Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 630/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2017-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Szpitala Powiatu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 5 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 12 maja 2017 r., nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Szpitala Powiatu [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [...] 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 5 czerwca 2017 r. Dyrektor [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, po rozpoznaniu wniosku z dnia 22 maja 2017 r. wniesionego przez A. Sp. z o.o. w B. (dalej jako "A.") o ponowne rozpatrzenie sprawy, działając na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz.1793 ze zm., dalej jako – ustawa o świadczeniach) utrzymał w mocy swoją decyzje z dnia 12 maja 2017 r. nr [...]. dotyczącą konkursu ofert nr [...] na świadczenie usług opieki zdrowotnej.

Z akt sprawy wynikają następujące istotne okoliczności faktyczne.

W dniu 3 lutego 2017 r. Dyrektor [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił postępowanie konkursowe nr [...].

Celem ogłoszonego przez organ konkursu nr [...] był wybór 1 oferty na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 czerwca 2022 r. w zakresie: świadczenia w hospicjum domowym, rodzaj świadczenia: opieka paliatywna i hospicyjna, na obszarze powiatu . Ogłoszenie określało wartość zamówienia na kwotę nie wyższą niż 148 678, 74 zł na okres rozliczeniowy od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. oraz określało, że po przeprowadzeniu postępowania zostanie podpisana tylko 1 umowa na udzielanie świadczeń.

Na ogłoszone postępowanie wpłynęły w terminie dwie oferty - oferta A. oraz oferta lek. med. M. M., które – po uzupełnieniu i sprawdzeniu, zostały zakwalifikowane do części niejawnej postępowania, w tej części, z każdym z oferentów przeprowadzono negocjacje w drodze wymiany pism pocztą e-mail.

Pisma dotyczące postępowania konkursowego wraz z protokołem negocjacji zostały przesłane do oferentów w dniu 20 kwietnia 2017 r. a w dniu 21 kwietnia 2017 r. obydwaj oferenci przesłali podpisane protokoły negocjacji (w zakresie liczby i ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Oferta M. M. uzyskała łącznie 51 punktów, w tym 25 punktów za kryteria cenowe i 26 punktów za kryteria niecenowe. A. otrzymał łącznie 33,5 punktów, w tym 12,5 punktów za kryteria cenowe i 21 punktów za kryteria niecenowe. Do zawarcia umowy wybrano zatem M. M., jako oferenta którego oferta uzyskała w konkursie większa liczbę punktów.

Po zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną przez organ, A. wniósł odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, które w ocenie strony zostało przeprowadzone przy naruszeniu zasady równego traktowania oferentów. W uzasadnieniu A. wskazał, że w ofercie złożonej przez M. M. wykazano minimalną liczbę godzin pracy lekarzy z wymaganymi kwalifikacjami, co powoduje istotne ograniczenie dostępności świadczeń. Minimalna liczba godzin oznacza bowiem pracę tylko jednego lekarza, czyli nie zabezpiecza możliwości wykonania świadczeń w czasie jakichkolwiek przerw w pracy tego lekarza. A. wskazał, że sam podał zaś 3 lekarzy, co oznacza pełne zabezpieczenie dostępności świadczeń i wynika z dotychczasowej praktyki. Jednocześnie zakwestionował możliwość zmiany liczby godzin pracy lekarza wskazanego w ofercie M. M. na etapie uzupełniania braków formalnych oferty. W ocenie A. do naruszenia zasady równego traktowania oferentów doszło również poprzez zaproponowanie M. M. przez organ zmniejszenia liczby jednostek rozliczeniowych z 2940 na 2319, co zmniejszyło dostępność, podczas gdy odwołującemu się nie zaproponowano możliwości zmniejszenia liczby jednostek rozliczeniowych i negocjacje ze A. toczyły się w oparciu o liczbę zaproponowaną w pierwotnej ofercie.

Dyrektor [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 12 maja 2017 r nr [...] oddalił odwołanie stwierdzając, że wbrew zarzutom A. postępowanie konkursowe przeprowadzono prawidłowo, z uwzględnieniem wszystkich obwiązujących przepisów, a interes odwołującego się nie doznał uszczerbku.

A. skierował następnie do Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podtrzymano zarzuty dotyczące naruszenia w toku postepowania konkursowego art. 7, 77 k.p.a. i brak odniesienia się do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Nadto zarzucono naruszenie przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w tym zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń tj. zasady równego traktowania oraz przepisów rozporządzenia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postepowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w aspekcie kryterium wyboru ofert w zakresie: jakości i dostępności.

Zdaniem A. wybór oferty z jednym lekarzem ogranicza dostępność do wykonywanych świadczeń, z kolei liczba lekarzy wskazana w ofercie A. dawała pełne zabezpieczenie dostępności świadczeń.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Dyrektor [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 5 czerwca 2017 nr [...] utrzymał w mocy decyzję z dnia 12 maja 2017 r. o oddaleniu odwołania wniesionego przez A. od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego.

Dyrektor podkreślił na wstępie, że ponowne rozpoznanie wniosku nie oznacza w żadnym razie ponowienia postępowania konkursowego, gdyż czynność ta należy tylko i wyłącznie do kompetencji komisji konkursowej.

Odnosząc się do podniesionych zarzutów, na podstawie akt (dokumentów z konkursu) stwierdzono, że komisja konkursowa dokonała oceny oferty zgodnie z kryteriami określonymi w art. 146 ust. 1 pkt 2 i wymienionymi w art. 148 ustawy o świadczeniach, z uwzględnieniem kryteriów szczegółowych określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. 2016 , poz. 1372 ze zm.) oraz w zarządzeniu Prezesa DYREKTOR NFZ nr 54/2016/DSOZ z dnia 28 czerwca 2016 r. w sprawie określania warunków zawierania i realizacji umów dotyczących opieki paliatywnej i hospicyjnej. Na podstawie ankiet wypełnionych przez oferentów w ofercie, komisja dokonała analizy porównawczej ofert pod względem jakości, ciągłości kompleksowości oraz ceny i ilości, a następnie dokonała ich oceny punktowej (zgodnie z wymogami określonymi w załączniku nr 11 do rozporządzenia Ministra Zdrowia w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert, kryterium dostępności nie było przedmiotem analizy). Odnosząc się do zarzutu nierównego traktowania Dyrektor podkreślił, że z każdym z oferentów przeprowadzono negocjacje stosownie do art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, co czyni się w celu ostatecznego ustalania dwóch niezbędnych składników oferty tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń medycznych, przy czym z uwagę na specyfikę postępowania konkursowego komisja konkursowa nie miała obowiązku wykazywania inicjatywy negocjacyjnej. Z protokołu końcowego negocjacji wynika, że protokół odwołującego się zawiera ostateczne stanowisko stron w procesie negocjacji, co do ilości i ceny w liczbie 2646 jednostek po cenie 56, 19 zł. Zbieżność stanowisk w protokole nie oznacza jednak dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Do protokołu odwołujący się A. nie zgłosił jednak żadnych uwag co oznacza, że strona nie wykazała się inicjatywą do obniżenia wartości punktu jednostkowego ani liczby punktów (ilości świadczeń) w toku negocjacji. Dyrektor podkreślił, że komisja konkursowa dokonała wyboru oferenta w oparciu o całkowitą liczbę punktów uzyskanych przez oferentów, przy czym punkty za cenę i ilość stanowiły tylko jedno z kryteriów. Nawet jednak przy założeniu, że odwołujący się otrzymałby maksymalną wartość punktowa za ofertę cenową tj. obniżył maksymalnie cenę i ilość świadczeń, łączna liczba punktów oceny byłaby niewystarczająca do zajęcia pierwszej pozycji w rankingu postępowania konkursowego.

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że komisja wezwała M. M. do złożenia dodatkowych wyjaśnień dotyczących przedstawienia posiadania kwalifikacji do realizacji świadczeń gwarantowanych przez lekarza med. A. S.. W odpowiedzi oferent złożył oświadczenie o zmianach w ofercie poprzez zwiększenie wymiaru godzinowego lekarza posiadającego wymagane kwalifikacje z jednoczesną prośbą o usunięcie z wykazu personelu A. S. ( i pozostawienie w wykazie tylko jednego lekarza) Komisja konkursowa nie uwzględniła wyjaśnień oferenta i nie wyraziła zgody na rozszerzenie czasu pracy wskazanego personelu czego wynikiem była zaproponowana niższa liczba punktów w protokole negocjacji z M.M.. Zaproponowana liczba punktów była wynikiem dopasowania liczby udzielanych świadczeń do potencjału wykonawczego tj. adekwatna do czasu pracy personelu wykazanego w ofercie posiadającego wymagane kwalifikacje. W związku z obniżeniem liczby godzin pracy lekarzy również liczba punktów rozliczeniowych musiała zatem ulec zmianie, wpływając na ostateczne rozstrzygniecie postępowania konkursowego.

W ocenie organu komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania. Wbrew zarzutom A. oferty zostały ocenione według takich samych i właściwych w przedmiotowej sprawie kryteriów wyboru oferty.

Komisja zbadała bowiem cały potencjał wykonawczy oferentów zgłoszonych do oferty. W przypadku świadczeń w zakresie hospicjum domowego badany jest udział (równoważnik czasu pracy) poszczególnych grup specjalistów w ramach personelu. Komisja dokonała merytorycznej oceny ofert w zakresie całych poszczególnych grup zawodowych personelu zgłoszonego do oferty. Struktura personelu lekarskiego zgłoszonego przez A. do realizacji umowy uniemożliwiła dokonanie proponowanego przez odwołującego się wybiórczego porównania tylko części zgłoszonego personelu tj. obliczenia udziału lekarzy specjalistów medycyny paliatywnej przy uwzględnieniu tylko części deklarowanego personelu lekarskiego o niższych kwalifikacjach (lekarze posiadający inne kwalifikacje). W toku postępowania odwołujący nie informował komisji o zmianach w zakresie zgłoszonego potencjału wykonawczego, które mogłyby mieć wpływ na zmianę procentowego udziału lekarzy specjalistów w dziedzinie medycyny paliatywnej, co nie uprawnia w ocenie organu do domagania się przez A. korekty oceny jego oferty w tymże zakresie. Niezależnie od tego organ podkreślił, że spełnienie kryterium dostępności nie było przedmiotem analiz w toku przedmiotowego postępowania. Ankieta w zakresie świadczeń w hospicjum domowym nie zawiera bowiem pytań badających spełnienie kryterium dostępności.

Organ nie podzielił także stanowiska odwołującego się, aby komisja wykazywała nadmierną inicjatywę oraz elastyczność wobec oferty M. M.. W tym zakresie podkreślono, że wybrana oferta zabezpiecza 78, 87 % wartości zamówienia oraz 87, 64 % planowanej w ogłoszeniu liczby świadczeń do zakontraktowania na obszarze powiatu . Biorąc pod uwagę, że ogłoszenie pozwalało na zawarcie maksymalnie tylko 1 umowy o udzielanie świadczeń, a oferta kontroferenta uzyskała wyższą ocenę za kryteria niecenowe oraz cenowe, brak było formalnej możliwości zawarcia drugiej umowy z kolejnym oferentem, mimo że pozornie pozwalała na to jeszcze "niewyczerpana" wartość postępowania.

Organ podkreślił, że łączna ocena oferty może ulec zmianie w związku z toczącymi się negocjacjami. W przedmiotowej sprawie kształt przeprowadzonych z M. M. negocjacji był efektem przeprowadzenia przez prowadzącego negocjacje analizy wskazującej na konieczność zmiany maksymalnej liczby świadczeń wynikającej z posiadanego przez tego oferenta potencjału wykonawczego (zadecydował równoważnik czasu pracy lekarza). Warunki zawarte w Rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu opieki paliatywnej i hospicyjnej w zakresie hospicjum domowego określają minimalny czas pracy lekarza : jako równoważnik 1 etatu przeliczeniowego na 30 świadczeniobiorców. WW. zapisy rozporządzenia nie wskazują natomiast minimalnej liczby personelu medycznego niezbędnego do udzielania świadczeń w niemniejszym zakresie, Zgodnie z Ogólnymi Warunkami Umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, świadczeniodawca zobowiązany jest "tylko" zapewnić ciągłość udzielania świadczeń, zaś a o każdej przerwie w ich udzielaniu musi powiadomić NFZ. Tym samym w ocenie organu nie było przeszkód do dokonania wyboru oferty gdzie świadczenie usług miało być wykonywane przez jednego zgłoszonego w ofercie lekarza – tj. M. M..

Organ podkreślił, że sposób przeprowadzenia negocjacji wbrew ocenie A. nie naruszył w żaden sposób zasady równości traktowania oferentów w przedmiotowym postępowaniu. Oferentom udostępniono wcześniej na takich samych zasadach wszelkie wyjaśnienia i informacje oraz dokumenty związane z zawarciem ewentualnej umowy. Przedmiotem negocjacji była cena oraz ilość świadczeń, a z uwagi na specyfikę postępowania konkursowego komisja nie miała obowiązku wykazywania inicjatywy negocjacyjnej.

W końcowej części uzasadnienia organ wskazał, że wbrew twierdzeniom strony komisja konkursowa należycie i właściwie wyjaśniła kwestie transportu sanitarnego zgłoszonego przez kontroferenta. W tym zakresie stwierdzono że zgromadzona dokumentacja nie daje podstaw do uznania zastrzeżeń zgłoszonych w tym zakresie przez A. Do oferty M. M. dołączono bowiem umowę podwykonawstwa w zakresie transportu sanitarnego. Przedłożenie tej umowy nie było wymagane. Ponadto zgodnie z zapisami § 8 ust. 2 Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 29 października 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych, oferty w ogóle nie podlegały ocenie w zakresie zapewniania transportu sanitarnego, ponieważ nie jest to warunek wymagany wobec świadczeniodawców realizujących świadczenia w zakresie świadczeń w hospicjum domowym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku A. wystąpił o uchylenie obu wydanych w przedmiotowej sprawie decyzji Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego NFZ tj. decyzji z dnia 5 czerwca 2017 r. i poprzedzającej ją decyzji z dnia 12 maja 2017 r.

Podniesione przez stronę zarzuty objęły:

1) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. polegające na wybiórczym rozpatrzeniu podnoszonych przez Skarżącą we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzutów oraz braku odniesienia w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów do wszystkich zarzutów sformułowanych we wniosku,

2) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, w oparciu o które organ uznał, że podniesiona przez stronę kwestia dotycząca umowy o podwykonawstwo w zakresie transportu sanitarnego ze Szpitalem [...] w M. nie jest istotna dla toczącego się postępowania, a także na brak wskazania przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności podnoszonym przez skarżąca argumentom, podczas gdy po analizie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego należało wysnuć przeciwny wniosek,

3. Naruszenie przepisu art. 138 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji pomimo, że została wydana z naruszeniem przepisu:

a) art. 134 ust. 1 i 2, art. 148 ust. 1 pkt 1 oraz pkt 2 ustawy o świadczeniach poprzez przeprowadzenie postępowania konkursowego z pominięciem zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz z naruszeniem zasady zachowania uczciwej konkurencji, a tym samym błędne dokonanie przez organ oceny prawidłowości oceny złożonej przez M. M. jako podmiot konkurujący ze stroną skarżącą.

b) art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy o świadczeniach poprzez nieuwzględnienie zasady dokonania wyboru ofert które przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako - "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 132 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm., dalej zwana "ustawą") podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest umowa o udzielanie tych świadczeń. Zawieranie takich umów ze świadczeniodawcami, w tym przeprowadzanie konkursu ofert i rokowań prowadzących do zawarcia umowy należy do zakresu działania Narodowego Funduszu Zdrowia. Umowa o udzielanie świadczeń może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w ustawie (art. 132 ust. 2 ustawy).

W myśl art. 152 ust. 1 ustawy, świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154. Jednym z "środków odwoławczych", o których mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, jest odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które – stosownie do art. 154 ust. 1 ustawy - świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania.

Odwołanie składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, dotyczące rozstrzygnięcia postępowania przez komisję otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy.

W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które Sąd w składzie orzekającym w sprawie aprobuje, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi mają zostać zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a zatem rozstrzygnięcie to siłą rzeczy wskazuje również świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego wywodzi się, że złożone w trybie art. 154 ustawy odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Ustalenie wyniku konkursu w postaci rankingu czyli klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i istoty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również sytuacja, w której co prawda ocena oferty odwołującego się została dokonana prawidłowo, jednakże ocena któregokolwiek z ofert jego konkurenta wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona.

Stronami postępowania o którym mowa w art. 154 ust. 1-6 ustawy są świadczeniodawca, który złożył odwołanie, o którym mowa w ust. 1, lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, o którym mowa w ust. 4, oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Stanowisko, że odwołanie wszczynające kontrolne postępowanie administracyjne zmierza do weryfikacji i wzruszenia całego wyniku postępowania znajduje też potwierdzenie w art. 154 ust. 2 zd. 2 ustawy, który stanowi, że wniesienie odwołania wstrzymuje zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej do czasu jego rozpatrzenia.

Mając na uwadze powyższe Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu strony dotyczącego naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy poprzez sposób prowadzenia negocjacji z poszczególnymi oferentami tj. z pominięciem zasady równego traktowania oraz naruszeniem zasady uczciwej koniuracji, Sąd stwierdza, że jest on trafny.

W myśl art. 142 ust. 6 ustawy komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia:

1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej,

2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej.

Natomiast zgodnie z art. 142 ust. 7 ustawy komisja ma obowiązek przeprowadzić negocjacje co najmniej z dwoma oferentami, o ile w konkursie bierze udział więcej niż jeden oferent. Negocjacje mają na celu wypracowanie wspólnego stanowiska stron. Należy najpierw zauważyć, że wskazana w ogłoszeniu o konkursie wartość zamówienia w wysokości 148 678, 74 zł ( cena oczekiwana przez 56,19 zł) skutkowało uznaniem, że za cenę tę Fundusz jest gotów kupić świadczenia stanowiące przedmiot postępowania w ilości tj. 2646 jednostek rozliczeniowych ( na okres od 1 lipca 2017 r. do 31 grudnia 2017 r.). Zatem to od rachunku ekonomicznego oferentów zależało, czy pozostaną oni przy warunkach cenowo-ilościowych zadeklarowanych w ofercie, czy też chcąc zwiększyć szanse na wybór – zmienią je w trakcie negocjacji.

W przedmiotowej sprawie w konkursie brało udział dwóch oferentów, a to: A. Spółka z o.o. ( dalej jako: A.) i M. M.. Każdy z nich podał w ofercie inną wysokości ceny oczekiwanej za jednostkę rozliczeniową: A. 56,19 zł, zaś M. M. 50,57 zł.

Wcześniej już Sąd wskazał, że ustawa nakłada na NFZ obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest ustalenie, jak przyjmuje się w orzecznictwie, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że wybieranie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przejrzystych i jednakowych dla wszystkich oferentów kryteriów (vide wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 10/10).

W kontrolowanych przez Sąd decyzjach organ wskazywał, że przedmiotem negocjacji była cena oraz ilość świadczeń, a z uwagi na specyfikę postępowania komisja konkursowa nie miała obowiązku wykazywania inicjatywny negocjacyjnej. Należy jednak zauważyć, że wbrew takiemu twierdzeniu organu, komisja wykazała inicjatywę negocjacyjną, lecz jedynie wobec jednego oferenta tj. M. M.. Z protokołu prowadzonych w dniu 20 kwietnia 2017 r. negocjacji pomiędzy M. M. a komisją wynika wprost, że to komisja zaproponowała zmniejszenie ilości jednostek rozliczeniowych z 2940 na 2319. Komisja zaproponowała obniżenie ilości jednostek mając na uwadze, że potencjał wykonawczy M. M. (jeden lekarz specjalista w dziedzinie medycyny paliatywnej) nie pozwalał na świadczenie usług w ilości jednostek wskazanych pierwotnie przez Fundusz.

Sąd stoi na stanowisku, że w takiej sytuacji – zwłaszcza mając na względzie że postępowanie miało się zakończyć podpisaniem tylko jednej umowy - komisja zobligowana do przestrzegania zasady równego traktowania obu oferentów oraz prowadzenie postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji, powinna była również A. zaproponować obniżenie ilości jednostek do 2319. Ilość wynegocjowanych jednostek miała bowiem w tym przypadku decydujące znaczenie dla wyników konkursu. Skarżący tymczasem pozostawał do końca konkursu w przeświadczeniu, że wymagania Funduszu odnośnie ilości świadczeń pozostają niezmienione. Zaproponowanie zaś A. zmniejszenia ilości jednostek mogłoby spowodować obniżenie ceny jednostkowej za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej. Nadto, na co zwrócono uwagę we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyby komisja rozpatrywała taką samą liczbę godzin w obu ofertach tj. ogółem 16 godzin pracy lekarza specjalisty medycyny paliatywnej tygodniowo, wskazany przez A. w ofercie czas pracy lekarza specjalisty 13 godz. 20 min. spełniałby również warunek dodatkowo oceniany - 75% czasu pracy lekarza specjalisty w dziedzinie medycyny paliatywnej. Nie jest tym samym prawidłowe stanowisko organu, gdy twierdzi że nawet uzyskanie przez A. maksymalnej ilości punktów za kryterium cenowe nie zmieniłoby sytuacji. Ilość punktów za ww. kryterium uległaby bowiem zwiększeniu o 5 punktów i obaj oferenci mieliby taką samą ilość punktów za kryterium niecenowe tj. 26.

Takie działanie Funduszu stanowiło zatem naruszenie zasady równego traktowania oferentów oraz zachowania uczciwej konkurencji, jako że uprzywilejowywało jednego oferenta w stosunku do drugiego, którzy składając swoją ofertę przedłożył wymagane informacje. W sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie doszło de facto do zmiany w trakcie konkursu ilości zaplanowanych dla powiatu na drugie półrocze 2017 r. jednostek (przy założeniu podpisania tylko jednej umowy), o czym A. nie został poinformowany. Takie działanie nosi znamiona arbitralnego, albowiem sam organ twierdzi, że wielkość ta została "dopasowana" ex post, co jawi się jako działanie podejmowane w celu poprawienia sytuacji jednego podmiotu względem innego. Warto zauważyć, że oferta M. M. w pierwotnej wersji nie gwarantowała możliwości realizacji świadczeń w zakresie planowanym pierwotnie przez Fundusz tj. 2940 jednostek rozliczeniowych.

Dodać należy, że o ile celem postępowania konkursowego jest wybór najkorzystniejszej oferty, gwarantującej najlepszą jakość świadczonych usług opieki zdrowotnej, to nie należy zapominać o tym, że w jego granicach NFZ realizuje obowiązek w zakresie ochrony zdrowia i zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawowym zadaniem Funduszu jest zabezpieczenie ubezpieczonym dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. Dlatego komisja konkursowa, negocjując liczbę planowanych do udzielenia świadczeń, powinna uwzględniać nie tylko zdolność każdego podmiotu do realizacji zamawianej puli świadczeń, ale także zobowiązana jest zagwarantować do nich dostęp ubezpieczonym na całym obszarze, którego dotyczy zamówienie. Na ten aspekt zwracał uwagę A. we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy oraz w skardze podkreślając, że jego oferta, w porównaniu z ofertą M. M., uwzględniała oczekiwania Funduszu co do ilości świadczeń, przy określonej wartości zamówienia. Z kolei, zdaniem A., wybór oferty M. M. może w oczywisty sposób powodować ograniczenie dostępności świadczeń, a tym samym ograniczenie praw i interesów pacjentów, których realizacji służy zawieranie umów ze świadczeniodawcami.

W odniesieniu do powyższego przypomnieć należy, że zgodnie z § 15 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 grudnia 2014 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy (Dz. U. poz. 1980) do negocjacji zaprasza się oferentów spełniających wymogi konieczne do zawarcia i realizacji umowy w liczbie, która zapewni możliwość dokonania skutecznego wyboru, przy założeniu wyczerpania planowanej do zakupienia liczby świadczeń lub wartości zamówienia.

Pomimo wątpliwości przedstawionych przez A. w toku postępowania zainicjowanego odwołaniem odnośnie spełnienia tych wymogów przez kontroferenta, organ w ogóle się do tej kwestii nie odniósł, stwierdził jedynie, że wybrana oferta zabezpiecza określoną wielkość zamówienia.

Co więcej organ uznał, że w postępowaniu konkursowym nie doszło do naruszenia zasad, o których mowa w art. 134 ustawy, a więc zasady równego traktowania oferentów i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jak wskazano powyżej takie stanowisko jest w ocenie Sądu błędne.

Wobec powyższego Sąd uznał, że wydając sporne decyzje organ dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 80 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. - polegającego na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej. W konsekwencji powyższych uchybień proceduralnych Dyrektor [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia nie ustalił w sposób jednoznaczny, czy rzeczywiście nie doszło do naruszenia przepisu art. 134 ust. 1 ustawy, a więc, czy nie doszło w toku postępowania konkursowego do obrazy zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady uczciwej konkurencji, a w konsekwencji tego - naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Poprzez niepełne wyjaśnienie wszystkich podstaw rozstrzygnięcia konkursu, organ nie ustalił również, czy w toku spornego postępowania konkursowego nie doszło do naruszenia przepisu art. 148 ustawy o świadczeniach. Tym samym, organ dopuścił się naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Na koniec odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, w oparciu o które organ uznał, że podniesiona przez stronę kwestia dotycząca umowy o podwykonawstwo w zakresie transportu sanitarnego ze Szpitalem [...] w M. nie jest istotna dla toczącego się postępowania, a także na brak wskazania przyczyn dla których organ odmówił wiarygodności podnoszonym przez skarżąca argumentom, Sąd stwierdza, że kwestia zapewnienia transportu sanitarnego w ofercie M. M. wymagała szerszego wyjaśnienia. Jakkolwiek do ww. oferty załączono umowę o podwykonawstwo ze Szpitalem [...] w M. Sp. z o.o. to nie wynika z niej, że ww. szpital. dysponuje środkami transportu. Tymczasem, zgodnie z art. 161c ust. 1 ustawy Fundusz oraz podmiot leczniczy, zawierają umowy o wykonywanie transportu sanitarnego z podmiotami dysponującymi środkami transportu. W sytuacji zatem, gdy skarżący A. w odwołaniu i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdził, że szpital. w M. nie posiada własnego transportu sanitarnego, organ winien był tę okoliczność wyjaśnić.

Mając na uwadze całość powyższych rozważań Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a interes prawny skarżącego doznał uszczerbku w wyniku tego naruszenia, co oznacza, że naruszenie zasad postępowania przez podmiot prowadzący postępowanie spowodowało, że świadczeniodawca został pozbawiony możliwości zawarcia umowy.

Ponadto wszystkie omówione wyżej uchybienia popełnione w postępowaniu administracyjnym, zainicjowanym wniesieniem odwołania od rozstrzygnięcia postępowania oraz braki uzasadnień obu decyzji pozwalają na stwierdzenie, że doszło do naruszenia zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 8 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Powyższe okoliczności spowodowały, że Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił obie decyzje wydane przez Dyrektora [....] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia.

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).

Organ przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będzie miał na uwadze powyższe wskazania.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na tę sumę składa się uiszczony wpis sądowy w wysokości 200 zł, opłata od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.).