Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1639/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 46b pkt 5, art. 48a ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1239
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas (spr.), sędzia WSA Andrzej Siwek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi K. M. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz K. M. kwotę 1117 (jeden tysiąc sto siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r. znak: [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej" k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.), dalej: u.p.i.s. oraz art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239 ze zm.), dalej: u.z.z.z., § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 566), dalej: rozporządzenie RM z 31 marca 2020 r., w wyniku rozpatrzenia odwołania K. M. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] kwietnia 2020 r. nr [...] wymierzającej K. M. karę pieniężną w kwocie 15000 zł za naruszenie obowiązku kwarantanny uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej wysokości wymierzonej kary pieniężnej i orzekł o wymierzeniu kary pieniężnej w kwocie 5000 zł za naruszenie [...] kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym rozstrzygnięciem, [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: [...]PWIS) stwierdził, że K. M. w związku z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej 20 marca 2020 r. po powrocie z pobytu w [...] była zobowiązana zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 491), rozporządzenie MZ z dnia 20 marca 2020 r., udać się do swojego miejsca zamieszkania i odbyć kwarantannę, o której mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 34 ust. 5 u.z.z.z., w okresie od 21 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r. W dniu [...] kwietnia 2020 r. o godzinie 11.00 funkcjonariusz Komendy Rejonowej Policji [...] I sporządził notatkę urzędową dotyczącą naruszeń nakazów, zakazów lub ograniczeń związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, w której udokumentowano, iż K. M. w tym dniu naruszyła obowiązek kwarantanny, udając się do Placówki Pocztowej odebrać przesyłkę poleconą.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (dalej: PPIS) decyzją z [...] kwietnia 2020 r. na podstawie art. 5 ust 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.i.s., art. 46b pkt 5, art. 48a ust. 3 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 u.z.z.z., § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. oraz art. 104 § 1 k.p.a. wymierzył K. M. karę pieniężną w kwocie 15000 zł za naruszenie w dniu 3 kwietnia 2020 r. obowiązku kwarantanny, stwierdzając, że zgodnie z art. 46b pkt 5 u.z.z.z., w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy - w danym przypadku obowiązek kwarantanny - co zmaterializowało się w § 2 ust. 2 pkt 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., poprzez obowiązek odbywania kwarantanny przez osoby, które przekroczyły granicę państwową. Obowiązek poddania się kwarantannie z mocy ww. rozporządzenia jest równoważny obowiązkowi wynikającemu z art. 34 ust. 2 u.z.z.z. PPIS ustalając wysokość kary pieniężnej, jak wskazał, rozważył wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem adresata decyzji zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone oraz poważny uszczerbek w ważnym interesie publicznym jakim jest bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z adresatem decyzji.

Pismem z [...] maja 2020 r. K. M. wniosła odwołanie od decyzji PPIS z [...] kwietnia 2020 r., zarzucając jej naruszenie: 1) art. 7 k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym braku kontaktu z osobą będącą w kwarantannie; 2) art.7a k.p.a. polegające na tym, że na stronach Ministerstwa Zdrowia, w tym portalu pacjent.gov.pl znajdują się informacje sprzeczne w sprawie liczenia okresu kwarantanny; 3) art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej, poprzez brak wyjaśnienia przepisów dotyczących kwarantanny na etapie jej odbywania; 4) art. 9 k.p.a. polegające na braku kontaktu ze strony Sanepidu i braku jakichkolwiek informacji na temat tego, od kiedy do kiedy obowiązuje okres kwarantanny; 5) art. 77 k.p.a. polegające na dowolnej i niewyczerpującej ocenie materiału dowodowego. Strona wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania, wyjaśniając, że nałożona kara pieniężna jest nieproporcjonalna do zawinienia i niesłuszna z uwagi na niejasność obowiązujących przepisów. Odwołująca podała, że po powrocie z [...] 20 marca 2020 r. na lotnisku [...] otrzymała ulotkę z informacją o kwarantannie, natomiast nie otrzymała żadnej spersonalizowanej informacji na ten temat. Po powrocie do domu strona przestrzegała ściśle zasad kwarantanny, nie wychodziła z domu i codziennie była kontrolowana przez funkcjonariuszy Policji. W związku z koniecznością odebrania korespondencji z Placówki Pocztowej odwołująca wskazała, że wyliczyła okres kwarantanny (14 dni) od dnia powrotu do kraju. Jednocześnie nie mogła dodzwonić się do siedziby Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej w [...] więc trzykrotnie zwróciła się z zapytaniem do kontrolujących Policjantów na temat okresu kwarantanny i uzyskała potwierdzenie, że kwarantanna kończy się z dniem [...] kwietnia 2020 r. W związku z domniemanym zakończeniem okresu kwarantanny odwołująca udała się do placówki Poczty Polskiej celem odbioru korespondencji, której pracownicy w związku z ustaleniem, że odwołująca powinna przebywać na kwarantannie do [...] kwietnia 2020 r. wezwali Policję. Odwołująca zauważyła, że aplikacja "kwarantanna" zaczęła obowiązywać dopiero od [...] kwietnia 2020 r., jednocześnie sama nie została poinformowana kiedy się zaczyna, a kiedy kończy okres kwarantanny. Na portalu pacjent.gov.pl widniała informacja, iż osoba jest objęta kwarantanną "od dnia powrotu z regionu ryzyka".

