Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 662/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2011-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 1 i 2, art. 42 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: NSA Joanna Tuszyńska WSA Krystyna Daniel Protokolant: Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi F. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia 20 sierpnia 2003 r., znak: [...] po rozpatrzeniu sprawy z odwołania F. J. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...] w sprawie ustalenia na wniosek Gminy K. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K., część działki nr ewid. "1", określona na załączniku graficznym do decyzji, dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego przeznaczonego na kondygnacji parteru na handel detaliczny art. spożywczymi i przemysłowymi (np. art. AGO, RTV, tekstylia), aptekę, powyżej usługi administracyjno-biurowe, np. informatyczne, biuro rachunkowe oraz mieszkania wraz ze związanymi z budynkiem urządzeniami techniczno-budowlanymi, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku Gminy K., reprezentowanej przez Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 12 lutego 2003 r., uzupełnionego i zmienionego w dniu 17 lutego 2003 r. i w dniu 28 lutego 2003 r. Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 24 czerwca 2003 r. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K., część działki nr ewid. "1", określona na załączniku graficznym do decyzji, dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego przeznaczonego na kondygnacji parteru na handel detaliczny art. spożywczymi i przemysłowymi (np. art. AGO, RTV, tekstylia), aptekę, powyżej usługi administracyjno-biurowe, np. informatyczne, biuro rachunkowe oraz mieszkania wraz ze związanymi z budynkiem urządzeniami techniczno-budowlanymi. W uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji powołano ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., zatwierdzonego uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. Nr VII/30/77 z 20 czerwca 1977r., opublikowaną w Dz. Urz. WRN Nr 6, poz. 36 z odstępstwami i zmianami, których tryb uchwalenia i publikacji podano szczegółowo w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z ustaleniami planu teren wskazany w załączniku graficznym do wniosku inwestorskiego, położony jest na obszarze oznaczonym w rysunku planu symbolem: III.6.A3.MW, dla którego ustalenia realizacyjne szczegółowe brzmią: Funkcja podstawowa terenu: Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami zakresu podstawowego i zielenią osiedlową. Dopuszczalna funkcja terenu: usługi ogólnomiejskie.

Wskazano, że organ pierwszej instancji stwierdził, że projektowane zamierzenie inwestycyjne, opisane we wniosku inwestorskim, jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami planu. W związku z tym, ustalono warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tego zamierzenia inwestycyjnego podkreślając, iż zgodnie z art. 43 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym organ administracji publicznej nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami planu. W uzasadnieniu decyzji powołano także punkt 5.2.23 i 5.2.22. ustaleń realizacyjnych ogólnych dotyczących terenów istniejących i planowanych pasów drogowych oraz terenów istniejących spółdzielczych, komunalnych i zakładowych osiedli mieszkaniowych budownictwa wielorodzinnego i jednorodzinnego, w zakresie zakazu wykorzystywania na inne cele terenów istniejącej zieleni, terenów wypoczynkowo sportowych i placów zabaw dla dzieci. Warunki zabudowy i zagospodarowania terenu określone zostały w załączniku Tekstowym Nr 1. W załączniku graficznym Nr 2 kolorem czerwonym i literami określono granice terenu inwestycji.

W odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji F. J. podniósł, iż ubiega się o zwrot części terenu zabranego w latach siedemdziesiątych pod budowę osiedla mieszkaniowego. Zaznaczył także, że droga dojazdowa planowana jest wzdłuż jego posesji z dwóch stron ogrodu wykorzystywanego do odpoczynku. Nie będzie wobec tego zachowane kryterium o ochronie przed uciążliwościami hałasu. Ponadto, w ocenie odwołującego się, droga dojazdowa przebiegałaby w poprzek kanału kanalizacyjnego, co przy ruchu dwukierunkowym samochodów ciężarowych spowoduje uszkodzenie kanału i wyciek ścieków do wody gruntowej, do piwnic.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło, że rozpoznawana sprawa wszczęta została wnioskiem inwestorskim złożonym w dniu 12 lutego 2003 r., zmienionym i uzupełnionym wnioskami z dnia 17 lutego 2003 r. i z dnia 28 lutego 2003 r. Akta sprawy wraz z odwołaniem od decyzji organu pierwszej instancji przekazane zostały do Kolegium w dniu 30 lipca 2003 r. i Kolegium rozpoznaje sprawę w trybie odwoławczym po dni 11 lipca 2003 r., tj. dacie wejścia w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz.717). Zgodnie z art. 85 ust. 1 tej ustawy do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Sprawa z wniosku Gminy K. nie została zakończona przed dniem 11 lipca 2003 r. decyzją ostateczną, bowiem od decyzji z dnia 24 czerwca 2003 r. wniesione zostało odwołanie (z zachowaniem ustawowego terminu). Wobec tego, stosownie do art. 85 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w rozpoznawanej sprawie stosuje się przepisy dotychczasowe.

Kolegium podniosło, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z zachowaniem warunków określonych w ustawach. Stosownie do art. 67 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany obowiązujące w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu 1 stycznia 1995 r. tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, tj. z dniem 31 grudnia 2002 r. Stosownie zaś do art. 67 ust. 1a cyt ustawy, jeżeli w terminie do dnia 31 grudnia 2002 r. rada gminy uchwali studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i przystąpi do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania albo jego zmiany, plan, o którym mowa w ust. 1, zachowuje ważność, w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy tj. do dnia 31 grudnia 2003 r. Do akt sprawy dołączono Uchwałę Nr IV/45/2002 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 30 grudnia 2002 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta K. oraz Uchwałę Nr 580/2000 Rady Miejskiej w Kielcach z dnia 25 października 2000 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Z treści uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu oraz załącznika mapowego do tej uchwały wynika, że uchwałą objęto teren miasta K., a zatem i działkę wskazaną we wniosku inwestorskim. Jest wobec tego w rozpoznawanej sprawie bezspornym, że spełnione zostały przesłanki, o jakich mowa w art. 67 ust. 1a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a w konsekwencji miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego miasta K., obowiązujący w dniu wejścia w życie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, zachował swą ważność do czasu uchwalenia nowego planu, jednak nie dłużej, niż przez 9 lat od dnia wejścia w życie ustawy, tj. do dnia 31 grudnia 2003 r.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 40 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określa, że w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do treści art. 43 w/w ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli zamierzenie jest zgodne z przepisami prawa i ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z przepisem art. 46a ust. 1 pkt 1 tej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest nieważna, jeżeli jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu decydujące znaczenie ma zgodność bądź sprzeczność projektowanego zamierzenia inwestycyjnego z ustaleniami planu.

Kolegium stwierdziło, że zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności uwierzytelniony wyrys i wypis z planu pozwala uznać, że planowane zamierzenie inwestycyjne, polegające na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego i związanych z budynkiem urządzeń techniczno-budowlanych, które ma być zlokalizowane na części działki nr ewid. "1" przy ul. [...] w K., jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K.. Teren wskazany przez inwestora pod projektowane zamierzenie inwestycyjne położony jest bowiem na obszarze oznaczonym w rysunku planu symbolem: III.6.A3.MW, którego podstawową funkcją jest zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami z zakresu podstawowego i zielenią osiedlową, zaś funkcją dopuszczalną-usługi ogólnomiejskie. W związku z tym, organ pierwszej instancji zasadnie stwierdził, że projektowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami planu, bowiem wskazany we wniosku teren przeznaczony jest ustaleniami planu pod budownictwo wielorodzinne z usługami z zakresu podstawowego. Skoro projektowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z ustaleniami obowiązującego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta K., to decyzja ustalająca na wniosek inwestora - Gminy K. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu - części działki nr ewid. "1", jest rozstrzygnięciem podjętym zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazano, że zaskarżona decyzja organu pierwszej instancji spełnia także wymagania określone art. 42 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustosunkowując się do zawartej w odwołaniu kwestii ubiegania się przez F. J. o zwrot części terenu, Kolegium Odwoławcze podkreśliło, iż okoliczność ta nie wpływu na ustalenie warunków zabudowy, bowiem na tym etapie procesu inwestycyjnego prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie jest badane. Zgodnie z informacją zawartą w decyzji organu pierwszej instancji, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Prawem dysponowania na cele budowlane inwestor obowiązany będzie wykazać się na dalszym etapie procesu inwestycyjnego, tj. ubiegając się o pozwolenie na budowę. Nawiązując do twierdzenia odwołującego się, iż planowana wzdłuż jego posesji droga dojazdowa z dwóch stron ogrodu spowoduje, że nie będzie zachowana ochrona przed uciążliwościami hałasu, Kolegium zauważyło, że projektowane zamierzenie inwestycyjne nie obejmuje budowy drogi dojazdowej. W załączniku testowym Nr 1 organ pierwszej instancji stosownie do art. 42 ust. 1 pkt 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym określił warunki w zakresie komunikacji w ten sposób, iż wskazano, że obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ulicy [...], na warunkach uzyskanych od zarządcy drogi. Nawiązując do treści wniesionego odwołania Kolegium podkreśliło także, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Wobec tego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy nie jest określana forma architektoniczna projektowanego obiektu i jego obrys na gruncie i nie jest rozstrzygane o odległościach między budynkami sąsiednimi i o innych warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zarzuty odwołującego się dotyczące ochrony interesów osób trzecich, w szczególności przewidzianych w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego, będą mogły być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, o ile nastąpi ich naruszenie bądź naruszenie innych przepisów Prawa budowlanego, w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Obawy odwołującego się, że wjazd na działkę odbywał się będzie przez kanał kanalizacyjny, co spowoduje jego uszkodzenie, są przedwczesne, gdyż konkretne rozwiązania techniczne projektowanej zabudowy zostaną uściślone w trakcie kolejnego etapu realizacji inwestycji, tj. w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Rzeczą organu architektoniczno-budowlanego będzie ocena i rozstrzygnięcie, czy są przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę projektowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób wnioskowany przez inwestorów.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie F. J..

Skarżący podtrzymał swoje stanowisko prezentowane w toku postępowania administracyjnego wskazując na uciążliwość planowanej inwestycji. Skarżący podniósł, że teren, na którym ma powstać budynek mieszkalno- handlowo- usługowy jest przeznaczony pod zabudowę wielorodzinną z usługami z zakresu podstawowego, a usługi z zakresu podstawowego zostały już zaspokojone przez istniejącą sieć sklepów, jak i trzy markety, które zostały wybudowane między ulicami [...] a [...]. Skarżący wskazał także, że wielkość działki uniemożliwia wybudowanie budynku wielorodzinnego. Obsługa komunikacyjna odbywać się będzie z ulicy [...], a więc dowóz towarów musi odbywać się z dwóch stron ogrodu skarżącego. Podniesiono wreszcie w skardze, że w załączniku tekstowym decyzji [...] jest również mowa o zapewnieniu odpowiedniej liczby miejsc postoju samochodów, a załącznik graficzny w decyzji [...] jest nieaktualny, o czym skarżący poinformował Prezydenta Miasta K. pisemnie.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wraz z jego argumentacją, odniósł się do zarzutów skargi i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone – czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi F. J. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn.: Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ma w sprawie zastosowanie na podstawie art. 85 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ze względu na powyższą zasadę kontroli oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie była wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r., znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu położonego w K., część działki nr ewid. "1" dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego wraz ze związanymi z budynkiem urządzeniami techniczno-budowlanymi, oraz poprzedzające te rozstrzygnięcia postępowanie administracyjne z punktu widzenia ich zgodności z obowiązującymi regulacjami prawnymi. Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zarówno decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 24 czerwca 2003 r., znak: [...], jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 20 sierpnia 2003 r., znak: [...] zapadły w wyniku naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Regulacja powyższa prowadzi do wniosku, że naruszenie prawa będące podstawą do wznowienia postępowania administracyjnego powoduje konieczność uwzględnienia skargi, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy. Dla uchylenia decyzji na podstawie wyjaśnianego przepisu nie ma także znaczenia, że zgodnie z art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje tylko na żądanie strony (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 4 grudnia 2002 r., III RN 200/01, OSNAPiUS 2003, nr 24, poz. 582). Warto podkreślić, że określone przez ustawodawcę kompetencje Sądu w fazie orzekania w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne lub postanowienia zawarte w art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazują na kolejność kontroli dokonywanej przez Sąd z punktu widzenia istoty wad aktu administracyjnego, przy czym w pierwszej kolejności akt podlega badaniu z punktu widzenia istnienia wad skutkujących jego nieważnością, w dalszej kolejności wad postępowania uzasadniających wznowienie postępowania administracyjnego, następnie pozostałych wad postępowania z punktu widzenia możliwości ich istotnego wpływu na wynik postępowania, a wreszcie uchybień polegających na naruszeniu prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie istnienia wad istotniejszych w myśl wyżej przyjętej hierarchii eliminuje potrzebę ustalania istnienia pozostałych wad (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 461).

Jako naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego należy traktować pozbawienie strony postępowania czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z treścią art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania administracyjnego jest okoliczność nieuczestniczenia przez stronę bez jej winy w tym postępowaniu.

Stosownie do art. 32 k.p.a. strona może działać przez pełnomocnika, chyba że charakter czynności wymaga jej osobistego działania. Tak więc od chwili ustanowienia pełnomocnika w sprawie strona działa za jego pośrednictwem z pełnym skutkiem prawnym, w tym również wszystkie pisma doręczane winy być temu pełnomocnikowi, a nie stronie. Stanowi o tym art. 40 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. W orzecznictwie i piśmiennictwie panuje zgodne przekonanie, że brak udziału pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym powinien być traktowany na równi z brakiem udziału strony, a tym samym pominięcie przez organ administracji pełnomocnika strony jest równoznaczne z pominięciem strony w postępowaniu administracyjnym i uzasadnia wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Doręczenie pisma stronie, jeśli działa ona przez ustawowego przedstawiciela lub ustanowiła pełnomocnika, jest bezskuteczne (postanowienie NSA z dnia 29 czerwca 2010 r., II GSK 509/10, wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2000 r., I SA/Wr 2401/97, LEX nr 40694, wyrok NSA z dnia 16 czerwca 1998 r., III SA 1597/96, LEX nr 35482, wyrok NSA z dnia 10 lutego 1987 r., SA/Wr 875/86, publ.: ONSA z 1987 r., nr 1, poz. 13, M. Jaśkowska: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II., C. Martysz: Komentarz do art. 145 kodeksu postępowania administracyjnego, w: G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005).

Z treści odwołania od decyzji organu pierwszej instancji (k. 36) wynika, że odwołujący się F. J. ustanowił pełnomocnikiem w sprawie swojego syna W. J.. Z akt sprawy nie wynika również, aby skarżący cofnął pełnomocnictwo udzielone W. J. do reprezentowania go w sprawie. W tym stanie rzeczy obowiązkiem organu było doręczanie wydanych w sprawie rozstrzygnięć pełnomocnikowi skarżącego po wcześniejszym zobowiązaniu odwołującego się do wskazania adresu pełnomocnika.

W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że zaskarżona decyzja nie została doręczona pełnomocnikowi F. J.. Zaskarżona decyzja skierowana została do F. J. z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika. Z rozdzielnika zaskarżonej decyzji wynika, że nie była ona kierowana do pełnomocnika skarżącego, brak również dowodu doręczenia tej decyzji pełnomocnikowi.

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy pomijając udział pełnomocnika skarżącego w postępowaniu administracyjnym drugiej instancji naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu w stopniu uzasadniającym wznowienie postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tej przyczyny zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Ponadto organy obydwu instancji dopuściły się również innych uchybień procesowych mających wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim należy podkreślić, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogło być wszczynane wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie mogł być wydana "z urzędu". Zgodnie z poglądami doktryny i orzecznictwa, podjęcie czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu, a więc z naruszeniem zasady dyspozycyjności, stanowi rażące naruszenie prawa, powodujące stwierdzenie nieważności decyzji.

Zainteresowanym, a więc stroną postępowania i adresatem decyzji, może być w zasadzie każdy podmiot mający subiektywny zamiar dokonania zmiany zagospodarowania jakiegoś terenu przez budowę obiektu budowlanego względnie jego odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę. Ustawodawca nie przewidział żadnych materialnych przesłanek, ograniczających krąg zainteresowanych, a więc podmiotów uprawnionych do żądania ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W odniesieniu do zainteresowanego (wnioskodawcy), interes faktyczny będący źródłem jego zainteresowania zmianą zagospodarowania określonej nieruchomości, stanowi jednocześnie interes prawny, sprowadzający się do opartej na prawie możliwości żądania przeprowadzenia postępowania i wydania w następstwie tego pozytywnej decyzji (art. 41 ust. 1), jeśli zamierzenie zainteresowanego jest zgodne z prawem. Miał on wówczas roszczenie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 43).

Mając na uwadze treść art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek oraz w konsekwencji przyjmując, że każdemu przysługuje prawo do ochrony interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób, przy uwzględnieniu okoliczności, iż interes prawny jest kategorią znajdującą uzasadnienie w normach prawa materialnego, należy stwierdzić, że wnioskodawcą w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie mógł być określony wydział urzędu, w przedmiotowej sprawie Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K., bo nie istnieje przepis, na podstawie którego można by wysnuć wniosek, iż wydział urzędu miasta, nie posiadający podmiotowości prawnej, może być stroną postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Urząd lub poszczególne jego wydziały należy traktować jako zespół osób i środków technicznych przydzielonych organowi administracji publicznej do pomocy w wykonywaniu jego funkcji (ministerstwo, rektorat, urząd wojewódzki). Urząd nie ma żadnych interesów prawnych podlegających konkretyzowaniu i ochronie w postępowaniu administracyjnym.

