Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 453/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 22, art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par.1 pkt 1 lit. a, lit. c, art. 135
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi A. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...] r., znak [...]. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania A. F., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy K. z [...] r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z [...] r. Wójt Gminy K. odmówił A.F. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego na L.B. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane po uchyleniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z [...] lutego 2021 r. decyzji organu pierwszej instancji z [...] stycznia 2021 r. W uzasadnieniu podjętego po ponownym rozpatrzeniu sprawy rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji argumentował, że strona nie spełnia warunków ustawowych do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ponieważ niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała później niż do ukończenia 25. roku życia. Nie jest zatem spełniony warunek wynikający z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Organ pierwszej instancji zauważył również, że wymagająca opieki L. B. posiada jedno dziecko - syna S.B., który nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Syn nie może zająć się niepełnosprawną matką z uwagi na odległe miejsce zamieszkania (G.) i pracę zarobkową, ponadto twierdzi, że nie jest w stanie wesprzeć matki finansowo w formie opłacania jej opieki. Syn oświadczył, że wnuczka sprawuje nad babcią osobistą i bezpośrednią opiekę. Według organu pierwszej instancji A. F. jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny. Jednak to dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych okoliczności może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. F. stwierdziła, że jest ona dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że opiekuje się babcią, prawie codziennie do niej dojeżdża, szykuje posiłki, pomaga w codziennej toalecie, podaje leki i zawozi do lekarza.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm. – dalej w skrócie "k.p.a."), art. 17 ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 z późn.zm. – dalej w skrócie "u.ś.r."), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył brzmienie art. 17 ust. 1, ust. 1a, ust. 1b u.ś.r., a następnie stwierdził, że jedną z kwestii spornych w tej sprawie było ustalenie, czy na gruncie obowiązujących przepisów opiekunowi może przysługiwać świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art. 17 u.ś.r., pomimo że niepełnosprawność dorosłej osoby niepełnosprawnej, która pozostaje pod jego opieką, nie powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej. Organ odwoławczy podkreślił, że w sposób wyczerpujący odniósł się do tego zagadnienia w decyzji kasacyjnej z [...] lutego 2021 r. i podtrzymał zaprezentowane tam stanowisko. Ponownie podkreślił, że przy rozważaniu tej kwestii konieczne jest wzięcie pod uwagę treści i skutków płynących z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych zarysowała się już linia orzecznicza, którą można uznać za ugruntowaną, rozstrzygająca powyższe wątpliwości w kierunku uznania, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dniem publikacji w Dzienniku Ustaw spowodował bezpośredni skutek derogacyjny, co oznacza, że przepis art. 17 ust. 1b u.ś.r. został pozbawiony niekonstytucyjnej treści normatywnej polegającej na niedopuszczalnym różnicowaniu sytuacji prawnej uprawnionych do świadczeń pielęgnacyjnych w świetle kryterium wieku powstania niepełnosprawności osoby, nad którą uprawniony sprawuje opiekę. Wobec tego wydanie w sprawie orzeczenia w oparciu o art. 17 ust. 1b u.ś.r. w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Pominięcie przez organ pierwszej instancji derogacyjnego skutku orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego w postaci eliminacji niekonstytucyjnej treści normatywnej z art. 17 ust. 1b u.ś.r. i oparcie decyzji odmownej w sprawie przyznania skarżącej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki nad jej niepełnosprawną w stopniu znacznym babcią na przesłance wieku powstania niepełnosprawności nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. W świetle powyższego organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego złożony przez opiekuna dorosłej osoby niepełnosprawnej, w obecnym stanie prawnym, ma obowiązek zbadać, czy wnioskodawczyni spełnia warunki do przyznania tego świadczenia określone w art. 17 u.ś.r. z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. Tym samym stanowisko organu pierwszej instancji w przedmiocie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. jest błędne.

Powyższe, jak zauważył organ odwoławczy, nie przesądza jednak o prawie A. F. do świadczenia pielęgnacyjnego. W przedmiotowej sprawie należało rozważyć, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a mianowicie czy jest osobą, na której względem niepełnosprawnej babci spoczywa obowiązek alimentacyjny w rozumieniu przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji Kolegium w decyzji z [...] lutego 2021 r. sygnalizowało, że wobec braku ustawowego doprecyzowania, w jakich przypadkach przyjąć należy, iż osoba spokrewniona w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki nie jest w stanie takiej opieki świadczyć, oceny tej okoliczności należy dokonać zgodnie z zasadami logiki i doświadczenia życiowego (m.in. z uwzględnieniem wieku, stanu zdrowia, sytuacji osobistej i życiowej). Analiza tych przesłanek dokonywana jest pod kątem okoliczności uniemożliwiających jedynie w sposób obiektywny - a więc niezależny od woli osób spokrewnionych w pierwszym stopniu - sprawowanie przez te osoby opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Wyjaśnianie tego, czy na wnioskodawcy ciąży obowiązek alimentacyjny wówczas, gdy żyją osoby bliżej spokrewnione z osobą niepełnosprawną wymagającą opieki, powinno odbywać się z zachowaniem wszystkich reguł postępowania dowodowego określonych w k.p.a., a więc przy uwzględnieniu całokształtu materiału dowodowego, stosownie do art. 80 k.p.a.

Organ nadmienił, że o świadczenie pielęgnacyjne skutecznie może ubiegać się tylko taka osoba, na której ciąży obowiązek alimentacyjny wobec osoby wymagającej stałej opieki z uwagi na niepełnosprawność. Krąg osób zobowiązanych do alimentacji - czyli w tym wypadku dostarczania środków utrzymania bądź osobistych starań o utrzymanie - obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Kolejność wykonywania tego obowiązku określa art. 129 § 1 k.r.o. Z kolei przepis art. 132 k.r.o. wskazuje okoliczności warunkujące powstanie obowiązku alimentacyjnego osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji. W myśl tego przepisu, obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Badając, czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., niespokrewnionej w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć także na uwadze treść cytowanego art. 17 ust. 1a u.ś.r. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przy dokonywaniu wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie można ograniczać się jedynie do wykładni literalnej, której zastosowanie prowadziłoby do przyjęcia, że dalszym krewnym będzie przysługiwało prawo do świadczenia pielęgnacyjnego tylko w okolicznościach wymienionych w art. 17 ust. 1a u.ś.r. Konieczne w tym zakresie jest również posiłkowanie się wykładnią celowościową i systemową omawianych przepisów, przemawiającą za uznaniem, że ograniczenia wynikające z regulacji art. 17 ust. 1a u.ś.r. nie powinny mieć zastosowania w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (a więc niezależnych od niego) nie jest w stanie sprawować opieki nad potrzebującym, tj. gdy zachodzą okoliczności wymienione w art. 132 k.r.o., do którego odsyła art. 17 ust. 1 ustawy.

W związku z powyższym organ pierwszej instancji został w decyzji kasacyjnej zobowiązany do wyjaśnienia okoliczności związanych ze spełnieniem przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. Stosując się do tych zaleceń przeprowadzono wywiad środowiskowy u S. B. (syna wymagającej opieki L.B.). Z poczynionych ustaleń wynika, że prowadzi on jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w kwocie 1299 zł netto. W załączonym do wywiadu oświadczeniu S. B. wskazał, że nie jest w stanie zaopiekować się matką, gdyż mieszka w G., a matka w województwie [...]. Opiekę nad matką sprawuje jego córka. Podał, że ponosi następujące koszty utrzymania: czynsz - 850 zł, prąd - 180 zł, gaz - 60 zł, telewizja kablowa - 70 zł, dojazdy do pracy - 300 zł. Oświadczył, że nie jest w stanie wesprzeć swojej matki finansowo w formie opłacania opieki w miejscu jej zamieszkania.

W ocenie Kolegium nie można automatycznie wykluczać wnuczki wymagającej opieki L.B. z kręgu osób, którym potencjalnie mogłoby być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Jednakże w świetle dokonanych w sprawie ustaleń stwierdzić trzeba, że w niniejszej sprawie nie wystąpiły okoliczności, które pozwoliłyby zaktualizować obowiązek alimentacyjny skarżącej przed obowiązkiem alimentacyjnym syna osoby wymagającej opieki. To dzieci są w pierwszej kolejności zobowiązane do sprawowania opieki nad rodzicami i tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na osoby zobowiązane w dalszej kolejności. W rozważanym przypadku takie okoliczności nie występują. Syn L.B. nie znajduje się w sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, która obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwiałaby mu wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. W ocenie Kolegium odległe miejsce zamieszkania i aktualny poziom osiąganych dochodów to okoliczności niewystarczające do uznania, że S. B. z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie wywiązywać się z obowiązków alimentacyjnych względem swej matki. Biorąc pod uwagę jego wiek, stan zdrowia i aktywność zawodową może on podejmować starania o zmianę swojej sytuacji materialnej w celu wywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych - nie utracił z przyczyn obiektywnych możliwości w tym zakresie. W tym stanie rzeczy Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi A. F. stwierdziła, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. jest dla niej krzywdząca. Podkreśliła, że jej ojciec ma skończone 60 lat i gdyby dostał lepiej płatną pracę na pewno by ją podjął. Gdyby było go stać, to z pewnością sfinansowałby koszty opieki swojej matki.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Na wstępie należy wyjaśnić, że zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II z 25 sierpnia 2021 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - dalej w skrócie "ustawa covidowa"). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19(...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (vide: uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, dostępna na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z 15 lipca 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, że strony postępowania, zarówno skarżąca, jak i organ, nie potwierdziły możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, mimo wezwania, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z 25 sierpnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z 15 lipca 2021 r.). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że z możliwości tej skarżąca nie skorzystała.

Przechodząc następnie do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 137 z późn.zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 z późn.zm. - dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli Sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy K. o odmowie przyznania A.F. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad babcią L.B. stwierdził, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów obowiązującego prawa w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111). Zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje - innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Według art. 17a ust. 1a u.ś.r. osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki: pkt 1 - rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 2 - nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności; pkt 3 - nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Jednocześnie jak wynika z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym.

Z lektury kontrolowanych rozstrzygnięć wynika, że według organu pierwszej instancji skarżąca nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., a ponadto na skarżącej spoczywa co prawda obowiązek alimentacyjny względem babci, jednak wyprzedza go obowiązek alimentacyjny dzieci, w tym wypadku syna S. B. i tylko zbieg nadzwyczajnych okoliczności może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na kolejne zobowiązane osoby, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. nie zgodziło się ze stanowiskiem Wójta Gminy K., że w okolicznościach sprawy niniejszej nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1b u.ś.r., jednak podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji o istnieniu osób spokrewnionych, które są obciążone obowiązkiem alimentacyjnym w pierwszej kolejności przyjmując, że osobą tą jest syn.

Przystępując zatem do oceny przesłanek stanowiących podstawę wydania poddanych sądowej kontroli rozstrzygnięć zgodzić się trzeba z organem odwoławczym, że organ pierwszej instancji ponownie pominął przy rozpatrywaniu sprawy niniejszej treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r., poz. 1443). W wyroku tym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu prawa ze swej istoty, tworzy nowy stan prawny od chwili wejścia wyroku w życie, chyba że wydając wyrok Trybunał Konstytucyjny skorzysta z przewidzianej w art. 190 ust. 3 Konstytucji RP możliwości wydłużenia mocy obowiązującej zakwestionowanych przepisów. Trybunał Konstytucyjny w odniesieniu do art. 17 ust. 1b u.ś.r. nie skorzystał z tej możliwości. Wspomniany wyrok ogłoszono w Dzienniku Ustaw z 23 października 2014 r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie to weszło w życie. Oznacza to, że bezpośrednim skutkiem tego wyroku jest stwierdzenie niekonstytucyjności art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności począwszy od dnia jego ogłoszenia tj. od 23 października 2014 r. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego, jak wadliwie uczynił to organ pierwszej instancji, jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które mają obowiązek działać na podstawie przepisów obowiązującego prawa. W rezultacie, Kolegium prawidłowo wywiodło, że organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z powodu niespełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r.

Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznał natomiast, że osią sporu pomiędzy stronami postępowania jest ustalenie, czy skarżąca mieści się w kręgu podmiotów, o których stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a więc czy jest osobą, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. regulacje art. 128 k.r.o. i art. 132 k.r.o. ustalają kolejność osób zobowiązanych do alimentacji. Dlatego też przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. odczytywane w konfrontacji z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego wskazują katalog osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, ograniczając go do osób zobowiązanych do alimentacji. Kolegium podzieliło tym samym stanowisko organu pierwszej instancji o braku przesłanek do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego, argumentując że osoba uprawniona posiada co prawda orzeczenie o trwałej niezdolności do samodzielnej egzystencji, to jednak skarżącej nie obciąża obowiązek alimentacyjny względem babki, ponieważ są osoby spokrewnione z nią w stopniu pierwszym, a mianowicie syn S.B. Jednocześnie stwierdziło, że istniałyby przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego jedynie w sytuacji ustalenia, że syn L.B. nie jest w stanie zadośćuczynić obowiązkowi alimentacyjnemu. Innymi słowy tylko zbieg nadzwyczajnych zdarzeń może spowodować przeniesienie obowiązku alimentacyjnego na osoby zobowiązane w dalszej kolejności. Przy czym nie chodzi tu o brak możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką w rozumieniu art. 17 ust. 1 u.ś.r., ale także brak możliwości dostarczenia przez nich środków pieniężnych potrzebnych do zapewnienia matce odpowiedniej opieki przez inne osoby (w tym wypadku syna). Zdaniem Kolegium syn L.B. nie znajduje się w sytuacji o charakterze nadzwyczajnym, która obiektywnie rzecz biorąc uniemożliwiałaby mu wywiązywanie się z obowiązku alimentacyjnego. Odległe miejsce zamieszkania i aktualny poziom osiąganych dochodów to okoliczności niewystarczające do uznania, że syn S.B. z przyczyn obiektywnych nie jest w stanie wywiązywać się z obowiązków alimentacyjnych względem swojej matki. Biorąc pod uwagę jego wiek, stan zdrowia i aktywność zawodową może on podejmować starania o zmianę swojej sytuacji materialnej w celu wywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych – nie utracił z przyczyn obiektywnych możliwości w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie zgodzić się trzeba ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., że przepisy art. 17 ust. 1 i ust. 1a u.ś.r. należy odczytywać z uwzględnieniem uregulowań ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy, które wskazują katalog osób zobowiązanych do alimentacji względem członka rodziny wymagającego opieki legitymującego się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak stanowi art. 128 k.r.o. obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem; jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych - obciąża bliższych stopniem przed dalszymi (art. 129 § 1 k.r.o.). Krewnych w tym samym stopniu obciąża obowiązek alimentacyjny w częściach odpowiadających ich możliwościom zarobkowym i majątkowym (art. 129 § 2 k.r.o.). Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, które Sąd w składzie niniejszym w pełni podziela wielokrotnie wyrażany był pogląd, zgodnie z którym wskazane regulacje należy odczytywać przez pryzmat zasad i wartości wyrażonych w Konstytucji RP, z uwzględnieniem celu unormowań, którym jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego osobom, które rzeczywiście sprawują opiekę nad bliskimi osobami niepełnosprawnymi (vide: wyroki NSA z: 5 listopada 2015 r. I OSK 1062/14, 13 listopada 2015 r. I OSK 1286/14, 12 maja 2017 r. I OSK 328/16 oraz z 21 czerwca 2017 r., I OSK 829/17, 7 maja 2020 r. I OSK 2831/19 – dostępne na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że konstytucyjne zasady równości czy sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP) oraz nakaz ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP) mogą wskazywać, że celowe będzie przyjęcie, iż uprawnionym do otrzymania omawianego świadczenia jest jeszcze inna - niż wymieniona wprost w ustawie – kategoria członków szeroko rozumianej rodziny. Pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jedynej osoby mogącej faktycznie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym byłoby sprzeczne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej oraz wynikającą z art. 71 ust. 1 Konstytucji RP zasadą szczególnej pomocy władz publicznych rodzinom w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Rozstrzygnięcie o świadczeniu pielęgnacyjnym powinno uwzględniać, że formalnego ograniczenia wynikającego z art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r., nie można stosować w sytuacji, gdy preferowany przez ustawodawcę opiekun z obiektywnych względów (z racji wieku i stanu zdrowia oraz rodzaju niepełnosprawności podopiecznego) nie może realizować swych obowiązków, a obowiązki te realizuje inna osoba (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16).

Tutejszy Sąd, mając na uwadze przywołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że możliwe jest przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego także w sytuacji, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności do sprawowania opieki nad niepełnosprawnym sama nie legitymuje się wprawdzie orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale obiektywnie nie jest zdolna tego obowiązku wypełnić, a zrealizować tę pomoc jest w stanie - niejako w jej zastępstwie - osoba zobowiązana w dalszej kolejności do alimentacji na rzecz osoby wymagającej opieki. W praktyce więc chodzi o sytuację, gdy osoba zobowiązana w pierwszej kolejności jest w wieku lub stanie zdrowia uniemożliwiającym sprawowanie opieki nad inną osobą, a jej sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę. Należy bowiem mieć na uwadze, że obowiązek sprawowania opieki, stanowiący element obowiązku alimentacyjnego, ze względu na który ustala się krąg podmiotów uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego (w bliższej i dalszej kolejności), nie ogranicza się wyłącznie do osobistych starań, ale może przybrać formę świadczeń pieniężnych. Takie też stanowisko zaprezentował WSA w Łodzi w wyroku z 17 grudnia 2020 r. sygn. akt II SA/Łd 799/20.

W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy nie kwestionował, że skarżąca może ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią, natomiast odmowę przyznania świadczenia argumentował faktem, że w realiach tej sprawy jest osoba spokrewniona z L.B. w stopniu pierwszym, a konkretnie syn S. B. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że syn mieszka w G., prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe i utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę w kwocie 1299 zł netto, choć faktycznie jest to kwota 2299 zł netto. Opiekę nad matką L.B. (zamieszkałą w województwie [...]) sprawuje jego córka A. F. Z ustaleń organu wynika, że syn ponosi comiesięczne koszty utrzymania takie jak czynsz - 850 zł, prąd -180 zł, gaz - 60 zł, telewizja kablowa - 70 zł, dojazdy do pracy – 300 zł. Deklarowane wydatki syna zamykają się więc w łącznej kwocie 1460 zł. Zatem na zakup żywności, ubrań czy środków czystości, czego ewidentnie nie wziął pod uwagę organ drugiej instancji, pozostaje mu kwota 839 zł (209 zł/tydzień). Dokonując obiektywnej oceny możliwości realizacji obowiązku alimentacyjnego syna względem matki mieszkającego w odległości 160 km od miejsca jej zamieszkania, organ nie uwzględnił aktualnej sytuacji finansowej i osobistej syna, a przede wszystkim nie ustalił, czy syn z posiadanych środków jest w stanie sfinansować koszty opieki nad matką przez osoby trzecie. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie było wyjaśnienie i poparcie poczynionych w tym zakresie ustaleń właściwie zabranym w sprawie materiałem dowodowym. Analizy w tym zakresie ewidentnie zabrakło, co świadczy o naruszeniu przez organy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko organu odwoławczego, że syn z uwagi na wiek, stan zdrowia i aktywność zawodową może podejmować starania o zmianę swojej sytuacji materialnej w celu wywiązywania się z obowiązków alimentacyjnych należy uznać za niewystarczające ażeby stwierdzić pierwszeństwo jego obowiązku alimentacyjnego względem matki.

Kolejnym zagadnieniem, które na gruncie rozpatrywanej sprawy nie zostało dostatecznie zbadane i udokumentowane jest ustalenie, czy wnioskodawczyni spełnia przesłankę nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki, o której stanowi art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Z załączonego do akt sprawy materiału dowodowego wynika, że A.F. (lat 32) ma dwójkę dzieci w wieku 3 i 9 lat. Zatem, o ile starsze dziecko objęte jest obowiązkiem szkolnym, to młodsze dziecko prawdopodobnie pozostaje cały czas pod opieką matki. Organy nie wyjaśniły jednak, kto zajmuje się dziećmi, gdy skarżąca opiekuje się babcią, a co najistotniejsze nie zweryfikowały, czy i ewentualnie w jakich okresach A. F., zanim podjęła się opieki nad babcią była zatrudniona w rozumieniu art. 3 pkt 22 u.ś.r., względnie czy kiedykolwiek była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy, a jeśli tak, to w jakich okresach. Sprawowanie opieki nad osobą niepełnosprawną, co ewidentnie umknęło uwadze organów orzekających nie jest jedyną i zarazem wystarczającą przesłanką przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednym z warunków przyznania świadczenia pielęgnacyjnego jest, by opiekun osoby niepełnosprawnej, którym z woli ustawodawcy mogą być podmioty wymienione expressis verbis w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 u.ś.r., nie podejmował lub rezygnował z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i ustalenia w tym zakresie muszą być poparte odpowiednimi dowodami, których ewidentnie w tej sprawie zabrakło. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że świadczenie pielęgnacyjne jest przyznawane osobom, które nie mogą podjąć zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej lub które są zmuszone do rezygnacji z zatrudnienia (innej pracy zarobkowej) ze względu na konieczność osobistego sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Świadczenie to jest zatem skierowane do osób zdolnych i gotowych do wykonywania pracy zarobkowej, które dobrowolnie nie podejmują tego rodzaju pracy lub z niej rezygnują w celu wykonywania czynności związanych z opieką nad osobą wymagającą opieki. Jest to świadczenie rekompensujące brak możliwości uzyskiwania dochodu z pracy zarobkowej w związku z niepodjęciem lub rezygnacją z pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. Zgodnie z założeniami ustawodawcy celem świadczeń opiekuńczych, do których należy świadczenie pielęgnacyjne, jest częściowe pokrycie wydatków ponoszonych przez rodzinę w związku z koniecznością zapewnienia opieki i pielęgnacji niepełnosprawnemu dziecku lub niepełnosprawnej osobie dorosłej. Świadczenie pielęgnacyjne ma charakter świadczenia zasiłkowego, które miało zastąpić instytucję zasiłku stałego z ustawy o pomocy społecznej. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, by opiekować się osobą niepełnosprawną. Świadczenie pielęgnacyjne ma zatem zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć lub z której musi zrezygnować osoba pielęgnująca. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia pracy lub rezygnacją z niej w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (vide: wyrok NSA z 21 sierpnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1124/18 – Lex nr 2588317).

Z lektury wywiadu środowiskowego przeprowadzonego z osobą wymagającą opieki – L. B. wynika, że mieszka ona w domu swojego wnuka R. B., zajmując jeden pokój na podstawie dożywotniej służebności. W aktach sprawy brak jest jednak dokumentu stanowiącego źródło dożywotniej służebności (umowy dożywocia), którego dogłębna analiza pozwoliłaby organom obu instancji na ustalenie zakresu obowiązków wnuka względem babci.

Reasumując w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie poddanych kontroli Sądu decyzji, organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu istotnie rzutującym na wynik sprawy. Konsekwencją stwierdzonych uchybień natury procesowej jest również naruszenie przepisów prawa materialnego - art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpatrywanej sprawy orzeczoną odmowę przyznania A.F. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną babcią należy ocenić najmniej jako przedwczesną.

Rozpoznając sprawę ponownie organ zastosuje się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku i wyjaśni powyższe kwestie, a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a., czyniąc zadość wymogom określonym w art. 153 p.p.s.a.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc