Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 618/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 19 ust. 2, art. 56 ust. 1, art. 56 ust. 6
journal: Dz.U. 2015 poz 1551
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.
article: art. 7 , art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 września 2017 r. sygn. akt III SA/Po 431/17 w sprawie ze skargi D. P. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od D. Pi. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 431/17 oddalił skargę D. P. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu (dalej: Dyrektor ARiMR) z dnia [...] lutego 2017r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2016r.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2016 r. skarżący, zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2015, poz. 1551 ze zm. – dalej: ustawa o płatnościach) złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w L. wniosek o przyznanie płatności na rok 2016.

Na podstawie wniosku organ ustalił, iż producent rolny wnioskował o przyznanie jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie oraz płatności dodatkowej, płatności do bydła, płatności ONW. Ponadto wnioskodawca został uznany za rolnika uczestniczącego w systemie małych gospodarstw. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że nie zostało złożone oświadczenie o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw, stwierdzono, że wnioskodawca nadal uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw.

W dniu [...] stycznia 2017 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w L. wydał decyzję nr [...]. Organ uznał, iż skarżący jest rolnikiem uczestniczącym w systemie dla małych gospodarstw. W efekcie płatności w ramach wsparcia bezpośredniego na 2016 rok zostały przyznane w wysokości jakiej beneficjent wnioskował zgodnie z jego uczestnictwem w systemie dla małych gospodarstw.

Orzekając na skutek odwołania, Dyrektor ARiMR decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach, w kolejnych latach rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może wystąpić z tego systemu, składając oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu w terminie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić. W takim przypadku w decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich za rok, w którym zostało złożone to oświadczenie, stwierdza się, że rolnik nie uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. W przedmiotowej sprawie stwierdzono, iż skarżący nadal uczestniczy w systemie małych gospodarstw, ponieważ na formularzu wniosku za rok 2016 nie zaznaczył pola dotyczącego wystąpienia z systemu małych gospodarstw oraz nie złożył oświadczenia o wystąpieniu z w/w systemu do dnia 30 września 2016 roku. Organ odwoławczy podkreślił, iż postępowanie o przyznanie płatności jest postępowaniem wszczynanym i toczącym się w oparciu o wniosek zainteresowanego producenta, a pracownik ARiMR nie ma podstaw do modyfikowania wniosku na podstawie własnego (subiektywnego) uznania.

Skarżący nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, po uprzednim wskazaniu przepisów prawnych mających zastosowanie w sprawie uznał za niezasadne zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. – dalej: k.p.a.). Sąd zaznaczył, że w postępowaniu o przyznanie płatności w pierwszej kolejności zastosowanie mają przepisy ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co wynika z jej art. 3 ust. 1. W ocenie WSA, nie można pomijać tego, że we wniosku skarżący oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętej wnioskiem o płatność. Oświadczył również, że jest świadomy szczególnych warunków odnoszących się do systemu dla małych gospodarstw. W tych okolicznościach organ nie miał podstaw do przypuszczeń, że rubryka IV w punkcie 09 wniosku zatytułowana "SYSTEM DLA MAŁYCH GOSPODARSTW", (zawierająca treść: "Oświadczam, że występuję z systemu dla małych gospodarstw") została wadliwie pominięta oraz że brak oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw jest wynikiem oczywistej pomyłki wnioskodawcy.

Z uwagi na specyficzny charakter postępowania w przedmiocie płatności do gruntów rolnych, w ocenie WSA, organ nie miał obowiązku podejmowania z urzędu działań w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy i poszukiwania odpowiedzi na pytanie, czy skarżący rzeczywiście chciał wystąpić z systemu dla małych gospodarstw.

WSA zaznaczył, że ustawodawca wyraźnie wskazał, że wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw następuje na skutek oświadczenia wnioskodawcy, a nie w sposób automatyczny. Uczestnictwo w systemie dla małych gospodarstw jest dobrowolne, co znajduje potwierdzenie dodatkowo w uregulowaniu zawartym w art. 56 ust. 7 ustawy. Zgodnie z tym unormowaniem, oświadczenie o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw składa się do kierownika biura powiatowego Agencji składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich albo na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję. Wskazany przepis również potwierdza, że wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw nie następuje w sposób automatyczny.

W ocenie Sądu I instancji punkt IV 09 formularza wniosku jest prawidłowo zredagowany i czytelny. W powiązaniu z treścią faktycznie złożonych oświadczeń wnioskodawcy na temat znajomości zasad przyznawania płatności oraz o szczególnych warunkach odnoszących się do systemu dla małych gospodarstw (w końcowej część formularza wniosku), nie można mówić o oczywistej omyłce popełnionej przy sporządzeniu wniosku. Status prawny beneficjenta ubiegającego się o przyznanie mu płatności przez organy ARiMR, nie może być ustalany w sposób dorozumiany z pomięciem treści składanych oświadczeń.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy WSA do ponownego rozpoznania ewentualnie zmianę zaskarżonego wyroku i przyznanie płatności w pełnej wysokości, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie oraz art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo że zaskarżona decyzja była wydana w wyniku naruszenia przepisów postępowania tj.;

- art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a, art. 9 k.p.a, art. 64 § 2 k.p.a, art. 77 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 2 ustawy o płatnościach polegające na udzieleniu skarżącemu błędnych pouczeń oraz na rozpatrzeniu wniosku skarżącego bez wyjaśnienia z jakiego powodu nie złożył oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw we wniosku o przyznanie płatności na rok 2016 r., skoro zarówno z informacji zwartych we wniosku jak i z załączników, a dotyczących ilości posiadanych gruntów rolnych i liczby bydła, wynikało w sposób ewidentny, iż brak złożenia oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw jest sprzeczny z interesem skarżącego gdyż wiązało się to dla niego z wypłatą świadczeń w znacznie niższej wysokości, a tym samym organ dopuścił się naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady prawy obiektywnej gdyż organ jest uprawniony do tego, aby z urzędu podejmować wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na celu interes społeczny i słuszny interes obywateli;

- art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez błędne rozpatrzenie zebranego w sprawie materiału dowodowego polegające na wydaniu decyzji bez dokładnego wyjaśniania stanu faktycznego bowiem z danych zawartych we wniosku wynikało, iż w interesie skarżącego jest wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw podczas gdy skarżący nie wypełnił pola dot. przedmiotowego oświadczenia zaś organ, działając z urzędu winien wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku w tym zakresie, ponadto organ nie wziął pod uwagę wyjaśnień skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji I instancji, że został poinformowany, że przy tak dużej produkcji rolnej i zwierzęcej zostanie wyłączony z systemu automatycznie, oraz błędną ocenę zgłoszonego dowodu w postaci decyzji nr [...].

Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie tj.

- art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach poprzez błędną wykładnię i ustalenie, że skarżący, który nie kwalifikuje się do uczestniczenia w systemie dla małych gospodarstw również musiał złożyć oświadczenie o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw, podczas gdy obowiązek ten dotyczy tych rolników, którzy pomimo że spełniają warunki do uczestniczenia w systemie, nie chcą w nim dalej uczestniczyć co w konsekwencji doprowadziło do błędne ustalenia, iż skarżący nie wystąpił automatycznie z systemu dla małych gospodarstw, do którego został uprzednio automatycznie włączony;

- art. 19 ust. 2 ustawy o płatnościach poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy z informacji znajdujących się w aktach wynika, że skarżący błędnie został uznany za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uwzględniwszy stanowisko zawarte w skardze kasacyjnej dotyczące zrzeczenia się rozprawy oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

W orzecznictwie NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

W zakresie zarzutów procesowych skarżący kasacyjnie postawił dwa zarzuty, które wiążą się ze sobą ze względu na treści w nich zawarte. Strona podnosi w nich bowiem, że do wydania decyzji doszło w wyniku naruszenia wskazanych w zarzutach kasacyjnych przepisów polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a konkretnie niewyjaśnienie z jakiego powodu skarżący nie złożył oświadczenia o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw, iż brak tego oświadczenia jest sprzeczny z jego interesem, do czego przekonuje treść wniosku i załączników. Także, że organ powinien wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku, i że został on poinformowany o automatycznym wyłączeniu z systemu małych gospodarstw oraz błędną ocenę powołanej przez stronę decyzji.

Z zarzutami tymi w okolicznościach faktycznych sprawy zgodzić się nie można. Przede wszystkim podkreślić należy odrębności procesowe jakie zachodzą na gruncie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w stosunku do ogólnych regulacji procesowych wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego. Te modyfikacje ogólnych reguł ustanowione przez prawodawcę mają bowiem istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

W myśl art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Zgodnie zaś z ust. 2 w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Z kolei w ust. 3 postanowiono, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W stanie faktycznym sprawy zauważenia wymaga, iż z powołanych przepisów w sposób jednoznaczny wynika, że w postępowaniu dotyczącym płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego to na stronie postępowania spoczywa obowiązek przedstawienia dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania oraz zapewnienie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań – udziela się stronom na ich żądanie, a nie poprzez działanie z urzędu. Organ z urzędu jest jedynie zobowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy , dowody zaś zobowiązana jest przedstawić strona. Na organach prowadzących postępowania dotyczące przyznawania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Organ prowadzący postępowanie nie jest zatem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy, bez wskazania przez stronę konkretnych środków dowodowych, na wykazanie okoliczności przez nią podnoszonych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych na gruncie modyfikacji reguł procedowania administracyjnego w zakresie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, które warto przywołać w niniejszej sprawie, prezentowane są następujące poglądy.

Ustawa z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nakłada na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązek przedstawiania dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy. Wnioskodawcę obciąża zatem obowiązek udowodnienia faktu, z którego wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W postępowaniu o przyznanie płatności to nie organ, ale wnioskodawca powinien przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (popr. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt III SA/Po 307/17, LEX nr 2387945). W postępowaniu w sprawie płatności bezpośrednich to strona jest zobligowana do wskazywania konkretnych dowodów i współdziałania z organem przy gromadzeniu materiału dowodowego pod rygorem wywiedzenia dla niej negatywnych skutków. Obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego - wyprowadzany z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. - jest ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1007/15, LEX nr 2199038). Na podstawie ustawy z 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego obowiązki dowodowe organów administracji, wynikające z k.p.a., doznają istotnych ograniczeń: organy zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę, nie ciąży na nich natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności (por. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1113/15, LEX nr 2190638). W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności obowiązują odmienne zasady od zasad ogólnych stosowanych w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W szczególności, obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia przez organ całego materiału dowodowego określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu i aktywnego poszukiwania dowodów. To na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek. Ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 8 września 2016 r., sygn. akt I SA/Ol 252/16, LEX nr 2121252).

Dalej wskazać należy, że ani przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, ani też ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, nie przewidują automatycznego wyłączenia z systemu małych gospodarstw rolnych.

W myśl art. 62 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 w drodze odstępstwa od ust. 1 państwa członkowskie mogą zadecydować, że rolnicy, w przypadku których kwota płatności bezpośrednich na mocy tytułów III i IV jest niższa niż maksymalna kwota ustalona przez dane państwo członkowskie zgodnie z art. 63, mają zostać automatycznie włączeni do systemu dla małych gospodarstw, chyba że w terminie ustalonym przez dane państwo członkowskie zgodnie z ust. 1, lub w którymkolwiek z kolejnych lat, wyraźnie wystąpią z tego systemu. Państwa członkowskie korzystające z tej możliwości informują odnośnych rolników we właściwym czasie o ich prawie do wystąpienia z systemu.

Natomiast zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o płatnościach rolnika ubiegającego się o przyznanie płatności bezpośrednich za 2015 r. uznaje się za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw, o którym mowa w art. 61 rozporządzenia nr 1307/2013, zwanym dalej "systemem dla małych gospodarstw", jeżeli: spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, płatności za zazielenienie, płatności dla młodych rolników, płatności dodatkowej, płatności związanych do powierzchni upraw lub płatności związanych do zwierząt (pkt 1) oraz łączna kwota płatności bezpośrednich określona dla tego rolnika zgodnie z art. 63 ust. 2 lit. a rozporządzenia nr 1307/2013 na podstawie wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich za 2015 r. oraz wniosku, o którym mowa w art. 26 ust. 1 pkt 3, art. 27 ust. 2 lub art. 28 ust. 2, wynosi nie więcej niż równowartość w złotych kwoty 1250 euro (pkt 2). Z ust. 6 wynika natomiast, że w kolejnych latach (po roku 2015) rolnik uczestniczący w systemie dla małych gospodarstw może wystąpić z tego systemu, składając oświadczenie o wystąpieniu z tego systemu w terminie do dnia 30 września roku, w którym to wystąpienie ma nastąpić. W takim przypadku w decyzji w sprawie o przyznanie płatności bezpośrednich za rok, w którym zostało złożone to oświadczenie, stwierdza się, że rolnik nie uczestniczy w systemie dla małych gospodarstw. Z kolei w ust. 7 postanowiono, że oświadczenie o wystąpieniu z systemu dla małych gospodarstw składa się do kierownika biura powiatowego Agencji, o którym mowa w art. 5: składając wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich (pkt 1) albo na formularzu opracowanym i udostępnionym przez Agencję (pkt 2).

Jak wynika z powyższego wyłączenie z systemu małych gospodarstw od 2016 r. mogło nastąpić jedynie poprzez złożenie przez rolnika stosownego oświadczenia w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich lub na odrębnym formularzu do dnia 30 września danego roku. Wniosek ten winien być poprzedzony stosownym pouczeniem o możliwości wystąpienia przez rolnika z tego systemu.

Z instrukcji wypełniania spersonalizowanego wniosku o przyznanie płatności i materiału graficznego na rok 2016 w czterech miejscach znajduje się informacja (pouczenie) o możliwości wystąpienia przez wnioskodawcę z systemu małych gospodarstw. Na str. 1 w części dotyczącej informacji ogólnych wskazano, że we wniosku o przyznanie płatności można także wnioskować o wystąpienie z systemu dla małych gospodarstw. Dotyczy to rolników, którzy w roku 2015 zostali uznani, na wniosek lub z urzędu, za rolników uczestniczących w systemie dla małych gospodarstw. Na tej samej stronie w części odnoszącej się do zmian w zasadach przyznawania płatności oraz wypełniania wniosku w stosunku do roku 2015 informuje się, że w roku 2016 płatność dla małych gospodarstw obejmuje wyłącznie rolników, których włączono do tego systemu w 2015 roku. W roku 2016 rolnik może jedynie wystąpić z systemu dla małych gospodarstw wypełniając cześć IV wniosku lub poprzez złożenie stosownego oświadczenia w terminie do dnia 30 września 2016 r. Na str. 5 w części dotyczącej płatności dla małych gospodarstw wskazuje się, że aby wystąpić w roku 2016 z systemu dla małych gospodarstw należy wypełnić część IV wniosku lub złożyć stosowne oświadczenie w terminie do dnia 30 września 2016 r. W przypadku wystąpienia z systemu dla małych gospodarstw rolnik będzie podlegał wszystkim obowiązkom i warunkom do przyznania danej płatności, w tym obowiązkowi przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności. Natomiast na str. 7 w ramach części odnoszącej się do systemu dla małych gospodarstw – część IV wniosku podano, że należy wypełnić tylko w przypadku, gdy rolnik uznany za rolnika uczestniczącego w systemie dla małych gospodarstw chce wystąpić z tego systemu. Pole 09 – należy zaznaczyć znakiem "X" w przypadku, gdy rolnik oświadcza, że występuje z systemu dla małych gospodarstw.

Ze złożonego wniosku o przyznanie płatności wynika, że skarżący kasacyjnie w części IV dotyczącej systemu dla małych gospodarstw nie zaznaczył pola 09, iż oświadcza, że występuje z systemu dla małych gospodarstw. Inaczej mówiąc skarżący kasacyjnie nie składając tego oświadczenia pozostał w systemie dla małych gospodarstw ze wszelkimi konsekwencjami prawnymi z tym systemem związanymi.

W ocenie NSA z instrukcji wypełniania wniosku o płatności wynika jednoznaczne pouczenie co do możliwości wystąpienia z systemu małych gospodarstw, jest ono kilkakrotnie w jej treści powtórzone. Jednoznacznie też z instrukcji tej wynika, że nie ma możliwości automatycznego wyjścia z systemu dla małych gospodarstw. Trudno zatem zaakceptować stanowisko o błędnych pouczeniach, skoro ani z przepisów prawa unijnego, ani też z krajowych regulacji, jak również z instrukcji wypełniania wniosków o płatności, nie wynika instytucja automatycznego wyjścia z systemu małych gospodarstw. Z drugiej zaś strony, zarówno z przepisów prawa wspólnotowego i krajowego, jak i też z powołanej instrukcji wypełniania wniosku jednoznacznie wynika, że aby wystąpić z systemu dla małych gospodarstw należy złożyć jednoznaczne oświadczenie w ramach składanego wniosku o płatności lub złożyć takie oświadczenie na odrębnym formularzu do dnia 30 września 2016 r.

Poza tym, co już wcześniej zostało podczas rozważań podniesione, z regulacji procesowych systemu wsparcia bezpośredniego wynika, że ciężar prezentacji dowodu w postępowaniu dotyczącym płatności spoczywa na stronie. To strona winna zatem wskazać konkretne środki dowodowe na okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, czego w niniejszej sprawie nie uczyniła.

Nie można zatem zaaprobować w okolicznościach faktycznych sprawy twierdzeń skargi kasacyjnej że doszło w niej do naruszenia zasady prawdy obiektywnej w wyniku niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Podkreślić należy, że w świetle reguł procesowych zmodyfikowanych ustawą o płatnościach, organ nie był zobowiązany do wyjaśniania powodu niezłożenia przez skarżącego oświadczenia o wystąpieniu z systemu małych gospodarstw. Nie było też potrzeby wzywania skarżącego przez organ do sprecyzowania wniosku, był on bowiem kompletny.

W zakresie decyzji, na którą powołuje się skarżący kasacyjnie, wskazać należy, że dotyczy ona innej płatności – płatności ONW, a w jej ramach nie dokonuje się weryfikacji, czy wnioskodawca uczestniczy w systemie małych gospodarstw.

W zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, stwierdzić należy, odnośnie pierwszego z zarzutów dotyczącego naruszenia art. 56 ust. 6 ustawy o płatnościach poprzez jego błędną wykładnię, że nie jest on usprawiedliwiony. Jak wyżej już zauważono, ani regulacje prawa wspólnotowego, ani też przepisy krajowe, nie przewidują instytucji automatycznego wyłączenia rolnika z systemu małych gospodarstw. Nie można zatem uznać za zasadne twierdzenia skargi kasacyjnej, że powołany przepis dotyczy tylko tych rolników, którzy pomimo, że spełniają warunki do uczestniczenia w systemie małych gospodarstw nie chcą w nim dalej uczestniczyć. W ocenie NSA przepis ten dotyczy wszystkich rolników, którzy zamierzają wystąpić z tego systemu bez względu na to czy spełniają czy nie spełniają warunków uczestniczenia w tym systemie. Przekonuje do tego również jednoznaczna treść omawianego przepisu, z której to nie wynika jakikolwiek podział rolników uczestniczących w systemie.

W konsekwencji niepodważenia zarzutami procesowymi ustaleń stanu faktycznego, czyli uznania, że skarżący kasacyjnie był uczestnikiem systemu dla małych gospodarstw, zasadnie organy zastosowały art. 19 ust. 2 ustawy o płatnościach, pomniejszając wnioskodawcy płatności. Tym samym zarzut ten również należało uznać za nieuzasadniony.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 oraz § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., 1804 ze zm.).