Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1930/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 65 pkt 1
journal: Dz.U. 2009 nr 146 poz 1188
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Trzecki Protokolant Piotr Mikucki po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 8 sierpnia 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 570/12 w sprawie ze skargi L. K. W. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 8 sierpnia 2012 r. o sygn. VI SA/Wa 570/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w sprawie ze skargi L. K. W.: uchylił decyzję Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wpisu na listę adwokatów; stwierdził, że decyzja ta nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania.

Sąd I instancji przyjął, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

W sprawie ustalono, że w latach 1979-1988 skarżący pracował w Komendzie Wojewódzkiej Milicji Obywatelskiej w K. oraz w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w K. na różnych stanowiskach związanych z prowadzeniem śledztw i dochodzeń pozostających w bezpośrednim nadzorze Prokuratury Wojewódzkiej w K. Następnie, decyzją Prokuratora Generalnego Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej z [...] sierpnia 1988 r. zwolniono skarżącego od odbywania aplikacji i złożenia egzaminu prokuratorskiego. W dniu [...] września 1988 r. został mianowany asesorem, a [...] listopada 1989 r. wiceprokuratorem Prokuratury Rejonowej w T. W związku z wejściem w życie ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 20, poz. 121), skarżącemu odmówiono ponownego powołania na stanowisko prokuratora. W związku z tym, jego stosunek służbowy w prokuraturze wygasł z dniem [...] października 1991 r.

Zdaniem Sądu, Minister Sprawiedliwości – podzielając stanowisko Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W., zawarte w uchwale z [...] września 2011 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w P. z [...] maja 2011 r. o odmowie wpisu wnioskodawcy na listę adwokatów W. Izby Adwokackiej – nie wyjaśnił, dlaczego pełnienie służby w organach bezpieczeństwa państwa – w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428) – stanowi sprzeniewierzenie się podstawowym zasadom moralnym, pozwalające na przyjęcie, że skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.).

Sąd wskazał, że pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata" oznacza zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. A zatem, na rękojmię należytego wykonywania zawodu adwokata, w rozumieniu art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze, składają się dwa elementy: cechy charakteru i dotychczasowe zachowanie osoby pragnącej zostać adwokatem. Brak rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata jest więc implikacją nieskazitelnego charakteru i dotychczasowego zachowania odpowiadającego ocenom moralnym i etycznym. Są to pojęcia jednolite i niepodzielne.

W ocenie Sądu, decyzja w tego rodzaju sprawie powinna mieć charakter zindywidualizowany, a zatem, organ administracji publicznej powinien wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że zaistniały podstawy do stwierdzenia, iż skarżący nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i nie jest nieskazitelnego charakteru.

Zdaniem Sądu I instancji, organ nie ustalił jednoznacznie, że skarżący nie spełnia przesłanki z art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Zgodnie z tym przepisem, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o notariacie (Dz. U. Nr 37, poz. 286), wymogu odbycia aplikacji adwokackiej i złożenia egzaminu adwokackiego nie stosuje się między innymi do osób, które zajmowały stanowisko prokuratora. Stanowisko Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z którym powyższy przepis odnosi się wyłącznie do osób, które zajmowały stanowisko w prokuraturze po weryfikacji dokonanej w oparciu o ustawę z dnia 22 marca 1990 r. o zmianie ustawy o Prokuraturze Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej, Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia oraz ustawy o Sądzie Najwyższym (Dz. U. Nr 20, poz. 121), nie zostało w sposób przekonujący wyjaśnione. Sprowadza się ono w istocie do stwierdzenia, że skarżący nie spełnia przesłanek do wpisu na listę adwokatów, ponieważ nie wykazał, że zajmował stanowisko prokuratora, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o adwokaturze. Nie przeszedł bowiem pozytywnie weryfikacji dokonanej wspomnianą ustawą z dnia 22 marca 1990 r.

Tymczasem, jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 26 marca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 162/12, "nie jest zasadne zawężanie kręgu podmiotów, o których mowa w art. 25 ust. 1 pkt 3 ustawy o radcach prawnych do osób, które zajmowały stanowiska prokuratorskie po tzw. weryfikacji, czyli zawiązywaniu nowych stosunków służbowych po wejściu w życie ustawy nowelizacyjnej (1990 r.). Takie rozumienie przepisu ustawy nie jest uprawnione. Lege non distinguente, należy uznać, iż powołany przepis dotyczy wszystkich bez wyjątków i ograniczeń czasowych osób, które wymienione w przepisie stanowiska (w tym prokuratorskie) zajmowały". Zdaniem Sądu I instancji, skoro Minister Sprawiedliwości powyższego poglądu nie podziela, powinien w sposób jednoznacznie przekonujący wyrazić swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z powyższych powodów skarga została uwzględniona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku w całości, złożyło Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej. Zarzuciło naruszenie prawa materialnego. Domagało się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzuciło błędną wykładnię art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.).

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, organy zebrały materiał w sprawie w sposób wszechstronny i wyczerpujący, który w pełni uzasadnia decyzję o odmowie wpisu uczestnika postępowania na listę adwokatów. Kandydat nie jest bowiem osobą o nieskazitelnym charakterze i nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, o której mowa w art. 65 pkt 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Fakt, że skarżący przez blisko 10 lat pracował w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w K., na różnych stanowiskach związanych z prowadzeniem dochodzeń pozostających w bezpośrednim nadzorze Prokuratury Wojewódzkiej w K., pozwala na uznanie, że nie daje on rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata. Praca w tego typu instytucji, przez tak długi czas, w pełni uzasadnia stwierdzenie o braku przesłanki, o której mowa w art. 65 ust. 1 ustawy Prawo o adwokaturze. Praca uczestnika postępowania związana była z prowadzeniem śledztw i dochodzeń w latach 80, tj. w okresie aktywnego sprzeciwu obywatelskiego wobec komunistycznych władz i próby budowania instytucji demokratycznych. Oznacza to, że była skierowana przeciwko polskiemu społeczeństwu i sprzeniewierzała się podstawowym zasadom moralnym i etycznym. Zdaniem organu, osoba która dobrowolnie i z zaangażowaniem świadczyła pracę w organach służby bezpieczeństwa PRL, nie dysponuje cechami gwarantującymi prawidłowe w kontekście moralności i uczciwości, wykonywanie zawodu adwokata. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w uchwale Naczelnej Rady Adwokackiej Nr 9/1999 z dnia 17 kwietnia 1999 r.

Minister Sprawiedliwości i L. K. W. nie skorzystali z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie nie powołuje żadnych przepisów proceduralnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest stanem faktycznym sprawy będącym podstawą wydania zaskarżonego wyroku. W konsekwencji dla oceny trafności podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego miarodajny jest stan faktyczny ustalony przez Sąd w zaskarżonym wyroku. Tak ustalony stan faktyczny uzasadniał przyjętą przez Sąd I instancji podstawę do zastosowania prawa materialnego.

Kasator powołując naruszenie prawa materialnego, zarzut sprowadził do błędnej wykładni art. 65 pkt 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.). Chodzi o uznanie, że L. K. W. pracując 10 lat w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w K. na różnych stanowiskach związanych z prowadzeniem śledztw i dochodzeń pozostających w bezpośrednim nadzorze Prokuratury Wojewódzkiej w K., daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest na obecnym etapie nieuzasadniony.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, nie przesądził powyższej kwestii. Uznał, że ocena ta jest przedwczesna i należy wypowiedzieć się jednoznacznie, dlaczego pełnienie służby w organach bezpieczeństwa państwa w rozumieniu art. 2 ustawy z dnia 11 kwietnia 1997 r. o ujawnieniu pracy lub służby w organach bezpieczeństwa państwa lub współpracy z nimi w latach 1944-1990 osób pełniących funkcje publiczne (Dz. U. z 1999 r. Nr 42, poz. 428 ze zm.), stanowi sprzeniewierzenie się podstawowym zasadom moralnym. Chodzi o takie znaczenie, że pozwala na przyjęcie braku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata przez L. K. W. Ocena powyższa jest następstwem braku zajęcia stanowiska w tej kwestii przez Ministra Sprawiedliwości.

Naczelny Sąd Administracyjny wbrew wywodom kasatora, podziela stanowisko Sądu I instancji, że Minister Sprawiedliwości podzielając stanowisko Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. i Okręgowej Rady Adwokackiej w P. co do braku rękojmi należytego wykonywania zawodu adwokata, nie wypowiedział się w tym temacie. W złożonym odwołaniu do Ministra Sprawiedliwości L. K. W. podjął polemikę z zajętym stanowiskiem co do braku spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 65 pkt 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o adwokaturze. Minister Sprawiedliwości nie ustosunkował się do tych zarzutów, co uzasadniało przyjęcie przez Sąd I instancji ocenę wyżej wymienioną, a więc w kierunku zajęcia stanowiska przez Ministra Sprawiedliwości. Brak ocen w tym zakresie powoduje, że zarzut naruszenia prawa materialnego wskazany przez kasatora, jest przedwczesny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wywody kasatora zawarte w uzasadnieniu, że w myśl art. 65 pkt 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, to czy dana osoba daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, powinno opierać się z założenia na rozważeniu całokształtu dotychczasowej postawy kandydata, a więc jego cech charakteru i zachowania. Chodzi zatem o to, że pojęcie "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata" zdefiniowane zostało w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Naczelnego Sądu Administracyjnego jako zespół cech osobistych charakteru i zachowań składających się na wizerunek osoby zaufania publicznego, na której nie ciążą żadne zarzuty podważające jej wiarygodność. Pojęcie "rękojmi" to poręczenie, zagwarantowanie, zapewnienie, że z racji posiadanych cech zawód zaufania publicznego, w tym wypadku adwokata, będzie wykonywany prawidłowo. Wymóg nieskazitelnego charakteru powinien być rozważany na tle specyfiki funkcji adwokata jako zawodu zaufania publicznego i szczególnego stosunku zaufania łączącego go z klientem. Treść przepisu wskazuje także na to, że każda osoba ubiegająca się o wpis na listę adwokatów musi oceniać także swoje dotychczasowe zachowanie przez pryzmat podstawowych norm moralnych. O ile kasator w uzasadnieniu odwołał się też do uchwały Naczelnej Rady Adwokackiej nr 9/1999 z dnia 17 kwietnia 1999 r., to ta kwestia także nie była przedmiotem oceny przez Ministra Sprawiedliwości. Należy zatem także dokonać oceny w jej kontekście, aby w ostateczności przyjąć, czy ma wpływ na pojęcie rękojmi w niniejszej sprawie.

Podkreślić należy, że w niniejszym postępowaniu przedmiotem oceny legalności Sądu I instancji była uchwała o odmowie wpisu wydana na podstawie nie tylko art. 65 pkt 1, ale też art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję ustosunkował się do obu powołanych podstaw, zaś skarga kasacyjna zaskarżeniem objęła tylko podstawę określoną w art. 65 pkt 1 ustawy. Oznacza to, że zakres zaskarżenia przy braku zarzutów procesowych i braku wszechstronnego i wyczerpującego rozpoznania sprawy w zakresie wskazanym przez Sąd I instancji, uniemożliwia wypowiedzenie się w szerszym zakresie co do naruszenia prawa materialnego w sposób zakreślony przez kasatora w sformułowanym zarzucie. W konsekwencji, przedwczesna stała się ocena zaistnienia podstawy do stwierdzenia, że ubiegający się o wpis nie daje rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu adwokata i nie jest nieskazitelnego charakteru.

Mając na uwadze powyższe – Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 § 1 ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę kasacyjną jako nieuzasadnioną.