Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1933/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska (spr.), Sędziowie WSA Danuta Kania, Iwona Maciejuk, , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2017 r. sprawy ze skargi M.S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2016 r., 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz skarżącego M.S. kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] września 2016 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2015 r., poz. 2058, z późn. zm.) oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 104 § 1 i 2 oraz w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku M. S. z dnia [...] września 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r., znak [...], nk: [...], odmawiającej udostępnienia informacji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] czerwca 2016 r. do Ministra Infrastruktury i Budownictwa wpłynął drogą elektroniczną wniosek pana M. S. o udostępnienie informacji publicznej przez przekazanie w formie elektronicznej dokumentu w postaci listy roszczeń skierowanych przez wykonawców dróg publicznych w stosunku do Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Wnioskodawca podkreślił, że wniosek dotyczy dokumentu przedstawionego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa 11 maja 2016 r. na posiedzeniu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia 14 czerwca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa poinformował wnioskodawcę o przedłużeniu terminu rozpatrywania wniosku i wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia 1 sierpnia 2016 r.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. znak [...], nk: [...], Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił M. S. udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r.

Na powyższą decyzję skarżący wniósł wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a. przez zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji, które nie odpowiada wyrażonym w tych przepisach: zasadzie pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, zasadzie udzielania pomocy prawnej obywatelom przez organy i zasadzie przekonywania. Wskazał też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie wykazuje ustaleń faktycznych poczynionych przez organ oraz nie wyjaśnia przekonująco przesłanek rozstrzygnięcia, bowiem:

- z uzasadnienia decyzji nie wynika, aby przedmiotowa lista roszczeń zawierała informacje odnoszące się do strategii, czy taktyki procesowej, czy np. akceptowalnych do ugody sądowej kwot;

- trudno przypuszczać, aby strategia, czy taktyka procesowa Skarbu Państwa w sprawach przedmiotowych roszczeń była rozpisana na liście roszczeń,

- w sprawach tego typu Skarb Państwa reprezentowany jest przez Prokuratorię Generalną Skarbu Państwa, która jest odpowiedzialna za strategię i taktykę procesową

- dokument, którego udostępnienia dotyczył wniosek z dnia [...] czerwca 2016 r., był prezentowany na jawnym posiedzeniu Sejmu w dniu 11 maja 2016 r, które było transmitowane w telewizji, a ponadto sam dokument był wielokrotnie okazywany w serwisach informacyjnych. Zdaniem odwołującego się okoliczności prezentowania tego dokumentu przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa prowadzą do wniosku, że w dokumencie tym nie mogło być informacji odnoszących się do strategii, czy taktyki procesowej, których ujawnienie osłabiałoby możliwości procesowe Skarbu Państwa,

- upublicznienie dokumentu zaprzecza twierdzeniu organu, iż jest to dokument o charakterze wewnętrznym.

W konsekwencji skarżący wniósł o zmianę decyzji.

Organ odwoławczy po ponownym rozpatrzeniu sprawy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i odpowiada prawu.

Minister Infrastruktury i Budownictwa wskazał, że dokument, którego udostępnienia domaga się skarżący jest opracowaniem zawierającym listę roszczeń wykonawców robót budowlanych w inwestycjach drogowych zgłoszonych wobec Skarbu Państwa - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Znajdują się w nim nazwy przedsiębiorstw budowlanych realizujących zadania drogowe w zakresie budowy i przebudowy dróg krajowych i autostrad jak też informacje o wysokości kontraktów, kwotach wypłaconych poszczególnym przedsiębiorcom, kwotach spornych i o kwotach zapłaty, których przedsiębiorcy domagają się od Skarbu Państwa przed sądami powszechnymi. Dokument zawiera też nazwy sądów i numery sygnatur akt prowadzonych dla takich postępowań. Znajdują się tam również informacje o treści wyroków sądów I instancji i o środkach odwoławczych wniesionych przez strony.

Dalej organ zgodził się z twierdzeniem zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że opracowanie to nie zostało utworzone przez organ administracji publicznej w ramach jego działalności opartej na przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Nie są to dane gromadzone i przechowywane na podstawie przepisów prawa, gdyż żaden przepis nie nakazuje gromadzenia i przechowywania informacji o roszczeniach firm budowlanych w utworzonym w tym celu "specjalnym rejestrze".

Organ wskazał także, iż dysponowanie przez wnioskodawcę, będącym radcą prawnym i prowadzącym praktykę zawodową informacjami dotyczącymi wszystkich roszczeń i procesów, umożliwia M. S. analizę taktyki procesowej, której Skarb Państwa w postępowaniach cywilnych nie powinien być pozbawiany. Nie ma też żadnej gwarancji, że dane pozyskane przez wnioskodawcę nie zostaną przez niego wykorzystane komercyjnie do oferowania jego usług prawniczych. To zaś byłoby sprzeczne z ideą dostępu do informacji publiczną, jaką jest sprawowanie obywatelskiej kontroli nad działalnością władz publicznych.

Żądany przez wnioskodawcę dokument zawiera informacje gromadzone wewnętrznie na potrzeby ochrony prawnej w postępowaniach cywilnych, w trybie innym, niż przewidziany w Kodeksie postępowania cywilnego, mógłby doprowadzić do asymetrii funkcjonowania zamawiającego w obrocie gospodarczym.

Zdaniem organu nie można także wykluczyć, że udostępnienie tych informacji mogłoby być wykorzystane przez przeciwników procesowych Skarbu Państwa, będących stronami trwających postępowań, dla wymuszania zachowań procesowych Skarbu Państwa.

Przedmiotowy dokument został okazany przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa na posiedzeniu Sejmu dnia 11 maja 2016 r., jednakże nie został on zaprezentowany szczegółowo. Żaden z posłów nie otrzymał odpisu tego dokumentu. Dokument nie został podany do publicznej wiadomości. Szczegółowe informacje zawarte w tym dokumencie nie były widoczne podczas transmisji telewizyjnej, ani w żadnej późniejszej relacji z tego posiedzenia Sejmu. W przedmiotowej sprawie, gdyby obywatel był obecny na posiedzeniu Sejmu dnia 11 maja 2016 r. i nawet rejestrował jego przebieg, to nie pozyskałby więcej danych z dokumentu okazywanego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa, niż to co zostało przekazane w transmisji telewizyjnej.

Organ powołał się na art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji i wskazał, że dostęp do informacji publicznej doznaje ograniczeń przewidzianych w art. 61 ust. 3 Konstytucji, który stanowi, że ich ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

Zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio. Zdaniem organu stopień szczegółowości przepisu art. 61 Konstytucji RP pozwala stosować go bezpośrednio we wskazanym rozumieniu. Oznacza to możliwość wydania w oparciu o ten przepis Konstytucji przez organ państwa aktów indywidualnych i konkretnych, w wykonaniu kompetencji przysługujących mu z mocy konstytucji, wprost i wyłącznie na podstawie normy konstytucyjnej, tzn. bez potrzeby sięgania do ustawy, która by rozwijała i konkretyzowała przepisy Konstytucji.

W konkluzji Minister stwierdził, że w pełni podziela stanowisko wyrażone w decyzji z dnia [...] lipca 2016 r. i przyjmuje je za własne, że ważny interes gospodarczy państwa, o którym mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji, jest przesłanką odmowy udostępnienia informacji publicznej. Ważny interes gospodarczy państwa polega między innymi na zapobieganiu utrudnienia ochrony interesów majątkowych Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądami powszechnymi. To konstytucyjne ograniczenie dostępu do informacji publicznej obowiązuje przynajmniej do czasu prawomocnego zakończenia postępowań sądowych lub przedawnienia roszczeń.

Decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] września 2016 r. stała się przedmiotem skargi M. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, skarżący zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7 w zw. z art. 8 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a także brak wyczerpującego uzasadnienia podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, w szczególności brak wystarczającego wyjaśnienia przyczyn, dla których w ocenie organu przedmiotowa informacja uwidacznia "taktykę procesową" Skarbu Państwa, a także nieuwzględnienie, iż informacja, o udostępnienie której skarżący wnosił, posiada przymiot "informacji publicznej" zawierającej wiedzę w sprawach publicznych, a tym samym podlega udostępnieniu, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 ust. 3 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji i odmowy udzielenia informacji publicznej,

b) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu z dnia [...] lipca 2016 roku odmawiającej udostępnienia zawnioskowanej informacji publicznej, wydanej w warunkach niewyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych i nieuzasadnienia w sposób wystarczający podstaw faktycznych i prawnych odmowy udostępnienia przedmiotowej informacji, pomimo posiadania przez nią przymiotu publicznej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, co miało wpływ na wynik sprawy, art. 2 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez stanowiącą przejaw dyskryminacji odmowę udzielenia informacji publicznej z uwagi na przynależność do danej grupy zawodowej, podczas gdy w myśl przywołanych przepisów Konstytucji w demokratycznym państwie prawa jakim jest Rzeczpospolita Polska niedopuszczalne jest dyskryminowanie w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

W uzasadnieniu skargi M. S. przedstawił stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że prawo do informacji publicznej przysługuje każdemu. W myśl art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązanymi do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Wbrew stanowisku organu trudno przyjąć, aby Minister jako organ administracji publicznej wykonujący zadania publiczne, ową listę sporządził dla celów innych niż realizacja rozumianych sensu largo zadań publicznych.

W ocenie skarżącego, skoro organ ujawnił ową listę na posiedzeniu Sejmu, na które - włącznie z prawem do rejestracji obrazu i dźwięku - dostęp ma każdy zainteresowany obywatel, liczył się z tym, iż informacja, bądź jej część zostanie zarejestrowana przez podmioty trzecie. Gdyby intencją organu było nadanie informacji charakteru tajnego, nie ukazywałby jej publicznie w transmitowanych w telewizji posiedzeniach Sejmu czy serwisach informacyjnych.

W kwestii podania zawnioskowanego dokumentu do wiadomości publicznej, w ocenie skarżącego, do takiego podania doszło. Jak bowiem wynika z retransmisji medialnej oraz z zapisu sprawozdania stenograficznego z posiedzenia Sejmu z dnia 11 maja 2016 r., Minister Infrastruktury i Budownictwa Andrzej Adamczyk nie tylko wspomniał o istnieniu takiego dokumentu, ale nadto go zaprezentował. Wyraźnie wówczas organ wskazał, że treść dokumentu obejmuje listę roszczeń, a nie potencjalną taktykę procesową. Gdyby lista w istocie zawierała tak newralgiczne i poufne dane, których dostępu odmawia się z uwagi na ważny interes gospodarczy państwa, organ nie pozwoliłby sobie na jakiekolwiek działania, które stwarzałyby choć najmniejsze ryzyko ich ujawnienia. Dalej skarżący wskazał, iż w sytuacji, gdy organ przyjmuje, iż wniosek o dostęp do informacji publicznej nie dotyczy informacji posiadającej walor informacji publicznej, wówczas nie powinien wydawać decyzji odmownej, a jedynie pisemnie powiadomić o tym wnioskodawcę, bowiem charakter publiczny zawnioskowanej informacji nie powinien budzić najmniejszych wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do konstatacji organu, jakoby z uwagi na wykonywaną profesję, skarżący mógłby wykorzystać udostępnione informacje komercyjnie w prowadzonej przez siebie działalności oferując usługi prawnicze, stwierdził, iż tego typu argumentacja ma walor dyskryminujący osoby wykonujące określoną profesję — w tym przypadku zawody prawnicze. Jest to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji).

Powołując się na judykaturę i zagwarantowane w art. 61 Konstytucji RP prawo do informacji obejmujące między innymi dostęp do dokumentów, odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne i służących realizowaniu tych zadań skarżący wskazał, iż informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te dokumenty, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ), dalej: P.u.s.a. oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej: P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Stosownie do art. 134 § 1 i 2 P.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Skarga analizowana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Minister Infrastruktury i Budownictwa zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję wydał na podstawie art. 61 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Wskazany art. 8 ust. 2 Konstytucji stanowi, że Przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba, że Konstytucja stanowi inaczej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r. sygn. akt I OSK 884/15, publ. LEX nr 2169836 "art. 8 Konstytucji wprowadził zasadę bezpośredniego stosowania przepisów Konstytucji. Jest to reguła, od której sama Konstytucja przewiduje wyjątki, stwierdzając: "chyba że Konstytucja stanowi inaczej". Sytuacja taka wystąpi wówczas, gdy przepis ustawy zasadniczej wyraźnie uzależnia uregulowanie określonej kwestii od wydania przez parlament odpowiedniej ustawy.

Na podstawie wymienionego przepisu bezpośrednio stosowane są postanowienia, które odnoszą się zasadniczo do regulacji w zakresie wolności, praw i obowiązków człowieka i obywatela o ile nie są przedmiotem ustawy. Wynika z powyższego że przepisy Konstytucji nie mogą stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięcia indywidualnej sprawy w postępowaniu administracyjnym i przed sądami administracyjnymi."

Zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa", a w art. 61 ust. 4, że "Tryb udzielania informacji, o których mowa w ust. 1 i 2, określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu ich regulaminy". Oznacza to, że o ile unormowania dotyczące ograniczenia prawa do informacji publicznej w granicach i według kryteriów wskazanych w Konstytucji RP oraz dotyczące trybu jej udzielania stanowią materię ustawową, o tyle zakres tego prawa został wyznaczony przez prawodawcę w tekście samej Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r., K 38/01 podkreślił, że "o ile zatem w odniesieniu do art. 61 ust. 1 i 2 w związku z ust. 3 Konstytucji mamy do czynienia z konstrukcją, która zakłada uzupełniającą jedynie rolę ustawodawcy zwykłego ze względu na wyczerpujące unormowania już na poziomie konstytucyjnym - o tyle ust. 4 art. 61 Konstytucji nakłada na ustawodawcę zwykłego obowiązek wydania ustaw dotyczących trybu udzielania informacji. Tryb ten bowiem nie został w art. 61 Konstytucji unormowany tak całościowo, jak to ma miejsce w odniesieniu do zakresu materialnego oraz granic prawa dostępu do informacji publicznej", "prawo do informacji oraz jego zakres wyznaczają bowiem bezpośrednio same przepisy art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji oraz ustawy zwykłe doprecyzowujące te treści, a także ustawy o których mowa jest w art. 61 ust. 3 Konstytucji, a które wprowadzić mogą ograniczenia prawa do informacji w zakresie tam określonym".

Innymi słowy ograniczenia w dostępie do informacji publicznej, a z taką sytuacją mamy miejsce w niniejszej sprawie, muszą być zawarte w ustawach, co wynika wprost z art. 61 ust. 3 i 4 Konstytucji. Odnośnie ust. 3 art. 61 Konstytucji ograniczenie prawa dostępu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, na który to powołuje się organ, następuje między innymi na podstawie ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1167), natomiast w odniesieniu do ust. 4 art. 61 Konstytucji jedną takich z ustaw jest ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.:Dz. U. z 2016 r., poz. 1764),dalej u.d.i.p., która opiera się na koncepcji prawa do informacji jako prawa podmiotowego.

Oznacza to, iż wydanie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji jedynie na przepisach Konstytucji bez konkretyzacji ograniczenia prawa do informacji publicznej, co ma miejsce w niniejszej sprawie, zawartych w wyżej wskazanych ustawach stanowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, dające podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a P.p.s.a. zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] lipca 2016 r.

Skonkretyzowanie prawa do informacji ma miejsce w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej wskazując, że należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W myśl tych przepisów informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Uwzględniając wszystkie aspekty wynikające z treści tych przepisów, przyjąć należy, że informacją publiczną jest każda informacja dotycząca sfery faktów i danych publicznych, a więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów realizujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r. sygn. akt I OPS 8/13, publ.: https://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zaznaczyć należy, że w świetle art. 61 Konstytucji oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, zasadą jest udostępnianie informacji publicznej, zaś odmowa jej udostępnienia wyjątkiem. Minister Infrastruktury i Budownictwa bez wątpienia jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1pkt 1 u.d.i.p jako organ władzy publicznej. Nie jest też kwestionowane, że żądana informacja udostępnienie dokumentu listy roszczeń skierowanych przez wykonawców dróg publicznych w stosunku do Skarbu Państwa przedstawionego przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa na posiedzeniu Sejmu w dniu 11 maja 2016 r. posiada walor informacji publicznej. Sporną pozostaje natomiast kwestia, czy wnioskowana informacja publiczna podlega ograniczeniu.

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, że organ ograniczył dostęp do wnioskowanej informacji z dwóch powodów z uwagi na ważny interes gospodarczy państwa oraz osobę skarżącego, który jest radcą prawnym prowadzącym praktykę zawodową, co zdaniem Ministra, powoduje, iż zapoznanie się przez wnioskodawcę z informacjami dotyczącymi wszystkich roszczeń i procesów umożliwia analizę taktyki procesowej, której Skarb Państwa nie powinien być pozbawiony.

Na poparcie przedstawionej argumentacji organ nie wskazuje żadnego uzasadnienia prawnego oprócz wyżej wskazanych przepisów Konstytucji. Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 2 ust. 1 i 2 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo do informacji publicznej, a od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego. Sąd podziela stanowisko przedstawione praz skarżącego, że wywodzenie tak daleko idących wniosków bez przeprowadzenia w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń ma walor dyskryminujący osoby wykonujące zawody prawnicze i narusza art. 2 u.d.i.p.

Zważyć też należy, iż na podstawie uzasadnień obu decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa nie sposób zweryfikować, czy istotnie w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem prawa do informacji publicznej i w oparciu o jaki przepis prawa powszechnego Zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja powinny zostać tak skonstruowane, aby można było ocenić rzetelność twierdzeń organu, iż żądana informacją podlega ograniczeniu. W przeciwnym razie wnioskodawca pozbawiony byłby realnej ochrony. Tym samym organ winien wskazać konkretne okoliczności, z których wywodzi swe stanowisko z powołaniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bądź ustawy o ochronie informacji niejawnych, a nie powielać w tym zakresie jedynie abstrakcyjnie tezy, jak uczyniono w niniejszej sprawie bez odniesienia do realiów konkretnego wniosku. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, iż nie można zaniechać indywidualnej klasyfikacji informacji publicznej w każdej konkretnej sprawie, poprzestając na mechanicznym odwołaniu się do tez judykatury czy doktryny, które w realiach tej sprawy mogą pozostawać w sprzeczności z celami i wartościami, jakie przyświecają tak całej ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w zakresie wykazania, że żądana informacja publiczna podlega ograniczeniu sprowadza się do twierdzeń, że wymaga tego ważny interes gospodarczy państwa, który polega na zapobieganiu utrudnienia ochrony interesów majątkowych Skarbu Państwa w postępowaniu przed sądami powszechnymi.

Sąd stwierdza, że tak ogólnikowe uzasadnienie nie pozwala na zweryfikowanie prawidłowości stanowiska organu. Przede wszystkim z akt sprawy nie wynika jaka była podstawa prawna uznania, że mamy do czynienia z ograniczeniem prawa do informacji publicznej, bowiem jak już wyżej wskazano przepis Konstytucji nie może sam w sobie stanowić materialnej podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Obie decyzje są w tym zakresie wadliwe. Brak wyczerpującego wyjaśnienia powyższych kwestii uniemożliwia kontrolę Sądu prawidłowości dokonanej przez organ oceny ograniczenia prawa do informacji w zakresie i na zasadach określonych w przepisach ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wymaga to bowiem właściwego wyjaśnienia sprawy zgodnie z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowego uzasadnienia decyzji o odmowie, zgodnie z zasadami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 kwietnia 2014 r., VII SA/Wa 971/13, wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 734/12, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt II SA/Go 653/16), czego w niniejszej sprawie zabrakło. Zważyć bowiem należy, iż do decyzji o odmowie udostępnienia informacji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z wyjątkami wskazanymi w art. 16 ust. 2 pkt 1 i 2. Oznacza to, że decyzja musi zawierać wszystkie niezbędne elementy wymienione w art. 107 § 1 k.p.a. Natomiast uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., zatem wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W realiach niniejszej sprawy uzasadnienia kontrolowanych decyzji naruszają przepis art.107 § 3 k.p.a., a to poprzez brak prawidłowego rozważenia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna podlega ograniczeniu prawa do dostępu do informacji publicznej. Tymczasem tego typu analiza jest wymagana przez art.107 § 3 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Infrastruktury i Budownictwa uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną oraz dokona szczegółowych ustaleń, które pozwolą na rozstrzygnięcie, czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z ograniczeniem do informacji publicznej

Wobec naruszenia wskazanych powyżej przepisów prawa materialnego ,które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję.

Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 P.p.s.a.