Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2558/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 30
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki, Sędziowie sędzia WSA Bogusław Cieśla, sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 marca 2019 r. sprawy ze skargi P G na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zgłoszenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak: [...], utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., znak: [...] którym odmówiono P G wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenie nieważności przyjęcia zgłoszenia E C z dnia [...] sierpnia 2015 r. dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr ewid. [...] (przed podziałem część działki nr ewid. [...] ) ark. [...] , przy ul. [...] w [...] .Jako podstawę organ wskazał art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018, poz. 2906 ze zm., dalej: "k.p.a.").

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 25 września 2015 r, E C złożyła w trybie art. 30 ustawy Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, dalej: "Prawo budowlane") do Prezydenta Miasta [...] zgłoszenie zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie dz. o nr ew. [...] (przed podziałem cz. dz. nr ew. [...] ) ark. [...] , ob. [...] przy ul. [...] w [...]. Do ww. zgłoszenia inwestor załączyła m.in. 4 egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W uzupełnieniu do zgłoszenia inwestor w dniu 6 października 2015 r. złożyła 4 egzemplarze projektu budowlanego ze zmianami, oryginalny egzemplarz mapy do celów projektowych oraz ostateczną decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. znak: [...] o przeniesieniu decyzji o warunkach zabudowy.

Pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta [...] poinformował inwestora, że przyjmuje powyższe zgłoszenie oraz że nie widzi podstaw wnosi sprzeciwu do budowy obiektu budowlanego określonego w zgłoszeniu z dnia [...] września 2015 r.,

Pismem z dnia 6 marca 2018 r. P G (zwany dalej skarżącym), właściciel nieruchomości na działce nr [...] , powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1-2 k.p.a. w związku z art. 122g i art. 122a § 2 pkt 2 i w związku art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wniósł o stwierdzenie nieważności "milczącej zgody Prezydenta Miasta [...] polegającej na nie wniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji wobec złożonego przez inwestora E C zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na terenie działki nr [...] (przed podziałem część działki nr ew. [...]) ark. [...], ob. [...] przy ul. [...] .".

Uzasadniając swój wniosek skarżący podniósł, że przedmiotowa zgoda została wyrażona bez postawy prawnej w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 k.p.a. ab initio, albowiem pierwsze zgłoszenie budowy zostało złożone w dniu 27 marca 2015 r., kiedy nie obowiązywał jeszcze przepis art. 29 ust. 1 pkt 1a zwalniający inwestycje w zakresie wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę (wszedł w życie w dniu 28 czerwca 2015 r.). Ponadto milcząca zgoda została wyrażona z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 par. 1 pkt 2 in fine, albowiem wbrew art. 36 ust. 5 pkt 5 lit. a Prawa budowlanego w postępowaniu budowalnym dotyczącym przedmiotowego budynku nie zasięgnięto opinii Państwowego Inspektora Sanitarnego, pomimo że inwestycja była realizowana w strefie ochronnej cmentarza, co podlega ocenie sanitarno-epidemiologicznej.

W dniu 10 kwietnia 2018 r. Wojewoda [...] , powołując się na art. 61a k.p.a., wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zbadania zgodności z prawem przyjętego przez Prezydenta Miasta [...] zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego

Organ podniósł, że w aktualnych przepisach prawa, jak i orzecznictwie sądów administracyjnych panuje pogląd, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl k.p.a. wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej. Do dnia wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie zgłoszenia nie toczy się postępowanie administracyjne w zakresie regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ architektoniczno-budowlany po dokonaniu zgłoszenia budowy jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu (wszczynane w istocie decyzją o sprzeciwie) będącego decyzją administracyjną wydawaną z urzędu i to tylko wówczas, gdy organ dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki do wydania takiej decyzji. Akt (czynność) zgłoszenia robót budowlanych jest więc składanym przez inwestora oświadczeniem woli, sformalizowanym ze względu na określone ustawą wymogi (w zakresie formy i dokumentacji, która musi być do zgłoszenia dołączona). Skutkiem tego aktu jest milcząca akceptacja właściwego organu, chyba, że organ wyda w ramach swojej, trwającej zaledwie 21 dni od dokonania zgłoszenia kompetencji, decyzję sprzeciwu. Art. 30 Prawa budowlanego nie przewiduje dla braku sprzeciwu żadnej formy, w szczególności decyzji administracyjnej lub postanowienia. W przedmiotowym postępowaniu zgłoszenie zostało dokonane skutecznie i nie została wydana decyzja sprzeciwu, w związku z tym organ nie ma podstaw prawnych do badania postępowania Prezydenta Miasta [...] w sprawie ww. zgłoszenia. Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie nie jest możliwe wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, gdyż takowa nie istnieje. Niewniesienie sprzeciwu przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie określonym w art. 30 Prawa budowlanego oznacza w praktyce udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Jest to również forma rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej sprawy co do istoty, gdyż kończy to sprawę w danej instancji (art. 104 k.p.a.), jednakże, w świetle art. 156 k.p.a. nie może ona być poddania weryfikacji w trybie nadzoru. Nowelizacja, która weszła w życie 1 czerwca 2017 r. wprowadziła w dziale II rozdziału 8a k.p.a. ramową instytucję milczącego załatwienia sprawy. Podstawą stosowania tej Instytucji musi być przepis ustawy szczegółowej (art. 122 a § 1 k.p.a.). Tym samym wejście w życie nowelizacji k.p.a. nie pociągnęło za sobą "automatycznie" konieczności czy też możliwości stosowania przepisów o milczącym załatwieniu sprawy zwartych w dziale II rozdziału 8a k.p.a. do procedur, które automatycznie regulują tę instytucję. Zgodnie z powyższym milcząca zgoda w Prawie budowlanym jest instytucją autonomiczną, której zasady uregulowane zostały w tej ustawie, a przepisy działu II rozdziału 8a k.p.a. w aktualnym stanie prawnym nie mają do niej zastosowania.

Pismem z dnia 18 kwietnia 2018 r. skarżący złożył zażalenie na ww. postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. Zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i 61 a § 1 k.p.a. oraz art. 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 k.p.a., art. 122a § 1-2 k.p.a., art. 122g k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 1 i 5 Prawa budowalnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o wadliwe uznanie, że uregulowana w przepisach prawa budowlanego instytucja milczącej zgody ma charakter autonomiczny i nie stosuje się do niej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, podczas gdy:

1.1. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego normują postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco (art. 1 pkt 1 k.p.a.), a tym samym znajdują zastosowanie do instytucji milczącej zgody uregulowanej w art. 30 ust. 5 pr. bud.;

1.2. nie istnieją żadne przepisy Prawa budowlanego, bądź przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, które by wyłączały zastosowanie Kodeksu postępowania administracyjnego do instytucji milczącej zgody uregulowanej w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego co oznacza, że postanowienie organu I instancji nie znajduje podstawy w przepisie prawa, czym rażąco narusza zasadę legalności wyrażoną w art. 6 k.p.a.;

2. naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i art. 61a § 1 k.p.a. oraz art. 122a § 1-2 k.p.a., art. 122g k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o wadliwe uznanie, że milcząca zgoda Prezydenta Miasta [...] polegająca na niewniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji wobec złożonego przez inwestora E C zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie może zostać w świetle art. 156 k.p.a. poddana weryfikacji w trybie nadzoru, podczas gdy przepis art. 122 g k.p.a. w sposób jednoznaczny stanowi, że do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II k.p.a. stosuje się odpowiednio, a zatem milcząca zgoda organu administracji publicznej może stanowić przedmiot postępowania o stwierdzenie nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.;

3. naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów art. 61 § 1 i 3 k.p.a. i 61a § 1 k.p.a. oraz art. 122a § 1-2 k.p.a., art. 122g k.p.a., art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 6 k.p.a. w zw. z art. art. 30 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o wadliwe uznanie, że zgłoszenie budowy nie powoduje wszczęcia postępowania administracyjnego, nie stanowi bowiem wniosku (podania) zainteresowanego podmiotu, który w myśl Kodeksu postępowania administracyjnego wymagałby załatwienia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawy administracyjnej, a postępowaniem administracyjnym jest dopiero postępowanie w sprawie sprzeciwu będącego decyzją wydawaną z urzędu, podczas gdy przedmiotem niniejszej sprawy jest postępowanie o stwierdzenie nieważności wszczynane na mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 122g k.p.a., które jest postępowaniem autonomicznym i nadzwyczajnym w stosunku do postępowania wywołanego zgłoszeniem budowy złożonym właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej, a zatem treść, czy też opisywany błędnie przez organ I instancji charakter prawny takiego zgłoszenia budowy nie może stanowić samoistnej przeszkody dla wszczęcia odrębnego i samodzielnego postępowania o stwierdzenie nieważności, tym bardziej, że powyższe kwestie powinny zostać poddane merytorycznej ocenie organu I instancji w toku wszczętego już postępowania co do istoty sprawy;

4. naruszenie przepisu postępowania, to jest przepisu art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez oparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym postanowieniu na treści wytycznych Ministerstwa Rozwoju oraz Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa dotyczących sposobu interpretacji przepisów Prawa budowlanego i Kodeksu postępowania administracyjnego regulujących instytucję milczącej zgody, które to wytyczne nie stanowią źródła prawa w polskim systemie prawnym zgodnie z art. 87 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., a zatem nie powinny stanowić podstawy prawnej rozstrzygnięć i działalności organu administracji publicznej;

5. naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów art. 61 § 1, 3 i 4 k.p.a., 61a § 1 k.p.a. i art. 104 § 1 k.p.a., a także art. 10 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego i z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że organ I instancji w rzeczywistości wszczął i przeprowadził pompowanie administracyjne, albowiem zgromadził i przeanalizował dowody, to jest dokumenty zgromadzone przez Urząd Miasta [...] , na podstawie których ustalił stan faktyczny i stan prawny sprawy administracyjnej, kontrolowanej w trybie nadzoru mocy art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a następnie dokonał merytorycznej oceny żądania skarżącego sformułowanego we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 6 marca 2018 r., co oznacza, iż formą załatwienia niniejszej sprawy powinna być decyzja administracyjna;

6. naruszenie przepisów postępowania, to jest przepisów art. 73 § 1 k.p.a. i art. 10 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez odmówienie pełnomocnikowi skarżącego udostępnienia części dokumentów zgromadzonych w aktach niniejszej sprawy,

7. naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 8 ust. 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez rozpatrzenie niniejszej sprawy przez organ I instancji w sposób niebudzący zaufania do władzy publicznej;

8. naruszenie przepisu postępowania, to jest art. 11 k.p.a. i art. 124 § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w sposób prawidłowy, wyczerpujący i zrozumiały zasadności przesłanek, którymi organ I instancji kierował się przy załatwieniu sprawy.

W wyniku rozpoznania zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] sierpnia 2018 r. zaskarżone do tutejszego Sądu postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że tryb określony w rozdziało 8a Kodeksu postępowania administracyjnego nie ma zastosowania do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku wniesienia sprzeciwu).

Zdaniem organu stoi temu na przeszkodzie art. 122a § 1 k.p.a., zgodnie z którym sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. Zasadniczo chodzi tu o przepis prawa materialnego. Przepis art. 30 Prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem jednoznacznie, iż brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa wart. 122a k.p.a. Art 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych albo załatwianych milcząco, powinien być interpretowany łącznie z art. 122a § 1 k.p.a.

W przypadku, w którym sprawa administracyjna ma zakończyć się decyzją administracyjną, ustawodawca w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego nie wprowadza podobnego wymogu (art. 122a § 1 k.p.a.). Innymi słowy, Kodeks postępowania administracyjnego znajduje zastosowanie w tych sprawach, w których wystąpią okoliczności określone w art. 1 k.p.a. Brak jest w dalszych przepisach tej ustawy wyraźnego wskazania, że Kodeks postepowania administracyjnego (w zakresie, w jakim reguluje problematykę wydawania przez organ decyzji administracyjnej) znajduje zastosowanie tylko wtedy, gdy przepis szczególny tak stanowi. Taki wymóg został natomiast wyraźnie wskazany odnośnie instytucji milczącego załatwienia sprawy.

Zdaniem organu odwoławczego przyjęcie interpretacji, że we wszystkich sytuacjach, w których przepisy prawa materialnego uprawniają organ administracji publicznej do załatwienia sprawy indywidualnej bez wydania decyzji, należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czyniłoby zbędnym przepis art. 122a § 1 k.p.a., z którego wynika, że w ujęciu proceduralnym ze sprawą załatwianą milcząco mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Za prawidłowością powyższego stanowiska przemawia przykład ustawy z 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2018 r, poz. 646), w której w art. 34 ust. 12 znajduje się jednoznaczne odesłanie do przepisów działu II rozdziału 8a kodeksu postępowania administracyjnego.

Ponadto organ podniósł, że przedmiotowe zgłoszenie robót budowlanych zostało przyjęte przed 1 czerwca 2017 r., a więc przed wprowadzeniem Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji milczącego załatwienia sprawy. Jest to istotne ze względu na przepis art. 122g zdanie 2 k.p.a., zgodnie z którym przyjmuje i się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia - od upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1 (następującego po dniu w którym upływa termin przewidziany do wydania decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie albo wniesienia sprzeciwu). Przepis ten jest niezbędny do stosowania tej nowej instytucji proceduralnej. Jednocześnie nie może on działać wstecz, obejmując sytuacje, kiedy tego rodzaju przepisy nie obowiązywały i nie istniała omawiana fikcja prawna. Przyjmowanie innej wykładni prowadziłoby do wstecznego rozciągnięcia przepisów proceduralnych z niekorzyścią dla niektórych stron, tu dla inwestora. To z kolei uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego

Organ zwrócił uwagę, że wraz z wprowadzeniem do Kodeksu postępowania administracyjnego proceduralnej instytucji milczącego załatwienia sprawy, nie została znowelizowana instytucja zgłoszenia robót budowlanych. Jest to o tyle istotne, że w ustawie Prawo budowlane znajduje się przepis art. 37 ust. 2 pkt 2, zgodnie z którym w przypadku stwierdzenia nieważności albo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę - rozpoczęcie albo wznowienie budowy może nastąpić po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, o której mowa w art. 28 ust. 1. Brak jest odpowiedniego przepisu odnośnie robót budowlanych, które zostały zgłoszone w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Brak jest także szczegółowych uregulowań związanych z terminem do wniesienia sprzeciwu w przypadku uznania, że można stwierdzić nieważność braku wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych.

Zdaniem organu powyższe rozważania wzmacnia stanowisko Ministerstwa Rozwoju, przedstawione w piśmie z [...] czerwca 2017 r, znak: [...] o autonomiczności instytucji zgłoszenia robót budowlanych (przy braku sprzeciwu) względem proceduralnej instytucji milczącego załatwienia sprawy.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższe postanowienie z dnia [...] sierpnia 2018 r. skarżący P G wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia I instancji, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego. Skarżący powtórzył zarzuty i argumentację zawartą w zażaleniu na postanowienie I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżone postanowienie nie naruszył w istotny sposób przepisów postępowania administracyjnego oraz przepisów prawa materialnego.

Na wstępie należy zauważyć, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. jak i utrzymanego nim w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. był przepis art. 61a § 1 k.p.a., który - wprowadzony do ustawy w dniu 11 kwietnia 2011 r. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) - stanowi, że organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Powołany przepis przewiduje zatem dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygniecie. Należy przy tym zauważyć, że aby organ mógł odmówić wszczęcia postępowania na podstawie przepisu art. 61a § 1 k.p.a., wystarczające jest ziszczenie się choćby jednego z wyżej przedstawionych warunków.

Przepis art. 61a § 1 k.p.a. stanowi podstawę prawną do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego m.in. w sytuacji, gdy brak jest w obrocie prawnym aktu administracyjnego mogącego być przedmiotem weryfikacji.

W przedmiotowej sprawie w dniu 25 września 2015 r. E C złożyła w trybie art. 30 Prawa budowlanego do Prezydenta Miasta [...] zgłoszenie zamiaru budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego Pismem z dnia [...] października 2015 r. Prezydent Miasta [...] poinformował E C, że przyjmuje powyższe zgłoszenie oraz że nie widzi podstaw do wniesienia sprzeciwu do budowy obiektu budowlanego określonego w zgłoszeniu z dnia [...] września 2015r. Pismem z dnia 6 marca 2018 r. skarżący P G. powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1-2 k.p.a. w związku z art. 122g i art. 122a § 2 pkt 2 i w związku art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, wniósł o stwierdzenie nieważności milczącej zgody Prezydenta Miasta [...] polegającej na nie wniesieniu sprzeciwu w drodze decyzji wobec złożonego przez inwestora E C zgłoszenia budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego.

Wskazać w tym miejscu należy, że w art. 30 Prawa budowlanego uregulowana została instytucja zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych. Tytułem wstępu należy zaznaczyć, iż w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, zasadą jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.. W przepisie art. 30 ust. Prawa budowlanego określono natomiast, w jakich przypadkach roboty budowlane nie wymagają co prawda uzyskania pozwolenia na budowę, ale konieczne jest zgłoszenie określonych w tym przepisie robót budowlanych właściwemu organowi. W myśl art. 30 ust. 5 przedmiotowej ustawy, zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Natomiast w myśl ust. 5aa tego przepisu organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu o którym mowa w ust. 6 i 7 tego przepisu oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych.

W niniejszej sprawie inwestor złożył w trybie art. . 30 ust. 1 Prawa budowlanego zgłoszenie robót budowlanych, a Prezydent [...] , jako organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie, natomiast w trybie art. 30 ust. 5aa Prawa budowlanego wydał zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że zgłoszenie w trybie art. 30 Prawa budowlanego nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., które wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie Prawo budowlane, a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko wtedy, gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania. Milczenie organu, czyli niewyrażenie sprzeciwu w formie decyzji, uprawnia do podjęcia robót budowlanych bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej w drodze aktu administracyjnego Natomiast jeżeli organ zdecyduje się wnieść sprzeciw (w trybie np. art. 30 ust. 5c lub ust. 6 ustawy), to następuje wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Dopiero sprzeciw jest decyzją administracyjną, do której zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (vide: wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 58/18, LEX nr 2570224; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt II SA/Gd 629/17, LEX nr 2428473, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 679/17, LEX nr 2562114). Skoro milczenie organu uprawnia inwestora do podjęcia robót budowlanych z mocy prawa, nie dochodzi do wydania decyzji administracyjnej, a tym samym nie może zostać wszczęte postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności, które może dotyczyć jedynie ostatecznej decyzji administracyjnej (por: wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1403/16, LEX nr 2287114).

Ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw. (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie w dniu 1 czerwca 2017 r., znowelizowano Kodeks postępowania administracyjnego. W ramach powyższej nowelizacji na mocy art. 1 pkt 30 wprowadzono m.in. instytucję milczącego załatwienia sprawy, dodając w Dziale II Rozdział 8a pt. "Milczące załatwienie sprawy".

W myśl art. 122a § 1 k.p.a. sprawa może być załatwiona milcząco, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. § 2 z kolei stwierdza, że sprawę uznaje się za załatwioną milcząco w sposób w całości uwzględniający żądanie strony, jeżeli w terminie miesiąca od dnia doręczenia żądania strony właściwemu organowi administracji publicznej albo innym terminie określonym w przepisie szczególnym organ ten:

1) nie wyda decyzji lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie (milczące zakończenie postępowania) albo

2) nie wniesie sprzeciwu w drodze decyzji (milcząca zgoda).

Według art. 122g k.p.a. do spraw załatwionych milcząco przepisy rozdziałów 12 i 13 w dziale II stosuje się odpowiednio. Przyjmuje się, że skutek wydania decyzji ostatecznej powstał w terminie czternastu dni od dnia upływu terminu, o którym mowa w art. 122c § 1. Cytowany przepis odsyła więc do stosowanych odpowiednio przepisów Kodeksu o wznowieniu postępowania (art. 145 i n.) oraz o uchyleniu, zmianie oraz stwierdzeniu nieważności decyzji (art. 154 i n.).

W uzasadnieniu do ww. nowelizacji (Sejm RP VIII kadencji, nr druku: 1183), przy uwagach dotyczących art. 122g k.p.a., wskazano m.in. że milczące załatwienie sprawy, jako szczególny sposób jej rozstrzygnięcia, nie podlega zaskarżeniu na ogólnych zasadach k.p.a. ani w drodze skargi do sądu administracyjnego (niezmieniony katalog aktów, czynności i zaniechań podlegających kontroli sądów administracyjnych - art. 3 § 2 p.p.s.a.). W tym przypadku nie mamy bowiem do czynienia z decyzją ani z innym aktem lub czynnością, która mogłaby stać się przedmiotem postępowania odwoławczego albo kontroli sądu administracyjnego. Na potrzeby weryfikacji legalności działania administracji, w tym także implementowania wyniku sądowej kontroli milczącego załatwienia sprawy, niezbędne jest więc stworzenie możliwości "reaktywowania" milcząco załatwionej sprawy poprzez jej ponowne rozpatrzenie i wydanie decyzji. Dlatego, w szczególności w przypadkach, o których mowa w art. 145, art. 154, art. 155, art. 156 czy art. 161 k.p.a. właściwy organ mógłby - odpowiednio - uchylić lub zmienić rozstrzygnięcie sprawy (które nastąpiło w trybie art. 122a i n. k.p.a.), albo stwierdzić jego nieważność.

W świetle powyższych wywodów odnoszących się do instytucji zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego oraz nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego z 7 kwietnia 2017 r., wprowadzającej instytucję milczącego załatwienia sprawy, w ocenie Sądu istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy przepisy Działu II Rozdziału 8a Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do instytucji zgłoszenia robót budowlanych uregulowanej w Prawie budowlanym (w przypadku braku sprzeciwu).

Zdaniem organu z art. 122a k.p.a. wynika, że w ujęciu proceduralnym ze sprawą załatwianą milcząco mamy do czynienia tylko wtedy, kiedy przepis szczególny tak stanowi. Przepis art. 30 Prawa budowlanego regulujący instytucję zgłoszenia robót budowlanych nie zawiera wyraźnego odesłania do art. 122a k.p.a. Nie wynika z niego zatem jednoznacznie, iż brak wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszonych robót budowlanych stanowi milczące załatwienie sprawy, o którym mowa wart. 122a k.p.a. Tym samym nie można wobec brak wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych zastosować art. 122g k.p.a. tj. zastosować trybów nadzwyczajnych.

Sąd nie zgadza się z powyższym stanowiskiem organu. Dokonując wykładni językowej przepisu art. 122a k.p.a., należy dojść do wniosku, że przepis szczególny, do którego odsyła art. 122a k.p.a., ma stanowić o tym, że określona sprawa może "być załatwiona milcząco". Chodzi zatem o merytoryczną treść przepisów materialnych, które mogą dopuszczać taką formę załatwiania spraw, jako alternatywę dla decyzji administracyjnych, a nie o istnienie dosłownego, formalnego odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego. O stosowaniu Działu II Rozdziału Kodeksu postępowania administracyjnego decyduje zatem to, czy określone przepisy prawa materialnego ustanawiają instytucję, która spełnia definicję z art. 122a § 2 pkt 1 lub 2 k.p.a., a tak bez wątpienia jest w przypadku zgłoszenia budowy, co jednoznacznie wynika z treści art. 30 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego. Instytucja uregulowana w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego wyraźnie odpowiada definicji milczącej zgody z art. 122a § 2 pkt 2 k.p.a., a zatem należy stwierdzić, że sprawa w przedmiocie zgłoszenia budowy może być załatwiona milcząco w rozumieniu art. 122 a § 1 k.p.a..

Zdaniem Sądu wolą ustawodawcy było, żeby przepisy art. 122a-122g k.p.a. wprowadzone w życie w dniu 1 czerwca 2017 r. odnosiły się do instytucji milczącej zgody uregulowanych w prawie materialnym również przed uchwaleniem ww. ustawy nowelizującej. Gdyby przedmiotowa nowelizacja nie miała dotyczyć istniejących instytucji materialnoprawnych, to cel jej wprowadzenia byłby wątpliwy i nie zostałby zrealizowany. Podkreślić należy, że pomimo upływu prawie dwóch lat od wejścia w życie omawianej nowelizacji, w istniejących przed nowelizacją kilkunastu przepisach mających charakter milczącego zakończenia postępowania oraz milczącej zgody nie wprowadzono zmian wskazywanych przez organ w sprawie niniejszej, a zawierających wyraźne odesłanie do art. 122a k.p.a. Jako przykłady przepisów prawa materialnego zawierających instytucję milczącego załatwienia sprawy wskazać należy m.in.:

- art. 85 ust. 3 ustawy z 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126);

- art. 152 ust. 4 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2018 r., poz. 799);

- art. 53b ust. 3 ustawy 23 stycznia 2009 r. o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury (Dz. U. z 2018 r. poz. 624);

- art. 423 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2018 r., poz. 2268 ze zm.);

- art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 19985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz.2068 ze zm.) itd.

Wolę ustawodawcy potwierdza także treść przytaczanego już wyżej uzasadnienia do ww. ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r., gdzie w uwagach do art. 122a § 2 k.p.a. wprost wskazano, że "Instytucja "milczącej zgody" funkcjonuje już w ustawach prawa materialnego, takich jak np. ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Praw telekomunikacyjne, ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, czy ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska...", czym jednoznacznie potwierdzono, że celem wprowadzania do Kodeksu postepowania administracyjnego przepisów art. 122a-122g jest możliwość ich stosowania w sprawach rozpatrywanych m.in. na gruncie prawa budowlanego.

Należy zgodzić się ze skarżącym, że przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do podziału w systemie prawnym na dwie kategorie spraw załatwianych milcząco, mianowicie na sprawy, co do których stosuje się art. 122a-122g k.p.a. (a których wedle stanowiska organu II instancji byłoby niewiele) oraz na sprawy, co do których ww. przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania. Skoro ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie reformy postępowania administracyjnego i uregulowanie instytucji milczącej zgody w Kodeksie postępowania administracyjnego obok istniejących, szczątkowych regulacji w rozproszonym prawie materialnym, to reformą należy objąć możliwie najszerszy katalogu spraw załatwianych milcząco, a nie odwrotnie. Tymczasem organy I i II instancji proponują wykładnię art. 122a k.p.a., której wynikiem jest wykluczenie szeregu istotnych spraw spod zastosowania Kodeksu postępowania administracyjnego w tym procedurę zgłoszenia robót budowlanych (art. 30 ust. 1 i 5 Prawa budowlanego), co czyniłoby analizowaną nowelizację pozorną.

Jednakże w ocenie Sądu, powyższe naruszenia organu odwoławczego oraz organu I instancji nie są naruszeniami przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o których mowa w art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c) p.p.s.a. i nie stanowią przesłanki do uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia, albowiem rozstrzygnięcia w nich zawarte odpowiadają prawu.

Podkreślić należy, że zgłoszenie robót budowlanych będące przedmiotem sporu w niniejszej sprawie zostało przyjęte przed 1 czerwca 2017 r., a więc przed wprowadzeniem do Kodeksu postępowania administracyjnego instytucji milczącego załatwienia sprawy. W myśl art. 16 omawianej nowelizacji z dnia 7 kwietnia 2017 r. do postepowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczna decyzja lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej (tj. Kodeksu postępowania administracyjnego) w brzmieniu dotychczasowym. Dokonując wykładni a minori ad maius, tym bardziej do postępowań wszczętych i zakończonych przed wejściem w życie nowelizacji (a taka sytuacja ma miejsce w niniejsze sprawie) stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w brzmieniu sprzed nowelizacji. W świetle niniejszego przepisu należy uznać, że Rozdział 8a Działu II k.p.a. ma zastosowanie do spraw załatwianych milczącą, których wszczęcie nastąpiło po dniu wejścia w życie omawianej nowelizacji, a więc po 1 czerwca 2017 r.

W niniejszej sprawie zgłoszenie robót budowlanych zostało przyjęte przed 1 czerwca 2017 r., a więc nie mają do niego zastosowania przepisy omawianej ustawy nowelizacyjnej, tym, samym brak jest możliwości zastosowania art. 122g k.p.a i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności omawianego milczącego załatwienia sprawy. Organy zatem prawidłowo odmówiły w trybie art. 61a k.p.a. wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącego.

Sąd nie podziela zarzutu i argumentacji skarżącego, że ww. przepis art. 16 ustawy nowelizującej nie wyłącza zastosowania art. 122a-122g. k.p.a. do sprawy niniejszej, albowiem postępowanie nadzwyczajne o stwierdzenie nieważności jest nowym postępowaniem i nie może utożsamiane ze sprawą, która jest jego przedmiotem. Należy zgodzić się z organem, że przyjmowanie takiej wykładni ww. art. 16 ustawy nowelizującej prowadziłoby do wstecznego rozciągnięcia przepisów proceduralnych z niekorzyścią dla niektórych stron, tu dla inwestora. To z kolei uchybiałoby standardom demokratycznego państwa prawnego.

Mając na uwadze powyższe skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a jako, że nie miała usprawiedliwionych podstaw.