Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 246/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2011-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 40, 42,
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 15 czerwca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Wojciech Jarzembski sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 15 czerwca 2011 roku sprawy ze skargi A. Sz. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] w przedmiocie legalizacji samowoli budowlanej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokata P. D. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 246/11

Uzasadnienie

Decyzją PINB z [...] odmówiono wydania decyzji na rozbiórkę samowolnie dobudowanej w 1969 r. części budynku gospodarczego, obecnie użytkowanego jako lokal mieszkalny przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ stwierdził, że 20 sierpnia 1969 r. Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] - Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury, decyzją znak [...] nakazał inwestorowi W. G. wstrzymanie robót budowlanych i dostarczenie rysunków inwentaryzacyjnych całego budynku - w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Inwestor wykonał zobowiązanie stąd sprawa wymaga rozpatrzenia w oparciu o wówczas przedstawione dokumenty oraz opracowaną w 2004 r. inwentaryzację obiektu budowlanego. Nieruchomość nie jest obecnie objęta obwiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Na podstawie przeprowadzonych 30 czerwca 2010 r. oględzin oraz dostarczonych protokołów obowiązkowych kontroli budynku, nie stwierdzono występowania zagrożenia dla zdrowia i życia jego mieszkańców, stąd nie ma zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Nie ma zatem podstaw do wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu. Sprawa zmiany sposobu użytkowania obiektu na funkcję mieszkalną będzie rozstrzygnięta odrębną decyzją.

Odwołanie od decyzji wnieśli F. i A. Sz., zarzucając naruszenie art. 40, 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r., art. 62 Prawa budowlanego z 1964 r. przepisów Kpa - art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 10, art. 79 § 1, art. 80, art. 107, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - ustawy z 27 marca 2003 r. dotyczących przeznaczenia terenu pod zabudowę, braku decyzji o warunkach zabudowy, naruszenie przepisów techniczno - budowlanych przez usytuowanie obiektu przy granicy działki, naruszenie przepisów prawa energetycznego, wadliwość instalacji elektrycznej, pominięcie wniosków dowodowych.

Zdaniem skarżącej dokonano niewłaściwej interpretacji decyzji z 20 sierpnia 1969 r. Dostarczone przez inwestora rysunki inwentaryzacyjne w 1969 r. zostały negatywnie ocenione ze względu na niezgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co było podstawą do wydania decyzji o rozbiórce całego budynku gospodarczego (decyzja z 13 października 1969 r.). Stąd nie ma żadnej sprzeczności z decyzją z 20 sierpnia 1969 r. i budynek powinien być rozebrany. Budynek z uwagi na usytuowanie przy granicy działki niedopuszczalnie pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia przez ograniczenie możliwości zagospodarowania nieruchomości przy ul. [...]. Pominięto też wnioski na okoliczność zagrożenia ze strony instalacji elektrycznej oraz opinię własną skarżącego. Przeprowadzone postępowanie było zatem nierzetelne, niekompletne i stronnicze.

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) z [...] uchylono decyzję organu I instancji i stwierdzono wykonanie obowiązku określonego w prawomocnej decyzji z[...], wydanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury oraz zobowiązano inwestora - spadkobierców W. G., H. G., E., Z. G. i H. B. do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej (w 1969 r.) części budynku, usytuowanego przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzją z dnia [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury zarządziło wstrzymanie robót budowlanych realizowanej dobudowy (pralni) do istniejącego budynku gospodarczego, zaadaptowanego na cele mieszkalne, znajdującego się na posesji przy ul. [...] oraz zobowiązano W. G. do wykonania rysunków inwentaryzacyjnych całego obiektu, w terminie 1 miesiąca. Inwestor wykonał w wyznaczonym czasie nakazane mu czynności, co potwierdza m.in. protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 5 września 1969 r., wydany przez Terenowy Zespół Usług Projektowych przy Wydziale Budownictwa, Urbanistyki i Architektury P.M.R.N. w [...] dla W. G. oraz dokumentacja projektowa wykonana przez ten Zespół z dnia 3 września 1969 r.

Pomimo wykonania przez zobowiązanego ww. czynności Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury wydało decyzję z dnia [...] - o nakazie rozbiórki całego obiektu budowlanego, w terminie do końca 1969 r. Decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] - z dnia [...]r. Nr [...]- uchylono decyzję organu I instancji i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydium WRN w Bydgoszczy z dnia[...]. Rozpatrując odwołanie od decyzji Prezydium MRN w [...] z dnia [...] r. - orzekającej o nakazie rozbiórki całego obiektu gospodarczego o funkcji mieszkalnej, WINB w [...] wydał decyzję z dnia [...], którą uchylono orzeczenie MRN z dnia [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (zgodnie z obowiązującymi kompetencjami). Decyzja WINB została zaskarżona przez A. Sz. i F. Sz. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, który odrzucił skargi - postanowieniem z dnia 3 kwietnia 2006 r., sygn. akt II SA/Bd 272/06. Z wniosku A. Sz. toczyło się postępowanie w sprawie nieważności decyzji WINB z [...]r., które zakończyło się decyzją ostateczną Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] - odmawiającą stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji WINB. Wydane rozstrzygnięcie było też przedmiotem kontroli przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 29 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 199/07 oddalił skargi A. Sz. i F. Sz.. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 621/08 - oddalił skargi kasacyjne od wyroku WSA z dnia 29 listopada 2007 r.

W uzasadnieniu prawomocnego wyroku z dnia 29 listopada 2007 r. Sąd wskazał, iż prawomocną decyzją z dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie naprawcze w sprawie rozbudowy istniejącego legalnie budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną, które nie zostało zakończone. Natomiast decyzja z dnia [...] r. dot. nakazu wykonania rozbiórki całego budynku wydana została bez związku z wszczętym postępowaniem legalizacyjnym oraz bez uzasadnia prawnego i faktycznego. Sąd wskazał też, że organ I instancji winien rozpatrzyć przedmiotową sprawę w oparciu o art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016). W tych okolicznościach PINB przystąpił do kontynuacji postępowania administracyjnego w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Dokonał też oględzin budynku w dniu 30 czerwca 2010 r., w czasie których stwierdził, iż ów obiekt wykonany jest zgodnie z wcześniej już opracowaną inwentaryzacją budowlaną z 2001 r. Organ odwoławczy dodał, że dokumentacja obejmowała inwentaryzację budowlaną całego obiektu oraz inwentaryzację instalacji elektrycznej (wykonaną przez inż. W. F.) i instalacji sanitarnych (wykonaną przez tech. W. L.) wraz z ich pozytywną oceną techniczną. Ponadto projekt budowlany posiadał pozytywne uzgodnienia z rzeczoznawcą ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych z dnia 28 stycznia 2001 r. oraz pozytywną opinię Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia 8 października 2001 r. Inwentaryzacja budowlana z 2001 r. jest zgodna z inwentaryzacją rozbudowanego już obiektu wykonaną przez TZUP w [...] z września 1969 r. W wykonaniu zobowiązania przez PINB (pismo PINB z 26 lipca 2010 r.) do przedłożenia aktualnych protokołów w zakresie: okresowej kontroli przewodów kominowych, okresowej kontroli instalacji elektrycznej oraz 5-cio letniej kontroli stanu technicznego budynku, dostarczono do PINB wymagane dokumenty w dniu 6 sierpnia 2010 r. Organ ocenił, że z przedłożonych protokołów, tj. protokołów kontroli przewodów kominowych z dnia 2 sierpnia 2010 r., przeglądu technicznego obiektu z dnia 2 sierpnia 2010 r., pomiaru oporności izolacji obwodów elektrycznych i sprawdzenia wyłącznika różnicowoprądowego z dnia 5 sierpnia 2010 r. wynika, że stan techniczny budynku oraz znajdujących się w nim instalacji jest dobry. Jednocześnie organ II instancji zarzucił, iż PINB wydał rozstrzygnięcie o odmowie nakazu rozbiórki i zupełnie pominął istniejącą w obiegu prawnym decyzję Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...], którą zarządzono wstrzymanie robót budowlanych dot. dobudowy pralni do istniejącego budynku gospodarczego o funkcji mieszkalnej, znajdującego się na posesji przy ul. [...] oraz zobowiązano W. G. do wykonania rysunków inwentaryzacyjnych całego obiektu, w terminie 1 miesiąca. Ponadto PINB powołał dwa sprzeczne ze sobą przepisy, bowiem art. 37 ma zastosowanie w przypadku nakazania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, natomiast art. 40 - w przypadku legalizacji samowoli budowlanej. Oznacza to, że decyzją z [...] r. wszczęto procedurę legalizacyjną rozbudowy spornego budynku, która nie została zakończona, mimo iż strona zobowiązana wykonała nakazane jej czynności w określonym przez organ terminie, co potwierdza data wykonania ww. inwentaryzacji (z 3 września 1996 r.) oraz protokół zdawczo - odbiorczy z dnia 5 września 1969 r., co wynika z akt sprawy. Zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego z 1961 r., organ mógłby wydać nakaz przymusowej rozbiórki jedynie w przypadku, gdyby inwestor nie wykonał nakazanych mu czynności w oznaczonym terminie, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. W konsekwencji sprawę należało zakończyć w oparciu o art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r., gdyż w czasie powstania samowoli budowlanej organy administracji wszczęły procedurę legalizacyjną w stosunku do niej zgodnie z art. 51 Prawa budowlanego z 1961 r., a nie procedurę przymusowej rozbiórki, o czym stanowił art. 52 tego Prawa. Natomiast obecnie organy nadzoru budowlanego mogą ową procedurę legalizacyjną zakończyć na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. (art. 40 i 42).

Odnosząc się do odwołań wniesionych przez A. Sz. i F. Sz. i podnoszonych przez nich kwestii lokalizacji ww. dobudowy przy granicy z działką sąsiednią, tj. o nr 87/1 - posesja przy ul. [...], organ zaznaczył, iż podstawowa część spornego budynku usytuowana jest również w granicy ww. działek, a dobudowa obejmuje niewielką powierzchnię, tj. ok.5,74 x 4, 60 m. Przepisy techniczne obowiązujące w czasie realizacji dobudowy dopuszczały lokalizację obiektu budowlanego przy granicy działki, jeżeli miał on sąsiadować z budynkiem już istniejącym na działce przyległej. Odnosząc się do zarzutu dot. niezgodności lokalizacji spornej zabudowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to z akt sprawy wynika, że ostatni obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" zatwierdzony Uchwałą Nr X/69/90 MRN w [...] z dnia 14 lutego 1990 r. (opubl. w Dz. Urz. Woj. Bydgoskiego Nr 19, poz. 215 z dnia 19 czerwca 1990 r.), który obejmował posesję przy ul. [...], oznaczony był symbolem 29 MN, teren zabudowy jednorodzinnej. Zatem sporna rozbudowa nie była sprzeczna z ww. planem. Natomiast obecnie nie ma dla tego terenu obowiązującego planu miejscowego, ponieważ ww. plan z 1990 r. stracił ważność z dniem 1 stycznia 2004 r. a nowy nie został jeszcze uchwalony.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy A. Sz. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji I instancji, zarzucając decyzji organu odwoławczego jej wydanie z rażącym naruszeniem prawa materialnego budowlanego i procesowego - przepisów Kpa tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa oraz art. art. 40, art. 42 i art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto skarżący zarzucił naruszenie przepisów art. 52 i art. 56, art. 51 Prawa budowlanego z 1961 r. oraz planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów o planowaniu przestrzennym obowiązującym w 1969 r. przy wydawaniu decyzji o rozbiórce budynku gospodarczego, przepisu art. 62 Prawa budowlanego z 1994 r. oraz przepisów postępowania art. 7, art. 77, 79 § 1, art. 10, art. 78 § 1, art. 80, art. 107 Kpa oraz art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa.

Zdaniem skarżącego pozostawienie budynku dobudowanego nielegalnie powoduje nadal stan niezgodności z prawem. Stan niezgodności z prawem winien być usunięty jedynie przez wydanie nakazu rozbiórki części pralni samowolnie zaadaptowanej na budynek mieszkalny, wybudowany bez pozwolenia na budowę przy spełnieniu obecnie przesłanek art. 37 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponadto skarżący wskazał, że sentencja i uzasadnienie decyzji nie ma dostatecznego uzasadnienia w stanie faktycznym i obowiązującym stanie prawnym zarówno w chwili powstania samowoli budowlanej z 1969 r. jak i obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego, pomimo takiego wniosku F. Sz. w zakresie zgodności z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; w tym w szczególności określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nieruchomości przy ul. [...] w drodze decyzji, w ocenie skarżącego czyni zaskarżoną decyzję nieważną.

Ponadto podniesiono, że naruszony w całości został również ust. 2 art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., bowiem przedmiotowy budynek gospodarczy stanowi niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia - terenu budowy i zagospodarowania nieruchomości przy ul [...]. Zdaniem skarżącego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego na okoliczność istnienia zagrożenia dla zdrowia i życia z powodu istniejącej instalacji elektrycznej budynku gospodarczego pomimo złożonego w tym zakresie wniosku dowodowego z dnia 25 października 2010 r. Skarżący zarzucił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] wydając decyzję przeprowadził postępowanie nierzetelnie i stronniczo, pod z góry ustalony i napisany scenariusz, bowiem w dniu 30 czerwca 2010 r. podczas oględzin budynku gospodarczego, nie dopuszczono skarżącego do udziału w czynnościach oględzin, co potwierdzać ma również fakt pominięcia wniosku A. Sz. i F. Sz. o przeprowadzenie ponownych oględzin z ich pełnym udziałem. Dodatkowo podniesiono, że organ odwoławczy pominął wszystkie wnioski dowodowe A. Sz. i F. Sz. naruszając w ten sposób przepisy postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącego sporny budynek - pralnia obecnie istnieje bez jego zgody, po samowolnym ociepleniu ścian i wykonaniu samowolnym murku ogniowego, przyłącza kanalizacyjnego, a wymiana poszycia dachu nie zgadza się z inwentaryzacją z 2001 r., a zatem protokół z oględzin z dnia 30 czerwca 2010 r. podaje nieprawdę o stanie faktycznym budynku i jego wybudowaniu. W jego mniemaniu ów obiekt wybudowany został bez pozwolenia na budowę, w niezgodzie z planem zagospodarowania przestrzennego w dacie budowy w 1969 r. i bez aktualnej decyzji o warunkach zabudowy, stwarzając zagrożenie dla zdrowia i życia z powodu instalacji elektrycznej oraz stwarzający istotne pogorszenie warunków użytkowych otoczenia - zabudowy nieruchomości, w tym wymianę budynku mieszkalnego frontowego na nowy bez posiadania tytułu prawnego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (wyrok NSA II OSSK 967/08 z 17 czerwca 2009 r.) przez współwłaścicielkę przedmiotowego budynku H. G., dlatego zdaniem skarżącego powinien być zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. rozebrany. Strona zarzuciła, że organy Nadzoru Budowlanego nie ustaliły kiedy, przez kogo i na podstawie jakiej dokumentacji technicznej i prawnej wykonane zostały instalacje elektryczne oraz jej niezgodne z przepisami przyłączenie do instalacji wewnętrznej linii zasilającej budynku mieszkalnego frontowego, a dokumentacja inwentaryzacji tego nie ujęła, przy czym organy nadzoru również nie wyjaśniły, dlaczego stan instalacji elektrycznych wg różnych inwentaryzacji jest rozbieżny.

Odnosząc się do naruszeń procedury administracyjnej skarżący podniósł dodatkowo, że jeżeli organ administracji publicznej kierował zawiadomienie o wszczęciu postępowania jak i wydane w toku postępowania decyzje do osoby nieżyjącej, a z akt sprawy nie wynika by w postępowaniu brali udział następcy prawni zmarłego, to naruszone zostały podstawowe zasady określone w przepisach Kpa (art. 7, 10, 77 i 80 Kpa).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja WINB z [...] r. uchylająca decyzję PINB o odmowie nakazania rozbiórki dobudowy do budynku gospodarczego użytkowanego jako mieszkalny. Organ odwoławczy zakwestionował zakreślony przez organ pierwszej instancji przedmiot sprawy administracyjnej, tj. podstawę do ustalenia czy istnieją warunki do nakazania rozbiórki spornego obiektu. Zdaniem organu odwoławczego nie zostało zakończone wszczęte w 1969 r. postępowanie naprawcze a aktualny etap tego postępowania pozwala stwierdzić, że wykonano obowiązek określony w prawomocnej decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z [...]r., co uzasadnia zobowiązanie spadkobierców inwestora do uzyskania pozwolenia na użytkowanie rozbudowanej części budynku. Prowadząc postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, gdy zdaniem organu nie ma podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki organ powinien podjąć czynności zmierzające do legalizacji a nie wydawać decyzję o odmowie nakazania rozbiórki.

Już w [...] r. rozważano czy istnieją podstawy do rozbiórki przedmiotowego obiektu. Decyzją z [...] r., Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] nakazało W. G. rozbiórkę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na obiekt mieszkalny, położonego w [...]. Decyzją z dnia [...] r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w B. uchyliło ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wyznaczając "termin wykonania do końca 1980 r." Prokurator Okręgowy w [...] wniósł sprzeciw od powyżej decyzji ostatecznej Prezydium [...] Rady Narodowej z dnia [...] r., wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...] r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu stwierdził nieważność decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w związku z decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz po ponownym rozpatrzeniu odwołania W. G. - podtrzymanego przez jego prawnych spadkobierców - uchylił decyzję dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, tj. Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego Miasta [...]. Po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w decyzji z [...] r. stwierdził, iż rozstrzygnięciu organu nadzoru budowlanego stopnia wojewódzkiego z dnia [...] r. nie można zarzucić wypełnienia którejkolwiek z przesłanek enumeratywnie wyliczonych w art. 156 § 1 Kpa. W wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję GINB, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z dnia 29 listopada 2007 r. wydał wyrok o sygn. akt VII SA/Wa 199/07 oddalający skargę A. i F. Sz.. Skarga kasacyjna została wyrokiem NSA z 5 marca 2009 r. II OSK 621/08 oddalona.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że w wyniku przeprowadzonych postępowań nie ma podstaw do nakazania rozbiórki spornego obiektu, co jest zbieżne ze stanowiskiem organu odwoławczego.

Pozostała jednak otwarta sprawa postępowania naprawczego, skoro nie było podstaw do nakazania rozbiórki dobudowanej części obiektu, gdyż w obrocie prawnym znajduje się decyzja z [...] r. wydana przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o wstrzymaniu robót budowlanych i nakazaniu dostarczenia rysunków inwentaryzacyjnych całego obiektu gospodarczego (k. 58 I tom akt adm.) Decyzja ta wydana została na podstawie art. 51 ustawy Prawo budowlane z dnia [...] r. oraz na podstawie § 58 pkt 1 rozporządzenia Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27 lipca 1961 r. w sprawie państwowego nadzoru budowlanego. Decyzją tą wszczęto procedurę legalizacyjną, która nie została zakończona, mimo iż strona zobowiązana wykonała nakazane jej czynności w określonym przez organ terminie, co potwierdza data wykonania inwentaryzacji (3 września 1969 r.) oraz protokół zdawczo - odbiorczy owej dokumentacji z 5 września 1969 r. Oznacza to, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na to, że w 1969 r. państwowy nadzór budowlany wszczął postępowanie naprawcze w sprawie rozbudowy istniejącego legalnie budynku gospodarczego z funkcją mieszkalną - decyzja z dnia [...] r. - ale postępowanie to nie zostało zakończone, co potwierdza m.in. pismo Urzędu Miejskiego w [...] - Wydział Urbanistyki, Architektury i Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. Taki pogląd wyraził organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji, powołując się też na wyrażony w wyroku WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 199/07 pogląd, że decyzją z dnia [...] r. organ I instancji nakazał rozbiórkę całego budynku, bez uzasadnienia prawnego i faktycznego, oraz bez związku z wszczętym postępowanie legalizacyjnym. Zatem w przedmiotowej sprawie wydane zostały dwie sprzeczne ze sobą decyzje, tj. decyzja z [...] r. i decyzja z dnia [...] r. (v. ocena prawna zawarta w wyroku WSA w Warszawie VII SA/Wa 199/07).

W tym kontekście, odnosząc się do zarzutów skarżącego, należy wyraźnie podkreślić, że przedmiotem sprawy nie jest ocena prawidłowości decyzji o rozbiórce z 1969 r. ani ocena materiału dowodowego, który stał się postawą wydania tej decyzji. Dokumenty złożone przez skarżących zostały już ocenione. Decyzja o rozbiórce z [...] r. została wyeliminowana z obrotu prawnego jako wadliwa. Nie powiodły się też próby wzruszenia wydanych rozstrzygnięć w tym przedmiocie w ramach postępowania nadzwyczajnego. W drodze ostatecznych i prawomocnych rozstrzygnięć uznano, że nie było podstaw do nakazania rozbiórki dobudowanej części budynku. Kluczowe argumenty decydujące o braku podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki znalazły się w uzasadnieniu decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] (k 78 akta WINB tom III). Jak podano powyżej decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego. Postępowanie o stwierdzenie nieważności tej decyzji zakończyło się orzeczeniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...]r., który odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z [...] r. Orzeczenie to zyskało aprobatę po przeprowadzeniu kontroli sądowoadministracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 29 listopada 2007 r. VII SA/Wa 199/07 i NSA z 5 marca 2009 r. sygn. akt II OSK 621/08). Stąd odwoływanie się przez skarżących do dokumentów, które zostały już odmiennie ocenione nie znajduje uzasadnienia.

Konsekwencją uznania braku podstaw do nakazania rozbiórki spornej dobudowy było wydanie decyzji o odmowie wydania decyzji o nakazie rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ odwoławczy uznał, że wobec wszczęcia postępowania legalizacyjnego nie ma podstaw do wydawania odrębnej decyzji w przedmiocie odmowy rozbiórki i rozstrzygnął sprawę w przedmiocie legalizacji samowoli.

Niewątpliwie co do zasady w przypadku popełnienia samowoli budowlanej organ bada czy istnieją podstawy do nakazania rozbiórki czy podjęcia kroków legalizacyjnych. Gdy zdaniem organu nie występują przesłanki do nakazania rozbiórki, nie wydaje się odrębnej decyzji w tym przedmiocie, lecz podejmuje ocenę przesłanek do legalizacji. W zależności od prawidłowości wykonania zobowiązania do wykonania określonych obowiązków organ decyduje o zobowiązaniu do uzyskania przez inwestora decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub o rozbiórce obiektu. W takim też przypadku negatywna ocena zachowania inwestora mogłaby doprowadzić do wydania dwóch sprzecznych ze sobą decyzji w przedmiocie samowoli.

W rozpoznawanej sprawie zachodzi jednak sytuacja szczególna. W sprawie wydano decyzję w przedmiocie rozbiórki i decyzję otwierającą postępowanie legalizacyjne.

W przypadku wystąpienia samowoli budowlanej postępowanie w sprawie ma charakter wyjątkowy, gdyż nie przewiduje wydania rozstrzygnięcia stwierdzającego istnienia samowoli lub jej braku, lecz kończy się rozstrzygnięciem o rozbiórce obiektu lub wdrożeniem ścieżki w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w zależności od spełnienia określonych w ustawie przesłanek.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy wniosek skarżącego o rozbiórkę spornego obiektu nie inicjował postępowania w sprawie samowoli budowlanej, gdyż to postępowanie już było wszczęte, ale jak ustalił organ nie zostało zakończone.

Organy ustaliły, że brakuje podstaw do nakazania rozbiórki, a decyzja która była w tym przedmiocie wydana została wyeliminowana z obrotu prawnego, stąd powołując się na własne ustalenia, ocenę prawną wyrażoną w wyroku WSA sygn. akt VII SA/Wa 199/07 i skutki kontroli sądowoadministracyjnej, słusznie organ odwoławczy podzielił opinię organu I instancji o braku podstaw do orzeczenia rozbiórki. Powstał jednak problem proceduralny czy w takim przypadku istnieją podstawy do wydania odrębnego rozstrzygnięcia o odmowie orzeczenia o rozbiórce czy wyłącznie podstawa do rozstrzygnięcia na ścieżce legalizacyjnej. Organ odwoławczy słusznie uznał, że w ramach normalnego toku postępowania brak podstaw do orzeczenia rozbiórki oznacza konieczność prowadzenia postępowania w sprawie legalizacji. W konsekwencji organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i wydał decyzję w ramach przewidzianych przepisami prawa rozstrzygnięć legalizacyjnych. Doprowadziło to jednak do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego przez organ II instancji, pozbawiając stronę możliwości zaskarżenia tego orzeczenia w normalnym toku instancji. Pozbawienie strony możliwości kontroli rozstrzygnięcia w administracyjnym toku instancji stanowi uchybienie dalej idące, niż to, że organ I instancji wydał orzeczenie o odmowie nakazania rozbiórki. Należy bowiem wziąć pod uwagę, że wniosek skarżącego nie mógł inicjować postępowania w sprawie samowoli. Postępowanie w sprawie samowoli budowlanej wszczęto jeszcze w 1969 r., pod rządami ustawy prawo budowlane z 1961 r. Następnie uchwalono ustawę Prawo budowlane z 1974 r. a obecnie obowiązuje reżim w zakresie przepisów Prawa budowlanego określony ustawą z 1994 r. Z treści art. 103 ustawy z 27 lipca 1994 r. Prawo budowlane wynika, że do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem wszczęto postępowanie administracyjne, nie ma zastosowania przepis art. 48, do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Natomiast przepisami dotychczasowymi jest ustawa poprzednia - ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). W związku z powyższym pojawiły się też wątpliwości w orzecznictwie, jakie przepisy należy stosować w przypadku finalizacji drogi legalizacyjnej dotyczące pozwolenia na użytkowanie. W tym przedmiocie NSA w wyroku z 30 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 29/08 uznał, że właściwe są przepisy ustawy z 1974 r.

Biorąc pod uwagę podane zawiłości proceduralne, wszczęcie postępowania w celu orzeczenia o rozbiórce, a nie oceny czy istnieje samowola, brak podstaw do nakazania rozbiórki w okolicznościach niniejszej sprawy, wydane uprzednio rozstrzygnięcia, zmiany stanu prawnego, daleko idące negatywne skutki pozbawienia strony możliwości kontroli orzeczenia w administracyjnym toku postępowania, w ocenie Sądu pozwalają na uznanie za dopuszczalne rozstrzygnięcie organu I instancji zwłaszcza, że w świetle art. 138 kpa organ odwoławczy nie mógł się ograniczyć tylko do uchylenia orzeczenia organu I instancji.

Z tego względu Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzekł jak w sentencji.