Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 280/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2020-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Kara administracyjna
Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji oraz uchylono decyzję I instancji w części
W pozostałym zakresie oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92a, art. 92b, art. 92c
journal: Dz.U. 2019 poz 2140
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 listopada 2020 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2020 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lutego 2020 r., nr [...], co do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej powyżej kwoty 3.100 (trzy tysiące sto) złotych, oraz uchyla decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lutego 2020 r., nr [...] w części nakładającej na skarżącą karę pieniężną powyżej kwoty 3.100 (trzy tysiące sto) złotych, 2) w pozostałym zakresie skargę oddala, 3) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz T. K. kwotę 1.049 (tysiąc czterdzieści dziewięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez T. K. (zwanego dalej "skarżącym"), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego D. Z., jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 10 lipca 2020 r. (nr [...]) utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lutego 2020 r. (nr [...]) nakładającą na skarżącego karę pieniężną w kwocie 3.300 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W dniu 28 października 2019 r. w miejscowości [...], punkt kontroli [...], został zatrzymany do kontroli samochód ciężarowy marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] wraz z przyczepą o numerze rejestracyjnym [...], którym kierował T. K. (przedsiębiorca osobiście wykonujący przewóz drogowy). W toku przeprowadzonych czynności kontrolnych pracownicy Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, zwanego dalej "organem pierwszej instancji", stwierdzili trojakiego rodzaju naruszenia przepisów o transporcie drogowym. Po pierwsze, stwierdzono przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy w dniu 8 października 2019 r. o czas do mniej niż 30 minut, w dniu 9 października 2019 r. o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut oraz w dniu 10 października 2019 r. o 24 minuty, tj. delikty administracyjne przewidziane w art. 92a ust. 1, 7 i 11 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", oraz l.p. 5.11.1 i l.p. 5.11.2 załącznika nr 3 do tej ustawy. Po drugie, stwierdzono naruszenie obowiązku terminowego pobierania danych z tachografu za każdy pojazd, tj. deliktu administracyjnego przewidzianego w art. 92a ustawy oraz w l.p. 6.3.18 załącznika nr 3 do ustawy. Analiza pobranych danych wykazała, że z urządzenia rejestrującego dokonano odczytu danych w dniu 30 czerwca 2019 r., czyli 120 dni przed kontrolą, w tym zarejestrowanej aktywności jest 104 dni. Tym samym termin odczytu przekroczono o 14 dni. Po trzecie, stwierdzono wykonywanie przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 5% i mniej niż 10%, tj. delikt administracyjny przewidziany w art. 92a ustawy oraz w l.p. 10.2.2 załącznika nr 3 do tej ustawy. Stwierdzono bowiem, że rzeczywista masa całkowita wynosiła 43.4 tony i została przekroczona od dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu 40 ton o 4,3 tony.

W oparciu o ustalony stan faktyczny organ pierwszej instancji w dniu 29 października 2019 r. wszczął z urzędu wobec skarżącego postępowanie administracyjne. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ ten w dniu 3 lutego 2020 r. wydał decyzję, którą nałożył na skarżącego łączną karę w kwocie 3300 zł. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny sprawy, a także przytoczył i omówił znajdujące zastosowanie w sprawie przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz art. 10 ust. 5 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85; art. 1 ust. 3 i 4 rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców oraz art. 2 ust. 2 lit. n rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014. Organ wyjaśnił również, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające zwolnienie przedsiębiorcy od odpowiedzialności, określone w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o uchylenie decyzji z uwagi na naruszenie przepisów art. 6, 7 i 77 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", polegające na braku wyjaśnienia sprawy co do istoty, które spowodowało wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i wadliwe rozstrzygnięcie sprawy.

W uzasadnieniu odwołania skarżący stwierdził, że wszystkie stwierdzone delikty spowodowane były przez wykonywanie usługi na rzecz Lasów Państwowych, co oznacza, że pojazdy, którymi wykonywał te usługi "zostały wyłączone z konieczności rejestrowania przez urządzenie kontrolno-pomiarowe, w tym wypadku tachograf". Dalej wyjaśnił, że zasady udostępniania lasów są opisane w rozdziale 5 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1463 ze zm.). Wynika z niej, że ruch motorowerem, pojazdem silnikowym, a także zaprzęgiem konnym dopuszczalny jest tylko drogami publicznymi. Każdym pojazdem można wjechać do lasu drogą leśną tylko wtedy, gdy jest ona wyraźnie oznaczona drogowskazami dopuszczającymi ruch. Na drogach leśnych nie muszą być ustawione szlabany i znaki zakazujące poruszania się po nich, gdyż zakaz ten wynika wprost z ustawy o lasach. Wszystkie te przepisy nie dotyczą osób wykonujących i kontrolujących gospodarkę leśną, podmiotów wykonujących na rzecz Lasów Państwowych usługę wywózki, zwózki drewna, służb ratowniczych, myśliwych wykonujących zadania gospodarcze oraz właścicieli pasiek zlokalizowanych w lasach. Zgodnie z ustawą o lasach nie ma obowiązku oznakowania znakami zakazu dróg, gdzie nie wolno wjeżdżać. Zdaniem skarżącego, należy zatem stosować zasadę, że droga nieoznakowana nie jest dopuszczona do ruchu, nie jest drogą publiczną. Stąd należy uznać, że przewozy drogowe wykonywane na rzecz Lasów Państwowych były przejazdami wyłączonymi z rozporządzenia nr 561/06 i należy wyłączyć je z postępowania administracyjnego. W zakresie naruszenia polegającego na nieterminowym pobieraniu danych z tachografu – w ocenie skarżącego – liczba dni "zarejestrowanej aktywności zapisanej na urządzeniu była niższa niż 90 dni, odliczając niepełne aktywności (odpoczynki trwające parę godzin w ciągu doby) oraz tzw. "OUT" aktywności poza stosowaniem przepisów dotyczących czasu pracy i rozporządzenia 165/14". Odnośnie do naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem (zespołem pojazdów) o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 ton skarżący wyjaśnił, że zgodnie z art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.) nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna. Dalej skarżący wskazał, że organ kontrolujący błędnie uznał, że w trakcie załadunku towaru przedsiębiorca uczestniczył w załadunku i godził się na takie rozmieszczenie ładunku, które w konsekwencji spowodowało przekroczenie dopuszczalnych norm nacisku na wyszczególnioną w protokole oś pojazdu oraz dopuszczalną masę całkowitą. Skarżący T. K. wyraził również wątpliwości co do prawidłowości użytych do ważenia wag oraz sposobu ważenia, a także warunków temperaturowych w jakich następowało ważenie. Dodatkowo skarżący wskazał, że za ten sam czyn zostaje ukarany dwukrotnie: na podstawie przepisów ustawy o transporcie drogowym oraz Prawa o ruchu drogowym.

Opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 lipca 2020 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, dalej jako "organ odwoławczy", utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, ponownie przedstawiono i omówiono znajdujące zastosowanie do administracyjnych kar pieniężnych przepisy prawa materialnego zawarte w ustawie oraz w K.p.a. Dalej wyjaśniono, że zgodnie z ustawą o lasach ruch w lesie może odbywać się po drogach publicznych, tym samym kierowca prowadzący pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony obowiązany jest rejestrować swoją aktywność za pomocą tachografu, ponieważ przewóz ten podlega pod przepisy rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że T. K. w dniach 8 – 10 października 2019 r., wykonując osobiście przewóz drogowy pojazdem wyposażonym w tachograf cyfrowy, poruszał się po drogach publicznych i drogach wewnętrznych Nadleśnictwa [...]. Poruszając się po drogach publicznych kierowca zobowiązany był rejestrować swoją aktywność na karcie kierowcy, natomiast poruszając się po drogach wewnętrznych mógł nie rejestrować swojej aktywności za pomocą tachografu, ale obowiązany był w tachografie włączyć funkcję "OUT". Ponieważ kierowca poruszając się po drogach wewnętrznych Nadleśnictwa [...] nie włączył funkcji "OUT", tym samym rejestrował swoją aktywność za pomocą tachografu, który zarejestrował naruszenie w postaci przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy. Z dowodów dostarczonych przez stronę nie można ustalić, czy w godzinach, w których tachograf zarejestrował naruszenie kierowca poruszał się po drogach wewnętrznych i tym samym nie musiał rejestrować swojej aktywności za pomocą tachografu. Wskazano również, że to przedsiębiorca, wiedząc po jakich drogach będzie wykonywał przewóz, powinien tak ustawić przełącznik tachografu, aby ten nie rejestrował aktywności kierowcy w sytuacji, gdy przewóz nie podlega pod reżim wskazanego wyżej rozporządzenia nr 561/2006. W ocenie organu odwoławczego, dostarczone przez skarżącego dowody i złożone wyjaśnienia są niewystarczające do stwierdzenia, że nie doszło do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu pracy kierowcy.

W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że rozporządzeniem nr 581/2010 Komisja Europejska określiła terminy na wczytywanie danych cyfrowych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego. Terminy te wynoszą 28 dni zarejestrowanej działalności w przypadku obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy i 90 dni zarejestrowanej działalności w przypadku obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. Przy czym dni zarejestrowanej działalności nie można utożsamiać z dniami kalendarzowymi, ponieważ gdyby ustawodawca chciał by były to dni kalendarzowe, to by to wskazał wprost. Organ odwoławczy zważył, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych cyfrowych pobranych z tachografu oraz protokołu kontroli, że przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe marki [...] o numerze rejestracyjnym [...] w terminie wynikającym z przepisów prawa, tj. co 90 dni zarejestrowanej działalności od ostatniego sczytania.

Organ odwoławczy zważył, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. protokołu kontroli drogowej, kserokopii dowodów rejestracyjnych, protokołu z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów, że strona skarżąca w dniu 28 października 2019 r. dopuściła do wykonywania przewozu drogowego pojazdem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 5% i mniej niż 10%. Kierowca na przewożony ładunek okazał kwit wywozu nr [...], wystawiony w dniu 28 października 2019 r. Zgodne z okazanym dokumentem przewożonych było 32,63 m3 ładunku, co po przeliczeniu zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska oraz Ministra Gospodarki z dnia 2 maja 2012 r. w sprawie określenia gęstości drewna wynosiło 24146,20 kg. Masa własna kontrolowanego zespołu pojazdów, zgodnie z danymi zapisanymi w dowodach rejestracyjnych, wynosiła 19350 kg. Sumując masę własną kontrolowanego zespołu pojazdów z masą przewożonego ładunku uzyskano wynik 43496,2 kg. W związku z ustaleniami wskazującymi na przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, został on skierowany na stanowisko pomiarowe. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem pomiarów spadków przeprowadzonych przez uprawnionego geodetę w dniu 14 czerwca 2017 r. i zostało zatwierdzone jako miejsce do statycznych pomiarów nacisków osi i mas całkowitych pojazdów uczestniczących w ruchu drogowym. Stanowisko pomiarowe wyposażone było w zagłębienia dostosowane do stosowania przenośnych wag samochodowych typu SAW 10/CII o nr 85 6462 i 856474, które posiadały deklarację zgodności CE stosownie do wymagań Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2014/31/UE z dnia 26 lutego 2014 r. w sprawie harmonizacji ustawodawstw państw członkowskich odnoszących się do udostępniania na rynku wag nieautomatycznych - wdrożonej do prawodawstwa polskiego rozporządzeniem Ministra Rozwoju z dnia 2 czerwca 2016 r. w sprawie wymagań dla wag nieautomatycznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 802). Pomiary przeprowadzono zgodnie z procedurą opisaną w instrukcji producenta urządzeń wagowych.

Odnosząc się do temperatury panującej w dniu dokonywania ważenia kontrolowanego zespołu pojazdów organ odwoławczy stwierdził, że wagi samochodowe typu SAW 10/CII stosuje się, gdy temperatura powietrza nie jest mniejsza niż -20°C i nie jest większa niż +40°C. Pomimo, że w protokole kontroli nie została wskazana temperatura powietrza panująca w miejscu przeprowadzenia ważenia zespołu pojazdów, to organ wyjaśnił, że w dniu 28 października 2019 r. na terenie całej Polski temperatura nie spadła poniżej -20°C, jak również nie była większa niż 40°C. Wagi użyte do pomiaru kontrolowanego zespołu pojazdów pracowały w temperaturze przewidzianej przez producenta, co potwierdza wynik pomiarów.

Odnosząc się do zakresu i sposobu przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania rozpoznawczego, organ odwoławczy stwierdził, że było ono prowadzone z pełnym poszanowaniem reguł wynikających z przepisów K.p.a.

Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, rozważył zaistnienie w rozpoznawanym stanie faktycznym przesłanek do odstąpienia od nakładania administracyjnej kary pieniężnej, wskazanych w art. 92b ust. 1 i art. 92c ust. 1 ustawy. Stwierdził brak zaistnienia wskazanych przesłanek i szeroko to uzasadnił.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w kwocie 900 zł oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Dodatkowo zawnioskował o dopuszczanie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisu faktury nr [...] oraz odpisu umowy z dnia 19 listopada 2018 r. na okoliczność ilości wywożonego drewna w spornym okresie, gdyż przeprowadzenie dowodu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych okoliczności oraz nie spowoduje przedłużenia postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. rażące naruszenie art. 6, 7, 77 § 1, 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie sprawy w sposób całościowy i oparcie orzeczenia wyłącznie o wybrany, odpowiadający organom materiał procesowy. Sformułowano również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: lp. 5.11 pkt 2 oraz 3 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie pkt 3 lp. 5.11. tego załącznika, zamiast pkt 2; naruszenie przepisów rozporządzenia 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 poprzez jego zastosowanie, mimo iż transport był wykonywany po drogach niepublicznych, który zgodnie z art. 4 lit. a rozporządzenia nie podlega reżimowi rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł, że w przypadku rzekomego naruszenia z dnia 8 października 2019 r. na skarżącego nałożono karę w wysokości 350 złotych, podczas gdy zgodnie z lp. 5.11 pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za przekroczenie w przedziale od 30 minut do godziny i 30 minut kara wynosi 250 zł. Analogicznie ma się sytuacja w przypadku deliktu z dnia 9 października 2019 r., kiedy potencjalne naruszenie kwalifikowało się do przedziału od 30 minut do godziny i 30 minut i mogłoby skutkować karą 250 zł, natomiast kara została wymierzona jak za naruszenie od godziny i 30 minut. Już z powyższych względów decyzje organów obu instancji powinny zostać uchylone, albowiem organy nie przyporządkowały ustalonego stanu faktycznego do treści normy prawnej - popełniły błąd subsumpcji. Prawidłowo wymierzona kara, zakładając naruszenie, byłaby o 200 zł niższa.

Niezależnie od powyższego, pełnomocnik skarżącego w ogóle kwestionuje istnienie naruszenia. W spornych dniach, tj. od 8 do 10 października 2019 r. przedsiębiorca wykonywał bowiem przewóz głównie na drogach wewnętrznych leśnych. Skarżący wskazywał na ten fakt kontrolującym, jednak ani w toku kontroli, ani też w toku postępowania nie zechcieli go przesłuchać, pomimo przekazania zaświadczenia Nadleśnictwa [...] z dnia 24 lutego 2020 r., dołączonego do akt sprawy.

W ocenie pełnomocnika skarżącego, organy błędnie przyjęły, że skarżący był zobowiązany skorzystać z funkcji "OUT". Żaden przepis prawa nie wskazuje na taki obowiązek. Skarżący mógł skorzystać z funkcji "OUT", ale wtedy w toku kontroli organy dążyłyby do nałożenia kary za nierejestrowanie aktywności kierowcy. Dlatego też taką aktywność rejestrował, ponieważ w takiej sytuacji kara jest niższa. Oczywiście, w przypadku nierejestrowania aktywności skarżący mógłby wskazywać inne dowody, np. wspomniane zaświadczenia, jednakże, co przejrzyście widać w niniejszej sprawie, organy nie są zainteresowane rzetelnym i całościowym wyjaśnieniem sprawy.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Jednocześnie organ odwoławczy postanowieniem z dnia 23 września 2020 r., na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy o transporcie drogowym, wstrzymał z urzędu wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia jego nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Badana jest zatem wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury. Sąd nie ma zatem możliwości merytorycznego orzekania w sprawie rozstrzygniętej przez organy administracji publicznej aktami administracyjnymi poddanymi jego kontroli.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala zgodnie z art. 151 P.p.s.a.

Sposób rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny regulują dwa przepisy: art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a. Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. Przy czym, przeprowadzając kontrolę, sąd bierze pod uwagę stan faktyczny oraz stan prawny istniejący w momencie podejmowania przez organ administracji kontrolowanego aktu administracyjnego – co jest istotne w niniejszej sprawie. Natomiast zgodnie z art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki (w odniesieniu do decyzji sankcję wzruszalności lub sankcję nieważności) w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wniesiona skarga jest uzasadniona w części.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia w przedmiocie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej w wysokości 3.300 zł stanowiły przepisy cytowanej wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej w skrócie "ustawą", która w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Przy czym na zasadzie art. 92a ust. 5 pkt 2 ustawy, suma kar pieniężnych, o których mowa w ust. 1, nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas kontroli w podmiocie wykonującym przewóz drogowy, nie może przekroczyć 20 000 złotych - dla podmiotu zatrudniającego kierowców w średniej liczbie arytmetycznej powyżej 10 do 50 w okresie 6 miesięcy przed dniem rozpoczęcia kontroli.

Wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku Nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku.

Powyższe oznacza, że decyzja o nałożeniu kary ma charakter decyzji związanej i wobec stwierdzenia naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu drogowego organ, co do zasady, zobowiązany jest do ustalenia kary pieniężnej w wysokości określonej w załączniku i nałożenia jej w wysokości wynikającej z art. 92a ust. 1 i 5 ustawy. Odstąpienie od nałożenia kary i zwolnienie się przez wykonującego przewóz z odpowiedzialności możliwe jest bowiem jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności przewidzianych w art. 92b i art. 92c ustawy.

Na podstawie art. 4 pkt 22 ustawy przyjąć należy, że odpowiedzialność z art. 92a ust. 1 ustawy dotyczy naruszenia obowiązków lub warunków wynikających zarówno z ustawy, jak i podanych w tym przepisie aktów, w tym m.in. z przepisów cytowanego wyżej rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 - zwanego w dalszym ciągu rozporządzeniem nr 561/2006, a także z przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. UE L 60 z 28.02.2014 r.), zwanego rozporządzeniem nr 165/2014.

Dodać również trzeba, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej na podstawie art. 92a ustawy, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Na podstawie art. 93 ust. 7 ustawy w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325).

Przedstawione regulacje prawne wyznaczają granice materialne sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a., rozstrzyganej przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że organy rozstrzygające tę sprawę muszą przestrzegać określonych w tym Kodeksie standardów ustalania stanu faktycznego.

Powinnością organu administracji publicznej rozstrzygającego władczo o prawach i obowiązkach jednostki jest zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, przy czym czynności te muszą mieć charakter wyczerpujący (art. 77 § 1 K.p.a.). Nakaz ten posiada rangę zasady postępowania administracyjnego (zasada zupełności postępowania dowodowego) i stanowi logiczną konsekwencję unormowanej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Materiał dowodowy sprawy stanowi nieodłączny element procesu administracyjnego, powstaje w wyniku czynności dowodowych i jest utrwalany celem poddania go wszechstronnej analizie i ocenie. Organ może uznać daną okoliczność za udowodnioną tylko w oparciu o ocenę dokonaną na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 K.p.a.). Co więcej, w proces ustalania rzeczywistego stanu faktycznego angażowana jest zawsze strona postępowania. W myśl bowiem art. 81 K.p.a., okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów.

Oczywiście, o ile zakres obowiązków organu związanych z realizacją powyższych reguł unormowany jest przepisami proceduralnymi, o tyle zakres okoliczności faktycznych podlegających ustaleniu i ocenie zależeć będzie zawsze od indywidualnej sprawy rozstrzyganej w postępowaniu. Nie ulega wątpliwości, że zakres okoliczności faktycznych niezbędnych do rozpatrzenia sprawy indywidualnej, a tym samym do wydania decyzji administracyjnej, określają zasadniczo przepisy prawa materialnego. To one bowiem określają przesłanki przyznania jednostce uprawnienia bądź nałożenia obowiązku. Organ administrujący musi więc dokonać zawsze prawidłowej subsumcji przepisów prawa materialnego nie tylko na potrzeby rozstrzygnięcia sprawy, ale także dla prawidłowego zakreślenia okoliczności istotnych dla sprawy, podlegających ustaleniu w toku postępowania dowodowego. Przyjęcie więc, iż organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy możliwe jest tylko pod warunkiem, że w postępowaniu zostały zebrane i rozważone dowody dotyczące okoliczności przewidzianych we wszystkich przepisach prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutom pełnomocnika skarżącego przedsiębiorcy, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W działaniu organów administracji publicznej, wydających wskazane powyżej decyzje, Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy.

W sprawie sporne było to, czy przepisy sankcyjne ustawy o transporcie drogowym w ogóle mogą znaleźć zastosowanie z uwagi na fakt, że – jak podkreśla pełnomocnik skarżącego – "przedsiębiorca wykonywał (...) przewóz głównie na drogach wewnętrznych leśnych". Otóż ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że przewozy realizowane przez skarżącego T. K. w dniach 8 – 10 października 2019 r. odbywały się po drogach publicznych, nie wynika natomiast czy i kiedy przewozy te odbywały się po drogach wewnętrznych. Sam fakt zawarcia w dniu 19 listopada 2018 r. umowy kupna – sprzedaży drewna między Państwowym Gospodarstwem Leśnym Lasy Państwowe a Z. D. oraz następnie fakt wystawienia w dniu 31 października 2019 r. faktury przez T. K. Z. D. za usługę polegającą na transporcie drewna nie dowodzi, że pojazd w dniach 8 – 10 października 2019 r. poruszał się także lub wyłącznie po drogach wewnętrznych leśnych. Wskazane dokumenty mogą świadczyć o miejscu załadunku ("przy leśnej drodze wywozowej" § 2 ust. 3 umowy), rodzaju i ilości przewożonego towaru, lecz nie o kategorii drogi przewozu. Dlatego, odnosząc się do wniosku pełnomocnika skarżącego o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci odpisu faktury nr [...] oraz odpisu umowy z dnia 19 listopada 2018 r. na okoliczność ilości wywożonego drewna w spornym okresie, Sąd wyjaśnia, że wskazane dokumenty znajdują się w aktach. Sąd zapoznał się z nimi ale uznał, że nie mają one znaczenia dla sprawy, bowiem nie odnoszą się do okoliczności pozwalających na ustalenie lub zaprzeczenie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej skarżącego z tytułu popełnionych deliktów administracyjnych.

Zamontowane w pojeździe urządzenia mają rejestrować aktywność kierowcy poruszającego się po drogach publicznych. Z przepisów ustawy o lasach wynika zakaz poruszania się pojazdów w lasach drogami innymi niż publiczne. Wyjątkowo z zakazu tego zwolnione są między innymi podmioty wykonujące na rzecz Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe usługi wywózki i zwózki drewna. Taki podmiot może się poruszać po drogach wewnętrznych leśnych. W takiej sytuacji kierujący pojazdem powinien włączyć w rejestratorze (tachografie) funkcję "OUT". Jeżeli kierujący pojazdem takiej funkcji nie włączy, to rejestrowany jest przejazd. Przedsiębiorca działający racjonalnie, znający i przestrzegający przepisów prawa oraz dbający o własne interesy powinien pamiętać o włączeniu funkcji "OUT" ilekroć znajduje się w takiej sytuacji faktycznej, w której przepisy prawa zwalniają go z obowiązku rejestracji przejazdu. Dane z rejestratora stanowią bowiem podstawowy i często jedyny dowód przewozu po drogach publicznych. Brak innych środków dowodowych nie pozwala wówczas uwolnić się od odpowiedzialności administracyjnej. Takim środkiem dowodowym nie może być oświadczenie kierowcy (przewoźnika). Tym bardziej, że pełnomocnik skarżącego podnosi, iż mógł on skorzystać z funkcji "OUT", ale "wtedy w toku kontroli organy dążyłyby do nałożenia kary za nierejestrowanie aktywności kierowcy. Dlatego też taką aktywność rejestrował, ponieważ w takiej sytuacji kara jest niższa". Z tego oświadczenia wynika, że celem skarżącego było uniknięcie kary (wyższej kary) a nie rzetelne utrwalenie stanu faktycznego.

Odnośnie zastosowania przepisów prawa materialnego przez organy administracji obu instancji w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym, Sąd stwierdza, że zarzuty pełnomocnika skarżącego w części zasługują na uwzględnienie. Zasadny jest bowiem zarzut pełnomocnika skarżącego odnośnie do naruszenia przepisów prawa materialnego, tj.: lp. 5.11 pkt 1 oraz 2 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i skumulowanie sankcji przewidzianych w punktach 1 i 2.

Analiza danych cyfrowych wykazała, iż w dniu 8 października 2019 r. T. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 39 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 9 minut w okresie od godziny 08:21 do godziny 16:31. W tym okresie kierowca odebrał tylko przerwy piętnastominutowe. Organy uznały, że z tytułu stwierdzonego naruszenia zasadne jest nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 350 zł, w tym 100 zł z l.p. 5.11. pkt 1 załącznika nr 3 do ustawy - o czas do mniej niż 30 minut, 250 zł z l.p. 5.11. pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy - o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut. Ponadto w dniu 9 października 2019 r. T. K. przekroczył maksymalny czas prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy o 1 godzinę i 17 minut. Kierowca prowadził pojazd przez 5 godzin i 47 minut w okresie od godziny 06:09 do godziny 15:19. W tym okresie kierowca odebrał tylko przerwy piętnastominutowe. Organy uznały, że z tytułu stwierdzonego naruszenia zasadne jest nałożenie kar pieniężnych odrębnie w obu przypadkach, tj. zarówno za delikt z dnia 8 października 2019 r. w łącznej wysokości 350 zł, jak i za delikt z dnia 9 października 2019 r. w łącznej wysokości 350 zł, w tym 100 zł z l.p. 5.11. pkt 1 załącznika nr 3 do ustawy - o czas do mniej niż 30 minut, 250 zł z l.p. 5.11. pkt 2 załącznika nr 3 do ustawy - o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut. W ocenie Sądu, nałożenie kary w takiej wysokości należy uznać za nieuprawnione. Jak słusznie przyjmuje się w orzecznictwie, niedopuszczalna jest praktyka sumowania kar w stosunku do jednego naruszenia. Przekroczenie minimalnych progów przewidzianych dla poszczególnych naruszeń powoduje bowiem uruchomienie kolejnej, wyższej sankcji (por. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 1386/19, dostępny, jak wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu, na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uznać zatem trzeba, że stwierdzone w dniach 8 października 2019 r. i 9 października 2019 r. w przypadku kierowcy T. K. naruszenia podlegają odrębnie wyłącznie sankcji przewidzianej w pkt 3 lp. 5.11. załącznika nr 3 do ustawy i jednorazowej karze w wysokości 250 zł. Tymczasem organy w sposób błędny nałożyły karę osobno za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas do mniej niż 30 minut oraz o czas od 30 minut do mniej niż 1 godzina i 30 minut. W przypadku omawianego naruszenia doszło więc do nieuprawnionego, podwójnego sankcjonowania jednego naruszenia przepisów, a takie działanie należy ocenić jako nieproporcjonalne i automatyczne, a tym samym niezgodne z pkt 26 wprowadzenia do rozporządzenia nr 561/2006, nakazującego, aby kary stosowane w przypadku naruszeń jego przepisów były skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 czerwca 2017 r., sygn. akt III SA/Po 791/16).

Uwzględniając powiedziane powyżej, Sąd uznał, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia i potwierdza wystąpienie wymienionych w decyzjach naruszeń, a kara pieniężna z tego tytułu została nałożona zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa, za wyjątkiem, jak wykazano wcześniej, błędnego zsumowania kar w przypadku naruszeń dotyczących deliktów z dnia 8 i 9 października 2019 r.. Ponadto w sprawie nie wystąpiły ustawowe przesłanki uzasadniające zwolnienie skarżącego z odpowiedzialności za ujawnione naruszenia, które to przesłanki zostały przez organy szczegółowo omówione. Stąd, nie zasługują na akceptację stawiane przez pełnomocnika skarżącego zarzuty dotyczące naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a, a także art. 92a ustawy oraz rozporządzenia nr 561/2006 Parlamentu europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r.

Z przyczyn przedstawionych wyżej należało uchylić zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lutego 2020 r. co do nałożenia na skarżącego kary pieniężnej powyżej kwoty 3.100 zł oraz decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 3 lutego 2020 r. w części nakładającej na skarżącego karę pieniężną powyżej kwoty 3.100 zł, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast w pozostałym zakresie Sąd skargę oddalił, o czym orzekł w pkt 2 sentencji wyroku. Z kolei rozstrzygnięcie o kosztach, zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku, uzasadniają przepisy art. 200 i art. 206 P.p.s.a.