Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 220/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2018-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 64a, art. 64e
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 136, art. 138 § 2, art. 139
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz (sprawozdawca), po rozpoznaniu w Wydziale I na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2018 r. sprawy zainicjowanej sprzeciwem W. Ł. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz W. Ł. 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze (organ) uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta L. (organ I instancji) z dnia [...] r. orzekającą o obowiązku W. Ł. zwrotu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej nienależnie oraz pobranej w nadmiernej wysokości wraz z odsetkami i jednocześnie, na podstawie art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2017.1257 ze zm. - K.p.a.), przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W motywach powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że W. Ł. - prowadzący niepubliczne przedszkole - został zobowiązany przez organ I instancji do zwrotu dotacji w wysokości:

1) [...] zł - wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 31 grudnia 2014 r., bowiem finansującej wydatki bieżące, których beneficjentami nie byli słuchacze szkół w L.; 2) [...] zł - pobranej nienależnie w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. w związku z wykazywaniem zawyżonej liczby dzieci objętych zajęciami przedszkolnymi; 3) [...] zł - pobranej w nadmiernej wysokości w okresie od 1 stycznia 2013 r. do 30 czerwca 2015 r. w wyniku ujmowania dzieci nieobecnych na zajęciach.

Organ zauważył, że organ I instancji obszernie uzasadnił swoją decyzję, a w toku postępowania zgromadzony został obszerny materiał dowodowy.

Jednak, zdaniem organu, treść wydruków protokołów rozpraw przeprowadzonych w postępowaniu karnym, pochodzących z Portalu Informacyjnego Sądów [...], dołączonych do akt po wydaniu decyzji przez organ I instancji, wnosi informacje na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, w zakresie odnoszącym się do pobrania dotacji na dzieci, na które dotacja była pobierana w innych placówkach. W ocenie organu, w celu uzyskania dokumentów o mocy dowodowej należy dołączyć do akt uwierzytelnione odpisy tych protokołów, a następnie zbadać ich treści w ramach postępowania przed organem I instancji. Dołączenie powyższych dowodów na etapie postępowania odwoławczego nie byłoby zgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Po dniu wydania decyzji, co nastąpiło [...] r., organ I instancji nie miał możliwości zaliczenia do materiału dowodowego sprawy jakichkolwiek dokumentów, ponieważ zakończył już postępowanie dowodowe (art. 123 § 1 K.p.a.). Jednocześnie, w przekonaniu organu, nie jest celowe uwzględnienie wniosku W. Ł. o nadesłanie całości akt sprawy karnej, aby mógł wybrać istotne dokumenty. Zgodnie z art. 156 § 1 zd. 2 ustawy Kodeks postępowania karnego (Dz.U.2017.1904 ze zm.) za zgodą prezesa sądu akta sprawy sądowej mogą być udostępnione innym osobom niż strony postępowania karnego. Wobec tego W. Ł. (poprzez pełnomocnika) ma możliwość wnioskowania o udostępnienie akt sprawy karnej i następnie domagania się w rozpatrywanej sprawie przeprowadzenia dowodu z konkretnego dokumentu. Nie sprzyjałoby sprawności postępowania dołączenie całości akt sprawy karnej, gdy może okazać się, że nie zawierają one żadnych dowodów przydatnych dla ustalenia sposobu rozporządzenia środkami pochodzącymi z dotacji przez W. Ł..

Organ argumentował, że do wystąpienia pokontrolnego dołączono jako załączniki zarówno zestawienie uczniów, na których pobrano dotację nienależnie lub w nadmiernej wysokości (k. 389-390), jak i zestawienie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem (k. 391). Natomiast załącznik do decyzji organu I instancji stanowi wyłącznie zestawienie kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W dalszej kolejności organ zauważył, że w odniesieniu do kwot dotacji określonych jako pobrane nienależnie i w nadmiernej wysokości rozstrzygnięcie organu I instancji nie zawiera określenia dat, od który powstał obowiązek naliczania odsetek. Jakkolwiek wynikają one z art. 252 ust. 6 pkt 2 w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych (Dz.U.2017.2077 ze zm.) oraz z treści wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] października 2015 r., niemniej jednak powinny wynikać także z rozstrzygnięcia decyzji organu I instancji. Daty, od których należy naliczać odsetki zostały wymienione przez organ I instancji w rozstrzygnięciu wyłącznie w przypadku kwot dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem.

W tym stanie sprawy organ przyjął, że spełnione zostały przesłanki uchylenia decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia, o których mówi art. 138 § 2 K.p.a.

W dalszej kolejności organ zobowiązał organ I instancji do oceny kiedy nieobecność dziecka na zajęciach była na tyle długotrwała, że wyłączała z procesu kształcenia, co jest istotne z punktu widzenia zasadności przyznania i wypłaty dotacji.

Organ uznał również za celowe dokonanie przez organ I instancji precyzyjnych ustaleń dotyczących ilości dzieci posiadających status uczniów, w stosunku do których placówka rzeczywiście realizowała zadania objęte dotowaniem. W tym celu, jak motywował organ, przekazane zostaną organowi I instancji dołączone do odwołania dowody zapłaty, a tytułem przykładu organ zwrócił uwagę na wpłaty czesnego za jedno dziecko. Jak zauważył organ, materiał dowodowy zawiera dzienniki obecności w roku szkolnym 2012 - 2013 oraz w lipcu i sierpniu 2013 r., a także dokumentację przedszkolną. Ponadto organ motywował, że organ I instancji może rozważyć potrzebę przeprowadzenia dowodu z zeznań rodziców dzieci na powyższe okoliczności.

Na zakończenie organ zgodził się ze stanowiskiem organu I instancji co do tego, że wynagrodzenia wypłacone M. Ł. – dyrektorowi administracyjnemu oraz E. Ś. za realizację umowy o dzieło, nie mogły być finansowane środkami uzyskanymi z dotacji. Osoby te nie wykonywały zadań z zakresu kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Natomiast ich czynności polegały na zarządzaniu i administrowaniu przedszkolem. W następstwie, w świetle treści art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty (Dz.U.2004.256.2572 ze zm. w brzmieniu dla rozpatrywanych lat - u.s.o.), powyższe wynagrodzenia nie mogły być finansowane z analizowanych dotacji.

W. Ł. (skarżący) złożył skargę na zrelacjonowaną wyżej decyzję organu. Zarzucił naruszenie:

- art. 138 § 2 K.p.a. z tego powodu, że organ powinien był nie tylko uchylić decyzję organu I instancji, ale jednocześnie umorzyć postępowanie i nie był uprawniony do wyrażania poglądów, których uwzględnienie przesądza o określonym sposobie merytorycznego załatwienia sprawy przez organ I instancji;

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 86, art. 107 § 1, § 3 w zw. z art. 140 K.p.a. przez dowolną ocenę materiału dowodowego i w następstwie błędne ustalenia faktyczne dotyczące wynagrodzenia dla E. Ś. z tytułu umowy o dzieło oraz dla M. Ł. jako dyrektora administracyjnego.

Skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia na jego rzecz od organu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu formułowanych zarzutów skarżący kwestionował postępowanie organu, który uchylając decyzję organu I instancji jednocześnie zgodził się ze stwierdzeniem, że dotacja została wydatkowana niezgodnie z przeznaczeniem.

W dalszej kolejności skarżący akcentował, że organ rozpatrując odwołanie był zobowiązany do dokonania własnej oceny materiału dowodowego. Gdyby uczynił to obiektywnie i rzetelnie niewątpliwie umorzyłby postępowania w sprawie jako bezprzedmiotowe.

Organ, odpowiadając na skargę, wniósł o jej oddalenie. W całości podtrzymał stanowisko i argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935) wprowadzono do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. - P.p.s.a) instytucję sprzeciwu od decyzji. W myśl art. 64a P.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Stosownie zaś do art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Sądowa kontrola decyzji wydanej na podstawie powołanego wyżej przepisu przede wszystkim wymaga sięgnięcia do treści art. 15 K.p.a., zgodnie z którym postępowanie administracyjne ma charakter dwuinstancyjny. Zarówno doktryna, jak i orzecznictwo przyjmują, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu I instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty.

W związku z powyższym, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji tylko wyjątkowo, tj. wówczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o czym stanowi art. 138 § 2 K.p.a. Zatem, korzystając z wyjątkowego rozwiązania przewidzianego przez ustawodawcę w art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy ma obowiązek przede wszystkim skonkretyzować jakie istotne źródła dowodowe zostały pominięte przez organ I instancji i jednocześnie wyjaśnić z jakich powodów nie mógł uzupełnić luk w materiale dowodowym na zasadach określonych w art. 136 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję (§ 1). Jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję (§ 2). Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (§ 3). Przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione (§ 4).

Inaczej rzecz ujmując, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w ogóle lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji (zob. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. II OSK 1386/15, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle przedstawionego wyżej stanu prawnego rozstrzygnięcie uchylające decyzję organu I instancji i przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia może zapaść wyłącznie wtedy, gdy ponad wszelką wątpliwość uzupełnienie postępowania dowodowego nie jest możliwe w trybie art.136 K.p.a. Na organie odwoławczym ciążą bowiem te same, co na organie I instancji obowiązki w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 w powiązaniu z 140 K.p.a.). Jeżeli więc organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności sprawy albo nie zgromadził pełnego materiału dowodowego, to organ odwoławczy, co do zasady, powinien (w rozumieniu obowiązku) podjąć się uzupełnienia tych luk we własnym zakresie. Ograniczeniem jest jedynie sytuacja opisana w art. 138 § 2 K.p.a., w której decyzja została wydana przez organ I instancji z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przepis ten - ściśle rzecz biorąc - nie mówi więc o potrzebie dokonania dodatkowych ustaleń faktycznych czy pozyskania dodatkowych dowodów, a już z całą pewnością nie nawiązuje do ponownej oceny materiału dowodowego przez organ I instancji.

Podsumowując powyższe rozważania należy stwierdzić, że art. 138 § 2 K.p.a. nie znajduje zastosowania, gdy zasadniczo materiał wymagany do rozstrzygnięcia sprawy został już zgromadzony, a wymaga ponownego przeanalizowania i ewentualnie uzupełnienia w ramach art. 136 K.p.a.

Zainicjowana sprzeciwem sądowa kontrola decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. wymaga w związku z tym od sądu oceny czy w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uzasadnił w sposób należyty przyjęte rozstrzygnięcie, czy też w rzeczywistości uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty. Rolą sądu jest zatem ocena czy u podstaw zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. przede wszystkim leży rzetelna analiza materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, czy organ odwoławczy wykazał w nim luki, których nie mógł samodzielnie uzupełnić, co powinno wynikać z uzasadnienia kasacyjnego rozstrzygnięcia.

W ocenie sądu, analiza motywów decyzji, będącej przedmiotem sprzeciwu w tej sprawie, pozwala jednoznacznie stwierdzić, że organ nie wykazał podstaw do powzięcia wyjątkowego rozstrzygnięcia, przewidzianego w art. 138 § 2 K.p.a.

Organ uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia po to, aby uzyskać uwierzytelnione odpisy protokołów trzech rozpraw przeprowadzonych w postępowaniu karnym, podczas których przesłuchano sześciu świadków. Jednocześnie zaniechał analizy czy treść wydruków tych protokołów z Portalu Informacyjnego Sądów [...] zawiera nowe istotne okoliczności, które nie wynikały z materiału dowodowego zgromadzonego na potrzeby wydania decyzji przez organ I instancji, a więc czy w ogóle żądanie takich odpisów jest celowe. Co najważniejsze, przemilczał jaki konkretnie stan faktyczny został przyjęty przez organ I instancji, a na jakie dokładnie okoliczności może wskazywać treść wydruków protokołów rozpraw z postępowania karnego. Organ ogólnie stwierdził, że gdyby sam uzupełnił w tym zakresie materiał dowodowy naruszyłby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jest to błędny pogląd. Zasada dwuinstancyjności - właściwie rozumiana - nie oznacza bazowania przez organ II instancji wyłącznie na dowodach przedstawionych organowi I instancji, a jakikolwiek dodatkowy dowód, dostępny na etapie rozpatrywania odwołania, nie powoduje konieczności uchylenia decyzji organu I instancji. Organ nie uwzględnił, że dwuinstancyjność zakłada dwukrotne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a do realizacji tego celu służy art. 136 K.p.a., pozwalający organowi odwoławczemu na adekwatne do istoty sprawy uzupełnienie materiału dowodowego.

