Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1790/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6137 Ochrona środowiska morskiego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art 61 a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie: sędzia WSA Alina Balicka sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi O. sp. z o.o. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] z [...] sierpnia 2021 r., nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz O. sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") postanowieniem z dnia [...] października 2021 r. nr [...] (dalej "zaskarżonym postanowieniem") Minister Infrastruktury (dalej "Minister" albo "Organ"), po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez spółkę O. sp. z o.o.

z siedzibą przy ul. [...], [...] (dalej "Skarżąca"), reprezentowaną przez M. K., na postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] (dalej "[...]") z dnia [...] sierpnia 2021 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabla na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej dla projektu pod nazwą "[...] ([...]) – utrzymał postanowienie [...] w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra postanowienia zaskarżonego obecnie, przedstawia się następująco:

1. 23 sierpnia 2021 r. do [...]", wpłynął wniosek Skarżącej o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabla na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej dla projektu pod nazwą "[...]" ([...]).

2. Postanowieniem z [...] sierpnia 2021 r. [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie, wskazując, że planowana lokalizacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem strony pokrywa się z lokalizacją inwestycji, dla których:

- [...] sp. z o.o. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na układanie

i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd, zwany dalej "[...]",

- [...] S.A. złożyła wniosek o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektroenergetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich ([...]), zwany dalej "[...]".

[...] wskazał, że zgodnie z art. 61a §1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa

w art. 61 k.p.a. (tj. wszczęcia postępowania) zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną postępowania lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie

o odmowie wszczęcia postępowania. [...] wskazał następnie, że zgodnie

z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych do "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, należy zaliczyć przypadki jak: żądanie dotyczy sprawy rozstrzygniętej już decyzją (zob. m.in. wyrok NSA z 15.10.2013 r., sygn. akt II OSK 1395/12; wyrok NSA z 17.06.2015 r" sygn. akt II GSK 867/14; wyrok NSA z 16.01.2019 r" sygn. akt II OSK 325/17), żądanie dotyczy sprawy, w której prowadzone jest postępowanie (zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23.06.2020 r., sygn. akt VII SA/Wa/647/20; wyrok WSA

w Warszawie z 05.09.2017 r., sygn. akt I SA/Wa 480/17).

[...] wskazał także, że szczególnym przypadkiem tożsamości sprawy administracyjnej jest dysponowanie tym samym dobrem. Konieczne jest wówczas pokrywanie się elementów przedmiotowych, natomiast nie musi być zachowana tożsamość elementów podmiotowych (zob. R. Hauser, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, Legalis).

[...] stwierdził, że wskazana przez stronę lokalizacja planowanego przedsięwzięcia pokrywa się z lokalizacjami wskazanymi we wniosku [...] oraz we wniosku [...], dla których prowadzone są osobne postępowania administracyjne. Pomimo, że postępowania prowadzone są wobec różnych podmiotów, to dotyczą dysponowania tym samym dobrem w postaci określonego obszaru morskiego, który w omawianych przypadkach jest tożsamy, j

Mając na uwadze powyższe [...] wskazał, że dwie inwestycje polegające na układaniu i utrzymywaniu kabli podmorskich nie mogą być realizowane w kolidującej ze sobą lokalizacji. Jak stwierdził [...], realizacja tego typu przedsięwzięć

w nakładających się na siebie obszarach wzajemnie się wyklucza ze względu na zbieżny charakter tych przedsięwzięć oraz dysponowanie tym samym dobrem.

Z tego względu [...] stwierdził, że zachodzi tożsamość przedmiotowa spraw, tj. nie można wszcząć postępowania o uzyskanie pozwolenia ustalającego lokalizację oraz warunki utrzymywania kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w lokalizacji, dla której prowadzone jest inne postępowanie, na podstawie tych samych przepisów prawa.

Z tego też powodu, zdaniem [...], zasadne było dokonanie w omawianej sprawie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a., tj. wydanie postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania.

3. Skarżąca wniosła do Ministra zażalenie na postanowienie [...].

III. Jak już wskazano, postanowieniem zaskarżonym obecnie Minister rozpoznał zażalenie Skarżącej na postanowienie [...], utrzymując to postanowienie

w mocy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Minister wskazał w szczególności, co następuje:

(i) W sprawie bezsporny jest fakt nakładania się obszarowo wniosku strony oraz wniosku [...] i wniosku [...]. [...] stwierdził, że jest to przesłanka odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na fakt, że wniosek strony, wniosek [...] i wniosek [...] dotyczą takich samych przedsięwzięć - kabli odprowadzających energię elektryczną z planowanych morskich farm wiatrowych. Strona zaś twierdzi, że pokrywanie się zakresu wniosku z zakresem innego wniosku, co do którego prowadzone jest postępowanie nie jest przesłanką odmowy wszczęcia postępowania, ponieważ nie zachodzi tożsamość sprawy i powinno być dopuszczalne wydanie decyzji lokalizacyjnej dla wielu inwestorów dla takich samych inwestycji w tym samym obszarze.

(ii) Minister podziela pogląd [...], że, choćby częściowe, pokrywanie się wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej dla konkretnego przedsięwzięcia

z wnioskiem złożonym dla rodzajowo takiego samego przedsięwzięcia stanowi przesłankę odmowy wszczęcia postępowania, z uwagi na wystąpienie tożsamości sprawy. Nie mają przy tym znaczenia charakterystyczne parametry techniczne przedsięwzięcia czy planowany sposób korzystania z kabli. Zdaniem Ministra różnice w tym zakresie nie przesądzają o braku dysponowania tym samym dobrem, czyli pozwoleniem na tożsamy typ inwestycji w tym samym obszarze.

(iii) Tak jak słusznie zauważył [...], a powtórzyła następnie strona,

w doktrynie wskazuje się na szczególny przypadek tożsamości sprawy administracyjnej, który zachodzi w sytuacji dysponowania tym samym dobrem.

W takim przypadku konieczne jest pokrywanie się elementów przedmiotowych, natomiast nie musi być zachowana tożsamość elementów podmiotowych (zob. R. Hauser (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 156, Legalis). W rozpatrywanej sprawie zachodzi ten szczególny rodzaj tożsamości sprawy, w którym nie jest zachowana tożsamość podmiotowa, natomiast zachodzi tożsamość przedmiotowa, tj. tożsamość lokalizacji i rodzaju przedsięwzięcia dotycząca tego samego akwenu (obszaru). Zdaniem Ministra jest to tożsamość, która wpisuje się w inne uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania.

Ponadto strona formułuje zarzut naruszenia przepisów art. 26 ust. 1 ustawy

z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczypospolitej Polskiej

i administracji morskiej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2135, z późn. zm.), dalej "u.o.m." argumentując, że ustawa o obszarach morskich nie przewiduje ograniczeń co do liczby pozwoleń na układanie i utrzymanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, jakie mogą być wydane dla danego obszaru.

(iv) Na wstępie należy wskazać, że nawet gdyby przyjąć, że organ mógłby wydać kilka pozwoleń lub uzgodnień lokalizacyjnych w tym samym miejscu dla takich samych inwestycji, a w każdej kolejnej decyzji sformułowałby warunki realizacji danej inwestycji z uwzględnieniem wcześniej wydanych w tym miejscu pozwoleń lub uzgodnień, to przecież kolejność wydanych pozwoleń lokalizacyjnych nie determinowałaby faktycznego wykonania danej inwestycji. Co by się zatem stało, gdyby jako pierwszy inwestycję zrealizował inwestor, który uzyskał pozwolenie lokalizacyjne jako ostatni. Jest bardzo prawdopodobne, że w takiej sytuacji pozostali inwestorzy nie mogliby w pełni skorzystać z przysługujących im uprawnień (szerszych - bo z mniejszą liczbą warunków) wynikających z pozwoleń lokalizacyjnych. Inwestor, który nie mógłby w pełni skorzystać z uzyskanego pozwolenia, mógłby dochodzić swoich praw, obarczając organ odpowiedzialnością za wydawanie pozwoleń wzajemnie sobie zagrażających.

(v) Strona słusznie zauważyła, że pozwolenie lokalizacyjne nie rodzi wyłącznych praw do danego akwenu. Inwestor uzyskuje jednak uprawnienie do wykonania inwestycji zgodnie z pozwoleniem i organ nie może podejmować działań, które faktycznie mogłyby to uniemożliwić. Gdyby zatem organ przyjął odmienną praktykę, tj. przystałby na wydawanie wielu pozwoleń i uzgodnień lokalizacyjnych dla kabli i rurociągów na ten sam obszar, to siłą rzeczy zmniejszyłby istotność uzyskania takich pozwoleń i uzgodnień. Kluczowym w takim przypadku byłoby bowiem przede wszystkim, to, który inwestor pierwszy rozpocznie realizację inwestycji, stawiając

w ten sposób pozostałych inwestorów (którzy uzyskali przecież pełnoprawne pozwolenie lokalizacyjne) przed faktem dokonanym, a co za tym idzie - faktycznie ograniczając ich prawa przyznane w decyzji. Zdaniem Ministra aktualnie przyjęta praktyka wyłączności jednej decyzji na danym obszarze jest korzystna zarówno

z punktu widzenia interesu państwa, jak i z punktu widzenia inwestorów, ponieważ zyskują oni pewność, że będą mogli korzystać z uzyskanych w decyzji praw

w sposób nieskrępowany przez podmioty konkurencyjne.

Zdaniem Ministra w obecnym stanie prawnym i faktycznym, jedynym rozstrzygnięciem wpisującym się w zasadę pewności obrotu prawnego

w postępowaniach o wydanie pozwoleń lokalizacyjnych dla kabli lub rurociągów

w polskich obszarach morskich jest odmowa wszczęcia postępowania w przypadku wskazania we wniosku lokalizacji nakładającej się na lokalizację innego planowanego bądź realizowanego, tożsamego przedsięwzięcia.

(vi) Nie można także nie zwrócić uwagi na nieprawidłowe, mające charakter manipulacji faktami, wskazanie strony, że lokalizacja wynikająca z wniosku [...]

i wniosku [...] częściowo nakłada się, a mimo to [...] prowadzi w obu tych sprawach postępowania. Z jednej strony bowiem należy zgodzić się ze stroną, że przytoczone w zażaleniu współrzędne geocentryczne geodezyjne wynikające z wniosków [...]

i [...] są identyczne, jednak nie sposób przy tym nie zwrócić uwagi, że są to współrzędne graniczne dla akwenów wynikających z tych wniosków i nie nakładają się one na siebie, a jedynie stykają w skrajnych punktach. Oznacza to zatem, że lokalizacje wynikające z wniosku [...] i wniosku [...] nie nakładają się, a jedynie ze sobą graniczą, co nie stanowi przeszkody w prowadzeniu postępowań.

(vii) Strona wskazała także, że jej zdaniem administracja morska

w postępowaniach dotyczących układania i utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego powinna oprzeć się na zasadach konkurencyjnych, poszukując analogii w postępowaniach dotyczących koncesji. 2 takim poglądem również nie sposób się zgodzić. Należy bowiem zauważyć, że ustawa o obszarach morskich nie przewiduje żadnych mechanizmów konkursowych w przypadku wydawania pozwoleń lokalizacyjnych dla kabli

i rurociągów. Minister zauważa, że nie jest to pominięcie prawodawcze, a celowe sformułowanie przepisu w taki sposób. Zdaniem Ministra należy uznać, że skoro ustawodawca nigdzie nie zasygnalizował procedury konkursowej w przypadku kabli

i rurociągów, to miał na myśli brak możliwości składania wniosków tożsamych przedmiotowo na ten sam obszar, dla którego prowadzone jest już postępowanie administracyjne. Z powyższego wynika zatem, że ustawodawca przez swoje milczenie wykluczył możliwość jednoczesnego prowadzenia kilku postępowań

w przedmiocie ustalenia lokalizacji kabli i rurociągów.

IV. Pismem z dnia 12 listopada 2021 r. Skarżąca, reprezentowana przez adw. L. W., wniosła do tut. Sądu skargę na postanowienie Ministra, podnosząc przeciwko temu aktowi następujące zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. (stosowanego odpowiednio na zasadzie

art. 126 k.p.a.), art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 6, art. 7 i art. 11 k.p.a. w związku

z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (stosowanym odpowiednio na zasadzie art. 144 k.p.a.) poprzez sformułowanie uzasadnienia skarżonego postanowienia w sposób wadliwy, opierający rozstrzygnięcie o celowościową wykładnię przepisów zakładającą wyłączny charakter pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabla na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej, która to wykładnia celowościową (i) nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w przepisach prawa; (ii) opiera się wyłącznie o racje pozaprawne, tj. spekulacje organu administracji co do hipotetycznych trudności praktycznych związanych z kolejnością układania kabli przez potencjalnych inwestorów. Wadliwie sformułowane uzasadnienie uniemożliwia odtworzenie motywów, którymi kierował się Minister Infrastruktury (w tym racji o charakterze prawnym, a nie spekulacji), a tym samym uniemożliwia kontrolę sądową skarżonego Postanowienia co do meritum, co stanowi samoistną podstawę jego uchylenia;

b) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 144 k.p.a.) w zw. z art. 61a § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy Postanowienia [...], w którym odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie Pozwolenia, podczas gdy odmowa wszczęcia postępowania była w niniejszej sprawie niedopuszczalna. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy postępowanie powinno być wszczęte, a wniosek rozpatrzony co do meritum sprawy;

c) naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. (stosowanego odpowiednio na zasadzie art. 144 k.p.a.) w zw. z art. 61a § l k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia [...], w którym bezzasadnie i wbrew prawu odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie pozwolenia, podczas gdy w rzeczywistości nie istniały uzasadnione przyczyny odmowy wszczęcia postępowania w sprawie,

w szczególności uzasadnionych przyczyn odmowy wszczęcia postępowania

w sprawie nie stanowiły toczące się przed [...]: (i) postępowanie z wniosku [...]

sp. z o.o. o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczpospolitej Polskiej dla przedsięwzięcia "[...]" do wyprowadzenia mocy z morskich farm wiatrowych na ląd ani (ii) postępowanie z wniosku [...] S.A. w sprawie wydania pozwolenia na układanie i utrzymanie podmorskich kabli elektromagnetycznych na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego w polskich obszarach morskich ([...]), bowiem postępowania te dotyczą spraw przedmiotowo i podmiotowo różnych od sprawy

z Wniosku Spółki. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy postępowanie powinno być wszczęte, a Wniosek rozpatrzony co do meritum sprawy;

2) naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1991 r. o obszarach morskich Rzeczpospolitej Polskiej i administracji morskiej w związku z § 5 ust. 3 pkt l i 3 Załącznika nr 1 do Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia z dnia 14 kwietnia

2021 r. w sprawie przyjęcia planu zagospodarowania przestrzennego morskich

wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w skali 1:200 000 ("PZPOM") poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że postępowania

w sprawach z wniosków Spółki, [...] sp. z 0.0. i [...] S.A. o wydanie pozwolenia na układanie i utrzymywanie kabla na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej na tym samym akwenie nie mogą toczyć się równolegle, bowiem pozwolenia w odniesieniu do akwenów nimi objętych mają charakter wyłączny w tym znaczeniu, że niedopuszczalne jest wydanie nowego pozwolenia ani nawet wszczęcie postępowania w stosunku do akwenu objętego wcześniej złożonym wnioskiem innego podmiotu. W rzeczywistości dopuszczalne jest zarówno prowadzenie postępowań w sprawie wydania pozwoleń, jak i ich wydanie na rzecz kilku podmiotów w odniesieniu do tego samego akwenu, bowiem przepisy prawa, tj. przepisy PZPOM, wprost dopuszczają sytuację, gdy ten sam akwen objęty jest kilkoma pozwoleniami na utrzymanie i układanie kabla, bowiem wprost dopuszczają krzyżowanie się kabli. Naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziło do bezzasadnej odmowy wszczęcia postępowania, podczas gdy postępowanie powinno być wszczęte, a Wniosek rozpatrzony co do meritum sprawy;

b) naruszenie art. 6ia § 1 KPA w związku z art. 107 i art. 108 ust. 3 Traktatu

o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: "TFUE"), motywem 4 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/89/UE z dnia 23 lipca 2014 r. ustanawiającej ramy planowania przestrzennego obszarów morskich, planowanie przestrzenne obszarów morskich ma na służyć ułatwieniu realizacji strategii "Europa 2020" ("Dyrektywa"), art. 26 ust. 1 UOM i z § 5 ust. 3 pkt 1 i 3 Załącznika nr 1 do PZPOM poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania Pozwolenia na rzecz Spółki, w wyniku czego

w praktyce doprowadzono do sytuacji, w której dotychczasowi wnioskodawcy nie będą mieli żadnej konkurencji i otrzymają dobro o charakterze wyłącznym (pozwolenia) bez przeprowadzenia konkurencyjnej procedury, i trwałe uniemożliwiono powstanie wobec nich jakiejkolwiek konkurencji w zakresie kabli na tym akwenie w przyszłości, a tym samym: (i) udzielono dotychczasowym wnioskodawcom niezgodnej z rynkiem wewnętrznym pomocy publicznej bez uzyskania uprzedniej zgody Komisji Europejskiej; (ii) nie udzielono Spółce ochrony przed pomocą publiczną udzieloną dotychczasowym wnioskodawcom poprzez przywrócenie konkurencji w drodze wydania wnioskowanego Pozwolenia Spółce,

a przynajmniej wszczęcia postępowania co do meritum w tym zakresie.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 10 grudnia 2021 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych art.1§1 i §2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane

w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (art.3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325– zwanej dalej "p.p.s.a.").

Zgodnie z art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie natomiast z art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stosownie zaś do treści art. 119 pkt 3 p.p.s.a, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Stosownie do art.120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skargę należało uwzględnić, albowiem brak było podstaw do przyjęcia,

że w sprawie zachodzi inna uzasadniona przyczyna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania. Doszło zatem do naruszenia w sposób istotny m. in. art. 61a § 1 k.p.a.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego postanowienia prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania, uregulowanym w art.26 ustawy o obszarach morskich, było udzielenie Skarżącej pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli na obszarach morskich wód wewnętrznych

i morza terytorialnego Rzeczypospolitej Polskiej.

Wadliwie uznały organy obu instancji, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zastosowania instytucji procesowej z art. 61a § 1 k.p.a., tj. do odmowy wszczęcia postępowania z wniosku Skarżącej.

2. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Należy mieć na uwadze, że wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady, że organ załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji, poprzedzonej przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego (art. 104 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a.). Jako wyjątek od zasady, art. 61a § 1 k.p.a. musi podlegać ścisłej, a wręcz rygorystycznej wykładni. Przemawia za tym nie tylko powszechnie akceptowana zasada wykładni prawa exceptiones non sunt extendendae, ale również to, że skutkiem zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. jest pozbawienie strony prawa do rozstrzygnięcia o zasadności jej żądania na drodze postępowania administracyjnego, a konsekwentnie, również pozbawienie strony możliwość oceny legalności orzeczenia co do zasadności żądania przez sąd administracyjny. Tymczasem, prawa te maja charter uprawnień gwarantowanych m. in. przez Konstytucję RP (art. 2, 45 ust. 1, art. 78 oraz art. 184 Konstytucji RP). Stad też w orzecznictwie przyjmuje się, że wydanie postanowienia

o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu oczywistych przeszkód o charakterze przedmiotowym i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku. Przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a., muszą być oczywiste, dostrzegalne prima facie, obiektywne, a zatem których ustalenie i podanie nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego ze strony organu (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 7 października 2021 r., II OSK 269/21, CBOSA).

3. Przenosząc powyższe ustalenia związane z wykładnią i stosowaniem art. 61a § 1 k.p.a. na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie było podstaw do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie objętej wnioskiem Skarżącej z następujących powodów:

Po pierwsze, organy nie przedstawiły jakiegokolwiek wywodu, który uprawniałby do tezy, że z przyczyn technicznych nie jest w ogóle możliwie pogodzenie inwestycji Skarżącej z inwestycjami podmiotów, których wnioski zostały wszczęte wcześniej. Samo częściowe pokrywanie się geograficzne obszarów inwestycji jest tutaj niewystarczające. Konieczne byłoby tu przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, czego nie uczyniono.

Po drugie, w sprawie jest poza sporem, że brak jest normy prawnej, która wprost, w sposób wyraźny, zakazywałaby składania wniosków o wydanie pozwolenia ustalającego lokalizację i warunki utrzymywania kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego, w sytuacji, w której inny podmiot wystąpił wcześniej z tego rodzaju wnioskiem obejmującym, chociażby w części, ten sam obszar. Podobnie, wystąpienie z takim wcześniejszym wnioskiem przez inny podmiot, a nawet wydanie takiemu podmiotowi uprzednio zezwolenia, nie zostało wskazane jako przyczyna odmowy uwzględnienia późniejszego wniosku (zob. art. 23 ust. 5 u.o.m. stosowany odpowiednio na mocy art. 26 ust. 4 u.o.m.).

Organy nie wskazały konkretnej normy prawnej, która w sposób oczywisty stałaby na przeszkodzie prowadzeniu postępowania z kolejnego wniosku co do lokalizacji kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego. Minister odwołuje się tu ogólnie do przesłanki tożsamości przedmiotowej sprawy w odniesieniu do przypadku, gdy chodzi o dysponowania tym samym dobrem. Sąd nie kwestionuje, że w pewnych sytuacjach może wystąpić przypadek tożsamości sprawy administracyjnej wyłącznie z powodów przedmiotowych (np. w odniesieniu do tzw. decyzji rzeczowych), a co za tym idzie, może wówczas zajść niedopuszczalność prowadzenia postępowania z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ewentualnie, w takich przypadkach, tj. gdy chodzi

o dysponowanie tym samym dobrem w sytuacji, gdy nie można czynić tego równocześnie, można mówić o przypadku niewykonalności decyzji (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Przykładowo, powszechnie uznaje się za niedopuszczalne prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę w sytuacji, w której uwzględnienie wniosku kolidowałoby z udzielonym wcześniej pozwoleniem na budowę (zob. np. A. Despot-Mładanowicz, w: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2021, art. 65, t. 2). Rzecz jednak w tym, że jak przyznaje Minister w zaskarżonej decyzji, decyzja lokalizacyjna, o której mowa w art. 26 u.o.m., "nie rodzi wyłącznych praw do danego akwenu". Innymi słowy, z przepisów ustawy o obszarach morskich nie wynika, aby uzyskanie przez stronę wspominanej decyzji lokalizacyjnej rodziło prawo do terenu, w tym uprawniało do rozpoczęcia robót budowlanych. Konstruowanie zatem ewentualnych analogii do skutków uprzedniego udzielenia pozwolenia na budowę nie znajduje uzasadnienia. Minister, jakkolwiek nie czyni tego wprost, zdaje się nawiązywać, do obwiązującej w prawie cywilnym (w prawie rzeczowym) zasady prior tempore potior iure (art. 249 § 1 k.c.). Ewentualne odwołanie się do tej zasady również nie może być jednak uznane za zasadne na gruncie niniejszej sprawy. Otóż stosowanie analogi w prawie administracyjnym, o ile w ogóle dopuścić taka możliwość, nie może prowadzić do rozstrzygnięć na niekorzyść strony. Innymi słowy, w świetle standardów demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), organ administracji publicznej, posługując się analogią, nie może nałożyć na stronę obowiązków lub odmówić przyznania jej uprawnienia (zamiast wielu zob. np. wyrok NSA z 15 października 2021 r., III OSK 4135/21, CBOSA).

Tymczasem organy, formułując pogląd o rzekomej niedopuszczalności prowadzenia postępowania z wniosku Skarżącej, skupił się wyłącznie na interesach innych podmiotów oraz interesie organu (obawa przed roszczeniami cywilnoprawnymi). Pominęły natomiast zupełnie w swych rozważaniach interes majątkowy Skarżącej. Tymczasem, zgodnie z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, własność, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia podlegają równej dla wszystkich ochronie prawnej. W kontekście tego przepisu Konstytucji RP w orzecznictwie zwrócono przy tym uwagę, że sam fakt podjęcia przez dany podmiot danych czynności wcześniej nie wynika, że prawa majątkowe innych zainteresowanych podmiotów nie zasługują z tego tylko powodu na ochronę (por. np. wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15, CBOSA).

Zdaniem Sądu, w państwie prawa, opartym na zasadzie gospodarki rynkowej, w tym zasadzie wolnej konkurencji (art. 2, art. 20 i 22 Konstytucji RP), niedopuszczalna jest praktyka organów administracji publicznej, gdzie na drodze wykładni ogranicza się wolną konkurencję. Ograniczenia tej konkurencji winny wynikać z jednoznacznej regulacji ustawowej. Minister zdaje się nie dostrzegać,

że przyjęta przez niego wykładnia pozbawia możliwości ubiegania się przez Skarżącą o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w art. 26 ust. 1 u.o.m. W państwie prawa, w przypadku, w których chodzi o dostęp do limitowanych dóbr publicznych, transparentność i rzetelność życia publicznego oraz wymogi uczciwej konkurencji wymagają, aby dostęp do tego dobra był udzielany na przewidywalnych i uczciwych zasadach. Takie jest też uzasadnienie funkcjonowania przykładowo konkursowych procedur co do zamówień publicznych czy też zbywania majątku publicznego. Takie też model przyjęto w odniesieniu do instytucji pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (art. 23 ust. 1 u.o.m.). W sytuacji, gdy uzyskaniem tego pozwolenia jest zainteresowanych więcej niż jedne podmiot, przeprowadza się postępowanie rozstrzygające (art. 27d u.o.m.).

Z tą kwestią wiąże się trzeci argument, który zdaniem Sądu wpłynął na uchylenie zaskrzonego postanowienia. Otóż Minister pominął w ogóle w swojej analizie kwestie systemowe dotyczące wzajemnych relacji miedzy pozwoleniem na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich (art. 23 ust. 1 u.o.m.), a decyzją zezwalającą na układanie

i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych

i morza terytorialnego (art. 26 ust. 1 u.o.m.). Tymczasem Skarżąca w zażaleniu przedstawiła umotywowane stanowisko w tej sprawie, wskazując w szczególności na służebny charakter pozwolenia na układnie i utrzymywanie kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego wobec pozwolenia na wznoszenie lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Co więcej, Spółka zwróciła uwagę na zmianę praktyki organów, jeżeli chodzi o wydawanie zezwoleń na podstawie art. 26 ust. 1 u.o.m. dla różnych podmiotów w odniesieniu do pokrywającego się obszaru. Minister przyznała, że taka zmiana nastąpiła, przy czym nie wyjaśnił w sposób przekonujący przyczyn tej zmiany. Uzasadnia ta zatem również zasadność zarzutu naruszenia zasady zaufania (art. 8 § 1 k.p.a.). Trzeba przy tym podkreślić, że wykładnia art. 26 ust. 1 u.o.m. przyjmowana aktualnie przez Ministra może prowadzić do dysfunkcjonalności systemu wznoszenia sztucznych konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich. Jak zasadnie zwróciła uwagę Skarżąca, może dojść do sytuacji, w której inny podmiot wygra postępowanie rozstrzygające co do wznoszenia lub wykorzystywanie sztucznych wysp, konstrukcji i urządzeń w polskich obszarach morskich, a inny podmiot uzyska pozwolenie na układanie lub wykorzystywanie kabli lub kabli lub rurociągów na obszarach morskich wód wewnętrznych i morza terytorialnego. Przy czym w tej drugiej sytuacji okolicznością rozstrzygająca ma być w istocie okoliczność przypadkowa, jaką jest pierwszeństwo wystąpienia

z wnioskiem. Tymczasem nie można tracić z pola widzenia, że oba rodzaje zezwoleń zostały uregulowane w tym samym rozdziale ustawy o obszarach morskich, a przede wszystkim zezwolenia te pozostają w ścisłym związku gospodarczym. Zdaniem Sądu, postępowanie w sprawie lokalizacji kabli lub rurociągów pełni rolę służebną wobec postępowania dotyczącego lokalizacji sztucznych wysp. Otóż zwykle sztuczne wyspy wznosi się w celu posadowienia na nich farm wiatrowych, zaś kable mają za zadanie przesył energii elektrycznej wyprodukowanej przez te farmy. W wariancie interpretacyjnym proponowanym przez Skarżącą, możliwość udzielenia wielu podmiotom zezwolenia na układnie lub utrzymywanie kabli lub rurociągów sprawia, że z pozwolenia tego skorzysta ten sam podmiot, który wygra postępowanie rozstrzygające co do wznoszenia lub wykorzystania sztucznych wysp. Mamy tu zatem do czynienia ze spójnym i logicznym rozwiązaniem, uwzględniającym ekonomiczne aspekty procesu inwestycyjnego. Tymczasem w wariancie interpretacyjnym proponowanym przez Ministra, może dojść do sytuacji, w których inwestor będzie miał prawo do wzniesienia lub wykorzystania sztucznej wyspy na skutek wygrania postępowania konkursowego, ale nie będzie mógł wytworzonej energii elektrycznej przesłać do systemu elektroenergetycznego na lądzie. Uzupełniająco jedynie nadmienić należy, że Minister wbrew przyjętemu przez niego stanowisku zdaje się sam dostrzegać wynikające z niego zagrożenie wskazując

w odpowiedzi na skargę, że "Nie można bowiem wykluczyć, że uzyskanie pozwolenia lub uzgodnienia w sprawie kabli przez podmiot inny, niż ten, który uzyska decyzję lokalizacyjną dla morskiej farmy wiatrowej, zostanie wykorzystane do zablokowania wyprowadzenia mocy z tej farmy przez podmiot konkurencyjny.", co pozostaje w sprzeczności z wyrażonym w rozstrzygnięciu stanowisku i jego argumentacją. Ustawodawca nie przywidział przy tym w ustawie o obszarach morskich mechanizmu rozstrzygania konfliktów między uprawnionymi z zezwoleń na wznoszenie sztucznych wysp oraz lokalizowanie kabli. Tym samym może dojść do sytuacji godzącej w bezpieczeństwo energetyczne państwa, tj. utrudnienia lub wręcz uniemożliwienia uzyskania tzw. czystej energii z farm wiatrowych zlokalizowanych na Bałtyku. Wymaga podkreślenia, że w interesie publicznym (art. 1 Konstytucji RP), uwzględniającym zasadę zrównoważonego rozwoju (art. 5 Konstytucji RP), leży to, aby w jak najszybszym czasie doszło do zwiększenia udziału OZE w tzw. miksie energetycznym.

4. Stwierdzenie przez Sąd naruszenia art. 61a § 1 k.p.a. determinuje uchylenie nie tylko zaskarżonego postanowienia, ale również uchylenie postanowienie Dyrektora Urzędu Morskiego w [...] (art. 135 p.p.s.a.). W sprawie konieczne jest bowiem przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

Organ I instancji ponownie rozpoznając sprawę będzie miał na uwadze sformułowane wyżej oceny prawne. Z ocen tych wynika, że wcześniejsze złożenie przez konkurentów Skarżącej wniosków o wydanie zezwolenia na podstawie

art. 26 ust. 1 u.o.m. nie stanowi podstawy do przyjęcia, że wszczęcie postępowania

z wniosku Spółki jest niedopuszczalne. W demokratycznym państwie prawnym

(art. 2 Konstytucji RP) Minister, jako konstytucyjny organ odpowiedzialny za dany dział administracji publicznej, nie może na stronę przerzucać negatywnych skutków nieprecyzyjnych lub niepełnych regulacji prawnych. W szczególności, wadliwa legislacja nie może prowadzić do ograniczenia, a tym bardziej pozbawienia strony określonych uprawnień.

Z powyższych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c i art.200 p.p.s.a.