Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1023/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska, Sędziowie NSA Małgorzata Pocztarek (spr.), Leszek Włoskiewicz, Protokolant Edyta Pawlak, po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt SA/Sz 696/03 w sprawie ze skargi Agencji Nieruchomości Rolnej Oddziału Terenowego w Szczecinie Filia w Koszalinie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 10 czerwca 2002r. Nr SKO.GN-41/1131/2002 w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. sygn. akt SA/Sz 696/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 10 czerwca 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy Biesiekierz z dnia 6 kwietnia 2000 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej. Z uzasadnienia wyroku wynika, że wymienioną decyzją z dnia 6 kwietnia 2000 r. Zarząd Gminy Biesiekierz ustalił dla Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Szczecinie Filia w Koszalinie opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w Starych Bielicach związanego z wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej (sieci wodociągowej, gazowej, elektrycznej, kanalizacji) w wysokości 63.000 zł.

Zgodnie z uchwałą Rady Gminy Biesiekierz nr XII/110/00 z dnia 22 lutego 2000 r. opłata ta stanowiła 30% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością uzyskaną przez nieruchomość w związku z wybudowaniem tych urządzeń.

W dniu 19 grudnia 1997 r. oddano do użytku sieć wodociągową, w dniu 31 grudnia 1998 r. sieć kanalizacyjną i elektryczną, a w dniu 13 grudnia 1999 r. sieć gazową.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 31 maja 2000 r. uwzględniło odwołanie Agencji, która zarzuciła wydanie decyzji w stosunku do osoby prawnej, niebędącej stroną postępowania, ponieważ nieruchomość w dniu 30 grudnia 1999 r. została sprzedana na rzecz osób fizycznych i uchyliło zaskarżoną decyzję, umarzając postępowanie w sprawie.

Powyższą decyzję zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie Prokurator Rejonowy w Koszalinie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 maja 2002 r. sygn. akt SA/Sz 2986/2000 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że przepis art. 144 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 115, poz. 741) przewiduje obciążenie obowiązkiem udziału w kosztach budowy infrastruktury technicznej właściciela nieruchomości w dacie stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia.

Po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie decyzją z dnia 10 czerwca 2002 r., po ponownym rozpatrzeniu odwołania Agencji, utrzymało w mocy decyzję z dnia 6 kwietnia 2000 r. o obciążeniu Agencji opłatą adiacencką w kwocie 63.000 zł.

W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Szczecinie Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa Oddział Terenowy w Szczecinie Filia w Koszalinie podniosła, że warunkiem ważności decyzji zarządu gminy o ustaleniu opłaty adiacenckiej jest skierowanie jej do właściciela nieruchomości oraz wydanie ostatecznej decyzji w tej sprawie w terminie nieprzekraczającym trzech lat od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanych urządzeń infrastruktury technicznej. W ocenie skarżącej warunki te nie zostały spełnione.

Ocena ta została podzielona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, który powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 31 maja 2005 r. uwzględnił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rację ma skarżąca podnosząc zarzut naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 80, poz. 717), zgodnie z którym ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie trzech lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stwierdzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

Zdaniem Sądu ww. termin powinien być liczony każdorazowo dla poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a nieprawidłowe jest łączne ustalenie opłaty adiacenckiej dla różnych urządzeń infrastruktury technicznej w sytuacji, gdy termin początkowy biegu przedawnienia co do każdej z tych inwestycji nastąpił w różnym czasie.

Zestawiając daty w jakich doszło do oddania poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej z datą decyzji ostatecznej wydanej w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej, Sąd doszedł do wniosku, że decyzja ta została wydana po upływie terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i dlatego uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Gminy Biesiekierz z dnia 6 kwietnia 2000 r.

W skardze kasacyjnej na powyższy wyrok wniesionej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie reprezentowane przez radcę prawnego Lilianę Żbikowską zarzucono zaskarżonemu wyrokowi:

– naruszenie prawa materialnego – art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w trzyletnim okresie przewidzianym w przepisie decyzja ustalająca opłatę adiacencką musi stać się ostateczna,

– naruszenie prawa materialnego – art. 145 ust. 1 ww. ustawy polegające na uznaniu, że nieprawidłowe jest łączne ustalenie opłaty adiacenckiej dla różnych urządzeń infrastruktury technicznej, w sytuacji gdy termin początkowy biegu przedawnienia co do każdej z tych inwestycji nastąpił w innym czasie,

– naruszenie art. 104 § 2 kpa poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy co do istoty.

Powołując się na powyższe skarżące wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi Agencji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Według skargi kasacyjnej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie utrzymująca w mocy decyzję Zarządu Gminy Biesiekierz nie była decyzją ustalającą opłatę adiacencką, a tylko decyzją organu odwoławczego. Decyzja ustalająca opłatę została wydana przed upływem terminu określonego art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jest skuteczna nawet w sytuacji gdy stanie się ostateczna po upływie terminu przewidzianego w powołanym wyżej przepisie.

W ocenie skarżącego Kolegium w przepisie nie ma mowy o tym, że decyzja w sprawie opłaty adiacenckiej musi stać się ostateczna w terminie 3 lat. W przekonaniu skarżącego interpretacja dokonana przez Sąd narusza art. 32 Konstytucji RP, który ustanawia zasadę równości wobec prawa.

Nieuzasadnione przyjęcie, że w przepisie art. 145 ust. 2 ustawy chodzi o decyzję ostateczną, narusza zasadę równości, bowiem podmioty dysponujące większymi niż gminy środkami finansowymi są w stanie wydłużać procedurę administracyjną w celu uniknięcia ponoszenia przez nie ustawowo przewidzianych opłat.

Skarżące Kolegium podniosło jednocześnie, że gmina wyposażając nieruchomość w infrastrukturę techniczną z własnych środków ma prawo do częściowego zwrotu poniesionych wydatków. Służy temu regulacja przewidziana w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przewidziany nią termin na wydanie decyzji ustalającej opłaty adiacenckie, z uwagi na wielość podmiotów korzystających z wybudowanych przez gminę inwestycji i konieczność dokonania wycen, nie jest okresem nadmiernie długim, aby zmieściła się w nim jeszcze procedura odwoławcza i sądowo-skargowa.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Szczecinie Filia w Koszalinie wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

– naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

– naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 ustawy ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Związanie Sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił Sąd, określenia jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego – wykazania dodatkowo, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna, poza zarzutem naruszenia art. 104 § 2 kpa, który to przepis nie był stosowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie i dlatego nie może być podstawą skargi kasacyjnej, odpowiada ww. wymogom, jednakże podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie.

Zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 145 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) jest nieuzasadniony. Słusznie Sąd I instancji ocenił, że termin przewidziany w art. 145 ust. 2 ww. ustawy jest terminem z zakresu prawa materialnego co oznacza, że przed jego upływem opłata adiacencka powinna być ustalona decyzją ostateczną.

Ocena powyższa znajduje uzasadnienie w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego – por. wyrok z dnia 5 grudnia 2000 r. sygn. akt I SA 1684/99, Lex 55738; wyrok z dnia 13 grudnia 2001 r. sygn. akt I SA 1278/00, Lex 80650 oraz w doktrynie – por. G. Bienieck, A. Hopfer, Z. Marmaj, E. Mzyk, R. Źróbek, Komentarz do ustawy o gospodarce nieruchomościami, Zachodnie Centrum Organizacji, Zielona Góra 2000.

W rozpoznawanej sprawie wprawdzie decyzja organu I instancji została wydana jeszcze przed upływem trzyletniego terminu przedawnienia, jednak w dacie wydania zaskarżonej ostatecznej decyzji upłynął trzyletni termin przedawnienia dla ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej. Z tych względów Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Koszalinie powinno uchylić decyzję ustalającą opłatę i umorzyć postępowanie pierwszej instancji – art. 138 § 1 pkt 2 kpa, ponieważ możliwość obciążenia Agencji opłatą adiacencką wygasła.

W niniejszej sprawie poszczególne urządzenia infrastruktury technicznej, powodujące wzrost ceny nieruchomości oddawane były w różnym czasie. Ponieważ zgodnie z art. 145 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłata adiacencka może być w drodze decyzji ustalona każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, bieg terminu przedawnienia określony w art. 145 ust. 2 ustawy uzależniony był od zaistnienia zdarzeń niepokrywających się w czasie.

W świetle powyższego należy zgodzić się z oceną Sądu I instancji, że termin przedawnienia powinien w tej sprawie być liczony oddzielnie dla poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej, a łączne ustalenie przez organ opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania różnych urządzeń podwyższających wartość nieruchomości, w sytuacji gdy były one oddawane (stwarzane warunki do ich podłączenia) w różnym czasie, jest nieprawidłowe.

Dlatego na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.