Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1662/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 a
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mariola Kowalska, Sędziowie sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi E. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi [...] ("skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] maja 2019 r., wydane w sprawie dotyczącej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Pismem z 1 lutego 2019 r. skarżąca wniosła o pilne wstrzymanie budowy na działce nr ew. [...], obręb [...] przy al. [...] w [...], wskazując, że została pominięta w procesie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę na tej nieruchomości.

Postanowieniem nr [...] z [...] lutego 2019 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] ("PINB") odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych, prowadzonych na ww. nieruchomości, wskazując, że wniosek "o pilne wstrzymanie budowy" został złożony przez osobę niebędącą stroną.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej [...]WINB wydał wskazane na wstępie postanowienie nr [...] z [...] maja 2019 r., którym utrzymał w mocy postanowienie PINB z [...] lutego 2019 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., "k.p.a.") gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten wskazuje na trzy rodzaje przesłanek stanowiących podstawę do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje na przesłanki o charakterze podmiotowym – w sytuacji, gdy podanie wnosi osoba niebędącą stroną. W zakresie tej przesłanki na organie spoczywa obowiązek badania czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Kolejna przesłanka – o charakterze przedmiotowym, pozostaje w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego, czyli sprawą rozstrzyganą w formie decyzji administracyjnej. Wskazana podstawa do odmowy wszczęcia postępowania zaistnieje wówczas, gdy w złożonym do organu administracji publicznej podaniu zostanie zawarte takie żądanie, które w ogóle nie może zostać załatwione w formie prawno-administracyjnej. Trzeci rodzaj przesłanek dających podstawę do odmowy wszczęcia postępowania został określony przez ustawodawcę jako "inne uzasadnione przyczyny", do których komentatorzy zaliczają m.in. żądanie jednostki dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją lub żądanie jednostki dotyczące sprawy, w której prowadzone jest postępowanie.

I dalej organ podał, że za niedopuszczalne należy uznać wydanie rozstrzygnięcia w postępowaniu, które zostało wszczęte na wniosek podmiotu niebędącego stroną postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. Aby skutecznie mogło zostać wszczęte postępowanie przed organem nadzoru budowlanego należy wykazać, że podmiot, który złożył wniosek, posiada przymiot strony postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. To na podmiocie żądającym podjęcia postępowania spoczywa ciężar wykazania, że ma on legitymację materialnoprawną w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U z 2018 r., poz. 1202 ze zm., "Prawo budowlane").

W przedmiotowej sprawie występuje przesłanka podmiotowa stanowiąca podstawę do odmowy wszczęcia postępowania.

Zgodnie ze znajdującą się w aktach sprawy decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2018 r. inwestorem będącego przedmiotem rozpoznania przedsięwzięcia jest spółka [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Podmiot ten, zgodnie z zapisami księgi wieczystej KW nr [...], jest jedynym właścicielem działki nr [...] obręb [...], znajdującej się przy al. [...] w [...]. Mając to na uwadze przyjąć należy, że skarżąca na gruncie rozpoznawanej sprawy nie posiada statusu inwestora opisanego wyżej zamierzenia budowlanego, nie jest też właścicielem nieruchomości, na której jest ono realizowane.

Jednocześnie organ podniósł, że przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem zawartym w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa. Samo subiektywne odczucie określonego podmiotu, że inwestycja oddziałuje na jego nieruchomość nie jest wystarczające do uznania, że nieruchomość ta usytuowana jest w obszarze oddziaływania danego przedsięwzięcia.

Ze znajdującego się w aktach sprawy wypisu z rejestru gruntów, a także zapisów księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że skarżąca jest jednym ze współwłaścicieli działki nr ew. [...] (obręb [...]), położonej przy ul. [...] (w zbiegu z ulicą [...]) w [...]. Wprawdzie należąca do skarżącej działka znajduje się przy granicy z działką, na której realizowane jest zamierzenie budowlane, to jednak zgodnie z decyzją Prezydenta [...] nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą spółce [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na spornej działce, działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Jak wskazano bowiem w treści wymienionego dokumentu "zgodnie z wnioskami z analizy dotyczącej oddziaływania projektowanego budynku na nieruchomości sąsiednie tj. działki ewid. nr [...], [...], prócz działki pasa drogowego, obszar ten obejmuje jedynie działkę ewid. nr [...] ze względu na fakt planowania zabudowy bezpośrednio przy jej granicy. W pozostałych przypadkach, jak wynika z dokumentacji, dla istniejących budynków na ww. działkach spełnione są wymagania rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto w odniesieniu do niezabudowanej części działki ewid. nr [...], w analizie obszaru oddziaływania obiektu, będącej częścią złożonego projektu budowlanego wskazano, że planowana inwestycja nie ogranicza możliwości jej zabudowy zgodnie z zapisami planu miejscowego". Powyższe potwierdzone jest w zapisach projektu budowlanego stanowiącego załącznik do ww. decyzji Prezydenta [...]. Zgodnie z widniejącą w projekcie informacją o obszarze oddziaływania obiektu – analiza: "projektowany obiekt znajduje się w odległości 4,24 m od granicy działki nr [...] (...) projektowany budynek rzuca przez 1,5 godziny cień na niezabudowaną obecnie, a możliwą do potencjalnej zabudowy zgodnie z zapisami MPZP część działki nr [...], ale nie ogranicza możliwości tej zabudowy (rys. 1a). Działka ta tym samym znajduje się poza obszarem oddziaływania projektowanego obiektu (...) projektowana inwestycja (...) nie narusza interesów osób trzecich w zakresie (...) ochrony przed pozbawieniem dostępu światła dziennego do pomieszczeń mieszkalnych, przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie (...) tym samym obszar oddziaływania obiektu mieści się na terenie inwestycji z włączeniem do niego działki nr [...] ze względu na fakt planowania zabudowy bezpośrednio przy jej granicy" (str. 6 i 7). Jak wskazano z kolei w pkt 5 opracowania, dotyczącym analizy nasłonecznienia "budowa budynku nie jest związana z ograniczeniem doświetlenia światłem dziennym pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi w budynku projektowanym i budynkach usytuowanych na działkach sąsiednich (...) Projektowany budynek znajduje się w takich odległościach od istniejących budynków usytuowanych na działkach graniczących z terenem inwestycji, że spełnione są wymagania dotyczące przesłaniania. Wysokości przesłaniania dla każdego z okien są zdecydowanie mniejsze od odległości pomiędzy oknami a obiektami przesłaniającymi" (str. 9). Tym samym w zatwierdzonym projekcie budowlanym szczegółowo odniesiono się do wpływu (w zasadzie jego braku) na nieruchomość skarżącej. Przede wszystkim z analizy projektu zagospodarowania terenu, analizy obszaru oddziaływania i analizy nasłonecznienia wynika, że usytuowanie i parametry projektowanego obiektu nie mają bezpośredniego negatywnego wpływu na działkę nr ewid. [...]. Projektowany budynek o wysokości od strony działki skarżącej 13,22 m i w odległości zmiennej pomiędzy 4,24 m a 4,67 m nie ogranicza w sposób niedopuszczalny nasłonecznienia działki nr ew. [...], nie tylko w zakresie istniejącego budynku mieszkalnego, ale także w obrębie działki niezabudowanej, co zostało wykazane w projekcie budowlanym (str. 7).

Organ podniósł przy tym, że w toku czynności wstępnych (protokół nr [...]) nie potwierdzono podnoszonych przez skarżącą w złożonym środku odwoławczym okoliczności dotyczących podkopywania przez pracowników inwestora należącego do niej ogrodzenia. [...]WINB przyjął zatem, że argumenty skarżącej w tym zakresie dotyczą sytuacji czysto hipotetycznej, nieznajdującej w chwili obecnej realnego odzwierciedlenia w rzeczywistości.

Następnie organ wskazał, że w myśl przyjętej ogólniej linii orzecznictwa sądowo-administracyjnego interes prawny, w odróżnieniu od interesu faktycznego, musi opierać się na konkretnej normie prawa materialnego administracyjnego, bowiem jedynie orzekanie w tym dziale prawa należy do kompetencji organów administracji. Koniecznym jest więc ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawnego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby, a związanych z realizacją określonej inwestycji. Od interesu prawnego (tj. interesu uprawniającego do występowania w postępowaniu w charakterze strony) należy odróżnić interes faktyczny, czyli taką sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, ale nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, które stanowiłyby podstawę żądania odpowiednich czynności od organu administracji publicznej. Bezpośrednie zainteresowanie przez skarżącą rozstrzygnięciem sprawy świadczy jedynie o jej interesie faktycznym, który nie jest przesłanką do uznania jej za stronę postępowania przed organami nadzoru budowlanego, stąd skarżąca nie może skutecznie wnieść wniosku o wszczęcie przez organ nadzoru budowlanego postępowania administracyjnego. [...]WINB wskazał jednocześnie, że również podnoszona w piśmie z 1 lutego 2019 r. argumentacja nie przesądza o przysługiwaniu skarżącej interesu prawnego w będącej przedmiotem rozpoznania sprawie robót budowlanych prowadzonych na nieruchomości przy al. [...]. Takie pismo może stanowić podstawę do podjęcia stosownych ustaleń, czy w danej sprawie nie ma podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, co ma miejsce w przedmiotowej sprawie i na co wskazano w uzasadnieniu postanowienia nr [...]. Jednakże w związku z ustaleniem, że skarżąca nie jest jego stroną, nie zostanie poinformowana o jej dalszym biegu, jak również nie zostaną jej doręczone wszelkie pisma i rozstrzygnięcia wydawane w sprawie.

Niezależnie od powyższego [...]WINB podkreślił, że skarżąca w żaden sposób nie wykazała, jakoby prowadzona inwestycja wprowadzała ograniczenia bądź utrudnienia w zagospodarowaniu, korzystaniu czy też dysponowaniu należącą do niej nieruchomością. Argumentacja w tym względzie nie została poparta żadnymi dowodami, analizami, opiniami bądź ekspertyzami. Wszelkie zapatrywania oraz podniesione przez skarżącą powody dla uznania jej za stronę traktować należy więc wyłącznie za subiektywne opinie (mające charakter wyłącznie hipotetyczny i nieznajdujący realnego odzwierciedlenia w rzeczywistości), a nie wykazane dowody. Brak jest także przepisów odrębnych, które wskazywałyby że skarżąca posiada interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Opisywane wyżej okoliczności prowadzą do wniosku, że skarżąca nie posiada w ramach rozpoznawanej sprawy interesu prawnego, dlatego też nie sposób traktować jej jako strony uprawnionej do wystąpienia z żądaniem wszczęcia postępowania w opisywanym na wstępie zakresie.

Skargę na ww. rozstrzygnięcie [...]WINB wniosła [...], wnosząc o stwierdzenie wydania zaskarżonego postanowienia z naruszeniem prawa materialnego i procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została doręczona w sposób prawidłowy trzem osobom, ponieważ od wielu lat nie żyją, zaś organ pominął ich następców prawnych.

Ponadto wskazała, że Wojewoda [...] postanowieniami z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz nr [...] uchylił oba postanowienia odmawiające jej prawa do uczestniczenia w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę nr [...], o które [...]WINB nie uzupełnił materiału dowodowego.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego oraz § 11 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (obecnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), a także art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.), albowiem (jak podała) jej działce grozi zalewanie wodami opadowymi.

Nadto skarżąca wskazała, że nie miała możliwości zapoznania się z analizą zacienienia i ekspertyzą geotechniczną, które to dołączono do projektu budowlanego. Podała także, że nie mając dostępu do dokumentacji nie mogła zweryfikować prawidłowości zagospodarowania działki i zachowania odpowiedniej powierzchni biologicznie czynnej, a kwestie z tym związane mogą mieć wpływ na odprowadzanie wód i ewentualne zalewanie jej nieruchomości. Powołując się zaś na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca wywiodła, że właściciel działki sąsiadującej z inwestycją winien być stroną postępowania o pozwolenie na budowę i to niezależnie od tego, czy projekt budowlany spełnia wymogi prawa.

W końcu skarżąca zarzuciła nieuprawnione pozbawienie jej prawa do zapoznania się z dokumentami wytworzonymi na wniosek inwestora, możliwości ich weryfikacji i przedstawienia własnej oceny.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W ocenie Sądu, zarówno zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu I instancji zostało wydane z naruszeniem prawa, tj. 61a § 1 k.p.a., poprzez nieuzasadnione jego zastosowanie.

Wskazany art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte.

Jak wynika z tego przepisu, ustawodawca wprowadził w nim dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich, wskazaną w niniejszej sprawie, jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Przy czym, właściwe rozumienie ww. przepisu winno prowadzić do wniosku, że odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego następuje wówczas, gdy brak interesu prawnego (przymiotu strony) wnioskodawcy jest oczywisty. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie zasadności wyprowadzonego przez jednostkę interesu prawnego jest jednym ze złożonych działań prawnych organu, tj. wymaga przeprowadzenia działań ustalających stan faktyczny sprawy oraz dokonania interpretacji przepisów, to konieczne jest wszczęcie postępowania, a ewentualne jego zakończenie decyzją o umorzeniu - w razie braku podstaw prawnych do wyprowadzenia interesu jednostki składającej żądanie, uznaje się wówczas za prawidłowe (tak: B. Adamiak [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. B. Adamiak, J. Borkowski, wyd. CH Beck Warszawa 2011, str. 297).

Zważyć przy tym trzeba, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu.

W przypadku podania o wszczęcie postępowania organ ma więc obowiązek ustalić, czy pochodzi ono od strony postępowania, tj. podmiotu mającego interes prawny (co do zasady) w rozumieniu art. 28 k.p.a. Może wezwać taką osobę do wykazania interesu prawnego, niemniej sam nie jest również zwolniony z obowiązku poczynienia ustaleń w tej materii, o czym stanowi chociażby zasada ogólna wyrażona w art. 7 k.p.a. Przy czym, w zależności od tego, czy ustalenie przymiotu strony wnioskodawcy jest oczywiste, czy też wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, powyższe może mieć miejsce albo na etapie wstępnym, przed formalnym wszczęciem postępowania, albo w toku postępowania, tj. po jego wszczęciu, dając ewentualnie podstawę do zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. (w przypadku ustalenia w postępowaniu braku interesu prawnego po stronie żądającego). Tym samym zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. z uwagi na brak interesu prawnego wnoszącego podanie o wszczęcie postępowania może mieć miejsce tylko wówczas, gdy stwierdzenie braku przymiotu strony nie wymaga poczynienia żadnych ustaleń i rozważań. Jak wskazał NSA w wyroku z 18 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1045/13, "Oczywistość ta (co do osoby niebędącej stroną) albo wynika już z podania zawierającego żądanie wszczęcia postępowania, albo została stwierdzona w wyniku jednostkowych i prostych czynności organu administracji publicznej. Chodzi tu zatem o przypadek niewątpliwego i nieskomplikowanego ustalenia, że żądanie osoby dotyczy cudzej sprawy (...)".

Podsumowując, odmowa wszczęcia postępowania powinna mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych, gdy nie ma wątpliwości co do przyczyn takiego rozstrzygnięcia. Odmowa wszczęcia postępowania na gruncie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może więc mieć miejsce tylko wówczas, gdy oczywistym jest, że osoba występująca z żądaniem nie ma interesu prawnego i nie jest wobec tego stroną.

Kierując się powyższym Sąd uznał, że taka "oczywista" sytuacja, niewymagająca przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie miała miejsca w niniejszej sprawie.

Świadczy o tym wniosek skarżącej zawarty w piśmie z 1 lutego 2019 r., okoliczności przywołane przez skarżącą w zażaleniu, ale też treść jej skargi. We wszystkich tych wystąpieniach skarżąca, żądając ingerencji organu nadzoru budowlanego poprzez "wstrzymanie robót budowlanych" prowadzonych w oparciu o decyzję Prezydenta [...] nr [...] z [...] października 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Spółce [...] w [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem na działce nr ew. [...] z obrębu [...] przy ul. [...] w Dzielnicy [...], wskazywała, że została pominięta w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, a tymczasem winna być stroną, albowiem inwestycja realizowana na działce sąsiadującej (bezpośrednio) z jej nieruchomością (o nr ew. [...]), "oddziałuje" na jej nieruchomość. W zażaleniu precyzując swoje obawy skarżąca wskazała na wykonywanie robót w sposób ingerujący w jej ogrodzenie, a także na możliwość zalewania jej działki wodami opadowymi z terenu inwestycji. Wynikające z tych pism zastrzeżenia, ale też sposób usytuowania inwestycji w stosunku do nieruchomości skarżącej, w związku z którą wywodzi ona w sprawie przymiot strony, uniemożliwiał zdaniem Sądu uznanie, że brak interesu prawnego skarżącej w tej sprawie przed organem nadzoru budowlanego jest oczywisty, tj. nie wymaga poczynienia żadnych ustaleń i wyjaśnień, które to winny mieć miejsce w toku uruchomionego postępowania.

Na brak "oczywistości" co do przymiotu skarżącej wskazuje także uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, które to - wobec argumentacji prezentowanej przez skarżącą - zawiera w efekcie dość obszerną analizę stanu faktycznego i prawnego, co istotne – odwołującą się do konkretnych dokumentów dotychczas nieznanych zainteresowanej. Przedstawiając swoje stanowisko w sprawie [...]WINB uznał bowiem, że w zakresie stron postępowania dla spornej inwestycji niejako wiąże go ustalenie organu architektoniczno-budowlanego. Oparł się więc na projekcie budowlanym zatwierdzonym ww. decyzją o pozwoleniu na budowę, w tym na informacji o obszarze oddziaływania obiektu oraz analizie nasłonecznienia, które to mają być zawarte w tym projekcie. W oparciu o dane wynikające z tych dokumentów uznał w konsekwencji, że zastosowanie w sprawie art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podmiotowych było prawidłowe, z czym zaś zdaniem Sądu nie sposób się zgodzić.

Sąd zauważa bowiem, że w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga zgromadzenia dowodów i ich analizy, postępowanie w tej kwestii nie może mieć miejsca na etapie wstępnym, tj. poza postępowaniem; taki sposób działania przede wszystkim wadliwie "pozbawia" podmiot zainteresowany (ale też Sąd kontrolujący tak wydany akt) możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i przedstawienia własnego stanowisko. Nadto, nie można co do zasady przyjąć, że dana nieruchomość nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, jeśli w projekcie budowlanym tej inwestycji znajdują się "analizy" obejmujące tę nieruchomość.

Poza tym nie można zaakceptować argumentacji zawartej w kontrolowanym postanowieniu, z której w istocie wynika, że krąg stron ustalony w postępowaniu o pozwolenie na budowę jest "wiążący" w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Sąd dostrzega bowiem, że tylko i wyłącznie w tym pierwszym znajduje zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ograniczający strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę do kategorii podmiotów tam wymienionych, a to oznacza, że w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego krąg stron postępowania choć nie musi, to - jako ustalany na zasadzie art. 28 k.p.a. - może wyglądać inaczej i obejmować również osoby, które w tym pierwszym interesu prawnego nie posiadały/nie posiadają. Dlatego też zdaniem Sądu analiza przymiotu strony skarżącej winna dotyczyć nie tylko rozwiązań zawartych w projekcie budowlanym, ale też (i w szczególności – z uwagi na zakres postępowania i kompetencje organu nadzoru budowlanego) okoliczności związanych z realizacją inwestycji i prawidłowością postępowania inwestora w tym zakresie, a więc ewentualnego wpływu prowadzonych robót na nieruchomość skarżącej. W tym zaś kontekście mogła okazać się ważna ta argumentacja skarżącej, która wskazywała na prowadzenie robót ingerujących w jej ogrodzenie, czy zalewanie jej nieruchomości.

Podsumowując, wadliwie w okolicznościach niniejszej sprawy uznano, że ocena interesu prawnego skarżącej może mieć miejsce poza postępowaniem, co doprowadziło do błędnego zastosowania w I instancji art. 61a § 1 k.p.a. z przyczyn podniesionych w wydanych w sprawie postanowieniach. Nadto, wadliwie w okolicznościach sprawy przyjęto, że przymiot strony skarżącej winien być analizowany wyłącznie w oparciu o zatwierdzony projekt budowlany, a tym samym - z uwzględnieniem art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, co skutkowało brakiem odpowiedniej oceny i naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 28 k.p.a. Z tych też przyczyn Sąd uznał, że oba postanowienia wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Orzekając ponownie w sprawie PINB obowiązany będzie uwzględnić ww. stanowisko Sądu i raz jeszcze ocenić przymiot strony skarżącej i zasadność jej żądania. W zależności od etapu/wyniku postępowania prowadzonego ewentualnie z urzędu w stosunku do spornej inwestycji, winien jednocześnie rozważyć zasadność wszczęcia postępowania z wniosku skarżącego albo jej dopuszczenia do prowadzonego już postępowania.

Powinien nadto wziąć pod uwagę, że zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce także z przyczyny przedmiotowej, a taka przed organem nadzoru budowlanego wystąpi wówczas, gdy w rezultacie podjętych czynności kontrolnych nie zostanie ujawniony stan jakiejkolwiek niezgodności wobec prowadzenia robót zgodnie z ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Sąd zauważa bowiem, że postępowanie kontrolne, prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w oparciu o art. 81 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest równoznaczne z wszczęciem postępowania administracyjnego. Dopiero w przypadku stwierdzenia naruszeń prawa organ nadzoru budowlanego, który prowadził czynności kontrolne, zobowiązany jest wszcząć postępowanie administracyjne, prowadzące do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego i dopiero wówczas dokumentacja z postępowania kontrolnego współtworzy materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym i jest podstawą rozstrzygnięcia. To też oznacza, że nie w każdej sytuacji pismo strony "o interwencję" organu nadzoru budowlanego, skutkować będzie (i powinno) uruchomieniem postępowania administracyjnego. Obowiązek uruchomienia postępowania wystąpi wówczas, gdy w wyniku podjętych czynności kontrolnych, organ stwierdzi nieprawidłowości świadczące o naruszeniu norm prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1100/15).

Z tych przyczyn, nie przesądzając końcowego wyniku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.