Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1208/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 612
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych - tekst jednolity.
article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 grudnia 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 906/17 w sprawie ze skargi D.J. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z dnia[...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie; 2. zasądza od D.J. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie 2000 (dwa tysiące) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r. sygn. II SA/Rz 906/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie z [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry, a także zasądził od organu na rzecz skarżącego – D.J. zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

9 czerwca 2015 r. funkcjonariusze celni przeprowadzili kontrolę w lokalu pod nazwą [...] mieszczącym się przy ul. [...] w K. W lokalu tym znajdowały się włączone do sieci elektrycznej i gotowe do eksploatacji automaty do gier, w tym automat o nazwie APEX MULTI MAGIC nr [...]. W wyniku eksperymentu procesowego stwierdzono, że gry zainstalowane na tym urządzeniu spełniają warunki do uznania ich za gry na automatach w rozumieniu ustawy o grach hazardowych. W toku kontroli ujawniono umowę zawartą pomiędzy [A] sp. z o.o. z siedzibą w R. (dzierżawca) a D.J. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] w K. (wydzierżawiający).

Naczelnik Urzędu Celnego w Krośnie decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] na podstawie m. in. art. 207 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.) i art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2, art. 90 i art. 91 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 612 ze zm.) wymierzył skarżącemu karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za urządzanie gier na ww. automacie poza kasynem gry. Organ stwierdził, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automacie poza kasynem gry, gdyż stworzył warunki umożliwiające gry na automatach i udostępnił je do publicznego korzystania.

Decyzją z [...] lipca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Rzeszowie utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, a w szczególności z treści umowy zawartej pomiędzy skarżącym a spółką [A] oraz z zeznań świadków wynika, że skarżący aktywnie uczestniczył w procesie urządzania gier w swoim lokalu, a tym samym wypełnił swoim zachowaniem znamiona działania, stanowiącego urządzanie gier na automacie w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych i niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88) zmieniono brzmienie art. 89 ustawy o grach hazardowych. Ustawa nowelizująca nie zawiera przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do spraw wszczętych przed dniem jej wejścia w życie tj. przed 1 kwietnia 2017 r.

W ocenie WSA, wobec zmiany treści art. 89 ustawy o grach hazardowych i braku przepisów przejściowych, organ odwoławczy powinien dokładnie wyjaśnić w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego zastosował art. 89 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu nieobowiązującym w dacie orzekania. W szczególności powinien dokonać analizy art. 89 ustawy o grach hazardowych w wersji obowiązującej od 1 kwietnia 2017 r. a następnie ustalić, czy zachowanie skarżącego jest nadal deliktem administracyjnym i czy zostało spenalizowane w nowym przepisie.

Sąd pierwszej instancji uznał, że w razie ustalenia, że od 1 kwietnia 2017 r. zachowanie skarżącego nie jest już deliktem należało rozważyć czy nie powinno się zastosować art. 89 ustawy o grach hazardowych w starym brzmieniu. Natomiast w razie ustalenia, że zachowanie skarżącego stanowi delikt w świetle znowelizowanego art. 89 ustawy o grach hazardowych również powstaje wątpliwość, jakie przepisy należy zastosować. W zaskarżonej decyzji brak jest jakichkolwiek rozważań w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie skarżący oddał część lokalu w posiadanie zależne [A] sp. z o.o. z siedzibą w R. aby umożliwić zainstalowanie urządzeń do gier. Analiza aktualnego brzmienia art. 89 ust. 1 pkt. 3 i 4 ustawy o grach hazardowych prowadzi do wniosku, że obejmują one zakresem podmiotowym posiadacza "faktycznego, ostatniego", zwalniając od odpowiedzialności podmioty, które oddały lokal w dalsze posiadanie zależne. Posiadacz zależny może jednak oddać rzecz w dalsze posiadanie zależne nie tracąc przy tym swojego posiadania. Odpowiedzialność skarżącego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt. 3 i 4 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu aktualnie obowiązującym nie jest więc oczywista. Podobnie nie jest oczywista także odpowiedzialność skarżącego jako urządzającego gry na podstawie innych przepisów z art. 89 ust. 1 w nowym brzmieniu, których organ nie analizował, w szczególności art. 89 ust. 1 pkt. 1 i 8. Zdaniem WSA, dopiero wyjaśnienie powyższych kwestii pozwoli organowi drugiej instancji na podjęcie prawidłowo uzasadnionej decyzji co do ewentualnego zaistnienia przesłanek i podstawy prawnej wymierzenia skarżącemu kary pieniężnej.

Skargę kasacyjną wywiódł organ zaskarżając powyższy wyrok w całości. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) zarzucił Sądowi pierwszej instancji:

I. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. przez ich niezastosowanie poprzez uznanie, że powstała wątpliwość jakie przepisy winny mieć zastosowanie skoro zachowanie skarżącego miało miejsce przed 1 kwietnia 2017 r. zaś decyzja organu odwoławczego z [...] lipca 2017 r. wydana została po tym dniu, podczas gdy zgodnie z zasadą "tempus regit actum" organ odwoławczy zasadnie zastosował "stare" przepisy, bowiem w odniesieniu do decyzji nakładających karę pieniężną za naruszenie obowiązków wynikających z przepisów prawa, bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego, a decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku, wynikającego z przepisów prawa, co prowadzi do wniosku, iż stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia jest stan prawny z daty jego zaistnienia, a w przedmiotowej sprawie był to dzień 9 czerwca 2015 r., tj. dzień przeprowadzenia kontroli przez funkcjonariuszy celnych w lokalu D.J.;

2. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie poprzez uznanie, że powstała wątpliwość jakie przepisy powinny mieć zastosowanie skoro zachowanie skarżącego miało miejsce przed 1 kwietnia 2017 r., zaś decyzja organu odwoławczego wydana została po tym dniu, podczas gdy w sytuacji gdy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych, należy przyjąć, że zachowanie podmiotu urządzającego gry należy ocenić w świetle przepisów obowiązujących w dniu stwierdzenia naruszenia prawa zaś przyjęcie odmiennego stanowiska, że w sprawie mają zastosowanie przepisy nowej ustawy, które weszły w życie 1 kwietnia 2017 r., prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit;

3. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. w związku z art. 2 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie poprzez uznanie, że powstała wątpliwość jakie przepisy powinny mieć zastosowanie skoro zachowanie skarżącego miało miejsce przed 1 kwietnia 2017 r., zaś decyzja organu odwoławczego wydana została po tym dniu, podczas gdy w sytuacji gdy ustawodawca nie przewidział regulacji intertemporalnej uwzględniającej uprawnienia podatników na podstawie dawnej ustawy, zaistniałą kolizję ustaw w czasie należy rozwiązywać z uwzględnieniem art. 2 Konstytucji RP, w ten sposób, że należy stosować normę nową, chyba, że norma poprzednio obowiązująca jest względniejsza (korzystniejsza) dla podatnika;

4. art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy art. 89 ustawy o grach hazardowych oraz nie ustalił czy zachowanie Skarżącego jest nadal deliktem administracyjnymi czy zostało spenalizowane w nowym przepisie, podczas gdy ustalony stan faktyczny sprawy wypełniał zarówno znamiona deliktu administracyjnego z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. - powołanego w podstawie prawnej decyzji, a zarazem znamiona deliktu określonego przepisem art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r.;

5. art. 89 ust. 1 pkt 3, pkt 4 i pkt 8 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r. na mocy ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 88) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię, przez uznanie, że organ powinien był badać kwestię posiadania zależnego, bowiem w brzmieniu aktualnie obowiązującym odpowiedzialność skarżącego nie jest pewna, zaś również nie jest oczywista jego odpowiedzialność jako urządzającego gry na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o grach hazardowych w nowym brzmieniu, których to organ przepisów nie analizował, podczas gdy, ustalony przez organ celny w sprawie stan faktyczny pozwalał na uznanie skarżącego na urządzającego gry na automacie w rozumieniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., bowiem organ odwoławczy działał w oparciu o zasadę lex retro non agit, co wynika z zaskarżonej decyzji, a zarówno wysokość kary pieniężnej i uznanie skarżącego za urządzającego gry na automacie w myśl art. 89 ust. 1 pkt-2 nie budzi żadnych wątpliwości. Ponadto wskazany przepis art. 89 ust. 1 pkt 8 ma zastosowanie w razie stwierdzenia naruszenia przepisu art. 15 ust. 1a ustawy o grach hazardowych, który to przepis obowiązuje dopiero od 1 kwietnia 2017 r. i nie dotyczy czynu, w związku z którym wymierzono skarżącemu karę grzywny;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a., przez ich zastosowanie i uwzględnienie skargi, skutkujące uchyleniem zaskarżonej decyzji podczas, gdy nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego na tle ustalonego w sprawie stanu faktycznego, w sytuacji braku przesłanek określnych w powołanym przepisie;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1 i § 2 pkt 2, art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188; dalej: p.u.s.a. (w petitum skargi kasacyjnej podano: "Prawo o ustroju sądów powszechnych", co w świetle wskazanej daty ustawy, jej publikatora i wywodów zawartych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, traktować należy jako oczywistą omyłkę) polegające na wadliwej kontroli postępowania organu odwoławczego, a także niedokonanie wszechstronnej i prawidłowej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i wadliwe uznanie, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej naruszył przepisy prawa procesowego, co skutkowało uwzględnieniem skargi i de facto wydaniem w sprawie rozstrzygnięcia merytorycznego;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wzajemnie wykluczające się stwierdzenia zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku, uznające z jednej strony obowiązywanie zasady bezpośredniego działania nowego prawa, a z drugiej strony przyjęcie, że obowiązywanie "starych" przepisów również może mieć zastosowanie, lecz nie jest to zasada bezwzględnie obowiązująca, podczas gdy obowiązkiem Sądu jest wskazanie organowi, jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w sprawie w bezspornym stanie faktycznym;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 § 1, art. 135 i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób wykluczający kontrolę instancyjną, albowiem uzasadnienie zawiera sprzeczności same w sobie pomiędzy poszczególnymi jego częściami, wskazując, że "w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny należy stosować przepisy obowiązuje w chwili ich wydania", by następnie stwierdzić, że "stosunek administracyjnoprawny pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zaistnienia zdarzenia, a decyzja administracyjne wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa";

5. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że w stanie faktycznym sprawy organ odwoławczy w swojej decyzji nie dokonał analizy art. 89 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r., podczas, gdy organ odwoławczy orzekający w sprawie, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji uznał, że w sprawie mają zastosowanie przepisy obowiązujące przed nowelizacją ustawy o grach hazardowych, co należało uznać za stanowisko organu co do przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie;

6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wskazanie, że obowiązkiem organu odwoławczego było "dokonanie szczegółowej analizy art. 89 u.g.h., w wersji obowiązującej od dnia 1 kwietnia 2017 r. a następnie ustalenie, czy zachowanie skarżącego jest nadal deliktem administracyjnym i czy zostało spenalizowane w nowym przepisie", podczas gdy obowiązkiem Sądu pierwszej instancji było wskazanie prawa właściwego dla stanu faktycznego ustalonego w sprawie, czego Sąd nie uczynił, nakazując organowi podatkowemu poczynienie ustaleń w tym zakresie;

7. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji mimo braku podstaw do jej uchylenia oraz poprzez niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wszystkich elementów, tj. wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd podał przepis 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a, ale jej nie wyjaśnił, tzn. nie określił, naruszenia jakiego przepisu prawa materialnego i przepisów postępowania dopuścił się organ oraz nie wykazał, że naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto w uzasadnieniu wyroku uchylającego zaskarżoną decyzję brak było wskazań expressis verbis co do dalszego postępowania;

8. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że uzasadnienie prawne decyzji organu odwoławczego zawierające wskazanie przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia nie spełnia warunków wskazanych w tym przepisie, podczas gdy nawet przyjmując, że stanowiło to naruszenie przepisów art. 210 § 1 pkt 4 i § 4 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 201 ze zm.), których Sąd pierwszej instancji nie wskazał, nie miało to istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem ustalony stan faktyczny sprawy wypełniał znamiona deliktu administracyjnego z art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. - powołanego w podstawie prawnej decyzji, a zarazem znamiona deliktu określonego przepisem art. 89 ust. 1 pkt 1 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym od 1 kwietnia 2017 r., jednakże z uwagi na zakaz orzekania o karze nie przewidzianej w ustawie w dacie popełnienia czynu, wynikający z art. 2 Konstytucji RP, pozwalał w okolicznościach niniejszej sprawy na zastosowanie "starej" ustawy, albowiem była ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego.

Wskazując na powyższe naruszenia organ wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumenty na poparcie swego stanowiska.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z 2 lutego 2021 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 oraz z 22 lutego 2021 r. sygn. I OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Z zarzutów skargi kasacyjnej organu, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za urządzenie gier na automacie poza kasynem gry stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem, co uzasadniało jej uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadniczy powód uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać brak wyjaśnienia przez organ administracji przesłanek, którymi kierował się rozstrzygając w sprawie [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., a według Sądu pierwszej instancji, zagadnienie odnoszące się do ustalenia prawa właściwego dla oceny penalizowanego zachowania strony należało uznać za konieczne, albowiem ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw, poczynając od 1 kwietnia 2017 r. po pierwsze, zasadniczo zmieniła treść art. 89, zaś po drugie, nie zawierała regulacji intertemporalnych dotyczących postępowań w sprawach kar pieniężnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zasadnie i trafnie podważa zgodność z prawem zaskarżonego wyroku, a komplementarny charakter jej zarzutów uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie.

Z dniem 1 kwietnia 2017 r. przepis art. 89 ustawy o grach hazardowych, przewidujący odpowiedzialność urządzającego gry na automatach, został zmieniony przez art. 1 pkt 67 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw.

W ustawie tej zawarto przepisy przejściowe, dotyczące toczących się już postępowań, w sprawach z zakresu gier hazardowych, które zamieszczono w art. 6 i 7 tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 6 ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r., postępowania, o których mowa w art. 2 ust. 6 ustawy zmienianej w art. 1, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r., są prowadzone na podstawie przepisów dotychczasowych. Natomiast w myśl art. 7 wymienionej ustawy, w sprawach dotyczących udzielenia koncesji na prowadzenie kasyna gry, zezwolenia na prowadzenie salonu gry bingo pieniężne lub urządzanie zakładów wzajemnych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe z zastrzeżeniem przepisu art. 11 ustawy zmienianej w art.1, w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r.

Przepisy powyższe nie dotyczą więc spraw z zakresu art. 89 ustawy o grach hazardowych wszczętych przed dniem 1 kwietnia 2017 r. Oznacza to, że w ustawie z dnia 15 grudnia 2016 r. brak jest przepisów przejściowych, które odnosiłyby się do spraw, o których mowa w art. 89 ustawy o grach hazardowych wszczętych przed 1 kwietnia 2017 r.

Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wydając zaskarżoną decyzję zastosował przepis art. 89 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r.

Odnosząc się do kwestii prawidłowego ustalenia reżimu prawa właściwego dla oceny penalizowanego zachowania strony, należy przede wszystkim stwierdzić, że nie sposób było kwalifikować braku odniesienia się do tej kwestii przez organ administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, nie dość, że jako naruszenia prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., to również, jako naruszenia, o którym mowa w art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a., a mianowicie, jako innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tego rodzaju deficyt uzasadnienia kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji decyzji nie uzasadniał oceny, że wydana ona została z naruszeniem prawa, co więcej nie zwalniał Sądu pierwszej instancji z obowiązku przeprowadzenia jej rzeczywistej kontroli, której rezultat powinien zostać odzwierciedlony w uzasadnieniu czyniącym zadość wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis ten zobowiązuje między innymi, do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a w sytuacji jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, do sformułowania w uzasadnieniu orzeczenia wskazań co do dalszego postępowania.

W rozpatrywanej sprawie tak się jednak – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego – nie stało. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi bowiem do wniosku, że nie spełnia ono wskazanych wymogów, a ponadto do wniosku, że brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zagadnienia prawa właściwego – wobec braku podstaw, aby w świetle treści przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. tego rodzaju deficyt kwalifikować jako naruszenie prawa mające wpływ (istotny) na wynik sprawy – stanowiło jedynie pretekst do uchylenia zaskarżonej decyzji, czyniąc tym samym jej kontrolę nie rzeczywistą, lecz pozorną.

I to w sytuacji, gdy omawiana kwestia – która zdaniem Sądu pierwszej instancji wymagała wyjaśnienia i zajęcia w niej stanowiska przez organ administracji (organ odwoławczy) – jest już stosunkowo dobrze i gruntownie – jak słusznie i trafnie podnosi to skarżący kasacyjnie organ – rozpoznana, tak gdy chodzi o stanowisko doktryny prawa, jak i o stanowisko judykatury, w tym orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Ze stanowiskami tymi koresponduje nota bene sposób działania Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w rozpoznawanej sprawie, który Sąd pierwszej instancji niezasadnie zakwestionował.

Mianowicie, w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. sygn. I OPS 1/06, odwołując się do orzecznictwa, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jakkolwiek organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji, to jednak z uwzględnieniem koniecznych wyjątków, a zasada ta nie budzi wątpliwości w świetle konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego i praworządności (art. 2 i 7 Konstytucji RP) w sytuacji, kiedy pomiędzy datą nawiązania stosunku administracyjnoprawnego a datą wydania decyzji nie nastąpiły zmiany przepisów prawa. Natomiast jeżeli zdarzenie prawne (zdarzenie będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych powstają wymagające rozstrzygnięcia wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie w sprawie. Podkreślając w tym kontekście znaczenie tego, czy w sprawie ma być wydana decyzja konstytutywna, czy deklaratoryjna, NSA wyjaśnił, że w przypadku decyzji konstytutywnych, kształtujących stosunek administracyjnoprawny w chwili ich wydania, należy stosować przepisy obowiązujące w tej właśnie chwili (przepisy nowe), a w przypadku decyzji deklaratoryjnych, stwierdzających ukształtowanie się stosunku administracyjnoprawnego z mocy samego prawa we wcześniejszym okresie, stosować należy przepisy obowiązujące w chwili konkretyzacji tego stosunku, na mocy których doszło do powstania stosunku prawnego (przepisy poprzednie). Następnie odniósł do decyzji administracyjnej wymierzającej karę pieniężną, w tym kontekście podkreślił, że bez wątpienia stosunek administracyjnoprawny (materialny) pomiędzy stroną a organem administracji publicznej w takiej sprawie nawiązuje się (powstaje) z datą zdarzenia, ponieważ ten moment wyznacza treść obowiązku administracyjnoprawnego. Decyzja administracyjna wydana w takiej sprawie konkretyzuje stosunek administracyjnoprawny oraz potwierdza niejako jego istnienie, określając wysokość sankcji za naruszenie określonego zakazu, wynikającego z przepisów prawa.

Podzielając przywołany pogląd prawny – a także uznając, że jakkolwiek wyrażony na gruncie ustawy o drogach publicznych i ustawy o transporcie drogowym, to jest on, adekwatny w sprawie – należy w konsekwencji przyjąć, że w jego świetle stanem prawnym miarodajnym dla prawnej oceny danego zdarzenia podlegającego rozpatrzeniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej, jest stan prawny z daty jego zaistnienia, co jednak nie wyklucza w okolicznościach danej sprawy możliwości stosowania ustawy nowej, jeżeli jest ona względniejsza, co wynika z ogólnych zasad stosowania przepisów prawa represyjnego (por. wyrok NSA z 19 lipca 2017 r. sygn. II GSK 3074/15).

W konsekwencji przedstawionych argumentów należy więc stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji nie miał żadnych usprawiedliwionych podstaw, aby podważyć zgodność z prawem kontrolowanej decyzji w związku z potrzebą, wręcz obowiązkiem, ustalenia prawa właściwego w rozpatrywanej sprawie.

Stan prawny, który organ administracji – organ odwoławczy – zobowiązany był uwzględnić, i który uwzględnił, był stanem prawnym właściwym. Jeżeli bowiem, działanie (czyn, zdarzenie) polegające na urządzaniu gier na automacie poza kasynem gry zaistniało oraz zostało ujawnione pod rządami ustawy o grach hazardowych, w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r. – co nastąpiło w związku z kontrolą przeprowadzoną w 9 czerwca 2015 r., mającą jednocześnie konsekwencję, w postaci przerwania tego działania, czyniąc tym samym ustalony w jej toku stan rzeczy zamkniętym stanem faktycznym – to za oczywiste w świetle przywołanego poglądu prawnego należało uznać, że rozpatrując odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji w sprawie nałożenia kary pieniężnej oraz wydając rozstrzygnięcie w sprawie, organ odwoławczy powinien był stosować (i zastosował) przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu dotychczasowym, to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie zaistnienia wymienionego działania (czynu, zdarzenia), niezależnie od tego, że w dacie orzekania, poczynając od 1 kwietnia 2017 r. przywołany przepis obowiązywał już w nowym brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Ponadto, na trafnie zwraca na to uwagę także skarżący kasacyjnie organ, gdy zestawić ze sobą treść sankcjonującego przepisu art. 89 ustawy o grach hazardowych w brzmieniu sprzed oraz po nowelizacji dokonanej przywołaną ustawą z dnia 15 grudnia 2016 r., to za uzasadniony należy uznać wniosek, że wymieniony przepis w brzmieniu obowiązującym do 31 marca 2017 r., jest również przepisem względniejszym.

W związku z powyższym, prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podejście Sądu pierwszej instancji odnośnie do tej kwestii, nie mogło być uznane za prawidłowe (por. również wyroki NSA z: 30 sierpnia 2018 r. sygn. II GSK 1358/18; 11 września 2018 r. sygn. II GSK 367/18; 15 marca 2019 r. sygn. II GSK 778/18, 24 listopada 2020 r. sygn. II GSK 533/18; 24 listopada 2020 r. sygn. II GSK 520/18).

Naczelny Sąd Administracyjny miał także na względzie, że ustawodawca przewidział możliwość rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w przypadku określonym w art. 188 p.p.s.a., tzn. gdy uchylając zaskarżone orzeczenie sąd kasacyjny jednocześnie ma podstawy uznać, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie miał jednak miejsca bowiem prezentując opisane wyżej stanowisko Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził kontroli zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Wobec powyższego, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Ponownie orzekając w sprawie Sąd pierwszej instancji będzie zobowiązany uwzględnić przedstawione argumenty i formułowane na ich podstawie oceny prawne oraz sporządzić uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku w sposób korespondujący z wymogami określonymi w art. 141 § 4 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265) zasądzając od skarżącego na rzecz organu 2000 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną i prowadził sprawę w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji.