Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 12/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 12
journal: Dz.U. 2021 poz 1082
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
article: art. 91 ust. 1, art. 33 ust. 4
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Dudar, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant st. sekretarz sądowy Sylwia Tokajuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 lutego 2022 r. sprawy ze skarg Gminy T. i B. B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia [...] września 2021 roku zawartego pomiędzy Gminą T. a B. B. oddala skargi


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2021 r. Gmina T. (dalej: "Gmina"), reprezentowana przez sekretarza gminy zawarła z B. B. porozumienie dotyczące umowy o pracę, na mocy którego ustalono, że B. B., będąca nauczycielem Szkoły Podstawowej [...]w T. (dalej: "SP"), obejmuje stanowisko dyrektora tej szkoły na okres do dnia [...] sierpnia 2026 r. oraz, że pozostałe warunki umowy o pracę pozostają bez zmian.

Kolejnym porozumieniem z dnia [...] września 2021 r., również dotyczącym umowy o pracę, Gmina reprezentowana przez sekretarza gminy i B. B. ustaliły, że B. B. obejmuje stanowisko dyrektora SP z dniem [...] września 2021 r. oraz, że pozostałe warunki umowy o pracę pozostają bez zmian.

Pismem z dnia [...] września 2021 r. sekretarz gminy poinformował Wojewodę P. (dalej: "Wojewoda"), że na podstawie porozumień dotyczących umowy

o pracę zawartych w dniach: [...] sierpnia 2021 r. i [...] września 2021 r., funkcję dyrektora SP w okresie od dnia [...] września 2021 r. do [...] sierpnia 2026 r. będzie pełniła B. B.. W załączeniu Wojewodzie przekazano kserokopie ww. porozumień. W dalszej części pisma sekretarz gminy wyjaśnił okoliczności wyboru dyrektora SP oraz przedstawił stanowisko dotyczące charakteru porozumienia organu prowadzącego szkołę i organu nadzoru pedagogicznego, o którym mowa w art. 63 ust. 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. 2021, poz. 1082 ze zm.; dalej: "P.o.") oraz zaprezentował uzasadnienie wyboru B. B. do pełnienia ww. funkcji.

W odpowiedzi na wezwanie Wojewody z dnia [...] października 2021 r. (pisma

w aktach brak) w dniu [...] października 2021 r. Wójt Gminy T. (dalej: "Wójt") przekazał Wojewodzie odpisy ww. porozumień (tj. kserokopie poświadczone za zgodność z oryginałem). Dokumentację doręczono dnia [...] października 2021 r.

Zawiadomieniami z dnia [...] października 2021 r. Wojewoda poinformował Wójta o wszczęciu postępowań nadzorczych w sprawie stwierdzenia nieważności obu ww. aktów, tj.: porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r. (postępowanie nr [...]) oraz porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia [...] września 2021 r. (postępowanie nr [...]).

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Wojewoda stwierdził nieważność aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia 1 września 2021 r. zawartego między Gminą T. a B. B. W uzasadnieniu wskazał, że dokonanie czynności związanej z powierzeniem stanowiska dyrektora szkoły w trybie art. 63 ust. 12 P.o. następuje w formie zarządzenia organu wykonawczego gminy, która to czynność mieści się w zakresie kompetencji władczej organu jednostki samorządu terytorialnego, związanej z wykonywaniem publicznoprawnych zadań w zakresie oświaty. Wojewoda wyjaśnił, że akt powierzenia na stanowisko dyrektora szkoły, jest aktem prawnym o podwójnym charakterze, tj. wywołującym skutki zarówno w sferze publicznoprawnej jak i w sferze prawa pracy. Każde zaś zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi, nie tylko te z nich, które są przedkładane w myśl art. 90 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2021, poz. 1372 ze zm., dalej: "u.s.g."). Organ nadzoru podzielił przy tym pogląd orzeczniczy, że nazwa aktu administracji publicznej nie odgrywa przesądzającej roli, bowiem istotne jest to, czy analizowany akt ma charakter wiążącego rozstrzygnięcia, który to element konieczny jest do uznania, że stanowi on zarządzenie poddawane kontroli organu nadzoru. W oparciu o powyższe Wojewoda stwierdził, że porozumienie zawarte pomiędzy Gminą T. a B. B., posiada znamiona zarządzenia, podlegającego nadzorowi wojewody. W ocenie Wojewody zostało ono podjęte z naruszeniem art. 63 ust. 12 P.o. Wojewoda wyjaśnił, że w dniu [...] lipca 2021 r. odbył się konkurs na dyrektora SP, w wyniku którego nie wyłoniono kandydata. W dniu [...] lipca 2021 r. Wójt zwrócił się, na podstawie art. 63 ust. 12 P.o., z prośbą do P. Kuratora Oświaty (dalej: "PKO") o porozumienie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora SP B. B. Ze względu na negatywną opinię rady pedagogicznej, dotyczącą powierzenia jej przedmiotowego stanowiska na okres 5 lat, PKO zaproponował w piśmie z dnia [...] września 2021 r. powierzenie tego. stanowiska B. B. na okres jednego roku. Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. Wójt zwrócił się do PKO o weryfikację stanowiska w przedmiocie ww. porozumienia, podtrzymując swoją propozycję powierzenia przedmiotowego stanowiska B. B. na okres 5 lat, jednakże PKO w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. poinformował, że również podtrzymuje swoje stanowisko.

W ocenie Wojewody kandydat na powyższe stanowisko, nie został ustalony

w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. W kontekście uwag poczynionych w kwestii interpretacji definicji "porozumienia" oraz mając na względzie wykładnię językową i systemową, organ nadzoru uznał, że powierzenie stanowiska dyrektora, na podstawie art. 62 ust. 12 P.o., można osobie, co do której organ prowadzący szkołę oraz organ sprawujący nadzór pedagogiczny, osiągnęli zgodność stanowisk. W przedmiotowej sprawie takiej jednomyślności nie osiągnięto.

Ponadto Wojewoda wskazał, że zarządzeniem Wójta nr [...] z dnia

[...] grudnia 2020 r. w sprawie powierzenia prowadzenia określonych spraw w imieniu Wójta Gminy przez Sekretarza Gminy, powierzano sekretarzowi gminy wskazane w ww. zarządzeniu uprawnienia. W jego podstawie prawnej powołano się na art. 33 ust. 4 u.s.g., który nie stanowi podstawy do powierzenia sekretarzowi gminy uprawnień do podejmowania czynności noszących znamiona zarządzeń, w tym przypadku w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, które to zadanie ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu. W ocenie Wojewody wykładnia językowa art. 33 ust. 4 u.s.g. nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33 u.s.g., a w szczególności jego ust. 3. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że wójt może powierzyć zastępcy w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem oraz ze sprawami pracowniczymi, a nie sprawy dotyczące wójta, jako organu wykonawczego gminy.

W konsekwencji powierzenie określonych spraw zastępcy wójta należy rozumieć

w kontekście uprawnień do kierowania urzędem.

Odrębnym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] Wojewoda P. stwierdził nieważność aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r. zawartego między Gminą T., a B. B.

Gmina T. i B. B. wniosły do sądu administracyjnego skargi na oba ww. rozstrzygnięcia nadzorcze.

Skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze nr [...] zostały zarejestrowane pod sygn. akt II SA/Bk 12/22 oraz II SA/Bk 14/22. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II sądu z dnia 4 stycznia 2022 r. sprawa II SA/Bk 14/22 została połączona ze sprawą II SA/Bk 12/22, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia.

Gmina T. zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 90 w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że rozstrzygnięcia nadzorcze mogą zostać podjęte w terminie 30 dni od dnia oficjalnego przesłania aktu przez organ samorządu gminy, a nie od momentu faktycznego doręczenia aktu organowi nadzoru uznając, że doszło do doręczenia nieformalnego;

2. art. 90 w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że porozumienia dotyczące umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r. i z dnia [...] września 2021 r., podlegają rozstrzygnięciom nadzorczym Wojewody jako zarządzenia Wójta;

3. art. 63 ust. 12 P.o. przez błędne przyjęcie, że przedmiotowa regulacja nakazuje uzyskanie zgody nadzoru pedagogicznego (PKO) na powierzenie funkcji dyrektora SP na określony czas, podczas gdy przepis wskazuje jedynie na konieczność porozumienia między organem prowadzącym - Wójtem, a organem nadzoru pedagogicznego – PKO, co zostało przeprowadzone;

4. art. 13 i art. 36 P.o. przez błędne przyjęcie, że nie doszło do czynności uzgadniających kandydaturę na dyrektora SP z organem nadzoru pedagogicznego, podczas gdy nastąpiła wymiana pism, niezbędnych danych, dokumentów i wymaganych informacji.

II. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art.7, art. 7a, art. 8 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, że pomiędzy organem prowadzącym, a organem nadzoru pedagogicznego, nie doszło do czynności uzgadniających kandydata na powierzenie funkcji dyrektora SP;

2. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, że pomiędzy organem prowadzącym, a organem nadzoru pedagogicznego nie doszło do czynności uzgadniających kandydata na powierzenie funkcji dyrektora SP.

Skarżąca Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości, w uzasadnieniu skargi precyzując oraz uargumentowując ww. zarzuty. Do skargi załączono kserokopię korespondencji prowadzonej między Wójtem a PKO w dniach od [...] lipca 2021 r. do [...] września 2021 r. oraz dwóch notatek służbowych sporządzonych na okoliczność spotkań Wójta z PKO.

B. B. w sporządzonej przez siebie skardze zarzuciła:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 90 w zw. z art. 93 ust. 1 i art. 101 ust. 1 u.s.g. przez nieprawidłowe przyjęcie, że porozumienia dotyczące umowy o pracę z dnia [...] sierpnia 2021 r. i 1 września 2021 r. podlegają rozstrzygnięciom nadzorczym Wojewody, jako zarządzenia Wójta;

2. art. 90 w zw. z art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 u.s.g. przez nieprawidłowe przyjęcie, że podjęcie rozstrzygnięcia nadzorczego może nastąpić w terminie 30 dni od dnia oficjalnego przesłania aktu przez organ samorządu gminy, nie zaś od momentu doręczenia aktu organowi nadzoru;

3. art. 63 ust. 12 P.o. przez nieprawidłowe przyjęcie, że niezbędne jest uzyskanie zgody PKO na powierzenie funkcji dyrektora SP na czas określony, bowiem przepis wskazuje jedynie na konieczność porozumienia między Wójtem a PKO, co miało miejsce,

4. art. 13 i art. 36 P.o. przez nieprawidłowe przyjęcie, że czynności uzgadniające kandydaturę na dyrektora SP z PKO, nie miały miejsca, mimo tego, że nastąpiła wymiana niezbędnych danych, dokumentów i wymaganych informacji;

II. Naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez błędne ustalenie stanu faktycznego, że pomiędzy organem prowadzącym, a organem nadzoru pedagogicznego, nie doszło do czynności uzgadniających kandydata na powierzenie funkcji dyrektora SP.

Skarżąca B. B. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, prezentując w uzasadnieniu skargi argumentację przemawiającą, w jej ocenie, za zasadnością ww. zarzutów. Do skargi załączyła kserokopię karty oceny jej pracy z dnia [...] marca 2021 r. sporządzoną przez PKO.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Pismem z dnia [...] lutego 2022 r. Międzyzakładowy Związek Zawodowy Pracowników Gminy T. "N. w T. (dalej: "Związek") zgłosił swój udział w charakterze uczestnika postępowania w niniejszej sprawie, wskazując, że skarżąca B. B. jest jego członkiem, zaś sprawa dotyczy zakresu działalności statutowej Związku. Postanowieniem wydanym w trakcie rozprawy w dniu [...] lutego 2022 r. sąd postanowił na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2022 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a."), dopuścić Związek do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. , poz. 137) i art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a. kontrola sądu administracyjnego polega na badaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonych aktów administracyjnych. Obejmuje ona m.in. kontrolę działalności administracji publicznej przez orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 148 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru, uchyla ten akt, zaś w przypadku braku podstaw do uwzględnienia skargi oddala ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody P. z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] stwierdzające nieważność aktu porozumienia dotyczącego umowy o pracę z dnia 1 września 2021 r. zawartego pomiędzy Gminą T. a B. B., ustalające że ww. obejmie stanowisko dyrektora SP w T. z dniem [...] września 12021 r. Jako podstawę prawną zaskarżonego aktu nadzoru powołano art. 91 ust. 1 u.s.g., wedle którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g.

W tym miejscu wyjaśnić należy, że zawarta w art. 91 ust. 1 u.s.g. przesłanka sprzeczności z prawem, warunkująca sankcję nieważności jest pojęciem nieostrym. Zgodnie jednak przyjmuje się, że chodzi tu o sprzeczność oczywistą, bezpośrednią

i wyraźną, wynikającą wprost z treści przepisu prawa (por. wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r., III OSK 3457/21, Lex nr 3188042). Wobec zaś faktu, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa (o czym stanowi art. 91 ust. 4 u.s.g.), przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g., jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania zarządzeń, podstawy prawnej podejmowania zarządzeń, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania zarządzeń (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, opub. w OwSS 1998/3/79).

Rozpoznając zatem skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały albo zarządzenia organu gminy, sąd obowiązany jest badać zwłaszcza treść samej uchwały albo zarządzenia, rozstrzygając między innymi to, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia. Przedmiotem oceny sądu musi być więc również ustalenie, czy rzeczywiście uchwała lub zarządzenie w sposób istotny narusza prawo.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że obie skargi, jak również zawarte w niej zarzuty świadczące o naruszeniu prawa przez kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim podzielić należy pogląd Wojewody, że powierzenie stanowiska dyrektora szkoły powinno nastąpić w formie zarządzenia wójta oraz, że powierzenie tego stanowiska z pominięciem tej formy i nienazwanie tego aktu zarządzeniem, nie ma prawnego znaczenia dla objęcia go ingerencją nadzorczą wojewody, skoro akt ten ma charakter normatywny. W tym miejscu przypomnieć należy, że każde zarządzenie wójta (burmistrza lub prezydenta miasta) podlega nadzorowi. Zgodnie z utrwaloną już linią orzecznictwa, zakres rozstrzygnięcia nadzorczego nie ogranicza się tylko do tych zarządzeń, które podlegają obowiązkowi przedstawienia na podstawie art. 90 u.s.g., ale dotyczy wszystkich zarządzeń wójta. Dopuszczalna jest także ingerencja nadzorcza wobec aktu nienazwanego "zarządzeniem" w wypadkach, gdy taki akt jest aktem o charakterze normatywnym (tak: wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2018 r., IV SA/Gl 48/18).

W niniejszej sprawie nie powinno budzić wątpliwości, że akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie należy wyłącznie do czynności ze sfery prawa pracy. W orzecznictwie od wielu już lat podnosi się, że personalny charakter powołania na stanowisko kierownicze, w żaden sposób nie odbiera temu aktowi publicznego charakteru. Istota tego aktu nie sprowadza się bowiem wyłącznie do przekształceń

w zakresie praw i obowiązków pracowniczych. Powierzenie stanowiska dyrektora szkoły stanowi władczą wypowiedz organu administracyjnego w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Owo powierzenie obejmuje przekazanie zadań ze sfery publicznoprawnej i wyposażenie w kompetencje organu administracji.

W tego typu sprawach mamy zatem do czynienia z aktem o podwójnym charakterze, wywołującym skutki zarówno w sferze prawa pracy, jak również w sferze publicznoprawnej. Podwójny charakter tego aktu i wywoływanie przez niego dodatkowo skutków regulowanych prawem pracy nie oznacza, że przestaje być przez to aktem z zakresu administracji publicznej, podejmowanym na podstawie przepisów prawa publicznego, w wykonaniu zadań publicznych przypisanych jednostce samorządu terytorialnego i realizowanych za pomocą środków publicznych (zob. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2013 r. I OSK 2641/12; wyrok WSA w Warszawie

z dnia 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1416/11). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w uchwale z 27 września 1994 r., W 10/93, OTK 1994/2/46), "akty prawne (uchwały) organów gminy odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków

w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru, w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym (...) jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów - m.in. kompetencyjnych - prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków - także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym - podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym".

Konkludując powyższe, podwójny charakter aktu powołania na stanowisko dyrektora placówki samorządowej przesądza o jego podleganiu nadzorowi w trybie u.s.g. Tym samym, wbrew twierdzeniom obu skarg, porozumienie zawarte pomiędzy Gminą T. a B. B. posiada znamiona zarządzenia, czyli aktu o charakterze władczym i rozstrzygającym, a więc takiego aktu, który podlega nadzorowi wojewody.

Odnosząc się natomiast do zachowania terminu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego podkreślić należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 zd.2 u.s.g., o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Powyższy przepis wiąże bieg 30-dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru zarządzenia. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny

w postanowieniu z dnia z dnia 18 maja 2006 r. sygn. akt I OSK 55/06, opub. lex 197981, jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru, to termin do stwierdzenia jego nieważności, stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., powinien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia. Jeżeli zaskarżone zarządzenie wpłynęło do organu nadzoru wraz z innym pismem, to termin do stwierdzenia nieważności tego zarządzenia powinien być liczony od tej daty. Powyższe rozważania prowadzą do jednoznacznego wniosku, że 30-dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności zarządzenia organu gminy, które nie podlega obowiązkowi przedłożenia organowi nadzoru w myśl art. 90 ust. 1 u.s.g., rozpoczyna bieg od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał. Stąd nie do zaakceptowania jest stanowisko, że tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 u.s.g. wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Jeżeli bowiem organ nadzoru dysponuje oryginałem zarządzenia, to wzywanie o jego przedłożenie nie jest niezbędne do wykonywania kompetencji nadzorczych. Z tą ostatnią sytuacją nie mamy jednak do czynienia w mniejszej sprawie. Jak wynika bowiem z akt sprawy, informację o kwestionowanym porozumieniu, Wojewoda powziął ze skierowanej do niego korespondencji w dniu [...] września 2021 r. - otrzymał bowiem

w tym dniu kserokopię ww. porozumienia. Pismo w tej sprawie skierowane zostało jako jeden z załączników będących kopiami różnych dokumentów załączonych do wyjaśnień Gminy adresowanych do Wojewody a dotyczących sytuacji w szkole. Takie doręczenie organowi nadzoru zarządzenia, nie czyni jednak zdaniem Sądu zadość wymaganiom art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g. Jak już to wyżej wskazano, skutek w postaci upływu terminu do stwierdzenia nieważności aktu przez organ nadzoru powiązany jest z datą faktycznego doręczenia tego aktu, a nie z datą powzięcia przez organ nadzoru informacji o jego treści. Słusznie zatem twierdzi Wojewoda, że termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie zaczął biec od 6 września 2021 r. - doręczone porozumienie było bowiem kserokopią nie poświadczoną za zgodność

z oryginałem. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że kserokopia potwierdzona za zgodność z oryginałem - na wniosek organu nadzoru - wpłynęła dopiero

[...] października 2021 r. W tej sytuacji określony w art. 91 ust. 1 u.s.g. 30- dniowy termin do stwierdzenia przez organ nadzoru we własnym zakresie nieważności aktu zaczął swój bieg od dnia wpływu do organu poświadczonego za zgodność

z oryginałem dokumentu. W tym stanie rzeczy wydane w dniu [...] listopada 2021 r. rozstrzygnięcie nadzorcze zachowywało termin, o którym mowa wyżej.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wskazać należy, że stwierdzenie nieważności opisanego na wstępie aktu nastąpiło

w związku z istotnym naruszeniem przez organ prowadzący szkołę art. 63 ust. 12 P.o. Zgodnie z tym przepisem, jeżeli do konkursu nie zgłosi się żaden kandydat albo w wyniku konkursu nie wyłoniono kandydata, organ prowadzący powierza to stanowisko ustalonemu, w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, kandydatowi, po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej. W tym miejscu podkreślić należy, że przy powierzeniu przez organ prowadzący szkołę stanowiska jej dyrektora, zasadą jest wyłonienie kandydata

w drodze konkursu. Powołany przepis nie pozostawia zatem wątpliwości, że jako wyjątek może zaistnieć tylko i wyłącznie w przypadku, gdy do konkursu nie zgłosił się żaden kandydat albo gdy w wyniku konkursu go nie wyłoniono. Dodatkowo powierzenie stanowiska w tym trybie obarczone zostało spełnieniem określonych warunków. Powierzenie może być dokonane dopiero po zasięgnięciu opinii rady szkoły lub placówki i rady pedagogicznej oraz po porozumieniu się w kwestii kandydata z organem sprawującym nadzór pedagogiczny. W omawianym stanie prawnym mamy zatem do czynienia z dwoma formami współdziałania organów,

a mianowicie koniecznością zasięgnięcia opinii oraz uzyskaniem porozumienia. Oba te warunki muszą zaistnieć łącznie.

W kontrolowanej sprawie niesporne jest, że w wyniku przeprowadzonego konkursu nie wyłoniono żadnego kandydata na stanowisko dyrektora wspomnianej szkoły. Wobec powyższego organ prowadzący szkołę, tj. Wójt Gminy T. był umocowany do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły kandydatowi ustalonemu

w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, tj. z P. Kuratorem Oświaty, po zasięgnięciu opinii rady szkoły i rady pedagogicznej.

W omawianym czasie w placówce nie istniała rada szkoły. Właściwym było zatem zasięgnięcie przez Wójta jedynie opinii rady pedagogicznej co do kandydata oraz uzyskanie porozumienia w tej materii z organem sprawującym nadzór pedagogiczny.

W odniesieniu do pierwszego wymogu wskazać należy, że Wójt zasięgnął opinii rady pedagogicznej placówki. Organ ten wyraził swoją opinię co do kandydatury wskazanej przez wójta. Opinia była wprawdzie negatywna, jednak

z perspektywy dochowania wymogów art. 63 ust. 12 P.o. pozostaje to bez znaczenia. Wymóg został spełniony.

W kwestii kolejnego warunku stawianego przez art. 63 ust. 12 P.o., tj. powierzenia stanowiska dyrektora szkoły w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, stwierdzić należy, że wymóg ten nie został spełniony. Wojewoda prawidłowo stwierdził, że do dnia wydania zakwestionowanego aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły nie doszło do uzgodnienia wskazywanej przez wójta kandydatury. Sąd powyższe stanowisko w pełni podziela.

Oceniając, czy kandydat został ustalony "w porozumieniu z organem sprawującym nadzór pedagogiczny", co stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie, Wojewoda prawidłowo uznał o konieczności dokonania wykładni sformułowania

"w porozumieniu". Ustawodawca w P.o. nie zdefiniował bowiem tego pojęcia. Przedstawiona w tym względzie wykładnia językowa i systemowa, odwołująca się do znaczenia tego zwrotu w języku potocznym, poparta orzeczeniami sądowymi oraz stanowiskiem doktryny nie budzi zastrzeżeń Sądu. Sąd podobnie jak organ nadzoru stoi na stanowisku, że współdziałanie, którego istotą jest wyrażenie opinii, zbliżone jest do konsultacji czy też doradztwa. Odmienną zaś formą współdziałania organów administracji publicznej, która niewątpliwie ma miejsce w konkretnym przypadku są działania określone w przepisach prawnych jako podjęte "w porozumieniu" czy

"w uzgodnieniu". Zdaniem Sądu powyższe zwroty zarówno w języku potocznym jak

i prawniczym są w swej treści bardziej stanowcze i jednoznaczne, niż "opiniowanie", zakładają bowiem jednolitość stanowiska i zgodność poglądów zainteresowanych podmiotów w danej sprawie. Bez wątpienia zatem zwrot "w porozumieniu" uznać należy za tożsamy ze zwrotem "za zgodą", gdyż dokonywanie czegoś

w porozumieniu z kimś innym oznacza także wyrażenie zgody na coś bądź zrobienie czegoś za zgodą tej drugiej osoby. Sąd nie kwestionuje przy tym poglądu, że sformułowania "w porozumieniu" czy "w uzgodnieniu". traktowane są jako synonimy

i używane w celu zobowiązania organu do działania, zakładając osiągnięcie porozumienia. W kontekście powyższych uwag, przyjąć należy, że powierzenie stanowiska dyrektora na podstawie art. 63 ust. 12 P.o. może dotyczyć osoby, co do której organ prowadzący szkołę, jak i organ sprawujący nadzór pedagogiczny osiągnęli jednomyślność, zgodność stanowisk (por. wyrok WSA: w Krakowie z dnia

8 grudnia 2020 r. III SA/Kr 1035/20, w Warszawie z dnia 15 września 2020 r. II SA/Wa 666/20, w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 stycznia 2020 r. II SA/Go 874/19).

W kontrolowanej sprawie Wójt Gminy T. i P. Kurator Oświaty nie osiągnęli takiego stanu. Jak wynika z akt sprawy w dniu [...] lipca 2021 r. Wójt zwrócił się na podstawie art. 63 ust. 12 P.o. o porozumienie w sprawie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły B. B. Pismem z dnia [...] lipca 2021 r. wobec stwierdzonych braków formalnych, PKO wezwał Wójta o uzupełnienie dokumentacji. Dokumentacja została uzupełniona pismami w dniach [...] lipca 2021 r., w których dołączono opinię rady pedagogicznej oraz wskazano okres, na który organ prowadzący zamierza powierzyć stanowisko szkoły ww. kandydatce, tj. okres 5 lat - od [...] września 2021 r. do [...] sierpnia 2026 r. W odpowiedzi, PKO w piśmie z dnia [...] września 2021 r. zaproponował powierzenie stanowiska ww. na okres jednego roku. Powyższe uzasadniał, tym że B. B. nie wygrała konkursu oraz tym, że rada pedagogiczna wyraziła negatywną opinię w sprawie powierzenia jej stanowiska na okres 5 lat. W następstwie powyższego, Wójt w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. zwrócił się do PKO o weryfikację stanowiska w przedmiocie ww. porozumienia, utrzymując swoją propozycję powierzenia stanowiska dyrektora szkoły przedstawionej kandydatce na okres 5 lat. PKO w piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. poinformował, że podtrzymuje swoje stanowisko. Z akt sprawy wynika również, że Wójt oraz Sekretarz Gminy T. w dniach: [...] sierpnia 2021 r. i [...] sierpnia 2021 r. spotkali się z Wicekuratorem Oświaty celem uzgodnienia stanowiska. Sporządzone na tą okoliczność notatki służbowe nie potwierdzają zmiany stanowiska kuratora.

W kontekście przedstawionego powyżej poglądu odnośnie rozumienia zwrotu

"w porozumieniu" jako jednomyślność i zgoda co do przedstawionego kandydata, trudno jest w okolicznościach tej sprawy przyjąć, że taki stan w dniu wydania zakwestionowanego aktu został osiągnięty. Ostatecznie zarówno w piśmie z dnia

[...] sierpnia 2021 r. jak i podczas spotkania w dniu [...] sierpnia 2021 r. PKO nie wyraził zgody na powierzenie kandydatce zaproponowanej przez Wójta stanowiska dyrektora na okres 5 lat, tak jak tego oczekiwał Wójt i pozostał na stanowisku powierzenia tej funkcji na okres jednego roku. Wymiana pism a także wzajemne kontakty nie doprowadziły zatem do wypracowania stanowiska co do osoby przedstawionego kandydata. Pomimo braku porozumienia w powyższej kwestii, w dniu [...] września 2021 r. zawarto porozumienie, w którym ustalono, że B. B. obejmuje stanowisko dyrektora szkoły z dniem [...] września 2021 r. W istocie więc podjęty na podstawie art. 63 ust. 12 P.o. akt powierzenia stanowiska dyrektora szkoły został wydany bez uzyskania porozumienia z organem sprawującym nadzór pedagogiczny, co stanowi o nie wypełnieniu wymogu określonego w ww. przepisie.

W związku z tym - w ocenie Sądu - trafnie organ nadzoru uznał, że wydając ten akt, Wójt dopuścił się istotnego naruszenia art. 63 ust. 12 P.o., co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. W tym miejscu jeszcze raz podkreślić należy, że w postępowaniu nadzorczym przedmiotem kontroli jest wyłącznie badanie legalności (zgodności z prawem) aktu, w tym przypadku zgodności aktu powierzenia stanowiska dyrektora szkoły z art. 63 ust. 12 P.o. Organ nadzoru nie ocenia natomiast w tym postępowaniu kwalifikacji kandydata na stanowisko dyrektora szkoły, ani powodów nie osiągnięcia porozumienia pomiędzy stronami. Takich kompetencji nie ma również Sąd kontrolujący wydane w tym postępowaniu rozstrzygniecie nadzorcze. Z tych też względów podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące kwalifikacji kandydatki na stanowisko dyrektora nie mogły zostać uwzględnione.

Dodatkowo Sąd w składzie obecnym podziela pogląd Wojewody, że przepis art. 33 ust. 4 u.s.g. nie jest podstawą prawną do powierzenia sekretarzowi gminy uprawnień do de facto podejmowania czynności noszących znamiona zarządzeń,

w tym przypadku w przedmiocie powierzenia stanowiska dyrektora szkoły, które to zadanie ustawodawca przekazał organowi wykonawczemu. W orzecznictwie administracyjnym dotyczącym stosowania przywołanego przepisu prawa wyróżnić można dwa odmienne poglądy na temat legalności zarządzenia wydanego przez sekretarza gminy z upoważnienia wójta (burmistrza , prezydenta). Pierwszy pogląd wyklucza możliwość wydawania przez sekretarza gminy zarządzeń z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta). Drugi dopuszcza wydawanie przez sekretarza gminy zarządzeń z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta). Analiza orzecznictwa

w tym względzie prowadzi do wniosku, że dominującym poglądem orzecznictwa jest ten pierwszy pogląd. Jak zauważył NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 273/16, dekoncentracja zadań wójta jest nierozłącznie związana z tym,

w jakiej roli występuje wójt, czy występuje jako kierownik urzędu czy jako organ wykonawczy gminy. Zakres zadań i obowiązków w ramach tych funkcji nie jest tożsamy. Przepis zezwalający wójtowi na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy sekretarzowi, został umieszczony po ustanawiającym wójta kierownikiem urzędu. Wykładnia językowa przepisu art. 33 ust. 4 nie może być oderwana od treści całego przepisu art. 33, a w szczególności ust. 3 art. 33. Wykładnia ta daje podstawę do stwierdzenia, że wójt może powierzyć zastępcy wójta w swoim imieniu określone sprawy gminy związane z kierowaniem i organizacją urzędem, sprawami pracowniczymi, a nie sprawy dotyczące wójta jako organu wykonawczego gminy. Zatem powierzenie określonych spraw zastępcy wójta należy rozumieć w kontekście uprawnień do kierowania urzędem, a nie w kontekście wypełniania funkcji organu wykonawczego (tak również NSA w wyroku z dnia

15 marca 2019 r. I GSK 1072/18). Z wyżej wskazanych powodów Sąd stoi na stanowisku o braku możliwość wydawania przez sekretarza gminy zarządzeń

z upoważnienia wójta (burmistrza, prezydenta).

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.