Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2142/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 58 ust. 4, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 62a, art. 72 ust. 1 pkt 3, art. 95 ust. 2 pkt 1, art. 96 ust. 1 i 3, art. 97 ust. 5, art. 98 ust. 1, art. 100
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: par. 3, par. 4 i par. 5
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 27 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 27 lutego 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 30/18 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od M. S. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 610,00 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 27 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 30/18 uwzględnił skargę M. S. (dalej określanego jako Skarżący) i uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] października 2017 r., nr [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Z. W. (dalej powoływany jako Inwestor) złożył do Wójta Gminy C. wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą na działce nr [...] położonej w miejscowości S.

Pierwsza wydaną w sprawie decyzją z dnia 28 lutego 2017 r. Wójt ustalił warunki zabudowy dla tego zamierzenia budowlanego, lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krośnie, wskutek odwołania złożonego przez Skarżącego, uchyliło tę decyzję decyzją z dnia [...] maja 2017 r., przekazując sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Wójt Gminy C. ponownie ustalił warunki zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji uznając, że wniosek jest kompletny, a planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

(Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 293, ze zm., dalej powoływanej jako ustawa).

Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., które utrzymała ją w mocy decyzją z dnia [...] października 2017 r., działając m.in. na postawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.) oraz art. 6 ust. 2, art. 53 ust. 4 pkt 6, 7 i 8, art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Organ uznał, że granice obszaru analizowanego wyznaczono zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako rozporządzenie) w odległości ok. 130 m wokół granic działki objętej wnioskiem, będącej trzykrotnością szerokości frontu działki wynoszącego około 43 m. Jego zdaniem spełnione są przy tym wszystkie przesłanki ustalenia warunków zabudowy, w szczególności projektowana zabudowa jest kontynuacją zabudowy istniejącej i realizowanej w obszarze analizowanym, a działka posiada dostęp do drogi publicznej, gdyż jest położona przy drodze oznaczonej nr [...]. Ponadto postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej określanego jako RDOŚ) z dnia [...] listopada 2016 r., nr [...] stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na obszar Natura 2000.

Skarżący złożył na tę decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

W odpowiedzi na skargę organ, którego działanie zaskarżono, wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 lutego

2018 r. skonstatował najpierw, że nie poddaje się kontroli prawidłowość ustalenia stron postępowania ze względu na brak wypisów z rejestru gruntów. Jak zaznaczył, niewystarczające w tej materii są znajdujące się w aktach wykazy podmiotów ewidencyjnych oraz działek ewidencyjnych.

Sąd zauważył następnie, że postanowieniem Wójta Gminy C. nałożono na Inwestora obowiązek przedłożenia RDOŚ dokumentów celem rozważenia przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 i że akta administracyjne są niekompletne również w tym zakresie. Brak w nich bowiem pisma z dnia 9 listopada 2016 r. wzywającego Inwestora do uzupełnienia braków

w przedłożonej dokumentacji, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia, wymaganej zgodnie z art. 62a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji

o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, ze zm., obecnie

Dz. U. z 2021 r. poz. 247, dalej powoływanej jako ustawa z 2008 r.).

Rozwijając ten wątek Sąd zwrócił uwagę, że działka Inwestora położona jest

w otulinie Bieszczadzkiego Parku Narodowego oraz w granicach Ciśnieńsko-Wetlińskiego Parku Krajobrazowego, ustanowionego uchwałą nr XLVIII/991/145 Sejmiku Województwa Podkarpackiego z 2014 r., oraz że w jej przypadku należy zbadać potrzebę przeprowadzenia oceny habitatowej, której funkcje i reguły omówił. Wyraził pogląd, że w toku ponownego postępowania organy winny ponownie poddać ocenie postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2016 r., co uzasadnia również treść art. 63 ust. 1 pkt 2e ustawy z 2008 r.

Sąd wyeksponował także brak uzgodnienia z tym organem projektu decyzji

o warunkach za budowy, stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy wymaganego na obszarach ochronnych innych niż park i jego otulina, oraz ustalenia statusu drogi nr [...] celem wyjaśnienia, czy zachodzi konieczność dokonania uzgodnień z zarządcą drogi

Dalej Sąd nawiązał do § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia i wskazał, że w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji "front działki wynosi około 43 m", podczas gdy szerokość frontu działki powinna być określona dokładnie. Podkreślił zarazem, że analiza urbanistyczna załączona do decyzji organu pierwszej instancji nie ma załącznika graficznego z zaznaczonym obszarem analizowanym, co uniemożliwia weryfikację w rozpatrywanej materii. Jego zdaniem jest tak tym bardziej dlatego, że

z analizy nie wynika, które budynki uwzględniono w trakcie ustaleń, oraz że w jej tekście mowa też o budynkach będących w budowie, chociaż powinna ona nawiązywać wyłącznie do budynków faktycznie istniejących.

Z tych powodów Sąd uchylił decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt a lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm. obecnie

Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., reprezentowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosło skargę kasacyjną od wyroku z dnia 27 lutego 2018 r., zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty procesowe, jak i materialnoprawne.

Pierwszy zarzut odniesiony został do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W tych ramach pełnomocnik stwierdził, że bezzasadnie uchylono decyzje przyjmując, iż organy nie ustaliły prawidłowo stron postępowania wyłącznie na podstawie wykazów działek i podmiotów ewidencyjnych, a nie wypisów z rejestru gruntów, nadto nie uzupełniły dokumentacji o pisma wykorzystywane w postępowaniu przed RDOŚ oraz nie dokonały oceny wydanego

w tym postępowaniu postanowienia, nie ustaliły statusu drogi nr [...], a także nie wyjaśniły, na podstawie jakich danych ustalano parametry projektowanej zabudowy.

Drugi z zarzutów procesowych podniósł naruszenie przez Sąd art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów (pisma RDOŚ z dnia 9 listopada 2016 r. wzywającego Inwestora do uzupełnienia braków przedłożonej dokumentacji oraz karty informacyjnej przedsięwzięcia), skoro Sąd uznał je za niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Z kolei pierwszy zarzut materialnoprawny podniósł niewłaściwe zastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w związku z art. 58 ust. 4 ustawy, poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż w rozpatrywanej sprawie nie doszło do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z RDOŚ, oraz poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że istniała potrzeba dokonania uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi.

Następnie pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. w związku z art. 61 ust. 1 ustawy oraz § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia i przyjęcie, że ustalenie, iż front działki ma około 43 m, jest niewystarczające, ponieważ należało dokładnie określić szerokość frontu działki, a ponadto stwierdzenie błędnego ustalenia obowiązującej linii nowej zabudowy oraz wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na podstawie obiektów będących w budowie, a nie już wybudowanych oraz niemożności zbadania, na podstawie jakich danych ustalono poszczególne parametry nowej zabudowy.

Ostatni zarzut podniósł błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a.

w związku z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy z 2008 r. poprzez uznanie, że przepis ten uzasadnia twierdzenie, iż organy prowadzące postępowanie w sprawie warunków zabudowy powinny ponownie poddać ocenie postanowienie RDOŚ z dnia [...] listopada 2016 r. stwierdzające brak obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia objętego wnioskiem na obszar Natura 2000.

W oparciu o te podstawy kasacyjne pełnomocnik organu wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, względnie o uchylenie wyroku i orzeczenie o oddaleniu skargi, a także zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Pełnomocnik zrzekł się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik organu przypomniał stanowisko Sądu wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, z którym się nie zgodził. Pełnomocnik podniósł, że strony postępowania zostały ustalone na podstawie sporządzonych przez Starostę L. wykazu podmiotów ewidencyjnych oraz wykazu działek ewidencyjnych. W jego ocenie dokumenty te, wystawione przez podmiot uprawniony do prowadzenia ewidencji gruntów i budynków, a więc niewątpliwie z uwzględnieniem danych zawartych w tej ewidencji, pozwalały ustalić właścicieli lub użytkowników wieczystych poszczególnych działek, czyli strony postępowania w sprawie warunków zabudowy.

Pełnomocnik nie zgodził się, że za koniecznością uchylenia obu wydanych

w sprawie decyzji przemawia brak pisma z dnia 9 listopada 2016 r., którym wezwano Inwestora do uzupełnienia braków formalnych przedłożonej dokumentacji, a także brak w dokumentacji karty informacyjnej przedsięwzięcia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że dokumenty te znajdowały się w aktach sprawy prowadzonej przez RDOŚ, który na ich podstawie wydawał swoje rozstrzygnięcie o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Sąd mógł zresztą w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe w tym zakresie.

Pełnomocnik stwierdził, że ustalenie statusu drogi oznaczonej nr [...] jest niepotrzebne z punktu widzenia konieczności dokonywania uzgodnień. W analizie urbanistycznej z dnia 12 czerwca 2017 r. wskazano, iż wszystkie działki o wskazanych numerach, oznaczone jako "[...]" w załączniku graficznym, stanowią tereny dróg gminnych - własność Gminy C. Skoro zaś Wójt tej gminy jest organem prowadzącym postępowanie dotyczące warunków zabudowy, obowiązek dokonania uzgodnień z zarządcą drogi nie występuje, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2015 r., sygn. akt II OSK 318/14 (LEX nr 2002655).

Zdaniem pełnomocnika projekt decyzji w sprawie został uzgodniony z RDOŚ,

o czym świadczy znajdujące się w aktach sprawy pismo z dnia 5 stycznia 2017 r. Wprawdzie do uzgodnień został przesłany projekt wcześniejszy, to jednak ostateczna wersja decyzji w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego nie odbiega od wersji projektu decyzji poddanego procedurze uzgodnienia. W konsekwencji trudno racjonalnie wytłumaczyć konieczność przeprowadzenia pełnej procedury uzgodnieniowej w odniesieniu do każdego kolejnego projektu decyzji, który od poprzedniej wersji różni się nieznacznie co do pewnych parametrów zabudowy czy też w zakresie uzasadnienia decyzji, a zaistniałe różnice w żaden sposób nie zmieniają oddziaływania inwestycji na środowisko.

W końcowym fragmencie uzasadnienia pełnomocnik odniósł się do stwierdzonych przez Sąd naruszeń dotyczących § 3, § 4 i § 5 rozporządzenia. W jego ocenie fakt, iż front działki ma około 43 m, może być łatwo zweryfikowany na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy, w szczególności za pomocą map w odpowiedniej skali. Argumentował, że podczas analizy dopuszczalne jest uwzględnienie "nie tylko budynków zrealizowanych i zainwentaryzowanych, ale także budynków będących w budowie, realizowanych na podstawie pozwoleń na budowę, mimo że budynki te nie zostały jeszcze naniesione na mapy". Według niego podejście zaprezentowane przez Sąd charakteryzuje się zbyt daleko posuniętym formalizmem, zupełnie odbiegającym od celu prowadzonego postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Wniósł także o przeprowadzenie rozprawy.

W piśmie z dnia 5 marca 2021 r. pełnomocnik Skarżącego wniósł z kolei

o przeprowadzenie dowodu z akt sprawy o sygn. akt II OSK 2153/17.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 27 listopada 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r.

o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem

i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Rozpoznanie sprawy uznano za konieczne uwzględniając czas trwania postępowania i datę przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt ze skargą kasacyjną,

a także intensyfikację rozwoju epidemii i liczbę uczestników postępowania. Te ostatnie okoliczności sprawiają, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących,

a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Wprawdzie przy tym Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o przeprowadzenie rozprawy, lecz jego stanowisko odnośnie do kwestii objętych granicami skargi kasacyjnej jest znane. Nie może ono zarazem doprowadzić do rozszerzenia tych granic, które - zgodnie z art. 183 §1 P.p.s.a. - są wiążące dla Naczelnego Sądu Administracyjnego. Mając wszystkie te okoliczności na uwadze, po rozważeniu stanowisk stron, skład orzekający uznał, że zachodzą podstawy do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, aczkolwiek trudno w całości i bez zastrzeżeń podzielić zaprezentowane w niej stanowisko.

Przed rozwinięciem tej tezy, zaznaczyć jednak trzeba, że nie wiąże się ona z negatywną oceną sposobu, w jaki Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę zaskarżonej decyzji. Wykonał on bowiem ten obowiązek wnikliwie i wszechstronnie, w szczególności nie poprzestał na rozpatrzeniu zarzutów skargi, lecz w ramach uprawnień wynikających z art. 134 § 1 P.p.s.a. zbadał zgodność z prawem innych aspektów mieszczących się w granicach sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wszelako, że okoliczności dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, także te, które rzeczywiście muszą być uznane za nieprawidłowości, nie stanowią naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, ustalającej warunki zabudowy dla planowanego przez Inwestora zamierzenia polegającego na budowie domu jednorodzinnego wraz z towarzyszącą infrastrukturą.

