Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SAB/Gl 27/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 6, art. 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1330
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jużków (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik Sędzia WSA Magdalena Jankiewicz po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 kwietnia 2020 r. sprawy ze skargi J. W. na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. w przedmiocie informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 14 stycznia 2020 r. przedsiębiorca J. W. (dalej skarżący, wnioskodawca) złożył skargę na bezczynność Dyrektora Miejskiego Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w B. (dalej jako: MZZiGK, organ) w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie 15 wniosków złożonych w okresie od 11 kwietnia 2019 r. do 7 października 2019 r. na które organ nie zareagował udzieleniem odpowiedzi w terminie 14 dni lub wskazaniem innego terminu ich załatwienia, ani też nie udostępnił żądanej informacji lub odmówił jej udzielenia. Skarga została sporzadzona w odniesieniu do 15 wymienionych w niej wniosków, w tym wniosku z [...] r. Jak wynika z pisma uzupełniajacego skarżącego z 24 lutego 2020 r. sporny wniosek został częściowo załatwiony 31 stycnia 2020 r. przez ujawnienie adresatów zapytania ofertowego przetargu, w którym sam uczestniczył. Nie ujawniono jednak żadnej innej korespondencji, tj. samych zapytań, odpowiedzi wykonawców, protokołu z postępowania, dokumentacji zwiazanej z ustalaniem szacunkowej wartości zamówienia itp., co uzasadnia uznanie, że organ pozostaje w bezczynności.

Złożenie skargi poprzedził następujący ciąg zdarzeń:

Wnioskiem z [...] r. skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod firmą: A J. W. z siedzibą w B., na podstawie art. 2 ust, 1 i art. 10 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018, poz. 1330, dalej udip) wystąpił do MZZiGK o udostępnienie następujacych informacji:

- do jakich wykonawców, prócz niego, zostało wysłane zapytanie z 12 września 2019 r. dot. oczyszczania zimowego utrzymania wraz z konserwacją zieleni poza pasem drogowym na terenie miasta B. od dnia 1.10 do 18.11.2019 r.;

- przekazanie wszelkiej dokumentacji związanej z niniejszym pismem, tj. wysłane zapytania, złożone odpowiedzi wykonawców, informacji na jakiej podstawie dokonywany był wybór wykonaców, itp.;

- informacji o dalszych działaniach w związku z tym zadaniem, tj. przekazanie wszelkiej dokumentacji, która zostanie wytworzona w ramach ogłoszonego postępowania przetargowego, np. protokół z postępowania z dokumentacją związaną z wartością szacunkową złożonej oferty, podpisane umowy.Udostępnienie dokomentów ma mieć miejsce droga elektroniczną.

Z uzasadnienia skargi wynika, że wszystkie żądane informacje i dokumenty są informacjami publicznymi, gdyż zostały wytworzone w ramach składanych przez organ zamówień publicznych na usługi oferowane przez poszczególnych wykonawców. Odpowiadają definicji z art. 1 ust. 1 udip a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f I pkt 5 lit b ustawy dostarczają wiedzy na temat majątku publicznego i sposobu jego gospodarowaniem. Skarżący odwołał sie w tym zakresie do wyroku WSA w Opolu i NSA wydanym w podobnej sprawie (II SAB/Op 31/11 z 2.12.2011 r., I OSK 2157/11 z 3.01.2012 r.). Tym samym niezasadnie odmawiając udostępnienia informacji przez swoją bezczynność organ naruszył nie tylko wskazane przepisy ustawy ale także art. 8, art. 6, art. 12 i art. 35 kpa. Zdaniem skarżącego nieuprawnione nieudzielenie osobie zainteresowanej informacji związanej z wydatkami z budżetu miasta stanowi naruszenie ustawy oraz konstytucyjnego prawa do informacji publicznej. W konsekwencji wniósł o udzielenie informacji w żadanym zakresie we wszystkich 15 wnioskach w terminie 14 dni, wymierzenie grzywny w kowcie 1000 zł oraz zwrot kosztów postępowania w kwocie 1200 zł.

Pismem z 8 października 2019 r. skarżący wysłął ponaglenie, ponawiając wniosek z pominięciem żądania umowy.

Jak wskazano wyżej organ w odpowiedzi, pismem z 31 stycznia 2020 r. poinformował skarżącego wyłacznie o adresatach zapytania ofertowego, którego wniosek dotyczył. Uznając tą informację za jawną, której udzielenie jest prawnie dopuszczalne.

Pismem z tej samej daty organ udzielił odpowiedzi na skargę wnosząc o jej oddalenie jako niezasadnej, gdyż odpowiedzi zostały skarżącemu udzielone w dopuszczalnym przez prowo zakresie. Nadto jego działanie w postaci żądania w roku 2019 udzielania 79 informacji w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej stanowi nadużycie prawa, zwłaszcza że 64 wnioski zostały zrealizowane w pełnym zakresie i nie były przedmiotem skarg. Organ wskazał jednocześnie, że skarżący realizował i realizuje na rzecz miasta szereg usług w ramach wykonania umów uzyskanych w trybie zamówien publicznych w zakresie bieżącego utrzymnia ulic w związku z wykonaniem których wchodził z organem w spory sądowe w związku z naliczaniem kar umownych. Na przestrzeni lat 2008-2011 spraw sądowych było 10 i wszystkie powództwa zostały oddalone. Kary umowne były naliczane za nienależycie wykonaną usługę, co gwarantuje zleceniodawcy ustawa prawo zamówień publicznych. Organ podkreślił, że prawo do informacji nie może służyc innym celom niż wskazane w ustawie. Żądane informacje nie prowadzą do poprawy funkcjonowania organu ani jakiemukolwiek dobru powszechnemu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie ale z innych przyczyn niż wskazał organ.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśli art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej jako ppsa) kontrola ta obejmuje również bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 4a, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Ponadto sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 ppsa). Nadto kwestie terminu załatwienia sprawy administracyjnej reguluje art. 25 § 1 kodeksu postepowania administracyjnego, którego naruszenie skarżący również podnosi.

Skarga w niniejszej sprawie dotyczy bezczynności Prezydenta Miasta B. reprezentowanego przez Dyrektora Zarządu Zieleni i Gospodarki Komunalnej w przedmiocie dostępu do informacji publicznej w związku z wnioskiem skarżącego z [...] r. złożonego drogą elektroniczną o udostępnienie informacji publicznej. Ponieważ skarga dotyczyła bezczynności w wykonaniu 15 wniosków skarżącego została ona rozdzielona i każdy wniosek, objęty skargą został zarejestrowany odrębnie do rozpoznania przez Sąd. Przedmiotowa sprawa dotyczy wniosku z [...] r. ([...]), który odnosi się do otrzymanego przez skarżącego 12 września 2019 r. pisma nr [...], ldz. [...], zapytania ofertowego w przetargu dot. oczyszczania zimowego utrzymania wraz z konserwacją zieleni poza pasem drogowym na terenie miasta B. od 1.10 do 18.11.2019 r. W podstawie prawnej i uzasadnieniu żądania wskazano ustawę o dostępie do informacji publicznej, co w ocenie Sądu nie znajduje uzasadnienia, gdyż żądana infrmacja dotyczy przetargu organizowango przez Gminę dla uzyskania wykonawcy jej zadań własnych w którym skarżący uczestniczył, co czyni skarżącego jako osobę bezpośrednio zainteresowaną stroną postępowania przetargowego.

Podkreślić trzeba, że obowiązek udostępniania informacji publicznej przez podmioty określone w art. 4 udip realizowany jest nie tylko poprzez indywidualne udzielanie takiej informacji na wniosek, ale również poprzez publikowanie takich informacji w sposób publicznie dostępny. Udzielanie informacji publicznej na wniosek następuje bowiem tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie może zapoznać się z tą informacją w inny sposób publicznie lub powszechnie dostępny. Wniosek ten wynika z treści art. 1 ust. 2 udip, stanowiącego, że jej przepisy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym jeżeli obowiązują odmienne regulacje ich udostępniania, będą one miały pierwszeństwo przed ustawą o dostępie do informacji publicznej. Istota odesłania, o którym jest mowa w art. 1 ust. 2 udip, dotyczy zaś takiej sytuacji, że to odrębna ustawa precyzuje zarówno zasady, jak i tryb dostępu do informacji publicznej, których zastosowanie wyłączać będzie zasadność ich realizacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob. wyrok NSA z 16.01.2013 r., sygn. akt I OSK 2718/12).

Postępowanie przetargowe reguluje ustawa z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tj. Dz. U. 2019, poz.1843) a w przypadku gminy dodatkowo ustawa o finansach publicznych. Uczestnik ostępowania przetargowego nie może uzyskiwać informacji dotyczących tego przetargu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Żądanie takie stanowi obejście prawa, tj. zasad, zakazów i obostrzeń wynikających ze wskazanej ustawy. bezspornie postepowanie przetargowe jest jawne (art. 8) ale z wyjątkami (art. 8 ust. 3 i 4). Prowadzone jest z zachowaniem uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców oraz zgodnie z zasadą proporcjonalności i przejrzystości (art. 7 ust. 1). Przetarg ogłaszny jest w Biuletynie Zamówień Publicznych (art. 11). W przypadku przetargu ograniczonego (oferta skierowana do konkretnych wykonawców) ustawa nakłąda obowiązek ujawnienia oferty na stronie internetowe (art. 47 w zw. z art. 86 ust. 5 Pzp). Z postępowania sporządza się protokół, który po jego zakończeniu jest jawny (art.96 ust. 1 i 3). Zamawiający zwraca innym wykonawca przedstawione przez nich dokumenty (art. 97 ust. 2). W szczególności określonych w niej zasad jak równość w dostępie do informacji. Terminy wynikające z postępowania przetargowego i terminy z ustawy o dostępie do informacji publicznej nie są skorelowane ale też nie wszystkie informacje dotyczące przetargu mieszczą się w pojęciu informacji publicznej, której termin udzielenia wynosi 14 dni. Dokumenty przetargowe są jawne po zakończeniu przetargu, ale dokumenty innych wykonawców, którzy nie zostali wybrani są im zwracane (art. 97 ust.2). Skarżący natomiast w trybie informacji publicznej żąda 17 września przekazania wszelkiej dokumentacji związanej z otrzymaną 12 września ofertą przetargową. Ma świadomość, że przetarg nie został rozstrzygnięty ale żąda ujawnienia zapytań ofertowych do innych podmiotów gospodarczych, ich odpowiedzi, wyjaśnienie doboru adresatów. Dalej żąda przekazania dokumentacji, która zostanie wytworzona w ramach ogłoszonego postępowania przetargowego, np. protokół z postępowania, dokumentacja związana z waerościąszacunkową, złożone oferty, podpisane umowy. Żąda zatem dokumentów, które w dacie pisma nie istniały lub były niedostępne z racji trwającego postępowania a ich udzielenie w żądanym trybie byłoby sprzeczne z wymogami ustawy Pzp. Tym samym wniosek stanowił obejście przepisów tej ustawy i co najmniej przedwczesny. Dostępność dokumentów przetargowych gwarantowała skarżącemu tylko wskazana ustawa i to jako jego uczestnikowi, która zawiera także środki ochrony uczestników przetargu (art. 179), możliwość odwołania (art. 180) a nawet wniesienia skargi do sądu (art.198a). Zakres informacji udzielanej osobom postronnym dotyczących przetargu jest w ustawie ściśle określony i ograniczony. Ponawiając wniosek 8 października 2019 r. skarżący powtórzył żądanie. Jednakże z akt sprawy nie wynika czy w tej dacie przetarg był rozstrzygnięty a umowa podpisana. To, że dokument jest jawny, nie oznacza, że jest dostępny powszechnie w trybie dostępu do informacji publicznej. Wyjątek w tym zakresie stanowi umowa podpisana z podmiotem, który przetarg wygrał.

Bezspornei istotnie zasady rozpoznawania wniosków dotyczących informacji publicznej określa ustawa o dostępie do informacji publicznej, która nakazuje udzielić informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 udip). Jednak jeśli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany powiadamia o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2 udip). Przyjmuje się również, że w terminie tym organ pismem powiadamia wnioskodawcę, że wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną a tym samym nie podlega udzieleniu w tym trybie. Wniosek nie może dotyczyć informacji jawnych, publikowanych w BIP czy BZP (art. 10 ust. 1udip).

Wyjaśnienia wymaga także, iż bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności określonej w art. 3 § 2 pkt 1-4a ppsa. Zatem celem skargi na bezczynność jest wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań do których był zobowiązany z mocy prawa lub były one prawnie dopuszczalne (np. właściwy tryb). Wniesienie skargi na bezczynność jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji, postanowienia czy załatwienia wniosku strony.

Należy wskazać, że w przypadku skarg na bezczynność w sprawach z zakresu informacji publicznej, w przypadku udzielenia przez podmiot zobowiązany informacji w terminie określonym w art. 13 ust. 1 lub ust. 2 udip, przedmiotem kontroli sądu jest prawidłowość udzielonej informacji, a więc po pierwsze, czy odpowiada ona treści wniosku o udostępnienie informacji publicznej oraz po drugie, czy podmiot zobowiązany prawidłowo ustalił, że żądane dane nie mieszczą się w zakresie "pojęcia informacja publiczna" lub że część z nich nie podlega ujawnieniu. W sytuacji, gdy sąd administracyjny uzna, że podmiot zobowiązany błędnie uznał, iż określone dane nie stanowią informacji publicznej lub nie podlegają udostępnieniu - wówczas sąd powinien uznać, że organ znajduje się w bezczynności i zobowiązać go do udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok NSA z 5.06.2019 r., I OSK 2685/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA).

Faktem jest, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się szeroką definicję pojęcia informacja publiczna. W oparciu o ustawę oraz art. 61 Konstytucji RP, NSA uznał, że informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne i osoby pełniące funkcje publiczne lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem publicznym. Stąd też informację publiczną z pewnością stanowią dokumenty, których treść jest związana z działaniami organów władzy publicznej. Przedstawiona definicja pojęcia informacji publicznej wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy. Zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 4 udip udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych, w tym treść i postać dokumentów urzędowych. Bezspornie żądane zapytania są pismem urzędowym, ale zapytanie jest tożsame dla wszystkich oferentów. Natomiast odpowiedzi do czasu rozstrzygnięcia przetargu są niejawne, co wynika z zasad uczciwej konkurencji i równości podmiotów. Dopiero po rozstrzygnięciu przetargu jego uczestnik a tym bardziej osoba postronna może w trybie uodip zasiegać informacji o podpisanej umowie, która i tak jest dostępna w BZP (art.11- wybrany wykonawca, wartości usługi). Dokumenty pzretargowe w czasie jego trwanian nie są nie są dostępne w trybie uodip. Złożone oferty są dokumentem prywatnym oferenta i służą do wyłonienia wykonawcy i jak wskazano wyżej podlegają zwrotowi. Są dokumentem pomocniczym dla organizatora przetargu i podlegajaocenie w postępowaniu odwoławczym.

Żądanie skarżącego z [...] r. nie mieści się we wskazanych przepisach, tj. art. 6 ust. 1 pkt 2 (nie dotyczy majątku, którym dysponuje wskazana jednostka budżetowa gminy) ani pkt 5 lit. b udip (innych prawach majątkowych przysługujących państwu i jego długach). Należy wskazać, że art. 139. ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych stanowi, że "Umowy są jawne i podlegają udostępnianiu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej" i jest to jedyny dokument, którego ujawnienie ustawodawca dopuścił w tym trybie. Wydaje się to racjonalne, gdyż nie chodzi tu o uczestnika przetargu. Przepis ten stanowi regulację szczególną i odstępstwo od zasad określonych Pzp dla organizacji postępowania w sprawie zamówień publicznych. Z wniosku wynika że umowa nie była jeszcze podpisana a w skardze nie ponowiono zarzutu o brak jej udostępnienia co wyklucza skutecznośc zarzutu bezczynności w udzieleniu informacji publicznej. Tym samym żądane informacje nie podlegały udostępnieu we wskazanym przez wnioskodawcę trybie. Miał do nich dostęp jako uczestnik postępowania przetargowego a ich udzielenie miało związek z jego interesem prywatnym/faktycznym. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne (tak w wyroku NSA 29.02.2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, z 28.07 2017 I SK 2916/15) ale trzeba takiej konkretnej umowy zażądać po jej podpisaniu. Termin i fakt podpisania umowy był skarżącemu znany co dowodzi brak powtórzenia żądania w tej części.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zakres pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy, wywodzi się z pojęcia tajemnicy przedsiębiorstwa, zdefiniowanej w art. 11 ust. 4 ustawy z 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Dodatkowo w ocenie Sądu żądane przez wnioskodawcę informacje takie jak harmonogram wykonanych prac, dokumentacja wykonawcza do umowy, zlecenia wykonania szerszego zakresu prac, dotyczące ściśle sposobu wykonania zamówienia stanowią element materialny tajemnicy przedsiębiorcy (por. wyrok NSA I OSK 876/16 z 19.04.2018 r., I OSK 933/16 z 13.04.2018 r.), co chroni art. 8 ust. 3 Pzp.

Tak więc, określona w art. 139 ust. 3 Pzp zasada jawności umów o zamówienie, nie posiada charakteru bezwzględnego i podlega ograniczeniom przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a które odsyłają do innych ustaw w zakresie ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Ograniczenia w zakresie udostępnienia umów o zamówienie publiczne wynikają także z art. 35 ustawy o finansach publicznych ale jak wskazano wyżej skarżący nie żądał udostepnienia umowy. protokół z postępowania przetargowego jest również jawny ale nie podlega ujawnieniu w trybie udip. Jest jawna dla uczestnika przetargu w innym trybie niż wskazana ustawa.

Zasadniczo dokumentacja o charakterze wewnętrznym bądź też aktywność o charakterze technicznym stanowią taki rodzaj aktywności podmiotu, który nie jest nośnikiem informacji publicznej. Waloru takiej informacji nie mają zatem np: wewnętrzna korespondencja elektroniczna, która służy wymianie informacji, a także gromadzeniu niezbędnych materiałów do rozstrzygnięcia sprawy, nie zawiera jednak ani informacji co do sposobu załatwienia sprawy, ani takich, które można byłoby uznać za wyrażenie stanowiska organu (wyrok NSA z 25.03.2014 r., I OSK 2320/130); korespondencja, w tym także mailowa osoby wykonującej zadania publiczne, z jej współpracownikami, nawet jeżeli w jakiejś części dotyczy wykonywanych przez tę osobę zadań publicznych; korespondencja taka nie ma jakiegokolwiek waloru oficjalności, a nawet jeśli zawiera propozycje dotyczące sposobu załatwienia określonej sprawy publicznej, to mieści się w zakresie swobody niezbędnej dla podjęcia prawidłowej decyzji po rozważeniu wszystkich racji przemawiających za różnorodnymi możliwościami jej załatwienia (wyrok NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1203/12; z 25.03.2014 r., I OSK 2320/13; z 31.07.2014 r., I OSK 2770/13; z 18.09.2014 r., I OSK 3073/13); wewnętrzna korespondencja urzędowa o charakterze roboczym, odnosząca się jedynie do spraw organizacyjnych i porządkowych i nie umieszczona w aktach sprawy (wyrok NSA z 15.07.2010 r., I OSK 707/10); informacje techniczne, dotyczące np. sposobu funkcjonowania danego narzędzia użytkowanego przez organ (wyrok NSA z 10.01.2014 r., I OSK 2254/13); opinie ekspertów, jeżeli nie dotyczą konkretnego aktu będącego już przedmiotem toczącego się procesu legislacyjnego. Opinie takie stanowią dokument wewnętrzny, służący gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym. Opinie i ekspertyzy mające jedynie charakter poznawczy nie odnoszą się wprost do przyszłych działań i zamierzeń podmiotu zobowiązanego mają jedynie poszerzyć zakres wiedzy i informacji posiadanych przez ten podmiot. Dlatego poddanie tego procesu ścisłej kontroli społecznej byłoby niecelowe i utrudniłoby wewnętrzny proces kształtowania się stanowisk uzgadniania i ścierania się opinii dotyczących istniejącego stanu rzeczy, jego oceny oraz ewentualnej potrzeby zmian (wyrok NSA z dnia 29.02.2012 r., I OSK 2196/11); wykazy wejść i wyjść do ministerstwa (wyrok NSA z 2.12.2015 r., I OSK 2337/15); terminarz spotkań, kalendarz, czy inne dokumenty związane z planowaniem działalności podmiotu (por. wyrok NSA z 13.06.2014 r., I OSK 2914/13).

Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma poddać działanie organów władzy publicznej, osób i jednostek organizacyjnych wykonujących zadania publiczne lub gospodarujących mieniem publicznym - kontroli społecznej, czynić je bardziej transparentnymi, a tym samym zapewnić prawidłowe funkcjonowanie społeczeństwa obywatelskiego w państwie prawa. Jej celem, ponad wszelką wątpliwość, nie było narażenie obywateli na utratę prywatności i poddanie ich działań i zachowań osądowi "każdego" kto zechce zapoznać się z aktami sprawy, w której występowali jako strona czy uczestnik postępowania.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że art. 61 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne gwarantuje uzyskanie obywatelowi uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Jest to katalog otwary, który podlega ograniczeniu pzrepisami innych ustaw co potwierdzają regulacje Pzp.

Mając na względzie treść wniosku zasadnie organ uznał, że żądana informacja nie dotyczy informacji publicznej. Winien jednak poinformować o tym skarżącego bezzwłocznie, czego nie uczynił uznając go za uczestnika postępowania przetargowego i z tej racji posiadającego na bieżąco wiedzę o jego przebiegu i prawach wynikających z Prawa zamówień publicznych. Tym samym nawet udzielenie odpowiedzi pismem z 31 lipca 2019 r. było zbędne. Nie można udzielić do wglądu dokumentu, który informacją publiczną nie jest, nie istnieje. Jak również gdy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione ze względu na konieczność anonimizacji dokumentu, czy ochronę/zakazy wynikające z innych ustaw. Tym samym ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy. W kontrolowanej sprawie nie został spełniony żaden z nich o czym organ winien był poinformować skarżącego bezzwłocznie w dowolnej formie, najlepiej pisemnie. W okolicznościach niniejszej sprawy wskazać należy, że działanie skarżącego stanowiło nadużycie trybu informacji publicznej dla uzyskania informacji z postępowania przetargowego z pokrzywdzeniem jego innych uczestników, co w ocenie Sądu czyni skargę nieskuteczną. Nie można uznać bezczynności organu w sytuacji, kiedy żądana informacja nie jest informacją publiczną a jest dostępna skarżącemu w innym trybie, o czy został pouczony. Skarżący asekuracyjne wskazuje na obrazę art. 35 kpa, który dotyczy spraw adminstracyjnych. Przepis ten jednak nie ma zastosowania w tym postępowaniu, gdyż organ nie rozstrzyga sprawy decyzją.

Należy podkreślić, że przepisy ppsa nie definiują pojęcia "bezczynności". Jak wskazano wyżej pojęcie to zostało jednakże zdefiniowane przez doktrynę i orzecznictwo. Jednak oceniając, czy organ pozostaje w bezczynności, co do sposobu procedowania w załatwieniu wniosku skarżącego Sąd bierze pod uwagę sytuację istniejącą w dacie wniesienia skargi i orzekania. Bezsprzecznie, po wniesieniu skargi na bezczynność organ udzielił skarżącemu odpowiedzi, co jednak nie zadowoliło wnioskodawcy. Uznał, że wniosek został wykonany w części. Dał temu wyraz w pismie z 24 lutego 2019 r. adresowanym do Sądu (k.19 akt sądowych), w którym podtrzymał skargę. W piśmie tym nie jednak nie podnosi braku ujawnienia umowy ale wyłącznie dokumentów przetargowych (zapytanie, protokół z postępowania, dokumentacji związanej z ustaleniami wartości szacunkowej zamówienia), w tym prywatnych oferentów (odpowiedzi wykonawców), które informacją publiczną nie są i nie podlegają ujawnieniu w tym trybie. Tym samym, uznając, że w tym zakresie organ udzielił skarżącemu odmownej informacji milczącej i powtórnie uczynił to w odpowiedzi na skargę. Tym samym skoro żadana informacja nie jest publiczną, to organ nie może być w bezczynności co do jej udzielenia i nakazy w tym zakresie naruszałyby prawo.

Sąd podziela stanowisko organu o nadużywaniu przez skarżącego trybu ustawy o dostępie do informacji publicznej, co potwfierdza niniejsza skarga. Nie może odnieść się do 79 złożonych przez skarżącego wniosków, z których tylko 15 zostało załatwionych niezgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Treść skargi opisująca kwestionowane wnioski nie wyklucza zasadności takiego stanowiska. Organ jednak sam się do zaistniałej sytuacji przyczynił, gdyż to organ winien wnikliwie analizować każdy wniosek i w pierwszej kolejności oceniać, czy istotnie wskazana podstawa prawna żądania jest właściwa i czy żądane dokumenty lub informacje dotyczą informacji publicznej. Czy nie stoi za wnioskiem interes faktyczny wnioskodawcy lub obejście przepisów innych ustaw. To organ posiada wiedzę czy skarżący nie żąda informacji w sprawie w której jest stroną i wykorzystuje tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej w celu obejścia przepisów z innych ustaw (Pzp). Winien mu to jednak bezzwłocznie zakomunikować.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy informacja winna być udzielona w terminie 14 dni a nie dłużej niż 2 miesiace, chyba, że wskazano inny termin. Również niewłaściwy tryb, brak informacji (dokumenty niewytworzone, umowa przyszła) winny być w tym samym terminie oznajmione pismem wnioskodawcy. Milcząca odmowa winna być zastapiona informacją co najmniej w odpowiedzi na ponaglenie aby uniknąć skargi na bezczynność. Skarżący udzielił częściowo informacji na etapie skargi na bezczynność co stanowi naruszenie prawa, ale z racji, że dotyczyło braku pisemnej informacji o braku podstaw do udzielenia żądanej informacji, która informacją publiczną nie jest, Sąd uznał, że skargę należało oddalić. Nie bez znaczenia pozostaje fakt wielości składanych przez skarżącego wniosków, co może uzasadniać milczący sposób ich załatwienia do czasu ponaglenia. Brak informacji negatywnej wydłuża czas postępowania i skutkuje skargą na bezczynność, która w istocie nie stanowi kontroli merytorycznej stanowiska organu.

Na koniec zauważyć należy, że sam skarżący z racji wielości spraw błędnie wnioskował o zobowiązanie do działania Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg i Infrastruktury Informatycznej w Z. – który nie występował w tym postępowaniu. W ocenie Sądu nie stanowi podstawy do odmowy udzielenia informacji publicznej o którą wystąpił konkretny podmiot w sytuacji konfliktu stron czy prowadzonego sporu sądowego w innej sprawie. O sposobie i terminie załatwienia wniosku decyduje to czy dotyczy on informacji publicznej i to nie podlegajacej publikacji w BIP. Jeżeli żądana informacja jest informacją publiczną wniosek winien być załatwiony, zgodnie z wymogami ustawy prawo o dostepie do informacji publicznej. Tylko w przypadku informacji publicznej organ może pozostawać w bezczynności w jej udzieleniu. Jeżeli zaś skarżący nie podziela stanowiska organu winien zaskarżyć merytoryczne rozstrzygniecie organu czyli informację uzyskaną 31 stycznia 2020 r. wykazując merytoryczna argumentację uzsadniająca stanowisko, że mieści się ona w pojęciu informacji publicznej bądź w dacie żądania była możliwa do udzielenia. Nie można żądać informacji na przyszłość Żadanie może dotyczyc dokumentów istniejących i informacji wytworzonych czyli faktów dokonanych. Przepisy udip służyć mają realizacji konstytucyjnego prawa obywateli do uzyskania informacji o działaniach władzy i sprawach publicznych, a nie uzyskiwaniu od organów i innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, czy też dysponujących majątkiem publicznym, wszelkich wytworzonych przez nie lub posiadanych dokumentów. Wskazać też należy, że sąd ma swiadomość, że wnioskodawca powinien byc bezzwłocznie powiadomiony o wadliwości swojego wniosku (błednego trybu), jednakże w okolicznościach niniejszej sprawy należy podkreślić, że wnioskodawca uczestnicząc w przetargu był poinformowany o przysługujących mu prawach i nie był to pierwszy przetarg w którym uczestniczył. Znajac zasady regulujace organizację przetargu miał świadomość niewykonalności swojego żądania we wnioskowanym trybie I w zakresie dokumentów, które jeszcze nie powstały, co w zestawieniu z 79 wnioskami w okresie 6 miesięcy mogłoby wskazywać na nadużycie prawa.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę na bezczynność organu uznając ją za bezzasadną.

-----------------------

13