Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1809/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.124, art. 112 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 104 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 7, art. 8, art. 77, art. 107 § 2
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia- Rybak po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 558/17 w sprawie ze skargi H.W. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia 10 kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Lu 558/17 oddalił skargę H. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. W. zaskarżając go w całości i - na podstawie art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." - zarzuciła mu naruszenie:

1) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że organ był legitymowany do wydania przedmiotowej decyzji wobec braku wyrażenia zgody przez skarżącą, podczas gdy skarżąca wyrażała zgodę, ale chciała aby inwestor uwzględnił korektę przebiegu linii inwestycji, a inwestor występując z wnioskiem o wyrażenie zgody do skarżącej nie przedstawił żadnych propozycji porozumienia, stąd nie może być mowy o "nieuzgodnieniu warunków";

2) prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 104 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędne przyjęcie, że decyzja organu została wydana z uwzględnieniem w/w przepisów, podczas gdy decyzja organu nieprecyzyjne określa obszar ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości gruntowej, a załącznik w postaci dokumentacji graficznej nie spełnia wymogów określonych w w/w przepisach;

3) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 112 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym podstawy wywłaszczenia lub ograniczenia własności mogą być stosowane tylko, gdy brak jest możliwości wykonania inwestycji w inny sposób;

4) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 8 K.p.a przez wydanie zaskarżonej decyzji pomimo braku spełnienia ustawowych przesłanek, w związku z czym naruszona została zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej;

5) przepisów postępowania mający wpływ na wynik postępowania - art. 7, art. 77 i art. 107 § 2 K.p.a. przez brak wszechstronnego rozpatrzenia materiału w sprawie i w konsekwencji stwierdzenie, że przepisy te nie zostały naruszone w przedmiotowej sprawie, podczas gdy pominięto, że organ w trakcie postępowania administracyjnego ma obowiązek wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy, a zatem musi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w sprawie w celu wydania decyzji, czego w niniejszej sprawie organ nie uczynił, a decyzja nie zawiera niezbędnych składników, które decyzja wydana w tym trybie powinna zawierać, w szczególności brak precyzyjnego określenia zakresu jaki inwestycja będzie obejmować, jakiej części nieruchomości to ograniczenie dotyczy i jaka ta część jest usytuowana względem granic działki, bo za taki nie można uznać załącznika graficznego, czasu, na jaki organ udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wejście na teren działki odwołującej się;

6) art. 61 Konstytucji RP obligującego do szczególnej ochrony prawa własności.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa według norm przepisanych prawem oraz rozpoznanie skargi na rozprawie.

[...] Sp. z o.o. w L. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, w piśmie z [...] kwietnia 2018 r., wniosło o oddalenie skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna rozpoznana w tak zakreślonych granicach nie zasługuje na uwzględnienie.

Ocenę naruszenia przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej należy poprzedzić przypomnieniem stanu sprawy. Otóż Prezydent Miasta L. decyzją z [...] lutego 2017 r. nr [...] ograniczył sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie [...] Spółce z ograniczoną odpowiedzialnością zezwolenia na założenie i przeprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej przez nieruchomość położoną w L. przy ul. [...], oznaczoną jako działki nr [...] o powierzchni 0,4330 ha i nr [...] o powierzchni 0,0797 ha ([...], arkusz 1), ujawnioną w księdze wieczystej [...], stanowiącą własność H. W., stwierdzając że zakres ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...] określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego K. B., przyjęta [...] października 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...]. Decyzja ta został wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania H. W., decyzją z [...] kwietnia 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] lutego 2017 r.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest podkreślenie, że ze względu na to, że konstrukcja art. 174 P.p.s.a. umożliwia zaskarżenie wszelkich naruszeń prawa, jakich mógł się dopuścić Sąd I instancji przy wydawaniu rozstrzygnięcia, granice skargi kasacyjnej wyznaczane są przez stronę skarżącą kasacyjnie. Powinny one zawsze zostać wyznaczone w sposób precyzyjny. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., II FSK 1688/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych). Naczelny Sąd Administracyjny nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności (por. wyrok NSA z 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/14). Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 P.p.s.a., wskazaną wyżej zasadę, stanowiącą, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Pewnym złagodzeniem rygorów wynikających z art. 176 w związku z art. 178 P.p.s.a. jest przewidziana w art. 183 § 1 tej ustawy możliwość przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych po upływie terminu do wniesienia skargi kasacyjnej. Należy przy tym wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 września 2006 r., SK 63/05 - orzekając o zgodności art. 174, art. 183 § 1 i art. 184 P.p.s.a. z wymienionymi w nim przepisami Konstytucji RP - nie zakwestionował konstytucyjności przyjętego modelu skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 P.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., I FSK 1448/06). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Należy bowiem mieć na uwadze, że wyodrębnianie zarzutów z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej zawsze niesie ryzyko nieprawidłowego odczytania intencji strony wnoszącej skargę kasacyjną. Konieczne jest przy tym oddzielenie podstawy kasacyjnej od jej uzasadnienia, które jest niezbędnym elementem skargi kasacyjnej (zob. wyroki NSA z 19 marca 2014 r., II GSK 16/13 i 17 lutego 2015 r., II OSK 1695/13). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji.

Poczynienie powyższych uwag jest o tyle niezbędne, że w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została skonstruowana w sposób nieuwzględniający wszystkich wskazanych wyżej wymogów.

Oceniając w pierwszej kolejności zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że nieprawidłowe jest zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia przepisów K.p.a. (jak uczyniono to w pkt 4 i 5 skargi kasacyjnej), bez powiązania tego zarzutu z naruszeniem przepisów P.p.s.a. Sąd administracyjny orzeka bowiem na podstawie przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne i wprost nie stosuje przepisów K.p.a. Sąd oceniając działanie organów administracji publicznej odnosi się do stosowanych przez nie przepisów postępowania administracyjnego, badając czy i w jakim zakresie zostały naruszone. Mając jednak na uwadze cytowaną uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, należy przyjąć, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i pkt 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Przechodząc wobec tego do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 oraz art. 107 § 2 K.p.a., zmierza do wykazania, że w niniejszej sprawie nie uwzględniono braku wszechstronnego rozpatrzenia materiału zgromadzonego w sprawie, a w konsekwencji nie uwzględniono braku precyzyjnego określenia zakresu inwestycji na nieruchomości skarżącej, gdyż za spełniający właściwe wymogi nie można uznać załącznika graficznego do decyzji. W ocenie skarżącej kasacyjnie Sąd I instancji błędnie nie zanegował też braku określenia czasu, na jaki organ udzielił wnioskodawcy pozwolenia na wejście na teren działki skarżącej.

Tak jak wskazuje autorka skargi kasacyjnej podstawowym obowiązkiem organu jest zebranie całokształtu materiału dowodowego i dokonanie na jego podstawie ustalenia stanu faktycznego sprawy przy zastosowaniu zasady swobodnej oceny dowodów (art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a.). Zgodnie z art. 8 K.p.a. organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Przedstawienie toku rozumowania prowadzącego do przyjętych wniosków i konkluzji powinno nastąpić w uzasadnieniu rozstrzygnięcia końcowego, co ma umożliwić poznanie motywów, jakimi kierował się organ rozpoznając sprawę oraz ocenę prawidłowości zastosowania przepisów przyjętych jako podstawa rozstrzygnięcia. Stosownie do treści przepisu art. 107 § 1 i 3 K.p.a. niezbędnym elementem decyzji jest uzasadnienie faktyczne i prawne, przy czym uzasadnienie faktyczne powinno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł i przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Zgodnie z treścią art. 107 § 2 K.p.a. przepisy szczególne mogą określać także inne niż wymienione w art. 107 § 1 K.p.a. składniki decyzji.

Oczywiste jest, że zakres ograniczenia w decyzji administracyjnej prawa własności musi być ściśle określony. Powinna ona zatem wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość, jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. W niniejszej sprawie warunki te zostały spełnione. Osiągnięto je przez określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej w postaci mapy. Mapa ta pełni jedynie funkcję uzupełniającą do decyzji i obrazuje jedynie określenie zakresu ograniczenia w formie graficznej. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że załącznik graficzny do decyzji stanowi co do zasady jej integralną część (por. przykładowo wyrok NSA z 31 maja 2017 r., I OSK 2618/16). Nie ma więc racji skarżąca kasacyjnie twierdząc, że niedopuszczalne było odwołanie się w treści decyzji w odniesieniu do zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, do załącznika w postaci dokumentacji wykonanej przez uprawnionego geodetę. Zgodzić się natomiast należało z Sądem I instancji, że w decyzji jednoznacznie orzeczono, że zakres ograniczenia sposobu korzystania z działek nr [...] i nr [...] określa dokumentacja wykonana przez geodetę uprawnionego przyjęta [...] października 2016 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...]. Taki sposób oznaczenia zakresu ograniczenia nie może być uznany za wadliwy tylko z tej przyczyny, że zakres ograniczenia nie jest wprost opisany w samej sentencji decyzji, ale sentencja ta odwołuje się do załączonej do decyzji dokumentacji w postaci ściśle określonej i zaewidencjonowanej pod podanym w decyzji numerem mapy. Na mapie, do której odwołuje się decyzja organu pierwszej instancji, nie tylko przedstawiono w sposób graficzny obszar ograniczenia, z wyodrębnieniem strefy do przeprowadzenia koniecznych robót, oznaczonej kolorem żółtym oraz strefy dalszego korzystania, oznaczonej kolorem zielonym, ale także podano powierzchnię każdej z tych stref, jak również odległości w stosunku do granic działek. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, takie określenie przestrzenne zakresu ograniczenia korzystania z prawa własności, jakie zastosowano w decyzji organu I instancji, przy uwzględnieniu załącznika graficznego, obrazującego przebieg i powierzchnię pasa technologicznego, odpowiada wymogom art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie stanowi naruszenia powyższych przepisów postępowania również brak określenia w decyzji czasowego zakresu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, tj. terminu, na który udzielono zezwolenia. Regulacja taka nie ma umocowania w art. 124 ust. 1 u.g.n. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszczalne jest nałożenie na stronę w drodze decyzji administracyjnej dodatkowego obowiązku w postaci warunku, terminu lub zlecenia, tylko w takim przypadku, gdy przepis prawny będący podstawą tej decyzji, wyraźnie na to zezwala. Skoro ustawodawca nie nakłada na organ orzekający w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. obowiązku wskazania w przedmiotowej decyzji terminu, to ustalenie terminu na podstawie powyższego przepisu byłoby działaniem bez podstawy prawnej. Za powyższym wnioskiem przemawiają również względy wykładni systemowej. Jeżeli bowiem ustawodawca pragnie ograniczyć obowiązek udostępnienia nieruchomości w czasie, to czyni to wyraźnie (por. np. art. 124b ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym "Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy").

W konsekwencji zarzuty procesowe sformułowane na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. okazały się nieusprawiedliwione. Oznacza to, że stan faktyczny sprawy przyjęty do jej rozpoznania przez Sąd I instancji był prawidłowy.

Naruszenia prawa materialnego, tj. art. 124 ust. 1 u.g.n. (pkt. 1 i 2 skargi kasacyjnej) skarżąca kasacyjnie upatruje w niewłaściwym zastosowaniu polegającym na nieuprawnionym przyjęciu, że zostały spełnione warunki do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, w sytuacji gdy inwestor nie przeprowadził rokowań ze skarżącą, która wyrażała zgodę na wykonanie inwestycji na jej działce, a także w nieuprawnionym przyjęciu, że decyzja precyzyjnie określa obszar ograniczenia korzystania z nieruchomości gruntowej, a załącznik w postaci dokumentacji graficznej spełnia wymogi określone w ww. przepisach. W rzeczywistości zatem zarzuty te zmierzają do zakwestionowania prawidłowości oceny stanu faktycznego sprawy. W związku z tym należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżąca uznaje za prawidłowy (por. wyroki NSA z 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12 i 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12). Niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Kwestionując ocenę stanu faktycznego nie można skutecznie powoływać się na zarzut niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania prawa materialnego, również w wyniku jego błędnej wykładni, o ile równocześnie nie zostaną także skutecznie, tj. w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, zakwestionowane ustalenia faktyczne, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2013 r., I OSK 1171/12). Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12 i 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11). Ocena zarzutu prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11 i 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11). Jeżeli skarżąca uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11). Błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości. Gdy skarżąca nie podważa skutecznie okoliczności faktycznych sprawy czyniąc to w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego, to zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego są zarzutami bezpodstawnymi (por. wyroki NSA z: 4 lipca 2013 r., I FSK 1092/12, 1 grudnia 2010 r., II FSK 1506/09, 11 października 2012 r., I FSK 1972/11, 3 listopada 2011 r., I FSK 2071/09). Ustalenia w zakresie stanu faktycznego można kwestionować podnosząc zarzuty w zakresie drugiej podstawy kasacyjnej, czego w niniejszej sprawie skutecznie nie uczyniono, w konsekwencji podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa materialnego nie mógł osiągnąć skutku.

Zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 112 ust. 3 u.g.n. (niewłaściwie zakwalifikowanego przez autorkę skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisów postępowania) również nie jest zasadny. W myśl tego przepisu wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Przede wszystkim wskazać trzeba, że zarzut ten nie zawiera argumentacji na poparcie wskazanego naruszenia. Tak jak już podano powyżej zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przeprowadzona przez Naczelny Sąd Administracyjny, celem zbadania, czy pozwala na skonkretyzowanie zarzutu kasacyjnego naruszenia ww. przepisu prawa materialnego, prowadzi w tym zakresie jedynie do wniosku, że autorka skargi kasacyjnej odnosi to naruszenie do wcześniej wskazanych okoliczności, tj. wyrażenia zgody przez skarżącą na inwestycję pod warunkiem uwzględnienia korekty przebiegu linii inwestycji oraz nieprecyzyjnego określenia obszaru ograniczenia korzystania z prawa własności nieruchomości. Aktualne zatem pozostają w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 112 ust. 3 u.g.n. uwagi poczynione w odniesieniu do wcześniejszych zarzutów naruszania prawa materialnego. Poza tym wskazać trzeba, że Prezydenta Miasta L. decyzją z [...] września 2015 r. nr [...] ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu gminnym, polegającej na budowie sieci kanalizacji sanitarnej w rejonie ulicy [...] w L., zgodnie z ideogramem trasy sieci przedstawionym na załączniku graficznym nr 1 do tej decyzji (decyzja oraz załącznik nr 1 k. 45-49 akt administracyjnych). Usytuowanie terenu ograniczenia korzystania z nieruchomości wynika zatem z treści decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż stosownie do art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. ograniczenie, o którym mowa w przywołanym artykule, w przypadku braku planu miejscowego następuje zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Niekwestionowane jest natomiast w sprawie stanowisko organu, że przebieg przedmiotowej sieci kanalizacji sanitarnej został uzgodniony przez Zespół Uzgodnień Dokumentacji Projektowej na podstawie wyżej wymienionej decyzji z [...] września 2015 r., która jest ostateczna od [...] listopada 2015 r., a także to że H. W. była stroną postępowania, w którym ta decyzja została wydana. Jednocześnie w niniejszym postępowaniu zostały wyjaśnione względy, dla których sieć kanalizacji sanitarnej nie może zostać usytuowana w proponowanej przez skarżącą odległości 1-1,5 m od granicy z działką nr [...], to jest równolegle do tej granicy, biegnącej ukosem w kierunku skarp w rejonie rzeki B.. Jak wskazano w decyzji organu pierwszej instancji, a co znajduje potwierdzenie w treści dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, brak możliwości zaprojektowania przebiegu sieci kanalizacji sanitarnej w sposób proponowany przez skarżącą wynika z ukształtowania terenu oraz konieczności zachowania linii prostej w celu uzyskania grawitacyjnego spływu ścieków.

Zarzut naruszenia prawa materialnego art. 61 Konstytucji RP (podobnie jak poprzednio niewłaściwie zakwalifikowanego jako naruszenie przepisów postępowania) nie mógł być uwzględniony przede wszystkim z tego względu, że przepisy te dotyczą prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a nie ochrony prawa własności.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Uzasadnienie niniejszego wyroku sporządzone zostało zgodnie z wymogami art. 193 zdanie drugie P.p.s.a.