Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 429/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6101 Przekazanie gminie z urzędu lub na wniosek mienia państwowego związanego z realizacją zadań gminy
Hasła tematyczne: Komunalizacja mienia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie NSA Zbigniew Rausz (spr.) Barbara Skrzycka - Pilch Protokolant Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Kalisza od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1604/04 w sprawie ze skargi Miasta Kalisza na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2004 r. nr KKU-147/04 w przedmiocie komunalizacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 października 2005 r. sygn. akt I SA/Wa 1604/04 oddalił skargę Miasta Kalisza na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia 9 czerwca 2004 r. – nr KKU-147/04 w przedmiocie komunalizacji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa decyzją z dnia 9 czerwca 2004 r. uchyliła decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 IV 2004 r. nr RR.Ka-9.77220/47-3/2004 wydaną po wznowieniu postępowania administracyjnego, dotyczącą uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 czerwca 2002 r. nr RR.Ka.77220/47-1/2002 w sprawie przekazania nieodpłatnie gminie Opatówek prawa własności nieruchomości położonej w obrębie Szałe, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr: 196/10, 730/2, 201/3, 204/3, 728/2 i 729/2 i o odmowie przekazania gminie Opatówek prawa własności tychże nieruchomości oraz postanowiła odmówić uchylenia decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 VI 2002 r., o której wyżej mowa. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Wojewoda Wielkopolski swoją pierwszą decyzją dotyczącą spornych nieruchomości z dnia 28 VI 2002 r. przekazał je gminie Opatówek na podstawie art. 5 ustawy z dnia 10 VI 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). W uzasadnieniu podał, że przedmiotowa nieruchomość, jako położona na terenach przeznaczonych w miejscowym ogólnym planie zagospodarowania przestrzennego, na parki i skwery, leży poza strefą ujemnego oddziaływania zbiornika wodnego i jest związana z zadaniami własnymi gminy, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 10 i pkt 12 ustawy o samorządzie gminnym. Decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 VI 2002 r. stała się ostateczna. Po nieskutecznym wniosku o wznowienie postępowania, złożonym przez Miasto Kalisz (odmowna decyzja organu I instancji z 31.XII.2002 r. ) Wojewoda Wielkopolski powołując art. 145 § 1 pkt 5 kpa, postanowieniem z 2 I 2003 r. wznowił z urzędu postępowanie w niniejszej sprawie, przyjmując, że wyszły na jaw nowe okoliczności zgłoszone przez Zarząd Miasta Kalisza, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zasięgnięcia opinii innych organów. Następnie Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 5 IV 2004 r. uchylił w całości swoją decyzję z dnia 28 VI 2002 r. i odmówił przekazania spornego mienia Gminie Opatówek. Wojewoda podał, że nowe nieznane temu organowi przy podejmowaniu decyzji z dnia 28 VI 2003 r. okoliczności mają wynikać z Zarządzenia Nr 13 Wojewody Kaliskiego z dnia 19 III 1982 r. w sprawie likwidacji Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Kaliszu i przekazania majątku tego Ośrodka m.in. Prezydentowi Miasta Kalisza oraz decyzji nr 14/82 Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 20 IV 1982 r. o utworzeniu Ośrodka Sportu i Rekreacji w Kaliszu. Decyzją tą Ośrodek w Kaliszu przejął m.in. przedmiotowy Ośrodek Rekreacyjny we wsi Szałe. Ponadto w toku przeprowadzonej w dniu 21 XI 2003 r. rozprawy administracyjnej okazało się także, że w dniu 12 V 1982 r. zostało zawarte porozumienie między Naczelnikiem Gminy Opatówek i Prezydentem Miasta Kalisza o przekazaniu Prezydentowi Miasta Kalisza wspomnianego Ośrodka Sportowo-Rekreacyjnego we wsi Szałe gmina Opatówek w użytkowanie. Powyższe dokumenty świadczą, zdaniem Wojewody, iż w 1982 r. mienie powstałego wówczas Ośrodka Sportu i Rekreacji przekazane zostało Prezydentowi Miasta Kalisza, co uzasadniało zastosowanie w rozpatrywanej sprawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa i podjęcie decyzji z dnia 5 IV 2004 r. Od decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 IV 2004 r. odwołał się Wójt Gminy Opatówek. Według odwołującego, przedmiotowe grunty jako położone na terenie gminy Opatówek, zarówno w 1982 r. jak i bez przerwy od tamtego czasu, nadal służą mieszkańcom tej Gminy, a jej organy realizują na tym terenie zadania własne określone art. 7 ust. 1 pkt 10 i pkt 12 ustawy z dnia 8 III 1990 r. o samorządzie gminnym. Na spornych gruntach gmina Opatówek wybudowała liczne obiekty sportowe i organizowała wiele imprez sportowych, kulturalnych i rekreacyjnych. Przywołane w decyzji dokumenty, zdaniem odwołującego, wcale nie świadczą o tym, by sporna nieruchomość mogła być skutecznie przekazana innej gminie. Ponadto wszystkie fakty podane w uzasadnieniu decyzji Wojewody były znane powszechnie, a więc i organowi, który decyzję wydał.

Krajowa Komisja Uwłaszczenia rozpatrując sprawę jako organ odwoławczy stwierdziła, że po wznowieniu przez Wojewodę Wielkopolskiego postępowania zakończonego jego ostateczną decyzją z dnia 28 VI 2002 r., ponownemu rozpatrzeniu podlegał przede wszystkim wniosek gminy Opatówek z dnia 5 IX 2001 r. o przekazanie spornego mienia w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 V 1990 r. Przekazanie gminie mienia na podstawie wspomnianego przepisu może dotyczyć tylko takich składników, które są aktualnie, a nie w perspektywie przyszłościowej, związane ze ściśle określonymi i aktualnie wykonywanymi zadaniami własnymi danej gminy. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy wyciągów z wykazu zmian gruntowych oraz wypisów z ewidencji gruntów obejmujących działki nr 196/10, 130/2, 201/3, 204/3, 728/2 i 729/2 organ ustalił, że w dniu 27 V 1990 r. wymienione działki stanowiły własność Skarbu Państwa i będąc w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych nie mogły podlegać skomunalizowaniu z mocy prawa w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 V 1990 r. na rzecz jakiejkolwiek gminy, gdyż służyły w tamtym czasie wykonywaniu zadań publicznych należących do organów administracji rządowej (art. 11 ust. 1 pkt 1 tej ustawy). Natomiast porozumienie z dnia 5 IV 1982 r. podpisane przez Naczelnika ówczesnej gminy Opatówek i Prezydenta Miasta Kalisza w sprawie przejęcia przez Prezydenta w administrację Ośrodka Rekreacyjnego nad zalewem we wsi Szałe, dotyczyło wyłącznie wykorzystania tego Ośrodka zgodnie z jego przeznaczeniem i nie nadawało żadnego tytułu prawnego gminie Kalisz do nieruchomości, na których wtedy Ośrodek funkcjonował, co wynika z jego treści. W konsekwencji zdaniem organu odwoławczego fakt ten nie mógł stanowić również ani skutecznej podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 VI 2001 r. (przede wszystkim z uwagi na brak cech istotności) ani tym bardziej do zmiany tej decyzji. W dniu podejmowania kwestionowanej decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 5 IV 2004 r. cała przedmiotowa nieruchomość składająca się z działek nr 196/10, 730/2, 201/3, 204/3, 728/2 i 729/2 była położona na terenie gminy Opatówek. Terytorium gminy i jej mieszkańcy są podstawowymi elementami każdej jednostki samorządu terytorialnego i w pierwszej kolejności na rzecz jej mieszkańców organy gminy realizują zadania własne przewidziane ustawami, w tym zadania z zakresu kultury fizycznej i terenów rekreacyjnych, o których mowa m.in. w art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 8 III 1990 r. Ponadto organ II instancji stwierdził, że zasada terytorialności przy skomunalizowaniu mienia jest silnie akcentowana w orzecznictwie (uzasadnienie wyroku TK. z 4.01.2000, K.7/2000)

Skoro w niniejszej sprawie nie zostało wykazane przez organ I instancji, by sporne mienie przestało w dniu podjęcia decyzji z dnia 5 IV 2004 r. służyć mieszkańcom gminy Opatówek, jak też by przestało być związane z realizacją zadań własnych tej gminy, to nie było żadnych podstaw do uchylenia poprzednio podjętej decyzji z dnia 28 VI 2002 r., a także odmowy przekazania prawa jego własności gminie Opatówek, choćby mieszkańcy innej gminy lub innych gmin także z tego mienia korzystali. Uznaniowość decyzji podejmowanych w oparciu o cyt. art. 5 ust. 4 nie może być bowiem utożsamiana z dowolnością dokonywania ich zmian, gdyż w świetle przedstawionych wyżej okoliczności zmiana decyzji z dnia 28 VI 2002 r. naruszyła zasadę skuteczności decyzji ostatecznych wyrażoną w art. 16 kpa. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zwróciła także uwagę, że w sprawach ewentualnych roszczeń cywilno-prawnych, związanych z nakładami na skomunalizowanie mienia ustawodawca odsyła do postępowania przed sądami powszechnymi (art. 19 ustawy z 10 V 1990 r.).

Na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł Prezydent Miasta Kalisza.

Podstawą wystąpienia Miasta Kalisza jest art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 V 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zdaniem skarżącego, skoro Gmina Opatówek występuje o komunalizację na wniosek to zasada terytorialności ma drugorzędne znaczenie, a pierwszorzędne znaczenie ma realizacja zadań własnych gminy. A realizacja tego zadania przez Miasto Kalisz jest bezsporna, bo w latach 1982-2003 na spornej nieruchomości Miasto zainwestowało około 1.191 tys. zł. Zatem stwierdzenie, że Gmina Opatówek na spornym terenie realizowała zadania własne z zakresu kultury fizycznej, sportu i rekreacji nie znajduje potwierdzenia w faktach. Od roku 1982 nieruchomości są administrowane przez Miasto Kalisz – Ośrodek Sportu, Rehabilitacji i Rekreacji, który od tego roku realizuje zadania własne z zakresu sportu rekreacji i wypoczynku dla społeczności miasta Kalisza i regionu kaliskiego. Skarżący nie zgadza się też ze stwierdzeniem Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej, że przedmiotowe działki gruntu w dniu 27 V 1990 r. były w użytkowaniu Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych. Fakt użytkowania spornych działek przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych ujawniony w ewidencji gruntów jest zdaniem Prezydenta Miasta Kalisza wątpliwy, skoro w księdze wieczystej prowadzonej m.in. dla tej nieruchomości jako użytkownika, zarządcę gruntów Skarbu Państwa wskazano Wojewódzki Zarząd Inwestycji Rolnych w Kaliszu. W związku z tym błędnie ujawnione prawo do gruntów Skarbu Państwa w dacie 27 V 1990 r. w zderzeniu z faktycznym użytkowaniem – władaniem tym gruntem i prawami do składników majątkowych na trwale z tym gruntem związanych, należących do Miasta Kalisza, nie może stanowić na jego niekorzyść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną.

Podstawą prawną wznowienia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie był art. 145 § 1 pkt 5 kpa, który stanowi, iż w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody, istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Przesłanki te muszą być spełnione kumulatywnie. Po wznowieniu postępowania administracyjnego organ winien wstępnie zbadać, czy m.in. dana okoliczność (dowód) stanowi ustawową przesłankę do wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną.

W rozpoznawanej spawie bezspornym jest, że zgodnie z treścią art. 147 kpa wznowienie postępowania administracyjnego nastąpiło z urzędu. Postanowieniem z dnia 2 I 2003 r. Wojewoda Wielkopolski powołując art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wznowił z urzędu postępowanie, uznając, iż wyszły na jaw nowe okoliczności ujawnione wnioskiem z dnia 27 VIII 2002 r. przez Zarząd Miasta Kalisza, które wymagają przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i zasięgnięcia opinii innych organów. Zgodnie z treścią art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozstrzygnięcia istoty sprawy, będącej przedmiotem podlegającej weryfikacji decyzji ostatecznej. Jednak bez jednoznacznego ustalenia, że przyczyna wznowienia rzeczywiście wystąpiła w sprawie – niedopuszczalne jest rozstrzyganie o jakichkolwiek innych kwestiach.

W tej sprawie Wojewoda Wielkopolski w decyzji z dnia 5 IV 2004 r. uznał, że z wniosku Zarządu Miasta Kalisza złożonego 27 VIII 2002 r. wynikało, że istnieją dokumenty, o których organ ten nie wiedział w chwili podejmowania decyzji z dnia 28 VI 2002 r., a do których zaliczył: zarządzenie Nr 13 Wojewody Kaliskiego z dnia 19 VII 1982 r,. w sprawie likwidacji Wojewódzkiego Ośrodka Sportu i Rekreacji w Kaliszu , decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia 20 IV 1982 r. Nr 14/82 o utworzeniu Ośrodka Sportu i Rekreacji w Kaliszu oraz porozumienie zawarte w dniu 17 V 1982 r,. między Naczelnikiem Gminy Opatówek i prezydentem Miasta Kalisza. Z analizy akt sprawy wynika, że rzeczywiście nieuwierzytelnione kserokopie wymienionych dokumentów zostały dołączone do akt sprawy już po wydaniu przez Wojewodę Wielkopolskiego decyzji z dnia 28 VI 1982 r. jednak fakt, że organ ten po wydaniu decyzji dowiedział się o istnieniu dokumentów, o których wcześniej nie wiedział, nie jest wystarczający do uznania, że spełnione zostały ustawowe przesłanki zawarte w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, do wznowienia postępowania administracyjnego w tym rybie konieczne jest wykazanie przez organ, że ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody są dla sprawy istotne, co oznacza, że gdyby były one znane organowi orzekającemu, to mogłyby mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy. Istotności tych dokumentów Wojewoda Wielkopolski w ogóle nie wykazał. Ani w postanowieniu z dnia 2 I 2003 r., ani w decyzji z 5 VI 2004 r. Wojewoda nie stwierdził, że wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody. Brak jest również merytorycznego uzasadnienia tego organu, które wyjaśniałoby, czy któryś z ujawnionych dokumentów uznał za istotny dla sprawy, a jeśli tak to na czym a istotność miałaby w rozpatrywanej sprawie polegać.

Za prawidłowe Sąd uznał stanowisko organu II instancji, który stwierdził, że Wojewoda nie wykazał, w jaki sposób treść ujawnionych dokumentów miałaby mieć istotny wpływ na fakt, że zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 V 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, gminie, na jej wniosek, mogło być przekazane mienie ogólnonarodowe (państwowe) inne niż wymienione w ust. 1-3 tego artykułu, jeżeli jest ono związane z realizacja jej zadań własnych, skoro sporne mienie s łuży jako tereny rekreacji, sportu i wypoczynku mieszkańcom gminy Opatówek i nie może przekreślać tego fakt, że mieszkańcy innej gminy lub innych gmin także z tego mienia korzystają, a nawet fakt, że znajduje się na spornym terenie Ośrodek Sportu i Rekreacji nieadministrowany przez gminę. Z ego też względu zdaniem Sądu uzasadniony jest wniosek, iż organ nie miał podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 kpa, bowiem wbrew jego twierdzeniom nie wyszły na jaw istotne nowe okoliczności w rozumieniu tego przepisu i z tego powodu już w tej fazie postępowania organ I instancji naruszył przepis art. 145 kpa w stopniu mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W tej sytuacji uznać należało, że decyzja organu II instancji, eliminująca z obiegu prawnego wadliwą decyzję, wydana została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sąd podkreślił, że jeżeli nie ma podstaw do wznowienia postępowania, to organ nie może merytorycznie rozpoznać sprawy administracyjnej będącej przedmiotem weryfikowanej decyzji. Nawet gdyby organ stwierdził innego rodzaju wadliwość decyzji, to nie będzie mógł jej uchylić w tym trybie, albowiem podstawy wznowienia postępowania są wyliczone w Kodeksie postępowania administracyjnego wyczerpująco i wyjście poza nie byłoby rażącym naruszeniem prawa, dającym podestowe do stwierdzenia nieważności takiej decyzji. W tej sytuacji podnoszone w skardze zarzuty, odnoszące się do wad materialnoprawnych decyzji Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 VI 2002 r. muszą być ocenione jako bezprzedmiotowe w sprawie o wznowienie postępowania. Do eliminowania z obrotu prawnego decyzji dotkniętych wadami materialnoprawnymi powołana jest odrębna instytucja, której przesłanki8 określone zostały w art. 156 § 1 kpa.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniosło Miasto Kalisz reprezentowane przez Prezydenta Miasta, zaskarżając wyrok ten w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i w związku z tym niezastosowanie przepisu prawa, który powinien być zastosowany – to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c tej ustawy, 2) naruszenie przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Zdaniem skarżącego oddalając skargę Miasta Kalisza, Sąd naruszył przepisy art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, który to przepis nakazuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, mocą którego Sąd zobowiązany jest do wszechstronnego zbadania sprawy wychodząc nawet poza granice sprawy i oceny całokształtu postępowania w sprawie, w szczególności zebranych dowodów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie, Sąd rozważył jedynie formalny aspekt sprawy, to jest podestowe wznowienia postępowania przez Wojewodę Wielkopolskiego, ograniczając swoje rozważania w tym aspekcie sprawy do zarzucenia organowi administracji niedostateczne uzasadnienie swej decyzji o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, zupełnie pomijając fakt rzeczywistego pojawienia się nowych okoliczności faktycznych i dowodów w sprawie i ich rzeczywistego, istotnego wpływu na wynik sprawy. Dowody te bowiem (omawiane zresztą w uzasadnieniu wyroku Sądu) wskazują dodatkowo na fakt wykonywania na przedmiotowej nieruchomości zadań własnych przez Miasto Kalisz a nie przez gminę Opatówek, który to fakt był szeroko uzasadniany przez Miasto Kalisz w toku całego postępowania administracyjnego. Skoro jednostką samorządu terytorialnego wykonująca na tym terenie zadania własne, było i jest, Miasto Kalisz, bezzasadnym było wydanie decyzji komunalizacyjnej na rzecz gminy Opatówek na jej wniosek. Wadliwa ocena okoliczności faktycznych i prawnych w sprawie przez Sąd spowodowała, że w obrocie prawnym pozostała ta właśnie wadliwa decyzja komunalizacyjna. Z tego punkty widzenia naruszenie przez Sąd wskazanych przepisów art. 1 § 1 i § 2 pusa i art. 134 ppsa miał o istotny wpływ na wynik sprawy Konsekwencja powyższego było błędne zastosowanie art. 151 ppsa na podstawie którego Sąd oddalił skargę i niezastosowanie art. 145 § 1 lit. c ppsa.

Odpowiedź na skargę kasacyjna złożyła Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosząc o jej oddalenie, jako niemającej uzasadnionych podstaw.

Również pełnomocnik Gminy Opatówek złożył odpowiedź na skargę kasacyjną Miasta Kalisza wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności wniesionej przez Miasto Kalisz skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 X 2005 r., o którym wyżej mowa, Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że skarga ta nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sformułowane w podstawach kasacyjnych zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi uznać należy za niezasadne.

Pierwsza z podstaw kasacyjnych dotyczy naruszenia prawa materialnego, przy czym ani w podstawie tej ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano konkretnej normy prawnej z ego zakresu, którą Sąd I instancji miał naruszyć. Wskazane natomiast w omawianej podstawie kasacyjnej przepisy dotyczą procedury sądowoadministracyjnej (art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Analiza zaskarżonego wyroku oraz dokumentacji rozpoznawanej sprawy wskazuje, że Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów wskazanych w tej podstawie kasacyjnej nie naruszył.

Chybiony jest także postawiony w drugiej z podstaw kasacyjnych zarzut naruszenia przez Sąd przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 VII 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co zdaniem wnoszącego skargę kasacyjna mi9ało mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, która wykonują pod względem zgodności z prawem. Jeżeli sąd nie dostrzeże naruszenia prawa przez organ administracji publicznej to nie wykona obowiązku kontroli należycie, a tym samym naruszy powołany art. 1 § 1 i § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych. W tej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca.

Należy mieć na uwadze, że sąd administracyjny kontroli legalności zaskarżonego aktu dokonuje w granicach danej sprawy, w której została wniesiona skarga. Wprawdzie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 VIII 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada niezwiązania sądu granicami skargi, ale sąd ją rozpoznający jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt. W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądu były decyzje wydane przez Wojewodę Wielkopolskiego i Krajową Komisje Uwłaszczeniową po wznowieniu postępowania komunalizacyjnego zakończonego decyzja Wojewody Wielkopolskiego z dnia 28 VI 2002 r. Istota postępowania organu administracyjnego po wznowieniu postępowania z przyczyn podanych w art. 145 § 1 pkt 1-8 kpa polega na tym, że zgodnie z art. 149 § 2 kpa postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi dla organu, który je wydał, w pierwszym rzędzie podstawę do ustalenia przyczyny wznowienia (tzn. czy istotnie istniała podstawa z przyczyny podanej w postanowieniu wznawiającym do wznowienia postępowania), a następnie po uzyskaniu w wyniku tej analizy odpowiedzi pozytywnej podjęcie rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Działanie organu znajduje tu oparcie w art. 151 § 1 kpa. Jeżeli zatem organ stwierdzi, że nie istniał y przyczyny wznowienia czego konsekwencją jest brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej, to odmawia z tego powodu uchylenia tej decyzji (art. 151 § 1` pkt 1 kpa). Natomiast gdy ustawowe przesłanki wznowienia zostały spełnione to wówczas organ uchyla decyzje dotychczasową i wydaje nowa rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku tej sprawy organ odwoławczy (Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa) w zaskarżonej decyzji stwierdził, a Sąd w zaskarżonym wyroku stanowisko to podzielił, że nie było przesłanek do wznowienia postępowania zakończonego decyzja Wojewody Wielkopolskiego z 28 VI 2002 r. z przyczyny podanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Powołany przepis stanowi, że wznawia się postępowanie zakończone ostateczna decyzją, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Zatem nie każde nowe okoliczności faktyczne lub dowody, które po wydaniu decyzji i uzyskaniu przez nią przymiotu ostateczności wyszły na jaw, mogą stanowić podstawy wznowienia postępowania, a tylko e, które są istotne dla sprawy, to znaczy takie, które mogłyby wpłynąć na rozstrzygnięcie gdyby organ znał w momencie podejmowania decyzji.

W rozpoznawanej sprawie organ, który wznowił postępowanie – Wojewoda Wielkopolski nie wykazał – jak tego wymaga art. 145 § 1 pkt 5 kpa – że przedstawione mu przez Miasto Kalisz nowe dowody – okoliczności faktyczne – są istotne dla sprawy. W tej sprawie ustalenie, że nie istniały przesłanki do wznowienia postępowania rzutowało na rozstrzygnięcie wznowionego postępowania. Brak bowiem przesłanek wznowieniowych powodował, że nie było podstawy do orzekania na nowo o istocie sprawy,. Słusznie zauważył Sąd I instancji, że Wojewoda Wielkopolski wznawiając postępowanie, a następnie prowadząc je od nowa, ograniczył się tylko do wymienienia ujawnionych "nowych dowodów" w postaci mało czytelnych nieuwierzytelnionych kopii dokumentów, do ego bez poddania ich ocenie w aspekcie przesłanki wznowienia postępowania, podanej w art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Ani w postanowieniu o wznowieniu postępowania z 2 I 2003 r., ani uzasadnieniu decyzji z 5 IV 2004 r. Wojewoda Wielkopolski nie wykazał na czym miałaby polegać istotność tych nowych dowodów dla poprzedniego rozstrzygnięcia zawartego w decyzji z dnia 28 VI 2002 r. podjętego w trybie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 V 1990 r. – przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 z późn. zm.). Nie wykazał organ, czy te ujawnione nowe dowody podważyły – lub nie – twierdzenia Gminy Opatówek o wykorzystywaniu spornych teren ów dla realizacji jej zadań własnych, na czym Gmina opierała swój wniosek o nabycie tych terenów na podstawie art. 5 ust. 4 ustawy z dnia 10 V 1990 r.,

Jak wyżej zaznaczono w przypadku określonym w art. 145 § 1 pkt 5 kpa przesłanka wznowienia postępowania z tej podstawy będzie zachodziła wówczas, gdy ujawnione nowe okoliczności faktyczne lub dowody nieznane organowi wydającemu decyzję są istotne dla sprawy - to znaczy dotyczą przedmiotu sprawy oraz mają znaczenie prawne – mające w konsekwencji wpływ na treść decyzji w kwestiach zasadniczych.

Tę "istotność" nowych dowodów – nowych okoliczności faktycznych – o jakiej stanowi art. 145 § 1 pkt 5 kpa – organ musi wykazać.

W niniejszej sprawie trzeb a podzielić stanowisko Sądu I instancji, że tej istotnej przesłanki warunkującej wznowienie postępowania organ nie udowodnił.

Błędny jest tez pogląd wyrażony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że na podstawie art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd jest "zobowiązany do wszechstronnego zbadania sprawy wychodząc nawet poza granice sprawy", ponieważ z przepisu tego wynika akurat odwrotna zasada. Sąd administracyjny zawsze jest związany granicami sprawy, nie jest natomiast związany granicami skargi.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i zastosowania wobec zaskarżonej decyzji rozstrzygnięcia przewidzianego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Konsekwencją tego było oddalenie skargi w oparciu o art. 151 powołanej ustawy.

Mając powyższe na uwadze skargę kasacyjną należało na podstawie art. 184 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – oddalić.