Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 154/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6229 Inne o symbolu podstawowym 622
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Inne
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2003 nr 124 poz 1151
law: Ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej
article: art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędziowie NSA Magdalena Bosakirska Maria Jagielska Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. U. W. S. K. O.-K. w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 519/12 w sprawie ze skargi T. U. W. S. K. O.-K. w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T. U. W. S. K. O.-K. w S. na rzecz Komisji Nadzoru Finansowego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 519/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę T.U. W. S. K. O. – K. z siedzibą w S. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na powołanie na stanowisko prezesa zarządu.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] sierpnia 2004 r. T. U. W. S. K. O. – K. z siedzibą w S. (dalej: TUW SKOK) złożyło wniosek o wyrażenie zgody na powołanie G. B. na stanowisko Prezesa Zarządu.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej jako KNF), odmówiła wyrażenia zgody na powołanie G. B. na prezesa Zarządu TUW SKOK. Podstawę wydania decyzji stanowiło ustalenie niespełnienia przez kandydata przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. Nr 124, poz. 1151 ze zm., dalej: ustawa o działalności ubezpieczeniowej).

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy KNF decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Organ nadzorczy wskazał, że okolicznościami negatywnie rzutującymi na pozytywne rozpatrzenie wniosku TUW SKOK była działalność G. B. we władzach W. B. R. S.A. z siedzibą w K. (dalej: WBR S.A.) gdzie w 2000 r. sprawował on funkcję Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej. Jako członek Rady podjął on wówczas czynności zmierzające do "siłowego" przejęcia WBR S.A. przez TUW SKOK z narażeniem interesów depozytariuszy tego Banku. Jako członek Rady nie podjął on działań zmierzających do zablokowania niekorzystnych dla Banku uchwał, co stworzyło sytuację narażenia interesów Banku na niebezpieczeństwo. Organ zauważył również, że G. B. podejmując działania w WBR S.A. piastował jednocześnie stanowisko Prezesa Zarządu Towarzystwa oraz Prezesa Zarządu w A. Sp. z o.o., co oznacza, że działał w warunkach konfliktu interesów stron zawieranych umów.

Organ wskazał, że w stosunku do kandydata na stanowisko Prezesa Zarządu TUW SKOK Prokuratura umorzyła postępowanie karne ze względu na znikomą szkodliwość społeczną popełnionego czynu. Organ wskazywał na różnice pomiędzy niekaralnością (art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy), a przesłanką dawania rękojmi z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy stwierdzając, że przedmiotem szczególnej analizy organu była ta druga kwestia.

Ponadto G. B. w ramach swojej działalności w TUW SKOK przez długi czas lekceważył występowanie stanu nieprawidłowego w zakresie metodologii ustalania taryf składek na ubezpieczenie DEP, nie reagując na zalecenia organu nadzoru co do podjęcia działań zmierzających do zapewnienia adekwatności składki ubezpieczeniowej w ramach ubezpieczenia DEP. Dopiero raport firmy M. Inc skłonił go do podjęcia pewnych działań zmierzających do zapewnienia adekwatności składki ubezpieczeniowej w ramach ubezpieczenia DEP.

Organ nadzoru uznał w konsekwencji, że kandydat nie daje rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty, gdyż w jego karierze zawodowej ujawniono zachowania i skłonności, które nie pozwalają na sformułowanie w kontekście jego osoby pozytywnej prognozy należytego pełnienia funkcji członka zarządu zakładu ubezpieczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 13 lipca 2010 r. (sygn. akt 648/10) uwzględnił skargę TUW SKOK. Sąd wskazał, że organ naruszył zasady określone w art. 7, 77, 80 i 107 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) rozważając zgromadzony materiał w sposób jednostronny, poprzez ograniczenie się do dowodów uzasadniających tezę o braku rękojmi po stronie G. B.. Organ oceniając sam fakt zawierania umów opatrzonych wysokimi karami umownymi pominął całkowicie kontekst, w jakim powstawały.

Sąd stwierdził, że przesłanka rękojmi winna być oceniania zarówno w odniesieniu do konkretnej osoby, jak i do konkretnego zakładu ubezpieczeń. Zdaniem Sądu nie został wykazany związek pomiędzy kontrowersyjnymi decyzjami podejmowanymi przez G. B. jako członka Rady WBR S.A. a rękojmią jaką winien legitymować się na stanowisku Prezesa Towarzystw Ubezpieczeniowych.

Sąd doszedł do przekonania, że zgromadzone w sprawie dowody nie uzasadniają w sposób jednoznaczny poglądu organu nadzoru, iż w niniejszej sprawie istnieją konkretne, zarzucane G. B. fakty, a zatem odnoszące się indywidualnie do jego osoby, potwierdzające pogląd o jego negatywnych cechach bądź predyspozycjach, dyskwalifikujących jego osobę do zajmowania stanowiska Prezesa Zarządu TUW SKOK. W ocenie Sądu organ nadzoru nie traktował okoliczności związanych z "istnieniem stanu niepewności" w zakresie składki ubezpieczenia DEP jako powodującej utratę rękojmi niezbędnej do pełnienia funkcji Członka Zarządu, bowiem współpracujący przy nadzorowaniu działem zarządzania ryzykiem K. K., odpowiedzialny za dział ubezpieczeń, stosowną zgodę organu na powołanie na członka zarządu uzyskał.

Spełnienie, bądź niespełnienie przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej winno być wykazane poprzez konkretne okoliczności faktyczne wskazujące na to, czy dana osoba daje rękojmię prowadzenia w sposób należyty spraw konkretnego zakładu ubezpieczeń. Aby odeprzeć zarzut dowolności organ winien wykazać, iż istnieją po stronie G. B. konkretne przesłanki dające pewną podstawę, aby sądzić, że jego osoba nie daje rękojmi należytego sprostania zadaniu kierowania Towarzystwami.

Komisja Nadzoru Finansowego, powyższy wyrok zaskarżyła w całości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 1544/10) uchylił orzeczenie Sądu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Sąd kasacyjny za zasadny uznał zarzut błędnej wykładni art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Sąd kasacyjny podzielając zarzut naruszenia art. 141 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2000 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zgodził się, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji nie spełniło wymagań tego przepisu. Wskazał, że wywód Sądu I instancji jest niespójny i zawiera pewne logiczne sprzeczności. Sąd kasacyjny stwierdził również, że uchybieniem Sądu I instancji było powołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., które pozostaje w sprzeczności z jej wyjaśnieniem. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że uzasadnienie wyroku faktycznie przesądza o treści rozstrzygnięcia, jakie ma zapaść w sprawie. Stanowi to, w ocenie sądu kasacyjnego, przekroczenie granic sądowej kontroli legalności decyzji. Sąd I instancji nie zawarł również wskazań co do dalszego postępowania. Nie można bowiem uznać, iż został spełniony wymóg zawarty w tym zakresie w art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez ogólnikowe stwierdzenie, że organ powinien wykazać, iż istnieją po stronie G. B. konkretne przesłanki dające pewną podstawę aby sądzić, że jego osoba nie daje rękojmi należytego sprostania zadaniu kierowania Towarzystwem.

NSA stwierdził, że zarzut naruszenia art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej poprzez niewłaściwe jego zastosowanie przez sąd I instancji, jest przedwczesny. Podniósł, że nie można oceniać prawidłowości zastosowania danej normy prawnej w sytuacji, gdy u podstaw jej subsumcji dokonano błędnej wykładni, a tak sytuacja miała miejsce w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 października 2012 r. skargę oddalił. Badając powtórnie zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że organ administracji prawidłowo przyjął, że G. B. nie spełnił warunku z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej odnosząc się do wszystkich zarzutów stawianych decyzji przez skarżące Towarzystwo.

Sąd I instancji wskazał, że w skardze Towarzystwo domagało się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Rażące naruszenie prawa zaskarżoną decyzją skarżące Towarzystwo upatrywało w tym, że KNF na podstawie dokonanych ustaleń przyjęła, iż G. B. nie spełnia warunku z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy działalności ubezpieczeniowej. W ocenie NSA nie sposób przyjąć, by zaskarżona decyzja pozostawała w sprzeczności z niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych przepisem art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy. Zdaniem Sądu nie można wywodzić rażącego naruszenia prawa z tego, że organ nadzoru wykonuje swoje uprawnienia wynikające z ustawy. Natomiast to, że KNF nieuwzględniła wniosku Towarzystwa o zawieszenie postępowania w trybie art. 98 § 1 k.p.a., w którym to organ może lecz nie jest obowiązany postępowanie zawiesić, nie stanowi również naruszenia prawa i to naruszenia rażącego. W tym zakresie organ nadzoru w decyzji wyjaśnił dlaczego wniosku Towarzystwa w tym przedmiocie nie uwzględnił podnosząc, że zawieszenie postępowania, w sytuacji braku zgody organu nadzoru na członkowstwo w zarządzie Towarzystwa G. B., zagrażałaby interesowi społecznemu, tj osób ubezpieczonych, ubezpieczających, uposażonych i uprawnionych z umów ubezpieczenia.

Sąd I instancji podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt. II GSK 1481/10 co do wykładni przepisu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Sąd I instancji podzielił ustalenia KNF, że nie można wywodzić przesłanki dawania rękojmi z faktu umorzenia postępowania karnego, bowiem rękojmię stwierdza się w wyniku analizy całokształtu cech, predyspozycji, zdarzeń i okoliczności dotyczących kandydata, składających się na wizerunek tej osoby. Zatem nie każda osoba, która nie została skazana za popełnienie przestępstwa umyślnego, będzie jednocześnie dawała rękojmię prowadzenia zakładu ubezpieczeń i tu KNF odniósł się do zasady domniemania niewinności słusznie podkreślając, że organ nadzoru nie może nie brać także pod uwagę faktu postępowania karnego prowadzonego przeciwko G. B.. W aspekcie tej okoliczności Sąd stwierdził, że zachowanie G. B. jako Wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej WBR S.A., było skrajnie niekorzystne dla Banku i realnie zagrażało jego wypłacalnością.

KNF ustalając, że G. B. nie spełnia przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy w stosunku do każdego konkretnego zakładu ubezpieczeń stanowisko swoje nie wywodził jedynie z samego faktu prowadzenia postępowania karnego ale również miał na uwadze inne dowody, jak na przykład opinię ekspertów Centrum Ekspertyz Gospodarczych Fundacji Akademii Ekonomicznej w P. będącą także częścią materiału dowodowego w postępowaniu prowadzonym przez prokuraturę i korespondującą z tym materiałem. Skonfrontowano, w celu ustalenia przesłanki dawania przez kandydata rękojmi, postanowienie o umorzeniu postępowania karnego z innymi dowodami takimi jak m.in., protokół z inspekcji czy zeznania G. B. uzasadniające stwierdzenie, że dowody te nie pozostają ze sobą w sprzeczności, a wręcz przeciwnie, wzajemnie się uzupełniają. W świetle tych dowodów Sąd uznał, że G. B. wyżej stawiał interesy korporacyjne Grupy SKOK niż wypłacalność WBR S.A. i interes osób, które w tym banku złożyły swoje oszczędności. G. B. miał bowiem świadomość, iż zawarcie w umowach Banku z Grupą SKOK postanowień o wygórowanych karach finansowych, może doprowadzić Bank do narażenia na ryzyko niewypłacalności. Przy czym twierdzenie G. B. o fikcyjności tych postanowień (jak określił to kandydat, kary umowne miały być "straszakiem" na akcjonariuszy Banku) nie zmienia faktu realności tego zagrożenia.

Zdaniem Sądu I instancji, G. B. wykazał się postawą świadczącą o braku poszanowania pewnych zasad istotnych z punktu widzenia funkcjonowania każdej instytucji finansowej, której działalność opiera się na zaufaniu klientów. Nadrzędnym celem jego działania była integracja z Grupą SKOK (za wszelką cenę, nawet kosztem ewentualnej upadłości Banku), zaś umowy, które m.in. z jego inicjatywy zostały podpisane, nie zostały uprzednio poddane analizie z punktu widzenia potencjalnego ryzyka dla interesów Banku oraz pośrednio dla interesów depozytariuszy oszczędności złożonych przez nich w tym Banku, przy czym, G. B. działał w tym czasie w warunkach konfliktu interesu stron będąc Wiceprzewodniczącym Rady Nadzorczej Banku i jednocześnie zajmując stanowisko Prezesa Zarządu Towarzystwa oraz Prezesa zarządu w A. sp. z o.o.

Sąd I instancji zwrócił również uwagę na nieprawidłowości w prowadzonym aktualnie m.in. przez G. B. TUW SKOK, które to nieprawidłowości umacniają argumentację o braku dawania przez kandydata rękojmi na stanowisko Prezesa Zarządu tego Towarzystwa. W prowadzonej przez kandydata instytucji finansowej nie dostrzeżono problemu braku należytych standardów oceny ryzyka przy podstawowym w Towarzystwie produkcie ubezpieczeniowym (DEP). Zaistniał i trwał od kilku lat stan niepewności co do tego, że składka w ramach ubezpieczenia DEP była wyliczana w nieprawidłowej wysokości dla zapewnienia wykonania wszystkich zobowiązań Towarzystwa. G. B., jako kandydat na Prezesa Zarządu Towarzystwa - wykazując się dużymi umiejętnościami i doświadczeniem zawodowym - zaprzeczał ujawnionym nieprawidłowościom bagatelizując ten problem. Za zarządzanie ryzykiem i za kontrolę wewnętrzną, która nie zdołała ujawnić tej nieprawidłowości, odpowiadał G. B.. Dopiero, jak wskazał organ nadzoru, raport firmy M. Inc. skłonił G. B. do podjęcia pewnych działań zmierzających do zapewnienia aktywności składki ubezpieczeniowej do ryzyka w ramach ubezpieczenia DEP. Sąd zauważył, że w tym zakresie organ administracji odniósł się do przedmiotowego raportu, w istotnym dla rozpatrywanej sprawie kontekście - podjęcia właściwych działań przez G. B. (aczkolwiek ze znacznym opóźnieniem, jak podkreślała KNF), co stanowiło jeden z zarzutów spółki.

W ocenie Sądu organ wykazał, że G. B. nie spełnia warunku z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ustalenia organu zostały uzasadnione zgodnie z wymaganiami przepisów postępowania (art. 107 § 3 k.p.a.) z jednoczesnym wyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem całego niezbędnego materiału dowodowego, koniecznego dla podjęcia rozstrzygnięcia (art. 7, art. 77 § 1 k.p.a), przy zachowaniu zasady swobodnej oceny tego materiału (art. 80 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło T. U. W. S. K. O.-K. z siedzibą w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozważenie ewentualności wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności z Konstytucją przepisów powołanych w punkcie 2a i 2b skargi kasacyjnej. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi na decyzję KNF w W. z dnia [...] stycznia 2010 r. mimo, że decyzja ta została oparta na ustaleniu faktycznym, że kandydat na prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń nie daje rękojmi należytego sprawowania swojej funkcji, mimo że ustalenie to zostało dokonane z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegającym na uwzględnieniu przy ocenie rękojmi G. B. do sprawowania funkcji Prezesa Zarządu zakładu ubezpieczeń wyłącznie okoliczności przemawiających na jego niekorzyść, z jednoczesnym pominięciem lub nienadaniem należytej wagi okolicznościom przemawiającym na jego korzyść, jak również dokonywaniu dowolnych ustaleń faktycznych, a mianowicie:

a) pominięciu przy ocenie roli G. B. w tzw. sprawie WBR S.A. istotnych ustaleń Prokuratury Apelacyjnej w Ł. przemawiających na korzyść G. B.,

b) pominięciu lub nienadaniu należytej wagi osiągnięciom oraz dokonaniom zawodowym i społecznym kandydata od momentu objęcia funkcji Prezesa Zarządu TUW SKOK w 1997 r., w tym również osiągnięciom i dokonaniom kandydata przypadającym w okresie ok. 10 lat (2000-2010), które nastąpiły po tzw. sprawie WBR S.A.

c) dokonaniu dowolnego ustalenia faktycznego co do tego, że poziom składki ubezpieczeniowej w zakresie ubezpieczenia depozytów członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych był nieadekwatny oraz, że stan ten był tolerowany przez G. B..

2. decyzja ta została wydana w oparciu o przepisy prawa materialnego nasuwające wątpliwości co do ich zgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a mianowicie:

a) w oparciu o przepis art. 250 ust. 2 w zw. z art.. 27 ust. 2-4 i art. 28 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który nasuw wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praw słusznie nabytych;

b) w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej który przyznając organowi nadzoru znaczną swobodę interpretacyjną zwrotu niedookreślonego nasuwa wątpliwości do jego zgodności z art. 20 i 22 Konstytucji gwarantującymi swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz z art. 31 ust. 3 Konstytucji określającym zakresem dozwolonych ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono, że Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, iż KNF oceniając działalność G. B. w Radzie Nadzorczej WBR S.A. miała na uwadze tylko i wyłącznie okoliczności niekorzystne dla kandydata, eksponując hipotetyczne zagrożenia wynikające z umów zawartych przez WBR S.A. Pominięto okoliczności świadczące na korzyść kandydata, przytoczone w uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Apelacyjnej w ł. z dnia [...] kwietnia 2009 r. w sprawie sygn. akt Ap. r. Ds. 29/09 (str. 42-44 postanowienia). Zarzucono, że te same okoliczności (umowy i kary umowne) nie mogą z perspektywy jednej przesłanki sprawowania funkcji prezesa zakładu ubezpieczeń (przesłanka niekaralności) być uznawana za tak błahe, że niestanowiące przeszkody w sprawowaniu funkcji prezesa zarządu zakładu ubezpieczeń, a z perspektywy innej równoważnej przesłanki sprawowania tej funkcji (przesłanki rękojmi) za na tyle istotne, że stanowiące przeszkodę w sprawowaniu tej funkcji. Wskazano, iż Sąd I instancji przeoczył fakt pominięcia lub nienadania przez KNF należytej wagi osiągnięciom oraz dokonaniom zawodowym i społecznym kandydata od momentu objęcia funkcji Prezesa Zarządu TUW SKOK w 1997 r., w tym również osiągnięciom i dokonaniom kandydata przypadającym w okresie ok. 10 lat (2000-2010), które nastąpiły po tzw. sprawie WBR S.A. W czasie sprawowania funkcji Prezesa Zarządu przez G. B., Towarzystwo zaczęło uzyskiwać bardzo dobre wyniki finansowe i uzyskało stabilizację finansową. Natomiast działania zawodowe G. B. zostały dostrzeżone poprzez przyznanie Towarzystwu licznych nagród. Z kolei sam kandydat jest członkiem instytucji działających w zakresie rynku ubezpieczeniowego. Nadto został z tytułu tej działalności odznaczony odznaczeniami państwowymi. Zarzucono, że Sąd I instancji bezkrytycznie uznał za zgodne z prawem ustalenia faktyczne KNF co do nieadekwatności poziomu składki w zakresie ubezpieczenia depozytów członków SKOK oraz tolerowania tego stanu rzeczy przez G. B.. Podkreślono, że KNF powyższych ustaleń dokonała bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Tego rodzaju ustalenia tj. rozstrzygnięcie kwestii adekwatności poziomu składki ubezpieczeniowej – jako wymagające posiadania wiadomości specjalnych w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. – wymagało przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, skoro towarzystwo te ustalenia kwestionowało. Tym bardziej, że przez cały okres działalności TUW SKOK nigdy nie zdarzyło się, aby składka gromadzona w zakresie ubezpieczenia depozytów nie wystarczyła na pokrycie zobowiązań w zakresie tego ubezpieczenia. Żadne fakty ani analizy aktuarialne nie nasuwały wątpliwości co do adekwatności składki gromadzonej przez TOW SKOK w zakresie ochrony depozytów. Nadto obowiązek objęcia instytucji finansowych gromadzących środki pieniężne systemem gwarancji depozytów wynika z Dyrektywy 94/10/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 maja 1994 r. w sprawie systemów gwarancji depozytów (Dz. U. WE z 1994 r. 135. 5 ze zm.) i Państwo Polskie takiego systemu nie stworzyło. Ubezpieczeniowy system gwarancji depozytów prowadzony przez TWO SKOK pozostaje jedynym takim systemem, a TOW SKOK wyręcza Państwo Polskie w realizacji powinności wynikającej z prawa europejskiego. Strona skarżąca zarzuciła, że art. 250 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej jest niezgodny z art. 2 Konstytucji RP, gdyż narusza zasadę praw skutecznie nabytych. Z mocy tego przepisu członkowie zarządów zakładów ubezpieczeń zostali poddani powtórnej weryfikacji pod kątem posiadania zdolności i kwalifikacji do zajmowania stanowisk w zarządzie zakładu ubezpieczeń, mimo, że ich kwalifikacje i zdolności zostały już potwierdzone uprzednimi zgodami Ministra Finansów wydanymi w formie decyzji administracyjnej pod rządem ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności bezpieczeniowej. Członkowie zarządu i rady nadzorczej zakładu ubezpieczeń byli bowiem zatwierdzani przez ówczesny organ nadzoru w zezwoleniu na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej.

Zarzucono, że określona w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej przesłanka rękojmi ma postać typowego zwrotu nieostrego, o nieostrym zakresie znaczeniowym. Zdaniem skarżącego Towarzystwa taka konstrukcja kwestionowanej przesłanki zapewniająca organowi nadzoru nad zakładem ubezpieczeń znaczną swobodę interpretacyjną (a w istocie rzeczy dowolność interpretacyjną) jest nie do pogodzenia z gwarantowana przez Konstytucję swobodę prowadzenia działalności gospodarczej (art. 20 i 22 Konstytucji) oraz dozwolonym przez Konstytucję zakresem ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja Nadzoru Finansowego wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz KNF kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył , co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na to, że kontrolowany wyrok Sądu I instancji wydany został w warunkach związania wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 190 p.p.s.a. Związanie wykładnią prawa o której stanowi art. 190 p.p.s.a. obejmuje także Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2012 r., sygn. akt II GSK 1092/11. zbiór lex nr 1244479) .

W orzecznictwie przyjmuje się, że związanie wykładnią dokonaną w wyroku NSA na podstawie art. 190 p.p.s.a. oznacza w praktyce, że sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, która została mu przekazana przez NSA nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., a w skardze kasacyjnej nie powinny być podawane zarzuty w oparciu o odmienną wykładnię prawa niż dokonał tego NSA (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/11, zbiór lex nr 1291872). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznawał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 1702/11, zbiór lex nr 1149219).

Naczelny Sąd Administracyjny po raz pierwszy orzekając w tej sprawie, uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania (wyrok NSA z dnia 8 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1544/10). W wydanym uprzednio w tej sprawie wyroku Naczelny Sąd Administracyjny dokonał wykładni art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, stwierdzając że przepis ten odnosi się do zakładu ubezpieczeń jako określonej instytucji rynku finansowego, wobec czego przesłanka rękojmi prowadzenia spraw zakładu obejmuje pozytywne rokowania co do prowadzenia spraw instytucji finansowej w szerokim ujęciu, a dopiero pozytywne jej ustalenie w tym aspekcie daje podstawę do badania rękojmi prowadzenia spraw konkretnego zakładu ubezpieczeń.

Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uwzględnił w kontrolowanym obecnie wyroku wykładnię art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2012 r. (sygn. akt II GSK 1544/10). Zgodnie z wytycznymi zawartymi w powołanym ostatnio wyroku, Sąd I instancji przy uwzględnieniu powyższego rozumienia zakwestionowanego przepisu ocenił prawidłowość zastosowania tej normy prawnej w zaskarżonej decyzji.

Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który przyznając organowi nadzoru znaczną swobodę interpretacyjną zwrotu niedookreślonego nasuwa wątpliwości co do jego zgodności z art. 20 i 22 oraz art. 31ust. 3 Konstytucji RP (pkt 2 petitum skargi kasacyjnej).

Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę, że w dotychczasowym postępowaniu sądowoadministracyjnym strona skarżąca nie podniosła zarzutu co do wątpliwości odnośnie konstytucyjności kwestionowanej normy prawnej. Jak już wskazano Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygając uprzednio w tej sprawie dokonywał wykładni tej normy prawnej i sprawa jest ponownie rozpoznawana przy uwzględnieniu art. 190 p.p.s.a. Pamiętać przy tym należy, że każdy Sąd ma dokonywać wykładni prokonstytucyjnej przepisu prawa mającego w sprawie zastosowanie.

Niemniej zważywszy, iż poprzednio rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny bliżej nie wyjaśnił użytego w art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej terminu "rękojmia" koniecznym jest odniesienie się do tej kwestii. Zgodnie z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej członkiem zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń może być osoba, która daje rękojmię prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

Zawarta w tym przepisie przesłanka rękojmi ma charakter klauzuli generalnej. Jest to pojęcie nieostre, niedookreślone. Funkcją klauzul generalnych jest umożliwienie szczególnej elastyczności w stosowaniu prawa, gdyż różne potrzeby wymagają nieraz tego rodzaju sformułowań posługujących się kryteriami ogólnymi, wymagającymi od stosującego prawo oceny przy pomocy tych kryteriów konkretnych stosunków faktycznych. Jak trafnie zwraca uwagę organ nadzoru w odpowiedzi na skargę kasacyjną odwołując się do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego (uchwał. TK z dnia 6.11.1991 r., WZ/91 OTK 1986-1995 t. III s. 121; wyrok TK z 15.09.1999 r. U11/91 OTK 1999 z 6, poz. 1160; post. TK z 27.04.2004 r. P 16/03 OTK 2004 z. 4, poz. 36; wyrok TK z 16.12.2003 r. SK 34/03 OTK 2003 z. 9, poz. 102) zwroty niedookreślone występują w przepisach prawa powszechnie obowiązującego i nie jest możliwe ich całkowite wyeliminowanie, w związku z czym posługiwania się w prawie tego rodzaju pojęciami nie można a priori traktować jako uchybienia legislacyjnego. Natomiast na straży właściwego zastosowania takiej normy stoją przede wszystkim normy procesowe nakazujące wykazanie przesłanek jakie legły u podstaw zastosowania w konkretnej sprawie normy prawnej skonstruowanej przy użyciu tego rodzaju nieostrego pojęcia.

Pojęcie rękojmi jest używane w różnych przepisach np. na gruncie ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie tylko w art. 27 ust. 2 pkt 4, ale także w art. 98 ust. 1 pkt 4. Podobne regulacje zawiera art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo bankowe. Pojęcia rękojmi ustawodawca używa w przepisach określających wymogi jakie muszą spełniać np. osoby ubiegające się o prawo wykonywania zawodu notariusza (art. 11 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie – Dz. U. z 2008, Nr 189 poz. 1158 ze zm.), adwokata (art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze – Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) czy radcy prawnego (art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych – Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.). Powyższe porównanie wskazuje, że ustawodawca używa przesłanki rękojmi jako klauzuli generalnej przy ocenie, czy konkretne osoby spełniają wymogi tzw. dobrej reputacji, aby móc pełnić np. funkcję członków krajowych zarządów różnych instytucji finansowych (np. banków, zakładów ubezpieczeń), czy też wykonywać zawody zaufania publicznego.

Pojęcie rękojmi zdefiniowano jako "poręczenie, zagwarantowanie czegoś, gwarancja, zabezpieczenie, pewność, zapewnienie o czymś, przyrzeczenie czegoś" (por. Słownik Języka Polskiego pod red. M. Szymczaka, Wyd. PWN, Warszawa 1983, t. III, s. 61). W orzecznictwie sądowym pojęcie to zostało poddane analizie i jest generalnie rozumiane jako zagwarantowanie odpowiedniego poziomu moralnego i zawodowego. Na rękojmię składają się cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby. Kryterium rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty o jakim stanowi art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej ma więc służyć zagwarantowaniu bezpieczeństwa interesów ubezpieczonych, ubezpieczających, uposażonych i osób uprawnionych z umów ubezpieczenia. Z regulacji tej wypływa zatem nakaz dokonywania oceny kandydata na członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń przez pryzmat postulatu zapewnienia bezpieczeństwa interesów ubezpieczonych i możliwości zaspokojenia ich roszczeń w zakresie ubezpieczenia depozytów. Ocena spełnienia warunku rękojmi dotyczy prognozowania przyszłych zachowań członka zarządu krajowego zakładu ubezpieczeń, a tych zaś nie sposób wnioskować inaczej niż z prezentowanej dotychczas postawy etycznej i moralnej, a także dotychczasowego sposobu postępowania, zwłaszcza oceny wykonywania dotychczasowego zawodu (wykonywanej pracy). O tym czy dana osoba daje rękojmię wykonywania określonego zawodu, czy też sprawowania określonej funkcji orzekają każdorazowo właściwe organy. Użycie w normie prawnej zwrotu niedookreślonego nie oznacza dowolności w ocenie stanu faktycznego. W orzecznictwie zwrócono uwagę, że im bardziej niedookreślone są przesłanki podjęcia decyzji, tym bardziej szczegółowe i pełne musi być uzasadnienie powodów podjęcia przez organ konkretnej decyzji i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego rozumowania (por. wyroki NSA z dnia 25 stycznia 2006 r., sygn. akt II GSK 348/05; z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II GSK 884/10, baza orzecznicza gov.pl.). Zatem normy procesowe nakazują organowi stosującemu normy prawne zawierające zwroty nieostre, wykazanie przesłanek, które legły u podstaw zastosowania tego rodzaju przepisu prawa w konkretnej sprawie. Stosowne rozstrzygnięcie organu w tej kwestii podlega kontroli sądowej.

Uwzględniając powyższe uwagi a także i to, że przepisy art. 20, 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jedynie precyzują zasady na jakich opiera się ustrój gospodarczy, a które wyznaczają władzom publicznym, zwłaszcza ustawodawcy, zakres arbitralnej ingerencji w sferę zachowań podmiotów gospodarczych przy tworzeniu prawa, Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu sugerowanego przez stronę skarżącą pytania prawnego dotyczącego zgodności przepisu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej z powołanymi przepisami Konstytucji RP.

O potrzebie skorzystania z możliwości wynikających z art. 193 Konstytucji RP decyduje rzeczywista wątpliwość Sądu, co do zgodności aktu normatywnego z Konstytucją, a nie wątpliwości podnoszone przez stronę. Naczelny Sąd Administracyjny tego rodzaju wątpliwości nie powziął.

Z tych przyczyn zarzut zawarty w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Nie jest też trafny zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. w zakresie sformułowanym w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.

Jak już wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, obowiązkiem Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy było zbadanie czy KNF prawidłowo zastosowała art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Sąd miał przy tym ocenić, czy w sprawie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla jej ostatecznego rozstrzygnięcia oraz czy materiał dowodowy zgromadzony w sprawie został przez organ nadzoru oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a. Innymi słowy, Sąd I instancji miał ocenić, czy KNF ustaliła i oceniła fakty i okoliczności, które uprawniały do oceny braku spełnienia przesłanki rękojmi w rozumieniu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Strona skarżąca w ramach zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podniosła, iż przy ocenie rękojmi G. B. do sprawowania funkcji Prezesa Zarządu Zakładu Ubezpieczeń uwzględniono wyłącznie okoliczności przemawiające na jego niekorzyść, z jednoczesnym pominięciem lub nienadaniem należytej wagi okolicznościom przemawiającym na jego korzyść.

Zarzuty te są bezzasadne.

W szczególności nietrafny jest zarzut, że przy ocenie roli G.B. w tzw. sprawie WBR SA w K. pominięto istotne ustalenia Prokuratury Apelacyjnej w Ł.przemawiające na korzyść G. B.. W ramach tego zarzutu strona skarżąca kwestionuje zaakceptowaną przez Sąd I instancji, a dokonaną przez KNF ocenę dowodu w postaci postanowienia Prokuratury Apelacyjnej w Ł. z dnia 14.04.2009 r., sygn. akt Ap.V.Ds 29/09.

W związku z tym wymaga podkreślenia, że w uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Apelacyjnej stwierdzono, iż ze zbieżnych opinii biegłych wynika, że większość umów zawartych między Zarządem WBR SA a podmiotami grupy kapitałowej SKOK była niekorzystna dla Banku, z uwagi na nierówność korzyści i zobowiązań przyjętych w postanowieniach tych umów, nadmierne obciążenie jednostronne Banku ryzykiem zapłaty kar umownych, istotny wzrost ryzyka kredytowego związany z ich realizacją. Zauważono, że decyzje o zawarciu tych umów przez członków Zarządu WBR SA nie zostały poprzedzone niezbędną w takich wypadkach analizą opłacalności, z pominięciem uwzględnienia ryzyka i ewentualnych negatywnych skutków podejmowanych decyzji. Stwierdzono przy tym, że G. B. jako członek Rady Nadzorczej uczestnicząc w podejmowaniu uchwał akceptujących zawarcie tych umów stwarzał sytuację narażenia interesów Banku na niebezpieczeństwo. Oczywiście zwrócono też uwagę, przy ocenie tego rodzaju zachowań, na kontekst tych działań i zaniechań związanych z ówczesną kondycją Banku i celem nadrzędnym podejmowanych przedsięwzięć. Właśnie na te elementy uzasadnienia postanowienia Prokuratury Apelacyjnej zwraca uwagę kasator. Rzecz jednak w tym, że Prokuratura Apelacyjna oceniała całokształt działań i zaniechań m.in. G. B. w kontekście przesłanek prawnokarnych wynikających zarówno z norm prawnych zawartych w art. 585 k.s.h. i art. 12 k.k., jak i w szczególności w art. 115 § 2 k.k. Przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości czynu Prokurator był zobowiązany uwzględnić wszystkie okoliczności z art. 115 § 2 k.k., a więc te zarówno o charakterze podmiotowym, jak i przedmiotowym.

Natomiast organ nadzoru zobowiązany był ocenić działania i zaniechania G. B. jako wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej WBR SA w kontekście przesłanki rękojmi z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ocena, czy została ta przesłanka spełniona wymagała więc wszechstronnej analizy prezentowanej dotychczas przez kandydata postawy etycznej i moralnej oraz sposobu postępowania, w szczególności w zakresie pełnionych funkcji zawodowych. Przedmiotem negatywnej oceny w tym zaś kontekście nie było to, że w stosunku do G. B. toczyło się postępowanie karne, które ostatecznie zostało prawomocnie umorzone, lecz to, że w jego działalności zawodowej ujawniono zachowania i skłonności, które nie pozwalały na pozytywną prognozę w rozumieniu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Organ nadzoru jako okoliczność negatywnie rzutującą na ocenę rękojmi uznał działalność G. B. we władzach WBR SA, który wyżej stawiał interesy korporacyjne Grupy SKOK niż wypłacalność WBR SA i interesy osób, które w Banku złożyły oszczędności. KNF stwierdziła, że kandydat miał bowiem świadomość, iż zawarcie w umowach Banku z Grupą SKOK postanowień o wygórowanych karach finansowych może doprowadzić do narażenia Banku na ryzyko niewypłacalności i choć kary te – zgodnie z twierdzeniami kandydata – były fikcyjne i nie miały być egzekwowane, to jednak zastrzeżone zostały w obowiązujących postanowienia umownych, a zatem istaniały realne możliwości odwołania się od nich. Jako okoliczność negatywną organ nadzoru wskazał m.in. to, że G. B. jako wiceprzewodniczący Rady Nadzorczej WBR SA nie podjął żadnych kroków w celu niedopuszczenia do zawarcia tych umów, niezapewniających odpowiedniego poziomu zabezpieczenia interesów Banku, a wręcz był jednym z inicjatorów tych transakcji. Ponadto i to, że umowy te nie zostały uprzednio poddane analizie z punktu widzenia potencjalnego ryzyka dla interesów Banku oraz pośrednio dla interesów osób, które w Banku zdeponowały oszczędności. Organ nadzoru wskazał też na fakt, że kandydat podejmując działania we władzach WBR SA piastował jednocześnie stanowisko Prezesa Zarządu Towarzystwa oraz Prezesa Zarządu w A. Sp. z o.o. Tym samym G. B. zawierając powyższe umowy działał w warunkach konfliktu interesów stron zawieranych umów.

W ocenie KNF kandydat powinien w tych warunkach dochować najwyższej staranności, tj. zasygnalizować pozostałym członkom Rady Nadzorczej WBR SA potencjalne zagrożenie wynikające z podpisywanych umów. Uwzględniając te okoliczności z działalności zawodowej kandydata organ nadzoru uznał, że nie miał on zdolności właściwej oceny ryzyka, która w przypadku zarządzania instytucją finansową jest umiejętnością podstawową, predestynującą do pełnienia ważnych funkcji.

Zarzut, że przy ocenie przesłanki rękojmi w rozumieniu art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej nie uwzględniono w pełni ocen zawartych w uzasadnieniu postanowienia Prokuratury Apelacyjnej o umorzeniu postępowania karnego nie jest więc trafny. Okoliczności, które organ prokuratorski uwzględnił jako mające wpływ na umorzenie postępowania karnego, wbrew twierdzeniom kasatora, nie musiały automatycznie oznaczać, że spełniona została przesłanka rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Okoliczności związane z zawarciem i treścią umów, do których odnosił się organ nadzoru, miały decydujące znaczenie przy ocenie przesłanki rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty. Wbrew twierdzeniom kasatora, wymaga zasadniczego rozróżnienia to, że w art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej chodzi o przesłankę niekaralności, zaś w art. 27 ust. 2 pkt 4 tej ustawy o przesłankę rękojmi. Okoliczności i fakty, które wskazują, że kandydat spełnia przesłankę niekaralności nie zawsze muszą oznaczać, iż jednocześnie spełnia on przesłankę rękojmi. Na rozróżnienie tych kwestii szczegółowo zwrócił uwagę organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 10-13 uzasad. II inst.), a następnie Sąd I instancji w motywach zaskarżonego wyroku.

Zwrócić też należy uwagę na to, że dowód w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania karnego był tylko jednym z dowodów zgromadzonych w sprawie, w oparciu o które organ nadzoru dokonał stosownych ustaleń i ocen odnośnie przesłanki rękojmi.

Jak trafnie podniósł Sąd I instancji, organ nadzoru swoje ustalenia oparł także na innych dowodach, m.in. opinii Centrum Ekspertyz Gospodarczych Fundacji Akademii Ekonomicznej w P., protokole z inspekcji GINB czy zeznaniach G. B.. Dowód w postaci postanowienia o umorzeniu postępowania karnego, jak i pozostały materiał dowodowy został oceniony zgodnie z art. 80 k.p.a., gdyż organ nadzoru rozpatrzył nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności.

Kastor natomiast w stosunku do tych pozostałych dowodów oraz ich oceny przez organ nadzoru, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, nie sformułował żadnych zarzutów.

Nie jest też trafny zarzut, że przy ocenie przesłanki rękojmi pominięto lub nie nadano należytej wagi osiągnięciom i dokonaniom zawodowym oraz społecznym G. B. w okresie 2000-2010.

Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że kasator trafnie wskazuje, iż Sąd I instancji bezpośrednio nie odniósł się do powyższej kwestii. W skardze kasacyjnej jednak nie sformułowano zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto pominięcie tychże okoliczności w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy jednocześnie wskazano na fakty negatywnie rzutujące na przesłankę rękojmi, można traktować jako uchybienie z art. 184 in fine p.p.s.a, pomimo zaistnienia których wyrok odpowiada prawu. Dodać bowiem należy, że wszystkie wskazywane przez kasatora elementy związane z osiągnięciami zawodowymi G. B. były przedmiotem analiz i ocen organu nadzoru. W decyzji KNF z dnia [..] czerwca 2009 r. bardzo szczegółowo wskazano na takie okoliczności, jak: dobre wyniki finansowe Towarzystwa i jego dynamiczny rozwój w okresie, w którym kandydat zarządzał Towarzystwem, uzyskanie szeregu nagród i certyfikatów, wysokie pozycje w rankingu Great Place to Work, przynależność Towarzystwa do struktur międzynarodowych, a także na fakt odznaczenia G. B. wysokimi odznaczeniami państwowymi oraz niewielką ilość toczących się spraw sądowych wynikających z zawartych umów ubezpieczenia, w których Towarzystwo jest pozwanym (str. 28 uzasad. decyzji).

Jednocześnie jednak organ nadzoru uznał, że wszystkie te kwestie nie zmieniają podstawowych ustaleń w tej sprawie co do negatywnej oceny działalności G. B. jako wiceprzewodniczącego Rady Nadzorczej WBR SA oraz stwierdzonych nieprawidłowości w trakcie kontroli przeprowadzonej w TUW SKOK, które jest zarządzane m.in. przez G. B.. Ocenę tę organ nadzoru podzielił w decyzji wydanej w wyniku ponownego rozpoznania sprawy. Przy czym dokonując szczegółowej analizy zakresu kompetencji poszczególnych członków wchodzących w skład Zarządu Towarzystwa, w oparciu o regulamin organizacyjny Towarzystwa, organ nadzoru stwierdził, że akcentowane przez stronę wyniki finansowe Towarzystwa nie stanowią wyłącznie osobistej zasługi G. B., gdyż wpływ na kondycję finansową TUW SKOK miał cały Zarząd, nie zaś wyłącznie G. B. (str. 19 uzasad. decyzji z 11.01.2010 r.).

Sąd I instancji akceptując uzasadnienie zaskarżonej decyzji jako spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w kontekście przesłanki z art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, tym samym zaaprobował stanowisko organu nadzoru w powyższej kwestii. Dodać należy, że kasator nie sformułował w skardze kasacyjnej żadnych zarzutów, które ocenę tę podważyłyby. W szczególności brak argumentów wobec stanowiska organu nadzoru o zakresie kompetencji poszczególnych członków Zarządu Towarzystwa. Stanowisko strony skarżącej zaprezentowane w tej kwestii w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowi jedynie polemikę z trafną oceną organu nadzoru, zaakceptowaną przez Sąd I instancji. Zatem zarzut ten należało uznać za chybiony.

Nie są też trafne zarzuty o dokonaniu dowolnego ustalenia faktycznego co do tego, że poziom składki ubezpieczeniowej w zakresie ubezpieczenia depozytów członków spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych był nieadekwatny oraz że stan ten był tolerowany przez G. B..

Odnosząc się do tego zarzutu, przede wszystkim należy podnieść, że w uzasadnieniu zaskarżonej do WSA w W. decyzji zawarto nieco inne sformułowania odnośnie wskazywanych ustaleń faktycznych aniżeli przedstawił to kasator. Wskazano bowiem, że na ocenę rękojmi negatywnie wpływa fakt stwierdzenia w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru w okresie od [...] maja 2008 r. do [...] czerwca 2008 r. braku transparentnych zasad w prowadzonej przez Towarzystwo działalności ubezpieczeniowej. Organ nadzoru podkreślił przy tym fakt istnienia w Towarzystwie stanu niepewności w obszarze działalności Towarzystwa dotyczącym ustalania wysokości składek ubezpieczeniowych z tytułu zbiorowego ubezpieczenia depozytów (DEP), które stanowi strategiczny produkt towarzystwa (ok. 40% składki przypisanej brutto w 2007 i 2008 r.). Podkreślono, że zastrzeżenia organu nadzoru wzbudził m.in. sposób wyznaczania składki na ubezpieczenie powyższego ryzyka, w szczególności z uwagi na brak materiałów dokumentujących proces opracowywania metodologii wyceny składki. Zwrócono uwagę, odwołując się do zeznań G. B., że wyraźnie bagatelizuje tę problematykę, co w ocenie organu nadzoru uprawnia do twierdzenia, iż nie uświadamia sobie jej wagi. Organ nadzoru wskazał przy tym, że kandydat w ramach swoich kompetencji posiada obowiązek monitorowania działalności Towarzystwa, jak również nadzoruje dział zarządzania ryzykiem we współpracy z K. K. odpowiedzialnym za dział ubezpieczeń. W ocenie organu nadzoru, G. B. w ramach swoich kompetencji powinien zidentyfikować istniejący w Towarzystwie stan rzeczy zagrażający regulacji zawartej w art. 18 ust. 1 ustawy, a następnie doprowadzić do jej wyeliminowania. Zwrócono uwagę na działania G. B. w związku z trudnościami w uzyskaniu przez KNF dokumentacji dotyczącej metodologii wyznaczania wysokości składki ubezpieczeniowej w ubezpieczeniu DEP, stwierdzając, że w tej kwestii nie dołożył on należytej staranności, co w ocenie organu nadzoru oznacza, iż nie można mieć pewności, że podobne sytuacje nie będą miały miejsca w przyszłości.

Sąd I instancji akceptując powyższą ocenę organu nadzoru podkreślił, że wykazane nieprawidłowości umacniają argumentację o braku dawania przez kandydata rękojmi na stanowisko Prezesa Zarządu tego Towarzystwa.

Stanowisko to, wbrew zarzutom kasatora, zasługuje na aprobatę. Trafnie bowiem Sąd I instancji wywiódł, że powyższe dowodzi o niedostrzeżeniu problemu braku należytych standardów oceny ryzyka przy podstawowym w Towarzystwie produkcie ubezpieczeniowym DEP. W konsekwencji powyższych ustaleń i ocen za nietrafne należało uznać zarzuty dotyczące dowolnych ustaleń w tej kwestii. Skoro istota problemu dotyczyła braku transparentnych zasad w prowadzonej działalności ubezpieczeniowej poprzez brak należytych standardów oceny ryzyka przy ubezpieczeniu DEP, to chybione są te zarzuty, które wskazują, że istota sprawy wymagała ustalenia adekwatności poziomu składki ubezpieczeniowej. Nie jest przy tym trafny zarzut, że rozstrzygnięcie tej kwestii (gdyby nawet było niezbędne, czego nie stwierdzono) wymagałoby przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

W świetle treści art. 84 § 1 k.p.a. nie może budzić wątpliwości uznaniowy charakter korzystania z dowodu z opinii biegłego. Organ administracji publicznej jest obowiązany zgromadzić i rozpatrzeć materiał dowodowy w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Może skorzystać z dowodu z opinii biegłego, o ile posiadana przez organ wiedza jest w danej sprawie niewystarczająca. Taka sytuacja nie wystąpiła w tej sprawie pomimo sugestii kasatora. Komisja Nadzoru Finansowego jest organem nadzoru nad rynkiem finansowym, którego celem jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania tego rynku, jego stabilności, bezpieczeństwa oraz przejrzystości, zaufania do rynku finansowego a także zapewnienie ochrony interesów uczestników tego rynku (art. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym – Dz.U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.). Z racji przyznanych KNF kompetencji ustawowych, jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, jest nie tylko uprawniona ale i obowiązana do ocen nadzorczych przy wykorzystaniu posiadanego potencjału kadrowego i materialnego. Nie wykazano w skardze kasacyjnej, aby kwestie związane z oceną braku należytych standardów oceny ryzyka przy ubezpieczeniu DEP wymagały wiadomości specjalnych, o jakich stanowi art. 84 § 1 k.p.a.

Nie jest trafny argument, że przez cały okres działalności TUW SKOK nigdy nie zdarzyło się, aby składka gromadzona w zakresie ubezpieczenia depozytów nie wystarczyła na pokrycie zobowiązań w zakresie tego ubezpieczenia. Nie zakwestionowano bowiem w skardze kasacyjnej ustaleń organu nadzoru, zaakceptowanych przez Sąd I instancji, że raport firmy M. Inc. skłonił G. B. do podjęcia pewnych działań zmierzających do zapewnienia adekwatności składki ubezpieczeniowej do ryzyka w ramach ubezpieczenia DEP.

Na podjęte w rozpoznawanej sprawie rozstrzygnięcie, co jednoznacznie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie miała wpływu decyzja KNF z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] dotycząca realizacji zaleceń, która została uchylona wyrokiem WSA w W. z dnia 30 czerwca 2010 r. (sygn. akt VI SA/Wa 649/10). Zatem i ta argumentacja nie uzasadnia zarzutów skargi kasacyjnej co do wadliwości ustaleń faktycznych.

Nie jest też trafne odwoływanie się do twierdzeń, że ubezpieczenie depozytów oferowane przez stronę skarżącą było działaniem w zastępstwie biernego Państwa Polskiego odnośnie dyrektywy 94/19/WE. W tym zakresie należy w pełni podzielić stanowisko organu nadzoru zawarte w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że żadne motywacje aksjologiczne nie mogą usprawiedliwiać nieprawidłowości w działalności zakładu ubezpieczeń.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzuty sformułowane w punkcie 1 skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Strona skarżąca zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 250 ust. 2 w zw. z art. 27 ust. 2-4 i art. 28 ust. 1 ustawy o działalności ubezpieczeniowej, który nasuwa wątpliwości co do jego zgodności z art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady praw słusznie nabytych (pkt 2a petitum skargi kasacyjnej).

W uzasadnieniu tego zarzutu podniesiono, że członkowie zarządów zakładów ubezpieczeń zostali poddani powtórnej weryfikacji pod kątem posiadania zdolności kwalifikacji do zajmowania stanowisk w zarządzie zakładu ubezpieczeń, mimo że ich kwalifikacje i zdolności zostały potwierdzone uprzednimi zgodami Ministra Finansów wydanymi w formie decyzji administracyjnej. W tej sytuacji strona skarżąca wnioskowała o rozważenie przez Naczelny Sąd Administracyjny ewentualnie wystąpienia w trybie art. 193 Konstytucji RP o zbadanie zgodności z Konstytucją art. 250 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

W związku z powyższym wskazać należy, że instytucja pytania prawnego przewidziana w art. 193 Konstytucji RP nie daje stronie skarżącej uprawnienia do skutecznego domagania się przedłożenia przez sąd pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu. Warunkiem wystąpienia z pytaniem prawnym jest wątpliwość powstała w składzie orzekającym co do zgodności przepisu prawa z Konstytucją RP, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi lub ustawą.

Zatem wyłącznie wątpliwości sądu mogą uzasadniać przedstawienie Trybunałowi pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności aktu normatywnego. Taką konstrukcję przedmiotowej instytucji podkreśla także treść art. 193 Konstytucji RP, w myśl którego sąd "może" przedstawić pytanie prawne, a więc jest to uprawnienie sądu, a nie jego obowiązek. Ponadto musi wystąpić zależność między pytaniem a sposobem rozstrzygnięcia sprawy. Kwestionowany przepis musi być podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy.

Zwrócić przy tym należy uwagę, że w dotychczasowym postępowaniu sądowoadministracyjnym strona skarżąca nie tylko, że nie podnosiła zarzutu co do wątpliwości odnośnie kwestionowanej normy prawnej, ale nie zarzuciła też dotychczas ani także w skardze kasacyjnej, że przepis ten nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. W skardze kasacyjnej brak zarówno zarzutów z podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., czy też z podstawy z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., co do tego, że Sąd I instancji nie odniósł się czy też nie rozważył zasadności zastosowania bądź też niewskazania jako podstawy materialnoprawnej wydanej decyzji kwestionowanej normy prawnej.

Zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się w tym kierunku, że decyzja została wydana w oparciu o powyższy przepis prawa materialnego nasuwający wątpliwości co do jego zgodności z Konstytucją.

Wskazać przy tym należy, że zarówno w decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., jak i w decyzji z dnia [...] stycznia 2010 r. zakwestionowana norma prawna nie została powołana jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia.

Okoliczności faktyczne sprawy wynikające z zaskarżonej decyzji są natomiast takie, że decyzja ta została wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku strony z dnia [..] sierpnia 2004 r. Bezspornym też jest, że G. B. pełnił funkcję w Zarządzie Towarzystwa od 1997 r. Powyższe wskazuje, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z regulacją zawartą w art. 250 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej.

Zgodnie z art. 250 ust. 2 ww. ustawy do osób będących członkami zarządu i rady nadzorczej krajowego zakładu ubezpieczeń oraz do dyrektora głównego oddziału i jego zastępcy, powołanych na podstawie zezwoleń wydanych przez Ministra Finansów, zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 256, przepisy odpowiednio art. 27 ust. 1, 2, 4-9, art. 28, art. 106 ust. 3 i 5 oraz art. 110 stosuje się po upływie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy. Okresy przejściowe przewidziane w tym przepisie dotyczą osób, na których powołanie została wyrażona zgoda w decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 1990 r. o działalności ubezpieczeniowej (Dz. U. z 1996 r. Nr 11, poz. 62 – dalej ustawa z 1990 r.).

Strona skarżąca wskazując na niekonstytucyjność art. 250 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wywodziła, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej badaniu podlegało m.in. spełnienie wymogów kwalifikacyjnych stawianych przez ówczesną ustawę członkom zarządu, w tym wymogów co do wykształcenia i doświadczenia zawodowego, niekaralności oraz rękojmi. Zauważyć więc należy, że zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 6 ustawy z 1990 r. wniosek o zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej zawierał m.in. imiona i nazwiska osób przewidzianych na członków zarządu (...). Do wniosku należało też dołączyć m.in. dane o kwalifikacjach tych osób (art. 30 ust. 3 pkt 3 ustawy z 1990 r.).

Zgodnie z art. 32 ust. 2 tej ustawy zezwolenie obejmuje dane zawarte w art. 30 ust. 2 pkt 1, 2, 4, i 6.

Natomiast w myśl art. 33 ustawy z 1990 r. zezwolenie na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej nie może być wydane, jeżeli zachodzi co najmniej jedna z okoliczności w tym przepisie wskazanych. Wśród nich wymieniono: 1) w skład zarządu nie wchodzą co najmniej dwie osoby posiadające wykształcenie i doświadczenie zawodowe niezbędne do zarządzania zakładem ubezpieczeń (art. 33 pkt 2); 2) założyciele lub członkowie zarządu byli karani za przestępstwo umyślne przeciwko mieniu, dokumentom lub za przestępstwo karno-skarbowe (art. 33 pkt 3); 3) założyciele nie dają rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należycie zabezpieczający interes ubezpieczonych (art. 33 pkt 4). Analiza powyższych unormowań wskazuje wyraźnie na istotne różnice pomiędzy treścią art. 33 ustawy z 1990 r. a treścią art. 27 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Ostatnio powołany przepis zawiera wymóg co do kwalifikacji zawodowych (art. 27 ust. 2 pkt 2) inaczej określony aniżeli zawierał to przepis art. 33 pkt 2 ustawy z 1990 r., który nie wskazywał wprost na posiadanie wyższego wykształcenia. Z kolei przepis art. 33 pkt 3 ustawy z 1990 r. w zakresie niekaralności obejmował jedynie niektóre rodzajowo określone przestępstwa umyślne. Natomiast w art. 27 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności ubezpieczeniowej wymóg ten dotyczy wszystkich przestępstw umyślnych. W kwestii przesłanki rękojmi art. 33 pkt 4 ustawy z 1990 r. wymóg taki stawiał wyłącznie w stosunku do założycieli, ograniczając go przy tym do należytego zabezpieczenia interesu ubezpieczonych. W przepisie tym brak odniesienia do członków zarządu zakładu ubezpieczeń. Jest to więc odrębna regulacja od tej, o której stanowi art. 27 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności ubezpieczeniowej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że w oparciu o upoważnienie zawarte w art. 30 ust. 4 ustawy z 1990 r. zostało wydane rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 18 czerwca 2001 r. w sprawie wykazu dokumentów, które dołącza się do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie działalności ubezpieczeniowej oraz do wniosku o zmianę obszaru lub rzeczowego zakresu działania zakładu ubezpieczeń (Dz.U. Nr 67, poz. 689), które weszło w życie z dniem 1 lipca 2001 r. (§ 4). Analiza treści § 1 pkt 9-13 tego rozporządzenia także wskazuje, że zakres wymogów stawianych kandydatom na członków zarządów zakładów ubezpieczeń był o wiele węższy aniżeli zostało to określone w ustawie o działalności ubezpieczeniowej z 2003 r. Omawiane tu regulacje ustawowe są instrumentem nadzorczym mającym zapewnić, aby osoby kierujące zakładami ubezpieczeń dawały rękojmię prowadzenia działalności w sposób należycie zabezpieczający interesy klientów zakładów ubezpieczeń. Ratio legis poddania reglamentacji funkcjonowania rynku finansowego (tj. banków, zakładów ubezpieczeń, towarzystw funduszy inwestycyjnych) jest bezpieczeństwo środków powierzonych przez klientów tym instytucjom.

Celem regulacji zawartej w art. 250 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej było więc doprowadzenie do takich sytuacji faktycznych, aby osoby pełniące funkcje wymienione w tym przepisie spełniały aktualnie wysokie wymogi ustawowe co do wykształcenia, kwalifikacji zawodowych, niekaralności i rękojmi prowadzenia spraw zakładu ubezpieczeń w sposób należyty.

W literaturze przedmiotu zwraca się uwagę, że podmiotowe zezwolenia personalne stosowane są wobec osób działających w ramach podmiotów, które podlegają obowiązkowi udzielenia zezwolenia instytucjonalnego. W ten sposób występuje nadzór instytucjonalny oraz personalny. Takie ukształtowanie tych relacji w założeniu swym wzmacnia siłę oddziaływania nadzorczego (M. Dyl "Środki nadzoru na runku kapitałowym", lex 2012, rozdz. 2.2).

Uwzględniając wszystkie wyżej przedstawione okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny nie powziął zasadniczych wątpliwości co do niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisu art. 250 ust. 2 ustawy o działalności ubezpieczeniowej i w konsekwencji nie uznał za zasadne przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego w oparciu o art. 193 Konstytucji RP.

Z przyczyn wyżej wskazanych zarzut sformułowany w pkt 2a petitum skargi kasacyjnej nie zasługiwał na uwzględnienie.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania uzasadnia art. 204 pkt 1 p.p.s.a.