Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 983/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2014-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 30 ust. 2 pkt 5,  art. 94 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 6, art. 122
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Sędzia WSA Teresa Kurcyusz - Furmanik Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na zarządzenie Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy G. zarządzeniem z dnia [...] r. nr [...], podjętym na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. D.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.), w powołał z dniem 1 grudnia 2010 r. na stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. A.K. (§1) i powierzył jej na czas nieokreślony kierowanie Ośrodkiem (§2).

Wojewoda [...], w trybie art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł skargę z dnia 23 sierpnia 2013 r. na powyższe zarządzenie, domagając się stwierdzenia jego nieważności, jako sprzecznego z art. 122 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm., zwana dalej w skrócie: "ustawa"). Uzasadniając swoje stanowisko organ nadzoru wskazał, że kwestionowane rozstrzygnięcie w istotny sposób narusza art. 122 ustawy, który reguluje kwestie wymagań kwalifikacyjnych osób kierujących jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane posiadać co najmniej 3 - letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Przepis art. 122 ust. 4 ustawy, obowiązujący w dacie podjęcia zarządzenia dopuszczał zastąpienie obowiązku odbycia specjalizacji z zakresu organizacji pomocy społecznej udokumentowaniem ukończenia studiów podyplomowych, pod warunkiem, że program studiów odpowiada przynajmniej minimum programowemu przewidzianemu dla tej specjalizacji, przy czym ze wskazanej alternatywy mogą korzystać jedynie osoby, które ukończyły studia wyższe. Zdaniem organu nadzoru, w dniu powołania na stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. A.K. nie posiadała co najmniej 3 - letniego stażu pracy w pomocy społecznej, bowiem przed powołaniem na to stanowisko wykonywała zadania związane z realizacją świadczeń rodzinnych, które są odmienne od wykonywania zadań z zakresu pomocy społecznej. Zgodnie z orzecznictwem sądowym pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog określa art. 6 pkt 5 ustawy oraz pracę w organizacjach pozarządowych działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego. Organu nadzoru zaznaczył, że świadczenie pracy w pomocy społecznej występuje w przypadku osób zatrudnionych jedynie w placówkach wymienionych w art. 6 pkt 5 ustawy. Normatywne pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane w sposób ścisły jako świadczenie pracy w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie. W świetle art. 20 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 z późn. zm.), wykonywanie zadań związanych z realizacją świadczeń rodzinnych przez pracownika ośrodka pomocy społecznej nie może zostać uznane jako staż pracy w pomocy społecznej w rozumieniu art. 122 ust. 1 ustawy (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt IV SA/Wr 428/09). Zadania pomocy społecznej i zadania związane z realizacją świadczeń rodzinnych, mimo zbliżonej funkcji są jednak odmiennymi systemami pomocy dla osób znajdujących się w trudnej sytuacji i należą do dwóch różnych działów administracji rządowej. Świadczenia rodzinne na mocy art. 5 pkt 23a w związku z art. 28a pkt 3 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2007 r., nr 65, poz. 437 ze zm.), należą do działu rodzina, zajmującego się ochroną i wspieraniem rodziny z dziećmi na utrzymaniu. Z kolei pomoc społeczna na podstawie art. 5 pkt 26 w zw. z art. 31 ust. 1 pkt 2 tej samej ustawy, należy do działu zabezpieczenie społeczne, zajmującego się pomocą społeczną i świadczeniami dla osób i gospodarstw domowych znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej. Ponadto, poza uregulowaniem tych systemów w odrębnych ustawach spełniają one odmienne funkcje. Wyraźne uregulowanie obu systemów wynika z art. 20 ust. 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, bowiem w przypadku upoważnienia kierownika ośrodka pomocy społecznej, w ośrodku tym tworzy się komórkę organizacyjną do realizacji świadczeń rodzinnych. W takim przypadku, organem właściwym nadal pozostaje prezydent, wójt bądź burmistrz, gdyż nie następuje przeniesienie kompetencji, a tylko powierzenie realizacji zadań. Natomiast gdyby uznać staż pracy w pomocy społecznej za pracę związaną z realizacją świadczeń rodzinnych (przekazanych do realizacji przez ośrodek pomocy społecznej), to nastąpiłoby naruszenie zasady równości wobec prawa wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Wykonywanie bowiem tych samych zadań, ale w urzędzie gminy lub innej jednostce organizacyjnej gminy, nie wiązałoby się z nabyciem uprawnień do takiego stażu pracy.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy G. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem Wójta zgodnie z poglądami doktryny oraz utrwalonym orzecznictwem wymóg odbycia co najmniej 3 - letniego stażu w pomocy społecznej spełnia osoba, która wykonuje zadania związane z zakresem przedmiotowym ustawy o pomocy społecznej lub aktów wykonawczych wydanych na jej podstawie, na stanowiskach określonych w umowie o pracę lub innych aktach zatrudniających (np. powołania), w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej wymienionych w art. 6 pkt 5 tej ustawy. W ocenie Wójta A.K., powołana kwestionowanym zarządzeniem na stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G., spełnia wymogi określone w art. 122 ust. 1 ustawy. Została ona zatrudniona na podstawie umowy o pracę w Ośrodku z dniem 1 lipca 2004 r. w wymiarze ¾ etatu, a jako miejsce wykonywania pracy wskazano Ośrodek Pomocy Społecznej w P., potem od dnia 1 sierpnia 2005 r. świadczyła pracę w pełnym wymiarze czasu pracy.

Stanowisko organu nadzoru uznano za niezasadne, bowiem na podstawie przydzielonego zakresu czynności, oprócz świadczeń rodzinnych, A.K. w zakresie obowiązków pracowniczych na stanowisku referenta wykonywała również takie czynności jak: przygotowanie decyzji w sprawach indywidualnych osób i rodzin, sporządzanie obowiązującej sprawozdawczości, wykonywanie dodatkowych zadań i poleceń Kierownika Ośrodka oraz udzielała osobom pełnej informacji o przysługujących im świadczeniach i dostępnych formach pomocy. Jednocześnie organ nadzoru pominął obowiązki wykonywane przez tę osobę w okresie od 1 stycznia 2010 r. do 31 grudnia 2010 r. w ramach koordynacji działań projektu z obszaru pomocy społecznej pt. "Aktywni i zmotywowani", przydzielonych jej na podstawie nowego zakresu czynności, w oparciu o pismo Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia 30 grudnia 2009 r. nr [...]. Zdaniem Wójta, bez przeprowadzenia właściwego postępowania wyjaśniającego i w sposób bezprawny zawężono analizę zakresu czynności, co do wykonywanych zadań i czynności, ograniczając się do stwierdzenia, że A.K. wykonywała jako pracownik Ośrodka jedynie zadania związane z realizacją świadczeń rodzinnych. Temu ustaleniu przeczy zakres czynności oraz zadania i czynności z obszaru pomocy społecznej, wykonywane przez A.K. Wójt stwierdził, że od 2005 r. do 2010 r. A.K. systematycznie prowadziła i wykonywała zadania, które potwierdzają jej staż pracy związany z realizacją świadczeń z pomocy społecznej oraz stosowania prawa pomocy społecznej. Były to bowiem czynności związane z obsługą interesantów w sprawach o ustalenie i wypłatę świadczeń w formie zasiłków celowych i okresowych, a podejmowane czynności to między innymi przyjęcie i rejestracja wniosku o przyznanie świadczenia, weryfikacja danych, opracowanie, wydruk i przygotowanie decyzji do podpisu przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej. Następnie Wójt wskazał przykładowo wnioski oraz numery decyzji z lat 2006 – 2010 w sprawach o przyznanie zasiłku celowego i okresowego oraz dokumenty potwierdzające wykonywanie zadań i czynności związanych z bieżącym zarządzaniem Ośrodka. Ponadto, A.K. systematycznie uczestniczyła w szkoleniach zapewniających wysoki poziom wiedzy z zakresu pomocy społecznej. Zakres czynności oraz zebrany w sprawie materiał dowodowy dotyczący prowadzonych przez nią spraw, jednoznacznie wskazują, że jej praca w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. na stanowisku referenta i podinspektora obejmowała wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej określonych w ustawie i to przez okres wymagany art. 122 ust. 1 ustawy.

Na rozprawie pełnomocnik organu nadzoru podniósł, że okoliczności dotyczące szerszego zakresu czynności wynikające z odpowiedzi na skargę nie były znane organowi, gdyż przez gminę nie zostały przesłane. Pełnomocnik Wójta Gminy G. wskazał, że wszystkie dokumenty akt osobowych A.K. zostały dostarczone organowi nadzoru, co potwierdza pismo z dnia 8 lutego 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Wskazać należy również na zapis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.", zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, bowiem zaskarżone zarządzenie jest zgodne z prawem.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi Wojewody [...] jest zarządzenie Wójta Gminy G. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie powołania A.K. na stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. Zdaniem organu nadzoru skarżone zarządzenie w sposób istotny narusza art. 122 ust. 1 ustawy z powodu braku spełnienia przez A.K. wymogu odbycia co najmniej 3-letniego okresu stażu w pomocy społecznej, bowiem przed powołaniem na to stanowisko wykonywała ona jedynie czynności związane z realizacją świadczeń rodzinnych.

Na wstępie należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy, osoby kierujące jednostkami organizacyjnymi pomocy społecznej są obowiązane spełnić łącznie następujące kryteria: posiadać co najmniej 3-letni staż pracy w pomocy społecznej oraz specjalizację z zakresu organizacji pomocy społecznej. Według art. 122 ust. 2 ustawy, powyższe wymogi nie dotyczą tylko osób kierujących placówkami rodzinnymi.

Zgodnie z orzecznictwem sądowym, pod pojęciem "staż pracy w pomocy społecznej" należy rozumieć okres zatrudnienia w jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej, których katalog zawarto w art. 6 pkt 5 ustawy o pomocy społecznej oraz pracę w organizacjach pozarządowych, działających w obszarze pomocy społecznej, czy też pracę w wydziale polityki społecznej urzędu wojewódzkiego (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 20 maja 2013 r. sygn. akt IV SA/Gl 196/13 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wr 428/09, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Natomiast według art. 6 pkt 5 ustawy obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia, jednostką organizacyjną pomocy społecznej jest: regionalny ośrodek polityki społecznej, powiatowe centrum pomocy rodzinie, ośrodek pomocy społecznej, dom pomocy społecznej, placówka specjalistycznego poradnictwa, w tym rodzinnego, placówka opiekuńczo - wychowawcza, ośrodek adopcyjno - opiekuńczy, ośrodek wsparcia i ośrodek interwencji kryzysowej. Zatem pojęcie "staż pracy w pomocy społecznej" powinno być interpretowane ściśle, jako świadczenie pracy na stanowiskach w podmiotach związanych z bezpośrednim wykonywaniem zadań określonych w ustawie o pomocy społecznej.

Zdaniem składu orzekającego organ nadzoru nie zauważył, że określone w zakresie czynności A.K. zadania nie zawierają wyłącznie realizacji spraw z zakresu świadczeń rodzinnych, ale również zadania realizowane przez ustawę o pomocy społecznej. Zatem argumentacja Wojewody w tym zakresie, jako nie odnosząca się do stanu faktycznego sprawy, nie mogła odnieść skutku. Jak wynika bowiem z nadesłanej przez Wójta Gminy G. dokumentacji, A.K. (zd. L.) była zatrudniona od dnia 1 lipca 2004 r. na stanowisku referenta w Ośrodku Pomocy Społecznej w G. (miejsce wykonywania pracy – Ośrodek Pomocy Społecznej w P.), na następnie na stanowisku podinspektora. Z jej zakresu czynności wynika, że zobowiązana była między innymi do przygotowania decyzji w sprawach indywidualnych osób i rodzin, sporządzania list wypłat świadczeń, sporządzania obowiązującej sprawozdawczości, wykonywania dodatkowych zadań i poleceń Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej oraz udzielania osobom pełnej informacji o przysługujących im świadczeniach i dostępnych formach pomocy.

Nadesłana przez organ dokumentacja potwierdza wykonywanie przez tę osobę czynności z zakresu pomocy społecznej w latach od 2005 do 2010, a tym samym spełnienie przez nią wymogu określonego w art. 122 ust. 1 ustawy w postaci posiadania co najmniej 3 - letniego stażu pracy w pomocy społecznej. Zakres powierzonych jej czynności obejmował także obsługę interesantów w sprawach o ustalenie i wypłatę świadczeń w formie zasiłków celowych i okresowych, w tym przyjęcie i rejestrację wniosków oraz opracowanie, wydruk i przygotowanie decyzji do podpisu przez ówczesnego Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej – H.G. Przesłane wraz z aktami administracyjnymi decyzje administracyjne zawierają w lewym dolnym rogu własnoręczny podpis osoby sporządzającej: L. lub K., co potwierdza ich autorstwo. Oprócz powyższych dokumentów Wójt nadesłał miedzy innymi sporządzony przez A.K.( L.) projekt regulaminu organizacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r. Nadto w aktach sprawy znajdują się zarządzenia Kierownika Ośrodka: z dnia [...] r. nr [...] w sprawie upoważnienia A.K. do wykonywania zadań związanych z bieżącym zarządzaniem Ośrodkiem, nr [...] w sprawie upoważnienia do zawierania umów niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania tej placówki oraz z dnia [...] r. nr [...] w sprawie upoważnienia do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych z zakresu pomocy społecznej. Całość powyższej dokumentacja jednoznacznie potwierdza, że A.K. spełniała w dacie wydania skarżonego zarządzenia, kwestionowany przez organ nadzoru, wymóg z art. 122 ust. 1 ustawy, w postaci posiadania co najmniej 3 - letniego stażu pracy w pomocy społecznej.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z § 9 regulaminu organizacyjnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. z dnia [...] r., w tej jednostce utworzono następujące stanowiska pracy: Kierownik - pełny etat, Główny Księgowy - ¾ etatu, pracownik socjalny - 2 etaty oraz stanowisko pracy ds. świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej. Jednocześnie zgodnie z postanowieniami końcowymi na okres nieobecności pracownika w pracy zastępstwo wyznacza Kierownik OPS. Biorąc pod uwagę, że w Ośrodku pracowało 5 osób, w tym trzy (nie licząc Kierownika) zajmujące się bezpośrednio sprawami związanymi z udzielaniem świadczeń z zakresu pomocy społecznej, świadczeń rodzinnych i zaliczki alimentacyjnej, zastępstwo oznaczało także dla osoby zajmującej się świadczeniami rodzinnymi konieczność załatwiania spraw z zakresu pomocy społecznej. Tym bardziej, że zakres czynności A.K. przewidywał wykonywanie dodatkowych zadań i poleceń Kierownika OPS, które obejmowały między innymi przyjęcie i rejestrację wniosku o przyznanie świadczeń z pomocy społecznej oraz sporządzanie projektów decyzji administracyjnych do podpisu przez tego Kierownika.

W trakcie rozprawy w dniu 3 czerwca 2014 r. pełnomocnik skarżącego podniósł, że okoliczności dotyczące szerszego zakresu czynności nie były znane organowi, gdyż przez gminę nie zostały przesłane. Odnosząc się do tego zarzutu trzeba stwierdzić, że pełnomocnik strony skarżącej po otrzymaniu odpisu odpowiedzi na skargę w dniu 21 października 2013 r. (k. 25 akt sprawy) do dnia rozprawy nie odniósł się do tej okoliczności.

Na marginesie, w wątpliwość można poddać celowość uruchomienia postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie po upływie 3 lat od podjęcia kwestionowanego zarządzenia, w którym to okresie A.K. zajmowała stanowisko Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. i faktycznie wykonywała wszystkie obowiązki z nim związane, a więc już z tego tytułu uzyskała staż pracy wymagany przepisami ustawy.

Zauważyć przyjdzie również, iż stosownie do art. 94 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia organu gminy działa ex nunc, zatem obecnie podważanie kwalifikacji A.K. do zajmowania stanowiska i pełnienia obowiązków Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w G. wydaje się mocno spóźnione. Całokształt okoliczności niniejszej sprawy wskazuje, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W tym stanie rzeczy, mając na uwadze wcześniej poczynione rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.