Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 417/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6133 Informacja o środowisku
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędziowie : NSA Joanna Tuszyńska (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2014 r. sprawy ze skargi I. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 23 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej I. K. kwotę 200 zł ( słownie: dwieście złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Burmistrz Gminy i Miasta decyzją z dnia 13.11.2013 r. na podstawie art. 71, ust. 1 ust 2 pkt. 1 lub 2, art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 80 i 82 ustawy z 3.10.2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227) a także § 3 ust. 1 pkt. 21 rozporządzenia Rady Ministrów z 9.11.2010 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.), na wniosek Przedsiębiorstwa "[...]" P. C., w punktach od 1 do 7 określił środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na: "Montażu mobilnego węzła do produkcji betonu "[...]" w M." zlokalizowanego na działkach [...], [...] obręb: [...], j. ewid. [...] m. M. Ważność decyzji określono na 4 lata.

W uzasadnieniu organ podał, że wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wpłynął w dniu 08.11.2012 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. wydali opinie, iż dla ww. przedsięwzięcia wymagane jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (odpowiednio pisma z dnia 11.12.2012 r. i 07.01.2013 r.)

Postanowieniem z dnia 14.01.2013 r. Burmistrz Gminy i Miasta w [...] określił zakres raportu dla ww. przedsięwzięcia. Wskazał, że Gmina [...] nie posiada zatwierdzonego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Obowiązek wykonania raportu został nałożony na inwestora przede wszystkim z uwagi na fakt, że planowana inwestycja będzie polegać na montażu węzła betoniarskiego [...] o wydajności do 35 m3/h. Węzeł betoniarski służy do produkcji betonu polegającej na okresowym dozowaniu składników do węzła w którym następuje wymuszone wymieszanie składników, po uzyskaniu jednorodnej masy następuje spust mieszanki do betoniarki samochodowej lub wywrotki kolebkowej. Projektowane przedsięwzięcie zostanie zlokalizowane w M. na działce nr [...] i [...] o łącznej pow. 0,664 ha. Jest to teren zabudowany, lecz obecnie niewykorzystany. Na działce [...] znajdują się obiekty budowlane, które zostaną zaadoptowane pod działalność zakładu.

Inwestor w dniu 11.03.2013 r. dostarczył raport o oddziaływaniu na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K. postanowieniem z dnia 28.04.2013 r. uzgodnił pozytywnie środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia przy uwzględnieniu wymienionych w punkcie 2 warunków dot. wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych i zabytków oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. w dniu 23.05.2013 r. zaopiniował pozytywnie pod względem wymagań higienicznych i zdrowotnych środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia

Ponadto organ podał, że w związku z licznymi protestami związanymi z charakterem inwestycji i potencjalnym zwiększeniem poziomu hałasu, wystąpił z wnioskiem o udostępnienie informacji o środowisku i jego ochronie do Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w K., aby ustalić czy w ostatnich latach ww. organ przeprowadzał badania monitoringowe poziomów dźwięku na ul. S., znajdującej się w pobliżu planowanej inwestycji. W odpowiedzi na wniosek Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w K. poinformował, iż w latach 2010-2012 WIOŚ nie prowadził pomiarów monitoringowych w obszarze przedmiotowego przedsięwzięcia. Pomiary zostały przeprowadzone przy drodze wojewódzkiej nr [...] w miejscowości M.

Organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie zlokalizowane jest poza obszarami chronionymi lub cennymi przyrodniczo. W bezpośrednim sąsiedztwie znajdują się tereny przekształcone antropogenicznie, wykorzystywane przemysłowo.

W bezpośrednim sąsiedztwie inwestycji nie ma obszarów podlegających ochronie na mocy ustawy o ochronie przyrody. Najbliższe obszary sieci Natura 2000 położone są w odległości ponad 1 km tj. obszar [...]. Ze względu na zakres przedsięwzięcia oraz lokalizację na terenie przekształconym antropogenicznie nie nastąpi negatywne oddziaływanie na siedliska, dla ochrony których utworzono obszar Natura 2000.

