Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1701/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Teza: art. 15 KPA

TEZY

art. 15 KPA


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska - Karwecka po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 2 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1172/14 w sprawie ze skargi M. i K. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 22 maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 27 stycznia 2015 r. sygn. akt II SA/Rz 1172/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. i K. G. stwierdził nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 22 maja 2014 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Powołaną decyzją z 22 maja 2014 r. Kolegium po rozpatrzeniu wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy M.G. i K.G., T. Ko. i M. K.oraz E. K.-B.uchyliło własną decyzję z 5 marca 2014r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., nr [...] ustalającej dla Spółki B.M. B., S. M.s.j. z siedzibą w R.warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i jednorodzinna w zabudowie szeregowej, przyłącze gazu na działce nr [...] przyłącze wody na działce nr [...], przyłącze energetyczne na działkach nr [...] wjazd na działkach nr [...] przy ul. S. w R.w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce nr [...](pkt I decyzji) i stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r. w części orzekającej o lokalizacji wjazdu na działce nr [...] (pkt II decyzji); stwierdziło nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z 4 marca 2013r., nr [...] (pkt III decyzji) oraz utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałym zakresie (pkt IV decyzji).

Organ wyjaśnił, że decyzja Kolegium z 22 maja 2014r. orzeka m.in. o odmowie stwierdzenia nieważności tej części decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., w jakiej ustalono warunki zabudowy dla wjazdu na teren inwestycji na działce nr 321, podczas gdy działka ta nie została wymieniona w decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa (występuje tam działka nr [....]). Postanowieniem z 25 marca 2008r. Prezydent Miasta Rzeszowa dokonał sprostowania decyzji o warunkach zabudowy "wstawiając" w sentencji decyzji zamiast błędnie zamieszczonego numeru [...], prawidłowy numer[... ].

W ocenie Kolegium brak było podstaw do wydania postanowienia w trybie art. 113 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej Kpa), gdyż ulokowanie wjazdu na teren inwestycji stanowi istotę sprawy w przedmiocie warunków zabudowy i przesądza o granicach załatwionej ostatecznie sprawy administracyjnej. Nie może być kwalifikowane jako błąd pisarski lub oczywista omyłka.

Skoro wprowadzenie do obrotu prawnego postanowienia z 4 marca 2013r. odbyło się z rażącym naruszeniem prawa i wadliwość tego rodzaju wywołuje skutek prawny ex tunc, to tym samym decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga o lokalizacji wjazdu na działce nr 310 - nieobjętej w ogóle żądaniem strony.

Wyjście poza granice żądania i objęcie rozstrzygnięciem innej nieruchomość jest zatem rażącym naruszeniem art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas - Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej upzp). Z tych względów ta część decyzji dotychczasowej Prezydenta podlegała stwierdzeniu nieważności, co oznacza, że wniosek o warunki zabudowy w tej części, po wydaniu niniejszej decyzji, podlega rozpatrzeniu przez prezydenta na podstawie art. 104 § 2 Kpa.

E.K.-B.i P.B. oraz M. G.i K. G. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargi na decyzję Kolegium z 22 maja 2014r.

Postanowieniem z 16 października 2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odrzucił skargę E.K.-B. i P.B.

M. G. i K.G.zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp poprzez brak uznania rażącego naruszenia prawa w powołanej decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa o warunkach zabudowy, wydanej w związku z brakiem parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zbieżnych z zabudową domków jednorodzinnych usytuowanych w zasadniczych liniach zabudowy jednorodzinnej przy ul. S. co rażąco narusza zasadę dobrego sąsiedztwa i art. 21 ust.1 Konstytucji poprzez naruszenie zasady ochrony własności.

W odpowiedzi na tę skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie powołanym na wstępie wyrokiem stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.

Jak wskazał Sąd I instancji skarga była uzasadniona i podlegała uwzględnieniu, jakkolwiek z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu.

W niniejszej sprawie postępowanie administracyjne zostało wszczęte na wniosek, którego przedmiotem było stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., wydanej w przedmiocie warunków zabudowy. Istota kontroli sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia, czy Kolegium w postępowaniu toczącym się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wydając zaskarżoną decyzję było uprawnione także do stwierdzenia nieważności ostatecznego postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z 4 marca 2013r., wydanego w przedmiocie sprostowania decyzji z 25 marca 2008r. (pkt III decyzji), czy też tego rodzaju działanie stanowiło rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Ponieważ istotą postępowania toczącego się na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak już wskazano powyżej, jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie indywidualnej sprawy administracyjnej, to organ ponownie rozpatrujący sprawę nie ma uprawnień do kontroli w tym postępowaniu innych postanowień wydanych w postępowaniach dotyczących danej sprawy, ale nie mieszczących się w jej granicach. Stwierdzenie zatem nieważności postanowienia Prezydenta Miasta Rzeszowa z 4 marca 2013r. rażąco narusza art. 15 Kpa czyli zasadę dwuinstancyjności postępowania w jej znaczeniu materialnym, bowiem wykracza poza granice sprawy objętej postępowaniem "pierwszoinstancyjnym". Kwestia bowiem nieważności postanowienia wydanego w przedmiocie sprostowania decyzji nie była przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem decyzji Kolegium z dnia 5 marca 2014r.

Przechodząc do dalszej oceny zaskarżonej i konsekwencji takiego naruszenia wskazać należy, że orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - tak jak orzeczenie organu odwoławczego orzekającego w trybie zwykłym postępowania - musi mieścić się w zamkniętym katalogu rozstrzygnięć organu odwoławczego, zawartym w art. 138 Kpa. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie rozstrzygnięcia o treści nieprzewidzianej w tym przepisie.

Mając na uwadze powyższe, zauważyć należy, że decyzja Prezydenta Miasta Rzeszowa z 25 marca 2008r., o warunkach zabudowy w jej pierwotnym brzmieniu obejmowała budowę wjazdu na działce oznaczonej nr 310. Postanowieniem z dnia 4 marca 2013r. sprostowano wskazaną wyżej decyzję "wstawiając" w miejsce błędnego nr działki: [...] prawidłowy nr działki: [...]. Kolegium zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją w pkt I uchyliło decyzję własną z dnia 5 marca 2014r. w części odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowie z dnia 25 marca 2008r. w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce o nr [....], jednocześnie w pkt II stwierdzając nieważność decyzji Prezydenta Miasta Rzeszowie z dnia 25 marca 2008r. w zakresie, w jakim ta orzeka o lokalizacji wjazdu na działce o nr [...]. Podkreślić trzeba, że niezależnie od kwestii dopuszczalności sprostowania decyzji w powyższym zakresie w trybie art. 113 Kpa, w dacie wydawania zaskarżonej decyzji w obrocie prawnym funkcjonowała decyzja o warunkach zabudowy w zakresie sprostowanym czyli obejmującym budowę wjazdu na działce oznaczonej nr [...]. Decyzja takiej właśnie treści objęta była wnioskiem o stwierdzenie nieważności. Skoro więc Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie zaskarżoną decyzją orzekło reformatoryjnie, to zakres w jakim uchyliło decyzję "pierwszoinstancyjną" w pkt I powinien odpowiadać zakresowi, w jakim orzekło co do istoty sprawy (stwierdzając nieważność) w pkt II decyzji. Zatem zaskarżona decyzja, nie spełniwszy takich wymogów w pkt I i II, nie odpowiada dyspozycji 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rażąco narusza także ten przepis.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie wniosło od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej "Ppsa"), poprzez błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja spełnia określone w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa warunki stawiane decyzjom wydanym z rażącym naruszeniem prawa, w postaci art. 15 Kpa

2) art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 15 Kpa poprzez mylne przyjęcie, że rażące naruszenie prawa przez organ działający w trybie stwierdzenia nieważności i orzekający w II instancji polegało na a) uchyleniu zaskarżonej wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy decyzji wydanej przez Kolegium w I instancji nieważnościowej, orzeczeniu odmiennie w części co do istoty sprawy nieważnościowej (poprzez częściowe uwzględnienie wniosku o stwierdzenie nieważności) orz na ostatecznym określeniu i zwerbalizowaniu przedmiotu zaskarżenia (w postaci decyzji objętej expressis verbis wnioskiem o stwierdzenie nieważności z uwzględnieniem wydanego przez organ postanowienia o jej sprostowaniu; b) uwzględnieniu podania o stwierdzenie nieważności decyzji dotychczasowej Prezydenta Miasta Rzeszowa w zakresie, w jakim treść tej decyzji dotychczasowej była kształtowana przez wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 113 Kpa) postanowieniem o jej sprostowaniu.

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie nieuzasadnione i opierają się na błędnym rozumieniu pojęcia sprawy administracyjnej oraz wyrażonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności.

Jednym z podstawowych środków ochrony praw i wolności obywateli jest ujęte w art. 78 Konstytucji RP prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji. Konkretyzację powyższego prawa w postępowaniu administracyjnym stanowi zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 Kpa. Istotą zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest dwukrotne rozpatrzenie i rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej.

Skoro wydana w trybie nadzorczym w pierwszej instancji decyzja Kolegium z 5 marca 2014 r. dotyczyła odmowy stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy Prezydenta Miasta Rzeszowa w wersji sprostowanej powołanym postanowieniem z 4 marca 2013 r. to takie były też granice rozpoznania sprawy w ramach rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzja z 5 marca 2014 r. wydana przez Kolegium w I instancji nie wypowiadała się odrębnie o legalności powołanego postanowienia prostującego, dlatego też jak słusznie stwierdził to Sąd I instancji, Kolegium rozpoznając sprawę ponownie nie było uprawnione do rozszerzenia zakresu rozstrzygnięcia o wyeliminowanie z obrotu prawnego powołanego postanowienia prostującego.

Okoliczność, że dopiero w rozstrzygnięciu wydanym w II instancji po raz pierwszy orzeczono o tej kwestii pozbawiło stron prawa do kwestionowania w drodze wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy prawidłowości tego rozstrzygnięcia. W konsekwencji powyższego doszło do naruszenia art. 15 Kpa.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sposób prawidłowy Sąd I instancji uznał, że naruszenie tego przepisu nosi znamiona rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Naruszenie zasady dwuinstancyjności w okolicznościach niniejszej sprawy godzi bowiem w fundamentalne prawa i gwarancje procesowe strony, tak z uwagi na oczywistość naruszenia powołanej normy prawnej, jak również skutki, które są sprzeczne z jedną z naczelnych zasad polskiego systemu prawnego.

Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa uznając, że zaskarżona decyzja narusza rażąco art. 15 Kpa. Na marginesie należy tylko zauważyć, że podstawą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji było również rażące naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, co w skardze kasacyjnej w ogóle nie zostało zakwestionowane.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa orzekł, jak w sentencji.