Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 111/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Powołane przepisy: article: art. 12, art. 35
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Sygn. [...] IV SAB/Po 111/18 [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 27 marca 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędzia WSA Józef Maleszewski Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska - Cybulska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu [...] marca 2019 r. sprawy ze skargi H. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie warunków zabudowy 1. stwierdza, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Gminy T. P. na rzecz skarżącej H. W. kwotę [...]zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

H. W. reprezentowana przez męża S. W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zakończonej wydaniem decyzji nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy. Skarżąca zażądała wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ppsa oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania.

Postępowanie w sprawie ustalenia warunków, zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] października 2012 r.

Pismem z dnia [...] października 2012 r. Wójt Gminy zawiadomił strony o wszczęciu postępowania (k. 13 akt adm.).

W dniu [...] listopada 2012 r. S. W. zmodyfikował wniosek o ustalenie warunków zabudowy w sprawie dotyczącej działek nr [...] i nr [...] (k. 14 akt adm.).

Dnia [...] listopada 2012 r. sporządzono analizę urbanistyczną i przygotowano projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, z uwagi na nie spełnienie wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (k.21 akt adm.).

Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. strony zawiadomiono o możliwości zapoznana się z aktami sprawy (k. 25 akt adm.).

W dniu [...] grudnia 2012 r. wpłynął wniosek o zawieszenie postępowania w sprawie (k.26 akt adm.), na skutek którego postanowieniem dnia [...] grudnia 2012 r. Wójt Gminy zawiesił postępowanie w sprawie (k.27 akt adm.). Na skutek złożonego na to postanowienie zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. uchyliło postanowienie o zawieszeniu postępowania (k. 30 akt adm.).

Pismem z dnia [...] lutego 2013 r. wniesiono o nadanie sprawie biegu (k. 32 akt adm.).

Pismem sporządzonym dnia [...] lutego 2013 r. Wójt Gminy wystąpił do Starosty [...] o wstępne uzgodnienie dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...] i nr [...] obręb S. (k.33 akt adm.).

Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta wskazał, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji gdy już na etapie projektowania decyzji właściwy organ do jej wydania uznaje, że nie jest możliwa realizacja danej inwestycji. Starosta zauważył, że dla działek nr [...] i nr [...] nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na działkach tych występują grunty klasy RIIIb wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,50000ha, a zatem niezbędna jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolnicze, czego dokonać należy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (k.35 akt adm.).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Wójt Gminy zawiadomił strony postępowania: S. W. z upoważnienia H. W. oraz S. W. w imieniu własnym o przedłużeniu do dnia [...] czerwca 2013 r. terminu załatwienia sprawy w związku z koniecznością "poprawnego przeprowadzenia postępowania administracyjnego zgodnie z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2012, poz. 647 ze zm.) oraz zawiadomienia wszystkich stron postępowania zgodnie z art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego" (k.38 akt adm.).

W dniu [...] maja 2013 r. ponownie przygotowano projekt decyzji wraz z analizą (k.42 akt adm.).

Kolejnym zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie i wyznaczył 7-dniowy termin do zapoznania się z tym materiałem (k.45 akt adm.).

W dniu [...] czerwca 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję nr [...] omawiającą ustalenia warunków zabudowy. Decyzję osobiście odebrał S. W. w dniu [...] lipca 2013 r.(k.44 akt adm.)

Na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie ustalenia warunków zabudowy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, strona zakończonego postępowania w osobie H. W. wywiodła skargę do sądu administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie opisując bieg postępowania w sprawie i wskazując, że w roku 2012 i 2013 Skarżący oraz członkowie jego rodziny złożyli około 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Wójt Gminy wskazał, że w tutejszym Sądzie zarejestrowano dwie skargi dotyczące opieszałości organu w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Wskazano, że skargę zarejestrowaną pod sygn. IV SAB/Po [...] na bezczynność Wójta Gminy wniósł S. W. w imieniu własnym oraz H. W..

W dniu [...] października 2018 r. do Sądu przekazane zostało oświadczenie S. W. o cofnięciu skargi w sprawie nr [...] (k. 64 akt sąd.). Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r. sygn. IV SAB/Po [...] umorzył postępowanie w sprawie bezczynności Wójta Gminy.

Pismem z dnia [...] listopada 2018 r. Sąd zwrócił się do S. W. o wyjaśnienie, czy jego intencją było cofnięcie obydwu zarejestrowanych skarg dotyczących opieszałości organu w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] (k.68 akt sąd.).

W zakreślonym terminie S. W. oświadczył, że skarga zarejestrowana pod sygn. IV SAB/Po [...] jest aktualna i nie podlega wycofaniu (k. 71 akt sąd.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Sprawa niniejsza dotyczy skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] października 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy. Bezspornie stroną tego postępowania był S. W., któremu korespondencję doręczano zarówno jako pełnomocnikowi jego żony H. W., jak i w imieniu własnym.

W sprawie nie rodzi wątpliwości fakt, wyczerpania przez Skarżącą H. W. trybu warunkującego skuteczne wniesienie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy w sprawie zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] Fakt ten został udokumentowany i pozostaje bezsporny. Do skargi załączono zażalenie złożone przez S. W. w imieniu jego mocodawczyni H. W. na przewlekłość postępowania w sprawie zakończonej wydaniem w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzji Wójta Gminy w sprawie nr [...]

W tym miejscu Sąd rozważył, czy podjęcie przez organ administracji rozstrzygnięcia kończącego sprawę nie czyni bezprzedmiotową, czy też bezzasadną skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu, mimo wcześniejszych rozbieżności, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowało się stanowisko, że wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2018, poz. 1302 – dalej jako: P.p.s.a.).

Podobne stanowisko na tle art. 149 P.p.s.a. w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych w tym przepisie ustawą z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658) z mocą obowiązującą od dnia 15 sierpnia 2015 r., zaprezentowane zostało m.in. w wyroku z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt II OSK 891/13, a następnie podtrzymane także w późniejszych wyrokach NSA (zob. np. orzeczenia: z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 609/14; z dnia 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 591/15; z dnia 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 349/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W orzecznictwie tym podkreślono, że skarga ta stanowi środek, który działa dyscyplinująco na organy administracji, a w szerszym zakresie przeciwdziała też ich opieszałości w prowadzeniu spraw oraz służy usuwaniu negatywnych skutków wynikających z przewlekłości postępowań administracyjnych. Przyjmując, że art. 149 P.p.s.a., należy interpretować w szerszym kontekście znaczeniowym, Sąd doszedł do przekonania, że konstrukcja skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, pozbawiona żądania w zakresie zobowiązania organu do podjęcia określonych działań (wydania aktu, podjęcia czynności), skutkuje tym, że drugorzędne znaczenie ma stan sprawy administracyjnej w momencie wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym, a także w dacie wyrokowania. Innymi słowy, fakt zakończenia sprawy przez organ administracji - w ocenie Sądu - nie stanowi przeszkody do złożenia skargi w przedmiocie stwierdzenia przewlekłości postępowania, za czym dodatkowo przemawia to, że orzeczenie w przedmiocie stwierdzenia, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa stanowi niezbędny prejudykat w przypadku dochodzenia roszczenia odszkodowawczego na podstawie przepisów prawa cywilnego.

Stanowisko powyższe podzielił także NSA w wyroku z 07 grudnia 2018r. (sygn. akt I OSK 3420/18), dostępne www.orzeczania.nsa.gov.pl), które Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości popiera.

Skoro zaś z aktualnej treści art. 149 P.p.s.a. nie wynika, aby uzależniał on stwierdzenie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (§ 1 pkt 3), a w dalszej kolejności - czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem postępowania (§ 2), od zobowiązania tego organu do podjęcia działania określonego w § 1 pkt 1 i 2, to sam fakt wydania przez organ administracji decyzji przed wniesieniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania nie zwalnia Sądu z obowiązku poddania kontroli, czy owa przewlekłość miała miejsce, a jeśli tak - to jaki był jej charakter. Przewlekłość postępowania jest bowiem stanem obiektywnym, istniejącym niezależnie od ostatecznego załatwienia sprawy, dlatego też ocenie, czy organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, nie stoi na przeszkodzie załatwienie sprawy.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie wskazać trzeba, że dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd miał na uwadze fakt, że w myśl art. 133 P.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Dlatego też oceniając sprawność działania Wójta Gminy Sąd opierał się na – przekazanym przez ten organ – całokształcie dokumentacji sprawy.

Przechodząc to merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 5, Warszawa 2012, str. 44; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Pod pojęciem tym rozumie się również mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje wówczas, gdy organowi będzie można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (wyrok z dnia 26 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1956/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika, że organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, a także obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia. Z punktu widzenia sprawności postępowania znacząca jest zasada szybkości postępowania wyrażona w art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a."). Jej realizacja zagwarantowana została przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Przepis artykułu 35 § 1 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (art. 35 § 2 k.p.a.). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 35 § 3 k.p.a.).

Powyższe oznacza, że co do zasady postępowanie administracyjne powinno zostać zakończone tak szybko jak tylko jest to możliwe, z zastrzeżeniem, że w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno to nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, zaś w sprawie szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że przedmiotowe postępowanie administracyjne zostało zainicjowane wnioskiem z dnia [...] października 2012r. o wydanie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zabudowy usługowo – magazynowo – produkcyjnej dla inwestycji dla której nie jest wymagane sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko na działkach nr [...] i nr [...] w miejscowości S.. W dniu [...] listopada 2012r. wnioskodawca zmodyfikował wniosek w ten sposób, że zwrócił się z prośbą aby w wydanej decyzji określono alternatywne zabezpieczenie w wodę przez Zakład Komunalny w T. P. oraz studnie wiercone (k. 14 akt adm.). Wobec powyższego Sąd przyjął, że oceny przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ I instancji w przedmiotowej sprawie dokonać należy od dnia [...] listopada 2012r., kiedy wnioskodawca ostatecznie sprecyzował swój wniosek.

Przenosząc powyższe uwagi natury ogólnej na grunt zaistniałego w sprawie stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do jej załatwienia.

Jakkolwiek, bowiem z akt administracyjnych sprawy wynika, że analizę urbanistyczną wraz z projektem – odmownej – decyzji sporządzono w dniu [...] listopada 2012 r. (k. 24 akt adm.), to pomimo braku podejmowania jakichkolwiek czynności zawiadomienie o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero [...] grudnia 2012 r. (k.25 akt adm.). Nastąpiło to zatem 28 dni po sporządzeniu projektu decyzji odmownej.

Sąd dostrzega, że na wniosek S. W. z dnia [...] grudnia 2012 r. doszło do zawieszenia postępowania w sprawie, a następnie na skutek złożonego również przez niego zażalenia Kolegium uchyliło postanowienie organu I instancji, jako uzasadnienie wydanego postanowienia wskazując na wycofanie zgodny strony postępowania, na jego zawieszenie. Dokonując oceny wpływu zawieszenia postępowania na zasadność niniejszej skargi należy wskazać, że okres pomiędzy złożeniem przez S. W. wniosku o zawieszenie postępowania (06 grudnia 2012 r.) i wydaniem postanowienia przez Kolegium (12 lutego 2012 r.) – nie stanowi – w ocenie Sądu zależnego od organu okresu opóźnienia w załatwieniu sprawy. Wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 5 K.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 1 – § 4 K.p.a. nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresów trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Tymczasem w niniejszej sprawie zawieszenie postępowania nastąpiło wyłącznie na wniosek strony postępowania i wyłącznie fakt cofnięcia tego wniosku spowodował uchylenie postanowienia organu I instancji.

Akta sprawy nie dokumentują daty powrotu do organu I instancji akt po wydaniu postanowienia Kolegium, co miało miejsce w dniu [...] lutego 2013 r. Nie budzi jednak wątpliwości, że po zawieszeniu postępowania Wójt Gminy pierwsze czynności podjął w dniu w dniu [...] lutego 2013 r. sporządzając wniosek o uzgodnienie odmownej decyzji w sprawie warunków zabudowy skierowany do Starosty [...]. Pismem z dnia [...] marca 2013 r. Starosta wskazał, że bezprzedmiotowe jest uzgadnianie inwestycji gdy już na etapie projektowania decyzji właściwy organ do jej wydania uznaje, że nie jest możliwa realizacja danej inwestycji. Starosta zauważył, że dla działek nr [...] i nr [...] nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem na działkach tych występują grunty klasy RIIIb wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,50000ha, a zatem niezbędna jest zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na grunty nierolnicze, czego dokonać należy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Okres oczekiwania na odpowiedź Starosty, pomiędzy wydaniem wniosku o uzgodnienie z dnia [...] lutego 2013 r., a wpływem odpowiedzi na ten wniosek w dniu [...] marca 2013 r. (k. 35 akt adm.) wygenerował ponad miesięczny okres zwłoki w załatwieniu sprawy. W sytuacji gdy takie uzgodnienia nie są wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, uznać należy że nie zachodziła konieczność podejmowania takiego uzgodnienia, co w ocenie Sądu ocenić należy jako zbędne i niezasadnie przedłużające postępowanie administracyjne.

Należy podkreślić, że już z uzasadnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego [...] listopada 2012 r. wynikało, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej 0,9733 ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha, co stanowiło negatywną przesłankę do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Okoliczność ta była udokumentowana w aktach sprawy już z chwilą formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu [...] października 2012 r., skoro w aktach administracyjnych sprawy znajdowały się wypisy z ewidencji gruntów poszczególnych działek, z których te dane wynikały(k.12 akt adm.). Mimo to dopiero w dniu [...] czerwca 2013 r. organ zakończył postępowanie wydając decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy z powodu braku zgody właściwego organu na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Po uzyskaniu odpowiedzi od Starosty, który wskazał na bezzasadność zwracania się o uzgodnienie decyzji odmownej (która wpłynęła do organu [...] marca 2013 r.), dopiero po 20 dniach, tj. [...] kwietnia 2013 r. zawiadomiono o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy. Badając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd nie może jednak ograniczyć się do samego tylko ustalenia czy w sprawie wydano zawiadomienie o którym mowa w art. 36 k.p.a., ale musi dokonać zasadności wydania tego zawiadomienia w kontekście konkretnych okoliczności badanej sprawy. Sąd musi ustalić jakie przyczyny wskazano jako uzasadniające przedłużenie terminu załatwienia sprawy i ocenić zasadność czynności, które były podejmowane pomiędzy wydaniem takiego zawiadomienia, a wydaniem decyzji kończącej postępowanie w danej instancji. W tym też kontekście ocenić należało zawiadomienie z dnia [...] kwietnia 2013 r. Już przyczyny niezałatwienia sprawy w terminie, wskazane w tym zawiadomieniu prowadzą do wniosku, że w istocie niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było "koniecznością zawiadomienia wszystkich stron postępowania i załatwieniem sprawy zgodnie z przepisami". W tym kontekście należy wskazać, że jedynymi stronami tego postępowania byli H. W. oraz S. W., przy czym H. W. w toku całego postępowania była reprezentowana przez męża S. W.. W toku całego postępowania korespondencję adresowaną do obojga małżonków kierowano do rąk S. W. – jako pełnomocnika H. W. oraz w imieniu własnym. W żadnym momencie tego postępowania nie zachodziła konieczność podejmowania dodatkowych czynności związanych z realizacją obowiązków o których mowa w art. 61 § 4 i art. 10 § 1 k.p.a. Co więcej, jak wynika z akt sprawy znaczną część adresowanej do Skarżącego i jego żony korespondencji, S. W. podejmował osobiście w siedzibie Urzędu Gminy T. P..

Ponad miesiąc po wydaniu powyżej opisanego zawiadomienia z dnia [...] kwietnia 2013 r., tj. w dniu [...] maja 2013 r. sporządzono drugi projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy.

Następnie, po kolejnych 9 dniach, organ poinformował o zebraniu materiałów pozwalających wydać decyzję w sprawie i wyznaczył 7-dniowy termin do zapoznania się z tym materiałem (k.45 akt adm.). W dniu [...] czerwca 2013 r. zawiadomienie odebrał S. W.. Wskazany w zawiadomieniu termin upływał [...] czerwca 2013 r., a decyzję w sprawie wydano po kolejnych 10 dniach, tj. [...] czerwca 2013 r.

Badając zasadność złożonej skargi należało uwzględnić, że prowadzone postępowanie dotyczyło ustalenia warunków zabudowy. Ustawodawca nie uregulował w sposób autonomiczny terminu wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W okolicznościach badanej sprawy, pomiędzy złożeniem ostatecznego w swej treści wniosku ([...] listopada 2012 r.) a wydaniem decyzji w dniu [...] czerwca 2013 r. minęło prawie 8 miesięcy. Pomijając nawet 3-miesięczny okres pomiędzy zawieszeniem postępowania, a uchyleniem postanowienia w tej sprawie - wywołany wyłączną inicjatywą strony (tj. okres od [...] grudnia 2012 r. do [...] marca 2012 r.) postępowanie trwało 5 miesięcy. W tym czasie, pomiędzy sporządzeniem analizy urbanistycznej wraz z projektem odmownej decyzji (sporządzonej w dniu [...] listopada 2012 r.), a zawiadomieniem stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy sporządzono dopiero [...] grudnia 2012 r. - upłynęło 28 dni - w takcie których organ nie udokumentował podejmowania jakiejkolwiek czynności. Po powrocie akt do organu I instancji w lutym 2012 r. wystąpiono do Starosty o uzgodnienie odmownej decyzji w sprawie warunków zabudowy. W sytuacji gdy takie uzgodnienia nie są wymagane dla odmownej decyzji o warunkach zabudowy, okres oczekiwania pomiędzy wystąpieniem o uzgodnienie (28 lutego 2012 r.), a uzyskaniem odpowiedzi (29 marca 2013 r.) - obejmujący 30 dni - w takcie których organ nie udokumentował podejmowania jakiejkolwiek czynności, dowodzi wadliwego działania organu i instancji. Następnie po uzyskaniu odpowiedzi od Starosty (data wpływu [...] marca 2013 r.) - kolejne 20 dni - nie udokumentowano podejmowania jakiejkolwiek czynności. Przygotowany - ponowny projekt decyzji odmownej – podobnie jak projekt z dnia [...] listopada 2012 r. wskazuje, że działki objęte wnioskiem stanowią grunty rolne klasy III o powierzchni łącznej 0,9733 ha, wchodzące w skład kompleksu przekraczającego 0,5 ha. Okoliczność ta była udokumentowana w aktach sprawy już z chwilą formalnego wszczęcia postępowania administracyjnego w dniu [...] października 2012 r., na co Sąd zwracał już uwagę. Z akt sprawy nie wynika, również w jakim celu w ogóle organ ponownie zwrócił się do urbanisty o przygotowanie drugiego projektu decyzji odmownej, skoro nie udokumentowano, żadnych mających wpływ na wynik sprawy nowych ustaleń faktycznych.

W konsekwencji, zdaniem Sądu organowi można przypisać przewlekłe prowadzenie postępowania. Wymaga podkreślenia, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko, skutecznie, biorąc pod uwagę ekonomikę podejmowanych działań. Działania administracji winny się więc charakteryzować swego rodzaju aktywnością, nakierowaną na sprawne i odpowiednie załatwienie konkretnej sprawy. Takich czynności i działań w niniejszej sprawie zabrakło. Rozpoznawana sprawa mogła zostać załatwiona w terminie krótszym. Na gruncie zaistniałego stanu faktycznego stwierdzić należy, że postępowanie prowadzone było dłużej niż było to niezbędne do załatwienia sprawy.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wójt Gminy dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 1 wyroku). Sąd uznał jednak, że przewlekłość postępowania organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, LEX nr 1218894). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Komentarz do kodeksu postępowania administracyjnego, Warszawa 1998 r., s. 808-812). Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r., OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r., II SAB/Wr 14/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r., II SAB/Po 69/13 i z dnia 11 marca 2015 r., IV SAB/Po 19/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zaistniała. Należy bowiem zauważyć, że w trakcie całego postępowania okresy braku aktywności procesowej nie były liczne, ani szczególne znaczne. Nadto organ dnia [...] czerwca 2013 r. wydał decyzję administracyjną. Najbardziej obciążający organ, w niniejszej sprawie, okres oczekiwania na uzgodnienie decyzji odmownej przez Starostę, uzasadniony był - znaną Sądowi z urzędu - okolicznością, taką, że w licznych postępowaniach (również dotyczących wniosków S. W.) Kolegium uchylało decyzje Wójta Gminy nakazując dokonanie uzgodnień decyzji odmownych. W okolicznościach badanej sprawy taka sytuacja nie miała miejsca i jakkolwiek nie usuwa ona wadliwości działania Wójta Gminy, to w ocenie Sądu wyjaśnia przyczyny zachowania organu w niniejszej sprawie. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd wziął również pod uwagę, że niezałatwienie sprawy w terminie spowodowane było złożeniem przez S. W. ponad 350 wniosków o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność ta jakkolwiek nie ma wpływu na ocenę, która uzasadniałaby prowadzenie postępowania dłużej niż było to niezbędne, to jednak ma wpływ na ocenę, czy przekroczenie terminów miało charakter rażący. W ocenie Sądu złożenie tak znacznej ilości wniosków o ustalenie warunków zabudowy niewątpliwie miało wpływ na długość prowadzonego postępowania, co w konsekwencji prowadzi do oceny, że stwierdzona przewlekłość postępowania nie miała charakteru rażącego. Z tych przyczyn Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a.

Z powołanych powyżej przyczyn skarga podlegała oddaleniu w pozostałym zakresie na podstawie art. 151 P.p.s.a. (pkt 3 wyroku).

O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 4 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a.