Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 529/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 10 a ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 53 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tomasz Wykowski Sędziowie: Sędzia WSA Anna Sękowska Asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 18 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi G.N. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy: 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz G.N. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] po rozpatrzeniu zażalenia G. (dalej: Inwestor, Skarżący, Strona) z dnia 27 września 2018 r. na postanowienie nr [...] [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r., znak: [...], odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową i handlową oraz garażem podziemnym, przewidzianej do realizacji na terenie położonym w M. przy ul. [...] na działkach o nr ewid. [...] i [...] - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał potwierdzając ustalenia organu I instancji, że zgodnie z załącznikiem do uzgadnianego projektu decyzji, zlokalizowany na terenie inwestycji historyczny budynek przy ul. [...] jest przewidziany do wyburzenia. W odniesieniu do tego budynku wszczęte zostało postępowanie w sprawie wpisania go do rejestru zabytków, dlatego inwestycja przewidująca jego rozbiórkę nie może uzyskać akceptacji organu ochrony zabytków. Organ wskazał również na treść art. 10a ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067), który to przepis stanowi, że od dnia wszczęcia postępowania w sprawie wpisu zabytku do rejestru do dnia, w którym decyzja w tej sprawie stanie się ostateczna, przy zabytku, którego dotyczy postępowanie, zabrania się prowadzenia prac konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych i podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku.

Nie zgadzając się z powyższym stanowiskiem Inwestor wniósł zażalenie. Strona podniosła, że nabywając połowę budynku przy ul. [...] uzyskała informację, iż obiekt ten nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków. Budynek ten nie ma ustalonej daty powstania, jest ponadto w złym stanie technicznym, o czym zaświadcza załączona do zażalenia opinia techniczna. Drugą połowę budynku posiadają osoby o niskich dochodach, których nie stać na przeprowadzenie niezbędnego remontu, a obecnie budynek stwarza zagrożenie dla przechodniów.

Organ odwoławczy po przeanalizowaniu akt sprawy postanowieniem wskazanym na wstępie utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji.

Minister wskazał, że na obszarze układu urbanistycznego M. ochronie podlegają przede wszystkim układ przestrzenny miasta (art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), określony przez historyczne rozplanowanie placów i ulic, historyczny kształt i wielkość działek oraz sposób ich zagospodarowania, współzależność między zabudową, zielenią a otwartą przestrzenią oraz dominujące formy i parametry architektoniczne zabytkowej zabudowy, współkształtujące historyczny układ przestrzenny. W rejonie planowanej inwestycji historyczny układ urbanistyczny tworzą w przeważającej części budynki dwu i trójkondygnacyjne, często z trzecią kondygnacją ukrytą w wysokim dachu wielospadowym lub mansardowym. Budynki historyczne są sytuowane w obowiązującej, graniczącej z działką drogową linii zabudowy - w sposób typowy dla nowożytnej urbanistyki. Jak wynika z załączonej do uzgadnianego projektu decyzji analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, sporządzonej dla planowanej inwestycji, najwyższy z okolicznych budynków w rejonie planowanej inwestycji, współcześnie wybudowany czterokondygnacyjny gmach Bursy Szkolnej w głębi kwartału zabudowy, ma 13 m wysokości. Z kolei realizowany obecnie budynek na działce [...] ma mieć wysokość 18 m - który to rozmiar należy uznać za wadliwy z punktu widzenia ochrony wartości przestrzennych wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego. Organ podkreślił, że budynki historyczne w sąsiedztwie planowanej inwestycji, których parametry powinny stanowić wzór dla nowych obiektów, nie przekraczają wysokości 11 m. Jednocześnie budynek przy ul. [...] jest obiektem historycznym, współtworzącym zabytkowy układ urbanistyczny.

Przedłożony do uzgodnienia projekt decyzji zawiera następujące ustalenia dotyczące warunków zabudowy i zagospodarowania terenu: linia zabudowy - zgodnie z załącznikiem graficznym - nieprzekraczalna w odległości 8 m od istniejącej linii rozgraniczającej ul. [...]; wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem: 0,40; szerokość elewacji frontowej do 30 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: min 9, max 18 m; geometria dachu: dach wielospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych od 1 do 10 stopni, wysokość kalenicy do 19 m, układ kalenicy głównej równoległy do frontu działki.

Ponadto, punkt II ust. 3.a.5 lit b. sformułowano ustalenia dotyczące ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków zawierające wyłącznie informację o lokalizacji planowanej inwestycji na terenie wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego. W ustaleniach tych zabrakło jednak informacji o zabytkowym budynku usytuowanym na działkach o nr ewid. [...] i [...] oraz nakazu jego zachowania. Związane dyspozycją art. 4 pkt 2, 3 i 6 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy konserwatorskie nie mogą wyrazić akceptacji dla przedłożonego projektu decyzji ponieważ dopuszcza ona do powstania budynku o wysokości maksymalnej 19 m, tj. znacznie przekraczającej historyczną zabudowę w rejonie planowanej inwestycji, która mierzy nie więcej niż 11 m. Realizacja budynku o takiej wysokości stwarzać będzie historycznie nieuzasadnioną dominantę w rejonie skrzyżowania ulic [...], [...] i [...] na terenie zabytkowego układu urbanistycznego. Ponadto, w rejonie planowanej inwestycji historyczny ład przestrzenny nakazuje sytuowanie nowej zabudowy w obowiązującej linii zabudowy - przylegającej do działki drogowej, podczas gdy uzgadniany projekt dopuszcza do dowolnego wycofania zabudowy w głąb działek objętych inwestycją - ustalając linię zabudowy nieprzekraczalną. Wreszcie w uzgadnianym projekcie brak jest niezbędnych ustaleń ochrony zabytków gwarantujących zachowanie historycznego budynku przy ul. [...] w M.. Dlatego, w ocenie organu odwoławczego zaskarżone postanowienie, co do istoty rozstrzyganej sprawy, jest trafne merytorycznie i nie narusza przepisów prawa.

Odnosząc się do treści zażalenia organ wskazał, że ustalenia stanu technicznego i wartości zabytkowych historycznego budynku przy ul. [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania, a przede wszystkim pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Inwestor w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu:

1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

a) art. 15 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia Organu II instancji na okolicznościach, które nie były przedmiotem ustaleń Organu I instancji, a w konsekwencji pozbawienie Skarżącego możliwości zakwestionowania ustaleń dokonanych przez organy ochrony zabytków w administracyjnym toku instancji oraz pozbawienie Skarżącego możliwości czynnego udziału w toczącym się postępowaniu,

b) art. 106 § 4 k.p.c. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a także niedokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego oraz oparcie postanowienia na okolicznościach, które nie mają oparcia w rzeczywistości, a w szczególności:

- dokonywanie rozważań zasadności wniosku o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr [...], w sytuacji gdy wniosek dotyczył inwestycji na innych działkach, tj. działkach nr [...] i [...],

- dokonanie ustalenia, że projektowany budynek jest zbyt wysoki w stosunku do budynków sąsiednich, w sytuacji gdy Organ II instancji nie wskazał jaką wysokość mają budynki znajdujące się w okolicy, czy wszystkie mają jednakową wysokość, czy też występują różnice, a także nie sprecyzował z jakiego względu projektowana różnica wysokości jest zbyt duża oraz jaka różnica wysokości byłaby akceptowalna,

- dokonanie ustalenia, że ład przestrzenny nakazuje sytuowanie nowej zabudowy w obowiązującej linii zabudowy — przylegającej do działki drogowej w sytuacji gdy w najbliższej okolicy działek nr [...] i [...] zabudowa przylegająca do działki drogowej jest wyjątkiem, a nie regułą - budynki położone na działkach sąsiednich są oddalone od ulicy [...] o kilkanaście metrów, a inne budynki położone po tej samej stronie ulicy [...] są oddalone od działki drogowej o co najmniej kilka metrów, pominięcie okoliczności, iż działki nr [...] i [...] znajdują się na obrzeżach chronionego obszaru urbanistycznego, co winno skutkować stosowaniem wobec inwestycji dokonywanych na tym obszarze mniej rygorystycznych wymogów w zakresie wysokości i usytuowania projektowanych budynków,

- zaniechanie dokonania ustaleń w przedmiocie stanu technicznego budynku położonego na działkach nr [...] i [...], w sytuacji gdy stan techniczny i zniszczenie obiektu może mieć wpływ na utratę jego wartości zabytkowej,

- art. 106 § 4 k.p.c. w zw. z art. 85 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia oględzin, które wykazałyby, że budynki sąsiadujące z projektowaną inwestycją nie przylegają do działki drogowej, a budynek położony na działkach nr [...] i [...] utracił wartość zabytkową ze względu na jego stan techniczny,

- art. 106 § 4 k.p.c. w zw. z art. 89 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenie rozprawy administracyjnej,

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia, z którego nie wynika na jakiej podstawie Organ II instancji przyjął, że ład przestrzenny nakazuje sytuowanie nowej zabudowy w obowiązującej linii zabudowy - przylegającej do działki drogowej, że projektowany budynek jest zbyt wysoki w stosunku do budynków sąsiednich. Strona podniosła, że organ nie wyjaśnił, że stan techniczny obiektu i jego wartość nie mają wpływu na rozstrzygnięcie.

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji Organu I instancji,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik postępowania, a mianowicie:

a) art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, iż wszczęcie postępowania w przedmiocie wpisania budynku położonego przy ulicy [...] w M. na działkach nr [...] i [...] do rejestru zabytków nie pozwala na uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, w sytuacji gdy ten przepis dotyczy wyłącznie czynności faktycznych, które mogłyby doprowadzić "do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku", a uzgodnienie decyzji o warunkach zabudowy nie wywoła takich skutków,

b) art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą wadliwym przyjęciem, iż Organ odmawiający uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie jest zobowiązany do wskazania jakich zmian powinien dokonać inwestor, aby Organ dokonał uzgodnienia,

c) art. 13 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez jego niezastosowanie i wadliwe przyjęcie, że ustalenie stanu technicznego i wartości zabytkowych budynku położonego przy ul. [...] nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, w sytuacji gdy z treści tego przepisu wynika, iż zniszczenie obiektu może mieć wpływ na utratę jego wartości zabytkowej.

Wobec powyższych zarzutów Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2018 r. oraz poprzedzającego go postanowienia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2018 r., jak i o zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Strona w uzasadnieniu podniosła, że w treści uzasadnienia postanowienia wydanego przez Ministra wynika, iż motywy, którymi kierował się Organ II instancji są zupełnie inne, niż motywy rozstrzygnięcia Organu I instancji. Organ I instancji odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy wyłącznie z tego względu, że na nieruchomości o nr ewidencyjnych [...] i [...] znajduje się budynek mieszkalny, wobec którego zostało wszczęte postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków. Organ I instancji powołał się na treść art. 10a ust. 1 o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z kolei Organ II instancji utrzymując zaskarżone postanowienie w mocy powołał się na zupełnie inne okoliczności.

Poza tym Inwestor zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia wskazano, że "realizowany obecnie budynek na działce [...] ma mieć wysokość 18 m - który to rozmiar należy uznać za wadliwy z punktu widzenia ochrony wartości przestrzennych wpisanego do rejestru zabytków układu urbanistycznego". Tymczasem wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie dotyczył budowy na działce nr [...], tylko budowy na działkach nr [...] i [...]. Działka nr [...] znajduje się kilkadziesiąt metrów dalej, przy innej ulicy. Skoro Organ II instancji dokonuje rozważań w odniesieniu do innej działki, niż wskazana we wniosku, to nie powinno ulegać wątpliwości, że Organ nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

W ocenie Skarżącego brzmienie art. 10a ust. 1 ustawy o ochronie zabytków nie stoi na przeszkodzie uzgodnieniu przedstawionego projektu decyzji o warunkach zabudowy. Przedmiotowy przepis dotyczy wyłącznie czynności faktycznych, które mogłyby doprowadzić "do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku". Uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy nie spowoduje, że dojdzie do takiej sytuacji, gdyż inwestor nie będzie mógł podjąć żadnych czynności faktycznych do momentu zakończenia postępowania w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o je oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania powyższego postanowienia, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1032 ze zm. - dalej p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu przy wydawaniu postanowienia dopuszczono się bowiem naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.).

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w świetle art. 53 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) następuje m.in. po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków, którego zgoda jest wymagana w odniesieniu do obszarów objętych ochroną konserwatorską. Ponadto kompetencje organów ochrony zabytków, przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków określają przepisy ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na terenie, na którym skarżący planuje budowę obiektu budowlanego ochronie – co nie jest w sprawie kwestionowane - podlega przede wszystkim układ przestrzenny miasta (art. 3 ust. 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie wpisania zabytku do rejestru zabytków). Ponadto budynek przy ul. [...] – w ocenie organu - jest obiektem historycznym, współtworzącym zabytkowy układ urbanistyczny i jak wynika z akt sprawy postępowanie o wpisanie obiektu do rejestru zabytków jest w toku.

Należy wskazać, że uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 u.p.z.p. mają charakter uznania administracyjnego (zob. m.in. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 2108/08, LEX nr 550307). Uznanie nie upoważnia do działania dowolnego - organ ma obowiązek zgromadzenia i wszechstronnego zbadania materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego, a następnie wydanie orzeczenia o treści przekonywującej pod względem faktycznym i prawnym. Sąd dokonując kontroli kwestionowanego rozstrzygnięcia dopatrzył się, że stanowisko organu konserwatorskiego w niniejszej sprawie przekroczyło granice uznawania administracyjnego, miało charakter arbitralny i nieprzekonywujący.

Minister Kultury rozpoznając zażalenie skarżącego nie dokonał, w ocenie Sądu, wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nieprzekonująco umotywował odmowę uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanego na działkach nr [...] i [...] zamierzenia inwestycyjnego.

Należy wskazać, że przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ administracji obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszystkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero wnikliwa analiza stanu faktycznego stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Decyzja odmowna musi być więc należycie uzasadniona tak, aby nie można jej było postawić zarzutu dowolności. W szczególności winna ona zawierać dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz dokładne wyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając takie a nie inne rozstrzygnięcie. Organ nie może bowiem powoływać się ogólnie na dane z obszaru analizowanego, powinien konkretnie wskazać i wyjaśnić w uzasadnieniu – zgodnie z zasadą przekonywania – swoje stanowisko w sprawie.

Należy podkreślić też, że decyzjom (postanowieniom) mającym uznaniowy charakter stawiane są szczególne wymagania. Zgodnie bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. organ administracji jest obowiązany podać w uzasadnieniu faktycznym decyzji m.in. dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Dopełnienie tego obowiązku nabiera szczególnej wagi wówczas, gdy organ administracji działa w granicach uznania administracyjnego.

Ze względu na możliwy do podniesienia zarzut niewłaściwego korzystania z uznania administracyjnego, obowiązki w zakresie uzasadnienia decyzji są większe wobec organu orzekającego w ramach uznania administracyjnego aniżeli w przypadku orzekania w ramach ustawowego związania. Trzeba również stwierdzić, że uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji jest jej integralnym elementem.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organ w niniejszym postępowaniu nie dochował szczególnym wymogom, jakie są stawiane uzasadnieniu postanowienia o charakterze uznaniowym.

Analizując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż w uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy nie wykazał w sposób przekonywujący zasadności utrzymania w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektowanej inwestycji, przede wszystkim w zakresie kwestionowanej wysokości budynku, jaki zachowania obowiązujące linii zabudowy.

Należy podkreślić, że w sprawie uwzględnia się jedynie wysokość obiektów znajdujących się na terenie analizowanym. Organ w niniejszej sprawie przyjął, że wnioskowana inwestycja znacznie odbiega swoim parametrem wysokościowym od pozostałych budynków znajdujących się w okolicy. Minister wskazał na konkretne wysokości budynków, jednak nie wskazał ich dokładnego usytuowania w stosunku do działki skarżącego w analizowanym obszarze (nr działki, budynku). Z uzasadnienia bowiem nie wynika dokładnie, które obiekty zostały przez organ wskazane, jakie inne znajdują się w obszarze analizowanym, jak kształtuje się linia wysokościowa w zabytkowym układzie urbanistycznym, jak i także nie sprecyzował z jakiego względu – jak zasadnie zwróciła strona skarżąca uwagę – dlaczego projektowana różnica wysokości jest zbyt duża. Przy czym należy zauważyć, że organ nie musi wskazywać jaka maksymalna wysokości byłaby akceptowalna, organ bowiem w niniejszym postępowaniu związany jest zakresem wniosku i do niego powinien się ustosunkować. Strona uznając bowiem, że potrzebuje uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla innych parametrów niż wskazane w niniejszej spawie, zawsze może wystąpić do organu z nowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

W ocenie Sądu uzasadnienie stanowiska organu odwoławczego, co do niezgodności projektowanej inwestycji w zakresie obowiązującej linii zabudowy, także wymaga uzupełnienia.

Z uwagi na to, że przepisy określające wymóg uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy na podstawie art. 53 ust. 4 u.p.z.p., nie wskazują bezpośrednio jego merytorycznego zakresu, należy przyjąć, iż zakres ten wynika z zadań wykonywanych przez wojewódzkich konserwatorów zabytków. Zakres tych zadań wyznaczają akty normatywne, do których należy ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Wskazanie, czy to zamierzenie jest dopuszczalne, czy też nie, organ dokonuje tylko pod kątem zgodności jako konserwator zabytków w formie uzgodnienia. Natomiast decyzja o warunkach zabudowy (negatywna lub pozytywna) może być wydana przez właściwy organ dopiero po uzyskaniu stosownych uzgodnień.

Trzeba też mieć na względnie, na co wskazywano powyżej, że gdy uzgodnienia dokonywane przez organy konserwatorskie w trybie art. 53 ust. 4 u.p.z.p. dotyczą pewnego obszaru jako całości, a nie konkretnej nieruchomości - organ dokonujący takiego uzgodnienia powinien w sposób szczegółowy dokonać analizy całego obszaru.

W ocenie Sądu ustalenia organu, że ład przestrzenny nakazuje sytuowanie nowej zabudowy w obowiązującej linii zabudowy — przylegającej do działki drogowej w sytuacji gdy – jak wskazano w skardze - w najbliższej okolicy działek nr [...] i [...] zabudowa przylegająca do działki drogowej jest wyjątkiem, a nie regułą – bo budynki położone na działkach sąsiednich są oddalone od ulicy [...] o kilkanaście metrów, a inne budynki położone po tej samej stronie ulicy [...] są oddalone od działki drogowej o co najmniej kilka metrów – nie stanowi przekonywującej okoliczności uzasadniającej odmowę uzgodnienia ustalenia warunków zabudowy (zwłaszcza, że załącznik graficzny te wątpliwości potwierdza, np. działka sąsiednia o nr [...]). W ocenie Sądu organ w uzasadnieniu decyzji uwzględniając zabytkowy układ urbanistyczny nie odniósł się do obowiązującej linii zabudowy, zarówno w zakresie działki sąsiedniej, jak i dalej położonych, co nie daje możliwości odniesienia się do faktycznego zagospodarowania terenu w zakresie spornego parametru inwestycji.

Wobec powyższych okoliczności uzasadnione są zarzuty skargi, iż zaskarżone postanowienie zostało wydane przedwcześnie, z naruszeniem przepisów postępowania, bowiem nie wyjaśniono w dostatecznym stopniu stanu faktycznego sprawy.

Jednak podkreślić należy, iż naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy nie przesądza w żaden sposób o treści przyszłego postanowienia. Każde rozstrzygnięcie organu administracji publicznej musi jednak zawierać takie uzasadnienie rozstrzygnięcia, aby możliwa była jego właściwa ocena przez sąd administracyjny, a przede wszystkim - by orzeczenie było zrozumiałe dla strony postępowania. Wymóg taki należy wyprowadzić z art. 8 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Z powyższej zasady - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz ich kultury prawnej - wynikają ciążące na organach administracji publicznej konkretne obowiązki, które wiążą te organy przy wydawaniu rozstrzygnięć administracyjnych. Jednym z takich obowiązków jest m.in. właściwe uzasadnienie decyzji (postanowienia) administracyjnej, które - co wyżej podkreślono - nabiera szczególnej wagi przy rozstrzygnięciu decyzji odmownej o charakterze uznaniowym.

W związku z niewyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zbędne jest ustosunkowywanie się do zarzutów naruszenia prawa materialnego.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ będzie miał na względzie zaprezentowaną ocenę prawną. Organ zadba o to, aby uzasadnienie rozstrzygnięcia spełniało przesłanki z art. 107 § 3 k.p.a., w tym realizowało wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadę przekonywania.

Dodać tylko należy, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 59 ust. 1 i 2 u.p.z.p. dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującej obiekt, którego dotyczy toczące się postępowanie o wpis do rejestru zabytków, nie musi dokonywać uzgodnienia z wojewódzkim inspektorem zabytków, co oznacza, że w takiej sytuacji nie zachodzą przesłanki, przykładowo do zawieszania postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 15 października 2010, II OSK 1612/09, CBOSA), a tym bardziej do odmowy uzgodnienia decyzji o warunków zabudowy.

Należy jednak też stwierdzić, iż nie można za zasadne uznać wszystkich argumentów zawartych w uzasadnieniu skargi. Zasadnie bowiem organ wskazał, że ustalenia stanu technicznego i wartości zabytkowych historycznego budynku przy ul. [...] nie jest przedmiotem niniejszego postępowania i pozostają bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 89 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Przepis art. 89 § 1 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin (§ 2). Ocena, czy zachodzą przesłanki przeprowadzenia rozprawy, poza sytuacją, gdy jej przeprowadzenia wymagają przepisy prawa, należy w całości do organu administracji. Oceny tej organ dokonuje w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Z akt sprawy nie wynika, ażeby skarżący wnioskował w toku postępowania administracyjnego o przeprowadzenie rozprawy wskazując na cele, które można by osiągnąć przy jej pomocy. Natomiast według Sądu, w świetle ujawnionych okoliczności faktycznych sprawy, brak przeprowadzenia rozprawy z urzędu nie stanowił naruszenia art. 89 § 1 i 2 k.p.a., które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobne argumenty przesądziły o nieuwzględnieniu zarzutu braku przeprowadzenia oględzin, których zaniechanie w niniejszej sprawie nie miało wpływu na jej rozstrzygnięcie.

Odnosząc się do zarzutów skargi i powołanych tam naruszonych przepisów należy wyjaśnić, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 106 § 4 k.p.c., a art. 106 § 4 k.p.a., zgodnie z którym organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Mając jednak na uwadze uzasadnienie zarzutu, to Sąd uznał, że stanowi to jedynie omyłkę pisarską Strony, która nie ma wpływu na wynik sprawy.

W myśl powołanego art. 106 § 4 k.p.a. rolą organu uzgadniającego jest przede wszystkim wykorzystanie jego wiedzy specjalnej w danej dziedzinie. Tak ukształtowana kodeksowo pozycja organu opiniującego stawia go w roli swego rodzaju arbitra, który przy wykorzystaniu swych kompetencji i profesjonalnej wiedzy pomaga organowi głównemu w podjęciu prawidłowej decyzji administracyjnej. Jednak zastosowanie powyższy przepis będzie miał dopiero wówczas, gdy organ uzna rozpoznając przedmiotową sprawę, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest niewystarczający do rozstrzygnięcia wskazanych wyżej wątpliwości.

Wobec powyższych uwag Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2. sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2018 r. poz. 1800) zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, na którą oprócz wpisu sądowego od skargi w wysokości 100 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, składa się również wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł.