Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 486/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 145 § 1 lit. a, art. 200
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 105, art. 138, art. 156
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi L. P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego L. P. kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "GINB"), decyzją z [...] grudnia 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] od decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...], zwanemu dalej "skarżącym", pozwolenia na rozbudowę i przebudowę istniejącego budynku uboju drobiu o część socjalno-biurową, szkoleniowo-instruktażową i magazynową bez zwiększenia zdolności ubojowej na działkach o nr ew. [...] – uchylił w całości ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Jako podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazano art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej "k.p.a.".

2. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 15 maja 2012 r. skarżący jako inwestorzy złożyli wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku ubojni drobiu o część socjalno-biurową, szkoleniową i magazynową (kategorie obiektu budowlanego XVI i XVIII ) na działkach o nr ewid. [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...].

Po zbadaniu przedłożonych dokumentów i stwierdzeniu, że obowiązki inwestora związane z przełożonym projektem budowlanym zostały spełnione.

W związku z tym organ zobowiązany był wziąć pod uwagę art. 35 ust. 4 pr.bud., zgodnie z którym w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 pr.bud., właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Dlatego też Starosta [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 2012 r. zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Wskazana decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. stała się ostateczna, ponieważ żadna ze stron nie wniosła od niej odwołania.

W początku 2016 r. do powiatowego organu nadzoru budowlanego właściwego dla Powiatu [...] wpłynęło pismo właścicielki nieruchomości sąsiadującej z działkami inwestycyjnymi. Pismo zwierało sugestię naruszenia przepisów prawa przez skarżących. Skarżącym jako inwestorom zarzucono bowiem prowadzenie działalności produkcyjnej w tej części budynku ubojni drobiu, która została wybudowana na podstawie ww. pozwolenia na budowę z [...] czerwca 2012 r. Jednak zgodnie z pozwoleniem na budowę, dobudowana część ubojni miała służyć tylko celom socjalno-biurowym, szkoleniowym i magazynowym, a nie celom produkcyjnym.

W związku z powyższymi informacjami, w dniu 25 marca 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wystąpił do Wojewody [...] z wnioskiem o skontrolowanie ww. decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r.

W dniu 23 maja 2016 r. Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Następnie, po podjęciu niezbędnych czynności i rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Organ wskazał, że jeśli postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności toczy się z urzędu, a organ stwierdzi, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia jej nieważności, to postępowanie takie powinno ulec umorzeniu.

W uzasadnieniu własnej decyzji Wojewoda [...] zawarł szczegółową analizę projektu przedstawionego przez inwestorów, oceniając go w świetle przepisów ustawy Prawo budowlane, przepisów technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, a także przepisów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organ sprawdził też, czy usytuowanie budynku, a także jego konstrukcja nie ograniczy możliwości zabudowy działek sąsiadujących z działką inwestycyjną. W konkluzji organ stwierdził, że rozpatrywanej sprawie nie zostały ustalone żadne okoliczności, które zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. mogłyby być uznane za przesłanki nieważności decyzji Starosty [...].

Dodatkowo, zdaniem Wojewody [...] z decyzji Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] o warunkach zabudowy na przedmiotową inwestycję pn.: rozbudowa i przebudowa ... istniejącego budynku ubojni drobiu nie wynika zakaz lokalizacji w nowoprojektowanej powierzchni linii technologicznych i pomieszczeń związanych bezpośrednio z prowadzeń działalnością. Wynika to wprost z pkt. 2.1 lit. h tej decyzji.

Skoro nie doszło do naruszenia prawa, a zwłaszcza nie stwierdzono wystąpienia przesłanek do nieważności, to można przyjąć, że nie ma przedmiotu postępowania i dlatego należy na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzyć postępowanie wszczęte z urzędu.

3. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...], zwana dalej "właścicielką nieruchomości sąsiedniej".

Odwołująca zakwestionowała decyzję Wojewody, gdyż jej zdaniem rozwiązania wprowadzone przez inwestora w stosunku do projektu i decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą być uznane za zgodne z prawem. Podobnie hałasów oraz nieznośnych zapachów wydobywających się z rozbudowanego zakładu produkcyjnego nie można uznać za nie oddziałujące na środowisko. Z tego względu decyzja Wojewody jest wadliwa i wymaga uchylenia.

