Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2887/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Opłata skarbowa
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 54
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 70/15 w sprawie ze skargi J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 maja 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 70/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę J.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Poznaniu z dnia [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy Suchy Las, wskazując na art. 144 - 146, art. 148 ust. 1 - 3, art. 148b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej u.g.n., oraz uchwałę Rady Gminy Suchy Las nr [...] z dnia 26 sierpnia 2010 r. zmieniającą uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej (Dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 214 poz. 3885, dalej jako Uchwała) ustalił A.P. i J.P., łączną opłatę adiacencką w wysokości 6.225,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonych w miejscowości Suchy Las, stanowiących działkę nr [...] o powierzchni 0,0829 ha, zapisanej w księdze wieczystej [...] oraz działkę nr [...] o powierzchni 0,0833 ha i działkę nr [...] o powierzchni 0,0833 ha, ark. mapy 23, obręb Suchy Las, zapisanych w księdze wieczystej nr [...], w związku z wybudowaniem z udziałem środków Gminy Suchy Las kanalizacji sanitarnej w ulicy D. w Suchym Lesie, przy której położone są nieruchomości.

Uzasadniając decyzję Wójt wskazał, że Starosta Poznański decyzją nr [...] z 24 czerwca 2009 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Suchy Las pozwolenia na budowę sieci kanalizacji sanitarnej przy ul. S. Komisyjnego, protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji dokonano 11 maja 2011 r. Budowa inwestycji zrealizowana została ze środków Gminy. W dniu 7 grudnia 2012 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z wybudowaniem kanalizacji sanitarnej.

Wójt wskazał, że decyzją z dnia [...] ustalił stronom opłatę adiacencką w wysokości 7.035,00 zł.

Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, decyzją z dnia [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Wójta i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. SKO wskazało na błędne oszacowanie przez rzeczoznawcę majątkowego wartości nieruchomości jako sumy poszczególnych działek. Sprowadza się to do konieczności ustalania wartości nieruchomości z wykorzystaniem transakcji nieruchomości podobnych do nieruchomości istniejącej jako jednej nieruchomości o identycznej powierzchni jak przed podziałem, lecz składającej się z większej liczby działek. Nadto SKO oceniło, że operaty szacunkowe sporządzone przez biegłego obarczone były błędami merytorycznymi, które dotyczyły przyjętych w operacie przez niego nieruchomości do porównań i przypisanych im cech różnicujących.

Wójt wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę zlecił wykonanie nowych operatów szacunkowych, które przyjęto jako dowód w sprawie. Na ich podstawie ustalono, że budowa kanalizacji sanitarnej spowodowała wzrost wartości nieruchomości. Zobowiązanym do poniesienia opłaty jest właściciel nieruchomości z chwili stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej. Poprzez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych (art. 143 ust. 2 u.g.n.). Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. Wójt może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała Rady Gminy określająca stawkę procentową tej opłaty. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Wójt wskazał, że ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej następuje, zgodnie z art. 148b u.g.n., na podstawie odrębnych przepisów, tj. w niniejszej sprawie na podstawie art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz.1409 z późn. zm.), zgodnie z którym, do użytkowania obiektu budowlanego, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Właściwy miejscowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego został zawiadomiony pismem z dnia 7 lipca 2011 r., doręczonym w dniu 14 lipca 2011 r. Wobec braku sprzeciwu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, należy uznać dzień 5 sierpnia 2011 r. za dzień stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej.

W dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej zgodnie z zapisami ewidencji gruntów, jak i ksiąg wieczystych właścicielami nieruchomości byli A.P. i J.P., w udziale 1/1 - wspólność ustawowa majątkowa małżeńska, a także obowiązywała Uchwała, zgodnie z którą stawka procentowa opłaty adiacenckiej wynosi 15% różnicy między wartością nieruchomości przed a wartością nieruchomości po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej.

Wójt wskazał, że zgodnie z opisem zawartym w operatach szacunkowych, nieruchomości oznaczone nr geodezyjnym [...] oraz oznaczone nr [...] zlokalizowane są w Suchym Lesie i od strony południowej przylegają do ulicy D. W sąsiedztwie znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz tereny niezabudowane. Działka nr [...] jest niezabudowana, tworzy obszar o kształcie prostokątnym, z frontem o szerokości 16 m, natomiast działki o nr [...] są również niezabudowane i posiadają front o szerokości 32 m, ich teren obniża się w kierunku południowym. Nieruchomości obecnie posiadają dostęp do sieci energetycznej, gazowej, wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. W dniu stworzenia warunków do korzystania z kanalizacji sanitarnej nieruchomości nie były objęte obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Biegły przeanalizował rynek nieruchomości gruntowych, niezabudowanych, przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na terenie Gminy. Zbadał transakcje z ostatnich dwóch lat, a następnie, dla uzyskania większej ilości danych i sporządzenia pełniejszej analizy, poszerzył okres badania rynku do początku 2012 r. Biegły, mając na uwadze powyższe, w okresie objętym badaniem (2012-2014 r.) ustalił trend na poziomie zerowym. Wykorzystując wszelkie niezbędne i dostępne dane o nieruchomościach, biegły w pierwszej kolejności dokonał analizy wpływu kanalizacji sanitarnej na cenę nieruchomości, stwierdzając, że każdorazowe podłączenie do sieci infrastruktury technicznej powoduje sukcesywny wzrost cen o 3 - 5%. Wartość nieruchomości biegły określił w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Wójt ocenił, że biegły mógł zastosować to podejście. Wartości nieruchomości zarówno według stanu przed, jak i po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej, określone zostały dla funkcji nieruchomości, zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak również bez uwzględniania części składowych nieruchomości.

Wójt ocenił, że wszystkie przyjęte do porównań w niniejszej sprawie nieruchomości wyczerpują definicję nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Analiza operatów szacunkowych wskazuje, że uzyskane przez biegłego wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Wójt ocenił, że operaty są aktualne, spójne i logiczne, a wynikające z nich wartości wiarygodne. Opłatę adiacencką ustalono wobec spełnienia wszystkich przesłanek warunkujących ustalenie opłaty.

W odwołaniu od opisanej decyzji strony zarzuciły naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że operaty szacunkowe sporządzone w sprawie spełniają wymogi określone przepisami prawa. Dalej zarzucono naruszenie art. 9 k.p.a. w związku z art. 81 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że niedoręczenie stronom przez organ I instancji wystąpień do innych podmiotów postępowania oraz udzielonych przez nich odpowiedzi nie spowodowało naruszenia obowiązku należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych. Zarzucono także naruszenie art. 80 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że oględziny nieruchomości zostały wykonane prawidłowo, a wydanie decyzji w oparciu o operat szacunkowy sporządzony bez przeprowadzenia oględzin nieruchomości nie stanowi naruszenia prawa. Zarzucono także naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

W uzasadnieniu odwołujący się podnieśli, że Wójt oparł się głównie na operatach szacunkowych, które mają, zdaniem stron, liczne uchybienia. Rzeczoznawca wskazał, że cecha uzbrojenia działki to aż 20% jej wartości, co jest znacząco zawyżoną oceną. W ocenie odwołujących wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową wskazanej infrastruktury jest zawyżony i jako taki nie zasługuje na uwzględnienie. Do dnia sporządzenia odwołania nieruchomość nie została przyłączona do wybudowanej infrastruktury.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu, wskazując na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium podzieliło stanowisko Wójta, że operaty są opracowaniami rzetelnymi, sporządzonymi zgodnie z przepisami oraz zasadami sztuki. Ustalając wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjął do porównań nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną o powierzchni z zakresu 546 - 1921 m2 z obszaru miejscowości. Rzeczoznawca wedle własnego doświadczenia oraz wiedzy dokonał określenia cech nieruchomości oraz przypisania wag stosownym cechom. Wójt dokonał oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadał czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione aby dokument ten miał wartość dowodową. Nie naruszył więc art. 80 k.p.a. Wycena poparta została uzasadnieniem wyboru metodologii oraz należytą analizą właściwego rynku nieruchomości. Nadto, zdaniem Kolegium, dobrane przez rzeczoznawcę transakcje nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości, przy czym podobieństwo nie oznacza identyczności nieruchomości. Kolegium podało, że z treści operatu wynika, iż rzeczoznawca przed sporządzeniem wyceny dokonał oględzin nieruchomości, co miało miejsce 4 grudnia 2012 r. Pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. organ I instancji zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów i zgromadzonych dokumentów. Strony nie skorzystały z przysługującego im prawa. Kolegium podało również, że prawo do ustalenia opłaty uzależnione jest nie od rzeczywistego korzystania, a jedynie od zaistnienia stanu, w którym po stronie inwestora zapewniono możliwość korzystania z urządzeń. Jedynie od właściciela/dysponenta nieruchomości zależy czy zechce z tej możliwości skorzystać. W tym kontekście, zdaniem Kolegium, fakt braku podłączenia nieruchomości do sieci jest pozbawiony znaczenia prawnego.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów według norm przepisanych. Zarzucił naruszenie: 1) art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez błędną interpretację terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej; 2) art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że operaty szacunkowe sporządzone na potrzeby niniejszego postępowania spełniają wymogi określone przepisami prawa; 3) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronom wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań; 4) art. 80 i art. 77 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez uznanie, że oględziny nieruchomości zostały wykonane prawidłowo; 5) art. 8 k.p.a.poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do państwa.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumenty zawarte w odwołaniu. Nadto zarzucił dokonanie błędnej interpretacji art. 145 ust. 2 u.g.n. Zgodnie bowiem z orzecznictwem, zarówno NSA jak i wojewódzkich sądów administracyjnych, stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej powinno być utożsamiane z datą końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury (wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 680/2010; WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 832/2012). Przenosząc powyższe rozważania na grunt postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją skarżący wskazał, że termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., zaczął biec w dniu 12 maja 2011 r., a więc dzień po komisyjnym, protokolarnym odbiorze i przekazaniu do użytkowania realizowanej inwestycji, i upłynął w dniu 12 maja 2014 r. Zatem decyzja Wójta została wydana po upływie 3-letniego terminu wskazanego w art. 145 ust. 2 u.g.n., a więc jest bezpodstawna i jako taka nie może się ostać w obrocie prawnym.

Skarżący podał, że operaty szacunkowe nie zasługują na akceptację, gdyż nie odpowiadają warunkom wymaganym w przypadku sporządzania operatów w tego rodzaju sprawach. Uchybieniem, wg skarżącego, jest uznanie, że cecha uzbrojenia działki stanowi aż 20% jej wartości. Na wartość działek położonych w tej okolicy wpływa bardzo wiele czynników poza cechą uzbrojenia. Przyjęcie, że aż 20% wartości danej nieruchomości stanowi cecha uzbrojenia prowadziłoby do uznania, że pozostałe jej cechy, jak położenie, wielkość czy dostęp do dróg mają znikome znaczenie wpływające na jej wartość w dużo mniejszym stopniu. Przyjęcie powyższego błędnego założenia o 20% wartości cechy uzbrojenia nieruchomości, automatycznie prowadzi do kolejnego uchybienia – zawyżenia wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową wskazanej infrastruktury.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. SKO podkreśliło, że pismem z dnia 13 czerwca 2014 r. strony zostały zawiadomione o zakończeniu zbierania materiału dowodowego w sprawie oraz pouczone o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. SKO podało, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi są daty wynikające z możliwości przystąpienia do użytkowania tych obiektów, ustalone wg przepisów prawa budowlanego. Odnosząc się do zarzutów kierowanych przeciwko sporządzonemu w sprawie operatowi szacunkowemu SKO podkreśliło, że dobór cech nieruchomości i przypisanie im wag pozostawione są uznaniu rzeczoznawcy, który opiera się na swej wiedzy specjalistycznej oraz doświadczeniu. Organ na podstawie art. 80 k.p.a. sprawdza wartość dowodową operatu, jednak sprawdzenie to winno dotyczyć oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadania czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Takiej oceny, zdaniem Kolegium, dokonał organ I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skarga jest niezasadna.

Sąd ten podzielił stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i stwierdził, że stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia nie budzi wątpliwości.

Sąd podkreślił, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać. Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego.

Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n. wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że opłata adiacencka może być ustalana każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury, w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia do tych urządzeń. Przy ustalaniu tej opłaty istotny jest moment powodujący wzrost wartości nieruchomości, od którego biegnie trzyletni okres zobowiązania właściciela nieruchomości do poniesienia opłaty.

Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji, jak i nie precyzują, co należy rozumieć pod pojęciem "stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis art. 148b ust. 1 u.g.n. stanowi jedynie, że: "ustalenie, że zostały stworzone [...] warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów".

Dla oceny czy zostały stworzone warunki podłączenia konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń, bowiem nie można mówić o jednym tożsamym dla wszystkich urządzeń infrastruktury technicznej dokumencie przesądzającym o tym fakcie. W przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót (dzień 11 maja 2011 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (dzień 5 sierpnia 2011 r.). Dopiero od tej daty istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie kanalizacji sanitarnej. Decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Zatem w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz.U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej.

W przedmiotowej sprawie gmina Suchy Las wybudowała kanalizację sanitarną w ulicy D. w Suchym Lesie, przy której położone są działki skarżącego i jego żony. Prace te były realizowane do dnia 11 maja 2011 r., kiedy to dokonano protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji. Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. (doręczonym w dniu 14 lipca 2011 r.) zawiadomiono Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Poznaniu o zakończeniu robót. Organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie 21 dni sprzeciwu, a więc datę 5 sierpnia 2011 r. (21 dni od daty doręczenia zgłoszenia) należy uznać za datę stworzenia warunków do podłączenia urządzenia infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu I instancji, zasadnie więc organ ustalił, że w dacie decyzji organu I instancji, tj. 11 lipca 2014 r. nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, tj. w dniu 5 sierpnia 2011 r. obowiązywała uchwała Rady Gminy Suchy Las nr [...] zmieniająca uchwałę nr [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Decyzja została skarżącemu i jego żonie (osobno) doręczona w dniu 18 lipca 2014 r., tj. przed upływem trzech lat liczonych od daty 5 sierpnia 2011 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest to wystarczające aby stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej ustał. Trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Przyjmując takie stanowisko skład orzekający miał na uwadze uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu uchwały zawarto zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem. Podobny pogląd wyrażany jest obecnie również w doktrynie. Podkreśla się, że opłata adiacencka nie jest podatkiem, lecz daniną publiczną, z którą ustawodawca wiąże powstanie roszczenia przysługującego gminie, podlegającego przedawnieniu, a zatem należy stwierdzić, że wszczęcie postępowania administracyjnego i wydanie decyzji przed upływem przedawnienia jest skuteczne także wówczas, gdy decyzja taka staje się ostateczna po upływie trzech lat (por.: E. Mzyk [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk: Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2008, s. 513).

Zdaniem Sądu I instancji decyzja organu I instancji wydana została przed upływem tego terminu, a stanowisko skarżącego o przekroczeniu tego terminu było niezasadne.

Kolejną kwestią sporną w niniejszej sprawie była ocena operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego operat był nieprawidłowy, zawyżał znacznie cechy uzbrojenia, czego organy oceniając ten operat nie wzięły pod uwagę.

Przechodząc do rozważenia tej kwestii Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z art. 146 ust. 1a u.g.n., ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości. Oznacza to, że najistotniejszym dowodem na okoliczność wzrostu wartości nieruchomości, dopuszczonym przez ustawodawcę do celów ustalenia opłaty adiacenckiej, jest operat szacunkowy. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, który sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego, stosownie do art. 156 ust. 1 u.g.n. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 tej ustawy, natomiast, zgodnie z ust. 2, sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy do oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1.

Zdaniem Sądu I instancji, organ słusznie uznał, że operat podlega ocenie organu tylko pod względem formalnym. Jeżeli strona uznaje, iż operat szacunkowy budzi wątpliwości, to powinna przedłożyć organowi przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych w celu obalenia kwestionowanego operatu szacunkowego. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca. Możliwość skorzystania z oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców zależy od inicjatywy strony, która może zlecić a następnie przedłożyć organowi administracji przeciwdowód w postaci opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców. Organ administracji w ramach prowadzonego postępowania może bowiem dokonać jedynie formalnej oceny operatu, tzn. zbadać, czy został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, jest jasny i logiczny, pozbawiony pomyłek i braków, jednakże organ nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły.

W ocenie Sądu rację ma organ, że sporządzony w sprawie operat jest spójny i logiczny, zawiera wymagane prawem elementy, tj. określenie przedmiotu i zakresu wyceny; określenie celu wyceny; podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości; ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości; opis stanu nieruchomości; wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości; analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny; wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania; przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem, zgodnie również z § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.). Operat uwzględnia wszelkie elementy, które mogą mieć wpływ na wartość nieruchomości położonych na terenie gminy podmiejskiej (lokalizacja szczegółowa, uzbrojenie i wielkość działki, dostęp do drogi), wyjaśnia założenia przyjęte przy dokonywaniu wyceny oraz ukazuje wpływ cech rynkowych na wartość nieruchomości, zarówno w formie opisowej, jak i tabelarycznej. Zawiera także opis nieruchomości podobnych, przyjętych do porównania, wystarczający z punktu widzenia określonych cech rynkowych. Biegły w operacie wyjaśnił, że przyjął do porównania nieruchomości położone w Suchym Lesie, gdyż miejscowość ta wyróżnia się na tle całej gminy wyjątkowo wysokimi cenami gruntów uzyskiwanymi w transakcjach sprzedaży. Wynika to z potencjału samej miejscowości jak też i położenia tuż przy granicy miasta Poznań. Biegły podał, że zauważalny jest wpływ dostępu nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak: kanalizacja, woda, prąd, gaz, urządzona droga a z odnotowanych transakcji wynika, że podłączenie do każdej z sieci infrastruktury powoduje sukcesywny wzrost cen o około 3-5%. Podobny wzrost cen jest notowany w przypadku działek z dostępem do kanalizacji w stosunku do działek bez dostępu do niej. Biegły wyjaśnił, że działki pozbawione dostępu do kanalizacji sprzedawane są przy średniej cenie wynoszącej około 404 zł.m2 Natomiast takie, które mają do niej dostęp osiągają średnio ceny wynoszące ok. 449 zł/m2. W ocenie tego Sądu, te wyjaśnienia do opinii są rzetelne i wiarygodne. Nie ma podstaw by kwestionować ustalenie opinii w zakresie przyjęcia, że cecha uzbrojenia działki stanowi 20% jej wartości, nie odbiega ona w znaczny sposób od innych cech. Z opinii wynika, że liczbę i wagi cech ustalono na podstawie analizy bazy danych o cenach i cechach nieruchomości będących przedmiotem obrotu rynkowego oraz na podstawie badań i obserwacji preferencji potencjalnych nabywców nieruchomości. Z opinii wynika również, że liczba transakcji nieruchomości bez kanalizacji była mniejsza, dlatego biegły poszerzył szacowanie notowań cen do okresu dwóch i pół roku poprzedzających wycenę. Nie ma podstaw do uznania, że uzbrojenie terenu ma mniejszą wagę niż przyjęta przez rzeczoznawcę 20% wartości działki.

Operat został wykorzystany w terminie 12 miesięcy od dnia sporządzenia, zgodnie z art. 156 ust. 3 u.g.n. Rzeczoznawca przed sporządzeniem wyceny dokonał oględzin nieruchomości, co miało miejsce 4 grudnia 2012 r. W aktach znajduje się dokumentacja fotograficzna oględzin. W przepisach u.g.n., ani w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109) nie ma regulacji dotyczących dokonania oględzin, np. dotyczących terminu w jakim mają być przeprowadzone, jakim wymogom mają odpowiadać. Poza tym w skardze nie ma konkretnych zarzutów co do ustaleń rzeczoznawcy w zakresie wyceny przedmiotowych niezabudowanych gruntów niż wynika to z operatu.

W ocenie Sądu I instancji, wbrew zarzutom skargi, strona skarżąca miała możliwość zapoznania się z całokształtem materiału dowodowego znajdującego się w aktach, w tym z operatem szacunkowym i miała zapewnione prawo sporządzania notatek lub odpisów (zawiadomienie z dnia 13 czerwca 2014 r.). Skarżący w ogóle nie uzasadnił zarzutu naruszenia art. 8 kpa polegającego, jak wskazał w skardze, na prowadzeniu postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane. Sąd I instancji nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, Sąd ten na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej, J.P. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 u.g.n. poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że w przedmiotowej sprawie decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana w terminie.

W oparciu o powyższy zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i stwierdzenie, że decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana po terminie wskazanym w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: p.b.), jest niezgodne z orzecznictwem zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych. W tym kontekście wskazać należy również na bezpodstawne wskazanie w zaskarżonym wyroku na to, że zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, gdyż orzeczenia wskazane przez skarżącego w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zostały wydane po tej dacie, na gruncie stanu prawnego obowiązującego po dacie wejścia w życie w/w nowelizacji.

Skarżący powołując się na orzecznictwo podał, że data końcowego odbioru technicznego urządzeń infrastruktury jest tą datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 145 ust. 2 u.g.n. Z przepisu art. 145 ust. 1 u.g.n. wynika, chodzi w nich o techniczną, a nie formalną możliwość skorzystania z urządzeń infrastruktury technicznej lub drogi, czego konsekwencją jest fakt, że nie ma znaczenia, od kiedy inwestycja infrastrukturalna mogła być legalnie użytkowana (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 680/10). Tożsame stanowisko zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 832/12, w którym stwierdził, że początkiem biegu terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest dzień końcowego odbioru inwestycji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm.), dalej u.g.n., poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji nieuzasadnione uznanie, że w przedmiotowej sprawie decyzja w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej została wydana w terminie, jest niezasadny.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że opłata adiacencka związana jest, jak to wynika z art. 4 pkt 11 u.g.n., ze wzrostem wartości nieruchomości, spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego i ma charakter obligatoryjny, a obowiązek jej uiszczenia istnieje niezależnie od tego, czy właściciel nieruchomości ma zamiar z wybudowanych urządzeń korzystać.

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n., wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Zgodnie natomiast z art. 143 i 144 tej ustawy, właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa czy jednostek samorządu terytorialnego. Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych.

Zgodnie z art. 145 ust. 2 u.g.n., wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2 u.g.n. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Trafnie zauważa w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji, że w najnowszym orzecznictwie Wojewódzkich Sądów Administracyjnych i Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie wskazuje się, że ustawa o gospodarce nieruchomościami nie definiuje użytego w art. 145 ust. 2 u.g.n. pojęcia "stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi". Przepis ten należy wykładać łącznie z art. 148b ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym ustalenie, że zostały stworzone warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej albo warunki do korzystania z wybudowanej drogi, następuje na podstawie odrębnych przepisów. W rozumieniu zatem art. 148b ust. 1 u.g.n. stworzenie warunków to możliwość przystąpienia do użytkowania obiektu, stosownie do przepisów Prawa budowlanego. Stworzenie warunków jest więc nie tylko kategorią techniczną, ale i prawną i obie powinny być spełnione.

Dla oceny zatem, czy zostały stworzone warunki podłączenia konieczne jest odwołanie się do ustaw i rozporządzeń regulujących realizację poszczególnych urządzeń. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sadu I instancji, że w przypadku urządzeń kanalizacyjnych, datą stworzenia warunków podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, biorąc pod uwagę treść art. 15 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, będzie nie data odbioru robót (dzień 11 maja 2011 r.), ale data zgłoszenia do użytkowania urządzenia kanalizacyjnego (dzień 5 sierpnia 2011 r.). Dopiero od tej daty istniała możliwość świadczenia usług i użytkowanie kanalizacji sanitarnej. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że decydujące znaczenie ma bowiem nie protokolarny odbiór, lecz rzeczywista możliwość podłączenia nieruchomości do określonych urządzeń. Zgodnie z art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę, można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Do czasu zgłoszenia do użytkowania urządzenie to nie mogło funkcjonować, a korzystanie z niego byłoby nielegalne, co wynika jednoznacznie z treści art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Przyjęcie stanowiska prezentowanego w skardze kasacyjnej, że decydujące znaczenie ma data, w której istnieje faktyczna możliwość korzystania z wybudowanego urządzenia, oznaczałoby zbędność regulacji zawartej w art. 148b ust. 1 u.g.n., co byłoby sprzeczne z założeniem racjonalności ustawodawcy, którego to założenia nie należy podważać (por. wyroki NSA: z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. II OSK 1609/14, Lex 1582049; z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. II FSK 1762/14, Lex 1774222). Nie można uznać odesłania do przepisów innych aktów prawnych zawartego w art. 148b ust. 1 u.g.n. za zabieg pozbawiony znaczenia prawnego. Odesłanie do przepisów Prawa budowlanego pozwala na ustalenie daty wynikającej z dokumentacji stanowiącej nieodłączny element procesu budowlanego, co niewątpliwie służy wyeliminowaniu trudności dowodowych i interpretacyjnych w zakresie ustalenia daty faktycznego zakończenia robót budowlanych, daty faktycznego rozpoczęcia korzystania z wybudowanej infrastruktury technicznej.

Trafnie w tej sytuacji przyjął Sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie datą stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzenia infrastruktury technicznej będzie data wynikająca z możliwości przystąpienia do użytkowania tego obiektu, ustalona według przepisów Prawa budowlanego. Trafnie także sąd ten zauważa, że zmiana stanu prawnego (polegająca na dodaniu art. 148b u.g.n. nowelą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw – Dz. U. Nr 173, poz. 1218) spowodowała, że straciło na aktualności orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, wedle którego data końcowego odbioru urządzeń technicznych jest datą, z którą należy wiązać termin stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej. Z tych względów odwoływanie się w tym zakresie do wyroków sądów administracyjnych wskazanych w skardze kasacyjnej uznać należy za nieskuteczne.

Z prawidłowych i niekwestionowanych ustaleń poczynionych w sprawie wynika, że gmina Suchy Las wybudowała kanalizację sanitarną w ulicy D. w Suchym Lesie, przy której położone są działki skarżącego i jego żony. Prace te były realizowane do dnia 11 maja 2011 r., kiedy to dokonano protokolarnego odbioru końcowego i przekazania do użytkowania zrealizowanej inwestycji. Pismem z dnia 7 lipca 2011 r. (doręczonym w dniu 14 lipca 2011 r.) zawiadomiono Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Poznaniu o zakończeniu robót. Organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie 21 dni sprzeciwu, a więc datę 5 sierpnia 2011 r. (21 dni od daty doręczenia zgłoszenia) należy uznać za datę stworzenia warunków do podłączenia urządzenia infrastruktury technicznej.

Zasadnie więc w sprawie ustalono, że w dacie decyzji organu I instancji, tj. 11 lipca 2014 r., nie minął jeszcze trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., który umożliwia ustalenie opłaty adiacenckiej. W dniu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do sieci wodociągowej, tj. w dniu 5 sierpnia 2011 r., obowiązywała uchwała Rady Gminy Suchy Las nr [...] zmieniająca uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości objętej budową infrastruktury technicznej, ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 15% różnicy pomiędzy wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Decyzja została doręczona skarżącemu i jego żonie (osobno) w dniu 18 lipca 2014 r., tj. przed upływem trzech lat liczonych od dnia 5 sierpnia 2011 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem jest to wystarczające aby stan niepewności co do skorzystania przez właściwy organ ze swoich uprawnień w przedmiocie wymierzenia opłaty adiacenckiej ustał.

Wskazać należy, że trzyletni termin określony w art. 145 ust. 2 u.g.n. jest terminem materialnym i dla jego zachowania konieczne jest wydanie decyzji przez organ I instancji, przy czym decyzja ta nie musi mieć przymiotu ostateczności. Stanowisko to jest zgodne z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009 r. sygn. akt I OSP 4/09, w której przesądzono, że trzyletni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., dotyczy rozstrzygnięcia przez organ I instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. W uzasadnieniu uchwały zawarte zostało również stanowisko co do wątpliwości, czy przed upływem terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. opłata adiacencka może być określona decyzją nieostateczną. NSA uznał takie rozwiązanie za zgodne z prawem.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 ust. 2 u.g.n. uznać należało za niezasadny. Skarga kasacyjna podlegała zatem oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 p.p.s.a.