Wyrok NSA, sygn. akt OSK 879/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: M.P. 2006 nr 86 poz 880  art. 185 ust. 1
law: Obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 1 czerwca 2006 r. w sprawie wyjaśnień do Taryfy celnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Roman Hauser (spr.), Sędziowie NSA Janina Kosowska, Ludwik Żukowski, Protokolant Łukasz Celiński, po rozpoznaniu w dniu 13 września 2005 r. na rozprawie w Wydziale II Izby Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miejskiej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 marca 2004 r. sygn. akt III SA/Gl 117/04 w sprawie ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 27 listopada 2003 r. Nr XV/158/03 w przedmiocie nadania nazw ulicom 1) uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gliwicach 2) oddala skargę na uchwałę Rady Miejskiej [...] w przedmiocie nadania nazw ulicom 3) zasądza od Wojewody Śląskiego na rzecz Rady Miejskiej [...] kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Uchwała Rady Miejskiej [...] nr XV/158/03 z dnia 27 listopada 2003 r. nadała nazwy sześciu ulicom określonym na mapie sytuacyjnej miasta, stanowiącej załącznik do uchwały. Rada Miasta podejmując uchwałę wskazała jako jej podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 13 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142 poz. 1591 [tekst jednolity]).

Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez Wojewodę [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Organ nadzoru domagał się stwierdzenia nieważności uchwały, zarzucając naruszenie art. 18 ust.2 pkt 13 oraz art. 40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym. Naruszenie według skarżącego polegało na nadaniu nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, ze zm.). Organ nadzoru wskazał również, iż nadawanie nazw ulicom nie jest stanowieniem prawa miejscowego w oparciu o przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym. Dodatkowo wskazał, iż przedmiotowa uchwała nie wykazuje określonych warunków uznania danego aktu normatywnego za akt prawa miejscowego, a mianowicie: akt taki musi być wydany przez kompetentny organ na podstawie przepisu prawa, mieć charakter abstrakcyjny, generalny oraz nadawać się do wielokrotnego zastosowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska [...] wniosła o jej oddalenie. Wskazała, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym dotyczy nazw ulic i placów publicznych. Pojęcie "publicznych" należy zaś rozumieć jako ulice i place powszechnie dostępne. Rada Miejska wskazała na brak ograniczenia możliwości nadania nazwy ulicy powszechnie dostępnej od konieczności spełnienia warunku, iż taka ulica zostanie zakwalifikowana do kategorii dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Rada Miejska wskazała także na brak związku przepisów ustawy o samorządzie gminnym, a przepisami ustawy o drogach publicznych, ze względu na różne funkcji tych regulacji prawnych. Przepisy ustawy o drogach publicznych regulowały zasady korzystania z dróg, a nie nadawanie im nazw. W ocenie Rady Miejskiej nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut braku podstaw do nadania nazw ulicom w formie aktu prawa miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 31 marca 2004 r. (sygn. akt III/S.A. Gl 117/04) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż zaskarżona ustawa jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd wskazał, iż art.18 ust. 2 pkt 13 tej ustawy przyznaje radzie gminy właściwość do podejmowania uchwał w sprawach herbu, nazw ulic i placów publicznych oraz wznoszenia pomników, a zatem rada gminy jest właściwa jedynie do nadawania nazw "ulicom publicznym". Ze względu na brak definicji "ulicy publicznej" w ustawie o samorządzie gminnym, sąd odniósł się do dotychczasowego orzecznictwa NSA (powołując wyrok NSA z dnia 27 października 1997 r. sygn. akt II S.A./Ka 777/97; wyrok z dnia 18 kwietnia 2002 r. sygn. akt II S.A./Ka 3172/01 oraz wyrok z dnia 27 maja 2002 r. sygn. akt II S.A./KA 216/02) aprobując wyrażoną w tych orzeczeniach tezę, iż rada gminy właściwa jest do nadawania nazw ulicom będącym drogami publicznymi w rozumieniu art. 1 ustawy o drogach publicznych. Sąd podniósł również, iż drogi, którym nadane zostały nazwy nie należą do żadnej z kategorii dróg publicznych, bowiem nie zaliczono ich do kategorii dróg gminnych zgodnie z trybem określonym w art. 7 ust. 2 bądź art. 9 ustawy o drogach publicznych. Nadanie przedmiotowym drogom nazw

z potraktowaniem ich jako ulic publicznych nie miało zatem oparcia w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym jak i innych przepisach prawa, co powoduje niemożność nadania zaskarżonej uchwale waloru aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sąd podniósł również, iż zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej organy państwowe mogą działać jedynie na podstawie i w granicach przyznanych im ustawowo kompetencji, co oznacza iż ograny gminy nie mogą inkorporować sobie uprawnień nie zapisanych w ustawie lub wypełniać istniejące luki prawne. Ze względu, iż ani ustawa o samorządzie gminnym ani inne przepisy prawa nie przyznały radzie gminy prawa do nadawania nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi, to nie było podstaw do wydania zaskarżonej uchwały na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

W skardze kasacyjnej Rada Miejska [...] zaskarżyła wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazując jako podstawy skargi kasacyjnej błędną wykładnię art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym oraz niewłaściwe zastosowanie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem skarżącej nie ma podstaw do przyjęcia, że pojęcie publicznej ulicy, o której mowa w art. 18 ust. 2 pkt 13 musi spełniać prawne kryteria drogi publicznej z art. 1 ustawy o drogach publicznych, jako że pomiędzy tymi ustawami nie ma żadnego związku normatywnego, w szczególności w postaci stosownego odesłania. Według skarżącej ograniczanie pojęcia "ulicy publicznej" poprzez przyjęcie, że ulicami publicznymi mogą być tylko drogi publiczne jest nieuzasadnione, ponieważ ulica publiczna ma inne, najczęściej szersze funkcje niż droga publiczna, takie jak: funkcja honorowa czy też funkcja oznaczania adresów osób fizycznych i prawnych. Dodatkowo skarżąca wskazała, iż odwołanie się przez Sąd do brzmienia przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych definiującego "drogę publiczną", jak również "ulicy" zawartej w art. 4 pkt 3 tejże ustawy nie znajduje uzasadnienia. W ocenie skarżącej również przyjęcie przez WSA iż w okolicznościach sprawy zaskarżona uchwała nie jest przepisem prawa miejscowego nie jest uzasadnione i postawiła zarzut naruszenia przepisu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez niewłaściwe zastosowanie.

W wydanym w sprawie niniejszej postanowieniu z dnia 9 listopada 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny przedstawił składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne: czy przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stanowi samodzielną podstawę prawną nadawania przez radę gminy nazw ulicom nie będącym drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r., Nr 71, poz. 838, ze zm.).

W dniu 11 kwietnia 2005 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął uchwałę o następującej treści (sygn. akt II OPS 2/05):

"Przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.)."

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, co następuje

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

W przedmiotowej sprawie jest bezsporne, iż ulice którym

w zaskarżonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uchwale nadano nazwy, nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisu art. 1 ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).

Istotę sporu stanowi natomiast określenie, czy ulice, o których mowa w przepisie art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), są ulicami w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, jak stwierdził WSA czy też rada gminy może nadawać nazwy także innym ulicom, jak twierdzi skarżący.

Zgodnie z uchwałą siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., przepis art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 tej ustawy może stanowić samodzielną podstawę prawną do nadawania nazw ulicom, które nie są drogami publicznymi w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.).

Dodatkowo, w przywołanej uchwale NSA wskazał, iż nazwa ulicy ma podwójne znaczenie- z jednej strony ustalenie nazwy ulicy służy wykonywaniu zadań publicznych, związanych z szeroko rozumianymi funkcjami porządkowymi, ewidencyjnymi organów administracji publicznej i sądów a drugiej, nazwa ulicy jest elementem realizacji praw i obowiązków publicznych wynikających z przepisów prawa publicznego.

Kompetencję rady gminy do nadawania nazw ulicom, zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 13 potwierdza również brzmienie art. 6 i 7 ust. ustawy o samorządzie gminnym.

Art. 6 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustanawia generalną klauzulę właściwości gminy w zakresie wszystkich spraw o znaczeniu lokalnym, w sprawach niezastrzeżonych ustawami na rzecz innych podmiotów, a rozstrzygnie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do właściwości rady gminy, o ile inaczej ustawy szczególne nie stanowią inaczej.

Wśród przykładowego wskazania spraw należących do zaspokajania potrzeb wspólnoty jako zadaniu należących do zadań własnych gminy, wymienione zostały sprawy gminnych dróg, ulic, placów oraz organizacji ruchu drogowego (art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Niezależnie więc od przepisu art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym, brzmienie przepisów art. 6 i 7 ust. 2 potwierdza stanowisko, iż nadawanie nazw ulicom ogólnie dostępnym, jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym stanowi kompetencję gminy.

Z przytoczonych wyżej względów, biorąc pod uwagę związanie składu orzekającego treścią przywołanej uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 185 §2 ustawy ppsa, należało dojść do wniosku, iż zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach został wydany z naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 6 i 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy do skargi kasacyjnej ma zastosowanie art. 188 ustawy o ppsa, ponieważ istota rozstrzygnięcia sprowadza się do wyprowadzenia jedynie odmiennych wniosków ze stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku. Uwzględnienie skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...], gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być uwzględniona, jest naruszeniem przepisów innych niż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 188 ustawy ppsa.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę.

Przytoczona powyżej argumentacja wskazuje, iż skarga Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała Rady Gminy [...], została wydana zgodnie z przepisem art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym.

Dodatkowo w ocenie składu orzekającego, brzmeienie przepisów zawartych w uchwale rady gminy w sprawie nadania nazw ulicom w sprawie nadania nazwy ulicom wskazuje, iż przedmiotowa uchwała zawiera przepisy o charakterze prawa powszechnie obowiązującego, co uzasadnia nadanie jej waloru aktu prawa miejscowego na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Co prawda, w obecnym stanie prawnym brak jest w ustawie szczególnej podstawy prawnej do nadawania przez radę gminy nazw ulicom. Istniejąca w tym zakresie luka konstrukcyjna nie może jednak przesądzać o braku możliwości nadania uchwale rady gminy w tym zakresie waloru aktu prawa miejscowego. Brak powszechnie obowiązującego charakteru takiej uchwały powodowałby zniweczenie zasadności nadawania nazw ulicom i poddawał w wątpliwość realizację istotnych z punktu widzenia interesu publicznego funkcji ewidencyjnych, zabezpieczenia porządku, bezpieczeństwa, ochrony życia i zdrowia ludzkiego takiej uchwały. Nadawanie nazwy ulicy powszechnie dostępnej, zgodnie z przywołaną uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., nie jest sprawą stosunków prawa cywilnego z uwagi na rolę jaką ta nazwa spełnia w obrocie publicznoprawnym.

Biorąc pod uwagę, iż skarga Wojewody [...] skierowana została w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Naczelny Sąd Administracyjny orzekając reformatoryjnie na podstawie art. 188 w związku z art. 151 ustawy ppsa, oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 ust. 1 oraz art. 188 w związku z art. 151 ustawy o ppsa, orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania ze skargi kasacyjnej, które obejmują koszty zastępstwa procesowego skarżącego przez radcę prawnego, Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy ppsa.