Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 458/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-08-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt  6 oraz art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant spec. Iwona Hoga, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Miasta S. na rzecz skarżącego Wspólnoty Mieszkaniowej [...] z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w [...] (dalej: "Rada" lub "organ") z dnia [...] czerwca 2013 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja [...] obręb [...] (dalej: "Uchwała" lub "Plan Miejscowy"). Uchwała ta została zaskarżona w części przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] (dalej: "skarżąca" lub "Wspólnota").

II.1. W skardze z 17 stycznia 2019 r., poprzedzonej stosowanym wezwaniem z 3 grudnia 2018 r., Wspólnota wniosła o stwierdzenie nieważności:

i) § 5 pkt 7 zaskarżonej uchwały, oraz

ii) § 40 pkt. 4 lit. d zaskarżonej uchwały.

Zaskarżonej Uchwale Wspólnota zarzuciła naruszenie m. in.:

- art. 15 ust. 2 pkt. 6 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945; dalej: "u.p.z.p.") poprzez zdefiniowanie maksymalnej i minimalnej powierzchni zabudowy inaczej niż poprzez wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej;

- naruszenie § 115 oraz § 134 i 135 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz.U. z 2016 r. poz. 283; dalej: "ZTP") poprzez uregulowanie w akcie prawa miejscowego - planie zagospodarowania przestrzennego - materii wykraczającej poza upoważnienie ustawowe oraz w braku przepisu zawierającego upoważnienie;

- naruszenie § 118 w związku z § 143 ZPT poprzez powtórzenie w akcie prawa miejscowego przepisów ustawy upoważniającej;

- naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium i uregulowanie kwestii związanych z intensywnością zabudowy w sposób odmienny od dopuszczalnych w Studium;

- naruszenie art. 9 ust. 4 oraz art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami studium dopuszczenie zabudowy o intensywności większej niż 4 kondygnacje;

- naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. poprzez nieustalenie całkowitej ilości kondygnacji i ograniczenie się jedynie do wskazania ilości kondygnacji nadziemnych, a tym samym niewykonanie obowiązku sformułowania w planie zagospodarowania przestrzennego zasad kształtowania zabudowy oraz pominięcie jednego ze wskaźników określającego intensywność zabudowy;

- naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu zagospodarowania przestrzennego sprzecznego z postanowieniami Studium i uregulowanie kwestii związanych z intensywnością zabudowy w sposób odmienny od dopuszczalnych w Studium.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w § 5 pkt 7 Uchwały zawarto definicję pojęcia intensywności zabudowy. Definicja ta sformułowana została jako: "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, rozumiany jako udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków w stosunku do powierzchni działki budowlane". Zapis ten należy uznać za sprzeczny z funkcjonującą definicją legalną rangi ustawowej tego samego pojęcia. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt. 6 u.p.z.p. intensywność zabudowy oznacza: "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Pobieżna analiza zapisów mogłaby prowadzić do wniosku o ich zgodności. Należy, jednakże odwołać się do funkcjonujących w budownictwie definicji, które mimo że nie sformułowane w sposób legalny na poziomie analizowane aktu prawnego, pozostają powszechnie jednoznacznie pojmowanymi wartościami. Takie definicje wytworzyły się na poziomie Polskich Norm i recypowane zostały przez planistów, architektów i samorządy (w przeważającej liczbie). Takie definicje odnajdujemy w PN-ISO 9836:1997 "Właściwości użytkowe w budownictwie - Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych" (głównie 5.1.2 I 5.1.3 wraz z podpunktami). Pojęciem powierzchni zabudowy określa się więc powierzchnię rzutu pionowego zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Subtelna różnica tego pojęcia względem pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy nie powoduje jednak w literaturze tematu jak i orzecznictwie większych problemów interpretacyjnych. Powierzchnią całkowitą zabudowy jest więc suma powierzchni wszystkich kondygnacji. Na takie rozumienie terminu wskazuje m.in. rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. § 3 pkt 24 tego rozporządzenia definiuje kubaturę brutto budynku, wskazując, że powierzchnia całkowita mierzona powinna być dla wszystkich kondygnacji, po zewnętrznym obrysie przegród zewnętrznych. W orzecznictwie taki sposób pojmowania definicji ustawowej także nie budził wątpliwości. Wskazać należy w tym zakresie m. in. na wyrok WSA w Olsztynie z dnia 2 września 2015 r., II SA/OI 644/15; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2015 r., II SA/Wr 143/15 oraz wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17. Organ stanowiący gminy nie był uprawniony do regulowania, czy też raczej doprecyzowywania, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu ustalania wskaźnika intensywności zabudowy, skoro ustawodawca uczynił to w przepisach rangi ustawowej. Wspólnota podkreśliła, że definicja legalna intensywności zabudowy wprowadzona została do porządku prawnego ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, która weszła w życie w dniu 21 października 2010 r. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego Rada Gminy związana była zapisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w nowym brzmieniu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego podjęta została bowiem dopiero w dniu [...] września 2011 r. Wprowadzenie własnej definicji pojęcia, zdefiniowanego na poziomie ustawowym, stanowiło również naruszenie przepisów regulujących zasady prawodawstwa. Wprowadzanie definicji legalnych możliwe jest bowiem jedynie w określonych przypadkach tymczasem w realiach niniejszej uchwały nie sposób się określonych prawem sytuacji doszukać. Ponadto definicja nie może w żadnym wypadku zmieniać definicji już istniejącej czy też wprowadzać w tym zakresie rozbieżności. Sama uchwała wprowadza wątpliwości i dysonans pojęciowy, skoro w § 5 pkt 14 zawarto definicję powierzchni całkowitej niezgodną z zawartą w pkt. 7 definicją intensywności zabudowy. Wreszcie Rada Miejska nie może wykraczać poza delegację posiadaną w oparciu o upoważnienie rangi ustawowej z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i formułować uchwał zmieniających prawo powszechnie obowiązujące czy nawet doprecyzowując je. Z kolei uzasadniając żądanie stwierdzenia nieważności § 40 pkt. 4 lit. d zaskarżonej uchwały Wspólnota zarzuciła niezgodność tego przepisu Planu Miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (uchwała Rady Miejskiej w [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. zmieniona uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia[...] lutego 2012 – dalej: "Studium"). Skarżąca podniosła, że postanowienia Studium w części IV Kierunki Zagospodarowania przestrzennego Gminy, 4. Układ funkcjonalno- przestrzenny, ustalenia, OBSZAR MIEJSKI, Strefa B (str. 65 Studium), przewidują m.in. "strefa mieszkaniowo-usługowa o średniej intensywności, z dominacją obiektów mieszkaniowych w zespołach (zabudowa wielorodzinna do 4 kondygnacji i jednorodzinna) i samodzielnych obiektów usług publicznych i komercyjnych. Zaleca się zachowanie istniejącej zieleni wysokiej". Studium nie zawiera definicji kondygnacji, przeto należy odwołać się do językowego a także systemowego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego kondygnacją jest "każdy z poziomów na jakie podzielona jest budowla". Poziomem takim będą więc zarówno "piętra" nadziemne jak i podziemne. W celu uzyskania legalnej definicji kondygnacji należy odwołać się do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 3 pkt. 16 za kondygnację uznano: "poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie, a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m...". Dalej zaś prawodawca odróżnił jako osobne pojęcia kondygnacje nadziemne i podziemne. Zważywszy na umiejscowienie norm ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w oparciu o które wydane zostało cytowane studium, oraz norm cytowanego rozporządzenia, należy stwierdzić, że jeżeli nawet akty te nie posługują się jednorodnym słownikiem pojęć legalnych to z pewnością nie nadają jednobrzmiącym określeniom różnych pojęć. Tymczasem w § 40 pkt. 4 lit. d Uchwały przewidziano maksymalną liczbę kondygnacji nadziemnych budynku - 4. Warto wskazać, że uchwała nie zawiera w słowniku definicji kondygnacji. Ponownie więc posłużyć należy się wykładnią językową, która uzupełnienie i potwierdzenie znajduje w wykładni systemowej. Przyjąć należy przy tym unitaryzm pojęciowy pomiędzy Studium a stanowiącym jego uszczegółowienie w zakresie polityki przestrzennej - Planem zagospodarowania - Jadwisin. Wspomniane akty prawne muszą więc posługiwać się jednakowym słownikiem pojęciowym a w przypadku odstępstwa jasno na nie wskazywać. W przeciwnym wypadku dochodzi bowiem do niejasności zapisów co stanowi osobną od jawnej sprzeczności, podstawę do unieważnienia aktu prawa miejscowego.

II.2. Rada Miejska w [...] w odpowiedzi na skargę wniosła o: (i) odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. części dotyczącej terenów innych niż nieruchomość skarżącej Wspólnoty (dz. nr ew. [...]), wobec wniesienia jej w tym zakresie przez podmiot niemający w badanej sprawie legitymacji skargowej w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 z późn. zm.; dalej: "u.s.g."); (ii) oddalenie skargi w zakresie, w jakim dotyczy ona działki nr ew. [...] obręb [...], stanowiącej nieruchomość będącą własnością członków skarżącej Wspólnoty. Uzasadniając swoje stanowisko Rada podniosła, że bezpośrednim źródłem interesu prawnego do zaskarżenia rzeczonej uchwały, w opinii skarżącej, jest fakt, że Wspólnota reprezentuje w sprawie właścicieli lokali i współwłaścicieli gruntu oznaczonego w ewidencji gruntów jako działka nr ew. [...] obręb [...], która to nieruchomość jest objęta rzeczonym planem. O ile w przypadku nieruchomości Wspólnoty, jej naruszenie interesu prawnego skarżoną uchwałą nie podlega dyskusji (art. 140 Kodeksu Cywilnego), to w przypadku nieruchomości sąsiednich, których przeznaczenie i sposób zagospodarowania skarżona uchwała określa w sposób analogiczny jak nieruchomość wspólnoty, jego istnienie już może budzić wątpliwość. Trudno bowiem jest zgodzić się, aby realizacja zabudowy o funkcji analogicznej, jak zabudowa na nieruchomości skarżącej, powodowała naruszenie praw wynikających z art. 144 Kodeksu Cywilnego. Brak jest w uzasadnieniu skargi jakichkolwiek tez mających poprzeć tę przesłankę uznania interesu prawnego do szerokiego uznania interesu prawnego uprawniającego Wspólnotę do złożenia skargi. W niniejszej sprawie nie sposób również dopatrzyć się przesłanek, które uzasadniały wyrok NSA w sprawie II OSK 743/15, gdzie stwierdzono, że "w sytuacji gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości". W niniejszej sprawie ustalenia planu dotyczące kształtowania przyszłej zabudowy ustalone są w oparciu o istniejącą na tym terenie zabudowę wielorodzinną. Przyjęty wyższy maksymalny próg wysokości wynika natomiast z ustaleń studium uwarunkowań. Co do gabarytów obiektów budowlanych jakie mogą być w oparciu o przedmiotowy plan realizowane, zważyć należy, że w przypadku działek budowlanych o powierzchni dwu lub trzykrotnie większej niż nieruchomość skarżącej Wspólnoty, możliwa jest realizacja budynków o większej sumarycznej powierzchni zabudowy niż budynek skarżącej Wspólnoty. Zważyć wreszcie należy, że Plan Miejscowy obejmuje teren dwóch miejscowości, Jadwisin i Zegrze, co również powinno zaważyć na wyłącznie częściowym uznaniu legitymacji skargowej, skarżącej Wspólnoty. Brak legitymacji prawnej do skutecznego wniesienia skargi w całym zakresie obowiązywania uchwały wynika z wykładni przepisu art. 50 § 2 p.p.s.a. odsyłającego do przepisu ustawy ustrojowej - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten bowiem nakłada na podmiot wnoszący skargę obowiązek wykazania, że skarżony akt narusza jego interes prawny. Przepis ten w sposób znaczący ogranicza legitymację skargową względem ogólnej zasady wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a., gdzie skargę może wnieść "każdy, kto ma w tym interes prawny", przy czym w niniejszej sprawie ten interes może być upatrywany wyłącznie w oparciu o art. 140 Kodeksu Cywilnego, a więc ograniczony do nieruchomości, w zakresie w jakim miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza prawo własności skarżących, ustalając dany sposób jej zagospodarowania. Wykładnia przywołanych przepisów pokazuje, że tzw. skarga powszechna na akt prawa miejscowego nie ma charakteru actio popularis. Okoliczności te uniemożliwiają skarżącej faktyczną możliwość kwestionowania legalności przedmiotowego planu miejscowego w omawianym trybie w tak szerokim zakresie, jak brzmi skarga, gdyż zgodnie z poglądem występującym również w orzecznictwie sądowo- administracyjnym "przesłanką skargi jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżącego, a nie naruszenie interesu ogólnego, społecznego, którego rzecznikiem chciałby być skarżący. Skargą powszechną nie można zatem zaskarżyć uchwały tylko na tej podstawie, że w przekonaniu skarżącego narusza ona prawo" (postanowienie NSA z dnia 8 października 2013 roku, II OSK 2351/13). W ocenie Rady, skarżąca nie udowadnia, że Uchwała w zakresie objętym skargą narusza jej indywidualny interes prawny lub uprawnienie w zakresie szerszym niż wynikający z literalnej wykładni przepisu art. 140 Kodeksu Cywilnego. Odnosząc się do pierwszego zarzutu skargi Rada wskazała, że podjęła uchwałę o nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] - sekcja [...] obręb [...], zmienionej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w [...], z dnia [...] października 2018 roku, zgodnie z którą zapisy przedmiotowego punktu będą modyfikowane. Procedura planistyczna jest w toku. W związku z powyższym organy gminy poczyniły kroki zmierzające do weryfikacji spornego zapisu zgodnie z procedurą planistyczną, wymaganą przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wniosek o oddalenie skargi, motywowany jest faktem, że uchwalony plan nie spełnia przesłanek, które mogłyby powodować jego nieważność (w całości lub w części), a więc na etapie jego opracowywania i uchwalania, nie zostały naruszone zasady i tryb sporządzania (art. 28 ust 1 u.p.z.p.). Pojęcie "powierzchni całkowitej zabudowy" nie zostało bowiem zdefiniowane w żadnym powszechnie obowiązującym akcie prawnym, a tylko taka okoliczność mogłaby powodować stwierdzenie że uchwała Rady Miejskiej w sprawie planu narusza obowiązujący porządek prawny poprzez naruszenie wymaganych prawem zasad jego sporządzania, zaburzając hierarchiczny system aktów prawnych. Wbrew pojawiającemu się w orzecznictwie poglądowi, jakoby definicja pojęcia powierzchni całkowitej zabudowy miała wprost wynikać z Polskiej Normy [...] "właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych". Norma ta oddzielnie określa bowiem pojęcia: 1. "powierzchni zabudowy" do której zalicza się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym (pkt 5.1.2.1); 2. "powierzchnię całkowitą kondygnacji", którą mierzy się na poziomie posadzki danej kondygnacji, po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (5.1.3.2); 3. "powierzchnię całkowitą budynku", którą stanowi suma powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku (5.1.3.1). Próżno szukać również pojęcia "powierzchni całkowitej zabudowy" w przytoczonych w ww. normie przykładach wskaźników (pkt 5.3.). Pojęcie to mogło zatem być, i to też działo się w miejscowych planach uchwalanych w początkowym okresie obowiązywania zmienionej w 2010 roku ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, formułowane jako próba połączenia ww. definicji przytoczonych z Polskiej Normy, co mogło być robione różnie przez różnych projektantów planów miejscowych. Dla stosowania takiej normy istotne jest natomiast, że wyznaczone w takim planie wskaźniki kształtowania zabudowy, w szczególności wartość intensywności zabudowy wyznaczana była z myślą o określonym w danym planie sposobie jej obliczania. Należy zauważyć, że obowiązek zawierania w planie wartości intensywności zabudowy, rozumianej jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, pojawił się w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po jej nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o państwowej inspekcji sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 130, poz. 871, dalej jako nowela z 2010 r.). Jeszcze później pojawiło się natomiast orzecznictwo sądowo- administracyjne, w oparciu o które w chwili obecnej te parametry kształtowania zabudowy, ustala się jako stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Jednolita linia orzecznicza w tym zakresie zaczęła się kształtować jednak po dacie podjęcia przez Radę Miejską w [...] Uchwały. Dowodzi tego stanowisko WSA we Wrocławiu, który w wyroku z dnia 27 sierpnia 2013 roku sygn. akt II SA/Wr 475/13 stwierdza: "w ostatnim czasie na tle nowej regulacji zaczyna przeważać pogląd, iż intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Tym samym stosowany w urbanistyce i budownictwie wskaźnik intensywności zabudowy miałby stanowić stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynków (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 162/12, opublikowany w CBOSA)". Biorąc pod uwagę powyższe trudno zgodzić się z twierdzeniem, jakoby pojęcie powierzchni całkowitej zabudowy zostało wyjaśnione na szczeblu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, lub aby znaczenie tego pojęcia można było jednoznacznie ustalić powiązując Polską Normę z przedmiotową ustawą. Wyjaśnienie w tej kwestii przyniosło dopiero orzecznictwo sądowo-administracyjne, które w sposób precyzyjny określiło jak wskaźnik ten należy interpretować. Brak jednolitej linii orzeczniczej nie jest okolicznością, która powodowałaby prawidłowość ustalenia § 5 pkt 7 skarżonej uchwały w świetle dzisiejszych realiów, nie mniej kwestia ta zgoła odmiennie wyglądała w roku 2013, kiedy przyjmowana była skarżona uchwała. Można jednak zauważyć, że podejmowane w początkowym okresie po nowelizacji z 2010 roku uchwały planistyczne w różny sposób definiowały zarówno intensywność zabudowy jak i "powierzchnię całkowitą zabudowy", a organy nadzoru i sądy różnie te kwestie rozstrzygały. Znamienne jest, że w niniejszej sprawie uchwała przeszła kontrolę legalności sprawowaną przez Wojewodę [...] i choć było wobec niej wydane rozstrzygnięcie nadzorcze [...], z dnia [...] lipca 2013 roku, stwierdzające w części jej nieważność, organ nadzoru nie kwestionował, mimo wszystko, prawidłowości ustalonej w planie definicji pojęcia "intensywności zabudowy". Rada Miejska w [...] mając świadomość jednolitej w chwili obecnej zarówno linii orzeczniczej sądów administracyjnych jak i stanowiska organów nadzorczych, podjęła starania w celu dostosowania uchwalonego prawa lokalnego do wypracowanych w tym zakresie w środowisku stanowisk. Zważyć jednak należy, że Rada związana jest w tym zakresie procedurą opracowywania planu miejscowego, która wymusza długotrwały charakter tego procesu. Ewentualne stwierdzenie nieważności planu w zakresie wnioskowanym przez skarżącą spowoduje faktycznie, że uchwała choć będzie kompletna to wartości minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy określone w uchwale w oparciu o ustalenia § 5 pkt 7 planu, będą odstawać od lokalnych uwarunkowań. W tym stanie przejście do sposobu obliczania wartości tych wskaźników w sposób zgodny z wypracowaną linią orzeczniczą, spowoduje, że uchwała będzie utrudniona w stosowaniu, a określone w niej wskaźniki będą w istocie zawierały zupełnie inne ustalenia niż pierwotnie założone przez autora planu, co niesie realne ryzyko zaburzenia ładu przestrzennego na terenie objętym planem. Dlatego też rozpoczęta zmiana przedmiotowego planu, poza wykreśleniem spornej definicji, wskazuje również na zamiar zmiany określonych dla poszczególnych terenów funkcjonalnych wskaźników intensywności zabudowy. Dzięki temu zmiana planu procedowana obecnie na podstawie uchwały Nr [...], jest rozwiązaniem, które pozwoli na dostosowanie skarżonej uchwały do zgodności z bieżącą interpretacją art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie paraliżując jednocześnie ruchu budowlanego na poszczególnych terenach funkcjonalnych objętych planem. Odnosząc się do drugiego zarzutu Rada wskazała, że zgodnie ze spornym zapisem planu, przywołanym w punkcie drugim wezwania, dla terenów funkcjonalnych oznaczonych symbolami MWU i numerami od 1 do 10, wprowadzono limit maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych, dla nowoprojektowanych budynków, na cztery. Zgodnie ze Studium, tereny określone w planie symbolami MWU, wyznaczone zostały w granicach określonej przez studium strefy funkcjonalno-przestrzennej B, określanej jako "mieszkaniowo-usługowa o średniej intensywności, z dominacją obiektów mieszkaniowych w zespołach (zabudowa wielorodzinna do 4 kondygnacji i jednorodzinna) i samodzielnych obiektów usług publicznych komercyjnych". Studium w dalszych ustaleniach dla strefy B wprowadza następujące wskaźniki i parametry urbanistyczne: maksymalna wysokość zabudowy: 18 m oraz minimalna powierzchnia biologicznie czynna: 25%. Skarżąca wskazuje na niezgodność zapisów planu względem ustaleń wynikających z uchwalonego Studium, poprzez dopuszczenie w planie do realizacji na terenach funkcjonalnych oznaczonych symbolami MWU, zabudowy wielorodzinnej o czterech kondygnacjach nadziemnych, podczas gdy zapisy studium nie rozróżniają pojęcia kondygnacji na podziemne lub nadziemne, co w ocenie wzywającego należy rozumieć jako limitujące liczbę kondygnacji dopuszczalnych do wykonania na tym terenie w ogóle. W obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenu funkcjonalnego MWU8 nie zostały zawarte odrębne ustalenia limitujące lub zabraniające realizacji kondygnacji podziemnych. Tak rygorystyczna próba interpretacji zapisów studium wynikać może z niezrozumienia strony skarżącej z roli, jaką spełnia studium w gminnym systemie planowania przestrzennego, a czego wyrazem jest sprowadzanie studium do roli aktu prawnego (str. 4 skargi na uchwałę), podczas gdy zgodnie z doktryną powszechnie przyjmuje się, że dokument ten stanowi akt wewnętrzny gminy. Próżno również strona skarżąca stara się zarzucić nieprecyzyjny charakter zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia dotyczące kształtowania zabudowy, określone w przedmiotowym miejscowym planie, w całości bowiem spełniają wymagania narzucane przez art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Należy zauważyć, że plan precyzyjnie określa przeznaczenie terenu (zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna i zamieszkania zbiorowego), oraz przeznaczenie uzupełniające (stanowiące do 40% powierzchni użytkowej budynków zlokalizowanych na działce) - usługi nieuciążliwe. Biorąc pod uwagę, że funkcja podstawowa i uzupełniająca może być realizowana wyłącznie w oparciu o kondygnacje nadziemne (wymóg wynikający chociażby z obowiązku zapewnienia odpowiedniego nasłonecznienia pomieszczeniom przeznaczonym na pobyt ludzi - §57 i dalsze - rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), zarzut strony skarżącej o możliwości zrealizowania przez potencjalnego inwestora na nieruchomości sąsiedniej, zabudowy o nieograniczonej liczbie kondygnacji podziemnych uznać należy za odnoszący się do sytuacji całkowicie fikcyjnej. Bezsprzecznym jest, że plan miejscowy sporządza się zgodnie z wcześniej uchwalonym studium. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, opracowywane jest przez organ wykonawczy gminy, a jego zakres precyzyjnie określa art. 10 u.p.z.p., a także rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 roku, Nr 118, poz. 1233). Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (uwzględniając stan prawny aktualny na dzień prac nad studium) w studium obowiązkowo określić należało m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów oraz kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z § 6 pkt 2 rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy ustalenia te zapisuje się jako minimalne maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego. Przez ład przestrzenny, zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, rozumie się "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Celem uchwalenia studium, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest określenie polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Natomiast jak stanowi art. 4 ust. 1 przywołanej ustawy "ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". Z przywołanego zestawienia przepisów jednoznacznie wynika, że studium jest dokumentem kierunkowym, wyznaczającym drogę, według której ma następować rozwój gminy, w kontekście docelowego zagospodarowania poszczególnych terenów gminy, przy uwzględnieniu istniejących na terenie danej jednostki administracyjnej lokalnych uwarunkowań. Tym samym w studium nie określa się precyzyjnych wskaźników kształtowania zabudowy dla poszczególnych terenów funkcjonalnych, co jest domeną dopiero planu miejscowego. Jak wskazano powyżej w studium należy natomiast określić pewne ramowe wartości przyjętych parametrów urbanistycznych, które następnie są doprecyzowane w planie miejscowym. Kierując się wymaganiem ochrony ładu przestrzennego, w uchwalonym w 2009 r. Studium, Rada określiła niezbędne do zachowania w strefie B: maksymalną wysokość zabudowy oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej. W kontekście dopuszczonej ustaleniami studium na terenie tej strefy zabudowy wielorodzinnej, wprowadzony został limit maksymalnej liczby kondygnacji na cztery, przy czym limit ten wciąż należy postrzegać przez pryzmat zarówno roli studium jak i ustalonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym definicji ładu przestrzennego. Czynniki te stanowią wartości brzegowe niezbędne do ustalenia podczas opracowywania planów miejscowych. Uwzględniając definicję ładu przestrzennego zawartą w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym brak jest jednak podstaw, aby określoną w studium liczbę kondygnacji dla zabudowy wielorodzinnej odnosić również do kondygnacji podziemnych. Należy bowiem uwzględnić, że części podziemne budynku, co do zasady nie wpływają na zachowanie bądź zakłócenie ładu przestrzennego na danym terenie. Elementy podziemne budynku nie wpływają bowiem na sposób postrzegania danej przestrzeni, ani też nie kształtują jej kompozycyjno-estetycznej całości. Czynniki te kształtowane są natomiast przez nadziemne elementy zabudowy. Podstawowymi elementami wpływającymi na zachowanie ładu przestrzennego na danym terenie, są natomiast widoczne przez przeciętnego użytkownika danej przestrzeni gabaryty i cechy architektoniczne obiektów budowlanych, a także ich funkcja. Ewentualne warunkowanie możliwości realizacji kondygnacji podziemnych, a nawet całkowite jej wykluczenie, nastąpić może natomiast w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kiedy rzeczywista potrzeba wprowadzenia tak daleko idących ograniczeń w kształtowaniu zabudowy dla danego terenu, zostanie udowodniona.

Stosowanie określonej w studium liczby kondygnacji dla zabudowy wielorodzinnej, również do części podziemnych budynków, o co wnosi w swoim wystąpieniu skarżąca Wspólnota, skutkować będzie zakłóceniem wprowadzanych przez ten dokument podstaw do zachowania ładu przestrzennego na poszczególnych terenach, które następnie są wprowadzane w życie i doprecyzowane w planach miejscowych. Spełnienie żądania wynikającego z podania doprowadziłoby bowiem do sytuacji, kiedy na terenie funkcjonalnym określonym w planie miejscowym objętym wezwaniem jako MWU8, obok istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej o czterech i pięciu kondygnacjach nadziemnych, inwestor realizujący garaże na kondygnacjach podziemnych budynku, będzie mógł zrealizować budynek o wyłącznie dwóch lub trzech kondygnacjach nadziemnych. Ewentualna zaś chęć zachowania czterech kondygnacji nadziemnych musiałaby natomiast zostać okupiona realizacją wielkopowierzchniowych parkingów na terenie otwartym, które to rozwiązanie nie może zostać uznane za korzystne dla kształtowania przestrzeni i ładu przestrzennego zespołu zabudowy wielorodzinnej. W ten sposób uchwalony plan miejscowy z narzędzia służącego ochronie ładu przestrzennego, stanie się dokumentem dysharmonizującym istniejący i funkcjonujący układ urbanistyczny. Wysokość zabudowy jest parametrem urbanistycznym obowiązkowo określanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o planowaniu przestrzennym). Wysokość zabudowy określa się poprzez podanie bezwzględnej wartości wyrażonej w metrach, ponad którą nie mogą być wznoszone obiekty budowlane. Pomocniczo, wysokość zabudowy określić można również poprzez określenie maksymalnej liczby kondygnacji nadziemnych. Kondygnacje podziemne natomiast nie wpływają w sposób znaczny na wysokość obiektu budowlanego (który to parametr obliczany jest w oparciu o § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), i ich dopuszczalna liczba nie musi być obligatoryjnie określana w planie miejscowym. W pewnych szczególnych uwarunkowaniach lokalnych, jak np. skomplikowane warunki gruntowe, trudna rzeźba terenu, mogą być w dokumentach planistycznych wprowadzane limity w tym zakresie. Należy mieć jednak na względzie, że tak jak każde inne ograniczenie możliwości właściciela co do zagospodarowania danej nieruchomości, tak również potrzeba wprowadzania tego rodzaju ograniczeń musi zostać udowodniona na etapie opracowywania miejscowego planu i odpowiednio udokumentowana w dokumentacji planistycznej. Wysokość zabudowy jest zatem jednym z podstawowych parametrów służących zachowaniu ładu przestrzennego i koniecznych do określenia najpierw ramowo, w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a następnie w zakresie dopuszczonym przez studium, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określony w wyznaczonej przez studium strefie B, limit liczby kondygnacji dla zabudowy wielorodzinnej do czterech, winien być zatem oceniany wyłącznie w zakresie zewnętrznych gabarytów nowopowstających obiektów budowlanych, tym samym za błędną i niezgodną z celem uchwalania studium należy uznać próbę jego odniesienia do kondygnacji podziemnych.

II.3. W piśmie z 22 lipca 2019 r. Wspólnota rozwinęła argumentację dotyczącą interesu prawnego, a nadto powołała się na nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2019 r. (VII SA/Wa 1314/18). Na mocy tego wyroku, wydanego na skutek skargi Wspólnoty, uchylono decyzję Wojewody [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Legionowskiego zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z częścią usługową, garażem podziemnym, wjazdami, wyjazdami, infrastrukturą techniczną, stacją trafo oraz elementami zagospodarowania terenu m. in. na sąsiadującej z działką numer [...] działce [...]. Z uzasadnienia tego wyroku wynika m. in., że powodem uwzględnienia skargi Wspólnoty był uznanie przez Sąd, przyjęta w projekcie budowalnym intensywność zabudowy została obliczona w oparciu o definicję zawartą w § 5 pkt 7 Planu Miejscowego, która to definicja jest sprzeczna z uregulowaniem zawartym w art.15 ust 2 pkt 6 u.p.z.p. (co skutkowało tym, że dla wspomnianego wskaźnika przyjęto tylko kondygnacje nadziemne). Wyrok ten został zaskarżony skargami kasacyjnymi przez obie strony (dane z bazy CBOIS oraz oświadczenie adwokata reprezentującego Wspólnotę – k. 95).

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga w części zasługuje na uwzględnienie (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Sądu, zasadne okazały się zarzuty skargi skierowane wobec § 5 pkt 7 Uchwały. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi odnoszących się do § 40 pkt. 4 lit. d Planu Miejscowego.

IV.2. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu częściowej niedopuszczalności skargi z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej w odniesieniu do innych nieruchomości niż działka nr [...] (wchodząca w skład nieruchomości wspólnej). Przede wszystkim trzeba wskazać, że regulacja dotycząca odrzucenia skargi z powodu braku naruszenia interesu prawnego skarżącego (art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.), jako wyjątek od zasady rozpoznawania sprawy wyrokiem (art. 132 p.p.s.a.) winna być interpretowana ściśle (exceptiones non sunt extendendae). Oznacza to, że do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. może dość tylko w przypadku, gdy brak jest w ogóle (w jakimkolwiek zakresie) wspomnianego naruszenia interesu prawnego. Jeżeli naruszenie takie występuje (chociażby było ograniczony do części zaskarżonego aktu), wówczas sąd winien, zgodnie z ogólną zasada i utrwalonym orzecznictwem (zamiast wielu zob. uchwałę składu 7 sędziów NSA z 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 6) oddalić, a nie odrzucić skargę z uwagi na brak napuszenia interesu prawnego. W realiach niniejszej sprawy jest oczywiste, przyznaje to zresztą Rada w odpowiedzi na skargę, że Wspólnota posiada interes prawny co najmniej w kwestionowaniu Planu Miejscowego w części dotyczącej nieruchomości wspólnej, czyli w odniesieniu do działki nr [...] (w tym miejscu trzeba przypomnieć, że w prawomocnym postanowieniach tutejszego Sądu z 5 grudnia 2018 r., IV SA/Wa 2289/18, przyjęto, że w przypadku nieruchomości gruntowej stanowiącej nieruchomość wspólna legitymację skargową wiązaną z prawem własności tej nieruchomości ma wspólnota mieszkaniowa, a nie poszczególni właściciel lokali). Reasumując ten wątek, w sprawie nie było podstaw do odrzucenia skargi w części. Po drugie, Sąd w niniejszym składzie przyjmuje, że właściciel nieruchomości jest uprawniony, co do zasady, do kwestionowania również postanowień planu miejscowego w odniesieniu do nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością skarżącego położoną na terenie kwestionowanego planu. Sposób zagospodarowania tych nieruchomości wpływa bowiem bezpośrednio na zakres korzystania z nieruchomości skarżącego, co wynika z samej istoty sąsiedztwa nieruchomości, w tym możliwego negatywnego oddziaływania na sąsiednią nieruchomość (por. np. wyrok NSA z 5 lipca 2016 r., II OSK 2770/14; wyrok NSA z 14 grudnia 2016 r., II OSK 743/15; wyrok NSA z 6 października 2016 r., II OSK 3281/14; wyrok NSA z 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10). Dotyczy to przy tym nie tylko kwestii przeznaczenia tych sąsiednich nieruchomości, ale również parametrów architektonicznych nowej zabudowy (np. wysokości budynków). Oczywiście, odrębną kwestią jest to, czy zarzuty właściciela nieruchomości sąsiedniej wobec planu miejscowego okażą się zasadne. W realiach niniejszej sprawy trudno zresztą odmówić, w aspekcie konstytucyjnej zasady zaufania do działań organów władzy publicznej (art. 2 Konstytucji RP), interesu prawnego Wspólnoty w kwestionowaniu postanowień Planu Miejscowego w odniesieniu do działek sąsiednich, w sytuacji, gdy Wspólnota ta została uznana za stronę w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na działce [...] (zob. cyt. wyżej wyrok WSA w Warszawie w sprawie VII SA/Wa 1314/18). Po trzecie, zasadą jest, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym sąd orzeka jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego (w konsekwencji, zakres stwierdzonej niezgodności jest z reguły ograniczany do konkretnych działek lub terenów). Od tej zasady dopuścić należy jednak wyjątki. Dotyczy to m. in. przypadków, gdy uchylenie danego postanowienia planu miejscowego w całości jest niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych albo w sprawie stwierdzono istotne naruszenie procedury, którego skutki dotyczą całego planu. W realiach niniejszej sprawy, w odniesieniu do stwierdzonej przez Sąd nieważności § 5 pkt 7 Uchwały (z przyczyn podanych w punkcie IV.3 poniżej), chodzi właśnie o taki przypadek. Otóż wspominane postanowienie Planu Miejscowego ma charakter przepisu ogólnego (tj. zawiera definicję intensywności zabudowy), mającego zastosowanie do każdego terenu planu przeznaczonego pod zabudowę, a nie tylko dla terenu, na którym zlokalizowana jest działka [...] i działki bezpośrednio sąsiednie. Wymóg zachowania spójności postanowień planu oraz zasada równości wymaga, aby wobec wszystkich nieruchomości położonych na terenie objętym Uchwałą obowiązywała ta sama definicja intensywności zabudowy (w wyniku stwierdzenia nieważności § 5 pkt 7 Uchwały w miejsce tej regulacji wejdzie definicja intensywności zabudowy zawarta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.). Ponadto, wadliwość tego postanowienia Uchwały nie wynika z przekroczenia granic władztwa planistycznego wobec skarżącej, ale z naruszenia przez Radę podstawowych zasad związanych z hierarchią źródeł prawa. Reasumując, brak było podstaw do ograniczenia stwierdzenia nieważności § 5 pkt 7 Uchwały do określonych nieruchomości (tj. nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości bezpośrednio z tą działką sąsiadujących).

IV.3. Trafnie zarzucono w skardze, że Rada przyjmując § 5 pkt 7 Uchwały istotnie naruszyła zasady sporządzania planu miejscowego (art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Otóż na dzień uchwalenia Planu Miejscowego pojęcie "intensywności zabudowy" zostało zdefiniowane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Zgodnie z tym przepisem, przez intensywność zabudowy rozumienie się jako "wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej". Tymczasem w § 5 pkt 7 Uchwały przejęto, że przez intensywność zabudowy należy przez to rozumieć wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, rozumiany jako udział sumarycznej powierzchni zabudowy wszystkich budynków w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Rada zatem uregulowała w sposób odmienny materię, która była przedmiotem regulacji rangi ustawy. Należy dodać, że przedmiotowa zmiana miała istotne znaczenie, albowiem pozwalała na uwzględnienie przy obliczaniu wskaźnika intensywności zabudowy wyłącznie kondygnacji nadziemnych (zwrócił na to uwagę m. in. WSA w Warszawie w wyroku wydanym w sprawie VII SA/Wa 1314/18). Na niedopuszczalność modyfikacji definicji wskaźnika intensywności zabudowy w planie miejscowym wskazywano już w orzecznictwie (por. np. wyrok NSA z 5 stycznia 2018 r., II OSK 955/17, CBOSA). W świetle zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), reguł dotyczących hierarchii źródeł prawa (art. 87 Konstytucji RP) oraz reguł dotyczących zasad przyjmowania aktów prawa miejscowego (art. 94 Konstytucji RP), oczywiste jest, że akt prawa miejscowego nie może wkraczać w materię uregulowaną w akcie wyższego rzędu, a tym bardziej akt prawa miejscowego nie może przyjmować rozwiązań sprzecznych z ustawą lub rozporządzeniami. W orzecznictwie za istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego przyjmuje się nawet wierne powielenie postanowień zawartych w aktach wyższego rzędu (co narusza również § 118 i § 137 w zw. z § 143 ZTP), albowiem w razie zmiany treści ustawy lub rozporządzenia, plan miejscowy regulowałby odmiennie pokreślone zagadnienia, co powodowałoby sprzeczność obu regulacji (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 11 września 2018 r., II OSK 2239/17, CBOSA). Wyeliminowanie z porządku prawnego § 5 pkt 7 Uchwały oznacza, że na terenie tego planu miejscowego obowiązuje definicja "intensywności zabudowy" przyjęta w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Bezzasadne jest zatem twierdzenie skargi, że ewentualne uwzględnienie skargi

IV.4. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skargi dotyczących § 40 pkt. 4 lit. d Planu Miejscowego. Otóż okoliczność, że Studium jest mowa ogólnie o maksymalnej ilości kondygnacji (tj. "zabudowa wielorodzinna do 4 kondygnacji"), nie przesądza per se, że w planie miejscowym owe 4 kondygnacje winny być odniesione łącznie do kondygnacji podziemnych oraz nadziemnych. Wykładając przepisy mówiące o związaniu organów gminy ustaleniami studium przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), należy przede wszystkim zwrócić uwagę na charakter studium i związane z tym różnice pomiędzy tym aktem, a planem miejscowym. Zgodnie art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Studium jest zatem aktem ogólnym, pozbawionym waloru aktu prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), mającym wyznaczać politykę przestrzenną gminy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza zatem stopień związania, co powoduje, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. W ramach przyznanego gminie władztwa planistycznego na tym etapie planowania następuje dopuszczalna prawem interpretacja ustaleń studium. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego (por. np. wyrok NSA z 5 czerwca 2019 r., II OSK 2545/17, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy Rada nie przekroczyła wspomnianej autonomii interpretacyjnej odnosząc w Planie Miejscowym limit czterech kondygnacji do kondygnacji nadziemnych. Taka wykładnia nie narusza reguł wykładni językowej, a nadto znajduje wsparcie w wykładni systemowej i celowościowej. Otóż na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawową wartością jest zachowanie ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z kolei przez "ład przestrzenny" rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 u.p.z.p.). W aspekcie kondygnacji, z punktu widzenia ładu przestrzennego istotne znaczenie mają kondygnacje nadziemne. W szczególności ilość kondygnacji podziemnych nie determinuje ukształtowania przestrzenni. Stąd też nieadekwatne jest odwoływanie się przez Wspólnotę przy wykładni spornego postanowienia Studium do definicji "kondygnacji" zawartych w § 3 pkt 16-18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U z 2015 r. poz. 1422). Akt ten został wydany na podstawie upoważnienia zawartego w innej ustawie (tj. Prawie budowalnym), a jego postanowienia dotyczą nie planowania przestrzennego, ale projektowania budynków (zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia).

IV.4. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na koszty te składa się wynagrodzenie radcy prawnego (480 zł), wpis od skargi (300 zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).

IV.5. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.