Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 656/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosława Kowalska, asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Protokolant spec. Dorota Wasiłek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2018 r. sprawy ze skargi Gminy M. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2018r, znak: [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania R. M. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].08.2017 r., znak: [...], wpisującej do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ przestrzenny majątku ziemskiego R. w miejscowości R., gmina M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji - działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (j.t. Dz. U. z 2017 r., poz. 2187) oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z [...] sierpnia 2017 r., znak: [...], wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ przestrzenny majątku ziemskiego R. w miejscowości R., gmina M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji. W orzeczeniu tej decyzji organ konserwatorski wymienił nieruchomości gruntowe wpisane do rejestru zabytków, a następnie doprecyzował przedmiot ochrony konserwatorskiej wskazując, że jest nim: "Przestrzenne założenie majątku ziemskiego R. zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci dróg, w szczególności parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy i formami zieleni, a także wygląd elewacji".

Jednocześnie wskazał zakres ochrony konserwatorskiej, który obejmuje zachowane elementy historycznego ukształtowania majątku ziemskiego R., w tym:

1. układ drożny na terenie majątku R.

a. droga łącząca M. z K. z pozostałościami alei obsadzonej robinią akacjową i żywopłotem grabowym - dz. [...], [...], [...], [...], [...].

b. droga łącząca zespół pałacowy z kaplicą, ob. kościołem parafialnym, z aleją z kasztanowców, tzw. "Droga [...]" - dz. [...], [...], [...], [...] i [...].

c. droga biegnąca od przeprawy z B., w XIX w. tzw. "Droga [...]", obecnie ul. [...], częściowo wybrukowana w XIX w. - dz. [...] .

d. droga biegnąca od folwarku w kierunku północno-wschodnim, tzw. [...] "Droga [...]": l' odcinek tej drogi - jako aleja z klonów - na północnej części dz. [...]; 2' odcinek tej drogi bez obsadzenia alejowego przebiega przez las na dz. [...] i nie jest wyodrębniony geodezyjnie, dalej ku północy; 3' odcinek tej drogi - przebiega wzdłuż zachodniej granicy działki nr [...], z której nie jest wyodrębniony geodezyjnie i dalej ku północy na dz. nr [...] po zachodniej stronie ma obsadzenie z lip i robinii akacjowej; 4' odcinek tej drogi przebiegający duktem leśnym na dz. [...] posiada relikty alei obsadzonej robiniami akacjowymi i świerkami.

e. droga łącząca założenie pałacowe z "[...]", tj. nowsza odnoga "Drogi [...]", obecnie ulica [...] obsadzona aleją z kasztanowców, lip, robinii akacjowych i jesionów - dz. [...], z poszerzeniem przy figurze Matki Bożej - dz. [...].

f. droga, obecnie ul. [...], częściowo wybrukowana w XIX w. - południowa część dz. [...], dz. [...] i dz. [...].

g. droga łącząca pałac z folwarkiem, aleja składająca się z robinii akacjowych i lip - dz. [...].

h. droga prowadząca do R., rozdzielająca grunty Majątku R. na tzw. "G." od gruntów chłopskich nadanych przy uwłaszczeniu, aleja jesionowa, tzw. "[...] Droga" - dz. [...] i [...], odcinek niewyodrębniony geodezyjnie na dz. [...] i fragment dz. [...] do południowo-wschodniego narożnika działki nr [...].

i. droga, częściowo ul. [...], aleja obsadzona klonami, robiniami akacjowymi i sosnami, tzw., Aleja [...]" - dz. [...] i jej przedłużenie w formie alei kasztanowców

na dukcie leśnym niewyodrębnionym geodezyjnie z dz. [...], [...], [...].

j. droga biegnąca na południe, na łęgi do M., rozdzielająca grunty Majątku R. od włościańskich, nadanych przy uwłaszczeniu, aleja obsadzona robiniami akacjowymi i sosnami czarnymi - dz. [...].

k. droga gruntowa wzdłuż tzw. "L." - dz. [...].

l. droga biegnąca od szosy między tzw. S. a łąkami, tzw. "P.", służący do przegonu bydła z folwarku nad rzekę - dz. [...].

2. tereny zieleni zakomponowanej śródpolnej, alei przydrożnych, terenów leśnych (D.,M. - dz. [...], "[...] Las" - dz. [...],[...],[...] i [...], [...], "R." - dz. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...]) oraz historyczny układ użytków rolnych majątku ziemskiego R..

a. nasadzenia drzew z XIX w. i sprzed 1939 roku oraz formy półnaturalne skupisk drzew oraz pojedynczych okazów wkomponowane w krajobraz otoczenia "parku angielskiego" porastające - dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...] i [...];

b. aleje przy drogach - dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], [...], [...],[...];

c. pola uprawne (grunty orne) obfitujące w lasy śródpolne, tzw. remizy - refugia dla zwierzyny dzikiej położone na dz. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...],[...],[...] i [...];

d. łąki i pastwiska leżące w dolinie W., tzw. "Łęgi [...]", porośnięte częściowo drzewami, w tym pojedynczymi dębami o walorach pomnikowych i skupiskami starych dębów szypułkowych, poprzecinane licznymi starorzeczami - dz. [...], [...], [...], [...],[...],[...],[...],[...],[...], [...].

3. zespól budowlany majątku ziemskiego R., który współtworzą

3.1.Grupa budynków folwarku R.:

a. spichlerz, 2 pol. XIX w. przebudowany w 1926 r. ul. [...] - dz. [...],

b. obora, 1901 r. ul. [...] - dz. [...], tzw. "ludzka obora",

c. obora - porodówka, 1899 r. ul. [...] - dz. [...], de facto stajnia,

d. kuźnia ze stelmacharnią, 1905 r. ul. [...] - dz. [...],

e. jałownik, 1918 r. ul. [...] - dz. [...],

f. stodoła, koniec XIX w. ul. [...] - dz. [...],

g. rządcówka, 2 pol. XIX w., przebudowana 1928 r. - dz. [...],

h. budynek mieszkalny pracowniczy, dwurodzinny, 1825 r. - dz. [...].

3.2. Gorzelnia majątkowa, koniec XIX w. - dz. 177.

3.3. Grupa budynków folwarku pomocniczego, tzw. P., obecnie P.:

a. budynek mieszkalny, 2 pol. XIX w. - dz. [...],

b. stodoła, 2 poł. XIX w. (1890 r. wg dokumentacji księgowej ANR) - dz. [...],

c. wolarnia, 2 poł. XIX w. (1890 r. wg dokumentacji księgowej ANR) - dz. [...].

W orzeczeniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał ponadto, że na terenie historycznego majątku ziemskiego R. znajdują się zabytki nieruchome wpisane do rejestru zabytków odrębnymi decyzjami: 1. "Dęby [...]" (nr rej. [...], decyzja z [...].02.1948 r.); 2. Pałac w R. wraz z oficynami i zabudowaniami podworskimi (nr rej. [...], decyzja z [...].05.1952 r.); 3. Park pałacowy w R. (nr rej. [...], decyzja [...].07.1965 r.); 4. Dawna kaplica dworska p.w. św. M., obecnie kościół parafialny w R. (nr rej. [...], decyzja [...].07.1965 r.). W granicach wyznaczonych ww. decyzją z [...].08.2017 r- znajdują się również obiekty ujęte w wojewódzkiej ewidencji zabytków: 1. Galeria obrazów z ok. lat 1909-1912, ul. [...] - dz. [...]; 2. Szkoła, ob. dom mieszkalny ul. [...], 4 ćw. XIX w. - dz. [...]; 3. Budynek gospodarczy przy szkole, 4 ćw. XIX w. - dz. [...].

Jednocześnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017r [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odstąpił od wpisania do rejestru zabytków: 1. Pięciu działek ewid. nr [...], [...], [...], [...] i [...] usytuowanych przy ul. [...] na terenie dawnego siedliska o historycznej nazwie "S." w miejscowości R., gmina M.; 2. Nawarstwień kulturowych i zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych na terenie majątku ziemskiego R., określonych jako R. st. 1 obszar AZP [...] (osadnictwo późnośredniowieczne) i R. st. 8 obszar AZP [...] (osadnictwo pradziejowe); 3. Historycznej "małej architektury", znajdującej się na terenie majątku ziemskiego R., tj. figury Matki Bożej Bolesnej przy "Drodze [...]" (na działce nr [...]).

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków powołując się na zgromadzony w sprawie obfity materiał dowodowy, odniósł się do rysu historycznego kształtowania się układu przestrzennego majątku R., a także do tworzących go zachowanych elementów zagospodarowania. Oceniając wartość zabytkową obszaru historycznego majątku R., organ konserwatorski podkreślił, że jako całość jest to "niezwykle bogaty zbiór pamiątek historii". Na obszarze tym zachowane zostały bowiem "liczne nawarstwienia kulturowe, które przejawiają się w organizacji przestrzeni, w zabytkach kultury materialnej oraz w języku [tj. nazwy miejsc o historycznej proweniencji]". [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków charakteryzując omawiany zabytek wskazał jego najcenniejsze elementy historycznego rozplanowania: zespół zabudowań rezydencjonalnych z kaplicą-mauzoleum i zabudową pomocniczą, regularne i krajobrazowe założenie parkowe, założenie folwarczne wraz z folwarkiem P., sieć drożną ukształtowaną od XII do połowy XIX w., a także kilka tradycyjnych nazw historycznych, którymi określane są miejsca m.in. "S.", "[...] Droga", "[...] Las". Organ konserwatorski podkreślił, że historyczny układ przestrzenny majątku R. jest wyjątkowym zabytkiem na terenie [...], ponieważ łączy elementy układu ruralistycznego, zespołu rezydencjonalnego, zespołów folwarcznych, układu pól uprawnych, dróg wkomponowanych w naturalny krajobraz oraz [...] Ł.[...]. W jego granicach znajduje się wiele pozostałości po osadnictwie i działalności ludzi od średniowiecznej wsi, poprzez nowożytną rezydencję A., zespól rezydencjonalno- sakralny R. po dziewiętnastowieczne zespoły gospodarcze. Wkomponowane są w naturalny krajobraz łąk, pól, terenów leśnych i łęgów [...], które dopełniają aleje i lasy śródpolne, a także unikatowe skupiska dębów. Stworzony głównie przez R. układ przestrzenny majątku R. jest dobrze zachowany i w pełni czytelny. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wskazał wartości historyczne, artystyczne oraz naukowe omawianego zabytku. Wartości historyczne wynikają z wielowiekowej historii R., którą dokumentują w równej mierze zabytki materialne, walory krajobrazowe, jak tradycyjne nazewnictwo miejsc. Wartości artystyczne przejawiają w obiektach architektury i kompozycji przestrzennej, odznaczających się wysoką klasą projektu i wykonania. Wartości naukowe tego zabytku wynikają z faktu, że stanowi ważny obiekt do interdyscyplinarnych badań z zakresu dalszego rozpoznania historii i rozwoju majątku R., w tym m.in. powiązań pomiędzy architekturą i krajobrazem. Organ konserwatorski podkreślił przy tym, że historyczny majątek R. tylko w niewielkim stopniu uległ przekształceniu wskutek współczesnych działań planistyczno-inwestycyjnych. Przykładami tych ingerencji jest zabudowa obszaru "S." (do rejestru zabytków wpisano jedynie działki niezabudowane z tego terenu) i "N."; podział "D." (ze sprzedażą wydzielonych działek) przy zachowaniu dotychczasowej funkcji gruntów ornych; przekształcenie budynku rządcówki oraz budynku szkolnego na prywatne domy mieszkalne. Poza rozbudowanym uzasadnieniem merytorycznym organ konserwatorski wyjaśnił na podstawie jakich przepisów prawa materialnego sklasyfikował przedmiotowy obiekt oraz uznał za uzasadnione wpisanie go do rejestru zabytków. Ponadto, w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzasadnił wyczerpująco również powody odstąpienia od wpisania do rejestru zabytków fragmentu "S.", figury Matki Bożej przy "Drodze [...]" oraz zewidencjonowanych stanowisk archeologicznych.

Od decyzji tej, przy zachowaniu ustawowego terminu, odwołała się R. M., współwłaścicielka nieruchomości położonej na działce nr ewid. [...], na której znajduje się budynek dawnej rządcówki z zespołu folwarku R..

W wyniku analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, organ drugiej instancji uznał, że rozstrzygnięcie wyrażone w treści decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...].08.2017 r. jest merytorycznie uzasadnione, a sama decyzja nie narusza prawa.

Obszar objęty ochroną konserwatorską, w granicach wyznaczonych w decyzji z dnia [...] sierpnia 2017 r., stanowi zabytek przestrzenny i został charakteryzowany przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w orzeczeniu tej decyzji. W jego skład poza materialnymi obiektami budowlanymi, formami zieleni zaprojektowanej, formami krajobrazowymi, podziałami funkcjonalnymi i własnościowymi (sieć dróg, parcelacja), wchodzą również powiązania przestrzenne, których polem jest konkretny obszar o walorze historycznym. Oznacza to, że substancja zabytkowa ww. obiektu w równej mierze reprezentowana jest przez konkretne elementy historycznego ukształtowania dawnego majątku ziemskiego R., jak i wynika z tożsamości i tradycji historycznej miejsca.

Organ odwoławczy stwierdził, iż [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków prawidłowo ustalił przedmiot zakres ochrony prawnej, jednocześnie szeroko uzasadniając swoje rozstrzygnięcie. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego przychylając się do oceny organu pierwszej instancji dotyczącej stanu zachowania oraz wartości zabytkowych historycznego układu przestrzennego majątku ziemskiego R., stwierdził, że omawiany obszar posiada wartości historyczne (miejsce na trwałe wpisane w tożsamość dziejową i kulturową regionu), naukowe (dane dotyczące historii i rozwoju R., jako siedziby magnackiej, majątku ziemskiego sięgającego do osadnictwa średniowiecznego) oraz artystyczne (przejawiające się w poszczególnych dziełach architektury, strukturze majątku ziemskiego, kompozycji zieleni komponowanej w połączeniu z krajobrazem naturalnym). Ponadto, należy wskazać, iż omawiany zabytek w granicach wyznaczonych na załączniku do decyzji z [...].08.2017 r., w sposób czytelny wyróżnia się w przestrzeni, a jego dodatkowym walorem jest jasna identyfikacja według nazw historycznych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu przez współwłaścicielkę nieruchomości nr [...] - R. M., wyjaśnił, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków rzetelnie ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania, do których prawidłowo były kierowane pisma procesowe oraz zaskarżona decyzja. Jedną z oznaczonych stron jest Województwo [...], którego organ ma siedzibę w urzędzie marszałkowskim (zgodnie z art. 31 ust 2 ustawy o samorządzie województwa, marszałek województwa jest przewodniczącym zarządu województwa). Jednocześnie wobec przekazania trwałego zarządu nad drogami wojewódzkimi (uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z [...].04.2007 r.), korespondencja była kierowana również do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w P.. Tym samym nie doszło do naruszenia przepisów ustawy o samorządzie województwa, ani też art. 10 i 61 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego. Za nietrafny należy uznać również zarzut podniesiony pod adresem [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o braku pouczenia stron skutkach wpisania do rejestru zabytków nieruchomości osób prywatnych. W dniu 18.08.2014 r- organ konserwatorski przeprowadził w Zespole Szkół w R. rozprawę administracyjną, w toku której poruszano i omawiano praktyczne skutki objęcia ochroną prawną nieruchomości w granicach wpisu do rejestru zabytków (protokół rozprawy administracyjnej w aktach sprawy). W rozprawie tej, poza przedstawicielami organów ochrony zabytków oraz ekspertem J. P., brało udział 43 zainteresowanych mieszkańców R., w tym R. M.. Podczas ww. rozprawy były wyjaśniane również powody wszczęcia z urzędu przedmiotowego postępowania. Ponadto, ekspert J. P. wyjaśnił, że "nieruchomość dawnej rządcówki wchodziła w skład majątku ziemskiego (a nie własności prywatnej chłopstwa) i dlatego nie została wyłączona z propozycji wpisu do rejestru zabytków. Ochronie podlega pole ze względu na jego kształt, obszar i założenie". Nieruchomość położona na działce nr [...], w tym budynek dawnej rządcówki była przedmiotem oględzin, przeprowadzonych w dniu 16.11.2016 r. przy udziale pana J. P., jako biegłego. Budynek rządcówki wzniesiony w 2 poł. XIX w. (przebudowany w 1928 r.) od momentu powstania był częścią folwarku R. i nadal zachował czytelne powiązanie z tym zespołem. Fakt istnienia parterowego budynku na sąsiedniej działce nr [...], który przylega do budynku dawnej rządcówki i zajmuje niewielki obszar ww. działki (w większości jest to pole uprawne), nie podważa ustaleń dotyczących wartości nieruchomości położonej na działce nr [...], jako elementu zabudowy folwarku, a tym samym zabytku obszarowego jakim jest układ przestrzenny majątku R.. Należy zatem uznać, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków rozważył zasadność objęcia ww. nieruchomości ochroną prawną i uznał, że integralność majątku ziemskiego R., w szczególności zespołu zabudowy folwarcznej wymaga przedłożenia w tej sprawie interesu społecznego ponad słuszny interes strony. Wskazane przez Skarżąca wyłączenia z ochrony konserwatorskiej w przypadku cytowanych działek nr: [...], [...], [...], [...], pozostają bez wpływu na sposób rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, ponieważ nie zostały uwzględnione już przy wszczęciu omawianego postępowania. Natomiast odstąpienie od wpisania do rejestru zabytków części nieruchomości z obszaru "S." zostało uzasadnione w decyzji z [...].08.2017r- daleko idącym przekształceniem wskutek wtórnych podziałów gruntowych oraz wtórnej zabudowy (str. 22).

Reasumując organ odwoławczy podzielając stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, uznał za zasadną i potrzebną ochronę prawną historycznego układu przestrzennego majątku ziemskiego R. w R., gm. M., jako ważnego świadka historii, który w pełni zachował wartości zabytkowe istotne dla dziedzictwa narodowego, zarówno w skali regionu [...], jak i całego kraju.

Skargę od decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2018 r do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła gmina M. ze względu na naruszenie przepisów prawa materialnego tj. ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu magistrali wodociągowej na terenie wsi S., R., M., przyjętego uchwalą nr [...] Rady Miejskiej w M. z dnia [...] września 2012 r. (Dz. Urz. Woj. [...], poz. 335) w zakresie przeznaczenia terenu, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy, określonych w:

- § 1 ust. 2 pkt 1 (ustaleń rysunku planu);

- § 3 pkt 1 i pkt 5 (przeznaczenie terenu);

- § 8, § 12 pkt 1 lit d - f, pkt 2 (sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów o określonym przeznaczeniu);

- § 11 (ograniczenia w użytkowaniu terenów)

tejże uchwały.

Podnosząc powyższe zarzuty Gmina M. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego oraz poprzedzającej jej decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz o zasądzenie zwrotu kosztów procesu wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniła, iż Uchwałą nr [...] z dnia [...] września 2012 r. Rada Miejska w M. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla przebiegu magistrali wodociągowej na terenie wsi S., R., M. (Dz. Urz. Woj. [...], poz. 335). W przedmiotowym planie wyznaczony został przebieg magistrali wodociągowej, między innymi przez tereny wsi R., umożliwiający zapewnienie dostaw wody mieszkańcom tego terenu.

Gmina M. jest właścicielem między innymi działek o nr ewid. [...], [...], [...] obręb [...]. Stąd też należy wywieźć, w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jej interes prawny do wniesienia przedmiotowej skargi.

Zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z póżn.zm.) plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego. Tym samym plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania Rady Miejskiej w M., która ten akt ustanowiła. Nie ulega także wątpliwości, że ustalenia planu miejscowego, chociaż odnoszą się do abstrakcyjnego adresata, regulują status prawny konkretnych nieruchomości położonych na obszarze planu. W niniejszym przypadku plan ustala przebieg magistrali wodociągowej między innymi na działkach o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obręb R.. Ze względu na istniejące zagospodarowanie terenu, przebieg magistrali wodociągowej zaplanowany został albo w drogach, oznaczonych symbolem 2KD-D i 3K-D na rysunku planu (działki o nr ewid. [...], [...], [...], [...] obręb R.) albo na terenach leśnych na których wyznaczono w planie miejscowym tereny infrastruktury technicznej - wodociągowej, oznaczone symbolem 3W, 4W na rysunku planu ([...], [...], [...] obręb R.).

W przedmiotowej decyzji [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków określił, że przedmiotem ochrony konserwatorskiej jest przestrzenne założenie majątku ziemskiego R., zawierającego zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym sieci dróg, w szczególności parcelacja, gabaryty zabudowy, relacje przestrzenne pomiędzy elementami zabudowy i formami zieleni, a także wygląd elewacji. W przedmiotowej decyzji określono, że zakres ochrony konserwatorskiej obejmować będzie między innymi:

1 ) pkt 1 lit. i tj. droga częściowo ul. [...], aleja obsadzona klonami, robiniami akacjowymi i sosnami, tzw. "Aleja [...]" - dz. [...] i jej przedłużenie w formie alei kasztanowców na dukcie leśnym niewyodrębnionym geodezyjnie z dz. [...], [...], [...];

2 ) pkt 2 tj. tereny zieleni, w tym zakomponowanej zieleni śródpolnej, alei przydrożnych i terenów leśnych - "R." - dz. [...], [...], [...];

3 ) pkt 2 lit. b tj. aleje przy drogach - dz. [...].

Jak wynika z powyższego, ustalenia przedmiotowych decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego dotyczącą obszaru, dla którego obowiązuje plan miejscowy - działki o nr ewid. [...], [...], [...] obręb R.. Ani [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków ani Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie uwzględnili w swoich decyzjach ustaleń przywołanego planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że realizacja takiego zadania jak budowa magistrali wodociągowej może wiązać się z koniecznością urządzenia drogi (wprowadzenia takich zabezpieczeń np. utwardzenia, które uniemożliwi uszkodzenie magistrali), wyznaczenia stref ochronnych od magistrali wodociągowej, czy też utrzymania stref wolnych od zabudowy i nasadzeń wysokich. Tym samym realizacja ustaleń planu miejscowego może się wiązać nie tylko z niemożnością wprowadzenia nowych nasadzeń drzew i zadrzewień, ale także z koniecznością usunięcia istniejących. Jak wynika bowiem z uzasadnienia do uchwały uchwalającej plan miejscowy, w ramach procedury sporządzania planu miejscowego została uzyskana decyzja Ministra Środowiska na zmianę przeznaczenia 3,1097 ha gruntów leśnych na cele nieleśne w trybie art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1161 z późn.zm.). Spełniono zatem warunek niezbędny do uzyskania zgody na wyłączenie gruntów leśnych z produkcji leśnej, o którym mowa w art. 11 tejże ustawy i faktycznego usunięcia drzewostanu. Ustalenia planu miejscowego wpłyną zatem na przedmiot i zakres ochrony konserwatorskiej.

Zgodnie z art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, decyzja administracyjna jest indywidualnym rozstrzygnięciem w sprawie z zakresu administracji publicznej. Nie może być ona sprzeczna z prawem powszechnie obowiązującym jakim jest chociażby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tym samym ustalenia obowiązującego planu miejscowego mają wpływ na ustalenia wydawanych dla danego terenu decyzji administracyjnych. Uwzględnienie ustaleń planu miejscowego w ustaleniach decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jak i Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego miałoby zatem wpływ na ustalenia tychże decyzji i także ostateczne rozstrzygnięcie - wynik sprawy. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego.

Skarżąca Gmina podniosła, że planowana magistrala wodociągowa ma służyć zaopatrzeniu w wodę mieszkańców wsi, między innymi, R.. Na terenie wsi R. na działce o nr ewid. [...] obręb [...] jest obecnie zlokalizowane ujęcie wody obsługujące wsie: R., Ś., M., R., R.. Przedmiotowe ujęcie mogłoby zostać połączone z planowaną magistralą wodociągową. Uchwalą nr [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie nieodpłatnego przejęcia nieruchomości Rada Miejska w M. wyraziła zgodę na przejęcie działki o nr ewid. [...] obręb [...] w celu realizacji inwestycji infrastrukturalnych służących wykonywaniu zadań własnych w zakresie wodociągów i kanalizacji. Trudno jest tym samym uzasadnić konieczność ochrony konserwatorskiej współczesnego obiektu infrastruktury technicznej w kontekście historycznego układu przestrzennego wsi R., który to obiekt wymaga całkowitej modernizacji. Analogiczna sytuacja występuje w przypadku działki o nr ewid. [...] stanowiącej wojskowy teren zamknięty ([...] - techniczny).

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Oceniając zaskarżoną decyzję pod względem zgodności z prawem sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza dlatego skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w sposób dostateczny uzasadnił dlaczego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...], pod numerem [...], historyczny układ przestrzenny majątku ziemskiego R. w miejscowości R., gmina M., w granicach oznaczonych na załączniku graficznym do tej decyzji, a jego stanowisko znajduje oparcie w zebranym materiale dowodowym.

W świetle twierdzeń Gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza uprawnienia konserwatora zabytków w przedmiocie ochrony zabytków, uniemożliwiając mu podejmowanie decyzji do daty wejścia w życie planu.

Tymczasem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie może stać na przeszkodzie w dokonaniu wpisu do rejestru zabytków, gdyż byłoby to sprzeczne z jego istotą. Określenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie jest równoznaczne z nakazem wykorzystania nieruchomości na dany cel (tu: budowę magistrali wodociągowej). Oznacza jedynie możliwość wykorzystywania nieruchomości na cel dotychczasowy lub, w granicach dopuszczalnych przez przepisy szczególne (np. przepisy o ochronie zabytków), możliwość wykorzystania na cele nowe, wskazane w planie. Wynika to z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania.

W świetle art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli decyzja o wpisie do rejestru zabytków nakazywałaby zachować dodatkowy sposób zagospodarowania terenu, a miejscowy plan zagospodarowania zmieniałby jego przeznaczenie, nie dochodziłoby do nakazania właścicielowi terenu sprzecznych zachowań, gdyż mógłby postąpić w sposób określony w art. 35 ww. ustawy, czyli zachować dotychczasowy sposób zagospodarowania.

Gdyby zaakceptować tok rozumowania Gminy, niedopuszczalny byłby wpis do rejestru zabytków np. kurhanu, przydrożnej kapliczki, ruin budynku etc., jeżeli znajdują się na terenie przeznaczonym w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego np. pod zabudowę mieszkalną lub jako tereny przemysłowe.

Brak jest w polskim systemie prawnym zakazu wpisu do rejestru zabytków nieruchomości, w stosunku do których obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Brak jest również takiego zakazu w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego pozwala na zmianę przeznaczenia nieruchomości, a wpis do rejestru zabytków powodowałby nałożenie na właściciela nieruchomości ograniczeń, które de facto uniemożliwiałyby zmianę przeznaczenia nieruchomości tymczasowego zagospodarowania.

Gmina M. w swojej skardze całkowicie pominęła istotę uprawnień konserwatora zabytków. W świetle twierdzeń Gminy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego ogranicza uprawnienia konserwatora zabytków w przedmiocie ochrony zabytków, uniemożliwiając mu podejmowanie decyzji do daty wejścia w życie planu. Stwarzałaby to sytuację, w której konserwator może skutecznie obejmować ochroną tylko te zabytki, wobec których nie ustanowiono planu lub znajdujących się na terenach, w odniesieniu do których miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje zmiany ich przeznaczenia.

Uzależnienie możliwości dokonania przez konserwatora zabytków wpisu do rejestru od treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego byłoby sprzeczne z zamierzeniem ustawodawcy w postaci dążenia do ochrony dziedzictwa kulturowego. Jest faktem powszechnie znanym, że władze większości gmin dążą do umożliwienia zagospodarowania terenu na cele mieszkalne lub związane z działalnością gospodarczą. Bywa, że miejscowe plany kształtowane są pod wpływem krótkowzrocznej polityki, a potrzeba ochrony zabytków nie jest w praktyce uwzględniana przy ich tworzeniu.

Ochrona konserwatorska jest niezależna od ochrony zabytków przewidzianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Oczywiście, na organach gminy ciąży obowiązek uwzględniania, w ramach władztwa planistycznego, potrzeby ochrony zabytków położonych w całości lub w części na terenach objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście zwrócić należy uwagę na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2017 r" II OSK 1541/15, w którym wyraźnie podkreślono, że treść miejscowych planów nie ogranicza ustawowych kompetencji konserwatora zabytków gdyż " postanowienia planu oraz rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego pozostają bez wpływu na uprawnienia konserwatora zabytków, który dokonuje oceny wykonanych prac, kierując się przesłankami określonymi w ustawie z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. (...) Ustalone w planie miejscowym zasady i warunki ochrony zabytków nie wykluczają możliwości kontroli wykonanych przy zabytku prac przez organ konserwatorski z punktu widzenia ochrony jaką jest wpis do rejestru zabytków".

W doktrynie zwraca się również uwagę, że "wojewódzki konserwator zabytków, wpisując zabytek nieruchomy do rejestru, nie jest związany dokonanymi wcześniej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego co do charakteru i przeznaczenia danej nieruchomości" (K. Zalasińska, Prawna ochrona zabytków nieruchomych w Polsce, Warszawa 201). Podobny pogląd przyjęła M. Drela, wyraźnie stwierdzając, że "wpisując zabytek do rejestru, konserwator nie jest związany ustaleniami planu miejscowego co do charakteru i przeznaczenia danej nieruchomości. Można więc uznać, że przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami mają charakter lex specialis, w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ uznanie obiektu za zabytek oraz wydanie decyzji o skreśleniu z rejestru zabytków następuje w oderwaniu od ustaleń planu miejscowego" (por. M. Drela, Własność zabytków, Warszawa 2006, ss. 72-73).

W okolicznościach niniejszej sprawy brak jest sprzeczności pomiędzy dokonanym wpisem układu majątku R. do rejestru zabytków oraz treścią, przywołanego przez Gminę, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Postanowienia miejscowego planu są bowiem skromne i ograniczają się w istocie przede wszystkim do zezwolenia na budowę na terenie istniejących dróg, w przypadku R. polnych, magistrali wodociągowej. Samo stworzenie takiej magistrali wodociągowej nie jest sprzeczne z postanowieniami zaskarżonej decyzji, nakazującymi zachowanie istniejącej historycznej sieci drożnej.

Ochrona elementów współtworzących zabytkowy układ urbanistyczny lub ruralistyczny nie jest równoznaczna z ochroną obiektu wpisanego indywidualnie do rejestru zabytków, a zatem nie oznacza całkowitego zakazu jakichkolwiek przekształceń lub ingerencji na terenie zespołu, o ile działanie takie nie wpływa znacząco negatywnie na wartości układu urbanistycznego. Nawet zresztą w przypadku obiektów objętych wpisami indywidualnymi pewne ingerencje są dopuszczalne, zwłaszcza jeśli chodzi o montaż "zakrytych" instalacji technicznych. Magistrala wodociągowa może zostać wkopana w ziemię pod powierzchnią przedmiotowych dróg. Możliwe jest poprowadzenie sieci wodociągowych oraz innych form uzbrojenia terenu wzdłuż ulic i dróg lub w nich samych, nawet jeżeli są one obsadzone drzewami. W takim przypadku zostałby jednocześnie zachowany cel miejscowego planu oraz zaskarżonej decyzji. Oczywiście w przypadku alei zabytkowej wiąże się to z koniecznością zachowania staranności, żeby nie uszkodzić ponad stuletnich drzew.

Gmina nie wykazała, że realizacja przedmiotowej magistrali wodociągowej musi łączyć się z realizacją działań sprzecznych z postanowieniami zaskarżonej decyzji, czyli ochroną zabytków i dziedzictwa kulturowego. W szczególności z dokumentów znajdujących się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, aby konieczne było np. usunięcie istniejących nasadzeń. Gmina również żadnych takich dokumentów nie dołączyła do skargi. Gmina powołuje się, nie załączając jej odpisu, na decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na cele inne niż leśne. Jednakże z faktu wydania takiej decyzji nie można wyprowadzić wniosku o konieczności wycinki drzew lub innej zauważalnej zmiany na powierzchni gruntu. Zgoda Ministra Środowiska umożliwia zmianę kwalifikacji gruntu. Teren, na którym znajduje się np. tylko las i droga leśna, jest bowiem czymś różnym, z punktu widzenia przeznaczenia, od terenu, na którym miałaby się znaleźć dodatkowo magistrala wodociągowa. Zmiana przeznaczenia terenów rolnych lub leśnych z założenia wymaga zgody właściwego organu, nawet gdy z uwagi na wkopanie odpowiednich urządzeń nie wpływają one na krajobraz. Ponadto brak złożenia odpisu decyzji do akt sprawy uniemożliwia przeprowadzenie dowodu przez Sąd na okoliczność jej treści. Tym samym argument Gminy w tym zakresie jest gołosłowny.

W świetle powyższych wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, a zatem stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz 1270 ze zm), skargę oddalił.