Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SAB/Wa 48/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Zobowiązano organ do rozpoznania wniosku/odwołania w terminie ...od otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia
Powołane przepisy: article: art. 64 par. 2.
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z par. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 249 poz 1867
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz  pokrycie kosztów transportu.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Jakub Linkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lutego 2017 r. sprawy ze skargi małoletniej M. K. na bezczynność i przewlekłość Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w zakresie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju 1. zobowiązuje Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia do rozpoznania w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt administracyjnych wniosku w zakresie poniesionych kosztów leczenia w innym państwie; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz małoletniej M. K. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z 25 czerwca 2014 r. skarżąca, M. K., działając w oparciu o art. 35 § 1 w zw. z art. 35 § 3 oraz art. 36 § 1 i § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej k.p.a.) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność i przewlekłość Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej Prezes NFZ) w zakresie wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju. W skardze domagała się zobowiązania organu do rozpoznania sprawy; stwierdzenia, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenia organowi grzywny; przeprowadzenia dowodów wskazanych w skardze oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca stwierdza, że postępowanie z jej wniosku o wyrażenie przez Prezesa NFZ zgody na leczenie poza granicami kraju toczy się od 12 listopada 2012 r. i do dnia wniesienia skargi nie zostało zakończone. Działania organów ograniczają się do wymiany korespondencji pomiędzy [...] Oddziałem Wojewódzkim Narodowego Funduszu Zdrowia w P. (dalej OW NFZ) a Centralą Narodowego Funduszu Zdrowia w W. (dalej Centrala NFZ). Organ rozpoznający sprawę odmawia wszczęcia odrębnego postępowania w sprawie zwrotu kosztów leczenia przeprowadzonego poza granicami kraju, argumentując to koniecznością rozpatrzenia w pierwszej kolejności wniosku o wyrażenia zgody na leczenie poza granicami kraju.

Dokonana przez OW NFZ analiza wniosku, przeprowadzone postępowanie wyjaśniające oraz uzyskane od konsultantów wojewódzkich opinie doprowadziły organ do konstatacji, że wniosek skarżącej obarczony jest brakiem formalnym. W następstwie powyższego, pismem z 13 grudnia 2012 r. zwrócono się do przedstawiciela ustawowego wnioskodawczyni o korektę wniosku w zakresie: - wypełnienia część II i IIIB wniosku przez lekarza specjalistę właściwej dziedziny medycyny z uwzględnieniem zakresu proponowanego leczenia zagranicznego, posiadającego tytuł profesora lub stopień doktora habilitowanego i będącego lekarzem ubezpieczenia zdrowotnego; - korekty wniosku w pkt. 1.2 i 2.2 w cz. I wniosku, uwzględniając fakt, że wnioskowane leczenie możliwe jest do przeprowadzenia w Polsce oraz że koszty transportu do miejsca udzielenia świadczenia zostały już opłacone, a transport został zrealizowany.

W dniu 6 marca 2014 r. do OW NFZ wpłynął wniosek skarżącej, niezawierający zmian, do których OW NFZ wzywał pismem z 13 grudnia 2012 r.

Pismem z 8 kwietnia 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez rozpoznanie wniosku złożonego z 12 listopada 2012 r.

W związku z powyższym Prezes NFZ zwrócił się do OW NFZ o przesłania szczegółowych wyjaśnień w przedmiotowej sprawie oraz kopii całości dokumentacji sprawy.

W piśmie z 7 maja 2014 r. OW NFZ przesłał stosowne wyjaśnienia, informując jednocześnie organ, że z uwagi na podejmowane wielokrotnie próby nakłonienia wnioskodawczyni do złożenia poprawionego wniosku i wyczerpanie możliwości uzyskania powyższego, a także znacznie przedłużający się okres trwania postępowania, które winno zakończyć się wydaniem decyzji, planuje wysłać do Centrali NFZ wniosek wraz z dokumentacją sprawy w celu wydania decyzji.

W odpowiedzi na powyższe Prezes NFZ, odwołując się do treści § 4 ust. 2 pkt. 2 w zw. z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu (Dz. U. Nr 249, poz. 1867 ze zm.; dalej rozporządzenia MZ) podniósł, że wstępnej weryfikacji wniosku pod kątem ewentualnych braków formalnych dokonuje OW NFZ. Podjęcie czynności zmierzających do usunięcia dostrzeżonych braków należy zatem do właściwości OW NFZ. Prezes NFZ nie jest upoważniony do podjęcia ww. czynności, jak również nie posiada uprawnień do wystąpienia do właściwego lekarza o wypełnienie wniosku w część II i IIIB, gdyż stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ to osoba składająca wniosek wypełnia cz. I wniosku i przekazuje wniosek do uzupełnienia w odpowiednich częściach lekarzowi ubezpieczenia zdrowotnego – specjaliście właściwej dziedziny medycyny, posiadającemu tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych. Organ podkreślił również, że w myśl § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ osoba składająca wniosek przekazuje go do OW NFZ z wypełnioną już częścią I, II i odpowiednio IIIA, IIIB albo IIIC. Prezes NFZ wskazał, że wobec stwierdzenia braków formalnych wniosku OW NFZ winien przekazać wniosek przedstawicielowi małoletniej wnioskodawczyni do uzupełnienia w odpowiednim zakresie, w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zakreślając termin na uzupełnienia wniosku oraz pouczając, iż jego nieuzupełnienie we wskazanym terminie skutkować będzie pozostawieniem sprawy bez rozpatrzenia. Prezes NFZ zaznaczył również, że bez uprzedniego spełnienia przez wnioskodawczynie warunków wynikających z obecnie obowiązujących przepisów prawa tj. § 6 ust. 1, 4 ust. 1 i 2 oraz 5 ust. 1 ww. rozporządzenia MZ nie może rozpatrzyć wniosku i wydać decyzji w sprawie, bowiem uzupełnienie wniosku w ww. zakresie jest niezbędne do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie spełnienia bądź niespełnienia merytorycznych przesłanek do wyrażenia zgody na przeprowadzenie leczenia.

Pismem z 31 lipca 2014 r. organ poinformował skarżącą o pozostawieniu wniosku z 12 listopada 2012 r. bez rozpoznania z uwagi na nieusunięcie w terminie braku formalnego wniosku.

Wyrokiem z 12 listopada 2014 r., VI SAB/Wa 52/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę w niniejszej sprawie. Sąd uznał, że sam organ, jak i lekarze będący zaangażowani w ustalenia diagnostyczne i sposób leczenia skarżącej kontaktowali się między sobą, z Funduszem i ze skarżącą w terminach niewskazujących na opieszałość, informując jednocześnie o wynikach tych konsultacji, natomiast organ przez cały czas wskazywał na konieczność wypełnienia wniosku w częściach II i IIIB przez lekarza o właściwej specjalności neurochirurgicznej. Przedstawiciele (rodzice) wnioskodawczyni, rezygnując z usunięcia ww. braku wniosku, podjęli samodzielnie decyzję o przeprowadzeniu zabiegu w klinice w Berlinie bez otrzymania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie od Prezesa NFZ. Zdaniem Sądu organ miał obowiązek rozpatrzenia wniosku, lecz działanie w tym zakresie uwarunkowane było od spełnienia przez wnioskodawczynię wymagań podanych w rozporządzeniu MZ, w tym wymagań wynikających z § 4 i § 5 ust. 1 rozporządzenia MZ. Sąd podkreślił, że w sprawie bezsporne jest, że lekarz, który wypełnił część II i IIIB wniosku - prof. dr hab. M. F. - nie był wymaganym specjalistą z dziedziny neurochirurgii.

Reasumując WSA uznał, że organ zajął się sprawą natychmiast po wpłynięciu wniosku. Ustalenia w zakresie właściwego lekarza, któremu wniosek, w celu wypełnienia w częściach II i IIIB powinien zostać przekazany przez wnioskodawcę, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ, potwierdzają prawidłowe zajęcie się sprawą przez Fundusz. Nadto organy informowały skarżącą o realnej możliwości przeprowadzenia leczenia w kraju w klinice mającej wyspecjalizowanych lekarzy. W tych okolicznościach brak było w ocenie Sądu, podstaw do przyjęcia bezczynności organu lub do przyjęcia, iż postępowanie prowadził przewlekle.

Powyższe rozstrzygnięcie skarżąca zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ten uznał skargę kasacyjną za zasadną i wyrokiem z 6 października 2016 r., II GSK 766/15 uchylił wyrok Sądu I instancji a sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazał, że tryb składania i rozpoznawania przedmiotowego wniosku określa rozporządzenie MZ z dnia 27 grudnia 2007 r. Wskazany akt określa sposób wypełnienia wniosków i oczywiste jest, że dane zawarte we wniosku mają umożliwić organowi rozpoznanie jego zasadności, m.in. w oparciu o ocenę konieczności leczenia dokonaną przez właściwego lekarza specjalistę (posiadającego przy tym tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych). Zdaniem składu orzekającego NSA uzasadnione jest przyjęcie, że we wniosku oceny konieczności leczenia powinien dokonać lekarz specjalności właściwej dla sposobu leczenia, którego wniosek dotyczy.

Odnosząc się do kwestii prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia - w kontekście regulacji zawartej w § 6 ust. 1 tego aktu NSA podniósł, że w przypadku stwierdzenia braków formalnych OW NFZ zwraca się do osoby składającej wniosek o ich usunięcie. Podkreślił jednak, że przepis ten nie tylko nie dookreśla, jakiego rodzaju brakom można przypisać walor braków formalnych, nie wskazuje też terminu na ich uzupełnienie ani skutków niewykonania wezwania. Zasadne, zdaniem NSA, jest więc przyjęcie, że w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy k.p.a. w szczególności art. 64 tej ustawy. W konsekwencji wniosek o leczenie przewidziany rozporządzeniem MZ - jak każde podanie - powinien zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych (art. 63 § 2 k.p.a.). NSA wskazuje, że niewątpliwie przepisy powoływanego w sprawie rozporządzenia MZ wprowadzają wymóg składania wniosków według określonego wzoru i określają sposób jego wypełnienia. Zdaniem NSA, nie każdemu jednak uchybieniu w tym zakresie można przypisać charakter braku formalnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania dotyczyć może bowiem tylko i wyłącznie sytuacji, gdy braki mają taki charakter, że merytoryczne rozpoznanie żądania zgłoszonego przez stronę nie jest możliwe.

W ocenie NSA w rozpoznawanym przypadku wypełnianie poszczególnych części wniosku przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego - specjalistę chorób dzieci, posiadającego odpowiedni tytuł naukowy, nie zwalniała organu od obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – na zasadach określonych art. 7 i 77 § 1 k.p.a. NSA podkreślił, że: "Trudno zakładać bowiem, że wnioskodawca jest w stanie podważać merytoryczne kompetencje lekarza (profesora lub doktora habilitowanego nauk medycznych), który podejmuje się wypełnienia wniosku i czyni to". Zdaniem NSA, w rozpoznawanej sprawie rodzaj zastrzeżeń co do specjalizacji lekarza wypełniającego wniosek nie uzasadniał zastosowania trybu z art. 64 § 2 kpa w zw. z § 6 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ.

W wykonaniu wezwania z 25 stycznia 2017 r., pismem z 1 lutego 2017 r. organ poinformował Sąd, że wobec braków formalnych wniosek skarżącej z 12 listopada 2012 r. pozostał bez rozpoznania.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Na wstępie należy wyjaśnić, że złożona w niniejszej sprawie skarga na bezczynność i przewlekłość organu została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej p.p.s.a.), zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.).

Rozstrzygając w niniejszej sprawie należy wskazać jednocześnie, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Mając na względzie powyższe, należy wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2016 r., II GSK 766/15.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Natomiast w przypadku przewlekłości postępowania przepisy prawa nie definiują wprost, na czym polega "przewlekłe prowadzenie postępowania", o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 37 § 1 k.p.a. W orzecznictwie ugruntowało się jednak stanowisko, które tutejszy sąd w pełni podziela, że przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Organ prowadzi tym samym postępowanie w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy znaczenia.

Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.).

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

Kierując się zarówno oceną prawną, jak i wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi wyroku z 9 października 2016 r,. II GSK 766/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga M. K. w części zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem jest, że skarżąca wnioskiem z dnia 12 listopada 2012 r. – w trybie określonym przepisami rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu - wystąpiła o leczenie poza granicami kraju, a pismem z dnia 31 lipca 2014 r. organ poinformował ją o pozostawieniu wniosku z dnia 12 listopada 2012 r. bez rozpoznania - wobec nieusunięcia w wyznaczonym terminie braków formalnych. Za brak formalny uznano wypełnienie wniosku niezgodnie - w ocenie organu – z wymogami określonymi w § 4 wskazanego aktu wykonawczego.

Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ, osoba składająca wniosek wypełnia część I wniosku i przekazuje wniosek lekarzowi ubezpieczenia zdrowotnego - specjaliście właściwej dziedziny medycyny, posiadającemu tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych, zwanemu dalej "lekarzem". Rozporządzenie reguluje zatem tryb składania i rozpoznawania wniosków, m. in. o leczenie. W ramach trybu składania tych wniosków prawodawca określił sposób wypełnienia wniosków i oczywiste jest, że dane zawarte we wniosku mają umożliwić organowi rozpoznanie jego zasadności, m.in. w oparciu o ocenę konieczności leczenia dokonaną przez właściwego lekarza specjalistę (posiadającego przy tym tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych). Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że we wniosku oceny konieczności leczenia powinien dokonać lekarz specjalności właściwej dla sposobu leczenia, którego wniosek dotyczy.

Zgodnie z wytycznymi NSA, na gruncie niniejszej sprawy rozważenia wymaga kwestia prawidłowość zastosowania przez organ § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ w kontekście regulacji zawartej w § 6 ust. 1 tego aktu.

W myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia MZ Oddział Funduszu niezwłocznie dokonuje weryfikacji wniosku. W przypadku stwierdzenia braków formalnych Oddział Funduszu zwraca się do osoby składającej wniosek o usunięcie braków formalnych. Uwzględniając ocenę prawną dokonaną przez NSA w wyroku z 9 października 2016 r., II GSK 766/15 wskazać należy, że przepis ten nie tylko nie dookreśla, jakiego rodzaju brakom można przypisać walor braków formalnych, nie wskazuje też terminu na ich uzupełnienie ani skutków niewykonania wezwania. Zasadne jest więc przyjęcie, że w tym zakresie zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 64 k.p.a. Zgodnie z art. 64 § 2 k.p.a., jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków powoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Do braków formalnych, które rodzą po stronie organu obowiązek wezwania strony do ich usunięcia w ustawowym terminie, należą braki podania wymienione w art. 63 § 2 k.p.a., a jeżeli strona działa przez pełnomocnika bądź przez osobę upoważnioną – dołączenie pełnomocnictwa lub upoważnienia, a nadto wymagania określone w przepisach szczególnych. Przepisy szczególne przewidują inne, dodatkowe wymagania co do danych podania, a także określają dokumenty, które powinny być dołączone przy wniesieniu podania. Pojęcie przepisów szczególnych obejmuje wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego.

Niewątpliwie powołane przez organ przepisy rozporządzenia MZ w sprawie wniosku o leczenie lub badania diagnostyczne poza granicami kraju oraz pokrycie kosztów transportu wprowadzają wymóg składania wniosków według określonego wzoru i określają sposób jego wypełnienia. Nie każdemu jednak uchybieniu w tym zakresie można przypisać charakter braku formalnego. Pozostawienie podania bez rozpoznania dotyczyć może bowiem tylko i wyłącznie sytuacji, gdy braki mają taki charakter, że merytoryczne rozpoznanie żądania zgłoszonego przez stronę nie jest możliwe. Stosownie do § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ, osoba składająca wniosek wypełnia cz. I wniosku i przekazuje wniosek lekarzowi ubezpieczenia zdrowotnego - specjaliście właściwej dziedziny medycyny, posiadającemu tytuł naukowy profesora lub stopień naukowy doktora habilitowanego nauk medycznych, zwanemu dalej "lekarzem". Uzasadnione jest zatem twierdzenie, że we wniosku oceny konieczności leczenia powinien dokonać lekarz specjalności właściwej dla sposobu leczenia, którego wniosek dotyczy. W rozpoznawanym przypadku należy zauważyć, że poszczególne części wniosku dotyczącego leczenia dziecka zostały wypełnione przez lekarza ubezpieczenia zdrowotnego - specjalistę chorób dzieci, posiadającego odpowiedni tytuł naukowy. Trudno jednak wymagać od wnioskodawcy aby ten był w stanie podważać merytoryczne kompetencje lekarza (profesora lub doktora habilitowanego nauk medycznych), który podejmuje się wypełnienia wniosku i czyni to. Ponadto brak podstaw prawnych by twierdzić, że konieczność wypełnienia wniosku zgodnie z wymogami rozporządzenia zwalnia organ od obowiązku podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli – na zasadach określonych art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Niewątpliwie organ ma uprawnienie do wezwania strony do wykazania zasadności wniosku przez przedłożenie oceny konieczności leczenia - potwierdzonej we wniosku przez lekarza, specjalistę właściwej dziedziny medycyny. Jednakże w rozpoznawanej sprawie rodzaj zastrzeżeń co do specjalizacji lekarza wypełniającego wniosek nie uzasadniał zastosowania trybu z art. 64 § 2 kpa w zw. z § 6 ust. 1 i § 4 ust. 1 rozporządzenia MZ.

W świetle powyższych ustaleń nie można przyjąć, iż złożony przez wnioskodawczynie wniosek z dnia 12 listopada 2012 r. dotknięty był brakiem formalnym, którego nieuzupełnienie w wyznaczonym terminie uniemożliwiało merytoryczne jego rozpoznanie. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organ pozostawał w bezczynności i przewlekłości, albowiem mylnie przyjął, iż pozostawiając wniosek skarżącej z 12 listopada 2012 r. bez rozpoznania prawidłowo (w sposób formalny) zakończył postępowanie w sprawie.

Ponadto z uwagi na stwierdzoną bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, Sąd uznał, że zachodzą wszelkie podstawy do zobowiązania Prezesa NFZ do rozpoznania wniosku strony skarżącej z dnia 12 listopada 2012 r w zakresie poniesionych kosztów leczenia w innym państwie z uwzględnieniem ugruntowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowisko, że przepisy krajowe, tj. art. 26 w zw. z art. 25 ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, pozwalają na zgodne z prawem rozwiązanie sytuacji prawnych wyjątkowych i finansowanie ze środków publicznych także świadczeń już wykonanych, jeżeli są spełnione przesłanki takiego finansowania.

Sąd podkreśla, że stwierdzona w niniejszej sprawie bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Prezesa NFZ nie mają postaci kwalifikowanej, albowiem nie wynikały one z lekceważenia sprawy skarżącej, lecz błędnej interpretacji przepisów k.p.a. oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia w kontekście regulacji zawartej w § 6 ust. 1 tego aktu. Z uwagi na powyższe Sąd odstępuje od wymierzenia grzywny organowi zobowiązującemu.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 (pkt 1 wyroku) oraz art. 151 w zw. z art. 149 § 2 (pkt 2 wyroku), orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie kosztów sądowych Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2013 r. poz. 461).