I tak w skardze kasacyjnej trafnie podważono konstatacje Sądu odnośnie do kręgu stron postępowania, który skądinąd nie był kwestionowany w skardze. Sprowadzała się ona do stwierdzenia niemożliwości dokonania kontroli

w rozpatrywanym zakresie ze względu na brak wypisów z rejestru gruntów, którego wymogów nie spełniają znajdujące się w aktach administracyjnych wykazy podmiotów ewidencyjnych oraz działek ewidencyjnych. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił więc, dlaczego wspomniane dwa dokumenty, które zawierają przecież dane ewidencyjne i zostały sporządzone na podstawie rejestru gruntów, są jego zdaniem niewystarczające. Uszło natomiast jego uwadze, że wykazy obejmują działki, które bezpośrednio graniczą z należącą do Inwestora działką nr [...] i jako takie mogą znajdować się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

Okoliczność tę można przy tym łatwo zweryfikować w oparciu o kopie mapy zasadniczej oraz część graficzną analizy urbanistycznej załączonej do decyzji organu pierwszej instancji, w których zaznaczono zarówno granice, jak i numery poszczególnych działek. Wbrew spostrzeżeniu Sądu pierwszej instancji, na tym ostatnim dokumencie naniesiono też granice obszaru analizowanego, i to w sposób umożliwiający organowi odwoławczemu najpierw ustalenie szerokości frontu działki Inwestora, a następnie sprawdzenie, czy obszar ten został wytyczony prawidłowo. Analiza urbanistyczna i decyzja o warunkach zabudowy, do której ją załączono, nie podaje bowiem tych wartości, co zresztą wypada organowi pierwszej instancji wytknąć, ograniczając się do formuły, że obszar analizowany wyznaczono w odległości równej trzykrotnej szerokości frontu działki, "mierząc w każdą stronę od granicy działki inwestycyjnej". Zakwestionowana przez Sąd pierwszej instancji wzmianka, że szerokość ta wynosi około 43 m, pojawiła się dopiero w zaskarżonej decyzji, toteż została poczyniona w postępowaniu odwoławczym, w którym nie przeprowadzano analizy urbanistycznej, ale oceniano jej rezultaty. W efekcie część graficzna analizy urbanistycznej została opracowana dokładnie na tyle, że pozwalała na samodzielne wymierzenie obu długości ze stosunkowo dużą precyzją, bo z przybliżeniem zakończonym na pełnych metrach, i potwierdzenie, iż wymóg przewidziany w § 3 ust. 1 rozporządzenia został zachowany. Niepodobna przyjąć, by ewentualny błąd w tym wyliczeniu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy i jako taki uzasadniał uchylenie zaskarżonej decyzji na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., zwłaszcza jeżeli zważyć, że wedlug analizy urbanistycznej poszerzenie granic obszaru analizowanego nie mogło doprowadzić do wyników innych niż te, jakie uzyskano.

Analogicznie ustosunkować się trzeba do kwestii uwzględnienia w analizie urbanistycznej zabudowy jedynie planowanej. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał, że podczas analizy należy mieć na względzie wyłącznie zabudowę faktycznie istniejącą, skoro w świetle art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe tylko wtedy, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Na działce sąsiedniej musi zatem znajdować się zabudowa, tworząca realnie elementy ładu przestrzennego, w jaki powinna się wpisywać inwestycja, dla której mają być określone warunki zabudowy. W analizie urbanistycznej sporządzonej w niniejszej sprawie nawiązano jednak do takiej zabudowy. Podkreślono w niej mianowicie, że zabudowa mieszkalna zlokalizowana jest na działkach bezpośrednio graniczących z działką inwestycyjną, a także na innych działkach na obszarze analizowanym. Jedynie dodatkowo, a zatem na zasadach argumentu uzupełniającego i potwierdzającego wnioski odnośnie do przeznaczenia terenu położonego w granicach obszaru, zauważono, że wydano pozwolenie na budowę na czterech innych działkach. W konsekwencji ta informacja nie miała znaczenia dla wyników analizy, które byłyby takie same, gdyby tę kwestię pominięto. W tym kontekście zaakcentowania wymaga ponadto, że w analizie wskazano i rozważono parametry każdej z poszczególnych działek, z zaznaczeniem, czy chodzi o zabudowę zakończoną, czy dopiero realizowaną.

Nie można zarazem tracić z pola widzenia, że znaczna część zabudowy istniejącej na obszarze analizowanym, oczywiście zrealizowanej w sposób zgodny z prawem, w dniu wydania decyzji o warunkach zabudowy nie była jeszcze odzwierciedlona w zasobie geodezyjno-kartograficznym, co potwierdza choćby załączony do wniosku wydruk z internetowej bazy danych przestrzennych dostępnej pod adresem www.geoportal.gov.pl w zestawieniu ze wspomnianą mapą zasadniczą. Konieczność uwzględnienia zabudowy faktycznie istniejącej, słusznie eksponowana przez Sąd pierwszej instancji, oznacza, że nie można poprzestać na treści mapy zasadniczej, a nawet ewidencji gruntów i budynków, jeżeli miałoby to skutkować pominięciem zabudowy już legalnie wzniesionej, która - według określenia autora skargi kasacyjnej - nie została zainwentaryzowana, szczególnie gdy podjęto działania łączące się z przystąpieniem do użytkowania obiektów i wprowadzenia ich do ewidencji oraz zasobu geodezyjno-kartograficznego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można natomiast podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji w przedmiocie oceny oddziaływania na obszar Natura 2000. Postanowienie o braku potrzeby przeprowadzenia takiej oceny, wydane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska nie może być bowiem weryfikowane przez organ prowadzący postępowanie główne, w tym przez organ właściwy do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 97 ust. 5 ustawy z 2008 r. postanowienie to dyrektor podejmuje w przypadku stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Stwierdzenie to z kolei mieści się w granicach kompetencji tego organu, w które żaden inny organ administracji publicznej nie może wkraczać. Regionalny dyrektor ochrony środowiska rozstrzyga o potrzebie przeprowadzenia oceny samodzielnie, w oparciu o przedłożoną mu dokumentację biorąc pod uwagę okoliczności wymienione w art. 97 ust. 1 ustawy z 2008 r., w tym np. skalę przedsięwzięcia. Rola organu prowadzącego postępowanie główne kończy się na zainicjowaniu tych działań, które są dla niego wiążące. W myśl art. 96 ust. 1 i 3 ustawy jeżeli organ ten, czyli według art. 95 ust. 2 pkt 1 w związku z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 2008 r. m.in. organ prowadzący postępowanie w sprawie warunków zabudowy, uzna, że przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska stosownych dokumentów, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia. Dyrektor może z kolei bądź stwierdzić brak tego rodzaju potrzeby, jak w niniejszej sprawie, bądź podzielić przekonanie organu prowadzącego główne, zobowiązać stronę do przedłożenia raportu oddziaływania na środowisko i po przeprowadzeniu oceny wydać postanowienie o uzgodnieniu warunków realizacji przedsięwzięcia, które wiąże organ wydający decyzję kończącą postępowanie główne (art. 96 ust. 3, art. 98 ust. 1 i art. 100 ustawy z 2008 r.). Opisany etap postępowania leży całkowicie w sferze kompetencji dyrektora i nie może być przedmiotem interwencji organu prowadzącego postępowanie główne.

Czynności podejmowane przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska, mimo swej odrębności i samodzielności, nie składają się na oddzielne postępowanie, stanowiąc postępowanie wpadkowe czy fazę w ramach postępowania, które można określić jako postępowanie główne, np. postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Inaczej niż w przypadku oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dyrektor rozstrzyga o ocenie oddziaływania na obszar Natura 2000 w drodze postanowienia w toku postępowania głównego, nie zaś w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, którą dopiero należy załączyć do wniosku

o wydanie w kolejnym, osobnym postępowaniu następnej decyzji, m.in. decyzji

o warunkach zabudowy (art. 72 ust. 3 ustawy z 2008 r.). Dlatego nie można zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że dokumenty przedkładane dyrektorowi nie powinny być objęte aktami administracyjnymi sprawy głównej.

Nietrafny jest jednak również pogląd Sądu pierwszej instancji przywiązujący znaczną wagę do braku tych dokumentów w sytuacji, gdy w aktach tych znajduje się postanowienie regionalnego dyrektora ochrony środowiska wydane przecież na ich podstawie. Sąd mógł zresztą zwrócić się o te dokumenty, choć nie poprzez przeprowadzenie dowodu z dokumentów stosownie do art. 106 § 3 P.p.s.a., którego naruszenie bezzasadnie zarzuca się w skardze kasacyjnej, lecz wzywając organ do uzupełnienia akt administracyjnych, czyli do należytego wykonania wynikającego z art. 54 § 2 P.p.s.a. obowiązku przekazania akt kompletnych i uporządkowanych. Akta przekazane w niniejszej sprawie nie spełniają tego wymogu, stanowiąc zbiór materiałów nie tylko niepełnych i chaotycznych, ale i niedostatecznie połączonych technicznie w jedną całość (poza prowizorycznie zszytymi dokumentami teczka akt obejmuje też dokumenty luźne, w tym szereg zwrotnych potwierdzeń odbioru).

Niemniej w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dla potrzeb kontroli sądowoadministracyjnej w rozpatrywanym zakresie wystarczające jest uwzględnienie znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia RDOŚ z dnia [...] listopada 2016 r. o braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 r. W jego uzasadnieniu organ nawiązał do przedłożonej mu karty informacyjnej przedsięwzięcia oraz przedstawił okoliczności, jakie wziął pod uwagę: stosunkowo niewielki rozmiar działki Inwestora (0,3636 ha), rodzaj i wartość przyrodniczą pokrywającej ją roślinności trawiastej oraz przeznaczenie jej otoczenia pod zabudowę. Następnie sformułował wniosek, który

w takim stanie rzeczy nie może budzić zastrzeżeń czy wątpliwości, że realizacja planowanego przedsięwzięcia nie wpłynie znacząco negatywnie na gatunki ptaków oraz gatunki i ich siedliska, będące przedmiotem ochrony odpowiednio obszaru specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Bieszczady PLC 180001 i obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty Bieszczady PLC 180001, a także na integralność tych obszarów oraz spójność sieci Natura 2000.

Fakt, że RDOŚ poczynił w sprawie własne ustalenia faktyczne i w efekcie wypowiedział w niej tak jasne stanowisko, Sąd pierwszej instancji powinien mieć na względzie podczas oceny, czy dopełniono przewidziany w art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 64 ustawy obowiązek uzyskania uzgodnienia tego organu przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Akta administracyjne rzeczywiście nie zawierają postanowienia w przedmiocie tego uzgodnienia, jednakże znajduje się w nich pismo Wójta Gminy C. z dnia 5 stycznia 2017 r., przekazujące RDOŚ projekt decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia wraz z potwierdzeniem jego odbioru

w dniu 9 stycznia 2017 r. Dlatego, wobec niezajęcia stanowiska w terminie 2 tygodni od tego dnia, można było uznać uzgodnienie za dokonane, stosownie do art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ustawy. Organ pierwszej instancji powinien wszak zaznaczyć, że powołane przepisy znalazły zastosowanie i że pozytywne uzgodnienie wywodzi

z powyższych okoliczności. Winien także stwierdzić, że wydana przeze niego decyzja

o warunkach zabudowy nie odbiegała od wcześniejszego projektu decyzji, jaki przedłożono organowi ochrony środowiska.

Na uwzględnienie zasługuje również zarzut podnoszący, że Sąd pierwszej instancji nieprawidłowo wyeksponował potrzebę badania statusu drogi publicznej, ponieważ w świetle części graficznej analizy urbanistycznej wszystkie znajdujące się na niej działki oznaczone symbolem "[...]" stanowią drogi gminne, co wyłącza konieczność uzgadniania projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy z właściwym zarządcą drogi. Orzecznictwo sądowe w tej materii od dawna jest utrwalone, czego zresztą Sąd pierwszej instancji nie kwestionuje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1401/20, LEX nr 3117004).

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zatem zaskarżoną decyzję wraz

z utrzymaną nią w mocy decyzją Wójta Gminy C., choć niewątpliwie powinien oddalić skargę, ponieważ decyzje te nie naruszały prawa w stopniu uzasadniającym ich eliminację z obrotu prawnego. W takim stanie rzeczy należy zastosować art. 188 P.p.s.a., zgodnie z którym Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. W konsekwencji na podstawie tego przepisu

w związku z art. 151 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę.

Odnosząc się natomiast do wniosku pełnomocnika Skarżącego zawartego

w piśmie z dnia 5 marca 2021 r., należy zauważyć, że wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 3 lipca 2019 r. wyroku w sprawie oznaczonej sygnaturą II OSK 2153/17 nie miało żadnego znaczenia dla wyniku kontroli instancyjnej w sprawie niniejszej. Wbrew stanowczemu poglądowi pełnomocnika postępowanie w tamtej sprawie nie dotyczyło "analogicznego stanu faktycznego i prawnego", ponieważ jedyna zbieżność obu spraw polegała na tym, że chodziło w nich o ustalenie warunków zabudowy dla przedsięwzięć, skądinąd różnych, realizowanych na terenie tej samej miejscowości.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a., koszty te sprowadzają się do opłaty sądowej od skargi kasacyjnej i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym.