Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 642/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2014-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Anna Siedlecka (sprawozdawca) Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant: Asystent sędziego Łukasz Cieślak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej części D. w rejonie obwodnicy N. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Stowarzyszenie A., zastępowane przez radcę prawnego P. S., wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej części D. w rejonie obwodnicy N.. Powołując przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym zaskarżono uchwałę w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 14 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ich błędne zastosowanie oraz naruszenie zasady zaufania obywateli do państwa zapisanej w art. 2 Konstytucji RP oraz zasady państwa prawnego działającego na podstawie i w granicach prawa zapisanej w art. 7 Konstytucji RP.

Strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym ewentualnych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także o wstrzymanie wykonania uchwały ze względu na niebezpieczeństwo spowodowania trudnych do i odwrócenia skutków.

W uzasadnieniu skargi podano, że skargę składa stowarzyszenie zwykłe nie posiadające zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, ale z przyznaną zdolnością sądową (art. 25 § 2 p.p.s.a.). Strona skarżąca posiada w zakresie statutowej działalności występowanie w sprawach dotyczących interesów prawnych przedsiębiorców (do skargi dołączono wydruk dokumentu pt. "Statut stowarzyszenia").

Następnie w skardze wskazano, że zaskarżoną uchwałę podjęto w nawiązaniu do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany zagospodarowania przestrzennego gminy miejskiej N., przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. oraz zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miejskiej N., przyjętej uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w N. z dnia [...] r. Rolą uchwały Nr [...] było przystąpienie do sporządzenia planu miejscowego oraz zakomunikowanie wszczęcia właściwego procesu planistycznego oraz wyznaczenie - w załączniku graficznym nr 1 - granic obszaru, jakiego dotyczyć miały ustalenia przyszłej zmiany planu. Załącznik nr 1 zgodnie z zapisami paragrafu 2 uchwały stanowił integralną część uchwały. W konsekwencji powyższego takie też granice były przedłożone do wglądu publicznego osób zainteresowanych.

W trakcie trwania procedury uchwalania zaskarżonego planu miejscowego, organ sporządzający tenże plan, zmienił granice obszaru objętego projektem planu bez stosownego upoważnienia rady gminy, gdyż Rada Miejska w N. nie podjęła uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu. Tymczasem jak wynika z treści załącznika graficznego nr 1 do zaskarżonej uchwały, granice obszaru uległy zmianie i nie pokrywają się z granicami wskazanymi w uchwale inicjującej przystąpienie do zmiany części planu. Wprowadzono zmiany w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego bez ponowienia czynności, o których mowa w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w zakresie niezbędnym do dokonania zmian w projekcie zmiany planu miejscowego. Ponadto wszelkie niejasności i nieprecyzyjne określenie obszaru, który był wyznaczony i miał być objęty planem, nie zostały wyjaśnione.

Zdaniem strony skarżącej, przygotowanie projektu i uchwalenie planu nieobejmującego całego tego obszaru stanowi naruszenie prawa na tyle istotne, że powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Rada rozstrzygnęła w grudniu 2012 r., o tym jaki obszar ma być objęty zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i niewykonanie przez organ wykonawczy gminy tej dyspozycji jest rażącym naruszeniem właściwości organów w procedurze planistycznej. Podjęcie zaskarżonej uchwały w brzmieniu, które nie odpowiada wcześniejszej uchwale w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest niewłaściwe. Zmiana zakresu terytorialnego prowadzonej procedury planistycznej w jej toku powoduje brak zgodności pomiędzy poszczególnymi czynnościami zmierzającymi do uchwalenia planu miejscowego, a tym samym przekreśla poprawność przeprowadzonej procedury - o czym stanowi art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym co skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały. Uchwała o przystąpieniu do sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako bezwzględnie poprzedzająca wszelkie prace planistyczne związane już konkretnie z trybem postępowania w sprawie planu, powinna ściśle określać obszar gminy, który będzie objęty planem. Rada gminy może jednak w toku prac planistycznych, w miarę potrzeby dokonywać zmian w ustaleniach dotyczących obszaru (granic obszaru) objętego przystąpieniem do sporządzenia planu, w drodze uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Zmiana może dotyczyć powiększenia bądź zwiększenia obszaru objętego przyszłym planem. Jednak Rada Miejska w N. nie podjęła uchwały zmieniającej uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu.

W ocenie strony skarżącej, organ naruszył zasadę zaufania obywateli do państwa zapisaną w art. 2 Konstytucji RP oraz zasadę państwa prawnego działającego na podstawie i w granicach prawa zapisaną w art. 7 Konstytucji RP. Nie wykazał się należytą starannością w czasie postępowania administracyjnego. Zignorowano głos lokalnych przedsiębiorców oraz mieszkańców, którzy nie wyrażają zgody na umożliwienie budowy kolejnego handlowego obiektu wielkopowierzchniowego. Lista osób popierających protest to około 4 tysięcy osób. Takie działanie stanowi nadużycie władztwa planistycznego - czym naruszono zasady dobrego współżycia społecznego, naruszono prawo i interes publiczny lokalnej społeczności. W perspektywie czasu, działanie to negatywnie odbije się na sferę gospodarczą miasta, nie tylko dla D.. Zatem uznać należy, zdaniem skarżącego, że kompletna procedura planistyczna, przewidziana zgodnie z treścią uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia projektu zmiany zagospodarowania przestrzennego nie została przeprowadzona ani prawidłowo, ani z należytą starannością, ani też nie została ona ukończona.

Dalej w skardze zauważono, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z orzecznictwem uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą więc nie tylko te, które naruszają prawo, lecz także te, które są wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. W konsekwencji, uwzględnienie skargi na miejscowy plan następuje wtedy, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego związane jest z jednoczesnym naruszeniem prawa, w tym także z przekroczeniem przez gminę granic uznania w ramach samodzielności planistycznej.

Odpowiadając na skargę organ gminy wniósł po pierwsze o odrzucenie skargi ze względu na brak interesu prawnego do wniesienia skargi o którym mowa w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 50 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a po drugie o obciążenie strony skarżącej kosztami procesu. Organ zastrzegł, że w przypadku nieuwzględnienia wniosku o odrzucenie skargi Rada Miejska w N. wnosi o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami procesu.

Na uzasadnienie stanowiska gminy podano, że strona skarżąca nie wykazała interesu prawnego do wniesienia skargi. Cele statutowe skarżącej nie dają podstaw do przyjęcia, iż jest jakikolwiek związek pomiędzy treścią uchwały a celami statutowymi skarżącej, a więc jej interesem prawnym. Zdaniem organu, ogólne cele statutowe skarżącej takie jak reprezentowanie interesów lokalnych przedsiębiorców, wobec władz i instytucji państwowych i samorządowych, inicjowanie i koordynowanie wspólnych przedsięwzięć, tworzenia programów rozwoju poszczególnych gałęzi gospodarki, wytwarzanie atmosfery zaufania itd. (§ 6 statutu stowarzyszenia) nie pozostają w bezpośrednim związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Do wniesienia skargi na tej podstawie, podmiot skarżący uchwałę, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić związek pomiędzy naruszeniem przez zaskarżaną uchwałę jego sfery wynikającej z przepisu prawa materialnego pozbawiając go jednocześnie pewnych uprawnień albo uniemożliwiając ich realizację. Interes ten powinien być bezpośredni, realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. W związku z tym, należy podkreślić, że legitymację do wniesienia skargi na uchwałę rady miasta w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługuje nieograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych planem, a więc ich właściciele i użytkownicy wieczyści. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć zatem jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, lecz nie będzie to interes prawny. Należy jednocześnie podkreślić, że przedmiotowa uchwała dotyczyła działki stanowiącej własność gminny. W tym zakresie zacytowano fragmenty uzasadnień: wyroku NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2004/12 oraz postanowienia NSA dnia 4 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 1588/13.

Następnie, ustosunkowując się do zarzutu zmiany granic obszaru w stosunku do uchwały inicjującej przystąpienie do zmiany części planu, wskazano, że granice uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie uległy rozszerzeniu, a jedynie zmieniły się w trakcie procedury planistycznej. Miało to związek z rozdzieleniem procedury na dwa etapy z uwagi na konieczność zlecenia dodatkowych analiz dla terenu, na którym istnieje zidentyfikowane siedlisko zwierząt chronionych. Granice siedliska przedstawione zostały na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniej części D. w rejonie obwodnicy N. (uchwała Nr [...]) i wynikają z przeprowadzonej na potrzeby sporządzenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego inwentaryzacji przyrodniczej miasta N.. Konieczność przeprowadzenia tego typu badań została wskazana w opinii Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z dnia [...] r., ale tylko dla terenu zidentyfikowanego siedliska. Dlatego też rada zdecydowała się na podzielenie procedury planistycznej na dwie części: uchwalona została część I, obejmująca obszar wskazany w uchwale o przystąpieniu z wyłączeniem obszaru zidentyfikowanego siedliska gatunków chronionych zwierząt. Jest to fragment terenu niewymagający dodatkowych analiz przyrodniczych. Natomiast część II to pozostały fragment terenu określonego w uchwale o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu, wymagający, zgodnie z opinią RDOŚ, przeprowadzenia badań herpetologicznych.

Dalej zaznaczono, że ustawodawca w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określił w jakiej przestrzeni czasowej ma zostać skonsumowana uchwała intencyjna. W tej sytuacji zaistniała wyłącznie okoliczność rozdziału przestrzennego i czasowego konsumpcji uchwały intencyjnej a nie uchwalenia planu niezgodnie z uchwałą intencyjną - jak zostało niesłusznie podniesione w uzasadnieniu skargi. Należy podkreślić, że geneza podziału planu została wyartykułowana w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały. Projekt uchwały oraz załącznik graficzny przedstawiający obszar objęty częścią I zmiany planu został wyłożony do publicznego wglądu, zgodnie z art. 17 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w dniach od 27 marca 2014 r. do 28 kwietnia 2014 r., a następnie (przy zachowaniu kolejnych elementów procedury planistycznej wskazanych w ustawie) uchwalony zaskarżoną uchwałą. Należy w tym miejscu podkreślić, że obowiązująca obecnie zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została uchwalona dokładne w takiej samej postaci, jaka była przedstawiona w trakcie wyłożenia do publicznego wglądu oraz była dostępna w trakcie dyskusji publicznej przeprowadzonej w dniu [...] r. w siedzibie Urzędu Miasta w N..

Natomiast odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady zaufania obywateli do państwa i niewykazania należytej staranności organu w czasie postępowania administracyjnego wskazano, że procedura planistyczna jest całkowicie odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej, podczas gdy takie właśnie postępowanie określa Kodeks postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.). Dlatego też podniesienie przez skarżącego faktu, że organ wykazał się należytą starannością w czasie postępowania administracyjnego jest bezzasadne, ponieważ procedura sporządzania miejscowego planu regulowana jest przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisami k.p.a.

Dalej zaznaczono, że rada uchwalając przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru, który jest własnością gminy, nie przekroczyła swojego władztwa planistycznego w stosunku do podmiotów wskazanych w skardze. Wskazanie w skardze na zignorowanie głosu lokalnych przedsiębiorców oraz mieszkańców poprzez niewyrażenie zgody na umożliwienie budowy kolejnego handlowego obiektu wielkopowierzchniowego jest bezzasadne.

Wskazano, że uwaga skarżącego stowarzyszenia wraz z załączoną dokumentacją, wpłynęła w wyznaczonym terminie, więc została rozpatrzona przez burmistrza w ciągu 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Zgodnie z § 1 zarządzenia Burmistrza Miasta N. uwaga ta nie została uwzględniona, a więc znalazła się na liście nieuwzględnionych uwag, i została przekazana Radzie Miejskiej zgodnie z art. 17 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wszystkie uwagi wraz z podpisami, o których mowa w uwadze, zostały fizycznie przekazane do Rady Miejskiej celem zapoznania się z nimi. Rada przed głosowaniem nad uchwałą po zapoznaniu się z treścią uwag głosowała kolejno za ich odrzuceniem, co wynika z załącznika nr 2 do uchwały w sprawie rozstrzygnięcia nieuwzględnionych uwag.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu w dniu 28 listopada 2014 r. pełnomocniczka organu administracji publicznej wniosła o oddalenie skargi i obciążenie strony skarżącej kosztami postępowania, w tym kosztami zastępstwa procesowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na oddalenie.

Wyjaśniając motywy podjętego przez sąd rozstrzygnięcia, trzeba wspomnieć, że zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Zgodnie natomiast z treścią art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: u.s.g.), każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując oceny w zakresie dopuszczalności skargi, sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie zaskarżenie kwestionowanej uchwały nastąpiło z zachowaniem wymaganego terminu, a skarżące stowarzyszenie przed dokonaniem tej czynności wezwało – bezskutecznie – Radę Miejską N. do usunięcia naruszenia prawa. Nie może też budzić wątpliwości, że zaskarżony akt należy do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Spełnienie wymogów formalnych skutkowało uprawnieniem sądu do dokonania oceny legitymacji skarżącego stowarzyszenia do zaskarżenia wskazanej na wstępie uchwały. W przeciwieństwie bowiem do legitymacji w postępowaniu administracyjnym, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, uprawnionym do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (zob. na przykład wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 47/04, ONSAiWSA 2005/1/2).

Sąd przyjął, że interes prawny skarżącego wskazany w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do wniesienia skargi w interesie publicznym, co oznacza, że skarga złożona w trybie omawianego przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej) i do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04, Wokanda Nr 7-8/2005). Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach, aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżonej uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Przechodząc dalej należy wskazać, że to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie. Przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. nie daje jednak podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (zob. wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114). Co więcej, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

W świetle powyższego, naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia staje się przesłanką dopuszczalności skargi i otwiera dopiero drogę do jej merytorycznego rozpoznania. W tym stanie rzeczy sąd rozpoznający skargę winien był zbadać naruszenie zakwestionowaną uchwałą interesu prawnego skarżącego, gdyż dla skuteczności skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest wykazanie przez skarżącego naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację skarżącego. Do wniesienia skargi nie legitymuje stan zagrożenia naruszeniem prawa, ani nawet samo naruszenie prawa, bez wykazania związku tego naruszenia z sytuacją prawną skarżącego. Skarżąc uchwałę organu gminy, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżący musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego indywidualną sytuacją prawną. Musi on udowodnić, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację.

Odnosząc zaprezentowane uwagi do rozpoznawanej sprawy sąd doszedł do przekonania, że ocena czy interes prawny strony skarżącej został kwestionowaną uchwałą naruszony prowadzi do negatywnych wniosków. W skardze stowarzyszenia nie wskazano na żaden związek między zarzucanymi zaskarżonej uchwale naruszeniami przepisów prawa a sytuacją prawną strony skarżącej. Zarzucane przez stowarzyszenie uchybienia w zakresie procedury planistycznej zostały powiązane z konkretnymi przepisami prawa, które – zdaniem skarżącego – zostały przez radę miejską naruszone. To jednak za mało, by uznać, iż był w chwili wniesienia skargi naruszony interes prawny skarżącego stowarzyszenia. Nie podniesiono bowiem w skardze żadnego argumentu przemawiającego za tym, że ewentualne naruszenie prawa przez zaskarżoną uchwałę oddziałuje na sferę uprawnień skarżącego stowarzyszenia.

Co więcej, niesporne między stronami jest przy tym, że stowarzyszenie nie ma tytułu prawnego do żadnej nieruchomości objętej zaskarżoną uchwałą planistyczną, więc brak jest jakiegokolwiek łącznika między postawionymi w skardze zarzutami a interesem prawnym strony skarżącej. Trafnie też podniesiono w odpowiedzi na skargę, że "cele statutowe" stowarzyszenia nie dają podstawy do przyznania, iż interes prawny stowarzyszenia został zaskarżoną uchwałą naruszony. Wskazane w § 1 i § 6 "statutu" stowarzyszenia (będącego w istocie regulaminem – zob. art. 40 Prawa o stowarzyszeniach) cele istnienia stowarzyszenia takie jak "rozwijanie i propagowanie inicjatyw (...) sprzyjających (...) przedsiębiorczości" czy "inicjowanie i koordynowanie wspólnych przedsięwzięć podejmowanych w interesie lokalnych przedsiębiorców" itd. – zdaniem sądu – nie przydają stowarzyszeniu interesu prawnego w skarżeniu kwestionowanej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Cele stowarzyszenia określane są bowiem przez samo stowarzyszenie, co jednak nie kreuje po stronie stowarzyszenia prawa podmiotowego, którego treścią byłoby generalne i abstrakcyjne uprawnienie do domagania się od organów władzy publicznej czy sądów uznawania, że dany cel stowarzyszenia jest tożsamy z jego interesem prawnym. Nie wymaga bowiem pogłębionego dowodzenia, że zaskarżona uchwała w swojej treści nie odnosi się bezpośrednio do sfery uprawnień ustawowych skarżącego stowarzyszenia, a jedynie pozostaje w zakresie zainteresowania stowarzyszenia z racji celów, jakie sobie ono postawiło.

Trzeba w tym kontekście również powiedzieć, że zgodnie z art. 1 ust. 1 Prawa o stowarzyszeniach obywatele polscy realizują prawo zrzeszania się w stowarzyszeniach, zgodnie z przepisami Konstytucji oraz porządkiem prawnym określonym w ustawach. Na tak ukształtowane prawa i wolności członków stowarzyszenia zaskarżona uchwała – co oczywiste – nie ma żadnego wpływu, bowiem jej materia nie dotyczy prawa zrzeszania się. Trudno też byłoby wskazać, że zaskarżona uchwała odnosi się do interesu prawnego samego stowarzyszenia, skoro – jako stowarzyszenie zwykłe – nie posiada ono osobowości prawnej.

Rozważając powyższe zagadnienia należy również przypomnieć trafny pogląd ukształtowany w orzecznictwie NSA na tle wykładni art. 101 u.s.g., iż "sąd nie jest uprawniony do dokonywania czynności procesowych zamiast strony, jak również informacje dla strony pochodzące od sądu administracyjnego nie mogą dotyczyć kierunku rozstrzygnięcia sprawy czy przewidywanej w tej sprawie wykładni prawa materialnego" (tak szczególnie w wyroku NSA z dnia 20 września 2007 r., sygn. akt II GSK 255/07, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem sąd nie mógł poszukiwać w zastępstwie skarżącego sfer, w których mogło dojść do naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Sąd nie był związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.), jednak nie oznacza to, że był uprawniony do samodzielnego kreowania zarzutów i formułowania twierdzeń na poparcie tez, które wyłącznie skarżący byłby w stanie sfmormułować.

Reasumując, w konsekwencji niewykazania istnienia po stronie skarżącego stowarzyszenia legitymacji skargowej, sąd administracyjny nie mógł badać merytorycznych zarzutów skargi i zobowiązany był do jej oddalenia, nie zaś do odrzucenia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, Orzeczenia.nsa.gov.pl). Zdaniem sądu, skarżący nie wykazał istnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jego interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą w ramach związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, rzeczywiście istniejącą sytuacją prawną. Skoro zatem skarżący nie wykazał, by poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło naruszenie jego interesu prawnego w chwili zaskarżenia tej uchwały, to należało uznać, że z braku legitymacji skargowej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., skarga zasługuje na oddalenie, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a.

Odnosząc się do wniosków stron o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania należy powiedzieć, że w tym zakresie nie orzeczono z braku podstawy prawnej do ich zasądzenia ani na rzecz skarżącego (art. 200 p.p.s.a.), ani na rzecz organu administracji publicznej (art. 200 p.p.s.a. a contrario).

Ze wskazanych względów należało orzec jak w sentencji wyroku.