Stroną w postępowaniu administracyjnym, a zatem i wnioskodawcą, może natomiast być gmina, działająca jako podmiot stosunków cywilnoprawnych. Zgodnie z art. 31 w związku z art. 11a ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn.: Dz. U . z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) gminę reprezentuje na zewnątrz wójt (burmistrz, prezydent).

W przedmiotowej sprawie wniosek z dnia 12 lutego 2003 r. został złożony przez M. B. - Kierownika Referatu Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K. ze wskazaniem, iż wnioskodawcą jest Wydział Gospodarki Nieruchomościami i Ochrony Środowiska Urzędu Miasta K.. Wniosek taki jest z wyżej wskazanych przyczyn wadliwy i nie mógł skutecznie spowodować wszczęcia postępowania administracyjnego bez uprzedniego zbadania, w czyim imieniu działa osoba podpisana pod tym wnioskiem i czy jest ona upoważniona – jak to przyjął organ drugiej instancji - do reprezentowania Miasta K. jako wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. W kontekście treści złożonego wniosku niewyjaśnienie powyższych okoliczności nie dawało podstaw do orzekania o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z wniosku Gminy K.. Nie wyjaśniając tych okoliczności naruszono obowiązek wynikający z art. 64 § 2 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli podanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Należy podkreślić, że w przypadku, w którym okazałoby się, że wniosek został złożone przez nielegitymowany do tego podmiot, a sprawa mimo to została rozpoznana przez organ administracji, zaskarżoną decyzję należałoby uznać za obarczoną wadą przesądzająca o jej nieważności.

Ponadto wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musiał odpowiadać wymogom formalnym określonym w art. 41 ust. 2 tej ustawy, tj. zawierać określenie: granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy ewidencyjnej, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy, i najbliższe otoczenie tego terenu, funkcji i sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, zapotrzebowania na wodę, energię i sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków oraz innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w szczególnych przypadkach sposobu unieszkodliwiania odpadów, charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko lub jego wykorzystanie, gdy inwestycja nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, w rozumieniu przepisów o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Dokładne ustalenie powyższych danych przez organ administracji było niezbędne dla prawidłowości prowadzonego w sprawie postępowania. Tymczasem w przedmiotowej sprawie wniosek inwestora obejmuje wyłącznie ogólne wskazanie, iż zamierzona inwestycja polegać będzie na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub pawilonu handlowo-usługowego na części działki nr "1" oznaczonej literami ABCDEFGHIA oraz na budowie budynku mieszkalnego na części działki nr "1" oznaczonej literami HIJK, przy czym załącznik graficzny wniosku nie jest podpisany przez wnioskodawcę i jest nieczytelny, wynika bowiem z niego, że teren na nim zaznaczony dotyczy działki nr "2", a nie wskazanej we wniosku działki nr "1". Nie wiadomo również, na jakiej podstawie organy administracji przyjęły, że wniosek powyższy został zmodyfikowany przez wnioskodawcę pismem z dnia 17 lutego 2003 r., skoro pismo to nie zawiera oznaczenia podmiotu, od którego pochodzi, a jest podpisane nieczytelnie przez M. R.. Poczyniona na powyższym piśmie adnotacja pod oznaczoną ołówkiem datą 28 lutego 2003 r., a dotycząca modyfikacji w zakresie oznaczenia terenu inwestycji, nie jest przy tym podpisana. W tym stanie rzeczy nie zostały przez organy administracji jednoznacznie ustalone: charakter i zakres zamierzenia inwestycyjnego oraz granice terenu, na którym to zamierzenie miało być realizowane.

Konieczność wyjaśnienia powyższych kwestii jest w sprawie istotna, albowiem organy administracji związane wnioskiem co do charakteru planowanej inwestycji, nie mają kompetencji do podejmowania czynności postępowania bez żądania uprawnionego podmiotu. Mając na uwadze treść art. 61 § 1 i 2 k.p.a. należy stwierdzić, że w postępowaniu, które może być wszczęte wyłącznie na wniosek strony, wyjście przez organ administracji poza żądanie strony i z urzędu - bez uzyskania zgody strony w tym zakresie – określenie przez organ zakresu wniosku i wydanie na tej podstawie rozstrzygnięcia w sprawie powoduje, że decyzja tego organu jest sprzeczna z prawem. Zgodnie bowiem z cytowanym art. 61 § 1 i 2 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wprawdzie organ administracji publicznej może ze względu na szczególnie ważny interes strony wszcząć z urzędu postępowanie także w sprawie, w której przepis prawa wymaga wniosku strony, jednakże obowiązany jest wówczas uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wyjaśniono od kogo pochodzi modyfikacja wniosku inwestora zawarta w piśmie z dnia 17 lutego 2003 r., a tym samym nie można przyjąć, że na zmianę zakresu inwestycji wyraził zgodę inwestor.

Wskazać należy, że użyty w art. 42 ust. 1 pkt 1 ustawy zwrot "określenie rodzaju inwestycji" nie wskazuje na dopuszczalność określania z urzędu przez organ rozpoznający sprawę rodzaju inwestycji, lecz oznacza wymóg wskazania w treści decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu konkretnej inwestycji, określonej przez wnioskodawcę we wniosku wraz z charakteryzującymi ją parametrami. Oznacza to, że z punktu widzenia poprawności decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, w razie wątpliwości co do zakresu planowanej przez wnioskodawcę inwestycji określonej we wniosku, szczególnie istotne jest wyjaśnienie tej kwestii w toku prowadzonego postępowania. W tym stanie rzeczy jako wadliwe należy ocenić ustalenie w zaskarżonej decyzji warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo-handlowo-mieszkalnego przeznaczonego na kondygnacji parteru na handel detaliczny art. spożywczymi i przemysłowymi (np. art. AGO, RTV, tekstylia), aptekę, powyżej usługi administracyjno-biurowe, np. informatyczne, biuro rachunkowe oraz mieszkania wraz ze związanymi z budynkiem urządzeniami techniczno-budowlanymi.

Zgodnie z art. 42 ust. 1 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., nr 15, poz. 139), jednym z koniecznych elementów decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest wskazanie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w stosownej skali. Oznacza to, że mapa zawierająca stosowne oznaczenia jest elementem treści decyzji administracyjnej i w związku z tym załącznik zawierający mapę powinien być podpisany przez właściwy organ, wydający decyzję w sprawie. Pogląd ten znalazł poparcie w starszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym podkreśla się, że załącznik graficzny do decyzji stanowi jej integralną część - musi więc odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja. Zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. załącznik do decyzji powinien zawierać stosowną adnotację opatrzoną podpisem i pieczęcią oraz wskazującą datę i numer decyzji, której stanowić ma integralną część (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., IV SA 1757/98, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 5 października 1999 r., IV SA 1499/97, LEX nr 48755). Na konieczność podpisania przez upoważnione osoby załączników stanowiących integralną część decyzji, a w braku tego podpisu – na wadliwość decyzji - wskazuje również nowsze orzecznictwo (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 23 października 2007 roku, II SA/Kr 289/05, LEX Nr 394841, wyrok WSA w Łodzi z dnia 18 marca 2009 r., II SA/Łd 631/08, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 25 kwietnia 2007r., II SA/ Go 73/ 07). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267).

Zarówno załącznik graficzny, jak i załącznik tekstowy zawierający warunki zabudowy i zagospodarowania terenu nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję, a zatem nie mogą być traktowane jako dokumenty określające treść decyzji.

Oznacza to, że zaskarżona decyzja również i z tego względu jest wadliwa, gdyż w istotnej części nie może być potraktowana jako zawierająca ustawowo wymagane rozstrzygnięcie. W związku z tym nie można przyjąć, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w stosownej skali, skoro linie te nie zostały wskazane w treści decyzji. Określenie tych linii na etapie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest szczególnie ważne. Pozwala bowiem dokładnie ustalić katalog stron postępowania i doręczyć im zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania oraz wydane w nim decyzje, a także zweryfikować zgodność zamierzenia inwestycyjnego planowanego w terenie wyznaczonym liniami rozgraniczającymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu. Z powodu powyższych uchybień nie jest możliwe zweryfikowanie w tym zakresie poprawności ustaleń organu, który wydał decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a tym samym orzeczenie – jak to uczyniono w zaskarżonej decyzji – o braku sprzeczności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchybienia powyższe wykluczają również prawidłowe przeprowadzenie postępowania poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę. Linie rozgraniczające teren inwestycji mają bowiem również na celu wyodrębnienie obszaru, który na dalszym etapie postępowania objęty jest projektem budowlanym. W tym stanie rzeczy utrzymanie w mocy rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji przez organ odwoławczy należy ocenić jako niezgodne z prawem.

Wobec faktu niepodpisania przez organ rozstrzygający sprawę załączników zawierających ustalenia co do warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego uznać należy, że warunków tych nie ustalono.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dotyczącym rozstrzygnięć nakładających obowiązki wskazuje się zasadnie, że nie jest istotne, czy wymagane prawem ustalenia zawarte są w treści samego aktu, czy też w integralnym do tego aktu załączniku. Przy czym w przypadku skorzystania z drugiej z wymienionych możliwości załącznik musi być podpisany przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 751/07, LEX nr 440051, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 września 2007 r., VI SA/Wa 752/07, LEX nr 409259). Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.". Sąd stwierdził w powyższym wyroku, że brak stwierdzenia nieważności decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. uzasadnia uchylenie wyroku sądu pierwszej instancji przez NSA na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym (wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06, LEX nr 236395). Stanowisko powyższe jest ugruntowane w orzecznictwie i w ocenie sądu rozstrzygającego niniejszą sprawę uzasadnione (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja"; por. też: wyrok WSA w Krakowie z dnia 9 lipca 2008 r., II SA/Kr 468/08, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., II SA/Ol 537/08, Lex 451625, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07, LEX nr 488025) i piśmiennictwie (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel: Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U.00.98.1071), [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX, 2009, wyd. III.).

Ze względu na charakter prawny decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, która nie jest decyzją nakładającą obowiązki, a jej treść obejmuje zarówno stwierdzenie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem, jak i ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania ternu, uchybienia polegającego na niepodpisaniu załączników graficznych nie można na gruncie niniejszej sprawy traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jest to jednak niewątpliwe uchybienie mające istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż determinujące treść rozstrzygnięcia, które w niniejszej sprawie jest poprzez brak stosownych podpisów - niepełne i niejednoznaczne.

Powyższe uchybienia organów administracji wskazują, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa.

W odniesieniu do zarzutów skargi, należy podkreślić, że w świetle art. 46 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie narusza prawa własności, uprawnień osób trzecich ani nie rodzi praw do terenu. Wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może naruszać interesów osób trzecich, jednakże ochrona tych interesów i w ślad za tym obowiązek uwzględnienia wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich może w tym postępowaniu następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego (ewentualnie przepisów szczególnych w przypadku braku planu) i nie może obejmować kwestii objętych zakresem regulacji prawa budowlanego. Należy – wobec cytowanej regulacji ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – podzielić pogląd, że ochrona interesów osób trzecich na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, niepublikowany).

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie dostrzegając z urzędu istotnych wad decyzji organu pierwszej instancji naruszył przepisy prawa procesowego dotyczące wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy (art. 7 k.p.a.), a uchybienie to miało wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z tego powodu zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, należało wyeliminować z obrotu prawnego również decyzję organu pierwszej instancji. Wyeliminowanie decyzji obydwu instancji było niezbędne do końcowego załatwienia sprawy, mając na uwadze treść zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zgodnie z art. 141 § 4 zdanie drugie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, "jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania". Uwzględniając rodzaj wskazanych wyżej popełnionych przez organy uchybień o charakterze procesowym, sąd nie znalazł podstaw do zawarcia w uzasadnieniu wskazań co do dalszego postępowania innych niż te wyżej podniesione, a koncentrujące się na konieczności podjęcia rozstrzygnięcia z uwzględnieniem treści art. 107 § 1 k.p.a. zwłaszcza w zakresie podpisania przez organ wszystkich załączników stanowiących integralne elementów decyzji. W takim stanie rzeczy - gdy nie było konieczne i uzasadnione merytoryczne badanie sprawy – wyrażenie przez Sąd wiążącej oceny prawnej, byłoby przedwczesne. Dodatkowo należy zauważyć, że początek sprawy datuje się na rok 2003 r., a obecnie stan prawny odnoszący się do ustalania warunków zabudowy jest odmienny od obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji.

Art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie znajduje zastosowania, gdyż rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest zbędne.