Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1132/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 i 77 i 80
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie: WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M. F. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 13 czerwca 2018 r. znak [...] na podstawie:

- art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.);

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.);

- art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935),

po rozpatrzeniu odwołania skarżącej - M. Z. F. od decyzji Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia 5 października 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia 5 października 2017 r.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją znak: [...] z dnia 5 października 2017 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działki ewidencyjnej nr [...], obr. [...]. ewid. N. H. m. K., objętej Księgą Wieczystą nr [...] na rzecz M. F., zamieszkałej w K., ul. [...] i J. S., zamieszkałej w W., ul. [...].

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. złożyła M. F., która podniosła, że pomimo jasnego i konkretnego określenia celu wywłaszczenia, jako budowa zaplecza administracyjno - socjalnego, Prezydent Miasta K. rozpoznając sprawę w sposób nieuzasadniony i nieuprawniony sięgnął do innej dokumentacji, by dodatkowo określić (sprecyzować) cel wywłaszczenia.

Z treści przytoczonego przez organ planu realizacyjnego z lipca 1974 r. o nazwie "Zaplecze techniczno - socjalne Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł." na działce nr [...] nie przewidziano żadnych obiektów, a jedynie realizację 11 wydzielonych miejsc podjazdowych. Ponadto z planu realizacyjnego wynikało, że w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] planowano budowę typowego pawilonu hotelowego na 80 osób oraz budynku biurowego, a planowane na działce [...] miejsca podjazdowe miały służyć obsłudze tychże budynków. Żaden z tych obiektów jednak nigdy nie powstał gdyż w umowie najmu z dnia 18 kwietnia 1979 r. [...] Przedsiębiorstwo Robót Drogowych przekazało całość zaplecza techniczno - usługowego i administracyjno hotelowego na rzecz Przedsiębiorstwa Transportu Budownictwa Drogowego [...]" z siedzibą w W.. Określony w par. 1 ww. umowy teren wraz z budynkami i urządzeniami, z wyłączeniem budynków zrealizowanych na działce [...], przekazany został T. w dniu 4 kwietnia 1979 roku. Przekazanie wywłaszczonego terenu podmiotowi realizującemu inną działalność w terminie 4 lat od daty wywłaszczenia rezygnację z realizacji celu, na jaki nieruchomość została wywłaszczona i było główną przesłanką zwrotu innych działek wywłaszczanych na rzecz [...] Przedsiębiorstwa Robót Drogowych (prawomocna decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 31.12.2015 roku [...] w przedmiocie zwrotu działek [...] i [...] obr. [...]). Po przekazaniu nieruchomości stanowiących przedmiot najmu na rzecz Przedsiębiorstwa Transportu Budownictwa Drogowego SA "[...]" z siedzibą w W., dalsze użytkowanie działki nr [...] przez [...] Przedsiębiorstwo Robót Drogowych z pewnością nie było zgodne z celem wywłaszczenia, gdyż zagospodarowanie tej działki miało ewidentnie służyć do obsługi obiektów mających powstać na działkach będących przedmiotem najmu.

Skarżąca podniosła, że oczywistym jest, że obecne zagospodarowanie nieruchomości nie odpowiada celowi, na jaki została ona wywłaszczona. Działka nr [...] jest, bowiem zabudowana 7 budynkami, a cel wywłaszczenia przewidywał jedynie utwardzenie terenu pod 11 wydzielonych miejsc podjazdowych. Ponadto w piśmie z dnia 4 maja 2017 r. spółka [...] SA (następca prawny [...] Przedsiębiorstwa Robót Drogowych SA) wyjaśniła, iż budynki posadowione na działce [...] powstały w latach 1975 - 1977. Zatem przedmiotowa nieruchomość już w pierwszych latach po wywłaszczeniu użytkowana była niezgodnie z jego celem i stan ten utrzymuje się do chwili obecnej.

Wojewoda wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H., w trybie art. 136 i następne ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej: "u.g.n."), w którym to zakresie orzeczono decyzją Prezydenta Miasta K. znak: [...] z dnia 5 października 2017 r.

W przedmiotowej sprawie aktem notarialnym z dnia 14 listopada 1975 r. Rep. A. II. Nr [...] zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymienionej w art. 216 u.g.n. zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa - [...] Przedsiębiorstwa Robót Drogowych parcele katastralne: [...] [...] i [...], stanowiące własność T. R., którego spadkobiercami są wnioskodawczynie niniejszego postępowania: M. F. i J. S..

W związku z powyższym organ stwierdził, iż dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Organ podniósł, że kolejną przesłanką, której spełnienie warunkuje zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność na cel wywłaszczenia i powołał treść art. 137 ust. 1 u.g.n.

Jak wynika z umowy z dnia 14 listopada 1975 r. Rep. A. II. Nr [...] parcele: 1. kat. [...], 1. kat. [...] i 1. kat. [...] położone przy ulicy [...] w K. zostały nabyte przez Skarb Państwa w związku budową zaplecza administracyjno - socjalnego dla [...] Przedsiębiorstwa Robót Drogowych z siedzibą w K. zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1974 r. o ustaleniu lokalizacji uzupełnioną decyzją ww. urzędu Nr [...] z dnia 5 lipca 1974 r. Na podstawie planu sytuacyjno - realizacyjnego przedmiotowej inwestycji "Zaplecza techniczno - socjalnego Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł." zatwierdzonego zgodnie z warunkami w decyzji Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 10 października 1974 r. Nr [...] stwierdzić należy, że na przedmiotowej działce planowano zrealizować 11 wydzielonych miejsc podjazdowych w ramach budowy zaplecza techniczno - socjalnego Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł. przy ulicy [...] a. Jak ustalił organ I instancji w trakcie rozpraw administracyjnych w dniu 10 września 1998 r., 14 lipca 2002 r., 20 lutego 2002 r. oraz 20 lutego 2005 r. na przedmiotowej nieruchomości znajduje się betonowy podjazd, na którym posadowione są blaszane garaże.

Jak wynika natomiast z pisma spółki [...] S.A. (następcy prawnego K. Przedsiębiorstwa Robót Drogowych) z 4 maja 2017 r. przedmiotowe garaże zostały umiejscowione na działce nr [...] w latach 1975 - 1977 w związku z budową zaplecza techniczno - socjalnego. Fakt istnienia garaży w 1979 r. potwierdza również umowa z 18 kwietnia 1979 r. zawarta przez K. Przedsiębiorstwo Robót Drogowych z siedzibą w K. z Przedsiębiorstwem Transportu Budownictwa Drogowego "[...]" z siedzibą w W. dotycząca przekazania w najem części majątku K. Przedsiębiorstwa Robót Drogowych do ww. przedsiębiorstwa tj. całości zaplecza techniczno - usługowego i administracyjno -hotelowego, zlokalizowanego w K., ul. [...] a. W ww. umowie opisano zrealizowane budynki i urządzenia stanowiące całość zaplecza KPRD, w tym m.in. budynek hotelowy, budynek biurowy, magazyn. Z zakresu przedmiotowego ww. umowy wyłączono "część garaży pracowniczych, która pozostaje w dyspozycji i zarządzie K. PRD".

Organ stwierdził, że działka nr [...] została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w wymaganych terminach i nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Fakt, że oprócz betonowego podjazdu, na nieruchomości znajdują się garaże pracownicze nie potwierdza, że "przedmiotowa nieruchomość już w pierwszych latach po wywłaszczeniu użytkowana była niezgodnie z jego celem". Posadowienie garaży pracowniczych nie dowodzi-bowiem rezygnacji z celu wywłaszczenia, lecz wskazuje, na dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia.

