Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 2289/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 106 § 3 i art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 7 i pkt 8
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 102 poz 1 art. 1 i art. 3 lit. a)
law: Rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów  socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również  uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Tekst mający znaczenie dla EOG).

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Protokolant Joanna Legieć po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Łd 1053/16 w sprawie ze skargi S.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od S.S. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 675 (słownie: sześćset siedemdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 14 marca 2017 r., sygn. akt III SA/Łd 1053/16 oddalił skargę S.S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w dniu 22 grudnia 2015 r. w miejscowości Y. przeprowadzono kontrolę pojazdu marki Mercedes - Benz o nr rej. [...]. Pojazdem kierował P.Z., który wykonywał regularny przewóz osób na trasie X. – Y. w imieniu skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą [...] S.S. Powyższe zostało udokumentowane protokołem kontroli nr [...] z [...] grudnia 2015 r.

Decyzją z [...] lipca 2016 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną za naruszenie przepisów o transporcie drogowym w wysokości 5000 zł, to jest nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

W wyniku odwołania skarżącego Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją z [...] września 2016 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.), art. 4 pkt 22 lit. art. 92a, art. 92b, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 ze zm.), lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym, art. 34 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 r. w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz.U.UE.L.2014.60.1 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego w postaci protokołu przesłuchania świadka – kierującego pojazdem, wypisu nr [...] z zezwolenia nr A. na wykonywanie regularnych przewóz osób w krajowym transporcie drogowym, wypisu nr [...] z zezwolenia nr B. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, rozkładów autobusowych linii X. – Z., Z. – Y. i protokołu kontroli wynika, że kierowca w dniu 22 grudnia 2015 r. prowadził pojazd nie rejestrując aktywności w postaci prowadzenia pojazdu. Organ wskazał, że skarżący wykonuje regularne przewozy osób w krajowym transporcie drogowym osób w ramach linii X. – Z. (34,4 km) i Z. – Y. (23,5025,6 km), przy czym każda oddzielnie z tych linii nie przekracza 50 km. W rzeczywistości przewoźnik wykonuje przewóz na linii X. – Y. przez Z., która to trasa przekracza 50 km, a zatem miał obowiązek rejestracji wskazań dotyczących prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. Jak bowiem stanowi art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (tj. Dz.U.UE.L.2014.60.1 ze zm., zwanego dalej: rozporządzeniem nr 561/2006), rozporządzenie to nie ma zastosowania do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Strona miała możliwość czynnego udziału w postępowaniu, a przed wydaniem decyzji prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nierejestrowanie aktywności kierowcy, prędkości pojazdu i przebytej drogi przez kierowcę, nie stanowi okoliczności wyłączającej odpowiedzialność przedsiębiorcy, o której mowa w art. 92c ustawy o transporcie drogowym.

W skardze na powyższą decyzję skarżący zarzucił naruszenie art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006 polegające na jego niezastosowaniu, art. 8 k.p.a. poprzez sprzeczność postępowania Głównego Inspektora Transportu Drogowego w kontekście wydanych decyzji administracyjnych dotyczących zezwolenia na przewóz osób na dwóch różnych liniach, a także art. 11 k.p.a., polegające na braku wyjaśnienia przesłanek kierowania się przez organ administracji ustaleniami faktycznymi, w oderwaniu od obowiązujących przepisów, w szczególności treści decyzji administracyjnych oraz postanowień prawa unijnego. Skarżący wniósł o dopuszczenie dowodu z dokumentu - pisma Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] z dnia 16 września 2016 r. - na okoliczność prawidłowości wykonywania przewozu osób na podstawie wydanego zezwolenia i podniósł, że jest on adresatem dwóch decyzji administracyjnych stanowiących zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów w krajowym transporcie drogowym. Organ administracji całkowicie pominął ich treść, podczas gdy przepisy prawa unijnego wskazane w petitum skargi wyraźnie stanowią o przewozie w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza określonej odległości.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji zaskarżonym wyrokiem oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przedstawił na wstępie podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji i stwierdził, że skarżący legitymował się w dniu kontroli dwoma zezwoleniami: zezwoleniem nr A. Marszałka Województwa [...] z dnia 24 listopada 2015 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej Z. – Y. przez [...], [...], [...], [...], [...] oraz zezwoleniem nr B. Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 września 2014 r. na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym w ramach linii regularnej X. – Z. przez [...].