Zdaniem organu analiza przedłożonego wniosku, raportu o oddziaływaniu przedmiotowego przedsięwzięcia na środowisko opracowanego w lutym 2013 r. wraz z uzupełnieniem wskazuje, że przy spełnieniu warunków zawartych w ww. dokumencie oraz wydanej decyzji, realizowane przedsięwzięcie nie będzie powodować ponadnormatywnych uciążliwości dla środowiska. W oparciu o przedstawione w raporcie założenia i obliczenia stwierdzono, że eksploatacja instalacji nie będzie powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem do którego inwestor posiada tytuł prawny. Jednocześnie w ww. raporcie wskazano, iż po zakończeniu prac związanych z instalacją nowego węzła betoniarskiego i osiągnięciu docelowych parametrów technicznych Inwestor winien przeprowadzić rzeczywisty pomiar hałasu przy budynkach mieszkalnych celem określenia faktycznego oddziaływania na stan klimatu akustycznego. W przypadku wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu Inwestor winien zainstalować ekrany akustyczne, w celu spełnienia standardów środowiskowych.

Zapewniono społeczeństwu udział na każdym etapie postępowania w opiniowaniu przedmiotowej inwestycji, informując o prowadzonym postępowaniu. Organ nadmienił, że wniesione uwagi i zastrzeżenia zostały przez niego poddane analizie, przy uwzględnieniu również złożonych przez inwestora wyjaśnień do raportu.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli osobnymi pismami: I. K., K. K. i A. K., M. B. oraz Towarzystwo [...] w K..

I. K. zwróciła uwagę, że realizacja planowanej inwestycji pozbawi ją i okolicznych mieszkańców prawa do godziwej i spokojnej egzystencji. Wskazała, że niezależne organizacje w swoich opiniach potwierdziły słuszność zgłaszanych zastrzeżeń, wskazując na pominięcie takich faktów jak: zrujnowana infrastruktura placu, przestarzała sieć wodociągowa, brak kanalizacji. Produkcja betonu wymaga zarówno wysokich poborów wody, jak i ogromnego nakładu energii, co grozi mieszkańcom przerwami w dostawie prądu i wody. Zarzuciła organowi I instancji nieprawidłową analizę treści raportu poprzez nienależyte ustosunkowanie się do sprzeczności oraz nieprawdziwych twierdzeń zawartych w Raporcie dotyczących: infrastruktury placu, sąsiedztwa planowanej inwestycji, oddziaływań wynikających z emisji zanieczyszczeń, tła akustycznego, istnienia pomników przyrody i obiektów historycznych w obrębie oddziaływania planowanej inwestycji. Odwołująca się wskazała również na brak określenia w należyty sposób obowiązków z zakresu ochrony przed hałasem. Podkreśliła, iż teren planowanej inwestycji nigdy nie pełnił funkcji przemysłowej, a określona w raporcie lokalizacja przedsięwzięcia pozostaje w sprzeczności ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów z dnia 21.06.2000 przyjętego uchwałą nr XVIII/179/2000 Rady Miejskiej w Miechowie oraz z Programem Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy Miechów na lata 2004-2005. Zdaniem odwołującej się sporządzenie raportu powinno zostać powierzone niezależnej od Inwestora firmie.

K. K. i A. K. wyrazili swoje poparcie dla odwołania I. K. i podtrzymali wyszczególnione w nim zarzuty.

M. B. wskazała, iż teren objęty planowaną inwestycją nie należy do terenów produkcyjnych oraz wskazała, iż teren ten według Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów z dnia 21.06.2000 przyjętego uchwałą nr XVIII/179/2000 Rady Miejskiej w Miechowie znajduje się na obszarze zabudowy mieszkaniowej z kompleksem usług o znaczeniu lokalnym i ponad lokalnym. W nowym opracowaniu — Zmiana Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy i Miasta Miechów w oparciu o Uchwałę nr V/31/2007 oraz Uchwałę nr V/33/2007 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 24.01.2007 r. są one położone w strefie A2 - osadniczo - miejskiej. Dokument ten określa również strefy na terenie miasta i gminy Miechów przeznaczone pod zainwestowanie przemysłowo — usługowe, w których mogą być zlokalizowane zakłady przemysłowe typu wytwórnia betonu. M. B. wskazała, iż w bliskim sąsiedztwie planowanego przedsięwzięcia znajduje się obiekt zabytkowy. Zakwestionowała prawidłowość przedłożonego raportu, zwłaszcza stwierdzenia, że realizowane przedsięwzięcie nie będzie powodowało ponadnormatywnych uciążliwości dla środowiska. Odwołująca się zarzuciła również organowi I instancji brak ustosunkowania się do zastrzeżeń zgłoszonych w toku postępowania oraz pominięcia priorytetów określonych w dokumentach strategicznych gminy i miasta Miechów jak: Planu rozwoju lokalnego Gminy i Miasta Miechów na lata 2008-2013, Strategii Zrównoważonego Rozwoju Gminy i Miasta Miechów na lata 2007-2013, Programie ochrony środowiska dla Miasta i Gminy Miechów na lata 2004-2015.

Towarzystwo [...] zarzuciło, że raport jest nierzetelny. Główne zastrzeżenia dotyczyły stwierdzenia, że realizacja inwestycji nie wiąże się ze zmianą sposobu użytkowania terenu, wpływu dojazdów ciężkich pojazdów drogą wewnątrzzakładową w odległości ok. 10 m od zabudowań mieszkalnych, nieprawdziwe ustalenia odnośnie bliskości zabudowy mieszkalnej, lokalizacji inwestycji, sąsiedztwa inwestycji, rozwiązań dotyczących kanalizacji oraz niewystarczającej kompensacji przyrodniczej. W raporcie brakuje również analizy wpływu inwestycji na siedlisko bobrów. W ocenie strony odwołującej się wśród cech charakterystycznych procesów produkcyjnych nie został uwzględniony proces czyszczenia silosów oraz związanych z tym odpadów poprodukcyjnych. Wreszcie opisano czynniki powodujące negatywny wpływ planowanej inwestycji na środowisko. Natomiast nieustosunkowanie się organu I instancji do zgłoszonych przez strony uwag skutkuje naruszeniem art. 7, art. 8, art. 75 § 1 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją

z dnia 23.01.2014 r., znak: [...], na podstawie art. 59, art. 66, art. 71, art. 77, art. 80, art. 82, art. 85 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, § 3 ust. 1 pkt 21, rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił uregulowania prawne dotyczące wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Podał, że przedmiotowa inwestycja mieści się w pojęciu wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia wykonawczego i została zakwalifikowana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Stosownie do treści art. 80 ust. 1 ustawy uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji poprzez nałożenie stosownych warunków na inwestora. Przede wszystkim określono warunki w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia w zakresie: zabezpieczenia powietrza atmosferycznego, zabezpieczenia przed hałasem, zabezpieczenia środowiska gruntowo-wodnego, ochrony przed odpadami, ochrony środowiska przyrodniczego, ochrony zdrowia ludzi. Decyzja zawiera konieczne ustalenia z zakresu środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Ponadto nałożono na inwestora obowiązki dotyczące m.in. regularnego zwilżania stert magazynowych kruszyw i terenów dróg wewnętrznych (w celu ograniczenia wtórnej emisji niezorganizowanej pyłów do powietrza), zabezpieczenia odpowiedniej ilości sorbentów w celu neutralizacji możliwych wycieków substancji niebezpiecznych a także wprowadzono ograniczenie prowadzenia robót budowlanych do pory dnia zgodnie z przepisami o ochronie środowiska. Nadto podkreślono, iż podczas korzystania z terenu należy ze szczególnym uwzględnieniem ograniczyć uciążliwości dla terenów sąsiednich. Zwrócono uwagę, iż ze względu na bliskość zabudowy mieszkaniowej 6 miesięcy po uruchomieniu zakładu inwestor powinien przeprowadzić rzeczywiste pomiary hałasu przy budynkach mieszkalnych celem określenia faktycznego oddziaływania zakładu na stan klimatu akustycznego dla zabudowy mieszkaniowej oraz nałożono obowiązek zainstalowania ekranów akustycznych w przypadku wystąpienia przekroczeń dopuszczalnego poziomu hałasu. Zgodnie z zapisami raportu przeprowadzona symulacja komputerowa rozprzestrzeniania się dźwięku nie wykazała przekroczenia określonych wartości dopuszczonych ma terenach prawnie chronionych akustycznie. Stąd zarzuty odwołania o błędach raportu dotyczących tła akustycznego są bezzasadne. W obowiązującym systemie prawa brak jest regulacji prawnej, która wprost określałaby metody i zakres pomiaru poziomu hałasu, które powinien uwzględniać podmiot sporządzający raport. Nadto Kolegium uznało twierdzenia raportu odnośnie źródeł hałasu (linia kolejowa, ruch samochodowy) i w tym kontekście oceny, iż ruch samochodów w związku z uruchomionym przedsięwzięciem nie będzie miał wpływu na zwiększenie uciążliwości.

Odnosząc się do kwestii ścieków, które powstawać będą w związku z eksploatacją planowanej inwestycji Kolegium podniosło, że rozwiązanie przedstawione w zaskarżonej decyzji organu I instancji jest zgodne z ustawą z dnia 13.09.1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tj. Dz.U. 2013.1399).

Ponadto teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ustawa nie nakłada obowiązku badania zgodności lokalizacji zamierzenia z zapisami Studium oraz projektami planów. Również zarzut dotyczącej kwestii niezgodności zaskarżonej decyzji z Programem Ochrony Środowiska dla Miasta i Gminy Miechów na lata 2004-2005 jest bezzasadny bowiem programy ochrony środowiska nie stanowią aktów prawa miejscowego o których mowa w art. 87 ust. 2 Konstytucji RP.

Z kolei wskazane przez odwołujących się obiekty tj. budynek dawnych koszar oraz bazylika Grobu Bożego stanowią zabytki na podstawie opracowania "Wykaz zabytków na terenie miasta M.. Inwentaryzacja fotograficzna". Wymienione obiekty stanowią obiekty zabytkowe, niemniej jednak przedmiotowa inwestycja nie będzie bezpośrednio oddziaływać na w/w zabytki.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące braku ustosunkowania się przez organ I instancji do zgłoszonych w toku postępowania uwag Kolegium podało, że w zaskarżonej decyzji organ wskazał, iż przychyla się do złożonych w odpowiedzi na wezwanie organu argumentów inwestora, co oznacza, że wniesione zastrzeżenia zostały przez organ poddane analizie.

Organ II instancji przyznał, że Raport nie był precyzyjny odnośnie odległości od najbliższych zabudowań, jednak powyższe nie ma zasadniczego wpływu na ocenę wyników postępowania i wydanej w efekcie decyzji. Inwestor doprecyzował bowiem w swoich wyjaśnieniach kwestie dotyczące odległości zabudowy mieszkalnej. Dotrzymanie warunków określonych w decyzji pozwoli dotrzymać standardy środowiskowe. Ponadto odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących lokalizacji inwestycji i jej sąsiedztwa Kolegium zaznaczyło, iż teren planowanej inwestycji jest utwardzony, znajdują się na nim obiekty budowlane, które mogą być wykorzystane do celu przedmiotowego przedsięwzięcia a także teren ulokowany jest przy głównej, ruchliwej drodze. Sąsiedztwo planowanej inwestycji stanowi natomiast tereny mieszkaniowe (wschód), linia kolejowa (zachód) oraz punkt skupu złomu (północ). Zatem lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest odpowiednia do celu określonego we wniosku.

Ponadto zaskarżona decyzja uwzględnia ustalenia raportu oddziaływania na środowisko i zawiera wymogi określone w art. 82 ustawy.

Raport wyczerpująco i obiektywnie przedstawia możliwości wystąpienia uciążliwości dla środowiska związanych z funkcjonowaniem przedsięwzięcia wskazując, iż projektowane przedsięwzięcie przy zapewnieniu podczas jego realizacji rozwiązań zgodnych z założeniami nie spowoduje przekroczeń dopuszczalnych norm a także, iż uciążliwość nie przekroczy granic lokalizacji inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła I. K., domagając się uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 66 ust 1 pkt. 1 c, pkt. 2, pkt. 3, pkt. 6, pkt. 7 a, pkt. 7 d, pkt. 8, pkt. 15, pkt. 20 w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt. 2 kpa poprzez nieuchylenie i pozostawienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego, to jest opartej na Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko niespójnym i zawierającym istotne braki w zakresie wymaganych ustawowo elementów Raportu (umowa najmu od GS [...] na wyroby z betonu);

- art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez brak oceny przez organ II instancji Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

- art. 107 § 3 kpa poprzez niewyczerpujące uzasadnienie decyzji organu I i II instancji;

- art. 7, 77, 80 kpa poprzez brak oceny kumulowania oddziaływania planowanego przedsięwzięcia z innymi już funkcjonującymi przedsięwzięciami na terenie planowanej inwestycji.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że doszło do naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy na skutek nieuwzględnienia w Raporcie informacji dotyczących obecności bobrów, a zatem gatunku chronionego i potencjalnego oddziaływania inwestycji na siedliska lub szlaki migracyjne tego gatunku. Analiza tej kwestii powinna zostać uznana za szczególnie istotną w związku z położeniem miejsca inwestycji w otoczeniu aż ośmiu położonych w okolicach M. obszarów objętych ochrona w ramach programu "Natura 2000"

. Raport nie spełnia również wymogu określonego w art. 66 ust. 1 pkt. 3 gdyż w punkcie 3 Raportu opisane zostały dwa położone w M. zabytki: Dworek "[...]" ( około 1500 metrów od inwestycji) oraz Bazylika Mniejsza ( położona ok. 700 metrów od planowanej inwestycji), natomiast pominięto położony najbliżej planowanej inwestycji zabytek - zbudowane w XIX wieku dawne austriackie koszary. Wbrew wymogom art. 66 ust. 1 pkt 6 w Raporcie nie ujęto wszystkich niezbędnych informacji dotyczących zanieczyszczeń, które mogą powstać w czasie pracy planowanej instalacji -węzła betoniarskiego w przypadku awarii. Raport nie zawiera informacji dotyczących zwierząt (art. 66 ust. 1 pkt 7). Nie zostały w nim ujęte także informacje dotyczące możliwości zagrożenia powierzchni ziemi (używane związki chemiczne w celu podwyższenia jakości betonu), w szczególności niezwykle cennych przyrodniczo murach kserotermicznych z licznymi stanowiskami roślin chronionych, położonych na obszarze Natura 2000-Komorów w odległości około jednego kilometra od planowanej inwestycji. Nie dokonano oceny skumulowanego oddziaływania, a sam Raport został sporządzony w oparciu o niewłaściwe i niekompletne źródła, co stanowi naruszenie art. 66 ust. 1 pkt. 20 cyt. ustawy. Autorzy oparli się wyłącznie na aktach prawnych oraz źródłach pisanych, nie przeprowadzili natomiast oględzin miejsca planowanej inwestycji połączonych z pomiarami terenu, stanu nawierzchni z lat 60 ubiegłego wieku, wywiadu środowiskowego, ani żadnej innej metody dzięki której możliwe byłoby ustalenie możliwych oraz istniejących konfliktów społecznych.

Ponadto skarżąca podniosła, że organy nie ustosunkowały się do twierdzeń stron zawartych w pismach kierowanych do wymienionych organów. Odpowiedzi na uwagi i zarzuty stron stanowią jedynie powtórzenie treści Raportu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, że "skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji Sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego" (wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Postępowanie w sprawie było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.).

W myśl art. 59 ust. 1 cyt. ustawy przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanych przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko tj. planowanego przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Ustawodawca wyróżnił zatem dwie grupy przypadków wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko: pierwsza obejmuje przedsięwzięcia, dla których obowiązek ten wynika bezpośrednio z mocy prawa, a druga przedsięwzięcia, w przypadku których obowiązek przeprowadzenia oceny nałożono w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Do pierwszej grupy należy zakwalifikować planowane przedsięwzięcia, które mogą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (oraz mogą mieć wpływ na obszar Natura 2000, ale nie są związane bezpośrednio z ochroną tego obszaru ani nie wynikają z tej ochrony). Druga natomiast obejmuje przedsięwzięcia, które mogą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a obowiązek przeprowadzenia oceny został stwierdzony w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy (oraz przedsięwzięcia mogące oddziaływać na obszary Natura 2000, dla których obowiązek taki został nałożony przez organ upoważniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 96 ust. 2 ustawy).

W rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9.11.2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U.2010.213.1397) w § 3 pkt 21 wskazano, że instalacje do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 t na dobę zalicza się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne obejmuje budowę węzła betoniarskiego o maksymalnej wydajności około 35 m3 na godzinę. Taka wielkość planowanej produkcji oznacza produkowanie na godzinę ok. 80,5 ton betonu (według wyliczenia 1 m3 betonu = 2300 kg, za http://iletowazy.pl/materialy/ile-wazy-m3-betonu/). Okres pracy węzła betoniarskiego inwestor określił na 10 godzin (od 7.00 do 17.00), zatem dziennie węzeł będzie mógł wytwarzać ok. 805 ton betonu. Oznacza to, że deklarowana przez inwestora wielkość produkcji betonu znacznie przekracza granicę przewidzianą w ww. rozporządzeniu.

W tej sytuacji nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko było jak najbardziej uzasadnione.

W art. 3 ust. 1 pkt 8 ustawodawca wskazał, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest postępowaniem obejmującym w szczególności:

a) weryfikację raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

b) uzyskanie wymaganych ustawą opinii i uzgodnień,

c) zapewnienie możliwości udziału społeczeństwa w postępowaniu.

Z przepisem tym koresponduje przepis art. 79 ust. 1 który stanowi, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

O prawidłowym przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko nie można więc mówić, gdy organ poprzestał na ocenie sporządzanego raportu o oddziaływaniu na środowisko oraz dokonaniu konsultacji z innymi organami. Niezbędnym warunkiem jego poprawności jest także przeprowadzenie całej procedury postępowania z udziałem społeczeństwa. Ustawa nakłada bowiem na organy obowiązek informowania społeczeństwa o toczącym się postępowaniu, a społeczeństwo jest uprawnione do wyrażania swoich komentarzy i opinii w szczególności zanim sprawa zostanie przez organ rozstrzygnięta. Co więcej wskazane opinie i komentarze winny stać się przedmiotem dogłębnej analizy organów, której wyniki winny zostać wskazane w decyzji kończącej postępowanie.

Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że powyższy warunek nie został spełniony. Decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów gwarantujących udział społeczeństwa w postępowaniu. Organ II instancji nie zauważył, że postępowanie jest obarczone tak istotną wadą. Stwierdzone w tym zakresie uchybienia są tego rodzaju, że uzasadniają uchylenie decyzji obydwu instancji.

Jedną z fundamentalnych zasad polskiego prawa ochrony środowiska wyrażoną w art. 4 cyt. ustawy jest powszechność dostępu do informacji o stanie i ochronie środowiska. Z zasadą tą wiąże się możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniach, które mogą wywrzeć skutek na stan otaczającego środowiska. Art. 5 stanowi bowiem, że każdy ma prawo uczestniczenia, na warunkach określonych ustawą, w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Oczywiście zasada ta, jak wynika z treści przepisu ją statuującego, wymaga konkretyzacji w szczegółowych rozwiązaniach prawnych. Taki charakter mają postanowienia zawarte w art. 29-43 ustawy. Katalog instrumentów prawnych gwarantujących społeczeństwu udział w postępowaniu dotyczącym oddziaływania projektowanej inwestycji na środowisko określa art. 33 ust. 1 ustawy. W szczególności w myśl tego przepisu obligatoryjnym obowiązkiem organu jest między innymi podanie do publicznej wiadomości informacji o: wszczęciu postępowania, przystąpieniu do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przedmiocie decyzji, która ma być wydana i organie właściwym do jej wydania, możliwości zapoznania się z niezbędną dokumentacją sprawy oraz o miejscu, w którym jest ona wyłożona do wglądu, możliwości składania uwag i wniosków oraz sposobie i miejscu składania uwag i wniosków, wskazując jednocześnie 21-dniowy termin ich składania, organie właściwym do rozpatrzenia uwag i wniosków, a także terminie i miejscu rozprawy administracyjnej otwartej dla społeczeństwa, o której mowa w art. 36, jeżeli ma być ona przeprowadzona. W art. 39 nałożono na organ obowiązek podania do publicznej wiadomości informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią.

Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy przez podanie do publicznej wiadomości rozumie się udostępnienie informacji na stronie Biuletynu Informacji Publicznej organu właściwego w sprawie; ogłoszenie informacji w sposób zwyczajowo przyjęty w siedzibie organu właściwego w sprawie; ogłoszenie informacji przez obwieszczenie w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscu planowanego przedsięwzięcia, a w przypadku projektu dokumentu wymagającego udziału społeczeństwa - w prasie o odpowiednim do rodzaju dokumentu zasięgu; w przypadku gdy siedziba organu właściwego w sprawie mieści się na terenie innej gminy niż gmina właściwa miejscowo ze względu na przedmiot postępowania - także przez ogłoszenie w prasie lub w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości lub miejscowościach właściwych ze względu na przedmiot postępowania. Należy podkreślić, że uzyskiwanie informacji o wydawaniu decyzji wymagającej udziału społeczeństwa ma charakter wieloetapowy, zgodnie bowiem z cytowanymi postanowieniami art. 33 ust. 1 ustawy organ prowadzący postępowanie powinien oddzielnie powiadomić o podjęciu każdej wskazanej w tym przepisie czynności procesowej.

