Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 360/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 czerwca 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski, Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak, Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska (spr.), , , Protokolant Specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 roku sprawy ze skargi K.R. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz K.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t: Dz. U. z 2016 r. poz. 23), art. 1, art. 4, art. 5, art. 7, art. 8, art. 36, art. 37 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015r. poz. 1551), art. 59 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.), art. 15, art. 19, art. 77 Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) Nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z dnia 20 czerwca 2014 r.), art. 3, art. 4 rozporządzenia Wykonawczego Komisji (UE) Nr 809/2014 z dnia 17 lipca 2014 r. ustanawiające zasady stosowania rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli, środków rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. U. UE L z dnia 31 lipca 2014 r.), po rozpatrzeniu odwołania K. R. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. z dnia [...] w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2015, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Jak wynika z akt sprawy, w dniu 10 czerwca 2015 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 r., w którym wnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenianie oraz płatności dodatkowej do łącznej powierzchni 7,22 ha.

Organ I instancji. pismem z dnia 21 marca 2016 r. wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w zakresie użytkowania zgłoszonej do płatności powierzchni w ramach działki 107, gdyż suma powierzchni działek rolnych zgłoszona do płatności na rok 2015 we wszystkich wnioskach złożonych przez rolników jest większa od powierzchni uprawnionej do uzyskania jednolitej płatności obszarowej.

W odpowiedzi na wezwanie, strona w dniu 29 marca 2016 r. złożyła korektę wniosku, w której podtrzymała wnioskowanie i powierzchnię na działce nr 107 oraz pisemne wyjaśnienia, wraz z dodatkową dokumentacją, opisującą relacje rodzinne oraz stan własnościowy spornej działki. W złożonym oświadczeniu skarżący oświadczył, że jest właścicielem działki nr 107 zgodnie z przedstawionymi dokumentami zaś "brat zaorał, przedtem wykarczował część drzew i obsiał część należącej do niego działki 107 wbrew jego woli przekazanej mu już wcześniej pisemnie i wyrażanej również wielokrotnie ustnie". Wyjaśnił, że nie ma pomiędzy nim, a bratem J. R. żadnej umowy o dzierżawie.

W dniu 5 maja 2016 r. organ I instancji wydał postanowienie o dołączeniu do akt postępowania, dokumentów złożonych przez J. R., drugiej strony konfliktu kontroli krzyżowej, w Biurze Powiatowym ARIMR w R. Organ wskazał, że J. R. zadeklarował do płatności w ramach działki rolnej 107 łącznie powierzchnię 0,83 ha, oraz złożył oświadczenie, że użytkował we wskazanym zakresie działkę nr 107 w roku 2015. Dodatkowo w dniu 27.04.2016 r. zostało przekazane dodatkowe oświadczenie podpisane przez J. R., w którym oświadczyła, że pozwoliła J. R. na użytkowanie swoich dożywotnich 90-ciu arów. Dała mu pozwolenie na rok 2015 i lata następne.

W dniu 23.05.2016 r. organ I instancji wydał kolejne postanowienie o dołączeniu do akt postępowania, oświadczenia J. R. z dnia 16.05. 2016 r. do organu I instancji, w którym opisał wykonane zabiegi uprawowe na działce 107.

W dniu 4 czerwca 2016 r. organ I instancji wydał dla skarżącego decyzję w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2015 rok, którą: przyznał jednolitą płatności obszarową w kwocie 2.146,00 zł, która została wcześniej pomniejszona o kwotę 753,14 zł w związku z stwierdzonymi nieprawidłowościami, płatność za zazielenienie w kwocie 1.944,54 zł, płatność redystrybucyjną w kwocie 294,48 zł, która została wcześniej pomniejszona o kwotę 282,57 zł w związku z stwierdzonymi nieprawidłowościami,

W odwołaniu skarżący nie zgodził się z pomniejszeniem jednolitej płatności obszarowej o kwotę 753,14 zł i wyjaśnił, że działka nr 107 to grunt należący do niego i użytkowany przez niego od kilku lat na podstawie samoistnego prawa własności. Skarżący wyjaśnił, że w 2015 r. J. R. zaczął uprawiać fragment sadu, w którym wypadły drzewa, gdzie uprawa rolna jest całkowicie zbędna bo utrudnia to tylko prace w sadzie. Podjęte czynności były bezprawne i pozorne i miały na celu wyłudzenie dopłat (. . .). Pozorność ta polegała na tym, że nie wzięto po uprawę użytków rolnych, a fragmenty sadu porośnięte trawą gdzie wypadły drzewa i gdzie nic przedtem nie uprawiano.

Zaskarżoną decyzją Dyrektor ARiMR w Ł. utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1551 ) jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi ", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej" kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha ;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 15 rozporządzenia nr 640/2014, rolnik może w każdym momencie poinformować organ, że wniosek o przyznanie płatności jest nieprawidłowy lub stał się niepoprawny od czasu jego złożenia, chyba że rolnik został powiadomiony o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub o jakichkolwiek niezgodnościach we wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność. W takim przypadku nie stosuje się kar administracyjnych w odniesieniu do części wniosku, co do których beneficjent poinformował właściwy organ na piśmie. W rozpatrywanej sprawie takiego powiadomienia strona nie dokonała.

Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 3 rozporządzeni nr 809/2014, rolnik może też z własnej inicjatywy w każdym momencie, złożyć formularz wycofania części wniosku o przyznanie płatności obejmujący wycofanie pojedynczych działek ewidencyjnych lub działek rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie płatności lub też złożyć wycofanie całego wniosku z wszystkich płatności które dotyczą pierwotnego wniosku. Jednak w myśl ust. 2 tego przepisu, wycofanie takie może zostać uznane pod pewnymi warunkami, które weryfikuje organ rozpatrujący wniosek. Złożone wycofanie wniosku uznaje się za nieskuteczne, jeśli właściwy organ poinformował już beneficjenta o jakichkolwiek przypadkach niezgodności w dokumentach, (. . .) lub jeśli powiadomił go o zamiarze przeprowadzenia kontroli na miejscu lub jeśli ta kontrola ujawni jakiekolwiek przypadki niezgodności, wycofanie nie jest dozwolone odnośnie do części tych dokumentów, których dotyczy niezgodność". Natomiast uznanie wycofania za skuteczne, stawia beneficjenta w sytuacji, w jakiej znajdował się przed złożeniem odnośnych dokumentów lub ich części.

Dyrektor ARiMR powołał się także na art. 36 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym Agencja przeprowadza kontrole administracyjne i na miejscu w zakresie płatności bezpośrednich, jak też w ramach wzajemnej zgodności wymogów lub norm. Organ wskazał, że z treści art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy podstawowym warunkiem, decydującym o kwalifikowalności gruntu zgłoszonego we wniosku do płatności jest fakt posiadania przez wnioskodawcę tych gruntów w dniu 31 maja roku złożenia wniosku, czyli w przedmiotowej sprawie na dzień 31.05.2015 r. Organ podkreślił, że dysponowanie gruntem jako właściciel jest odmienne od dysponowania gruntem jako posiadacz, które należy interpretować zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, z uwzględnieniem krajowych i wspólnotowych przepisów dotyczących płatności do gruntów rolnych.

Ponadto zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy w przypadku gdy działka rolna lub zwierzę, do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności, stanowią przedmiot posiadania samoistnego i posiadania zależnego, płatności bezpośrednie przysługują posiadaczowi zależnemu, gdzie stosownie do treści art. 336 k.c. posiadaczem rzeczy jest zarówno ten kto nią faktycznie włada, jak właściciel (posiadał samoistny), jak i ten, kto nią faktycznie włada jako użytkownik, zastawnik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo na cudzą rzeczą (posiadacz zależny), na co również wskazuje strona w złożonym odwołaniu od decyzji.

Zdaniem Dyrektor ARiMR organ l instancji poprawnie zwrócił uwagę, że warunkiem przyznania płatności obszarowych było posiadanie przez wnioskodawcę zadeklarowanych gruntów na dzień 31.05.2015 r., tak więc dla przyznania płatności istotne jest zatem, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wnioskodawca nie musi zatem wykazać, że przysługuje mu prawo do gruntu, a jedynie to, że faktycznie posiada w dniu 31 maja danego roku wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela oraz dzierżawca gruntu, bądź posiadacz samoistny lub zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę).

Organ odwoławczy podkreślił, że strona w odwołaniu jak i złożonym wyjaśnieniach nie neguje faktu użytkowania spornej powierzchni przez J. R. W związku z powyższym zadaniem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie płatności jest ustalenie spełnienia przez wnioskodawcę warunków kwalifikowalności co do osoby wnoszącej jak i też zgłoszonych powierzchni (działek we wniosku). Organ może opierać się i działać tylko w zakresie przepisów prawa regulujących tą kwestię a tym samym nie może wykraczać poza jego regulacje. Strona w odwołaniu wskazuje, w tym zakresie na art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy, mówiący że warunkiem przyznania płatności do gruntu zgłoszonego do płatności jest jego posiadanie na dzień 31 maja roku złożenia wniosku, jednocześnie wskazując że J. R. nie spełnia warunków posiadania o których mowa w art. 336 k.c.

W wyniku przeprowadzonej analizy, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu l instancji w zakresie interpretacji definicji posiadania w ramach płatności bezpośrednich, o którym mowa w art. 8 ustawy, przez którą należy rozumieć użytkowanie, co znajduje potwierdzeniem w licznych wyrokach sądów administracyjnych zawierających interpretację definicji posiadania (użytkowania) gruntów zgłoszonych do płatności obszarowych. Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Organ wyjaśnił, że chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw.

W odpowiedzi na wezwanie organu skarżący złożył korektę do wniosku, podtrzymując swoją pierwotną deklarację oraz akt notarialny potwierdzający prawo własności działki 107 oraz złożył wyjaśnienia, potwierdzając fakt braku użytkowania powierzchni zgłoszonej w swoim wniosku i wskazując, że użytkownikiem spornej powierzchni był J. R. Organ wyjaśnił, że w kampanii 2015 roku brak jest przepisów nakładających obowiązek legitymowania się tytułem prawnym do zgłaszanych działek rolnych do płatności. Obowiązek taki został wprowadzony od kampanii 2016 r., na podstawie art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 marca 2016 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r., poz. 337) i dotyczy tylko działek rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, działanie organu I instancji nie naruszało prawa.

Dyrektor ARiMR wyjaśnił, że w ramach prowadzonego postępowania, strona dostarczyła dokumentację fotograficzną fragmentu działki rolnej A oraz B wykonaną w dniu 18.07.2016 r., która jednak nie mogła zostać uwzględniona w sprawie o przyznanie płatności na rok 2015, a jedynie może stanowić o braku użytkowania w kampanii 2016 ze względu na termin ich wykonania.

Zdaniem organu odwoławczego rozstrzygnięcie organu I instancji w zakresie uznania, że skarżący nie użytkował spornego gruntu w 2015 jest poprawne, co zresztą podkreślał sam skarżący w swoich wyjaśnieniach, stwierdzając, że użytkował je J. R. Odrębną kwestią jest sam fakt wejścia w posiadanie tego gruntu przez J. R , jak twierdzi skarżący bezpodstawnie, a których rozstrzyganie nie leży w kompetencjach organu I instancji, jak i też organu odwoławczego w związku z prowadzonym postępowaniem z wniosku strony o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015.

Organ wyjaśnił także, że w art. 64 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 zostały przewidziane odstępstwa od stosowania kar administracyjnych, które mają zastosowanie do: m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (jednolitej płatności obszarowej, płatności dodatkowej (redystrybucyjnej), płatności za zazielenienie oraz do pomocy w ramach działania Inwestycje w rozwój obszarów leśnych i poprawę żywotności lasów w ramach PROW 2014-2020 (z wyjątkiem kosztów założenia. Organ wskazał, że wyjątki od stosowania kar administracyjnych zostały określone również w art. 15 rozporządzenia nr 640/2014. Po analizie materiału dowodowego organ stwierdził brak spełnienia przesłanek, o których mowa w powyższych przepisach , a tym samym brak podstawy do zastosowania odstąpienia od zmniejszenia płatności w związku z zatwierdzeniem do płatności powierzchni mniejszej niż deklarowała strona we wniosku. Organ podkreślił, że udział w programach dotyczących płatności rolnych jest fakultatywny. Składając wniosek o przyznanie płatności z tego tytułu skarżący podpisuje oświadczenia i zobowiązania zamieszczone na formularzu wniosku (s. 4 formularza).

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji oraz stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania płatności zostało przeprowadzone przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w sposób prawidłowy, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami. Organ odwoławczy nie dopatrzył się zatem w zaskarżonej decyzji tego rodzaju naruszeń prawa, które powodowałyby konieczność wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

W skardze K. R. wyjaśnił, że jego brat deklarował powierzchnię 0,83 ha, a faktycznie przez niego użytkowana powierzchnia wyniosła 0,46 ha, czego Dyrektor ARiMR nie uwzględnił w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz. U. 2016 r., poz. 718 dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga jest zasadna. Organ nieprofesjonalnie dokonał oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, z którego w sposób jednostronny wywiódł niekorzystne dla skarżącego skutki prawne w sytuacji, kiedy zebrane dowody nie obaliły jednoznacznie twierdzeń skarżącego.

Spór w niniejszej sprawie sprowadzał się w istocie do oceny prawidłowości poczynionych przez organy Agencji ustaleń faktycznych, w szczególności odnośnie zaistnienia podstaw do wykluczenia z płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2015pow. 0,83 ha w ramach działki 107, zadeklarowanej do płatności przez K. R., z powodu niespełnienia przez niego warunku użytkowania rolnego tej działki. Aby ustalenie to przesądzić jednoznacznie, elementarną kwestią było dokonanie przez organy niewadliwych ustaleń faktycznych, a tak się w tej sprawie nie stało.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia tej sprawy stanowiły m.in. przepisy obowiązującej w roku 2015 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1551)

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. ustawy jednolita płatność obszarowa, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa i płatności związane do powierzchni upraw, zwane dalej "płatnościami obszarowymi ", są przyznawane do powierzchni działki rolnej:

1) położonej na gruntach będących kwalifikującymi się hektarami w rozumieniu art. 32 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanych dalej" kwalifikującymi się hektarami";

2) będącej w posiadaniu rolnika w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tych płatności;

3) o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha ;

4) nie większej jednak niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 5 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 640/2014, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zasadnie podkreślał organ, co wynika z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że płatność obszarowa przysługuje wyłącznie tej osobie, która jest posiadaczem. Jest nim osoba, która ma możliwość zarządzania swoim gospodarstwem, to znaczy wywierania realnego wpływu na kształt gospodarstwa i decydowania o charakterze prowadzonej działalności. Przysługuje tym samym osobie, która znajduje się, niezależnie od tytułu prawnego do nieruchomości deklarowanych we wniosku o przyznanie płatności, w posiadaniu tych działek rolnych, faktycznie na nich gospodaruje i prowadzi wybraną przez siebie produkcyjną lub hodowlaną działalność.

Zważywszy na to, że podstawowym warunkiem prawidłowego zastosowania normy materialnoprawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy i jego należyta ocena, a te podlegają kontroli Sądu, poprzez odniesienie działań organu administracji do norm postępowania regulujących obowiązki tegoż organu co do ustalania i oceny stanu faktycznego sprawy, konieczne jest wyraźne zakreślenie wymogów stawianych organom w tym zakresie w przypadku postępowań o przyznanie płatności rolnych.

Dokonując oceny postępowania Agencji w przedmiotowej sprawie, w zakresie prawidłowości ustalenia stanu faktycznego odnośnie kwestii podmiotu posiadającego sporne działki podkreślić należy, że z przyjętym w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązkiem wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 3 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy), wiąże się powinność organu administracji publicznej do dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona - zgodnie z art. 80 k.p.a., który w tym postępowaniu ma zastosowanie na zasadzie art. 3 ust. 1 ww ustawy. Ponadto dokonana przez organ ocena dowodów, w granicach zakreślonych przez wskazany przepis, winna znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu, gdyż tam właśnie organ winien wskazać fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w swoich ustaleniach faktycznych będących podstawą wydania zaskarżonej decyzji oparł się, a w zasadzie powtórzył ustalenia organu I instancji mimo, że w odwołaniu strona wskazywała na istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności oraz dowody, których nie brał pod uwagę organ I instancji. Przy czym w tym miejscu należy podkreślić, że rola organu II instancji, który rozpoznaje odwołanie nie ogranicza się do kontroli prawidłowości postępowania i orzekania przez organ I instancji. Istotą bowiem dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest rozstrzygnięcie sprawy dwukrotnie, co oznacza, że organ II instancji ma również obowiązek ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie. Należy również podkreślić, że prawidłowe uzasadnienie decyzji powinno zawierać odniesienie się do wszystkich dowodów i okoliczności na które wskazuje strona, a które uważa za istotne w sprawie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy więc podkreślić, że działkę nr 107 ( o łącznej powierzchni 2,22 ha) w części co do powierzchni 0, 83 ha zgłosił do dopłat zarówno skarżący jak również jego brat J. R. Faktycznie, skarżący potwierdził, że jego brat "zaorał niewielkie skrawki ziemi leżące w obrębie sadu i posiał na nich owies" Skarżący podkreślał, że jest właścicielem tego gruntu i że działania brata były bezprawne. Co istotne w sprawie organ I instancji stwierdził, że "Zakładając, że cała działka ma 2, 22 ha, powierzchnia jaką uprawiał Pan J. R. dla Pana K. mogła być skrawkiem. W związku z niewskazaniem konkretnej powierzchni organ do rozstrzygnięcia przyjął powierzchnię zapisaną we wniosku". Z kontekstu uzasadnieni bezspornie wynika, że chodzi o powierzchnie 0, 83 ha wskazaną we wniosku o dopłaty przez J. R., brata skarżącego. W tym miejscu należy więc przytoczyć treść pisma skarżącego z dnia 22 lipca 2016 r. stanowiącego uzupełnienie odwołania, w którym K. R. stwierdza co następuje: "I jeszcze jedna kwestia, mianowicie powierzchnia zakwestionowanej części działki 107. Z informacji od Państwa i wniosku J. R. wynika, że zawłaszczył on pod uprawę 0,83 ha powierzchni tej działki. Z informacji pani z Biura ARiMR w S. wynikało, że była kontrola tej działki, w związku z czym nie sprawdzałem powierzchni zakwestionowanych, tzn. wskazanych przez J. R. Sprawdziłem to dopiero teraz w dniu 18.07.2016 r. (...) Z moich pomiarów wynika, że brat obsiał 3 fragmenty o łącznej powierzchni 35 arów, a warzywniak uprawiany przez mamę ma powierzchnię 11 arów co daje łącznie 46 arów. W żadnym wypadku nie jest to powierzchnia 83 arów. Pokazuję to na załączonym planie sytuacyjnym. Można to sprawdzić również na miejscu". Do pisma tego skarżący załączył wspomniany plan sytuacyjny oraz fotografie z 18 lipca 2016 r. Organ odwoławczy rozpoznając odwołanie skwitował to wyjaśnienie i załączone dowody w postaci planu sytuacyjnego oraz fotografii jednym zdaniem, że "w ramach prowadzonego postępowania, strona dostarczyła dokumentację fotograficzną fragmentu działki rolnej A oraz B wykonaną w dniu 18.07.2016 r., która jednak nie mogła zostać uwzględniona w sprawie o przyznanie płatności na rok 2015, a jedynie może stanowić o braku użytkowania w kampanii 2016 ze względu na termin ich wykonania". Nieuprawnione w kontekście powyższego jest stwierdzenie organu odwoławczego, że

"strona w odwołaniu jak i złożonym wyjaśnieniach nie neguje faktu użytkowania spornej powierzchni przez J. R.". Sąd nie dopatrzył się w aktach sprawy żadnego dokumentu, w którym K. R. potwierdził fakt ( nawet bezprawnego jego zdaniem) użytkowania pow. 0.83 ha.

Jakkolwiek według art. 3 ust. 3 ww. ustawy, w postępowaniu w przedmiocie płatności rolnych strona zobowiązana jest nie tylko do przedstawienia dowodów uzasadniających jej żądanie, ale również do współdziałania w tym zakresie z organem, pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków, co skutkuje tym, że zasadniczo organ jest zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy, jednakże nie oznacza to zakazu podejmowania czynności procesowych niezbędnych do prawidłowego zakończenia sprawy, w oparciu o rzeczywisty i należycie ustalony stan faktyczny sprawy, tym bardziej w sytuacji, kiedy stwierdzone zostanie – tak jak w niniejszej sprawie – że pomiędzy dwoma producentami rolnymi toczy się spór dotyczący posiadania (powierzchni) nieruchomości, który ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie obu ich wniosków o przyznanie płatności, gdyż obejmują one te same nieruchomości.

Dlatego w wyniku weryfikacji legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych powyżej reguł, Sąd stoi na stanowisku, że w kontrolowanej sprawie nie można było przyjąć, że organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcia po prawidłowym i niebudzącym wątpliwości ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że organ I instancji pierwsze wezwanie dotyczące wyjaśnień w zakresie kwestionowanej działki wysłał do skarżącego w marcu 2016 r. Jak wynika z treści cytowanego wyżej pisma z dnia 22 lipca 2016 r. skarżący był przekonany, że wskazaną przez brata powierzchnię skontrolowano. Tymczasem jak podkreślono wyżej organ I instancji do rozstrzygnięcia przyjął powierzchnię zapisaną we wniosku J. R. ( bez weryfikacji). Zarzut pod adresem skarżącego, że załączone fotografie nie mogą być uwzględnione bowiem wykonano je 18 lipca 2016 r. jest nieusprawiedliwiony z dwóch powodów. Po pierwsze skarżący nie mógł wykonać fotografii w 2015 roku bowiem do wyjaśnień został wezwany dopiero w 2016 roku, a po drugie oprócz fotografii skarżący załączył plan sytuacyjny wskazujący fragmenty gruntów zagospodarowane przez brata, chcąc tym samym wykazać faktycznie uprawianą przez brata powierzchnię. Przedstawione przez skarżącego dowody miały więc na celu wykazanie przede wszystkim faktu zawyżenia przez jego brata zgłoszonej do dopłat powierzchni. W konsekwencji miało to również istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy skarżącego, bowiem o taką powierzchnię jaką wskazał brat skarżącego we wniosku, skarżącemu pomniejszono powierzchnię uprawniającą do dopłat. Kwestia ustalenia prawidłowej powierzchni miała więc rozstrzygające znaczenie w sprawie. Wskazał na to sam organ odwoławczy pisząc w zaskarżonej decyzji, że"(...) zadaniem organu rozpatrującego wniosek o przyznanie płatności jest ustalenie spełnienia przez wnioskodawcę warunków kwalifikowalności co do osoby wnoszącej jak i też zgłoszonych powierzchni (działek we wniosku) i dalej, że niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne." Organ mając więc rację co do zasady, że tylko rolnik faktycznie użytkujący rolniczo konkretne powierzchnie ma prawo do dopłat, nie zweryfikował tej powierzchni, gdy tymczasem skarżący wykazuje, że przyjęta przez organy powierzchnia była nieprawidłowa. Sąd uznaje, że wprawdzie fotografie z 2016 roku obrazują stan upraw (a właściwie ich brak) w kampanii z 2016 roku to nie zmienia to faktu, iż w przypadku wątpliwości co do rzetelności dokumentów przedstawionych przez stronę organ ma możliwości ich weryfikacji w toku kontroli na miejscu w trybie pomierzenia wskazanych na zdjęciach działek, tym bardziej, że oprócz fotografii skarżący załączył plan sytuacyjny przedstawiający lokalizację sfotografowanych spornych gruntów. Co ważne skarżący przedstawił na rozprawie w dniu 8 czerwca 2017 r. protokół przeprowadzonej na spornej działce kontroli (wizytacji) z dnia 2 czerwca 2017 r., celem potwierdzenia prawdziwości jego stanowiska odnośnie błędów w ustaleniu powierzchni spornej działki. Wprawdzie załączone fotografie z 2016 r. nie mogą być materiałem potwierdzającym rodzaj upraw w 2015 r., jednak skarżącemu chodziło o to, żeby wykazać jaką powierzchnie uprawiał brat, a to zdaniem Sądu było możliwe. Nie budzi bowiem wątpliwości Sądu, że profesjonalni pracownicy Agencji są w stanie określić, czy dany grunt (wskazana powierzchnia) był użytkowany rolniczo i od jak dawna. Nie chodziło bowiem o ustalenie jakie uprawy znajdowały się na spornym gruncie w 2015 r., ale jaka powierzchnia spornej działki była uprawiana przez J. R. w 2015 r.

Brak miarodajnych ustaleń w powyższym zakresie uniemożliwiało w konsekwencji pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy – jak już wskazano – istotnym elementem prawidłowości rozstrzygnięcia sprawy była kwestia posiadania określonej powierzchni gruntów rolnych objętych wnioskami o przyznanie płatności przez dwóch producentów rolnych aplikujących o płatności, a zatem kwestia faktycznego użytkowania gruntów w zakresie powierzchni, która stała się sporna. Jeszcze raz należy podkreślić, że organ I instancji do rozstrzygnięcia przyjął powierzchnię wskazaną przez J. R. w jego wniosku o płatności na rok 2015, a organ drugiej instancji powtórzył to stanowisko w swojej decyzji. Zdaniem Sądu przedstawione przez skarżącego wyjaśnienia w piśmie z dnia 22 lipca 2016 r. oraz załączone do niego fotografie i plan sytuacyjny miały wykazać różnice w przyjętej powierzchni, a nie stan upraw w kampanii w 2015 r. To było zaś zagadnieniem podstawowym dla prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy. Sąd jeszcze raz podkreśla, że zasadniczo organ jest zwolniony z obowiązku poszukiwania dowodów na okoliczności istotne z punktu widzenia uprawnień wnioskodawcy, jednakże nie oznacza to zakazu podejmowania czynności procesowych niezbędnych do prawidłowego zakończenia sprawy, w oparciu o rzeczywisty i należycie ustalony stan faktyczny sprawy, tym bardziej w sytuacji, kiedy stwierdzone zostanie – tak jak w niniejszej sprawie – że pomiędzy dwoma producentami rolnymi toczy się spór dotyczący posiadania (powierzchni) nieruchomości, który ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie obu ich wniosków o przyznanie płatności, gdyż obejmują one te same nieruchomości. Jeżeli organ uznał, że przedstawione dowody były niewystarczające mógł wezwać skarżącego do przedstawienia innych dowodów satysfakcjonujących organ celem wykazania-udokumentowania złożonych przez K. R. wyjaśnień.

Pod pojęciem "posiadania" gospodarstwa rolnego rozumieć należy stan faktyczny, polegający na rzeczywistym i faktycznym użytkowaniu gruntów. Pojęcie to ściśle wiąże się z produkcją rolną, której wspieraniu płatności do gruntów rolnych mają służyć. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II GSK 853/08). Płatność jest udzielana producentowi rolnemu do działek rolnych, na których producent ten prowadzi działalność rolniczą. Niewątpliwie więc istotą płatności jest pomoc temu producentowi rolnemu, który faktycznie użytkuje grunty rolne. Chodzi tu o osobę, która decyduje o profilu upraw i dokonuje swobodnie zabiegów agrotechnicznych oraz zbiera plony, a nie jedynie posiada tytuł prawny do zadeklarowanych gruntów. Sama więc możność władania gruntami rolnymi nie wystarczy, liczy się bowiem efektywne (rzeczywiste) w sensie gospodarczym, korzystanie z gruntów, czyli faktyczne ich użytkowanie. Właściciel nie może otrzymać takich płatności za działki, których w danym roku objętym przyznawaną płatnością nie posiadał i nie prowadził na nich upraw.

Tymczasem w niniejszej sprawie organ odwoławczy nie odniósł się do rzeczowych w okolicznościach tej sprawy zarzutów skarżącego K. R., w których kwestionował on oświadczenia swojego brata J. R. co do okoliczności związanych z wykonywaniem faktycznych zabiegów uprawowych na nieruchomości o wskazanej powierzchni (0,83 ha) w dacie decydującej o przyznaniu płatności. W wyjaśnieniach J. R. z dnia 17 maja 2016 r. opisał on wprawdzie zakres prac wykonanych w 2015 r., ale nie wskazał konkretnej powierzchni. Do przyznania płatności za rok 2015 organ przyjął powierzchnie zadeklarowaną przez J. R. we wniosku o płatności. Skarżący nigdy nie potwierdził, że wbrew jego woli brat użytkował zadeklarowaną powierzchnię, a w uzupełnieniu odwołania tę powierzchnię wprost zakwestionował usiłując przedstawionymi dowodami wykazać zasadność swojego stanowiska. Organ odwoławczy nie dokonał oceny dlaczego nie dał wiary wyjaśnieniom skarżącego. Takiej oceny nie może stanowić to jedno zdanie, że "w ramach prowadzonego postępowania, strona dostarczyła dokumentację fotograficzną fragmentu działki rolnej A oraz B wykonaną w dniu 18.07.2016 r., która jednak nie mogła zostać uwzględniona w sprawie o przyznanie płatności na rok 2015, a jedynie może stanowić o braku użytkowania w kampanii 2016 ze względu na termin ich wykonania". Organ odwoławczy nie zauważa, że fotografie należało odczytywać łącznie z załączonym planem sytuacyjnym przedstawiającym lokalizację sfotografowanych gruntów, czym skarżący chciał wykazać faktyczną powierzchnię użytkowanych przez brata J. R. gruntów, mniejszą w stosunku do zadeklarowanej we wniosku o płatności za 2015 r., co w konsekwencji rzutowało na powierzchnię o jaką zmniejszono dopłaty dla skarżącego na 2015 r.

Jedną kwestią jest bowiem fakt, że skarżący przyznał, że część spornej działki w 2015 roku brat użytkował ( i fakt, że zrobił to nawet bezprawnie w świetle powyższych rozważań nie ma znaczenia), ale istotną w sprawie jest kwestia ustalenia spornej powierzchni działki użytkowanej przez J. R. od której zależy wysokość dopłat dla J. R., a jednocześnie wysokość ewentualnych pomniejszeń dla K. R. Postępowanie organu odwoławczego wskazuje, że organ uchylił się w istocie od obowiązku podstawowego, to jest oceny całego materiału dowodowego w granicach zakreślonych przez art. 80 k.p.a. Wskazując jako istotny element dla ustalenia posiadania spornej działki kwestię jej faktycznego użytkowania, organ odwoławczy oparł się w tym względzie na przyjętym przez organ I instancji stanowisku co do powierzchni użytkowanej przez J. R. – wynikającej z jego deklaracji zawartej we wniosku o płatności na rok 2015. W ocenie Sądu, zważywszy na spór w tej kwestii i załączone przez skarżącego wyjaśnienia oraz dowody, których, co wykazano wyżej, organ odwoławczy nie rozpoznał i nie ocenił w świetle art. 3 ust. 2 pkt 2 ww ustawy w zw. z art. 80 k.p.a., zaskarżone rozstrzygnięcie było przedwczesne i nieuzasadnione. W tym zakresie zaskarżona decyzja nie spełnia przesłanek z art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Biorąc to pod uwagę, w ocenie Sądu, organ nie dokonał należytej oceny wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia, czy skarżący rzeczywiście był w posiadaniu zadeklarowanych do płatności działek i w jakim zakresie (tj. o jakiej powierzchni) czy ewentualnie posiadał je w tym samym zakresie inny producent rolny.

Niewypełnienie przez organ obowiązków wynikających z unormowań zawartych w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, w związku z art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiło Sądowi nie tylko weryfikację dokonanej przez organ oceny dowodów w granicach zakreślonych art. 80 k.p.a., ale nie dało także dostatecznych podstaw do oceny poprawności zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego. Warunkiem niezbędnym do oceny prawidłowości przeprowadzonego przez organy procesu subsumcji stanu faktycznego do norm prawa materialnego, jest bowiem dokonanie niewadliwych ustaleń faktycznych. W zaistniałej zaś sytuacji, kiedy ustalenia te okazują się niepełne, bo dokonano ich przede wszystkim na podstawie jednostronnego oświadczenia jednej ze stron sporu, które wcale stanu faktycznego nie przesądza, prowadzi do wniosku, że ocena przez Sąd prawidłowości zastosowanych w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa materialnego jest przedwczesna.

Dlatego rozpoznając ponownie niniejszą sprawę, organ zobowiązany będzie uwzględnić wyżej wyrażone stanowisko. Przez to konieczne będzie również dokonanie dodatkowych ustaleń faktycznych, prowadzących do jednolitej oceny dowodów zgromadzonych w postępowaniu oraz wyciągnięcie na podstawie tych dowodów niewadliwych wniosków odnośnie kwestii powierzchni posiadania nieruchomości objętych wnioskiem o przyznanie płatności i w konsekwencji ustalenie podmiotu wykonującego to posiadania.

Na zakończenie należy również wskazać, że analiza odwołania K. R. wskazuje, że zaskarżył on decyzję organu I instancji w zakresie punktu I decyzji. Organ odwoławczy miał więc uprawnienia do oceny zaskarżonej decyzji tylko w tym zakresie co winno znaleźć odzwierciedlenie w sentencji decyzji.

Mając więc na uwadze, że istotne dla sprawy dowody złożone zostały na etapie postępowania odwoławczego wobec dostrzeżonych uchybień proceduralnych, które mogły mieć istotny wpływ na wynik postępowania administracyjnego, nie przesądzając kierunku rozstrzygnięcia, należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, o czym Sąd orzekł w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, na które składają się uiszczony przez skarżącego wpis od skargi, uzasadnione jest przepisami art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., o czym rozstrzygnięto w pkt 2 sentencji wyroku.

d.j.