Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1286/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 61
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa SWSA Paweł Darmoń (spr.) SWSA Mirosław Bator po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 lutego 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2021 r , [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta K. orzekł o ustaleniu z wniosku M. K. warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku usługowo - magazynowo - biurowego na dz. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K.".

Po rozpatrzeniu odwołań Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. [...] w K. i Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. [...] w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 10 września 2021 r., znak [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 ze zm.) – dalej jako "u.p.z.p.", § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 r. nr 164 poz. 1588) – dalej jako "rozporządzenie" oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego – dalej jako "k.p.a.".

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium przywołało treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując rozpatrzenia całości sprawy w postępowaniu odwoławczym Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany wyznaczono zgodnie z wymogami wynikającymi z rozporządzenia i odzwierciedlono na załączniku graficznym do analizy. Na tak wyznaczonym obszarze analizowanym przeprowadzona została w dniu 28 września 2020 r. analiza urbanistyczno - architektoniczna przez mgr. inż. arch. R. M., w której przedstawiony został sposób zagospodarowania obszaru analizowanego oraz cechy zabudowy w obszarze analizowanym.

W treści analizy stwierdzono, że działka stanowiąca teren inwestycji położona jest w północnej części miasta, przy ul. [...]. Sąsiedztwo terenu inwestycji od wschodu i północy stanowią tereny niezabudowane; działka przylegająca od strony południowej (dz. nr [...]) stanowi obecnie teren budowy; bardziej w kierunku południowym (dz. nr [...] [...]) zlokalizowany jest zespół zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o wysokości 6 kondygnacji. Po zachodniej stronie terenu inwestycji tj. po przeciwnej stronie ul. [...] zlokalizowana jest zabudowa usługowa i usługowo-produkcyjna o wysokości od 1-4 kondygnacji. Teren wnioskowanej inwestycji jest płaski, zabudowany dużym 1 -kondygnacyjnym obiektem o funkcji usługowej, przewidzianym do nadbudowy i rozbudowy, powierzchnia terenu inwestycji w znacznym stopniu jest utwardzona.

W analizie stwierdzono, że w obszarze analizowanym znajdują się głównie budynki mieszkalne i usługowe. W sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem - od strony południowej występuje średniowysoka zabudowa wielorodzinna, niewysoka zabudowa usługowa (biurowo-magazynowa) i produkcyjna (wolnostojąca) od strony zachodniej, wschodniej i północnej. Zabudowa usługowa i produkcyjna w obszarze analizowanym to głównie budynki wolnostojące od jednej do czterech pełnych kondygnacji o cechach zabudowy biurowej i magazynowo-halowej. W bliskim sąsiedztwie znajduje się okrągły 17-kondygnacyjny budynek biurowy, zlokalizowany przy wschodniej stronie ul. [...].

W pierwszej kolejności podkreślono, że decyzja dotyczy rozbudowy, nadbudowy i przebudowy istniejącego już w terenie budynku usługowo - magazynowo - biurowego (na dz. nr [...] i [...]) i jest kontynuacją istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy usługowej.

Przechodząc do weryfikacji wskaźników architektoniczno - urbanistycznych Kolegium podkreśliło, że z uwagi na rodzaj i zakres planowanego zamierzenia, takie parametry jak: szerokość elewacji frontowej oraz linia zabudowy nie ulegną zmianie w związku z planowaną inwestycją.

Jak bowiem jednoznacznie wynika z treści załącznika nr 1 do decyzji Organu I instancji pn. "warunki zabudowy' (pkt II. 1), planowane zamierzenie nie wpłynie na przebieg istniejącej linii zabudowy - która na działkach sąsiednich po stronie wschodniej ul. [...] przebiega w odległości ok. 10-12m od granicy działki drogowej nr [...] obr. [...] (główne bryły budynków na działkach nr [...] i [...] obr. [...]). W nieznacznie większej odległości od granicy działki drogowej przebiega natomiast istniejąca linia zabudowy na działce [...] obr. [...] - działka objęta terenem inwestycji. Przedmiotowa inwestycja nie spowoduje zmiany przebiegu istniejącej linii zabudowy od strony ul. [...].

Jeżeli chodzi o wskaźnik powierzchni zabudowy, to sposób jego ustalenia nie budzi zastrzeżeń. Analiza zawiera zestawienie wszystkich wartości tego parametru w obszarze analizowanym i wyliczenie średniej tego wskaźnika. Dla planowanej rozbudowy ustalono wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu (działki nr [...]. [...] obr. [...]) na poziomie 32%, z tolerancją do 1%, co nie narusza przepisów rozporządzenia.

Z analizy wynika, iż nie ulegnie zmianie również szerokość elewacji frontowej, która pozostanie na poziomie dotychczasowym. Istniejąca zabudowa na terenie inwestycji posiada szerokość elewacji frontowej (elewacja od strony ul. [...]) wynoszącą ok. 52 m - łączna szerokość całej zabudowy. Szerokość elewacji frontowej od ulicy [...] ustalono na 52 m, z tolerancją do 0,5m (łącznie dla całości zabudowy). Sposób wyznaczenia tego parametru nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego.

Natomiast, gdy idzie o ustalenie parametru wysokości zauważono, iż zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Jednocześnie w § 7 ust. 4 rozporządzenia dopuszczono wyznaczenie innej wysokości, jeżeli wynika to z analizy - który to przepis stanowił podstawę wyznaczenia wysokości dla planowanego zamierzenia.

W przedmiocie wysokości ustalono, że w obszarze analizowanym średnia wysokość górnej krawędzi elewacji kształtuje się na poziomie ok. 15,5 m. Natomiast wnioskowany do przebudowy, rozbudowy i nadbudowy budynek na dz. nr [...] ma istniejącą wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na poziomie ok. 5,5 m. Wniosek przewiduje przebudowę, rozbudowę i nadbudowę budynku - zwiększenie wysokości budynku do 12m (zabudowa z dachem płaskim).

Z przeprowadzonej analizy wynika, że dla wnioskowanego budynku usługowego należy wyznaczyć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia, jako wielkości mieszczącej się w przedziale najbardziej charakterystycznych wysokości w budynkach o podobnej funkcji usługowej (dz. nr [...]. [...] [...], [...] obr. [...] zlokalizowanych w obszarze analizowanym tj: -wysokość do attyki w przedziale od 8 m do 10 m. Sposób ustalenia tego parametru nie budzi zastrzeżeń organu odwoławczego.

W kwestii geometrii dachu - ustalono dach płaski. W ocenie Kolegium powyższe ustalenie odpowiada treści § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicę dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Z treści analizy oraz wyników do analizy jednoznacznie wynika, że taka geometria dachu, jak ustalona w decyzji przez Organ I instancji, występuje i jest charakterystyczna w obszarze analizowanym.

Jednocześnie zaznaczono, że teren inwestycji posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...] w K., jak również spełniony jest warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

W ocenie Kolegium Odwoławczego parametry architektoniczno - urbanistyczne planowanego zamierzenia zostały ustalone w sposób zgodny z wymogami wynikającymi z cyt. przepisów oraz znajdują oparcie w ustaleniach sporządzonej analizy.

Ustalone w załączniku nr 1 do decyzji organu I instancji parametry i wskaźniki należy odczytywać w związku z załącznikiem nr 3 do decyzji, w którym uzasadniono sposób ich wyliczenia i wyjaśniono sposób nawiązania do zabudowę występującej w obszarze.

Kolegium wyjaśniło, że podnoszone przez Strony odwołujące zastrzeżenia dotyczące uciążliwych zapachów, ewentualnego hałasu, jaki może generować planowana inwestycja, uciążliwości związanych ze standardem zamieszkiwania w sąsiedztwie, nie są przedmiotem ustaleń w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy; nie są to bowiem przesłanki ustawowe przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 19.11.2015 r. sygn. II SA/Łd 812/15).

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż decyzja o warunkach zabudowy w przedmiotowej sprawie ma na celu ukrycie obecnego nielegalnego stanu nieruchomości (zalegalizowanie powstałych w warunkach samowoli budowlanej obiektów) wskazano, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 1890/12 wskazano, iż nie jest dopuszczalne aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy, niezależnie od działań organów nadzoru budowlanego podejmowanych co do robót budowlanych rozpoczętych bądź prowadzonych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ze względów systemowych wykluczyć należy sytuację, aby w przedmiocie tej samej inwestycji bądź inwestycji częściowo zrealizowanej, w sposób niezależny od siebie toczyły się dwa odrębne postępowania: jedno - nadzorcze o charakterze naprawczym lub legalizującym, a drugie w przedmiocie warunków zabudowy.

Mając na uwadze powyższe stwierdzono, iż organ poczynił działania mające na celu ustalenie, czy w niniejszej sprawie nie doszło do prowadzenia przez inwestora robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 prawa budowlanego tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jak wynika z akt sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. pismem z dnia 12.05.2020 r. poinformował organ I instancji, iż w ramach swoich ustawowych kompetencji podejmował z urzędu szereg czynności dotyczących uciążliwości związanych z funkcjonowaniem Pracowni [...], zlokalizowanej w budynku przy ul. [...], należy jednak wskazać, iż żadne z prowadzonych lub zakończonych postępowań nie dotyczyło robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania.

Na zakończenie Kolegium wyjaśniło, że w sytuacji spełnienia przez planowane zamierzenie warunków z art. 61 ust. 1 ustawy oraz zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, brak jest podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Zgodnie bowiem z art. 56 w związku z art. 64 w/w ustawy - nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej, aniżeli tylko jednemu inwestorowi. Na tym etapie postępowania inwestor nie musi bowiem legitymować się tytułem prawnym do nieruchomości, które objęte są zakresem planowanej inwestycji.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości przy ul. [...] w K.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

I. art. 77 § 1 w zw. z art. 7k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.; poprzez utrzymanie w mocy, a tym samym nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, mimo iż nie przeprowadzono kompletnego postępowania dowodowego co do charakteru użytkowania inwestycji która ma podlegać rozbudowie, nie przeprowadzono rzetelnie analizy funkcji zabudowy inwestycji będącej przedmiotem postępowania ani nieruchomości sąsiednich, nie dokonano analizy zmiany sposobu użytkowania inwestycji na przestrzeni lat bez wymaganych prawem pozwoleń i uzgodnień, faktycznych celów rozbudowy, działalności jaka jest i będzie prowadzona na terenie inwestycji, a także niepełne przeprowadzenie analizy i funkcji zabudowy i zagospodarowania na obszarze analizowanym oraz mimo poważnych nieścisłości oraz niezgodności analizy urbanistyczno-architektonicznej z stanem faktycznym na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku i w obszarze analizowanym,

II. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.; poprzez utrzymanie w mocy, a tym samym nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, mimo iż w sprawie nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności nie przeprowadzono oględzin na nieruchomości przy ul. [...] w K., celem ustalenia funkcji jaką rzeczywiście pełni zabudowa na dz. nr [...], obr. [...] oraz nie dokonano oględzin na nieruchomościach w obszarze analizowanym, celem rzetelnego określenia czy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, mimo wielokrotnych wniosków stron o przeprowadzenie dowodu z oględzin;

III. art. 77 § 1 § 4 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy, a tym samym nieuchylenie decyzji organu I instancji i nieprzekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, mimo iż w sprawie nie zebrano w wyczerpujący sposób materiału dowodowego oraz nie wzięto pod uwagę faktów powszechnie znanych i takich, które powinny być znane organom z urzędu, a to rodzaju działalności prowadzonej przez wnioskodawcę (produkcja żywności garmażeryjnej przy ul. [...] i sprzedaż jej w niemal 10-innych punktach na terenie K.), charakteru prowadzonej na nieruchomości działalności i idącej za tym funkcji produkcyjnej, podczas gdy dotychczasowa zabudowa nawet zgodnie z twierdzeniami wnioskodawcy w przeważającej części pełni funkcje produkcyjno-magazynową i magazynową, przy znikomej części o funkcji konsumpcyjnej;

IV. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. § 3 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy na obszarze analizowanym, w szczególności:

a) przyjęcie w skarżonej decyzji za decyzją organu I instancji, że co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, mimo iż w Analizie urbanistyczno-architektonicznej nie ma informacji o rodzaju działek sąsiednich o zabudowaniach pełniących funkcję produkcyjną, mimo iż nie przeprowadzono analizy czy funkcja produkcyjna inwestycji przy ul. [...], może stanowić kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania innych sąsiednich nieruchomości,

b) nierozważenie przez organ wydający decyzję, że dominującymi rodzajami zabudowy na obszarze analizowanym jest funkcja mieszkaniowa i usługowa, a funkcja zabudowy inwestycji, która w rzeczywistości ma charakter produkcyjny zakłóci funkcję mieszkaniowo – usługową jakie pełni zabudowa w sąsiedztwie, naruszając tym samym zasadę dobrego sąsiedztwa,

V. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. w zw. z § 7 ust. 4 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem uzasadnienie decyzji organów I i II instancji oraz Analiza urbanistyczna nie zawierają dostatecznych wyjaśnień co do przyjętej dla inwestycji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej mimo, iż została ona wyznaczona na podstawie § 7 ust. 4 wyżej wymienionego rozporządzenia.

VI. art. 107 § 1 pkt 6 w zw. z § 3 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 2 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albowiem uzasadnienie skarżonej decyzji ani decyzji I instancji, ani Analizy urbanistycznej nie zawiera żadnych wskazań (wyjaśnień) dotyczących przyjętego obszaru analizowanego, stanowiącego kryterium, do którego organ I instancji odnosił się, a organ II instancji zaaprobował, ustalając określone zaskarżoną decyzją warunki zabudowy.

VII. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. § 6 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez odmienne ustalenie przez organy I instancji szerokości elewacji frontowej dla planowanej inwestycji niż to wynika ze średniej szerokości elewacji frontowej obliczonej dla obszaru analizowanego oraz uzasadnienie zwiększenia szerokości elewacji frontowej dla inwestycji podobną szerokością na działkach sąsiednich bez rozważenia odmiennych funkcji jakie pełni tamtejsza zabudową od funkcji zabudowy inwestycji będącej przedmiotem postępowania, a także przyjęcie szerokości elewacji frontowej budynku przy [...] z uwzględnieniem nie tylko samej bryły budynku, ale również wiat, sukcesywnie dostawianych do niego, które to ustalenia zaaprobował organ II instancji.

VIII. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z 107 § 1 w zw. z § 3 k.p.a. w zw. § 8 Rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak odniesienia się do konkretnych działek sąsiednich w przedmiocie ustalenia geometrii dachu oraz zaaprobowanie tego rozstrzygnięcia przez organ II instancji.

IX. art. 61 ust.l pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt. 92, 93, 95 Rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez nierozważenie przez organ wydający w I i II instancji decyzję faktycznego sposobu użytkowania, inwestycji, jakim jest masowa produkcja żywności pakowanej oraz nie odniesienie się w treści decyzji do uwag uczestników postępowania co do oceny oddziaływania inwestycji na środowisko z dnia 13.12.2019 r. sporządzonej przez Wydział Kształtowania Środowiska, nieprzeprowadzenie ponownej analizy oddziaływania na środowisko mimo uzasadnionej potrzeby oraz oparcie uzgodnienia z Wydziałem Kształtowania Środowiska tylko na stanowisku wnioskodawcy.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik postępowania M. K. w piśmie z dnia 28 stycznia 2022 r. wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia wyrokowania stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej.

Jedynie pełnomocnik skarżącej wskazał adres na platformie ePUAP, dlatego sprawę skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę według tych kryteriów stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Na podstawie art. 56 w zw. z art. 64 nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustalenie parametrów nowej zabudowy odbywa się w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Sposób ustalania tych parametrów określają przepisy art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze:

a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy,

b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu,

c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Zgodnie natomiast z § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2).

Warunki te zostały w niniejszej sprawie spełnione. W analizie wyznaczono obszar analizowany w odległości trzykrotnej szerokości frontu działki – co wynika z załącznika graficznego do analizy. Prawdą jest, że sposób wyznaczenia tego obszaru nie został szerzej omówiony w części tekstowej analizy, niemniej jednak wyznaczenie granic obszaru analizowanego nie budzi wątpliwości. Skarżący podnosi: "Szerokość frontu inwestycji wynosi bowiem około 80m, a skarżąca ma uzasadnione przypuszczenia, że granica obszaru analizowanego została wyznaczona w odległości około 300m" (nie wskazuje jednak od którego miejsca). Wyjaśnić należy, że "trzykrotna szerokość frontu działki" to w niniejszej sprawie ok. 240 m – w tej właśnie odległości od granic działki inwestycyjnej wyznacza się obszar analizowany. W praktyce oznacza to wyznaczenie obszaru o kształcie zbliżonym do okręgu (działka inwestycyjna ma kształt zbliżony do kwadratu) o promieniu ok. 270 m, którego środek znajduje się w centrum działki inwestycyjnej. Taki sposób wyznaczania obszaru analizowanego jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, na przykład wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 2020 r., sygn. II OSK 1580/18 (LEX nr 3115133): "Sformułowanie, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, odnosić należy do odległości od granic działki inwestora".

Tym samym zarzut skargi odnoszący się do tej kwestii należy ocenić bezzasadny.

Skarżący zarzuca również, że organ nie przeanalizował zmian jakie miały miejsce na przestrzeni lat w gabarytach budynku, co do którego prowadzone były liczne prace budowlane, rozbudowy, przebudowy i dobudowy, bez wymaganych prawem pozwoleń. Mimo braku jakichkolwiek postępowań w Wydziale Architektury dotyczących rozbudowy budynku, na mapach branżowych rozmiar i obrys budynku sukcesywnie się zwiększały. Do głównego budynku dostawiane były wiaty, zbudowany został parking, a organ prowadzący postępowanie nie ustalił czy prace były prowadzone zgodnie z prawem oraz czy PINB prowadzi postępowania dotyczące tych prac budowlanych.

Tymczasem organ I instancji zwracał się do organu nadzoru budowlanego o wyjaśnienie tych kwestii i uzyskał informację, jakie postępowania toczyły się w związku z funkcjonowaniem Pracowni [...] przy ul. [...]. Dotyczyły one agregatu prądotwórczego, wentylacji mechanicznej, budowy parkingu, oraz usytuowania dwóch kontenerów (pismo PINB w K. Powiat Grodzki z 12 maja 2020 r. – k. 647 akt administracyjnych). Zatem prawidłowo uznano, że żadne z prowadzonych lub zakończonych postępowań nie dotyczyło robót budowlanych będącym przedmiotem niniejszego postępowania

Liczne zarzuty skargi dotyczą kontynuacji funkcji zabudowy. Skarżący podnosi, że "Organy, tak I jak i II instancji bezrefleksyjnie przyjęły i uznały za własne wyjaśnienia inwestora o usługowej funkcji zabudowy, której dotyczy zamierzenie inwestycyjne, mimo istnienia oczywistych przesłanek do uznania, że zabudowa te pełni głównie funkcje produkcyjną. Organ nie wziął bowiem pod uwagę, że wnioskodawca na przestrzeni lat, bez wymaganych prawem pozwoleń i uzgodnień zmienił sposób użytkowania budynku będący przedmiotem inwestycji, tak że użytkowany jest w celach głównie produkcyjnych, w sposób niedający się pogodzić z funkcjami zabudowy występującymi w obszarze analizowanym. (...) planowane zamierzenie nie będzie miało charakteru usługowego, a planowana funkcja produkcyjna nie będzie funkcją podrzędną dla funkcji usługowej w postaci restauracji. Funkcja produkcyjna zabudowy ewidentnie dominuje i będzie dominować nad funkcją usługową, tym bardziej że w budynku produkowana jest pakowana żywność garmażeryjna "na wynos" oraz wytwarzana wstępnie a następnie podawana w innych punktach gastronomicznych wnioskodawcy. (...) organ I instancji, wbrew przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego obowiązków dowodowych nie zebrał kompletnego materiału dowodowego, nie zweryfikował stanu nieruchomości, które dotyczy postępowanie, nie zbadał faktycznego sposobu użytkowania budynku oraz jego zgodności z istniejącą na obszarze analizowanym dominująca funkcją zabudowy, a także błędnie określił funkcję zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym, natomiast organ II instancji, bez podstaw i uzasadnienia zaaprobował ustalenia i stanowisko organu I instancji. W sprawie nie przeprowadzono wizji lokalnej, która mogłaby rozwiać wszelkie wątpliwości oraz pozwoliłaby zebrać materiał dowodowy konieczny dla potrzeb postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w postępowaniu odwoławczym doprowadziła do uchylenia decyzji".

Prawdą jest, że przy określaniu funkcji planowanej zabudowy – podobnie zresztą jak przy ustalaniu pozostałych parametrów zabudowy – organ oparł się na oświadczeniu inwestora. To właśnie do inwestora należy określenie tych parametrów we wniosku, zaś funkcją organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest ocena, czy wskazane we wniosku parametry mogą zostać zrealizowane. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. II OSK 965/16 (LEX nr 2483989) wskazując: "W przypadku ustalenia warunków zabudowy organ prowadzący postępowanie jest związany wnioskiem inicjującym postępowanie, co do przeznaczenia obiektu budowlanego. To strona inicjująca postępowanie określa, dla jakiej inwestycji domaga się ustalenia warunków zabudowy, a organ prowadzący postępowanie ustala, czy wydanie decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy jest możliwe w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy też nie. Jednym z elementów postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest badanie kontynuacji funkcji zabudowy, a więc analiza, czy przeznaczenie, sposób wykorzystania nieruchomości jest zgodny z ładem przestrzennym".

W piśmie z dnia 28 maja 2020 r. (k. 653 akt administracyjnych) inwestor wyjaśnił, że po zrealizowaniu inwestycji rodzaj zabudowy nie ulegnie zmianie. Obecnie budynek pełni funkcję restauracji (lokalu gastronomicznego), która wyposażona jest w pomieszczenia niezbędne go jej prawidłowego funkcjonowania i użytkowania - sale konsumpcyjne, pomieszczenia socjalne, biurowe oraz kuchnię, w skład której wchodzi kuchnia do przygotowywania posiłków, chłodnie oraz magazyn do przechowywania żywności niewymagającej chłodni. Część kuchenna jest "częścią produkcyjną żywności". Błędne jest dokładanie dodatkowej funkcji w formie "produkcji". Każda restauracja wraz z przynależnymi pomieszczeniami jest lokalem usługowym, a nie lokalem produkcyjnym – dlatego też cały budynek klasyfikuje się jako usługowo – magazynowo – biurowy. Nie będzie on posiadał innych funkcji.

Skarżący zarzuca, że produkcja żywności już teraz odbywa się w tym miejscu na dużą skalę, znacznie przewyższającą możliwość konsumpcyjne w lokalu. Nie sposób jednak stwierdzić, by to przesądzało, że mamy do czynienia z funkcją produkcyjną, a nie usługową. Okoliczność, że w budynku produkowana jest pakowana żywność garmażeryjna "na wynos" oraz wytwarzana wstępnie a następnie podawana w innych punktach gastronomicznych wnioskodawcy nie zmienia funkcji zabudowy. Nie sposób ustalić, od jakiej ilości wyprodukowanej żywności funkcja usługowa miałaby zmieniać się w produkcyjną. Dowód z oględzin był więc zbędny i nie wymagał przeprowadzenia, bowiem "faktyczny sposób użytkowania inwestycji" czyli ilość aktualnie produkowanej żywności w przedmiotowym lokalu nie ma znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy. Poza tym – jak już wcześniej wskazano – organ związany jest wnioskiem inwestora również w zakresie określenia funkcji zabudowy wnioskowanego przedsięwzięcia.

Dlatego, zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania w kwestii kontynuacji funkcji zabudowy nie mogły odnieść skutku. Funkcja ta po zrealizowaniu inwestycji nie ulegnie zmianie.

Strona skarżąca wnosi również zastrzeżenia do sposobu ustalenia szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu.

W pierwszej kwestii zarzuca, że szerokość elewacji frontowej (52 m) ustalono na poziomie znacznie przekraczającym średnią w obszarze analizowanym. Trzeba jednak podkreślić, że parametr ten nie ulegnie zmianie. W ocenie Sądu w takiej sytuacji w ogóle nie ma potrzeby dokonywać analizy danego parametru. Skoro budynek już obecnie ma szerokość 52 m i nie ulegnie zmianie, to nie musi być w sposób szczególny "ustalany" czy "wyznaczany". Nie sposób oczekiwać, że w ramach postępowania o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "Przebudowa, rozbudowa i nadbudowa budynku usługowo - magazynowo – biurowego (...)" nakaże się inwestorowi zmniejszenie szerokości frontu funkcjonującego od wielu lat budynku".

W zakresie geometrii dachu zarzuca się, że organ zaaprobował wyznaczenie dla zamierzenia inwestycyjnego dachu płaskiego, uzasadniając to jedynie stwierdzeniem, że zostało wyznaczone odpowiednio dla dachów w obszarze analizowanym, gdzie występują zarówno dachy płaskie, jak i spadziste. Ani organ I instancji ani organ II instancji nie odwołują się do konkretnych działek sąsiednich, nie wyjaśniają dlaczego ustalono dla zamierzenia inwestycyjnego dach płaski skoro w obszarze analizowanym występują zarówno dachy płaskie jak i spadziste.

Odnoszą się do tego argumentu należy wskazać, że faktycznie brak jest pogłębionej analizy tego parametru, niemniej jednak, skoro w obszarze analizowanym występują dachy płaskie, to nie sposób uznać, bo takie ustalenie zaburzało ład przestrzenny.

Nie budzą wątpliwości Sądu również pozostałe ustalone w decyzji parametry, ani inne elementy zaskarżonej decyzji. Przed wydaniem decyzji uzyskano konieczne uzgodnienia i opinie. W szczególności brak potrzeby uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wynika z pisma Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 13 grudnia 2019 r. Podnoszone przez stronę skarżącą uciążliwości dla okolicznych mieszkańców prowadzonej dotychczas przez inwestora działalności nie mogą prowadzić do przyjęcia, że kontynuowanie dotychczasowej funkcji zabudowy jest sprzeczne z dominującą na tym terenie mieszkaniową funkcją zabudowy i w konsekwencji do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

W świetle powyższego należało zaskarżoną decyzję uznać za prawidłową i oddalić skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.