Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 665/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2017-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1907
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Banach,, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Referent stażysta Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych osób w krajowym transporcie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A. C. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja z [...], po rozpatrzeniu odwołania A.C. , od decyzji wydanej z upoważnienia Marszałka Województwa z [...], odmawiającej przedsiębiorcy A.C. zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej P. - K. w związku z nieprzedstawieniem prawidłowego projektu rozkładu jazdy oraz wszystkich aktualnych potwierdzeń uzgodnień zasad na korzystanie z przystanków i obiektów dworcowych dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekł o odmowie zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej P. - K..

W uzasadnieniu Kolegium powołując się na ustalenia organu I instancji podniosło, że przedsiębiorca A.C. 5 lipca 2016 r. wystąpiła o zmianę posiadanego zezwolenia nr 0002060, polegającą na zmianie załącznika do zezwolenia jakim jest rozkład jazdy, obejmującej głównie zmianę częstotliwości kursowania i nazewnictwa przystanków widniejących w projekcie rozkładu jazdy.

W trakcie postępowania w powyższej sprawie organ I instancji dokonał analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej P. - K. przez B. której wnioski zostały zaakceptowane przez stronę. Następnie w związku z potrzebą ujednolicenia odległości między przystankami umieszczonymi w rozkładach jazdy przewoźników, organ I instancji zwrócił się do właścicieli i zarządców przystanków komunikacyjnych znajdujących się na terenie województwa [...] o przekazanie danych dotyczących odległości pomiędzy wszystkimi przystankami komunikacyjnymi podanych z dokładnością do 0,1km oraz kategorii dróg na poszczególnych odcinkach linii komunikacyjnych, celem weryfikacji odległości między przystankami umieszczonymi w projektach rozkładów jazdy przez przewoźników. Na podstawie danych otrzymanych z urzędów gmin będących właścicielami i zarządzającymi przystankami komunikacyjnymi, a także własnych pomiarów trasy P. - K. przez B. organ stwierdził, że przedstawiony projekt rozkładu jazdy zawiera zaniżony kilometraż na tej linii, a czasy przejazdu między przystankami są zaniżone i nie uwzględniają ograniczeń prędkości. Po dokonaniu ponownej weryfikacji złożonego projektu rozkładu jazdy, pismem z 31 stycznia 2017 r., organ wezwał stronę do przedstawienia nowego projektu rozkładu jazdy uwzględniającego rzeczywiste odległości oraz dostosowanie prędkości poruszania się autobusu między przystankami komunikacyjnymi umieszczonymi w projekcie rozkładu jazdy, do istniejących na przedmiotowej linii komunikacyjnej ograniczeń w ruchu drogowym.

W odpowiedzi w piśmie z 15 lutego 2017 r. strona poinformowała, że przedstawiony projekt rozkładu jazdy dołączony do wniosku o zmianę zezwolenia jest poprawny i wniosła o wydanie decyzji o zmianie zezwolenia lub wydanie decyzji odmownej.

Następnie organ I instancji zobowiązał przedsiębiorcę do dostarczenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi w terminie trzech tygodni od daty otrzymania pisma. Przy piśmie z 20 lutego 2017 r. przedsiębiorca przedstawił 5 z 10 wymaganych potwierdzeń.

W odpowiedzi organ zwrócił się o przedstawienie aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad na korzystanie z przystanków na terenie gminy B. dotyczącego obecnie toczącego się postępowania, gdyż złożone do wniosku o zmianę zezwolenia z Zakładu Usług Komunalnych w B. z [...], było ważne przez 3 miesiące od daty wydania. W dniu 13 kwietnia 2017 r. przedsiębiorca przedstawił pisma dotyczące zasad korzystania z przystanków z Miejskiego Zarządu Dróg w K. z 28 marca 2017 r. i Zakładu Usług Komunalnych w B. z 9 stycznia 2017 r. Organ I instancji stwierdził, że przedsiębiorca nadal nie przedstawił dokumentów z: BM Nieruchomości Sp. z o.o. w W., Urzędu Miasta i Gminy M., Urzędu Miasta i Gminy C., Urzędu Miasta i Gminy S., Zakładu Usług Komunalnych w B. W dniu 3 kwietnia 2017 r. strona przedłożyła od trzech zarządców potwierdzenia uzgodnienia zasad, natomiast do chwili obecnej nie dostarczyła pięciu aktualnych potwierdzeń uzgodnień od pozostałych zarządców.

Organ I instancji także nadmienił, że w proponowanym rozkładzie jazdy przewoźnik określił czas przejazdu z miejscowości K. do miejscowości P. 130min przy odległości 93,0km i z miejscowości P. do miejscowości K. 120min przy odległości 90,0km. Natomiast z dowodów przeprowadzonych przez organ (analiza odległości pomiędzy przystankami z uchwał gmin i pozostałych danych dotyczących odległości przesłanych od gmin) wynika, że rzeczywista długość całej trasy na przedmiotowej linii komunikacyjnej wynosi odpowiednio: w relacji K. - P. 98,7 km i w relacji P. - K. 99,4 km. Zatem czas przejazdu założony przez przewoźnika jest niewystarczający i sprowadza się do znacznego przekraczania dozwolonej prędkości w obszarze zabudowanym, jak i poza nim. Organ stwierdził, że brak przedstawienia projektu rozkładu jazdy we wskazanym kształcie, brak przedstawienia wszystkich aktualnych potwierdzeń uzgodnienia zasad korzystania z przystanków od zarządców, uniemożliwia dokonanie zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym poprzez zmianę rozkładu jazdy, który stanowi jego integralną część.

Dalej SKO podkreśliło, że w celu potwierdzenia, czy przedsiębiorca nadal dysponuje aktualnymi uzgodnieniami zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi określonymi w projekcie rozkładu jazdy złożonego do wniosku o zmianę zezwolenia, organ pismem z 13 lutego 2017 r. zobowiązał przedsiębiorcę do dostarczenia w zakreślonym terminie aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi.

Przedsiębiorca - A.C., wnioskiem z 5 lipca 2016 r. zwróciła się do Marszałka Województwa o zmianę zezwolenia z [...]. Na potrzeby tego postępowania przedłożyła m.in. potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonane z ich właścicielem lub zarządzającym na terenie gminy B. z 9 stycznia 2017 r., dotyczące obowiązującego rozkładu jazdy. Kolegium zaznaczyło, że brak jest aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków na terenie gminy B. dotyczącego obecnie toczącego się postępowania w niniejszej sprawie, gdyż złożone do wniosku o zmianę zezwolenia z Zakładu Usług Komunalnych z [...], potwierdzenie uzgodnienia było ważne przez 3 miesiące od daty wydania. Nadto, brakuje potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi na terenie gminy: [...].

Organ odwoławczy stwierdził, że jednym z elementów niezbędnych do uzyskania zezwolenia na przewóz osób jest posiadanie przez przewoźnika potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków z ich właścicielami lub zarządzającymi na całej linii przewozu. Brak takiego uzgodnienia czyni niemożliwym wydanie/zmianę zezwolenia na przewóz osób. Organ dodał, że właściciel lub zarządzający przystankami w każdym momencie ma prawo swoje uzgodnienie wycofać. Wycofanie zaś takiego uzgodnienia powoduje, że przedsiębiorca jest zmuszony złożyć wniosek do organu wydającego zezwolenie na przewóz osób o jego zmianę. Niemożliwe jest bowiem bezumowne korzystanie z przystanków autobusowych. Aktualizacja zaś danych zawartych we wniosku o wydanie lub zmianę posiadanego zezwolenia jest uzasadniona także i tym, że uzgodnienia te ograniczone są czasowo. W związku z tym koniecznym jest uzyskanie potwierdzenia posiadania zgody na korzystanie z przystanków wobec upływu okresu ich ważności.

W ocenie Kolegium, organ I instancji zasadnie odmówił zmiany zezwolenia. Uzgodnienie korzystania z przystanków jest jedną z "danych" wymienionych w art. 22 ustawy o transporcie drogowym, zaś uzgodnienia wygasłe winny być zaktualizowane. Dalej SKO podniosło, że jako podstawę odmowy zmiany zezwolenia organ I instancji wskazał również brak przedstawienia przez stronę prawidłowego projektu rozkładu jazdy uwzględniającego rzeczywiste odległości oraz dostosowanie prędkości poruszania się autobusu między przystankami komunikacyjnymi umieszczonymi w projekcie rozkładu jazdy, do istniejących na przedmiotowej linii komunikacyjnej ograniczeń w ruchu drogowym. Zauważyło, że po wszczęciu niniejszego postępowania organ I instancji 29 lipca 2016 r. dokonał analizy sytuacji rynkowej w zakresie regularnego przewozu osób na linii komunikacyjnej P. - K. przez B. następnie w piśmie z 1 sierpnia 2016 r. powiadomił stronę o wnioskach z dokonanej analizy. W piśmie tym wskazał, że dokonana analiza stanowi podstawę do stwierdzenia, że istnieje możliwość uruchomienia komunikacji zgodnie z żądaniem strony. Przedsiębiorca zaakceptował wnioski wynikające z dokonanej analizy, jednocześnie przedstawił zmieniony projekt rozkładu jazdy poprzez zmniejszenie ilości proponowanych kursów w stosunku do projektu rozkładu jazdy, będącego załącznikiem do wniosku o zmianę zezwolenia i przedmiotem analizy sytuacji rynkowej. Kolegium dodało, że strona legitymuje się zezwoleniem, co oznacza, że na etapie postępowania o jego wydanie spełnione zostały wszystkie warunki wymagane przepisami prawa. Zatem, żądanie od strony, na etapie postępowania w sprawie zmiany ww. zezwolenia, dokonania w projekcie rozkładu jazdy stosownych korekt poprzez uwzględnienie poprawnego kilometrażu oraz dostosowanie ograniczeń prędkości poruszania się autobusu do przepisów Prawa o ruchu drogowym jest niewłaściwe. Takie działanie organu I instancji podważa kodeksową zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W związku z powyższym Kolegium zreformowało osnowę decyzji.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję A.C., wniosła o jej uchylenie w zakresie orzeczonym przez organ II instancji w zreformowanej osnowie tj. odmowie zmiany zezwolenia i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Autor skargi podzielił stanowisko organu odwoławczego, że "żądanie od strony, na etapie postępowania w sprawie zmiany ww. zezwolenia, dokonania w projekcie rozkładu jazdy stosownych korekt poprzez uwzględnienie poprawnego kilometrażu oraz dostosowanie ograniczeń prędkości poruszania się autobusu do przepisów Prawa o ruchu drogowym, uznać należy za niewłaściwe". Stwierdził, że stanowisko to jest trafne, jednak Kolegium nie uwzględniło tego stanowiska w przedmiocie braku uzgodnień właścicieli lub zarządzających przystankami na terenie poszczególnych gmin.

Dalej wnoszący skargę podkreślił, że przyjętą i ogłoszoną przez organ wydający zezwolenia zasadą, jest przedstawianie uzgodnień z poszczególnych gmin /administratorów lub właścicieli/, których obligatoryjnie koniecznym załącznikiem jest "podbity" przez gminę proponowany rozkład jazdy. W przedmiotowej sprawie organ zażądał więc od skarżącego/narzucił mu dołączenie uzgodnień z nowo przyjętym kilometrażem dostosowanym w ocenie organu do ograniczeń prędkości etc. Organ orzekający nie posiadał i nie posiada legitymacji do zastosowania takiego nakazu szczególnie w świetle stanowiska zajętego przez Kolegium. Postępowanie dotyczy zmiany zezwolenia a nie nowego zezwolenia co za tym idzie kilometraż winien pozostać bez zmian. Z tego też powodu strona nie dostarczyła uzgodnień z poszczególnych gmin. W ocenie strony skarżącej ich dostarczenie w formie narzuconej przez Marszałka podważyłoby kodeksową zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Na powyższym tle zasadnym było uchylenie decyzji organu I instancji i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia ze szczególnym uwzględnieniem uzupełnienia przez stronę materiału dowodowego o uzgodnienia z poszczególnych gmin uwzględniającego dotychczasowy kilometraż i czasy przejazdu - złożone i zaakceptowane we wniosku o wydanie zezwolenia.

Zdaniem autora skargi istotnym jest też, że "zasada nowego kilometrażu" wprowadzona i ogłoszona została przez organ po przeprowadzeniu analizy w sprawie, praktycznie przed samym wydaniem decyzji o zmianie zezwolenia. Biorąc pod uwagę powyższe w szczególności polegając na obowiązującym prawie przyjęte przez organ winny być uzgodnienia polegające na dotychczasowym kilometrażu.

Bezpodstawnym jest w ocenie skarżącego także zarzut, iż do wniosku o zmianę zezwolenia złożone zostało przykładowo uzgodnienie z [...] ważne trzy miesiące od daty wydania. Zastosowanie tu, zdaniem strony, znajdzie zgoda udzielona przez ustawę z dnia 21 lipca 2016 r. o zmianie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, który w art. 1 ust. 1 stanowi, że art. 78 otrzymuje brzmienie:

Art. 78.1. Podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r.".

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że dwie wadliwości w złożonym wniosku dostrzeżone przez organ I instancji, a rozdzielone przez organ II instancji, w istocie ściśle się ze sobą łączą. Ponieważ organ II instancji uznał, że nie ma podstaw do żądania od strony nowego rozkładu uwzględniającego zmieniony kilometraż, to tym samym powinien uwzględnić wcześniejsze uzgodnienia do poprzedniego kilometrażu. Strona wskazała, że w postępowaniu o zmianę zezwolenia nie ma podstaw do zmieniania kilometrażu, w związku z czym nie musiała składać uzgodnień co do nowego rozkładu, a wystarczyć powinny uzgodnienia do poprzedniego rozkładu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, ale nie z przyczyn w niej wskazanych.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2017.1369 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się naruszenia prawa materialnego oraz wynikłego z niego naruszenia przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi była decyzja reformująca decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym w ten tylko sposób, że z sentencji rozstrzygnięcia organu I instancji wyeliminowała wskazanie powodów wydania decyzji odmownej, a w uzasadnieniu uznała za aktualny tylko jeden z tych powodów, eliminując z podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia drugi z nich. Ze względu na obowiązującą w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym zasadę zakazu reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.), przedmiotem oceny Sądu mogło być tylko to, czy organ II instancji zasadnie uznał nieprzedstawienie wszystkich aktualnych potwierdzeń uzgodnień zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych z ich właścicielami lub zarządzającymi, za wystarczający powód odmowy zmiany zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na linii komunikacyjnej P. – K. Drugi z powodów wydania przez organ I instancji decyzji odmawiającej dokonania wnioskowanej zmiany zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, z racji wyeliminowania go przez organ II instancji z podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia oraz ze względu na zaskarżenie tej decyzji przez wnioskodawcę, nie mógł być podstawą rozstrzygania przez sąd administracyjny.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, SKO zaakceptowało pogląd organu I instancji, że zarówno postępowanie w sprawie wydania zezwolenia, jak również w sprawie jego zmiany wszczyna się na wniosek strony, zaś zmiana wymaga spełnienia przez przewoźnika tych samych warunków, które były podstawą do wydania zezwolenia. Wśród niezbędnych danych do wydania zezwolenia na przewóz osób wymienionych w art. 22 ust. 1 u.t.d. znalazło się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi (art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.). Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.t.d. organ, który udzielił zezwolenia, może nałożyć na przewoźnika drogowego obowiązek przedstawienia w oznaczonym terminie informacji i dokumentów potwierdzających, że spełnia on wymagania ustawowe i warunki określone w zezwoleniu. Ponieważ organ I instancji zgodnie z § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 8 września 2014 r. w sprawie danych i informacji, które przewoźnik drogowy jest obowiązany przekazywać do organu w związku z prowadzoną działalnością w zakresie przewozu drogowego (Dz.U. 2014.1217), dalej przytaczanego jako rozporządzenie z 8 września 2014 r., zobowiązał przedsiębiorcę do dostarczenia aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi w zakreślonym terminie, a skarżący przedsiębiorca uzgodnień z terenu gmin K., M., C., B. i S. w zakreślonym terminie nie dostarczył, zasadne zdaniem SKO było odmówienie zmiany przedmiotowego zezwolenia.

Wspomniane zobowiązanie znalazło się w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. (k. 720 akt administracyjnych). Zgodnie z jego treścią organ I instancji zażądał od strony przedstawienia w terminie 3 tygodni od daty otrzymania pisma, aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, przy czym dokumenty te nie mogły być wystawione z datą wcześniejszą niż trzy miesiące przed dniem doręczenia przewoźnikowi żądania. Wskazane w podstawie prawnej tego żądania przepisy § 3 ust. 3 i § 4 ust. 2 i 3 rozporządzenia z dnia 8 września 2014 r. przewidują, że organ, o którym mowa w ust. 1. (tj. organ, który udzielił zezwolenia), może zażądać od przewoźnika drogowego przedstawienia dokumentów lub kopii dokumentów, o których mowa w art. 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Zaświadczenia i oświadczenia zawierające dane i informacje przedstawione na żądanie organu przez przewoźnika drogowego nie mogą być wystawione z datą wcześniejszą niż trzy miesiące przed dniem doręczenia przewoźnikowi żądania. Na wniosek przewoźnika drogowego, uzasadniony ważnymi powodami, terminy, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przedłużone przez organ żądający danych, informacji lub dokumentów.

W oparciu o ten ostatni przepis, A.C. w piśmie z dnia 31 marca 2017 r. składając część żądanych uzgodnień, wniosła o przedłużenie terminu na dostarczenie pozostałych uzgodnień (k. 737 akt administracyjnych). W odpowiedzi na ten wniosek Marszałek Województwa w piśmie z dnia 5 kwietnia 2017 r. (k. 749 akt administracyjnych) wezwał A. C. do uzasadnienia wniosku "poprzez wskazanie ważnych powodów do przedłużenia (...) terminu na przedstawienie przedmiotowych zasad oraz o wskazanie, w jakim terminie wystąpiła do poszczególnych zarządców przystankami o potwierdzenie niniejszych zasad". W odpowiedzi na to wezwanie skarżący przewoźnik w piśmie z dnia 12 kwietnia 2017 r. (k. 764 akt administracyjnych) wyjaśnił, że spodziewając się wezwania do przedłożenia potwierdzeń uzgodnień, zawczasu wystąpił do zarządców przystanków o potwierdzenie, że uzgodnienia są nadal aktualne, choć wyraził pogląd, że takie potwierdzanie jest bezcelowe, skoro zgody na korzystanie z przystanków zostały wydane, a na ich podstawie strona uzyskała zezwolenia na przewóz osób. Do pisma dołączono odpisy wysłanych elektronicznie za pomocą platformy ePUAP dwóch transz wniosków o potwierdzenie ważności uzgodnień zasad korzystania z przystanków wysłanych do poszczególnych zarządców, przy czym pierwsza transza dotyczyła wniosków przesłanych w listopadzie i grudniu 2016 r., a druga wniosków przesłanych w marcu 2017 r. (k. 758 – 763 akt administracyjnych). W związku z brakiem odpowiedzi od niektórych zarządców przewoźnik wyjaśnił, że obecnie musiałby składać skargi na bezczynność niektórych organów, co wymaga czasu. W związku z tym ponownie wniósł o przedłużenie terminu do złożenia tych uzgodnień. Na wniosek ten skarżąca już nie uzyskała odpowiedzi.

Oceniając takie postępowanie należy na wstępie zauważyć, że wezwanie dokonane przez organ w piśmie z dnia 13 lutego 2017 r. było wadliwe, gdyż zawierało żądanie przedłożenia dokumentów w postaci aktualnego potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, przy czym dokumenty te nie mogły być wystawione z datą wcześniejszą niż trzy miesiące przed dniem doręczenia przewoźnikowi żądania. Tymczasem obowiązujące przepisy, w tym i powołane jako podstawa prawna tego wezwania, nie przewidują zastrzeżenia dotyczącego trzymiesięcznej ważności wspomnianych potwierdzeń uzgodnień. Należy bowiem zauważyć, że rozporządzenie z 8 września 2014 r. w ślad za przepisem art. 83 ust. 1 u.t.d. odróżnia dane i informacje, których przedstawienia organ może zażądać od przewoźnika drogowego na podstawie § 3 ust. 1 rozporządzenia z 8 września 2014 r., od dokumentów lub kopii dokumentów, o których mowa w art. 22 u.t.d. (w czym mieszczą się i będące przedmiotem niniejszych rozważań potwierdzenia uzgodnień zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków wymienione w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.), których przedstawienia można żądać na podstawie § 3 ust. 3 wymienionego rozporządzenia. Wymóg aktualności dotyczący okresu ostatnich trzech miesięcy poprzedzających datę doręczenia przewoźnikowi drogowemu żądania organu, dotyczy jedynie danych i informacji, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 8 września 2014 r., a nie dokumentów, o jakich mowa w art. 22 u.t.d., co jest zrozumiałe, gdy się zważy, że dane i informacje, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 2 i 3 wymienionego rozporządzenia dotyczą rodzaju wykonywanych przewozów oraz rodzaju i ilości pojazdów samochodowych, którymi przewoźnik wykonuje przewóz drogowy, a więc danych i informacji, które pochodzą od samego przewoźnika, a których pozyskiwanie przez organ wynika z konieczności monitorowania rynku przewozów drogowych, który to wymóg został wprost wskazany przez ustawodawcę w art. 83 ust. 5 u.t.d. zawierającym ustawową delegację do wydania przez ministra właściwego do spraw transportu rozporządzenia z 8 września 2014 r. Natomiast dokumenty, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d. stanowią na ogół dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 i 2 kpa, a więc dokumenty stanowiące dowód tego, co w nich zostało urzędowo stwierdzone, a ponadto mogą określać (co na ogół ma miejsce, w tym w szczególności w okolicznościach niniejszej sprawy) dłuższy, niż trzymiesięczny okres ich ważności. Odmienne od przedstawionego powyżej rozumienie przytoczonych przepisów przez organy administracji obu instancji, stanowiło naruszenie prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy. Żądanie bowiem, aby dokumenty przedstawione przez skarżącego przewoźnika nie mogły być wystawione z datą wcześniejszą, niż trzy miesiące przed dniem doręczenia przewoźnikowi żądania, nie znajdowało uzasadnienia w obowiązujących przepisach, a przez to nie mogło wywołać skutku prawnego w postaci powstania podstawy do wyciągnięcia negatywnych konsekwencji z faktu nieprzedłożenia takich dokumentów.

W dalszym ciągu należy zauważyć, że zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia z 8 września 2014 r., na wniosek przewoźnika drogowego uzasadniony ważnymi powodami, terminy, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przedłużone przez organ żądający danych, informacji lub dokumentów. Taki przepis oznacza, że złożony na jego podstawie wniosek musi zostać przez organ rozpatrzony, a zaniechanie tego stanowi naruszenie przepisów postępowania, a konkretnie zasady informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Takie naruszenie nastąpiło w niniejszej sprawie, gdyż organ I instancji po wskazaniu przez stronę w piśmie z 12 kwietnia 2017 r. na ważne, jego zdaniem, powody uzasadniające przedłużenie wyznaczonego przez organ terminu (konieczność wnoszenia skarg na bezczynność będących jednostkami samorządowymi podmiotów, do których zwrócił się o potwierdzenie uzgodnienia) oraz po złożeniu wynikającego z tych powodów kolejnego wniosku o przedłużenie wyznaczonego przez organ terminu, nie doczekał się odpowiedzi organu na taki wniosek. Takie naruszenie przepisów postępowania również mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro rozpatrzenie wniosku strony mogło doprowadzić do jego uwzględnienia, a następnie do przedłożenia wymaganych potwierdzeń uzgodnień.

Należy wreszcie zauważyć, że w aktach sprawy znajdują się potwierdzenia uzgodnień dotyczące okresu obejmującego datę wydania decyzji przez organ I instancji z tych gmin, które organ wskazał jako brakujące, tj. z terenu gminy K. (k. 766), C. (k. 626), B. (k. 767), S. (k. 611) i M. (k. 477 i 632). T przedostatnie potwierdzenia przy tym, datowane na 01 czerwca 2013 r. określało termin jego ważności na 10 czerwca 2018 r., a kolejne potwierdzenie datowane na 11 lipca 2016 r. – na 11 lipca 2017 r., przy czym z potwierdzenia tego nie wynika, czy poprzednie potwierdzenie zostało odwołane. Odnosząc się do tego trzeba zauważyć, że potwierdzenia uzgodnień z terenu gminy M. wymagały szczegółowej analizy, a w szczególności wyjaśnienia istniejącej między nimi sprzeczności. Nawet jednak przy ustaleniu, że aktualne jest późniejsze potwierdzenie uzgodnienia datowane na 11 lipca 2016 r., organ II instancji widząc, że jego ważność upływa blisko 2 miesiące po dacie wydania decyzji przez organ I instancji, oraz że nie zdąży wydać swojej decyzji przed upływem tego terminu, miał wynikający z art. 9 kpa obowiązek poinformowania strony o tej okoliczności i dodatkowego umożliwienia jej wywiązania się z obowiązku przedstawienia tego dokumentu z zachowaniem opisanych wyżej wymogów takiego wezwania.

Nie dostrzegając wymienionych potwierdzeń uzgodnień i odmawiając uwzględnienia wniosku strony wyłącznie z powodu ich braku, organ II instancji naruszył przepisy postępowania, tj. art. 7 i 77 § 1 kpa w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie był natomiast zasadny sformułowany w skardze zarzut dotyczący mającego wynikać z treści art. 78 ust. 1 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. 2017.2136 t.j. ze zm.), dalej ustawa o p.t.z., przedłużenia do końca 2017 roku wraz z posiadanym przez stronę zezwoleniem, również będących podstawą jego wydania uzgodnień zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Wskazany przepis przejściowy przewiduje, że: 1. podmioty prowadzące działalność w zakresie regularnego przewozu osób w krajowym transporcie drogowym, kolejowym, innym szynowym, linowym, linowo-terenowym, morskim i w żegludze śródlądowej mogą ją nadal wykonywać na podstawie posiadanych uprawnień, jednak nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2017 r. (art. 78 ust. 1 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym).

2. Zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym, których termin ważności upływa w dniu 31 grudnia 2016 r., wydane na podstawie przepisów dotychczasowych, zachowują ważność do dnia 31 grudnia 2017 r. (art. 78 ust. 2 w/w ustawy).

Istotą przytoczonego przepisu jest to, że pomimo wejścia w życie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym wprowadzającej nowe zasady organizacji regularnego przewozu osób, dotychczasowe zezwolenia obowiązują nadal i na ich podstawie może być wykonywana działalność w zakresie regularnego przewozu osób. Wykonywanie działalności na podstawie dotychczasowych uprawnień rozumieć należy w ten sposób, że przewoźnicy posiadający ważne zezwolenia, wydane na podstawie ustawy o transporcie drogowym, mogą wykonywać przewozy w zakresie dotychczasowym, na warunkach określonych w zezwoleniu. Nie oznacza to jednak, jak chciałaby skarżąca, że ustawowe przedłużenie ważności zezwoleń, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 ustawy o p.t.z. niejako "zamraża" ważność takich zezwoleń wraz ze wszystkimi podstawami ich udzielenia na okres do 31 grudnia 2017 r. i równocześnie uniemożliwia stosowanie szeregu przepisów ustawy o transporcie drogowym dotyczących weryfikacji, aktualizacji i kontroli sposobu korzystania z tych zezwoleń. Taka wykładnia prowadziłaby w skrajnych przypadkach do rezultatów nie dających się pogodzić z zasadami organizacji i funkcjonowania regularnego przewozu osób, w tym i tymi, które służą zapewnieniu bezpieczeństwa pasażerów i ruchu. Mogłoby się bowiem okazać, że w konsekwencji braku możliwości reakcji organu na zmiany zachodzące w sposobie realizacji przez przewoźnika posiadanego zezwolenia, nie spełnia on już koniecznych warunków prowadzenia takiej działalności, np. dotyczących rodzaju i liczby pojazdów samochodowych, którymi przewoźnik wykonuje przewóz drogowy osób.

Powyższa wykładnia znajduje zdaniem Sądu potwierdzenie w treści art. 83 u.p.t.z. Zgodnie z nim bowiem rozkłady jazdy uzgodnione przed dniem wejścia w życie ustawy zachowują ważność przez okres, którego dotyczą, albo do czasu wprowadzenia w nich zmian przez przewoźnika. Zmiany te wynikają między innymi z treści art. 22b ust. 2 u.t.d. stosownie, do którego jeżeli zmiany danych, o których mowa w art. 22 u.t.d. obejmują dane zawarte w zezwoleniu (co dotyczy między innymi potwierdzeń uzgodnień, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 3 u.t.d.), to przedsiębiorca obowiązany jest wystąpić z wnioskiem o zmianę zezwolenia. Zestawienie obu przytoczonych przepisów pokazuje, że przepisy przejściowe zawarte w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym, w tym i powołany w skardze przepis art. 78 ust. 1, nie uchylają wskazanego w art. 22b u.t.d. trybu aktualizacji zezwoleń posiadanych przez przewoźników. Wyrażając powyższy pogląd Sąd w niniejszym składzie nie podziela odmiennego poglądu wyrażonego w nieprawomocnym wyroku WSA w Lublinie z dnia 17 listopada 2015 r., III SA/Lu 140/15.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Rozpoznając sprawę ponownie SKO wyda stosowne rozstrzygnięcie mając na względzie wszystkie przedstawione wyżej uwagi i eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W razie stwierdzenia, że A.C. nie posiada wymaganych potwierdzeń uzgodnień zasad korzystania z przystanków i obiektów dworcowych, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi, organ II instancji podejmie stosowne działania w celu ich uzyskania, pamiętając przy tym o wskazanej wyżej wykładni przepisów art. 83 ust. 1 u.t.d. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia z 8 września 2014 r. oraz o konieczności oceny w trybie przepisu § 4 ust. 4 tego rozporządzenia ewentualnych wniosków strony o przedłużenie terminu do ich przedstawienia. Organ rozważy przy tym, czy w razie konieczności zażądania wspomnianych potwierdzeń uzgodnień, będzie mógł to zrobić w trybie art. 136 kpa, czy też konieczne będzie zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 kpa.

Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania równe uiszczonemu wpisowi od skargi.