Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 766/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-01-19 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok z art. 179a ustawy PoPPSA
Powołane przepisy: article: art 179 a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz, , , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi kasacyjnej B.F. od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 766/19 w sprawie ze skargi B.F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 766/19; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B.F. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej B.F. kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania w pierwszej instancji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 766/19 oddalił skargę B. F. (dalej jako "skarżąca") na decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda" lub "organ") z [...] grudnia 201[...] r. nr [...] uchylającą decyzję Starosty [...] (dalej jako "Starosta") z [...] kwietnia 201[...] r. nr [...] i orzekającą o odmowie zwrotu części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]), stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...], której obecnie odpowiadają dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...].

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Aktem notarialnym z [...] grudnia 1972 r. Rep. Nr [...] wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...] o pow. [...] ha, stanowiącą własność T. i J. małż. C.

H. M. i I. C. (następcy prawni byłych właścicieli) w dniu 29 kwietnia 1992 r. wystąpiły z wnioskiem o zwrot m.in. nieruchomości położonej w [...] na [...], opisanej w Akcie Własności Ziemi z [...] lipca 1972 r. nr [...] rep. [...].

W dniu [...] sierpnia 1999 r. do Starostwa Powiatu [...] wpłynął wniosek B. F., B. M. i I. C. o zwrot m.in. nieruchomości stanowiącej dawne dz. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...] o łącznej pow. [...] ha, opisane w ww. akcie własności ziemi. W piśmie z 26 lipca 2001 r. B. M. i I. C. doprecyzowali wniosek wskazując, że dotyczy on jedynie działek wykazanych na załączniku mapowym, wykonanym przez geodetę uprawnionego mgr inż. K. K., w tym dz. nr [...] oraz części dz. nr [...] z obrębu [...]. Z kolei B. F. w dniu 17 września 2001 r. poinformowała organ, że nie zgadza się z treścią pisma złożonego w dniu 27 lipca 2001 r. przez B. M. i I. C., zaś pismem z 24 października 2001 r. doprecyzowała, że przedmiotem zgłoszonych przez nią roszczeń są m.in. dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Wnioskodawcy pismem z 20 grudnia 2001 r. wystąpili następnie o zwrot działek, które zostały przez organ pozytywnie zweryfikowane do zwrotu, tj. dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz części działki nr [...] o pow. [...] ha.

Biuro Gospodarki Nieruchomościami, Geodezji i Katastru Urzędu [...] pismem z [...] marca 2003 r. poinformowało wnioskodawców, że w związku z tym, że część nieruchomości nabytej na rzecz Skarbu Państwa Aktem notarialnym z [...] grudnia 1972 r., nie została zagospodarowana zgodnie z celem na jaki została nabyta, tj. pod budowę osiedla mieszkaniowego [...], ww. Biuro wystąpiło o wykonanie dokumentacji geodezyjnej, polegającej na dokonaniu podziału tej nieruchomości i wydzieleniu części, która ma podlegać zwrotowi.

Prezydent [...] decyzją z [...] sierpnia 2003 r. nr [...] zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha na dz. nr [...] o pow. [...] ha oraz dz. nr [...] o pow. [...] ha.

Urząd [...] pismem z [...] września 2003 r. przekazał sprawę zwrotu przedmiotowej nieruchomości do Wojewody, zaś Wojewoda postanowieniem z [...] listopada 2003 r. nr [...] wyznaczył Starostę jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy zwrotu dz. nr [...].

Starosta decyzją z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]-cz. z obrębu [...] oraz nr [...] cz., [...],[...]-cz., [...] i [...] z obrębu [...]. Wojewoda decyzją z [...] lipca 2007 r. nr [...], sprostowaną postanowieniem z [...] września 2007 r., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 1498/07 oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję z [...] lipca 2007 r.

Starosta decyzją z [...] września 2008 r. nr [...] ponownie orzekł o odmowie zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]-cz. z obrębu [...] oraz nr [...]-cz., [...],[...]-cz., [...] i [...] z obrębu [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji I. C. zakwestionowała odmowę zwrotu dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Z kolei w odwołaniu z 2 października 2008 r. B.F., B. M. i I. C. wskazali, że przedmiotem zgłoszonych roszczeń staje się jedynie dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha.

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2013 r. nr [...], w wyniku rozpatrzenia ww. odwołań, utrzymał w mocy decyzję z [...] września 2018 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 346/14 oddalił skargę B.F. na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14 uchylił powyższy wyrok oraz zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję z [...] września 2008 r., zaś postanowieniem z 7 lutego 2017 r. sygn. akt. I OSK 2600/14, dokonał wykładni ww. wyroku poprzez wskazanie, że wyrokiem tym decyzja z [...] września 2008 r. została uchylona w całości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Starosta decyzją z [...] kwietnia 2018 r. odmówił zwrotu dz. nr [...], której obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że z odpisu z księgi wieczystej nr [...] stan z [...] września 2004 r. wynika, że dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha, której części odpowiadają m.in. części dz. nr [...] i [...], stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. nr [...] i obecnie stanowią własność miasta [...]. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] wynika z kolei, że dz. nr [...] decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. W związku z tym, że ww. prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w księdze wieczystej dopiero w dniu 5 kwietnia 2007 r., na wniosek z 27 stycznia 2007 r., w niniejszej sprawie brak jest możliwości zastosowania art. 229 u.g.n. Wobec powyższego Starosta był zobowiązany ustalić, czy cel wywłaszczenia dz. nr [...], której odpowiadają części dz. nr [...] i [...], opisany w akcie wywłaszczeniowym jako "budowa osiedla mieszkaniowego [...] w [...]", został zrealizowany. Starosta zauważył przy tym, że mając na uwadze treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, dla oceny zbędności przedmiotowej nieruchomości decydujące znaczenie ma stan nieruchomości w dniu złożenia wniosku o jej zwrot, tj. w dniu 29 kwietnia 1992 r. oraz w dniu 22 września 2004 r. W związku z tym, że cel wywłaszczenia opisany w akcie wywłaszczeniowym, jako: ,,budowa osiedla mieszkaniowego [...] w [...]" został określony w sposób ogólnikowy, nieprecyzyjny i bardzo generalny, Starosta podjął niezbędne kroki, aby precyzyjnie ustalić cel wywłaszczenia, biorąc pod uwagę wszelkie dokumenty dotyczące realizacji tego celu, w tym decyzję ustalającą lokalizację inwestycji, decyzje zatwierdzające plany realizacyjne, oględziny nieruchomości, dokumentację fotograficzną, itp. Starosta w dniu [...] grudnia 2016 r. zlecił również geodecie uprawnionemu J. S. wykonanie opracowania geodezyjnego, polegającego na oznaczeniu na Mapie sytuacyjno-wysokościowej pn. "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu" skala 1:1000, symbol [...], nieruchomości opisanej w Akcie Notarialnym Rep. [...] z [...] grudnia 1972 r., w powiązaniu z aktualnymi działkami ewidencyjnymi. Z treści powyższego opracowania wynika, że w północnej części dz. nr [...] miała zostać wybudowana pętla autobusowa oraz ciągi pieszo jezdne, zaś w jej środkowej części oraz w północnej części dz. nr [...], miała zostać zrealizowana zieleń, która ze względu na położenie terenu w zasięgu szkodliwych wpływów Huty miała pełnić funkcję zieleni izolacyjnej. Ze względu na konieczność zabezpieczenia środowiska przed działalnością szkodliwą Huty w projekcie zieleni przyjęto założenie maksymalnej adaptacji już istniejącej zieleni, równocześnie znacznie zwiększając ilość materiału roślinnego w stosunku do przeciętnych zazielenień stosowanych w osiedlach." Powyższe ustalenia potwierdza zarówno analiza treści mapy sytuacyjno-wysokościowej pn. "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Plan Sytuacyjny Placów, Parkingów i Chodników", jak również mapy sytuacyjno-wysokościowej"[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni sporządzonej w dniu [...] września 1972 r. Starosta zwrócił również uwagę, że na ww. mapie wkreślona została tzw. ,,Linia zapylenia przez Hutę". Wobec położenia przedmiotowej nieruchomości pomiędzy obecną ul. [...] (na planach realizacyjnych ul. [...]), a "Linią zapylenia przez Hutę", Starosta uznał, że teren dz. nr [...], której obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], miał stanowić m.in. teren izolacji osiedla [...] od szkodliwej działalności Huty, dlatego też celowo nie planowano na tym terenie budowy budynków mieszkalnych wielorodzinnych, ani też terenów rekreacyjnych, lecz pętlę autobusową i zieleń izolacyjną. Zgodnie przy tym z treścią mapy sytuacyjno-wysokościowej "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne Projekt Wstępny Zagospodarowania Terenów Zieleni", sporządzonej w dniu [...] września 1972 r., na terenie osiedla [...] planowano dokonać nasadzeń konkretnych gatunków drzew. Ponadto drzewa istniejące miały zostać zachowane, a nowe gatunki drzew miały zostać zasadzone w znacznej ilości, co potwierdza duża ilość znaków graficznych wkreślonych m.in. na terenie, położonym wzdłuż ul. [...] - obecnie ul. [...]. Zdaniem Starosty, nie tylko zieleń osiedlowa, ale również zieleń izolacyjna powinna mieć charakter uporządkowany, nie zaś samoczynny i przypadkowy, zwłaszcza w konfrontacji z projektem wstępnym zagospodarowania terenów zieleni, sporządzonym w dniu [...] września 1972 r., na którym na przedmiotowej działce miały zostać posadzone nowe drzewa (konkretne gatunki opisane są w legendzie mapy). Z kolei za zieleń izolacyjną nie może zostać uznana trawa, która co prawda jest terenem zielonym na osiedlu, jednakże z całą pewnością nie pełni ona roli izolacyjnej, co najwyżej może pełnić rolę rekreacyjną. Ponadto, skoro teren przedmiotowej nieruchomości odpowiednio zagospodarowany miał pełnić funkcję izolacyjną, to każdy inny sposób jego zagospodarowania należy uznać za odstąpienie od realizacji celu wywłaszczenia. Dodatkowo aspekty zdrowotne, estetyczne, rekreacyjne, a zwłaszcza ochronne (akustyka, chłonność, zapewnienie cyrkulacji powietrza napowietrzające) wymagają specjalnych projektów i skrupulatnego doboru odpowiednio odpornych gatunków roślin, mających walory izolacyjne. Starosta podkreślił, że choć przedmiotowy teren z uwagi na jego położenie miał pełnić przede wszystkim funkcję izolacyjną - pętla autobusowa i teren zielni izolacyjnej, to jednak całkowicie zrezygnowano z budowy pętli autobusowej, jak i nie zrealizowano terenów zieleni izolacyjnej. Powyższe ustalenia potwierdzają również uzyskane w toku postępowania zdjęcia lotnicze z 2 listopada 1976 r., 14 maja 1982 r., 7 maja 1987 r., 22 kwietnia 1995 r., 17 maja 1997 r., protokół z oględzin nieruchomości przeprowadzonych przez pracowników Starostwa w dniu [...] maja 2002 r. ("teren uporządkowany, porośnięty trawą") oraz dokumentacja fotograficzna, dołączona do akt sprawy przez I.C. przy piśmie z 27 listopada 2006 r. Stan zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości po dniu 17 maja 2002 r. uległ zmianie, co potwierdza m.in. zdjęcie lotnicze wykonane w dniu 20 maja 2005 r. Na części nieruchomości, objętej postępowaniem o zwrot zrealizowane zostało boisko sportowe - ustawione zostały dwie bramki i wykonano ogrodzenie boiska. Pozostała część nieruchomości pozostała w stanie nie zmienionym. Zieleń izolacyjna w dalszym ciągu nie została zrealizowana. Tym samym Starosta uznał, że teren objęty wnioskiem o zwrot nigdy nie został wykorzystany dla realizacji celu wywłaszczenia. Północna część nieruchomości nie została wykorzystana pod budowę pętli autobusowej, zaś na pozostałej jej części nie zrealizowano zieleni izolującej osiedle mieszkaniowe [...] od szkodliwej działalności Huty. Podsumowując zgromadzony materiał dowodowy Starosta uznał, że po przejęciu nieruchomości przez Skarb Państwa na przedmiotowej działce nie dokonano żadnych działań, ukierunkowanych na realizację wszelkiej potencjalnej postaci celu wywłaszczenia. Nieruchomość do dnia dzisiejszego nie została w minimalnym stopniu zagospodarowana, jak to przewidywał plan realizacyjny (nie zrealizowano niczego), zatem cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Starosta zauważył, że mimo powyższych ustaleń części dz. nr [...] i [...], odpowiadające dz. nr [...], nie mogą zostać zwrócone na rzecz wnioskodawców, gdyż zgodnie z zapisami księgi wieczystej, na co wskazano już powyżej, zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...].

Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 13[...] § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 201[...] r. poz. 2096), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (wówczas Dz.U. z 201[...] r. poz. 2204), powoływanej dalej jako "u.g.n.", na skutek odwołań B.F., I.C. i Prezydenta [...], uchylił decyzję z [...] kwietnia 2018 r. i orzekł o odmowie zwrotu dz. nr [...], której obecnie odpowiadają dz. nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zarówno z treści aktu wywłaszczeniowego, jak i aktu własności ziemi wynika, że na rzecz Skarbu Państwa przejęta została nieruchomość, w skład której wchodziły działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i dz. nr [...] o pow. [...] ha, położone w obrębie [...]. Z pisma Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] marca 2005 r. wynika, że zgodnie z zapisami w ewidencji gruntów działki te pochodziły z archiwalnego operatu ewidencji gruntów obrębu [...], nie zaś z obrębu [...]. Jednocześnie ww. Biuro potwierdziło, że w Akcie notarialnym z [...] grudnia 1972 r. błędnie powołano nr obrębu [...], zamiast nr [...]. Pismem z [...] grudnia 2005 r. Biuro wskazało również, że przedmiotowy grunt w akcie własności ziemi z [...] lipca 1972 r., według zapisów w rejestrze gruntów prowadzonym w okresie wydania ww. aktu, oznaczony był jako dz. nr [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Grunt ten obecnie, po odnowieniu ewidencji gruntów, stanowi dz. nr [...] część z obrębu [...] oraz nr [...] część, [...],[...] część, [...],[...] z obrębu [...]. Powyższe ustalenia Biura Geodezji i Katastru potwierdza opracowanie geodezyjne wykonane w dniu [...] września 2006 r. na zlecenie Starosty przez geodetę uprawnionego J. S.. Z pisma Wydziału Udostępniania Danych Ewidencji Gruntów i Budynków Biura Geodezji i Katastru Urzędu [...] z [...] października 2013 r. wynika ponadto, że dz. nr [...], [...] i [...] z obrębu [...] zostały połączone (wraz z dz. nr: [...] z obrębu [...]) w dz. nr [...] z obrębu [...] (na podstawie opracowania geodezyjnego zaewidencjonowanego pod nr KEM [...] w dniu [...] kwietnia 200[...] r.). Następnie dz. nr [...] została podzielona na dz. nr [...] - [...] (na podstawie opracowania geodezyjnego zaewidencjonowanego pod nr KEM [...] w dniu [...] czerwca 2010 r., zatwierdzonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z [...] września 2012 r.). Wobec powyższego, na podstawie przeprowadzonej analizy graficznej ww. Biuro ustaliło, że dawne dz. nr [...] i [...] z obrębu [...] (opisane w Akcie Własności Ziemi z [...] lipca 1972 r.) stanowią obecnie część dz. nr [...] z obrębu [...], dz. nr [...] z obrębu [...] i część dz. nr [...], [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]. W związku z koniecznością ustalenia przebiegu granic przedmiotowej nieruchomości w stosunku do obecnych działek ewidencyjnych, Starosta zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie graficznego opracowania synchronizacyjnego, polegającego na oznaczeniu na aktualnej mapie ewidencyjnej, granic przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z tym opracowaniem: dawnej dz. nr [...] z obrębu [...] obecnie odpowiadają: część dz. nr [...] z obrębu [...] oraz części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]; dawnej dz. nr [...] z obrębu [...], obecnie odpowiada dz. nr [...] z obrębu [...] oraz części dz. nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...]; dawnej dz. nr [...] z obrębu [...] obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Organ w oparciu o dokumenty zgromadzone w toku postępowania ustalił, że dz. nr [...], wskazana w złożonych przez wnioskodawców wnioskach o zwrot, obecnie odpowiada części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...]. Jak wskazał Starosta, na dawnej dz. nr [...] od strony południowej znajduje się budynek mieszkalny o adresie ul. [...], a następnie do wysokości budynku o adresie ul. [...] znajduje się infrastruktura osiedlowa oraz nowe nasadzenia. Jak wynika z odpisu z księgi wieczystej Nr [...] (stan z [...] września 2004 r.), dz. nr [...] o pow. [...] ha, której części odpowiadają m.in. części dz. nr [...] i [...], będące przedmiotem postępowania, stała się z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własnością Dzielnicy Gminy [...], co potwierdzono decyzją Wojewody [...] z [...] marca 1992 r. i obecnie stanowią własność [...]. Z odpisu zupełnego z księgi wieczystej nr [...] wynika z kolei, że dz. nr [...] o pow. [...] ha, której obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...], decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z [...] grudnia 1991 r. nr [...], została oddana w użytkowanie wieczyste na lat 99 na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...]. Prawo użytkowania wieczystego ujawnione zostało w ww. księdze wieczystej dopiero w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zgodnie z mapą przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego w dniu [...] kwietnia 1990 r. za nr [...],przedmiotowa część nieruchomości oznaczona była wówczas jako dz. nr [...] i [...]-część z obrębu [...]. Powyższe ustalenia Starosty potwierdza treść pisma Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu [...] z [...] stycznia 2004 r., jak również pismo [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z [...] lutego 2006 r. nr L.dz. [...]. Przechodząc do oceny merytorycznej decyzji organu pierwszej instancji, Wojewoda przytoczył treść art. 136 ust. 3 i art. 137 u.g.n., jak również zauważył, że badając przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia należy uwzględnić wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. sygn. akt P 38/11, którym stwierdzono, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. [...] ust. 1 Konstytucji RP. Mając powyższe na uwadze Wojewoda zauważył, że dz. nr [...] (obecnie część dz. nr [...] i [...]) została nabyta na rzecz Skarbu Państwa Aktem Notarialnym z [...] grudnia 1972 r. Na podstawie decyzji Wydziału Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezji Prezydium Rady Narodowej [...] o lokalizacji inwestycji z [...] listopada 1971 r. nr [...] nieruchomość ta przeznaczona była pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] w [...]. Badając prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, Wojewoda zauważył, że istotą przedmiotowej sprawy jest fakt, że działka stanowiąca przedmiot roszczenia jest działką będącą na dzień wydawanej decyzji w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, a użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem Wojewody, w tak ukształtowanym stosunku prawnym, nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. umowy zamiany własności nieruchomości. Innymi słowy, nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że poczynione przez Starostę ustalenia w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia były zbędne już w momencie stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczenia jest chroniona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni wpisanym do księgi wieczystej, co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. [...] § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i ponownym orzeczeniem o odmowie zwrotu nieruchomości. Na marginesie Wojewoda zaznaczył, że temat realizacji celu inwestycji w postaci osiedla mieszkaniowego oraz zieleni izolacyjnej został ugruntowany w orzecznictwie sądowym i prezentuje się w odmienny sposób, niż to przedstawił w swojej decyzji Starosta. Utrzymanie istniejącego zadrzewienia, istniejącej zieleni w terenie, pozwalającej na pełnienie przez ten teren funkcji strefy ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany. W konsekwencji istota realizacji celu wywłaszczenia w postaci zieleni izolacyjnej sprowadza się do tego, że nie musiała być ona efektem nasadzeń dokonanych przez inwestora. To, czy istniejące zadrzewienie było rezultatem adaptacji zieleni istniejącej w chwili wywłaszczenia, czy też efektem działalności inwestora nie ma istotnego znaczenia. Istotne jest to, czy cel w postaci strefy ochronnej - zagospodarowanej zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi i decyzją wywłaszczeniową - został osiągnięty.

Wojewoda postanowieniem z [...] stycznia 2019 r. nr [...] stwierdził uchybienie przez B. M. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty z [...] kwietnia 2018r.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na decyzję Wojewody z [...] grudnia 2018 r. skarżąca wniosła o jej uchylenie i orzeczenie o zwrocie dz. nr [...], zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania tj.:

a) art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nierozpatrzenie zarzutów i wniosków podniesionych w odwołaniu, co pozostaje w sprzeczności z zasadą prawny obiektywnej;

b) art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania koniecznych dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy;

c) art. 80 K.p.a. poprzez wykroczenie poza granice swobodnej oceny dowodów, polegające na sformułowaniu wniosków nieznajdujących oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym;

d) art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), poprzez całkowite zignorowanie wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z 19 lipca 2016 r., odnośnie do sposobu załatwienia sprawy przez organ oraz zakwestionowanie czynności Starosty czynionych zgodnie z ww. wskazaniami;

2. naruszenie prawa materialnego, tj.;

a) art. 137 u.g.n. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia;

b) art. 138 u.g.n. poprzez zignorowanie przepisów określających sposób postępowania w przypadku zwrotu nieruchomości obciążonej prawem użytkowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że organy wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w niniejszej sprawie, zobowiązane zostały do poczynienia ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną identyfikację gruntu, jego przeznaczenia i wykorzystania. O ile Starosta wydając decyzję z [...] kwietnia 2018 r. wskazał na materiał dowodowy zebrany zgodnie z wytycznymi sądu, o tyle Wojewoda wskazania te zupełnie pominął, jak również nie zwrócił uwagi na okoliczność, że wobec uchylenia uprzednio wydanej w sprawie decyzji Starosty z [...] września 2008 r., do rozpoznania pozostały wszystkie nieruchomości, na które wskazano we wniosku o zwrot, tj. dz. nr [...],[...] i [...]. Organy rozpoznały natomiast wniosek o zwrot jedynie w odniesieniu do dz. nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły aktualny stan prawny nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, jak również słusznie uznały, że wniosek ten ograniczono jedynie do dz. nr [...] (choć w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] września 2008 r. I. C. zakwestionowała odmowę zwrotu dz. nr [...] i nr [...], to następnie w odwołaniu z 2 października 2008 r. wszyscy wnioskodawcy wskazali, że przedmiotem zgłoszonych roszczeń staje się jedynie dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha). Sąd podzielił jednocześnie stanowisko Wojewody, że nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Taka sytuacja powoduje, że organy nie mają przesłanek do zajmowania się kwestią wykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia, bowiem ustalenia w tym przedmiocie nie będą miały żadnego wpływu na treść merytoryczną decyzji administracyjnej. W konsekwencji Sąd uznał, że Wojewoda orzekając w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzył stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśnił motywy, jakimi kierował się przy jej rozstrzyganiu oraz uzasadnił swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), stosując się przy tym do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 20[...] r. sygn. akt I OSK 2600/14.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zaskarżając go w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 7 i art. 77 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez oddalenie skargi będące wynikiem wadliwego wniosku, że Wojewoda prawidłowo ustalił, że w sprawie w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy i ustalono stan faktyczny w sytuacji, gdy ani Starosta, ani Wojewoda nie ustalili na jakich częściach nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot został zrealizowany cel określony w decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji wydanej przez Wydział Architektury, Nadzoru Budowlanego i Geodezyjnego Prezydium Rady Narodowej [...] w dniu [...] listopada 1971 r. nr [...], z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego [...] będącej podstawą dokonanego wywłaszczenia, nie dokonano również ustalenia, w jakim czasie doszło do realizacji inwestycji utożsamianych z realizacją celu wywłaszczenia; nie dokonano także ustaleń jakie faktycznie inwestycje zostały na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku zrealizowane, w jaki sposób miało dojść do realizacji celu wywłaszczenia, czy działki same lub poprzez położenie w większym kompleksie faktycznie służą izolacji osiedla przed jakimiś wpływami oraz czy przedmiotowe tereny zielone pełnią rolę w którymś z przewidzianych rodzajów zieleni, a także czy pozostała część nieruchomości nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 2 u.g.n.;

2. art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że organy administracji uwzględniły wskazania odnośnie do dalszego postępowania określone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrku z 19 września 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14 w zakresie, w jakim Sąd wskazał na konieczność ustalenia: w jaki sposób miało dojść do realizacji celu wywłaszczenia na przedmiotowych działkach, czy działki same lub poprzez położenie w większym kompleksie faktycznie służą izolacji osiedla przed jakimiś wpływami oraz czy przedmiotowe tereny zielone pełnią rolę, w której z przewidzianych rodzajów zieleni, co tym samy skutkowało brakiem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny rażąco wadliwego uzasadnienia zaskarżonego wyroku poprzez: niewystarczające i ogólnikowe a faktycznie brak uzasadnienia, na czym Sąd oparł swoje przekonanie, że Wojewoda i Starosta przeprowadzili postępowanie z uwzględnieniem obowiązków wynikających z art. 153 p.p.s.a. wobec faktu, że oba organy nie dokonały faktycznie realizacji wskazań określonych przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 września 2016 r.; niewystarczające i ogólnikowe a faktycznie brak uzasadnienia na czym Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoje przekonanie, że Wojewoda i Starosta przeprowadzili postępowanie z uwzględnieniem obowiązków wynikających z art. 7, 77 i art. 80 K.p.a.; faktyczne odstąpienie od ustosunkowania się do zarzutów zawartych w skardze i poprzestanie wyłącznie na wyrażeniu przekonania odnośnie do braku możliwości dokonania zwrotu wywłaszczonych nieruchomości z uwagi na oddanie ich w użytkowanie wieczyste na podstawie decyzji Zarządu Gminy [...] z dnia [...] grudnia 1991 r., co w konsekwencji świadczy o niewyjaśnieniu istoty sprawy polegającej na kontroli sądowej zaskarżonej decyzji;

II. prawa materialnego tj.:

1. art. 137 ust. 1 u.g.n. przez jego niewłaściwą wykładnię wyrażającą się przyjęciem, że oddanie nieruchomości podlegającej zwrotowi w użytkowanie wieczyste wyłącza możliwość zwrotu nieruchomości, mimo że stała się zbędna na cel wywłaszczenia, a także poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wyrażające się przyjęciem, że faktyczny brak zagospodarowania terenu wobec braku podjęcia jakichkolwiek działań, przy jego samoistnym porośnięciu trawą jest równoznaczny z realizacją celu wywłaszczenia.

Skarżąca wniosła jednocześnie o:

1. zawieszenie postępowania do czasu zakończenia postępowania toczącego się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie o sygn. akt I OSK 4312/18 ze skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1049/17 wydanego w sprawie ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] grudnia 1991 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej gruntu położonego w [...] w rejonie ulic [...] i [...];

2. dołączenie akt sprawy o sygn. akt I OSK 4312/18 i przeprowadzenie z nich dowodu na okoliczność zasadności wniosku o zawieszenie postępowania;

3. dopuszczenie dowodu z dokumentu, tj. aktu poświadczenia dziedziczenia po zmarłym w dniu [...] czerwca 2019 r. uczestniku postępowania B. M., na okoliczność kręgu spadkobierców zmarłego.

O terminie posiedzenia niejawnego wyznaczonego na dzień 19 stycznia 2022 r. Sąd zawiadomił wszystkie strony postępowania, w tym następców prawnych zmarłego uczestnika.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie art. 179a p.p.s.a., jeżeli przed przedstawieniem skargi kasacyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wojewódzki sąd administracyjny stwierdzi, że w sprawie zachodzi nieważność postępowania albo podstawy skargi kasacyjnej są oczywiście usprawiedliwione, uchyla zaskarżony wyrok lub postanowienie rozstrzygając na wniosek strony także o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego i na tym samym posiedzeniu ponownie rozpoznaje sprawę. Od wydanego orzeczenia przysługuje skarga kasacyjna.

Artykuł 179a p.p.s.a. wskazuje zatem na dwie, niezależne sytuacje, których zaistnienie może stanowić podstawę uchylenia wyroku Sądu pierwszej instancji, tj. nieważność postępowania albo oczywiście usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej. Przesłanki nieważności postępowania wymienia z kolei przepis art. 183 § 2 p.p.s.a.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie zachodzi jedna z przesłanek nieważności postępowania zakończonego wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 766/19, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.

Zauważyć należy, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem z 3 grudnia 2019 r. była decyzja Wojewody z [...] grudnia 2018 r. uchylającą decyzję Starosty z [...] kwietnia 2018 r. i orzekająca o odmowie zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (d. [...]), stanowiącej dz. nr [...] z obrębu [...], której obecnie odpowiadają dz. nr [...] i nr [...] z obrębu [...]. Stroną tego postępowania był m.in. B. M., jeden z następców prawnych byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, do którego skierowano zawiadomienie o terminie rozprawy wyznaczonej na dzień 3 grudnia 2019 r. Dopiero jednak w skardze kasacyjnej od wyroku z 3 grudnia 2019 r. skarżąca poinformowała Sąd, że uczestnik postępowania B. M. zmarł w dniu [...] czerwca 2019 r. W tej sytuacji w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie udział powinni brać następcy prawni zmarłych, bowiem wynik postępowania sądowego niewątpliwie dotyczy ich interesu prawnego. Rozprawa poprzedzająca wydanie wyroku przeprowadzana została jednak z naruszeniem prawa strony do udziału w postępowaniu, co skutkuje zaistnieniem przesłanki nieważności postępowania określonej w art. 1[...] § 2 pkt 5 p.p.s.a. Pozbawienie stron postępowania sądowoadministracyjnego możności obrony ich praw uzasadnia zatem uchylenie wyroku z 3 grudnia 2019 r. i ponowne rozpoznanie sprawy.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 179a p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.

Rozpoznając ponownie sprawę Sąd uznał, że wniesiona skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja naruszają prawo. Skład orzekający nie podzielił stanowiska wyrażonego w wyroku z dnia 3 grudnia 2019 r., bowiem po jego wydaniu nastąpiła zmiana stanu faktycznego sprawy, mająca istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Sądowi z urzędu wiadome jest, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4312/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1049/17 i oddalił skargę [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] grudnia 1991 r. nr [...] o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] gruntu położonego w [...] w rejonie ulic [...] i [...], w części dotyczącej działek oznaczonych: nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2; nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2; nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2; nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2; nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2; nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2; nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2; nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2.

Przy tym jak wynika z akt niniejszej sprawy, dawnej dz. nr [...] i [...]-część z obrębu [...], obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...] z obrębu [...], które to stanowią przedmiot niniejszego postępowania o zwrot nieruchomości.

Powyższe ustalenia mają o tyle istotny wpływ na postępowanie zakończone w niniejszej sprawie, że jak wynika z uzasadnień decyzji obu instancji, jedyną wyszególnioną przez organy przyczyną odmowy zwrotu następcom prawnym byłych właścicieli dz. nr [...], której obecnie odpowiadają części dz. nr [...] i [...], było ustalenie, że działki te zostały oddane w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej z siedzibą w [...].

Zauważyć przy tym należy, że Starosta w decyzji z [...] kwietnia 2018 r. dokonał analizy obszernego materiału dowodowego i na jego podstawie doszedł do przekonania, że choć cel wywłaszczenia nigdy na ww. nieruchomości nie został zrealizowany (materiał dokumentacyjny wskazuje, że przedmiotowy teren z uwagi na jego położenie miał pełnić przede wszystkim funkcję izolacyjną - pętla autobusowa i teren zielni izolacyjnej, to jednak całkowicie zrezygnowano z budowy pętli autobusowej, jak i nie zrealizowano terenów zieleni izolacyjnej), to nie może ona zostać zwrócona na rzecz wnioskodawców, gdyż pozostaje w użytkowaniu wieczystym [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...]. Nie jest natomiast dopuszczalne wydawanie decyzji o zwrocie nieruchomości, nawet gdyby była ona zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa nie włada daną nieruchomością.

Z kolei Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2018 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., na skutek odwołań B.F., I.C. i Prezydenta [...], uchylił decyzję z [...] kwietnia 2018 r. i orzekł o odmowie zwrotu dz. nr [...], której obecnie odpowiadają dz. nr [...] i nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że istotą sprawy jest fakt, że działka stanowiąca przedmiot roszczenia jest działką będącą na dzień wydawanej decyzji w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni Mieszkaniowej, a użytkowanie wieczyste na rzecz spółdzielni zostało wpisane do księgi wieczystej w dniu [...] kwietnia 2007 r. Zdaniem Wojewody, w tak ukształtowanym stosunku prawnym, nie jest możliwy zwrot nieruchomości. Nie jest bowiem dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli Skarb Państwa lub gmina nie władają taką nieruchomością na skutek m.in. umowy zamiany własności nieruchomości. Innymi słowy, nieposiadanie tytułu prawnego do wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jest uzasadnioną przyczyną odmowy jej zwrotu, bez względu na to, czy wystąpiły, czy też nie przesłanki z art. 137 u.g.n. Mając powyższe na uwadze organ uznał, że poczynione przez Starostę ustalenia w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia były zbędne już w momencie stwierdzenia, że nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczenia jest chroniona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni wpisanym do księgi wieczystej, co skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i ponownym orzeczeniem o odmowie zwrotu nieruchomości. Na marginesie jedynie Wojewoda zaznaczył, że utrzymanie istniejącego zadrzewienia, istniejącej zieleni w terenie, pozwalającej na pełnienie przez ten teren funkcji strefy ochronnej, zgodnej z celem wywłaszczenia, może oznaczać, w zależności od okoliczności konkretnej sprawy, że cel wywłaszczenia został w ten sposób zrealizowany. Zaniechał zbadania materiału dokumentacyjnego pod tym kątem.

Z powyższego bezsprzecznie wynika, że choć Starosta zbadał zaistnienie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości przesłanek z art. 137 u.g.n., tj. kwestii jej zbędności na cel wywłaszczenia, to już Wojewoda uznał poczynione przez Starostę ustalenia w tym zakresie za niepotrzebne, skoro stwierdzono, że nieruchomość stanowiąca przedmiot roszczenia jest chroniona prawem użytkowania wieczystego na rzecz Spółdzielni wpisanym do księgi wieczystej, co w konsekwencji skutkowało zastosowaniem w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji i ponownym orzeczeniem o odmowie zwrotu nieruchomości. Organ odwoławczy jedynie na marginesie przywołał orzecznictwo sądowoadministracyjne odnoszące się do zieleni pełniącej "funkcję strefy ochronnej", nie przesądzając jednak, czy mając na uwadze cały materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie, zieleń znajdująca się na przedmiotowych działkach faktycznie wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia, czy też nie.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 grudnia 2021 r. sygn. akt I OSK 4312/18 walor prawomocności uzyskała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Zarządu Gminy [...] z [...] grudnia 1991 r. o oddaniu w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...], m.in. gruntu objętego wnioskiem o zwrot w niniejszej sprawie, w konsekwencji czego straciła na aktualności główna teza zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty, tj. pozostawania nieruchomości w użytkowaniu wieczystym Spółdzielni, co uniemożliwiało dokonanie jej zwrotu na rzecz wnioskodawców.

W tej sytuacji, mając na uwadze okoliczność, że Starosta w decyzji pierwszoinstancyjnej uznał, że nieruchomość ta była zbędna na cel wywłaszczenia, natomiast Wojewoda, rozpatrując odwołania od tej decyzji, nie dokonał w tym przedmiocie żadnych ustaleń, nie przeprowadził analizy materiału dowodowego i nie odniósł się do żadnych dokumentów zgromadzonych w sprawie, które przemawiają za lub też przeciw stanowisku Starosty, za zasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 K.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaniechanie zbadania koniecznych dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji oraz nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący wszystkich okoliczności sprawy, jak art. 137 u.g.n. poprzez niedokonanie oceny zaistnienia lub nie przesłanek do zwrotu nieruchomości.

Zdaniem Sądu w konsekwencji powyższego w sprawie naruszono również zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającą z art. 153 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Organy orzekające w niniejszej sprawie związane były natomiast wydanym przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 346/14 oraz wydane uprzednio w sprawie decyzje odmawiające zwrotu na rzecz wnioskodawców nieruchomości oznaczonej jako dz. nr [...]-cz. z obrębu [...] oraz nr [...]-cz., [...], [...]-cz., [...] i [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, że organy nie poczyniły ustaleń, które pozwoliłyby na jednoznaczną identyfikację gruntu, jego przeznaczenia i wykorzystania. W dacie orzekania przez Sąd dokumentacja nie pozwalała na weryfikację twierdzenia, że teren porośnięty trawą stanowi dla osiedla teren rekreacyjny lub teren izolacyjny. Sąd zauważył również, że jeżeli teren stanowi zieleń izolacyjną, to konieczne jest stwierdzenie przed jakimi wpływami chroni teren osiedla, o takiej funkcji może świadczyć lokalizacja terenu zielonego. Tymczasem w oparciu o materiał sprawy nie jest możliwe stwierdzenie, czy dz. nr [...] i [...], porośnięte trawą, same lub poprzez położenie w większym kompleksie terenów zielonych, służą izolacji osiedla przed jakimiś wpływami. Sąd zauważył, że w celu ustalenia powyższego organy winny w pierwszej kolejności podjąć próbę uzyskania dostępu do archiwalnej dokumentacji planistycznej osiedla, a w razie trudności w tym zakresie, opierając się na zebranym materiale zlokalizować na mapie teren przedmiotowych działek objętych wnioskiem oraz sąsiadujące z nim tereny zabudowy osiedla i ewentualnego zagospodarowania terenów przyległych, w takim zakresie, aby możliwe było jednoznaczne stwierdzenie, czy pozostawione tereny zielone pełnią rolę którejś w przewidzianych rodzajów zieleni.

Po zapoznaniu się z treścią uzasadnienia decyzji Starosty z [...] kwietnia 2018r. oraz materiałem dowodowym zebranym w przedmiotowej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w sprawie uzupełniono materiał dowodowy zgodnie z powyższymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego i ustalono stan prawny nieruchomości, jak również prawidłowo organy uznały, że wniosek o zwrot ograniczono jedynie tj. dz. nr [...] (choć w odwołaniu od decyzji Starosty z [...] września 2008 r. I. C. zakwestionowała odmowę zwrotu dz. nr [...] i nr [...], to następnie w odwołaniu z [...] października 2008 r. wszyscy wnioskodawcy wskazali, że przedmiotem zgłoszonych roszczeń staje się jedynie dz. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] ha). Starosta w dniu [...] grudnia 2016 r. zlecił, w wykonaniu wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego, geodecie uprawnionemu wykonanie opracowania geodezyjnego, polegającego na oznaczeniu na mapie sytuacyjno-wysokościowej pn. "[...], Założenia Techniczno-Ekonomiczne - Ogólny Plan Realizacyjny Zagospodarowania Terenu" skala 1:1000, symbol [...], nieruchomości opisanej w akcie notarialnym z [...] grudnia 1972 r. w powiązaniu z aktualnymi działkami ewidencyjnymi. Z treści ww. opracowania wynika, że w północnej części dz. nr [...] miała zostać wybudowana pętla autobusowa oraz ciągi pieszo jezdne, zaś w jej środkowej części oraz w północnej części dz. [...] miała zostać zrealizowana zieleń, która ze względu na położenie terenu w zasięgu szkodliwych wpływów Huty miała pełnić funkcję zieleni izolacyjnej. Ze względu na konieczność zabezpieczenia środowiska przed działalnością szkodliwą Huty w projekcie zieleni przyjęto założenie maksymalnej adaptacji już istniejącej zieleni, równocześnie znacznie zwiększając ilość materiału roślinnego w stosunku do przeciętnych stosowanych w osiedlach.

Choć więc Starosta poczynił ustalenia, które pozwoliłyby na jednoznaczną identyfikację gruntu, jego przeznaczenia i wykorzystania, to jednak organy oby instancji nie przeniosły tych ustaleń na wydane w sprawie rozstrzygnięcia (tj. nie ustaliły w sposób bezsporny, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna, czy też nie, na cel wywłaszczenia). W konsekwencji naruszono zasadę związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

Powyższe uchybienia w toku postępowania administracyjnego skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty, jako naruszających wskazane wyżej przepisy postępowania oraz prawa materialnego. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2600/14, jak również w uzasadnieniu wyroku wydanego w niniejszej sprawie i ustalą, czy przedmiotowy gruntu wykorzystany został zgodnie z celem wywłaszczenia, a w konsekwencji czy zaistniały przesłanki do zwrotu tej nieruchomości określone w art. 137 u.g.n. Nie przesądzając powyższej kwestii, Sąd zauważa jedynie, w ślad za ww. wyrokiem z 19 lipca 2016 r., że w sprawie konieczne jest ustalenie, czy pozostawione tereny zielone pełnią rolę którejś z przewidzianych rodzajów zieleni (np. strefy ochronnej / zielni izolacyjnej). Takich natomiast ustaleń zabrakło w decyzji Wojewody, natomiast w decyzji Starosty, choć kwestię tę zbadano, to jednak stała się ona nieistotna z uwagi na ustalenie, że nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 2 wyroku.

W przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie B.F. w kwocie 240 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł.

Z kolei orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania sądowego w pierwszej instancji orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Na powyższe koszty składają się wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł oraz wpis sądowy od wniesionej skargi w wysokości 200 zł.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.