Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1791/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Przesław, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi J. K., M. B., R. P. i Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia w wyniku wznowienia postępowania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżonym aktem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej "K.p.a.", uchyliło decyzję Burmistrza Gminy B. z [...] stycznia 2012 r. o odmowie uchylenia orzeczenia z [...] lutego 2009 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej GSM na działce ew. nr [...] (obr. [...]) w B. (dalej jako "decyzja lokalizacyjna") i umorzyło postępowanie przed organem I. instancji.

Uzasadniając orzeczenie przywołano następujące uwarunkowania prawne i okoliczności faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia:

- pismem z 8 marca 2010 r. (uzupełnionym 8 czerwca 2010 r.) p J. K., K. O., T. W. i Z. S. wystąpili o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją lokalizacyjną, przywołując art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,

- organ I. instancji postanowieniem z [...] marca 2010 r. wznowił postępowanie, zakończone decyzją lokalizacyjną; jako przesłankę wznowienia postępowania wskazał przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zgodnie z którym w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

- zgodnie z art. 148 § 2 K.p.a., termin do złożenia podania o wznowienie postępowania, z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4, biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji,

- zarówno organ I. jak i II. instancji, winien zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w przewidzianym terminie,

- termin, określony w art. 148 § 2 K.p.a., jest liczony od dnia, w którym strona dowiedziała się o wydaniu decyzji, a nie o jej treści; bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest to, czy strona wiedziała o jakiej treści jest dana decyzja,

- jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ I. instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie, czy w niniejszej sprawie został zachowany termin, wynikający z art. 148 § K.p.a.; uznał, że złożony wniosek spełnia wymóg formalny, określony w art. 148 K.p.a. i wznowił postępowanie, stosownie do art. 149 § 1 K.p.a.,

- należy jednakże zauważyć, że informacja o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, została podana do publicznej wiadomości przez obwieszczenie; zgodnie z art. 49 K.p.a., strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia.

- stosownym przepisem szczególnym jest art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.); stanowi on, że o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie zawiadamia się strony w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości; tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie,

- z analizy akt administracyjnych wynika, że organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dopełnił obowiązków w zakresie doręczeń i powiadomień o biegu postępowania; i tak, obwieszczenie o wszczęciu postępowania zostało wywieszone w Urzędzie Gminy B. w od 16 kwietnia do 30 kwietnia 2008 r., obwieszczenie o wydaniu przez Marszałka Województwa [...] postanowienia z [...] czerwca 2008 r. w sprawie uzgodnienia zostało wywieszone od 5 do 23 czerwca 2008 r., obwieszczenie o wydaniu przez Marszałka Województwa [...] postanowienia z [...] czerwca 2008 r. zostało wywieszone od 16 czerwca do 2 lipca 2008 r., obwieszczenie o wydaniu przez Marszałka Województwa [...] postanowienia z [...] listopada 2008 r. w sprawie uzgodnienia wywieszono od 3 do 19 grudnia 2008 r., obwieszczenie o wydaniu przez Starostę P. postanowienia z [...] maja 2008 r. zostało wywieszone od 4 do 20 czerwca 2008 r., natomiast obwieszczenie o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, zostało wywieszone od 25 lutego do 25 marca 2009 r.,

- tym samym istnieje domniemanie, że 11 marca 2009 r. decyzja lokalizacyjna została skutecznie doręczona,

- skoro obwieszczenie decyzji stwarza domniemanie doręczenia i zapoznania się z orzeczeniem, to w warunkach niniejszej sprawy termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania rozpoczął bieg dla wnioskujących o wznowienie od 11 marca 2009 r.; w związku z tym miesięczny termin wniesienia żądania upłynął 12 kwietnia 2009 r.,

- w niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania został przesłany pocztą, a data stempla pocztowego wskazuje, że nadano go 8 marca 2010 r.; zatem został on wniesiony po upływie terminu, o którym mowa w art. 148 § 2 K.p.a.,

- zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia; organ administracji winien odmówić wznowienia postępowania, gdy nie jest ono możliwe z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, do przyczyn przedmiotowych zalicza się złożenie żądania po upływie terminu, gdy termin nie został przywrócony (dotyczy to art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145a K.p.a.),

- w niniejszej sprawie organ I. instancji - wobec niedochowania przez Wnioskodawców terminu określonego w art. 148 § 2 K.p.a. - winien był odmówić wznowienia postępowania, zakończonego decyzją lokalizacyjną; mając na uwadze, że wznowił on postępowanie (postanowienie z [...] marca 2010 r. oraz z [...] grudnia 2011 r.), pomimo niedochowania przez Wnioskodawców terminu, określonego w art. 148 § 2 K.p.a., należało uchylić decyzję w przedmiocie wznowienia i umorzyć wadliwie wznowione postępowanie.

