Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 311/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Szef Służby Cywilnej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 i § 4, art. 141 § 4, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2009 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 100/07 w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie przeniesienia na stanowisko postanawia: oddalić skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Wa 100/07 odrzucił skargę A. S. na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie przeniesienia na stanowisko.

Z uzasadnienia postanowienia wynika, że powołany przez Szefa Służby Cywilnej Zespół Konkursowy, uchwałą z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...], działając na podstawie § 4 ust. 3 w zw. z § 13 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej (Dz.U. Nr 91, poz. 1028), po przeprowadzeniu konkursu na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Zdrowia, wskazał Szefowi Służby Cywilnej, jako kandydata na powyższe stanowisko, A. S.

Pismem z dnia [...] czerwca 2005 r. do Szefa Służby Cywilnej, skarżący wniósł o niezwłoczne podpisanie decyzji przenoszącej go z Ministerstwa Skarbu Państwa do Ministerstwa Zdrowia na stanowisko wskazane w powyższej uchwale. Szef Służby Cywilnej pismem z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...] stwierdził, że ze względu na przeszkodę prawną odmawia przeniesienia skarżącego na stanowisko. Uzasadniając natomiast swoje stanowisko podał, że powziął wiadomość, iż wobec wymienionego toczy się postępowanie karne o przestępstwo popełnione umyślnie.

Pismem z dnia [...] lipca 2005 r. skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zastępca Szefa Służby Cywilnej pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r., nr [...], podtrzymał stanowisko przedstawione w piśmie Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] lipca 2005 r., nr [...]. Pozwem z dnia [...] grudnia 2005 r. skierowanym do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...], skarżący wniósł o zobowiązanie Szefa Służby Cywilnej do przeniesienia go na wyżej wskazane stanowisko oraz zasądzenie odszkodowania, zmienionego następnie pismem procesowym z dnia [...] stycznia 2006 r. o wydanie wyroku przenoszącego go na stanowisko. Sąd Rejonowy dla Warszawy [...] postanowieniem częściowym z dnia [...] marca 2006 r., sygn. akt [...], stwierdził swoją niewłaściwość w zakresie o roszczenie o przeniesienie na inne stanowisko służbowe i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W wyniku zażalenia skarżącego, Sąd Okręgowy w Warszawie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...], oddalił zażalenie. W piśmie procesowym z dnia 26 października 2006 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący sprecyzował pozew z dnia 23 grudnia 2005 r. podając, że jest to skarga na bezczynność Szefa Służby Cywilnej polegająca na odmowie przeniesienia go na wskazane już wyżej stanowisko służbowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 183/06, odrzucił skargę uzasadniając swoje rozstrzygnięcie powagą rzeczy osądzonej, bowiem żądanie skarżącego było tożsame ze sprawą zakończoną przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie postanowieniem z dnia 21 grudnia 2005 r., sygn. akt II SAB/Wa 171/05 odrzucającym skargę.

W wyniku skargi kasacyjnej skarżącego na postanowienie z dnia 25 kwietnia 2007 r., Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 21 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1312/07, uchylił zaskarżone postanowienie i w uzasadnieniu stwierdził, że prawomocne postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 grudnia 2005 r. nie może korzystać z powagi rzeczy osądzonej (res iudicata).

Sąd ponownie rozpoznając sprawę uznał, że skarga podlega odrzuceniu i wskazał, iż z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Powyższe oznacza więc, że zarzut bezczynności powinien się pojawić wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do podjęcia czynności, pozostaje w zwłoce. Skarga na bezczynność bowiem ma na celu spowodowanie wydania przez organ administracji publicznej oczekiwanego aktu. Jednakże korzystanie z tego środka jest niedopuszczalne wtedy, gdy przed wniesieniem skargi na bezczynność strona otrzymała już rozstrzygnięcie organu. Z nadesłanych do sprawy akt wynika, że Szef Służby Cywilnej - odnosząc się do pisma skarżącego z dnia [...] czerwca 2005 r., w którym wniósł on o niezwłoczne podpisanie decyzji przenoszącej go z Ministerstwa Skarbu Państwa do Ministerstwa Zdrowia na stanowisko wskazane w uchwale z dnia [...] kwietnia 2005 r. - pismem z dnia [...] lipca 2005 r. udzielił A. S. odpowiedzi. Przedmiotowe pismo zostało doręczone skarżącemu najpóźniej w dniu [...] lipca 2005 r., bowiem w tym właśnie dniu złożył on wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Następnie pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. Szef Służby Cywilnej udzielił A. S. odpowiedzi, w której podtrzymał stanowisko zawarte w piśmie z dnia [...] lipca 2005 r.

W niniejszej sprawie kwestią drugorzędną jest ocena, czy pismo Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] lipca 2005 r. stanowi obarczoną brakami formalnymi decyzję administracyjną, czy też stanowi ono jedynie pismo zawierające stanowisko organu w sprawie. Sąd podkreślił, że zostało ono przez skarżącego potraktowane jako decyzja administracyjna, skoro wniósł on od niej odwołanie w trybie art. 127 § 3 K.p.a. Jednak nawet jeśli przyjąć, że pismo z dnia [...] lipca 2005 r. nie stanowi decyzji administracyjnej, to niewątpliwie organ zarówno pismem z dnia [...] lipca 2005 r. jak i pismem z dnia [...] sierpnia 2005 r. udzielił A. S. odpowiedzi na jego żądanie zawarte w piśmie z dnia [...] czerwca 2005 r.

Zdaniem Sądu organ nie pozostawał w bezczynności w chwili złożenia przez skarżącego w dniu [...] grudnia 2005 r. pozwu skierowanego do Sądu Rejonowego dla Warszawy [...], przekazanego następnie przez tenże Sąd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W sprawie skargi na bezczynność organu przedmiotem postępowania jest ustalenie, czy w dniu wniesienia skargi organ dopuścił się bezczynności, a więc czy podjął czynności, które zobowiązany był wykonać. Jeśli żądana czynność została wykonana, to organ nie pozostaje w bezczynności. I nie ma w takiej sytuacji znaczenia zgodność lub niezgodność z prawem wydanej decyzji, postanowienia lub innego aktu. W sprawie skargi na bezczynność organu sąd nie ocenia prawidłowości wydanego aktu. Akt ten może być przedmiotem oceny zgodności z prawem tylko wówczas, gdy zostanie zaskarżony do sądu.

Skoro przed złożeniem skargi Szef Służby Cywilnej udzielił odpowiedzi na pismo skarżącego, to nie można przyjąć, że organ pozostawał w bezczynności, a zatem skarga wniesiona w dniu 23 grudnia 2005 r. jest niedopuszczalna i podlega na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 P.p.s.a. odrzuceniu.

Od powyższego postanowienia skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł A. S., zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie: art. 45 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 2 P.p.s.a., art. 58 § 1 i 4 P.p.s.a., art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że wbrew twierdzeniom Sądu w piśmie z dnia [...] października 2006 r. nie sprecyzował, iż skarży bezczynność organu. Nie jest rzeczą skarżącego kwalifikowanie i klasyfikowanie skarżonej czynności, bo to Sąd powinien prawidłowo zakwalifikować jego skargę. W sprawie skarżący wskazywał, że dotyczy ona wszystkich spraw wymienionych w art. 3 P.p.s.a. Bezpodstawne ograniczenie rozpoznania skargi jedynie w odniesieniu do kwestii bezczynności organu skutkowało pozbawieniem skarżącego konstytucyjnego prawa do Sądu, co stanowi naruszenie art. 45 ust. 2 Konstytucji RP. Ponadto Sąd bezpodstawnie przyjął, że organ, które dotyczy skarga nie pozostaje w bezczynności. Zgodnie z treścią art. 48 ust. 2 ustawy o służbie cywilnej członka korpusu służby cywilnej, który został wyłoniony w drodze konkursu na stanowisko, o którym mowa w art. 41 ust. 1 pkt 2 Szef Służby Cywilnej przenosi na to stanowisko i określa wysokość wynagrodzenia przysługującego na tym stanowisku. Zatem Szef Służby Cywilnej zobowiązany jest do dokonania wskazanej w tym przepisie czynności. W ocenie skarżącego udzielenie odpowiedzi przez organ nie może w żadnej mierze przesądzać, o tym czy mamy do czynienia z bezczynnością organu, czy też nie. Istotne bowiem jest to, czy organ podjął działanie w przepisanej formie.

W konkluzji skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz przyznanie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie do końca odpowiada przedstawionym wyżej wymogom stawianym przez przepisy P.p.s.a. takiej skardze. W skardze kasacyjnej skarżący powołał się na obydwie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 P.p.s.a. Przy tak skonstruowanych podstawach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutów o charakterze procesowym, bowiem ocena wykładni prawa materialnego dokonana przez sąd administracyjny w toku kontroli zaskarżonej decyzji z prawem możliwa jest tylko na gruncie niewątpliwego stanu faktycznego sprawy.

W ramach podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie art. 3 § 2, art. 58 § 1 i 4, art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne określa art. 3 § 2 P.p.s.a. Wśród wymienionych tam spraw, w pkt 8 tego przepisu wskazano m.in. sprawy ze skarg na bezczynność organów w przypadkach skarg na inne niż decyzje i postanowienia określone w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 p.p.s.a. akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Należy zgodzić się ze stanowiskiem Sądu, że skarga skarżącego wniesiona została na bezczynność Szefa Służby Cywilnej w przedmiocie przeniesienia na stanowisko, wynika to bowiem z treści pozwu złożonego do Sądu Rejonowego oraz pisma z dnia [...] października 2006 r. stanowiącego odpowiedź skarżącego na zarządzenie Przewodniczącego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2006 r. wzywające do sprecyzowania przedmiotu skargi. W piśmie tym skarżący wskazał, że "oczywiście w świetle przepisów prawa pozew jest skargą na bezczynność Szefa Służby Cywilnej lub na czynności (działania) polegające na odmowie przeniesienia powoda/skarżącego na stanowisko zastępcy dyrektora Departamentu [...] w Ministerstwie Zdrowia (...)".

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Przepis ten ma zastosowanie również w odniesieniu do postanowień (art. 166 P.p.s.a.). Uzasadnienie powinno być sporządzone w taki sposób, aby możliwe było skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy Sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, stwierdzić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 141 § 4 P.p.s.a. powołany w skardze kasacyjnej nie został naruszony, bowiem kwestionowane skargą kasacyjną uzasadnienie postanowienia spełnia wymogi w/w normy prawa procesowego pozwalając przyjąć w okolicznościach tej sprawy, że prowadzone przez Sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Natomiast zarzut naruszenia tej normy prawa procesowego byłby usprawiedliwiony, gdyby Sąd nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu sprawy dlaczego odrzucił wniesioną skargę. Takie wyjaśnienie przesłanek podjętego orzeczenia zamieszczono w motywach zaskarżonego postanowienia i nie można tym samym uznać by odbyło się to z naruszeniem w/w normy prawa procesowego.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Sąd art. 3 § 2 P.p.s.a. i art. 58 § 1 P.p.s.a., bowiem został nieprecyzyjnie sformułowany. Należy zauważyć, że przepisy te są rozbudowane, składają się z wielu jednostek redakcyjnych (punktów), pierwszy z tych przepisów składa się z 8 punktów, natomiast drugi składa się z 6 punktów. Skarżący w podstawach skargi kasacyjnej nie wskazał, która konkretnie jednostka redakcyjna (punkt) została naruszona zaskarżonym postanowieniem. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał pogląd, że będąc związany granicami skargi kasacyjnej nie może domniemywać woli, czy też intencji składającego skargę kasacyjną. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uściślanie. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów lub też formułowania domysłów w zakresie tego na jakiej podstawie została oparta skarga kasacyjna, jakiego dotyczy przepisu.

Ponadto niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 58 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd nie może odrzucić skargi z powodu, o którym mowa w § 1 pkt 1 (tj. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego), jeżeli w tej sprawie sąd powszechny uznał się za niewłaściwy. W niniejszej sprawie podstawą odrzucenia skargi nie był wskazany przez skarżącego art. 58 § 1 pkt 1, lecz art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuci skargę jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne.

Odnośnie podstawy kasacyjnej przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 45 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 1998 r. o służbie cywilnej. Zarzut ten jest niezasadny, bowiem przepisy te nie były w ogóle przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stosowane.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 P.p.s.a. postanowił jak w sentencji. Zawarty w środku odwoławczym wniosek o zwrot kosztów postępowania nie mógł zostać uwzględniony, bowiem art. 203 pkt 1 P.p.s.a. odnosi się wyłącznie do sytuacji, w których w wyniku uwzględnienia skargi kasacyjnej został uchylony wyrok sądu pierwszej instancji oddalający skargę. Ponieważ w sprawie przedmiotem skargi kasacyjnej było postanowienie odrzucające skargę, Sąd nie ma podstaw do orzeczenia o kosztach postępowania.