Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 615/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kowalik-Grzanka Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz-Hess po rozpoznaniu w dniu 23 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej (...) od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 sierpnia 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 2136/16 w sprawie ze skargi (...) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz (...) 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki z ograniczoną odpowiedzialnością (...) z siedzibą w (...) na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: prezes ARiMR; organ) z (...) nr (...) w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania "Grupy Producentów Rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Decyzją nr (...) z (...) prezes ARiMR przyznał grupie producentów rolnych (...) (dalej: ,,Grupa" albo ,,Strona") pomoc finansową w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych" w okresie od dnia 29 sierpnia 2014 r. do dnia 28 sierpnia 2015 r. W dniu 30 listopada 2015 r. Grupa złożyła w Lubuskim Oddziale Regionalnym ARiMR wniosek o płatność za drugi rok prowadzenia działalności. Do wniosku o płatność dołączony został wniosek o przywrócenie terminu. Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr (...) z dnia (...) odmówił Grupie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o płatność.

Decyzją nr (...) z (...) Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR odmówił Grupie przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych" za drugi rok działalności.

Postanowieniem z (....) nr (...) Prezes ARiMR utrzymał w mocy postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do złożenia wniosku o płatność.

Na skutek odwołania strony, prezes ARiMR decyzją z (...), nr (...) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, wskazując m.in., że zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550, z zm.; dalej: ,,rozporządzeniem wykonawczym"), wniosek o płatność składa się w terminie 30 dni od dnia upływu okresów kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczonych od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Natomiast § 6 ust. 3 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że wypłata pomocy za dany okres jest dokonywana na podstawie decyzji dyrektora oddziału regionalnego ARiMR, która jest wydawana w terminie 90 dni od dnia złożenia wniosku o płatność. Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wypłata pomocy finansowej dokonywana jest na podstawie złożonego wniosku. Niezłożenie wniosku bądź jego złożenie z uchybieniem terminu skutkuje odmową przyznania środków z tytułu pomocy finansowej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych". Organ wskazał, że zgodnie z § 6 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego dyrektor oddziału regionalnego Agencji wydłuża ten termin o czas niezbędny do dokonania tej czynności, na pisemną prośbę grupy, w przypadku gdy grupa uprawdopodobni, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy w terminie jest niemożliwe albo znacznie utrudnione z powodu działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006. Organ podkreślił, że Grupa nie złożyła żadnych dokumentów świadczących o wystąpieniu w sprawie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, o których stanowi art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1947/2006. W złożonym piśmie z dnia (...) dotyczącym przywrócenia terminu Grupa wskazała, iż powodem niezłożenia wniosku o płatność było oczekiwanie na wydanie decyzji o przyznaniu pomocy. Powyższe nie stanowi jednak jednej ze wskazanych powyżej kategorii siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności, której wystąpienie warunkuje w sprawie możliwość wydłużenia terminu do złożenia wniosku o płatność.

Na powyższą decyzję skargę do WSA wniosła spółka. Sąd pierwszej instancji wyrokiem z 17 sierpnia 2017 r. oddalił skargę.

WSA ustalił, że skarżąca grupa została wpisana do rejestru na podstawie decyzji Marszałka Województwa Lubuskiego Nr(...). Pomoc przyznana została Grupie na podstawie decyzji prezesa ARiMR z (...)., nr (...) w okresie od 29 sierpnia 2013 do 28 sierpnia 2018 r. Podstawą przyznania skarżącej płatności były przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 81, poz. 550, z zm.).

Zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia pomoc wypłacana jest w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Wniosek o płatności składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ustępie 1, czyli upływu okresu kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę.

WSA stwierdził, że niespornym jest, że w niniejszej sprawie ostatni dzień na złożenie wniosku upływał w dniu 28 września 2015 r. Grupa złożyła wniosek o płatność w dniu(...)., a więc po upływie terminu na jego złożenie. Do wniosku o płatność dołączony został wniosek o przywrócenie terminu. Po rozpatrzeniu tegoż wniosku Dyrektor Lubuskiego Oddziału Regionalnego ARiMR postanowieniem nr (..) z dnia(...). odmówił Grupie przywrócenia terminu. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy postanowieniem Prezesa ARiMR z dnia (...) r. nr (...). ), a WSA wyrokiem wydanym w sprawie sygn. akt V SA/WA1594/16 oddalił skargę na to postanowienie.

Zdaniem sądu organy obu instancji trafnie uznały, że termin określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia jest terminem prawa materialnego (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 8 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1849/14, lex nr 1986713), tzn. jest terminem nieprzywracalnym. Może natomiast zostać wydłużony (o co jednak strona nie występowała), zgodnie bowiem z § 6 ust. 2a rozporządzenia właściwy ze względu na siedzibę grupy dyrektor oddziału regionalnego Agencji, na pisemną prośbę grupy, w przypadku gdy grupa uprawdopodobni, że złożenie wniosku o przyznanie pomocy w terminie jest niemożliwe albo znacznie utrudnione z powodu działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, mających wpływ na funkcjonowanie grupy, wydłuża ten termin o czas niezbędny do dokonania tej czynności.

WSA podkreślił, że możliwość wydłużenia terminu przewidziana w § 6 ust. 2a rozporządzenia mogłaby mieć miejsce ze względu na wystąpienie okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), do których zaliczyć należy:

– śmierć beneficjenta,

– długotrwałą niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu,

– wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie może było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania,

– katastrofę naturalną poważnie dotykająca grunty gospodarstwa,

– wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich,

– chorobę epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza.

Sąd zauważył, że te okoliczności nie zostały wskazane przez skarżącą na żadnym etapie postępowania, także w złożonym przez nią wadliwym wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o płatność. Nie zostały przez nią wskazane także inne okoliczności, które mogłyby być uznane za równoważne wyżej wymienionym, jako że wyliczenie zawarte w ww. przepisie nie ma charakteru wyczerpującego. Zdaniem WSA za taką okoliczność z pewnością nie można było uznać opieszałości organu związanej z nieterminowym załatwieniem wniosków strony, w tym także wniosku o płatności za pierwszy rok działalności grupy. Stąd też odmowa przyznania pomocy skarżącej spółce za drugi rok działalności była trafna.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka i zaskarżając wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie i uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie:

I. przepisów prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez oddalenie skargi, w związku z oparciem się na nieprawidłowo, nierzetelnie ustalonym przez organy stanie faktycznym sprawy, który dodatkowo pozostaje w sprzeczności ze zgromadzonym materiałem dowodowym;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez niedostrzeżenie, że organ nie uzasadnił w sposób odpowiadający określonemu w art. 107 § 3 k.p.a. wzorcowi wydanego rozstrzygnięcia, uchybiając tym samym także zasadzie wynikającej z art. 11 i 14 k.p.a. nakazujących pisemne, rzetelne wyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ wydając swoje orzeczenie;

3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy postępowanie organu przyczyniło się do powstania negatywnych skutków procesowych i materialnych po stronie skarżącej, które to działanie w sposób rażący i niedający się pogodzić z zasadami państwa prawa i zasadą praworządności naruszyło zasadę budowania zaufania do organów państwa (art. 8 k.p.a.) i życzliwego traktowania stron postępowania zgodnie z art. 9 k.p.a., które to skutki nie wynikają z winy strony, lecz wyłącznie z winy organu i jego nierzetelnego i wykraczającego poza ramy prawem określonego terminu załatwienia sprawy;

4. art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 58 § 1 i 2 k.p.a. także w powiązaniu z pkt 3 zarzutów przez oddalenie skargi w sytuacji gdy wydanie decyzji w przedmiocie przyznania płatności wobec pominięcia wniosku strony o prolongatę terminu złożenia wniosku o przyznanie płatności, któremu nie nadano biegu, co do którego organ nie podjął żadnych czynności w celu zweryfikowania woli strony, co czyni to rozstrzygnięcie przedwczesnym i uchybiającym zasadzie budowania zaufania do organów państwa;

5. art. 151 p.p.s.a. w. zw. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 15, art. 7 i 77 k.p.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy orzeczenie organu II instancji nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa, nie poparte zostało należycie przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym, pozostaje w sprzeczności z zasadą praworządności utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, którą wydano z rażącym naruszeniem przepisów prawa;

6. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. art. 151 p.p.s.a. oraz dodatkowo w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nie przedstawienie w sposób rzetelny i pełny stanowiska i zarzutów strony, co doprowadziło do tego, że uzasadniając swój wyrok Sąd odniósł się do okoliczności prawnych, wykładni przepisu, którego zastosowania skarżąca w swojej skardze nie kwestionowała, a także przedstawieniu i oparciu się na lakonicznie przedstawionym i nie odpowiadającym rzeczywistości, a ustalonym przez organy w sposób naruszający istotnie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także z uwagi na zupełny brak odniesienia się i wyjaśnienia przyczyn, dla których zdaniem Sądu - choć organy w ogóle się do tego nie odnoszą - brak jest podstaw do zastosowania w sprawie § 6 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 81 poz. 550);

7. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 i art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. przez nie zawarcie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnienia przyczyn, które zdecydowały o uznaniu, że postępowanie dowodowe organów jest prawidłowe, że prawidłowa jest kwalifikacja dokonana przez organy w przedmiotowej sprawie, nie odniesienie się do podnoszonych w skardze zarzutów, w tym także do zasadności zastosowania w niniejszej sprawie § 6 ust. 2a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 - 2013 (Dz. U. Nr 81 poz. 550) i wskazywanych w tym zakresie argumentów i wyjaśnień. Sąd poprzestał na dowodzeniu, iż termin wskazany w § 3 ust. 3 rozporządzenia jest terminem materialnym, nie odnosząc się do podniesionej na podstawie § 6 ust. 2a rozporządzenia argumentacji, w jaki sposób organ powinien był rozpatrywać złożony przez grupę wniosek. Nie odniósł się zatem do całości argumentacji strony, nie dokonał w tym zakresie żadnego procesu wykładni, który znalazłby odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku. W ten sposób nie wykazał, aby w sprawie zachodziły podstawy do oddalenia skargi;

8. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 8 i 9 k.p.a. przez jego nieprawidłowe zastosowanie w niniejszej sprawie, sprowadzające się do niedostrzeżenia i nieuwzględnienia uchybienia przez organ normie wynikającej z przywołanego przepisu k.p.a. nakazującego organowi działanie w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa, który w zakresie swoich kompetencji nie rozważył w sposób rzetelny złożonego wniosku, w tym możliwości rozpatrzenia go w oparciu o przepis § 6 ust.2a rozporządzenia. Tymczasem obowiązkiem organu było - w świetle art. 8 i 9 k.p.a. rozważyć możliwość zastosowania w niniejszej sprawie § 6 ust. 2a rozporządzenia. Sąd zaś powinien odmówić w takiej sytuacji zastosowania art. 151 p.p.s.a. i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a. uchylić zaskarżoną decyzję, bowiem uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów powszechnych oraz art. 2 Konstytucji RP, oraz w zw. z art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a. w tym przekroczenie granic swojej kompetencji, i wykroczenie przez wykroczenie poza zakres swoich kompetencji i kognicji i dokonanie, w miejsce organu oceny, czy w sprawie zachodzi podstawa zastosowania § 6 ust. 2a rozporządzenia, podczas, gdy organy takiej oceny nie przeprowadziły i przedstawiły;

10. art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz § 6 ust. 2 rozporządzenia, poprzez pozbawione głębszej refleksji uznanie, iż przepis wskazuje termin materialny, brak jakiegokolwiek uzasadnienia i nie znajdujące żadnego uzasadnienia oddalenie na tej podstawie (m.in.) skargi, brak dostrzeżenia, że termin ten może mieć charakter mieszany albowiem jego kategoryczne brzmienie ustawodawca zmiękczył wprowadzając regulację ust. 2a, czyniąc możliwym, co w odniesieniu do terminów materialnych i obwarowanych nimi uprawnień, możliwość ich "przywrócenia", "wskrzeszenia", co w odniesieniu do terminów materialnych jest niedopuszczalne, bowiem ich upływ powoduje definitywne wygaśnięcie uprawnienia;

11. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz w § 6 ust. 2a i 1 rozporządzenia w tym w związku z art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 i art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że organ nie poczynił ustaleń w zakresie zastosowania § 6 ust. 2 a rozporządzenia, nie zbadał, czy mamy wobec otwartego katalogu przypadków siły wyższej zawartego w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 zaistniałe w sprawie okoliczności można kwalifikować jako właśnie siłę wyższą, co uzasadniałoby przyjęcie wniosku o płatność do rozpatrzenia, nie ustalił zatem istotnych okoliczności faktycznych, zaś nieprawidłowa ocena sądu doprowadziła tu do oddalenia skargi;

II. przepisów prawa materialnego, które zdecydowały o błędnej ocenie niniejszej sprawy i doprowadziły do błędnego rozstrzygnięcia sprawy:

12. norm § 4 w i § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i uznanie, za organami, że wnioskodawca był uprawniony do wcześniejszego złożenia wniosku o płatność finansową, podczas, gdy nie przysługiwało mu jeszcze uprawnienie do pomocy finansowej;

13. norm § 4 rozporządzenia dot. pomocy w zw. z art. 8 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i uznanie, że zgodne z prawem jest wyciąganie negatywnych konsekwencji wobec wnioskodawcy z opieszałego i nieterminowego działania organów administracji publicznej;

14. norm § 3 ust. 3 rozporządzenia, przez jego błędne zastosowanie w niniejszej sprawie, i sprowadzenie całego sądowego wywodu jedynie do oceny charakteru prawnego wskazanego w tym przepisie terminu, czego strona skarżąca nigdy nie kwestionowała i który w istocie nie miał w niniejszej sprawie zastosowania, bowiem złożone przez stronie podanie nie odnosiło się do tego właśnie terminu, który dotyczy terminu złożenia wniosku o przyznanie pomocy, nie zaś wniosku o przyznanie płatności, który to termin z winy organu dla skarżącej upłynął bezskutecznie i niejako poza świadomością przysługiwania jej takich uprawnień (termin z § 6 ust. 2 rozporządzenia);

15. norm § 6 ust. 2a rozporządzenia w tym w związku z art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 poprzez odmowę jego zastosowania w niniejszej sprawie, niedokonanie oceny sytuacji strony - pomimo zarzutów w tym zakresie - z punktu widzenia wskazanego przepisu, jak również brak dostrzeżenia, że obowiązkiem organu było rozważenie w niniejszej sprawie zastosowania rzeczonego przepisu, a nadto niedostrzeżenie, że przepis art. 47 ust. 1 rozporządzenia 1974/2006 posługuje się zwrotem "Państwa członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej", co oznacza tyle, że zawarte w tym ust. wyliczenie w lit. a - f okoliczności stanowią jedynie przykładowe wyliczenie, nie stanowią zaś katalogu zamkniętego, a co za tym idzie, Państwa członkowskie - a w tym przypadku przez odesłanie zawarte w § 6 ust. 2a rozporządzenia organu do tego przepisu - także mogą określić inne przypadki siły wyższej, uwzględniając dyrektywy, jakimi kierował się europejski prawodawca w tym zakresie, podczas gdy sąd błędnie uznał, że jest to wyliczenie o charakterze enumeratywnym, a opisana przez stronę sytuacja nie mieści się w tymże katalogu, a do tego jednocześnie przez odmowę jego zastosowania w miejsce organu, który do jego zastosowania się nie odnosił.

Prezes ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych - naruszenia zarówno przepisów postępowania, jak i prawa materialnego.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej oraz należytego uzasadnienia. Zarówno z art. 183 § 1, jak i z art. 174 oraz art. 176 p.p.s.a. wynika, że do strony wnoszącej skargę kasacyjną należy takie zredagowanie skargi kasacyjnej, które umożliwi Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do stanowiska sądu pierwszej instancji we wszystkich kwestiach, które zdaniem strony zostały nieprawidłowo przez ten sąd rozważone i ocenione. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno przy tym zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu; umotywowanie niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające wskazanym warunkom uniemożliwiają NSA ocenę ich zasadności.

Mając na uwadze wyżej określone reguły, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zasadne są zarzuty podniesione w punktach 3, 4, 5, 8, 11 i 15 skargi kasacyjnej, a z uwagi na ich charakter należy je omówić łącznie.

Wynikający z art. 8 § 1 k.p.a. obowiązek prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak też określony w art. 9 k.p.a. obowiązek należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto wymóg czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa (łącznie z obowiązkiem udzielania niezbędnych wyjaśnień i wskazówek) – w powiązaniu z innymi zasadami postępowania administracyjnego – składają się na zespół norm działania organu administracji publicznej o charakterze gwarancyjnym, których przestrzeganie służy realizacji prawa strony do rzetelnego postępowania administracyjnego. Konkretyzacja tych obowiązków następuje w procesie stosowania prawa – zawsze w okolicznościach określonej sprawy. Prawidłowa realizacja tych zasad wymaga swoistej autorefleksji organu, zwłaszcza w sytuacjach nietypowych, gdy należy oczekiwać od organu wnikliwości w ocenie, czy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, podjęte zostały wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do jej załatwienia, co jest cechą organu administracji publicznej stojącego na straży praworządności (art. 7 k.p.a.). Obowiązki te w pełnym zakresie ciążą na organach obu instancji.

Odnosząc powyższe rozważania do ram prawnych rozstrzyganej sprawy wskazać należy w pierwszej kolejności, że w wykonaniu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (t.j.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1371) minister właściwy dla spraw rozwoju wsi określił - między innymi - tryb przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" w "rozporządzeniu wykonawczym" z 20 kwietnia 2007 r. (rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013; Dz. U. nr 81, poz. 550, ze zm.).

Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, § 4 oraz § 6 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia, pomoc jest udzielana grupie producentów rolnych wpisanej do rejestru grup producentów rolnych, a pierwszy wniosek w sprawie udzielenia pomocy składa się w terminie 6 miesięcy od dnia wpisu grupy do rejestru do właściwego.

Decyzja w sprawie przyznania pomocy jest wydawana w terminie 60 dni od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy (§ 4 rozporządzenia wykonawczego).

Pomoc wypłacana jest w formie rocznych płatności i obejmuje okresy kolejnych 12 miesięcy prowadzenia działalności przez grupę, liczone od dnia wydania decyzji o wpisie grupy do rejestru. Wniosek o płatność składa się do oddziału regionalnego Agencji właściwego ze względu na siedzibę grupy w terminie 30 dni od dnia upływu okresu, o którym mowa w ust. 1 (§ 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia wykonawczego).

Analizując przytoczone wyżej przepisy zauważyć trzeba, że prawodawca przewidział dla omawianego postępowania terminy dla dokonywania czynności przez organ, jak i stronę postępowania. Charakter tych terminów w obu tych przypadkach nie został określony, co budzi wątpliwości interpretacyjne, zwłaszcza w zakresie istoty terminów obowiązujących stronę. Sąd pierwszej instancji stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że termin określony w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego jest terminem prawa materialnego, tzn. jest terminem nieprzywracalnym. WSA powołał się przy tym na pogląd NSA wyrażony w wyroku z 8 października 2015 r. (sygn. akt II GSK 1849/14).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, zagadnienie charakteru terminu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego nie zostało w orzecznictwie sądów administracyjnych ostatecznie rozstrzygnięte i pozostaje sporne (zob. np. wyroki NSA: z 18 kwietnia 2012, II GSK 184/11; z 22 listopada 2012, II GSK 1728/11; z 2 października 2015 r., II GSK 2134/14), co jednak w okolicznościach rozstrzyganej sprawy nie ma istotnego znaczenia. Zasadnie bowiem autor skargi kasacyjnej podniósł, że organy obu instancji – wbrew wymogom wynikającym z art. 7, 8 i 9 k.p.a., nienależycie odniosły się do kwestii wydłużenia terminu określonego w § 6 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego o czas niezbędny do dokonania czynności złożenia wniosku, co wynika z przepisu szczególnego i nie ma związku z istotą omawianego terminu.

Zauważyć trzeba, że zgodnie z § 6 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego, dyrektor oddziału regionalnego Agencji, na pisemną prośbę grupy, w przypadku gdy grupa uprawdopodobni, że złożenie wniosku o płatność w terminie jest niemożliwe albo znacznie utrudnione z powodu działania siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006, mających wpływ na funkcjonowanie grupy, wydłuża ten termin o czas niezbędny do dokonania tej czynności. Do przypadków określonych w ust. 2a stosuje się art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006 (§ 6 ust. 2b cyt. rozporządzenia).

Jak wynika z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zdaniem WSA strona nie występowała o takie wydłużenie terminu, a ponadto okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 "nie zostały wskazane przez skarżącą na żadnym etapie postępowania, także w złożonym przez nią wadliwym wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o płatność".

Powyższe stwierdzenie pozostaje jednak w sprzeczności z treścią decyzji Prezesa ARiMR z 31 maja 2016 r., nr 19/16, w której stwierdzono, że "przyczyna niedochowania terminu wskazana przez Grupę zarówno we wniosku o przywrócenie terminu z dnia 30 listopada 2015 r., jak i w odwołaniu z 8 lutego 2016 r. nie wpisuje się w działania o charakterze siły wyższej lub wystąpienia wyjątkowych okoliczności, o których mowa w art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006" (strona 6 tej decyzji). Jakkolwiek sąd pierwszej instancji przytoczył treść art. 47 ust. 1 rozporządzenia nr 1974/2006 i zauważył, że okoliczności w nim wymienione "nie zostały wskazane przez skarżącą na żadnym etapie postępowania, także w złożonym przez nią wadliwym wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o płatność", to jednocześnie stwierdził, że nie zostały przez stronę "wskazane także inne okoliczności, które mogłyby być uznane za równoważne wyżej wymienionym", a nadto zauważył, że: "Z pewnością bowiem nie można było uznać, iż należy do nich opieszałość organu związana z nieterminowym załatwieniem wniosków strony, w tym także wniosku o płatności za pierwszy rok działalności grupy".

Tej oceny Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela. Zdaniem NSA nie może budzić wątpliwości, że rażące naruszenie przez organ terminu do rozpatrzenia sprawy o przyznanie pomocy, uregulowanego wprost w § 4 rozporządzenia wykonawczego, jako sześćdziesięciodniowy termin do wydania decyzja administracyjnej - biegnącego od dnia złożenia wniosku o przyznanie pomocy, może w konkretnej sprawie wiązać się z wątpliwościami, a nawet niezrozumieniem przez stronę znaczenia tej okoliczności dla toku postępowania w przypadku wniosków o przyznanie płatności. Skoro bowiem wniosek o przyznanie pomocy, jak i wniosek o pierwszą płatność nie zostały – jak w niniejszej sprawie – rozstrzygnięte do chwili rozpoczęcia biegu terminu do złożenia drugiego wniosku o płatność (kolejnych wniosków), który strona winna złożyć w terminie 30 dni od upływu kolejnych 12 miesięcy, to nawet jeśli strona pozostaje w błędzie, co do znaczenia braku rozstrzygnięciu pierwszego z nich, nie może ponosić ujemnych konsekwencji zaniechania organu w rozstrzygnięciu jej sprawy, chyba, że organ wykaże, że strona została właściwie poinformowana o konieczności zachowania terminu do złożenia wniosku o kolejną płatność, pomimo braku rozstrzygnięcia wcześniejszych wniosków strony.

Odnosząc to do niespornych w sprawie faktów wskazać trzeba, że jak wynika z akt sprawy, postępowanie administracyjne w sprawie wniosku o przyznanie skarżącej pomocy finansowej w ramach działania "Grupy producentów rolnych" Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, za okres od 29 sierpnia 2013 r. do 28 sierpnia 2018 r., zainicjowane zostało w roku 2013, a decyzja Prezesa ARiMR o przyznaniu tej pomocy wydana została (...). (nr ...). Co więcej, decyzja o przyznaniu płatności za pierwszy rok działalności wydana została (...) Złożenie więc (...). wniosku do Dyrektora Lubuskiego OR ARiMR w Zielonej Górze o płatność za drugi rok prowadzenia działalności nastąpiło niezwłocznie po wydaniu wskazanej decyzji Prezesa ARiMR z (...) a jeszcze przed rozstrzygnięciem wniosku o płatność za pierwszy rok.

Stwierdzić przy tym należy, że z jednej strony spółce nie zarzucono braku staranności w całym postępowaniu, a przynajmniej nie wynika to z kontrolowanych przez WSA decyzji, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zaś z drugiej strony organy administracji nie wywiązały się należycie z obowiązku sprawnego prowadzenia postępowania, co w konsekwencji było - co najmniej pośrednio - jedną z przyczyn uchybienia terminowi do złożenia wniosku o płatność za drugi rok.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, okoliczności te powinny być wzięte pod uwagę, jako przesłanki wystąpienia wyjątkowych okoliczności w rozumieniu § 6 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego, przy czym wobec niedookreślonego charakteru tego zwrotu, dla ustalenia jego treści i dokonania prawidłowej subsumpcji w rozstrzyganej sprawie zasadne jest uznanie, że taką okolicznością może być niezachowanie zasad postępowania administracyjnego (art. 7, 8 i 9 k.p.a.). W prowadzonym postępowaniu organy, wbrew zasadzie lojalności wobec strony, naruszając wiążący je z mocy przepisu szczególnego termin do wydania decyzji – związanej, co do samej zasady z wnioskiem o płatność –zaniechały jednocześnie realizacji obowiązku informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, czym pominęły słuszny interes strony i wymogi praworządności.

Mając na uwadze trafność tych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną uznał za zasadną.

Za niezasadne należało uznać pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, które koncentrowały się na zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w powiązaniu z innymi wzorcami kontroli.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w art. 141 § 4 p.p.s.a. określono niezbędne elementy uzasadnienia, do których zalicza się: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy; zarzutów podniesionych w skardze; stanowisk pozostałych stron; podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Ponadto, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno także zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny.

W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie, co oznacza, że kontrola wyroku WSA była w pełni możliwa, czemu Naczelny Sąd Administracyjny dał wyraz w wyżej poczynionych rozważaniach.

Podsumowując, skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach kasacyjnych, choć nie wszystkie zarzuty okazały się skuteczne.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję organu odwoławczego.

Ponownie rozpatrując sprawę organ administracji uwzględni wyżej przedstawioną ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, dokonując w pierwszej kolejności wszechstronnej oceny spełnienia przesłanek do zastosowania instytucji przedłużenia terminu, o której mowa w § 6 ust. 2a rozporządzenia wykonawczego.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) oraz art. 200 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c tego rozporządzenia.