Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 736/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Tomasz Janeczko, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi I.W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją Nr [...] z 10 lutego 2020 r., Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (dalej: "Pr. bud.), po rozpatrzeniu odwołania I. W. od decyzji Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego - utrzymał w mocy ww. decyzję Starosty [...].

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Wojewoda wyjaśnił, że Starosta [...] ww. decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej - segment skrajny, na terenie działki nr ewid. [...] w J., pow. [...]. Od powyższej decyzji odwołanie do Wojewody [...] złożył, w imieniu wnioskodawczyni, pełnomocnik P.H., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego lub uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Wojewoda przedstawił zarzuty i twierdzenia, podniesione w odwołaniu oraz wyjaśnił, jaki jest przedmiot postępowania odwoławczego i zakres orzekania organu odwoławczego. Organ przytoczył treść art. 35 ust. 1 pkt. 1 – 4 Pr. bud. i stwierdził, że w razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1 tego artykułu, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Pr. bud.).

Starosta [...] postanowieniem z [...] maja 2019 r., znak [...] nałożył na wnioskodawczynię J. W. obowiązek usunięcia szeregu nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, polegających na niezgodności wniosku o pozwolenie na budowę z projektem budowalnym w zakresie nazwy planowanej inwestycji; braku informacji dot. głębokości i wydajności projektowanej studni; niespójności części rysunkowej projektu budowlanego w zakresie likwidacji okien i zamiany na luksfery oraz w zakresie zmiany tarasu na dach; niezgodności projektu budowalnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w zakresie lokalizacji budynku (§ 4 ust. 6 pkt 2), unieszkodliwiania ścieków sanitarnych (§ 4 ust. 9 pkt 4f), dopuszczalnej wyłącznie zabudowy szeregowej (§ 11 ust. 1 pkt 5a), nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczających z terenami 20KDL (§ 11 ust. 2 pkt 5d); niezgodności projektu budowalnego z wymogami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie wymienionym w § 12 ust. 1 pkt 2, § 12 ust. 2, § 12 ust. 6 pkt 1, § 34 ust. 1, § 36 ust. 2 pktl, § 272 ust. 3, tj. dopuszczalnego usytuowania budynku, tarasu, zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe; niezgodności projektu budowlanego z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowalnego.

Pełnomocnik inwestora [...] czerwca 2019 r. zwrócił dokumentację projektową informując, że przedkłada 4 egzemplarze poprawionego i uzupełnionego projektu budowlanego. Skorygował również nazwę wniosku z "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej" na "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej - segment skrajny".

Po ponownym przeanalizowaniu dokumentacji projektowej Starosta [...] uznał, że wnioskodawczyni nie wywiązała się ze wszystkich obowiązków wynikających z ww. postanowienia i zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2019 r. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W ocenie Wojewody [...], organ I instancji prawidłowo wskazał w ww. postanowieniu, wzywającym inwestora do usunięcia nieprawidłowości w dokumentacji projektowej, na niezgodność projektu budowlanego ze złożonym wnioskiem o pozwolenie na budowę, planem miejscowym oraz przepisami Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanymi. Zgodnie z art. 33 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. projekt budowlany stanowi załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Jeżeli treść projektu budowlanego pozostaje w sprzeczności do treści wniosku o pozwolenie na budowę, organ jest uprawniony traktować tę rozbieżność, jako nieprawidłowość w rozumieniu art. 35 ust. 3 Pr. bud., a więc podlegającą usunięciu w drodze postanowienia nakładającego na stronę obowiązek jej usunięcia w wyznaczony przez organ terminie, pod rygorem odmowy uwzględnienia wniosku o pozwolenie na budowę w całości. Inwestor wprawdzie dokonał korekty zarówno nazwy wniosku o pozwolenie na budowę, jak i projektu budowlanego, lecz w sposób niedostateczny - co skutkuje tym, że projekt budowlany nadal nie spełnia wymogów określonych w przepisach Prawa budowlanego, w tym techniczno-budowlanych, a przede wszystkim projekt ten nadal nie jest zgodny z planem miejscowym. Wobec powyższego Starosta [...] prawidłowo, stosownie do dyspozycji art. 35 ust. 3 Pr. bud., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Jak wynika z akt sprawy, działka nr ewid. [...] położona jest na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. dotyczącego części północno-zachodniej obszaru wsi J. gminy R., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy J. z [...] sierpnia 2005 r. (ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] listopada 2005 r., Nr [...], poz. [...]), oznaczonym symbolem [...] "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - intensywnej i zabudowy usługowej".

W zakresie zagospodarowania tych terenów plan ustala, jako przeznaczenie podstawowe, zabudowę mieszkaniową jednorodzinną intensywną oraz w ramach zabudowy uzupełniającej - zabudowę usług komercyjnych i publicznych. Plan dopuszcza na analizowanym terenie wyłącznie zabudowę szeregową. W zakresie kształtowania przestrzeni celów publicznych, ograniczonych liniami rozgraniczającymi i oznaczonymi symbolami [...] oraz [...] [...], [...] (§ 4 ust. 5) istnieje nakaz zharmonizowania kolorystyki i formy jednej ulicy (ciągu ulic) lub jednego terenu) przeznaczonego pod drogę lub ciąg pieszy (pieszo-rowerowy). Ponadto w zakresie unieszkodliwiania ścieków plan dopuszcza, do czasu budowy kanalizacji sanitarnej, stosowanie kanalizacji indywidualnych, zakończonych szczelnymi, kontenerowymi, atestowanymi zbiornikami ścieków.

Wniosek, po korekcie dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej - segment skrajny. Wprawdzie przepisy prawa nie określają pojęcia zabudowy szeregowej, lecz w orzecznictwie przyjęto, że zabudowa szeregowa powstaje przez segmenty budynku ustawiane w szeregu, łączące się ścianami bocznymi, znajdującymi się w granicach działek. Analiza dokumentacji projektowej, skorygowanej przez inwestora w toku postępowania przed I instancją, wskazuje, że projekt architektoniczno-budowlany przedmiotowego budynku stanowi projekt adaptowany budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego dwukondygnacyjnego niepodpiwniczonego z poddaszem oraz z wbudowanym częściowo garażem na dwa stanowiska, usytuowanego tylko częścią ściany bocznej na granicy działki.

Wprawdzie w projekcie tym zostały naniesione zmiany i poprawki, lecz w sposób niezgodny z przepisami. Brak stosownej parafki i daty naniesionej zmiany sprawia, że nie sposób dociec, kto jest ich autorem i kiedy zostały dokonane zmiany. Niektóre zapisy w poszczególnych częściach projektu architektoniczno-budowalnego są ze sobą sprzeczne i nawzajem się wykluczające, np. z opisu (na str. 1 projektu) nie został wykreślony garaż, zaś z opisu projektowanego budynku znajdującego się w dalszej części projektu oraz z rysunków wynika, że nie projektuje się garażu. W projekcie architektoniczno-budowlanym zamieszczono projekt szamba, natomiast w projekcie zagospodarowania działki (PZT) w legendzie projektant posługuje się mało precyzyjną nazwą osadnik ścieków, co może sugerować, że jest to część przydomowej oczyszczalni ścieków, a nie szambo. Projekt zagospodarowania działki jest mało czytelny, na rysunku brak zwymiarowania odległości np. szamba. Ponadto w aktach sprawy brak jest stosownego atestu szamba, o którym mowa w planie miejscowym. W aktach sprawy - projekcie zagospodarowania działki znajduje się oświadczenie mgr inż. J. K. o zgodności projektu z przepisami złożone w dniu [...] marca 2019 r., a więc przed zmianą projektu budowlanego.

Zgodnie z doktryną oraz utrwaloną linią orzecznictwa, po wprowadzeniu zmian w projekcie budowlanym, aktualizacji powinno podlegać zaświadczenie projektanta i sprawdzającego, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, oraz oświadczenie, o którym mowa w art. 20 ust. 4 tej ustawy. Wszystkie zmiany w projekcie budowlanym powinny być odpowiednio autoryzowane poprzez naniesienie daty oraz podpisu osoby dokonującej zmian, w sposób umożliwiający identyfikację osoby, która dokonywała stosownych zmian oraz w sposób uniemożliwiający dekompletację projektu. Autoryzacja poprawek powinna umożliwiać stwierdzenie, kto i kiedy ich dokonał.

Projekt budowlany - projekt zagospodarowania działki nr [...] narusza przepisy dotyczące sytuowania miejsc postojowych dla samochodów osobowych, które zgodnie z § 19 ust. 1 pkt la rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065) powinny być zlokalizowane w odległości min. 7 m od okien pomieszczeń przeznaczonych na pobyt stały w budynku mieszkalnym. Jak wynika z rysunku projektu zagospodarowania działki dwa miejsca postojowe usytuowane zostały tuż przy ścianie z oknem.

W ocenie Wojewody [...] projekt budowlany nie odpowiada standardom określonym w § 3 ust. 1 pkt 5 oraz w § 5 ust. 1 i w § 6 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r. poz.1935). Oprócz ww. nieprawidłowości stwierdzono brak jednolitego spisu zawartości projektu budowlanego, w części architektoniczno - budowalnej strony projektu nie zostały jednolicie ponumerowane, na rysunkach elewacji nie zostały oznaczone kierunki.

W opinii Wojewody [...] przedłożony projekt budowalny narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy Prawa budowlanego i przepisy wykonawcze, a inwestor nie usunął wszystkich nieprawidłowości w projekcie budowlanym wymienionych w ww. postanowieniu Starosty [...] z dnia [...] maja 2019 r. oraz nie doprowadził do jego zgodności z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi, w tym z § 34 ust. rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższy przepis stanowi, że zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych.

Jak wynika z § 4 ust. 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru objętego planem (obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi) występuje ryzyko wystąpienia zalewów powodziowych, tzw. wodą stuletnią. Wprawdzie przepis ten dopuszcza odstępstwa od powyższego przepisu, ale wyłącznie do zamierzeń, dla których wydana została stosowna decyzja na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne - art. 40 ust. 3 i art. 77 ust. 3 (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.). W aktach sprawy brak ww. decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że nie wpływają one na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania; choć należy zgodzić się ze stanowiskiem, że inwestor nie ma pozwolenia na budowę pojedynczego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej i że jest konieczne objęcie inwestycją co najmniej trzech budynków. Jednak projekt takiego budynku musi spełniać wymogi określone w ustawie Prawo budowlane i w przepisach techniczno-budowlanych oraz w planie miejscowym, w tym m.in. wymogi wynikające z potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej.

Wojewoda nie podzielił poglądu odwołującego, że na obszarze objętym inwestycją nie występuje niebezpieczeństwo powodzi. § 34 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie stopniuje ryzyka powodzi. Istotne jest, że jak zapisano w planie miejscowym dla całego obszaru objętego planem występuje ryzyko zalewów powodziowych tzw. wodą stuletnią. Jest to obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi, o którym mowa w ww. przepisie.

Dlatego należało utrzymać w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2019 r., gdyż jest ono prawidłowe, zarówno z punktu widzenia zgodności z prawem jak i pod względem celowości.

Z tą decyzja nie zgodziła się skarżąca, wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem swej pełnomocnik r. pr. E. K. – K. skargę datowaną na [...] marca 2020 r.. Decyzji zarzuciła:

"1. naruszenie art. 33 ustęp 6 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie uprzedniego wezwania skarżącej do poprawienia projektu budowlanego,

2. naruszenie art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz art. 6 k.p.a., poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej, tj. art. 40 ustawy prawo wodne, która to norma nie ma zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy,

3. naruszenie art. 34 ustęp 4 ustawy oraz § 11 ustęp 2 pkt 8 w związku z § 4 ustęp 9 uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez ich nieuwzględnienie, za to przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy, inwestor przed rozpoczęciem inwestycji, winien wystąpić o udzielenie mu decyzji w oparciu o art. 77 ustęp 3 ustawy Prawo wodne,

4. naruszenie art. 3 pkt 2 a ustawy prawo budowlane oraz § 11 ustęp 2 pkt 5a uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2005 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w zakresie dotyczącym wadliwej wykładni zamierzenia inwestycyjnego w postaci budynku jednorodzinnego w zabudowie szeregowej, wykluczając możliwość jego realizacji, gdy nie obejmuje on co najmniej trzech budynków".

Pełnomocnik skarżącej wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...], ewentualnie "o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2019 roku, wydaną w sprawie [...], w zakresie dotyczącym odmowy udzielenia skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie szeregowej - segment skrajny i przekazanie jej do ponownego rozpoznania organowi I instancji".

Uzasadniając skargę, pełnomocnik skarżącej odnosząc się do szeroko opisanego stanowiska Wojewody [...] wyjaśniła, że wskazywane przez organ w uzasadnieniu decyzji uchybienia miały charakter czysto formalnoprawny, a o ich zaistnieniu skarżąca powzięła informację dopiero z treści decyzji organu II instancji.

Zgodnie z art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowalne, w przypadku wezwania do usunięcia braków innych niż braki, o których mowa w art. 35 ust. 1 (braki materialnoprawne), stosuje się art. 64 § 2 k.p.a., z tym, że wezwanie wnoszącego do usunięcia braków nie powinno nastąpić później niż po upływie 14 dni od dnia wpływu wniosku. Przed wydaniem zaskarżonej decyzji, organ I instancji powinien więc wezwać skarżącą do usunięcia stwierdzonych uchybień, w przeciwnym bowiem razie, jego decyzja o odmowie udzielenia pozwolenia na budowę była przedwczesna i sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, że w niniejszej sprawie wezwanie byłoby już kolejnym wezwaniem dotyczącym uchybień formalnych. Ponowne wezwanie do usunięcia nieprawidłowości jest uzasadnione zawsze, gdy inwestor wywiązał się z obowiązku usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie, ale wskutek uzupełnienia braków konieczne jest odebranie dodatkowych od niego wyjaśnień, zachodzi konieczność usunięcia dodatkowych uchybień, potrzeba ponownego zobowiązania inwestora do usunięcia braków w "nowej" dokumentacji.

Mając to na względzie, jak i zasadę ekonomiki procesowej i racjonalności postępowania, przed wydaniem decyzji merytorycznej organ I instancji powinien w pierwszej kolejności wezwać skarżącą do uzupełnienia stwierdzonych braków w dokumentacji, a decyzję odnośnie odmowy udzielenia jej pozwolenia na budowę wydać dopiero wówczas, gdy bezskutecznie upłynąłby zakreślony jej termin, w innym przypadku decyzję o odmowie wydania pozwolenia na budowę uznać należy za przedwczesną. Decyzja w przedmiocie pozwolenia na budowę nie jest decyzją uznaniową, gdyż spełnienie przez inwestora wymagań określonych przepisami prawa obliguje organ do zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ II instancji wskazuje, że jak wynika z § 4 pkt 7 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla całego obszaru objętego planem (obszar narażony na niebezpieczeństwo powodzi) występuje ryzyko wystąpienia zalewów powodziowych tzw. wodą stuletnią. Wprawdzie przepis ten dopuszcza odstępstwa od powyższego przepisu, ale wyłącznie dla zamierzeń, dla których wydana została stosowna decyzja na podstawie przepisów ustawy Prawo wodne.

Powołany przez organ II instancji art. 40 ustęp 3 ustawy Prawo wodne nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co skutkuje, że zaskarżona decyzja w sposób istotny narusza art. 107 § 1 pkt 4 i 6 k.p.a. (wyrok WSA w Gliwicach z 21 marca 2018 r. sygn. akt I SA/GI 1411/17).