W skardze wnioskujący o wznowienie sformułowali zarzuty naruszenia przepisów:

- prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 151 § 2 K.p.a., poprzez

- jego niezastosowanie i niewydanie orzeczenia, którym stwierdzonoby, że decyzja lokalizacyjna narusza prawo oraz

- niewskazanie okoliczności, z powodu których decyzja nie została uchylona,

- art. 151 § 1 pkt. 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, podczas gdy zachodzi postawa jej uchylenia, wobec art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.,

- art. 148 § 2 K.p.a., poprzez przyjęcie, że Skarżący nie dochowali terminu przewidzianego prawem,

- postępowania, co miało istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie art. 7, 77 i 80 K.p.a., poprzez błędną ocenę materiału dowodowego sprawy; prowadziło to do wniosku, że nie znajduje potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy zarzut, co do nieprawidłowości, do jakich doszło w trakcie prowadzenia postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej; w ich efekcie pozbawiono Strony możliwości wzięcia udziału w tym postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że strony nie zostały prawidłowo powiadomione o wydaniu decyzji lokalizacyjnej, bowiem:

- obwieszczenia dokonano tylko w urzędzie gminy nie zaś w okolicach planowanego przedsięwzięcia,

- wobec treści obwieszczenia – w szczególności podano wyłącznie numer działki i obrębu geodezyjnego wraz z mylącą nazwę samej stacji bazowej - bez wskazania adresu; uniemożliwiało to identyfikację miejsca gdzie planowano przedsięwzięcie,

- szereg wątpliwości budzi prawidłowość publikacji obwieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z 7 kwietnia 2014 r. (sygn. akt IV SA/Wa 546/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. W następstwie wniesienia skargi kasacyjnej orzeczenie to zostało uchylone, gdyż - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zachodziła nieważność postępowania przed Sądem I. instancji (wyrok z 31 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2271/14).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Sąd oddalił skargę, gdyż nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza prawa.

Nie są w istocie sporne kluczowe okoliczności faktyczne sprawy – daty zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej oraz wniesienia wniosku o wznowienie. Organ dokonał także prawidłowej oceny znaczenia tych faktów w świetle stosownych regulacji. Przytaczanie jego argumentacji byłoby zbyteczne z uwagi na wcześniejsze zreferowanie. Sąd przyjmuje ją za własną.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że są one niezasadne z następujących przyczyn.

Kluczowe znaczenie w sprawie mają dwie kwestie:

- w kontekście uwarunkowań prawnych - skutki prawne ogłoszenia publicznego, dla możliwości uznania, że określona osoba nie dowiedziała się o wydaniu stosownego orzeczenia,

- gdy chodzi o okoliczności faktyczne - czy podanie do publicznej widomości w danym przypadku zostało dokonane i z jakim dniem.

Przepis art. 53 ust. 1 zd. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi: "O wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości.", zaś art. 49 K.p.a.: "Strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi; w tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia".

Proste zestawienie obu regulacji prowadzi do wniosku, że przepis szczególny art. 53 ust. 1 zd. 1 z jednej strony wskazuje przypadek, gdy można doręczać pisma (w tym decyzje) przez ogłoszenie publiczne, z drugiej zaś - jako norma szczególna - modyfikuje w pewnym zakresie reguły ogłoszenia. Wskazuje mianowicie, że wymaganą formą, gdy idzie o decyzje lokalizacyjne, jest zarówno ogłoszenie przez obwieszczenie, ale także – równocześnie - w inny sposób przewidziany w danej miejscowości. Art. 49 K.p.a. przewiduje natomiast alternatywną formę ogłaszania – przez obwieszczenie bądź w inny sposób albo w dwu formach łącznie. Wskazany przepis szczególny nie zawiera natomiast modyfikacji, gdy chodzi o reguły ustalania terminu doręczenia – uznania strony za powiadomione (treść art. 49 K.p.a. in fine).

Przyjecie domniemania skutecznego dręczenia pism, w tym decyzji, poprzez publiczne ogłoszenie wyklucza, w ocenie Sądu możliwość wykazywania, że dana osoba (strona) w istocie dowiedziała się o wydaniu orzeczenia w innym terminie niż wskazany w art. 49 in fine K.p.a. W istocie potwierdza tą tezę stanowisko prezentowane również w orzecznictwie, gdzie przyjmuje się, że - gdy chodzi o sprawy, gdzie dokonuje się ogłoszeń publicznych - a priori nie jest możliwe wznowienie postępowania z przyczyn, wskazanych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (tak np. wyroki o sygn. akt II OSK 2567/10, II OSK 2957/12 i II OSK 1170/13 dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Bywa wprawdzie także prezentowany pogląd przeciwny, przywoływany przez Skarżących (np. wyroki NSA o sygn. akt II OSK 2517/10 i II OSK 2779/12 – dostępne w CBOSA) lecz Sąd go nie podziela.

Kluczowe dla prawidłowego odczytania znaczenia wskazanych zapisów jest to, że prawodawca zamierzał zapewnić trwałość decyzji administracyjnych w kontekście możliwości ich wzruszania wyłącznie wobec okoliczności pominięcia stron w postępowaniu. Także temu celowi (poza ekonomią procedowania – zwolnienie organu z koniczności identyfikacji wszystkich stron i doręczania im korespondencji) służy instytucja ogłoszenia publicznego oraz domniemania dowiedzenia się stron o treści stosownych pism (w tym decyzji).

Powyższe uwagi nie oznaczają, że także brak prawidłowego ogłoszenia publicznego może zamykać drogę do skutecznego podważania postępowania przez strony postępowania, które bez własnej winy nie mogły uczestniczyć w sprawie.

W rozpatrywanej sprawie – jak ustalił organ odwoławczy - publicznego ogłoszenia o wydaniu decyzji lokalizacyjnej dokonano poprzez obwieszczenie. Pomimo tego, że – jak wskazano - regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewidują generalnie wymóg kumulatywnego ogłaszania w dwa sposoby, to jednak data pierwszego z nich musi być wiążąca z punktu widzenia ustalania, kiedy strony dowiedziały się o wydaniu decyzji. Termin należy bowiem liczyć od pierwszego udostepnienia informacji w dowolnej formie (analogicznie wyroki NSA o sygn. akt II OSK 979/08 i II OSK 1170/13 – dostępne w CBOSA).

W tym kontekście nie mogą mieć znaczenia zarzuty dotyczące domniemanych wadliwości, gdy chodzi o zamieszczenie informacji w Biuletynie Informacji Publicznej. Istotne mogły być tylko zastrzeżenia, co do prawidłowości samego obwieszczenia.

Odnosząc się do argumentacji jakoby informacje dotyczące przedsięwzięcia, zamieszczone w obwieszczeniu, były niewystarczające dla identyfikacji miejsca, gdzie ma być realizowana inwestycja, trzeba wpierw zauważyć, że dane te są analogiczne do tych, zawartych w samej decyzji lokalizacyjnej, gdzie skonkretyzowano dopuszczone miejsce realizacji stacji bazowej. W ocenie Sądu są one stosownie dokładne dla realnej możliwości precyzyjnego ustalenia lokalizacji. Wskazanie stosownego rejonu oraz numeru działki ewidencyjnej to wystarczające dane dla możliwości zidentyfikowania miejsca realizacji planowanej inwestycji. Odnosząc się do argumentacji Skarżących, należy wskazać, że nie rzadko działki inwestycyjne dla przedsięwzięć danego rodzaju (stacje bazowe) nie mają w ogóle nadanych numerów policyjnych (adresów), co wynika z reguł oznaczania nieruchomości. Ustalenie z kolei, której nieruchomości dotyczy postępowanie, wobec wymienienia wyłącznie numeru ewidencyjnego działki jest możliwe dla osób zainteresowanych np. przy użyciu publicznie dostępnych rejestrów – m.in. portali internetowych, prowadzonych przez organy administracji publicznej. Przyznać trzeba wprawdzie, że tego rodzaju system zawiadamiania o prowadzonych postępowaniach i wydawanych decyzjach może nastręczać potencjalnym ich stronom pewne trudności przy identyfikacji spraw gdzie mają interes prawny. Prawodawca nie wprowadził jednak w danym zakresie dodatkowych wymagań, które obciążyłby organ, dla ułatwienia rozpowszechnienia informacji. W szczególności nie stanowiono wymogu umieszczania informacji w pobliżu miejsca realizacji inwestycji zaś – co istotne przy rozumowaniu a contrario - obowiązek taki, w przypadku innego rodzaju procedur, wynika wprost z ustawy – patrz art. 3 ust. 1 pkt 11 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 353) – przy czym treść danej regulacji była analogiczna na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej.

W takiej sytuacji nie mogła zostać uznana za istotną w sprawie argumentacja, gdzie wywodzono, że forma (obwieszczenie w urzędzie) i treść informacji była niewystarczająca dla stron postępowania, aby można było uznać, że poszczególne osoby dowiedziała się o wydaniu decyzji lokalizacyjnej z obwieszczenia, w rozumieniu art. 148 § 2 K.p.a. Wobec wywieszenia obwieszczenia o wydaniu orzeczenia, wiążące jest domniemanie że strony dowiedziały się o tym w terminie zakreślonym w art. 49 in fine K.p.a. Wniosek o wznowienie został więc złożony w danej sprawie z uchybieniem terminu, zakreślonego w art. 148 § 2 K.p.a.

Bezzasadne są z kolei zarzuty naruszenia reguł z art. 151 K.p.a. Przepisy te nie znajdowały w ogóle zastosowania w sprawie, gdyż postępowanie w przedmiocie wznowienia nie mogło być skutecznie wszczęte wobec upływu terminu do wniesienia stosownego żądania. W takiej sytuacji kwestia, czy sama decyzja lokalizacyjna jest dotknięta stosowną wadliwością pozostaje poza zakresem danej sprawy. Bezzasadne są też zarzuty braku właściwego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Sąd nie spostrzegł także z urzędu wad w zaskarżonym akcie, które przemawiałyby za wyeliminowaniem go z obrotu prawnego.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.