Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3455/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Służba więzienna
Skarżony organ: Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 180 ust. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1415
law: Ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 3 września 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 320/15 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz zwrot nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] na rzecz [...] kwotę 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 3 września 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 320/15, po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w [...] z [...] marca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania oraz zwrotu nienależnie pobranego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, uchylił zaskarżoną decyzję w pkt 2 oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] nr [...] z [...] stycznia 2015 r. w pkt 2 i 3, w pozostałym zakresie oddalił skargę oraz zasądził od Dyrektora Służby Więziennej w [...] na rzecz skarżącego kwotę 382 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W wyroku tym Sąd powołał się na następujące ustalenia faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z [...] stycznia 2015 r., [...] Dyrektor Aresztu Śledczego – powołując się na art. 180 ust. 2, art. 181 ust. 1 ustawy z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej (Dz. U. z 2014 r., poz. 1415 ze zm.) i § 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 lipca 2010 r. w sprawie równoważnika pieniężnego przysługującego funkcjonariuszowi Służby Więziennej z tytułu braku mieszkania (Dz. U. Nr 137, poz. 920) – stwierdził w punkcie 1, że skarżący nienależnie pobiera równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania i w związku z tym postanowił zaprzestać jego wypłaty od 1 stycznia 2015 r., natomiast w punktach 2 i 3 zarządził zwrot nienależnie pobranego równoważnika za okres od 14 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. o łącznej wysokości [...] zł na rachunek bankowy Aresztu Śledczego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że skarżący od 13 sierpnia 2010 r., na podstawie decyzji Dyrektora Aresztu Śledczego w [...] z [...] sierpnia 2010 r., [...], otrzymywał równoważnik pieniężny za brak mieszkania w wysokości 8,00 zł dziennie, waloryzowany corocznie o ustalony w ustawie budżetowej na dany rok średnioroczny wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Wnioskując o przyznanie równoważnika skarżący oświadczył, iż zamieszkuje w lokalu mieszkalnym położonym w [...] przy ul. [...], do którego tytuł prawny posiadali jego dziadkowie. Nadto podał, iż nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, a także nie przyznano mu pomocy finansowej, o której mowa w art. 184 ust.1 ustawy o Służbie Więziennej.

Następnie organ podał, że [...] stycznia 2014 r. zmarła matka skarżącego. Protokołem przyjęcia oświadczenia o przyjęciu spadku wprost, sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. A numer [...] z [...] maja 2014 r., protokołem dziedziczenia z [...] maja 2014 r., sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. A numer [...] z [...] maja 2014 r. i aktem poświadczenia dziedziczenia sporządzonym w formie aktu notarialnego Rep. A numer [...] z [...] maja 2014 r. skarżący nabył udział w masie spadkowej w wysokości 1/3. W skład masy spadkowej wchodził m.in. lokal mieszkalny położony we [...] os. [...] [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2.

Organ wskazał, że skarżący pobierał równoważnik do 31 grudnia 2014 r. w łącznej kwocie [...] zł. W okresie od [...] października 2014 r. do [...] października 2014 r. w Areszcie Śledczym w [...] została przeprowadzona kontrola przez specjalistę Biura Kwatermistrzowsko-Inwestycyjnego w Centralnym Zarządzie Służby Więziennej dotycząca realizacji uprawnień mieszkaniowych funkcjonariuszy. W wyniku kontroli stwierdzono, iż decyzja o spełnieniu warunków do otrzymania równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania przez skarżącego, który nabył udział w masie spadkowej, jest nieprawidłowa albowiem skarżący posiadał tytuł prawny do lokalu. Zgodnie bowiem z treścią art. 178 ust.1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej skarżącemu w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiadał w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Według organu z zebranych w sprawie dokumentów wynikało, iż skarżący taki tytuł prawny posiadał od [...] stycznia 2014 r. W związku z tym, na podstawie art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej należało wydać decyzję o zwrocie równoważnika pieniężnego, o którym stanowi art. 178 ust. 1 ww. ustawy.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył skarżący.

Decyzją z [...] marca 2015 r., [...] Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej, uchylił zaskarżoną decyzję z punkcie 1 i umorzył postępowanie w tym zakresie, natomiast co do punktów 2 i 3 utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu podniósł, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2010 r. o Służbie Więziennej, w sposób odmienny od poprzedniej, uregulowała tryb załatwiania spraw funkcjonariuszy, w tym spraw mieszkaniowych. W rozdziale 18 ww. ustawy, ustawodawca w sposób wyraźny wskazał rodzaje spraw, które będą załatwiane w formie decyzji administracyjnej. Sprawy te dotyczą wyłącznie: przydziału lokalu mieszkalnego (art. 172), zwrotu równoważnika z tytułu braku mieszkania (art. 181 ust. 1), zwrotu równoważnika za remont lokalu mieszkalnego (art. 182 ust. 6), opróżnienia lokalu mieszkalnego (art. 188 ust. 1) i opróżnienia kwatery tymczasowej (art. 190).

Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej zaznaczył, że stwierdzenie utraty prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak mieszkania i zaprzestanie jego wypłaty nie następuje w formie decyzji administracyjnej, a sprawa nie ma charakteru sprawy administracyjnej. Postępowanie administracyjne w tym zakresie nie powinno się toczyć, a decyzja w uchylonej części naruszała prawo.

Odnosząc się natomiast do kwestii zwrotu równoważnika pieniężnego za brak mieszkania Dyrektor uznał, że była to sprawa administracyjna załatwiana decyzją zgodnie z art. 181 ustawy o Służbie Więziennej. Decyzję o zwrocie równoważnika organ zobowiązany był wydać niezwłocznie po ujawnieniu okoliczności wskazujących, że nieuprawniony go otrzymał. Zdaniem Dyrektora istotnym dla przedmiotu sprawy był fakt, iż zgodnie z załączonymi dokumentami skarżący odziedziczył cały lokal w części ułamkowej, a tym samym legitymował się tytułem prawnym do nieruchomości. Przepisy ustawy w żaden sposób nie ograniczały tytułu prawnego, o którym mowa w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył skarżący zarzucając naruszenie art. 178 ust. 1 w zw. z art. 181 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej oraz dokonanie błędnych ustaleń faktycznych polegających na przyjęciu, iż w skład spadku wchodziło mieszkanie na os. [...], a nie udział w tym mieszkaniu wynoszący 1/3.

W uzasadnieniu skargi wyjaśnił, że [...] stycznia 2014 r. zmarła jego matka, po której odziedziczył udział wynoszący 1/6 w nieruchomości - mieszkaniu położonym we [...] na os. [...] [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m². W ocenie skarżącego decyzja Okręgowego Dyrektora Służby Więziennej oraz poprzedzająca ją decyzja Dyrektora Aresztu Śledczego naruszały art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej Błędnie uznano, iż skarżący posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego w rozumieniu całościowo ujmowanych przepisów rozdziału 18 ustawy o służbie więziennej. Art. 178 ust 1 ww. ustawy należało oceniać przez pryzmat pozostałych przepisów zawartych w tym rozdziale, kierując się interpretacją funkcjonalną i celowościową. Równoważnik pieniężny z tytułu braku lokalu mieszkalnego przysługiwał wówczas, gdy nie zostało wobec funkcjonariusza zrealizowane określone w art. 171 ustawy o Służbie Więziennej prawo do lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego i nie występowały negatywne przesłanki wymienione w art. 178 ust. 1 ww. ustawy. Oznacza to, że użytego w art. 178 ustawy o Służbie Więziennej pojęcia "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego" nie można było odnosić do jakiegokolwiek lokalu mieszkalnego. Musiało się ono odnosić do lokalu mieszkalnego nadającego się do zamieszkania przez funkcjonariusza i jego rodzinę. Skarżący podkreślił, że lokal, do którego nabył w drodze dziedziczenia tytuł prawny miał [...] m2. Lokal ten stanowił współwłasność majątkową małżeńską rodziców. Zatem dziedziczeniu podlegała tylko połowa mieszkania. Powierzchnia użytkowa mieszkania (powierzchnia pokoi) wynosiła [...] m2. Po matce skarżącego dziedziczyły trzy osoby: skarżący, jego ojciec i siostra. Z powyższego wynika, iż udział skarżącego w całej nieruchomości wynosi 1/6. W mieszkaniu na osiedlu [...] dla jego czteroosobowej rodziny przysługuje [...] m2. Ponadto w lokalu tym mieszka na stałe siostra skarżącego z rodziną.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie przedstawione w wydanej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał zasadność skargi.

Sąd przywołał treść art. 181 ust. 1 oraz art. 180 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej podkreślając, że decyzje obu instancji wydane w kontrolowanej sprawie oparte zostały na założeniu, że w sytuacji nabycia przez skarżącego w drodze spadku udziału we własności lokalu mieszkalnego położonego we [...] na osiedlu [...] [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m2 ziściła się przesłanka wynikająca z art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej.

W ocenie Sądu użycie przez ustawodawcę w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej przesłanki negatywnej w postaci posiadania "tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu" nie upoważniało organów do przyjmowania bezrefleksyjnej i automatycznej wykładni tego przepisu, w myśl której każdy tytuł prawny do lokalu – chociażby był to relatywnie niewielki udział w prawie własności nie wiążący się z posiadaniem faktycznej możliwości zamieszkiwania w danym lokalu (domu) – bezwarunkowo wyłączał prawo do równoważnika za braku lokalu mieszkalnego. Sąd zwrócił uwagę na różnice pomiędzy regulacją (przesłanka negatywna przyznania równoważnika za brak lokalu) zawartą w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej a innymi podobnymi regulacjami dotyczącymi przydziału lokalu mieszkalnego (np. art. 187 pkt 2 ustawy o Służbie Więziennej). Sąd podkreślił, że co do zasady można było się zgodzić z Dyrektorem Okręgowym Służby Więziennej, że ten pierwszy przepis nie określa jaki "tytuł prawny" do lokalu mieszkalnego (domu) miał na myśli ustawodawca ani nie określa minimalnej powierzchni lokalu, z którym tytuł ten miałby się wiązać, nie było jednak podstaw, aby art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej interpretować tak dalece restrykcyjnie, jak uczynił to organ.

Sąd stwierdził, że art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej wyłącza uprawnienie do równoważnika pieniężnego, jeżeli funkcjonariusz "posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu", z zastrzeżeniem jednak, że chodzi o tytuł prawny na podstawie którego funkcjonariusz ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe.

Sąd powołał się ma wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1149/07, I OSK 1078/07, 11 lutego 2009 r., I OSK 334/08 oraz 20 listopada 2008 r., I OSK 1616/07, w których Naczelny Sąd Administracyjny zinterpretował art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej. Przepis ten stanowi, że "Funkcjonariuszowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej" i ma bardzo zbliżony charakter do art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Poza tym, że nie posłużono się w nim pojęciem "tytułu prawnego", pozostała treść pozostaje identyczna. Sąd zwrócił uwagę, że w art. 96 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej nie zawarto także kryteriów wielkościowych dotyczących posiadanego mieszkania, ani tego czy zaspokaja ono funkcjonariuszowi potrzeby mieszkaniowe. W wymienionych wyżej wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że: "Skoro zgodnie z art. 99 pkt 2 ustawy o Straży Granicznej lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej, to również tylko posiadanie takiego rodzaju lokalu mieszkalnego winno wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu, który stanowi świadczenie zastępcze w stosunku do przydziału lokalu. [...] Posiadanie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, w wyniku którego uznać należy, że nie przysługuje już temu funkcjonariuszowi równoważnik pieniężny, o którym mowa w art. 96 ust. 1 ustawy rozumiane być powinno jako realna możliwość zaspokojenia przez funkcjonariusza jego potrzeb mieszkaniowych w granicach przysługujących mu norm, wynikająca z tytułu prawnego do lokalu. Przy rozważaniu tej kwestii niewystarczające jest odwołanie się [...] do przepisów Kodeksu cywilnego, dotyczących posiadania (art. 336 K.c.) i prawa współwłaścicieli do współposiadania rzeczy wspólnej (art. 206 K.c.). Ocena, czy uzyskany przez funkcjonariusza w drodze dziedziczenia udział w spółdzielczym, własnościowym prawie do lokalu, z którym wiąże się prawo do współposiadania tego lokalu, pozbawia go prawa do równoważnika za brak lokalu, powinna być dokonana przy uwzględnieniu wykładni art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej uwzględniającej specyfikę i cel stosowanej ustawy. Celem przepisów zawartych w rozdziale 12 ustawy, w tym również art. 96 ust. 1 jest zapewnienie funkcjonariuszom zaspokojenia ich potrzeb mieszkaniowych niezbędnych do prawidłowego wykonywania obowiązków. Potrzeby te zaś można uznać za zaspokojone, gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający normy zaludnienia" (cyt. na podstawie wyroku I OSK 1078/07).

