Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 895/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Rynku Rolnego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Lidia Ciechomska-Florek Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lutego 2016 r. sygn. akt VIII SA/Wa 776/15 w sprawie ze skargi P. na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od P. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 776/15 oddalił skargę P. K. (dalej: skarżący) na decyzję Prezesa Agencji Rynku Rolnego z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie tymczasowego nadzwyczajnego wsparcia finansowego w sektorze owoców i warzyw.

Sąd I instancji rozstrzygał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżący złożył w Oddziale Terenowym Agencji Rynku Rolnego w Warszawie powiadomienie o zamiarze wycofania owoców lub warzyw w związku z brakiem możliwości sprzedaży spowodowanym rosyjskim embargiem, dotyczące dokonania wycofania 800 000 kg jabłek uprawianych na obszarze 16,62 ha. Następnie w dniu [...] października 2014 r. skarżący złożył w OT ARR Warszawie powiadomienie, informując o zamiarze dokonania czynności związanych z wycofaniem w ramach bezpłatnej dystrybucji na rzecz F. 520 000 kg jabłek w dniu [...] października 2014 r. w miejscu przekazania produktu, tj. w magazynie skarżącego.

W dniu [...] października 2014 r., przeprowadzono na plantacji strony kontrolę, z której sporządzono Świadectwo zgodności z normami handlowymi Unii Europejskiej dla świeżych owoców i warzyw oraz Protokół kontroli i jakości handlowej świeżych owoców i warzyw wycofywanych z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji.

Tego samego dnia, tj. [...] października 2014 r. nastąpiło przekazanie produktu (jabłek) na rzecz F. z/s w W., co zostało udokumentowane wystawionym przez ww. Bank "świadectwem potwierdzenia przekazania produktu wycofanego z rynku". Jednocześnie [...] października 2014 r. skarżący podpisał z F. umowę składu, na podstawie której producent zobowiązał się do bezpłatnego przechowywania w chłodniach oraz bezpłatnego transportu 520 000 kg jabłek, które są własnością ww. Banku.

W dniu [...] października 2014 r. strona złożyła wniosek o udzielenie nadzwyczajnego wsparcia z tytułu wycofania produktów ze sprzedaży 520 000 kg jabłek, które poddane zostały działaniu wycofania w ramach bezpłatnej dystrybucji przeprowadzonego w dniu [...] października 2014 r. oraz o wypłatę kosztów za opakowanie, sortowanie i transport. Do wniosku załączono dokumenty potwierdzające, że strona dokonała wycofania z rynku jabłek spełniających wymagania jakości handlowej.

W dniu [...] listopada 2014 r. została u producenta przeprowadzona kontrola II szczebla, z której został sporządzony stosowny protokół, a która potwierdziła okoliczności dotyczące operacji wycofania z rynku w celu bezpłatnej dystrybucji 520.000 kg jabłek. Skarżący nie wnosił do niej żadnych uwag.

W dniu [...] maja 2015 r. do OT ARR w Warszawie wpłynęła korekta wniosku, w której skarżący wnioskował o przyznanie wsparcia do 318 240 kg jabłek uprawianych na powierzchni 16,62 ha, które zostały wycofane w ramach bezpłatnej dystrybucji w dniu [...] października 2014 r. Producent w korekcie nie określił odległości pomiędzy miejscem wycofania, a miejscem przeznaczenia, gdyż przekazanie nastąpiło w magazynie wnioskodawcy.

Dyrektor OT ARR w Warszawie decyzją z [...] czerwca 2015 r. przyznał skarżącemu wsparcie za wycofanie jabłek w ramach bezpłatnej dystrybucji w ilości 318.240 kg. Organ uznał, że producent poniósł koszty sortowania i pakowania, a zatem wnioskodawcy przysługuje zwrot ww. kosztów. Łączna kwota przyznanego wsparcia wyniosła kwotę 475 288, 90 zł.

Orzekając na skutek odwołania, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. Prezes ARR utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zaznaczył, że zgodnie z ustalonym stanem faktycznym strona przekazała Bankowi [...] przedmiotowe jabłka [...] października 2014 r., co zostało potwierdzone przez obie strony. Jednakże na mocy zawartej między stroną a Bankiem umowy składu, skarżący przechowywał bezpłatnie jabłka w swoich chłodniach, a faktyczne dostarczenie jabłek następowało w okresie od [...] lutego 2015 r. do [...] maja 2015 r., co potwierdzają protokoły przekazania wystawione przez Bank [...]. Nastąpiło to zatem już po terminie wycofania i przejęcia przez Bank produktu, a jednocześnie po określonym przepisami terminie na przeprowadzenie działania. Organ podniósł, że w dacie przekazania produktów wycofanych z rynku, tj. [...] października 2014 r. producent nie poniósł kosztów transportu, więc ubieganie się o udzielenie wsparcia do kosztów transportu jest bezzasadne. Organ wywiódł, że na dzień przekazania produktu, tj. na dzień [...] października 2014 r. ze względu na zawarcie umowy składu pomiędzy wnioskodawcą a F. z/s w W., faktyczny transport jabłek nie odbył się i były one przechowywane w magazynie producenta. Tym samym koszty transportu w przedmiotowym przypadku nie zostały przeprowadzone w ramach czynności realizacji operacji bezpłatnej dystrybucji i nie kwalifikują się do zwrotu.

Skarżący nie zgadzając się z rozstrzygnięciem wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) i uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia, wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest odmowa przyznania nadzwyczajnych środków wsparcia wypłacanych w związku z zakazem przywozu niektórych owoców i warzyw z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej w zakresie kosztów sortowania, pakowania i transportu.

Sąd I instancji podkreślił, że w stanie faktycznym sprawy zaistniały dwa odrębne od siebie stosunki prawne pomiędzy różnymi podmiotami: z jednej strony umowa składu pomiędzy skarżącym a Bankiem, z drugiej zaś postępowanie administracyjne przed organami Agencji Rynku Rolnego w przedmiocie przyznania pomocy z tytułu wycofania. I choć istotnie porozumienie pomiędzy Bankiem a skarżącym w zakresie przekazania wycofywanych owoców było niezbędne dla możliwości ubiegania się o nadzwyczajne środki wsparcia, to już sposób, w jaki technicznie strony dokonają owego przekazania, zależał wyłącznie od nich samych. Nie pozostawał on jednak bez wpływu na ocenę spełnienia przez skarżącego wymogów stawianych dla otrzymania wsparcia. Organy nie kwestionowały samej okoliczności przekazania owoców i w tym zakresie wsparcie zostało skarżącemu udzielone. Jednakże wobec treści przytoczonych przepisów, którymi organy ARR były związane i nie miały w tym zakresie możliwości zastosowania uznania administracyjnego, nie można było przyjąć, że zastosowany przez skarżącego sposób realizacji przekazania zasługiwał na akceptację. Warunkiem przyznania kosztów transportu było bowiem dokonanie tych czynności razem z przekazaniem przedmiotowych produktów. Skarżący natomiast rozłożył te czynności w czasie, przekraczając przy tym terminy przewidziane w rozporządzeniach na przeprowadzenie operacji wycofania produktów z rynku celem bezpłatnej dystrybucji.

WSA zwrócił uwagę, że regulacje dotyczące udzielenia wsparcia już w samej nazwie zawierały słowa "tymczasowe" i "nadzwyczajne", zatem u ich podstaw przewidziany był pewien horyzont czasowy, po przekroczeniu którego pomoc nie byłaby już udzielana. Założeniem było poradzenie sobie z sytuacją nagłą, niespodziewaną, ale jednocześnie uznano, że z czasem albo ulegnie ona zmianie lub jeśli tak się nie stanie, podmioty funkcjonujące na rynku handlu warzywami i owocami będą musiały to uwzględnić i same dostosować swój sposób funkcjonowania. Zatem od początku przyjęto, że pomoc ta nie będzie trwała ad infinitum. W sprzeczności z tym założeniem stałaby sytuacja, w której pomoc byłaby udzielana pomimo, że producenci nie znaleźli w porę sposobu na skuteczne wycofanie swoich produktów z rynku, albo znaleźli sposób, który de facto nie różniłby się od zwykłej sprzedaży, rozłożonej w czasie dłuższym niż pierwotnie zakładany.

Sąd I instancji zauważył, że decyzja o podjęciu współpracy z konkretnym podmiotem, któremu przekazał owoce w ramach wycofywania z rynku celem bezpłatnej dystrybucji, leżała wyłącznie po stronie skarżącego. Mógł on znaleźć inny podmiot, który miałby możliwości faktycznego odbioru wyprodukowanych przez niego owoców w dacie przekazania, mógł także podjąć próby znalezienia innych kontrahentów w celu sprzedaży swoich plonów, bez korzystania z programu wsparcia. Przyjęte przez niego rozwiązania oraz podjęte działania łączyły się natomiast, w świetle przepisów regulujących udzielanie wsparcia, z określonymi konsekwencjami. Sąd zauważył także, że zawarta umowa składu w istocie nie była dla skarżącego korzystna z tego punktu widzenia, albowiem pomimo przekazania owoców Bankowi, w dalszym ciągu po jego stronie pozostawały obowiązki związane z faktycznym ich dostarczeniem. Natomiast termin realizacji tych dostaw, jakkolwiek nakierowany na jak najlepsze wykorzystanie towaru, co również nie jest w sprawie kwestionowane przez organy, narażał jednak skarżącego na konsekwencje wynikające z ograniczonego czasowo charakteru udzielanej pomocy.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył powyższy wyrok w całości, wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to:

a) § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej (Dz. U. Z 2014 r., poz. 1190) w zw. z art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE Nr 932/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r.), ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dia producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014., rozporządzenie wykonawcze Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., polegające na akceptacji przez Sąd I instancji niezastosowania przez organ przytoczonych wyżej przepisów, pomimo ustalenia, że skarżący złożył kompletny wniosek w dniu [...] października 2014 r., a więc przed upływem granicznego terminu przewidzianego na składanie wniosków i przekazywanie informacji Komisji Europejskiej (tj. [...] października 2014 r.) i do tego czasu skarżący przekazał, a organizacja partnerska przyjęła 520 ton jabłek, które zostały w 100% poddane kontroli jakości i ilości toteż na podstawie tego wniosku organ winien był wydać decyzję o udzieleniu wsparcia; nie było natomiast dopuszczalne przyjmowanie wniosku (korekty) w dniu [...] maja 2015 r., a zatem po upływie terminu;

b) art. 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia delegowanego Komisji Europejskiej (UE Nr 932/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r.) ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014., rozporządzenia wykonawcze Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., polegające na akceptacji przez Sąd pierwszej instancji niezastosowania przez organ przytoczonego wyżej przepisu tj. uznanie wniosku (korekty) z dnia [...] maja 2015 roku za podstawę obliczenia i udzielenia kwoty wsparcia mimo, iż co do owoców objętych tym wnioskiem nie została przeprowadzona kontrola pierwszego i drugiego szczebla - ilości i jakości owoców, co na podstawie przytoczonych wyżej przepisów było obligatoryjnym warunkiem uwzględnienia wniosku o wsparcie; natomiast przewidziane przepisami, kontrole zostały przeprowadzone, co do owoców, objętych wnioskiem złożonym w dniu [...] października 2014 r., tj. co do 520 ton jabłek, a zatem we właściwym trybie potwierdzono fakt przekazania na własność organizacji partnerskiej owoców w ilości 520 ton w terminie ustalonym na przeprowadzenie tej operacji (tj. do dnia [...] października 2014 r.);

- co na podstawie art. 145 §1 pkt'1/lit. a) p.p.s.a jako mające istotny wpływ na wynik sprawy winno być podstawą uwzględnienia skargi i uchylenia zaskarżonej decyzji, natomiast Sąd tolerując naruszenie prawa materialnego, o czym wyżej skargę oddalił.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez ograniczenie badania sprawy wyłącznie w zakresie zasadności odmowy przyznania skarżącemu kosztów transportu, z pominięciem całościowej oceny legalności wydanej decyzji, pod kątem zasadności przyznania skarżącemu wsparcia na podstawie wniosku "korekty" z dnia [...] maja 2015 r., dotyczącego wycofania jabłek z rynku z przeznaczeniem na bezpłatną dystrybucję i nierozstrzygnięcia przez organ wniosku, złożonego w dniu [...] października 2014 r. podczas gdy zgodnie z powołaną regulacją Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie będąc związany zarzutami skargi winien zbadać legalność decyzji w odniesieniu do całokształtu sprawy administracyjnej tj. w granicach sprawy, a nie tylko zarzutów podniesionych przez stronę; powyższe naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem Sąd badając sprawę w całości powinien dokonać oceny postępowania administracyjnego również w zakresie nie- przyznania wsparcia na podstawie wniosku z dnia [...] października 2014 r. i uznać, że organ nie udzielił wsparcia na podstawie tego wniosku lecz na podstawie wniosku złożonego po terminie przewidzianym na przeprowadzenie operacji i w odniesieniu do innej ilości owoców wycofanych z rynku i na tej podstawie uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na braku analizy uznania przez organ dopuszczalności, złożenia w dniu [...] maja 2015 r. (a więc po terminie na przeprowadzenie operacji) "korekty" stanowiącej de facto nowy wniosek, dotycząca wycofania z rynku na bezpłatną dystrybucję jabłek w ilości 318 240 kg, który nie został złożony skutecznie w rozumieniu właściwych przepisów tj.: rozporządzenia delegowanego Komisji UE Nr 932/2014 z dnia 29 Sierpnia 2014 r., ustanawiającego tymczasowe nadzwyczajne środki wsparcia dla producentów niektórych owoców i warzyw oraz zmieniającego rozporządzenie delegowane (UE) nr 913/2014., rozporządzenia wykonawczego Komisji (UE) Nr 543/2011 z dnia 7 czerwca 2011 r., ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do sektora owoców i warzyw oraz sektora przetworzonych owoców i warzyw oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 września 2014 r. w sprawie realizacji przez Agencję Rynku Rolnego zadań związanych z ustanowieniem tymczasowych nadzwyczajnych środków wsparcia producentów niektórych owoców i warzyw w związku z zakazem ich przywozu z Unii Europejskiej do Federacji Rosyjskiej;

4. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania przyjęcie, iż pomimo przekazania do bezpłatnej dystrybucji owoców w ilości 520 ton jabłek, co nastąpiło [...] października 2014 r., to udzielone skarżącemu wsparcie jedynie za 318 240 kg jabłek zostało ustalone w odpowiedniej wysokości, podczas gdy w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, iż momentem decydującym o przyznaniu wsparcia był moment wycofania oraz przekazania owoców, co jak ustalił Sąd i nie było kwestionowane przez żadną ze stron, miało miejsce jednego dnia tj. [...] października 2014 r. i dotyczyło 520 ton jabłek; uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem oczywiste, że skoro graniczna data na przeprowadzenie operacji wycofania to [...] października 2014 roku to podstawą udzielenia wsparcia winien być stan faktyczny ustalony na tę datę;

5. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku art. 7, art. 8 oraz art. 77 §1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia dowodu w celu ustalenia, co do jakiej ilości owoców wycofanych z rynku przez skarżącego, organ (ARR) dokonał, zgodnie z art. 12 rozporządzenia delegowanego Komisji UE Nr 932/2014 z dnia 29 sierpnia 2014 r., stosownego powiadomienia Komisji Europejskiej i w jakiej wysokości otrzymał na ten cel środki finansowe.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżący przedstawił w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Mając na uwadze okoliczności faktyczne sprawy, w szczególności podnoszenie przez stronę nowej argumentacji nawiązującej do kwestii spornej nieprzedstawionej w ramach zarzutów kasacyjnych wspieranej nowymi dowodami, wskazać należy, że granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który weryfikuje tylko zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej ([por. wyrok NSA z dnia 9 października 2018 r., sygn. akt I OSK 1451/2018, LEX nr 2573549). Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 2368/16, LEX nr 2299933). Jeśli przepis art. 183 § 1 p.p.s.a. przewiduje jedynie dopuszczalność przytoczenia przez stronę nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych, to chodzi w nim o przytoczenie nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze kasacyjnej, a nie o przytoczenie nowych podstaw kasacyjnych wraz z ich uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 16 maja 2012 r., sygn. akt II FSK 1247/10, LEX nr 1244033). Dopuszczalne jest wyłącznie przedstawienie nowego uzasadnienia, czy jego uzupełnienia, ale tylko w zakresie podstaw kasacyjnych już sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia. Niedopuszczalne wobec tego jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym dla wniesienia skargi kasacyjnej w art. 177 § 1 p.p.s.a., czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt I FSK 515/11, LEX nr 1136262).

Wskazać dalej należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, nie ustala stanu faktycznego, nie ma takich kompetencji, ocenia jedynie legalność zaskarżonego orzeczenia przez pryzmat postawionych zarzutów kasacyjnych. NSA nie może oceniać zaskarżonego wyroku z uwzględnieniem nowych dowodów nieznanych WSA. Uwzględnienie nowych dowodów przedłożonych na etapie postępowania kasacyjnego implikowałoby nowe ustalenia faktyczne, które mogłyby mieć wpływ na wynik oceny dokonanej przez WSA. NSA mógłby w takiej sytuacji przypisać naruszenie prawa WSA z przyczyn temu sądowi nieznanych. Podczas procedowania kasacyjnego zakres badania legalności zaskarżonego wyroku, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza, wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a., zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Przywołany przepis wyłącza zatem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 w związku z art. 193 p.p.s.a. Odmienne zapatrywanie byłoby ewidentnie sprzeczne z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a.

W orzecznictwie NSA prezentowany jest w tym zakresie pogląd, że w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, co do zasady, wyłączone jest stosowanie art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2017 r., sygn. akt II FSK 40/15, LEX nr 2304054 oraz wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt II GSK 25/14, LEX nr 2033721). Możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dotyczy co do zasady postępowania przed sądem pierwszej instancji. W myśl art. 193 p.p.s.a., do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jeżeli nie ma szczególnych, stosuje się wyłącznie odpowiednio. [...] Postępowanie kasacyjne polega na kontroli zaskarżonego wyroku pod kątem podstaw, na których środek zaskarżenia oparto (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 938/16, LEX nr 2470962). Jakkolwiek z art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych, to nie powinno budzić wątpliwości, że to nowe czy też uzupełnione uzasadnienie podstaw kasacyjnych odnosi się do argumentacji prawnej, a nie do kwestionowania stanu faktycznego przyjętego przez sąd pierwszej instancji nowymi "dowodami" załączonymi do skargi kasacyjnej czy też wnioskowanymi w odrębnym piśmie po wniesieniu skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I GSK 869/12, LEX nr 1487745).

Przechodząc do podstaw kasacyjnych zawartych w skardze kasacyjnej, stwierdzić należy, że postawione zarzuty należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wszystkie postawione przez skarżącego kasacyjnie zarzuty zarówno te dotyczące naruszenia prawa materialnego, jak i te odnoszące się do naruszenia przepisów o postępowaniu, mają wspólny mianownik w postaci twierdzenia, że wsparcie finansowe związane z wycofaniem jabłek w ramach bezpłatnej dystrybucji winno dotyczyć ilości jabłek zadeklarowanych do wycofania w ramach pierwotnie złożonego wniosku w dniu [...] października 2014 r., tj. w ilości 520.000 kg. Nie powinno zaś ograniczać się do ilości jabłek wskazanej w korekcie złożonej w dniu [...] maja 2015 r., tj. do 318.240 kg. Ze względu na ten kompleksowy charakter zarzutów będą one podlegały łącznej ocenie.

Rację, w ocenie NSA, ma organ twierdząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego jest zmiana żądania wniosku dokonana przez skarżącego w dniu [...] maja 2015 r. w zakresie produktu poddanego wycofaniu z ilości 520.000 kg do 318.240 kg jabłek, albowiem do czasu wydania decyzji administracyjnej możliwe jest modyfikowanie treści żądania uprzednio złożonego i to niezależnie od faktu, że termin do złożenia wniosku upływał z dniem [...] października 2014 r. Termin do złożenia wniosku wyznacza jedynie ramy czasowe skutecznego ubiegania się o przyznanie wsparcia.

Podkreślić należy, że w przypadku postępowań administracyjnych inicjowanych przez stronę postępowania gospodarzem i dysponentem tego postępowania jest strona tego postępowania. Wynika to z podstawowej zasady postępowania administracyjnego jaką jest zasada związania żądaniem strony w przypadku wszczęcia postępowania na skutek wniosku strony.

W sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest tym żądaniem związany, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania i nim rozporządza. Innymi słowy, owo żądanie (wniosek) strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej podlegającej załatwieniu w danym postępowaniu administracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 kwietnia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1463/17, LEX nr 2494829).

Organ prowadzący postępowanie nie może zastępować strony inicjującej procedowanie nie może jej zastąpić w określeniu przedmiotu postępowania czy jego zakresu, gdyż to tylko strona może rozporządzać swoim prawem, ma to swoje źródło w zasadzie dyspozycyjności. Inna sytuacja zachodzi w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu, w tym bowiem przypadku to organ decyduje o przedmiocie i zakresie postępowania. W jednym ze swych orzeczeń NSA zauważył, że w sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2034/14, LEX nr 2082500).

W kontekście zaistniałego sporu warto tez przywołać jedno z orzeczeń, które dotyczy postępowania zainicjowanego przez prokuratora. WSA w Poznaniu skonstatował w nim, że zgodnie z art. 182 k.p.a. prokuratorowi służy prawo zwrócenia się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem. Oznacza to, że prokurator ma procesową legitymację do żądania wszczęcia postępowania w każdej sprawie podlegającej załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Prawo prokuratora do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego jest niezależne od tego, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednostki w drodze decyzji administracyjne może być dokonane z urzędu, czy na wniosek, w tym na żądanie strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przyjąć jednak należy, że w przypadku, gdy przepis prawa wymaga wniosku strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a organ administracji publicznej podjął postępowanie administracyjne na żądanie prokuratora, to warunkiem prowadzenia tego postępowania jest uzyskanie zgody podmiotu posiadającego w sprawie będącej przedmiotem postępowania własny interes prawny (strona postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a.). W sytuacji, gdy taki podmiot nie wyrazi zgody na prowadzenie postępowania administracyjnego, to organ administracji publicznej ma obowiązek umorzyć postępowanie, gdyż do podmiotu posiadającego własny interes prawny, poza ustawowo określonymi wyjątkami, należy także prawo rozporządzania postępowaniem administracyjnym - art. 61 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt III SA/Po 743/15, LEX nr 1991740).

W jednym ze swych orzeczeń dotyczących płatności rolniczych NSA stwierdził, że płatność ONW przyznawana jest wyłącznie na wniosek zainteresowanego rolnika, co oznacza, że stosownie do 61 § 1 k.p.a., postępowanie w sprawie wypłat wszczynane jest z inicjatywy rolnika i tylko on decyduje o treści składanego przez siebie wniosku, a więc zakres żądania określa wnioskujący o płatności rolnik, zaś organ podanym zakresem jest związany (por. wyrok NSA z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt II GSK 941/10, LEX nr 965135).

Zatem w myśl art. 61 § 1 k.p.a. podmiotem uprawnionym do rozporządzania postępowaniem, jego zakresem przedmiotowym jest niewątpliwie strona postępowania, strona, która inicjuje to postępowanie. Jest ona uprawniona do określenia zakresu przedmiotowego postępowania, może go modyfikować, ograniczać wielkość żądanego wsparcia. Organowi prowadzącemu to postępowanie nie wolno w tę swobodę strony ingerować, gdyż jest on związany żądaniem strony, jeśli wnioskodawca ogranicza żądanie wniosku, zmniejsza żądaną kwotę wsparcia i czyni to przed wydaniem przez organ decyzji w przedmiocie żądanego wsparcia, to organ ten musi się do tego zmodyfikowanego żądania dostosować.

W ocenie NSA, nie budzi wątpliwości to, że strona ograniczyła wniosek, zmniejszyła żądanie, przekonują do tego szczegółowe dane z wniosku i korekty. Ta sama powierzchnia i ilość działek. Nie można uznać w okolicznościach faktycznych sprawy, że korekta dotyczyła nowego wycofania, wtedy nie byłaby korektą a nowym wnioskiem. Nie doszłoby też do zmiany umowy z Bankiem [...]. Nie zachodziłaby też tożsamość działek, ich powierzchni i numeracji.

Uprawnione zatem było, w okolicznościach faktycznych sprawy, ustalenie organów zaakceptowane przez Sąd I instancji dotyczące kwoty wsparcia, odnoszącej się do wielkości wycofanych owoców wskazanej przez wnioskodawcę w korekcie, tj. do 318.240 kg jabłek.

Tym samym wszystkie zarzuty postawione w skardze kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).