Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 831/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 100 ust 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1650
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Paweł Konopelski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018 r. sprawy ze skargi U. R. na decyzję Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców (dalej "Szef Urzędu"), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez obywatela [...] o imieniu i nazwisku U. R. (dalej "Skarżący", "Cudzoziemiec" albo "Wnioskodawca") od decyzji Wojewody [...] (dalej "Wojewody") z dnia [...] października 2016 r. nr [...], orzekającej o odmowie udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, utrzymał decyzję Wojewody w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Szefa Urzędu zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] stycznia 2018 r., przedstawia się następująco:

1. W dniu 5 lipca 2016 r. Skarżący wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy z racji pozostawania w związku małżeńskim z obywatelką polską, panią O. R., z d. H. (dalej "żona Skarżącego", "obywatelka polska").

2. Decyzją z dnia [...] października 2016 r. Wojewoda orzekł o odmowie udzielenia Cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia, stwierdzając wystąpienie w sprawie przeszkody do jego wydania, przewidzianej z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Jednocześnie Szef Urzędu odstąpił, na podstawie art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, od sporządzenia uzasadnienia decyzji w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego.

3. Pismem z dnia 2 listopada 2016 r. Skarżący wniósł do Szefa Urzędu odwołanie o decyzji Wojewody (odwołanie to zostało następnie uzupełnione pismami: samego Skarżącego z dnia 9 listopada 2016 r. oraz jego pełnomocnika r.pr. J. B. z dnia 14 grudnia 2016 r. oraz z dnia 9 lutego 2017 r.).

We w/w pismach procesowych wskazano, iż decyzja Wojewody narusza:

- art. 10 ust. 1 k.p.a. oraz art. 51 ust. 3, art. 78 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez odstąpienie od sporządzenia uzasadnienia faktycznego decyzji i odmowę wglądu w akta sprawy, co spowodowało pozbawienie Skarżącego możliwości poznania przesłanek, w oparciu o które została wydana zaskarżona decyzja, brak możliwości czynnego działania w postępowaniu oraz brak możliwości sporządzenia odwołania, które odnosiłoby się do rzeczywistych powodów wydania zaskarżonej decyzji;

- art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez niewyjaśnienie, jakie konkretnie względy wymienione w tym przepisie były podstawą wydania zaskarżonej decyzji oraz poprzez bezzasadną odmowę udzielenia Skarżącemu wnioskowanego zezwolenia ze względów wskazanych w tym przepisie, pomimo iż z zachowania Skarżącego podczas pobytu na terytorium RP nie wynika, aby zasadna była odmowa udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy z któregokolwiek z ww. względów;

- art. 8 ust. 1 i ust. 2 w zw. z art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez ingerencję Skarżącego w prawo do życia rodzinnego, które prowadzi razem ze swoją żoną, obywatelką polską oraz poprzez nierozważenie, czy dokonana ingerencja była konieczna i proporcjonalna jak również poprzez niezapewnienie Skarżącemu prawa do skutecznego środka prawnego w sytuacji naruszenia jego prawa do życia rodzinnego - organ I instancji nie wziął bowiem pod uwagę faktu prowadzenia przez Cudzoziemca życia rodzinnego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a tym samym nie dokonał ważenia dóbr chronionych jakimi są: prawo do poszanowania życia rodzinnego opisanego w art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz względów bezpieczeństwa państwa oraz porządku publicznego, biorąc pod uwagę jedynie te drugie.

Pełnomocnik Skarżącego wniósł o przesłuchanie w charakterze świadka żony Skarżącego celem wykazania, że Skarżący prowadzi z nią życie rodzinne oraz, że pozostaje ona na jego utrzymaniu, jak również, że żona Skarżącego cierpi na problemy psychiczne i wymaga obecności swojego męża (na tę okoliczność załączoną również dokumentację medyczną).

III. Jak już wskazano, zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. Szef Urzędu rozpatrzył odwołanie Skarżącego od decyzji Wojewody z dnia [...] października 2016 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając orzeczenie odwoławcze, Szef Urzędu wskazał w szczególności, co następuje:

1. Rozpatrując niniejszą sprawę, organ odwoławczy uwzględnił również materiał dowodowy zgromadzony w toku poprzednich postępowań administracyjnych, dotyczących spraw o udzielenie Skarżącemu stronie zezwoleń na pobyt czasowy (organ szczegółowo zreferował wynik tych postępowań).

2. Stan prawnym, mający zastosowanie w niniejszej sprawie, przedstawia się następująco:

Art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stanowi, że zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi udziela się albo - w przypadkach, o których mowa w art. 160, art. 181 i art. 187 - można udzielić na jego wniosek, jeżeli spełnia wymogi określone ze względu na deklarowany cel pobytu, a okoliczności, które są podstawą ubiegania się o to zezwolenie, uzasadniają jego pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez okres dłuższy niż 3 miesiące.

Stosownie do treści art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela Rzeczypospolitej Polskiej udziela się cudzoziemcowi, gdy pozostaje w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej.

W myśl art. 169 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w postępowaniu w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy cudzoziemcowi, o którym mowa w art. 158 ust. 1 pkt 1 lub art. 159 ust. 3 pkt 1, organ, który prowadzi to postępowanie, ustala, czy związek małżeński został zawarty w celu obejścia niniejszej ustawy.

Natomiast zgodnie z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach organ wydający decyzję lub postanowienie w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów ustawy może odstąpić od sporządzenia ich uzasadnienia w części dotyczącej uzasadnienia faktycznego, jeżeli wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

3. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na sformułowanie następujących wniosków co do sytuacji Skarżącego:

Od dnia [...] października 2014 r. Skarżący pozostaje w związku małżeńskim z obywatelką polską. Małżonkowie nie posiadają wspólnych dzieci.

Brak podstaw do uznania, iż małżeństwo Skarżącego oraz obywatelki polskiej zostało zawarte w celu obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach. Postępowanie wyjaśniające w tym zakresie, obligatoryjne w świetle art. 169 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, zostało przeprowadzone zarówno przez organ I instancji, orzekający w sprawie niniejszej, jak i przez Wojewodę [...], orzekającego w poprzednim postępowaniu o udzielenie Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy, zakończonym decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...].

W sprawie została spełniona przesłanka z art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Ponadto w kontekście wymogu z art. 98 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach należy stwierdzić, iż materiał dowodowy i ustalony w oparciu o niego stan faktyczny uzasadnia stwierdzenie, iż okoliczność stanowiąca podstawę aplikowania przez stronę o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, tj. okoliczność pozostawania w związku małżeńskim z obywatelką polską uzasadnia pobyt zainteresowanego na terytorium Polski przez okres dłuższy niż 3 miesiące. Małżonkowie zamieszkują wspólnie i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe na terytorium Polski.

Dowody zgromadzone w sprawie nie pozostawiają wątpliwości co do tego, iż małżonkowie prowadzą w Polsce życie rodzinne, a małżonka Skarżącego pozostaje na jego utrzymaniu.

4. Wyłączną przesłankę do odmowy udzielenia stronie zezwolenia na pobyt czasowy stanowi przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Stosownie do powyższego:

4.1. Akta administracyjne niniejszego postępowania zawierają informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne". Stosowny dokument, zawierający w/w informacje niejawne został przekazany Szefowi Urzędu przez Wojewodę wraz z przekazaniem odwołania od decyzji tego organu.

4.2. Ostatecznym postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] Szef Urzędu odmówił Skarżącemu oraz jego pełnomocnikowi przeglądania dokumentów zawierających informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", stanowiących część akt administracyjnych niniejszego postępowania oraz sporządzania z nich notatek, kopii i odpisów.

Wydając powyższe postanowienie Szef Urzędu miał na względzie umocowanie organów administracji do reglamentowania dostępu pomiotów prawa do akt postępowań administracyjnych, w których podmiotom tym przysługuje status strony (w tym w szczególności do dokumentacji której została nadana klauzula "tajne"), wynikające z następujących regulacji: (-) art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (-) art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 2 pkt 2, art. 4 ust.1 i ust.2, art. 5 ust. 2, art.8, ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1167, z późn. zmianami), (-) art. 73 § 1 i 2 i art.74 k.p.a. Organ powołał w tym kontekście obszerne orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 31 sierpnia 2005 r. w sprawach II OSK 655/05, Lex nr 188294 i II OSK 656/05, Lex nr 188296; z dnia 17 października 2014 roku II OSK 837/13, niepubl.; z dnia 14 grudnia 2011 r. akt II OSK 2293/10 (niepubl.); z dnia 9 września 2016 r., sygn. akt II OSK 61/15; z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/14, LEX nr 2083552) oraz Trybunału Konstytucyjnego (postanowienie TK z dnia 13 czerwca 1994 r., S. 1/94, OTK 1994/1/28)

4.3. Przechodząc do oceny w kontekście przesłanek prawa materialnego materiału dowodowego sprawy, w tym stanowiących część tego materiału informacji niejawnych, którym została nadana klauzula: "tajne" należy stwierdzić, że analiza ta prowadzi do wniosku, że w sprawie zachodzi przesłanka będąca podstawą odmowy zezwolenia na pobyt czasowy określona w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Zgodnie z tym przepisem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Przepis ten ustanawia podstawę materialnoprawną do wydania decyzji związanej (a zatem nie opartej na konstrukcji uznania administracyjnego - "wydaje się") decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi istnienie stanu, który odpowiada temu, iż względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego pozostają do dalszego pobytu cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w oparciu o ewentualnie udzielone zezwolenie na pobyt czasowy w takiej relacji, iż tego dalszego pobytu nie można pogodzić z ochroną tych wartości, to jest obowiązany (ustawodawca nakłada na niego obowiązek) wydania decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

Należy zauważyć, że przepis art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach ustanawia w istocie trzy samodzielnie podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, odnoszące się do ochrony określonej kategorii dóbr (wartości) ujętych w treści tego przepisu. Sposób skonstruowania przepisu, operującego spójnikami "lub" (charakterystycznymi dla alternatywy zwykłej) wskazuje na to, że dla zdekodowania podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy wystarczające będzie stwierdzenie, że samodzielnie wymagają tego:

1) względy obronności,

2) względy bezpieczeństwa państwa,

3) względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego,

W konsekwencji ważne jest, ażeby w uzasadnieniu decyzji stosującej ten przepis jednoznacznie identyfikować te dobra (wartości), które przemawiają za wydaniem decyzji. W ocenie Szefa Urzędu informacje niejawne, którym została nadana klauzula: "tajne", wchodzące w skład materiału dowodowego niniejszego postępowania administracyjnego o udzielenie Skarżącego zezwolenia na pobyt czasowy, a z którymi zapoznał się organ odwoławczy, wskazują na konieczność odmowy udzielenia cudzoziemcowi wnioskowanego zezwolenia z uwagi na względy bezpieczeństwa państwa. Treść powołanych informacji niejawnych, którym została nadana klauzula "tajne" uzasadnia bowiem stwierdzenie, iż dalszy pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowiłby zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Należy jednocześnie wyjaśnić, iż powyższej oceny Szef Urzędu dokonał samodzielnie w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w szczególności w oparciu o treść wskazanych informacji niejawnych, którym została nadana klauzula "tajne". Jednocześnie ustalenia faktyczne stanowiące wynik analizy i oceny treści informacji niejawnych, nie pozostają w sprzeczności z innymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu bądź okolicznościami znanymi z urzędu.

Wobec wagi treści informacji niejawnych stanowiących podstawę stwierdzenia, iż dalszy Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, co wyczerpuje przesłankę z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, bez znaczenia pozostaje uwzględniona przez Szefa Urzędu w toku niniejszego postępowania odwoławczego okoliczność uprzedniego udzielenia stronie przez Wojewodę [...] zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, w związku z okolicznością pozostawania przez Skarżącego w związku małżeńskim z obywatelką polską. To, iż w dniu udzielenia stronie w/w zezwolenia na pobyt czasowy Wojewoda [...] nie posiadał informacji wskazujących, aby wobec zainteresowanego zachodziła przesłanka z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, tj. aby za odmową udzielenia wnioskowanego zezwolenia przemawiały względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, nie godzi w wiarygodność informacji niejawnych, stanowiących część materiału dowodowego niniejszego postępowania administracyjnego.

4.4. Jednocześnie uwzględniając treść, rodzaj i charakter informacji niejawnych, którym została nadana klauzula: "tajne", wchodzących w skład materiału dowodowego niniejszej sprawy, w ocenie Szefa Urzędu względy bezpieczeństwa państwa jednoznacznie uzasadniają odstąpienie, na zasadzie określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, od szerszego uzasadnienia decyzji w części uzasadnienia faktycznego, w zakresie stwierdzenia w sprawie przesłanki z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. W konsekwencji zastosowania art. 6 ust. .1 ustawy o cudzoziemcach nie jest dopuszczalne przywołanie konkretnych okoliczności faktycznych, z których wynika podstawa stwierdzenia, że pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Działanie przeciwne organu prowadziłoby bowiem do ujawnienia treści informacji niejawnych, którym nadana została klauzula "tajne", stanowiących część materiału dowodowego niniejszego postępowania administracyjnego.

Stosowanie instrumentu przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach znajduje oczywiste uzasadnienie w konieczności ochrony bezpieczeństwa narodowego, a sam ten przepis nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia konstytucyjności, czy też proporcjonalności (organ odwołał się w tym zakresie do argumentacji zwartej w NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2293/10, niepubl. oraz w wyroku Trybunału Konstytucyjnego dnia 13 maja 2003 r., sygn. akt SK 21/02, odnoszącego się do odpowiednika art.6 ust.1 ustawy o cudzoziemcach, tj. art.8 ustawy o cudzoziemcach z dnia 25 czerwca 1997 r.).

Aczkolwiek odstąpienie od uzasadnienia decyzji w całości lub części, przewidziane w art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, uniemożliwia stronie co najmniej częściowo zapoznanie się z przyjętym w zaskarżonej decyzji stanem faktycznym, to jednakże nie ogranicza w żaden sposób organu odwoławczego w dostępie do materiału dowodowego, na podstawie którego orzekał organ I instancji, a przede wszystkim nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego, samodzielnego rozpoznania sprawy w całości stosownie do wymogów art.15 k.p.a.

W tym stanie rzeczy ograniczenie praw procesowych w postępowaniu administracyjnym wynikające z art. 6 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 74 § 1 Kpa utrudniające stronie sformułowanie stanowiska procesowego w odwołaniu i postępowaniu odwoławczym nie narusza istoty uprawnienia wynikającego z art. 78 Konstytucji. Ograniczenie w wykonywaniu tego prawa znajduje uzasadnienie w art. 31 ust. 3 Konstytucji będąc ograniczeniem przewidzianym w ustawie i koniecznym w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego. Z uwagi na odformalizowanie odwołania strona takiego postępowania ma możliwość zainicjowania postępowania odwoławczego, w którym organ odwoławczy z urzędu jest obowiązany do tego, aby stwierdzić, czy już zebrany materiał dowodowy jest wystarczający do poczynienia ustaleń faktycznych relewantnych z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, zaś w razie konieczności do jego uzupełnienia. W każdym przypadku organ odwoławczy jest obowiązany - nie będąc związanym oceną dokonaną już przez organ I instancji - samodzielnie przeanalizować dowody, dokonać ich oceny, wyprowadzić z nich wnioski w postaci faktów, a następnie te fakty poddać ocenie prawnej na gruncie przepisów prawa materialnego, uprzednio samodzielnie przez niego wyłożonych. Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (przykładowo: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 829/13, niepubl., wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/14, niepubl.) uwypukla właśnie możliwości, jakie ma strona postępowania administracyjnego do zainicjowania skutecznej kontroli wprowadzenia do tego postępowania dowodów dla niej niedostępnych.

Zastosowanie przez organ administracji art.6 ust.1 ustawy o cudzoziemcach nie ogranicza również w żaden sposób sądów administracyjnych obu instancji zarówno w dostępie do dokumentów niejawnych, w oparciu o które rozstrzygnięto sprawę danego cudzoziemca, jak i przede wszystkim w skontrolowaniu prawidłowości procesu decyzyjnego organów administracji (organ powołał tu m.in. art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Wyłączenie dostępu do dokumentów niejawnych jest także uznawane za dopuszczalne w świetle standardów europejskich sformułowanych w rekomendacji Komitetu Ministrów (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, przyjętej 15 grudnia 2004 r.

W tym stanie rzeczy istniejące w polskim systemie prawnym gwarancje procesowe zapewniają niezbędne minimum ochrony przed arbitralnością władzy, choć niewątpliwie z uwagi na niejawność części materiału dowodowego strona postępowania może mieć zrozumiałą trudność w sformułowaniu precyzyjnego stanowiska procesowego. Należy w tym miejscu odnotować, że nadużycie zawartej w art. 6 ustawy o cudzoziemcach możliwości odstąpienia od uzasadnienia decyzji w całości lub części również podlega kontroli sądu administracyjnego, który może w związku z naruszeniem w/w regulacji stwierdzić istotne naruszenia przepisów postępowania administracyjnego np.: w postaci art. 107 § 3 w zw. z art. 10 i 81 k.p.a., skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Podstawową rolę gwarancyjną w tym kontekście odgrywają zatem w polskim krajowym porządku prawnym sądy administracyjne (Naczelny Sąd Administracyjny i wojewódzkie sądy administracyjne).

Dla pełnego zobrazowania stanowiska Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców należy przywołać obszerny pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II OSK 829/13, niepubl.), na który to wyrok powoływano się we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia niniejszej decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem: "Stawianie Sądowi I instancji zarzutu wyłączenia możliwości, zapoznania się z niejawną częścią materiału dowodowego przez profesjonalnego pełnomocnika cudzoziemca upoważnionego do dostępu do informacji niejawnych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest bezpodstawny. W polskim systemie prawnym nie ma instytucji specjalnego pełnomocnika upoważnionego do zapoznawania się w imieniu strony postępowania z niejawnym materiałem dowodowym. Nie oznacza to jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjne no. że brak tego rodzaju instytucji oznacza, że polski system prawny nie spełnia wymogów wynikających z Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Instytucja specjalnego pełnomocnika posiadającego certyfikat dostępu do informacji poufnych nie jest jedynym rozwiązaniem zapewniającym spełnienie wymogów Konwencji, a jedynie jednym z możliwych. Polski system prawny, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zawiera rozwiązania zapewniające równie skuteczną ochronę. Skarżący kasacyjnie mógł skorzystać w istocie z trzech środków zaskarżenia. Pierwszym środkiem zaskarżenia byl wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ administracji. Organ administracji rozpatrując ten środek odwoławczy ponownie bada sprawę merytorycznie. Drugim środkiem zaskarżenia jest skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę nie jest związany zarzutami skargi i bierze pod uwagę z urzędu wszelkie uchybienia, które powstały w toku postępowania administracyjnego. Wynika to wprost z art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Trzecim środkiem zaskarżenia jest skarga kasacyjna od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Rozpoznając ten środek zaskarżenia Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje prawidłowość orzeczenia Sądu I instancji oraz pośrednio orzeczeń wydanych przez organy administracji. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną związany jest zarzutami skargi jednakże istnieje wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika, który może podnieść w niej takie zarzuty, że kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego będzie przeprowadzana w szerokim zakresie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego instytucja prawna, jaką jest Sąd I instancji, który kontrolując rozstrzygnięcia organów administracji bierze pod uwagę z urzędu wszelkie uchybienia, które powstały w toku postępowania administracyjnego zapewnia równie skuteczną ochronę cudzoziemcowi jak instytucja specjalnego pełnomocnika posiadającego certyfikat dostępu do informacji poufnych. Specjalny pełnomocnik jest od strony niezależny i nie może jej przekazać poufnych informacji do których ma dostęp. Instytucja ta ma sens w systemach prawnych, w których Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie bierze uchybień popełnionych w postępowaniu administracyjnym z urzędu tylko na skutek zarzutu podniesionego przez stronę postępowania.

Praktyka sądownictwa administracyjnego wskazuje, że Sądy I instancji uchylają decyzje z przyczyn, które biorą pod uwagę z urzędu. Nie jest to więc instytucja prawna, niewykorzystywana przez Sądy." (podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2586/14, niepubl.).

W świetle powyższych uwarunkowań ponownie podkreślić należy, że zastosowane w stosunku do Skarżącego ograniczenie, polegające z jednej strony na nieujawnieniu Skarżącemu oraz jego pełnomocnikom dokumentów zawierających informacje niejawne, stanowiących jednocześnie istotną część materiału dowodowego, z drugiej zaś na nieujawnieniu w uzasadnieniu rozstrzygnięć ustaleń faktycznych ze względu na bezpieczeństwo państwa, wprawdzie utrudniają Skarżącemu korzystanie z uprawnień procesowych, niemniej nie mogą być postrzegane jako środek nadmierny. Przeciwwagą dla tego ograniczenia jest odformalizowany tryb inicjowania kontroli instancyjnej oraz sądowej rozstrzygnięć, skutkującej weryfikacją prawidłowości procesu decyzyjnego organów administracyjnej. Dla zainicjowania kontroli sądowej niniejszej decyzji Cudzoziemiec ani jego pełnomocnicy nie muszą znać treści dokumentów zawierających informacje niejawne. Również w przypadku chęci poddania kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego tej sprawy (poprzez wniesienie skargi kasacyjnej) sporządzający ewentualną skargę kasacyjną adwokat lub radca prawny będzie musiał tylko umiejętnie sformułować zarzuty kasacyjne. Działanie organów administracji publicznej znajduje pełne oparcie w przepisach rangi ustawowej, które w całokształcie, jak już to zostało wyjaśnione, nie pozostają w niezgodności z normami wyższego rzędu, w tym normami konstytucyjnymi, normami wiążącego Rzeczpospolitą Polską prawa międzynarodowego ani normami mieszczącymi się w prawie Unii Europejskiej.

4.5. W odniesieniu do kwestii prowadzenia przez Skarżącego na terytorium Polski życia rodzinnego wspólnie z obywatelką polską, z którą Skarżący pozostaje w związku małżeńskim, należy w pierwszej kolejności wskazać, że co do zasady pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelem polskim nie stanowi przeszkody do wydania decyzji o odmowie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy.

Art. 165 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach jednoznacznie wskazuje, iż zastosowanie przesłanek z art. 100 ust. 1 pkt 1-5 ustawy jest dopuszczalne wobec cudzoziemca aplikującego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w związku z okolicznością pozostawania przez niego w związku małżeńskim z obywatelem polskim. Zatem nawet w przypadku cudzoziemca będącego małżonkiem obywatelki polskiej (art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach) zachodzi konieczność wydania decyzji orzekającej o odmowie udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy, jeżeli zostanie ustalone, że za odmową udzielenia tego zezwolenia przemawiają bezpieczeństwa państwa (art. 100 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach).

Wystąpienie w sprawie okoliczności, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, wyklucza możliwość uznaniowego wyboru przez organ administracji rodzaju rozstrzygnięcia. Z uwagi na kategoryczne sformułowanie użyte w dyspozycji normy zawartej w art. 100 ust. 1 w/w ustawy ("udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy...") podjęcie decyzji o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy z zastosowaniem w/w regulacji było obligatoryjne.

Wobec powyższego wynikająca z art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego zasada, iż sprawę należy załatwić zgodnie z wnioskiem strony o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny uwzględniając słuszny interes strony - doznaje istotnego ograniczenia. Zastosowanie w/w zasady nie może bowiem prowadzić do naruszenia przepisów prawa materialnego. Pogląd taki opiera się na założeniu, że zasada powyższa ma zastosowanie tylko w odniesieniu do decyzji opartych na zasadzie uznania administracyjnego, podczas gdy w niniejszym postępowaniu o treści rozstrzygnięcia wprost rozstrzyga przepis prawa materialnego. Powyższy pogląd jest ugruntowany zarówno w doktrynie (G. Łaszczyca, C. Martysz i A. Matan: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz; Zakamycze 2005 s. 130 - 131) jak również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2002 r., II SA 3126/00, lex nr 81779, czy wyrok NSA z dnia 6 lipca 2006r., II OSK 297/06; niepubl.).

Na powyższe wskazuje również ugruntowana linia orzecznictwa sądów administracyjnych sformułowana na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o cudzoziemcach z 13 czerwca 2003 r. W wyroku z dnia 18 sierpnia 2009 r. (V SA/Wa 429/09, LEX nr 553543) wskazano, że "w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach [aktualnie art. 100 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach] odmowa udzielenia zezwolenia na zamieszkanie na czas oznaczony jest obligatoryjna i nie mieści się w ramach tzw. uznania administracyjnego". Z kolei w wyroku z dnia z dnia 8 kwietnia 2009 r. (II OSK 636/08, ONSAiWSA 2010/3/47) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "nawet jeżeli cudzoziemiec spełni pozytywne przesłanki uzasadniające udzielenie zezwolenia, na zamieszkanie, może się okazać, iż udzielenie tego zezwolenia jest niedopuszczalne z uwagi na wystąpienie przesłanek, o których mowa w art. 57 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach [aktualnie art. 100 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach]. "

Organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku dowodowego pełnomocnika strony o przesłuchanie żony Skarżącego w charakterze świadka na okoliczność prowadzenia przez nią i jej męża życia rodzinnego i pozostawania przez nią obecnie na utrzymaniu męża, gdyż okoliczności te nie są przez organ rozpatrujący sprawę kwestionowane i zostały uznane za udowodnione w oparciu o inne dowody. Organ odwoławczy nie kwestionuje również podniesionej przez pełnomocnika strony okoliczności, iż sytuacja związana z legalizacją pobytu Skarżącego na terytorium Polski wpłynęła na pogorszenie się stanu zdrowia psychicznego jego małżonki, dlatego też przeprowadzanie dodatkowego dowodu na tę okoliczność (w postaci przesłuchania małżonki Skarżącego w charakterze świadka) nie było konieczne.

Jednocześnie mając na uwadze dołączoną przez pełnomocnika strony do pisma z dnia 14.12.2016r. (data wpływu do organu: 19.12.2016r.) kserokopię recepty wystawionej w dniu [...].11.2016r., a także dołączone do pisma z dnia 09.02.2017r. (omyłkowo w piśmie został wskazany 2016 r., data wpływu pisma do organu: 13.02.2017r.) dwa zaświadczenia: jedno wystawione w dniu [...].01.2017r. przez specjalistę psychiatrę, a drugie w dniu [...].01.2017r. przez psychologa, należy zauważyć, iż z treści w/w dokumentów nie wynika, aby z uwagi na stan zdrowia psychicznego małżonka Skarżącego wymagała opieki osób trzecich. W zaświadczeniu z dnia [...].01.2017 r., dotyczącym psychoterapii, podjętej przez małżonkę Skarżącego w dniu [...] września 2016 r., jako jedyne zalecenie wskazano kontynuację psychoterapii.

W odniesieniu do okoliczności pozostawania przez Skarżącego w związku małżeńskim z obywatelką polską i prowadzenia przez nich na terytorium Polski życia rodzinnego, jak również kontynuowania relacji typu prywatnego z krajem goszczącym należy zauważyć, że art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania dokonanego przez cudzoziemców wyboru kraju, w którym chcieliby oni mieszkać, a także obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny, konieczności zapewnienia możliwości prowadzenia na jego terytorium życia prywatnego, itd. Konwencja nie gwarantuje niczym nieograniczonego prawa do wjazdu i pobytu cudzoziemca w kraju goszczącym. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, (por. wyroki ETPCz: Gül p-ko Szwajcaria z dnia 19 lutego 1996, skarga nr 23218/94, Rodrigues da Silva i Hoogkamer p-ko Królestwu Niderlandów z dnia 31 stycznia 2006r. skarga nr 50435/99, Darren Omoregie i Inni p-ko Norwegii z dnia 31 lipca 2008r. skarga nr 265/07, Nunez p-ko Norwegii z dnia 28 czerwca 2011 r. skarga nr 55597/09, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 27/09, niepubl., NSA z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1706/06 LEX nr 384287, z dnia 16 maja 2008 r. II OSK 438/07 LEX nr 505306). Regulacja zawarta w w/w artykule nie może być interpretowana w sposób prowadzący do narzucenia państwu konieczności poszanowania dokonanego przez cudzoziemca wyboru miejsca zamieszkania, pomimo zagrożenia, jakie stanowi jego pobyt dla bezpieczeństwa państwa. Powyższy przepis przewiduje możliwość ingerencji władzy publicznej w korzystanie z prawa do życia rodzinnego, czy prywatnego w przypadkach przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie m.in. z uwagi na bezpieczeństwo państwowe. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której względy bezpieczeństwa państwa czynią zasadną, konieczną i proporcjonalną ingerencję w prawo do życia rodzinnego Skarżącego, a także w możliwość kontynuowania przez niego relacji typu prywatnego z krajem goszczącym - poprzez odmowę udzielenia mu zezwolenia na pobyt czasowy na podstawie art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, w konsekwencji stwierdzenia, iż jego dalszy pobyt na terytorium Polski stanowiłby rzeczywiste i poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

Z kolei mając na uwadze art. 18 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej gwarantujące ochronę i opiekę rodzinie, a także zakazujących nieuzasadnionych ingerencji władzy publicznej w życie rodzinne i osobiste należy zaważyć, iż art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ponadto zgodnie z art. 37 Konstytucji kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji. Wyjątki od tej zasady. Odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. Ustawa taką jest w szczególności ustawa o cudzoziemcach, która reguluje zasady wjazdu i pobytu cudzoziemców na terytorium Polski, przesłanki udzielenia im zezwoleń pobytowych, w tym zezwolenia na pobyt czasowy, a także przypadki, kiedy zezwolenia na pobyt czasowy nie udziela się. W niniejszej sprawie organy orzekające, stosując przepisy ustawy o cudzoziemcach stwierdziły, iż w sprawie zachodzi okoliczność z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach obligująca do odmowy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w trybie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 kwietnia 2006 r. (sygn. akt II OSK 1142/05, ONSAiWSA 2006/5/147, OSP 2007/2/24, LEX nr 198013): "Z zasady suwerenności państwa wynika prawo do regulowania przez państwo zasad wjazdu i pobytu cudzoziemców. Konstytucja nie gwarantuje cudzoziemcom nieograniczonego prawa do zamieszkania w Polsce (...). Konstytucja przyznaje wprawdzie każdemu prawo do ochrony prawnej życia rodzinnego, ale przyjmuje możliwość ograniczenia tego prawa, stanowiąc, że "ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw" (art. 31 ust. 3). W stosunku do cudzoziemców dodatkowo korzystanie z wolności i praw zagwarantowanych w Konstytucji może zostać wyłączone na podstawie art. 37 ust. 2 Konstytucji, który stanowi, że wyjątki od zasady gwarantującej korzystanie z praw i wolności zapewnionych w Konstytucji, odnoszące się do cudzoziemców, określa ustawa. ".

Podkreślenia także wymaga, że na organach państwa, obok obowiązku ochrony i opieki nad małżeństwem i rodziną, spoczywa także konstytucyjny obowiązek zapewnienia obywatelom bezpieczeństwa (art. 5 Konstytucji).

Organ odwoławczy ma na uwadze, iż poprzez odmowne rozstrzygnięcie sprawy udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w oparciu o przesłankę z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach może dojść do utrudnienia w zakresie korzystania przez niego z konstytucyjnych praw i wolności, jednak mając na względzie zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, jakie mógłby stwarzać dalszy pobyt Skarżącego w Polsce odmowa udzielenia mu wnioskowanego zezwolenia jest konieczna i w pełni usprawiedliwi ona.

Ograniczenia prawa cudzoziemca do prowadzenia życia rodzinnego i prywatnego w Polsce wyrażające się w odmowie udzielenia wnioskowanego zezwolenia są proporcjonalne wobec stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, jaki stwarza dalszy pobyt Skarżącego na terytorium Polski.

Formułując powyższe stanowisko organ odwoławczy uwzględnił sytuację osobistą i rodzinną wnioskodawcy, w szczególności:

- okres jego pobytu na terytorium Polski (od 2012r.),

- okoliczności wjazdu i pobytu strony w Polsce (jak wynika z materiału dowodowego wjeżdżając na terytorium Polski w 2012 r., Skarżący nie legitymował się wymaganą wizą lub innym dokumentem pobytowym uprawniającym go wjazdu i pobytu na to terytorium. W dniu [...] maja 2012 r. wobec cudzoziemca została wydana przez Wojewodę [...] decyzja orzekająca o wydaleniu go z terytorium Polski, która nie została wykonana z uwagi na fakt, iż zainteresowany nie posiadał dokumentu podróży, a jego tożsamość, w szczególności obywatelstwo nie zostały potwierdzone przez placówkę dyplomatyczną kraju pochodzenia. Do dnia 17 grudnia 2013 r. Skarżący przebywał w Polsce nielegalnie, a następnie uzyskał prawo pobytu na terytorium Polski wyłącznie z uwagi na okoliczność złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Postępowanie odwoławcze w w/w sprawie następnie zostało umorzone - w dniu [...].03.2015r. przez Radę do Spraw Uchodźców - na wniosek cudzoziemca, po tym jak w dniu [...].10.2014r. zawarł on małżeństwo z panią O. R., a postępowanie administracyjne w sprawie o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na powyższą okoliczność w dniu [...].01.2015r. zostało umorzone w pierwszej instancji przez Wojewodę [...] z uwagi na toczące się postępowanie o udzielenie cudzoziemcowi ochrony międzynarodowej, w dniu złożenia wniosku o udzielenie tego zezwolenia. Jedynie przez okres roku /od dnia 10.08.2015r. do dnia 09.08.2016r./ zainteresowany posiadał zezwolenie pobytowe na terytorium Polski, tj. zezwolenie na pobyt czasowy. Od dnia 10.08.2016r. pobyt strony w Polsce jest uznawany za legalny na zasadzie określonej w art. 108 ust. 1 pkt 2 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na toczące się postępowaniem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy);

- okoliczność prowadzenia przez stronę życia rodzinnego na terytorium Polski z obywatelką polską, z którą strona od dnia [...] października 2014 r. pozostaje w związku małżeńskim, fakt, iż Skarżący nawiązując relację z obywatelką polską przebywał na terytorium Polski nielegalnie i musiał zdawać sobie sprawę, że prowadzenie przez niego życia rodzinnego w Polsce jest zagrożone, a także nie mógł spodziewać się, iż będzie ono mogło być w zgodzie z prawem kontynuowane (jak wynika z zeznań małżonków złożonych w dniu [...] sierpnia 2015 r. przed Wojewodą [...] w toku poprzedniego postępowania o udzielenie zainteresowanemu zezwolenia na pobyt czasowy poznali się oni na początku 2013 r., wspólnie zamieszkali około 5 miesięcy przed ślubem, kiedy strona była uprawniona do pobytu na terytorium Polski wyłącznie z uwagi na toczącą się wobec niej procedurę o udzielenie ochrony międzynarodowej. Jak zostało już wskazane pierwsze zezwolenie pobytowe zostało udzielone Skarżącemu dopiero w dniu [...] sierpnia 2015 r. na okres roku).

Stwierdzając, iż odmowa udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy z uwagi na względy bezpieczeństwa państwa jest proporcjonalna i w konsekwencji nie narusza art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, organ odwoławczy miał na uwadze także ewentualne przeszkody w przeniesieniu przez cudzoziemca i jego żonę życia rodzinnego na terytorium jego kraju pochodzenia, takie jak: (-) sprawowanie przez żonę Skarżącego na terytorium Polski opieki nad jej nastoletnią córką, (-) odległe położenie, a także odmienność kulturową kraju pochodzenia cudzoziemca. Organ odwoławczy uwzględnił również fakt, iż od września 2016 r. małżonka pozostaje pod specjalistyczną opieką psychologiczną, a od października 2017 r. pod opieką psychiatry, a także iż jej stan zdrowia psychicznego wskazuje na konieczność kontynuowania psychoterapii. W kontekście powyższej okoliczności należy wskazać, iż małżonka Skarżącego może liczyć w tej trudnej dla niej sytuacji osobistej i rodzinnej na wsparcie ze strony matki, z którą razem ze swoją córką zamieszkują w należącym do niej lokalu. Uwzględniona została także podniesiona przez pełnomocnika strony okoliczność pozostawania obecnie przez panią małżonką Skarżącego na utrzymaniu męża. W kontekście powyższej okoliczności należy wskazać, iż sytuacja taka ma miejsce od drugiej połowy 2016 r., w poprzednich postępowaniach o udzielenie stronie zezwolenia na pobyt czasowy, a także we wniosku o udzielenie niniejszego zezwolenia zainteresowany deklarował, iż źródło utrzymania jego i żony stanowi pomoc socjalna, jaką uzyskuje żona, a on pracuje jedynie dorywczo, z kolei we wniosku o udzielenie niniejszego zezwolenia zainteresowany podał, iż pozostaje na utrzymaniu żony i jej rodziców. Organ odwoławczy uwzględnił również, iż nawet w sytuacji wydania wobec cudzoziemca decyzji zobowiązującej go do powrotu, orzekany w takiej decyzji zakaz ponownego wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i innych państw obszaru Schengen nie jest bezterminowy i wynosi maksymalnie 5 lat (por. art. 319 ustawy o cudzoziemcach).

W realiach niniejszej sprawy, wobec rzeczywistego i poważnego zagrożenia, jakie stwarza dalszy pobyt Skarżącego strony na terytorium Polski, konstytucyjnemu obowiązkowi zapewnienia bezpieczeństwa państwa przyznać należy pierwszeństwo przed prawem cudzoziemca do prowadzenia na terytorium Polski życia rodzinnego z obywatelką polską, z którą pozostaje on w związku małżeńskim, jak również prawem kontynuowania relacji typu prywatnego z krajem goszczącym. Realizacja tego obowiązku wymaga odmówienia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

IV. Pismem z dnia 9 lutego 2018 r. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do tut. Sądu skargą na decyzję Szefa Urzędu, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach poprzez bezzasadną odmowę udzielenia Skarżącemu wnioskowanego zezwolenia, w sytuacji w której jego zachowanie w trakcie pobytu na terytorium RP nie uzasadnia wniosku, iż Skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, w szczególności nie postawiono mu żadnych zarzutów ani nie został skazany za popełnienie przestępstwa;

- art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez niezgodną z tym przepisem ingerencję w prawo do życia rodzinnego Skarżącego, będącego małżonkiem obywatelki polskiej; ingerencja ta nie miała podstawy ustawowej o odpowiedniej jakości, jak również nie była konieczna i proporcjonalna

W uzasadnieniu skargi wskazano w szczególności, co następuje:

1. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach:

Odstąpienie przez organy od sporządzenia uzasadnienia w zakresie uznania dalszego pobytu Skarżącego na terytorium RP za zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa uniemożliwia Skarżącemu bezpośrednie odniesienie się do ustaleń faktycznych, leżących u podstaw w/w oceny.

Stwierdzić jednakże należy, że do chwili obecnej Skarżący nie złamał obowiązującego w Polsce porządku prawnego, nie został skazany za popełnienie przestępstwa, jak również nie postawiono mu zarzutów karnych. Także w trakcie wszystkich pozostałych prowadzonych wobec niego postępowań nie powołano się na zagrożenia z jego strony. A zatem nic nie wskazuje na to, aby jego pobyt na terytorium RP istotnie stanowił zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa.

2. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności:

Wykluczenie przez organy, aby małżeństwo Skarżącego z obywatelką polską zostało zawarte w celu obejścia przepisów ustawy o cudzoziemcach, jest równoznaczne z faktem, że Skarżący prowadzi w Polsce życie rodzinne w rozumieniu art. 8 Konwencji.

W świetle orzecznictwa Europejskiego Trybunału Praw Człowieka jak i sądów krajowych odmowa udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy stanowi ingerencję w prawo do życia rodzinnego (wyrok ETPC w sprawie Boultif p. Szwajcarii, skarga nr 54273/00, § 40; wyrok NSA z 6.03.2014, sygn. akt II OSK 2264/12). Uznanie danej ingerencji za zgodną z prawem, tj. za spełniającą warunki określone w art. 8 ust. 2 Konwencji, wymaga ustalenia, że doszło do niej w przypadku przewidzianym przez ustawę i że była konieczna w demokratycznym społeczeństwie (wyrok ETPC w sprawie Boultif, § 41).

Stwierdzić należy, że w/w warunki nie zostały spełnione w sprawie Skarżącego, a tym samym ingerencja w życie rodzinne Skarżącego nie spełniła kryterium zgodności z ustawą oraz proporcjonalności w rozumieniu art.8 Konwencji.

2.1. W odniesieniu do braku zgodności ingerencji w życie rodzinne Skarżącego z ustawą, należy stwierdzić, co następuje:

W odniesieniu do Skarżącego zastosowano ograniczenia, polegające na: 1) nieujawnieniu ani Skarżącemu ani jego pełnomocnikom dokumentów zawierających informacje niejawne, stanowiących jednocześnie istotną część materiału dowodowego, 2) nieujawnieniu w uzasadnieniu rozstrzygnięć ustaleń faktycznych dotyczących względów bezpieczeństwa państwa.

Ograniczenia te nie spełniają warunku zgodności z ustawą, wynikającego z art. 8 ust. 2 Konwencji i orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. Z orzecznictwa tego wynika bowiem, że ingerencja powinna mieć podstawę w prawie krajowym, niemniej prawo to powinno mieć odpowiednią jakość - tj. być dostępne i wystarczająco precyzyjne, tak aby można było przewidzieć konsekwencje swojego zachowania (m.in. wyrok w sprawie Lupsa p. Rumunii, skarga nr 10337/04, § 32).

W sprawach, gdzie występuje konieczność ochrony bezpieczeństwa ETPC dopuszcza wykorzystywanie materiałów niejawnych. Jednak orzecznictwo to nakazuje również zapewnienie rozwiązań, które powinny uwzględnić zarówno usprawiedliwioną potrzebę ochrony rodzajów i źródeł informacji niejawnych jak i gwarancje sprawiedliwości proceduralnej przysługujące jednostce. Z orzecznictwa ETPC wynika, że postępowanie w takich sprawach, jak niniejsza powinno być na pewnym etapie prowadzone przed niezależnym organem i powinno mieć charakter kontradyktoryjny. Kontradyktoryjność zaś oznacza, że cudzoziemiec powinien mieć minimalną możliwość poznania wysuwanych przeciwko niemu zarzutów dotyczących zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, tak aby był w stanie zaprezentować swoje stanowisko w trakcie postępowania odwoławczego i sądowego oraz aby mógł odpierać argumenty władz o tym, że stwarza on zagrożenie (wyroki w sprawach: Lupsa p. Rumunii, skarga nr 10337/04, § 33-38; Liu p. Rosji, skarga nr 42086/05, § 59; C.G. i Inni przeciwko Bułgarii skarga nr 1365/07, § 46). W orzecznictwie ETPC wskazano, że takie kontradyktoryjne postępowanie może być prowadzone poprzez "specjalnego pełnomocnika" mającego możliwość dostępu do dokumentów niejawnych (C.G. i Inni przeciwko Bułgarii § 57, wyrok Wielkiej Izby w sprawie Chahal przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 22414/93, § 131).

W świetle w/w ETPC rozwiązania obowiązujące w przepisach polskiego prawa i zastosowane wobec Skarżącego nie spełniają standardu Konwencji pod względem jakości prawa. Przesądza o tym brak możliwości wglądu w akta sprawy oraz ograniczenie uzasadnienia faktycznego, prowadzące do sytuacji, w której cudzoziemiec nie ma żadnej możliwości zapoznania się, nawet w minimalnym stopniu, z podstawą faktyczną decyzji, a w konsekwencji nie może przedstawić swojego stanowiska w sprawie i odpierać argumentów przedstawianych przez władze.

Niezależnie od rozważań na tle Konwencji wydaje się, że sam obowiązek całościowego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy oraz sąd, przy całkowitej odmowie cudzoziemcowi dostępu do akt zawierających istotne informacje i przy ograniczeniu uzasadnienia faktycznego decyzji, nie są wystarczające dla wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i dokonania prawidłowej kontroli decyzji.

2.2. W odniesieniu do braku konieczności dokonania ingerencji w życie rodzinne Skarżącego oraz jej nieproporcjonalności, stwierdzić należy, co następuje:

Organ odwoławczy stwierdził, że ograniczenie prawa cudzoziemca do prowadzenia życia rodzinnego i prywatnego w Polsce, wyrażające się w odmowie udzielenia zezwolenia, jest proporcjonalne wobec stopnia zagrożenia dla bezpieczeństwa państwa, jakie stwarza dalszy pobyt Skarżącego na terytorium Polski.

ETPC w swoim orzecznictwie sformułował kryteria dopuszczalnej ingerencji w życie rodzinne - koniecznej w demokratycznym społeczeństwie i proporcjonalnej w stosunku do jej celu - które powinny zostać wzięte pod uwagę w takiej sprawie jak niniejsza (Boultif p. Szwajcarii, skarga nr 54273/00, § 48; Uner p. Holandii, skarga nr 46410/99, § 57), kryteria te to: (-) rodzaj i powaga naruszenia prawa które popełnił skarżący, (-) długość pobytu w kraju z którego cudzoziemiec ma być wydalony, (-) czas, który minął od popełnienia przestępstwa i zachowanie skarżącego w tym czasie, (-) obywatelstwo osób których dotyczy potencjalne wydalenie, (-) sytuacja rodzinna skarżącego (długość małżeństwa i in.), (-) czy małżonek cudzoziemca wiedział o przestępstwie, gdy zawierał związek małżeński, (-) czy cudzoziemiec ma dzieci i w jakim wieku, (-) stopień trudności jakie będzie musiał przezwyciężyć małżonek i dzieci w kraju do którego ma być wydalony cudzoziemiec, (-) stopień więzi społeczny, kulturalnych i rodzinnych z państwem z którego i do którego ma być wydalony cudzoziemiec.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że formułując swoje stanowisko uwzględnił sytuację osobistą i rodzinną wnioskodawcy, w szczególności okres jego pobytu na terytorium Polski, okoliczności wjazdu i pobytu w Polsce, okoliczność prowadzenia przez niego życia rodzinnego w Polsce. Organ stwierdził również, że wziął również pod uwagę ewentualne przeszkody w przeniesieniu przez skarżącego i jego żonę życia rodzinnego na terytorium jego kraju pochodzenia.

Nie znając powodów, dla których organy administracji uznały, że skarżący stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa i dla których odmówiono mu udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy nie można odpowiednio ocenić, czy zastosowane przez organ ograniczenie było na tyle poważne, że uzasadniało ingerencję w życie rodzinne skarżącego.

Jednak biorąc pod uwagę fakt, że, jak już wskazano, Skarżący nie pozostawał w konflikcie z polskim prawem i nie był skazany za popełnienie przestępstwa należy stwierdzić, że dokonane ograniczenie było nieproporcjonalne. Ponadto wskazywanie obywatelom polskim (małżonce skarżącego i jej nastoletniej córce) na możliwość zamieszkania w [...], kraju odległym, całkowicie odmiennym kulturowo, z którym nic ich nie łączy, którego języka nie znają, w którym nie posiadają dalszej rodziny ani znajomych, a jednocześnie podczas pobytu w nim zostałyby niemal całkowicie oderwane od swojego dotychczasowego środowiska, stanowi szczególnie nieproporcjonalną ingerencję w prawo do życia rodzinnego, nie tylko skarżącego, ale także członków jego rodziny.

Organ dokonał również nieprawidłowej oceny kwestii złego stanu psychicznego małżonki Skarżącego oraz źródeł utrzymania rodziny Skarżącego. Nie można oczekiwać, że problemy psychiczne żony skarżącego zostaną złagodzone poprzez wsparcie ze strony jej matki, z którą razem zamieszkują.

Po pierwsze - okoliczność ta (stosunki żony Skarżącego z jej matką i gotowość do udzielenia wsparcia przez matkę) nie została przez organ zbadana w trakcie postępowania. Po drugie małżonka Skarżącego jest osobą dorosłą i pozostaje w związku małżeńskim, a zatem wsparcie takie powinna mieć zapewnione w pierwszym rzędzie ze strony swojego małżonka, tj. Skarżącego, nie zaś ze strony matki. W odniesieniu do kwestii źródeł utrzymania rodziny należy stwierdzić, że w trakcie postępowania i związanych z nim problemów i niepewności co do dalszego losu rodziny, stan psychiczny żony Skarżącego stale się pogarszał, przez co nie może ona podjąć pracy. W związku z czym według stanu na dzień wydania zaskarżonej decyzji to praca podejmowana przez Skarżącego stanowiła główne źródło utrzymania rodziny.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 14 marca 2018 r., Szef Urzędu wniósł o jej oddalanie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Szefa Urzędu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – t.j. Dz.U. z 2016 r., poz.1066 z późn.zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2017 poz.1369 z późn. zm. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Szczegółowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji Szefa Urzędu prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie przepisów działu V ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, było rozstrzygnięcie, czy Skarżący spełnia przesłanki do uzyskania zezwolenia na pobyt czasowy w związku z pozostawaniem w uznawanym przez prawo Rzeczypospolitej Polskiej związku małżeńskim z obywatelem Rzeczypospolitej Polskiej (art.158 ust.1 pkt 1 ustawy).

Orzekające w sprawie organy oby instancji uznały, iż wprawdzie Skarżący spełnia ustawowe przesłanki niezbędne do uzyskania żądanego zezwolenia, wynikające z art.158 ust.1 pkt 1 oraz 98 ust.1 ustawy, niemniej jednocześnie w stosunku do Skarżącego zachodzi przeszkoda do wydania zezwolenia, wynikająca z art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, w myśl którego to przepisu cudzoziemcowi odmawia się udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W/w okoliczność stanowiła przesłankę do odmowy udzielenia Skarżącemu żądanego zezwolenia.

Sąd uznaje w/w stanowisko organów za całkowicie trafne, albowiem:

(-) zgromadzony w sprawie niejawny materiał dowodowy potwierdza, iż okoliczności, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, istotnie w sprawie wystąpiły,

(-) ograniczenia gwarancji procesowych, jakich doznał w toku postępowania administracyjnego Skarżący, polegające na: 1) nieuzyskaniu przez Skarżącego i jego pełnomocników wglądu do niejawnej części akt postępowania (na podstawie art.74 § 1 i 2 k.p.a.), 2) odstąpieniu przez organy – zgodnie z upoważnieniem wynikającym z art.6 ust.1 ustawy - od sporządzenia części faktycznej uzasadnień wydanych w sprawie decyzji w zakresie związanym ze względami obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochroną bezpieczeństwa i porządku publicznego, które wzięto pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy - po pierwsze, były w pełni uzasadnione, a po drugie, zostały zastosowane na podstawie przepisów prawa, pozostających w pełnej zgodności zarówno z przepisami Konstytucji RP, jak i z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

(-) wiążąca się bezspornie z negatywnym rozpatrzeniem wniosku Skarżącego istotna ingerencja w jego życie rodzinne, prowadzone na terytorium Polski wspólnie z obywatelką polską, z którą Skarżący pozostaje w związku małżeńskim, została dokonana, po pierwsze, na podstawie przepisu spełniającego odpowiednie wymogi co do standardu poszanowania praw cudzoziemców, ubiegających się udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w państwie trzecim, po drugie, z pełnym poszanowaniem zasady proporcjonalności oraz wyważenia pozostających w kolizji interesów Skarżącego oraz bezpieczeństwa Państwa (uwzględniając zatem w/w dyrektywy przy ocenie stanu faktycznego sprawy, organy przekonująco wykazały, iż rozwiązaniem proporcjonalnym do wiążących się z osobą Skarżącego zagrożeń dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest odmowa uwzględnienia jego wniosku).

W świetle powyższych okoliczności zarzutów skargi nie można było uwzględnić.

2. Nie można podzielić zarzutu skargi, iż o braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie art.100 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach przesądza sam fakt nieprzedstawienia Skarżącemu żadnych zarzutów karnych, czy też skazania za przestępstwo. Stosownie do powyższego:

2.1. Zgodnie z przywołanym przepisem udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy odmawia się cudzoziemcowi, gdy wymagają tego względy obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. W/w regulacja stanowi materialnoprawną podstawę do wydania decyzji związanej (a nie uznaniowej) orzekającej o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. Innymi słowy, jeżeli organ administracji publicznej stwierdzi istnienie stanu, w którym dalszego pobytu cudzoziemca w Polsce nie można pogodzić z ochroną wartości takich jak względy obronności łub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego to organ ten jest obowiązany (ustawodawca nakłada na niego obowiązek) wydać decyzję o odmowie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy.

W zaskarżonej decyzji słusznie zwrócono uwagę, że przepis art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach zawiera w sobie trzy samodzielnie podstawy odmowy udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, odnoszące się do ochrony określonej kategorii dóbr (wartości) ujętych w treści tego przepisu. Sposób skonstruowania przepisu, operującego spójnikami "lub" (charakterystycznymi dla alternatywy zwykłej) wskazuje na to, że dla zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach wystarczające będzie stwierdzenie, że samodzielnie wymagają tego:

1) względy obronności,

2) względy bezpieczeństwa państwa,

3) względy ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego.

Organy administracji powołując się na w/w regulację powinny jednoznacznie zidentyfikować te dobra (wartości), które przemawiają za wydaniem decyzji.

Wbrew stanowisku skargi ani z art.100 ust.1 pkt 4 ani też innych przepisów ustawy o cudzoziemcach nie wynika, aby dopuszczalność zastosowania przywołanego przepisu była uzależniona od wszczęcia przeciwko cudzoziemcowi postępowania karnego, ewentualnie skazania go za przestępstwa.

Zastosowanie art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach może mieć zatem miejsce zarówno w przypadku osób karanych za popełnienie przestępstw, jak również takich, które nie były uprzednio prawomocnie skazane. Ograniczenie stosowania w/w przepisu jedynie do osób ukaranych sądownie znacznie ograniczyłoby możliwość podjęcia przez państwo adekwatnych działań zapobiegających wjazdowi, czy dalszemu pobytowi w Polsce cudzoziemców stwarzających zagrożenia, o których mowa w art. 100 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy. Na dopuszczalność powołania się na klauzulę "bezpieczeństwa państwa i bezpieczeństwa i porządku publicznego'" w stosunku do osób nie karanych wskazuje zresztą orzecznictwo sądowe w posobnych sprawach.

Art. 109 ust.1 ustawy stanowi, że przed wydaniem decyzji o udzieleniu cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wojewoda zwraca się do komendanta oddziału Straży Granicznej, komendanta wojewódzkiego Policji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, a w razie potrzeby także do konsula właściwego ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania cudzoziemca za granicą lub do innych organów z wnioskiem o przekazanie informacji, czy wjazd cudzoziemca na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i jego pobyt na tym terytorium mogą stanowić zagrożenie dla obronności lub bezpieczeństwa państwa lub ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego. (ust.2) Komendanci, o których mowa w ust. 1, Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub konsul przekazują informację, o której mowa w ust. 1, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wniosku. (ust.4) Jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3, uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Ocena przez organ prowadzący postępowanie w przedmiocie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy, iż w stosunku do wnioskodawcy zachodzą okoliczności, o których mowa w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy, może być zatem sformułowana także na podstawie informacji otrzymanych w trybie, o którym mowa w art.109 ustawy, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Szef Urzędu wskazał zatem, iż otrzymane informacje niejawne, którym została nadana klauzula "tajne", wskazują w wiarygodny sposób, iż dalszy pobyt Skarżącego na terytorium RP byłby nie do pogodzenia ze względu na bezpieczeństwo państwa. Jednocześnie ustalenia faktyczne stanowiące wynik analizy i oceny treści informacji niejawnych, nie pozostawały w sprzeczności z innymi dowodami zgromadzonymi w postępowaniu bądź okolicznościami znanymi organom z urzędu.

Wobec wagi treści informacji niejawnych stanowiących podstawę stwierdzenia, iż dalszy pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa, organ odwoławczy stwierdził, że na dopuszczalność zastosowania w niniejszej sprawie art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach pozostawał bez wpływu fakt uprzedniego udzielenia Skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy w Polsce, na podstawie art. 158 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim z obywatelką polską. Udzielający zezwolenia Wojewoda [...] nie posiadał informacji wskazujących na konieczność zastosowania art. 100 ust. 1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach. Powyższy fakt nie podważał wiarygodności informacji niejawnych, stanowiących część materiału dowodowego niniejszego postępowania administracyjnego.

Jednocześnie uwzględniając treść, rodzaj i charakter informacji niejawnych, którym została nadana klauzula: "tajne", wchodzących w skład materiału dowodowego niniejszej sprawy Szef Urzędu zmuszony był ograniczyć w istotnym stopniu uzasadnienie zaskarżonej decyzji z zastosowaniem art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach. W konsekwencji zastosowania w/w przepisu nie było dopuszczalne przywołanie konkretnych okoliczności faktycznych, na podstawie których została przyjęta ocena, że pobyt Skarżącego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa państwa. Zastosowanie art. 107 § 3 K.p.a. z pominięciem wspomnianego wyżej art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach prowadziłoby bowiem do ujawnienia treści informacji niejawnych, stanowiących część materiału dowodowego niniejszego postępowania administracyjnego.

2.2. Ustalenia faktyczne Szefa Urzędu i sformułowana na ich podstawie ocena, iż w stosunku do Skarżącego zachodzi przeszkoda do udzielenia wnioskowanego zezwolenia, przewidziana w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, nie budzi zastrzeżeń Sądu.

Zaznaczyć wyraźnie należy, że kontrola przez sąd administracyjny legalności decyzji administracyjnych, powołujących się na "klauzulę bezpieczeństwa" (tak jak ma to miejsce np. w przypadku powołania się na art.100 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach), nie ogranicza się wyłącznie do kontroli ściśle formalnej, tj. do zbadania, czy dana decyzja została wydana z poszanowaniem podstawowych wymogów procesowych, wynikających z ustawy oraz z k.p.a., tj. w szczególności przepisów regulujących: właściwość organów, udział stron w postępowaniu (z obostrzeniami, o których była mowa wcześniej), treść decyzji administracyjnej, zasady jej doręczania, itd., czy też do zbadania tego, czy organ dochował trybu przewidzianego w art.109 ustawy o cudzoziemcach, tj. czy wystąpił do organów wymienionych w ust.1 w/w przepisu o przekazanie informacji dotyczących kwestii, o których mowa w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy. Przedmiotowa kontrola sądowa ma zatem również charakter merytoryczny, co oznacza, iż obowiązkiem sądu administracyjnego jest zarówno zapoznanie się z niejawnym materiałem dowodowym, zgromadzonym przez organ we w/w trybie z art.109 ustawy, jak też ocena jego wiarygodności. Jak już wcześniej zaznaczono, okoliczność ta stanowi niezbędną gwarancję ochrony praw cudzoziemca.

W ramach w/w oceny niejawnego materiału dowodowego, zgromadzonego w niniejszej sprawie, Sąd obowiązany był zatem rozważyć, czy treść tej dokumentacji, tj. uzasadnienie sformułowanych w niej ocen, jak też przytoczona na ich poparcie argumentacja, mogą w świetle zasad prawidłowego wnioskowania, jak też doświadczenia życiowego, budzić uzasadnione zastrzeżenia co do ich rzetelności, a następnie, w razie niestwierdzenia podstaw do zakwestionowania tej rzetelności, czy waga kwestii poruszonych w przedmiotowym dokumencie mogła stanowić podstawę do sformułowania oceny, że uwzględnienie wniosku skarżącego łączyłoby się z wystąpieniem zagrożenia, o którym mowa w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy.

W ocenie Sądu wnikliwa analiza przedmiotowego materiału nie daje przekonujących podstaw do zakwestionowania jego mocy dowodowej w żadnym z dwóch wskazanych wyżej wymiarów. Analiza ta upoważnia tym samym do formułowania oceny, że uwzględnienie wniosku Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy istotnie łączyłoby się z wystąpieniem zagrożeń, o którym mowa w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy.

Z uwagi na fakt, że oceniony przez Sąd materiał dowodowy ma charakter dokumentu niejawnego, Sąd zobowiązany jest do odstąpienia od szczegółowego uzasadnienia tej oceny.

3. Nie można podzielić zarzutu skargi, że zastosowanie w niniejszej sprawie art.100 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach jest równoznaczne z naruszeniem art. 8 ust. 1 i ust. 2 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, mającym polegać na dokonaniu ingerencji w prawo do życia rodzinnego Skarżącego, prowadzonego na terytorium Polski wspólnie z małżonką, będącą obywatelką polską, w sposób nieodpowiadający wymaganiom przewidzianym w art.8 ust.2 Konwencji (zarzut dokonania ingerencji opartej na podstawie prawnej, nie mającej odpowiedniej jakości, jak również nie odpowiadającej kryterium proporcjonalności – konieczności).

Art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi, iż każdy ma prawo do poszanowania swojego życia prywatnego i rodzinnego, swojego mieszkania i swojej korespondencji (ust.1). Niedopuszczalna jest ingerencja władzy publicznej w korzystanie z tego prawa, z wyjątkiem przypadków przewidzianych przez ustawę i koniecznych w demokratycznym społeczeństwie z uwagi na bezpieczeństwo państwowe, bezpieczeństwo publiczne lub dobrobyt gospodarczy kraju, ochronę porządku i zapobieganie przestępstwom, ochronę zdrowia i moralności lub ochronę praw i wolności innych osób (ust.2).

Skarżący upatruje zatem naruszenia w niniejszej sprawie art.8 Konwencji w dwóch wymiarach, tj.: 1) procesowym, mającym polegać na dokonaniu ingerencji w życie rodzinne Skarżącego w postępowaniu administracyjnym, nie respektującym z woli ustawodawcy istotnych gwarancji procesowych strony tego postępowania (tj. prawa strony do dostępu do całości akt sprawy oraz prawa strony do poznania całości uzasadnienia faktycznego wydanego rozstrzygnięcia), 2) merytorycznym, mającym polegać na dokonaniu ingerencji w życie rodzinne Skarżącego, wywołującej skutki nieproporcjonalnie dolegliwe w stosunku do hipotetycznych zagrożeń, mogących wiązać się z pobytem Skarżącego na terytorium RP.

W/w zarzutów podzielić nie można.

3.1. W odniesieniu do zarzutu procedowania przez organy według przepisów krajowych, nie spełniających odpowiedniego standardu ochrony praw stron postępowania administracyjnego, stwierdzić należy, iż w/w aspekt sprawy został bardzo wnikliwie i obszernie zanalizowany w zaskarżonym orzeczeniu odwoławczym, odwołującym się do: (-) art. 31 ust. 3 i art. 51 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, (-) art. 1 ust. 2 pkt 1 lit. c, art. 2 pkt 2, art. 4 ust.1 i ust.2, art. 5 ust. 2, art.8, ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, (-) art. 73 § 1 i 2 i art.74 k.p.a. oraz utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. W/w analiza doprowadziła organ do słusznego wniosku, że:

(-) pozbawienie cudzoziemca, z wniosku którego toczy się postępowanie w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i w stosunku do którego podjęto jednocześnie postępowanie wyjaśniające celem ustalenia, czy w stosunku do wnioskodawcy nie zachodzą okoliczności z art.100 ust.1 pkt 4 ustawy o cudzoziemcach, pewnych gwarancji procesowych, związanych z dostępem do materiałów niejawnych, czy też uprawnieniem do poznania całości uzasadnienia faktycznego wydanego rozstrzygnięcia, bez wątpienia pogarsza sytuację procesową takiego cudzoziemca, albowiem w istotny sposób utrudnia polemikę z ustaleniami organów;

(-) wprowadzenie w/w ograniczeń w uprawnieniach strony postępowania znajduje jednakże przekonujące uzasadnienie w konieczności zabezpieczenia słusznych wymogów bezpieczeństwa państwa;

(-) co najistotniejsze, funkcjonowanie przedmiotowych ograniczeń nie pozbawia strony postępowania ochrony przed arbitralnością ocen formułowanych wobec niej w kontekście przesłanek wymienionych w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy, albowiem kontrolę ustaleń w powyższych zakresie zapewnia w pierwszej kolejności dwuinstancyjność postępowania administracyjnego, a następnie kontrola legalności decyzji administracyjnych, dokonywana przez sądy administracyjne, również orzekające w dwóch instancjach (tym samym negatywna dla cudzoziemca ocena formułowana przez organ I instancji, podlega następnie trzykrotnej weryfikacji);

(-) w świetle powyższych uwarunkowań procesowy wymiar orzekania w kwestiach związanych z art.100 ust.1 pkt 4 ustawy należy uznać za prawidłowo wyważający interes cudzoziemca oraz interes publiczny, a tym samym odpowiadający standardem wymogom stawianym przez Konwencję.

W/w stanowisko Szefa Urzędu Sąd w całości podziela.

3.2. W odniesieniu do zarzutu dokonania ingerencji w życie rodzinne Skarżącego, wywołującej skutki nieproporcjonalnie dolegliwe w stosunku do hipotetycznych zagrożeń, mogących wiązać się z pobytem Skarżącego na terytorium RP, stwierdzić należy, iż wbrew ocenie skargi, organ odwoławczy dokonał dostatecznie wnikliwej i wszechstronnej oceny różnych aspektów w/w życia rodzinnego Skarżącego w kontekście odmownego rozpatrzenia wniosku Skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, nie stwierdzając wywodzonej przez skargę nieproporcjonalności dokonanej ingerencji w życie rodzinne Skarżącego w stosunku do w/w zagrożeń. Organ uznał zatem, iż zagrożenia mogące wiązać się z pobytem Skarżącego na terytorium RP uzasadniają dokonanie w/w ingerencji, która obiektywnie stanowi istotne utrudnienie dla prowadzenia przez Skarżącego życia rodzinnego wspólnie z obywatelką polską (tj. żoną Skarżącego) na terytorium RP, niemniej która jest konieczna dla zabezpieczenia interesu publicznego przed zagrożeniami, o których mowa w art.100 ust.1 pkt 4 ustawy.

Sąd podziela w pełni stanowisko w przedmiocie w/w zarzutu, przedstawione przez Szefa Urzędu w odpowiedzi na skargę. Trafnie wskazał tam organ, że:

(-) rozpatrując odwołanie od decyzji Wojewody, wziął pod uwagę wszystkie istotne aspekty prowadzonego przez Skarżącego życia rodzinnego, tj. utrzymywanie przez Skarżącego swojej żony, wychowywanie przez żonę Skarżącego kilkunastoletniej córki, pochodzącej z poprzedniego związku, podjęcie przez żonę Skarżącego leczenia psychiatrycznego,

(-) rozważył wszystkie istotne skutki odmowy udzielenia wnioskowanego zezwolenia, w tym w szczególności perspektywę zobowiązania Skarżącego (w odrębnym postępowaniu administracyjnym) do powrotu,

(-) nie negując silnych więzi rodzinnych, jakie łączą Skarżącego z Polską, uznał, że wobec zagrożenia, jakie stwarza dalszy pobyt Skarżącego na terytorium RP, prymat przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy należało przyznać konstytucyjnemu obowiązkowi zapewnienia bezpieczeństwa państwa – wynikającą stąd odmowę udzielenia wnioskowanego zezwolenia uznać należy za środek w pełni proporcjonalny do w/w zagrożenia w rozumieniu art.8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności,

(-) co do zasady skarga nie kwestionuje ustaleń faktycznych organu, odnoszących się do życia rodzinnego Skarżącego, koncentrując się w to miejsce na odmiennej ich ocenie, tj. wywodząc, iż ingerencja dokonana w życie rodzinne Skarżącego narusza wymóg proporcjonalności.

Trafnie argumentuje organ, że art.8 Konwencji nie nakłada na państwo ogólnego obowiązku poszanowania dokonanego przez cudzoziemców wyboru kraju, w którym chcieliby oni mieszkać, a także obowiązku wyrażenia zgody na połączenie rodziny, konieczności zapewnienia możliwości podtrzymywania stosunków towarzyskich na jego terytorium itd. Konwencja nie gwarantuje niczym nieograniczonego prawa do wjazdu i pobytu cudzoziemca w kraju goszczącym. Jest to stanowisko ugruntowane w orzecznictwie, (por. wyroki ETPCz: Gül p-ko Szwajcaria z dnia 19 lutego 1996, skarga nr 23218/94, Rodrigues da Silva i Hoogkamer p-ko Królestwu Niderlandów z dnia 31 stycznia 2006r. skarga nr 50435/99, Darren Omoregie i Inni p-ko Norwegii z dnia 31 lipca 2008r. skarga nr265/07, Nunez p-ko Norwegii z dnia 28 czerwca 2011 r. skarga nr 55597/09, Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 27/09, niepubl., NSA z dnia 12 września 2007 r. sygn. akt II OSK 1706/06 LEX nr 384287, z dnia 16 maja 2008 r. II OSK 438/07 LEX nr 505306).

Przekonująco podniósł organ, iż z racji zastosowania w sprawie zarówno art. 74 § 1 k.p.a., jak i art. 6 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach, nie mógł powołać się na konkretne ustalenia faktyczne, w oparciu o które doszedł do przekonania, iż wymagana w świetle art.8 ust.2 Konwencji proporcjonalność skutków wydanego rozstrzygnięcia w stosunku do zagrożeń, łączących się z osobą Skarżącego, istotnie wystąpiła. Jak jednakże kategorycznie zaznaczył organ, powyższych uwarunkowań nie można w żadnym zakresie utożsamiać z wnioskiem, iż wnikliwa i wszechstronna ocena w/w proporcjonalności została przez organ zaniechana. Odnosząc się do tychże stwierdzeń Szefa Urzędu, stwierdzić należy (co Sąd konstatuje w oczywistym nawiązaniu do wcześniejszych rozważań, odnoszących się do własnej oceny niejawnego materiału dowodowego, zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i w pełni podzielających ocenę organu), iż ich prawidłowość nie budzi żadnych zastrzeżeń.

W świetle w/w okoliczności zarzut naruszenia art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności nie zasługuje na uwzględnienie.

Z powyższych przyczyn Sąd oddalił skargę na podstawie art.151 p.p.s.a.