Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5001/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 410 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1566
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki Wodnej "[...]" w likwidacji z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2021 r. sygn. akt IV SA/Po 851/20 w sprawie ze skargi Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] na rzecz Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Po 851/20, oddalił skargę Spółki Wodnej "[...]" z siedzibą w [...] na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji wnioskiem z dnia [...] lipca 2018 r. Spółka Wodna "[...]" z siedzibą w [...] – dalej: "Spółka", zwróciła się do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich [...] – dalej: "Dyrektor ZZ" o nałożenie - w formie decyzji - na Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] obowiązku wykonania ekspertyzy celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowania instrukcji rzeki [...] oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z [...] lipca 2013 r. znak: [...].

W wyniku wezwania do uzupełnienia wniosku, Spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. zmieniła wniosek, wycofując wszystkie żądania wyrażone w piśmie z dnia [...] lipca 2018 r. i zastępując je żądaniem nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] obowiązków wynikających z art. 410 ust 1 i 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1566 i 2180) – dalej: "ustawa Prawo wodne".

Po kolejnym wezwaniu, Spółka nadesłała m.in. wykaz szkód, jakie poniosła wskutek wykonywania przedmiotowego pozwolenia, które dotyczyły lat od 2002 do 2011 oraz podtrzymała swój wniosek z dnia [...] lipca 2018 r. dotyczący nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowania instrukcji rzeki [...] oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego ww. decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Trzeci raz wezwawszy Spółkę o sprecyzowanie wniosku, Dyrektor ZZ pismem z dnia [...] lutego 2019 r. pozostawił ten wniosek bez rozpoznania.

Na skutek skargi na bezczynność Dyrektora ZZ wniesionej przez Spółkę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 18 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 20/19 zobowiązał organ I instancji do wydania aktu załatwiającego wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2018 r., w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy.

W związku z powyższym Dyrektor ZZ – kierując się uzasadnieniem wyroku WSA w Łodzi – pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wszczął postępowanie w trybie art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne w sprawie nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] obowiązku wykonania ekspertyzy ograniczenia zakresu korzystania z wód dla potrzeb nawadniania użytków zielonych wsi [...] w związku z ograniczeniem zakresu utrzymywania (odtworzenia) koryt rzek [...] i [...] w obrębie obiektu stawowego [...] oraz nawodnień użytków zielonych wraz z budowlami hydrotechnicznymi piętrzącymi na nich zlokalizowanymi oraz zaktualizowania instrukcji rzeki [...] oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Dyrektor ZZ odmówił nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] obowiązku sporządzenia ekspertyzy ograniczenia zakresu korzystania z wód dla potrzeb nawadniania użytków zielonych wsi [...] w związku z ograniczeniem zakresu utrzymywania (odtworzenia) koryt rzek [...] i [...] w obrębie obiektu stawowego [...] oraz nawodnień użytków zielonych wraz z budowlami hydrotechnicznymi piętrzącymi na nich zlokalizowanymi oraz zaktualizowania instrukcji rzeki [...] oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...].

Od powyższej decyzji Dyrektora ZZ odwołanie złożyła Spółka.

Utrzymując w mocy decyzję Dyrektora ZZ z dnia [...] stycznia 2020 r. – przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. – Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie – dalej: "Dyrektor RZGW" uznał, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone prawidłowo przez organ I instancji, a także w terminie określonym w wyroku WSA. Dyrektor ZZ w sposób nie budzący wątpliwości ustalił, że z przesłanych przez Spółkę dowodów wynika, iż spadek plonowania użytków zielonych i w rezultacie zaprzestanie produkcji rolnej z uwagi na brak możliwości ich nawodnienia, nastąpiły przed uzyskaniem przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] pozwolenia wodnoprawnego, na podstawie którego zaczęto wykonywać jakiekolwiek prace ziemne na obiektach w [...]. Nadto, z uwagi na fakt, że prace te nie są jeszcze zakończone, brak możliwości zbadania, czy doszło do naruszenia interesu osób trzecich wskutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższą decyzję wniosła Spółka.

W uzasadnieniu skargi jej autor m.in. podniósł, że organ odwoławczy był obowiązany do sprawdzenia, czy treść pozwoleń wodnoprawnych wydanych przez Starostę [...] decyzjami z dnia [...] sierpnia 2011 r. oraz z dnia [...] lipca 2013 r. jest zgodna z art. 403 ust. 1-6 ustawy Prawo wodne oraz czy ww. pozwolenia wodnoprawne nie naruszają interesów osób trzecich z powodu marnotrawstwa wody, pogorszenia stanu wód i ekosystemów od wód zależnych, a także czy nie wyrządzają szkód. Skarżąca podkreśliła, że w rozpatrywanej sprawie w dniu [...] sierpnia 2018 r. wskazała, że przegrodzenie koryt rzek [...] i [...] urządzeniami stawów obiektu "[...]" oraz ich skierowanie na stawy uniemożliwiło dopływ wód do nawodnień zdegradowanych gruntów organicznych i bagiennych, których użytkowanie rolnicze jest od nawodnień zależne. Z tego powodu Spółka wyłączyła z pielęgnacji i użytkowania w 2011 r. około 35 ha użytków rolnych, których plonowanie z powodu braku nawodnień obniżyło się o ponad 60%. Podała również szacunkową wartość szkód spowodowanych zniszczeniem przez Lasy Państwowe urządzeń wodnych, przeznaczonych do ujmowania i doprowadzania wód z rzek [...] i [...] do nawodnień, powodując brak możliwości nawodnienia gruntów rolnych, których uprawianie jest od wody zależne w wysokości około 1 000 000 zł w poziomie cen z 2011 r., które może ulec zmianie (wzrosnąć) w związku z wykonywaniem przez Nadleśnictwo [...] pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę stawów "[...]" w celu ich dostosowania do poboru wód na zmienionych warunkach, ustalonych dla nowego jazu rzeki [...] w km 7+765. Organ odwoławczy nie sprawdził lub przemilczał istotną prawnie okoliczność faktyczną, że dla potrzeb nawodniania użytków zielonych obiektu "[...]" przy jednoczesnym zasilaniu w wodę stawów obiektu "[...]" dozwolone było piętrzenie wód do poziomu NPP = 169,40 m npm. Po zmianie lokalizacji nowego jazu rzeki [...], ustalono poziom piętrzenia do rzędnej NPP = 167,95 m npm, tj. obniżono wysokość piętrzenia o 1,45 m. Nadto wyłączone z odbudowy stawy zlokalizowane w górnej części (na wschód od drogi [...]) o powierzchni ponad 40 ha (większej od powierzchni gruntów rolnych Spółki wymagających nawodnień).

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. Spółka wniosła dodatkowo o stwierdzenie nieważności postanowienia Dyrektora RZGW z dnia [...] maja 2020 r., znak: [...], oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora ZZ z dnia [...] marca 2020 r., znak: [...], odmawiającego wydania uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt spraw zakończonych decyzjami Starosty [...] o znakach: [...] i [...]. W uzasadnieniu skarżąca m.in. wskazała, że skarżony organ rażąco naruszył art. 7, 7a, 9, 10, 77, 80, 81 K.p.a. oraz art. 134 § 1 ustawy Prawo wodne. Nadleśnictwo [...] jest bowiem następcą prawnym zakładu, tj. Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział [...] - Filia w [...], która wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 sierpnia 2005 r., sygn. akt II SA/Łd 955/02, została zobowiązana do odtworzenia koryt rzek [...] i [...] w części wschodniej obiektu stawowego w [...] w celu doprowadzenia odpowiedniej ilości wody dla potrzeb nawodnień użytków rolnych wsi [...].

W odpowiedzi na powyższy wniosek, Dyrektor RZGW pismem procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz stwierdził, że postanowienie Dyrektora RZGW, którego stwierdzenia nieważności w drodze postępowania sądowego domaga się w ww. wniosku skarżąca, stanowi odrębne rozstrzygnięcie, bez związku materialnoprawnego za sprawą zakończoną zaskarżoną decyzją Dyrektora RZGW z dnia [...] kwietnia 2020 r.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie Sąd ten podniósł, że przedmiotem kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej Wód Polskich w [...] utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] o odmowie nałożenia na Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] obowiązku sporządzenia ekspertyzy ograniczenia zakresu korzystania z wód dla potrzeb nawadniania użytków zielonych wsi [...] w związku z ograniczeniem zakresu utrzymywania (odtworzenia) koryt rzek [...] i [...] w obrębie obiektu stawowego [...] oraz nawodnień użytków zielonych wraz z budowlami hydrotechnicznymi piętrzącymi na nich zlokalizowanymi oraz zaktualizowania instrukcji rzeki [...] oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Przy tym podstawę materialnoprawną podjętych w sprawie rozstrzygnięć stanowił art. 410 ustawy Prawo wodne. Tak zakreślony przedmiot kontrolowanego postępowania wynikał w wprost z zapadłego w tej sprawie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 września 2019 r. sygn. akt II SAB/Łd 20/19. Przesądzając bowiem w tym wyroku, że organ I instancji popadł w bezczynność pozostawiając wniosek Spółki z dnia [...] lipca 2018 r. bez rozpoznania, WSA w Łodzi wyraźnie stwierdził, że wobec podtrzymania tego wniosku przez Spółkę pismem z dnia [...] września 2018 r.: "Organ miał zatem obowiązek zbadać czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 410 ust. 1 Prawa wodnego tj. czy na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2013 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich, czy też nie, a co za tym idzie czy zachodzą podstawy do nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w decyzji.".

W ocenie Sądu meriti słusznie uznały organy obu instancji, że w niniejszej sprawie nie została spełniona jedna z przesłanek upoważniających organ do wydania decyzji nakładającej obowiązek sporządzenia ekspertyzy, tj. że Spółka nie wykazała – a nawet nie uprawdopodobniła – iż wykonanie pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. naruszyło jej interes i spowodowało szkodę. Sąd Wojewódzki wskazał, że szkody, na które powołuje się skarżąca – również w skardze – dotyczą okresu przed wydaniem pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r., (a nawet okresu sprzed wydania pozwolenia z 2011 r.). Powyższe, przy jednoczesnym braku dostatecznie skonkretyzowanej argumentacji skarżącej co do naruszenia jej interesu (powstania szkody), na skutek działań podjętych przez dysponenta pozwolenia wodnoprawnego po uzyskaniu decyzji z 2013 r., prowadzą do wniosku, że Spółka – wbrew wymogowi wynikającemu z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne – takiego naruszenia nie wykazała. To rolą wnioskodawcy (tu: Spółki), a nie organu jest co najmniej uprawdopodobnienie naruszenia jego interesu jako tzw. osoby trzeciej. Tym samym za niezasadny Sąd Wojewódzki uznał zarzut naruszenia przez organ art. 410 ust. 1 w związku z art. 403 ust. 1-6, art. 418 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 419 ust. 1 i 2 ustawy Prawo wodne.

Kontrolując zaskarżoną decyzję, Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postepowania. Wbrew zarzutom skargi zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do rozpoznania sprawy. W sprawie nie można pominąć kwestii, że celem oceny ziszczenia się przesłanki naruszenia interesów osób trzecich, o jakiej mowa w art. 410 ust. 2 ustawy Prawo wodne, organ kilkakrotnie wzywał Spółkę do wykazania poniesionych szkód w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego z 2013 r. Pomimo tych wezwań, Spółka ciągle odwoływała się do okoliczności sprzed 2013 (a nawet 2011) roku.

Odnosząc się do pozostałych, istotnych zarzutów i twierdzeń strony skarżącej, Sąd meriti wskazał, że zarzuty i wnioski dotyczące bezczynności i przewlekłości postępowania organu przy rozpatrywaniu kontrolowanej sprawy nie mogą odnieść zamierzonego skutku w niniejszym postępowaniu sądowym, ponieważ ewentualna bezczynność lub przewlekłość organu mogą być przedmiotem osobnej skargi. Natomiast poza kognicją Sądu w niniejszym postępowaniu sądowym pozostaje również kwestia odmowy wydania skarżącej uwierzytelnionych odpisów lub kopii z akt sprawy. Na wskazane w piśmie procesowym z dnia [...] listopada 2020 r. postanowienia organów, Spółce przysługiwały osobne środki zaskarżenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę w całości oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Wodna "[...]" w likwidacji z siedzibą w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości zarzuciła naruszenie:

1) prawa materialnego, a to art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że skarżąca nie wykazała spełnienia przesłanki koniecznej do możliwości nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne wskazanych we wniosku obowiązków, tj. wykazania przesłanki poniesionych przez skarżącą szkód, podczas gdy wskazany przepis prawa materialnego wymaga jedynie w literalnym brzmieniu: "naruszenia interesów osób trzecich" (uprawdopodobnienia tego faktu), a nie wykazywania zaistnienia szkody oraz określania jej rozmiarów. Niezależnie od powyższego skarżąca uprawdopodobniła szkody po swojej stronie w związku z wykonywanym pozwoleniem wodnoprawnym z dnia [...] lipca 2013 r., które to okoliczności zostały pominięte lub nienależycie odczytane.

2) przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zaskarżonego wyroku, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie skargi na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] kwietnia 2020 r. znak [...], w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy w sytuacji, w której decyzja organu wydana została z naruszeniem art. 15 w zw. z art. 8 K.p.a., a to poprzez zaniechanie ponownego rozpoznania sprawy przez organ drugiej instancji i ograniczenie się jedynie do weryfikacji prawidłowości działań podejmowanych przez organ niższej instancji, a przez to naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej - wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej bez przeprowadzenia rozprawy - w myśl art. 176 § 2 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka wskazała m.in., że fakt przytaczania przez nią szeregu okoliczności faktycznych sprzed daty wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego (nawet wielu lat wcześniej), nie może niweczyć skutku w postaci wykazania przez Spółkę przesłanek do zastosowania art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Ze złożonego wniosku oraz dalszych pism uzupełniających bezsprzecznie da się wyprowadzić okoliczności uprawdopodabniające naruszenie interesów skarżącej, mające miejsce w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2013 r. Dalej podniesiono, że Spółka wprost wskazywała, że działania Nadleśnictwa [...] rozpoczęły się już wcześniej, wiązały się również z realizacją wygaszonego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] sierpnia 2011 r., ale przede wszystkim eskalacja niekorzystnych skutków wynikających z tychże działań miała miejsce w 2013 r. Mianowicie w 2013 r. doszło do całkowitego przegrodzenia doliny rzeki [...] i tym samym pozbawienia nawodnienia nieruchomości skarżącej. Wskutek tychże działań Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...], nastąpiło całkowite uniemożliwienie wykonywania Spółce jakiejkolwiek dotychczasowej działalności rolniczej, (czy też jej wznowienie). W związku z przegrodzeniem rzeki [...] i skierowaniem wód na teren stawów, doszło do zablokowania odpływu wód z ciągów drenarskich biegnących przez działkę nr [...], należącą do skarżącej. Brak jest wody biologicznej, którą zakład jest obowiązany wypuszczać. Wszystkie te okoliczności niewątpliwie naruszają interesy spółki i były okolicznościami uprawdopodobnionymi przez skarżącą w toku całego postępowania. Niezależnie od naruszenia interesów spółki, autor skargi kasacyjnej wskazał, że doszło również do naruszenia interesu publicznego, a to poprzez zagrożenie bezpieczeństwa na drodze [...], której grozi rozmycie, podobne do powstałego w czasie powodzi w 1997 r., a to wskutek zablokowanego odpływu wód. Dodatkowo, pozostałe działki nienależące do skarżącej również mają problem z brakiem nawodnienia swoich gruntów.

Nadto wskazano, że powstawanie szkód we wspólnym gospodarstwie rolnym prowadzonym przez Spółkę na obiekcie [...] rozpoczęło się wraz z wykonaniem w 2011 r. przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] przeszkody ziemnej, przegradzającej sztuczny zbiornik wodny "[...]", (który to zbiornik powstał w wyniku szkód powodziowych w 1997 r. na gruntach rolnych oznaczonych działkami nr [...] i [...] obręb [...]), tuż poniżej korpusu drogi [...] na działce nr [...] oraz powyżej zastawki o świetle B=l,50 m, stanowiącej ujęcie wody do nawodnień użytków rolnych Spółki Wodnej "[...]" w [...], zlokalizowanego w km 0+180 rzeki [...] na działce nr [...] obręb [...]. Owa przeszkoda przegradzająca dolinę rzeki [...], wybudowana poniżej drogi [...] ( km 1 +020 ) utrudniła, a następnie w ramach przebudowy w 2018 r. na groblę - całkowicie uniemożliwiła dopływ wód rzeki [...] do ujęcia wód dla potrzeb nawodnień użytków rolnych skarżącej. Z kolei w ramach realizacji przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2013 r. Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] dokonało całkowitego przegrodzenia rzeki [...], pozbawiając tym samym nawodnienia gruntów należących do skarżącej. Stąd też Spółka wywodzi naruszenie swoich interesów w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez posiadający je zakład.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według 182 § 3 P.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Należy podzielić stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że Sąd Wojewódzki, w stanie faktycznym sprawy, dokonał wadliwej wykładni postanowień art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

Spółka wniosła do Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] żądanie nałożenia, na podstawie art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne, w drodze decyzji, na Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], obowiązku wykonania ekspertyzy celowości zmiany linii brzegu, zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodami rzeki [...] oraz zmiany ustaleń pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Dyrektor ZZ w [...] zażądał od Spółki szczegółowych szacunków szkód wyrządzonych Spółce w związku z realizacją pozwolenia wodnoprawnego przez Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] pomimo faktu, że Spółka na tym etapie postępowania nie żądała odszkodowania. Istotą wniesionego wniosku była bowiem zmiana warunków korzystania z wód z naruszeniem interesów Spółki.

Przepis art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne przewiduje możliwość nałożenia na zakład, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, określonych obowiązków, obejmujących wykonanie ekspertyzy albo opracowanie lub zaktualizowanie instrukcji gospodarowania wodą. Do wydania decyzji niezbędne jest stwierdzenie, że doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a osoby te powinny podnoszone naruszenia jedynie uprawdopodobnić. Przepis art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne w żaden sposób nie uzależnia jednak możliwości nałożenia obowiązku od okoliczności, czy urządzenie wykonane zostało zgodnie, czy niezgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym. Możliwość nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy wiąże się wyłącznie ze związkiem pomiędzy naruszeniem interesów osób trzecich, a wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego. Ustawa Prawo wodne w art. 410 ust. 1 nie wskazuje, ilu właścicieli gruntów sąsiednich powinno zgłosić zastrzeżenie naruszenia ich interesów i nie warunkuje w ten sposób podjęcia interwencji, o której mowa w tym przepisie. Oznacza to, że uzasadnione podejrzenie naruszenia interesu chociażby jednej osoby trzeciej w stosunku do pozwolenia wodnoprawnego może skutkować nałożeniem obowiązku sporządzenia przedmiotowej ekspertyzy. Ponadto wykonanie ekspertyzy będzie dopiero skutkowało koniecznością poczynienia dalszych ustaleń w przedmiocie ewentualnych zmian w pozwoleniu wodnoprawnym. Ekspertyza powinna określić, czy rzeczywiście, w związku z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego, nastąpiło naruszenie interesów osób trzecich, a dostatecznie wysokie prawdopodobieństwo takiego naruszenia jest wystarczającą przesłanką do nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy. "Bez wykonania takiej ekspertyzy nie jest możliwe bezsprzeczne, jednoznaczne ustalenie, że naruszenie interesów osób trzecich związane jest z wykonywaniem pozwolenia wodnoprawnego przez skarżącego." (wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 lipca 2020 r., sygn. II SA/Kr 1461/19, LEX nr 3056049).

Mając na uwadze powyższe rozważania, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, organ miał obowiązek zbadać czy w sprawie zachodzą przesłanki z art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne, tj. czy na skutek wykonywania pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] lipca 2013 r. doszło do naruszenia interesów osób trzecich, a co za tym idzie czy zachodzą podstawy do nałożenia na zakład posiadający pozwolenie wodnoprawne obowiązku: 1) wykonania ekspertyzy, 2) opracowania lub zaktualizowania instrukcji gospodarowania wodą - i przedstawienia ich temu organowi, w terminie określonym w decyzji. Spółka już w treści wniosku z dnia [...] lipca 2018 r. wskazywała na naruszenia po swojej stronie w związku z wykonywaniem przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego. W podsumowaniu wniosku skarżąca wprost wskazała: "W analizowanym przypadku dotyczącym korzystania z wód rzeki [...], Nadleśnictwo [...] wykonuje urządzenia wodne do kształtowania lub korzystania z zasobów wodnych rzeki [...] w sposób zagrażający marnotrawstwu jej wód oraz naruszający interesy gospodarstw rolnych zrzeszonych w Spółce Wodnej "[...]" w [...].".

Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie, że fakt przytaczania przez Spółkę szeregu okoliczności faktycznych sprzed daty wydania przedmiotowego pozwolenia wodnoprawnego, nie może niweczyć skutku w postaci wykazania przez nią przesłanek do zastosowania art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne. Spółka wskazywała, że na skutek działania Nadleśnictwa [...], a mianowicie w 2013 r. doszło do całkowitego przegrodzenia doliny rzeki [...] i tym samym pozbawienia nawodnienia nieruchomości skarżącej. Te działania Lasów Państwowych Nadleśnictwa [...] uniemożliwiało wykonywanie przez Spółkę jakiejkolwiek dotychczasowej działalności rolniczej, (czy też jej wznowienie). W związku z przegrodzeniem rzeki [...] i skierowaniem wód na teren stawów, doszło do zablokowania odpływu wód z ciągów drenarskich biegnących przez działkę nr [...], należącą do skarżącej. Brak jest wody biologicznej, którą zakład jest obowiązany wypuszczać. Wszystkie te okoliczności były okolicznościami podnoszonymi przez skarżącą w toku całego postępowania.

Trafny jest zarzut skargi, że organ drugiej instancji, ograniczył ponowne rozpoznanie sprawy jedynie do sprawdzenia niewadliwości ciągu rozumowania oraz działań organu pierwszej instancji. Z zasady dwuinstancyjności wynika, że rozpatrujący sprawę organ II instancji nie może ograniczyć się do sprawdzenia, czy postępowanie przed organem I instancji zostało prawidłowo przeprowadzone, lecz ma samodzielnie rozstrzygnąć sprawę. Działanie wbrew powyższej regule jest sprzeczne z zasadą działania w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów władzy publicznej. Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Ze względu na zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 K.p.a., z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji, na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Działanie organu drugiej instancji jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest związany wyłącznie granicami danej sprawy administracyjnej, a te mają charakter obiektywny, są kształtowane przez prawo materialne i relewantne fakty (por. T. Woś, J. Zimmermann, Glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, "Państwo i Prawo" 1989, z. 8, s. 147).

Naruszenie zasady dwuinstancyjności mogło mieć wpływ na naruszenie norm procesowych dotyczących oceny zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie. Swobodna ocena dowodów - zgodna z art. 7, art. 77 i 80 K.p.a. - może mieć miejsce dopiero jako realizacja prawidłowego zastosowania zasady dwuinstancyjności.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej sprawie, z przedstawionych powyżej przesłanek uznać należało wniesioną skargę kasacyjną za usprawiedliwioną. Dlatego na podstawie art. 185 § 1 P.p.s..a uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu będzie miał na względzie zawartą w niniejszym wyroku ocenę prawną. Oceni stan faktyczny sprawy, w kontekście zastosowania normy art. 410 ust. 1 ustawy Prawo wodne.

O zwrocie skarżącej Spółce kosztów postępowania kasacyjnego obejmujących zwrot opłaty za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zwrot wpisu od skargi kasacyjnej oraz koszty zastępstwa procesowego Spółki w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.