Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 223/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2018-08-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6169 Inne o symbolu podstawowym  616
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek Sędzia WSA Alicja Palus (spr.) Protokolant: asystent sędziego Andżelika Abramowska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w J. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. stwierdziło niedopuszczalność odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] r. (znak: [...]) odmawiającej nakazania czasowego odebrania M.I. konia – klaczy tarantowatej przebywającej na posesji w M. [...], gmina B.

W uzasadnieniu postanowienia Kolegium wyjaśniło m.in., że pismem z dnia [...] r. Stowarzyszenie "[...]" poinformowało Burmistrza B., że na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, zastosowano wobec D.I. środek przymusu w postaci czasowego odebrania konia o imieniu K., klacz tarantowata, w wieku ok. 18 lat, w związku ze stwierdzeniem wystąpienia zagrożenia zdrowia zwierzęcia. W związku z tym Stowarzyszenie wniosło o wydanie w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt decyzji administracyjnej w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia, przekazania tego zwierzęcia Stowarzyszeniu oraz obciążenie właściciela zwierzęcia kosztami transportu, utrzymania w wysokości 14 zł za dobę od dnia odebrania zwierzęcia do dnia wydania prawomocnego orzeczenia w tej sprawie przez organ prowadzący postępowanie karne oraz koniecznego leczenia. Jednocześnie Stowarzyszenie oświadczyło, że na podstawie art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego, w przedmiotowej sprawie wykonuje uprawnienia strony. Oprócz tego Stowarzyszenie zawnioskowało o dopuszczenie dowodów w sprawie m.in. zeznań świadków, opinii biegłego.

Kolegium opisało też podjęte w sprawie przez Burmistrza B.czynności wyjaśniające oraz przedstawiło argumentację zawartą w odwołaniu.

W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. – motywując orzeczenie podjęte w sprawie – wyjaśniło, że przyjęty jako podstawa prawna tego postanowienia przepis art. 134 kpa nakłada na organ odwoławczy obowiązek przeprowadzenia postępowania wstępnego, polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia jest dopuszczalny oraz czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Przy czym niedopuszczalność odwołania obejmuje sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia. Powyższa kwestia związana jest z treścią art. 127 kpa, z którego wynika, że prawo do wniesienia odwołania od wydanego przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcia przysługuje jedynie stronie, tj. podmiotowi, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Przyznanie organizacji społecznej statusu strony ma miejsce tylko wówczas, gdy postępowanie dotyczy jej własnego interesu lub obowiązku, opartego na przepisie prawa materialnego. Natomiast w sytuacji, gdy postępowanie dotyczy innej osoby, to organizacja społeczna ma prawa strony tylko wówczas, gdy została dopuszczona do udziału w tym postępowaniu w trybie art. 31 § 2 kpa.

W ocenie organu odwoławczego, Stowarzyszeniu "[...]" (będącego organizacją społeczną) nie przysługuje uprawnienie do inicjowania postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że Stowarzyszenie nie ma własnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji i nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony.

Następnie Kolegium wskazało, że z brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2017 r., poz. 1840) wynika, że w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Wójt podejmuje zatem decyzję w przedmiocie odebrania zwierząt, po otrzymaniu zawiadomienia właściwego podmiotu o odebraniu zwierząt. Tymi podmiotami są policja, straż gminna, organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, ale nie oznacza to, że wymienione w tym przepisie podmioty posiadają uprawnienia strony w prowadzonym przez wójta postępowaniu, które co do zasady prowadzone jest z urzędu.

Zdaniem Kolegium taki wniosek potwierdza brzmienie innych przepisów ustawy o ochronie zwierząt. Wynika to m. in. z art. 3 ustawy, zgodnie z którym w celu realizacji przepisów ustawy Inspekcja Weterynaryjna oraz inne właściwe organy administracji rządowej i samorządu terytorialnego współdziałają z samorządem lekarsko- weterynaryjnym oraz z innymi instytucjami i organizacjami społecznymi, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Taki wniosek wynika także wprost z art. 7 ust. 1a ustawy, według którego decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Zatem organizacji społecznej ustawodawca przyznał jedynie rolę podmiotu współdziałającego z organem administracji właściwym do wydania decyzji administracyjnej w celu realizacji ustawy, zaś jej obowiązkiem jest informowanie tego organu o nieprawidłowościach związanych z przestrzeganiem ustawy, które mogą skutkować czasowym odebraniem zwierząt. Z przepisów tych w żaden sposób nie można wywieść interesu prawnego organizacji społecznej w byciu stroną postępowania w przedmiocie czasowego odebrania zwierzęcia.

Kolegium wyjaśniło również – powołując się na judykaturę administracyjną, że o uznaniu organizacji społecznej za stronę postępowania administracyjnego (jej działaniu na prawach strony) można byłoby mówić wówczas, gdyby ta organizacja zwróciła się do organu o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Tymczasem w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie "[...]" w J. G. nie składało żądania o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa. Zatem nie ma legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania i nie może skutecznie wnieść odwołania od decyzji Burmistrza B. z dnia [...] r. (znak: [...]).

W ocenie organu orzekającego interes prawny w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie czasowego odebrania zwierząt posiada co do zasady wyłącznie właściciel lub opiekun odebranych zwierząt. Natomiast okoliczność, że przedstawiciel organizacji społecznej korzystając z przysługujących mu uprawnień odebrał zwierzę z posesji właściciela/opiekuna, nie powoduje automatycznie, że ta organizacja staje się przez to stroną takiego postępowania. Przepis art. 7 ust. 3, a także inne przepisy ustawy o ochronie zwierząt, nie przesądzają bowiem o istnieniu interesu prawnego podmiotów upoważnionych przez ustawodawcę do odbioru zwierząt.

W świetle powyższego przepisu, stwierdzić należy, że zainicjowanie postępowania przez Stowarzyszenie stosownym zawiadomieniem o odebraniu zwierząt nie oznacza, że wydana w dniu [...] r. w wyniku tego zawiadomienia decyzja Burmistrza B. dotyczy praw i obowiązków Stowarzyszenia, bowiem odnosi się ona wyłącznie do sytuacji prawnej opiekuna tych zwierząt, skoro decyzją tą stwierdzono brak konieczności odebrania zwierzęcia jego właścicielowi – M.I. Decyzja organu pierwszej instancji w zakresie braku konieczności odebrania zwierząt nie dotyczy zatem interesu prawnego i obowiązku Stowarzyszenia.

Kolegium uznało, że w realiach niniejszej sprawy dopuszczalność odwołania uzależniona była od uprzedniego złożenia wniosku organizacji o dopuszczenie jej do udziału w postępowaniu na prawach strony i wydania w tym przedmiocie stosownego postanowienia. Tymczasem z ustaleń organu odwoławczego wynika, że w sprawie nie miało miejsca dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony w sposób przewidziany prawem. Niewątpliwie Stowarzyszenie "[...]" nie złożyło wniosku o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu, zaś okoliczność zawiadomienia w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, wójta o dokonanej czynności odbioru, celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia, nie jest równoznaczna z dopuszczeniem do postępowania na prawach strony.

Kolegium wskazało ponadto, że w myśl art. 31 § 1 kpa, organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (§ 2). Zdaniem Kolegium w przedmiotowej sprawie Stowarzyszenie wnosiło wyłącznie o wszczęcie postępowania i z tego powodu żaden z organów orzekających nie wydał postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w sprawie, to na podstawie art. 134 kpa należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania.

W zakończeniu uzasadnienia Kolegium podało, że w rozpoznawanej sprawie, wobec braku formalnego dopuszczenia stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, aktywność Stowarzyszenia mogła się mieścić jedynie w ramach możliwości, jakie daje przepis art. 31 § 5 kpa (por. wyrok NSA z 20 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 611/09 oraz 26 marca 2013 r., sygn. II OSK 3210/11, publ. CBOSA). Jak wskazuje się w doktrynie nawet sam fakt złożenia przez organizację społeczną wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu nie wywołuje skutku w postaci uzyskania przez tę organizację statusu uczestnika postępowania na prawach strony. Skutek taki pojawia się dopiero po wydaniu stosownego postanowienia przez organ administracji prowadzący postępowanie. Innymi słowy organizacja społeczna może korzystać z praw strony od chwili doręczenia jej lub ogłoszenia postanowienia o dopuszczeniu jej do udziału w postępowaniu (zob. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. XI, publ. LexisNexis 2014, zob. także wyrok WSA we Krakowie z 22 grudnia 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1495/14, publ. LEX nr 1602461).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że organ pierwszej instancji nie wydał przewidzianego w art. 31 § 2 kpa postanowienia o dopuszczeniu Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu, a jedynie informował organizację o wszczęciu postępowania i dalszych czynnościach - co przekraczało jego obowiązki, podobnie jak doręczenie Stowarzyszeniu decyzji przez organ pierwszej instancji.

Zdaniem Kolegium czynności te nie kreują Stowarzyszenia jako stronę przedmiotowego postępowania.

Prawidłowość opisanego powyżej postanowienia zakwestionował [...], reprezentowany przez Prezesa Zarządu, poprzez skargę skierowaną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W petitum skargi skarżące Stowarzyszenie zaskarżając postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. w całości zarzuciło: rażące naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 kpa, w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 roku, poz. 856 ze zm.), polegającą na nieuznaniu [...] za stronę postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 roku, poz. 856 ze zm.).

Powołując się na tak sformułowany zarzut [...] wniósł o uwzględnienie skargi, gdyż wskazane naruszenie miało istotny wpływ na wynik postępowania, a ponadto – na podstawie art. 145a § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) o zobowiązanie organu do rozpoznania sprawy co do meritum i wydania w tym zakresie decyzji administracyjnej.

Ponadto [...] działając na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci opinii prawnej w przedmiocie uprawnień organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbierającej zwierzę w sytuacji niecierpiącej zwłoki autorstwa prof. zw. dr hab. W. R., Kierownika [...], na okoliczność wyjaśnienia istotnych wątpliwości co do legalności kontrolowanego aktu, bowiem przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z dokumentu pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonej decyzji i służy temu samemu celowi, jakiemu służy całe postępowanie sądowoadministracyjne, a więc kontroli działalności administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżące Stowarzyszenie przedstawiło obszerną argumentację, w której powołano się na orzecznictwo sądów administracyjnych sprawowane w odniesieniu do przepisu art. 28 kpa, stanowisko Sądu Najwyższego przyjęte wobec dyrektyw interpretacyjnych oraz poglądy prezentowane przez komentatorów ustawy o ochronie zwierząt. Opisało też dotychczasowy przebieg sprawy. Wskazało, że przepis art. 28 kpa determinuje, iż stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odbiór zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie ma charakteru fakultatywnego, lecz należy do obowiązku służb wskazanych w ww. przepisie. Przepis art. 28 kpa rozróżnia dwa aspekty, jakimi charakteryzuje się strona postępowania administracyjnego, a mianowicie postępowanie musi dotyczyć jej interesu prawnego lub obowiązku. Użycie przez ustawodawcę spójnika "lub" wskazuje na możliwą wymienność lub wzajemne wyłączanie się aspektów statuujących stronę, przez co wystąpienie określonych w tym przepisie przesłanek nie musi występować sumarycznie, gdyż dla uznania danej osoby za stronę postępowania wystarczy, ażeby instytucja prawna czyniła zadość chociażby jednemu aspektowi wskazanemu w art. 28 kpa.

Dyspozycja art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt zobowiązuje (a nie tylko upoważnia podmiot w nim wymieniony) do odebrania zwierzęcia i niezwłocznego zawiadomienia o tym zdarzeniu właściwego organu, celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia. Skarżący podniósł, iż sytuacja określona w art. 7 ust. 1 ustawy różni się od sytuacji przewidzianej w art. 7 ust. 3 ustawy. Celem regulacji zawartej w drugim z przepisów prawa jest bowiem usankcjonowanie faktu uprzedniego odebrania zwierzęcia. Podmiot wskazany w tym przepisie ma interes prawny w tym aby organ gminy potwierdził prawidłowość tej czynności co dodatkowo chroni go przed zarzutem działania bezprawnego. Dalej strona skarżąca wywiodła, że skoro przedmiotowy przepis prawa nakłada na podmioty w nim wskazane obowiązek odebrania zwierzęcia - to podmiot, który odebrał zwierzę jest stroną postępowania i może wnieść odwołania od decyzji. Wnioski te potwierdza także wykładnia językowa spornego przepisu.

Zdaniem Stowarzyszenia, Kolegium uchybiło art. 28 kpa w związku z art.7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez uznanie, że Stowarzyszenie nie posiada przymiotu strony. Kolegium nie wniknęło w subtelność różnic pomiędzy art. 7 ust. 1 a art. 7 ust. 3 ustawy. Rozważania Kolegium, zdaniem strony, prowadzone na tle art. 31 kpa są w ogóle bezprzedmiotowe, ponieważ przepis ten dotyczy organizacji społecznej, która chce występować na prawach strony, a nie organizacji społecznej będącej stroną w rozumieniu art. 28 kpa. [...] jest w tej sprawie stroną, ponieważ zostały spełnione obie przesłanki z art. 28 kpa - postępowanie prowadzone na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt dotyczy zarówno obowiązku prawnego ciążącego na Inspektoracie, jak i jego interesu prawnego, a nie tylko faktycznego.

W zakończeniu uzasadnienia skarżące Stowarzyszenie dodatkowo wskazało, że za sprawą art. 1 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 16 września 2011 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt oraz ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2011 r., poz. 1373) ustanawiającego nowe brzmienie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, norma prawna dotycząca czasowego odebrania zwierzęcia w typie kwalifikowanym przesłała mieć charakter fakultatywny i stała się norma kompetencyjną, nakładającą na określone osoby obowiązek przypisanego zachowania się. Przywołana norma nie jest zatem normą pośrednią pomiędzy ius dispsitivum ius cogens, gdyż posiada charakter bezwzględnego stosowania. Adresatowi normy ius cogens prawodawca nie pozostawia wyboru: ani co do tego, czy normę stosować, czy nie, ani też gdy chodzi o możliwość modyfikowania jej treści, a co za tym idzie, wyraża ona obowiązek.

W doręczonej Sądowi w dniu [...]r. odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało stanowisko przyjęte przy orzekaniu w sprawie oraz argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W toku postępowania sądowoadministracyjnego włączone zostało do akt sprawy pismo procesowe [...] z dnia [...] r., w którym wniesiono – z uwagi na brak związania sądu zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną – w przypadku oddalenia skargi w zakresie zarzutów wyrażonych w skardze, o ewentualne uznanie, iż skarżonym postanowieniem naruszono prawo procesowe poprzez obrazę art. 31 § 2 i 3 kpa polegającą na nieuznaniu [...] za organizację uczestniczącą w postępowaniu na prawach strony, pomimo, iż organ pierwszej instancji zawiadomił organizację o wszczęciu postępowania oraz doręczył jej decyzję administracyjną w przedmiocie odmowy czasowego odebrania zwierzęcia.

Postanowieniem z dnia 12 czerwca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przekazał sprawę do rozpoznania na rozprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując orzeczenie w sprawie uwzględnił następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Należy przede wszystkim wyjaśnić, że w przepisie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1066) ustawodawca zastrzegł, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej), formułując w ten sposób generalne kryterium wiążące sądy administracyjne w pełnym zakresie ich kognicji. Jednoznaczność tej zasady sprawia, że wojewódzki sąd administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny co do zgodności kontrolowanej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowane w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub tryb podjęcia innego aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące są przy tym przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji administracyjnej albo stwierdzenie jej nieważności następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających wpływ na wynik sprawy.

Mając na względzie wskazane wcześniej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny po poddaniu ocenie ustalonych w sprawie w toku administracyjnego postępowaniu instancyjnego okoliczności faktycznych i istniejących wówczas okoliczności prawnych nie znalazł podstaw dla stwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia przepisów prawa procesowego, obligujących do uwzględnienia skargi, mimo rozważenia w toku podjętych czynności rozpoznawczych przepisu art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), z którego wynika, że Sąd przy rozstrzyganiu sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przedmiotem oceny dokonywanej przez Sąd w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. orzekające – na podstawie art. 134 kodeksu postępowania administracyjnego – o niedopuszczalności odwołania Stowarzyszenia "[...]" od decyzji Burmistrza B. odmawiającej nakazania czasowego odebrania zwierzęcia.

Postępowanie orzekające w rozpoznawanej sprawie prowadzone było przez Burmistrza z urzędu w związku z zawiadomieniem dokonanym przez Stowarzyszenie "[...]" pismem z dnia [...] r. – w trybie art. 7 ust. 3 powoływanej wcześniej ustawy o ochronie zwierząt – o zastosowaniu wobec D. I.środka przymusu w postaci czasowego odebrania konia – klaczy tarantowatej o imieniu K., w wieku ok. 18 lat w związku ze stwierdzeniem występowania zagrożenia zdrowia zwierzęcia i wnioskiem o wydanie decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

W tych okolicznościach należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt zwierzę traktowane w sposób określony w art. 6 ust. 2 może być czasowo odebrane właścicielowi lub opiekunowi na podstawie decyzji wójta (burmistrza, prezydenta miasta) właściwego ze względu na miejsce pobytu zwierzęcia i przekazane:

1) schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę domowe lub laboratoryjne, lub

2) gospodarstwu rolnemu wskazanemu przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta), jeżeli jest to zwierzę gospodarskie, lub

3) ogrodowi zoologicznemu lub schronisku dla zwierząt, jeżeli jest to zwierzę wykorzystywane do celów rozrywkowych, widowiskowych, filmowych, sportowych lub utrzymywane w ogrodach zoologicznych.

Decyzja, o której mowa w ust. 1, podejmowana jest z urzędu po uzyskaniu informacji od Policji, straży gminnej, lekarza weterynarii lub upoważnionego przedstawiciela organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt (art. 7 ust. 1a ustawy o ochronie zwierząt). Przekazanie zwierzęcia, o którym mowa w ust. 1, następuje za zgodą podmiotu, któremu zwierzę ma być przekazane (art. 7 ust. 1b ustawy o ochronie zwierząt ). W przypadku braku zgody, o której mowa w ust. 1b, lub wystąpienia innych okoliczności uniemożliwiających przekazanie zwierzęcia podmiotom, o których mowa w ust. 1, zwierzę może zostać nieodpłatnie przekazane innej osobie prawnej lub jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej albo osobie fizycznej, która zapewni mu właściwą opiekę (art. 7 ust. 1c ustawy o ochronie zwierząt). Decyzja, o której mowa w ust. 1, podlega natychmiastowemu wykonaniu (art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt). Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, stanowiącym podstawę materialnoprawną decyzji organu pierwszej instancji, w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu, policjant, strażnik gminny lub upoważniony przedstawiciel organizacji społecznej, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, odbiera mu zwierzę, zawiadamiając o tym niezwłocznie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), celem podjęcia decyzji w przedmiocie odebrania zwierzęcia.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest okoliczność, czy zawiadomienie wójta przez organizację społeczną (tu strona skarżąca), której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt stanowi podstawę do przyznania jej przymiotu strony postępowania w sprawie odebrania zwierzęcia w przypadkach niecierpiących zwłoki, gdy dalsze pozostawanie zwierzęcia u dotychczasowego właściciela lub opiekuna zagraża jego życiu lub zdrowiu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 127 § 1 kpa od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Z przepisu tego wynika, że legitymację do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona, a więc podmiot, który spełnia przesłanki, o których mowa w art. 28 kpa. Obowiązkiem zaś organu drugiej instancji w pierwszej kolejności jest, w przypadku wpłynięcia pisma stanowiącego odwołanie, zbadanie, czy pochodzi ono od podmiotu uprawnionego do jego wniesienia, tj. będącego stroną w postępowaniu. Ustalenie tej kwestii warunkuje zatem prowadzenie postępowania odwoławczego i rozpoznanie sprawy merytorycznie. W razie stwierdzenia przez organ drugiej instancji, że wnoszący odwołanie nie jest stroną, organ odwoławczy jest zobowiązany podjąć postanowienie na podstawie art. 134 (zd. pierwsze) stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Skorzystanie bowiem z tego środka zaskarżenia przez nieuprawniony podmiot powoduje niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych.

Kryteria przyznawania jednostce statusu strony postępowania administracyjnego określone zostały przez ustawodawcę w przepisie art. 28 kpa. Zgodnie z jego treścią stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Decydujące znaczenie ma zatem tutaj określenie istoty interesu prawnego. Pojęcie interesu prawnego, od którego uzależnione jest pojęcie strony postępowania, wskazanej w art. 28 kpa, mimo braku określenia jego istoty w samym przepisie, kojarzone jest jednoznacznie z wyraźnym przepisem prawa, który może stanowić jego podstawę. Co do zasady jest to przepis prawa materialnego, głównie ale nie wyłącznie prawa administracyjnego, chociaż nie jest wykluczone oparcie interesu prawnego także na przepisie proceduralnym, powiązanym wyraźnie z przedmiotem postępowania. Sama kategoria interesu prawnego natomiast winna się cechować jego indywidualnością, konkretnością, aktualnością oraz bezpośredniością. Brak podstaw do wiązania interesu danego podmiotu z przepisem prawa materialnego oznacza możliwość przypisania temu podmiotowi jedynie interesu faktycznego, co z kolei nie czyni tego podmiotu stroną postępowania, a tym samym stroną uprawnioną do wniesienia środka odwoławczego. Interes prawny powinien wynikać z konkretnej i zindywidualizowanej normy prawa materialnego wpływającej na sytuację prawną wnoszącego dany środek zaskarżenia. Interes prawny musi charakteryzować się tym, że jest indywidualny, konkretny, istniejący obiektywnie i potwierdzony okolicznościami faktycznymi, które stanowią podstawę zastosowania przepisu prawa materialnego (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006 r., s. 225). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle komentowanego przepisu, nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Tak więc, podmiot składający odwołanie ma interes prawny, o ile istnieje związek pomiędzy jego indywidualną sferą praw lub obowiązków, a obowiązującym systemem prawa zapewniającym ochronę tej sfery. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który polega na tym, że podmiot wprawdzie jest zainteresowany wynikiem sprawy, ale swojego interesu nie może poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego. O tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola, czy też subiektywne przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danego podmiotu jako interes prawny. Kwestia posiadania interesu prawnego, który warunkuje występowanie w danym postępowaniu w charakterze strony, uzależniona jest od okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów znajdujących do niej zastosowanie.

Uwzględniając w okolicznościach istniejących w rozpoznawanej sprawie tak określone uwarunkowania prawne zauważyć należy, że strona skarżąca wywiodła swój interes prawny z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt, wskazując, iż odbiór zwierzęcia w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt jest obowiązkiem organów wymienionych w tymże przepisie i zgodnie z tym korzystają one z uprawnień strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 28 kpa. Zdaniem Sądu podnoszone okoliczności nie pozwalają na stwierdzenie, że Stowarzyszenie wykazało się interesem prawnym w toczącym się postępowaniu.

Z brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt wynika, że wójt podejmuje decyzję w przedmiocie odebrania zwierząt, po otrzymaniu zawiadomienia właściwego podmiotu o odebraniu zwierząt. Tymi podmiotami są policja, straż gminna, organizacja społeczna, której statutowym celem działania jest ochrona zwierząt. Jednak nie oznacza to, że wymienione w tym przepisie podmioty posiadają uprawnienia strony w prowadzonym przez wójta postępowaniu, które co do zasady prowadzone jest z urzędu. Stroną postępowania w sprawie czasowego odebrania zwierząt jest przede wszystkim ich właściciel. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie okoliczność wystąpienia przez skarżące Stowarzyszenie do Burmistrza B. z zawiadomieniem o odebraniu zwierząt w trybie art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie jest równoznaczna z legitymowaniem się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, co pozwalałoby na uznanie Stowarzyszenia za stronę prowadzonego postępowania administracyjnego. W takim wypadku o jego udziale w postępowaniu, jako organizacji społecznej na prawach strony, można byłoby mówić wówczas, gdyby Stowarzyszenie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa.

Zgodnie z art. 31 § 1 kpa organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Organ administracji publicznej, uznając żądanie organizacji społecznej za uzasadnione, postanawia o wszczęciu postępowania z urzędu lub o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu (art. 31 § 2 kpa). Organizacja społeczna uczestniczy w postępowaniu na prawach strony (art. 31 § 3 kpa). Organ administracji publicznej, wszczynając postępowanie w sprawie dotyczącej innej osoby, zawiadamia o tym organizację społeczną, jeżeli uzna, że może ona być zainteresowana udziałem w tym postępowaniu ze względu na swoje cele statutowe, i gdy przemawia za tym interes społeczny (art. 31 § 4 kpa). Organizacja społeczna, która nie uczestniczy w postępowaniu na prawach strony, może za zgodą organu administracji publicznej przedstawić temu organowi swój pogląd w sprawie, wyrażony w uchwale lub oświadczeniu jej organu statutowego (art. 31 § 5 kpa).

W niniejszej sprawie Stowarzyszenie ani nie zwróciło się do organu o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa, ani organ nie wydał postanowienia w tym zakresie. Ponieważ strona skarżąca nie została dopuszczona do udziału w postępowaniu na prawach strony w trybie art. 31 § 1 pkt 2 kpa, nie miała legitymacji procesowej do skutecznego wszczęcia postępowania odwoławczego i z tego powodu nie mogła skutecznie wnieść odwołania (np. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 770/16, Lex nr 2465835; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 637/17).

Uwzględniając powyższe należało stwierdzić, że prawidłowa jest ocena organu odwoławczego, o braku uprawnienia skarżącego Stowarzyszenia do złożenia odwołania od decyzji wydanej w sprawie przez organ pierwszej instancji. W niniejszej sprawie skarżącemu Stowarzyszeniu nie przysługiwało uprawnienie do inicjowania postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony - nie ma ono własnego interesu prawnego w kwestionowaniu decyzji organu pierwszej instancji i nie zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu na prawach strony. Tym samym zarzut skargi rażącego naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 28 kpa w zw. z art. 7 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt nie mógł zostać uwzględniony.

Dodatkowo Sąd uznał za właściwe wyjaśnić, że składowi orzekającemu w niniejszej sprawie znany jest prezentowany w orzecznictwie pogląd, iż w sytuacji, gdy organ administracji nie wydał postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu organizacji społecznej, jednakże przyjmował składane przez tę organizację oświadczenia, a także doręczał tej organizacji decyzje i postanowienia, fakty te należy uznać za dopuszczenie organizacji do udziału w postępowaniu administracyjnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 1988 r. sygn. akt IV SA 855/88, z dnia 20 października 2005 r. sygn. akt II OSK 94/05), jednakże Sąd przychyla się do wcześniej powołanych odmiennych (i nowszych) poglądów Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych wskazujących, iż sam fakt udziału w postępowaniu przed organem pierwszej instancji na prawach strony, nie uzasadnia twierdzenia, że organizacja ta uprawniona jest do wniesienia odwołania i żądania jego merytorycznego rozstrzygnięcia.

W przedstawionych powyżej okolicznościach Wojewódzki Sąd Administracyjny – stwierdzając, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa – stosownie do przepisu art. 151 powołanej we wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.