Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 503/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 81, art. 82
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. Sp. z o.o. w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 964/18 w sprawie ze skargi R. Sp. z o.o. w R. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od R. Sp. z o.o. w R. na rzecz Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 964/18 oddalił skargę R. sp. z o.o. w R.(dalej: skarżąca) na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. (dalej: Dyrektor IC) z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] marca 2018r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. odmówił spółce przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2016 z uwagi na to, że skarżąca znalazła się w łańcuchu wzajemnych powiązań osobowych, organizacyjnych, biznesowych i własnościowych świadczących o stworzeniu sztucznych warunków w celu osiągnięcia korzyści sprzecznych z uregulowaniami prawnymi Unii Europejskiej, które to działania traktowane są jako obejście prawa.

Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor IC decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia poczynione w toku postępowania, jak również ustalenia z pozostałych postępowań prowadzonych wobec podmiotów utworzonych przez T. K. i M. H. i ubiegających się o przyznanie płatności do gruntów rolnych, potwierdzają fakt, że wszystkie te podmioty, w tym skarżąca, zarządzane są w rzeczywistości przez wskazane dwie osoby. Prowadzenie przez każdą ze spółek działalności rolniczej we własnym imieniu i na własny rachunek ma stwarzać pozory prowadzenia działalności rolniczej przez każdy z pomiotów, podczas, kiedy działalność ta faktycznie prowadzona jest na gruntach tworzących w rzeczywistości jedno wielkohektarowe gospodarstwo rolne. Powyższe potwierdza przeprowadzona analiza podmiotów, która wykazała istnienie ścisłych powiązań pomiędzy spółkami. Jednocześnie organ nie kwestionuje samego faktu formalnoprawnego wyodrębnienia strony skarżącej jako osobnego (od innych spółek) podmiotu. W ocenie organu zebrany w sprawie obszerny materiał dowodowy pozwala jednak przyjąć, że formalnoprawne wyodrębnienie podmiotowe skarżącej spółki jest wyodrębnieniem sztucznym, które miało na celu uzyskanie płatności nienależnych w świetle przepisów art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 i art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013.

Skarżąca nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy.

Sąd I instancji oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

Sądu I instancji zaznaczył, że istotę sporu w kontrolowanej sprawie stanowi kwestia, czy skarżąca spółka, wspólnie ze wskazanymi przez organy ARiMR podmiotami, w sposób sztuczny wykreowała warunki wymagane do uzyskania płatności obszarowych jako korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego i w sprzeczności z celami tego prawodawstwa.

WSA po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie stwierdził, że przedmiot sporu koncentruje się na kwestii zastosowania przez organy ARiMR klauzuli dotyczącej przypadków obchodzenia prawa określonych w przepisach unijnych, a dokładnie w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., str. 549 ze zm.) - dalej: rozporządzenie nr 1306/2013.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela i podtrzymuje w całości stanowisko tut. Sądu wyrażone w wyrokach dotyczących wniosków o przyznania płatności na rok 2015. Okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy związane z mechanizmem stworzenia całego skoordynowanego przedsięwzięcia i charakterem prowadzonej przez T. K. oraz przez skarżącą spółkę działalności, są tożsame co w przypadku wniosków o przyznanie płatności na rok 2015, z tą jedynie różnicą, że w okresie od 9 grudnia 2015 r. do 29 maja 2017 r., dokonano zmian danych w ewidencji producentów polegających na zmianie w części spółek między innymi adresów ich siedzib (w 9 spółkach nastąpiły zmiany reprezentantów ze zmianą siedziby, w 3 spółkach zmieniona została siedziba), oraz że w roku 2016 zmalała ilość form posiadania w charakterze dzierżawy pomiędzy spółkami (część gruntów powróciła do pierwotnych spółek). W związku z tym, że zmiany te nastąpiły w trakcie prowadzenia postępowań o przyznanie płatności na rok 2015 i 2016 oraz, że działania te mają charakter pozorny i nietrwały, Sąd uznał, że wskazane różnice nie miały znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach przedmiotowej sprawy stworzenie sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 polegało na utworzeniu przez T. K. i M. H. 39 spółek powiązanych ze sobą oraz z gospodarstwem T. K., celem podzielenia posiadanego areału ziemi na mniejsze gospodarstwa lub uniknięcia zwiększenia areału ziemi już posiadanego i w efekcie uzyskania płatności większych aniżeli te, które przysługiwałyby jednemu dużemu gospodarstwu rolnemu, na skutek obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń przyznawanych płatności.

W ocenie WSA organy w rozpoznawanej sprawie, w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prawidłowo ustaliły, że w doszło do stworzenia sztucznych warunków we wskazanej postaci, z uwagi na wystąpienie zarówno przesłanki obiektywnej, jak i przesłanki subiektywnej, stanowiących o stworzeniu sztucznych warunków dla uzyskania korzyści.

Zdaniem Sądu I instancji analiza wszystkich zależności doprowadziła organy do prawidłowego wniosku, że T. K. i M. H. wykorzystując utworzone spółki (w tym skarżącą spółkę) prowadzili przy pomocy najbliższych współpracowników sprawnie działający jeden organizm gospodarczy, stanowiący de facto jedno gospodarstwo rolne.

WSA mając na względzie wykazane powiązania majątkowe, osobowe, ekonomiczne, organizacyjne i infrastrukturalne pomiędzy utworzonymi spółkami, T. K. i M. H., pozwalające na poczynienie oczywistego ustalenia o istnieniu w sprawie zamierzonej koordynacji działań, które ukierunkowane były wyłącznie na uzyskanie korzyści sprzecznych z celem wsparcia poprzez obejście zasady degresywności, uniemożliwiające osiągnięcie celu wsparcia, stwierdził, że organy prawidłowo uznały, iż w sprawie wystąpił zarówno element subiektywny, jak i obiektywny stworzenia sztucznych warunków, o którym mowa w ww. wyroku TSUE z 12.09.2013 r., sygn. akt C-434/12. Skoro więc w sprawie wystąpiły wszystkie przesłanki stworzenia sztucznych warunków w rozumieniu art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, należało uznać za zgodne z prawem rozstrzygnięcia organów o odmowie przyznania skarżącej wnioskowanej płatności.

W ocenie WSA prowadzenie działalności rolniczej w rozbiciu na kilkanaście jedynie pozornie odrębnych mniejszych podmiotów, prowadzących działalność rolniczą na podzielonym lub niezwiększonym areale ziemi, miało na celu uzyskanie wyższych płatności poprzez obejścia przepisów wprowadzających degresywność płatności. W rzeczywistości jednak, jak wykazano, to T. K. wraz z małżonką, są w świetle art. 4 ust. 1 lit. a i b rozporządzenia nr 1307/2013 jednym rolnikiem, posiadającym jedno gospodarstwo rolne, na którym poprzez tworzenie sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści (zawiązanie 39 spółek) prowadzą zorganizowaną, skoordynowaną i ciągłą działalność rolniczą ukierunkowaną na osiągnięcie wyłącznie korzyści, sprzecznych z celami wsparcia.

WSA nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że organy dopuściły się naruszenia art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 78 § 1 i 2 w zw. z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2017, poz. 562 z późn. zm. - dalej: u.w.r.o.w.) poprzez poczynienie dowolnych ustaleń faktycznych i przeprowadzenie dowodów potwierdzających jedynie "z góry założoną tezę".

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. poprzez nie uwzględnienie przez Sąd naruszenia przez organ wydający decyzję, przepisów norm prawa materialnego:

a) art. 2 Konstytucji RP oraz art. 7 k.p.a. – poprzez naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa poprzez wydanie decyzji odmownej w zakresie wnioskowanych przez rolnika płatności wsparcia z tytułu płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi na rok 2016 z powodu nie uwzględnienia przez Sąd, że organ administracji dokonał ustalenia działania skarżącej kasacyjnie w tzw. sztucznych warunkach w sytuacji, gdy rolnik ten uzyskiwał w takim samym stanie faktycznym i prawnym przez długie lata przed wydaniem decyzji odmownych - decyzje pozytywne w ramach takich samych elementów stanu faktycznego i prawnego dotyczącego istnienia wielu podmiotów składających wnioski o płatności powiązanych osobowo i kapitałowo;

b) norm postępowania, tj. art. 77 i 81 k.p.a. poprzez to, że organ nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2009, a skończywszy roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że skarżąca w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń.

Strona zarzuciła Sądowi, że bez zastrzeżeń przyznał rację organowi, iż rozpoznał materiał dowodowy wszechstronnie i w całości, a tymczasem organ przyjął jako dowody tylko te decyzje, które były odmowne dla strony oraz podmiotów powiązanych ze skarżącą kasacyjnie, tj. od roku 2015, kiedy to organ rozpatrujący sprawy wniosków podmiotów powiązanych ze stroną uznał, że należy stosować wobec spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz wobec osób fizycznych tworzących spółki rolne sankcje z tytułu sztucznych warunków. Zarzut dotyczy przyjęcia bez żadnych uwag przez Sąd uzasadnień decyzji, w których organy obu instancji orzekły, że strona (a także podmioty powiązane) jest wyłącznie odpowiedzialna za skutki ubiegania się o płatności wspólnie z kilkudziesięcioma innymi spółkami przez wiele lat, co zostało ocenione przez organy nadzoru dopiero po wielu latach w postaci zastosowania sankcji. W ocenie skarżącej decyzja zawiera niewłaściwe wskazanie podmiotu skarżącego oraz osób powiązanych jako podmioty wyłącznie winne naruszenia norm sankcjonujących działanie w tzw. sztucznych warunkach.

Argumenty na poparcie zarzutów przytoczyła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała również na naruszenie art. 82 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji i Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony - w tym przypadku organ - w terminie czternastu dni od doręczenia odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z dyspozycją art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Dodatkowo, w przypadku podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego wskazania formy tego naruszenia (błędną wykładnię, niewłaściwe zastawanie), a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania wykazania istotności tego naruszenia. Z kolei z uwagi na wyraźne rozdzielenie w art. 174 p.p.s.a. podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania – na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania. W konsekwencji ocena zasadności zarzutu niewłaściwego zastosowania prawa materialnego może być skutecznie dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. Zarzutem naruszenia prawa materialnego nie można kwestionować ustaleń stanu faktycznego, gdyż te można podważać jedynie w oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, a także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Podkreślić w tym miejscu należy, że określona w art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien, a ściślej, może podjąć - działając na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała Pełnego Składu NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09). Aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjną musi poprawnie określić, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyrok NSA: z dnia 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08, wyrok NSA z dnia 22 września 2010 r., sygn. II FSK 764/09, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a. Tym samym realizowany jest obowiązek nałożony na Naczelny Sąd Administracyjny, a zawarty w art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., w myśl którego w procesie kontroli kasacyjnej należy odnosić się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09; wyroki NSA z 9 listopada 2011 r., sygn. II FSK 776/10; z 21 listopada 2012 r., sygn. II FSK 32/12; dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane tam orzeczenia).

Przedstawienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że stwierdzono uchybienia w skardze kasacyjnej, jednak, uwzględniając wskazaną powyżej uchwałę, nie uniemożliwiają one rozpoznania podniesionych w niej zarzutów.

Wobec tego, że skarga kasacyjna w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. w pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Zarzucając naruszenie art. 77 k.p.a. skarżąca nie podała konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu podnosząc w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, iż "sąd nie rozpatrzył całości materiału dowodowego przyjętego przez ten organ oraz dokonał wybiórczej oceny dowodów, polegającej na tym, że organ przyjął m.in. jako dowody - wnioski o płatności strony oraz innych spółek powiązanych z dwiema osobami fizycznymi — T. K. i M. H., jako jeden z podstawowych dowodów na stworzenie sztucznych warunków, a nie rozpatrzył dowodów z tych samych teczek aktowych wskazanych podmiotów w postaci decyzji pozytywnych przyznających wszystkie płatności stronie oraz wskazanym podmiotom powiązanym począwszy od roku 2009, a skończywszy roku 2014, jako dokumentów uzasadniających prawo strony do rozpatrzenia jej uprawnienia do uzyskania praw do płatności objętych odmową za rok 2016 z tego tytułu, że strona w takich samych warunkach stanu faktycznego oraz prawnego jaki obowiązywał przed rokiem 2016 r. uzyskiwała pozytywne decyzje przyznające płatności bez zastrzeżeń". Tym samym naruszyła art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania przede wszystkim należy wskazać, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 151 p.p.s.a. składa się z hipotezy w postaci: "W razie nieuwzględnienia skargi w całości lub części" oraz dyspozycji w postaci: "... oddala skargę odpowiednio w całości albo w części". Warunkiem zastosowania dyspozycji tej normy prawnej jest zatem spełnienie hipotezy w postaci nieuwzględnienia skargi, tj. stwierdzenia przez Sąd braku naruszenia przepisów prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego. Jeśli z wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa, uzasadniającego wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez WSA normy prawnej (zob. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., II FSK 1515/11, LEX nr 1340075; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2013 r., I GSK 1752/11, LEX nr 1336198; wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., II FSK 2662/10; LEX nr 1244277). Podnosząc zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. należałoby zatem wykazać, że w sprawie doszło do naruszenia prawa, którego sąd pierwszej instancji nie uwzględnił, a w konsekwencji brak było podstaw do oddalenia skargi. W realiach niniejszej sprawy strona skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie doszło do naruszenia art. 77 k.p.a. oraz art. 82 k.p.a.

Wskazać dalej należy, że zgodnie z art. 27 ust. 1 u.w.r.o.w. w postępowaniu w sprawie o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Przytoczone przepisy jasno wskazują na wprowadzenie przez ustawodawcę odstępstw, w zakresie prowadzenia postępowania o przyznanie płatności bezpośrednich, w stosunku do regulacji wynikających z k.p.a. Ograniczył obowiązywanie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., błędnie wskazanego przez skarżącą jako naruszenie norm prawa materialnego, przyjmując, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Stosownie do zasady praworządności, o której mowa w art. 3 ust. 2 pkt 1 cytowanej ustawy organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym niemniej jednak, zgodnie z art. 3 ust. 3 ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Wskazane wyżej odstępstwa wynikają z charakteru przyznawanych środków, które są przyznawane bezzwrotnie, jeśli beneficjenci zrealizują warunki pomocy. Zaś aktywność wnioskującego o pomoc finansową nie może sprowadzać się przede wszystkim do negowania dokonanych przez organ prowadzący postępowanie ustaleń.

Podkreślić należy w tym miejscu, że skarżąca spółka nie tylko nie przedstawiła dowodów podważających ustalone przez organ powiązania, ale przede wszystkim nie powoływała się na żadne dowody, które potwierdzałyby jej stanowisko, że takie jej działanie prowadzi do osiągnięcia celu danego systemu wsparcia, np. z lepszym efektem. Jest to okoliczność kluczowa dla oceny prawidłowości prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania. Skarżąca kasacyjnie zarzucając naruszenie przepisów postępowania podejmuje wyłącznie nieskuteczną, nie opartą na racjonalnych argumentach, próbę negacji wykazanych przez organ powiązań i ich wpływu na ocenę samodzielności jako podmiotu uprawnionego do uzyskania płatności. W istocie zarzuca sądowi pierwszej instancji, że nie wziął pod uwagę pozytywnych decyzji przyznających jej oraz podmiotom powiązanym płatności, jako dokumentów uzasadniających prawo do ich uzyskania dotyczących płatności od roku 2004. Jak wskazał decyzje te zapadały w tym samych warunkach stanu faktycznego i prawnego, które obowiązywały przed 2016 r.

Wreszcie skarżąca nie wskazała, ani nie wykazała związku przyczynowego, uzasadniającego istnienie hipotetycznej możliwości zaistnienia odmiennego wyniku sprawy, a więc, że następstwa stwierdzonych, w jej ocenie, wadliwości postępowania były tego rodzaju, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji. Nie można bowiem uznać za uzasadnione, wywodów wskazanych przez nią, że powinny być jej przyznane płatności na 2016 r., bowiem takie płatności otrzymywała już w latach wcześniejszych, przy nie kwestionowaniu ustaleń faktycznych dokonanych w toku postępowania dotyczących zaistnienia przesłanek określonych w art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Wobec tego samo stwierdzenie, że w poprzednich latach skarżąca kasacyjnie otrzymywała dopłaty pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku.

Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 82 k.p.a., a więc przepisu wskazującego, kto nie może być świadkiem w postępowaniu administracyjnym. Brak uzasadnienia tego zarzutu w powiązaniu z jego konstrukcją czynią go całkowicie nieczytelnym, wymykającym się spod kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W konkluzji stwierdzić należy, że zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania okazały się nieusprawiedliwione.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 2 Konstytucji RP należy zauważyć, że prawo do uzyskiwania płatności rolniczych związanych z gospodarowaniem gruntami rolnymi nie jest podmiotowym prawem konstytucyjnym. Wynika z przepisów krajowych i unijnych wytyczonych szczegółowymi regulacjami prawa Unii Europejskiej. Wymaga od beneficjentów tych płatności profesjonalnej wiedzy, w tym zasad dotyczących przyznawania pomocy, z której mogą, ale nie muszą korzystać. Nakłada to na nich również obowiązki w zakresie proceduralnej staranności, w których wypełnianiu nie mogą ich zastąpić organy Państwa. Rolnik – potencjalny beneficjent, składając wniosek o płatności składa również oświadczenie o znajomości prawa i reguł związanych z przyznawaniem płatności. Rodzi to konsekwencje w postaci uznania, także przez organy, że jego autor zna prawo i reguły dotyczące uzyskiwania płatności. Instytucje takie jak Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mają służyć pewną pomocą rolnikom, ale tylko o tyle, o ile, w świetle art. 3 ust. 2 pkt 3 ustawy o płatnościach, jednoznacznie o taką pomoc się zwracają. ARiMR nie może jednak bez weryfikowania spełnienia przez rolnika uprawnień do uzyskania danej płatności opierać się, jak oczekiwałaby tego skarżąca kasacyjnie spółka na istnieniu pozytywnych decyzji organu w zakresie składanych latami wniosków o dopłaty. Każda sprawa administracyjna jest indywidualna i każdy wniosek poddawany jest analizie w konkretnych okolicznościach stanu faktycznego w odniesieniu do warunków określających wymogi przyznawania danej płatności. Zaś rolnik we własnym imieniu, świadomie i odpowiedzialnie winien deklarować spełnienie warunków do uzyskania danej płatności.

Przyznanie płatności przez organy uprzednio orzekające w sprawach dopłat w latach poprzednich nie mogło mieć wpływu na ocenę prawidłowości decyzji ostatecznej ocenianej przez Sąd I instancji.

Wobec powyższego zarzut naruszenia prawa materialnego także należało uznać za niezasadny.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).