Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2421/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 54 i art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 i art. 81a
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Grzegorz Antas (spr.) po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 938/18 w sprawie ze skargi W.B. i T.B. na postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lipca 2018 r. nr 152/2018 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od W.B. i T.B. solidarnie na rzecz Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego kwotę 1550 (jeden tysiąc pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 maja 2019 r., II SA/Łd 938/18 w wyniku rozpoznania skargi W. B. i T. B. uchylił zaskarżone postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: ŁWINB) z 4 lipca 2018 r. nr 152/2018 oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w X. (dalej: PINB) z 21 maja 2018 r. nr 58/2018 w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

W odniesieniu do ustaleń faktycznych i prawnych, które stały za wydanym orzeczeniem, Sąd I instancji stwierdził, że PINB 16 maja 2018 r. przeprowadził oględziny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w X., a następnie po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania pismem z 17 maja 2018 r. wydał postanowienie z 21 maja 2018 r., którym, działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), dalej: p.b., wymierzył W. B. i T. B. karę z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego (kat. obiektu budowlanego I) w wysokości 10000 zł. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie, PINB wyjaśnił, że kontrolowany obiekt budowlany został zrealizowany na podstawie decyzji Starosty X. z 14 stycznia 2014 r. nr 11/2014 zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej F.B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i zbiornikiem bezodpływowym, przeniesionej na W. B. i T. B. decyzją Starosty X. z 10 grudnia 2015 r. znak: GB.I.6740.23.24.2015.MB. Organ stwierdził, że budynek od końca listopada 2017 r. jest użytkowany przez inwestorów, pomimo że ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika, by inwestorzy złożyli zawiadomienie o zakończeniu budowy. Powyższe uzasadnia wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 p.b. PINB zauważył, że właściciel budynku okazał wprawdzie zaświadczenie z 5 października 2017 r. znak PINB.7353/AR/2017, zgodnie z treścią którego PINB zaświadczył o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ew. [...], obręb [...] w X., jednakże po kwerendzie archiwum organu nie odnaleziono zapisu potwierdzającego, iż inwestorzy złożyli tego rodzaju zawiadomienie. PINB stwierdził, że ww. zaświadczenie nigdy nie zostało wydane. O podejrzeniu popełnienia przestępstwa została w tej sprawie powiadomiona Prokuratura Rejonowa w X.

Pismem z 29 maja 2018 r. W. B. i T. B. złożyli zażalenie na powyższe postanowienie PINB, wnosząc o jego uchylenie. W zażaleniu wskazali, że nie zgadzają się z podjętym rozstrzygnięciem, gdyż postępowali zgodnie z procedurami, a padli ofiarą przestępstwa. Wyjaśnili, że komplet dokumentów potrzebnych do uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego i pełnomocnictwo do ich złożenia przekazali S. P. W połowie października 2017 r. otrzymali zaświadczenie z 5 października 2017 r. znak PINB.7353/347/AR/2017 uprawniające do użytkowania obiektu. W połowie kwietnia 2018 r. S. P. [...], a [...]. Wnoszący zażalenie wskazali, że 30 kwietnia 2018 r. zgłosił się do nich J. P., ojciec S. P., a jednocześnie [...] z dokumentami, które przekazane zostały jego synowi, informując, że nie zostały one złożone do PINB, a otrzymane zaświadczenie zostało sfałszowane. Zauważyli jednocześnie, że PINB w odpowiedzi na ich pismo z 7 maja 2018 r. wnoszące o sprawdzenie wiarygodności ww. dokumentu w piśmie z 10 maja 2018 r. znak: PINB.0718/9/MN/2018 stwierdził, że nie wydał zaświadczenia będącego przedmiotem zapytania. Zdaniem wnoszących zażalenie, okoliczności te potwierdzają, że wina nie leży po ich stronie.

Postanowieniem z 4 lipca 2018 r. ŁWINB utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, przyjmując, że odpowiada ono prawu. Organ zażaleniowy wyjaśnił, że inwestorzy byli zobowiązany w sprawie do zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, gdy tymczasem niesporne pozostaje, że przedmiotowe zawiadomienie do PINB nigdy nie zostało złożone, co wnoszący zażalenie przyznali wprost w jego treści. ŁWINB przypomniał, że stanowiący podstawę weryfikowanego rozstrzygnięcia przepis art. 57 ust. 7 p.b. stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 p.b., organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 p.b., z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Organ zażaleniowy wskazał, że konstrukcja normy art. 57 ust. 7p.b. precyzuje, iż w przypadku stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu organ ma obowiązek zastosowania w stosunku do inwestora analizowanej regulacji. Organy nadzoru budowlanego nie mają możliwości odstąpienia od wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania ani też modyfikacji jej wysokości. Sposób jej wyliczenia oraz wysokość ta jest bowiem w sposób sztywny określona przepisami ustawy. Fakt pokrzywdzenia inwestorów wskutek nierzetelnego, a także prawdopodobnie przestępczego działania ustanowionego przez nich pełnomocnika nie mógł zostać uwzględniony w toku postępowania. Na ocenę prawidłowości przystąpienia do użytkowania nie może mieć wpływu błędne przekonanie inwestora (choćby usprawiedliwione) o dopełnieniu wszelkich ciążących na nim obowiązków względem organów administracji publicznej, jeżeli w rzeczywistości obowiązki te nie zostały wykonane. ŁWINB wskazał równocześnie, że zgodnie z art. 59g ust. 5 p.b. do kar, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), dalej: o.p., z tym że uprawnienia organu podatkowego przysługują wojewodzie. W szczególności wojewoda może zastosować art. 67a § 1 i 2 o.p. pozwalający na odroczenie terminu płatności kary lub rozłożenia na raty, a nawet jej umorzenie w całości lub w części. W przypadku zaistnienia po stronie osoby zobowiązanej usprawiedliwionych okoliczności, w tym trudnej sytuacji finansowej, uniemożliwiającej spełnienie nałożonego obowiązku, strona może dla uniknięcia negatywnych skutków, które ustawa wiąże z bezskutecznym upływem terminu zakreślonego dla dobrowolnego uiszczenia kary, wystąpić z wnioskiem do Wojewody Łódzkiego, precyzując swoje żądanie (umorzenie należności, odroczenie spłaty, rozłożenie na raty).

W. B. i T. B. złożyli skargę na powyższe postanowienie ŁWINB, w którym wnieśli o jego uchylenie, jak również uchylenie poprzedzającego je postanowienia PINB. Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: k.p.a., wskutek nieuwzględnienia faktu popełnienia przestępstwa, którego skarżący padli ofiarą oraz nieuwzględnienia faktu, iż sprawa dotyczy [...] w ten sam sposób pokrzywdzonych, a nie przesłuchanych w tej sprawie, przez co nie zebrano w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno zostać oparte rozstrzygnięcie.

W odpowiedzi na skargę ŁWINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku stwierdził, że zaskarżone postanowienie organu zażaleniowego oraz postanowienie organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Sąd I instancji wskazał, że zastosowanie sankcji w postaci kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania wyjaśniającego w zakresie tego, czy doszło do naruszenia przez inwestora normy prawnej zawartej w art. 54 lub art. 55 p.b. tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Jakkolwiek w prawie administracyjnym nie można odwołać się do pojęcia winy, to należy poddać ocenie to, czy inwestorzy naruszyli przepisy p.b. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 p.b. kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresata postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków naruszenia prawa. Sąd I instancji zauważył, że w kontrolowanej sprawie przeprowadzono postępowanie administracyjne, które w świetle uzasadniania postanowień obu instancji ograniczyło się wyłącznie do zebrania i analizy ustaleń obowiązkowej kontroli odzwierciedlonej w protokole i zaświadczenia o przeprowadzeniu kwerendy archiwalnej. Tymczasem dla oceny zgodności z prawem postanowienia o nałożeniu kary na podstawie art. 57 ust. 7 p.b. istotne znaczenie ma zbadanie, czy inwestor naruszył postanowienia art. 54 i art. 55 p.b., a zatem, czy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez wymaganego i skutecznego zgłoszenia zakończenia budowy lub bez wymaganej przepisem art. 55 p.b. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zdaniem Sądu, przy ocenie zasadności wydanych rozstrzygnięć oraz zaistnienia ustawowej przesłanki przystąpienia do użytkowania należy mieć na uwadze, że inwestorzy rozpoczęli użytkowanie obiektu w przekonaniu, iż dopełnili obowiązków, które nakładają na nich przepisy p.b., a co więcej, dysponowali zaświadczeniem z 5 października 2017 r. znak: PINB.7353/347/AR/2017, które to przekonanie w pełni uzasadnia, a co do którego w istocie na czas orzekania przez organy brak jest potwierdzenia jego nieprawdziwości. Z akt nie wynika bowiem, aby postępowanie co do sfałszowania dokumentu w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia zostało zakończone, czy też aby fakt sfałszowania wskazanego dokumentu został stwierdzony we właściwym trybie. Jedynie na rozprawie strona skarżąca okazała podjęte w tej sprawie postanowienie o umorzeniu dochodzenia z 25 września 2018 r. nr [...] 485/18. Sąd podkreślił, że w aktach administracyjnych znajduje się oryginał ww. zaświadczenia opatrzonego wskazanym znakiem sprawy, pieczęcią i podpisem (zał. 7.2). Okoliczność ta powinna być w toku postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego dostrzeżona, rozważona i należycie uwzględniona, również w kontekście art. 81a § 1 k.p.a. Stwierdzenie organu, że "dokument nie pochodzi od osoby nań podpisanej" jest dalece niewystarczające w sytuacji, gdy wywołuje to tak daleko idące skutki dla skarżących, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu I instancji, organy nie wyjaśniły i nie oceniły należycie istotnych okoliczności, i co najmniej przedwcześnie uznały, że w kontrolowanej sprawie doszło do nielegalnego użytkowania obiektu, co uzasadnia wymierzenie z tego tytułu kary skarżącym. Skarżący posiadali zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu i jak wynika z akt sprawy, na tej podstawie przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zdaniem Sądu I instancji, mając na uwadze ustalenia sprawy, należy rozważyć, czy w rozpatrywanym przypadku nie zachodzą okoliczności, które mogą stać na przeszkodzie wymierzeniu kary, w tym uwzględnienia wymaga okoliczność zakończenia postępowania karnego (dochodzenia), potwierdzona okazanym na rozprawie postanowieniem. Przy czym obowiązkiem organu będzie wystąpienie do właściwych organów ścigania o niezbędne dla wyjaśnienia tej kwestii dokumenty.

ŁWINB złożył skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił mu naruszenie:

1) art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 p.b., poprzez jego bezzasadne niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący niewątpliwie przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, pomimo braku złożenia prawnie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy; zaświadczenie datowane na dzień 5 października 2017 r., znak: PINB.7353/347/AR/20ł7, opatrzone znakami imitującymi pieczęć i podpis PINB było sfałszowane, a co zatem idzie ustalony w sprawie przez organy nadzoru budowlanego obu instancji stan w pełni odpowiada hipotezie normy prawnej określającej konsekwencje rozpoczęcia użytkowania obiektu budowlanego w sposób samowolny w znaczeniu obiektywnym - niezależnym od winy strony;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302), dalej: p.p.s.a., w zw. z art. 57 ust. 7 p.b., poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia ŁWINB i poprzedzającego je postanowienia PINB w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy administracyjnej, a skarżący przystąpili do użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sposób samowolny w znaczeniu obiektywnym, co uzasadniało nałożenie na nich kary w wysokości 10000 zł z tego tytułu;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a. poprzez bezzasadne uchylenie postanowienia ŁWINB i poprzedzającego je postanowienia PINB w sytuacji, gdy w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego nie doszło do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy administracyjnej, stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób dokładny, zwłaszcza w odniesieniu do faktu braku złożenia przez skarżących w PINB zawiadomienia o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz faktu sfałszowania dokumentu zaświadczenia o przyjęciu zawiadomienia w tym przedmiocie bez sprzeciwu jednoznacznie wynikających z pisma PINB z 10 maja 2018 r. znak: PINB.0718/9/MN/2018, mających między stronami charakter bezsporny, jak również w odniesieniu do wynikającego z nich faktu samowolnego w znaczeniu obiektywnym przystąpienia przez skarżących do użytkowania przedmiotowego obiektu budowlanego, a co za tym idzie w sprawie nie zachodzi potrzeba wyjaśnienia jakichkolwiek dodatkowych okoliczności faktycznych, przy jednoczesnym braku niedających się usunąć wątpliwości w tym zakresie wymagających interpretacji na korzyść strony, wobec czego uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozstrzygnięcia zostały wydane po wyczerpującym i wszechstronnym zebraniu i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wadliwych wskazań co do dalszego trybu postępowania w zakresie powinności organów nadzoru budowlanego obu instancji do "stwierdzenia we właściwym trybie" faktu sfałszowania dokumentu zaświadczenia datowanego na dzień 5 października 2017 r., znak: PINB.7353/347/AR/2017, dla wykazania, że w tym dniu do organu stopnia powiatowego nie wpłynęło zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w sytuacji, gdy obydwa wskazane wyżej fakty jednoznacznie wynikające z pisma PINB z 10 maja 2018 r., znak: PINB.0718/9/MN/2018 są oczywiste i pozostają bezsporne pomiędzy stronami, a co za tym idzie nie trzeba co do nich prowadzić jakiegokolwiek dodatkowego postępowania dowodowego w celu ich wyjaśnienia lub potwierdzenia, a ponadto postępowanie przygotowawcze prowadzone co do dokonania przez S. P. przestępstwa fałszerstwa dokumentów zostało umorzone postanowieniem Prokuratora Rejonowego w X. z 25 września 2018 r. nr [...] 485/18.

Z uwagi na powyższe zarzuty skargi kasacyjnej ŁWINB wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W. B. i T. B. wnieśli o jej oddalenie. Do pisma z 11 kwietnia 2022 r. skarżący dołączyli decyzję Wojewody Łódzkiego z 31 lipca 2019 r. znak: KPB-IV.3152.69.2018.SZ, którą wskazany organ, działając na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67a § 1 pkt 3 o.p. i art. 57 ust. 7 oraz art. 59g ust. 1 i 5 p.b., po rozpatrzeniu wniosku skarżących z 31 lipca 2018 r. umorzył w całości zaległość z tytułu kary w wysokości 10000 zł wymierzonej postanowieniem PINB z 21 maja 2018 r. nr 58/2018.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 13 maja 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne. Wydane zarządzenie miało na uwadze niepotwierdzenie przez strony w wyznaczonym terminie posiadania warunków technicznych umożliwiających przeprowadzenie rozprawy zdalnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Rozpoznając wniesioną skargę kasacyjną, przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, że została ona oparta na uzasadnionych podstawach. Przedmiotem oceny Sądu I instancji pozostawało postanowienie, którym ŁWINB utrzymał w mocy postanowienie PINB z 21 maja 2018 r. wymierzające skarżącym karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...], obręb [...] w X. Uwzględnienie skargi prowadzące do podważenia obu postanowień wynikało z uznania przez Sąd, że jakkolwiek skarżący przystąpili do użytkowania wskazanego obiektu zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę, tym niemniej w sprawie mogą zachodzić takie okoliczności, które nie uzasadniają nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. Okoliczności te Sąd powiązał z dysponowaniem przez skarżących jako inwestorów dokumentem zaświadczającym o niewniesieniu przez PINB sprzeciwu do zakończenia budowy budynku. Fakt ten, zdaniem Sądu, powinien podlegać szczegółowemu rozważeniu w związku z tym, że z akt sprawy nie wynika, by postępowanie co do sfałszowania dokumentu w dniu wydawania zaskarżonego postanowienia zostało zakończone, czy też, aby fakt sfałszowania wskazanego dokumentu został stwierdzony we właściwym trybie, powinien on również zostać oceniony przez organ w kontekście art. 81a § 1 k.p.a. Powyższe nakazywało Sądowi przyjąć, że zastosowanie w stosunku do skarżących sankcji w postaci kary z tytułu nielegalnego użytkowania budynku było przedwczesne, albowiem wiązało się z niewyczerpującym wyjaśnieniem rzeczywistego stanu rzeczy. Tenże wniosek ŁWINB w złożonej skardze kasacyjnej skutecznie zakwestionował, Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela bowiem stanowisko skarżącego kasacyjnie organu, zgodnie z którym w sprawie została przeprowadzona szczegółowa i wnikliwa ocena okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia dopuszczalności zastosowania przez organy nadzoru budowlanego art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 p.b.

Niesporne w sprawie jest, że skarżący przystąpili do użytkowania wzniesionego legalnie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, uprzednio dysponując dostarczonym przez ich pełnomocnika (S.P.) dokumentem (zaświadczeniem) z 5 października 2017 r. znak PINB.7353/347/AR/2017, z treści którego wynika, iż PINB nie wnosi sprzeciwu do zawiadomienia o zakończeniu budowy. Niesporne także jest, że kierownik budowy – J. P., [...], poinformował skarżących, że dokumenty z zawiadomieniem PINB o zakończeniu budowy nie zostały nigdy złożone w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w X., a przedstawione im zaświadczenie jest nieprawdziwe, albowiem zostało sfałszowane. Skarżący wskazali, że S. P. [...], swą działalnością pokrzywdził [...], [...], zaś o jego oszustwie została zawiadomiona Prokuratura Rejonowa w X. Okoliczności te zostały przyznane przez samych skarżących. Niesporne jest równocześnie, że PINB wyjaśnił, iż nie wydawał przedmiotowego zaświadczenia z 5 października 2017 r., piastun organu go nie podpisywał, brak także w zasobach organu zawiadomienia skarżących o zakończeniu budowy budynku na działce nr ew. [...], obręb [...], które miałoby być składane w PINB. W tych okolicznościach trafny jest zarzut kasacyjny naruszenia przepisów prawa procesowego - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81a k.p.a., jeżeli zakresem okoliczności, które powinny były zostać ustalone w rozpatrywanej sprawie było wyjaśnienie, czy inwestorzy złożyli PINB zawiadomienie o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zanim rozpoczęli jego użytkowanie i stan faktyczny wynikający ze zgromadzonego materiału dowodowego okoliczność tę w wymagany sposób potwierdzał.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjny, okoliczność braku złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy pozostaje w kontrolowanej sprawie bezsporna. Została ona niewątpliwie ustalona przez ŁWINB, nadto przyznana przez skarżących. Nie podważa jej okazanie przez skarżących zaświadczenia z 5 października 2017 r. znak: PINB.7353/347/AR/2017, skoro jednoznacznie zostało wyjaśnione po przeprowadzonej kwerendzie archiwalnej, że nie wpłynęło zawiadomienie od skarżących o zakończeniu budowy. Dokumentacja mająca na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 54 p.b. została skarżącym zwrócona wraz z informacją o dopuszczeniu się sfałszowania zaświadczenia. Okoliczność ta została przyznana przez skarżących w zażaleniu, a następnie podtrzymana w złożonej skardze na zaskarżone postanowienie ŁWINB, wobec czego stanowisko Sądu I instancji opierające się na uznaniu, że twierdzenie organu, iż otrzymane od S. P. zaświadczenie nie pochodzi od osoby nań podpisanej, jest "dalece niewystarczające" nie może zostać zaaprobowane. Tym bardziej, że Sąd powyższy wniosek sformułował, będąc świadomy okazanego przez skarżącą na rozprawie postanowienia o umorzeniu dochodzenia z 25 września 2018 r. nr [...] 485/18. Jeżeli brak złożenia przez skarżących zawiadomienia o zakończeniu budowy jest bezsporny, a fałszywość dokumentu zaświadczenia mającego potwierdzać złożenie zawiadomienia o zakończeniu budowy w organie przez pełnomocnika skarżących oczywista, nietrafne było przypisywanie organom nadzoru budowlanego naruszenia przepisów k.p.a. powołanych w skardze kasacyjnej. Nie sposób przy tym podzielić w realiach kontrolowanej sprawy przekonania Sądu I instancji, że okoliczność prawdziwości (sfałszowania) przedmiotowego zaświadczenia z 5 października 2017 r. znak: PINB.7353/347/AR/2017, należało ocenić w kontekście art. 81a § 1 k.p.a.

Uchylając zaskarżone postanowienie ŁWINB i poprzedzające je postanowienie PINB, Sąd I instancji wskazał, że w zakresie przyjętej oceny prawnej w całości podziela zapatrywanie, jakie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził w wyroku z 18 grudnia 2018 r., II SA/Łd 873/18, zapadłym na gruncie sprawy posiadającej tożsame uwarunkowania faktyczne i prawne, albowiem kwestionowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym postanowienie ŁWINB nakładało karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego na inwestora, który również reprezentowany przez S. P. miał dysponować sfałszowanym zaświadczeniem PINB o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy bez sprzeciwu. Uwzględnienia w tym zakresie wymaga, że wskazany przez Sąd I instancji wyrok był wyrokiem nieprawomocnym i został uchylony wyrokiem z 30 marca 2022 r., II OSK 873/18 w następstwie podzielenia przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów skargi kasacyjnej ŁWINB odpowiadających zarzutom postawionym zaskarżonemu wyrokowi z 14 maja 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela w całości stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w przywołanym wyżej wyroku i argumentację ją wspierającą, zgadza się w szczególności z przekonaniem o konieczności odwołania się w rozpatrywanej sprawie do oceny bezprawności inwestora, która powinna łączyć sankcję stosowaną względem podmiotu naruszającego normę prawa administracyjnego nie z jego zawinieniem, ale z sytuacją, gdy nie stosuje się on do obowiązków wynikających z norm prawnych lub aktów stosowania prawa. Jakkolwiek Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku (s. 11 uzasadnienia) trafnie zauważył, że w prawie administracyjnym nie można odwoływać się do pojęcia winy, to w istocie stanowisko przyjęte w wyroku zostało oparte na przeciwnym założeniu łączącym faktycznie niewystępujące w sprawie wątpliwości odnośnie do sposobu zachowania skarżących (ustanowionego przez nich pełnomocnika) z nadaniem szerokiego znaczenia "szczególnym okolicznościom", których wystąpienie ma sprawiać, że za nieuzasadnione w danych warunkach należy uznać nakładanie na inwestora kary. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że przesłanka podjęcia postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie budynku została wywołana działaniem pełnomocnika skarżących. Jego bezprawne zachowanie nie zmienia faktu, że spełnienie obowiązków spoczywających na gruncie przepisów p.b. na inwestorze w związku z realizacją inwestycji budowlanej zostało zlecone przez skarżących ustanowionemu przez nich pełnomocnikowi i to skarżących obciąża stwierdzone przez organ zaniechanie (art. 54 p.b.). Zasadnie w skardze kasacyjnej ŁWINB przyjął, że przystąpienie do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, tj. z naruszeniem art. 54 i art. 55 p.b., nie daje właściwemu organowi prawa do działania uznaniowego, w szczególności nie upoważnia do uzależnienia wymierzenia kary z tego tytułu od posiadania przez inwestora przekonania (świadomości) o niedopełnieniu ciążącego na nim w myśl ww. regulacji obowiązku prawnego. Słusznie przy tym skarżący kasacyjnie organ zauważył, że wobec argumentów skarżących odnośnie do przyczyn, z powodu których należało w sprawie przypisać im odstąpienie od zawiadomienia PINB o zakończeniu budowy, jest możliwe skorzystanie przez stronę z możliwości zwrócenia się w ramach odrębnego postępowania o zastosowanie środków z Działu III o.p. w zw. z dyspozycją art. 59g ust. 7 p.b. Trafność tejże argumentacji potwierdza przedłożona przez skarżących kopia decyzji Wojewody Łódzkiego z 31 lipca 2019 r. znak: KPB-IV.3152.69.2018.SZ, którą na wniosek skarżących umorzona została w całości ciążąca na nich zaległość z tytułu kary w wysokości 10000 zł wymierzonej zaskarżonym postanowieniem ŁWINB.

W konsekwencji powyższych uwag za skutecznie zgłoszony uznać należało zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 57 ust. 7 w zw. z art. 54 ust. 1 p.b. poprzez jego niezastosowanie, a ponadto art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 57 ust. 7 p.b., Naczelny Sąd Administracyjny podziela bowiem wywód skargi kasacyjnej, że nie doszło do naruszenia przytoczonych przepisów prawa materialnego w ustalonym niewadliwie stanie faktycznym, to zaś oznacza, że nietrafnie Sąd I instancji uznał, iż zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji z 21 maja 2018 r.

Podzielając powyższe zarzuty kasacyjne, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził natomiast, by zaskarżony wyrok naruszał art. 141 § 4 p.p.s.a. Powyższy przepis mógłby zostać naruszony wtedy, gdyby uzasadnienie orzeczenia nie pozwalało jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta wykluczała kontrolę kasacyjną orzeczenia lub brak byłoby uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu. Taka sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie.

Kierując się powyższymi względami, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 oraz art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, uznając jednocześnie, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę i ją oddalił z uwagi na nienaruszenie przez zaskarżone postanowienie ŁWINB prawa materialnego (art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 p.b.) i przepisów postępowaniu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265).