Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 3266/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 58 par. 1 pkt 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym skargi I. W. i J. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu postanawia odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] stycznia 2021 r. I. W. i J.W. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, która na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – zwanej dalej P.p.s.a. została rozdzielona na cztery odrębne skargi.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest skarga na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie uregulowania tytułu prawnego do lokalu.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych, o czym przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucając postanowieniem z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 870/13 skargę I.W. na ww. uchwałę, a Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 420/14 odrzucił skargę I. W. od ww. postanowienia sądu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, przy czym może to nastąpić na posiedzeniu niejawnym.

Podkreślić trzeba, że zaskarżona w rozpoznawanej sprawie uchwała podlegała już kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który uznał, że sprawa nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Rozważania zawarte w prawomocnym postanowieniu z dnia 28 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 870/13 są nadal aktualne, jednak z uwagi na brak przymiotu powagi rzeczy osądzonej ww. postanowienia, należy je przypomnieć.

Przedmiotem rozpoznawanej skargi jest uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. w sprawie rozpatrzenia wniosku I.W. o wynajęcie zajmowanego bez tytułu prawnego lokalu, po śmierci byłego najemcy.

Odwołując się do utrwalonego orzecznictwa NSA (postanowienie z dnia 27 kwietnia 2009 r. sygn. akt I OSK 415/09, z 28 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 799/09, z 22 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 679/07; z 22 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 362/10, wyrok 3 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 855/10, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wyjaśnić należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, zostały uregulowane w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. nr 31, poz. 266 ze zm.). Ustawa ta nie daje podstaw prawnych do załatwienia spraw przyznania lokali - zawarcia umowy najmu lokalu w formie jakiegokolwiek aktu administracyjnego. Kwestia zapewnienia lokali mieszkalnych z mieszkaniowego zasobu gminy należy, zgodnie z tą ustawą, do zadań własnych gminy (art. 4 ust. 1 i 2) i gmina realizuje w tym zakresie zadania z zakresu administracji publicznej, jednak kwestie te, czyli zawarcie umowy najmu lokalu, są załatwiane w formie cywilnoprawnej. Zarówno oferta zawarcia umowy, którą skarżąca złożyła organowi, jak i sama czynność zawarcia umowy najmu, stanowi czynność cywilnoprawną.

W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ. ONSAiWSA 2008/6/90) wskazano, że postępowanie w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej przez gminę składa się z dwóch etapów. W pierwszym, wnioskujący o najem lokalu składa wniosek, który podlega analizie i weryfikacji przez właściwy organ gminy, bądź osobę upoważnioną, oraz zaopiniowaniu przez komisję lokalową. Następnie wniosek jest rozpoznawany przez zarząd, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście oczekujących na najem lokalu, bądź o odmowie zakwalifikowania i umieszczenia na liście. W tym pierwszym etapie działanie organu ma charakter administracyjnoprawny, ponieważ organ decyduje o tym, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Etap ten jest wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Drugi etap postępowania w zakresie udzielania pomocy mieszkaniowej, związany jest z podjęciem czynności cywilnoprawnych, zmierzających do zawarcia umowy najmu.

W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z postępowaniem, o jakim jest mowa w uzasadnieniu powołanej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r. Treścią wniosku I. W. było uregulowanie tytułu prawnego do konkretnego lokalu tj. lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...], którego najemca, teściowa skarżącej, W. W. zmarła w dniu [...] grudnia 2003 r.

Podstawą działań organu był więc przepis § 31 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009, który stanowi, że z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy, a nie wstąpiły w stosunek najmu w trybie art. 691 kodeksu cywilnego lub pozostały w lokalu po opuszczeniu lokalu przez najemcę, może zostać zawarta umowa najmu zajmowanego lokalu, jeżeli spełnione są łącznie następujące warunki: 1) osoby te zamieszkiwały z najemcą w lokalu za zgodą właściciela i prowadziły wraz z nim wspólne gospodarstwo domowe przez okres co najmniej ostatnich 7 lat; 2) zajmowana powierzchnia mieszkalna lokalu nie przekracza 15 m2 na każdą osobę uprawnioną; 3) osoby te nie zalegają z opłatami za korzystanie z lokalu; 4) osoby te osiągają dochód nieprzekraczający 160% minimum dochodowego.

Powyższe uregulowanie nie odnosi się do zakwalifikowania bądź odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Dopuszcza jedynie możliwość uregulowania statusu prawnego osoby, która faktycznie korzystała z danego lokalu mieszkalnego do czasu jego opuszczenia albo chwili śmierci najemcy poprzez ewentualne zawarcie z tą osobą umowy najmu. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Relacja pomiędzy dysponentem lokalu, a osobą, która występuje o zawarcie umowy najmu tego lokalu po jego opuszczeniu albo po śmierci jego dotychczasowego najemcy, ma cechy cywilnoprawnego stosunku oferty, której przyjęcie przez dysponenta lokalu prowadzi bezpośrednio do zawarcia umowy najmu. To, że uchwała wymienia warunki, które muszą spełnić osoby, z którymi może być zawarta umowa najmu lokalu, nie może być rozumiane jako określenie przesłanek, z zaistnieniem których powstaje po stronie tych osób, prawo podmiotowe, dające podstawę do domagania się, od dysponenta będącego organem władzy publicznej, zawarcia umowy najmu tego lokalu, zaś po stronie organu obowiązek zawarcia umowy (postanowienie NSA z dnia 31 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 2499/12, postanowienie NSA z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 1381/13, postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 772/13).

Reasumując stwierdzić należy, że żądanie skarżącej stanowi ofertę skierowaną do gminy, o zawarcie umowy najmu ściśle określonego lokalu, czyli do podjęcia czynności cywilnoprawnych. Podjęta w sprawie uchwała, zawiera jedynie stanowisko gminy będące odpowiedzią - oświadczeniem woli, na złożoną ofertę.

Skoro przedmiotem niniejszej sprawy jest uchwała stanowiąca odpowiedź na złożoną przez skarżącą propozycję podjęcia czynności cywilnoprawnej - zawarcia umowy najmu - konkretnego lokalu, to należy uznać, w myśl przywoływanej wyżej uchwały NSA z dnia 21 lipca 2008 r., że czynności polegające na zawarciu lub odmowie zawarcia umowy najmu lokalu nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter czynności cywilnoprawnych, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu.

Stosownie do treści art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m. in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty, postanowienia wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz bezczynność organów w wymienionych przypadkach. Zatem z przepisu tego wynika, że czynności cywilnoprawne nie należą do właściwości sądów administracyjnych.

Jeżeli zatem zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną i nie należy do kognicji sądów administracyjnych, to przyjęcie lub odmowa przyjęcia oświadczenia woli, o jej zawarciu, jako wyraz autonomii woli stron stosunków prawa cywilnego, należy również do sfery stosunków cywilnoprawnych (por. postanowienie NSA z 20 października 2009 r. sygn. akt I OZ 971/09).

Powyższe oznacza, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie podlega kognicji sądu administracyjnego, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który wyznaczony jest treścią art. 3 P.p.s.a.

W związku z tym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.