Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 597/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Paweł Kowalski (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2019 roku sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] roku, nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącego A. P. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. A. P.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z [...] r. utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy Z. z [...] r. ustalającą J.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi i drogą wewnętrzną na działce nr 40/1, obręb [...] P. w gminie Z.

. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że ww. decyzja Wójta Gminy Z. z [...] r. dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Obszar przyjęty do analizy został wyznaczony w odległości około 114 m wokół granic całej działki, tj. w granicach trzykrotnej szerokości frontu działki objętej inwestycją, która według ustaleń autora analizy wynosi 38 m (38 m x 3 = 114 m). Dokonane w tym zakresie ustalenia znajdują potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy. Kontynuacja w zakresie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu również, w ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości w świetle ustaleń analizy, ponieważ w obszarze analizowanym znajdują się cztery działki zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną (działki o nr: 39/5, 39/6, 39/11 i 30/12). Organ pierwszej instancji, w ocenie Kolegium prawidłowo objął analizą w zakresie cech i wskaźników oraz gabarytów i formy architektonicznej nowej zabudowy wszystkie działki zabudowane znajdujące się w obszarze analizowanym. Na tej podstawie ustalił linię nowej zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy na działce nr 39/12. Pomimo lakonicznej argumentacji rozwiązania przyjętego przez autora analizy, organ drugiej instancji uznał je za uzasadnione z punktu widzenia istniejącego ładu przestrzennego. Działki sąsiadujące z terenem planowanej inwestycji od strony wschodniej (o nr 38/12, 39/11, 39/5, 39/6), zabudowane są w sposób zbliżony do planowanego przez inwestora, tj. jeden budynek mieszkalny za drugim stosunku do drogi gminnej. Budynek mieszkalny na działce nr 39/12 położony jest w odległości 10 m od granicy pasa drogowego, natomiast budynek mieszkalny na działce nr 39/5 położony jest w odległości około 50 m od granicy pasa drogowego, przy czym działka ta jest oddzielona od granicy pasa drogowego inną działką niezabudowaną oznaczoną nr. 39/4. Zatem istniejąca linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega tworząc uskok, co uzasadniałoby w myśl § 4 ust. 3 rozporządzenia, wyznaczenie linii nowej zabudowy jako kontynuacji linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego (tj. zabudowy położonej na działce nr 39/5). Jednak z uwagi na to, że działka nr 30/4 rozdzielająca działkę nr 39/5 od pasa drogowego jest niezabudowana, zaś jej parametry wskazują na jej budowlany charakter, zdaniem organu należy domniemywać, że w przyszłości zostanie zabudowana. W takiej sytuacji wyznaczenie linii nowej zabudowy na działce nr 40/1, jako kontynuacji linii zabudowy na działce nr 39/12 jest uzasadnione z punktu widzenia ładu przestrzennego na analizowanym terenie, ponieważ utrwali określony standard zabudowy zmierzający do zachowania określonego porządku urbanistycznego. Nawet gdyby zabudowa działki o nr 39/4 nie została w przyszłości zrealizowana (co mało prawdopodobne), to i tak wymagania ładu przestrzennego przemawiają za powyższym ustaleniem linii nowej zabudowy. Istniejąca zabudowa na działkach bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji oraz planowana zabudowa nawiązują do siebie pod względem wzajemnego usytuowania budynków w układzie prostopadłym w stosunku do drogi publicznej (jeden za drugim) oraz równoległym do dróg wewnętrznych, bezpośrednio skomunikowanych z tymi działkami (działki o nr 39/12 i 39/11 z istniejącą ul. A, natomiast budynki na działce nr 40/1 z planowaną drogą wewnętrzną). Wyznaczenie linii nowej zabudowy w odległości 15 m od krawędzi pasa drogi gminnej, a nie jak w przypadku działki nr 39/12, w odległości 10 m, spowodowane jest inną szerokością pasa drogowego w tym miejscu. Ze wskazanych wyżej względów ustaloną w decyzji linię zabudowy Kolegium uznało za uzasadnioną wynikami analizy, w myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia.

Dalej kolegium przypomniało, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony w granicach do 8% do 15%, tj. w granicach istniejących wskaźników zabudowy na analizowanych działkach, co znajduje umocowanie w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w przedziale od 55% do 75%, tj. na poziomie skrajnych wartości występujących na analizowanych działkach. Szerokość elewacji frontowej została wyznaczona na poziomie średniej szerokości elewacji frontowych istniejących na analizowanym terenie, tj. 15 m z tolerancją do 20%, co spełnia wymagania określone w § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej jej gzymsu lub attyki została wyznaczona w granicach od 3 m do 4 m, natomiast wysokość kalenicy głównej została ustalona w granicach od 7 m do 9 m, tj. w granicach wielkości występujących na analizowanym terenie, co czyni zadość wymaganiom określonym w § 7 ust. 4 i § 8 rozporządzenia. Geometria dachu została wyznaczona w nawiązaniu do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym tj. jako dach o kącie nachylenia połaci od 20° do 40° oraz kalenicy głównej równoległej lub prostopadłej do frontu działki (§ 8 rozporządzenia).

Teren objęty inwestycją oznaczony jest w ewidencji gruntów i budynków jako grunty rolne IV i V klasy bonitacyjnej (RIV i RV) nie podlegające ochronie na postawie przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161). Zdaniem Kolegium wydana decyzja jest zgodna z odrębnymi przepisami, co wynika z przeprowadzonej analizy.

Działka objęta planowaną inwestycją położona jest w odległości około 300 m od elektrowni wiatrowej o mocy nieprzekraczającej 1 MW i wysokości nieprzekraczającej 75 m. Do postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji nie mają jednak zastosowania normy odległościowe uregulowane ustawą z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach z zakresie elektrowni wiatrowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 961 ze zm.). z uwagi na przepis art. 14 ust. 2 cyt. ustawy. Teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do zaopatrzenia w wodę - zapewnienie gestora sieci wodociągowej - pisma z 12 grudnia 2017 r., oraz 31 stycznia 2019 r., a także do energii elektrycznej - zapewnienie gestora sieci energetycznej z 8 maja 2019 r.. Na żądanie Kolegium inwestor przedstawił aktualne zapewnienie gestora sieci energetycznej, a tym samym zostało usunięte uchybienie organu pierwszej instancji, który wydał decyzję w oparciu o nieaktualne zapewnienie z 21 listopada 2016 r. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Projekt decyzji został uzgodniony z właściwymi organami specjalistycznymi, tj. z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. - w zakresie urządzeń wodnych, ze Starostą [...] - w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych, jak również z zarządcą dróg gminnych - w zakresie dostępu do drogi publicznej, poprzez milczącą akceptację (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Kolegium stwierdziło też, iż rozstrzygnięcie zawiera elementy wymagane ustawą, a wskazane w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja posiada załączniki, o których mowa w§ 9 ust. 2 rozporządzenia, tj. wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zawierające część tekstową i graficzną oraz mapę w skali 1:1000.

Odnosząc się do zarzutów odwołania złożonego przez A.P. Kolegium stwierdziło, że sporna inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, dla których wymagane jest uzyskanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania zgodnie z przepisami wskazanej ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018r., poz. 2081).. także w ocenie organu zarzuty dotyczące nieprawidłowości w ustaleniu udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach przyjętych do analizy oraz na działce objętej inwestycją, są bezzasadne. Po pierwsze, odwołujący się zarzucając nieprawidłowe ustalenie ww. wskaźnika na działce nr 39/12, nie wskazał na czym opiera swoje twierdzenie. Po drugie, obowiązujące przepisy prawa nie wymagają ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenie objętym planowaną inwestycją (§ 1 rozporządzenia). Ustalenia tego wskaźnika w wydanej decyzji nie można uznać za błędne, jednakże nie jest ono wiążące w kolejnym etapie inwestycyjnym. W ocenie Kolegium również zarzut odnoszący się do niezgodności w zakresie kierunku kalenic głównych zabudowy położonej na analizowanym terenie (w stosunku do drogi wewnętrznej - w analizie urbanistycznej, w stosunku do drogi gminnej - w decyzji), jest bezzasadny. Niezgodność ta nie ma znaczenia dla oceny prawidłowości wydanej decyzji oraz dokonanych w niej ustaleń, ponieważ zgodnie z § 8 w z związku z § 2 pkt 5 rozporządzenia, kierunek kalenicy głównej dachu ustala się w stosunku do frontu działki rozumianego, jako część działki budo-walnej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Z wniosku inwestora wynika, że główny wjazd lub wejście na działkę nr 40/1 będzie odbywał się z drogi gminnej, co oznacza, że kierunek kalenicy głównej dla nowej zabudowy został wyznaczony prawidłowo oraz jest zgodny z ustaleniami faktycznymi.

Skargę na powyższą decyzję wniósł A. P., zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w aktach sprawy w chwili wydania decyzji, znajdowały się stosowne zapewnienia gestorów sieci o zagwarantowaniu dostępu do uzbrojenia terenu i w konsekwencji uznanie, że istniejąca i projektowana sieć uzbrojenia terenu pozwalała na przeprowadzenie inwestycji, objętej wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy - podczas gdy w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji brak było takich dokumentów w aktach sprawy,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego poprzez dowolne ustalenie warunków zabudowy polegające na niespójności analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z decyzją o warunkach zabudowy i nie wskazaniu w analizie kątów nachylenia dachów w budynkach na analizowanym terenie i przyjęcie na wnioskowanym terenie parametrów kąta nachylenia połaci dachu od 20° do 40°,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 i § 5 rozporządzenia, poprzez dowolne ustalenie warunków zabudowy polegające na niespójności w zakresie ustalenia powierzchni zabudowy na wnioskowanej działce i przyjęciu w analizie urbanistycznej, iż wskaźnik ten nie może przekroczyć 10 %, zaś w decyzji wskazaniu przedziału 8-15 % powierzchni terenu inwestycji,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 rozporządzenia, poprzez dowolne przeprowadzenie analizy na podstawie zabudowy, która w części jest objęta decyzją o pozwoleniu na użytkowania, a inna nie, a także niewzięcia pod analizę innych zabudowań, które nie są objęte decyzją o pozwoleniu na użytkowania, co jednocześnie wpływa na ustalenie wskaźników w decyzji o warunkach zabudowy, a także przyjęciu w analizie urbanistycznej średniego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 68%, podczas gdy w wydanej decyzji o warunkach zabudowy wskazano, że "powierzchnia biologicznie czynna nie może przekroczyć przedziału 55%-75%",

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego wadliwe zastosowanie i nieuzasadnienie w sposób wystarczający motywów swojego rozstrzygnięcia - w szczególności poprzez pominięcie przez organ drugiej instancji ustosunkowania się do zarzutu naruszenia decyzji SKO w S. nr [...] w zakresie ustaleń dotyczących zaopatrzenia w energię elektryczną oraz zaopatrzenia w wodę z uwagi na ich "niesprecyzowanie",

- art. 128 k.p.a., poprzez nierozpatrzenie zarzutu skarżącego dotyczącego błędnie wskazanej powierzchni czynnej biologicznie, która zgodnie z decyzją "nie może przekroczyć przedziału 55%-75%" i stwierdzeniu przez organ, iż skarżący nie wskazał na czym opiera swoje twierdzenie, co winno w ocenie organu być poparte wiarygodnymi dowodami, chociaż to organ winien skontrolować legalność wydanej decyzji,

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Wójta Gminy Z. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi i drogą wewnętrzną na działce nr. 40/1 i w konsekwencji naruszenie pomimo istnienia podstaw faktycznych i prawnych do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, a wskazanych przez skarżącego w złożonym odwołaniu,

- art. 64 ust. 1 w zw. z art. 54 pkt. 2 lit. b u.p.z.p w zw. z art. 107 § 2 k.p.a. z uwagi na powołanie się przez organ w części 2 decyzji pkt 2 lit. e na nieistniejący akt prawny tj. rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 r. w sprawie wartości progowych poziomu hałasu, który obowiązywał do 27 lipca 2005 r,.

- naruszenie art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a., poprzez niezachowanie zasady równego traktowania i odstąpieniu przez organ od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, z uwagi na bezpodstawne uznanie, że rów na granicy działki nr 40/1 nie istnieje, a w stosunku do sąsiedniej działki nr 39/1 istnieje i wymaga to zachowania odpowiedniej odległości przy sadowieniu budynku.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W treści odpowiedzi wyjaśniło, że wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki został ustalony w granicach od 8% do 15%, tj. w granicach istniejących wskaźników zabudowy na analizowanych działkach, co znajduje umocowanie w § 5 ust. 2 rozporządzenia. Udział powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w przedziale od 55% do 75%, tj. na poziomie skrajnych wartości występujących na analizowanych działkach. Zarzuty dotyczące nieprawidłowości w ustaleniu udziału powierzchni biologicznie czynnej na działkach przyjętych do analizy oraz na działce objętej inwestycją, są bezzasadne. Po pierwsze, skarżący zarzucając nieprawidłowe ustalenie ww. wskaźnika na działce nr 39/12, nie wskazał na czym opiera swoje twierdzenie. Nie wystarczy, jak to uczynił skarżący, podanie własnych danych, należy poprzeć je wiarygodnymi dowodami. W przeciwnym razie twierdzenia odwołującego są gołosłowne. Po drugie, obowiązujące przepisy prawa nie wymagają ustalenia w decyzji o warunkach zabudowy wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej na terenie objętym planowaną inwestycją (§ 1 rozporządzenia). Ustalenia tego wskaźnika w wydanej decyzji nie można uznać za błędne, jednakże nie jest ono wiążące w kolejnym etapie inwestycyjnym.

Nadto w ocenie organu niewskazanie w treści analizy, że kąt nachylenia połaci dachowych istniejącej zabudowy zawiera się w przedziale 20°-40° nie stanowi uchybienia mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Istotnym jest także, że skarżący nie kwestionuje istnienia ww. wartości parametru w badanym terenie. Podsumowując ustalenia w zakresie parametrów stwierdzonej zabudowy (s. 3 analizy), organ wskazał, iż parametry nowej zabudowy powinny przyjąć zastane wartości minimalne i maksymalne i tak też zostały ustalone m.in. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu, attyki oraz wysokość głównej kalenicy, a tym samym i kąt nachylenia połaci dachowych został zawarty w stwierdzonych granicach od 20° do 40°. Ustalenie to nie uwzględnia tym samym wniosku inwestora oczekującego ustalenia parametru o wartości 30°- 45°. Z map znajdujących się w aktach sprawy wynika, że układ połaci dachowych był przedmiotem analizy urbanistycznej.

Kwestia lokalizacji obiektów kubaturowych w obszarze dolinnym powinna wynikać z przepisów prawa. Decyzja w sprawie warunków zabudowy jest decyzją związaną co oznacza, że może zostać wydana po spełnieniu ściśle określonych przesłanek (art. 61 u.p.z.p.), natomiast zawarte w niej uwarunkowania nowej zabudowy powinny wynikać z przepisów prawa. W obowiązującym porządku prawnym brak jest powszechnie obowiązującego przepisu nakazującego umieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń dotyczących lokalizacji obiektów kubaturowych w sąsiedztwie rowów. Ewentualne ograniczenia w tym zakresie mogą zostać wprowadzone przez zarządcę wód w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

Organ dodał, że teren planowanej inwestycji ma zapewniony dostęp do zaopatrzenia w wodę - zapewnienie gestora sieci wodociągowej, a także do energii elektrycznej - zapewnienie gestora sieci energetycznej. Na żądanie Kolegium inwestor przedstawił aktualne zapewnienie gestora sieci energetycznej, a tym samym zostało usunięte uchybienie organu pierwszej instancji, który wydał decyzję w oparciu o nieaktualne zapewnienie z dnia 21 listopada 2016 r. Uchybienie to nie miało jednak istotnego wpływu na wynik sprawy.

Wskazanie w decyzji lokalizacyjnej przez Wójta Gminy Z., że poziom hałasu nie może przekroczyć norm przewidzianych dla terenów mieszkaniowych wynikających z nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 r. w sprawie wartości progowych poziomów hałasu (Dz.U. z 2002 r. nr 8, poz. 81) pozostaje bez wpływu na sprawę. Z treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W pkt. 5 decyzji dot. ochrony interesów osób trzecich zostało również wskazane, że inwestycja nie może powodować uciążliwości w zakresie hałasu. Ponadto kwestię dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w tym norm obowiązujących na terenie zabudowy mieszkaniowej, reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Tym samym okoliczności ustalenia w 2009 r. warunków zabudowy dla działki nr 39/1 pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

W ocenie Kolegium zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), jak i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna dlatego zaskarżona decyzja i poprzedzająca nią decyzja Wójta Gminy Z. z [...] r. ustalającą J. M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi i drogą wewnętrzną na działce nr 40/1, obręb [...] P. w gminie Z. podlegają uchyleniu. Zarzuty podniesione w skardze dotyczące sprzeczności pomiędzy decyzją Wójta Gminy Z. z analizą urbanistyczną oraz wadliwości samej analizy urbanistycznej w zakresie geometrii dachu ( § 1 pkt.5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – Dz.U 164 poz.1588 ), co zostało zaakceptowane przez Samorządowego Kolegium Odwoławcze. Istotnie opisane w skardze zarzuty okazały się uzasadnione. W szczególności zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy w naruszają przepisy postępowania to jest art.7 i art.77 kpa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego. Pozostałe zarzuty sformułowane w skardze są niezasadne.

Sądy administracyjne, zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. sprawują kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego, o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powyższe oznacza, że sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie, niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze, jak i ponad te zarzuty, w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli legalności w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy o ustaleniu J.M. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie czterech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z urządzeniami technicznymi i drogą wewnętrzną na działce nr 40/1, obręb [...] P. w gminie Z.

Organy obu instancji rozpoznały wniosek skarżących o ustalenia warunków zabudowy w trybie i na zasadach określonych w przepisach ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p.

W świetle art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga co do zasady ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Z uwagi na określony układ czynności procesu inwestycyjno-budowlany decyzja ta wydawana jest na etapie poprzedzającym wystąpienie inwestora z wnioskiem o pozwolenie na budowę, stanowiąc konieczny załącznik do tego wniosku (art. 33 ust. 2 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane). Decyzja ta wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 u.p.z.p.), który przed jej wydaniem sprawdza zgodność projektu budowlanego z zwartymi w niej ustaleniami (art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane). Rozpoczęcie robót budowalnych możliwe jest dopiero na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane).

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach tego przepisu. Pozytywne rozpatrzenie wniosku o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy możliwe jest jedynie gdy:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zasadnicze wątpliwości, jakie wyłoniły się na tym tle dotyczą spełnienie przesłanki dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Przepis ten uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

Tym samym w toku postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy analizie poddane powinno być spełnienia przez nową zabudowę (w rozpoznawanej sprawie ) wymagań kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników zabudowy oraz zagospodarowania terenu w zakresie gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu.

W art. 61 ust. 6 i 7 u.p.z.p. zawarto upoważnienie do ustalenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego z uwzględnieniem sposobu ustalenia ustalania linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Upoważnienie to koresponduje ściśle z uregulowanym w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p wymogiem tzw. kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu w przypadku budowy nowego obiektu budowlanego, na terenie na którym nie uchwalono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Arkadiusz Despot-Mładanowicz (w:) Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, (red.) Alicja Plucińska - Filipowicz, Marek Wierzbowski, LexisNexis, Warszawa 2014, s. 485).

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Prawodawca dodaje w § 3 ust. 2 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r., że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Sporządzenie analizy architektoniczno - urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Przede wszystkim jest dowodem, który z mocy § 3 ust. 1 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. w celu ustalenia warunków dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu musi być przeprowadzony w toku postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wynik tej analizy, zawierający część tekstową, stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 2 powołanego rozporządzenia ). Wreszcie ustawodawca wprowadził wymogi, co do formy tego dowodu, i tak ma on mieć część tekstową i graficzną ( § 9 ust.2 ), część graficzną analizy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art.52 ust.2 pkt.1 u.p.z.p, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii, z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia ). Ustawodawca, zgodnie z brzmieniem art. 60 ust. 4 u.p.z.p powierzył zadanie sporządzenia projektu decyzji o warunkach zabudowy osobie posiadającej odpowiednie kwalifikacje, określone w ustawie. Ma to być z założenia profesjonalista przygotowany do prac projektowych i planistycznych. Osoba taka może być pracownikiem urzędu lub opracowywać projekty decyzji na zlecenie urzędu. W przypadku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (zwanej powszechnie analizą urbanistyczno-architektoniczną), która stanowi podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz w konsekwencji analizy zostało obwarowane w przepisach prawa wprost wymogiem posiadania stosownych uprawnień. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego również wskazuje się, że analizę urbanistyczną sporządza architekt lub urbanista ( Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2018 r., II OSK 2582/17 ).

Niezależnie od szczególnego charakteru analizy architektoniczno-urbanistycznej jest ona dowodem w sprawie, który winieni być sporządzony ( przeprowadzony ) w taki sposób, aby możliwa była kontrola w toku postępowania administracyjnego i sądowo-administracyjnego. Powołane w analizie fakty powinny być łatwo sprawdzalne, a sam wywód powinien być jasny.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi niedopuszczalna jest sytuacja, kiedy decyzja o warunkach zabudowy jest sprzeczna z wynikami analizy architektoniczno-urbanistycznej, albo analiza nie poddaje się kontroli.

Zgodnie z § 5 ust.1 rozporządzenia, wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z analizy architektoniczno-urbanistycznej wynika, że na wnioskowanej działce wskaźnik planowanej zabudowy w stosunku do powierzchni terenu inwestycji nie może przekroczyć 10%. Tymczasem z decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] roku ( pkt.2.1.c ) wynika, że ów wskaźnik na może przekroczyć przedziału 8%-15%, § 5 ust.2 rozporządzenia stanowi, że dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust.1, przy czym z przedmiotowej analizy nic takiego nie wynika. W szczególności jej autor nie wskazuje na celowość odstąpienia od wartości średniej, tym bardziej więc tego nie uzasadnia. Decyzją organu pierwszej instancji jest więc w oczywisty sposób sprzeczna a analizą.

Powołane rozporządzenie nie zawiera żadnych wymogów w zakresie określenia powierzchni biologicznie czynnej planowanej inwestycji. Zakres przedmiotowy jest stosowania opisany jest w § 1, zgodnie z którym określa ono sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w tym wymagania dotyczące ustalenia: 1) linii zabudowy, 2 ) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, 3) szerokości elewacji frontowej, 4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej ,jej gzymsu lub attyki, 5) geometrii dachu ( kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych ). Niemniej jednak, wielkość powierzchni biologicznie czynnej została uwzględniona zarówno w analizie, jak i w decyzji Wójta Gminy Z. I tym razem zachodzi sprzeczność pomiędzy tymi dokumentami. Z analizy wynika, że na wnioskowanej działce udział powierzchni biologiczne czynnej nie może być mniejszy niż 70%, z kolei z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że nie może on przekroczyć przedziału 55% - 75%. Niezależnie od tego można mieć poważne wątpliwości, co do charakteru prawnego tego postanowienia, w szczególności jego mocy wiążącej, w sytuacji, gdy tego rodzaju postanowienie nie jest wymagane jako niezbędny element decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Jak wyżej już wskazano, analiza architektoniczno-urbanistyczna będąca kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy powinna być dokumentem sprawdzalnym, winno z niej wynikać na jakiej podstawie osoba ją sporządzająca ustala poszczególne wskaźniki i elementy, dotyczy to także ustaleń w zakresie geometrii dachu. Decyzja Wójta Gminy Z. za analizą architektoniczno-urbanistyczną przyjmuje dla planowanej inwestycji dach spadzisty, o symetrycznym nachyleniu połaci i spadku 20-40 stopni. Ani z analizy, ani z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie wynika, w jaki sposób ustalona została wielkość spadku dachu, czy z oględzin dokumentacji projektowej porównywanych budynków, czy też oględzin miejsca planowanej inwestycji. W tym miejscu należy przywołać § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu ( kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym.

Pozostałe zarzuty i argumenty zawarte w skardze są nieuzasadnione.

Należy zgodzić się z tym twierdzeniem zawartym w skardze, że decyzja organu pierwszej instancji była wadliwa w zakresie ustaleń co do tego, czy teren na którym inwestycja ma być prowadzona posiada wystarczające uzbrojenie terenu ( art.51 ust.1 pkt.3 u.p.z.p ). Niemniej owa wada postępowania została uzupełniona, inwestor na żądanie Kolegium przedstawił aktualne zapewnienie gestora sieci energetycznej z dnia 8 maja 2019 roku o możliwości zaopatrzenia planowanej inwestycji w energię elektryczną.

Kwestia lokalizacji obiektów kubaturowych w obszarze dolinnym powinna wynikać z przepisów prawa. Decyzja w sprawie warunków zabudowy jest decyzją związaną co oznacza, że może zostać wydana po spełnieniu ściśle określonych przesłanek (art. 61 u.p.z.p.), natomiast zawarte w niej uwarunkowania nowej zabudowy powinny wynikać z przepisów prawa. W obowiązującym porządku prawnym brak jest powszechnie obowiązującego przepisu nakazującego umieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń dotyczących lokalizacji obiektów kubaturowych w sąsiedztwie rowów. Ewentualne ograniczenia w tym zakresie mogą zostać wprowadzone przez zarządcę wód w trybie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.).

Wskazanie w decyzji lokalizacyjnej przez Wójta Gminy Z., że poziom hałasu nie może przekroczyć norm przewidzianych dla terenów mieszkaniowych wynikających z nieobowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 stycznia 2002 r. w sprawie wartości progowych poziomów hałasu (Dz.U. z 2002 r. nr 8, poz. 81) pozostaje bez wpływu na sprawę. Z treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika jednoznacznie, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. W pkt. 5 decyzji dot. ochrony interesów osób trzecich zostało również wskazane, że inwestycja nie może powodować uciążliwości w zakresie hałasu. Ponadto kwestię dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku, w tym norm obowiązujących na terenie zabudowy mieszkaniowej, reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 112). Tym samym okoliczności ustalenia w 2009 r. warunków zabudowy dla działki nr 39/1 pozostają bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Przedmiotem niniejszego postępowania była ocena zgodności z prawem postępowania, którego przedmiotem było ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez J. M., nie zaś innych decyzji ustalających takie warunki dla inwestycji planowanych przez innych inwestorów. Dlatego też zarzut dotyczący obowiązku nałożonego na innych inwestorów zachowania 20 metrowego odstępu od przebiegającego w granicy nieruchomości rowy melioracyjnego, nie może odnieść zamierzonego skutku.

W toku ponowionego postępowania organy usuną opisane powyżej uchybienia.

Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 135 w związku z art.145 § 1 pkt.1 lit.c P.p.s.a należało uchylić zaskarżona decyzję oraz poprzedzającą ja decyzji Wójta Gminy Z. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art.205 § 2 P.p.s.a i § 14 ust.1, pkt.1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1870 i 2400 oraz z 2018 r. poz. 138)

dc