Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1622/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 i art. 23 ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 9 ust. 5 art. 10 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. st. Piotr Niewiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2014 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2014 r., Nr [...] Minister Środowiska, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania W. J. (dalej skarżący) od decyzji Marszałka Województwa [...] (dalej organ I instancji) z [...] grudnia 2013 r., znak [...], odmawiającej udzielenia koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...] na działce nr [...], w miejscowości [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym oraz prawnym.

Pismem z 20 kwietnia 2012 r. skarżący, działając jako [...] wystąpił do organu I instancji z wnioskiem o udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...]. Do wniosku załączył m.in.: wypis z rejestru gruntów potwierdzający, że działka o nr [...] stanowi grunt rolny, zaświadczenie z Urzędu Gminy [...] z 1 marca 2012 r. o przeznaczeniu przedmiotowej działki pod teren rolny oraz decyzję Wójta Gminy [...]z 14 lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Eksploatacja złoża kruszywa naturalnego i głazów narzutowych [...]".

Decyzją z [...] sierpnia 2012 r., znak: [...]Marszałek Województwa [...] odmówił udzielenia skarżącemu wnioskowanej koncesji. Jak wynika z ustaleń organu, działka o nr [...]w [...]nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przyjętym Uchwałą Rady Gminy [...] nr [...]z [...] lipca 2010 r., działka na której udokumentowano złoże "[...] oznaczona została jako grunty rolne. Powyższe, w ocenie organu I instancji, uniemożliwia udzielenie koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża [...]. Odkrywkowy charakter prowadzonej działalności naruszyłby rolny sposób wykorzystania nieruchomości określony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...].

W odwołaniu od powyższej decyzji (pismo z 7 września 2012 r.) skarżący wniósł o jej zmianę, poprzez udzielenie koncesji zgodnie z treścią wniosku. Rozstrzygnięciu zarzucił: naruszenie art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji z naruszeniem normy demokratycznego państwa prawa urzeczywistniającego zasadę sprawiedliwości społecznej; art. 7 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 ustawy z 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981; dalej p.g.g.) w zw. z art. 9 ust. 5 ustawy z 27 marca 2003 r. – o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) - poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji na podstawie regulacji aktu nie będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa; art. 10 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa sposób wykorzystania nieruchomości, w sytuacji gdy studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu; art. 56 ust. 1 pkt 4 ustawy z 2 lipca 2004 r. – o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.; dalej s.d.g.) - poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego określonych w ww. przepisie, będącym podstawą decyzji uznaniowej; art. 208 p.g.g. w zw. z art. 48 ustawy z 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r., Nr 228, poz. 1947 ze zm.) - poprzez uznanie, że wnioskodawca dopuścił się zaniedbania i nie składał wniosku o zmianę przeznaczenia terenu w sytuacji, gdy obowiązek ten spoczywał na organach gminy; art. 7, 75 i 77 k.p.a.

Decyzją z [...] listopada 2012 r., Nr [...]Minister Środowiska uchylił decyzję z [...]sierpnia 2012 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien wystąpić do organu współdziałającego o uzgodnienie wnioskowanej działalności gospodarczej, wskazać czy w sprawie zachodzą przesłanki odmowy udzielenia koncesji, w szczególności czy podjęcie i wykonywanie wnioskowanej działalności będzie rzeczywiście naruszać, wskazany w art. 7 p.g.g., sposób wykorzystania nieruchomości gruntowej ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Wskazał ponadto na konieczność zastosowania przez organ wymagań art. 7, art. 11, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a.

Respektując wytyczne zawarte w decyzji z [...] listopada 2012 r., organ I instancji dwukrotnie wystąpił do Wójta Gminy [...] o wyjaśnienie, czy wydobywanie przez skarżącego kopaliny ze złoża na terenach rolnych będzie naruszać sposób wykorzystywania nieruchomości ustalony w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (pismo z 15 listopada 2012 r. i 17 stycznia 2013 r.). W odpowiedzi Wójt (pisma z dnia 15 stycznia oraz 15 lutego 2013 r. ) przyznał, że teren działki nr [...] w obowiązującym Studium nie był przewidywany pod prowadzenie działalności eksploatacyjnej, dlatego też wykonywanie działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny na ww. terenie będzie naruszać sposób wykorzystania nieruchomości ustalony w Studium.

Organ, działając w oparciu o art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 23 ust. 22 pkt 2, art. 161 ust. 1 p.g.g. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie.

