Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 478/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1, art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2020 poz 2176
law: Ustawa z dnia  6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędziowie Asesor WSA Marta Pająkiewicz – Kremis, Sędzia NSA Mirosława Rozbicka - Ostrowska (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Magdalena Dworszczak, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 13 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi Krajowej Izby Doradców Podatkowych na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. na rzecz Krajowej Izby Doradców Podatkowych kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 11 lipca 2019 r., skierowanym do Naczelnika D. Urzędu Celno-Skarbowego we W. (dalej: organ I instancji), Krajowa Izba Doradców Podatkowych (dalej: wnioskodawca, skarżący) domagała się udostępnienia informacji publicznej w zakresie prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych poprzez wypełnienie załącznika do wniosku o udzielenie informacji publicznej w formie tabelarycznej.

Objęte przedmiotowym wnioskiem informacje dotyczące postępowań karnych skarbowych i kontrolnych za lata 2015-2018 wnioskodawca, zgodnie z pismem wyjaśniającym, podzielił na dwie grupy: dane ogólne i dane szczegółowe.

W zakładce dane ogólne zostały sformułowane następujące pytania:

1) Ile postępowań kontrolnych z udziałem organu toczyło się w 2015 r.?

2) Ile postępowań kontrolnych zostało wszczętych przez organ w 2015 r.?

3) W ilu przypadkach postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu w 2015 r., postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia 2015 r.?

4) W ilu przypadkach, o których mowa komórce D1 wydano (do dnia dzisiejszego) decyzję na etapie postępowania II - instancyjnego (w przypadku, gdy decyzji II-instancyjnych w toku postępowania kontrolnego było więcej niż jedna, proszę o podanie daty wydania pierwszej)? Proszę również o wskazanie daty wydania oraz rodzaju poszczególnych decyzji w oparciu o treść art. 233 ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa (dalej jako o.p.)

5) W ilu przypadkach, o których mowa w komórce D1 wszczęto postępowanie karne skarbowe po zakończeniu postępowania kontrolnego?

6) Ile przypadków wszczętych postępowań karnych skarbowych w 2015 r. spowodowało zawieszenie biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 o.p. i w wyniku tego zawieszenia zobowiązanie podatkowe nie wygasło w całości przed upływem ustawowego (5 - letniego) terminu przedawnienia?

7) W ilu przypadkach postępowań karnych skarbowych o których mowa w komórce G1 w momencie ich wszczęcia zobowiązanie podatkowe, którego bieg terminu przedawnienia uległ zawieszeniu, było przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego?

8) W ilu przypadkach wskazanych w komórce H1 termin przedawnienia zobowiązania podatkowego,, którego uszczuplenie bądź narażenie na uszczuplenie było powodem wszczęcia postępowania karnego skarbowego, upływał 31 grudnia 2015 r.?

8) Daty decyzji II instancji według ich rodzaju (zgodnie z art. 233 o.p.): art. 233 § 1 pkt 1, art. 233 § 1 pkt 2, art. 233 § 1 pkt 3, art. 233 § 2 o.p..

Analogiczne pytania dotyczyły informacji i danych za lata 2016-1018.

W zakładce dane szczegółowe sformułowano następujące pytania:

1) Rok, w którym przypadał termin płatności zobowiązania podatkowego będącego przedmiotem toczącego się postępowania kontrolnego, które zostało zawieszone w skutek wszczęcia postępowania karnego skarbowego.

2) Rodzaj podatku (proszę wybrać jedną z opcji: podatek dochodowy od osób fizycznych; podatek dochodowy od osób prawnych; podatek od towarów i usług; podatek akcyzowy, inne podatki).

3) Data dzienna wszczęcia postępowania karnego skarbowego.

4) Etap postępowania kontrolnego, na którym wszczęto postępowanie karne skarbowe (proszę wybrać jedną z opcji: przed wydaniem decyzji w I instancji; między doręczeniem decyzji a wniesieniem odwołania; w trakcie postępowania odwoławczego).

5) Czy postawiono zarzuty w postępowaniu karnym skarbowym? Proszę o wskazanie daty dziennej postawienia zarzutów.

6) Proszę o wskazanie kwoty uszczuplenia podatku w każdym przypadku postępowania karnego skarbowego, w którym postawiono zarzuty

7) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo zawieszeniu na podstawie art. 14a Kodeksu karnego skarbowego? Proszę o podanie daty zawieszenia oraz informacji na jakim etapie (etapy jak w kolumnie E) było postępowanie kontrolne w momencie zawieszenia postępowania karnego skarbowego

8) Czy postępowanie karne skarbowe na etapie postępowania przygotowawczego uległo umorzeniu? Proszę o podanie daty umorzenia oraz informacji na jakim etapie (etapy jak w kolumnie E) było postępowanie kontrolne w momencie umorzenia postępowania karnego skarbowego.

9) Czy postępowanie karne skarbowe ciągle toczy się na etapie postępowania. przygotowawczego?

10) Czy postępowanie karne skarbowe przeniosło się na etap postępowania sądowego? Proszę o podanie daty wniesienia oraz rodzaju wniosku do sądu (akt oskarżenia, wniosek o dobrowolne poddanie się odpowiedzialności, wniosek o warunkowe umorzenie)

11) Czy zapadł wyrok w postępowaniu karnym skarbowym? Proszę o wskazanie daty oraz rodzaju rozstrzygnięcia, np.: uniewinniający, skazujący, umarzający.

W zakładkach "dane szczegółowe" strona prosiła o opisywanie każdego przypadku postępowania karnego skarbowego wszczętego w trakcie postępowania kontrolnego, dotyczącego zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływa z końcem roku, w którym wszczęto postępowanie karne skarbowe, oddzielnie w każdym wierszu.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że objęta wnioskiem informacja publiczna ma służyć dokonaniu analizy sposobu korzystania przez organy administracji publicznej z normy zawartej w art. 70 § 6 pkt 1 o.p. W szczególności, intencją wnioskodawcy jest przeanalizowanie tego, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Powołując się na docierające do Krajowej Izby Doradców Podatkowych od jej członków (będących pełnomocnikami w postępowaniach kontrolnych) informacje na temat praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 O.p. przez organy podatkowe, wnioskodawca wskazał na prawdopodobieństwo instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych, tj. tylko i wyłącznie w celu zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Wnioskodawca odwołał się do wieloletniej obserwacji praktyki działania organów skarbowych, z której wynika, że w wielu przypadkach dochodzi do wszczęcia postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego w ostatnim roku biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego, pomimo że samo zjawisko wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych jest zjawiskiem wręcz marginalnym. W podsumowaniu wnioskodawca podał, że chciałby zbadać jakie szczególne okoliczności, czy warunki prowadzą do podjęcia przez organy skarbowe decyzji o wszczęciu postępowania karnego skarbowego w trakcie toczącego się postępowania kontrolnego. Dodał, że otrzymane informacje na temat stosowania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w praktyce organów podatkowych dadzą wnioskodawcy możliwość zajęcia stanowiska, bądź też wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych.

W odpowiedzi na wniosek organ I instancji, pismem z dnia 26 lipca 2019 r., powołując się na art. 4 ust. 3 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1330 ze zm., dalej: u.d.i.p.) wskazał, że może udostępnić jedynie takie informacje, które znajdują się w jego posiadaniu. Poinformował, że w załączeniu do tego pisma przekazuje informacje odnoszące się do postępowań kontrolnych za lata 2015-2018, ujęte w tabelach "dane ogólne" w kol. B-D, tj. dane dotyczące liczby postępowań kontrolnych w toku, postępowań kontrolnych wszczętych oraz liczby przypadków postępowań kontrolnych toczących się z udziałem organu, w których postępowanie to dotyczyło zobowiązania podatkowego, którego termin przedawnienia upływał 31 grudnia danego roku kalendarzowego, w rozbiciu na poszczególne lata od 2015 do 2018 r. Udzielenie informacji publicznej w tym zakresie nastąpiło poprzez wypełnienie określonych rubryk załącznika do wniosku. Powołując się także na wspomniany art. 4 ust. 3 u.d.i.p. organ pierwszej instancji poinformował wnioskodawcę, że nie może mu udostępnić pozostałych danych dotyczących postępowań kontrolnych i karnych skarbowych (tj. danych wskazanych w tabeli "dane ogólne" kol. E-I oraz danych w tabeli "dane szczegółowe") za okres od 1 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2017 r., albowiem w wyniku reformy administracji skarbowej wnioskowane informacje za wyżej wymieniony okres znajdują się w posiadaniu Dyrektora Izby Administracji Skarbowej we W. (dalej: organ II instancji, organ odwoławczy). Niezależnie od powyższego organ wskazał, że "analiza otrzymanego wniosku wykazała ponadto, że pozostały zakres wnioskowanej informacji, tj. szczegółowe dane dot. wszystkich prowadzonych przez organ postępowań kontrolnych i karnych skarbowych, w rozbiciu na pojedyncze postępowania, obejmuje obowiązek przetworzenia, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p." W rozwinięciu tej argumentacji organ podniósł, że w celu przygotowania żądanej informacji należy dokonać weryfikacji bardzo obszernej dokumentacji źródłowej, a następnie wyselekcjonować wnioskowane dane i dopiero na tej podstawie wypełnić otrzymane tabele. Zatem przygotowanie wskazanych we wniosku danych wymaga wytworzenia jakościowo nowej informacji, nieistniejącej dotychczas, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu organu. W tym kontekście organ podniósł, że czynności, które należy w tym celu przeprowadzić, czynią z informacji prostych informację przetworzoną, a zatem taką, w stosunku do której przepisy prawa wymagają wykazania istnienia przesłanki interesu publicznego.

Wskazując na powyższe, organ I instancji wezwał wnioskodawcę do wykazania w jakim zakresie (w odniesieniu do wnioskowanej informacji przetworzonej) występuje szczególna istotność dla interesu publicznego, w terminie 7 dni, pod rygorem odmowy udzielenia żądanej informacji na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Działając na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. organ poinformował również, że z uwagi na konieczność uzupełnienia przez wnioskodawcę wniosku poprzez wykazanie przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego, jak również, obszerność tematyki do której odnoszą się żądane informacje, rozpatrzenie wniosku nie nastąpi w terminie 14 dni od jego otrzymania, lecz w terminie do 13 września 2019 r.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) organ I instancji, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2018, poz. 2096, dalej: k.p.a.) oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 14 ust. 2 u.d.i.p., umorzył postępowanie o udostępnienie informacji publicznej wskazując, że wnioskodawca nie ustosunkował się do wezwania organu o wykazanie w jakim zakresie, w odniesieniu do wnioskowanej informacji publicznej, występuje przesłanka szczególnej istotności dla interesu publicznego.

Wnioskodawca odwołał się od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że zbiór informacji objętych wnioskiem stanowi informację przetworzoną. Dodatkowo wnioskodawca obszernie wskazał, rozwijając argumenty zawarte we wniosku, że uzyskanie żądanej informacji stwarza realną możliwość wykorzystania jej dla poprawy funkcjonowania organów administracji i lepszej ochrony interesu publicznego.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]), organ II instancji uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w przypadku gdy wnioskodawca nie odpowie na wezwanie organu lub nie wykaże, że żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, to organ powinien wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, a nie umorzyć postępowanie w tym zakresie. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na to, że zaskarżone rozstrzygnięcie dotyczyło całego zakresu wniosku podczas gdy sam wniosek został częściowo uwzględniony. Wskazał nadto, że organ pierwszej instancji w swojej decyzji w sposób niepełny i niewyczerpujący opisał stan faktyczny, który wskazywałby na to, że część objętych wnioskiem informacji ma charakter przetworzony. W szczególności, organ pierwszej instancji nie wskazał na szczegółowość i złożoność czynności, które należałoby wykonać, by udostępnić objętą wnioskiem informację (na przykład - liczbę spraw, które należałoby przeanalizować celem wyselekcjonowania potrzebnych danych, liczbę pracowników zaangażowanych w wyselekcjonowanie danych potrzebnych do przygotowania danych objętych treścią wniosku, a także, czas, w którym przygotowujący żądane informacje pracownicy byliby wyłączeni od swoich obowiązków służbowych).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] (nr [...]) organ I instancji, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych określonych w załącznikach do wniosku w kolumnach: E, F, G, H, I tabel "dane ogólne" za lata 2015-2018 oraz we wszystkich kolumnach tabel "dane szczegółowe" za lata 2015-2018.

Organ I instancji uznał, że objęte odmową udostępnienia dane stanowią informację publiczną przetworzoną, albowiem przygotowanie informacji publicznej w tak szerokim zakresie jak to wskazano we wniosku wymaga bardzo szczegółowego wyboru i analizy dużej ilości dokumentów, a także, zaangażowania wielu pracowników. W nawiązaniu do powyższego organ wskazał na liczbę wszczętych kontroli oraz spraw karnych skarbowych w przedziale czasowym obejmującym żądanie wniosku. Odwołując się do orzecznictwa sądowego organ I instancji wskazał na cechy informacji przetworzonej, zwracając jednocześnie uwagę, że w przypadku tego rodzaju informacji ustawodawca wymaga wykazania przez wnioskodawcę, że wnioskowana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego. Dokonując wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie zawartej tam przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego" organ I instancji wskazał, że przesłankę tę należy rozumieć w ten sposób, iż wnioskodawca ma indywidualne, realne i konkretne możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga oraz obiektywną możliwość spowodowania zmiany praktyki stosowanej przez organy administracji publicznej.

W ocenie organu I instancji, wnioskodawca nie wykazał wymaganej przesłanki wykorzystania informacji przetworzonej w celu realizacji szczególnego interesu publicznego, albowiem nie uprawdopodobnił i nie wskazał przed jakim konkretnie organem, instytucją państwa, zamierza wykorzystać i przedstawić wyniki swoich analiz, które powinny doprowadzić do usprawnienia działania państwa. Według organu, wnioskodawca wykazał jedynie istnienie zwykłego interesu publicznego w otrzymaniu żądanej informacji publicznej, które to kryterium – w przypadku informacji przetworzonej – nie jest wystarczające. Dodatkowo podniósł, że w tej sytuacji, przeprowadzenie przeglądu akt podatkowych i karnych skarbowych w celu udostępnienia informacji publicznej wydaje się działaniem bezcelowym z uwagi na fakt, że potrzeba posiadania części z żądanych danych, tj. w szczególności, danych za 2015 i 2016 r. pozostaje w sprzeczności z celem badania, tzn. oceną aktualnego funkcjonowania przepisu art. art. 70 § 6 pkt 1 o.p. Ewentualne wytworzenie przez podmiot zobowiązany takiej informacji kosztem zaabsorbowania środków osobowych, czasowych i rzeczowych w związku z jej udzieleniem, miałoby znaczenie jedynie historyczne, do wykorzystania na przykład w pracy naukowej, a nie jako materiału do dokonania ocen i analiz, które, zdaniem wnioskodawcy, " zmusi organy o odpowiednich kompetencjach do zmiany przepisów bądź też praktyki ich stosowania". Organ pierwszej instancji dodatkowo podniósł, że wskazana w załączniku forma udostępnienia danych nie doprowadzi do jednoznacznej odpowiedzi na pytanie, czy praktyka nieskrępowanego wykorzystania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. w aspekcie zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych była wykorzystywana instrumentalnie przez organy skarbowe, a nadto, "nie przybliży Trybunału Konstytucyjnego do wydania rozstrzygnięcia co do konstytucyjności/niekonstytucyjności art. 70 § 6 pkt 1 o.p."

W odwołaniu od powyższej decyzji, wnioskodawca zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Podniósł, że ze względu na skalę i sposób swojego działania wnioskodawca posiada realną i konkretną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji dla dobra ogółu, tj. dla poprawy funkcjonowania administracji publicznej. Odwołujący się wywodził, że posiada możliwość wpływu na zmianę funkcjonowania aparatu państwa w zakresie nadużywania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. W tym kontekście wskazał, że jest organizacją stale współpracującą z Ministrem Finansów, który jest jej organem nadzorczym. Wnioskodawca stale współpracuje również z innymi organami państwa: Rzecznikiem Praw Obywatelskich, Rzecznikiem Małych i Średnich Przedsiębiorców, Prezesem Naczelnej Izby Kontroli. Powyższe, w ocenie wnioskodawcy, pozwala przyjąć, że pozyskane informacje oraz opracowany na ich podstawie raport trafią do organów, które są jak najbardziej kompetentne do oceny istniejącego stanu rzeczy i podjęcia ewentualnych działań zmierzających do wyeliminowania prawdopodobnych nieprawidłowości w działaniu administracji skarbowej.

Decyzją z dnia [...] (nr [...]) organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wskazał, że poprzez przesłankę kwalifikowanego interesu publicznego ustawodawca ogranicza dostęp do informacji przetworzonej wymagając wykazania, że uzyskanie danej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Przez co należy rozumieć zapewnienie, że uzyskanie danej informacji przetworzonej może mieć realne znaczenie dla funkcjonowania określonych struktur publicznych w konkretnej dziedzinie życia społecznego i wpływać na usprawnienie wykonywania zadań publicznych dla dobra wspólnego danej społeczności. Interes publiczny odnosi się w swej istocie do spraw związanych z funkcjonowaniem państwa oraz innych ciał publicznych jako pewnej całości. W przypadku podmiotów, które nie zapewnią tego, że udzielona im informacja publiczna przetworzona zostanie wykorzystana w celu usprawnienia funkcjonowania danego organu państwa, należy przyjąć, że w stosunku do tych podmiotów nie występuje przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., warunkująca udzielenie informacji publicznej przetworzonej.

Organ odwoławczy, zgodził się z organem I instancji, że wnioskodawca nie wykazał przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., albowiem nie uprawdopodobnił i nie wskazał przed jakim konkretnie organem, czy instytucją państwa zamierza wykorzystać i przedstawić wyniki swoich analiz, które powinny doprowadzić do usprawnienia działania państwa. Końcowo wskazał, że Ministerstwo Finansów uruchomiło Aplikację Głosu Podatnika jako przyjazne, elektroniczne narzędzie do stałej i bezpośredniej komunikacji z Krajową Administracją Skarbową. Wyjaśnił, że aplikacja ta jest dostępna na stronach podatki.gov.pl oraz twojglos.gov.pl i stwarza możliwość (za jej pośrednictwem) przekazania spostrzeżeń i pomysłów na skuteczne rozwiązania podatkowe.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę ustawowe i statutowe zadania oraz uprawnienia Krajowej Izby Doradców Podatkowych i jej organów, w szczególności, w zakresie kierowania opinii i stanowisk do organów państwa odpowiedzialnych za kształtowanie polityki fiskalnej i stanowienia prawa, oraz w zakresie występowania z wnioskami o stwierdzenie zgodności ustaw z Konstytucją RP do Trybunału Konstytucyjnego, wniosek o udostępnienie informacji przetworzonej jest zasadny, celowy i szczególnie istotny dla interesu publicznego. W ocenie skarżącego, występując z wnioskiem, wykazał szczególnie istotny interes publiczny uzasadniający przygotowanie zbioru informacji przetworzonej oraz udostępnienie tego zbioru wnioskodawcy w trybie przepisów określających dostęp do informacji publicznej. Dla przyjęcia przesłanki szczególnego interesu publicznego wystarczy, że wnioskodawca wykaże potencjalny wpływ objętych wnioskiem informacji z punktu widzenia szeroko pojmowanego funkcjonowania państwa lub jednostek samorządu terytorialnego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej we W. wniósł o jej oddalenie, prezentując podobne stanowisko do tego, jakie zostało zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2020 r. sygn. akt IV SA/Wr 151/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku stwierdzono, że nie było sporu między stronami w zakresie tego, że objęta odmową udostępnienia informacja publiczna ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Ocenę tę podzielił także Sąd. Natomiast Istota sporu w sprawie sprowadzała się do oceny, czy wnioskodawca wykazał, że udostępnienie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, co, w myśl powołanego wcześniej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., stanowi przesłankę udostępnienia informacji publicznej przetworzonej. W zaistniałym sporze Sąd podzielił stanowisko skarżącego w zakresie przedstawionego przez niego wykładni przesłanki art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jak i argumentacji zmierzającej do wykazania, że skarżący spełnił wymóg wykazania tej przesłanki w okolicznościach faktycznych sprawy. Z tych powodów, za zasługujący na uwzględnienie Sąd ocenił zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ administracji publicznej przepisu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.,

Sąd nie podzielił zaprezentowanego w sprawie przesądzenia kierunku wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w części odnoszącej się do wykładni przesłanki szczególnej istotności informacji przetworzonej dla interesu publicznego. Przestawiona w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji pierwszej instancji wykładnia spornej przesłanki, stanowiąca podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej, nie jest – zdaniem Sądu – prawidłowa, albowiem nie uwzględnia istotnych w sprawie okoliczności faktycznych jakie skarżący podniósł, występując z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Według Sądu, dla kierunku sądowego rozstrzygnięcia w sprawie nie miała znaczenia okoliczność, że skarżący wezwany przez organ pierwszej instancji do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie odpowiedział na to wezwanie. Zdaniem Sądu, okoliczności przemawiające za dopełnieniem przez skarżacego wymogu uprawdopodobnienia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wynikały w sposób dostateczny z treści wniosku o udzielenie informacji publicznej, a jedynie dodatkowo znalazły rozwinięcie w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Sąd podkreślił, że pojęcie "szczególnej istotności dla interesu publicznego" nie może być zdefiniowane w sposób abstrakcyjny, w oderwaniu od konkretnej sytuacji. Natomiast o szczególnie istotnym charakterze interesu publicznego decydują zarówno czynniki natury funkcjonalnej, jak i podmiotowej. Sąd wskazał, że w aspekcie funkcjonalnym, szczególny interes publiczny powinien być rozumiany w ten sposób, iż uzyskanie informacji przetworzonej powinno przyczynić się do bardzo ważnych dla państwa, czy społeczeństwa działań, i że określona informacja przetworzona jest bardzo istotna dla dużego kręgu potencjalnych odbiorców. W pojęciu szczególnie istotnego interesu publicznego należy uwzględnić także właściwości podmiotu występującego o udostępnienie mu informacji przetworzonej. Zasadniczo, prawo do uzyskania informacji przetworzonej ma jedynie taki wnioskodawca, który jest w stanie wykazać w chwili składania wniosku swoje możliwości wykorzystania dla dobra ogółu informacji publicznej, której przygotowania się domaga, tj. uczynienia z niej użytku dla dobra ogółu w taki sposób, który będzie przeważał nad szeroko rozumianymi kosztami wytworzenia informacji publicznej. Nie chodzi tu jednak o udowodnienie takich możliwości, lecz co najmniej o ich przekonywujące uprawdopodobnienie.

W ocenie Sądu, wszystkie naświetlone powyżej aspekty zawierające się w przesłance "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. zostały w okolicznościach faktycznych sprawy spełnione i naświetlone we wniosku o udzielenie informacji publicznej. O tym, że wskazywany we wniosku o udostępnienie informacji publicznej problem prawny rzeczywiście może występować świadczy to, że przepis art. 70 § 6 pkt 1 o.p. (którego stosowanie stało się podstawą wątpliwości prawnych stanowiących uzasadnienie przedmiotowego wniosku o udostępnienie informacji publicznej) został poddany kontroli konstytucyjnej.

Sąd wskazał również, że na kwestię instrumentalnego wszczynania postępowań karnych skarbowych na podstawie art. 70 § 6 pkt 1 o.p. wskazywała Naczelna Rada Adwokacka w opinii amicus curiae w sprawie K 31/14. A na istotne wątpliwości co do praktyki stosowania art. 70 § 6 pkt 1 o.p. przez organy administracji skarbowej, wskazują też liczne wypowiedzi doktryny.

Jak wskazano we wniosku, intencją Krajowej Izby Doradców Podatkowych jest dokonanie analizy kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karno-skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych. Zdaniem Sądu, w stanie sprawy nie ma wątpliwości co do tego, że złożony przez stronę wniosek o udostępnienie informacji publicznej zmierza do wyjaśnienia, ujawnienia i następnie doprowadzenia do zmiany tej właśnie praktyki.

W ocenie Sądu, wnioskodawca jest podmiotem, który ma potencjalną możliwość wykorzystania objętych wnioskiem informacji dla dobra ogółu, w tym, realną możliwość wykorzystania uzyskanej informacji w interesie publicznym. W tym zakresie Sąd wskazał, że do zadań statutowych Krajowej Izby Doradców Podatkowych należy przedstawianie stanowisk i opinii prawnych w zakresie stanowienia oraz stosowania prawa, opracowywanie projektów aktów prawnych, w szczególności dotyczących prawa podatkowego i wykonywania zawodu doradcy podatkowego. Zatem charakterystyka pozycji ustrojowej wnioskodawcy niewątpliwie wskazuje na to, że podmiot ten posiada prawne możliwości realnego wykorzystania żądanych informacji publicznych dla ochrony interesu publicznego i poprawy funkcjonowania organów skarbowej administracji publicznej. To zaś wystarcza dla uznania, że uzyskanie przez Krajową Izbę Doradców Podatkowych wnioskowanej przetworzonej informacji publicznej będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego. Sąd podkreślił również, że Krajowa Izba Doradców Podatkowych jest uprawniona do inicjowania kontroli konstytucyjności ustaw dotyczących prawa podatkowego w trybie skargi konstytucyjnej, a także, że może występować z petycjami do organu władzy publicznej w trybie ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r. poz. 870).

Zdaniem Sądu pozycja ustrojowa wnioskodawcy oraz wynikająca z tej pozycji już sama tylko możliwość (akcentowana przez stronę) zajęcia stanowiska lub wydania opinii w odniesieniu do zagadnienia poruszonego we wniosku wymóg uprawdopodobnienia oczywiście spełnia. Natomiast błędnie organ wywodzi o obowiązku wskazania przez wnioskodawcę na to, przed jakim konkretnie organem, lub instytucją państwa zamierza on wykorzystać objęte wnioskiem informacje.

Zdaniem Sądu, okoliczności przemawiające za dopełnieniem przez stronę tego wymogu wynikały w sposób dostateczny z treści wniosku z dnia 11 lipca 2019 r. i zostały należycie zinterpretowane przez wnioskodawcę. Jak to wynika z treści wniosku, występując o udzielenie informacji publicznej o określonej treści skarżący przedstawił powody wystąpienia z tego rodzaju wnioskiem, nakreślił wątpliwości związane z dostrzeżoną praktyką organów skarbowych w zakresie sposobu korzystania z przepisu art. 70 § 6 pkt 1 O.p., a nadto wskazał w jaki sposób zamierza wykorzystać uzyskane od organu informacje (poprzez zajęcie stanowiska lub wydanie opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych). W ocenie Sądu, odkrycie rzeczywistego stosowania przepisu prawa o szczególnym znaczeniu z punktu widzenia podatników, w sytuacji, gdy istnieją przypuszczenia, że może dochodzić do wykorzystania przepisu niekoniecznie z celem jaki przyświecał ustawodawcy przy jego stosowaniu, może być uznane za realizujące szczególny interes publiczny.

W ocenie Sądu, skarżący nie posiadał obowiązku wykazania przed jakim organem lub instytucją zamierza wykorzystać wyniki swoich analiz, a zatem, wystarczającym było wskazanie przez niego we wniosku, że intencją wystąpienia z wnioskiem jest dokonanie analizy okoliczności w jakich dochodzi do stosowania art. 70 § 6 pkt 1 o.p., celem zajęcia stanowiska lub wydania opinii w przedmiocie wszczynania postępowań karnych skarbowych w trakcie postępowań kontrolnych.

Sąd nie znalazł powodów by uznać, że wzgląd na porządek publiczny zasługuje na większą ochronę niż akcentowane przez skarżącego dobro ogółu podatników, rozpatrywane w kontekście skutków potencjalnych nadużyć art. 70 § 6 pkt 1 o.p.

Końcowo Sąd stwierdził, że zawarta w zaskarżonej decyzji argumentacja którą można by ewentualnie uznać za próbę wypełnienia przez organ obowiązku wyczerpującego przedstawienia w decyzji odmownej powodów, dla których organ ten nie dostrzega spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., jest nazbyt ogólnikowa i w istocie nie dostarcza konkretnych argumentów które mogłyby podważyć stanowisko, że w sprawie nie wystąpiła sporna przesłanka. Wobec tego, w toku ponownego rozpoznania sprawy rzeczą organu miało być poczynienie ustaleń w zakresie posiadania dokumentów dotyczących postępowań kontrolnych i karnych skarbowych (tj. danych wskazanych w tabeli "dane ogólne" kol. E-I oraz danych w tabeli "dane szczegółowe") za okres od 1 stycznia 2015 r. do 28 lutego 2017 r., a także, ponowna ocena spełnienia przez wnioskodawcę przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w odniesieniu do informacji przetworzonej, którą organ I instancji jest w stanie sporządzić na podstawie dokumentów jakie posiada, a których wcześniej nie udostępnił wnioskodawcy.

Decyzją z dnia [...] nr [...], organ I instancji, na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia 11 lipca 2019 r., odmówił udostępnienia informacji publicznej dotyczącej prowadzonych w latach 2015-2018 postępowań karnych skarbowych oraz odpowiednio z nimi powiązanych postępowań kontrolnych określonych w załącznikach do wniosku w kolumnach: E, F, G, H, I tabel "dane ogólne" za lata 2015-2018 oraz we wszystkich kolumnach tabel "dane szczegółowe" za lata 2015-2018.

Organ I instancji ponownie wskazał na przetworzony charakter żądanej informacji publicznej. Wymienił, że w samym tylko roku 2015, w Urzędzie Kontroli Skarbowej we W. liczba kontroli w toku wyniosła 1.041, a liczba kontroli wszczętych przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej we W. to 533; w roku 2016 liczby te wynosiły odpowiednio: 857 i 378. Ponadto w okresie od 1.01.2015 do 31 grudnia 2018 r. wszczęto łącznie 6.828 spraw karnych skarbowych. Wszystkie sprawy zarejestrowane są w systemie ESKS, jednak nie prowadzi się tam szczegółowych wpisów na temat zobowiązań podatkowych objętych zakresem postępowania przygotowawczego, a w szczególności okresu, którego te zobowiązania dotyczą. Dodatkowo dane, które można było uznać za informacje proste, zostały już wnioskodawcy udostępnione pismem z dnia 26 lipca 2019 r.

W ocenie organu I instancji, subiektywna ocena wnioskodawcy, że w sprawie występuje szczególny interes publiczny, nie oznacza, iż na organie ciąży obowiązek sporządzenia i przekazania żądanych informacji. Udostępnienie wnioskowanych informacji winno służyć ogólnie pojmowanemu dobru społecznemu, a nie realizacji prywatnych celów zawodowych, nawet większej grupy zawodowej, co zdaniem organu wynika z treści statutu Krajowej Izby Doradców Podatkowych (zgodnie z którym podstawowym jej zadaniem jest ochrona interesów zawodowych zrzeszonych członków izby). Według organu I instancji prawo dostępu do informacji publicznej przetworzonej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie można było dokonać analizy funkcjonowania organów administracji skarbowej i przygotowywać dokumentację przeznaczoną do wykorzystywania przez organy nadzoru i kontroli przestrzegania prawa. Dodatkowo organ wskazał, że przez Trybunałem Konstytucyjnym toczy się postępowanie, którego zadaniem będzie zbadanie konstytucyjności niektórych przepisów ordynacji podatkowej i kodeksu karnego skarbowego, którego skarżący nie jest uczestnikiem. Zatem skoro przed TK toczą się już postępowania w przedmiotowym zakresie, to pozyskanie wnioskowanych danych służyłoby tylko i wyłącznie poszerzeniu wiedzy skarżącego, a nie interesowi publicznemu.

Zdaniem organu I instancji nie jest wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności" interesu publicznego w sprawie, powołanie się wnioskodawcy na zamiar dokonania analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, nawet przez pryzmat zadań statutowych realizowanych przez skarżącego. Ewentualna sporządzona opinia nie jest dokumentem wiążącym i nie przesądza o ostatecznym kierunku działania instytucji. Zatem uzyskanie informacji przetworzonej nie stwarza skarżącemu realnej możliwości poprawy funkcjonowania organów administracji publicznej i lepszej ochrony interesu publicznego.

Organ stwierdził również, że materia objęta wnioskiem nie może być określana jako jednoznacznie objęta zainteresowaniem i szczególnym interesem społeczeństwa. W interesie społecznym jest, aby zobowiązania podatkowe osób, które podejrzane są o popełnienie przestępstwa lub wykroczenia skarbowego, nie przedawniały się w okresie wyjaśniania tych podejrzeń.

W ocenie organu I instancji żądanie udzielenia przedmiotowej informacji można uznać za podyktowane jedynie chęcią "zaistnienia w sprawie".

Wnioskodawca złożył odwołanie od powyższej decyzji, podnosząc zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie nie wykazano istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego, uzasadniającego przygotowanie zbioru informacji, o które wnioskowano.

Decyzją z dnia [...] nr [...], organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach decyzji ostatecznej, organ odwoławczy stwierdził, że nie został naruszony art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. a sam wnioskodawca nie negował oceny, że informacja publiczna, której udzielenia odmówił mu organ I instancji, jest informacją przetworzoną (której odpowiada zdecydowana większość wnioskowanych informacji).

Organ odwoławczy zgodził się z organem I instancji, że opinia prawna jaką chce wydać wnioskodawca poprzez dokonanie analizy, kiedy i w jakich okolicznościach dochodzi do wszczynania postępowań karnych skarbowych, prowadzących do zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązań podatkowych, nie jest wystarczającym argumentem dla wykazania "szczególnej istotności". W ocenie organu II instancji, każde subiektywne przekonanie o niezgodności z Konstytucją określonych przepisów prawa, bądź o nieprawidłowościach w działaniu i funkcjonowaniu organów administracji publicznej, uzasadniało angażowanie tych organów do aktywności w zakresie przygotowania informacji publicznej przetworzonej kosztem realizowania przez te organy ich podstawowych kompetencji i zadań a porządek publiczny byłby iluzoryczny.

Organ odwoławczy, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt I OSK 1056/14, wskazał, że prawo dostępu do informacji publicznej nie może być rozumiane jako nieograniczony instrument do pozyskiwania informacji o funkcjonowaniu organów administracji publicznej po to, aby na ich podstawie każdy zainteresowany podmiot mógł badać praktykę organów administracji publicznej, która budzi jego zaniepokojenie.

Jak podkreślił organ II instancji, wnioskodawca sam wskazał, że przygotowanie raportu dotyczącego praktyki urzędów skarbowych może stanowić inspirację do kolejnych działań (w tym do wprowadzenia rozwiązań legislacyjnych lub kontroli konstytucyjności przepisów), lecz nie zawsze gromadzenie informacji musi prowadzić do podjęcia inicjatywy zmian w prawie, czy też kontroli jego konstytucyjności. Organ odwoławczy podzielił również stanowisko organu I instancji, że skoro przez Trybunałem Konstytucyjnym toczą się już postępowania w przedmiotowym zakresie, to wypełnienie żądania wnioskodawcy służyłoby tylko i wyłącznie poszerzeniu jego wiedzy, nie zaś interesowi publicznemu. Zdaniem organu wnioskodawca nie wykazał, że żądane informacje jest w stanie realnie wykorzystać dla szczególnie istotnego interesu publicznego.

Decyzja ostateczna stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której skarżący ponowił zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W ocenie skarżącego, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, prawo dostępu do informacji publicznej ma stanowić instrument umożliwiający dokonywanie analizy funkcjonowania organów administracji skarbowej, w tym kontroli przestrzegania przez nie prawa , a określanie ograniczeń w tym zakresie należy do ustawodawcy a nie do organów zobowiązanych do udostępnienia tej informacji. Dodatkowo skarżący podniósł, że wykazana możliwość zainicjowania zmian w sprawie (a w przekonaniu skarżącego nawet sama możliwość zidentyfikowania i nagłośnienia problemu wadliwej praktyki stosowania określonych regulacji przez organy administracji skarbowej) wypełnia przesłankę szczególnej istotności interesu publicznego dla udostępnienia żądanych informacji.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując kontroli legalności sprawy sądowoadministracyjnej wojewódzki sąd administracyjny nie jest skrępowany zarzutami wyartykułowanymi w skardze , sformułowanymi w niej wnioskami i powołaną podstawą prawną , lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy , o czym stanowi art.134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) dalej: p.p.s.a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że przy badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu, Sąd może uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w skardze , jak również stwierdzić nieważność zaskarżonego aktu, mimo że strona skarżąca wnosiła o jego uchylenie. Przypomnieć jednak należy ,że Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności , co wprost wynika z art. 134 § 2 p.p.s.a. . Wobec tego niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2021 r. sygn. akt I GSK 1848/18, publ. LEX nr 3227087).

Przeprowadzona zatem pod takim kątem sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji pozwala na stwierdzenie, że jest ona obarczoną wadą ,wynikającą z istotnego naruszenia przepisów postępowania, skutkującą - z powodu rażącego naruszenia prawa - sankcją stwierdzenia ich nieważności . Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. sąd administracyjny w wypadku zaistnienia przyczyn, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. (lub w innych przepisach) stwierdza nieważność decyzji. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mamy do czynienia nie tylko wówczas , gdy w widoczny sposób naruszono normy prawa materialnego , lecz również wówczas , gdy szczególnie drastycznie naruszono normy prawa procesowego.

W realiach badanej sprawy mamy do czynienia z kwalifikowaną wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa , polegającym na utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, która – co uszło uwadze organu odwoławczemu - nie zawierała podpisu osoby działającej w imieniu organu ( piastuna organu) lub osoby upoważnionej.

Przedmiotem osądu tutejszego Sąd jest decyzja w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej , w której zastosowanie znalazły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji ( tj.Dz.U.2020, poz.2176 ) dalej: u.d.i.p. , której art. 16 ust.1 przewiduje ,że odmowa udzielenie informacji publicznej następuje w drodze decyzji. W art. 16 ust.2 u.d.i.p. wskazano, że do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego , z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust.2 pkt 1 i 2 u.d.i.p. Oznacza to ,że musi ona zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a.,

W tym miejscu przytoczyć należy treść art. 107 § 1 k.p.a., zgodnie z którym decyzja zawiera: 1) oznaczenie organu administracji publicznej; 2) datę wydania;3) oznaczenie strony lub stron;4) powołanie podstawy prawnej;5) rozstrzygnięcie; 6) uzasadnienie faktyczne i prawne;7) pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie oraz o prawie do zrzeczenia się odwołania i skutkach zrzeczenia się odwołania; 8) podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny;9) w przypadku decyzji, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego, sprzeciw od decyzji lub skarga do sądu administracyjnego - pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa, sprzeciwu od decyzji lub skargi oraz wysokości opłaty od powództwa lub wpisu od skargi lub sprzeciwu od decyzji, jeżeli mają one charakter stały, albo podstawie do wyliczenia opłaty lub wpisu o charakterze stosunkowym, a także możliwości ubiegania się przez stronę o zwolnienie od kosztów albo przyznanie prawa pomocy.

Enumeratywnie wymienione w cytowanym wyżej przepisie art.107 § 1 k.p.a. składniki decyzji służą pełnemu określeniu stosunku prawnego , zarówno materialnego , jak i procesowego . Jednak nie wszystkie z nich mają równorzędne znaczenie. Niektóre składniki decyzji mają większą doniosłość prawną od pozostałych, ich brak powoduje nieistnienie decyzji lub jej poważną wadę, podczas gdy brak innych elementów nie pozbawia rozstrzygnięcia charakteru decyzji administracyjnej, lecz może stanowić nieistotną wadę decyzji. Zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jak i w doktrynie prawa administracyjnego zwraca się uwagę na to , że decyzja administracyjna może być dotknięta wadami o różnym ciężarze gatunkowym , co prowadzi do zróżnicowania ich następstw prawnych .Podkreśla się, że istnienie niektórych składników wymienionych w art. 107 k.p.a. jest koniecznym i wystarczającym warunkiem stwierdzenia bytu decyzji, brak zaś niektórych tylko z tych składników jest podstawą do stwierdzenia wad decyzji, w tym tzw. wad kwalifikowanych. W szczególności wskazuje się na to , że jako minimum elementów traktuje się cztery składniki , zaliczając do konstytutywnych elementów decyzji administracyjnej takie elementy jak : oznaczenie organu, oznaczenie strony, której dotyczy, rozstrzygnięcie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ wydający decyzję (vide: wyroki NSA : z dnia 20 lipca 1981r. sygn. SA 1163/81 OSPiKA 1982, nr 9-10 , poz.169; z dnia 20 kwietnia 2016 r., sygn. I OSK 487/16, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak jednego z tych składników albo wyklucza ustalenie podstawowych elementów stosunku prawnego , albo wskazuje na to ,że nie mamy do czynienia z objawem woli organu , czy – inaczej rzecz ujmując - z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski , Kodeks postępowania administracyjnego , Komentarz, Warszawa 2017, s. 584-585) .

Jak już wyżej wskazano, zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., decyzja administracyjna musi zawierać podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Podpis pod decyzją składa osoba piastująca funkcją organu administracji lub osoba działająca z jego upoważnienia udzielonego na podstawie art.268a k.p.a. Do momentu podpisania przez osobę reprezentująca organ administracyjny akt jest projektem decyzji i nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego ( vide: B. Adamiak, J. Borkowski , ibidem , s.587).

Zauważyć też należy , że prawidłowe podpisanie decyzji ma zasadnicze znaczenie dla strony postępowania , bowiem ten fakt potwierdza wyrażoną w rozstrzygnięciu wolę organu . Nieprawidłowość polegająca na niepodpisaniu decyzji stawia wolę organu pod znakiem zapytania i przez to stanowi rażące naruszenie prawa. Dlatego obarczona takim błędem decyzja podlega wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Jak wynika z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozstrzygnięcie sądu musi znajdować oparcie w faktach prawidłowo udokumentowanych w aktach danej sprawy. W związku z powyższym fakt podpisania decyzji przez upoważnioną do tego osobę powinien wynikać z akt sprawy administracyjnej. Z materiału aktowego badanej sprawy wynika, że decyzje organów obu instancji nie zostały sporządzone w formie dokumentu elektronicznego. Wobec tego tylko własnoręczny podpis wskazuje na to ,że odpowiedzialny za wydanie decyzji administracyjnej podmiot jest osobą sprawującą funkcję organu lub też działającą z jego imiennego upoważnienia. Wymaganie złożenia podpisu własnoręcznego wiąże się również z tym ,że stronom doręcza się oryginały decyzji , a nie ich podpisy. Tymczasem w aktach sprawy brak jest dowodu na to, że decyzja organu I instancji została podpisana. Z decyzji pierwszo-instancyjnej i akt administracyjnych nie sposób się wywieść kto ją podpisał Do akt administracyjnych nie dołączono też dokumentów potwierdzających, że decyzję podpisano elektronicznie. Takiego braku decyzji nie można usunąć po jej doręczeniu stronie.

Powyższa kwestia ma fundamentalne znaczenie, ponieważ zgodnie z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a., integralną częścią decyzji jest podpis złożony we właściwej formie. Podpis reprezentanta organu pozwala na ustalenie czy decyzja pochodzi od właściwego organu i czy została podpisana przez osobę uprawnioną do reprezentowania organu. Brak podpisu z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji powoduje , stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. , nieważność decyzji administracyjnej, Przepis art. 107 § 1 pkt 8 k.p.a. jest jednoznaczny i nie nasuwa żadnych wątpliwości interpretacyjnych, skutkiem czego uchybienie enumeratywnie określonym w nim wymogom, określającym konieczne elementy składowe każdej decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa.

Konkludując , nie budzi wątpliwości Sądu, że wydana w badanej sprawie decyzja organu I instancji nie zawiera konstytutywnego elementu tj. podpisu, a organ II instancji rozpoznając odwołanie , nie dostrzegł tego ,że jest ona obarczona tak istotną wadliwością i utrzymał w mocy decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą prawną, powodującą nieważność rozstrzygnięcia. Z tego też względu Sąd stwierdził nieważność decyzji obu organów orzekających w niniejszej sprawie. Stwierdzenie przez Sąd powyższej kwalifikowanej wady decyzji , związanej z jej elementem konstytutywnym , zwalniało Sąd z badania legalności tej decyzji w pozostałym zakresie , a więc zwalniało z obowiązku ustosunkowania się do zarzutów merytorycznych skargi

Ponownie rozpoznając sprawę, organ przeprowadzi prawidłowe postępowanie, a jeżeli doprowadzi ono do wydania decyzji administracyjnej, to decyzja ta powinna być wydana z zachowaniem wymogów wynikających z art. 107 k.p.a. w zw. z art.16 ust.1 i 2 u.d.i.p.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu , działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.