Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 406/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 a
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2020 poz 374
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Nawara - Dubiel Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi B. M. – K. i J. K. na decyzję Wojewody z dnia 10 lutego 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta [...] decyzją z 13 listopada 2019 r. znak [...] z urzędu uchylił decyzję pozwolenia na budowę z 23 października 1990 r. znak [...], w której udzielono J. K. pozwolenia na dobudowę klatki schodowej z częścią mieszkalną na działce nr ew. [...] obr. [...] w Z..

Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.), dalej "P.b.".

W uzasadnieniu organ I instancji przywołał treść art. 36a ust. 2 P.b.

Wskazał, że w niniejszym przypadku, w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. została wydana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. decyzja nr [...] z 10 lipca 2018 r. znak: [...] (ostateczna na mocy decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nr [...] z 3 lipca 2019 r. znak: [...]), która nałożyła na inwestora obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego inwestycji w terminie do 31 grudnia 2019 r.

J. K. i B. M. wnieśli pismo wyrażające sprzeciw wobec zamiaru uchylenia decyzji pozwolenia na budowę. Podnieśli, że toczyło się postępowanie w kwestii stwierdzenia nieważności decyzji z 23 października 1990 r., a Naczelny Sąd Administracyjny zdecydował, że decyzja ta może pozostać w obrocie prawnym.

Organ wskazał, że procedura uchylenia decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. jest czynnością wręcz automatyczną.

Po przedłożeniu przez inwestora projektu budowlanego zamiennego zostanie on zatwierdzony w odrębnej decyzji PINB. Aby było to możliwe, należy wyeliminować z obiegu prawnego pierwotną decyzją, gdyż w przeciwnym razie w obiegu prawnym funkcjonowałyby dwie decyzje, co nie może mieć miejsca.

B. M. i J. K. wnieśli od powyższej decyzji odwołanie wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ l instancji. Podnieśli m.in., że: "Naczelnik 1,5 miesiąca przed terminem złożenia projektu zamiennego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. uchyla nam zgodę na dobudowę klatki schodowej z częścią mieszkalną wydaną 23 października 1990 r. Po 29 latach.". Odwołujący nie zgodzili się z twierdzeniem zawartym w decyzji organu l instancji o braku możliwości funkcjonowania w obiegu prawnym dwóch projektów budowlanych, ponieważ ich zdaniem projekt zamienny nie został złożony do organu nadzoru budowlanego, a termin na dokonanie tej czynności upływa z dniem 31 grudnia 2019 r. Wskazali, że "Sprawa wykonania projektu zamiennego została wznowiona po 29 latach po donosie".

Wojewoda decyzją z 10 lutego 2020 r. znak [...] utrzymał w mocy opisaną na wstępie decyzję Starosty [...] z 13 listopada 2019 r. znak [...]

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., nr 2096 ze zm.), dalej "K.p.a." i art. 82 ust. 3 P.b. Organ II instancji wskazał, że utrzymuje w mocy ww. decyzję I instancji z 13 listopada 2019 r. uchylającą decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z 23 października 1990 r. znak [...] zatwierdzającą plan realizacyjny i udzielającą J. K. pozwolenia na dobudowę klatki schodowej z częścią mieszkalną na działce nr ewide[...] obręb [...] w Z..

Stwierdził, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 36a ust. 2 P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb.

Organ odwoławczy przywołał treść art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i stwierdził, że wykładnia art. 36a ust. 2 P.b. nie wymaga żadnych zabiegów interpretacyjnych, bowiem jego brzmienie jest oczywiste. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje, nie zaś uprawnia, organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia pozwolenia na budowę. Organ administracji publicznej jest związany brzmieniem przepisu art. 36a ust. 2 P.b. Ustawodawca nie pozostawił organowi administracji architektoniczno-budowlanej możliwości swobodnej oceny stanu faktycznego sprawy i ewentualnego uznania administracyjnego w sytuacji, gdy w sprawie organ nadzoru budowlanego wydał decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b.

W świetle treści art. 36a ust. 2 P.b., zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie budzi żadnych wątpliwości z punktu widzenia wymaganych podstaw do zastosowania tej normy prawnej ze względu na poniższe.

W badanej sprawie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. została wydana przez PINB w Z. decyzja nr [...] z 10 lipca 2018 r., nakładająca na inwestora - J. K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zamiennego uwzględniającego dokonane zmiany z dotychczas wykonanych robót. Powyższe nastąpiło w związku z realizowaniem objętej pozwoleniem na budowę z 23 października 1990 r. znak: [...] inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB w Z., MWINB w K. decyzją nr [...] z 3 lipca 2019 r. zmienił termin wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja drugoinstancyjna nie została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tym samym jest prawomocna (te informacje przekazał MWINB w K. za pismem z 24 stycznia 2020 r.).

W postępowaniu przed organem l instancji i w postępowaniu odwoławczym organy nie mają uprawnień do badania legalności prawomocnej decyzji podjętej odnośnie inwestycji skarżących na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Wyznaczony termin na przedłożenie projektu budowlanego zamiennego nie ma żadnego znaczenia dla wydania decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 P.b., które to działanie stanowi powinność dla organu. Uchylenie na podstawie tego przepisu pozwolenia na budowę nie jest ograniczone upływem określonego czasu, a jedynym warunkiem dla jego wydania jest ostateczna i prawomocna decyzja o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. Organ odwoławczy zaznaczył, że w powyższym uzasadnieniu ustosunkował się do zarzutów odwołania, dokonując oceny prawidłowości wydanej decyzji przez organ pierwszej instancji.

B. M. i J. K. wnieśli na powyższą decyzję Wojewody z 10 lutego 2020 r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wnosząc o uchylenie decyzji Starosty [...] z 13 listopada 2019 r. Podnieśli, że w pismach do Starosty [...] z 14 października 2019 r. i z 15 października 2019 r. J. K. wniósł o niewszczynanie postępowania z urzędu w sprawie uchylenia powyższej decyzji Urzędu Gminy T., która została utrzymana w mocy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 571/17.

Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem, że funkcjonują w obiegu prawnym dwa projekty dobudowy klatki schodowej. Ich zdaniem obecnie funkcjonuje jeden projekt z 1990 roku. Projekt zamienny, który skarżący złożyli do PINB w Z. 30 grudnia 2020 r., nie został rozpatrzony, oceniony, sprawdzony, przeanalizowany, nie wyszczególniono zastrzeżeń, nie dokonano sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB nr [...] z 10 lipca 2018 r. Nie rozpoczęto procedury zatwierdzającej projekt budowlany zamienny, nie dokonano korekt, nie zalecono uzupełnień, nie rozeznano zakresu zmian i w jakiej części projektu dotyczyły. Projekt zamienny jest wieloczęściowy: 1) projekt zagospodarowania terenu (działki) - plan realizacyjny, 2) projekt architektoniczno-budowlany. Zmiany dotyczyły poddasza i dachu. Projekt zagospodarowania terenu (działki) - plan realizacyjny nie został zmieniony. Na poziomie terenu (działki) nie wystąpiły w trakcie dobudowy zmiany względem projektu pierwotnego. Projekt zamienny na tym etapie pokrywa się z projektem pierwotnym.

Skarżący podnieśli, że wycofanie z obiegu prawnego projektu pierwotnego przed wydaniem decyzji o stwierdzeniu wykonania obowiązku i (wstępnym) zatwierdzeniem projektu zamiennego w części zagospodarowania działki to brak w obiegu prawnym pozwolenia na dobudowę klatki schodowej, co czyni dobudowę samowolą budowlaną, co jest niezgodne z prawdą.

Wskazali, że ich sprawa to przypadek szczególny. Plany realizacyjne (projekty zagospodarowania terenu) w projekcie pierwotnym i w projekcie zamiennym nie zmieniły się. Zmiany dotyczą poddasza. Granica działki skarżących nr [...] z działką [...] jest wrysowana na pierwotnym projekcie zagospodarowania terenu z 1990 r. zatwierdzonym zgodą na dobudowę klatki schodowej z 23 października 1990 r. zawartą w decyzji znak [...] Granica jest usytuowana ok. 2,0 m od ściany zewnętrznej budynku i ok. 0,5 m od północno-wschodniej ściany zewnętrznej dobudowanej klatki schodowej i jednocześnie na zewnątrz od dwóch studzienek i rurociągu kanalizacyjnego. Granica powyższa jest obecnie granicą sporną. Miejsce usytuowania granicy w tej lokalizacji zostało wielokrotnie potwierdzane, na poparcie czego skarżący przywołali 7 dowodów z dokumentów.

W szczególności wskazali, że zgodnie z uzasadnieniem wyroku NSA z 13 grudnia 2017 r. sygn. OSK 571/17 cała klatka schodowa znajduje się na działce [...] należącej do skarżących (wynika to z planu realizacyjnego na 1990 rok). Ściana zewnętrzna północno-wschodnia dobudowywanej klatki schodowej na działce nr ewid.[...] znajduje się ok. 0,5 m od granicy działki nr ewid.[...]

Nadmienili, że A. W. działkę nr ewid.[...] obr. [...], sąsiadującą z działką skarżących nr ewid.[...], nabyła w 1995 r., a oni zgodę na dobudowę otrzymali w 1990 r. W 1995 roku A. W. nie wnosiła żadnych skarg ani zastrzeżeń dotyczących przebiegu granicy pomiędzy działkami. W tym czasie obowiązywało usytuowanie granicy z 1990 r. Obowiązywała również granica z 1994 roku (podkład geodezyjno-kartograficzny – kopia zaewidencjonowanej mapy). W 1980 r. została wykonana na działce skarżących nr ew. [...] instalacja kanalizacyjna zawierająca dwie studzienki i rurociąg, która została odebrana, a jej lokalizacja zatwierdzona. Lokalizacja powyższej instalacji kanalizacyjnej na działce nr ew. [...] została potwierdzona w 1989 r., w 1990 r. i w 1994 roku. Twierdzenie A. W., że instalacja kanalizacyjna jest usytuowana na działce nr ew. [...] jest kolejnym wprowadzaniem w błąd PINB-u w Z..

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem z 27 października 2020 r. Przewodniczący Wydziału II wyznaczył termin posiedzenia niejawnego (COVID) w niniejszej sprawie na dzień 26 listopada 2020 r.

W piśmie procesowym z 21 listopada 2020 r. skarżący zwrócili się m.in. o przesunięcie terminu rozprawy z 26 listopada 2020 r. ze względu na brak wydania przez PINB decyzji w sprawie projektu zamiennego dobudowy klatki schodowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie, zarządzeniem z 27 października 2020 r. wyznaczył posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów.

Na podstawie § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 października 2020r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 1758, ze zmianą wynikającą z rozporządzenia Rady Ministrów z 16 października 2020 r. - Dz.U. z 2020 r. poz. 1829 oraz ze zmianą rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 października 2020 r. – Dz.U. z 2020 r. poz. 1871), zaliczono cały kraj do tzw. czerwonej strefy. Przeprowadzenie rozprawy stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości jej przeprowadzenia na odległość z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.

Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt. 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października, w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie. Z tego względu nie było możliwości wyznaczenia rozprawy.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy, przeciwdziałając jednocześnie stanowi przewlekłości postępowania. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i uczestników, bowiem podnoszone przez nich argumenty, podobnie jak argumenty skarżonego organu, są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz złożone skargi i inne pisma procesowe.

Z tych względów, na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Sąd stwierdził, że skarga jest bezzasadna, a zaskarżona decyzja Wojewody [...] z 10 lutego 2020 r. oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji, podobnie jak decyzji organu I instancji, stanowił art. 36a ust. 2 P.b., zgodnie z którym organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3.

Natomiast stosownie do art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian.

Jak słusznie wskazały organy, wykładnia art. 36a ust. 2 P.b. nie wymaga zabiegów interpretacyjnych, bowiem brzmienie przepisu jest oczywiste. W przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, a organ, który wcześniej wydał pozwolenie na budowę, je uchyla (por. wyroki NSA: z 1 lutego 2011 r. sygn. II OSK 257/10, z 24 marca 2017 r. sygn. II OSK 683/16 – powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przepis art. 36a ust. 2 P.b. znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z 8 stycznia 2010 r., sygn. II OSK 15/09; z 7 lutego 2012 r., sygn. II OSK 2221/10).

Regulacja zawarta w art. 36a ust. 2 P.b. przewiduje zatem, że w razie wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., organ architektoniczno-budowlany uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę. Stwierdzenie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej wystąpienia takiego przypadku obliguje, a nie uprawnia, organ administracji architektoniczno-budowlanej do uchylenia pozwolenia na budowę. Zatem w tym zakresie twierdzenia organów są prawidłowe.

Brak jest w prawie materialnym określenia terminu, w jakim ww. uchylenie powinno nastąpić. Zgodnie z poglądem panującym w orzecznictwie można to uczynić najwcześniej, gdy decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 1004/09).

Odnosząc się do wątpliwości podnoszonych przez skarżących należy przyznać, że w literaturze przyjmuje się istotnie, że decyzja o pozwoleniu na budowę powinna zostać uchylona wtedy, gdy inwestor jest pewien, że może bez żadnych obaw ze strony osób trzecich kontynuować zgodnie z prawem swoją inwestycję budowlaną. Nie można bowiem w państwie prawa dopuścić do zaakceptowania sytuacji, w której inwestor nie będzie miał świadomości tego, jakie są jego uprawnienia w zakresie realizacji procesu inwestycji budowlanej, lub pozostanie bez jakiegokolwiek zezwolenia w tej kwestii. Należy jednak podkreślić, że powyższe rozważania dotyczą sytuacji, gdy inwestycja jest w toku, a nie, jak w niniejszej sprawie, zakończona wiele lat temu.

Jak już wyżej wskazano, na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 P.b. nie stoi fakt zakończenia inwestycji. Przemawia za tym wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 4 P.b., która jak wynika z powszechnie prezentowanego w orzecznictwie poglądu, znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z 7 lutego 2012r., sygn. II OSK 2221/10; z 28 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 637/08).

Podkreślić trzeba, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2 P.b. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten stanowi przepis szczególny (lex specialis) w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego określających generalne zasady uchylania ostatecznych decyzji administracyjnych. Nie może być on stosowany zamiennie z jednym z trybów nadzwyczajnych służących eliminacji wad prawnych związanych z postępowaniem lub samą decyzją, tj. instytucją wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności decyzji. W przypadku więc wszczęcia postępowania wznowieniowego lub nieważnościowego organ ma obowiązek wyjaśnienia w pierwszej kolejności tego, czy kontrolowane pozwolenie na budowę nie jest dotknięte którąś z wad określonych odpowiednio w art. 145 lub 156 K.p.a., nie zaś oceny, czy decyzja ta powinna być uchylona w trybie art. 36a ust. 2 P.b. Najpierw bowiem należy zakończyć postępowanie wznowieniowe albo nieważnościowe, a dopiero następnie kontynuować lub umorzyć postępowanie w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę. Stąd też wypływa wniosek, że postępowania nadzwyczajne zmierzające do usunięcia kwalifikowanej wadliwości decyzji o pozwoleniu na budowę, przez uchylenie we wznowionym postępowaniu administracyjnym bądź stwierdzenie nieważności decyzji, mają pierwszeństwo w stosunku do uchylenia decyzji w trybie art. 36a ust. 2 P.b. (por. wyrok NSA z 28 stycznia 2003 r., sygn. IV SA 1597/01).

Dlatego też w sprawie przedmiotowej inwestycji najpierw organy, a następnie sądy administracyjne, w pierwszej kolejności zajmowały się kwestią podnoszonej nieważności pierwotnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w N. T. z 23 października 1990 r. Ostatecznie w tym zakresie rozstrzygnął NSA wyrokiem z 13 grudnia 2017 r. sygn. OSK 571/17. Należy tu podkreślić, że w postępowaniu dotyczącym nieważności NSA nie mógł zająć i nie zajął stanowiska w sprawie ewentualnego przyszłego uchylenia decyzji na podstawie art. 36a ust. 2 P.b.

Kluczowa i rozstrzygająca w niniejszej sprawie jest okoliczność, że PINB w Z. decyzją z 10 lipca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., nałożył na inwestora - J. K. - obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powyższe nastąpiło w związku z realizowaniem objętej pozwoleniem na budowę z 23 października 1990 r. znak: [...] inwestycji z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego tym pozwoleniem projektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania od decyzji PINB w Z., MWINB w K. decyzją nr [...] z 3 lipca 2019 r. zmienił termin wykonania obowiązku, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja drugoinstancyjna nie została zaskarżona do WSA w Krakowie, tym samym jest prawomocna i ostateczna, które to informacje Wojewoda uzyskał od MWINB w K. w piśmie z 24 stycznia 2020 r. Tej okoliczności skarżący nie kwestionowali.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z zasadą trwałości decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a., decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W praktyce zasada ta oznacza, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub w ustawach szczególnych. Powoduje ona, iż decyzje ostateczne nie mogą być zmieniane lub uchylane w sposób dowolny, a jedynie w trybach nadzwyczajnych wewnątrzadministracyjnych – w wypadkach i trybie wprost określonym w kodeksie postępowania administracyjnego lub przepisach szczególnych, do których odsyła art. 163 oraz w trybie zewnętrznym – skargi do sądu administracyjnego. Zasada trwałości oznacza także przyjęcie domniemania legalności (prawidłowości) i mocy obowiązującej decyzji ostatecznych.

Wobec powyższego przywołana wyżej decyzja MWINB w K. nr [...] z 3 lipca 2019 r., jako decyzja ostateczna i pozostająca w obrocie prawnym, nie mogła podlegać w niniejszym postępowaniu ocenie, w tym również w zakresie ustalonych przez organ odstępstw od pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym w obecnie prowadzonym postępowaniu, nie jest możliwe weryfikowanie twierdzeń skarżących, czy prowadzili budowę zgodnie z wydaną decyzją o pozwoleniu na budowę i w jakim zakresie nie odstępowali od określonych w niej warunków.

Z uzasadnień ww. decyzji PINB i MWINB wynika, że PINB ustalił fakt zrealizowania inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę z 1990 r. z istotnymi odstępstwami (zmiana konstrukcji dachu zwiększająca powierzchnię użytkową pomieszczeń zlokalizowanych na poddaszu, wykonanie dodatkowego otworu okiennego), czego zresztą skarżący nie kwestionują.

Końcowo należy wyjaśnić, że podnoszone przez skarżących kwestie, takie jak brak dokonania przez PINB w Z. sprawdzenia wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB nr [...] z 10 lipca 2018 r., mimo przedłożenia projektu budowlanego, nie ma wpływu na wynik postępowania w niniejszej sprawie.

Nie ma istotnego znaczenia także fakt, że sprawa dotyczy inwestycji sprzed 29 lat.

Trzeba przy tym wyjaśnić, że uchylenie decyzji pierwotnej, w przeciwieństwie do stwierdzenia nieważności, powoduje skutek ex nunc (od uchylenia), a nie ex tunc (od daty wydania decyzji pierwotnej). W konsekwencji uchylenie nie powoduje sytuacji, której obawiają się skarżący, jakoby w zakresie, w którym zrealizowali inwestycję zgodnie z decyzją z 23 października 1990 r., czyniło dobudowę samowolą budowlaną. Te okoliczności winien wziąć pod uwagę PINB w Z. w prowadzonym postępowaniu naprawczym.

Natomiast spór pomiędzy skarżącymi, a ich sąsiadką o przebieg granicy pomiędzy działkami nr [...] pozostaje poza granicami niniejszej sprawy. W konsekwencji obszerna argumentacja skarżących w tym przedmiocie i przywołane na jej poparcie dowody nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

Konkludując należy stwierdzić, że w kontrolowanej sprawie organy przeprowadziły postępowanie prawidłowo, z poszanowaniem zasad ogólnych stanowionych przez K.p.a. oraz przepisów P.b. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tych z podniesionych przez skarżących zarzutów, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć organy zawarły stosowne przepisy prawa wraz z ich wyjaśnieniem.

W konsekwencji, wobec braku postaw do uwzględnienia skargi, Sąd ją oddalił, o czym orzekł w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.