Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1004/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 4
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 7, 75 par. 1, 80 i 107 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant starszy sekretarz sądowy Artur Dobrowolski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 listopada 2011 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do sądu administracyjnego decyzją z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającą następcom prawnym dawnych właścicieli (z wyłączeniem M. S.) ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w P., oznaczoną jako działki nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] pow. [...] ha, zajęte pod drogę lokalną miejską, stanowiącą część ulicy [...] oraz za działkę nr [...] o pow. [...] ha, zajętą pod drogę powiatową stanowiącą część ulicy [...].

Decyzje te zapadły w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...], wskazując na art. 26 § 2 i 3 K.p.a., wyznaczył Starostę P. do załatwienia sprawy odszkodowania za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, o jakich mowa wyżej.

Rozpatrując sprawę w pierwszej instancji Starosta P. ustalił, iż Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w W. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1966 r. wywłaszczyło za odszkodowaniem na rzecz Skarbu Państwa, pod budowę [...], nieruchomość o pow. [...] ha, położoną w P. przy ulicy [...], stanowiącą współwłasność: C. J. w [...] części, S. i F. małż. G. w [...] części i J. S. w [...] części.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 1999 r. stwierdził nieważność orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości o pow. [...] ha przy ulicy [...] w P. [Jedynie dla porządku w tym miejscu zauważyć należy, że nieważność wywłaszczenia w odniesieniu do działki nr [...], stanowiącej część dawnej działki nr [...], stwierdzona została inną decyzją z [...] kwietnia 2004 r. – uwaga sądu].

Przed stwierdzeniem nieważności orzeczenia o wywłaszczeniu i przed 1999 r. część z wywłaszczonej nieruchomości o łącznej powierzchni [...] m2 została zajęta pod drogi publiczne. Jako że decyzja nadzorcza, stwierdzająca nieważność wywłaszczenia wywołała skutek ex tunc, Wojewoda [...] decyzjami z dnia

[...] kwietnia 2007 r. oraz z dnia [...] lutego 2006 r., wydanymi w oparciu o art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm. – dalej: Przepisy wprowadzające), stwierdził nabycie przez Gminę P. z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności gruntów położonych w P., zajętych pod drogi publiczne – ul. [...] (działki ewidencyjne nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha) i ul. [...] (działka nr [...], przy czym wywłaszczeniem z 1966 r. objęta była z tej działki pow. [...] m2, obecnie po podziale stanowiąca działkę nr [...]).

W takiej sytuacji zaistniała kwestia wypłaty odszkodowania za działki gruntu zajęte przez Gminę P. pod drogi publiczne, w trybie art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. W poprzednim postępowaniu prowadzonym przez Starostę P. (również po wyznaczeniu przez Wojewodę [...] postanowieniem z dnia [...] września 2009 r.) z wniosku M. S. (spadkobiercy J. S.) organ ten decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nr [...] ustalił odszkodowanie na rzecz M. S. na łączną kwotę [...] zł, co odpowiada jego udziałowi ([...]) w dawnej nieruchomości. Wartość wszystkich działek, o jakich była mowa wyżej, zajętych pod drogi publiczne, ustalił przy tym na kwotę [...] zł.

Po tym, jak decyzja z dnia [...] czerwca 2010 r. stała się ostateczna, M. S. w piśmie z dnia 15 lipca 2010 r. zażądał ustalenia odszkodowania na rzecz swojego brata J. S. i pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, którzy – jak twierdził – swoje roszczenia złożyli również w terminie, za jego pośrednictwem.

Wydając w tym zakresie decyzję odmowną z dnia [...] lutego 2011 r. Starosta P. uznał, że M. S. posiadając pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli, w tym brata J. S., nie złożył w ustawowym terminie (do dnia 31 grudnia 2005 r.) wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania na ich rzecz, zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Pozostali współwłaściciele nieruchomości wnioskowali o wykup z konkretnym wskazaniem na inną nieruchomość uregulowaną w księdze wieczystej [...]. Natomiast nie złożyli oni wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za przysługujące im udziały w nieruchomości stanowiącej działki nr [...] zajęte pod drogi publiczne (ul. [...]). M. S. po otrzymaniu decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. ustalającej wysokość odszkodowania na jego rzecz, nie kwestionował braku ustalenia odszkodowania pozostałym współwłaścicielom i nie skorzystał z możliwości złożenia odwołania od tej decyzji. Dopiero po otrzymaniu odszkodowania w dniu 21 lipca 2010 r. wystąpił z pismem do Prezydenta Miasta P. o wszczęcie postępowania administracyjnego i ustalenie odszkodowań na rzecz pozostałych współwłaścicieli. Nie było to możliwe z powodu nie złożenia wniosku w ustawowym terminie (do 31 grudnia 2005 r.), po upływie którego roszczenie wygasa.

Odwołanie od decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2011 r. wniósł M. S., jako pełnomocnik J. S. "i innych współwłaścicieli". Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 8, 10, 77 i 107 K.p.a. oraz art. 73 Przepisów wprowadzających. Wskazał, że w aktach znajdują się pełnomocnictwa współwłaścicieli i każde jego działanie w sprawie odszkodowania było działaniem we własnym imieniu i pozostałych współwłaścicieli. Prezydent Miasta P. po wydaniu przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast prawomocnej decyzji z dnia [...] marca 1999 r. winien z urzędu podjąć czynności, aby zwrócić bezprawnie wywłaszczoną nieruchomość lub wypłacić odszkodowanie. Wniosek z 2001 r. do Prezydenta Miasta P. obejmował całą wywłaszczoną nieruchomość o powierzchni [...] ha, czyli łącznie z częścią wykorzystaną pod budowę ulicy. Prezydent Miasta P. w swoich pismach zwodził strony i nie załatwiał tej sprawy poprzez wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowań za drogę aż od 2001 r. [powinno być chyba do 2010 r.].

Również z części korespondencji z lat 2002-2005 pomiędzy M. S. (pełnomocnikiem również pozostałych współwłaścicieli) a Prezydentem P. wynika, że roszczenie o odszkodowanie za tę drogę było zgłaszane dla wszystkich współwłaścicieli; np. w piśmie z dnia 14 maja 2002 r. do Prezydenta P. odwołujący się wnosił o ustalenie i wypłacenie odszkodowania za drogę współwłaścicielom. Wobec bierności władz Miasta P. pismem z dnia 7 grudnia 2005 r. (przed upływem terminu przedawnienia) wystąpił także do Wojewody o wszczęcie postępowania w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających i tam też pisał o żądaniu odszkodowania na rzecz współwłaścicieli, w tym brata J. S.

Dodał również, że jego roszczenie rozstrzygnięte decyzją z dnia [...] czerwca 2010 r. nie jest uzależnione od roszczeń pozostałych współwłaścicieli, gdyż roszczenia te są samodzielne.

Po rozpatrzeniu tego odwołania wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lutego 2011 r. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, iż spadkobiercami po zmarłej J. S. zostali A., J. i M. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...].04.1982 r. [...]), a po A. S. – J. i M. S. (postanowienie Sądu Rejonowego w P. z [...] marca 2005 r. [...]). Organ I instancji nie ustalał spadkobierców pozostałych współwłaścicieli, uznając, iż nie złożyli wniosku w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, a są reprezentowani przez M. S. (dołączone kopie pełnomocnictw w sprawie wykupu gruntu pod [...]).

Wojewoda stwierdził również, iż swoim wniosku z dnia 9 sierpnia 2004 r. M. S. nie wskazał, iż reprezentuje pozostałych współwłaścicieli, jak też nie przedstawił pełnomocnictw pozostałych współwłaścicieli. Brak było zatem jednoznacznej informacji, iż występuje w ich imieniu. Dopiero do pisma z dnia 8 lutego 2010 r., wysłanego w odpowiedzi na pismo Starostwa Powiatowego w P., dołączył pełnomocnictwo J. S. oraz postanowienia o nabyciu spadku.

W aktach sprawy brak jest wniosku o odszkodowanie złożonego przez J. S. oraz spadkobierców C. J. oraz S. i F. małż. G. Pełnomocnictwa wystawione M. S. przez F. G., M. M., E. F., G. J., B. J., J. J. i B. K. dotyczą wykupu gruntu pod [...] i dołączone zostały do akt w 2010 r. W tej sytuacji, zdaniem Wojewody, organ I instancji prawidłowo uznał, iż przez pozostałych właścicieli nieruchomości wniosek o odszkodowanie w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających nie został złożony. Wniosek o przyznanie odszkodowania nie stanowi zwykłego zarządu nieruchomością i wymaga pełnomocnictwa sporządzonego w formie przewidzianej przepisami prawa.

Pełnomocnictwo J. S. – spadkobiercy J. S. – z 17 czerwca 2005 r. udzielone M. S. do składania wniosków i oświadczeń woli w sprawie uzyskania odszkodowania, dotyczące m.in. nieruchomości położonych w P. przy ul. [...], zostało przekazane do Starostwa Powiatowego w P. przy piśmie z dnia 8 lutego 2010 r., a zatem po terminie określonym przepisem art. 73 Przepisów wprowadzających.

W ocenie Wojewody wniosek złożony w terminie przez jednego lub kilku ze współwłaścicieli odnosi skutek jedynie wobec tego współwłaściciela. Oświadczenia i pełnomocnictwa złożone po terminie nie mogą być traktowane jako uzupełnienie wniosku złożonego przez jednego ze współwłaścicieli. Fakt, iż M. S. dysponował pełnomocnictwami innych osób i przedstawił je w 2010 r. nie może być uznane jako uzupełnienie wniosku złożonego w 2005 r., tym bardziej, że w swoim wniosku nie zaznaczył, że działa z upoważnienia innych osób.

Przewidziany w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających termin do złożenia wniosku o odszkodowanie jest terminem prawa materialnego i ma charakter terminu zawitego (prekluzyjnego). Zgodnie z wolą ustawodawcy przekroczenie zakreślonego terminu powoduje wygaśnięcie roszczenia, co oznacza, że strony utraciły możliwość dochodzenia przysługujących im uprawnień do zgłoszenia żądania. Przepisy nie przewidują ponadto możliwości przywrócenia terminu do złożenia wniosku, niezależnie od przyczyny niedotrzymania terminu. Z dołączonych do odwołania pism nie wynika, aby wniosek oraz pełnomocnictwa dla pozostałych współwłaścicieli nieruchomości były uzupełnione w wymaganym terminie.

Odnosząc się do wcześniejszych pism M. S. kierowanych do Prezydenta Miasta P. w imieniu pozostałych współwłaścicieli, Wojewoda stwierdził, że nie dotyczyły one odszkodowania za grunty zajęte pod drogi, przyznawanego w trybie art. 73 Przepisów wprowadzających, a odszkodowań za bezumowne korzystanie z nieruchomości, czy wykupienie gruntów zajętych pod szkołę. Nie mogą być zatem uznane jako dowody potwierdzające złożenie wniosków o ustalenie odszkodowania za grunty zajęte pod drogi publiczne.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. wniósł J. S., reprezentowany przez brata M. S. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 9, 10, 77 i 107 K.p.a. oraz art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających poprzez nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy i nie zebranie pełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, pomijając pozostałych współwłaścicieli przy ustalaniu odszkodowań dla nich.

Podniósł, iż Starosta i Wojewoda nie uwzględnili faktów opisanych w pismach i w odwołaniu, że żądanie wypłacenia odszkodowań wynika ze złożonych przez pełnomocnika skarżącego pełnomocnictw, a w szczególności brata J. S. W swoich pismach sprzed 31 grudnia 2005 r. do Prezydenta Miasta P. M. S. wskazywał na konieczność zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w całości lub wypłacenia odszkodowania.

Wojewoda i Starosta pominęli też, że wszyscy współwłaściciele występowali jako strony w postępowaniu prowadzonym przez Wojewodę M. w sprawie stwierdzenia przejścia tych działek z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz Miasta P. i że decyzja ta została im doręczona. Niestety Starosta P. ograniczył się do wydania decyzji z dnia [...] czerwca 2010 r. o odszkodowaniu tylko do M. S. uznając, że tylko M. S. pismem z dnia 9 sierpnia 2004 r. zgłosił swoje roszczenia, pomijając, iż M. S. działał też jako pełnomocnik współwłaścicieli i jako współwłaściciel.

Niezrozumiałe jest też, że Wojewoda żąda pełnomocnictw w jakiejś szczególnej formie, nie uznając pełnomocnictw w formie pisemnej z poświadczonymi notarialnie podpisami, jakie zostały złożone w tej sprawie. Przecież nie jest to przeniesienie własności, do której to czynności niezbędna jest forma aktu notarialnego.

Nie wyjaśnienie tych okoliczności pozbawiło J. S. odszkodowania przynajmniej w wysokości wypłaconej M. S.

Nadto Wojewoda [...] i Starosta P. całe postępowanie przeprowadzili z rażącym naruszeniem art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających i art. 10 kpa nie traktując pozostałych współwłaścicieli jako strony tego postępowania.

Skarżący odwołał się też do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2011 r. I OSK 453/10, w którym NSA stwierdził, że "złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego przez współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych". W niniejszej sprawie bezsporne jest, że taki wniosek złożył M. S. 9 sierpnia 2004 r., co potwierdził Starosta P. przyznając odszkodowanie na jego rzecz. Skarżący stwierdził więc, że wszyscy współwłaściciele powinni mieć zapewniony udział w tej sprawie jako strony.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie stwierdzając, że Starosta P. prowadził dwa odrębne postępowania zakończone dwoma osobnymi decyzjami, a stan faktyczny w niniejszej sprawie nie odpowiadał stanowi faktycznemu w sprawie rozstrzyganej wyrokiem NSA z 23 lutego 2011 r. I OSK 453/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga ma uzasadnione podstawy. Obydwa organy orzekające w niniejszej sprawie najpierw w sposób niezupełny zebrały materiał dowodowy (art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie przy jego ocenie naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów, wyrażoną w art. 80 K.p.a. Naruszyły też art. 107 § 1 K.p.a. w niejednoznaczny sposób redagując rozstrzygnięcie w sprawie. Wszystko to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaczynając rozważania od tej ostatniej kwestii, mianowicie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji organu I instancji, zauważyć należy, że sentencja decyzji Starosty P. z dnia [...] lutego 2011 r. została zredagowana w sposób następujący: "odmówić ustalenia i wypłacenia odszkodowania na rzecz pozostałych właścicieli nieruchomości z powodu braku złożenia wniosku w ustawowym terminie do dnia 31 grudnia 2005 r." Nie wynika z niej w szczególności, kto mieści się pod pojęciem "pozostałych współwłaścicieli", czyli komu w istocie odmówiono odszkodowania i kto był stroną postępowania. Z wcześniejszej części rozstrzygnięcia wynika jedynie, że decyzja zapadła na wniosek M. S., który notabene otrzymał już odszkodowanie w odrębnym postępowaniu. Jeśli do tego dołożymy, że Wojewoda [...] nie zmienił rozstrzygnięcia, ale utrzymał w mocy decyzję Starosty P., przyznając jednocześnie w uzasadnieniu, że cyt. "organ I instancji nie ustalał spadkobierców pozostałych współwłaścicieli, uznając, iż nie złożyli wniosku w trybie art. 73 (...)" [Przepisów wprowadzających] (str. 2 uzasadnienia decyzji Wojewody [...]), to takie rozstrzygnięcie z pewnością nie wypełnia dyspozycji art. 107 § 1 K.p.a. "Rozstrzygnięcie, zwane także osnową lub sentencją decyzji, powinno być sformułowane jasno i precyzyjnie, aby było zrozumiałe dla stron bez uzasadnienia, które nie zawsze musi być składnikiem decyzji. Decyzja organu administracji nakładająca na stronę postępowania administracyjnego obowiązek określonego zachowania powinna obowiązek ten wyrażać precyzyjnie, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji" (zob. wyrok NSA z 22.01.2009 r. II OSK 1923/07, LEX 478303). To samo, zdaniem niniejszego sądu, można odnieść do wymogów stawianych rozstrzygnięciu organu II instancji, wydawanemu na gruncie art. 138 K.p.a. Tymczasem rozstrzygnięcie wydane w niniejszej sprawie umożliwia różną interpretację, co do tego, z czyjego wniosku toczyło się postępowanie, kto był jego stroną i komu odmówiono odszkodowania, a ustalenia w powyższym zakresie niewątpliwie mogą mieć wpływ na wynik sprawy.

Jeśli chodzi o nie wyjaśnienie sprawy i błędną ocenę wyników postępowania wskazać należy, że organ I instancji odmawiając odszkodowania "pozostałym właścicielom nieruchomości" uznał, że M. S. posiadając pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli, w tym brata J. S., nie złożył w ustawowym terminie (do dnia 31 grudnia 2005 r.) wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania na ich rzecz, zgodnie z art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. Wojewoda [...] natomiast ustalając stan faktyczny sprawy ocenił, iż do dnia 31 grudnia 2005 r. M. S. nie przedstawił pełnomocnictw od innych osób, a ewentualne uzupełnienie tego braku w 2010 r. (po upływie terminu do złożenia wniosku) nie było skuteczne, "tym bardziej, że w swoim wniosku nie zaznaczył, że działa z upoważnienia innych osób" (str. 3 decyzji). Jeśli więc oni sami nie złożyli wniosków w terminie, to roszczenie odszkodowawcze "pozostałych właścicieli" (trzymając się terminologii wynikającej z zaskarżonych decyzji) wygasło.

Taka ocena materiału dowodowego, zdaniem sądu, narusza art. 80 K.p.a., gdyż "wniosek dotyczący okoliczności faktycznych powinien być oparty na rozpoznaniu wszystkich dowodów w sprawie" (E. Iserzon (w:) Komentarz IV, 1970, s. 155; cytat za A. Wróblem, Komentarz do art. 80 K.p.a., LEX 2009). Ponadto ocena dowodów jest "czynnością myślową" i jak każda czynność tego rodzaju powinna opierać się na zasadach logicznego myślenia (por. A. Wróbel, tamże).

Tymczasem z naruszeniem tych zasad organy nie wzięły pod uwagę tego, co wynika z rzeczywistej treści pism M. S. kierowanych do Prezydenta P. z dnia 14 maja 2002 r. oraz z dnia 9 sierpnia 2004 r. To ostatnie pismo traktowane jest przez organy jako jego osobisty wniosek wszczynający postępowanie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi. W piśmie tym M. S. prosi "Prezydenta o spowodowanie uregulowania pod względem prawno – geodezyjnym praw do tej działki gruntu [dawnej działki nr [...] w części zajętej pod ul. [...]] poprzednich właścicieli i wszczęcie postępowania w celu ustalenia i wypłacenia odszkodowania". Wyraźnie prosi więc o uregulowanie pod względem prawnym praw do działki poprzednich właścicieli i wszczęcie postępowania odszkodowawczego. Wniosek, jaki wyprowadziły z tego pisma organy obydwu instancji, że M. S. występował w tym piśmie wyłącznie we własnym imieniu, nie jest do pogodzenia ani z treścią tego pisma, ani z zasadami logicznego myślenia. Wcześniej także, w załączonym do odwołania piśmie z dnia 14 maja 2002 r., którego treści organy w ogóle nie analizowały, M. S. w nawiązaniu do korespondencji prowadzonej w sprawie działki o powierzchni [...] ha (czyli wywłaszczonej pod [...] w 1966 r.) na wiadomość pochodzącą od geodety miejskiego, że część z tej działki (o powierzchni [...] m2) została przeznaczona pod drogę publiczną, domagał się ustalenia i wypłacenia odszkodowania współwłaścicielom za [...] m2 bez zbędnej zwłoki, gdyż przynajmniej w tej części, jeśli chodzi o działkę o pow. [...] ha, sprawa może być rozpatrzona. A przypomnieć należy, że w sprawie dotyczącej działki o powierzchni [...] ha pełnomocnictwa od pozostałych współwłaścicieli dla M. S. nie były kwestionowane, a przynajmniej pełnomocnictwo pochodzące od brata J. S. Jeśli pełnomocnictwa te nie znajdowały się w aktach dostępnych Staroście P., to po informacji zawartej w piśmie wyjaśniającym z dnia 8 lutego 2010 r. Starosta powinien dotrzeć do wszystkich dokumentów niezbędnych do prawidłowego rozstrzygnięcia tej sprawy i ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a.). Starosta przyznał zresztą, że M. S. dysponował pełnomocnictwami od pozostałych współwłaścicieli, jednakże nie złożył w ich imieniu wniosku o odszkodowanie, co pozostaje w ewidentnej sprzeczności z treścią przywołanych pism.

