Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 604/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.M. i H.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 427/17 w sprawie ze skargi L.M. i H.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 września 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 427/17 oddalił skargę L.M. i H.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. nr 5057/2016 w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej w skrócie "K.p.a.") oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania L.M. i H.K. utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] m2 z obrębu [...], położoną przy ul. [...], wydzieloną pod drogę.

W uzasadnieniu decyzji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie oraz wskazał, iż z decyzji Burmistrza [...] dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...] wynika, że wydzielono m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczoną pod rezerwę pod projektowaną ul. [...]. Zapis ten wskazuje na uregulowania planu zagospodarowania przestrzennego oś. [...], nie zaś na ustalenie wydzielenia działki ewidencyjnej nr [...] pod projektowaną ul. [...], oznaczoną w wymienionym planie i w decyzji zatwierdzającej podział. Za przedmiotową działkę odszkodowanie, o którym mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n., nie przysługuje, albowiem na mocy decyzji zatwierdzającej podział nie doszło do wydzielenia działki nr [...] pod drogę publiczną (art. 98 ust. 1 u.g.n.), przechodzącą z mocy prawa na własność gminy z dniem 13 kwietnia 1999 r., w którym ta decyzja stała się ostateczna.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi L.M. i H.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucili naruszenie:

1) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu nadanym Dz. U. z 1997 Nr 115 poz. 741 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] z obrębu [...] na rzecz Gminy [...].

2) art. 98 ust. 3 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za dz. ew. [...] z obrębu [...], podczas gdy zaistniały przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę,

3) art. 77, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i ustalenia stanu faktycznego sprawy, co doprowadziło do błędnych ustaleń i wydania rozstrzygnięcia nieodpowiadającego prawu.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta [...], jak również o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi stwierdzili, że dokonana przez organy wykładnia art. 98 ust. 1 u.g.n., który uzależnia nabycie prawa do nieruchomości od zaliczenia drogi do kategorii dróg gminnych, jest błędna. Na podstawie powołanego przepisu podmiot publiczny staje się właścicielem nieruchomości niezależnie od swych planów wobec budowy drogi – nawet jeśli ostatecznie nigdy do budowy nie przystąpi. Podali, że na dzień dokonania podziału, tj. 8 kwietnia 1999 r., ul. [...] posiadała kategorię drogi lokalnej miejskiej nadaną uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych (Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988r. Nr 17 poz. 186 – wyciąg w załączniku nr 1 do skargi). Obecnie ul. [...] posiada kategorię drogi publicznej gminnej, do której została zaliczona uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVII/846/2004 z dnia 16 września 2004 r. – uchwała nie określa przebiegu ulicy [...] (wyciąg w załączniku nr 2 do skargi).

Ponadto skarżący wskazali, że w art. 98 ust. 1 u.g.n., co do zasady, mowa jest nie o takich drogach, które mają już nadaną kategorię drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych lub są wybudowane, lecz o samym przeznaczeniu działki gruntu pod drogę publiczną. Wydzielanie działek gruntu pod drogi publiczne w rozumieniu tego przepisu należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie dróg publicznych. W związku z powyższym, o skutku, o którym mowa w tym przepisie przesądza przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Rzutuje ono na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości, w wyniku którego powstają niejednokrotnie działki o powierzchni dyskwalifikującej je z punktu widzenia interesu ekonomicznego byłego właściciela.

Uregulowanie zawarte w art. 98 ust. 1 u.g.n. mieści się w konstytucyjnym pojęciu wywłaszczenia przez fakt, że w wyniku wydzielenia ostateczną decyzją o podziale, działek gruntu pod drogę, następuje pozbawienie dotychczasowego właściciela własności tych działek. Wyrażenie "pod drogi" z góry zakłada, że chodzi o tereny pod przyszłe inwestycje drogowe. Ustawodawca posłużył się zwrotem "pod drogi publiczne", co oznacza możliwość wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości terenów nie tylko pod budowę, ale i pod rozbudowę dróg. W każdym jednak razie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych.

Zdaniem skarżących, w niniejszej sprawie w wyniku wydzielenia dz. ew. [...] pod budowę ul. [...] doszło do faktycznego wywłaszczenia dotychczasowych właścicieli z nieruchomości. Zgodnie z przywołaną w decyzji Wojewody [...] opinią Wydziału Architektury i Budownictwa dla [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. – dz. ew. [...] z obrębu [...] położona jest w liniach rozgraniczających projektowanej ul. [...]. Oznacza to, że nie mogą oni wydzielonej działki w żaden sposób zagospodarować – może na niej zostać wybudowana wyłącznie droga publiczna.

W ocenie skarżących, interpretacja art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. pozwala na konstatację, że niezależnie od tego jaki charakter mają drogi powstałe w wyniku podziału nieruchomości, zasadne jest przyznanie odszkodowania właścicielom, którzy utracili możliwość wykonywania prawa własności na wydzielonych działkach (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 grudnia 2014 r., sygn. II SA/Wr 538/14 LEX nr 1644070). Oczywiste jest przy tym, że postanowienia decyzji w sprawie podziału nieruchomości dotyczące przejścia prawa własności nie mają żadnego znaczenia, gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia 2006 r., sygn. I OSK 276105 LEX nr 299525).

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku podzielił stanowisko organu odwoławczego, który uznał, że treść decyzji podziałowej Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] nie pozwala na przyjęcie, że na jej podstawie doszło do wydzielania spornej działki [...] pod drogę publiczną, skutkujące przejściem z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy.

Podał, że przedmiotowa decyzja została wydana w oparciu o art. 96 ust. 1 i 98 ust. 1 u.g.n. Zgodnie z art. 96 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania w/w decyzji, podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego.

Z kolei art. 98 ust. 1 u.g.n. stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (...).

Sąd pierwszej instancji zauważył, iż powołany przepis literalnie nie mówił o wydzieleniu działki pod drogę publiczną. Jednocześnie w całości podzielił pogląd wyrażony przez Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 8 grudnia 2005 r., sygn. akt II CK 312/05, w którym stwierdzono, że działka gruntu wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741; jedn. tekst: Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) przechodzi z mocy prawa na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (jedn. tekst: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). Przy czym Sąd Najwyższy wyjaśnił, że według art. 10 ust.1 pkt 2 obowiązującej w dacie podziału ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, plan zagospodarowania przestrzennego obejmuje m.in. linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne, a według ustawy o drogach publicznych, także drogi, jak m.in. osiedlowe, które nie należą do kategorii dróg publicznych. Jeżeli podział nieruchomości jest podporządkowany wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej, to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa przez gminę.

Powyższe wątpliwości usunęła nowelizacja art. 98 ust. 1 u.g.n. dostosowująca brzmienie tego przepisu do obowiązujących uregulowań w zakresie podziału nieruchomości zabudowanych i przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że także pod rządami art. 98 ust. 1 tej ustawy w wersji z daty wydania decyzji podziałowej, jedynie drogi publiczne wydzielone w wyniku podziału nieruchomości przechodziły na własność jednostek samorządowych albo Skarbu Państwa.

Sąd pierwszej instancji uznał, że dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy i oceny, czy działka nr [...] przeszła z mocy prawa na własność Gminy jako wydzielona pod drogę publiczną istotne było ustalenie, czy takie jej przeznaczenie, przewidywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dacie wydania decyzji podziałowej. Jest to zasadnicza przesłanka wystąpienia skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., to jest przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, z czym wiąże się wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n. obowiązek wypłacenia odszkodowania. Zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94 u.g.n. który stanowił m.in., że w razie braku planu miejscowego – jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzania planu miejscowego, a gmina nie ogłosiła o przystąpieniu do sporządzenia tego planu – zasady podziału nieruchomości ustala się w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z akt sprawy wynika, że postępowanie podziałowe było powadzone na wniosek właściciela działki nr [...] z obrębu [...]. Na mocy w/w decyzji podziałowej, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wydzielono w sumie 11 działek, w tym m.in. działkę nr [...] o pow. [...] m2, doszło także bezspornie do wydzielenia pod drogę, tj. ul. [...] i przejścia na własność Gminy działki nr [...].

W odniesieniu do działki [...] wskazano jej przeznaczenie jedynie jako rezerwę pod projektowaną ul. [...]. Analiza przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji nie pozwala na przyjęcie, że doszło do wydzielenia w/w działki pod drogę publiczną, a w konsekwencji jej przejścia z mocy prawa na rzecz gminy, co z kolei uprawnia do żądania odszkodowania stosownie do art. 98 ust. 3 u.g.n.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że aby mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny winno wynikać, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której wyżej mowa stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznego.

Oznacza to, że w niniejszej sprawie mogłoby dojść do ustalenia odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, w przypadku, gdyby sporna działka została wydzielona pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przeszła na własność Gminy [...] z mocy prawa.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, analiza akt sprawy (k. 37-39) prowadzi do wniosku, że w/w przesłanki nie zostały spełnione. Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Rady Dzielnicy Praga Północ Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr 15 poz. 184 z dnia 15 października 1992 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, działka [...] była położona na terenie funkcji mieszkalno-usługowej "M-15". Z przedmiotowego planu nie wynika, aby przewidywał on przeznaczenie wydzielonej nieruchomości pod drogę publiczną.

Wprawdzie dla tego terenu został przyjęty uproszczony plan regulacyjny zagospodarowania przestrzennego os. [...], zatwierdzony uchwałą Rady Dzielnicy Praga Północ Nr XXVII/346/92 z dnia 3 grudnia 1992 r., który nie był ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego i z tego planu wynikało, że działka nr [...] była położona w liniach projektowanej ul. [...] zbiorczej [...], to jednak nie stanowił on planu miejscowego w rozumieniu art. 4 pkt 5 u.g.n., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa planie miejscowym – należy przez to rozumieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, tj. uznania drogi za publiczną, nie miały znaczenia kwestie kategorii drogi. Określenie drogi jako publicznej tak w planie, jak i w trybie ustawy o drogach publicznych, nie może opierać się na jakichkolwiek domniemaniach. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy zasadnie stwierdził, że treść decyzji podziałowej nr [...] nie pozwala na przyjęcie, że na jej podstawie doszło do wydzielania spornej działki pod drogę publiczną skutkujące przejściem z mocy prawa własności nieruchomości na rzecz Gminy.

Odnosząc się do zarzutu skarżących, dotyczącego braku możliwości zagospodarowania spornej działki podał, że w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nieruchomość przechodzi na własność przyszłego zarządcy drogi z mocy prawa i nie jest to przedmiot rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie nie nastąpiło przejście własności, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (wypis z księgi wieczystej i z ewidencji gruntów i budynków), zatem odmowa ustalenia odszkodowania nie narusza żadnych praw skarżących, gdyż jako właściciele nie utracili prawa do działki. Powołany wyżej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z mocy art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowywał moc obowiązującą do czasu uchwalenia nowego planu nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2003 r.

Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w postępowaniu organów nie dopatrzył się również istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 2, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Organy w sposób wyczerpujący zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, przeprowadziły konieczne czynności wyjaśniające i ustosunkowały się do poczynionych ustaleń, a ocena okoliczności sprawy została oparta na całokształcie materiału dowodowego. Fakt nierozważenia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji istotnej kwestii, jaką było przeznaczenie działki w planie miejscowym, stanowiło wprawdzie uchybienie, lecz nie miało ono wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli L.M. i H.K., reprezentowani przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu nadanym Dz. U. z 1997 Nr 115 poz. 741 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie doszło do przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] z obrębu [...] na rzecz Gminy [...],

b) art. 98 ust.3 u.g.n., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] o odmowie ustalenia odszkodowania za dz. ew. [...] z obrębu [...], podczas gdy zaistniały przesłanki do ustalenia i wypłaty odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a także nieustosunkowanie się do przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku do tych zarzutów,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] z obrębu [...] na rzecz Gminy [...], co doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za wywłaszczone grunty,

c) art. 134 § 1 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie i niedopełnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody [...] w granicach danej sprawy oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą znajdujących oparcie w stanie faktycznym, błędnie ustalonym i ocenionym przez Sąd, co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, poprzez pominięcie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 137 K.p.a., mającego istotny wpływ na rozpoznanie sprawy, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a.

Wskazując na powyższe zarzuty wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponadto wnieśli o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o zasądzenie od Wojewody [...] na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów w zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawili argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Stwierdzili m.in., że zarówno Wojewoda [...] jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie argumentację oparli na błędzie, polegającym na przyjęciu, że przeznaczenie pod rezerwę pod projektowaną ul. [...], nie oznacza wydzielenia działki pod drogę, a w konsekwencji, że nie doszło do przejścia prawa własności do nieruchomości, na zasadach ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie, skoro decyzja Burmistrza [...] została wydana w oparciu o ustawę o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 r. Nr 115, poz. 741 ze zm.), to skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., w stosunku do działek wydzielonych pod drogi, powinien być oceniany przez pryzmat ustawy obowiązującej w dniu wydania decyzji o podziale nieruchomości, a więc na dzień 8 kwietnia 1999 r. Powołując treść art. 98 ust. 1 u.g.n. podali, że z przepisu tego wynikają dwie podstawowe różnice względem brzmienia przepisu obowiązującego po dniu 15 lutego 2000 r. – po pierwsze skutek przejścia własności na podmiot publiczny następował niezależnie od charakteru i kategorii przyszłej drogi (w domyśle publicznej), po drugie – niezależnie od kategorii drogi nabywcą praw do gruntu zawsze jest gmina właściwa ze względu na miejsce położenia nieruchomości. Brak jest zatem rozróżnienia jednostek nabywających własność gruntu ze względu na kategorię drogi publicznej – w odróżnieniu od stanów faktycznych mających miejsce po nowelizacji u.g.n. obowiązującej po dniu 15 lutego 2000 r.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonując błędnej wykładni art. 98 ust. 1 u.g.n. uznał, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że przeznaczenie działki ew. o nr [...] pod rezerwę pod projektowaną ulicę [...] stanowi wydzielenie konkretnego gruntu pod drogę publiczną. Doszło zatem do: 1) wydzielenia nieruchomości na mocy decyzji podziałowej oraz do 2) zmiany przeznaczenia nieruchomości wskutek czego właściciel został pozbawiony prawa własności.

Do nabycia przez podmiot publicznoprawny nieruchomości w trybie art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest bowiem konieczne wybudowanie drogi na nowo wydzielonej działce oraz zaliczenie tej drogi do jakiejś kategorii dróg publicznych. Na dzień dokonania podziału, tj. na dzień 8 kwietnia 1999 r., ul. [...] posiadała kategorie drogi lokalnej miejskiej nadaną uchwałą Rady Narodowej Miasta Stołecznego Warszawy Nr 245 z dnia 26 maja 1988 r. w sprawie zaliczenia dróg publicznych na terenie m.st. Warszawy i województwa stołecznego warszawskiego do kategorii dróg lokalnych miejskich oraz dróg gminnych Dziennik Urzędowy Województwa Stołecznego Warszawskiego z 1988 r. Nr 17 poz. 186). Również na dzień dzisiejszy ul. [...] posiada kategorię drogi publicznej – gminnej, do której została zaliczona uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy Nr XXXVII/846/2004 z dnia 16 września 2004 r. – uchwała nie określa przebiegu ulicy [...].

Ponadto autor skargi kasacyjnej podał, że w świetle art. 98 ust. 1 u.g.n. wystarczające jest już samo przeznaczenie działki gruntu pod drogę publiczną. Wydzielanie działek gruntu pod drogi publiczne należy odnieść nie tyle do istniejących już dróg publicznych, ile do terenów, na których dopiero planowane jest wybudowanie dróg publicznych. O skutku, o którym mowa w art. 98 ust.1 u.g.n., przesądza przeznaczenie danego terenu w planie zagospodarowania przestrzennego. Rzutuje ono na obowiązkowy w tym zakresie sposób przeprowadzenia podziału nieruchomości, w wyniku którego powstają niejednokrotnie działki o powierzchni dyskwalifikującej je z punktu widzenia interesu ekonomicznego byłego właściciela (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Lu 921/11 LEX nr 1109809). Wyrażenie "pod drogi" z góry zakłada, że chodzi o tereny pod przyszłe inwestycje drogowe. Ustawodawca posłużył się zwrotem "pod drogi publiczne", co oznacza możliwość wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości terenów nie tylko pod budowę ale i pod rozbudowę dróg. W każdym razie chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych.

Przejście własności z mocy art. 98 ust. 1 u.g.n. następuje z mocy prawa w ściśle określonej chwili, zaś wpis w księdze wieczystej następuje później i ma jedynie charakter deklaratoryjny. Orzekanie w przedmiocie odszkodowania przysługującego za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne na zasadzie art. 98 ust. 3 u.g.n. nie jest uwarunkowane ujawnieniem prawa własności jednostki samorządu terytorialnego do tych działek (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt: IV SA/Po 1216/11). Samo wydzielenie w ramach podziału geodezyjnego części nieruchomości pod drogę publiczną (w tym pod rezerwę), stanowi podział prawny nieruchomości, skutkujący zmianą podmiotu własności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 K.p.a., a także art. 134 § 1 P.p.s.a., nie mogły odnieść skutku zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej. Z uwagi na sposób sformułowania w/w zarzutów przypomnieć należy, iż zarzuty kasacyjne powinny być uzasadnione (art. 176 P.p.s.a.) oraz że dla uznania podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. za usprawiedliwioną nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz wymagane jest również, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, że kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 5 maja 2004 r., sygn. akt FSK 6/04, LEX nr 129933; 26 lutego 2014r., sygn. akt II GSK 1868/12, LEX nr 1495116). Ponadto zauważyć należy, iż podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie każde naruszenie tych przepisów. Sąd drugiej instancji nie może bowiem zastępować strony i precyzować, czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych. W tym zakresie zmian nie wprowadziła uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), w której stwierdzono, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie wprawdzie podali, że naruszenie w/w przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jednak nie przedstawili, na czym ów wpływ miałby polegać.

Powołanie jako naruszonego art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez nieustosunkowanie się przez Sąd pierwszej instancji do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., jest niezrozumiały. Po pierwsze, ma charakter ogólnikowy i w żaden sposób nie tłumaczy, na czym konkretnie polegało naruszenie tych przepisów mające istotny wpływ na wynik sprawy. Po drugie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że nie dopatrzył się w postępowaniu organów istotnego naruszenia m.in. w/w przepisów i w tym zakresie przedstawił szczegółową ocenę.

W związku z powyższym jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. określa podstawowe elementy konstrukcyjne, które musi zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku tych elementów nie zawiera, a także wówczas, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do przyjętego stanu faktycznego, a także gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej z powodu wadliwości sporządzonego uzasadnienia. Ponadto zauważyć należy, iż art. 141 § 4 P.p.s.a. zakreśla jedynie wymogi jakie spełniać powinno uzasadnienie wyroku sądu administracyjnego, a nie określa relacji między obowiązkiem sądu a zarzutami skargi. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie uważa, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie analizowano merytorycznie wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, może stanowić naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., ale tylko w sytuacji wykazania wpływu tego uchybienia na wynik sprawy (por. wyroki NSA z dnia: 27 października 2010 r., sygn. akt I GSK 1172/09, 20 marca 2012r., sygn. akt II GSK 169/11). W rozpoznawanej sprawie, jak wyżej podano, wymóg ten nie został spełniony, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada warunkom określonym w omawianym przepisie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. uznać należy, iż jest on chybiony. Autor skargi kasacyjnej naruszenie tego przepisu upatruje w jego niezastosowaniu i niedopełnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie obowiązku rozpoznania skargi na decyzję Wojewody [...] w granicach danej sprawy oraz nierozpoznanie wszystkich zarzutów objętych skargą znajdujących oparcie w stanie faktycznym sprawy, błędnie ustalonym i ocenionym przez Sąd, co doprowadziło do wadliwej kontroli zaskarżonej decyzji, poprzez pominięcie naruszenia przez organ odwoławczy przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 137 K.p.a. mającego istotny wpływ na rozpoznanie sprawy, skutkujące niesłusznym oddaleniem skargi w trybie art. 151 P.p.s.a.

Oparcie tak skonstruowanego zarzutu na podstawie art. 134 § 1 P.p.s.a. jest nieprawidłowe, gdyż nie wykazuje związku z treścią w/w przepisu. Przepis ten stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną tam podstawą prawną. Niezwiązanie sądu administracyjnego granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy zarzut ten nie został w skardze podniesiony. Dla skuteczności wykazania w skardze kasacyjnej naruszenia tego przepisu niezbędne jest wskazanie konkretnych przepisów, które wprawdzie nie były wymienione w skardze do sądu pierwszej instancji, ale które zostały naruszone przez organy, czego Sąd ten, z naruszeniem art. 134 § 1 P.p.s.a., nie dostrzegł. W analizowanym zarzucie autor skargi kasacyjnej takich przepisów nie wymienił.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i przyjęcie, że w sprawie nie doszło do przejścia z mocy prawa własności nieruchomości oznaczonej jako dz. ew. [...] z obrębu [...] na rzecz Gminy [...], co doprowadziło do błędnego wniosku, że skarżącym nie należy się odszkodowanie za wywłaszczone grunty.

Sąd pierwszej instancji dokonując szczegółowej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie ustalił, że w świetle miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, zatwierdzonego uchwałą Rady Dzielnicy Praga Północ Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. ogłoszonego w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego Nr15 poz. 184 z dnia 15 października 1992 r., obowiązującego w dniu wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, działka [...] była położona na terenie funkcji mieszkalno-usługowej "M-15". Z przedmiotowego planu nie wynika, aby przewidywał on przeznaczenie wydzielonej nieruchomości pod drogę publiczną.

Okoliczność, iż dla tego terenu został przyjęty uproszczony plan regulacyjny zagospodarowania przestrzennego [...], zatwierdzony uchwałą Rady Dzielnicy Praga Północ Nr XXVII/346/92 z dnia 3 grudnia 1992 r., który nie był jednak ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa Warszawskiego i że z tego planu wynikało, iż działka nr [...] była położona w liniach projektowanej ul. [...] zbiorczej [...] nie miała w sprawie znaczenia, gdyż nie stanowił on planu miejscowego w rozumieniu art. 4 pkt 5 u.g.n., zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa planie miejscowym – należy przez to rozumieć miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w przepisach o zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, iż decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 1999r. nr [...], zatwierdzająca projekt podziału części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], nie dawała podstaw do uznania, że działka nr [...] o pow. [...] m2 została wydzielona pod drogę publiczną, co skutkowało przejściem własności tej nieruchomości na rzecz Gminy [...] z mocy prawa, co z kolei wiązałoby się z uprawnieniem do żądania odszkodowania.

Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 1 i art. 98 ust. 3 u.g.n., stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Istota zarzutu naruszenia 98 ust. 1 u.g.n., polegająca na niezastosowaniu tego przepisu, a także na dokonaniu jego błędnej wykładni, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który podzielił stwierdzenie organu, że w sprawie nie zostały spełnione przesłanki określone w tym przepisie. Brak było podstawy do uznania, iż przedmiotową decyzją Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] doszło do wydzielenia działki nr [...] o pow. [...] m2 pod drogę publiczną, co skutkowałoby przejściem własności tej nieruchomości na rzecz Gminy [...]. Z uzasadnienia tego zarzutu w sposób jednoznaczny wynika, że powołując podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej kwestionuje ustalenia faktyczne, których jak wyżej wykazano, nieskuteczną próbę podjął w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Tymczasem wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega na podważaniu przez skarżących kasacyjnie ustaleń w zakresie okoliczności sprawy.

Podobną argumentację odnieść należy także do zarzutu naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n., w którym nie określono sposobu jego naruszenia, tj. czy nastąpiło ono poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu. W związku z tym jedynie ubocznie wyjaśnić należy, iż odszkodowanie, o którym mowa w tym przepisie w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się w niniejszej sprawie ostateczna, przysługuje tylko za takie działki gruntu, które przeszły na własność gminy z mocy prawa ze względu na ich wydzielenie pod drogi publiczne w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela. Wydzielenie działki gruntu pod drogę publiczną oznaczało jej przeznaczenie na taki cel w sposób określony obowiązującym prawem. Podstawy prawne normujące wydawanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie uprawniały organu do kreowania w tej decyzji jakiegokolwiek przeznaczenia wydzielanych działek gruntu, dlatego określenie w decyzji [...] z dnia [...] kwietnia 1999 r. nr [...] przeznaczenia – pod rezerwę pod projektowaną ul. [...] nie miało żadnego znaczenia dla oceny zaistnienia w sprawie skutków prawnych określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n. Przeznaczenie to musiało wynikać z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 93 u.g.n. Przepis ten stanowił, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, która to zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. W przypadku braku planu miejscowego, gdy nie było obowiązku jego sporządzenia, zasady podziału nieruchomości należało ustalić w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – stosownie do art. 94 ust. 1 u.g.n. i wtedy przeznaczenie wydzielanych działek gruntu pod drogi publiczne było określane w powołanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawanej na podstawie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

W niniejszej sprawie, jak wyżej podano, na podstawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy zatwierdzonego uchwałą Nr XXXV/199/92 z dnia 28 września 1992 r. ustalono, że działka nr [...] wydzielona w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek jej właściciela, była położona na terenie przeznaczonym na funkcje mieszkaniowo-usługowe (oznaczone symbolem MU-15). Takie przeznaczenie nie spowodowało przejścia przedmiotowej działki na własność gminy w wyniku decyzji zatwierdzającej podział. Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem przyjął brak zaistnienia podstaw do ustalenia odszkodowania określonego w art. 98 ust. 3 u.g.n.

Dla rozstrzygnięcia tej sprawy bez znaczenia pozostawały zatem wskazane przez skarżących kasacyjnie uchwały o zaliczeniu ulicy [...] do kategorii dróg publicznych, gdyż z ich treści, ale także z treści innych dokumentów i dowodów, nie wynika, aby uchwały te dotyczyły terenu wydzielonego w 1999 r. w działce gruntu nr [...].

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlegała oddaleniu.