Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1018/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 2, art. 7, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 4 ust. 1 i 2, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6r ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.
article: § 115, § 118, art. 143
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 908
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej Ostrzeszów z dnia 21 lutego 2013 r. nr XXIX/186/2013 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność przepisów § 2 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 21, 22, 23, § 3 ust. 3, ust. 5 pkt. 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, ust. 6 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, ust. 7 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, § 5 ust. 1 i 3, § 6 ust. 4, 5, 7, 8, § 7 ust. 2, 3, 4, § 9 ust. 11, § 10 ust. 1, 2, 4, 5, § 11 ust. 1,2,3, 4, 5, 8, 9, § 14, § 17 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 3,4,5 , § 20 ust. 1, 2 i 4, § 21 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1,2 3 i 4, § 25 ust. 1 pkt. 1, ust. 2, ust. 3 , § 26 i § 27 , § 29 , § 30, § 31 ust. 1, 2, 3 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Ostrzeszów Nr XXIX/186/2013 z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Ostrzeszów


UZASADNIENIE

IV SA/Po 1018/15

Uzasadnienie

Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim zaskarżył uchwałę Rady Miejskiej Ostrzeszów Nr XXIX/186/2013 z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Ostrzeszów i na podstawie art. 147 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30.08.2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami, dalej p.p.s.a.) wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt 2, 3, 4, 5, 7, 8, 9, 12, 13, 14, 21, 22, 23, § 3 ust. 3, ust. 5 pkt 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, ust. 6 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, ust. 7 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, § 5 ust. 1 i 3, § 6 ust. 4, 5, 7, 8, § 7 ust. 2, 3, 4, § 9 ust. 11, § 10 ust. 1, 2, 4, 5, § 11 ust. 1,2,3, 4,5,8, 9, § 14, § 17 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 3,4,5, § 20 ust. 1, 2 i 4, § 21 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 2, § 24 ust. 1,2 3 i 4, § 25 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, § 26 i § 27, § 29, § 30, § 31 ust. 1, 2, 3 4 załącznika do zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej Ostrzeszów Nr XXIX/186/2013 z dnia 21 lutego 2013 r. w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Ostrzeszów

Uchwale tej zarzucono:

I. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. § 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki

prawodawczej (Dz. U. Nr 100 poz. 908, dalej Z.T.P.), poprzez :

- powtórzenie w § 2 definicji legalnych pojęć zawartych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w innych ustawach ,takich jak: właściciele nieruchomości (§ 2 pkt 3), "odpady ulegające biodegradacji" (§ 2 pkt 7), "nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 13 ), "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 pkt 14), "zwierzęta domowe" (§ 2 pkt 21), "zwierzęta gospodarskie ( § 2 pkt 22 ), "zwierzęta bezdomne" (§ 2 pkt 23),

- wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak: "nieruchomości" (§ 2 pkt 2), "odpady" (§ 2 pkt 4), "odpady komunalne" (§ 2 pkt 5), "bioodpady" (§ 2 pkt 8),"odpady zielone" (§ 2 pkt 9), "odpady niebezpieczne" (§ 2 pkt 12),

II. istotne naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz.1399 ze zm., dalej u.c.p.g.) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych regulaminu utrzymania czystości i porządku, obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona, w tym:

- nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, o ile nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków (§ 3 ust. 3);

nałożenie w § 3 ust. 5 na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w zakresie zbierania powstałych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych poprzez systematycznym zbieraniu i uprzątaniu odpadów z powierzchni nieruchomości (pkt 2), usuwaniu ze ścian budynków, ogrodzeń i oraz budowli ogłoszeń, plakatów, reklam itp. (pkt 3 ),zamiatanie i zbieranie odpadów na placach, drogach publicznych, ciągach pieszo - rowerowych, przejściach pod mostami (pkt 4), zbieraniu i uprzątaniu odpadów pozostawionych na skwerach, trawnikach, rondach i innych przestrzeniach publicznych (pkt 5), obszarach nieruchomości rolnych, leśnych, pokrytych wodami (pkt 6) oraz odpadów powstałych w związku z przeprowadzaniem zabiegów związanych z przeprowadzaniem zabiegów związanych z utrzymywaniem estetycznego wyglądu terenów zielonych, parków i klombów (pkt 7), a także coroczną wymianę piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych (pkt 8);

nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 6 regulaminu dodatkowych obowiązków, w tym obowiązku oznaczania nieruchomości (pkt 1), utrzymywania rowów melioracyjnych i odwadniających przy torach i drogach w stanie drożności (pkt 2), utrzymywania skarp, nasypów i wykopów w stanie wykoszonym (pkt 3), pielęgnacji i utrzymywania estetycznego wyglądu terenów zielonych, ogrodów, kwietników i klombów (pkt 4), umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 5), umieszczania na terenach publicznie dostępnych regulaminów korzystania z nich (pkt 6), wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny do tego przeznaczone, z wyłączeniem placów zabaw dzieci i terenów przeznaczonych do uprawiania sportu (pkt 7), niedopuszczenie do zakopywania odpadów padłych zwierząt (pkt. 8 );

* odwołanie się z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego do obowiązujących przepisów prawa regulujących zasady postępowania z odpadami innymi niż komunalne (§ 3 ust. 7 pkt 1), oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy (§ 3 ust. 7 pkt 2), stosowania właściwych przepisów prawa w zakresie gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych (§ 3 ust. 7 pkt 3), zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych (§ 3 ust. 7 pkt 4), dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu (§ 3 ust. 7 pkt 5), likwidowania śliskości na drogach (§ 3 ust. 7 pkt 6 ), stosowania środków chemicznych nieszkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu (§ 3 ust. 7 pkt 7), uprzątania nawisów z okapów, rynien i innych części nieruchomości (§ 3 ust. 7 pkt. 8), zgłaszania straży miejskiej przypadku zauważenia bezdomnych zwierząt (§ 3 ust. 7 pkt 9), niedopuszczania do umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam i nekrologów ( § 3 ust. 7 pkt 10) oraz niedopuszczenie do zasypywania rowów przydrożnych (§ 3 ust. 7 pkt 11),

* ograniczenie możliwości mycia pojazdów poza myjniami samochodowymi przy użyciu środków ulegających biodegradacji oraz wprowadzenie zakazu mycia i naprawy pojazdów na terenach użytku publicznego (§ 5 ust. 1 i 3);

- wprowadzenie obowiązku oczyszczania silnie zabrudzonych tworzyw

sztucznych i opakowań oraz ich trwałego zgniatania (§ 6 ust. 4 i 5 );

* dopuszczenie możliwości spalania odpadów roślinnych (§ 6 pkt 7 i 8);

nałożenie dodatkowych obowiązków na właścicieli nieruchomości, w których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza (§ 7 ust. 2,3 i 4);

uregulowanie z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego zasad odbioru odpadów powstałych w związku z organizowaniem imprez masowych (§ 9 ust. 11);

- wprowadzenie dodatkowych obowiązków dotyczących standardów

utrzymania pojemników na odpady komunalne (§ 10 ust. 1,2 i 4);

* wprowadzenie w § 10 ust. 5 i § 14 regulaminu możliwości nieodpłatnego "udostępniania" pojemników i worków na odpady od podmiotów odbierających odpady komunalne;

* wprowadzenie do regulaminu zapisów dotyczących zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej (§11 ust. 1);

* wprowadzenie w § 11 regulaminu zakazu spalania odpadów w koszach na odpady (ust. 2), piecach (ust. 3), a także odpadów powodujących wprowadzenie do atmosfery szkodliwych substancji i suchych traw (ust. 4);

- wprowadzenie zakazu magazynowania lub składowania odpadów

w miejscach do tego nie przeznaczonych (§11 ust. 5);

* wprowadzenie do regulaminu regulacji dotyczących odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika (§ 11 ust. 8 ), a także ścieków bytowo - gospodarczych (§11 ust. 9);

* powtórzenie regulacji ustawowych dotyczących usuwania z nieruchomości nieczystości ciekłych (§ 17 ust. 1);

* nieprawidłowe uregulowanie w § 19 ust. 2 pkt 3,4,5, § 20 ust. 1, 2 i 4, § 21 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 2 obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe;

* nieprawidłowe uregulowanie w § 24 ust. 1,2 3 i 4, § 25 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, § 26 i § 27 wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej;

* nieprawidłowe uregulowanie w § 29 i 30 zasad obowiązkowej deratyzacji,

* nieprawidłowe uregulowanie zasad kontroli i podmiotów uprawnionych do ich przeprowadzenia oraz wskazanie sankcji za nieprzestrzeganie zasad regulaminu (§ 31 ust. 1, 2 i 3);

wprowadzenie do regulaminu § 31 ust. 4 dotyczącego sankcji za niewykonanie obowiązków określonych w regulaminie.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego.

Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 2 u.c.p.g. wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem nie mającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. jest wyraźnie ograniczone w literach a, b i c tego punktu. Rada gminy wprowadzając określone wymaganie w tym zakresie musi mieć na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku. Podobnie należy interpretować pozostałe przepisy art. 4 ustawy, z uwagi bowiem na restrykcyjny charakter wprowadzanej regulacji nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej.

Na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm., dalej u.s.g. ) przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Brak jest ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 424/10).

Następnie skarżący przedstawił szczegółową analizę przepisów zaskarżonej uchwały podkreślając, że Rada dopuściła się istotnych naruszeń prawa, uzasadniających stwierdzenie jej nieważności we wskazanym zakresie.

Rada Miejska Ostrzeszowa w odpowiedzi na skargę nie sprzeciwiła się złożonej skardze i wniosła o jej uwzględnienie.

Ponadto wskazano, że trwają prace nad nowym regulaminem utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta i Gminy Ostrzeszów, który zostanie prawdopodobnie uchwalony przez Radę Miejską Ostrzeszów w pierwszym kwartale 2016r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.– dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały należy wskazać, iż wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 Z.T.P. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednostkowo sformułowany został pogląd o możliwości powtórzenia zapisów ustawowych w akcie prawa miejscowego, ale z tym zastrzeżeniem, iż to powtórzenie miałoby formę przytoczenia treści in extenso i nastąpiłoby z jednoczesnym powołaniem się na konkretny, powtarzany przepis ustawy (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 31 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06, CBOSA).

Sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Należy przy tym zauważyć, że wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności polegające na podjęciu uchwały przez organ niewłaściwy, braku lub przekroczeniu podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwym zastosowaniu przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały tudzież naruszeniu procedury jej uchwalania. Przy tym decydujące znaczenie dla oceny legalności danej uchwały ma stan prawny obowiązujący w dacie jej podjęcia.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku w gminie jest aktem prawa miejscowego – wynika to expressis verbis z art. 4 ust. 1 in fine u.c.p.g. Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tego aktu należy stwierdzić, że mieści się on w kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej (art. 40 ust. 1 u.s.g.). W niniejszej sprawie takie upoważnienie wynika wprost z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji RP) akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że postanowienia przedmiotowego Regulaminu, jako aktu prawa miejscowego (co wynika wprost z treści art. 4 ust. 1 u.c.p.g), nie mogą w szczególności wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. np. wyrok NSA z 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

Zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości

obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

3) (uchylony);

4) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

4) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

5) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Należy podkreślić, że powyższe wyliczenie ma charakter wyczerpujący (zamknięty) i jako że stanowi element normy kompetencyjnej, powinno być interpretowane ściśle. Artykuł 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje prawa radzie gminy ani do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani do podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż w każdym przypadku oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej (por. np. wyroki WSA: z 22.01.2009 r., sygn. akt III SA/Kr 756/08 oraz z 30.12.2009 r., sygn. akt II SA/Wr 470/09 – CBOSA).

W świetle regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g należy podzielić zarzut skarżącego, że wskazane w skardze przepisy zaskarżonego regulaminu ustanowione zostały z istotnym naruszeniem prawa, gdyż albo wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego albo regulują zagadnienia już uregulowane aktami prawnymi wyższego rzędu albo powtarzają pojęcia ustawowe, które już zostały zdefiniowane w ustawach.

Przechodząc do szczegółowej oceny poszczególnych zarzutów - i je w pełni podzielając - należy wyjaśnić, że rażącym naruszeniem prawa jest powtórzenie w § 2 uchwały pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub w innych aktach rangi ustawowej oraz wprowadzenie własnych definicji pojęć, pomimo braku upoważnienia ustawowego do tego.

Zgodnie z przywołanymi przepisami za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie w uchwale pojęć zdefiniowanych w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku, takich jak : "właściciele nieruchomości" (§ 2 pkt 3 - art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy), "nieczystości ciekłe" (§ 2 pkt 13 - art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy), "zbiorniki bezodpływowe" (§ 2 pkt 14 - art. 2 ust. 1 pkt 5 u.c.p.g.).

W identyczny sposób należy traktować ponowne definiowanie pojęć zdefiniowanych w innych ustawach, co w zaskarżonej uchwale miało miejsce w przepisach :

§ 2 pkt 7 w odniesieniu do pojęcia "odpady ulegające biodegradacji", którego definicję zawiera art. 3 ust. 1 pkt 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach;

§ 2 pkt 21 - w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta domowe", którego definicję zawiera art. 4 pkt. 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt;

§ 2 pkt 22 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta gospodarskie" w art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich;

§ 2 pkt 30 w odniesieniu do pojęcia "zwierzęta bezdomne", którego definicję zawiera art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt.

Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że w części wskazanych powyżej przypadków zdefiniowanie pojęć następuje poprzez odesłanie do właściwego przepisu ustawy lub rozporządzenia, albowiem jak już wcześniej podniesiono rada gminy w przepisie kompetencyjnym art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie została upoważniona do definiowania jakichkolwiek pojęć w niej używanych.

Jako całkowicie niedopuszczalne należy również uznać wprowadzenie przez radę gminy w innych punktach § 2 ust.2 własnych definicji pojęć, które w przepisach prawa rangi ustawowej zostały zdefiniowane w sposób odmienny. W przypadku uchwały Rady Miejskiej Ostrzeszów dotyczy to pojęć :

* w definicji pojęcia "nieruchomości" (§ 2 pkt 2) odwołano się wprawdzie do definicji zawartej w art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, jednak następnie wykraczając poza definicję zawartą w tym przepisie rozróżniono nieruchomości zamieszkałe, niezamieszkałe i lokalowe;

* definicja "odpadów" (§ 2 pkt 4) jest odmienna od definicji ustawowej zawartej w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach i nie tylko zawęża jej zakres, ale wprowadza w błąd jej adresata; w uchwale wskazano bowiem, że chodzi o substancje lub przedmioty należące do jednej z kategorii określonych w załączniku nr 1 ustawy o odpadach, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest zobowiązany; tymczasem przywołany załącznik nr 1 zawiera NIEWYCZERPUJĄCY WYKAZ PROCESÓW ODZYSKU, dotyczący procesów opisanych w art. 3 ust. 1 pkt. 14 ustawy, i nie może być wyznacznikiem pojęcia "odpadów";

- zawarta w 2 pkt 5 uchwały definicja "odpadów komunalnych" jest niepełna - pomija bowiem zawarte w drugiej części art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach stwierdzenia, że zmieszane odpady komunalne pozostają zmieszanymi odpadami komunalnymi, nawet jeśli zostały poddane czynności przetwarzania odpadów, która nie zmieniła w sposób znaczący ich właściwości; jednocześnie nie wyłączono z zakresu tego pojęcia pojazdów wycofanych z eksploatacji;

-"bioodpady" zdefiniowano w § 2 pkt 8 regulaminu jako ulegające biodegradacji odpady z terenów zieleni, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, zakładów żywienia zbiorowego i jednostek handlu detalicznego, a także podobne ze względu na swój charakter lub skład odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność, i przywołano art. 3 ust. 3 pkt 3a ustawy o odpadach; tymczasem definicja "bioodpadów zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach definiuje to pojęcie jako ulegające biodegradacji odpady z ogrodów i parków, odpady spożywcze i kuchenne z gospodarstw domowych, gastronomii, zakładów zbiorowego żywienia, jednostek handlu detalicznego, a także porównywalne odpady z zakładów produkujących lub wprowadzających do obrotu żywność;

- w definicji "odpadów zielonych" zawartej w § 2 pkt 9 uchwały pominięto części roślin pochodzące z ogrodów, parków i cmentarzy;

- "odpady niebezpieczne" (§ 2 pkt 12) zdefiniowano poprzez odwołanie się do przepisu art. 3 ust. 2 ustawy o odpadach opublikowanej w Dz. U. z 2010 r. Nr 185 poz. 1243 z późniejszymi zmianami; tymczasem w chwili uchwalania zaskarżonej uchwały obowiązywała już ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (ogłoszona w dniu 8 stycznia 2013 r., Dz. U. z 2013 r. poz.21; weszła w życie 14 dni od daty ogłoszenia), w której zdefiniowano to pojęcie poprzez wskazanie co najmniej jednej z właściwości niebezpiecznych, które określone zostały w załączniku nr 3 do ustawy.

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, o ile nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków (§ 3 ust. 3). Nałożenie tego obowiązku nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W jej art. 5 ust. 1 pkt 2 określono bowiem jedynie obowiązki właścicieli nieruchomości dotyczące przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, jednak gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona ustawa dopuszcza wyposażenia nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. Z przepisu tego w żaden sposób nie można wyinterpretować obowiązku właścicieli nieruchomości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej każdej nieruchomości posiadającej do niej dostęp.

Ramy upoważnienia ustawowego określone w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. zostały przekroczone również poprzez nałożenie w na właścicieli nieruchomości § 3 ust. 5 zaskarżonego regulaminu obowiązku systematycznego, tj. nie powodującego zalegania, zbierania i uprzątania odpadów z powierzchni nieruchomości zabudowanych lub przeznaczonych pod zabudowę i wnętrza budynków (pkt 2), usuwania ze ścian budynków, ogrodzeń i oraz budowli ogłoszeń, plakatów, reklam itp. nieaktualnych lub umieszczonych tam bez zachowania trybu przewidzianego przepisami (pkt 3), utrzymywania czystości poprzez zamiatanie i uprzątanie odpadów na placach, drogach publicznych w ich liniach rozgraniczających, ciągach pieszo - rowerowych, przystankach, przejściach pod mostami, w granicach działek, na których obiekty te są zlokalizowane (pkt 4), zbierania i uprzątania odpadów pozostawionych na skwerach, trawnikach, rondach i innych przestrzeniach publicznych (pkt 5), na obszarach nieruchomości rolnych, leśnych, pokrytych wodami (pkt 6) oraz odpadów powstałych w związku z przeprowadzaniem zabiegów związanych z przeprowadzaniem zabiegów związanych z pielęgnacja i utrzymywaniem estetycznego wyglądu terenów zielonych, parków i klombów (pkt 7), a także coroczną wymianę zużytego piasku w piaskownicach zlokalizowanych na terenach publicznie dostępnych (pkt 8).

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 ust. 6 regulaminu dodatkowych obowiązków, w tym obowiązku oznaczania nieruchomości zgodnie z treścią art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (pkt 1), utrzymywania rowów melioracyjnych i odwadniających przy torach i drogach w stanie drożności poprzez ich wykaszanie, odmulanie, umacnianie skarp itp. (pkt 2), utrzymywania skarp, nasypów i wykopów prowadzonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych w stanie wykoszonym (pkt 3), pielęgnacji i utrzymywania estetycznego wyglądu terenów zielonych, ogrodów, kwietników i klombów (pkt 4), umieszczania w razie potrzeby plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego przeznaczonych (pkt 5), umieszczania na terenach publicznie dostępnych, a więc w parkach, na targowiskach, placach zabaw itp., regulaminów korzystania z nich (pkt 6), wyprowadzania psów i innych zwierząt domowych na tereny do tego dopuszczone, z wyłączeniem placów zabaw dzieci i terenów przeznaczonych do uprawiania sportu (pkt 7), niedopuszczenie do zakopywania odpadów padłych zwierząt (pkt 8).

Niedopuszczalne jest odwołanie się w regulaminie, z przekroczeniem zakresu upoważnienia ustawowego, do obowiązujących przepisów prawa regulujących zasady postępowania z odpadami innymi niż komunalne (§ 3 ust. 7 pkt 1). Przy tym przywołane w regulaminie przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach utraciły moc obowiązującą w związku z wejściem w życie w styczniu 2013 r. przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2014 r. (opublikowana w Dzienniku Ustaw 8 stycznia 2013 r., weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia). Zasady dotyczące oddzielnego gromadzenie ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy uregulowane zostały w sposób wyczerpujący w przepisach ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zm.) i brak jest jakichkolwiek podstaw do przywoływania obowiązujących w tym zakresie przepisów w akcie prawa miejscowego wydanym w oparciu o przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. (§ 3 ust. 7 pkt 2 ). W szczególności bowiem w ust. 3 wskazanego przepisu kompetencyjnego upoważniono radę gminy do uregulowania w przepisach regulaminu jedynie częstotliwości i sposobu pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do użytku publicznego, a w ust. 7 - do ustalenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Nieuprawnione jest również nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązku stosowania właściwych przepisów prawa w zakresie gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych (§ 3 ust. 7 pkt 3), albowiem obowiązek stosowania się do przepisów prawa, w tym w szczególności prawa powszechnie obowiązującego, wynika wprost z tych przepisów.

Za nieprawidłowe uznać należy również zawarte w zaskarżonym regulaminie przepisy regulujące zasady korzystania z dróg publicznych i pasa drogowego, w tym zakazujące zajmowania pasa drogowego celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych oraz wykonywania podłączeń do kanalizacji deszczowej wyłącznie po uzyskaniu wymaganej zgody zarządcy drogi (§ 3 ust. 7 pkt 4) oraz nakazujące likwidowanie śliskości na drogach publicznych, ulicach, placach w okresie mrozów i opadów śnieżnych przy użyciu piasku, środków chemicznych nie działających szkodliwie na tereny zieleni oraz drzewa (§ 3 ust. 7 pkt 6). Regulacje te wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego, albowiem przepis art. 4 ust. 2 pkt 1b u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do wprowadzenia do regulaminu przepisów określających wymagania w zakresie utrzymania czystości i porządku dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, a nie na terenie dróg publicznych lub pasa drogowego, natomiast ust. 2 wskazanego przepisu ustawy zezwala na ustalenie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na drogach publicznych. Jednocześnie szczegółowe obowiązki zarządów dróg w zakresie utrzymania czystości i porządku na drogach publicznych oraz w pasie drogowym określone ostały w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.i oraz wydanych na jej podstawie przepisach wykonawczych.

W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak podstaw do wprowadzenia do regulaminu utrzymania czystości i porządku przepisów zakazujących stosowania środków chemicznych nieszkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu z terenu nieruchomości (§ 3 ust. 7 pkt 7) oraz nakazujących uprzątania nawisów z okapów, rynien i innych części nieruchomości (§ 3 ust. 7 pkt 8 ) i zgłaszania straży miejskiej przypadku zauważenia bezdomnych zwierząt domowych lub gospodarskich, zwierząt podejrzanych o wściekliznę albo zwierząt będących ofiarami wypadków drogowych (§ 3 ust. 7 pkt 9). Jak wynika zresztą z treści przytoczonych przepisów regulaminu wskazane kwestie zostały uregulowane aktami prawa powszechnie obowiązującego, a ponowna regulacja tych kwestii nie mieści się w ramach kompetencji rady gminy, wyznaczonych przepisami art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Analogicznie należy ocenić również zapisy regulaminu zakazujące dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu (§ 3 ust. 7 pkt 5), niedopuszczania do umieszczania na pniach drzew afiszy, reklam i nekrologów przybitych gwoździami (§ 3 ust. 7 pkt 10) oraz niedopuszczenia do zasypywania rowów przydrożnych służących do odprowadzania wód deszczowych (§ 3 ust. 7 pkt 11).

Nie znajdują uzasadnienia w przepisach ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zawarte w zaskarżonym regulaminie ograniczenia możliwości mycia poza myjniami samochodowymi (§ 5 ust. 1 i 3 ). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1c u.c.p.g. upoważnia radę gminy jedynie do ustalenia w regulaminie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Wskazany przepis nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń, w tym w szczególności na terenach przeznaczonych do użytku publicznego lub w zakresie określonych części pojazdów. Brak również podstaw prawnych do wywiedzenia z przepisów ustawy nakazu używania do tego celu wyłącznie środków ulegających biodegradacji. W tej sytuacji wskazane przepisy wykraczają poza zakres upoważnienia przyznanego gminie wskazanym przepisem ustawy i winny zostać uznane za nieważne.

W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak regulacji pozwalających radzie gminy na zalecenie oczyszczania silnie zabrudzonych tworzyw sztucznych i opakowań (§ 6 ust.4 ) oraz obowiązku trwałego zgniatania opróżnionych opakowań przed włożeniem do pojemnika, jeżeli rodzaj materiału na to pozwala ( § 6 ust. 5).

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie pozwala również na wprowadzenie do regulaminu zapisu dopuszczającego możliwość spalania odpadów roślinnych, jeżeli pochodzą z roślin porażonych przez choroby i szkodniki przez cały rok oraz spalania w ogniu pozostałych odpadów roślinnych pochodzących z terenu danej nieruchomości w terminach od 15 października do 30 kwietnia (§ 6 pkt 7 i 8). Nadto regulacje te są odmienne aniżeli przepisy prawa powszechnie obowiązującego regulujące kwestię spalania odpadów, tj. przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r.

o odpadach.

Analogicznie w sprzeczności ze wskazanymi przepisami ustawy o odpadach pozostają też zawarte w dalszej części regulaminu przepisy zakazujące spalania odpadów w pojemnikach i koszach na odpady (§11 ust. 2 ),w piecach (§11 ust. 3), a także odpadów powodujących wprowadzenie do atmosfery szkodliwych substancji, tj. opon, tworzyw sztucznych lub innych odpadów komunalnych, oraz suchych traw (§11 ust. 4).

W przepisach § 7 ust. 2,3 i 4 zaskarżonego regulaminu na właścicieli nieruchomości, w których prowadzona jest działalność handlowa, usługowa gastronomiczna lub inna działalność gospodarcza, nałożono dodatkowe obowiązki, wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego. Przepisy kompetencyjne art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie upoważniają bowiem gminy do nałożenia na wskazane podmioty obowiązku bieżącego sprzątania terenu nieruchomości, w szczególności niezwłocznie po zakończeniu działalności w danym dniu, skutecznego zapobiegania zanieczyszczaniu terenów przyległych odpadami powstającymi w wyniku funkcjonowania działalności gospodarczej, czy wreszcie obowiązku selektywnego gromadzenia odpadów.

Jako wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust.

1 i 2 u.c.p.g. należy potraktować również zapis § 9 ust. 11 regulaminu, w którym określono obowiązki właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy masowe. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w sposób wyczerpujący obowiązki organizatorów imprez masowych uregulowane zostały bowiem w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62 poz. 504 ze zmianami), a przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy do objęcia regulacją w nich określoną zasad utrzymania porządku i czystości podczas organizowanych imprez masowych.

Za niedopuszczalne uznać należy wprowadzenie w regulaminie dodatkowych obowiązków dotyczących standardów utrzymania pojemników na odpady komunalne, w tym w szczególności utrzymywania ich w stanie czystości pojemnika wewnątrz i na zewnątrz, zabezpieczenia pojemnika przed uszkodzeniem, a także utrzymywania w stanie czystości miejsc gromadzenia odpadów poprzez ich zamiatanie i uprzątanie ( § 10 ust. 1,2 i 4). W przytoczonych przepisach regulaminu Rada nałożyła na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których w sposób wyraźny nie sprecyzowano w ustawie.

W sprzeczności z regulacjami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pozostają zapisy § 10 ust. 5 i § 14 regulaminu, które zezwalają na korzystanie przez właścicieli nieruchomości z pojemników lub kontenerów udostępnionych nieodpłatnie przez przedsiębiorcę świadczącego usługi na wywóz odpadów komunalnych. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. zobowiązuje bowiem właścicieli nieruchomości do wyposażenia ich w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych i dopuszcza możliwość przejęcia tego obowiązku przez gminę jako części usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Przejęcie wskazanego obowiązku przez gminę winno jednak nastąpić w drodze odrębnej uchwały, podjętej w oparciu o przepis art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Ani jednak wskazany przepis art. 6r ust. 3 ustawy, ani też jej art. 4 ust. 2 nie upoważniają rady gminy do przeniesienia obowiązku wyposażania nieruchomości w pojemniki na odpady na podmioty odbierające odpady komunalne.

Nie znajduje uzasadnienia w przepisach kompetencyjnych wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminie zakazu gromadzenia w pojemnikach na odpady komunalne śniegu, lodu, gorącego popiołu i żużla, gruzu budowlanego, szlamów, substancji żrących i wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów z działalności gospodarczej (§11 ust. 1 ). Związane z powyższymi zakazami obowiązki właścicieli nieruchomości nie znajdują umocowania w upoważnieniu ustawowym określonym w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 października 2013 r., IV SA/Po 741/13 oraz wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12).

Wprowadzenie w § 11 ust. 5 zaskarżonego regulaminu zakazu magazynowania lub składowania odpadów w miejscach do tego nie przeznaczonych również wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego radzie gminy przepisami art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Nadto zasady magazynowania i składowania odpadów uregulowane zostały szczegółowo w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach.

Całkowicie pozbawiony podstawy prawnej jest wprowadzony w regulaminie zakaz odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są nieczystości płynne pochodzenia bytowego (§ 11 ust. 8). Zasady składowania obornika i gnojowicy ustalone zostały bowiem przepisami ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu ( Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zmianami) i brak podstawy prawnej do regulowania tej kwestii ponownie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach.

W przepisach ustawy kompetencyjnej brak również podstawy prawnej do zamieszczania w regulaminie zakazu odprowadzania ścieków bytowo -gospodarczych bezpośrednio do rowów przydrożnych i melioracyjnych (§11 ust. 9). Zasady postępowania z tego rodzaju ściekami wynikają wprost z przepisów prawa rangi ustawowej.

Zawarte w § 17 ust. 1 regulaminu regulacje dotyczące usuwania z nieruchomości nieczystości ciekłych stanowią w istocie powtórzenie zapisów zawartych w art. 6 ust. 1 u.c.p.g. Powtarzanie bądź odwoływanie się w regulaminie do reguł rangi ustawowej jest zbędne i skutkuje wyeliminowaniem wskazanego przepisu z aktu prawa miejscowego.

Analiza przepisów § 19 ust. 2 pkt 3,4,5, § 20 ust. 1, 2 i 4, § 21 ust. 1 i 2, § 22 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe prowadzi do wniosku, że obowiązki te zostały uregulowane w sposób nieprawidłowy, z naruszeniem reguł zawartych w art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.c.p.g.

W ramach kompetencji ustalonych ustawą mieści się prawo rady gminy do ustanowienia w akcie prawa miejscowego obowiązku usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta domowe w miejscach publicznych. Jednakże ustalenie w § 19 ust. 1 pkt 3 uchwały szczegółowego sposobu tych zanieczyszczeń wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego.

Ustawa o utrzymaniu porządku i czystości w gminach nie upoważnia również rady gminy do nakładania w regulaminie obowiązku posiadania dowodu aktualnych szczepień ochronnych wymaganych bądź zarządzanych przez odpowiednie służby weterynaryjne (§19 ust. 2 pkt 4) W istocie przepis ten nakłada na właścicieli psów dodatkowy obowiązek, nie wynikający wprost z aktu prawa powszechnego. Wszelkie obowiązki właścicieli zwierząt domowych w zakresie ich szczepienia uregulowane zostały przepisami ustawy dnia 27 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt i brak jest podstaw do regulowania tych kwestii dodatkowo w akcie prawa niższego rzędu. Nadto wskazany zapis regulaminu wykracza poza zakres upoważnienia udzielonego radzie gminy przepisem art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W § 19 ust. 2 pkt 5 regulaminu wprowadzono nakaz prowadzenia pojedynczo i wyłącznie przez osoby dorosłe zwierząt agresywnych i mogących wzbudzić zagrożenie dla otoczenia, a nadto prowadzenia ich w sposób zapewniający kontrolę nad nimi. Natomiast przepisy § 20 ust. 2 i 4 uchwały zobowiązują osoby utrzymujące zwierzęta domowe do wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu i zezwalają na zwolnienie psa ze smyczy w miejscach mało uczęszczanych przez ludzi tylko pod warunkiem zachowania pełnej kontroli właściciela nad zachowaniem psa. Wyłączono nadto możliwość zwolnienia ze smyczy psów rasy uznawanej za agresywną lub mieszańców tych ras, "które muszą mieć nałożony kaganiec". Przepisy te wykraczają poza zakres upoważnienia udzielonego radzie przepisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a jednocześnie regulują tę materię w sposób odmienny aniżeli akty prawa powszechnie obowiązującego. W prawie polskim brak jest jednolitych przepisów regulujących zasady prowadzenia psów na smyczy i w kagańcu. W zasadzie kwestie ustalenia zasad postępowania ze zwierzętami uregulowane zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, natomiast w art. 77 Kodeksu wykroczeń wprowadzono obowiązek zachowania szczególnej ostrożności w związku z trzymaniem zwierzęcia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku ( wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12 oraz wyrok NSA z dnia z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12). Kwestionowane skargą przepisy regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy trzymaniu psa (łącznie smycz i kaganiec) może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego, tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie innego niż smycz zabezpieczenia. Ogólne upoważnienie dla rad gmin do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radom gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza, a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czyjego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie. Skoro zatem przepisy § 19 ust. 2 pkt 5 i § 20 ust. 2 i 4 nie różnicują zasad wyprowadzania psów w sposób dostosowany do celu ochrony, to w konsekwencji regulacja ta nie mieści się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Za niedopuszczalne należy uznać również wprowadzenie w § 19 ust. 2 pkt 7 regulaminu zakazu wprowadzania psów do obiektów handlowych, gastronomicznych, na tereny placów gier i zabaw dla dzieci i innych obiektów wspólnego użytku jeżeli wynika to z wyraźnego oznakowania. Upoważnienie ustawowe dotyczy jedynie ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Do omawianego regulaminu nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Zasady i tryb korzystania z takich obiektów rada winna - o ile zajdzie taka potrzeba - uregulować w osobnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. II OSK 2439/14).

Za nieprawidłowe należy uznać również zawarte w § 21 ust. 1 i 2 regulaminu regulacje dotyczące zasad utrzymywania gołębi i gołębników na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. w regulaminie winny znaleźć się ustalone przez radę gminy wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. Wskazane przepisy regulaminu kryteriów tych nie spełniają, gdyż gołębie nie są zwierzętami gospodarskimi w rozumieniu przepisu art. 2 ust 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich. Tym samym przepisy § 21 ust. 1 i 2 regulaminu należało wyeliminować jako nieważne.

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego Rada Miejska Ostrzeszowa wprowadziła do uchwały również kolejne regulacje dotyczące zwierząt, w tym dotyczące zasad utrzymywania w lokalach mieszkalnych zwierząt egzotycznych (§ 22 ust. 1 regulaminu) oraz zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia utrzymywanych w lokalach mieszkalnych i usługowych pajęczaków, owadów, gadów, płazów, ptaków i innych zwierząt domowych (§ 22 ust. 2 regulaminu).

Artykuł 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnił organ gminy do uregulowania w uchwale obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w rozumieniu art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt, a do takich zwierząt nie należą z pewności zwierzęta egzotyczne. W tej sytuacji brak jest podstaw do regulowania w uchwale w sposób szczegółowy obowiązków osób utrzymujących zwierzęta egzotyczne oraz wprowadzanie swego rodzaju sankcji za pozostawienie takich zwierząt bez opieki.

Za nieprawidłowe należy uznać również zawarte w regulaminie regulacje dotyczące zasad utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 24 ust. 1,2 3 i 4, § 25 ust. 1 pkt 1, ust. 2, ust. 3, § 26 i § 27). Przepis art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. zezwala radzie gminy na ustalenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach jedynie wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach. W związku z powyższym niedopuszczalne są zawarte w kolejnych ustępach § 24 regulacje, w których zezwolono na utrzymywanie na terenach nieruchomości poza obszarem objętym § 23 ust. 1 wyłącznie jednego gatunku zwierząt oraz określające maksymalną ilość zwierząt poszczególnych gatunków, które można utrzymywać na terenie nieruchomości, a także wyłączenie spod regulacji zawartej w tym przepisie gospodarstw rolnych utrzymujących zwierzęta gospodarskie przed uchwaleniem planów zagospodarowania przestrzennego miasta i niniejszego regulaminu.

Za nieprawidłowe należy uznać również kolejne "zasady" nałożone w § 25 zaskarżonym regulaminem na posiadaczy zwierząt gospodarczych, w tym:

- nakazanie gromadzenia i usuwania nieczystości wytwarzanych podczas prowadzenia chowu lub hodowli zgodnie z przepisami ustawy z dnia 26 lipca 2000 r. o nawozach i nawożeniu w taki sposób, że nie będą powodować zanieczyszczenia terenu nieruchomości oraz wód powierzchniowych i podziemnych (ust. 1 pkt 1), gdyż przywołana ustawa w chwili uchwalenia zaskarżonego regulaminu nie obowiązywała, albowiem zastąpiła ją ustawa o nawozach i nawożeniu z dnia 10 lipca 2007 r. ( Dz. U. Nr 147 poz. 1033 ze zmianami);

- zobowiązanie posiadaczy zwierząt gospodarskich wykorzystywanych do

wykonywania usług przewozowych i rekreacyjnych do usuwania nieczystości

pozostawionych przez te zwierzęta (ust. 2);

- szczegółowe uregulowanie sposobu składowania odchodów stałych i płynnych

oraz odległości zbiorników na odchody od pokryw i wylotów wentylacyjnych oraz

ściany boksu (ust. 3).

Z przekroczeniem upoważnienia ustawowego w regulaminie utrzymania porządku i czystości na terenie gminy i miasta uregulowano nadto zasady hodowli pszczół (§ 26). W przepisie tym nakazano ustawianie uli w odległości co najmniej 5 m od granicy nieruchomości w taki sposób, by wylatujące i przylatujące pszczoły nie zakłócały korzystania z nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących. Regulując tę kwestię organ uchwałodawczy wkroczył jednak w materię ustawową, bowiem to Kodeks cywilny reguluje kwestie stosunków sąsiedzkich. W myśl art. 144 Kc właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Rada gminy nie posiada uprawnienia do doprecyzowania wyżej wymienionej regulacji (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 28 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 136/13).

Poza zakres upoważnienia ustawowego wykracza też zapis § 27 zaskarżonego regulaminu, w którym w zakresie zasad utrzymania zwierząt gospodarskich na terenach pracowniczych ogródków działkowych rada odwołuje się do regulaminów tych ogródków.

W sposób nieprawidłowy, niezgodnie z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zaskarżonej uchwale uregulowano kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Wskazany przepis ustawy upoważnia bowiem radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepisy § 29 i § 30 zaskarżonego regulaminu kryteriów tych nie spełniają, nie wynika z nich bowiem, kiedy i na jakim terenie ma być przeprowadzona deratyzacja. Błędnie również, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Burmistrzowi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy. Jak wskazano powyżej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 424/2007), a wszelkie regulacje regulaminu wykraczająca poza wskazany ustawą zakres należało uznać za nieważne.

W sposób nieprawidłowy uregulowano w zaskarżonej uchwale zasady nadzoru nad realizacją obowiązków przez właścicieli nieruchomości (§ 31 ust. 1, 2, 3 i 4). Przypomnieć bowiem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 6 nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu ustawy, sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepisy kompetencyjne zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 w/w ustawy nie zezwalają radzie gminy na przekazanie tych uprawnień uchwałą na inne podmioty, w szczególności na straż miejską, upoważnionych pracowników Urzędu Miasta i Gminy oraz pracowników jednostek upoważnionych do kontroli na mocy odrębnych przepisów, jak uczyniono to w § 31 ust. 1 zaskarżonego regulaminu. Brak podstaw do udzielenia tym osobom uprawnienia do wejścia na teren nieruchomości w obecności właściciela oraz nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku udostępnienia nieruchomości do przeprowadzenia kontroli realizacji obowiązków określonych w uchwale (ust. 2 i 3 § 31). Rada gminy nie jest również władna do wprowadzenia do regulaminu przepisu określającego sankcję w postaci kary grzywny za niewykonywanie obowiązków określonych w regulaminie, i to w oparciu o przepisy kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. (§ 31 ust. 4, gdyż odpowiedzialność ta została uregulowana wprost przepisami ustawy i brak podstawy prawnej do odwoływania się w tym zakresie w regulaminie do innego aktu rangi ustawowej.

Dodatkowo jedynie należy wskazać, że analogiczne stanowisko tut. Sąd zajął w wyrokach: o sygn. IV SA/Po 692/15, IV SA/Po 869/15, IV SA/Po 851/15, IV SA/Po 580/15, IV SA/Po 389/15. (publ. CBOSA)

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części określonej w skardze narusza w stopniu istotnym prawo, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. w zw. z art. 2, art. 7 i art. 94 Konstytucji RP oraz § 115 i § 118 w zw. z art. 143 ZTP. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.