Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1282/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 183 par. 1, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 28, art. 77, art. 107 par. 3, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 17, art. 20, art. 21, art. 41 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 5 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 143 poz 963
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych
article: par. 3 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary (spr.) Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. Sp. z o. o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2359/13 w sprawie ze skargi D. Sp. z o. o. z siedzibą w W., G. B., A.G., A. K., T. R., K. G., W. D. i W. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 24 stycznia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2359/13, oddalił skargę H. Sp. z o.o. z/s w W., G. B., A. G., A. K., T. R., K. G., W. D. i W. W. na postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Zaskarżonym postanowieniem Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] czerwca 2013 r., którym odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia [...] września 2011 r., znak: [...], o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych pod nazwą: "Zadanie Nr 4. Udrożnienie S. od dolnego stanowiska jazu P. do M. " z uwagi na fakt, iż wnioskodawcy nie mają przymiotu strony w przedmiotowej sprawie, a co za tym idzie, nie posiadają legitymacji do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody na podstawie 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Organ wskazał, że w dniu 17 czerwca 2013 r. do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wpłynął wniosek D. G., Prezesa Zarządu oraz J., Członka Zarządu, reprezentujących H. Sp. z o.o., a także T. R., K. G., W. W., A. K., G. B., A. G. oraz W. D., o ponowne rozpatrzenie sprawy. W piśmie z dnia 19 lipca 2013 r. wnioskodawcy wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucając mu naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r., Nr 90, poz. 631 ze zm.), oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.), oraz art. 13 ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r., Nr 143, poz. 963, ze zm.). Wnioskodawcy podkreślili, że o posiadaniu przez nich interesu prawnego w przedmiotowej sprawie świadczą przepisy prawa materialnego, a mianowicie art.8 ust 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1 ustawy prawo autorskie. W ich przekonaniu bezspornym jest, że Wojewoda nie przeanalizował dokumentów przedłożonych zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 specustawy przeciwpowodziowej oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, podkreślając że ww. ustawy nakładają na inwestora obowiązek przedłożenia aktualnego projektu dostosowanego do obowiązujących przepisów oraz stosownych oświadczeń autorów i osób upoważnionych. Jak zauważyli wnioskujący, bez uwzględnienia tej procedury pozwolenie nie powinno być wydane, gdyż stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Ponadto w piśmie z dnia 13 czerwca 2013 r. D. G., Prezes Zarządu oraz J. M. Członek Zarządu, reprezentujący H. Sp. z o.o. wystąpili z wnioskiem o wszczęcie przez Ministra z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego. Uzasadniając powyższe ponownie zarzucili, że dokumentacja projektowa złożona w przedmiotowej sprawie nie spełnia wymogów ustawowych, co powoduje, że realizowana w oparciu o nią inwestycja stanowi zagrożenie dla życia, zdrowia i mienia mieszkańców D.. Podkreślili, że ww. dokumentacja nie była aktualizowana, zaś inwestor bez wiedzy i zgody projektantów posłużył się ich projektem wykonanym przed laty.

Po zapoznaniu się z wnioskiem, Minister stwierdził, że nie zachodzą przesłanki przemawiające za uchyleniem postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r. Minister podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu, wobec uznania, iż brak jest przesłanki podmiotowej do wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody, natomiast zarzuty i wyjaśnienia wnioskodawców nie zasługują na uwzględnienie.

Organ podkreślił, iż na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Wydanie takiego postanowienia jest poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym, podczas którego badane są kwestie formalne dopuszczalności wniosku. Badanie przyczyn nieważności aktu administracyjnego ujętych w art. 156 § 1 k.p.a., a więc stwierdzenia istnienia bądź nieistnienia przesłanek skutkujących jego nieważnością, następuje dopiero po wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić wówczas, gdy zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada wymaganym warunkom formalnym i procesowym, oraz gdy organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania następuje w przypadku, gdy organ w postępowaniu wyjaśniającym ustali, że nie zaistniały przesłanki podmiotowe tj. gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez podmiot, który nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., bądź podmiot ten nie posiada zdolności prawnej lub, gdy zaistnieją przesłanki przedmiotowe tj. m.in. gdy zawarte we wniosku żądanie nie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji.

