Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 907/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 pkt 7a, art. 48, art. 51
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] Starosta C. i, po rozpoznaniu wniosku Powiatowego Zarządu Dróg Publicznych w C., zatwierdził projekt przebudowy ulicy [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami z ulicami [...] [...] oraz ulicami [...], [...] i [...] w C. i udzielił pozwolenia na przebudowę tym zakresie. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z [...] r.

Wyrokiem z 28 lipca 2006 r. sygn. II SA/Gl 873/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił decyzje organów obu instancji i orzekł, że decyzja organu II instancji nie podlega wykonaniu w całości. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że pozwolenie zostało wydane bez uprzedniego rozważenia potrzeby sporządzenia raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko oraz bez uzupełnienia dokumentacji o projekt zagospodarowania terenu i decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w C..

Skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem NSA z 15 lutego 2008 r., sygn. II OSK 16/07, w którym podzielono stanowisko, że inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko i może wymagać sporządzenia raportu, ma zatem zastosowanie art. 51 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., nr 129, poz. 902).

Jeszcze przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej inwestor pismem z [...]r., na podstawie art. 54 i 57 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016), zawiadomił Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. o zakończeniu robot i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Do zgłoszenia nie wniesiono sprzeciwu. Przesłano także organowi nadzoru kopię postanowienia Burmistrza Miasta C. z [...] r., nr [...], którym postanowiono nie nakładać obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji, a także kopię decyzji Burmistrza Miasta C. z [...] r. nr [...], która określono środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na przebudowie ulicy [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami.

Rozpoznając wniosek o pozwolenie na przebudowę po wyroku sądów administracyjnych, Starosta C. i decyzją z [...] r. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia, wskazując na fakt wykonania robót. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody Śląskiego z [...] r. Skarga na tę decyzję została odrzucona prawomocnym postanowieniem WSA w Gliwicach z 6 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Gl 192/09.

W stosunku do decyzji Wojewody o umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę wszczęte zostało na wniosek małżonków [...] i [...] oraz małżonków [...] i [...] postępowanie o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z [...]. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności, swoje stanowisko podtrzymał w decyzji z [...] r. Skarga na tę decyzję została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z 12 czerwca 2012 r., sygn. VII SA/Wa 482/12.

Pismem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. zawiadomił o wszczęciu z urzędu w dniu [...] r. postępowania w sprawie wykonanych robót, powołując fakt uchylenia pierwotnie udzielonego pozwolenia. Pełnomocnik małżonków [...] i [...] oraz małżonków [...] i [...] wskazał w związku z tym na zasadność stwierdzenia przesłanek z art. 48 prawa budowlanego.

Decyzją z [...] r., nr [...] PINB w C. umorzył postępowanie w sprawie, uznając że brak jest podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 51 prawa budowlanego. Rozstrzygnięcie to zostało uchylone przez Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że po wyroku WSA z 28 lipca 2006 r. inwestor kontynuował roboty, przez co działał w warunkach samowoli, której skutki podlegają usunięciu na podstawie art. 48 prawa budowlanego. Konieczne jest zatem ustalenie robót przeprowadzonych po wyroku WSA. Zarzucono także brak w aktach materiałów umożliwiających ustalenie kręgu stron postępowania.

Prowadząc postępowanie organ I instancji uzyskał wypisy z rejestru gruntów dla działek wymienionych we wniosku z [...] r. i [...] r. Decyzją z [...] r. nr [...] PINB w C. powtórnie umorzył postępowanie w sprawie wykonanych robót. Także to rozstrzygnięcie zostało uchylone przez organ II instancji decyzją z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Organ odwoławczy podtrzymał swoje zarzuty dotyczące wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania i wskazał na pominięcie SM [...]. Podał także, że rozpoznanie sprawy zależy od uprzedniego ustalenia, czy roboty realizowane były w pasie drogowym, czy poza nim, w zależności od ustaleń w sprawie znajdzie zastosowania art. 51 lub 48 prawa budowlanego.

Prowadząc postępowanie PINB w C. przesłuchał w charakterze świadków Dyrektora PZDP w C., kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego. Świadkowie podali, że droga została wykonana zgodnie z projektem, nie doszło do robót definiowanych jako budowa, rozbudowa lub nadbudowa. Jedynie osoba pełniąca funkcję Dyrektora PZDP w C. podała, że znany jej był wyrok WSA uchylający pozwolenie na budowę, ale nie jest w stanie stwierdzić, czy roboty po tym wyroku były kontynuowane. Pozostali świadkowie podali, że nie znali wyroku sądu. Po zawiadomieniu stron o zakończeniu postępowania, PINB w C. decyzją z [...]r., nr [...] umorzył w całości postępowanie w sprawie robót związanych z przebudową ulicy [...] wraz z dwoma skrzyżowaniami. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wydane rozstrzygnięcia. Stwierdzono, że dokonano weryfikacji stron postępowania w oparciu o aktualne wypisy z ewidencji gruntów, ponowne ustalenia nie potwierdziły legitymacji procesowej SM [...], której działka nr [...] nie sąsiaduje z działką nr [...], zabudowaną drogą.

Wskazano, że ustaleń faktycznych dokonano w oparciu o dowody z takich dokumentów, jak pozwolenie na przebudowę, projekt przebudowy, dziennik budowy, dokumenty dołączone do zgłoszenia zamiaru użytkowania, dokumentacja z procedury związanej ze sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko. Przeprowadzono także dowody z przesłuchania świadków. Uchylenie pierwotnego pozwolenia było motywowane brakiem rozważenia konieczności sporządzenia raportu. Inwestor podjął kroki w celu rozstrzygnięcia tej kwestii i uzyskał stanowisko Burmistrza o braku konieczności porządzenia raportu.

Roboty przeprowadzono zgodnie z projektem. Nie budzi przy tym wątpliwości, że roboty kontynuowano po wyroku WSA z 28 lipca 2006 r., poświadczają to wpisy w dzienniku budowy począwszy od [...] r. do zakończenia robót w dniu [...] r. Brak jest jednak podstaw do stwierdzenia, że wykonano roboty inne niż przebudowa. To ustalenia ma wedle organu I instancji kluczowe znaczenie dla procedury naprawczej i oceny skutków wykonanych robót. Także roboty wykonane po dniu [...] r. podlegają w konsekwencji legalizacji w trybie art. 51 prawa budowlanego. Przepis art. 48 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie robót będących budową w rozumieniu prawa budowlanego. Wykonane roboty, zgodnie z projektem i udzielonym pozwoleniem, nie były budową, ale przebudową definiowaną w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego. Do robót innych niż budowa, zastosowanie znajduje art. 51 prawa budowlanego. Równocześnie organ I instancji stwierdził, że wykonanie robót w oparciu o ostateczną decyzję nie stanowi samowoli. Pozwolenie zaś, mimo orzeczenia w nieprawomocnym wyroku o jego niewykonalności, funkcjonowało w obrocie i pozwalało prowadzić budowę. W tym zakresie powołano się na wyroki NSA z 18 czerwca 1998 r. , sygn. IV SA 1399/96 oraz WSA w Gliwicach z 8 grudnia 2006 r., sygn. II SA/Gl 343/06, a także wyrok WSA w Gdańsku z 24 kwietnia 2008 r., sygn. II SA/Gd 558/07 i wyroki NSA z 31 października 2000 r., sygn. IV SA 1814/98 i z 15 lutego 2005 r., sygn. OSK 1098/04.

Dalej PINB w C. stwierdził, że poczynione ustalenia nie dają podstaw do wydania w sprawie decyzji merytorycznej, albowiem nie ma powodów do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w art. 51 prawa budowlanego. Wobec zakończenia robót nie było także podstaw do wydania postanowienia na podstawie art. 50 prawa budowlanego. Zgodnie z wyrokiem NSA z 12 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2042/06 postępowanie może być bezprzedmiotowe z przyczyn prawnych, gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji do wydania decyzji administracyjnej.

Odwołania od decyzji wnieśli małżonkowie [...] i [...] oraz małżonkowie [...] i [...]. Zarzucili, że organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego zawartych w uprzednio wydanych decyzjach, w szczególności nie ustalił, czy roboty zostały wykonane w pasie drogowym. Zanegowali także stanowisko, że roboty wykonane po [...] r. nie stanowiły samowoli budowlanej. Wskazano także na konieczność wyłączenia organu I instancji od rozpoznania sprawy, albowiem zarówno PINB, jak i Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C. są jednostkami budżetowymi, a Starosta jest ich zwierzchnikiem. Skoro stroną jest Powiat C., to istnieją podstawy do wyłączenia wszystkich pracowników PINB w C..

Zaskarżoną decyzją z [...] r., nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, podając w podstawie prawnej art. 138 § 2 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdzono, że decyzja o umorzeniu postępowania jest przedwczesna. Nie można stwierdzić, że przedmiot sprawy w postaci samowolnie wykonanych robót budowlanych nie istnieje. Organ I instancji nie zastosował się do wcześniejszych wytycznych organu odwoławczego i nie ustalił, jakie roboty zostały wykonane po [...]r., co jest warunkiem rozstrzygnięcia sprawy. Przesłuchano jedynie świadków, którzy nie potrafili określić zakresu robót wykonanych po wyroku WSA. Mimo powołania się na analizę dziennika budowy nie zawarto w uzasadnieniu decyzji żadnych ustaleń o zakresie robót wykonanych po tym wyroku. W konsekwencji organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a., a decyzja oparta jest na niepełnym materiale dowodowym. Przedmiotem badania nie jest zgodność robót z projektem budowlanym, a zakres robót przeprowadzonych po dniu [...] r. w warunkach samowoli budowlanej. Kwestia zgodności z przepisami prawa budowlanego i przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może mieć znaczenie na późniejszym etapie postępowania, po wdrożeniu postępowania naprawczego i legalizacyjnego. Organ odwoławczy podzielił natomiast stanowisko, że SM [...] nie jest stroną postępowania, nadto nie znalazł podstaw do uznania za zasadny zarzutu dotyczącego podstaw do przekazania sprawy innemu organowi nadzoru budowlanego i wyłączenia PINB w C. od rozpoznania sprawy.

W skardze do sądu administracyjnego Powiatowy Zarząd Dróg Publicznych w C. wniósł o uchylenie decyzji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 48, 50 i 51 prawa budowlanego oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy – art. 105 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu podniesiono, że roboty wykonane po uchyleniu pozwolenia nie są robotami samowolnymi, nie zmienia tego fakt kontynuowania robót po uchyleniu pozwolenia. W dacie rozpoczęcia robót inwestor legitymował się ostatecznym pozwoleniem. Sprawa może zatem podlegać rozpoznaniu w oparciu o przepis art. 51 prawa budowlanego. Ponieważ inwestycja została wykonana zgodnie z projektem, a dokumentacja budowlana była kompletna, to w ramach postępowania legalizacyjnego nie ma przedmiotu nadającego się do legalizacji. Legalizacja przedmiotowej inwestycji winna zostać przeprowadzona ewentualnie w trybie wznowienia postępowania o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Jak podkreśla się w orzecznictwie, ewentualne postępowanie naprawcze w sprawie sprowadza się do nałożenia obowiązku wykonania dokumentacji powykonawczej. Inwestor dokonał zawiadomienia o zakończeniu robot i zamiarze przystąpienia do użytkowania, a organ nie wniósł sprzeciwu. Należy zatem uznać, że dokumentacja budowy była kompletna i legalna, brak jest podstaw do stosowania trybu naprawczego z art. 51 prawa budowlanego. Nie można zarzucić organowi I instancji naruszenia art. 7 i 77 k.p.a. Skoro roboty po uchyleniu pozwolenia na budowę były legalne, ustalanie jakie roboty były w tym okresie prowadzone jest bezzasadne, zwłaszcza że były one zgodne z dokumentacją budowlaną, a inwestor przystąpił do użytkowania bez sprzeciwu organu. W tej sytuacji zastosowanie art. 105 § 1 k.p.a. było uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania [...], [...], [...] i [...] pismem z [...] r. wnieśli o oddalenie skargi i zasądzenie na ich rzecz od Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, zgadzając się z zarzutem, że organ I instancji nie wykonał zaleceń i nie ustalił robót przeprowadzonych po wyroku WSA uchylającym pozwolenie na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepis art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie przytoczonego przepisu może mieć zatem miejsce w sytuacji, gdy zostanie wykazane, iż naruszenie przepisów postępowania spowodowało braki w materiale dowodowym, nie wyjaśniono okoliczności, które mają istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Za takie okoliczności ŚLWINB uznał brak ustaleń w zakresie dotyczącym robót wykonanych po uchyleniu pozwolenia na budowę. Ustalenia te warunkują w ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie sprawy. Zaś ustalenie przez organ I instancji zgodności wykonania robót z projektem budowlanym oceniono jako zbędne, stwierdzając że nie jest przedmiotem badania zgodność robót z projektem, a zakres samowolnie przeprowadzonych prac. Takie stanowisko organu II instancji znajduje uzasadnienie w przyjętej koncepcji, że roboty wykonane po uchyleniu pozwolenia są przypadkiem samowoli budowlanej usuwanej w trybie art. 48 prawa budowlanego, stąd wynika konieczność szczegółowego ustalenia, jakie prace trybowi temu podlegają. Przyjęcie, że takie jest właśnie stanowisko organu II instancji znajduje oparcie w tym, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreśla się odstąpienie od zaleceń zawartych we wcześniejszych decyzjach tego organu, które miały swoje oparcie właśnie w rozróżnieniu trybów legalizacji w stosunku do robót wykonanych na podstawie pozwolenia przed jego uchyleniem i wykonanych już po uchyleniu pozwolenia przez sąd administracyjny.

Co do zasady należy zgodzić się ze Śląskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że inaczej wygląda sytuacja prawna inwestora, który wykonał roboty na podstawie udzielonego pozwolenia, następnie usuniętego z obrotu prawnego, a inaczej sytuacja inwestora, który budował już po uchyleniu pozwolenia. W pierwszym przypadku nie można twierdzić, że miały miejsce roboty budowlane prowadzone w warunkach samowoli. Inaczej jednak należy ocenić sytuację, gdy doszło do uchylenia pozwolenia. Nie ma racji strona skarżąca twierdząc, że nieprawomocny wyrok nie rodzi w tym zakresie żadnych skutków. Jeżeli wyrok sądu I instancji zawiera rozstrzygnięcie wydane na podstawie art. 152 p.p.s.a., orzekające że decyzja nie może być wykonywana do czasu uprawomocnienia się wyroku, to wówczas prowadzenie robót należy zakwalifikować jako prowadzone w warunkach samowoli, bez pozwolenia. Jest to konsekwencją naruszenia rozstrzygnięcia wiążącego do czasu uprawomocnienia się wyroku. Jeżeli NSA nie uchyli wyroku uchylającego pozwolenie i wstrzymującego wykonalność decyzji o pozwoleniu na budowę, ale skargę kasacyjną oddali, to kwestia ustalenia reżimów prawnych mających zastosowanie w stosunku do robót wykonywanych do czasu wstrzymania wykonalności decyzji o pozwoleniu na budowę i po takim wstrzymaniu, może mieć istotne znaczenie. Znaczenie takie ma w szczególności wówczas, gdy ze względu na rodzaj robót budowlanych (budowa), mogą one podlegać różnym trybom legalizacji. Rozróżnienie to nie jest natomiast istotne, gdy roboty nie stanowią budowy, wobec czego przepis art. 48 prawa budowlanego w ogóle nie może mieć do nich zastosowania. Trzeba bowiem podkreślić, że art. 48 prawa budowlanego dotyczy wyłącznie robót będących budową w rozumieniu prawa budowlanego, nie innych przypadków robót budowlanych. Do innych niż budowa robót budowlanych zastosowanie znajduje w każdym przypadku, przepis art. 51 prawa budowlanego.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pominięto argumentację organu I instancji dotyczącą rodzaju wykonanych robót. Powoływanie się przez organ I instancji na zgodność robót z projektem oceniono jako zbędne, co świadczy o braku zrozumienia stanowiska tego organu i poczynionych przez niego ustaleń. Umknęło Śląskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, że kwestia zgodności wykonanych robót z projektem służyła do wykazania, że tak jak przewidywało uchylone już pozwolenie na budowę, roboty stanowiły wyłącznie przebudowę, a ta w każdym przypadku podlega legalizacji w trybie art. 51 prawa budowlanego, co czyni w konsekwencji zbędnym ustalenie jakie prace były wykonywane po 28 lipca 2006 r.

Nie jest przy tym trafne zastrzeżenie uczestników postępowania, że definicja legalna przebudowy zawarta aktualnie w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego nie obowiązywała w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Przepis ten został dodany ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. nr 163, poz. 1364) i obowiązuje od 26 września 2005 r. Także jednak przed wprowadzeniem tej zmiany ustawodawca czynił rozróżnienie między budową, a przebudową, choć tej ostatniej nie definiował. Zgodnie z art. 3 pkt 6 prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania pozwolenia na budowę, przez budowę należało rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę. Natomiast szerszą kategorię robót budowlanych definiowano w art. 3 pkt 7 ustawy, zgodnie z którym przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Kategoria przebudowy była zatem obecna w prawie budowlanym także przed jej legalnym zdefiniowaniem i stanowiła niewątpliwie rodzaj robót nie będących budową, tak jak w aktualnym stanie prawnym.

Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla trybu stosowanego przez organ nadzoru budowlanego. Jak wyżej wskazano, legalizacja robót polegających na przebudowie prowadzona winna być w każdym przypadku na podstawie art. 50 i 51 prawa budowlanego, które mają zastosowanie w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy.

Uznając w zaskarżonej decyzji, że organ I instancji naruszył art. 7 i 77 k.p.a., albowiem nie ustalił istotnych dla sprawy okoliczności, pominięto w całości stanowisko tego organu dotyczące rodzaju robót i przepisów mających zastosowanie w przypadku prowadzenia tych robót bez wymaganego pozwolenia. Zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. wymagało natomiast wykazania, że kwalifikacja robót jako przebudowy jest wadliwa, czego organ odwoławczy nie wykazał. Nie jest zadaniem Sądu na tym etapie postępowania zastępowanie organu odwoławczego w merytorycznym rozstrzygnięciu tej kwestii, ocenie Sądu podlega wyłącznie decyzja wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i zasadność zastosowania tego przepisu.

Pominął także organ odwoławczy tę argumentację organu I instancji, która odnosi się do powodów umorzenia postępowania. Wbrew zarzutowi zawartemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, organ I instancji nie przyjął bezprzedmiotowości postępowania ze względu na brak robót wykonanych w warunkach spełniających dyspozycję art. 50 ust. 1 prawa budowlanego. Wyraźnie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, że umorzenie postępowania jest konsekwencją merytorycznego rozpoznania sprawy i przyjęcia, że wobec zgodności przebudowy z przepisami prawa, brak jest podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w art. 51 prawa budowlanego. W praktyce stosowania art. 51 prawa budowlanego kwestia zakończenia postępowania w sytuacji, gdy wykonane roboty nie wymagają żadnych robót w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem (a nie zachodzi przypadek istotnego odstąpienia od projektu budowlanego), jest różnie rozstrzygana, jedno ze stanowisk dopuszcza w takiej sytuacji wydanie decyzji o umorzeniu postępowania, jako decyzji legalizującej roboty, jeżeli z uzasadnienia takiej decyzji wynika, że dokonano ich oceny we właściwym dla sprawy zakresie (por. wyrok WSA w Kielcach z 15 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Ke 266/11). Uzasadniając zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie zakwestionował jednak ani zasadności wniosku o zgodności robót z przepisami, ani dopuszczalności wydania w takiej sytuacji decyzji o umorzeniu postępowania. Te kwestie pozostały poza zakresem rozpoznania, nie mogą zatem uzasadniać stanowiska organu odwoławczego, zaś Sąd nie może na tym etapie dokonać ich oceny, byłoby to bowiem równoznaczne z merytorycznym rozpoznaniem sprawy przez Sąd, z pominięciem jej zbadania w tym zakresie przez organ II instancji, co naruszałoby zasadę dwuinstancyjności, czyli dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy administracji.

Nie jest natomiast zasadny argument skargi, że w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania przed organami nadzoru budowlanego, albowiem doszło do skutecznego zawiadomienia organu o zakończeniu budowy. Możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 prawa budowlanego eliminuje wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, takiej decyzji jednak w sprawie nie wydano, zaś samo zgłoszenie i brak sprzeciwu ze strony organu takiej przeszkody nie stanowią (por. wyrok NSA z 5 lutego 2013 r., sygn. II OSK 1958/11). Organ I instancji swego rozstrzygnięcia nie motywował jednak faktem dokonania skutecznego zgłoszenia, a powodem uchylenia jego decyzji nie było odmienne stanowisko organu odwoławczego w tej sprawie.

W konsekwencji Sąd doszedł do przekonania, że podane przez organ odwoławczy argumenty przemawiające za zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. nie uzasadniają wniosku, iż przeprowadzenie wyjaśnień w zakresie wskazanym przez organ jest konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie dokonał kompleksowej analizy argumentacji decyzji organu I instancji, a zarzuty dotyczące braku ustaleń, jakie roboty były wykonywane po uchyleniu pozwolenia na budowę, nie mogą stanowić dostatecznego powodu dla uchylenia decyzji, nie wykazano bowiem, że istnieją podstawy do zakwestionowania twierdzenia, że nie stanowiły one przebudowy. Organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania – art. 15, art. 80 w związku z art. 140 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem prawidłowe określenie zakresu postępowania i koniecznych dla rozstrzygnięcia ustaleń ma znaczenie dla oceny legalności decyzji organu I instancji.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej postanowiono na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 powołanej ustawy. Brak jest natomiast podstaw prawnych w ustawie do uwzględnienia wniosku uczestników postępowania o zasądzenie na ich rzecz od Skarżącego zwrotu kosztów, w tym zastępstwa procesowego, albowiem w postępowaniu przed sądem administracyjnym I instancji zwrot kosztów może być przyznany jedynie na rzecz strony skarżącej od organu, w razie uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.). Inne strony postępowania takiego zwrotu nie mogą się domagać, w szczególności zaś nie mogą się go domagać od strony skarżącej.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy dokona kontroli decyzji organu I instancji, weryfikując ją pod względem merytorycznym i odnosząc się do argumentów podanych jako podstawa umorzenia postępowania. Rozstrzygnięcie uzależnione jest od zweryfikowania tezy, że roboty polegające na przebudowie drogi, po przeprowadzeniu postępowania naprawczego w trybie art. 51 prawa budowlanego, nie dają podstaw do wydania którejkolwiek z decyzji przewidzianych w tym przepisie, a sytuacja taka uzasadnia umorzenie postępowania, wywierające skutek legalizacji.