Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 280/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2018-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 11, art. 15, art. 16, art. 71 par. 1, art. 80, art. 81, art. 107 par. 1 i 3, art. 145 par. 1 pkt 1 i 2, par. 2 i par. 3, art. 146, art. 148, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 22 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2018 roku sprawy ze skargi G. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania oddala skargę. a.bł.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), powoływanej dalej jako k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...], nr [...], odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...], nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne zlewni mleka, zlokalizowanej na działce nr ewid. 408, położonej we wsi L., w gminie G.

Wojewoda przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że 25 września 2006r. A. S. wystąpiła do Starosty [...] z wnioskiem o wydanie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku zlewni mleka na cele mieszkalne wraz z jego rozbudową na terenie ww. nieruchomości. Następnie, decyzją z [...], nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji. Stronami we wskazanym postępowaniu byli: A. S. - inwestorka, oraz K. i S. B. - właściciele sąsiedniej działki nr ewid. 270/1. W toku prowadzonego postępowania strony nie złożyły wniosków ani uwag, jak również nie odwołały się od powyższej decyzji do organu II instancji, skutkiem czego decyzja stała się ostateczna z dniem [...].

17 stycznia 2017 r. G. B. - obecny właściciel działki sąsiedniej nr ewid. 270/1 - wystąpił do Starosty [...] z wnioskiem o wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., uzasadniając, że decyzja nr [...] została wydana w oparciu o fałszywą mapę do celów projektowych. Do wniosku strona dołączyła kserokopię omawianej decyzji, wycinek z mapy zasadniczej działki 270/1 z 16 stycznia 2017 r. oraz załącznik graficzny Nr 1 do decyzji Wójta Gminy G. [...], nr [...]. Wnioskodawca poinformował również organ I instancji, że z wyrysu z mapy zasadniczej uzyskanego z Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa [...] wynika, że ściana budynku dawnej zlewni mleka zlokalizowana jest w granicy działki nr ewid. 270/1.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...], Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania. Organ II instancji postanowieniem z [...], nr [...], uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z racji uchybień formalnych.

Następnie, Starosta [...] postanowieniem z [...], nr [...], wznowił przedmiotowe postępowanie, a decyzją z [...], nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...], nr ][...]. Do [...] Urzędu Wojewódzkiego w Ł. wpłynęło odwołanie strony od powyższej decyzji. Ze względu na brak wyłączenia pracowników, prowadzących postępowanie przy wydaniu pierwotnej decyzji, Wojewoda [...] decyzją z [...], nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z [...], nr [...] i przekazał sprawę Staroście [...] do ponownego rozpatrzenia.

W efekcie powyższego, postanowieniem z [...], nr [...], Starosta [...] wyłączył wskazanych w uzasadnieniu decyzji pracowników Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa [...] od udziału w omawianej sprawie. Następnie [...] wznowione zostało przedmiotowe postępowanie postanowieniem nr [...].

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w treści wniosku G. B. wskazał ustawowe przesłanki wznowienia postępowania, powołując się na art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Wnioskodawca poinformował ponadto organ I instancji, iż o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia dowiedział się 16 stycznia 2017 r. W odpowiedzi na wezwanie z dnia 23 stycznia 2017 r. o przedłożenie dowodów, z których wynikałoby, iż pierwotna decyzja została wydana w wyniku przestępstwa, G. B. złożył w Starostwie [...] informację o dokumentach z przeprowadzonego ustalenia granic działek o nr ewid. 408 i 270/1.

Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w dniu [...] K. i S. B. aktem notarialnym repertorium "A" Nr [...] darowali działkę o nr ewid. 270 (obecnie 270/1) położoną we wsi L., w gminie G., swojemu synowi – T. B. Z kolei w dniu 17 marca 2014 r. T. B. rozwiązał wskazaną umowę darowizny z K. i S. B. Następnie [...] małżonkowie B. aktem notarialnym repertorium "A" Nr [...] przenieśli na rzecz odwołującego się, G. B., przedmiotową nieruchomość. Z ww. aktu notarialnego wynika, że wskazana działka nie jest zabudowana, posiada dostęp do drogi publicznej, a jej granice nie są sporne.

Jednocześnie ustalono, że 19 września 2011 r. geodeta uprawniony H. D. dokonała ustalenia granic nieruchomości. Granica pomiędzy działką o nr ewid. 408 a działką o nr ewid. 270 przebiega w osi ściany budynku znajdującego się na działce o nr ewid. 408. Okazało się także, iż w dniu udzielania pozwolenia na budowę granica ta nie była ustalona.

Z kolei Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prowadził postępowanie na wniosek T. B. w sprawie rozbudowy budynku na działce nr ewid. 408 niezgodnie z obowiązującym prawem budowlanym. Ostatecznie organ nadzoru budowlanego decyzją z [...], nr [...] umorzył postępowanie w omawianej sprawie ze względu na brak przesłanek prawnych pozwalających na podjęcie działań w sprawie budowy zrealizowanej przez A. S. Inwestorka złożyła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w dniu 27 grudnia 2016 r. zawiadomienie o zakończeniu budowy omawianego obiektu budowlanego.

Starosta [...], opisaną na wstępie decyzją z [...], nr [...], odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne zlewni mleka na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na brak dowodów świadczących o sfałszowaniu dokumentów lub wydaniu decyzji w wyniku przestępstwa, czyli brak podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz wskazał na okoliczności, o których mowa w art. 146 § 1 k.p.a., tj. wpływ 10-letniego okresu czasu od dnia doręczenia decyzji stronom.

W odwołaniu od ww. decyzji organu I instancji G. B. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 145 § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny przesłanek warunkujących wznowienie postępowania oraz nieprzeprowadzenie postępowania co do przyczyny wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy. Odwołujący stwierdził również naruszenie art. 10 k.p.a. w związku z brakiem zapewnienia mu czynnego udziału w postępowaniu przed wydaniem decyzji w zakresie zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i zgłoszenia ewentualnych żądań. Oprócz tego, odwołujący się uznał, że doszło do naruszenia przepisów art. 7, 9, 8, 107 § 1 pkt 6 i 7, 107 § 3 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. i w związku z tym wniósł o uchylenie ww. decyzji i ponowne rozpatrzenie sprawy.

Organ II instancji wyjaśnił następnie, że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną jest możliwe, jeśli postępowanie, w którym ona zapadła, dotknięte jest nieprawidłowościami wymienionymi wyczerpująco w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a. Jedną z przesłanek do wznowienia postępowania jest wymieniona w pkt 1 niniejszego artykułu, dotycząca ustalenia istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na podstawie dowodów, które okazały się fałszywe. Inną przesłanką dopuszczającą wznowienie postępowania w takiej sytuacji jest wskazana w pkt 2 artykułu - decyzja została wydana w wyniku przestępstwa. Z kolei treść art. 147 k.p.a. wskazuje na możliwość wznowienia postępowania z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. na żądanie strony.

Wojewoda podkreślił, że w swoim wniosku z 17 stycznia 2017 r. G. B. domaga się wznowienia postępowania administracyjnego, zakończonego ostateczną decyzją w sprawie przedmiotowej inwestycji w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przepis art. 148 § 1 k.p.a. określa kwestie trybu i terminu wniesienia podania w sprawie wznowienia postępowania, stanowiąc, iż takie podanie wnosi się do organu administracji publicznej w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Z akt sprawy wynika, że termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania został przez G. B. zachowany. Z tej racji, organ I instancji słusznie wznowił przedmiotowe postępowanie.

W ocenie organu odwoławczego, kluczowym aspektem prowadzonego postępowania odwoławczego jest ustalenie, czy zaistniały przesłanki wskazane przez stronę, stanowiące podstawę uchylenia omawianej decyzji Starosty [...]. Skarżący wskazał, że w postępowaniu o udzieleniu pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji lokalizacja obiektu budowlanego została przedstawiona na mapie, która nie odzwierciedlała stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego, geodeta sporządzający mapę dokonał złej interpretacji przebiegu znaków granicznych, w wyniku której granica pomiędzy działkami nr ewid. 408 i 270/1 została nieprawidłowo oznaczona. W wyniku opisywanej rozbieżności, inwestorka uzyskała decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę w granicy działki, zamiast w odległości 2 m od niej.

Organ II instancji nadmienił, że stwierdzenie fałszywości dowodów, na podstawie których wydano decyzję ostateczną, może nastąpić jedynie w formie orzeczenia sądu lub innego organu. W przedłożonej dokumentacji nie znajduje się takie orzeczenie.

Jednocześnie Wojewoda stwierdził, że w związku z ogłoszeniem decyzji [...], nr [...], należy zwrócić uwagę na treść art. 146 § 1 k.p.a. Zatem nawet w przypadku, gdyby strona doręczyła organowi administracji orzeczenie sądu stwierdzające wydanie przedmiotowej decyzji w wyniku przestępstwa bądź sfałszowanie mapy, w oparciu o którą został usytuowany budynek, uchylenie takiej decyzji nie byłoby możliwe.

Ponadto, w wyniku analizy zgromadzonej dokumentacji, organ odwoławczy stwierdził, iż przeprowadzone roboty budowlane na działce nr ewid. 408 - poza dostosowaniem pomieszczeń do pełnienia nowych funkcji - polegały na rozbudowie obiektu w kierunku południowo-zachodnim oraz nadbudowie obiektu o jedną kondygnację. W wyniku tej nadbudowy zmianie uległ dach, wychodzący obecnie na długości ok. 60 cm na posesję G. B. Jednakże sama ściana zewnętrzna obiektu, znajdująca się w granicy pomiędzy omawianymi działkami, nie powstała w wyniku wydanej przez Starostę [...] decyzji z [...]. W związku z powyższym, już wcześniej obiekt ten znajdował się w miejscu, w którym - jak okazało się w wyniku przeprowadzonego wznowienia znaków granicznych w 2011 r. - przebiega granica między wskazanymi nieruchomościami.

Wojewoda podkreślił, że merytoryczne rozpatrzenie sprawy w sytuacji, gdy Starosta [...] nie stwierdził zaistnienia przesłanek i okoliczności umożliwiających ewentualne uchylenie decyzji nr [...], nie było konieczne i nie zmieniłoby wydanego rozstrzygnięcia.

Organ II instancji podniósł także, że choć w toku przeprowadzonego postępowania, organ I instancji nie spełnił wymogów art. 10 k.p.a., to w związku z wyczerpującym uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, jak również z brakiem wpływu wskazanego naruszenia na przebieg postępowania ze względu na upływ czasu, w ocenie organu odwoławczego, uchybienie to nie stanowiło wady kwalifikowanej zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewody, organ I instancji w sposób wyczerpujący uzasadnił podjętą decyzję, powołując się na normy prawne zamykające drogę do wydania - w istniejących okolicznościach faktycznych - decyzji odmiennej od istniejącej.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył G. B., zarzucając naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 i 2 § 2 i 3 k.p.a. poprzez brak prawidłowej oceny przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, a także brak rozważenia aktualnej sytuacji skarżącego w kontekście tych przesłanek, gdzie postępowania nie wszczęto, jednakże fałsz lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a jego wszczęcie w związku z możliwością kwalifikacji nie może nastąpić przed sądem lub innym organem na skutek upływu czasu, jeśli przyjąć czasookres jego popełnienia;

2. art. 149 § 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w praktyce nie przeprowadzenie w tej fazie postępowania wznowieniowego postępowania co do przyczyny wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, gdzie organ ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia braku podstaw do wznowienia postępowania, niejako z góry, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania, ani dowodów, które dałyby oparcie i potwierdzenie jego ocenie;

3. art. 10 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wysłuchania strony poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu, a przede wszystkim brak umożliwienia jej przed samym wydaniem ww. decyzji zapoznania się i wypowiedzenia co do zebranych materiałów i dowodów oraz zgłoszonych żądań;

4. art. 10 oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie zasady wysłuchania strony poprzez brak zapewnienia jej czynnego udziału w postępowaniu przez organy obu instancji, w tym przede wszystkim możliwość składania wniosków dowodowych przez stronę, a także poprzez działania naruszające zasadę informacji poprzez niedopełnienie tego obowiązku, chociażby w postaci zawiadomienia strony o terminie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się i zgłoszenia wniosków dowodowych w sprawie, jakie miała ona prawo zgłosić na etapie postępowania odwoławczego w trybie jej wysłuchania przed wydaniem zaskarżonej decyzji i które, z uwagi na zaistniałe okoliczności chciała w tym trybie zgłosić w postaci zeznań świadka T. B., na okoliczność ustalenia prawnych granic spornej nieruchomości, podjętych działań w celu ich prawidłowego ustalenia, uprzednich zaniedbań, które doprowadziły do nieprawidłowego obrania granic w decyzji z [...] i przyczyn takiego stanu rzeczy oraz podjętych działań oraz w postaci dowodu z dokumentów znajdujących się w posiadaniu Starostwa Powiatowego w [...] Wydział Geodezji i Katastru, tj. protokołu ustalenia granic nieruchomości (znak: [...], nr ewidencyjny [...]) oraz dokumentów z postępowania dotyczącego rozgraniczenia (znak: [...]) poprzez ich włączenie do przedmiotowego postępowania i przeprowadzenie na okoliczność, iż fałsz lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wszczęcie postępowania karnego w związku z możliwością kwalifikacji nie może nastąpić przed sądem lub innym organem na skutek upływu czasu, jeśli przyjąć czasookres jego popełnienia, a także uprzednich zaniedbań, które doprowadziły do nieprawidłowego obrania granic w decyzji z [...] i przyczyn takiego stanu rzeczy oraz podjętych działań i ich rezultatów;

5. art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez brak jakiejkolwiek aktywności po stronie organu drugiej instancji w fazie postępowania odwoławczego, co skutkowało brakiem jakiegokolwiek postępowania w tej fazie i powieleniem stanowiska organu l instancji, a także w rezultacie przedwczesnym wydaniem zaskarżonej decyzji, w sytuacji braku przeprowadzenia w praktyce jakiegokolwiek postępowania, w tym postępowania dowodowego w tej sprawie;

6. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a. poprzez naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co skutkowało brakiem możliwości wypowiedzenia się przez nią co do przeprowadzonych dowodów, a co za tym idzie - brakiem możliwości przyjęcia przez organ, iż okoliczności przez niego wskazane można uznać za udowodnione;

7. art. 7 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienia, gdzie organ w praktyce nie podjął żadnych czynności w tym kierunku, a swoje stanowisko oparł na z góry powziętej tezie o braku spełnienia przesłanek wznowienia postępowania i powtórzeniu bezrefleksyjnie stanowiska organu pierwszej instancji, przy braku jakiejkolwiek aktywności ze strony organu w zakresie zgromadzenia materiału dowodowego potwierdzającego to stanowisko;

8. art. 9 k.p.a. poprzez działania naruszające zasadę informacji poprzez niedopełnienie tego obowiązku, chociażby w postaci zawiadomienia strony o terminie do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, wypowiedzenia się i zgłoszenia wniosków dowodowych w sprawie;

9. art 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób nie budzący zaufania do organów administracji publicznej, polegający na braku przeprowadzenia de facto postępowania w tej fazie, czy podjęcia jakichkolwiek czynności lub dokonania ustaleń;

10. art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego zbadania i rozpatrzenia materiału dowodowego zgromadzonego w przedmiotowej sprawie, niewyjaśnienie lub pominięcie istotnych okoliczności, pominięcie dowodu z przesłuchania strony, co rzutowało na nieprawidłową ocenę całokształtu sprawy, gdzie nie dokonano całościowej analizy jej okoliczności, jak chociażby charakter dokonanych naruszeń, ich widoczny fałsz oraz możliwe i podjęte działania, które w razie konieczności dodatkowych wyjaśnień czy uzupełnień ze strony organu, można było również wesprzeć wyjaśnieniami strony;

11. art. 11 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia niezastosowania w przedmiotowej sprawie podstawowych zasad postępowania administracyjnego, w tym zasady wysłuchania strony;

12. art. 107 § 1 pkt 6 i 7 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wskazania pełnej podstawy faktycznej i prawnej, a co za tym idzie brak pełnej oceny i analizy przesłanek wznowienia postępowania oraz braki w pouczeniu o odwołaniu.

Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz decyzji ją poprzedzającej, a także o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wyjaśnił, że organ I instancji, postanowieniem z [...], nr [...], wznowił przedmiotowe postępowanie na wniosek G. B. W związku z powyższym, w ocenie Wojewody [...], nie doszło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 i 2 ani art. 145 § 2 i 3 k.p.a. Postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy, jak wskazano w 149 § 2 k.p.a. Dopiero w wyniku wznowienia postępowania następuje weryfikacja wystąpienia przesłanek jego wznowienia i podjęcie rozstrzygnięcia sprawy, co, zdaniem organu odwoławczego, zostało uczynione przez organy obu instancji.

Wojewoda stwierdził, że skarżący, składając wniosek o wznowienie postępowania do Starosty [...], nie przedłożył organowi I instancji dowodów w postaci orzeczenia sądu bądź innego organu pozwalających na jednoznaczną ocenę, iż decyzja z [...], nr [...], została wydana w wyniku przestępstwa bądź na podstawie fałszywych dokumentów.

W wyniku analizy akt sprawy, Wojewoda [...] stwierdził brak zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu wznowieniowym przed organem I instancji, a więc brak spełnienia wymogów art. 10 k.p.a. Jednakże, w związku z wyczerpującym uzasadnieniem wydanego rozstrzygnięcia przez organ I instancji, jak również z brakiem wpływu wskazanego naruszenia na przebieg postępowania ze względu na omówiony wcześniej upływ czasu, w ocenie organu odwoławczego uchybienie to nie stanowi wady kwalifikowanej zaskarżonej decyzji ani naruszenia art. 81 k.p.a.

Jednocześnie organ II instancji nadmienił, że art. 12 k.p.a. nakłada na organy administracji publicznej obowiązek działania w sprawie możliwie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Zdaniem Wojewody, nie jest także uzasadniony podniesiony przez skarżącego zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8, 9 11, 80, 107 § 1 pkt 6 i 7 i 107 § 3 k.p.a., bowiem organ odwoławczy podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, jak również powołał się na przepisy i określił okoliczności, z których wynika podjęte rozstrzygnięcie.

Powołany w skardze zarzut dotyczący naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. również nie jest uzasadniony ze względu na brak wpływu ewentualnego nowego materiału dowodowego na podjęte rozstrzygnięcie. W przedmiotowej sprawie nie doszło także do naruszenia art. 15 k.p.a., gdyż postępowanie było prowadzone zarówno przez Starostę [...], jak i Wojewodę [...]. Co więcej, organ odwoławczy nie ograniczył się jedynie do analizy przesłanek wznowienia, lecz w oparciu o przedstawiony materiał dowodowy wskazał, iż ściana zewnętrzna przedmiotowej zlewni mleka, która obecnie pełni funkcje mieszkalne, nie powstała w wyniku decyzji Starosty [...] z [...], Nr [...]. Z tej racji, nie doszło do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a.

Organ II instancji nadmienił nadto, że art. 86 k.p.a. odnosi się do braku środków dowodowych niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy, co nie miało miejsca w przedmiotowym postępowaniu. W przeprowadzonym postępowaniu odwoławczym przez organ II instancji nie pozostawały żadne wątpliwości co do słuszności zastosowanego rozstrzygnięcia.

Organ II instancji w prowadzonym postępowaniu brał pod uwagę interes stron w nim uczestniczących. Ponadto, organ w uzasadnieniu wydanej decyzji przedstawił swoje stanowisko, wyjaśniając kwestie podnoszone przez skarżącego w toku prowadzonego postępowania administracyjnego.

W związku z powyższym Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2188.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Stosownie do art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – powoływanej dalej jako: "p.p.s.a." – sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sad skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, a ponadto może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, nie stwierdzono by zaskarżona decyzja, pomimo częściowo wadliwego uzasadnienia, naruszała prawo w stopniu wskazanym w przywołanych wyżej przepisach.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest ocena legalności decyzji Wojewody [...], którą utrzymano w mocy decyzję Starosty [...], odmawiającą – po wznowieniu postępowania – uchylenia ostatecznej decyzji tegoż organu z dnia [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na rozbudowę ze zmianą sposobu użytkowania na cele mieszkalne zlewni mleka zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym 408, położonej we wsi L., w gminie G.

Na wstępie należy wskazać, że każda decyzja ostateczna, zgodnie z zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 K.p.a.), podlega szczególnej ochronie w celu zapewnienia stabilności stosunków prawnych, co w konsekwencji stanowi ochronę praw nabytych adresatów tej decyzji. Z tego też względu wzruszenie decyzji ostatecznej może mieć miejsce jedynie w przypadkach ściśle określonych w przepisach prawnych – bez możliwości korzystania z wykładni rozszerzającej przy interpretacji tych przepisów.

Zgodnie z regulacją art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyla się decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi się istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub 145b i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy.

W niniejszej sprawie wniosek o wznowienie postępowania oparto o przesłanki ujęte w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Organ podjął przeto czynności, zmierzające do oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego: zbadał czy decyzja jest ostateczna, czy wnioskodawca powołał jedną z przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy zachowany został termin do złożenia podania o wznowienie postępowania (art. 148 k.p.a.). Po ustaleniu, iż powyższe przesłanki zezwalają na wszczęcie postępowania wznowieniowego, wznowił postępowanie postanowieniem, które stanowiło podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ dalszego postępowania, odnoszącego się do przyczyn wznowienia oraz do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Wznowienie postępowania administracyjnego samo w sobie nie otwiera zatem możliwości ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, ponieważ w pierwszej kolejności nakierowane jest na zbadanie, czy w realiach konkretnej sprawy wystąpiła przesłanka wznowienia postępowania, czy też taka przesłanka nie wystąpiła. Dopiero pozytywne ustalenie przez organ wystąpienia (istnienia) przesłanki wznowienia, otwiera organowi drogę do ewentualnego uchylenia decyzji ostatecznej i wydania nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy, chyba że wystąpią okoliczności określone w art. 151 § 2 k.p.a. w zw. z art. 146 k.p.a. Natomiast negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli mówiąc inaczej - stwierdzenie braku wystąpienia ustawowej przesłanki wznowienia postępowania, zamyka organowi drogę do merytorycznego rozpatrzenia sprawy administracyjnej. Sens uregulowania zawartego w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. polega na braku możliwości przejścia do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, gdy stwierdzi się, iż nie zaistniała żadna z podstaw wznowienia postępowania. Decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.). Wydanie tej decyzji jest bowiem następstwem ustalenia przez organ braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy. Ustalenie to pozbawia bowiem organ możliwości przystąpienia do oceny decyzji dotychczasowej, a w szczególności oceny, czy zapadła ona z naruszeniem prawa. Stwierdzenie zatem, że nie zaistniała przesłanka wznowieniowa kończy badanie sprawy. W tym kontekście więc powoływanie się przez organ odwoławczy na upływ terminów, wykluczających możliwości uchylenia decyzji czy też na charakter prowadzonej przez inwestora rozbudowy dla ustalenia prawidłowości decyzji ostatecznej, po ustaleniu braku przesłanki wznowieniowej, pozostaje prawnie irrelewantne, dowodząc co najwyżej niekonsekwencji organu, procedującego we wznowionym postępowaniu. Skoro bowiem przesłanka wznowieniowa nie zaistniała, wszelkie dalsze ustalenia i oceny, odnoszące się do treści decyzji ostatecznej są nie tylko zbędne, ale wręcz niedopuszczalne, biorąc pod uwagę treść art. 16 k.p.a.

Kluczowe dla oceny zaskarżonej decyzji pozostaje zatem ustalenie czy przesłanki wznowienia postępowania, wskazane przez G. B. we wniosku z dnia 17 stycznia 2017r. nie zaistniały, uniemożliwiając tym samym ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, zakończonej decyzją ostateczną. Wskazać przy tym należy, iż postawy żądania wznowienia postępowania określone zostały we wniosku precyzyjnie, poprzez odniesienie się do art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przywołane przepisy stanowią zaś o możliwości wznowienia postępowania, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe (pkt 1) lub decyzja wydana została w wyniku przestępstwa (pkt 2). Po myśli art. 145 § 2 k.p.a. z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sadu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można żądać wznowienia postępowania także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.). Oznacza to, iż zasadą jest, że organ administracji publicznej, poza wskazanymi wyjątkami, nie może prowadzić postępowania dowodowego, w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Przesłanki te muszą być potwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. ograniczone jest wystąpieniem łącznym warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu lub też decyzja wydana została w wyniku przestępstwa; po drugie, sfałszowanie dowodu lub przestępstwo musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Warunek ten uzasadniony jest ustawowym podziałem kompetencji organów państwowych, następstwem czego jest wyłączenie możliwości orzekania organów właściwych w sprawie wznowienia postępowania o przestępstwie, jakim jest fałsz dowodów lub też przestępstw innego rodzaju. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 1999r., sygn. akt I SA 989/99, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 48571)

Wnioskodawca, powołując się na przesłanki wznowienia, opisane w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie przedłożył orzeczenia potwierdzającego zarówno fakt sfałszowania dowodu jak i popełnienie przestępstwa (nie wskazując zresztą ani podmiotu, będącego sprawcą ani przedmiotu przestępstwa). Powołał się natomiast na okoliczność, że mapa, będąca częścią zatwierdzonego decyzją z dnia [...] projektu budowalnego została sfałszowana, ponieważ w wyniku ustalenia granic nieruchomości, dokonanego 19 września 2011r. zmieniła się lokalizacja, podlegającego rozbudowie obiektu zlewni mleka. W skardze powołał się natomiast z jednej strony na "oczywistość przestępstwa" z drugiej na brak możliwości wszczęcia postępowania przed właściwym sądem na skutek upływu czasu "jeśli przyjąć czasokres jego popełnienia". Oczywiste sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa, nie jest natomiast, po myśli cytowanego wyżej art. 145 § 2 k.p.a., powiązane z brakiem możliwości wszczęcia postępowania przed sądem lub innym organem, lecz niezbędnością uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu publicznego. Redakcja przepisu nie budzi wątpliwości, że przesłanki te muszą zaistnieć łącznie. Ponieważ zaś skarżący, prócz wspomnianej "oczywistości" nie przywoływał żadnych argumentów, świadczących o niebezpieczeństwie dla życia lub zdrowia ludzkiego lub poważnej szkody dla interesu publicznego, zaś z materiału dowodowego okoliczności te nie wynikały, brak było możliwości procedowania we wznowionym postępowaniu bez wymaganych orzeczeń, potwierdzających fakt sfałszowania dowodu lub popełnienia bliżej nieokreślonego przestępstwa.

Jeśli natomiast chodzi o brak możliwości wszczęcia postępowania przed sądem lub innym organem na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn, określonych w przepisach prawa, to również w tym wypadku konieczne jest przedłożenie stosowanego orzeczenia właściwego organu, potwierdzającego powyższe okoliczności. Za niewystarczające uznać należy twierdzenie samego wnioskodawcy, że ściganie przestępstwa (nieokreślonego co do typu) uległo przedawnieniu. Podstawą takiego ustalenia, w przypadku popełnienia przestępstwa (podrobienia lub przerobienia dokumentu, względnie poświadczenia nieprawdy lub każdego innego) może być jedynie postanowienie sądu lub innego właściwego organu czy to o odmowie wszczęcia postępowania czy to o jego umorzeniu z tej przyczyny. Powoływane przez skarżącego okoliczności mogą zaś wskazywać na ewentualne wypełnienie znamion co najmniej kilku przestępstw (np. art. 270 § 1 k.k., art. 271 § 1 lub § 3 k.k., art. 277 k.k.), w których zagrożenia sankcją karną są różne, a co za tym idzie – różne są również okresy ich przedawnienia (art. 101 § 1 w zw. z art. 101 § 3 k.k.). Biorąc natomiast pod uwagę wskazany wyżej ustawowy podział kompetencji organów państwa, organy administracji, właściwe w sprawie wznowienia postępowania, nie są uprawnione do samodzielnej kwalifikacji czynów zabronionych i związanej z tym ewentualnej oceny przedawnienia ich karalności. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Opolu z dnia 2 grudnia 2010r., sygn. akt II SA/Op 443/10 i w Olsztynie z dnia 7 lipca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 363/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Trafnie zatem, przyjmując, iż przesłanki, określone w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. nie zaistniały, odmówiono uchylenie decyzji Starosty [...] z dnia [...].

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi podnieść należy, że:

1. zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, iż zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2006r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA 2006/6/157). Czynności te muszą wszakże pozostawać w związku z przedmiotem prowadzonego postępowania. Podnoszony natomiast w skardze jako niezgłoszony w postępowaniu administracyjnym wniosek dowodowy, związany z przesłuchaniem świadka T. B., dotyczyć miał "ustalenia prawnych granic spornej nieruchomości, podjętych działań w celu ich prawidłowego ustalenia, uprzednich zaniedbań, które doprowadziły do nieprawidłowego obrania granic w decyzji z [...] i przyczyn takiego stanu rzeczy (...)" a zatem pozostaje bez związku ze wskazywanym jako podstawa wznowienia sfałszowaniem dokumentu czy też wydaniem decyzji w wyniku popełnienia bliżej nieokreślnego przestępstwa. Nie okoliczność związana z nieprawidłowym ujawnieniem przebiegu granicy stanowiła bowiem podstawę wznowienia (o niej poprzednik prawny skarżącego – T. B., jako stawający do czynności odnowienia granicy, wiedział już w dacie sporządzenia protokołu granicznego tj. w dniu 19 września 2011r.) lecz zarzut sfałszowania dowodu i wydania decyzji w wyniku przestępstwa. Przedmiot procedowania przez organ (ocena istnienia podstaw wznowienia) nie dotyczył więc okoliczności, które miałyby być stwierdzone za pomocą wskazanego w skardze wniosku. Dokumentacja, związana z ustaleniem granic nieruchomości została natomiast w całości załączona do akt sprawy jeszcze na etapie postępowania przed organem I instancji (k.21-27). Jakkolwiek więc organy istotnie zaniechały zawiadomienia stron w trybie art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 81 k.p.a., uchybienie to nie miało wpływy na treść podjętego rozstrzygnięcia, nie stanowi także o naruszeniu zasady informacji, określonej w art.9 k.p.a.;

2. zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w świetle treści motywów decyzji organu odwoławczego. Jakkolwiek zawiera ono, jak wyżej wskazano, wywody w części błędne i zbędne, pozostają one bez wpływu na treść podjętego rozstrzygnięcia. Istota dwuinstancyjności postępowania polega na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na ponownym przeprowadzeniu postępowania dowodowego. Treść zaskarżonej decyzji odnosi się do całokształtu rozstrzyganej sprawy w sposób prawidłowy i kompleksowy, prawidłowo wyjaśniając podstawę faktyczną i prawną, co czyni niezasadnym zarówno zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. jak i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Kwestia odmienności oczekiwań skarżącego w zakresie podjętego rozstrzygnięcia nie uzasadnia również zarzutu naruszenia art. 8 i 11 k.p.a. Ani bowiem zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa ani zasada przekonywania nie wymagają od organów skutecznego przekonania strony o tym, że adresowana do niej decyzja jest słuszna i zgodna z prawem. Zasada przekonywania sprowadza się do wyjaśnienia stronie, że adresowana do niej decyzja wynika z racjonalnych przesłanek i jest oparta o przepisy obowiązującego prawa, to znaczy, że w istniejącym stanie prawnym i faktycznym wydanie innej decyzji było niemożliwe. Organ odpowiada za naruszenie tej zasady, jeżeli nie podejmie lub bezpodstawnie odstąpi od czynności mających przekonać stronę o zasadności decyzji, np. odstąpi od uzasadnienia decyzji. Zasada ta nakłada na organ obowiązek dołożenia należytej staranności w wyjaśnieniu stronie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie wymaga się zaś od niego osiągnięcia rezultatu, to znaczy faktycznego przekonania strony do prawidłowości podjętej decyzji. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2010r., sygn. akt I OSK 124/10, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 594984);

3. nie są również trafne pozostałe zarzuty procesowe, związane z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 86 k.p.a. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia zostały przez organy ustalone w sposób prawidłowy i wyczerpujący, bez potrzeby odwoływania się do dowodu z przesłuchania strony, który ma charakter jedynie posiłkowy i z natury rzeczy wchodzi w grę wyłącznie wówczas, gdy brak jest możliwości ustalenia stanu faktycznego z braku innych środków dowodowych. Jak wyżej wskazano, stwierdzenie nieistnienia podstaw do wznowienia postępowania, zwalniało zaś organ z obowiązku merytorycznego rozstrzygania istoty sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi jako bezzasadnej.

M.K.