Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5414/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 32, art. 6 ust. 1, ust. 2, art. 7, art. 37 ust. 1, art. 64
journal: Dz.U. 2016 poz 217
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. NSA Stanisław Śliwa Protokolant starszy asystent sędziego Beata Cisek - Chojnacka po rozpoznaniu w dniu 18 stycznia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 2521/16 w sprawie ze skargi D. D. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych na rzecz D. D. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 2521/16, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. D. na rozstrzygnięcie Mazowieckiej Jednostki Wdrażania Programów Unijnych (dalej: Mazowiecka Jednostka) z dnia [...] sierpnia 2016 r. w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z budżetu Unii Europejskiej, stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

W konkursie zamkniętym (numer [...]), ogłoszonym przez Mazowiecką Jednostkę, finansowanym w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Mazowieckiego na lata 2014-2020 (RPO), Oś priorytetowa X Edukacja dla rozwoju regionu, Działanie 10.2, D. D. złożył wniosek o dofinansowanie projektu pt. "[...]".

Pismem z dnia [...] lipca 2016 r. Mazowiecka Jednostka poinformowała D. D., że jego projekt nie przeszedł pomyślnie etapu oceny merytorycznej. Otrzymał 77 pkt za spełnienie ogólnych kryteriów merytorycznych (średnia ocen dwóch oceniających: I – 79 pkt i II – 75 pkt), uzyskał więc wymagane min. 60% pkt ogółem, jednak nie otrzymał min. 60% pkt za spełnienie kryteriów nr 1, 3 i 9 Kart oceny merytorycznej.

Następnie, pismem z dnia [...].08.2016 r. Mazowiecka Jednostka poinformowała wnioskodawcę o nieuwzględnieniu protestu. Punktacja została podwyższona w kilku kryteriach i projekt otrzymał 84,5 pkt. Ocena II. w kryterium nr 1 została podwyższona do 9 pkt, więc projekt uzyskał powyżej 60% wymaganych punktów, jednak odnośnie oceny I. co do kryterium nr 3 "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie" oraz kryterium nr 9 "Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzenia budżetu", Mazowiecka Jednostka nie znalazła podstaw do podniesienia punktacji do regulaminowego minimum, w efekcie czego, w części decydującej dla wyniku oceny, projekt nadal uzyskał poniżej 60% wymaganych punktów.

Uwzględniając skargę na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 217 ze zm.; dalej: ustawa wdrożeniowa), Sąd stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo, co miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę organowi do ponownego rozpatrzenia.

Sąd uznał, że w toku oceny wniosku i rozpoznawania protestu doszło, w zakresie kryteriów nr 3 i nr 9 do naruszenia zasady sformułowanej w art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej – instytucja przeprowadzająca wybór projektów do dofinansowania nie dokonała oceny wniosku skarżącego w sposób przejrzysty i rzetelny. W toku oceny doszło także do naruszenia Regulaminu konkursu, a zwłaszcza załącznika 3.2 poprzez przeprowadzenie oceny w sposób niezgodny z Definicją kwestionowanych kryteriów.

Sąd wskazał, że prawidłowa ocena merytoryczna wniosku obejmuje sprawdzenie przez każdego z dwóch oceniających, czy wniosek spełnia kryteria merytoryczne ogólne wymienione w załączniku 3.2 do Regulaminu konkursu. Wskazano tam nazwę kryterium, Definicję kryterium oraz maksymalną (możliwą do przyznania) i minimalną (umożliwiającą spełnienie kryterium) liczbę punktów od każdego z dwóch oceniających. Zgodnie z pkt 14.2 Regulaminu konkursu oceniający dokonuje sprawdzenia spełnienia przez projekt wszystkich ogólnych kryteriów merytorycznych na podstawie karty ocen. Każdy oceniający zobowiązany jest do przedstawienia wyczerpującego, to znaczy odnoszącego się do przyznanej punktacji pisemnego uzasadnienia wystawionej oceny w przeznaczonej na to części karty oceny merytorycznej.

