Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 586/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2014-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 40 par. 1 i 2, art. 44, art. 112, art. 134
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Zalewski, Sędzia WSA Jerzy Drwal (sprawozdawca),, Sędzia WSA Grzegorz Wałejko, Protokolant Asystent sędziego Radosław Kot, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. B. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" A. B. w [...] od decyzji wydanej przez Zarząd Powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym.

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym sprawy. A. B. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "[...]" A. B. wnioskiem z dnia [...] r. zwróciła się do Zarządu Dróg Powiatowych w [...] o wydanie zgody i warunków technicznych na umieszczenie linii światłowodowej w pasie dróg powiatowych, położonych na działkach nr [...], nr [...], nr [...] obręb [...]; nr [...] – obręb [...]. Decyzją z dnia [...]r., nr [...] Zarząd Powiatu [...] zezwolił na zlokalizowanie linii światłowodowej i przyłączy światłowodowych w ramach realizowanej inwestycji budowy sieci [...] po obu stronach pasa drogowego drogi powiatowej nr [...] [...]-[...] na działkach nr [...], [...], [...] – obręb [...]; [...] – obręb [...], określił warunki ich umieszczenia w pasie drogi oraz odmówił akceptacji przebiegu linii światłowodowej i przyłączy wyrysowanych na załączniku mapowym dołączonym do wniosku. Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi skarżącej M. B. w dniu [...] r. i samej stronie A. B. w dniu [...] r. Odwołanie od tej decyzji złożyła w dniu [...] r. w organie I instancji A. B.. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wpłynęło uzupełnienie odwołania sporządzone przez innego pełnomocnika strony r. pr. dr M. B.

Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę A. B. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Kolegium wskazało, że przedmiotem odwołania może być tylko nieostateczna decyzja administracyjna organu I instancji, która znajduje się w obrocie prawnym. Zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a., jeżeli strona posiada pełnomocnika pisma doręcza się temu pełnomocnikowi, a jego pominięcie w doręczaniu pisma jest przyczyną uzasadniającą wznowienie postępowania administracyjnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Zatem od daty zgłoszenia się pełnomocnika procesowego strony w postępowaniu administracyjnym, istnieje wymóg doręczania pism pełnomocnikowi. Regulacja art. 40 § 2 K.p.a. nie dopuszcza żadnych wyjątków i zgodnie z zasadą oficjalności doręczeń obarcza organy administracyjne prowadzące postępowanie, obowiązkiem doręczania wszystkich pism procesowych pełnomocnikowi ustanowionemu w sprawie. W ocenie Kolegium, jeżeli organ doręczył pismo zarówno pełnomocnikowi, jak i stronie postępowania w różnym czasie, datą prawidłowego doręczenia będzie data doręczenia pisma pełnomocnikowi. Jednoczesne doręczenie pisma stronie i pełnomocnikowi powoduje ten skutek, że strona jest poinformowana o treści pisma, natomiast bieg terminu do wniesienia środka odwoławczego rozpoczyna się z datą skutecznego doręczenia pisma pełnomocnikowi. W przedmiotowej sprawie A. B. ustanowiła pełnomocnika w osobie M. B., co potwierdza dokument pełnomocnictwa wystawiony [...] r., potwierdzony notarialnie w dniu [...] r. Zakres udzielonego pełnomocnictwa obejmował prowadzenie wszelkich spraw, dokonywania niezbędnych czynności i reprezentowania jej w pełnym zakresie w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą pod firmą "[...]" A. B., w tym do reprezentowania jej przed organami administracyjnymi, sądami powszechnymi i sądami administracyjnymi oraz do nabywania i zbywania nieruchomości. W części szczególnej pełnomocnictwa wskazano m.in., że pełnomocnictwo umocowuje do obioru wszelkich przesyłek zwykłych, pieniężnych, poleconych i za zwrotnym potwierdzeniem odbioru. W toku postępowania przed organem I instancji, w dniu [...] r. A. B. ustanowiła również drugiego pełnomocnika w osobie r. pr. dr M. B.. Wobec wątpliwości co do zakresu udzielonego r. pr. dr M. B. pełnomocnictwa, organ I instancji podjął działania zmierzające do ich wyjaśnienia. W wykonaniu wezwania organu, r pr. dr M. B. nadesłał kolejny dokument pełnomocnictwa z dnia [...] r. obejmujący upoważnienie do reprezentowania strony w postępowaniach administracyjnych w sprawie wydania zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym linii telekomunikacyjnych i przyłączy oznaczonych w dokumencie pełnomocnictwa odpowiednimi numerami oraz do wszelkich spraw związanych z tymi postępowaniami. Mając na uwadze, że strona ustanowiła dwóch pełnomocników, organ I instancji skorzystał z unormowania art. 40 § 2 K.p.a., zgodnie z którym, jeśli ustanowiono kilku pełnomocników, pisma doręcza się tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika. Jeżeli żaden z pełnomocników nie wypowiedział się, któremu należy doręczać korespondencję, organ może sam dokonać wyboru – mając na względzie zakres pełnomocnictwa. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał, że uprawnionym do odbioru korespondencji jest M. B., co potwierdza zapis pkt 8 pełnomocnictwa udzielonego mu w dniu [...] r. W związku z powyższym decyzję z dnia [...] r., organ I instancji przesłał pełnomocnikowi M. B. na wskazany w pełnomocnictwie adres zamieszkania. Przesyłka zawierająca wymienioną decyzję, przesłana drogą pocztową za pośrednictwem operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe, nie została odebrana przez pełnomocnika strony. Przesyłkę dwukrotnie awizowano w dniach [...] i [...] r. i wobec niepodjęcia jej w terminie, została w dniu [...] r. zwrócona do nadawcy. Na kopercie i załączonym do niej potwierdzeniu odbioru nie ma informacji, że doręczyciel poinformował adresata pisma o przesyłce w sposób określony w art. 44 § 1 K.p.a. Podejmując czynności wyjaśniające ustalono, że wobec braku w obiekcie skrzynki oddawczej, zawiadomienie o przesyłce doręczyciel umieścił na stoliku wewnątrz budynku przy jego wejściu.

Kolegium uznało, że decyzja organu I instancji w trybie art. 44 K.p.a. została skutecznie doręczona pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] r., czyli po 14 dniach od dnia pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej. Z datą [...] r. decyzja została wprowadzona do obrotu prawnego i od tej daty rozpoczął bieg terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem strona sporządziła i wniosła odwołanie w dniu [...] r. od niedoręczonej skutecznie pełnomocnikowi decyzji. Kolegium wskazało, że termin do wniesienia odwołania przez stronę za którą działa pełnomocnik, rozpoczyna swój bieg dopiero od dnia doręczenia rozstrzygnięcia pełnomocnikowi, choćby wcześniej zostało ono doręczone stronie. W podsumowaniu Kolegium stwierdziło, że odwołanie A. B. jest niedopuszczalne, ponieważ zostało wniesione od decyzji przed terminem doręczenia jej pełnomocnikowi, czyli przed rozpoczęciem biegu terminu do jego wniesienia.

Skargę na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniosła reprezentowana przez r. pr. dr M. B. – A. B. zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpły na wynik sprawy, tj:

- art. 134 w zw. z art. 127 § 1 i 2, art. 129 § 1 i 2 oraz art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności odwołania, w sytuacji gdy odwołanie zostało skutecznie wniesione przez skarżącą, z zachowaniem 14 dniowego terminu liczonego od dnia doręczenia decyzji stronie;

- art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że niedopuszczalne jest odwołanie złożone przez skarżącą w imieniu własnym, wniesione przed terminem doręczenia decyzji pełnomocnikowi skarżącej i zakwalifikowanie uchybienia organu polegającego na nieprawidłowym doręczeniu wydanej decyzji jako przyczyny stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, co podważa zaufanie do działania organów administracji publicznej;

- art. 40 § 2 w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez uznanie, że ustanowienie przez skarżącą pełnomocnika w postępowaniu pozbawia ją statusu strony i w konsekwencji niedopuszczalne jest złożenie przez skarżącą odwołania od skierowanej do niej decyzji podczas gdy zgodnie z art. 40 § 2 K.p.a. doręczenia dokonywane są pełnomocnikowi jako reprezentantowi strony;

- art.40 § 2 K.p.a. poprzez uznanie, że decyzja organu I instancji doręczona skarżącej, a nie jej pełnomocnikowi, nie weszła do obrotu prawnego podczas gdy decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą doręczenia stronie postępowania i z tym momentem wiąże organ, który ją wydał.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

W piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącej podjął polemikę ze stanowiskiem Kolegium wyrażonym w odpowiedzi na skargę podnosząc, że stanowisko organu w istocie pozbawia stronę możliwości obrony swoich praw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej jako p.p.s.a., kontrola sądów administracyjnych polega na badaniu zgodności z prawem aktów administracyjnych. Sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, a więc czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym, stosownie do unormowania art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę pod kątem kryterium legalności sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli sądu w przedmiotowej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania A. B. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą "[...]" A. B. w [...] od decyzji wydanej przez Zarząd Powiatu [...] z dnia [...] r., nr [...] wydanej w przedmiocie zezwolenia na lokalizację linii światłowodowej w pasie drogowym. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 134 K. p. a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W sprawie niniejszej organ II instancji uznał odwołanie wniesione przez A. B. za niedopuszczalne, bowiem zostało wniesione przed dniem doręczenia decyzji pełnomocnikowi strony ustanowionemu w sprawie. W opinii organu, w sytuacji gdy strona ma pełnomocnika, doręczenie decyzji stronie, nie wywołuje skutków prawnych i nie rozpoczyna biegu terminu do jej zaskarżenia.

Oceniając zaskarżony akt należy przede wszystkim odwołać się do unormowań regulujących instytucję doręczenia w postępowaniu administracyjnym. Zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela – temu przedstawicielowi. Jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi. Jeżeli ustanowiono kilku pełnomocników, doręcza się pisma tylko jednemu pełnomocnikowi. Strona może wskazać takiego pełnomocnika (art. 40 § 2 K.p.a.).

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, przepisy K.p.a. dotyczące doręczeń traktuje się jako gwarancje przestrzegania przez organy administracji publicznej zasady demokratycznego państwa prawa. Ponieważ te regulacje mają charakter gwarancyjny, to nie mogą być interpretowane na szkodę strony postępowania, w szczególności, kiedy podejmuje ona starania mające jej zapewnić prawo do wniesienia odwołania od rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego (por. wyrok NSA z 4 kwietnia 2008 r., II GSK 3/08 Lex nr 468732; wyrok NSA z 6 listopada 2008 r., II GSK 436/08 Lex nr 526198; wyrok NSA z 28 kwietnia 2009 r., II GSK 887/08 Lex nr 535782; wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., II OSK 1817/11, Lex nr 1298498).

W ocenie sądu określony w art. 40 § 2 K.p.a. obowiązek doręczenia pism pełnomocnikowi strony ustanowionemu w sprawie i liczenie terminu do wniesienia środka zaskarżenia od daty doręczenia decyzji (postanowienia) został ustalony w interesie stron postępowania i nie może być interpretowany w sposób który przyniósłby uszczerbek w prawach strony. Skoro uregulowanie art. 40 § 2 K.p.a. ma charakter gwarancyjny, zwłaszcza dla stron postępowania, to oceniając naruszenie tego przepisu, ogromne znaczenie ma stan faktyczny sprawy. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 8 stycznia 2013 r., II GSK 1937/11 Lex nr 1341518) zawsze należy ocenić, czy fakt doręczenia decyzji organu I instancji obok pełnomocnika, także samej stronie, nie pociągnął za sobą negatywnych dla niej skutków.

W przedmiotowej sprawie decyzja wydana przez organ I instancji została doręczona A. B. w dniu [...] r., co wynika ze znajdującego się w aktach administracyjnych nieponumerowanego potwierdzenia odbioru załączonego do decyzji). Decyzja została również przesłana ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi skarżącej – M. B.. Wobec dwukrotnego awizowania przesyłki w dniach [...] i [...] r. i niepodjęcia jej w terminie, została ona w dniu [...] r. zwrócona do nadawcy. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła A. B., nie zaś ustawiony przez nią pełnomocnik, któremu doręczano pisma w sprawie.

Zdaniem sądu wniesienia odwołania przez samą stronę nie można w takiej sytuacji uznać za wadliwe. Strona zastosowała się bowiem do pouczenia zawartego w doręczonej jej decyzji i wniosła w ustawowo określonym terminie odwołanie. Skarżąca działała zatem w usprawiedliwionym zaufaniu do organów administracji publicznej. Wprawdzie doręczenie decyzji bezpośrednio stronie, w sytuacji gdy ustanowiła pełnomocnika, nastąpiło na skutek błędnego działania organu I instancji, naruszającego zasadę określoną w art. 40 § 2 K.p.a., jednakże strona postępowania nie powinna być obarczona skutkami błędnego działania organu. W tym kontekście należy podzielić pogląd skargi, że niedoręczenie pełnomocnikowi skarżącej decyzji, w czasie gdy skarżąca decyzję już otrzymała (w dniu [...] r.), nie ma wpływu na uprawnienie strony do wniesienia odwołania od skierowanej do niej decyzji. Trzeba bowiem zauważyć, że wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego jest ściśle związane ze skutkiem doręczenia lub ogłoszenia decyzji (art. 110 K.p.a.), polegającym na związaniu organu wydaną decyzją. Związanie to wynika nie tyle z samego aktu ogłoszenia lub doręczenia decyzji, ale przede wszystkim z tego, że treść decyzji została stronie zakomunikowana, tzn. doszła do jej wiadomości faktycznie lub wskutek fikcji prawnej doręczenia, w trybie art. 44 K.p.a. i niepodjęcia przesyłki w terminie. Wobec powyższego związanie organu decyzją, a co za tym idzie wprowadzenie decyzji do obrotu prawnego, nie jest uzależnione od zachowania przepisów o doręczeniach, ale od tego, czy na skutek doręczenia decyzja została stronie zakomunikowana. Strona może zatem złożyć odwołanie także przed dniem, od którego rozpoczyna się bieg terminu do złożenia odwołania, o ile istnieje decyzja wprowadzona do obrotu prawnego.

Pominięcie tych okoliczności przez organ odwoławczy stanowi naruszenie uregulowanych art. 8 i art. 9 K.p.a. zasad nakładających na organy administracji publicznej obowiązek pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, należytego i wyczerpującego udzielania stronom informacji, mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, a także art. 112 K.p.a. stanowiącego gwarancję ochrony stron przed skutkami błędnego pouczenia co do prawa odwołania. W ocenie sądu wskazane naruszenia miały charakter poważny i w sposób istotny wpłynęły na wynik postępowania. Wszczęte przez skarżącą postępowanie administracyjne zostało bowiem formalnie zakończone, bez merytorycznego rozpatrzenia wniesionego przez nią odwołania. Skutkiem naruszenia wskazanych przepisów było nieprawidłowe stwierdzenie przez organ II instancji, że odwołanie skarżącej jest przedwczesne i w związku z tym niedopuszczalne, co doprowadziło do naruszenia art. 134 K.p.a.

Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., zaskarżone postanowienie należało uchylić. Uchylenie zaskarżonego postanowienia skutkuje powrotem sprawy do etapu postępowania przed organem odwoławczym. Organ II instancji powinien więc rozważyć, mając na względzie przedstawioną przez sąd ocenę prawną, czy w sprawie należy zastosować art. 134 K.p.a., czy też, w braku podstaw do uznania odwołania za niedopuszczalne, rozpoznać odwołanie merytorycznie.

Ze względu na charakter zaskarżonego postanowienia, sąd nie wydał rozstrzygnięcia , o którym mowa w art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).