Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 859/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Rzążewska, Sędziowie NSA Zofia Flasińska, Andrzej Jurkiewicz (spr.), , Protokolant Anna Jagodzińska-Bajkowska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [A] S.A w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 787/04 w sprawie ze skargi [A] S.A. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2005 r. sygn. akt VII S.A./Wa 787/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [A] S. A. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2004 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę .

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] października 2001 r. Nr [...], stwierdził nieważność decyzji wydanej z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie przez Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] lipca 1995 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...] do [...] w obrębie [...] przy ulicy [...] w Ząbkach.

Organ wskazał, iż decyzja powyższa została podjęta z naruszeniem art. 32, 33 i 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). W rozpatrywanej sprawie inwestor do wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nie dołączył decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu działki o nr [...] do nr [...] określającej warunki realizacji przedmiotowego obiektu mimo, iż jest ona wymagana zgodnie z przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie organ dołączył do wniosku decyzję Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] lutego 1995 r. nr [...] , jednakże dotyczyła ona innego terenu, niż objęty kwestionowaną decyzją . Na podstawie tej decyzji została wydana inna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] maja 1995 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę obiektu na działce o nr [...] w obrębie [...].

Ponadto inwestor do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dołączył projekt budowlany bez wymaganych, stosownie do art. 33 ust. 2 ustawy Prawo budowlane opinii sanitarno - epidemiologicznych oraz przeciwpożarowych.

W związku z powyższym Wojewoda Mazowiecki uznał, iż pozwolenie na budowę budynku wielorodzinnego przy ulicy [...] w Ząbkach zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu art. 32, 33, 35 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [A] S.A. w Z. wnosząc o jej uchylenie. Decyzji zarzuciła sprzeczność z przepisami - art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego oraz błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu , że inwestor nie wykonał obowiązków wskazanych w art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego . Zarzucono również naruszenie art. 156 kpa , ponieważ naruszenie prawa podane jako podstawa stwierdzenia nieważności nie może być uznane za naruszenie rażące.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2002 r. utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie jednakże na skutek skargi Spółki na tę decyzję do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrokiem tego Sądu z dnia 10 grudnia 2003 r. Sygn. akt IV S.A. 1958/02 uchylono zaskarżoną decyzję .

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ponownie rozpoznając wniesione odwołanie decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ uznał, iż decyzja Wojewody Mazowieckiego nie narusza prawa.

Organ wskazał, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] kwietnia 1994 r. Nr [...] ustalająca warunki zabudowy na obszarze na którym zlokalizowana jest działka o nr [...] dopuszczała lokalizację dwóch budynków: czterokondygnacyjnego zawierającego 68 lokali mieszkalnych oraz budynku czterokondygnacyjnego zawierającego 55 lokali. Z opisu technicznego projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] lipca 1995 r. wynika, iż na ww. obszarze zatwierdzono budynek o 4 kondygnacjach naziemnych z mieszkalnym poddaszem. Projekt oprócz 4 kondygnacji naziemnych obejmuje również mieszkalne poddasze, co stanowi naruszenie warunków określonych w ww. decyzji o warunkach zabudowy. Art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89. poz. 415) stanowił, iż warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Z kolei art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. W związku z powyższym organ uznał, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę wydana została z naruszeniem art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Organ przyjął więc , iż naruszenie to ma charakter rażący, ponieważ przepis art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego w sposób jednoznaczny wskazuje na związanie organu udzielającego pozwoleń na budowę warunkami określonymi w decyzji o warunkach.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzje złożyła Spółka Akcyjna [A] w Z. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7, art. 75 i art.77 kpa poprzez nie wyjaśnienie czy faktycznie kwestionowana decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem prawa a to art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie wzięcie pod uwagę niekorzystnych skutków jakie może wywołać zaskarżona decyzja ze względu na nieodwracalne skutki faktyczne i prawne a nadto jej bezprzedmiotowość z uwagi na to , iż zostało już wydane pozwolenie na użytkowanie. Skarżący podkreślił, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, ponieważ doszło do ustanowienia odrębnej własności lokali na ich nabywców i żadna decyzja administracyjna nie może ich wygasić czy anulować.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swą dotychczasową argumentację i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 , poz. 1270 ze zm.) uznał , że zaskarżona decyzja nie narusza prawa . Wskazano , iż postępowanie administracyjne prowadzone w trybie stwierdzenia nieważności umożliwia weryfikację rozstrzygnięć organów administracji publicznej posiadających przymiot trwałości. Służy ono niejako sprawdzeniu, czy w trybie zwykłym sprawa została rozstrzygnięta zgodnie z prawem, czyli czy decyzja wydana w trybie zwykłym nie zawiera wad kwalifikowanych. Uruchomienie tego trybu następuje na podstawie art. 156 § 1 kpa. Przepis powyższy określa przypadki w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

W przedmiotowej sprawie jak zauważono podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia kontrolowanej decyzji stanowił art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane( Dz. U. nr 89, poz. 414) w związku z art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415). Stosownie do treści art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ administracji architektoniczno - budowlanej - art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.). Sprawdzając zgodność projektu zagospodarowania działki z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu organ winien ocenić, czy projektowana inwestycja nie wykracza poza linie rozgraniczające inwestycje wyznaczone w decyzji o warunkach zabudowy, czy projekt zagospodarowania działki spełnia wszystkie warunki wynikające z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Rodzaje inwestycji określone w projekcie budowlanym i decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu muszą być tożsame.

W niniejszej sprawie decyzja Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] kwietnia 1994r Nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla działki nr [...] w obrębie [...] stanowiła, iż na działce nr [...], przy ul. [...] w Ząbkach dopuszcza się lokalizację budynku czterokondygnacyjnego , zawierającego 68 lokale mieszkalne oraz budynku czterokondygnacyjnego zawierającego 55 lokali . Przedłożony przez inwestora opis techniczny projektu budowlanego, wskazywał iż na w/w działce ma powstać "budynek mieszkalny wielorodzinny, wolno stojący (...) o czterech kondygnacjach nadziemnych z mieszkalnym poddaszem ". Decyzja Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] lipca 1995r. Nr [...] zatwierdza projekt budowlany i udziela pozwolenia na budowę budynku pięciokondygnacyjnego.

Dla oceny czy nastąpiła sprzeczność pomiędzy decyzją o warunkach zabudowy a pozwoleniem na budowę niezbędne jest zatem ustalenie w jaki sposób ustala się poszczególne kondygnacje w budynku. W tym zakresie prawidłowo organ przywołał § 3 pkt 14 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawach warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1995 r., Nr 10, poz. 46). Przepis ten do kondygnacji budynku zalicza również poddasze użytkowe (w przeciwieństwie do nieużytkowego). Niezgodność zamierzeń inwestycyjnych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu powinna skutkować decyzją organu o odmowie wydania pozwolenia na budowę (co do inwestycji określonej przedmiotowo inaczej niż w warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu . Prawidłowo zatem w ocenie Sądu I instancji organ nadzoru budowlanego ustalił, iż decyzja pozwolenie na budowę z uwagi na jej sprzeczność z decyzją o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego. Zauważono również , że w orzecznictwie Sądu Najwyższego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, który podzielił skład orzekający Sądu I instancji , iż nieodwracalność skutków prawnych wiązana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić działając w granicach przysługujących mu kompetencji.

Tak więc, w odniesieniu do niniejszej sprawy, fakt wydania decyzji administracyjnej jaką jest pozwolenie na użytkowanie obiektu nie stanowi o nieodwracalności skutków prawnych w stosunku do decyzji o pozwoleniu na budowę, ponieważ nie ma przeszkód aby właściwy ku temu organ administracyjny podjął czynności administracyjne w granicach przypisanych mu w odniesieniu do decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Nie można natomiast nieodwracalności skutków oprawnych utożsamiać z niemożliwością przywrócenia stanu faktycznego przed wydaniem wadliwej decyzji administracyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sadu Administracyjnego złożyła Spółka Akcyjna [A] w Z. zaskarżając go w całości . Wyrokowi temu zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegającą na przyjęciu, że decyzja o pozwoleniu na budowę wydana przez Burmistrza Miasta Ząbki w dniu [...] lipca 1995 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, rażąco narusza powyższy przepis Prawa budowlanego. Ponadto wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 133 § 1, art. 141 § 4 i art. 151ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi . Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

W motywach skargi kasacyjnej wskazano , że poza sporem pozostaje, że organ gminy ustalił warunki zabudowy dla obiektu mieszkalnego bez poddasza, zaś pozwolił na budowę i zatwierdził projekt budowlany dla obiektu z poddaszem mieszkalnym. Aby jednak można było przyjąć, że rażąco naruszono prawo materialne (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego), nie może być uznane za wystarczające stwierdzenie, że nie ma pełnej zgodności pomiędzy decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją o warunkach zabudowy ale niezbędne ustalenie, że ten brak zgodności ma charakter rażący, a więc zaistniała rozbieżność pomiędzy obu wymienionymi decyzjami jest taka, iż nie jest możliwa do pogodzenia w ramach porządku prawnego. Nie można bowiem przyjąć, iż każde nawet mało znaczące odstępstwo od decyzji o warunkach zabudowy samo w sobie już kwalifikuje decyzję o pozwoleniu na budowę do stwierdzenia jej nieważności. Taki pogląd nie tylko naruszałby zasadę ochrony trwałości decyzji ostatecznej (art. 6 k.p.a.) ale także niewątpliwie byłby sprzeczny z konstytucyjną zasadą praworządności.

W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego z poddaszem mieszkalnym według strony wnoszącej skargę kasacyjną nie powinno być traktowane jako rażąco naruszające prawo (art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego), zaś pogląd Sądu I instancji, że wystąpiła kwalifikowana wada decyzji został oparty na błędnej wykładni tego przepisu prawa materialnego w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Sąd stwierdzając wystąpienie określonej niezgodności pomiędzy powyższymi decyzjami nie wywiódł przy tym, iż niezgodność ta powinna być potraktowana jako rażąca a zwłaszcza z jakich przyczyn decyzja o pozwoleniu na budowę w określonym stanie prawnym i faktycznym (prawomocna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, budynek zamieszkały) nie da się pogodzić z porządkiem prawnym.

Sąd I Instancji naruszył ponadto art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi bowiem wydał wyrok na podstawie akt sprawy, dysponując kompletnym materiałem dowodowym, z którego wynika, że przedmiotowy obiekt znajduje się na terenie, który w planie miejscowym jest przewidziany pod tego rodzaju budowę. Znana Sądowi była także okoliczność, że została wydana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu (skontrolowana przez NSA), po czym obiekt został w całości zamieszkały. Taki stan faktyczny sprawy w żadnym razie nie powinien uzasadniać przyjęcia, że zasada trwałości statecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i wiążąca się z tym pewność porządku prawnego "musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności", którego to poglądu zresztą Sąd I instancji w ogóle nie uzasadnił z naruszeniem również art. 141 § 4 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ., przepis ten wymaga aby uzasadnienie wyroku zawierało zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku jak to już wskazano wyżej brak jest odniesienia się do kwestii z jakiej przyczyny Sąd przyjął , że miało miejsce rażące naruszenie prawa . Nie przedstawiono też w uzasadnieniu wyroku istotnych zarzutów skargi wniesionej do Sądu I instancji - podano tylko, iż strona zarzuciła naruszenie art. 7, art.75 i art.77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, czy został rażąco naruszony art. 34 ust. 1 Prawa budowlanego oraz nie wzięcie pod uwagę niekorzystnych skutków zaskarżonej decyzji ze względu na nieodwracalne skutki faktyczne i prawne oraz bezprzedmiotowość decyzji wobec pozwolenia na użytkowanie. Nawet do tak przedstawionych zarzutów Sąd się nie odniósł w wymaganym zakresie w uzasadnieniu wyroku . Konkludując wskazano również , że Sąd I instancji nie podjął nawet próby udzielenia odpowiedzi na to, czy w niniejszej sprawie wydanie przez organ gminy pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z poddaszem mieszkalnym bez uprzedniego dokonania zmiany decyzji o warunkach zabudowy oraz przed uchwaleniem planu miejscowego umożliwiającego realizację takiego poddasza, rzeczywiście nie jest możliwe do pogodzenia z porządkiem prawnym aż w takim stopniu, że wymaga usunięcia z obrotu prawnego drogą stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę ze wszystkimi stąd wynikającymi konsekwencjami prawnymi. Ogólne stwierdzenie, iż przepis art. 156 § 1 k.p.a. "określa przypadki w których dochodzi do sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że jej trwałość i związana z tym pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności" nie powinno zastępować rzetelnej analizy akt sprawy oraz przyczyn akceptowania przez Sąd zastosowania w sprawie konkretnej regulacji prawnej, zwłaszcza gdy skutki takiego rozstrzygnięcia mogą być bardzo poważne (m.in. ewentualnie dochodzenie odszkodowania od Państwa).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wspólnota Mieszkaniowa Nieruchomości [...] w Ząbkach wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje :

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach : 1) naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ; 2) naruszenie przepisów postępowania , jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy . Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej , bowiem według art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej , biorąc jedynie pod uwagę nieważność postępowania . Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze . Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa , którym zdaniem skarżącego - uchybił Sąd , uzasadnienia ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wskazania dodatkowo , że wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy . Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności . Ze względu na to , że skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym jest obwarowana przymusem adwokacko - radcowskim ( art. 175 § 1–3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ) . Opiera się on na założeniu , że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym prawnikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny.

Złożona w rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom lecz zarzuty w niej podniesione nie są trafne .

Jak przyznano w skardze kasacyjnej , poza sporem pozostaje , iż Burmistrz Miasta Ząbki ustalił w tej sprawie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla obiektu bez poddasza użytkowego lecz pozwolił na budowę i zatwierdził projekt budowlany z poddaszem mieszkalnym a więc zezwolił na realizacje przedmiotowego przedsięwzięcia w innym kształcie niż przewidywała to decyzja o warunkach zabudowy . Natomiast jak wynika z lektury akt sprawy zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Ząbki zatwierdzonym uchwałą Nr 24/5/89 z dnia 28 stycznia 1989 r. na działce nr [...] w Ząbkach przewidziano zabudowę jednorodzinną choć decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dopuszczono lokalizowanie dwóch budynków wielorodzinnych czterokondygnacyjnych zawierającego 68 i 55 lokali . Decyzja o pozwoleniu na budowę zatwierdziła natomiast projekt budowlany zawierający 5 kondygnacji co pozostawało w oczywistej sprzeczności z ww. decyzją o warunkach zabudowy .

Podkreślić należy , iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu determinuje decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę , bowiem ta jest wydawana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy . Wniosek taki wypływa z dyspozycji art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89 , poz. 415 ze zm. ) , który statuuje , że warunki zabudowy i zagospodarowania przestrzennego terenu , ustalone w decyzji , wiążą organ wydający pozwolenie na budowę . Związanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z pozwoleniem na budowę sprawia , że decyzja ta pełni funkcję ogniwa łączącego proces zagospodarowania przestrzennego z procesem budowlanym .

Natomiast przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 89 poz. 414 ze zm.) stanowią , iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego - (art. 34 ust. 1 ), jak też , że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projekty zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymogami ochrony środowiska , wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego ( art. 35 ust. 1 pkt. 1 lit. a i b ). Powyższe uregulowania Prawa budowlanego bezwzględnie zobowiązują organ administracji do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z wymogami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Natomiast co już wyżej wskazano wydana decyzja Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] lipca 1995 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce Nr [...] do [...] niewątpliwie sprzeczna jest z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu jakie określono w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] kwietnia 1995 r. Nr [...].

Jak przyjmuje się jednolicie w judykaturze o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas , gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym . Cechą rażącego naruszenia prawa jest to , że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą . Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa , ale przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny . Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji wynikającej z art. 16 kpa , toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku , gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedna z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa .

W rozpoznawanej sprawie w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego prawidłowo stwierdzono nieważność przedmiotowej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę przyjmując wystąpienie przesłanki rażącego naruszenia prawa ( 156 § 1 pkt. 2 kpa.) , bowiem ujawnione odstępstwo pomiędzy tą decyzją a decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego poprzez dodanie jednej kondygnacji niewątpliwie pozwala uznać , że w sposób istotny i oczywisty odstąpiono od wymogów rozstrzygnięcia w zakresie warunków zabudowy.

Tym samym wydana w sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego inwestycji polegającej na realizacji budynku wielomieszkaniowego (pięciokondygnacyjnego) na działce nr [...] do [...] przy ul. [...] w Ząbkach podjęta została z rażącym naruszeniem prawa materialnego art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane albowiem projekt budowlany przedstawiony przez inwestora w sposób oczywisty nie spełniał wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego .

Dodatkowo podkreślić należy , iż organ administracji publicznej orzekający o pozwoleniu na budowę , jest bezwzględnie związany warunkami ustalonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu i nie może od tych warunków odstąpić . Powołana wyżej decyzja zatwierdzająca do realizacji pięć kondygnacji w budynku wielomieszkaniowym nie spełniała jednak wymagań decyzji z dnia [...] kwietnia 1995 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu , która przecież swoje źródło miała w przepisie prawa miejscowego jakim był plan zagospodarowania przestrzennego Miasta Ząbki zatwierdzony uchwałą Nr 24/5/89 z dnia 27 stycznia 1989 r. Miejskiej Rady Narodowej w Ząbkach . W sytuacji przeniesienia prawa miejscowego do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a nie respektowania tychże warunków zabudowy w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę prowadzi to do naruszenia przepisów prawa miejscowego , będącego przecież źródłem prawa na obszarze działania organów , które je ustanowiły. Do takiego naruszenia doszło również w przedmiotowej sprawie .

Dlatego też w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można podzielić zarzutu skargi kasacyjnej błędnej wykładni art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa dokonanej przez Sąd I instancji a polegającej na przyjęciu , że decyzja wydana z upoważnienia Kierownika Urzędu Rejonowego w Warszawie przez Burmistrza Miasta Ząbki z dnia [...] lipca 1995 r. Nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku wielorodzinnego rażąco narusza prawo .

W skardze kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji nie wzięcia pod uwagę w ramach przyjęcia zaistnienia przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa faktu zrealizowania spornego obiektu , oddania go do użytkowania w sytuacji kiedy ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie poddana została pozytywnej ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz zamieszkania przez mieszkańców.

Jednakże okoliczności powyższe nie mogą wpływać na ocenę zaistnienia bądź nie przesłanki rażącego naruszenia prawa , lecz mogą zostać rozważone ewentualnie w kontekście wywołania przez decyzję nieodwracalnych skutków prawnych o jakich mowa w art. 156 § 2 kpa . Takie rozważania poczynione zostały w motywach zaskarżonego wyroku a Naczelny Sąd Administracyjny podziela wskazany tam pogląd o braku podstaw do uznania , zaistnienia w tej sprawie nieodwracalnych skutków prawnych . Zauważyć bowiem należy , iż w ocenie czy decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne , nie powinny być brane pod uwagę takie późniejsze zdarzenia , które mogą stwarzać przeszkody w przywróceniu uprawnień lub w nadaniu obowiązkom ich pierwotnego kształtu . Nie są to bowiem bezpośrednie skutki wykonania samej decyzji administracyjnej , lecz zamierzone lub nieprzewidziane następstwa tego , że decyzja administracyjna , choć obciążona ciężkimi wadami , pozostaje w obrocie prawnym i korzysta z domniemania prawdziwości . Tym samym skutki prawne wywołane przez późniejsze decyzje dotyczące tego samego przedmiotu , którego dotyczyła decyzja wcześniejsza , nie mogą być utożsamiane ze skutkami prawnymi wywołanymi przez wcześniejsze decyzje .

Powyższe rozważania pozwalają uznać , iż prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował przepis art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalając wniesioną skargę. Wprawdzie Sąd I instancji w swoich rozważaniach nie odniósł się do wszystkich zarzutów skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie tak jak to słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej , lecz wskazywane naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wobec podniesionych wyżej argumentów nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można przyjąć , że skarga zawiera usprawiedliwione podstawy a to pozwalało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o przepis art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U . Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzec jak w sentencji wyroku.