Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 210/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 24 par. 1 pkt 5 w zw. z  art. 27 par. 1 a
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi M. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na rzecz skarżącego kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Burmistrz C. ostateczną decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (nr [...]), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 53 ust. 1, 3 i 4, art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 46, poz. 717; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "p.z.p.", art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "u.g.n.", po rozpatrzeniu wniosku K. S. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym polegającej na budowie farmy wiatrowej - 2 sztuki wraz z infrastrukturą techniczną w obrębie działki rolnej nr [...] położonej w miejscowości P. gmina C..

W piśmie z dnia [...] września 2010 r. M. N., powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej powoływanej w skrócie jako: "k.p.a.", złożył wniosek o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji Burmistrza o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wskazując na rażące naruszenie art. 6 pkt 2 u.g.n. oraz naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu w wyniku czego nie miał możliwości poznania okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków. Planowana inwestycja obejmuje swym oddziaływaniem działki nr [...] i [...] będące jego własnością. Działka nr [...] położona jest w całości w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji, znajduje się na niej dom mieszkalny, budynek inwentarski, stodoła i obora. Natomiast działka nr [...] jest działką rolną i znajduje się w obszarze częściowego oddziaływania planowanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i 2 w związku z art. 61 § 1 k.p.a., po rozpoznaniu wniosku M. N. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta C. z dnia [...] listopada 2008 r. ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Kolegium stwierdziło, że inwestycja polegająca na budowie farmy wiatrowej wraz z infrastrukturą w miejscowości P. nie jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n. Z treści tego przepisu wynika, że wyłącznie budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi inwestycję celu publicznego. Inne inwestycje ze sfery gospodarki energetycznej do uzyskania kwalifikacji celu publicznego potrzebują wykazania niezbędności do korzystania z przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. Tej niezbędności nie można wykazać w przypadku elektrowni wiatrowych. W rozpatrywanym przypadku organ rażąco naruszył przepisy art. 50 ust. 1 i art. 59 p.z.p., ponieważ wydał decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast decyzji o warunkach zabudowy. Prowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie spowodowało również rażące naruszenie art. 61 ust. 1 p.z.p., ponieważ zaniechano zbadania przesłanek, których spełnienie warunkuje wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Jednocześnie prowadząc postępowanie w trybie przewidzianym do wydania decyzji lokalizacyjnej Burmistrz rażąco naruszył przepis art. 53 ust. 1 p.z.p. Nie ustalono stron postępowania i nie zawiadomiono ich o wszczęciu postępowania, przyznając status strony jedynie inwestorce. Organ prowadzący postępowanie dopuścił się więc rażącego naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Doszło również do rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 1 p.z.p., gdyż organ samodzielnie dokonał zmiany przedmiotu postępowania na inwestycję celu publicznego, podczas gdy inwestorka we wniosku żądała wydania decyzji o warunkach zabudowy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy K. S. - inwestorka zarzuciła decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2010 r. naruszenie art. 53 ust. 7 p.z.p, wskazując, że zgodnie z tym przepisem nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. Decyzja lokalizacyjna z dnia [...] listopada 2008 r. została jej doręczona w dniu [...] listopada 2008 r., w związku z czym 12-miesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 p.z.p. do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu [...] listopada 2009 r. Strona wskazała również, że zgodnie z poglądami piśmiennictwa i judykatury o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy dany przepis nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, podstawą bowiem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, w oparciu o rażące naruszenie prawa, nie mogą być rozbieżności w wykładni tego przepisu. Natomiast przepis art. 2 pkt 5 p.z.p., zawierający definicję "inwestycji celu publicznego", jest przepisem, który wywołuje duże rozbieżności interpretacyjne. W momencie wydawania decyzji lokalizacyjnej obowiązywała linia orzecznicza, według której budowę elektrowni wiatrowych uznawano za inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Zdaniem strony, Kolegium wydając skarżoną decyzję nie zbadało, czy istnieje możliwość stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej w świetle regulacji art. 53 ust. 7 p.z.p. oraz czy doszło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., naruszając w ten sposób przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Jej zdaniem - skoro Burmistrz zakwalifikował budowę elektrowni wiatrowych jak inwestycję celu publicznego i zrobił to zgodnie z obowiązującą wówczas linią orzeczniczą, to nie miał obowiązku zawiadamiania wszystkich stron na piśmie o wszczęciu postępowania. Stosownie bowiem do przepisu art. 53 ust. 1 p.z.p. tylko inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie, zaś pozostałe strony w drodze obwieszczenia. Zdaniem strony M. N. nie powinien być uznany za stronę postępowania w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż nie miał on w tej sprawie interesu prawnego, a co najwyżej faktyczny. Podnoszony przez wnioskodawcę brak udziału w postępowaniu może być przyczyną co najwyżej wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a nie stwierdzenia nieważności decyzji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], uchyliło decyzję własną z dnia [...] grudnia 2010 r. i jednocześnie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2008 r. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że w przedmiotowej sprawie nie mógł znaleźć zastosowania przepis art. 53 ust. 7 p.z.p., ponieważ regulacja ta znajduje zastosowanie wyłącznie do zamierzeń inwestycyjnych, które można zaliczyć do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n., natomiast budowy elektrowni wiatrowej nie można zaliczyć do tej kategorii inwestycji, co potwierdza aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych. Powołując się na poglądy doktryny i orzecznictwa Kolegium wskazało, iż o rażącym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji, stanowiącym zgodnie z przepisem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. W orzecznictwie organów administracji i sądów administracyjnych niejednolicie kwalifikowano inwestycje polegające na budowie elektrowni wiatrowych pod względem kryterium realizacji celu publicznego, dokonując rozbieżnej interpretacji przepisów art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. Pomimo tego więc, że aktualnie utrwalił się pogląd, iż elektrownie wiatrowe nie są inwestycją celu publicznego, to z uwagi na występującą dotychczas na tle tych przepisów rozbieżność interpretacyjną, nie można uznać, że wybór jednej z możliwych interpretacji stanowi rażące naruszenie prawa. Nie można zatem stwierdzić, że decyzja Burmistrza rażąco narusza przepisy art. 50 ust. 1, art. 59 w zw. z art. 2 pkt 5 p.z.p. W ocenie Kolegium nieuprawnione było stanowisko zawarte w decyzji pierwszoinstancyjnej, że Burmistrz dopuścił się rażącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu przepisów postępowania powodującym konieczność stwierdzenia nieważności decyzji nie można mówić w przypadku takiego naruszenia, które daje podstawę do wznowienia postępowania. Naruszenie zasady czynnego udziału stron w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Podobnie brak uzgodnień decyzji lokalizacyjnej, o których mowa w art. 53 ust. 4 p.z.p., może stanowić co najwyżej przesłankę do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.

W skardze na powyższą decyzję M. N. zarzucił naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie go o toczącym się postępowaniu w wyniku czego nie miał możliwości uczestniczenia w postępowaniu oraz poznania okoliczności faktycznych i prawnych mających wpływ na ustalenia jego praw i obowiązków oraz rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 pkt 2 u.g.n. przejawiające się w odmowie jego zastosowania w sytuacji, w której można i należało go zastosować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę, uznając ją za niezasadną. Sąd uznał, że błędne jest stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie nie ma zastosowanie art. 53 ust. 7 p.z.p. Przesłanką stosowania tego przepisu nie jest ocena, czy w postępowaniu zwykłym organ dokonał prawidłowej klasyfikacji inwestycji jako inwestycji celu publicznego, ale czy wydał a następnie ogłosił lub doręczył decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W przedmiotowej sprawie z treści decyzji Burmistrza z dnia [...] listopada 2008 r. wynika, iż jest to decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, o której mowa w art. 53 ust. 7 p.z.p. Jeżeli zaś decyzja ta została doręczona inwestorce w dniu [...] listopada 2008 r. (decyzja stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2009 r.), to 12-miesięczny termin przewidziany w art. 53 ust. 7 p.z.p. do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu [...] listopada 2009 r. W konsekwencji w dniu [...] lutego 2011 r. – w dacie wydania zaskarżonej decyzji istniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza C. z dnia [...] listopada 2008 r. Sąd uznał, że stanowisko Kolegium w zaskarżonej decyzji dotyczące w istocie niemożności stwierdzenia wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, jest zgodne z prawem. Kontrolowana sprawa nie toczy się w trybie zwykłym, gdzie dla uchylenia decyzji wystarczy stwierdzenie naruszenia prawa mające wpływ na wynik rozstrzygnięcia, lecz w trybie nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznych, dochodzi do uznania decyzji ostatecznej za dotkniętą tak ciężką wadą, iż zachodzi konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności. W przedmiotowej sprawie – wbrew stanowisku skarżącego – rozstrzygnięcie kwestii, czy elektrownia wiatrowa jest inwestycją celu publicznego w świetle art. 2 pkt 5 p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 i pkt 4 u.g.n. – nie jest oczywiste. Prawodawca bliżej nie określił, jakie obiekty i urządzenia należy uznać ze niezbędne do korzystania z przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, o których mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. (nie wynika to też wprost z prawa budowlanego, czy też prawa energetycznego), jak również co należy rozumieć przez ujęte w art. 6 pkt 4 u.g.n. sformułowanie "obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska". Z treści wskazanych przepisów wynika, że uznanie, iż dana inwestycja ma wymienione cechy skutkowałoby tymczasem stwierdzeniem, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego. Pojęcia te były i są przedmiotem wykładni sądów administracyjnych, która jakkolwiek obecnie już ugruntowana, wcześniej nie była jednolita. Sąd powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził, iż skoro przepisy prawa powodują rozbieżną wykładnię, to fakt wyboru jednej z tych interpretacji przez sądy administracyjne i niezastosowanie się do niej przez organ, nie może być oceniany jako rażące naruszenie prawa. W ocenie Sądu nie miało natomiast wpływu na wynik sprawy zawarte w zaskarżonej decyzji błędne stanowisko organu, iż skarżący nie jest stroną w kontrolowanym postępowaniu w przedmiocie nieważności decyzji Burmistrza C. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie, odrębnym w stosunku do postępowania w wyniku, którego została wydana decyzja, której nieważność się stwierdza. W nadzwyczajnym postępowaniu także obowiązuje określona w art. 28 k.p.a. zasada ustalania kręgu stron postępowania. Wobec tego stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji są nie tylko podmioty, które uczestniczyły w ogólnym (zwykłym) postępowaniu administracyjnym, ale również i te, których interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd wskazał, iż z treści "Raportu o oddziaływaniu na środowisko Farmy Wiatrowej P." z października 2008 r., wynika, że nieruchomości skarżącego znajdują się w sferze oddziaływania akustycznego ww. inwestycji, co decyduje, że ma on interes prawny wynikający z przepisów dotyczących ochrony przed hałasem, w tym w postępowaniu kwestionującym prawidłowość wydania takiej decyzji. Bez znaczenia przy tym jest, że według tego Raportu na nieruchomości skarżącego nie będą przekroczone normy hałasu. Sam fakt oddziaływania przesądza, iż wydana decyzja oraz kwestia prawidłowości jej wydania w świetle art. 156 k.p.a. dotyczy interesu prawnego skarżącego. Sąd stwierdził, że błędne jest stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jednak nie miało ono wpływu na wynik postępowania, skoro organ niezależnie od intencji, wysłał zaskarżoną decyzję skarżącemu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. N.. Skarżący wniósł o zmianę wyroku WSA i stwierdzenie, że doszło do wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji uchylającej, ewentualnie uchylenie wyroku WSA i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżący z winy organu nie brał udziału w postępowaniu nadzorczym, którego był stroną w postępowaniu Kolegium prowadzonym w pierwszej instancji. Organ nie poinformował skarżącego, że na skutek wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wszczęte postępowanie zakończone wydaniem decyzji uchylającej. WSA mimo słusznych ustaleń, że wynik postępowania nadzorczego bezpośrednio dotyczył praw oraz interesów skarżącego, nie uchylił przedmiotowej decyzji do czego był zobowiązany na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. Mylne jest stanowisko WSA, że nie można było stwierdzić nieważności decyzji lokalizacyjnej, albowiem przepis budził wątpliwości interpretacyjne i w praktyce był różnie stosowany. W dacie wydania przedmiotowej decyzji istniała ugruntowana linia orzecznictwa, wskazująca poprawne stosowanie art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w praktyce. Kilka miesięcy przed datą wydania decyzji lokalizacyjnej przesądzono o niedopuszczalności lokowania elektrowni wiatrowych w oparciu o decyzje lokalizacyjne. Dlatego też nawet jeżeli organ, a następnie Sąd doszedł do wniosku, że nie jest możliwe stwierdzenie nieważności na skutek upływu terminu z art. 53 ust. 7 p.z.p., to możliwym było zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., aby organ ograniczył się do stwierdzenia wydania decyzji lokalizacyjnej z naruszeniem prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.08.2013 r. (sygn. akt II OSK 810/12) uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 28.09.2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 535/11) oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].02.2011 r., nr [...]. NSA uznał za zasadny zarzut naruszenia zasady czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. i wskazał, że w sprawie koniecznym było doręczenie przez Kolegium skarżącemu odpisu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wniesionego przez stronę odwołującą się - inwestora. NSA zarzucił, że skarżącemu nie doręczono nie tylko wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz również nie zawiadomiono go o jego złożeniu, jak i o możliwości wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, co uniemożliwiono skarżącemu podniesienie zarzutu rozpoznania sprawy w kontekście art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 2 k.p.a. NSA zarzucił ponadto, że sąd I instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji Kolegium pod kątem możliwości zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. w związku z treścią art. 53 ust. 7 p.z.p., oraz że pod tym względem kontroli nie przeprowadziło również Kolegium w stosunku do decyzji własnej z dnia [...].12.2010 r., wydanej w I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Kolegium decyzją z dnia [...].12.2013 r., nr [...] uchyliło decyzję własną z dnia [...].12.2010 r. w całości i nie stwierdziło wydania decyzji Burmistrza C. z dnia [...].11.2008 r. w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że przyjęło, iż WSA w wyroku z dnia 28.09.2011 r. przesądził o słuszności stanowiska, zgodnie z którym do decyzji lokalizacyjnej z dnia [...].11.2008 r. mają zastosowanie przepisy art. 53 ust. 7 p.z.p. i art. 49 k.p.a., a NSA tego poglądu w wyroku z dnia 20.08.2013 r. nie zakwestionowało. W związku z tym Kolegium uznało za konieczne ustalenie czy i kiedy upłynął 12-sto miesięczny termin od ogłoszenia lub doręczenia decyzji lokalizacyjnej. Zdaniem Kolegium należy przyjąć, że termin ten upłynął w dniu [...].11.2009 r., co oznacza że w chwili wydania przez Kolegium decyzji z dnia [...].12.2010 r. istniała przeszkoda do stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej Burmistrza z dnia [...].11.2008 r., więc decyzja Kolegium podlegała w tym zakresie uchyleniu. Ponadto Kolegium, zgodnie z zaleceniami NSA zbadało możliwość zastosowania art. 158 § 2 k.p.a. W tym celu przeprowadziło rozważania na temat zaistnienia w sprawie przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej, dochodząc do wniosku że takie nie wystąpiły, ponieważ uznanie przez Burmistrz budowy farmy wiatrakowej za inwestycję celu publicznego wynikało z braku jednolitej wykładni przepisów art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 p.z.p. oraz art. 2 pkt 5 i art. 6 pkt 2 i 4 u.g.n., a nie z rażącego ich naruszenia przez organ. Kolegium stwierdziło także, że ustalenie przez Burmistrza sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zamiast w decyzji o warunkach zabudowy, nie stanowi rażącego naruszenia art. 61 § 1 k.p.a. w związku z art. 52 ust. 1 p.z.p. skoro orzeczono zgodnie z wnioskiem inwestora, którego podanie dotyczyło ustalenia sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy dla farmy wiatrowej i który nie kwestionował ustaleń organu w zakresie konieczności wydania decyzji lokalizacyjnej. W ocenie Kolegium naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. także nie można uznać za rażące, ponieważ pozbawienie strony udziału w postępowaniu może być konwalidowane poprzez skorzystanie przez nią z możliwości wznowienia postępowania. Kolegium wskazało, także że brak uzgodnień decyzji w trybie art. 53 ust. 4 p.z.p. może stanowić przesłankę wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Reasumując Kolegium podkreśliło, że celem stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonych ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. i że z taką decyzją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie, - żadna z przesłanek opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. nie wystąpiła – nie ma więc podstaw do zastosowania art. 158 § 2 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium złożył M. N. – skarżący. Zarzucił jej:

1. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n., a ponadto w związku z art. 52 ust 1 i 2 p.z.p., oraz w zw. z art. 53 ust. 1 p.z.p. - przejawiające się w odmowie jego zastosowania w sytuacji, w której po pierwsze w dacie wydania decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym istniała już ugruntowana linia orzecznicza zgodnie, z którą elektrownie wiatrowe nie mogą być zaliczane do inwestycji celu publicznego, a po drugie inwestor nigdy nie złożył wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej tylko wniosek o wydanie warunków zabudowy, którego nie zmodyfikował w trakcie całego postępowania, a mimo tego organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

2. rażące naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 53 ust. 1 p.z.p., w zw. z art. 6-10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, mimo tego, że wydano decyzję o lokalizacji celu publicznego bez obowiązkowego obwieszczenia, jak również poinformowania mieszkańców w sposób zwyczajowo przyjęty o wszczęciu takiego postępowania oraz wydaniu decyzji kończącej postępowanie w skutek, czego pozbawiono m. in. skarżącego możliwości zakwestionowania decyzji środowiskowej, jak również jakiegokolwiek wpływu na przebieg postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że 2 elektrownie wiatrowe zostały zlokalizowane w odległości [...] m od domu skarżącego, w sytuacji, w której aktualnie przewiduje się lokalizację tego typu inwestycji, w odległości, co najmniej 3 km.

3. ewentualnie naruszenie art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 53 ust. 7 w związku z art. 52 ust 1 i 2 p.z.p., w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n. poprzez odmowę jego zastosowania w sytuacji, w której należało go zastosować, gdyż po pierwsze w dacie wydania decyzji z dnia z dnia [...] listopada 2008 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego o znaczeniu lokalnym istniała już ugruntowana linia orzecznicza zgodnie, z którą elektrownie wiatrowe nie mogą być zaliczane do inwestycji celu publicznego, a po drugie inwestor nigdy nie złożył wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej tylko wniosek o wydanie warunków zabudowy, a mimo tego organ wydał decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269; ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd jest zobowiązany zbadać, czy organy administracyjne w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który mógłby mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń organów administracji sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, czy też powołaną podstawą prawną [art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako: "ppsa"].

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie według powyższych kryteriów sąd stwierdził konieczność uwzględnienia skargi z przyczyn proceduralnych, które dostrzegł z urzędu. A mianowicie w wydaniu zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...].12.2013 r. udział brała osoba, która na podstawie art. 27 § 1 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. podlegała wyłączeniu, co powoduje konieczność uchylenia tej decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego – art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, bez względu na to, czy naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazać w związku z tym należy, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. - w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25, 27 k.p.a. Zgodnie zaś z treścią art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Cytowany przepis, stosownie do treści art. 27 § 1 k.p.a., dotyczy również członków organów kolegialnych, a więc także członków Samorządowych Kolegiów Odwoławczych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 96/13, powołując się na komentarz do zmiany art. 24 kodeksu postępowania administracyjnego (A. Plucińska – Filipowicz; Warszawa 2011), ustawodawca rozróżnił dwie sytuacje uzasadniające wyłączenie członka organu kolegialnego: gdy członek organu brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 k.p.a.) oraz gdy brał udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 27 § 1a k.p.a.). Przy czym udział w wydaniu zakażonej decyzji dotyczy sytuacji, w której członek organu kolegialnego brał udział w wydaniu decyzji przez organ I instancji lub, co istotne w niniejszej sprawie, brał udział w wydaniu decyzji drugoinstancyjnej, która została uchylona i ponowne sprawa stała się przedmiotem rozstrzygania przez ten organ kolegialny.

W rozpoznawanej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. W wydaniu bowiem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...].02.2011 r., uchylonej następnie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 20.08.2013 r. (sygn. akt II OSK 810/12), uczestniczył jako przewodniczący składu A. F.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, zaskarżoną aktualnie do tut. sądu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. W. z dnia [...].12.2013r. w składzie tego organu ponownie wystąpił A. F..

Powyższe powoduje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Kolegium z dnia [...].12.2013 r. wyłącznie z przyczyn proceduralnych, bez merytorycznego jej badania na tym etapie postępowania sądowego.

Dodatkowo warto podkreślić, że celem instytucji prawnej wyłączenia pracownika lub, jak w niniejszej sprawie członka organu kolegialnego, jest zapewnienie przez ustawodawcę realizacji zasady prawdy obiektywnej przez stworzenie warunków do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji a także sam organ, który nie jest zainteresowany w sposobie jej rozstrzygnięcia. Należy zwrócić także uwagę na gwarancyjną funkcję przepisów prawa procesowego o wyłączeniu, które z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania". Ratio legis instytucji wyłączenia polega na stworzeniu prawnych warunków przyczyniających się do wyeliminowania wszelkich wątpliwości, co do bezstronności pracowników (P. Suwaj, Gwarancje bezstronności organów administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Wrocław 2004 r. s. 170; przywołane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 10.05.2012 r., sygn. akt II SA/Kr 480/12; lex 1166215).

Mając na uwadze wszystkie powyżej przedstawione okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ppsa, orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa (pkt 2 sentencji), a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa (pkt 3 sentencji).