Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 953/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 i art. 53
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2016 r. sprawy ze skargi W. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. G. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie rowu melioracyjnego na działce nr ewid. 464/2 położonej w miejscowości W.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199; dalej: ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym).

Z uzasadnienia decyzji i akt sprawy wynika, że w dniu 13 listopada 2014 r. do Urzędu Gminy [...] wpłynął wniosek K. W. ( dalej: inwestor ) o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie rowu melioracyjnego znajdującego się na działce nr 464/2 położonej w W.

Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji.

W odwołaniu od decyzji W. G. ( dalej: Skarżący ) zarzucił naruszenie: art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez orzeczenie ponad żądanie inwestora; art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez wydanie decyzji w sytuacji, gdy żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji; art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy przez niezgodność z przepisami odrębnymi tj. ustawą Prawo wodne, oraz uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2016 r., poz. 23; dalej: Kodeks postępowania administracyjnego), przez nieuwzględnienie jako strony postępowania wszystkich właścicieli nieruchomości, wzdłuż których przebiega rów melioracyjny; art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 Kodeksu postepowania administracyjnego, przez niepodjęcie wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, oraz wskazanie błędnej daty decyzji. Na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia.

Powyższych zarzutów nie podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które wspomnianą na wstępie decyzją utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W ocenie organu odwoławczego analiza zebranych materiałów dowodowych prowadzi do wniosku, że zostały spełnione warunki o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przeprowadzono stosowne uzgodnienia wymagane przepisem art. 53 ust. 4 pkt 5, 6

i 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ze Starostą [...], Marszałkiem Województwa, ZMiUW Oddział w [....] Inspektorat w [...] oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska Wydział Spraw Terenowych w [...] Organy nie zajęły stanowiska w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie, wskutek czego uzgodnienia uznano za dokonane.

Jako niezasadny organ uznał zarzut orzeczenia "ponad żądanie" wnioskodawcy. We wniosku o wydanie decyzji inwestor wskazał, iż długość kolektora wynosić będzie około 20. m. W ocenie organu określenie długości zabudowy rowu do 25 m. pozwoli na uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, w sytuacji, gdy z załącznika graficznego załączonego do wniosku taka długość wynika.

Za nieuzasadniony uznał również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ma zastosowania do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a poddany zabudowie rów stanowi obiekt liniowy.

W ocenie organu prawidłowo ustalono krąg stron postępowania, właścicieli działek bezpośrednio graniczących w terenem inwestycji. Inwestycja nie jest inwestycją, która mogłaby zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie oddziaływujące na środowisko, a tylko w przypadku takiej inwestycji można byłoby mówić o szerszym zasięgu negatywnego wpływu projektowanego obiektu na otoczenie.

Za bezzasadny uznał także zarzut niezgodności z przepisami odrębnymi tj. ustawą Prawo wodne, oraz uchwałą Sejmiku Województwa Nr [...]

z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego. Sprawdzenia posiadania pozwolenia wodnoprawnego zostanie dokonane na etapie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalenia warunków zabudowy inwestor nie jest obowiązany wylegitymować się posiadanym pozwoleniem wodnoprawnym. Robót inwestycyjnych nie można natomiast zakwalifikować do prac ziemnych, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. W sprawie [...] Parku Krajobrazowego zakazującym na obszarze Parku wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu z wyjątkiem prac związanych z zabezpieczeniem przeciwpowodziowym lub przeciwosuwiskowym lub budową, odbudową, utrzymaniem, remontem lub naprawą urządzeń wodnych. Przedmiotem wydanej decyzji o warunkach zabudowy jest zabudowa rowu melioracyjnego otwartego kolektorem o średnicy 0400 mm.

W skardze na powyższą decyzję Skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przez wydanie decyzji niezgodnie z treścią wniosku, tj. ponad żądanie inwestora,

- art. 53 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz.U. z 2015 r., poz. 782),

-ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ( Dz.U. 2015 r., poz. 469; dalej: Prawo wodne),

- uchwały Sejmiku Województwa Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

- naruszenie art. 6, 7, 8, 11, 77 § 1, 80, 107 § 1 i §3 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wskazał przy tym, że organy nie wzięły pod uwagę, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego.

W świetle powyższych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak również decyzji ją poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stan faktyczny sprawy nie został ustalony prawidłowo.

Sąd nie może wiążąco wypowiedzieć się co do możliwości i trybu planowanej zabudowy przedmiotowego rowu, a to z uwagi na brak nie budzącego wątpliwości ustalenia jego charakteru przez orzekające w sprawie organy.

Zarówno wnioskodawca jak i organy za bezsporny uznały fakt, że rów na działce nr [...] położonej w W. jest rowem melioracyjnym. Tymczasem z wypisu z rejestru gruntów dla działki inwestora o numerze [...] można stwierdzić użytki gruntowe

- B – PSIV, brak użytku oznaczonego symbolem W – grunty pod rowami. Jak wynika z załącznika nr 6 pkt 8 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 542),

- do gruntów pod rowami zalicza się grunty zajęte pod otwarte rowy pełniące funkcję urządzeń melioracji wodnych szczegółowych dla gruntów wykorzystywanych do produkcji rolniczej.

Brak takiego oznaczenia w opisie działki nr 464/2 w wypisie z rejestru gruntów rodzi uzasadnioną wątpliwość co do charakteru przedmiotowego rowu.

Zgodnie z art. 70 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469), zwanej dalej prawem wodnym melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Urządzenia melioracji wodnych dzielą się na podstawowe i szczegółowe, w zależności od ich funkcji i parametrów. Ewidencję wód, o których mowa w art. 11 ust. 2 pkt 2, urządzeń melioracji wodnych oraz zmelioryzowanych gruntów prowadzi marszałek województwa; ewidencja jest udostępniana do wglądu nieodpłatnie.

Artykuł 73 prawa wodnego określa obiekty stanowiące melioracje wodne szczegółowe oraz rozciąga stosowanie przepisów dotyczących tych melioracji na pewne inne obiekty.

Ustęp 1 zawiera zamknięty katalog urządzeń melioracji wodnych szczegółowych. Jednakże kwalifikacja do nich następuje nie tylko poprzez określenie rodzaju obiektu, ale także spełnienie przez nie określonych w art. 70 ust. 1 funkcji. Muszą one służyć polepszeniu zdolności produkcyjnej gleby, ułatwieniu jej uprawy oraz ochronie użytków rolnych przed powodziami. Do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych zalicza się:

1) rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie,

2) drenowania,

3) rurociągi o średnicy poniżej 0,6 m,

4) stacje pomp do nawodnień ciśnieniowych,

5) ziemne stawy rybne,

6) groble na obszarach nawadnianych,

7) systemy nawodnień grawitacyjnych i ciśnieniowych.

Przepisy dotyczące urządzeń melioracji wodnych szczegółowych stosuje się odpowiednio do:

1) fitomelioracji oraz agromelioracji,

2) systemów przeciwerozyjnych,

3) zagospodarowania zmelioryzowanych trwałych łąk lub pastwisk,

4) zagospodarowania nieużytków przeznaczonych na trwałe łąki lub pastwiska.

Dotyczyć to będzie m.in. dalszych przepisów zawartych w tym rozdziale – art. 74 – 78, przy czym odpowiednie stosowanie umożliwia dostosowanie ich do warunków związanych z obiektami określonym w ust. 2 (tak słusznie Zbigniew Bukowski w Komentarzu do art. 73 ustawy – Prawo wodne).

Zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 13 przez rowy rozumie się sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu, zaś z art. 9 ust. 1 pkt 19 prawa wodnego przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności kanały i rowy.

Zgodnie zaś z art. 9 ust. 2 prawa wodnego

1) przepisy ustawy dotyczące urządzeń wodnych stosuje się odpowiednio do:

a) urządzeń melioracji wodnych niezaliczonych do urządzeń wodnych,

b) prowadzonych przez wody powierzchniowe oraz wały przeciwpowodziowe obiektów mostowych, rurociągów, linii energetycznych, linii telekomunikacyjnych oraz innych urządzeń,

c) obiektów budowlanych oraz robót wykonywanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią,

d) robót w wodach oraz innych robót, które mogą być przyczyną zmiany naturalnych przepływów wód, stanu wód stojących i wód podziemnych;

2) wykonania urządzeń wodnych – stosuje się odpowiednio do odbudowy, rozbudowy, przebudowy, rozbiórki lub likwidacji tych urządzeń, z wyłączeniem robót związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji;

3) właścicieli – stosuje się odpowiednio do posiadaczy samoistnych oraz użytkowników wieczystych; a w przypadku eksploatacji instalacji stosuje się do prowadzącego instalację w rozumieniu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska;

4) właściciela wody – stosuje się odpowiednio do organów, jednostek organizacyjnych, osób prawnych i fizycznych wykonujących prawa właścicielskie w stosunku do wód.

W kontrolowanych decyzjach, a w szczególności w analizie urbanistycznej brak jest jakichkolwiek ustaleń, dokonanych przez pryzmat powołanych wyżej przepisów, które legły u podstaw przyjęcia, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne dotyczy rowu melioracyjnego. Jest wiele możliwości kwalifikacji prawnej rowu istniejącego na gruncie.

Stosownie do przepisu art. 9 ust. 1 pkt 1c Prawa wodnego ciekami naturalnymi są rzeki, strugi, strumienie i potoki oraz inne wody płynące w sposób ciągły lub okresowy naturalnymi lub uregulowanymi korytami. Zgodnie z encyklopedycznym określeniem cechą charakteryzującą ciek naturalny jest posiadanie przez niego źródeł (zlewni), grawitacyjny spływ wody wyżłobionym przez niego korytem oraz posiadanie naturalnego ujścia. Przez zastosowanie w prawie wodnym pojęcia koryta uregulowanego należy rozumieć również koryto wyprostowane i wyglądające w terenie jak kanał czy rów, a także koryto zabudowane (zakryte) konstrukcją hydrotechniczną, co występuje najczęściej na terenie zurbanizowanym. Taka odcinkowa zabudowa cieku naturalnego nie pozbawia go jednak przymiotu cieku naturalnego. To, co płynie ciekiem naturalnym, jest wodą w rozumieniu art. 5 ust. 3 pkt 1 lit. a prawa wodnego i stanowi własność Skarbu Państwa. Grunt pokryty tą wodą, w granicach linii brzegu, stanowi wydzielony zasób nieruchomości Skarbu Państwa, niepodlegający przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami i niepodlegający obrotowi cywilnoprawnemu. Aby nie było takich wód (cieków), w stosunku do których nie wiadomo, kto w imieniu Skarbu Państwa wykonuje prawa właścicielskie, przepis art. 11 ust. 1 pkt 4 prawa wodnego stanowi, że marszałek województwa wykonuje prawa właścicielskie również w stosunku do pozostałych wód, niewymienionych w pkt 1 – 3. Ewidencję wód istotnych dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa, a także ewidencję urządzeń melioracji wodnych prowadzi marszałek województwa (wojewódzki zarząd melioracji wodnych) na podstawie art. 70 ust. 3 prawa wodnego. Jedna wspólna ewidencja, a ponadto regulacje wywodzące się z przepisów prawa wodnego doprowadziły do sytuacji, w której wiele cieków naturalnych, o szerokości do 1,5 m w ich dolnym biegu, traktowanych jest w tej ewidencji jako urządzenia melioracji wodnych szczegółowych (rowy).

Tymczasem rów jest urządzeniem, którego koryto zostało wykonane przez człowieka, nie ma źródeł i nie musi mieć ujścia (może być bezodpływowy), nie posiada własnej doliny, może spełniać różne funkcje i w dostosowaniu do tych funkcji posiadać różną konstrukcję. To, co płynie rowem, nie jest wodą (zasobem wodnym) w rozumieniu prawa wodnego, gdyż art. 5 prawa wodnego, który dokonuje podziału wód, nie wymienia rowów. Wody w rowach zostały wymienione jedynie w art. 12 ust. 1 oraz art. 31 ust. 4 pkt 3 prawa wodnego. W myśl tych przepisów wody w rowach znajdujące się w granicach nieruchomości gruntowej stanowią własność właściciela tej nieruchomości, a do użytkowania wód znajdujących się w rowach przepisy ustawy dotyczące korzystania z wód stosuje się odpowiednio. Ilekroć zatem w prawie wodnym jest mowa o wodach, ustawodawca nie miał na myśli tego, co płynie rowami. Ze względu na konstrukcję rów może być szczególny (nie dotyczy niniejszej sprawy) lub ziemny (trawiasty).

Urządzeniami wodnymi, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 13 prawa wodnego, są rowy ziemne (trawiaste), czyli sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ich ujściu. Rowy ziemne nie tylko prowadzą wody swoim korytem, ale w zależności od ich napełnienia wpływają na stan wód gruntowych na terenach przyległych (odwadniają lub nawadniają te tereny). Rowy ziemne kształtują zasoby wodne, są zatem urządzeniami wodnymi, a wykonanie urządzeń wodnych wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Rowy ziemne mogą być na niektórych odcinkach zabudowane, lecz podobnie jak zabudowany odcinek cieku naturalnego nie zmienia jego charakteru na "ciek sztuczny", tak zabudowa odcinka rowu ziemnego nie zmienia charakteru rowu ziemnego na kanalizację. Przykładową zabudowę rowu ziemnego stanowią przepusty pod drogami oraz odcinki rurociągów na terenach zabudowanych.

Zadania spełnione przez rowy ziemne są różnorodne ale wśród tych zadań można wyodrębnić trzy podstawowe grupy:

- pierwsza grupa – o czym już była mowa wyżej – to rowy ziemne i drenaże będące urządzeniami melioracji wodnych, których zadaniem jest regulacja stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby oraz ułatwienia jej uprawy, o czym stanowi przepis art. 70 ust. 1 prawa wodnego. Rowy, służące tym celom, zaliczają się do urządzeń melioracji wodnych szczególnych (art. 73 ust. 1 pkt 1), wykonywane są przez właścicieli gruntów lub na koszt Skarbu Państwa za zwrotem tych kosztów w formie opłaty melioracyjnej lub inwestycyjnej. Rowy stanowiące urządzenia melioracji wodnych szczegółowych wchodzą w skład nieruchomości gruntowych i zazwyczaj nie mają wydzielonej działki ewidencyjnej.

- drugą grupę rowów stanowią również rowy ziemne (a czasem drenaże), które regulują stosunki wodne, jednak ich zadaniem nie jest poprawa stosunków wodnych w glebie, ale zapobieganie powstawaniu szkód i niedopuszczenie do pogorszenia stosunków wodnych. Rowy takie mogą regulować stosunki wodne zarówno na terenach rolnych, jak i na terenach zurbanizowanych.

- trzecia grupa obejmuje rowy i drenaże odwadniające różne inne obiekty budowlane, w tym drogi, a także odprowadzające wody z tego odwodnienia w celu zapewnienia użytkowania tych obiektów zgodnie z ich przeznaczeniem. Rowy takie, niezależnie od tego czy są rowami szczelnymi czy ziemnymi (trawiastymi), mogą być urządzeniami budowlanymi, o których mowa w art. 3 pkt 9 prawa budowlanego, związanymi z obiektem budowlanym.

Zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), zwanej dalej p.b. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 2001 r. – prawo wodne, w odniesieniu do urządzeń wodnych. Z kolei w myśl art. 62 ust. 2 prawa wodnego przepisy art. 63 – 66 tej ustawy nie naruszają przepisów ustawy z 1994 r. – prawo budowlane. Wzajemne relacje między tymi ustawami wskazują, że w stosunku do urządzeń wodnych, zdefiniowanych w art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w. stosuje się łącznie przepisy obu wskazanych wyżej ustaw. Oznacza to, że przy braku szczególnych zwolnień, wykonanie urządzenia wodnego będzie wymagało zarówno pozwolenia na budowę (albo zgłoszenia), jak i pozwolenia wodnoprawnego (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1654/09).

W kontrolowanej decyzji organ I instancji przyjął, że teren wskazany do zainwestowania, stanowiący grunt o użytkowaniu B – Ps IV nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, bowiem zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 7, 9 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774) gruntami rolnymi są grunty pod rowami melioracyjnymi. Organ przyjął w konsekwencji, że z powyższych względów nie będzie potrzebna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze.

Ustalenie w sposób pewny charakteru rowu przekłada się więc na treść decyzji w tej sprawie.

Zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy powinna określać rodzaj inwestycji - w niniejszej sprawie prawidłowość jej określenia z powodu braku koniecznych ustaleń co do parametrów rowu i jego funkcji jest wątpliwa.

Sposób procedowania organu I instancji naruszył przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199), zwanej dalej u.p.z.p. o sporządzaniu decyzji o warunkach zabudowy.

Sporządzany w toku postępowania projekt decyzji o warunkach zabudowy przewidywał w swojej treści konieczność jego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 u.p.z.p.:

- z Zarządem Parków Krajobrazowych w zakresie obszarów chronionych,

- z Marszałkiem Województwa w zakresie geologii,

- z Powiatowym Zarządem Dróg,

- z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych.

Jak wynika z pisma z dnia 4 grudnia 2014 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy przesłano do uzgodnienia do Starosty, Marszałka Województwa, PZM i UWE w [....] oraz Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]

W decyzji organu I instancji stwierdzono, że uzgodniono projekt decyzji z:

- Starostą Powiatu w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych – niezajęcie przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uznaje się za dokonane,

- Marszałkiem Województwa – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych – niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uznaje się za dokonane,

- Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska na podstawie pisma z dnia 29 stycznia 2009 r., znak: [...] – niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji o warunkach zabudowy przez RDOŚ uznaje się za uzgodnienie projektu decyzji,

- Marszałkiem Województwa – w zakresie melioracji wodnych zgodnie ze zmianą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) art. 53 ust. 5 – niezajęcie stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uznaje się za dokonane.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał podstawę prawną uzgodnień, tj. art. 53 ust. 4 pkt 5, 6, 8 u.p.z.p.

Oczywista rozbieżność w treści projektu decyzji o warunkach zabudowy w zakresie koniecznych uzgodnień, tj. przedmiotu uzgodnienia z podmiotami, z którymi faktycznie uzgodniono projekt i treścią decyzji o warunkach zabudowy przesądza o naruszeniu art. 53 ust. 4 pkt 5, 6, 8 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek został złożony w 2014 r. i uzgodnienia były dokonywane także w 2014 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu 4 lutego 2015 r. (błąd w dacie decyzji "2014 r."). Z dniem 1 stycznia 2015 r. został zmieniony art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p.; dodano także pkt 5a. Uczyniono to ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r., poz. 1133). Na datę wydania decyzji w I instancji brzmienie art. 53 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p. było następujące – właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalni i wód podziemnych, zaś art. 53 ust. 5 pkt 5a u.p.z.p. – "starosta, jako właściwy organ ochrony środowiska – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych".

Projekt decyzji w niniejszej sprawie uzgodniono w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych nie ze starostą, a z Marszałkiem Województwa. W stanie prawnym sprzed w/w nowelizacji art. 53 ust. 4 pkt 5 u.p.z.p. miał następujące brzmienie – "właściwym organem administracji geologicznej – w odniesieniu do terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych" –był także starosta, a nie marszałek po myśli art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 9 marca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 186). Należy podkreślić, że z akt w ogóle nie wynika, że przedmiotowa inwestycja leży w terenie zagrożonym osuwaniem się mas ziemnych, co stawia pod znakiem zapytania rzetelność analizy urbanistycznej w tej sprawie.

Projekt decyzji uzgodniono w zakresie melioracji wodnych z Marszałkiem Województwa. Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p. organem właściwym do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do przedsięwzięć wymagających uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, do wydania którego organem właściwym jest marszałek województwa lub dyrektor regionalnego zarządu gospodarki morskiej i w odniesieniu do obszarów:

a) na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest niskie i wynosi raz na 500 lat lub na których istnieje prawdopodobieństwo wystąpienia zdarzenia ekstremalnego,

b) szczególnego zagrożenia powodzią,

c) obejmujących tereny narażone na zalanie w przypadku: przelania się wód przez koronę wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia wału przeciwpowodziowego, zniszczenia lub uszkodzenia budowli piętrzących, zniszczenia lub uszkodzenia budowli ochronnych pasa technicznego – z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej.

Zgodnie z art. 140 prawa wodnego organem właściwym do wydawania pozwoleń wodnoprawnych, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, jest starosta, wykonujący to zadanie z zakresu administracji rządowej.

Marszałek województwa wydaje pozwolenia wodnoprawne:

1) jeżeli szczególne korzystanie z wód, wykonywanie urządzeń wodnych lub eksploatacja instalacji bądź urządzeń wodnych są związane z przedsięwzięciami lub instalacjami, o których mowa w art. 378 ust. 2a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska;

1a) o których mowa w art. 122 ust. 1, jeżeli dotycząc korzystania z wód i wykonywania urządzeń wodnych w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących, będących przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko;

2) na wykonanie budowli przeciwpowodziowych;

3) na przerzuty wody i wykonanie niezbędnych do tego urządzeń wodnych;

4) na wprowadzanie do wód powierzchniowych substancji hamujących rozwój glonów;

5) o których mowa w art. 122 ust. 2, o ile zostały wydane łącznie decyzje, o których mowa w art. 40 ust. 3 oraz w art. 88l ust. 2;

5a) na wydobywanie z wód powierzchniowych kamienia, żwiru, piasku oraz innych materiałów;

5b) na wprowadzanie do urządzeń kanalizacyjnych ścieków przemysłowych zawierających substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska określone w przepisach wydanych na podstawie art. 45a ust. 1 pochodzących z eksploatacji instalacji związanej z przedsięwzięciami, o których mowa w pkt 1;

5c) wszystkie, o których mowa w art. 122, wymagane dla przedsięwzięcia, jeżeli organem właściwym do wydania jednego z tych pozwoleń;

5d) na wspólne korzystanie z wód, o którym mowa w art. 130, jeżeli jest organem właściwym do wydania pozwolenia wodnoprawnego dla jednego z zakładów;

2a) Dyrektor Regionalnego Zarządu wydaje wszystkie pozwolenia wodnoprawne wymagane dla przedsięwzięć, w przypadku gdy szczególne korzystanie z wód lub wykonanie urządzeń wodnych dotyczące tych przedsięwzięć, w całości lub w części odbywa się na terenach zamkniętych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – prawo ochrony środowiska, a odrębne przepisy nie stanowią inaczej.

3) Organ właściwy do wydawania pozwolenia wodnoprawnego jest właściwy w sprawach stwierdzenia wygaśnięcia, cofnięcia lub ograniczenia tego pozwolenia, a także orzeczenia o przeniesieniu prawa własności urządzenia wodnego na własność właściciela wody.

Organy orzekające w niniejszej sprawie nie ustaliły jakiego rodzaju pozwolenie wodnoprawne będzie konieczne i nie ustaliły w związku z tym organu właściwego do jego wydania (uzgadniając projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych z Marszałkiem Województwa wskazały na zaistnienie przesłanki z art. 53 ust. 4 pkt 11 u.p.z.p., której jednak nie powołały w podstawie prawnej dokonanych uzgodnień. Kwestię tę należy bezwzględnie wyjaśnić.

Należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. projekt decyzji o warunkach zabudowy uzgadnia się w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami – z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych, tj. z dyrektorem Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych, jako organem właściwym do ochrony gruntów leśnych; ze starostą, jako organem właściwym do ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych (podstawę prawną stanowią przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy – prawo wodne).

Projekt w niniejszej sprawie uzgodniono ze Starostą Powiatu tylko w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, a nie melioracji. Organy nie ustaliły jednak, że przedmiotowy grunt jest wykorzystywany na cele rolne i leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774), zwanej dalej u.g.n. Braki postępowania dowodowego w tym zakresie należałoby uzupełnić.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy wskazywał na konieczność uzgodnień z Powiatowym Zarządem Dróg. Uzgodnienia takiego faktycznie nie dokonano.

W decyzji o warunkach zabudowy brak jest jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Zamieszczono w niej jedynie passus, że w razie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej przy realizacji zamierzenia inwestycyjnego należy uzyskać zezwolenie zarządcy drogi. Droga przylegająca do działki nr 464/2 to działka o numerze 465 stanowiąca własność Gminy (mapa i wypis z rejestru gruntów w aktach I instancji). Z analizy wynika, że droga ta jest drogą publiczną.

Obowiązek uzgodnienia, z którym mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie, wynika z przepisu prawa materialnego, to jest art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowiącego, iż decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Związane z tym uzgodnieniem kwestie proceduralne rozstrzyga przepis art. 53 ust. 5 u.p.z.p. stanowiące, że uzgodnień, o których mowa w ust. 4 dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a. Istotny problem powstaje wówczas, gdy zarówno do wydania głównej decyzji, jak i uzgodnienia jest właściwy ten sam organ albo gdy do uzgodnienia jest właściwy organ służbowo podporządkowany organowi prowadzącemu postępowanie główne. W takiej sytuacji, jak wyjaśniono to wielokrotnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, nie powstaje obowiązek uzgodnienia decyzji (por. wyroki NSA z dnia 6 września 2007 r., II OSK 776/07, LEX nr 360131, z dnia 24 września 2009 r., II OSK 1455/08, LEX nr 597290, z dnia 4 października 2012 r., II OSK 1038/11, LEX 1234035).

Powyższe stwierdzenia nie mogą jednak prowadzić do wniosku, iż w takiej sytuacji bez znaczenia są okoliczności, które z zasady powinien brać pod uwagę organ dokonujący uzgodnienia decyzji. Gdy sprawę prowadzi ten sam organ, który jednocześnie jest uprawniony do uzgodnienia decyzji, to ustalenia tego organu poczynione w związku z obowiązującym prawem materialnym, nie przybierając formy postanowienia, powinny stanowić część orzeczenia kończącego postępowanie. Spełniać zatem będą one taką samą rolę jak postanowienie wydane w postępowaniu uzgodnieniowym, przeprowadzonym w trybie art. 106 k.p.a. uzgodnienie decyzji w takim wypadku powinno zawierać rozważania odnoszące się do kwestii, które wymagały uzgodnienia (por. uzasadnienia uchwały 5 sędziów NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., OPK 26/00, ONSA 2001, Nr 4, poz. 153).

W rozpoznawanej sprawie Wójt powinien był rozważyć, jako zarządca drogi przylegającej do terenu inwestycji, czy lokowanie tam wnioskowanej zabudowy jest zgodne z prawem, w tym z przepisami dotyczącymi dróg publicznych (tak słusznie NSA w wyroku z dnia 4 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1608/12).

Sąd stwierdza, że niezasadny jest zarzut skargi co do orzekania przez organy ponad żądania wniosku, którymi są związane.

W szczególności zauważyć należy, że nie jest uzasadniony zarzut, iż organ I instancji orzekł "ponad żądanie" wnioskodawcy. We wniosku o wydanie decyzji wskazano, iż długość kolektora wynosić będzie około 20 m. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonej analizy, w kwestionowanej decyzji określił długość zabudowy rowu do 25 m. Takie określenie długości rowu poddawanego zabudowie pozwoli na uniknięcie wątpliwości interpretacyjnych na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, a ponadto wynika z załącznika graficznego załączonego do wniosku.

Dodatkowo wskazać należy, że art. 61 ust. 3 ustawy stanowi, że przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej. Tym samym, skoro poddany zabudowie rów stanowi obiekt liniowy to nieuzasadnione są twierdzenia skarżących, dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie.

Brak pewnych ustaleń co do charakteru rowu, jego statusu prawnego uniemożliwia Sądowi zajęcie wiążącego stanowiska co do pozostałych zarzutów skargi. Wypowiedzenie się co do nich przez Sąd na tym etapie postępowania byłoby przedwczesne.

Reasumując z uwagi na naruszenie przepisów art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Doszło też w sprawie do naruszenia przepisów materialnoprawnych, o czym była mowa wyżej poprzez ich zastosowanie w wadliwie ustalonym stanie faktycznym.

Uchybienia te przełożyły się na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.