Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 761/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2023-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński, po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 stycznia 2023 roku sprawy ze sprzeciwu M. K. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżącego kwotę 100 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta Powiatu W. decyzją z [...] nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. K. pozwolenia na budowę 4 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr [...] i [...] oraz ciągiem pieszo – jezdnym na działkach nr [...] i [...], obręb [...], gmina [...].

Pismem z [...] odwołanie od decyzji organu I instancji złożyli: J. i G. K., M. i A. Z., E. i A. C., T. M., M. S., B. i W. C., M. A. – W., M. P. oraz F. D. Odwołujący się podnieśli, że planowana inwestycja budowlana nie posiada dostępu do drogi publicznej oraz nie nawiązuje do istniejącej jak i historycznej zabudowy celem stworzenia jednolitego zespołu urbanistycznego. Tym samym wnioskowana inwestycja nie może być uznana za jednorodzinne budynki mieszkalne w zabudowie bliźniaczej, ale za zabudowę szeregową. Wskazano także na zarzut braku zapewnienia przez inwestora wymaganej liczby miejsc postojowych. Natomiast odnosząc się do możliwości przyłączenia do sieci wodociągowej wskazano, że infrastruktura ta nie należy do przedsiębiorstwa wodociągowego, ale do właścicieli okolicznych działek (w tym i do odwołujących się), którzy nie wyrażają zgody na jej rozbudowę. Odwołujący się wyrazili także swoje uwagi odnośnie zbiorników bezodpływowych na ciekłe nieczystości wykazując, że nie będą one zlokalizowane w odległości 5 m od okien i drzwi. W ich ocenie dodatkowa zabudowa przyczyni się do zwiększenia ruchu drogowego jak też zwiększy gęstość zabudowy na tym terenie. Ponadto poinformowano, że w związku z inwestycją są usuwane drzewa na działkach nr [...] oraz [...], a inwestycja znajduje się w sąsiedztwie obszaru Natura 2000 i tym samym może oddziaływać na środowisko.

Z uwagi na upływ 14-dniowego terminu przewidzianego na skuteczne wniesienie odwołania, odwołania: E. C., A. C., M. S., B. C., W. C., M. A. – W. i F. D., organ odwoławczy wyłączył do odrębnego rozpoznania.

Wojewoda Dolnośląski, po rozpatrzeniu odwołania J. K., G. K., M. Z., A. Z., T. M. oraz M. P., decyzją z [...] nr [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatu W. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia na zasadzie art. 138 § 2 k.p.a.

Uchylając decyzję organu I instancji Wojewoda stwierdził, że należy jednoznacznie wyjaśnić kwestię powierzchni zabudowy oraz kubatury poszczególnych budynków. Obowiązujący na tym obszarze miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała Rady Gminy Długołęka z 27.01.2005 r. Nr XXX/531/2005 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów we wsi Kiełczówek) – dalej: plan miejscowy, przewiduje, że powierzchnia zabudowy pod projektowanym budynkiem nie powinna przekraczać 100 m2, a kubatura obiektu nie powinna przekraczać 600 m3. Natomiast w projekcie budowlanym podano, że powierzchnia zabudowy poszczególnego budynku będzie wynosić [...] (łącznie [...]), a kubatura [...].

Uwagę organu odwoławczego przykuły także rozbieżności dotyczące wartości liczbowych powierzchni użytkowej. Na rysunku projektu zagospodarowania terenu w odniesieniu do powierzchni utwardzonej podano dwie liczby: [...] oraz [...]. Także w odniesieniu do powierzchni biologicznie czynnej występują sprzeczności. Na k. 11 projektu budowlanego podano jej powierzchnię wynoszącą [...] (65,44% powierzchni działek przeznaczonych pod zabudowę), a na k. 5 ww. projektu, że opiewa na 66,94%. W ocenie organu stan taki nie mógł się dalej ostać, a z przedłożonych akt administracyjnych nie wynika skąd dokładnie wynikają znalezione rozbieżności.

Jak dalej wywodził Wojewoda, brak było dokładnych wyjaśnień i obliczeń dotyczących kąta nachylenia dachu. Przepis § 3 ust. 2 pkt 5 planu miejscowego stanowi, że określone w § 11 uchwały ustalenia dotyczące kąta nachylenia połaci dachowych odnoszą się do głównych połaci dachowych w nowych budynkach oraz rozbudowywanych częściach budynków istniejących i obowiązują na co najmniej 60% powierzchni rzutu całego budynku w obrysie ścian zewnętrznych. Pozostałe 40% powierzchni rzutu budynku może być przekryte w inny sposób, bez zachowania określonego kąta nachylenia. Wskazano, że na rysunku przekroju A-A wykazano kąt nachylenia wynoszący [...] stopni oraz [...] stopni i brak jest wyjaśnień i obliczeń, że część o kącie nachylenia [...] stopni zajmuje 40% pokrycia dachu.

Kolejne nieprawidłowości organ odwoławczy zauważył w przedmiocie odległości pokryw zbiorników na nieczystości ciekłe od otworów drzwiowych i okiennych planowanych budynków. Jak stanowi projekt budowlany, na działkach nr [...] oraz nr [...] przewidziano lokalizację dwóch zbiorników na ciekłe nieczystości (ZS1 – o pojemności [...] oraz ZS2 – o pojemności [...]). W myśl § 36 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r., poz. 1225) – dalej: rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, w zabudowie jednorodzinnej odległość m.in. pokryw i wylotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej: 1) od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi – 5 m, przy czym nie dotyczy to dołów ustępowych w zabudowie jednorodzinnej oraz 2) od graniczy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego – 2 m. W projekcie zagospodarowania terenu nie podano podanych wyżej odległości. Odnosząc się do zastosowanych symboli graficznych przy lokalizacji zbiorników, przypuszczalnie zaznaczono usytuowanie pokryw (wylotów) wentylacji. Z własnego pomiaru pracownika organu (Wojewody) wynikło, że odległość pokryw zbiorników ZS2 od granicy obydwu działek wynosi [...]. Jednocześnie w projekcie zagospodarowania terenu podano, że odległość od pokryw zbiorników ZS2 do planowanych budynków wynosi [...]. Jednocześnie zaznaczono, że nie jest to odległość liczona w najkrótszej linii prostej od otworów drzwiowych i okiennych (mając na względzie rysunki elewacji z zaznaczonymi otworami drzwiowymi i okiennymi). Wedle pomiaru własnego odległość ta wyniosła [...]. Natomiast w przypadku zbiorników ZS1 podano, że odległość wynosi [...], jednakże tak jak w przypadku zbiornika ZS2 była ona liczona według linii przekątnej z pominięciem najbliższego otworu okiennego. Dodatkowo w przypadku zbiornika ZS1 zlokalizowanego w północnej części działki [...] w ogóle nie podano odległości dzielącej pokrywę od otworów drzwiowych i okiennych. Wojewoda zwrócił w tym miejscu uwagę, że stosowanie zbiorników na nieczystości ciekłe może mieć miejsce tylko w sytuacji o której stanowi art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13.09.1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminie (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 2519) wedle którego właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, m.in. wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych spełniające wymagania określone w przepisach odrębnych. W przedmiotowej sprawie inwestor nie wykazał, w postaci np. pisemnego stanowiska gestora tej sieci.

Dalej organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowość usytuowania zbiornika na gaz o pojemności [...]. Z projektu zagospodarowania terenu wynikało, że będzie on zlokalizowany w odległości [...] od granicy działki nr [...] z działką nr [...] (działką drogową) oraz [...] od granicy z działką nr [...]. Natomiast odległość zbiornika od planowanego budynku ma wynosić [...] (zgodnie z projektem). Zgodnie z tabelą zawartą w § 179 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, odległość zbiornika podziemnego o pojemności [...] od budynku mieszkalnego powinna wynosić min. 2,5 m. Natomiast, jak już wskazano, zbiornik na gaz będzie usytuowany w sąsiedztwie działki nr [...], będącej działką drogową. Z przedłożonej dokumentacji projektowej nie wynikało czy został spełniony wymóg o którym mowa w § 179 ust. 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Wojewoda zwrócił także uwagę na szereg nieprawidłowości dotyczących kompletności projektu budowlanego. Został on uregulowany w rozporządzeniu Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25.04.2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2018 r., poz. 1935) – dalej: rozporządzenie projektowe.

Uwagę organu odwoławczego zwrócił fakt, że w projekcie budowlanym nie została zachowana ciągłość numeracji (np. opinia geotechniczna znajdująca się na str. 97 projektu). Dodatkowo w metrykach, znajdujących się przy rysunkach projektu zostały wymienione osoby uczestniczące w opracowaniu tego projektu, ale nie znajduje się to na stronie tytułowej. Tym samym nie można uznać, aby w tej części projekt spełniał wymagania określone w § 4 i 5 rozporządzenia projektowego.

Trzecią zauważoną nieścisłością projektu była informacja dotycząca podanej liczby budynków. Na k. 27 projektu znajduje się informacja, że zakres inwestycji będzie dotyczył nie [...], ale [...] budynków mieszkalnych.

Czwarta niespójność dotyczyła braku (zarówno w części opisowej jak i rysunkowej) wyjaśnień dotyczących wentylacji wnioskowanych budynków (por. § 11 ust. 2 pkt 8 oraz pkt 2, § 12 ust. 1 pkt 5 lit. a rozporządzenia projektowego).

Kolejna część projektu, która przykuła uwagę Wojewody to znajdująca się w części opisowej lokalizacja kotła gazowego. Ma się on znajdować w wentylowanym pomieszczeniu. Z rysunków rzutu parteru oraz instalacji gazu i centralnego ogrzewania przedstawiono lokalizację ww. kotła w toalecie. W tym miejscu zaznaczono, że np. w § 220 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych przewidziano wymagania dotyczące ścian dla kotłowni na paliwo gazowe, a w zatwierdzonym projekcie nie zostało to wyjaśnione.

Kolejna okoliczność, która umknęła Staroście Powiatu W., to brak informacji na temat oraz czy planowana inwestycja budowlana nie będzie kolidować z ustanowioną już służebnością przesyłu występującą na działkach nr [...] oraz nr [...]. Jak bowiem wynika z informacji zawartych w księdze wieczystej na ww. działkach zostało ustanowione, na rzecz Z. U. K. sp. z o.o. z/s w K., wskazane ograniczone prawo rzeczowe.

Wojewoda wskazał także na niedołączenie do projektu budowlanego uzgodnień dotyczących zapewnienia planowanym budynkom dostępu do energii elektrycznej jak i dostaw wody. Wskazał tu na przepis art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z 07.07.1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm.). Stanowi on, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nimi urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno – budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając zaopatrzenia w wodę i energię elektryczną oraz odpowiednio do potrzeb, w energię cieplną i paliwa, przy założeniu efektywnego wykorzystania tych czynników. W ocenie organu odwoławczego sam fakt wykazania, że przy danym obiekcie budowlanym będzie zlokalizowana sieć, a dany obiekt będzie wyposażony w stosowne przyłącza nie przesądza jeszcze o tym, że będzie istniała możliwość jego prawidłowego użytkowania – zgodnie z przeznaczeniem. W tym miejscu powołano się na tezę zawartą w wyroku NSA z 27.09.2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 140/16 w którym to stwierdzono, że warunki przyłączenia obiektu do sieci energetycznej powinny być dołączone do projektu budowlanego przedmiotowego budynku.

Odnosząc się do kwestii skomunikowania działek nr [...] oraz nr [...] z drogą publiczną Wojewoda wskazał, że przyleganie tych działek od strony wschodniej do drogi dojazdowej – lokalnej [...] (ul. [...]), z której planuje się wjazd, nie jest spełnieniem wymagania dostępu do drogi publicznej. Działka nr [...] należy do M. K. i A. L. – jest tym samym przedmiotem prywatnej własności. Sąsiaduje ona z działkami nr [...] (od południa) i nr [...] (od północy). Z dokumentacji Starosty nie można jednakże ustalić kto jest właścicielem działki nr [...]. Kolejna sąsiednia działka nr [...] (w stosunku do działki nr [...]), będąca działką drogową, jest jedynie współwłasnością wnioskodawcy. Również działka nr [...] nie należy tylko do niego. Tym samym, w ocenie Wojewody, działka nr [...] nie jest bezpośrednio połączona z drogą publiczną. W wytycznych co do dalszego postępowania organ odwoławczy nakazał organowi I instancji ustalić w jaki sposób działki nr [...] oraz nr [...] są skomunikowane z drogą publiczną w myśl art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie organ odwoławczy zauważył, że na etapie postępowania odwoławczego pozostali współwłaściciele podanych powyżej działek jednoznacznie wskazali, że nie wyrażali zgody odnośnie ustanowienia służebności drogi koniecznej dla działek nr [...] oraz [...].

Wojewoda dopatrzył się także nieścisłości w kwestii zakresu wnioskowanej inwestycji budowlanej. Zauważył, że we wniosku dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, wnioskodawca, jako teren inwestycji wskazał działki nr [...] oraz nr [...]. W stosunku do tych działek złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością budowlaną. Natomiast na stronie projektu budowlanego jako miejsce inwestycji wskazano działki nr: [...], [...], [...] oraz [...]. Te 4 działki zostały także wymienione w sentencji decyzji Starosty.

W ocenie organu wyższego stopnia zakres stwierdzonych uchybień (w szczególności zgodność z planem miejscowym oraz kwestia dostępu do drogi publicznej) wykroczył poza możliwość zastosowania postepowania uzupełniającego, o czym mówi art. 136 § 1 k.p.a.

Pismem z [...] M. K. wniósł sprzeciw od decyzji Wojewody Dolnośląskiego żądając jej uchylenia w całości oraz podtrzymania w całości decyzji Starosty Powiatu W. z [...] nr [...]. W sprzeciwie jego autor zarzucił Wojewodzie naruszenie: art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, gdyż decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe ustalenia odnośnie zgodności z zapisami planu miejscowego (w kontekście procentowego udziału nachylenia głównych połaci dachowych, powierzchni zabudowy), przepisów techniczno-budowlanych (odnośnie lokalizacji zbiorników na nieczystości ciekłe, lokalizacji zbiorników na gaz, podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej, rozwiązań dotyczących wentylacji), a także skomunikowania działek budowlanych z drogą publiczną oraz zapewnienia zaopatrzenia projektowanych budynków w energię elektryczną i wodę.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jego oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 64a ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, ze zm.) - dalej w skrócie "p.p.s.a." od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie tego przepisu, sąd administracyjny nie jest zatem władny odnosić się do meritum sprawy. Rola sądu kontrolującego decyzję kasacyjną (zwaną też niekiedy "kasatoryjną") sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a.; a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie jemu sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a.

Mając na względzie powyższe, Sąd, w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, był władny skontrolować zaskarżoną decyzję wyłącznie w zakresie zasadności uchylenia przez Wojewodę decyzji organu I instancji, w kontekście przedstawionych w zaskarżonej decyzji przyczyn tego uchylenia oraz zawartych w niej wytycznych co do dalszego postępowania.

Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji we wskazanym zakresie, według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten stanowi odstępstwo od przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy wybierając to odstępstwo nie może więc ograniczyć się do stwierdzenia, że w sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego na tle konkretnej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.), przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz, ewentualnie, z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 k.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13.03.2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13). Art. 138 § 2 k.p.a. winien być więc wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wydanie zatem w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.

Jak z powyższego wynika, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy", będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, iż ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z 24.08.2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że podstawą wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej była w istocie wyłącznie krytyczna ocena projektu budowlanego w zakresie zgodności z przepisami prawa. Z decyzji odwoławczej wynika zarazem, że stwierdzone uchybienia organ drugiej instancji uznał za usuwalne, bowiem w przeciwnym wypadku wydałby decyzję odmowną. W świetle art. 136 § 1 k.p.a. nie ma jednak podstaw do uznania, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wykracza poza ramy dopuszczalnego w drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. W praktyce sprowadza się ono bowiem do wezwania inwestora do odpowiedniego skorygowania i uzupełnienia projektu budowlanego, ewentualnie złożenia dodatkowych wyjaśnień. Stąd też w sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że wyszczególnione przez niego kwestie wymagały dalszego doprecyzowania lub wyjaśnienia, to nie było przeszkód, aby samodzielnie skorzystał z uprawnień, jakie daje dyspozycja art. 35 ust. 3 u.p.b. Organ odwoławczy władny jest również z reguły we własnym zakresie uzupełnić materiał dowodowy o brakujące uzgodnienia lub ostatecznie zlecić takie uzupełnienie organowi, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Ponadto poza zakres postępowania uzupełniającego nie wykracza wyjaśnienie kwestii skomunikowania działki nr [...] oraz [...] z drogą publiczną, w tym ustalenie do kogo należy działka nr [...]. Raz jeszcze należy podkreślić, że zadaniem organu odwoławczego jest ocena materiału dowodowego, dotyczącego stanu faktycznego stwierdzonego w czasie wydania decyzji przez organ I instancji, uzupełnionego o nowe okoliczności faktyczne, pominięte przez organ I instancji. Zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania. Nie można przy tym wykluczyć i takiej sytuacji, w której w trakcie postępowania odwoławczego okaże się, że projekt budowlany obarczony jest wadami, które nie są na tyle istotne, aby dla ich wyeliminowania niezbędne było powtarzanie całej procedury w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę. Wówczas organ odwoławczy jest uprawniony, w ramach kompetencji wynikającej z art. 136 k.p.a., do podjęcia działań polegających na zobowiązaniu inwestora do sanowania tego rodzaju nieprawidłowości projektu budowlanego. Jeśli inwestor usunie nieprawidłowości, decyzja organu II instancji jest wydawana w warunkach istnienia sanowanego projektu budowlanego.

W konsekwencji stwierdzenie przez organ odwoławczy, że projekt budowlany dotknięty jest określonymi wadami o charakterze usuwalnym nie upoważniało do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak już wcześniej wyjaśniono, podjęcie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest bowiem nie tylko tym, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem prawa; musi jeszcze zachodzić potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a jednocześnie "przekracza" kompetencje organu II instancji. Wojewoda nie wykazał, aby taka "potrzeba", wobec podniesionych przez ten organ kwestii merytorycznych, zachodziła w niniejszej sprawie. Konieczność doprecyzowania czy nawet uzupełnienia dokumentacji projektowej i wyjaśnienia zgodności projektu budowlanego z zapisami planu miejscowego, przepisami ustawy Prawo budowlane oraz aktów wykonawczych do tej ustawy nie stanowi o wystąpieniu żadnej z przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. i nie uzasadnia zastosowania tego przepisu. Tym bardziej, że wytknięte w decyzji odwoławczej nieprawidłowości nie dają też podstaw do przypuszczeń, że na skutek ewentualnej korekty projektu budowlanego powstanie w istocie inny (nowy) projekt budowlany, a więc zmieni się zakres, charakter czy rodzaj planowanej inwestycji.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uwzględniwszy sprzeciw, uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie orzekając w sprawie Wojewoda obowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę Sądu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty te składa się uiszczony wpis od sprzeciwu (100 zł).