Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1358/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 par 3, art. 133, art. 145 par 1 pkt 1 lit c, art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 183 par 1 i par. 2, art. 193
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 77 par 4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 21
journal: Dz.U. 2016 poz 1387
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - tekst jedn.
article: art. 1 par 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Marta Koźlik po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Łd 1050/14 w sprawie ze skargi K. C. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości oddala skargę kasacyjną;


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 lutego 2015r., sygn. akt III SA/Łd 1050/14, oddalił skargę K. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] września 2014r., nr [...] w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] maja 2013r. K. C. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, w którym zadeklarował działki rolne o powierzchni 67,50 ha, jako uprawy sadownicze w pakiecie 2 wariancie 10 (uprawy sadownicze i jagodowe w okresie przestawiania), a dokonaną w dniu [...] maja 2013r. korektą wniosku zwiększył powierzchnię deklarowanych gruntów do 73,34 ha.

W dniach [...] sierpnia 2013 r. w gospodarstwie rolnym wnioskodawcy została przeprowadzona kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego, metodą inspekcji terenowej. W jej wyniku stwierdzono nieprawidłowości w zakresie deklarowanej powierzchni gruntów jak i realizacji programu rolnośrodowiskowego.

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach przyznał wnioskodawcy płatność rolnośrodowiskową na rok 2013 w pomniejszonej wysokości. Jej uzasadnieniem było stwierdzenie różnic między powierzchnią zadeklarowaną, a stwierdzoną, wynoszącą 1,31 ha, co stanowiło 1,83% powierzchni stwierdzonej oraz nieprawidłowość, polegająca na nieutrzymaniu minimalnej obsady drzew na działce rolnej "U". Stwierdzono 7280 sztuk drzew, w tym 1470 sadzonek uschniętych i 3200 sztuk sadzonek niespełniających wymogów.

Rolnik wniósł odwołanie, w którym zakwestionował prawidłowość protokołu z kontroli ze względu na jego niekompletność. Zarzucił też pobieżne przeliczenie drzewek.

Decyzją z [...] września 2014r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, na obowiązujące w sprawie przepisy prawa dotyczące zasad i trybu przyznawania rolnikom płatności rolnośrodowiskowej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący w dniu [...] maja 2013 r. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w Pabianicach wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, w którym zadeklarował do płatności 11 działek rolnych o łącznej powierzchni 73,34 ha. Zgodnie z wnioskiem strona na ww. działkach realizowała pakiet i wariant uprawy sadownicze i jagodowe (w okresie przestawiania), przewidziany w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym w przepisie § 4 ust. 1 pkt 1. Strona pierwszy wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, złożyła w 2012 roku.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że na podstawie § 27 ust. 1 mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie programu rolnośrodowiskowego, jeśli zostanie stwierdzone uchybienie w przestrzeganiu przez rolnika wymogów w ramach określonych wariantów poszczególnych pakietów, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje w danym roku w zmniejszonej wysokości, w części dotyczącej działek rolnych - w stosunku do których stwierdzono takie uchybienie, z tym że w określonych przypadkach wymienionych w załączniku nr 7 do rozporządzenia, wysokość płatności rolnośrodowiskowej jest zmniejszana w części dotyczącej danego pakietu albo wariantu (§ 27 ust. 2).

Organ wyjaśnił, że w wyniku przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2013r. kontroli na miejscu stwierdzono nieprawidłowości na działkach skarżącego – zawyżenie powierzchni o 1,31 ha w stosunku do zadeklarowanej powierzchni 73,34 ha. Ponadto w zakresie działki "U" stwierdzono niedochowanie wymogów przewidzianych na mocy rozporządzenia dla wariantu 2.10, bowiem materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań (zastosowano kod E2), jak też stwierdzono nieutrzymanie minimalnej osady drzew i krzewów, (zastosowano kod E7). Organ wskazał, że minimalna obsada dla jabłoni domowej wynosi 125 szt./ ha, natomiast na działce "U" stwierdzono 51 szt./ha. Stanowiło to podstawę do pomniejszenia płatności o 100 % ( wykluczenia z płatności działki "U" ), stosownie do zapisu w załączniku nr 7 do rozporządzenia PR Ś2009.

Dyrektor ARiMR stwierdził, że ze względu na to, że materiał szkółkarski nie spełniał określonych wymagań wymienionych w § 9 ust 2 pkt 3 rozporządzenia płatność nie przysługiwała do działki "U". Dlatego stwierdzenie nieprawidłowości ( E2 i E7 ) w zakresie działki rolnej "U" z osobna uprawniało organ do wykluczenia z płatności tej działki.

W związku z powyższym przyznano stronie płatność rolnośrodowiskową na 2013 rok do powierzchni 20,46 ha, po odliczeniu powierzchni stwierdzonej działki rolnej "U".

II

W skardze skierowanej do WSA w Łodzi K. C. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie zasady prawdy obiektywnej (art. 21 ust 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich) poprzez przeprowadzenie niedostatecznie wnikliwego postępowania oraz błędną ocenę materiału dowodowego i przyjęcie, że kwestionowana przez stronę kontrola w terenie i sporządzony na jej podstawie protokół pomimo licznych wątpliwości co do prawidłowości ich sporządzenia mogą stanowić podstawę ustaleń faktycznych. Ponadto, w ocenie skarżącego nastąpiło naruszenie konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 Konstytucji) poprzez nierówne traktowanie obywateli znajdujących się w tej samej sytuacji faktycznej poprzez dopuszczenie przeprowadzenia ponownej kontroli w terenie, u ojca skarżącego W. C., prowadzącego bliźniaczą uprawę na tej samej działce ewidencyjnej i odmowę przeprowadzenia takiej ponownej kontroli u skarżącego oraz niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy poprzez zaniechanie przeprowadzenia kontroli sprawdzającej. Ponadto skarżący zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że kontrolujący dokładnie obliczyli ilość i sprawdzili stan nasadzeń, podczas kiedy ilość drzewek została jedynie oszacowana, czego bezpośrednim skutkiem stało się obniżenie płatności.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację wyrażoną w decyzji.

III

Opisanym wyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi oddalił skargę.

Oceniając wydane w sprawie rozstrzygnięcie Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Dyrektora OR ARiMR w Łodzi z dnia [...] września 2014 r. utrzymująca w mocy decyzję Kierownika BP ARiMR z dnia [...] marca 2014 r. przyznającą skarżącemu płatność rolnośrodowiskową w pomniejszonej wysokości jest zgodna z prawem.

Odnosząc się do sedna sporu Sąd I instancji wskazał, że sprowadza się on do ustalenia czy prawidłowo organy Agencji uznały, że skarżący realizując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zakresie wariantu 2.10 uprawy sadownicze i jagodowe zadeklarował zawyżoną powierzchnię działek, a jednocześnie czy na działce "U" nie było minimalnej obsady drzewek, co stanowiło podstawę do pomniejszenia płatności o 100%, po odliczeniu powierzchni działki "U".

Skarżący w toku postępowania administracyjnego jak i w skardze kwestionował prawidłowość i rzetelność przeprowadzonej u niego kontroli i ustaleń organu co do ilości drzewek. Tymczasem organ administracji stoi na stanowisku, że raport z czynności kontrolnych jest prawidłowy, co w toku postępowania potwierdzili inspektorzy terenowi, a naniesione poprawki na raporcie kontroli dotyczyły błędów oczywistych, m.in. kodu DR oraz daty w stosunku do działek B, M, U.

Następnie przytaczając przepisy prawa unijnego i krajowego Sąd I instancji wskazał między innymi na § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 13 marca 2013 r. i mające w sprawie na jego podstawie zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2009 r., Nr 33, poz. 262 ze. zm.).

Dalej Sąd zauważył, że źródłem informacji dotyczących zadeklarowanych działek rolnych jest wniosek skarżącego o przyznanie płatności, a jednym z podstawowych sposobów zweryfikowania podanych danych jest przeprowadzanie kontroli na miejscu, obejmującej weryfikację kwalifikujących się powierzchni oraz odpowiadających im uprawnień do płatności. Badanie zgodności wniosku o płatność i deklarowanych danych ze stanem rzeczywistym wymaga od organu ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych.

Z protokołów kontroli (raportów z czynności kontrolnych) znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na działkach rolnych A,B,L,P,M,U stwierdzono zawyżenie powierzchni o 1.31 ha w stosunku do zadeklarowanej 73,34 ha. Ponadto na działce "U", na której prowadzona jest uprawa drzewek owocowych - jabłoni domowej, stwierdzono naruszenie przez skarżącego obowiązku utrzymania na plantacji minimalnej wymaganej obsady. Liczba drzewek wskazana w załączniku nr 3 do rozporządzenia PRŚ z 26 lutego 2009 r. dla gatunku jabłoni domowej wynosi 125 szt./ha. Tymczasem z ustaleń wynika, że na działce "U" stwierdzono 51 szt./ha.

Ponadto wymagania (cechy żywotności) dla drzewek owocowych, jakie powinny zostać spełnione, by w myśl § 9 ust.2 pkt 3 rozporządzenia z 26 lutego 2009 r., działka na której są zasadzone mogła otrzymywać dopłaty rolnośrodowiskowe z tytułu prowadzenia rolnictwa ekologicznego, przewidują wysokość drzewek, średnicę pnia oraz stopień ukorzenienia (stan korzenia głównego, korzeni bocznych, wiązki korzeni drobnych).

Drzewka, które nie prezentowały wymaganych prawem cech żywotności nie zostały zakwalifikowane do obsady poszczególnych działek rolnych. Przy określeniu ostatecznej liczby sadzonek - uwzględniono warunek przewidziany w załączniku 7 do rozporządzenia z 26 lutego 2009 r.

Zdaniem Sądu I instancji stwierdzone przez organ nieprawidłowości dotyczące stanu upraw na działkach rolnych zadeklarowanych przez skarżącego do kontynuacyjnej płatności rolnośrodowiskowej za 2013r. uprawniały organ do przyznania przedmiotowej płatności w wysokości wskazanej w zaskarżonej decyzji, tj. w wysokości pomniejszonej.

Sąd I instancji podzielił też stanowisko organów, że skarżący poinformował o szkodach dokonanych przez zwierzynę łowną dopiero po przeprowadzonej kontroli weryfikacyjnej w okresie [...] sierpnia 2013 r., która stwierdziła opisywane nieprawidłowości. Zatem, jak wskazano skarżący nie dochował terminu 10 dni roboczych na poinformowanie o nadzwyczajnych okolicznościach ani nie przedstawił dowodów potwierdzających działanie siły wyższej (stosownie do treści art. 47 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1974/2006). Sąd I instancji nie uwzględnił także zarzutów skarżącego dotyczących sposobu przeprowadzenia kontroli. Wskazał, że raport z czynności kontrolnych nr [...] zawiera pouczenie o możliwości zgłaszania na piśmie zastrzeżeń przed podpisaniem raportu w terminie 7 dni od jego otrzymania, jak również widnieje na nim podpis skarżącego, co uprawnia do przyjęcia, że skarżący nie miał żadnych uwag oraz zastrzeżeń co do przeprowadzonych oględzin działek rolnych deklarowanych do płatności PRŚ. Ponadto w związku z pismem z dnia [...] sierpnia 2013r. zawierającym zastrzeżenia do raportu organ przeprowadził dodatkowe postępowanie. W zakresie korekt raportu wyjaśniono, że inspektorzy dokonali zapisów polegających na oznaczeniu daty [...].11.2013 oraz parafki przy korektach w zakresie działek rolnych B, M ,U, polegających na dodaniu kodów DR 52 i DR 53. Skarżący o powyższych zmianach został powiadomiony w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., do pisma tego dołączono również poprawiony raport. Na etapie postępowania odwoławczego skarżący otrzymał kopię płyty CD, zawierającą pełną dokumentację fotograficzną z kontroli. Ponadto Sąd I instancji zwrócił się do organu o wyjaśnienie przyczyn oznaczenia notatki inspektorów datą sprzed kontroli. W piśmie z dnia [...] lutego 2015 r. organ wyjaśnił, iż data sporządzenia notatki jest błędna, bowiem zamiast [...] sierpnia 2013r. powinna być ona oznaczona datą [...] września 2013 r.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu I instancji brak jest podstaw by zakwestionować sposób sporządzenia tak wykonanej dokumentacji z kontroli.

Tym samym, w sytuacji stwierdzenia prawidłowości raportu kontroli, organ nie miał podstaw do wyznaczania kolejnego terminu kontroli.

Odnosząc się do zarzutów skargi w przedmiocie naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez nierozważenie zebranego w sprawie materiału dowodowego i błąd w ustalenia faktycznych polegający na przyjęciu, że kontrolujący dokładnie obliczyli ilość i sprawdzili stan nasadzeń Sąd I instancji powołując art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów, wskazał, iż organy uczyniły zadość obowiązkom wskazanym w powyższych przepisach, w szczególności w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie – prowadząc dodatkowe postępowanie wyjaśniające dotyczące raportów z kontroli, co znajduje pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

IV

Zaskarżając w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, K. C. wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt. 2 ppsa zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy wyrażonych w:

I. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju Sądów Administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm. dalej pusa) w zw. z art. 61 § 1 kpa poprzez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie przyznania płatności środowiskowej za rok 2013 pod względem jej zgodności z prawem i oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzje organu administracji wydane zostały z naruszeniem prawa, bez rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze, a dotyczących wyników kontroli, której ustalenia stanowiły podstawę faktyczną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia i:

• uznanie, iż ilość nasadzeń istniejących w gospodarstwie skarżącego po pierwsze nie spełnia wymogów, zarówno co do ilości jak i stanu sadzonek w świetle obowiązujących przepisów, w sytuacji gdy skarżący uzyskał płatność za rok 2014 w pełnej wysokości, a przeprowadzona kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości w tym zakresie, co oznacza iż podczas kontroli dotyczącej przyznania płatności za rok 2013 liczba ta została określona szacunkowo, bez uwzględnienia nasadzeń żywych, a pozbawionych liści, na co skarżący zwracał uwagę w toku prowadzonego postępowania,

• uznanie, iż raport z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego stanowi wiążący dla Sądu i organu dowód istnienia nieprawidłowości uzasadniający odmowę przyznania płatności, w sytuacji gdy kontrola przeprowadzona w gospodarstwie skarżącego, a dotycząca płatności za rok 2013 przeprowadzona została z naruszeniem przepisów prawa, co spowodowało iż wynik kontroli nie odzwierciedlał istniejącego w gospodarstwie skarżącego rzeczywistego stanu zarówno w zakresie dokonanych pomiarów powierzchni gospodarstwa jak i ilości nasadzeń,

• brak rozważenia przez Sąd zasadności odmowy przez organ ponownej kontroli w gospodarstwie z uwagi na upływ okresu wegetacyjnego, o którą skarżący wnosił w sytuacji gdy wobec istnienia analogicznych zarzutów w tożsamej sprawie administracyjnej, toczącej się z udziałem ojca skarżącego ponowna kontrola wykazała liczne nieprawidłowości pierwszej kontroli, także w zakresie ilości i stanu nasadzeń badanych w gospodarstwie,

• uznanie iż Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa nie ma obowiązku poszukiwania dowodów bowiem w toku postępowania o przyznanie płatności środowiskowej zasada prawdy materialnej doznaje ograniczenia i to na stronie ciąży ciężar dowodu w zakresie ilości nasadzeń i ich uszkodzenia przez sarny, a w konsekwencji nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie z pominięciem okoliczności, iż nieuwzględnienie wniosku skarżącego o dokonanie ponownej kontroli zamykało mu drogę udowodnienia faktów, z których wywodzi skutku prawne.

II art. 151 ppsa w zw. z art. 133 ppsa i w zw. z art. 1 § 2 pusa oraz w zw. z art. 21 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 77 § 4 kpa poprzez błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] września 2014 r., nr [...] , utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie przyznania płatności środowiskowej za rok 2013 pod względem jej zgodności z prawem i brak rozważenia przy ocenie materiału dowodowego, jako faktu znanego organowi z urzędu wyników kontroli, która odbyła się w gospodarstwie skarżącego w związku ze złożeniem wniosku o przyznanie płatności za rok 2014, która to kontrola nie wykazała żadnych nieprawidłowości w zakresie ilości i stanu nasadzeń, co przeczy ustaleniom kontroli dotyczącej płatności za rok 2013.

III. art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa, art. 133 i art.141 § 4 ppsa w zw. z § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. ppsa) poprzez pominięcie przy ocenie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia [...] września 2014 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Pabianicach z dnia [...] marca 2014 r., znak [...] w przedmiocie przyznania płatności środowiskowej za rok 2013 dowodów zgłoszonych przez skarżącego w skardze w postaci: decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach nr [...] z dnia [...].02.2014 r., decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi nr [...] z dnia [...].06.2014 r., decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Pabianicach nr [...] z dnia [...].09.2014 r.) i pozwolenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi, w sytuacji gdy dowody te były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, stanowiącego podstawę decyzji o przyznaniu płatności środowiskowej za rok 2013 z pominięciem działki 7/26.

Na podstawie art. 106 § 3 ppsa w zw. z art. 193 ppsa skarżący kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu - decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na okoliczność przyznania skarżącemu płatności środowiskowej za rok 2014. przy tożsamym stanie upraw jak w roku 2013, w którym odmówiono płatności za rok 2013.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w Łodzi nie skorzystał z możliwości w złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 183 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że jest związany podstawami wskazanymi w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, a tym samym zarzutami i wnioskami sformułowanymi przez skarżącego kasacyjnie. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności orzeczenia Sądu I instancji oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Sąd II instancji bierze z urzędu pod uwagę jedynie przyczyny nieważności postępowania sądowoadmnistracyjnego, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.

W rozpoznawanej sprawie żadna z tych okoliczności nie wystąpiła.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2).

Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej oparcie skargi kasacyjnej na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 2 ppsa zarzuca naruszenie przepisów postępowania art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa poprzez, jak wskazano: "błędne przeprowadzenie fazy kontroli decyzji o przyznaniu płatności środowiskowej za rok 2013 w pomniejszonej wysokości wydanych w obu instancjach przez organy ARiMR pod względem ich zgodności z prawem i oddalenie skargi," w sytuacji gdy, jak skarżący kasacyjnie wywodzi decyzje organu administracji wydane zostały z naruszeniem prawa, bez rozpoznania wszystkich zarzutów skarżącego zawartych w skardze.

Podniesione zarzuty i ich uzasadnienie w istocie sprowadzają się do nieprawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Jednakże wysuwając zarzut naruszenia wskazanych wyżej przepisów art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa nie powiązano wskazanych przepisów z jakimkolwiek innym przepisem, którego naruszenie było, w ocenie autora skargi kasacyjnej przyczyną wadliwego zastosowania normy zawartej w ww. przepisach.

Należy zauważyć, że wskazane przepisy mają charakter norm wynikowych i warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie więc powyższych przepisów jest zawsze następstwem złamania innych przepisów i nie może być samoistną podstawą skargi kasacyjnej. Zatem ani art. 151 ppsa, ani art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tak powoływane odrębnie, jak i wspólnie. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut ich złamania, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym - jej zdaniem - uchybił Sąd I instancji w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 p.p.s.a. jak też art. 145 § 1pkt 1 lit c p.p.s.a (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10, LEX nr 1125504; wyrok NSA z 7 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2886/12). Wymogu tego nie spełnia wskazanie przez autora skargi kasacyjnej w pkt I środka prawnego art. 61§1 kpa stanowiącego o sposobach wszczęcia postępowania administracyjnego poprzez skargowość ( żądanie strony ) i oficjalność działania organu, gdyż w sprawie nie zachodzą wątpliwości, co do właściwego wszczęcia postępowania w sprawie, a takowych również skarżący kasacyjnie nie podnosi.

Za chybiony uznać też należy wskazany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem podstawowe kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej stanowi jej zgodność z prawem. Przedmiotem kontroli legalności jest zatem przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej, a więc ochrona praw podmiotowych jednostek (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu..., s. 32; w kwestii pojęcia publicznych praw podmiotowych por. W. Jakimowicz, Publiczne prawa podmiotowe, Zakamycze 2002).

Kontrola sądów administracyjnych polega zatem na zbadaniu, czy organ administracji publicznej nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Kontrola ta powinna zawsze przebiegać w trzech płaszczyznach: a) oceny zgodności rozstrzygnięcia (decyzji innego aktu) lub działania z prawem materialnym, b) dochowania wymaganej prawem procedury, c) respektowania reguł kompetencji (por. wyrok NSA z 26 stycznia 2006 r., I GSK 1421/05, Lex nr 265017).

Kontroli tej sąd dokonuje w ramach zakreślonych przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 15 lutego 2006 r., I OSK 468/05, Lex nr 196298).

Przepis art. 1 § 1 i 2 pusa normuje zatem zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. To, czy ocena legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia była prawidłowa czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem tego przepisu. Wyjątkowo, gdyby np. sąd skontrolował zaskarżone rozstrzygnięcie w oparciu o inne kryterium, niż kryterium legalności, czy też orzekł w sprawie, która nie podlega rozpoznaniu przez sądy administracyjne, przepis ten mógłby stanowić podstawę kasacyjną w powiązaniu z naruszeniem innych przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W sprawie niniejszej sytuacja taka nie zachodzi, skoro Sąd I instancji rozstrzygał w sprawie podlegającej jego właściwości, a kontroli decyzji organów ARiMR dokonał z punktu widzenia ich legalności. Tym samym nie można uznać zasadności podniesionego wyżej zarzutu

Również nietrafny okazał się podniesiony w pkt II petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 133 ppsa , w zw. z art. 1 § 2 pusa oraz w zw. z art. 21 ustawy z 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz art. 77 § 4 kpa. Zdaniem autora skargi kasacyjnej do naruszenia wskazanych wyżej przepisów doszło wskutek braku rozważenia przy ocenie materiału dowodowego jako faktu znanego organowi z urzędu wyników kontroli, która odbyła się w gospodarstwie skarżącego w związku ze złożeniem wniosku o płatność rolnośrodowiskową za rok 2014 i która nie wykazała nieprawidłowości w zakresie stanu i ilości nasadzeń, co zdaniem kasatora przeczy ustaleniom kontroli dotyczącej płatności za 2013r.

W tym miejscu przypomnieć należy, że dla skuteczności skargi kasacyjnej istotne jest to, by w przypadku gdy strona stawia zarzut naruszenia prawa procesowego, strona należycie wskazała naruszone przepisy procesowe i przede wszystkim, by wykazała związek między tymi naruszeniami, a rozstrzygnięciem.

Rozpoznawana skarga kasacyjna tych warunków również nie spełnia. Po pierwsze nie powołuje poprawnie przepisów naruszonych przez Sąd I instancji, bo nie spełnia tego warunku ogólne wskazanie jednostek redakcyjnych tekstu ustawy, np. art. 133 p.p.s.a., czy art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich zbudowane są z kilku przepisów, to dodatkowo nie wyjaśnia na czym polegało ich naruszenie i jak powinny być stosowane przepisy oraz jaki jest związek między ich naruszeniem, a rozstrzygnięciem sprawy. Ponadto wskazanie w powiązaniu z ww. przepisami art. 77 § 4 również nie uzasadnia trafności ich naruszenia. Zgodnie z tym ostatnim przepisem dotyczącym faktów niewymagających dowodu okoliczność prawidłowości realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez skarżącego w 2014r. potwierdzona kontrolą na miejscu w zakresie wniosku o płatność złożonego w 2014r. w żaden sposób nie uzasadnia przyjęcia nieprawidłowości ustaleń kontroli dotyczących realizacji przez skarżącego zobowiązania rolnośrodowiskowego w 2013r. którego realizacja stanowiła przedmiot niniejszego postępowania.

Z powyższych powodów, tak zbudowane zarzuty również nie mogły być uznane za skuteczne.

Trafności zarzutów naruszenia art. 151 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa, art. 133 i art.141 § 4 ppsa w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. pusa) nie uzasadnia z powyższych wyżej powodów również sposób ich przedstawienia zawarty pkt III petitum skargi kasacyjnej. Zdaniem skarżącego kasacyjne wyżej wskazane przepisy zostały naruszone poprzez pominięcie przez Sąd I instancji decyzji dotyczących płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013 przyznanych ojcu skarżącego realizującemu zobowiązanie rolnośrodowiskowe (uprawę sadowniczą) na dalszej części spornej działki i pozwolenia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa w Łodzi, w sytuacji gdy dowody te zdaniem skarżącego były niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do prawidłowości i rzetelności kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego, stanowiącej podstawę decyzji o przyznaniu płatności środowiskowej za rok 2013.

Niezależnie od powyższego z opisu przedstawionego wyżej zarzutu zdaje się wynikać iż skarżący wskazując na przepis art. 133 p.p.s.a ma na myśli normę zawartą w §1 tego artykułu.

Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 ppsa czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, co w sprawie nie zaistniało.

Natomiast wskazany przez skarżącego w powiązaniu z tym przepisem zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a jest również chybiony. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Zgodnie z przepisem art.141 § 4 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, który ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.

Sąd I instancji zasadnie bowiem wyjaśnił dlaczego jako wiarygodny przyjął protokół kontroli rolnośrodowiskowej jak też uznał, że ustalenia z niego wynikające nie zostały skutecznie przez rolnika podważone wskazując w tym zakresie na przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego dotyczącego raportów z kontroli. W tym miejscu wskazać należy, że sąd administracyjny nie dokonuje własnej oceny materiału dowodowego bowiem w ramach uprawnień określonych art. 3 §1 i 2 ppsa jego działania ograniczają się do kontroli działalności administracji publicznej poprzez badanie legalności tj. zgodności z prawem (materialnym jak i zasadami postępowania administracyjnego) decyzji administracyjnych, a przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. odnoszący się do uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu w postępowaniu przed sądem administracyjnym stanowi o jego dopuszczalności w sytuacji, gdy wnioskowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu.

Na koniec odnosząc się do wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. na okoliczność przyznania skarżącemu płatności środowiskowej za rok 2014., wskazać należy, że jest on także bezzasadny.

Sąd administracyjny nie przeprowadza bowiem postępowania dowodowego – kontroluje jedynie prawidłowość takiego postępowania przeprowadzonego przez organy administracyjne. Celem tego postępowania nie jest bowiem jak już wyżej wskazano ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie – czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (wyrok NSA z dnia 6 października 2005r. sygn. akt II GSK 164/05). Niezależnie od powyższego zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 193 p.p.s.a wyklucza wynikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania NSA granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., II OSK 1051/06, ONSA WSA 2008, nr 4, poz. 69).

Reasumując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd I instancji nie dopuścił się zarzucanych naruszeń prawa. Tym samym skargę kasacyjną, jako nie mającą usprawiedliwionych podstaw, na zasadzie art. 184 ppsa. należało oddalić.