Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3096/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
659
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 5 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy inspektor sądowy Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 maja 2015 r. sygn. akt II SAB/Kr 62/15 w sprawie ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta R. – Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od Burmistrza Miasta R. – Z. na rzecz K. W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 27 maja 2015r., sygn. akt II SAB/Kr 62/15, oddalił skargę K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta R.-Z. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej.

Jak wskazano w uzasadnieniu tegoż wyroku wnioskiem z dnia 19 kwietnia 2013 r. K. W. wystąpił do Burmistrza Miasta R. – Z. o udostępnienie informacji publicznej - ugody zawartej w dniu [...] lutego 2013 r. pomiędzy Gminą R. – Z. a kancelarią radcy prawnego P. K. W dniu 31 maja 2013 r. Burmistrz Miasta R.-Z. wydał decyzję, znak: [...], odmawiającą udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej w oparciu o art. 16 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), dalej zamiennie ustawa, powołując się na potrzebę ochronę tajemnicy przedsiębiorcy - radcy prawnego P. K. świadczącego w oparciu o umowę cywilnoprawną kompleksową obsługę prawną dla tego organu jednostki samorządu terytorialnego. W wyniku wniesienia odwołania od tej decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], uchyliło ją, wskazując przy tym że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych przesądza o jawności gospodarki finansowej w sferze publicznej, ograniczając ochronę tajemnicy przedsiębiorcy zawierającego umowy cywilnoprawne związane z gospodarowaniem finansami publicznymi. Burmistrz Miasta R.-Z. otrzymał powyższą decyzję wraz z aktami sprawy 15 lipca 2013 r. W dniu 13 września 2013 r. K. W. wniósł skargę na bezczynność Burmistrza Miasta R.-Z. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej zawartej we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r., którą to skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13, uwzględnił i zobowiązał Burmistrza Miasta R. – Z. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Po wydaniu wyroku Burmistrz Miasta R. – Z. po raz kolejny postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zawiesił postępowanie w sprawie udostępnienia przedmiotowej informacji publicznej. W dniu 9 maja 2014 r. K. W. wystąpił z kolejną skargą na bezczynność organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, którą Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 15 lipca 2014 r. odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a.

Pismem z dnia 9 grudnia 2014 r. K. W. wniósł skargę na przewlekłość Burmistrza R. - Z. w prowadzeniu postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r. rozpoznawaną w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącego nie istniały żadne przeszkody prawne, aby Burmistrz Miasta R. – Z. załatwił wniosek z dnia 19 kwietnia 2013 r. przed uprawomocnieniem się wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13. Okoliczność, że organ przez rok biernie oczekuje na uprawomocnienie się wyroku nakazującego załatwienie sprawy świadczy, jego zdaniem, o celowym przewlekłym procedowaniu, noszącym znamiona rażącego naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta R. – Z. wniósł o odrzucenie skargi ewentualnie o jej oddalenie. Przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i podał, że wobec otrzymania w dniu 23 grudnia 2014 r. informacji, że wyrok z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 517/14, stał się prawomocny, po zwrocie akt miał podjąć stosowane działania w sprawie. W dniu złożenia skargi w niniejszej sprawie nie prowadził przewlekle postępowania, bowiem do dnia 7 stycznia 2014 r. miał czas na podjęcie odpowiednich czynności. Organ wskazał, że nie czeka na rozstrzygnięcie sprawy o sygn. akt II SAB/Kr 241/13, wszak ma wątpliwości czy prawidłowo zastosowano przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych nie zawierało wskazań, co do kwestii dotyczących stron postępowania w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznych objętych tajemnicą przedsiębiorstwa. Poza tym organ uznał, że przesłanką wniesienia skargi do sądu na przewlekłe postępowanie w przedmiocie informacji publicznej jest wniesienie zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie, którego nie złożono. Za odrzuceniem skargi przemawia jego zdaniem również fakt, że obecnie toczy się postępowanie w sprawie o sygn. II SAB/Kr 241/13.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. organ podjął z urzędu postępowanie administracyjne w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 19 kwietnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie postanowieniem z dnia 3 lutego 2015 r. zawiesił postępowanie sądowe w niniejszej sprawie do czasu uprawomocnienia się wyroku zapadłego w sprawie o sygn. II SAB/Kr 241/13.

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1084/14, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13.

Postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2015 r. podjęto postępowanie w sprawie.

Rozpoznając wniesioną w niej skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wpierw podkreślił, iż skarga na przewlekłość nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, dlaczego niezasadny był wniosek organu o jej odrzucenie. Nadto przybliżył instytucje bezczynności (w uproszczeniu definiowaną jako brak działania organu) i przewlekłości postępowania (w uproszczeniu definiowaną jako długotrwałe jego prowadzenie, dokonywanie czynności pozornych), konkludując, iż bezczynność jest kwalifikowaną postacią przewlekłości. Następnie uznał, iż istotną okolicznością w tej sprawie jest wydanie przez ten Sąd wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13, który jest prawomocny od dnia 10 kwietnia 2015 r. Orzeczeniem tym zobowiązano Burmistrza Miasta R. - Z. do wydania w terminie 14 dni decyzji administracyjnej lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. i stwierdzono, że bezczynność organu nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż wynikała z odmiennej wykładni obowiązującego prawa. Burmistrz R.-Z. pozostaje nadal bezczynny w udostępnieniu informacji publicznej zawartej we wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. i stanu tejże bezczynności nie niweczy zawieszenie postanowieniem z dnia 9 września 2013 r. postępowania w sprawie udostępnienia tejże informacji. Jak wynika z akt niniejszej sprawy Burmistrz R.-Z. z urzędu dokonał ponownej oceny zasadności zawieszenia tego postępowania i z urzędu postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. podjął zawieszone postępowanie. Zdaniem Sądu I instancji w takim stanie faktycznym i na tym etapie sprawy nie można stwierdzić, aby organ równocześnie przewlekle prowadził postępowanie. Sąd meriti wskazał, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ nadal pozostaje w bezczynności i stan ten nie został przerwany. Zatem na tym etapie postępowania skarga na przewlekłość postępowania jest zdaniem Sądu I instancji pozbawiona uzasadnionych podstaw. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest również to, że organ czekał na uprawomocnienie się wyroku z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. II SAB/Kr 241/13, w którym wyrażono zupełnie odmienne zapatrywanie prawne od tego, które prezentował Burmistrz R.-Z. Dalej podkreślił, że badaniu tu podlegają kwestie ewentualnej bezczynności (przewlekłości) nie w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale z zakresu udostępnienia informacji publicznej. W postępowaniu tym przepisów K.p.a. nie stosuje się z wyjątkami wskazanymi w ustawie. W szczególności nie stosuje się w przepisów o zawieszeniu postępowania. Działania tego typu, tj. zawieszanie postępowania i podejmowanie go, są z punktu prawnego pozbawione jakiegokolwiek znaczenia. Organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, który podejmuje działania typu zawieszenie postępowania (które to czynności w postępowaniu z zakresu administracji publicznej można by oceniać jako przejaw przewlekłości w prowadzeniu postępowania - w razie bezzasadności zawieszenia) pozostaje w bezczynności, gdyż nie może on zgodnie z prawem postępowania zawiesić, a postępowanie jakie w sprawie przeprowadza to dokonanie czynności technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej (ewentualnie powiadomienie, że nie jest dysponentem informacji, o którą się do niego zwrócono) lub wydanie decyzji o odmowie udzielenia informacji czy też o umorzeniu postępowania. W tej sytuacji wątpliwym jest, czy w ogóle w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można mówić o przewlekłym prowadzeniu tego postępowania, bo w zasadzie organ, który bezzasadnie informacji w ustawowym terminie nie udziela lub nie podejmuje działań, o jakich mowa wyżej (informuje, że nie jest dysponentem informacji lub wydaje decyzje o odmowie udzielenia informacji czy też umorzeniu postępowania) jest w bezczynności. Konkludując, Sąd meriti stwierdził, że Burmistrz R.-Z. w postępowaniu w sprawie udostępnienia informacji publicznej żądanej we wniosku K. W. z dnia 19 kwietnia 2013 r. pozostawał w bezczynności, co zostało stwierdzone wyrokiem tego Sądu w sprawie o sygn. II SAB/Kr 241/13, a bezczynność ta nie ustała po wydaniu tego wyroku do dnia jego uprawomocnienia. W sytuacji tej, jego zdaniem nie można mówić o przewlekłym prowadzeniu postępowania. Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W skardze kasacyjnej K. W. zaskarżył powyższy wyrok w całości. Zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 21 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez oddalenie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, w sytuacji gdy Sąd I instancji potwierdził, że dysponent żądanej przez skarżącego informacji publicznej pozostawał w całkowitej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy w okresie objętym skargą na przewlekłość postępowania;

- art. 149 § 1 P.p.s.a., w sytuacji bowiem gdy Sąd stwierdził, iż dysponent żądanej przez skarżącego informacji publicznej pozostawał w całkowitej bezczynności w przedmiocie załatwienia sprawy w okresie objętym skargą na przewlekłość postępowania, powinien był zgodnie z jednoznacznym brzmieniem powołanego przepisu ocenić, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

- art. 3 § 1 P.p.s.a. oraz art. 134 § 1 P.p.s.a. i art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którymi sądy administracyjne zobowiązane są do kompleksowej kontroli legalności działalności organów administracji publiczne, w szczególności czy organy administracji publicznej nie prowadzą postępowania w sposób przewlekły, lub też czy nie pozostają bezczynne w ramach prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy skarżący wniósł skargę na nieefeektywny sposób procedowania przez organ w jego indywidualnej sprawie, sąd administracyjny zobowiązany był do kompleksowej oceny legalności postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym w sytuacji, gdy skarżący zarzucał dysponentowi żądanej informacji publicznej przewlekłe prowadzenie postępowania, a Sąd I instancji stwierdził, iż organ pozostawał w całkowitej bezczynności, a nie przewlekle prowadził postępowanie, Sąd i instancji powinien był skorzystać z instrumentów prawnych pozwalających na zmuszenie dysponenta informacji do załatwienia sprawy udostępnienia informacji, a nie uznać skargę za nieuzasadnioną i jako taką oddalić.

W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi i instancji, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej organ od dnia 31 grudnia 2013 r. podejmował działania pozorne, zatem skarga powinna zostać uwzględniona. Bowiem niezależnie od oceny, czy sposób procedowania przez Burmistrza Miasta R.-Z. przy załatwianiu sprawy udostępnienia informacji publicznej wszczętej wnioskiem skarżącego z dnia 19 kwietnia 2013 roku należy uznać za noszący znamiona bezczynności, czy też za noszący znamiona prowadzenia postępowania w sposób przewlekły, to takie procedowanie przez organ już po zapadnięciu wyroku z dnia 31 grudnia 2013 roku, sygn. akt II SAB/Kr 241/13, niewątpliwie było niezgodne z obowiązującym prawem, a wniesienie skargi na takie procedowanie przez organ obligowało Sąd I instancji do kompleksowej oceny legalności prowadzenia postępowania przez organ. Podkreślono, iż sądy administracyjne, zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a., zobowiązane są do kompleksowej kontroli legalności działalności administracji publicznej. W ramach tej całościowej kontroli, ustawodawca w szczególności zobowiązał sądy administracyjne do oceny, czy organy administracji publicznej nie prowadzą postępowania w sposób przewlekły, lub też czy nie pozostają bezczynne w ramach prowadzonego postępowania. W sytuacji, gdy skarżący wnosi skargę na nieefektywny sposób procedowania przez organ w jego indywidualnej sprawie, sąd administracyjny zobowiązany jest do kompleksowej oceny legalności postępowania administracyjnego poddanego kontroli sądowej, zgodnie z jednoznacznym brzmieniem art. 134 oraz art. 135 P.p.s.a., nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Autor skargi kasacyjnej wskazał, że Sąd I instancji, w sytuacji gdy stwierdził, iż Burmistrz Miasta R.-Z. nadal pozostawał w bezczynności z załatwieniem sprawy udostępnienia informacji publicznej w okresie od dnia 31 grudnia 2013 r., nie był uprawniony do oddalenia kolejnej skargi na nieefektywne prowadzenie przez Burmistrza Miasta R.-Z. postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej, ale w świetle postanowienia art. 149 § 1 P.p.s.a. powinien był ocenić czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, czego w zaskarżonym wyroku nie uczyniono.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwioną podstawę.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw nieważnościowych w niniejszej sprawie nie stwierdzono. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Zarzuty naruszenia art. 3 § 1, art. 134 § 1 i art. 135 P.p.s.a. uznane zostały za niesłuszne. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu, wedle którego miałby z nich wynikać obowiązek sądu administracyjnego oceny treści i charakteru żądania, gdy dotyczy ono bezczynności lub przewlekłości. Sprawy w tej materii są takimi samymi sprawami, jak inne poddane ich kognicji, a każdej z nich wyłącznie strona jest dysponentem, co oznacza że decyduje m.in. o treści żądania. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezczynność i przewlekłość są to dwie różne instytucje prawne, odmiennie definiowane przez judykaturę i doktrynę (normatywnej definicji ich brak), co kreuje ich odrębność. Konkluzja ta wynika także z założenia racjonalności ustawodawcy, któremu niepodobna przypisać wprowadzenia do obrotu prawnego tej samej instytucji pod różnymi określeniami. A skoro tak, to konieczne jest ich wyodrębnienie. Jest to oczywiście utrudnione z uwagi na wspominany brak legalnej definicji, jednakowoż nie jest rolą sądów administracyjnych nadawanie treści żądaniom stron, zwłaszcza w sytuacji, gdy te zostały jasno sprecyzowane. W judykaturze pojawiają się poglądy odmienne, wszak należy je odnieść ewentualnie do sytuacji wstępnej kwalifikacji, a nie końcowego rozstrzygnięcia. Rzeczą sądów administracyjnych w tym aspekcie może być tylko naprowadzenie na możliwe procesowo "tory" skarżącego, który musi je jednak samodzielnie sprecyzować. Dotyczy to zwłaszcza skarżących działających przez fachowych pełnomocników, albo wykazujących dostateczną znajomość prawa. Do tej ostatniej kategorii należy zaliczyć skarżącego i jednocześnie skarżącego kasacyjnie, który – co wiadomo z urzędu, z innych spraw – wszczyna szereg spraw sądowych i administracyjnych i te cechy wykazuje. Przeto, jeżeli złożył skargę na przewlekłość, to Sąd meriti tym był związany, zwłaszcza że poprzednio skargi na bezczynność w tej samej materii już składał. Tego stanowiska nie neguje, a wręcz je wzmacnia, powszechny pogląd o dopuszczalności złożenia skarg na bezczynność i przewlekłość w jednym piśmie (por. przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1101/16, CBOSA) i trafny w ocenie obecnego składu Sądu pogląd o konieczności rozpoznania ich w jednej sprawie (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2567/14, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2016 r., sygn. akt II SAB/Łd 71/16, CBOSA), bo są to inne zagadnienia.

Niemniej jednak ocena zasadności żądania przeprowadzona przez Sąd I instancji w tym kierunku okazała się nietrafna. Oto bowiem trzeba przyznać rację skarżącemu kasacyjnie, że zaskarżony wyrok został oparty na błędnym poglądzie prawnym, a przynajmniej takim, którego Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w jej okolicznościach, nie podziela. Sąd meriti oddalenie skargi zasadził na stanowisku, wedle którego skarga na przewlekłość nie podlega uwzględnieniu, jeżeli wcześniej uwzględniono skargę na bezczynność w tej samej sprawie, a ta bezczynność trwa nadal. Umotywował je fragmentem definicji przewlekłości, wedle którego ma ona miejsce wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przezeń czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania. Ubocznie tylko w tym miejscu godzi się zwrócić uwagę na niespójność tego rozumowania, w świetle przywołania reguł zawartych w K.p.a., w tym w art. 12, które mają ograniczone zastosowanie w sprawach z zakresu informacji publicznej, bo jedynie w przedmiocie wydania decyzji administracyjnych, co słusznie Sąd ten stwierdził. Oczywistym jest, że pogląd ten wyraził na gruncie ogólnym, nadto że pewne zasady kodeksowe dotyczą i tego postępowania, w tym szybkości postępowania, skoro udzielenie informacji publicznej winno nastąpić niezwłocznie. Jednakowoż w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie przewlekłość i bezczynność nie wykluczają się wzajemnie. Przy czym obie dotyczą sytuacji, w której upłynęły terminy załatwienia konkretnej sprawy (p. P. Daniel w: Skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, Ius Novum, 3/2012, str. 121). Jeżeli bezczynność traktować jako niezałatwienie sprawy w terminie, to może ona mieć rożne przyczyny, a w tym i przewlekłość, która jednak nie musi być wyłączną jej przyczyną. Zatem obie instytucje mogą współistnieć, a ma to miejsce wówczas, gdy podejmowane działania są pozorne i sprawa nie jest załatwiona. Ewentualne "skonsumowanie" w takiej sytuacji przewlekłości przez bezczynność ma wówczas znaczenie tylko dla wyboru odpowiedniego rozstrzygnięcia, natomiast nie wyklucza dopuszczalności skarg i badania zasadności obu form przedłużania postępowania, bo to może mieć znaczenie choćby dla oceny jego charakteru i rodzaju zastosowanego środka przeciwdziałającego. Może też wystąpić bezczynność bez przewlekłości, gdy czynności były poprawne, zmierzały do wyjaśnienia sprawy, ale z różnych przyczyn nie udało się załatwić jej w terminie. Natomiast przewlekłość nie może nie skutkować bezczynnością, gdyż organ tak działający (przewlekłość, jak wspomniano już, uznaje się dopiero po upływie terminów zastrzeżonych dla załatwienia sprawy) zawsze jest bezczynny. Działania pozorne, o ile nie skutkują uchybieniem terminu do załatwienia sprawy, nie podpadają pod definicję przewlekłości. Co więcej, bezczynność ustaje z chwilą załatwienia sprawy, natomiast ta okoliczność nie ma wpływu na ocenę postępowania jako przewlekłego, a ustanie przewlekłości nie musi oznaczać braku bezczynności. Oczywistym przy tym jest, że ocenę charakteru obu instytucji i wynikające z nich skutki można przeprowadzić po także załatwieniu sprawy, z wyłączeniem jednak zobowiązania do jej zakończenia przez wydanie aktu czy dokonania czynności czy zakończenia sprawy w inny sposób. W tym ujęciu niepodobna bronić poglądu, że przewlekłość może istnieć tylko wówczas, gdy organ nie pozostaje w bezczynności, chyba że chodzi o potoczne rozumienie bezczynności jako niepodejmowanie żadnych działań, albo że mowa tu o sytuacji, w której nie upłynęły terminy załatwienia sprawy, co byłoby w ocenie obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieprawidłowe. Zatem konstatacja Sądu I instancji, że pozostawanie w bezczynności wyklucza przewlekłość, jest błędem, gdyż bezczynność może być wynikiem przewlekłości, stąd organ może być i przewlekły i bezczynny. Pogląd ten można byłoby uznać za poprawny w stanie faktycznym tej sprawy, lecz tylko o tyle, o ile wykluczał możliwość zobowiązania organu do załatwienia sprawy, bowiem tego rodzaju wyrzeczenie znalazło się już w prawomocnym wyroku dotyczącym tego samego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 grudnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 241/13). Nie ma potrzeby i możliwości zobowiązywania do tego po raz kolejny, bo w tym zakresie strona może domagać się wykonania wyroku (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 15 lipca 2014 r., II SAB/Kr 151/14). Sąd I instancji jednak nie dał temu wyrazu w formie procesowej. Co prawda w orzecznictwie (por. wyżej cytowane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego) i doktrynie (por. P. Daniel, op. cit., str. 127) pojawiły się poglądy o wykluczeniu przewlekłości, gdy stwierdzono bezczynność (i odwrotnie), wszak głównie na gruncie wyczerpania wyrokiem orzekającym o bezczynności wszystkich możliwych środków prawnych jej przeciwdziałających, a tak się nie stało w niniejszej sprawie, ponieważ przywołany wyrok z dnia 31 grudnia 2013 r. tylko zobowiązał organ do załatwienia wniosku i określił charakter bezczynności. Poza tym Sąd w obecnym składzie nie do końca popiera argumentację mającą przemawiać za tym stanowiskiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dostrzegł także tej istotnej okoliczności, iż wyrok ten stworzył sytuację quasi powagi rzeczy osądzonej w tej materii (zobowiązania do załatwienia sprawy), ale już nie co do okresu po prawomocności wyroku (tu pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przedstawiony w przytoczonym wyżej postanowieniu z 15 lipca 2014 r. jawi się jako błędny, bo może się zmienić charakter bezczynności i konieczność zastosowania innych środków, por. też trafny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 lipca 2016 r. cytowany wyżej). Przede wszystkim jednak, jako że przewlekłość jest inną sprawą, wyrok ten nie usunął obowiązku dokonania oceny czy nastąpiła przewlekłość i jaki ma charakter, zatem nie wyłączała uzależnionych od konkluzji w tym zakresie dalszych rozstrzygnięć przewidzianych w art. 149 P.p.s.a. Tymczasem od tej oceny Sąd I instancji się uchylił. W tym kontekście zarzuty naruszenia art. 149 § 1 i art. 151 P.p.s.a. okazały się trafne.

Z tych powodów zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu, a sprawa przekazaniu do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jako że nie została wyjaśniona do rozstrzygnięcia, bo nie została rozpoznana merytorycznie jej istota. W jego toku Sąd ten oceni, czy postępowanie prowadzone przez organ w tej sprawie nosi cechy przewlekłości, uwzględniając trafność motywów ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2013 r., okoliczność że organ winien sam ocenić zasadność powołania się na klauzulę ochronną przez inny podmiot (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 1581/14, publ. CBOSA, i cytowane w nim orzeczenia), nadto stwierdzoną prawomocnie jego bezczynność w załatwieniu przedmiotowego wniosku, a przede wszystkim oceni charakter podejmowanych czynności i sposób procedowania.

Co mając na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 niniejszego wyroku. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, na które składają się: opłata kancelaryjna za odpis wyroku z uzasadnieniem w wysokości 100 zł, 100 zł wpisu od skargi kasacyjnej, 240 zł tytułem wynagrodzenia pełnomocnika strony i 17 zł tytułem opłaty skarbowe od pełnomocnictwa, oparte zostało o przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.