Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 379/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2003 nr 118 poz 1112
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - t. jedn.
article: art. 26
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.
article: art. 23 pkt 2 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 24 poz 141
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA - Lidia Serwiniowska Sędzia NSA - Tadeusz Kuczyński Sędzia WSA - Małgorzata Masternak-Kubiak (spraw.) Protokolant: - Aleksandra Markiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody D. na uchwałę Rady Miejskiej C. z dnia [...]r. Nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokości i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez miasto C. I. stwierdza nieważność § 5 ust. 2 i 6 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii odpowiednich struktur związków zawodowych", § 8 i 9, § 13 pkt 1 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii organizacji związkowych" i pkt 2 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii odpowiednich struktur związków zawodowych" zaskarżonej uchwały. II. orzeka , że uznane za nieważne postanowienia uchwały nie mogą być wykonane


UZASADNIENIE

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku, nr 142, poz. 1592 ze zm.) Wojewoda D. zaskarżył § 5 ust. 2 i 6, we fragmencie "po zasięgnięciu opinii odpowiednich struktur związków zawodowych", postanowienia § 8 i 9, § 13 pkt 1 we fragmencie "po zasięgnięciu opinii organizacji związkowych" i pkt 2 we fragmencie "po zaciągnięciu opinii odpowiednich struktur związkowych, uchwały Rady Miejskiej C. nr [...]w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez miasto C..

Mając na uwadze powyższe zarzuty Wojewoda D., na podstawie art. 147 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zakresie zaskarżenia.

Na sesji w dniu [...]roku Rada Miejska C. podjęła uchwałę nr [...]w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez miasto C..

W § 5 ust. 2 Rada postanowiła: "Wysokość dodatku motywacyjnego dla nauczyciela (...) ustala dyrektor placówki, po zasięgnięciu opinii odpowiednich struktur związków zawodowych w ramach posiadanych przez placówkę środków finansowych", a w ust. 6 "Wysokość dodatku motywacyjnego dla dyrektora placówki (...) ustala Burmistrz Miasta po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych w ramach posiadanych przez placówkę środków finansowych". Podobne postanowienia znalazły się również w § 13 przedmiotowej uchwały. "Wysokość dodatku funkcyjnego (...) ustala: pkt 2 dla dyrektora - Burmistrz Miasta, po zasięgnięciu opinii zakładowych organizacji związkowych", pkt 2 "dla pozostałych stanowisk (...) dyrektor placówki po zasięgnięciu opinii odpowiednich struktur związkowych".

W świetle art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2003 roku, nr 118, poz. 1112 z późn. zm.) Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając

przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1. wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2. szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3. wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w pkt 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

W zakresie nagród podstawą dla działania Rady jest przepis art. 49 ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela zgodnie, z którym "organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku.

Organy szkoły wskazuje ustawa o systemie oświaty, powołując zasadniczo dwie grupy organów. Pierwsza grupa to organy obligatoryjne do których zalicza się Dyrektora, Radę Pedagogiczną oraz Samorząd Uczniowski. Druga grupa organów to organy fakultatywne. Kompetencje organów szkoły normuje ustawa o systemie oświaty, stanowiąc dodatkowo w art. 60, że w Statucie można wskazać dodatkowe kompetencje organów. Nie oznacza to jednak, zdaniem organu nadzoru, iż można modyfikować rozwiązania przyjęte w ustawie.

Do zadań Dyrektora w świetle art. 39 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela należy m.in. pełnienie funkcji kierownika zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach:

1. zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki;

2. przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki;

3. występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki.

Szkoła w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty, Karty Nauczyciela oraz Kodeksu Pracy jest pracodawcą dla zatrudnionych nauczycieli i innych pracowników. Zgodnie z art. 3 i 31 Kodeksu pracy: "Pracodawcą jest jednostka organizacyjna, choćby nie posiadała osobowości prawnej, a także osoba fizyczna, jeżeli zatrudniają one pracowników"; "Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba".

W świetle cytowanych przepisów nie budzi wątpliwości, iż wszystkie czynności z zakresu prawa pracy w szkole dokonuje Dyrektor. Jest to jego ustawowa prerogatywa i jakiekolwiek zmiany w tym zakresie mogą następować wyłącznie na skutek wyraźnej kompetencji ustawowej. Wprowadzenie obowiązku uzyskania opinii związku zawodowego, czy to przy nagrodzie dla nauczyciela, czy to przy dodatku motywacyjnym jest uszczupleniem ustawowych kompetencji Dyrektora. Ustawa nie przewiduje, bowiem współdziałania pracodawcy (dyrektora) w indywidualnych sprawach ustalania składników wynagrodzenia i ich wysokości. Nie ma też podstaw, aby takie współdziałanie wprowadzić w drodze aktu prawa miejscowego (uchwały rady).

Ponadto należy podkreślić, iż zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określają przepisy kodeksu pracy, ustawa o związkach zawodowych oraz ustawa Karta nauczyciela. Tylko w tym zakresie związki zawodowe mają przyznane uprawnienia do indywidualnej ochrony pracownika. Przepis art. 26 ustawy z dnia 23 maja 1991 r, (tekst jedn. Dz. U. z 2001 nr 79, poz. 854 ze zm.) ustanawia zakres działania związku zawodowego do którego należy:

1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy,

2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników,

3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy,

4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy,

5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów.

Zgodnie z art. 232 ust. 1 Kodeksu pracy "jeżeli przepisy prawa pracy przewidują współdziałanie pracodawcy z zakładową organizacją związkową w indywidualnych sprawach ze stosunku pracy, pracodawca ma obowiązek współdziałać w takich sprawach z zakładową organizacją związkową reprezentującą pracownika z tytułu jego członkostwa w związku zawodowym albo wyrażenia zgody na obronę praw pracownika nie zrzeszonego w związku - zgodnie z ustawa, o związkach zawodowych".

Artykuł 7 ustawy o związkach zawodowych natomiast stanowi: 1. W zakresie praw i interesów zbiorowych związki zawodowe reprezentują wszystkich pracowników, niezależnie od ich przynależności związkowej. 2. W sprawach indywidualnych ze stosunków pracy związki zawodowe reprezentują prawa i interesy swoich członków. Na wniosek pracownika niezrzeszonego związek zawodowy może podjąć się obrony jego praw i interesów wobec pracodawcy. Nie budzi wątpliwości organu nadzoru, iż związek zawodowy może bronić praw poszczególnych pracowników, ale tylko przy ich akceptacji. Już, zatem z powołanych przepisów wynika, iż indywidualna obrona pracowników może mieć miejsce tylko po wyrażeniu zgody przez nauczyciela niezrzeszonego w związku zawodowym. Zdaniem organu nadzoru opinie w indywidualnych sprawach w zakresie wynagrodzeń, wyróżnień i awansów mogą mieć miejsce tylko wtedy, gdy ustawa tak stanowi. Przekładem jest art. 6a ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym: "Organy, o których mowa w ust. 6, dokonują oceny pracy dyrektora szkoły po zasięgnięciu opinii rady szkoły i zakładowych organizacji związkowych działających w tej szkole. Przy ocenie pracy dyrektora przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio". Opiniowanie nagród i dodatków do wynagrodzenia prowadzi także do naruszenia dóbr osobistych pracownika, o których mowa w art. 23 Kodeksu Cywilnego, w wyniku stworzenia możliwości zapoznania się przez związki zawodowe z elementami wynagrodzenia i ich wysokością.

W § 8 przedmiotowej uchwały Rada zapisała: "Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od pierwszego dnia". W § 9 Rada dodatkowo zapisała: "Prawo do dodatku funkcyjnego przysługuje również nauczycielowi, któremu powierzono pełnienie obowiązków kierowniczych w zastępstwie. Dodatek przysługuje od pierwszego dnia miesiąca po upływie jednomiesięcznego okresu pełnienia tych obowiązków".

Zgodnie z przepisami art. 39 ust. 1 i 3 Karty Nauczyciela, w świetle których: "1, Zmiana wysokości wynagrodzenia w czasie trwania stosunku pracy w związku z uzyskaniem kolejnego stopnia awansu zawodowego nauczyciela następuje z pierwszym dniem roku szkolnego następującego po roku szkolnym, w którym nauczyciel uzyskał wyższy stopień awansu. Zmiana wysokości wynagrodzenia z innych przyczyn następuje z pierwszym dniem najbliższego miesiąca kalendarzowego, jeżeli inne przyczyny nie nastąpiły od pierwszego dnia danego miesiąca kalendarzowego"; "3. W razie zmiany miejsca pracy, pociągającej za sobą zmianę wysokości wynagrodzenia, prawo do wynagrodzenia odpowiadającego nowemu miejscu pracy przysługuje od pierwszego dnia miesiąca kalendarzowego, następującego po objęciu obowiązków pracowniczych w nowym miejscu pracy, jeżeli objęcie tych obowiązków nie nastąpiło od dnia pierwszego danego miesiąca kalendarzowego".

W ocenie organu nadzoru przedmiotowe postanowienia uchwały stanowią powtórzenia ustawy, która rozstrzyga już o momencie zmiany wynagrodzenia.

Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Przepisy rozdziału III Konstytucji RP wyraźnie wskazują hierarchię aktów prawnych. W świetle tych przepisów ustawa jest aktem prawnym hierarchicznie wyższym od aktów prawnych organów samorządu terytorialnego. Oznacza to, że akty prawa miejscowego nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w powyższych uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Innymi słowy nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 sierpnia 1994 (SA/Gd 1260/94, OSS 1996/2/47) potwierdził, iż powtórzenie za ustawą określonej regulacji stanowi istotne naruszenie prawa.

Zdaniem organu nadzoru regulacje uchwały w określonych przypadkach mogą doprowadzić do naruszenia art. 30 ust. 1 i 6, art. 38 ustawy Karta nauczyciela, a także art. 80 Kodeksu Pracy. Wskazać choćby można na przypadek, kiedy przed zatrudnieniem na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym, pracownik nie podlegał Karcie nauczyciela. W takim ujęciu dodatek funkcyjny należy się od pierwszego dnia zatrudnienia. Dodatek funkcyjny jest elementem wynagrodzenia, który przysługuje obligatoryjnie dla pracowników zajmujących określone stanowiska. Zgodnie z art. 38 Karty Nauczyciela nauczyciel nabywa prawo do wynagrodzenia od dnia nawiązania stosunku pracy. W myśl art. 80 Kodeksu Pracy wynagrodzenie należy się za pracę wykonaną. Rada nie ma zatem prawa wprowadzać uregulowań sprzecznych z ustawą. Skoro wynagrodzenie przysługuje za wykonaną pracę oraz od dnia nawiązania stosunku pracy, to jakiekolwiek uregulowania uszczuplające prawo pracownika do wynagrodzenia musi mieć wyraźne upoważnienie ustawowe. Regulamin ma charakter przepisu wykonawczego i musi bezwzględnie odpowiadać wymogom wewnętrznej zgodności systemu źródeł prawa, w tym m.in. wynikających z art. 94 Konstytucji RP i art. 9 Kodeksu pracy. Chodzi w szczególności o ustanawianie aktów prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, a odnośnie do unormowań z zakresu prawa pracy - dodatkowo o rozwiązania nie mniej korzystne od postanowień wynikających dla pracowników z przepisów Kodeksu pracy oraz innych ustaw i aktów wykonawczych.

Organ nadzoru wskazuje, że w kompetencji art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela w zakresie ustalania szczegółowych warunków przyznawania dodatków nie mieści się możliwość odbierania elementów wynagrodzenia przyznanego ustawą. Dodatek funkcyjny przysługuje w okresie sprawowania funkcji i za ten okres powinien być nauczycielowi wypłacony.

Wyjątkiem od powyższej zasady są przepisy art. 39 ust. 1 i 3 Karty nauczyciela. Nie mają one jednak zastosowania w przypadku zatrudnienia na stanowisku z dodatkiem funkcyjnym pracownika (nauczyciela), który przed zatrudnieniem nie pracował w jednostkach podlegających Karcie Nauczyciela.

W odpowiedzi na skargę, Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie. Zdaniem odpowiadającego, Wojewoda D. winien wskazać, jaki konkretny przepis prawa materialnego został naruszony, przedmiotowa skarga natomiast takiego wskazania nie zawiera. Obowiązkiem organu nadzoru jest wskazanie w sposób nie budzący wątpliwości, sprzeczności z prawem postanowień badanej uchwały, wyjaśniając sens przepisów, które w jego ocenie zostały naruszone.

Strona przeciwna podnosi, iż "przywołanie przez Radę Miejską w zaskarżonej uchwale pewnych określeń ustawowych miało przede wszystkim na celu ułatwienie odbioru (odczytania) uchwały, jej lepsze zrozumienie, przy jednoczesnym uszczegółowieniu zasad naliczania dodatku.

W ocenie odwołującego się, kwestionowane przepisy uchwały nie stanowią wad powodujących nieważność uchwały, ponieważ nie naruszają prawa w sposób istotny. Zatem ingerencję organu nadzoru w sytuacji braku istotnego naruszenia prawa należy ocenić jako godzenie w konstytucyjną zasadę samodzielności samorządu terytorialnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP z 1997 r. i art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego.

Wojewoda D. zaskarżył uchwałę Rady Miasta C. z dnia [...]r. nr [...]w sprawie przyjęcia regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania dodatków do wynagrodzenia zasadniczego, szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw oraz wysokość i warunki wypłacania nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy nauczycieli szkół i przedszkoli prowadzonych przez miasto C.., na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001, nr 142, poz. 1592 z późn. zm.). Skargę taką wnosi organ nadzoru w przypadku, gdy upłynął już okres 30-dni od dnia doręczenia mu aktu, a akt ten jest sprzeczny z prawem i to w stopniu "istotnym", a zatem zachodzą przesłanki do stwierdzenia jego nieważności. W takim przypadku organ nadzoru nie może już we własnym zakresie dokonać stwierdzenia nieważności, może jedynie zaskarżyć akt do sądu administracyjnego. Skarga ta stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i uznać należy, że może ona być złożona w takim zakresie, w jakim nadzór tej jest wykonywany (por. T. Woś, Postępowanie sądowo-administracyjne, Warszawa 1996, s. 66.).

W zakresie nagród podstawą dla działania Rady jest przepis art. 49 ust. 1a Karty Nauczyciela zgodnie, z którym "organy prowadzące szkoły ustalają kryteria i tryb przyznawania nagród dla nauczycieli ze środków, o których mowa w ust. 1 pkt 1, uwzględniając w szczególności osiągnięcia w zakresie pracy dydaktyczno-wychowawczej, pracy opiekuńczo-wychowawczej oraz realizacji innych zadań statutowych szkoły, sposób podziału środków na nagrody organów prowadzących szkoły i dyrektorów szkół, tryb zgłaszania kandydatów do nagród oraz zasadę, że nagroda może być przyznana nauczycielowi po przepracowaniu w szkole co najmniej roku. Przepis ten zawiera delegację do ustalania przez organy prowadzące szkoły kryteriów i trybu przyznawania nauczycielom zatrudnionym w tych szkołach nagród organu prowadzącego i nagród dyrektora szkoły, pochodzących ze środków zarezerwowanych w budżetach tych organów W przypadku jednostek samorządu terytorialnego kompetencje do podjęcia przedmiotowej uchwały posiada organ stanowiący jednostki (rada gminy, rada powiatu, sejmik województwa). Projekt tej uchwały powinien zostać przekazany w trybie określonym w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 z późn. zm.) odpowiednim instancjom związków zawodowych zrzeszających nauczycieli w celu wyrażenia opinii.

W świetle art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 roku Karta nauczyciela (Dz. U. z 2003 roku, nr 118, poz. 1112 ze zm.) Organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia:

1. wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34,

2. szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3,

3. wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach,

w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w pkt 1-3, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4.

Z przedstawionych uregulowań wynika, iż w Karcie Nauczyciela stworzono mechanizm corocznego waloryzowania wynagrodzeń nauczycieli, gdyż wraz ze wzrostem wysokości kwoty bazowej zwiększana będzie wysokość średniego wynagrodzenia nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego.

Na gruncie przepisów art. 30 Karty Nauczyciela wprowadzonych ustawą z dnia 18 lutego 2000 r. wątpliwości budziła kwestia konieczności uzgadniania regulaminu ze związkami zawodowymi. Wątpliwości te rozstrzygnęła nowela z dnia 15 lipca 2004 r. (Dz. U. nr 179, poz. 1845), która wprowadziła do art. 30 ust. 6a stwierdzający, iż regulamin podlega uzgodnieniu ze związkami zawodowymi zrzeszającymi nauczycieli.

Inną kwestią, która budziła spory interpretacyjne, jest ustalenie, czy regulamin posiada cechy regulaminu wynagradzania, o którym mowa w art. 772 k.p. Należy stwierdzić, iż zakresy obowiązywania regulaminu i regulaminu wynagradzania są odmienne. Regulamin ustalany przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma charakteru zakładowego, charakterystycznego dla regulaminu wynagradzania. Regulamin wynagradzania wprowadzany jest przez pracodawcę, podczas gdy regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, uchwala właściwy organ jednostki samorządu terytorialnego prowadzącej szkoły na określonym terenie. W wyroku z 10 lipca 2001 r., SA/Wr 2729/00 (OSS 2002, nr 1, poz. 19) NSA uznał, iż regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu 772 k.p. Regulamin wynagradzania nauczycieli jest aktem prawa miejscowego w rozumieniu art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i w ujęciu funkcjonalnym jego moc została zrównana z rozporządzeniem wykonawczym. Także w uchwale z dnia 24 września 2001 r., (OPS 7/01 (ONSA 2002, nr 1, poz. 8), NSA w składzie 7 sędziów, stanął na stanowisku, iż regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu 772 § 1 k.p. W uzasadnieniu NSA wskazał, iż ustanowienia regulaminu dotyczącego niektórych składników wynagrodzenia nauczycieli wszystkich szkół prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego nie można traktować w kategoriach kompetencji pracodawcy rozumianego tak, jak to nakazuje art. 3 k.p.

Dodatki motywacyjny i funkcyjny są przyznawane w ramach stosunku pracy przez pracodawcę. Jest to czynność z zakresu prawa pracy Za pracodawcę będącego jednostką organizacyjną (a więc taką, jak szkoły) czynności w sprawach z zakresu prawa pracy dokonuje osoba lub organ zarządzający tą jednostką albo inna wyznaczona do tego osoba (art. 3 § 1 k.p.).

Zgodnie z art. 39 ust. 3 i 6 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) Dyrektor jest kierownikiem zakładu pracy dla zatrudnionych w szkole lub placówce nauczycieli i pracowników niebędących nauczycielami. Dyrektor w szczególności decyduje w sprawach: zatrudniania i zwalniania nauczycieli oraz innych pracowników szkoły lub placówki, przyznawania nagród oraz wymierzania kar porządkowych nauczycielom i innym pracownikom szkoły lub placówki, występowania z wnioskami, po zasięgnięciu opinii rady pedagogicznej i rady szkoły lub placówki, w sprawach odznaczeń, nagród i innych wyróżnień dla nauczycieli oraz pozostałych pracowników szkoły lub placówki. Uprawnienia te nie przysługują dyrektorom jednooddziałowych przedszkoli oraz kierownikom szkół podstawowych (szkół filialnych) podporządkowanych organizacyjnie innej szkole. Uprawnienia te przysługują odpowiednio organowi prowadzącemu przedszkole lub dyrektorowi szkoły, któremu szkoła filialna jest organizacyjnie podporządkowana.

Z kolei ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 z późn. zm.) wyznaczyła wójta (burmistrza prezydenta miasta), jako osobę uprawnioną do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora szkoły. W art. 4 pkt 4 tej ustawy czytamy bowiem, że czynności w sprawach z zakresu prawa pracy za podmioty określone w art. 1, zwane dalej "pracodawcami samorządowymi", dokonują w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego - wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta, marszałek województwa wobec pozostałych pracowników urzędu oraz wobec kierowników samorządowych jednostek organizacyjnych będących samodzielnymi pracodawcami samorządowymi innymi niż wymienieni w pkt 1-3. Stanowisko to potwierdza brzmienie art. 33 ust. 3 i 5 ustawy o samorządzie gminnym, według którego wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest kierownikiem urzędu gminy oraz wykonuje uprawnienia zwierzchnictwa służbowego w stosunku do pracowników urzędu i kierowników jednostek organizacyjnych. Uzależnienie przyznania dodatku motywacyjnego i funkcyjnego od zasięgnięcia opinii związków zawodowych ogranicza ustawową samodzielność dyrektora szkoły i burmistrza. Przyznaje też związkom zawodowym uprawnienie do współdecydowania o dokonaniu czynności z zakresu prawa pracy.

W ocenie Sądu modyfikacja cytowanych wyżej przepisów ustawowych mogłaby nastąpić wyłącznie w drodze aktu prawnego rangi ustawowej lub w drodze aktu wykonawczego do ustawy wydanego na podstawie wyraźnego upoważnienia ustawowego. Regulamin wynagradzania nauczycieli nie jest takim aktem prawnym i nie może modyfikować ustawy, regulować odmiennie niż ustawa zasad dotyczących dokonywania czynności z zakresu prawa pracy, czy też odmiennie określać podmioty uprawnione do dokonywania czynności z zakresu prawa pracy w imieniu pracodawcy.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko organu nadzoru, iż opiniowanie wysokości i okresu przyznania dodatku motywacyjnego i funkcyjnego przez związki zawodowe może prowadzić także do naruszenia dóbr osobistych pracownika, o których mowa w art. 23 k.c., w wyniku stworzenia możliwości zapoznania się przez związki zawodowe zarówno z elementami wynagrodzenia, jak i faktem ich przyznawania. "Zawarte w art. 8, 23 ust. 1 i art. 26 pkt 3 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. Nr 55, poz. 234) uprawnienie do kontrolowania przez związki zawodowe przestrzegania prawa pracy oznacza także uprawnienie do kontrolowania wysokości wynagrodzeń pracowników; nie oznacza natomiast uprawnienia do żądania od pracodawcy udzielenia informacji o wysokości wynagrodzenia pracownika bez jego zgody. Ujawnienie przez pracodawcę bez zgody pracownika wysokości jego wynagrodzenia za pracę może stanowić naruszenie dobra osobistego w rozumieniu art. 23 i 24 kodeksu cywilnego" (uchwała SN z dnia 16 lipca 1993 r., I PZP 28/93, OSNCP 1994, nr 1, poz. 2). W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy podkreśla: "«informacja o zasadach wynagradzania» może być jedynie pośrednim źródłem wiedzy o zarobkach indywidualnych pracowników, tzn. takim, który adresatowi tej informacji umożliwi uzyskanie niezbędnych danych o strukturze i globalnej wysokości (niekiedy tylko przeciętnej) wynagrodzenia poszczególnych pracowników. Dopóty można mówić o «informacji o zasadach wynagradzania», dopóki nie pozwala ona na indywidualizację informacji, tzn. przypisanie konkretnego wynagrodzenia za pracę poszczególnym, personalnie określonym pracownikom. Jeżeli tak rozumieć «informację o zasadach wynagradzania» (art. 28 ustawy związkowej), to oczywiste staje się, że jest ona w pełni wystarczająca do prowadzenia działalności związkowej w zakresie ochrony interesów grupowych. Tak rozumiana informacja o wynagrodzeniach pracowniczych jest także wystarczająca do ochrony interesów indywidualnych w ustalonym w statucie związku zawodowego podmiotowym i terytorialnym zakresie jego działania. Inaczej mówiąc, informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnego, indywidualnie określonego pracownika nie jest niezbędna do prowadzenia działalności związkowej ani w zakresie ochrony interesów grupowych, ani indywidualnych; wystarczająca więc jest w tym przedmiocie «informacja o zasadach wynagradzania" w wyżej podanym znaczeniu».

Ponadto należy podkreślić, iż zakres indywidualnej ochrony pracownika przez działające w zakładzie pracy związki zawodowe określa w szczególności ustawa o związkach zawodowych i Kodeks pracy. Artykuł 26 ustawy o związkach zawodowych ustanawia zakres działania związku zawodowego, do którego należy:

1) zajmowanie stanowiska w indywidualnych sprawach pracowniczych w zakresie unormowanym w przepisach prawa pracy;

2) zajmowanie stanowiska wobec pracodawcy i organu samorządu załogi w sprawach dotyczących zbiorowych interesów i praw pracowników;

3) sprawowanie kontroli nad przestrzeganiem w zakładzie pracy przepisów prawa pracy, a w szczególności przepisów oraz zasad bezpieczeństwa i higieny pracy;

4) kierowanie działalnością społecznej inspekcji pracy i współdziałanie z państwową inspekcją pracy;

5) zajmowanie się warunkami życia emerytów i rencistów.

W przepisie § 8 przedmiotowej uchwały Rada zapisała, iż: "Prawo do dodatku funkcyjnego powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło powierzenie stanowiska kierowniczego, wychowawstwa lub funkcji, a jeżeli powierzenie to nastąpiło pierwszego dnia miesiąca - od pierwszego dnia", zaś w przepisie § 9 zapisała, iż: "Prawo do dodatku funkcyjnego przysługuje również nauczycielowi, któremu powierzono pełnienie obowiązków kierowniczych w zastępstwie. Dodatek przysługuje od pierwszego dnia miesiąca po upływie jednomiesięcznego okresu pełnienia tych obowiązków".

Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, iż powyższe regulacje stanowią powtórzenia postanowień art. 39 ust. 1 i 3 ustawy Karty Nauczyciela.

Ponieważ w myśl przepisów Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mają charakter podustawowy (art. 94), toteż uchwały organów samorządu terytorialnego mogą być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to również, że w uchwałach nie mogą znaleźć się materie regulowane już w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Innymi słowy nie dopuszczalne jest powtarzanie w uchwałach uregulowań ustawowych (błąd superfluum). Jeżeli jakiś przepis jest zawarty w ustawie to powtarzanie go w akcie wykonawczym jest zbyteczne, ponieważ w ten sposób niczego się nie normuje. W następstwie stosowania powtórzeń mogą natomiast powstać liczne nieporozumienia. Przy powtórzeniach okazuje się, że niektóre wypowiedzi ustawodawcy są normatywnie zbędne. Musi to prowadzić do wątpliwości, z których fragmentów tekstu prawnego należy odtwarzać normy i jaka jest ranga tych norm (zob. S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004 r., s. 238). Nie można, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, treści zawartych w ustawach nawet "powtarzać, przekształcać, modyfikować czy syntetyzować" (wyrok U 5/98, OTK ZU 1999, nr 5, poz. 99, s. 42). Także NSA, w wyroku z dnia 14 października 1999 r. wyraźnie stanął na stanowisku, iż: "Uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy" (II SA/Wr 1179/98, OSS 2000/1/17).

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późń. zm.), uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, który stanowi, iż nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Wyrok stwierdzający nieważność aktu ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, oznacza więc, że przedmiotowy akt nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania.

W myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny jest zobowiązany orzec, w jakim zakresie zaskarżony akt może być wykonany przed uprawomocnieniem się wyroku. W rozpatrywanej sprawie zachodziła potrzeba orzekania w tym przedmiocie.