Postanowieniem z [...] marca 2013 r. Wójt Gminy [...] pozytywnie zaopiniował projekt decyzji Marszałka Województwa [...] w sprawie odmowy udzielenia koncesji. Powyższe postanowienie zostało sprostowane postanowieniem z [...] marca 2013 r., a następnie uchylone postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z [...] marca 2013 r.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z [...] grudnia 2013 r. Marszałek Województwa [...] odmówił skarżącemu udzielenia wnioskowanej koncesji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwołał się do wyjaśnień Wójta Gminy [...].

Pismem z 17 grudnia 2013 r. skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał na konieczność dokonania zmiany rozstrzygnięcia, poprzez udzielenie koncesji zgodnie z treścią złożonego wniosku, ewentualnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organowi zarzucił naruszenie:

1. art. 7 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 p.g.g., w związku z art. 9 ust. 5 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia koncesji na podstawie regulacji aktu nie będącego źródłem powszechnie obowiązującego prawa;

1. art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.g. - poprzez przyjęcie, że uzgodnienie Wójta Gminy Sulęczyno ma wiążący charakter i wydanie decyzji w oparciu o treść uzgodnienia;

1. art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez błędne uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa sposób wykorzystania nieruchomości, podczas gdy studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu;

1. art. 56 ust. 1 pkt 4 s.d.g. - poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego określonych w tym przepisie będącym podstawą decyzji uznaniowej;

1. art. 138 § 2 w zw. z art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. - poprzez niewyjaśnienie

w sposób wyczerpujący okoliczności wskazanych w uzasadnieniu decyzji Ministra Środowiska z 7 listopada 2012 r.

Rozpoznając odwołanie, decyzją z [...] lutego 2014 r. Minister Środowiska utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 2 oraz art. 29 ust. 1 p.g.g. w zw. z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ, przywołał stanowisko Wójta Gminy [...] wyrażone w pismach z 15 stycznia 2013 r. i 15 lutego 2013 r. Wskazał, iż w niniejszej sprawie bezsprzecznie zachodzi niezgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Odpierając zarzut strony, zgodnie z którym "przepisy aktualnie obowiązującej ustawy prawo geologiczne i górnicze są niestety skonstruowane w taki sposób, że traktują akt normatywny jakim jest studium (...) na równi z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego" organ uznał, iż nie odnosi się on do przedmiotu niniejszego postępowania, a zatem nie może podlegać ocenie.

W ocenie organu, zaskarżona decyzja nie neguje również art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącego, że "studium nie jest aktem prawa miejscowego". Ponadto, wbrew opinii strony w decyzji organu I instancji właściwie zastosowano art. 29 ust. 1 p.g.g. zgodnie z którym organ koncesyjny odmówił udzielenia koncesji powołując się na opisaną przesłankę niezgodności wykonywanej działalności z zapisami studium.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.g., organ zaznaczył, iż w niniejszej sprawie uzgodnienie organu współdziałającego zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, co czyni zarzut strony chybionym.

Wskazując na zarzut naruszenia art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne uznanie, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa sposób wykorzystania nieruchomości, podczas gdy studium uwzględnia uwarunkowania wynikające z dotychczasowego przeznaczenia terenu, organ uznał, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, bowiem nie dotyczy przedmiotu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z [...] grudnia 2013 r.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 4 s.d.g., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego organ wskazał, iż strona nie dowiodła, na czym to naruszenie miałoby polegać. Rozpoznając sprawę organ nie dopatrzył się naruszenia art. 7 i art. 77 ust. 1 k.p.a. jak również art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdził, iż w toku postępowania w sposób nieprawidłowy zawiadomiono stronę o wszczęciu postępowania i tym samym za zbędne uznał zawiadomienie z 25 lutego 2013 r. Wskazał jednak, że uchybienie to nie miało wpływu na wynik rozstrzygnięcia.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe rozstrzygnięcie skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o uchylenie decyzji Ministra Środowiska z [...]lutego 2014 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Wskazując na naruszenie przepisów postępowania zakwestionował czynności organów podjęte w ramach postępowania, w tym niepodjęcie działań mających na celu ustalenie, czy wnioskowana działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego jest zgodna z założeniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Powyższe, w ocenie strony, doprowadziło do błędnego założenia, że w sprawie zachodzi niezgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w studium (art. 7 k.p.a.), a w efekcie oparcie decyzji na błędnej podstawie materialnoprawnej (art. 8 k.p.a.). Skarżący wskazał ponadto na naruszenie art. 11 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie w sposób prawidłowy zasadności przesłanek jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy; art. 77 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie a w efekcie nie dokonanie wszechstronnego i zgodnego z prawem rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego. Jak zaznaczył skarżący, organ nie określił, na co przedmiotowa nieruchomość została przeznaczona w studium, a także nie wskazał w sposób prawidłowy, na czym ma polegać naruszenie przez skarżącego nieruchomości, na której chce on prowadzić działalność w postaci wydobywania kruszywa naturalnego; art. 80 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niedokonanie przez obydwa organy wszechstronnej analizy stanu prawnego oraz oceny okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego załatwienia sprawy, oraz niepodjęcie przez obydwa organy w toku postępowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i merytorycznego - m.in. poprzez pominięcie, a w konsekwencji nie oparcie się na istotnych częściach studium, które powinno składać się z części graficznej oraz opisowej. Skarżący nadmienił, iż studium powinno dokładnie opisywać nieruchomość, na której ma być prowadzona działalność wydobywania kruszywa naturalnego, określać na jakie cele nieruchomość została przeznaczona, w jaki sposób wykonywanie działalność będzie wpływało na stan nieruchomości – powyższe zostało zupełnie pominięte przez organy obu instancji. Organ pominął ponadto dowód z udokumentowania złoża i obowiązku jego ujawnienia w studium; art. 106 k.p.a. - poprzez jego niezastosowanie i pominięcie w przedmiotowej sprawie; art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez jedynie lakoniczne odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przytoczonych przez stronę w odwołaniu zarzutów; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. - poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadniając naruszenie przepisów prawa materialnego skarżący wskazał na naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 p.g.g. - poprzez jego niezastosowanie i nie dokonanie uzgodnień z Wójtem Gminy [...], w sytuacji gdy takie uzgodnienie jest obligatoryjne i nie może zostać przez organ pominięte. Jak podkreślił skarżący, Wójt Gminy Sulęczyno błędnie skorygował swoje postanowienie zmieniając słowo "zaopiniować", na "uzgodnić", czym naruszył wynikający wprost z tego przepisu obowiązek uzgodnień. W ocenie skarżącego wójt miał obowiązek ustosunkować się do decyzji, którą zamierzał wydać organ, określając jasno i wprost swoje stanowisko, a nie tylko korygując poprzednio wydane postanowienie. Wójt powinien się wypowiedzieć co do przedstawionej przez organ decyzji odmawiającej udzielenia koncesji, a nie ograniczyć się jedynie do pozytywnego jej zaopiniowania. Niezrozumiałe dla strony jest ponadto postępowanie Wójta Gminy [...], który w lutym 2012 r. wydaje na wniosek strony decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, natomiast w marcu 2012 popiera odmowę wydania koncesji umożliwiającej jego realizację; art. 7 pkt 2 p.g.g., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji, gdy z przepisu tego wynika, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach, a organy obu instancji w żaden sposób nie wykazały w jaki sposób zamierzona przez skarżącego działalność będzie naruszać sposób wykorzystania nieruchomości, na której ma być prowadzone wydobywanie kruszywa, a nawet nie określiły, na jakie cele w studium została przeznaczona przedmiotowa nieruchomość; art. 23 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 2 p.g.g. - przez błędną wykładnię wskazanych przepisów polegającą na przyjęciu, że wydobycie kopaliny ze złoża [...] zlokalizowanego na działce nr 448 będzie naruszać sposób wykorzystania nieruchomości określony w studium; art. 29 ust 1 p.g.g. - poprzez błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie. Zdaniem skarżącego, aby organ mógł skutecznie powołać się na wskazany przepis, a w konsekwencji na nim oprzeć swoje rozstrzygnięcie winien dokładnie wykazać, na czym ma polegać naruszanie wykonywanej działalności ze studium – powyższego organ nie uczynił na żadnym etapie postępowania; art. 95 p.g.g. - poprzez jego niezastosowanie, gdzie zgodnie z tym przepisem udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się

w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego oraz planach zagospodarowania przestrzennego województwa.

Skarżący nadmienił także, iż w trakcie toczącego się postępowania organy obu instancji nie poinformowały go, że nieruchomość, na której chce prowadzić swoją działalność objęta jest ochroną, nie zostało to również wykazane w inny sposób - m.in. poprzez udostępnienie skarżącemu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zdaniem skarżącego, organ naruszył ponadto art. 9 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - poprzez nie przedstawienie przez Wójta w trakcie toczącego się postępowania studium, które zgodnie z przepisami składa się z części tekstowej i graficznej.

W odpowiedzi na skargę organ, podtrzymując dotychczasowe stanowisko

w sprawie wniósł o jej oddalenie. Uznając skargę za nieuzasadnioną podkreślił, iż poza sporem pozostaje kwestia charakteru prawnego nieruchomości objętej zamierzoną koncesją. Okoliczność tę potwierdza m.in. wypis z ewidencji gruntów. Zdaniem organu, wydobywanie kopaliny metodą odkrywkową świadczy o ewidentnej sprzeczności zamierzonej działalności z funkcją gruntu rolnego i wymaganiami dotyczącymi jego ochrony. Wbrew twierdzeniom skarżącego, okoliczność przeznaczenia na cele rolnicze nieruchomości będącej przedmiotem wniosku koncesyjnego była znana stronie, czego dowodem są akta sprawy.

Odnosząc się do argumentów dotyczących niewłaściwego trybu podjęcia zaskarżonej decyzji w postaci braku uzgodnienia z organem wykonawczym gminy, Minister Środowiska uznał, iż nie znajdują one oparcia w prawie. Bez znaczenia dla sprawy pozostaje także okoliczność, że złoże kopaliny nie zostało ujawnione w studium

(art. 95-96 p.g.g.) i z jakich przyczyn do tego nie doszło. Organ koncesyjny nie może w jakikolwiek sposób kwestionować ustaleń studium czy też dotyczących dopuszczalnego sposobu wykorzystania gruntów objętych wnioskiem koncesyjnym. Za bezzasadne organ uznał argumenty skargi odnoszące się do treści i wymagań, jakim powinno odpowiadać studium. Zdaniem organu, pominięcie udokumentowanego złoża w studium nie może wpływać na zaskarżoną decyzję. Jawność studium jest zaś zapewniona przez wymagania dotyczące planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Za bezpodstawny organ uznał również zarzut naruszenia przez organ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Wbrew stanowisku skarżącego, za prawidłowe organ uznał zastosowanie w sprawie art. 29 ust. 1 p.g.g. Za nieistotną dla sprawy organ uznał natomiast okoliczność wydania decyzji z 4 lutego 2012 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak podkreślił organ, dla podjęcia takiej decyzji bez znaczenia pozostaje treść studium (art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko), natomiast z punktu widzenia możliwości uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin treść takiego studium, w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma istotne znaczenie (art. 7 ust. 2 p.g.g.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd ma możliwość uwzględnienia skargi także ze względu na inne uchybienia, niż podniesione przez stronę w skardze, ponieważ sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Kierując się powyższymi kryteriami Sąd stwierdził, że skarga nie podlega uwzględnieniu.

Na wstępie należy zauważyć, iż zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm.), działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji, udzielanej, w przedmiotowej sprawie, przez starostę.

Ponadto stosownie do art. 23 ust. 2 pkt 2 cyt. wyżej ustawy, w odniesieniu do działalności prowadzonej poza granicami obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej udzielenie koncesji na: wydobywanie kopalin ze złóż (...) wymaga uzgodnienia z wójtem (burmistrzem, prezydentem miasta) właściwym ze względu na miejsce wykonywania zamierzonej działalności; kryterium uzgodnienia jest zgodność zamierzonej działalności z przeznaczeniem lub sposobem korzystania z nieruchomości określonym w sposób przewidziany w art. 7 tej ustawy. Przepis art. 7 stanowi z kolei, że:

"1. Podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dozwolone tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona przeznaczenia nieruchomości określonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz w odrębnych przepisach.

2. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podejmowanie i wykonywanie działalności określonej ustawą jest dopuszczalne tylko wówczas, jeżeli nie naruszy ona sposobu wykorzystywania nieruchomości ustalonego w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz w odrębnych przepisach."

Dokonując subsumpcji stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy do przytoczonych wyżej przepisów stwierdzić należy, iż z uwagi na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla analizowanej działki konieczne było uwzględnienie treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Sulęczyno oraz ustalenie, czy zamierzona działalność objęta koncesją nie narusza zapisów zawartych w studium. Według tego Studium działka, na której skarżący zamierza prowadzić koncesjonowaną działalność, znajduje się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Zapisy Studium nie przewidują na wnioskowanym terenie możliwości eksploatacji złoża kruszywa naturalnego. Co więcej, jak wynika z akt sprawy, złoże kruszywa naturalnego [...]które zamierza eksploatować skarżący nie zostało w ww. Studium formalnie ujawnione. Wydobywanie zatem kruszywa naturalnego z tego złoża jest w oczywisty sposób sprzeczne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] i z tego względu uznać należy wydane w sprawie przez organ koncesyjny rozstrzygnięcie za zgodne z prawem. Nie potwierdził się zatem zarzut naruszenia przez organ koncesyjny art. 10 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym bardziej iż dotyczy przedmiotu postępowania zakończonego wydaniem decyzji ostatecznej w dniu 2 grudnia 2013 r.

W przypadku badanej sprawy na uwagę zasługuje fakt, iż na skutek podjętych przez organ I instancji działań zgodnie z wytycznymi organu odwoławczego (decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2012 r.) został w należyty sposób wyjaśniony stan faktyczny sprawy w zakresie kolizji wnioskowanej działalności gospodarczej ze sposobem korzystania z przedmiotowej nieruchomości, w wyniku konsultacji z wójtem gminy Sulęczyno ( vide pisma z dnia 15 stycznia oraz 15 lutego 2013 r. ).

Podkreślenia wymaga, iż przedmiotem ustaleń jest jedynie stwierdzenie zgodności (lub braku zgodności) ze sposobem korzystania z nieruchomości przewidzianym w Studium, a nie z jego faktycznym wykorzystywaniem. Skoro sporna działka o nr ewid. [...] jest położona na obszarze, dla którego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], przyjętym uchwałą z dnia 14 lipca 2010 r. nr XXVI/213/210, teren ten określa jako strefę rolniczej przestrzeni produkcyjnej oraz dopuszcza tylko takie przeznaczenie gruntów, to nie budzi wątpliwości, że działalność polegająca na wydobywaniu kruszywa naturalnego na przedmiotowej nieruchomości metodą odkrywkową jest niedopuszczalna, tym bardziej że obowiązujące na dzień wydania skarżonej decyzji Studium nie uwzględnia lokalizacji złoża kruszywa naturalnego [...], którego eksploatacja podlegałaby koncesjonowaniu. Fakt geologicznego udokumentowania złoża na który powołuje się skarżący nie może powodować skutków prawnych w zakresie możliwości jego eksploatacji, do czego oprócz pozytywnej decyzji środowiskowej, niezbędne jest uzyskanie stosownej koncesji.

Nie ma w tym przypadku racji strona skarżącą dowodząc niezgodności skarżonej decyzji z uzyskaną przez nią decyzją środowiskową, gdyż decyzja wydawana w trybie odrębnych przepisów stanowi załącznik sine qua non wniosku koncesyjnego. Organ koncesyjny jest nią związany tylko w takim zakresie, w jakim w decyzji koncesyjnej nie może pominąć istotnych obowiązków i uprawnień z niej wynikających. W tym znaczeniu decyzja środowiskowa pełni wyłącznie funkcję prejudycjalną (wstępną) wobec przyszłej koncesji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 marca 2011 roku sygn. akt II SA Po 785/10). Przyjęcie odmiennego poglądu, reprezentowanego przez stronę, prowadziłoby do sytuacji prawnie niedopuszczalnej, bowiem organ koncesyjny nie badałby wówczas, czy zachodzą przesłanki z prawa geologicznego i górniczego do udzielenia koncesji, tylko byłby bezwzględnie związany wydaną decyzją środowiskową.

W najbardziej istotnej dla rozstrzygnięcia badanej sprawy kwestii podkreślić należy, iż na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze, orzecznictwo sądów administracyjnych wypracowało pogląd, że jako jedyne kryterium uzgodnienia udzielenia koncesji na działalność polegającą na wydobywaniu kopalin ze złóż czyni ona zgodność zamierzenia koncesyjnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli jest uchwalony lub z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków przestrzennego zagospodarowania gminy. Przewidziane kryteria należy stosować w sposób ścisły. Niedopuszczalne jest stosowanie innych kryteriów, niż te które są przewidziane w ustawie, w szczególności odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Prawo geologiczne i górnicze jest jedynym aktem normatywnym regulującym zasady wykonywania określonej tam działalności (por. wyrok NSA z dnia 7.10.2010 r., sygn. akt II GSK 703/10, NSA z dnia 7.05.2013 r. sygn. akt II GSK 312/12, WSA w Białymstoku z dnia 29.11.2010 r., sygn. akt II SA/Bl 570/11, WSA w Olsztynie z dnia 16.06.2011 r., sygn. akt II SA/Ol 323/11 WSA w Rzeszowie z 27.02.2008 r., sygn. akt II SA/Rz 865/07).

W ocenie Sądu, powyższy pogląd znajduje zastosowanie w przedmiotowej sprawie na gruncie ustawy z 2011 r., albowiem pomimo różnic redakcyjnych przepisu art. 23 ust. 2 pkt 2 poprzednio obowiązującej ustawy i art. 7 ust. 2 aktualnie obowiązującej ustawy - ich treść jest zbliżona. Już na kanwie aktualnie obowiązujących przepisów taki sam pogląd dotyczący braku sprzeczności planowanego wydobywania kruszywa z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wyraził WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4.12.2013 r., sygn. akt III SA/Kr 286/13, który to pogląd Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela.

Podsumowując, w odniesieniu do kopalin wydobywanych metodą odkrywkową planowana działalność nie może naruszać postanowień studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Nie jest zatem wystarczające, aby planowana działalność była niesprzeczna ze studium, tj. dała się pogodzić z przeznaczeniem terenu (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 2 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 315/08). Ustalenie więc przez orzekający organ, na podstawie zapisów studium, że działka, na której położone jest złoże kopaliny objętej wnioskiem, znajduje się w strefie rolniczej przestrzeni produkcyjnej, oznacza, że brak jest zgodności z założeniami studium planowanego przedsięwzięcia mającego polegać na prowadzeniu przedmiotowej działalności, w związku z czym logiczną implikacją takiego stanu rzeczy była tylko odmowa uzgodnienia udzielenia koncesji na wydobywanie kopaliny.

Nie mógł odnieść zamierzonego przez skarżącego skutku zarzut dotyczący nieprawidłowości zapisu w Studium przeznaczenia gruntu na cele rolnicze także na podstawie przeznaczenia gruntów w ewidencji gruntów, albowiem z oczywistych względów niniejsze postępowanie nie może służyć podważaniu zapisów studium. Także brak wskazania przez organ konkretnych zapisów Studium (dotyczącego lokalizacji udokumentowanego złoża [...]) i braku w tym zakresie zgodności z art. 95 i 96 Prawa geologicznego i górniczego nie może mieć znaczenia dla oceny prawidłowości podjętego przez organ rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu, bowiem podważenie treści Studium może być dokonane jedynie w odrębnym trybie, zaś ujawniony w nim stan wiąże organ koncesyjny do chwili dokonania jego zmiany.

Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie mogą mieć istotnego znaczenia również inne podnoszone okoliczności dotyczące kosztów poniesionych przez skarżącego na poszukiwanie i przygotowanie koncesji na poszukiwanie złoża, który spodziewał się ponosząc je, uzyskania pozytywnej decyzji. Pozostaje to bez wpływu na ocenę zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem. Nie okazał się zasadny także zarzut dotyczący wydania wcześniej skarżącemu zgody na poszukiwanie kopalin na analizowanym terenie, ponieważ taka zgoda nie przesądza w żaden sposób o konieczności późniejszego pozytywnego uzgodnienia podjęcia działalności polegającej na wydobywaniu kopalin. Ustalenie istnienia takiego złoża bowiem może służyć do zmiany w przyszłości studium, natomiast nie może prowadzić do podjęcia działalności na objętym nim terenie w sposób sprzeczny z jego treścią.

Brak jest również podstaw, w świetle wcześniejszych rozważań Sądu, do zarzucenia organowi naruszenia przepisów postepowania, w tym w szczególności art. 106 k.p.a. z uwagi na treść postanowienia z dnia [...] października 2013 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], zgodnie z którym tryb uzgodnień o którym mowa w art. 23 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego, nie znajduje zastosowania do decyzji o odmowie udzielenia koncesji. Sąd nie stwierdził także naruszenia innych przepisów postępowania administracyjnego wskazywanych w skardze, tj. art. 7, art. 8, art. 11, art. 80, art. 77, i art. 107 § 3 k.p.a. i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś stan faktyczny ustalony przez organ dawał podstawę do wydania rozstrzygnięcia odmawiającego udzielenia koncesji na odkrywkowe wydobywanie kopaliny na objętym wnioskiem terenie.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.