Sąd zgodził się ze skarżącym co do nieprawidłowości stanowiska I. oceniającego w zakresie kryterium nr 3 oraz kryterium nr 9, w których projekt po rozpoznaniu protestu nadal nie uzyskał powyżej 60% wymaganych punktów, co zamknęło mu drogę do dofinansowania.

Odwołując się do Definicji kryterium nr 3 WSA podniósł, że ekspert związany granicami oceny zakreślonymi w Definicji kryterium powinien we właściwej części karty oceny wpisać swoje stanowisko co do zawarcia w projekcie: uzasadnienia wyboru grupy docelowej, jej potrzeb i oczekiwań; wielkości i struktury grupy docelowej; opisu barier, na które napotykają uczestnicy projektu; sposobu przeprowadzania naboru do udziału w projekcie. Tymczasem w rubryce uzasadnienia oceny, oceniający I, odejmując łącznie 8 pkt (od maks. 10), zarzucił wnioskodawcy powołanie się na własną metodę CATI w celu wyboru grupy docelowej i zawarł wątpliwości, czy przeprowadzona diagnoza jest wiarygodna (odjęte 6 pkt) oraz zarzucił brak dokładnego sprecyzowania pochodzenia danych GUS-u, na które powołała się strona (odjęte 2 pkt). W ocenie Sądu porównanie wymogów Definicji kryterium z zapisem karty ocen prowadzi do wniosku, że ocena eksperta I nie spełniła wymogów kryteriów merytorycznych z załącznika 3.2. Błędu tego nie uznał organ rozpoznający protest, co zdaniem Sądu stanowi podstawę do stwierdzenia, że w zakresie oceny kryterium nr 3 dokonanej przez I oceniającego doszło do naruszenia prawa, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Co do kryterium nr 9 WSA podniósł, że ekspert związany granicami oceny zakreślonymi w Definicji kryterium, powinien we właściwej części karty oceny wpisać swoje stanowisko co do wykazania w projekcie: niezbędności zaplanowanych wydatków w kontekście zaplanowanych zadań i celu projektu; zgodności ze standardem i cenami rynkowymi określonymi w Regulaminie konkursu; kwalifikowalności wydatków; racjonalności i efektywności wydatków projektu; poprawności uzasadnienia wydatków w ramach kwot ryczałtowych (o ile dotyczy). Oceniający I, przyznając w ramach tego kryterium 8 pkt (poniżej minimum wynoszącego 9 pkt) skoncentrował się wyłącznie na niekwalifikowaności wydatków na opłatę egzaminacyjną, ponieważ w projekcie zawiera ona wynagrodzenie egzaminatora, użytkowanie sprzętu, wydanie certyfikatu i wynajęcie sali na czas egzaminu bez podania cen tych elementów i nie wiadomo, czy wymienione wydatki są efektywne i racjonalne. Oceniający I nie odniósł się do podlegających ocenie pozostałych elementów Definicji kryterium.

Aprobata tej oceny przez organ rozpoznający protest, zdaniem Sądu, narusza prawo w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. WSA zauważył, że rozpoznający protest znali opinię eksperta II, który w zakresie kryterium nr 9 przyznał projektowi maksymalną liczbę 15 pkt, jednoznacznie stwierdzając, iż planowane wydatki są kwalifikowane i niezbędne w kontekście zadań i celów projektu, a budżet został sporządzony prawidłowo. Ta rozbieżność ocen dwóch oceniających powinna skłonić rozpoznających protest do pogłębionej analizy zarzutów skarżącego co do oceny kryterium nr 9 przez I. oceniającego, czego – jak zważył Sąd – zabrakło.

Ponadto WSA, odwołując się do załącznika 3.2 i definicji obu kryteriów, zauważył, że zgodnie z pkt 14.2 Regulaminu konkursu na etapie oceny merytorycznej oceniający może uznać dane kryterium za spełnione warunkowo lub warunkowo przyznać określoną liczbę punktów i skierować projekt do negocjacji we wskazanym w karcie oceny projektu zakresie dotyczącym warunkowo dokonanej oceny. W ocenie Sądu skarżący zasadnie zarzucił, że I. oceniający, pomimo zgłaszanych wątpliwości, nie skorzystał z możliwości skierowania projektu do negocjacji. W Definicjach kryteriów nie wskazano wagi punktowej. Jeżeli zatem ocena obejmuje wszystkie elementy definicji, to proporcje pozostają w gestii oceniających.

Skargą kasacyjną Mazowiecka Jednostka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz rozpoznania skargi lub uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, zarzucając naruszenie prawa materialnego:

1. art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że zasady rzetelnej i przejrzystej oceny projektów obligują:

a) eksperta do odniesienia się w karcie oceny merytorycznej do wszystkich elementów Definicji kryterium,

b) instytucję rozpatrującą protest do zbadania podczas weryfikacji prawidłowości oceny projektu czy ekspert w karcie oceny projektu odniósł się do wszystkich elementów Definicji kryterium,

c) instytucję rozpatrującą protest do uwzględnienia podczas weryfikacji prawidłowości oceny projektu ocen dokonanych przez obu ekspertów;

2. punktu 1 litera b rozdziału 4 – Ogólne warunki wyboru projektów Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. poprzez jego niezastosowanie i na skutek tego błędne przyjęcie, że ekspert zobowiązany jest do odniesienia się w karcie oceny merytorycznej do wszystkich elementów Definicji kryterium;

3. punktu 8 podrozdział 7.3 – Ocena projektów Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 31 marca 2015 r. poprzez jego niezastosowanie i na skutek tego:

a) nieuwzględnienie, że oceny ekspertów są niezależne,

b) błędne przyjęcie, że instytucja rozpatrująca protest jest zobowiązana do uwzględnienia podczas weryfikacji prawidłowości oceny projektu ocen dokonanych przez obu ekspertów;

4. błędną wykładnię elementów Definicji kryterium nr 3 "Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie", podaną w załączniku 3.2 do Regulaminu konkursu, polegającą na przyjęciu, że uzasadnienie wyboru grupy docelowej objętej wsparciem może być dokonane bez podania przez Wnioskodawcę rzetelnych i wiarygodnych źródeł danych i na skutek tego błędne przyjęcie, że ocena eksperta wykraczała poza elementy wskazane w Definicji kryterium;

5. punktu 14.2 Regulaminu konkursu w związku z punktem 14.4 Regulaminu konkursu poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ekspert jest zobowiązany, a nie, uprawniony do warunkowej oceny projektu i skierowania do negocjacji, na skutek nieuwzględnienia, że:

a) w punkcie 14.2 Regulaminu konkursu użyto spójnika "i", co oznacza, iż warunkowa ocena kryterium możliwa jest wyłącznie wówczas, gdy istnieją przesłanki do skierowania projektu do negocjacji,

b) do negocjacji może być skierowany tylko projekt, który uzyskał we wszystkich ogólnych kryteriach merytorycznych w ocenie bezwarunkowej minimum 60% punktów.

Skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu zarzutów stwierdziła m.in., że rzetelna ocena projektu polega na zweryfikowaniu, czy projekt spełnia wszystkie elementy podane w Definicji kryterium, jednak – jak podkreśliła – dokonanie tej czynności nie jest nierozerwalnie związane z obowiązkiem pisemnego odniesienia się do każdego elementu Definicji kryterium. Oceniający projekt ekspert nie ma prawnego obowiązku odnosić się do każdego elementu Definicji kryterium, jak również nie jest zobowiązany do uzasadnienia ani przyznanej liczby punktów, ani jej obniżenia w ramach danego kryterium. Ekspert określa rangę uchybienia liczbą odjętych punktów. Prawidłowość takiego działania potwierdził WSA w zaskarżonym wyroku.

Skarżąca kasacyjnie wskazała, że z Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014-2020 wynika, iż ocena spełniania kryteriów może być dokonana w formie niezależnych ocen lub w formie oceny wspólnej. Ocena stanowi indywidualne stanowisko oceniającego. Nie można wobec tego przyjąć, że uzasadnieniem korzystnej oceny, skarżący może zwalczać uzasadnienie oceny niekorzystnej, tym bardziej gdy ocena korzystna nie jest zaskarżona, a jej weryfikacja przez organ mogłaby skutkować orzeczeniem pogarszającym sytuację prawną skarżącego.

Organ wyjaśnił także, że projekt skarżącego nie uzyskał wymaganego minimum punktowego w każdym z kryteriów podlegających ocenie, w związku z czym, zgodnie z obowiązującymi procedurami (pkt 14.2 i 14.4 Regulaminu konkursu), nie było możliwe przyznanie projektowi punktów warunkowych i skierowanie go do negocjacji.

D. D. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, jak również zażądał rozpoznania sprawy na rozprawie. W jego ocenie ekspert oceniający projekt jest związany granicami oceny zakreślonymi w Definicji kryterium. Gdyby tak nie było, to ocena projektów byłaby nieprzewidywalna (dowolna), a to niewątpliwie zaprzeczałoby idei organizowania konkursów o dotacje ze środków unijnych. Nadto skarżący uznał, że jeżeli rzetelność wskazana w dokumencie Wytycznych jest rozumiana jako obowiązek przeprowadzenia oceny "zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu", a w kryteriach enumeratywnie określono elementy, na podstawie których ocena powinna być dokonana, to ocena zgodna z ustanowionymi regułami, nie jest niczym innym jak oceną, w której wzięto pod uwagę wszystkie elementy określone w Definicji kryterium.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na usprawiedliwionych podstawach i podlega oddaleniu.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał, że ocena projektu nie została przeprowadzona w sposób przejrzysty i rzetelny, zatem dokonana została z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej. Powyższy wniosek Sąd wywiódł z treści definicji kryteriów nr 3 i 9, których dokonana przez eksperta ocena nie odpowiadała określonym w definicji obu kryteriów elementom oceny.

Skarżąca kasacyjnie Mazowiecka Jednostka podnosi zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej w sposób wskazany w skardze kasacyjnej, poddając także pod ocenę sądu kasacyjnego prawidłowość wykładni i zastosowania poszczególnych punktów określonych w skardze kasacyjnej rozdziałów Wytycznych w zakresie trybów wyboru projektów na lata 2014 – 2020 oraz Regulaminu konkursu, mających w istocie uzasadniać wiodący zarzut naruszenia przepisu ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że ocena dokonana przez Sąd I instancji odpowiada prawu, mimo nieprawidłowego stanowiska odnośnie do możliwości skierowania wniosku do warunkowej oceny projektu, co podnosi skarżąca kasacyjnie, a co jednak nie może wpłynąć na wynik sprawy.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania. Przywołany przepis w sposób jasny nakazuje zachowanie określonych nim czterech zasad w toku całego postępowania wyboru projektów. Nie można zgodzić się ze skarżącą kasacyjnie, która odwołując się do przyjętych przez Ministra Infrastruktury i Rozwoju w Wytycznych definicji pojęcia "rzetelności" i przejrzystości" oraz niezależności ocen eksperckich, wyprowadza w odniesieniu do sposobu dokonywania oceny spełniania przez wniosek poszczególnych kryteriów fałszywe wnioski, kontestując tym samym nieprawidłowy jej zdaniem, pogląd Sądu I instancji.

Należy w tym miejscu podkreślić, że wzorzec kontroli w sprawach ze skargi na negatywną ocenę projektu stanowią przede wszystkim przepisy ustawy wdrożeniowej, a także przepisy rozporządzeń unijnych wyszczególnionych w art. 2 cyt. ustawy. Postanowienia wszelkich aktów składających się na tzw. system realizacji programów operacyjnych, w szczególności wytyczne dotyczące szczegółowych kwestii realizowania programów, o których mowa w art. 2 pkt 32 ustawy, jako że nie mieszczą się w konstytucyjnych źródłach prawa powszechnie obowiązującego, nie mogą stanowić bezpośredniego wzorca kontroli legalności działania właściwych organów, są jednakże brane pod uwagę przez sprawujące kontrolę prawidłowości oceny projektów sądy administracyjne, z racji ich oparcia w obowiązujących przepisach ustawy wdrożeniowej. Zgodnie z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy system realizacji programu operacyjnego zawiera warunki i procedury obowiązujące instytucje uczestniczące w realizacji programów operacyjnych (...), a jego podstawę mogą stanowić przepisy prawa powszechnie obowiązującego, wytyczne horyzontalne oraz wytyczne, o których mowa w art. 7, szczegółowy opis osi priorytetowych programu operacyjnego, opis systemu zarządzania i kontroli oraz instrukcje wykonawcze zawierające procedury działania właściwych instytucji. Przewidziane zatem w systemie realizacji programu operacyjnego dokumenty określające warunki i procedury obowiązujące w realizacji programów, adresowane do organu oraz podmiotów uczestniczących w procedurach wyboru, w zestawieniu z przepisami aktów prawnych powszechnie obowiązujących będą podstawą oceny przestrzegania tych przepisów przez sądy administracyjne.

Powracając do kwestionowanej w skardze kasacyjnej oceny Sądu I instancji naruszenia podczas oceny projektu zasady rzetelności i przejrzystości, to pojęcia te dookreślone w Wytycznych (rozdz. 4 – Ogólne warunki wyboru), muszą być jednak ostatecznie wykładane zgodnie z ich niewątpliwym słownikowym znaczeniem (za skarżącą kasacyjnie: przejrzysty – łatwy do odgadnięcia i rzetelny – odpowiadający wymogom, wiarygodny) i jasno wyrażoną intencją ustawodawcy, który nakazał ich stosowanie w toku całej procedury wyboru projektów.

Sąd I instancji nie dokonywał żadnej wykładni przepisu art. 37 ust. 1, nie przywołał nawet treści tej normy, stąd zarzut błędnej wykładni jest całkowicie chybiony. Ocenie natomiast podlega, czy w świetle przywołanych przez Sąd faktów oraz postanowień Regulaminu konkursu i załącznika uzasadnione było stanowisko, że doszło do naruszenia wskazanego przepisu ustawy, przy czym w rozważaniach uwzględnić trzeba wskazane w skardze kasacyjnej postanowienia i zapisy Wytycznych w części dotyczącej Ogólnych warunków wyboru projektów i Oceny projektów.

Spór dotyczy nieprawidłowo, zdaniem Sądu, dokonanej przez eksperta II. oceny dwóch kryteriów: nr 3 Adekwatność doboru grupy docelowej objętej wsparciem w projekcie i nr 9 Efektywność kosztowa projektu i prawidłowość sporządzania budżetu. Sąd I instancji uznał, że ocena spełniania kryteriów merytorycznych następować miała zgodnie z przyjętą w załączniku nr 3.2 do Regulaminu konkursu ich definicją, wedle składających się na tę definicję wskaźników, które wiązały ekspertów, obowiązanych na podstawie pkt 14.2 Regulaminu, do wyczerpującego przedstawienia przyznanej punktacji. Nieodpowiadające regułom konkursu działanie eksperta oceniające wskazane dwa kryteria naruszało w ocenie WSA zasady przejrzystości i rzetelności i taka ocena Sądu jest w pełni uzasadniona.

Szczegółową procedurę oceny merytorycznej określa pkt 14.2 Regulaminu konkursu oraz załącznik 3.2 do Regulaminu. Jak przewiduje Regulamin, projekt spełnia wszystkie ogólne kryteria merytoryczne, jeśli uzyskuje minimum 60 punktów oraz 60% punktów w poszczególnych kryteriach. Tak ustalone dla pozytywnej oceny projektu, w części merytorycznych ogólnych kryteriów, surowe wymogi (projekt będzie miał wysoką liczbę punktów ogólnie, a brak 60% w jednym choćby kryterium wyklucza projekt z rekomendacji) opatrzone zostały w dokumentach systemowych realizowanego programu operacyjnego adresowanymi do oceniających nakazami. Jednym z nich jest dokonywanie oceny przy wykorzystaniu elementów, z których zbudowana jest definicja każdego kryterium. Identyfikuje je załącznik nr 3.2 Regulaminu w tabeli w pkt a), który w kolumnie trzeciej określonej jako definicja kryterium stwierdza, że w poszczególnych pozycjach tabeli właściwych dla danego kryterium oceniane będą poszczególne, wymienione tam i składające się na definicję kryterium elementy. Przyjęte Regulaminem zasady oceny zostały poprzedzone postanowieniami Wytycznych, w których stwierdza się, że każde kryterium składa się m.in. z definicji, w tym przede wszystkim informacji o zasadach jego oceny i opisu jego znaczenia. Zapis ten jest logiczną konsekwencją przyjęcia w pkt 5 rozdziału 5 Wytycznych, iż zatwierdzane kryteria muszą być określone w sposób wyczerpujący i zapewniający realizację celów szczegółowych i rezultatów poszczególnych osi priorytetowych, działań i poddziałań programów operacyjnych. Przyjęciu zarówno w Wytycznych jak i w Regulaminie, obowiązku oceny spełniania przez dany wniosek poszczególnych kryteriów według jednoznacznie wskazanych wskaźników towarzyszy przyjęty Regulaminem obowiązek eksperta wyczerpującego, pisemnego uzasadnienia przyznanej punktacji. Jako oczywista jawi się zatem relacja pomiędzy tworzącymi definicję elementami oceny danego kryterium, a sporządzonym uzasadnieniem przyznania za spełnianie tego właśnie kryterium określonej liczby punktów. Takie wyczerpujące uzasadnienie oceny dokonanej w nakreślony definicją kryterium sposób jest szczególnie istotne wówczas, gdy ekspert odmawia wnioskowi przyznania za określone kryterium liczby punktów odpowiadającej minimalnej wartości 60%. Określenie rangi uchybienia liczbą punktów odjętych nie tylko nie zastępuje uzasadnienia, lecz nakazuje wręcz jego szczegółowe sporządzenie.

Podsumowując tę część rozważań, za całkowicie pozbawione podstaw należy uznać zawarte w skardze kasacyjnej przekonanie o prawie eksperta do odstąpienia od pisemnego uzasadnienia przeprowadzonej oceny, bowiem jak wspominano wyżej, obowiązek ten znajduje podstawę w jednoznacznym zapisie Regulaminu konkursu. Co ma zaś podstawowe znaczenie, uzasadnienie oceny stwarza niezadowolonemu z wyniku wnioskodawcy warunki do dyskutowania z nimi w formie protestu, a instytucji rozpatrującej ten protest do jego pełnego, a nie pozornego rozpatrzenia.

Gdyby uznać za prawidłowy pogląd skarżącej kasacyjnie o braku obowiązku eksperta odniesienia się w karcie oceny merytorycznej do wszystkich elementów definicji danego kryterium, to należałoby odrzucić jako zbędne, przyjęte Regulaminem i odpowiadające Wytycznym, zasady oceny kryteriów według poszczególnych elementów definicji oraz przyjąć, że ocena ta dokonuje się w istocie w sposób dowolny. Idąc dalej, jeżeli ocena spełniania poszczególnych kryteriów może nie odpowiadać przyjętym systemem realizacji programu, znanym potencjalnym beneficjentom założeniom, to ustawowy obowiązek zachowania w postępowaniu reguł przejrzystości i rzetelności staje się ozdobnikiem bez znaczenia.

Nie można zgodzić się też z twierdzeniem skargi kasacyjnej, że instytucja rozpatrująca protest pod kątem wadliwej oceny wniosku przez jednego eksperta nie powinna brać pod uwagę zupełnie odmiennej oceny drugiego eksperta. Taka bowiem m.in. sytuacja uzasadnia protest i powinna zmuszać do merytorycznej jego analizy, a tym samym do merytorycznej analizy kwestionowanej oceny eksperta, obejmującej właściwe danemu kryterium elementy ocenne. Uwaga jest tym bardziej zasadna, że możliwość rozbieżności ocen przewidział Regulamin konkursu, przyjmując określone rozwiązania dla takich przypadków.

Stanowiska skarżącej kasacyjnie nie broni twierdzenie o niezależności ocen ekspertów, tym bardziej że nie było to kwestionowane ani przez Sąd, ani przez skarżącego. Jednakże prawo do niezależnej oceny nie może usprawiedliwiać zachowawczej i bezrefleksyjnej postawy organu, zamykającej się przekonaniem, że ocena pozytywna jednego eksperta nie może podważać negatywnej oceny eksperta drugiego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skrajnie odmienne oceny ekspertów w odniesieniu do spełniania przez wnioskodawcę danego kryterium, muszą budzić wątpliwości w świetle ustawowego obowiązku przestrzegania zasady rzetelności i przejrzystości postępowania, a jeśli tak, to powinny uzasadniać wnikliwą analizę zasadności podniesionych w proteście zarzutów i tylko tych zarzutów. Z pewnością wniesienie protestu nie może uzasadniać ostrzeżeń o możliwości zakwestionowania przez organ oceny korzystnej dla wnioskodawcy, jak to wynika ze skargi kasacyjnej.

Wreszcie stwierdzić należy, że nie bez znaczenia dla oceny spełniania kryterium nr 3 są systemowe warunki w jakich wniosek jest wypełniany. Jak przyznał organ w rozstrzygnięciu protestu, "w Instrukcji wypełniania wniosku nie wskazano co konkretnie powinno składać się na uzasadnienie wyboru grupy docelowej, do której będzie kierowane wsparcie w ramach projektu". Z kolei wnioskodawca podnosił istotną okoliczność, jaką jest obowiązek zachowania określonej ilości znaków przy wypełnianiu danego pola.

W sytuacji, gdy brak jest zasadniczego wzorca, wedle którego wypełnione mają zostać poszczególne pola oceny kolejnych kryteriów, a wnioskodawca ograniczony jest w wyjaśnieniu poddanych ocenie elementów definicji danego kryterium liczbą znaków, to rozpatrująca protest od negatywnej oceny instytucja, mając na względzie zasadę rzetelności, nie może nie brać pod uwagę obiektywnych warunków wypełniania wniosków, jakie sama stworzyła. Nadto, wypada w tym miejscu odwołać się do rozdz. 5 Kryteria wyboru projektów pkt 19 Wytycznych, gdzie przesądzono, że właściwa instytucja może wymagać od wnioskodawcy wyłącznie informacji i dokumentów niezbędnych do oceny spełniania kryteriów, a zdefiniowanie kryterium powinno przesądzać o zakresie informacji potrzebnych instytucji do potwierdzenia ich spełnienia. Powyższe uzasadnia pogląd, że zarzut Mazowieckiej Jednostki niezaprezentowania przez wnioskodawcę "rzetelnych i wiarygodnych źródeł danych", a także zarzut nierozbudowania uzasadnienia wniosku w zakresie zastosowania do wyboru grupy metody CATI-krzyżówki, wobec braku określenia takich wymogów przez właściwą instytucję, nie może samodzielnie uzasadniać znaczącego obniżenia punktacji dla kryterium nr 3. Jeśli wnioskodawca, jak wynika z kart oceny powołał się na dane statystyczne GUS, to jako publicznie dostępne, nie są przecież nieweryfikowalne. Natomiast, co do wyboru grupy, nie można zarzucić wnioskodawcy, że wyborowi temu nie towarzyszyła żadna diagnoza, bo ta została opisana, jedynie uznana za niewystarczającą. Rozważenia zatem wymaga, czy dokonane przez eksperta II zmniejszenie punktacji odpowiadało zasadzie proporcjonalności, która – przy braku szczegółowych wytycznych co do sposobu przyznawania punktów – powinna zawsze towarzyszyć ocenie ostatecznej.

Nietrafność stanowiska Sądu co do możliwości warunkowej oceny projektu i skierowania go do negocjacji, nie może spowodować uwzględnienia skargi kasacyjnej, bowiem zasadnicze jej zarzuty nie są usprawiedliwione, a wyrok jest zgodny z prawem.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 64 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020, orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.