Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 653/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6537 Egzekucja należności pieniężnych, do których  nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 ust. 3  ustawy o f
Hasła tematyczne: Podatek od towarów i usług
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18, art. 29 par 1
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: art. 7, art. 11, art. 77 par 1, ar.80, art.107 par 1,3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia: WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Jarosław Wiśniewski (spr.) WSA Bogusław Wolas Protokolant: Specjalista Małgorzata Kruszec po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie postępowania egzekucyjnego skargę oddala


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 29 stycznia 2016 r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta K. z dnia 21 sierpnia 2015 r. znak: [...] orzekające o uznaniu zarzutów w sprawie toczącego się postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych od numeru [...] do numeru [...] z dnia 8 kwietnia 2015 r. za nieuzasadnione.

Na podstawie ww. tytułów wykonawczych przekazanych przez Prezydenta Miasta K. - Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, organ egzekucyjny podjął czynności egzekucyjne zmierzające do wyegzekwowania od M. P. należności z tytułu opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie K. objętych tytułami wykonawczymi.

W dniu 1 lipca 2015 r. M. P. w Urzędzie Miasta K. złożył zarzuty w związku z postępowaniem egzekucyjnym. W przedmiotowym piśmie wskazał m.in., iż niezasadne jest żądanie obecnie opłat za korzystanie z przystanków autobusowych, a uchwała Nr XI/98/l1 Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r., która ustaliła stawki tych opłat na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. 2011 nr 5, poz. 13 ze zm., dalej: u.p.t.z.) jest pozbawiona podstaw prawnych.

Rozpoznając zarzuty Prezydent Miasta K. stwierdził w postanowieniu z dnia 21 sierpnia 2015 r., że pismo zobowiązanego odpowiada w swojej treści zarzutom, o których mowa w § 1 pkt 1, 2, 3, 6 i 10 art. 33 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619 ze zm., w skrócie u.p.e.a.) tj. zarzutom, których podstawami są: nieistnienie obowiązku, brak wymagalności obowiązku z innego powodu, określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4, niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego oraz niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27.

Powołując treść art. 16 ust. 1 oraz ust. 4 u.p.t.z. wskazano, że obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców powstaje z mocy prawa. W szczególności podkreślono, że do powstania obowiązku uiszczenia opłaty, a także ustalenia jej wysokości oraz terminu zapłaty nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej.

Podkreślono, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców na terenie miasta K. obliczana jest jednakowo dla wszystkich operatorów przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych, zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XIV/156/11 z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina Miejska K. udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów.

Równocześnie podkreślono, że niemożliwym jest w przypadku każdego przedsiębiorcy szczegółowe badanie, ile faktycznie zatrzymań wykonał on w danym okresie rozliczeniowym, a przyjęty przez organ model obliczeń jest niedyskryminujący dla żadnego przewoźnika czy operatora.

Podkreślono, że pobór opłat dokonywany jest za korzystanie z przystanku komunikacyjnego tj. miejsca przeznaczonego do wsiadania i wysiadania pasażerów na danej linii komunikacyjnej.

W odniesieniu do zarzutu przedwczesnego i sprzecznego z prawem nałożenia obowiązku finansowego oraz argumentacją, że przepisy prawa na podstawie których przewoźnik będzie zobowiązany do ponoszenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych będą obowiązywać od dnia 1 stycznia 2017 r. wyjaśniono, że zasady korzystania z przystanków i dworców generujące konieczność uiszczania w przyszłości opłat z tego tytułu mają być ustalane jeszcze przed złożeniem wniosku o zgłoszenie przewozu, natomiast uzgodnienie zasad korzystania z przystanków jest obligatoryjne również obecnie i jest to jeden z niezbędnych dokumentów składanych przez przewoźników do wniosku o uzyskanie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym zgodnie z zapisami u.p.t.z.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając zażalenie skarżącego wyjaśniło na wstępie, że w myśl art. 16 ust. 4 u.p.t.z., za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Obowiązek uiszczenia opłaty za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych (gdy jednostka samorządu terytorialnego podejmie uchwałę o ustaleniu jej wysokości) ma charakter publicznoprawny.

Podstawę wystawienia tytułów wykonawczych w rozpatrywanej sprawie stanowiły przepis art. 16 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, która weszła w życie z dniem 1 marca 2011 r.

Samo pobieranie opłaty w ocenie SKO należy do kategorii tzw. czynności materialno-technicznych i nie wiąże się z wydaniem decyzji administracyjnej. Załatwienie sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej dotyczy tylko takich sytuacji, gdy z mocy prawa materialnego lub innych przepisów załatwienie sprawy powinno nastąpić w tej formie.

W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że w rozpoznawanej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa, a więc jego zasadność nie była uprzednio weryfikowana w żadnym postępowaniu administracyjnym lub sądowym. Zatem to dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, a w przypadku gdy wierzyciel nie jest zarazem organem egzekucyjnym, właśnie na etapie rozpoznawania zarzutów przez wierzyciela, kwestie zasadności egzekwowanego obowiązku i wystawienia tytułu wykonawczego mogą (i powinny) być wyjaśniane.

W ocenie Kolegium, nie istnieją na gruncie niniejszej sprawy wątpliwości co do istnienia obowiązku objętego spornymi tytułami wykonawczymi (w wysokości w nich wskazywanej), a zgromadzony w aktach materiał dowodowy jest wystarczający do rozpatrzenia sprawy przez organ II instancji.

Kolegium nie podzieliło również pozostałych zarzutów zobowiązanego.

Kolegium nie podzieliło zarzutu, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym, nie pozwalają na uznanie zobowiązanego za przewoźnika w rozumieniu ustawy, a tym samym na nałożenie na zobowiązanego przewidzianego jej przepisami obowiązku finansowego. Zobowiązany jest przewoźnikiem, a podstawa świadczenia usług (zezwolenie czy potwierdzenie zgłoszenia przewozu) nie ma znaczenia dla powstania obowiązku uiszczania opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Odroczenie obowiązywania niektórych przepisów ustawy o publicznym transporcie zbiorowym miało charakter porządkujący - pozwalając wygasić dotychczasowe zezwolenia na przewozy regularne w transporcie drogowym. Inne terminy wejścia w życie niektórych z przepisów wynikały z tego, że ich obowiązywanie od dnia wejścia w życie ustawy doprowadziłoby do sytuacji, w której na polskim rynku regularnych przewozów osób funkcjonowałyby trzy systemy.

W celu zapobieżenia powstaniu takiej sytuacji, odroczono termin wejścia w życie wspomnianych przepisów na dzień 31 grudnia 2016 r., do którego to dnia będzie mogła być prowadzona działalność w zakresie przewozów na podstawie uprawnień przyznanych w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy. Zapisy ustawy nie wskazują na możliwość różnicowania przewoźników, brak też przesłanek pozwalających stwierdzić, iż obowiązujące przepisy mające ułatwić dostosowanie dotychczasowych rozwiązań do nowych przepisów, odraczają obowiązek uiszczania przez przewoźników wykonujących usługi na podstawie zezwolenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych do dnia 31 grudnia 2016 r.

W ocenie organu II instancji w niniejszej sprawie nie ma zatem podstaw do stwierdzenia aby doszło do odroczenia terminu wykonania obowiązku albo wystąpił brak wymagalności obowiązku z innego powodu.

Kolegium nie podzieliło także zarzutu niedopuszczalności egzekucji administracyjnej. Niedopuszczalność egzekucji administracyjnej zachodziłaby bowiem wówczas, gdyby zastosowano ją do obowiązków innych niż wymienione w art. 2 § 1 pkt 1-11 u.p.e.a.

Kolegium zauważyło, iż pobieranie przez samorząd opłat (daniny publicznej) za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców jest przejawem wykonywania władztwa publicznego.

Gmina Miejska K. pobierając opłatę za korzystanie z przystanków komunikacyjnych oraz dworców, których jest właścicielem lub zarządzającym, działa na ustawowo uregulowanych zasadach i nie jest w stanie dokonywać modyfikacji dopuszczalnych w stosunkach cywilnoprawnych w ramach swobody zawierania umów. Podkreślono, że określanie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania i pobierania opłat za korzystanie z tych obiektów realizowane jest w ramach organizowania publicznego transportu zbiorowego i wynika wprost z ustawy o publicznym transporcie zbiorowym.

Ponadto podjęto również uchwałę w sprawie ustalenia zasad i warunków korzystania z przystanków komunikacji miejskiej na terenie gminy, w której w sposób szczegółowy określono zasady korzystania z przystanków komunikacyjnych.

Zdaniem organu zażaleniowego podejmując ww. uchwałę, Gmina Miejska K. korzystała ze swoich uprawnień w zakresie imperium, samo zaś ustalenie tych opłat było czynnością administracyjnoprawną. To z kolei przemawia za tym, że opłata za korzystanie z przystanków ma charakter publicznoprawny - ma charakter daniny publicznej.

W konsekwencji ustalenie, czy i w jakiej wysokości operator bądź przewoźnik ma ponosić opłatę następuje z wyłączeniem ogólnego reżimu kontraktowego, na które składa się swoboda kształtowania treści stosunku umownego.

W ocenie Kolegium podstawą do prowadzenia egzekucji administracyjnej w celu przymusowego wykonania obowiązku zapłaty opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest przepis art. 3 § 1 u.p.e.a.

Organ II instancji nie zgodził się z twierdzeniami zobowiązanego, że opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych powinna być naliczana za faktyczne zatrzymanie się pojazdu na danym przystanku. W ocenie zobowiązanego transport osób przez przewoźników typu "bus" odbywa się poprzez zatrzymywanie się na przystankach "na żądanie" czyli jedynie na wyraźne wskazanie pasażerów co oznacza mniejszą ilość zatrzymań co powinno rzutować na wysokość naliczonej opłaty.

Odnosząc się do powyższego Kolegium wskazało, że przedsiębiorca starając się o zezwolenie na linię regularną zobowiązany jest przedstawić proponowany rozkład jazdy danej linii, określający przystanek początkowy, końcowy i przystanki pośrednie, długość linii komunikacyjnej podanej w kilometrach i odległości między przystankami, dni, godziny, minuty odjazdu i przyjazdu środków transportu itp.

Przewoźnik otrzymując zezwolenie zobowiązuje się do bezwzględnego przestrzegania zgłoszonego przez siebie i zatwierdzonego przez organ samorządu terytorialnego rozkładu jazdy, co zapewnia mu możliwość skorzystania z tychże przystanków. Zatem opłata za korzystanie z przystanków związana jest de facto z umożliwieniem przez właściciela albo zarządzającego skorzystania z przystanku przez przewoźnika na zasadach określonych w zezwoleniu, a w konsekwencji w ocenie Kolegium nie może być uzależniana (pomniejszana) w sytuacji gdy przewoźnik rezygnuje z zatrzymania na danym przystanku (przystanku "na żądanie"). Kolegium zauważyło, że brak jest mechanizmów umożliwiających kontrolę liczby faktycznych zatrzymań na przystankach w sytuacji gdy zatrzymanie na przystanku nie stanowi obowiązku przewoźnika, a jedynie jego "przywilej" (w przypadku przystanków tzw. "na żądanie"), dlatego konieczności uiszczenia opłaty za korzystanie z przystanków nie można uzależniać od woli przewoźnika. Właściciel lub zarządzający zobowiązany jest bowiem do stałego utrzymywania wszystkich przystanków, z których potencjalnie korzysta (skorzysta) przewoźnik.

Kolegium nie zgodziło się także z podnoszonym zarzutem, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a., tj. że nie określono w tytule wykonawczym treści podlegającego egzekucji obowiązku oraz nie stwierdzono, że obowiązek ten jest wymagalny. W ocenie Kolegium tytuł wykonawczy został sporządzony prawidłowo oraz zawiera wszystkie konieczne elementy prawem przewidziane. Organ zażaleniowy zauważył, iż strona zarzuciła również brak upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie wykonania Uchwały Nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r., w tym brak przedstawienia upoważnienia imiennego dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie określenia opłaty, w postaci gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie Uchwały. Powyższa kwestia pozostaje jednak, w ocenie Kolegium, bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Kolegium w tym zakresie zauważyło, iż organy w związku z rozpatrywaniem kwestii zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mają podstaw do badania czy Dyrektor Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) miał upoważnienie do gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie Uchwały albowiem pozostaje to poza obszarem kontroli wyznaczonym przez przedmiot tej sprawy.

Jednocześnie jednak organ zażaleniowy przyznał, iż podnoszone przez Stronę argumenty można by rozpatrywać w zakresie bardzo szeroko rozumianego zarzutu z art. 33 § Ipkt 10 u.p.e.a. niemniej jednak i w tym zakresie w ocenie Kolegium może się on sprowadzać jedynie do weryfikacji uprawnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu (osoby przez niego upoważnionej) do działań podejmowanych w postępowaniu egzekucyjnym (związanych z wystawieniem tytułu wykonawczego). W pierwszej kolejności Kolegium wskazało, iż uchwałą Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/594/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej Zarząd Komunalny, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz. Urz. Województwa z 2008 r. nr 511, póz. 3306), Zarząd Komunalny został z dniem l października 2008 r. zreorganizowany i otrzymał nazwę Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu. Jako samodzielna jednostka organizacyjna Gminy, działająca jako wyodrębniona jednostka budżetowa Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu, której przedmiotem działalności podstawowej jest organizowanie, nadzorowanie i prowadzenie, w ramach planu finansowego -w zakresie nie powierzonym do realizacji innym miejskim jednostkom organizacyjnym, komórkom organizacyjnym Urzędu Miasta K. lub podmiotom, wszystkich spraw związanych z gospodarką komunalną oraz transportem w Gminie Miejskiej Kraków (§ 3 statutu stanowiącego załącznik do tej uchwały) w szczególności zarządzaniem infrastrukturą transportu zbiorowego oraz obiektami i urządzeniami towarzyszącymi.

W ocenie Kolegium z powyższego w sposób dostateczny wynika, że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu pełni zadania związane z transportem w Gminie Miejskiej K. (był/jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 roku o publicznym transporcie zbiorowym). Organ zauważył, iż na badanych tytułach wykonawczych jako osoba upoważniona do działania w imieniu wierzyciela podpisany jest Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu Pan J. M.. Zgodnie z upoważnieniem nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia 3 lipca 2014 r. posiadał on w dniu wystawienia tytułów wykonawczych (8 kwietnia 2015 r.) umocowanie do działania w imieniu Prezydenta Miasta K.. Powołany dokument upoważniał bowiem do:

- kierowania w imieniu Prezydenta Miasta K. do zobowiązanych przed wszczęciem egzekucji administracyjnej upomnień dotyczących opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych i dworców,

- do wystawiania w imieniu Prezydenta Miasta K. tytułów wykonawczych dotyczących egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- do występowania w imieniu Prezydenta Miasta K. w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczącym egzekucji należności pieniężnych w zakresie opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców.

Wskazując na powyższe Kolegium ponownie podkreśliło, iż w ocenie Kolegium opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych jest opłatą wynikająca z mocy prawa co powoduje, iż ewentualne działania ZIKiT i jego Dyrektora w zakresie "gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie Uchwały" pozostają bez znaczenia dla niniejszej sprawy, albowiem w żaden sposób nie wpływają na fakt powstania tejże opłaty ani też jej wysokość.

Kolegium stwierdziło, że powyższa kwestia pozostaje bez znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Zaznaczono, że organy w związku z rozpatrywaniem kwestii zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym nie mają podstaw do badania, czy Dyrektor Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu (Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu) miał upoważnienie do gromadzenia, przekazywania, przetwarzania informacji, opracowywania stosownych wyliczeń za korzystanie z przystanków oraz wystawiania not księgowych na podstawie uchwały albowiem pozostaje to poza obszarem kontroli wyznaczonym przez przedmiot niniejszej sprawy.

Odnosząc się z kolei do zarzutu wadliwość podstawy prawnej, na podstawie której wierzyciel oparł tytuł do pobierania opłat tj. uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. tj. zawarcia w niej dyskryminujących zasady ustalenia wysokości opłat za zatrzymywania się na przystankach komunikacyjnych i dworcach, Kolegium wyjaśniło, że nie jest władne do dokonywania oceny prawidłowości określenia przez radę gminy wysokości stawek opłat, a tym bardziej do ich zmiany, czy też zastosowania innych stawek, niż określone w uchwale.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego M. P. zarzucił mu naruszenie:

1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i 78 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego i brak odniesienia się do zarzutów podnoszonych w zażaleniu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

2. art. 124 § 2 oraz art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rzeczonego postanowienia, w szczególności brak wskazania faktów oraz dowodów na których oparł się organ wydając skarżone postanowienie.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że analiza treści zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że nie odpowiada ono wymogom, wynikającym z powyższych przepisów, gdyż Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w sposób wyczerpujący do:

1. braku upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie wykonania uchwały nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r., w tym brak przedstawienia upoważnienia imiennego dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu;

2. braku upoważnienia dla Dyrektora Infrastruktury Komunalnej i Transportu w zakresie ustalenia opłaty za korzystanie z przystanków na terenie miasta K. - do sierpnia 2015 roku. Dyrektor Zarządu wywodził swoje domniemane upoważnienie z Statutu nadanego uchwałą nr XLVIII/594/08 Rady Miasta z dnia 9 lipca 2008 r., który nie upoważniał go do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej, w tym do wydawania decyzji administracyjnych i postanowień w sprawach o których mowa w ustawie z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym;

3. braku upoważnienia dla Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. do wystawiania tytułów wykonawczych - upoważnienie nr [...] dla ww. opiewa na dzień 28 lipca 2015 r. a tytuły wykonawcze zostały wystawione przez ww. Dyrektora w dniu 8 kwietnia 2015 r.

Skarżący nie zgodził się z rozumowaniem organu wskazującym, że na mocy uchwały Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/594/08 z dnia 9 lipca 2008 r. w sprawie reorganizacji jednostki budżetowej - Zarządu Komunalnego, zmiany jej nazwy i nadania statutu oraz upoważnienia Dyrektora Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do załatwienia indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej (Dz.Urz. Województwa Małopolskiego z 2008 r. nr 511, poz. 3306), Dyrektor Zarządu Infrastruktury, był/jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego w rozumieniu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym.

Skarżący podniósł, że uchwała Rady Miasta Krakowa nr XLVIII/594/08 nadająca ww. statut nie upoważniała na przyszłość ww. jednostki do wykonania uchwały nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Miejska K..

Wykonanie zapisów uchwały nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r. zostało powierzone Prezydentowi Miasta K., a w tym zakresie Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu nie posiadał stosownego upoważnienia. Skoro bowiem legislator nie zapisał w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym ani Rada Miasta Krakowa w uchwale nr XI/98/11 z dnia 30 marca 2011 r., że Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu posiada upoważnienie do ustalenia/określenia wysokości opłaty za korzystanie z przystanków na odstawie ww. uchwały, to ww. organ nie może domniemywać rozstrzygnięcia, iż statut nadany w 2008 r. upoważniał do wykonywania zapisów uchwały z 2011 roku. Powyższe uprawnienie do załatwienia indywidualnych spraw, o których mowa w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym zostało nadane dopiero uchwałą XXI/341/15 Rady Miasta Krakowa z dnia 8 lipca 2015r.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając rozstrzygnięcie w rzeczonej sprawie winno przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, a nie tylko poprzestać na stwierdzeniu, iż nie jest władne do zbadania określenia przez Radę Miasta K. wysokości stawek opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych.

Autor skargi zarzucił, że w toku dwóch instancji nie został przedstawiony model wyliczeń jakim posługuje się wierzyciel dokonując wyliczeń rzeczonej kwoty. Na podstawie posiadanego rozkładu jazdy jego zdaniem zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że wskazana kwota w tytułach wykonawczych jest w znacznym stopniu zawyżona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Kr 418/16 po rozpoznaniu skargi M. P. (dalej: skarżący) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, z dnia 29 stycznia 2016 r., nr [...], w przedmiocie postępowania egzekucyjnego, w punkcie pierwszym: uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji, w punkcie drugim: zasądził koszty postępowania.

Kontroli Sądu poddane zostało postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym, w przedmiocie uznania zarzutów zobowiązanego za nieuzasadnione. W pierwszej kolejności wskazano, że zgodnie z treścią art. 18 u.p.e.a. w postępowaniu egzekucyjnym, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a. Przepis ten pozwala traktować jako pewną ciągłość postępowania z Kodeksu postępowania administracyjnego i postępowania wykonawczego unormowanego ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Analizując treść zaskarżonego postanowienia (jak i postanowienia organu I instancji) Sąd doszedł do wniosku, że w świetle zasad określonych w kodeksie postępowania administracyjnego a dokładniej: zasady praworządności, prawdy obiektywnej i przekonywania nie zostały one w przedmiotowej sprawie zachowane w sposób należyty.

Zauważono, że wystawione na skarżącego tytuły wykonawcze dotyczyły nieuiszczonych opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Jak słusznie wskazało SKO, obowiązek uiszczenia opłaty za parkowanie jest obowiązkiem, który wynika z mocy samego prawa (odpowiednich przepisów ustawy o publicznym transporcie drogowym oraz uchwał jednostek samorządu terytorialnego), a zatem dla jego realizacji nie jest konieczne wydanie decyzji administracyjnej, ustalającej opłatę. Samo pobranie opłaty zalicza się do czynności materialno-technicznych.

O ile możliwość prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie samego prawa (a nie wydawanego w osobnym postępowaniu aktu administracyjnego, ustalającego albo określającego wysokość należności) stanowi dla organu administracji publicznej pewnego rodzaju ułatwienie, to jednocześnie nakłada na organy egzekucyjne obowiązek szczególnej staranności w ustalaniu wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych, z których wynika egzekwowany obowiązek.

Na powyższą kwestię zwróciło zresztą uwagę samo Kolegium, wskazując że organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, jednakże nie jest on uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 § 1 u.p.e.a.), a zatem w sytuacji kiedy obowiązek powstaje z mocy samego prawa, przeprowadzenie przez organ postępowania wyjaśniającego, po wniesieniu zarzutu, stanowi jedyną możliwość obrony praw przez dłużnika.

W tym kontekście podkreślono, że z uwagi na szczególny charakter opłaty za korzystanie z przystanków, wynikający z samej ustawy, w kontrolowanej sprawie nie mamy do czynienia z wydaną wcześniej decyzją administracyjną. Nie prowadzi się więc również (wcześniej) postępowania wyjaśniającego, poprzedzającego rozstrzygnięcie sprawy co do jej istoty. Możliwość dochodzenia swych racji oraz obrony interesów przez zobowiązanego powstaje zatem dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, co następuje poprzez zgłoszenie zarzutu. Pomimo więc ogólnej zasady wyrażonej w art. 29 § 1 u.p.e.a. należy przyjąć, że takim jak analizowany przypadek wniesienie zarzutu (w szczególności nieistnienia obowiązku tj. z art.33 §1 pkt.1 u.p.e.a.) wszczyna postępowanie w sprawie jego rozpoznania i wydania rozstrzygnięcia w zakresie zasadności samego obowiązku. Organ egzekucyjny jest zobowiązany po wniesieniu zarzutu do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, przy zastosowaniu przepisów k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę zaskarżone postanowienia nie czyni zadość powyższym wymogom. Otóż w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium (podobnie z resztą jak organ I instancji) całkowicie pominęło kwestię sposobu wyliczenia w tytule wykonawczym kwoty spornej opłaty.

Skarżący podniósł w skardze, że Kolegium, wydając rozstrzygnięcie powinno było przeprowadzić pełne postępowanie wyjaśniające, bowiem na podstawie posiadanego rozkładu jazdy zachodzi prawdopodobieństwo, że kwota wskazana w tytułach wykonawczych jest w znacznym stopniu zawyżona. Skarżący wskazał, że dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmując rozstrzygnięcie. Zarzucił, że motywy te nie zostały wyjaśnione także przez wierzyciela, ani przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Podniósł, że w toku postępowania nie został przedstawiony model wyliczeń jakimi posługuje się wierzyciel, wyliczając wysokość opłaty. Powyższe zarzuty uznać należy za zasadne.

W zaskarżonym postanowieniu Kolegium stwierdziło, że wierzyciel (tu organ I instancji) powinien przede wszystkim wykazać istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym we wskazywanej w nim wysokości. Następnie Kolegium wyraziło opinię, że organ I instancji wypełnił ciążący na nim obowiązek wskazując, że w aktach postępowania znajdują się dowody dotyczące podstawy ustalenia zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (str. 7 zaskarżonej decyzji).

Taki sposób odniesienia się do kwestii sposobu ustalenia wysokości opłaty Sąd uznał za niewystarczający, zwłaszcza, że jednym z podniesionych zarzutów był zarzut nieistnienia obowiązku w wysokości wskazanej w tytule wykonawczym. Stwierdzono, że Kolegium podobnie jak i organ I instancji zobligowane były wyjaśnić precyzyjnie skarżącemu sposób ustalenia wysokości przedmiotowej opłaty w treści wydanych w sprawie postanowień, a nie ograniczać się w tym zakresie do enigmatycznego odwoływania się do dokumentów znajdujących w aktach sprawy. Tylko wtedy postanowienie to mogłoby zostać uznane za przekonywujące, zgodnie z art. 11 k.p.a. (zasadą przekonywania) oraz za spełniające wymogi z art. 107 § 3 k.p.a. (prawidłowe uzasadnienie decyzji/postanowienia). W przeciwnym razie ustalenia organów należy uznać za dowolne i arbitralne, a więc naruszające art. 80 k.p.a. (swobodną ocenę dowodów) oraz art. 8 k.p.a. (zasadę pogłębiania zaufania obywateli od organów Państwa).

Sąd nie podzielił także twierdzenia Kolegium, że organ I instancji wykazał istnienie obowiązku objętego tytułem wykonawczym we wskazanej w nim wysokości. W postanowieniu organu I instancji powołano jedynie treść art. 16 ust. 1 oraz ust. 4 u.p.t.z. zaznaczając, że stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, przy czym stawka tej opłaty nie może być wyższa niż [...] zł za jedno zatrzymanie na przystanku oraz [...] zł za jedno zatrzymanie na dworcu. Wskazano, że takie właśnie stawki zostały ustalone w uchwale Rady Miasta K.. Nie wyjaśniono jednakże, w jaki sposób wyliczono wysokość opłat podanych finalnie w tytułach wykonawczych.

Zdaniem Sądu, Kolegium nie poddało wystarczająco dokładnej analizie rozstrzygnięcia organu I instancji, w szczególności co do faktów i dowodów, odnoszących się do tego, czy opłata została wyliczona prawidłowo. Odwołanie się więc przez Kolegium w tym zakresie do postanowienia organu I instancji jest bezpodstawne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło skargę kasacyjną wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1137/18 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniesiono, że Sąd pierwszej instancji kwestionując określenie wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym, nie wyjaśnił w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, na czym polegało naruszenie przez organ administracji publicznej zasady swobodnej oceny dowodów. Na czym konkretnie polega wadliwość określenia wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym. Sąd I instancji naruszył przez to art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ postanowienie ostateczne zawiera wszystkie elementy konieczne uzasadnienia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018r. poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem.

Z kolei przepis art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Przed przystąpieniem do merytorycznych rozważań nad zgodnością z prawem zaskarżonej decyzji, należy także wskazać, że niniejsza sprawa była przedmiotem orzekania Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyniku złożonej przez skarżącego skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1137/18 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sąd Administracyjny w Krakowie z dnia 24 maja 2016 r., sygn. akt l SA/Kr 418/16, przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

Uchylenie wyroku sądu I instancji przez Naczelny Sąd Administracyjny i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, skutkuje powrotem do takiej sytuacji, która istniała przed wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Stosownie jednak do treści art. 190 p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podkreślić należy, że rozpatrując ponownie sprawę wojewódzki sąd administracyjny, a w ślad za nim również organ, związani są nie tylko wykładnią prawa dokonaną przez sąd kasacyjny, ale również wyrażonymi w orzeczeniu tego sądu ocenami prawnymi i wskazaniami co do dalszego postępowania.

Sąd w składzie orzekającym, ponownie rozpoznając sprawę związany zatem został stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowanym w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 marca 2019 r. sygn. akt I GSK 1137/18 .

Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładni prawa może nastąpić jedynie w sytuacjach wyjątkowych w szczególności, jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego należy stosować przepisy prawa odmienne od wyjaśnionych przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok SN z dnia 9 lipca 1998r., sygn. akt I PKN 226)98, OSNAP 1999, Nr 15, poz. 486), jak również w przypadku, gdy przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy, po wydaniu orzeczenia przez Naczelny Sąd Administracyjny, zmienił się stan prawny (tak: H. Knysiak-Molczyk (w:) H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2005).

Odnosząc przedstawione powyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu będą prowadzone w oparciu o stanowisko NSA.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy istniały podstawy do egzekwowania obowiązku objętego tytułem wykonawczym i to we wskazanej w nim wysokości. Autor skargi zarzucał bowiem , że na podstawie posiadanego rozkładu jazdy jego zdaniem zachodzi uzasadnione prawdopodobieństwo, że wskazana kwota w tytułach wykonawczych jest w znacznym stopniu zawyżona.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji poprzednio rozpatrującego sprawę, Kolegium nie poddało wystarczająco dokładnej analizie rozstrzygnięcia organu I instancji, w szczególności co do faktów i dowodów, odnoszących się do tego, czy opłata została wyliczona prawidłowo. Stanowiska tego nie podzielił jednak Naczelny Sąd Administracyjny , który wyjaśnił , iż zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, które w ocenie wojewódzkiego sądu administracyjnego zostały naruszone przez organ administracji publicznej należy wykazać istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania administracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Prawidłowe uzasadnienie stwierdzenia zaistnienia omawianej przesłanki musi polegać na wskazaniu, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone z równoczesnym wyraźnym wskazaniem, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1) lit. c) p.p.s.a. normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym. Zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 1 pkt 1) określa sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2. Zgodnie zaś z art. 2 § 1 pkt 3) u.p.e.a., egzekucji administracyjnej podlegają należności pieniężne, inne niż wymienione w pkt 1 i 2, jeżeli pozostają we właściwości rzeczowej organów administracji publicznej. Przyjmuje się, że obowiązkami o charakterze pieniężnym w rozumieniu u.p.e.a. są obowiązki polegające na uiszczeniu kwoty pieniężnej organowi lub innej instytucji państwa polskiego, państwa członkowskiego, innego państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Z u.p.e.a. nie wynika, aby administracyjne należności pieniężne podlegały "ustalaniu". Wystarczy, że będą one wyczerpująco określone w samej ustawie, a organy administracji publicznej będą powołane ustawą do ich pobierania. O tym, czy dany obowiązek pozostaje w zakresie właściwości rzeczowej organów administracji publicznej decydują przepisy określające zadania i kompetencje organów zaliczanych do administracji publicznej, o ile przewidują zapewnianie realizacji takiego obowiązku przez dany organ tej administracji.

Według art. 3 § 1 u.p.e.a., egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2, gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej. Ta regulacja prawna oznacza po pierwsze, że obowiązki administracyjne wynikające bezpośrednio z przepisów prawa muszą być tymi przepisami określone na tyle dokładnie, że z samej treści przepisów prawa da się ustalić zarówno osobę (podmiot), na której obowiązek spoczywa, jak i jego treść. Po drugie, muszą mieścić się w zakresie administracji rządowej lub administracji samorządu terytorialnego.

Z kolei, według art. 18 u.p.e.a., jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, w postępowaniu egzekucyjnym mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiednie stosowanie określonego przepisu może polegać na jego zastosowaniu wprost albo z pewnymi modyfikacjami, usprawiedliwionymi odmiennością stanu "podciągniętego" pod dyspozycję stosowanego przepisu, bądź na niedopuszczeniu jego stosowania do rozpatrywanego stanu w ogóle. Ta niedopuszczalność może wynikać albo bezpośrednio z treści wchodzących w grę regulacji prawych, albo z tego, że zastosowania danej normy nie dałoby się pogodzić ze specyfiką i odmiennością rozpoznawanego stanu (zob. J. Warylewski (red.), Zasady techniki prawodawczej. Komentarz do rozporządzenia, Warszawa 2003, s. 503).

Należy podkreślić, że w postępowaniu egzekucyjnym w administracji dominuje przede wszystkim interes wierzyciela, natomiast ochrona praw zobowiązanego została uregulowana tak, że stosowanie przepisów k.p.a. jest ograniczone tylko do zagadnień nie uregulowanych w u.p.e.a., ponieważ przepisy k.p.a. nie mogą modyfikować regulacji specyficznych dla postępowania egzekucyjnego. W postępowaniu egzekucyjnym w administracji prowadzi się swoiste postępowanie dowodowe, którego przedmiotem jest określenie sposobu przymusowego doprowadzenia do wykonania obowiązków określonych w tytule wykonawczym. Organ egzekucyjny musi podjąć czynności w celu ustalenia sytuacji majątkowej i faktycznej zobowiązanego i ma prawo wykorzystywać tu wszelkie środki dowodowe, zarówno uregulowane w kodeksie postępowania administracyjnego, jak i nienazwane. Gdy postępowanie egzekucyjne nie było poprzedzone postępowaniem administracyjnym, osoba wobec której wystawiono tytuł egzekucyjny ma prawo domagać się przeprowadzenia postępowania dowodowego w trakcie postępowania egzekucyjnego. Organ egzekucyjny w takich wypadkach zobowiązany jest natomiast do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego przy zastosowaniu odpowiednich reguł postępowania administracyjnego, także co do postępowania dowodowego w możliwie jak najszerszym dla realizacji specyfiki postępowania egzekucyjnego zakresie. Zarzut z art. 33 § 1 pkt 1 upea może być bowiem składany wówczas, jeśli egzekucja jest niedopuszczalna ze względów merytorycznych, np. nieistnienie obowiązku (wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2012 r., I OSK 610/12, LEX nr 1228465). Takie postępowanie wyjaśniające może prowadzić organ egzekucyjny wówczas, gdy jest jednocześnie wierzycielem. Natomiast gdy wierzyciel nie jest organem egzekucyjnym, organ egzekucyjny nie prowadzi takiego postępowania wyjaśniającego oczekując na stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów, które w przypadku egzekucji należności pieniężnych jest wiążące co do zarzutów wskazanych w art. 33 § 1 pkt 1-5 i 7 upea (art. 34 § 1 upea).

W rozpoznawanej sprawie, organ egzekucyjny wszczął egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru (art. 26 § 1 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy zawierał, między innymi (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek. Z tej regulacji prawnej wynika, że wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy w przypadku egzekucji należności pieniężnej określa jej wysokość podając kwotę egzekwowanej wierzytelności od zobowiązanego, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym.

W rozpoznawanej sprawie, ponieważ wierzyciel i organ egzekucyjny to jeden i ten sam podmiot – Prezydent Miasta K.. W związku z tym, wierzyciel wystawiając tytuł wykonawczy egzekucji należności pieniężnej określił jej wysokość podając kwotę egzekwowanej wierzytelności od zobowiązanego, który nie wykonał w terminie obowiązku o charakterze pieniężnym (art. 27 § 1 pkt 3 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy zawiera dane niezbędne do prowadzenia egzekucji administracyjnej, wysokość należności pieniężnej została bowiem określona po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez ustawowo zobowiązany i uprawniony do tego organ egzekucyjny, będący jednocześnie wierzycielem. Stanowisko wierzyciela w zakresie określenia wysokości egzekwowanej należności pieniężnej jest w takiej sytuacji wiążące dla organu nadzoru nad egzekucją należności pieniężnych sprawowanego przez samorządowe kolegium odwoławcze i podlega jedynie kontroli sądowoadministracyjnej.

Określenie wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym, jest elementem stanu faktycznego sprawy podlegającym kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego w ramach art. 134 § 1 p.p.s.a. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania toczącego się przed tymi organami. Sąd rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie zaś z art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Dopóki granice swobodnej oceny dowodów nie zostaną przez organ orzekający przekroczone Sąd nie ma podstaw do podważania dokonanych w ten sposób ustaleń. Z treści powołanego przepisu wynika przede wszystkim to, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całego materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że postanowienie ostateczne zawiera wszystkie elementy konieczne uzasadnienia (Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze swoje ustalenia faktyczne w zakresie dotyczącym określenia wysokości należności pieniężnej w tytule wykonawczym wystawionym przez Prezydenta Miasta K. poczyniło na podstawie dowodów w postaci dokumentów (zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkłady jazdy oraz szczegółowe rozliczenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych), które były podstawą obliczenia tej należności. Sposób obliczenia opłaty został uzasadniony przez organ I instancji następująco: "(...) opłata za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców na terenie miasta K. obliczana jest jednakowo dla wszystkich operatorów przewoźników na podstawie aktualnych rozkładów jazdy dla funkcjonujących linii komunikacyjnych, zgodnie z § 4 ust. 2 uchwały Rady Miasta Krakowa nr XIV/156/11 z dnia 11 maja 2011 r. w sprawie określania przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem jest Gmina Miejska Kraków udostępnionych dla operatorów i przewoźników oraz warunków i zasad korzystania z tych obiektów. (...) niemożliwym jest w przypadku każdego przedsiębiorcy szczegółowe badanie, ile faktycznie zatrzymań wykonał on w danym okresie rozliczeniowym, a przyjęty przez organ model obliczeń jest niedyskryminujący dla żadnego przewoźnika czy operatora."

Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie egzekwowany obowiązek powstał z mocy prawa dopiero na etapie postępowania egzekucyjnego, kwestie zasadności egzekwowanego obowiązku i wystawienia tytułu wykonawczego były wyjaśniane.

Podkreślić należy, że organy egzekucyjne podjęły działania mające na celu weryfikację czy egzekwowany obowiązek istnieje (istnieje w wysokości określonej w tytułach wykonawczych), przy uwzględnieniu zasad postępowania dowodowego określonego w przepisach k.p.a. - które mają "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu egzekucyjnym, w myśl art. 18 u.p.e.a.

W aktach postępowania zgromadzono dowody dotyczące podstawy ustalenia Zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (m.in. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkłady jazdy oraz szczegółowe rozliczenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych).

W związku z powyższym organy egzekucyjne w niniejszej sprawie podjęły działania mające na celu weryfikację czy egzekwowany obowiązek istnieje (istnieje w wysokości określonej w tytułach wykonawczych), przy uwzględnieniu zasad postępowania dowodowego określonego w przepisach k.p.a. - które mają "odpowiednie zastosowanie" w postępowaniu egzekucyjnym, w myśl art. 18 u.p.e.a.

W aktach postępowania zgromadzono dowody dotyczące podstawy ustalenia Zobowiązanemu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (m.in. zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, rozkłady jazdy oraz szczegółowe rozliczenia opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych).

Egzekwowane kwoty są iloczynem stawek opłat za korzy stanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gminę Miejska K. oraz ilości zatrzymań środka transportu na przystankach komunikacyjnych (dworcach) w danym okresie czasu. Stosowne wyliczenia organu egzekucyjnego 1 instancji znajdują się w aktach sprawy (sporządzone tabele zawierające wyliczenia za poszczególne okresy).

W rozpatrywanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy zostały ocenione zgodnie z swobodnej oceny dowodów określoną w art. 80 k.p.a. Zasada, wyrażona w ww. przepisie, uprawna organ do ustalenia prawdy obiektywnej według swej wiedzy, doświadczenia oraz przekonania i wartości dowodowej poszczególnych środków dowodowych. Z kolei Zobowiązany na żadnym etapie postępowania skuteczne nie podważył dokonanych ustaleń. Zarzuty podniesione skardze w tym zakresie nie zostały w żaden sposób uzasadnione a sama obawa dokonanych wyliczeń w sposób zawyżony jest gołosłowna i nie poparta żadnym argumentem .

Tak naprawdę sprowadza się do zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. co jak wyżej wykazano nie znalazło akceptacji Naczelnego Sądu Administracyjnego. W świetle dokonanych ustaleń oraz zgromadzonego materiału dowodowego nie można bowiem uznać, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżący również tego nie wykazał.

Odnosząc się natomiast do zarzut braku upoważnienia dla Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu do wykonania uchwały nr XI/98/11 Rady Miasta Krakowa, prowadzenia postępowania egzekucyjnego oraz występowania w roli wierzyciela Prezydenta Miasta K., zwrócić należy uwagę że Prezydent Miasta K. udzielił upoważnienia do wystawiania w swoim imieniu upomnień, tytułów wykonawczych oraz do występowania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym w zakresie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, o których mowa w art. 16 ust. 4 - 7 u.p.t.z. Niemniej jednak upoważnionym nie jest dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu jako quasi - organ tej jednostki organizacyjnej zgodnie z § 6 ust 1 statutu, lecz konkretna osoba fizyczna. Określone czynności, obejmujące w szczególności wystawianie upomnień oraz tytułów wykonawczych, wykonuje imiennie wskazana w treści upoważnienia osoba, działająca jako pełnomocnik Prezydenta Miasta K., nie zaś ZIKiT jako jednostka organizacyjna, bądź też dyrektor ZIKiT, jako jej "organ". Tym samym dyrektor ZIKiT nie występuje w roli wierzyciela, a co najwyżej piastun "organu" jednostki organizacyjnej występuje w charakterze pełnomocnika wierzyciela na podstawie imiennego upoważnienia. W katach sprawy zalegają stosowne, które to potwierdzają .

Na spornych tytułach wykonawczych jako osoba upoważniona w imieniu wierzyciela podpisany jest Dyrektor Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu pan J. M. , który zgodnie z upoważnieniem nr [...] prezydenta Miasta K. z dnia 3 lipca 2014 r. posiadał w dniu wystawienia tytułów wykonawczych umocowanie do działania w imieniu Prezydenta Miasta K. .

Mając na uwadze powyższe ustalenia i wnioski należy powiedzieć, iż brak jest ustawowych przesłanek do uwzględnienia skargi, w związku z czym należało ją oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2018, poz. 1302 ze zm.).