Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 1045/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6119 Inne o symbolu podstawowym 611
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Krystyna Kleiber, Sędzia WSA Joanna Tarno, Asesor WSA Hieronim Sęk (sprawozdawca), Protokolant Robert Powojski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2006 r. spraw ze skarg Szpitala [...] w W. na decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej 1) z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] 2) z dnia[...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie określenia zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych za okresy od września 2002 r. do sierpnia 2004 r. i za listopad 2004 r. oddala skargi


UZASADNIENIE

Zaskarżonymi decyzjami z dnia [...] i [...] grudnia 2005 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej działając na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. Nr 123, poz.776 ze zm.; powoływanej dalej jako "u.r.z.") i art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., Nr 8, poz. 60 ze zm.; powoływanej dalej jako "ord. pod."), po rozpatrzeniu odwołań złożonych przez Szpital [...] w W. – strona Skarżąca w niniejszej sprawie, utrzymał w mocy decyzje Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] maja 2005 r., którymi określono wysokość zobowiązań z tytułu wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, zaległości i odsetek za poszczególne miesiące od września 2002 r. do sierpnia 2004 r. i za listopada 2004 r. w kwotach wskazanych w tych decyzjach.

W analogicznych motywach obu decyzji organ pierwszej instancji wskazał, iż strona, zgodnie z art. 21 ust. 1 u.r.z. miała obowiązek dokonywania wpłat na Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (powoływany dalej jako "PFRON"). Wobec braku należnych wpłat za wskazane wyżej miesiące należało wydać decyzje w tym przedmiocie w oparciu o przepis art. 21 § 1 ord. pod.

Odwołując się od decyzji strona wniosła o ich uchylenie i przekazanie spraw do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W motywach odwołań wywiedziono, iż nie zostały jeszcze zakończone postępowania w przedmiocie umorzenia należności Szpitala [...]. Zdaniem strony organ powinien połączyć postępowania i przy wydaniu decyzji o należnościach mieć na uwadze bardzo trudną sytuację finansową Szpitala. Brak uwzględnienia tych elementów doprowadził do naruszenia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (powoływanego dalej jako "k.p.a.") oraz art. 67 § 1 i § 2, a także art. 210 § 4 ord. pod., gdyż w uzasadnieniach decyzji zabrakło oceny dokumentów złożonych przez stronę w sprawach umorzenia zobowiązań.

Utrzymując w mocy decyzje Prezesa Zarządu PFRON organ odwoławczy uznał, iż w sposób prawidłowy ustalono, że strona nie wywiązała się z zapłaty należności na rzecz PFRON. Oznaczało to konieczność wydania decyzji dotyczących nieopłaconych zobowiązań. W świetle bowiem art. 21 § 3 ord. pod., jeżeli wskutek wszczętego postępowania podatkowego, organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku nie zapłacił w całości lub w części podatku albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości podatkowej, albo stwierdza nadpłatę. Organ jest obowiązany wydać tego rodzaju decyzję zawsze, kiedy postępowanie wykaże niewykonanie lub nieprawidłowe, co do wysokości, wykonanie zobowiązania. Dla jej wydania nie ma jakiegokolwiek znaczenia sytuacja finansowa osoby zobowiązanej. Minister Pracy i Polityki Społecznej podkreślił, że postępowanie w sprawie określenia wysokości zobowiązania i postępowanie w sprawie umorzenia zaległości są dwoma odrębnymi postępowaniami, które nie mogą być prowadzone łącznie i tylko w tym ostatnim mają znaczenie elementy związane ze stanem majątkowym strony.

W skargach z dnia [...] stycznia 2006 r. (złożonych jednym pismem) na decyzje Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] i [...] grudnia 2005 r. strona Skarżąca postawiła zarzuty naruszenia prawa polegające na nieuwzględnieniu:

1) art. 28 ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej (Dz. U. Nr 78, poz. 684; powoływanej dalej jako "u.p.p.") w ten sposób, że organ pominął przy podejmowaniu decyzji powyższy oraz pozostałe przepisy wskazanej ustawy oraz nie wziął pod uwagę, ustalając stan faktyczny sprawy, że wszczęto postępowanie restrukturyzacyjne w oparciu o powoływaną ustawę;

2) art. 22 § 2 ord. pod. w związku z art. 7 k.p.a. w ten sposób, że wniosek Szpitala [...] złożony w odwołaniach od decyzji nie został prawidłowo potraktowany i załatwiony, a organ nie wydał decyzji o zaniechaniu poboru podatku.

W oparciu o tak postawione zarzuty strona Skarżąca wniosła o zawieszenie postępowań do dnia prawomocnego rozstrzygnięcia postępowania restrukturyzacyjnego, które zostało wszczęte w stosunku do Szpitala [...], a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonych decyzji oraz poprzedzających je decyzji Prezesa Zarządu PFRON z dnia [...] grudnia 2004 r. i z dnia [...] maja 2005 r., bądź ewentualnie o zmianę zaskarżonych decyzji oraz na mocy art. 22 § 2 ord. pod. o zaniechanie poboru podatku w obu postępowaniach, z uwagi na fakt, że pobranie podatku zagraża ważnym interesom Szpitala.

W uzasadnieniach skarg w szczególności wskazano, iż ustalając stan faktyczny sprawy bezzasadnie pominięto okoliczność wszczęcia w stosunku do Szpitala [...] postępowania restrukturyzacyjnego. Prowadzona restrukturyzacja obejmuje także należności na rzecz PFRON wynikające z ww. decyzji, tj. zarówno za okres od września 2002 r. do sierpnia 2004 r., jak za listopad 2004 r. Po spełnieniu przez zakład opieki zdrowotnej warunków wymienionych w art. 28 u.p.p., organ restrukturyzacyjny wyda decyzję o zakończeniu postępowania, która stanowić będzie podstawę do wydania decyzji o umorzeniu tych należności. Zdaniem strony Skarżącej fakt prowadzenia równolegle do postępowań administracyjnych, będących przedmiotem skarg, postępowania restrukturyzacyjnego, obejmującego między innymi te same należności, nie może pozostawać bez znaczenia dla Prezesa Zarządu PFRON oraz dla Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Nie jest bowiem prawidłowa sytuacja, w której w tych postępowaniach administracyjnych zapadłyby ostateczne orzeczenia określające obowiązek zapłaty podatku, podczas gdy w toku jest postępowanie, w wyniku którego prawdopodobnie zapadnie decyzja o ich umorzeniu. Z kolei w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 22 § 2 ord. pod. oraz art. 7 k.p.a. strona Skarżąca podkreśliła, że złożyła wniosek o umorzenie zobowiązań za okres od września 2002 r. do sierpnia 2004 r. oraz za listopad 2004 r., który umotywowała trudną sytuacją finansową. Szpital wskazywał, że w przypadku wydania decyzji zobowiązującej do zapłaty należności, będzie to zagrażać dalszej jego działalności. Środki finansowe, które musiałyby zostać przeznaczone na spłatę należności wobec PFRON, wydatkowano na leczenie pacjentów i bieżące funkcjonowanie Szpitala [...]. Wpłacenie podatku zagraża ważnym interesom podatnika, a nawet zagraża jego dalszej egzystencji. A zatem wniosek Szpitala powinien zostać potraktowany jako wniosek złożony na podstawie art. 22 § 2 ord. pod. Obowiązek takiego działania organu wywieść można z przepisu art. 7 k.p.a.

W odpowiedziach na skargi Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zwrócił uwagę, iż w świetle art. 22 § 2 ord. pod. w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2001 r. organy prowadzące postępowanie nie mają kompetencji do zaniechania poboru wpłat na PFRON na wniosek zobowiązanego do ich dokonania. Decyzje wydawane na podstawie tego przepisu mogą bowiem stanowić jedynie o zwolnieniu płatnika ze wskazanych w tym przepisie obowiązków, przy czym podkreślić należy, że instytucja płatnika nie występuje w decyzji dotyczącej wpłat na PFRON. W obowiązującej regulacji brak jest więc podstawy prawnej do zaniechania poboru tych wpłat w drodze indywidualnej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] listopada 2006 r. Sąd postanowił na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), sprawy opatrzone sygn. akt III SA/Wa 1045/06 i III SA/Wa 1046/06 połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzić dalej pod sygn. akt III SA/Wa 1045/06.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skargi nie zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie sądu podlega zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku załatwiania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta jest dokonywana na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu i według stanu prawnego mającego w tej dacie zastosowanie do rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 134 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

Sąd nie znalazł podstaw do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nie dopatrzył się też naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub wystąpienia przesłanek pozwalających na stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. Wobec braku naruszeń prawa o takim ciężarze gatunkowym, także w zakresie wskazanym przez stronę Skarżącą, nie było podstaw do uchylenia zaskarżonych decyzji, jak tego żądano w skardze.

Odnośnie natomiast do żądania "zmiany zaskarżonych decyzji" i "zaniechania poboru podatku" wskazać należało, że sąd administracyjny nie ma kompetencji do orzekania w taki sposób. Sąd ten orzeka o zgodności z prawem – w niniejszej sprawie decyzji – i w przypadku braku tej zgodności może tylko uchylić decyzję lub stwierdzić jej nieważność, ewentualnie stwierdzić wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Nie może natomiast orzekać w formie przyznania prawa, nałożenia obowiązku, czy też zwolnienia z niego. Te kwestie są domeną administracji publicznej.

W ocenie Sądu zarzuty skargi należało uznać za bezzasadne. Podkreślić trzeba, że zaskarżone decyzje oraz decyzje je poprzedzające zostały wydane w postępowaniach wszczętych z urzędu z uwagi na nie wywiązanie się strony Skarżącej z obowiązku dokonywania wpłat na PFRON. O obowiązku takim stanowi art. 21 ust. 1 u.r.z. Według jego treści pracodawca zatrudniający co najmniej 25 pracowników w przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy jest obowiązany dokonywać miesięcznych wpłat na PFRON. Do wpłat tych stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej, z tym że uprawnienia organów podatkowych określone w tej ustawie przysługują Prezesowi Zarządu PFRON, o czym stanowi art. 49 ust. 1 u.r.z. W myśl natomiast ust. 2 tego artykułu pracodawcy dokonują wpłat w terminie do dnia 20 następnego miesiąca po miesiącu, w którym zaistniały okoliczności powodujące powstanie obowiązku wpłat, składając równocześnie zarządowi PFRON deklaracje miesięczne i roczne według ustalonego wzoru. Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 1 ord. pod. zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem zaistnienia zdarzenia, z którym ustawa podatkowa wiąże powstanie takiego zobowiązania. Jeżeli w postępowaniu podatkowym organ podatkowy stwierdzi, że podatnik, mimo ciążącego na nim obowiązku, nie zapłacił w całości lub w części podatku, nie złożył deklaracji albo że wysokość zobowiązania podatkowego jest inna niż wykazana w deklaracji, organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zobowiązania podatkowego.

Wobec powyższego skoro strona Skarżąca była zobowiązana do dokonania wpłat na PFRON i mimo istnienia tego obowiązku nie wywiązała się z zapłaty należności, to Prezes Zarządu PFRON był uprawniony do wydania decyzji w oparciu o art. 21 § 3 ord. pod. w związku z art. 21 ust. 1 i art. 49 ust. 1 i ust. 2 u.r.z. Słusznie przy tym podniesiono w odpowiedziach na skargi, że decyzja wydana na podstawie art. 21 § 3 ord. pod. jest konsekwencją stosowania zasady samoobliczania i dotyczy działania organu w razie stwierdzenia niewykonania zobowiązania przez podmiot zobowiązany do dokonywania wpłat. Decyzja taka nie jest decyzją uznaniową, lecz decyzją zapadającą w okolicznościach ściśle określonych przepisami prawa. Treść przywołanych przepisów nie uzależnia wydania decyzji od trudnej sytuacji finansowej pracodawcy, a od istnienia określonego obowiązku. Zobowiązanie istnieje przed wydaniem decyzji określającej wysokość, jak i po jej wydaniu, na warunkach, w jakich powstało z mocy prawa.

W takim stanie rzeczy żadnego znaczenia w rozpoznanej sprawie nie mogła mieć okoliczność, powołana przez stronę Skarżącą, iż zobowiązania wynikające z zaskarżonych decyzji zostały objęte postępowaniem restrukturyzacyjnym. To postępowanie w żadnej mierze nie mogło być uznane za przeszkodę uniemożliwiającą wydanie decyzji w przedmiocie zobowiązań z tytułu wpłat na PFRON. Strona Skarżąca mylnie bowiem uważa, że wydanie decyzji o określeniu ww. zobowiązań i decyzji o zakończeniu restrukturyzacji poprzez umorzenie tych zobowiązań prowadzi do wzajemnej sprzeczności. Wspomnieć trzeba, iż według art. 24 u.p.p. od dnia wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego do dnia wydania decyzji o umorzeniu albo o zakończeniu postępowania restrukturyzacyjnego wstrzymuje się wykonanie decyzji, wydanych na podstawie odrębnych przepisów, podjętych przed dniem wszczęcia postępowania restrukturyzacyjnego w zakresie należności objętych tym postępowaniem; w okresie tym wszczęte postępowania egzekucyjne, w zakresie należności objętych postępowaniem restrukturyzacyjnym, podlegają zawieszeniu, z wyjątkiem postępowań egzekucyjnych prowadzonych w celu zaspokojenia indywidualnych roszczeń pracowników wynikających z art. 4a ustawy z dnia 16 grudnia 1994 r. o negocjacyjnym kształtowaniu przyrostu przeciętnych wynagrodzeń u przedsiębiorców oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 1995 r. Nr 1, poz. 2 ze zm.). Trwające postępowanie restrukturyzacyjne wywołuje zatem skutek w postaci albo wstrzymania wykonania decyzji odnoszących się do należności, które zostały objęte restrukturyzacją albo zawieszenia postępowania egzekucyjnego prowadzonego wobec tych należności. Uzyskanie natomiast przez stronę korzystnej decyzji w postępowaniu restrukturyzacyjnym, a następnie decyzji umorzeniowej spowoduje, że obowiązek wskazany w decyzji dotyczącej nieuiszczonych należności nie będzie podlegał wyegzekwowaniu. W takim stanie rzeczy postępowanie restrukturyzacyjne nie mogło rzutować na dopuszczalność wcześniejszego wydania decyzji określającej zobowiązanie, które – jak już wyżej wyjaśniono - powstało z mocy samego prawa. W konsekwencji zarzut nieuwzględnienia art. 28 u.p.p. był więc chybiony.

Za oczywiście bezzasadny uznać należało zarzut nieuwzględnienia przez organy art. 22 § 2 ord. pod. w związku z art. 7 k.p.a. Temu ostatniemu przepisowi organy nie mogły uchybić, gdyż – jak wynika z przytoczonego wyżej art. 49 ust. 1 u.r.z. - postępowania zakończone zaskarżonymi decyzjami toczyły się w trybie przepisów Ordynacji podatkowej a nie Kodeksu postępowania administracyjnego. Z kolei art. 22 § 2 ord. pod. dotyczy instytucji zwolnienia płatnika z obowiązku pobrania podatku. Natomiast sprawy zakończone zaskarżonymi decyzjami dotyczyły niezapłaconych zobowiązań na PFRON, a zatem zupełnie innej kwestii prawnej. Poza tym postępowania w przedmiocie tych zobowiązań zostały wszczęte z urzędu przez Prezesa Zarządu PFRON i w ich toku nie mogła nastąpić zmiana przedmiotu, o którym organ mógł orzekać.

Sąd dostrzega również, że strona Skarżąca popełnia w swojej argumentacji błąd polegający na utożsamianiu zupełnie różnych spraw, których jedynym elementem wspólnym jest ta sama kwota pieniężna. Z punktu widzenia strony taki stan może wydawać się tą samą sprawą, jednakże z prawnego punktu widzenia czym innym jest postępowanie w przedmiocie określenia zobowiązania, czym innym postępowanie w przedmiocie umorzenia tego zobowiązania, a czym innym jeszcze postępowanie w przedmiocie restrukturyzacji finansowej publicznego zakładu opieki zdrowotnej, obejmujące także to zobowiązanie.

Biorąc pod uwagę powyższe na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi. Bark było zatem podstaw do orzekania w przedmiocie kosztów postępowania (a contrario art. 209 u.p.p.s.a.).