Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 116/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 9 ust. 4 i ust. 5, art. 10 ust. 2 pkt 2,  art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A.R. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] nr [...]" w przedmiocie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]" pow. działdowski woj. warmińsko-mazurskie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że w dniu "[...]" Rada Gminy podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy A".

Skargę na ww. uchwałę wywiódł A. R. (dalej jako skarżący), wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w jakiej Studium przewiduje zakazy i ograniczenia związane z zabudową i lokalizacją przedsięwzięć gospodarczych na działkach nr "[...]", położonych w obrębie ewidencyjnym A, stanowiących własność skarżącego, a w szczególności w odniesieniu do:

a) Rozdziału 3 Studium (Ogólne kierunki i zakres rozwoju poszczególnych rodzajów działalności w Gminie we wszystkich wyznaczonych strefach), w zakresie w jakim wprowadza on zakaz działalności gospodarczej,

b) Rozdziału 4 Studium (Określenie Polityki Przestrzennej w Poszczególnych Strefach), podrozdział 4.4 (SUI strefy o umiarkowanym reżimie) w zakresie w jakim wyklucza on lokalizację przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

c) Rozdziału 7 Studium (Pozostałe Ustalenia Przestrzenne) w zakresie pkt 2, który określa warunki realizacji obiektów specjalistycznych hodowlanych (farmy): o obsadzie nie mniejszej niż 210 DJP w odległości minimum 400 m od terenów zabudowy mieszkaniowej istniejącej i planowanej, od 40 do 209 DJP w odległości nie mniejszej niż 200 m.

Na podstawie art. 57 §1 pkt 3 ppsa zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na treść uchwały, a mianowicie:

a) art. 140 kc w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w Studium ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczeń w zakresie realizacji specjalistycznych obiektów hodowlanych (ferm) w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej lub planowanej, które stanowią naruszenie istoty prawa własności, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

b) art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ustanowienie w Studium ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczeń w zakresie realizacji specjalistycznych obiektów hodowlanych (ferm) w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej lub planowanej, które stanowią naruszenie istoty prawa własności, ewentualnie ograniczenie konstytucyjnie chronionego prawa własności, a nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a nadto mają charakter arbitralny i zostały wprowadzone bez przeprowadzenie testu proporcjonalności przewidzianego w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP,

c) art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku (w brzmieniu sprzed 18 listopada 2015 roku - art. 10 ust. 2 pkt 2 został uchylony przez ustawę o rewitalizacji z dnia 9 października 2015 roku) w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 28 kwietnia 2004 roku w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez wprowadzenie do Studium ograniczeń i zakazów w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także ograniczeń w zakresie realizacji specjalistycznych obiektów hodowlanych (ferm) w zależności od odległości od zabudowy mieszkaniowej istniejącej lub planowanej, tj. zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, które mogą znaleźć się jedynie w planie miejscowym,

d) art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1-9 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez naruszenie zasad sporządzania studium oraz trybu ich sporządzania, a także poprzez ustanowienie w Studium niejasnych, niespójnych i niekonsekwentnych zakazów i ograniczeń, które dyskryminują przedsiębiorców i drobnych rolników względem rolników wielkoobszarowych, tj. przewidują, że rolnicy wielkoobszarowi mogą prowadzić działalność, która jest niedopuszczalna w przypadku innych podmiotów.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto zaprezentowane zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, nie zgadzając się z zarzutami zaprezentowanymi przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył , co następuje:

Należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity Dz.U. z 2020 poz. 1842 ze zm.), wobec uznania rozpoznania sprawy za konieczne w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania sprawy, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.

Wskazania wymaga przede wszystkim, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2021 r., poz. 137 j.t).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 1302 j.t. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy".

Zaskarżona uchwała, jako podjęta w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, nie będącym jednak aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647), zwanej dalej u.p.z.p. Bezspornie zatem zalicza się ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., a w konsekwencji może podlegać merytorycznej kontroli.

Oceny, czy uchwała w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej "studium") jest obarczona wadą skutkującą stwierdzeniem jej nieważności (względnie stwierdzeniem jej wydania z naruszeniem prawa) przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium", którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa, odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium", których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa, należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd nie dostrzegł aby zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem trybu, przeciwnie wszystkie wymogi w tym zakresie zostały spełnione. Dlatego też nieuprawniony jest zarzut naruszenia przez organ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 11 pkt 1-9 w zw. z art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku poprzez naruszenie zasad sporządzania studium oraz trybu ich sporządzania.

Zwrócić należy również uwagę, że studium nie jest aktem prawa miejscowego, jest aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gmin. Tym samym jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej. W konsekwencji co do zasady - skoro naruszenie interesu prawnego musi być bezpośrednie oraz realne - może nastąpić przede wszystkim zapisami planu miejscowego, a nie ustaleniami studium, które nie mają charakteru normy prawa obowiązującej na danym obszarze. Jednakże dokonując przedmiotowej oceny należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące przy uchwalaniu planu. Rada w świetle art. 20 ust. 1 u.p.z.p. może uchwalić plan dopiero po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Nie można zatem a priori wykluczać naruszenia czyjegoś interesu prawnego ustaleniami studium, jeżeli są one niejako pierwotnym źródłem tego naruszenia.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 10 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, w studium określa się w szczególności kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy.

Dokonując oceny legitymacji procesowej skarżącego, należy mieć na uwadze, że legitymację tę badamy analogicznie, jak w wypadku skargi na plan miejscowy. Przy czym o naruszeniu interesu prawnego skarżącego decydować może konkretny zapis studium, z którego owo naruszenie jest możliwe do wywiedzenia. W orzecznictwie podkreśla się, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest norma prawa materialnego (najczęściej prawa cywilnego lub administracyjnego), stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego, a naruszenie tego interesu następuje wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (vide wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

Źródłem takiego interesu są zatem, z całą pewnością, prawa rzeczowe, jak własność czy użytkowanie wieczyste, służące do nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym aktem samorządu terytorialnego.

Skarżący, jako właściciel działek nr "[...]" w obrębie A, objętych Studium, zakwestionował zaskarżoną uchwałę m.in. co do Rozdziału 7 Studium (Pozostałe Ustalenia Przestrzenne) w zakresie pkt 2, który określa warunki realizacji obiektów specjalistycznych hodowlanych (farmy): o obsadzie nie mniejszej niż 210 DJP w odległości minimum 400 m od terenów zabudowy mieszkaniowej istniejącej i planowanej, od 40 do 209 DJP w odległości nie mniejszej niż 200 m.

Przede wszystkim należy zauważyć, że jak sam skarżący podniósł w skardze, prowadzi działalność znajdującą się na uboczu, w odległości ponad 1,5 kilometra do miejscowości B oraz w odległości około kilometra od miejscowości C (pozostałe okoliczne miejscowości są położone jeszcze dalej). W podobnej odległości znajduje się od ww. działek zabudowa mieszkaniowa, co potwierdzają akta administracyjne i co wynika ze strony geoportal.gov.pl. Tym samym ograniczenie w zakresie odległości od terenów zabudowy mieszkaniowej nie dotyczy terenów skarżącego, a tym samym pozostaje zatem poza sferą jego interesu prawnego. Dlatego też ta kwestia, której nie dotyczy interes prawny skarżącego, nie mogła podlegać badaniu przez sąd w niniejszej sprawie.

Jeśli zaś chodzi o pozostałe ograniczenia, w zakresie wprowadzenia zakazu działalności gospodarczej, czy też wykluczenia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jak też ograniczenia odnośnie do obsady obiektów specjalistycznych hodowlanych (ferm), to są one w ocenie Sądu dopuszczalne. Już na etapie ustaleń studium organ planistyczny ma prawo, w ramach władztwa planistycznego, do kształtowania kierunków i uwarunkowań dla zagospodarowania przestrzennego na określonych obszarach.

W ocenie Sądu wprowadzone w zaskarżonej uchwale ograniczenie prowadzonej produkcji w sektorze chowu lub hodowli zwierząt jest usprawiedliwione polityką prowadzoną przez gminę. Takie postanowienia wynikają ze studium, gdzie wyraźnie wskazano na przykład na potrzebę realizacji celów przyrodniczych, związanych z racjonalną gospodarką zasobami środowiska, a także ograniczeniem zanieczyszczeń pochodzących ze źródeł lokalnych, w tym ilości wytwarzanych odpadów i właściwego ich zagospodarowania (Studium – Wstęp, 1.3 Cele przyrodnicze). Wprowadzone zatem obecnie przez Radę, a kwestionowane przez skarżącego obostrzenia stanowią wyraz prowadzonej przez gminę polityki rozwoju w sferze rolnictwa, do czego gmina jest w pełni uprawniona. Wymiernym wyznacznikiem tej polityki w tej konkretnej kwestii mogło być ograniczenie ilościowe chowu lub hodowli poprzez wskazanie maksymalnej liczby obsady zwierząt. W ocenie Sądu taki sposób prowadzenia polityki planistycznej nie przekracza granic tzw. "władztwa planistycznego", acz prawo własności skarżącego zostało niewątpliwie ograniczone, jednak w granicach i ramach prawnych. Skarżący bowiem nie został pozbawiony możliwości produkcji rolniczej o profilu hodowli/chowu zwierząt w tym drobiu, jedynie skala tej produkcji może być dla niego niesatysfakcjonująca. Zachował natomiast te uprawnienia w takiej skali i zakresie, jak i pozostali mieszkańcy gminy.

Odnosząc się do podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia przysługującego mu prawa własności, tj. art. 140 k.c. w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. w związku z art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, a także art. 22 Konstytucji RP w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, należy wskazać, iż nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepis art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiący, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) – w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (wyrok TK z dnia 11 maja 1999, sygn. akt K 13/98, publ. OTK ZU 1999/4/74). Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (vide wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). W ocenie Sądu proporcje te zostały ustalone w sposób adekwatny do oczekiwań mieszkańców gminy oraz zamierzeń i planów inwestycyjnych większości właścicieli działek znajdujących się w obszarze studium. Stanowisko Rady Gminy daje się obronić zarówno jeśli chodzi o zasadę proporcjonalności, jak i równości obywateli wobec prawa. Pozwala także zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służy zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej.

Rozwiązanie przyjęte w zaskarżonej uchwale ma charakter kompromisowy.

W celu bowiem ochrony interesów innych mieszkańców zostało wprowadzone ograniczenie ilości obsady hodowanych zwierząt w obszarze całej gminy. Organ zwrócił uwagę na liczne protesty mieszkańców, którzy sprzeciwiali się tego typu inwestycjom jak fermy drobiu, jako negatywnie oddziaływujących na przyrodę i generujące określone uciążliwości (np. zapachowe). W ocenie Sądu takie rozwiązanie planistyczne zaproponowane w zakwestionowanych przepisach Studium pozostają w racjonalnej proporcji do celu jakim jest ochrona środowiska, rozumiana szeroko również z jej elementem jakim jest człowiek. Otóż właściciel, który chciałby prowadzić chów lub hodowlę zatrzymuje to uprawnienie, jednak ze względu na charakter gminy skala nowo powstającej produkcji hodowlanej została ograniczona kwestionowanymi przez skarżącego wymaganiami ilościowymi, które również w ocenie Sądu nie zostały przez organ określone w sposób dowolny, lecz mają oparcie w uregulowaniach prawnych. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2010r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się chów lub hodowlę zwierząt w liczbie nie mniejszej niż 210 DJP. Nie ulega zatem wątpliwości, że wskazane inwestycje w ocenie ustawodawcy zawsze negatywnie oddziaływają na środowisko, dlatego też wprowadził dla nich obowiązek opracowywania raportu oddziaływania na środowisko. Nie bez znaczenia jest również fakt, że w granicach gminy A znajdują się obszary objęte formami ochrony przyrody (np. użytek ekologiczny "Śródleśne Pastwisko").

W ocenie Sądu zatem, jeżeli wynika to z uwarunkowań środowiskowych, krajobrazowych czy też architektonicznych, gmina w ramach tzw. "władztwa planistycznego" może wprowadzić obostrzenia w zakresie lokalizacji na terenie gminy określonych inwestycji.

Nie można zgodzić się również z argumentacją o przekroczeniu granic władztwa planistycznego poprzez dowolność wprowadzonego ograniczenia. Organ mając na uwadze kolizję funkcji, ograniczył ilościowo możliwość hodowli. Regulacja ta nie oznacza przekroczenia zakresu władztwa planistycznego, gdyż wprowadzenie ograniczeń związanych z ochroną środowiska, nie stanowi zastępowania w tym zakresie organów ochrony środowiska przez radę gminy.

Należy także podkreślić, że studium nie ogranicza dotychczas prowadzonej działalności. Nie ingeruje zatem w sferę praw nabytych, a jedynie ustala zasady dla nowo powstających, czy chcących się rozbudowywać farm. Interes potencjalnego inwestora musi więc pozostawać w zgodzie z potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska, a tym samym zdaniem Sądu kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają zasady proporcjonalności.

W skardze wskazano również, że w strefie oznaczonej w Studium jako SUI priorytetem jest rolnictwo, co koresponduje ze stwierdzeniem zawartym na str. 18 Studium, iż strefa SUI stanowi "Tereny zaplecza rolniczego gminy z zachowaniem wielkoobszarowych gospodarstw rolnych''. W odniesieniu do działalności rolniczej Studium nie zawiera żadnych ograniczeń w zakresie rodzaju prowadzonej działalności, ani skali tej działalności. Takie ustalenia są według skarżącego sprzeczne z treścią zakazów i ograniczeń odnoszących się do działalności gospodarczej, gdyż działalność rolnicza może być jednocześnie działalnością gospodarczą, jeżeli stanowi zorganizowaną działalność zarobkową, wykonywaną we własnym imieniu i w sposób ciągły, co wynika z powołanego w skardze art. 3 ustawy z 6 marca 2018 roku Prawo przedsiębiorców. Skarżący zupełnie pominął jednak fakt, że w momencie uchwalania Studium wspomniana ustawa Prawo przedsiębiorców jeszcze nie obowiązywała, funkcjonowała natomiast w obrocie prawnym ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013, poz. 672), która w art. 3 stanowiła, że jej zapisów nie stosuje się w zakresie chowu i hodowli zwierząt.

Nadmienić również należy, że związanie ustaleniami zawartymi w Studium, z uwagi na różnice w charakterze obu porównywanych aktów ogólnych, nie polega na powtórzeniu w planie zapisów studium. Zgodności nie można utożsamiać z identycznością. Zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego powinno się postrzegać jako kontynuację zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2033/16). Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne (patrz: wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 1107/16).

To zatem w planie miejscowym następuje konkretyzacja ograniczeń zagospodarowania przestrzennego określonych obszarów, w tym wprowadzenie ograniczeń i zakazów związanych z określonym rodzajem działalności, takich jak np. fermy drobiu. To również w planie miejscowym następuje uszczegółowienie tych ograniczeń i ich sprecyzowanie, z ewentualnym wyodrębnieniem i określeniem tzw. gospodarstw wielkoobszarowych, o których w studium wspomina się bez zdefiniowania tego pojęcia.

Podkreślenia zarazem wymaga, że obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącemu. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczące planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyroki: NSA z 26 lutego 2008 r., II OSK 1765/07; WSA w Białymstoku z 9 maja 2013 r., II SA/Bk 87/13; WSA w Lublinie z 2 października 2008 r., II SA/Lu 342/08 i WSA w Warszawie z 12 stycznia 2004 r., IV SA 3473/01).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawnie określonych zasad tworzenia studium. Nawet jeśli – z punktu widzenia strony skarżącej – rozwiązania przyjęte w Studium uniemożliwiają najbardziej opłacalne ekonomicznie zagospodarowanie gruntu będącego jej własnością, to w okolicznościach niniejszej sprawy nie stanowi to naruszenia tychże zasad tworzenia zaskarżonego aktu. Stanowisko to jest tym bardziej uzasadnione, że, jak wskazano wyżej, przyjęte przez Radę Gminy rozwiązania w odniesieniu do nieruchomości strony wpisują się niewątpliwie w widziany obiektywnie (a nie tylko z punktu widzenia interesu ekonomicznego strony skarżącej) wymóg realizacji ładu przestrzennego. Istotną cechą studium jest więc to, że kształtowanie zapisów tego aktu nie ma charakteru związanego w tym znaczeniu, że rada gminy nie musi uchwalić studium o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy szczególne.

W ocenie Sądu, w rozpoznawanej sprawie również istotne znaczenie dla potwierdzenia zgodności z prawem kwestionowanych przez stronę skarżącą postanowień Studium ma to, że w art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. wśród kryteriów, jakie trzeba uwzględnić w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wymienia się najpierw wymagania "ładu planistycznego". Pojęcie to rozumie się jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Dlatego skoro celem, jaki ma przede wszystkim zrealizować rada gminy uchwalając studium jest określenie najbardziej optymalnych z punktu widzenia ładu przestrzennego zasad wykorzystania dostępnej przestrzeni, to nie sposób zakwestionować zgodności z prawem tych regulacji studium, które – tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie – są wyrazem przyjęcia rozwiązań najbardziej kompleksowych, choć mogących ograniczać realizację indywidualnych zamierzeń inwestycyjnych właściciela określonej nieruchomości.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.