Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 450/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8 par. 2, art. 77 par. 1. art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 151, art. 153, art. 170
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia NSA Alicja Stępień, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Januszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 26 kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia 26 kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb G., gmina G.

W sprawie zaistniały następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej powoływanej jako "k.p.a.") w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm. – dalej powoływanej jako "u.g.r.l.)" - utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]) o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb G., gmina G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że sprawa zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, lecz winna być "rozstrzygnięta" przez zwrot uiszczonych opłat (tj. czynność materialno-techniczną), gdy żądanie strony jest uzasadnione, bądź odmowę zwrotu tychże opłat. Odmowa zwrotu nienależnie uiszczonych opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej – zgodnie z oceną prawna wyrażoną w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 792/07) – stanowi inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co czyni postępowanie administracyjne "w sprawie zwrotu opłaty" pozbawione podstaw prawnych, a zatem bezprzedmiotowe, a w konsekwencji uzasadnia jego umorzenie, tak jak orzekł Marszałek Województwa decyzją z dnia 27 marca 2012 r.

Następnie pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. "B" Sp. z o.o. w P. (zwana dalej "spółką", "wnioskodawcą") – powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - wniosła o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]), jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. wskutek wydania decyzji odmiennej w odniesieniu do tego samego adresata, na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej – tj. odmiennie niż rozstrzygnięta została sprawa zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni 2,30 ha gruntu działki nr [...].

W konsekwencji decyzją z dnia 24 kwietnia 2019 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze - działając na podstawie art. 156 § 1 oraz art. 157 i art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.g.r.l. - odmówiło stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r.

W uzasadnieniu Kolegium opisało stan faktyczny sprawy wskazując m.in., że spółka (poprzednio "C" Sp. z o.o. w P.) dzierżawiła torfowiska położone w gminie G., obręb G.. W dniu 27 czerwca 1997 r. Kierownik Urzędu Rejonowego wydał w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych decyzję zezwalającą na wyłączenie z produkcji rolnej części działki [...] o powierzchni 22,92 ha i ustalił opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego decyzją Wojewody z dnia 27 lutego 1998 r. (nr [...]) stwierdzono nieważność ww. decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w części dotyczącej powierzchni 15,62 ha. Decyzja Wojewody została utrzymana w mocy decyzją Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 29 grudnia 1998 r. (nr [...]), która następnie została zaskarżona skargą kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 19 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 222/99) oddalił skargę.

W dniu 14 lipca 2005 r. w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Starosta wydał decyzję (nr [...]) stwierdzającą wygaśnięcie decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia 27 czerwca 1997 r. (nr [...]). U podstaw wydania tej decyzji legło stwierdzenie, że nie doszło do wyłączenia powierzchni 7,30 ha z produkcji rolniczej i torfowisko jest czynne biologicznie, zatem nie zaszły okoliczności do wydania orzeczenia.

Równolegle z postępowaniem w sprawie wyłączenia z produkcji rolnej obszaru 7,30 ha toczyło się postępowanie w przedmiocie wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni 2,30 ha, bowiem w ocenie Starosty rzeczywista powierzchnia wyłączona z produkcji rolnej nie wynosiła 7,30 ha lecz 9,60 ha.

Spółka otrzymała zwrot niesłusznie pobranych opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z powierzchni rolnej w stosunku do powierzchni gruntu 2,30 ha (za poszczególne lata od 1999 do 2004) wraz z należnymi odsetkami.

W odniesieniu natomiast do powierzchni 7,30 ha, spółka – pomimo wielokrotnego wzywania organów - nie uzyskała zwrotu wniesionych przez nią za lata 1998-2005 opłat z tytułu wyłączenia gruntu z powierzchni rolnej (otrzymała jedynie kwotę 45.505.36 zł z Urzędu Marszałkowskiego Województwa, jako zwrot opłaty rocznej za część 2005 r.).

W tej sytuacji pismem z dnia 24 listopada 2005 r. spółka wystąpiła do Marszałka Województwa o zwrot wszystkich opłat uiszczonych w związku z gruntem o powierzchni 7,30 ha za lata 1998-2005, albowiem nie doszło do rzeczywistego wyłączenia powierzchni z produkcji rolnej i spółka złożyła oświadczenie o rezygnacji.

W odpowiedzi na wezwanie Marszałek Województwa poinformował spółkę, że nie może podejmować decyzji w przedmiocie ustalenia obowiązku uiszczenia opłat za wyłączenie z produkcji i posiada jedynie prawo do gromadzenia środków, zaś w zakresie wskazania kwot do zwrotu jest związany stanowiskiem Starosty, do którego przekazał żądanie spółki zgodnie z kompetencją.

Z kolei Starosta pismem z dnia 9 grudnia 2005 r. stwierdził, że spółce należy zwrócić jedynie część opłaty za rok 2005. Następnie Starosta w piśmie z dnia 20 lutego 2006 r. zajął stanowisko, w którym odmówił wskazania kwoty 781.534,02 zł, jako kwoty podlegającej zwrotowi. Na powyższe stanowisko organu spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który postanowieniem z dnia 7 lipca 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 284/06) odrzucił skargę, natomiast po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 12 października 2007 r. (sygn. akt II OSK 1866/06) uchylił zaskarżone postanowienie.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 792/07) uchylił zaskarżoną czynność odmowy wskazania przez Starostę wobec Urzędu Marszałkowskiego kwoty podlegającej zwrotowi. W oparciu o powyższy wyrok spółka ponownie zwróciła się z wnioskiem o zajęcie przez Starostę stanowiska w przedmiocie wskazania Urzędowi Marszałkowskiemu w G. wysokości kwoty do zwrotu.

Starosta pismem z dnia 22 września 2008 r. złożył oświadczenie, że spółce należy zwrócić kwotę 781.534,02 zł wraz żądanymi odsetkami, albowiem grunt o powierzchni 7,30 ha nie został faktycznie wyłączony z produkcji rolnej.

Pismem z dnia 13 listopada 2008 r. spółka wezwała Urząd Marszałkowski Województwa do zapłaty kwoty 781.534,02 zł wraz z odsetkami. Stanowisko Starosty w przedmiocie istnienia obowiązku zwrotu opłat rocznych zostało ponowione w piśmie z dnia 8 grudnia 2008 r., w którym również organ opisał sytuację faktyczną i prawną dotyczącą eksploatacji torfowiska. Pismem z dnia 23 kwietnia 2009 r. spółka ponownie wezwała Marszałka Województwa do zwrotu ww. kwoty z tytułu nienależnej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Wobec braku reakcji organu wezwanie zostało ponowione pismem z dnia 15 listopada 2011 r., ze wskazaniem zmniejszonej kwoty zwrotu - 745.704,06 zł.

Toczące się postępowanie administracyjne przed Marszałkiem Województwa do zapłaty na skutek ww. wezwania zostało umorzone decyzją Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]), która następnie została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazaną na wstępie decyzją z dnia 20 lutego 2013 r., będącą przedmiotem wniosku spółki o stwierdzenie jej nieważności.

Mając na uwadze przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy, Kolegium – po rozpoznaniu przedmiotowego wniosku – wydało zaskarżoną decyzję z dnia 26 kwietnia 2019 r. (nr [...]) orzekając o odmowie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 20 lutego 2013 r.

W motywach rozstrzygnięcia zwrócono uwagę na art. 16 k.p.a., który ustanawia zasadę trwałości decyzji administracyjnych i wskazuje na nadzwyczajne tryby postępowania dając możliwość odstępstwa od tej zasady. Jednym z takich trybów nadzwyczajnych, w którym może nastąpić usunięcie z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej, jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji prowadzone w trybie nadzoru, które jest postępowaniem szczególnym w stosunku do postępowania jurysdykcyjnego i które zostało odmiennie uregulowane przez ustawodawcę ze wszelkimi wynikającymi z tego faktu konsekwencjami. Postępowanie to stanowi jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, pozwalając na weryfikację decyzji ostatecznej jedynie z uwagi na wyjątkowo ciężkie, kwalifikowane naruszenia prawa tkwiące w samej decyzji, określone w art. 156 § 1 k.p.a. Istnienie wad uzasadniających stwierdzenie nieważności decyzji musi być przy tym oczywiste, a nie może być kwestią przypuszczeń, dociekań i zabiegów językowych. W ramach tego postępowania organ nie może rozpatrywać sprawy co do istoty, nie gromadzi również dowodów, jak ma to miejsce w postępowaniu zwykłym. Aby stwierdzić nieważność decyzji należy ustalić, że wada tkwi w samej decyzji, np. że decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym i gdy pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa.

W odniesieniu do przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ zauważył, że "rażące naruszenie prawa" zachodzi w wypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie taki przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 i ust. 2 u.o.g.r.l. osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Właściciel, który w okresie 2 lat zrezygnuje w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej lub leśnej, otrzymuje zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów niewyłączonych z produkcji. Zwrot uiszczonej należności następuje w terminie do trzech miesięcy od dnia zgłoszenia rezygnacji.

Kolegium podkreśliło, że kwestionowaną we wniosku o stwierdzenie nieważności w niniejszej sprawie decyzją z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. (nr [...]) umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb G., gmina G. z uwagi na to, że sprawa ta nie jest sprawą administracyjną rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej. Odmowa zwrotu uiszczonych opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej stanowi bowiem inną czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co czyni to postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu opłaty pozbawionym podstaw prawnych, a zatem bezprzedmiotowym, a w konsekwencji prowadzącym do jego umorzenia.

Kolegium zaznaczyło, że kwestionowane rozstrzygnięcie Kolegium utrzymujące w mocy decyzję organu I instancji zostało oparte o wyroki wydane w przedmiotowej sprawie. Kwestia, czy zachodzą podstawy do zwrotu nienależnej opłaty za wyłączenie z produkcji rolnej gruntu o powierzchni 7,30 ha oznaczonego jako pole [...] była przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych, które są wiążące dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiotowej sprawie. Istotne znaczenie mają ustalenia i wykładnia przepisów prawa (art. 4 pkt 11, art. 12 ust. 2 u.g.r.l.) dokonana przez NSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 1999 r. (sygn. akt II SA 222/99) oraz w uzasadnieniu wyroków WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2005 r. (sygn. akt II SA/Gd 2412/01) oraz z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/ Gd 792/07).

Co istotne, w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. II SA/ Gd 792/07) Sąd wyraził pogląd, że uprawnienie strony do otrzymania zwrotu uiszczonej należności powstaje z mocy przepisu art. 12 ust. 2 u.g.r.l., bez potrzeby wydawania decyzji administracyjnej. Zwrot ten jest zatem czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnienia wynikającego z przepisu prawa. W sytuacji, gdy doszło już do uiszczenia opłat z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, w wysokości ustalonej przez organ, a podmiot uiszczający opłatę zgłosi rezygnację z otrzymanego zezwolenia w warunkach określonych w przepisie art. 12 ust. 2 u.g.r.l., to wówczas będzie on uprawniony do żądania zwrotu pobranych opłat. Sąd wskazał, że "zajęcie stanowiska w sprawie tego żądania jest czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa ustanawiających opłaty. Żądanie to będzie sprowadzało się do domagania się zwrotu nienależnie pobranej opłaty. Obowiązkiem organu jest natomiast rozpatrzenie takiego żądania i zarządzenie zwrotu uiszczonej opłaty albo odmowa zwrotu. Ta czynność organu administracji będzie więc czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. art. 3 § 2 pkt 4 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi." Ponadto Sąd wskazał, że "skarżący jest uprawniony do domagania się w oparciu o powołane podstawy prawne, zwrotu uiszczonych opłat za wyłączenie albowiem spełnił wymogi ustawowe w tym zakresie wynikające z art. 12 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych. Zwrot taki powinien zarządzić organ administracji w sytuacji, gdy faktyczna eksploatacja nie miała miejsca, a grunt pozostał torfowiskiem biologicznie czynnym".

Kolegium podkreśliło więc, że zgodnie z przedstawionymi poglądami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku sprawa powinna być rozpatrzona w drodze czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a nie w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na to, iż sprawa nie może być załatwiona w formie decyzji administracyjnej, zaszła bezprzedmiotowość postępowania.

W ocenie Kolegium decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie narusza w sposób rażący przepisów prawa, bowiem nie zawiera wad tkwiących w samej decyzji, nie została wydana wbrew nakazowi ustanowionemu w powołanych przepisach prawa i nie pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią tych przepisów prawa.

Zarzut wydania decyzji z naruszeniem art. 8 § 1 i 2 k.p.a. jest nieuzasadniony. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

Odnosząc się do tego zarzutu Kolegium stwierdziło, że granice zachowania jednolitości rozstrzygnięć, jako realizacja zaufania do władzy publicznej wyznacza zasada praworządności. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne Kolegium wskazało, że podważenia zasady zaufania do działań organów państwa nie należy rozumieć jako odpowiadające sytuacji wydania decyzji odmiennej od innej decyzji, w analogicznym stanie prawnym, w sytuacji kiedy odmienna decyzja jest prawidłowa, gdyż to wzgląd na zachowanie zasady praworządności powinien mieć w tej sytuacji priorytet nad oczekiwaniem strony do otrzymania decyzji takiej samej jak decyzje uprzednio wydawane w analogicznych stanach, bowiem oczekiwanie takie nie jest "słuszne" i "uzasadnione" jako naruszające zasadę praworządności (wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 1688/14). Zasada zaufania obywatela do państwa nie oznacza bowiem, że organ nie może zmieniać ocen prawnych - w szczególności gdy zmiana prowadzi do prawidłowego zastosowania określonych przepisów - ale że nie może tego czynić dowolnie, w sposób uniemożliwiający kontrolę argumentacji przemawiającej, w jego ocenie, za przedmiotową zmianą (wyrok w sprawie o sygn. akt V SA/Wa 4212/15).

Mając powyższe na uwadze Kolegium wyjaśniło, że ustalenie czy doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. wymagałoby przeprowadzenia postępowania w zakresie zbadania czy istnieją podstawy do odmowy zwrotu opłat rocznych, co wychodzi poza zakres postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. Również dokonana interpretacja art. 12 ust. 2 u.g.r.l. nie może być przedmiotem rozważań w obecnym postępowaniu, gdyż odmienna wykładnia przepisu nie stanowi przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa zakłada bowiem istnienie nie budzącego wątpliwości stanu prawnego. Z przedstawionego stanu faktycznego nie wynika oczywista sprzeczność decyzji z prawem, a kwestionowany przez spółkę sposób załatwienia wniosku nie stanowi sam w sobie naruszenia art. 8 k.p.a.

Końcowo organ uznał, że w sprawie nie zaistniały także pozostałe przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego należało odmówić stwierdzenia nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r.

"A" Spółka z o.o. w P. zaskarżyła wyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w stosunku do decyzji - której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca - nie zaistniała przesłanka rażącego naruszenia prawa, podczas gdy wskazana decyzja została wydana wbrew istniejącym przesłankom i rozstrzygnięciom w innych analogicznych sprawach, co skutkowało odmową stwierdzenia jej nieważności;

2) art. 8 § 2 w zw. z art. 157 i art. 158 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie ustalenie czy istnieje utrwalona praktyka rozstrzygania spraw wymaga przeprowadzenia postępowania wykraczającego poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, podczas gdy postępowanie organu wydającego decyzję, w stosunku do której stwierdzenia nieważności domaga się skarżąca było postępowaniem wbrew utrwalonej praktyce orzekania i stanowiło o rażącym naruszeniu prawa;

3) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a w efekcie niepodjęcie czynności mających na celu należyte wyjaśnienie stanu faktycznego - w szczególności organ administracji nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie, że w dwóch analogicznych do przedmiotowej sprawy postępowaniach doszło do wydania odmiennych niż skarżona decyzja rozstrzygnięć, a zatem że istniała w tym zakresie utrwalona praktyka orzekania, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji;

naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 12 ust. 2 u.g.r.l. poprzez jego niezastosowanie, które to w konsekwencji doprowadziło do nieustalenia, czy w niniejszej sprawie przedmiotowa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, co skutkowało odmową stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że organ w nieprawidłowy sposób uznał, że decyzja, w stosunku do której domaga się stwierdzenia nieważności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz odmówił zbadania sprawy pod kątem tego, czy w niniejszej sprawie istniała uznana praktyka orzecznicza i czy w konsekwencji organ wydając zaskarżoną decyzję wskazaną praktykę naruszył.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja.

Zwrot opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej następuje w formie czynności materialno-technicznej, natomiast odmowa zwrotu następuje w formie decyzji, która to praktyka jest ugruntowana w orzeczeniach sądów administracyjnych. Opłaty i należności winny zostać dokonane z tytułu wyłączenia z produkcji gruntów wskazanych w zezwoleniu na to wyłączenie. Dopiero w wypadku rezygnacji (w okresie 2 lat) w całości lub w części z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej właściciel gruntu winien otrzymać zwrot należności, jaką uiścił, odpowiednio do powierzchni gruntów nie wyłączonych z produkcji (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 października 2018 r. sygn. akt II SA/Sz 915/18).

Skarżąca podkreśliła, że oparte na tej samej podstawie faktycznej i prawnej żądanie dotyczące zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni gruntu 2,30 ha działki nr [...], zakończone zostało czynnością materialno-techniczną w postaci zarządzenia zwrotu opłaty przez Urząd Marszałkowski. Podobnie zakończyło się postępowanie w sprawie zwrotu opłaty rocznej w wysokości 45.505,36 zł za część roku 2005. Tym samym Marszałek Województwa rozpoznając trzy analogiczne sprawy o zwrot nienależnie wniesionych przez spółkę opłat rocznych, dwie sprawy załatwił w postaci zarządzenia zwrotu opłat (czynności materialno-techniczne) a jedną sprawę załatwił w postaci decyzji o umorzeniu postępowania.

W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie Marszałek Województwa nie miał podstaw do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu opłat rocznych, z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. We wskazanym przypadku istniała dodatkowo praktyka rozstrzygania, zgodnie z którą organ przyznał temu samemu podmiotowi dwukrotnie zwrot wskazanej opłaty w identycznych sytuacjach. Tym samym zarówno Marszałek Województwa, jak również Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miały podstaw do wydania decyzji dotyczących umorzenia postępowania, gdyż istniały zarówno przesłanki, jak również utrwalona praktyka uzasadniająca przyznanie zwrotu opłat. Organy postępując w odmienny sposób wydały zatem decyzje z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie skarżącej oczywistość naruszenia prawa polegała na tym, że mimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej organy wydały takie decyzje. Zostały wydane wbrew treści art. 12 ust. 2 u.g.r.l., który w bezwzględny sposób określał przesłanki dokonania zwrotu opłat, które to w całości wypełniła skarżąca. Na skutek natomiast naruszenia wskazanego przepisu skarżąca nie otrzymała zwrotu należnych opłat w kwocie 745.704,06 zł, a zatem w bezdyskusyjny sposób zostały naruszone jej racje ekonomiczne i gospodarcze, a zatem zostały spełnione wszystkie przesłanki rażącego naruszenia prawa.

W zakresie naruszenia art. 8 § 2 w zw. z art. 157 § 2 i art. 158 § 1 k.p.a. skarżąca argumentowała, że przez utrwaloną praktykę należy rozumieć zgodne z prawem, akceptowane przez sądy stabilne, jednolite, ustandaryzowane i wieloletnie oraz znane publicznie postępowanie organów administracji publicznej przy rozstrzyganiu spraw tego samego rodzaju w takich samych stanach faktycznych i prawnych. Nakaz respektowania utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 2 k.p.a.) stanowi element zasady równego traktowania. Długotrwała i stabilna praktyka organów administracji stanowi źródło uzasadnionych oczekiwań jednostki wobec organów administracji. Organ administracji prowadzący postępowanie jest związany swoją wcześniejszą praktyką rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Jednostka ma prawo oczekiwać, że administracja nadal będzie postępować w taki sam sposób, jak do tej pory. Przesłanką odstąpienia od dotychczasowej praktyki organów administracji może być stwierdzenie, że naruszała ona prawo (zasadę legalizmu). Potwierdzeniem niezgodności praktyki z prawem jest w szczególności stwierdzenie, że nie została ona zaakceptowana jako prawidłowa w orzecznictwie sądów administracyjnych, w szczególności w uchwale NSA.

W myśl utrwalonej linii orzeczniczej, niedopuszczalna jest praktyka polegająca na wydawaniu wobec tego samego podmiotu rozstrzygnięć pozytywnych, a następnie - bez ważnych powodów, takich jak w szczególności zmiana stanu prawnego czy faktycznego - wydawanie rozstrzygnięć negatywnych. Takie postępowanie należy ocenić jako rażąco naruszające art. 8 § 2 k.p.a. i stanowiące w konsekwencji podstawę do uchylenia danego aktu administracyjnego. Powyższa konstatacja nie oznacza oczywiście, że organ jest całkowicie pozbawiony możliwości zmiany swego poglądu czy oceny prawnej, ma jednak obowiązek wykazać w sposób jednoznaczny, że zachodzi ku temu uzasadniona potrzeba zmiany wyrażanego wcześniej stanowiska. Tak więc działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej w decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany należy uznać za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.

W sprawie doszło do naruszenia zasady pewności w sferze stosowania prawa, albowiem rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej w zakresie żądania zwrotu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji rolnej powierzchni 7,30 ha gruntu działki nr [...], w postaci umorzenia postępowania w sprawie było nieprzewidywalne. Skarżąca - wobec uprzedniego otrzymania zwrotu opłat rocznych za powierzchnię 2,30 ha - miała uzasadnione podstawy, aby żądać analogicznego rozpoznania jego żądania w zakresie powierzchni 7,30 ha. Naganne też było zachowanie organów administracji we wszystkich postępowaniach dotyczących zwrotu opłat rocznych za powierzchnię gruntu 7,30 ha, polegające na pominięciu milczeniem podnoszonej przez skarżącą okoliczności utrwalonej praktyki w postaci zarządzenia zwrotu opłat. Decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa w żadnej mierze nie uzasadniły odejścia od wcześniejszej praktyki i zarządzania zwrotu nienależnie uiszczonych opłat rocznych. Organ wydając zaskarżoną decyzję, w nieprawidłowy sposób uznał, że badanie czy w sprawach doszło do naruszenia art. 8 § 2 k.p.a. wykracza poza zakres postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Na koniec skarżąca wyjaśniła, że adresatem decyzji administracyjnych, których stwierdzenia nieważności się domaga była "C" Spółka z o.o., która następnie prowadziła działalność gospodarczą pod firmą "B" Sp. z o. o., a obecnie zmieniła firmę na "A" Sp. z o.o. z siedzibą w P.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przede wszystkim należy zauważyć i podkreślić, że zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, tj. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie czy decyzja nie została wydana z ciężkim kwalifikowanym naruszeniem prawa, enumeratywnie wyliczonym w art. 156 § 1 k.p.a. W tym trybie postępowania, w którym ocenia się czy doszło do zaistnienia przesłanek nieważnościowych nie prowadzi się na nowo postępowania dowodowego, a jedynie dokonuje oceny czy zastosowano normy prawa materialnego do stanu faktycznego odpowiadającego hipotetycznemu stanowi faktycznemu zapisanemu w tej normie.

Podkreślenia wymaga zatem, że postępowanie prowadzone w trybie art. 156 § 1 k.p.a. nie jest ponownym, merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, lecz stanowi przeprowadzenie weryfikacji decyzji z jednego punktu widzenia, a mianowicie czy decyzja jest dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a w tej konkretnej sprawie, w szczególności wady sygnalizowanej we wniosku inicjującym to postępowanie, określonej w art. 156 § 1 pkt 2 w powiązaniu z art. 8 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W tym zakresie należy na wstępie podkreślić, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji zasadniczo nie mogą być skutecznie podnoszone zarzuty, że kwestionowana decyzja została wydana mimo braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, dokonania wnikliwiej oceny dowodów i na podstawie wadliwych ustaleń faktycznych. Tego rodzaju naruszenia mogły być podnoszone na etapie zwykłego postępowania administracyjnego, ewentualnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, obejmującym kontrolę wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji administracyjnych. Przedmiotem postępowania zwykłego administracyjnego jest bowiem sprawa administracyjna materialna, zaś przedmiotem postępowania nadzwyczajnego jest sprawa administracyjna procesowa. Niewątpliwie sprawy prowadzone w trybie nadzwyczajnym i wydawane w ich następstwie rozstrzygnięcia są bezpośrednio powiązane ze sprawą administracyjną materialną, ponieważ przesądzają o obowiązywaniu w obiegu prawnym decyzji rozstrzygającej sprawę administracyjną materialną, po jej uprzedniej analizie pod kątem zaistnienia jednej z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Niemniej jednak wątpliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i gromadzenia materiału dowodowego mogą być usuwane jedynie w postępowaniu zwykłym odwoławczym, a nie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1333/15, LEX nr 2205629).

Przesłanki nieważności postępowania administracyjnego mają więc co do zasady charakter jedynie naruszenia przepisów prawa materialnego. Wyjątkowo jako rażące naruszenie prawa może być uznane także naruszenie przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1048/17, LEX nr 2490865; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 1375/18, LEX nr 2624701; wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 801/17, LEX nr 2449203; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 4248/16, LEX nr 2516994). Przyjąć jednak należy, że zasadniczo w odniesieniu do przepisów postępowania administracyjnego "rażące naruszenie prawa" ma miejsce wtedy, gdy organy w ogóle pominęły prowadzenie postępowania wyjaśniającego, albo też prowadziły je w sposób nie pozwalający na ustalenie podstawowych kwestii stanu faktycznego w danej sprawie.

Nie można jednakże stwierdzić, że taka właśnie sytuacja miała miejsce w postępowaniu zakończonym kwestionowaną przez stronę skarżącą w trybie nieważnościowym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r. o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...], obręb G., gmina G.

Przede wszystkim zaznaczenia wymaga, że postępowanie zainicjowane przez spółkę wezwaniem Marszałka do wypłaty (zwrotu) spółce kwoty 745.704,06 zł z tytułu opłat rocznych wniesionych w związku z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej na części działki o nr [...], determinowane było sytuacją prawną ukształtowaną prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 792/07). W wyroku tym Sąd zawarł ocenę prawną w przedmiocie zwrotu spółce ww. opłat za część ww. działki, wskazując, że czynność organu administracji związana z rozpatrzeniem ww. żądania spółki dotyczącego zwrotu opłat rocznych - skutkująca bądź zarządzeniem zwrotu uiszczonej opłaty albo odmową tego zwrotu – stanowi czynność organu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której to mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem ochrona interesów podmiotu spełniającego nienależne świadczenie publicznoprawne polega na możności żądania od organu właściwego do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej zajęcia stanowiska w sprawie, które będzie polegało na zarządzeniu zwrotu nienależnej opłaty albo odmowie zwrotu, a więc będzie czynnością z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uznania albo odmowy uznania uprawnienia wynikającego z przepisów prawa, i czynność taka - podjęta poza trybem postępowania administracyjnego – podlegać będzie kontroli sądu administracyjnego. Z wyroku tego, a ściślej mówiąc z oceny prawnej wyrażonej w tym wyroku przez Sąd, jasno wynika, że tryb rozpoznania i rozpatrzenia żądania spółki w zakresie wnioskowanego zwrotu opłaty publicznoprawnej nastąpić ma poza trybem postępowania administracyjnego, w trybie podjęcia przez organ właściwy czynności, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, pozytywnie lub negatywnie załatwiającej żądanie strony, która następnie może być poddana kontroli sądowoadminstracyjnej.

Innymi słowy dopuszczalność prowadzenia "sporu" w sprawie żądania spółki "C" Sp. z o.o." (poprzednika prawnego skarżącej spółki) zwrotu pobranych opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej w trybie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji administracyjnej została zakwestionowana (uniemożliwiona) prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r. (II SA/Gd 792/07), w którym Sąd wyraził stanowisko, że zarządzenie zwrotu albo odmowa zwrotu spółce przez organ opłaty z tytułu opłat rocznych wniesionych w związku z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej na części działki o nr [...], jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (co było z kolei konsekwencją realizacji wytycznych wynikających z postanowienia NSA z dnia 12.10.2007 r., sygn. akt II OSK 1866/06, w którym Sąd zalecił rozważenie czy przepisy u.g.r.l. w odniesieniu do żądania zwrotu ww. opłaty przewidują wydanie decyzji administracyjnej czy załatwienie tego żądania następuje w drodze podjęcia przez właściwy organ administracji czynności).

W niniejszej sprawie – tj. w sprawie dotyczącej żądania zwrotu opłat rocznych wniesionych przez spółkę (jej poprzedników prawnych) z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...] obr. G., gm. G. obejmującej pow. 7,30 ha – zostało zatem przesądzone, że realizacja przedmiotowego żądania ma nastąpić nie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, lecz w drodze podjęcia przez organ czynności o treści zarządzenia bądź odmowy zwrotu – nie natomiast wydania władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej.

Stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Wyjaśnienia i podkreślenia w tym miejscu wymaga, że prawomocny wyrok w spawie o sygn. akt II SA/Gd 792/07, choć został wydany w wyniku skargi na działalność Starosty, wiąże także Marszałka Województwa. Przyjmuje się bowiem, że związanie organu oceną prawną sądu obejmuje nie tylko organ, którego działanie było bezpośrednio przedmiotem orzeczenia sądu, ale także każdy organ orzekający w danej sprawie do czasu jej ostatecznego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000/3/129). W wyroku z dnia 16 października 2014 r. (sygn. akt II FSK 2506/12, LEX nr 1598312) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oceną prawną powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak i wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. Zarówno organy administracji, jak i sądy, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1998 r., sygn. akt I SA 977/98, LEX nr 44656; wyrok NSA z dnia 27 listopada 1998 r., sygn. akt I SA 1015/98, LEX nr 45119; wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II GSK 961/09, LEX nr 746364).

Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie. W tej sytuacji – przed przystąpieniem do rozpoznania żądania skarżącej (tj. "wezwania do zapłaty przez Marszałka Województwa kwoty 745.704,06 zł z tytułu nienależnej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej" z dnia 15.11.2011 r.) organy musiały ocenić, czy załatwienie tej sprawy jest dopuszczalne w trybie postępowania administracyjnego kończącego się wydaniem decyzji (merytorycznej), a skoro nie było to w istocie możliwe (organ I instancji stwierdził, że z uwagi na brak przepisu dającego taką możliwość, a Kolegium stwierdziło to w oparciu o ww. wyrok WSA z dnia 11.03.2008 r. o sygn. akt II SA/Gd 792/07 i związanie wyrażoną w nim oceną prawną, co jest prawidłowe), to należało rozpoznać ten wniosek wydając orzeczenie "niemerytoryczne" czyli nie rozstrzygające co do istoty sprawy lecz w inny sposób kończące sprawę w danej instancji (art. 104 § 2 k.p.a.).

W tej sytuacji wydanie kwestionowanej w trybie nieważnościowym przez skarżącą decyzji orzekającej o umorzeniu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej o wezwanie do zapłaty nienależnych opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej, było zatem - w okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy - w pełni uzasadnione. W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w postępowaniu zwieńczonym wydaniem zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z dnia 26 kwietnia 2019 r. o odmowie stwierdzenia nieważności swojej decyzji z dnia 20 lutego 2013 r. nie miało podstaw do stwierdzenia, iż wydając kwestionowaną decyzję (orzekającą o utrzymaniu w mocy pierwszoinstancyjnej decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu spółce opłat z tytułu pobranej opłaty za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej) organ "rażąco naruszył prawo". Rozstrzygnięcie o umorzeniu przedmiotowego postępowania – w świetle istniejących w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych – było w pełni prawidłowe, a zatem brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja Kolegium z dnia 20 lutego 2013 r. (a tym samym poprzedzająca ją decyzja Marszałka Województwa z dnia 27 marca 2012 r.) była przy jej wydaniu obarczona wadą kwalifikowaną (tj. "wydana z rażącym naruszeniem prawa"), powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego wskutek stwierdzenia jej nieważności.

Jednocześnie zaznaczenia wymaga także to, że Kolegium - działając w niniejszej sprawie w trybie nadzoru - nie mogło prowadzić postępowania w zakresie "zasadności zarządzenia zwrotu bądź odmowy zwrotu opłat za wyłączenie gruntów z produkcji rolnej", gdyż – jakkolwiek sama natura postępowania nieważnościowego wskazuje na to, że jest ono prowadzone w węższym zakresie, nakierowanym jedynie na ustalenie istnienia wad decyzji enumeratywnie wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a – to w odniesieniu do "kwestionowanej sprawy/decyzji" ocena ta mogła wyłącznie odnosić się do zakresu postępowania i wydanego rozstrzygnięcia zawartego w kwestionowanej decyzji. Kwestionowana natomiast decyzja była w istocie wyłącznie rozstrzygnięciem procesowym (umarzała postępowanie administracyjne), co było podyktowane – jak to zostało wcześniej podkreślone – skutkami prawnymi wynikającymi z istniejącego w obrocie prawnym, prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 792/07). W tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ nadzoru orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym (nieważnościowym), nie było upoważnione do prowadzenia postępowania wyjaśniającego co do przesłanek i okoliczności uzasadniających zwrot albo odmowę zwrotu skarżącej spółce opłat rocznych wniesionych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej na części działki nr [...] obr. G., gm. G. obejmującej pow. 7,30 ha. Dokonując natomiast oceny kwestionowanej decyzji z dnia 20 lutego 2013 r. przez pryzmat wydania jej "z rażącym naruszeniem prawa" nie można było stwierdzić takiej wadliwości, gdyż organy orzekające w tym postępowaniu - Marszałek Województwa a następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze – wydały w istocie rozstrzygnięcie procesowe (formalne), nieuwzględniające okoliczności mogących mieć istotne znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia żądania spółki i tylko więc w takim zakresie wydanie kwestionowanej decyzji mogło podlegać kontroli Kolegium w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia jej nieważności.

W tym znaczeniu stanowisko Kolegium przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "ustalenie czy doszło do naruszenia art. 8 k.p.a. wymagałoby przeprowadzenia postępowania w zakresie zbadania czy istnieją podstawy do odmowy zwrotu opłat rocznych", co wychodzi poza zakres postępowania w prowadzonej sprawie, a także odnoszące się do niemożności uczynienia przedmiotem rozważań w tym postępowaniu interpretacji art. 12 ust. 2 u.g.r.l. - należy uznać za w pełni uzasadnione.

Mając to na uwadze w pełni należy zgodzić ze stanowiskiem przyjętym w zaskarżonej decyzji, że ze stanu faktycznego występującego w sprawie nie wynika oczywista sprzeczność kwestionowanej decyzji z dnia 20 lutego 2013 r. z prawem, a kwestionowany przez spółkę sposób załatwienia wniosku nie stanowi sam w sobie naruszenia art. 8 k.p.a.

W szczególności – odnosząc się do twierdzeń zawartych w skardze wskazujących na naruszenie przez organy art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie przez Marszałka w trzech identycznych sytuacjach, bez istnienia uzasadniającej takie działanie podstawy, od utrwalonej praktyki zwrotu spółce opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej (tj. w dwu sprawach zarządzenia zwrotu tych opłat a w jednej umorzenia postępowania) – Sąd pragnie zwrócić uwagę, iż wskazywanych i porównywanych przez skarżącą przypadków (pośród nich kwesti żądania przez spółkę zwrotu kwoty 745.704,06 zł z tytułu opłat rocznych wniesionych w związku z wyłączeniem gruntu z produkcji rolnej na części działki o nr [...]) – wbrew stanowisku skarżącej – nie można traktować, jako spraw analogicznych w odniesieniu do niniejszej, gdyż sprawa ta, związana z ww. żądaniem była niewątpliwie determinowana treścią prawomocnego wyroku wydanego w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 792/07. Z tego też powodu nie sposób podzielić twierdzenia skarżącej wskazującego na to, iż w sprawie zachodziła "oczywistość naruszenia prawa" polegająca na tym, że mimo braku jakichkolwiek podstaw prawnych do wydania decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zwrotu opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej organy wydały takie decyzje. W tej sprawie podstawy takie istniały i wynikały ze związania organów oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 marca 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 792/07).

Podkreślić w tym miejscu należy, że ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie został zaskarżony. W związku z tym należy zwrócić uwagę na konsekwencje takiego stanu rzeczy. Jeśli bowiem strona nie zgadza się z oceną i wskazaniami wyrażonymi w orzeczeniu sądu, to - mimo uwzględnienia jej skargi - powinna kwestionować za pomocą właściwych środków odwoławczych orzeczenie, w którym jest zawarta ocena prawna i wskazania, które uważa za niezgodne z prawem. Po uprawomocnieniu tego orzeczenia zawarte w nim stanowisko staje się bowiem wiążące nie tylko wobec organów wymienionych w art. 153 p.p.s.a., lecz również wobec organów wymienionych w art. 170 p.p.s.a., który to przepis explicite wskazuje, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 37/14, LEX nr 1457950).

Zgodzić należy się co do zasady z twierdzeniem strony skarżącej, że "działania organów administracji publicznej polegające na zmienności poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach administracyjnych w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany należy uznać za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa wyrażoną w art. 8 k.p.a.", jednakże – jak to zostało już podkreślone - nie można mówić o tożsamości stanów faktycznych i prawnych, gdyż w rozpoznawanej sprawie został wydany prawomocny wyrok, który w zakresie żądania skarżącej odnośnie zwrotu opłat rocznych co do powierzchni 7,30 ha działki o nr [...] wiązał wszystkie organy w tej sprawie i właśnie ta okoliczność - jako podstawa orzeczenia przez organy o umorzeniu postępowania - została wskazana w uzasadnieniu organu odwoławczego.

Sąd pragnie także wskazać, że przywołany w skardze wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Sz 915/18) – wbrew twierdzeniom skarżącej - nie wskazuje na "utrwaloną praktykę polegającą na konieczności wydania decyzji administracyjnej w sytuacji odmowy zwrotu opłaty rocznej z tytułu wyłączenia gruntów z produkcji rolnej", gdyż dotyczy innego rodzaju sprawy, tj. kwestii związanych z ustaleniem opłaty rocznej a nie jej zwrotem. Poza tym powołany wyrok został wydany w 2018 r., a zatem nie mógłby w żaden sposób dowodzić i obrazować "utrwalonej praktyki orzeczniczej" istniejącej w momencie wydawania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze kwestionowanej decyzji w 2013 r.

Mając powyższe na uwadze Sąd nie dopatrzył się przy wydaniu zaskarżonej decyzji naruszenia przepisów prawa materialnego czy też prawa procesowego mających lub mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie należy wyjaśnić, że doprowadzenie przez sąd administracyjny do merytorycznej kontroli zagadnień związanych z zasadnością odmowy zwrotu spółce ww. opłat mogło nastąpić w drodze zaskarżenia do tut. Sądu ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 20 lutego 2013 r. (nr [...]) lub czynności Marszałka Województwa z dnia 11 lipca 2013 r. (nr [...]), którą organ odmówił zwrotu opłaty, podając że zwrot opłat rocznych nie znajduje podstawy prawnej (vide: akta administracyjne organu I instancji przekazane do Kolegium – oznaczenie sprawy [...]).

W tym stanie rzeczy Sąd skargę oddalił na mocy art. 151 p.p.s.a.