Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1126/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 24, art. 37 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o. o. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej stwierdza nieważność uchwały Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r. nr [...] w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy T., położonej na terenie wsi P., w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...]


UZASADNIENIE

IV SA/Po [...]

UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 24 lutego 2015 r. znak: RGNK: 6840.01.2015 Zastępca Burmistrza Gminy T., działając na podstawie upoważnienia Burmistrza, poinformował [...] sp. z o.o (dalej skarżąca), której nieruchomość jest sąsiednia wobec działki nr [...] w Popielewie, o złożeniu przez M. M. (tj. właściciela nieruchomości, która również sąsiadowała z działką nr [...], stanowiącą drogę) podania dotyczącego woli nabycia części działki nr [...] w Popielewie. Jednocześnie Zastępca Burmistrza zaoferował sprzedaż części tejże działki w zakresie, w jakim działka ta graniczy z gospodarstwem rolnym skarżącej i wskazał na zamiar likwidacji drogi. W piśmie wyjaśniono, że "istnieje prawna możliwość podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej oraz zbycia powstałych działek w trybie bezprzetargowym na poprawę warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej".

W piśmie z dnia 28 kwietnia 2015 r. skarżąca złożyła oświadczenie wyrażające zainteresowanie nabyciem wskazanego gruntu. W toku dalszej korespondencji skarżąca oraz Gmina T. podtrzymywały wolę zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, a Gmina T. podjęła czynności zmierzające do zawarcia umowy. Zastępca Burmistrza, działający na podstawie upoważnienia Burmistrza, pismem z dnia 30 kwietnia 2015 r. (RGNK: 6840.01.2015) zwrócił się do Sołtysa [...] z prośbą o wydanie opinii w sprawie zbycia nieruchomości na rzecz skarżącej. Pismem z dnia 5 maja 2015 r. Rada Sołecka poinformowała o wydaniu pozytywnej opinii w sprawie. Gmina T. dokonała podziału geodezyjnego nieruchomości gruntowej (na działki nr [...], nr [...] i nr [...]) oraz uzyskała operat szacunkowy dotyczący ustalenia wartości rynkowej poszczególnych działek, o czym Burmistrz T. poinformował w piśmie z dnia 18 listopada 2015 r. W piśmie z dnia 23 listopada 2015 r. skarżąca potwierdziła wolę nabycia wydzielonej działki oznaczonej numerem [...]. Zarządzeniem nr [...] z dnia 2 grudnia 2015 r. Burmistrz T. ogłosił wykaz w sprawie sprzedaży opisanych nieruchomości (tj. działek oznaczonych po podziale jako działka nr [...], której nabyciem zainteresowany był M. M. i działka nr [...], której nabywcą miała być skarżąca) w drodze bezprzetargowej celem poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległych. Wykaz został wywieszony w siedzibie Urzędu Miejskiego T. oraz podany do publicznej wiadomości przez ogłoszenie na stronie internetowej bip.trzemeszno.pl.

Na posiedzeniu Rady Miasta w dniu 30 grudnia 2015 r. podjęta została uchwała obejmująca zgodę na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz S. i M. M. działki nr [...] w Popielewie.

Pismem z dnia 11 lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się do Urzędu Miejskiego w T. z pytaniem, czy została podjęta uchwała w sprawie zbycia na jej rzecz części drogi w Popielewie oraz z prośbą o przesłanie takiej uchwały i o harmonogram dalszych działań w sprawie.

Burmistrz T. pismem z dnia 18 marca 2016 r. (RGNK: 6840.01.2016) poinformował skarżącą o stanie sprawy i wskazał, że procedowanie nad projektem uchwały przewidziane jest na sesji Rady Miejskiej w dniu 30 marca 2016 r. Burmistrz wyjaśnił, iż po podjęciu uchwały sprzedaż będzie mogła nastąpić na początku maja 2016 r.

Projekt uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki nr [...] w miejscowości P. na rzecz skarżącej został przekazany do Komisji Finansowej, Rozwoju Gospodarczego i Obszarów Wiejskich oraz do Komisji Społecznej Rady Miasta, a następnie (po uzyskaniu pozytywnych opinii tych Komisji) na sesję Rady Miejskiej. W uzasadnieniu projektu uchwały wskazano, iż tryb bezprzetargowy uzasadnia fakt sąsiedztwa gruntów wnioskodawcy (skarżącej), niewielka powierzchnia działki, która nie kwalifikuje się do samodzielnej zabudowy oraz wyjaśniono, że: "Ponadto przedmiotowa działka stała się zbędna i nie pełni funkcji komunikacyjnej w tym terenie". Projekt uzasadnienia uchwały podpisany został przez Zastępcę Burmistrza T., D. J..

Na wyżej wskazanej sesji Rada Miasta nie podjęła uchwały w przedmiocie wyrażenia lub odmowy wyrażenia zgody na dokonanie transakcji.

W dniu 20 grudnia 2016 r. skarżąca wezwała Radę Miasta do usunięcia naruszenia, poprzez podjęcie uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej nieruchomości obejmującej działkę nr [...]. W odpowiedzi na przedmiotowe wezwanie Rada Miasta, w dniu 25 stycznia 2017 r., podjęła uchwałę nr [...], w której postanowiła "nie uwzględnić wezwania". W związku z powyższym, w dniu 17 lutego 2017 r. skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Rady Miasta.

W dniu 01 czerwca 2017 r. po rozpoznaniu sprawy ze skargi na bezczynność Rady Miasta (sygn. akt IV SAB/Po [...]), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał wyrok, w którym zobowiązał Radę Miasta do podjęcia uchwały w przedmiocie zgody na sprzedaż skarżącej spółce w drodze bezprzetargowej działki nr [...] położonej w miejscowości P. w terminie 2 miesięcy od daty uprawomocnienia się wyroku oraz stwierdził, że Rada Miasta dopuściła się bezczynności. Gmina T. odwołała się od przedmiotowego wyroku. Dnia 08 lutego 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem w sprawie sygn. akt I [...] oddalił skargę kasacyjną Gminy T..

W dniu 25 kwietnia 2018 r. Rada Miasta podjęła uchwałę nr [...], w której odmówiła wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz "[...] w S. , nieruchomości gruntowej Gminy T., położonej na terenie wsi P., w ewidencji gruntów oznaczonej działko działka nr [...] o powierzchni 0,0408 ha, dla której w Sądzie Rejonowej w G. prowadzona jest księga wieczysta numer [...], "niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej". W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miasta wskazała, iż potrzeba podjęcia rzeczonej uchwały ujawniła się w wyniku wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w dniu 8 lutego 2018 r. wyroku w sprawie I OSK [...]. Przyczyny odmowy sprzedaży na rzecz skarżącej nie zostały wskazane w uzasadnieniu tej uchwały.

S. o. w S. (dalej: "skarżąca") pismem z 15.10.2018r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę nr [...] Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r. w sprawie odmowy sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości gruntowej Gminy T. położonej na terenie wsi P., w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka [...]. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały, o przeprowadzenie dowodów z dokumentów wskazanych w uzasadnieniu skargi oraz o zasądzenie od organu zwrotu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów opłaty skarbowej w kwocie [...]zł oraz kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych.

Skarżąca zarzuciła naruszenie:

1. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (zwane dalej także "u.g.n.") w zw. z art. 8 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (zwanej dalej także: "k.p.a.") oraz w zw. z art. 32 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez:

a) podjęcie przez Radę Miasta uchwały w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz skarżącej nieruchomości położonej w miejscowości P. oznaczonej numerem [...], pomimo że spełnione zostały przesłanki nabycia przez skarżącą tej nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt. 6 u.g.n., w szczególności sprzedaż dotyczyć miała nieruchomości mogącej poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej (a nawet - jak wynika z treści zaskarżonej uchwały - niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej), przy czym nieruchomość przyległa stanowi własność skarżącej, która wyraziła wolę nabycia (zaoferowanej jej wcześniej) nieruchomości, a nadto brak jest możliwości zagospodarowania nieruchomości, której dotyczy uchwała, jako odrębnej nieruchomości;

b) dyskryminację skarżącej i jej nierówne traktowanie w stosunku do nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki nr [...] w Popielewie), tj. w stosunku do S. i M. M., polegające w szczególności na:

- nieuzasadnionej odmowie sprzedaży w drodze bezprzetargowej nieruchomości na rzecz skarżącej przy jednoczesnym podjęciu uchwały obejmującej zgodę na sprzedaż nieruchomości w analogicznym przypadku nabywców sąsiedniej części nieruchomości,

- opieraniu przez Radę Miasta swojej decyzji o nieuzasadnione prawnie i niezgodne z prawdą przesłanki, których uwzględnianie jest niezgodne z założeniami dotyczącymi planowanej przez Burmistrza transakcji (tj. rzekome przyszłe utrudnianie przez skarżącą przejazdu drogą w sytuacji, gdy organ wykonawczy Gminy T. wskazywał na zamiar likwidacji drogi, której fragment stanowiły dotychczas działki nr [...] i nr [...]),

- stosowaniu przez Radę Miasta rozbieżnych założeń co do zamierzeń skarżących i co do zamierzeń nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki nr [...] w Popielewie) w stosunku do sposobu korzystania z nieruchomości (polegające na przyjmowaniu, iż skarżąca będzie na pewno utrudniać korzystanie z drogi, a nabywcy działki nr [...] nie będą takich czynności podejmować - pomimo że okoliczności faktyczne świadczą o zamiarach przeciwnych) pomimo tożsamych okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono m.in., że skarżąca spółka "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w S. (dawniej: "[...] Sp. z o. o.), prowadzi na terenie Gminy T. wraz ze spółką [...]" Sp. z o. o. gospodarstwo rolne "[...]". W miejscowości P. do gruntów prowadzonego przez spółki przedsiębiorstwa przylega nieruchomość gruntowa, która przed podziałem oznaczona była jako działka nr [...] i stanowiła drogę, będącą własnością Gminy T..

Rada Miasta w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest nieruchomość lub jej części, jeśli mogą poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 1 u.g.n., nieruchomości które stanowią przedmiot własności gminy i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego gminy tworzą gminny zasób nieruchomości. Gospodarowanie tym zasobem wykonywane przez organy wykonawcze gminy, m. in. wójta, polega w szczególności na wykonywaniu takich czynności jak zbywanie, nabywanie, wydzierżawianie, wynajmowanie i użyczanie nieruchomości wchodzących w skład zasobu na zasadach określonych przez radę gminy bądź za zgodą wyrażoną przez ten organ. Gmina w wykonywaniu tych zadań jest samodzielna, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Oznacza to, że decyzje gminy z zakresu gospodarowania mieniem gminnym zależą od przyjętej przez nią polityki, a ograniczają je wyłącznie przepisy prawa.

Ponadto organ podniósł, że w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisu, który nakładałby na organ gminy obowiązek zbycia określonej nieruchomości danemu podmiotowi. W orzecznictwie potwierdza się co do zasady uprawnienie gminy jako właściciela nieruchomości do swobodnego rozporządzania należącymi do niej nieruchomościami (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2012 r., I SA/Wa [...]).

Organ podkreślił, że radni mają wolny mandat, co oznacza, iż zarówno Burmistrz, jak i podmiot trzeci nie mogą wpłynąć na ich decyzje. Radni reprezentują wolę mieszkańców, która znajduje odzwierciedlenie w wyniku podjętej uchwały.

Skarżąca pismem z 19.03.2019r. ustosunkowała się do odpowiedzi na skargę podnosząc, że w odpowiedzi na skargę organ kładzie nacisk na swobodę gospodarowania przez gminę nieruchomościami i argumentuje, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest przepisu, który nakładałby na organ gminy obowiązek zbycia określonej nieruchomości danemu podmiotowi. Organ nie bierze jednak pod uwagę tego, iż uchwała Rady Miasta (w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na sprzedaż nieruchomości) nie stanowi czynności o charakterze cywilnoprawnym, ale ma charakter administracyjnoprawny.

Skarżąca wskazała, że organ w odpowiedzi na skargę w ogóle nie odniósł się do szeroko opisanych w skardze kwestii związanych ze sprawą zbycia nieruchomości na rzecz S. i M. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.. Dz. U. z 2018r. poz. 1302; zwanej dalej "p.p.s.a.") zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które wykraczają poza kategorię naruszeń "nieistotnych", tj. w szczególności polegające na: podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm, dalej: "u.s.g.") obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego. Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. wyróżniają zatem dwie kategorie wad prawnych uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miasta z dnia 25 kwietnia 2018 r., nr [...], odmawiająca wyrażenia zgody na sprzedaż w drodze bezprzetargowej na rzecz "[...] w S. , nieruchomości gruntowej Gminy T., położonej na terenie wsi P., w ewidencji gruntów oznaczonej działko działka nr [...] o powierzchni 0,0408 ha, dla której w Sądzie Rejonowym w G. prowadzona jest księga wieczysta numer [...], "niezbędnej do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej".

Sąd przede wszystkim wskazuje, że nie jest możliwe zobowiązanie organu samorządu terytorialnego przez Sąd do podjęcia uchwały określonej treści. Rada Gminy jest organem kolegialnym i podejmuje uchwały większością głosów. W związku z tym treść i rozstrzygnięcie uchwały zależy wyłącznie od woli radnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 01 czerwca 2017 r., sygn.. akt IV SAB/Po [...] rozstrzygnął, że Rada Gminy ma obowiązek podejmowania uchwał o wyrażeniu zgody lub niewyrażeniu zgody na sprzedaż nieruchomości w trybie bezprzetargowym.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie wskazuje, że skoro art. 37 ust. pkt 6 u.g.n. ustanawia możliwość zbycia w drodze bezprzetargowej nieruchomości - jeśli może to poprawić warunki zagospodarowania nieruchomości przyległej, stanowiącej własność lub oddanej w użytkowanie wieczyste osobie, która zamierza tę nieruchomość lub jej części nabyć, jeżeli nie mogą być zagospodarowane jako odrębne nieruchomości - tym samym osoba wnioskująca o zbycie takiej nieruchomości, spełniająca przesłanki określone w ww. przepisie, posiada interes prawny oparty na własności nieruchomości sąsiedniej i wspomnianym art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. Rzecz jasna, interes prawny nie oznacza prawa podmiotowego, a zatem z ww. norm nie sposób wywieść roszczenia skarżącej o zbycie jej przedmiotowej nieruchomości. Osoba wnioskująca o bezprzetargowe nabycie nieruchomości na podstawie art. 37 ust. 2 pkt 6 ugn, na administracyjnoprawnym etapie procedury sprzedaży, nie ma roszczenia o nabycie nieruchomości w tym trybie (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK [...]).

Mając zatem na uwadze postanowienia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) u.s.g., jak i w/w przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przyjąć należy, że w przypadku braku określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych (w niniejszej sprawie brak jest uchwały gminy określającej takie zasady), rada gminy ma jedynie kompetencje w przedmiocie wyrażania zgody na wymienione w tym przepisie czynności obrotu nieruchomościami.

Sąd wskazuje, że gmina realizując wynikające m. in. z art. 43 i art. 45 ust. 1 u.s.g. uprawnienia do dysponowania należącym do niej mieniem komunalnym, może swobodnie decydować o jego przeznaczeniu, a skoro Burmistrz wydał zarządzenie i przeznaczył nieruchomość na sprzedaż, to Rada Gminy miała obowiązek podjęcia uchwały wyrażające jej stanowisko w tej sprawie, czyli (1) wyrażenie zgody lub (2) odmowa wyrażenia zgody. Należy podkreślić, że gmina nie ma obowiązku wyrażania zgody na sprzedaż nieruchomości, nawet w sytuacji, gdy została ona wcześniej zamieszczona w wykazie nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

Jednocześnie Sąd orzekający w niniejszym składzie wskazuje, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z prawem w zakresie jej uzasadnienia, co stanowiło podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Uzasadnienie to jest wadliwe i nie wskazuje motywów Rady Miasta w zakresie odmowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym. Wskazano jedynie, że konieczność podjęcia uchwały uwarunkowana została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 01 czerwca 2017 r., sygn. IV SAB/Po [...]. Sąd wskazuje, że wyrok ten w istocie jedynie nakazał organowi podjęcie uchwały w zakresie zgody lub braku zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym, jednak jego treść w żaden sposób nie ingerowała w motywy rozstrzygnięcia organu, które powinny zostać wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego mianem "rudymentarnych (podstawowych) kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P [...], OTK-A 2004, nr [...], poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK [...], OTK-A 2006, nr [...], poz. 58; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp [...], OTK-A 2009, nr [...], poz. 170; wyrok TK z 03.12.2015 r., K [...], OTK-A 2015, nr [...], poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, W. 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 32; por. też D. Dąbek, Prawo miejscowe, W. 2015, s. 205–206).

W ocenie Sądu istotną regułą legislacyjną, statuowaną w § 131 ust. 1 w zw. z § 143 ZTP, obowiązek sporządzenia uzasadnienia do projektu aktu prawa miejscowego, który z kolei stanowi refleks generalnego wymogu sporządzania uzasadnienia do każdego projektu aktu normatywnego (por. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, W. 2012, uw. 1 do § 12). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że organ wydający akt prawa miejscowego ma obowiązek sporządzenia jego uzasadnienia nie tylko ze względu na dyspozycję przywołanych przepisów ZTP, ale również dlatego, że takie uzasadnienie warunkuje kontrolę sprawowaną przez organy nadzoru oraz sądy administracyjne. Skoro bowiem do podstawowych obowiązków sądów administracyjnych należy eliminowanie wszelkich rozstrzygnięć administracji publicznej, które nie są wynikiem wszechstronnej i starannej analizy stanu faktycznego i prawa, to sąd ma prawo badać powody, które legły u podstaw każdego rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu. Tym samym organ, podejmując rozstrzygnięcie, ma prawny obowiązek sporządzić doń uzasadnienie (por. wyroki NSA: z 06.05.2003 r., II SA/Kr [...]; z 25.09.2008 r., II OSK [...]; z 13.10.2010 r., II GSK [...]; z 25.09.2018 r., II OSK [...] – dostępne w CBOSA; podobnie G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, W. 2016, s. 713–715; por. też P. C., Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy w K. z dnia 6 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Kr [...]), "Przegląd Legislacyjny" 2003, nr [...], s. 173–174).

W niniejszej sprawie brak uzasadnienia uchwały w zakresie motywów, jakimi kierował się organ przy jej podejmowaniu, uniemożliwia jej prawidłową kontrolę. Nie wskazano bowiem przesłanek na których oparto taka, a nie inna treść zaskarżonej uchwały. Sąd wskazuje, że uzasadnienie uchwały powinno zawierać wyjaśnienie podstaw przyjęcia określonych rozwiązań w uchwale nie w odniesieniu do abstrakcyjnych pojęć i zdarzeń, odesłań do wyroków, lecz w odniesieniu do konkretnych przyczyn, dla których uchwała danej treści została przyjęta.

W tym przypadku w świetle okoliczności sprawy brakuje wyjaśnienia dlaczego Rada uznała, że nie należy wyrazić zgody na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości skarżącej oraz dlaczego nieruchomość sąsiednią postanowiono sprzedać innemu podmiotowi. Organ wskazał w odpowiedzi na skargę, że gmina jako właściciel danego składnika majątkowego może zmienić zdanie na temat przeznaczenia tego składnika do sprzedaży. W stanie faktycznym przedmiotowej sprawy tak się właśnie stało, jednak zmiana zdania powinna zostać szczegółowo umotywowana w uzasadnieniu uchwały.

Rada Gminy ponownie podejmując przedmiotową uchwałę powinna szczegółowo uzasadnić dlaczego w tym przypadku podjęła inne rozstrzygnięcie niż w stosunku do nabywców sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki nr [...] w Popielewie), tj. w stosunku do S. i M. M., odnosząc się przy tym do okoliczności faktycznych sprawy oraz gwarantowanego konstytucyjnie prawa do równego traktowania przez władze publiczne.

Ponadto Rada Miasta powinna wyjaśnić na jakich podstawach (konkretnych okolicznościach, dokumentach) przyjęła okoliczność przyszłego utrudniania przez skarżącą przejazdu drogą w sytuacji, gdy organ wykonawczy Gminy T. wskazywał na zamiar likwidacji drogi, której fragment stanowiły dotychczas działki nr [...] i nr [...]. oraz na jakich podstawach przyjęła, że nabywcy sąsiedniej części nieruchomości (tj. działki nr [...] w Popielewie) nie będą utrudniać przejazdu drogą.

Ponadto Rada Miasta powinna wyjaśnić, czy i w jaki sposób zmieniły się okoliczności wskazane pierwotnie w projekcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na sprzedaż działki nr [...] w miejscowości P. na rzecz skarżącej, określające iż tryb bezprzetargowy uzasadnia fakt sąsiedztwa gruntów wnioskodawcy (skarżącej), niewielka powierzchnia działki, która nie kwalifikuje się do samodzielnej zabudowy, a przedmiotowa działka stała się zbędna i nie pełni funkcji komunikacyjnej w tym terenie. Organ w swoich wyjaśnieniach powinien uwzględnić i rozwinąć wskazane w treści zaskarżonej uchwały (§ 1) twierdzenie, że działka nr [...] o powierzchni 0,0408 ha [...] jest niezbędna do poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej. Organ powinien również w uzasadnieniu szczegółowo odnieść się do kwestii wystąpienia przesłanek określonych w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n.

Podsumowując Sąd wskazuje, że zaskarżona uchwała narusza prawo w sposób istotny, ponieważ jej uzasadnienie nie wskazuje żadnych merytorycznych motywów dotyczących jej rozstrzygnięcia.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości, jak orzekł w sentencji wyroku.

Na marginesie Sąd wskazuje, że omyłkowo nie zawarł w wyroku orzeczenia o kosztach. Zgodnie z art. 157 § 1 p.p.s.a. strona może w ciągu czternastu dni od doręczenia wyroku z urzędu - a gdy wyroku nie doręcza się stronie od dnia ogłoszenia - zgłosić wniosek o uzupełnienie wyroku, jeżeli sąd nie orzekł o całości skargi albo nie zamieścił w wyroku dodatkowego orzeczenia, które według przepisów ustawy powinien był zamieścić z urzędu. Wniosek o uzupełnienie wyroku co do zwrotu kosztów sąd może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym (157 § 2 p.p.s.a.), a zatem w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a.). Orzeczenie uzupełniające wyrok zapada w formie wyroku, chyba że uzupełnienie dotyczy wyłącznie kosztów (157 § 3 p.p.s.a.). Sąd wskazuje, że nie jest możliwe uzupełnienie wyroku z urzędu, dlatego niezbędny jest w tym zakresie wniosek strony skarżącej.