Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 879/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 28, art. 157 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 183 § 2 pkt 5, art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge–Lissowska, Sędzia del. NSA Jerzy Solarski, Protokolant starszy sekretarz sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1651/09 w sprawie ze skargi B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz B.M. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1651/09 oddalił skargę B.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zw. dalej ustawą P.p.s.a.).

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan sprawy, wydane w tej sprawie decyzje, wniesione środki prawne oraz ocenę legalności decyzji stwierdzając, co następuje.

Nieruchomość położona w Warszawie przy ul. C., oznaczona hipotecznie jako "[...]" rej. hip. [...], stanowiła współwłasność: H.M. w 1/4 cz., M. i G. małżonków L. w 1/4 cz. i M.C. w 1/2 cz.

Na mocy art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, z dniem 21 listopada 1945 r., tj. z dniem wejścia ww. aktu, grunty nieruchomości warszawskich przeszły na rzecz Skarbu Państwa, a zgodnie z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, dotychczasowi właściciele lub ich następcy prawni, będący w posiadaniu gruntu, względnie osoby prawa ich reprezentujące, mogli – w ciągu 6-ciu miesięcy od daty objęcia gruntu w posiadanie przez gminę – złożyć wniosek o przyznanie im prawa własności czasowej do gruntu. Z materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie wynikało, że dawni współwłaściciele opisanej na wstępie nieruchomości nie złożyli wniosku w trybie art. 7 cytowanego dekretu. W związku z powyższym z dniem, w którym bezskutecznie upłynął termin do złożenia powyższego wniosku, budynek znajdujący się na gruncie stał się własnością Skarbu Państwa.

Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 1986 r. nr [...] Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota orzekł o sprzedaży lokalu nr [...] w budynku położonym w Warszawie przy ul. C. Następnie została zawarta umowa notarialna o sprzedaży lokalu oraz ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego na ułamkowej części gruntu. Obecnie właścicielką lokalu i użytkownikiem wieczystym gruntu jest G.P..

W dniu 23 października 2008 r. B.M., M.M. i D.M. – będący następcami prawnymi H.M. – wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 1986 r. z tego powodu, że Skarb Państwa nie był uprawniony do rozporządzenia przedmiotowym lokalem bez umożliwienia dawnym właścicielom skorzystania z pierwszeństwa, co stanowiło naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa i skutkowało nieważnością powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji przyjmując, że po stronie wnioskodawców nie było legitymacji do wystąpienia z takim żądaniem, gdyż wnioskodawcy, będący następcami prawnymi poprzedniego współwłaściciela nieruchomości, nie posiadali do niej żadnych praw. Nie został bowiem w tym przypadku złożony wniosek w trybie art. 7 ust. I dekretu. Organ podkreślił też, że takiego prawa wnioskodawcy nie posiadali również obecnie.

Od powyższej decyzji wnioskodawcy złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym zarzucono organowi naruszenie art. 28 i 157 K.p.a. a także § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste (w brzmieniu z Dz.U. z 1973 r. Nr 20, poz. 118 tekst jedn.), ponieważ – jako spadkobiercom byłych właścicieli – przysługiwałoby im "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające prawo najemcy, a ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o sprzedaży lokalu, albo w przypadku stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa – przysługiwałoby im prawo do odszkodowania z art. 160 K.p.a. lub 4171 § 2 k.c.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymało w mocy swą poprzednią decyzję, zaś poddając analizie przepisy art. 1, 5, 7 i 8 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy wywiodło, iż niezłożenie wniosku przez osobę uprawnioną powodowało z upływem określonego terminu przejścia z mocy prawa na własność Skarbu Państwa własności budynku usytuowanego na tym gruncie.

Konkludując Kolegium uznało, że w chwili obecnej wnioskodawcy nie legitymowali się żadnym prawem rzeczowym ani nawet roszczeniem do przedmiotowej nieruchomości a – jako spadkobiercy – dawnych właścicieli mają jedynie interes faktyczny w odzyskaniu nieruchomości lub uzyskaniu odszkodowania.

Organ powołał się nadto na treść art. 28 K.p.a., a także na utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, zgodnie z którym interes prawny strony postępowania musi wynikać z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego i dotyczyć strony bezpośrednio.

Ponadto podniesiono, że uprawnienie do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku dawnej nieruchomości warszawskiej wymaga istnienia uprawnienia, czy choćby roszczenia dotyczącego nie tylko gruntu, ale i budynku. W sytuacji zatem, kiedy wniosek dekretowy nie został złożony, dawni właściciele takiego uprawnienia ani nawet roszczenia nie posiadają.

Odnosząc się co do kwestii pierwszeństwa określonego w przepisie § 13 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 maja 1970 r. w sprawie sprzedaży przez państwo budynków z równoczesnym oddawaniem działek w użytkowanie wieczyste stwierdzono, że przepis ten dotyczył pierwszeństwa w nabyciu nieruchomości wywłaszczonej (decyzją administracyjną). W przypadku zaś dekretu warszawskiego –odjęcie własności nastąpiło z mocy prawa, a dawny właściciel sam tworzył, poprzez złożenie wniosku, roszczenie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości. Z tego powodu – zdaniem organu – powyższy przepis nie miał w omawianym stanie faktycznym zastosowania.

Kolegium podniosło, iż zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wnioskodawcy nie byli zaś stroną w postępowaniu w sprawie zakończonej decyzją o sprzedaży lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. C., ani nie przysługuje im uprawnienie do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności tej decyzji, bo nie posiadają interesu prawnego, możliwego do wykazania na podstawie art. 28 K.p.a.

W skardze B.M. zarzucił naruszenie:

1) art. 157 § 3 w związku z art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację, sprzeczną z wykładnią wypracowaną w piśmiennictwie i orzecznictwie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu, wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie tzw. dekretu warszawskiego, nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji, wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu, z uwagi na niezłożenie w przepisanym terminie tzw. "wniosku dekretowego", oraz że nie był on stroną w postępowaniu zakończonym kwestionowana decyzją;

2) art. 28 K.p.a. w związku z art. 160 K.p.a. względnie art. 4171 § 2 K.c. w związku z art. 27 ust. 1 i w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 22, poz. 99) poprzez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania, gdyż nie ma interesu prawnego we wszczęciu postępowania nadzorczego odnośnie lokalu, który stanowił jego własność przed nacjonalizacją, podczas – gdy jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości – przysługiwałby mu – w chwili wydawania kwestionowanej decyzji – prawo pierwszeństwa, wyprzedzające prawo najemcy. Ponadto, w przypadku stwierdzenia nieważności objętej wnioskiem nadzorczym decyzji (stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa), przysługiwać mu będzie prawo do odszkodowania za szkodę spowodowaną wydaniem bezprawnej decyzji;

3) art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 22, poz. 99) poprzez błędne nieuwzględnienie, że skarżącemu – jako spadkobiercy byłych właścicieli dawnej nieruchomości, w chwili wydawania decyzji o ustanowieniu odrębnej nieruchomości lokalowej przysługiwało bezwzględne prawo pierwszeństwa;

4) art. 10 oraz 81 K.p.a. polegające na zaniechaniu powiadomienia przez organ stron postępowania o możliwości zapoznania się zebranym w sprawie materiałem dowodowym;

5) art. 7, 8, 12, 77 i 80 K.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota okoliczności stanu faktycznego sprawy;

6) art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji, która była bezprawna i tym samym zamknięcie skarżącemu drogi do dochodzenia jego roszczeń.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

W uzasadnieniu skargi rozwinięto argumentację dotyczącą ww. zarzutów i przytoczono orzecznictwo dotyczące pojęcia interesu prawnego. W szczególności akcentowano, że przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 22, poz. 99) nie powinien być interpretowany jako dotyczący wyłącznie sytuacji, gdy własność została utracono na skutek wywłaszczenia, bo ratio legis tego przepisu nie wyklucza osób objętych działaniem dekretu warszawskiego. W tej mierze skarżący odwoływał się do treści uchwały Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. akt W 19/95 (OTK 1996 Nr 3, poz. 25), odnoszącej się do art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości a także do orzecznictwa Sądu Najwyższego dotyczącego prawa pierwszeństwa (pojęcie prawa i skutki jego naruszenia).

Analizowano również kwestię obejmowania przez Gminę w posiadanie gruntów – w rozumieniu dekretu warszawskiego – zwracając przy tym uwagę na instytucję posiadania. Skarżący podnosił, że w myśl dekretu Prawo Rzeczowe z dnia 11 października 1946 r. (art. 296 § 1) posiadanie oznaczało faktyczną i rzeczywistą moc władania rzeczą jak właściciel co – wg niego – miało znaczenie przy ustalaniu, czy i kiedy rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego a której to okoliczności Kolegium nie wskazało.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołał się przede wszystkim na przepis art. 157 § 2 K.p.a., w myśl którego postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Aby móc wystąpić z takim żądaniem podmiot musi się legitymować interesem prawnym. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że interes prawny winien być: indywidualny, konkretny, aktualny, obiektywnie sprawdzalny i istniejący w określonym stanie faktycznym. Istnienie jego zaś oznacza możliwość wskazania przez stronę konkretnego przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę jej prawnego zaangażowania w sprawie. Z tego powodu odmowa wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ze względu na brak istnienia interesu prawnego po stronie wnioskodawcy nie może być traktowana jako naruszenie przepisu art. 77 Konstytucji RP stanowiącego, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej. Odmowa wszczęcia postępowania nadzorczego jest bowiem – jak wyżej wspomniano –uregulowana w przepisach procedury administracyjnej, a więc jest przewidziana przez ustawodawcę, a ponadto jest to jedynie instytucja o charakterze procesowym. Decyzja odmawiająca wszczęcia postępowania nie rozstrzyga, pod względem materialnoprawnym, o jakiejkolwiek szkodzie i odszkodowaniu.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium, że w przedmiotowej sprawie nie istniał przepis prawa, który mógłby stanowić źródło interesu prawnego skarżącego. Powyższe zatem dowodziło, że zarzut naruszenia przez organ art. 157 § 2 i art. 28 K.p.a. był chybiony.

W szczególności źródłem interesu prawnego skarżących nie mógł być przepis art. 160 K.p.a. czy art. 4171 K.c. Oba te przepisy (abstrahując w tym miejscu od prawidłowości powoływania obecnie w ogóle art. 160 K.p.a.), regulują możliwość wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym, ale powstającym dopiero po stwierdzeniu nieważności decyzji lub stwierdzeniu, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i wykazaniu szkody spowodowanej tym faktem. Zatem po pierwsze, powyższe przepisy nie tworzą dla strony prawa podmiotowego, a stanowią jedynie podstawę roszczenia, które z tego prawa może w przyszłości wynikać, po drugie, roszczenie to jeszcze w ogóle stronom – w momencie wniesienia wniosku – nie przysługiwało i nadal nie przysługuje.

Postępowanie w sposób taki, jaki zaprezentowano w skardze, doprowadziłoby natomiast do praktycznej likwidacji przepisu art. 157 § 2 K.p.a., gdyż w każdym przypadku żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, zawsze każdy mógłby twierdzić, iż źródłem jego interesu prawnego w takim przypadku jest możliwość wystąpienia przez niego z przyszłym roszczeniem odszkodowawczym – w trybie art. 4171 § 2 K.c.

Sąd uznał za nietrafne stanowisko skarżącego, iż podstawą interesu prawnego wnioskodawców w tej sprawie był przepis art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz. 99).

Powyższa ustawa – w brzmieniu obowiązującym w dniu 29 grudnia 1989 r. – określała zasady gospodarowania gruntami zabudowanymi i gruntami przeznaczonymi w planach zagospodarowania przestrzennego na cele zabudowy oraz zasady wywłaszczania nieruchomości. Określała również, wraz z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu oddawania w użytkowanie wieczyste gruntów i sprzedaży nieruchomości państwowych, kosztów i rozliczeń z tym związanych oraz zarządzania sprzedanymi nieruchomościami (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 75), pewne preferencje przy nabywaniu domów lub lokali oraz nabywaniu gruntu w użytkowanie wieczyste.

W myśl art. 23 ust. 1 ustawy osobom fizycznym mogły być oddawane w użytkowanie wieczyste:

1) działki pod budowę: a) domów jednorodzinnych, b) domów mieszkalno-pensjonatowych, c) domów mieszkalnych wraz z budynkami gospodarczymi związanymi z indywidualnym gospodarstwem rolnym (budownictwo zagrodowe), d) domów letniskowych, e) budynków przeznaczonych na pomieszczenia do prowadzenia działalności handlowej, usługowej i innej działalności z zakresu drobnej wytwórczości, f) pracowni do prowadzenia działalności twórczej, g) garaży,

2) działki pod budowę wielomieszkaniowych i małych domów mieszkalnych,

3) działki zabudowane budynkami wymienionymi w pkt 1 i 2,

4) części przyległego gruntu niezbędne dla poprawy warunków zagospodarowania już posiadanej działki.

Zgodnie natomiast z art. 27 ust. 1 omawianej ustawy osobie fizycznej, która przeniosła na Państwo własność nieruchomości albo utraciła tę własność na skutek wywłaszczenia, przysługuje pierwszeństwo nabycia od Państwa przeznaczonej do oddania w użytkowanie wieczyste działki pod budowę domów lub budynków wymienionych w art. 23 ust. 1.

W przedmiotowej sprawie istotą zagadnienia była interpretacja sformułowania "wywłaszczenie" użytego w tym przepisie. Skarżący uważa, iż termin ten należy rozumieć szeroko, jako obejmujący wszelkie formy pozbawienia własności. Tak to rozumie Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. akt W 19/05 (OTK 1996, nr 3, poz. 25) w sprawie ustalenia powszechnie obowiązującej wykładni art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W uchwale tej bowiem Trybunał uznał, że określone w art. 23 ust. 4 ww. ustawy pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości, przysługujące jej byłym właścicielom lub spadkobiercom, stosuje się do przeznaczonych do sprzedaży lub oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa, jak i tych nieruchomości, które stały się własnością gmin na podstawie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), w tym również nieruchomości, o których mowa w art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Zdaniem Sądu wyżej przedstawiony pogląd nie był jednak uzasadniony w przedmiotowym stanie faktycznym, bowiem przepis art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, wprowadzony został do tej ustawy nowelą z dnia 29 września 1990 r. (Dz.U. Nr 79, poz. 464) i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 1991 r. Kwestionowana natomiast decyzja została wydana w dniu [...] grudnia 1986 r. W związku z tym przepis ten nie miał zastosowania w omawianym stanie faktycznym.

Z tego względu – zdaniem Sądu – uprawnienie z tytułu pierwszeństwa w nabyciu własności gruntu stanowiącego własność Państwa, czy gminy, zaktualizowało się dopiero po wejściu w życie art. 23 ust. 4 ustawy o gospodarce gruntami, a tym samym wykładnia tego przepisu, a także sam jej kierunek nie mogą być automatycznie stosowane do przepisów poprzednio regulujących kwestię pierwszeństwa.

Przepis art. 27 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości posługuje się terminem "wywłaszczenie", pod którym to terminem – zdaniem Sądu – ustawodawca rozumiał wywłaszczenie dokonane na podstawie decyzji administracyjnej a nie aktu nacjonalizacyjnego.

Sąd przyjął, iż przepis ten uchwalony w ówczesnych realiach społeczno-politycznych nie mógł odnosić się do sytuacji, w której byłego właściciela pozbawiono własności nieruchomości z mocy prawa.

W pierwszej połowie lat osiemdziesiątych XX wieku zarówno ustawodawca, jak i organy administracji publicznej a także sądownictwo rozumiało instytucję wywłaszczenia w sposób wąski, tj. jako pozbawienie kogoś własności na podstawie decyzji. Przykładowo Sąd wskazuje na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 1980 r. (sygn. akt I CR 120/08, OSNC 1981, nr 4, poz. 59), w którym Sąd rozróżnił w sposób zasadniczy wywłaszczenie od nacjonalizacji dokonanej tzw. "dekretem warszawskim" i zaakcentował jednocześnie szczególny charakter tego ostatniego aktu, uniemożliwiający zastosowanie do nieruchomości warszawskich regulacji prawnych dotyczących tzw. zwykłego obrotu.

Z tych powodów stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele, Sąd uznał za nieuzasadnione. Interpretacja konkretnego przepisu nie może pozostawać w oderwaniu od tekstu całej ustawy i systemu prawa jaki w tamtym okresie obowiązywał, zwłaszcza gdy dotyczy wyjątków.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty skargi odnoszące się do przepisów procedury administracyjnej w postaci art. 7, 8, 12, 77 i 80 K.p.a.

Przedmiotowa sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego (dawniej: własności czasowej) a zatem domaganie się ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. C. oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, wnioskodawcy nie wywodzili swojego interesu prawnego w tej sprawie z faktu zgłoszenia przez ich poprzedniczkę prawną tzw. wniosku dekretowego, który to wniosek – jak ustalił organ – nie został w ogóle zgłoszony a starali się go wyprowadzić z przepisów ogólnych z zakresu gospodarowania gruntami.

Sąd uznał za niezrozumiałe akcentowanie znaczenia instytucji posiadania – w ujęciu dekretu z dnia 11 października 1946 r. – Prawo rzeczowe (Dz.U. Nr 57, poz. 319) – gdyż nikt nie kwestionował prawa do posiadania nieruchomości położonej przy ul. C. przez jej dawnych właścicieli do momentu objęcia jej w posiadanie przez nowego właściciela. Sam jednak stan faktyczny, jakim jest posiadanie, nie uprawniał posiadacza do domagania się zapewnienia mu praw przynależnych właścicielowi, który – wg art. 28 Prawa rzeczowego – mógł nie tylko władać faktycznie rzeczą, ale również w granicach przez ustawy określonych i z wyłączeniem innych osób pobierać z niej pożytki (w ramach korzystania z rzeczy) oraz rzeczą rozporządzać.

Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącego, że w niniejszej sprawie Kolegium istotnie naruszyło art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Tym niemniej, zarzut ten pozostawał bez wpływu na treść wyroku, gdyż na etapie postępowania sądowoadministracyjnego skarżący nie wykazał, aby z powodu tego uchybienia nie mógł – na etapie postępowania odwoławczego – przedstawić takich dowodów, z których wynikałaby odmienna teza, niż ta którą przyjął organ w zakresie uznania braku interesu prawnego po stronie wnioskodawców.

Biorąc powyższe pod uwagę – Sąd z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zw. dalej P.p.s.a., oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B.M., prawidłowo reprezentowany, zarzucając Sądowi I instancji:

I Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 P.p.s.a., polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji SKO pod względem jej zgodności z prawem, tj. z art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym w kontekście zasad proporcjonalności i sprawiedliwości (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 7 i 8 K.p.a.) oraz zasady poszanowania własności (art. 21 i 64 Konstytucji),

2) art. 141 § 4 w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. przez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptację nieprawidłowości w tym zakresie dokonanych przez organ, w szczególności przez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów skargi, a zwłaszcza zarzutu naruszenia art. 81 K.p.a., 7, 8, 12, 77 i 80 K.p.a., co nastąpiło przez zaniechanie ustalenia, czy w niniejszej sprawie rozpoczął bieg termin do złożenia wniosku dekretowego, a jeżeli tak to kiedy termin ten upłynął i zaniechanie ustalenia daty prawidłowego objęcia nieruchomości w posiadanie (art. 296 § 1 Prawa rzeczowego),

3) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez brak odzwierciedlenia oceny zarzutów skargi w pisemnym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku,

4) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 8 K.p.a. poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż "stosowanie dzisiejszych standardów, polegających na wykładni przepisów prawa w duchu zasady demokratycznego państwa prawnego i odnoszenie ich do regulacji prawnych wydawanych w zupełnie innych realiach i mających zupełnie inne cele" jest nieuzasadnione, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 26 listopada 2008 r. podjętej w składzie siedmiu sędziów (sygn. akt I OPS 5/08) wyraźnie stwierdził, iż: "Trzeba mieć jednak na uwadze uniwersalne, ponadczasowe standardy tworzenia i stosowania prawa, których dotrzymywanie deklarowano ówcześnie nie tylko w Konstytucji marcowej, ale także w Konstytucji PRL z 1952 r. i choć deklaracje te często pozostawały bez pokrycia, a praktyka nierzadko rażąco od nich odbiegała, to nie owa praktyka, a ówczesne prawo, wykładane przez pryzmat powszechnie uznawanych standardów, winny być podstawą orzekania". Dokonując wykładni przepisów nacjonalizacyjnych Sąd winien uwzględnić zasadę proporcjonalności,

5) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż w sytuacji gdy sprawa nie dotyczyła roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego, to domaganie ustalenia dokładnej daty objęcia przez Gminę w posiadanie nieruchomości położonej przy ul. C. oraz zbadanie prawidłowości określenia obszaru w numerze dziennika urzędowego było zbędne, podczas gdy SKO wszystkie swoje błędne ustalenia oparło na całkowicie dowolnym założeniu, nie popartym żadnymi dowodami przeprowadzonymi w sprawie, iż wniosek dekretowy skarżącego nie został złożony w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego,

6) art. 141 § 4 w związku z art. 133 § 1 P.p.s.a., poprzez błędne uzasadnienie wyroku spowodowane błędnym przyjęciem, iż niezrozumiałe było akcentowanie przez skarżącego instytucji posiadania, podczas gdy skarżący w oparciu o aktualne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wykazywał, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie było objęcie gruntu w faktyczne władanie – zgodnie z regulacją dekretu Prawo Rzeczowe i dodatkowo spełnienia przesłanek określonych w odpowiednim rozporządzeniu, tj. ogłoszenia (dokonanego w odpowiedni, czytelny sposób) o objęciu gruntu w posiadanie, a tym samym twierdzenia organu (zaaprobowane przez WSA) jakoby wniosek dekretowy nie został złożony w terminie, są całkowicie bezpodstawne, a co najmniej przedwczesne,

7) art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji, podczas gdy Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 stycznia 2002 r. (sygn. akt V SA 1227/01) stwierdził, iż: "Naruszenie prawa strony do wypowiedzenia są co do przeprowadzonych dowodów (art. 81 K.p.a.), które to prawo stanowi jedną z gwarancji procesowych czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 K.p.a.), uprawnia organ odwoławczy do uchylenia decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji",

8) art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicy Warszawa Ochota nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. narusza:

a) art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną interpretację, całkowicie ignorującą wykładnię wypracowaną, zarówno w piśmiennictwie, jak i w jednolitej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i WSA w Warszawie, polegającą na przyjęciu, że skarżącemu wyzutemu z prawa własności nieruchomości na podstawie dekretu warszawskiego nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym o stwierdzenie nieważności decyzji wyrażającej zgodę na sprzedaż lokalu znajdującego się w wywłaszczonym budynku wyłącznie z tego względu, że nie złożył on w przepisanym terminie wniosku dekretowego, oraz że nie był stroną postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją,

b) art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez błędne pominięcie, że skarżącemu jako byłemu właścicielowi i spadkobiercy byłych właścicieli w chwili wydania weryfikowanej decyzji przysługiwało bezwzględne "prawo pierwszeństwa", wyprzedzające takie samo prawo najemców lokali,

c) inne przepisy postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 12, 77 i art. 80 K.p.a. poprzez pominięcie istotnych dla oceny legalności decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota nr [...] z dnia [...] grudnia 1986 r. okoliczności stanu faktycznego sprawy,

d) art. 77 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez odmowę wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności bezprawnej decyzji i tym samym próbę zamknięcia skarżącemu drogi do dochodzenia jego uzasadnionych roszczeń, podczas gdy art. 77 ust. 1 Konstytucji RP wprost stanowi, iż "Każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka postała mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej",

e) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 7 i 8 K.p.a. zasady proporcjonalności, zasady sprawiedliwości i art. 21 oraz art. 64 Konstytucji RP (zasady poszanowania prawa własności) poprzez dokonanie wadliwej wykładni przepisów dekretu o gruntach warszawskich, która w sposób nieproporcjonalny wkracza w prawo własności skarżącego a zakres nacjonalizacji jest zbyt szeroki w stosunku do celu tego dekretu, jakim była racjonalna odbudowa Stolicy.

II. Naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1) art. 28 K.p.a. w związku z art. 160 K.p.a., względnie z art. 4171 § 2 K.c. w związku z art. 27 ust. 1 i w związku z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu pierwotnym (Dz.U. Nr 22, poz. 99) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie przyznania skarżącemu przymiotu strony i uznaniu, że nie ma on interesu prawnego uprawniającego do żądania wszczęcia postępowania nadzorczego, podczas gdy ma on interes prawny w rozumieniu tego przepisu, jako spadkobierca, któremu przysługiwało "prawo pierwszeństwa" wyprzedzające takie prawo najemcy,

2) naruszenie art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że użyty w tym przepisie termin "wywłaszczenie" odnosi się jedynie do wywłaszczenia dokonanego na podstawie decyzji administracyjnej nie zaś do aktu nacjonalizacyjnego podczas gdy Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. akt W 19/95 stwierdził, iż termin wywłaszczenia użyty w art. 23 ust. 4 powołanej ustawy z 1985 r. obejmuje również nieruchomości nacjonalizowane w trybie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku, przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania bez orzekania o kosztach przez Sąd odwoławczy, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie obu instancji SKO. Na rozprawie pełnomocnik wniósł o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik strony skarżącej obszernie uzasadniając każdy z zarzutów akcentował, że nie powinno budzić żadnych wątpliwości, iż skarżący jest stroną postępowania nadzorczego i ma interes w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji zezwalającej na sprzedaż lokalu.

Błędnie Sąd przyjął, że skarżący wywodzi swój interes prawny z art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, bowiem słusznie Sąd zauważył, iż przepis ten w dacie sprzedaży lokalu nie obowiązywał (gdyż wszedł w życie dopiero w dniu 10 kwietnia 1991 r.) jednakże skarżący powołał ten przepis jedynie w kontekście uchwały TK z dnia 18 czerwca 1996 r. sygn. akt W 19/95 wykładającej termin "wywłaszczenie".

W związku z powyższym należy – per analogiam – stwierdzić, iż taką samą wykładnię należy uwzględnić przy analizowaniu przepisu art. 27 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., który stanowi o prawie pierwszeństwa spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonych (sensu largo) nieruchomości. W oparciu o taką wykładnię oraz analogię rozumowania, z art. 27 ustawy z 1985 r. (który obowiązywał w dacie sprzedaży lokalu nr [...]) skarżący wywodzi swój interes prawny, a nie – jak to było podnoszone przez SKO, a następnie powtórzone przez Sąd administracyjny – bezpośrednio z art. 23 ust. 4 rzeczonej ustawy. Uznając odrębność tych dwóch trybów pozbawienia własności – nie do zaakceptowania jest pogląd WSA, zgodnie z którym osoby, których majątek znacjonalizowano, podlegałyby mniejszej ochronie (rozumianej jako brak możliwości skorzystania z prawa pierwszeństwa), aniżeli osoby, których majątek został wywłaszczony na mocy indywidualnej decyzji administracyjnej. Skoro bowiem ustawodawca przewiduje ochronę osób wywłaszczonych, to tym bardziej należy uznać, iż chroni on osoby podlegające nacjonalizacji, ponieważ przewiduje ona o wiele dalej idącą ingerencję w sferę prawa własności. Użycie zatem wykładni gramatycznej przy analizowaniu art. 27 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości jest niedopuszczalne, ponieważ ratio legis tego przepisu – co nie powinno budzić żadnych wątpliwości – była ochrona osób pozbawionych własności (czy to w drodze nacjonalizacji, czy poprzez wywłaszczenie sensu stricto).

Takie rozumowanie potwierdza zresztą pośrednio cytowana wyżej uchwała Trybunału Konstytucyjnego, w której wyrażono pogląd, iż pierwszeństwo byłych właścicieli i ich spadkobierców znajduje uzasadnienie w konstytucyjnych zasadach sprawiedliwości społecznej i poszanowania własności oraz zasadzie proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji).

W ocenie skarżącego Sąd błędnie wyłożył art. 27 ust. 1 w związku z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, który przewidywał pierwszeństwo byłych właścicieli zastrzeżone na wypadek zbywania nieruchomości Skarbu Państwa.

Pierwszeństwo byłego właściciela aktualizowało się wówczas, gdy właściciel nieruchomości (Skarb Państwa) podjął w przepisanym trybie decyzję o jej sprzedaży. W takim wypadku na właścicielu nieruchomości ciążył obowiązek zawiadomienia uprawnionego z tytułu pierwszeństwa o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, chyba że adres uprawnionego nie był znany. Nieruchomość mogła być zbyta na zasadach ogólnych dopiero wówczas, gdy osoba, na rzecz której pierwszeństwo zostało zastrzeżone, nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia.

Organ obowiązany był zawiadomić na piśmie byłych właścicieli nieruchomości – lokalu lub ich następców prawnych o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Kierownik Wydziału Architektury i Gospodarki Komunalnej Urzędu Dzielnicowego Warszawa Ochota z łatwością mógł doręczyć takie zawiadomienia, gdyż adres ww. osób był organowi znany. B.M. mieszkał w tym samym budynku przy ul. C.. Byli właściciele nie zostali jednak zawiadomieni o przysługujących im prawach i o sprzedaży przedmiotowego lokalu na rzecz osób trzecich.

Uznanie, iż dawni właściciele nie są stroną postępowania nadzorczego i nie mogą domagać się stwierdzenia nieważności wadliwych decyzji zezwalających na sprzedaż ich lokali prowadziłoby do nieuzasadnionego ograniczenia odpowiedzialności Skarbu Państwa za naruszenie bezwzględnie obowiązującego prawa pierwszeństwa. Przy takim założeniu zakaz naruszenia prawa pierwszeństwa byłby pozbawiony jakiejkolwiek sankcji i byłbym jedynie nic nie znaczącym postulatem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie zachodzi naruszenie prawa wymienione w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., wskazujące na nieważność postępowania, które to naruszenie prawa Sąd uwzględnia z urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznał sprawę na rozprawie i wydał wyrok w dniu 29 stycznia 2010 r. Na rozprawę nie stawiła się uczestniczka postępowania G.P., której zawiadomienie, skierowane na adres przy ul. C. m 9 nie zostało doręczone osobiście, lecz dołączone do akt ze skutkiem przewidzianym w art. 73 § 3 P.p.s.a.

Tymczasem jeszcze w toku postępowania administracyjnego G.P. w piśmie z dnia 4 września 2009 r., adresowanym do SKO wskazała inny adres do korespondencji w Aleksandrowie Łódzkim – ul. Warszawska 78D na nazwisko Władysław Pruk. W sytuacji uznania przez Sąd, z naruszeniem prawa, wadliwego doręczenia zastępczego za prawidłowe pozbawiono uczestniczkę postępowania możliwości obrony jej praw.

Taka sytuacja mieści się w przesłance, o której stanowi przepis art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. i powoduje nieważność postępowania przed Sądem I instancji.

Stanowi to podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 § 1 ustawy P.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien uwzględnić, iż trafnie skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie WSA w Warszawie zaaprobował pogląd SKO w Warszawie, że B.M. nie jest legitymowany do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie sprzedaży lokalu nr [...] w budynku przy ul. C. w Warszawie, przyjmując, że skarżący nie posiada tytułu prawnego ani roszczeń do przedmiotowej nieruchomości. W ocenie Sądu I instancji rozważania na temat strony w rozumieniu art. 28 w związku z art. 157 § 2 K.p.a., które organ przeprowadził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, są trafne. Ponadto nie zachodzi konieczność uzupełnienia materiału dowodowego we wnioskowanym przez stronę zakresie. Wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały bowiem wyjaśnione i rozważone, a w sprawie decydujące znaczenie ma fakt, że odnośnie do przedmiotowej nieruchomości w ogóle nie zostało zgłoszone żądanie, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze miasta stołecznego Warszawy.

Podważając to stanowisko strona skarżąca nie negowała, że osoby uprawnione nie złożyły dotychczas wniosku dekretowego. Stwierdziła natomiast, że sama ta okoliczności nie może dowodzić jeszcze utraty przez skarżącego oraz uczestników postępowania prawa do omawianej nieruchomości. Dlatego zdaniem autora skargi kasacyjnej w sprawie należało zbadać czy i kiedy termin do zgłoszenia takiego żądania rozpoczął bieg oraz kiedy ewentualnie on upłynął. Tymczasem organ nadzoru w tym zakresie nie poczynił żadnych ustaleń. Zatem wbrew przekonaniu Sądu I instancji nie zachodziły przesłanki do oddalenia skargi, gdyż decyzja SKO w Warszawie została wydana z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Stanowisko skarżącego należy uznać za trafne. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 1 i art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) gmina m.st. Warszawa uzyskiwała z mocy prawa z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) jedynie własność gruntów. Natomiast budynki znajdujące się na tych gruntach stawały się przedmiotem odrębnej własności dotychczasowego właściciela. Stosownie do art. 7 ust. 1 dekretu dotychczasowy właściciel gruntu i jego następcy prawni, a także użytkownicy, byli uprawnieni do żądania, aby gmina przyznała im prawo wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną (po zmianach własności czasowej za opłatą symboliczną, a później użytkowania wieczystego). Dopiero w przypadku odmowy uwzględnienia wniosku o prawo do gruntu, budynki znajdujące się na gruncie przechodziły na własność gminy, a dotychczasowy właściciel uzyskiwał prawo do odszkodowania na zasadach określonych w art. 8 i 9 dekretu. Podobny skutek wywoływało także niezgłoszenie wniosku w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. Termin ten – jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 października 1996 r. sygn. akt OPK 19/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 56) jest bowiem terminem prawa materialnego, którego upływ powoduje wygaśnięcie uprawnienia do zgłoszenia żądania.

Przyznanie określonych praw do gruntu, zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu, następowało na wniosek uprawnionego podmiotu. Prawodawca w przepisie tym wyznaczył nie tylko 6-miesięczny okres na zgłaszanie omawianych żądań, ale jednocześnie określił jak należy liczyć początek ustalonego przez siebie terminu. Przyjął mianowicie, że bieg terminu otwiera czynność "objęcia w posiadanie gruntów" przez gminę, przy czym w kwestii ustalenia daty i trybu obejmowania w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy gruntów objętych dekretem odesłał do rozporządzenia (art. 4 dekretu). Według tego przepisu właściwi ministrowie zostali upoważnieni do określenia w drodze rozporządzenia terminu i trybu objęcia gruntów określonych w art. 1 dekretu. Materia ta została uregulowana w rozporządzeniu Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 16, poz. 112), które utraciło moc z dniem wejścia w życie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43).

Zgodnie z § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r. grunt uważa się za objęty przez gminę m.st. Warszawy w posiadanie z dniem dokonania przez Zarząd Miejski w organie urzędowym ogłoszenia o sporządzonym protokole oględzin. Podobnie stanowił § 3 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., w myśl którego obejmowanie gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy następuje w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez ich zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu. Skutek prawny, polegający na tym, że grunty na określonym obszarze Warszawy zostały objęte w posiadanie przez gminę w rozumieniu art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, następował zatem z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym stosowne ogłoszenie zostało zamieszczono. Ogłoszenia te powinny zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. i § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 1946 r.).

Z przytoczonych regulacji wynika, że dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa, ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina m.st. Warszawy w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym czy nieruchomość tę objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

Podkreślenia wymaga, iż NSA w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. akt OPK 32/98 wyjaśnił, iż warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę następował więc z dniem wydania numeru dziennika urzędowego Zarządu Miejskiego (ONSA 2004, nr 4, poz. 142).

Okoliczność ta w sprawie niniejszej ma fundamentalne znaczenie, bowiem dopiero od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez Gminę należy liczyć początek terminu na zgłoszenie wniosku, a zatem koniecznym jest ustalenie, czy termin ten zaczął bieg i od jakiej daty.

W niniejszej sprawie powyższe okoliczności w ogóle nie zostały zbadane w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji zaaprobowanie stanowiska Kolegium i rozważania Sądu I instancji w kwestii interesu prawnego i przymiotu strony uznać należy za zbyt ogólnikowe i oczywiście przedwczesne, gdyż zostały dokonane w oparciu o niepełny stan faktyczny i prawny sprawy, z pominięciem istotnych okoliczności. Najpierw należy bowiem wyjaśnić, czy w przypadku przedmiotowej nieruchomości upłynął termin do złożenia wniosku dekretowego, a dopiero później można oceniać ewentualne skutki niezgłoszenia roszczeń w terminie dla zachowania uprawnień do zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa na gruncie i zachowania prawa własności budynku, znajdującego się na tym gruncie. Jedynie po ustaleniu i przeanalizowaniu tych kwestii możliwe będzie rozważenie, czy skarżący posiada interes prawny, który pozwoliłby mu skutecznie wnosić o stwierdzenie nieważności decyzji o sprzedaży lokalu znajdującego się w budynku usytuowanym na omawianej nieruchomości.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok oddalający skargę na decyzję SKO w Warszawie został wydany w warunkach określonych w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. oraz z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., a także w związku z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na nieważność postępowania a także konieczność ustalenia istotnych okoliczności, Sąd nie odniósł się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, zwłaszcza odnoszących się do naruszenia prawa materialnego, gdyż przed ustaleniem istotnych okoliczności faktycznych i ich oceną prawną byłoby to przedwczesne.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie art. 203 pkt 1 P.p.s.a. oraz z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. a/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).