Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 98/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2010-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7 w zw. z art. 61 § 4, art. 106, art. 145 § 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 84 w zw. z art. 79 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2010 r. sprawy ze skargi N. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej N. Z. kwotę 500 zł /słownie: pięćset złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi N. Z. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] uchylająca decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] o warunkach zabudowy na zamierzenie inwestycyjne pod nazwą: "dwa budynki mieszkalne, jednorodzinne z kortami", przyłącze wody na częściach działek nr ewid. 1074/34, 1074/11, 1074/71, 1074/10 i 1073/3 obr. [...], przyłącze kanalizacji sanitarnej i energetyczne na działkach nr ewid. 1074/36, 1074/34, 1074/11, 1074/71, 1074/10 obr. [...], położonych w R. przy ulicy P. dla N. Z. i jednocześnie przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W podstawie prawnej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 w związku z art. 7, art. 10, art. 77, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako k.p.a.) oraz art. 53 ust. 3, art. 61 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm. określanej dalej jako Upizp) i § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588 - określanego dalej jako Rozporządzenie z 2003).

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że N. Z. wnioskiem z dnia 6 marca 2008 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji o nazwie opisanej jak na wstępie. Organ zawiadomieniem z dnia 17 kwietnia 2008 r., nr [...] poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego zgodnie ze złożonym wnioskiem. W trakcie prowadzonego postępowania wpłynęły zastrzeżenia i wnioski od stron, dotyczące rozwiązań projektowych związanych z zaprojektowaniem wjazdów, przyłączenia inwestycji do sieci uzbrojenia oraz ewentualnej zmiany ukształtowania terenu. Organ I instancji po opracowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy zwrócił się o jego uzgodnienie do Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni oraz Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej. W odpowiedzi Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni pismem z dnia 24 kwietnia 2009 r. stwierdził, że opiniowana inwestycja nie koliduje z pasem drogowym ulicy, a nadto działka posiada dostęp do drogi publicznej, eksponując iż, "uzgadnia przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy". Natomiast Dyrektor Regionalny Zarządu Gospodarki Wodnej pismem z dnia 11 maja 2009 r. NR [...] poinformował Prezydenta Miasta, że w jego przekonaniu decyzja o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji nie wymaga z nim uzgodnienia, zgodnie z trybem art. 106 k.p.a. Jednakże Dyrektor wyraził opinię zarządu, że w związku z istniejącym zagrożeniem powodziowym obszaru objętego inwestycją oraz z uwagi na położenie terenu przeznaczonego pod przedmiotową inwestycję w sąsiedztwie koryta W., na obszarze będącym naturalnym rozlewiskiem wód wezbraniowych lokalizacja inwestycji jest "niewskazana". Organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Dokonując analizy przedmiotowej sprawy Prezydenta Miasta opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] października 2009 r. ustalił warunki zabudowy. Wśród warunków wynikających z przepisów szczególnych wskazano, że teren inwestycji zlokalizowany jest na obszarze zalewowym ujętym w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W. od przekroju zaporowego B.", przez co należy zaprojektować urządzenia wodne zabezpieczające teren przed powodzią lub zaprojektować zmianę ukształtowania terenu w sposób chroniący teren inwestycji przed powodzią. W jej uzasadnieniu wskazał, że na terenie objętym wnioskiem brak jest obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego na mocy art. 4 ust. 2 pkt 2 Upizp określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, że teren inwestycji jest położony w obszarach narażonych na prawdopodobieństwo zalewania wodami powodziowymi i wymaga realizacji zabezpieczeń przeciwpowodziowych. Koncepcję takich zabezpieczeń przedstawił inwestor na skutek wezwania przez organ w tym zakresie. Odnosząc się do wniosków stron, w trakcie prowadzonego postępowania wyjaśnił, że zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, natomiast sprawy dotyczące rozwiązań projektowych będą rozstrzygane w ewentualnie opracowanym projekcie budowlanym na etapie postępowania administracyjnego w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Następnie prezydent zasygnalizował, że lokalizacja inwestycji uzyskała pozytywną opinię Miejskiego Zarządu Dróg i Zieleni, nie wymaga natomiast uzgodnienia z Zarządem Województwa i Wojewodą. W końcowej części uzasadnienia podkreślił, że ustalił warunki zabudowy w niniejszej sprawie mając na uwadze stan istniejący na terenie objętym wnioskiem i dokumenty złożone przez wnioskodawcę, wskazując jednocześnie, że decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odwołanie od tej decyzji złożyli A. S. i H. S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że zaskarżona decyzja nie uwzględnia ich zastrzeżeń zawartych w piśmie z dnia 2 maja 2008 r. skierowanym do Prezydenta Miasta. W szczególności zarzucili, że decyzja nie uwzględnienie konieczności ochrony terenów zalewowych prawego brzegu W. i sąsiednich działek przy ulicy P. w R. oraz, że zajęcie pod zabudowę terenu od strony tzw. szeregówki [...], nie umożliwia wybudowania drogi dojazdowej do bulwarów przy W. Zwrócili też uwagę na planowanie podłączenia kanalizacji ściekowej do istniejącej kanalizacji sanitarnej, które pogorszy jej stan. Odwołujący podkreślili, że plan przestrzenny Miasta obejmował kilka dróg dojazdowych od ulicy P. w kierunku rzeki W. Z uwagi na brak takiej drogi dojazdowej nie ma możliwości dojazdu samochodami w sytuacjach, kiedy wymagane jest natychmiastowe działanie takich jednostek jak Państwowa Straż Pożarna, Policja, czy zespół ratownictwa medycznego. Dlatego jednostki te w sytuacjach nagłych musiały korzystać ze ścieżki dla pieszych wzdłuż rzeki W.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., opisaną na wstępie, uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium zwróciło uwagę na uchybienie organu I instancji odnoszące się do analizy urbanistycznej. Wskazując na art. 53 ust. 3 Upizp, stosownie do którego właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dokonuje (jak i decyzji o warunkach zabudowy) dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, a także stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest inwestycja. Powołując się na § 3 ust. 1 Rozporządzenia z 2003 organ odwoławczy podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 Upizp. Dokonując analizy w tym zakresie Kolegium podniosło, że w aktach sprawy widnieje obszar, który zgodnie z załącznikiem graficznym nie obejmuje nawet całości terenu inwestycyjnego, nie mówiąc już o wymaganej 3-krotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Wyraziło stanowisko, że analizowany obszar nie odpowiada wymogom stawianym przez § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie mniejszej niż 50 metrów. Kolegium podniosło również, że w aktach sprawy brak jest mapy terenu obejmującego w całości działki inwestycyjne i nieruchomości do nich przyległe, a także wypisów w rejestrów gruntów dotyczących wszystkich działek sąsiadujących z terenem inwestycyjnym. W związku z powyższym stwierdziło naruszenie przez organ I instancji art. 7 k.p.a., w zakresie dokładnego wyjaśnienia przez organ stanu faktycznego, art. 77 k.p.a., dotyczący wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodnego, jak również art. 10 § 1 k.p.a., określającej zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, przy czym ten ostatni przepis organ I instancji naruszyć miał hipotetycznie. Reasumując stwierdziło, że uchybienia te mogły wynikać prawdopodobnie z przyjęcia przez organ I instancji zawężonego w stosunku do typowych spraw obszaru analizowanego, co wynikało z wielkości działek, na których planowana jest inwestycja i jej ewentualnego oddziaływania na nieruchomości sąsiednie. Organ odwoławczy zauważył również naruszenie przez Prezydenta art. 107 § 1 i 3 k.p.a. odnośnie poprawności sporządzonego uzasadnienia decyzji w zakresie stanu faktycznego i prawnego. Na poparcie swojego stanowiska Kolegium przytoczyło wyrok NSA OZ w Lublinie z dnia 15 grudnia 1995 r., SA/Lu 2479/94. Odnosząc się do stawianych zarzutów, dotyczących wpływu planowanej inwestycji na dostępność do mediów przez dotychczasowych odbiorców stwierdziło, że są one bezprzedmiotowe i nie znajdują oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Wyjaśniło, że rolą organu administracji, który rozstrzyga kwestię ustalenia warunków zabudowy jest ustalenie, czy w sprawie spełnione są łącznie przesłanki określone w art. 61 ust. 1-5 Upizp. Natomiast kwestia dostępu terenu inwestycyjnego do poszczególnych mediów, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 3 Upizp, weryfikowana jest poprzez wykazanie, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co zostało jak wskazał uczynione w niniejszej sprawie. Dodatkowo wyjaśniono, że kwestia ewentualnego obniżenia parametrów technicznych sieci uzbrojenia terenu nie jest w kompetencji organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, a dostawców poszczególnych mediów, którzy na podstawie odrębnych przepisów (umów) mają obowiązek zapewnić ich dostawę na określonym poziomie. Konkludując, organ odniósł się do kwestii ochrony terenów zalewowych i wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że planowana inwestycja nie wymaga uzyskania uzgodnienia z dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej, podał, że wystarczające jest w tym zakresie stanowisko Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej wyrażone w piśmie z dnia 11 maja 2009 r., nadto, że stanowisko to nie jest jednak wiążące dla organu wydającego decyzję o warunkach zabudowy, skoro organ I instancji stwierdził, że mimo położenia terenu inwestycyjnego na obszarze narażonym na niebezpieczeństwo zalania wodami powodziowymi, dopuszczalna jest planowana inwestycja, gdyż inwestor przedstawił zaakceptowaną koncepcję zabezpieczenia przed wodami powodziowymi swojej inwestycji.

Decyzję powyższą zaskarżyła N. Z. zarzucając jej błąd w ustaleniach przez przyjęcie wadliwości analizy urbanistycznej poprzez zawężenie obszaru analizowanego, a w konsekwencji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., naruszenie art. 7, 10, 77 i 107 k.p.a. poprzez ich niewłaściwa wykładnię i zastosowanie, art. 53 ust. 5 i art. 61 ust. 6 Upizp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, naruszenie § 3 Rozporządzenia z 2003 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Skarżąca wniosła o "uchylenie zaskarżonych decyzji" oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej wydanie przez SKO decyzji kasacyjnej połączonej ze zwrotem sprawy do ponownego rozpatrzenia jest nietrafne. Przede wszystkim zakwestionowała stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby I instancja przeprowadziła nieprawidłową analizę urbanistyczną terenu wokół obszaru planowanej inwestycji. Wyeksponowała, że zgodnie z § 9 Rozporządzenia z 2003 wyniki analizy w części tekstowej i graficznej zostały dołączone do decyzji ustalającej warunki zabudowy, nadto spełniony został wymóg, aby obszar poddany analizie zachował trzykrotność szerokości frontowej terenu objętego źródłowym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Analiza objęła działki wokół terenu zamierzonej inwestycji, zawiera także wszelkie wymagane prawem elementy. W ocenie skarżącej organ I instancji nie uchybił żadnej ze wskazanych przez organ odwoławczy zasad postępowania administracyjnego. Dodatkowo N. Z. przywołując tezę zawarta w wyroku WSA w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r. II SA/Gd 690/08 wywodziła, że błędne oznaczenie obszaru analizowanego nie musi pociągać wadliwości w ustaleniu warunków zabudowy. W konsekwencji zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., który to przepis stanowił podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, w konkluzji wywodząc, iż decyzja organu I instancji nie narusza interesu społecznego i jednostkowego, czego nie można powiedzieć o zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W toku postępowania Sąd ustalił na podstawie nadesłanego przez Urząd Stanu Cywilnego w R. skróconego aktu zgonu, że J. J., ujęty jako strona postępowania administracyjnego tak przed I, jak i II instancją, nie żyje od 26 stycznia 2007 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga jest uzasadniona, aczkolwiek nie tylko z przyczyn, które zostały w niej podniesione.

Zasadniczym argumentem organu odwoławczego do wydania decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej mu ją do ponownego rozpatrzenia było przekonanie, że organ I instancji nie przeprowadził zgodnie z prawem analizy urbanistycznej, w ocenie SKO zalegająca w aktach sprawy na k. 28-29 akt I instancji analiza obejmuje obszar, który swym zasięgiem nie tylko nie obejmować ma samego terenu objętego zamiarem inwestycyjnym, ale także wymaganej przez § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003 trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Pogląd ten zwalcza strona skarżąca. W ocenie Sądu zarzuty N. Z. w tym zakresie są uzasadnione. Zarówno z części tekstowej (k. 29 akt I instancji), jak i z załącznika graficznego (k. 28 akt I instancji) wynika, że obszar poddany analizie spełnia w istocie wymogi, określone w § 3 ust. 2 Rozporządzenia z 2003. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 Upizp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Jedyne odstępstwo to posłużenie się mapą o skali 1:2000, podczas, gdy w art. 52 ust. 1 pkt 2 Upizp taka skala ma zastosowanie wyłącznie do inwestycji liniowych, zaś ustawodawca posługuje się oznaczeniem mapy w skali 1:500 bądź 1:1000. W ocenie Sądu nie jest to jednak uchybienie, które samo przez się prowadzić musiałoby do wydania decyzji kasacyjnej, opierającej się na dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Cyt. przepis pozwala organowi odwoławczemu uchylić decyzję organu I instancji w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, wyłącznie gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzednio przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zasadnie strona skarżąca zwróciła uwagę na wyrażone w judykaturze stanowisko (por. wyrok WSA w Gdańsku z 21 stycznia 2009 r., II SA/Gd 690/08, Lex nr 486227), wedle którego nawet błędne wyznaczenie obszaru analizowanego może mieć znaczenie dla oceny skuteczności zarzutu odwołania tylko wówczas, gdyby okazało się, że w ten sposób zostałyby pominięte w tej ocenie jakieś działki zabudowane. Dla analizy urbanistycznej ma znaczenie zagospodarowanie tych działek, które w całości lub w znaczny sposób wchodzą w zakres obszaru poddanego analizie. Pogląd powyższy aprobuje Sąd w przedmiotowej sprawie.

Nietrafne w powyższym aspekcie, w ocenie Sądu, jest także stwierdzenie organu odwoławczego, jakoby w aktach brakowało mapy terenu obejmującego w całości działki ewidencyjne objęte zamiarem inwestycyjnym oraz nieruchomości przyległe, a także wypisów z ewidencji gruntów w takim stopniu, że uzasadnia to skorzystanie przez organ odwoławczy z dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. Na k. 11 akt I instancji przedstawiono wyrys z ewidencji gruntów, zaś na k. 6-10 znajdują się wypisy z ewidencji gruntów działek ujętych na k. 11. Z punktu widzenia formalistycznego, istotnie akta nie zawierają wyrysu całej działki nr 1074/71, 1074/11, 1074/71 oraz 1073/3, wszystkie stanowiące własność Gminy Miasto [...]. Organowi odwoławczemu umknęło jednak, że trzy pierwsze z tych działek w świetle skorygowanego wniosku N. Z. są objęte zamiarem inwestycyjnym wyłącznie w części, w jakiej oznaczono to na k. 2 akt administracyjnych, zaś działka nr 1073/3 stanowi ulicę P., z której zaplanowano zjazd. Organ odwoławczy nie wskazał, z jakich przyczyn u innych osób, np. właścicieli lub użytkowników wieczystych, oprócz tych, których za strony uznał Prezydent Miasta, upatrywałby przymiotu stron postępowania i dopatrzył się możliwości naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Z decyzji SKO nie wynika to w sposób konkretny, a wyłącznie hipotetycznie.

Brak pewnych dokumentów winien zostać oceniony przez organ odwoławczy w aspekcie możliwości uzupełnienia postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a., wedle którego organ odwoławczy może także z urzędu przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Godzi się zauważyć, że w świetle art. 17 ust. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. nr 79 z 2001 r., poz. 856 ze zm.) orzeczenia kolegium zapadają po przeprowadzeniu rozprawy lub na posiedzeniu niejawnym. Jedną z przesłanek przeprowadzenia rozprawy administracyjnej jest zapewnienie uproszczenia lub przyspieszenia postępowania administracyjnego (art. 89 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu brak przeprowadzenia rozprawy przez SKO w trakcie której, zgodnie z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy mógłby przeprowadzić uzupełniające postępowania wyjaśniające, ustalając m.in. czy innym podmiotom służyłby przymiot strony w aspekcie charakteru planowanej zabudowy, ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu należałoby uwzględnić przy tym dyspozycję art. 6 ust. 2 pkt 2 Upizp dającemu każdemu, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób lub jednostek organizacyjnych, jak również normy art. 63 ust. 2 Upizp, w świetle którego decyzja o warunkach zabudowy nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich oraz nie rodzi praw do terenu. Trafny w tym zakresie jest zarzut strony skarżącej, że orzekając w sposób ujęty w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy prowadzi do oddalenia w czasie decyzji merytorycznej.

Co się tyczy stwierdzenia organu odwoławczego odnośnie braków uzasadnienia decyzji organu I instancji poprzez wadliwe oraz lakoniczne jego skonstruowanie, to w ocenie Sądu wywód SKO jest chybiony. Samemu organowi odwoławczemu można natomiast postawić uzasadniony zarzut, że skoro w podstawie prawnej swej decyzji przywołał art. 138 § 2 k.p.a., to należało istotnie ten przepis przytoczyć w treści decyzji odwoławczej in extenso, a następnie wyjaśnić, dlaczego organ odwoławczy sam nie może, zgodnie art. 7 k.p.a. (zgodnie z cyt. przepisem organy odejmują wszelkie kroki zmierzające nie tylko do wyjaśnienia, ale i do załatwienia sprawy) sprawy rozstrzygnąć, lecz wymagane jest przeprowadzenie postępowania w całości lub w znacznej części. W uzasadnieniu decyzji SKO przepisu, który stanowił podstawę jej wydania nie przytoczono, ani nie wyjaśniono jego treści.

Wszystkie powyżej wskazane uchybienia organu odwoławczego prowadzą do wniosku, że doszło do naruszenia przepisów postępowania, innych niż dające podstawę do wznowienia, a które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa), co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu, skarga jest uzasadniona także z innych przyczyn, nadto skoro Sąd orzeka w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, to przedmiotem kontroli mógł objąć także decyzję organu I instancji.

W ocenie Sądu zarówno decyzja I, jak i II instancji dotknięte są naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa), z powodu wydania decyzji bez wymaganego prawem aktu współdziałania innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.). W myśl art. 60 ust. 1 Upizp decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Organ odwoławczy przywołując treść pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 11 maja 2009 r. wywodził, w ślad zresztą za treścią tego pisma, że zamierzona przez stronę skarżącą inwestycja, nie wymaga uzyskania uzgodnienia z tym organem. W cyt. piśmie wskazano, że nie jest wymagane uzgodnienie w związku z art. 53 ust. 4 pkt 11 Upizp, wedle którego akt współdziałania byłby wymagany, gdyby przedmiotem zamierzenia inwestycyjnego było "przedsięwzięcie wymagające uzyskania pozwolenia wodnoprawnego". W ocenie Sądu umknęło jednak organom administracji publicznej wypowiadającym się w tym aspekcie, że uzgodnienie warunków zabudowy, jak to wyżej zacytowano, może wynikać nie tylko z treści art. 53 ust. 4 Upizp, ale także z przepisów odrębnych. W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie źródłem takiego współdziałania będą przepisy ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz. U. nr 239 z 2005 r., poz. 2019 ze zm. zwana dalej Upw). W myśl art. 79 ust. 2 Upw "Dla potrzeb planowania ochrony przed powodzią dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej sporządza studium ochrony przeciwpowodziowej, ustalające granice zasięgu wód powodziowych o określonym prawdopodobieństwie występowania oraz kierunki ochrony przed powodzią, w którym, w zależności od sposobu zagospodarowania terenu oraz ukształtowania tarasów zalewowych, terenów depresyjnych i bezodpływowych, dokonuje podziału obszarów na: 1) obszary wymagające ochrony przed zalaniem z uwagi na ich zagospodarowanie, wartość gospodarczą lub kulturową; 2) obszary służące przepuszczeniu wód powodziowych, zwane dalej "obszarami bezpośredniego zagrożenia powodzią"; 3) obszary potencjalnego zagrożenia powodzią. Niesporne w świetle cyt. pisma Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z 11 maja 2009 r., że obszar objęty zamiarem inwestycyjnym położony jest w obszarze ujętym w "Studium określającym granice obszarów bezpośredniego zagrożenia powodzią dla terenów nieobwałowanych w zlewni W. od przekroju zaporowego zbiornika B.". W myśl art. 84 Upw "Obszary, o których mowa w art. 79 ust. 2, uwzględnia się przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego województwa, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz decyzji o warunkach zabudowy". Ze sformułowania zawartego w cyt. przepisie, że "obszary ... uwzględnia się... przy sporządzaniu... decyzji o warunkach zabudowy" wyprowadzić należy wniosek, że jest to przypadek ujęty w art. 60 ust. 1 Upizp, wymagający współdziałania przez organ ustalający warunki zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony przed powodzią, w odniesieniu do obszarów wymienionych w art. 79 ust. 2 Upw. Taki pogląd został wyrażony w judykaturze (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 sierpnia 2008 r. II SA/Kr 153/06, Lex nr 519056). Skoro takiego uzgodnienia nie przeprowadzono, to znaczy, że decyzję w sprawie warunków zabudowy wydano z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., tj. wydano ją bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu, podczas gdy w myśl art. 60 ust. 1 Upizp w zw. z art. 106 § 1 k.p.a. i art. 84 w zw. z art. 79 ust. 2 Upw, było ono konieczne. Z tego względu prowadząc ponownie postępowanie organ I instancji wystąpi o takie uzgodnienie.

W ocenie Sądu współdziałanie Prezydenta Miasta z Miejskim Zarządem Dróg i Zieleni w aspekcie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy było natomiast zbędne. Art. 53 ust. 4 pkt 9 Upizp mający z mocy art. 64 ust. 1 Upizp odpowiednie zastosowanie w przypadku ustalania warunków zabudowy nakłada obowiązek uzyskania uzgodnienia z "właściwym zarządca drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego". Pojęcie zarządcy drogi wszystkich dróg publicznych w granicach miasta, za wyjątkiem dróg ekspresowych oraz autostrad (Sąd uznaje za notoryjny fakt, że ulica P. w R. nie ma takiego charakteru), na użytek gminy Miasto [...] będącej miastem na prawach powiatu (Sąd uznaje także ten fakt za notoryjny) wyjaśnia art. 19 ust. 1 pkt 5 ustawy z o drogach publicznych; jest nim prezydent miasta. Od pojęcia zarządcy drogi należy odróżnić pojęcie zarządu drogi – może nim być jednostka organizacyjna utworzona np. przez radę miasta. Skoro organem uzgadniającym może być zarządcą drogi, to nie może nim być zarząd drogi. W myśl art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych "Zarządca drogi może upoważnić pracowników odpowiednio: urzędu marszałkowskiego, starostwa, urzędu miasta lub gminy albo pracowników jednostki organizacyjnej będącej zarządem drogi, do załatwiania spraw w jego imieniu, w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych". Z akt sprawy wynika, że o uzgodnienie wystąpiono do zarządu drogi, a nie do zarządcy drogi, nadto podpisujący ten akt współdziałania, niezależnie od tego że nie spełnia on wymogów postanowienia w myśl art. 106 § 5 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 5 Upizp, to nie działał z upoważnienia, o jakim mowa w art. 21 ust. 1a ustawy o drogach publicznych. Sąd w całości aprobuje stanowisko wyrażone przez WSA w Poznaniu w wyroku z 24 lutego 2009 r. II SA/Po 752/08, Lex nr 533149, wedle którego tryb wskazany w art. 106 k.p.a. nie będzie miał zastosowania do sytuacji, w których przed podjęciem decyzji organ administracji publicznej zwraca się o wyrażenie stanowiska do jednostki organizacyjnej jemu podległej, nie będącej innym organem administracji publicznej. W wyroku tym zauważono, że art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 Upizp nie zawiera obowiązku uzgadniania decyzji o warunkach zabudowy, gdy w myśl art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych prezydent miasta na prawach powiatu wykonuje jednocześnie funkcję zarządcy dróg publicznych w granicach tego miasta. Wymaga też podkreślenia, że obowiązek ten nie istnieje nawet wtedy, gdy w mieście na prawach powiatu sprawy z zakresu zarządu drogami prowadzi wyodrębniona organizacyjnie jednostka budżetowa. Z tych przyczyn, skoro Prezydent Miasta prowadzi postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dotyczące obszaru przyległego do pasa drogowego, a jednocześnie jest zarządcą drogi publicznej, to zbędne jest w takich przypadkach uzgadnianie w trybie art. 106 k.p.a. projektu decyzji o warunkach zabudowy w tym zakresie.

Z akt sądowych wynika ponadto, że J. J., ujęty w wypisie z ewidencji gruntów jako współwłaściciel działki nr 1074/10 oraz współużytkownik wieczysty działki nr 1073/2 zmarł w dniu 26 stycznia 2007 r., zatem nie żył już w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego. Rolą organu I instancji będzie ustalenie, czy zmarły pozostawił po sobie następców prawnych, a jeśli tak, to dopuszczenie ich do udziału w postępowaniu. W tym aspekcie sprawa wymaga uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w myśl art. 7 k.p.a. w zw. z art. 61 § 4 k.p.a. obligującym do zawiadomienia o wszczęciu postępowania wszystkie strony.

Z powyżej wyłuszczonych przyczyn orzeczono, jak w sentencji wyroku. Wyrok opatrzono klauzulą ochrony tymczasowej w myśl art. 152 Ppsa, koszty postępowania w postaci uiszczonego wpisu zostały zasądzone na rzecz strony skarżącej po myśli art. 200 Ppsa.