Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1251/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie: sędzia WSA Joanna Skiba (spr.) sędzia WSA Dorota Apostolidis po rozpoznaniu w dniu 3 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Z.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2020 r., nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [..] maja 2020 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu skargi Z. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] uchyliło decyzję własną z [...] kwietnia 2020 r., uchyliło w całości decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającą przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką J. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe i przyznało Z. G. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką J. G. w wysokości [...] zł miesięcznie od dnia [...] kwietnia 2020 r. na czas nieokreślony.

W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. o nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] nr [....]. z dnia [...] lutego 2020 r. odmawiającą przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką – J. G., legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - na stałe. Organ I instancji odmówił przyznania Z. G. świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 17 ust. 1 b tj. niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała po ukończeniu 25 roku życia, oraz osoba sprawująca opiekę jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, co stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. G.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przywołał przepisy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111). Następnie wskazał, że z wniosku Z. G. wynikało, że zwrócił się do organu I instancji o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę – J. G., legitymującą się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia [...] maja 2011 r. o znacznym stopniu niepełnosprawności, w którym stwierdzono, że okresu powstania niepełnosprawności nie da się ustalić a ustalony (znaczny) stopień niepełnosprawności istnieje od [...] kwietnia 2011 r. Oznacza to, że nie jest możliwe stwierdzenie, iż niepełnosprawność ta powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, nie później jednak niż do ukończenia 25 roku życia. Kolegium odnosząc się do tej kwestii stwierdziło, że stanowisko organu I instancji, w zakresie braku spełnienia przesłanki określonej w art. 17 ust. 1 b ustawy do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego, ze względu na moment powstania niepełnosprawności J. G., jest sprzeczne z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego. Mianowicie Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Wyrok o sygn. akt. K 38/13 został ogłoszony w Dzienniku Ustaw z dnia 23 października 2014r. pod poz. 1443 i z tym dniem orzeczenie TK weszło w życie. Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Przyjęcie, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu nie przekłada się na ukształtowanie nowego stanu prawnego jest sprzeczne z zasadami państwa prawa, które organy mają obowiązek wcielać w życie. Tym samym więc w następstwie stwierdzenia niekonstytucyjności przepisu art. 17 ust. Ib ustawy w ww. zakresie, spowodowało ukształtowanie nowego stanu prawnego, który orzekając w sprawie organ I instancji zobowiązany był uwzględnić.

Z powyższego wynika, że organ rozpoznając wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, w obecnym stanie prawnym był zobowiązany zbadać, czy wnioskodawca spełnia warunki do przyznania tego świadczenia, określone w art. 17 ust. 1b ustawy, z wyłączeniem tej części tego przepisu, która z dniem 23 października 2014 r. została ostatecznie uznana za niekonstytucyjną. W przedmiotowej sprawie organ wydał decyzję z pominięciem omówionego wpływu wyroku Trybunału na treść art. 17 ust. 1b ustawy, to tym samym naruszył powołany przepis, co doprowadziło do jego błędnego zastosowania. Kolegium podkreśliło jednak, że Z. G., jako syn jest osobą wymienioną w art. 17 ust. 1 pkt. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Z akt sprawy wynika, że wnioskodawca ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], z dnia [...] listopada 2019 r. i stanowi to negatywną przesłankę do przyznania innego świadczenia opiekuńczego. W związku z powyższym Samorządowego Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana zgodnie z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych i dlatego nie ma podstaw do jej zmiany.

Na powyższą decyzję pełnomocnik Z. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej jej decyzji Wójta Gminy [...]. Ponadto drogą elektroniczną przesłał do Kolegium decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] uchylającą z dniem [...] kwietnia 2020 r. decyzję przyznającą Z. G. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Zdaniem organu tym samym dokonał wyboru świadczenia pielęgnacyjnego, a decyzja w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku opiekuńczego została uchylona. W przedmiotowej sprawie odpadła zatem negatywna przesłanka, w której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po zapoznaniu się z treścią skargi uznało, że materiał ten daje podstawę do powtórnej weryfikacji zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności ze stanem faktycznym i obowiązującym prawem na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Organ wskazał, że głównym powodem odmowy przyznania Z. G. świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką było nie spełnienie przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, który stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego. Decyzję nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] uchylono z dniem [...] kwietnia 2020 r. decyzję przyznającą Z. G. specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką. Skoro zatem Skarżący spełnia przesłanki określone art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, to Kolegium uznało, że skarżącemu przysługuje prawo do przedmiotowego świadczenia pielęgnacyjnego. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne przysługuje od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami. Jednakże, jak już wyżej wskazano decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2020 r. wydaną z upoważnienia Wójta Gminy [...] uchylono z dniem [....] kwietnia 2020 r. decyzję przyznającą specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką, w związku z tym świadczenie pielęgnacyjne Z. G. przysługuje od [...] kwietnia 2020 r. Mając na względzie powyższe okoliczności faktyczne i prawne sprawy Kolegium uznało, iż skarga wniesiona przez pełnomocnika Z. G. zasługuje na uwzględnienie w całości.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z. G. Zaskarżonej decyzji zarzucił:

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na uznaniu, iż wyklucza on możliwość zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego,

naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 27 ust. 5 u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że świadczenie pielęgnacyjne nie może być przyznane osobie, która ma już ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, gdy zarówno wykładnia językowa, jak i funkcjonalna prowadzi do wniosku, że w sytuacji, gdy wobec danej osoby występuje zbieg uprawnień do jednego z wymienionych w tym przepisie świadczeń, to osoba uprawniona ma prawo wyboru świadczenia, co w przedmiotowej sprawie miało miejsce,

naruszenie przepisów postępowania mogących mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak uznania przez organ odwoławczy, że skarżący spełnia wszystkie przesłanki do tego, aby w świetle przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych otrzymać prawo do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] stycznia 2020 r., a nie jak błędnie przyjęto od dnia [...] kwietnia 2020 r., jak też nieprawidłowe uznanie, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w dniu [...] kwietnia [...] kwietnia 2020 r. winno skutkować pozbawieniem skarżącego [...] marca 2020 r.

Jednocześnie na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie sprawy w trybie uproszczonym. W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w zakresie określenia daty początkowej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego skarżącemu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 54 §3 ppsa, zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Norma z art. 54 § 3 ppsa reguluje instytucję samokontroli, której kwintesencją jest umożliwienie organowi administracji publicznej weryfikacji własnego działania (lub braku działania, czy też przewlekłości działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę zgodności tego działania (lub braku działania czy też przewlekłości działania) z prawem.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 poz. 111 z późn. zm.; zwana dalej "ustawą" lub "u.ś.r.").

Istota sporu dotyczy prawidłowej interpretacji art. 17 ust. 5 pkt 1 lit.b i art. 27 ust. 5 u.ś.r. , a konkretnie rozstrzygnięcia Sądu wymaga, czy skarżącemu mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne od dnia złożenia stosownego wniosku, kiedy w obrocie prawnym pozostaje decyzja przyznająca mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego.

Zgodnie z 17 ust. 5 pkt 1 lit.b świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do m.in. specjalnego zasiłku opiekuńczego. W myśl tego unormowania nie można w tym samym czasie posiadać prawa do obu świadczeń. Art. 27 ust. 5 u.ś.r. potwierdza, że uprawnionemu przysługuje tylko jedno z tych świadczeń zgodnie z wyborem. Wykładnia systemowa tych przepisów jest zatem zgodna. Poza tym brzmienie tych przepisów jest jednoznaczne w swej treści i nie można się zgodzić ze skarżącym, że jest ono sprzeczne z celem ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz z zacytowanym w skardze orzecznictwem sadów administracyjnych. Oba ze wskazanych świadczeń mają ten sam cel - wsparcie finansowe rodzin. Kwestionowane w skardze przepisy nie niweczą tego celu, a jedynie mają zapobiec kumulowaniu się świadczeń przysługujących z tego samego powodu, czyli sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, wymagającą stałej lub długotrwałej opieki.

W sprawie istotnym jest, że w obrocie prawnym do dnia [...] marca 2020 r. funkcjonowała decyzja ostateczna ustalająca na rzecz skarżącego prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawna matką. Decyzja ta do [...] marca 2020 r. miała charakter wiążący i jej uchylenie nastąpiło dopiero z tym dniem. Art. 16 kpa, który statuuje zasadę trwałości decyzji administracyjnych, służy zapewnieniu pewności obrotu prawnego. Prawidłowo zatem Kolegium uznało, że dopiero z dniem następnym po uchyleniu decyzji przyznającej na rzecz skarżącego specjalnego zasiłku opiekuńczego ( tj. od [...] kwietnia 2020 r.) możliwe było przyznanie na jego rzecz świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawna matką. Zdaniem sądu w świetle przytoczonych przepisów nie jest możliwe najpierw przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, a dopiero po jego otrzymaniu rezygnacja z dotychczas pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. Takie stanowisko sądu potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 235/18 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W wyroku tym NSA wyjaśnił, że strona, która dotychczas korzystała z mniej korzystnego świadczenia nie musi od razu z niego rezygnować przed potwierdzeniem spełnienia przesłanek do świadczenia pielęgnacyjnego. NSA wskazał, że kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7,8 i 9 Kodeksu postępowania administracyjnego organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna.

W niniejszej sprawie brak jest dowodu na to, że skarżący składał oświadczenie dotyczące wyboru świadczenia korzystniejszego przed datą złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Na jego wniosek z dniem [...] marca 2020 r. została wydana decyzja Wójta Gminy [...] z [...] marca 2020 r., uchylającej z dniem [...] kwietnia 2020 r. decyzję tego organu z [...] listopada 2019 r. przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w związku z opieką nad matką J. G. W decyzji tej odstąpiono od jej uzasadnienia, gdyż uwzględnia ona w całości żądanie strony. Tym samym na skutek podejmowanych działań przez skarżącego z dniem [...] kwietnia 2020 r. przestała istnieć przeszkoda prawna do przyznania mu świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. Sąd w składzie orzekającym stoi bowiem na stanowisku, że pobieranie jednego z wymienionych świadczeń wyklucza przyznanie drugiego z nich.

Sąd zaznacza, że jest mu znane orzecznictwo zaprezentowane w skardze złożonej do sądu dotyczące wykładni przepisów z zakresu zasad przyznawania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednak każda indywidualna sprawa posiada własną specyfikę i tak też powinna być rozpatrywana. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił. Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na wniosek skarżącego, na podstawie art. 119 pkt 2 ppsa.