Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 980/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi S. P. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), po rozpatrzeniu zażalenia Pana S. P., na postanowienie Wojewody [...] z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z [...] grudnia 2017 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił wszczęcia, na wniosek Pana S. P., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU [...] sp. j. pozwolenia na budowę kanalizacji deszczowej, zbiornika na ścieki sanitarne o poj. 10 m3 wraz z przyłączem kanalizacyjnym oraz utwardzenia placu manewrowego wraz z budową miejsc postojowych na działkach nr ew. [...], [...], [...] i [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Na powyższe postanowienie Pan S. P. złożył zażalenie do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zażalenie zostało wniesione w terminie.

Rozpoznając sprawę w postępowaniu odwoławczym organ na wstępie wskazał, że stosownie do treści art. 61 § 1 k.p.a., postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast zgodnie z art. 61 a k.p.a, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Następnie organ II instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Uprawnienie to oparte jest na przepisach prawa materialnego i przysługuje jedynie podmiotom, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. O tym więc, czy dany podmiot posiada przymiot strony w konkretnym postępowaniu, decyduje norma prawna, z której dla tego podmiotu wynikają wprost określone prawa i obowiązki. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 października 2016 r., sygn. akt II OSK 246/16, w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przez obszar oddziaływania obiektu należy natomiast rozumieć, zgodnie z przepisem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu.

Jak wskazuje NSA w wyroku z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę lub o wznowienie postępowania w takiej sprawie są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, jednakże nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, czyli problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Ponieważ postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. W obu tych postępowaniach normą materialnoprawną określającą krąg stron postępowania jest art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 16 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 1540/08; z 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06 i z 25 września 2008 r., sygn. akt II OSK 1058/07).

Dalej organ odwoławczy wskazał, że analiza akt przedmiotowej sprawy wskazuje, że skarżący - Pan S. P. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem kwestionowanej decyzji organu stopnia podstawowego z [...] czerwca 2011 r., nr [...]. Pan S. P. wywodzi swój interes prawny z tytułu przysługującego mu prawa własności działki nr ew. [...], położonej w miejscowości [...], gmina [...], co potwierdza księga wieczysta nr [...], prowadzona przez Sąd Rejonowy [...] w [...], V Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w [...].

Z projektu zagospodarowania działki (Projekt budowlany - nr ark. 1), wynika że, działka nr ew. [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką drogową nr ew. [...]. Najbliższe elementy projektowanej kanalizacji deszczowej oddalone są od działki nr ew. [...] o ok. 22 m, projektowany zbiornik na ścieki sanitarne o poj. 10 m3, zlokalizowany został w odległości ponad 30 m od działki skarżącego, zaś projektowane 16 miejsca postojowe zostały usytuowane w odległości ponad 28 m od granicy działki nr ew. [...] i w odległości ponad 40 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki nr ew. [...]. Położenie wskazanych działek względem nieruchomości inwestycyjnej wyklucza uznanie, iż sporna inwestycja niesie ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki należącej do wnioskodawcy, które to ograniczenia wynikałyby z obowiązujących przepisów prawa.

W szczególności nieruchomość nr ew. [...] należąca do skarżącego nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis § 36 (dotyczący zbiorników na nieczystości ciekłe), § 19 (dotyczący miejsc postojowych), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity - Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ). Planowane przedsięwzięcie nie pozbawia powyższej nieruchomości dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja) jak również nie pozbawia działki nr ew. [...] dostępu do drogi publicznej.

Podkreślono, że praktycznie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony zainteresowanej w administracyjnym rozstrzygnięciu dopuszczalności realizacji określonej inwestycji. Powołanie się na immisje pośrednie nie jest nośnikiem uznania, że doszło do naruszenia interesu prawnego. Fakt występowania immisji pośrednich z jednej nieruchomości na inną nie uzasadnia bowiem przyznania osobie poszkodowanej tymi niekorzystnymi oddziaływaniami przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast przekroczenie dopuszczalnych granic tych immisji może uzasadniać powstanie po stronie osób poszkodowanych odpowiednich roszczeń. Nie jest tak, że obszar oddziaływania to teren, w którym da się odczuć skutki, uciążliwości spowodowane funkcjonowaniem jakiegoś obiektu. Tak więc takie skutki jak: kurz, hałas, wzmożony ruch samochodowy, nie decydują o statusie strony właścicieli działek na nie narażonych. Tylko osoby, których prawo doznaje ograniczeń ze względu na realizację jakiegoś obiektu, są stronami postępowania o pozwolenie na budowę dla tego obiektu (zob. wyrok WSA w Warszawie z 3 września 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 904/08; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 12/08; wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r" sygn. akt II OSK 338/10).

Mając na uwadze powyższe należy stwierdzono, że Pan S.P. może bez przeszkód zagospodarować należącą do niego nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza go w tym w najmniejszym stopniu.

Skoro decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...], znak: [...], nie dotyczy interesu prawnego ani obowiązku Pana S. P. - stosownie do treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie może być on uznany za stronę postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. rozstrzygnięcia.

Organ odwoławczy wskazał nadto, iż w niniejszym postępowaniu zażaleniowym, którego zakres jest uwarunkowany przedmiotem rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ocenie podlega wyłącznie kwestia legitymacji procesowej skarżącego. Ocena ta dokonywana jest pod kątem oddziaływania obiektu na nieruchomości skarżącego, a nie pod względem zgodności inwestycji z przepisami. Analizie nie jest więc poddane "zachowanie odległości przewidzianych w przepisach prawa", lecz wpływ obiektu na możliwość zagospodarowania nieruchomości skarżących w świetle przepisów prawa, m.in. warunków technicznych dot. usytuowania budynków. Dodać należy, że chodzi o oddziaływanie obiektu w jego projektowanym (a nie zrealizowanym) kształcie.

Odnosząc się do argumentacji skarżącego, wskazano, że przywołane przez niego wyroki oraz decyzja SKO, nie dotyczą przedmiotowego postępowania, zatem pozostają bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Wyjaśniono, że na legitymację procesową nie ma wpływu fakt, uznania za stronę w postępowaniu dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy. Wskazano, że postępowanie dotyczące decyzji o warunkach zabudowy jakkolwiek ma wpływ na postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę to jednak jest ono postępowaniem odrębnym w stosunku do postępowania o pozwolenie na budowę i krąg stron ustalany jest na podstawie odmiennych przepisów prawa.

Wskazano również, że inwestycje polegające na realizacji kanalizacji deszczowej, zbiornika na ścieki sanitarne o poj. 10 m oraz utwardzeniu placu manewrowego wraz z budową 16 miejsc postojowych nie należą do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wymienionych w § 2 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r., w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity - Dz. U. z 2016 r., poz. 71).

Na marginesie wskazano, że przymiot strony Pana S. P. w kwestionowaniu ww. decyzji organu stopnia podstawowego podlegał już badaniu. Postanowieniem z [...] kwietnia 2013 r., GINB utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2013 r., odmawiające wszczęcia na wniosek Pana S. P. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...].

Następnie organ odwoławczy wskazał, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, nie wymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. Tylko wówczas, tj. w takim przypadku kiedy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o wszczęcie postępowania nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu, prawidłowym jest zastosowanie ww. regulacji prawnej (zob. wyrok NSA w Warszawie z 5 lutego 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1587/12, także wyrok NSA z 30 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 150/13).

Organ II instancji stwierdził, że nie podziela poglądu organu wojewódzkiego, zgodnie z którym okoliczność rozpatrzenia przedmiotowej sprawy (tj. powaga rzeczy osądzonej), poprzez nie przyznanie przymiotu strony w kwestionowaniu ww. decyzji Starosty [...] stanowi przesłankę do odmowy wszczęcia kolejnego postępowania na podstawie art. 61 a § 1. Mając jednakże na uwadze okoliczności sprawy (stan faktyczny identyczny jak w sprawie zakończonej ww. postanowieniem GINB z [...] kwietnia 2013 r., znak: [...], oraz znaczne odległości dzielące działki skarżącego od nieruchomości inwestycyjnych), GINB uznał, że powyższe naruszenie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. W orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się bowiem, że zarówno rozstrzygnięcie o odmowie wszczęcia postępowania jak i o jego umorzeniu wywołują identyczny skutek - brak podstaw do procedowania (wyrok WSA w Warszawie z 14 maja 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 266/14, wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II FSK 1501/14, wyrok NSA z 14 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 888/15). Tym samym zaskarżone postanowienie, pomimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Skargę na to postanowienie złożył S. P..

Podniósł w niej, że wbrew twierdzeniom organu powinienem zostać uznany za stronę.

Wskazał, że atrybut strony postępowania przysługuje skarżącemu z uwagi, iż decyzja o której uznanie nieważności skarżący wnosi ma wpływ na jego interes prawem chronione. Tym samym uprzednio błędnie takiego atrybutu skarżącemu odmówiono.

W tym kontekście wskazał na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 02 października 2015 r. sygn. akt II SA/KR 573/15, który szczegółowo wskazał, iż skarżący ma przymiot strony, co należy rozciągnąć także na niniejsze postępowanie

Równocześnie wskazał, że doszło do zmiany stanu prawnego sprawy z uwagi na Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. nr sprawy [...] w którym to SKO stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] maja 2003 r., co ma bezpośredni wpływ na decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. znak [...], a zatem stanowi przesłankę do ponownego rozpoznania sprawy.

Ponadto wskazał, że zgodnie z postanowieniem starosty [...] nr [...] przy planowanej inwestycji przed "[...]" winien zostać sporządzony raport oddziaływania na środowisko. W związku z powyższym postanowieniem nie można zgodzić się z argumentacją zawartą w postanowieniu GINB, iż obszar oddziaływania projektowanej inwestycji, w żadnym wypadku nie obejmuje swym zakresem działki skarżącego.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a tej ustawy

Przede wszystkim wskazać należy, iż zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W judykaturze i doktrynie ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli wnoszący podanie powołuje się swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 296). Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 sierpnia 2016 r. (sygn. akt II OSK 2882/14, Lex nr 2142294), a który to pogląd Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własny, administracji może odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wówczas, gdy brak interesu prawnego po stronie wnioskodawcy można uznać za oczywisty. Jeżeli jednak zbadanie legitymacji procesowej wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz szerszej analizy prawnej to organ ma obowiązek wszcząć postępowanie, zapewniając możliwość udziału w nim wszystkim stronom.

W świetle treści podania S. P. oraz treści art. 61a § 1 k.p.a. niedopuszczalna była odmowa wszczęcia postępowania, albowiem oceny, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2011 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej PPHU [...] sp. j. pozwolenia na budowę powinno się dokonać po wszczęciu postępowania i w jego toku poczynić ustalenia w celu zbadania legitymacji do złożenia wniosku, a także stwierdzenia, czy podnoszone w stosunku do kwestionowanej decyzji zarzuty uprawniały wnioskodawcę do skutecznego żądania stwierdzenia jej nieważności.

W tym miejscu wskazać należy, że poprzednio wydane postanowienie o odmowie wszczęcie postepowania w tej samej sprawie zawierało taką samą wadliwość.

W takiej sytuacji, zdaniem Sądu, organ I instancji nie mógł odmówić wszczęcia postępowania, bowiem jego działanie nie wskazywało na istnienie oczywistego ("na pierwszy rzut oka") przekonania co do niedopuszczalności jego prowadzenia. Tym samym odmowa wszczęcia postępowania w I instancji, następnie utrzymana w mocy przez organ II instancji, stanowiła naruszenie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione wyżej rozważania. Wydaje się również zasadne rozważenie czy inwestycja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności stanowi nową inwestycję, czy też jest rozbudową istniejącego zakładu. Wątpliwość ta pojawia się szczególnie w odniesieniu do utwardzenia terenu i budowy miejsc parkingowych.

W tej sytuacji Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.