Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3141/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3  pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 499/18 w sprawie ze skargi J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. W. kwotę 240,00 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

II OSK 3141/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi J.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2018 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego - uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją z [...].11.2017 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorom N. i D. K. pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, budynku garażu, miejsca na pojemniki i kontenery na odpady stałe, szczelnego bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe, instalacji: wod.-kan., c.o. i elektrycznej na działce ew. nr [...] w miejscowości K., gmina [...], powiat [...], województwo [...].

Od decyzji tej odwołanie wniósł J. W., w którym podniósł m.in, że wykonanie ww. decyzji uniemożliwi mu dostęp do drogi publicznej.

Po rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] w/w decyzją z dnia [...].02.2018 r., umorzył postępowanie odwoławcze powołując się na treść art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. uznając, że odwołanie zostało wniesione przez nieuprawniony podmiot tj. osobę niebędącą stroną.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że J. W. posiada uprawnienie: służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę inwestorów do swojej posesji. Służebność ta została ujawniona w księdze wieczystej ([...]) bez określenia szerokości pasa służebnego ani jego przebiegu. Wskazał, że służebności gruntowe należą do tzw. ograniczonych praw rzeczowych, uregulowanych w art. 285-294 Kodeksu cywilnego i służebność gruntowa to prawo, które łączy dwie nieruchomości: władnącą, na rzecz której ustanawiana jest służebność oraz obciążoną, której kosztem jest ona ustanowiona. Prawo to przysługuje właścicielowi nieruchomości władnącej, z kolei na właścicielu nieruchomości obciążonej spoczywają w związku z tym pewne obowiązki, polegające głównie na tym, że nie może on korzystać ze swojej nieruchomości lub musi pogodzić się z faktem korzystania z tej nieruchomości przez właściciela nieruchomości władnącej. Organ ustalił, że inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę na własnej działce nr [...] w K., która to działka jest obciążona niedookreśloną służebnością na rzecz [...] (obecnie połączona z innymi nieruchomościami gruntowymi i posiadająca nr ewidencyjny [...] w K. będąca własnością odwołującego). Działka obciążona (nr [...]) jest działką dużą o pow. 0,5708 ha (5708 m2) o kształcie nieregularnym. Obszar zajęty pod inwestycję wynosi 275,06 m2, co stanowi zaledwie 4,82% całej działki. Dodatkowo projektowany budynek jednorodzinny i garaż usytuowane są w północno-wschodniej jej części tak, że cała pozostała część działki czyli ponad 90% nie jest zainwestowana i w żaden sposób nie ogranicza ani tym bardziej nie uniemożliwia przejazdu w kierunku działki odwołującego. Co więcej wzdłuż zaprojektowanej inwestycji państwa [...] przebiega droga gminna (działka nr [...]), która całkowicie mija zaprojektowane budynki. Odwołujący dopiero zjeżdżając z tejże drogi gminnej (dz. nr [...]), a więc po minięciu zaprojektowanych budynków wjeżdża na nieruchomość inwestorów, aby w niczym nieskrępowany sposób kontynuować podróż w kierunku swojej nieruchomości. W przeciwnym razie pan J.W. musiałby zawrócić w kierunku odwrotnym do położenia swojej nieruchomości tylko po to aby pojeździć po tej części działki inwestorów, która przeznaczona została pod zainwestowanie a następnie i tak skierować się w stronę działki nr [...] (władnącej). Działanie takie stałoby w jawnej sprzeczności z zapisem art. 288 k.c., który stanowi, że: służebność gruntowa powinna być wykonywana w taki sposób, żeby jak najmniej utrudniała korzystanie z nieruchomości obciążonej, ponieważ nie tylko by utrudniała korzystanie, ale całkowicie pozbawiłaby właścicieli działki możliwości jakiejkolwiek zabudowy.

Zdaniem organu brak jest jakichkolwiek ograniczeń w wykonywaniu służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę inwestorów mimo zaplanowanej inwestycji, a zapewnienie nieruchomości nr [...] (J. W.) dostępu do drogi publicznej nie jest zagrożone, a cel działań odwołującego nie zmierza do zagwarantowania sobie dostępu do drogi publicznej (ponieważ dostęp ten jest zapewniony) — o czym, zdaniem Wojewody, świadczy przykładowe zdanie z pisma będącego w aktach: "Brak przeniesienia własności fragmentu działki na mojego Mocodawcę (J. W.) skutkował będzie podjęciem kolejnych kroków, które wydłużą postępowanie w przedmiocie udzielenie pozwolenia na budowę na działce na [...]." Ponadto J. W., nie wykazał w jaki sposób budowa budynku jednorodzinnego i garażu w miejscu wskazanym na projekcie zagospodarowania działki uniemożliwia lub choćby utrudnia mu przejazd do swojej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego dotychczasowy przejazd na działkę odwołującego pozostaje nie naruszony i inwestycja w żaden sposób nie ingeruje w ten szlak, a projektowane zamierzenie budowlane w żadnej mierze nie wpływa na sposób zagospodarowania nieruchomości odwołującego, więc zdaniem Wojewody odwołanie nie pochodzi od strony postępowania. Organ odwoławczy dodał, że w niniejszym przypadku Starosta [...] błędnie określił krąg stron postępowania poprzez niesłuszne uznanie J. W. za stronę postępowania administracyjnego. Dalej organ odwoławczy przeanalizował treść art. 28 ust. 2 oraz art.3 pkt 20 Prawa budowlanego i wskazał, że tylko ograniczenie w zagospodarowaniu nieruchomości związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym takie ograniczenia dają prawo właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu takiej nieruchomości do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym pozwolenia na budowę. Ponadto powinny to być przepisy z zakresu materialnego prawa administracyjnego. W sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę, zdaniem Wojewody, pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach materialnego prawa administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego, dotyczących ochrony własności. Przyjęcie przeciwnego stanowiska, wg opinii organu, niweczyłoby sens wprowadzenia art. 28 Prawa budowlanego (jako lex specialis art. 28 k.p.a.) określającego kto jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Celem przepisu szczególnego, zdaniem Wojewody, było m.in. wyeliminowanie sytuacji, że jeden właściciel sąsiedniej nieruchomości mógłby blokować wszelkie działania związane z wykonywaniem robót budowlanych wymagających wydania decyzji administracyjnej.

Na powyższą decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył J. W., zarzucając przede wszystkim naruszenie art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane przez uznanie, że nie przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia ww. projektu budowlanego, ponieważ uznano, że nie jest właścicielem nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji, której dotyczy pozwolenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję. Dokonując analizy art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego Sąd wskazał, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich czy też od naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie, jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Sądu stroną niniejszego postępowania powinny być nie tylko osoby, których interes prawny zostaje naruszony planowanym zamierzeniem inwestycyjnym, ale też takie, na których nieruchomości planowane roboty budowlane mogą potencjalnie oddziaływać.

W niniejszej sprawie J. W. został uznany za stronę postępowania przez organ I Instancji, ze względu na to, że jako właściciel działki nr [...] (władnącej) posiada uprawnienie do przejazdu, przechodu i przegonu (służebność) przez działkę inwestora nr [...] (obciążoną). Sąd stwierdził, że okoliczność istnienia tego rodzaju obciążenia dostrzegł także organ II Instancji, jednakże wadliwie uznał, że fakt ten nie oddziałuje (nawet potencjalnie) na władnącą działkę skarżącego nr [...]. Dalej Sąd wskazał, że dla działki inwestora, o nr [...] (a także działek nr [...],[...] oraz [...]) Sąd Rejonowy w [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...]. W dziale III tej księgi ujawnione zostały dwie służebności:

1. służebność przejazdu, przechodu i przegonu przez [...] na rzecz [...] objętej [...] - wpis przeniesiono do współobciążenia z [...], dotyczy działek ewid. nr [...],[...] powstałych z podziałów działki ewid. nr [...], która powstała między innymi z [...]. Ponadto odnotowuje się, iż [...] wchodzi w skład działki ewid. nr [...] objętej [...]. Podstawą wpisu tej służebności (podstawy wpisu o nr [...] i [...]) jest akt własności ziemi nr [...] z dnia [...] września 1976r., a dokument ten położony jest na karcie 11 akt księgi wieczystej nr [...]; 2. służebność gruntowa przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę nr [...] szlakiem gruntu o szerokości 4 metry od pkt. d do e oraz prawo do odwodnienia i utwardzenia wymienionego szlaku - nieodpłatnie na rzecz każdoczesnych właścicieli działki nr [...] obj. [...] - wpis przeniesiono do współobciążenia z [...], dotyczy działek ewid. nr [...],[...] powstałych z podziałów działki ewid. nr [...]. Podstawą wpisu tej służebności jest akt ustanowienia służebności, rep. [...], z [...] czerwca 2001r., a dokument ten położony jest na k. 27 akt księgi wieczystej nr [...] .Sąd stwierdził, że żaden z organów nie podjął próby pozyskania do akt sprawy dokumentów znajdujących się w aktach księgi wieczystej tj. w szczególności aktu własności ziemi, z których (którego) może ewentualnie bezpośrednio lub pośrednio wynikać przebieg drogi służebnej, choć może być i tak, że pozyskanie tych dokumentów nie wyjaśni przebiegu szlaku służebnego, a co za tym idzie ewentualnego wpływu (oddziaływania) inwestycji na działkę nr [...]. Zgodnie jednak z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., dopiero gdy organ wyczerpie możliwość ustalenia szlaku służebnego poprzez dostępne, wskazane wyżej dowody, będzie mógł przeprowadzić wnioskowanie, co do wpływu inwestycji na działkę nr [...] na zasadach ogólnych, wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów – tak jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W szczególności organ będzie miał wówczas na względzie treść art. 287 i 288 k.c., zgodnie z którymi, zakres służebności gruntowej i sposób jej wykonywania oznacza się, w braku innych danych, według zasad współżycia społecznego przy uwzględnieniu zwyczajów miejscowych. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że właściciel nieruchomości władnącej ma co do zasady przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, która to budowa jest planowana do realizacji na nieruchomości obciążonej. Nie oznacza to jednak, że służebność drogowa (z natury tego prawa) może polegać na prawie do niczym nieograniczonego korzystania z całej powierzchni półhektarowej nieruchomości, w konsekwencji czego ta półhektarowa nieruchomość nie będzie mogła zostać w niewielkim nawet stopniu zabudowana, zwłaszcza w takiej wzajemnej konfiguracji działek władnącej i uprawnionej, jak w sprawie niniejszej. Interpretacja taka nie miałaby nic wspólnego z przywołanymi wyżej przepisami Kodeksu Cywilnego dotyczącymi służebności drogowej oraz konstytucyjną ochroną prawa własności (art. 64 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej). Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd ostatecznie wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu, organ II Instancji będzie obowiązany rozpoznać odwołanie skarżącego J. W., przyznając mu przymiot strony postępowania, przy uwzględnieniu wyrażonych przez Sąd poglądów.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] zarzucając naruszenie:

- art.28 ust.2 oraz art.3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane(Dz.U. z 2018r.1202.-dalej jako "Prawo budowlane") oraz art.28 k.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu ze skarżącemu J. W., jako właścicielowi nieruchomości władnącej przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z uwagi na przedmiotową planowaną inwestycję na nieruchomości obciążonej tj. nieruchomości inwestorów nr ew. [...], podczas, gdy z materiału sprawy wynika, że skarżący jest właścicielem nieruchomości władnącej, która nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu będącego przedmiotem pozwolenia na budowę oraz realizacja inwestycji nie spowoduje jakichkolwiek ograniczeń w korzystaniu ze służebności przejazdu, przechodu i przegonu ustanowionej na działce inwestycyjnej, tym samym nie posiada interesu prawnego do uznania go za stronę postępowania;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art.77 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a. polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być stosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję w sytuacji, gdy zebrany materiał dowodowy jest kompletny i daje podstawę do wydania decyzji, a w szczególności dokonana analiza materiału dowodowego wykazała, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony postępowania;

- art.151 p.p.s.a. polegające na tym, że przepis ten nie został zastosowany w niniejszej sprawie, mimo, że istniały podstawy do oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano m.in., że dany podmiot ma prawo wywodzić swój interes prawny jako strona postępowania, jeżeli oddziaływanie obiektu w rozumieniu art.3 pkt 20 Prawa budowlanego powoduje naruszenie konkretnych norm prawa materialnego np. przepisów techniczno-budowlanych. Jeżeli projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego, nie wykazuje sprzeczności z normami wynikającymi z przepisów Prawa budowlanego, przepisów technicznych, przeciwpożarowych, prawa wodnego, prawa ochrony środowiska i.t.p., to spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości nie mogą zostać zakwalifikowane jako naruszające interes prawny innych osób i nie uzasadniają przyznania przymiotu strony. Przy ustalaniu przymiotu strony nie można odnosić się do pojęcia "potencjalnej możliwości szkodliwego oddziaływania" inwestycji, ponieważ przyjęcie takiego stanowiska Sądu, w praktyce czyli w postępowaniach o wydanie pozwolenia na budowę oznaczałby, że stroną powinien być każdy, kto będzie podejrzewał, że istnieje bliżej nieokreślona potencjalna możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Zdaniem organu brak jest jakichkolwiek ograniczeń w wykonywaniu przez skarżącego służebności przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę inwestorów mimo zaplanowanej inwestycji, a zapewnienie nieruchomości nr [...] (J. W.) dostępu do drogi publicznej nie jest zagrożone. Ponadto w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę pojęcie interesu prawnego opiera się na przepisach prawa materialnego administracyjnego, nie zaś na regulacjach prawa cywilnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną radca prawny reprezentująca skarżącego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa radcowskiego według norm przypisanych. Wskazała w jej uzasadnieniu, że szlak służebny nie jest określony, a skarżący z uwagi na ukształtowanie terenu musi zmieniać jego trasę, ponadto skoro nie wiadomo jak przebiega droga, nie istnieje nawet możliwość, aby wykluczyć, że planowana inwestycja nie oddziaływuje na nieruchomość skarżącego. Podniosła, że potencjalna możliwość szkodliwego oddziaływania inwestycji należy do sfery faktów, a nie subiektywnych odczuć właścicieli nieruchomości. Zatem musi ona być realna i każdorazowo zbadana przez organ w okolicznościach sprawy

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 t.j.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną należy stwierdzić, że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Z uwagi na przedmiot rozstrzygnięcia (umorzenie postępowania odwoławczego), które zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, zasadnicze zagadnienie prawne dotyczy tego, czy niniejsza sprawa dotyczy interesu prawnego skarżącego J. W.. Konieczne jest zatem rozważenie zasadności zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu przez Sąd pierwszej instancji, że J. W., jako właścicielowi nieruchomości władnącej przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu.

W postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę pojęcie strony, o którym mowa w art. 28 k.p.a. (każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek), zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Oznacza to, że w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę stronami, w rozumieniu art. 28 k.p.a., są osoby wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Tak więc inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu są stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę dotyczy interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości, jeżeli jego nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, który ma być wybudowany przez inwestora. Przez obszar oddziaływania obiektu, stosownie do art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W definicji tej mowa jest o terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, prawa wodnego. Co istotne w tej sprawie - przymiot strony właściciela sąsiedniej nieruchomości w stosunku do działki inwestora może wynikać także z ochrony przysługującego mu prawa własności.

Rozważając to zagadnienie w pierwszej kolejności należy wskazać, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem wnoszącego skargę kasacyjną , że dany podmiot ma prawo wywodzić przymiot strony w postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, jeśli odziaływanie obiektu w rozumieniu art.3 pkt 20 Prawa budowlanego powoduje naruszenie konkretnych norm prawa materialnego np. przepisów techniczno-budowlanych. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, że niedopuszczalne jest uzależnianie przymiotu strony wyłącznie od negatywnego oddziaływania inwestycji na prawa osób trzecich, czy też od stwierdzenia bezprawnego naruszenia ich interesu prawnego. Sama potencjalna możliwość spowodowania oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie jest wystarczającą przesłanką do uzyskania przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu sąsiedniego, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę. Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest zatem wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią (por. wyr. NSA : z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2619/14, z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2169/17, z 19 grudnia 2018 r., II OSK 236/17, z 31 stycznia 2018 r., II OSK 1572/17, z 17 maja 2017 r., II OSK 2347/1, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Z niekwestionowanych w tym zakresie i zaakceptowanych przez Sąd pierwszej instancji ustaleń organów administracji wynika, że J. W., jako właściciel działki nr [...] (nieruchomość władnąca) posiada służebność drogi koniecznej w postaci uprawnienia do przejazdu, przechodu i przegonu przez działkę inwestora nr [...] (nieruchomość obciążona). Służebność ta została wpisana do księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla nieruchomości inwestorów nr ew. [...] przez Sąd Rejonowy w [...]. Nie ulega także wątpliwości w tej sprawie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w jakim miejscu została ona wytyczona na nieruchomości obciążonej (działce inwestora),jakie są jej parametry, a mimo to przyjął, że planowana inwestycja w żaden sposób nie powoduje ograniczeń w wykonywaniu tej służebności przez skarżącego.

Należy się zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że właściciel nieruchomości władnącej ma co do zasady przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, która jest planowana na nieruchomości obciążonej. Zauważyć należy, że organ I instancji nie miał w tym zakresie wątpliwości i słusznie uznał skarżącego za stronę niniejszego postępowania. Ustanowienie służebności drogi koniecznej na działce inwestora na rzecz nieruchomości skarżącego oznacza jego uprawnienie do korzystania z nieruchomości inwestora w oznaczonym zakresie, ale co należy podkreślić, w sposób jak najmniej utrudniający korzystanie z nieruchomości obciążonej czyli nieruchomości inwestora (art. 288 k.c.). Służebności gruntowe powinny być wykonywane możliwie z jak najmniejszym obciążeniem gruntu służebnego.

Wbrew twierdzeniom wnoszącego skargę kasacyjną możliwość ochrony służebności gruntowej w oparciu o przepisy prawa cywilnego, a nie prawa materialnego administracyjnego nie może wykluczyć udziału właściciela nieruchomości władnącej, jako strony w niniejszym postępowaniu. Służebność drogi koniecznej wiąże się z uprawnieniem do władania nieruchomością obciążoną w oznaczonym zakresie, a zatem uprawniony nie może być pozbawiony tego władztwa. Odpowiednie stosowanie przepisów o ochronie własności, umożliwia mu skorzystanie z ochrony przewidzianej w art. 222 w związku z art. 251 k.c. Skoro ustanowienie służebności drogi koniecznej ma zapewnić właściwe korzystanie ze wskazanej nieruchomości, to nie można wskutek decyzji o pozwoleniu na budowę niweczyć, czy też nawet ograniczać tych uprawnień właścicielskich. W tym przypadku przymiot strony Jana Woźniaka w rozumieniu art. 28 ust.2 Prawa budowlanego wynika więc z norm, które gwarantują mu prawo korzystania z przedmiotu służebności gruntowej i jego ochronę tak jak prawa własności t.j. z art.140k.c. w zw. z art.251 k.c. i art.222 k.c. i daje tym samym możliwość uczestnictwa w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla przedmiotowej inwestycji.

Wyjaśnić tu należy, odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze kasacyjnej, że potencjalna możliwość szkodliwego odziaływania inwestycji nie oznacza, jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, że w praktyce stroną postępowania dot. wydania pozwolenia na budowę będzie każdy kto będzie podejrzewał, że istnieje bliżej nieokreślona "potencjalna możliwość" spowodowania szkodliwego odziaływania inwestycji na jego nieruchomość. Potencjalna możliwość szkodliwego odziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt.20 Prawa budowlanego musi bowiem wynikać z obiektywnych przesłanek mających swe źródło w przepisach prawa materialnego. W tym przypadku takim prawem są przepisy prawa cywilnego regulującego ochronę ograniczonego prawa rzeczowego tak jak własności. Ma też rację pełnomocnik skarżącego, który stwierdził w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że "potencjalna możliwość", o której tu mowa, należy do sfery faktów, a nie subiektywnych odczuć właściciela nieruchomości domagającego się uznania z stronę postępowania. Dlatego też, o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na nieruchomość sąsiednią np. przez takie usytuowanie projektowanych obiektów budowlanych, które może utrudnić uprawnionemu podmiotowi korzystanie ze służebności gruntowej ustanowionej na działce inwestycyjnej, to podmiot ten legitymujący się tytułem prawnym do działki władnącej jest stroną w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Przymiot strony umożliwia danemu podmiotowi w konkretnym postępowaniu administracyjnym ochronę swoich praw, poprzez wpływ na działania podejmowane przez organy administracyjne w trakcie postępowania, co nie oznacza braku możliwości uzyskania pozwolenia na budowę. Zupełnie innym zagadnieniem jest bowiem to, czy zarzuty wysuwane przez ten podmiot czyli w tej sprawie przez skarżącego J. W. w stosunku do zamierzenia inwestycyjnego są zasadne z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Rozstrzygnie to Wojewoda [...] w postępowaniu odwoławczym zainicjowanym przez skarżącego.

W tym stanie rzeczy, Sąd I instancji uznając, że skarżący ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę nie naruszył prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W konsekwencji powyższego Sąd Wojewódzki nie naruszył również art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art.7, art.77 k.p.a. i art.107 § 3 k.p.a., ani też art.151 p.p.s.a. przez jego niezastosowanie.

W tej sytuacji podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2015r.,poz. 1804 z późn. zm.), przy uwzględnieniu stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2012 r. sygn. akt II FPS 4/12, zgodnie z którym przyjmuje się, że radcy prawnemu za sporządzenie i wniesienie w terminie odpowiedzi na skargę kasacyjną (art. 179 p.p.s.a.) przysługuje opłata (stawka minimalna) jak za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej.

W związku z tym, że skarżący kasacyjnie organ administracji w skardze kasacyjnej zrzekł się rozprawy, a skarżący w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, NSA – na podstawie art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. – skargę kasacyjną rozpoznał na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.