Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1087/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art 7 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.
article: art 1 i art 2
journal: Dz.U. 2021 poz 679
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej - t.j.
article: art 289  , art 281
journal: Dz.U. 2017 poz 1121
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel (spr.) SWSA Monika Niedźwiedź SWSA Sebastian Pietrzyk po rozpoznaniu w dniu 12 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. z siedzibą w Z. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 8 lipca 2022 r., znak: KR.ZUO.3.471.1.66.1.OP.2022.RO w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za pobór wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej [...] spółka z o.o. z siedzibą w Z. kwotę 21 154 zł (dwadzieścia jeden tysięcy sto pięćdziesiąt cztery) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie - Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Decyzją z dnia 8 lipca 2022 r., znak KR.ZUO.3.471.1.66.1.OP.2022.RO na podstawie art. 273 ust. 6 w związku z art. 280 pkt 1 lit. a, art. 281 ust. 1 pkt 1 i ust. 8, art. 14 ust. 2 i 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 z późn. zm., dalej jako "Prawo wodne") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") określił [...] Sp. z o.o. w Z. za okres I kwartału 2022r. opłatę podwyższoną w wysokości: [...] PLN za pobór wód powierzchniowych z potoku B. w km 5+700 za elektrownią wodną w K. bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że [...] Sp. z o.o. (dalej jako: [...]", "Spółka") korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych z potoku B. w km 5+700 za elektrownią wodną w K. . Na korzystanie z ww. usługi wodnej Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne znak: OS.II.6224/ZAK-28/01 z dnia 31.12.2001r. wydane przez Starostę Tatrzańskiego z terminem obowiązywania do 31.12.2021 r. Zgodnie z art. 414 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego pozwolenie wodnoprawne wygasa, jeżeli upłynął okres, na który było wydane. Spółka nie uzyskała nowego pozwolenia wodnoprawnego umożliwiającego nieprzerwane, legalne korzystanie z wód w okresie I kwartału 2022 r., co oznacza, że w ww. okresie dokonywała poboru wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego.

Nowe pozwolenie wodnoprawne wydano dopiero w dniu 7 czerwca 2022 r., a decyzja stała się ostateczna 23 czerwca 2022 r. na skutek złożenia przez Strony postępowania oświadczeń o zrzeczeniu się praw co do wniesienia odwołania.

Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor ZZ w Nowym Sączu PGW WP), informacją nr [...], z dnia 17.05.2022r. znak: KR.ZUO.3.471.1.66.OP.2022.EK ustalił Spółce opłatę podwyższoną za pobór wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z potoku B. w km 5+700 za elektrownią wodną w K. za okres I kwartału 2022r. w wysokości [...] PLN za pobór wody.

W dniu 6 czerwca 2022 roku wpłynęła do PGW WP, Zarządu Zlewni w N. S., reklamacja Spółki, w której została zakwestionowana zasadność ustalenia Spółce opłaty podwyższonej.

Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że zgodnie z art. 280 pkt 1 Prawa wodnego opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na: a) poborze wód podziemnych lub wód powierzchniowych, b) wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi - bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Stosownie do art. 281 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego wysokość opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 280 pkt 1, w przypadku dokonywania poboru wód podziemnych lub wód powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ustala się w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód podziemnych lub wód powierzchniowych. W myśl art. 281 ust. 3 Prawa wodnego, ustalając wysokość opłaty podwyższonej, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał.

W uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, CBOSA na którą powołuje się Spółka, NSA stwierdził, że: "w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie w art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.), przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres". NSA w przedmiotowej uchwale dokonał zatem rozróżnienia na podmioty, które rozpoczęły działalność polegającą na korzystaniu ze środowiska bez wymaganego pozwolenia oraz te, które uprzednio legitymowały się pozwoleniem wodnoprawnym i w związku z tym w stosunku do tej drugiej grupy dopuszczalne jest badanie przyczyn braku pozwolenia.

Mając na względzie fakt, że Spółka w poprzednim okresie posiadała pozwolenie wodnoprawne na podstawie którego dokonywała poboru wód zasadna jest, w świetle przywołanej uchwały NSA, ocena przyczyn braku pozwolenia wodnoprawnego przez Spółkę.

W dalszej części uzasadnienia opisano przebieg postępowania w przedmiocie wydania nowego pozwolenia wodnoprawnego, z którego wynika, że na jedenaście dni przed upływem ważności pozwolenia wodnoprawnego z dnia 31.12.2001 r. Spółka złożyła w Nadzorze Wodnym w Nowym Targu wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Natomiast w uchwale NSA z dnia 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 stwierdzono, że o ile wnioskodawca, przed upływem terminu ważności dotychczasowego pozwolenia, złożył z odpowiednim wyprzedzeniem umożliwiającym jego realizację, wniosek o wydanie nowego pozwolenia, a z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania) pozwolenie takie nie zostało wydane przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego, to dla podmiotu, który takie pozwolenie posiadał ma znaczenie wydanie decyzji, o której mowa w art. 193 ust. 4 p.o.ś.

Podkreślono, że Prawo wodne nie określa terminu, w jakim zakład powinien złożyć wniosek o nowe pozwolenie wodnoprawne, które wydawane jest w drodze decyzji administracyjnej. Nie wymaga jednak szczegółowego objaśniania fakt, że niekompletny wniosek o udzielenie pozwolenia na kolejny okres, złożony na jedenaście dni przed upływem okresu obowiązywania poprzedniego pozwolenia wodnoprawnego nie daje organowi żadnych szans na jego realizację przed upływem terminu ważności pozwolenia dotychczasowego. Zważywszy na konieczne do przeprowadzania czynności począwszy od oceny wymogów formalnych wniosku, wzywania wnioskodawcy do usunięcia ujawnionych braków i wyznaczania terminu na wykonanie tej czynności, zawiadamiania podmiotów, na które będzie oddziaływać zamierzone korzystanie z wód o wszczęciu postępowania, przez postępowanie wyjaśniające, aż do zawiadamiania stron o zakończeniu postępowania - niepodobieństwem byłoby przyjęcie, że Spółka złożyła wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres z odpowiednim wyprzedzeniem. W tym miejscu warto wskazać także na przepis art. 414 ust. 2 Prawa wodnego, który stanowi, że pozwolenia wodnoprawne, o których mowa w art. 389 pkt 1-3, nie wygasają, jeżeli zakład w terminie 90 dni przed upływem okresu, na który pozwolenie było wydane, złoży wniosek o ustalenie kolejnego okresu obowiązywania tych pozwoleń. Ponieważ postępowanie w sprawie ustalenia kolejnego okresu obowiązywania podlega analogicznym zasadom jak postępowanie w sprawie o wydanie nowego pozwolenia, należałoby przyjąć, że zakład powinien zwrócić się z wnioskiem ok. 90 dni przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia, co oznaczałoby, że termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia został przez wnioskodawcę zachowany.

Spółka błędnie przy tym stawia na równi pojęcia: "złożenie wniosku" i "wszczęcie postępowania", oczekując, że określone w art. 35 k.p.a. terminy będą liczone od dnia 20 grudnia 2021r. czyli od dnia złożenia wniosku, co jest sprzeczne z ww. artykułem k.p.a.. Kompletny wniosek wpłynął do Zarządu Zlewni w Nowym Sączu 10 lutego 2022 r., a pismo informujące Strony postępowania o jego wszczęciu wystosowano 18 lutego 2022 r. i dopiero od daty wpływu do organu kompletnego wniosku stosowane są terminy zgodnie z art. 35 k.p.a., z uwzględnieniem § 5 tego artykułu, który nie został przytoczony w reklamacji w brzmieniu cyt.: "Do terminów określonych w przepisach poprzedzających nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych (Dz. U. poz. 2320), okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu".

Ponadto z dołączonej do reklamacji umowy nr [...] pomiędzy [...] Sp. z o.o, a H. M. P. z dnia 28.06.2021r. wraz z aneksem z dnia 15 grudnia 2021r. wynika, że jej przedmiotem jest wykonanie przez firmę H. operatu wodnoprawnego wraz z uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego poboru wód powierzchniowych z potoku [...]" w Z.-K.. Termin wykonania zlecenia ustalony jest na 15 grudnia 2021r., a w dniu 15 grudnia 2021r., tj. na 5 dni przed złożeniem wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego strony zawarły aneks do ww. umowy, określając nowy termin wykonania zlecenia na 28 lutego 2022r. Spółka podpisując umowę na wykonanie zlecenia i określając w niej termin wykonania na dwa tygodnie przed wygaśnięciem dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego, a później aneksując umowę z Wykonawcą, brała na siebie potencjalne ryzyko związane z ustaleniem opłaty podwyższonej, ponieważ określając termin w jakim można uzyskać pozwolenie wodnoprawne, winna wziąć pod uwagę to, że:

- sprawa ta ma charakter skomplikowany, a zatem organ wydający tego rodzaju decyzję może załatwiać sprawę w terminie 2 miesięcy, nie będąc w stanie bezczynności lub przewlekłości postępowania;

- uwzględnić czas na obieg korespondencji pomiędzy stronami, a organem związany ze złożeniem wniosku i wejściem do obrotu pozwolenia wodnoprawnego poprzez jego doręczenie stronom (art. 110 k.p.a.);

- czas na to, aby pozwolenie wodnoprawne stało się ostateczne.

Nieistotne przy tym są dla oceny przyczyn braku pozwolenia podnoszone przez Spółkę trudności w uzyskiwaniu informacji od podmiotów trzecich na etapie sporządzania operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Spółka jako profesjonalny podmiot realizujący zadania w zakresie zbiorowego zapatrzenia w wodę powinna była przewidzieć potencjalne trudności w tym zakresie i podjąć z właściwym wyprzedzeniem niezbędne czynności umożliwiające sporządzenie operatu wodnoprawnego - kluczowego załącznika do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zaniechania w tym zakresie świadczą o niedochowaniu przez Spółkę należytej staranności w omawianym zakresie.

Również kwestia dotycząca spełnienia przez Spółkę wymagań przewidzianych dla wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres nie może zostać pozytywnie oceniona. Podstawowym brakiem formalnym uniemożliwiającym dalsze procedowanie wniosku bez jego uzupełnienia, był brak ostatecznej decyzji w której wydano ocenę wodnoprawną (art. 407 ust. 2 pkt 4 Prawa wodnego). Analizując załączniki dołączone przez spółkę w reklamacji odnośnie korespondencji z innymi instytucjami w celu pozyskania niezbędnych danych do sporządzenia operatu wodnoprawnego, firma H. M. P. wszystkie dane otrzymała do 9 listopada 2021r. Po tej dacie nie wpłynął jednak do tutejszego organu wniosek o wydanie oceny wodnoprawnej dla działania pn. "Pobór wód powierzchniowych z potoku [...] poprzez ujęcie drenażu bocznego [...] po MEW" dla potrzeb wodociągu komunalnego na terenie miasta Z., zlokalizowanego w Z. , pow. T., region wodny G. W., obszar dorzecza W.". Taki wniosek wpłynął do Dyrektora Zarządu Zlewni w N. S. dopiero 1 lutego 2022 r. po wezwaniu Spółki z dnia 18 stycznia 2022 r. wystosowanym w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Organ rozpatrzył wniosek o wydanie oceny wodnoprawnej i wydał decyzję o ocenie wodnoprawnej w możliwie jak najkrótszym czasie, niewątpliwie przyczyniając się do skrócenia czasu trwania postępowania w sprawie wydania pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ już 10 lutego możliwe było jego wszczęcie.

Wniosek [...] z dnia 15 grudnia 2021r. nie spełniał zatem wymagań ustawowych, a brak we wniosku oceny wodnoprawnej, przeczy podkreślanym przez [...] twierdzeniom o dochowaniu wszelkiej staranności, szczególnie biorąc pod uwagę profesjonalny charakter działalności Spółki oraz jej pełnomocnika.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że niewydanie pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres w terminie do 31 grudnia 2021r., bezsprzecznie nie nastąpiło z przyczyn leżących po stronie organu (bezczynność bądź przewlekłość postępowania), lecz w całości było zawinione przez Spółkę, która na kilka dni przed upływem terminu dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego złożyła obarczony istotnymi brakami wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Sytuacja ta nie daje podstaw do zwolnienia Spółki z odpowiedzialności prawnej za pobór wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego z czym skorelowany jest obowiązek Dyrektora ZZ w N. S. PGW WP do określenia Spółce opłaty podwyższonej w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. Odnośnie zarzutu niezawiadamiania Spółki o niezałatwieniu sprawy w terminie wskazać należy, że obliczając terminy, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. - informowanie Spółki o późniejszym terminie załatwieniu sprawy było bezzasadne. Kompletny wniosek (wszczynający postępowanie) został złożony w Nadzorze Wodnym w N. T. dopiero 10 lutego 2022 r. W toku prowadzonego postępowania, w tym również przy wezwaniu z dnia 15.03.2022r. strony informowane były, iż w myśl art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania, okresów opóźnień spowodowanych z winy stron albo przyczyn niezależnych od organu.

Zarzuty, iż organ niepotrzebnie formułował wystąpienie dotyczące składania przez Stronę wyjaśnień pozbawione są usprawiedliwionych podstaw, ponieważ ze względu na specyfikę i złożoność przedmiotowego postępowania oraz rozbieżne stanowiska stron tutejszy organ zobowiązany był wyczerpująco przeprowadzić postępowanie dowodowe oraz zgodnie z art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązany był zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania. Z uwagi na zależne korzystanie z wód, uwagi/postulaty uczestnika postępowania były merytorycznie uzasadnione, ponieważ w przedmiotowej sprawie właściwe ustalenie/obliczenie przepływu nienaruszalnego warunkowało przepływ dyspozycyjny i tym samym prawidłowe określenie ilości wód, które mogą być pobierane przez S..

Odnosząc się do zarzutów dot. prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie partycypacji w kosztach utrzymywania urządzeń wodnych i budowli hydrotechnicznych elektrowni wodnej K. zgłaszanych przez Stronę postępowania organ wyjaśnił, iż stanowisko Spółki T. E. (właściciela urządzeń) oparte było na treści art. 403 ust. 6 pkt 2 Prawa wodnego, który stanowi, że jeżeli jest to konieczne dla szczegółowego określenia warunków i zakresu korzystania z wód, utrzymywania wód lub projektowania, wykonywania, lub utrzymywania urządzeń wodnych, lub uprawnień osób trzecich, w pozwoleniu wodnoprawnym można dodatkowo ustalić obowiązek wykonania robót lub uczestniczenia w kosztach projektowania, wykonywania lub utrzymania urządzeń wodnych stosownie do odnoszonych lub prognozowanych korzyści. W związku z tym organ obowiązany był do wezwanie Spółki do odniesienia się do uwag zgłaszanych w toku postępowania. W prowadzonym postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego nie ulegało wątpliwości, że S. odnosi korzyści z korzystania z urządzeń wodnych służących do poboru wód, natomiast spółka T. ponosi koszty ich utrzymania. Tym samym kwestia ta winna być rozstrzygnięta w udzielonym pozwoleniu wodnoprawnym.

Odpowiadając na zarzuty braku dogłębnego zbadania okoliczności sprawy ustalenia opłaty podwyższonej przez organ w szczególności w aspekcie należytej staranności wnioskodawcy, który skutkował naruszeniem art. 77 § 1 w związku z art. 7 i art. 8 k.p.a., informuję iż, każdą sprawę o opłacie podwyższonej Dyrektor Zarządu Zlewni w N. S. rozpatruje indywidualnie, biorąc pod uwagę różne aspekty, a także inne postępowania mogące mieć wpływ na ustalenie opłaty podwyższonej, zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11, co też zostało uczynione w przedmiotowej sprawie.

W konsekwencji powyższego, za nieuprawnione należy uznać zarzuty odnoszące się do naruszenia zasad praworządności, poprzez przypisywanie organowi działań polegających na obciążeniu Spółki negatywnymi skutkami działań organu. Ze szczegółowo przedstawionego przebiegu postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oraz wyników zbadania okoliczności, o których mowa w uchwale NSA z 12 grudnia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/11 jednoznacznie wynika, brak posiadania pozwolenia wodnoprawnego w pierwszym kwartale 2022 r. przez S. nie jest skutkiem działań organu, a podejściem do sprawy i działaniem Spółki.

Mając przy tym na względzie fakt, że opłata podwyższona, o której mowa w art. 280 Prawa wodnego wypełnia przesłanki definicji administracyjnej kary pieniężnej zawartej w przepisie art. 189b k.p.a. Dyrektor ZZ w N. S. PGW WP rozważył możliwość wynikającą z przepisu art. 189f k.p.a., który przewiduje instytucję odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Instytucji tej nie normuje bowiem ani Prawo wodne, ani Dział III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r. poz. 1540 ze zm., dalej jako: "Ordynacja podatkowa"), a zasadą jest, że w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy działu IVa k.p.a. (por. wyrok WSA w Opolu z 26 stycznia 2022 r. sygn. akt I SA/Op 515/21, CBOSA).

W myśl art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna. W przypadkach innych niż wymienione w § 1, jeżeli pozwoli to na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna, organ administracji publicznej, w drodze postanowienia, może wyznaczyć stronie termin do przedstawienia dowodów potwierdzających: 1) usunięcie naruszenia prawa lub 2) powiadomienie właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa, określając termin i sposób powiadomienia (§ 2 art. 189f k.p.a.). Organ administracji publicznej w przypadkach, o których mowa w § 2, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli strona przedstawiła dowody, potwierdzające wykonanie postanowienia (§ 3 art. 189f k.p.a.).

Przepis § 1 art. 189f k.p.a. przewiduje dwie przesłanki odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, przy czym na gruncie niniejszej sprawy-zasadna jest ocena przesłanki określonej w jego pkt 1, bowiem nie zachodzi w niej przypadek zakazu ne bis in idem, tj. nakazującego odstąpienie od nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, gdy uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna (pkt 2 § 1 art. 189f k.p.a.).

W materiale dowodowym brak jest dokumentu z którego wynikałoby, iż Spółka została prawomocnie ukarana za wykroczenie (art. 476 Prawa wodnego) lub wykroczenie skarbowe lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe w tym zakresie więc nie można było stwierdzić, że wymierzona została kara, która spełniłaby cele, dla których miałaby być nałożona opłata podwyższona. Odnośnie zaś oceny, czy waga naruszenia prawa jest znikoma wskazać należy, że w piśmiennictwie przyjmuje się, że powinna być ona dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022). Ze wskazanego przepisu wynika, że wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia. Oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat dóbr i wartości egzemplifikowanych przez szczegółowe dyrektywy określone w pkt 1, a mianowicie "potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia". Uwzględnienie tych dóbr i wartości jako kryteriów oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa jest zależne od rodzaju obowiązku (zakazu) i sposobu jego niedopełnienia (naruszenia), a także od tego, czy naruszenie ma charakter jednorazowej czynności, czy też działania lub zaniechania o charakterze ciągłym, trwałym lub powtarzalnym.

Przy czym warunkiem zaistnienia przesłanki określonej w art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. jest nie tylko znikoma waga naruszenia prawa, lecz również zaprzestanie naruszania prawa. Ten ostatni warunek w realiach niniejszej sprawy wystąpił, skoro w dniu 7 czerwca 2022 r. Spółka uzyskała pozwolenie wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych z potoku B. . Jednocześnie jednak wskazać należy, że pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Organ pozostaje zatem na stanowisku, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód przed wygaśnięciem pozwolenia dotychczasowego jest znaczący. Natomiast dokonując oceny okoliczności niedopełnienia obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przed upływem okresu obowiązywania poprzedniego aktu administracyjnego organ podtrzymuje w całości przedstawioną powyżej ocenę, że są one wynikiem zawinionego zaniechania Spółki, która na kilka dni przed upływem terminu dotychczasowego pozwolenia wodnoprawnego złożyła obarczony istotnymi brakami wniosek o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego.

Mając powyższe na uwadze w realiach niniejszej sprawy nie wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 189f § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. skutkująca odstąpieniem od nałożenia - stanowiącej administracyjną karę pieniężną opłaty podwyższonej - i poprzestania na pouczeniu. Na gruncie niniejszej sprawy nie zachodzi również podstawa do zastosowania art. 189 § 2 k.p.a., tym bardziej że Spółka uzyskała już nowe pozwolenie wodnoprawne, a ograniczenie się do powiadomienia właściwych podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa nie spełni funkcji prewencyjnej, kompensacyjnej i represyjnej opłaty podwyższonej.

W rozpoznawanej sprawie zaistniała zatem przesłanka obligująca Dyrektora ZZ w N. S. PGW WP do wydania decyzji określającej wysokość opłaty podwyższonej za okres I kwartału 2022 r. w wysokości [...] PLN (słownie zł[...]) za pobór wody z potoku B. w km 5+700 za elektrownią wodną w K., albowiem reklamacja [...] Sp. z o.o., ul. [...], [...] nie została uznana.

Opłata została obliczona zgodnie z art. 281 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo wodne w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych, ustalonej w informacji nr [...] N. S. OZ/1 kwartał/2022 z dnia 17 maja 2022r. w wysokości [...] PLN za okres I kwartału 2022r.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie [...] Sp. z o. o. w Z., wnosząc o:

1. uchylenie zaskarżonej decyzji;

2. odstąpienie od wymierzania [...] sp. z o.o. w Z. podwyższonej opłaty za pobór wód powierzchniowych z potoku B. za okres pierwszego kwartału 2022;

3. umorzenie postępowania w sprawie;

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 281 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r., Prawo wodne, (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 624 z późn. zm., dalej skrót: p.w.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na obciążeniu Skarżącej Spółki opłatą podwyższoną, mimo iż z okoliczności sprawy wynika, iż dochowała ona należytej staranności w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia wodnoprawnego, zaś wszelkie opóźnienia prowadzące do nie uzyskania w terminie decyzji pozwolenia wodnoprawnego wynikają z działań lub zaniechań podmiotów trzecich, a także działania siły wyższej (pandemia covid-19), co nie obciąża Spółki;

- naruszenie art. 7, art. 77 §1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 j., poz. 735 z późn. zm., dalej skrót: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, gdyż sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny, który nie został ustalony w sposób obiektywny, bezstronny i rzetelny, gdyż w ustaleniach swych Organ kierował się przede wszystkim celem w postaci uzasadnienia swego uprzedniego stanowiska zawartego w informacji;

2. naruszenie prawa materialnego a w szczególności art. 280 oraz 414 ustęp 1 pkt 1 prawa wodnego, przez błędne jego zastosowanie w sytuacji, kiedy skarżący, jako podmiot profesjonalnie prowadzący działalność w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę co najmniej od lat siedemdziesiątych XX wieku legalnie pobierał wody powierzchniowe z potoku B. , dysponując w zakresie swojej działalności stosownym zezwoleniem wydanym przez Miasto Gminę Z. i jedynym niedopatrzeniem ze strony skarżącego było niewielkie opóźnienie we wszczęciu procedury zmierzającej do wydania pozwolenia wodnoprawnego na kolejny okres, w dodatku mające miejsce w okresie pandemii COVID 19, kiedy znaczna część pracowników skarżącego chorowała, firma była zamknięta dla podmiotów zewnętrznych, zaś współpraca z innymi podmiotami, w tym wyłonienie wykonawcy mającego przeprowadzić procedurę uzyskania pozwolenia wodnoprawnego było bardzo poważnie utrudnione.

Tymczasem skarżący potraktowany został tak, jak podmiot bezprawnie pozyskujący wody w drodze działalności przestępczej, skoro wymierzono mu najwyższą możliwą opłatę podwyższoną, jaką przewiduje ustawa.

Zgodnie z regulacją art. 280 pkt 1 lit. a Prawa wodnego: "Opłatę podwyższoną ponosi się w razie korzystania z usług wodnych polegających na poborze wód podziemnych lub powierzchniowych bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego lub pozwolenia zintegrowanego".

W orzecznictwie ugruntowany jest jednak pogląd, zgodnie z którym w zakresie interpretacji przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" uzasadniającej co do zasady naliczenia opłaty podwyższonej, należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także wykładnię systemową i celowościową powołanego przepisu.

W okresie od stycznia 2002 r. do 31 grudnia 2021 r. Spółka pobierała wodę z potoku B. na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego decyzją Starosty Tatrzańskiego z dnia 31 grudnia 2001r. znak: OS.II.6224/ZAK-28/01 uzyskanej na podstawie wniosku Spółki z dnia 24 grudnia 2001r.

Przed upływem okresu na jaki wydano w/w decyzję tj. pismem z dnia 15 grudnia 2021 r. Spółka działając przez swojego pełnomocnika M. P., wystąpiła do Dyrektora Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej jako: "Dyrektor ZZ" lub "Organ") o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne tj. pobór wód powierzchniowych z potoku B. ([...]) poprzez ujęcie drenażu bocznego "B. po MEW" (dz. nr [...]) w miejscowości Z.-K.".

Złożenie wniosku poprzedzała przeprowadzona i zakończona zawarciem w dniu 28 czerwca 2021 r. umowy, procedura wyłonienia Wykonawcy dla zadania sporządzenia operatu wodnoprawnego oraz uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z potoku B. . Umowa zawarta została z Wykonawcą - hydrologiem M. P., który w prowadzonym postępowaniu dotyczącym uzyskania wzmiankowanego pozwolenia reprezentuje Spółkę jako pełnomocnik.

Zwrócić należy przy tym uwagę, iż celem sporządzenia operatu i złożenia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego Wykonawca dysponować musiał m.in. informacjami od podmiotów trzecich. W szczególności istotne z punktu widzenia treści operatu okazały się dane dotyczące przepływów na nartostradzie w K.-G. będące w gestii Polskich Kolei Linowych.

O udostępnienie tych danych Spółka wystąpiła jeszcze przed zawarciem umowy na wykonanie operatu tj. w maju 2021r. Ostatecznie dane te przekazane zostały Spółce przez Wykonawcę ; dopiero we wrześniu 2021 roku.

3. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w szczególności

a/ - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r.; poz. 735 z późn. zm., dalej skrót: k.p.a.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu przez Organ zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ocenę materiału dowodowego w sposób dowolny, gdyż sprzeczny z zasadami logiki i doświadczenia życiowego;

- art. 8 k.p.a. poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie decyzji w oparciu o stan faktyczny, który nie został ustalony w sposób obiektywny, bezstronny i rzetelny, gdyż w ustaleniach swych Organ kierował się przede wszystkim celem w postaci uzasadnienia swego uprzedniego stanowiska zawartego w informacji.

Organ naruszył te przepisy również poprzez zaniechanie wyczerpującego zbadania sprawy i ustalenia pełnego stanu faktycznego, przy ograniczeniu się do formalistycznego, pomijającego ducha ustawy podejścia przepisów ustawy prawo wodne przy pominięciu istoty sprawy i szerokiego orzecznictwa sądów administracyjnych, które dopuszczają możliwość badania kontekstu i stanu faktycznego , w którym doszło do zaniechania terminowego złożenia wniosku o wydanie kolejnego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód powierzchniowych z funkcjonującego od pięćdziesięciu lat źródła poboru wody, starannie przebadanego, kontrolowanego pod względem sanitarnym, zaopatrującego w wodę pitną około 50% odbiorców w Z., a nadto dopuszczeniu do przewłoki postępowania oraz poświęcenie zbędnie czasu trwania postępowania na wyjaśnianie kwestii udziału wnioskodawcy w ponoszeniu kosztów utrzymania urządzeń stanowiących własność T. , co mogło być załatwione w odrębnym postępowaniu bez potrzeby przedłużania przedmiotowego postępowania.

Zdaniem strony skarżącej przedłużający się proces wydawania decyzji - pozwolenia wodnoprawnego nie jest zależny od zachowania Spółki, nie jest w żaden sposób warunkowany jej uchybieniami, czy opieszałością. Działaniom Spółki i jej pełnomocnika - ocenianym z perspektywy drobiazgowej analizy poszczególnych czynności dokonywanych w postępowaniu - nie sposób zarzucić więc braku należytej staranności.

Z samego natomiast uzasadnienia decyzji wynika, że udzielenie pozwolenia skarżącemu pozostaje bez wpływu na przepływ nienaruszalny w potoku B. a więc analizowanie tej kwestii w toku niniejszego postępowania - co uczynił organ I instancji poświęcając tej kwestii znaczny okres trwania postępowania - było całkowicie zbędne i indyferentne dla podjęcia rozstrzygnięcia.

Działania te miały jednak znaczący wpływ dla czasu trwania postępowania przed organem I instancji i tym samym znacząco przedłużyły okres, w którym skarżący pobierał wodę bez posiadania ważnego pozwolenia wodnoprawnego - przy czym sytuacja ta była całkowicie niezawiniona przez skarżącego, który wykonywał wszystkie zalecenia i wezwania organu, które to działania okazały się w efekcie zupełnie zbędne.

b/ przepisów art. 189 f k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżący, jako podmiot profesjonalnie świadczący usługi w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i działający w trudnych warunkach pandemicznych, nie wyrządził żadnej szkody, nie naruszył żadnych norm ochrony środowiska, działał zgodnie z funkcjonującą od kilkudziesięciu lat procedurą oraz praktyką, mając na celu zaopatrzenie w wodę mieszkańców i turystów na terenie Z. w sytuacji, w której zaniechanie pobierania wód (z potoku B. pozbawiłoby dostępu do wody połowę mieszkańców Z. i licznych turystów, którzy pojawili się w Z. po ustaniu ograniczeń wynikających z przepisów epidemicznych - a jednak potraktowany został przy wydawaniu decyzji jak podmiot bezprawnie pozyskujący wody. Podstawowym powodem, dla którego skarżący nie zamknął przedmiotowego ujęcia wody w okresie po wygaśnięciu poprzedniej decyzji była potrzeba zapewnienia dostępu do wody mieszkańcom miasta Z. i turystom odwiedzającym aglomerację Z., trudny okres pandemii COVID 19, kiedy nastąpił prawie całkowity zanik ruchu turystycznego spowodował drastyczne pogorszenie się sytuacji ekonomicznej mieszkańców rejonu zakopiańskiego. Dopiero I kwartał 2022 roku był dla tych usługodawców szansą i okazją na odrobienie tych strat, w związku z tym cała społeczność lokalna przygotowała się na przyjęcie większej liczby turystów.

Brak dostępu do wody spowodowałby niemożliwość wykonania zawartych z usługobiorcami umów, co z kolei skutkowałoby koniecznością zapłaty przez [...] sp. z o.o. ogromnych odszkodowań. Ponadto wstrzymanie dostawy wody dla celów bytowych mieszkańców spowodowałoby stan zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi i również byłoby źródłem odpowiedzialności odszkodowawczej [...] sp. z o. o.

c/ naruszona została również dyspozycja art. 189d kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu wobec niedokonania właściwej i wyczerpującej analizy dyrektyw wymiaru administracyjnej kary pieniężnej i w rezultacie obciążenie skarżącego najwyższym możliwym świadczeniem finansowym bez uwzględnienia wszystkich zanalizowanych w niniejszej skardze okoliczności.

Organ całkowicie pominął też fakt, że jedyną zmianą parametrów przepływów w stosunku do poprzednich wielkości poboru wody jest w nowej decyzji nieznaczne zwiększenie ilości pobieranej wody przy zachowaniu niezmienionego w stosunku do poprzedniej decyzji przepływu nienaruszalnego.

Tak więc wniosek skarżącego o wydanie pozwolenia wodnoprawnego został uwzględniony, a więc został uznany przez organ za uzasadniony, co tym bardziej świadczy o tym, że pobieranie wody w okresie oczekiwania na wydanie nowej decyzji naruszało prawo wyłącznie w sensie formalnym, bowiem z merytorycznego punktu widzenia wszystkie działania skarżącego były prawidłowe i nie wywołały żadnej szkody.

Mimo, że przedmiotem analizy przez organ był pobór wody z ujęcia funkcjonującego od kilkudziesięciu lat, postępowanie w tej sprawie trwało przez pół roku, a przedmiotem jego było również analizowanie żądań podmiotu trzeciego, a to T. E. co do partycypacji, przez S. sp. z o.o. w kosztach utrzymania urządzeń będących własnością tego podmiotu, która to kwestia mogła bez naruszenia przepisów prawa stanowić przedmiot oddzielnego postępowania i nie powodować przedłużenia trwania postępowania w niniejszej sprawie, co w rzeczywistości miało miejsce i przedłużyło stan poboru wody bez posiadania przez skarżącego ważnego pozwolenia wodnoprawnego.

d/ naruszona została również dyspozycja art. 189d kpa, bowiem organ prowadzący postępowanie odmawiając zastosowania przepisu 189f kpa całkowicie pominął kontekst sytuacyjny, w którym doszło do przekroczenia przez skarżącego terminu złożenia wniosku, a mianowicie stanu epidemii COVID 19, paraliżującego działania nie tylko skarżącego, ale również innych podmiotów, których współdziałanie było niezbędne dla przygotowania wniosku.

Stosownie do treści art. 189d k.p.a. wymierzając karę administracyjną organ zobowiązany jest brać pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego. i Żadne z dóbr prawem chronionych, które zostało wyżej wymienione, nie uległo naruszeniu poprzez pobieranie przez S. sp. z o.o. wody bez ważnego pozwolenia wodnoprawnego.

Skoro woda była przez skarżącego pobierana z tego samego ujęcia przez kilkadziesiąt lat przed wygaśnięciem pozwolenia wodnoprawnego, a obecnie dalej jest w takim samym zakresie pobierana po wydaniu nowego pozwolenia wodnoprawnego, to nie może być mowy o powstaniu kiedykolwiek zagrożenia dla życia lub zdrowia, czy też mienia w znacznych rozmiarach. Żadna szkoda nie została wyrządzona a nawet nie istniało zagrożenie powstania takiej szkody.

Co do ostatniego z chronionych tym przepisem dóbr, tj. ważnego interesu publicznego, to właśnie zaniechanie poboru wody, które skutkowałoby brakiem dostępu do wody pitnej dla około połowy mieszkańców Z. i przebywających tu turystów, stanowiłoby naruszenie ważnego interesu publicznego.

Również dalsze dyrektywy wymiaru kary wymienione w tym przepisie - a to wcześniejsze ukaranie za to samo działanie, wcześniejsze niedopełnianie obowiązków - przemawiają na korzyść skarżącego - bowiem nie było takich przypadków. Spółka nigdy nie miała wcześniej problemu z terminowym uzyskaniem pozwoleń wodnoprawnych, nie była karana, prawidłowo przestrzegała prawa.

Spółka nie osiągnęła żadnych korzyści z faktu nieposiadania ważnego pozwolenia wodnoprawnego i czerpania w tym czasie wody, jedynie uniknęła konieczności zapłaty odszkodowań, jakie pociągnęłoby za sobą wstrzymanie dostawy wody mieszkańcom Z..

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zarządu Zlewni w Nowym Sączu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Obecnie stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego. Zgodnie z art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. (Dz.U.2021.1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID -19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Organ nie wskazał adresu na platformie ePUAP, co uniemożliwiło wyznaczenie rozprawy zdalnej. Dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 137 z późn. zm.) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), dalej zwana p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 p.p.s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje stan faktyczny.

Skarżąca [...] sp. z o.o. w Z. jest podmiotem prowadzącym działalność w zakresie zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków na terenie Miasta Z. i Gminy K. (odpis KRS k. 30 akt sądowych). Prowadzi zatem działalność związaną z wykonywaniem zadań własnych samorządu gminy w zakresie zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, obejmujących między innymi sprawy wodociągów i zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, usuwania i oczyszczania ścieków komunalnych (art. 7 ust. 1 pkt. 3 Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40). W celu realizacji zadania, jakim jest zaopatrzenie w wodę mieszkańców obu tych gmin, dokonuje poboru wód (korzysta z usługi wodnej polegającej na poborze wód powierzchniowych) z potoku B. w km 5+700 za elektrownią wodną w K..

Jak twierdzi skarżąca spółka, poboru tego dokonuje już od około 50 lat, natomiast niewątpliwie na pobór ten uzyskała pozwolenie wodnoprawne znak: OS.II.6224/ZAK-28/01 z dnia 31.12.2001r. wydane przez Starostę Tatrzańskiego z terminem obowiązywania do 31.12.2021 r.

Poza sporem pozostaje także, że pozwolenia wodnoprawnego na dalszy pobór wód (od 1 stycznia 2022 r.) nie posiadała w pierwszym kwartale 2022 roku, czyli w okresie, za który kontrolowaną decyzją nałożona została opłata podwyższona.

Rację ma również organ, że skarżąca spółka składając (niekompletny) wniosek o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego na kilkanaście dni przed upływem ważności poprzedniego przywołanego wyżej pozwolenia, nie dała organowi szans na jego wydanie w takim terminie, aby zachowana została między tymi decyzjami ciągłość (aby nowe pozwolenie obowiązywało od 1 stycznia 2022 r.).

Jeśli natomiast chodzi o ocenę organu, że: "Nieistotne przy tym są dla oceny przyczyn braku pozwolenia podnoszone przez Spółkę trudności w uzyskiwaniu informacji od podmiotów trzecich na etapie sporządzania operatu wodnoprawnego stanowiącego załącznik do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Spółka jako profesjonalny podmiot realizujący zadania w zakresie zbiorowego zapatrzenia w wodę powinna była przewidzieć potencjalne trudności w tym zakresie i podjąć z właściwym wyprzedzeniem niezbędne czynności umożliwiające sporządzenie operatu wodnoprawnego - kluczowego załącznika do wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego. Zaniechania w tym zakresie świadczą o niedochowaniu przez Spółkę należytej staranności w omawianym zakresie.", to nie jest ona do końca uzasadniona.

Skarżąca spółka wykazała bowiem pewne obiektywne trudności znane nie tylko Sądowi z urzędu, ale ogólnie każdemu obywatelowi, związane ze spowolnionym i utrudnionym działaniem wszystkich podmiotów w związku z ograniczeniami wynikającymi z ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, które miały miejsce również w 2021 r., nie tylko zaś w roku 2020. Oczywiście nie zmienia to faktu, że przypuszczając, że utrudnienia mogą wystąpić, skarżąca powinna była rozpocząć przygotowania do złożenia wniosku z większym wyprzedzeniem. Nie jest też tak, że wszystko może być wytłumaczone obostrzeniami epidemicznymi. Jednak kategoryczne sformułowanie oceny organu o tym, że podnoszone przez spółkę okoliczności i przyczyny zaistniałego stanu rzeczy są całkowicie nieistotne, nie jest zdaniem Sądu usprawiedliwione.

Jednak przywołana wyżej ocena działań spółki dokonana przez organ oraz wyjaśnienia przyczyn spóźnionego działania złożone przez spółkę, nie miały istotnego wpływu na rozstrzygnięcie w sprawie.

Wskazać też należy, że w zaskarżonej decyzji organ prawidłowo przytoczył i zinterpretował wszystkie przepisy ustawy Prawo wodne, związane z nałożeniem opłaty podwyższonej, nie ma potrzeby zatem przytaczać ich w tym miejscu ponownie.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji jest błędna interpretacja przez organ przesłanek z art. 189f § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.), tj. przepisu regulującego odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej, zgodnie z którym organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa.

Poza sporem przy tym pozostaje zarówno to, że nałożona opłata podwyższona jest karą administracyjną w rozumieniu art. 189b Kpa (określona w ustawie sankcja o charakterze pieniężnym, nakładana przez organ administracji publicznej, w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej), jak również i to, że ziściła się przesłanka zaprzestania naruszenia prawa, gdyż w czasie wydawania zaskarżonej decyzji tj. w dniu 8 lipca 2022 r. skarżąca spółka posiadała już pozwolenie wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych, wydane w dniu 7 czerwca 2022 r., ostateczne w dniu 23 czerwca 2022 r.

Pozostaje zatem do rozważenia, czy organ prawidłowo ocenił drugą konieczną przesłankę odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej tj. wagę naruszenia prawa.

Przed dalszymi rozważaniami Sąd wyraźnie podkreśla, że nie dokonuje żadnej ogólnej wykładni tej części przepisu, ani też nie formułuje żadnych ocen ogólnych, ale ocenia przesłankę "wagi naruszenia prawa" w tej konkretnej, indywidualnej sprawie administracyjnej. Gdyby bowiem formułować tylko oceny ogólne, to niewątpliwe działanie bez pozwolenia wodnoprawnego lub z przekroczeniem jego warunków jest naruszeniem prawa o dużej wadze.

Wskazać dalej należy, że instytucja prawna odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest przejawem odejścia ustawodawcy od konstrukcji administracyjnej odpowiedzialności obiektywnej za naruszenie prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku (naruszeniu zakazu) o charakterze administracyjnym. Istotą odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej jest bowiem nienakładanie tej kary, mimo że doszło do naruszenia prawa przez obowiązanego (adresata zakazu). Jak prawidłowo wskazał organ, przyjmuje się, że ocena wagi naruszenia prawa powinna być dokonywana z uwzględnieniem art. 189d pkt 1 k.p.a. (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2022).

Przepis art. 189d k.p.a. stanowi, że:

"Wymierzając administracyjną karę pieniężną, organ administracji publicznej bierze pod uwagę:

1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia;

2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara;

3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe;

4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa;

5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa;

6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła;

7) w przypadku osoby fizycznej - warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana."

Na uzasadnienie swojego stanowiska co do znacznej wagi naruszenia prawa, (poza przytoczeniem ww. przepisu) organ wskazał jedynie, że "pozwolenia wodnoprawne stanowią instrumenty zarządzania zasobami wodnymi, w których ustala się warunki korzystania z wód w celu ochrony zasobów wodnych przed zanieczyszczeniami oraz niewłaściwą lub nadmierną eksploatacją. Organ pozostaje zatem na stanowisku, że ciężar gatunkowy naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku uzyskania nowego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód przed wygaśnięciem pozwolenia dotychczasowego jest znaczący."

Jak już wyżej wskazano, ocena ta w ogólności jest prawidłowa, jednak nie w tej konkretnej sytuacji.

Po pierwsze wskazać należy, że zupełnie odmiennie należy oceniać sytuację, w której określony podmiot rozpoczyna nową działalność wymagającą uzyskania pozwolenia wodnoprawnego - bez jego uzyskania; a odmiennie sytuację, w której dany podmiot działalność wymagającą pozwolenia wodnoprawnego prowadzi od kilkudziesięciu co najmniej lat, a jedynie kontynuuje ją bez pozwolenia przez krótki okres czasu, dlatego, że oczekuje na wydanie nowej decyzji w tym zakresie.

Po wtóre istotne jest to, jaki podmiot, w jakim celu i o jakie pozwolenie się stara. W niniejszej sprawie podmiotem tym jest spółka komunalna. Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 679), gospodarka komunalna może być prowadzona przez jednostki samorządu terytorialnego w szczególności w formach samorządowego zakładu budżetowego lub spółek prawa handlowego, zaś gospodarka komunalna jednostek samorządu terytorialnego, polega na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej. Jak wynika z odpisu KRS, większościowymi udziałowcami spółki S. jest Gmina Miasta Z. i Gmina K.. Jak już wyżej wspomniano, głównym przedmiotem działalności [...] sp. z o.o. w Z. jest zaopatrzenie w wodę Miasta Z. i Gminy K.. Pozwolenie wodnoprawne na pobór wód nie służy zatem prowadzeniu działalności gospodarczej nastawionej na zysk, ale realizacji podstawowego prawa członków wspólnoty samorządowej obu gmin, jakim jest zaopatrzenie w wodę.

Po trzecie rozważenia wymaga, czy wobec powyższego skarżąca mogła czasowo zaprzestać prowadzenia swojej działalności w oczekiwaniu na nowe pozwolenie wodnoprawne na pobór wód, aby pozostawać w zgodności z prawem i nie działać bez pozwolenia wodnoprawnego. Odpowiedź jest oczywiście negatywna, ze względu na potrzebę "ochrony ważnego interesu publicznego", o którym mowa w art. 189d pkt. 1 Kpa.

Po czwarte, czas trwania naruszenia nie był znaczny i wynikał z czasu trwania postępowania administracyjnego, przy czym nie można czynić organowi zarzutu, że trwało ono nadmiernie długo, czy też prowadzone było przewlekle i obejmowało niepotrzebne czynności (co czyni skarżąca w zarzutach skargi).

Po piąte, jak wskazuje skarżąca, czemu organ nie przeczy, nowe pozwolenie wodnoprawne nieznacznie tylko różni się od poprzedniego. Jest to logiczne, bo ilość pobranej wody, dla celów zaopatrzenia ludności, choć może nieznacznie rosnąć w czasie wraz ze zmianującą się liczbą ludności, nie zmienia się jednak radykalnie. Jeśli zatem idzie o kwestię faktycznych skutków i wpływu formalnego braku pozwolenia wodnoprawnego (decyzji administracyjnej) na stan środowiska naturalnego (wód), to brak ten nie ma znaczenia. Ubocznie tylko wskazać można, że jest nieprawdopodobne, aby organ (w przypadku spełnienia przez skarżącą spółkę wszystkich warunków formalnych) odmówił wydania spornego pozwolenia wodnoprawnego, pozbawiając zaopatrzenia w wodę dwie duże gminy.

Po szóste, organ nie wskazuje, aby skarżąca w przeszłości nie dopełniła obowiązku tego samego rodzaju, w następstwie którego ma być nałożona kara; albo aby została uprzednio ukarana za to samo zachowanie za przestępstwo lub wykroczenie. Jeśli chodzi o stopień przyczynienia się strony do powstania naruszenia prawa, to jak wyżej już wskazano, przyczynienie się to miało miejsce, jednak w pewnym stopniu jest usprawiedliwione. Skarżąca nie osiągnęła też korzyści z omawianego naruszenia, korzyści rozumiane jako brak przerwy w dostawie wody osiągnęli mieszkańcy gmin Z. i K. jak również inne podmioty zaopatrywane wodę, w tym przedsiębiorcy, szpitale, szkoły itp.

Ostatecznie, zdaniem Sądu, skoro oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa należy dokonywać przez pryzmat takich dóbr jak "potrzeba ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia", to uwzględnienie zwłaszcza dobra jakim jest ważny interes publiczny, prowadzi do wniosku, że istniały uzasadnione przesłanki odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej – opłaty podwyższonej na skarżącą spółkę.

Końcowo Sąd wskazuje, że dostrzega też ustawowy brak możliwości miarkowania wysokości kary przez organ. Ustawa prawo wodne w art. 281 wprowadza jednoznaczny wymiar tej kary – w wysokości 500% opłaty zmiennej za pobór wód powierzchniowych. W tej sytuacji organ ma możliwość albo wymierzenia kary według zasad wynikających z powyższego przepisu albo odstąpienia od niej, nie ma natomiast możliwości nałożenia kary w innej – wyważonej – wysokości.

Wobec zatem naruszenia przepisów postępowania orzeczono jak w pkt. I wyroku na zasadzie art. 145 § 1 pkrt. 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach orzeczono w pkt. II wyroku, na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 21 137 zł składa się: kwota wpis 10 337 zł tytułem uiszczonego przez stronę skarżącą wpisu; kwota 10 800 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. a i § 2 pkt. 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265)