Ponadto okoliczność, że równocześnie z postępowaniem administracyjnym toczy się postępowanie karne nie oznacza, że z wydaniem decyzji trzeba czekać na materiał dowodowy sukcesywnie gromadzony na potrzeby analizy odpowiedzialności karnej. Nie ulega wątpliwości, że organ jest uprawniony wykorzystać dowody z postępowania karnego (art. 75 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a.). Jednak niezależnie od toku sprawy karnej spoczywa na nim obowiązek samodzielnego, wnikliwego i rzetelnego ponownego rozpatrzenia sprawy w II instancji, a więc ustalenia jakie okoliczności wynikają z pozyskanych dowodów, jakie wymagają jeszcze wyjaśnienia i przy wykorzystaniu jakich źródeł dowodowych. Dopiero wówczas organ będzie mógł prawidłowo ocenić czy uzasadnione jest stosowanie art. 138 § 2 K.p.a., czy też takie rozstrzygnięcie jedynie wydłuży postępowanie odwoławcze i cały ciężar rozpatrzenia sprawy przerzuci wyłącznie na organ I instancji. Trzeba pamiętać, że rola organu II instancji w postępowaniu administracyjnym nie została ograniczona przez ustawodawcę do kontroli ustaleń faktycznych i weryfikacji oceny prawnej przyjętych przez organ I instancji, przy czym nawet jeśli organ w ten sposób postrzega swoją rolę w toku instancji, to również w takiej sytuacji nie może uchylać się od własnej dokładnej analizy dowodów i rozważenia potrzeby ich uzupełnienia, bowiem inaczej w rzeczywistości nie sprawdzi prawidłowości ustaleń organu I instancji, które - jak w niniejszej sprawie - są obszernie i drobiazgowe, a więc wymagają dużego nakładu pracy, wnikliwości i rzetelności przy lekturze całości materiału dowodowego.

Organ, bez uwierzytelnionych odpisów protokołów rozpraw przeprowadzonych w postępowaniu karnym, sfomułował wniosek, w myśl którego z ich treści wynika wyższa kwota dotacji podlegająca zwrotowi przez skarżącego. Wobec tego w istocie już na podstawie wydruków organ wyjaśnił kwestię jaka kwota dotacji podlega zwrotowi przez skarżącego. Natomiast uchylił decyzję organu I instancji w celu obejścia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, sformułowanego w art. 139 K.p.a. Trzeba zauważyć, że organ I instancji w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r., kierowanym do organu, informował o tym, że gdyby orzekał w tej dacie, uwzględniając materiał ze sprawy karnej, kwota dotacji pobranej przez skarżącego nienależnie za kilkoro dzieci i za nowe okresy wzrosłaby do [...] zł (t. IV, k. 67 akt przedstawionych przez organ). Tym samym, według organu I instancji, znane są konkretne ustalenia faktyczne, które pozwoliły wyliczyć konkretną kwotę dotacji podlegającą zwrotowi, nieuwzględnioną w jego decyzji z dnia [...] r. Oznacza to, że także organowi powinny być znane dowody i wynikający z nich stan faktyczny, a więc kwestia została wyjaśniona, tyle że wymaga rozstrzygnięcia, które byłoby niekorzystne dla skarżącego.

Także w przypadku odsetek organ uchylił decyzję organu I instancji nie po to, aby określić daty, od który należy je liczyć, ale w tym celu, aby w treści rozstrzygnięcia organ I instancji ujął obowiązek zapłaty odsetek nie tylko od dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, ale także od dotacji pobranej nienależnie oraz w nadmiernej wysokości. W odniesieniu do tych dwóch ostatnich kategorii w decyzji organu I instancji nie zostało bowiem zawarte rozstrzygnięcie mówiące o obowiązku zapłaty odsetek. Zatem i w tym zakresie decyzja organu nie tylko nie odpowiada przesłankom z art. 138 § 2 K.p.a., ale w istocie zmierza do obejścia zakazu orzekania na niekorzyść strony odwołującej się, o którym mówi art. 139 K.p.a. Tymczasem przesłanki zawarte w art. 138 § 2 K.p.a. nie dają organowi uprawnienia do uchylenia decyzji organu I instancji w tym celu, aby dodał, uwzględnił w ponownie wydawanej decyzji rozstrzygnięcie o obowiązku zapłaty odsetek.

Nie można również zgodzić się z organem co do tego, że konieczność uchylenia decyzji organu I instancji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia wynika z potrzeby "(...) oceny materiału dowodowego sprawy (...) w celu rozróżnienia sytuacji, kiedy nieobecność był krótkotrwała lub spowodowana chorobą od sytuacji długotrwałej nieobecności pozwalającej na stwierdzenie, iż dziecko nie uczestniczyło w procesie kształcenia. (...)" Tej treści argument organu nawiązuje w istocie do uzupełnienia ustaleń faktycznych i ich oceny prawnej. W tym kontekście organ wymienił z imienia i nazwiska jedno dziecko oraz zwrócił uwagę na celowość rozważenia wystąpienia o dodatkową informację do Fundacji D. . Jednak organ nie wyjaśnił z jakich powodów odstąpił od samodzielnego dokonania ustaleń w tej kwestii, na podstawie dowodów zgromadzonych przez organ I instancji, w jakim konkretnie zakresie konieczne byłoby ich uzupełnienie i dlaczego organ uznał, że nie może tego uczynić w świetle art. 136 K.p.a. Innymi słowy, organ zaniechał omówienia jakie ustalenia faktyczne wynikają z materiału dowodowego, jakie konkretnie stwierdził w nim luki, z jakich względów nie może ich uzupełnić w ramach art. 136 K.p.a.

Nie stanowi o istnieniu przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a. ogólnikowe stwierdzenie organu "(...) iż w toku ponownego rozpoznania sprawy celowe jest dokonanie precyzyjnych ustaleń w zakresie ilości dzieci posiadających status uczniów, wobec których placówka rzeczywiście realizowała zadania, o jakich mowa w art. 90 ust. 3d u.s.o. W tym celu Kolegium przekaże do organu I instancji odpisy potwierdzeń dokonania zapłaty, jakie dołączono do odwołania celem rozważenia statusu w/w dzieci. (...)". Następnie organ wymienił z imienia i nazwiska w szczególności jedno dziecko. Jednocześnie nie omówił dlaczego dotychczas zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala na dokonanie precyzyjnych ustaleń, z jakich powodów te przyjęte przez organ I instancji są nie dość precyzyjne, czy w ogóle istnieje potrzeba gromadzenia dodatkowych dowodów, aby poczynić stanowcze ustalenia co do grona dzieci korzystających ze świadczeń placówki, w zakresie objętym dotowaniem (jak wynika z decyzji organu I instancji było to niepubliczne przedszkole). W rezultacie organ nie wykazał, aby realizacja stojącego przed nim zadania miała wykraczać poza obowiązki spoczywające, co do zasady, na organie odwoławczym, wymagające poczynienia własnej oceny materiału dowodowego (pamiętając o uprawnieniu jakie daje art. 136 K.p.a.), samodzielnego zrekonstruowania stanu faktycznego oraz niezależnej od organu I instancji oceny prawnej.

W świetle powyższego motywy kontrolowanej decyzji nie uzasadniają zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a., który należy postrzegać jako wyjątek od reguły zobowiązującej organ II instancji do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia istoty sprawy, niezależnie od organu I instancji. Przedstawione przez organ argumenty przede wszystkim nie precyzują jakie konkretne okoliczności wymagają gromadzenia dowodów i nie wyjaśniają dlaczego organ nie może w tym celu zastosować art. 136 K.p.a. Ogólnikowe odwoływanie się przez organ do zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ma u podstaw błędne rozumienie jej istoty, która polega na tym, że organ odwoławczy merytorycznie rozpatruje i rozstrzyga sprawę raz jeszcze. Temu właśnie służy art. 136 K.p.a. W dotychczasowej argumentacji organ nie wykazał ani konkretnych luk w materiale dowodowym, których nie mógłby uzupełnić, ani błędów organu I instancji w ustaleniach faktycznych, których nie mógłby skorygować. W rezultacie więc w analizowanym stanie sprawy mamy do czynienia z sytuacją, w której organ dowolnie odstąpił od wywiązania się z obowiązków wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Wobec powyższego, na obecnym etapie sprawy sposób zastosowania przez organ art. 138 § 2 K.p.a. należy ocenić jako dowolny.

Zupełnie inną kwestią jest czy prawidłowo, rzetelnie i wyczerpująco przeprowadzone postępowanie odwoławcze może doprowadzić do orzeczenia niekorzystnego dla strony odwołującej się. Trzeba przypomnieć, że w myśl art. 139 K.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Rozważenie i wykazanie istnienia przesłanki uprawniającej do odejścia od reguły ustanowionej mocą art. 139 K.p.a. należy do organu rozpatrującego odwołanie, w świetle okoliczności każdej indywidualnej sprawy.

Na zakończenie należy wyjaśnić skarżącemu, że w ramach kontroli decyzji wydanej przez organ na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie mogą być oceniane przesłanki zwrotu dotacji. Jest to przedwczesne, skoro w kontrolowanej decyzji organ nie nałożył na skarżącego obowiązku zwrotu dotacji.

Z powodów omówionych wyżej zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu w całości na podstawie art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 P.p.s.a Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego uzasadnia art. 200 oraz art. 205 § 2 P.p.s.a., § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U.2015.1800 ze zm.). Obejmują one wpis od skargi ([...] zł), opłatę od pełnomocnictwa (17 zł) oraz wynagrodzenie pełnomocnika reprezentującego skarżącego ([...] zł).