Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 866/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 45 ust. 1 pkt 3 i 7
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 153, art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Michał Ruszyński /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 23 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1983/15 w sprawie ze skargi M. S-K. i M.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. S-K. i M.K. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 3 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1983/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi M.S.K.i M.K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] maja 2015 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] kwietnia 2015 r., nr [...]

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy Prezydent Miasta Łodzi, zwrócił się na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi (zwany dalej: RDOŚ) o uzgodnienie w zakresie ochrony przyrody projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Ł. przy ulicy K. [...] - oznaczonym, jako działka o nr ew. [...] w obrębie geodezyjnym numer G-57.

Postanowieniem z [...] grudnia 2011 r., znak: [...] RDOŚ działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a., odmówił uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Organ ustalił, że planowane przedsięwzięcie narusza § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. woj. łódzkiego z 2010 r., Nr 245, poz. 1979) tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (zwany dalej: GDOŚ), postanowieniem z [...] czerwca 2012 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Wyrokiem z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 2125/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powołane wyżej postanowienie GDOŚ.

Wyrokiem z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1467/13, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej złożonej przez inwestorów uchylił zaskarżony wyrok oraz postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. NSA uznał, że zakazu zmiany użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Wskazał także na brak oceny przez organy okoliczności, że na działkach sąsiednich powstały już budynki.

RDOŚ 1 kwietnia 2015 r. przeprowadził oględziny działki nr [...] położonej w Ł. przy ul. K. [...] Z., co do której zgłoszono wniosek o ustalenie warunków zabudowy. W wyniku czynności ustalono, iż działka nr ewid. [...] to działka nieogrodzona. Działki sąsiednie są niezabudowane. Zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż ul. K.. Na przedmiotowej działce rosną siewki sosny oraz występuje roślinność kserotermiczna właściwa dla gleb lekkich – niskie trawy. Działka jest nieużytkowana rolniczo.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...], RDOŚ, na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 60 ust. 1 i 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a. orzekł o odmowie uzgodnienia warunków zabudowy. Podał, iż przedmiotowa inwestycja planowana jest na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" ustanowionego uchwałą. Akt ten wprowadził na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego zakazy m.in. uszkadzania i zanieczyszczania gleby i zmiany sposobu użytkowania ziemi. Planowane przez inwestorów przedsięwzięcie ingerując w granice zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru", narusza te zakazy.

Na ww. postanowienie zażalenie wnieśli M.S.K.i M.K, zarzucając naruszenie:

1. art. 7, art. 77, art. 80 w związku z art. 124 § 2 oraz art. 126 K.p.a., poprzez zaniechanie zebrania i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, w którym organ I instancji w sposób ogólnikowy uzasadnił swoje stanowisko powołując się na naruszenie zakazu bez wykazania, że w rozpoznawanej sprawie występuje stan faktyczny, który prowadzi do jego naruszenia;

2. art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm., zwana dalej: u.o.p.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 60 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo - Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi oraz zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby wprowadzonych uchwałą Rady Miejskiej w Łodzi.

Postanowieniem z [...] maja 2015 r. znak: [...], GDOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 106 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Powołując się na ustalenia przeprowadzonych w postępowaniu oględzin nieruchomości wskazał, że walorem krajobrazowym terenu objętego projektem decyzji o warunkach zabudowy jest usytuowanie wśród pól jako strefa przejściowa terenów zalesionych znajdujących się na północ (za ul. Z.) od przedmiotowej działki oraz oddalenie od zabudowy, która położona jest w południowej części obszaru chronionego. Podkreślił, że większość działek sąsiednich nie jest zabudowana (np. działka nr ew. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki położone po drugiej stronie ul. Z.). Zabudowa posiadająca charakter rozproszony - znajduje się na południe (w odległości ponad 100 m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie. Usytuowanie omawianej działki wśród terenów niezabudowanych, stanowiących obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, pozwalają uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. Ponadto Rada Miejska w Łodzi uznając, że teren ten jest cenny zarówno przyrodniczo, krajobrazowo, jak również kulturowo objęła go ochroną.

Wskazał, że obowiązujący w granicach zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi odnosi się do funkcji, celu, dla którego dany obszar jest używany. Pewien typ użytkowania ziemi może mieć miejsce na pojedynczym lub więcej niż jednym fragmencie danego obszaru, natomiast kilka typów użytkowania ziemi może występować na tym samym fragmencie danego obszaru. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy natomiast rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian.

GDOŚ podzielił stanowisko skarżących, że w uchwale nie został zawarty zakaz budowy lub rozbudowy budynków mieszkalnych, niemniej organy ochrony przyrody są zobowiązane wykazać, że budowa tego konkretnego obiektu budowlanego, którego uzgodnienie dotyczy, powoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Z okoliczności sprawy wynika, że inwestycja jest planowana na gruntach sklasyfikowanych jako użytek rolny - grunty rolne VI klasy bonitacyjnej (RVI). Grunty te są niezabudowane, porośnięte trawą, od strony drogi porośnięte siewkami sosny. W następstwie realizacji wnioskowanej inwestycji znaczna część działki zostanie przekształcona na potrzeby budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Z przekształceniem tym, polegającym na wykonaniu robót budowlanych, których efektem końcowym jest obiekt budowlany niewątpliwie będzie się zatem wiązać zmiana sposobu użytkowania ziemi. Zaznaczył, że najbliższa zabudowa oddalona jest znacznie od działki przeznaczonej pod zainwestowanie, tym samym na skutek budowy w tym miejscu budynku jednorodzinnego, doszłoby do rozproszenia zabudowy na obszarze otwartym, co skutkowałoby zapoczątkowaniem procesu przekształcenia większej części obszaru, a nie jedynie działki inwestora. Uznał, iż w okolicznościach niniejszej sprawy dojdzie bezsprzecznie do zmiany sposobu użytkowania ziemi w granicach działki nr [...] oraz rozpoczęty zostanie proces przekształcenia znacznego fragmentu zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru". Użytki rolne zostaną odpowiednio przekształcone i zastąpione zabudową mieszkaniową, która ma służyć inwestorowi jako miejsce zamieszkania. Podkreślił, iż na skutek wprowadzenia na omawianej działce zabudowy mieszkaniowej i gospodarczej, występujący aktualnie w terenie stan faktyczny zostanie zmieniony. Zauważył, że celem ochrony omawianego obszaru chronionego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. Zatem uznał, że omawiane przedsięwzięcie inwestycyjne będzie sprzeczne z tym celem, bowiem na gruntach użytkowanych rolniczo (grunty orne), niezabudowanych powstanie zabudowa mieszkaniowa.

Ocenił także, iż planowana inwestycja naruszy również § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, zgodnie z którym na przedmiotowym obszarze chronionym zakazuje się uszkadzania i zanieczyszczania gleby. Wyjaśnił, iż wyżej wymieniony zakaz powinno się interpretować enumeracyjnie - tzn. występują w nim dwie oddzielne przesłanki, będące podstawą do jego zastosowania. Nawet jeżeli zachodzi tylko jedna z wymienionych przesłanek (uszkadzanie lub zanieczyszczanie gleby) stanowić ona będzie podstawę do zastosowania zakazu. Podkreślił, że samo uszkodzenie gleby, jak również samo zanieczyszczenie gleby będą stanowiły utratę wartości krajobrazowych obszaru, dla którego ochrony powołano zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Ochrona ta dotyczy tego wszystkiego, co znajduje się na gruncie, jak też i samego gruntu. Realizacja planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a więc realizacja działań stanowiących ingerencję w wierzchnią warstwę gleby, głównie poprzez wykopanie fundamentów doprowadzi do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia (na terenie działki nr [...]), a także będzie stanowić rozpoczęcie procesu przekształcenia pokrycia (gleby) - w znacznej części obszaru - na zabudowę mieszkaniową. Zatem wykonanie planowanej inwestycji polegającej na posadowieniu budynku mieszkalnego, stanowić będzie ingerencję w wierzchnią warstwę gleby na terenie działki objętej inwestycją. Działania polegające chociażby na wykopaniu fundamentów doprowadzą do uszkodzenia gleby, czy wręcz jej zniszczenia co wiązałoby się więc z daleko idącą ingerencją w strukturę gleby oraz doprowadziłby do rozpoczęcia procesu przekształcenia obszaru, czego nie można zaakceptować z punktu widzenia celu utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru". W przypadku realizacji planowanego zamierzenia inwestycyjnego dojdzie do trwałego uszkodzenia gleby, miejscowo wręcz jej zniszczenia. Zniszczenie gleby stanowi najdalej idącą formę jej uszkodzenia, gdyż realizacja inwestycji spowoduje brak możliwości przywrócenia stanu poprzedniego. Podobnie w wyniku procesu przekształcenia dojdzie do uszkodzenia gleby na działce przeznaczonej pod zainwestowanie oraz na działkach sąsiednich.

Stwierdził też, że planowana inwestycja koliduje z § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały, wedle którego na terenie obszaru zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" zabronione jest niszczenie, uszkadzanie lub przekształcanie obszaru. Podał w tym zakresie, iż jak wynika z projektu decyzji o warunkach zabudowy, szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego wyniesie do 24 m, przedmiotowy obiekt budowlany będzie dwukondygnacyjny. Ocenił, że forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia, tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową przez inwestorów planowanych obiektów, doprowadzą do uszkodzenia przekształcenia obszaru objętego ochroną (terenu otwartego, niezabudowanego), a w konsekwencji negatywnie wpłyną na walory przyrodnicze i krajobrazowe zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru", czyli na szczególny cel ochrony tego obszaru. Podał, że działka przeznaczona pod zainwestowanie oraz działki przyległe, a także większość działek sąsiednich jest niezabudowanych.

GDOŚ podał także, że przedłożony do uzgodnienia przez Prezydenta Miasta Łodzi projekt decyzji o warunkach zabudowy nie zawierał prawidłowej części graficznej. Organ uzgadniający powinien otrzymać projekt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu sporządzony zgodnie z art. 52 u.p.z.p. Ponadto również żaden z załączników graficznych do projektu decyzji nie został oznaczony jako załącznik graficzny do przedmiotowego projektu decyzji.

W skardze złożonej na powyższe postanowienie skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Powtórzyli zarzuty prezentowane w toku postępowania zażaleniowego.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wskazał, że z projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że planowana inwestycja ma być zlokalizowana na terenie działki nr ewid. [...] w obrębie [...] w Ł. przy ul. K. [...]. Z analizy urbanistycznej wynika, że teren działki inwestycyjnej posiada klasyfikację grunt rolny R VI. Z analizy tej oraz załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego planowana jest w sąsiedztwie istniejącej już zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej w zabudowie zagrodowej i wolnostojącej oraz obiektów uzupełniających, tj. garaży i budynków gospodarczych. Z analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy wynika, że jeżeli chodzi o sposób zainwestowania tego terenu, to znajdują się na nim nieruchomości będące w enklawie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej przy ul. K.nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz [...]. Na działkach tych zostały zrealizowane obiekty mieszkalne jednorodzinne, a na niektórych z nich także gospodarczo-garażowe. Teren działki nr ewid. [...], który ma być zajęty pod inwestycję to grunty rolne klasy VI. Stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 909, ze zm.) gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są m.in. grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne. Zatem teren działki inwestycyjnej, to grunt rolny.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie przyjmuje się, że zakres określonego w § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" zakazu dokonywania zmian sposobu użytkowania ziemi winien być ustalony w powiązaniu z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2010 r., II OSK 169/09, Lex nr 597346, wyrok WSA w W-wie z dnia 29 września 2008 r., IVSA/Wa 952/08, Lex nr 517964). Zgodnie z treścią art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przy czym użycie w uchwale Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. sformułowania "zmiana sposobu użytkowania ziemi", a nie "zmiana sposobu użytkowania gruntu" nie ma istotnego znaczenia, gdyż pojęcia "ziemia" i "grunt" są w istocie pojęciami tożsamymi. Obecnie teren działki inwestycyjnej użytkowany jest w sposób rolniczy, co wynika z charakteru tych gruntów, jako użytków rolnych. Nawet jeżeli na nieruchomości obecnie nie jest prowadzona działalność rolnicza, pozostaje to bez wpływu na charakter tych gruntów, jako gruntów rolnych. Wybudowanie na przedmiotowej nieruchomości budynku mieszkalnego jednorodzinnego, spowoduje na części nieruchomości zmianę sposobu użytkowania ziemi z rolniczego na budowlany. Budowlane użytkowanie nieruchomości, pozbawi ją częściowo dotychczasowego rolniczego sposobu użytkowania ziemi, jednakże biorąc pod uwagę, że grunty te znajdują się w granicach administracyjnych miasta Łodzi, to ma do nich zastosowanie art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zgodnie z którym przepisów rozdziału 2, dotyczącego ograniczania przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, nie stosuje się do gruntów rolnych położonych w granicach administracyjnych miast. Z powyższego wynika, że grunt pod terenem przeznaczonym pod inwestycję nie podlega ochronie na podstawie ww. ustawy i dopuszczalna jest zmiana jego przeznaczenia na cele nierolnicze. Celem wprowadzenia art. 10a, poprzednio 5b, ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych było zdjęcie z gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas IV-VI, położonych w granicach administracyjnych miast, ochrony przewidzianej dla gruntów rolnych i uwolnienie tych gruntów dla celów inwestycyjnych. Zapis ten wyłącza ochronę obejmującą zmianę przeznaczania gruntów z celów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz wyłączania takich gruntów z produkcji rolniczej. Oznacza to, iż dla nowego sposobu zagospodarowania, w tym zabudowy terenu, spełnione być muszą jedynie przesłanki wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, grunt o którym mowa w art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mimo że jest gruntem rolnym, jednocześnie zawiera w sobie możliwość przeznaczenia go na cele budowlane, co wyklucza naruszenie zakazu wynikającego z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r., gdyż grunt ten z mocy ustawy posiada cechy pozwalające na przeznaczenie go na cele inwestycyjne.

Sąd zaznaczył, że zespół przyrodniczo-krajobrazowy, to fragment krajobrazu naturalnego i kulturowego zasługujący na ochronę ze względu na jego walory widokowe lub estetyczne. Zatem w ramach tej formy ochrony przyrody ochronie podlega krajobraz naturalny i kulturowy. Z § 2 ust. 1 uchwały w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" wynika, że celem ustanowienia tego zespołu jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne.

W postępowaniu uzgodnieniowym organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się w obszarze zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Z § 2 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne.

Zdaniem Sądu I instancji krajobraz to pewna przestrzeń postrzegana przez człowieka. Przestrzeń ta zawiera różne elementy. Mogą to być jedynie elementy przyrodnicze o charakterze naturalnym, wtedy możemy mówić o krajobrazie naturalnym. Jeżeli natomiast na danej przestrzeni występują elementy przyrodnicze i wytwory działalności człowieka, będziemy mówić o krajobrazie kulturowym. W zespole przyrodniczo-krajobrazowym "Źródła Neru" ochroną objęty jest krajobraz zarówno naturalny jak i kulturowy, ale tylko taki, który posiada cechę cennego krajobrazu. Jednocześnie wyznacznikiem tej ochrony są jedynie walory widokowe i estetyczne.

Sąd podał, że w zaskarżonym postanowieniu organ wskazał, że działka inwestycyjna usytuowana jest wśród terenów niezabudowanych, stanowiących obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, co pozwala uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. W związku z tym należało przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1467/13, zwrócił już uwagę, "że na niektórych działkach sąsiednich, objętych postanowieniami w/w uchwały, powstały już budynki. Z ustaleń organu w ogóle nie wynika, aby ten fakt uwzględnił i co więcej, aby budynki istniejące w otoczeniu działki inwestorów stanowiły tylko i wyłącznie zabudowę zagrodową. Trzeba mieć na względzie, że skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne, to zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy wiązać ściśle z tym celem. Nie oznacza to tym samym, że z niniejszego zakazu można wyprowadzić zakaz zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętej omawianą formą ochrony przyrody. Fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego".

Porównując wyżej przytoczoną treść wyroku z ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ należy – zdaniem Sądu - uznać, że ustalenia te nie są precyzyjne. Potwierdza to materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, z którego wbrew ustaleniom organu wynika, że działka inwestycyjna nie znajduje się w terenie niezabudowanym. Z załącznika graficznego do projektu decyzji, z analizy urbanistycznej, ze zdjęć znajdujących się w aktach administracyjnych wynika, że wiele działek sąsiednich, chociaż nie bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną, ale znajdujących się w obszarze analizowanym to działki zabudowane. Na każdym zdjęciu widoczne są z działki inwestycyjnej zabudowania. Zabudowania te występują w trzech kierunkach patrząc z działki inwestycyjnej. Jedynie patrząc w kierunku ul. Z., za którą jest las, zabudowań nie ma. Powyższe wskazuje, że zabudowa mieszkaniowa jest elementem krajobrazu tego obszaru. Powyższe świadczy o nieprawidłowych ustaleniach faktycznych poczynionych przez organy.

Kolejną kwestią - jak wskazał Sąd - jest ustalenie, co podlega ochronie na tym obszarze. Działka inwestycyjna stanowi obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, co pozwala uznać, że obszar ten posiada szczególne walory widokowe i estetyczne, jak również przyrodnicze i krajobrazowe. Z pewnością cenny krajobraz naturalny i kulturowy ze względu na walory widokowe i estetyczne jest kwestią ocenną. Jednakże uwzględniając materiał zdjęciowy znajdujący się w aktach sprawy, trudno zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wykazał on, iż obszar ten posiada cechę cennego krajobrazu ze względu na walory widokowe i estetyczne. Obszar przejściowy między polami, a terenami zalesionymi, na którym wbrew ustaleniom organu znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i gospodarcza, podlegałby ochronie, jeżeli zostałoby wykazane, że elementy tego krajobrazu posiadają cechę cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego ze względu na jej walory widokowe i estetyczne. W sprawie nie zostało to wykazane, a materiał dowodowy przeczy takiemu wnioskowi.

Sąd zgodził się ze stanowiskiem skarżących, że wszelkie ograniczenia w sposobie zagospodarowania terenu wynikać muszą z przepisów prawa, a ich rozszerzająca interpretacja jest niedopuszczalna. Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "Źródła Neru" wyznaczony został w celu ochrony określonych w nim fragmentów krajobrazu z punktu widzenia ochrony wymienionych w nim walorów. W przedmiotowej sprawie nie zostały wykazane rzeczywiste wartości krajobrazowe obszaru, na którym planowana jest inwestycja, których ochrona wymaga odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji w sposób znaczny ogranicza prawo własności skarżących, którzy na terenie nieruchomości nie mogą podjąć działalności zgodnej z jej przeznaczeniem.

Grunty rolne występujące na działce inwestycyjnej znajdującej się w granicach administracyjnych Łodzi, nie podlegają ograniczeniom ich przeznaczenia na cele nierolnicze. Stąd też dopuszczalna jest zmiana sposobu ich użytkowania poprzez zabudowę. W ocenie Sądu, w sprawie nie zostało wykazane, że cele ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" uzasadniają zastosowanie zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r.

Sąd zgodził się z zarzutem skargi, że organy błędnie uznały, iż realizacja planowanej inwestycji naruszy zakaz uszkadzania i zanieczyszczania gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 Uchwały). Dla formy ochrony przyrody, jakim jest zespół przyrodniczo-krajobrazowy, ustawodawca nie przewidział zakazu zabudowy. Świadczy to, że sama realizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego w takim zespole ani nie uszkadza, ani nie zanieczyszcza gleby.

Uzasadniony jest również zarzut skargi dotyczący nieprawidłowego zastosowania w przedmiotowej sprawie zakazu niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1 Uchwały). Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach wynika, że obszar na którym znajduje się działka inwestycyjna, to teren płaski. Trudno w tej sytuacji zrozumieć, że wybudowanie budynku mieszkalnego przekształci ten obszar, bądź też go zniszczy lub uszkodzi. Nie mamy tutaj do czynienia ze skarpami, wzniesieniami, w strukturę których ingerencja mogłaby ewentualnie prowadzić do niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił:

1. naruszenie zaskarżonym wyrokiem prawa materialnego poprzez:

1) dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mogły nie mieć zastosowania § 2 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz 7 uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz. Urz. Woj. Łódz. Nr 245, poz. 1979, dalej: uchwały), polegającej na przyjęciu, że organy administracji nie wykazały szczegółowo, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, podczas gdy zostały przeprowadzone oględziny terenu planowanej inwestycji oraz jej sąsiedztwa, w wyniku czego okazało się, że ww. obszar ma charakter otwarty i stanowi niezabudowaną strefę przejściową o rolnym charakterze między terenem zalesionym, a zabudową o charakterze rozproszonym, znajdującą się w południowej części zespołu, tym samym skoro celem zespołu była ochrona krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, a realizacja planowanej inwestycji wraz z inwestycjami planowanymi na działkach sąsiednich zmieniłaby bezpowrotnie charakter części krajobrazu otwartego i rolno-leśnego to nie dało się pogodzić jej realizacji z celem zespołu, a zatem za niedopuszczalną należało uznać zmianę sposobu użytkowania ziemi z rolnego na zabudowę mieszkaniową i tym samym skargę należało oddalić, a więc Sąd I instancji naruszył także art. 151 P.p.s.a.;

2) dokonanie błędnej wykładni § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały poprzez przyjęcie, że skoro zgodnie z art. 10a, poprzednio art. 5b ustawy o ochronie gruntów rolnych grunt rolny VI klasy położony w granicach administracyjnych miast (w niniejszej sprawie Łodzi) może zostać przeznaczony na cele budowlane, to budowa budynku mieszkalnego, niewchodzącego w skład zabudowy zagrodowej, na niezabudowanym gruncie rolnym klasy VI nie spowoduje zmiany sposobu użytkowania ziemi, podczas gdy zmianę sposobu użytkowania ziemi powoduje każda zabudowa gruntu rolnego, o ile wcześniej grunt nie był zabudowany, a ponadto w rozumieniu ww. ustawy zmiany przeznaczenia gruntu nie powoduje jedynie budowa zabudowy zagrodowej (siedliskowej) - a więc zabudowy związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd I instancji art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

3) naruszenie § 3 ust. 1 pkt 1 uchwały polegające na dokonaniu błędnej oceny, że w sprawie nie będzie miał zastosowania zakaz niszczenia, uszkadzania lub przekształcenia obszaru, w sytuacji gdy zakaz ten zostanie naruszony w wyniku realizacji planowanej inwestycji, gdyż forma architektoniczna planowanego przedsięwzięcia tj. jej wielkość, umiejscowienie na działce, a także prace związane z budową przez inwestorów planowanych obiektów, doprowadzą do uszkodzenia i przekształcenia obszaru objętego ochroną.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 P.p.s.a, w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, podczas gdy przeprowadzone zostały oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz działek sąsiednich (w zasięgu wzroku), w wyniku czego okazało się, że ww. działka jest nieogrodzona, a działki sąsiednie są niezabudowane natomiast zabudowa zlokalizowana jest wzdłuż ulicy K.. Na przedmiotowej działce rosną siewki sosny oraz występuje roślinność kserotermiczna właściwa dla gleb lekkich – niskie trawy, tym samym organy prawidłowo i w sposób wyczerpujący dokonały ustaleń faktycznych uzasadniających wydanie w sprawie rozstrzygnięcia,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez błędną ocenę, że organy administracji nie wykonały oceny prawnej prawomocnego wyroku NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1467/13, w którego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że "Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy", ponieważ właśnie w tym celu organ I instancji przeprowadził oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz jej sąsiedztwa, a w wyniku czego okazało się, że ww. teren stanowi niezabudowany obszar o otwartym charakterze i tym samym nie da się pogodzić planowanej zabudowy z celem zespołu, gdyż jej realizacja wraz budową na działkach sąsiednich, spowoduje, że obszar ten straci zupełnie swój charakter, podczas gdy pełni funkcję obszaru przejściowego między obszarem zabudowy o charakterze rozproszonym, znajdującej się w południowej części zespołu, a obszarem zalesionym znajdującym się na północ, tym samym organy w pełni wykonały tą ocenę prawną.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz jej oddalenie a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe.

Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 153 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, poprzez błędną ocenę, że organy administracji nie wykonały oceny prawnej prawomocnego wyroku NSA z 20 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 1467/13, w którego uzasadnieniu Sąd ten stwierdził, że "Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy".

Przede wszystkim, przytoczona wypowiedź nie stanowi pełnego wskazania co do dalszego postępowania, które zostało zawarte w reformatoryjnym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, które to wskazanie należy rozumieć w tej sytuacji jako obowiązek wynikający z art. 153 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozwinął swą wypowiedź w dalszej części uzasadnienia. Stwierdził, że przede wszystkim wymagała uwzględnienia okoliczność, że na działkach sąsiednich powstały już budynki. Dodał także, że zakwalifikowanie działki skarżących jako użytku rolnego (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Jak odnotował Sąd pierwszej instancji, organy wskazały, że istniejąca zabudowa, posiadająca charakter rozproszony, znajduje się na południe (w odległości ponad 100m) od działki przeznaczonej pod zainwestowanie oraz określiły działki, co do których brak jest zabudowy jako działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] oraz działki położone po drugiej stronie ulicy Z.. Sąd jednocześnie trafnie zauważył, że z uzasadnień postanowień nie wynika, ile działek jest wydzielonych przy ul. K. i ile z tych działek jest zabudowanych zabudową jednorodzinną bądź uzyskało możliwość zabudowy. Z treści protokołu oględzin przeprowadzonych w sprawie wynika jedynie, że przy ulicy Z. w zasięgu wzroku nie występuje zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza. Tymczasem na terenie objętym analizą urbanistyczną występują budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie zagrodowej i wolnostojącej oraz obiekty uzupełniające: garaże i budynki gospodarcze. Z opracowania tego wynika także, iż zabudowane są nieruchomości położone przy ul. K. oznaczone jako działki nr [...], [..], [...], [...], na których zrealizowane zostały obiekty mieszkalne jednorodzinne, a na niektórych z nich także gospodarczo-garażowe. Działka co do której skarżący złożyli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą położona jest przy tej samej ul. K. pod nr [...]. Okoliczności te nie zostały poddane analizie organów ochrony przyrody. Uznać zatem należy, że nie doszło do realizacji wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego w części odnoszącej się do obowiązku skonfrontowania celu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego oraz zakazu ustanowionego przepisem § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miasta Łodzi z zagospodarowaniem działek położonych w obszarze analizowanym, w szczególności z istniejącą zabudową.

Niewykonanie wskazań co do dalszego postępowania stanowi naruszenie art. 153 P.p.s.a. skutkujące uchyleniem zaskarżonego aktu (por. Andrzej Kabat [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" WK 2016, pkt 11 do art. 153).

W związku ze stwierdzeniem przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny, przypomnieć należy utrwalony pogląd, według którego art. 153 P.p.s.a. określa taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania, gdzie nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania patrz m.in. wyrok NSA z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2547/13). Niezależnie zaś od przytoczenia treści art. 153 P.p.s.a., organ zażaleniowy w dalszej części wywodu stwierdził, że w świetle wykładni dokonanej w omawianym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, doszło do nieuprawnionego wpływu normy podstawowej na treść przepisów rangi ustawowej.

Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (por. m.in. wyrok NSA z 13 lipca 2010 r., sygn. akt I GSK 940/09). Zauważyć warto, że taki zakres związania wyrażonym wcześniej poglądem dotyczy także sądu administracyjnego. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 P.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (patrz: wyrok NSA z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11).

Budowanie przez organ administracyjny kolejnego rozstrzygnięcia w przedmiocie uzgodnienia w opozycji do oceny prawnej i do wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych we wcześniejszym wyroku sądu w tej samej sprawie stanowi oczywiste naruszenie art. 153 P.p.s.a.

W związku z powyższą oceną pozostaje zagadnienie ustaleń dokonanych w wyniku oględzin miejsca planowanej inwestycji. Nie można kwestionować potrzeby przeprowadzenia tego dowodu dla dokonania ustaleń faktycznych istotnych z punktu widzenia przesłanek § 3 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" w związku z art. 45 ust. 1 pkt 3 i pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 2134 ze zm.). Jednak przeprowadzenie tego dowodu nie może pomijać okoliczności uznanych za istotne we wskazaniach co do dalszego postępowania. Protokół z oględzin nie odnosi się do istniejącej zabudowy na działkach położonych przy ulicy K. Ograniczono się do zbadania pod tym względem ulicy Z. Ten rezultat oględzin miał wpływ na ustalenia organu, gdyż, jak już wynika z powyższych uwag, co zauważył Sąd pierwszej instancji, w uzasadnieniach postanowień organów nie przedstawiono i nie rozważono tej okoliczności. Powtórzyć zatem można, że samo przeprowadzenie oględzin nie oznacza zastosowania się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania. Dla pełnej jasności dodać warto, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania mogą dotyczyć stanu faktycznego sprawy (patrz m.in. wyrok NSA z 17 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 297/15). Wskazanie może polegać na potrzebie uzupełnienia postępowania dowodowego (patrz m.in. wyrok NSA z 2 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 587/97; Jan Paweł Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2004 r. pkt 9 do art. 153). Jednocześnie pamiętać trzeba, że wskazania nie mogą naruszać zasady swobodnej oceny materiału dowodowego (patrz: Tadeusz Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, Hanna Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005, pkt 23 do art. 153). W konsekwencji można skonstatować, że oględziny zostały przeprowadzone, ale nie wyczerpały one wskazania zawartego w poprzednim wyroku, polegającego na ustaleniu istnienia zabudowy na działkach sąsiednich. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit c w związku z art. 135 P.p.s.a, w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny, że organy administracji nieprawidłowo ustaliły stan faktyczny, podczas gdy przeprowadzone zostały oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz działek sąsiednich, nie jest więc zasadny.

Bezpodstawny jest zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez dokonanie błędnej oceny, że w sprawie mogły nie mieć zastosowania § 2 ust. 1 w związku z § 3 ust. 1 pkt 3 oraz 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru", polegającej na przyjęciu, że organy administracji nie wykazały szczegółowo, że planowanej inwestycji nie da się pogodzić z celem utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Najpierw zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie kwestionował zastosowania w niniejszej sprawie powołanych przepisów uchwały w sprawie zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru". Stosowanie polegało na tym, że w pierwszej kolejności badane jest zaistnienie przesłanek materialnych zawartych w hipotezach tych przepisów. Tymi przesłankami są: zmiana sposobu użytkowania ziemi (§ 3 ust. 1 pkt 7 uchwały), uszkadzanie i zanieczyszczanie gleby (§ 3 ust. 1 pkt 3 uchwały) oraz niszczenie, uszkadzanie lub przekształcenie obszaru (§ 3 ust. 1 pkt 1 uchwały). Skoro proces stosowania prawa polega na subsumcji stanu faktycznego do normy prawa materialnego, to rezultatem jest albo przyjęcie, że określone okoliczności faktyczne wyczerpują przesłanki tej normy albo uznanie, że okoliczności faktyczne nie wyczerpują tych przesłanek. W zależności od rezultatu tego etapu stosowania prawa następuje zastosowanie dyspozycji normy materialnej albo odmowa tego zastosowania. Przyjęcie, że zastosowanie przez organ dyspozycji w postaci zakazu uzgodnienia, która to dyspozycja jest wyprowadzona z § 3 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1 pkt 3 oraz § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały, było przedwczesne, nie oznacza więc odmowy zastosowania tych przepisów jako materialnej podstawy orzekania w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy wnioskowanej przez skarżących inwestycji. Ponadto, Sąd pierwszej instancji nie wykluczył zastosowania zakazu określonego w § 3 ust. 1 pkt 7, wskazując że przesądzenie tego zagadnienia będzie możliwe po wykonaniu wskazań co do dalszego postępowania, o których była mowa wyżej. Natomiast w odniesieniu do zakazów określonych w § 3 ust. 1 pkt 3 uchwały, stanowisko Sądu pierwszej instancji jest o tyle kategoryczne, że wyklucza zrównanie zakazu uszkadzania i zanieczyszczania gleby z zakazem zabudowy (także zabudowy budynkiem mieszkalnym niewchodzącym w skład zabudowy zagrodowej). Nie ma podstaw do podważania trafności tego stanowiska. Takie zrównanie byłoby sprzeczne z oceną prawną zawartą we wcześniejszym orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w niniejszej sprawie, tj. wyroku z 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1467/13. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wówczas, że skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Chodziło o zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi, ale ocena ta odnosi się do wszelkich zakazów wynikających z ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jako formy ochrony przyrody.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko Sądu I instancji, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy potwierdza, że obszar na którym znajduje się działka inwestycyjna, to teren płaski. Trudno jest zatem w tej sytuacji zrozumieć, że wybudowanie budynku mieszkalnego przekształci ten obszar, bądź też go zniszczy lub uszkodzi. Jak słusznie zauważył Sąd nie mamy tutaj do czynienia ze skarpami, wzniesieniami, w strukturę których ingerencja mogłaby ewentualnie prowadzić do niszczenia, uszkadzania lub przekształcania obszaru.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wynika z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.