Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4424/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6359 Inne o symbolu podstawowym 635
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27 ust. 1, art. 31 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 715
law: ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie
article: art. 16 ust. 1 i ust. 2, art. 68 ust. 5, art. 165 ust. 1 i ust. 2, art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7 ust. 1, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 § 1, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia del. WSA Elżbieta Kowalik-Grzanka (spr.) Protokolant asystent sędziego Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Gminy A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 383/16 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie na uchwałę Rady Gminy A. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendium sportowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 383/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi Prokuratora Okręgowego w Krakowie (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy A. (dalej: Rada) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie zasad i trybu przyznawania stypendium sportowego, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Ze stanu faktycznego sprawy wynika, że Rada Gminy A. podjęła w dniu [...] sierpnia 2013 r. uchwałę nr [...] w sprawie określenia zasad, trybu przyznawania i pozbawiania oraz rodzajów i wysokości stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień sportowych Gminy A. dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym.

Do WSA w Krakowie wpłynęła skarga Prokuratora na powyższą uchwałę, w części dotyczącej § 5 pkt 1, 2, 3 i 4 oraz § 3 ust. 3 Regulaminu przyznawania Stypendium Sportowego Gminy A., stanowiącego załącznik nr 1 do ww. uchwały oraz § 5 pkt 2 i § 6 pkt 2 oraz § 2 ust. 2 Regulaminu przyznawania Sportowej Nagrody Gminy A. oraz Sportowego Wyróżnienia Gminy A. stanowiącego załącznik nr 2 do ww. uchwały.

Zgodnie z kwestionowanymi przepisami zaskarżonej uchwały:

– § 3 pkt 3 Załącznika nr 1 do uchwały: "Kwota stypendium stanowi sumę równych miesięcznych rat, o wysokości nie przekraczającej 200,00 zł. każda.",

– § 5 Załącznika nr 1 do uchwały: "Stypendium może otrzymać zawodnik, który łącznie spełnia następujące warunki: 1) jest co najmniej od roku członkiem klubu sportowego, mającego siedzibę i prowadzącego działalność na terenie gminy i jest objęty programem szkolenia przez ww. klub lub jest mieszkańcem Gminy A. i jest co najmniej od roku członkiem klubu sportowego, mającego siedzibę i prowadzącego działalność poza terenem gminu i jest objęty programem szkolenia przez ww. klub, 2) uprawia dyscyplinę olimpijską i paraolimpijską objętą systemem współzawodnictwa sportowego, 3) posiada aktualną kartę zgłoszenia, licencję, bądź inny dokument uprawniający do udziału w zawodach sportowych, 4) w chwili przyznawania stypendium nie ukończył 23 lat życia (nie dotyczy sportu paraolimpijskiego)",

– § 2 pkt 2 Załącznika nr 2 do uchwały: "Wysokość nagrody dla zawodnika wynosi od 1000,00 zł - do 5000,00 zł (brutto)"

– § 5 pkt 2 Załącznika nr 2 do uchwały: O nagrodę może ubiegać się zawodnik, który w dyscyplinach olimpijskich lub paraolimpijskich, w roku poprzedzającym złożenie wniosku zdobył: a) tytuł Mistrza Małopolski, powołano go do kadry Małopolski i reprezentuje kadrę na oficjalnych zawodach; b) zajął miejsce od I – X na Mistrzostwach Polski w sportach indywidualnych lub drużynowych; c) zajął miejsca od I – X w prestiżowych zawodach Międzynarodowych".

Zaskarżonej uchwale zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 31 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2014 r., poz. 715 ze zm.) – dalej: u.s. w zw. z art. 94 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2 oraz w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione, ograniczające określenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień pozostające w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy A. wskazała, że zaskarżone postanowienia uchwały stanowią wypełnienie przyznanych przez ustawodawcę kompetencji, a przy tym nie modyfikują kategorii osób, którym te świadczenia mogą być przyznane, bowiem nadal krąg tych osób pozostaje określony jako zawodnicy osiągający wysokie wyniki we współzawodnictwie sportowym. Nadto podniosła, że określenie wysokości miesięcznej raty stypendium oraz sposobu jej wypłaty wypełnia wymagania określone w art. 31 ust. 3 u.s.

Rada wskazała również, że zaskarżone postanowienia uchwały zawarte w jej załączniku nr 2 zostały zmienione uchwałą z dnia [...] kwietnia 2014 r. i zgodnie z nowym brzmieniem § 5 ust. 2 i § 6 ust. 2 Regulaminu, Rada wyznaczyła kryteria przyznawania nagrody i wyróżnienia dla zawodników osiągających wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym w oparciu o wykaz polskich związków sportowych prowadzonych przez Ministra Sportu i Turystyki. Zastosowane przez nią kryteria są zgodne z delegacją ustawową wyrażoną w art. 31 ust. 3 u.s., jako, że uwzględniają zarówno osiągnięte wyniki sportowe zawodników, jak też precyzyjnie określają znaczenie danych sportów dla Gminy A..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) - dalej jako "p.p.s.a.", wyrokiem z dnia 31 maja 2016 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z przepisem art. 31 ust. 3 u.s., rada gminy może regulować szczegółowe zasady przyznawania stypendiów i nagród kierując się wyłącznie przesłankami wskazanymi w tym przepisie, tj. znaczeniem danego sportu dla danej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągniętym wynikiem sportowym. Tak zakreślone granice ustawowej delegacji w zaskarżonej uchwale zostały w ocenie Sądu I instancji przekroczone.

Zdaniem Sądu w § 5 załącznika nr 1, oraz § 4 pkt 2 i § 6 pkt 2 do zaskarżonej uchwały Rada wprowadziła niedopuszczalne ograniczenie kręgu podmiotów uprawnionych do otrzymywania stypendiów sportowych, przyznawania nagrody i sportowego wyróżnienia poprzez dodatkowe kryteria nieprzewidziane ustawą. Wprowadzono mianowicie w § 5 załącznika nr 1 ograniczenie kręgu uprawnionych do stypendiów jedynie do zawodników będących członkami klubów sportowych oraz określono górną granicę wieku zawodników (23 lata z wyjątkami). Taka regulacja, biorąc pod uwagę podustawowy i wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego, jest istotnym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.) – dalej: u.s.g. Stanowi ona bowiem naruszenie delegacji ustawowej, a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa.

Zdaniem Sądu I instancji analogicznie: przepis uzależniający możliwość przyznania stypendium od posiadania dokumentu uprawniającego do udziału we współzawodnictwie sportowym pozbawia prawa do stypendiów sportowych osoby takim dokumentem niedysponujące, nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągnęły takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie. Ten sam zarzut należy też postawić przepisowi określającemu górną granicę wieku zawodników, gdyż różnicuje on możliwość ubiegania się o stypendium ze względu na wiek, niezależnie od uprawianej dyscypliny sportu i osiąganych wyników sportowych, a także zapisowi uzależniającemu ubieganie się o stypendium od faktu uprawiania sportu olimpijskiego lub paraolimpijskiego.

Sąd I instancji uznał również, że określenie "wysokości" świadczenia następuje poprzez wskazania konkretnej kwoty. Nie mieści się w nim możliwość ustalenia "widełek", w dodatku bez jednoczesnego wskazania kryteriów indywidualizacji. Opisana delegacja pozwala gminie na różnicowanie wysokości świadczeń tylko wedle kryteriów w niej wskazanych (znaczenie danego sportu i osiągnięty wynik sportowy), a żadną miarą nie uprawnia gminy do zastrzeżenia uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku. Do tego zaś sprowadzają się zapisy, wedle których wysokość raty stypendium wynosi "do 200 zł", a wysokość nagrody wynosi "od 1000 do 5000 zł".

Sąd I instancji uznając, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza obowiązujący porządek prawny, wyjaśnił, że chociaż w skardze jako niezgodne z prawem wskazano tylko niektóre zapisy uchwały, koniecznym było podjęcie określonego środka w stosunku do całości aktu. Bez słusznie zakwestionowanych zapisów bowiem, w szczególności odnoszących się do wysokości świadczeń, w praktyce uchwała byłaby aktem ułomnym i nie mogłaby być wykonywana.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy A., zaskarżając wyrok w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a nadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie tj. art. 31 ust. 1 i ust. 3 u.s. w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, iż zawarte w treści uchwały Rady Gminy A. nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. ograniczenie kręgu uprawnionych do stypendiów sportowych jedynie do zawodników będących członkami klubów sportowych, określenie górnej granicy wieku zawodników oraz zastrzeżenie uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku poprzez określenie miesięcznej wysokości świadczenia w formie "widełek" stanowi naruszenie delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 u.s., a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, podczas gdy treść tego przepisu zawiera generalne upoważnienie dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego i określa w sposób bardzo ogólny zakres regulacji, nie przesądzając o treści norm, które mają zostać ustanowione,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy to jest:

1) art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że nie występowało istotne naruszenie prawa, które uzasadniałoby stwierdzenie nieważności uchwały, albowiem stwierdzone przez Sąd uchybienia winny, co najwyżej, skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w części,

2) art. 147 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) poprzez stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonej uchwały w całości wskutek dokonania przez Sąd jedynie oceny legalności uchwały, z pominięciem jednak ewentualnych skutków prawnych wyeliminowania z obrotu prawnego całej uchwały,

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wskutek czego Sąd, nie będąc związany granicami zaskarżenia uchwały, mógł stwierdzić jedynie w części nieważność zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach w których operuje Naczelny Sąd Administracyjny, wedle art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych, co oznacza, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Zarzuty kasacyjne oparte na określonej w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podstawie kasacyjnej nie są bowiem uzasadnione.

Odnosząc się do zarzutu określonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej (naruszenie prawa materialnego tj. art. 31 ust. 1 i ust. 3 ustawy o sporcie w zw. z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że doszło w zaskarżonych postanowieniach uchwały do przekroczenia delegacji ustawowej z art. 31 ust. 3 ustawy o sporcie a także konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, stwierdzić należy, że zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać na wstępie trzeba, że w myśl stanowiska wyrażanego w doktrynie powierzenie organom samorządu terytorialnego możliwości stanowienia prawa o charakterze powszechnie obowiązującym powinno sprzyjać kształtowaniu znacznej samodzielności samorządu w zakresie kreowania sytuacji prawnej podmiotów znajdujących się na obszarze działania organów wydających akty prawa miejscowego, co do zasady ograniczonej jedynie regulacjami konstytucyjnymi (por. Przemysław Mijal, Zasada pomocniczości jako wyznacznik roli prawotwórczej samorządu terytorialnego, Przegląd Prawa Konstytucyjnego Nr 2, 2014 r.).

Oznacza to, że wykładnia przepisów, które dają uprawnienie organom samorządu do statuowania aktów prawa miejscowego, musi odbywać się z uwzględnieniem przepisów Konstytucji, w szczególności jej art. 16 ust. 1 i ust. 2, który ustanawia zasadę samorządu terytorialnego oraz jej art. 165 ust. 1 i ust. 2, dotyczącego samodzielności jednostek samorządu terytorialnego.

Dla wykładni tych przepisów istotne są przepisy ustawy o samorządzie gminnym - zgodnie z art. 6 o samorządzie gminnym do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o zasięgu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a przy braku innych uregulowań ustawowych do gminy należy także rozstrzyganie w sprawach dotyczących tej społeczności. Z kolei z art. 7 ust. 1 ustawy, wynika, że zadaniem własnym gminy jest zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej, którą tworzą mieszkańcy gminy. Dotyczy to też spraw z zakresu kultury fizycznej (art. 7 ust. 1 pkt 10 ustawy).

Przypomnieć w tym miejscu należy, że finansowanie stypendiów, nagród czy wyróżnień odbywa się ze środków własnych jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 27 ust. 1 ustawy o sporcie, tworzenie warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast w myśl art. 31 ust. 1 ustawy o sporcie, jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i finansować okresowe stypendia sportowe oraz nagrody i wyróżnienia dla osób fizycznych za osiągnięte wyniki sportowe.

Podkreślić należy, że celem ustawy z dnia 5 czerwca 2010 r. o sporcie było stworzenie nowego aktu normatywnego wspierającego kulturę fizyczną w całości opartego na odmiennych założeniach konstytucyjno - aksjologicznych ograniczających reglamentację prawną sportu do niezbędnego minimum (por. uzasadnienie projektu ustawy druk sejmowy nr 23130). Dlatego ustawa wprowadziła jedynie niezbędne regulacje prawne dla prawidłowego rozwoju sportu. Jednocześnie uwzględniła zapis Konstytucji w jej art. 68 ust. 5 w myśl, którego "Władze publiczne popierają rozwój kultury fizycznej, zwłaszcza wśród dzieci i młodzieży." Przepis ten jest zawarty w części Konstytucji zatytułowanej "Wolności i prawa ekonomiczne, socjalne i kulturalne". Powołany przepis stanowi jedyną regulację o randze konstytucyjnej związaną z kulturą fizyczną, a zatem - pośrednio - ze sportem. Wynika z tego (jak i z treści samego przepisu), że kultura fizyczna, w tym sport, nie jest domeną państwa, lecz przede wszystkim - wolności obywatelskiej. Kultura fizyczna, w tym sport, niewątpliwie należą do sfery obywatelskich praw kulturalnych. Te zaś, z uwagi na swój szczególny i specyficzny charakter, nie mogą być obciążone nadmierną reglamentacją prawną oraz interwencją organów władzy publicznej (rządowych oraz samorządu terytorialnego). Aktywność kulturalna, w tym sportowa, jest związana immanentnie z osobistym prawem każdego człowieka do aktywności sportowej.

Jednocześnie jednak powołana norma konstytucyjna zawiera zaadresowany do władz publicznych nakaz wspierania kultury fizycznej, ze szczególnym uwzględnieniem kultury fizycznej dzieci i młodzieży. Obowiązek ten wynika z faktu, że sport jest również dobrem publicznym, które państwo powinno wspierać ze względu na jego znaczenie społeczne (zdrowie, promocja kraju, spójność społeczna) i edukacyjne (wychowanie młodzieży przez sport).

Należy jednak wyraźnie odróżnić ową powinność wspierania od ingerowania w kulturę fizyczną. Pierwszy rodzaj aktywności ma charakter jednoznacznie pomocniczy w stosunku do aktywności w zakresie kultury fizycznej. Organy władzy publicznej mają wspierać sport już istniejący, a opierający się na realizacji przez obywateli swojej wolności w uprawianiu sportu. Na tej podstawie należy sformułować zasadę pomocniczości w wolnej kulturze fizycznej społeczeństwa. Pomocniczość ta powinna przy tym być przestrzegana na poziomie stanowienia i stosowania prawa.

Przepis art. 68 ust. 5 Konstytucji pozwala zatem sformułować dwie główne zasady w zakresie reglamentacji prawnej kultury fizycznej, w tym sportu: podstawową zasadę wolności uprawiania i organizowania kultury fizycznej oraz uzupełniającą ją zasadę pomocniczości we wskazanym zakresie.

Realizację tych zamierzeń stanowi regulacja zawarta w art. 31 ust. 3 ustawy, zgodnie z którą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określa w drodze uchwały, szczegółowe zasady, tryb przyznawania i pozbawiania oraz rodzaje i wysokość stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę znaczenie danego sportu dla tej jednostki samorządu terytorialnego oraz osiągnięty wynik sportowy. Jakkolwiek rację ma autor skargi kasacyjnej, że przepis ten stanowiąc generalne upoważnienie dla jednostki samorządu terytorialnego do wydania aktu prawa miejscowego, określa ogólny zakres regulacji i nie przesądza o treści norm, które mają zostać ustanowione – to jednak niewątpliwie uchwalone normy mają realizować cele ustawy o sporcie, z poszanowaniem wynikających z Konstytucji zasad uprawiania sportu, o których była mowa we wcześniejszych rozważaniach, poprzez wypełnienie delegacji ustawowej. Dekodując ustawowe kryterium przyznawania stypendiów sportowych, nagród i wyróżnień z art. 31 ust. 3 ustawy - uznać należy, że nie został ograniczony podmiotowo krąg beneficjentów, a zatem może nim być każda osoba fizyczna. Oznacza to, że zakres podmiotowy stypendium sportowego (i pozostałych świadczeń) został ustawowo uregulowany i nie jest dopuszczalne jego modyfikowanie przez organ stanowiący gminy w drodze uchwały podjętej na podstawie art. 31 ust. 3 u.s. Zakres ten, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, obejmuje zważywszy na art. 1 ust. 1 u.s.g. każdego mieszkańca danej gminy, osiągającego wyniki sportowe, niezależnie od tego, czy jest zrzeszony w klubie sportowym, działającym na terenie tej gminy czy poza nią, czy też trenuje indywidualnie. Wszyscy mieszkańcy gminy tworzą bowiem z mocy prawa wspólnotę samorządową. Ustawodawca nie zawęził zatem zakresu podmiotowego do grupy mieszkańców będących członkami klubu sportowego działającego na terenie gminy przez okres wyznaczony uchwałą, czy też mieszkańców gminy będących członkami klubu sportowego poza jej terenem. W tym aspekcie istotnym jest wyłącznie przynależność do danej wspólnoty terytorialnej, wyznaczana kryterium zamieszkiwania na jej obszarze. A zatem potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe w sporcie mającym znaczenie dla danej gminy. Gdyby zaś intencją ustawodawcy było ograniczenie zakresu podmiotowego analizowanej regulacji prawnej do określonej kategorii osób fizycznych, to z pewnością wprowadziłby takie ograniczenie. Tymczasem ustawodawca zmierza do promowania i wspierania finansowo osób fizycznych uprawiających sport mający znaczenie dla danej jednostki, wyłącznie w oparciu o kryterium osiąganych wyników sportowych.

Nadto potencjalnymi beneficjentami stypendium sportowego są wszyscy mieszkańcy danej gminy, o ile osiągają wyniki sportowe, bez limitu wiekowego. Brak jest bowiem regulacji ustawowej umożliwiającej wprowadzenie limitu wiekowego osób, które mogą uzyskać stypendium sportowe.

Na modyfikację tak określonego zakresu podmiotowego stypendium nie pozwala – wbrew argumentacji skarżącej kasacyjnie – zawarte w art. 31 ust. 1 u.s. upoważnienie do wydania aktu prawa miejscowego. Przepis ten – z uwagi na wykonawczy charakter aktów prawa miejscowego - podlega ścisłej wykładni językowej i nie może prowadzić do objęcia zakresem upoważnienia materii w nim niewymienionych w drodze wykładni celowościowej (por. wyrok TK z dnia 25 maja 1998 r., sygn. U 19/97, OTK ZU nr 4/1998 r., poz. 48, s. 262). Uwzględnienia wymaga na tle tych rozważań, że akty prawa miejscowego, będące w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji aktami wykonawczymi do ustawy, na podstawie której zostały wydane, nie mogą wykraczać poza zakres zawartego w ustawie upoważnienia. Organ wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest zatem obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia. Nie jest upoważniony ani do regulowania tego, co zostało już uregulowane ustawowo, ani też do wychodzenia poza zakres upoważnienia ustawowego. Przyznana organom jednostek samorządu terytorialnego samodzielność prawotwórcza nie oznacza autonomii. Swoboda prawotwórcza tych organów jest bowiem ograniczona przez wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego, cele i sens upoważnienia ustawowego. Sformułowana delegacja ustawowa nie obejmuje zatem upoważnienia rady gminy do samodzielnego określenia kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o stypendium sportowe. Regulacja prawna postanowień objętych kontrolą aktów prawa miejscowego, poza niedozwoloną modyfikacją ustawowego zakresu podmiotowego określonego w art. 31 ust. 1 w zw. z ust. 3 tego przepisu ustawy o sporcie, narusza zasadę równości w prawie, który to termin nakazuje tworzenie treści prawa w sposób eliminujący bezpodstawną dyskryminację lub uprzywilejowanie. Przepis przewidujący, że stypendium może otrzymać jedynie osoba fizyczna będąca członkiem klubu sportowego, pozbawia prawa do stypendiów sportowych osoby niezrzeszone w żadnym klubie sportowym (a będące członkami wspólnoty samorządowej), nawet jeśli uprawiają tę samą dyscyplinę sportu i osiągnęły takie same wyniki sportowe jak osoby zrzeszone w klubie. W orzecznictwie, na które słusznie wskazał Sąd I instancji, podkreśla się, że samo członkostwo w stowarzyszeniu lub klubie sportowym lub trenowanie zawodników klubu sportowego mającego siedzibę na terenie gminy nie może stanowić podstawy do uzyskania (przez członka klubu lub trenera) świadczenia z budżetu gminy, na której terenie klub ten ma swą siedzibę (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 327/07; wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 282/08 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 26 listopada 2014r., III SA/Gl 878/14). Ten sam zarzut należy też postawić przepisowi określającemu górną granicę wieku zawodników, gdyż różnicuje on możliwość ubiegania się o stypendium ze względu na wiek, niezależnie od uprawianego sportu istotnego dla gminy i osiąganych wyników sportowych. Odnosząc się do sposobu określenia wysokości stypendiów –delegacja ustawowa nie zawiera precyzyjnych (co oczywiste z uwagi na generalny charakter upoważnienia) uregulowań odnośnie tego, w jaki sposób rada powinna to uczynić. Zdaniem Sądu drugiej instancji tylko organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ma możliwość stanowienia o wysokości stypendiów, nagród i wyróżnień, które są przyznawane przez organ wykonawczy na podstawie zawartych w uchwale zasad i trybu. Dlatego przepisy § 3 ust. 3 regulaminu stanowiącego załącznik nr 1 i oraz § 2 ust. 2 regulaminu stanowiącego załącznik nr 2 do uchwały, zasadnie zostały uznane przez Sąd I instancji jako wydane z przekroczeniem delegacji ustawowej z uwagi na możliwość różnicowania wysokości świadczeń tylko wedle kryterium wskazanym w upoważnieniu (znaczenie danego sportu dla gminy i osiągnięty wynik sportowy), nie stanowi zaś wypełnienia tych wymagań zastrzeżenie uznaniowości w ustalaniu wysokości świadczenia w konkretnym przypadku. Zauważyć należy, że wskazanie przez kasatora, że miesięczna rata stypendium w wysokości 200 złotych jest wypłacana wszystkim stypendystom, pomimo wskazania w uchwale tej kwoty jako maksymalnej, nie ma wpływu na zaprezentowaną wyżej ocenę prawną zawartej w uchwale w tym zakresie regulacji. Podsumowując, należy stwierdzić, że opisane wyżej przekroczenia delegacji ustawowej na podstawie art. 31 ust. 3 u.s. zostały prawidłowo zakwalifikowane przez Sąd I instancji jako istotne naruszenie prawa, skutkujące ich nieważnością.

Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego opisany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazał się nieusprawiedliwiony.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazanych w pkt 2 ppkt 1,2 i 3 petitum skargi kasacyjnej, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., NSA na wstępie uważa za zasadne przypomnienie, że dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia. W przypadku skargi kasacyjnej - będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia - czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest o tyle istotna, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym faktem wniesienia tego pisma (jak w przypadku skargi kasacyjnej), ale także z jego treścią. Określenie podstaw zaskarżenia, wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej, determinuje bowiem zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarzuty określone w petitum skargi kasacyjnej w pkt 2 nie mają żadnego odniesienia w ich uzasadnieniu. Zauważyć natomiast należy, że autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest wykazać, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny. Tymczasem kasator uważa, że objęte wnioskiem prokuratora przepisy nie stanowią istotnego naruszenia prawa – z czym Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się, czemu dał wyraz dokonując oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. Uzasadnienie skargi kasacyjnej w ogóle nie dotyczy problemu wyjścia przez WSA poza zakres zaskarżenia. Zarzuty bowiem nie dotyczą przepisów uznanych przez Sąd I instancji za nieważne - co doprowadziło ten Sąd do stwierdzenia nieważności uchwały w całości (poza przepisami o stwierdzenie nieważności, co do których wnosił prokurator). Autor skargi kasacyjnej w tej części uzasadnienia podnosi jedynie, że "stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości stwarza konieczność rewidowania przyznanych na jej podstawie nagród i stypendiów", z uwagi na skutek ex tunc. Tymczasem wyeliminowanie na skutek stwierdzenia nieważności z powodu przekroczenia delegacji ustawowej części zapisów uchwały rodzi ten skutek - i w tym kontekście wyeliminowanie innych niż skarżonych przez prokuratora zapisów uchwały (objęcie ich kontrolą przez Sąd) - nie ma żadnego znaczenia dla zajścia tego skutku. Tak więc, tak sformułowany zarzut nie poddaje się kontroli Sądu II instancji. Zwalnia to NSA od obowiązku odnoszenia się do zagadnienia niezwiązania sądu I instancji granicami skargi oraz problemu "głębokości" orzekania w sprawach kontroli aktów organów jednostek samorządu terytorialnego (niejednolicie traktowanego w orzecznictwie). Jeszcze raz podkreślić trzeba, że zarzuty w tym zakresie, odnoszą się wyłącznie do nieakceptowanej przez kasatora dokonanej oceny wagi naruszeń wskazanych przez prokuratora i zaakceptowanych przez Sąd - a nie wyjścia przez WSA poza granice zaskarżenia.

Powyższe uwagi wskazują, że zarzuty określone w pkt 2 ppkt 1,2 i 3 nie mogły zostać uwzględnione.

Z tych wszystkich powodów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.