W ocenie Sądu I instancji, z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika jednoznacznie, że skarżący realizował połączenia komunikacyjne na jednej trasie: X. – Y. z wyznaczonymi przystankami uwzględnionymi w rozkładzie jazdy, mimo że w każdym z zezwoleń była faktycznie wskazana jedynie część linii komunikacyjnej w rozumieniu art. 22 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym. Umieszczenie w jednym rozkładzie jazdy godzin odjazdów środków transportowych z X. do Z. i z Z. do Y., czyli objętych zezwoleniami o numerach: A. i B., możliwość zakupu biletów na całą trasę, wykonywanie przewozu na całej trasie przez jednego kierowcę i jednym środkiem transportu (pasażerowie nie musieli dokonywać przesiadek) świadczyły, że zamiarem skarżącego było wykonywanie przewozów regularnych w rzeczywistości na jednej linii, obejmującej linie regularne określone w obu omawianych zezwoleniach, na których rozkłady jazdy byłyby zsynchronizowane.

Sąd I instancji podkreślił, że z definicji linii komunikacyjnej zawartej w art. 4 pkt 8 ustawy o transporcie drogowym wynika, że jest to połączenie komunikacyjne wykonywane na określonej drodze. W rozporządzeniu nr 561/2006 w art. 3 lit. a mowa jest o przewozach regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Pojęcia "linii komunikacyjnej" nie należy wiązać jedynie z linią określoną w danym zezwoleniu, ale również z linią faktycznie realizowaną, gdy stanowi ona sumę dwóch linii, tak jak w rozpoznawanej sprawie. Celem podstawowym wprowadzenia rozporządzenia nr 561/2006 była bowiem poprawa warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólna poprawa warunków bezpieczeństwa drogowego (pkt 17 preambuły).

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że skarżący wykonywał przewóz regularny osób na podstawie dwóch zezwoleń, którego linie komunikacyjne stanowiły w rzeczywistości jedną trasę, której długość przekraczała 50 km. Powyższe wyłączało zatem prawo do zwolnienia określonego w art. 3 rozporządzenia nr 561/2006 i nakładało na skarżącego obowiązek nie tylko zainstalowania, ale i użytkowania tachografu. Wykonywanie przewozu na podstawie dwóch zezwoleń, nie wyłącza stwierdzenia że przewóz był wykonywany na trasie X. – Y., albowiem posiadanie obu zezwoleń na linie komunikacyjne X. – Z. i Z. – Y. oraz sposób stworzenia rozkładu jazdy, możliwość wykupienia przez pasażera jednego biletu z X. do Y. wskazuje, że był wykonywany przez skarżącego regularny przewóz osób na trasie X. – Y., której długość wynosiła około 58 km. Zatem przeprowadzone przez organy postępowanie ustaliło istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne, a dokonana przez nie ocena zebranego materiału dowodowego była prawidłowa. Dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

- na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 lit. a) rozporządzenia nr 561/2006 polegające na jego błędnej wykładni, co skutkowało uznaniem przez Sąd I instancji zasadności zastosowania wobec skarżącego postanowień ww. rozporządzenia;

- na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 133 § 1 p.p.s.a., polegającego na wyrokowaniu na podstawie faktów i ustaleń, które nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie ustaleniu, że skarżący w jednym rozkładzie jazdy umieścił godziny odjazdów środków transportowych do miejscowości ujętych w różnych zezwoleniach na przewóz osób;

- art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem art. 106 § 3 p.p.s.a. obejmującego brak odniesienia się w jakikolwiek sposób do zgłaszanego przez skarżącego już na etapie wniesienie skargi do Sądu I instancji dowodu z dokumentu pochodzącego z Urzędu Marszałkowskiego w postaci pisma tego organu z dnia 16 września 2016 roku.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. W piśmie z 6 czerwca 2017 r. organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi na tą decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że w okolicznościach stanu faktycznego sprawy, co do których nie ma zasadniczego sporu – w toku postępowania ustalono mianowicie, że należącym do strony środkiem transportu prowadzonym przez jej pracownika był wykonywany przewóz osób na trasie X.– Z. – Y., łącznie o długości około 58 km i z możliwością wykupienia biletu na całą tą trasę, w ten sposób, że na podstawie zezwolenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 września 2014 r., nr B. realizowana była trasa na linii komunikacyjnej X. – Z., zaś na podstawie zezwolenia Marszałka Województwa [...] z dnia 24 listopada 2015 r., nr A. trasa na linii komunikacyjnej Z. – Y., a wykonywaniu tak przebiegającego przejazdu nie towarzyszyła rejestracja aktywności kierowcy za pomocą przystosowanego do tego urządzenia – za prawidłowe należało uznać stanowisko organów administracji odnośnie do wypełnienia przez stronę wskazanym działaniem znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 6.2.1. Załącznika nr 3 do tej ustawy oraz odnośnie do braku podstaw kwalifikowania wskazanego sposobu przewozu osób, jako sytuacji opisanej w hipotezie art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają – wbrew oczekiwaniom strony skarżącej – prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem. Zarzuty te należy uznać za nieusprawiedliwione.

Odnosząc się na wstępie do opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. zarzutów naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz zarzutu naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a., zarzuty te należy uznać za niezasadne.

Ocena zasadności omawianych zarzutów kasacyjnych – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – wymaga przypomnienia, że z wyrażonej na gruncie przywołanego przepisu prawa zasady orzekania sądu administracyjnego I instancji na podstawie akt sprawy wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd orzeka na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organy administracji publicznej w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, uwzględniając również, zgodnie z art. 106 § 4 p.p.s.a., powszechnie znane fakty, a także, jak stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a., dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny orzeka więc na podstawie akt sprawy, rozpatrując ją na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy - rozumiany, jako oparcie rozstrzygnięcia na istotnych w sprawie faktach udokumentowanych w aktach sprawy - oznacza orzekanie na podstawie materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy i stanowiącego podstawę faktyczną wydania zaskarżonego aktu oraz zakaz wykraczania poza ten materiał. Konsekwencją powyższego, jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym jest to, że naruszenie zasady określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a., może stanowić, w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a, usprawiedliwioną podstawę kasacyjną, jeżeli polega w szczególności na: 1) oddaleniu skargi, mimo niekompletnych akt sprawy, 2) pominięciu istotnej części tych akt, 3) przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i 4) oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. np. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r., sygn. akt I FSK 497/09). Naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie więc takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1645/09). Innymi słowy, art. 133 § 1 p.p.s.a. może być podstawą skargi kasacyjnej tylko wówczas, gdy sąd przyjął jakiś fakt na podstawie źródła znajdującego się poza aktami sprawy, a nie gdy przyjął coś na skutek niedokładnej lektury akt. Wobec tego więc, że przywołany przepis wyznacza granice, w których może operować sąd administracyjny przyjmując za podstawę orzekania w sprawie dany stan faktyczny, a naruszenie przywołanego przepisu może mieć miejsce jedynie w sytuacji wyjścia poza te granice, to tak długo, jak długo sąd mieści się w tych granicach, ewentualne błędy w odczytaniu akt skutkować będą błędnym przedstawieniem stanu sprawy, czyli ewentualnym naruszeniem art. 141 § 4 (por. również wyroki NSA: z dnia 27 sierpnia 2010 r., II FSK 558/09 oraz z dnia 24 czerwca 2009 r., II FSK 287/08).

W świetle powyższego, upatrywanie naruszenia art. 133 § 1 oraz art. 106 § 3 p.p.s.a. w okolicznościach eksponowanych na gruncie omawianych zarzutów kasacyjnych nie może być uznane za usprawiedliwione.

Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do wskazywanego w skardze kasacyjnej sposobu naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 p.p.s.a. podkreślić, że z protokołu rozprawy przed Sądem I instancji nie wynika, aby orzekając w sprawie ze skargi na wymienioną powyżej decyzję GITD, Sąd ten przeprowadzał uzupełniające postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Jeżeli ponadto, wymieniony przepis prawa ustanawiając w określonym nim zakresie wyjątek od zasady, o której mowa w art. 133 § 1 p.p.s.a. precyzyjnie określa kumulatywne przesłanki jego stosowania – co w tym względzie ma nie mniej istotne znaczenie dla oceny skuteczności omawianego zarzutu kasacyjnego, albowiem koncentruje się on wyłącznie na jednej z nich i to w sposób, który nie uwzględnia wyżej przedstawionych konsekwencji zasady odnoszącej się do granic, w których może operować sąd administracyjny – zaś celem postępowania dowodowego prowadzonego na jego podstawie – przy założeniu, że dany dowód z dokumentu będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu – nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy właściwe w sprawie organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń (por. wyrok NSA z dnia 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05), to tym bardziej stanowisko strony skarżącej odnośnie do naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. należy uznać za niezasadne.

W korespondencji do przedstawionych argumentów, w odniesieniu do przesłanki "niezbędności" dowodu dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości trzeba podkreślić, że wskazywany przez stronę dowód nie pozostając w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu, nie mógł być tym samym uznany za przydatny dla realizacji celu – w tym również wykazania tezy dowodowej – eksponowanego przez stronę skarżącą. Mianowicie z tego zasadniczego powodu, że to nie organ samorządu terytorialnego (czy też urząd tego organu) – jakkolwiek uprawniony do wydawania stosowanych zezwoleń – jest uprawniony do kontroli przestrzegania przepisów prawa w zakresie przewozu drogowego wykonywanego pojazdami samochodowymi oraz egzekwowania obowiązków ich przestrzegania, w tym poprzez nakładanie sankcji administracyjnych za ich naruszenie. Realizacja tych zadań oraz wynikających z nich kompetencji – co trzeba podkreślić – należy bowiem do Inspekcji Transportu Drogowego oraz jej organów (por. art. 48, art. 50 i n., art. 93 i n. ustawy o transporcie drogowym).

To zaś oznacza, że próba wykazania za pośrednictwem pisma z dnia 16 września 2016 r. wystawionego z upoważnienia Marszałka Województwa [...] – i to ponadto w sytuacji, gdy jego treść odnosi się wyłącznie (bo inaczej być przecież nie mogło) do przywołanego powyżej zezwolenia nr A. – prawidłowości, a co za tym idzie również zgodności z prawem wykonywania przewozu osób na trasie X. – Z. – Y., a tym samym braku podstaw do nałożenia kary pieniężnej, nie mogła być uznana za skuteczną. Tym samym, nieuwzględnienie, czy też nawet samo pominięcie przez Sąd I instancji wymienionego pisma, nie mogło stanowić okoliczności, której strona przypisuje istotne w sprawie znaczenie.

W odniesieniu natomiast do wskazywanego w skardze kasacyjnej sposobu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że jakkolwiek faktem jest, iż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji operuje terminem "jednego rozkładu jazdy" (por. s. 12), to jednak z okoliczności tej nie sposób jest jednak wywodzić konsekwencje wskazywane przez stronę skarżącą.

Przede wszystkim dlatego, że powyższe należałoby oceniać z perspektywy powyżej przedstawionych argumentów, w świetle których eksponowana przez stronę skarżącą okoliczność mogłaby świadczyć jedynie o błędnym odczytaniu akt skutkującym błędnym przedstawieniem sprawy – co stanowi naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a zarzutu takiego skarga kasacyjna nie stawia – nie zaś, co trzeba podkreślić, o wyjściu poza granice wyznaczone aktami sprawy. O zasadności tego wniosku świadczy bowiem to, że operując kwestionowaną przez stronę konwencją, Sąd I instancji pozostając w granicach wyznaczonych materiałem akt sprawy trafnie jednocześnie eksponował znaczenie tych wynikających z niego okoliczności, które odnosiły się do: wykonywania przewozu osób na trasie X. – Z. – Y. (łącznie o długości około 58 km) przez jednego kierowcę, jednym środkiem transportu (bez przesiadek); możliwości kupna biletu na całą tą trasę; wykonywania tego przewozu na podstawie dwóch zezwoleń, to jest zezwolenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 3 września 2014 r., nr B. (trasa X. – Z.) oraz zezwolenia Marszałka Województwa [...] z dnia 24 listopada 2015 r., nr A. (trasa Z. – Y.) – każda z wymienionych linii komunikacyjnych o długości krótszej niż 50 km; braku rejestracji aktywności kierowcy za pomocą przystosowanego do tego urządzenia (por. s. 12, s. 13, s. 14 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

To wymienione okoliczności – jak w pełni zasadnie trzeba przyjąć – nie zaś okoliczność eksponowana przez stronę skarżącą, miały zasadnicze znaczenie w sprawie. Walorowi ich istotności dla oceny prawidłowości stanowiska odnośnie do ziszczenia się przesłanek odpowiedzialności strony skarżącej za przypisane jej naruszenie prawa, w żadnym stopniu nie można więc przeciwstawiać argumentu o operowaniu przez Sąd I instancji terminem "jednego rozkładu jazdy". Nie ma to bowiem w rozpatrywanej sprawie żadnego znaczenia.

Za nieusprawiedliwiony należało również uznać zarzut błędnej wykładni art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Odnosząc się do tego zarzutu w punkcie wyjścia trzeba podkreślić, że zarzut błędnej wykładni prawa materialnego to zarzut wadliwego zrekonstruowania normy prawnej, to jest mylnego zrozumienia treści przepisu przez sąd administracyjny I instancji, który wymaga - aby mógł być rozpatrzony - wykazania na czym dokładnie polegała błędna wykładnia przepisu, którego zarzut kasacyjny dotyczy oraz jaka powinna być jego wykładnia prawidłowa, co jednocześnie oznacza potrzebę podjęcia merytorycznej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odnośnie do tego rodzaju kwestii spornej.

Uwzględniając powyższe, za uzasadniony należy uznać wniosek, że omawiany zarzut kasacyjny nie może odnieść skutku oczekiwanego przez stronę skarżącą z tego powodu, że jego uzasadnienie de facto nie zawiera wymienionego elementu, w tym zwłaszcza propozycji odnośnie do prawidłowej wykładni art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

Zarzucając Sądowi I instancji, że w odniesieniu do podejścia do rozumienia wymienionego przepisu prawa unijnego – które nie jest jednak, co trzeba podkreślić podejściem nieprawidłowym – Sąd ten oparł się na argumentach natury faktycznej, strona skarżąca nie dość, że pomija jednak wszystkie te wywody zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, które odwołują się do istoty omawianej regulacji determinowanej jej funkcjami i celami, o których w pełni zasadnie należy wnioskować na podstawie, zwłaszcza pkt 17, pkt 24, pkt 28, pkt 36 wprowadzenia do wymienionego rozporządzenia unijnego (por. s. 12 – 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku) – co nota bene nie mogło również pozostawać bez wpływu na rezultat sądowej kontroli prawidłowości zastosowania w stanie faktycznym sprawy spornego przepisu prawa przez organ administracji – to przede wszystkim sama do tego rodzaju argumentów się odwołuje. A to poprzez eksponowanie znaczenia okoliczności posiadania dwóch zezwoleń na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie osób, których daty wydania są różne i oddzielone od siebie w czasie okresem 14 miesięcy oraz akcentowanie w kontekście sposobu ich wykorzystywania znaczenia argumentu odwołującego się do celów, którym to miało służyć, a mianowicie "optymalizacji rezultatów działalności", "komfortu pasażerów" oraz "racjonalizacji kosztów działalności".

Nie są to jednak argumenty natury prawnej, które można byłoby uznać za osadzone na gruncie treści, funkcji oraz celów spornej w sprawie regulacji unijnej.

Determinowany eksponowanymi przez stronę skarżącą celami sposób korzystania z tych zezwoleń, których treść nie była kwestionowana w rozpatrywanej sprawie – a w tej mierze ważne jest przecież i to, jakie dokładnie uprawnienia (oraz obowiązki) wynikają z każdego z tych zezwoleń z osobna zwłaszcza, że wydane zostały one przez dwa różne i niezależnie działające od siebie organy na dwie odrębne, a więc i tym samym różne linie regularne – w żadnym razie nie może być uznany za korespondujący z celami rozporządzenia (WE) nr 561/2006, które ukierunkowane zostały na ochronę sfery socjalnej pracowników sektora transportowego oraz ochronę bezpieczeństwa transportu drogowego (por. również art. 1), a w konsekwencji za mieszczący się w ustanowionym w art. 3 lit. a) przywołanego rozporządzenia wyjątku od zasad ogólnych przyjętych na gruncie wymienionego aktu prawa unijnego.

Zwłaszcza, gdy w odniesieniu do tej ostatniej kwestii podnieść, że wynikający z przywołanego przepisu prawa wyjątek od stosowania wymienionego rozporządzenia – który nota bene musi ze swej istoty podlegać wykładni ścisłej – odnosi się do przewozu drogowego pojazdami używanymi do przewozu osób w ramach przewozów regularnych, których trasa nie przekracza 50 km. Jeżeli więc na gruncie tego przepisu prawodawca unijny stanowi o "przewozach regularnych", których wykonywanie podlega na gruncie prawa krajowego reglamentacji prawnej, to za uzasadniony należy uznać wniosek, że wymienione pojęcie należy odnieść do przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, których wykonywanie wymaga zezwolenia właściwego organu. W rozpatrywanej sprawie nie jest zaś sporne, że strona legitymowała się wymienionymi powyżej zezwoleniami na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym, a mianowicie na linii regularnej X. – Z. oraz na linii regularnej Z. – Y., z których każda, gdy chodzi o trasy, nie przekraczała 50 km. Synchronizując zaś rozkłady jazdy wymienionych linii komunikacyjnych (por. również art. 4 pkt 7 i pkt 8 ustawy o transporcie drogowym), przy wykorzystaniu wymienionych zezwoleń strona skarżąca w praktyce realizowała przewóz regularny osób w krajowym transporcie drogowym na trasie X. – Z. – Y., to jest przewóz osób na dystansie około 58 km, a więc na dystansie dłuższym, niż określony w art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006.

W rekapitulacji powyższego, z punktu widzenia treści art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 oraz w relacji do celów wymienionego aktu prawnego, za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że ocena odnośnie do zaktualizowania się sytuacji opisanej w przywołanym przepisie prawa w żadnym stopniu, ani też zakresie nie może abstrahować od długości rzeczywistej trasy, na której wykonywany jest przewóz osób, a ocenie odnośnie do braku podstaw powoływania się na ustanowiony w tym przepisie wyjątek od zasad ogólnych, nie sprzeciwia się to, że przewóz osób wykonywany jest na podstawie kilku zezwoleń, których linie komunikacyjne – gdy chodzi o każdą z nich z osobna – są krótsze niż 50 km, lecz w sumie dłuższe niż 50 km.

W świetle przedstawionych argumentów nie ma więc podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji naruszył art. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 w związku art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) oraz z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.