, która wynosi 9,14 m. W tej sytuacji rozważenia wymagało, czy istnieje możliwości wyznaczenia innej wysokości dla nowego budynku w myśl § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przepis ten stanowi, iż dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Na podstawie wykonanej analizy oraz uzasadniania wywiedzionego przez organ Kolegium zgodziło się, iż nie ma podstaw do uwzględnienia wnioskowanej wysokości budynku w oparciu o § 7 ust. 4 rozporządzenia. Argumentacja przedstawiona przez organ pierwszej instancji jest fachowa, racjonalna i, zdaniem Kolegium, odpowiada zamysłowi ustawodawcy, który wprowadził możliwość odstępstwa od reguł wyznaczenia wysokości elewacji nowej zabudowy, określonych w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia, tylko w uzasadnionym przypadku. W ocenie organu odwoławczego, zasadne jest stwierdzenie, iż w obszarze analizowanym nie ma takiej działki sąsiedniej dostępnej z ul. [...], która pod względem spornego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, byłaby zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku na zasadzie jego kontynuacji. Zgodzić trzeba się zatem, iż wprowadzenie budynku o wysokości dominującej nad innymi budynkami w ciągu przedmiotowej pierzei ul. [...], zaburzy ład przestrzenny w okolicy działki [...].

Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji przedstawił przekonywującą argumentację w kwestii niezasadności odniesienia się do budynków o wysokości zbliżonej do 16 m - budynki pod adresami: ul. [...] (wysokość 16,5 m), [...] (14,5 m). Budynki te leżą bowiem w innych przestrzeniach urbanistycznych, mają formę bloków wielorodzinnych oraz nie sąsiadują z zabudową jednorodzinną. Z kolei budynek przy ul. [...] jest blokiem mieszkalnym o znacznie większych gabarytach niż budynek planowany, charakteryzujący się niestandardowym pięciobocznym kształtem, rozplanowanym na dużej powierzchniowo działce. Ponadto żaden z tych budynków nie jest elementem pierzei, co sprawia, iż proste odniesienie parametru ich wysokości do planowanego budynku nie jest uzasadnione w kontekście wymogu z § 7 ust. 4 rozporządzenia. Kolegium podzieliło też argument, iż budynek o wysokości nawiązującej do wysokości budynku sąsiedniego z działki przy ul. [...] (o wysokość 12,5 m) wypełniłby lukę między budynkiem jednorodzinnym i wielorodzinnym z usługami, w ciągu zabudowy na działkach [...], [...] (objęta wnioskiem), [...] oraz [...], tym samym kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...], [...] i działką [...] zostałby domknięty budynkiem o gabarytach kontynuujących cechy sąsiedniej zabudowy, co jest uzasadnione z urbanistycznego punktu widzenia.

Odnosząc się do kwestii niekonsekwencji w działaniu organu pierwszej instancji, w związku z decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], mocą której ustalono lokalizację budynku o wysokości 15,7 m, Kolegium wskazało, że przy wykonanej w sprawie pogłębionej analizie i jej wynikach, argument ten traci na znaczeniu. W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie zostanie uchylona tylko z tego powodu, iż kiedyś organ pierwszej instancji ustalił na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla praktycznie takiej samej inwestycji.

Skargę na powyższą decyzję wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka A z siedzibą w P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 ustawy, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że: zasada dobrego sąsiedztwa oznacza prymat zabudowy znajdującej się bezpośrednio przy działce objętej wnioskiem, podczas gdy zasada ta odnosi się do całego obszaru objętego analizą, stanowiącego urbanistyczną całość, konieczność zachowania ładu przestrzennego dotyczy jedynie części obszaru analizowanego, ograniczonego wyłącznie do ciągu zabudowy na działkach nr [...], [...] (działka objęta wnioskiem), [...] i [...], podczas gdy prawidłowa wykładnia tego pojęcia nakazuje uwzględnienie wymogów ładu przestrzennego dla zabudowy znajdującej się na całym obszarze analizowanym, jeśli zabudowa ta tworzy urbanistyczną i architektoniczną całość, skutkujących błędem w ustaleniach faktycznych i uznaniem, że nie została spełniona przesłanka wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie kontynuowania cech zabudowy działek sąsiednich - tj. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki - co przesądziło o wydaniu i utrzymaniu w mocy negatywnego dla Skarżącej rozstrzygnięcia w sprawie;

2. § 7 ust. 1 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działki sąsiednie, o których mowa w tym przepisie, to wyłącznie działki nr [...], [...] i [...], położone w ciągu zabudowy pierzei ul. [...], podczas gdy w przepisie tym chodzi o kontynuację istniejącej wysokości zabudowy na działkach położonych w sąsiedztwie urbanistycznym, co skutkowało błędem w ustaleniach faktycznych, że w obszarze analizowanym nie ma działki, która pod względem spornego parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, byłaby zabudowana w sposób pozwalający na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanego budynku na zasadzie jego kontynuacji;

3. § 7 ust. 4 rozporządzenia, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wnioskowanej przez Skarżącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wynoszącej 16 m, podczas gdy na analizowanym obszarze istnieją zabudowy zróżnicowane pod względem wysokości, w zależności od charakteru ich funkcji (mieszkalna jednorodzinna i mieszkalna wielorodzinna), przy jednoczesnym istnieniu zbliżonych wysokości elewacji w ramach zabudowy wielorodzinnej, co pozwala na zastosowanie wyjątku, o którym mowa w tym przepisie i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej zabudowy w sposób odmienny, niż jako przedłużenie tego parametru dla budynków pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie;

4. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a.") w zw. z art. 107 § 3 K.p.a., polegające na rozpatrzeniu materiału dowodowego w sposób wybiórczy i niewyczerpujący, na jego dowolnej ocenie oraz niepodjęciu wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym w szczególności: nieprzeprowadzenie lub przeprowadzenie w sposób wadliwy kontroli rzetelności, kompletności i zgodności z przepisami prawa analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, która zawiera niesłuszne ustalenia i wnioski, a stanowi merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydanej decyzji, pominięcie przez organ, wbrew zgromadzonemu w aktach materiałowi dowodowemu, faktu istnienia na obszarze analizowanym zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o podobnych parametrach, umożliwiającej ustalenie na rzecz Skarżącej warunków zabudowy zgodnie ze zgłoszonym wnioskiem, brak wszechstronnego wyjaśnienia przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji;

5. art. 8 K.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy uznał zasadność odstąpienia przez organ I instancji od uprzedniej praktyki rozstrzygania sprawy, w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bez podania w sposób wyczerpujący wiarygodnych podstaw takiego działania, czym w szczególności naruszył zasadę prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

6. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy obarczonej wadami decyzji organu I instancji, podczas gdy wskazane przez Skarżącą w odwołaniu uchybienia uzasadniały konieczność jej uchylenia.

W uzasadnieniu skargi szczegółowo uzasadniono podniesione zarzuty oraz podkreślono, że w obiegu prawnym istnieje ostateczna decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] lutego 2017 r. ustalająca, na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na terenie działek [...], [...], arkusz mapy [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...]. W przedmiotowej decyzji organ ustalił warunki zabudowy dla analogicznego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...], o wysokości 15,7 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] Przedmiotowa decyzja została również utrzymana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po [...]. Organ odwoławczy jedynie zdawkowo wskazał, że argument ten stracił na znaczeniu wobec pogłębionej analizy i jej wyników w niniejszej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę, podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019, poz. 2325 – dalej jako: "P.p.s.a.") sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P. nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. (nr sprawy [...]) odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie działki nr [...], arkusz mapy [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...].

Okoliczności sprawy pozostają przy tym niesporne i zostały przedstawione w części faktycznej uzasadnienia. Powstałe wątpliwości dotyczą zgodności planowanej inwestycji z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż w ocenie obu organów administracji publicznej, przeprowadzona analiza urbanistyczna wskazuje, że planowany budynek nie kontynuuje cechy zabudowy działek sąsiednich w postaci wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

W tym miejscu należy zauważyć, że stosownie do treści art. 8 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, przy czym stosownie do treści art. 8 § 2 K.p.a., organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Redakcja powyższych przepisów nie pozostawia wątpliwości, że organ administracji publicznej jest obowiązany do nieodstępowania od dotychczasowej utrwalonej praktyki załatwiania spraw danego rodzaju, tj. spraw o takim samym stanie faktycznym i takim samym stanie prawnym. Mimo, że omawiana zasada została wprost wyrażona w kodeksie dopiero w wyniku nowelizacji, która weszła w życie [...] czerwca 2017 r., była ona znana i stosowana wcześniej, o czym świadczy orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie. Na przykład, w wyroku z dnia [...] października 2015 r., sygn. akt I OSK [...], Baza NSA, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "przejawem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa jest m.in. rozstrzyganie tożsamych faktycznie i prawnie spraw w taki sam lub zbliżony sposób". Pamiętać bowiem należy, że zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa narusza różna interpretacja przepisu prawa, dokonywana w takim samym stanie faktycznym przez ten sam organ.

Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko, że "zmienność poglądów wyrażanych w decyzjach organów [...] wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany, stanowi naruszenie art. 8 k.p.a."- wyrok WSA w Warszawie z [...] grudnia 2009 r., sygn. VIII SA/Wa 641/ 09.

Podkreślić bowiem należy, że zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy ma fundamentalne znaczenie w relacji zachodzącej pomiędzy administracją publiczną a stroną postępowania administracyjnego. Jednym z elementów służących niewątpliwie realizacji przez organ administracji publicznej zasady pogłębionego zaufania jest przewidywalność jego działań. Strona, występując ze sprawą do organu władzy publicznej, ma prawo oczekiwać respektowania zasady nieodstępowania od utrwalonej praktyki tego organu. Dotyczy to także, jak w niniejszym przypadku, oceny zasad kontynuacji funkcji i dobrego sąsiedztwa w kontekście przesłanki ustalenia warunków.

Jak już wyżej wskazano, przepis art. 8 § 2 k.p.a. formułuje w związku z powyższym zasadę, zgodnie z którą organ nie powinien bez uzasadnionych przyczyn odstępować od utrwalonej praktyki. Przez którą, zdaniem Sądu należy rozumieć, że podobna jest praktyka stosowania prawa na podstawie tej samej normy i w podobnych okolicznościach faktycznych, jeżeli już były one przez organ oceniane.

Powoduje to tym samym, że uprawnionym staje się oczekiwanie strony, że organ rozstrzygnie sprawę w określony sposób.

W ocenie Sądu, organ może odstąpić od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw tylko wówczas, gdy uzasadniają to ważne przyczyny. Przyczyną, która m.in. uzasadnia zmianę praktyki organu, jest oczywista niezgodność praktyki stosowanej przez organ z przepisami prawa (może to być wynikiem orzeczeń właściwych organów lub sadów ), brak odpowiednich środków, interes publiczny. Każda taka zmiana musi być jednak przez organ wszechstronnie wyjaśniona i uzasadniona w decyzji. W realiach rozpatrywanej sprawy taka okoliczność nie wystąpiła. Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], ustalił, na wniosek wnioskodawcy, warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami i garażem podziemnym na terenie działek [...], [...], arkusz mapy [...], obręb W., położonej w P. przy ul. [...]. We wskazanej decyzji organ ustalił warunki zabudowy dla analogicznego jak w rozpatrywanej sprawie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce [...], o wysokości 15,7 m. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji, utrzymało ją w mocy decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., znak [...] Przedmiotowa decyzja została również utrzymana wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po [...].

Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji jedynie zdawkowo wskazał - odnosząc się do kwestii niekonsekwencji w działaniu organu pierwszej instancji, w związku z decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], mocą której ustalono lokalizację budynku o wysokości 15,7 m - że argument ten stracił na znaczeniu wobec pogłębionej analizy i jej wyników w niniejszej sprawie.

W ocenie Kolegium, zaskarżona decyzja nie mogła zostać uchylona tylko z tego powodu, iż kiedyś organ pierwszej instancji ustalił na wniosek skarżącego warunki zabudowy dla praktycznie takiej samej inwestycji.

W okolicznościach niniejszej sprawy, mając na uwadze powyższe, z takim stanowiskiem zgodzić się nie można.

W ocenie Sądu, sam fakt dokonania przez organ pogłębionej analizy urbanistycznej dla danej inwestycji, co spowodowało, że organy przyjęły inną niż wcześniej ocenę prawną w sprawie, nie stanowi uzasadnionej przyczyny odstąpienia od utrwalonej praktyki. Tym bardziej, że analizowana inwestycja w bardzo niewielkim stopniu odbiega od inwestycji poprzednio już ocenionej przez te sam organ.

Na gruncie rozpoznawanej sprawy argumentację strony skarżącej, wskazującą na nieuzasadnioną rozbieżność pomiędzy powołanymi wyżej rozstrzygnięciami organu, wzmacnia ponadto fakt, że w wyroku z dnia [...] grudnia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął już stanowisko w kwestii wysokości budynku wielorodzinnego przy ul. [...] i stwierdził, że " zarzut dotyczący przekroczenia wysokości budynku w stosunku do budynków sąsiednich jest bezzasadny, ponieważ organ przy przeprowadzaniu analizy bierze pod uwagę cały obszar analizowany, a nie (jak podnosiła skarżąca) wyłącznie budynki na działkach bezpośrednio sąsiadujących z planowaną inwestycją. Punktem odniesienia dla rozpatrywanej inwestycji winna być zabudowa istniejąca w całym obszarze analizowanym, a nie tylko na określonej przestrzeni. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pojęcie "działki sąsiedniej" należy bowiem interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (zob. Z. Niewiadomski [red.], Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, W. 2004, s. 495 oraz wyrok NSA z [...].08.2008 r., II OSK [...], niepublikowany, wyrok WSA w Poznaniu z [...].12.2007 r., II SA/Po [...], niepublikowany). Tym samym dla ustalenia, czy w badanym przypadku mamy do czynienia z kontynuacją funkcji kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, planowaną inwestycję należy odnieść zarówno do zabudowy na działkach dostępnych z tej samej drogi publicznej, jak i do zabudowy znajdującej się w granicach obszaru analizowanego, a więc także do sposobu zagospodarowania działek położonych w całym obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby niniejszej sprawy.

W tym miejscu wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt K [...], (OTK 1999, Nr [...], poz. 40), stwierdził, iż: "Jednym z rudymentów zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa jest bowiem to, że obywatel może zakładać, że treści obowiązującego prawa są dokładnie takie, jak to zostało ustalone przez sądy, (...) albo znajduje wyraz w jednolicie ustabilizowanym stanowisku judykatury".

W świetle powyższego, nie jest do pogodzenia z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej sytuacja, jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, w której ten sam organ, rozpatrując w krótkim odstępie czasu sprawy tej samej strony, w odmienny sposób ocenia ten sam stan faktyczny i nie podaje żadnych uzasadnionych przyczyn dokonanej diametralnej zmiany stanowiska w kwestii spornej pomiędzy stroną i organami. Pomimo sformułowanych w skardze zarzutów, takiego uzasadnienia nie zawiera też odpowiedź organu na skargę.

Trudno zatem nie uznać argumentu strony skarżącej o niekonsekwencji w działaniu organów, a tym samym naruszeniu podstawowej zasady działania w zaufaniu do organów władzy w związku z decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], mocą której skarżącej ustalono lokalizację budynku o wysokości 15,7 m., zgodność takiego działania z obowiązującym prawem w prawomocnym, obowiązującym wyroku potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Nie budzi wątpliwości, że naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy może być samodzielną przesłanką uchylenia decyzji administracyjnej. W doktrynie i orzecznictwie bowiem wielokrotnie podkreślono, że zasada ta nie jest tylko abstrakcyjnym postulatem wobec organów, lecz jest ona normą prawną, której zastosowanie ma konkretny wymiar w toku postępowania.

Niezależnie od powyższego, w związku z pozostałymi zarzutami strony skarżącej, należało zdaniem Sądu zgodzić się z jej stanowiskiem, iż błędnym było uznanie przez organ, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do uwzględnienia wnioskowanej przez Skarżącego wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku wynoszącej 16 m, podczas gdy na analizowanym obszarze istnieją zabudowy zróżnicowane pod względem wysokości, w zależności od charakteru ich funkcji (mieszkalna jednorodzinna i mieszkalna wielorodzinna), przy jednoczesnym istnieniu zbliżonych wysokości elewacji w ramach zabudowy wielorodzinnej, co pozwala na zastosowanie wyjątku, o którym mowa w § rozporządzenia i ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frotowej zabudowy w sposób odmienny, niż jako przedłużenie tego parametru dla budynków pozostających w bezpośrednim sąsiedztwie.

W tym zakresie Sąd przychylił się do poglądu przedstawionego w decyzji z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...].

Wysokość zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, budynek na działce [...], ul. [...] ma 12,5 m, a na działce [...], ul. [...] 8,5 m.

W tej sytuacji należy kierować się wysokością średnią z analizowanego obszaru, która jest jednak znacznie niższa niż wysokość planowanego budynku, bo wynosi około 9,14 m. Jednak z analizy urbanistycznej wynika, że w obszarze analizowanym występują budynki nawiązujące do wysokości budynku objętego wnioskiem przy ul. [...] wys. 14,5m, [...] wys. 15,5 m, [...] 16,5 m., których średnia wysokość, nie licząc budynków jednorodzinnych, waha się pomiędzy 4 a 5 kondygnacją. Z mapy, jak i załączonej do akt sprawy dokumentacji wynika, że pomiędzy budynkami istnieje niewielka odległość. A planowana inwestycja nie odbiega gabarytami od istniejącej już zabudowy na obszarze analizowanym. Zatem, na podstawie rozporządzenia możliwe było wyznaczenie wysokości budynku zgodnie z wnioskiem.

. Tym samym, mając na uwadze potrzebę uwzględnienia powyższych rozważań Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy należało, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 a i c w zw. z art. 200 p.p.s.a., orzec jak w sentencji.