4. Decyzją z [...] grudnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu ww. odwołania, uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

W uzasadnieniu GINB stwierdził, że w sytuacji, w której organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uzna, że nie zachodzą przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 § 1 k.p.a., powinien wydać decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji. Musi to uczynić zarówno wtedy, gdy postępowanie było wszczęte na wniosek strony, jak i wtedy, gdy postępowanie zostało wszczęte z urzędu. Tym samym, skoro organ wojewódzki po wszczęciu postępowania dokonał analizy wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 k.p.a., to w żadnym razie nie było on władny, w przypadku uznania, że przesłanka ta nie występuje, do umorzenia postępowania. Wydanie w takiej sytuacji decyzji umarzającej postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, w ocenie organu, w sposób oczywisty narusza art. 158 k.p.a., a także art. 105 § 1 k.p.a.

5. Na decyzję GINB z [...] grudnia 2016 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył [...], wnosząc o jej uchylenie.

W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że zasada polegająca na tym, że organ odmawia stwierdzenia nieważności decyzji, jeżeli w trakcie postępowania ustali, że okoliczności sprawy nie uzasadniają stwierdzenia nieważności, dotyczy jedynie postępowań wszczętych na wniosek, natomiast w przypadku postępowań wszczętych z urzędu byłoby nielogiczne, aby organ sam sobie odmawiał stwierdzenia nieważności decyzji, natomiast powinien umorzyć takie postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Skarżący potwierdził też, że w przypadku jego inwestycji nie wystąpiły żadne okoliczności mogące prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

6. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego – w odpowiedzi na skargę – wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

7. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 z późn. zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma dokonać kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że niewątpliwie doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, albo przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.". Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli kwestionowany akt jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 k.p.a. Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych naruszeń prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu.

Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną przez skarżącego podstawą prawną.

8. Wnikliwe zbadanie materiałów zgromadzonych w sprawie prowadzi do dwóch zasadniczych wniosków.

Po pierwsze, w rozpatrywanej sprawie ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę decyzji organu pierwszej instancji nie budzą zasadniczych wątpliwości. Analiza akt sprawy, w tym projektu budowlanego, pozwala ocenić prawidłowość zarówno kwestionowanej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r., jak i obu decyzji będących przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego: decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2016 r. oraz decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016 r.

Po drugie, istotne wątpliwości może rodzić prawna kwalifikacja działań podjętych przez inwestorów (skarżących w niniejszej sprawie) oraz zgodność z literą i duchem prawa obu ww. decyzji administracyjnych. Dlatego, zdaniem Sądu, wydanie orzeczenia oraz uzasadnienie go w sposób przekonujący wymaga od Sądu odniesienia się do czterech powiązanych ze sobą zagadnień prawnych:

a) kwestii, czy przy wydawaniu przez Starostę [...] decyzji o pozwoleniu na budowę z 2012 r. doszło do naruszenia prawa i czy takie ewentualne naruszenie powinno prowadzić do wyeliminowania tej decyzji z obrotu prawnego;

b) zasadności zarzutów właścicielki nieruchomości sąsiedniej twierdzącej, że decyzja Starosty [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa wymagających ustalenia interesu prawnego, a także obszaru oddziaływania inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku ubojni drobiu z zachowaniem dotychczasowej zdolności produkcyjnej (ubojowej) przedsiębiorstwa zlokalizowanego w rozbudowanym budynku;

c) kwestii, czy decyzja organu pierwszej instancji - Wojewody [...] mogła być wydana na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a więc poprzez uznanie, że brak stwierdzenia wystąpienia okoliczności kwalifikowanych przez prawo jako przesłanki nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oznacza bezprzedmiotowość prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie czy doszło do nieważności decyzji;

d) zasadności wydania przez organ drugiej instancji – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

9. Rozstrzygając pierwszy z czterech wymienionych problemów prawnych, Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego została wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest postępowanie toczące się w następstwie wniosku lub z urzędu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Tak okoliczność ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, gdyż stwierdzenie nieważności może nastąpić wyłącznie w przypadku wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Przesłanki te wskazują przy tym szczególne, wyjątkowe okoliczności. Art. 156 § 1 k.p.a. zawiera przy tym normę o charakterze wyjątku (lex specialis) od ogólnej zasady wyrażonej w art. 16 k.p.a. – zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie można zatem przepisów o charakterze wyjątku interpretować rozszerzająco, czyli w taki sposób, aby faktyczną podstawą stwierdzenia nieważności było jakiekolwiek naruszenie prawa.

Powyższe zasady mają szczególne znaczenie w odniesieniu do przesłanki wskazanej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.: nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa nie jest bowiem jakiekolwiek zachowanie niezgodne z dyspozycją normy prawnej, a jedynie takie, któremu można przypisać trzy istotne cechy: (1) działanie organu i decyzja będąca wynikiem czynności urzędowych organu jest w sposób oczywisty sprzeczne z obowiązującym przepisem prawa, (2) przepis, który uznaje się za naruszony nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, czyli nie wymaga bardziej wyrafinowanej wykładni albo znaczenie językowe danego przepisu można uznać za w pełni odpowiadające wynikowi wykładni celowościowej i funkcjonalnej danego przepisu i wykładni systemowej, a także, gdy (3) skutki społeczne wydanej decyzji są nie do pogodzenia i nie mogą być żadną miarą zaakceptowane w świetle fundamentalnych, przede wszystkim konstytucyjnych, zasad państwa prawnego (patrz: J. Borkowski, Komentarz do art. 156 Nb 34 i 35, w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, 13. wyd., Warszawa 2014, s. 664-665; patrz też np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 października 2015 r., sygn. akt I OSK 127/14).

W świetle powyższego, o ile nie stwierdzono innych okoliczności, nieważność ostatecznej decyzji administracyjnej można stwierdzić na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wskazane kryteria rażącego naruszenia prawa zostały spełnione. Tymczasem, w rozpatrywanej sprawie Wojewoda zbadał okoliczności istotne dla ważności pozwolenia na budowę i nie stwierdził rażącego naruszenia prawa. Organ administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji ustalił, że przedłożony projekt zawiera wszystkie dokumenty i informacje przewidziane w art. 34 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. tekst jedn. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.), zwanej dalej "pr.bud.". Nie stwierdzono też niezgodności złożonej dokumentacji z art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pr.bud.

Na podstawie zgromadzonych akt sprawy Starosta [...] stwierdził że dla przedmiotowego terenu nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Inwestorzy uzyskali natomiast decyzję Burmistrza Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...] o warunkach zabudowy na inwestycję pn.: rozbudowa i przebudowa istniejącego budynku ubojni drobiu o część socjalno-biurową, szkoleniowo-instruktażową i magazynową oraz dla potrzeb uzyskania dodatkowej powierzchni niezbędnej dla potrzeb powiększenia istniejących pomieszczeń w celu dostosowania funkcjonowania przedsiębiorstwa do wymagań branżowych i sanitarnych bez zwiększenia istniejącej zdolności ubojowej i produkcyjnej. Decyzja o warunkach zabudowy uwzględniała też zamiar inwestorów rozbudowy niezbędnych obiektów infrastruktury technicznej, tj. instalacji elektrycznej, wodociągowej i kanalizacyjnej. W tym zakresie również przedłożony projekt budowlany był w pełni zgodny z obowiązującymi przepisami.

Nie stwierdzono również żadnych istotnych odstępstw od zatwierdzonego przez Starostę [...] projektu budowlanego. W szczególności należy podkreślić, że wykorzystanie pomieszczeń zlokalizowanych na parterze rozbudowanego budynku ubojni dla celów produkcyjnych jest wprost przewidziane w projekcie budowlanym. Według oświadczenia inwestorów, wskazana lokalizacja pomieszczeń produkcyjnych i innych ma na celu dostosowanie funkcjonowania przedsiębiorstwa do wymagań branżowych i sanitarnych, w tym wymagań prawa Unii Europejskiej wielkość produkcji. Lokalizacja ta jest też zgodna z pkt. 2.1 lit. h wspomnianej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei, wielkość zdolności ubojowej wynika z decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...] i jest kontrolowana przez organy inspekcji sanitarnej.

Nie ma zatem podstaw do twierdzenie, że "rozbudowa i przebudowa budynku ubojni ... bez zwiększania zdolności ubojowej" dokonała się z naruszeniem prawa.

Jeśli organ administracji budowlanego nie stwierdził naruszenia prawa, to tym bardziej oczywista jest ocena, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Nie ma zatem żadnych podstaw do stwierdzenia przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2012 r. o pozwoleniu na budowę. Ta okoliczność, zdaniem organu, jest całkowicie czytelna. Można więc przyjąć, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie ma potrzeby badania, czy zaistniały jakiekolwiek przesłanki nieważności. Mówiąc inaczej: nie ma przedmiotu dla prowadzenia postępowania nieważnościowego.

10. Należy też odnieść się do zarzutów właścicielki sąsiedniej nieruchomości, że nie można ignorować zapachów ("smrodu") wydobywających się z ubojni drobiu, albo złamania przez inwestora warunku (zobowiązania), że rozbudowa budynku ubojni zostanie dokonana "bez zwiększania zdolności ubojowej".

Wyjaśniając stanowisko Sądu w tej kwestii należy ponownie podkreślić specyfikę regulacji prawnej inwestycji budowlanych, tym razem ze względu na podział kompetencji (prawnych upoważnień) poszczególnych organów administracji publicznej. Sąd zwraca uwagę że organy administracji architektoniczno-budowlanej oraz organy nadzoru budowlanego badając zgodność z prawem określonej decyzji, w szczególności pod kątem przesłanek nieważności kwestionowanej decyzji rozpatrują tylko wycinek zagadnienia: zgodność działań inwestora z przepisami prawa budowlanego i ustaw bądź aktów wykonawczych, do których prawo budowlane bezpośrednio odsyła.

Wskazane organy administracji nie badają natomiast innych kwestii, zwłaszcza tych które objęte są kompetencjami innych wyspecjalizowanych organów administracji. W szczególności organy administracji budowlanej nie badają, czy korzystanie z określonego budynku spełnia wymogi przepisów o ochronie sanitarnej, ani czy zapachy emitowane przez zakład produkcyjny lub przez inne źródło mieszczące się w określonym obiekcie budowlanym pozostają zgodne z przepisami o ochronie środowiska lub innymi przepisami. Organy nadzoru budowlanego nie badają też prawidłowości prowadzonej działalności w zakresie produkcji żywności lub przetworów żywnościowych.

Należy zatem powtórzyć zasadę, która w sytuacji sporów sąsiedzkich często bywa zapominana: organy nadzoru budowlanego badają proces inwestycyjny pod kątem przestrzegania przepisów prawa budowlanego i przepisów ustaw istotnych dla procesów inwestycyjnych, zwłaszcza przepisów gospodarowaniu nieruchomościami, o zagospodarowaniu przestrzennym, o drogach publicznych, o ochronie przeciwpożarowej itp., jeśli jednak wskazane szczegółowe regulacje wyznaczają warunki wiążące dla procesu budowlanego i mające zastosowanie w konkretnej sprawie. Nie zajmują się natomiast, gdyż nie są do tego upoważnione, innymi aspektami inwestycji lub skutkami inwestycji. Ewentualne zarzuty i żądania, nazwijmy je "pozabudowlanymi", powinny być kierowane do innych organów administracji lub sądów, zgodnie z ich właściwością rzeczową, czyli ustaleniem jakiej dziedziny dotyczą kompetencji konkretnego organu i jak mogą i powinny być wykonywane.

11. Analiza akt sprawy w kontekście przedstawionych wyżej zasad i reguł prawnych pozwala przyjąć wniosek, że decyzja Starosty [...] nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa wymagających ustalenia interesu prawnego właścicieli nieruchomości sąsiednich, a także obszaru oddziaływania analizowanej inwestycji. Kwestia ta jest szczególnie ważna dla właścicielki nieruchomości inwestycyjnych. W tym zakresie podnosi ona bowiem swoje zastrzeżenia wobec decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] czerwca 2012 r.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zasadę, że w postępowaniach o pozwolenie na budowę interesu prawnego nie ustala się na podstawie ogólnego przepisu art. 28 k.p.a, lecz czyni się to na podstawie art. 28 ust. 2 pr.bud. w związku z art. 3 pkt 20 pr.bud. W takim przypadku kryterium posiadania interesu prawnego jest tytuł prawny do "nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu". Poprzez oddziaływanie obiektu rozumie się przy tym sytuację obowiązywania "przepisów odrębnych, wprowadzających związane z [danym] obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, [danego] terenu".

Pojęcia "oddziaływania obiektu" ma więc bardzo wąski zakres. Nie należy rozumieć go jako różnych postaci emisji substancji szkodliwych lub niepożądanych przez sąsiadów, lecz jako "oddziaływanie prawne": ograniczanie prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich lub pobliskich do swobodnego decydowania o sposobie zagospodarowania własnej nieruchomości. Mówiąc o obszarze oddziaływania obiektu budowlanego nie kierujemy się zatem znaczeniem potocznym tych słów lub jakimiś intuicjami, lecz wyłącznie obowiązującymi przepisami prawa.

Kierując się właśnie takimi kryteriami Starosta [...] uznał, że w przypadku rozbudowy i przebudowy istniejącego budynku ubojni drobiu na działkach o nr ewid. [...], obszar oddziaływania zawiera się w granicach tych działek. Z tego względu Wojewoda [...] nie miał podstaw, aby stwierdzić naruszenie prawa przez inwestora bądź organ administracji udzielający pozwolenia na budowę.

12. Odnosząc się do kwestii, czy dopuszczalne było wydanie przez Wojewodę [...] decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tak jak to miało faktycznie miejsce w sprawie, jest najtrudniejszym zagadnieniem prawnym w rozpoznawanej sprawie.

Wojewoda uznał, że brak stwierdzenia wystąpienia okoliczności kwalifikowanych przez prawo jako przesłanki nieważności decyzji (art. 156 § 1 k.p.a.) oznacza bezprzedmiotowość prowadzonego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji. Organ odwoławczy odrzucił taką interpretację i uznał że niezbędne było rozstrzygnięcie kwestii co do meritum a więc zakończenie postępowania stwierdzeniem nieważności kwestionowanej decyzji albo odmową stwierdzenia nieważności.

Z przepisów prawa nie wynika wprost reguła jakiego wyboru procesowego organ powinien dokonać. Nie jest też w pełni zgodne i spójne orzecznictwo sądów administracyjnych.

Można jednak znaleźć orzeczenia sądów, które wskazują najwłaściwszy lub choćby optymalny sposób rozwiązania powyższej kwestii prawnej. Organ odwoławczy wskazał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 647/06. W orzeczeniu tym Sąd ocenił "umorzenie postępowania nadzorczego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. jako zgodne z prawem".

Zdaniem Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, należy zwrócić uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 769/09. Sąd stwierdził w tym orzeczeniu dobitnie: "Przesłanka umorzenia postępowania może nastąpić zarówno w postępowaniu trybu zwykłego w I lub w II instancji, jak i w postępowaniach prowadzonych w trybach nadzwyczajnych, bez względu na to, czy zostały wszczęte z urzędu czy na wniosek". Powyższa zasada najlepiej wskazuje dopuszczalne rozwiązanie w rozpatrywanej sprawie i jednocześnie najlepsze uzasadnienie dla decyzji Wojewody [...]. Tym samym uchylenie decyzji Wojewody przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego można i należy uznać, za przykład błędnej wykładni prawa oraz błędne zastosowanie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając powyższe wzorce Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę uznał rozstrzygnięcie organu odwoławczego za naruszające prawo. Oczywiście, w zbiorach orzecznictwa sądów administracyjnych są zawarte orzeczenia, które prezentują stanowisko przeciwne (vide np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 listopada 2006 r., sygn. akt I OSK 42/06, LEX nr 291165). Tutejszy Sąd uznał wszakże, że zasada sformułowana w powołanym wyżej wyroku NSA o sygn. akt I OSK 769/09 jest najbardziej trafna dla rozstrzygnięcia obecnej sprawy.

13. W kwestii czwartej spośród wymienionych na wstępie tj. kwestii zasadności wydania przez organ drugiej instancji – Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a więc decyzji polegającej na uchyleniu zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, Sąd uznał że stanowisko wyrażone przez GINB w zaskarżonej decyzji jest zdecydowanie nietrafne. Organ odwoławczy zastosował art. 138 § 2 k.p.a. mimo że warunki zastosowania tego przepisu nie były spełnione.

Zgodnie z powołanym przepisem "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie główny warunek zastosowania przepisu nie był wystarczająco spełniony. Organ nie wskazał bowiem jaki konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wymaga zbadania. We wstępie do części prawnej uzasadnienia wskazano, że okoliczności faktyczne sprawy zasadniczo nie budzą istotnych wątpliwości. Stanowisko organu odwoławczego jest zatem błędne.

14. Jak wskazano w poprzednim akapicie okoliczności faktyczne sprawy nie wymagają rozległych czynności badawczych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien wszakże rozważyć, czy nie ma potrzeby, aby wystąpić z pismem do organów inspekcji sanitarnej o zbadanie zgodności działań skarżących z limitami zdolności produkcyjnej wyznaczonej w decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w [...] z [...] czerwca 2010 r., znak: [...] włącznie z decyzjami zmieniającymi (jeśli takie zostały wydane). O wynikach kontroli przeprowadzonej przez organ administracji sanitarnej należy powiadomić właścicielką nieruchomości sąsiedniej.

Obowiązek takiej kontroli wynika, zdaniem Sądu, z zasady prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób budzący zaufanie obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a., a pośrednio również art. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.). Bez przeprowadzenia takiej kontroli, która z oczywistych względów leży poza zakresem kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej oraz organów nadzoru budowlanego, właścicielka nieruchomości sąsiedniej mogłaby powziąć przekonanie, że władze publiczne odmawiają obywatelowi ochrony prawnej zasłaniając się ograniczonymi kompetencjami w myśl maksymy "to nie moja sprawa".

15. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a. i lit. c. powołanej już wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zdecydował się uchylić zaskarżoną decyzję.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z dnia 22 października 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego.