Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 246/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżone orzeczenie oraz poprzedzające je orzeczenie organu I instancji
Powołane przepisy: article: Par. 13 ust. 1 i par. 23 pkt 1
journal: Dz.U. 1991 nr 79 poz 349
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych.
article: Art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej A. G. – W. sprawy ze skargi D. J. na orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie uznania za niezdolnego do służby w Policji uchyla zaskarżone orzeczenie i poprzedzające je orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z dnia [...] 2014 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Orzeczeniem Nr [...] z dnia [...] 2014 r. Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych stwierdziła u badanego D. J. "Osobowość nieprawidłową nieznacznie upośledzającą sprawność ustroju to znaczy zdolności adaptacyjne § 70 p 1 N".

W uzasadnieniu orzeczenia podano, że Okręgowa Komisja Lekarska Ministerstwa Spraw Wewnętrznych "zebrała i rozpatrzyła cały materiał dowodowy dotyczący kandydata do służby w Policji D. J. i uznała, że postawione dwukrotnie rozpoznanie przez lekarzy PZP "osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca sprawność ustroju" dyskwalifikuje orzekanego do służby w Policji, ponieważ kandydat powinien posiadać pełną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych zgodnie z Dz.U. nr 101 z dnia 23.11.2000 r. - poz. 1092 - ustawa o Policji z dnia 6.04.1990 r. - art. 25 i 26. Orzeczenie wydano po uchyleniu w trybie nadzoru przez Centralną Komisję Lekarską Ministerstwa Spraw Wewnętrznych w dniu [...] 2014 r. orzeczenia nr [...] wydanego przez OKL MSW z dnia [...] 2014 r.".

Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie D. J. zaskarżając je w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżący podniósł, że jako uczestnik postępowania rekrutacyjnego prowadzonego przez Komendę Wojewódzką Policji złożył wszystkie testy kwalifikacyjne - test wiedzy ogólnej, test sprawności fizycznej, test psychologiczny, tzw. muitiselect oraz rozmowę kwalifikacyjną z wynikiem pozytywnym. Następnie skierowano go do Poradni Zdrowia Psychicznego, gdzie po napisaniu testów i rozmowie z psychologiem oraz psychiatrą postawiono rozpoznanie "osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca zdolności adaptacyjne, paragraf 70 pkt 1". Na tej podstawie Wojewódzka Komisja Lekarska orzekła, że skarżący jest niezdolny do służby w Policji.

Wskutek odwołania od tego orzeczenia w dniu 11 czerwca 2014 r. skarżący stawił się na ponowne badanie psychologiczne przed Okręgową Komisją Lekarską MSW, gdzie stwierdzono "osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca zdolności ustroju tzn. zdolności adaptacyjne, paragraf 70 pkt 1". Komisja ta uchyliła jednocześnie poprzednie orzeczenie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej. Orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej nie zawierało żadnego uzasadnienia ww. rozpoznania. Nie podano - prócz odpowiedniej pozycji wykazu chorób i ułomności - żadnych medycznych podstaw tego rozpoznania. Skarżący zaznaczył, że nigdy nie miał najmniejszych problemów na tle zdrowia psychicznego czy zaburzeń osobowości. Orzeczenie tej treści było niezrozumiałe a dodatkowo, przy braku uzasadnienia, nie dawało żadnych możliwości jego merytorycznej weryfikacji.

W oparciu zatem o § 31 ust. 1 nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 349 z póz. zm.) skarżący wniósł o uchylenie w trybie nadzoru orzeczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] 2014 r.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] 2014 nr [...] Centralna Komisji Lekarska uchyliła orzeczenie z dnia [...] 2014 r. jednoznacznie wskazując, że zostało ono wydane niezgodnie z zasadami orzecznictwa, a przede wszystkim nie zawierało uzasadnienia faktycznego i prawnego w rozumieniu art. 107 § 3 k.p.a.

Kolejne orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej z dnia [...] 2014 r. nr [...] również zostało uchylone przez Centralną Komisję Lekarską w dniu [...] 2014 r. z powodu braku uzasadnienia.

