Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 240/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 11 ust. 1 pkt 4, art. 18 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2137
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda, Sędzia WSA Sławomir Fularski (sprawozdawca), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 kwietnia 2021 r. w Radomiu sprawy ze skargi Gminy K. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie udzielenia dotacji celowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr [...] z [...] grudnia 2020 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (dalej: "Kolegium RIO", "organ"), działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.; dalej: "u.s.g.") oraz art. 11 ust. 1 pkt 4 i art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz. U z 2019 r. poz. 2137; dalej: "u.r.i.o.") stwierdziło nieważność uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] listopada 2020 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na wdrożenie programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej w Gminie K. w celu ograniczenia CO2, z powodu istotnego naruszenia art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1219 ze zm.; dalej: "P.o.ś.") oraz art. 43 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 869 ze zm.; dalej: "u.f.p.").

W uzasadnieniu uchwały Kolegium RIO w pierwszej kolejności wyjaśniło, że

w dniu [...] listopada 2020 r. do Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. wpłynęła uchwała Nr [...] Rady Miejskiej w K. (dalej także jako "Rada Miejska") z dnia [...] listopada 2020 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na wdrożenie programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej w Gminie K. w celu ograniczenia CO2. Jako podstawę prawną podjęcia badanej uchwały Rada Miejska wskazała m.in. art. 403 ust. 5 P.o.ś.

Następnie w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ przytoczył brzmienie § 1 ust. 1 i § 3 ust. 1 pkt 3 badanej uchwały podnosząc, że przedmiotową dotację może uzyskać wnioskodawca "którego obiekt jest budynkiem użyteczności publicznej zgodnie z zapisami". Kolegium RIO zauważyło, że powstaje wątpliwość, jakiego rodzaju budynków użyteczności publicznej dotyczy Regulamin, gdyż nie wiadomo,

o jakie zapisy chodzi, zarówno w Regulaminie, jak i w części normatywnej uchwały. Stosownie zaś do art. 40 ust. 1 u.s.g., uregulowania uchwały powinny być na tyle precyzyjne i czytelne, aby nie powstawały wątpliwości interpretacyjne i aby adresaci uchwały, jak również organy ją stosujące, nie mieli wątpliwości co do zapisów w niej zawartych.

Organ zwrócił uwagę na treść § 5 ust. 1 Regulaminu, podnosząc, że wskazanie w nim na dopuszczalność składania wniosków w ciągu trzech dni od dnia wejścia w życie badanej uchwały, może być przeszkodą dla potencjalnych beneficjentów do skompletowania dokumentów i złożenia (w ogóle) wniosku w tak wyznaczonych ramach czasowych. Organ wskazał, że w uchwale zapewniono jawność postępowania (o której mowa w art. 221 ust. 4 u.f.p.) na dalszym etapie postępowania przez podawanie do wiadomości informacji o przyznanych dotacjach. W uchwale brak jest natomiast uregulowań w zakresie sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o możliwości uzyskania dotacji i regułach jej uzyskania. Art. 43 u.f.p. gwarantuje prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych ogółowi podmiotów. Tymczasem zapis § 5 ust. 1 Regulaminu nie spełnia wymogu dostępności i może prowadzić do stosowania preferencji, co stanowi istotne naruszenie wskazanego przepisu ustawy o finansach publicznych.

Kolegium RIO podniosło, iż przepis art. 403 ust. 5 P.o.ś. nie przyznaje kompetencji organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego do stawiania jakiegokolwiek podmiotu w uprzywilejowanej pozycji w stosunku do innych podmiotów wnioskujących o udzielenie dotacji. W jej ocenie, organ stanowiący - określając tryb postępowania o udzielenie dotacji - nie wskazał w sposób właściwy wymogów formalnych, które muszą być spełnione przy udzielaniu dotacji, co stanowi istotne naruszenie delegacji zawartej w art. 403 ust. 5 P.o.ś.

Organ przytoczył regulację w § 8 ust. 5 Regulaminu, w którym jako formę kontroli wskazano na oględziny. Jak zauważyło Kolegium RIO, przeprowadzenie takiej kontroli u beneficjenta dotacji wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. Tymczasem, zawarte w dyspozycji art. 403 ust. 5 P.o.ś. upoważnienie organu stanowiącego - w zakresie określenia zasad udzielania dotacji celowej - nie obejmuje swoim zakresem kontroli faktycznego wykonania inwestycji. Elementy te powinny zostać określone w umowie zawartej pomiędzy gminą oraz podmiotem, któremu zostanie udzielona dotacja, na podstawie art. 403 ust. 6 P.o.ś. Organ stanowiący nie ma podstaw do stanowienia przepisów kontrolnych.

Zdaniem Kolegium RIO za wadliwe pod względem prawnym należy uznać nie tylko te ustalenia uchwały, które naruszają konkretne przepisy prawa, ale także te, które są wynikiem nadużycia uprawnień przysługujących gminie. Realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym.

Organ zaznaczył także, że art. 403 ust. 5 P.o.ś. odnosi się do zasad udzielania dotacji, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Ustawodawca wskazał jednoznacznie, że uchwała określa zasady udzielania dotacji. W ocenie Kolegium RIO badana uchwała powinna dotyczyć zasad udzielania dotacji, a nie - jak to określono w jej tytule i w § 1 ust. 1 - "w sprawie udzielania dotacji".

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina K. (dalej jako "skarżąca") reprezentowana przez Burmistrza Gminy K. wniosła o uchylenie zaskarżonej uchwały Kolegium RIO z [...] grudnia 2020 r., ewentualnie o stwierdzenie nieważności wskazanej uchwały Rady Miejskiej

w K. w części oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Autor skargi zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie następujących przepisów prawa tj.:

1) art. 403 ust. 4 i ust. 5 P.o.ś. przez błędną wykładnię wskazanego przepisu, polegającą na przyjęciu, że w ramach kompetencji Rady Miejskiej do określania zasad udzielania dotacji celowej nie mieści się prawo wskazania obiektów użyteczności publicznej jako kryterium wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania w formie dotacji celowej i w konsekwencji nieprawidłowe stwierdzenie, że Rada Miejska w uchwale Nr [...] przekroczyła zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 P.o.ś.;

2) art. 40 ust. 1 u.s.g. przez błędne przyjęcie, że użycie w Regulaminie rodzi wątpliwości, jakiego rodzaju budynków użyteczności publicznej dotyczy Regulamin,

a przez to błędne przyjęcie, że podjęty akt prawa miejscowego zawiera nieprecyzyjne i nieczytelne regulacje, podczas gdy faktycznie zwrot "budynki użyteczności publicznej" jest pojęciem normatywnym, którego definicję legalną zawiera § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U.

z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), a przez to nie ma podstaw prawnych, aby Rada Miejska doprecyzowywała lub powtarzała w uchwale wskazane pojęcie normatywne;

3) art. 403 ust. 5 P.o.ś. poprzez ograniczenie kompetencji uchwałodawczej Rady Miejskiej w K. w zakresie wskazania terminu składania wniosków

o przyznanie dotacji, jak to zostało przyjęte w uchwale Rady Miejskiej, poprzez błędne przyjęcie, że określenie 3 dniowego terminu na składanie wniosku liczonego od dnia wejścia w życie uchwały, pomimo obowiązywania 14 dniowego terminu vacatio legis, stanowi w ocenie Kolegium przeszkodę dla potencjalnych beneficjentów do skompletowania dokumentów i złożenia wniosku w tak wyznaczonych ramach czasowych;

4) art. 403 ust. 5 P.o.ś., poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Rada Miejska nie jest uprawniona do wprowadzenia w Regulaminie regulacji umożliwiających przeprowadzenie kontroli wykonanej inwestycji poprzez możliwość przeprowadzenia oględzin wskazanej we wniosku inwestycji oraz prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji przez co, w ocenie Kolegium RIO, Rada Miejska miała przekroczyć zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 P.o.ś.

Z ostrożności procesowej, w przypadku nieuwzględnienia wskazanych zarzutów, skarżąca podniosła także :

5) obrazę art. 91 ust. 4 u.s.g. mającą wpływ na treść skarżonego rozstrzygnięcia, poprzez nieprawidłowe niezastosowanie tego przepisu, ewentualnie obrazę art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez nieprawidłowe zastosowanie tego przepisu, polegające na stwierdzeniu nieważności uchwały w całości, a nie w części, tj. co do treści zawartej w § 3 ust. 1 pkt 3, § 8 ust. 5 Regulaminu;

6) naruszenie art. 8, art. 9 i art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. oraz art. 18 ust. 3 u.r.i.o., poprzez brak doręczenia prawidłowego zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały.

W uzasadnieniu skarżąca w szczegółowy sposób przedstawiła zarzuty skargi. Odnosząc się do wątpliwości, jakie rodzi umieszczenie w treści regulaminu sformułowania "budynki użyteczności publicznej", strona zauważyła, że zwrot ten jest pojęciem normatywnym, którego definicję legalną zawiera § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm). Stąd też nie zasadny jest pogląd organu, jakoby w uchwale nie wiadomo było o jaki rodzaj budynków użyteczności publicznej chodzi. Ponadto, zdaniem skarżącej, Kolegium RIO nie uwzględniło orzecznictwa sądów administracyjnych, które jednomyślnie prezentuje stanowisko, że za niedopuszczalne uznaje się powtarzanie regulacji ustawowej, bądź jej modyfikację przez przepisy prawa miejscowego. Dlatego też doprecyzowanie w treści uchwały o jakie obiekty użyteczności publicznej chodzi lub modyfikacja definicji legalnej tego pojęcia normatywnego, czego wymaga Kolegium RIO w zaskarżonej uchwale, stanowiłoby naruszenie przepisów prawa,

w tym Zasad techniki prawodawczej (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 283). Na potwierdzenie swojego stanowiska skarżąca przywołała orzecznictwo sądów administracyjnych,

w tym wyrok WSA w Łodzi z 8 lutego 2017 r. III SA/Łd 35/17.

Dalej skarżąca podniosła, że art. 403 ust. 5 P.o.ś. daje kompetencje organu stanowiącego do określenia zasad udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4 tego przepisu, obejmujących w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania. Powyższe określa odpowiednio rada gminy w drodze uchwały. Z przywołanego przepisu wynika zatem, że to uchwała rady gminy określa zasady udzielania dotacji. Dodatkowo nie może przecież budzić wątpliwości, że to sam ustawodawca w art. 403 ust. 5 P.o.ś. pozostawił organowi stanowiącemu gminy określenie szczegółowych kryteriów wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania. Zdaniem skarżącej z ww. przepisów nie wynika ograniczenie swobody organów stanowiących co do określenia kryteriów wyboru inwestycji, o ile należą one do przedsięwzięć wymienionych w przepisanych, o których mowa w art. 403 ust. 1 i 2 P.o.ś. W szczególności nie ma przeszkód, aby wybierając inwestycje, organ kierował się przeznaczeniem budynku (budynek użyteczności publicznej)

w którym ma być realizowana inwestycja objęta dofinansowaniem ze środków budżetu gminy.

Skarżąca podniosła, że zasadne, a przede wszystkim mieszczące się

w granicach upoważnienia ustawowego było preferowanie przez Gminę K. przedsięwzięć polegających na wdrożeniu programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej w Gminie K. w celu ograniczenia CO2. Ponadto zauważyła, że wskazanie każdego kryterium wyboru inwestycji (które to uprawnienie dla Rady wynika wprost z przepis ust. 5 art. 403) objętych dofinansowaniem zawsze pociąga za sobą ograniczenie kręgu podmiotów mogących skorzystać z dotacji.

W ocenie skarżącej, wbrew stanowisku Kolegium RIO, zgodnie

z obowiązującymi przepisami Rada Miejska miała prawo zadecydować, że dofinansowanie na wybudowanie instalacji w zakresie źródła rozproszonego ograniczonego CO2 jest udzielane jeżeli wniosek dotyczy budynku użyteczności publicznej. Kolegium RIO niezasadnie również pominęło wyjaśnienia organu gminy przekazane na etapie badania uchwały, że podjęta uchwała o której nieważności orzekł organ była pierwszym etapem wdrożenia na terenie Gminy K. kompleksowego programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej w celu ograniczenia CO2 , który to program gmina zamierza kontynuować w następnych latach.

Odnosząc się do krótkiego terminu naboru wniosków, skarżąca podniosła m.in., że dwutygodniowy okres vacatio legis pozwolił zapoznać się zainteresowanym beneficjentom z warunkami i zasadami udzielenia dotacji na ten cel, gdzie termin naboru wniosków został w uchwale określony od [...] grudnia do [...] grudnia 2020 r. Było to konieczne aby dana inwestycja miała szanse zostać zrealizowana i rozliczona 2020 roku kalendarzowym. Dodatkowo informacja o podjęciu przedmiotowej uchwały z terminami naboru wniosków poza publikacją w Dzienniku Urzędowym została podana do wiadomości publicznej. Jednocześnie informacja o programie i naborze wniosków została podana w ogłoszeniu Burmistrza Gminy K., które umieszczone było na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w K.

i tablicach ogłoszeń. Zdaniem skarżącej, w świetle powyższego nie sposób przyjąć za Kolegium RIO, że określony w uchwale termin naborów, tj. 3 dni od dnia wejścia

w życie badanej uchwały, mógłby stanowić przeszkodę dla potencjalnych beneficjentów do skompletowania dokumentów i złożenia (w ogóle) wniosku w tak wyznaczonych ramach czasowych. Powyższy pogląd jest całkowicie dowolny

i błędny, bowiem brak jest jakiejkolwiek regulacji prawnej rangi ustawowej lub niższego rzędu, która wskazywałaby na minimalny okres trwania naboru wniosków. Taka wykładania Kolegium RIO art. 403 ust. 5 P.o.ś. i przywołanych posiłkowo art. 43 i art. 221 ust. 4 u.f.p. jest całkowicie błędna, gdyż nie ma podstaw normatywnych,

a przy tym budzi bardzo duże wątpliwości interpretacyjne.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o oddalenie skargi, uznając zawarte w niej zarzuty za niezasadne. W uzasadnieniu organ szczegółowo odniósł się do zarzutów skargi. Podniósł, że nie twierdzi, że w ramach kompetencji Rady Miejskiej do określania zasad udzielania dotacji celowej, nie mieści się prawo wskazania obiektów użyteczności publicznej jako kryterium wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania w formie dotacji celowej. Inaczej mówiąc organ nie kwestionuje przedmiotu inwestycji wybranego do finansowania lub dofinansowania, jak również nie zarzuca skarżącej skierowania programu do tych, którzy posiadają wskazany przedmiot inwestycji. Organ wskazał, że kwestionuje natomiast nieczytelność zapisów uchwały Rady Miejskiej w odniesieniu do przedmiotu inwestycji, przytaczając regulację § 1 ust. 1 oraz § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu.

Zdaniem Kolegium RIO, bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 403 ust. 4 P.o.ś., gdyż przepis ten nie był w ogóle przedmiotem rozstrzygnięcia przez organ.

Odnosząc się argumentacji skarżącej, że brak jest podstaw prawnych, aby Rada Miejska doprecyzowała lub powtarzała w uchwale pojęcie normatywne "budynków użyteczności publicznej", Kolegium RIO wskazało, że zgadza się

z twierdzeniem, że za niedopuszczalne należy uznać powtórzenie regulacji ustawowej bądź ich modyfikację przez przepisy prawa. Jednak, jak zauważył organ, w żadnej ustawie nie znajdujemy definicji pojęcia "budynki użyteczności publicznej", definicję znajdujemy, jak wskazała skarżąca, w rozporządzeniu wykonawczym, które jest aktem niższej rangi, a nie w ustawie. Ponadto przywołane przez skarżącą rozporządzenie nie jest aktem wykonawczym do ustawy - Prawo ochrony środowiska, tylko do ustawy Prawo budowlane. Z kolei, Prawo ochrony środowiska w ogóle nie odnosi się - w zakresie dotyczącym zasad udzielania dotacji przez gminy - do Prawa budowlanego. Dlatego też, regulacje odnoszące się do pojęcia "budynki użyteczności publicznej" sprawiają, że użyty zwrot w uchwale Rady Miejskiej w K. może budzić wątpliwości u jej adresata. Tym bardziej, że w § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu organ stanowiący wskazał, że dotację może uzyskać wnioskodawca, cyt.: "którego obiekt jest budynkiem użyteczności publicznej zgodnie z zapisami", przy czym nie wskazało o jakie zapisy chodzi.

Kolegium RIO podtrzymało stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu nadzorczym, że tak krótki termin (3 - dniowy, tj. w dniach od [...] do [...] grudnia 2020 r., przy wejściu w życie uchwały [...] grudnia 2020 r.) może być przeszkodą dla potencjalnych beneficjentów do skompletowania dokumentów i złożenia (w ogóle) wniosku w tak wyznaczonych ramach czasowych. W ocenie organu, dotację mógłby otrzymać ewentualnie podmiot, który już w dniu [...] grudnia 2020 r. posiadał skompletowane dokumenty i je przedłożył w tym dniu oraz w tym samym dniu podpisał umowę (pod warunkiem, że nie było innych beneficjentów, którzy złożyli niekompletne wnioski, bo im prawodawca wyznaczył przecież 7-dniowy termin na ich uzupełnienie, a ten czas "naprawy" wydłuża termin rozstrzygnięcia i wyboru beneficjentów), następnie sprawnie zrealizował inwestycję, rozliczył się z wykonawcą, otrzymał od niego wymagane dokumenty i przedłożył je w Urzędzie Miejskim

w . nieprzekraczalnym terminie do [...] grudnia 2020 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej,

a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona uchwała Kolegium RIO nie narusza prawa.

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO, stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w K. Nr [...]

z [...] listopada 2020 r. w sprawie udzielania dotacji celowej na wdrożenie programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej

w Gminie K. w celu ograniczenia CO2. Jako powód stwierdzenia nieważności ww. uchwały organ wskazał istotne naruszenie art. 403 ust. 5 P.o.ś. oraz art. 43 u.f.p.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Sporne w niniejszej sprawie pozostaje, czy przy wydaniu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] doszło do istotnego naruszenia prawa, tj. art. 403 ust. 5 P.o.ś. oraz art. 43 u.f.p., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności tej uchwały. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, wbrew stanowisku skarżącej, do takiej sytuacji doszło.

Rozstrzygając sporną kwestię odnieść w pierwszej kolejności się należy do treści przepisów regulujących zasady udzielania dotacji celowych na cele ochrony środowiska. Zgodnie z treścią art. 403 ust. 2 P.o.ś., do zadań własnych gmin należy finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej w zakresie określonym w art. 400a ust. 1 pkt 2, 5, 8, 9, 15, 16, 21-25, 29, 31, 32 i 38-42 w wysokości nie mniejszej niż kwota wpływów z tytułu opłat i kar, o których mowa w art. 402 ust. 4-6, stanowiących dochody budżetów gmin, pomniejszona o nadwyżkę z tytułu tych dochodów przekazywaną do wojewódzkich funduszy.

W myśl art. 403 ust. 3 P.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 i 2, odbywa się w trybie określonym w przepisach odrębnych, z zastrzeżeniem ust. 4-6. Zgodnie zaś z art. 403 ust. 4 P.o.ś. finansowanie ochrony środowiska i gospodarki wodnej, o którym mowa w ust. 1 (...), może polegać na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych z budżetu gminy lub budżetu powiatu na finansowanie lub dofinansowanie kosztów inwestycji:

1) podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, w szczególności:

a) osób fizycznych,

b) wspólnot mieszkaniowych,

c) osób prawnych,

d) przedsiębiorców;

2) jednostek sektora finansów publicznych będących gminnymi lub powiatowymi osobami prawnymi.

Zgodnie z ust. 5 art. 403 P.o.ś. - zasady udzielania dotacji celowej, o której mowa w ust. 4, obejmujące w szczególności kryteria wyboru inwestycji do finansowania lub dofinansowania oraz tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji i sposób jej rozliczania określa odpowiednio rada gminy albo rada powiatu

w drodze uchwały.

Analizując przywołane przepisy, Sąd podziela konstatacje Kolegium RIO, że

w zaskarżonej uchwale Rada Miejska w sposób nieprecyzyjny i nieczytelny postanowiła o dofinansowaniu w formie dotacji celowej na wdrożenie programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej, przekraczając zakres upoważnienia zawartego w art. 403 ust. 5 P.o.ś.

Ust. 1 § 1 uchwały Rady Miejskiej z [...] listopada 2020 r. stanowi, że "Przyjmuje się Regulamin udzielania dotacji celowych ze środków budżetu Gminy K. na dofinansowanie kosztów przedsięwzięć polegających na wdrożeniu programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej w Gminie K. w celu ograniczenia CO2 dla mieszkańców miasta

i Gminy K., jak w załączniku nr 1 do niniejszej uchwały". Jak z kolei stanowi § 3 ust. 1 pkt 3 Regulaminu dotację może uzyskać wnioskodawca, "którego obiekt jest budynkiem użyteczności publicznej zgodnie z zapisami".

Zauważyć należy, że z treści przytoczonych regulacji, jak i z treści Regulaminu nie wynika o jakich zapisach mowa. Jak słusznie wskazało Kolegium RIO, powstaje wątpliwość, jakiego rodzaju budynków użyteczności publicznej dotyczy przedmiotowy Regulamin. Nadto w § 2 załącznika nr 1 do uchwały nr [...], w którym wyjaśniono rozumienie pojęć o których mowa w Regulaminie, nie wskazano jak należy rozumieć zwrot " budynki użyteczności publicznej". Sąd zauważa, że również w ustawie Prawo ochrony środowiska, która jest podstawą prawną podjęcia kwestionowanej uchwały przez Radę Miejską, brak jest definicji pojęcia " budynki użyteczności publicznej". Odnosząc się do argumentacji skarżącej, że definicję legalną tego pojęcia zawiera § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.), należy zauważyć, że rozporządzenie to nie jest aktem wykonawczym do ustawy – Prawo ochrony środowiska tylko do ustawy dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), do której nie odnosi się ani uchwała Rady Miejskiej ani ustawa - Prawo ochrony środowiska, w zakresie dotyczącym zasad udzielania dotacji przez gminy. A zatem należy uznać, że rozumienie pojęcia "budynki użyteczności publicznej" powinno być ustalone w kwestionowanej uchwale z dnia [...] listopada 2020 r. Należy one bowiem do danych, umożliwiających potencjalnym adresatom orientację, czy mogą skorzystać z programu i ubiegać się o dotację celową na wskazane w uchwale przedsięwzięcie.

W związku z tym, zgodzić należy się z Kolegium RIO, że użyty w uchwale zwrot "budynki użyteczności publicznej" może budzić wątpliwości interpretacyjne. Tymczasem uchwała, będąca - w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g. - aktem prawa miejscowego, kierowanym do ogółu odbiorców, powinna być zredagowana w sposób czytelny, zrozumiały i precyzyjny (tak: np. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r. sygn. akt II SA/LU 485/08, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 października 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 385/05). Zgodnie zaś z przepisami § 6 w związku z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r.

w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283), przepisy aktów normatywnych redaguje się tak, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Sąd w pełni zatem podziela stanowisko organu w tym zakresie.

Zdaniem Sądu, organ nie dopuścił się naruszenia art. 403 ust. 5 P.o.ś. poprzez ograniczenie kompetencji uchwałodawczej Rady Miejskiej w zakresie wskazania terminu składania wniosków o przyznanie dotacji. Za prawidłowe należy uznać przyjęcie przez organ, że określenie w § 5 ust. 1 Regulaminu 3 - dniowego terminu na składanie wniosku liczonego od dnia wejścia w życie uchwały stanowi przeszkodę dla potencjalnych beneficjentów do skompletowania dokumentów i złożenia wniosku w tak wyznaczonych ramach czasowych. W § 5 ust. 1 Regulaminu wskazano bowiem, że "termin składania wniosków o przyznanie dotacji określa się od dnia [...] grudnia 2020 r. do dnia [...] grudnia 2020 r. oraz termin złożenia wniosków o rozliczenie dotacji określa się do dnia [...] grudnia 2020 r.". Powyższy zapis nie spełnia wymogu zawartego w art. 43 u.f.p., który gwarantuje prawo realizacji zadań finansowanych ze środków publicznych ogółowi podmiotów. Ponadto w uchwale Rady Miejskiej z [...] listopada 2020 r. brak jest uregulowań w zakresie sposobu podania do publicznej wiadomości informacji o możliwości uzyskania dotacji i regułach jej uzyskania, co stanowi naruszenie wskazanego powyżej art. 43 u.f.p.

Reasumując, stwierdzić należy, że Rada Miejska podejmując uchwałę

w sprawie udzielania dotacji celowej na wdrożenie programu wspierającego energetykę rozproszoną na budynkach użyteczności publicznej w Gminie K. w celu ograniczenia CO2, dopuściła się istotnego naruszenia prawa skutkującego koniecznością stwierdzenia nieważności podjętej uchwały. W związku z tym zaistniały podstawy do wydania przez organ zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uznał, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi i wobec tego, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w wyroku.