We wskazanej wyżej decyzji z [...] lipca 2020 r. [...]PWIS stwierdził, że dokonana szczegółowa analiz akt sprawy pozwala przyjąć, iż wysokość nałożonej kary w kwocie 15000 zł jest nieproporcjonalnie wysoka w stosunku do zawinienia. Tenże fakt dostrzegł również organ I instancji w swoim piśmie z [...] maja 2020 r. Zdaniem organu odwoławczego, postępowanie odwołującej polegające na opuszczeniu miejsca odbywania kwarantanny [...] kwietnia 2020 r. nie miało charakteru działania lekkomyślnego i nieodpowiedzialnego. Można przyjąć, iż odwołująca, dysponując określoną wiedzą na temat okresu trwania kwarantanny, uznała odbiór korespondencji z placówki Poczty Polskiej za uzasadniony. Wprowadzone ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii miały na celu ochronę najistotniejszej wartości jaką jest ludzkie zdrowie i życie. Z akt sprawy wynika, iż odwołująca miała świadomość utrzymującego się zagrożenia epidemiologicznego i rozumiała prewencyjne znaczenie kwarantanny. [...]PWIS w tym kontekście wskazał, że nałożona kara nie jest adekwatna do przewinienia. W tej sytuacji kara pieniężna w wysokości 5000 zł, czyli w najniższym wymiarze przewidzianym przepisami prawa, odzwierciedla wagę stwierdzonego naruszenia. Organ nie mógł odstąpić od nałożenia kary pieniężnej z uwagi na fakt, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż odwołująca naruszyła obowiązek kwarantanny. Opuszczenie miejsca pobytu odbywania kwarantanny świadczy o tym, że obowiązek nie został dopełniony. W przypadku zaistnienia sytuacji opisanej w art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. organ ma obowiązek wymierzyć karę pieniężną w wysokości co najmniej 5000 zł.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję [...]PWIS z [...] lipca 2020 r. złożyła K. M., zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lojalności państwa względem obywateli;

- art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej;

- art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia istotnych wątpliwości na korzyść skarżącej i nałożenie kary pieniężnej, podczas gdy przekazywane przez Ministerstwo Zdrowia informacje były sprzeczne, w wyniku czego na skarżącą nałożono karę pieniężną;

- art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób budzący brak zaufania jego uczestników do władzy publicznej poprzez brak wyjaśnienia skarżącej przepisów dotyczących kwarantanny na etapie jej odbywania, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej;

- art. 9 k.p.a. polegające na braku należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a tym samym narażenie skarżącej na szkodę w postaci kary pieniężnej z powodu nieznajomości prawa;

- art. 10 k.p.a. poprzez niezapewnienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, co skutkowało przyjęciem jako jedyny wiarygodny dowód w sprawie notatki policyjnej sporządzonej [...] kwietnia 2020 r.;

- art. 76 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że notatka policyjna stanowi dokument urzędowy i jedyny wiarygodny i rzetelny dowód do ustalenia stanu faktycznego, podczas gdy skarżąca była w posiadaniu innych dowodów przedstawionych w postępowaniu odwoławczym;

- art. 77 k.p.a. poprzez niezebranie całego materiału dowodowego niezbędnego do dokładnego wyjaśnienia i rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym ukaranie skarżącej za błąd urzędnika Ministerstwa Zdrowia

- art. 81 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, pomimo że nie zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a.

