Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 170/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1372
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
article: art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 611
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - t. j.
article: § 6, § 10, § 115, § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędzia WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 31 marca 2021 r. nr XXX/414/21 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oborniki 1. stwierdza nieważność § 18 pkt 5 i § 19 zaskarżonej uchwały; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. zasądza od Miasta i Gminy Oborniki na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Na sesji w dniu 31 marca 2021 r. Rada Miejska w Obornikach (dalej też jako "Rada Miejska" lub "Rada") podjęła uchwałę nr XXX/414/21 w sprawie: zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oborniki (zwaną też dalej "Uchwałą").

Pismem z [...] lutego 2022 r. ([...]) Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako "Wojewoda" lub "Skarżący"), reprezentowany przez r. Ś., zaskarżył Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w części – tj. § 12, § 18 pkt 5, § 19 – wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w powyższej części ze względu na istotne naruszenie prawa oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uchwale zarzucił istotne naruszenie:

- art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611; dalej w skrócie "u.o.p.l.") – w zakresie, w jakim określa dodatkowe kryteria zawarcia umowy najmu lokalu dla osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu zgodnie z art. 691 Kodeksu cywilnego (dalej w skrócie "k.c.") po śmierci najemcy,

- art. 21 ust. 3 pkt 5 u.o.p.l. – w zakresie, w jakim odmowa przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego powoduje automatyczne skreślenie z listy osób i rodzin spełniających przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego lub socjalnego.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że Uchwała wpłynęła do Wojewody w dniu 7 kwietnia 2021 r. Odnosząc się zaś do jej zaskarżonych postanowień, podniósł, że:

- w § 12 Uchwały postanowiono, że w stosunku do osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu zgodnie z art. 691 k.c. po śmierci najemcy, Burmistrz może zawrzeć umowę, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) osoba zamieszkiwała z najemcą do chwili śmierci, 2) osoba, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, w którym mogłaby zamieszkać. Tymczasem zgodnie z art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l. uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna określać zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. W ocenie Wojewody – powołującego się w tym zakresie na wyrok WSA w Łodzi o sygn. akt III SA/Łd 1002/20 – pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji. Wprowadzanie dodatkowych warunków wspólnego zamieszkiwania z najemcą i nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu z pewnością w tym pojęciu nie mieści się, a zatem wykracza poza delegację ustawową. Tym samym uzależnienie możliwości zawarcia umowy najmu od zamieszkiwania z najemcą do chwili jego śmierci oraz nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu nie ma oparcia w przepisach prawa;

- w § 18 pkt 5 Uchwały postanowiono, że skreślenie z listy [osób i rodzin spełniających przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego lub socjalnego] następuje, gdy wnioskodawca odmówił przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego. Natomiast z treści § 19 Uchwały wynika, że osoba, która odmówiła zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu mieszkalnego, zostaje skreślona z listy, zachowując prawo do ponownego ubiegania się o umieszczenie na liście, zgodnie z zasadami przyjętymi Uchwałą. W ocenie Wojewody powyższa regulacja wykracza poza upoważnienie ustawowe wynikające z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. oraz narusza w stopniu istotnym obowiązki gminy wynikające z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. Reguła ustanowiona w § 18 pkt 5 w zw. z § 19 Uchwały w nieuprawniony sposób wymusza na osobie wpisanej na listę akceptację pierwszego zaoferowanego mieszkania pod rygorem skreślenia osoby z listy oczekujących na przydział mieszkania. W konsekwencji zmusza to do ponownego rozpoczęcia całej procedury ubiegania się o przydział lokalu, wykraczając tym samym poza upoważnienie wynikające z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Obornik (zwany dalej "Burmistrzem") wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi, Burmistrz stwierdził w szczególności, że:

- nie sposób zgodzić się ze Skarżącym, jakoby określenie wymogu zamieszkiwania z najemcą w chwili śmierci i nieposiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego stanowiło przekroczenie delegacji ustawowej – na dowód czego Burmistrz przywołał fragment wyroku NSA o sygn. akt I OSK 1812/18, w którym zaakcentowano otwarty charakter wyliczenia z art. 21 ust. 3 u.o.p.l., oraz wyjaśnił, że Rada Miejska słusznie określiła kryteria wstąpienia w stosunek najmu, kierując się dobrem wspólnoty samorządowej, tj. zaspokojeniem potrzeb mieszkańców, którzy nie są w stanie zaspokoić własnych potrzeb mieszkaniowych. Określenie wymogu zamieszkiwania z najemcą w chwili jego śmierci podyktowane jest także zamiarem uniknięcia ewentualnego nieuprawnionego ograniczania dostępu do zasobu mieszkaniowego. Powszechnie wiadomo, że stawki czynszu najmu komunalnego są niższe niż stawki czynszu na wolnym rynku, wobec tego Rada Miejska, chcąc uniknąć ewentualnych nadużyć, wprowadziła stosowne ograniczenie w zakresie wstępowania w stosunek najmu po śmierci najemcy. Burmistrz podkreślił, że i tak Uchwała rozszerza dostęp do lokalu mieszkalnego w porównaniu z regulacją art. 691 k.c., co – jego zdaniem – jeszcze pełniej realizuje prawo do mieszkania dla osób znajdujących się w niedostatku;

- w orzecznictwie dopuszcza się praktykę skreślania z listy osób oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego wówczas, gdy wnioskodawca odmawia przyjęcia zaproponowanego lokalu, z możliwością ponownego ubiegania się o umieszczenie na liście. W tym zakresie Burmistrz przywołał wyrok WSA w Gliwicach o sygn. akt III SA/GI 798/21 oraz wyjaśnił, że Rada Miejska przyjęła za celowy taki zapis Uchwały, bowiem lista oczekujących na przydział mieszkania wynosi około 200 rodzin, wobec czego skrajnie niesprawiedliwym byłoby uniemożliwianie przyznania osobom ubiegającym się o lokal mieszkalny prawa do niego, w sytuacji gdy inne osoby blokują procedurę, zgłaszając obiekcje co do przyznanego lokalu. Zdaniem Burmistrza na uwadze należy mieć także fakt, że wszystkie oferowane lokale mieszkalne przez Gminę Oborniki (zwaną też dalej "Gminą") spełniają wymogi określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Zatem w żadnej sytuacji odmowa przyjęcia lokalu nie może być uznana za zasadną. Wobec powyższego, zaskarżony zapis Uchwały w rzeczonym zakresie uznać należy za właściwy, mieszczący się w delegacji ustawowej i prawidłowo ją wypełniający.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV tut. Sądu z [...] marca 2022 r. sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095; dalej w skrócie "u.COVID-19"), o czym strony zostały powiadomione pismami z 28 marca 2022 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym w trybie przepisu art. 15 zzs4 ust. 3 u-COVID-19, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania ww. zarządzenia Przewodniczącego Wydziału.

Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na względzie, że skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej w Obornikach wywiódł Wojewoda Wielkopolski jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów Rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.").

W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15.07.2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; por. też: wyrok NSA z 13.01.2005 r., OSK 1575/04; wyrok NSA z 30.05.2014 r., II OSK 1151/14; postanowienie NSA z 29.11.2005 r., I OSK 572/05; postanowienie NSA z 06.04.2009 r., II GSK 201/09; wszystkie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, w skrócie "CBOSA").

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały (tj., jak podano w skardze, od [...] kwietnia 2021 r.) nie orzekł o jej nieważności, wobec czego władny był zaskarżyć Uchwałę w późniejszym terminie – w trybie art. 93 u.s.g.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") – nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, z późn. zm.; w skrócie "Konstytucja RP") – kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob.: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 05.03.2008 r., I OSK 1799/07; z 09.04.2008 r., II GSK 22/08; z 27.10.2010 r., I OSK 73/10; dostępne w CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Przy tym – jak to już wyżej wskazano – decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała nr XXX/414/21 Rady Miejskiej w Obornikach z dnia 31 marca 2021 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Oborniki – w zaskarżonej części, obejmującej § 12, § 18 pkt 5 i § 19 Uchwały.

Jest faktem notoryjnym, że Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 16 kwietnia 2021 r. (poz. 3193), zgodnie z jej § 28 weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w tym dzienniku (tj. z dniem [...] maja 2021 r.), nie była dotychczas nowelizowana i nadal obowiązuje.

W części wstępnej Uchwały wskazano, że jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. - o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 611; zwanej dalej "ustawą o ochronie praw lokatorów", w skrócie "u.o.p.l.").

Ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały, o jakiej mowa w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Nie może jednak budzić wątpliwości, iż jest ona aktem prawa miejscowego – gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej i adresowane do podmiotów spoza struktury administracji publicznej – co potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych oraz doktryna (zob. np.: wyrok NSA z 20.03.2002 r., II SA/Wr 177/02, OwSS 2002/3/73; wyrok NSA z 15.01.2020 r., I OSK 1423/20, CBOSA; K. Pałka [w:] Komentarze Prawa Prywatnego. Tom VIB. Prawo spółdzielcze i mieszkaniowe, pod red. K. Osajdy, Warszawa 2018, uw. 23 do art. 21u.o.p.l.; R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 1 do art. 21 u.o.p.l.).

Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji omawianej uchwały, należy stwierdzić, że zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). Takie upoważnienie ustawodawca zawarł w art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g. uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Przy tym pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 133) – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które wszak stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. z 2016 r. poz. 283; w skrócie: "ZTP"). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w ZTP będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie trybunalskim mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np.: postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03, OTK-A 2004, nr 4, poz. 36; wyrok TK z 23.05.2006 r., SK 51/05, OTK-A 2006, nr 5, poz. 58; wyrok TK z 12.12.2006 r., P 15/05, OTK-A 2006, nr 11, poz. 171; wyrok TK z 16.12.2009 r., Kp 5/08, OTK-A 2009, nr 11, poz. 170; wyrok TK z 14.07.2010 r., Kp 9/09, OTK-A 2010, nr 6, poz. 59; wyrok TK z 13.09.2011 r., P 33/09, OTK-A 2011, nr 7, poz. 77; wyrok TK z 03.12.2015 r., K 34/15, OTK-A 2015, nr 11, poz. 185), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51). Podobne stanowisko zajął w doktrynie G. Wierczyński, zdaniem którego sytuacje, w których naruszone zostały ZTP, powinny być traktowane jako nieistotne naruszenie prawa, a sytuacje, w których wraz z naruszeniem ZTP doszło do naruszenia konstytucyjnych zasad tworzenia prawa – jako naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego (zob. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2016, s. 32; por. też: D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2020, s. 241; A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Lublin 2020, s. 140).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 (podobnie: § 134 pkt 1) w zw. z § 143 ZTP, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Regulacja ta koresponduje z przepisem art. 94 Konstytucji RP, który wskazuje, że akty prawa miejscowego muszą być ustanawiane nie tylko "na podstawie", ale i "w granicach" upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że unormowania danego aktu, z jednej strony, nie powinny wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, z drugiej zaś – że zasadniczo powinny ów zakres wyczerpywać.

W tym miejscu wypada zaznaczyć – w ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 listopada 2019 r. o sygn. akt I OSK 1410/19 (CBOSA) – że związek między upoważnieniem zawartym w ustawie, a aktem prawa miejscowego wydanym na jego podstawie, w świetle art. 94 Konstytucji RP może być jednak luźniejszy niż związek między upoważnieniem ustawowym a aktem podustawowym w świetle art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. W konsekwencji swoboda organu samorządu terytorialnego w przyjętej regulacji aktem prawa miejscowego jest większa, niż organu administracji publicznej przy stanowieniu aktu podustawowego. W doktrynie trafnie wskazuje się, że upoważnienia zawarte w ustawie mogą mieć charakter: (1) upoważnień szczególnych – określających organ właściwy do wydania aktu, zakres spraw przekazanych do uregulowania i wytyczne dotyczące treści aktu, albo (2) upoważnień generalnych – określających właściwy organ oraz przesłanki wydania aktu (zob. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2012, art. 94 Nb 3).

Istotne ("rudymentarne") znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (zwłaszcza w ich § 6) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2021, uwagi do § 6). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 181 i n.), wyprowadzanej z ogólnej klauzuli demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Potwierdza to utrwalone orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, w świetle którego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych, wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego (zob. wyrok WSA z 26.03.2016 r., IV SA/Po 62/16, CBOSA).

Jak to już wyżej wspomniano, szczegółową materialnoprawną podstawę zaskarżonej Uchwały stanowią przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz art. 21 ust. 3 u.o.p.l. Pierwszy z wymienionych przepisów głosi, że rada gminy uchwala "zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel". Natomiast w myśl art. 21 ust. 3 u.o.p.l.:

"Zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności:

1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu;

2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu;

4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach;

5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności;

6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b.

7) [uchylony]."

Odnosząc powyższe uwagi i treść cytowanych regulacji ustawy o ochronie prawa lokatorów do zaskarżonych postanowień Uchwały oraz zarzuconych im nieprawidłowości, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.

Niezasadny, zdaniem Sądu, okazał się bowiem zarzut wadliwości § 12 Uchwały. W myśl tego postanowienia: "W stosunku do osób, które nie wstąpiły w stosunek najmu zgodnie z art. 691 Kodeksu cywilnego po śmierci najemcy Burmistrz może zawrzeć umowę, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki:

1) osoba zamieszkiwała z najemcą do chwili śmierci,

2) osoba, która nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego w którym mogłaby zamieszkać."

Nie ulega wątpliwości, że cytowana regulacja służy wypełnieniu delegacji ustawowej zamieszczonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l., zgodnie z którym zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności "zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy".

Sąd w niniejszym składzie nie podziela przedstawionego w skardze wąskiego, stricte proceduralnego sposobu rozumienia zwrotu "zasady postępowania w stosunku do osób [...]" – jako dopuszczającego określenie tylko trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji – lecz uznaje, że zawiera on w sobie także aspekt materialnoprawny. W ocenie Sądu ustawodawca nie przez przypadek posłużył się w analizowanym przepisie terminem "zasady" – posiadającym takie właśnie, szersze konotacje, aniżeli termin "tryb" – postępowania. Poza tym nie bez znaczenia jest także okoliczność, zaakcentowana przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym w odpowiedzi na skargę wyroku z 7 lutego 2020 r. o sygn. akt I OSK 1812/18 (CBOSA), że mianowicie art. 21 ust. 3 pkt 1-6b u.o.p.l. zakreśla "ogólne zasady gospodarki gminnym zasobem mieszkaniowym, a ich konkretyzacja następuje w aktach prawa miejscowego. Są to elementy obligatoryjne, które muszą znaleźć się w uchwale rady gminy, ale nie jedyne. Przepis art. 21 ust. 3 wskazanej ustawy oznacza, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali powinna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w tym upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Z uwagi na to, że przywołane wyliczenie jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale regulacje dotyczące dodatkowych zagadnień".

W ocenie Sądu w niniejszym składzie takimi właśnie dodatkowymi zagadnieniami, które można zawrzeć w analizowanej uchwale, są – niewymienione expressis verbis w art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l., ale mieszczące się w użytym w tym przepisie określeniu "zasad postępowania w stosunku do osób [...]" – dodatkowe kryteria, jakim musi sprostać osoba, która pozostała w lokalu, w którego najem nie wstąpiła po śmierci najemcy na podstawie art. 691 k.c. (gwarantującego wstąpienie w stosunek najmu lokalu mieszkalnego po zmarłym najemcy: małżonkowi niebędącemu współnajemcą lokalu, dzieciom najemcy i jego współmałżonka, innym osobom, wobec których najemca był obowiązany do świadczeń alimentacyjnych, oraz osobie, która pozostawała faktycznie we wspólnym pożyciu z najemcą"), aby można było z tą osobą zawrzeć umowę najmu ww. lokalu (podobnie, jak się wydaje, R. Dziczek, Ochrona praw lokatorów. Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2020, uw. 8 do art. 21 u.o.p.l.).

Zarazem Sąd podziela stanowisko autora odpowiedzi na skargę, że kryteria przewidziane w § 12 Uchwały (zamieszkiwanie z najemcą do chwili śmierci oraz nieposiadanie tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego) nie mają charakteru dyskryminującego, a ich ustanowienie znajduje dostateczne oparcie w przytoczonych w odpowiedzi na skargę wartościach, wyrażających się zwłaszcza w zapewnieniu dostępu do lokali komunalnych osobom rzeczywiście (i najbardziej) potrzebującym, w warunkach notoryjnego deficytu takich lokali (por. też wyroki WSA: z 23.06.2010 r., IV SA/Wr 139/10; z 18.12.2018 r., II SA/Wa 228/18; dostępne w CBOSA).

Z tych względów Sąd uznał, że zaskarżony § 12 Uchwały nie wykracza poza granice upoważnienia ustawowego (art. 21 ust. 3 pkt 6 u.o.p.l.) ani w inny sposób nie narusza prawa w stopniu istotnym (takiego charakteru nie ma z pewnością niezręczność redakcyjna widoczna w sposobie sfomułowania § 12 pkt 2 Uchwały).

W konsekwencji w tej części Sąd skargę oddalił (pkt 2 sentencji wyroku), na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z kolei odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wadliwości § 18 pkt 5 i § 19 Uchwały – które to przepisy stanowią, że:

- § 18 pkt 5 – skreślenie z listy osób i rodzin spełniających przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego lub socjalnego następuje m.in. w przypadku, gdy "wnioskodawca odmówi przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego";

- "Osoba, która odmówiła zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu mieszkalnego zostaje skreślona z listy, zachowując prawo do ponownego ubiegania się o umieszczenie na liście, zgodnie z zasadami przyjętymi niniejsza uchwałą"

– należy stwierdzić, że regulacje te rzeczywiście są w istotnym stopniu wadliwe. Inaczej jednak, niż Wojewoda, przyczyn owej wadliwości Sąd nie upatruje w przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego, lecz w niedostatecznej jasności co do wzajemnej relacji, w jakiej pozostają zaskarżone postanowienia § 18 pkt 5 i § 19 Uchwały, a także w naruszeniu tymi postanowieniami konstytucyjnej zasady proporcjonalności (art. 2 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP).

Wspomnianą niejasność powoduje posłużenie się przez ustawodawcę lokalnego w § 18 pkt 5 oraz § 19 Uchwały odmiennymi określeniami (zwrotami) – odpowiednio: "wnioskodawca odmówi przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego" oraz "osoba, która odmówiła zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu mieszkalnego".

Jest bowiem zasadą, wysłowioną expressis verbis w § 10 ZTP, że do oznaczania jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Na tej podstawie formułuje się dwie komplementarne dyrektywy wykładni językowej – nazywane skrótowo zakazem wykładni synonimicznej oraz zakazem wykładni homonimicznej (por. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, ss. 117-121) – w myśl których, odpowiednio, użytym w tekście prawnym różnym zwrotom nie należy nadawać tego samego znaczenia, a tym samym zwrotom nie należy nadawać różnych znaczeń.

W konsekwencji na gruncie analizowanych postanowień Uchwały nie jest jasne, czy każde z nich wprowadza odrębną przesłankę skreślenia z przedmiotowej listy (na co wskazywałoby konsekwentne zastosowanie do ich wykładni ww. zakazu wykładni synonimicznej), czy może jednak postanowienia te są wzajemnie powiązane – w ten sposób, że § 19 Uchwały określa dalsze konsekwencje (w postaci zachowania prawa do ponownego ubiegania się o umieszczenie na liście) wystąpienia przypadku, o którym mowa w § 18 pkt 5 Uchwały – jak zdaje się przyjmować autor skargi. Wskazane uchybienie jest o tyle istotne, że zakładając brak wspomnianego powiązania pomiędzy obu postanowieniami – uzasadniony, jak to już wyżej wskazano, na gruncie konsekwentnie stosowanych reguł wykładni językowej – należałoby stwierdzić, że wzmiankowany w § 18 pkt 5 Uchwały wnioskodawca, który odmówi przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego, nie zachowa prawa do ponownego ubiegania się o umieszczenie na liście, o jakim mowa w §19 in fine Uchwały.

Niezależnie od powyższego należy stwierdzić, że przewidziane w § 18 pkt 5 i § 19 Uchwały skreślenie z przedmiotowej listy, wnioskodawcy (osoby), który odmówi przyjęcia zaproponowanego lokalu mieszkalnego (odpowiednio: odmówi zawarcia umowy najmu) – już w sytuacji, gdy jest to pierwsza odmowa, oraz bez względu na jej przyczyny (zasadność) – razi swoim automatyzmem, a przede wszystkim nieproporcjonalnym (sensu stricto) naruszeniem interesu takiego wnioskodawcy (takiej osoby). Wbrew bowiem sugestiom autora odpowiedzi na skargę, uzasadnioną przyczyną odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu może być nie tylko jego nieodpowiedni stan techniczny – wystąpienie której to sytuacji Burmistrz kategorycznie wyklucza, deklarując w odpowiedzi na skargę, że wszystkie lokale mieszkalne oferowane przez Gminę spełniają wymogi określone powszechnie obowiązującymi przepisami prawa – ale także inne przyczyny, np. ewentualna wysoce niedogodna, z perspektywy wnioskodawcy, lokalizacja zaoferowanego lokalu (znacznie utrudniająca wnioskodawcy np. dojazd do pracy). Dlatego formułując analizowany tu przypadek (przypadki?) skreślenia z listy osób i rodzin spełniających przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego lub socjalnego, uchwałodawca lokalny powinien był rozważyć przyjęcie rozwiązania w większym stopniu uwzględniającego słuszny interes osoby ubiegającej się o lokal komunalny – w postaci np. dopuszczenia określonej liczby odmów (np. dwu lub więcej), bądź przewidzenia dopuszczalności zgłoszenia odmowy "szczególnie uzasadnionej" (z ewentualnym określeniem katalogu takich "szczególnie uzasadnionych" przypadków odmowy).

Wypada w tym miejscu zauważyć, że orzeczenie, na które powołano się w odpowiedzi na skargę dla uzasadnienia rozwiązania przyjętego w analizowanych tu regulacjach, zapadło na kanwie postanowień uchwały, w której dopuszczono dwukrotną możliwość odmowy przyjęcia zaproponowanego lokalu (dopiero trzecie odmowa była traktowana jak rezygnacja z zawarcia umowy najmu – zob. wyrok WSA z 31.08.2021 r., III SA/Gl 798/21, CBOSA; por. też wyrok WSA z 16.12.2019 r., II SA/Wa 1345/19, CBOSA).

Podobnie mając na względzie zasadę proporcjonalności, uchwałodawca powinien był również rozważyć, czy w warunkach lokalnych Gminy, dla osiągnięcia założonych przez jej organy celów, nie byłoby wystarczającym zastąpienie przewidzianej w § 18 pkt 5 i § 19 Uchwały uciążliwej sankcji w postaci skreślenia z listy osób i rodzin spełniających przesłanki do przydziału lokalu mieszkalnego lub socjalnego – skutkującej koniecznością złożenia przez osobę nadal zainteresowaną najmem, nowego wniosku (§ 19 in fine Uchwały) – sankcją dla wnioskodawcy (odmawiającego) mniej dolegliwą, w postaci np. przesunięcia na koniec takiej listy, bez konieczności składania nowego wniosku (por. np. postanowienia uchwały, na kanwie której zapadł wyrok WSA z 16.12.2019 r., II SA/Wa 1345/19, CBOSA). Takich rozważań organy Gminy niezasadnie nie przeprowadziły, a przynajmniej ich przeprowadzeniu nie dały wyrazu w uzasadnieniu zaskarżonej Uchwały (które to uzasadnienie Sądowi nie zostało przedłożono, a więc niewykluczone, iż w ogóle nie zostało ono sporządzone), ani w odpowiedzi na skargę.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność § 18 pkt 5 i § 19 Uchwały (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 3 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącego ustalone według stawek minimalnych zgodnie z § 15 ust. 2 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), w wysokości [...] zł.