Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1186/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Golat, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2017 r. sprawy ze skargi W. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego W. z siedzibą w [...] kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu odwołania M. K. (dalej "wnioskodawcy") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca1975 r. znak [...], orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow. 1841 m2 z ogólnej powierzchni 3022 m2, położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...] stanowiącej własność E. i S. K. – uchylił decyzję Wojewody i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] marca 2017 r., przedstawia się następująco:

1. Decyzją z dnia [...] marca 1975 r. znak [...] (dalej "decyzją wywłaszczeniową/z 1975 r.") Naczelnik Dzielnicy [...] orzekł o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow.1841 m2 z ogólnej powierzchni 3022 m2, położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej własność E. i S. K.. Z tytułu wywłaszczenia przyznano odszkodowanie w kwocie 26 124 zł.

2. Pismem z dnia 21 maja 2013 r. wnioskodawca wystąpił do Wojewody o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r. W uzasadnieniu wniosku zarzucono brak rokowań, brak spełnienia przesłanki niezbędności przedmiotowej nieruchomości, brak udziału biegłych na rozprawie oraz błędne ustalenie odszkodowania.

Wnioskodawca jest spadkobiercą byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział [...]Cywilny sygn. akt [...] z dnia [...] listopada 2000 r., na mocy którego spadek po E. K., zmarłym w dniu [...] listopada 1997 r. nabyli: żona S. K. i dzieci H. K., R. J. L., M. K. po 1/4 części każde z nich, a spadek po S. K., zmarłej w dniu [...] kwietnia 2000 r. nabyły dzieci: H. K., R. K. L. i M. K. po 1/3 części spadku każde z nich. Zatem stronami postępowania z tytułu następstwa prawnego po byłych właścicielach są M. K., R. K. L. i H. K. .

3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r. Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej.

4. Wnioskodawca wniósł do Ministra odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] marca 2017 r. Minister rozpatrzył odwołanie wnioskodawcy od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r., uchylając tę decyzję i przekazując Wojewodzie sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Organ nadzorczy I instancji nie zgromadził w wyczerpujący sposób materiału dowodowego, niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy. Stosownie do powyższego:

Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. z 1974r. Nr 10, poz. 64), a zatem Wojewoda [...] powinien był ocenić zgodność zaskarżonej decyzji w aspekcie zgodności z tymi przepisami oraz stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania.

Zgodnie z art. 7 Kpa organ administracji publicznej podejmuje wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W związku z tym organ zobowiązany jest zebrać i rozpatrzyć, w sposób wyczerpujący, cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa).

Jak wynika z akt sprawy Wojewoda [...] poszukiwał akt archiwalnych jedynie w Biurze Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...], skąd pozyskał jedynie:

- decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] marca 1975 r.,

- zaświadczenie z Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...]dnia [...] marca 1975 r. o braku utrzymywania się wyłącznie z rolnictwa przez E. i S. K.,

- zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 1975 r. oraz oryginały zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji wywłaszczeniowej.

Tymczasem w aktach przedmiotowej sprawy brakuje:

- dokumentów związanych z przeprowadzeniem rokowań w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.,

- oryginału wniosku o wywłaszczenie złożonego przez Dyrekcję Rozbudowy Miasta [...],

- załączników do tego wniosku.

Wojewoda nie wystąpił do Archiwum Państwowego w [...], Archiwum Państwowego w [...] - Wieloosobowe Stanowisko ds. Działalności Archiwalnej w [...], do spadkobierców byłych właścicieli czy wreszcie do Starosty Powiatu [...], który orzekał o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o przedmiotowe dokumenty.

W aktach sprawy brak jest dokumentów geodezyjnych związanych z wywłaszczeniem takich jak rejestr pomiarowy i mapa. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku tut. Sądu z dnia 19 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 812/13, wydanym w postępowaniu zwrotowym, dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, wskazane są dokumenty dotyczące przedmiotowego wywłaszczenia takie jak: (-) decyzja zezwalająca na natychmiastowe zajęcie terenu, (-) decyzje lokalizacyjne i załączniki graficzne do nich. W aktach sprawy zwrotowej znajdują się zatem dokumenty geodezyjne, potwierdzające niezbędność i odpowiedniość inwestycji na przedmiotowym terenie.

Ponadto brakuje decyzji lokalizacyjnej, potwierdzającej niezbędność przedmiotowej nieruchomości na wskazany w decyzji cel wywłaszczenia. Dodatkowo należy zauważyć, że dokonując oceny przyznanej kwoty odszkodowania organ wojewódzki nie podjął żadnych kroków w celu pozyskania zarządzenia nr Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 1974 r. w sprawie ustalenia stawek odszkodowania za grunty podlegające wywłaszczeniu które stanowiło podstawę przyznanego odszkodowania za grunt. Brak ww. zarządzenia uniemożliwia ocenę prawidłowości przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...].

Jakkolwiek organ odwoławczy zdaje sobie sprawę, że niepełny materiał dowodowy powoduje, że nie można przeprowadzić oceny postępowania i ustalić, czy było ono prowadzone w sposób prawidłowy, jednakże prawdopodobieństwo niemożności pozyskania akt archiwalnych nie stanowi powodu odstąpienia od przeprowadzenia rzetelnych poszukiwań.

Należy zatem stwierdzić, że Wojewoda [...] nie dopełnił należytej staranności przy zebraniu materiału dowodowego, bowiem nie zostały wyczerpane wszystkie możliwe drogi jego pozyskania. Tym samym w niniejszej sprawie został naruszony przepis art. 7 i 77 Kpa, co powoduje, że ocena zaskarżonej decyzji z dnia [...].03.1977 r. zostanie ponownie dokonana po należytym zebraniu materiału dowodowego.

Przede wszystkim Wojewoda [...] powinien wystąpić do Archiwum Akt Nowych, Archiwum Państwowego w [...] o akta archiwalne związane z ww. decyzją wywłaszczeniowa z dnia [...] marca 1975 r. oraz decyzję lokalizacyjną z dnia nr [...] z dnia [...] października 1974 r. Ponadto do Archiwum Państwowego w [...] - Wieloosobowe Stanowisko ds. Działalności Archiwalnej w [...] o zarządzenie w sprawie podwyższonych stawek odszkodowania i do Starosty Powiatu [...] o wypożyczenie akt sprawy zwrotowej. Brak powyższych dokumentów uniemożliwia dokonanie oceny niezbędności wywłaszczenia i prawidłowości przyznanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości. Ponadto Wojewoda [...] powinien był wystąpić również do spadkobierców właściciela wywłaszczonej nieruchomości z prośbą o nadesłanie ewentualnie posiadanych dokumentów w sprawie.

Ponadto należy zauważyć, że wywłaszczenie pod budowę fabryki domów dla [...]"[...]" obejmowało 55 właścicieli nieruchomości, co oznacza, że w aktach którejś z tych spraw mogą również znajdować się wspólne dokumenty dotyczące niezbędności wywłaszczenia.

2. Poza tym ponownie dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1975 r. Wojewoda [...] powinien ustalić krąg stron. W niniejszej sprawie jak wynika z odpisu księgi wieczystej wywłaszczona nieruchomość stanowi własność [...]. Natomiast Wytwórnia [...] "[...]" w likwidacji jest jedynie władającym.

3. W związku z tym, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, niezbędne jest przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 Kpa zasadą dwuinstancyjności oraz art. 136 Kpa określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, organ naczelny nie był uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w powyższym zakresie.

IV. Pismem z dnia 5 kwietnia 2017 r. przedsiębiorstwo państwowe Wytwórnia [...] [...] w likwidacji (dalej "skarżący"), reprezentowane przez r.pr. J. Z., wniosło do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] marca 2017 r., podnosząc przeciwko tej decyzji następujące zarzuty:

1. naruszenia interesu prawnego skarżącego, a zarazem naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 28 k.p.a., poprzez odmówienie skarżącemu charakteru strony postępowania na etapie postępowania odwoławczego; czego konsekwencją mogło być uniemożliwienie skarżącemu uczestniczenia w postępowaniu odwoławczym, na co dodatkowo wskazuje nie doręczenie odpisu decyzji skarżącemu, jako stronie (a jedynie "do wiadomości" pełnomocnikowi strony), a także brak jakiejkolwiek korespondencji Ministra do skarżącego w toku postępowania;

2. naruszenia prawa materialnego, w postaci art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezastosowanie, a to nie uwzględnienie ww. przepisu przy ocenie tytułu prawnego skarżącego do nieruchomości, wynikającego zarówno z następstwa prawnego po [...] [...], jak i wpływu przedmiotowego postępowania administracyjnego na pozostające w toku postępowanie o stwierdzenie nabycia z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz prawa własności budynków zlokalizowanych (postępowanie prowadzi aktualnie Prezydent [...] pod znakiem [...]); wątek ten rozpoznawany był już przez tut. Sąd w sprawie sygn. akt IV SA/Wa 2403/15 – wyrok z dnia 7 grudnia 2015 r.;

3. naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez:

- brak dokonania jakichkolwiek ustaleń w sprawie i zaniechanie przeprowadzenia czynności dowodowych, w tym zaniechanie ustalenia okoliczności prawnych i faktycznych, na których skarżący opiera swój interes prawny do uczestnictwa w sprawie;

- nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustaleń faktycznych, co do których Minister powziął wątpliwości w toku rozpoznawania odwołania, a których w skarżonej decyzji nakazał przeprowadzenie Wojewodzie [...] (dalsze czynności poszukiwawcze w Archiwum Państwowym w [...], Archiwum Państwowym w [...] - stanowisko w [...], Starostwie Powiatowym w [...], Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Warszawie, Urzędzie Dzielnicy [...] oraz Archiwum Akt Nowych Archiwum Państwowego w [...]), a także nie zwrócenie się do Stron postępowania o przedstawienie dodatkowych dowodów i dokumentów;

- brak wskazania podstaw poczynionych ustaleń, że skarżący "jest wyłącznie władającym gruntem" i nie dysponuje tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości - w tym wzmianka o "księdze wieczystej";

czego skutkiem było błędne ustalenie okoliczności sprawy, w tym w szczególności niezasadne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego do występowania w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym;

4. naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a., jednocześnie z błędną interpretacją art. 15 k.p.a. poprzez rozpoznanie wyłącznie odwołania, nie zaś sprawy merytorycznie, w konsekwencji nieprawidłowe uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewodzie [...] tymczasem wszystkie czynności dowodowe, na które Minister wskazuje winien przeprowadzić na etapie postępowania w II instancji - a decyzję organu I instancji uchylić jedynie w przypadku jeśli z poczynionych ustaleń wynikałoby, że istnieją okoliczności mogące wskazywać na konieczność zmiany merytorycznego kierunku decyzji.

5. naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 12 § 1 k.p.a., a to zasady czynnego udziału stron oraz szybkości postępowania; w niniejszej sprawie skarżący za wyjątkiem zaskarżonej decyzji nie otrzymał od Ministra żadnej korespondencji przez okres 2 lat prowadzenia postępowania.

W szczególności Minister nie poinformował stron o wszczęciu postępowania, ani o zebraniu materiału dowodowego i zamiarze wydania decyzji; co więcej, Minister przed wydaniem decyzji nie poinformował stron nawet o fakcie prowadzenia niniejszego postępowania.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 maja 2017 r., organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz.U. z dnia 20 września 2002 r., Nr 153, poz.1269 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3§2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. Nr 270 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z przepisem art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej decyzji Ministra z dnia [...] marca 2017 r. prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy decyzja Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] marca 1975 r. znak [...], orzekająca o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości o pow.1841 m2 z ogólnej powierzchni 3022 m2, położonej w [...] w rejonie ulic [...] i [...], stanowiącej własność E. i S. K., jest obciążona którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a., a w sytuacji, w której taka wadliwość miałaby miejsce, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Orzekając w sprawie w I instancji, Wojewoda odmówił stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z 1975 r., nie dopatrując się żadnych uchybień przy jej wydawaniu, odpowiadających kryteriom z art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Z kolei organ odwoławczy, tj. Minister, zakwestionował prawidłowość przeprowadzonego przez Wojewodę postępowania wyjaśniającego, co miałoby polegać na zaniechaniu przez organ nadzorczy I instancji zebrania dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego w sposób wyczerpujący (tj. na zaniechaniu przeprowadzenia szerszej niż to miało miejsce kwerendy archiwalnej) i oparciu się w to miejsce jedynie na niewielkiej części dokumentacji wywłaszczeniowej, zgromadzonej przez organ. Minister uznał tym samym, że w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, nie pozwalającego na wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i skutkującego koniecznością zastosowania instytucji kasacji z art.138 § 2 k.p.a., tj. uchylenia decyzji Wojewody i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu ocena Ministra jest przedwczesna, albowiem organ odwoławczy nie wykazał w sposób dostatecznie przekonujący, iż uzupełnienie ewentualnych braków dowodowych nie mogło nastąpić w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego, uregulowanego w art.136 k.p.a.

2. Jak wskazano powyżej procesową podstawę wydania decyzji odwoławczej stanowił art. 138 § 2 k.p.a. Przewidziane w tym przepisie rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest określane powszechnie w orzecznictwie i piśmiennictwie jako decyzja kasacyjna, co jest zgodne z rozumieniem orzeczenia kasacyjnego w doktrynie postępowania cywilnego jako orzeczenia, w którym uchyla się zaskarżone orzeczenie i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji organu odwoławczego, art. 138 § 2 k.p.a., dopuszcza wydanie decyzji kasacyjnej, jedynie w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przywołanym przepisie ustawodawca wyraźnie wyodrębnił dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym, co należy podkreślić, użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego., LEX/el. 2016, art. 138 § 2). Podkreślenia także wymaga, że treść przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nie może być interpretowana w oderwaniu od art. 136 k.p.a. oraz wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, zgodnie z którym organ odwoławczy może powołać się na normę art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przez niego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a więc nie jest możliwe sanowanie uchybień organu pierwszej instancji w ramach dodatkowego postępowania. Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien rozważyć zastosowanie art. 136 k.p.a., gdyż zobowiązany jest podjąć wszelkie możliwe kroki w celu merytorycznego załatwienia sprawy, a nie uchylać się od tego obowiązku, przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Inaczej mówiąc wydanie decyzji kasacyjnej jest możliwe jedynie, jeżeli merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy nie jest możliwe, bez uzyskania szeregu dodatkowych ustaleń faktycznych. Przy czym ocena, czy w danej sprawie mamy do czynienia z postępowaniem dowodowym w zakresie uzupełniającym, czy też wykraczającym poza uzupełnienie, wymaga odniesienia się do konkretnych okoliczności sprawy, porównania i oceny dotychczas zebranego materiału dowodowego przez organ I instancji. Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, iż uprawnienie do skorzystania z art. 138 § 2 k.p.a. przysługuje organowi odwoławczemu w sytuacji, w której organ I instancji nie wyjaśnił całości sprawy lub jej istotnych okoliczności, a w następstwie czego koniecznym jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie wpływającym w istotny sposób na rozstrzygnięcie sprawy.

3. Orzeczeniem wywłaszczeniowym z dnia [...] marca 1975 r. wywłaszczono przedmiotową nieruchomość w trybie i na zasadach uregulowanych w przepisach ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 10 z 1974 r., poz.64), na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] – [...].

W wyniku kwerendy archiwalnej, przeprowadzonej przez organ nadzorczy I instancji, w aktach sprawy zgromadzono następujące dokumenty, sporządzone w toku postępowania wywłaszczeniowego: (-) decyzję wywłaszczeniową z dnia [...] marca 1975 r., (-) zaświadczenie z Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Urzędu Dzielnicowego [...] [...] dnia [...] marca 1975 r. o braku utrzymywania się wyłącznie z rolnictwa przez E. i S. K., (-) zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia [...] lutego 1975 r., (-) oryginały zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji wywłaszczeniowej. Wojewoda wskazał w swojej decyzji, że pomimo podjętych starań zgromadzenie reszty dokumentacji postępowania wywłaszczeniowego okazało się niemożliwe, zwracając jednocześnie uwagę na upływ blisko czterdziestu lat (w dacie orzekania w I instancji) od zakończenia w/w postępowania. Zdaniem organu nadzorczego I instancji dopuszczalność oceniania legalności wywłaszczenia (w świetle kryteriów wskazanych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.) w oparciu o posiadaną dokumentację nie budzi zastrzeżeń pod warunkiem stosowania się do wytycznych orzecznictwa sądowego, odnoszących się do tego rodzaju sytuacji (Wojewoda powołał tu wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/2001, gdzie sformułowano pogląd, iż w przypadku braków w dokumentacji archiwalnej konieczna jest kompleksowa ocena zachowanego materiału dowodowego i wnioskowanie pośrednie w oparciu o te dowody w sprawie, które udało się zgromadzić).

W konsekwencji przyjęcia w/w założeń Wojewoda dokonał stosownej kontroli orzeczenia wywłaszczeniowego z 1975 r., w tym w szczególności kontroli pod kątem ewentualnego wystąpienia kwalifikowanej wady prawnej, o której mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. (wydanie decyzji administracyjnej z rażącym naruszeniem prawa), wymagającej od organu nadzorczego szczegółowego odniesienia treści orzeczenia wywłaszczeniowego do poszczególnych uregulowań ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. Stosownie do powyższego Wojewoda stwierdził brak przesłanek do wywodzenia, że orzeczenie wywłaszczeniowe rażąco narusza w szczególności art.: 3, 6, 8 ust.1 i ust.4, 21 i 22 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r.

Nie przesadzając w najmniejszym stopniu kwestii prawidłowości merytorycznego stanowiska Wojewody (nie przesądzając zatem, czy ocena tego organu co do poszanowania w postępowaniu wywłaszczeniowym ówcześnie obowiązujących regulacji prawnych jest trafna), uznać należy, że stanowisko organu odwoławczego, co do zasady nie wdające się w merytoryczną ocenę stanu faktycznego sprawy, a ograniczające się w to miejsce do wytknięcia Wojewodzie uchybienia, mającego polegać na niezgromadzeniu pełnego materiału dowodowego, jest przedwczesne. Organ odwoławczy nie wykazał bowiem, iż ewentualne uzupełnienie materiału dowodowego nie byłoby możliwe ramach postępowania dowodowego, o którym mowa w art.136 k.p.a. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (wyrok NSA z 17 października 1996 r., I SA/Po 234/96, LEX nr 27339; wyrok NSA z 13 maja 1999 r., IV SA 723/97, LEX nr 47269). Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 (por. wyrok SN z 9 czerwca 1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). Odnotować w tym kontekście w szczególności należy, że w toku postępowania odwoławczego organ odwoławczy nie podjął jakichkolwiek prób uzupełnienia postępowania dowodowego, w tym w szczególności nie wystąpił w tej kwestii do stron toczącego się postępowania (z zapytaniem o ewentualnie posiadaną przez nie dokumentację). Nie można przy tym wykluczyć, że w/w czynność procesowa (tj. zwrócenie się do stron) mogłaby się okazać najszybszą drogą do pożądanego uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.

4. W związku ze zgłoszeniem w zaskarżonej decyzji Ministra wątpliwości co do interesu prawnego skarżącego w rozpatrywanej sprawie administracyjnej, stwierdzić należy, że obowiązek wyjaśnienia tek kwestii spoczywał na organie odwoławczym. Na każdym bowiem etapie postępowania organ administracji jest obowiązany badać czy podmiot występujący o wszczęcie postępowania jest do tego legitymowany, zatem czy może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia [...] marca2015 r., sygn. akt I OSK 1471/13).

Z dołączonej do skargi kopii decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] [...] – Wydział [...] z dnia [...] marca 1989 r. nr [...], wynika iż na mocy decyzji z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr [...] przedmiotowy grunt został oddany skarżącemu w zarząd. Przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2016 r. nr 2147), dalej także "u.g.n.", zarząd stanowił prawną podstawę władania przez państwową jednostkę organizacyjną nieruchomościami Skarbu Państwa. W myśl art.199 ust.2 u.g.n. z dniem wejścia w/w ustawy w życie zarząd nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub własność gminy, sprawowany w tym dniu przez jednostki organizacyjne, przekształcał się w trwały zarząd tych nieruchomości (regulowany przepisami art.43 – 50 u.g.n.). W sytuacji, w której co do zasady skuteczne rewindykowanie przez byłego właściciela lub jego następców prawnych nieruchomości wcześniej wywłaszczonej, będące następstwem stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego, prowadziłoby automatycznie do wygaśnięcia prawa trwałego zarządu, obciążającego dotąd tę nieruchomość (prawo to nie może bowiem obciążać nieruchomości, będącej własnością osoby innej niż Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego – art.43 ust.5 u.g.n.), uznać należy, że trwały zarządca nieruchomości posiada interes prawny w rozumieniu art.28 k.p.a. w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego. O ile zatem skarżącemu w dalszym ciągu przysługuje trwały zarząd do wywłaszczonej nieruchomości (co organ odwoławczy ma obowiązek jednoznacznie wyjaśnić), to bez wątpienia jest on stroną toczącego się postępowania nadzorczego.

Skarżący nie może natomiast skutecznie wywodzić swojego interesu w sprawie z samego faktu zawisłości przed właściwym organem administracji sprawy o uwłaszczenie na przedmiotowej prawem użytkowania wieczystego w trybie i na zasadach uregulowanych w art.200 u.g.n. Do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia w/w sprawy uprawnienia skarżącego do przedmiotowego gruntu, wywodzone z przesłanek wskazanych w art.200 u.g.n. mają bowiem walor jedynie hipotetyczny. Pomimo jej deklaratoryjnego charakteru, dopiero wydanie decyzji o nabyciu nieruchomości stanowi autorytatywne stwierdzenie, że w odniesieniu do danego podmiotu powstały skutki określone w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i uwłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1990 r. Nr 79, poz. 464 ze zm.). W decyzji takiej tkwi bowiem element konstytutywny, gdyż uprawnia ona do powoływania się na nabycie prawa i stanowi podstawę do wpisu prawa do księgi wieczystej (por. wyrok tut. Sądu z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1751/05, publ. LEX). Nie można uznać legitymacji prawnej podmiotu, który uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami mającymi nastąpić w przyszłości, do których dąży lub zamierza podjąć w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 1214/10, publ. LEX).

5. W następstwie uprawomocnienia się niniejszego wyroku Minister ponownie rozpatrzy odwołanie od decyzji Wojewody z dnia [...] grudnia 2014 r., uwzględniając oceny i wytyczne sformułowane powyżej.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.