Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 113/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 4 w zw. z art. 15 § 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2016 poz 930
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 25
journal: Dz.U. 2016 poz 380
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Runge – Lissowska Sędziowie sędzia NSA Jolanta Sikorska /spr./ sędzia del. WSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy z wniosku Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku A. Ś. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i okresowego postanawia: wskazać Prezydenta Miasta Łodzi jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, na podstawie z art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. — Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23), dalej K.p.a., wniósł o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego a Prezydentem Miasta Łodzi w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku A. Ś. o udzielenie pomocy w formie zasiłku celowego i okresowego.

W uzasadnieniu wniosku podano, że w dniu 19 lutego 2016 r. A. Ś. zgłosiła w Miejskim Ośrodku Pomocy Społecznej w Łodzi potrzebę udzielenia jej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup posiłku oraz zasiłku okresowego. Pismem z dnia 27 kwietnia 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi przekazał całość zgromadzonej dokumentacji sprawy A. Ś. Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim. Po zwróceniu przesłanej dokumentacji przez w/w Ośrodek, Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Łodzi ponownie przesłał dokumenty do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim argumentując, że ostatnim miejscem zameldowania A. Ś. był Piotrków Trybunalski.

W ocenie wnioskodawcy przedmiotowej sprawie podstawowe znaczenie ma wykładnia przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), zgodnie z którym właściwość gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o pomoc społeczną. Wobec braku definicji pojęcia "miejsce zamieszkania", odwołać się należy do art. 25 kodeksu cywilnego, który za miejsce zamieszkania wskazuje miejsce, w którym dana osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) oraz czynnik wewnętrzny (wola stałego pobytu), przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie.

Zdaniem wnioskodawcy, przesłany materiał dowodowy wskazuje, że miejscem zamieszkania A. Ś. od kilku lat jest Łódź. Zainteresowana do 31 grudnia 2011 r. była zameldowana na terenie Piotrkowa Trybunalskiego, następnie w okresie od 26 września 2013 r. do 25 stycznia 2016 r. zamieszkiwała na terenie Domu S. przy ul. B. w Łodzi. W dniu 22 lutego 2016 r. wynajęła mieszkanie przy ul. G. w Łodzi. Umowa zawarta jest na okres dwóch lat do dnia 28 lutego 2018 r. z możliwością przedłużenia za zgodą stron. Powyższy adres strona wskazuje jako adres zamieszkania. W dniu 30 kwietnia 2016 r. pracownik socjalny MOPS w Łodzi zawarł z A. Ś. kontrakt socjalny w celu wzmocnienia samodzielności życiowej, zawodowej lub wykluczenia społecznego, uznając tym samym stronę za mieszkankę Łodzi.

Wnioskodawca wskazał, że miasto Łódź jest głównym ośrodkiem aktywności życiowej Anetty Świerk także z tego względu, że dzieci A. Ś. uczęszczają do szkoły i przedszkola na terenie Łodzi: córka K. Ć. uczęszcza do Szkoły Podstawowej Nr [...] w Łodzi, a syn K. J. uczęszcza do Przedszkola Samorządowego w Łodzi. Ponadto A. Ś. jest zarejestrowana w PUP w Łodzi jako osoba bezrobotna. W Łodzi korzysta też ze świadczeń rodzinnych oraz dodatków do świadczeń rodzinnych, przyznanych decyzją prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] marca 2016 r., co oznacza, że organ uznał się za właściwy ze względu na miejsce zamieszkania do przyznania świadczeń rodzinnych.

Z powyższego zdaniem wnioskodawcy wynika w sposób nie budzący wątpliwości, że Łódź jest miejscem ześrodkowania aktywności życiowej A. Ś. oraz jej rodziny.

W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Łodzi wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, jako organu właściwego do rozpoznania wniosku A. Ś.

W uzasadnieniu podano, że A. Ś. w 2013 r. skierowana została przez Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim do Domu Samotnej Matki im. S. Leszczyńskiej, a następnie do Schroniska dla Bezdomnych Kobiet, działających na terenie Łodzi. Równocześnie od 2013 r. Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w Piotrkowie Trybunalskim przez cały czas ponosił koszty pomocy społecznej udzielnej A. Ś. w trybie art. 101 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Mimo pobytu na terenie Łodzi A. Ś. przez cały czas wiąże swoje dalsze plany życiowe z Piotrkowem Trybunalskim, gdyż od 2014 r. stara się o otrzymanie w Piotrkowie Trybunalskim mieszkania z zasobów komunalnych. W związku z powyższym fakt wynajęcia mieszkania w Łodzi przy ul. G. na czas określony nie może przesądzać o fakcie, iż jej miejscem zamieszkania w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego jest Łódź. Wskazanie przez A. Ś. jako adresu zamieszkania ul. G. w Łodzi należy traktować wyłącznie jako informację o miejscu jej aktualnego pobytu - czynnik zewnętrzny (fakt przebywania) do czasu uzyskania mieszkania z zasobów komunalnych w Piotrkowie Trybunalskim, gdyż czynnik wewnętrzny (wola stałego pobytu) świadczy o wiązaniu przez A. Ś. swojej przyszłości z Piotrkowem Trybunalskim. Prezydent Miasta Łodzi podał, że nie kwestionuje, że dwójka młodszych dzieci A. Ś. uczy się w Łodzi, jednak starsze dziecko – N. N. jest na tyle samodzielne, że dojeżdża do szkoły w Piotrkowie Trybunalskim. Fakt, że dzieci małoletnie A. Ś. uczą się w Łodzi i świadczenia na nie są pobierana w Łodzi jest konsekwencją faktu, że A. Ś. zdecydowała się oczekiwać w Łodzi na przydział mieszkania w Piotrkowie Trybunalskim.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej P.p.s.a., spory o właściwość. Przez spór o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub tez żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przy ich rozstrzyganiu stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a.).

W niniejszej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Piotrkowa Trybunalskiego a Prezydentem Miasta Łodzi, albowiem oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku A. Ś. w przedmiocie przyznania świadczeń z pomocy społecznej.

Właściwość miejscowa organów udzielających świadczeń z pomocy społecznej uregulowana została w art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 163 ze zm.), dalej u.p.s. Stosownie do tych regulacji, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1). Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w stosunku do tych osób właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich zameldowania na pobyt stały.

Pojęcie osoby bezdomnej, na użytek ustawy o pomocy społecznej, definiuje art. 6 pkt 8 u.p.s. Przepis ten stanowi, że bezdomną jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Artykuł 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, natomiast drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, ale posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować łącznie.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której to regulacji odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem lokalu mieszkalnego rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. W rozumieniu tej ustawy lokalem mieszkalnym nie jest pomieszczenie przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych.

Z akt niniejszej sprawy wynika, że A. Ś. i jej małoletnie dzieci obecnie nie są nigdzie zameldowane na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wnioskodawczyni mieszka wraz z dziećmi w lokalu mieszkalnym położonym w Łodzi, który to lokal wynajęła w dniu 22 lutego 2016 r. Brak jest zatem podstaw do zastosowania w sprawie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Oczywistym bowiem jest, że A. Ś. zamieszkując w lokalu mieszalnym (wynajętym), nie jest osobą bezdomną. Nie ma przy tym znaczenia tytuł prawny, na podstawie którego zainteresowana zajmuje lokal (umowa najmu, użyczenie, bądź inna forma). Istotne jest natomiast samo zamieszkiwanie w pomieszczeniu będącym lokalem mieszkalnym. Skoro A. Ś. nie jest osobą bezdomną, to w jej sprawie zastosowanie ma art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje "miejsca zamieszkania", co oznacza, że należy je rozumieć zgodnie z ogólną definicją tego terminu, zawartą w przepisach Kodeksu cywilnego. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 k.c., jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie koncentrują się jej sprawy życiowe.

W sprawie bezsporne jest, że A. Ś. od kilku lat zamieszkuje w Łodzi i tu koncentruje się jej aktywność życiowa. Wnioskodawczyni przebywa bowiem w tej miejscowości, a takie przebywanie ma cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych interesów. Z uwagi na powyższe przyjąć należy, że przesłanki miejsca zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. w odniesieniu do A. Ś. spełnia obecnie Łódź.

Należy podkreślić, że zamiar pobytu w miejscu zamieszkania nie jest równoznaczny z pragnieniem dożywotniego lub długoletniego przebywania w danej miejscowości, ani też z brakiem jakichkolwiek planów do ewentualnej zmiany w przyszłości miejsca zamieszkania. Nie ma w związku z tym znaczenia fakt, że umowa najmu lokalu, w którym zainteresowana mieszka wraz z rodziną zawarta jest na czas oznaczony. Istotne bowiem w sprawie jest aktualne miejsce zamieszkania zainteresowanej a zatem to, czy w miejscu tym zainteresowana przebywa i czy w miejscu tym koncentrują się jej sprawy życiowe. Na ocenę, jakie jest aktualne miejsce zamieszkania nie ma natomiast wpływu okoliczność, czy dana osoba w przyszłości będzie chciała albo będzie zmuszona zmienić swoje dotychczasowe miejsce zamieszkania. Jeżeli w przyszłości zmieni się miejsce zamieszkania zainteresowanej, to okoliczność ta może mieć wpływ na właściwość organów właściwych do rozstrzygania przyszłych jej roszczeń. Okoliczność ta nie ma natomiast wpływu na ustalenie organu właściwego miejscowo do rozstrzygnięcia aktualnego żądania, czyli wniosku A. Ś. o przyznanie jej świadczenia z pomocy społecznej.

Konkludując, przyjąć należy, że przebywanie A. Ś. w Łodzi połączone jest ze ześrodkowaniem jej aktywności życiowej w tym mieście. Dlatego właściwość miejscową w sprawie, zgodnie z art. 101 ust. 1 u.p.s., należy ustalić według aktualnego miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. W konsekwencji przyjąć należy, że organem właściwym do rozpatrzenia wniosku A. Ś. jest Prezydent Miasta Łodzi.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.