Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 1169/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2015-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Marszałka Województwa P. w B. z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącego R. T. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności.

Firma F. R. T. w dniu [...] listopada 2013 r. wystąpiła do Marszałka Województwa P. o wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej [...] S. – Ł. przez K., na której zaplanowano 28 połączeń w obie strony. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. organ I instancji odmówił wydania przedmiotowego zezwolenia. Jako powód negatywnego rozstrzygnięcia uznano okoliczność, że wnioskodawca nie jest w stanie świadczyć usług będących przedmiotem wniosku, korzystając z pojazdów będących w jego bezpośredniej dyspozycji oraz fakt, że projektowana linia będzie stanowić zagrożenie dla już istniejących linii komunikacyjnych obsługiwanych przez Przedsiębiorstwo Komunikacji S. w Ł. Sp. z o.o.

Po rozpatrzeniu odwołania właściciela firmy F., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło zaskarżoną decyzje i sprawę przekazało do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ponownie prowadzonym postępowaniu zobowiązano organ do dokonania szczegółowej analizy stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na ustalenie faktycznego, czyli przekraczającego granice zwykłej konkurencji, zagrożenia dla funkcjonujących przewoźników drogowych i kolejowych oraz negatywnego wpływu wnioskowanego zezwolenia na rentowność przewoźników prowadzących działalność na przedmiotowej trasie.

Wydając ponownie decyzję odmowną w dniu [...] lipca 2014 r. nr [...], Marszałek Województwa P. uznał, że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, w którym dokonano między innymi badania potoków podróżnych na przedmiotowej trasie, stwierdzono brak zapotrzebowania na uruchamianie dodatkowych połączeń, bowiem istniejąca komunikacja w zupełności pokrywa zapotrzebowanie na przewozy. Potrzeba taka zdaniem organu I instancji nie wynika też z analizy planu zagospodarowania przestrzennego ani z prognoz demograficznych. Natomiast wydanie wnioskowanego zezwolenia ewidentnie doprowadziłoby do zagrożenia rentowności, a tym samym likwidacji trzech linii komunikacyjnych.

Odwołanie od decyzji złożył R. T. i wniósł o uchylenie kwestionowanej decyzji i wydanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób. W uzasadnieniu stwierdził, że decyzja jest błędna bowiem w dacie składania wniosku powołana przez organ i instancji przesłanka nie istniała. Linia komunikacyjna obsługiwana jest wyłącznie przez Przedsiębiorstwo Komunikacji S. w Ł. Sp. z o.o., a to oznacza zgodnie z treścią art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy o transporcie drogowym, że organ nie może odmówić wydania zezwolenia, gdy linie są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Ponadto w treści odwołania postawiono tezę, z której wynika, że dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może stanowić samodzielnej okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów, a organy rozpatrując wniosek winny kierować się także interesem społecznym, co zaakcentowano w treści art. 22a ust. 5 pkt 1 ustawy. Stąd zdaniem odwołującego ocena rentowności określonej linii regularnej winna brać pod uwagę potrzeby społeczne związane z natężeniem przewozu podróżnych. W ocenie odwołującego zaskarżona decyzja ma na celu jedynie ochronę monopolistycznej pozycji dotychczasowego przewoźnika - PKS w Ł., poprzez niedopuszczenie do utworzenia konkurencji na liniach komunikacyjnych, a stanowisko takie nie prowadzi do poprawy ogólnej sytuacji podróżnych w zakresie wyboru lepszego, tańszego i bardziej komfortowego przewoźnika.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w niniejszej sprawie linia komunikacyjna na trasie S. – Ł. przez K. ma długość 25 km, stąd na podstawie art. 22a ust. 3 ustawy wydanie zezwolenia musiało być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Wymagana analiza sytuacji rynkowej dla potrzeb przedmiotowej sprawy została sporządzona przez Polską Izbę Gospodarczą Transportu Samochodowego i Spedycji w W. Dział Obsługi Klienta w B. dwukrotnie: w styczniu 2014 r. oraz powtórnie w czerwcu 2014 r. Kolegium podało, że z tych analiz wyraźnie wynika, iż analizowany ciąg komunikacyjny Ł. – K. – S. jest obsługiwany przez trzech przewoźników: PKS w Ł., Sp. z o.o.(w ramach 6 linii), PKS w S. S.A. (w ramach 3 linii) oraz Biuro Usług Turystycznych Ż. Sp. z o.o.(w ramach 1 linii). W świetle powyższego organ odwoławczy uznał stanowisko skarżącego zgodnie z którym w przedmiotowej sprawie zastosowanie ma art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a in fine ustawy, z którego wynika, że nie można odmówić udzielenia przedmiotowego zezwolenia w sytuacji, gdy linie regularne są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników za bezzasadne. Na trasie S. – Ł. linia ta nie jest obsługiwana wyłącznie przez Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł. Sp. z o.o. Organ odwoławczy nadmienił, że istotnie stwierdzono, że planowana do uruchomienia przez odwołującego linia stanowi zagrożenie (dla całej linii komunikacyjnej) dla PKS w Ł. Sp. z o.o. Jednakże nie zmienia to postaci rzeczy, że jest to jeden z trzech przewoźników realizujących przewozy na trasie Ł. – S.. Kursy realizowane przez pozostałych przewoźników odbywają się bez przystanków po drodze, stąd nie występuje tu kolizja z proponowaną przez odwołującego linią. Kolegium podało, że powodem odmowy udzielenia przedmiotowego zezwolenia było to, iż jego wydanie stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących trzech linii regularnych, obsługiwanych przez PKS w Ł. Sp. z o.o.:

- nr [...]: Ł. – E. przez S., S., G. (zezwolenie nr [...] z dnia 20 grudnia 2011 r)

- nr [...]: Ł. – Ł. przez P., S. (zezwolenie nr [...] z dnia 5 marca 2010 r)

nr [...]: R.- Ł. przez S. (zezwolenie nr [...] z dnia 24 stycznia 2014 r.).

Ta przesłanka ustawowa stanowiła, zdaniem Kolegium, rzetelny przedmiot oceny organu I instancji. Organ I instancji uznał, że z przeprowadzonej analizy sytuacji komunikacyjnej jednoznacznie wynika, iż na skutek uruchomienia wnioskowanej linii komunikacyjnej nastąpiłoby rozproszenie potoków podróżnych, co bezpośrednio ma przełożenie na obniżenie frekwencji pasażerów, a to z kolei na zagrożenie likwidacji linii w sytuacji jej nierentowności. Zdaniem Kolegium teza ta znajduje uzasadnienie w materiale dowodowym zebranym w sprawie. Oparta została przede wszystkim na badaniach potoku podróżnych. Przeprowadzono je w dniach [...] maja, [...] i [...] czerwca 2014 r. Badań dokonano zarówno metodą liczenia pasażerów wsiadających i wysiadających na dworcu autobusowym w Ł. i głównym przystanku w S., jak również w autobusach na całej trasie, w godzinach od 6.15 do 16.11. Czynności te przeprowadzono w ciągu kilku dni tygodnia, w dni powszednie w czasie trwania roku szkolnego i akademickiego, tj. w okresie wzmożonego ruchu pasażerskiego. Przeprowadzone badania potoków pasażerskich wykazały średnie zapełnienie badanych autobusów na poziomie 30% w kierunku z Ł. do S., a 11% w kierunku powrotnym, średnia ilość pasażerów na badanej trasie wynosi 9 osób, co powoduje, że po uśrednieniu danych dotyczących pojemności pojazdów różnych przewoźników obsługujących przedmiotową trasę, można stwierdzić, że w autobusach jest 38 wolnych miejsc. Zdaniem Kolegium, badania te należy uznać za wiarygodne, a zebrane dane stanowią próbkę reprezentatywną, ze względu na ich przeprowadzenie w różne dni tygodnia, w których mogą nastąpić różne natężenia liczby podróżnych. W treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, jak również w treści analizy sytuacji rynkowej podano szczegółowo metody przeprowadzania i wyniki dokonanych obliczeń, potwierdzając to tabelami obrazującymi średnie zapełnienie w autobusach. W trakcie postępowania dokonano też obliczenia kosztów utrzymania linii komunikacyjnej w relacji Ł. – S., co jest istotne z punktu widzenia możliwości zastosowania przez organ zezwalający przesłanki odmowy wydania zezwolenia, zawartej w treści art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Z przeprowadzonych wyliczeń wynika, że koszt obsługi 1 km linii w bieżącym roku wynosi 72,50 zł, co w kontekście ceny biletu na tę trasę - 9,50 zł, powoduje konieczność sprzedaży co najmniej 8 biletów w celu utrzymania rentowności linii. Zdaniem Kolegium ma rację organ I instancji, że przy obliczeniu średniej ilości pasażerów (9), zmniejszenie o jedną osobę w danym kursie spowoduje spadek rentowności. Dodatkową okolicznością przemawiającą za istnieniem zagrożenia dla istniejących linii jest fakt utrzymywania części kursów z dochodów z innych połączeń, ze względu na brak pasażerów, co wynika również z przeprowadzonego badania potoków podróżnych. Organ odwoławczy podniósł, że oceny zagrożenia dokonywano tylko w odniesieniu do kursów proponowanych przez odwołującego w przedziale czasowym mniejszym niż 10 minut od obecnie realizowanych kursów przez funkcjonujących na linii komunikacyjnej przewoźników. Podsumowując - Kolegium stwierdziło, że zgadza się z organem I instancji, iż powyższe okoliczności stanowią podstawę do uznania zagrożenie rentowności istniejących linii. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego tego, że dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów, organ odwoławczy podał, że co do tej kwestii nie ma sporu. Podstawą odmownej decyzji, zgodnie bowiem z wolą ustawodawcy może być wykazanie, że zachodzi zagrożenie rentowności funkcjonujących już linii, a nie powszechna chęć osiągania zysku, co jest przecież naturalną istotą i celem prowadzenia działalności. Istotą sporu w sprawie niniejszej jest ocena, czy występuje zjawisko zdrowej konkurencji, opartej na zasadach swobody działalności gospodarczej, czy też jej granice zostały przekroczone, stanowiąc realne zagrożenie dla innych podmiotów prowadzących taką sama działalność. Odnośnie naruszenia art. 22 i 32 Konstytucji RP poprzez to, że zapisy art. 22 a ust. 1 lit. a ustawy są niezgodne z zapisami ustawy zasadniczej, ograniczając wolność prowadzenia działalności gospodarczej, organ odwoławczy podał, że zezwolenie jest przejawem reglamentacji działalności gospodarczej dokonywanej przez państwo, wyrażając akt zgody władz publicznych na podjęcie i prowadzenie działalności przez określonego przedsiębiorcę. Wszystkie rodzaje działalności koncesjonowanej są szczegółowo uregulowane w stosownych ustawach, w tym przypadku w treści ustawy o transporcie drogowym. Zezwolenie takie istotnie ogranicza zasadę swobody działalności gospodarczej wprowadzając szczególne przesłanki jej wykonywania, jednakże bezsporne jest, że przepisy te mają charakter powszechnie obowiązujących i ich zastosowanie w indywidualnej sprawie bada organ odwoławczy, dając temu wyraz w podejmowanym rozstrzygnięciu. Odnosząc się do potrzeby wzięcia pod uwagę interesu społecznego, pojętego jako potrzeby społeczne związane z natężeniem przewozu podróżnych, Kolegium podało, że w wojewódzkim planie zagospodarowania przestrzennego nie są przewidziane do realizacji przedsięwzięcia, które mogłyby wpłynąć na zmiany potrzeb przewozowych społeczności lokalnych na linii komunikacyjnej Ł. - S. Bardziej istotny jednak dla tego problemu jest wniosek, że z badań potoku podróżnych wynika, iż około 95% pasażerów na badanej linii stanowi młodzież szkolna, dojeżdżająca i wracająca z zajęć. Jednocześnie dane statystyczne wykazują niezbicie, że w obszarze powiatu ł. liczba uczniów szkół gimnazjalnych i licealnych systematycznie spada. Stąd za zasadny należy uznać argument organu I instancji, że w niniejszym przypadku nie można mówić o zwiększonym zapotrzebowaniu społecznym, uzasadniającym konieczność uruchomienia nowej linii komunikacyjnej na przedmiotowej trasie. Potwierdzają to przytaczane wyniki badań ilości aktualnie przewożonych pasażerów, a mianowicie fakt, że pojazdy funkcjonujących linii regularnych, z uwzględnieniem wszystkich miejsc dostępnych w autobusie, siedzących i stojących, nie są zapełnione, co wynika z badania potoku podróżnych. W ocenie Kolegium nie można oczywiście pominąć faktu, że na standard obsługi pasażerów w zasadniczym stopniu ma wpływ dostosowanie pojemności taboru do popytu. Niemniej jednak wobec powyższych wyliczeń, uruchomienie dodatkowej linii doprowadzi do zbędnego zwiększenia ilości wykonywanych kursów, co może zachwiać stosunkiem ilości miejsc przewozowych będących do dyspozycji pasażerów do ilości przewożonych faktycznie osób. Tym samym Kolegium za niezasadny uznało zarzut dowolnej interpretacji przepisów art. 22a ust. 1 pkt 1 ustawy, gdyż przeprowadzone postępowanie i wydana w jego wyniku decyzja administracyjna mają swoje oparcie w przepisach ustawy o transporcie drogowym, a zawarta w decyzji ocena stanu faktycznego w aspekcie obowiązujących przepisów prawa, zdaniem Kolegium, nie jest dowolna i mieści się w granicach uznania administracyjnego.

Skargę od tej decyzji do sądu administracyjnego złożył R. T. i zarzucił:

- niewłaściwe zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, polegające na wydaniu decyzji odmownej w sprawie wnioskowanego zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na proponowanej linii z uwagi na fakt, iż nowa linia będzie zagrażać dotychczasowym przewoźnikom;

- naruszenie art. 7 oraz 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie działań mających na celu wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie poddanie wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

- naruszenie art. 8 .K.p.a. poprzez nierzetelne gromadzenie materiału dowodowego, w konsekwencji ochronę monopolistycznej pozycji PKS w Ł. na rynku lokalnym;

- naruszenie art. 80 K.p.a. polegające na przyjęciu niepodważalnej mocy dowodowej wyników przeprowadzonej w dniach [...] maja oraz [...] i [...] czerwca 2014 r. analizy potoku podróżnych na trasie Ł. -S.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji poprzez wydanie wnioskowanego zezwolenia na regularny przewóz osób, ewentualnie uchylenie decyzji obu organów administracji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Do skargi dołączono dokument nazwany "opinią dot. uzasadnienia decyzji Marszałka Województwa P. odmawiającej firmie F. wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej nr [...]: S.- Ł. przez K. sporządzony w dniu [...] października 2014 r.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i generalnie podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Kryterium legalności z art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego skontrolowanego rozstrzygnięcia jeśli stwierdzi co najmniej jedno z naruszeń prawa wymienionych w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Uwzględniając przytoczone zasady oceny dokonywanej przez sądy administracyjne, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem organy nie dokonały dostatecznie wyczerpujących ustaleń i ocen co do tego, czy w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi negatywna przesłanka odmowy wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów drogowych osób w krajowym transporcie drogowym.

Podstawę prawną zapadłych w sprawie odmownych decyzji stanowi art. 22a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.). Z przepisu tego wynika, że właściwe organy, mogą odmówić udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników.

Przepis ten stanowi fakultatywną podstawę do odmowy udzielenia zezwolenia, wydana na jego podstawie decyzja ma uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne jest przewidzianym przez przepisy prawa, uprawnieniem organu administracji do wyboru rozstrzygnięcia w sprawie. Wobec braku uprawnień Sądu do podejmowania, w zakresie sądowej kontroli rozstrzygnięć reformatoryjnych, kontrola aktów administracyjnych podejmowanych w ramach uznania administracyjnego ograniczona jest do zbadania, czy wydając skarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe dla rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające.

Tryb postępowania dowodowego w sprawie wydania zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osobowych został uregulowany w art. 22a ust. 3 ustawy o transporcie drogowym, zgodnie z którym podjęcie decyzji w sprawie wydania zezwolenia na linie komunikacyjne o długości do 100 km, powinno być poprzedzone analizą sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Natomiast z ust. 5 tego unormowania wynika, że analiza taka powinna uwzględniać:

1. istniejącą komunikację, w tym rodzaj pojazdów, godziny ich odjazdów lub częstotliwość kursów oraz ich dostosowanie do potrzeb społecznych;

2. dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników posiadających zezwolenia z realizacji przewozów i stosowanych taryf;

3. przewidywane zmiany w natężeniu przewozu podróżnych oraz

4. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy lub plan zagospodarowania przestrzennego województwa.

W niniejszej sprawie analiza taka została przeprowadzona dwukrotnie: w styczniu 2014 r. (na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy po raz pierwszy) oraz w czerwcu 2014 r. w powtórnie prowadzonym postępowaniu. Dane zawarte w analizie z czerwca były zatem aktualne w dacie podejmowania na jej podstawie decyzji w sprawie. W ocenie Sądu analiza ta spełnia wszystkie stawiane wymogi ustawowe. A mianowicie zawiera analizę sytuacji komunikacyjnej w tym analizę istniejącej komunikacji autobusowej i kolejowej, analizę godzin kursowania, badanie potoków pasażerów na przedmiotowej linii, analizę kosztów utrzymania linii komunikacyjnej i rentowności poszczególnych połączeń, analizuje kwestię komunikacji dla potrzeb społecznych, wywiązywanie się przewoźników z realizacji posiadanych zezwoleń, możliwości wnioskodawcy z zakresie świadczenia usług przewozowych. W ocenie Sądu dowód ten jednak został rozpatrzony przez organy z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie powinien być rozpatrzony swobodnie, tzn. jego ocena powinna być zgodna z normami prawa procesowego, oparta na przekonujących argumentach, zgodnych z prawidłami logiki, które powinny być zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Takie rozpatrzenie materiału dowodowego pozwala zapobiec przerodzeniu się swobodnej oceny dowodów w ich samowolną ocenę dokonywaną według dowolnych, nieokreślonych kryteriów. Zadaniem Sądu, w sprawie niniejszej, mamy doczynienia właśnie z taką samowolną a nie swobodną oceną analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób. Taka ocena skutkowała tym, że organy nie rozważyły dostatecznie ustaleń analizy w kontekście tego czy w rozpoznawanym przypadku nie zachodzi negatywna przesłanka dopuszczalności powołania się na zagrożenie dla już istniejących linii regularnych ze strony projektowanej linii regularnej skarżącego.

Przepis art. 22a ust. 1 pkt 2 lit.a ustawy pozwala na wydanie odmownego rozstrzygnięcia, ale jedynie wówczas, gdy zostanie wykazane, że projektowana linia regularna stanowić będzie zagrożenie dla już istniejących linii regularnych, z wyjątkiem jednak sytuacji, kiedy linie te są obsługiwane tylko przez jednego przewoźnika lub przez jedną grupę przewoźników. Z powyższego wynika, że nie można odmówić udzielenia zezwolenia z powodu owego zagrożenia, jeżeli nie wykaże się dostatecznie, że istniejące "zagrożone" (potencjalnie) linie regularne są obsługiwane przez więcej niż jednego przewoźnika. Z przedmiotowej analizy wynika, że linię komunikacyjną Ł. – K. – S. obsługuje aktualnie trzech przewoźników: PKS w Ł. Sp. z o.o., PKS w S. S.A. i Biuro Usług Turystycznych Ż. Sp. z o.o. i zostali oni uwzględnieni w analizie. Natomiast z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ z jednej strony przyjmuje iż linia obsługiwana jest przez trzech przewoźników i w związku z tym możliwe w sprawie jest zastosowanie art. 22a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy. Z drugiej strony właściwie cały wywód uzasadnienia poświęca wykazaniu, że planowana do uruchomienia linia stanowi zagrożenie tylko dla PKS w Ł. Sp. z o.o. czyli właściwie dla jednego przewoźnika. Organ stwierdził, że kursy realizowane przez pozostałych przewoźników odbywają się bez przystanków po drodze, stąd nie występuje tu kolizja z proponowaną przez skarżącego linią. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej zaistniały stan faktyczny wymaga jednoznacznego wypowiedzenia się czy projektowana linia stanowi zagrożenie dla wszystkich istniejących linii regularnych (trzech różnych przewoźników) czy tylko dla przewozów wykonywanych przez jednego przewoźnika jakim jest PKS w Ł. Sp. z o.o. Tylko wykazanie zagrożenia w stosunku do wszystkich trzech przewoźników może uzasadniać odmowę wydania zezwolenia. Stworzenie zagrożenia dla jednego przewoźnika pomimo obsługiwania linii przez wielu przewoźników stanowi negatywną przesłankę odmowy wydania zezwolenia. Nadto w ocenie Sądu organy dokonały samowolnej oceny analizy w kontekście wykazania zagrożenia dla PKS w Ł. A mianowicie organy wykazując to zagrożenie podały wyłącznie dane z badań stacjonarnych a więc jedynie z pierwszego przystanku na projektowanej trasie. Mimo tego, że w dniu [...] czerwca 2014 r. zostały przeprowadzone na całej trasie organ nie przedstawił wyników tych badań w uzasadnieniu decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie organy dokonają swobodnej a nie samowolnej oceny materiału dowodowego i ustalą jednoznacznie przez ilu przewoźników obsługiwana jest linia regularna, czy nowa linia stanowi zagrożenie, jeżeli tak to dla ilu przewoźników i czy są to różni przewoźnicy. W miarę potrzeby zaktualizują materiał dowodowy. W oparciu o te ustalenia i wywód zawarty w niniejszym uzasadnieniu wydadzą rozstrzygnięcie w sprawie.

W tym miejscu należy wskazać, że dążenie do rentowności przewoźników funkcjonujących już na rynku nie może samodzielnie stanowić okoliczności przemawiającej za odmową udzielenia zezwolenia na wykonywanie przewozów. W myśl art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit a ustawy o transporcie właściwe organy uwzględniają interes przewoźników realizujących już przewozy na danej trasie. Komentowany przepis ma bezsprzecznie na celu zagwarantowanie pewnego minimalnego poziomu rentowności przewoźnikom, którzy wcześniej uzyskali zezwolenia na obsługę danej linii komunikacyjnej. Jednak, choć nie zostało to wyartykułowane wprost w tym unormowaniu, rozpatrując wniosek organy winny kierować się także interesem społecznym, co wynika z ust. 5 omawianego artykułu, który w pkt 1 nakazuje przeanalizować dostosowanie istniejącej komunikacji, w tym rodzaju pojazdów, godzin ich odjazdów lub częstotliwości kursów do potrzeb społecznych, a w pkt 2 zweryfikować dotychczasowe wywiązywanie się przewoźników z realizacji przewozów (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 26 listopada 2009 r. III SA/Lu 343/09, niepublikowany). Wskazuje to, że ocena rentowności określonej linii regularnej winna brać pod uwagę potrzeby społeczne związane z natężeniem przewozu podróżnych. A więc to, czy przy określonej liczbie przewoźników, rodzajów pojazdów, częstotliwości kursowania, stopniu natężenia przewozów, istniejące linie regularne jak i dodatkowa linia są niezbędne, a przeto możliwa jest ich rentowność. W orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że przepis art. 22 a ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy o transporcie drogowym, stanowiący ograniczenie zasady wolności gospodarczej, musi być interpretowany ściśle i może znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdy prawidłowo zostaną poczynione i udowodnione rzeczywiste zagrożenia (finansowe lub organizacyjne) dla istniejących linii komunikacyjnych, przy czym samo wystąpienie konkurencji nie jest równoznaczne z zagrożeniem (zob. wyrok NSA z 28 października 2008 r. II GSK 402/08, wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r. III SA/Lu 343/09).

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. W pkt 2 wyroku orzeczono w oparciu o art. 152 p.p.s.a. Zwrot kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz strony skarżącej orzeczono w oparciu o art. 200 ww. ustawy.