Pomimo jednoznacznego stanowiska Centralnej Komisji Lekarskiej Okręgowa Komisja Lekarska po raz trzeci wydała analogiczne do poprzednich orzeczenie z dnia 16 grudnia 2014 r. nr [...].

Skarżący podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono, że komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, dotyczących ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i swe rozstrzygnięcia podejmują w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami. Orzeczenia te podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jak stwierdził m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w reprezentatywnym dla sprawy wyroku z dnia 5 lipca 2011 r. sygn. akt: II SA/Wa 930/11 "istotnym składnikiem prawidłowo wydanej decyzji jest jej uzasadnienie. Powinno ono w sposób wyczerpujący informować stronę o motywach, którymi kierował się organ rozstrzygając sprawę. Strona może, bowiem skutecznie bronić swych interesów tylko w sytuacji, gdy znane są jej kompletne przesłanki powziętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Organ musi zatem zająć stanowisko wobec całego materiału dowodowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, w tym w szczególności, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za udowodnione. Pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności faktycznych bądź prawnych, mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w szczególności ich brak, stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. Pamiętać należy, że wskazane w powyższym przepisie wymogi procesowe dotyczące uzasadnienia decyzji, odnoszą się zarówno do organu I instancji, jak i - na podstawie art. 140 k.p.a. - do organu odwoławczego, jakiego funkcję spełnia Okręgowa Komisja Lekarska. Ponadto obowiązek sporządzenia uzasadnienia wiąże się także z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenia szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć, zwłaszcza tych, które nakładają na strony określone nakazy lub zakazy, względnie ograniczają - jak w niniejszej sprawie - możliwość podjęcia przez stronę służby publicznej oraz z wyrażonym w art. 8 k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego orzeczenia) nakazem prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufania obywateli do organów Państwa. Zaufania tego nie pogłębia niewątpliwie pobieżne, lakoniczne i nie odnoszące się do całokształtu zebranego materiału dowodowego uzasadnienie, a zwłaszcza zupełny jego brak (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt: II SA/PO 806/10)".

Skarżący podniósł, że żadne z wydanych w sprawie orzeczeń nie spełnia wymogów należytego uzasadnienia. W niniejszej sprawie sytuacja jest tym bardziej niepokojąca, że - jak wskazał skarżący - nigdy nie miał on żadnych problemów natury psychologicznej, a otrzymując orzeczenie, w którym ujawniono problemy zdrowotne bez szczegółowego uzasadnienia o podłożu medycznym, nie ma nawet możliwości zweryfikowania tego rozpoznania u psychologa cywilnego. W konsekwencji, bez podania merytorycznego uzasadnienia obecnie jest uznany za osobę o nieprawidłowej osobowości, co zamyka przed nim drogę do służby w Policji, która zawsze była jego marzeniem.

W odpowiedzi na skargę Okręgowa Komisja Lekarska MSW wniosła o jej oddalenie.

Organ podał, że orzeczenie, którego dotyczy skarga, zostało wydane po dokonaniu czynności orzeczniczych polegających na dwukrotnym badaniu orzekanego w Poradni Zdrowia Psychicznego Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej MSW, oraz w oparciu całokształt dokumentacji lekarskiej zgromadzonej przez Okręgową Komisję Lekarską wymaganej do kwalifikacji orzekanego do służby w Policji i zgodnej z umową zawartą przez Komisje Lekarskie z Komendą Wojewódzką Policji, która to umowa nie przewiduje dodatkowych czynności wymaganych do oceny kwalifikacji kandydata do służby (w tym badanie psychologiczne poza resortową Służbą Zdrowia). Orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej zawiera wystarczające uzasadnienie postawionego na orzeczeniu rozpoznania. Argumentu wysunięty przez kandydata, że nie miał najmniejszych problemów na tle zdrowia psychicznego czy zaburzeń osobowości - nie można uznać za podstawę do uchylenia orzeczenia, bowiem specjalistyczne badania psychologiczne obowiązujące w resortowej służbie zdrowia zostały dopiero przeprowadzone w Poradni Zdrowia Psychicznego ZOZ MSW. Osobowość nieprawidłowa nie jest chorobą, ale tylko odmienną cechą na uznanie orzekanego za zdolnego do służby w Policji. Kandydat "winien posiadać pełną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych", zgodnie z Dz. U. nr 101 z dnia 23.11.2010 poz. 1092 - ustawa o Policji z dnia 6.04.1990 r., czyli orzekany nie spełnia tego warunku.

Wskazano, że w chwili obecnej obowiązuje nowa ustawa o Komisjach Lekarskich podległych Ministrowi właściwemu do Spraw Wewnętrznych, która również mówi o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do Służby w Policji - art. 5 – kategoria "Z" - zdolny - oznacza, że jego stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń, stwierdzone choroby lub ułomności nie stanowią przeszkody do pełnienia służby. Skarżący otrzymał rozpoznanie "osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca sprawność ustroju to znaczy zdolności adaptacyjne § 70 p. 1 co wg obowiązującego w ubiegłym roku (Dz.U. nr 146 z dn. 16.12.1995r.) rozp. MSW 712 daje niezdolność do służby. Zgodnie z wymogami PZP i Dz.U. MSW z dnia 18 kwietnia 2012 r. poz. 432 kandydat będzie się mógł ubiegać powtórnie o przyjęcie do służby w Policji za rok od daty ostatniego badania psychologicznego.

Organ wskazał, że kandydat nie ma "zamkniętej drogi do Służby w Policji" jak pisze w skardze, a o możliwości ubiegania ponownego został poinformowany w dniu 16 grudnia 2014 r. w trakcie wizyty w Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW. Kolejne uchylenie orzeczenia nie będzie więc skutkowało możliwością wcześniejszego kandydowania do służby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, zgodnie z którą sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przedmiotem kontroli Sądu w przedmiotowej sprawie było orzeczenie Okręgowej Komisji Lekarskiej Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Nr [...] z dnia 16 grudnia 2014 r. Sąd w procesie kontroli bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, komisje lekarskie działające w sprawach funkcjonariuszy czy kandydatów do służb mundurowych, w zakresie ustalenia zdolności do służby, są organami administracji publicznej i podejmują swe rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnych, nazwanych orzeczeniami, które podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., II SA/Wa 930/11; wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2010 r., I OSK 93/10 LEX nr 595620; wyrok NSA z dnia 9 listopada 2009 r., I OSK 354/09, LEX nr 586410). Podkreślić przy tym należy, że "orzeczenia komisji lekarskich nie ograniczają się tylko do oceny stanu zdrowia osoby stającej przed komisją, lecz w sposób autorytatywny rozstrzygają również kwestie zdolności badanego do służby, ustalając stopień zdolności do służby poprzez zaliczenie osoby badanej do jednej z kategorii zdolności do służby. Przedmiotowe orzeczenia w sposób oczywisty łączą więc elementy wiedzy medycznej z elementami typowymi dla orzecznictwa administracyjnego, co wyraźnie wskazuje na administracyjny charakter orzecznictwa komisji lekarskich" (wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2011 r., I OSK 166/11, LEX nr 1082668).

W dacie wydania zaskarżonego orzeczenia tryb postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych określało rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 z późn. zm.) wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej m.in. w art. 26 ust. 2 w zw. z art. 40 i art. 86 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz.U. z 2011 r. Nr 287 poz. 1687). Rozporządzenie to obecnie już nie obowiązuje, jednakże ze względu na istotę kontroli zaskarżone orzeczenie podlega ocenie z punktu widzenia przepisów, które w chwili orzekania przez organ stanowiły podstawę prawną jego działania.

Przepisy powyższego rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. w sposób szczegółowy regulowały materię poszczególnych schorzeń i ich wpływu na zdolność do służby. Ponadto normowały tryb odwoławczy w przypadku zakwestionowania orzeczenia przez stronę (§ 26 - § 31). Z kolei zasady orzekania o zdolności do służby określają przede wszystkim przepisy § 1, § 10 i § 13 ust. 1 rozporządzenia.

Zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia orzeczenie o stanie zdrowia i stopniu zdolności do służby komisje lekarskie wydają na podstawie wykazu chorób i ułomności, stanowiącego załącznik nr 2, a w stosunku do kandydatów do służby w Państwowej Straży Pożarnej oraz strażaków – załącznik nr 2a do rozporządzenia, zwanego dalej wykazem, po wszechstronnym zbadaniu przez członków komisji, z uwzględnieniem wyników badań specjalistycznych, w tym badań psychiatrycznych, psychologicznych i dodatkowych, a gdy zachodzi potrzeba – po przeprowadzeniu obserwacji szpitalnej w zakładzie służby zdrowia resortu spraw wewnętrznych, zakładzie służby zdrowia podległemu Ministrowi Obrony Narodowej lub zakładzie społecznym służby zdrowia. Wzór orzeczenia stanowi załącznik nr 3 do Rozporządzenia.

W świetle § 2 ust. 1 rozporządzenia postępowanie orzecznicze jest dwuinstancyjne: w pierwszej instancji orzekają wojewódzkie komisje lekarskie, a w drugiej - okręgowe komisje lekarskie. Od każdego nieprawomocnego orzeczenia komisji lekarskiej przysługuje prawo odwołania (§ 26 ust. 1 Rozporządzenia).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowym, w świetle którego okoliczność, że w tego rodzaju sprawach obowiązują przepisy szczególne, tj. opisane wyżej rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, nie wyłącza automatycznie stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach nieuregulowanych w tym rozporządzeniu (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2001 r., II SA/Łd 1446/99; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 lipca 2011 r., II SA/Wa 930/11; wyrok NSA z dnia 18 listopada 1999 r., III SAB 121/98, LEX nr 47437; postanowienie SN z dnia 23 czerwca 1994 r., III ARN 39/94, OSNAPiUS 1994, nr 6. poz. 91; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2013 r., IV SA/Po 960/13). Uzupełniające stosowanie regulacji kodeksowych znajduje swoje oparcie w treści przepisu art. 1 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiącego, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych - przy jednoczesnym braku wyraźnego wyłączenia stosowania tego kodeksu do spraw orzekania o zdolności fizycznej i psychicznej kandydatów do służb mundurowych (tu: do służby w Policji). Z uwagi jednak na szczegółowe uregulowanie kwestii proceduralnych w omawianym rozporządzeniu, konieczność i zasadność posiłkowania się regulacjami kodeksowymi ujawniać się będzie przede wszystkim na płaszczyźnie realizowania zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 6 - art. 16 k.p.a.).

W ocenie Sądu przy wydawaniu orzeczeń obydwu instancji doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim uchybiono jednej z kardynalnych zasad postępowania administracyjnego, w myśl której organ administracji jest zobowiązany każdorazowo dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej załatwienia, mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), a także zasadzie przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., której szczególnym jest wymóg należytego uzasadnienia wydanego aktu administracyjnego.

W rozpoznawanej sprawie orzeczenie pierwszoinstancyjne zostało wydane przez Wojewódzką Komisję Lekarską MSW w dniu [...] 2014 r., natomiast orzeczenie drugoinstancyjne – przez Okręgową Komisję Lekarską MSW w dniu 16 grudnia 2014 r. (po wcześniejszym kilkukrotnym uchyleniu w trybie nadzoru orzeczeń Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW przez Centralną Komisję Lekarską MSW ze względu na wadliwość uzasadnienia orzeczenia).

W orzeczeniach obydwu instancji stwierdzono, że skarżący jest niezdolny do służby w Policji.

Treść powyższych orzeczeń należy skonfrontować z regulacjami cytowanego wcześniej rozporządzenia. W rozporządzeniu tym zawarto szczegółowe unormowania w zakresie orzekania o zdolności do służby. Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, komisje lekarskie podległe Ministrowi Spraw Wewnętrznych, oceniają na podstawie badań lekarskich zdolność fizyczną i psychiczną do pełnienia służby w stosunku do policjantów. W myśl § 11 rozporządzenia stopień zdolności do służby ustala się przez zaliczenie osoby badanej do jednej z następujących kategorii: 1) kategoria A - zdolny do służby, co oznacza, że stan zdrowia nie budzi żadnych zastrzeżeń albo że stwierdzone schorzenia lub ułomności nie są przeszkodą do pełnienia służby; 2) kategoria C - zdolny do służby z ograniczeniem, co oznacza, że u osoby badanej stwierdzono przewlekłe schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne, które trwale lub czasowo zmniejszają sprawność fizyczną lub psychiczną do służby, ale nie stanowią przeszkody do pełnienia służby na określonych stanowiskach; 3) kategoria D - całkowicie niezdolny do służby, co oznacza, że stwierdzone u osoby badanej schorzenia lub ułomności fizyczne albo psychiczne uniemożliwiają jej pełnienie służby.

Z kolei w § 13 ust. 1 rozporządzenia enumeratywnie wymieniono pojęcia i ustalono kryteria ich zastosowania dla określenia stopnia przydatności funkcjonariusza do pełnienia służby w danej formacji. Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 1-5 orzeczenie komisji lekarskiej powinno zawierać określenia: 1) "zdolny do służby", - jeżeli po przeprowadzeniu podstawowego badania lekarskiego oraz ewentualnych badań specjalistycznych i dodatkowych nie stwierdzono żadnych schorzeń, 2) "trwale niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną i nie pozwalają na pełnienie służby na zajmowanym stanowisku, jednak schorzenia te nie stanowią przeszkody do dalszego pełnienia służby na innym stanowisku; w takim przypadku komisja lekarska określa, jakie warunki służby są przeciwwskazane dla badanego, 3) "czasowo niezdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które czasowo zmniejszają jego sprawność fizyczną lub psychiczną, ale które mogą rokować poprawę jego stanu zdrowia i odzyskanie pełnej sprawności i zdolności do służby na zajmowanym stanowisku; przy określaniu powyższego komisja wyznacza termin powtórnego badania i wydania ostatecznego orzeczenia o zdolności badanego do służby na zajmowanym stanowisku, 4) "zdolny do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono pewne schorzenia, które zmniejszają wprawdzie zdolność fizyczną lub psychiczną, ale nie są przeszkodą do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku, 5) "całkowicie niezdolny do służby" - jeżeli w stanie zdrowia badanego stwierdzono schorzenia, które nie pozwalają na pełnienie służby.

Orzeczenie komisji lekarskiej powinno również zawierać wyszczególnienie wszystkich schorzeń i ułomności fizycznych lub psychicznych, w tym również tych, które nie obniżają zdolności do służby, w tym do służby kandydackiej. Rozpoznania pisze się w języku polskim według terminologii klinicznej, z uwzględnieniem lokalizacji i stopnia nasilenia oraz powołaniem się na paragrafy i punkty wykazu (§ 13 ust. 2 rozporządzenia).

W orzeczeniach Komisji obydwu instancji określono sposób przydatności kandydata do pełnienia służby w policji w sposób nieodpowiadający treści § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia, co stanowi istotne uchybienie tych orzeczeń. Jak wyżej wskazano przepis ten nie daje podstaw do stosowania określenia "niezdolny do służby w policji" bez sprecyzowania "trwale", "czasowo", "całkowicie".

Wskazano również na "osobowość nieprawidłową nieznacznie upośledzającą sprawność ustroju to znaczy zdolności adaptacyjne § 70 p 1 N", przy czym w zaskarżonym orzeczeniu sprecyzowano, że stopień zdolności do służby ustalono na podstawie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz.U. z 1995 r. Nr 146, poz. 712). W § 70 pkt 1 wykazu chorób i ułomności zawartego w załączniku nr 1 tego rozporządzenia znajduje się jednostka "osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca zdolności adaptacyjne". Z zawartych w powyższym rozporządzeniu wyjaśnień do § 70 wykazu wynika, że "Przez osobowość nieprawidłową (psychopatia, socjopatia, charakteropatia) należy rozumieć niedorozwój lub defekt jej sfery dążeniowej i uczuciowej, bez względu na etiologię. Rozpoznanie ustala się: a) na podstawie obecności cech nieprawidłowej osobowości, b) na podstawie trwającej od wczesnej młodości lub dzieciństwa niedostatecznej adaptacji w zwykłych sytuacjach (defekty osobowości spowodowane uszkodzeniem ośrodkowego układu nerwowego w wieku dojrzałym; por. § 74), c) po wykluczeniu niedorozwoju umysłowego, d) po wykluczeniu psychozy, e) po wykluczeniu sytuacyjnych reakcji dezadaptacyjnych; porównaj § 69". Przy tym punkt 1 "dotyczy badanych z cechami nieprawidłowej osobowości, bez objawów trwałego nieprzystosowania".

Zgodnie z treścią § 23 pkt 1 rozporządzenia orzeczenia komisji lekarskich, które ustalają trwałą niezdolność do służby, powinny być szczegółowo uzasadnione.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 kwietnia 2008 r., I OSK 726/07, LEX nr 471495 – "Orzeczenie komisji lekarskiej zawierające rozstrzygnięcie przewidziane w § 13 ust. 1 pkt 5 jest orzeczeniem, o którym mowa w § 14 ust. 2 i § 23 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych (Dz. U. z 1991 r. Nr 79, poz. 349 ze zm.). Stwierdzenie przez komisję lekarską całkowitej niezdolności do służby stanowi więc podstawę do rozwiązania z policjantem stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z 1990 r. o Policji".

Należy zatem przyjąć, że w związku z tym, że w orzeczeniach Komisji obydwu instancji określono sposób przydatności kandydata do pełnienia służby w policji w sposób nieodpowiadający treści § 13 ust. 1 cyt. rozporządzenia, nie można wykluczyć ani potwierdzić żadnego z dopuszczalnych prawem określenia niezdolności, tj. czy kandydat jest niezdolny do służby w policji "trwale", "czasowo", czy "całkowicie". W konsekwencji niewątpliwie zaskarżone orzeczenie wymagało szczegółowego uzasadnienia. Uzasadnienie to mogłoby przy tym w pewnym stopniu sanować wadliwość samej sentencji, gdyby wyjaśniało jaki w istocie charakter niezdolności ustaliła Komisja.

Tymczasem kilkuzdaniowe uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie odpowiada standardom orzeczeń administracyjnych wyznaczonych treścią art. 107 § 3 k.p.a., zgodnie z którym "uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa". Okręgowa Komisja Lekarska ograniczyła się do stwierdzenia, że "OKL MSW zebrała i rozpatrzyła cały materiał dowody dotyczący Kandydata i uznała, że postawione dwukrotnie rozpoznanie przez lekarzy PZP "osobowość nieprawidłowa nieznacznie upośledzająca sprawność ustroju" dyskwalifikuje orzekanego do służby w Policji, ponieważ Kandydat winien posiadać pełną zdolność fizyczną i psychiczną do służby w formacjach uzbrojonych zgodnie z Dz.U. nr 101 z dnia 23.11.2000 r. – poz. 1092 – ustawa o policji z dnia 06.04.1990 r. – art. 25 i 26. Orzeczenie wydano po uchyleniu w trybie nadzoru przez CKL MSA w dniu 05.11.2014 r. orzeczenia nr [...] wydanego przez OKL MSW z dnia [...] 2014 r.". Stwierdzenie takie nie wyjaśnia motywów podjętego rozstrzygnięcia, zwłaszcza gdy się uwzględni okoliczność, że na wadliwość uzasadnienia orzeczeń wydanych w sprawie zwracała już uwagę Centralna Komisja Lekarska MSW w pismach z dnia 5 listopada 2014 r. i 4 sierpnia 204 r. doręcznych również do wiadomości Przewodniczącej OKL MSW L. N. Należy zwrócić uwagę, że mimo wskazań Centralnej Komisji Lekarskiej MSW, zaskarżone orzeczenie wydane przez Okręgową Komisję Lekarską w tym samym składzie, w jakim wydano wcześniejsze orzeczenia uchylone przez Centralną Komisja Lekarska MSW, zawiera w istocie analogiczne wadliwe uzasadnienie, które nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Orzeczenie Komisji pierwszej instancji nie zwiera żadnego uzasadnienia.

Przeprowadzona przez Sąd analiza wykazuje zatem, że Komisje obydwu instancji nie wskazały motywów, dla których przyjęły występowanie u skarżącego "osobowości nieprawidłowej nieznacznie upośledzającej sprawność ustroju to znaczy zdolności adaptacyjnych" z powołaniem się na § 70 pkt 1 wykazu chorób i ułomności zawartego w załączniku nr 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. Powołanie wyłącznie w treści orzeczeń (a nie w ich uzasadnieniach) przepisu § 70 pkt 1 wykazu chorób i ułomności zawartego w powyższym rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 2 listopada 1995 r. poza tym, że ma charakter niestaranny, gdyż nie wskazuje w sposób czytelny dla adresata orzeczenia, że chodzi o unormowania zawarte we właściwym załączniku do rozporządzenia, jest niewystarczające dla zrealizowania wymogu "szczegółowego uzasadnienia" i nadaje tym orzeczeniom cechy rozstrzygnięć arbitralnych. Wskazana w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia okoliczność, że "postawione dwukrotnie rozpoznanie przez lekarzy PZP" dyskwalifikuje orzekanego do służby w Policji, jest wyłącznie sprawozdaniem z przeprowadzonego postępowania. Dla dokonania prostego sprawozdania nie byłaby konieczna forma decyzji administracyjnej wydawanej przez Komisję składającą się z lekarzy, tj. osób posiadających wiedzę fachową. Forma decyzji obliguje do omówienia wyników przeprowadzonego postępowania z odniesieniem do stanowiska prezentowanego przez stronę postępowania, czego nie uczyniono. Na marginesie warto odnotować, że argumentację odnoszącą się do realiów tej sprawy zawiera pismo CKL MSW z dnia 4 sierpnia 2014 r., które jednak nie stanowi części zaskarżonej decyzji.

Brak właściwego uzasadnienia kontrolowanych orzeczeń jest tym bardziej rażący, jeśli się zważy, że orzeczona wobec skarżącego niezdolność do służby w Policji w istocie zamyka mu dostęp do służby publicznej, gwarantowany w art. 60 Konstytucji RP na jednakowych zasadach wszystkim obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych. Ponadto ustalenie o niezdolności skarżącego do służby w Policji w związku z orzeczoną w sposób niedostatecznie umotywowany niezdolnością skarżącego do tej służby musi być postrzegane jako godzące w konstytucyjną wolność wyboru i wykonywania zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji RP).

W konsekwencji powyższych ustaleń należy stwierdzić, że organy obydwu instancji nie wyjaśniając wszystkich istotnych w sprawie okoliczności i nie prezentując w uzasadnieniach rozstrzygnięć motywów swojego stanowiska, które pozwoliłyby ocenić prawidłowość wydanych orzeczeń, naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, tj. zarówno wskazane wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 9 lipca 1991 r. w sprawie właściwości i trybu postępowania komisji lekarskich podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych, jak i przepisy k.p.a. – art. 7, art. 107 § 3 i art. 11. Skarga i podnoszone w niej zarzuty naruszenia prawa procesowego okazały się zatem z tego punktu widzenia zasadne czyniąc zaskarżone orzeczenie i orzeczenie pierwszoinstancyjne wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Trafnie podnosi skarżący, że brak należytego uzasadnienia orzeczeń lekarskich nie pozwala mu na podjęcie merytorycznych środków wykazania własnego stanowiska.

Uchybienia powyższe miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż w sposób bezpośredni zdeterminowały treść wydanych w sprawie orzeczeń, które na tym etapie postępowania należy ocenić jako dowolne i przedwczesne.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, że wskazane wyżej uchybienia dotyczą orzeczeń organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie orzeczeń organów obydwu instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organy winny – w nawiązaniu do wyników dotychczas prowadzonego postępowania, a w razie potrzeby (mając na uwadze, że zaskarżone rozstrzygnięcie zapadło prawie rok temu) w oparciu o nowe ustalenia i opinie w zakresie zdolności skarżącego do służby, uwzględniając powyższe uwagi i oceny prawne - raz jeszcze ocenić wpływ schorzeń stwierdzonych w sposób wskazany w rozporządzeniu na zdolność skarżącego do służby w Policji, a podjęte rozstrzygnięcie należycie i szczegółowo uzasadnić.

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uchylić zaskarżone orzeczenie, jak i poprzedzające je orzeczenie komisji pierwszej instancji.