Minister wskazał, że decyzja Wojewody została wydana w oparciu o przepisy specustawy przeciwpowodziowej. Z treści art. 10 ust. 1 i 2 oraz art. 20 ust. 1 i 7 tej ustawy wynika, iż stronami postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych są poza inwestorem, dotychczasowi właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są m.in. podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej inwestycji. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej inwestycji, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych trwałe ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości, o którym mowa w art. 9 pkt 5 lit. b specustawy przeciwpowodziowej albo nieruchomości, z których korzystanie ogranicza się ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu na podstawie art. 9 pkt 8 lit. e specustawy przeciwpowodziowej. Zgodnie natomiast z art. 5 ust. 1 specustawy przeciwpowodziowej do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji stosuje się przepisy k.p.a., z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy. Krąg "pozostałych stron" ustala się zatem również w oparciu o art. 28 k.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wykazanie interesu prawnego jest zatem konieczne do prawidłowego ustalenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Przy czym ugruntowany pozostaje pogląd zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, musi być oparty na prawie materialnym (czyli wynikać z obowiązujących przepisów prawa), nie może zaś wywodzić się tylko z subiektywnego przekonania podmiotu, że taki interes posiada. Istotą interesu prawnego jest zatem ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danej osoby. Konieczne jest zatem stwierdzenie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a zaskarżonym aktem lub czynnością organu administracji.

Zdaniem Ministra, o interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można zatem mówić, jeśli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Należy dokonać rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym a interesem faktycznym, rozumianym jako sytuacja, w której dana osoba jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie jest w stanie wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, uzasadniającego jej żądania. Ponadto, źródło uprawnienia lub obowiązku, o którym mowa w art. 28 k.p.a., musi dotyczyć bezpośrednio podmiotu domagającego się czynności organu. Przy czym stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. Jest to konsekwencją rozpoznawania przez organ nadzoru nowej sprawy w stosunku do załatwionej kwestionowaną decyzją, dlatego też otwiera się następnie dla wszystkich stron tego postępowania droga weryfikacji takiej decyzji. Z uwagi na powyższe, Minister pismem z dnia 22 listopada 2012 r., działając na podstawie art. 50 § 1 w zw. z art. 54 § 1 k.p.a., wezwał wnioskodawców do wykazania interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Wojewody z dnia [...] września 2012 r. W ocenie organu argumentacja zawarta we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i następne wyjaśnienia wskazują, iż wnioskujący nie wykazali interesu prawnego koniecznego dla wszczęcia postępowania nadzorczego.

Organ podkreślił, że bezzasadne jest twierdzenie wnioskujących o posiadaniu interesu prawnego koniecznego dla skutecznego wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w przedmiocie pozwolenia na budowę. Autorzy projektów architektonicznych obiektów budowlanych nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. nie tylko w postępowaniu dotyczącym obiektu dobudowanego do obiektu, objętego ich projektem, ale również w postępowaniu dotyczącym bezpośrednio projektowanych przez nich obiektów. Z tego względu również w postępowaniu dotyczącym na przykład przebudowy lub rozbudowy określonego obiektu budowlanego autor projektu architektonicznego tego obiektu nie jest stroną postępowania. Organ wskazał, że w wyroku z dnia 30 maja 2008 r., sygn. akt: II OSK 581/07, Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie podkreślił, iż wykonawcy robót budowlanych nie mają przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, w którym stosowane są materialnoprawne przepisy ustawy Prawo budowlane także wówczas, gdy postępowanie administracyjne dotyczy obiektu budowlanego, objętego umową zawartą między wykonawcą robót, a inwestorem tego obiektu budowlanego. Jednocześnie zaznaczył, że skutki wykonywania robót w sposób wadliwy lub sprzeczny z umową nie mogą mieć żadnego wpływu na postępowanie administracyjne, zaś sprawy dotyczące kwestii odpowiedzialności wykonawcy robót w ramach zawartej umowy o roboty budowlane należą do właściwości sądów powszechnych. Organ podniósł, że podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt: II OSK 91/12, podkreślając że choć na projektancie ciążą obowiązki wynikające z uczestnictwa w procesie inwestycyjnym, to jednakże nie oznacza to, że podmioty te uzyskują uprawnienia procesowe w jurysdykcyjnych postępowaniach administracyjnych związanych z przygotowaniem, projektowaniem, czy wykonywaniem inwestycji. Obowiązki wynikające z Prawa budowlanego dotyczą bowiem obowiązków nieprocesowych, wynikających z wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Legitymacja do występowania we własnym imieniu w postępowaniach administracyjnych mających za przedmiot proces inwestycyjny, przysługuje inwestorowi i innym stronom tych postępowań wykazujących własny interes prawny, nie zaś projektowi będącemu profesjonalnym uczestnikiem tego procesu, lecz działającym w imieniu i na rzecz inwestora.

W konsekwencji Minister wydając postanowienie z dnia z dnia [...] czerwca 2013 r. prawidłowo uznał, iż projektant odpowiedzialny za sporządzenie części lub całości danego projektu budowlanego nie może mieć interesu prawnego w postępowaniu, w którym projekt budowlany, przy sporządzaniu którego ta osoba brała udział, został zatwierdzony. Bowiem jeśli autor projektu budowlanego nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu rozstrzygnięcia objętego tym projektem budowlanym to tym bardziej projektanci, których opracowania wykorzystano w takim projekcie budowlanym, będący w sporze z autorami przedmiotowego projektu budowlanego nie mogą mieć interesu prawnego w zaskarżaniu takiego rozstrzygnięcia. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące bezprawnego posłużenia się opracowaniami sporządzonymi przez wnioskodawców oraz ich oświadczeniami mają charakter cywilnoprawny, zaś wnioskodawcy mogą dochodzić swoich praw przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy ustawy o prawie autorskim oraz ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.)

Odnosząc się co do zarzutu dotyczącego wszczęcia przedmiotowego postępowania z urzędu organ podkreślił, że brak jest środków procesowych pozwalających stronie na zmuszenie organu do podjęcia takich działań. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje formy postanowienia dla informacji, że nie będzie wszczęte z urzędu postępowanie w trybie tzw. nadzoru czyli z urzędu. Właściwy organ wszczyna z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w następujących sytuacjach: gdy sam poweźmie wiadomość o wadliwości decyzji, w przypadku wniesienia sprzeciwu prokuratorskiego, o którym mowa w art. 184 k.p.a. bądź wniesienia żądania przez organizację społeczną, stosownie do art. 31 § 1 pkt 1 k.p.a., lub gdy żąda tego podmiot upoważniony na podstawie przepisów szczególnych, a także wskutek skargi wniesionej przez osobę trzecia, zgodnie z art. 235 § 1 w zw. z art. 233 k.p.a..

Organ wyjaśnił, że nie zawsze stosowne żądanie prowadzi do wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji. W przypadku złożenia skargi przez osobę trzecią organ ma obowiązek rozważenia zasadności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z urzędu, w przypadku gdy znajduje w skardze osoby trzeciej przesłanki do podjęcia takiego postępowania. Jednocześnie podkreślił, że w przypadku wszczęcia postępowania z urzędu jedynie organ właściwy w sprawie ma uprawnienie do zainicjowania postępowania, zaś wszelkie pisma i wnioski pochodzące od podmiotów, które nie posiadają legitymacji do występowania z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji są traktowane jako informacje mające na celu "zwrócenie organowi uwagi" na ewentualne wady kwalifikowane decyzji, nie zaś jako wnioski, które zobowiązują organ do zareagowania w postaci postanowienia bądź decyzji. Zakładając racjonalność ustawodawcy, przepis art. 157 § 2 k.p.a. celowo wprowadza dwie formy wszczęcia postępowania: na wniosek strony i z urzędu, zaś sytuacja w której organ byłby zobligowany do wszczęcia postępowania z urzędu w przypadku każdego pisma zawierającego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, niezależnie od jakiego podmiotu pochodzi, przeczyłby idei wprowadzenia ww. rozróżnienia pomiędzy postępowaniem wszczynanym z urzędu i na wniosek strony. W sytuacji wniesienia wniosku przez podmiot nieposiadający interesu prawnego, organ powinien jedynie rozważyć konieczność wszczęcia postępowania z urzędu na podstawie informacji zawartych we wniosku podmiotu nieuprawnionego do wszczęcia postępowania. W ocenie organu, mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w przedmiotowej sprawie taka konieczność nie zachodzi.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 6 specustawy przeciwpowodziowej, do wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji został załączony projekt budowlany wraz z zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, aktualnym na dzień opracowania projektu. Jednocześnie zauważył, że zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy Prawo budowlane projektant, a także sprawdzający, o którym mowa w ust. 2 ww. artykułu do projektu budowlanego dołączył oświadczenie o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Zauważył, iż treść oświadczeń projektantów jednostki projektowej J. V.: S. W. wskazuje na fakt, iż odnoszą się one do całego projektu budowlanego, natomiast oświadczenia projektantów H. Sp. z o. o. dotyczą jedynie tych części projektu budowlanego, które zostały przez nich sporządzone. Wskazał, że oświadczenia projektantów jednostki projektowej odpowiedzialnej za sporządzenie projektu budowlanego dla decyzji Wojewody Dolnośląskiego obejmują swoim zakresem również oświadczenia projektantów H. Sp. z o. o., których zaktualizowane opracowania stanowią część projektu budowlanego. Wskazał także, że zgodnie z treścią przepisów ustawy Prawo budowlane, za każdy projekt budowlany, stanowiący podstawę do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powinien być odpowiedzialny projektant, tj. osoba uprawniona do wykonywania samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Innymi słowy każdy projekt budowlany musi mieć swojego projektanta, który odpowiada za wszystkie zawarte w nim rozwiązania. Przy czym, w ocenie organu, projekt budowlany będący integralną częścią decyzji Wojewody Dolnośląskiego, zawiera wszelkie niezbędne części składowe, o których stanowiło rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003 r., Nr 120, poz. 1133 ze zm.), obowiązujące w dniu wydania decyzji Wojewody, w tym oświadczenia o sporządzeniu projektu budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Został sporządzony zgodnie z przepisami i w takim zakresie podlegał kontroli organu, nie zaś w przedmiocie jego zgodności z przepisami dotyczącymi własności intelektualnej prawa autorskiego czy ochrony dóbr osobistych autorów projektu, gdyż naruszenie prawa w powyższym zakresie nie przesądza o wadliwości projektu budowlanego.

Skargą H. Sp. z o.o. oraz G. B., A. G., A. K., T. R., K. G., W. D. i W. W. zaskarżyli powyższe postanowienie zarzucając mu naruszenie: art. 61 a § 1 k.p.a. w zw. 28 k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 12 ust. 1, 16 i 17 ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych; art. 157 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe uznanie, że brak jest podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu i brak wyjaśnienia przyczyn, mimo rażącego naruszenia prawa w związku z wydaniem decyzji nr [...] z [...] września 2011 r.; art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 6 ust. 1-7 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych i art. 20 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, a także w zw. art. 104 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 106 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a. poprzez brak wymaganych uzgodnień innych organów oraz pozostawienie adresatowi decyzji nieokreślonych uprawnień (pkt III i pkt IV decyzji); art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędną ocenę materiału w sprawie, a w szczególności brak oceny oświadczeń projektantów jednostki projektowej S. W. i ich zakresu, a także brak wyjaśnienia, dlaczego wykorzystano oświadczenia projektantów H. sp. z o.o. i ich dane wskazano w decyzji nr [...] z [...] września 2011 r., a przede wszystkim brak analizy, czy dokumentacja sygnowana przez H. wobec braku należytej jej aktualizacji spełniała warunki stawiane przez przepisy prawa w dniu złożenia wniosku o pozwolenie na budowę.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga nie jest zasadna bowiem objęte nią postanowienie nie narusza prawa. Sąd podzielił ocenę organu iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż w postępowaniu mającym na celu proces inwestycyjny projektantowi (mimo że jest on profesjonalnym uczestnikiem tego procesu – jednakże działającym z ramienia i na rzecz inwestora), kierownikowi budowy ani inspektorowi nadzoru inwestorskiemu nie przysługuje przymiot strony. Podnoszone przez skarżących zarzuty dotyczące niezgodnego z prawem posłużenia się sporządzonym przez nich projektem budowlanym mogą być dochodzone przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy Kodeksu cywilnego i przepisach ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych. Sąd podniósł, że art. 28 k.p.a. wiąże pojęcie strony z interesem prawnym lub prawnym obowiązkiem. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne przymioty strony w świetle art. 28 k.p.a. nie jest więc legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Z unormowania art. 28 k.p.a. nie wynika, aby projektantowi budynku przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, w którym zapadła zaskarżona decyzja. Przymiotu takiego nie dają mu także przepisy Prawa budowlanego. Projektant nie ma bowiem interesu prawnego w zaskarżaniu rozstrzygnięć organu administracji dotyczących zaprojektowanego przez niego obiektu budowlanego. Przepis art. 17 Prawa budowlanego określający uczestników procesu budowlanego, wymienia osoby, które swoim działaniem kształtują proces budowy, co nie oznacza, że uczestnicy procesu budowlanego są z mocy tego przepisu stronami postępowania administracyjnego. Tylko inwestor jest jedynym uczestnikiem procesu budowlanego, który jest stroną postępowania administracyjnego zmierzającego do wydania pozwolenia na budowę czy innych postępowań, dla których podstawę prawnomaterialną stanowią przepisy Prawa budowlanego. Projektowanie jak i sprawowanie nadzoru autorskiego jest samodzielną funkcję techniczną w budownictwie, a podstawowe obowiązki projektanta określa art. 20 ustawy, natomiast jego prawa – art. 21 Prawa budowlanego. Przepisy te nie dają projektantowi przymiotu strony postępowań administracyjnych, dotyczących zaprojektowanego przez niego obiektu. Z tych względów prawidłowo przyjęły organy administracyjne w przedmiotowej sprawie, że projektant nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, bądź kwestionowania wydanych rozstrzygnięć w postępowaniu dotyczącym zaprojektowanego przez niego obiektu. Przy czym Sąd podkreślił, iż wszczęcie postępowania nadzorczego z urzędu należy wyłącznie od uznania właściwego organu administracji publicznej.

Skargą kasacyjną H. Sp. z o.o. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

1) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 z dnia 8 lipca 2010 r. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że z przymiotu strony nie może korzystać projektant - autor projektu budowlanego, podczas gdy interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a. może wynikać nie tylko z przepisów prawa administracyjnego, lecz także z przepisów prawa cywilnego,

2) art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a. w kontekście art. 157 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie procedury, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy m.in. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy, a także zarzutów skarżącego, w tym brak omówienia tez wskazanych w uzasadnieniu.

Z uwagi na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego jak i poprzedzającego go postanowienia i przekazanie sprawy Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju w celu ponownego rozpoznania zgodnie z obowiązującym prawem oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny, jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli, Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to zatem, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie okoliczności uzasadniających nieważność postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do oceny zarzutów skargi kasacyjnej i uznał, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Za chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych poprzez jego błędną wykładnię. Naruszenia powyższych przepisów strona skarżąca upatruje w odmowie przyznania jej statusu strony pomimo, iż podstawa materialnoprawna uznania jej za stronę wynika z przepisów prawa cywilnego.

Zgodnie z art. 5 ust. 1 ww. ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, do postępowania w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy. Stosownie natomiast do art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązujący, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 28 października 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1681/00; z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt I OSK 755/06; z dnia 21 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1899/09; z dnia 7 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 2226/12; z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 245/13). Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, czyli taką, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. O interesie prawnym określonego podmiotu w postępowaniu administracyjnym można mówić, jeżeli w wyniku subsumcji stanu faktycznego do dyspozycji normy prawnej podmiot zostanie adresatem normy prawnej, a co za tym idzie wynik indywidualizacji i konkretyzacji normy prawa administracyjnego będzie miał bezpośredni wpływ na sferę praw i obowiązków danego podmiotu. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma więc osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

W niniejszej sprawie opisana powyżej sytuacja nie zachodzi. Przede wszystkim należy podnieść, że strona skarżąca kasacyjnie ani w podstawie skargi kasacyjnej ani w jej uzasadnieniu nie wskazała, z których przepisów prawa cywilnego wywodzi istnienie po jej stronie interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Dolnośląskiego Nr [...] z dnia [...] września 2011 r. Ponadto nie stanowią podstawy materialnoprawnej przyznania skarżącej Spółce przymiotu strony w ww. postępowaniu przywołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy ustawy Prawo budowlane, tj. art. 41 ust. 4 w zw. z art. 21 ust. 2, art. 20 i 21 tej ustawy. Powyższe przepisy wskazują wprawdzie na istnienie określonych obowiązków i praw projektanta, lecz są to obowiązki i prawa o charakterze nieprocesowym, gdyż wynikają z wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Przepisy te określają wymagania wobec profesjonalnych uczestników procesu inwestycyjnego gwarantujące prawidłowe i bezpieczne projektowanie i wykonywanie zadań inwestycyjnych, o których mowa w art. 5 ustawy Prawo budowlane. Należy jednak odróżnić ogólne pojęcie procesu inwestycyjnego regulowanego przez przepisy ustawy Prawo budowlane, w którym wymienieni w art. 17 uczestnicy mają określone prawa i obowiązki, od pojęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, w którym występują strony tych postępowań legitymujące się własnym interesem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 91/12).

Podstawy materialnoprawnej uznania strony skarżącej za stronę postępowania nie może stanowić ponadto wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Przepis ten wskazuje bowiem wyłącznie na wymóg zamieszczenia na stronie tytułowej projektu imion i nazwisk projektantów opracowujących poszczególne części projektu budowlanego, wraz z określeniem zakresu ich opracowania, specjalności i numeru posiadanych uprawnień budowlanych oraz daty opracowania i podpisów.

Z powyższych względów omawiany zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 28 k.p.a. w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych - nie mógł odnieść zamierzonego skutku bowiem słusznie podniesiono w zaskarżonym wyroku, iż projektant nie ma interesu prawnego w zaskarżaniu rozstrzygnięć organu administracji dotyczących zaprojektowanego przez niego budynku.

Chybiony jest także zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7 w zw. z art. 77, art. 8 k.p.a. w kontekście art. 157 § 2 k.p.a. poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu wyroku do stanu faktycznego sprawy, a także zarzutów skarżącego, w tym brak omówienia tez wskazanych w uzasadnieniu. Skarżąca kasacyjnie Spółka wiąże ten zarzut z koniecznością analizy uchybień postępowania w sprawie wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego w dniu [...] września 2011 r. pozwolenia na realizację inwestycji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji słusznie nie odniósł się do wskazanych przez stronę skarżącą okoliczności bowiem wiązałoby się to z merytoryczną oceną ww. decyzji. Ocena taka może być dokonana dopiero po skutecznym wszczęciu postępowania nieważnościowego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

W kontekście powyższego zarzutu podnieść należy ponadto, że sąd administracyjny nie ma możliwości nakazania wszczęcia przez organ z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.