Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 199/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1, art. 145, art. 155, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 listopada 2020 r. sprawy ze skargi W. sp. z o.o. z/s w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z dnia 12 lutego 2020 r. nr SKO 4111/5/2020 w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o zmianie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

W. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej – skarżąca lub spółka), wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu (dalej - SKO lub Kolegium) z dnia 12 lutego 2020 r. (SKO 4111/5/2020) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą oraz możliwością wydzielenia trzech działek budowlanych i drogi wewnętrznej na działce nr [...].

Przedmiotowa decyzja wydana została w następujących uwarunkowaniach prawnych i faktycznych.

Burmistrz Miasta Duszniki Zdrój decyzją z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr 74/war-zab/2014 ustalił na rzecz J. K. warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Następnie decyzją z dnia 16 lutego 2016 r. organ gminy, przeniósł - za zgodą J. K. - na rzecz W. Sp. z o.o. opisaną wyżej decyzję z dnia 18 kwietnia 2014 r. oraz zmieniającą ją decyzję z dnia 28 lipca 2015 r. nr 107/2015.

Wnioskiem z dnia 6 maja 2016 r. W. Sp.z o.o. wystąpiła do organu z żądaniem zmiany decyzji z dnia 18 kwietnia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej szerokości elewacji frontowej budynku. W dniu 13 maja 2016 r. Burmistrz Miasta Duszniki Zdrój, na podstawie art. 104 i art. 154 k.p.a. wydał decyzję nr 68/2016, którą zmienił decyzję z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr 74/war-zab/2014 poprzez zmianę zapisu w pkt II.1.3 z ,,Szerokość elewacji frontowej budynku do 90 m" na "Szerokość elewacji frontowej budynku do 110m". Wobec braku środków zaskarżenia decyzja ta stała się ostateczna.

Wnioskiem z dnia 12 lutego 2019 r. K. J., M. W., i E. M. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia 13 maja 2016 r nr 68/2016.

Postanowieniem z dnia 29 maja 2019 r. nr SKO/4111/21/2019, Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji. W wyniku poczynionych wówczas ustaleń faktycznych Kolegium stwierdziło, że wniosek o stwierdzenie nieważności wniesiony został w sprawie w której brak jest przedmiotu postępowania. Burmistrz Miasta Duszniki -Zdrój pismem z dnia 17 maja 2019 r. poinformował bowiem Kolegium, że decyzja o nr 68/2016 z dnia 13 maja 2016 r. została wytworzona ale nie została wprowadzona do obiegu prawnego.

W dniu 16 sierpnia 2019 r. do Kolegium wpłynął kolejny wniosek K. J., M. W. i E. M. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Dusznik-Zdrój z dnia 13 maja 2016 r. nr 68/2016, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 154 i art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu wniosku wywodzono, że zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może być zmieniona w każdym czasie za zgodą stron. Dokonując zmiany decyzji o warunkach zabudowy organ lokalizacyjny nie wystąpił jednak do stron postępowania w celu uzyskania zgody na dokonanie zmiany tej decyzji. Stanowisko zajęte we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji poparto stosownym orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Uzasadniono również posiadanie przez wnioskodawców legitymacji do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Zawiadomieniem z dnia 26 listopada 2019r. SKO w Wałbrzychu poinformowano strony o wszczęciu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej na wstępie decyzji. Przy piśmie z dnia 12 grudnia 2019 r. pełnomocnik W. Sp.z o.o. podniosła, że wniosek inicjujący postępowanie złożony w dniu 16 sierpnia 2019 r. jest tożsamy z wnioskiem z dnia 13 maja 2019 r. w wyniku którego wydane zostało postanowienie Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji. Istniały zatem podstawy do odmowy wszczęcia postępowania, po pierwsze z tego względu, że wystąpiła powaga rzeczy osądzonej, po drugie dlatego, że okoliczności stanowiące podstawę do odmowy wszczęcia postępowania ujęte w postanowieniu z dnia 29 maja 2019 r. w dalszym ciągu pozostają aktualne. W tej sytuacji wszczęte już postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powinno zostać umorzone, gdyż ze względu na brak przedmiotu postępowania od początku było bezprzedmiotowe.

Decyzją z dnia 31 grudnia 2019 r., nr SKO 4111/44/2019, Kolegium działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 157 § 1 k.p.a. i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia 13 maja 2016r. nr 68/2016 w sprawie zmiany decyzji Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr 74/war-zab/2014 o warunkach zabudowy dla opisanej na wstępie inwestycji.

Argumentując podjęte rozstrzygnięcie, Kolegium w pierwszym rzędzie wyjaśniło, że brak było podstaw do przyjęcia, że decyzja wydana została w warunkach res iudicata. Odwołując się do poglądów doktryny i judykatury organ wskazał, że z powagi rzeczy osądzonej korzystają wyłącznie decyzje rozstrzygające sprawę merytorycznie, natomiast odmowa wszczęcia postępowania nie korzysta z przymiotu res iudicata i nie ma powodów, które uniemożliwiałby stronie ponowne wniesienie wniosku o tej samej treści.

W ocenie Kolegium zaistniały przesłanki do uznania, że kontrolowana decyzja podjęta została z rażącym naruszeniem przepisów prawa. Wyjaśniając to stanowisko organ wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 154 k.p.a. ma charakter postępowania nadzwyczajnego, w ramach którego możliwa jest zmiana ostatecznej decyzji administracyjnej, czyli decyzji istniejącej w obrocie prawnym i wywołującej skutki prawne w niej określone. Przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 154 k.p.a. w przeciwieństwie do postępowania głównego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, ale przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego z punktu widzenia przesłanek zawartych w ww. przepisie.

Zgodnie z przepisem art. 154 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Zatem, aby możliwym było zastosowanie procedury określonej w tym przepisie niezbędnym jest spełnienie przesłanek w nim wskazanych tzn. zmieniana decyzja musi być ostateczna, na mocy tej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Jako kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy organ uznał ustalenie, czy decyzja ostateczna z dnia 18 kwietnia 2014 r. nr 74/war-zab/2014, którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi rozstrzygnięcie, w wyniku którego strona nabyła prawa. W tym względzie - mając na uwadze stanowisko judykatury - Kolegium uznało, że wskazana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy jest decyzją ostateczną, na mocy której strona nabyła prawo, zatem w przedmiotowej sprawie procedura określona w art. 154 k.p.a. nie ma zastosowania. Z akt sprawy wynika, że właściwą podstawą prawną, w oparciu o którą Burmistrz Miasta Duszniki Zdrój mógł zmienić opisaną wyżej decyzję własną jest art. 155 k.p.a.. Zmiana decyzji w tym trybie jest możliwa, gdy: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji oraz za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Z akt sprawy orzekający w sprawie organ wyprowadził, że w badanym przypadku nie zostały spełnione łącznie wszystkie przesłanki wymienione we wskazanym przepisie, w szczególności strony postępowania nie wyraziły zgody na zmianę decyzji. Zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a., udzielona musi być wprost i wyraźnie przez stosowne oświadczenie złożone organowi administracji publicznej. Z materiału dowodowego wynika, że strony postępowania wyraźnej i jednoznacznej zgody nie wyraziły. Co więcej organ administracji publicznej o wyrażenie takiej zgody nie wystąpił do stron postępowania. Zdaniem SKO, oznacza to, że organ dokonał zmiany decyzji z naruszeniem prawa które miało charakter rażący. Końcowo Kolegium wyjaśniło, że organ podjął zaskarżoną decyzję bez podstawy prawnej (art. 154) i z naruszeniem art. 155, które miało charakter rażącego naruszenia prawa.

W złożonym w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, W. Sp. z o.o. wniosła o uchylenie decyzji w całości i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Względem zaskarżonej decyzji podniesiono zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj: 1/ art. 61a § 1 k.p.a. przez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podczas, gdy zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania polegające na zaistnieniu innych uzasadnionych przyczyn; 2/ art. 156 § 1 k.p.a. i art. 145 k.p.a. poprzez weryfikację decyzji w trybie stwierdzenia nieważności, podczas gdy weryfikacja ta powinna nastąpić w trybie wznowienia postępowania; 3/ art. 7 k.p.a. art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez zaniechanie przeprowadzenia przez organ analizy ekonomicznych i gospodarczych skutków związanych bezpośrednio z wydaniem i istnieniem w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji z dnia 13 maja 2016 r. podczas, gdy podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przewidziane treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagają również oceny skutków decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym.

SKO w Wałbrzychu decyzją z dnia 12 lutego 2020 r. nr SKO 4111/5/2020 utrzymało w mocy własną decyzję z dnia 31 grudnia 2019 r.nr SKO 4111/44/2019.

Skład Kolegium dokonujący ponownej kontroli kwestionowanej decyzji podzielił pogląd wyrażony w decyzji z dnia 31 grudnia 2019r., że objęta postępowaniem decyzja Burmistrza Dusznik -Zdrój zmieniająca decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa wskazanych w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał, że w przedmiotowej sprawie decyzję wydano na podstawie art 154 k.p.a., który nie miał zastosowania w badanym przypadku. Analiza sprawy w ramach postępowania odwoławczego sprowadzała się do omówienia możliwości zmiany decyzji w trybie art. 154 k.p.a. jedynie w sytuacji, gdy żadna ze stron nie nabyła prawa i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ uwarunkował jednak zmianę decyzji w tym trybie od spełnienia przesłanek wskazanych w omawianym przepisie, które sprowadzały się m.in., do wykazania że, na mocy zmienianej decyzji żadna ze stron nie nabyła prawa, a za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium oceniło, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo przyjęto, że decyzja nakładająca na stronę obowiązek jest decyzją, na mocy której strony nabywają prawo.

W dalszych wywodach Kolegium zauważyło, że zgoda stron, o której mowa w art. 155 k.p.a. dotyczy wszystkich stron postępowania. Przez "zgodę strony" niezbędną do zmiany decyzji ostatecznej należy rozumieć nie tylko zgodę strony wnoszącej o zmianę decyzji, lecz także zgodę wszystkich osób (podmiotów) mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie na podstawie tego przepisu. Zaprezentowany pogląd organ poparł stanowiskiem wywiedzionym z orzecznictwa sądowoadministracyjnego, gdzie brak uzyskania zgody wszystkich osób (podmiotów) uczestniczących w postępowaniu dotyczącym danej sprawy przed wydaniem decyzji w trybie art. 155 k.p.a. zmieniającej decyzję ostateczną czyni taką decyzję dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Odnosząc się do zarzutu braku przedmiotu zaskarżenia Kolegium za własne przyjęło ustalenia zawarte w decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. dotyczące kwestii wydania decyzji w warunkach res iudicata. Za nieuzasadnione uznało także twierdzenie, że weryfikacja zaskarżonej decyzji powinna nastąpić w trybie wznowienia postępowania. Zdaniem organu za poprawnością przyjętego rozstrzygnięcia przemawia dorobek orzeczniczy, jak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 23 listopada 2018 r. (II SA/Wr 69/19) dotyczący stwierdzenia nieważności podjętej w podobnych okolicznościach decyzji z dnia 28 lipca 2015 r. nr 107/2015 o zmianie decyzji o warunkach zabudowy z 2014 r. Co do zarzutu wskazującego na konieczność przeprowadzenia analizy skutków ekonomicznych i gospodarczych związanych bezpośrednio z wydaniem i istnieniem w obrocie prawnym decyzji z 13 maja 2016 r. organ wskazał, że stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało przez ustawodawcę powiązane z jakimikolwiek skutkami wywołanymi rażącym naruszeniem prawa.

Ostatecznie Kolegium wyraziło stanowisko, że stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić, gdy organ administracji publicznej ustali, że decyzja w sposób oczywisty narusza konkretny przepis prawa, czyli jest dotknięta w sposób niewątpliwy jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.. W badanym przypadku wykazano, że organ podjął zaskarżoną decyzję z rażącym naruszeniem art. 155 k.p.a., gdyż zmiana ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy została dokonana bez uzyskania zgody wszystkich stron postępowania.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. Sp. z o.o., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zarzuciła organowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że w sytuacji, gdy decyzja Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia 13 maja 2016 r. nr 68/2016 została wydana bez wystąpienia o wymaganą w art. 155 k.p.a. zgodę strony postępowania, zachodzi podstawa stwierdzenia nieważności w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podczas gdy, tego rodzaju wadliwość jest uchybieniem natury procesowej polegającym na pozbawieniu strony prawa udziału w postępowaniu, przez co stanowić powinna podstawę wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia jej nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że ww. decyzja Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia 13 maja 2016 r, w stopniu rażącym narusza prawo podczas gdy, nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji, w szczególności nie przemawiają za tym racje ekonomiczne i społeczne, jakie przedmiotowa decyzja wywołała;

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegające na zaniechaniu przeprowadzenia przez organ I instancji analizy ekonomicznych i gospodarczych skutków związanych bezpośrednio z wydaniem i istnieniem w obrocie prawnym kontrolowanej decyzji Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z dnia 13 maja 2016 r. podczas gdy, podstawy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej przewidzianej treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymagają również oceny skutków decyzji kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym.

- art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji podczas gdy, zachodziły podstawy do odmowy wszczęcia postępowania polegające na zaistnieniu innych uzasadnionych przyczyn.

Zarzucając powyższe Spółka wniosła o stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji Kolegium i poprzedzającej ją decyzji z dnia 31 grudnia 2019 r. ewentualnie o uchylenie obu wskazanych decyzji. W skardze zawarty został także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wywodzono, że skoro w obrocie prawnym funkcjonuje postanowienie Kolegium z dnia 29 maja 2019 r. wydane na podstawie art. 61a k.p.a. o odmowie wszczęcie postępowania ze względu na brak przedmiotu postępowania, - gdyż decyzja z dnia 13 maja 2016 r. została co prawda wytworzona ale nie wprowadzona do obrotu prawnego - to wniosek z dnia 12 sierpnia 2019 r. o stwierdzenie nieważności ww. decyzji został wniesiony w sprawie, w której brak jest przedmiotu postępowania. Okoliczność ta nie pozwalała na wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Argumentując pozostałe zarzuty skargi wskazywano, że naruszenie przepisów postępowania, które miało miejsce w sprawie jest uchybieniem natury procesowej polegającym na pozbawieniu strony prawa udziału w postępowaniu, przez co stanowić powinno podstawę wznowienia postępowania i nie może jednocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Bazując na orzecznictwie skarżącą omówiła niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych, z jednoczesnym zaznaczeniem, że naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Skarżąca podzieliła stanowisko organu, że decyzja Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój o warunkach zabudowy z dnia 18 kwietnia 2014 r. jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo w rozumieniu art. 155 k.p.a. i tym samym podstawę dla jej zmiany powinien stanowić art. 155 k.p.a., a nie art. 154 k.p.a.. Jednak przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu normy art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Dokonując rozróżnienia pomiędzy uchybieniami formy decyzji od braku podstawy prawnej w ogóle lub braku podstawy prawnej właściwej rangi podniesiono, że ,,fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania przez sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać zaskarżone decyzje, mając do tego podstawę w innym przepisie tej samej ustawy."

W świetle zaprezentowanego poglądu skarżąca podniosła, że ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój należy przeprowadzić z takiej perspektywy jakby przyjął on za podstawę wydania swojej decyzji art. 155 k.p.a.. Oznacza to, że powinien był uzyskać zgodę stron postępowania na zmianę decyzji. Organ jednak o wyrażenie zgody na zmianę decyzji do stron postępowania nie wystąpił. W skardze dokonano rozróżnienia dwóch sytuacji polegających na niewystąpieniu przez organ o zgodę stron na zmianę decyzji oraz wystąpieniu o taką zgodę i jej nieudzielnie przez strony. Co do niewyrażenia zgody stron na zmianę decyzji skarżąca uznała, iż jest to niespełnienie przesłanki do zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. Z kolei wedle spółki niewystąpienie przez organ o zgodę stron na zmianę decyzji jest związane z niezawinionym przez stronę pozbawieniu jej prawa do udziału w postępowaniu i stanowi jedną z przesłanek wznowienia postępowania,. Stanowisko to argumentowano założeniem, że ,,Istnieje bowiem taka możliwość, że w przypadku gdyby organ wystąpił w toku postępowania do stron o wyrażenie zgody na zmianę decyzji, strony tej zgody by udzieliły. Jednakże, w związku z tym, że organ pozbawił strony całkowicie możliwości wypowiedzenia się w temacie zmiany decyzji, która ich interesu prawnego dotyczyła, należy przyjąć, że stanowiło to formę wykluczenia ich z postępowania. Przy czym należy pamiętać, że okoliczność niezawinionego przez stronę pozbawienia udziału w postępowaniu zachodzi nie tylko w sytuacji pozbawienia danego podmiotu statusu strony postępowania ale też w sytuacji pozbawienia możliwości uczestniczenia w którymkolwiek stadium postępowania". Na poparcie prezentowanego poglądu przywołano stanowisko judykatury i doktryny.

Co do właściwości wznowienia postępowania, a nie stwierdzenia nieważności decyzji podniesiono, że decyzja Burmistrza Miasta Duszniki Zdrój z 13 maja 2016 r. . dotknięta była wadą stanowiącą przesłankę wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a skoro tak, to nie mogła jednocześnie stanowić podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. W tych okolicznościach Kolegium stwierdzając nieważność tej decyzji naruszyło zasadę niekonkurencyjności trybów nadzwyczajnych, czym dopuściło się rażącego naruszenia prawa będącego podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji.

Odnosząc się natomiast do zastosowanej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji wskazano, że zgodnie z poglądami orzecznictwa o rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. W tym kontekście szczególnie mocno argumentowano skutki prawne jakie rodzi dana decyzja w tym społeczne i gospodarcze w świetle braku oczywistych czy rzucających się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa. Twierdzenia strony skarżącej dotyczyły następstw samej decyzji w postaci wpływu planowanego do realizacji zespołu hotelowo-apartamentowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na rozwój turystyki istotnej dla regionu. Z drugiej strony eliminacja z obrotu decyzji powodować miała zdaniem spółki niemożliwość zrealizowania umów zawartych z wykonawcami robót budowlanych, utrudnienia w wykonaniu planowanej inwestycji, opóźnienia w oddaniu prac budowlanych, a także naraża na znaczny uszczerbek finansowy inwestora i podwykonawców. Dalsza argumentacja dotyczyła braku wpływu zmiany wskaźnika długości elewacji frontowej na walory przyrodnicze. Końcowo zanegowano stanowisko Kolegium, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy w stopniu rażącym narusza prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

W odpowiedzi na skargę SKO w Wałbrzychu wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 30 października 2020 r.– w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – niniejszą sprawę zdjęto z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 17 listopada 2020 r. i skierowano ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, w tym samym dniu (art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 184 (in limine) Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują w zakresie określonym w ustawie kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych oznaczonych konstytucyjnie jako inne sądy administracyjne, określone zostały m.in. treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 t.j., dalej - p.p.s.a.) i polegają na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zaskarżonego aktu z przepisami procedury administracyjnej, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stwierdzenie, że zaskarżona decyzja (postanowienie albo inny akt) została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, obliguje sąd do uchylenia zaskarżonej decyzji (postanowienia albo innego aktu) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 wskazanej ustawy sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, a stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd może stosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala - odpowiednio - w całości lub części (art. 151 ustawy p.p.s.a.).

Dokonując w rozpoznawanej sprawie kontroli zaskarżonej decyzji z uwzględnieniem wskazanego wcześniej kryterium legalności Sąd uznał, że decyzja ta nie narusza prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. i nie wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego.

Przedmiotem skargi była decyzja SKO w Wałbrzychu utrzymująca w mocy decyzję własną z dnia 31 grudnia 2019 r. orzekającą o stwierdzeniu nieważności decyzji z dnia13 maja 2016 r. zmieniającej decyzję ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu hotelowego oraz apartamentów wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu skargi wskazującego na naruszenie art. 61a § 1 k.p.a., które zdaniem skarżącej, prowadzi do nieważności decyzji Kolegium o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza z dnia 13 maja 2016 r. W ocenie Spółki zaistniała bowiem określona w tym przepisie przesłanka negatywna, uniemożliwiająca "z innych uzasadnionych przyczyn" wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji z dnia 13 maja 2016 r. Według strony, wniosek o stwierdzenie nieważności wniesiony został bowiem w sprawie, w której brak jest przedmiotu postępowania. Autorka skargi bezpośrednio nie podaje okoliczności z której wywodzi, że brak jest przedmiotu postępowania lecz wskazuje na postanowienie SKO z dnia 29 maja 2019r. w którym Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na brak przedmiotu postępowania. Z uzasadnienia tego postanowienia wynika, że formułując takie stanowisko organ oparł się informacji uzyskanej od Burmistrza Miasta Duszniki – Zdrój z dnia 17 maja 2019 r. w której podano, że decyzja z dnia 13 maja 2016 o nr 68/2016 została wytworzona ale nie została wprowadzona do obrotu prawnego. W tej sytuacji uznać należy, że skarżąca formułując obecnie zarzut naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. z odwołaniem się do postanowienia Kolegium z dnia 29 maja 2019 r. uznaje, że wskazana w nim przeszkoda wszczęcia postępowania jest nadal aktualna.

Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić, gdyż nie uwzględnia ono, że stanowisko Kolegium co do braku przedmiotu postępowania zawarte w postanowieniu z dnia 29 maja 2019 r. wyrażone zostało w innym stanie faktycznym. Już po wydaniu tego postanowienia, Burmistrz Dusznik –Zdrój w piśmie z dnia 16 lipca 2019 r. skierowanym do Prokuratury Rejonowej w Kłodzku poinformował, że dokumenty dotyczące decyzji z dnia 13 maja 2016 r. nr 68/2016 zostały błędnie opisane i zarchiwizowane w 2014 r. W związku z tym zaistniała pomyłka i w piśmie z dnia 17 maja 2019 r. skierowanym do SKO, błędnie wskazano, że decyzja nie została wydana. Organ gminy oświadczył jednocześnie, że decyzja została wydana na wniosek inwestora i jemu dostarczona. Powyższe oświadczenie potwierdzają przekazane przez Prokuraturę Rejonową w Kłodzku uwierzytelnione akta sprawy dotyczące decyzji z dnia 13 maja 2016 r. w których znajduje się wniosek z dnia 6 maja 2016 r. o zmianę decyzji z dnia 18 kwietnia 2014 r. o ustaleniu warunków zabudowy w części dotyczącej określenia szerokości frontu budynku podpisany w imieniu Spółki przez Dyrektora J. K., decyzja z dnia 13 maja 2016 r. uwzględniająca ten wniosek, oraz potwierdzenie jej odebrania w imieniu Spółki z dnia 13 maja 2016 r. Przedstawione dowody są wystarczające dla przyjęcia, że wbrew wcześniejszej informacji organu gminy, decyzja zmieniająca z dnia 13 maja 2016 r. została wprowadzona do obrotu prawnego. Okoliczność tę potwierdza zresztą sama Spółka, skoro uzasadniając zarzuty skargi powołuje się na bezpośrednie skutki jakie wywołuje fakt funkcjonowania w obrocie prawnym przedmiotowej decyzji i wskazuje, że wydanie decyzji zmieniającej wskaźnik dopuszczalnej długości elewacji pozwoliło inwestorowi – w oparciu o zasadę trwałości decyzji ostatecznej – zaplanować zabudowę oraz zawrzeć umowy na wykonanie poszczególnych prac budowlanych.

W konsekwencji nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji zainicjowanego wnioskiem z dnia 12 sierpnia 2019 r. doszło w warunkach rażącego prawa ze względu na brak przedmiotu postępowania. Powyższej oceny nie podważa fakt funkcjonowania w obrocie prawnym postanowienia Kolegium z dnia 29 maja 2019 r. Po pierwsze dlatego, że jak trafnie przyjęło Kolegium, postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Zasada trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 § 1 k.p.a.) i zasada związania organu wydaną przez siebie decyzją (art.110 k.p.a.) stosowane odpowiednio do postanowień (art. 126 k.p.a.) podlegają bowiem modyfikacji, odpowiednio do specyfiki postanowień o odmowie wszczęcia postępowania. W związku z tym, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że skoro organ administracji publicznej który wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania nie prowadzi postępowania administracyjnego, zatem tego rodzaju postanowienie jest tylko aktem formalnym a nie merytorycznym i tym samym nie korzysta z powagi rzeczy osądzonej. Po drugie – jak już wskazano - postanowienie Kolegium o odmowie wszczęcia postępowania oparte było na innym stanie faktycznym, co powoduje, że wyrażona w nim ocena w chwili złożenia wniosku z dnia 12 sierpnia 2019 r. straciła na znaczeniu.

Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej decyzji zaznaczyć trzeba, że wydana ona została w nadzwyczajnym postępowaniu mającym własny przedmiot, inny niż w postępowaniu zwykłym. Nie jest to postępowanie odwoławcze, zatem nie ma ono na celu rozpoznania zakończonej sprawy w jej całokształcie lecz wyjaśnienie ewentualnej kwalifikowanej niezgodności z prawem. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy kwestionowana decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ zasadniczo dokonuje oceny przez pryzmat akt postępowania zwykłego, nie przeprowadza zaś nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w tym postępowaniu. Co istotne, ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ ogranicza się tylko do zbadania przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a zatem koncentruje swoje zainteresowanie przede wszystkim na poszukiwaniu wad materialnoprawnych. Zaznaczyć jednak trzeba, że przyczyną stwierdzenia nieważności może być również naruszenie szczególnie istotnych przepisów procesowych, aczkolwiek w sytuacji, gdy naruszenie przepisów procesowych ma charakter rażący i pozostaje w związku przyczynowym z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 maja 2016 r., I OSK 2321/15 oraz 23 października 2015 r., I OSK 127/14 – CBOSA). ,

Skoro stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności decyzji, to może ono mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy (to jest oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W realiach rozpoznawanej sprawy chodzi przede wszystkim o to, czy decyzja Burmistrza Dusznik-Zdroju z dnia 13 maja 2016 r. o zmianie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy wydana została z rażącym naruszeniem prawa, a więc czy dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią niebudzącej wątpliwości (nie wymagającej wykładni) i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej, prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności. Taka ocena powinna uwzględniać także znaczenie naruszonego przepisu dla porządku prawnego i co za tym idzie - społeczno-gospodarcze skutki tego naruszenia. Przesłanka rażącego naruszenia prawa jest spełniona, gdy skutki, które wywołuje decyzja, są nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji.

W zaskarżonej decyzji Kolegium uznało, że rażąco naruszono przepis art. 155 k.p.a. który powinien stanowić podstawę wydania decyzji zmieniającej z dnia 13 maja 2016 r. Organ ustalił bowiem, że w postępowaniu objętym kontrolą nadzorczą dokonano zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 154 k.p.a., a nie znajdującego zastosowanie w sprawie art. 155 k.p.a., a nadto, jak wynika z akt sprawy, organ nie posiadał zgody stron postępowania na tę zmianę. Właśnie brak zgody stron postępowania został zakwalifikowany jako rażące naruszenie wskazanego wyżej przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Sąd podziela stanowisko Kolegium, że w niniejszej sprawie wydając decyzję o zmianie decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ pierwszej instancji wadliwie zastosował przepis art. 154 k.p.a. Jak bowiem wskazuje się w orzecznictwie postępowanie w sprawie zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej jest nowym postępowaniem w sprawie w którym organ ma zadanie ustalić, czy zaistniały przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku. Obowiązkiem organu prowadzącego takie postępowanie jest zbadanie jaki charakter ma ta decyzja (czy na jej podstawie strony nabyły prawo), czy pozostałe strony wyrażają zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji oraz czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się takiej zmianie (lub uchyleniu) i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie (por. NSA w wyroku z dnia 26 czerwca 2015 r., sygn. II OSK 2873/13). W niniejszej sprawie nie jest sporne – gdyż nawet strona skarżąca udziela w tym względzie pozytywnej odpowiedzi – że zmiana decyzji o warunkach zabudowy wymaga zgody stron postępowania. Tym samym podstawę dla zmiany tej decyzji wywieść należało z art. 155 k.p.a. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych zgoda taka musi być wyraźna i nie może być dorozumiana ani domniemana. Wobec braku regulacji dopuszczającej wyrażenie zgody poprzez milczenie strony nie można uznać za możliwe dorozumiane bądź domniemane wyrażenie zgody na uchylenie lub zmianę decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski. Kodeks Postępowania Administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2019. Str. 900, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1220/17 orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie prezentowany jest także jednolity pogląd co do tego, że decyzja podlegająca zmianie dotyczy interesu prawnego wszystkich stron postępowania mających przymiot strony w postępowaniu zwykłym w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Jeżeli zatem decyzja o warunkach zabudowy kierowana jest do stron postępowania, to uczestnicząc w prowadzonym w tym względzie postępowaniu mają one wpływ na jej kształt. Tym samym, także zmiana tej decyzji dotyczyć będzie interesu prawnego wszystkich podmiotów mających przymiot strony w postępowaniu w którym została wydana decyzja podlegająca zmianie. Konsekwencją takiego stwierdzenia jest konieczność uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji, która musi być wyrażona jednoznacznie przed wydaniem decyzji zmieniającej. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że art. 155 k.p.a. reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych, zatem przepis ten nie może być interpretowany rozszerzająco, a zmiana decyzji może nastąpić tylko w przypadku spełnienia wszystkich przesłanek w przepisie tym określonych (por. wyrok NSA z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 600/17, CBOSA). Brak wskazanej zgody przed wydaniem w trybie art. 155 k.p.a. decyzji zmieniającej decyzję ostateczną, czyni decyzję (zmieniającą) dotkniętą wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. NSA w wyroku z dnia 5 lutego 2019r. II OSK 598/17, z dnia 16 stycznia 2018 r. II OSK 1235/17 COBSA). Do takiej też trafnej konkluzji doszło Kolegium w rozstrzygnięciach podlegających obecnie kontroli Sądu.

W odróżnieniu od regulacji przewidzianej art. 154 k.p.a., w sytuacji zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. wystąpienie przez organ do stron postępowania o wyrażenie zgody na zmianę decyzji i uzyskanie tejże przez złożenie jednoznacznego oświadczenia determinuje prawidłowość całego postępowania, gdyż uzyskanie zgody jest jedną z kluczowych przesłanek dopuszczalności zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.. W tym miejscu należy wykluczyć prawidłowość poglądów skarżącej spółki, która dokonuje rozróżnienia skutków prawnych w sytuacji niewystąpienia przez organ do stron postępowania o wyrażenie zgody i niewyrażenia przez strony takiej zgody. W świetle art. 155 k.p.a. brak zgody na zmianę decyzji bez względu na przyczyny tego stanu rzeczy musi być zawsze kwalifikowany jako rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Wynika to także z faktu, że omawiana tu zgoda stron jest tego rodzaju elementem normy prawnej wynikającej z art. 155 k.p.a., że jej brak, i to niezależnie od faktu czy to organ zaniechał wezwania stron do złożenia oświadczeń czy też strona albo strony odmówiły zgody na zmianę decyzji, uniemożliwia ingerencję w treść ostatecznej decyzji. Tu właśnie znaczący będzie przymiot ostateczności decyzji, bo o decyzjach posiadających taki przymiot mowa jest w art. 155 k.p.a., która chroniona jest zasadą trwałości decyzji wynikającą z art. 16 k.p.a.. Znamienny będzie też zapis przywołanego przepisu z innej przyczyny. Otóż w art. 16 § 1 k.p.a. wyraźnie wskazano, że uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. W takiej sytuacji – jak wcześniej wskazano - ewentualna zmiana ostatecznej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. może być dokonana po spełnieniu wszystkich ściśle rozumianych przesłanek wynikających z tego przepisu, a wiadomym przecież jest, że jedną z przesłanek o jakich mowa w nim mowa, jest zgoda stron. Skoro organ nie dysponuje zgodą stron, dokonanie zmiany decyzji w takich uwarunkowaniach nie może zostać zakwalifikowane inaczej jak tylko naruszenie prawa i to w stopniu kwalifikowanym skutkującym stwierdzeniem nieważności tego aktu administracyjnego.

Strona skarżąca zwraca uwagę na niekonkurencyjność trybów nadzwyczajnych. Zasada ta jest oczywista i nie może budzić wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie nie została naruszona. Podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jest bowiem zarzut rażącego naruszenia prawa ze względu na brak zgody stron na zmianę decyzji ostatecznej a nie ze względu na brak udziału stron w postępowaniu zakończonym decyzją zmieniającą. Nie jest prawidłowy tok rozumowania autora skargi, który wykazuje, że brak zgody stron na zmianę decyzji należy zakwalifikować li tylko jako brak udziału w postępowaniu skutkujący ziszczeniem się przesłanki do wznowienia postępowania. Zaprzeczenie takiej możliwości zostało uzasadnione przez Sąd już wyżej, gdzie była mowa o braku zgody strony na zmianę decyzji jako o rażącym naruszeniu prawa stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Brak zgody strony stanowi bowiem wadę która tkwi w samej decyzji i godzi w elementy stosunku prawnego powodując nieprawidłowe skutki prawne – nie jest to wada postępowania prowadzącego do wydania decyzji. Nie jest więc możliwe aby kwalifikowane naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji, mogło pozostać niezauważone po to, aby wdrażać tryb wznowienia postępowania (nawet jeżeli jednocześnie zaistniałyby ku temu przesłanki). Należy zgodzić się ze stanowiskiem, że tryb stwierdzenia nieważności ma pierwszeństwo przed trybem wznowienia postępowania ze względu na dalej idące skutki, tym bardziej, że został on wskazany we wniosku.

Na marginesie zauważyć przyjdzie, że w swoich rozważaniach autor skargi stawia tezę, że ,,w przypadku gdyby organ wystąpił w toku postępowania do stron o wyrażenie zgody na zmianę decyzji, strony tej zgody by udzieliły". Ewentualność, o jakiej mówi strona skarżąca pozostaje bez znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Niewątpliwym jest, że przed wydaniem decyzji zmieniającej nie uzyskano zgody wszystkich stron postępowania a przyczyna jej braku, z punktu widzenia przesłanek nieważnościowych, jest nieistotna.

Zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 16 § 1 k.p.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazujący na brak podstawy stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na racje społeczne i ekonomiczne oraz związany z nim zarzut naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wskazujący na zaniechanie przeprowadzenia przez organ analiz ekonomicznych i gospodarczych, należy uznać za nieuzasadniony. Zgodzić się należy ze stroną skarżącą, że decyzja o warunkach zabudowy, w tym zmiana tej decyzji, stanowi pewien element procesu inwestycyjnego, który siłą rzeczy powoduje następstwa dla inwestora, w tym skutki ekonomiczne. Nie jest jednak tak, aby wskazane skutki społeczne i ekonomiczne posiadały prymat nad pozostałymi skutkami jakie wywołuje unieważniana decyzja. Przy ocenie charakteru tych skutków nie można – jak chce tego strona - koncentrować się tylko na skutkach społecznych związanych z funkcjonowaniem bazy turystycznej powstałej w następstwie wydania wadliwej decyzji, czy dotykających inwestora skutkach ekonomicznych, bezzasadnie pomijając skutki które owa decyzja wywołała w sferze interesu prawnego innych stron postępowania – właścicieli nieruchomości sąsiednich - których zgody nie uzyskano dla zmiany zaakceptowanych decyzją ostateczną warunków zabudowy. To zaś owe skutki prawne, oddziałujące na prawo własności tych stron, mają decydujące znaczenie dla uznania, że skutki społeczne i ekonomiczne wywołane decyzją wydaną bez wymaganej zgody stron postępowania o ustalenie warunków zabudowy, korzystających z ochrony jaką niesie dla nich (jako dla właścicieli) trwałość warunków zabudowy określonych decyzją ostateczną wydaną 18 kwietnia 2014 r., są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Sąd dostrzega, że w zaskarżonej decyzji jak i decyzji ją poprzedzającej, organy nie odniosły się do tego aspektu sprawy, jednak jest to uchybienie nie mające wpływu na wynik sprawy gdyż przywoływane przez stronę skutki nie mogły spowodować innego rozstrzygnięcia.

Wobec dotychczas powiedzianego prawidłowo uznało Kolegium, że decyzja zmieniająca została wydana bez wymaganej zgody stron z art. 155 k.p.a.. W konsekwencji trafne było stanowisko Kolegium że przedmiotowa decyzja z tej przyczyny wydana została z rażącym naruszeniem prawa - co uzasadniało stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę w całości oddalił.