Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2706/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 59 ust 1
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art 1 par 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art 3 par 1, art 3 par 2 pkt 5, art 133 par 1, art 134 par 1, art 141 par 4, art 145 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 43, art 77 par 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 6
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.), Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 11 lipca 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 256/13 w sprawie ze skarg M. Z. i R. J. na uchwałę Rady Gminy Świlcza z dnia 14 grudnia 2012 r., nr XXX/232/2012 w przedmiocie likwidacji szkoły oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 11 lipca 2013 r., II SA/Rz 256/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę M. Z. i R. J. na uchwałę Rady Gminy Świlcza z 14 grudnia 2012 r., nr XXX/232/2012 w sprawie likwidacji szkoły podstawowej w Błędowej Zgłobieńskiej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że od strony materialnoprawnej legitymacja skargowa z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej: "usg"), oparta jest na subiektywnym przekonaniu danego podmiotu, że kwestionowaną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Interes prawny skarżącego, do którego nawiązuje art. 101 ust. 1 usg gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Uchwała na skutek której nastąpi zmiana miejsca realizacji obowiązku szkolnego ingeruje w interesy prawne rodziców i podmiotowe prawo uczniów do nauki. Z art. 15 w związku z art. 14b ustawy z 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej "uso") wynikają bowiem obowiązki rodziców związane z realizacją przez ich dzieci obowiązku szkolnego. Jednocześnie na gminie ciąży z mocy art. 7 ust. 1 pkt 8 usg obowiązek zaspokajania zbiorowych potrzeb mieszkańców gminy w zakresie edukacji publicznej. W świetle powyższej przepisów, rodzice dzieci uczęszczających do likwidowanej szkoły mają legitymację skargową do zaskarżenia uchwały o likwidacji tej szkoły.

Sąd wskazał, że podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały był art. 59 ust. 1 uso, z którego wynika, że szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu. Nadto, organ prowadzący szkołę jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepis art. 59 ust. 2 uso stanowi zaś, iż szkoła publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Z uchwały składu 7 sędziów NSA z 29 listopada 2010 r., I OPS 2/10 wynika też, iż uchwała o zamiarze likwidacji szkoły i uchwała o likwidacji szkoły, podjęte na podstawie art. 59 ust. 1, są aktami prawnymi podejmowanymi w sprawie objętej opiniowaniem przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 854 ze zm.), z tym że przedstawienie do zaopiniowania projektu jednej z nich oznacza dopełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych.

Mając na uwadze powyższe Sąd oceniał, czy: a) podjęcie uchwały poprzedzone zostało zawiadomieniem rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, b) likwidacja szkoły została poddana zaopiniowaniu przez Podkarpackiego Kuratora Oświaty, c) projekt uchwały o zamiarze likwidacji szkoły lub projekt uchwały o likwidacji szkoły został poddany zaopiniowaniu przez związki zawodowe. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wszystkie powyższe warunki zostały spełnione.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że wskazanie w jej podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h zamiast art. 18 ust. 2 pkt 15 usg nie stanowi naruszenia, które mogłoby skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Sąd nie podzielił również zarzutu skargi, że w procedurze podjęcia zaskarżonej uchwały naruszono art. 59 ust. 1 uso przez niezawiadomienie wszystkich rodziców o zamiarze likwidacji szkoły w ustawowym terminie. Z treści zaskarżonej uchwały wynika, że Rada Gminy Świlcza równocześnie z podjęciem decyzji o likwidacji Szkoły Podstawowej w Błędowej Zgłobieńskiej orzekła o zapewnieniu uczniom tej szkoły możliwości kontynuowania nauki w Szkole Podstawowej im. Konstytucji 3 - Maja w Dąbrowie.

Podkreślono, że badaniu podlega wyłącznie zgodność z prawem podjęcia uchwały. Kontrolą nie może być więc objęta celowość likwidacji szkoły. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona uchwała nie narusza także Konstytucji RP. Przeciwnie, uprawnienie gminy prowadzącej szkoły podstawowe położone na jej terenie do likwidacji małych szkół wiąże się z chronioną konstytucyjnie zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), których działalność podlega nadzorowi wyłącznie z punktu widzenia legalności (art. 171 ust. 1 Konstytucji RP).

Podkreślono także, że brak jest w przepisach prawa regulacji, z której wynikałoby, że warunkiem podjęcia uchwały o likwidacji szkoły jest przeprowadzenie w tym zakresie referendum, a przekazanie w drodze umowy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej prowadzenia takiej szkoły jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem jednostki samorządu terytorialnego, będącej organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, co wynika z art. 5 ust. 5g uso.

Powyższy wyrok został zaskarżony w całości poprzez wniesienie skargi kasacyjnej. Sądowi zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. art. 59 ust. 1 uso poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że organ prowadzący zawiadomił prawidłowo wszystkich rodziców uczniów o zamiarze likwidacji szkoły, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że zawiadomienia te nie były prawidłowe;

2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej p.u.s.a.), art. 3 § 1, art. 3 § 2 pkt 5, art. 134 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w zw. art. 43 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie i niestwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W szczególności zaś WSA naruszył następujące przepisy:

a) art. 43 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię a w efekcie niewłaściwe zastosowanie. W szczególności Sąd I instancji uznał, że z akt sprawy wynika, iż organ poinformował rodziców uczniów z 6 miesięcznym wyprzedzeniem o zamiarze zlikwidowania szkoły. Potwierdzeniem tego mają być potwierdzenia odbioru korespondencji załączone do akt przez organ. Sąd jednakże nie wziął pod uwagę, że w zdecydowanej mierze korespondencja ta nie była odbierana przez adresatów, lecz osoby trzecie. W szczególności u skarżącej – zgodnie z dokumentacją załączoną przez organ - zawiadomienie odebrała K. (siostra), u Państwa C. odebrała F. M. (ciotka), a u Państwa Z. odebrała S. Z. (teściowa). Zgodnie zaś z art. 43 k.p.a. zawiadomienie uważa się za skuteczne jeśli zostanie doręczone dorosłemu domownikowi. "Sąd Najwyższy w postanowieniu z 13.11.1996 r., III RN 27/96 (OSNP 1997, Nr 11, poz. 187) wyraził pogląd, że nie każda dorosła osoba zamieszkująca w tym samym co adresat mieszkaniu lub domu będzie domownikiem w rozumieniu art. 43, lecz domownikami będą jedynie krewni i powinowaci adresata. Przychylić się trzeba do poglądu nadającego pojęciu domownika nieco węższe znaczenie, gdyż lepiej służy on ochronie interesów adresata pisma" (tak: J. Borkowski [w:] red. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz. Nadto "za domownika należy uznać osobę spokrewnioną z adresatem pisma, ale warunkiem koniecznym powinno być zamieszkiwanie tej osoby pod wskazanym adresem, tj. ustalenie, że należy ona do wspólnego gospodarstwa domowego" (wyrok NSA z 9 września 2011 r., II OSK 1333/10, LEX nr 1151842). A. K. jest członkiem rodziny skarżącej, lecz zamieszkującym pod innym adresem. Z wiadomości posiadanych przez skarżącą wynika, że podobna sytuacja ma miejsce w zakresie innych rodziców. Biorąc pod uwagę fakt, że potwierdzenia doręczenia były jedynym dowodem skutecznego zawiadomienia przez organ, jak również treść art. 43 należy skonstatować, że nie są uprawnione twierdzenia Sądu I instancji, że doszło do skutecznego zawiadomienia rodziców o planowanej likwidacji szkoły,

b) art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.c. poprzez bezzasadne przyjęcie, że organ prowadzący w toku postępowania dotyczącego likwidacji szkoły prawidłowo zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy. Należy wyjaśnić, iż w literaturze i orzecznictwie odróżnia się kwestię obowiązku gromadzenia materiału dowodowego od problematyki ciężaru dowodu w postępowaniu administracyjnym. Wskazać trzeba, że NSA w wyroku z 11.07.2002 r., SA/Po 788/00 przyjął, że "(...) kodeks postępowania administracyjnego nie reguluje kwestii ciężaru dowodu w postępowaniu". Ogólna reguła dowodowa z art. 6 k.c., która znajduje w takim przypadku zastosowanie stanowi, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na organie lub stronie, zależnie od tego, który z tych podmiotów wywodzi z danego faktu skutki prawne. Pomimo tego, iż zasada prawdy obiektywnej nie jest regulatorem ciężaru dowodu, to jak słusznie przyjął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 16.02.1999 r., III SA 2322/98, "na gruncie postępowania administracyjnego ma w pełni zastosowanie zasada, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne" (R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz - komentarz do art. 77 k.p.a.). W niniejszej sprawie to organ wywodzi skutki prawne z prawidłowości zawiadomień, na nim wiec spoczywał ciężar dowodu w tym zakresie. Organ w ocenie skarżącej temu ciężarowi nie sprostał;

2) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy;

3) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w zakresie w jakim domagała się tego strona skarżąca formułując zarzuty, a w efekcie nierozważnie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odniósł się do zarzutów skarżącej związanych z brakiem prawidłowego zawiadomienia rodziców o zamiarze likwidacji szkoły kwitując je stwierdzeniem, że z akt administracyjnych wynika, że powiadomiono rodziców w wyznaczonym terminie. Niepodjęcie przez WSA działań zmierzających do wyjaśnienia zarzutów skarżącej związanych z zaskarżoną uchwalą stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że przepis ten "nakłada na sąd obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych" - wyr. NSA z 1.4.2008 r., II FSK 291/07. Innymi słowy, o ile w przepisie art. 134 § 1 p.p.s.a. "wskazuje się wyraźnie, że sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze, o tyle w orzecznictwie podkreślano, że sąd administracyjny ma obowiązek zajęcia się sprawą co najmniej w zakresie, w jakim domaga się strona skarżąca, formułując konkretne zarzuty skargi. Brak związania sądu pierwszej instancji zarzutami i wnioskami skargi nie może być rozumiany jako prawo sądu do pominięcia kwestii podnoszonych przez stronę lub wybiórczego potraktowania zarzutów – przez rozpoznanie tylko niektórych z nich przy jednoczesnym braku odniesienia się do pozostałych" (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art. 134 p.p.s.a.);

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez rozpoznanie sprawy bez oparcia się na całości akt sprawy, sprzeczności w treści uzasadnienia, brak ustosunkowania się do zarzutów skargi.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. i art. 203 p.p.s.a. p.p.s.a. wniesiono o: 1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, 2. zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu tej skargi podniesiono, że do unicestwienia bytu prawnego uchwały o likwidacji lub przekształceniu szkoły wystarczy, aby tylko jeden z rodziców nie został zawiadomiony o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły na 6 miesięcy przed terminem jej likwidacji (wyrok NSA z 7 października 2009 r., I OSK 374/09, wyrok NSA z 27 stycznia 2010 r., I OSK 1143/09 - Lex nr 1143/09). Co istotne, "informacja o zamiarze likwidacji szkoły powinna postać imiennie skierowana do każdego z rodziców i musi do niego dotrzeć, przy czym forma w jakiej to nastąpi nie ma istotnego znaczenia" - wyrok NSA z 27 stycznia 2010 r., I OSK 1143/09. Podobne poglądy prezentowane są w doktrynie, która zauważa, że "jeżeli władza rodzicielska bądź piecza nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom (opiekunom) informacja powinna być adresowana do obojga a nie tylko do jednego" (tak: M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz). W niniejszej sprawie zaś organ przesyłał jedno zawiadomienie do obojga rodziców (jedno powiadomienie w jednej przesyłce), w części tylko do jednego z rodziców, nadto jego doręczenie - na co wskazano powyżej - było nieprawidłowe - do rąk osób niewymienionych w dyspozycji art. 43 k.p.a. Co istotne, poszczególni rodzice oraz członkowie ich rodzin jednoznacznie wskazali, że nie otrzymali takiego zawiadomienia. W stosunku do W. S. jego matka oświadczyła, że przebywa on aktualnie za granicą, ale wszelkie doręczenia winny być kierowane na jej adres.

Co istotne organ uznaje, że doręczenia były prawidłowe, gdyż zostały nadane na adresy wskazane w dziennikach klasowych. W tym kontekście skarżąca wskazuje, że "nie można natomiast uznać za trafny argumentu skarżącego organu, że nie dysponował on pełnymi danymi adresowymi rodziców uczniów, gdyż nie zostały one ujęte w dokumentacji szkolnej. Przystępując do procedury przekształceniu szkoły organ prowadzący we własnym zakresie, bądź w drodze zlecenia kierownictwu szkoły dane te winien uzupełnić, bądź zaktualizować, tak aby możliwe było spełnienie obowiązku informacyjnego w stosunku do wszystkich rodziców. Nie można bowiem przyjąć, aby w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 59 ustawy miał zastosowanie art. 41 k.p.a. nakładający na stronę obowiązek powiadomienia o zmianach adresu, skoro jakiekolwiek postępowanie nie było jeszcze prowadzone, a obowiązek posiadania pełnych danych o rodzicach dziecka obciąża szkołę" - wyrok NSA z 14 maja 2013 r., I OSK 250/13. W niniejszej sprawie organ nie podjął takiego trudu - przesyłał wezwania na adres wskazany w dzienniku - pojedyncze dla obojga rodziców, bez sprawdzenia, kto je odebrał. Część rodziców o planowanej uchwale dowiedziała się dopiero w marcu 2013 r. - a więc po upływie terminu do powiadomienia. Wszelkie oświadczenia załączone do akt sprawy — dotyczące braku prawidłowego zawiadomienia – są datowane na marzec 2013 r. Wskazano, że "6 miesięcy, jako termin o charakterze ciągłym należy obliczać odpowiednio stosując zasady opisane w art. 112 k.c. Zatem termin ten upłynie 28 lutego roku kalendarzowego, który został wyznaczony w uchwale intencyjnej jako rok likwidacji. Zawiadomienie dokonane później spowoduje niedopuszczalność i nieważność uchwały podjętej w sprawie likwidacji" (M. Pilich, Ustawa o systemie oświaty, Komentarz).

W ocenie skarżącej wystarczające było samo zakwestionowanie prawidłowości doręczeń. W takiej sytuacji to na organie spoczywał ciężar udowodnienia, że były one prawidłowe. Prawidłowego zawiadomienia osób uprawnionych nie można bowiem domniemywać, a czynności tej nie może zastąpić np. podanie do wiadomości publicznej, czy też nagłośnienie tej kwestii wśród lokalnej społeczności. Innymi słowy "w żadnym wypadku nie jest jednak możliwe przyjęcie domniemania, że skuteczne powiadomienie nastąpiło, co oznacza, że ciężar wykazania tej okoliczności spoczywa na organach. Jeżeli władza rodzicielska nad dzieckiem przysługuje obojgu rodzicom, informacja powinna być adresowana do obojga, a nie tylko do jednego z nich" - wyrok WSA w Poznaniu z 11 października 2010 r., II SA/Po 519/12. W ocenie skarżącej organ nie udowodnił, że doszło do prawidłowego doręczenia. Załączone zaś przez organ potwierdzenia doręczenia w żadnym wypadku nie wskazują, że doręczenia były prawidłowe. W części bowiem dotyczyły tylko 1 rodzica, w części w jednym powiadomieniu wskazywano dwoje rodziców, w części nie wzięto pod uwagę, że jeden z rodziców zamieszkuje w innej miejscowości niż drugi, a w części zostały doręczone osobom trzecim niebędącym dorosłymi domownikami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 p.p.s.a.). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie mogła być uwzględniona, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie nie są trafne.

Formułując zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. skarżąca M. Z. pomija istotne okoliczności faktyczne niniejszej sprawy, które nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej, w tym fakt, że niesporne w sprawie jest, że zawiadomienia o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Błędowej Zgłobieńskiej zostały przesłane, zgodnie z listą rodziców uczniów uczęszczających do tej szkoły, jedną przesyłką adresowaną do obojga rodziców na ich wspólny adres. Wszystkie zawiadomienia zostały skierowane na adresy, wynikające z dokumentacji prowadzonej przez szkołę. Jak wynika z akt sprawy, przesyłki doręczono do końca lutego 2012 r. (zawiadomienie powinno nastąpić przed 1 marca 2013 r.). W ocenie skarżącej dla zakwestionowania tego faktu "wystarczające było samo zakwestionowanie prawidłowości doręczeń". Jednakże skarżąca, zarówno na etapie procedury uchwałodawczej, jak i w toku postępowania sądowego nie zarzucała braku faktycznego powiadomienia jej, ani jej małżonka o zamiarze likwidacji szkoły, a konkretnie tego, że osoba, która przesyłkę odebrała (siostra A. K.) nie przekazała jej rodzicom ucznia. W tej sytuacji, należało uznać, że uchybienie art. 43 k.p.a. jest naruszeniem przepisów postępowania, które pozostaje bez wpływu na wynik sprawy, a zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest ono naruszeniem nieistotnym w rozumieniu art. 91 ust. 4 usg. Dodać należy, że powyższe stanowisko nie jest odosobnione w orzecznictwie sądów administracyjnych, dotyczącym kwestii zawiadamiania rodziców o zamiarze likwidacji szkoły – por. wyrok NSA z 6 marca 2013 r., I OSK 3048/12.

Z kolei zarzut naruszenia art. 43 k.p.a. przez brak doręczenia zawiadomienia o zamiarze zlikwidowania szkoły innym, wymienionym w skardze kasacyjnej rodzicom nie mógł być uwzględniony, ponieważ zarzut braku doręczenia zawiadomienia, a konsekwencji pozbawienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu przed organami administracji publicznej (w niniejszej sprawie - na etapie procedury uchwałodawczej) może być podniesiony jedynie przez tę osobę, której uniemożliwiono wzięcie czynnego udziału w postępowaniu – por. np. wyrok NSA z 18 czerwca 2008 r., I OSK 959/07, czy też wyrok NSA z 26 stycznia 2009 r., II OSK 51/08. Tymczasem, nikt - oprócz M. Z. – nie wniósł skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 11 lipca 2013 r., II SA/Rz 256/13, kwestionując naruszenie art. 43 k.p.a. poprzez brak doręczenia mu zawiadomienia o zamiarze zlikwidowania szkoły. W takich okolicznościach sprawy Sąd I instancji słusznie uznał, że jedynie z tej przyczyny, że zawiadomienia, choć zostały skierowane do obojga rodziców, to przesłane zostały jedną przesyłką, której doręczenie pokwitował jeden z rodziców lub inny z domowników, nie można uznać, że nie został w sprawie wypełniony obowiązek wynikający z art. 59 ust. 1 ustawy.

Zarzut naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.c. nie jest zasadny. Po pierwsze dlatego, że art. 6 k.c. nie ma zastosowania w procedurze uchwałodawczej organu stanowiącego gminy. Jeżeli więc z dokumentacji pocztowej znajdującej się w aktach sprawy wynika, że doszło do doręczenia zastępczego (art. 43 k.p.a.), to obalenie tego domniemania spoczywa na osobie, która twierdzi, że nie doręczono jej zawiadomienia. W niniejszej sprawie obowiązek ten spoczywa na skarżącej kasacyjnie.

Zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozpoznanie sprawy w zakresie w jakim domagała się tego strona skarżąca formułując zarzuty, a w efekcie nierozważnie wszystkich zarzutów strony i niedokonanie oceny ich zasadności na gruncie danej sprawy również nie ma uzasadnionych podstaw, albowiem Sąd I instancji nie ustosunkował się tylko do tych zarzutów podniesionych w skardze, które dotyczyły przepisów niemających zastosowania w niniejszej sprawie (art. 17 ust. 1 i 4 ustawy o systemie oświaty, art. 16 ust. 13 ustawy o systemie oświaty czy art. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Niemniej jednak, sąd administracyjny nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu lub czynności -tak NSA w wyroku z 11 października 2005 r., FSK 2326/04.

Zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku, na podstawie ustaleń faktycznych stojących w sprzeczności z aktami sprawy nie zasługiwał na uwzględnienie z przyczyn formalnych, ponieważ nie został uzasadniony, mimo że art. 176 p.p.s.a. wymaga nie tylko przytoczenia podstaw kasacyjnych, ale również ich uzasadnienia. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł go rozpoznać, ponieważ nie wiadomo, z jakimi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy pozostają w sprzeczności ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd I instancji.

Za bezzasadny wreszcie należało uznać również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie sporządzone z uchybieniem zasad określonych w tym przepisie może stanowić naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy tylko w przypadku, jeżeli zawarta w nim ocena prawna (art. 153 p.p.s.a.) miałaby pierwszoplanowe znaczenie dla wadliwego, końcowego załatwienia sprawy. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy.

W tym kierunku idzie zdecydowana większość orzeczeń NSA. Zauważa się przede wszystkim, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana jest już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa – wyrok NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, LEX nr 177476. Można w nich znaleźć liczne przykłady wad uzasadnienia, polegające na naruszeniu art. 141 § 4, które mogą stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. I tak w wyroku NSA z 7 marca 2006 r., I OSK 990/05 (LEX nr 198283) stwierdzono, że takim naruszeniem może być brak uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, jak i przypadek, gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Z kolei w wyroku NSA z 14 marca 2006 r., I OSK 1032/05, (LEX nr 198355) za taką wadę uzasadnienia uznano naruszenie obowiązku wskazania przyczyn, z powodu których sąd odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom, w oparciu o które organy administracji przyjęły okoliczności, stanowiące podstawę faktyczną zaskarżonych decyzji. W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Uogólniając należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Zatem – co do zasady – lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiające stronę informacji o przesłankach tego rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, może być naruszeniem komentowanego przepisu w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Żadnych takich wadliwości nie ma w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, ponieważ zawiera ono wszystkie obligatoryjne elementy treści wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., a zawarty w nim wywód prawny pozwala na jednoznaczną ocenę w toku kontroli instancyjnej, jakie znaczenie normy prawnej wynikającej z art. 59 ust. 1 uso przyjął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, i co zatem stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.