To samo dotyczy wniosków, jakie w tej sprawie wysnuł Wojewoda [...]. Pomijając fakt również błędnego ustalenia, że żadne z pism M. S. pochodzących sprzed 31 grudnia 2005 r. nie było działaniem w imieniu pozostałych osób, to przy przyjęciu odmiennej tezy (co zostało wyżej wykazane), należało przeanalizować treść pełnomocnictw pochodzących sprzed wskazanej daty, pod kątem tego, czy zawarte w nich umocowanie dla M. S. obejmowało także dochodzenie roszczenia odszkodowawczego za grunty zajęte pod drogi. Takiej analizy, z powodu błędnej oceny treści samego wniosku, Wojewoda nie przeprowadził. Z niewyjaśnionych bliżej powodów Wojewoda uznał także, że braku pełnomocnictwa przy wniosku wszczynającym postępowanie nie można uzupełnić. W wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1993 r., II SA 1308/92 (PiŻ 1994, nr 14, s. 15), przyjęto, że: "1. Niedołączenie pełnomocnictwa przy podaniu o wszczęcie postępowania administracyjnego jest jednym z braków podania, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. 2. Niedokonanie przez organ administracji wezwania wnoszącego podanie do złożenia pełnomocnictwa na piśmie lub zgłoszenia do protokołu w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że niedopełnienie tej czynności spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania i wydania decyzji odmawiającej uwzględnienia zgłoszonego w podaniu żądania z powodu braku umocowania, jest nie tylko istotnym naruszeniem przepisu art. 64 § 2 k.p.a., lecz stanowi także naruszenie zasady informowania określonej w art. 9 k.p.a." We wskazanym piśmie z dnia 8 lutego 2010 r. M. S. uzupełnił wniosek o pełnomocnictwo pochodzące od brata J. z dnia 17 czerwca 2005 r. oraz wyjaśnił, że całość dokumentacji znajduje się w Urzędzie Miasta P. Fakt ten organy musza wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Jeśli zaś chodzi o powołaną w skardze tezę zawartą w wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r. I OSK 453/10, iż "złożenie w ustawowym terminie wniosku o odszkodowanie za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną przez jednego przez współwłaścicieli powoduje, że roszczenie nie wygasa w stosunku do pozostałych", to sąd w niniejszym składzie inaczej ocenia tę kwestię. Roszczenie o wypłatę odszkodowania, o jakim mowa w art. 73 ust. 1, 2 i 4 Przepisów wprowadzających, nie jest czynnością zachowawczą w rozumieniu art. 209 K.c. Należy zauważyć, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią, to dwa różne prawa majątkowe. Prawem wspólnym była własność nieruchomości przejętych na rzecz Gminy P. Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym, przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności.

Naczelny Sąd Administracyjny w innym wyroku z dnia 8 października 2008 r. I OSK 1439/07 wyjaśnił, iż "przejście prawa własności do nieruchomości jest swoistym wywłaszczeniem, bowiem wywłaszczenie polega na pozbawieniu lub ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności (art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Przejście prawa własności w trybie art. 73 ust. 1 ustawy [Przepisy wprowadzające] jest więc pozbawieniem właściciela tego prawa, dlatego też musi się odbywać, jak i wywłaszczenie w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami, za zagwarantowanym konstytucyjnie odszkodowaniem." Pomiędzy postępowaniem o odszkodowanie za pozbawienie prawa własności, prowadzonym w trybie art. 73 ust. 1 Przepisów wprowadzających i na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami jest jednak zasadnicza różnica. "W tym drugim przypadku ustalenia odszkodowania dokonuje się w jednym postępowaniu, kończącym się jedną decyzją [o wywłaszczeniu i odszkodowaniu] (...), natomiast w tym pierwszym przypadku postępowanie o odszkodowanie wszczyna się tylko na wniosek właściciela i nigdy [nie orzeka się o odszkodowaniu] w decyzji o przejściu prawa własności. Takie ukształtowanie trybu wszczęcia postępowania w art. 73 ust. 4 ustawy [Przepisy wprowadzające] przesądza o tym, że roszczenie o odszkodowanie jest związane z właścicielem nieruchomości, jeżeli nieruchomość stanowi własność wspólną – z każdym z jej współwłaścicieli. Przenosząc to na grunt art. 28 k.p.a. stwierdzić należy, że sprawa każdego współwłaściciela jest odrębną i tylko mogącą być połączoną do wspólnego rozpoznania, na mocy art. 62 k.p.a. Inaczej mówiąc każdy ze współwłaścicieli ma interes prawny tylko w postępowaniu wszczętym swoim własnym wnioskiem, natomiast nie jest stroną postępowania, w rozumieniu art. 28 k.p.a., w postępowaniu z wniosku innego współwłaściciela tej nieruchomości."

Sąd w niniejszym składzie jest zdania, że przeciwne stanowisko, zawarte we wspomnianym wyroku NSA z dnia 23 lutego 2011 r. nie zostało przekonująco uargumentowane. W szczególności nie przekonuje argumentacja o indywidualnym interesie prawnym współwłaściciela, który nie złożył wniosku w terminie, w postępowaniu o odszkodowanie wszczętym na wniosek innych współwłaścicieli nieruchomości. Odwoływanie się do konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji) w sytuacji, gdy mamy do czynienia z prawem majątkowym podzielnym, wypłacanym na wniosek składany w określonym terminie, po upływie którego to prawo wygasa, nie może być argumentem decydującym w okolicznościach, gdy możliwość wygaśnięcia prawa do odszkodowania w sytuacji nie złożenia wniosku w terminie (art. 73 ust. 4 zd. drugie) Trybunał Konstytucyjny już kilkakrotnie uznał za nie naruszającą art. 21 ust. 2 Konstytucji.

Rozpatrując sprawę ponownie organ powinien mieć na uwadze ocenę sądu, że M. S. wszczynając postępowanie o odszkodowanie za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne działał również w imieniu swojego brata J. S., a do oceny organu sąd pozostawia, czy było to działanie także w imieniu innych osób ("pozostałych właścicieli"), a jeśli tak, to których. Wspomniane bowiem pisma M. S. z dnia 14 maja 2002 r. oraz z dnia 9 sierpnia 2004 r. nie były składane tylko we własnym imieniu i niewątpliwie mieściły się w przedziale czasowym wyznaczonym w art. 73 ust. 4 Przepisów wprowadzających. A że jak wspomniano wyżej każdy ze współwłaścicieli ma swój indywidualny interes w ustaleniu odszkodowania, to nie ma przeszkód aby takie postępowanie toczyło się niezależnie od tego, że odszkodowanie na rzecz M. S. zostało już ustalone.

Mając więc na uwadze omówione wyżej naruszenia proceduralne (art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 K.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji. O wstrzymaniu wykonania decyzji orzeczono na podstawie art. 152 P.p.s.a., a o kosztach na podstawie art. 200 P.p.s.a.