Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 57/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 70
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.
article: art. 151, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Alina Dominiak, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 lutego 2021 r. sprawy ze skargi W. Ż. na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia 24 stycznia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przyznanych z Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007 - 2013 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W. Ż. złożył do Agencji Rozwoju [...] S.A. wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Osi Priorytetowej 1 Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013.

W dniu 25 maja 2010 r. Województwo [...] reprezentowane przez Agencję Rozwoju [...] S.A. (w skrócie: "ARP") zawarło z beneficjentem W. Ż. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] umowę o dofinansowanie Projektu: "Rozbudowa firmy P. poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnych technologii suszenia biomasy" w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013 Osi Priorytetowej 1. Rozwój i innowacje w MŚP Działania 1.2. Rozwiązania innowacyjne w MŚP.

W trakcie kontroli, przeprowadzonej w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r. Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo.

W dniu 31 sierpnia 2016 r. Instytucja Pośrednicząca wezwała beneficjenta do zwrotu dofinansowania w łącznej kwocie 498.567,76 zł.

Dnia 28 września 2016 r. przesłano beneficjentowi Informację Końcową, w której Instytucja Pośrednicząca podtrzymała stanowisko zawarte w Informacji Pokontrolnej.

Pismem z dnia 4 października 2016 r. beneficjent został poinformowany o podjęciu uchwały o rozwiązaniu umowy o dofinansowanie projektu.

Z uwagi na to, że strona nie zwróciła wypłaconego dofinansowania, Instytucja Zarządzająca zawiadomieniem z dnia 25 stycznia 2017 r. wszczęła z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację Projektu.

Następnie decyzją z dnia 12 kwietnia 2018 r. Zarząd Województwa [...] zobowiązał beneficjenta do zwrotu przyznanych środków w łącznej kwocie 498.567,76 zł wraz z odsetkami.

W związku z wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Zarząd Województwa [...] działając na podstawie art. 25 pkt 1 oraz 26 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 1307 ze zm., dalej jako "u.z.p.p.r."), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "k.p.a.") oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (tekst jednolity.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm., dalej jako "u.f.p."), art. 54 § 1 pkt 3 pkt oraz pkt 7 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz.U. z 2018 r., poz. 800 ze zm., dalej jako "O.p.") oraz art. 46 ust. 2a ustawy o samorządzie województwa z dnia 5 czerwca 1998 r. (tekst jednolity.: Dz.U. z 2018 r., poz. 913 ze zm., dalej jako "u.s.w.") decyzją z dnia 24 stycznia 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w dniu 25 maja 2010 r. zawarto w G. umowę o dofinansowanie Projektu "[...] poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnych technologii suszenia biomasy" (dalej: umowa), aneksowaną siedmiokrotnie w dniach: 7 marca 2012 r., 21 sierpnia 2012 r., 16 stycznia 2013 r., 12 czerwca 2013 r., 23 lipca 2014 r., 14 lipca 2015 r. oraz 8 marca 2016 r.

Na podstawie Informacji Pokontrolnej sporządzonej przez Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] po przeprowadzeniu kontroli z 23 czerwca 2016 r. oraz wyjaśnień beneficjenta z 15 lipca 2016 r. a także Informacji Końcowej z 24 października 2016 r. ustalono, że beneficjent podczas realizacji Projektu, do którego był zobowiązany na podstawie umowy, dopuścił się szeregu nieprawidłowości polegających na niedokonaniu zakupu: zestawu do badań zespołu suszącego P-PC-S.C, ukosowarki do blach (1szt), półautomatów do spawania (4 szt.), wiertarki kolumnowej (1 szt.), giętarki do rur (1 szt.), platformy niskopodwoziowej (1 szt.), niektórych elektronarzędzi (nożyc do cięcia blachy 2 szt., wiertarki bezudarowej 3 szt., wiertarki kątowej 2 szt., klucza udarowego, szlifierki oscylacyjnej, pilarki taśmowej, opalarki, nożyc skokowych, szlifierek szczotkowych 2 szt., wentylatora oddymiającego, sprężarki), zestawów komputerowych (2 szt.), szaf na odzież i jedzenie (27 szt.), mebli do stołówek (6 kompletów), krzeseł (15 szt.), regałów (15 szt.), metalowych szafek na klucze (7 szt.), oprogramowania komputerowego Windows i Office (2 szt.), innych programów (4 szt.), opracowania dokumentacji mechanicznej wyrobu (200 godz. usług), opracowania dokumentacji elektronicznej automatyki i hydrauliki wyrobu (1060 godz. usług), opracowania dokumentacji programu automatyki sterowania wyrobu (1060 godz. usług), doradztwa w uzyskaniu certyfikatu dyrektywy maszynowej i nadzoru nad certyfikatem (445 godz. usług), opracowania dokumentacji patentowej, umów, tłumaczeń (445 godz. usług).

Organ wskazał, że z ww. dokumentów wynika również, że nie została uruchomiona produkcja nowego produktu, tj. innowacyjnej suszarni biomasy. Beneficjent nie dostarczył dokumentacji potwierdzającej osiągnięcie wskaźnika produktu: 1.2.2 (KSI) Wartość zakupionych środków trwałych/wartości niematerialnych 1.2.4 (KSI) Liczba wdrożonych technologii, wskaźnik produktu 1.2.7 (KSI) Liczba zgłoszonych praw wyłączności np. patentów osiągnięto 3 z planowanych 4, 1.2.8 Liczba godzin usług doradczych (godziny) z planowanych 2350 godzin osiągnięto 48, wskaźnik 1.2.10 Liczba godzin szkoleniowych z planowanych 72 osiągnięto 64, nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ustalenie stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu Liczba bezpośrednio utworzonych miejsc pracy, 1.2.11. Liczba wytworzonych technologii wprowadzonych na rynek, 1.2.13 (KSI) Liczba uzyskanych praw wyłączności np. patentów, 1.2.14 (KSI) Liczba nowych produktów i usług oraz nie okazał deklaracji rozliczeniowej za maj 2016 r.

Z materiału dowodowego, w tym Informacji Pokontrolnej z 4 sierpnia 2016 r. wynika, że sposób prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej jest nieprawidłowy, gdyż beneficjent nie okazał wskazanych oryginałów faktur oraz nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ustalenie wielkości przychodu ze sprzedaży w roku 2008 i ustalenie statusu przedsiębiorcy.

Z wymienionych wyżej dokumentów, a także z dokumentacji zdjęciowej przedłożonej przez stronę pismem z 11 kwietnia 2017 r. oraz przeprowadzonych 11 maja 2017 r. oględzin wynika, że beneficjent nie dokonał zakupów, do których był zobowiązany na podstawie Harmonogramu rzeczowo-finansowego oraz nie zrealizował celu umowy jakim było uruchomienie produkcji innowacyjnej suszarni biomasy. W toku postępowania odwoławczego organ ustalił również, że beneficjent nie umieścił na stronie internetowej informacji na temat uruchomienia produktu oraz postępu prac projektowych z uwzględnieniem dofinansowania projektu ze środków RPO WP.

Organ wskazał ponadto, że w wyjaśnieniach strona potwierdziła brak dokonania poszczególnych zakupów oraz realizacji innych ciążących na niej obowiązków, a nadto wyjaśnił, że sam wskazywany przez stronę wzrost zatrudnienia nie spowodował realizacji wskaźników rezultatu - Liczba bezpośrednio utworzonych miejsc pracy, bowiem firma nie uruchomiła produkcji innowacyjnej suszarni biomasy.

Organ drugiej instancji ustalił ponadto, że beneficjent nie złożył oświadczenia dotyczącego zgodności z przepisami wspólnotowymi w zakresie polityk horyzontalnych oraz o realizowaniu innych projektów o podobnym lub innym zakresie współfinansowanych ze środków publicznych, do czego był zobowiązany na podstawie umowy. Powyższe uchybienia stanowią naruszenie § 3 ust. 4 umowy, który stanowi, że beneficjent jest zobowiązany do zrealizowania pełnego zakresu rzeczowego Projektu, w tym zmian w zakresie rzeczowym projektu zgodnie z wnioskiem i umową.

W ocenie organu, celem Projektu było uruchomienie nowego produktu, jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość uruchomienia takiej produkcji. Istnienie dokumentacji nie potwierdza, zrealizowania celu projektu. O braku jego realizacji, poza wskazanymi w decyzji dowodami, świadczą także zeznania właściciela firmy oraz świadka L. Ż. Z uwagi na powyższe wskazywane przez stronę dokumenty, pozostają bez wpływu na rodzaj podjętej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią sekcji C.2. wniosku o dofinansowanie przedmiotem umowy jest produkcja urządzeń do uzdatniania biomasy, co jest definiowane jako kierunek rozwoju. Ponadto na podstawie § 2 ust. 3 umowy beneficjent zobowiązał się do realizacji Projektu zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie, § 23 zaś stanowi, że integralną część umowy stanowi wniosek o dofinansowanie oraz Harmonogram Rzeczowo – Finansowy.

Zdaniem Zarządu powoływanie się strony na tytuł umowy w oderwaniu od pozostałych jej zapisów, a następnie wywodzenie z przedmiotowego zapisu, że celem Projektu nie było uruchomienie produkcji towarów, a nie wyprodukowanie określonej umową suszarni jest niedopuszczalne, zwłaszcza jeśli wykładni powyższego przepisu dokona się biorąc pod uwagę inne postanowienia umowy.

Organ wskazał, że wszelkie zmiany należało uzgadniać z ARP S.A. - stosownie do § 3 ust. 5 umowy, natomiast strona złożyła wyjaśnienia w wyniku stwierdzonych nieprawidłowości, tym samym warunki określone w cytowanym wyżej przepisie nie zostały spełnione. Opisane uchybienia stanowią naruszenie § 4 ust. 4 umowy. Ponadto, na podstawie § 9 ust. 10 umowy beneficjent zobowiązał się zachować określoną we Wniosku trwałość Projektu i docelowe wartości wskaźników realizacji Projektu przez cały okres trwałości Projektu. Zgodnie zaś z § 9 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 3 umowy beneficjent zobowiązał się do przedstawienia na żądanie uprawnionej instytucji wszelkich dokumentów, czego jednak nie uczynił.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia organ drugiej instancji wskazał, że właściwy dla rozstrzygnięcia kwestii przedawnienia jest art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95. Mając na uwadze, że Programem jest wieloletni bieg terminu przedawnienia jeszcze nie upłynął (nie nastąpiło jeszcze zamknięcie tego programu), zatem zarzut ten jest bezzasadny.

Wykorzystywanie otrzymanego dofinansowania z naruszeniem obowiązujących procedur, w tym przypadku wprowadzenia zmian w zakresie finansowo - rzeczowym bez zgody IP II, brak realizacji głównego celu projektu, brak osiągnięcia wskaźników realizacji projektu założonych we wniosku o dofinansowanie wypełnia dyspozycję § 17 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 11, a zatem organ uznał, że wypowiedzenie umowy przez IP II było zasadne.

W. Ż. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, ewentualnie o stwierdzenie nieważności decyzji drugiej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, tj.:

a) art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25; dalej jako: "rozporządzenie nr 1083/2006") i art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 1995.312.1; dalej jako: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez:

- ich niewłaściwe zastosowanie oraz niewykazanie powstania nieprawidłowości w rozumieniu przepisów art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95

- ich błędną wykładnię i przyjęcie, iż do nałożenia na stronę obowiązku zwrotu dofinansowania nie jest konieczne wystąpienie straty finansowej i udowodnienie jej wystąpienia, lecz wyłącznie naruszenie postanowienia Umowy, podczas gdy stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 wiąże się z wykazaniem wystąpienia łącznie czterech następujących przesłanek: (I) po pierwsze, musi wystąpić naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, (II) po drugie naruszenie to ma wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, (III) po trzecie naruszenie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej oraz (IV) po czwarte, w konsekwencji powyższego spowodowałoby lub mogłoby spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tym samym, samo stwierdzenie przez organ zaistnienia możliwości naruszenia postanowień Umowy - niezależnie od braku podstaw faktycznych dla takiego ustalenia - nie może być automatycznie zakwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów;

- ich błędną wykładnię i ich niewłaściwe zastosowanie przez niewzięcie pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez fundusze z naruszeniem zasady proporcjonalności, słuszności;

b) art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, jak i art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Rady i Parlamentu Europejskiego z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.1; dalej jako: "rozporządzenie nr 1080/2006"), poprzez brak naruszenie zasad proporcjonalności, słuszności oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań, jak i brak rozważenia czy zrealizowanie Projektu (lub choćby częściowa jego realizacja) przyczyniło się do osiągnięcia celów Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (dalej jako: "EFRR") i w jakiej części;

c) art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 207 ust. 9 pkt 1 u.f.p. poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe ustalenie, że środki przeznaczone na realizację programu finansowanego z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane przez stronę z naruszeniem procedur;

d) art. 70 § 1 O.p. poprzez wydanie ostatecznej decyzji, po upływie 5 lat od końca roku, w którym powstał z mocy prawa obowiązek zwrotu pierwszych 6 płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, które zostały dokonane na przestrzeni lat 2010-2013, a jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek zwrotu powstaje z mocy prawa od chwili dokonania płatności na rzecz beneficjenta i z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności - w razie ustalenia, że doszło do nieprawidłowości;

e) art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, poprzez wydanie decyzji po upływie 4 lat od dopuszczenia się przez stronę rzekomej nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, podczas gdy z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE wynika, że upływ terminu z rozporządzenia w świetle zasady pewności prawa uniemożliwia wydanie decyzji o zwrocie - w razie ustalenia, że miały miejsce nieprawidłowości, zaś termin przedawnienia biegnie od wystąpienia nieprawidłowości a nie od daty jej wykrycia przez organ powołany do egzekwowania zwrotu dofinansowania;

f) art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że interpretacja umowy o dofinansowanie zawartej 25 maja 2010 r. może zatrzymać się na poziomie językowym, bez ustalenia celu i zgodnego zamiaru stron, a także niewłaściwe zastosowanie polegające na zaniechaniu ustalenia literalnego brzmienia Umowy, ustaleniu brzmienia umowy z pominięciem szeregu jej zapisów, a nadto nadinterpretacji treści Umowy przez wywodzenie z niej zobowiązań strony nieznajdujących odzwierciedlenia w jej brzmieniu;

- które to naruszenia prawa materialnego - wszystkie łącznie, i każde z osobna - miały wpływ na wynik sprawy, bowiem brak ustalenia czy spełnione zostały przesłanki niezbędne do stwierdzenia przypadku naruszenia w rozumieniu przepisów rozporządzeń nr 2988/95 i 1083/2006 wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p., podobnie jak przedawnienie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wyłącza możliwość jego egzekwowania, zaś błędne ustalenie treści Umowy uniemożliwia weryfikację jej zrealizowania.

2. przepisów postępowania, a mianowicie:

a) art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie mające istotny wpływ na wynik sprawy i brak należytego przeprowadzenia postępowania dowodowego, w szczególności przejawiające się w: (I) bierności organu przy rozpoznawaniu sprawy z jednoczesnym pozbawieniem strony możliwości udowodnienia jej racji i pominięciem wniosków dowodowych strony, w tym w szczególności rzeczywistym pominięciu dowodu z dokumentacji technicznej pt. "Dokumentacja Konstrukcyjno-Obliczeniowa - Suszarnia Biomasy Niskotemperaturowa typ: [...]" (dalej również jako: "Dokumentacja Techniczna") i braku oceny dowodu z tego dokumentu w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji, (II) dokonaniu dowolnej oceny materiału dowodowego w zakresie dotyczącym oceny dowodów z dokumentów, w tym dokumentów takich jak oferta cenowa [...], certyfikaty dot. wdrożenia systemów wymagań jakości dotyczących spawania materiałów metalowych, wydruków z Biuletynu Urzędu Patentowego RP o dokonanych przez [...] 3 zgłoszeniach patentowych w ramach Projektu, faktury VAT, potwierdzenia dokonania płatności, Dokumentacja Techniczna, programy szkolenia, listy obecności, certyfikaty i zaświadczenia o ukończeniu kursu, jak i wyjaśnienia zawarte w pismach Strony z dnia 15 lipca i 12 sierpnia 2016 r. oraz 13 lutego, 11 kwietnia i 7 września 2017 r., a także dokumentacja zdjęciowa, protokół oględzin, zestawienie pt. Rozbudowa firmy [...] poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnych technologii suszenia biomasy - przedstawionych przez Stronę na okoliczność osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu zgodnie z Umową, Informacji Końcowej ARP i Informacji Pokontrolnej ARP, jak i ze źródeł osobowych, w tym wyjaśnień strony, zeznań świadka, (III) brak woli dokładnego wyjaśnienia sprawy i w konsekwencji dokonanie ustaleń sprzecznych z rzeczywistym stanem sprawy, (IV) dowolność w wydaniu decyzji nr [...] przez jej niedostateczne i niepełne uzasadnienie, (V) brak należytego ustalenia w zakresie szkody (choćby potencjalnej) w budżecie unijnym; (VI) niewystarczające dokonanie ustaleń w zakresie charakteru i wagi rzekomego "naruszenia" i braku podstaw do obniżenia wysokości kwoty zwrotu bądź odstąpienia od nałożenia tego obowiązku; (VII) dokonaniu błędnych ustaleń faktycznych w przedmiocie realizacji celu Projektu i osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu zgodnie z Umową oraz co do treści samej Umowy w zakresie celu Projektu, z naruszeniem zasad logiki i doświadczenia życiowego; (VIII) oparciu się na dowodach z dokumentów przedstawionych przez Agencję Rozwoju [...] S.A., które nie są dokumentami urzędowymi a prywatnymi, w sytuacji gdy ich treść była kwestionowana przez stronę, (IX) braku przeprowadzenia przez organ własnych dowodów - poza częścią dowodów zgłoszonych przez stronę - na okoliczność ewentualnych uchybień strony przy realizacji Projektu, (X) braku poczynienia wymaganych przez art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 ustaleń i w niedostatecznym stopniu uwzględnienie czy w ogóle doszło do jakichkolwiek strat poniesionych przez EFRR;

b) art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na: (-) braku rozstrzygnięcia sprawy co do istoty wobec braku ustaleń co do wystąpienia nieprawidłowości w rozumieniu przepisów prawa unijnego, oraz pominięcia Dokumentacji Technicznej, jako jednego z kluczowych dowodów w sprawie na realizację celu Projektu i osiągnięcie wskaźników rezultatu i produktu zgodnie z Umową, (-) działaniu w celu udowodnienia z góry przyjętej i wadliwej tezy, o rzekomym nieosiągnięciu celu Projektu, bezkrytycznym oparciu rozstrzygnięcia na wadliwych ustaleniach, braku wszechstronnej analizy sprawy i w konsekwencji wadliwe ustalenie stanu faktycznego i rozstrzygnięcie wątpliwości na niekorzyść strony, (-) zupełne pominięcie w zawartym w uzasadnieniu decyzji nr [...] wywodzie organu okoliczności korzystnych dla [...], wszelkich okoliczności dotyczących osiągnięcia większości wskaźników produktu i rezultatu świadczących o zrealizowaniu celu Umowy, (-) nielogiczne i niekonsekwentne uzasadnienie nałożenia na beneficjenta obowiązku zwrotu dofinansowania w całości, co łącznie przyczyniło się do pogłębienia braku zaufania strony do organu, jak i nie przekonało jej co do zasadności przesłanek, którymi kierował się organ;

c) art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez nieudzielenie i niewyjaśnienie przez organ - mimo wniosku strony - informacji oraz przepisów mających znaczenie dla załatwienia sprawy, na podstawie których strona mogła była dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach;

d) art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak powołania biegłego dla oceny dowodu w postaci Dokumentacji Technicznej, dla której oceny wymagane były wiadomości specjalne;

e) art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12a u.f.p. poprzez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w I instancji i w efekcie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji I instancji,

- które to naruszenia przepisów k.p.a. - wszystkie łącznie, a nawet każde z osobna - miały (a co najmniej mogły mieć) istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ nie ustalił i nie rozważył wszelkich wymaganych oraz możliwych do ustalenia aspektów dotyczących wykazania nieprawidłowości, w tym ewentualnych strat poniesionych przez EFRR, zaś przeprowadzenie dowodu z Dokumentacji Technicznej i właściwa ocena całokształtu materiału zgromadzonego w toku postępowania, w tym tych na korzyść strony, winna była (a co najmniej mogła) skutkować poczynieniem przez organ odmiennych ustaleń faktycznych, w tym ustalenie, że doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu a w efekcie realizacji celu Projektu, jak i stwierdzenia, że nie doszło czy to do naruszenia przez [...] procedur w rozumieniu art. 207 u.f.p. (jak to określił organ w zaskarżonej decyzji) ani tym bardziej zaistnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi.

W dniu 9 lipca 2019 r. na rozprawie pełnomocnik skarżącego podniósł, że organ nie ustosunkował się do zarzutów zawartych w skardze, zwłaszcza do kwestii dokumentacji technicznej, która raz była w aktach, raz jej nie było. Pełnomocnik skarżącego wskazał również, że organ nie wskazał w pełni podstawy swojego rozstrzygnięcia ograniczając się do art. 207 u.f.p. Dodatkowo pełnomocnik złożył pismo procesowe z dnia 26 czerwca 2019 r., w którym podtrzymał wszystkie zarzuty i argumenty przedstawione w skardze.

W piśmie z dnia 15 lipca 2019 r. pełnomocnik organu odniósł się do argumentacji przedstawionej w piśmie strony z dnia 26 czerwca 2019 r. Dodatkowo wskazał, że w decyzji prawidłowo przywołano podstawę zwrotu środków, tj. art. 207 u.f.p.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 23 lipca 2019 r., sygn. akt I SA/Gd 711/19 oddalił skargę W. Ż.

Sąd odnosząc się do zarzutu dotyczącego przedawnienia przywołał m.in. regulację art. 1 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.Urz. UE L 1995.312.1 z 23 grudnia 1995 r.; dalej: Rozporządzenie)

Realizacja umowy w ramach Programu na lata 2007-2013 przez skarżącego została poddana kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo.

Przepis art. 3 ust. 3 Rozporządzenia dopuszcza, by Państwa Członkowskie ustanowiły dłuższy okres przedawnienia niż przewidziany odpowiednio w ust. 1 i 2 Rozporządzenia. Zgodnie z art. 3 ust. 2 Rozporządzenia według prawa krajowego należy uwzględniać zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia. Zauważyć należy, że ustawą z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 1475 ), która weszła w życie 2 września 2017 r. do ustawy o finansach publicznych dodano art. 66a, który wskazuje, że zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia, w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna (...). Z powyższego wynika, że w rozpatrywanej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków, rozpoczął się w dniu kiedy decyzja o zwrocie stała się ostateczna, tj. 24 stycznia 2019 r. Nie można się też zgodzić z argumentem strony skarżącej, że przepisy ustawy o finansach publicznych regulujące bieg terminu przedawnienia nie mają zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem prawidłowo organ uwzględnił art. 66a u.f.p., który obowiązywał w dacie orzekania przez organ.

Sąd wskazał również, że realizacja umowy w ramach Programu na lata 2007-2013 przez skarżącego poddana została kontroli w dniach 23-24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił, ze projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo.

W ocenie Sądu także pozostałe wskazane w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania są bezzasadne. Sąd wskazał również, że organ dopuścił wnioskowane przez stronę dowody i w oparciu o nie uznał, iż nie potwierdzają one zrealizowania przez stronę projektu zgodnie z założeniami zawartymi w dokumentacji aplikacyjnej. Protokół kontroli sporządzony przez Agencję Rozwoju[...] S.A. Sąd uznał za wiarygodny.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut naruszenia art. 84 § 1 k.p.a. przez zaniechanie powołania biegłego celem oceny dokumentacji technicznej, albowiem organ w sprawie nie kwestionował przygotowania przez stronę dokumentacji technicznej. Taki dowód dotyczyłby okoliczności już stwierdzonych zgodnie z twierdzeniem strony, a więc byłby bezprzedmiotowy.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, w którym zarzucił organowi brak własnej inicjatywy dowodowej na okoliczność ewentualnych uchybień przy realizacji projektu, Sąd wskazał, iż z obiektywnych przyczyn to strona posiada wiedzę i dowody, które mogą przyczynić do wyjaśnienia sprawy. Organ przeprowadził dowody z dokumentów, przesłuchał świadków, przeprowadził oględziny i na tej podstawie dokonał oceny materiału dowodowego. Strona zaś nie wskazała konkretnie jakiego dowodu organ nie przeprowadził, a który miałby znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Strona nie wskazała również, że jeszcze jakieś kwestie wymagają wyjaśnienia. Z uwagi na powyższe zarzut ten jest niezasadny.

Zdaniem Sądu za bezpodstawne należy uznać także zarzuty skarżącego dotyczące zaniechania ustaleń w zakresie przesłanek z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, tj. wyjaśnienia kwestii wystąpienia "nieprawidłowości". W ocenie Sądu bezzasadne są również zarzuty dotyczące naruszenia art. 9 i 10 k.p.a. przez nieudzielenie informacji i niewyjaśnienie przepisów mających znaczenie dla wyjaśnienia sprawy, albowiem w piśmie organu z 13 marca 2017 r. udzielono wyjaśnień i odwołano się do treści pism kierowanych do strony i wyjaśniających podstawy prawne postępowania administracyjnego.

Analiza materiału dowodowego potwierdza stanowisko organu, iż zgodnie z umową przekazane stronie środki miały być przeznaczone na zakup środków trwałych, zatrudnienie i szkolenia osób mających produkować linie technologiczne. Skarżący zaś pozyskane środki przeznaczył na realizację celów niewynikających z umowy. Z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że celem Projektu było uruchomienie nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość na uruchomienie takiej produkcji. Wobec powyższego wskazywana przez stronę dokumentacja nie potwierdza zrealizowania celu projektu. Sąd przywołał treść wniosku o dofinansowanie, sekcje: C.1, C.2 i C.3. oraz zapisy umowy. Zdaniem Sądu, nie można przyjąć, jak chce tego skarżący, że celem umowy było wdrożenie instalacji laboratoryjnej pozwalającej na uruchomienie produkcji suszarni biomasy, albowiem wniosek konkretnie określa, że celem głównym jest uruchomienie produkcji innowacyjnej suszarni biomasy.

Wbrew twierdzeniu strony skarżącej cytowany w decyzji fragment wniosku z sekcji C.3 nie jest wyrwany z kontekstu, albowiem fragment ten jest spójny z pozostałymi sekcjami wniosku. Biorąc pod uwagę spójne zapisy umowy, wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego należało stwierdzić, że stanowisko organu w powyższym zakresie jest prawidłowe, sam tytuł umowy zaś nie może modyfikować jasno określonego we wniosku celu Projektu.

Z art. 65 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz.U. z 2018 r. poz. 1025 ze zm.; dalej jako: "k.c.") wynika, że w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Zgodny zamiar, a także cel umowy są najważniejszym kryteriami, przy pomocy których następuje wyjaśnienie znaczenia oświadczeń woli. Odwołuje się one do uzgodnionych, faktycznych intencji stron, co do skutków prawnych, oczekiwanych w związku z umową. W przedmiotowej sprawie ustalenie celu oraz zgodnego zamiaru może zostać dokonane na podstawie treści samej umowy, albowiem strony zgodnie ustaliły cel umowy precyzyjnie określony w sekcji C.3. wniosku o dofinansowanie, a także innych wymienionych w zaskarżonej decyzji przepisach umowy oraz jej załączników.

W ocenie Sądu wskazane przez skarżącego przyczyny zmiany sposobu wykonania projektu przewidzianego umową nie mają znaczenia dla prawidłowości zaskarżonej decyzji. Zasygnalizowania wymaga, że skarżący ubiegając się o dofinansowanie wskazał, że rynek został zbadany, potencjalni klienci wykazują duże zainteresowanie, a zatrudnienie ekspertów i wydane opinie miały dać gwarancję, że istnieje zapotrzebowanie na produkt na rynku. Zgodnie z § 3 ust. 5, umowy możliwe jest wprowadzenie zmian w zakresie rzeczowym Projektu, pod warunkiem łącznego spełnienia poniższych warunków: zachowania lub skuteczniejszego osiągnięcia celów projektu określonych we wniosku, stwierdzenia przez ARP S.A., że wprowadzone zmiany, w tym zmiany zakresu rzeczowego Projektu, nie pogorszą jakości oferowanych produktów lub usług lub prowadzić będą do ich polepszenia, zapewnienia racjonalności i celowości wydatkowania środków. Skarżący zaś dokonując zmian nie uzgodnił ich z ARP S.A. i warunki te nie zostały spełnione. W sytuacji zaś, gdy strona uznała, że niektóre wydatki określone w dokumentach są nieuzasadnione i chciałaby zmodyfikować sposób ich rozdysponowania, to konieczne było dokonanie stosownych uzgodnień z Instytucją Pośredniczącą. Sąd wskazał na zapisy § 3 ust. 5, umowy dotyczące możliwości wprowadzenia zmian w zakresie rzeczowym Projektu oraz przywołał § 4 ust. 4, § 9 ust. 10, § 9 ust. 2 pkt 4 oraz § 9 ust. 3 umowy, podnosząc, że strona nie ma racji, że nie miała obowiązku składania żądanych przez organ dokumentów.

Reasumując, Sąd stwierdził, że sam rozwój firmy i zwiększenie zatrudnienia, czy podjęcie pewnych czynności do stworzenia linii technologicznej, nie uzasadnia wydatkowania środków niezgodnych z celami wskazanymi umowie i wniosku o dofinansowanie oraz Harmonogramem Rzeczowo-Finansowym.

Sąd podkreślił, że w sytuacji zmiany na rynku strona mogła zwrócić się do Instytucji Pośredniczącej z wnioskiem o zmianę umowy np. zakresu rzeczowego projektu, czy zmiany wskaźników. Tymczasem skarżący nie licząc się z zapisami dokumentacji - skoncentrował się na utrzymaniu dotychczasowej działalności gospodarczej i jej rozwijaniu przeznaczając na te cele środki pieniężne pozyskane z Programu, jednakże wydatkując je w sposób odmienny od deklarowanego w umowie o dofinansowanie i dokumentach aplikacyjnych. Skarżący nie dostrzegał okoliczności, że realizacja projektów unijnych odbywa się w określonych, sztywnych reżimach i beneficjent nie ma możliwości dokonywania jednostronnych zmian i dowolnego wykorzystywania przyznanych środków. Z uwagi na poczynione ustalenia, należy podzielić stanowisko organu, że skoro produkcja nowego produktu nie została uruchomiona (tj. innowacyjna suszarnia biomasy), to w firmie nie wystąpił wzrost zatrudnienia stanowiący realizację wskaźnika rezultatu.

Mając na uwadze powyższe Sąd stwierdził, że w sprawie organy nie naruszyły wskazywanych w skardze przepisów proceduralnych. Organy opierały się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, który poddały wnikliwej ocenie z uwzględnieniem jego znaczenia dla sprawy, zaś rozumowanie, w wyniku którego ustalono istnienie okoliczności faktycznych, jest zgodne z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Strona zaś nie przedstawiła żadnego dowodu na wykazanie swoich twierdzeń i negacji, zaś przedłożone przez nią dowody nie potwierdzały, że program został zrealizowany zgodnie z umową i załącznikami. Organy natomiast przedstawiły szereg okoliczności i dowodów, które w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości potwierdzają zasadność przyjętych ustaleń faktycznych. Z ustaleniami tymi Sąd w pełni się zgadza.

Sąd wskazał, że strona skarżąca uporczywie ignoruje fakt, że otrzymała dotację unijną na zrealizowanie konkretnego, szczegółowo opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, którym miała być ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy, co miało zaowocować rozwojem przedsiębiorstwa. W toku postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego bezsprzecznie ustalono, co potwierdziła strona i świadek, że produkt w postaci linii technologicznej do suszenia biomasy nie został stworzony.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego o charakterze materialnoprawnym poprzez niewykazanie, iż wystąpiła tzw. "nieprawidłowość", a także poprzez zaniechanie rozważenia charakteru i wagi nieprawidłowości, Sąd wyjaśnił, że strona nie dostrzegła, iż podstawą prawną decyzji o zwrocie środków jest art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dyspozycja ww. przepisu nie wymaga wykazania, że nastąpiła "nieprawidłowość", a wyłącznie, że nastąpiło naruszenie przepisów. Stwierdzenie, że nastąpiła "nieprawidłowość" jest konieczne wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie przepisów dotyczy norm z zakresu zamówień publicznych. W niniejszej sprawie w związku z naruszeniem przez beneficjenta warunków umowy o dofinasowanie rozwiązano umowę i samodzielną podstawą dochodzenia zwrotu środków jest art. 207 u.f.p.

Sąd wskazał, że wykorzystywanie otrzymanego dofinansowania z naruszeniem obowiązujących procedur, w tym przypadku wprowadzenia zmian w zakresie finansowo-rzeczowym bez zgody IP II, brak realizacji głównego celu projektu, brak osiągnięcia wskaźników realizacji projektu założonych we wniosku wypełnia dyspozycję § 17 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 11 umowy i jej wypowiedzenie było zasadne.

Powyższe, zdaniem Sądu, czyni bezprzedmiotowymi zarzuty dotyczące braku zastosowania zasady proporcjonalności, zaniechania uwzględnienia wagi naruszenia i ewentualnego obniżenia korekty finansowej, ponieważ kwestie te dotyczą korekt za naruszenie reguł zamówień publicznych, czy też naruszenia zasad dotyczących zachowania trwałości projektu. Sąd podkreślił, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała podstawa do rozwiązania umowy o dofinansowanie i umowa została rozwiązana, wobec czego organ dochodzi zwrotu całego udzielonego dofinansowania.

W skardze kasacyjnej W. Ż., zaskarżając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 sierpnia 2020 r. w całości, zarzucił:

A. Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym zastosowaniu przez Sąd przepisu art. 66a u.f.p. dodanego z dniem 2 września 2017 r. w związku z art. 11 oraz niezastosowaniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014–2020 oraz niektórych innych ustaw (dalej: "ustawa nowelizująca"), podczas gdy, w myśl art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej, art. 66a u.f.p. (jak i inne przepisy zmieniające u.f.p. z dniem 2 września 2017 r.), nie znajduje zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej (tj. przed 2 września 2017 r.);

2. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE L 1995.312.1 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") oraz art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.25; dalej: "rozporządzenie nr 1083/2006"), przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd upływu okresu przedawnienia zobowiązania objętego decyzją nr [...] (doręczoną skarżącemu 31 stycznia 2019 r.) do zwrotu dofinansowania w kwocie 498.567,76 zł, mimo że do wydania decyzji doszło już po ostatecznym zakończenia Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej: "RPO WP 2007-13"), podczas gdy w świetle art. 89 ust. 5 lit. a) rozporządzenia nr 1083/2006 do ostatecznego zamknięcia RPO WP 2007-13 doszło z dniem 28 grudnia 2018 r., będącym "datą płatności salda końcowego";

3. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd upływu terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania w zakresie kwoty 493.659,49 zł objętego decyzją nr [...], doręczoną skarżącemu w dniu 31 stycznia 2019 r., podczas gdy:

a) termin przedawnienia biegnie od wystąpienia nieprawidłowości, a nie od daty jej wykrycia przez organ powołany do egzekwowania zwrotu dofinansowania,

b) upływ terminu przedawnienia z rozporządzenia nr 2988/95 w świetle zasady pewności prawa i zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości UE uniemożliwia wydanie decyzji o zwrocie,

c) wydanie decyzji nr [...] nastąpiło po upływie 4 lat od dopuszczenia się przez skarżącego rzekomej nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, tj. po upływie 4 lat liczonych od daty otrzymania przez skarżącego w latach 2010-2014 każdej z pierwszych ośmiu (8) płatności na łączną kwotę 493.659,49 zł

- co w konsekwencji miało wpływ na wynik sprawy przejawiając się w nieuchyleniu ostatecznej decyzji, mimo upływu okresu przedawnienia nieprawidłowości w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 2988/95 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1803/2006; i to w sytuacji gdy obowiązek zwrotu dofinansowania (wraz z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności), który wynika z art. 207 u.f.p. powstaje prawa ex lege z chwilą dokonania każdej z płatności na rzecz beneficjenta;

4. naruszenie art. 70 § 1 O.p. i art. 67 u.f.p. przez jego niezastosowanie i w konsekwencji nieuwzględnienie okresu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dofinansowania w zakresie pierwszych sześciu (6) płatności wypłaconych skarżącemu w latach 2010-2013, na łączną kwotę 480.949,80 zł objętego decyzją nr [...], i to w sytuacji gdy ostateczną decyzję doręczono skarżącemu po upływie 5 lat od końca roku, w którym ex lege powstał z obowiązek zwrotu tych płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, podczas gdy obowiązek zwrotu dofinansowania na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. powstaje z mocy prawa z chwilą dokonania płatności na rzecz beneficjenta i z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności, co miało wpływ na wynik sprawy w konsekwencji nieuchylenie ostatecznej decyzji;

5. naruszenie art. 3 ust 1 akapit 1 zd. 1 i akapit 3 w związku z art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 rozporządzenia WE nr 2988/95 przez:

a) błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że wskutek kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił, że "projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo". (s. 12 uzasadnienia wyroku), a w efekcie nieprawidłowe stwierdzenie, że w 2016 r. nastąpiła "przerwa biegu terminu przedawnienia", po którym zaczął on "biec na nowo", i to w sytuacji w której Sąd jednocześnie zastosował w sprawie art. 66a u.f.p., stwierdzając, że "w niniejszej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków, rozpoczął się w dniu kiedy decyzja o zwrocie stała się ostateczna, tj. 24 stycznia 2019 r.", w sytuacji gdy nie jest możliwe aby termin przedawnienia, który rzekomo rozpoczął bieg w 2019 r., uległ przerwaniu w 2016 r.; podczas gdy:

b) ani Zespół Kontrolujący ARP, ani sama Agencja nie mogły zostać uznane za "właściwy organ", uprawniony do przerwania biegu terminu przedawnienia, albowiem nie posiadały "uprawnienia do wydawania aktu stanowiącego czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", w rozumieniu tegoż przepisu, gdyż takim organem jest Zarząd Województwa,

c) ani okoliczność przeprowadzenia kontroli przez Zespół Kontrolujący ARP, ani "ustalenia, że projekt postał zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat)" - nie można uznać za "akt stanowiący czynność odnoszącą się do dochodzenia lub postępowania w sprawie nieprawidłowości", w rozumieniu tegoż przepisu, tym bardziej że organ, a w ślad za nim Sąd, uznał, że "podstawą rozstrzygnięcia nie było stwierdzenie nieprawidłowości lecz niewykonanie umowy";

6. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 i art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 polegające na uznaniu, że "w dniach 23 i 24 czerwca

2016 r., kiedy to Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo" (s. 12 uzasadnienia wyroku), podczas gdy:

a) na tej samej stronie uzasadnienia wyroku Sąd stwierdził, że cyt.: "Z uwagi na to, że program ma charakter wieloletni w sprawie znajduje zastosowanie reguła zawarta w art. 3 ust. 1 rozporządzenia, zgodnie z którą okres przedawnienia wynosi 4 lata i należy go liczyć momentu dopuszczenia się nieprawidłowości i kończy się z chwilą ostatecznego zakończenia programu" - jednocześnie podkreślając, że cyt: "Zgodnie z art. 3 ust. 2 rozporządzenia według prawa krajowego należy uwzględniać zawieszenie i przerwanie biegu przedawnienia" (jednak nie precyzując tych przepisów), po czym w sposób ewidentnie sprzeczny z w. cyt. twierdzeniami, Sąd zastosował art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95, i to wobec jasnej treści art. 3 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym zastosowanie znajdowały przepisy krajowe (w ocenie skarżącego art. 70 § 6 O.p. w związku z art. 67 u.f.p.),

b) ani treść wyroku, ani wydanych przez organ decyzji nie określa w jakiej dacie rozpoczął bieg termin przedawnienia, który zdaniem Sądu uległ przerwaniu w 2016 r., przeto Sąd niewłaściwie zastosował art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95 do nie w pełni ustalonego stanu faktycznego (brak daty początku biegu terminu przedawnienia);

7. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 przez jego niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 polegające na bezpodstawnej akceptacji zaniechania przez organ jakichkolwiek ustaleń faktycznych oraz kwalifikacji prawnej w zakresie "czasu dopuszczenia się nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 rozporządzenia WE nr 2988/95, a w efekcie tolerowaniu przez Sąd braku ustaleń co do początku biegu terminu przedawnienia "nieprawidłowości", co uniemożliwia ocenę czy doszło do upływu okresu przedawnienia, podczas gdy datą, od której okres przedawnienia powinien być liczony jest "czas dopuszczenia się nieprawidłowości" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 w związku z art. 1 ust. 2 rozporządzenia WE nr 2988/95;

8. naruszenie art. 207 ust. 1 u.f.p. i art. 3 ust 1 akapit 2 zd. 2 rozporządzenia nr 2988/95 przez ich błędną wykładnie i niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu sprawy w jej granicach i niezbadanie w sposób zupełny pod względem formalnym i materialnym legalności zaskarżonej decyzji, co doprowadziło do sytuacji, w której Sąd przy rozpoznawaniu sprawy nie uwzględnił faktu, że zobowiązanie określone zaskarżoną decyzją z 24 stycznia 2019 r. wygasło w całości lub części, wskutek upływu okresu przedawnienia - co w efekcie skutkowało bezzasadnym oddaleniem skargi z naruszeniem art. 151 p.p.s.a.;

9. naruszenie art. 3 ust. 1 akapit 1 zd. 1 i akapit 3 rozporządzenia WE nr 2988/95 i art. 66a u.f.p. przez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz niezastosowanie art. 70 § 6 O.p. i art. 67 u.f.p., polegające na niekonsekwentnym stosowaniu przepisów krajowych (art. 66a u.f.p.) i przepisów unijnych (art. 3 rozporządzenia nr 2988/95) w zakresie długości, początku, końca jak i przerw biegu terminu przedawnienia powstającego z mocy prawa zobowiązania do zwrotu dofinansowania, na gruncie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. (i to pod warunkiem, że doszło do nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95).

Na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił żadnego z powyższych 9 zarzutów, skarżący wskazał, że w jego ocenie Sąd dopuścił się naruszenia:

10. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia WE nr 2988/95, przez ich błędną wykładnię i niezastosowanie, polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd przedawnienia nieprawidłowości w sytuacji gdy przed datą doręczenia skarżącemu ostatecznej decyzji nr [...] upłynął "podwójny okres terminu przedawnienia" określony w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia WE nr 2988/95 liczony od daty (rzekomego) dopuszczenia się nieprawidłowości przez skarżącego (pkt 7 sentencji wyroku TSUE ws. C-52/14), tj. pobrania płatności 175.463,07 PLN w dniu 25 listopada 2010 r.;

11. art. 207 ust. 1, 2 i 9 u.f.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i niezastosowanie art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 i art. 1 ust. 2 rozporządzenia Rady nr 2988/95, polegające na:

a) zaakceptowaniu przez Sąd tezy organu jakoby do nałożenia na skarżącego obowiązku zwrotu dofinansowania nie jest konieczne wystąpienie straty finansowej i udowodnienie jej wystąpienia, lecz wyłącznie naruszenie postanowienia umowy, podczas gdy stwierdzenie nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 wymaga od organu (i Sądu) wykazania, że wystąpiły łącznie cztery następujące przesłanki: (I) po pierwsze, musi wystąpić naruszenie przepisu prawa wspólnotowego, (II) po drugie naruszenie to ma wynikać z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, (III) po trzecie naruszenie powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej oraz (IV) po czwarte, w konsekwencji powyższego spowodowałoby lub mogłoby spowodować finansowanie nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Tym samym, samo stwierdzenie przez organ zaistnienia możliwości naruszenia postanowień umowy - niezależnie od braku podstaw faktycznych dla takiego ustalenia - nie może być automatycznie zakwalifikowane jako nieprawidłowość w rozumieniu ww. przepisów,

b) uznaniu przez Sąd, że cyt: "Dyspozycja ww. przepisu [art. 207 u.f.p.] nie wymaga wykazania, że nastąpiła "nieprawidłowość", a wyłącznie, że nastąpiło naruszenie przepisów podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 207 u.f.p. wynika, że konieczne jest przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której wskazane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem prawa, a następnie zakończonych finansowaniem, lub też możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Zatem tylko w takiej sytuacji można mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006,

c) uznaniu przez Sąd, że cyt.: "Stwierdzenie, że nastąpiła "nieprawidłowość" jest konieczne wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie przepisów dotyczy norm z zakresu zamówień publicznych", podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 207 u.f.p. wynika, że pojęcie nieprawidłowości ma charakter uniwersalny i jego zastosowanie nie ogranicza się jedynie do naruszenia norm z zakresu zamówień publicznych, poprawność zaś działania beneficjenta realizującego umowę o dofinansowanie projektu z wykorzystaniem środków UE musi być dokonywana, z uwzględnieniem postanowień tej umowy oraz przepisów prawa krajowego, tj. Prawa zamówień publicznych, ustawy o finansach publicznych, ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, lecz jednocześnie przypisy te powinny jednak być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, tj. przede wszystkim rozporządzenia Rady nr 1083/2006, bowiem regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego i realizacji polityki spójności,

d) uznaniu przez Sąd, że cyt.: "W niniejszej sprawie w związku z naruszeniem przez beneficjenta warunków umowy o dofinansowanie rozwiązano umowę i samodzielną podstawą dochodzenia zwrotu środków jest art. 207 u.f.p.", podczas gdy z prawidłowej wykładni art. 207 u.f.p. wynika, że art. 207 u.f.p. nigdy nie jest samodzielną podstawą dochodzenia zwrotu środków, bowiem wykładnia tego przepisu i innych regulacji krajowych, które są podstawą do wydania decyzji o zwrocie, powinna być dokonywana z uwzględnieniem faktu, że zasadniczą przesłanką uzasadniającą żądanie zwrotu jest rzeczywisty albo potencjalny i nieuzasadniony wydatek z budżetu Unii Europejskiej,

e) nie każde naruszenie prawa wspólnotowego uzasadnia żądanie zwrotu środków, a jedynie tylko takie naruszenie, które może zostać określone jako nieprawidłowość, przy czym taka okoliczność powinna być wykazaną przez organ w decyzji nakazującej zwrot środków uzyskanych z funduszy europejskich,

f) przepisy, na podstawie których udzielane jest wsparcie z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej, powinny być wykładane i stosowane z uwzględnieniem prawa europejskiego, a w szczególności rozporządzenia nr 1083/2006, ponieważ regulacje polskie dotyczące realizacji programów operacyjnych służą osiąganiu wspólnych celów wynikających z prawa europejskiego,

g) warunkiem wydania decyzji o zwrocie środków jest więc wykazanie związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym naruszeniem prawa a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE,

h) zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95, jak też art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006,

i) zaakceptowanie nieustalenia przez organy czy doszło do powstania nieprawidłowości w rozumieniu przepisów art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95 i art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006,

j) ich błędną wykładnię i w rezultacie niewzięcie pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości oraz straty finansowej poniesionej przez Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (dalej: "EFRR");

12. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. i art. 207 ust 1, 2 i 9 u.f.p. przez jego błędną wykładnię, której skutkiem było niezastosowanie przepisu art. 98 ust. 2 rozporządzenia nr 1083/2006 w kontekście § 7 ust. 1 umowy o dofinansowanie, polegające na:

a) zaakceptowaniu przez Sąd nieuwzględnienia przez organ w decyzji (z jednoczesnym nieuwzględnieniem przez Sąd przy wymierzaniu kwoty podlegającej zwrotowi przesłanek miarkowania zobowiązania do zwrotu środków, w postaci charakteru, wagi, stopnia nieprawidłowości oraz strat finansowych poniesionych przez fundusze UE, podczas gdy zgodnie z treścią art. 98 ust. 2 rozporządzenia powyższe okoliczności powinny zostać uwzględnione przez organ (jak i Sąd) przy określaniu wysokości kwoty podlegającej zwrotowi przez skarżącego,

b) uznaniu przez Sąd, że bezpodstawne są zarzuty zaniechania ustaleń w zakresie przesłanek z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, tj. wyjaśnienia kwestii wystąpienia "nieprawidłowości", ponieważ pozostaje to poza przedmiotem niniejszej sprawy, gdyż podstawą rozstrzygnięcia nie było stwierdzenie nieprawidłowości lecz niewykonanie umowy - nie została uruchomiona produkcja nowego produktu, tj. innowacyjnej suszarni biomasy, co było istotą złożonego wniosku;

13. art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. polegające na zaakceptowaniu przez Sąd błędnej wykładni dokonanej przez organ sprowadzającej się do stwierdzenia, że skarżący wykorzystał środki z naruszeniem procedur, w sytuacji gdy skarżący wykorzystał je zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym zgodnie z przepisami prawa cywilnego oraz w wysokości i na warunkach określonych w umowie o dofinansowanie, co oznacza, że w niniejszej sprawie nie doszło do wykorzystania środków z naruszeniem, a co za tym idzie nie zostały spełnione przesłanki warunkujące wydanie decyzji w oparciu o art. 207 u.f.p. w zakresie obowiązku zapłaty przez skarżącego, albowiem przepis ten nie ma w sprawie zastosowania. Skutkiem powyższego było bezzasadne oddalenie skargi;

14. art. 4 ust. 3 i art. 5 ust. 4 Traktatu o Unii Europejskiej, jak i art. 2, art. 3, art. 4 i art. 5 rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Rady i Parlamentu Europejskiego z 5 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1783/1999 (Dz. Urz. UE L 2006.210.1; dalej: "rozporządzenie nr 1080/2006"), polegające na nieuwzględnieniu przez Sąd szeregu podstawowych zasad prawa Unii, w tym zasad proporcjonalności, słuszności oraz ochrony uzasadnionych oczekiwań, jak i brak rozważenia czy zrealizowanie Projektu (lub choćby częściowa jego realizacja) przyczyniło się do osiągnięcia celów EFRR i w jakiej części, podczas gdy z akt sprawy wynika, że skarżący zrealizował Projekt i osiągnął wskaźniki rezultatu i produktu w całości lub co najmniej znaczącej części;

15. art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego przez błędną ich wykładnię polegającą uznaniu przez Sąd, że w przedmiotowej sprawie ustalenie celu oraz zgodnego zamiaru stron może zostać dokonane na podstawie treści samej umowy o dofinansowanie zawartej 25 maja 2010 r. z pominięciem faktycznego przebiegu współpracy, podczas gdy interpretacja umowy nie może zatrzymać się na poziomie językowym, bez ustalenia celu i zgodnego zamiaru stron rozumianego przez obie strony,

- które to naruszenia prawa materialnego (wszystkie łącznie, i każde z osobna) miały wpływ na wynik sprawy, bowiem brak ustalenia czy spełnione zostały przesłanki niezbędne do stwierdzenia przypadku naruszenia w rozumieniu przepisów rozporządzeń nr 2988/95 i 1083/2006 wyłącza możliwość wydania decyzji na podstawie art. 207 u.f.p. podobnie jak przedawnienie zobowiązania do zwrotu dofinansowania wyłącza możliwość jego egzekwowania, błędne zaś ustalenie treści umowy uniemożliwia weryfikację jej zrealizowania.

B. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 133 § 1, art. 134 § 1 i w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. przez:

a) zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia jakoby doszło do przerwy biegu terminu przedawnienia wskutek "kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo" (s. 12 uzasadnienia wyroku), wykraczających poza materiał dowodowy zgromadzony przez organy w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji, podczas gdy Sąd nie ustalił i nie wskazał początku biegu terminu przedawnienia, który rzekomo uległ przerwaniu, jednocześnie konstatując, że przerwa biegu przedawnienia nastąpiła "przed upływem 4 lat",

b) zawarcie w uzasadnieniu wyroku stwierdzenia jakoby "skarżący zaś pozyskane środki przeznaczył na realizacji celów niewynikających z umowy", co stanowi bezrefleksyjne powielenie przez Sąd stanowiska organu (vide s. 3 pisma organu z 15 lipca 2019 r.: "beneficjent ani razu nie wytłumaczył, na co przeznaczono pobrane środki unijne, skoro nie wydatkowano ich tak, jak przewidywały to założenia projektu"), podczas gdy skarżący musiał najpierw sam wydatkować własne środki aby dopiero w następnej kolejności uzyskać refundację, wobec czego skarżący nie otrzymał żadnych środków na zakup tych narzędzi i usług, z których zakupu zrezygnował,

c) brak zawarcia w uzasadnieniu wyroku stanowiska Sądu co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, tj. przez brak wskazania przez Sąd, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania, w tym w jakim zakresie Sąd zgodził się z ustaleniami organu pierwszej instancji (w tym m.in. ustaleniem, że skarżący złożył wymagane oświadczenie w sprawie polityk horyzontalnych), czy raczej z (odmiennymi) ustaleniami organu odwoławczego (w tym m.in. ustaleniem, że skarżący nie złożył oświadczenia w zakresie polityk horyzontalnych)

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie kiedy zdaniem Sądu zaczął biec termin przedawnienia, który rzekomo został przerwany w 2016 r. i na podstawie jakich dowodów Sąd doszedł do przekonania, że skarżący pozyskane środki przeznaczył na realizacji celów niewynikających z umowy, a przez to skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieustosunkowanie się przez Sąd przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku do zawartych w skardze zarzutów:

a) dotyczących przedawnienia, w tym zwłaszcza zupełny brak odniesienia się przez Sąd do naruszenia art. 70 § 1 O.p. przez wydanie ostatecznej decyzji, po upływie 5 lat od końca roku, w którym powstał z mocy prawa obowiązek zwrotu pierwszych sześciu płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, które zostały dokonane na przestrzeni lat 2010–2013, a jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z mocy prawa (na gruncie art. 207 u.f.p.) od chwili dokonania płatności na rzecz beneficjenta i z odsetkami płatnymi od daty przekazania płatności - w razie ustalenia, że doszło do nieprawidłowości (zawartych na s. 61-67 skargi do Sądu);

b) odnośnie nieprawidłowej oceny czy wręcz pominięcia dowodu z dokumentu pt. "Dokumentacja Konstrukcyjno-Obliczeniowa - Suszarnia Biomasy Niskotemperaturowa typ: [...]" (dalej: "dokumentacja techniczna"), i to w sytuacji gdy dokumentacja ta - zgodnie z pkt D.l.l i D.1.2. wniosku o dofinansowanie miała być źródłem weryfikacji osiągnięcia wskaźników rezultatu i produktu oraz realizacji celu Projektu;

c) dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez m.in. niewłaściwe odczytywanie wyjaśnień składanych przez skarżącego, bezpodstawnie interpretując je na niekorzyść strony, podczas gdy wyjaśnienia sformułowane przez beneficjenta nie wskazują ani na to, iż dokonał on istotnych zmian w założeniach Projektu, ani na brak osiągnięcia celu Projektu i to w sytuacji, gdy w aktach sprawy zalegają dowody osiągnięcia poszczególnych wskaźników i celu projektu (zawartych na s. 38-46 skargi do Sądu);

d) dotyczących naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 207 ust. 12a u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w pierwszej instancji i w efekcie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji;

e) dotyczących naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny dowodów w zakresie osiągnięcia przez skarżącego wskaźników rezultatu i wskaźników produktu, w tym co do stopnia ich osiągnięcia (zawartych na s. 14-31 skargi do Sądu);

f) zawartych na s. 31-34 skargi w części pt. "[...] poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy";

g) zawartych na s. 47-52 skargi w części pt. "Stanowisko [...] odnośnie zarzutów rzekomego naruszenia umowy";

h) zawartych na s. 58-61 skargi w części pt. "Proporcjonalność słuszność i uzasadnione oczekiwania",

- oraz przez jednoczesne niewyjaśnienie przyczyn pominięcia ww. zarzutów, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jako że ujawnia brak rozpoznania przez Sąd zarzutów skargi dotyczących uchybień mających istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w razie ich nie pominięcia mogło dojść do uchylenia decyzji i przeprowadzenia dowodów zgodnie z przepisami, a wówczas organ z pewnością mógłby zweryfikować czy doszło do osiągnięcia wskaźników rezultatu i produktu zgodnie z umową, a wręcz zdaniem strony, weryfikacja taka skończyłaby się pozytywnym dla strony ustaleniem osiągnięcia tych wskaźników oraz co za tym idzie zrealizowaniem celu Projektu, a jednocześnie skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;

3. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez:

- ograniczenie się przez Sąd przy sporządzeniu uzasadnienia wyroku do obszernego powielania stanowiska (wywodów) Zarządu Województwa zawartego w decyzji z 24 stycznia 2019 r., w odpowiedzi organu na skargę i dalszych pismach procesowych organu, jako własnego stanowiska Sądu, oraz tym samym przez

- dokonanie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku apriorycznej i bezkrytycznej akceptacji stanowiska Zarządu Województwa, bez jednoczesnego wyjaśnienia powodów tejże akceptacji,

- jednoczesny do ww. nieprawidłowości brak ustosunkowania się przez Sąd do argumentacji przytoczonej przez skarżącego na poparcie (uzasadnienie) zarzutów sformułowanych przez niego w skardze i dalszym w toku postępowania przed Sądem, wyrażający się w szczególności w zaniechaniu wyjaśnienia, dlaczego stanowisko i argumenty skarżącego nie zasługują na uwzględnienie, w stopniu pozwalającym na przyjęcie, że uzasadnienie wyroku nie zawiera jego elementu konstrukcyjnego, jakim jest przedstawienie zarzutów skarżącego,

- w związku z powyższym, uchylenie się przez Sąd od dokonania własnej rzetelnej i merytorycznej, całościowej i wnikliwej oceny zarzutów skargi oraz, szerzej, należytej kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nr [...] Zarządu Województwa i poprzedzającej ją decyzji nr [...] Zarządu Województwa

co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ świadczy o zaniechaniu rozpoznania istoty sprawy przez Sąd, w tym dogłębnego i rzetelnego rozważenia stanowisk i argumentacji zarówno skarżącego, jak i organu, rzeczywistego przeprowadzenia przez Sąd własnych operacji myślowych, w rezultacie których doszedł do przekonania o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a jednocześnie skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem;

4. Naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku polegającą na tym, iż:

a) z jednej strony Sąd stwierdza, że wskutek "kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo" (vide s. 12 uzasadnienia wyroku), z drugiej zaś na kolejnej stronie stwierdza (stosując art. 66a u.f.p.), że "Z powyższego wynika, że w niniejszej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków, rozpoczął się w dniu kiedy decyzja o zwrocie stała się ostateczna, tj. 24 stycznia 2019 r." (vide: s. 13 wyroku), podczas gdy zgodnie z zasadami logicznego rozumowania termin przedawnienia, który rzekomo uległ przerwaniu w 2016 r. nie mógł rozpocząć biegu w 2019 r., ani termin przedawnienia, który rozpoczął bieg w 2019 r. nie mógł ulec przerwaniu w 2016 r. i zacząć biec na nowo, w sposób prowadzący do fundamentalnej wątpliwości co do tego z jakim dniem, zdaniem Sądu, rozpoczął bieg terminu przedawnienia (przy czym zdaniem skarżącego nie mógł on rozpocząć biegu w 2019 r. z uwagi na bezpodstawne zastosowanie art. 66a u.f.p. w świetle art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej);

b) z jednej strony Sąd stwierdza, iż organy nie kwestionowały przygotowania przez stronę dokumentacji technicznej (przedstawionej na okoliczność osiągnięcia wskaźników rezultatu i produktu oraz realizacji celu umowy), wobec czego zarzut naruszenia art. 84 k.p.a nie był zasadny bowiem "taki dowód dotyczyłby okoliczności już stwierdzonych zgodnie z twierdzeniem strony, a więc byłby bezprzedmiotowy" (vide s. 14 uzasadnienia wyroku), a z drugiej strony Sąd formułuje twierdzenia, z których może wynikać, że w ocenie Sądu "wskazywana przez stronę dokumentacja nie potwierdza zrealizowania celu projektu" bowiem "z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że celem Projektu było uruchomienie nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość na uruchomienie takiej produkcji" (vide s. 15 uzasadnienia wyroku),

c) z jednej strony Sąd zdaje się podzielać dokonaną przez Zarząd Województwa ocenę prawną celu umowy jako "uruchomienie nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość na uruchomienie takiej produkcji" (vide s. 15 uzasadnienia wyroku), z drugiej zaś strony Sąd formułuje stwierdzenie świadczące, że celem umowy było ostatecznie "sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy, co miało zaowocować rozwojem przedsiębiorstwa" (cyt. "otrzymała dotację unijną na zrealizowanie konkretnego, szczegółowo opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, którym miała być ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy, co miało zaowocować rozwojem przedsiębiorstwa" - vide s. 18 uzasadnienia wyroku, jak również powiela w uzasadnieniu wyroku wywody organu, które akcentowały brak egzemplarza suszarni (tak jakby w sprawie chodziło o wyprodukowanie towaru w postaci 1 egz. suszarni, a nie o "rozwój firmy [...] poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy"), w sposób prowadzący do fundamentalnej wątpliwości odnośnie tego, czy Sąd uznaje że celem projektu było "uruchomienie produktu" czy też "ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy", czy zgodnie z treścią umowy "rozwój firmy [...] przez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy";

- co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy Sąd uznał, że:

a) termin przedawnienia rozpoczął swój bieg na mniej niż 4 lata przed 2016 r. czy dopiero w 2019 r. (przy czym zdaniem skarżącego nie mógł on rozpocząć biegu w

2019 r. z uwagi na bezpodstawne zastosowanie art. 66a u.f.p. w świetle art. 28 ust. 2 ustawy nowelizującej), co uniemożliwia ocenę czy doszło do upływu okresu przedawnienia,

b) dokumentacja techniczna nie była kwestionowana przez organ, opinia biegłego zaś byłaby bezprzedmiotowa, gdyż dotyczyłby okoliczności już stwierdzonych zgodnie ze stanowiskiem skarżącego (a więc potwierdza zrealizowanie projektu), czy raczej z (odmiennymi) ustaleniami organu odwoławczego (w tym m.in. ustaleniem że "wskazywana przez stronę dokumentacja nie potwierdza zrealizowania celu projektu"), a przez to skutkuje niemożnością poddania wyroku kontroli instancyjnej, jak również uniemożliwia skarżącemu prowadzenie realnej polemiki kasacyjnej z wyrokiem,

c) celem projektu było "uruchomienie produktu" czy też "ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy", czy zgodnie z treścią umowy "rozwój firmy [...] poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnej technologii suszenia biomasy";

5. Naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przez jego niezastosowanie (przy jednoczesnym zastosowaniu art. 151 p.p.s.a.), a w efekcie oddalenie skargi i nieuchylenie decyzji organu drugiej instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, pomimo iż do wydania przedmiotowych decyzji doszło z naruszeniem przepisów postępowania tj.:

a) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. przez zaniechanie ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych przez organy obu instancji, w tym nie ustalenie właściwie i w wystarczającym zakresie okoliczności stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do kwestii przedawnienia

- które to zaniechanie doprowadziło organ do błędnego ustalenia, jakoby ww. wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte w ogóle, ustalenie zaś stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu nie było możliwe, bowiem skarżący rzekomo nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ich ocenę, z jednoczesnym zaniechaniem oceny czy doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz w jakim stopniu, czy osiągnięcie wskaźników przyczyniło się do realizacji celu umowy i w jakim stopniu, a także czy doszło do upływu okresu przedawnienia, jak również niemożliwości ustalenia daty początku biegu terminu przedawnienia, a więc niemożliwości weryfikacji czy zarzut przedawnienia jest zasadny ;

b) art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., oraz w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego, w tym sprzeczność ustaleń z treścią materiału dowodowego oraz wadliwą identyfikację okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji, przez błędne (dowolne) ustalenie przez organ, jakoby wskaźniki produktu i rezultatu opisane umową nie zostały osiągnięte, mimo twierdzeń skarżącego i przedstawionych przezeń dowodów na ich osiągnięcie w tym jakoby 3 z 11 wskaźników rezultatu i produktu (tj. 1.2.4 (KSI) Liczba wdrożonych technologii, oraz 1.2.11 (KSI) liczba wytworzonych technologii, 1.2.14 (KSI) Liczba nowych produktów i usług);

c) art. 77 § 1 w związku z art. 80 w związku z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1 k.p.a., oraz w związku z art. 127 § 3 i art. 140 k.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego przez organy obu instancji, dowolną ocenę zebranego materiału dowodowego w zakresie ustalenia celu umowy (celu Projektu) oraz rzekomego dopuszczenia się przez skarżącego naruszenia umowy; które to zaniechanie doprowadziło organ do błędnego ustalenia, jakoby ww. wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte w ogóle, ustalenie zaś stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu nie było możliwe, bowiem skarżący rzekomo nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ich ocenę, z jednoczesnym zaniechaniem oceny czy doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz w jakim stopniu, czy osiągnięcie wskaźników przyczyniło się do realizacji celu umowy i w jakim stopniu, a także czy doszło do upływu okresu przedawnienia, jak również niemożliwości ustalenia daty początku biegu terminu przedawnienia, a więc niemożliwości weryfikacji czy zarzut przedawnienia jest zasadny

- które to zaniechanie doprowadziło organ do błędnego ustalenia, jakoby ww. wskaźniki produktu nie zostały osiągnięte w ogóle, zaś ustalenie stopnia osiągnięcia wskaźników rezultatu nie było możliwe, bowiem skarżący rzekomo nie dostarczył dokumentacji umożliwiającej ich ocenę, z jednoczesnym zaniechaniem oceny czy doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu oraz w jakim stopniu, czy osiągnięcie wskaźników przyczyniło się do realizacji celu umowy i w jakim stopniu, a także czy doszło do upływu okresu przedawnienia, jak również niemożliwości ustalenia daty początku biegu terminu przedawnienia, a więc niemożliwości weryfikacji czy zarzut przedawnienia jest zasadny;

d) art. 9 i art. 10 k.p.a. przez nieudzielenie i niewyjaśnienie przez organ - mimo wniosku strony - informacji oraz przepisów mających znaczenie dla załatwienia sprawy, na podstawie których strona mogła była dokonać wyboru i zdecydować o swoich działaniach, wobec faktu, że pismo z 13 marca 2017 r. nie zawierało takich wyjaśnień wbrew ocenie zawartej na s. 15 uzasadnienia wyroku;

e) art. 84 § 1 k.p.a. przez brak powołania biegłego dla oceny dowodu w postaci dokumentacji technicznej, dla której oceny wymagane były wiadomości specjalne, podczas gdy przedmiotowy wniosek strony dotyczył okoliczności istotnych dla niniejszego postępowania (ustalenia realizacji projektu), które nie zostały w sposób bezsporny i jednoznaczny ustalone, tym samym organ miał obowiązek przeprowadzić ww. dowód;

f) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 207 ust. 12a u.f.p. przez niewłaściwe zastosowanie i brak rzeczywistego ponownego rozpoznania sprawy oraz bezkrytyczne oparcie rozstrzygnięcia na ustaleniach kontroli i postępowania w pierwszej instancji i w efekcie bezzasadne utrzymanie w mocy decyzji pierwszej instancji.

W ocenie składającego skargę kasacyjną obraza przepisów procedury administracyjnej, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. miała istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem ich niedostrzeżenie tudzież zbagatelizowanie przez Sąd spowodowało utrzymanie w mocy decyzji określającej obowiązek zwrotu przez skarżącego dofinansowania w całości wraz z odsetkami oraz prowadzącego do niesłusznego przypisania skarżącemu wykorzystania środków z naruszeniem procedur podczas gdy Sąd błędnie zaakceptował to, że organ oceniał dowody dowolnie, nie ustalił i nie rozważył wszelkich okoliczności w zakresie aspektów dotyczących wykazania nieprawidłowości, w tym ewentualnych strat poniesionych przez EFRR, przeprowadzenie zaś dowodu z dokumentacji technicznej i właściwa ocena całokształtu materiału zgromadzonego w toku postępowania, w tym tych na korzyść strony, skutkowałaby poczynieniem przez organ odmiennych ustaleń faktycznych, w tym ustalenie, że doszło do osiągnięcia wskaźników produktu i rezultatu w całości lub odpowiednim stopniu a w efekcie realizacji celu Projektu, a w efekcie do niestwierdzenia, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia nt. 1083/2006 i naruszenia procedur w rozumieniu art. 207 u.f.p.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r. sygn. akt I GSK99/20 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku. Ponadto, orzeczono o kosztach postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że uznać należy za zasadny zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. opisany w pkt B.1.a skargi kasacyjnej odnoszący się do wyników kontroli, przy czym Sąd pierwszej instancji stwierdził, że: "Realizacja umowy w ramach programu na lata 2007-2013 przez skarżącego została poddana kontroli w dniach 23 i 24 czerwca 2016 r., kiedy to Zespół Kontrolujący Agencji Rozwoju [...] S.A. ustalił, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat) i nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo", co pozwalało wnoszącemu skargę kasacyjną sformułować pogląd, że uchybienie to ma istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, od kiedy - zdaniem Sądu - zaczął biec termin przedawnienia, który następnie został przerwany w 2016 r.

Jest zatem oczywiste - nawet pomijając zarzuty sformułowane w pkt B.1.b i c skargi kasacyjnej, że rozpoznając ponownie sprawę Sąd pierwszej instancji powinien jednoznacznie wypowiedzieć się - wiążąc swój pogląd z zebranym w sprawie materiałem dowodowym - dlaczego akcentując, że "program ma charakter wieloletni w sprawie znajduje zastosowanie reguła zawarta w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia, zgodnie z którą okres przedawnienia wynosi 4 lata i należy go liczyć od momentu dopuszczenia się nieprawidłowości (...)", a także akcentując w następnym zdaniu, że projekt został zrealizowany nieprawidłowo, co miało miejsce "przed upływem 4 lat", całkowicie odstąpił od określenia, kiedy owe nieprawidłowości wystąpiły.

Jest rzeczą oczywistą - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - że w sytuacji kiedy "skarżący pozyskane środki przeznaczył na realizację celów wynikających z umowy" to istotna - w kontekście liczenia biegu przedawnienia - jest kwestia rozpoczęcia jego biegu; brak jakichkolwiek w tym względzie ustaleń - zwłaszcza powiązania z poszczególnymi płatnościami na rzecz beneficjent - sprawia, że zarzut obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. jest w pełni zasadny.

W tym kontekście Naczelny Sąd zwrócił uwagę, że zawarcie umowy nastąpiło 25 maja 2010 r. (a więc ponad 6 lat przed kontrolą, która miała miejsce w dniach 23-24 czerwca 2016 r.); pierwsza zaś płatność na rzecz beneficjenta w kwocie 175.463,07 zł miała miejsce w dniu 25 listopada 2010 r., a ostatnia w dniu 19 stycznia 2016 r., to - przy założeniu, które czyni Sąd pierwszej instancji, że beneficjent przeznaczył wszystkie środki na cele niezwiązane z umową - wskazaną wyżej kwotę uzyskał ponad 5 lat wcześniej aniżeli nastąpiła przerwa biegu przedawnienia będąca sutkiem przeprowadzenia kontroli.

Jej wyniki - w powiązaniu z poszczególnymi płatnościami - powinny, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, dać Sądowi pierwszej instancji asumpt do dokonania weryfikacji ustaleń faktycznych, które pozwolą ustalić, czy należność - z racji występujących nieprawidłowości - nie uległa częściowemu przedawnieniu, zwłaszcza w zakresie dotyczącym najwcześniej przekazanych skarżącemu kwot. Zawarte w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji twierdzenie, że "projekt został zrealizowany nieprawidłowo (przed upływem 4 lat)" nie znajduje oparcia w konkretnym materiale dowodowym, zwłaszcza w weryfikowalnym rozumowaniu, a zatem całość tej problematyki wymaga dokonania elementarnych ustaleń faktycznych, jak też stosownej subsumcji norm prawa, w tym dotyczących także przedawnienia.

Za zasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty opisane w pkt B.2 skargi kasacyjnej, w szczególności ewidentnego braku odniesienia się Sądu pierwszej instancji do zarzutu skargi (patrz pkt 1.d) w zakresie naruszenia art. 70 § 1 O.p. przez wydanie decyzji po upływie 5 lat od końca roku, w którym powstał z mocy prawa obowiązek zwrotu pierwszych 6 płatności na łączną kwotę 480.949,80 zł, które zostały dokonane na przestrzeni lat 2010-2013, zwłaszcza - co wynika z orzecznictwa - obowiązek taki - zdaniem skarżącego - wynika z mocy prawa od chwili dokonania płatności na rzecz beneficjenta - w razie ustalenia, że doszło do ustalenia nieprawidłowości (vide także s. 61-67 skargi).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że powyższe rozważania odnoszą się także swoją treścią do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt A.1-9, z pominięciem punktu A.10, który sformułowany został warunkowo. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego kluczową kwestią jest potrzeba dokonania elementarnych ustaleń faktycznych, by następnie przejść do subsumcji norm prawa materialnego. Ocena zarzutów opisanych w pkt A.1-9 - na obecnym etapie postępowania - nie jest możliwa, gdyż powinna uwzględniać wariantowość co do ustaleń faktycznych (chociażby, kiedy część nieprawidłowości wystąpiła po upływie 4 lat, o których mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia). Tak więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji powinien dokonać prawidłowych ustaleń faktycznych i zastosować właściwe normy prawa materialnego. Także uzasadnienie powinno być pozbawione sprzeczności, o których mowa w skardze kasacyjnej, zauważając przy tym, Sąd pierwszej instancji - z jednej strony - wskazuje, że wskutek kontroli w dniach 23-24 czerwca 2016 r. "nastąpiła przerwa biegu przedawnienia i zaczął od tego momentu biec na nowo", a z drugiej - w dalszej części uzasadnienia orzeczenia - przyjmuje się, że "w niniejszej sprawie bieg pięcioletniego terminu przedawnienia zobowiązania określonego decyzją do zwrotu środków rozpoczął się kiedy decyzja stała się ostateczna, tj. 29 stycznia 2019 r."

Nie ulega wątpliwości, że powyższa kwestia powinna zostać jednoznacznie ustalona przez rzeczowe wyjaśnienie zaistniałych sprzeczności, zwłaszcza w kontekście regulacji zawartych w art. 66a u.f.p. Sąd pierwszej instancji powinien także w motywach wyroku wyjaśnić jakie znaczenie ma treść art. 28 ust. 2 powołanej ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie spójności finansowych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że za bezzasadne należy uznać zarzuty skargi kasacyjnej opisane w pkt B.1.b i c, B.2.b-h, B.3, B.4.b i c, B.5.b-c oraz ponownie powołanego punktu a i c.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wbrew treści zarzutów skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji, dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych bazując na analizie treści wniosku o dofinansowanie, umowy, a także Harmonogramu rzeczowo-finansowego i wywiódł prawidłową konstatację, że celem projektu było uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość uruchomienia takiej produkcji (vide: wskazane w uzasadnieniu Sądu pierwszej instancji konkretne zapisy wniosku, umowy i Harmonogramu rzeczowo-finansowego). Stan zaś zaawansowania realizacji projektu przedstawiają wyniki kontroli, a najdobitniej załączony do akt administracyjnych materiał fotograficzny dowodzi, że prace były dalekie od stworzenia prototypu suszarni.

W tym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że powyższej konstatacji - czynionej przez Zarząd Województwa [...] i Sąd pierwszej instancji - nie podważa zarzut skargi kasacyjnej w zakresie obrazy art. 141 § 4 p.p.s.a. (w zw. z art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a.) - patrz pkt B.1b-c, albowiem - sprzecznie z treścią art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - nie wskazuje się, że sformułowane w tych zarzutach sytuacje miały istotny wpływ na wynik sprawy; takie powiązanie istnieje w odniesieniu do kwestii przedawnienia. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że gdyby na taki skutek wskazano, to i tak zarzut byłby bezzasadny (co do wykorzystania środków, jak też co do złożenia oświadczenia w zakresie polityk horyzontalnych) w sytuacji braku przedmiotowej linii technologicznej.

W zakresie zarzutów skargi kasacyjnej, opisanych w pkt B.2.b-h Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego i ustalił, że cel Projektu, jakim było stworzenie prototypu linii technologicznej, nie został zrealizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej sformułowanych w pkt B.3, że Sąd pierwszej instancji, który rozpatrywał skargę, sprawował funkcje kontrolne w odniesieniu do wydanych aktów administracyjnych; mógł zatem - kontrolując ustalenia faktyczne - korzystać z argumentacji zawartej w motywach aktów administracyjnych i odpowiedzi na skargę - co znalazło swój wyraz w treści uzasadnienia. Jest oczywiste, że polemika z ustaleniami faktycznymi organu byłaby obszerniejsza gdyby Sąd pierwszej instancji tych konstatacji nie podzielał. Mimo, że w pewnym zakresie rozważania te można uznać za skrótowe, to jednak zawarta w motywach rozstrzygnięcia argumentacja nie wskazuje na naruszenie zasad logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego przez organ, jak też Sąd.

Naczelny Sąd Administracyjny ponadto stanął na stanowisku, że nie doszło też do obrazy art. 84 § 1 k.p.a., gdyż w niniejszej sprawie opinia biegłego jest zbędna. Powyższe zadanie nie przerasta możliwości wydającego decyzje organu, jak też Sądu (zob. zarzut skargi kasacyjnej B.4.b i B.5.b). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ten zarzut, zawarty w złożonej skardze, oddalił i Naczelny Sąd Administracyjny tę argumentację także podziela.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest także zasadny zarzut zawarty w pkt B.4.c skargi kasacyjnej bowiem oceniając treść motywów Sądu pierwszej instancji przyjąć należy, że celem umowy było niewątpliwie uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość uruchomienia takiej produkcji. Autor skargi kasacyjnej zdaje się nie dostrzegać, że gdyby miał zostać osiągnięty cel zawarty w końcowej części poprzedniego zdania, to zbędne byłyby zakupy rzeczowe oraz usług; te zaś - patrząc przez pryzmat treści wniosku o dofinansowanie i umowy, a także pozostałych dokumentów - miały na celu stworzenie prototypu innowacyjnej suszarni biomasy.

W świetle tych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał za bezzasadne zarzuty skargi kasacyjnej zawarte w punktach B.5.b i c i ponownie powołanych pkt a i c. Naczelny Sąd Administracyjny ponownie zaakcentował, że celem Projektu nie tylko było osiągniecie określonych wskaźników rezultatu i produktu lecz uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy, który to cel nie został zrealizowany. Zarzut niewyczerpującego zebrania przez organ materiału dowodowego jest zupełnie niezrozumiały, gdy się weźmie pod uwagę fakt, że beneficjent korzystać z pomocy profesjonalnego pełnomocnika tak w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym.

Także treść pisma skierowanego do beneficjenta z 13 marca 2017 r. - zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego - nie narusza prawa bowiem jest postanowieniem; wskazane zostało tam, że wszczęto postępowanie administracyjne z urzędu w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie środków dla projektu pn. "Rozbudowa firmy [...] poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnych technologii suszenia biomasy".

Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że problematyka przedawnienia była już przedmiotem jego rozważań i na obecnym etapie postępowania, bez prawidłowych i jednoznacznych ustaleń, ocena zarzutów trafności zarzutów kasacyjnych jest przedwczesna. Subsumcja określonych przepisów prawa materialnego tak w zakresie prawa krajowego, jak też norm unijnych, może nastąpić, kiedy prawidłowo ustalony został stan faktyczny.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego uwzględniają za podstawę te same okoliczności, które omówiono wcześniej - przy okazji oceny zarzutów kasacyjnych w zakresie naruszenia przepisów postępowania, przy czym w podstawie prawnej autor skargi kasacyjnej pomija wątek procesowy na rzecz materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie wskazał na marginesie, że sformułowane zarzuty zostały oparte na podstawie przepisów prawa krajowego, jak też unijnego i wskazują na różne okresy i kwoty objęte konstrukcją przedawnienia; ocena tych zarzutów - patrz pkt A.1-10, bez poczynienia jednoznacznych ustaleń faktycznych nie jest możliwa.

Odnosząc się do zarzutu A.11 i A.12 skargi kasacyjnej - w zakresie naruszenia art. 207 ust. 1, 2 i 9 u.f.p. przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe niezastosowanie wskazanych uregulowań unijnych zawartych w rozporządzeniu nr 1083/2006 oraz rozporządzeniu Rady nr 2988/95 w kontekście § 7 umowy - Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że art. 207 ust. 1 u.f.p. zawiera trzy punkty obejmujące różne podstawy prawne; w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego składający skargę kasacyjną powinien precyzyjnie określić, którego z punktów - w zakresie naruszenia norm prawa materialnego - obraza dotyczy i ją wykazać.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że autor skargi kasacyjnej zarzuca także Sądowi pierwszej instancji brak rozważań co do wystąpienia przesłanek "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, który uznał, że wystarczające jest samo stwierdzenie niewykonania umowy. Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organu co do niewątpliwego wystąpienia szkody - środki wypłacone beneficjentowi zgodnie z umową nie zostały wydatkowane na uruchomienie linii technologicznych do suszenia biomasy, ani na zakup środków trwałych, czy szkolenia personelu; wydatkowano je zatem na cele nieprzewidziane umową. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można się zgodzić, że nie wykazano naruszenia przez beneficjenta norm prawnych. W tym zakresie wskazał, że Sąd pierwszej wyjaśnił, na czym polega naruszenie prawa, nie zrealizowano założeń wniosku o dofinansowanie i nie wykonano umowy. Tym samym poczyniono ustalenia dające podstawę do żądania zwrotu środków. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że rozważania zawarte w motywach wyroku Sądu pierwszej instancji oraz decyzjach obu instancji dowodzą, że beneficjent naruszył przepisy, a budżet unijny doznał realnego uszczerbku. Sam brak powołania w decyzji art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 nie powoduje, iż decyzja jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem. Sąd pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, słusznie nie uznał za wadę decyzji braku wskazania w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006. Prawidłowo więc, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jako podstawę zwrotu środków, przywołano w decyzji ustawę o finansach publicznych. Nie doszło do naruszenia tego przepisu rozporządzenia.

Odnośnie, zarzutu niewzięcia pod uwagę charakteru i wagi nieprawidłowości, to zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec rozwiązania umowy o dofinansowanie, przedmiotem zwrotu jest cała kwota i nie może być mowy o stosowaniu jakiejkolwiek zasady proporcjonalności. Sąd drugiej instancji nie podzielił zarzutu naruszeniem przepisu art. 65 kodeksu cywilnego.

Jednak wobec potrzeby sanacji stwierdzonych uchybień, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2019 r., (sygn. akt I SA/Gd 711/19), a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena czy organ zasadnie przyjął, że skarżący nie zrealizował projektu wynikającego z umowy o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013, a w konsekwencji czy istniały podstawy do wydania decyzji nakazującej skarżącemu zwrot środków.

Na wstępie rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem wyrokowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez W. Ż. skargi kasacyjnej wyrokiem z dnia 11 sierpnia 2020 r., (sygn. akt I GSK 99/20) uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 23 lipca 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji.

W związku z powyższym w rozpoznawanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

"Przez ocenę prawną, o której mowa (...) w art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (...), należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie i sądzie, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego, a także po wzruszeniu wyroku pierwotnego środkami przewidzianymi prawem." (vide: Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 września 2005 r., sygn. III SA/Wa 1434/05).

Przedmiotowy przepis w sposób jednoznaczny wyznacza kierunek postępowania sądu pierwszej instancji, który nie posiada już na tym etapie postępowania sądowoadministracyjnego swobody w zakresie wykładni prawa, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Sądu wyższej instancji. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownie jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak - Molczyk [w:] H. Knysiak - Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji, a jego oddziaływaniem objęte jest także ewentualne przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., (sygn. akt II GSK 99/20), Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności wskazał, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę powinien jednoznacznie wypowiedzieć się w przedmiocie terminu przedawnienia (jego biegu i przerwania), dokonując w tym zakresie nie budzących wątpliwości ustaleń stanu faktycznego oraz zastosować właściwe normy prawa materialnego. Powinien również sporządzić uzasadnienie, które pozwalałoby na kontrolę trafności rozstrzygnięcia i przyjętego przez Sąd rozumowania.

Pozostałe zasadniczo okoliczności faktyczne i kwestie prawne sprawy, nie związane z przedawnieniem, które legły u podstaw wydanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyroku z dnia 23 lipca 2019 r., (sygn. akt I SA/Gd 711/19), zostały zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny i są wiążące dla Sądu ponownie rozpoznającego niniejszą sprawę.

Przede wszystkim, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, bazując na analizie treści wniosku o dofinansowanie, umowy, a także Harmonogramu rzeczowo-finansowego i wywiódł prawidłową konstatację, że już z treści wniosku o dofinansowanie wynika, iż - celem projektu - było uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość uruchomienia takiej produkcji.

Cel Projektu, jak podkreślił w swoich rozważaniach Naczelny Sąd Administracyjny, nie został zrealizowany.

W tym aspekcie sprawy trzeba zauważyć, że w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że "z treści wniosku o dofinansowanie wynika, że celem Projektu było uruchomienie nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy, nie zaś gotowość na uruchomienie takiej produkcji (...). We wniosku o dofinansowanie sekcja C.1 wskazano, że: "realizacja projektu pozwoli firmie [...] na dywersyfikację produkcji i źródeł przychodu poprzez wprowadzenie nowego innowacyjnego produktu (...)". Zaś w sekcji C.2. Opis przedmiotu projektu podano, że przedmiotem umowy jest produkcja urządzeń do uzdatniania biomasy typu [...] dla potrzeb energetyki, co jest definiowane jako kierunek rozwoju. W dalszej części ww. sekcji wniosku o dofinansowanie znalazły się szczegółowo określone cele, które składają się na osiągnięcie celu głównego, jakim jest uruchomienie produkcji suszarni biomasy. W części C.3. wniosku o dofinansowanie wskazano, że "Celem głównym projektu jest rozwój firmy [...] poprzez uruchomienie produkcji nowego produktu jakim jest innowacyjna suszarnia biomasy". (...). "Biorąc pod uwagę spójne zapisy umowy, wniosku o dofinansowanie oraz harmonogramu rzeczowo-finansowego należało stwierdzić, że stanowisko organu w powyższym zakresie jest prawidłowe, sam tytuł umowy zaś nie może modyfikować jasno określonego we wniosku celu Projektu. Podkreślenia wymaga, że na podstawie § 2 ust. 3 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu zgodnie z treścią wniosku o dofinansowanie; § 23 zaś wskazuje, że integralną część umowy stanowi wniosek o dofinansowanie oraz Harmonogram Rzeczowo-Finansowy. Szczegółowe zapisy Harmonogramu rzeczowo-finansowego również określają cel Projektu objętego umową, jak również sposób weryfikacji realizacji Projektu, (np. Wskaźnik 1.2.14 (KSI) Liczba nowych produktów i usług (szt.) jednoznacznie określają obowiązki strony".

Należy też przypomnieć, że zgodnie z § 4 ust. 4 umowy, beneficjent zobowiązał się do realizacji projektu w pełnym zakresie, z należytą starannością, w szczególności ponosząc koszty i wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zgodnie z umową i jej załącznikami oraz obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego oraz w sposób, który zapewni prawidłową realizację projektu oraz osiągnięcie celów (produktów i rezultatów) zakładanych we wniosku o dofinansowanie Projektu.

Jak zaznaczył również Naczelny Sąd Administracyjny, stan zaawansowania realizacji projektu przedstawiają wyniki kontroli, a najdobitniej załączony do akt administracyjnych materiał fotograficzny dowodzi, że prace były dalekie od stworzenia prototypu suszarni. Trafnie więc Sąd pierwszej instancji przyjął, że w toku postępowania kontrolnego i administracyjnego bezsprzecznie ustalono, że produkt w postaci linii technologicznej do suszenia biomasy nie został zrealizowany, co potwierdził beneficjent i przesłuchany na tę okoliczność świadek. Sąd pierwszej instancji także dokonał wnikliwej oceny materiału dowodowego, weryfikując cel Projektu z osiągniętymi wskaźnikami, składanymi przez stronę wyjaśnieniami i powiązania realizacji Projektu z rozwojem firmy [...] jakim było stworzenie prototypu linii technologicznej. Celem Projektu było nie tylko osiągnięcie określonych wskaźników rezultatu i produktu lecz uruchomienie nowego produktu jakim miała być innowacyjna suszarnia biomasy.

Podzielając w tym zakresie argumentację Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał również, że opinia biegłego jest zbędna, gdyż podstawowymi dokumentami mającymi znaczenie dla prawidłowych ustaleń faktycznych jest umowa o dofinansowanie projektu, a także wyniki działań kontrolnych w postaci informacji pokontrolnej z 4 sierpnia 2016 r., które należy ocenić w powiązaniu z pozostałym materiałem dowodowym.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, na czym polega naruszenie prawa, a mianowicie nie zrealizowano założeń wniosku o dofinansowanie i nie wykonano umowy. Nie doszło również do naruszenia art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006). Jak wskazał, Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd pierwszej instancji zaaprobował ustalenia organu co do niewątpliwego wystąpienia szkody - środki wypłacone beneficjentowi zgodnie z umową nie zostały wydatkowane na uruchomienie linii technologicznych do suszenia biomasy, ani na zakup środków trwałych, czy szkolenia personelu; wydatkowano je na cele nieprzewidziane umową.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można się zgodzić, że nie wykazano naruszenia przez beneficjenta norm prawnych. Poczyniono ustalenia dające podstawę do żądania zwrotu środków. Organ rozważał te okoliczności w decyzji pierwszej instancji, które to ustalenia i kwalifikację podzielił organ odwoławczy, a także Sąd pierwszej instancji. W decyzji wskazano, że beneficjent naraził budżet unijny na straty, a wysokość szkody odpowiada wysokości wypłaconych środków, które nie służyły osiągnięciu celów projektu. Sąd pierwszej instancji trafnie, co do zasady przyjął, że dofinansowanie wykorzystano nieprawidłowo, przywołał odpowiednie publikacje wspierające ten pogląd i odnoszące się do podstawy zwrotu dofinansowania, a nadto szczegółowo wyjaśniał, dlaczego uznał, że środki nie zostały wydatkowane prawidłowo, a beneficjent naruszył zasady przyznawania wsparcia i na czym to polegało.

Zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy uznać, że rozważania zawarte w motywach wyroku Sądu pierwszej instancji oraz decyzjach obu instancji dowodzą, że beneficjent naruszył przepisy, a budżet unijny doznał realnego uszczerbku (beneficjent naraził budżet unijny na straty, a wysokość szkody odpowiada wysokości wypłaconych środków, które nie służyły osiągnięciu celów projektu). Poczyniono zatem ustalenia dające podstawę do żądania zwrotu środków.

Natomiast sam brak powołania w decyzji art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie powoduje, iż decyzja jest obarczona wadą skutkującą jej uchyleniem, skoro organ zawarł w decyzji rozważania pozwalające zakwalifikować wadliwie wydane środki jako spełniające dyspozycję unijnego przepisu wprowadzającego definicję "nieprawidłowości". Brak przywołania tego przepisu nie skutkuje brakiem, co do zasady, możliwości dochodzenia zwrotu środków, skoro w istocie winny być one zwrócone, jako nieprawidłowo wykorzystane.

Nadto, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że charakter i wagę nieprawidłowości bada się wyłącznie przy stosowaniu wskaźnikowej metody szacowania szkody, to jest zastosowania procentowej korekty przewidzianej w tzw. taryfikatorze. W niniejszej zaś sprawie rozwiązano umowę o dofinansowanie i przedmiotem zwrotu jest cała kwota dofinansowania. Nie są więc trafne, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty dotyczące zignorowania zasady słuszności i proporcjonalności oraz norm traktatowych. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może być mowy o stosowaniu jakiejkolwiek zasady proporcjonalności (organ rozwiązał umowę w całości i dochodzi zwrotu całości środków).

Podsumowując, powyższe aspekty prawne i okoliczności faktyczne sprawy zostały prawidłowo ustalone i rozważone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 2019 r., (sygn. akt I SA/Gd 711/19), a następnie zostały w pełni zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przechodząc do dalszych rozważań, to mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 sierpnia 2020 r., (sygn. akt II GSK 99/20), podkreślić należy, że istota sporu w rozpoznawanej sprawie skupia się wokół problemu przedawnienia zobowiązania skarżącego do zwrotu środków przyznanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu pn. "[...]" poprzez wdrożenie do produkcji innowacyjnych technologii suszenia biomasy", realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013.

Kwestia przedawnienia środków wynikających z decyzji zwrotowej aktualnie została unormowana w art. 66a ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że zobowiązanie do zwrotu środków, o których mowa w art. 60 pkt 6, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od dnia:

1) w którym decyzja, o której mowa w art. 189 ust. 3b, albo decyzja, o której mowa w art. 207 ust. 9, stała się ostateczna, albo

2) wypłaty salda końcowego, o którym mowa w:

a) art. 89 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz. Urz. UE L 210 z 31.07.2006, str. 25, z późn. zm.) albo

b) art. 86 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1198/2006 z dnia 27 lipca 2006 r. w sprawie Europejskiego Funduszu Rybackiego (Dz. Urz. UE L 223 z 15.08.2006, str. 1, z późn. zm.), albo

c) art. 141 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 320, z późn. zm.)

- w zależności od tego, który z tych terminów nastąpi później.

Zauważyć jednak należy, że przepis art. 66a u.f.p. został dodany przez art. 11 pkt 4 ustawy z 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 1475), zmieniającej ustawę o finansach publicznych - z dniem 2 września 2017 r.

Przedmiotowy przepis regulujący przedawnienie nie powinien być stosowany do oceny zdarzeń sprzed jego wejścia w życie. W szczególności, że przepis art. 28 ust. 2 ustawy zmieniającej wprost stanowi, że do postępowań w sprawie zwrotu środków, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 11, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe.

W rozpoznawanej sprawie organ pismem z dnia 25 stycznia 2017 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w przedmiocie wydania decyzji o zwrocie środków dla projektu realizowanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013. Przedmiotowe zawiadomienie zostało odebrane w dniu 31 stycznia 2017 r. Można zaznaczyć, że Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przedmiot postępowania w niniejszej sprawie został wyraźnie określony w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania. Zatem przyjąć należy, że wszczęcie postępowania nastąpiło z chwilą doręczenia zawiadomienia, tj. 31 stycznia 2017 r. Zatem nie budzi wątpliwości, że przepis art. 66a u.f.p. nie mógł mieć zastosowania. Jednak nawet gdyby nie podzielić tego stanowiska, to uwzględniając, że decyzja organu II instancji stała się ostateczna w dniu 24 stycznia 2019 r. i przyjmując upływ pięcioletniego terminu, to zarzut przedawnienia również nie odniósłby skutku (niezależnie od dalszych rozważań).

Ustawa o finansach publicznych przed wprowadzeniem art. 66a nie zawierała regulacji związanych z przedawnieniem prawa zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich.

Zgodnie z przepisem art. 67 ustawy o finansach publicznych, do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, (tj. dotyczących m.in. należności z tytułu zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich - adnotacja Sądu), nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa.

Należy zaznaczyć, że odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na uwzględnianiu indywidualnych odmienności, specyfiki i charakterystyki rozwiązań prawnych, do których, albo wespół z którymi, przepisy te z woli prawodawcy mają być stosowane. Prawo nie stanowi wówczas w regulacjach określonych instytucji pewnych przepisów, ale odsyła do innych, już obowiązujących zapisów prawnych, uznając, że te drugie, w obszarze pierwszych, mogą być odpowiednio stosowane. Inaczej rzecz ujmując - odpowiednie stosowanie przepisów oznacza, że unormowań stosowanych odpowiednio nie można przenosić w sposób "mechaniczny", bez uwzględnienia specyfiki i charakteru określonego obszaru prawnego, w jakim działa organ stosujący prawo (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II FSK 2877/11). Odpowiednie stosowanie przepisów może oznaczać zatem stosowanie ich wprost, bądź z modyfikacjami, a w pewnych okolicznościach może w ogóle wykluczać ich stosowanie.

Ponadto, podkreślić trzeba, że zwrot środków unijnych musi pozostawać w zgodzie z regulacjami prawa unijnego, w stosunku do których istnieje pierwszeństwo w ich stosowaniu.

W tym miejscu wskazać należy, że zasady dotyczące zwrotu udzielonego dofinansowania uregulowane zostały w art. 207 ustawy o finansach publicznych. Umieszczenie w tej ustawie przepisów regulujących procedurę zwrotu dofinansowania jest konsekwencją nałożonych na państwo członkowskie obowiązków w zakresie odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych.

Zgodnie z ust. 1 tego przepisu, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur obowiązujących przy ich wykorzystywaniu, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowej. Należy zwrócić uwagę, że przepis ten odnosi się zarówno do współfinansowania UE, jak i współfinansowania krajowego z budżetu państwa.

W braku dobrowolnego zwrotu środków, bo taki tryb przewiduje art. 207 ust. 8 u.f.p., organ pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej lub Pośredniczącej wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki oraz sposób zwrotu środków (art. 207 ust. 9 u.f.p.). W orzecznictwie sądów administracyjnych przesądzono, iż decyzja o zwrocie dofinansowania z art. 207 ust. 9 u.f.p. ma charakter deklaratoryjny (określający). Pogląd ten był wielokrotnie prezentowany przez sądy administracyjne, w tym przez Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w wyroku z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 4503/16 stwierdził, iż z treści przepisu wynika jednoznacznie, że środki wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, z naruszeniem procedur, bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości - są środkami nienależnymi już z chwilą ich przekazania beneficjentowi - nie zaś z upływem 14 dni od wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Decyzja taka ma charakter deklaratoryjny.

Sąd podziela pogląd ugruntowany w judykaturze, że decyzja wydana na podstawie przepisu art. 207 u.f.p. nie tworzy nowego stosunku prawnego. Obowiązek zwrotu dofinansowania powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa.

Deklaratoryjny charakter decyzji nakładającej obowiązek zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich (w powiązaniu z regulacjami ujętymi w art. 67 u.f.p.) mógłby sugerować, że w sprawie należałoby zastosować termin przedawnienia z art. 70 § 1 O.p.

Jednakże nie może ujść uwadze, że przyjęcie jako początkowej daty biegu przedawnienia daty poszczególnych płatności w projekcie oraz stosowanie terminu przedawnienia z art. 70 § 1 O.p. wyłączyłoby skuteczność szeregu kompetencji oraz instrumentów prawnych, którymi dysponuje organ w zakresie kontroli realizacji projektów (także w okresie ich trwałości), odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi i nakładania korekt finansowych (art. 25 ust. 1 pkt 14-15a u.z.p.p.r.).

Trudno zatem przyjąć aby po upływie 5 lat od daty płatności w projekcie kontrole takie miały wyłącznie charakter stwierdzający bez możliwości wywołania określonych skutków oraz zastosowania określonych środków prawnych oraz zastosowania przewidzianych prawem środków administracyjnych, nawet w przypadku ujawnienia w toku kontroli nowych okoliczności lub dowodów. Wskazać należy, że zgodnie z art. 35e ust. 2 u.z.p.p.r., obowiązek beneficjenta w zakresie poddania się kontroli trwa od dnia otrzymania informacji o wyłonieniu projektu do dofinansowania do dnia upływu 3 lat od zamknięcia programu operacyjnego lub do dnia upływu 3 lat następujących po roku, w którym dokonano częściowego zamknięcia programu operacyjnego. Zakładając, iż projekt beneficjenta zostanie zrealizowany, rozliczony i zakończony w początkowym etapie okresu programowania, wszczynanie kontroli jeszcze w okresie przewidzianym w art. 35e u.z.p.p.r., lecz już po terminie 5 lat od daty płatności, byłoby bezcelowe z uwagi na przedawnienie roszczeń i brak możliwości skutecznego orzeczenia zwrotu środków. Podkreślić należy, że dla wielu projektów, w szczególności projektów inwestycyjnych o strategicznym znaczeniu, okres realizacji trwa kilka lat, przy czym są to projekty rozliczane w istotnym procencie w systemie zaliczkowym lub w formie płatności pośrednich. Przyjęcie koncepcji przedawniania związanej z datą poszczególnych płatności przyznanego dofinansowania, prowadziłoby do takiego stanu rzeczy, w którym stwierdzenie w projekcie na etapie kontroli końcowej nieprawidłowości lub innych naruszeń prawa mogłoby powodować dochodzenie jedynie części środków, wypłaconych w ostatnich latach realizacji. Takie założenie stwarzałoby dogodne warunki dla uniknięcia w znacznym zakresie odpowiedzialności z tytułu zwrotu środków przez beneficjentów dopuszczających się nawet najpoważniejszych naruszeń lub nadużyć finansowych, tylko z tego względu, że projekt miał dłuższy czas realizacji.

Wskazać należy, że każdy projekt podlega ocenie i kontroli jako całość. Rozdrobnienie kwestii przedawnienia na poszczególne płatności w projekcie prowadzi do sytuacji, w której w jednym projekcie z tytułu tych samych naruszeń prawa lub nieprawidłowości, niektóre sumy mogą stanowić podstawę zwrotu, zaś inne powinny być uznane za wygasłe wskutek przedawnienia, przez wzgląd na przyjęty przez strony harmonogram płatności.

Niezależnie od powyższego, Sąd stoi na stanowisku, że pomimo odesłania, przepisów Ordynacji w zakresie regulującym terminy przedawnienia nie powinno się stosować z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzanie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (dalej: rozporządzenie nr 2988/95). W związku z tym nie można przyjąć jako początkowej daty biegu przedawnienia, daty poszczególnych płatności w projekcie, tak jak oczekuje tego skarżący (art. 70 § 1 O.p.).

Celem ww. rozporządzenia nr 2988/95 jest ochrona interesów finansowych Wspólnot Europejskich. Rada Unii Europejskiej celem skutecznego zwalczenia we wszystkich dziedzinach działań przynoszących szkodę interesom, przyjęła rozporządzenie nr 2988/95, którym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (art. 1 ust.1). Zgodnie z motywem 3 tego rozporządzenia: szczegółowe zasady regulujące zdecentralizowane zarządzanie oraz monitorowanie wykorzystywania środków podlegają szczegółowym przepisom, które są zróżnicowane w zależności od dziedziny polityki Wspólnoty; we wszystkich dziedzinach należy przeciwstawiać się działaniom przynoszącym szkodę interesom finansowym Unii. W motywie 5 tego rozporządzenia wskazano, że: nieprawidłowe postępowanie oraz środki administracyjne i kary odnoszące się do tego postępowania są przewidziane w zasadach sektorowych.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przedmiotowe rozporządzenie nr 2988/95 jest źródłem prawa w polskim porządku prawnym. Co więcej ma ono pierwszeństwo przed przepisami Ordynacji podatkowej w razie kolizji uregulowań pomiędzy prawem krajowym a prawem unijnym. Zagadnienie to związane jest z tematyką bezpośredniego stosowania przepisów rozporządzeń unijnych. Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej: W celu wykonania kompetencji Unii instytucje przyjmują rozporządzenia, dyrektywy, decyzje, zalecenia i opinie. Rozporządzenie ma zasięg ogólny. Wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane we wszystkich Państwach Członkowskich (...). Jak stwierdził Europejski Trybunał Sprawiedliwości w wyroku z 10 października 1973 r. w sprawie 34/73 Fratelli Variola S.p.A. p. Administration des financesitalienne, bezpośrednie stosowanie rozporządzenia oznacza, że jego wejście w życie oraz zastosowanie na korzyść lub przeciwko podmiotom indywidualnym nie jest uzależnione od wydania jakiegokolwiek środka adaptującego jego treść do prawa krajowego. Konstytucja RP w art. 91 ust. 3 jasno wskazuje, że jeżeli wynika to z ratyfikowanej przez Rzeczpospolitą Polską umowy konstytuującej organizację międzynarodową, prawo przez nią stanowione jest stosowane bezpośrednio, mając pierwszeństwo w przypadku kolizji z ustawami.

Zaprezentowane stanowisko znajduje potwierdzenie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt I GSK 1909/19, gdzie wskazano, że przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się w sprawie przedawnienia prawa żądania zwrotu dofinansowania ze środków europejskich z uwagi na przepisy szczególne, tj. Rozporządzenie Rady (WE, EUROATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata.

W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

Art. 1 rozporządzenia nr 2988/95 stanowi zaś, że w celu ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich niniejszym przyjmuje się ogólne zasady dotyczące jednolitych kontroli oraz środków administracyjnych i kar dotyczących nieprawidłowości w odniesieniu do prawa wspólnotowego (ust. 1).

Nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem (ust. 2).

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 6 października 2015r., C-59/14 (Firma Ernst Kollmer Fleischimport und-export, C-59/14, EU:C:2015:660) wyjaśnił, że artykuł 1 ust. 2 i art. 3 ust. 1 akapit pierwszy rozporządzenia nr 2988/95 w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich należy interpretować w ten sposób, że w okolicznościach gdzie naruszenie przepisu prawa Unii zostało wykryte dopiero po powstaniu szkody, termin przedawnienia rozpoczyna bieg z chwilą, w której wystąpiły zarówno działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego stanowiące naruszenie prawa Unii, jak i szkoda w budżecie Unii lub w zarządzanych przez nią budżetach. Wniosek taki jest zgodny z celem owego rozporządzenia, który to akt zgodnie ze swoim art. 1 ust. 1 zmierza do ochrony interesów finansowych Unii. W istocie dies a quo znajduje się w chwili zdarzenia, które miało miejsce jako ostatnie, to znaczy albo w dacie wystąpienia szkody, jeżeli szkoda ta powstała po działaniu lub zaniechaniu stanowiącym naruszenie prawa Unii, albo w dacie tego działania lub zaniechania, jeżeli dana korzyść została przyznana przed owym działaniem lub zaniechaniem.

Ponadto wniosku tego nie podważa argument, zgodnie z którym dies a quo stanowi dzień wykrycia nieprawidłowości, ponieważ chwila, w której organy dowiedziały się o nieprawidłowości, jest bez znaczenia dla momentu rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Dodatkowo organy administracji mają ogólny obowiązek staranności w badaniu prawidłowości dokonywanych przez siebie płatności, które ciążą na budżecie Unii (por. pkt 25-29; pkt 1 sentencji).

W tym miejscu trzeba podnieść, że art. 207 ust. 1 u.f.p., nie używa terminu "nieprawidłowości", lecz terminów - "wykorzystanie niegodnie z przeznaczeniem", "wykorzystanie z naruszeniem procedur", "pobranie nienależnie lub w nadmiernej wysokości". W ocenie Sądu, zastosowane nazewnictwo nie zmienia jednak faktu, że zdarzenia określone w art. 207 ust. 1 u.f.p. są działaniami podejmowanymi na rachunek budżetu Unii, w celu usuwania nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 rozporządzenia nr 2988/95, skutkiem czego są to działania podejmowane w zakresie tego rozporządzenia. Są zatem częścią tej samej dyspozycji gwarantującej dobre zarządzanie funduszami Unii i ochronę jej interesów finansowych, a konsekwentnie do tego, terminy użyte w art. 207 ust. 1 pkt 1-3 u.f.p. powinny być interpretowane w sposób jednolity z pojęciem "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95.

Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2019 r., (sygn. akt I SA/Gd I SA/Gd 711/19) podstawą prawną decyzji o zwrocie środków stanowił art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Dyspozycja ww. przepisu nie wymaga wykazania, że nastąpiła "nieprawidłowość", a wyłącznie, że nastąpiło naruszenie przepisów. Stwierdzenie, że nastąpiła "nieprawidłowość" jest konieczne wyłącznie w przypadku, gdy naruszenie przepisów dotyczy norm z zakresu zamówień publicznych. W rozpoznawanej sprawie w związku z naruszeniem przez beneficjenta warunków umowy o dofinasowanie rozwiązano umowę i samodzielną podstawą dochodzenia zwrotu środków jest przepis art. 207 u.f.p.

Skarżący otrzymał dotację unijną na zrealizowanie konkretnego, szczegółowo opisanego we wniosku o dofinansowanie projektu, którym miała być ostatecznie sprzedaż linii technologicznych do suszenia biomasy, co miało skutkować rozwojem przedsiębiorstwa. W toku postępowania kontrolnego oraz postępowania administracyjnego jednoznacznie ustalono, że produkt w postaci linii technologicznej do suszenia biomasy nie został stworzony. Prawidłowość przedmiotowego ustalenia nie budziła wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, który stanowczo stwierdził, że tym samym cel Projektu nie został zrealizowany i doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów oraz wyrządzenia szkody budżetowi unijnemu (dopuszczono się nieprawidłowości).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w realiach niniejszej sprawy należy przyjąć, że przewidziany w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 termin przedawnienia wynoszący cztery lata rozpoczął swój bieg w dniu, w którym zgodnie z umową realizacja omówionego powyżej projektu powinna się zakończyć, a mianowicie w dniu 3 lipca 2015r., tj. od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości, którą w świetle prawa unijnego stanowi jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa, wynikające z działania lub zaniechania ze strony podmiotu gospodarczego.

Niezależnie od powyższego należy wskazać, że skarżący wystąpił o dofinansowanie w ramach wieloletniego programu jakim był Regionalny Program Operacyjny Województwa [...] na lata 2007-2013. Zatem projekt skarżącego był realizowany w ramach programu wieloletniego w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia nr 2988/95, to okres przedawnienia zwrotu środków udzielonych na ten projekt, biegnie do ostatecznego zakończenia programu.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15 (Lietuvos Respublikos Alinkos Ministeruos Projektu Valdymo Agentura v. "Alytaus Regiono Atlieku Tvarkymo Centras" UAB) zauważył, że rozporządzenie Rady (WE) nr 2988/95 nie przewiduje konkretnego wiążącego momentu w odniesieniu do "ostatecznego zakończenia programu", ponieważ (...) moment ten różni się nieuchronnie w zależności od poszczególnych etapów i procesów przewidzianych w celu zakończenia każdego wdrożonego programu wieloletniego (punkt 60). Ustalenie momentu "ostatecznego zakończenie programu" w celu stosowania zasady przedawnienia właściwej dla "programów wieloletnich", przewidzianej w art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, zależy zatem od przepisów, które normują każdy program wieloletni (punkt 61).

W celu ustalenia momentu "ostatecznego zakończenie programu" w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić cel terminu przedawnienia, o którym mowa w owym przepisie. Przedawnienie przewidziane bowiem w owym przepisie pozwala po pierwsze zagwarantować, że dopóki program nie jest ostatecznie zakończony, dopóty właściwy organ może nadal podejmować czynności w sprawie nieprawidłowości, których dopuszczono się w ramach wykonywania tego programu, w celu ułatwienia ochrony interesów finansowych Unii. Po drugie celem tego przepisu jest zapewnienie pewności prawa dla podmiotów gospodarczych. Podmioty te powinny być bowiem w stanie określić, które z dokonywanych przez nie czynności można uznać za ostateczne, a które mogą być jeszcze przedmiotem dochodzenia (punkt 62). Ze względu na ten podwójny cel, aby określić datę "ostatecznego zakończenia programu", do której biegnie okres przedawnienia w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, należy uwzględnić dzień zakończenia danego "programu wieloletniego" (punkt 63). Po upływie nieprzekraczalnego terminu określonego przez Komisję dla zakończenia prac i dokonania płatności z tytułu związanych z tymi pracami wydatków kwalifikowalnych, projekt taki należy uznać za ostatecznie zakończony w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi zdanie drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 2988/95, bez uszczerbku dla ewentualnego przedłużenia na mocy nowej decyzji Komisji w tym zakresie (punkt 66). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cyt. powyżej wyroku z dnia 28 maja 2020r., I GSK 1909/19,Trybunał Sprawiedliwości w powyższym wyroku wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95).

Ostatecznie w powyższej kwestii przedawnienia wypowiedział się Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w wyroku z dnia 5 marca 2019 r. w sprawie C-349/17 (Eesti Pagar AS przeciwko Ettevõtluse Arendamise Sihtasutus, Majandus-ja Kommunikatsiooniministeerium), że w przypadku środków pochodzących z funduszy strukturalnych bieg terminu przedawnienia należy liczyć w sposób określony w art. 3 Rozporządzenia Rady (WE, Euratom) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. z 1995 r., L 312, s. 1). W świetle przedmiotowego przepisu prawa, okres przedawnienia prawa do nałożenia kary administracyjnej (czyli wydania decyzji w sprawie zwrotu dofinansowania) wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 Rozporządzenia 2988/95. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1.

W ocenie Sądu, mając na uwadze powyższe oraz treść art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, organ miał prawo wydać w stosunku do skarżącego decyzję w sprawie zwrotu dofinansowania, bowiem, uwzględniając treść powołanego wyżej przepisu, decyzja ta nie mogła zostać wydana po upływie 8 lat od zaistnienia nieprawidłowości (podwójny termin okresu przedawnienia, przy uwzględnieniu, że termin końcowy realizacji projektu został ustalony na dzień 3 lipca 2015 r.).

Kwestię zakończenia programu reguluje art. 89 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 oraz decyzja Komisji zmieniającej decyzję C(2013) 1573 w sprawie zatwierdzenia wytycznych dotyczących zamknięcia programów operacyjnych przyjętych do celów pomocy z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego i Funduszu Spójności (2007-2013). Zgodnie z ww. zaleceniami wszystkie dokumenty zamknięcia należy złożyć do dnia 31 marca 2017 r., jak określono w art. 89 ust. 1 Rozporządzenia 1083/2006, a w myśl art. 89 ust. 5 Komisja poinformuje państwo członkowskie o zamknięciu programu. Zawiadomienie o dacie zamknięcia programu Komisja przekazała w dniu 1 lutego 2019 r. i za datę salda końcowego przyjęto 28 grudnia 2018 r. Zobowiązanie nie uległo jednak przedawnieniu z tą datą ponieważ wcześniej, przed zamknięciem programu, doszło do jego przerwania wskutek doręczenia beneficjentowi informacji pokontrolnej, co miało miejsce 30 września 2016 r.

Art. 3 ust. 1 akapit trzeci rozporządzenia nr 2988/95 wprost stanowi, że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo.

W kontekście przywołanego art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95, zdaniem Sądu, doręczenie beneficjentowi informacji pokontrolnej, w której wskazano nieprawidłowości przerywa okres przedawnienia. Stanowisko Sądu w tym zakresie znajduje swoje pełne oparcie w poglądach judykatury. Wskazać w tym miejscu należy na stanowisko TSUE, że aktem który może skutecznie przerwać bieg przedawnienia jest zawiadomienie podmiotu, które w wystarczająco dokładny sposób wskazuje transakcje, w odniesieniu do których podejrzewane jest wystąpienie nieprawidłowości (wyrok z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie C- 278/02 Herbert Handlbauer). Doręczenie beneficjentowi informacji pokontrolnej, w której wskazano nieprawidłowości przerywa okres przedawnienia (por. wyrok TSUE z dnia 11 czerwca 2015 r., C-52/14, wyrok z dnia 5 maja 2011 r., C 201-202/10).

Zatem, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie doszło do przerwania biegu terminu przedawnienia, to nie doszło do przedawnienia w terminie zakończenia Program Operacyjnego dla Województwa [...] na lata 2007-2013. Nie upłynął jeszcze termin, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 4 rozporządzenia nr 2988/95, skoro po przerwaniu termin przedawnienia biegł on na nowo, a liczony jest od dnia jego przerwania, to jest od doręczenia skarżącemu informacji pokontrolnej.

Dlatego organy były uprawnione do orzekania w rozpoznawanej sprawie o obowiązku zwrotu środków publicznych. W związku z tym zarzuty dotyczące przedawnienia nie mogły zostać uwzględnione.

Pozostałe zarzuty skargi są również niezasadne. W tym zakresie należy podzielić oceny i ustalenia Sądu pierwszej instancji zawarte w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 lipca 2019 r., (sygn. akt I SA/Gd 711/19), które zostały zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., (sygn. akt I GSK 99/20) i zostały już szeroko omówione na wstępie rozważań.

Niemniej, należy także wskazać, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść postanowienia z 13 marca 2017 r., nie tylko nie narusza prawa, ale wykracza znacząco poza ramy art. 36 i art. 78 k.p.a. i jest przykładem poszanowania treści art. 9 i 10 k.p.a. (dopuszczenie m.in. dowodu w postaci zeznań strony i świadka). Analizując zaś podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że treść art. 207 ust. 2 u.f.p. w ogóle nie była powoływana zarówno w rozstrzygnięciach jak też uzasadnieniach, a zatem nie dopuszczono się obrazy tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł ponadto, że bezpodstawny jest też zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 § 1 i 2 kodeksu cywilnego przez brak ustalenia celu i zgodnego zamiaru stron umowy, ponieważ przepisy procedury sądowoadministracyjnej nie zawierają środków prawnych, by ustalać treść umowy w inny sposób aniżeli opierając się na jej brzmieniu.

Jako zasadne należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, dotyczące prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego, dopuszczonych przez organ wnioskowanych przez stronę dowodów, w tym włączonej do akt sprawy dokumentacji technicznej, która wobec ustalenia za pomocą innych wiarygodnych dowodów potwierdzających, że nie doszło do realizacji projektu, nie mogła przesądzać o tym, że projekt został zrealizowany. Organ dopuścił też dowody w postaci złożonych dokumentów, w tym umów o pracę, zgłoszeń patentowych, programów szkolenia, list obecności, dokumentacji zdjęciowej i przeprowadził oględziny miejsca realizacji projektu, nadto przesłuchał wskazanego świadka i stronę. Strona skarżąca nie wskazała okoliczności, które nie zostały wyjaśnione, a jej stanowisko sprowadza się w istocie do niezadowolenia z ustaleń zawartych w zaskarżonej decyzji. Podkreślenia wymaga, że organ nie kwestionował zaoferowanych dowodów, a wyłącznie uznał, iż nie potwierdzają one zrealizowania przez stronę projektu zgodnie z założeniami zawartymi w dokumentacji aplikacyjnej. Także autentyczność dokumentu, protokołu kontroli sporządzonego przez Agencję Rozwoju [...] S.A. (dokument prywatny) nie mogła budzić wątpliwości, gdyż został on sporządzony przez uprawnioną do tego osobę i podpisany przez osoby obecne w trakcie oględzin.

W niniejszej sprawie analiza dowodów dokonana została na podstawie wszechstronnie rozważonego materiału dowodowego, zatem nie można zarzucić jej dowolności ani subiektywizmu.

Zdaniem Sądu, organy w niniejszej sprawie podjęły wszelkie niezbędne działania mające na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i usunięcie powstałych wątpliwości, zebrały kompletny materiał dowodowy, dokonały jego analizy i oceny, a następnie właściwie zastosowały przepisy prawa materialnego. Ocena dowodów została dokonana w sposób wszechstronny, zaś rozstrzygnięcie sprawy zostało w sposób logiczny i przekonujący uzasadnione zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Fakt, że skarżący nie zgadza się z oceną i argumentacją organów, nie uzasadnia zarzutu naruszenia prawa w zakresie postępowania.

Mając na względzie wszystkie przedstawione powyżej okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. w zw. z art. 15 zzs⁴ ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). Zarządzeniem Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nr 49/2020 z dnia 19 października 2020 r. odwołano rozprawy, utrzymując działalność orzeczniczą Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast powołane wyroki Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dostępne są w bazie orzeczniczej LEX.