Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 451/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak (sprawozdawca), Asesor WSA Olga Białek, Protokolant Szymon Krzyszczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 stycznia 2008r. sprawy ze Spółki A. w Warszawie na decyzję Wojewody D. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 26 lutego 2007 r. spółka A. w W. , reprezentowana przez pełnomocnika J.B. zgłosiła w Wydziale Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W. zamiar zainstalowania tablicy informacyjnej "B" o wymiarach 3 x 6 m na terenie działki nr [...], przy ul. K. W. 55 we W. .

Postanowieniem Prezydenta W. z dnia 1 marca 2007 r. nr 116/07, wydanym na podstawie art. 123 kpa i art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118), nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 15 marca 2007 r. wyżej wskazanego zgłoszenia poprzez określenie w zgłoszeniu nazwy inwestora i przedłożenie oryginału lub uwierzytelnionej kopii pełnomocnictwa udzielonego J. B. do występowania w imieniu inwestora.

Postanowienie to doręczono pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 20 marca 2007 r.

Prezydent W. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 w związku z art. 29 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na zainstalowaniu tablicy informacyjnej o powierzchni ekspozycyjnej 3,0 x 6,0 m na działce nr [...],przy ul. K. W. 55 we W. .

W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż inwestor w wyznaczonym terminie nie uzupełnił zgłoszenia zgodnie ze wskazaniami postanowienia Prezydenta W. z dnia 1 marca 2007 r. nr 116/07.

Powyższa decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony skarżącej w dniu 10 kwietnia 2007 r.

W dniu 26 marca 2007 r. pełnomocnik inwestora wskazał nazwę inwestora oraz przedłożył pełnomocnictwo umocowujące go do reprezentowania inwestora.

Odwołanie od wyżej wymienionej decyzji złożył inwestor - A. W złożonym odwołaniu strona zarzuciła organowi I instancji rażące naruszenie art. 30 ust. 5 w związku z art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Uzasadniając powyższy zarzut strona wskazała, że stosownie do treści ust. 5 art. 30 ustawy Prawo budowlane zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych, a do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organ powinien wnieść sprzeciw do dokonanego zgłoszenia w terminie 30 dni od dnia jego doręczenia. Brak sprzeciwu umożliwia przystąpienie do wykonywania prac. Mimo, iż przepisy prawa nie precyzują, że w oznaczonym terminie 30 dni powinno nastąpić doręczenie rozstrzygnięcia, to jednak za powyższą interpretacja przemawia wykładnia teleologiczna. Skoro ustawodawca zezwala na przystąpienie do wykonania robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, to decyzja musi zostać wydana i doręczona wnioskodawcy w powyższym terminie. W innym przypadku wnioskodawca uprawniony jest do rozpoczęcia prac. W niniejszej sprawie strona dokonała zgłoszenia w dniu 26 lutego 2007 r., zaś rozstrzygnięcie zostało jej doręczone dopiero w dniu 10 kwietnia 2007 r., a więc po upływie 30 dni. Nie ma przy tym znaczenia, że strona postępowania została wezwana do uzupełnienia braków zgłoszenia, skoro postanowienie z dnia 1 marca 2007 r. zostało stronie doręczone dopiero 20 marca 2007 r., a więc w dniu wydania decyzji wnoszącej sprzeciw. Strona po doręczeniu jej postanowienia w dniu 20 marca 2007 r. uzupełniła zgłoszenie - zgodnie ze wskazaniami organu administracji - pismem z dnia 22 marca 2007 r., doręczonym 26 marca 2007 r. W niniejszej sprawie nie uwzględniono jednak powyższego uzupełnienia, gdyż decyzja wnosząca sprzeciw została wydana w dniu doręczenia stronie postanowienia o uzupełnieniu braków zgłoszenia. Tym samym strona została pozbawiona możliwości uzupełnienia braków zgłoszenia w terminie określonym w postanowieniu organu administracji. W związku z powyższym organ administracji nie może wnieść skutecznie sprzeciwu na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane wobec nieuzupełnienia postanowienia, w sytuacji, gdy postanowienie nie zostało stronie doręczone przed wydaniem decyzji. Strona podkreśliła, że nie może z powyższych względów ponosić ujemnych dla niej konsekwencji, skoro sprzeciw organu jest zarówno niezasadny, jak i wniesiony po terminie.

Decyzją z dnia 4 czerwca 2007 r. nr II - 182/07 Wojewoda Dolnośląski, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa w związku z art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślono, że przepis art. 29 ustawy Prawo budowlane stanowi zamknięty katalog obiektów budowlanych i robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Do robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę należą, zgodnie z przepisem art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego, roboty polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Obiektem budowlanym, stosownie do przepisu art. 3 pkt 1 lit. b wymienionej ustawy, jest budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami. Natomiast urządzeniem budowlanym jest urządzenie techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków, a także przejazdy, ogrodzenia, place postojowe i place pod śmietniki, a pod pojęciem budowli należy rozmieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: lotniska drogi (...), wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe (...) - zgodnie odpowiednio z art. 3 pkt 9 i pkt 3 omawianej ustawy. Z kolei, w myśl przepisu art. 3 pkt 8 ustawy - Prawo budowlane, ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową zaś - zgodnie z art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego - jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Przepisy ustawy - Prawo budowlane nie precyzują natomiast pojęcia instalowanie. Wojewoda zatem posłużył się literalnym brzmieniem tego słowa wynikającym ze słownika języka polskiego, zgodnie z którym instalować oznacza: zakładać, montować urządzenie techniczne; instalować aparaturę pomiarową, lampy oświetleniowe. Wobec powyższego organ doszedł do przekonania, że do zakresu pojęcia "urządzenia reklamowe" zaliczyć należy wszystkie elementy składające się na to urządzenie. W ocenie organu należeć więc do nich musi zarówno konstrukcja, jak i płaszczyzna, czy miejsce, na którym umieszczony zostanie przedmiot reklamy. Instalacja urządzenia reklamowego oznacza zaś montaż elementów, łącznie tworzących urządzenie służące reklamie. Inaczej mówiąc, instalowanie urządzenia reklamowego polega na wykonywaniu szeregu czynności montażowych prowadzących do umieszczania urządzenia reklamowego w określonym miejscu. Na podstawie załączonego do zgłoszenia projektu konstrukcyjno - budowlanego organ stwierdził, że planowane roboty polegają na wykonaniu tablicy reklamowej o wymiarach 3,00 m na 6,00 m na słupie rurowym. Słup ten będzie zamontowany na stopie fundamentowej, nie związanej trwale z gruntem. W ocenie Wojewody, przewidziany w omawianej sprawie do realizacji zakres robót budowlanych jest zatem zaliczony do robót nieobjętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, polegających na instalowaniu tablicy reklamowej w rozumieniu przepisu art. 29 ust. 2 pkt 6 Prawa budowlanego. Ponadto odnosząc się do wymienionego w odwołaniu zarzutu inwestora, iż sporna decyzja została doręczona po upływie trzydziestu dni od daty dokonania zgłoszenia, co przesądza praktycznie o udzieleniu zgody na instalację omawianej tablicy, organ podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie dwóch lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Organ w pierwszej kolejności przywołał przepisy z art. 40 § 1 i § 2 kpa, zgodnie z którymi pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi, a jeżeli strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi - o czym mówią przepisy art. 42 § 1 i § 3 kpa. Przepis art. 43 kpa natomiast zezwala, w przypadku nieobecności adresata, pismo doręczyć za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. Z kolei przepis art. 44 kpa stanowi, że w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany powyżej, poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez pocztę. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie siedmiu dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu czternastu dni, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Okres czternastu dni liczony jest od dnia następnego po dniu doręczenia zawiadomienia - pozostawienia w oddawczej skrzynce pocztowej adresata. Mając na uwadze powyżej zacytowane przepisy organ stwierdził, że doręczenie przesyłki pocztowej, od chwili nadania jej w placówce nadawczej, może trwać maksymalnie 20 dni, przy założeniu, iż operator publiczny doręczy daną przesyłkę listową, przyjętą do przemieszczenia i doręczenia w ramach powszechnej usługi publicznej, nie później niż w szóstym dniu po dniu nadania - co wynika z art. 48a ust. i pkt 2 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz.U. Nr 130, poz. 1188, ze zm.). Powyższe, gdyby przyjąć argumenty zawarte w złożonym przez inwestora odwołaniu, skracałoby ustawowy termin trzydziestu dni do zajęcia stanowiska przez organ administracji architektoniczno - budowlanej w drodze decyzji do dni dziesięciu. Zatem, zdaniem organu odwoławczego, norma prawna zawarta w art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, zostanie zachowana w przypadku, gdy organ administracji publicznej decyzję wnoszącą sprzeciw nada w placówce pocztowej najpóźniej w trzydziestym dniu licząc od dnia doręczenia zgłoszenia.

Wskazując następnie, iż w niniejszej sprawie inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru montażu tablicy informacyjnej "Orlen" o wymiarach 3,00 m x 6,00 m na przedmiotowej nieruchomości w Urzędzie Miejskim W. w dniu 26 lutego 2007 r., Wojewoda stwierdził, że termin do ewentualnego wniesienia sprzeciwu upływał zatem z dniem 28 marca 2007 r. Decyzja Prezydenta W. Nr [...], datowana na dzień 20 marca 2007 r. została złożona w placówce nadawczej poczty polskiej w dniu 22 marca 2007 r., co spełnia wymóg zawarty w art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane. W odniesieniu do przyczyny wniesienia przedmiotowego sprzeciwu, w sytuacji złożenia przez pełnomocnika inwestora w dniu 26 marca 2007 r. wymaganych dokumentów, organ odwoławczy uznał za konieczne uchylenie decyzji Prezydenta W. z dnia 20 marca 2007 r. nr 89/07 i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W skardze z dnia 15 czerwca 2007 r. spółka A. S.A. wniosła o uchylenie rozstrzygnięć obydwu instancji.

W uzasadnieniu skargi zarzucono decyzji organu II instancji rażące naruszenie treści art. 138 § 2 kpa w związku z art. 7 kpa oraz naruszenie art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane. Podkreślono, że art. 138 § 2 kpa znajduje zastosowanie jedynie w przypadku zaistnienia okoliczności wskazanych w tym przepisie, to jest gdy sprawa wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, zgodnie natomiast z art. 138 § 1 pkt 2 kpa organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy bądź uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze wywodzono, że w przedmiotowej sprawie organ II instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, powinien był orzec co do istoty sprawy, bądź umorzyć postępowanie pierwszej instancji. Organ odwoławczy dysponował bowiem materiałem dowodowym pozwalającym na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, tym samym nie istniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Ponadto, jeżeli organ administracji uznał, że zachodzi potrzeba uzupełnienia materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, mógł na podstawie art. 136 kpa z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celi uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Podkreślono również, że organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał żadnych braków w zebranym materiale dowodowym, uniemożliwiających rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Skarżąca spółka (inwestor) uzupełniła braki zgłoszenia zgodnie z wydanym przez organ I instancji postanowieniem niezwłocznie po doręczeniu jej przedmiotowego postanowienia, w związku z powyższym - zdaniem autora skargi - nie może budzić wątpliwości, że organ II instancji rozpoznając odwołanie dysponował materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji merytorycznie rozstrzygającej sprawę. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził ponadto, iż objęta przedmiotowym zgłoszeniem inwestycja może być zrealizowana w trybie zgłoszeniowym, przyznając tym samym, że zebrany materiał dowodowy pozwala na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy zgodne ze zgłoszeniem inwestora (strony). Zdaniem skarżącej spółki przekazanie przez organ odwoławczy sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji stanowi zbędne przedłużanie postępowania, naruszając jej słuszny interes oraz narażając ją na ponoszenie ujemnych konsekwencji błędnych rozstrzygnięć organów administracji. Odnosząc się do drugiego z podniesionych zarzutów wskazano, że organ administracji rażąco naruszył art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane, przyjmując błędną interpretację powyższego przepisu. Organ administracji uznał bowiem, iż momentem wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane jest nadanie pisma zawierającego decyzję wnoszącą sprzeciw od zgłoszenia inwestora w terminie trzydziestu dni licząc od dnia doręczenia zgłoszenia. Mając na uwadze cel wspomnianego przepisu oraz orzecznictwo dotyczące omawianej kwestii, nie może budzić wątpliwości, iż organ administracji rażąco naruszył treść art. 30 ust. 5 ustawy prawo budowlane. Zastrzegając, iż aktualność zachowuje argumentacja przedstawiona w tym zakresie w odwołaniu od decyzji organu I instancji, strona dodatkowo zauważyła, że skoro ustawodawca zezwala na przystąpienie do wykonywania robót budowlanych w terminie 30 dni od dnia doręczenia organowi zgłoszenia, to decyzja musi zostać wydana i doręczona wnioskodawcy w powyższym terminie. Jeżeli decyzja w ogóle nie zostanie doręczona wnioskodawcy lub zostanie mu doręczona po upływie wskazanego powyżej terminu, może on przystąpić do wykonywania objętych zgłoszeniem robót budowlanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał zaskarżoną decyzję i argumenty zawarte w jej uzasadnieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie nie występują takie wady i uchybienia, które uzasadniałyby wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonego rozstrzygnięcia jest przepis art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), w którym uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych.

Jak wskazuje się w doktrynie instytucja ta stanowi swego rodzaju substytut pozwolenia na budowę, a ściślej wniosku o pozwolenie na budowę (Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 366). Na skutek zgłoszenia zamiaru budowy wszczyna się postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, czy zamierzona budowa lub roboty budowlane są zgodne z wymogami prawa. Konsekwencją tego postępowania jest albo możliwość realizacji tych robót, albo brak takiej możliwości, ze względu na nie dopuszczenie do tego przez organ. Zgodnie z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowane, w zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. Do zgłoszenia dołączyć też trzeba oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz, w zależności od potrzeb, odpowiednie szkice lub rysunki, a także pozwolenia, uzgodnienia i opinie wymagane odrębnymi przepisami. W razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia w określonym terminie brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia, wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Nadto z treści art. 30 ust. 5 wynika, że zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych należy dokonać przed terminem zamierzonego ich rozpoczęcia. Do wykonywania robót można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia.

Z przedstawionych regulacji wynika, że postępowanie administracyjne wszczęte omawianym zgłoszeniem kończone jest bądź milczącą zgodą organu polegającą na niewniesieniu w ustawowo zakreślonym terminie sprzeciwu, bądź wniesieniem sprzeciwu, który przybiera formę decyzji administracyjnej. Organ administracji jest zatem uprawniony w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia do wniesienia w formie decyzji sprzeciwu z przyczyn wskazanych w art. 30 ust. 6, albo - w sytuacji wystąpienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 7 ustawy - do nałożenia na inwestora w decyzji o sprzeciwie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1.

Podnieść w tym miejscu wypada, że termin określony w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego - ze względu na jego skutki - zgodnie uznawany jest w orzecznictwie i w doktrynie za termin prawa materialnego (por. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r. II SA/Kr 971/05 nie publik; wyrok WSA w W. z dnia 15 kwietnia 2005 r. VII SA/Wa 555/04, LEX nr 169408; wyrok WSA w W. z dnia 9 czerwca 2005 r. VII SA/Wa 1450/04 nie publik; Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 374).

Przekroczenie omawianego terminu skutkuje pozbawieniem organu kompetencji do wniesienia sprzeciwu. W czasie biegu tego terminu inwestor ma obowiązek powstrzymać się od rozpoczęcia robót budowlanych. Brak w omawianym okresie reakcji organu jest zaś równoznaczny ze zgodą na rozpoczęcie i prowadzenie robót budowlanych. Omówione wyżej skutki przekroczenia terminu z art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, potwierdzają, że mamy w tym przepisie do czynienia z terminem prawa materialnego, a nie terminem proceduralnym. Skutki upływu terminu prawa materialnego są bowiem bardziej doniosłe niż terminu procesowego. W pierwszym przypadku organ zostaje pozbawiony kompetencji do działania, w drugim, zobowiązany jest nadal prowadzić postępowanie, a nawet może przedłużyć termin załatwienia sprawy (art. 36 kpa), co niedopuszczalne jest w pierwszym przypadku.

Na tle omawianego przepisu w orzecznictwie i doktrynie pojawiły się poglądy, że termin określony w art. 30 ust. 5 ustawy, zakreślony jest dla organu i stanowi termin załatwienia sprawy, a nie termin wydania decyzji, dlatego obejmuje również doręczenie decyzji stronie postępowania administracyjnego (por. np. wyroki WSA w W. z dnia 15 kwietnia 2005 r., VII SA/Wa 555/05, LEX nr 169408; z dnia 7 października 2004 r., IV SA 1244/03, LEX nr 160775; z dnia 20 marca 2007 r., VIII SA/Wa 168/07 nie publik; WSA w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2007 r., II SA/Kr 971/05, nie publik; z dnia 20 czerwca 2007 r. II SA/Kr 890/05 nie publik; uzasadnienie wyroku NSA z dnia 25 lipca 2006 r. II OSK 956/05; ONSA i WSA 2007, Nr 1, poz. 12 oraz Z.Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa CH. Beck 2006, s. 372). Pogląd ten uznać należy za słuszny.

Od powyższej reguły należy jednak oddzielić sytuację, gdy ze względu na niekompletność zgłoszenia wydawane jest postanowienie na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego, które przerywa bieg tego terminu. Sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie.

Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt II OSK 956/05 (ONSAiWSA 2007/1/12), w razie nałożenia obowiązku uzupełnienia zgłoszenia termin 30 dni na wniesienie sprzeciwu przez organ, o którym mowa w art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, biegnie po uzupełnieniu zgłoszenia w wyznaczonym terminie. Żądanie w postaci zgłoszenia budowlanego musi spełniać wymagania, jakie nakreśla prawo. W art. 30 ust. 5 ustawy - Prawo budowlane mówi się o terminie do wniesienia sprzeciwu, ale w ust. 2 tego artykułu jest także przewidziany termin do uzupełnienia brakujących dokumentów. Ustawa nie mówi, w jakim terminie takie uzupełnienie ma nastąpić. Jednakże jest to niewątpliwie inny termin aniżeli ten, który zaczął biec w chwili zgłoszenia robót budowlanych. Wyznaczony przez organ termin na uzupełnienie dokumentów powinien być realny w zależności od tego, jakich dokumentów dotyczy i w jakim zakresie żądanie jest określone. Natomiast po uzupełnieniu dokumentów w wyznaczonym przez organ terminie organ ma trzydzieści dni na wniesienie ewentualnego sprzeciwu. Wprawdzie termin ten nie wynika wprost z art. 30 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, ale nielogiczne byłoby uznanie, że organ nie jest już związany żadnym terminem. Ograniczenie organu do 30-dniowego terminu należy więc wyprowadzić z normy art. 30 ust. 5 powołanej ustawy, a tym samym trzeba przyjąć, że termin pierwszy na skutek żądania uzupełnienia zgłoszenia został wchłonięty przez termin wyznaczony do uzupełnienia dokumentów. Po tym terminie jednak w ciągu trzydziestu dni organ powinien wydać decyzję o sprzeciwie albo, nie wydając decyzji w tym terminie, milcząco godzić się ze skutkami zgłoszenia.

W rozpatrywanej sprawie postanowieniem Prezydenta W. z dnia 1 marca 2007 r. nr 116/07 nałożono na inwestora obowiązek uzupełnienia zgłoszenia w terminie do dnia 15 marca 2007 r., jednak postanowienie to doręczono pełnomocnikowi inwestora dopiero w dniu 20 marca 2007 r., a więc już po upływie wyznaczonego terminu.

W tej sytuacji wydanie w dniu 20 marca 2007 r. przez organ I instancji decyzji o wniesieniu sprzeciwu z uwagi na bezskuteczny upływ terminu wyznaczonego do uzupełnienia zgłoszenia nie było prawidłowe, bowiem inwestor nie mógł w wyznaczonym terminie uzupełnić zgłoszenia, skoro o obowiązku takim dowiedział się 5 dni po upływie wyznaczonego terminu.

Słusznie zatem organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wniesienia w trybie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego sprzeciwu z uwagi na nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie zgłoszenia.

Wbrew wywodom skargi stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie w istocie należało przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości, ponieważ organ I instancji - błędnie przyjmując, że inwestor nie uzupełnił w terminie braków zgłoszenia, faktycznie takiego postępowania nie przeprowadził. Ponadto, gdyby organ II instancji sam postępowanie wyjaśniające przeprowadził i w jego wyniku sprawę merytorycznie rozpoznał, to rozpatrzyłby sprawę tylko w jednej instancji. Zauważyć bowiem wypada, że organ I instancji zgłosił sprzeciw z uwagi na przyjęcie, że inwestor nie uzupełnił braków zgłoszenia. Podstawą prawną rozstrzygnięcia organu I instancji był zatem przepis art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ II instancji uznał prawidłowo, że takie stanowisko było błędne, a więc podstawą prawną rozstrzygnięcia organu ii instancji nie mógł być art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Jak trafnie podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt II OSK 664/05 (LEX nr 198350), organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i orzekając co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), nie może rozstrzygać w oparciu o inny przepis prawa materialnego, niż wcześniej organ pierwszej instancji w uchylonej decyzji, gdyż w przeciwnym razie uległby zmianie przedmiot postępowania administracyjnego i decyzja tak wydana, naruszałaby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa w związku z art. 78 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy Wojewoda D. stwierdzając, że organ I instancji wadliwie przyjął, iż pomimo upływu terminu wyznaczonego do uzupełnienia zgłoszenia inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku, prawidłowo uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie wykazała, by decyzja ta naruszała prawo i to w stopniu wymagającym usunięcia jej z obrotu prawnego.

Zaznaczyć przy tym wypada, że zaskarżona decyzja jest decyzją kasacyjną, a więc nie rozstrzyga ona ostatecznie przedmiotowej sprawy i nie przesądza o końcowym jej wyniku.

Mając na względzie powyższe - zgodnie z art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzeczono jak w sentencji.