Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1895/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a
journal: Dz.U. 2006 nr 234 poz 1694
law: Ustawa z dnia z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 103/13 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 103/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G.(dalej cudzoziemiec, skarżący kasacyjnie) na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2012 r., którą odmówił on uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wojewoda Lubelski orzekł o wydaleniu obywatela Ukrainy M. G. z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wpisem jego danych do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu z terminem obowiązywania wpisu do dnia 5 października 2012 r.

Wniosek o uchylenie tej decyzji w trybie art. 154 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego złożył M. G. argumentując, że nie wiedział o fakcie wydania tejże decyzji, co jego zdaniem, skutkowało ograniczeniem jego praw i poniesieniem przez niego szkody. Cudzoziemiec wskazał, że nie został poinformowany przez Sąd Rejonowy w Chełmie, że prawomocny, skazujący wyrok karny z dnia 24 września 2010 r. za przestępstwo umyślne w sprawie o sygn. akt VII K 1208/10, będzie stanowił podstawę do wpisu danych cudzoziemca do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz do Systemu Informatycznego Schengen do celów odmowy wjazdu. M. G. zwrócił również uwagę, że wjechał na terytorium Polski mimo umieszczenia jego danych na liście osób niepożądanych, a więc na skutek zaniedbań funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia [...] maja 2012 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r.

Cudzoziemiec wniósł odwołanie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców, który decyzją z dnia [...] października 2012 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] maja 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców wskazał, że organ administracji w określonych prawem okolicznościach był zobligowany wydać przedmiotową decyzję. Z kolei treść art. 88 ust.1 pkt 4 i 4a ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2006 r. nr 234, poz. 1694 ze zm. dalej jako ustawa o cudzoziemcach), który stanowił podstawę umieszczenia danych cudzoziemca w przedmiotowych rejestrach nie przewiduje dla organu żadnego luzu decyzyjnego.

Skargę na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2012 r. wywiódł M. G., zarzucając decyzji organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 154 K.p.a. Stwierdził, że słuszny interes w rozumieniu art. 154 K.p.a. wynika z tego, że wykonuje on zawód kierowcy transportującego towary między terytorium Ukrainy i Wspólnoty Europejskiej, a na skutek umieszczenia jego danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej jest niepożądany nie może wykonywać tego zawodu, czego organ nie dostrzegł. Skarżący zarzucił również organowi, że ów nie sprecyzował, czy i jakie racje interesu społecznego sprzeciwiają się pozytywnemu załatwieniu sprawy w trybie art. 154 K.p.a.

Skarżący podniósł, że nie wiedział i przy zachowaniu zwykłej staranności nie mógł wiedzieć, że jego dane wpisane są do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany oraz do Systemu Informacji Schengen. W ocenie skarżącego wjazd na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] stycznia 2011 r. przez przejście graniczne w D. należy traktować, jako legalny, gdyż podczas kontroli legitymował się niezbędnymi dokumentami (ważnym paszportem i wielokrotną wizą Schengen upoważniającą do pobytu na terytorium Państw Członkowskich Schengen przez okres do 90 dni). Wyjeżdżając z Polski przez to samo przejście w dniu [...] stycznia 2011 r. skarżący działał w dobrej wierze i miał prawo domniemywać, że jest uprawniony do przebywania na terytorium Polski. Skarżący podniósł, że ponosi negatywne konsekwencje tego, że jego dane nie znalazły się w odpowiednim czasie w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium RP jest niepożądany, do którego został wpisany dopiero w dniu [...] stycznia 2011 r.

W oparciu o powyższe zarzuty M. G. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2013 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. G.albowiem stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja została wydana w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego - w trybie art. 154 K.p.a. Przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 K.p.a. jest weryfikacja decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Jednakże, aby organ administracyjny mógł skutecznie zastosować art. 154 § 1 K.p.a. zaskarżona decyzja winna być ostateczna, przy czym na jej mocy żadna ze stron nie nabyła prawa.

Sąd zaznaczył, że przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie organu administracji z urzędu, przy czym o uwzględnieniu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa, tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Podkreślił, że postępowanie prowadzone na podstawie art. 154 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym i nie jest możliwe ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną, niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Strona nie może zatem, powołując się na interes społeczny lub własny interes, domagać się w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji.

Dalej Sąd stwierdził, że uchylenie ostatecznej decyzji może dotyczyć decyzji, które mają charakter uznaniowy lub przy wydaniu których organ administracji ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć. Wyklucza się natomiast możliwość zmiany w tym trybie decyzji związanych, przy wydawaniu których organ jest ściśle związany przepisami prawa, które jednoznacznie obligują go do takiego, a nie innego rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu w świetle omawianego art. 154 K.p.a. organ był również zobligowany do zbadania, czy którakolwiek ze stron nie nabyła praw z decyzji ostatecznej. W ślad za poglądem orzecznictwa Sąd wskazał, że każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Sąd wyjaśnił, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, to ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie, czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą.

Sąd uznał, że nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. gdyż nie wystąpiły przesłanki określone w art. 154 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych sprawy bowiem wynikało, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2011 r. została doręczona M. G. w dniu wydania i nie była przez niego kwestionowana, a więc decyzja ta była decyzją ostateczną.

Sąd podkreślił, że żądanie M. G. uchylenia w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. orzekającej o jego wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej dotyczy decyzji związanej. Oznacza to, że jeżeli ustalony stan faktyczny sprawy odpowiada treści przepisu a skutek jest określony w przepisie - organ nie ma wyboru co do treści rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że przepis art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o cudzoziemcach stanowiący podstawę zaskarżonej decyzji zaliczany jest do kategorii przepisów wiążących dla organu. Zgodnie z treścią tego przepisu cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego dane są wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, jeżeli wjazd cudzoziemca na to terytorium nastąpi w okresie obowiązywania wpisu, jak również w sytuacji gdy jego dane znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ruchu bezwizowym lub na podstawie wizy Schengen, z wyłączeniem wizy upoważniającej tylko do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Wojewoda Lubelski przy wydawaniu decyzji w dniu [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o cudzoziemcach nie mógł zatem posłużyć się luzem decyzyjnym. Zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zobligowany był do wydania nakazu opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jako następstwo nieuprawnionego przebywania skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Sąd stanął na stanowisku, że bezwątpienia w niniejszej sprawie nie można mówić o decyzji, na podstawie której żadna ze stron nie nabyła praw. Na płaszczyźnie przepisu prawa materialnego stanowiącego podstawę decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] lutego 2011 r. oraz w świetle treści tej decyzji M. G. nabył prawo z decyzji ostatecznej. Na skarżącego - jako stronę zobowiązaną - nałożono obowiązek opuszczenia terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wskazując sposób (wyjazd dobrowolny przez przejście graniczne w D.) i termin (do dnia 15 stycznia 2011 r.) opuszczenia Polski, zaznaczając kiedy ponowny wjazd na terytorium RP będzie możliwy.

Sąd wyjaśnił, że organ administracji po ustaleniu, że odpowiednie przepisy prawa materialnego nie dają mu potencjalnie możliwości uchylenia decyzji ostatecznej, nie musiał rozważać, czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Zmiana decyzji ostatecznej nie może bowiem nigdy prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego i zastąpienia go elementami oceny o charakterze słusznościowym, do jakich należy "interes społeczny" lub "słuszny interes strony". Nawet w sytuacji gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji o wydaleniu to i tak jej uchylenie nie jest możliwe. Słuszny interes strony to taki, który znajduje umocowanie w obowiązujących przepisach prawa, nie jest sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy, ani go nie zastępuje. Uchylenie tej decyzji spowodowałoby wydanie decyzji niezgodnej z prawem, co stanowiłoby podważenie zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. i wystąpienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Zdaniem Sądu chybiony jest zatem zarzut skarżącego, że słuszny interes strony przemawia za uchyleniem decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r.

Sąd zauważył, że przeświadczenie strony o poniesionej szkodzie i niemożności wykonywania zawodu kierowcy w międzynarodowym transporcie drogowym ma charakter subiektywny. Zgodzić się należy z organem, że nie wskazuje to na słuszny interes M. G..

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy jak również brak ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę faktów i twierdzeń mających istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy. Rozważenie wskazanych okoliczności ze względu na charakter decyzji o wydaleniu skarżącego byłoby bezcelowe.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że nie można było zarzucić organowi naruszenia art. 154 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie, wobec czego skargę należało oddalić jako bezzasadną.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł M. G., reprezentowany przez pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił kwestionowanemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. poprzez jego błędne niezastosowanie i nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ wydający zaskarżonądecyzję przepisów postępowania w zakresie w istotny sposób wpływającym na wynik sprawy, w szczególności: wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a.,

2. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art 154 K.p.a. wobec nieprzyjęcia przez Sąd I Instancji, iż w przedmiotowej sprawie występuje słuszny interes społeczny, przemawiający za uchyleniem ostatecznej decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik cudzoziemca wskazał, że organ administracji dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej wyrażonej w art. 8 K.p.a. Zdaniem skarżącego Sąd uznając rozpatrywanie podnoszonych przez cudzoziemca faktów za bezcelowe de facto uniemożliwił mu, podobnie jak organ I i organ II instancji wykazanie, że za uchyleniem decyzji organu I Instancji przemawia również interes społeczny. Chodzi mianowicie o fakt, iż M. G. nie wiedział i przy zachowaniu zwykłej staranności nie mógł wiedzieć, iż jego dane zostały wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Z pisma Wojewody Lubelskiego do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców ([...]) wynika, iż do wykazu osób niepożądanych M. G. został wpisany w dniu [...] stycznia 2011 r. Tymczasem uprawomocnienie skazującego wyroku Sądu Rejonowego w Chełmie (sygn. akt: VII K /10), od którego biegł okres, na który Skarżący powinien być umieszczony w wykazie miało miejsce w dniu 6 października 2010 r. Skarżący [...] stycznia 2011 r. wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Uczynił to w pełni legalnie, podczas kontroli granicznej legitymował się niezbędnymi dokumentami. Jako cudzoziemiec, nie znający polskiego porządku prawnego miał prawo domniemywać, że jest uprawniony do przebywania na terytorium Polski. Bez wątpienia w interesie społecznym jest wyjaśnienie powyższej sprawy co pozwoli w przyszłości na uniknięcie sytuacji, które negatywnie wpływają na zaufanie społeczne do organów administracji publicznej.

Wskazano, że nie uwzględnienie naruszenia szeregu przepisów postępowania administracyjnego przez organy administracji, tzn brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy i ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę faktów i twierdzeń mających istotne znaczenie dla przedmiotowej sprawy, doprowadziło do uznania że nie doszło do naruszenia interesu społecznego a co za tym idzie nie było podstaw do zastosowania art. 154 K.p.a. (zmiany lub uchylenia decyzji). Podniesiono, że charakter zaskarżonej decyzji jako decyzji związanej w okolicznościach naruszenia tą decyzją słusznego interesu strony nie ma znaczenia dla możliwości dokonania zmiany lub uchylenia decyzji w oparciu o art. 154 K.p.a.

W związku z podniesionymi zarzutami, na podstawie art. 176 P.p.s.a. w zw. z art. 185 § 1 P.p.s.a. skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przypisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej albowiem skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw, względnie wyrok Sądu I instancji mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Odnosząc się do domniemanego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z wymienionymi wprost przepisami postępowania administracyjnego Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców zauważył, że Sąd I instancji w sposób zasadny przyjął brak naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Decyzja o wydaleniu, która miała podlegać uchyleniu jest bez wątpienia decyzją związaną. Zatem ustalenie pewnych faktów, z którymi przepisy prawa materialnego wiążą określone skutki prawne, pociąga za sobą konieczność wydania określonego rozstrzygnięcia. W okolicznościach sprawy przesłanki z art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o cudzoziemcach zostały spełnione w czasie orzekania przez organ a zatem wydanie decyzji związanej o wydaleniu było zasadne.

Podkreślono, że realizacja ww. przesłanek nie została opatrzona w ustawie o cudzoziemcach dodatkowym znamieniem umyślności zachowania osoby, której dotyczą, czy też świadomości ich realizacji. Zatem brak wiedzy w przedmiocie obowiązywania wpisu danych cudzoziemca w wykazie, czy też w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu nie wyłącza zastosowania art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o cudzoziemcach. W konsekwencji, mimo że decyzja Wojewody Lubelskiego została wydana w wyniku niekorzystnego dla cudzoziemca zbiegu okoliczności oraz może być ona dla niego potencjalnie dotkliwa, to w żadnym wypadku nie jest ona wadliwa.

Dalej podniesiono, że uchylenie decyzji ostatecznej doprowadziłoby do stanu sprzecznego z dyspozycją norm prawa materialnego, leżących u podstaw tej decyzji. Podnoszone przez stronę okoliczności nie miały zatem znaczenia w sprawie. Wydając zaskarżoną decyzję organ nie naruszył również zasady zaufania z art. 8 K.p.a. Organ stanął na stanowisku, że Sąd I instancji słusznie uznał, że w sprawie za uchyleniem zaskarżonej decyzji ostatecznej nie przemawiał ani słuszny interes strony ani interes społeczny. W pierwszym przypadku dlatego, że interes skarżącego nie miał umocowania w przepisach prawa (był to interes faktyczny polegający na uniemożliwieniu cudzoziemcowi wykonywania pracy kierowcy w międzynarodowym transporcie drogowym) i był on sprzeczny z tymi przepisami. Z kolei z faktu, że organy państwowe nie przekazały sobie w odpowiednim czasie informacji rzutujących na sytuację prawną cudzoziemca nie można wnosić, że wydana decyzja o wydaleniu była sprzeczna z interesem społecznym. Nie można uznać, że w interesie społecznym leży uchylenie legalnej decyzji i stworzenie stanu sprzecznego z prawem materialnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Istotą sporu, który przyszło rozstrzygnąć w niniejszej sprawie jest to czy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ administracji wydając w trybie art. 154 § 1 K.p.a. decyzję o odmowie uchylenia decyzji o wydaleniu cudzoziemca w okolicznościach określonych przepisem art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o cudzoziemcach nie naruszył prawa.

Przepis art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że cudzoziemcowi wydaje się decyzję o wydaleniu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jeżeli jego dane są wpisane do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany, jeżeli wjazd cudzoziemca na to terytorium nastąpi w okresie obowiązywania wpisu. Z kolei w punkcie 4a ust. 1 tego przepisu jest mowa o tym, że wydanie decyzji o wydaleniu następuje kiedy dane cudzoziemca znajdują się w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu, jeżeli cudzoziemiec przebywa na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w ruchu bezwizowym lub na podstawie wizy Schengen, z wyłączeniem wizy upoważniającej tylko do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Z ustalonego przez organy administracji stanu faktycznego wynika, że w dniu [...] stycznia 2011 r. na podstawie art. 128 ust. 1 pkt 3 lit. a ustawy o cudzoziemcach Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców dokonał wpisu danych M. G. do wykazu cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany. Związane to było z wyrokiem Sądu Rejonowego w Chełmie z dnia 24 września 2010 r. (sygn. akt VII lv 1208/10) uznającym cudzoziemca za winnego popełnienia przestępstwa z art. 229 § 3 w zw. z art. 229 § 1 K.k. i wymierzającym mu karę 1 roku i 6 miesięcy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem wykonania kary na okres próby 2 lat oraz grzywnę w wysokości 60 stawek dziennych po 15 złotych każda. Zgodnie z art. 128 ust. 3 pkt 5c) umieszczenie danych cudzoziemca w wykazie nastąpiło na okres warunkowego zawieszenia kary pozbawienia wolności (2 lata) od dnia uprawomocnienia się wyroku (6 października 2010 r.) tj. do 5 października 2012 r. Cudzoziemiec w dniu [...] stycznia 2011 r. wjechał na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jadąc z Ukrainy. W czasie, gdy dokonano wpisu, znajdował się on bądź na terytorium Republiki Federalnej Niemiec lub Holandii. W związku z wjazdem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w dniu [...] stycznia 2011 r. (z terytorium RFN), a zatem już w czasie obowiązywania wpisu w wykazie, wypełnił on przesłankę z art. 88 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Dane te zostały także umieszczone w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu w tym samym czasie kiedy Cudzoziemiec przebywał w Polsce na podstawie wizy Schengen (art. 88 ust. 1 pkt 4a ustawy o cudzoziemcach).

Mając powyższe na uwadze nie ulega wątpliwości, że obie przesłanki wydania decyzji o wydaleniu zostały spełnione i pozostawały aktualne w czasie orzekania przez organy administracji.

Zauważyć należy, że organy oraz Sąd I instancji słusznie uznały, iż wydana na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 4 i pkt 4a decyzja o wydaleniu cudzoziemca w terytorium Rzeczypospolitej Polskiej z uwagi na treść tego przepisu ma charakter decyzji związanej. Specyfika takiej decyzji polega na tym, że organ przy stwierdzeniu wystąpienia okoliczności wskazanych w przepisie prawa materialnego (art. 88 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach) zobligowany jest (słowo "wydaje") dokonać czynności, do której przepis ten go zobowiązuje. Organ nie ma możliwości orzec inaczej niż tak, jak to wskazane zostało w przepisie gdy wystąpi okoliczność uprawniająca go do określonego działania np. wydania decyzji o wydaleniu.

Przeciwieństwem decyzji związanej jest decyzja uznaniowa, gdzie organ mając określone przepisami wytyczne ma pewien zakres swobody, wybór określonego działania np. może wydać decyzję, odmówić jej wydania, umorzyć postępowanie, zwrócić sprawę do ponownego rozpoznania.

W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy organy stwierdzając wystąpienie okoliczności z art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o cudzoziemcach musiały wydać decyzję o wydaleniu cudzoziemca. Gdyby postąpiły odmiennie naruszyłyby wskazany przepis a decyzja o treści odmiennej niż w tym przepisie nie miałaby podstaw prawnych i jako taka kwalifikowałaby się do uchylenia poprzez stwierdzenie jej nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze należy zauważyć, że decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. stwierdzająca konieczność wydalenia cudzoziemca stała się ostateczna. Wobec tego jedyną możliwością jej wzruszenia były szczególne środki zaskarżenia określone przepisami K.p.a. Cudzoziemiec złożył wniosek o uchylenie decyzji w oparciu o art. 154 K.p.a.

Z § 1 tego artykułu wynika, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Stosownie do § 2 w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji dokonał analizy przesłanek zastosowania przepisu art. 154 § 1 K.p.a. do decyzji Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. Stwierdził, że decyzja ta była ostateczną, miała charakter związany, strona na jej podstawie nabyła prawa (obowiązki), a organ wydając tą decyzję nie miał luzu decyzyjnego, który uprawniałby go do innego sposobu załatwienia sprawy. W ocenie Sądu I instancji rozważania, czy za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony, czy też interes społeczny było zbędne. Sąd uznał, że odmowa uchylenia decyzji przez organ była prawidłowa. Z uwagi na charakter decyzji również za bezcelowe Sąd uznał rozważanie, czy w niniejszej sprawie naruszono art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy jak również brak ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę faktów i twierdzeń mających znaczenie dla przedmiotowej sprawy.

Skarżący kasacyjnie kwestionuje stanowisko Sądu I instancji, który oddalił skargę zamiast ją uwzględnić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. Według niego błędem Sądu było uznanie, że z uwagi na związany charakter decyzji, bezcelowe było badanie zaskarżonej decyzji, pod kątem naruszenia art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. Twierdzi, że naruszenie tych przepisów samo w sobie wskazuje na istnienie interesu społecznego w niniejszej sprawie co z kolei ma umożliwić zmianę lub uchylenie decyzji w oparciu o art. 154 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że tak sformułowany zarzut jest bezzasadny. Nie ulega wątpliwości, że decyzja z dnia [...] stycznia 2011 r., której uchylenia żądał cudzoziemiec w oparciu o art. 154 § 1 K.p.a. ma charakter związany. W ustalonym w sprawie stanie faktycznym i prawnym organ nie mógł wydać decyzji innej treści.

Należy zauważyć, że Sąd I instancji oceniając prawidłowość postępowania prowadzonego przez organy na podstawie art. 154 § 1 i 2 K.p.a. stwierdził, że czynnikiem decydującym o braku możliwości uchylenia lub zmiany decyzji o wydaleniu w tym trybie jest to, że decyzja ma charakter związany.

W orzecznictwie panuje pogląd, że nie można mówić o prawidłowości postępowania prowadzonego na podstawie art. 154 § 1 K.p.a. w stosunku do decyzji związanej w sytuacji, gdy ocena Sądu, uznającego, że zmiana decyzji doprowadzi do stanu niezgodnego z prawem, oparta jest jedynie na wskazaniu, że sporna decyzja objęta wnioskiem strony ma charakter decyzji związanej (por. wyrok NSA z 19 maja 2011 r. sygn. II OSK 1265/10).

Mając to na uwadze stwierdzić należy, że należałoby uznać wyrok Sądu I instancji uznający, że prawidłowo postąpiły organy odmawiając uchylenia decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. tylko i wyłącznie z uwagi na charakter związany decyzji, o której uchylenie lub zmianę wnosił cudzoziemiec, za błędny.

W ocenie NSA, charakter związany decyzji nie był jedyną podstawą, która zadecydowała o uznaniu przez Sąd I instancji za prawidłową decyzji organów administracji o odmowie uchylenia decyzji o wydaleniu. Związana decyzja o wydaleniu, którą przyszło poddać ocenie w trybie art. 154 § 1 K.p.a. ze swojej istoty nie powoduje, że organ nie może jej uchylić lub zmienić.

W świetle art. 154 K.p.a., przesłanką do zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, jest stwierdzenie, że przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Jest rzeczą niesporną, że wydanie decyzji w trybie wynikającym z art. 154 K.p.a. nie może prowadzić do stanu sprzecznego z prawem. Zasada ta odnosi się tak do decyzji związanych, jak też decyzji opartych na uznaniu administracyjnym. Ustalenie, zgodnie z którym decyzja związana nie podlega zmianie lub uchyleniu na podstawie art. 154 K.p.a., ponieważ naruszać to będzie prawo, nie może jednak przybierać charakteru abstrakcyjnego. Poprawność tego ustalenia zależy bowiem od konkretnego przypadku, w ramach którego rozważenia wymaga to, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. O ile uchylenie prawidłowo podjętej decyzji o charakterze związanym co do zasady do takiej sytuacji doprowadzi, o tyle konkluzji tego rodzaju sformułować się nie da w stosunku do decyzji, która została podjęta wadliwie i jej obowiązywanie prawo narusza.

W kontekście prowadzonych rozważań przytoczyć należy pogląd NSA wyrażony w wyroku z 18 września 2008 r. sygn. II OSK 1789/07, zgodnie z którym interes społeczny lub słuszny interes strony, o którym mowa w art. 154 K.p.a. może przemawiać za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta została wydana z naruszeniem prawa, a brak jest podstaw do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji z powodu tego naruszenia. W przywołanym wyroku trafnie zwrócono uwagę na to, że za niewzruszalnością decyzji ostatecznej nie może przemawiać zasada trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), ponieważ nie ma wystarczających racji, aby przedkładać formalne dalsze obowiązywanie decyzji ostatecznej nad rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem. Oznacza to, że jeżeli strona wystąpi z wnioskiem o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 K.p.a., twierdząc, iż decyzja ta jest wadliwa (narusza prawo), organ powinien rozważyć, czy decyzja jest rzeczywiście wadliwa prawnie, a w razie istnienia takiej wadliwości powinien ocenić, czy są to wady kwalifikowane wymienione w art. 145 § 1 lub art. 156 § 1 K.p.a. NSA orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd.

Nie ulega wątpliwości, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2011 r. oparta na art. 88 § 1 pkt 4 i 4a ustawy o cudzoziemcach nie naruszała prawa. Z przepisu będącego jej podstawą wynika jednoznacznie, że organ powinien wydać decyzję o wydaleniu cudzoziemca kiedy stwierdzi, że dane cudzoziemca znajdują się w określonym w tym przepisie zbiorze ewidencyjnym. Zatem decyzja związana nie posiadała wad i jej uchylenie na podstawie art. 154 K.p.a. nie mogło mieć miejsca. Tak też orzekły organy.

Należy wyjaśnić, że Sąd I instancji mówiąc o bezcelowości rozważenia naruszenia przepisów art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. dla oceny prawidłowości postępowania organów w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 K.p.a., miał na względzie to, że wszechstronne wyjaśnienie okoliczności sprawy, czy ustosunkowanie się do podnoszonych przez stronę faktów i twierdzeń, kiedy sprowadzają się one do kwestionowania zasadności wydania decyzji o wydaleniu, nie mogą spowodować uchylenia tej decyzji w trybie art. 154 § 1 K.p.a. bowiem decyzja ta nie naruszała prawa. Sąd nie wyraził się zbyt jasno w tej kwestii, lecz to nie wpływa na prawidłowość jego rozumowania.

Za niezasadny należy też uznać zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. z art. 154 K.p.a. wobec nieprzyjęcia przez Sąd I Instancji, iż w przedmiotowej sprawie występuje słuszny interes społeczny, przemawiający za uchyleniem ostatecznej decyzji.

Należy zauważyć, że pojęcie słusznego interesu społecznego jest obce normie zawartej w art. 154 § 1 K.p.a. Zdaje się, że skarżący kasacyjnie dokonał zestawienia w jednym sformułowaniu słusznego interesu strony oraz interesu społecznego.

W tym miejscu zauważyć należy, że uwzględnienie interesu strony w rozumieniu art. 154 k.p.a. należy rozumieć w ten sposób, iż mając do wyboru możliwość korzystniejszego dla strony rozstrzygnięcia, niepozostającego jednakże w kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym, organ działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje ten sposób orzekania, zmieniając decyzję mniej korzystną dla strony (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 2404/10, niepubl.).

Wydana w rozpoznawanej sprawie decyzja o wydaleniu jest decyzją nakładającą na stronę obowiązek, przy czym jest tak zwaną decyzją związaną – organ administracji jest zobligowany do wydania takiej decyzji w określonych prawem okolicznościach i wiedza stron, czy też ich zgoda na wydanie decyzji, w żadnych okolicznościach nie może skutkować zmianą przyjętego rozstrzygnięcia. W związku z tym słuszny interes strony pozostaje bez wpływu na wydaną decyzję, jeżeli zmiana lub uchylenie tej decyzji miałoby prowadzić do naruszenia prawa. Podobnie sytuacja wygląda z przesłanką interesu społecznego.

Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pozytywnie ocenił działania organu administracji, który wydając zaskarżoną decyzję w trybie art. 154 § 1 K.p.a. odstąpił od analizy pojęcia słusznego interesu strony oraz interesu społecznego w kontekście decyzji o wydaleniu cudzoziemca. Sąd przyjął, że prawidłowość stanowiska organu wynika z tego, że organ nie miał luzu decyzyjnego by wydać inne rozstrzygnięcie. Zaznaczył, że zmiana decyzji ostatecznej nigdy nie może prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego i zastąpienia go elementami o charakterze słusznościowym, do jakich należy interes społeczny lub słuszny interes strony. Stwierdził, że nawet w sytuacji gdyby słuszny interes strony przemawiał za uchyleniem decyzji o wydaleniu to i tak jej uchylenie nie byłoby możliwe. Zdaniem Sądu I instancji niemożliwość ta wynika z tego, że wydana zostałaby decyzja, która nie ma oparcia w przepisach prawa a zatem nieważna.

NSA podziela pogląd Sądu I instancji wyrażony w zaskarżonym wyroku i uznaje go za słuszny. Okoliczność wydania decyzji zgodnie z przepisami prawa determinuje ocenę co do wystąpienia słusznego interesu strony, czy interesu społecznego. W jednym i drugim przypadku wskazane przez stronę okoliczności potwierdzające, w jej ocenie, istnienie jednego z ww. interesów, nie mogą doprowadzić do wydania decyzji, która w zestawieniu z przepisami prawa okazałaby się ich zaprzeczeniem.

Kiedy przepis prawa określa jednoznacznie co należy uczynić w danej sytuacji i nie pozwala na inne rozstrzygnięcie, nie można postąpić wbrew temu przepisowi. W realiach niniejszej sprawy Wojewoda Lubelski nie mógł odstąpić od wydania decyzji o wydaleniu cudzoziemca z uwagi na umieszczenie jego danych w wykazie cudzoziemców, których pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest niepożądany oraz w Systemie Informacyjnym Schengen do celów odmowy wjazdu. Uchylenie decyzji jak tego oczekiwał skarżący kasacyjnie z powodu braku możliwości wykonywania zawodu kierowcy w transporcie międzynarodowym, czy z uwagi na brak realizacji przepisów procedury administracyjnej przy wydaniu tej decyzji, co zostało wykluczone, nie mogło nastąpić bowiem decyzja ta sama w sobie była zgodna z przepisami art. 88 ust. 1 pkt 4 i 4a ustawy o cudzoziemcach.

Podsumowując, zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne albowiem ocena Sądu I instancji, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa nie została skutecznie podważona. Sąd odmawiając uwzględnienia skargi postąpił prawidłowo bowiem kontrolowane decyzje organów I i II instancji nie zawierały wad, które uzasadniałyby ich uchylenie.

Mając na uwadze powyższe względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.