Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 731/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi B. N. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącej B. N. kwotę 497 (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723 z późn. zm.) – zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową, odmówił wyłączenia stosowania wobec B.N. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

B.N. wnioskiem z dnia [...] września 2017 r. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. W uzasadnieniu wniosku szczegółowo opisała przebieg swojej służby wskazując, że służbę tę rozpoczęła [...] stycznia 1984 r. w Milicji Obywatelskiej na stanowisku [...]. Wyjaśniła, że w dniu [...] lipca 1985 r., po powrocie z urlopu macierzyńskiego, została - bez jej woli - przeniesiona do pracy na to samo stanowisko w Wydziale "[...]" Służby Bezpieczeństwa w Wojewódzkim Urzędzie Spraw Wewnętrznych w S.. Z dniem [...] sierpnia 1990 r. została natomiast przyjęta do służby w Urzędzie Ochrony Państwa bez potrzeby wydawania opinii przez Wojewódzką Komisję Kwalifikacyjną, co w jej ocenie świadczy o tym, że jej praca w SB była jedynie wynikiem dokonanego przemieszczenia kadrowego, które nastąpiło bez jakiegokolwiek jej wniosku, w związku z czym tego okresu jej służby nie można uznać za służbę na rzecz totalitarnego państwa.

Zaznaczyła też, że nigdy nie była karana dyscyplinarnie, a wydane opinie służbowe oraz otrzymane nagrody, wyróżnienia i odznaczenia - w szczególności przyznany w 2012 r. Medal Srebrny Za Długoletnią Służbę, świadczą o rzetelnym wykonywaniu przez nią zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] września 2020 r. nr [...] odmówił wyłączenia stosowania wobec B.N. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej.

Na skutek złożonej przez B.N. skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/20 uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] września 2020 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd zarzucił, że Minister przy wydawaniu ww. decyzji przekroczył granice uznania administracyjnego, a wadliwości proceduralne, których się dopuścił mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odmowa wyłączenia stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej była więc przedwczesna, a wydanej w sprawie decyzji nie uzasadniono w sposób dostateczny, zgodnie z wymogami przewidzianymi w szczególności w art. 107 § 1 i 3 K.p.a. w związku z art. 8 i art. 11 K.p.a. Minister w zaskarżonej decyzji nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd nie zakwestionował przy tym oceny długości czasu służby dokonanej przez organ w aspekcie kryterium, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Zaznaczył jednak, iż samo przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

Sąd podniósł przy tym, że Minister nie rozważył w sprawie jakiego rodzaju czynności wykonywała skarżąca, w okresie, który ustawodawca uznał za okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, czyli od [...] lipca 1985 r. do [...] czerwca 1989 r. i, czy skarżąca rzeczywiście realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Sąd za nieprawidłową i przedwczesną uznał ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pracę skarżącej należy oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydział "[...]", w którym skarżąca pełniła funkcje sekretarskie na etacie maszynistki. Jakkolwiek Sąd nie zakwestionował, że zadania wykonywane przez ten Wydział miały charakter działań na rzecz ustroju totalitarnego, ale zwrócił uwagę, że Wydział ten zatrudniał nie tylko osoby pełniące funkcje ukierunkowane bezpośrednio na działalność państwa totalitarnego. Nie sposób zatem bez głębszej analizy konkretnych czynności wykonywanych przez skarżącą uznać, że osoba pełniąca funkcje sekretarskie wykonywała działania "stricte na rzecz ustroju totalitarnego", o czym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W związku z powyższym Sąd wskazał, że Minister ponownie rozpatrując sprawę, dokona wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne fakty dotyczące służby skarżącej, zadań przez nią wykonywanych podczas służby przygotowawczej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i ocenić je w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącej w zestawieniu z zadaniami faktycznie wykonywanymi i czasem jej pełnienia w strukturach bezpieczeństwa PRL powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy w sprawie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem pozwalającym pozytywnie załatwić wniosek strony. Minister, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na podnoszenie przez skarżącą kwalifikacji zawodowych i otrzymywanie awansów, powinien odnieść się do okresów uznanych w ww. zaświadczeniu IPN za pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego i w tym zakresie powołać się na konkretne dowody, potwierdzające tezy organu o zaangażowaniu skarżącej w struktury państwa totalitarnego. Minister powinien mieć również na względzie okoliczności służby przygotowawczej i wykonywanych w jej toku czynności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister nie może w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w ramach uznania administracyjnego jedynie domniemywać, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym bez powołania się na konkretne dowody, dotyczące konkretnego okresu, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej. Stanowi to bowiem naruszenie zarówno norm prawa procesowego wskazanych w skardze (art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.), jak również naruszenia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jak również art. 8 § 1 K.p.a.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2022 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ponownie odmówił wyłączenia stosowania wobec B.N. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że z akt sprawy wynika, że B.N. została zwolniona ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegatura w [...] w dniu [...] stycznia 2017 r., nabywając prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej, przy czym świadczenie wypłacane jest od dnia 1 lutego 2018 r.

Z pisma z dnia [...] maja 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacji o przebiegu służby nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] lipca 1985 r. do [...] czerwca 1989 r., tj. przez 3 lata, 11 miesięcy i 16 dni, podczas gdy całkowity okres służby wynosi 33 lata i 16 dni.

Z kopii kompletnych akt osobowych o sygn. [...] przekazanych przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu nie wynika, aby wnioskodawczyni nierzetelnie wykonywała swoje obowiązki po dniu 1 września 1989 r.

Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swojej opinii z dnia [...] lipca 2018 r. poinformował, że z przebiegu służby B.N., ustalonego na podstawie archiwalnych akt osobowych, nie wynika aby w okresie służby w UOP/ABW uchylała się ona od wykonywania zadań służbowych, bądź wykonywała je w sposób niewłaściwy. Świadczą o tym informacje zawarte m. in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie i stanowiska, wnioskodawczyni otrzymywała także wyróżnienia, została też odznaczona Medalem Srebrnym za Długoletnią Służbę. Ponadto w analizowanych materiałach nie odnaleziono informacji o wymierzonych karach dyscyplinarnych, jak również nie były prowadzone wobec wnioskodawczyni żadne postępowania karne lub karno-skarbowe. Jednocześnie poinformowano, że wśród materiałów zgromadzonych w sprawie brak jest dokumentów potwierdzających pełnienie przez B.N. służby w warunkach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Rozpoznając sprawę Minister stwierdził, że art. 8a ustawy zaopatrzeniowej w pierwszym rzędzie nakłada na organ obowiązek weryfikacji spełnienia przez stronę przesłanek formalnych określonych w ust. 1 pkt 1 i 2 tego przepisu. Przesłanki te są nieostre, co oznacza, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie uprawnionemu organowi możliwości indywidualnego podejścia do każdej sprawy poprzez wprowadzenie uznania administracyjnego.

Analizując pierwszą z formalnych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Minister wyjaśnił, że krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej organ stwierdził, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością. Przytoczył również z Wielkiego słownika wyrazów bliskoznacznych (Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.) synonimy ww. słowa.

Organ zaznaczył jednocześnie, że pierwszeństwo wykładni językowej jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie, jednak przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, po dokonaniu wykładni językowej, zasadne jest również odwołanie się do wykładni autentycznej, zgodnie z którą przepis ma być tłumaczony tak, aby był najbardziej przydatny do osiągnięcia celu ustawy.

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków Minister wyjaśnił, że stanowi ona również przesłankę o charakterze nieostrym, która powinna być każdorazowo oceniona indywidualnie. W oparciu o wykładnię językową organ wskazał, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie, w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakościowym, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Organ stwierdził zatem, że postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, przez co należy rozumieć nie tylko podejmowanie i nienaganną realizację zadań obligatoryjnych, ale także wykazywanie inicjatywy zarówno w zakresie takich właśnie zadań, jak i poprzez gotowość do realizacji obowiązków dodatkowych.

W ocenie organu zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Minister wskazał jednak, że warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego, niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Minister wyjaśnił, że prawidłowość powyższego wywodu wynika z faktu, że "szczególnie uzasadniony przypadek" znalazł się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej jest zasadne. Na poparcie powyższego stanowiska organ powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1895/19.

Przechodząc do analizy rozpatrywanej sprawy oraz odnosząc się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/20 organ podkreślił, że całkowity okres pełnionej przez B.N. służby wynosi 33 lata i 6 dni, natomiast służba pełniona na rzecz totalitarnego państwa to 3 lata, 11 miesięcy i 16 dni, co stanowi ok. 12% ogółu służby. Minister uznał zatem, że okres ten nie może być oceniony jako krótkotrwały, ponieważ blisko czteroletni czas realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego czy epizodycznego, zarówno według kryterium obiektywnego - samego upływu czasu, jak i biorąc pod uwagę typowy przebieg służby funkcjonariusza służb mundurowych. Skoro wnioskodawczyni pełniła przez ww. okres służbę na rzecz totalitarnego państwa, to, zdaniem organu, z całą pewnością pozwoliło jej to dokładnie zaznajomić się ze specyfiką realizowanych przez nią zadań oraz ich charakterem. Ponadto zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce. Wnioskodawczyni nie spełnia zatem przesłanki stypizowanej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Na poparcie tego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnosząc się do drugiej z przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej Minister wskazał, że z opinii przesłanej przez Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego wynika, że B.N. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w Urzędzie Ochrony Państwa/Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Z dniem [...] sierpnia 1990 r. została mianowana na stanowisko Starszego Referenta Delegatury UOP w [...], a zwolniona ze służby została z dniem [...] stycznia 2017 r. Minister zauważył też, że w okresie pracy w UOP/ABW Delegatura w [...] wnioskodawczyni miała podnoszone uposażenie zasadnicze, jak też wielokrotnie dodatek służbowy, nadto została wyróżniona dwukrotnie krótkoterminowym urlopem wypoczynkowym oraz raz pochwałą w rozkazie, a w 2012 r. otrzymała Medal Srebrny "Za Długoletnią Służbę". Przez cały okres służby posiadała pozytywne opinie służbowe, nie wszczynano i nie prowadzono w stosunku do niej postępowań dyscyplinarnych, karnych oraz karnoskarbowych. Zatem organ stwierdził, że wnioskodawczyni spełniła przesłankę uwzględnioną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Minister wyjaśnił jednak, że rozpatrując sprawę pod względem szczególnie uzasadnionego przypadku należy wskazać, iż z analizy dokumentacji przekazanej przez IPN wynika, że B.N. została przeniesiona do Służby Bezpieczeństwa z dniem [...] lipca 1985 r. na stanowisko [...] Wydziału "[...]" SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...]. Przeniesienie nastąpiło na wniosek Naczelnika Wydziału "[...]" SB, z uwagi na pilną potrzebą obsadzenia ww. stanowiska, a wnioskodawczyni spełniała wymagane kryteria. Minister wskazał też, że B.N. w okresie pracy w SB miała podwyższane uposażenie zasadnicze oraz mianowano ją funkcjonariuszem w służbie stałej z dniem [...] stycznia 1987 r. Powyższe wskazuje, że około półtorej roku wnioskodawczyni pracowała w SB, będąc w służbie przygotowawczej, a następnie w związku z prawidłowym wykonywaniem przez nią obowiązków maszynistki sekretariatu i kończącym się okresem służby przygotowawczej została mianowana funkcjonariuszem w służbie stałej.

Minister podkreślił też, że Wydział "[...]" SB, w którym B.N. pracowała, był jednostką zajmującą się tajną perlustracją korespondencji (przeglądanie przesyłek krajowych i zagranicznych, w tym listów, paczek, telegramów, przekazów pocztowych, wykonywanie ekspertyz pism, wykrywanie tajnopisów). Dla Ministra jasne jest, że Wydział ten niewątpliwie stanowił ważne ogniwo dla SB, stąd też w ocenie organu, przyczyniał się do realizowania typowych dla reżimu totalitarnego jego zadań i funkcji, które z perspektywy demokratycznego państwa prawa są nie do przyjęcia i wzbudzają wyłącznie konotacje pejoratywne. Minister podkreślił, że z zebranego materiału dowodowego wynika, że wnioskodawczyni przez blisko 4 lata wykonywała zadania na rzecz totalitarnego państwa. Najpierw przez około 1,5 roku (od dnia [...] lipca 1985 r. do dnia [...] stycznia 1987 r.) jako funkcjonariusz w służbie przygotowawczej, a następnie w służbie stałej przez około 2,5 roku ( od dnia [...] stycznia 1987 r. do dnia [...] czerwca 1989 r.). W ocenie organu z powyższego wynika, że wnioskodawczyni była dokładnie zaznajomiona ze specyfiką realizowanych przez nią zadań oraz ich charakterem. Jednakże, nie wynika z zebranego materiału dowodowego, by nie zgadzała się z decyzją o przeniesieniu służbowym do SB lub podejmowała jakiekolwiek kroki w celu zmiany stanowiska. Zaakcentowano też, że zakończenie okresu pełnienia służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z woli strony, lecz było rezultatem likwidacji i transformacji struktur organów bezpieczeństwa, wynikających ze zmian ustrojowych w Polsce.

Wobec powyższego Minister stwierdził, że B.N. spełnia przesłankę stypizowaną w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, jednak uwzględniając jej długotrwałą służbę na rzecz totalitarnego państwa, a także w szczególności biorąc pod uwagę charakter wykonywanych czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji, to w ocenie organu, przedmiotowa sprawa nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, pozwalającego na skorzystanie z uprawnień wynikających z ww. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez pełnomocnika wnioskodawczyni we wniosku z dnia 6 września 2017 r. organ wskazał, że jeżeli strona nie zgadza się z informacją o przebiegu służby wydaną przez Instytut Pamięci Narodowej na podstawie ww. przepisów z uwagi na fakt błędnych, jej zdaniem zapisów, dotyczących przebiegów służby, jak i dat jej pełnienia na różnych stanowiskach, to powinna tę kwestię podnieść nie w ramach postępowania prowadzonego przed Ministrem na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, ale poinformować o tym IPN i ewentualnie wnosić o zmianę sporządzonej informacji. Nadto wszelkie zastrzeżenia w tym zakresie zainteresowana mogła zgłosić w odwołaniu do właściwego Sądu Okręgowego Wydział Ubezpieczeń Społecznych od decyzji o ponownym ustaleniu wysokości świadczenia, wydanej przez Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji. Minister jest natomiast związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu.

W skardze na powyższą decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie B.N., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

1. art. 153 P.p.s.a., poprzez przyjęcie przez organ innej oceny prawnej i wskazań niż wynikające z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/20,

2. art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie przez organ, że ustawodawca uzależnia wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ww. ustawy w konkretnej sprawie od:

– spełnienia przez skarżącą łącznie przesłanek "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." oraz "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia", podczas gdy expressis verbis ustawodawca uzależnił wyłączenie stosowania art. 15c, 22a oraz 24a ustawy zaopatrzeniowej tylko od spełnienia dwóch przesłanek, natomiast wymóg "wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia" ma charakter fakultatywny, co jednoznacznie potwierdza użycie przez ustawodawcę wyrażenia "w szczególności" i w konsekwencji jego spełnienie w sprawie nie jest wymagane,

– wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia, które ma mieć charakter "rzeczywistego, dowiedzionego i wyjątkowego", podczas gdy powyższa przesłanka jest fakultatywna, a nadto z wykładni językowej przepisu nie wynika powyższe ograniczenie, którego nie można domniemywać, a w konsekwencji narażenie może mieć również charakter hipotetyczny,

– zaistnienia "szczególnie uzasadnionego przypadku", który musi mieć miejsce niezależnie od pozostałych przesłanek ustawowych, podczas gdy wykładnia art. 8a ustawy zaopatrzeniowej prowadzi do jednoznacznej konkluzji, że szczególnie uzasadniony wypadek ma miejsce każdorazowo, gdy spełnione zostaną przesłanki "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", a nadto samo zaistnienie "szczególnie uzasadnionego przypadku" może uzasadniać wyłączenie stosowania przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej, nawet gdy nie zostały spełnione przez skarżącą przesłanki krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.",

3. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 K.p.a. poprzez niedokonanie przez Ministra wszechstronnej i swobodnej oceny zebranego materiału dowodowego wyrażającej się w przyjęciu, że służba skarżącej:

– trwająca łącznie ponad 33 lata nie miała charakteru wyjątkowego, legitymującego się wybitnymi osiągnięciami, podczas gdy z załączonych do wniosku z dnia [...] września 2017 r. dokumentów jednoznacznie wynika, że B.N. była wielokrotnie odznaczana za zasługi na rzecz kraju, w tym Medalem Srebrnym "Za Długoletnią Służbę", co prowadzi do przyjęcia, że służba skarżącej była wyjątkowa,

– przed dniem [...] listopada 1990 r. nie miała charakteru krótkotrwałego, bez wyjaśnienia, jak należy rozumieć ww. przesłankę. Skarżąca zaznaczyła, że zarówno mając na uwadze długość okresu w ujęciu bezwzględnym, jak i w ujęciu proporcjonalnym, jej służba na rzecz państwa totalitarnego nie stanowiła chociażby 12% całego okresu służby, przy czym w orzeczeniu WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt. II SA/Wa 2276/20 sąd podkreślił, że służba w latach może być uznana za służbę krótkotrwałą.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2. rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 P.p.s.a.,

3. zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, powiększonych o opłatę skarbową od pełnomocnictwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. skarżąca wskazała, że Minister nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Powołując natomiast wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 2547/19, skarżąca stwierdziła, że organ nadal uznaje, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" jest odrębnym warunkiem, niezależnym od ww. przesłanek, których spełnienia należy oczekiwać od skarżącej.

Wyjaśniając zarzut naruszenia art. 8 ustawy zaopatrzeniowej skarżąca uznała, że należy zgodzić się z Ministrem, że przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku" musi zostać spełniona, jednak należy uznać ją za spełnioną każdorazowo, gdy strona zadośćuczyniła wymogom "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r." oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.". Zdaniem skarżącej, łączne spełnienie ww. przesłanek implikuje obowiązek przyjęcia, że w danej sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", ponieważ inna interpretacja powyższego przepisu prowadziłaby do przyjęcia, że obok wyraźnie wskazanych przesłanek ustawowych istnieje trzecia przesłanka "szczególnie uzasadnionego przypadku", która ma charakter nieostry, pozostaje niezależna od pozostałych, a jej ocena podlega wyłącznie Ministrowi, który kieruje się własnymi, powszechnie nieznanymi kryteriami. Skarżąca dodała, że takie rozumieniu art 8a ustawy zaopatrzeniowej zaproponowane przez Ministra stoi w rażącej sprzeczności z zasadą zaufania obywatela do stanowionego prawa i nie ma oparcia w obowiązujących przepisach.

B.N. ponownie podkreśliła, że została przeniesiona do Wydziału "[...]" SB Wojewódzkiego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...] na wniosek Naczelnika tego Wydziału. Służbę pełniła na stanowisku [...], do jej zadań należała obsługa sekretariatu, głównie przygotowanie ekspedycji i ewidencja poczty, zatem wykonywała zwykłe czynności w ramach tzw. "służby publicznej", które są zwykłymi, bieżącymi czynnościami w zapewnieniu prawidłowego funkcjonowania państwa i trudno je zakwalifikować, jako przyczyniające się do rozwoju państwa totalitarnego.

Wyjaśniając zarzut naruszenia przepisów postępowania skarżąca zarzuciła, że organ nie dokonał wnikliwej i wszechstronnej analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a poprzestał na wstępnych ustaleniach. Potwierdza to w szczególności fakt, że skarżąca od lipca 1985 r. do stycznia 1987 r. była funkcjonariuszem w służbie przygotowawczej. Powyższe stoi w sprzeczności z zasadami logiki, aby taki okres również zakwalifikować jako okres pełniony na rzecz państwa totalitarnego. Zaznaczyła jednocześnie, że po odjęciu służby przygotowawczej, pełniła służbę stałą przez okres około 2 lat.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącej, spełniony został przez nią wymóg "krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.", oraz "rzetelności wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.". Spełniona została także przesłanka szczególnie uzasadnionego przypadku, albowiem z uwagi na charakter jej pracy - maszynistki oraz służby przygotowawczej, jej działania nie były bezpośrednio zindywidualizowane zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań i funkcji właściwych państwu totalitarnemu, a miały charakter zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i przechylając się do wniosku o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329), dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2022 r. została wydana w następstwie uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/20. Wyrokiem tym Sąd uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] września 2020 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec B.N. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. uznając, że organ administracji dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a., jak również art. 8a ustawy zaopatrzeniowej i art. 8 § 1 K.p.a.

W wyroku tym Sąd zarzucił, że organ nie dokonał w sposób prawidłowy analizy kwestii "krótkotrwałości służby na rzecz państwa totalitarnego" w kontekście przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Sąd zaznaczył jednocześnie, iż samo przyjęcie przez organ, że w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa NSA. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak. Sąd wskazał przy tym, że Minister nie rozważył jakiego rodzaju czynności wykonywała skarżąca, w okresie, który ustawodawca uznał za okres pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa, czyli od 1 lipca 1985 r. do 16 czerwca 1989 r. i, czy skarżąca rzeczywiście realizowała zadania charakteryzujące totalitarny ustrój, czy też zwykłe, standardowe działania podejmowane w służbie publicznej, tj. na rzecz państwa jako takiego w ramach służby publicznej.

Sąd za nieprawidłową i przedwczesną uznał także ocenę zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że pracę skarżącej należy oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydział "[...]", w którym skarżąca pełniła funkcje sekretarskie na etacie [...]. Sąd zaznaczył przy tym, iż nie kwestionuje, że zadania wykonywane przez ten Wydział miały charakter działań na rzecz ustroju totalitarnego, ale Wydział ten zatrudniał nie tylko osoby pełniące funkcje ukierunkowane bezpośrednio na działalność państwa totalitarnego. Nie sposób zatem bez głębszej analizy konkretnych czynności wykonywanych przez skarżącą uznać, że osoba pełniąca funkcje sekretarskie wykonywała działania "stricte na rzecz ustroju totalitarnego", o czym mowa w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zgodnie z wytycznymi zawartymi w ww. wyroku Sądu organ ponownie rozpoznając zobowiązany był dokonać wyczerpującej oceny co do tego, czy sprawa stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1ustawy zaopatrzeniowej. Wyrażając ocenę w tym zakresie, organ powinien przywołać konkretne fakty dotyczące służby skarżącej, zadań przez nią wykonywanych podczas służby przygotowawczej, jej postawy, charakteru służby, warunków jej pełnienia i ocenić je w kontekście szczególnie uzasadnionego przypadku (...). Minister, wskazując w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na podnoszenie przez skarżącą kwalifikacji zawodowych i otrzymywanie awansów, powinien odnieść się do okresów uznanych w zaświadczeniu IPN za pełnienie służby na rzecz państwa totalitarnego i w tym zakresie powołać się na konkretne dowody, potwierdzające tezy organu o zaangażowaniu skarżącej w struktury państwa totalitarnego. Minister powinien mieć również na względzie okoliczności służby przygotowawczej i wykonywanych w jej toku czynności w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", o którym mowa w art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Minister nie może w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w ramach uznania administracyjnego jedynie domniemywać, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym bez powołania się na konkretne dowody, dotyczące konkretnego okresu, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Przepis art. 153 P.p.s.a. stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego, która zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013r., sygn. akt II GSK 2101/11, publ. CBOSA).

Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem zarówno organ administracji, jak i sąd, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej i zaleceń zawartych w prawomocnym wyroku (por. wyrok NSA z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376).

Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa czyniącej pogląd Sądu nieaktualnym, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Powyższe przesłanki nie zaistniały w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, wydając zaskarżoną decyzję Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się naruszenia art. 153 P.p.s.a. Organ nie uwzględnił bowiem oceny prawnej (wykładni prawa) oraz wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/20. Organ uznając w zaskarżonej decyzji, że sprawa skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, wbrew wytycznym Sądu, nie przywołał żadnych konkretnych faktów dotyczących służby skarżącej, zadań przez nią wykonywanych podczas służby przygotowawczej, jak również jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia. Nie powołał się na żadne konkretne dowody, potwierdzające tezy organu o zaangażowaniu skarżącej w struktury państwa totalitarnego oraz wykonywaniu przez nią czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Ustaleń w tym zakresie nie wyczerpuje bowiem samo wskazanie, że skarżąca z dniem [...] lipca 1985 r. została przeniesiona na stanowisko maszynistki Wydziału "[...]" WUSW w [...], gdzie pracowała przez blisko 4 lata oraz przedstawienie ogólnych informacji, czym zajmował się ten Wydział. Jak zaznaczył Sąd w przywołanym wyroku z dnia 30 czerwca 2021 r. nie można pracy skarżącej oceniać wyłącznie w kontekście zadań realizowanych przez Wydział "[...]", w którym pełniła ona funkcje sekretarskie na etacie maszynistki. Wydział ten zatrudniał bowiem nie tylko osoby pełniące funkcje ukierunkowane bezpośrednio na działalność państwa totalitarnego. Nie sposób zatem bez głębszej analizy konkretnych czynności wykonywanych przez skarżącą uznać, że osoba pełniąca funkcje sekretarskie wykonywała działania "stricte na rzecz ustroju totalitarnego".

Organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołał wybiórczo informacje z akt osobowych o sygn. [...] wywodząc z tego, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym. Organ nie przypisał jednak skarżącej żadnych konkretnych czynów godzących w wolności obywatelskie, które pozwalałyby – w świetle orzecznictwa NSA – na jednoznaczną ocenę, że prawa emerytalne nabyte - przede wszystkim po prawie 30 latach służby w Policji - zostały nabyte niesłusznie.

W świetle powyższego zarzuty skargi należy uznać za uzasadnione. Zaskarżona decyzja została wydana z pominięciem wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r., co stanowi o naruszeniu art. 153 P.p.s.a. Wymienione naruszenia skutkowały uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ uwzględni powyższe rozważania oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 2276/20. W przypadku wydania ponownie decyzji o odmowie wyłączenia stosowania wobec B.N. art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej z uwagi na to, że sprawa skarżącej nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku, organ zobowiązany będzie przywołać konkretne fakty dotyczące służby skarżącej, zadań przez nią wykonywanych podczas służby przygotowawczej, jak również jej postawy, charakteru służby i warunków jej pełnienia oraz powołać konkretne dowody, potwierdzające tezy organu o zaangażowaniu skarżącej w struktury państwa totalitarnego oraz wykonywaniu przez nią czynności ukierunkowanych na realizowanie typowych dla ustroju państwa totalitarnego zadań i funkcji. Minister nie może w uzasadnieniu decyzji, wydawanej w ramach uznania administracyjnego jedynie domniemywać, że skarżąca utożsamiała się z ustrojem totalitarnym bez powołania się na konkretne dowody, dotyczące konkretnego okresu, o którym mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 153 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.