Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 538/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-03-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1985 nr 370 poz 1 art. 6 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (EWG) Nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego
article: art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 1999 nr 94 poz 1087
law: Oświadczenie Rządowe z dnia 30 sierpnia 1999 r. w sprawie ratyfikacji przez Rzeczpospolitą Polską Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg  pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r., oraz ogłoszenia jednolitego  tekstu tej umowy.
article: art. 8, art. 11, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędzia SO (del.) Iwona Tchórzewska, Protokolant Stażysta Aleksandra Frączkiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 13 marca 2012 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. D. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2011 r. znak [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana do dnia uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza na rzecz skarżącej – A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. D. od Głównego Inspektora Transportu Drogowego kwotę 2817 (dwa tysiące osiemset siedemnaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania .


UZASADNIENIE

III SA/LU 538/11

UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także jako: GITD), po rozpatrzeniu odwołania spółki z o.o. "A." z siedzibą w B. P.:

- uchylił decyzję L. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej także jako: WITD) z dnia [...] lipca 2010 r., nr [...] o nałożenie kary pieniężnej w wysokości 15.600 zł, za naruszenie przepisów o transporcie drogowym,

- nałożył karę pieniężną w wysokości 13.150 zł za wyszczególnione naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Decyzja została wydana w następującym stanie sprawy:

W dniach od 15 listopada 2004 r. do 3 grudnia 2004 r. dokonano kontroli w spółce z o.o. "A.". Kontrola obejmowała okresy: luty 2004 r. oraz lipiec-sierpień 2004 r. Jej ustalenia udokumentowano sprawozdaniem z kontroli z dnia 28 stycznia 2005 r. W wyniku kontroli stwierdzono naruszenia dotyczące przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców, polegające na skróceniu dziennego wypoczynku, przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu, wadach dokumentacji oraz prowadzeniu pojazdu przez niezatrudnionego kierowcę.

W toku postępowania administracyjnego spółka wyjaśniała, że główną przyczyną nieprawidłowości był zepsuty tachograf w jednym, z wykorzystywanych przez nią pojazdów (o nr rej. [...]), który powodował wadliwe zapisy na wykresówkach i który został wymieniony 20 września 2004 r. Do wyjaśnień dołączono dokument potwierdzający wymianę tachografu.

W konsekwencji ustaleń kontrolnych L. WITD decyzją z dnia [...] marca 2005 r., nr [...], nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 15.900 zł za stwierdzone naruszenia.

W wyniku odwołania spółki GITD decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej nie okazania wykresówek lub dokumentu potwierdzającego fakt nie prowadzenia pojazdu i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, natomiast w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję WITD.

W następstwie wniesionej przez spółkę skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 lipca 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 519/06, uchylił decyzję z dnia [...] grudnia 2005 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2005 r.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy L. WITD decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., nr [...], nałożył na skarżącą spółkę karę pieniężną w kwocie 15.600 zł. Po rozpoznaniu odwołania spółki decyzją z dnia [...] maja 2007 r., znak: [...], GITD uchylił decyzję z dnia [...] stycznia 2007 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr: [...], L. WITD ponownie nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 15.600 zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją GITD z dnia [...] czerwca 2008 r., znak: [...].

W następstwie skargi spółki Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 2070/08, uchylił decyzję GITD z dnia [...] czerwca 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów było dokonanie takiego opisu danych wynikających z wykresówek, aby możliwe było w oparciu o te dane ustalenie stanu faktycznego i to w taki sposób, żeby Sąd miał możliwość kontroli, czy ten stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W zaskarżonej decyzji tego typu danych brak, natomiast w decyzji organu I instancji są one niepełne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie działań zmierzających do usunięcia tego stanu rzeczy, czego jednak nie uczynił. Dotyczy to zwłaszcza naruszeń związanych z przekroczeniem maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. W oparciu o dane wskazane w decyzjach nie jest możliwe odtworzenie sposobu wyliczenia czasu, o jaki nastąpiło przekroczenie poszczególnych okresów. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organy do dokonania pełnego ustalenia stanu faktycznego i przedstawienia go w decyzji w taki sposób, aby możliwe było prześledzenie toku rozumowania organu i jego skontrolowanie.

WSA w Warszawie nie podzielił natomiast zarzutów skargi w zakresie wadliwego zastosowania przepisów ustawy o transporcie drogowym, wywodząc, że począwszy od 1 maja 2004 r. istniały podstawy prawne do nakładania sankcji za naruszenie przepisów rozporządzeń wspólnotowych w zakresie transportu drogowego.

W następstwie wyroku WSA w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2009 r., znak [...], GITD uchylił decyzję L. WITD z dnia [...] listopada 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2010 r., L. WITD nałożył na spółkę karę pieniężną w kwocie 15.600 zł.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka zarzuciła brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, błędne ustalenia faktyczne, niezastosowanie przepisów ustawy o czasie pracy kierowców oraz wadliwe zastosowanie w jej miejsce przepisów umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe.

Po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] marca 2011 r. GITD uchylił decyzję L. WITD z [...] lipca 2010 r. oraz nałożył karę pieniężną w wysokości 13.150 zł za wyszczególnione naruszenia przepisów o transporcie drogowym.

Wskazując na podstawy prawne rozstrzygnięcia GITD wyjaśnił, iż w trakcie postępowania ustalono, że pojazdy należące do spółki wykonywały przewozy na trasach z Polski do Niemiec, Francji i z powrotem. W związku z tym do oceny zgodności z prawem przewozów realizowanych przez stronę w lutym 2004 r. nie były właściwe regulacje krajowe, lecz przepisy Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r., Nr 94, poz. 1087; dalej jako: umowa AETR). Natomiast do przewozów w lipcu i sierpniu 2004 r., a więc już po przystąpieniu Polski do Unii Europejskiej, zastosowanie powinny mieć odpowiednie przepisy wspólnotowe: rozporządzenia Rady (EWG) nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (Dz. Urz. WE z 1985 r., seria L, Nr 370, s. 1) oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. WE z 1985 r., seria L, Nr 370, s. 8)..

W ocenie organu ponieważ skarżąca spółka dopuściła się naruszeń przepisów o transporcie drogowym zostały spełnione określone w art. 92 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874, ze zm.; dalej jako: u.d.t.) przesłanki do nałożenia kar za naruszenia wyszczególnione w załączniku do ustawy.

Uzasadniając popełnione przez przedsiębiorcę naruszenie polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu transportu drogowego, GITD przywołał przepisy umowy AETR oraz rozporządzenia Nr 3820/85, z których wynika generalna zasada, że w ciągu każdego w 24-godzinnego okresu, kierowca korzysta z dziennego czasu odpoczynku trwającego co najmniej jedenaście kolejnych godzin, które mogą być skrócone do minimum 9 kolejnych godzin nie częściej niż trzy razy w każdym tygodniu.

W dalszej kolejności organ wymienił i opisał 17 przypadków niedozwolonego skrócenia 9-godzinnego dziennego czasu odpoczynku, stwierdzonych na podstawie analizy zapisów wykresówek kierowców zatrudnionych przez spółkę. Ponadto organ odwoławczy wymienił i opisał trzy przypadki, w których organ I intonacji błędnie określił czas skróconego odpoczynku. W tych przypadkach GITD uznał, że nałożone przez organ I instancji kary pieniężne były niezasadne.

Stwierdzone naruszenia uzasadniały w ocenie GITD nałożenie kary pieniężnej w kwocie 2.850 zł.

Uzasadniając naruszenie polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne organ przywołał treść art. 6 ust. 1 Umowy AETR oraz art. 6 ust. 1 rozporządzenia Nr 3820/85, które wprowadzają zasadę, iż całkowity okres prowadzenia zawarty między dwoma dziennymi odpoczynkami lub między dziennym odpoczynkiem i tygodniowym odpoczynkiem nie może przekroczyć 9 godzin, przy czym może być przedłużony do 10 godzin dwa razy w tygodniu.

Organ odwoławczy wymienił i opisał 11 przypadków przekroczenia czasu jazdy dziennej, stwierdzonych na podstawie analizy wykresówek. Ponadto organ odwoławczy wymienił i opisał trzy przypadki, w których organ I intonacji dokonał nieprawidłowej analizy wykresówek i w tych przypadkach niezasadnie nałożył karę pieniężną.

Stwierdzone naruszenia uzasadniały w ocenie GITD nałożenie kary pieniężnej w kwocie 8.550 zł.

W zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia bez przerw przy wykonywaniu transportu drogowego GITD przywołał postanowienia Umowy AETR, wprowadzające zasadę, zgodnie z którą po czteroipółgodzinnym okresie prowadzenia pojazdu kierowcy przysługuje przerwa, co najmniej 45-minutowa, chyba że zaczyna on okres odpoczynku. Przerwa taka może być zastąpiona przerwami wynoszącymi po co najmniej 15 minut, rozłożonymi na okres prowadzenia pojazdu lub bezpośrednio po tym okresie w taki sposób, aby było to zgodne z przepisami ust. 1.

Organ wymienił i opisał 7 przypadków, ustalonych na podstawie analizy wykresówek, w których kierowcy zatrudnieni przez spółkę prowadzili pojazdy bez wymaganej 45-minutowej przerwy. W ocenie organu naruszenia te uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w kwocie 1.150 zł.

Odnośnie naruszenia polegającego na nieuzasadnionym użyciu kilku wykresówek w ciągu tego samego 24-godzinnego okresu GITD powołał się na postanowienia rozporządzenia Nr 3821/85, które wymagają, aby kierowcy stosowali wykresówki lub karty kierowcy w każdym dniu, w którym prowadzą pojazd, począwszy od momentu, w którym go przejmują. Zgodnie z rozporządzeniem nie wyjmuje się wykresówki lub karty kierowcy z urządzenia przed zakończeniem dziennego okresu pracy, chyba że jej wyjęcie jest dopuszczalne z innych powodów. Wykresówka lub karta kierowcy nie może być używana przez okres dłuższy niż ten, na który jest przeznaczona.

Organ wskazał i opisał dwa przypadki, w których kierowcy zatrudnieni przez spółkę używali bezzasadnie w ciągu 24 godzin dwóch wykresówek. Naruszenie to uzasadnia nałożenie kary w kwocie 100 zł.

W zakresie naruszenia polegającego na okazaniu podczas kontroli wykresówki, która nie zawiera pełnych danych o okresach pracy kierowcy GITD przywołał postanowienia umowy AETR określające obowiązki kierowców związane z rejestracją ich aktywności, w sytuacji, gdy normalne i właściwe używanie urządzenia kontrolnego zamontowanego w pojeździe nie jest możliwe.

Organ przywołał stwierdzony w toku kontroli jeden przypadek, w którym wykresówka kierowcy nie zawierała pełnych danych o okresach aktywności kierowcy – brakowało zapisów dotyczących wykresu drogi, stanu pracy kierowcy oraz prędkości pojazdu. Naruszenie to uzasadniało nałożenie kary w wysokości 150 zł.

W zakresie naruszenia polegającego na tym, że wykresówka z danego dnia była zbyt długo zapisywana (za każdą wykresówkę, jeżeli wskutek tego kontrola była utrudniona) GITD wskazał na stwierdzony w wyniku analizy wykresówek przypadek, w którym wykresówka jednego z kierowców była zapisywana za długo, wskutek czego kontrola była utrudniona.

W zakresie podobnego naruszenia, ale obejmującego sytuacje, gdy mimo zbyt długiego zapisywania wykresówki nie było wątpliwości co do zapisów, GITD przytoczył dwa przypadki, stwierdzone w toku kontroli, w których takie naruszenia miały miejsce, za co nałożono na spółkę karę w wysokości 200 zł.

W dalszych wywodach GITD wyjaśnił, iż z tytułu ujawnionych nieprawidłowości organ zobligowany jest do wskazania w swojej decyzji wysokości kar jednostkowych oraz kar pieniężnych łącznych w odniesieniu do poszczególnych naruszeń, natomiast wielkość tych kar pieniężnych wynika z uregulowań załącznika do ustawy o transporcie drogowym.

Organ odwoławczy nie podzielił podniesionych w odwołaniu zarzutów co do naruszenia zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz co do wadliwego uzasadnienia decyzji.

GITD stwierdził, iż w sprawie dokonano prawidłowej analizy materiału dowodowego w sposób właściwy z danymi zapisanymi na wykresówkach kierowców. W celu prawidłowej analizy zapisów posłużono się wzrokowym odczytem zapisu aktywności kierowców a następnie analizując powyższe dane dokonano interpretacji przepisów prawa. W celu określenia naruszeń z wykresówek kierowcy inspektorzy transportu drogowego dokonują analizy wykresówek kierowcy na podstawie wiedzy zgodnej z przepisami prawa regulującymi wykonywanie transportu drogowego, dlatego też nie ma potrzeby powoływania w tym zakresie biegłego, gdyż dane z aktywności kierowców są oczywiste i nie budzące wątpliwości przy odczycie wzrokowym a co za tym należy stwierdzić, że nie potrzebna jest w tym zakresie pomoc specjalistyczna.

Również przedsiębiorca jako profesjonalista mający obowiązki nad prawidłowym czuwaniem przestrzegania przepisów prawa z zakresu czasu pracy kierowców powinien posiadać wiedzę w prawidłowym odczycie zapisów aktywności kierowcy zgodnie z przepisami prawa. Ponadto wszystkie wykresówki zostały utrwalone w aktach w formie kserokopii potwierdzonych za zgodność z oryginałem.

Zdaniem organu odwoławczego podnoszone przez stronę nieprawidłowości w zapisach wykresówek ze względu na uszkodzenie urządzenia rejestrującego nie mają potwierdzenia w analizie zapisów aktywności kierowców na wykresówkach, które to zapisy przedstawiają ciągłość aktywności, prawidłowo rejestrując wszystkie zapisy na wykresówkach.

GITD nie podzielił stanowiska strony co do bezprawności nakładania kary pieniężnej jednocześnie za naruszenia skrócenia czasu dziennego odpoczynku

i przedłużenia okresu prowadzenia pojazdu. Organ wyjaśnił, iż za oba naruszenia zostały zasadnie wymierzone oddzielne kary pieniężne i nałożenie kary pieniężnej za jedno z nich przy zaistnieniu ku temu przesłanek nie wyłącza możliwości ukarania za drugie naruszenie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny wskazał w załączniku do ustawy o transporcie drogowym katalog naruszeń, gdzie zaistnienie jednego nie wyklucza możliwości stwierdzenia pozostałych.

W zakresie zarzutów skargi dotyczących wadliwego zastosowania przepisów umowy AETR i rozporządzeń unijnych w miejsce przepisów krajowych, organ powołał się na wydany w niniejszej sprawie wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2009 r., gdzie uzasadniono szczegółowo obowiązek stosowania kwestionowanych przez stronę przepisów.

W skardze do sądu administracyjnego na decyzję z dnia [...] marca 2011 r. spółka "A." podniosła zarzut naruszenia art. 92 u.t.d. przez nałożenie na stronę kar w wysokości nie wskazanej w przepisach ustawy. Skarżąca zarzuciła również naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego przez:

- brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, w tym w zakresie czasu pracy poszczególnych kierowców w okresach rozliczeniowych, w których stwierdzono określone naruszenia;

- wadliwą ocenę materiału dowodowego w zakresie faktycznego czasu pracy, jazdy i odpoczynku poszczególnych kierowców,

- brak uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji,

- brak zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu

i uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów.

Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca wskazała, że organ miał obowiązek odrębnego rozstrzygnięcia co do każdego stwierdzonego naruszenia

i orzeczenia w tym zakresie stosownej kary w wysokości wskazanej w załączniku do ustawy. Z decyzji organu i jej uzasadnienia nie wynika powiązanie każdego naruszenia z określoną kwotą kary, tak iż nie jest możliwa w tym zakresie jakakolwiek weryfikacja rozstrzygnięcia i prześledzenie toku rozumowania organu.

Skarżąca podniosła, że obowiązkiem organu było udokumentowanie odczytów wykresówek w sposób jasny, czytelny i nie stwarzający wątpliwości interpretacyjnych. W ocenie skarżącej organy oparły się wyłącznie na swojej wiedzy co do informacji zapisanych na kserokopiach wykresówek, a nie na ich analizie, wymagającej precyzyjnego odczytu zapisów wykresówek. Skarżąca wskazała, że już w toku postępowania kwestionowała prawidłowość odczytu wykresówek dokonaną przez organ I instancji (m.in. jej pismo z 4 lutego 2005 r.). Wskazywano na konieczność dokonania odczytów w oparciu o oryginały, a nie kopie wykresówek, a także na konieczność dokonania tej czynności przez biegłego. W tej sytuacji nie wiadomo, jaka jest faktyczna skala błędnych odczytów. Podniesiono, że odczyty dokonywane są wyłącznie przez organ, a strona jest wyłączona z dokonywania tych ustaleń.

Skarżąca zwróciła uwagę na dwa przypadki błędów w analizach wykresówek w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, który błędnie ustalił czas trwania 24-godzinnego okresu rozliczeniowego. Błędy te doprowadziły do wadliwego przyjęcia skrócenia dziennego czasu odpoczynku kierowców.

Skarżąca zarzuciła, że w zakresie naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu organ dokonał wadliwych i nieweryfikowalnych ustaleń. W ocenie skarżącej nie wiadomo, w jakich dniach i w jakich godzinach przekroczenia miały miejsce. Nie wyjaśniono pojęć prowadzenia pojazdu i czasu jazdy dziennej. Ustalenia opierają się na błędnych i niespójnych odczytach kopii wykresówek i nie mogą stanowić podstawy wymierzenia kary. Zdaniem skarżącej do prawidłowego rozliczenia czasu pracy kierowców niezbędne są pełne ustalenia w zakresie poszczególnych okresów pracy, związanych z reguły z określonymi zleceniami przewozowymi, których wykonania może trwać od kilku do kilkunastu dni. Potrzebne są w tym celu kompleksowe badania w zakresie każdego realizowanego wyjazdu, czego organy nie uczyniły.

Skarżąca zarzuciła wadliwość uzasadnienia decyzji polegającą na tym, że organ nie dokonał egzemplifikacji naruszeń i wymierzonych kar.

W ocenie skarżącej została ona pozbawiona czynnego udziału w sprawie przez to, że organ zmieniał ustalenia w zakresie badanych przedziałów czasowych okresów rozliczeniowych, a strona nie była o tym informowana i nie miała możliwości ustosunkowania się do tych nowych ustaleń.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej odrzucenie jako wniesionej po terminie. Organ argumentował, że zaskarżona decyzja została doręczona pełnomocnikowi strony na adres podany w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Decyzja nie została odebrana, a na zwrotnym potwierdzeniu odbioru umieszczono informację, że adresat wyprowadził się. Skoro pełnomocnik zaniedbał powiadomienia organu o zmianie adresu, doręczenie decyzji było skuteczne, a zatem skarga została wniesiona z uchybieniem terminu.

W piśmie procesowym datowanym na dzień 16 grudnia 2011 r. organ odniósł się merytorycznie do zarzutów skargi. Organ podniósł, iż zarzut braku powołania biegłego nie jest uzasadniony, gdyż nie było potrzeby przeprowadzenia takiego dowodu, skoro wszystkie ustalenia organ poczynił na podstawie wiedzy, którą posiadał.

W odniesieniu do wytkniętych w skardze dwóch błędów co do wskazania okresów rozliczeniowych GITD stwierdził, że są to proste błędy pisarskie, wynikające ze wskazania niewłaściwej daty (przesunięcie o jeden dzień).

W dalszej kolejności GITD wskazał, że w świetle przepisów obowiązujących w okresie popełnienia przez przedsiębiorcę naruszeń, dzienny czas prowadzenia pojazdu należało interpretować jako łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego prawidłowego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku. Jeżeli kierowca nie wykorzysta minimalnego odpoczynku dziennego, to należy ustalić następny prawidłowy okres odpoczynku. Czas jazdy pomiędzy dwoma prawidłowymi okresami odpoczynku jest sumowany i stanowi jeden okres jazdy dziennej. W związku z tym wytknięte w skardze rzekome błędy co do tych kwestii wynikają z braku odebrania poprawnego odpoczynku. W konsekwencji organ przyjął, iż do czasu odbioru prawidłowego 9-godzinnego odpoczynku dzienny okres prowadzenia pojazdu nie zakończył się.

Odnosząc się do zarzucanego nieprawidłowego wyliczenia czasu pracy za dni 26/27/28.07.2004 r. organ wyjaśnił, że omyłkowo wskazano kierowcę R. R., podczas gdy do naruszeń tych doszło w czasie jazdy M. S. W ocenie organu powyższe omyłki nie miały jednak wpływu na rozstrzygnięcie.

W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2012 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do stanowiska GITD. Zdaniem strony skarżącej błędy organu w zakresie odczytów wykresówek są natury podstawowej, dotyczą bowiem czasu pracy, nazwisk kierowców, dat, z których pochodzą wykresówki i dat naruszeń. Nie można im zatem przypisać charakteru omyłek pisarskich.

W piśmie podniesiono również zarzut błędnego zastosowania przez organy do naruszeń popełnionych po wejściu Polski do UE przepisów rozporządzeń unijnych Nr 3820/85 oraz 3821/85. Brzmienie przepisów u.t.d. w czasie, kiedy miały zaistnieć naruszenia wskazywało, że podstawą kary mogło być naruszenie przepisów ustaw lub wiążących RP przepisów umów międzynarodowych. Nie dotyczyło to zatem aktów prawa wspólnotowego. Naruszenie tych przepisów stało się podstawą nakładania kar dopiero od nowelizacji u.t.d., dokonanej w grudniu 2005 r. W stanie faktycznym zaistniałym przed wejściem w życie tej nowelizacji organy nie mogły wymierzać kar za naruszenie rozporządzeń wspólnotowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja jest dotknięta wadami prawnymi, które skutkują koniecznością jej uchylenia. Nie wszystkie argumenty podnoszone w skardze i późniejszych pismach procesowych zasługują na aprobatę, tym niemniej zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.; dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać kompleksowej oceny zaskarżonego aktu, niezależnie od zarzutów i argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że decyzje wydawane przez organy Inspekcji Drogowej w niniejszej sprawie były już dwukrotnie przedmiotem oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki z 20 lipca 2006 r. oraz z 26 marca 2009 r.), który uchylał wydawane przez organy rozstrzygnięcia. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na art. 153 p.p.s.a,, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W sytuacji zatem, gdy tak jak w badanym przypadku, w wyniku wyroku sądu administracyjnego sprawa jest przedmiotem kolejnego rozpoznania przez organy, mają one obowiązek uwzględnić zarówno ocenę prawną sprawy dokonaną przez sąd, czyli wykładnię przepisów i sposób ich zastosowania, jak i wskazania sądu co do czynności, jakie powinny być podjęte przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Nowa decyzja wydana w sprawie, która nie uwzględnia oceny prawnej lub wskazań co do dalszego postępowania narusza art. 153 p.p.s.a.

W ocenie sądu taka sytuacja wystąpiła w badanej sprawie, ponieważ zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] marca 2011 r. nie uwzględnia wiążących organ wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 marca 2009 r.

W uzasadnieniu przytoczonego wyroku Sąd stwierdził, że obowiązkiem organów było dokonanie takiego opisu danych wynikających z wykresówek, aby możliwe było w oparciu o te dane ustalenie stanu faktycznego i to w taki sposób, żeby Sąd miał możliwość kontroli, czy ten stan faktyczny został ustalony prawidłowo. W zaskarżonej decyzji tego typu danych brak, natomiast w decyzji organu I instancji są one niepełne. W takiej sytuacji obowiązkiem organu odwoławczego było podjęcie działań zmierzających do usunięcia tego stanu rzeczy, czego jednak nie uczynił. Dotyczy to zwłaszcza naruszeń związanych z przekroczeniem maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne. W oparciu o dane wskazane w decyzjach nie jest możliwe odtworzenie sposobu wyliczenia czasu, o jaki nastąpiło przekroczenie poszczególnych okresów. W związku z powyższym Sąd zobowiązał organy do dokonania pełnego ustalenia stanu faktycznego i przedstawienia go w decyzji w taki sposób, aby możliwe było prześledzenie toku rozumowania organu i jego skontrolowanie (s. 12 uzasadnienia wyroku).

Analizując treść decyzji GITD z [...] marca 2011 r. należy stwierdzić, że organ powielił błędy wytknięte już wcześniej przez WSA w Warszawie. Sposób opisu poszczególnych naruszeń w zakresie przekroczenia maksymalnego okresu prowadzenia pojazdu przy wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne nadal nie wyjaśnia, w jaki sposób ustalono godziny prowadzenia pojazdu, a w konsekwencji okresy przekroczenia jazdy dziennej.

Dopiero w piśmie procesowym organu z dnia 19 grudnia 2011 r., a więc już w postępowaniu przed sądem, organ w pełni wyjaśnia sposób obliczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu. Organ trafnie, lecz zbyt późno wskazuje, że dzienny czas prowadzenia pojazdu należało interpretować jako łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego prawidłowego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku. Jeżeli kierowca nie wykorzysta minimalnego odpoczynku dziennego, to należy ustalić następny prawidłowy okres odpoczynku. Czas jazdy pomiędzy dwoma prawidłowymi okresami odpoczynku jest sumowany i stanowi jeden okres jazdy dziennej. W konsekwencji organ przyjął, iż do czasu odbioru prawidłowego 9-godzinnego odpoczynku dzienny okres prowadzenia pojazdu nie zakończył się.

Należy stanowczo podkreślić, że są to rozważania kluczowe dla wyjaśnienia istoty sprawy w zakresie wspomnianego naruszenia. Powinny one bezwzględnie znaleźć się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a nie dopiero w piśmie procesowym złożonym w toku postępowania przed sądem. W tym zakresie aktualne pozostaje stanowisko sformułowane w wyroku NSA z 27 kwietnia 1992 r. (III SA 1838/91, ONSA 1992, nr 2, poz. 45), w świetle którego odpowiedź organu administracji publicznej na skargę nie może uzupełniać zaskarżonej decyzji przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 KPA powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Konkludując: trafność spostrzeżeń zawartych w odpowiedzi na skargę czy tym bardziej późniejszym piśmie procesowym nie może konwalidować istotnych wad zaskarżonej decyzji.

W konsekwencji – już w uzasadnieniu decyzji przy każdym stwierdzonym przypadku przekroczenia dziennego czasu prowadzenia pojazdu powinny znaleźć się szczegółowe wyjaśnienia: kiedy został odebrany prawidłowy odpoczynek, kiedy rozpoczął się następny okres rozliczeniowy, kiedy miał miejsce nieprawidłowy (zbyt krótki) okres odpoczynku, do kiedy trwał łączny czas jazdy, kiedy rozpoczął się okres prawidłowego odpoczynku.

Obowiązek pełnego wyjaśnienia stronie przesłanek, którymi organ kierował się przy załatwieniu sprawy już w uzasadnieniu decyzji stanowią jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego – zasadę przekonywania (art. 11 KPA), ma też związek z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7) oraz obowiązkiem prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8). Trzeba mieć na uwadze fakt, że decyzja w sprawie nałożenia kary za naruszenie przepisów o transporcie drogowym ma cel nie tylko sankcyjny, ale również prewencyjny – ma zapobiegać popełnianiu tego typu naruszeń w przyszłości. Realizacja tego celu wymaga dokładnego wyjaśnienia przedsiębiorcy istoty popełnionych naruszeń. Zaskarżona decyzja standardów tych nie spełnia.

W konkluzji powyższych rozważań należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do wiążących wskazań zawartych w wyroku sądu administracyjnego oraz art. 8 i 11 KPA poprzez brak należytego wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przesłanek, którymi organ kierował się przy wydawaniu rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu uchybienia te są na tyle istotne, że muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając skargę uchyla zaskarżoną decyzję, jeżeli stwierdzi inne [niż stanowiące podstawę do wznowienia postępowania] naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawione argumenty są wystarczające do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponieważ jednak wyrok sądu powinien w dalszej konsekwencji doprowadzić do wydania poprawnego rozstrzygnięcia w sprawie, w ocenie składu orzekającego celowe jest zwrócenie uwagi również na inne uchybienia popełnione przez GITD.

Zasadnie w skardze wytknięto ewidentne błędy przy uzasadnianiu rozstrzygnięcia w zakresie skrócenia dziennego czasu odpoczynku w odniesieniu do kierowcy R. R. (2-3 lipca 2004 r. oraz 7-8 sierpnia 2004 r.). Błędy te potwierdza sam organ w piśmie procesowym z 16 grudnia 2011 r., wywodząc, że dotyczą one jedynie dat dziennych i mają charakter błędu pisarskiego. Podobnie organ "przyznaje" się we wspomnianym piśmie procesowym do ewidentnego błędu dotyczącego wyliczenia czasu pracy za okres 26-28 lipca 2004 r., gdzie omyłkowo wskazano kierowcę R. R. zamiast M. S.

Wbrew twierdzeniom organu trudno te błędy uznać za błędy pisarskie lub inne oczywiste omyłki. Sprawa dotyczy nałożenia sankcji administracyjnej, w tym zaś zakresie wymagana jest szczególna dbałość o precyzję opisu popełnionych naruszeń, tak aby nie było żadnych wątpliwości co do faktów, z których sankcjonowane uchybienia się wywodzą. Organ powinien dołożyć zdecydowanie więcej staranności przy ustalaniu istotnych dla sprawy faktów i szczegółowym ich opisie w uzasadnieniu decyzji.

Po części zasadne są zarzuty skargi dotyczące wskazania kwot kar za poszczególne naruszenia. W tym zakresie sąd dostrzegł również inne uchybienia, nie wskazane w skardze.

Należy zgodzić się z argumentacją skargi, że prawidłową metodą jest wskazywanie konkretnych kwot kar za poszczególne naruszenia, a dopiero potem ich zsumowanie, a nie tylko podanie globalnej kwoty kary za całą grupę naruszeń. W tej sytuacji błędem organu było dla przykładu podanie ogólnej kwoty kary pieniężnej w wysokości 8.550 zł za całą grupę naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego dziennego okresu prowadzenia przy wykonywaniu transportu drogowego. Organ powinien podać konkretne, jednostkowe kwoty przy wszystkich wyszczególnionych naruszeniach, jako że stawki kar wg załącznika do ustawy są określone w tym przypadku "godzinowo". Zastosowany przez organ sposób opisu wysokości kary utrudnia prześledzenie toku rozumowania organu zarówno stronie postępowania, jak i sądowi. W szczególności strona nie powinna być odsyłana do szczegółowej analizy załącznika do ustawy, lecz powinna mieć jasno wyszczególnioną wysokość kary jednostkowej za każde wytknięte przez organ naruszenie. Podobne uchybienia organ popełnił przy uzasadnianiu kar w przypadku innych naruszeń. Błędy organu stanowią naruszenie art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 KPA, bowiem utrudniają analizę zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy i mogą powodować u strony odczucie arbitralności działań władzy publicznej.

Powyższy błąd organu sam w sobie nie byłby na tyle doniosły, aby stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji, tym niemniej skoro decyzja została uchylona z powodu wyżej wyjaśnionych, istotniejszych błędów organu, przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien dążyć do uniknięcia również tych uchybień.

Należy również zwrócić uwagę na błędy organu w zakresie wskazywania globalnych sum kar. Na stronie 4 znajduje się wyliczenie, obejmujące kwoty kar za poszczególne grupy naruszeń, podsumowane sformułowaniem: "razem: 15600 zł". Zliczone poszczególne kwoty dają sumę 13.150 zł, pojawia się zatem pytanie, skąd się wziął zapis: "razem: 15600 zł". Jest to najprawdopodobniej błąd pisarski lub rachunkowy organu, ale świadczy o braku należytej dbałości przy uzasadnianiu decyzji. Podobnie należy ocenić uchybienie widoczne po analizie poszczególnych przypadków naruszeń w ramach skrócenia dziennego okresu odpoczynku. Wymienione na s. 5-8 uzasadnienia zaskarżonej decyzji poszczególne przypadki, po zliczeniu kwot jednostkowych dają sumę 2.750 zł, a nie podaną przez organ kwotę 2.850 zł. Wyjaśnieniem tej rozbieżności jest porównanie zaskarżonej decyzji GITD oraz poprzedzającej ja decyzji L. WITD z [...] lipca 2010 r. Na s. 13-14 uzasadnienia organ I instancji wśród uchybień polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku wskazał na przypadek kierowcy M. S. w dniu 2 sierpnia 2004 r. (pkt 19). Za to naruszenie wymierzono karę jednostkową w kwocie 100 zł. Analizy tego naruszenia brak w decyzji organu odwoławczego (zob. s. 8), co wyjaśnia omawianą rozbieżność.

Podobnie jak przy wyżej wytkniętych błędach, tak i w tym przypadku uchybienia te świadczą o braku należytej dbałości przy opisie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych sprawy, co utrudnia zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Również i w tym przypadku organowi trzeba postawić zarzut naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 KPA. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ powinien dążyć do większej staranności przy sporządzaniu uzasadnienia decyzji.

Odnosząc się do pozostałych argumentów podniesionych w skardze i późniejszych pismach procesowych strony skarżącej, należy stwierdzić, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Niezasadne są argumenty strony związane z brakiem odpowiedniego udokumentowania odczytów wykresówek. Materiał dowodowy w postaci kserokopii wykresówek i innych dokumentów przebiegu pracy kierowców został zabezpieczony prawidłowo w aktach sprawy, jest wystarczająco czytelny do ich analizy. To zadaniem organu jest analiza tego materiału, czyli m.in. odczyt wykresówek, żaden przepis nie wprowadza obowiązku tworzenia przez organ odrębnego dokumentu opisującego odczyt, wystarczające w tym względzie jest prawidłowo sformułowane uzasadnienie decyzji. Odczyt wykresówek nie jest czynnością wymagającą wiadomości specjalnych, nie było więc podstaw aby powoływać w sprawie biegłego. Całkowicie chybiony i niezrozumiały jest zarzut, ze odczyty są dokonywane wyłącznie przez organ, a strona została wyłączona z dokonywania tych ustaleń. Trudno zrozumieć, na czym miałby polegać udział strony przy dokonywaniu odczytów wykresówek przez organ. Strona miała zapewnioną możliwość zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie, kwestionowała zresztą ustalenia faktyczne organu, trudno więc dopatrzeć się uchybień polegających na naruszeniu jej prawa do czynnego udziału w postępowaniu,

Trzeba również zauważyć, że stwierdzone przez sąd i opisane wyżej uchybienia wynikają nie tyle z błędnych odczytów wykresówek, ile z wadliwego opisu naruszeń w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Argumenty dotyczące wadliwych ustaleń co do okresów rozliczeniowych, w szczególności w zakresie przekroczenia maksymalnego dziennego okresu odpoczynku są tylko o tyle zasadne, że wyjaśnienie zasadności działań organu w tym względzie znalazło się dopiero w piśmie procesowym z 16 grudnia 2011 r., zamiast w uzasadnieniu decyzji. Jak już wyżej wskazano organ trafnie, lecz zbyt późno wyjaśnił, że dzienny czas prowadzenia pojazdu należało interpretować jako łączny czas prowadzenia pojazdu od zakończenia jednego prawidłowego dziennego okresu odpoczynku do rozpoczęcia następnego dziennego okresu odpoczynku. Jeżeli kierowca nie wykorzysta minimalnego odpoczynku dziennego, to należy ustalić następny prawidłowy okres odpoczynku. Czas jazdy pomiędzy dwoma prawidłowymi okresami odpoczynku jest sumowany i stanowi jeden okres jazdy dziennej. W konsekwencji organ prawidłowo przyjął, iż do czasu odbioru prawidłowego 9-godzinnego odpoczynku dzienny okres prowadzenia pojazdu nie zakończył się.

W ocenie sądu niezasadny jest również podniesiony w piśmie procesowym strony skarżącej z 25 stycznia 2012 r. zarzut błędnego zastosowania przez organy do naruszeń popełnionych po wejściu Polski do UE przepisów rozporządzeń unijnych Nr 3820/85 oraz 3821/85. Przywoływany na poparcie tego zarzutu wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 2006 r. wyraża stanowisko, od którego odstąpiono w późniejszym orzecznictwie NSA. Aktualny pogląd w tym względzie najpełniej wyraża następująca teza z uzasadnienia wyroku NSA z 10 lutego 2010 r. (II GSK 772/08; LEX nr 515982): "Rozporządzenie Rady EWG nr 3820/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego, które pochodzi sprzed daty akcesji, zostało na mocy art. 2 Aktu Akcesyjnego przejęte do polskiego porządku prawnego. Można więc uznać, że rozporządzenie to stanowi część umowy międzynarodowej, jaką jest Traktat Akcesyjny. Z powyższych rozważań wynika, że niespełnienie obowiązków wynikających z rozporządzenia, jest w istocie niespełnieniem obowiązków wynikających z Traktatu Akcesyjnego, a więc umowy międzynarodowej. Tym samym można było w takiej sytuacji zastosować sankcję przewidzianą w art. 92 ust. 1 pkt 6 ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu obowiązującym w chwili kontroli.". Podobne stanowisko wyrażono już we wcześniejszym orzecznictwie – por. wyroki NSA z 13 marca 2007 r. (I OSK 626/06; LEX nr 330427) oraz z 15 kwietnia 2008 r. (II GSK 39/08; LEX nr 468733).

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy, stąd zarzut wadliwego zastosowania przepisów wspomnianych rozporządzeń unijnych należy uznać za chybiony.

Z przedstawionych wyżej względów należało uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

Uchylenie zaskarżonej decyzji powoduje konieczność ponownego rozpatrzenia sprawy przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. W prowadzonym ponownie postępowaniu organ powinien przede wszystkim dążyć do usunięcia wytkniętych mu i opisanych wyżej błędów, pamiętając o zasadzie związania oceną prawną i wskazaniami sądu, wynikającą z art. 153 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a..

Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji wyroku, dotyczące kwestii wykonania zaskarżonej decyzji, oparto na treści art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku

O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 2 i § 6 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348, ze zm.). Zwrot kosztów postępowania na rzecz skarżącego od organu objął wpis sądowy w kwocie 400 zł, zwrot kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie adwokata w kwocie 2.400 zł, stanowiące stawkę minimalną przy tej wartości przedmiotu sporu (§ 6 pkt 5 rozporządzenia).