Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1653/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 65
journal: Dz.U. 2020 poz 1740
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 9 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 grudnia 2017 r. sygn. akt VI SA/Wa 1483/17 w sprawie ze skargi P. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 17 maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz P. z siedzibą w W. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1483/17, po rozpoznaniu skargi P. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z 17 maja 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z 17 września 2014 r. i zasądził na rzecz skarżącej koszty postępowania.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych I Oddział w Warszawie (dalej: ZUS) zwrócił się do Dyrektora z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podlegania przez K.Z. (dalej: zainteresowana) obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu z tytułu wykonania umowy o świadczenie usług, do której zgodnie z ustawą z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1740; dalej: k.c.), stosuje się przepisy dotyczące zlecenia.

Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego decyzją z 17 września 2014 r. ustalił, że 19 kwietnia 2012 r. zainteresowana podlegała obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonania umowy o świadczenie usług zawartej ze skarżącą.

Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego (dalej: Dyrektor [...]OW NFZ), wskazując w uzasadnieniu decyzji, że o charakterze umowy nie decyduje jej nazwa, ale cel i przedmiot. Zdaniem Prezesa NFZ, umowa zawarta przez płatnika składek z zainteresowaną wskazuje, że treść tej umowy, która obejmowała wzięcie udziału i prowadzenie debaty - jest świadczeniem usług a nie umową rezultatu. W sprawie trudno dopatrzyć się indywidualizacji oraz konkretnego opisania zamówionego dzieła - rezultatu, czyli takiego jego oznaczenia w umowie, które zdecydowanie przydałoby mu cech tylko jemu właściwych i niepowtarzalnych. Ponadto, udział w debacie i jej prowadzenie, nawet jeżeli zostały zmaterializowane i utrwalona na piśmie, nośniku elektronicznym w postaci prezentacji multimedialnej, czy zamieszczona na stronie internetowej, nie spełniają kryterium uznania ich za samoistny i niezależny wynik w postaci dzieła. Mają one charakter pomocniczy i funkcjonują jako narzędzia "zmierzające do realizacji misji eksperckiej i edukacyjno-wydawniczej" Instytutu [...], jako eksperckiego zaplecza P., dla późniejszych ich odbiorców. Również, uzyskana przez odbiorców wiedza na temat danego problemu, czy informacje pozyskane przez uczestników i odbiorców debaty trudno uznać za rezultaty niematerialne bowiem nie są one określone i pewne w momencie zawierania umowy ale zależą od subiektywnych uwarunkowań poszczególnych osób, a dyskusja panelowa z udziałem publiczności jest wynikiem pracy wielu osób - nie wyłącznym i samodzielnym rezultatem pracy K.Z., aczkolwiek bez jej pracy opisywane wydarzenie nie powstałoby w określonym kształcie. Organ odwoławczy stwierdził zatem, że zainteresowana, jako współuczestnik debaty, będącej wynikiem pracy wielu osób, a nie wyłącznym rezultatem jej pracy, zobowiązana mogła być wyłącznie do starannego działania, a nie do osiągnięcia określonego rezultatu.

Zaskarżonym wyrokiem wydanym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; aktualny tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej cyt. jako: p.p.s.a.), sąd pierwszej instancji uwzględnił skargę płatnika składek i uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przywołał treść przepisów Kodeksu cywilnego dotyczących umowy o dzieło, umowy o świadczenie usług oraz umowy zlecenia, orzecznictwo Sądu Najwyższego i poglądy doktryny. Konfrontując materiał dowodowy zebrany w sprawie z obowiązującymi przepisami prawa stwierdził, że organy dopuściły się naruszenia przepisów art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., bowiem nie dopełniły ciążącego na nich obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie, o jakim mowa w art. 65 k.c. Zdaniem sądu, Prezes NFZ prawidłowo wskazał w zaskarżonej decyzji, że o charakterze umowy decyduje jej treść, czyli zadania, jakie zatrudniona osoba ma do wykonania oraz istota obowiązków umownych, które przyjmuje na siebie zawierający umowę. Zatem można się zgodzić z organem co do tego, że to nie nazwa umowy, a jej cel i przedmiot decydują o charakterze współpracy. W ocenie WSA organ skoncentrował się jednak wyłącznie na jednym z postanowień umownych (§ 1 pkt 2 lit. a), zgodnie z którym przedmiot umów obejmuje w szczególności wygłoszenie przez wykonawcę wykładu podczas dyskusji z udziałem publiczności, wnioskując z niego o charakterze zawartych między stronami umów jako zobowiązujących wykonawcę jedynie do starannego działania. Jednak organy pominęły w swoich wywodach kolejne postanowienia umowne, które stoją w sprzeczności ze stanowiskiem jednoznacznie kwalifikującym badane umowy jako umowy o świadczenie usług.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, treść umów świadczy o tym, że mają one charakter mieszany, w związku z czym wnikliwej analizy wymaga rozstrzygnięcie, jakiego typu elementy przeważają - czy są nimi elementy umowy o dzieło, czy też umowy o świadczenie usług, do których stosuje się przepisy o umowie zlecenia. W tym celu, w ocenie WSA, niezbędne jest zbadanie rzeczywistych uzgodnień między zamawiającym a wykonawcą, co do tego, jakie faktycznie były zadania K.P. W szczególności wymagają zbadania intencje i zgodny zamiar stron co do użytych w umowach pojęć: "udział w dyskusji" oraz "utwór", a także jakie znaczenie dla wykonania umów miał fakt "profesjonalnego charakteru prowadzonej przez wykonawcę działalności", który miał być, zgodnie z § 2 pkt 1 badanych umów, uwzględniony przy ich realizacji.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że organy dokonały oceny "twierdzeń faktycznych" stron umów wyłącznie przez pryzmat pism procesowych, gdy tymczasem ocenie tej winny być poddane zgromadzone w tym postępowaniu dowody, w szczególności z przesłuchania stron oraz ewentualnie świadków, które należało przeprowadzić na okoliczność uzgodnionego przez strony celu umowy, konkretnych czynności, jakie miał wykonać uczestnik, a także rezultatu, jaki miał zostać osiągnięty jako spełnienie zobowiązań umownych wykonawcy. Zdaniem sądu, organy powinny wezwać skarżącą do złożenia zapisu wizualnego dyskusji (o ile takie rzeczywiście powstały) celem przeprowadzenia dowodu na okoliczność rezultatu umów, za który należna była zapłata. Sąd wskazał także, że umowa, w której treścią zobowiązania wykonawcy jest nie samo podjęcie i wykonanie określonych czynności, lecz wykonanie określonego występu, a więc oznaczony umownie ich wynik w postaci wystawienia widowiska, odpowiadającego pewnym z góry ustalonym warunkom, ma cechy umowy o dzieło, a nie umowy zlecenia. W takiej sytuacji wadliwe, niezgodne z umową wykonanie widowiska, uzasadniać może żądanie stosunkowego obniżenia wynagrodzenia.

Zdaniem WSA umowa, w której strona zobowiązuje się do wykonania określonego występu (udział w dyskusji podczas debaty) za wynagrodzeniem ma cechy umowy o dzieło, a nie umowy zlecenia. Treścią zobowiązania wykonawcy jest w takim przypadku nie samo podjęcie i wykonanie określonych czynności, lecz oznaczony umownie ich wynik w postaci wystawienia widowiska, odpowiadającego pewnym, z góry ustalonym, warunkom. W takiej sytuacji wadliwe, niezgodne z umową, wykonanie widowiska uzasadniać może żądanie stosunkowego obniżenia wynagrodzenia.

Prezes NFZ zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił:

1. naruszenie prawa materialnego polegające na:

1) niewłaściwym zastosowaniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 k.c., polegające na przyjęciu niedopełnienia przez organy obowiązku wszechstronnego zbadania stanu faktycznego sprawy w zakresie zbadania zgodnej woli stron, podczas gdy wola stron wyraźnie wynikała z treści umowy i była przez organy obu instancji badana,

2) błędnej wykładni art. 80 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., polegającej na przyjęciu, że bez wyjaśnienia zamiaru i celu stron umowy nie jest możliwe dokonanie ustaleń co do przedmiotu i charakteru umowy, a tym samym nie jest możliwa szczegółowa analiza umowy, nawet gdy treść umowy nie budzi wątpliwości, a jej postanowienia jednoznacznie przesądzają o charakterze umowy, a elementy przedmiotowo istotne umowy są ukształtowane w sposób charakterystyczny dla danego typu umowy,

3) błędnej wykładni art. 86 k.p.a. polegającej na przyjęciu, że organ ma obowiązek przesłuchać strony na ich żądanie, podczas gdy obowiązek taki dla organu powstaje dopiero po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione istotne fakty dla rozstrzygnięcia sprawy, co w niniejsze sprawie nie miało miejsca;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej jako: p.u.s.a.), art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wyroku oceny prawnej sprzecznej z zaleceniami, tj. przypisanie wykonywaniu określonego występu za wynagrodzeniem cech umowy o dzieło, a nie umowy zlecenia, pomimo wcześniejszego stwierdzenia mieszanego charakteru spornej umowy i zalecenia dokładnego wyjaśnienia sprawy celem stwierdzenia jej przeważającego charakteru, co dopiero umożliwiłoby jej zakwalifikowanie do umów o dzieło lub umów o świadczenie usług, do których zastosowanie znajdują przepisy o zleceniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym – w związku z zarządzeniem o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, wydanym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie nie wystąpiły okoliczności powodujące nieważność postępowania, wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W pierwszej kolejności jako niemający usprawiedliwionych podstaw należało ocenić zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Powyższy przepis ma charakter normy ustrojowej. W jego myśl sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W skardze kasacyjnej nie stwierdzono, aby omawiana sprawa nie podlegała właściwości sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej również nie wykazano, aby kontrolując zaskarżoną decyzję sąd pierwszej instancji uczynił to według innych kryteriów niż zgodność z prawem. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, przepis art. 1 p.u.s.a. nie stanowi podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14; ten wyrok i inne orzeczenia udostępniono w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że WSA nie naruszył również art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić trzeba, że przepis ten określa, jakim warunkom odpowiadać ma uzasadnienie wyroku, mając przy tym na uwadze, że uzasadnienie winno służyć wyjaśnieniu powodów wydania określonego rozstrzygnięcia, umożliwiając stronom postępowania oraz NSA – w przypadku wniesienia skargi kasacyjnej – analizę argumentacji sądu pierwszej instancji. Istotne naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. ma więc miejsce tylko wtedy, gdy zawarta w uzasadnieniu wyroku relacja sądu jest niepełna, niejasna, niespójna, czy też obarczona innego rodzaju wadą, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (zob. wyroki NSA: z 24 lutego 2016 r., sygn. akt II GSK 1349/14, z 10 lipca 2014 r., sygn. akt I GSK 191/13, z 13 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 1696/11), bądź też uzasadnienie nie zawiera stanowiska sądu w odniesieniu do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09). Ponadto, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może być skuteczny, gdy sprowadza się do polemiki ze stanowiskiem sądu pierwszej instancji w zakresie oceny prawidłowości ustalenia przez organ stanu faktycznego sprawy. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku wskazuje, że sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie to zawiera bowiem wszystkie elementy konstrukcyjne, o których mowa w tym przepisie, umożliwiając przeprowadzenie kontroli prawidłowości wyroku.

WSA jednoznacznie wskazał, że podstawą uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora [...]OW NFZ, był art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd wyjaśnił, że w jego ocenie organ naruszył przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ocena ta zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego została trafnie uzasadniona.

NSA zwraca także uwagę, że nieprawidłowo autor skargi kasacyjnej powiązał naruszenia art. 141 § 1 i art. 153 p.p.s.a. z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepisy art. 153 i art. 141 § 4 p.p.s.a. dotyczą bowiem reguł postępowania sądu pierwszej instancji, natomiast art. 145 § 1 pkt 1 lit. c zawiera normę odnoszącą się do skutku wadliwego działania organu, co oznacza, że przepisy te nie pozostają w przypisanym im związku, a tym samym nie mogły zostać naruszone w zakresie określonym w omawianym zarzucie skargi kasacyjnej.

Zauważyć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis ten określa relację między organem administracji a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, w której nie ma miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

W rozpoznawanej sprawie, wobec uchylenia przez sąd pierwszej instancji zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Dyrektora [...]OW NFZ, organy prowadząc ponownie postępowanie będą więc zobowiązane zastosować się do oceny wyrażonej w zaskarżonym wyroku i rozważyć wszystkie okoliczności wskazane przez sąd pierwszej instancji.

Wbrew tezie autora skargi kasacyjnej, brak jest podstaw do uznania, że w ocenie prawnej i wytycznych sformułowanych w zaskarżonym wyroku "pojawia się rozbieżność, czy organ ma badać przewagę elementów spornej mowy, czy też przyjąć, zgodnie z wolą stron, iż niniejsza umowa miała charakter umowy o dzieło." Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku i z powołanej w nim podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.) jednoznacznie wynika, że WSA uchylając wydane w sprawie decyzje, nie przesądził, jaki charakter miała umowa zawarta z K.Z. WSA zauważył, że umowa, której strona zobowiązuje się do wykonania określonego występu za wynagrodzeniem ma cechy umowy o dzieło, a nie umowy zlecenia – co zdaniem NSA jest tezą ogólną – jednakże WSA stwierdził przede wszystkim, że organy nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób wnikliwy oraz nie ustosunkowały się w sposób pełny do podnoszonych przez stronę okoliczności i dowodów. Sąd pierwszej instancji uznał więc, że prowadzone przez organy administracji postępowanie było obarczone istotnymi wadami, uzasadniającymi istnienie wątpliwości co do prawidłowości ustalenia charakteru tej umowy i z tego powodu postępowanie musi być powtórzone.

Nie jest też zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przywołany przepis jest tzw. przepisem wynikowym i warunkiem jego zastosowania w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia lub niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. Naruszenie tego przepisu jest zawsze następstwem naruszenia innych przepisów, co oznacza, że zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, lecz musi być bezpośrednio powiązany z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym – zdaniem skarżącego kasacyjnie – uchybił wojewódzki sąd administracyjny (por. np. wyroki NSA: z 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2077/10; z 13 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 1387/10; z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 87/10; z 27 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1311/10). W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, zarzucając sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., powiązał ten zarzut z naruszeniem innych przepisów procesowych tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. Wobec zaś bezzasadności tych zarzutów, o czym była mowa powyżej, nieskuteczny jest także zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Z tych wszystkich powodów sformułowany w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej zarzut procesowy należało uznać za niezasadny.

Przechodząc do dalszych zarzutów, zauważyć należy, że podniesione w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej zarzuty zostały sformułowane w nieprawidłowy sposób, naruszając wymagania przewidziane w art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie Prezes NFZ naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a więc norm prawa procesowego, błędnie kwalifikuje jako naruszenie prawa materialnego. Stawianie zarzutów procesowych na niewłaściwej podstawie kasacyjnej jest wadą skargi kasacyjnej, która co do zasady uniemożliwia kontrolę wyroku. W rozpoznawanej sprawie możliwe jednak było dokonanie rekonstrukcji i oceny tak sformułowanych zarzutów, mając na uwadze treść uzasadnienia skargi kasacyjnej (zob. uchwała pełnego składu NSA z 26 października 2009 r.; sygn. akt I OPS 10/09).

Przeprowadzona przez NSA analiza treści tych zarzutów oraz ich uzasadnienia, prowadzi do wniosku, że autor skargi kasacyjnej w istocie kwestionuje stanowisko sądu pierwszej instancji dotyczące naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia charakteru spornych umów. NSA rozpoznał podniesione w pkt 1 ppkt 1-3 petitum skargi kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 65 k.c. oraz art. 80 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 86 k.p.a. i uznał, że są to zarzuty procesowe sformułowane na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W ocenie NSA nie jest merytorycznie zasadny zarzut sformułowany w punkcie 1.1. petitum skargi kasacyjnej. Trafnie bowiem uznał sąd pierwszej instancji, że organ nie ocenił należycie treści umów, koncentrując się na ich § 1 pkt 2 lit. a – w tym zakresie postępowanie nie spełniało wymogów postępowania.

Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Ustalając stan faktyczny sprawy organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 p.p.s.a.). Natomiast zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W ocenie NSA sąd pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, bowiem uchylając decyzje organów obu instancji właściwie zastosował art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 65 k.c. Należy zaakceptować pogląd sądu pierwszej instancji, że w sprawach dotyczących ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, w których spór sprowadza się do zakwalifikowania łączącej strony umowy jako umowy o świadczenie usług lub jako umowy o dzieło, niezbędne jest, by organ o charakterze umowy wnioskował zarówno z istotnych postanowień umowy, jak i mając na uwadze okoliczności towarzyszące jej podpisaniu. Przede wszystkim zaś, co umknęło zarówno autorowi skargi kasacyjnej, organ winien wziąć pod uwagę sposób wykonania umowy i jej rezultat. Dopiero po dokonaniu takich ustaleń możliwe będzie określenie, czy badana umowa stanowi umowę o dzieło, czy też jest to umowa o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy dotyczące zlecenia. W rozpoznawanej sprawie, co zasadnie wytknął sąd pierwszej instancji, organ uznał, że o charakterze umowy decyduje jej treść, jednak ograniczył ustalenia stanu faktycznego do powołania się jedynie na wybrane postanowienia umowy, nie analizując innych, mogących świadczyć o tym, że przedmiotem umowy mogło być stworzenie dzieła o charakterze niestandardowym, niepowtarzalnym, wypełniającym kryteria twórczego i indywidualnego dzieła naukowego, artystycznego czy publicystycznego. Odniesienie się do treści umowy było zatem jedynie wybiórcze i bardzo powierzchowne. Większość wywodów sprowadza się jedynie do przytoczenia poglądów orzecznictwa i doktryny na temat cech charakterystycznych umów o świadczenie usług i umów o dzieło.

Należy zatem podzielić pogląd sądu pierwszej instancji, że przeprowadzona przez organ analiza umowy i uzasadnienie przyjętego w decyzji stanowiska nie może być uznane za wystarczające, dlatego postępowanie w tej sprawie powinno być przeprowadzone ponownie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku wnoszącego skargę kasacyjną organu, literalne brzmienie umów nie jest na tyle oczywiste, by nie pozostawiało wątpliwości co do tego, że stanowią one umowy, o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e ustawy o świadczeniach zdrowotnych.

Mając powyższe na uwadze należy zatem uznać, że nie jest zasadny zarzut sformułowany w punkcie 1.1. petitum skargi kasacyjnej.

Zdaniem NSA nie jest też zasadny zarzut sformułowany w punkcie 1.2. petitum skargi kasacyjnej zarzut błędnej wykładni art. 80 i art. 77 § 1 k.p.a. Przepisy te dotyczą obowiązków organu w toku postępowania dowodowego i zasady "swobodnej oceny dowodów". Treść tych przepisów nie była przedmiotem wykładni sądu pierwszej instancji. Sformułowany zaś przez sąd pogląd, że bez wyjaśnienia zamiaru i celu stron umowy nie jest możliwe dokonanie ustaleń co do przedmiotu charakteru umowy, nie jest rezultatem błędnej wykładni tj. mylnego rozumienia treści przytoczonych norm prawnych.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska sądu pierwszej instancji, że w rozpoznawanej sprawie było konieczne korzystanie przez organ ze środka dowodowego w postaci przesłuchania stron i ewentualnie świadków na okoliczność zgodnego zamiaru stron (pkt 1.3 petitum skargi kasacyjnej). Stosownie do art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. W ocenie NSA wykładnia postanowień umowy wymaga uwzględnienia zgodnego zamiaru stron i celu umowy (art. 65 § 1 i 2 k.c.), jednakże nie jest to wystarczające do ustalenia istoty stosunku prawnego ukształtowanego pomiędzy stronami umowy, bowiem badać należy także okoliczności złożenia oświadczenia woli o zawarciu umowy, oceniając je w kontekście sposobu wykonania umowy. W konsekwencji możliwe jest ustalenie, że zgodny zamiar stron i cel umowy, mając na uwadze osiągnięty rezultat, odbiegały od brzmienia umowy, co winno podlegać stosownej ocenie organu. Uchybienie sądu pierwszej instancji w tym zakresie pozostaje jednak bez wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego wyroku. Stosownie bowiem do regulacji zawartej w art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W tym stanie rzeczy, skoro żaden z zarzutów nie może być uznany za usprawiedliwiony, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).

O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.).