Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 2982/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2006-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja AWSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant : Edyta Domagalska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2006 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wykonania rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. P. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania;


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...] działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez A. P. przy modernizacji stacji paliw zlokalizowanej na działce po byłej bazie SKR w W. K., wskazując w uzasadnieniu postanowienia, że inwestor przystąpił do modernizacji istniejącej stacji paliw wykonując m.in. zadaszenie, wymieniając dystrybutory oraz prowadząc inne roboty modernizacyjne bez pozwolenia na budowę zadaszenia i bez wykonania wymaganych badań ze względu na istniejące ujęcie wody pitnej w W. M..

Decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. P. zam. W. K. [...] przedłożenie w terminie do dnia [...] grudnia 1999 r. opracowania zawierającego inwentaryzację obiektu wraz z opinią o stanie technicznym i niezbędnymi opiniami m.in. pod względem sanitarnym, ochrony środowiska - Starostwa Powiatowego celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót. Wskazano, że z opracowania powyższego powinno jednoznacznie wynikać: aktualny stan techniczny, jakie roboty należy wykonać aby doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami i normami, opracowanie to winna wykonać osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności.

Decyzja powyższa stała się decyzją ostateczną.

Pismem z dnia [...] lipca 2000 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. poinformował A. P. o przedłużeniu terminu wykonania obowiązków określonych w decyzji z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] do dnia [...] września 2000 r.

W dniu [...] września 2000 r. A. P. przedłożył w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. "Dokumentację techniczną. Inwentaryzacja stacji paliw w W. K." opracowaną przez K. M. a zweryfikowaną przez rzeczoznawcę budowlanego T. D. oraz "Opinię o stanie technicznym kompleksu obiektów stacji paliw zlokalizowanej w W. K. na działce o numerze ewidencyjnym [...]" opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego T. D..

Decyzją z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 51 ust. 2 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał A. P. wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanych elementów robót tj.: podjazdu betonowego o wym. 4,80 x 11,00 wraz z murem oporowym przylegającym do w/w podjazdu od strony południowej oraz utwardzonej, okrężnej drogi wewnętrznej do podjazdu pod odmierzacze paliw płynnych, nakazał zaniechanie dalszych robót budowlanych przy modernizacji stacji paliw oraz przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw, położonej na działce Nr [...] w m. W. K..

Powyższa decyzja z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] została uchylona przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 51 ust. 2 i art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ponownie nakazał A. P. wykonanie rozbiórki wszystkich samowolnie wykonanych elementów budowlanych, tj.: murków wyznaczających wysepkę, na której zlokalizowane są dystrybutory, podjazdu betonowego do stacji paliw, utwardzenia drogi wewnętrznej oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw na działce w miejscowości W. K. [...].

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 8 października 2002 r., znak: [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t.: Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] nakazującej A. P. dokonania rozbiórki wszystkich samowolnie wykonanych elementów budowlanych, tj: murków wyznaczających wysepkę, na której zlokalizowane są dystrybutory, podjazdu betonowego do stacji paliw, utwardzenia drogi wewnętrznej oraz przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw na działce w miejscowości W. K. [...], uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części rozstrzygnięcia dotyczącej przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw i orzekł o braku podstaw do jego wydania oraz o zaniechaniu dalszych robót budowlanych, a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu podniesiono, że przedmiotowa sprawa była już rozpatrywana przez organ pierwszej i drugiej instancji. Wskazano, że z akt sprawy organu pierwszej instancji wynika, że na działce w miejscowości W. K. [...] w latach 1976-1996 znajdowała się stacja paliw na terenie bazy Spółdzielni Kółek Rolniczych w W.. W 1996 r. zawieszono sprzedaż paliwa i stacja była nie użytkowana do czasu wykupienia jej przez A. P., tj. do 1999 r.

Ustalenia Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego gminy Staszów zatwierdzone uchwałą Rady Miejskiej z dnia 8 lutego 1991 r. uwzględniają stację paliw położoną na terenie oznaczonym symbolem 31-20 RPU-teren istniejącej bazy SKR.

Natomiast decyzją Wojewody T. z dnia [...] stycznia 1993 r., znak: [...] została ustanowiona strefa ochrony ujęcia wody podziemnej w W. M. i stacja paliw SKR znalazła się w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia wody. Zgodnie z tą decyzją wprowadzono w strefie ochrony pośredniej zewnętrznej ujęcia następujące zakazy i ograniczenia: pkt "g" lokalizowania zbiorników i rurociągów do magazynowania oleju materiałów pędnych i łatwopalnych oraz substancji chemicznych stanowiących zagrożenie dla zdrowia i środowiska naturalnego.

A. P. jako właściciel działki Nr [...] położonej w W. K., którą kupił aktem notarialnym Repertorium A Nr [...] w dniu [...] stycznia 1999 r. od Spółdzielni Usług Rolniczych w S., w lipcu 1999 r. przystąpił do remontu i modernizacji stacji paliw zakupionej po byłej SKR. Wykonał m. innymi remont fundamentów pod dystrybutorami, murek betonowy wyznaczający wysepkę, na której znajdują się dystrybutory, zadaszenie konstrukcji stalowej (które zostało potem rozebrane), utwardzenie drogi wewnętrznej dojazdowej, a w roku 2000 betonowy podjazd pod dystrybutory.

Na skutek interwencji sąsiadki - S. S. organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] lipca 1999 r., znak: [...] wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez A. P. przy modernizacji stacji paliw. Następnie decyzją z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] organ ten nakazał A. P. wykonanie opinii technicznej wraz z niezbędnymi uzgodnieniami w/w obiektu, celem uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Inwestor częściowo wykonał nałożony obowiązek, jednak przedłożył żądaną dokumentację jako niekompletną. W związku z tym organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] października 2000 r., znak: [...] nakazał A. P. wykonanie następujących czynności:

- rozbiórki samowolnie wykonanych elementów robót tj.: podjazdu betonowego o wym. 4,80 x 11,00 wraz z murem oporowym przylegającym do w/w podjazdu od strony południowej,

-utwardzonej, okrężnej drogi wewnętrznej do podjazdu pod odmierzacze paliw płynnych,

- zaniechanie dalszych robót budowlanych przy modernizacji stacji paliw,

- przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw, położonej na działce Nr [...] w m. W. K..

Powyższa decyzja w trybie odwoławczym została uchylona w całości decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r., znak: [...] z przyczyn podanych w jej uzasadnieniu.

W dniu [...] lutego 2002 r. A. P. złożył oświadczenie, że nie posiada kompletnej dokumentacji wynikającej z decyzji z dnia [...] września 1999 r. z powodu otrzymanego ze Starostwa Powiatowego w S. zakazu wykonania badań gruntu na w/w działce co jest jednym z warunków (uzgodnień) do wykonania oceny oddziaływania stacji paliw na środowisko.

Jak wynika z przeprowadzonych oględzin w dniu [...] marca 2002 r. i [...] marca 2002 r. stacja paliw jest obecnie użytkowana i składa się z dwóch zbiorników o pojemności po 20 000 l. każdy, dwóch dystrybutorów, trzech studzienek kanalizacyjnych, drogi dojazdowej i płyty pojazdowej dla samochodów. Obiekt nie posiada zadaszenia nad dystrybutorami. Od czasu ostatniej kontroli właściciel nieruchomości ukończył roboty betonowe przy płycie najazdu samochodów do tankowania z wyprofilowaniem spadku w kierunku kratki kanalizacyjnej.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. działając na podstawie art. 51 ust. 2, art. 71 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, nakazał A. P. wykonanie następujących robót-czynności:

- dokonanie rozbiórki wszystkich samowolnie wykonanych elementów budowlanych tj: murków wyznaczających wysepkę, na której zlokalizowane są dystrybutory, podjazdu betonowego do stacji paliw, utwardzenia drogi wewnętrznej,

- przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw. Od powyższej decyzji odwołał się A. P. wnosząc o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji. Odwołujący się podnosił, że w przedmiotowym miejscu była i nadal znajduje się stacja paliw, a powodem nieprzedstawienia wymaganych opinii i uzgodnień jest decyzja Starosty Powiatowego odmawiająca zatwierdzenia przedłożonego projektu prac geodezyjnych. A. P. podkreślał, iż nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania przedmiotowej stacji paliw. Wniósł także o zawieszenie postępowania odwoławczego, bowiem w Wydziale Środowiska i Rolnictwa Świętokrzyskiego Urzędu Wojewódzkiego w K. na jego wniosek toczyło się postępowanie dotyczące wznowienia postępowania w sprawie decyzji ustanowienia strefy ochrony ujęcia wód podziemnych w w/w miejscowości, które zostało zakończone decyzją Wojewody Ś. z dnia [...] lutego 2002 r, znak: [...] orzekającą o umorzeniu postępowania w w/w sprawie, od której A. P. również złożył odwołanie do Ministra Środowiska. Wniosek o zawieszenie postępowania odwoławczego został uwzględniony i w zapadło postanowienie z dnia [...] maja 2002 r., znak: [...] o zawieszeniu postępowania odwoławczego do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego ustanowienia strefy ochronnej ujęcia wód podziemnych. Powyższe postanowienie w trybie zażaleniowym postanowieniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2002 r., znak: [...] zostało uchylone i umorzono postępowanie w przedmiocie zawieszenia postępowania.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w myśl art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Skoro A. P. nie wykonał nałożonego na niego obowiązku decyzją z dnia [...] września 1999 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy, pomimo kilkukrotnych wezwań, a nawet pomimo wstrzymania robót kontynuował je, organ pierwszej instancji zasadnie nakazał dokonanie rozbiórki samowolnie wykonanych w/w elementów budowlanych.

Organ odwoławczy stwierdził jednak, że nieuzasadnione jest powoływanie w decyzji organu pierwszej instancji art. 71 ust. 3 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz niezasadny jest pkt 2 rozstrzygnięcia tej decyzji dotyczący nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw, która poprzednio pełniła tę samą funkcję.

Ponieważ z przedłożonej przez inwestora opinii o stanie technicznym kompleksu obiektów stacji paliw wynika, że stacja paliw będzie spełniać wszystkie wymogi stawiane takim obiektom pod warunkiem dokończenia rozpoczętych prac remontowych (kanalizacji), wykonania zaleceń zawartych w "Dokumentacji techn.-inwentaryzacji", która jest składową częścią oceny, które znacznie przekraczają zakres robót niewymagających pozwolenia na budowę, jest oczywiste w ocenie organu drugiej instancji, iż dopóki inwestor nie ureguluje powyższego - tzn. nie uzyska pozwolenia na budowę we właściwym organie administracji architektoniczno-budowlanej, nie może użytkować przedmiotowej stacji paliw.

Odnosząc się do stanowiska prezentowanego w sprawie przez S. i J. S. w piśmie z dnia [...] września 2002 r., które wpłynęło w trakcie postępowania odwoławczego oraz z dnia [...] sierpnia 2002 r. skierowanego do Ministerstwa Środowiska, a przesłanego wg właściwości do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w części dotyczącej zażalenia na tryb prowadzonego postępowania w sprawie stacji paliw, organ odwoławczy poinformował, że nie istniała możliwość wcześniejszego przeprowadzenia postępowania odwoławczego, ponieważ dopiero w dniu [...] października 2002 r. został zwrócony komplet akt niniejszej sprawy l i II instancji z GINB po ich wykorzystaniu, gdyż na postanowienie GINB z dnia [...] czerwca 2002 r. nie wpłynęła skarga do NSA. Z kolei pismem z dnia [...] sierpnia 2002 r. Sąd Rejonowy w S. zwrócił akta organu l instancji, które wpłynęły do PINB w dniu [...] sierpnia 2002 r.

Skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2002 r., znak: [...] złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie Ośrodka Zamiejscowego w Krakowie A. P. podnosząc, że decyzja ta w części nakazującej "dokonanie rozbiórki wszystkich samowolnie wykonanych elementów budowlanych, tj: murków wyznaczających wysepkę, na której zlokalizowane są dystrybutory, podjazdu betonowego do stacji, utwardzenia drogi wewnętrznej" jest niezasadna.

Skarżący wskazuje, że obiekt, który kupił od Spółdzielni Kółek Rolniczych od lat 70-tych był użytkowany jako stacja paliw, co potwierdza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Działalność ta jest przez skarżącego kontynuowana. Oczywistym jest zatem w ocenie skarżącego, że obiekt ten posiadał całą wymaganą prawem infrastrukturę w tym murki, podjazd betonowy oraz drogę dojazdową pod dystrybutory. Po drugie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego całkowicie pominął fakt, że w dniu [...] lipca 1999 r. skarżący zgłosił w Urzędzie Miasta i Gminy w S. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejących, choć zdewastowanych elementów stacji paliw. Zgodnie bowiem z art. 29 ustawy Prawo budowlane remont istniejących obiektów budowlanych nie wymaga pozwolenia, a jedynie zgłoszenia właściwemu organowi zamiaru ich przeprowadzenia. Do dnia [...] sierpnia 1999 r. skarżący nie otrzymał żadnej odpowiedzi z Urzędu Miasta i Gminy w S., co rozumiał jako zgodę na przeprowadzenie remontu. Już wobec powyższego skarżący podnosi, że cała procedura stwierdzająca samowolę budowlaną była bezpodstawna.

Niezrozumiała jest dla skarżącego okoliczność, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego powołuje fakt nie wykonania przez skarżącego nałożonego decyzją z dnia [...] września 1999 r. obowiązku uzyskania wszelkich niezbędnych prawem uzgodnień, albowiem skarżący wielokrotnie w swoich pismach informował i podkreślał, że do ostatecznego wywiązania się z nałożonego na niego obowiązku niezbędne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania stacji na środowisko, co z kolei zostało skutecznie zablokowane decyzją Starosty S. z dnia [...] marca 2001 r., znak: [...] odmawiającą zatwierdzenia projektu prac geologicznych (sprawa ta jest przedmiotem odrębnego postępowania przed NSA). W ocenie skarżącego działanie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest dla niego szczególnie niesprawiedliwe.

Skarżący wyjaśnił, że sprawa dotyczy murku o wymiarach 20x450 cm wysokiego na 25 cm, podjazdu 400x500 cm, oraz drogi okrężnej (tylko utwardzonej) o promieniu 10m. Zupełnie pomijany przy rozpatrywaniu sprawy jest aspekt społeczny, który jest o wiele cenniejszy. W istniejącym przedsiębiorstwie pracę znalazło 5 osób, a dalsze 5 oczekuje na wyjaśnienie sprawy (gotowe są dalsze miejsca pracy) - mieszkańców wsi, w której bezrobocie sięga kilkudziesięciu procent. Ten aspekt sprawy jest całkowicie pomijany przez wszystkich urzędników.

W ocenie skarżącego zupełnie przypadkowo stał się on ofiarą biurokracji i niedbalstwa urzędników. Podnosi, że dopiero po trzech latach udało mu się uzyskać od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego potwierdzenie, że nieuzasadniona jest ta część powoływanej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] września 1999 r., która dotyczy nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania stacji paliw. W tym czasie za samowolną zmianę sposobu użytkowania stacji skarżący został już skazany przez Kolegium ds. Wykroczeń, ukarany mandatem przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S.. a w najbliższym czasie czeka go kolejna sprawa z wniosku Powiatowego Inspektora tym razem przed Sądem Grodzkim odnośnie tej samej zmiany sposobu użytkowania.

Skarżący podnosi, że sprawa jego "samowoli budowlanej" jest ściśle związana z ujęciem wody pitnej w W. K. wybudowanym dziesięć lat temu i nie wpisanym do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Na tym planie od kilkunastu lat nie wpisuje się również innych inwestycji ograniczających prawa właścicieli nieruchomości i pozbawiających ich możliwości legalizacji prac budowlanych na swoich nieruchomościach.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271 z późn. zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone - czyli również w sytuacji niniejszej sprawy ze skargi A. P. - podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, iż sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia. Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie sąd bierze pod uwagę przede wszystkim obowiązujące w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia regulacje ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 1994 r., nr 106, poz. 1126 z późn. zm.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Ze względu na wskazaną wyżej zasadę kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny oraz treść art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, konieczne jest podkreślenie, że kontroli sądowej podlegała zaskarżona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2002 r., znak: [...]. Podnoszone przez skarżącego okoliczności wykraczające poza kwestie tak określonego przedmiotu zaskarżenia nie podlegają ocenie w niniejszej sprawie.

Zwłaszcza nie ma rozstrzygającego znaczenia dla oceny zaskarżonej decyzji kwestia złożonego przez skarżącego pisma w dniu [...] lipca 1999 r. zawierającego jego prośbę o wykonanie określonych prac na działce nr [...] we wsi W. K.. Należy jedynie podkreślić, że z protokołu oględzin z dnia [...] lipca 1999 r. podpisanego m.in. przez skarżącego wynika, że roboty budowlane prowadzone były w 1999 r. Zaznaczyć przy tym należy, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zgodnie z którym w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części. Zarówno z punktu widzenia literalnego brzmienia art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego, jak i wykładni systemowej tego przepisu wynika, że kompetencje organu nadzoru budowlanego określone w tym przepisie pozostają w bezpośrednim związku z faktem istnienia wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającej termin wykonania tych czynności. Na organie podejmującym rozstrzygnięcie w trybie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego ciąży obowiązek oceny zrealizowania przez inwestora obowiązku nałożonego na podstawie decyzji podjętej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Podkreślić przy tym należy, że nie ma podstaw do żądania od inwestora wykonania obowiązków, które nie zostały na niego nałożone we wcześniejszej decyzji albo zostały określone w sposób niepozwalający na jednoznaczne ustalenie ich treści. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości kwestia, że nałożenie obowiązku "wykonania określonych czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi, np. nałożenie obowiązku zamurowania otworów okiennych czy też obniżenia wysokości budynku (wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2004 r., IV SA 2262/03, niepubl.), a zwłaszcza art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie może być podstawą do nałożenia na inwestora obowiązku dostarczenia dokumentacji. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że "nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem" nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Podstawą do nałożenia obowiązku dostarczenia dokumentacji jest art. 81 c ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2004 r., IV SA 1884/03, niepubl.).

Na gruncie niniejszej sprawy należy stwierdzić, że wprawdzie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jest decyzją ostateczną, jednakże ze względu na treść tej decyzji niedopuszczalne jest przyjęcie, iż może ona rodzić skutki określone w art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Decyzja ta bowiem oprócz tego, że nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia określonej dokumentacji, a nie obowiązek wykonania konkretnych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, to ponadto posługuje się określeniami nieprecyzyjnymi (takimi jak: "niezbędne opinie m.in. pod względem sanitarnym, ochrony środowiska", "osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności"), nie pozwalającymi jednoznacznie ustalić treści nałożonego obowiązku. Należy podkreślić, że rozstrzygnięcie zawarte w sentencji decyzji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi więc ono być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] nie nadaje się do wykonania, a z całą pewnością nie może rodzić negatywnych skutków wobec jednostki, do której jest skierowana. Tym bardziej skutków takich nie może rodzić w sytuacji, gdy adresat tej decyzji dokłada starań, aby nałożonym obowiązkom zadośćuczynić i przedkłada w terminie wskazanym przez organ administracji w piśmie z dnia [...] lipca 2000 r. "Dokumentację techniczną. Inwentaryzacja stacji paliw w W. K." opracowaną przez K. M. a zweryfikowaną przez rzeczoznawcę budowlanego T. D. oraz "Opinię o stanie technicznym kompleksu obiektów stacji paliw zlokalizowanej w W. K. na działce o numerze ewidencyjnych [...]" opracowaną przez rzeczoznawcę budowlanego T. D.. Ocena poprawności ustalania nowego terminu wykonania obowiązku w formie niedecyzyjnej pozostaje poza granicami kontroli w przedmiotowej sprawie, nie mniej jednak wykonanie przez inwestora obowiązku w terminie wskazanym przez organ administracji nie może przemawiać na niekorzyść obywatela.

W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, albowiem w związku z nieprecyzyjną treścią decyzji z dnia [...] września 1999 r., znak: [...] nie jest możliwa ocena w przedmiocie wykonania wskazanych w tej decyzji obowiązków. Ponadto art. 51 ust. 2 cyt. ustawy pozwala orzec o nakazie zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części tylko w razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 tego artykułu, a obowiązki te - jak wyżej wykazano - nie obejmują dostarczenia dokumentów, opinii, uzgodnień, opracowań, o jakich stanowi decyzja z dnia [...] września 1999 r., znak: [...]. W związku z powyższym nie istniały w przedmiotowej sprawie również podstawy do zastosowania art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego odsyłającego do odpowiedniego stosowania art. 50 i 51 tej ustawy.

Zgodnie z treścią art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W przedmiotowej sprawie należy stwierdzić, iż wskazane wyżej uchybienia dotyczą decyzji organów obydwu instancji i nie mogą być konwalidowane w postępowaniu przed organem drugiej instancji, gdyż działanie takie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W związku z tym uchylenie również decyzji organu pierwszej instancji jest niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy.

Należy podkreślić, że uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji stanowi wyeliminowanie z obrotu prawnego tylko rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego i nie zwalnia organów administracji od kontynuowania dalszych czynności w postępowaniu dotyczącym robót budowlanych prowadzonych przez A. P. przy modernizacji stacji paliw zlokalizowanej na działce nr [...] w W. K..

W tym stanie rzeczy - mając na uwadze treść art. 145 § 1 pkt 1a oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270), należało uchylić zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 8 października 2002 r., znak: [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] marca 2002 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu dokonania rozbiórki.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania nastąpiło na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270).