Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1068/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1, art. 185 w zw. z art. 182 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta W. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 stycznia 2018 r. sygn. akt I SA/Wa 1866/17 o odrzuceniu skargi Prezydenta W. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną H. G. postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 11 stycznia 2018 r., I SA/Wa 1866/17, odrzucił skargę Prezydenta W. na postanowienie Komisji do spraw usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa z [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ukarania grzywną H. G. W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że stroną postępowania prowadzonego przez komisję jest gmina. Po pierwsze: jako poszkodowany właściciel nieruchomości, który ma wynikający z art. 31 i art. 41 ust. 1 ustawy z 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (Dz.U. z 2017 r., Poz. 718, dalej jako: "ustawa") interes prawny w zakresie: prawa do zwrotu "świadczenia nienależnego" oraz prawa do domagania się odszkodowania za niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej; a po drugie: jako jednostka samorządu terytorialnego, z wykonywaniem zadań której ustawa wiąże określone skutki prawne (por. np. art. 33 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt. 2-4 w zw. z art. 30 ustawy). Prawo do roszczeń jako beneficjenta regulacji zawartej w art. 31 lub art. 41 ustawy posiada gmina. Również ewentualną odpowiedzialność odszkodowawczą za niezgodne z prawem działanie organu gminy w ramach przysługującego jej imperium ponosi gmina (art. 33). Odpowiedzialność samorządu terytorialnego za skutki działań jego organów wynika z wyodrębnienia samorządu ze struktur państwowych pod względem podmiotowym, strukturalnym i majątkowym, czego wyrazem jest w pierwszym rzędzie osobowość prawna gminy (por. J. Parchomiuk, w: Odpowiedzialność odszkodowawcza w administracji, System prawa administracyjnego, Tom 12, C.H. Beck, Warszawa 2010, s. 490 – z powołaniem się na J. Kremis, w: Gniewek, Komentarz do KC, 2006, s. 671).

Podmiotem reprezentującym gminę na zewnątrz, zgodnie z art. 11a ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 26 ust. 4 i art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1875) w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (Dz.U. z 2015 r., Poz. 1438) jest Prezydent W. (prezydent), a osobą piastującą obecnie tę funkcję jest H. G. Prezydent jako reprezentant gminy (osoby prawnej) nie może być podmiotem praw i obowiązków, nie posiada własnej "struktury" czy np. własnego budżetu. Zadania, jakie na podstawie przepisów szczególnych realizuje prezydent – wykonuje na rachunek i odpowiedzialność gminy jako jednostki samorządu terytorialnego a nie w imieniu własnym. Z tych przyczyn to wyłącznie gminie rozumianej, jako samodzielna i posiadająca osobowość prawną jednostka samorządu terytorialnego przysługuje podmiotowość prawna i to ona, a nie jej organ wykonawczy – jest stroną kontrolowanego postępowania (por. wyrok SA z 13 października 1993 r. w sprawie I ACr 553/93; wyrok WSA w Gdańsku z 4 kwietnia 2014 r. I SA/Gd 85/14).

W postępowaniu administracyjnym do przesłuchania osoby prawnej stosuje się art. 300 § 1 k.p.c. (art. 86 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy). Stanowi on, że za osobę prawną przesłuchuje się osoby wchodzące w skład organu uprawnionego do jej reprezentowania. W charakterze strony (tj. gminy) na rozprawę w dniu [...] sierpnia 2017 r., została wezwana H. G. – jako prezydent, czyli jej organ wykonawczy. Wobec niestawiennictwa osoby wezwanej, zaskarżonym postanowieniem komisja ukarała grzywną "H. G." jako piastuna organu osoby prawnej, będącej stroną postępowania "weryfikacyjnego". W uzasadnieniu wskazała, że prezydent występuje w tym postępowaniu jako podmiot reprezentujący gminę a nie jako organ administracyjny orzekający w sprawach gruntów dekretowych czy organ administracji, o jakim mowa w art. 12 ustawy. Karą grzywny ukarano piastuna organu strony tj. H. G. Stanowisko co do tego, że H. G. została ukarana jako osoba fizyczna komisja podtrzymała w piśmie procesowym z 27 grudnia 2017 r. (k. 115-119 akt).

Skargę na postanowienie z [...] sierpnia 2017 r. złożył natomiast "prezydent" jako organ wykonawczy gminy działającej w ramach dominium (k. 120-123) a nie H. G. – jako osoba fizyczna. Skarżący podkreślił przy tym, że wg orzecznictwa, z uwagi na udział prezydenta jako organu administracji w procesie reprywatyzacji nie może on występować w sprawie w charakterze imperium gminy.

Należało zatem przyjąć, że poza jakąkolwiek wątpliwością pozostaje okoliczność, że prezydent, jako organ administracji publicznej orzekający w sprawach gruntów dekretowych, nie jest stroną postępowania weryfikacyjnego prowadzonego przez komisję. Występujący w procesie sądowoadmnistracyjnym po stronie czynnej prezydent, jako organ wykonawczy gminy, nie posiada zdolności sądowej tj. przymiotu warunkującego podmiotowość procesową konkretnej jednostki, nie jest on bowiem podmiotem praw lub obowiązków. Zdolność sądowa jest procesowym atrybutem zdolności prawnej. Każdy, kto posiada zdolność prawną, ma zdolność sądową. Zdolność sądową, jak stanowi wprost art. 25 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369; dalej jako: "p.p.s.a."), mają osoby fizyczne, osoby prawne lub organy administracji publicznej a także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Zdolność sądową mają również inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na nie obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów (...) a ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Kwestię zdolności sądowej, niemalże identycznie jak w p.p.s.a., regulują przepisy procedury cywilnej w art. 64 k.p.c. Organ osoby prawnej jest integralnym składnikiem osobowości osoby prawnej. W oparciu o organy budowana jest struktura organizacyjna osoby prawnej, jej władza, a przede wszystkim prowadzona przez nią działalność. Z reguły organ składa się z osób fizycznych, które reprezentują osobę prawną w stosunkach zewnętrznych. Organ osoby prawnej nie jest jednak podmiotem stosunków prawnych, podmiotem tym jest natomiast sama osoba prawna (por. wyrok SA z 7 kwietnia 2016 r., III AUa 1787/15). Wobec tego prezydent miasta jako organ gminy (tak samo jak wójt, burmistrz, starosta, prezes zarządu spółki kapitałowej itd.), nie posiada zdolności sądowej ani w rozumieniu art. 25 § 1 p.p.s.a. ani w rozumieniu art. 64 § 1 k.p.c.; chyba że występuje w sprawie jako osoba fizyczna bądź pracodawca (por. wyrok SN z 15 stycznia 2008 r., III PK 51/07).

Przed zmianą art. 25 § 1 p.p.s.a. tj. przed 15 sierpnia 2015 r., poza zakresem tego przepisu pozostawał organ administracji publicznej, czyli "podmiot", który nie będąc ani osobą fizyczną, ani osobą prawną czy jednostką organizacyjną (...) w każdym procesie sądowoadministracyjnym występował w charakterze strony w ramach art. 32 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi. Choć sposób znowelizowania powyższego przepisu na to nie wskazuje, to organ administracji publicznej korzysta ze zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko wtedy, gdy występuje w roli autora zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania. Organ administracji publicznej nie może zatem wystąpić w roli skarżącego lub uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, chyba że wskazuje na to przepis szczególny. Wobec tego, jako postulat de lege ferenda wskazano, że znowelizowany art. 25 § 1 p.p.s.a. winien zawierać zastrzeżenie, że zdolność sądową ma organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania są przedmiotem skargi. Wówczas przepis ten korespondowałby z art. 35 § 4 p.p.s.a. i art. 32 p.p.s.a. (por. Romańska Marta w: T. Woś (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz do art. 25, wyd. VI, Opublikowano: WK 2016; (por. też M. Romańska, Glosa do uchwały NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 3/12, OSP 2014, z. 3, poz. 28; por. E. Jabłońska, Glosa do wyroku WSA w Warszawie z dnia 20 marca 2007 r., IV SA/Wa 2239/06, PPP 2009, nr 7–8, s. 175). Powyższe implikuje tezę, że organ administracji może być stroną postępowania (i w tym zakresie posiada zdolność sądową), ale jedynie pod warunkiem, że jest to organ administracji, którego działanie bądź bezczynność jest przedmiotem skargi.

Natomiast w kontrolowanej sprawie organem administracji, o jakim mowa w art. 25 § 1 w zw. z art. 32 p.p.s.a., jest komisja, a zatem podmiot (organ) którego działanie jest przedmiotem skargi prezydenta, a nie tenże prezydent. Komisja występuje w niniejszym procesie jako podmiot legitymowany biernie, natomiast prezydent (jako skarżący) występuje po stronie czynnej. Tych dwóch ról procesowych w żadnej mierze nie można utożsamiać – a zwłaszcza w kontekście wykładni art. 25 § 1 p.p.s.a. Poza sporem pozostaje ponadto, że prezydent nie występuje w tej sprawie jako organ administracji lecz jako reprezentant osoby prawnej. W tej sprawie, z uwagi na jej precedensowy i hybrydowy charakter (choćby dlatego, że procedura wg której działa komisja, wynika z ustawy – rozumianej jako lex specialis w stosunku do przepisów k.p.a.) – jakiekolwiek uproszczenie (czy też liberalizacja) wykładania norm procesowych nie może mieć miejsca. Pogląd o braku zdolności sądowej prezydenta Sąd w tym składzie prezentował już np. w sprawie I SA/Wa 3208/14 i I SA/Wa 1841/17. Trzeba też uwzględnić, że skarżącego prezydenta reprezentuje profesjonalna kancelaria adwokacka. W oparciu o udzielone adwokatowi pełnomocnictwo do reprezentowania prezydenta (a nie gminy) nie powstały też wątpliwości, na jakie zwrócił uwagę NSA w postanowieniu z 1 grudnia 2015 r., I OSK 3154/15. Jak wynika z tego orzeczenia, co do zasady NSA nie neguje braku zdolności sądowej po stronie prezydenta, wskazuje jednak, że w sytuacji, gdy w sprawie występuje pełnomocnik wg treści pełnomocnictwa upoważniony do działania w imieniu gminy (a nie jej organu), to okoliczność tę sąd winien wyjaśnić zanim zastosuje normę z art. 58 § 1 p.p.s.a. W tej sprawie natomiast, do skargi dołączono pełnomocnictwo prezydenta umocowujące pełnomocnika do reprezentacji prezydenta (k. 22 i k. 60). Nie ma zatem wątpliwości co do tego, że skarżącym jest prezydent a nie gmina. Przy rozpoznawaniu skargi Sąd nie dysponował aktami sprawy, a jedynie ich znikomym wyciągiem. Pomimo wielu monitów komisja nie nadesłała akt [...], wobec tego nie było możliwe ustalenie czy w postępowaniu głównym podmiotem reprezentowanym przez adwokatów przed komisją jest gmina czy też prezydent. Dla ścisłości, Sąd rozpoznający niniejszą skargę w żadnej mierze nie sugeruje, że podmiotem skarżącym (jako posiadającym zdolność sądową, a przy tym legitymowanym czynnie gdy chodzi o interes prawny) winna być gmina. Sąd wskazuje jedynie, że skarżący prezydent nie posiada zdolności sądowej. W kontrolowanej sprawie, przy tak sformułowanym postanowieniu komisji, skarga gminy podlegałaby oddaleniu w trybie art. 151 p.p.s.a.

Ponadto w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z inną sekwencją podmiotową niż miało to miejsce np. w sprawie zakończonej wyrokiem z 13 listopada 2017 r., I SA/Wa 1348/17. W sprawie tej, również dotyczącej ukarania grzywną za niestawiennictwo na rozprawie, podmiotem ukaranym był "prezydent W.", a więc nieposiadający zdolności sądowej organ osoby prawnej – a nie wskazany z imienia i nazwiska piastun tego organu, jak ma to miejsce w sprawie niniejszej. Poszczególnych spraw komisji rozpoznawanych dotychczas nie można uznawać za identyczne. W zależności od konkretnego przypadku, w różnych postępowaniach, komisja zmienia zarówno sentencje postanowień o ukaraniu grzywną jak również ich uzasadnienia. Odnośnie do możliwości skutecznego zaskarżenia postanowienia nakładającego sankcję na podmiot nie posiadający zdolności sądowej (a więc w istocie postanowienia niewykonalnego) należy podnieść, że per analogiam zdolność sądową można mu wyjątkowo "przyznać", ale wyłącznie co do prawa zaskarżenia praw bądź obowiązków na niego nałożonych – tak jak ma to miejsce w ramach linii orzeczniczej dopuszczającej możliwość zaskarżenia orzeczeń odmawiających określonym podmiotom zdolności prawnej w ramach zbadania braku zdolności sądowej. W orzecznictwie przyjmuje się, że każdy podmiot, a więc również taki, który nie posiada zdolności sądowej, jest legitymowany do zaskarżenia mającego charakter stricte procesowy niekorzystnego dla niego orzeczenia tej zdolności mu odmawiającego (por. postanowienie SN z 18 grudnia 2013 r., I CZ 106/13, postanowienie SN z 20 lutego 2014 r., I CZ 124/13). Aprobując powyższą linię orzecznictwa należy jednak podkreślić, że w przypadku nałożenia sankcji na organ osoby prawnej, właściwym podmiotem legitymowanym i jednocześnie posiadającym zdolność sądową do zaskarżenia tego rodzaju orzeczenia byłaby w takim przypadku ta osoba prawna, a nie jej organ. Tym niemniej za dopuszczalną należy uznać skargę organu na orzeczenie nakładające na tenże niespersonalizowany organ jakiekolwiek sankcje.

Jeśli zaś chodzi o sprawę niniejszą, to podmiotem ukaranym grzywną jest konkretna, wskazana z imienia i nazwiska, osoba fizyczna będąca piastunem organu wykonawczego gminy i to ta osoba fizyczna, czyli H. G., jako posiadająca interes prawny i, co oczywiste, zdolność sądową, winna być stroną skarżącą w tej sprawie. Stanowiska Sądu nie zmienia w tym zakresie okoliczność, że Przewodniczący komisji publicznie ogłosił podczas rozprawy, iż kara grzywny zostaje nałożona na "prezydenta H. G." (co z uwagi na transmisję rozprawy w mediach jest faktem powszechnie znanym), podczas gdy pisemna treść postanowienia wskazuje, że grzywną komisja postanowiła ukarać "H. G.".

Grzywny, o której mowa w art. 18 ust. 2 ustawy nie można utożsamiać z grzywnami nakładanymi na organy administracji np. w ramach art. 55 § 1 p.p.s.a., art. 154 § 1 p.p.s.a. czy innych przepisów szczególnych. Grzywnę tę komisja może nałożyć na stronę procesu administracyjnego (którą niewątpliwie nie jest organ administracji) natomiast grzywny nakładane w trybie przepisów p.p.s.a. wymierza się organowi administracji, a nie osobie fizycznej, osobie prawnej bądź osobie fizycznej będącej piastunem organu osoby prawnej. Sama ustawa dokonuje rozróżnienia na kilka grup podmiotów, biorących udział w postępowaniu prowadzonym przez komisję. Obok gminy, aktualnego użytkownika wieczystego czy beneficjenta decyzji dekretowej jako stronę wymienia także "osobę działającą w charakterze organu administracji publicznej lub z jego upoważnienia" (...) lub "osobę wykonującą w urzędzie organu administracji pracę w ramach stosunku pracy" (...). Każda z tych regulacji rozproszonych w przepisach ustawy – daje legitymację do udziału w sprawie innym podmiotom. Całokształt przepisów ustawy nie wskazuje jednak aby ustawodawca w którymkolwiek przepisie przyznawał, jako lex specialis w stosunku do k.p.a. czy p.p.s.a., status strony a w konsekwencji i zdolność sądową – organowi osoby prawnej tj. prezydentowi miasta.

Skargę kasacyjną na powyższe postanowienia wywiódł Prezydent W., zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia Komisji z [...] sierpnia 2017 r., względnie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. o uchylenie postanowienia Komisji oraz o zasądzenie na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. od Komisji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania pierwszoinstancyjnego, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 58 § 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 49 § p.p.s.a. wobec zaniechania wezwania skarżącego do uzupełnienia braku zdolności sądowej, jeżeli w ocenie Sądu zachodziła wątpliwość co do zdolności sądowej strony skarżącej;

2. art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 25 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że Prezydent W. nie ma zdolności sądowej, podczas gdy przepisy ustawy wyraźnie przyznają organom administracji publicznej zdolność sądową, przy czym nie wskazują na to, że organ administracji publicznej korzysta ze zdolności sądowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym tylko wtedy, gdy występuje w roli autora zaskarżonego działania, bezczynności lub przewlekłości postępowania, jak również nie pozbawiają organu zdolności sądowej tylko dlatego, że w danej konfiguracji występuje jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, a nie jako organ administracji publicznej rozstrzygający sprawę co do istoty;

3. art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 57 § 1 pkt 1 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. polegające na wadliwym zidentyfikowaniu przez Sąd skarżonego aktu, jako postanowienia Komisji z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie ukarania grzywną H. G., podczas gdy postanowieniem z [...] września 2017 r. Komisja ukarała grzywną "Prezydenta H. G.", co skutkowało odmową przyznania skarżącemu zdolności sądowej i odrzuceniem wniesionej przez niego skargi, pomimo że, jeżeli w sferze prawa publicznego na określony podmiot nakłada się w drodze aktu administracyjnego sankcje lub obowiązki, to należy mu również przyznać legitymację do zaskarżenia niekorzystnego dla niego rozstrzygnięcia, nawet jeśli nie posiada on zdolności sądowej;

4. art. 3 § 2 pkt 2 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 9 w zw. z art. 10 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 2 i art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. w zw. z art. 124 § 1 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej błędnie przyjął, że postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. Komisja postanowiła o ukaraniu grzywną H. G., jak to wskazano w sentencji postanowienia sporządzonego na piśmie, podczas gdy na rozprawie Komisja podjęła postanowienie o ukaraniu grzywną "Prezydenta H. G.", co nie uprawniało do przyjęcia, że grzywna została nałożona na H. G., jako osobę fizyczną, a nie na organ – Prezydenta W., bowiem postanowienia Komisji są wydawane przez Komisję w drodze głosowania przeprowadzonego z udziałem członków Komisji a Przewodniczący Komisji jedynie następczo składa podpis pod treścią postanowienia uprzednio wydanego przez Komisję i nie może dokonywać zmian w treści wydanego rozstrzygnięcia, przez co moc wiążącą należy przyznać postanowieniu ogłoszonemu na rozprawie, które z chwilą jego ogłoszenia weszło do obrotu prawnego i mogło być zmienione przez Komisję wyłącznie w trybie i na zasadach przewidzianych w k.p.a., co skutkowało bezzasadnym odrzuceniem skargi Prezydenta W., a wobec uzasadnionych wątpliwości co do samej treści zaskarżonego postanowienia należało przyznać prawo do wniesienia skargi zarówno Prezydentowi W., jak i H. G.;

5. art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 w p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. przez bezzasadne odrzucenie skargi, pomimo że skarga została złożona przez podmiot ukarany grzywną postanowieniem Komisji z [...] sierpnia 2017 r., a tym samym przez podmiot któremu należy przyznać prawo do wystąpienia ze skargą wobec obciążenia go obowiązkiem o charakterze represyjnym, a w każdym razie wobec tego, że Komisja postępuje w sposób naruszający zaufanie do organów władzy, w szczególności z uwagi na fakt, że w jej działalności nie ma jednolitości i przewidywalności, oraz że Komisja w tych samych stanach faktycznych wydaje różne rozstrzygnięcia, raz uznaje, że stroną postępowania jest W., raz że Prezydent W., raz nakładając grzywnę na stronę postępowania nakłada ją na Prezydenta W., raz na H. G., sporządza na piśmie postanowienia o treści sprzecznej z treścią postanowienia ogłoszonego na rozprawie, doręcza korespondencję innym podmiotom niż uznaje za ukarane, w konsekwencji czego skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot uprawniony i podlegać merytorycznemu rozpoznaniu;

6. art. 50 § 1 w zw. z art. 32 w zw. z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. polegające na nieuznaniu skarżącego za stronę postępowania w sytuacji, gdy miał od legitymację do wniesienia skargi, jako adresat zaskarżonego postanowienia;

7. art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 50 § 1 p.p.s.a. przez: 1) niewskazanie w uzasadnieniu skarżonego postanowienia przyczyn z powodu, których Sąd stwierdził, że oceny niniejszej sprawy nie zmienia okoliczność, że Przewodniczący Komisji publicznie ogłosił podczas rozprawy, że kara grzywny zostaje nałożona na "prezydenta H. G."; 2) niezawarcie w postanowieniu jakichkolwiek rozważań, któremu z postanowień, tj. postanowieniu ogłoszonemu na rozprawie, czy postanowieniu sporządzonemu na piśmie, różniących się w treści w zasadniczym zakresie, należy przypisać moc wiążącą i z jakich względów, co uniemożliwia dokonanie kontroli postanowienia w zakresie, w jakim Sąd odrzucił podnoszoną przez skarżącego okoliczność, że grzywna została nałożona na Prezydenta W. wymienionego wyraźnie w treści ogłoszonego na rozprawie postanowienia, jak również pominął kwestie doręczenia postanowienia do pełnomocnika Prezydenta W., a w konsekwencji odrzucił skargę wniesioną przez Prezydenta W.;

8. art. 58 § 1 pkt 5 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 i w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez niezachowanie jednolitości orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które w analogicznej sytuacji faktycznej rozstrzygniętej (nieprawomocnie) w sprawie I SA/Wa 1355/17 przyjęło, że wobec tego, że Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentnie przyjmuje, kto powinien być w tej sprawie podmiotem ukaranym za niestawiennictwo na rozprawie i wobec zaistniałych wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów powinna być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany,

II. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a., wniesiono o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj.: postanowienia Komisji z [...] stycznia 2018 r., [...] w przedmiocie odmowy doręczenia H. G. postanowienia Komisji z [...] sierpnia 2017 r., [...] na okoliczność: że Komisja uznaje, że postanowienie o ukaraniu grzywną doręczone pełnomocnikowi Prezydenta W. zostało skutecznie doręczone podmiotowi ukaranemu grzywną postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r., a w konsekwencji na okoliczność, że Komisja w sposób dowolny i niekonsekwentny przyjmuje, kto jest podmiotem ukaranym grzywną, co powoduje, że prawo do wniesienia skargi należy przyznać zarówno Prezydentowi W., jak i H. G.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. Podniesiono w szczególności, że Komisja podziela w pełni interpretację przepisów prawa zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Powołano również liczne orzeczenia sądowe, w których podzielono pogląd WSA, a także zawarto w niej obszerną polemikę z zarzutami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, albowiem podniesiony w niej w punkcie drugim zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 58 § 1 pkt 5 w związku z art. 25 § 1 p.p.s.a. przez uznanie, że Prezydent W. nie ma zdolności sądowej jest zasadny.

1. H. G. jako osoba prywatna nie jest stroną w postępowaniu prowadzonym w sprawie nr [...], albowiem rozstrzygnięcie w tej sprawie w żadnym zakresie nie dotyczy H. G. jako osoby fizycznej, co nie budzi najmniejszych wątpliwości w świetle ustaleń Komisji.

2. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia o ukaraniu grzywną wynika jednoznacznie, że za stronę tego postępowania Komisja uważa W. reprezentowane przez swój organ jakim jest prezydent.

3. Zatem nie można uznać, że pominięcie w sentencji zaskarżonego postanowienia funkcji pełnionej przez H. G. oznacza, że grzywnę nałożono na nią jako na osobę fizyczną, ponieważ oznaczałoby to, że postanowienie zostało skierowane do osoby nie będącej stroną. Tym samym dotknięte byłoby wadą nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. Tak zaś nie jest, co wyraźnie wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Zatem, pomimo pominięcia funkcji pełnionej przez H. G., NSA stoi na stanowisku, że kara została wymierzona Prezydentowi W., a więc przysługiwała mu legitymacja skargowa w tej sprawie.

4. Natomiast nawet gdyby nie podzielić wyżej zaprezentowanego stanowiska to Prezydent W. jako ustawowy organ strony jest legitymowany do zaskarżenia każdego rozstrzygnięcia (postanowienia lub decyzji) wydanego przez Komisję w postępowaniu, w którym stroną jest W., ponieważ jest ustawowym organem tej Gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela również stanowisko wyrażone w wyroku z 10 kwietnia 2018 r., I OSK 563/18, zgodnie z którym "(...) uprawnienie do wniesienia skargi w niniejszej sprawie przysługiwało zarówno Prezydentowi W., jak i H. G. z uwagi na brak konsekwencji w działaniu Komisji i mylne utożsamianie strony postępowania, którą w ocenie Komisji jest W., organu administracji publicznej – Prezydenta W. i piastuna tego organu. (...) odmowa przyznania legitymacji skargowej któremukolwiek z tych podmiotów stanowiłaby istotne naruszenie zasady zaufania do organów (art. 8 § 1 k.p.a.)". Ponadto NSA wyraźnie wskazał, że "Komisja nie jest konsekwentna w swoich poglądach dotyczących podmiotu, któremu można wymierzyć grzywnę. W toku postępowania administracyjnego wezwanie na rozprawę zostało skierowane do Prezydenta W. – H. G., a nie osoby fizycznej H. G. To organ Miasta (Prezydent W.), a nie H. G., ustanowił w niniejszej sprawie pełnomocnika i fakt ten był honorowany przez Komisję. Cała korespondencja była przekazywana za pośrednictwem tego pełnomocnika. Żadne z tych rozstrzygnięć, w szczególności postanowienie o ukaraniu nie zostało doręczone H. G. jako osobie fizycznej, lecz Prezydentowi W., który działał w postępowaniu przez pełnomocnika. Na żadnym etapie sprawy Komisja nie pominęła pełnomocnika Prezydenta W., więc nie wiadomo dlaczego i na jakiej podstawie nałożyła grzywnę na H. G., która w charakterze osoby prywatnej w ogóle nie brała udziału w tym postępowaniu". Zatem wobec wątpliwości, kogo Komisja uznaje za podmiot, który można ukarać grzywną: organ jednostki samorządu terytorialnego, czy jego piastuna, skarga wniesiona przez którykolwiek z tych podmiotów musi być w takiej sytuacji uznana za wniesioną przez podmiot legitymowany (art. 50 § 1 p.p.s.a.), bo tylko w ten sposób można wymienionym podmiotom zapewnić konstytucyjne prawo do sądu.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 182 § 1 i 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.