Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2027/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Protokolant Andrzej Malinowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia (...) sierpnia 2006 r. nr (...) w przedmiocie naliczenia opłaty za składowanie odpadów 1. uchyla zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej S. Sp. z o.o. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia (...) sierpnia 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., na zasadzie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa (...) z dnia (...) lipca 2006 r. wymierzającą "S." Sp. z o.o. opłatę za składowanie odpadów w III kwartale 2004 roku w kwocie 228.339,42 zł. i zobowiązującą do wpłaty kwoty 89.444,88 zł. stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a samodzielnie wniesioną przez obowiązanego, ze wskazaniem obowiązku wpłaty należnych odsetek.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż określenia należnej opłaty dokonano w oparciu o ustalenia kontroli przeprowadzonej przez (...) Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. W jej wyniku ustalono, iż Spółka w latach 2002-2004 zaniżała ilość należnych opłat wskazując odzysk określonych odpadów na składowisku. Odpady te są nadal składowane z przeznaczeniem do odzysku. Pismem z dnia 18 maja 2006 r. poinformowano Spółkę o wszczęciu postępowania w trybie art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), w oparciu o informacje przesłane przez (...)WIOŚ. Pouczono stronę o możliwości zapoznania się z aktami w siedzibie organu. Pismem z dnia 2 czerwca 2006 r. strona poinformowała, iż ustalenia z kontroli Inspekcji Ochrony Środowiska mają charakter wstępny i nie powinny stanowić podstawy do żądania korekt przedłożonych uprzednio dokumentów. Spółka

wniosła do protokołu kontroli szereg uwag zarzucając nieprawidłowości i błędy i dotychczas nie otrzymała odpowiedzi. Strona była poinformowana także pismem z dnia 9 czerwca 2006 r., iż organ oczekuje dodatkowych informacji od (...)WIOŚ. Informacje te zostały przedłożone przy piśmie z dnia 8 czerwca 2006r. Pismo to zawierało skorygowaną tabelę dotycząca składowania odpadów w 2004 roku.

W tej sytuacji, zdaniem organu, zarzuty podniesione w odwołaniu dotyczące naruszenia przez organ I instancji art. 10 K.p.a., nie są zasadne.

Protokół z kontroli (...)WIOŚ z dnia 10 maja 2006 r. stanowił podstawę wszczęcia postępowania.

Nie było przeszkód by strona w toku postępowania złożyła materiał

dowodowy. Z tego uprawnienia nie skorzystała. Zarzucając w odwołaniu ustalenie wysokości opłat w sposób nieprawidłowy strona nie przedłożyła dokumentów koniecznych dla właściwego, w ocenie strony, ustalenia wysokości należnych opłat. Uprzednio z kolei, strona uznała przedłożenie takich dokumentów za przedwczesne.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego Spółka zarzuciła, iż w sprawie naruszono art. 10 K.p.a. uniemożliwiając jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Naruszono także art. 7 i 8 K.p.a. poprzez nie wyjaśnienie istotnych okoliczności oraz zasadę zaufania do organów administracji publicznej. Organ odwoławczy wydał decyzje z naruszeniem art. 107 K.p.a. nie ustosunkowując się do zarzutów strony, jak również art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U z 2001 r., Nr 79 poz. 856 ze zm.). W skardze wskazano, iż pismo organu z dnia 18 maja 2006 r. nie może być uznane za wezwanie do składania ostatecznych wyjaśnień, skoro organ administracji nie miał jeszcze zgromadzonego pełnego materiału dowodowego. Materiał ten był uzupełniony po tej dacie. Okoliczność tą pominął organ odwoławczy nie przekazując sprawy do powtórnego rozpoznania organowi I. instancji, a w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia chaotycznie kreśląc sekwencje wydarzeń. Kolegium także powieliło błąd organu I instancji nie wzywając skarżącego do zapoznania się z materiałem dowodowym. W skardze podniesiono także, iż odwołanie zostało rozpatrzone w terminie ok. 9-10 dni. Biorąc pod uwagę rozmiar i zawiłość sprawy wyklucza to zapoznanie się z całością materiału dowodowego i merytoryczne odniesienie do zarzutów, co w skardze szerzej rozwinięto przywołując zarzuty, do których organ odwoławczy nie ustosunkował się.

Skarżący zarzucił WIOŚ niekonsekwencję polegającą na nieuzasadnionej zmianie – w czasie trwania kontroli – technik obliczeniowych. Podniósł, iż podstawą obliczeń ilości odpadów dostarczonych, wywiezionych oraz zdeponowanych na składowisku w 2004 roku (stanowiących załącznik nr 42 do protokołu kontroli) były dokumenty ewidencyjne tj. dokumenty wagowe (które nie odzwierciedlają kodów odpadów ustalonych w rozporządzeniu Ministra środowiska z dnia 21 września 2001r. w sprawie katalogu odpadów) lub karty przekazań odpadów, natomiast podstawę obliczeń za korzystanie ze środowiska w 2002 roku stanowiły faktury. Dodał, że WIOŚ nie wytłumaczył, dlaczego w latach 2003 – 2004 fakturom odmówiono de facto mocy dowodowej, podczas gdy w stosunku do roku 2002 – stanowiły one podstawę materiału dowodowego. W konkluzji skarżący podał, że stosowanie różnych metod prowadzenia kontroli czyni ją niespójną i chaotyczną, a przez to jest niedopuszczalne.

W skardze Spółka zarzuciła ponadto WIOŚ błędne wyliczenie opłat za składowanie odpadów, spowodowane zawyżeniem rzeczywistej ilości składowanych na wysypisku odpadów.

W konsekwencji skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, choć nie wszystkie podniesione w skardze zarzuty są zasadne. Jednocześnie, w związku z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

W rozpoznawanej sprawie przyczyną wszczęcia postępowania administracyjnego było uznanie, iż skarżąca Spółka uiściła opłatę za składowanie odpadów w III kwartale 2004 roku w wysokości zaniżonej. Oznaczałoby to, iż wobec wynikającego z mocy prawa obowiązku samodzielnego ustalania wysokości należnych opłat przez podmioty korzystające ze środowiska oraz przekładania przez nie informacji o zakresie korzystania ze środowiska (art. 284 ust. 1 i 286 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska) zadeklarowane przez Spółkę w odpowiednim czasie ilości składowanych odpadów nasuwały zastrzeżenia organu, w rozumieniu art. 288 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska. W myśl tego przepisu, w takim przypadku wysokość opłaty jest wymierzana na podstawie własnych ustaleń marszałka województwa bądź ustaleń wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska. W rozpoznawanej sprawie Strona, pomimo świadomości, iż toczy się postępowanie w przedmiocie ustalenia nie uiszczonych opłat (patrz pismo organu z dnia 18 maja 2006 r.), nie przedłożyła danych, które pozwoliłyby na ustalenie wysokości należnych opłat za odpady, które zdaniem organu były faktycznie składowane, pomimo deklarowania poddawania ich odzyskowi przez Spółkę. W sprawie tej nie znalazł więc zastosowania przepis art. 288 ust. 2 pkt 1 in fine ustawy - Prawo ochrony środowiska, w myśl którego dokonanie własnych ustaleń odnośnie należnych opłat może nastąpić na podstawie pomiarów m.in. podmiotu korzystającego ze środowiska jak i innych danych technicznych lub technologicznych, w myśl art. 288 ust. 2 pkt 2 tej ustawy. W rozpoznawanej sprawie, ustalając wysokość opłat, organ wykorzystał możliwość określenia zakresu korzystania ze środowiska podmiotu na podstawie ustaleń kontroli innego organu administracji - wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska.

W świetle art. 9 ust. 1 zd. wstępne ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2007 r. Nr 44, poz. 287 ze zm.), kontrolę wykonuje albo osobiście wojewódzki inspektor ochrony środowiska albo upoważnieni przez niego pracownicy zwani inspektorami, W tym przypadku inspektorzy dokonują czynności kontrolne wykonując kompetencje organu administracji.

W myśl art. 11 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, z kontroli inspektor sporządza protokół, którego jeden egzemplarz doręcza się stronie kontrolowanej (tu kierownikowi kontrolowanej jednostki organizacyjnej). Może ona wnieść do niego w określonym czasie umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 i 3 wskazanej ustawy). Protokół z kontroli powinien być podpisany przez inspektora i stronę kontrolowaną albo zamieszcza się w nim wzmiankę o odmowie podpisania przez stronę kontrolowaną (art. 11 ust. 2 i 3 ustawy).

Sporządzony w myśl art. 11 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska protokół kontroli stanowi dokument urzędowo sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ (upoważnionego pracownika - inspektora) w zakresie działania tego organu (patrz art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska). Stanowi więc dowód na to co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 K.p.a.). Dopuszczalne jest wprawdzie przeprowadzenie dowodu przeciw okolicznościom wskazanym w protokole (art. 76 § 3 K.p.a.), jednak w takim przypadku ciężar dowodu obciążałby tego kto kwestionuje takie ustalenia (organ administracji bądź stronę).

Szczególnego waloru dowodowego ustaleń zawartych w protokole, jako podstawy do przyjęcia ustaleń faktycznych, nie mają natomiast różnego rodzaju dokumenty sporządzane przez organ kontrolny, takie jak sprawozdanie, zestawienia, tabele itp.

Powyższe okoliczności formalne uszły uwadze organów orzekających w obu instancjach. Podstawą ustalenia wielkości należnych opłat za III kwartał 2004r., jak wynika z treści uzasadnienia decyzji organu I. instancji, była informacja przesłana przez (...)WIOŚ przy piśmie z dnia 8 czerwca 2006 r., do którego załączono określone zestawienia. Z przedłożonego materiału dowodowego nie wynika aby zestawienia te stanowiły określone fragmenty (sekwencje) protokołu kontroli. Wręcz przeciwnie, można wnosić, iż przesłane dokumenty stanowią efekt określonych analiz, których podstawą mógł być sam protokół kontroli lub dodatkowe czynności faktyczne w terenie (oględziny itp.). Materiały takie mogą być przydatne w toku dokonywania określonych ustaleń i obliczeń, jednak ostatecznie podstawę orzekania stanowić może wyłącznie potwierdzone we właściwej formie ustalenie organu kontroli.

Jednocześnie Strona już w postępowaniu przed organem I instancji kwestionowała ustalenia faktyczne dokonane w trakcie kontroli odnośnie rodzajów i ilości składowanych odpadów (podnoszona kwestia zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu). W tej sytuacji powołanie, jako podstawy ustaleń do wydania decyzji, wyłącznie dokumentów sporządzonych prawdopodobnie jedynie na podstawie mających szczególna moc dowodową urzędowych protokołów nie można uznać za dopuszczalne. Brak odniesienia w treści decyzji do ustaleń źródłowych (konkretne ustalenia mające odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym protokole kontroli, z zachowaniem wymaganej przepisami formy) nie dawał faktycznie możliwości oceny przez organ odwoławczy, czy trafne są podnoszone przez Stronę zarzuty odnośnie niewłaściwych ustaleń faktycznych. W tej sytuacji oceny takiej nie może dokonać także w niniejszej sprawie Sąd. Jedynie na marginesie należy wskazać, iż powołanie się przez organ I. instancji w uzasadnieniu decyzji na treść zestawień przedłożonych przez (...)WIOŚ, choćby z uwagi na brak tożsamości ilości poszczególnych rodzajów odpadów w orzeczeniu organu oraz w przedłożonym zestawieniu (w zestawieniu 6 rodzajów, w załączniku do decyzji - 5) także nie daje możliwości oceny trafności ustalenia wysokości należnych opłat. Kwestie związku ustaleń dokonanych przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska odnośnie ilości i rodzajów składowanych odpadów w określonym czasie z wielkością przyjętą, jako podstawa ustalenia opłat przez marszałka województwa, o ile nie są tożsame z wynikającymi wprost z treści protokołu kontroli, wymagają wyjaśnienia w treści decyzji (art. 107 § 3 w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a.).Okoliczność tą pominął także organ odwoławczy, nie odnosząc się równocześnie, jak trafnie podniesiono w skardze, do sformułowanych nota bene stosunkowo ogólnie zarzutów dotyczących wadliwego ustalenia ilości i rodzajów składowanych odpadów (patrz odwołanie z dnia 7 sierpnia 2006 r. str. 4/5), czym uchybił wymaganiom art. 7,77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a.

Powyższe uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, skoro obecnie niemożliwa jest weryfikacja przez Sąd kwestii ustalenia ilości składowanych odpadów poszczególnych rodzajów w III kwartale 2004 roku przez skarżącą Spółkę w kontekście ustaleń kontroli (...)WIOŚ. Stwierdzenie tego rodzaju naruszenia przepisów postępowania przez Sąd musiało prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Trafny jest również zarzut skargi odnośnie uchybienia przez organu I instancji obowiązkowi poinformowania strony o zebraniu pełnego materiału dowodowego, w celu umożliwienia wypowiedzenia się odnośnie niego (art. 81 K.p.a.). Jak wskazał organ administracji, podstawą ustalenia ilości i rodzajów składowanych odpadów (co miało wpływ na wymiar należnych opłat) były zestawienia przedłożone przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska. Abstrahując od okoliczności, czy zestawienie takie mogło być podstawą orzekania w sprawie, gdy kwestionowano ustalania kontroli (do czego odniesiono się wyżej) organ administracji powinien poinformować stronę o zebraniu materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Jednocześnie jednak strona Skarżąca mogła się zapoznać z całym zebranym materiałem dowodowym na etapie postępowania odwoławczego. Samo więc uchybienie wymaganiom odnośnie zapewnienia stronie udziału w postępowaniu nie mogłoby prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji, uwzględniając, iż przesłanką uchylenia orzeczenia może być wyłącznie naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć w konkretnych okolicznościach wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Nie chodzi w tym przypadku o wpływ jedynie potencjalny, teoretyczny, gdyż wówczas przepis wskazywałby, iż każde naruszenie przepisów postępowania obliguje Sąd do uchylenia zakażonej decyzji, Teza taka byłoby więc sprzeczna z jednoznacznym brzmieniem ustawy procesowej.

Nie trafny jest również zarzut skargi odnośnie uchybienia przez organ odwoławczy wymaganiu zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu w kontekście uniemożliwienia stronie zapoznania się z materiałem dowodowym, (art. 10 K.p.a.). Jak wynika z akt sprawy, materiał ten nie był uzupełniany w stosunku do zgromadzonego przez organ I. instancji. Strona więc, na etapie wnoszenia odwołania, mogła zapoznać się faktycznie z pełnym materiałem dowodowym (art. 73 K.p.a.).

Nie trafny jest również zarzut braku wyjaśnienia sprawy przez organ odwoławczy, wyłącznie w kontekście krótkiego terminu rozpatrzenia odwołania. Krótki termin załatwienia przez organ odwoławczy sprawy, nawet o charakterze złożonym, nie przesądza o braku wnikliwości w jej rozpatrzeniu, o ile materiał dowodowy został w pełni zgromadzony przez organ I. instancji a rozstrzygnięcie jest wyczerpująco uzasadnione.

Z kolei uchybieniem, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy jest brak poinformowania strony przez organy obu instancji, przed orzeczeniem w sprawie, iż bez znaczenia dla ustalenia odnośnie ilości i rodzajów zgromadzonych odpadów, na podstawie wyników kontroli organu IOŚ, w myśl art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, jest sama okoliczność złożenia do protokołu kontroli uwag i zastrzeżeń, w myśl art. 11 ust. 2 lub 3 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Marszałek województwa nie jest bowiem w ramach postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia opłat właściwy do oceny całokształtu postępowania organu Inspekcji Ochrony Środowiska w kwestii wykonywania czynności kontrolnych. Istotne znaczenie w sprawie może mieć wyłącznie przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu, jakim jest protokół kontroli (art. 75 § 3 K.p.a.) przed organem właściwym w sprawie wymierzenia opłaty. Organ ten powinien wskazać stronie termin zakończenia sprawy, do którego ewentualnie dowód taki miałby być przedłożony. Organ odwoławczy ograniczył się wyłącznie do stwierdzenia, iż strona nie przedstawiła konkretnych zarzutów odnośnie wadliwości ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, co nie czyni zadość wymaganiu wyczerpującego informowania strony o istotnych uwarunkowaniach formalnych (art. 8 i 9 K.p.a.). Prowadziło to do podnoszenia przez Stronę w skardze kwestii pominięcia przez organy obu instancji kwestii zarzutów, jakie strona wnosiła do protokołu kontroli.

W świetle powyższych konstatacji zarzut naruszania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 19 ust. 1 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych okazał się zasadny w części.

Z uwagi na konieczność wyjaśnienia, jakie ilości składowanych odpadów w III kwartale 2004 roku zostały określone w protokołach kontroli (...)WIOŚ, co ma podstawowe znaczenie dla orzeczenia w sprawie, Sąd uwzględniając zasadę rozpatrywania sprawy w dwu instancjach (art. 15 K.p.a.), uchylił decyzje organów obu instancji.

Z przytoczonych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 135 i 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.

Rozpoznając ponownie sprawę Marszałek Województwa (...) rozważy, czy informacje zawarte w sporządzonych dotąd protokołach kontroli (...)WIOŚ są wystarczające do orzeczenia w przedmiocie należnych opłat czy też warunkiem orzeczenia o należnych opłatach, na podstawie ustaleń kontrolnych organu Inspekcji Ochrony Środowiska jest dokonanie ponownych ustaleń, które znalazłyby odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonym protokole kontroli. W razie ustalania wysokości należnych opłat na podstawie ustaleń kontroli organu Inspekcji Ochrony Środowiska, organ I. instancji rozważy czy zgłaszane uwagi i zastrzeżenia skarżącej Spółki stanowią dowód na okoliczność, iż ustalenia faktyczne odzwierciedlone w protokole są wadliwe. O ile przedłożone w toku postępowania przez stronę dowody mogłyby służyć kwestionowaniu okoliczności faktycznych ustalonych w trakcie czynności kontrolnych w kontekście ilości lub rodzajów składowanych odpadów (z dowodów tych wynikałoby, iż faktyczna ilość składowanych odpadów danego rodzaju jest inna niż wskazano to w protokole) organ orzeknie w sprawie kierując się zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Organ będzie mieć przy tym na uwadze ewentualne zaistnienie nowych okoliczności faktycznych lub prawnych, po wydaniu orzeczenia.