Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2350/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 PAR 1, 145 PAR 1 PKT 1 LIT C, 188, 200, 203 PKT 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) sędzia del. WSA Marcin Kamiński Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1195/15 przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków [...] D.J. w sprawie ze skargi M.P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. [...] z dnia [...] września 2014 r. nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz M.P. kwotę 1400 (jeden tysiąc czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1195/15 oddalił skargę 26 na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) nakazał inwestorowi [...] rozbiórkę urządzenia technicznego - 30-tonowej wagi samochodowej posadowionej na prefabrykowanym żelbetowym fundamencie na działce nr [...], zrealizowanego bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Organ wskazał, że w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 13 stycznia 2014 r. stwierdzono wykonanie na działce nr [...] 30-tonowej wagi samochodowej wspartej na dwóch prefabrykowanych żelbetowych fundamentach. Inwestor nie dysponował pozwoleniem na budowę. W celu dokonania legalizacji obiektu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane, nałożył na inwestora - [...] obowiązek przedstawienia wymienionych w nim dokumentów w terminie do dnia [...] maja 2014 r. Inwestor nie wypełnił jednak obowiązków nałożonych powyższym postanowieniem, dlatego też wydana została decyzja o rozbiórce obiektu.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł [...].

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane o nałożeniu na [...] obowiązku rozbiórki dwóch prefabrykowanych, żelbetowych fundamentów o wymiarach 1,5 m x 0,30 m stanowiących części budowlane 30-tonowej wagi samochodowej zlokalizowanej na działce nr [...], zrealizowanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ wskazał, że sama waga samochodowa jest urządzeniem, które poprzez wsparcie na części budowlanej urządzenia lub fundamencie stanowi użytkową całość, którą zgodnie z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane definiuje się jako budowlę. Waga samochodowa może być umieszczona także na odpowiednio utwardzonej powierzchni gruntu, który zapewni jej stabilne podparcie. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika jednak, że przedmiotowa waga samochodowa została posadowiona na dwóch prefabrykowanych żelbetowych fundamentach o wymiarach 1,5 m x 0,3 m. A zatem, w ocenie organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego prowadził postępowanie na podstawie błędnego założenia, że budowlą jest waga samochodowa, czego następstwem było nieprawidłowe sformułowanie sentencji skarżonej decyzji. Tymczasem postępowanie powinno dotyczyć budowli definiowanej jako części budowlane urządzeń technicznych bądź będących elementami spełniającymi funkcję fundamentów pod wagę samochodową. Budowa ww. obiektu nie korzysta, w myśl art. 29 ustawy - Prawo budowlane ze zwolnienia od obowiązku uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy stwierdził więc, że skoro wykonanie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, którym inwestor nie legitymował się, to prawidłowym było zastosowanie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego art. 48 ust. 2 i 3 ustawy - Prawo budowlane i wydanie postanowienia, którym umożliwiono stronom legalizację tego obiektu budowlanego. Brak przedłożenia przez inwestora wymaganej ww. postanowieniem dokumentacji niezbędnej do legalizacji obiektu obligowało organ do wydania nakazu rozbiórki.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożył [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, a zarzuty zwarte w skardze są niezasadne.

Sąd stwierdził, że nie ulega wątpliwości, iż przedmiotowe dwa fundamenty prefabrykowane stanowią niezbędną i konieczną część budowlaną wagi samochodowej. Bez tych fundamentów waga samochodowa nie mogłaby być użytkowana zgodnie ze swoim przeznaczeniem. A zatem podstawowe znaczenie miało ustalenie okoliczności, czy waga samochodowa może zostać uznana za obiekt budowlany (budowlę) w rozumieniu ustawy - Prawo budowlane. Sąd powołując się więc na treść art. 3 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, a zwłaszcza ostatni fragment tego przepisu zawierającego definicję budowli, zgodnie z którym budowlą jest także fundament pod urządzenia lub maszyny, jeżeli tenże fundament stanowi odrębną pod względem technicznym część danego urządzenia lub maszyny (przedmiotu), a przy tym fundament wraz ze znajdującym się na nim urządzeniem lub maszyną stanowią całość użytkową niezbędną do prawidłowego funkcjonowania, stwierdził, że skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy niezbędnym warunkiem korzystania (a nawet samego zamontowania) stalowej wagi samochodowej jest posadowienie jej na fundamencie, to fundament ten stanowi samodzielną budowlę.

Sąd za trafne uznał też stanowisko organów obu instancji, że sam sposób wykonania owych fundamentów nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie. Istotą fundamentu jest bowiem stabilizacja urządzenia lub pozostałej części obiektu. Fundament stanowi zatem element konstrukcyjny przekazujący na podłoże gruntowe całość obciążeń budowli lub maszyn i z reguły wykonany jest z betonu, żelbetu, murowany z cegieł lub kamieni a nawet z drewna. Przy czym ze względu na sposób usadowienia fundament może być wykonany jako ława fundamentowa lub stopa fundamentowa, ale także jako np. płyta fundamentowa. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nakazane do rozbiórki oba fundamenty mają charakter płyt fundamentowych. Dla definicji fundamentu nie ma jednak znaczenia ani okoliczność, że obie płyty fundamentowe stanowią prefabrykaty (gotowe fundamenty) ani okoliczność, że zostały one zamontowane na uprzednio przygotowanych miejscach (utwardzonych odpowiednim podłożem), a nie np. na fundamentach "wylanych" na odpowiedniej głębokości terenu. Również podnoszona przez skarżącego okoliczność, że fundament ten można usunąć nie oznacza, że sama waga samochodowa nie jest związana z gruntem. Sąd za niezasadne uznał więc stanowisko skarżącego, że posadowienie tych fundamentów (jak i samej wagi samochodowej) nie stanowiło robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę.

Tym samym Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 48 ust. 2 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane poprzez ich niezastosowanie i art. 28 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 7 w związku z art. 3 pkt 1 w związku z art. 3 pkt 3 ww. ustawy poprzez brak uznania przez organy administracyjne, że przedmiotowe prefabrykaty nie pozostają trwale związane z gruntem i są takimi czynnościami montażowymi, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę. Zdaniem Sądu przedmiotowe fundamenty stanowią odrębne budowle i ich montaż wymagał uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

Sąd nie dostrzegł także istotniejszych uchybień w postępowaniu organów administracji w tej sprawie co do prawidłowości stosowania art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Wskazał, że organy prawidłowo ustaliły, iż inwestor realizując obiekt budowlany (fundamenty) nie posiadał pozwolenia na budowę, tak więc należało wdrożyć procedurę legalizacyjną. Inwestor nie spełnił jednak warunków wymaganych do legalizacji, nie wystąpił nawet o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy ani o sporządzenie jakiegokolwiek dokumentu na potrzeby tej sprawy, a zatem zasadnym było wydanie na podstawie art. 48 ust. 4 ustawy - Prawo budowlanego nakazu rozbiórki.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył [...]. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, tj.:

a) art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do niewłaściwego zastosowania poprzez zakwalifikowanie położenia dwóch prefabrykowanych żelbetowych bloczków o wymiarach 1,5 m x 0,3 m jako robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego będącego budowlą, pomimo tego, że do powstania "obiektu" nie zastosowano techniki, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, a bloczki te nie stanowią obiektu posiadającego cechy wspólne z wymienionymi we wskazanych przepisach przykładami budowli ani obiektów budowlanych, ani nie są fundamentem pod maszyny lub urządzenia w rozumieniu wskazanych przepisów;

b) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dot. legalizacji obiektu budowlanego/nakazu rozbiórki nie ma obowiązku wydania ponownego prawidłowego postanowienia, w stosunku do wydanego wcześniej, w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w zakresie terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, w sytuacji gdy uchylił decyzję organu pierwszej instancji;

2) przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", w zw. z art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 77 § 2 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd zarzutu naruszenia prawa materialnego – art. 48 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 77 § 2 K.p.a.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 15 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przez Sąd ciążącego na Wojewódzkim Inspektorze Nadzoru Budowlanego obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy na skutek wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego;

c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że organ drugiej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy dotyczącej legalizacji obiektu budowlanego/nakazu rozbiórki nie ma obowiązku wydania ponownego prawidłowego postanowienia w stosunku do wydanego wcześniej w trybie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, w zakresie terminu do przedłożenia dokumentów wymaganych do legalizacji obiektu budowlanego, w sytuacji gdy uchylił decyzję organu pierwszej instancji stwierdzając, że organ ten błędnie określił przedmiot postępowania;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 z zw. z art. 15 K.p.a. przez utrzymanie decyzji organu drugiej instancji wydanej z naruszeniem zasad dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady priorytetu legalizacji w sytuacji, gdy organ drugiej instancji stwierdził, że doszło do błędnego określenia przedmiotu postępowania w pierwszej instancji i wskutek tego błędnego określenia zakresu obowiązków strony skarżącej;

e) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia, gdzie z jednej strony Sąd ocenia, że w zakreślonym terminie było możliwe dotrzymanie terminu dla spełnienia wymogów wyznaczonych w postanowieniu PINB w Krakowie z dnia 24 marca 2014 r., by później stwierdzić, że nie można było w tym terminie ukończyć procedury, ale można było ją zacząć, a następnie uznać, że termin był za krótki, jednakże organ go "nieformalnie" przedłużył;

f) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane w zw. z art. 8 K.p.a. przez utrzymanie decyzji organu drugiej instancji wydanej bez usunięcia naruszenia art. 48 ust. 2 i 3 w zw. z art. 8 K.p.a. polegającego na wyznaczeniu stronie w pierwszej instancji terminu zbyt krótkiego do wykonania postanowienia PINB w Krakowie z dnia [...] marca 2014 r.;

g) art. 134 § 1 P.p.s.a. przez brak uwzględnienia w wyroku naruszeń art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 139 z zw. z art. 15 K.p.a. w zw. z art. 48 ust. 1, 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane, które miały miejsce w postępowaniu przed drugą instancją.

W oparciu o powyższe zarzuty [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd błędnie zakwalifikował położenie dwóch prefabrykowanych żelbetowych bloczków o wymiarach 1,5 m x 0,3 m jako roboty budowlane prowadzące do powstania obiektu budowlanego, dokonując przy tym wykładni, że takie bloczki są fundamentem pod urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane. Skarżący wskazał, że do położenia tych bloczków nie zastosowano techniki, która mieści się w pojęciu robót budowlanych, a ponadto bloczki te nie stanowią obiektu posiadającego cechy wspólne z wymienionymi w art. 3 pkt 3 ww. ustawy przykładami obiektów budowlanych – budowli. Zdaniem skarżącego czymś innym jest fundament, do którego powstania konieczne są prace budowlane, a czymś innym zastosowanie jako podparcia przenośnego urządzenia dwóch niewielkich elementów żelbetowych nie związanych trwale z gruntem. Skarżący stwierdził więc, że dokonana przez Sąd rozszerzająca wykładnia art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane doprowadziła do objęcia zakresem pojęcia obiektu budowlanego działań, które zgodnie z wolą ustawodawcy nie zostały reglamentowane.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Za usprawiedliwiony uznać należy zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. art. 3 pkt 3 w zw. z art. 3 pkt 7 w zw. z art. 48 ust. 1 i 4 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane bowiem Sąd pierwszej instancji nie zbadał okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia, a przede wszystkim nie wykazał, aby organy w sposób właściwy zakwalifikowały położenie dwóch prefabrykowanych żelbetowych bloczków o wymiarach 1,5 m x 0,3 m jako roboty budowlane prowadzące do powstania budowli, tj. fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Ustalenie charakteru wykonanych przez inwestora robót, a co za tym idzie prawidłowe zakwalifikowanie tych robót jako robót budowlanych w świetle przepisów obowiązujących w dacie ich wykonania, miało zasadnicze znaczenie dla wszczęcia postępowania i wydania decyzji w sprawie rozbiórki obiektu budowlanego. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stosownie natomiast do art. 48 ust. 4 ww. ustawy w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Z treści powyższych przepisów wynika, że do orzeczenia rozbiórki w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane niezbędne jest ustalenie ponad wszelką wątpliwość, że na powstanie określonego "obiektu" wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę. Podstawowa zasada Prawa budowlanego, mówiąca o tym kiedy jest wymagane pozwolenie na budowę jest zawarta w art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania robót przez inwestora) roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 31. Przy czym w art. 29 ww. ustawy zawarto zamknięty katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie zostało zwolnione z obowiązku uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z powyższych przepisów wynika zatem, że pozwolenia na budowę wymaga jedynie wykonywanie robót budowlanych. Definicję robót budowlanych zawarto w art. 3 pkt 7 ustawy - Prawo budowlane, wskazując, że przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast definicję budowy zawiera art. 3 pkt 6 ww. ustawy. Zgodnie z tym, przepisem przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. A zatem aby możliwa była ocena, czy dany obiekt powstał w wyniku wykonywania robót budowlanych organ nadzoru budowlanego musi dokonać jednoznacznej kwalifikacji wykonanych robót. Kwalifikacja ta wraz z dokonaną następnie przez organ kwalifikacją obiektu umożliwiają mu dopiero wybór właściwego, opartego na przepisach Prawa budowlanego trybu postępowania.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że na działce nr 179/1 przy ul. Bieżanowskiej 126B w Krakowie posadowiona została 30–tonowa waga samochodowa wsparta na dwóch prefabrykowanych żelbetowych bloczkach o wymiarach 1,5 m x 0,30 m. Waga ta została wykonana w połowie listopada 2013 r., zgodnie z rysunkiem "Rysunek waga 30T prefabrykaty" z podsypką w formie tłucznia bez czynności formalno-prawnych w urzędzie miasta (protokół z czynności kontrolnych dokonanych w dniu 13 stycznia 2014 r. wraz z dokumentacją zdjęciową).

Organ nadzoru budowlanego w zaskarżonej decyzji przyjął, że dwa prefabrykowane żelbetowe bloczki o wskazanych powyżej wymiarach stanowią fundament pod urządzenie w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane, a zatem stanowią budowlę. Organy nadzoru budowlanego w żaden sposób nie wykazały natomiast, że ułożenie na utwardzonym terenie działki inwestora dwóch prefabrykowanych żelbetowych bloczków o wymiarach 1,5 m x 0,30 m niezwiązanych trwale z gruntem nastąpiło w wyniku wykonania robót budowlanych prowadzących do powstania obiektu budowlanego. Nie wykazano również, aby do posadowienia tych bloczków wykonano czynności, które mieszczą się w pojęciu robót budowlanych z art. 3 pkt 7 ustawy – Prawo budowlane. O prowadzeniu robót budowlanych świadczy bowiem przede wszystkim ich charakter, który przy wykonywaniu fundamentów jest najczęściej związany z wykonywaniem robót ziemnych i odpowiednim przygotowaniem gruntu. Same ułożenie płyt na stabilnym podłożu nie zawsze stanowi wykonywanie robót budowlanych. Tymczasem jak wynika z opisu technicznego, przedmiotowa waga została ustawiona na dwóch gotowych prefabrykowanych stopach betonowych wraz z najazdami, ustawionych na podsypce z tłucznia drogowego. Prefabrykaty pod czujniki termostatyczne zastępują utwardzenie gruntu i są elementami przenośnymi, demontowalnymi i nie są związane na stałe z podłożem. Zatem zarówno waga jak i prefabrykaty w każdej chwili mogą być przestawiane z jednego miejsca na inne bez istotnej ingerencji w podłoże na którym zostały usytuowane.

Organy orzekające w sprawie oraz Sąd pierwszej instancji nie wyjaśniły w żaden sposób dlaczego powyższe czynności uznały za roboty budowlane prowadzące do realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Aby dokonać prawidłowej kwalifikacji obiektu budowlanego jako budowli należało najpierw dokonać oceny charakteru wykonanych robót, bowiem od jej wyników zależy ustalenie, czy czynności te były robotami budowlanymi i wymagały pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania tych robót). Nie można się natomiast zgodzić z Sądem pierwszej instancji, że sposób wykonania i posadowienia fundamentów nie ma zasadniczego znaczenia w sprawie, bowiem istotą fundamentu jest w każdym przypadku stabilizacja urządzenia lub pozostałej części obiektu i ona przesądza o uznaniu usytuowania takich fundamentów za realizację budowli wymagającej pozwolenia na budowę. Gdyby bowiem przyjąć powyższe kryterium jako decydujące o obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, to należałoby w konsekwencji przyjąć całkowicie nieracjonalny wniosek, że takiego pozwolenia wymagałoby np. ustawienie na gruncie zwykłej wagi magazynowej do ważenia towaru, na stabilizujących ją czterech płytkach chodnikowych. Nie budzi natomiast wątpliwości fakt, że ułożenie takich czterech płytek na gruncie w celu stabilizacji tego rodzaju wagi, nie stanowi realizacji budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (tj. realizacji fundamentów pod maszyny i urządzenia, jako odrębnych pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową).

Trafnie zarzucił zatem wnoszący skargę kasacyjną, że Wojewódzki Sąd Administracyjny i organy orzekające nie ustaliły w sposób prawidłowy i wyczerpujący stanu faktycznego w sprawie, co czyni uzasadnionym zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zawartych w podstawach kasacyjnych zarzutów naruszenia zarówno prawa procesowego jak i prawa materialnego należy wskazać, że z uwagi na niedokonanie prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji brak możliwości kwalifikacji przepisów Prawa budowlanego, które powinny stanowić podstawę rozstrzygnięcia, ustosunkowywanie się do tych zarzutów jest przedwczesne.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, którą ze wskazanych wyżej względów należało uwzględnić i uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] września 2014 r., nr [...].

Prowadząc ponownie postępowanie organy nadzoru budowlanego powinny ustalić czy ustawienie na istniejącym utwardzonym terenie działki inwestora dwóch prefabrykowanych żelbetowych bloczków o wymiarach 1,5 m x 0,30 m niezwiązanych trwale z gruntem jako podpór pod wagę samochodową było wykonywaniem robót budowlanych prowadzących do realizacji budowli. Organy nadzoru budowlanego powinny mieć również na względzie, że budowlą w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy – Prawo budowlane mogą być tylko takie obiekty budowlane, przy których są prowadzone roboty budowlane, a nie tylko czynności polegające na ułożeniu gotowych części składających się na całość urządzenia.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.