Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 665/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 września 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 894/21 w sprawie ze sprzeciwu Stowarzyszenia [...] z siedzibą w B. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 września 2021 r. II SA/Kr 894/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił sprzeciw Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...], Starosta [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji pn. budowa [...] w [...], na działkach nr [...], [...], jedn. ewid. [...] [...] - miasto, obręb nr [...] [...] oraz na działce nr [...] jedn. ewid. [...] [...] - miasto, obręb nr [...] [...] I. Jako podstawę prawną decyzji podano przepisy art. 35 ust. 3, art. 80 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202, ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2095), zwanej dalej "k.p.a.". Przyczyną wydania decyzji odmownej było ustalenie przez organ pierwszej instancji, że inwestor mimo upływu terminu nie wypełnił nałożonego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r., wydanego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązku dokonania uzupełnień i korekt w dokumentacji odnośnie opisanych w decyzji punktów. Organ powołał się przy tym na związanie wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 8 sierpnia 2017 r. II SA/Kr 729/17, wydanego w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor X spółka z ograniczoną odpowiedzialnością sp.j. z siedzibą w [...]. Wskutek tego odwołania Wojewoda Małopolski wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r., którą uchylił ww. decyzję Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Podstawę prawną decyzji stanowił art. 138 § 2 k.p.a. (Dz.U. z 2021 r., poz. 735).

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2018 r., nakładające na inwestora obowiązki dotyczące usunięcia braków dokumentacji projektowej z terminem do 11 marca 2019 r., było nieprawidłowe i budziło wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków, dlatego decyzja z dnia [...] kwietnia 2019 r. nie mogła się ostać w obrocie prawnym. Wskazał, iż postanowienie wydane w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane może dotyczyć tylko i wyłącznie stwierdzonych nieprawidłowości w projekcie budowlanym, tymczasem organ pierwszej instancji, w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2018 r., nałożył na inwestora obowiązki, które nie są związane z projektem budowlanym. Powyższe dotyczy:

- uzupełnienia o klauzulę ostateczności dwóch decyzji Marszałka Województwa Małopolskiego: z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] i z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...]; zdaniem Wojewody dokumenty te organ winien pozyskać z urzędu zwracając się do właściwego organu, jeśli uznał je za wymagane;

- uzupełnienia decyzji Starosty [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...] orzekającej o zatwierdzeniu dokumentacji geologiczno-inżynierskiej o zatwierdzony egzemplarz ww. dokumentacji geologiczno-inżynierskiej, która jest integralną częścią wyżej opisanej decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji; nadto organ nie może żądać od inwestora załącznika do decyzji, którą sam wydał; stwierdził także, że inwestor załączył egzemplarz dokumentacji geologiczno-inżynierskiej;

- opłaty skarbowej za budowę pylonu informacyjnego w wysokości 155 zł oraz za obiekty i urządzenia, których realizacja zostanie skonkretyzowana po uzupełnieniu i zakresu inwestycji.

W odniesieniu do dalszych obowiązków Wojewoda wskazał, że:

- w punkcie 4 postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r. nie wskazano na czym konkretnie polega niezgodność projektu z przedłożonymi warunkami technicznymi, wymienionymi w tym postanowieniu, dotyczącymi przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, wykonania przyłącza do sieci teleinformatycznej i wykonania przyłącza wodno-kanalizacyjnego;

- w punkcie 5 postanowienia został nałożony obowiązek bez podstawy prawnej; zdaniem Wojewody to organ winien dokonać sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego; Jeżeli w wyniku takiego sprawdzenia okaże się, że projekt budowlany narusza ustalenia planu miejscowego, a naruszenia te są możliwe do naprawy w projekcie budowlanym, to organ pierwszej instancji powinien je szczegółowo wskazać w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jako nieprawidłowości w projekcie budowlanym, przy czym nie mogą one być ogólnikowe, tylko bardzo konkretne i szczegółowe. Inwestor musi wiedzieć dokładnie, na czym polegają te nieprawidłowości i co należy zrobić, aby projekt był zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

- w punkcie 6 postanowienia również został nałożony obowiązek nieznajdujący podstawy prawnej, gdyż to do organu administracji architektoniczno-budowlanej, należy obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; w punkcie tym organ nie wskazał nieprawidłowości występujących w projekcie budowlanym; organ zauważył, że skoro art. 35 ust. 3 ww. ustawy nakłada na organ obowiązek wskazania nieprawidłowości w projekcie budowlanym, to organ nie może nakładać na inwestora obowiązku wykazania prawidłowości w projekcie budowlanym;

- w punkcie 7 postanowienia organ nie wskazał jakich konkretnie dokumentów, dotyczących uprawnień projektantów, brakuje i jakie inne braki i nieprawidłowości w projekcie występują;

- w odniesieniu do obowiązku nałożonego w punkcie 8 postanowienia, zdaniem Wojewody organ nie dokonał sprawdzenia czy obowiązek, w zakresie uzgodnienia z rzeczoznawcami do spraw sanitarno-higienicznych i do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, został przez inwestora wykonany, gdyż punkt ten został pominięty w decyzji;

- w odniesieniu do obowiązku nałożonego w punkcie 9 wskazano, że organ pierwszej instancji zażądał przedłożenia projektu budowlanego dostosowanego do przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego, wskazując wynikające z przepisów liczne nieprawidłowości w projekcie, wymagające korekty i uzupełnienia. W tym punkcie postanowienia organ pierwszej instancji bardzo szczegółowo wskazał liczne nieprawidłowości w projekcie budowlanym odnoszące się do konkretnych przepisów powołanego rozporządzenia, a jednocześnie w postanowieniu tym wskazał, że naprawa wskazanych usterek powinna uwzględniać treść zawartą w następujących aktach: 1) postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z [...].10.2018 r. znak: [...], 2) decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] z [...].12.2011 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, 3) raporcie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, 4) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 8.08.2017 r. sygn. akt II SA/Kr 729/17. Z zaskarżonej decyzji wynika, że projekt nie został jednak naprawiony w całości w wymaganym zakresie.

Dalej Wojewoda wyjaśnił, że decyzja jest nieprawidłowa także z innych powodów:

- po pierwsze: zaskarżona decyzja jest merytorycznie wewnętrznie sprzeczna, gdyż zawiera odmienne stwierdzenia – z decyzji wynika, że Starosta [...] przeprowadził ponowną ocenę oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, w ramach której zapewnił możliwość udziału społeczeństwa, w tym zapoznanie się z dokumentacją projektową w siedzibie organu, a ocena ta została zakończona postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] października 2018 r. znak: [...], o uzgodnieniu realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia; które wiąże organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Równocześnie, w końcowej części uzasadnienia decyzji, zawarte zostały zapisy świadczące o tym, że Starosta [...] nie przeprowadził analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, z uwzględnieniem postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie.

- po drugie: z decyzji wynika, że Starosta nie przeprowadził analizy zgodności przedmiotowej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r.). Ocena ta ma pierwszorzędne znaczenie co do sposobu załatwienia sprawy. Jeśli bowiem zachodzi wprost niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ od razu wydaje decyzję o odmowie pozwolenia na budowę, i nie wydaje wcześniej postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 ustawy, ponieważ i tak byłoby ono niewykonalne. Jeśli natomiast występują wątpliwości co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to organ wydaje postanowienie w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakładające obowiązek doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a po usunięciu w określonym terminie tych nieprawidłowości, powinien wydać decyzję o pozwoleniu na budowę. Zaskarżona decyzja jest wadliwa ponieważ całkowicie wykluczyła ocenę, co do zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

- po trzecie: wątpliwości budzi czy prawidłowo została przeprowadzona przez Starostę [...] ponowna ocena oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z udziałem społeczeństwa oraz możliwością zapoznania się z projektem budowlanym, zakończona postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Krakowie z dnia [...] października 2018 r. Skoro projekt budowlany w ocenie Starosty [...] był wadliwy i budził wątpliwości, to nie mógł być on podstawą do przeprowadzenia przez ten organ ponownej oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, z udziałem społeczeństwa, któremu nota bene przedstawiony został wadliwy projekt. Zdaniem Wojewody, ocena ta powinna zostać przeprowadzona ponownie, ale dopiero po wykonaniu przez inwestora prawidłowego uzupełnienia projektu budowlanego.

W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, dlatego zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., należało decyzję uchylić i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Wskazane w decyzji błędy i uchybienia, w tym zwłaszcza dotyczące postępowania przeprowadzonego przed organem pierwszej instancji, wymagają naprawy i uzupełnienia materiału dowodowego. Powyższe będzie miało decydujący wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, które powinno nastąpić przed organem pierwszej instancji.

Sprzeciw od powyższe decyzji wniosło Stowarzyszenie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. i domagając się uchylenia zakwestionowanej decyzji oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania.

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2020 r. II SA/Kr 1158/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie odrzucił sprzeciw i ostatecznie postanowieniem z dnia 28 czerwca 2021r. II SA/Kr 1158/19 Sąd ten przywrócił Stowarzyszeniu termin do wniesienia sprzeciwu. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. II SA/Kr 894/21.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, sprzeciw nie zasługiwał na uwzględnienie. Jego oddalenie nastąpiło na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a.". W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił istotę postępowania sądowego wywołanego sprzeciwem, konkludując że kontrola decyzji kasacyjnej musi się sprowadzać do oceny, czy przy przyjętych przez organ odwoławczy założeniach materialnoprawnych spełnione są przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast to, czy owe założenia są trafne, pozostać musi kwestią otwartą.

Przechodząc do kontroli zaskarżonej decyzji, Sąd wskazał, że zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji oraz przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Wojewodę Małopolskiego było wadliwe postanowienie nakładające na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w przedłożonym projekcie budowlanym, wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2020 r. poz. 1333). Stanowił on w brzmieniu wiążącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W ocenie Sądu wskazane postanowienie odgrywa kluczową rolę w wyjaśnianiu przesłanek wydania pozwolenia na budowę określonych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Postanowienie to może służyć wyłącznie wyjaśnianiu przesłanek wydania pozwolenia na budowę określonych w art. 35 ust. 1 ww. ustawy. Nie można zatem w tym trybie formułować w stosunku do inwestora np. żądania usunięcia braków formalnych czy fiskalnych wniosku, czy też nakładać obowiązku wyjaśnienia kwestii, które nie mieszczą się w zakresie art. 35 ust. 1 ustawy. Nałożenie tego rodzaju obowiązków nie mogłoby skutkować, w razie ich niewypełnienia, wydaniem decyzji odmownej, po myśli art. 35 ust. 3 in fine ustawy Prawo budowlane. Dalej Sąd wskazał, że nakładając na inwestora obowiązek usunięcia naruszeń w zakresie określonym w art. 35 ust. 1, organy powinny mieć na uwadze, że celem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie jest znalezienie podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia, ale takie procedowanie, aby w efekcie postępowania przedstawiony przez inwestora projekt budowlany był prawidłowy i mógł zostać zrealizowany.

Mając powyższe na względzie Sąd podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego, który przyjął, że wadliwości postanowienia nakładającego obowiązki usunięcia naruszeń projektowych spowodowały niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy, wymaganych ze względu na treść art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Niewątpliwie zatem doszło na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji do istotnego naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., którego to naruszenia nie mógł naprawić organ drugiej instancji za pomocą przysługujących mu kompetencji określonych w art. 136 k.p.a. oraz w zgodzie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, o której stanowi art. 15 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło wnoszące sprzeciw Stowarzyszenie, zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji kasatoryjnej Wojewody, w sytuacji gdy stwierdzonego przez organ i Sąd pierwszej instancji uchybienia nie miały istotnego wpływu na treść decyzji.

Mając na uwadze powyższe Stowarzyszenie wniosło o: uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Jednocześnie pełnomocnik Stowarzyszenia oświadczył, że zrzeka się rozprawy (pismo z 21 stycznia 2022 r.) oraz doprecyzował datę zaskarżonego wyroku jako wyroku z dnia 20 września 2021 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z tym, że w sprawie nie zaistniały przesłanki do stwierdzenia nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do merytorycznej oceny sprawy, w granicach wywiedzionej skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedmiotowa skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

W sprawie niniejszej Sąd pierwszej instancji oddalił sprzeciw, podzielając stanowisko organu odwoławczego co do konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Tym samym Sąd pozytywnie ocenił zasadność wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazał Sąd, zasadniczym powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia było ustalenie przez Wojewodę Małopolskiego, że postanowienie z dnia [...] grudnia 2018 r., wydane na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1333) było wadliwe – nałożono nim także obowiązki niezwiązane z wymaganiami art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a nadto obowiązki zostały sformułowane w sposób nieprecyzyjny, a w konsekwencji niewypełnienie tak sformułowanych obowiązków nie mogło stanowić podstawy do odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Przypomnieć w tym miejscu należy, że decyzja odmowna została wydana przez organ pierwszej instancji w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Organ pierwszej instancji nie zweryfikował także kompleksowo projektu w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wymaganiami ochrony środowiska, co również zostało dostrzeżone przez Wojewodę Małopolskiego i Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach sprawy niniejszej zarzut skargi kasacyjnej, a to naruszenia przez Sąd art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez utrzymanie w mocy decyzji kasatoryjnej organu, w sytuacji gdy zdaniem Stowarzyszenia stwierdzone przez Wojewodę i Sąd uchybienia nie miały wpływu na wynik sprawy, nie zasługiwał na uwzględnienie. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że sposób sformułowania skargi kasacyjnej wzbudza wątpliwości, co utrudnia rozpoznanie sprawy. W podstawie kasacyjnej Stowarzyszenie zarzuca bowiem Sądowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Ten ostatni przepis wskazuje zaś, że w razie spełnienia wskazanych w jego treści wymagań nie można odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Natomiast z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że Stowarzyszenie aprobuje decyzję odmowną organu pierwszej instancji, która została wydana w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane i nie zgadza się z decyzją kasatoryjną organu, twierdząc że niewykonanie obowiązków określonych w punkcie 9 postanowienia z dnia [...] grudnia 2018 r., mimo jego wadliwości w wytkniętym zakresie, mogło stanowić samoistną podstawę do wydania decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji decyzja organu pierwszej instancji nie zasługiwała na uchylenie. Nadto Sąd pierwszej instancji nie odnosił się do przepisu ust. 4 art. 35 ustawy Prawo budowlane, przepis ten nie stanowił także podstawy rozstrzygnięcia przed organem administracji, a zatem nie do końca zrozumiałe jest w jaki sposób ten ostatni przepis w powiązaniu z art. 138 § 2 k.p.a. został w sprawie naruszony, tym bardziej że uzasadnienie skargi kasacyjnej w zasadniczej większości odnosi się do ust. 3 art. 35 ustawy Prawo budowlane.

Mając zatem na uwadze zarówno podstawę kasacyjną jak i uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego oraz przesłanki na jakich oparł się organ odwoławczy wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wyjaśnić należy, że przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane odnosi się wyłącznie do wad materialnoprawnych złożonego przez inwestora wniosku, a więc takich, które mogą być dostrzeżone jedynie poprzez analizę merytoryczną dokumentacji dokonywaną przez organ po wszczęciu postępowania. Ratio legis analizowanego przepisu ustawy – Prawo budowlane należy łączyć z uznaniem, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji - przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty - służy umożliwieniu uzyskania przez inwestora decyzji zgodnej z jego wnioskiem niezależnie do tego, że przedstawiona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja zawierała pierwotnie określone wady prawne. Możliwość usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zatem uprawnieniem procesowym strony, które w odniesieniu do kwestii prawidłowego wywiązania się przed organ administracji publicznej z obowiązku jego przyznania, w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Konieczność ścisłego uzależnienia przyjmowanej oceny o zgodności z prawem powyższej decyzji od stwierdzenia spełniania przez postanowienie organu nie tylko formalnych, ale również materialnych warunków jego poprawności wynika z faktu, że postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest postanowieniem niezaskarżalnym, wobec czego inwestorowi jako stronie postępowania nie przysługują żadne środki prawne pozwalające przeciwdziałać wydaniu przez organ wadliwego rozstrzygnięcia procesowego. Jego weryfikacja może zatem odbyć się dopiero wraz z kontrolą instancyjną decyzji kończącej postępowanie i polegać na zniesieniu jego skutków prawnych poprzez uchylenie decyzji, która swoje uzasadnienie czerpała z niewywiązania się przez inwestora z nałożonego tym postanowieniem obowiązku. Ustawodawca aktowi organu określonemu w art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nadał formę postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), a więc aktu procesowego, który dotyczy określonej kwestii wynikłej w toku postępowania. Tę czynność procesową o charakterze rozstrzygającym (orzeczniczym) należy odróżnić od podejmowanych w toku postępowania administracyjnego czynności techniczno-procesowych, które ze względu na swój przedmiot i niższą ocenę ich doniosłości dla kierunku rozstrzygnięcia sprawy, nie wymagają posłużenia się przez organ sformalizowanym aktem procesowym. Nie może budzić wątpliwości, że na ważność postanowienia kluczowy wpływ ma zachowanie przez organ administracji publicznej jego poprawnej formy (por. wyrok NSA z 6 maja 2016 r. II OSK 2102/14).

W sprawie niniejszej, postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2018 r. nakładające na inwestora szereg obowiązków sformułowanych w 9 obszernych punktach, zostało uznane przez Wojewodę Małopolskiego za wadliwe i mogące budzić wątpliwości co do zakresu nałożonych obowiązków. Jak wynika z treści decyzji Wojewody Małopolskiego niektóre z obowiązków zostały nałożone bez podstawy prawnej, niektóre zaś zostały sformułowane w sposób zbyt ogólnikowy i mało precyzyjny. W tej sytuacji konkluzja organu odwoławczego, zaaprobowana przez Sąd pierwszej instancji, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, znajduje swoje usprawiedliwienie. Zauważyć bowiem należy, że skutek oparcia wydanej decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę na wadliwie wydanym postanowieniu prowadził jednocześnie do podjęcia rozstrzygnięcia naruszającego zasady prowadzenia postępowania wyjaśniającego. Nie zostały bowiem wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, wymagane treścią art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, co trafnie uznał Sąd pierwszej instancji. Przy czym, co zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, przyczyną wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej były jeszcze inne wady postępowania wyszczególnione w decyzji z dnia [...] sierpnia 2019 r., w tym brak oceny inwestycji pod kątem spełnienia wymogów aktu prawa miejscowego, niekwestionowane w skardze kasacyjnej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Stowarzyszenia, że wydając decyzję z dnia [...] sierpnia 2019 r. Wojewoda Małopolski naruszył przepis art. 138 § 2 k.p.a. Ocena Sądu pierwszej instancji co do niezasadności wniesionego sprzeciwu zasługiwała zatem na aprobatę. Z powyższych względów, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.