Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 1142/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 19 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 17 września 2008 r., nr XVII/138/08 w sprawie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy stwierdza nieważność § 5 ust. 1 do 4, § 6 ust. 1 do 2, § 7 ust. 2, § 8, § 9, § 10 ust. 5, § 11 ust. 3, § 13 ust. 2, § 20 ust. 3, § 21 ust. 2 i § 25 zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą z 17 września 2008 r., nr XVII/138/08, Rada Gminy na podstawie art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2006 r., nr 123, poz. 858, dalej: u.z.z.w.) uchwaliła regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na obszarze Gminy (określany dalej jako "Uchwała"). Akt ten został opublikowany w Dzienniku Urzędowym województwa z 2008 r., nr 101, poz. 1499 ze zm.

Pismem z [...] października 2017 r. sygn. akt [...] Prokurator Rejonowy wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim skargę na powyższą uchwałę.

Prokurator zarzucił naruszenie art. 2, art. 7, art. 87 i art. 94 Konstytucji RP; art. 19 ust. 1 i 2 w zw. z art. 6 ust. 2-4, art. 7, art. 8 ust. 1 i art. 15 ust. 4 u.z.z.w.; § 18 ust. 1 i § 17 ust. 5 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków oraz art. 29a w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wskutek podjęcia tej uchwały z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, przy jednoczesnym niewypełnieniu delegacji ustawowej oraz zawarcie w niej zapisów sprzecznych z obowiązującymi aktami wyższego rzędu, poprzez:

- niewypełnienie ustawowego upoważnienia poprzez nieokreślenie w regulaminie minimalnego poziomu usług świadczonych przez Gminę w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków - wbrew obowiązkowi wynikającemu z ustawowego upoważnienia oraz warunków technicznych określających możliwość dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych (Rozdział 2 i 6 Uchwały),

- wprowadzenie w § 5 ust. 1- 4 Uchwały nieprzewidzianych w ustawie wymagań niezbędnych do zawarcia umowy z odbiorcą usług,

- nieuprawnione zróżnicowanie przy zawieraniu umowy sytuacji osób posiadających tytuł prawny do korzystania z nieruchomości oraz korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym oraz wprowadzenie nieprzewidzianych w ustawie wymagań niezbędnych do zawarcia umowy z osobami korzystającymi z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym w § 5 ust. 4 Uchwały,

- zawarcie w § 6 ust. 1 i 2, § 7 ust. 2, § 8 i § 9 Uchwały zapisów dotyczących treści umowy i możliwych okresów obowiązywania pomiędzy odbiorcą usług a przedsiębiorstwem wodociągowo kanalizacyjnym oraz kwestii związanych z jej rozwiązaniem, wypowiedzeniem i wygaśnięciem – z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a w przypadku § 8 wprowadzenie dodatkowo nieprzewidzianej w ustawie konsekwencji odcięcia dostaw wody lub zamknięcia przyłącza kanalizacyjnego,

- uregulowanie kwestii ilości pobranej wody w § 10 ust. 5 Uchwały w sposób sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Budownictwa w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

- uregulowanie w § 11 pkt 3 Uchwały kwestii dokonania zapłaty oraz rozliczania nadpłaty lub uznania reklamacji w sposób sprzeczny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

- wprowadzenie bez ustawowego upoważnienia w § 13 ust. 2 Uchwały dodatkowych i nieprzewidzianych w ustawie warunków przyłączenia do sieci,

- uregulowanie w § 20 ust. 3 Uchwały bez upoważnienia ustawowego kwestii dotyczących odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania,

- uregulowanie w § 21 ust. 2 Uchwały wbrew treści ustawy możliwości odmowy ponownego zawarcia umowy z odbiorcą usług.

Na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: P.p.s.a.) Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Odpowiadając na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie.

Pismem z [...] stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy poparł skargę, z tym że zmodyfikował ją w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 1, 2, 3, 4, § 6 ust. 1, 2, § 7 ust. 2, § 8, § 9 Rozdziału 3, § 10 ust. 5, § 11 ust. 3 Rozdziału 4, § 13 ust. 2 Rozdziału V, § 20 ust. 3, § 21 ust. 2 Rozdziału 7 a nadto § 25 Rozdziału 9 zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, że Rada Gminy w zaskarżonej uchwale § 25 uchwaliła, że w sprawach nie objętych regulaminem mają zastosowanie odpowiednie przepisy prawa, a w szczególności ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W ocenie skarżącej taki zapis narusza art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, bowiem przepisy regulaminu zyskały prymat nad ustawą i rozporządzeniem, co jest niezgodne z zasadą hierarchiczności aktów normatywnych. Wszelka niezgodność między tymi aktem prowadziłaby do rozstrzygania ich na korzyść regulaminu.

Na rozprawie 31 stycznia 2018 r. Prokurator Okręgowy poparł stanowisko wyrażone w skardze i w piśmie procesowym z [...] stycznia 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę w uchwałę Rady Gminy wniósł Prokurator Rejonowy. Legitymacja skargowa prokuratora wynika z art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2016 r., poz. 177), stanowiącego, że jeżeli uchwała organu samorządu terytorialnego jest niezgodna z prawem, prokurator - oprócz możliwości zwrócenia się o zmianę lub uchylenie wadliwej uchwały - może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a. poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Zakresu tej kontroli nie wyznaczają zarzuty, wnioski czy podstawa prawna skargi, ale sprawa administracyjna, w której akt został wydany (art. 134 § 1 P.p.s.a.), a sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.).

Z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017r., poz. 1875 ze zm., dalej: u.s.g.) wynika, iż uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Według bowiem art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzenie jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). Wzorcem kontroli zgodności z prawem kontrolowanych przez sąd aktów są przepisy prawa powszechnie obowiązującego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej uchwały.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 19 u.z.z.w. Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy "rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków (...). Regulamin jest aktem prawa miejscowego". Ust. 2 tego artykułu określa elementy treści Regulaminu, wskazując, że powinien on określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe.

Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania aktu prawa miejscowego i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania uchwały rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Przyjęta enumeracja pozytywna kwestii przekazanych do określenia regulaminem sprzeciwia się umieszczaniu zapisów, których przedmiot wykracza poza katalog spraw poddanych kompetencji prawodawczej rady gminy. Tym samym odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części.

Sąd uznał, iż wszystkie zarzuty strony skarżącej były uzasadnione. Sąd wskazuje jednocześnie, iż zakres zaskarżenia wyznacza stanowisko wyrażone w piśmie Prokuratora Okręgowego z [...] stycznia 2018 r. sygn. akt [...].

Zgodnie z § 5 zaskarżonej uchwały, podpisanie umowy z odbiorcą następuje po uprzednim złożeniu przez niego pisemnego wniosku o zawarcie umowy, wraz z dokumentami niezbędnymi do jej zawarcia (ust. 1). Wraz z wnioskiem, osoba ubiegająca się o zawarcie umowy zobowiązana jest przedstawić gminie dokument określający aktualny stan prawny przyłączonej nieruchomości (ust. 2). Jeżeli z treści tego dokumentu nie wynika tytuł prawny osoby składającej wniosek jest ona zobowiązana przedłożyć dokument potwierdzający ten tytuł, z zastrzeżeniem ust. 4 oraz przepisów odrębnych (ust. 3). Umowa może być zawarta również z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym po udokumentowaniu przez nią faktu korzystania z przyłączonej nieruchomości (ust. 4). Tymczasem, zgodnie z treścią art. 6 ust. 1 u.z.z.w., dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy (art. 6 ust. 2). Umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczana woda lub z której mają być odprowadzane ścieki, albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym (art. 6 ust. 4). Nie ulega zatem wątpliwości, że u.z.z.w. nie wprowadza żadnego różnicowania ani też dodatkowych warunków, od których zawarcie umowy jest uzależnione. Rację ma zatem strona skarżąca, iż w sposób istotny Rada Gminy naruszyła ww. przepisy u.z.z.w. wprowadzając nieprzewidziane przez u.z.z.w. utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania u.z.z.w. nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów, a także ograniczając możliwość zawarcia umowy przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i uzależnienie jej od decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Trafne były również zastrzeżenia Prokuratora odnoszące się do § 6 ust. 1-2, § 7 ust. 2, § 8 i § 9 zaskarżonej uchwały. Przepisy te regulowały: kwestie związane z okresem obowiązywania i obowiązkowymi zapisami umowy o dostarczenie wody lub odprowadzenie ścieków (§ 6), przesłankę wygaśnięcia umowy (§ 7 ust. 2), fakultatywną przesłankę wypowiedzenia lub rozwiązania umowy (§ 8) i skutek rozwiązania i wygaśnięcia umowy (§ 9). Żadna z tych kwestii nie jest objęta upoważnieniem wynikającym z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. Ustawodawca w art. 19 ust. 2 pkt 2 oddelegował prawodawcy miejscowemu wyłącznie uregulowanie szczegółowych warunków i trybu zawierania umów z odbiorcami usług. Brak tam uprawnienia gminy do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego warunków i skutków rozwiązania oraz wygaśnięcia umowy. Delegacja ustawowa nie zawiera kompetencji do określenia treści umów.

Co do kwestionowanych zapisów: (a) § 10 ust. 5 Uchwały, stanowiącego, iż w przypadku awarii wodomierza stosuje się przeciętne normy zużycia, względnie średnie zużycie z ostatnich 3 miesięcy przed awarią i (b) § 11 ust. 3 Uchwały zgodnie z którym w przypadku nadpłaty lub uznania reklamacji zalicza się ją na poczet przyszłych należności, należy podzielić stanowisko Prokuratora, iż regulują one materię, która jest objęta innymi przepisami. Otóż jak wynika z treści art. 27 ust. 1 u.z.z.w. ilość wody dostarczonej do nieruchomości ustala się wyłącznie na podstawie wskazania wodomierza głównego, a w przypadku jego braku - w oparciu o przeciętne normy zużycia wody. Szczególną okoliczność rozliczania zużycia wody określa § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r. w sprawie określenia taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886 ze zm. - dalej określane jako: "Rozporządzenie"), zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego działania wodomierza głównego ilość pobranej wody ustala się na podstawie średniego zużycia wody w okresie 3 miesięcy przed stwierdzeniem niesprawności działania wodomierza, a gdy nie jest to możliwe - na podstawie średniego zużycia wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody w roku ubiegłym i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. Z porównania treści przytoczonych przepisów wynika, że zapisy Uchwały modyfikują normatywną treść ustawy i rozporządzenia. W § 10 ust. 5 Uchwały przy konstruowaniu sposobu ustalania ilości pobranej wody w przypadku awarii wodomierza pominięto przewidzianą w § 18 rozporządzenia możliwość ustalenia na podstawie średniego zużycia w wody w analogicznym okresie roku ubiegłego lub iloczynu średniomiesięcznego zużycia wody i liczby miesięcy nieprawidłowego działania wodomierza. W § 11 ust. 3 natomiast w sposób sprzeczny w § 17 ust. 5 Rozporządzenia uregulowano kwestie dokonania zapłaty oraz rozliczania nadpłaty lub uznania reklamacji, w sposób nieuprawniony eliminując przewidzianą w tym przepisie możliwość zwrotu nadpłaty na żądanie odbiorcy usług.

Jako niezgodny z prawem należy również uznać § 13 ust. 2 Uchwały, który nakłada na odbiorcę usług obowiązek przedłożenia wraz z wnioskiem o ustalenie warunków technicznych przyłączenia, dodatkowych dokumentów (dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy wniosek oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu). Przepisy ustawy nie zawierają bowiem podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wymienionych wniosków. W szczególności brak jest podstaw do żądania dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, skoro obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie znajduje również uzasadnienia, zarówno w przepisach ustawy, jak również w innych ustawach nakładanie "na stronę obowiązku przedłożenia mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości względem istniejących sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz innych obiektów i urządzeń uzbrojenia terenu" jako warunku uzyskania warunków technicznych przyłącza. Zgodnie bowiem z art. 29a ust.1 Prawa budowlanego budowa przyłącza wymaga sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Nie znajduje zatem umocowania ustawowego obowiązek określony w § 13 ust. 2 tiret drugie Uchwały. Trzeba też wskazać, że taka regulacja, modyfikująca obowiązki inwestora w procesie budowlanym nie znajduje oparcia w delegacji ustawowej zawartej w art. 19 ust. 2 pkt 4 u.z.z.w. Jak trafnie wskazał prokurator w ogóle brak jest podstaw prawnych do żądania przedłożenia przez ubiegającego się o przyłączenie jego nieruchomości do sieci innych dokumentów, niż wymagane przez prawo budowlane (zob. wyr. WSA: z 29 września 2006 r. II SA/Lu 682/06, z 19 czerwca 2006 r. II SA/Łd 335/06 i z 12.01.2017r. II SA/Go 954/16, CBOSA).

Za nieznajdujący oparcia w delegacji ustawowej uznać należy również przepis § 20 ust. 3 Uchwały, w którym wprowadzono zasadę, iż "za udowodnione uszkodzenie lub zniszczenie wodomierza głównego gmina obciąży odbiorcę kosztami naprawy urządzenia pomiarowego lub jego wymiany na nowy". Taki zapis nie mieści się w kwestii sposobu postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, której regulację powierzono gminie na podstawie art. 19 ust. 2 pkt 7 u.z.z.w. Przepis ten nie daje gminie uprawnienia do uregulowania w uchwale sposobu dochodzenia i rozliczania roszczeń z tytułu nieprawidłowego użytkowania urządzeń służących do dostarczania wody lub odprowadzania ścieków. Kwestie praw i obowiązków stron umowy oraz odpowiedzialności stron za niedotrzymywanie warunków umowy, zgodnie z art. 6 ust. 3 pkt 3 i 6 u.z.z.w., określa pisemna umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków.

Za niedopuszczalne uznać należy zapis § 21 ust. 2 Uchwały zgodnie z którym gmina może odmówić ponownego zawarcia umowy na dostawę wody lub odprowadzanie ścieków, jeżeli nie zostały usunięte przeszkody będące przyczyną zaniechania świadczenia usług. Z art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie wynika bowiem uprawnienie gminy do uregulowania w drodze uchwały negatywnych przesłanek zawarcia umowy (por. wyr. WSA z 19 września 2013 r. IV SA/Po 425/13, CBOSA). Zapis taki jest też sprzeczny z art. 6 ust. 2 u.z.z.w. który stanowi, iż przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci i która wystąpiła z pisemnym wnioskiem o zawarcie umowy. W przypadku spełnienia tych warunków gmina nie ma podstaw do odmowy zawarcia umowy.

Potwierdzenie znalazł wreszcie ostatni z zarzutów sformułowanych przez Prokuratora. W § 25 uchwały stwierdza się bowiem, iż w sprawach nie objętych niniejszym regulaminem mają zastosowanie odpowiednie przepisy prawa, a w szczególności u.z.z.w.

Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia. Ustęp 2 stanowi natomiast, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Zatem akty prawa miejscowego są aktami niższego rzędu w stosunku do ustaw oraz rozporządzeń. Regulacją powyższą Rada Gminy naruszyła zasadę hierarchiczności aktów prawnych, dając przepisom aktu prawa miejscowego – jakim jest niewątpliwie zaskarżona uchwała – prymat przed aktami prawnymi hierarchicznie wyższymi.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. stwierdził nieważność § 5 ust. 1 do 4, § 6 ust. 1 do 2, § 7 ust. 2, § 8, § 9, § 10 ust. 5, § 11 ust. 3, § 13 ust. 2, § 20 ust. 3, § 21 ust. 2 i § 25 zaskarżonej uchwały.