Organ podkreślił, że jak wynika z umowy z 18 kwietnia 1979 r. oddania przez KPRD w K. w najem Przedsiębiorstwu Transportu Budownictwa Drogowego [...]" zaplecza techniczno - administracyjnego i administracyjno -hotelowego, zlokalizowanego przy ulicy [...] a, w ramach przedmiotowego zaplecza już na rok 1979 zrealizowana była część budynków i urządzeń planowanych w ramach tej inwestycji. W konsekwencji ustalenia, które z działek znajdujących się na tym terenie stały się zbędne na cel wywłaszczenia, organ powinien podejmować na podstawie planu realizacyjnego z uwzględnieniem możliwych modyfikacji w ramach celu głównego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącej, że w zaskarżonej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 5 października 2017 r. nie uwzględniono prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 840/13 w sprawie zwrotu działek nr [...] i nr [...], obr. [...] ewid. N. H., w którym sąd uchylił decyzję Wojewody uchylającą decyzję Prezydenta Miasta K. z 22 października 2013 r. o odmowie zwrotu ww. działek i przekazującą sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji oraz decyzję Prezydenta Miasta K. z 22 października 2013 r. stwierdzając, - że nieuzasadnione jest sięganie przez organy do planu realizacyjnego z 1974 r. dotyczącego budowy zaplecza techniczno - socjalnego jak i do decyzji Urzędu Miasta K. o ustaleniu lokalizacji inwestycji nr [...] z dnia 24 kwietnia 1974 r. dotyczącej budowy zaplecza produkcyjno -technicznego, jako dokumentów doprecyzowujących cel wywłaszczenia, gdyż cel wywłaszczenia został w sposób jednoznaczny określony w akcie notarialnym z 14 listopada 1975 r. Rep A Nr [...] jako budowa zaplecza administracyjno - socjalnego i wskazując, że w ponownym postępowaniu organy powinny ustalić, czy na wywłaszczonych działkach powstało w wyznaczonych w art. 137 u.g.n. terminach zaplecze o charakterze administracyjno -socjalnym, organ zauważył, że zupełnie inne stanowisko w przedmiocie doprecyzowania celu wywłaszczenia na podstawie ww. planu realizacyjnego zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2011 sygn. akt. II SA/Kr 1358/10 uchylającym decyzję Wojewody z 4 listopada 2008 r. o uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta K. z 31 grudnia 2002 r. o zwrocie działki nr [...], obr.[...] jedn. ewid. N. H. (położonej na pomoc od działki nr [...]) i przekazującym sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wówczas, że prawidłowe jest ustalenie przez organy celu wywłaszczenia na podstawie dostępnych dowodów, w tym planu realizacyjnego. Wskazał jednak, że zbędne jest ustalanie przesłanek w świetle terminów realizacji celu wywłaszczenia (a na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie przez organ I instancji wskazywał Wojewoda w decyzji z 4 listopada 2008 r.) Jeżeli znajdujące się na działce budynki nie są realizacją celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1408/11 uchylił ww. wyrok i oddalił skargę na decyzję Wojewody z 4 listopada 2008 r., stwierdzając, że zgromadzony przez organ I instancji materiał dowodowy jest niewystarczający do dokonania ustaleń w przedmiocie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, co skutkowałoby koniecznością przeprowadzenia przez organ II instancji postępowania dowodowego w znacznej części, w tym pozyskania nowego operatu szacunkowego i naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zauważono, że w tym wyroku NSA wskazał m.in. na konieczność ustalenia, czy "rozpoczęcie prac lub realizacja celu wywłaszczenia nastąpiły we wskazanych wyżej ustawowych okresach od daty wydania decyzji wywłaszczeniowej (zawarcia umowy) oraz czy zrealizowane obiekty mieszczą się, czy nie (i dlaczego) w pojęciu celu wywłaszczenia." NSA nie zakwestionował natomiast szczegółowego ustalenia przez organy celu wywłaszczenia na podstawie planu realizacyjnego.

Decyzją z dnia 26 października 2015 r. Prezydent Miasta K. orzekł o odmowie zwrotu działek: nr [...], nr [...], nr [...], obr. [...] jedn. ewid. N. H., powstałych z działki nr [...] na rzecz M. F. i J. S.. W przedmiotowej decyzji wskazano, że dokonane na nieruchomości inwestycje nie wiązały się z celem na jaki teren był wywłaszczony, a który był doprecyzowany przez organ na podstawie planu realizacyjnego. Prezydent Miasta K. stwierdził, że powyższe potwierdziły również w zgodnym oświadczeniu strony: Z. R., M. F., J. S. oraz wspólnicy spółki działającej pod firmą [...], M. K. Spółka Jawna z siedzibą w K., złożonym do sporządzonego aktu notarialnego z dnia 30 maja 2006 r., którzy stwierdzili, że posadowione na działkach budynki i urządzenia zostały wybudowane własnym kosztem i staraniem przez ww. spółkę. W związku z powyższym, organ uznał przedmiotową nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia i wskazał, że odmowa jej zwrotu jest spowodowana zmianą stanu prawnego nieruchomości, która w dacie wydania decyzji stanowiła własność osoby trzeciej. Umową Rep. A Nr [...] z dnia 30 maja 2006 r. Z. R., M. F. i J. S. sprzedały działkę nr [...] spółce działającej pod firmę [...], M. K. Spółka Jawna z siedzibą w K..

Organ podkreślił, że w sprawie działki nr [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny i Naczelny Sąd Administracyjny uznawały za prawidłowe doprecyzowanie celu wywłaszczenia określonego w umowie sprzedaży z 14 listopada 1974 r., na podstawie planu realizacyjnego z 1974 r.

Sprawa zwrotu działki nr [...], nieoddanej w najem Przedsiębiorstwu Transportu Budownictwa Drogowego "[...] dotyczy innego stanu faktycznego, niż w sprawie działki nr [...], gdyż stan zagospodarowania przedmiotowej działki co najmniej od dnia zawarcia umowy z 18 kwietnia 1978 r. nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego. Na przedmiotowej nieruchomości znajdują się garaże pracownicze posadowione na betonowym podjeździe, które jak twierdzą przedstawiciele spółki [...] S.A. były już tam umiejscowione w latach 1975 do 1977.

W ocenie organu umieszczenie garaży pracowniczych na betonowym podjeździe, które były planowane również na innych działkach objętych planem realizacyjnym (przykładowo na działce nr [...], gdzie jak widać na zdjęciu z roku 1982 zostały zrealizowane) mieści się w zakresie dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia rozumianego, jako zaplecze administracyjno - socjalne Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł. przy ulicy [...]

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła skarżąca M. F.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

naruszenie art. 136 ust. 1 i 2 u.g..n poprzez jego błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

- użyciu wbrew ww. przepisom wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...], na cel inny niż cel określony w dokumentacji dotyczącej jej wywłaszczenia, bez zgody i wiedzy poprzednich właścicieli nieruchomości, tj. umieszczenie na wywłaszczonej działce blaszanych wiat garażowych, nieprzewidzianych w dokumentacji określającej cel wywłaszczenia, zmieniających przeznaczenie wywłaszczonej działki i sprzecznych z celem któremu, wywłaszczona nieruchomość miała służyć, zamiast, jak przewiduje dokumentacja określającą cel wywłaszczenia, wybudowania na działce [...] wyodrębnionych miejsc podjazdowych, służących obsłudze budynków, które miały powstać na działkach sąsiednich,

- przyjęciu, że całkowita zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej nr [...], w związku z umieszczeniem na działce wiat garażowych, rezygnacją z budowy na działkach sąsiednich w stosunku do działki wywłaszczonej, pawilonu handlowego oraz budynku biurowego, dla których na działce nr [...] wybudowane miały zostać miejsca podjazdowe i utratą możliwości realizacji celu wywłaszczenia, stanowi jedynie dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia w ramach celu głównego całej inwestycji, w sytuacji, gdy zmiana taka stanowi niedopuszczalną w świetle art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmianę celu wywłaszczenia,

- naruszenie art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na:

odmowie dokonania zwrotu wywłaszczonej działki ewidencyjnej spadkobiercom poprzedniego jej właściciela, w sytuacji gdy spełnione zostały przesłanki zwrotu działki określone w art. 137 u.g.n., właściwy cel wywłaszczenia nie został nigdy zrealizowany, a w skutek oddania w najem os. trzeciej terenu, którego obsłudze miała służy wywłaszczona działka, niemożliwa stała się realizacja celu wywłaszczenia, już po upływie 4 lat od dnia wywłaszczenia działki, co spowodowało, że działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w dokumentacji dotyczącej jej wywłaszczenia.

II. Inne naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji i orzeczenia co do istoty bądź do przekazania organowi I instancji sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Skarżąca zarzuciła, że Wojewoda, naruszył ww. przepisy u.g.n. poprzez uznanie, iż dokonanie, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 136 zmiany celu wywłaszczenia, objętej wnioskiem o zwrot, działki ewidencyjnej nr [...], stanowi tylko dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia.

Kolejno, wbrew ww. przepisom organ I instancji i w ślad za nim organ II instancji odmówiły dokonania zwrotu wywłaszczonej działki ewidencyjnej spadkobiercom poprzedniego jej właściciela, w sytuacji, gdy przedmiotowa działka nie została zagospodarowana zgodnie z dokumentacją określającą cel wywłaszczenia, ponadto, w skutek oddania w najem os. trzeciej terenu, na obsługę którego przeznaczona została wywłaszczona działka, niemożliwa stała się realizacja celu wywłaszczenia, co spowodowało, że działka nr [...] stała się zbędna na cel określony w dokumentacji dotyczącej wywłaszczenia.

Skarżąca podniosła, iż konkretnym celem wywłaszczenia działki [...] było utworzenie na działce nr [...] wydzielonych miejsc podjazdowych, w ramach budowy zaplecza techniczno - socjalnego Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł. przy ul. [...] służących obsłudze pawilonu hotelowego oraz budynku biurowego, mających znaleźć się na działkach sąsiednich przy [...]

Organy I oraz II instancji na żadnym etapie postępowania nie kwestionowały tak określonego celu wywłaszczenia działki nr [...].

Bezspornym w sprawie jest, że przy ul. [...] a, nigdy nie powstał pawilon hotelowy oraz budynek biurowy Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł., a miejsca podjazdowe, o ile powstały na wywłaszczonej działce, nie powstały z przeznaczeniem na obsługę tych terenów. Bowiem umową z dnia 18 kwietnia 1979 r., zawartą po 4 latach od wywłaszczenia działki nr [...] Przedsiębiorstwo Robót Drogowych oddało w najem Przedsiębiorstwu Transportu Budownictwa Drogowego [...]" - K. PRD całość zaplecza techniczno - usługowego i administracyjno - hotelowego, zlokalizowanego w K. Ł. przy ul. [...], obejmujący teren o pow. 52.149 m2, z wyłączeniem budynków zrealizowanych na działce [...], tj. teren, na którym powstać miał pawilonu hotelowego na 80 osób oraz budynku biurowego.

Na wywłaszczonej działce posadowione zostały natomiast blaszane garaże, nieprzewidzianych w dokumentacji określającej cel wywłaszczenia, zmieniające całkowicie przeznaczenie wywłaszczonej działki i sprzeczne z celem, któremu wywłaszczona nieruchomość miała służyć. O fakcie planowanej zmiany celu wywłaszczenia, nie zostali powiadomieniu poprzedni właściciele nieruchomości, ani ich spadkobiercy.

W ocenie skarżącej takie zagospodarowanie działki niewątpliwie nie odpowiada celowi, na jaki działka została wywłaszczona. Zaistniała zmiana zagospodarowania działki nie może zostać uznana jedynie za dopuszczalną modyfikację celu wywłaszczenia, bowiem modyfikacja nie prowadzi do całkowitej zmiany przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Umiejscowienie na wywłaszczonej działce blaszanych garaży, stanowi całkowitą zmianę przeznaczenia wywłaszczonej działki, bowiem zgodnie z celem wywłaszczenia działka nr [...] miała służyć obsłudze konkretnych budynków, zrealizowanych na konkretnym terenie. Ostatecznie jednak budynki te w ogóle nie powstały, a teren na których miały powstać został oddany we władanie osoby trzeciej, która zagospodarowała go w zupełnie inny sposób.

Powyższe okoliczności świadczą o dokonaniu, wbrew zakazowi wynikającemu z art. 136 ust. u.g.n., niedopuszczalnej zmiany celu wywłaszczenia objętej wnioskiem o zwrot działki ewidencyjnej nr [...].

Zamiana celu wywłaszczenia działki nr [...], brak realizacji celu wywłaszczenia określonego, jako budowa 11 wydzielonych miejsc podjazdowych, w ramach budowy zaplecza techniczno - socjalnego Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł. przy ul. [...] a, służących obsłudze pawilonu hotelowego oraz budynku biurowego, mających znaleźć się na działkach sąsiednich przy ul. [...] a, spowodowało, że objęta wnioskiem zwrot działka nr [...], stała się zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.n.

Co więcej, w skutek zawarcia w dniu 18 kwietnia 1979 r. z Przedsiębiorstwem Transportu Budownictwa Drogowego "[...] K. PRD, umowy najmu całość zaplecza techniczno - usługowego i administracyjno - hotelowego, zlokalizowanego w K. Ł. przy ul. [...] - terenu, którego obsłudze miała służy wywłaszczona działka, niemożliwa stała się realizacja celu wywłaszczenia już po upływie 4 lat od dnia wywłaszczenia działki.

Zdaniem skarżącej wszystkie powyższe okoliczności, pociągały za sobą obowiązek zwrotu wywłaszczonej działki spadkobiercą poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 u.g.d.

Stwierdziła, iż organy administracyjne orzekające w odniesieniu do wywłaszczonej działki nr [...], naruszyły przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, bezpodstawnie odmawiając zwrotu wywłaszczonej nieruchomości spadkobiercą poprzedniego właściciela.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018.2107) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania.

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018.1302) zwanej dalej p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia, zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do wniosku, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W postępowaniu przeprowadzonym przez organy obu instancji w wyniku, którego wydano obie decyzje merytoryczne, zachowano wymogi, o których mowa w art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257).

Podstawą wydania zaskarżonej decyzji, były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U.2018.121).

Stosownie do przepisu art.136 ust.1 u.g.n. nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. W myśl ustępu trzeciego tego przepisu poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Tak generalna regulacja przepisu w przedmiocie określenia zakresu roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że roszczenie to przysługuje także w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów. Istotne jest bowiem to, czy nieruchomość była objęta wywłaszczeniem, bez znaczenia natomiast pozostaje okoliczność , czy własność została odjęta na podstawie obecnie obowiązujących przepisów, czy też przepisów dawnych, obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Z kolei przepis art.137 ust.1 ustawy stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Ust. 2 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

W wyroku z dnia 13 marca 2014 r. P 38/11, OTK-A 2014/3/31 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r. zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji RP. Podobne stanowisko zajął NSA w Warszawie w wyroku z dnia 24 czerwca 2014 r. (I OSK 2876/12, Lex nr 1493700), stwierdzając, że ocena zbędności nieruchomości poprzez pryzmat terminów uregulowanych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie powinna odnosić się do wywłaszczenia dokonanego przed wprowadzeniem ich do obrotu prawnego. Nie sposób, bowiem wymagać od podmiotów przejmujących wywłaszczoną nieruchomość, aby zrealizowały cel wywłaszczenia w terminach, które nie były wówczas określone. Teza ta została potwierdzona jeszcze w wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 października 2015 r. (sygn. II SA/Kr 783/15 Lex nr 1939326) oraz w wyroku WSA w Krakowie z dnia 26 kwietnia 2017 r. (sygn. II SA/Kr 81/17, LEX nr 2302358) w którym wskazano, że jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła. Ustalenie, że cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany może być dokonane nie tylko w przypadku powstania na wywłaszczonych nieruchomościach jakiejś inwestycji wymagającej wykonania robót budowlanych. Ustalenie takie może być dokonane również wtedy, gdy organ stwierdzi, że na nieruchomościach tych doszło do wykonywania określonych czynności faktycznych w związku z celem wywłaszczenia określonym w orzeczeniu o wywłaszczeniu.

Natomiast późniejsze wykorzystanie nieruchomości nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Uznać zatem należy, ze jeśli cel wywłaszczenia został zrealizowany, to zwrot nie jest możliwy bez względu na to, kiedy realizacja ta nastąpiła (por. wyrok NSA z dnia 18 listopada 2016 r., I OSK 49/15, LEX nr 2177226).

W świetle powyższych uwag obowiązkiem organu było dokonanie ustalenia, na jaki cel przedmiotowe nieruchomości zostały wywłaszczone oraz czy cel ten został zrealizowany, czy też wywłaszczone nieruchomości stały się zbędne na cel wywłaszczenia.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest sprawa zwrotu nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...], obr. [...]. ewid. N. H., w trybie art. 136 i u.g.n.

Bezsporne w sprawie jest, że aktem notarialnym z dnia 14 listopada 1975 r. Rep. A. II. Nr [...] zawartym w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wymienionej w art. 216 u.g.n. zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa [...] Przedsiębiorstwa Robót Drogowych parcele katastralne: [...], [...] i [...], stanowiące własność T. R., którego spadkobiercami są wnioskodawczynie niniejszego postępowania: M. F. i J. S..

Nie jest, zatem przedmiotem sporu, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały w przedmiotowej sprawie spełnione.

Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy na przedmiotowej działce został zrealizowany cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, czy może – jak twierdzi skarżąca nastąpiła całkowita zmiana przeznaczenia działki ewidencyjnej [...]. Spór między organami obu instancji a skarżącą dotyczy kwestii, czy realizacja na przedmiotowej działce betonowego podjazdu, i garaży pracowniczych wypełniają cel wywłaszczenia określony decyzją Urzędu Miasta K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1974 r. o ustaleniu lokalizacji uzupełnioną decyzją ww. urzędu Nr [...] z dnia 5 lipca 1974 r.

Aby móc stwierdzić, czy warunek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. został spełniony w pierwszej kolejności należy sprecyzować cel wywłaszczenia, by następnie ocenić, czy cel ten został zrealizowany. Cel wywłaszczenia wynika przede wszystkim z treści decyzji wywłaszczeniowej lub z innych aktów poprzedzających proces wywłaszczenia (np. zezwolenia na nabycie nieruchomości, decyzji lokalizacyjnej, decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego). W sytuacji, gdy na podstawie wskazanych wyżej dowodów nie da się ustalić celu wywłaszczenia należy sięgnąć do innych zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności dokumentacji poprzedzającej proces inwestycyjny i tej zgromadzonej w postępowaniu wywłaszczeniowym, planu zagospodarowania przestrzennego i na podstawie całokształtu okoliczności sprawy cel ten zrekonstruować. (p. m.in. wyroki NSA: z dnia 4 października 1994 r., sygn. akt IV SA 1153/93, oraz z dnia 12 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1484/97, z 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1044/14,).

Bezspornym jest, że parcele: 1. /4, [...] i [...] położone przy ulicy [...] w K. zostały nabyte przez Skarb Państwa w związku budową zaplecza administracyjno - socjalnego dla [...] Przedsiębiorstwa Robót Drogowych z siedzibą w K. zgodnie z decyzją Urzędu Miasta K. nr [...] z dnia 24 kwietnia 1974 r. o ustaleniu lokalizacji uzupełnioną decyzją ww. urzędu Nr [...] z dnia 5 lipca 1974 r.

Na podstawie planu sytuacyjno - realizacyjnego przedmiotowej inwestycji "Zaplecza techniczno - socjalnego Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł." zatwierdzonego zgodnie z warunkami w decyzji Urzędu Miasta K. Wydziału Gospodarki Przestrzennej Geologii i Ochrony Środowiska z dnia 10 października 1974 r. Nr [...] stwierdzić należy, że na przedmiotowej działce planowano zrealizować 11 wydzielonych miejsc podjazdowych w ramach budowy zaplecza techniczno - socjalnego Kierownictwa Grupy Robót nr [...] w Ł. przy [...]

Jak ustaliły organy i co również jest bezsporne na przedmiotowej nieruchomości znajduje się betonowy podjazd, na którym posadowione są blaszane garaże.

Przedmiotowe garaże zostały umiejscowione na działce nr [...] w latach 1975 - 1977 w związku z budową zaplecza techniczno - socjalnego. Fakt istnienia garaży w 1979 r. potwierdza również umowa z 18 kwietnia 1979 r. zawarta przez [...] Przedsiębiorstwo Robót Drogowych z siedzibą w K. z Przedsiębiorstwem Transportu Budownictwa Drogowego [...] z siedzibą w W. dotycząca przekazania w najem części majątku [...] Przedsiębiorstwa Robót Drogowych do ww. przedsiębiorstwa tj. całości zaplecza techniczno - usługowego i administracyjno -hotelowego, zlokalizowanego w K., ul. [...] a. W ww. umowie opisano zrealizowane budynki i urządzenia stanowiące całość zaplecza KPRD, w tym m.in. budynek hotelowy, budynek biurowy, magazyn. Z zakresu przedmiotowego ww. umowy wyłączono "część garaży pracowniczych, która pozostaje w dyspozycji i zarządzie K. PRD".

Sąd stwierdza, że prawidłowo uznał organ, że działka nr [...] została zagospodarowana na cel wywłaszczenia w wymaganych terminach i nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

Fakt, że oprócz betonowego podjazdu, na nieruchomości znajdują się garaże pracownicze nie potwierdza, że przedmiotowa nieruchomość w latach po wywłaszczeniu użytkowana była niezgodnie z jego celem.

Wskazać należy, iż orzecznictwo sądowoadministracyjne, oceniając zasadność decyzji, wydanych w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, wielokrotnie, a zwłaszcza w ostatnich latach, odwoływało się do pojęcia modyfikacji celu wywłaszczenia, traktując go jako sytuację, w której pierwotny cel wywłaszczenia nie uległ likwidacji a poddano go jedynie pewnej zmianie. Kategoria ta ma z pewnością charakter ocenny, tym niemniej może mieć ona zastosowanie w sytuacjach szczególnie uzasadnionych, zwłaszcza, gdy cel wywłaszczenia dotyczył dużych założeń lub inwestycje były planowane, jako wieloletnie czy wieloetapowe (vide: wyroki NSA z dnia: 8 marca 2017 r., I OSK 1958/16, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 27 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 846/13, 18 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1417/13, 9 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1281/14 i 20 stycznia 2016 r. I OSK 1186/15).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, że realizacja betonowego podjazdu oraz garaży pracowniczych w miejsce 11 wydzielonych miejsc podjazdowych w żaden sposób nie niweczy celu wywłaszczenia, gdyż w niniejszej sprawie doszło do dopuszczalnej modyfikacji celu wywłaszczenia. Zmiana powyższa nie ma charakteru istotnego, ponieważ zachowana została funkcja inwestycji planowana w planie realizacyjnym.

Wobec powyższego uznając zaskarżone rozstrzygnięcie za zgodne z prawem Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę