Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 278/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2, art. 21 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: par. 12 ust. 1, par. 13 ust. 2 i par. 18
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 48
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego.
article: art. 7 ust. 3
journal: Dz.U. 1949 nr 18 poz 117
law: Ustawa z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych.
article: art. 6
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej I. M., A. M., Z. M. i W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1158/07 w sprawie ze skargi I. M., A. M., Z. M. i W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

II OSK 278/08

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 3 października 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę I. M., A. M., Z. M. oraz W. K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] czerwca 1980 r. Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu, działając na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) oraz § 12 ust. 1, § 13 ust. 2 i § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), zatwierdził plan realizacyjny na urządzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych przy ulicy [...] w P. dla Poznańskiego Przedsiębiorstwa Zieleni, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznań, zatwierdzonym w dniu 22 sierpnia 1975 r. przez Wojewodę Poznańskiego.

W styczniu 2006 r. I. M., A. M., Z. M. oraz W. K. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji.

Decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1980 r. W uzasadnieniu wskazał, że nie zawierała ona wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego nie rodziła praw inwestora do terenu, a zatem uwagi stron, dotyczące wywłaszczenia terenu, pozostawały bez związku z rezultatem postępowania nieważnościowego.

Po złożeniu przez strony wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2007 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że ponownie badana w trybie nadzoru decyzja Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1980 r. nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, nie została również dotknięta inną wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a. W toku postępowania prowadzonego z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi do badania sprawy co do jej istoty. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy zaistniały w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności badanej decyzji. Przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć natomiast przekroczenie przepisu wprost, a nie w sposób dorozumiany czy wyinterpretowany. Rażące naruszenie prawa nie może również dotyczyć wykładni przepisu.

W ocenie organu w rozpatrywanej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia praw właścicielskich wnioskodawców. Powołany przez strony art. 89 § 2 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania weryfikowanej decyzji, nie statuował wprost obowiązku przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w każdym przypadku. Natomiast art. 7 k.p.a. nie ogranicza się wyłącznie do wymogu ochrony słusznego interesu stron, lecz także interesu społecznego, który w rozpatrywanej sprawie przejawiał się w dążeniu do urządzenia pracowniczych ogródków działkowych.

Organ wskazał ponadto, że brak udziału stron w postępowaniu zakończonym weryfikowaną decyzją nie może stanowić o wyniku postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności (jest to przesłanka wznowienia postępowania).

Na ostateczną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli I. M., A. M., Z. M. oraz W. K., wnosząc o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzucili, że została wydana bez uwzględnienia słusznego interesu stron (art. 7 k.p.a.), a także z pominięciem istotnych okoliczności sprawy (art. 77 § 1 k.p.a.). Zdaniem skarżących Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił tego, że Wojewódzki Zarząd Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu uchybił rażąco przepisom prawa materialnego i procesowego, a w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz treści art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych, przeznaczając na pracownicze ogródki działkowe teren indywidualnego gospodarstwa rolnego - poprzez zatwierdzenie planu realizacyjnego tej inwestycji. Naruszył także w ten sposób konstytucyjną zasadę ochrony gospodarstw rolnych, zapisaną w art. 10 ust. 1 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 1952 r. Ponadto rażąco naruszył art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, według stanu prawnego na dzień 3 czerwca 1980 r. oraz art. 7, art. 9 i art. 77 w zw. z art. 8 k.p.a. oraz art. 80 w zw. z art. 10 k.p.a., a także wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadę legalizmu oraz art. 89 § 2 i art. 107 § 1 k.p.a.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że badanej decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu z dnia [...] czerwca 1980 r. nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, tj.: w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej na tyle wyraźnie, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych.

Decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego na urządzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych zapadła na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane oraz § 12 ust. 1, § 13 ust. 2, § 18 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, a więc przepisów obowiązujących w dacie jej wydania.

Stosownie do art. 21 ust. 3 prawa budowlanego z 1974 r. plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegały zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Przepis ten stanowił właściwą podstawę prawną do zatwierdzenia planu realizacyjnego na urządzenie Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Stosownie zaś do art. 21 ust. 1 plan realizacyjny miał być zgody z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego określał, jakie elementy winna zawierać decyzja o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. W takiej decyzji organ administracyjny stwierdzał zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenia terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach lub na wsi oraz z warunkami określonymi w decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Rozstrzygał ponadto pod względem urbanistycznym i architektonicznym o doborze projektów typowych i powtarzalnych oraz o prawidłowości rozwiązań architektonicznych obiektów budowlanych projektowanych indywidualnie, powiązaniu ich z warunkami naturalnymi terenu inwestycji i z zagospodarowaniem otoczenia oraz zatwierdzał pod względem urbanistycznym i architektonicznym rozwiązania i ustalenia, o których mowa w § 13 i 14. Mógł również określić szczegółowe rozwiązania projektowe obiektu budowlanego lub jego części, jakie ze względu na bezpieczeństwo ludzi lub mienia należało przedstawić przy występowaniu o pozwolenie na budowę (ust. 2).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że plan realizacyjny spornej inwestycji, w dacie wydania decyzji przez Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu, był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonym w dniu 22 sierpnia 1975 r. przez Wojewodę Poznańskiego. Skoro zatem rozwiązania urbanistyczne i architektoniczne przyjęte w planie realizacyjnym były zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznań, to organ administracyjny nie miał podstaw do odmowy zatwierdzenia planu realizacyjnego. Brak było zatem przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze, dotyczących kwestii związanych z wywłaszczeniem i stosunków własnościowych, które zdaniem skarżących miały wpływ na uchybienia w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie mają one znaczenia dla wyniku postępowania toczącego się w trybie stwierdzenia nieważności.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 października 2007 r. skargę kasacyjną złożyli I. M., A. M., Z. M. i W. K.. Zaskarżając wyrok w całości, zarzucili mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj. przepisów art. 5 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, polegające na błędnym określeniu istoty decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji, a także błędne określenie roli organu zatwierdzającego taki plan. Wskazali również na niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, poprzez pominięcie przy ocenie zaskarżonej decyzji przepisów art. 10 ust. 1 Konstytucji z 1952 roku i art. 7 ust. 3 ustawy z 1949 r. o pracowniczych ogródkach działkowych .

Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie w całości wyroku z dnia 3 października 2007 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji pominął zawarte w skardze wywody, w których skarżący wykazali błędność decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który nie dostrzegł rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny ograniczył znaczenie decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji jedynie do aspektów natury technicznej (urbanistyczno - architektonicznej i planistycznej). Sąd pominął meritum sprawy, a więc kwestię pogwałcenia uprawnień właścicielskich skarżących w wyniku wydania decyzji z 1980 r. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący stwierdzili, że decyzje zatwierdzające plan realizacyjny inwestycji, zapadłe bez udziału stron i bez przeprowadzenia rozprawy, nie mogą być skuteczne wobec właścicieli nieruchomości. Nie mogą one być także podstawą wywłaszczenia.

Autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ wydający decyzję w 1980 r. naruszył art. 7 k.p.a., a także art. 5 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, póz. 229 ze zm.), który nakazywał w postępowaniu budowlanym uwzględniać również uzasadnione interesy osób trzecich, w tym przede wszystkich właścicieli nieruchomości objętych planowaną inwestycją budowlaną. Niepowiadomienie właścicieli o wszczęciu postępowania w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego inwestycji (a taka sytuacja miała miejsce), zwłaszcza w sytuacji, gdy takie postępowanie jest wstępem do postępowania wywłaszczeniowego, stanowiło naruszenie art. 5 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Nieuwzględnienie osoby i interesów właściciela w postępowaniu zatwierdzającym inwestycje na jego gruncie uznać należało zatem za rażące naruszenie prawa.

W ocenie strony skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu swego wyroku unikał zagadnienia związku decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji z kwestią wywłaszczenia nieruchomości. Tymczasem decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. została wskazana w § 2 pkt a) aktu notarialnego z dnia 24 października 1980 r., jako najważniejszy dokument urzędowy, stanowiący podstawę zawarcia umowy sprzedaży (stanowiącej jedną z form wywłaszczenia w świetle art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości). Decyzja ta otwierała całą procedurę wywłaszczeniową. Tak więc zawarta w dniu 24 października 1980 r. umowa sprzedaży stanowiła swoisty akt wykonawczy w stosunku do wydanej kilka miesięcy wcześniej zaskarżonej decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego. Decyzja ta przeznaczała nieruchomość na pracownicze ogródki działkowe i uruchamiała całą procedurę wywłaszczeniową. Istniał więc ścisły związek pomiędzy wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r., a później wszczętą procedurą wywłaszczeniową. Tak więc już na etapie wydawania decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. organ administracji publicznej bezwzględnie powinien uwzględnić interesy właścicieli gruntu, na którym zaplanowano inwestycję.

W ocenie autora skargi kasacyjnej decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. rażąco naruszała prawo własności skarżących oraz konstytucyjną zasadę ochrony gospodarstw rolnych, zapisaną w art. 10 ust. 1 ówcześnie obowiązującej Konstytucji z 1952 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto Poznań, uczestnik postępowania, wniosło o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpatrywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny sprawie strona skarżąca postawiła w skardze kasacyjnej jedynie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Oznacza to, iż dla oceny przez Naczelny Sąd Administracyjny trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, powołanych w skardze kasacyjnej, miarodajnym jest stan faktyczny sprawy, będący podstawą wydania zaskarżonego wyroku.

Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia wniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie mogły one przynieść oczekiwanego przez stronę rezultatu.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji w zaskarżonym wyroku był akt wydany w ramach postępowania nadzorczego. Obowiązkiem Sądu I instancji było zatem dokonanie oceny prawidłowości działania i orzekania organu administracji publicznej, wydającego decyzję w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd wojewódzki nie badał w tej sytuacji legalności decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego inwestycji polegającej na urządzeniu pracowniczych ogródków działkowych, a wyłącznie zgodność z prawem decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. Dokonując tej oceny Sąd I instancji powinien uwzględnić, że ewentualna przesłanka rażącego naruszenia prawa, określona w art. 156 § 1 k.p.a., powinna występować w dacie wydania decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, tj. w dniu [...] czerwca 1980 r.

Tymczasem zarzuty skargi kasacyjnej tak naprawdę skierowane są przeciwko aktowi, którego dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, a zatem przeciwko decyzji Wojewódzkiego Zarządu Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich w Poznaniu o zatwierdzeniu planu realizacyjnego dla inwestycji polegającej na urządzeniu Pracowniczych Ogrodów Działkowych. Tak należy rozumieć przede wszystkim zarzut naruszenia art. 5 ust. 1 (w uzasadnieniu skargi kasacyjnej sprecyzowano, że chodzi o pkt 6) i ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. 38, poz. 229 ze zm.), obowiązującej w dacie wydania decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności.

W myśl tych przepisów obiekty budowlane powinny być projektowane, budowane i utrzymywane zgodnie z wymaganiami współczesnej wiedzy, w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich – zgodnie z przepisami, w szczególności techniczno-budowlanymi i normami. Ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności zapewnienie dojazdu (dojścia) do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem lub ograniczeniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej, środków łączności, dopływu światła dziennego oraz przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibrację, zakłócenia elektryczne oraz zanieczyszczenie powietrza, wody lub gleby.

Treść przytoczonych przepisów wskazuje wyraźnie, że inwestor powinien w taki sposób prowadzić proces inwestycyjny, by nie doszło do nadmiernej uciążliwości inwestycji dla innych osób. Tymczasem uzasadnienie tego zarzutu sprowadza się w całości do okoliczności pozbawienia właścicieli nieruchomości przeznaczonych na ogródki działkowe statusu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego, mimo występowania po ich stronie interesu prawnego. Został on zatem wymierzony w działanie organu prowadzącego postępowanie zmierzające do zatwierdzenia planu realizacyjnego, a nie w ocenę Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, kontrolującego rozstrzygnięcie organu badającego, czy w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. wystąpiła przesłanka skutkująca stwierdzeniem jej nieważności, określona w jednym z punktów art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto zarzut taki mógłby jedynie stanowić podstawę do żądania od właściwego organu wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak udziału strony w postępowaniu nie stanowi bowiem ustawowej przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji.

Nie mógł również przynieść oczekiwanego rezultatu zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Wyjaśnić należy, że decyzja zatwierdzająca plan realizacyjny, wydana w oparciu art. 21 ust. 1 i 3 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r., stanowiła swego rodzaju promessę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobny charakter przypisać można obecnie decyzji o warunkach zabudowy. Na tym etapie postępowania inwestor nie był zobowiązany do wykazania się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl powołanego art. 21 ust. 1 podstawą do ustalenia miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej oraz rozwiązań urbanistycznych i architektoniczno-budowlanych w planie realizacyjnym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub wyznaczenie terenów budowlanych na podstawie przepisów o terenach budowlanych w miastach i na wsi. Z kolei § 18 ust. 1 pkt 1 ab initio rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48 ze zm.), będącego aktem wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane, stanowił, że w decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego właściwy organ stwierdza zgodność rozwiązań projektowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...).

Tymczasem z niekwestionowanego przez kasatora stanu faktycznego, przyjętego przez Sąd I instancji do podstawy rozstrzygnięcia, wynika, że plan realizacyjny inwestycji w postaci urządzenia pracowniczych ogródków działkowych, był zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, zatwierdzonym w dniu 22 sierpnia 1975 r. przez Wojewodę Poznańskiego. Skoro zatem decyzja z dnia [...] czerwca 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zgodna była z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nie mogła rażąco naruszać art. 21 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. Ponadto zarzut ten został tak uzasadniony, że Sąd I instancji błędnie określił istotę decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny oraz rolę organu zatwierdzającego taki plan. Abstrahując od faktu, że w motywach wyroku brak jest takich ocen, to w żaden sposób nie może przekładać się na wynik oceny legalności decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia zatwierdzającego plan realizacyjny. Nie można bowiem skutecznie zarzucić Sądowi I instancji wadliwości, polegającej na zaaprobowaniu oceny prawnej organu, który nie dopatrzył się wynikających z art. 156 § 1 k.p.a. podstaw do stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia z dnia [...] czerwca 1980 r. i wywodzić tej wadliwości z istoty decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny.

Niezbyt zrozumiały jest również zarzut naruszenia przez Sąd meriti art. 21 ust. 3 ww. ustawy, w myśl którego plany realizacyjne oraz rozwiązania urbanistyczne i architektoniczno-budowlane projektów podlegają zatwierdzeniu przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Autor skargi kasacyjnej nie uzasadnił, na czym miałoby polegać uchybienie temu przepisowi, który stanowi jedynie o właściwości organu wydającego decyzję zatwierdzającą plan realizacyjny. Uniemożliwia to Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu dokonanie oceny tego zarzutu.

Jako nieskierowany przeciwko wyrokowi Sądu I instancji, badającemu legalność decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny, potraktować należy również zarzut naruszenia art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 1949 r. o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. Nr 18, poz. 117), stanowiącego, że gminie służy prawo nabycia odpowiednich terenów w drodze wywłaszczenia. Wymierzony on jest ewidentnie przeciwko mającej charakter aktu wywłaszczeniowego umowie sprzedaży nieruchomości z dnia 24 października 1980 r., zawartej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.). Badanie bowiem, czy teren jest "odpowiedni" na urządzenie pracowniczych ogrodów działkowych i jako taki może być nabyty przez gminę (czy to w drodze decyzji wywłaszczeniowej, czy też na podstawie umowy zawartej na podstawie ww. art. 6), odbywało się dopiero na etapie postępowania wywłaszczeniowego, następującego po zakończonym już postępowaniu w sprawie zatwierdzenia planu realizacyjnego. Tymczasem w postępowaniu nieważnościowym nie bierze się pod uwagę zdarzeń, które nastąpiły po wydaniu decyzji kontrolowanej w takim postępowaniu, nie prowadzi się postępowania dowodowego, ani nie rozpatruje istoty sprawy. Błędnie zatem spodziewali się skarżący, że uruchomienie postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny spowoduje kompleksowe rozpoznanie sprawy, łącznie z postępowaniem wywłaszczeniowym. Ponadto przepis art. 7 ust. 3 ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych nie był w ogóle przez Sąd I instancji stosowany, nie mógł on zatem dokonać błędnej jego wykładni, ani też nienależycie zastosować, a tylko taka postać naruszenia prawa materialnego stanowić może podstawę skargi kasacyjnej.

Ostatni z podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczył naruszenia przez Sąd I instancji art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z dnia 22 lipca 1952 r. Uzasadniając ten zarzut autor skargi kasacyjnej powołał się na wyrażoną w tym artykule konstytucyjną zasadę ochrony indywidualnych gospodarstw rolnych. Tymczasem w dacie wydania decyzji z dnia [...] czerwca 1980 r. o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, a stan prawny z tej daty należy brać pod uwagę przy ocenie zaistnienia przesłanek nieważności określonych w art. 156 § 1 k.p.a., art. 10 Konstytucji PRL z 1952 r. nie posiadał ustępów i zawierał zupełnie inną treść. Powoływana przez kasatora ochrona indywidualnych gospodarstw rolnych unormowana była wówczas w art. 15 pkt 3 Konstytucji PRL. Tak więc zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 Konstytucji PRL z 1952 r. został wadliwie sformułowany.

Dodać jedynie należy, że wyrażona w ówczesnej konstytucji i powoływana przez składającego skargę kasacyjną zasada miała taką treść normatywną, która nie nadaje się do zbudowania podstawy zarzutu, że wyrok Sądu I instancji oddalający skargę na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny inwestycji polegającej na urządzeniu ogródków działkowych, naruszał zasadę nakazującą otaczać opieką indywidualne gospodarstwa rolne. Wskazana zasada była bowiem źródłem gwarancji, a nie praw. Spełniała zatem rolę wzorca konstytucyjnego, która materializowała się w uchwalonych ustawach.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.