Powyższe zarzuty strona skarżąca rozwinęła w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji [...] lipca 2020 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja [...]PWIS narusza prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie, niemniej ze względów innych niż powody wskazane w skardze ukierunkowane na wykazanie procesowej wadliwości rozstrzygnięcia nakładającego na skarżącą karę pieniężną.

Rozważanie, czy na gruncie rozpoznawanej sprawy zaistniały okoliczności faktyczne uprawniające [...]PWIS do zastosowania wobec skarżącej sankcji administracyjnej wynikającej z art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., nie może, zdaniem Sądu, pomijać zasad, w oparciu o które powinny być one nakładane. Nie powinien budzić wątpliwości wniosek, że istotą sankcji administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów określonych prawem (por. wyrok TK z 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06, OTK–A 2007/1/2; wyrok TK z 21 marca 2008 r. sygn. SK 75/06, OTK ZU 2008/2/30). Sankcja administracyjna jest definiowana jako nakładany w drodze stosowania prawa przez organ administracji publicznej, wynikający ze stosunku administracyjnoprawnego ujemny (niekorzystny) skutek dla podmiotu, który nie stosuje się do obowiązku wynikającego z normy prawnej lub aktu stosowania prawa (por. M. Wincenciak, Sankcje w prawie administracyjnym i procedura ich wymierzania, Warszawa 2008, s. 73). Administracyjna kara pieniężna, którą w niniejszej sprawie wymierzył skarżącej [...]PWIS, stanowi podtyp sankcji administracyjnej. Jest ona rozumiana jako stosowany przez organ administracji publicznej środek prawny polegający na obciążeniu podmiotu administrowanego dolegliwością finansową w związku z naruszeniem nakazu, zakazu lub obowiązku o charakterze administracyjnym. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2015 r. sygn. P 32/12, OTK-A 2015/9/148, kara pieniężna tego typu spełnia funkcję dyscyplinująco-przymuszającą, która wzmacnia określony stopień represyjności sankcji. Brak stosownej sankcji powodowałby, że przepis nakładający dany obowiązek stawałby się martwy, a niespełnianie wprowadzonego obowiązku byłoby nagminne. Kara może być zatem traktowana jako dopuszczalny środek represji i odpłaty za niewykonanie określonego obowiązku administracyjnego (por. wyrok TK z 15 października 2013 r. sygn. P 26/11, OTK-A 2013/7/99). Kary pieniężne wymierzane są ex post jako konsekwencja zachowania uznanego za delikt administracyjny, co niewątpliwie można również odnieść do zdarzenia związanego z nieprzestrzeganiem przez podmiot do tego zobowiązany ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Sąd zauważa, że zastosowanie sankcji prawnej, również w postaci wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, wiąże się każdorazowo z zastosowaniem dwojakiego rodzaju norm – normy sankcjonowanej oraz normy sankcjonującej. Według koncepcji norm sprzężonych, pierwsza kategoria obejmuje normy określające stan faktyczny oraz prawa i obowiązki, jakie mają powstać w związku z jego zaistnieniem, normy sankcjonujące określają natomiast środki przymusu, odpowiedzialność i inne ujemne następstwa za niewywiązywanie się z obowiązków nałożonych na podstawie norm sankcjonowanych (por. M. Kobak, R. Sawuła, Uwagi na tle stosowania sankcji administracyjnej [w:] Sankcje administracyjne, red. M. Stahl, R. Lewicka, M. Lewicki, Warszawa 2011, s. 520). W piśmiennictwie wskazuje się na pogląd, zgodnie z którym właściwą regułą prawa jest tylko reguła sankcjonowana (norma pierwotna), gdyż prawo z istoty swej reguluje działalność "adresatów pierwotnych". Przy tym znaczeniu sankcja ma charakter jedynie normy wtórnej (por. H. Nowicki [w:] System Prawa Administracyjnego. Prawo administracyjne materialne, tom 7, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2017, s. 656-657).

Nie może budzić wątpliwości poprawność tezy, że warunkiem prawidłowego zastosowania normy sankcjonującej jest m. in. prawidłowe odczytanie przesłanek uruchamiających zastosowanie sankcji. W kontrolowanym postępowaniu zauważyć trzeba, że dwuczłonowa budowa norm sprzężonych stanowiących podstawę wydania zaskarżonego aktu [...]PWIS wynika z odrębnego określenia w przepisach, jak przyjął organ, reguły sankcjonowanej, składającej się z hipotezy ("przekroczenie granicy państwowej") i dyspozycji ("obowiązek odbycia kwarantanny") oraz reguły sankcjonującej, na którą składa się również hipoteza ("niestosowanie się w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b u.z.z.z. nakazów, zakazów lub ograniczeń") oraz sankcja ("podleganie karze pieniężnej w wysokości od 5000 zł do 30 000 zł").

Regułę sankcjonowaną organ w rozpoznawanej sprawie odniósł do § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r. w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.z., natomiast regułę sankcjonującą do art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. Działanie to, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jest jednakże obarczone wadliwością dwojakiego rodzaju.

Pierwsza ma związek z uznaniem przez Sąd, że normę sankcjonującą naruszenie obowiązku odbycia kwarantanny powinien stanowić w sprawie nie tyle wskazany przez organ art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., ile art. 15zzzn ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), dalej: u.s.r.z.z., zgodnie z którym w razie stwierdzenia naruszenia obowiązku hospitalizacji, kwarantanny lub izolacji w związku z zapobieganiem, przeciwdziałaniem lub zwalczaniem COVID-19, nałożonego przez właściwy organ lub wynikającego z przepisów prawa, państwowy powiatowy inspektor sanitarny nakłada na osobę naruszającą taki obowiązek, w drodze decyzji, administracyjną karę pieniężną w kwocie do 30 000 zł. Wskazany przepis, zdaniem Sądu, w odniesieniu do obowiązku kwarantanny stanowi regulację o charakterze legi speciali względem art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., wobec czego jego zastosowanie w sprawie wymuszała reguła kolizyjna lex specialis derogat legi generali. O tym, że szczególne rozwiązania związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 zamieszczone w przepisach u.s.r.z.z. wyłączają zbieżną regulację ogólną zawartą w u.z.z.z. dotyczącą zapobiegania oraz zwalczania zakażeń bez względu na rodzaj choroby zakaźnej potwierdza art. 1 pkt 2 u.s.r.z.z. stanowiący, że przepisy u.z.z.z. stosuje się wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w u.s.r.z.z. Powoduje to, że za oczywiście błędne uznać trzeba twierdzenie organu, iż w przypadku naruszenia obowiązku kwarantanny przez skarżącą organ musiał wymierzyć karę pieniężną w wysokości co najmniej 5000 zł, gdyż kwota ta stanowiła "najniższy wymiar przewidziany przepisami prawa". Należy zauważyć, że art. 15zzzn ust. 1 wszedł w życie 31 marca 2020 r., jednakże nawet, gdyby nastąpiło to w okresie późniejszym, a zatem po dniu uznanym przez [...]PWIS za zdarzenie potwierdzające naruszenie przez skarżącą obowiązku pozostawania w kwarantannie, to jego stosowanie zamiast art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z. dotąd normującego wymierzanie sankcji za naruszenie obowiązku odbycia kwarantanny wynikać powinno z dyspozycji art. 189c k.p.a. i uwzględnienia, że art. 15zzzn ust. 1 u.s.r.z.z. stanowi regulację względniejszą w zakresie wymiaru kary pieniężnej.

Druga wadliwość jest kształtowana przekonaniem Sądu, że organy orzekające, niezależnie od wskazanego błędu dotyczącego określenia podstawy wyznaczenia sankcji za naruszenie obowiązku odbycia kwarantanny, błędnie rozważyły również kwestię związaną z określeniem przepisów składających się w sprawie na normę sankcjonowaną. Jeżeli bowiem przedmiotem sankcjonowanego działania [...]PWIS objął zachowanie skarżącej polegające na opuszczeniu [...] kwietnia 2020 r. miejsca zamieszkania (odosobnienia), to legalność stosowanej sankcji była uzależniona od wykazania nie tylko tego, że poddanie się kwarantannie w dacie zdarzenia było prawnym obowiązkiem, którego nieprzestrzeganie było zagrożone karą pieniężną, ale również stwierdzenia, iż tego rodzaju konkretny obowiązek spoczywał na stronie skarżącej.

Podstawą wszczęcia postępowania zmierzającego do zastosowania sankcji jest delikt administracyjny, którym jest zdarzenie łączone ze stwierdzeniem, że określony podmiot zachował się bezprawnie. W kontrolowanym przypadku nie można było tymczasem przypisać skarżącej bezprawności z tego podstawowego powodu, że wskazywany przez organy obu instancji w podstawie prawnej tak decyzji z [...] kwietnia 2020 r., jak i z [...] lipca 2020 r. przepis § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., nie mógł być traktowany jako nakładający na stronę jakikolwiek obowiązek administracyjnoprawny. Akt ten nakazywał odbyć przez osobę przekraczającą od dnia 31 marca 2020 r. granicę państwową w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu obowiązkową kwarantannę, trwającą 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, wraz z osobami wspólnie zamieszkującymi lub gospodarującymi i wobec swojego brzmienia mógł mieć zastosowanie wyłącznie do osób, które w dniu jego wejścia w życie podjęły czynność (przekroczenie granicy państwowej), z którą przepis wiązał zaistnienie obowiązku kwarantanny. Z niespornych ustaleń faktycznych w sprawie wynika, że skarżąca przekroczyła granicę państwową nie 31 marca 2020 r. lub w okresie późniejszym, ale 20 marca 2020 r., co determinuje uznanie, że nie pozostawała adresatem obowiązku poddania się kwarantannie w znaczeniu opisanym tak w art. 15zzzn ust. 1 u.s.r.z.z., jak i w art. 48a ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 46b pkt 5 u.z.z.z.

Jakkolwiek w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, poza wskazanym w podstawie prawnej § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia RM z 31 marca 2020 r., [...]PWIS przywołał również § 2 ust. 2 pkt 2 (błędnie oznaczony jako § 2 ust. 1) rozporządzenia MZ z dnia 20 marca 2020 r. dotyczący odbycia przez osobę przekraczającą od 20 marca 2020 r. granicę państwową kwarantanny trwającej 14 dni, licząc od dnia następującego po przekroczeniu tej granicy, to wskazana regulacja prawna, wbrew odmiennemu stanowisku organu odwoławczego, nie mogła skutkować uznaniem, że na stronie ciążył prawny obowiązek odbycia kwarantanny w okresie od 21 marca 2020 r. do 3 kwietnia 2020 r. rodzący ewentualną odpowiedzialność administracyjnoprawną w sytuacji jego niedopełnienia.

Wniosek, że skarżąca w świetle przepisów obowiązującego prawa nie mogła być traktowana jako zobowiązana po powrocie z zagranicy do odbycia kwarantanny trwającej do [...] kwietnia 2020 r. jest wynikiem przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że obowiązek nałożony na stronę przez § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MZ z dnia 20 marca 2020 r. był bezprawny, albowiem wynikał z przepisu wykraczającego poza delegację ustawową zamieszczoną w przepisach u.z.z.z.

Wyjaśnienia wymaga, że ww. akt normatywny został wydany przez Ministra Zdrowia na podstawie art. 46 ust. 2 i 4 u.z.z.z. W świetle powyższego przepisu, minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw administracji publicznej, na wniosek Głównego Inspektora Sanitarnego może ogłosić stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii, z czym wiąże się kompetencja do ustanowienia: 1) czasowego ograniczenia określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowego ograniczenia lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakazu organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązku wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakazu udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązku przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Sądu, że obowiązek kwarantanny nakładany na "osoby przekraczające granicę państwową, w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania lub pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" nie mieści się w graniach upoważnienia przyznanego ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. Czasowemu ograniczeniu określonego sposobu przemieszczania się, o którym stanowi art. 46 ust. 4 pkt 1 u.z.z.z., w związku z ingerencją w konstytucyjnie chronioną wolność osobistą jednostki należy nadawać literalne znaczenie. W związku z tym za typizację ograniczenia sposobu przemieszczenia się nie można uznać nakazu odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy państwowej (por. L. Bosek [w:] Ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Komentarz, red. L. Bosek, Warszawa 2020, komentarz do art. 46, Nb. 35-37). W dacie wydania analizowanego aktu wykonawczego, co Sąd chce zdecydowanie podkreślić, pojęcie "kwarantanny" posiadało wyznaczone przepisami u.z.z.z. znaczenie normatywne. W myśl art. 2 pkt 12 u.z.z.z. kwarantanna to odosobnienie osoby zdrowej, która była narażona na zakażenie, w celu zapobieżenia szerzeniu się chorób szczególnie niebezpiecznych i wysoce zakaźnych. Z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f u.z.z.z. wynika, że osoby przebywające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej są obowiązane na zasadach określonych w ustawie do poddawania się kwarantannie, który to obowiązek ustawowy należało odnosić wyłącznie do sytuacji, w której postanowiły o nim organy inspekcji sanitarnej w trybie przewidzianym w art. 34 ust. 2 u.z.z.z. Do tej formy zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych bezpośrednio odwołał się również ustawodawca w art. 46b pkt 5 u.z.z.z., co determinuje uznanie, że brak upoważnienia do wprowadzenia analogicznego obowiązku poddania się kwarantannie w treści art. 46 ust. 4 u.z.z.z. uniemożliwiało Ministrowi Zdrowia nadanie § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MZ z dnia 20 marca 2020 r. treści w nim wyrażonej. Kompetencja regulacyjna udzielona w przepisie ustawy upoważniającej ma charakter wyłączny, przez co jedynie Rada Ministrów w rozważanym stanie prawnym odnoszonym do daty przekroczenia przez skarżącą granicy państwowej upoważniona była do nałożenia na mocy normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym w rozporządzeniu na podmioty wjeżdżające na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku poddania się kwarantannie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważa, że rozporządzenie jest formą prawodawstwa delegowanego. W piśmiennictwie wskazuje się, że konstytucyjne wymagania formułowania upoważnień ustawowych stanowią tło dla określenia konstytucyjnej konstrukcji samego rozporządzenia, zwłaszcza do wskazania przesłanek decydujących o jego konstytucyjności i legalności. W tym kontekście, nie może budzić wątpliwości, że regulacje przyjmowane w rozporządzeniu muszą pozostawać w ramach przedmiotowych wskazanych przez upoważnienie, co powoduje, że wszelkie wyjście poza ten zakres nadaje takim regulacjom charakter samoistny, czyli pozbawia ich podstawy prawnej (por. L. Garlicki [w:] System Prawa Administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, Tom 2, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2012, s. 65). Co do zasady niedopuszczalne jest stosowanie pozajęzykowych metod wykładni przepisu upoważniającego. Z tego powodu brak wyraźnego stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej (por. M. Wiącek [w:] Konstytucja RP. Tom II. Komentarz do art. 87–243, red. M. Safjan, L. Bosek, Warszawa 2016, komentarz do art. 92, Nb. 56; B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, komentarz do art. 92, Nb. 2). Taki wniosek interpretacyjny znajduje pełne odzwierciedlenie w dotychczasowym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok TK z 19 grudnia 2017 r. sygn. U 1/14, OTK-A 2018/5; wyrok TK z 27 maja 2014 r. sygn. P 51/13, OTK-A 2014/5/57; wyrok TK z 2 października 2012 r. sygn. U 1/12, OTK-A 2012/9/103; wyrok TK z 31 maja 2010 r. sygn. U 4/09, OTK-A 2010/4/36).

W wyroku z 31 maja 2010 r. sygn. U 4/09, OTK-A 2010/4/36 Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wzajemne relacje między ustawą a rozporządzeniem oparte są zawsze na założeniu, iż akt wykonawczy konkretyzuje przepisy ustawy. Wolą ustrojodawcy było zwiększenie rygoryzmu odnoszącego się do bezpośredniości związku między macierzystą ustawą i rozporządzeniem wykonawczym. Art. 92 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek ścisłego wykonywania delegacji. Tym samym akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Wynika z tego bezwzględny zakaz modyfikowania czy uzupełniania upoważnienia w trakcie jego wykonywania, nawet jeśli może się to wydawać z jakiegokolwiek punktu widzenia celowe. Ten ostatni wniosek, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wymaga w niniejszej sprawie zdecydowanego podkreślenia, albowiem nawet jeżeli Minister Zdrowia, wykonując postanowienia u.z.z.z., był przekonany o celowości, a wręcz niezbędności zamieszczenia w rozporządzeniu postanowień odnoszących się do objęcia kwarantanną graniczną określonych kategorii podmiotów z uwagi na zagrożenie niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2, nie uprawniało go to do modyfikowania normy ustawowej, jeżeli art. 46b pkt 5 u.z.z.z. upoważniał Radę Ministrów do wydania w tym zakresie odpowiedniego rozporządzenia.

Konsekwencją uwzględnienia w niniejszej sprawie dyspozycji art. 92 ust. 1 Konstytucji jest konkluzja, że wynikające z poczynionych przez organ ustaleń dowodowych zdarzenie, którego zaistnienia strona, co należy zaznaczyć, nie kwestionuje, polegające na opuszczeniu [...] kwietnia 2020 r. miejsca zamieszkania w celu odbioru korespondencji w placówce Poczty Polskiej nie stanowiło wykroczenia przez skarżącą względem ciążącego na niej obowiązku administracyjnoprawnego, któremu można byłoby przypisać cechę zgodności z prawem w znaczeniu uznającym, że obowiązek ten posiada właściwą (ustawową) podstawę prawną. Konstytucyjny zakaz wprowadzenia do aktu wykonawczego, jakim było rozporządzenie MZ z dnia 20 marca 2020 r. treści regulującej obowiązek poddania się kwarantannie jako formy zapobiegania szerzeniu się zakażeń i chorób zakaźnych wyklucza nadaniu analizowanej regulacji prawnej (§ 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia MZ z dnia 20 marca 2020 r.) cechy legalności. W konsekwencji Sąd zobowiązany był z uwagi na dyspozycję art. 178 ust. 1 Konstytucji do pominięcia jej jako podstawy kształtującej w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym obowiązki skarżącej. Oznacza to tym samym, że stanowiąca podstawę prawną zaskarżonej decyzji norma sankcjonująca (niezależnie, czy odnosić ją do błędnie wskazanego przez organ art. 48a ust. 1 pkt 1 u.z.z.z., czy też do art. 15zzzn ust. 1 u.s.r.z.z.) nie posiadała w rozpoznawanej sprawie właściwego dopełnienia i jako taka nie mogła podlegać zastosowaniu w sposób przez [...]PWIS przyjęty, a więc prowadzić do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że skuteczne działania przeciwepidemiczne wymagają ograniczenia praw i wolności konstytucyjnych jednostek. O ile Sąd w całości podziela sformułowany w odpowiedzi na skargę pogląd, że interes publiczny nie tylko uzasadnia, co wymaga posługiwania się systemem sankcji administracyjnych w celu zdyscyplinowania osób niestosujących się do rygorów reżimu sanitarnego przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2, o tyle w rozpatrywanej sprawie przypadek tego typu niewątpliwie nie zaistniał. Wojewódzki Sąd Administracyjny, mając na uwadze przede wszystkim funkcję motywacyjną podejmowanego w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej wyroku, zobowiązany jest podkreślić, że w zachowaniu skarżącej przestrzegającej w okresie czternastu dni, licząc od dnia przylotu, wszystkie konieczne rygory sanitarne, o których została poinformowana, jak też podchodzącej, jak można wywieść z treści formułowanego w toku postępowania stanowiska, z pełnym zrozumieniem do potrzeby znoszenia ich uciążliwości, należy dostrzec dojrzałą społecznie postawę nakierowaną na odpowiedzialność za zdrowie innych osób, świadomą współzależności stanu zdrowia ogółu ludzi od indywidualnych zachowań jednostek. Mając na uwadze cel analizowanych w niniejszej sprawie przepisów oraz zachowanie strony skarżącej, jej działaniu nie można przypisać nie tylko niedopełnienia obowiązku, który mógłby być sankcjonowany karą pieniężną, ale nawet niedbałego lub lekceważącego podejścia do ogólnych zasad odpowiedzialności za dobro wspólne (zdrowie publiczne), które nawet, jeżeli nie mogłoby być traktowane jako sprzeczne z konkretnym przepisem prawa, to zasługiwałoby niewątpliwie na negatywny osąd z punktu widzenia uniwersalnych wartości znajdujących podstawę w aksjologii systemu prawa.

Powyższe względy decydowały o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak też decyzji ją poprzedzającej wydanej przez PPIS. Stwierdzenie, że skarżąca nie może być uważana za osobę, która dopuściła się deliktu administracyjnego w związku z naruszeniem obowiązku kwarantanny, uzasadnia odstąpienie od dalszego prowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w tejże sprawie, prowadząc do jego umorzenia, o czym Sąd mógł orzec w wydanym wyroku na mocy art. 145 § 3 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w warunkach stwierdzenia podstawy do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 k.p.a.) Sąd za niecelowe uznał odnoszenie się do zgłoszonych przez skarżącą zarzutów dotyczących uchybień procesowych, które dotknęły kontrolowane postępowanie administracyjne, gdyż z przyczyn wyżej ujawnionych nie miały one wpływu na wynik sprawy.

Kierując się powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.