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji błędnie wskazuje, że właściwym trybem postępowania o uzyskanie przez skarżącą pozwolenia na budowę, byłoby uprzednie uzyskanie przez nią odstępstwa wydanego w trybie art. 77 ust. 3 ustawy Prawo wodne, a dotyczące usytuowania zbiornika na nieczystości ciekłe. Taki tryb postępowania nie ma uzasadnienia faktycznego i prawnego.

Zgodnie z treścią § 4 pkt 9 ppkt. 4f uchwały Rady Gminy J. nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyraźnie i wprost bowiem wskazuje, że w zakresie unieszkodliwiania ścieków sanitarnych ustala się czasowe stosowanie kanalizacji indywidualnych, zakończonych szczelnymi, kontenerowymi, atestowanymi zbiornikami ścieków, do czasu budowy kanalizacji sanitarnej. Możliwość zastosowania szczelnego zbiornika na nieczystości płynne, wbrew ustaleniom organu II instancji, w żaden sposób nie jest więc zależne od uzyskania przez inwestora wcześniejszej decyzji wodno-prawnej. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wprost zezwala na wykorzystywanie zamkniętych zbiorników na nieczystości płynne, wprowadzając jedynie warunek przyłączenia się sieci kanalizacyjnej, w terminie 1 roku od dnia oddania kanalizacji do eksploatacji. (§ 4 pkt 9 ppkt. 41 uchwały).

Teren objęty zamierzeniem inwestycyjnego znajduje się w rejonie, gdzie występuje intensywna zabudowa wielorodzinna. Obsługa tych budynków odbywa się wyłącznie za pomocą szczelnych zbiorników na ścieki, a to ze względu na brak możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej. W tej sytuacji, skoro inne inwestycje korzystają z tej formy zagospodarowania nieczystości, nie ma powodów aby tego rodzaju rozwiązanie zostało zabronione w stosunku do inwestycji skarżącej.

Zgodnie z art. 3 pkt 2 a Pr. bud. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący, albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni budynku.

Dalsze przepisy ustawy prawo budowalne lub przepisów wykonawczych do ustawy nie definiują pojęcia zabudowy szeregowej i sposobu jej realizacji. W tych okolicznościach daleko idącym nadużyciem i nadinterpretacją jest argumentacja użyta przez organ I instancji i uznana za własną przez organ II instancji, że aby uznać wymóg § 11 ust. 1 pkt 5a planu miejscowego za spełniony, konieczne jest objęcie inwestycją większej liczby budynków (co najmniej trzech) Taka wykładnia jest dowolna i nie znajduje oparcia ani w przepisach, ani w orzecznictwie, ani też w doktrynie. Stanowi ograniczenie swobody właścicielskiej, a tym samym naruszenie przepisów Konstytucji. Wymóg, aby inwestycja obejmowała co najmniej trzy budynki ze względu na potrzebę kształtowania przestrzeni publicznej, również nie znajduje uzasadnienia faktycznego i prawnego, szczególnie wobec istnienia innych, skutecznych w tym zakresie instrumentów prawa.

Wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego dla przedmiotowej nieruchomości, nie ma postanowień obligujących inwestorów do tego, aby każdy z budynków w zabudowie szeregowej stanowił odzwierciedlenie budynku znajdującego się na działce sąsiedniej, budynki nie muszą być swoim lustrzanym odbiciem. Brak tego rodzaju ograniczeń powoduje, że inwestycje w istocie mogą więc zachować przynajmniej swobodę architektoniczną. Takie uregulowanie zabudowy szeregowej w istocie zbliżają do zabudowy o charakterze zabudowa pierzejowej, którą cechuje pewna różnorodność co do formy jak i stanu właścicielskiego. Ograniczenie, że zabudowa szeregowa lub pierzejowa jest możliwa wyłącznie w przypadku jednoczesnego zaplanowania inwestycji dla co najmniej trzech nieruchomości, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa i prowadzi do kształtowania szkodliwej i niczym nieuzasadnionej praktyki w ich stosowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Należy też podkreślić, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. - sąd meriti stosuje również przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja organu I instancji była prawidłowa i dlatego Wojewoda [...] poprawnie zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a., utrzymując ja w mocy.

Przyczyna wydania przez Starostę [...] decyzji z [...] lipca 2019 r. o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego z udzieleniu skarżącej pozwolenia na budowę nie wynikała bowiem z dodatkowych ustaleń, dokonanych przez organ II instancji, ale z faktu, że skarżąca nie usunęła wszystkich nieprawidłowości w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, zgodnie z treścią postanowienia Starosty z [...] maja 2019 r.

Starosta [...], odnosząc się do nakazanego ww. postanowieniem usunięcia braków projektu budowlanego wyjaśnił, że skoro z § 4 ust. 9 pkt. 4f miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika, że "w zakresie unieszkodliwiania ścieków sanitarnych ustala się czasowe stosowanie kanalizacji indywidualnych, zakończonych szczelnymi, kontenerowymi, atestowanymi zbiornikami ścieków, do czasu budowy kanalizacji-sanitarnej", to dokumentacja projektowa powinna zawierać atest projektowanego zbiornika na nieczystości płynne. Braku tego skarżąca nie uzupełniła.

W postanowieniu z [...] maja 2019 r. (pkt. 5) organ I instancji nakazał skarżącej m.in. usunięcie nieprawidłowości projektowych związanych z wymogami § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w związku z ustaleniami planu miejscowego. Skoro bowiem z § 4 ust. 6 pkt. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikał zakaz lokalizowania zabudowy mieszkaniowej wolnostojącej, usługowej, gospodarczej i garażowej w odległości mniejszej niż 3 m od granicy sąsiednich działek, a z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że projektowany budynek jest usytuowany w granicy działki nr ewid. [...], z uskokiem wynoszącym 1,5 m od granicy z działką nr ewid. [...], to posadowienie tego budynku naruszało ww. normy odległościowe. Starosta [...], powołując się na to, że plan miejscowy nie dopuszcza sytuowania budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w odległości 1,5 m od granicy, uznał więc zasadnie, że wskazana w ww. postanowieniu nieprawidłowość projektowa nie została usunięta.

Organ I instancji nie nałożył natomiast na inwestora obowiązku uzyskiwania pozwolenia wodnoprawnego. Wspomina wprawdzie o tym w uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...], powołując się na ust. 2 § 34 rozporządzenia z 2002 w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale – wbrew zarzutom pełnomocnik skarżącej – takie stanowisko organu odwoławczego nie było (i nie mogło być z natury rzeczy) przyczyną wydawanej decyzji. Jak wynika z postanowienia Starosty [...] z [...] maja 2019 r., organ ten wezwał do usunięcia nieprawidłowości projektu, wynikającej z § 34 ust. 1 ww. rozporządzenia (a nie ust. 2). Zgodnie zaś z § 34 ust. 1 rozporządzenia, zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być sytuowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich sytuowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na niebezpieczeństwo powodzi oraz na terenach zalewowych.

Z uwagi na dyspozycję § 34 ust. 1 rozporządzenia, na co słusznie wskazuje pełnomocnik skarżącej, prawo miejscowe (uchwała Rady Gminy J. nr [...] z [...] sierpnia 2005 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) stanowi w § 4 pkt 9 ppkt. 4f, że w zakresie unieszkodliwiania ścieków sanitarnych ustala się czasowe stosowanie kanalizacji indywidualnych, zakończonych szczelnymi, kontenerowymi, atestowanymi zbiornikami ścieków, do czasu budowy kanalizacji sanitarnej. Z treści prawa miejscowego wynika więc wprost, że w omawianej sytuacji, w związku z postanowieniem Starosty [...], projektant powinien w projekcie budowlanym wyraźnie zaznaczyć, że działka inwestycyjna zostanie przyłączona do kanalizacji sanitarnej ujętej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a do tego czasu kanalizacja indywidualna jest tymczasowa i zakończona została atestowanym, szczelnym zbiornikiem na ścieki. Fakt uzyskania atestu należało też odpowiednio udokumentować. W takim wypadku § 34 ust. 1 cyt. rozporządzenia nie miałby zastosowania, gdyż dotyczy wyłącznie działek budowlanych niemających w ogóle możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, a nie sytuacji tymczasowej wobec planów budowy miejskiej sieci kanalizacyjnej.

Błędne natomiast – jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącej – było uznanie przez organ I instancji, jakoby o tym, czy budynek skarżącej należy uznać za powstający w zabudowie szeregowej, dopuszczalny prawem miejscowym, przesądzać miało "objęcie inwestycją większej liczby budynków (co najmniej trzech)" (s. 3 decyzji Starosty).

Stanowisko, że organ administracji architektoniczno budowlanej może zezwolić na budowę budynku w zabudowie szeregowej wyłącznie wówczas, gdy o pozwolenie wystąpią przynajmniej trzej inwestorzy, którzy dodatkowo sąsiadują ze sobą, jest całkowicie pozbawione podstawy prawnej. Jeżeli prawo miejscowe zezwala na budowę budynku w zabudowie szeregowej, a inwestor oświadcza, że wnosi o pozwolenie na budynku w takiej zabudowie (nawet jeszcze nieistniejącej), zaś z projektu budowlanego wynika, że ściana projektowanego budynku w granicy z działką sąsiednią jest ścianą oddzielenia pożarowego w rozumieniu § 232 ww. rozporządzenia, to nie ma przeszkód prawnych (wbrew twierdzeniom organu) dla zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę pierwszego z budynków w zabudowie szeregowej. Rzecz jasna, do czasu wybudowania pozostałych budynków w takiej zabudowie, budynek będzie wolnostojący – ale w znaczeniu faktycznym, a nie prawnym. Charakter budynku wynikał będzie z jego określenia w decyzji o pozwoleniu na budowę i prawa miejscowego.

Błędne w takim zakresie stanowisko Starosty [...], częściowo wadliwie powtórzone w decyzji organu II instancji, nie miało jednak wpływu na załatwienie sprawy z uwagi na to, że – co wykazał szczegółowo organ – skarżąca nie usunęła innych jeszcze (o których była mowa w poprzedzającej części uzasadnienia wyroku) nieprawidłowości projektu budowlanego, do czego zobowiązana została postanowienie organu I instancji z [...] maja 2019 r.

Odnośnie decyzji organu II instancji należy stwierdzić, że Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji również wyjaśnił, że skarżąca nie usunęła części nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wymienionych w postanowieniu Starosty [...] z [...] maja 2019 r., znak: [...] oraz nie doprowadziła "do jego zgodności z planem miejscowym i przepisami techniczno-budowlanymi (...)". Przyczyną więc wydania przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej rozstrzygnięcie Starosty [...] w mocy było nieusunięcie nieprawidłowości w projekcie budowlanym, wskazanych przez organ I instancji, a w konsekwencji sankcja z art. 35 ust. 3 Pr. bud., jako poprawnie przez Starostę [...] zastosowana.

Rację ma pełnomocnik skarżącej, że Wojewoda [...] wymienił też dodatkowe, niedostrzeżone przez Starostę, wady dokumentacji projektowej. Nie wezwał też skarżącej do ich usunięcia w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud. Fakt ten jednak – w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego – nie ma znaczenia prawnego.

Organ odwoławczy rozpatrując sprawę na skutek odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej prowadzi bowiem postępowanie od nowa i w całości, jak organ I instancji. Dokonuje więc własnych ustaleń zarówno faktycznych i prawnych, a nie wyłącznie kontroli prawidłowości formalno- lub materialnoprawnej decyzji organu niższej instancji. Dlatego też dodatkowe ustalenia Wojewody [...] w zakresie niedostrzeżonych przez Starostę nieprawidłowości projektu budowlanego zostały poczynione zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., zaś wynikający z nich stan faktyczny został opisany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Niezależnie od tak poszerzonych ustaleń faktycznych, organ odwoławczy w ramach kontroli instancyjnej był jednak również związany dyspozycją art. 35 ust. 3 Pr. bud., stanowiącą prawną podstawę i przyczynę decyzji Starosty [...]. Decyzja o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest bowiem decyzją związaną; jeżeli organ administracji architektoniczno budowlanej dostrzega naruszenia w zakresie unormowanym w art. 35 ust. 1 Pr. bud. i w trybie ust. 3 tego artykułu nakłada na inwestora obowiązek ich usunięcia, czego inwestor nie czyni – wówczas jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 Pr. bud.). Dlatego organ odwoławczy, potwierdzając ustalenia organu I instancji o niewykonaniu niektórych z nałożonych na inwestora obowiązków, będącym przyczyną odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, zobowiązany był taką decyzję utrzymać w mocy.

Ustawodawca natomiast – wbrew twierdzeniom skargi - nie przewidział obowiązku organu (zarówno I, jak i II instancji) do ponownego wezwania inwestora, jeśli ten usunął tylko niektóre wskazane przez organ nieprawidłowości. Usunięcie wszystkich nieprawidłowości leży w gestii wnioskodawcy i mieści się w obowiązku jego starannego działania. Inwestor, nie wykonując wszystkich (lub części) nałożonych przez organ obowiązków, działa na własne ryzyko.

Dlatego też własne ustalenie stanu faktycznego i dokonana w takim stanie subsumpcja prawna przez organ II instancji, potwierdzające niewykonanie przez inwestora w postępowaniu pierwszoinstancyjnym obowiązku nałożonego w postanowieniu z [...] maja 2019 r. przez Starostę [...] (w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud.) pozwalało temu organowi na wydanie decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a.

Dodatkowe zaś ustalenia organu odwoławczego w zakresie nieprawidłowości projektu budowlanego (przekraczające ustalenia organu I instancji) nie stanowią w niniejszej sprawie, jak twierdzi pełnomocnik skarżącej, przesłanki rozstrzygnięcia, ale część uzasadnienia faktycznego (art. 107 § 3 k.p.a.) obrazującego ustalony w niezależny od postępowania pierwszoinstancyjnego sposób stan faktyczny sprawy.

Dlatego też niesłusznym był zarzut naruszenia art. 33 ust. 6 Pr. bud.; organ odwoławczy nie miał potrzeby (ani prawnej podstawy) wzywać ponownie skarżącej w opisanej sytuacji "do poprawienia projektu budowlanego", skoro nie wykonała w całości postanowienia Starosty [...] z [...] maja 2019 r., co z kolei stało się przyczyną wydania przez tenże organ decyzji odmownej w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud.

Wbrew twierdzeniom skarżącej, Wojewoda [...] nie wskazał art. 40 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t. jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.), jako podstawy prawnej decyzji. Podstawy prawne wskazane zostały prawidłowo w sentencji zaskarżonej decyzji, jako "art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), zwanej dalej ,,k.p.a." oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.)". Nie został więc naruszony art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 oraz art. 6 k.p.a., poprzez wskazanie błędnej podstawy prawnej.

Podstawą zaskarżonej decyzji nie było również "przyjęcie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy, inwestor przed rozpoczęciem inwestycji, winien wystąpić o udzielenie mu decyzji w oparciu o art. 77 ustęp 3 ustawy Prawo wodne". W tym też kontekście zarzut naruszenia "art. 34 ust. 4" Pr. bud. nie jest zrozumiały; zgodnie z tym przepisem projekt budowlany podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Skoro organ odmówił pozwolenie na budowę w trybie art. 35 ust. 3 Pr. bud., to nie mógł zatwierdzić projektu budowlanego, zawierającego nieusunięte nieprawidłowości.

Dlatego też tut. Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 3 Pr. bud., w związku z niewykonaniem przez skarżącą obowiązku usunięcia części wskazanych przez Starostę [...] nieprawidłowości, o których mowa w art. 35 ust. 1 Pr. bud. Wady decyzji, na które tut. Sąd zwrócił uwagę w uzasadnieniu wyroku, nie uzasadniały natomiast zastosowania art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a lub c p.p.s.a. Wojewoda [...] prawidłowo zastosował art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w niniejszej sprawie.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) - Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.