Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1324/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 104 art. 12
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 6 ust. 1,2,3,4
journal: Dz.U. 1975 nr 8 poz 46
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie.
article: art. 33 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: par. 1 pkt 4 lit a par. 1 pkt 4 lit d i e par. 1 pkt 4 lit b i c
journal: Dz.U. 1991 nr 69 poz 299
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych  funkcji technicznych w budownictwie
article: art. 156 par. 1 pkt 2 art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka /spr./ sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1469/14 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2014 r. nr ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2015r., sygn. akt VII SA/Wa 1469/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2014r., znak ... w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 15 maja 2014r., nr ..., po rozpatrzeniu odwołania Powiatu B. od decyzji Wojewody O. z dnia 31 stycznia 2014r., znak ... stwierdzającej z urzędu nieważność decyzji Starosty B. nr ... z dnia 19 lipca 2011r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Powiatowi B. pozwolenia na termomodernizację obiektu Zespołu Szkół Zawodowych nr 1 w B., zmienionej decyzją własną nr ... z dnia 20 września 2012r., oraz decyzją własną nr ... z dnia 11 kwietnia 2013r. - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja została wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a..

W uzasadnieniu decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że z akt sprawy wynika, iż pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. obejmował wymianę konstrukcji drewnianej dachu budynku głównego, ocieplenie budynków Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w B. przy ul. S. (Opis techniczny, pkt 1.1. Przedmiot opracowania), a także wymianę stolarki okiennej (Opis techniczny, pkt 5.9) oraz wymianę instalacji elektrycznej i sanitarnej (wodno-kanalizacyjnej). Autorem rozwiązań konstrukcyjnych przyjętych w tym projekcie budowlanym był J. Ś (rys. nr 5). Współautorem projektu instalacji elektrycznej był M. S., natomiast instalację sanitarną zaprojektował A. Z.

Ze zgromadzonych dokumentów wynika, że J. Ś posiada przygotowanie zawodowe upoważniające do sporządzania w budownictwie osób fizycznych, projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych: 1) budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków; 2) budowli nie będących budynkami - w zakresie specjalności budownictwo wodne (decyzja Wojewody O. z dnia 31 maja 1977r.), a także sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów w zakresie rozwiązań konstrukcyjno-budowlanych wszelkich budynków i budowli - w zakresie specjalności konstrukcyjno-budowlanej (decyzja Wojewody O. z dnia 28 maja 1980r.). Uprawnienia wynikające z decyzji Wojewody O. z dnia 31 maja 1977r. w specjalności budownictwo wodne nie upoważniały J. Ś. do opracowania rozwiązań konstrukcyjnych spornej inwestycji, z uwagi na jej charakter, jak również uprawnienia wynikające z decyzji Wojewody O. z dnia 28 maja 1980r. nie upoważniały J. Ś. do przygotowania rozwiązań konstrukcyjnych. Jak wynika z treści ww. rozstrzygnięcia, uprawnienia przyznane zostały na podstawie § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46). Paragraf 5 ust. 1 ww. rozporządzenia określał niezbędne przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót. Paragraf 6 ust. 1 ww. rozporządzenia stanowił, że osoby z wyższym wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót, są uprawnione również do sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³ w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą kierować budową lub robotami. Na podstawie § 7 osoby posiadające przygotowanie zawodowe do pełnienia samodzielnych funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót uprawnione były w tym samym zakresie do kierowania i kontrolowania wytwarzania konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz do kontrolowania stanu technicznego obiektów budowlanych. Z kolei § 13 ust. 1 pkt 2 ww. rozporządzenia stanowił, że wojewoda stwierdza posiadanie przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnej funkcji projektanta, kierownika budowy i robót, kontroli i nadzoru nad robotami budowlanymi, wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nad stanem technicznym obiektów budowlanych oraz sprawdzania prawidłowości rozwiązań projektowych lub kontrolę techniczną robót i obiektów budowlanych w specjalności konstrukcyjno-budowlanej - obejmującej budynki oraz inne budowle nie wymienione w specjalności konstrukcyjno-inżynieryjnej oraz wodno-melioracyjnej.

Rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. zmieniono rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299). Na mocy tego rozporządzenia - § 1 pkt 3 lit. a zmianie uległa, m.in. treść § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., w którym skreślono pkt 4, zgodnie z którym do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wymagane było świadectwo czeladnicze lub tytuł robotnika wykwalifikowanego w rzemiośle budowlanym oraz co najmniej dwuletnia praktyka po uzyskaniu świadectwa lub tytułu. Zmianie uległa także treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. poprzez zastąpienie wyrazów "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³" (§ 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r.). W myśl § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził zatem, że J. Ś posiadał uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³. Tymczasem, jak wynika z dokumentacji projektowej, kubatura budynku głównego (w którym zaprojektowano wymianę konstrukcji dachu - Opis techniczny, pkt. 1.3. Cel opracowania) wynosi 20.607,25 m³ (Opis techniczny, pkt. 2.2.).

Główny Inspektor Nadzoru Budowanego stwierdził również, że wcześniejsze uwagi odnieść należy także do M. S., współautora rozwiązań projektowych dotyczących instalacji elektrycznych, uprawnionego na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 11 maja 1991r. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów instalacji elektrycznych, a także na podstawie decyzji Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 30 stycznia 1991r. do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów sieci elektrycznych. Jako podstawy prawne nadania tych uprawnień wskazane zostały § 5 ust. 1, § 6 ust. 1, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 lit. d rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. W wyniku zmiany § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia M. S. uprawniony był do sporządzania projektów instalacji elektrycznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³, zaś z dokumentacji projektowej wynika, że opracował on projekt budowlany dla całego zespołu (a więc budynku głównego oraz łącznika z salą gimnastyczną - Projekt budowlany. Instalacje elektryczne - rys. nr E-l - E-7) o kubaturze 25.015,41 m3 - Opis techniczny, pkt. 2.2.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wynika, że A. Z. uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjno-inżynierskiej w zakresie instalacji sanitarnych na podstawie § 2 ust. 2 pkt 2, § 5 ust. 2, § 6 ust. 4, § 7 oraz § 13 ust. 1 pkt 4 lit. b rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r., do sporządzania w budownictwie osób fizycznych projektów instalacji sanitarnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych (decyzja Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 kwietnia 1986r.).

Stosownie do § 2 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia, osoby posiadające średnie wykształcenie techniczne mogły wykonywać samodzielną funkcję projektanta w budownictwie jedynie w specjalności techniczno-budowlanej zgodnej z posiadanym wykształceniem technicznym wyłącznie w innych specjalnościach techniczno-budowlanych - w zakresie obiektów budowlanych, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych. W myśl § 5 ust. 2 tego rozporządzenia, osoby ze średnim wykształceniem technicznym mogły pełnić funkcje techniczne obejmujące kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót wyłącznie przy budowie budynków, budowli i instalacji o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych, objętych daną specjalnością techniczno-budowlaną, a osoby posiadające dyplom mistrza w rzemiośle budowlanym lub świadectwo czeladnicze lub tytuł robotnika wykwalifikowanego w rzemiośle budowlanym oraz co najmniej dwuletnią praktykę po uzyskaniu świadectwa lub tytułu, wyłącznie przy wykonywaniu robót budowlanych objętych danym rzemiosłem. Paragraf 6 ust. 4 ww. rozporządzenia uprawniał, w budownictwie osób fizycznych, osoby ze średnim wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w zakresie instalacji sanitarnych i elektrycznych do sporządzania odpowiednio projektów instalacji sanitarnych lub elektrycznych.

W wyniku zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r., z § 5 ust. 2 usunięto osoby posiadające świadectwo czeladnicze lub tytuł robotnika wykwalifikowanego w rzemiośle budowlanym oraz co najmniej dwuletnią praktykę po uzyskaniu świadectwa lub tytułu (§ 1 pkt 3 lit. b), zaś w 6 ust. 4 (który zmienił numerację na ust. 3) rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. wyrazy "w budownictwie osób fizycznych" zastąpiono wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3" - § 1 pkt 4 lit. d i e rozporządzenia zmieniającego.

Tym samym A. Z. był uprawniony do sporządzania projektów instalacji sanitarnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³, natomiast opracowany projekt budowlany dotyczy instalacji sanitarnej - wod.-kan. oraz C.O. budynku głównym (Projekt budowlany: branża sanitarna - instalacja wod.-kan; branża sanitarna - instalacja C.O.) o kubaturze 20.607,25 m³ (Opis techniczny, pkt. 2.2.).

Zdaniem organu oznacza to, że decyzja Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. nr ... wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego, który został opracowany przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień. Oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wątpliwości. Niewątpliwie z treści art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wynika, że obowiązkiem organu udzielającego pozwolenie na budowę jest sprawdzenie, czy projekt wykonała osoba posiadającą wymagane uprawnienia. Powyższy przepis ma charakter normy bezwzględnie obowiązującej.

Sam fakt podpisania projektu budowlanego przez osobę nie posiadającą stosownych uprawnień, zgodnych z wymogami prawnymi obowiązującymi w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, stanowi okoliczność uzasadniającą wzruszenie tej decyzji ostatecznej, jako obarczonej wadą rażącego naruszenia prawa, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie daje się pogodzić z obowiązującym porządkiem prawnym, aby tego rodzaju dokument, od którego zależy bezpieczeństwo użytkowników obiektu budowlanego, a także osób postronnych, był sporządzany przez osoby omawianych uprawnień nie posiadające, bądź - aby brak tego rodzaju uprawnień był traktowany jako zwykłe naruszenie prawa, bądź - iż projektant niegdyś stosownymi uprawnieniami dysponował (wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2014 r. II OSK 1062/12; wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2258/11).

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił stanowiska odwołującego się, zgodnie z którym decyzja Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że podziela stanowisko organu wojewódzkiego wskazujące, że każdy z projektantów winien legitymować się odpowiednimi uprawnieniami do sporządzenia projektu, którego jest współautorem.

W pozostałym zakresie organ odwoławczy nie stwierdził, aby organ stopnia podstawowego uchybił swoim obowiązkom wynikającym z art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do podniesionej w odwołaniu argumentacji, wskazującej na negatywną przesłankę, o której mowa w art. 156 § 2 k.p.a., tj. wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych w związku z odebraniem i zakończeniem robót budowlanych organ stwierdził, iż stanowisko to nie zasługuje na uwzględnienie. Zrealizowanie inwestycji stanowi bowiem czynność faktyczną o skutkach materialnych, a nie skutek prawny (wyrok NSA z dnia 30 listopada 2005r. OSK 232/05). Nawet uzyskanie pozwolenia na użytkowanie nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych (postanowienie WSA w Warszawie z dnia 23 grudnia 2010r. sygn. akt VII SA/Wa 2212/10). Możliwe jest zatem stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo że obiekt został zrealizowany i nawet w zgodności z przepisami prawa budowlanego oddany do użytkowania (wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 grudnia 2008r. sygn. akt VII SA/Wa 1542/08).

Skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Powiat B.; zarzucając naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.) w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 4 tej ustawy poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie uznanie, że skarżący przy wydawaniu decyzji z dnia 31 stycznia 2014r. stwierdzającej nieważność decyzji Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. nr ... zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na termomodernizację obiektu Zespołu Szkół Zawodowych nr 1 w B. naruszył art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego, który został opracowany przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień, co miało wpływ na naruszenie przez organ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż przy wydawaniu decyzji Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. doszło do rażącego naruszenia prawa.

2) przepisów prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy:

a) art. 113 § 2 k.p.a. przez jego zastosowanie i doprowadzania do nowej oceny stanu prawnego i faktycznego wynikającego z decyzji Wojewody O. z dnia 31 maja 1977r. znak ..., decyzji Wojewody O. z dnia 28 maja 1980r. znak ..., decyzji Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 11 maja 1991r. znak ..., decyzji Urzędu Wojewódzkiego w O. z dnia 25 kwietnia 1986r. znak ... przez ocenę w/w decyzji w sposób wykraczający poza treść zawartego w nim rozstrzygnięcia, tj. doprowadzenia do nowego rozstrzygnięcia w zakresie uprawnień budowlanych,

b) art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego zastosowanie i uznanie, iż przy wydawaniu decyzji Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. doszło do rażącego naruszenia prawa,

c) art. 156 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie, tj. uznania, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2014r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody O., zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, kontrolując zaskarżoną decyzję uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy został oceniony właściwie, a mające w sprawie zastosowanie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte przez Wojewodę O. z urzędu, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. o czym zawiadomiono strony pismem z dnia 11 grudnia 2013r. Wszczęcie tego postępowania poprzedzone było stwierdzonymi przez O. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. podczas kontroli nieprawidłowościami przy wydawaniu decyzji Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r.

Sąd podkreślił, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, właściwy organ sprawdza wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, podstawę do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowi wpis, w drodze decyzji, do centralnego rejestru, o którym mowa w art. 88a ust. 1 pkt 3 lit. a, oraz - zgodnie z odrębnymi przepisami - wpis na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzony zaświadczeniem wydanym przez tę izbę, z określonym w nim terminem ważności. Zgodnie natomiast z art. 104 ustawy Prawo budowlane, znajdującym się w rozdziale 11 – Przepisy przejściowe i końcowe, osoby które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że z akt sprawy wynika, że pierwotny projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. obejmował wymianę konstrukcji drewnianej dachu budynku głównego, ocieplenie budynków Zespołu Szkół Zawodowych Nr 1 w B. przy ul. S., a także wymianę stolarki okiennej oraz wymianę instalacji elektrycznej i sanitarnej (wodno-kanalizacyjnej). Autorem rozwiązań konstrukcyjnych przyjętych w tym projekcie budowlanym był J. Ś, współautorem projektu instalacji elektrycznej był M. S., natomiast instalację sanitarną zaprojektował A. Z. Stosowne uprawnienia osoby te uzyskały na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46), które to rozporządzenie zostało zmienione przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), które weszło w życie z dniem 22 sierpnia 1991r. Zmianie uległa m.in. treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. poprzez zastąpienie wyrazów "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³" (§ 1 pkt 4 lit. a rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r.).

W § 2 ust. 1 tego rozporządzenia stwierdzono, że osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym niniejszym rozporządzeniem, zgodnie natomiast z ust. 2, wojewodowie, na wniosek osób, o których mowa w ust. 1, dokonają w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, adnotacji, o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji.

Zdaniem Sądu, z przytoczonych wyżej przepisów oraz art. 104 ustawy Prawo budowlane, który to przepis wszedł w życie z dniem 1 stycznia 1995r., tak jak cała ustawy Prawo budowlane, wynika, że osoby, które przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskały uprawnienia budowlane lub stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, zachowują uprawnienia do pełnienia tych funkcji w dotychczasowym zakresie. Jeśli określone uprawnienia zostały nadane przed wejściem w życie rozporządzenia z 1991r., czyli w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, to z chwilą wejścia w życie tego nowego rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie - uprawnienia te były korygowane przez wojewodów, stosownie do § 2 ust. 2 tego rozporządzenia. Jeśli więc dane uprawnienia zostały ograniczone zgodnie z wymogami przepisów nowego prawa, to nie można powoływać się na uprawnienia w większym zakresie, przysługujące wcześniej, przed ich ograniczeniem.

W ocenie Sądu, słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowanego uznał, że J. Ś posiadał uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej do sporządzania projektów w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³, a kubatura przedmiotowego budynku głównego wynosi 20.607,25 m3; M. S. uprawniony był do sporządzania projektów instalacji elektrycznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, a opracował projekt budowlany dla całego zespołu - budynku głównego oraz łącznika z salą gimnastyczną - Projekt budowlany. Instalacje elektryczne - o kubaturze 25.015,41 m3; natomiast A. Z. był uprawniony do sporządzania projektów instalacji sanitarnych o powszechnie znanych rozwiązaniach konstrukcyjnych i schematach technicznych w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m3, podczas gdy opracowany projekt budowlany dotyczy instalacji sanitarnej - wod.-kan. oraz C.O. budynku głównym (Projekt budowlany: branża sanitarna - instalacja wod.-kan; branża sanitarna - instalacja C.O.) o kubaturze 20.607,25 m3.

Sąd podzieli stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że decyzja Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 35 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, polegającym na zatwierdzeniu projektu budowlanego, który został opracowany przez osoby nieposiadające wymaganych uprawnień, a oczywistość stwierdzonego naruszenia prawa nie budzi wątpliwości. Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), dalej p.p.s.a. skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2015r. Powiat B. zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I) naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

a) naruszenie art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) w zw. § 6 ust. 1 w zw. z § 6 ust.4 w zw. z § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975r., Nr 8, poz. 46 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji nie uznał praw nabytych, tj. uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dotychczasowym zakresie, w szczególności poprzez pominięcie nabytego prawa na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 8, poz. 46 ze. zm.) przez projektanta konstrukcji budowlanej, projektanta instalacji elektrycznej oraz projektanta instalacji sanitarnej, które składały się na projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty B. nr ..., z dnia 19 lipca 2011r., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt ...,

b) § 1 pkt lit. a oraz § 1 pkt 4 lit. a, § 1 pkt 4 lit. d i e oraz § 1 pkt 4 lit. b i c rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. zmieniające rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1991r., Nr 69, poz. 299), poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w przyjęciu, że wskazany akt prawny stanowi podstawę do ograniczenia uprawnień zawodowych wynikających z decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w stosunku do autorów projektu konstrukcji budowlanej, instalacji elektrycznej oraz instalacji sanitarnej, które składały się na projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty B. nr ..., z dnia 19 lipca 2011r., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15 maja 2014r., sygn. akt ...,

II) naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

a) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzenie przez Sąd, iż przy wydawaniu decyzji Starosty B. nr ..., z dnia 19 lipca 2011r. doszło do rażącego naruszenia prawa,

b) art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, co w rezultacie doprowadziło do naruszenia art. 156 § 2 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie, tj. uznania, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2016, p.718), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. Kontrola dotyczy zgodności zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W sprawie niniejszej Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się okoliczności uzasadniających nieważność postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) i rozpoznał skargę kasacyjną w podstawach w niej wskazanych.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach ustawowych, określonych w art. 174 powołanej ustawy.

Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego dotyczą błędnej wykładni art. 104 Prawa budowlanego w zw. z § 6 ust. 1 w zw. z § 6 ust. 4 w zw. z § 6 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 1975r., Nr 8, poz. 46 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem z 1975r. Błędnej wykładni skarżący kasacyjnie upatruje w nieuznaniu przez Sąd I instancji praw nabytych, tj. uprawnień do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dotychczasowym zakresie, w szczególności poprzez pominięcie nabytego prawa na podstawie § 6 ust. 1 przez projektanta konstrukcji budowlanej, projektanta instalacji elektrycznej oraz projektanta instalacji sanitarnej, które składały się na projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15 maja 2014r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest nieusprawiedliwiony.

Rozporządzenie z 1975r. w powołanych w skardze kasacyjnej przepisach określało, że osoby z wyższym wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót, są uprawnione również do sporządzania projektów w budownictwie osób fizycznych w zakresie objętym specjalnością techniczno-budowlaną, w której mogą kierować budową lub robotami (§ 6 ust. 1), zaś osoby ze średnim wykształceniem technicznym, posiadające przygotowanie zawodowe wymagane do pełnienia funkcji obejmujących kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w zakresie instalacji sanitarnych i elektrycznych, są uprawnione w budownictwie osób fizycznych również do sporządzania odpowiednio projektów instalacji sanitarnych lub elektrycznych (§ 6 ust. 4). Osoby z wykształceniem technicznym o kierunku architektonicznym, posiadające odpowiednią praktykę zawodową, są uprawnione do kierowania, nadzorowania i kontrolowania technicznego budowy i robót oraz do badania stanu technicznego budynków, a także budowli w budownictwie osób fizycznych i budowli służących do celów rozrywki, wypoczynku i sportu – z wyłączeniem konstrukcji, o których mowa w § 4 ust. 1 (§ 6 ust. 2). Osoby posiadające przygotowanie zawodowe do pełnienia funkcji obejmującej kierowanie, nadzorowanie i kontrolowanie techniczne budowy i robót w specjalności konstrukcyjno-budowlanej są uprawnione w budownictwie osób fizycznych również do sporządzania projektów w zakresie rozwiązań architektonicznych budynków inwentarskich i gospodarczych, adaptacji projektów typowych i powtarzalnych innych budynków oraz sporządzania planów zagospodarowania działki związanych z realizacją tych budynków, sporządzania projektów budowli niebędących budynkami (§ 6 ust. 3).

Rozporządzenie z 1975r. zostało zmienione przepisami rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 69, poz. 299), które weszło w życie z dniem 22 sierpnia 1991r. Zgodnie ze zmianą § 6 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 1975r. poprzez zastąpienie wyrazów "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³" (§ 1 pkt 4 lit.a, c, d) uległ zmianie zakres uprawnień, bowiem zgodnie z § 2 ust. 1 tego rozporządzenia osoby, które uzyskały stwierdzenie posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osób fizycznych, mogą pełnić te funkcje w zakresie określonym rozporządzeniem z 1991r. Natomiast § 6 ust. 4 został skreślony.

Z brzmienia powyższych przepisów nie można wywieść, jak twierdzi skarżący kasacyjnie, że uprawnienia do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w dotychczasowym zakresie, jako prawa nabyte nie uległy zmianie na podstawie rozporządzenia z 1991r. Wojewodowie, na wniosek osób, o których mowa w ust. 1, uprawnieni zostali do dokonania w wydanych decyzjach o stwierdzeniu posiadania przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie, adnotacji o zmianie zakresu uprawnień do pełnienia tych funkcji (§ 2 ust. 2 rozporządzenia z 1991r.).

Nie jest zatem usprawiedliwiony zarzut, że nieprawidłowa wykładnia powołanych przepisów rozporządzenia doprowadziła do naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 w zw. z art. 145 pkt 1 lit.c p.p.s.a., tym bardziej, że art. 33 ust. 1 p.p.s.a. określa strony postępowania administracyjnego, co nie ma związku z treścią zarzutów.

Nie można także podzielić zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania § 1 pkt lit. a (brak określenia punktu) oraz § 1 pkt 4 lit. a, § 1 pkt 4 lit. d i e oraz § 1 pkt 4 lit. b i c rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 18 lipca 1991r. zmieniającego rozporządzenie z 1975r. wyrażające się w przyjęciu, że wskazany akt prawny stanowi podstawę do ograniczenia uprawnień zawodowych wynikających z decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie w stosunku do autorów projektu konstrukcji budowlanej, instalacji elektrycznej oraz instalacji sanitarnej, które składały się na projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty B. z dnia 19 lipca 2011r., co w rezultacie doprowadziło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 33 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez brak uchylenia przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia 15 maja 2014r. Wskazane przepisy, co zostało wyżej opisane zmieniły treść § 6 ust. 1, 3 i 4 rozporządzenia z 1975r. poprzez zastąpienie wyrazów "w budownictwie osób fizycznych" wyrazami "w budownictwie jednorodzinnym, zagrodowym oraz innych budynków o kubaturze do 1000 m³", w związku z czym uległ zmianie zakres uprawnień.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także zarzutów dotyczących naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt II.a), jak i art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (pkt II.b). Naruszenia tych przepisów autor skargi kasacyjnej upatruje w niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, które doprowadziło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 i art. 156 § 2 k.p.a. Zarzucono, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, gdyż prace związane z modernizacją Zespołu Szkół Zawodowych nr 1 w B. zostały odebrane i zakończone.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie zatwierdzenie projektu budowlanego wykonanego, lub sprawdzenie go przez osobę nieuprawnioną jest rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Racje ma Sąd I instancji, podzielający stanowisko organu orzekającego, że oceniana decyzja nie może pozostawać w obrocie prawnym, gdyż nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organ praworządnego państwa. Wykonanie projektu budowlanego przez osobę nieposiadającą wymaganych uprawnień nie gwarantuje bezpieczeństwa jego użytkowania. Ustawowy wymóg sporządzania projektu budowlanego, jego sprawdzenia przez osobę mogącą legitymować się odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi (art. 12 Prawa budowlanego) ma na celu zapewnienie jego zaprojektowania zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów, zapewniając m.in. bezpieczeństwo jego użytkowania (p. wyrok NSA z dnia 12 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2116/14). W konsekwencji słusznie uznano w sprawie, że zatwierdzenie przez organ projektu budowlanego sporządzonego przez osobę nieposiadającą uprawnień nastąpiło z rażącym naruszeniem podstawowego obowiązku organu architektoniczno-budowlanego.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego kasacyjnie, że w sprawie zaszła przesłanka negatywna stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na to, iż decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne, stwierdzić należy, że jest on niezasadny. Zrealizowanie inwestycji nie stanowi w żadnym przypadku nieodwracalnego skutku prawnego, a jedynie skutek faktyczny. Nieodwracalność skutków prawnych związana jest ze zdarzeniem prawnym powstałym po wydaniu kwestionowanego aktu, którego organ administracji nie może odwrócić, działając w granicach przysługujących mu kompetencji (p. uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 28 maja 1992r. III AZP 4/92, OSNCP 1999/12, poz. 211, wyrok NSA z dnia 16 października 1995r. IV SA 747/94, Wspólnota 1997/7/26). Zrealizowanie przedmiotowej inwestycji nie wywołało nieodwracalnych skutków prawnych.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

-----------------------

1