Sąd doszedł do przekonania, że art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej nie można odczytywać w ten sposób, że posiadany przez skarżący "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego" wyłącza jego prawo do równoważnika pieniężnego, pomimo że tytuł ten nie umożliwia mu faktycznej i realnej możliwości zaspokojenia przez niego potrzeb mieszkaniowych. Z "tytułem prawnym" określonym w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej, interpretowanym przez pryzmat całego rozdziału 18 tej ustawy, należy łączyć bowiem przede wszystkim posiadanie i możliwość użytkowania lokalu na podstawie tego właśnie tytułu.

W ocenie Sądu uzyskanie w drodze dziedziczenia tytułu prawnego do 1/6 udziału we własności lokalu we [...], osiedle [...] [...] o powierzchni mieszkalnej [...] m² nie wskazywało, że spełniła się przesłanka wyłączająca prawo skarżącego do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określona w art. 178 ust. 1 pkt 1 ustawy o Służbie Więziennej. Sąd podkreślił, że powierzchnia mieszkalna ww. lokalu przypadająca na skarżącego i na jego rodzinę to zaledwie [...] m². W lokalu tym nie zamieszkuje skarżący wraz ze swoją rodziną, albowiem mieszkanie nabyte w drodze spadkobrania zajmuje jego siostra wraz z rodziną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zakresie punktu 1 i 3 skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2015 r., poz. 1311 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 171 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że prawo do lokalu mieszkalnego realizuje się również, poprzez przyznanie równoważnika pieniężnego, z tytułu braku lokalu mieszkalnego;

2. art. 178 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez błędną wykładnię i art. 173 ustawy o Służbie Więziennej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, które polegają na przyjęciu, że przy ocenie uprawnienia do otrzymania równoważnika za brak mieszkania należy dokonać oceny faktycznego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych skarżącego, w tym zastosować kryteria wielkościowe;

3. art. 206 Kodeksu cywilnego, poprzez jego pominięcie przy ocenie posiadania możliwości użytkowania odziedziczonego udziału w spadku, w skład którego wchodzi lokal mieszkalny.

II. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na jego wynik, a mianowicie art. 200 P.p.s.a., poprzez jego zastosowanie, zamiast art. 206 P.p.s.a., co miało wpływ na wynik postępowania, albowiem doszło do nieuzasadnionego zasądzenia na rzecz strony kosztów w wysokości wyższej od należnej;

W oparciu o powyższe zarzuty, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w punkcie 1 i 3 i przekazania sprawy w tym zakresie do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów procesu według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślił, że prawo do równoważnika nie przysługuje funkcjonariuszowi, który posiada dowolny tytuł prawny, do dowolnego lokalu lub domu położonych w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W omawianym przypadku nie ma znaczenia zarówno wielkość lokalu, jak i sposób jego pozyskania. Bez znaczenia pozostaje także trwałość posiadanego tytułu prawnego, a także jego podstawa. Organ wskazał, że skarżący posiada uprawnienie wynikające ze spadkobrania, jest współwłaścicielem odziedziczonego lokalu mieszkalnego wraz z innymi spadkobiercami i może korzystać z niego w dowolny sposób, ograniczony jedynie posiadaniem i użytkowaniem lokalu przez pozostałych spadkobierców. Ponadto ustalenie, czy lokal mieszkalny spełnia normy powierzchniowe, ma znaczenie wyłącznie w przypadku przydziału lokalu mieszkalnego. Nie ma natomiast znaczenia zarówno dla określenia uprawnienia do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, jak i ustalenia prawa do równoważnika z tytułu braku mieszkania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o oddalenie skargi i potrzymał swoje dotychczasowe stanowisko zaprezentowane w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 P.p.s.a.).

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym o wysokim stopniu sformalizowania, a jej sporządzenie zostało objęte ustanowionym w art. 175 § 1 P.p.s.a. przymusem adwokacko-radcowskim. Od profesjonalnego pełnomocnika oczekiwać należy w szczególności jasnego i zgodnego z wymaganiami stawianymi przez przepisy ustawy sporządzenia skargi kasacyjnej. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wiąże się z koniecznością prawidłowego ich sformułowania w samej skardze, poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego − uchybił sąd wojewódzki, uzasadnienia ich naruszenia, a w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wskazania, że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2012 r., II OSK 151/12). W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 P.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z podaniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10).

Skarga kasacyjna rozpoznawana w przedmiotowej sprawie nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Zasadnicze zarzuty w niej sformułowane odnoszą się do przepisów prawa materialnego, gdyż zarzut zgłoszony w trybie art. 174 pkt 2 P.p.s.a odnosi się jedynie do kosztów postępowania. Wskazane w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przepisy składają się z szeregu jednostek redakcyjnych, które przez autora skargi kasacyjnej zostały pominięte. Mając jednak na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r. (I OPS 10/09), sprowadzający się do stanowiska o możliwości samodzielnego zidentyfikowania zarzutu naruszenia prawa przez Sąd I instancji po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny po przeanalizowaniu zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia doszedł do przekonania, że w istocie w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 171 pkt 1 i 2, art. 178 ust. 1 pkt 1, art 173 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej. Tak odczytane zarzuty nie zasługiwały na uwzględnienie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stosował, i co jest tego konsekwencją nie interpretował art. 171 pkt 1 i 2 ustawy o Służbie Więziennej, nie mógł zatem naruszyć tego przepisu w sposób przedstawiony w skardze kasacyjnej.

Sąd I instancji w swoich rozważaniach koncentrował się natomiast na wykładni art. 178 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy, i przepis ten zinterpretował prawidłowo.

Zgodnie z tym przepisem funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek nie posiada w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. Przewidziane tym przepisem uprawnienie do równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania nie jest uprawnieniem nowym, czy też nieznanym innym służbom mundurowym. Stosownie bowiem do art. 89 ust. 1 uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługiwał równoważnik pieniężny z tytułu braku mieszkania, jeżeli on sam lub jego małżonek, nie posiadali lokalu mieszkalnego lub domu, a także jeżeli nie przydzielono funkcjonariuszowi kwatery tymczasowej. Podobne regulacje prawne zawarte są np. w ustawie o Straży Granicznej czy Państwowej Straży Pożarnej. Przy interpretacji obecnie obowiązującego przepisu zasadnym jest zatem skorzystanie z dotychczasowego dorobku orzeczniczego wypracowanego na gruncie wskazanych aktów normatywnych. Jest to o tyle uzasadnione, że zmiany w zakresie regulacji instytucji równoważnika pieniężnego z tytułu braku mieszkania wprowadzone ustawą o Służbie Więziennej z 2010 r. nie doprowadziły do istotnej zmiany treści przepisów w tym zakresie, zmiany te mają w istocie charakter werbalny. Takie stanowisko znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r. (druk sejmowy nr 2062), w którym wskazano, że w rozdziale 18 "Mieszkania funkcjonariuszy" tylko w niewielkim stopniu zmodyfikowano dotychczas obowiązujące przepisy, podkreślając, że uprawnienia "mieszkaniowe" pozostają w kształcie odpowiadającym regulacjom występującym w innych służbach mundurowych i określając je standardowymi rozwiązaniami mieszkaniowymi. Zmiana została wprowadzona jedynie w zakresie przesłanek wymaganych do nabycia prawa do równoważnika za remont lokalu. Na brak zmiany normatywnej treści prawa do równoważnika pieniężnego za brak mieszkania w kolejnych ustawach z roku 1996 i 2010 zwrócił również uwagę Sąd Najwyższy w uchwale z 18 stycznia 2013 r., II PZP 6/12 uznając, że ustawodawca zastąpił stan faktyczny - "posiadanie lokalu mieszkalnego lub domu" - pojęciem prawnym - "tytuł prawny do lokalu mieszkalnego lub domu". Brak zatem podstaw do odstąpienia od dotychczasowego rozumienia przepisów dotyczących kwestii mieszkaniowych w służbach mundurowych.

Dokonując wykładni powyższego przepisu nie można poprzestać na wykładni językowej. W tekście normatywnym brak jest bowiem jakichkolwiek wskazówek interpretacyjnych co do znaczenia użytego w nim terminu, z których płynęłaby wskazówka co do konieczności ustalenia maksymalnie ścisłego, opartego jedynie na semantyce, zakresu normowania, wiążącego z faktem posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu powstanie obowiązku orzeczenia o utracie tego równoważnika. W ramach procesu rekonstrukcji normy upoważniającej organ do podjęcia decyzji o utracie prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, zasadnym jest odwołanie się do reguł celowościowych, a nawet uzupełnić je o wykorzystanie reguł funkcjonalnych. Niewątpliwie zasadniczym celem regulacji mieszkaniowych zawartych w rozdziale 18 ustawy o Służbie Więziennej, w tym art. 178 ust. 1 tej ustawy, było spowodowanie, aby, co jest uwarunkowane sprawnością służby więziennej, funkcjonariusz tej służby miał miejsce faktycznego zamieszkania w pobliżu miejsca pełnienia służby. Faktyczne zamieszkiwanie oznacza w tym wypadku zaistnienie stanu zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych, to bowiem stanowi cel regulacji ww. rozdziału ustawy. Równoważnik przyznawany za brak takiego miejsca ma natomiast służyć aż do momentu, w którym te faktyczne potrzeby mieszkaniowe nie będą zaspokojone, tzn. gdy nie jest możliwe faktyczne zamieszkanie w miejscu lub w pobliżu miejsca pełnienia służby. Ma to uzasadnienie funkcjonalne. Samo uzyskanie tytułu prawnego do lokalu może stanowić podstawę do utraty prawa do równoważnika jedynie wówczas, gdy lokal taki może stanowić miejsce, w którym potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza są zrealizowane, czyli gdy faktycznie może on tam zamieszkać. Stąd zbędnym było odwoływanie się przez Sąd I instancji do instytucji współposiadania rzeczy przewidzianej w art. 206 K.c., gdyż potrzeby te są zaspokajane jedynie wówczas gdy funkcjonariusz posiada lokal mieszkalny spełniający określone kryteria. Samo nabycie udziału w prawie własności lokalu mieszkalnego, które nie realizuje zagwarantowanych ustawą norm powierzchni mieszkalnej, nie może powodować realizacji wskazanych powyżej potrzeb, a więc nie może także powodować powstania przesłanki orzeczenia o utracie uprawnienia do równoważnika z powodu posiadania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 178 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2011 r., I OSK 266/11).

Powyższy przepis nie odnosi się wprawdzie wprost do wielkości posiadanego przez funkcjonariusza lub jego małżonka lokalu lub domu. Brzmienie tego przepisu mogłoby sugerować, o czym była mowa, że równoważnik pieniężny przysługuje funkcjonariuszowi tylko wtedy, gdy w ogóle nie posiada on lub małżonek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zastosowanie tylko wykładni językowej, jak to wykazano powyżej, jest jednak niewystarczające, wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona o wykładnię celowościową i systemową.

Dlatego też przewidziane w art. 178 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej uprawnienie do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 18 zatytułowanym: "Mieszkania funkcjonariuszy". Podstawowe znaczenie mają zaś unormowania zawarte w art. 170 ust 1, 2 i 3, art. 174 ust. 1 ww. ustawy, które przyznają funkcjonariuszowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny. Jest to bezsporne prawo do lokalu o określonej powierzchni uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych. Zgodnie z art. 187 pkt 2 ustawy lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się funkcjonariuszowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny w spółdzielni mieszkaniowej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy albo lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość, odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Równoważnik pieniężny stanowi swoistą rekompensatę za "brak mieszkania" rozumianego jako brak tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego lub domu. A skoro tak to przyjąć należy, że również posiadanie tytułu prawnego do takiego lokalu mieszkalnego lub domu, spełniającego przysługujące normy mieszkaniowe winno wyłączać możliwość przyznania funkcjonariuszowi równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Odmienna wykładnia od zaprezentowanej powyżej, a taką przedstawia skarżący kasacyjnie organ, prowadziłaby do rezultatów niemożliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawa. Przy jej uwzględnieniu możliwe byłyby w skrajnych wypadkach sytuacje, w których funkcjonariusz nabyłby tytuł prawny do ułamkowej część lokalu mieszkalnego odpowiadający np. 1 m² i taki tytuł prawny eliminowałyby jego uprawnienie do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. Powyższe prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia art. 173 ust. 1 i ust. 2 ww. ustawy nie zasługiwał na uwzględnienie.

Wykładnia przedstawiona powyżej, jak wskazano na wstępie, była prezentowana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie innych pragmatyk służbowych (por. wyroki NSA z: 13 sierpnia 2008 r., I OSK 1078/07, I OSK 1149/07, 20 listopada 2008 r., I OSK 1616/07 11 lutego 2009 r., I OSK 334/08, 8 lipca 2011 r., I OSK 266/11, z 14 grudnia 20011 r., I OSK 1714/11, z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1715/11). Sprowadza się ona najogólniej ujmując do przyjęcia, że funkcjonariusz może być pozbawiony świadczeń związanych z zapewnieniem w miejscu pełnienia służby miejsca zamieszkania, tylko w przypadku, gdy jego potrzeby mieszkaniowe zostały rzeczywiście zaspokojone, co następuje wówczas gdy lokal spełnia określone kryteria. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę w pełni ją aprobuje, uznając za celowe odwołanie się do niej z uwagi na zasadność posłużenia się w rozpoznawanej sprawie także wykładnią systemową. Skoro bowiem regulacje prawne dotyczące mieszkań dla funkcjonariuszy służb mundurowych w różnych pragmatykach zawierają standardowe rozwiązania, na co zwrócono również uwagę w uzasadnieniu projektu ustawy o Służbie Więziennej z 2010 r., to przepisy regulujące te kwestie powinny być wykładane jednolicie, tak aby nie doszło do naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 206 P.p.s.a należy wskazać na treść art. 200 P.p.s.a, ustanawiającego zasadę zasądzania od organu, w razie uwzględnienia skargi, zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zgodnie, zaś z art. 206 P.p.s.a. w razie częściowego uwzględnienia skargi sąd może, w uzasadnionych przypadkach, zasądzić na rzecz skarżącego od organu tylko część kosztów, w szczególności jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Norma powyższa dotyczy zasady stosunkowego rozdzielenia kosztów postępowania, a warunkiem ich miarkowania jest częściowe uwzględnienie skargi. Tak sformułowany przepis pozwala na stwierdzenie, iż intencją ustawodawcy było pozostawienie do uznania sądu, czy ma zastosować ten przepis oraz w jakiej części należy zasądzić na rzecz strony skarżącej zwrot kosztów postępowania w przypadku uwzględnienia jej skargi. W razie miarkowania tych kosztów obowiązkiem sądu jest natomiast precyzyjne uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia. Nie podjęcie rozważań w tym względzie oznacza, przy uwzględnieniu skargi nawet w części, obowiązek zastosowania zasad z art. 200 ustawy . Nie można zatem skutecznie czynić Sądowi zarzutu naruszenia art. 206 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy nie skorzystał z uprawnienia przewidzianego w tym przepisie.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie o kosztach postępowania kasacyjnego zostało oparte na przepisie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.