Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 431/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 9, art. 15, art. 127 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak (spr.) Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. S.A. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 3239/14 w sprawie ze skargi B. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od A. S.A. w L. na rzecz B. Spółki z o.o. w W. 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, 3. oddala wniosek Ministra Środowiska o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 10 lipca 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 3239/14 uwzględnił skargę B. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Środowiska z [...] lipca 2014 r. nr [...] uchylającą wcześniejszą decyzję organu z [...] stycznia 2014 r. o odmowie udzielenia spółce B. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "N." oraz przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia, w ten sposób, że uchylił zaskarżoną decyzję; stwierdził, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 10 stycznia 2012 r. B. Sp. z o.o. w W. wystąpiła do Ministra Środowiska z wnioskiem, zmodyfikowanym pismami: z 17 grudnia 2012 r., 18 lutego 2013 r., 15 marca 2013 r., o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża rud miedzi i srebra w obszarze "N.", położonym w granicach gminy [...], pow. [...], gminy [...], pow. [...], gmin: [...],[...] i [...], pow. [...], gmin: [...],[...],[...] i [...], powiat [...], gminy [...], powiat[...], gminy [...], powiat [...] w województwie [...] oraz gmin [...] i [...], powiat [...] w województwie [...].

Wnioskowany obszar "N." pokrywa się w północno-zachodnim fragmencie z fragmentem obszaru objętego wnioskiem A. S.A. o udzielenie koncesji na poszukiwanie złóż rud miedzi w obszarze "K.".

Organ koncesyjny w dniu [...] marca 2013 r. przeprowadził rozprawę administracyjną, zmierzającą do pogodzenia spornych interesów wnioskodawców, w szczególności poprzez znalezienie kompromisu umożliwiającego prowadzenie działalności gospodarczej polegającej na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż rud miedzi zarówno przez B. Sp. z o.o. jak i A. S.A. Ostatecznie obie spółki podtrzymały swoje wnioski, nie widząc możliwości ich modyfikacji ani podjęcia współpracy w zagospodarowaniu spornego obszaru.

W toku postępowania administracyjnego organ koncesyjny uzyskał wszystkie niezbędne, z punktu widzenia wymagań ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 z późn. zm., dalej: pgg) opinie właściwych Wójtów i Burmistrzów a także zasięgnął opinii Komisji Zasobów Kopalin, będącej jego organem doradczym (art. 7 ust. 4 pkt 5 ustawy z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrów (Dz. U. 2012 r. poz.392 z późn. zm.) w zw. z zarządzeniem Nr 36 Ministra Środowiska z dnia 8 czerwca 2011 r. w sprawie powołania Komisji Zasobów Kopalin (Dz. Urz. MŚ i GIOŚ Nr 2 poz. 35 z późn. zm.).

W efekcie, Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm., dalej usdg), w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 1 pkt 1, oraz art. 29 p.g.g., a także art. 104 k.p.a. odmówił udzielenia B. Sp. z o.o. wnioskowanej koncesji. Gdy chodzi o sporną przestrzeń organ ocenił, że zakres prac planowanych przez B. (z uwzględnieniem także prac opcjonalnych) przewiduje wyraźnie mniejszą niż zaprojektowana przez A. liczbę planowanych do wykonania prac i robót geologicznych, stanowiących podstawę do pozyskania nowych danych geologicznych. Organ wskazał, że dokładność rozpoznania geologicznego jest wyrazem interesu publicznego, co przemawia za udzieleniem koncesji temu podmiotowi, który zaplanował prace geologiczne wskazujące na możliwość osiągnięcia większej dokładności takiego rozpoznania. Organ podniósł, że na tej podstawie udzielił koncesji na rzecz A. S.A. (koncesja Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. na poszukiwanie złóż rud miedzi w obszarze "K."), a skoro organ koncesyjny nie ma możliwości jednoczesnego udzielenia koncesji obu wnioskodawcom, to wobec uzyskania koncesji przez A. S.A., należało odmówić w tej części przedmiotowemu wnioskowi spółki B. Jednocześnie Minister Środowiska ocenił, że w zakresie obszaru, który nie stanowi przedmiotu sporu z konkurencyjnym wnioskiem A. S.A. (południowo-wschodni fragment obszaru "N.") podstawą odmowy jest zaistnienie przesłanek z art. 29 ust.1 pgg z tego względu, że zamierzona w tej przestrzeni działalność sprzeciwiałaby się interesowi publicznemu, w szczególności związanemu z racjonalną gospodarką złożami kopalin. Według organu, wykonanie tak wąskiego, jak to proponuje spółka B., zakresu prac geologicznych, nawet przy analizie ich wyników w oparciu o dostępne dane archiwalne, jest niewystarczające dla osiągnięcia wskazanego przez spółkę celu wnioskowanej działalności (udokumentowanie także w tym fragmencie obszaru "N." złoża rud miedzi w kat. C2 lub wyższej).

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem spółka B. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Środowiska uwzględnił żądanie strony i decyzją z [...] lipca 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 104 i nast. k.p.a. uchylił w całości zaskarżoną decyzję z 28 stycznia 2014 r. oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu koncesyjnego, spełnione zostały przesłanki zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na naruszenie w postępowaniu o udzielenie koncesji przepisów art. 77 k.p.a., art. 78 k.p.a. , art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. i art. 10 k.p.a., co spowodowało przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sposób wadliwy. Odwołując się z kolei do art. 9 k.p.a. Minister Środowiska stwierdził, że pomimo iż zgodnie z tym przepisem organ miał obowiązek wskazania na kryteria jakie będzie stosował przy porównywaniu spornych wniosków - to jednak na etapie prowadzenia postępowania wyjaśniającego - organ nie podał zasadniczych kryteriów, według których w tym konkretnym postępowaniu będzie kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, uczynił to dopiero w uzasadnieniu decyzji. Według Ministra Środowiska, brak wiedzy na temat przyjętych przez organ kryteriów pozbawił strony postępowania prawa do czynnego w nim udziału, co naruszało art. 10 k.p.a. Zdaniem organu, określenie kryteriów dopiero w uzasadnieniu decyzji miało zasadnicze znaczenie dla prowadzonego postępowania, gdyż mogło to wpłynąć na decyzje procesowe stron w tym m.in. ma kształt złożonych wniosków. Wskazać bowiem należy, jak dalej wywodzi Minister Środowiska, organ przy podejmowaniu rozstrzygnięcia kierował się po pierwsze: interesem publicznym przemawiającym się za udzieleniem koncesji temu, który przedstawił koncepcję działań dających większe prawdopodobieństwo bardziej dokładnego wykonania zamierzonych działań, powiększającego wiedzę o budowie geologicznej kraju, co w konsekwencji sprowadzało się do dokonania analizy porównawczej zaproponowanych prac i robót geologicznych w odniesieniu do poszczególnych fragmentów spornych obszarów. Po drugie: potrzebami racjonalnej gospodarki zasobami złóż kopalin stanowiących nieodnawialny element środowiska objęty ochroną, w tym możliwością wcześniejszego uzyskania i zatwierdzenie danych o parametrach górotworu i złoża kopalin, a tym samym szybszym podjęciem działań takich jak ochrona ich zasobów, odpowiedzialne udostępnianie tej przestrzeni zainteresowanym podmiotom.

Minister Środowiska stwierdził, że co prawda organ koncesyjny wskazał w uzasadnieniu zakwestionowanej decyzji przesłanki odmowy udzielenia koncesji B. Sp. z o.o., to jednak, gdyby strony postępowania miały wiedzę na temat wybranych przez organ koncesyjny kryteriów, miałyby również możliwość podjęcia określonych decyzji procesowych. W tym aspekcie organ zaakcentował także, iż dopiero w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podał, dlaczego porównując projekty robót geologicznych wziął pod uwagę nie tylko odwierty obligatoryjne. Tymczasem, zwraca dalej uwagę Minister Środowiska, uprawnienie strony do wszczęcia postępowania obejmuje również możliwość zmiany (modyfikacji) wniosku. Przedsiębiorcy przysługuje prawo do modyfikacji wniosku, które wiąże organ. Minister wyjaśnił, że z uwagi na niemożności dokonania wyboru lepszego wniosku w oparciu o wskazane powyżej kryteria, tj. uzyskania większej ilości nowych danych geologicznych i potencjalnie bardziej dokładnej informacji geologicznej, koniecznym okazało porównanie konkurencyjnych wniosków także pod kątem całości projektowanych robót geologicznych, uwzględniając maksymalny planowany zakres nowych robót geologicznych, zarówno obligatoryjnych, jak i opcjonalnych - zależnych od etapów wcześniejszych - oraz prac i badań na uzyskanym materiale skalnym. Efektem dokonania takiego porównania była odmowa udzielenia koncesji B. Sp. z o.o. z uwagi na zdecydowanie mniejszy, w ocenie organu koncesyjnego, zakres prac i robót geologicznych, w stosunku do zakresu prac i robót geologicznych zaprojektowanych przez A. S.A.

Zdaniem Ministra Środowiska, wykluczone jest przy tym dokonanie sanacji stwierdzonych naruszeń w toku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie orzeczenie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a, gdyż prowadziłoby to do ponownej oceny zweryfikowanych wniosków, a w konsekwencji do przeprowadzenia postępowania, co do zasady, w całości. Ponadto, w przypadku modyfikacji wniosków polegających na zmianie liczby wierceń obligatoryjnych doszłoby do zmiany kręgu podmiotów posiadających przymiot strony w postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 41 ust. 1 i 2 pgg stronami w postępowaniu o udzielenie koncesji są właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości gruntowych, w granicach których prowadzone są roboty geologiczne. Wydanie więc decyzji w wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiłoby dla tych nowych stron naruszenie zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Nadto zmieniona lokalizacja robót geologicznych skutkuje odmienną sytuacją przestrzenną dotyczącą nieruchomości objętych działalnością np. w odniesieniu do obszarów objętych szczególnymi formami ochrony, w tym ochrony przyrody, kierunku zagospodarowania przestrzennego wskazanego w dokumentach planistycznych czy analizy położenia prac względem występujących w tej przestrzeni warunków geologiczno-złożowych. Wymienione okoliczności mogłyby stanowić podstawę do odmowy udzielenia koncesji w oparciu o przepis art. 29 pgg, tj. przesłanki ochrony środowiska, możliwości wykorzystania nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, racjonalniej gospodarki złożami kopalin. Zdaniem Ministra Środowiska, zaskarżona decyzja narusza również art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 i 8 k.p.a. W tym zakresie Minister wyjaśnia, że organ w uzasadnieniu decyzji z [...] stycznia 2014 r. powołuje się na ""Analizę porównawcza projektów prac geologicznych poszukiwawczo-rozpoznawczych złoża rud miedzi i srebra w obrębie monokliny przedsudeckiej w rejonie S." z dnia 30 kwietnia 2013 r. koreferenta W. S. oraz opinię Komisji Zasobów Kopalin z dnia 9 maja 2013 r. podnosząc jednocześnie, że opracowania te mimo że "nie stanowiły jedynej podstawy do opracowania ostatecznego kształtu niniejszego rozstrzygnięcia, ale dokonana w nich analiza posłużyła do pełniejszej oceny przez organ koncesyjny wskazanych w nim okoliczności". Według Ministra Środowiska, okoliczności te powinny być poddane dogłębnej analizie i ocenie organu, czego brak w uzasadnieniu powyższej decyzji. Jest to istotne, w szczególności w sytuacji, gdy sam organ stwierdza, że "nieuzasadnione i niepoparte żadnymi dowodami są także zarzuty dotyczące niezgodności opinii przedstawionej przez przewodniczącego KZK z ustaleniami zespołu KZK analizującego przedmiotowe zagadnienie", to powinien szczegółowo umotywować, dlaczego odmawia uwzględnienia zgłaszanych przez strony zarzutów do opinii, które miały wpływ na rozstrzygnięcie. Zdaniem Ministra Środowiska, brak odniesienia się przez organ w uzasadnieniu decyzji do wszystkich argumentów podnoszonych przez strony uchybia obowiązkowi właściwego sporządzenia uzasadnienia rozstrzygnięcia, i może wskazywać, że organ nie podjął wszystkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy, co nie budzi zaufania stron, a przede wszystkim skutkuje brakiem pełnego wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi kierował się organ koncesyjny przy wydaniu decyzji. Ponadto w zaskarżonej decyzji brak jest wyraźnego przytoczenia, na jakich dowodach (dokumentach) organ się oparł odmawiając udzielenia koncesji spółce B.

Powyższa decyzja z [...] lipca 2014 r. została zaskarżona przez spółkę B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Sąd I instancji uwzględniając skargę uznał, że Minister Środowiska dokonał błędnej wykładni przepisów k.p.a., regulujących zasady i tryb prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania wyjaśniającego w postępowaniu prowadzonym z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w konsekwencji dokonał wadliwej interpretacji przepisów k.p.a. normujących kompetencje orzecznicze organu administracji w tym postępowaniu. WSA podzielił pogląd skarżącej spółki, że do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.) nie ma zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., który statuuje możliwość wydawania przez organ odwoławczy tzw. decyzji kasacyjnych. W tym zakresie WSA odwołał się do poglądów doktryny oraz wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (m.in. z 13 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1062/10) a także uchwały NSA z 22 lutego 2007 r. sygn. akt II GPS 2/06. Oznacza to, jak wywiódł dalej Sąd I instancji, że na gruncie niniejszej sprawy - w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpoznanie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister Środowiska mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc, wbrew obecnej argumentacji organu zaprezentowanej w odpowiedzi na skargę i stanowisku spółki A. wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpoznania samemu sobie. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wyłączało tego rodzaju kompetencję i możliwość skorzystania z niej.

Zdaniem WSA, prawidłowość decyzji z [...] stycznia 2014 r. w świetle zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowiła zakres jej powtórnego rozpoznania i w tych granicach, nie zaś w granicach hipotetycznego postępowania, o którym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] lipca 2014 r.

Formułując wskazania, w zakresie ponownego rozpatrzenia sprawy, Sąd I instancji wskazał, że Minister Środowiska odniesie się do zarzutu, czy przyjęte i zastosowane w decyzji z dnia [...] stycznia 2014 r. kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, utrwalonym orzecznictwie i doktrynie przedmiotu, czy też należy przeprowadzić dodatkowe postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Rozważając natomiast możliwość naruszenia art. 9 k.p.a. nie może organ pominąć, że obaj wnioskodawcy to spółki prawa handlowego, profesjonaliści na rynku i znają ustawowe zasady koncesjonowania. Z kolei w kontekście zaprezentowanego poglądu, że wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. jest wyłączone, Sąd nakazał Ministrowi Środowiska podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a. – w możliwym zakresie określonym w pkt 1, 2 lub 3. Na marginesie Sąd I instancji wskazał, że gdyby nawet nie zgodzić się z poglądem odnośnie braku możliwości zastosowania § 2 art. 138 k.p.a., to i tak zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie mogłaby się ostać. Uzasadnienie podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd uznał bowiem za wewnętrznie sprzeczne. Organ koncesyjny wskazuje na wstępie, że "ani Prawo geologiczne i górnicze, ani k.p.a. nie zawierają definicji interesu społecznego oraz nie wskazują kryteriów, za pomocą których organ dokonuje wyboru podmiotu ubiegającego się o koncesję na kopaliny inne niż węglowodory (....)". Następnie, zarzuca naruszenie art. 9 k.p.a., zdanie pierwsze poprzez nie udzielenie "pełnej informacji stronom", "gdy informacja dotyczy okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków stron (...)". Sprzeczność polega na zarzucie braku informacji w zakresie okoliczności prawnych, gdy organ sam wskazuje, że ustawodawca nie poddał regulacji prawnej ani kryteriów wyboru, ani definicji "interesu prawnego".

Sąd I instancji zwrócił uwagę, że Minister Środowiska stwierdził, że miał na uwadze, by strony nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, co rodzi obowiązek udzielenia im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a.) pomijając jednak fakt, że obie strony były reprezentowane przez profesjonalnych pełnomocników i brały czynny udział w postępowaniu.

Sąd I instancji stwierdził również, że jakiekolwiek hipotetyczne założenia nie mogą stanowić podstawy wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem przekraczają granice sprawy objęte wnioskiem. Tymczasem w decyzji organ stawia hipotezę, co do zdarzeń mających miejsce "w przypadku modyfikacji wniosków polegających na zmianie liczby wierceń obligatoryjnych", kiedy doszłoby do zmiany kręgu podmiotów (stron) postępowania, a dla tych nowych stron zaistniałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ tym samym w sposób nieprawidłowy wyciąga konsekwencje prawne ze zdarzeń, które nie są objęte stanem faktycznym.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła A. S.A., zaskarżając to orzeczenie w całości.

W oparciu o art. 174 pkt 2) p.p.s.a. i art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a. wyrokowi temu zarzuciła naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1) ppkt c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez błędną ich wykładnię i uznanie przez Sąd, iż w przypadku prowadzenia postępowania na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez Ministra w żadnym wypadku nie jest możliwe wydanie decyzji uchylającej decyzję I-instancyjną, a Minister może procedować jedynie na podstawie art. 138 § 1 k.p.a., co oznaczało konieczność uchylenia Decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r. tylko z tej przyczyny;

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie polegające na sformułowaniu zbyt ogólnych wskazań dla organu dla dalszego postępowania, a ponadto nie w granicach rozpoznania przez Sąd w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, lecz również przy zastosowaniu niepełnej oceny merytorycznej, podczas gdy podstawą uchylenia zaskarżonej Decyzji Ministra Środowiska było jedynie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., a Sąd nie rozpoznawał zarzutów, co do naruszenia prawa materialnego;

3) art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i uznanie, iż organ koncesyjny rozpatrując sprawę w I - instancji nie naruszył art. 9 k.p.a., ponieważ gdy strony są profesjonalistami i reprezentowane są przez pełnomocników profesjonalnych, obowiązek organu do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego jest ograniczony, nie odnosi się więc do przedstawienia kryteriów rozeznania, a co również skutkowało uwzględnieniem skargi i uchyleniem jedynie decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2014 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów postawionych w petitum wniesionego środka zaskarżenia.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi spółki B. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Minister Środowiska stwierdził, że podziela część argumentacji A. w zakresie, w jakim zarzucono, że Sąd I instancji sformułował zbyt ogólne (lakoniczne) wskazania dla organu odnośnie dalszego prowadzenia postępowania, naruszając w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Pismem z dnia 5 stycznia 2016 r. A. S.A. wniosła replikę do odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. B. Sp. z o.o. ustosunkowała się do argumentów Ministra Środowiska oraz A. S.A. zawartych w replice na odpowiedź na skargę kasacyjną. Kolejne pismo spółka złożyła w dniu 11 lipca 2016 r.

A. S.A. podtrzymała dotychczasowe stanowisko w sprawie w piśmie z dnia 31 października 2017 r., do którego Spółka B. ustosunkowała się w piśmie z dnia 23 listopada 2017 r., wskazując na nietrafność podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Ponieważ w rozpoznawanym przypadku nie zaistniały okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności postępowania - przewidziane w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega bowiem zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na rozpatrzeniu poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych celem weryfikacji - z tego punktu widzenia - orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie, ponieważ podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie są usprawiedliwione.

Przede wszystkim nietrafny jest postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a.

Nie można się zgodzić ze stroną wnoszącą skargę kasacyjną, że do naruszenia tych przepisów doszło wskutek ich błędnej wykładni. Błędna wykładnia polega na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej, natomiast w skardze kasacyjnej nie wskazano, w czym przejawia się mylne zrozumienie powyższych przepisów ani też jak - w ocenie strony - powinny być one prawidłowo odczytane. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika przy tym, że Sąd I instancji nie zaprezentował interpretacji tych przepisów. Sposób sformułowania omawianego zarzutu - przez dookreślenie, że naruszenie tych przepisów przejawia się w wadliwym uznaniu, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy Minister nie może wydać decyzji uchylającej decyzję "I-instancyjną" - pozwala zaś uznać, że w istocie sporna jest kwestia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w przypadku rozpoznawania środka odwoławczego przewidzianego art. 127 § 3 k.p.a.

Zdaniem składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew wywodom skargi kasacyjnej, Sądowi I instancji nie można zarzucić, że kontrolując zaskarżoną decyzję wadliwie stwierdził naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Stanowisko zaprezentowane przez Sąd I instancji - poparte w pisemnych motywach wyroku poglądami orzecznictwa i doktryny - zasługuje na pełną aprobatę.

Zgodnie bowiem z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Odpowiednie stosowanie przepisów ma miejsce wówczas, gdy z uwagi na specyfikę sytuacji, do której mają być aplikowane, to zastrzeżenie jest konieczne lub może się okazać potrzebne. Odpowiednie stosowanie może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01).

Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponad wszelką wątpliwość nie może oznaczać stosowania tych przepisów wprost. Konieczne jest uwzględnienie odmienności instytucji wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, który to środek zaskarżenia nie posiada chociażby cechy dewolutywności. W konsekwencji, w pełni uzasadnione jest twierdzenie, że w postępowaniu wszczętym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie będą miały w ogóle zastosowania przepisy dotyczące odwołań od decyzji, na gruncie których, regulując kolejne etapy postępowania odwoławczego ustawodawca odniósł się do relacji między organem pierwszej i drugiej instancji w zakresie dotyczącym: 1) pośredniego trybu wnoszenia środka zaskarżenia - art. 129 § 1 k.p.a.; 2) uprawnień autokontrolnych organu pierwszej instancji - art. 132 k.p.a.; 3) obowiązku przesłania środka zaskarżenia (odwołania) wraz z aktami sprawy - art. 133 k.p.a.; 4) trybu przeprowadzenia dodatkowego uzupełniającego postępowania wyjaśniającego - art. 136 in fine k.p.a.; 5) uprawnień kasacyjnych organu wyższego stopnia - art. 138 § 2 k.p.a.

Powyższe, stanowiąc oczywistą konsekwencję normatywnej treści przepisu art. 127 § 3 k.p.a. w relacji do szczegółowych przepisów regulujących przebieg postępowania odwoławczego, nie jest podważane, ani w doktrynie prawa (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/El. 2011), ani też w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. np.: wyrok NSA z 10 czerwca 1999 r., sygn. akt II SA 655/99; wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. akt II GSK 18/09 oraz wyrok NSA z 13 października 2011 r., sygn. akt II GSK 1062/10, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W związku z powyższym, za całkowicie nietrafną uznać należy argumentację strony skarżącej kasacyjnie, że możliwe było wydanie przez Ministra decyzji w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

W postępowaniu zainicjowanym wnioskiem strony o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadząc postępowanie wyjaśniające i orzekając w warunkach zdeterminowanych treścią art. 127 § 3 k.p.a., Minister mógł realizować swoje kompetencje orzecznicze - jak zasadnie uznał Sąd I instancji - tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim wyznaczone one zostały przez odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań od decyzji. Nie mógł więc, wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie spółki, wydać decyzji kasacyjnej, a to z tego powodu, że uchylając zaskarżoną decyzję nie mógł równocześnie przekazać sprawy do ponownego rozpatrzenia samemu sobie. Odpowiednie stosowanie przepisów dotyczących odwołań w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. kompetencję tego rodzaju i możliwość skorzystania z niej wyłączało. W tym kontekście należy podkreślić, że WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał, że organ odwoławczy może przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe (powołując się na wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 1997 r., SA/Po 1237/96, POP 1998, z. 3, poz. 92). W ocenie NSA należy jednak wskazać, iż pogląd ten nie jest aktualny w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, co wynika właśnie z niemożności zastosowania w tym przypadku art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie wskazuje się w nauce prawa skoro w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie stosuje się art. 138 § 2 k.p.a., to tym samym nie ma możliwości stosowania cezury wynikającej z art. 136 k.p.a. Z tego względu, postępowanie dowodowe musi być przeprowadzone w ramach rozpoznawania takiego wniosku, niezależnie od jego zakresu (Marcin Dyl, Glosa do wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 320/13, Glosa. 2014, nr 4, s. 20).

W tej mierze zaakcentowania również wymaga, że orzekając w trybie art. 127 § 3 k.p.a. organ administracji działa, jako "instancja" merytoryczna, a więc taka, która jest zobowiązana do załatwienia i rozstrzygnięcia sprawy co jej istoty, z uwzględnieniem wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9. art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. art. 80, art. 81 k.p.a.) oraz stanowiących ich rozwinięcie przepisów szczegółowych (art. 75 § 1 art. 78, art. 79, art. 84, art. 89 i n. k.p.a.). Stanowi to bowiem konsekwencję przyjętego na gruncie k.p.a. modelu postępowania oraz jego logiki, z których wynika, że instancja odwoławcza jest instancją merytoryczną.

Wyłączenie stosowania art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniach toczących się wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidzianego art. 127 § 3 k.p.a. jest zatem zasadą odpowiedniego stosowania przy rozpoznaniu tego środka odwoławczego przepisów dotyczących odwołań od decyzji, w tym art. 138 k.p.a., tj. przepisu określającego sposoby zakończenia postępowania odwoławczego.

W tym stanie rzeczy - wbrew wywodom skargi kasacyjnej - ani stan faktyczny i prawny ani też specyfika rozpoznawanej sprawy nie przemawia za możliwością zastosowania art. 138 § 2 k.p.a.

Strona wnosząca skargę kasacyjną, swe stanowisko, że w rozpoznawanej sprawie istniała możliwość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. opiera na prawie strony do dwuinstancyjnego postępowania zgodnie z art. 15 k.p.a.

Tymczasem zgodnie z tym przepisem, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne chyba, że przepis szczególny stanowi inaczej. Trafnie podnosi się przy tym, że prawo do zaskarżania rozstrzygnięć w postępowaniu administracyjnym jest realizowane zarówno przez odwołanie i zażalenie, jak i przez wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Z art. 78 Konstytucji RP wywodzi się jedynie postulat - a nie obowiązek - skierowany pod adresem prawodawcy takiego kształtowania przebiegu postępowania, aby przysługujący stronie środek zaskarżenia miał charakter dewolutywny, czyli aby sprawa była rozpatrywana przez organ wyższego stopnia. Prawo każdej ze stron do zakwestionowania rozstrzygnięć podjętych wobec niej w postępowaniu sądowym bądź administracyjnym zostało określone za pomocą sformułowania "zaskarżenie" - bez sprecyzowania charakteru i właściwości środków prawnych, które miałyby stanowić środek zaskarżenia w rozumieniu tego przepisu i służyć urzeczywistnieniu tego prawa. Zastosowanie tego ogólnego pojęcia wskazuje na zamiar objęcia jego zakresem różnych, swoistych dla poszczególnych procedur, środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w I instancji orzeczenia bądź decyzji (por. P.M. Przybysz – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. WKP 2017; komentarz do art. 15).

Tym samym - wbrew stanowisku strony wnoszącej skargę kasacyjną - regulacja zawarta w art. 15 k.p.a. nie popiera poglądu o możliwości stosowania art. 138 § 2 k.p.a. przez organ ponownie rozpatrujący sprawę wobec wniosku przewidzianego art. 127 § 3 powołanej ustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie nie ma wątpliwości, że również ewentualne naruszenie w postępowaniu art. 9 k.p.a. nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W postępowaniu przeprowadzonym w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy możliwa jest bowiem sanacja wad wcześniejszego postępowania administracyjnego dotyczących ewentualnego naruszenia art. 9 k.p.a.

Konfrontując normatywną treść oraz konsekwencje obowiązywania przywołanej regulacji z treścią (sentencji i uzasadnienia) zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji Ministra nie sposób uznać, że mieści się ona w ramach wyznaczonych wzorcem określonym art. 138 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym, jak również w kontekście obowiązujących w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 127 § 3 k.p.a. wszystkich zasad ogólnych postępowania administracyjnego stosowanie, których zmierzać ma do wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy, Minister ponownie rozpatrując sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zobowiązany był do wydania nie dość, że rozstrzygnięcia adekwatnego do przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych to również mieszczącego się w katalogu dopuszczalnych prawem rozstrzygnięć wydawanych w postępowaniu inicjowanych wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, tj. rozstrzygnięć wskazanych w art. 138 § 1 k.p.a.

Usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej nie stanowi też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zakresie wskazań, co do dalszego postępowania.

Powołany przepis - w zdaniu drugim - stanowi, że jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania.

Nie ulega kwestii, że Sąd nie powinien we wskazaniach, co do dalszego postępowania wyrażać swego stanowiska w zakresie, który nie był przedmiotem badania. Jest przy tym oczywiste, że w przypadku decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przedmiotem kontroli nie było merytoryczne rozstrzygnięcie.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika tymczasem w sposób wystarczająco wyraźny, że w ocenie Sądu I instancji wydanie w rozpoznawanej sprawie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., było wyłączone. W konsekwencji powyższego, co do dalszego postępowania sąd ten zalecił organowi podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. " w możliwym zakresie określonym w pkt 1, 2 lub 3". WSA wskazał przy tym, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odniesie się do zarzutu czy przyjęte i zastosowane decyzjach kryteria znajdują odzwierciedlenie w ustawie, orzecznictwie doktrynie.

W świetle powyższego nie jest prawdą - jak podniesiono w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - że Sąd I instancji sformułował wskazania, co do dalszego postępowania - nie w granicach rozpoznania w zakresie przepisów postępowania administracyjnego, lecz również na podstawie i przy uwzględnieniu oceny merytorycznej, podczas gdy podstawą uchylenia zaskarżonych decyzji Ministra Środowiska było jedynie naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i Sąd nie rozpoznał zarzutów, co do naruszenia prawa materialnego.

Istotnie, Sąd I instancji wyraził też pogląd - rozważając możliwość naruszenia art. 9 k.p.a. - że nie można pomijać faktu, iż wnioskodawcy, jako profesjonaliści znają ustawowe zasady koncesjonowania. Zalecenie rozważenia tej kwestii znajduje oparcie w piśmiennictwie i orzecznictwie zgodnie, z którym obowiązki informacyjne ciążące na organie administracji nie mogą być utożsamiane z obowiązkiem świadczenia pomocy prawnej, udzielania porad prawnych bądź instruowania stron o wyborze optymalnego sposobu postępowania, zatem zachodzi konieczność zindywidualizowanej oceny potrzeby udzielenia stronie informacji i wyjaśnień (P.M. Przybysz - Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - jw.; komentarz do art. 9 i powołane tam orzecznictwo).

Poza tym, Sąd I instancji uznał za wewnętrznie sprzeczny zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w sytuacji, gdy organ twierdził, że brak w przepisach kryteriów wyboru podmiotu ubiegającego się o koncesję. Tak zaprezentowane stanowisko nie może być uznane, jako wadliwe wskazania, co do dalszego postępowania. Jak już wyżej powiedziano, w postępowaniu przeprowadzanym w związku ze złożonym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy po rozważeniu tej kwestii możliwa jest sanacja ewentualnej wady, co do zastosowania powyższego przepisu w okolicznościach sprawy.

Zarzut naruszenia art. 9 k.p.a. w skardze kasacyjnej powiązano nadto z art. 135 p.p.s.a. Ostatni z powołanych przepisów stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na gruncie powołanej regulacji zasadnie przyjmuje się jednak, że istotą konstrukcji ukształtowanej przepisem art. 135 p.p.s.a. jest powiązanie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy" z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia. Wyeliminowanie z obrotu prawnego innej niż zaskarżona do sądu decyzja organu podatkowego wchodzi w grę jedynie wówczas, gdy bez tego zabiegu załatwienie sprawy byłoby niemożliwe lub co najmniej utrudnione (por. np. wyrok NSA z dnia 24 września 2015 r. sygn. akt I GSK 73/14). Tymczasem w przedmiotowej sprawie taki stan rzeczy nie ma miejsca. Uchylenie przez Sąd I instancji tylko zaskarżonej decyzji spowodowane było bowiem tym, że wydano ją z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Załatwienie sprawy administracyjnej wymaga zatem wydania decyzji przez organ wskutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna - nie mając usprawiedliwionych - podstaw podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz spółki B. (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490 ze zm.).

Natomiast wniosek Ministra Środowiska o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego nie mógł zostać uwzględniony (pkt 3 wyroku) z uwagi na brak ku temu podstaw prawnych. Zasady zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego kompleksowo regulują przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. W razie oddalenia skargi kasacyjnej – zgodnie z art. 204 p.p.s.a. - strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez: 1) organ - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę; 2) skarżącego - jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę.