Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 631/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/21 w sprawie ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 25 maja 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2021 r. sygn. akt VIII SA/Wa 685/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu z dnia 25 maja 2021 r. w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z dnia 19 lutego 2021 r. skarżący wystąpił z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej wnioskowanego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką A. O.

Decyzją z dnia 16 kwietnia 2021 r. Wójt Gminy Wierzbica odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia, wskazując na brak związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a wykonywaną opieką.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Radomiu decyzją z dnia 25 maja 2021 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podzielił ustalenia organu I instancji, co do stanu zdrowia matki skarżącego i zakresu świadczonej przez skarżącego pomocy matce.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Radomiu prawidłowa jest także ocena organu I instancji, że w rozpoznawanej sprawie występuje negatywna przesłanka uniemożliwiająca przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, bowiem skarżący nie zrezygnował z pracy bądź nie podjął zatrudnienia z powodu opieki nad niepełnosprawną matką. Jest on bowiem uczniem klasy III [...] w Radomiu i uczy się w systemie stacjonarnym. Nie jest zatem gotowy do podjęcia tak rozumianej pracy zarobkowej. W obliczu stwierdzonej ww. negatywnej przesłanki uniemożliwiającej przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, Kolegium odstąpiło od analizy weryfikacji okoliczności związanych ze sprawowaną opieką i jej zakresem.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.;

2) przepisów prawa procesowego poprzez brak umożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu;

3) art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), dalej powoływanej jako "u.ś.r.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. bowiem zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Podkreślono, że w sprawie nie jest kwestionowały fakt sprawowania przez skarżącego opieki nad niepełnosprawną matką, ani rozmiaru tej opieki. Jednak z uwagi na okoliczność, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia (ani nie jest zmuszony z niego zrezygnować) z powodu sprawowania opieki nad matką, ponieważ w tym czasie i tak nie może sprawować tej opieki, z uwagi na obowiązki szkolne, w ocenie Sądu nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych odnosząca się do niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia, z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym.

Zdaniem Sądu art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których - zakres opieki - wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. Chodzi tu zatem o sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Opieka taka musi – w sposób oczywisty - stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. W konsekwencji, związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły.

Tymczasem ze stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy wynika, że skarżący skoro jest uczniem, to kilka godzin dziennie przez pięć dni w tygodniu nie może sprawować opieki ze względu na obowiązki szkolne. A więc zakres opieki obejmuje de facto czas wolny od zajęć w szkole, również tych odbywanych w systemie zdalnym. W sprawie nie zachodzi zatem przesłanka rezygnacji z zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny.

Sąd podkreślił przy tym, że w art. 17 ust. 1 u.ś.r. chodzi o niepodejmowanie lub rezygnację z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej rozumianych jako zasadnicze i stałe (długotrwałe) źródło utrzymania opiekuna, a nie o rezygnację z zajęć zarobkowych o charakterze okazjonalnym, czy dorywczym. Uczeń szkoły ponadpodstawowej, kształcący się w systemie dziennym, ze swej istoty nie jest co do zasady zdolny do podjęcia takiego zatrudnienia. Ewentualna rezygnacja przez skarżącego z pewnych działań zarobkowych o charakterze okazjonalnym nie wyczerpuje więc także przesłanki nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zarzucając naruszenie:

1) prawa materialnego, tj. art. 17 u.ś.r. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie przysługuje osobie uczącej się (tutaj w technikum a fakt nauki w szkole jest traktowany jako przesłanka negatywna), w systemie stacjonarnym ponieważ jest to opieka którą strona wykonuje kilka godzin dziennie w czasie wolnym od zajęć - jest to zarówno moralny i prawny obowiązek strony co jest błędną wykładnią prawa w ocenie strony albowiem taka interpretacja narusza ratio legis cytowanej ustawy oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, które to naruszenie powinno skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz orzeczeniem merytorycznym NSA co do istoty sprawy po przez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia;

2) przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to w związku z błędnym zawężeniem zakresu postępowania wyjaśniającego do ustalenia faktu pobierania nauki przez stronę w wyniku błędnie przyjętej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji i w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie prawa do przedmiotowego świadczenia;

2) ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji;

3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie złożył oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy oraz wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów w postaci: 1) opinii biegłych lekarzy sądowych z dnia 4 października 2021 r., stwierdzającej że A. O. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji; 2) karty informacyjnej leczenia szpitalnego z dnia 6 sierpnia 2021 r.; 3) orzeczenia lekarskiego biegłych sądowych, na okoliczność wykazania, że A. O. jest niezdolna do samodzielnej egzystencji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, dlatego rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej należało odnieść się do zgłoszonego wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. karty informacyjnej leczenia szpitalnego A. O. z dnia 6 sierpnia 2021 r., opinii biegłych lekarzy sądowych, a także orzeczenia lekarskiego biegłych sądowych z dnia 4 października 2021 r. Wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie bowiem z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W tym miejscu należy wskazać, że wniosek o przeprowadzenie dowodu z wymienionych dokumentów zmierzał w istocie do wykazania, że matka skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji, tj. okoliczności, która nie była sporna w niniejszej sprawie. W takiej zaś sytuacji dopuszczenie dowodu z objętych wnioskiem dowodowym dokumentów medycznych, dotyczących stanu zdrowia A. O., pozostawało bez wpływu na treść wyroku.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi kasacyjnej zauważyć trzeba, że zostały one oparte o obie podstawy wskazane w art. 174 P.p.s.a., a więc dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania. Ze względu na istotę sporu, w pierwszej kolejności należało jednakże odnieść się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, mając na uwadze, że zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia jest ocena, czy w okolicznościach niniejszej sprawy P. O. spełnia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wskazane w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, tj. czy kontynuowana przez skarżącego nauka w szkole średniej w systemie stacjonarnym może być traktowana jako rezygnacja z zatrudnienia lub niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Powołany przepis określa zatem przesłanki, które muszą zaistnieć kumulatywnie, aby danej osobie mogło być przyznane świadczenie pielęgnacyjne. Przysługuje ono bowiem osobom w nim wymienionym, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniem konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Stwierdzić przy tym trzeba, że co prawda ustawa o świadczeniach rodzinnych nie zawiera definicji "sprawowania opieki", tym niemniej z treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. wynika, że aby można było mówić o opiece - w rozumieniu tego przepisu - musi ona być stała lub długoterminowa. Określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 2454/11 oraz z dnia 18 maja 2021 r. sygn. akt I OSK 275/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Omawiane świadczenie nie jest więc przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania i w związku z tym świadczenie to nie może być traktowane jako zastępcze źródło dochodu a jako rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na rzeczywistą konieczność sprawowania opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Innymi słowy, musi istnieć bezpośredni związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką. Natomiast w sytuacji, gdy opieka nad daną osobą nie nosi cech opieki stałej (ciągłej) lub długotrwałej, taki związek przyczynowo-skutkowy nie istnieje.

W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie w dacie wydania zaskarżonej decyzji był uczeniem III klasy technikum, w której kontynuował naukę w systemie dziennym. Nie było zatem podstaw do uznania, że skarżący mógł jednocześnie sprawować opiekę nad niepełnosprawną matką w taki sposób aby opieka ta mogła zostać uznana za stałą lub długoterminową. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi bowiem na stanowisku, że uczeń szkoły średniej, uczący się w systemie dziennym, nie ma możliwości sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny z uwagi na fakt, że obowiązki jakie wiążą się z nauką wykluczają sprawowanie takiej opieki rozumianej jako stała (ciągła). Do obowiązków każdego z uczniów szkoły średniej aż do jej ukończenia należy bowiem systematycznie uczęszczanie na zajęcia edukacyjne, zdobywanie i poszerzanie wiedzy, przygotowanie się do zajęć edukacyjnych oraz aktywne uczestniczenie w lekcjach co w zasadzie wyłącza przypisanie takiej osobie, na której nałożone zostały obowiązki szkolne, cech sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną w rozumieniu art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., a w konsekwencji uniemożliwia ubieganie się o świadczenie pielęgnacyjne.

Skoro zatem ewentualna opieka P. O. nad matką nie nosiła cech opieki stałej lub długotrwałej to prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął, że nie zachodził związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy sprawowaniem opieki a niepodejmowaniem przez skarżącego zatrudnienia czy też rezygnacją z zatrudnienia. Przedstawionego stanowiska nie zmienia podnoszona przez skarżącego kasacyjnie argumentacja zmierzająca do wykazania, że mógł on podjąć zatrudnienie bowiem był uczniem ostatniego roku szkoły zawodowej, po zdanych egzaminach, a także wskazywana w przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym okoliczność nauki w okresie obowiązywania stanu epidemii COVID-19 w systemie zdalnym, gdyż była to sytuacja przemijająca, która obecnie nie ma miejsca.

Wobec tego, zarzut naruszenia prawa materialnego ujęty w pkt 1 skargi kasacyjnej jest niezasadny.

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz stan faktyczny niniejszej sprawy, za nieskuteczny należy uznać także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 80 K.p.a. Wskazany zarzut jest w istocie ściśle powiązany z zarzutem naruszenia prawa materialnego, jego konstrukcja wskazuje bowiem, że zarzucane Sądowi I instancji wadliwe stwierdzenie naruszeń w zakresie przepisów postępowania przed organami administracji jest następstwem uznania przeprowadzonej przez organy wykładni stosowanych przepisów prawa materialnego za niewłaściwą. Natomiast do postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego odniesiono się we wcześniejszych rozważaniach.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art.182 § 2 i § 3 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.