Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6191 Żołnierze zawodowi
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61a, art. 217. art. 22
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r. sprawy ze skargi D. W. na postanowienie Szefa z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie wydania odpisu przebiegu służby wojskowej 1/ uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Szefa na rzecz skarżącego D. W. kwotę 77,73zł (słownie: siedemdziesiąt siedem złotych i 73 grosze), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że D W (dalej: skarżący) w dniu "[...]"r. złożył do Komendanta Ośrodka R MON (dalej: OR MON) podanie o wydanie nowego odpisu przebiegu służby z akt personalnych żołnierza, gdyż odpis z dnia "[...]" r., którym dysponował, uznał za niezgodny z teczką akt personalnych (TAP). Podniósł, że wydany odpis przebiegu służby nie zawiera decyzji Dowódcy JW "[...]" z dnia "[...]"r. zaliczającej "[...]" pracy do czynnej służby wojskowej, jak również dotknięty jest innymi wadami formalnymi.

Komendant Ośrodka R MON, w toku procedowania sprawy, pismem z dnia "[...]"r., działając na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., przekazał tę sprawę Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień w O.

Wojskowy Komendant Uzupełnień w O (dalej: organ I instancji, WKU) ustosunkowując się do faktu przekazania wniosku D W, skierował do OR MON pismo z "[...]"r. (k. "[...]" akt administracyjnych) którym wskazał, że Wojskowa Komenda Uzupełnień w O od dnia "[...]"r. nie jest w posiadaniu TAP chor. rez. D W. Akta te zostały przesłane celem przeprowadzenia postępowania administracyjnego do Dowództwa Garnizonu W i do dnia dzisiejszego nie zostały zwrócone do WKU w O. W kolejnym piśmie skierowanym do OR MON przez WKU - datowanym na "[...]"r. (k. "[...]"akt administracyjnych) - wskazano, że zgodnie z § 10 ust. 1 pkt. 1-4 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. z 2012 r. poz. 194) Komendant Wojskowej Komendy Uzupełnień w O nie jest w przedmiotowej sprawie organem właściwym do wystawiania odpisu przebiegu służby z akt personalnych żołnierza.

W toku dalszego procedowania tej sprawy Wojskowy Komendant Uzupełnień w O postanowieniem Nr "[...]" z "[...]"r. odmówił skarżącemu wydania zaświadczenia żądanej treści. Od powyższego rozstrzygnięcia zażalenie do organu II instancji wywiódł skarżący.

Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O postanowieniem Nr "[...]"z dnia "[...]"r. uchylił zaskarżone postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W uzasadnieniu wskazano m.in. na fakt, iż organ I instancji mimo przekazania sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jasno podnosił, że nie uznaje by był właściwy w tej sprawie. W tym kontekście organ odwoławczy wskazał na treść art. 22 k.p.a. i możliwość wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojskowy Komendant Uzupełnień w O, postanowieniem Nr "[...]"z dnia "[...]"r., powołując się na art. 61a k.p.a w zw. z art. 48 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 173 z późn.zm) dalej: u.s.w.ż.z., § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 31 października 2014r. w sprawie ewidencji wojskowej żołnierzy zawodowych (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 956) dalej: rozporządzenie w sprawie ewidencji oraz § 11 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 2012 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin (Dz. U. z 2012 r. poz. 194) dalej: rozporządzenie w sprawie zaopatrzenia emerytalnego, odmówił wszczęcia postępowania dotyczącego wniosku skarżącego z dnia "[...]"r. z innych uzasadnionych przyczyn. W uzasadnieniu omówiono treść przepisów dotyczących wydawania odpisu przebiegu służby z akt personalnych. Organ przedstawił także przepisy w zakresie dotyczącym przechowywania teczek akt personalnych żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej.

Wojskowy Komendant Uzupełnień w O wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie jest organem właściwym do przechowywania teczki akt personalnych wnioskodawcy po zakończeniu przez niego pełnienia zawodowej służby wojskowej. Poza tym dysponując teczką akt personalnych, jest uprawniony jedynie do wydania odpisu przebiegu służby wojskowej w istocie nie odbiegającego w swojej treści od treści odpisu przebiegu służby znajdującego się w przechowywanej teczce akt personalnych, którego treść pozostaje sprzeczna z treścią żądania wnioskodawcy. Nie jest on zatem uprawniony do merytorycznej ingerencji w treść przechowywanych dokumentów, do ich samodzielnej oceny, czy też zmiany, bądź tworzenia nowych dokumentów na podstawie uprzednio już zgromadzonych w aktach. Wyjaśniono, że zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenie w sprawie zaopatrzenia emerytalnego jedynym organem uprawnionym do wydania skarżącemu nowego przebiegu służby jest Komendant Ośrodka R MON. Wskazane wyżej okoliczności uzasadniały zatem wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w trybie art. 61a k.p.a.

Od tego rozstrzygnięcia zażalenie do Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O wywiódł D W. W uzasadnieniu wskazał m.in., że zawarta w uzasadnieniu aktu argumentacja organu I instancji jest wewnętrznie sprzeczna. Organ podnosi bowiem, że brak jest prawnej możliwości rozpatrzenia wniosku jednocześnie wskazując, że jedynym organem uprawnionym do wydania nowego odpisu przebiegu służby wojskowej jest Komendant Ośrodka R MON. Odwołujący się wskazał, że organ I instancji, nie rozważył możliwości wszczęcia sporu o właściwość na podstawie art. 22 k.p.a.

Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O postanowieniem Nr "[...]"z dnia "[...]"r. utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W motywach rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazano, że organ I instancji po uprzednim zbadaniu swojej właściwości, słusznie odmówił wszczęcia postępowania. Z treści wniosku skarżącego wynika, że domaga się on wydania nowego odpisu przebiegu służby wojskowej z akt personalnych, gdyż wydany pierwotnie odpis z "[...]"r. jest, w jego ocenie, niezgodny z teczką akt personalnych, gdyż nie zawiera zaliczenia do okresu służby, okresu pracy cywilnej w wymiarze"[...]", stwierdzonej uprzednio decyzją Dowódcy Jednostki Wojskowej nr. "[...]" z dnia "[...]"r., a także dotknięty jest innymi wadami formalnymi. Stwierdzono, że Wojskowy Komendant Uzupełnień w O słusznie przyjął, iż żądanie skarżącego dotyczy w istocie wydania nowego odpisu przebiegu służby wojskowej na podstawie akt personalnych, a więc dokumentu, który nie znajduje się w tych aktach, a wystawiany jest na podstawie przepisów rozporządzenia w sprawie zaopatrzenia emerytalnego. Zgodnie z treścią § 10 ust. 1 pkt. 2 ww. rozporządzenia, zainteresowany ubiegający się o emeryturę lub rentę inwalidzką załącza do wniosku dokumenty potwierdzające okoliczności uzasadniające prawo do tych świadczeń m.in. odpis przebiegu służby wojskowej wynikający z akt personalnych żołnierza. Z kolei § 11 ust.1 ww. rozporządzenia stanowi, że dokumenty o których mowa w § 10 ust. 1 pkt. 1-4 wydaje zainteresowanemu dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę wojskową w dniu zwolnienia go ze służby wojskowej. Natomiast z treści § 16 ww. rozporządzenia wynika, że okresy służby wojskowej i okresy równorzędne z tą służbą zalicza się do wysługi emerytalnej na podstawie odpisu przebiegu służby wojskowej z akt personalnych żołnierza lub innych dokumentów przedstawionych przez zainteresowanego. Organ przedstawił regulacje dotyczące pomiotów odpowiadających za gromadzenie i przechowywanie akt personalnych żołnierzy zawodowych w tym, przepisy rozporządzenia w sprawie ewidencji.

Wyjaśniono, że w świetle przytoczonych regulacji, uzasadniony pozostaje pogląd, iż organem właściwym do wydania nowego odpisu przebiegu służby w świetle § 11 rozporządzenia w sprawie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę wojskową w dniu zwolnienia ze służby wojskowej. W niniejszej sprawie organem tym jest Komendant Ośrodka R MON. Podzielono stanowisko, zgodnie z którym WKU w O jest umocowany jedynie do przechowywania teczki akt personalnych wnioskodawcy, po zakończeniu pełnienia przez niego zawodowej służby wojskowej. Z tego względu organ I instancji dysponujący teczką akt personalnych żołnierza jest uprawniony jedynie do wydania odpisu przebiegu służby wojskowej nie odbiegającego w swojej treści, od treści odpisu przebiegu służby, znajdującego się w przechowywanej teczce akt personalnych. Nie istnieją natomiast podstawy prawne, które uprawniały by organ przechowujący teczki akt personalnych byłych żołnierzy zawodowych do merytorycznej ingerencji w treść znajdujących się tam dokumentów, do ich zmiany, bądź tworzenia nowych dokumentów na podstawie już uprzednio zgromadzonych w tych aktach.

Wobec powyższego, podzielając stanowisko organu I instancji, wskazano, że jeśli wnioskodawca żąda wydania nowego odpisu przebiegu służby innego niż ten którym dysponuje i który znajduje się w przechowywanej teczce akt personalnych, to Wojskowy Komendant Uzupełnień w O nie posiadając podstaw prawnych by merytorycznie rozpatrzyć zgłoszone żądanie był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Podkreślono, że organ I instancji rozpatrując sprawę uwzględnił wszystkie okoliczności, jakie zaszły w toku prowadzonego już postępowania, w tym fakt iż sprawa została mu przekazana na podstawie art. 65 k.p.a. Skoro wniosek skarżącego został skutecznie przekazany organowi I instancji, ten uprawniony był do podjęcia wszelkich przewidzianych prawem rozstrzygnięć, dlatego uprawnione było wydanie, na podstawie art. 61a k.p.a., postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Wobec tego, podniesiony przez skarżącego w zażaleniu zarzut braku wszczęcia sporu o właściwość w trybie art. 22 k.p.a. nie jest aktualny.

Na to rozstrzygnięcie skargę do WSA w Olsztynie wywiódł D W. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie art. 8, 12, 217 i 218 k.p.a. poprzez nie wydanie zaświadczenia w postaci prawidłowego i zgodnego z decyzjami oraz Teczką Akt Personalnych odpisu przebiegu służby wojskowej, gdyż wydany pierwotnie odpis poświadcza nieprawdę i jest fałszywy. Wniósł o zobowiązanie Komendanta WKU O do wydania prawidłowego odpisu przebiegu służby wojskowej zgodnego z TAP i decyzją Dowódcy JW. "[...]"z dnia "[...]"r. oraz z obowiązującymi przepisami kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż na skutek wydania mu nieprawidłowego odpisu przebiegu służby otrzymuje on emeryturę w zaniżonej wysokości. Podniósł także, że postępowanie organów uznać należy za przewlekłe – prowadzone jest bowiem od września "[...]" r. Odnosząc się do meritum sprawy wskazywał, że wobec zaistniałych w sprawie faktów oraz treści § 10 ust. 1 pkt.1-4 w zw. z § 11 ust. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych organ zobowiązany jest wydać prawidłowy odpis przebiegu służby.

W odpowiedzi na skargę Szef Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Na rozprawie w dniu "[...]"r. skarżący podtrzymał wniesioną skargę oraz potwierdził, że składając wniosek chodziło mu o uzyskanie prawidłowego dokumentu potwierdzającego przebieg jego służby wojskowej. Wyjaśnił, że nie chodzi mu o uzyskanie potwierdzenia już wydanego dokumentu przebiegu służby wojskowej z jego akt personalnych, ale o nowy dokument, który będzie uwzględniał pominięty okres zatrudnienia. Wskazał, że rozkazy personalne dotyczące jego przebiegu służby nadto zostały niechronologicznie przedstawione. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, a nadto uzupełnił, że do chwili obecnej akta personalne skarżącego nie zostały zwrócone do WKU, gdyż wykorzystywane są nadal w prowadzonych postępowaniach sądowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107 z późn.zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn. zm) dalej jako: p.p.s.a., sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa mogące mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia.

Sąd poddawszy kontroli zaskarżone postanowienie stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie organy administracji publicznej procedowały wniosek skarżącego dotyczący wydania nowego, zmienionego zgodnie z żądaniem skarżącego, odpisu przebiegu służby z akt personalnych żołnierza. Kolejną istotną okolicznością w sprawie jest fakt, iż organ do którego pierwotnie skierowano ww. wniosek tj. Komendant Ośrodka R MON zakwestionował swoją właściwość w tej sprawie i na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 z późn.zm) dalej: k.p.a. przekazał go Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień w O. Organ, któremu przekazano sprawę, mimo iż początkowo kwestionował zasadność tej czynności, nie wstąpił w spór o właściwość, lecz dalej rozpoznawał sprawę. Poddawszy ocenie wniosek skarżącego organ I instancji uznał, że w oparciu o obowiązujące przepisy nie jest uprawniony do merytorycznej ingerencji w treść znajdujących się teczce akt personalnych dokumentów tj. do wytworzenia nowego (zmienionego) odpisu przebiegu służby. W tych okolicznościach odmówił na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania z innych uzasadnionych przyczyn. Rozstrzygnięcie to podtrzymał organ II instancji.

Tymczasem zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., stanowiącym podstawę prawną zaskarżonych postanowień - gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten dodano do Kodeksu postępowania administracyjnego na podstawie ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), z mocą od dnia 11 kwietnia 2011 r. Stosownie do uzasadnienia projektu ww. zmiany jej celem, w wyniku dodania art. 61a, jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury, przepis ten co do zasady znajduje zastosowanie we wszystkich rodzajach postępowań uregulowanych w Kodeksie (zob. np. wyrok WSA w Gdańsku 20 lutego 2013 r., sygn. III SA/Gd 799/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w tym do postępowań dotyczących wydania zaświadczenia.

Jak wskazano w Komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego, pod redakcją P. Przybysza, nie wydaje się postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, jeżeli z przepisów Kodeksu wynika, że organ pozostawia podanie bez rozpoznania (art. 64) albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie - art. 65 § 1- lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem - art. 66 § 1 i 3 (por. P. Przybysz. Art. 61a [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany. System Informacji Prawnej LEX, 2019.). W 61a k.p.a. zawarto dwie odrębne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania - wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną oraz istnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W tym drugim przypadku, okoliczności uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie. Należy jednak przyjąć, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (teza pierwsza wyroku WSA w Poznaniu z 6 września 2012 r., sygn. IV SA/Po 332/12, dostępny CBOSA).

Odmowa wszczęcia postępowania będzie zatem uzasadniona, gdy brak będzie przynajmniej jednego z konstytutywnych elementów koniecznych dla bytu postępowania jakie wskazane są w art. 1 k.p.a. - tak w odniesieniu do postępowania jurysdykcyjnego, jak i postępowania dotyczącego wydania zaświadczenia. Zarówno w postępowaniu ogólnoadministracyjnym, jak i postępowaniu dotyczącym wydawania zaświadczeń jednym z elementów koniecznych dla bytu postępowania jest istnienie podstawy prawnej dla działania organu, jak i działanie organu w granicach jego właściwości rzeczowej i miejscowej.

Podkreślenia wymaga jednak, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. "z innych uzasadnionych przyczyn" może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. tj. gdy "na pierwszy rzut oka" można stwierdzić, że brak podstaw do prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. II OSK 2671/13, a także wyrok NSA z 20 września 2018 r. sygn. akt I OSK 853/18, dostępny w CBOSA). Organ nie może zatem gromadzić dowodów i ustalać stanu faktycznego sprawy bez formalnego wszczęcia postępowania, a następnie - po stwierdzeniu, że brak podstaw do prowadzenia postępowania - wydać postanowienia o odmowie jego wszczęcia "z innych uzasadnionych przyczyn" na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. (por. Wyrok WSA w Białymstoku z dnia 10 września 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 429/15, dostępny CBOSA).

Przenosząc powyższe na grunt rzeczonej sprawy wyjaśnić pozostaje, że wskazane przez organ okoliczności prawne, jak również ustalone fakty, nie dawały podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wniosku skarżącego.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarżący domagał się wydania zaświadczenia. Organ prowadzący postępowanie tj. Wojskowy Komendant Uzupełnień w O, po przekazaniu mu wniosku, w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., ustalił, że obowiązujące obecnie przepisy nie pozwalają mu na wytworzenie żądanego przez wnioskodawcę dokumentu. Jednocześnie w toku całego postępowania, zarówno w fazie gdy było ono prowadzone przez Komendanta Ośrodka R MON (do chwili przekazania sprawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a.), jak i w fazie, gdy po przekazaniu sprawy postępowanie prowadzone było przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień w O, nigdy nie zakwestionowano potencjalnej możliwości merytorycznego załatwienia sprawy. Na żadnym etapie postępowania organy nie wskazywały, że brak jest podstaw prawnych dla rozpatrzenia wniosku skarżącego, lub że wykracza on poza materię regulowaną przepisami prawa administracyjnego. Co więcej, Wojskowy Komendant Uzupełnień w O, czego nie zakwestionował organ odwoławczy, dokonał prawnej kwalifikacji wniosku skarżącego. Organ I instancji wprost wskazał przepisy rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 10 lutego 2012r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organów w sprawach zaopatrzenia emerytalnego żołnierzy zawodowych oraz uprawnionych członków ich rodzin, które uznał za podstawę prawną rozstrzygnięcia wniosku. Tym samym organy administracji publicznej jasno wskazały, iż obowiązujące przepisy prawa regulują tryb rozpatrzenia wniosku skarżącego, a w konsekwencji możliwe jest jego merytoryczne rozpoznanie. Wojskowy Komendant Uzupełnień w O, a za nim organ odwoławczy, przyjął jedynie, że brak jest przepisów pozwalających na merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w granicach wniosku skarżącego, przez ten organ. Organ odwoławczy wyjaśnił nadto, że analiza obowiązujących przepisów pozwala, stwierdzić iż w tej sprawie organem właściwym do wydania nowego odpisu przebiegu służby skarżącego jest dowódca jednostki wojskowej, w której żołnierz pełnił służbę wojskową w dniu zwolnienia ze służby wojskowej, a więc Komendant Ośrodka R MON.

Skład orzekający Sądu w niniejszej stwierdza nadto, że przyjęta i jasno komunikowana przez orzekające organy ocena prawna sprawy pozostaje sprzeczna z przesłankami dotyczącymi odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie. Argumentacja zaprezentowana przez organy obu instancji pozostaje bowiem wewnętrznie sprzeczna, a działanie takie stanowi naruszenie wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady zaufania obywatela do organów państwa.

W świetle powyższych faktów nie można uznać aby istniały podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, skoro zarówno organ I jak i II instancji wprost wskazały przepisy regulujące tryb załatwienia wniosku skarżącego, kwestionując jedynie swoją właściwość w tej sprawie. Postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania stanowi instrument prawny, mający zapobiegać procedowaniu organów w sytuacji, gdy brak jest obiektywnych podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego - inaczej rzecz ujmując, gdy stwierdzone zostaną przeszkody o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym, które przesądzają o braku możliwości załatwienia sprawy. Instytucja ta jest w dużej mierze zbieżna z umorzeniem postępowania. O ile jednak umorzenie postępowania następuje, gdy jego bezprzedmiotowość zostanie stwierdzona już w toku postępowania (lub w toku postępowania wystąpi zdarzenie czyniące postępowanie bezprzedmiotowym), to odmowa wszczęcia postepowania jest narzędziem, mającym z założenia zapobiegać wszczęciu bezprzedmiotowego postępowania. Innymi słowy odnosi się do takiego postępowania, które dotknięte jest wadami uniemożliwiającymi jego merytoryczne rozpatrzenie, a wady te są oczywiste i możliwe do ustalenia już w chwili wstępnej oceny wniosku. Okoliczności takiej nie wykazały organy orzekające w sprawie. Co więcej jasno wskazano, że istnieje administracyjno-prawna droga załatwienia tej sprawy.

Wyjaśnienia wymaga, że zakwestionowanie przez organ swojej właściwości w sprawie, a do tego sprowadzała się argumentacja orzekających organów, nie stanowi przesłanki odmowy wszczęcia postępowania, jeśli istnieje droga prawna do załatwienia sprawy. Także przekazanie organowi sprawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., choć dokonywane jest w trybunie niezaskarżalnej czynności materialno-technicznej, nie stanowi działania, które w sposób ostateczny i niemożliwy do podważenia zobowiązywałoby organ do procedowania tej sprawy. W sytuacji, gdy organ kwestionuje prawidłowość przekazania mu sprawy istnieją przewidziane procedurą administracyjną tryby rozstrzygnięcia sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego, ewentualnie możliwość dalszego przekazania sprawy zgodnie z właściwością.

Na uwagę zasługuje także sygnalizowany już pogląd, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. może mieć miejsce w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów (por. wyrok NSA z 22 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2671/13, dostępny CBOSA). Jak wskazywał NSA w tym wyroku: celem regulacji polegającej na dodaniu art. 61a k.p.a. jest odróżnienie postępowania wstępnego polegającego na wszczęciu lub odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego od postępowania właściwego, które kończy się rozstrzygnięciem sprawy co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Tak więc nowelizacja ta pozwala na wyraźniejsze niż dotychczas rozróżnienie wszczęcia postępowania administracyjnego czyli jego wstępnego etapu od etapu merytorycznego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia żądania strony co do istoty przez wydanie decyzji administracyjnej. Jak wywodziła nalej Naczelny Sąd Administracyjny, skoro na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, to należy przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym. Zatem z przepisu tego wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku o wszczęcie postępowania pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 kwietnia 2014 r., sygn. VII SA/Wa 2449/13, dostępne CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał również, że przy ocenie istnienia przesłanek określonych w art. 61a § 1 k.p.a., a więc przy ocenie, czy z uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, za niedopuszczalne należy uznać gromadzenie przez organ dowodów, na podstawie których dokonuje się ustaleń stanu faktycznego. Stwierdzenie, w wyniku podjętych przez organ działań, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie uznać należy za bezprzedmiotowe, a więc ustalenie określonego stanu faktycznego, winno skutkować decyzją o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. (por.m.in. wyrok WSA w Lublinie z dnia 30 czerwca 2014 r., sygn. II SA/Lu 851/13; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 września 2013 r., sygn. VII SA/Wa 847/13).

Dokonując analizy postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie przez orzekające organy nie można stwierdzić, aby postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania wydane zostało na początkowym etapie procesu i stanowiło niejako etap wstępnej kontroli wniosku. Wręcz przeciwnie - pomijając nawet czynności procesowe dokonane przez Komendanta Ośrodka R MON - Wojskowy Komendant Uzupełnień w O, po przekazaniu mu sprawy w oparciu o art. 65 § 1 k.p.a., wydał postanowienie z dnia "[...]"r. o odmowie wydania zaświadczenia żądanej treści, które uchylone zostało następnie postanowieniem Szefa Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w O z dnia "[...]"r., a sprawa przekazana została organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podkreślić należy, że sam wniosek skarżącego pochodzi z "[...]" r., a postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania zostało wydane przez organ I instancji z dnia "[...]" r. Mając na uwadze powyższe nie można stwierdzić aby było ono efektem wstępnej kontroli sprawy bez przeprowadzenia faktycznego postępowania in meritum. Zarówno podjęte przez organy w sprawie czynności, jak i sam czas trwania postępowania, pozwalają na stwierdzenie, że organy podjęły faktyczne czynności procesowe w sprawie i postępowanie zostało faktycznie wszczęte. Tym samym, zastosowanie przewidzianego art. 61a k.p.a - instrumentu odmowy wszczęcia postępowania, stanowi działanie sprzeczne z ratio legis tej instytucji procesowej oraz prawidłową wykładnią tego przepisu.

Ponownie rozpatrując tę sprawę organy dokonają oceny i podejmą właściwe działania. W sytuacji stwierdzenia zaś braku swojej właściwości do rozpoznania zgłoszonego wniosku, wystąpią w trybie art. 22 § 1 k.p.a. ze sporem o właściwość, skoro sprawa ta została im przekazana w trybie art. 65 § 1 k.p.a.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 wyroku. O kosztach orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.