Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1665/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-03-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 23 ust. 3
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1, art. 152, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 marca 2013 r. sprawy ze skargi H. W. na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Zarządu [...] na rzecz skarżącej H. W. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Pismem z 27 lipca 2012 r. H. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] Zarządu [...] w sprawie ogłoszenia wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu. W § 1 zaskarżonej uchwały Zarząd [..] orzekł, że z wykazu nr [...], stanowiącego załącznik do uchwały z dnia [...] maja 1997 r. wykreśla się lokal oznaczony nr [..] przy ul. [...].

Uchwała ta podjęta została w następującym stanie sprawy.

Lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [..] w W., składający się z [...] o powierzchni użytkowej [...] m2, jest wynajmowany przez H. W. na mocy umowy najmu z dnia [...] lutego 1995 r.

Uchwałą z dnia [..] maja 1997 roku nr [...] Zarząd [...] wyraził zgodę na sprzedaż lokali mieszkalnych położonych w budynku przy ul. [..] z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu.

W dniu 31 grudnia 2009 r. H. W. wystąpiła z wnioskiem (ankietą) o wykup przedmiotowego lokalu.

W dniu [...] marca 2012 roku Zarząd [...] podjął kwestionowaną przez skarżącą uchwałę nr [...] o skreśleniu tego lokalu z wykazu lokali mieszkalnych przeznaczonych do sprzedaży. W uzasadnieniu do uchwały organ stwierdził, że ww. lokal został przeznaczony do sprzedaży, kiedy sytuacja mieszkaniowa miasta i wynikająca z niej polityka była inna. Wskazał także, że możliwość sprzedaży w trybie bezprzetargowym, przewidziana w art. 34 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", mimo braku konkretnych ustawowych zastrzeżeń w tej mierze, winna być w każdym przypadku poprzedzona szczegółową analizą w ramach zasad racjonalnego gospodarowania zasobem lokalowym, w tym pod kątem skutków trwałej utraty własności danego lokalu. Następnie organ podkreślił, że mając na uwadze ilość osób oczekujących na najem, w tym o średniej powierzchni, do sprzedaży tego typu lokali należy podchodzić z dużą starannością. Powołał się również na wytyczne Prezydenta W. zawarte w piśmie z dnia [...] października 2010 r., nr [...], adresowanym do burmistrzów dzielnic wskazujące, że sprzedaż lokali ma być efektem przemyślanej uporządkowanej koncepcji gospodarowania nieruchomościami, a nie jedynie rezultatem chaotycznych decyzji podejmowanych ze względu na oczekiwanie najemców.

W tym stanie rzeczy pismem z 24 maja 2012 r. H. W. wezwała Burmistrza [...] do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały z dnia [..] marca 2012 r.

Uchwałą z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] Zarząd [...] odrzucił to wezwanie, podnosząc, że sprawy wykupu lokali mieszkalnych z zasobu mieszkaniowego gminy, w trybie art. 34 ugn nie podlegają trybowi postępowania administracyjnego.

W skardze na uchwałę z [...] marca 2012 r. H. W. zarzuciła jej naruszenie: 1) § 7 ust 1 i 2 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych poprzez jej błędne zastosowanie polegające na przyjęciu iż o przeznaczeniu lokali do sprzedaży w drodze bezprzetargowej znaczenie mają inne kryteria niż ustawowe przeszkody wyłączające sprzedaż lub uzależniające sprzedaż od uzyskania uprzedniej zgody właściwych organów; 2) art. 21 ust 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego w zw. z art 12 ugn i § 1 ust 1 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta W. na lata 2008-2012 poprzez błędne uznanie, że zasady prawidłowego gospodarowania nieruchomościami w świetle postanowień załącznika nr 1 do wskazanej uchwały nakazują wyłączanie poszczególnych lokali, szczególnie tych o średniej powierzchni użytkowej z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży; 3) art. 34 ust 1 pkt 3 w zw. z art. 35 ugn poprzez przyjęcie, że mimo prawidłowo ogłoszonego wykazu lokali mieszkalnych stanowiących własność W. przeznaczonych do sprzedaży wraz z oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowej części gruntu oraz prawidłowo złożonego przez skarżącego zawiadomienia o chęci nabycia lokalu nr [..] przy ul. [...], wykreśla się powyższy lokal z wykazu nr [...] lokali mieszkalnych stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały nr [...]; 4) art. 7 w zw. z art. 87 § 2 Konstytucji RP poprzez oparcie się w uzasadnieniu wskazanej uchwały na niestanowiącym źródła prawa wytycznych Prezydenta W. zawartych w piśmie z dnia [...] października 2010 r. nr [...]. W oparciu o tak sformułowane zarzuty H. W. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych, ewentualnie o stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego do jej rozpatrzenia. Uzasadniając stanowisko w tym zakresie organ podniósł, że sprzedaż majątku trwałego stanowiącego własność gminy należy do sfery działań zakwalifikowanych do dominium, a nie imperium i powołał się na pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2192/11, które zdaniem organu wydane zostało w analogicznej sprawie. W ocenie organu, czynności podejmowane przez gminę w zakresie sprzedaży nieruchomości, której gmina ta jest właścicielem mają charakter cywilnoprawny, co skutkuje właściwością sądu cywilnego w rozstrzyganiu spraw z tego tytułu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do stanowiska Prezydenta W. zawartego w odpowiedzi na skargę, który twierdzi, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała nie podlega jurysdykcji sądów administracyjnych.

Sąd zwraca uwagę, że zaskarżona uchwała dotyczy gospodarowania przez organ wykonawczy gminy publicznym zasobem nieruchomości. Zaskarżona uchwała odnosi się do postępowania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej "ugn", tj. dotyczy wykreślenia jednego z lokali mieszkalnych z wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży. Uchwała ta dotyczy zatem spraw z zakresu administracji publicznej, gdyż nieruchomości gminne są mieniem publicznym, a gospodarowanie mieniem publicznym jest wykonywaniem administracji publicznej. Zaskarżona uchwała mieści się więc w pojęciu uchwał organów jednostek samorządu gminnego z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 Nr 142, poz. 1591 ze zm.) – zwanej dalej "usg". Podlega więc zaskarżeniu na podstawie tego przepisu ustrojowego, jak i przepisu art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – zwanej dalej "Ppsa". Takie stanowisko reprezentuje Naczelny Sąd Administracyjny, a skład rozpoznający niniejszą sprawę pogląd ten podziela (por. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2466/11, opubl. CBOSA).

Przechodząc do meritum sprawy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie został naruszony interes prawny H. W., o którym mowa w art. 101 ust. 1 usg. Jak wynika z akt sprawy skarżąca, jest najemcą lokalu mieszkalnego nr [...] położonego w W. przy ul. [...]. Lokal ten był umieszczony w wykazie nr [...] lokali przeznaczonych do zbycia, który został podany do publicznej wiadomości na podstawie uchwały nr [...] Zarządu [...] z dnia [...] maja 1997 r. Skoro zatem zaskarżona uchwała usuwa lokal skarżącej z wykazu, o którym mowa wyżej, to skarżąca korzysta z ochrony sądowej.

Dokonując oceny legalności uchwały Zarządu [..] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] Zarządu [...] Sąd dostrzegł, że w niniejszej sprawie nie została wyjaśniona istotna dla sprawy okoliczność dotycząca tego, czy skarżąca otrzymała zawiadomienie o przeznaczeniu wynajmowanego lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym jej pierwszeństwie w jego nabyciu.. Z akt sprawy wynika bowiem, że zmieniana uchwała podająca wykaz nr [...] do publicznej wiadomości była podjęta 1997 r. W materiale dowodowym sprawy jest projekt pisma z dnia [...] czerwca 1997 r., z którego wynika, że do H. W. miało być skierowane zawiadomienie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży, które określa warunki tej sprzedaży. Z treści tego projektu pisma wynika, że jeżeli skarżąca decyduje się na wykup lokalu na zaproponowanych warunkach, wówczas winna złożyć oświadczenie wyrażające wolę wykupu lokalu oraz wymienione w zawiadomieniu dokumenty. Skarżącej wyznaczono termin 1 miesiąca liczony od otrzymania zawiadomienia na złożenie oświadczenia wyrażającego wolę wykupu lokalu. Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, czy skarżącej takie zawiadomienie zostało doręczone, a jeżeli tak, to czy w terminie 1 miesiąca złożyła ona oświadczenie wyrażające wolę wykupu lokalu.

Zagadnienie to jest o tyle istotne, że ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.) – zwana dalej "uggwn" przewidywała w art. 23 ust. 3 zawiadomienie na piśmie najemców o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży oraz o przysługującym im pierwszeństwie nabycia zajmowanego lokalu. Jeżeli zawiadomienie takie podawało termin, w ciągu którego sprzedawca oczekiwać będzie na odpowiedź oraz istotne postanowienia umowy, to mogło być ono traktowane na równi z ofertą z art. 66 Kodeksu cywilnego (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 22 sierpnia 1997 r., sygn. akt III CKN 154/97, OSNC 1998/1/18).

Trzeba mieć na uwadze, że w orzecznictwie sądów administracyjnych podnosi się, że uchwała w sprawie przeznaczenia lokalu do sprzedaży, co do zasady, może być zmieniona. Jednak zmiana ta może nastąpić do czasu zaakceptowania przez najemcę przedstawionej mu oferty (por. wyrok NSA z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 589/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 2401/11).

W niniejszej sprawie nie zostało wyjaśnione, czy skarżąca otrzymała zawiadomienie o przeznaczeniu lokalu do sprzedaży i o przysługującym jej pierwszeństwie w nabyciu lokalu i czy przyjęła ofertę wykupu lokalu. Nie wiadomo zatem, czy Zarząd [...] miał podstawy do wycofania się ze złożonej oferty.

Wobec tego Sąd uznał, że uchwała Zarządu [...] z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały z dnia [...] maja 1997 r. nr [...] Zarządu [...] w istotny sposób narusza § 7 ust. 1 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych ([...].). Skoro w stosunku do zaskarżonej uchwały nie upłynął termin 1 roku od jej podjęcia i uchwała ta nie jest aktem prawa miejscowego (art. 94 ust. 1 usg), to Sąd miał podstawy do stwierdzenia jej nieważności.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podziela stanowisko H. W., że uzasadnieniem dla wyłączenia konkretnego lokalu z ogłoszonego publicznie wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży nie mogły być tak ogólne argumenty jak: konieczność gospodarowania zasobem mieszkaniowym zgodnie z ustawową zasadą prawidłowej gospodarki, w sposób przemyślany i uporządkowany, zgodnie z przyjętą koncepcją gospodarowania nieruchomościami wynikającą z uchwały w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem W. (organ nie wskazał jakie konkretnie przepisy uchwały stoją na przeszkodzie w bezprzetargowym zbyciu lokalu na rzecz najemcy), zmiana sytuacji mieszkaniowej miasta, czy prowadzonej polityki mieszkaniowej. Sąd zwraca uwagę, że obecnie obowiązujący przepis art. 34 ugn nie wprowadza żadnej dodatkowej przesłanki, która warunkowałaby możliwość skorzystania z przysługującego prawa pierwszeństwa. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej uchwały, taką dodatkową przesłankę wprowadził natomiast organ wskazując, że powodem wykreślenia lokalu skarżącej jest ogólnie rzecz ujmując zmiana polityki gospodarowania mieniem gminnym. Uszło uwadze organu, że przepisy podane jako podstawa prawna podjętej uchwały nie zawierają uprawnienia do odstąpienia od gwarantowanego uggwn, a obecnie ugn prawa pierwszeństwa najemców w nabywaniu lokali. Uchwała Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2008 r. w sprawie [...] ([...]) ma charakter typowo ustrojowy. Z kolei § 7 Uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] grudnia 2004 r. w sprawie sprzedaży, zamiany i nabywania lokali mieszkalnych w domach wielolokalowych nie dotyczy lokali objętych wykazami uprzednio podanymi do wiadomości publicznej, a zatem także z tego względu zaskarżona uchwała w istotny sposób narusza przepis § 7 Uchwały Nr [...]. Ponadto przepisy rozdziału VIII (Działania w zakresie poprawy wykorzystania i racjonalizacji gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta W.) załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta W. na lata 2008-2012 nie wprowadzają żadnych dodatkowych wymagań w związku z uprawnieniami płynącymi z zasady pierwszeństwa w stosunku do zawartych w przepisie art. 34 ugn. Z powyższej uchwały wynika jedynie, że wobec zmniejszających się zasobów lokalowych stanowiących własność miasta W. organy powinny w sposób racjonalny gospodarować zasobem mieszkaniowym. Jak trafnie zwraca uwagę skarżąca z rozdziału I (pkt 2 ppkt 4) i rozdziału V (pkt 3 ppkt 2) załącznika Nr [...] do uchwały Nr [...] Rady W. z dnia [...] października 2008 r. w sprawie uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta W. na lata 2008-2012 wynika, że racjonalna polityka mieszkaniowa miasta winna polegać na dążeniu do pełnej prywatyzacji nieruchomości, w których sprzedaż lokali została rozpoczęta.

Zdaniem Sądu, organ gospodarujący zasobem winien takich analiz dokonywać przed podjęciem decyzji o przeznaczeniu nieruchomości do sprzedaży, a nie po ogłoszeniu wykazu lokali przeznaczonych do sprzedaży. Sąd zwraca uwagę, że już w stanie prawnym obowiązującym przed podjęciem uchwały z dnia [...] maja 1997 r. obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym było zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrona (art. 50 usg).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 152 oraz art. 200 i art. 205 § 2 Ppsa orzekł, jak w sentencji.