Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 127/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2018-05-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie asesor sądowy WSA Elżbieta Lemańska, sędzia WSA Marek Leszczyński, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi B. M. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącej B. M. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na skutek wniosku Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] lipca 2017 r. o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Prezydent Miasta Ł. wszczął postępowanie administracyjne dotyczące wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: budowa i rozbudowa ulicy Z. w Ł. wraz z budową infrastruktury technicznej oraz usunięciem kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu – Odcinek II od rejonu skrzyżowania z ulicą P. do skrzyżowania z ulicą S.

W dniu [...] września 2017 r. Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, na mocy której, w punkcie I: udzielił Prezydentowi Miasta Ł. – właściwemu zarządcy drogi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oraz zatwierdził projekt budowlany na budowę i rozbudowę ulicy Z. w Ł. wraz z budową infrastruktury technicznej oraz usunięciem kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu – odcinek II od rejonu skrzyżowania z ulicą P. do skrzyżowania z ulicą S., wskazał zakres robót branży drogowej, branży sanitarnej i branży elektrycznej, zatwierdził projekt podziału wyszczególnionych w decyzji nieruchomości, wskazał, że inwestycja będzie realizowana na działkach o wyszczególnionych numerach geodezyjnych położonych w jednostkach ewidencyjnych: Ł., Obręb [...] i Ł. Obręb [...] oraz na częściowo zajętych, wyszczególnionych działkach poza pasem drogowym ul. Z., zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Ponadto organ I instancji zaliczył obiekt do kategorii: IV – elementy dróg publicznych, zjazdy, XXV – drogi, XXVI – sieci oraz: zobowiązał inwestora do zachowania szczególnych warunków zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych (ppkt 1), określił czas użytkowania tymczasowych obiektów budowlanych (ppkt 2 ), określił terminy rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania i tymczasowych obiektów budowlanych (ppkt 3), określił szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie (ppkt 4), zawarł obowiązek dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu (ppkt 5) oraz określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości w związku z koniecznością dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z wymogami art. 11f ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (j.t. Dz.U. 2015 r., poz. 2031, zwana dalej: "specustawą drogową") – ppkt 6.

W punkcie II decyzji Prezydent Miasta Ł. zatwierdził podział wymienionych w decyzji nieruchomości położonych w jednostce ewidencyjnej [...] Ł. miasto, obręb Ł. [...] i Ł. miasto, obręb Ł. [...], przedstawiony na mapie z projektem podziału nieruchomości przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] listopada 2014 r. pod nr ewidencyjnym [...] (w tym działki nr [...] obręb [...] Ł., na działkę nr [...] – pod projektowana inwestycję oraz na działki nr: [...], [...] i [...] pozostające w dotychczasowym użytkowaniu), a także działek przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] lipca 2017 r. pod nr ewidencyjnym [...] (wymienionych w decyzji).

W punkcie III decyzji organ orzekł, że nieruchomości przeznaczone pod drogę stają się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, w szczególności zaś, że nieruchomość przeznaczona pod drogę gminną powstała w wyniku podziału o nr [...] o pow. [...] ha staje się z mocy prawa własnością Miasta Ł. na prawach powiatu z dniem, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji.

W punkcie IV decyzji organ określił termin wydania nieruchomości na 120 dzień od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W punkcie V decyzji organ zawarł dane charakterystyczne inwestycji, w tym: zmiany w dotychczasowej infrastrukturze technicznej zagospodarowania terenu (ppkt 1), wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii (ppkt 2), docelowe parametry techniczne projektowanej przebudowy drogi (ppkt 3), określenie linii rozgraniczających terenu inwestycji (ppkt 4), warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa (ppkt 5), wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich (ppkt 6) oraz obszar oddziaływania obiektu (ppkt 7).

Odwołanie od ww. decyzji złożyli: B. M., E. K. i M. K. – właściciele działek objętych przedmiotową inwestycją.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] Wojewoda P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.:

I. uchylił stanowiące załączniki nr 2 do zaskarżonej decyzji, 2 mapy z projektowanym podziałem nieruchomości o nr ewid. gr. [...] i [...] oraz [...] i [...] i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych map z projektem podziału nieruchomości o nr ewid. gr. [...] i [...], stanowiących załącznik Nr l do niniejszej decyzji;

II. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na str. 1 w pkt. I, zapis odnośnie zakresu robót branży drogowej w zatwierdzonym projekcje budowlanym i orzekł w tym zakresie poprzez uzupełnienie ww. uchylonej części o poniższy zapis: "rozbiórka piwnicy na działce o nr ewid. gr. przed podziałem [...]";

III. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na str. 1 w pkt. I, zapis odnośnie zatwierdzenia projektu budowlanego i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Zatwierdzam projekt budowlany na budowę i rozbudowę ulicy Z. w Ł. wraz z budową infrastruktury technicznej oraz usunięciem kolizji z istniejącym uzbrojeniem terenu - odcinek II od rejonu skrzyżowania z ulicą P. do skrzyżowania z ulicą S. Zatwierdzam projekt rozbiórki piwnicy na działce o nr ewid. gr. przed podziałem [...]

IV. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji, znajdujący się na str. 8 ppkt. 2 w pkt. V, zapis dot. wskazania wymagań odnośnie powiązania drogi z innymi drogami publicznymi z określeniem ich kategorii i orzekł w tym zakresie poprzez uzupełnienie ww. uchylonej części o poniższy zapis: "Projektowana ul. Z. łączy się z drogą S. (droga wojewódzka nr [...]), ul. C. (droga gminna nr [...]), ul.. P. (droga gminna nr [...]) oraz ul. B. (droga wewnętrzna)."

V. uchylił rysunki nr [...] i [...] projektu zagospodarowania terenu, będące elementami zatwierdzonego projektu budowlanego i orzekł w tym zakresie poprzez zatwierdzenie, w miejsce uchylenia, nowych rysunków nr [...] i [...] projektu zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 3 do niniejszej decyzji;

VI. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji w części dot. nałożenia na zarządcę drogi obowiązków, znajdujący się na str. 4 zapis całego ppkt. 5 w pkt. I i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Obowiązek dokonania przebudowy:

a) sieci uzbrojenia terenu na działkach o nr [...], [...] (z podziału dz. nr [...]), [...] (z podziału dz. nr [...]), [...] (z podziału dz. [...]), [...] (z podziału dz. nr [...]), [...];

b) innych dróg publicznych, tj. drogi wojewódzkiej nr [...] S., na działkach o nr [...],[...][...];

c) budowy lub przebudowy zjazdów na działkach o nr [...] (z podziału dz. nr [...]),[...] (z podziału dz. nr [...]), [...] (z podziału dz. nr [...]),[...] (z podziału dz, nr [...]),[...] (z podziału dz. nr [...]),[...] (z podziału dz. nr [...]). Zezwalam na wykonanie ww. obowiązków."

VII. uchylił w sentencji zaskarżonej decyzji w części dot. określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji ww. obowiązków, znajdujący się na str. 4 zapis ppkt 6 w pkt. I: "Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości w związku z koniecznością dokonania przebudowy istniejącej sieci uzbrojenia terenu, zgodnie z wymogami art. 11f ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Określenie ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości (na podstawie art. 11f ust. l pkt 8 lit. i ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych) w związku z koniecznością dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu, innych dróg publicznych oraz budowy lub przebudowy zjazdów na działkach określonych www. ppkt. 5:"

VIII. uchylił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, znajdujący się na str. [...] w wierszach [...]-[...] zapis odnośnie wpływu odwołania na wykonanie decyzji i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejsce uchylenia, nowego zapisu: "Zgodnie z art. 127a § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Natomiast w myśl art. 127a § 2 ww. ustawy, z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna.

Decyzja podlega wykonaniu przed upływem terminu do wniesienia odwołania, jeżeli jest zgodna z żądaniem wszystkich stron lub jeżeli wszystkie strony zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, zgodnie z art. 130 § 3 omawianej ustawy."

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji wskazał, że zakres uchybień stwierdzonych, na etapie postępowania odwoławczego, przemawiał za zastosowaniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. umożliwiającym organowi II instancji dokonanie korekty zaskarżonej decyzji poprzez jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy. Nieprawidłowości te mogły zostać naprawione przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a., tym bardziej, że art. 11g ust. 3 specustawy drogowej zakazuje uchylenia decyzji w całości, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca wybranej nieruchomości. Wojewoda P. wskazał, że w trakcie postepowania odwoławczego nakazał inwestorowi uzupełnienie projektu budowlanego oraz dokumentacji załączonej do wniosku o zezwolenie na realizację przedmiotowej inwestycji drogowej. W związku z tym, że inwestor uzupełnił materiał dowodowy, organ odwoławczy orzekł na jego podstawie, uznając, że dokonane modyfikacje nie naruszają zasady dwuinstancyjności postępowania.

Ustosunkowując się do wywiedzionych przez skarżących zarzutów, organ odwoławczy wskazał, że wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej podlega ocenie wyłącznie z punktu widzenia jego kompletności i zgodności z obowiązującym prawem. Podkreślił, że inwestor samodzielnie dokonuje wyboru rozwiązań lokalizacyjnych i techniczno-wykonawczych. Brzmienie przepisów specustawy drogowej nie upoważnia organu administracyjnego do oceny racjonalności i słuszności rozwiązań projektowych, a zatem nie jest on uprawniony do ingerowania w planowany przebieg drogi, czy rozwiązania techniczne, lecz ocenia jedynie zgodność z prawem zaproponowanego wariantu, zaś ten - w niniejszej sprawie - spełnia wymagania ustawowe.

Skargę na ww. decyzję wniosła do tut. Sądu administracyjnego B. M., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając jej naruszenie:

1. art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 1 ust. 1 specustawy drogowej, poprzez błędne sformułowanie skarżonej decyzji w pkt II uchylającym w sentencji decyzji organu I instancji, znajdujący się na str. 1 w pkt I zapis odnośnie zakresu robót branży drogowej w zatwierdzonym projekcie budowlanym i orzekającym w tym zakresie poprzez uzupełnienie ww. uchylonej części o poniższy zapis: "rozbiórka piwnicy na działce o nr ewid. gr. przed podziałem [...]", co w konsekwencji doprowadziło, przy uchyleniu całego zapisu zatwierdzającego projekt budowlany odnośnie zakresu robót drogowych tj. istoty zezwolenia na realizację inwestycji drogowej do zatwierdzenia wyłącznie robót dotyczących rozbiórki piwnicy, co powoduje, iż decyzja ta nie odpowiada przepisom prawa;

2. art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 11 f ust. 1 pkt 7 specustawy drogowej, poprzez sformułowanie skarżonej decyzji w pkt III uchylającym w sentencji decyzji organu l instancji, znajdujący się na str. 1 w pkt I zapis odnośnie zatwierdzenia projektu budowlanego i orzekającym w tym zakresie, poprzez ustalenie w miejsce uchylenia nowego zapisu, w wyniku którego doszło do zatwierdzenia:

a) dwóch projektów budowlanych: na budowę i rozbudowę ul. Z. i na rozbiórkę piwnicy (ten ostatni stanowiący załącznik do decyzji odwoławczej), podczas gdy przepis art. 11 f ust. 1 pkt 7 ww. ustawy wskazuje, iż zatwierdzeniu podlega jeden projekt budowlany, obejmujący całość inwestycji (w tym i niezbędne rozbiórki kolidujące z realizacją inwestycji), przy czym wprawdzie zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U. z 2015 r., póz. 462) dopuszcza się oprawę projektu budowlanego na tomy, niemniej zaistniała w niniejszym przypadku sytuacja nie przystaje do wymogu zawartego w tym przepisie,

b) nie projektu budowlanego, chociaż wynika to z sentencji decyzji, a projektu wykonawczego, albowiem taki zapis widnieje na stronie tytułowej przedłożonego projektu. Wprawdzie projekty wykonawcze są sporządzane, nie są jednak przedkładane organom administracji architektoniczno-budowlanej do zatwierdzenia;

c) projektu rozbiórki, który w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane nie jest projektem budowlanym, a zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 7 ww. ustawy zatwierdzeniu podlega wyłącznie projekt budowlany;

3. art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie wyrażające się w usuwaniu wielu zapisów w sentencji decyzji organu I instancji i zastępowaniu nowymi zapisami oraz uchylanie map i poszczególnych części projektu budowlanego i zatwierdzanie w miejsce uchylonych nowych map i części projektu budowlanego, czyniąc tę decyzję nie tylko niezgodną z prawem ale i nieczytelną i niezrozumiałą, co przy sposobie sformułowania sentencji decyzji Prezydenta Miasta Ł., potęguje nieczytelność rozstrzygnięcia w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej;

4. art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zastosowaniu tego przepisu do pouczenia, którego nie można uznać za część rozstrzygnięcia, bowiem stanowi ono w świetle art. 107 § 1 k.p.a., odrębny od rozstrzygnięcia element decyzji administracyjnej;

5. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (tj. Dz. U. z 2017 r., póz. 1332 ze zm.) w związku z art. 11 i ust. 1 specustawy drogowej, poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie kontroli spełnienia obowiązku sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] maja 2014 r. [...] i zatwierdzenie projektu budowlanego w sytuacji, gdy istnieje rozbieżność pomiędzy zakresem II odcinka realizacji ul. Z. w Ł. (od ul. P. do S.) opisanego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z której wynika, iż będzie on stanowił budowę tej drogi a skarżoną decyzją, mocą której udzielono zezwolenia i zatwierdzono projekt budowlany na odcinek II polegający na budowie i rozbudowie, a zatem na inny zakres inwestycji niż opisany w decyzji środowiskowej;

6. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 11d ust. 1 pkt 5 i art. 11f ust. 1 pkt 7 specustawy o drogowej, poprzez wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, w sytuacji gdy w złożonej dokumentacji istniały istotne rozbieżności pomiędzy treścią wniosku, którego żądanie obejmowało rozbudowę i budowę ul. Z. w Ł. na odcinku II od rejonu skrzyżowania z ul. P. do skrzyżowania z ulicą S., a stanowiącym załącznik do tegoż wniosku projektem budowlanym, który wprawdzie używał nazwy przedmiotowego zakresu inwestycji jako rozbudowa i budowa, niemniej z treści projektu wynika jednoznacznie, iż odcinek II stanowi w istocie budowę drogi po nowej trasie na działkach przewidzianych pod projektowany pas drogowy i przez teren niezagospodarowany. Istnienie tego rodzaju rozbieżności pomiędzy wnioskiem a projektem budowlanym świadczy o tym, że załączona dokumentacja nie przystaje do zadania strony, co spowodować powinno wezwanie do jednoznacznego określenia przedmiotu inwestycji;

7. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. polegające na zaniechaniu przez organy obu instancji zebrania pełnego materiału dowodowego i dokonania wszechstronnej i dokładnej oceny okoliczności niniejszej sprawy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego wydania skarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji, bez wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla jej rozstrzygnięcia, w szczególności bez:

a) jednoznacznego wskazania zakresu realizacji ul. Z. na jej II odcinku, co ma istotne znaczenie do oceny zgodności przedmiotowej inwestycji z przepisami,

b) wyjaśnienia przy zatwierdzaniu projektu rozbiórki, czy zgodnie z obowiązującą regulacją prawną osoba z uprawnieniami w specjalności drogowej może sporządzić projekt rozbiórki innego obiektu niż obiekt drogowy czy mostowy,

c) podjęcia jakichkolwiek działań zmierzających do wykazania zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Organ odwoławczy w toku postępowania podjął wprawdzie próbę naprawy dostrzeżonych nieprawidłowości (aczkolwiek nie wszystkie dostrzegł), ale działanie to naruszyło w jeszcze większym stopniu obowiązujące przepisy;

8. art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego rozstrzygnięcia, polegające na braku wnikliwego odniesienia się przez organ odwoławczy do przedstawionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego zasadności realizacji skrzyżowania ul. Z. z ul. C. w formie ronda. Zaprezentowane w uzasadnieniu skarżonej decyzji stanowisko nie stanowi wyjaśnienia wątpliwości podniesionych w odwołaniu.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej wydanie decyzji Prezydenta Miasta Ł.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas reprezentowane stanowisko w sprawie oraz uznając zarzuty co do nieczytelności zaskarżonej decyzji za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Dokonując kontroli w zakresie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wydanej przez Wojewodę P. w dniu [...] grudnia 2017 r. nr [...], Sąd w pierwszej kolejności miał na względzie istnienie ewentualnych wad powodujących nieważność decyzji, a następnie przestrzeganie przez organ administracji przepisów proceduralnych. Dopiero w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie zawiera uchybień w wyżej opisanym zakresie, Sąd dokonuje kontroli przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego. Dokonana w niniejszej sprawie sądowa kontrola decyzji wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji z przyczyn proceduralnych, dlatego też Sąd nie dokonywał kontroli jej merytorycznej treści.

Przepis art. 138 k.p.a. zawiera zamknięty katalog decyzji, które mogą zapaść wskutek rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy. I tak zgodnie z § 1 tego przepisu, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której:

1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo

2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części, albo

3) umarza postępowanie odwoławcze.

Ponadto organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy (vide art. 138 § 2 k.p.a.).

Powyższy katalog ma charakter wyczerpujący, stąd też organ odwoławczy nie jest uprawniony do wydania decyzji o sentencji innej niż wymienione w komentowanym przepisie.

Zaskarżona decyzja zapadła na mocy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy zdecydował o uchyleniu zaskarżonej decyzji organu I instancji w części oraz, w tym uchylonym zakresie, orzekł co do istoty sprawy. Rozstrzygnięcie wydane przez organ odwoławczy nie zasługuje jednak na aprobatę Sądu orzekającego, z tego względu, że formułuje ono zakres uprawnień i obowiązków wyznaczonych zarządcy drogi na podstawie przepisów specustawy drogowej, w sposób niejednoznaczny i niezrozumiały, a po części także wewnętrznie sprzeczny. W konsekwencji treść zaskarżonej decyzji uniemożliwia stwierdzenie precyzyjnego zakresu władczego rozstrzygnięcia, mającego stanowić podstawę realizacji inwestycji drogowej, a zatem nie odpowiada dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

I tak organ odwoławczy formułując rozstrzygnięcie w punkcie II zaskarżonej decyzji, z jednej strony uchylił, znajdujący się na stronie 1 w pkt I decyzji organu I instancji, zapis dotyczący zakresu robót branży drogowej w zatwierdzonym projekcie budowlanym. Z drugiej zaś ową uchyloną część uzupełnił zapisem o rozbiórce piwnicy na działce nr [...] (przed podziałem). Jednocześnie w uzasadnieniu decyzji organ ten wskazał jedynie, że uwzględnił ww. rozbiórkę "w zakresie zatwierdzanych robót" (str. 7 uzasadnienia). W konsekwencji, tak sformułowane brzmienie omawianej części rozstrzygnięcia umożliwia dokonanie jego interpretacji na co najmniej dwa różne sposoby. Nie wiadomo bowiem, czy organ II instancji uchylił całą treść (wraz z nagłówkiem) części decyzji Burmistrza Miasta Ł. precyzującej zakres robót branży drogowej, tj. od słów "W zakresie robót branży drogowej obejmujące:", będących nagłówkiem, do słowa: "zieleńce." w tiret dziewiątym tego zapisu, czy też wypunktowane, od tiret pierwszego do dziewiątego, roboty branży drogowej, pozostawiając sam nagłówek i uzupełnił tą część o zapis: "rozbiórka piwnicy na działce o nr ewid. gr. przed podziałem [...]". Jeżeli organ uchylił całą ww. część, wątpliwości budzi zasadność i celowość posłużenia się zwrotem "orzekam w tym zakresie poprzez uzupełnienie ww. uchylonej części", bowiem wedle Słownika Języka Polskiego (dostępnego w Internecie pod adresem: www.sjp.pwn.pl), czasownik "uzupełnić" oznacza: "uczynić kompletnym, dodając to, czego brakuje". Skoro zatem organ miał zamiar uchylić część decyzji, tzn. wyeliminować ją z obrotu prawnego, nie mógł jednocześnie jej uzupełnić, bowiem wskutek uprzedniego uchylenia brak było materii podlegającej uzupełnieniu.

Analogiczne uwagi tyczą się punktu IV zaskarżonej decyzji, na mocy którego organ odwoławczy orzekł jednocześnie o uchyleniu punktu V ppkt 2 decyzji organu I instancji oraz o uzupełnieniu uchylonej części.

Podobnie niejednoznaczne jest brzmienie punktu VII zaskarżonej decyzji. Nie wiadomo bowiem, czy uchyleniu podlega jej cała część dotycząca określenia ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości dla realizacji obowiązków przebudowy, o których organ II instancji orzekł w punkcie VI zaskarżonej decyzji, czy też jedynie nagłówek ppkt 6 w punkcie I decyzji organu I instancji. Jeżeli uchyleniu podlega całe brzmienie ww. jednostki redakcyjnej, to poza sprecyzowaniem brzmienia nagłówka tego punktu organ odwoławczy nie zawarł w tej części żadnego nowego rozstrzygnięcia.

Zwrócić przy tym należy uwagę na sposób sformułowania punktu VI zaskarżonej decyzji, w treści którego organ odwoławczy uchylił znajdujący się na stronie 4 decyzji organu I instancji zapis "całego" ppkt 5 w punkcie I i orzekł w tym zakresie na nowo. Skoro zatem organ odwoławczy doprecyzował w tej części decyzji zakres rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego podlegającego uchyleniu, określając, że jest to cały zapis określonej jednostki redakcyjnej, to stosując podobne zabiegi w kontekście pozostałych uchylonych rozstrzygnięć organu I instancji (tj. poprzez określenie wprost czy uchyleniu podlega cały zapis danej jednostki redakcyjnej, czy też jej część np. nagłówek lub merytoryczna treść rozstrzygnięcia), organ odwoławczy uniknąłby wieloznaczności i niejasności, które cechują wydane przez niego orzeczenie.

Brak czytelności nałożonych na zarządcę drogi obowiązków i przyznanych mu uprawnień, prowadzi do wniosku, że na aprobatę zasługuje zarzut wywiedziony w punkcie 3 skargi (przy założeniu, ze skarżąca ma na myśli naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a nie – jak się wydaje – omyłkowo wskazany art. 132 § 1 pkt 2 k.p.a., który w istocie nie występuje w procedurze administracyjnej). Tak jak bowiem wynika to z treści uzasadnienia skargi, rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest w ww. zakresie niezrozumiałe, a w odniesieniu do punktów II i IV zaskarżonej decyzji, także wewnętrznie sprzeczne i pozbawione logiki.

Zauważyć w tym miejscu należy, że skorzystanie z dyspozycji art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. nakłada na organ obowiązek precyzyjnego, jednoznacznego i przede wszystkim zrozumiałego formułowania rozstrzygnięcia, tj. w taki sposób, aby nie budziło ono żadnych wątpliwości co do tego, która cześć decyzji organu I instancji zostaje uchylona – czy jest cała jednostka redakcyjna, czy jedynie jej fragment, a jeżeli tak to który. Nie powinno też budzić wątpliwości to, czy organ uzupełnia określoną część rozstrzygnięcia, tj. dodaje do istniejącego zapisu dodatkowy zapis, czy ją uchyla i w miejsce uchylonej części orzeka na nowo. Jak wskazuje się przy tym w orzecznictwie, rozstrzygnięcie przesądza o istocie sprawy, określa prawa i obowiązki strony i z tego względu winno być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób nie budzący wątpliwości, jakie uprawnienia zostały stronie przyznane lub jakie obowiązki zostały na stronę nałożone. To zaś oznacza, że decyzja organu administracji publicznej, nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania, powinna wyrażać go precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Nie można bowiem wymagać, aby strona domyślała się tego jakie obowiązki zostały na nią nałożone, albowiem nieprecyzyjność decyzji może doprowadzić do wykonania przez stronę określonych czynności czy też np. robót budowlanych, które w ocenie organu nie będą stanowiły wykonania nałożonego w decyzji obowiązku (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1662/13, z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1253/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Powyższe wynika z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki strony, a także z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym z zasady praworządności (vide art. 6 k.p.a.) oraz z zasady pogłębiania zaufania do organów państwa (vide art. 8 k.p.a.), które w niniejszej sprawie zostały naruszone działaniem organu II instancji.

W ocenie Sądu, decyzja Wojewody P., poddana kontroli sądu administracyjnego, nie spełnia powyższych wymogów. W istocie, w opisanej powyżej części, nie jest możliwa do wykonania. Dokonana przez organ odwoławczy wybiórcza, fragmentaryczna i nieprecyzyjna ingerencja w treść wieloelementowej, wysoce rozbudowanej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzeniu projektu budowlanego, składającej się zarówno z części opisowej, jaki i graficznej, skutkowała wprowadzeniem do obrotu prawnego rozstrzygnięcia niejednoznacznego i niezrozumiałego, którego finalna treść budzi zasadnicze wątpliwości interpretacyjne (podobnie NSA w wyroku z dnia 31 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 3034/15, Legalis nr 1688211, kontrolującym decyzję dot. ustalenia warunków zabudowy). W ocenie Sądu, ze względu na rozbudowany i wieloaspektowy zakres materialnoprawny decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i zatwierdzającej projekt budowlany, treści tej decyzji nie można domniemywać. Nie powinna ona także wzbudzać żadnych rozbieżności interpretacyjnych, czyniąc nałożone jej treścią obowiązki oraz przyznane uprawnienia przejrzystymi oraz jednoznacznymi. Dodać przy tym należy, że uzasadnienie faktyczne i prawne, będące wprawdzie częścią składową decyzji, która służy wyjaśnieniu rozstrzygnięcia z dyspozytywnej części aktu, nie określa obowiązków i uprawnień odnoszących się do strony postepowania, dlatego nie może ich nakładać lub przyznawać.

Jakkolwiek, odnosząc się do ww. zarzutu, organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wskazał, że na zasadzie art. 113 § 2 k.p.a. stronie przysługuje żądanie wyjaśnienia przez organ, który wydał decyzję, w drodze postanowienia, wątpliwości co do treści tej decyzji, to zauważyć należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że w takim postępowaniu nie można zmieniać decyzji, ani jej uzupełniać o nowe elementy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt II FSK 594/07, Lex nr 475581), czym niewątpliwie byłoby zapadłe w tym trybie postanowienie, odnoszące się do treści zaskarżonej decyzji – w istocie ją doprecyzowujące. Granice takiego wniosku złożonego w niniejszej sprawie, niewątpliwie wykraczałyby poza jego dopuszczalny ustawowy zakres.

Wobec powyższego uznać należało, że dostrzeżone uchybienie procesowe miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem doprowadziło do dopuszczenia do obrotu prawnego decyzji o wysokim stopniu nieczytelności i niejednoznaczności.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., także poprzez ograniczenie ponownego rozpatrzenia sprawy jedynie do uchylonej części decyzji, nie dokonując rozstrzygnięcia co do jej pozostałej części. Tut. Sądowi znane są rozbieżności orzecznicze co do konieczności zamieszczania w treści decyzji, wydanej w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozstrzygnięcia o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w pozostałym zakresie tj. w części nie podlegającej modyfikacji lub weryfikacji, jednakże mając na względzie rozbudowaną i specyficzną treść decyzji, o której mowa w art. 11f specustawy drogowej, Sąd przychyla się do tego stanowiska, wedle którego organ odwoławczy, uchylając zaskarżoną decyzję w części, powinien wydać zarówno nowe rozstrzygnięcie co do uchylonej części decyzji organu I instancji, jak i orzec odnośnie pozostałej części, nie podlegającej uchyleniu. Tylko wówczas sprawa rozpoznawanego odwołania, wniesionego od całej decyzji, będzie odnosiła się do całego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (por. m.in. wyroki NSA z: 19 października 2016 r., sygn. akt II GSK 683/15; z 11 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1422/14; z 27 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 1482/14 – dostępne w CBOSA). Zatem jeżeli organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia organu I instancji, uchylając decyzję w części i w tym zakresie rozstrzygając sprawę, to w tych granicach brak jest ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Sąd podziela przy tym stanowisko, że przepisy art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie mogą być interpretowane jako odrębne normy prawne. Nie można przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonej decyzji (por. Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego prof. dr hab. Barbary Adamiak i prof. dr hab. Janusza Borkowskiego - wydawnictwo C.H.BECK, 10 wydanie, str. 490-491, a także orzecznictwo przychylające się do tego podglądu, m.in.: wyrok NSA z dnia z dnia 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1590/14, Legalis nr 1456136, wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 6 września 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1420/15, Legalis nr 1673124, czy wyrok NSA z dnia 27 października 2015 r., sygn. akt I OSK 233/14, Legalis nr 1362375).

Zaniechanie wydania orzeczenia w przedmiotowym zakresie, nie może być usprawiedliwione tym, że organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w treści uzasadnienia wydanego rozstrzygnięcia (stanowisko takie prezentowane jest w orzecznictwie opowiadającym się za przyjęciem poglądu odmiennego - wedle którego organ odwoławczy może w decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. orzec o częściowym utrzymaniu w mocy decyzji, jednakże nie jest do tego zobowiązany – por. min. wyroki NSA z 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 716/15, czy z 29 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 180/15 – CBOSA), bowiem nie jest dopuszczalne orzeczenie o części sprawy w osnowie rozstrzygnięcia, zaś o pozostałej części w jego uzasadnieniu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2017 r. (sygn. akt II OSK 910/15, CBOSA), w związku z tym, że rozstrzygnięcie jest jednym z najważniejszych, immanentnych składników decyzji, nie jest możliwe jego zastąpienie uzasadnieniem. Ponadto – abstrahując od powyższego – w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji próżno poszukiwać jakiegokolwiek odnośnika do pozostałej, tj. nieuchylonej części decyzji organu I instancji.

Brak jest zatem podstaw aby stwierdzić, że organ odwoławczy rozpoznał ponownie sprawę w całości, co stanowi naruszenie wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, której istotą jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji, ale ponowne rozpoznanie sprawy tożsamej przedmiotowo i podmiotowo, w granicach wyznaczonych rozstrzygnięciem organu I instancji. Dlatego też rozstrzygnięcie organu II instancji winno wskazywać zarówno na zakres uchylonej i ponownie rozpoznanej części decyzji organu I instancji, jak i na rozstrzygnięcie jakim należy objąć pozostałą nieuchyloną część decyzji.

Tym samym decyzja organu odwoławczego ograniczająca się tylko do uchylenia części decyzji, bez orzeczenia co do jej pozostałej części, od której także wniesiono odwołanie, narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Sprawa bowiem nie została rozpoznana ponownie w pełnym zakresie przez organ odwoławczy, pomimo wniesienia przez odwołujących odwołania od całości decyzji organu I instancji.

Stwierdzenie ww. uchybień procesowych, które w ocenie Sądu miały istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, uzasadniały uchylenie zaskarżonej decyzji. W ponownie prowadzonym postępowaniu odwoławczym Wojewoda P. powinien rozpoznać przedmiotową sprawę w całości, odnosząc się przy tym do zarzutów odwołujących, w tym dokonać analizy sprawy m.in. pod kątem zgodności złożonego przez Burmistrza Miasta Ł. wniosku z dnia [...] lipca 2017 r. z decyzją organu I instancji, oceny podlegającego zatwierdzeniu projektu budowlanego i jego zakresu, sprecyzowania (w razie konieczności) zakresu robót budowlanych i warunków ich prowadzenia, a także sposobu podziału nieruchomości oraz analizy w zakresie warunków wynikających z potrzeb ochrony środowiska i wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Wydając z kolei decyzję organ odwoławczy winien mieć na względzie uwagi zawarte w treści niniejszego uzasadnienia, a dotyczące konieczności precyzyjnego sformułowania rozstrzygnięcia oraz bezwzględnego rozpoznania całości sprawy. Powinien także w prawidłowy sposób sformułować pouczenie od wydanej decyzji.

W tym stanie rzeczy tut. Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369), uchylił zaskarżoną decyzję.