Z uwagi na obligatoryjny charakter tych czynności ich nieprawidłowa realizacja powoduje wadliwość przeprowadzonego postępowania, nawet wówczas, gdy wydane rozstrzygnięcie cech wadliwości nie zawiera.

Z akt sprawy nie wynika, aby organ zapewnił udział społeczeństwa w prowadzonym postępowaniu, w szczególności nie podano do publicznej wiadomości informacji o wszczęciu postępowania, wydaniu postanowienia z dnia 14.01.2013 r. w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, wystąpienia w piśmie z dnia 18.03.2013 r. do organów o uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia, informacji o wydanej decyzji i o możliwościach zapoznania się z jej treścią. W decyzji I instancji wskazano co prawda, że "zapewniono społeczeństwu udział na każdym etapie postępowania w opiniowaniu przedmiotowej inwestycji, informując o prowadzonym postępowaniu. Po przedłożeniu przez inwestora wniosku oraz raportu oddziaływania na środowisko mieszkańcy mogli zapoznać się z dokumentami i wnieść ewentualne uwagi i wnioski.". Jednakże twierdzenia nie znajdują potwierdzenia w przedłożonej dokumentacji. Nie zmienia tego fakt, że istotnie planowane przedsięwzięcie spotkało się z protestem okolicznych mieszkańców, jednakże należy zauważyć, że informacje o poszczególnych etapach postępowania osoby te uzyskiwały z racji przyznania im statusu strony w postępowaniu. Nie można wykluczyć, że gdyby został zagwarantowany udział społeczeństwa stosownie do treści art. 33 wpłynęłyby dodatkowe wnioski i uwagi, do których organ byłby zobowiązany się ustosunkować. Ponadto posiadania statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie należy mylić i utożsamiać z możliwością składania uwag i wniosków w toku postępowania przez każdy zainteresowany podmiot jak i żądania udzielenia informacji publicznej przez każdy taki podmiot, który nie musi mieć w tym zakresie nawet interesu faktycznego w świetle dyspozycji art. 33 ustawy z 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA W-wa z dnia 09.04.2013 r., sygn. akt II OSK 2396/11).

Konkludując, w toku przeprowadzonego postępowania nie zapewniono czynnego udziału społeczeństwa, naruszając tym samym art. 5, art. 33, art. 39 i art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3.10.2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wskazane uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Prowadząc ponownie postępowanie organ winien zastosować się do wymogów wskazanych wyżej przepisów, a w wydanej decyzji podać w jaki sposób uwagi i wnioski społeczeństwa zostały przy jej wydaniu uwzględnione.

Należy wskazać, że uchylając z powyższego powodu decyzje, sąd nie jest zobligowany do dokonywania merytorycznej oceny wszystkich zarzutów skargi i poglądów przedstawionych przez organ, ze względu na fakt, że w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązałyby organy i sąd w dalszym toku postępowania. Zatem "przesądzenie" wszystkich kwestii na obecnym etapie postępowania czyniłoby prowadzenie postępowania z udziałem społeczeństwa postępowaniem pozornym.

Mimo takiego stanowiska, w ocenie Sądu konieczne jest jednak wskazanie, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ winien wnikliwiej rozważyć przedstawioną w raporcie analizę klimatu akustycznego, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag.

Raport w postępowaniu o środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej. Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą (por. wyrok NSA z dnia 11.07.2013 r. sygn. II OSK 639/13). Raport oceniany jest przez organ wydający decyzję określającą uwarunkowania środowiskowe, a uczestnicy postępowania mają możliwość zgłoszenia zastrzeżeń dotyczących tego dowodu.

Organ nie ocenił prawidłowo znajdującego się w aktach raportu. Dostrzegając jego braki i wadliwości, poprzestał na wyjaśnieniach samego inwestora (k.432), zamiast zażądać uzupełnienia raportu.

Zgodnie z art.74 ust.1 pkt 3 ustawy do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy m.in. dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. W aktach administracyjnych brak jest właściwej mapy. Również raport nie zawiera takiej mapy. Są w nim odniesienia np. do ulicy Podmiejskiej, która nie została zaznaczona w graficznej części raportu.

Zgodnie z art. 115 ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj. Dz.U.2013.1232) w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1 (pod zabudowę mieszkaniową, pod szpitale i domy opieki społecznej, pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży, na cele uzdrowiskowe, na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, na cele mieszkaniowo-usługowe) właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów; przepis art. 114 ust. 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 114 ust. 2 stanowi, że jeżeli teren może być zaliczony do kilku rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, uznaje się, że dopuszczalne poziomy hałasu powinny być ustalone jak dla przeważającego rodzaju terenu.

Wbrew dyspozycji zacytowanego przepisu z wyjaśnień inwestora zawartych w uzupełnieniu do raportu oddziaływania na środowisko (k. 308 i 309) i z pisma Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia 24.01.2013 r. wynika, że przeznaczenie sąsiednich terenów przyjęte jako podstawa do ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu zostało określone nie na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania działek znajdujących się w zasięgu przewidywanego oddziaływania projektowanego węzła do produkcji betonu, a w odniesieniu do przeznaczenia przewidzianego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Miechów uchwalonego uchwałą nr XVII/179/2000 Rady Miejskiej w Miechowie z dnia 21.06.2000 r. Jest to o tyle istotne, że zakwalifikowanie zabudowy znajdującej się na sąsiednich działkach jako jednorodzinnej bądź wielorodzinnej prowadzi do odmiennych wymagań w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu. Konieczne jest zatem przeprowadzenie przez organ I instancji ponownej analizy faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania działek znajdujących się w zasięgu przewidywanego oddziaływania projektowanej inwestycji i dokonania oceny, czy normy w zakresie hałasu zostały spełnione. Ze względu na wielość źródeł hałasu jaki byłby generowany w związku z funkcjonowaniem przedmiotowej inwestycji, jak również szczególną uciążliwość tego rodzaju immisji dla okolicznych mieszkańców oraz środowiska naturalnego należy ze szczególną dokładnością zweryfikować ustalenia zawarte w tym zakresie w raporcie.

Należy również zwrócić uwagę, że organy obydwu instancji nie ustosunkowały się w wystarczający sposób do zastrzeżeń podnoszonych przez strony postępowania, poprzestając na odwoływaniu się, bądź cytowaniu treści przedłożonego raportu. Przypomnieć należy, że zarzuty odnosiły się przestarzałej sieci wodociągowej, wątpliwości co prawidłowości ustaleń raportu co do emisji pyłu i spalin, zwłaszcza w kontekście dominujących na tym obszarze wiatrów oraz położenia w niecce, błędnego określenia przez inwestora działek sąsiadujących z inwestycją jako przemysłowych, koniecznością zmiany sposobu użytkowania terenu inwestycji, niewystarczającego uwzględnienia zagrożeń dla zlokalizowanych w bliskim sąsiedztwie zabytków, zastrzeżeń co do wyników badań dotyczących hałasu, jak również zanieczyszczenia powietrza, nieuwzględnienie rzeczywistego stanu podłoża na którym ma zostać ustawiony węzeł do produkcji betonu, nieuwzględnienie postanowień zawartych w dokumentach strategicznych miasta i gminy, brak odpowiednich ustaleń odnośnie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przyrodnicze, w tym siedlisko bobrów, niewystarczającej kompensacji przyrodniczej, pominięcie procesu czyszczenia silosów i związanych z tym odpadów poprodukcyjnych, niespełnienie przez Raport warunków wymaganych przepisami prawa oraz wewnętrzne sprzeczności. Przypomnieć należy, że obowiązkiem organów prowadzących postępowanie w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań jest wyczerpujące i staranne ustosunkowanie się do wszystkich podniesionych zarzutów. Organy będą miały przy tym na uwadze, że sporządzenie raportu nie jest wymaganiem czysto formalnym, bowiem dla prawidłowego ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia istotny jest nie sam fakt sporządzenia raportu, ale jego treść, która podlega ocenie organów administracji publicznej prowadzących postępowanie w sprawie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I. sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - " c " p.p.s.a. W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a .