Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 341/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 29 ust. 1 pkt 23, art. 30 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Ewa Makosz – Frymus Sędziowie WSA Ewa Kręcichwost – Durchowska (spr.) WSA Izabela Bąk - Marciniak Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. sprawy ze skargi D. R. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] października 2009 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. z dnia [...] sierpnia 2009 r. o nr [...]; 2. zasądza od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz skarżącej D. R. kwotę 250 zł (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu i kwotę 437 zł (czterysta trzydzieści siedem) tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego; 3. nakazuje ściągnąć od W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. na rzecz Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu) kwotę 500 zł (pięćset) tytułem nieuiszczonego wpisu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej PINB ) umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia od strony działki nr ewidencyjny [...] zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] obręb Z., gmina S. L..

W uzasadnieniu organ wskazał, iż stosownie do art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) budowa ogrodzeń jest wyłączona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Natomiast z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wynika obowiązek zgłoszenia organowi administracji architektoniczno -budowlanej zamiaru budowy ogrodzenia jedynie od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2.20 m.

Dalej organ wyjaśnił, iż działka nr [...] od strony której zlokalizowane jest przedmiotowe ogrodzenie stanowi prywatną drogę dojazdową do działek [...], [...], [...]. W związku z powyższym nie stanowi drogi gminnej (publicznej) w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz.115 ze zm.). Dalej organ podniósł iż w trakcie kontroli ustalono, że powyższe ogrodzenie nie przekracza wysokości 2.20 m.

Wobec powyższego w ocenie organu budowa przedmiotowego ogrodzenia nie wymagała zgłoszenia organowi administracji architektoniczno -budowlanej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. R. oraz A. T. podnosząc, iż sentencja jak i uzasadnienie decyzji nr [...] wskazuje, że organ w rażący sposób naruszył art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071; ze zm. – dalej "Kpa") poprzez zaniechanie wyjaśnienia stanu faktycznego. Strony zwróciły uwagę, iż pomimo wskazania we wniosku rzeczywistej kwalifikacji kwestionowanego obiektu budowlanego organ nie zadał sobie najmniejszego trudu wyjaśnienia tej kwestii. Strony podniosły, iż obiektem budowlanym stanowiącym przedmiot tej decyzji jest bowiem nie "ogrodzenie z płyt betonowych" jak kwalifikują tę budowlę pracownicy PINB lecz mur oporowy wykonany w celu umocnienia sztucznie utworzonej poprzez nawiezienie mas ziemnych o miąższości około 100 do 130 cm skarpy. Strony podkreśliły, iż organ bez podania jakichkolwiek argumentów na rzecz innej kwalifikacji kwestionowanego obiektu budowlanego stwierdził, że jest to "ogrodzenie z płyt betonowych" a następnie, na podstawie tej błędnej kwalifikacji obiektu stwierdza, iż obiekt taki nie wymaga zgłoszenia organowi administracji arehitekloniczno-budowlanej.

Dalej strony wskazały, iż dla prawidłowej kwalifikacji wzniesionego obiektu budowlanego należy wziąć pod uwagę nie tylko zewnętrzny wygląd (i to tylko od jednej strony) lecz także cel jego wzniesienia, rzeczywistą funkcję jaką pełni oraz jego cechy konstrukcyjne. Strony wyjaśniły, iż istotnie patrząc na ten obiekt z zewnątrz działki o nr ewidencyjnym [...] być może wygląda on na ogrodzenie z płyt betonowych, jednak został on wzniesiony w zupełnie innym celu. Powodem wzniesienia rzekomego "ogrodzenia", a w rzeczywistości muru oporowego jest konieczność powstrzymania naporu mas ziemnych nawiezionych na działkę nr [...] by nie wysypywały się one na sąsiednie działki. Za taką kwalifikacją tego obiektu budowlanego w ocenie stron przemawia także jego konstrukcja. Odwołujący zwrócili uwagę, iż typowe ogrodzenie z płyt betonowych ogranicza się do betonowych słupów wkopanych w ziemię oraz wsuniętych pomiędzy słupy prefabrykowanych płyt betonowych. W przypadku tego muru oprócz słupów betonowych głęboko wkopanych w ziemię zastosowano dwie warstwy płyt betonowych wraz ze specjalnymi przekładkami, których celem jest rozłożenie sił naporu gruntu na obie warstwy płyt, gdyż jedna warstwa zastosowanych płyt nie wytrzymałaby tego naporu. Zdaniem odwołujących nie istnieją żadne przesłanki do stwierdzenia, iż budowla ziemna wybudowana na działce [...] wraz z konstrukcją oporową w formie muru oporowego zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Dalej odwołujący podnieśli, iż informowali organ, że PINB prowadzi postępowanie w sprawie "zgodności z przepisami prawa budowlanego budowy ogrodzenia" co jest niezgodne zarówno z wnioskiem jak i ze stanem faktycznym. Odwołujący zwrócili uwagę, iż zarówno we wniosku jak i późniejszych pismach przedmiotem skargi jest wybudowanie budowli ziemnej w formie wysokiej, ponad metrowej skarpy oraz konstrukcji oporowej niezbędnej do utrzymania tej skarpy wybudowanej z prefabrykowanych elementów, teoretycznie przeznaczonych do budowy parkanu.

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego umorzył postępowanie odwoławcze wszczęte odwołaniem A. T..

Decyzją z dnia [...] października 2009 r. [...] W. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając odwołanie D. R., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, iż zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego budowa ogrodzeń nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Z kolei zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 w/w ustawy, zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. I pkt 3). Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, iż zgodnie z obowiązującymi od dnia 1 stycznia 1995 r. przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ogrodzenia budowlane poza miejscami publicznymi - niezależnie od ich konstrukcji i użytego materiału budowlanego - nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i w związku z tym nie podlegają nadzorowi organów budowlanych. Wydane w odniesieniu do takich ogrodzeń decyzje administracyjne nakazujące ich rozbiórką byłyby dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Organ wskazał także, iż "budowa" ogrodzeń regulowana została także w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z § 41-43 w/w rozporządzenia "ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt. Umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów jest zabronione. Bramy i furtki w ogrodzeniu nie mogą otwierać się na zewnątrz działki. Furtki w ogrodzeniu przy budynkach mieszkalnych wielorodzinnych i budynkach użyteczności publicznej nie mogą utrudniać dostępu do nich osobom niepełnosprawnym poruszającym się na wózkach inwalidzkich. Szerokość bramy powinna wynosić w świetle co najmniej 2,4 m, a w przypadku zastosowania furtki jej szerokość powinna być nie mniejsza niż 0,9 m, przy czym na drodze pożarowej szerokości te regulują przepisy odrębne dotyczące ochrony przeciwpożarowej ". Jak ustalił organ I instancji przedmiotowe ogrodzenie nie narusza także w/w przepisów, a zatem skoro ogrodzenie to nie narusza żadnych z przywołanych przepisów, to postępowanie winno zostać umorzone.

Skargę na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. R. wskazując, iż organ w trakcie postępowania, pomimo wielokrotnego zwracania uwagi nigdy nie odniósł się do stawianego zarzutu błędnego ustalenia stanu faktycznego, co stoi w rażącej sprzeczności z art. 9 i art. 11 Kpa.

Dalej strona podniosła, iż sztuczne naniesienie ponad metrowej warstwy ziemi ponad naturalny poziom terenu w granicy z sąsiednimi działkami wywołał konieczność wybudowania konstrukcji oporowej zapewniającej stabilność tej skarpy i zapobiegającej rozsypywaniu się tej ziemi na sąsiednie działki. Skarżąca zwróciła uwagę, iż konstrukcja oporowa wybudowana została bardzo niechlujnie, z materiałów przeznaczonych na budowę parkanu, co spowodowało, że już w tej chwili konstrukcja ta znacznie się przechyliła w miejscu największego spiętrzenia nasypu. W ocenie skarżącej wzniesiona budowla pomimo, że nie jest typowa dla budowli ziemnych, jednak z całą pewnością nie spełnia ona funkcji parkanu. Zdaniem skarżącej przeciwko traktowaniu tej budowli jako parkanu przemawia także fakt, iż została ona wybudowana tylko w tym miejscu, w którym poziom terenu działki nr [...] został podniesiony w największym stopniu. W dalszej części działki nie wybudowano już parkanu - powstała niewysoki skarpa, która została ukształtowana w ten sposób, że łagodnie opada w kierunku działek sąsiednich. Skarżąca podkreśliła, iż wszystkie opisane powyżej okoliczności wskazują, że zarówno z uwagi na cechy samej i budowli jaki intencje dla których została wzniesiona świadczą o tym, iż jest to ewidentnie budowla ziemna z konstrukcją oporową, a nie parkan.

Postanowieniem z dnia 12 stycznia 2010 r. IV SA/Po 945/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę.

Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 kwietnia 2010 r. II OSK 660/10 uchylił zaskarżone postanowienie.

Na rozprawie w dniu 16 czerwca 2010 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę, a ponadto oświadczył, iż organ nie rozpoznał sprawy co do istoty. Organ w swojej decyzji cały czas odnosi się do ogrodzenia, czy też jak pisze parkanu tymczasem mamy tu do czynienia z budowlą ziemną, która obejmuje całą praktycznie działkę i która jedynie kończy się w jednym z miejsc czymś w rodzaju ogrodzenia. Dalej pełnomocnik wskazał, iż mur oporowy, który ma na celu zatrzymanie naniesionych mas ziem, został wykonany niechlujnie. Naniesienie warstw ziemi zmieniło całe stosunki wodne w okolicznych terenach. Pełnomocnik zwrócił uwagę, iż powyższe nie było przedmiotem badania przez organ I instancji, pomimo, że skarżąca konsekwentnie o to wnosiła. Pełnomocnik wskazał także, iż organ mimo wniosku nie wydał żadnego rozstrzygnięcia jeżeli chodzi o budowę budynku gospodarczego.

Uczestnik postępowania A. T. poparł skargę podkreślając, iż dla niego jest to też budowla ziemna i nie ma ona nic wspólnego z parkanem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd zobowiązany jest do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszonych w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o utrzymaniu w mocy decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w sprawie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia od strony działki nr ewidencyjny [...] zlokalizowanego na działce nr ewidencyjny [...] obręb Z., gmina S. L..

W myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Budowa ogrodzeń, w świetle art. 29 ust. 1 pkt 23 ustawy, nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m (art. 30 ust. 1 pkt 3).

W przedmiotowej sprawie organ bez głębszej analizy wskazał, iż ogrodzenie powstało od strony drogi dojazdowej i nie przekracza wysokości 2,20 m co w ocenie organów prowadzi do uznania, iż w przedmiotowej sprawie nie było konieczności zgłoszenia tych robót, a co za tym idzie prowadzi do uznania, że postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji poczynić należy kilka uwag natury ogólnej. W ramach prowadzonego postępowania administracyjnego organ jest obowiązany przestrzegać przepisów Kpa w tym wynikających z tej regulacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 Kpa zasada nakazująca organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. Obowiązek ten został skonkretyzowany w art. 77 § 1 Kpa zgodnie z którym organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 Kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Powyższe ustalenia organu winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 Kpa uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W tym miejscu przypomnieć należy, iż zgodnie z Prawem budowlanym budowa ogrodzeń nie wymaga pozwolenia na budowę, zaś zgłoszenia właściwemu organowi wymaga jedynie budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m. W przedmiotowej sprawie, co prawda ogrodzenie nie przekracza wysokości 2,20 m, to jednak sam fakt, iż ogrodzenie to powstało od strony dojazdowej i nie przekracza wysokości 2,20 m nie oznacza, iż nie wymaga zgłoszenia. W orzecznictwie sądowo administracyjnym trawa m.in. spór co do rozumienia pojęcia "inne miejsca publiczne". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2004 r. (OSK 454/04, Lex Nr 173981) stanął na stanowisku, iż droga służąca obsłudze pól, jako lokalna droga dojazdowa do gruntów stanowi "miejsce publiczne" w rozumieniu art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż prawidłowa wykładnia art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, może i powinna prowadzić do wniosku, że także droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne". Jeżeli bowiem do istniejącej drogi (drogi wewnętrznej czy dojazdowej do pól, które nie są drogami publicznymi), ma dostęp nieograniczona ilość osób, które korzystają z tej drogi, to nie sposób przyjąć, że droga ta nie stanowi miejsca publicznego. Natomiast w wyroku z dnia 28 marca 2006 r., II OSK 675/05, ONSAiWSA 2006, Nr 4, poz. 122, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przez pojęcie "innych miejsc publicznych", o których mowa w komentowanym przepisie, nie należy rozumieć dróg niebędących drogami publicznymi w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, skoro występujący wcześniej w tym przepisie wyraz "dróg" odnosi się do dróg publicznych w rozumieniu tej ustawy. NSA uznał także, iż to, że do danego miejsca ma swobodny dostęp nieograniczona liczba osób, nie może być głównym kryterium przy ustalaniu rozumienia pojęcia "innych miejsc publicznych"

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie podziela poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 2 lipca 2004 r. OSK 454/04, iż droga nie zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, stanowi "inne miejsce publiczne" jeżeli do niej ma dostęp nieograniczona ilość osób to jednakże nie oznacza, iż Sąd stoi na stanowisku, że w sytuacji budowy ogrodzenia niższego niż 2,20 m od strony drogi wewnętrznej nie jest wymagane zgłoszenie. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi wymaga budowa ogrodzeń od strony dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych oraz ogrodzeń o wysokości powyżej 2,20 m i wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu. Powyższy przepis nie stanowi wyłącznie o drogach publicznych i innych miejscach publicznych. Z regulacji tej wynika również, iż zgłoszenia wymaga także budowa ogrodzeń od strony ulic, placów publicznych. W uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 11 kwietnia 2005 r., (sygn. akt II OPS 2/05, ONSAiWSA 2005/5/88) Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że z definicji ulicy zamieszczonej w słowniczku ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza z jej drugiej części wynika, że ulice, o jakich mowa, powinny mieć cechę ogólnej dostępności, powszechności (w myśl definicji W. Kopalińskiego "publiczny" to tyle co powszechny, jawny, dostępny, przeznaczony dla ogółu, dla wszystkich - Słownik wyrazów obcych i zwrotów obcojęzycznych z almanachem, Warszawa 2000, s. 415; "publiczny" to dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, dostępny dla wszystkich, ogólny, powszechny - Słownik języka polskiego, t. II, Warszawa 1979, s. 1074). Jeśli zatem ulica ma tę cechę ogólnej dostępności, to jest ulicą w myśl ustawy o drogach publicznych. Z analizy tej trzeba wyprowadzić zatem wniosek, że za ulicę, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych można uznać tylko taką drogę wewnętrzną, która ma cechę ogólnej dostępności.

Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, iż art. 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego wymaga zgłoszenia zamiaru budowy nie tylko ogrodzeń powyżej 2,20 m oraz budowy ogrodzeń od strony dróg publicznych, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, ale również budowy ogrodzeń od strony dróg wewnętrznych będących ulicami lub placami o powszechnej dostępności, jak również od strony torów kolejowych oraz innych miejsc publicznych nie będących drogami (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2008 r., II OSK 1467/07 ,http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego organ prowadząc niniejsze postępowanie w zakresie zgodności z przepisami prawa budowy ogrodzenia winien ustalić czy "prywatna droga dojazdowa" od której strony postawiono ogrodzenie stanowi czy też nie ulicę w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tzn. czy jest to ulica o ogólnej dostępności.

Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 8 Kpa, organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 1992 r., sygn. akt SA/Lu 694/92 Wspólnota 1993/44, str. 18). Ponadto w myśl art. 11 Kpa ogany administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. W wyroku z dnia 20 listopada 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (I SA/Wa 1164/06, http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wskazał, że "To, że organ wydaje decyzję bez odniesienia się do zarzutów strony, powoduje, że decyzja taka wymyka się kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego. W konsekwencji nie jest również możliwe zbadanie, czy dokonana przez organy obu instancji ocena tego materiału była prawidłowa ze względu na kryteria wskazane w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa" Obowiązkiem organu jest przedstawienie w uzasadnieniu decyzji ustalonego stanu faktycznego i wskazanie przepisów prawa, na których oparto rozstrzygnięcie. W szczególności organ powinien odnieść się do tych faktów i okoliczności, które strona uważa za decydujące dla rozstrzygnięcia sprawy. W wyroku z dnia 11 lipca 2001r. ( IV SA 703/99, LEX nr 51234) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że, organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa. Podobnie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 października 2007r. ( VI SA/Wa 1132/07 LEX nr 501315), w którym wskazzano, że "w sytuacji, w której strona postępowania przypisuje określonym zdarzeniom, faktom czy okolicznościom decydujące dla wyniku sprawy znaczenie, będzie naruszać prawo i uchybiać zasadzie przekonywania i wyjaśniania sformułowanej w art. 11 Kpa takie niekorzystne dla strony rozstrzygnięcie organu, które w uzasadnieniu nie będzie odnosiło się w sposób rzeczywisty do przedstawionych argumentów. Działanie takie naruszać będzie również przepisy art. 7 i art. 107 § 3 Kpa"

Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy uznać należy, iż organ prowadząc postępowanie uchybił powyższym normom. Poza uchybieniem, które omówione zostało wyżej tzn. iż organ nie ustalił czy "prywatna droga dojazdowa" stanowi ulicę czy też plac o ogólnej dostępności, organ nie odniósł się również do twierdzeń strony zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego. W przedmiotowej sprawie pomimo zgłaszania przez skarżącą, iż uczestniczka postępowania wzniosła "mur oporowy" organ bez dokładnego wyjaśnienia stronie poprzestał na stwierdzeniu, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ogrodzeniem. Powyższe wymagało od organu ustosunkowania się tych twierdzeń w szczególności, iż strona w toku postępowania wskazywała, iż dla "prawidłowej kwalifikacji wzniesionego obiektu budowlanego należy wziąć pod uwagę nie tylko zewnętrzny wygląd (i to tylko od jednej strony) lecz także cel jego wzniesienia, rzeczywistą funkcję jaką pełni oraz cechy konstrukcyjne. Strona wskazywała także, iż powodem wzniesienia rzekomego "ogrodzenia, a w rzeczywistości muru oporowego była konieczność powstrzymania naporu mas ziemnych nawiezionych na działkę nr [...] by nie wysypywała się one na sąsiednie działki.

Wobec powyższego stwierdzić należy, iż organy w niniejszej sprawie nie ustosunkowując się do twierdzeń strony dotyczących wzniesionego obiektu i jego kwalifikacji, które mają znaczenie dla sposobu załatwienia sprawy, uchybiły obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 Kpa tj. obowiązkowi pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jak również obowiązkowi wyjaśnienia stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy. Organ w uzasadnieniu decyzji mając na względzie powyższe obowiązki jak także art. 107 § 3 Kpa winien w uzasadnianiu rozstrzygnięcia wyjaśnić stronie dlaczego przedmiotowej inwestycja jest traktowana przez niego jako ogrodzenie, a nie jak sugeruje strona jako mur oporowy. Powyższe ma istotne znaczenie ponieważ w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego konstrukcje oporowe traktowane są jako budowle. Powyższe nabiera tym bardziej znaczenia, iż art. 29 Prawa budowlanego zawiera katalog obiektów i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a art. 30 zawiera enumeratywne wyliczenie przypadków w których wymagane jest dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Przepisy te nie wymieniają konstrukcji oporowych, a zatem budowa takiego obiektu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Z powyższego jednoznacznie wynika, iż organy orzekające w niniejszej sprawie powyższe zasady postępowanie administracyjnego naruszyły w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia konieczność uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji.

Na marginesie Sąd zauważa, iż organ naruszył również wynikającą z art. 8 Kpa zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa poprzez nie ustosunkowanie się do wniosku strony z dnia [...] listopada 2008 r. odnośnie wybudowania budynku gospodarczego. W reakcji na powyższy wniosek organ zawiadomił strony, iż w dniu [...] kwietnia 2009 r. zostaną dokonane oględziny budynku gospodarczego oraz muru oporowego. Z protokołu kontroli wynika, iż na działce oprócz ogrodzenia będącego przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się budynek gospodarczy postawiony bez wymaganego zgłoszenia. Co prawda organy administracyjne w zawiadomieniach, o jakich mowa w art. 61 § 4 kpa, jednoznacznie sprecyzowały, iż przedmiotem postępowania wszczętego z urzędu jest budowa ogrodzenia, to jednakże nie odniesienie się w żadnym stopniu do kwestii budowy budynku gospodarczego pomimo stwierdzenia w toku kontroli, iż został on wybudowany bez wymaganego zgłoszenia stanowi naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Organ rozpoznając sprawę ponownie uznając, iż powyższa inwestycja jest ogrodzeniem ustali czy droga dojazdowa jest czy też nie ulicą w rozumieniu ustawy o drogach publicznych tzn. ulicą o ogólnej dostępności. Dopiero na podstawie powyższych ustaleń organ wyda stosowne rozstrzygnięcie dając wyraz swoim ustaleniom w należycie sporządzonym uzasadnieniu. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ winien również wyjaśnić stroną dlaczego zrealizowana na działce nr [...] inwestycji jest traktowana przez organ jako ogrodzenie, a nie jak sugeruje skarżąca jako mur oporowy.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. Art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zastosowano z uwagi na fakt, iż decyzja o umorzeniu postępowania nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 Ppsa w zw. z § 15 pkt 1 w zw. z § 14 ust 2 pkt 1 lit c oraz § 14 ust 2 pkt 2 lit a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenie przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. Nr 163 poz. 1349 ze zm.) Na koszty procesu składają się wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 250 zł oraz koszty zastępstwa procesowego w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (240 zł) oraz Naczelnym Sądem Administracyjnym (180 zł ) powiększonego o opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł).

W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 223 § 2 Ppsa.

MZ