Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 712/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 99,  art. 153 ust. 1,  art. 157 ust. 1 i  ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 36 ust. 4,  art. 37 ust. 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 104 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Asesor WSA Wojciech Śnieżyński (spr.) Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą we Wrocławiu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...].04.2018 r. (Nr [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we [...] (dalej jako: "organ") po rozpatrzeniu odwołania [...] SA z siedzibą we [...] (dalej jako: "skarżąca") utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...].01.2018 r. (Nr [...]), ustalającą opłatę jednorazową, w kwocie 6 974,00 zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w gminie [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], obręb [...], wywołanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak wynika z motywów decyzji organ ustalił w sprawie wystąpienie wszystkich przesłanek obligujących do ustalenia opłaty jednorazowej na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.) – zwanej dalej: "u.p.z.p.".

Organ stwierdził, że mocą uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z [...].02.2006 r. zatwierdzono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w obrębach [...] i [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r. Nr [...], poz. [...]) dalej jako: "plan miejscowy [...]". W planie tym stawka procentowa opłaty jednorazowej określona została na poziomie 15 % wzrostu wartości nieruchomości (§ 15 uchwały). W dacie wejścia w życie ww. planu miejscowego, co nastąpiło z dniem [...].04.2006 r., istniała niezabudowana nieruchomość oznaczona geodezyjnie jako działka gruntu nr [...],[...], o powierzchni [...] ha. Nowo uchwalony plan objął swoim zakresem obszar ww. nieruchomości o powierzchni [...] ha oraz wprowadził następujące funkcje: 1) tereny rolnicze, usług sportu, tereny do zalesienia, tereny lasów i zieleni parkowej (symbole "R", "US", "R/ZL", "ZL", "ZP"), o łącznej powierzchni [...] ha; 2) tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej (symbole "MN" i "MW"), o łącznej powierzchni [...] ha; 3) tereny zabudowy usługowo-mieszkaniowej (symbol "U/MN"), o łącznej powierzchni [...] ha; 4) tereny wewnętrznej i publicznej komunikacji drogowej (symbole "KDW" i "KDG"), o łącznej powierzchni [...] ha; 5) tereny urządzeń infrastruktury technicznej (symbol "E"), o łącznej powierzchni [...] ha. Wcześniej (do 31.12.2003 r.) na tym obszarze obowiązywał miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z [...].07.1993 r., który określał przeznaczenie tej nieruchomości jako tereny specjalne (poligon wojskowy) - jednostka strukturalna "KR 12 IS".

Dalej organ ustalił, że aktem notarialnym z [...].11.2009 r. (repertorium A numer [...]) skarżąca sprzedała nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz udziałem [...] w nieruchomości drogowej oznaczonej jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (KW nr [...]). Wskazane działki zostały wyodrębnione z działki nr [...] już po wejściu w życie planu miejscowego [...] na mocy decyzji podziałowej Wójta Gminy [...] z [...].05.2007 r. Jednocześnie z aktem notarialnym zawarto odrębny wniosek wieczystoksięgowy o odłączenie z pierwotnej księgi wieczystej działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha. Organ pierwszej instancji doręczył skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w dniu [...].06.2010 r.

W ocenie organu sporządzony w postępowaniu operat szacunkowy z [...].11.2016 r. (którego aktualność biegła potwierdziła do dnia [...].11.2018 r.), wskazujący na wzrost wartości nieruchomości na kwotę 46 491 zł stanowi wiarygodny dowód w sprawie. Organ powołał przy tym podstawy prawne dotyczące wyceny nieruchomości dla potrzeb opłaty jednorazowej. Podkreślił również, że obecny operat uwzględnia uwagi zawarte w opinii nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych we [...] (dalej jako: "stowarzyszenie") z [...].09.2016 r., w której dokonano negatywnej oceny operatu szacunkowego określanego wartość nieruchomości gruntowej składającej się z działek nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] wraz z udziałem w wysokości [...] we współwłasności działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. W ocenie organu odejście od stanowiska wyrażonego w opinii stowarzyszenia wiązałoby się z odmiennym sposobem wyceny na potrzeby postępowań administracyjnych, których przedmiotem jest zbycie działek gruntu wyodrębnionych z jednej nieruchomości - działki nr [...]. Wiązałoby się to z niedopuszczalną praktyką odmiennego rozstrzygania spraw o tożsamym stanie faktycznym i prawnym, a zatem naruszeniem zasady wyrażonej w art. 8 § 2 k.p.a. Organ podkreślił, że biegła – zgodnie z zaleceniami opinii stowarzyszenia - objęła zakresem wyceny jedynie część nieruchomości w granicach działki gruntu nr [...], obejmującej obszar o przeznaczeniu mieszkaniowo-usługowym z drogami (łączna powierzchnia [...] ha). Następnie przeprowadziła prawidłową analizę nieruchomości rolnych na potrzeby wyceny według stanu przed wejściem w życie planu oraz analizę nieruchomości inwestycyjnych na potrzeby wyceny według stanu po wejściu w życie planu, przyjmując jako przedmiot wyceny część nieruchomości w granicach działki nr [...], o powierzchni [...] ha. Organ zwrócił uwagę, że biegła zastosowała szczególny współczynnik korygujący K, który można uwzględnić w przypadkach, gdy nieruchomość ma wady albo zalety wykraczające poza cechy rynkowe. Biegła za tak kwalifikowaną cechę (wadę) uznała potwierdzone występowanie na terenie wycenionej nieruchomości niewypałów, amunicji i granatów, mimo że teren nieruchomości i teren okolicy były rozminowywane przez wojska saperskie.

Organ zaznaczył, że w toku postępowania uzyskano jeszcze dodatkowe wyjaśnienia biegłej z [...].03.2017 r. dotyczące: metodyki wyceny w aspekcie przyjętego przedmiotu wyceny (zgodnie z ustaleniami opinii stowarzyszenia), doboru nieruchomości porównawczych, poszerzenia obszaru badania rynku nieruchomości na powiat [...] i [...]. Biegła odniosła się ponadto do zarzutów dotyczących nieprawidłowego - zdaniem skarżącej - określenia: warunków dostępności nieruchomości do drogi publicznej, faktycznego sposobu jej wykorzystywania w okresie, kiedy nie obowiązywał plan miejscowy oraz cech cenotwórczych wpływających na wartość nieruchomości. Zdaniem organu wobec braku istotnych uchybień formalnych oraz wystąpienia wszystkich przesłanek materialnych ustalenia opłaty należało utrzymać w mocy decyzję pierwszej instancji.

W skardze na decyzję organu zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego oraz wniesiono o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów. Skarżąca zarzuciła przy tym: 1) naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 99 ustawy z 21.08.1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2018, poz. 121 ze zm.) – dalej jako: "u.g.n." w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., poprzez ich niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo faktu, że opłata jednorazowa została ustalona dla nieruchomości z pominięciem nierozerwalnie związanego z nią udziału w drodze wewnętrznej, zapewniającej dostęp do drogi publicznej,

b) art. 150 ust. 2 u.g.n. zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za podstawę ustalenia wartości nieruchomości operatu określającego wartość rynkową nieruchomości, podczas gdy nieruchomości te - w zakresie stanowiącym przedmiot zaskarżonej decyzji - nie mogą być przedmiotem obrotu,

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 i art. 77 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie i niezebranie całego materiału dowodowego w sprawie, pomimo odpowiednich wniosków skarżącego, jak również poprzez nierozpatrzenie materiału dowodowego w sprawie i oparcie się w takiej ocenie wyłącznie na fakcie sporządzenia opinii przez stowarzyszenie,

b) art. 80 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie przez organ przeprowadzenia prawidłowej oceny całokształtu materiału dowodowego, sprowadzające się do przyjęcia, że usunięcie błędów wskazanych w opinii stowarzyszenia w ramach operatu szacunkowego z [...].11.2016 r. powoduje, iż operat ten sporządzony został prawidłowo,

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i niewskazanie - pomimo podnoszonych przez stronę zarzutów, na jakich podstawach organ uznał sporządzony w sprawie operat szacunkowy za prawidłowy, jak również przyczyn, dla których organ pominął dalsze wnioski dowodowe składane przez stronę postępowania,

d) art. 104 § 2 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji częściowej w sprawie, w której wydanie takiej decyzji - z uwagi na brak podzielności przedmiotu sprawy - nie było możliwe.

Rozwijając zarzuty skargi podkreślono, że organ zobligowany był objąć decyzją "całą" nieruchomość, a więc zbytą działkę budowlaną wraz z "nierozerwalnym z nią" udziałem w drodze. Wydanie decyzji dotyczącej wyłącznie działki budowlanej narusza art. 99 i art. 150 ust. 2 u.g.n., a także art. 104 § 2 k.p.a. Nadto organ nie powinien uznać operatu szacunkowego za wiarygodny, bowiem biegła objęła zakresem wyceny jedynie część działki nr [...], w sytuacji, gdy przedmiotem wyceny powinna być objęta jej całość. Powoływanie się przy tym na opinię stowarzyszenia jest nieuprawnione, bowiem opinia ta w konkretnej sprawie nie była wiążąca (dotyczyła operatu sporządzonego w związku ze zbyciem innej działki wydzielonej z dawnej działki nr [...]). Organ nie był więc "związany" tą opinią i odsyłając do niej naruszył art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie skarżącej wyceną powinna być objęta cała działka nr [...] i jej wartość jednostkowa stanowić powinna podstawę do ustalenia wartości zbywanych części dawnej działki nr [...]. Skarżąca podkreśliła, że nie rozumie dlaczego biegła wyceniała grunty w podejściu porównawczym, mimo że w operacie stwierdziła, że na rynku nie wystąpiły transakcje nieruchomościami wielkości powyżej 100 ha. Niezasadnie też – zdaniem skarżącej – poszerzono analizowany rynek porównawczy o powiat [...], który nie jest rynkiem podobnym do powiatu [...]. W ocenie skarżącej biegła powinna wycenić grunt według przeznaczenia sprzed wejścia w życie planu jako grunt usługowo-mieszkaniowy, bowiem takie przeznaczenie wynikało ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. Biegła powinna także uwzględnić w wycenie poligonowy charakter terenu, na którym mogą występować pozostałości po poligonie zagrażające życiu czy zdrowiu. W szczególności niżej powinien być oceniony atrybut "lokalizacji szczegółowej" oraz "przydatności rolniczej". Skarżąca zwróciła również uwagę, że biegła niekonsekwentnie stopniuje atrybut "lokalizacji ogólnej" (jako "bardzo dobry" dla gruntu rolnego zaś jako "dobry" dla gruntu inwestycyjnego) oraz bezpodstawnie przyjęła, że przedmiot wyceny ma dostęp do drogi asfaltowej.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał argumentację decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało oddalić.

Podstawę prawną zaskarżonej stanowił art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 6 u.p.z.p.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt (burmistrz albo prezydent miasta) ustala w drodze decyzji jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Jednocześnie z art. 37 ust. 4, w zw. z ust. 3 u.p.z.p. wynika, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej może nastąpić wyłącznie w terminie pięciu lat od daty wejścia w życie planu miejscowego (zob. np. wyrok NSA z 3.09.2008 r., II OSK 984/07, publ. CBOSA). Jak słusznie zauważył organ powyższe uregulowania wyznaczają zasadnicze okoliczności, od których zależy możliwość ustalenia opłaty jednorazowej. W toku postępowania dowodowego organ powinien więc ustalić, czy: 1) nastąpiło zbycie prawa własności lub użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej (ewentualnie udziału w tym prawie); 2) zbycia dokonano w terminie pięciu lat liczonych od daty wejścia w życie planu miejscowego (lub jego ostatniej nowelizacji) określającego przeznaczenie nieruchomości; 3) w obowiązującym planie określona została stawka procentowa opłaty jednorazowej; 4) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego wzrosła wartość nieruchomości.

W okolicznościach sprawy sporna jest wyłącznie ostatnia przesłanka, bowiem skarżąca kwestionuje prawidłowość wyceny nieruchomości służącej za dowód określonego wzrostu wartości nieruchomości.

Bezsporne zaś jest, że w dniu [...].04.2006 r. wszedł w życie plan miejscowy [...], przewidujący w § 15 stawkę procentową opłaty jednorazowej wielkości 15%, zaś w dniu [...].11.2009 r. skarżąca sprzedała nieruchomość stanowiącą działkę gruntu nr [...] wraz z budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym oraz udziałem [...] w nieruchomości drogowej oznaczonej geodezyjnie jako działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] (KW nr [...]) – akt notarialny repertorium A numer [...]. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej nastąpiło w ustawowym terminie, tj. w dniu [...].06.2010 r. (data doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania).

Odnosząc się do problematyki dotyczącej sporządzonego w postępowaniu operatu szacunkowego z [...].11.2016 r. należy na wstępie wyartykułować kilka uwag ogólnych dotyczących oceny tego rodzaju dowodu. Czym innym jest ocena "specjalistyczna" operatu, sporządzana przez organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a czym innym ocena "procesowa" operatu, a więc ocena jego wiarygodności jako dowodu w toczącym się postępowaniu procesowym. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 k.p.a. Wynika z niego, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na postawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Pomiędzy przepisem art. 157 ust. 1 u.g.n., a przepisem z art. 80 k.p.a. nie ma w istocie kolizji.

Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 k.p.a.). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 k.p.a. nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

W żadnym zaś wypadku nie można oczekiwać od organu procesowego weryfikacji operatu w zakresie doboru przez biegłego nieruchomości do porównań (ocena podobieństwa), właściwego wychwycenia cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, czy właściwego ustalenia współczynników korygujących. Są to bowiem już czynności stricte specjalistyczne, wymagające wiedzy fachowej, i o ile ich wynik nie koliduje z kryteriami swobodnej oceny dowodów, są procesowo nieweryfikowalne. Okoliczność ta pozwala zrozumieć rolę, jaką w systemie procesowej oceny operatu szacunkowego pełnić może instytucja weryfikacji operatu ze strony organizacji rzeczoznawców majątkowych. Skorzystanie przez organ procesowy lub przez stronę z oceny operatu, dokonywanej przez stowarzyszenie rzeczoznawców na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., powinno mieć miejsce wówczas, gdy wątpliwości dotyczą właśnie materii specjalistycznej, aczkolwiek zakres przedmiotowy oceny specjalistycznej jest oczywiście nieograniczony. Wprowadzony przez ustawodawcę mechanizm oceny operatu szacunkowego przez innych specjalistów ma wyraźną dedykację. Ustawodawca świadomy jest, że operat szacunkowy zawiera również takie elementy treściowe, które wymykają się kryteriom procesowej oceny dowodów, stąd też możliwość skorzystania z oceny specjalistycznej. Zaznaczyć należy, że zwrócenie się przez organ administracji do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych ma charakter uznaniowy. Nawet bowiem w przypadku, gdy organ podziela zastrzeżenia strony co do prawidłowości operatu lub też gdy formułuje takie zastrzeżenia z urzędu, organ może po prostu powołać innego biegłego celem sporządzenia nowej wyceny. Tym bardziej nie istnieje po stronie organu administracji obowiązek wystąpienia o taką opinię w przypadku gdy nie podziela zastrzeżeń strony co do operatu szacunkowego. Nie wyłącza to oczywiście prawa strony do wystąpienia bezpośrednio do organizacji zawodowej o dokonanie oceny prawidłowości operatu. W przeciwieństwie bowiem do postępowania sądowego, w postępowaniu administracyjnym organ nie został upoważniony do wnioskowania o taką ocenę na zasadzie wyłączności (zob. a contrario art. 157 ust. 3 u.g.n.).

Powyższe uwagi zakreślają ramy, w jakich operat szacunkowy może zostać poddany analizie w toku oceny procesowej, a w konsekwencji określają zarazem ramy sądowoadministracyjnej kontroli prawidłowości postępowania organu w tym zakresie. Zasadniczym powodem kwestionowania przez skarżącą prawidłowości operatu jest zakres wyceny, bowiem biegła wyceną objęła tylko część nieruchomości istniejącej w chwili wejścia w życie planu miejscowego [...]. Nie wyceniono w tym przypadku całej nieruchomości istniejącej w momencie wejścia w życie planu (tj. działki [...] o pow. [...] ha) ani też nie wyceniono wyłącznie przedmiotu zbycia (tj. działki nr [...] o pow. [...] ha wraz z udziałem w drodze, wydzielonej z działki nr [...] już po wejściu w życie planu miejscowego). Zakresem wyceny objęto część południowo-wschodnią nieruchomości przeznaczoną w planie miejscowym [...] na cele mieszkaniowo-usługowe (pow. [...] ha).

Skarżąca kwestionuje powyższe jako zasadniczy błąd. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżąca podkreśla, że ustalenie wartości nieruchomości musi dotyczyć nieruchomości w takim kształcie (wielkości), w jakiej istniała w chwili wejścia w życie planu, bez względu na jej późniejsze podziały oraz bez względu na przedmiot zbycia.

W ocenie Sądu tak postawiona teza nie ma charakteru bezwarunkowego, co zresztą wynika również z orzecznictwa, w którym akceptuje się także odmienne od postulowanej przez skarżącą określenie zakresu wyceny (zob. np. wyrok NSA z 14.02.2014 r. II OSK 2216/12, czy wyrok NSA z 9.03.2010 r. II OSK 483/09 – CBOSA). Kwestia ta nie jest obecnie prawnie unormowana. Wszak z dniem 26.08.2011 r. utracił moc § 50 rozporządzenia z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) – dalej jako "rozporządzenie" – nakazujący dla celów wyceny na potrzeby ustalenia opłaty jednorazowej przyjąć stan nieruchomości z dnia wejścia w życie planu. Obecnie nie ma więc jednoznacznych podstaw normatywnych, by oczekiwać tak określonego zakresu wyceny. Zdaniem Sądu, nie zmienił się natomiast zasadniczy cel operatu szacunkowego. Ma on w sposób wiarygodny wskazać skalę wzrostu wartości nieruchomości na skutek wejścia w życie planu miejscowego (art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p.). Nie można wykluczyć, że osiągnięcie tego celu wymagać będzie od biegłego niejednokrotnie nieszablonowego podejścia do kwestii określenia zakresu przedmiotowego wyceny. Zakres ten może się bowiem kształtować różnie w zależności od powierzchni gruntów, struktury przeznaczenia w planie miejscowym w stosunku do funkcji dotychczasowej czy cech rynku nieruchomości, którego wyceniana nieruchomość jest częścią. Nie ma więc podstaw, by ex ante odrzucać operat określający zakres wyceny odmiennie, niżby to wynikało z granic nieruchomości istniejących w dacie wejścia w życie planu miejscowego.

W konkretnym przypadku zakres wyceny postulowany przez skarżącą natrafia na dwie istotne przeszkody. Po pierwsze, plan miejscowy [...] obejmował obszar [...] ha, a więc jedynie część działki nr [...] o pow. [...] ha. Po drugie, rynek lokalny jak i regionalny nie zawiera transakcji nieruchomościami spełniającymi warunek podobieństwa, na co zwrócono uwagę w negatywnej opinii eksperckiej nr [...] dotyczącej operatu, w którym zakresem wyceny objęto właśnie całość działki nr [...], jak to obecnie postuluje skarżąca. We wnioskach tej samej opinii jednoznacznie wskazano, że w okolicznościach sprawy uzasadnione jest ograniczenie zakresu wyceny jedynie do obszaru działki nr [...] przeznaczonego pod zabudowę. Ostatecznie tak właśnie uczyniła biegła w operacie stanowiącym podstawę kwestionowanej decyzji obejmując zakresem wyceny południowo-wschodni obszar o funkcji mieszkaniowo usługowej z drogami (pow. [...] ha).

W powyższych uwarunkowaniach nie było podstaw do odmówienia wiarygodności operatowi szacunkowemu w związku z określonym przez biegłą zakresem wyceny. Słusznie więc organ ocenił go pozytywnie. Jak wyżej wyjaśniono, tak określony zakres wyceny nie narusza przepisów prawa, obejmuje obszar istotnej zmiany przeznaczenia, zaś opinia stowarzyszenia wydana na podstawie art. 157 u.g.n. potwierdza prawidłowość czynności biegłej w tym zakresie. Wprawdzie rację ma skarżąca, że organ nie jest związany opinią stowarzyszenia wydaną na podstawie art. 157 u.g.n. i dotyczącą przecież formalnie innego operatu, jednak nie można pominąć, że procesowa ocena z art. 80 k.p.a. dokonywana jest na podstawie "całokształtu" materiału dowodowego w sprawie. Organ mógł zatem twierdzenie o prawidłowości przyjętego w operacie zakresu wyceny poprzeć innym dowodem, w tym opinią z art. 157 u.g.n. Z motywów kwestionowanej decyzji wynika przede wszystkim, że skoro opinia specjalistyczna potwierdza prawidłowość ustalonego przez biegłą zakresu wyceny, to organ nie widzi podstaw do kwestionowania takiego stanu rzeczy we własnym zakresie. Nie można podzielić zarzutu skargi, że tego typu argumentacja narusza istotnie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewskazanie przyczyn uznania operatu za wiarygodny. Oczywiste jest również, dlaczego organ nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącej o powołanie innego biegłego ewentualnie o zlecenie oceny operatu stowarzyszeniu. Skoro organ uznał operat szacunkowy za wiarygodny, to tym samym nie stwierdził podstaw do zlecenia nowego operatu bądź oceny operatu przedłożonego przez biegłą.

Zaakceptowany przez organ operat szacunkowy oparty jest na wycenie w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej na podstawie art. 153 ust. 1 u.g.n. w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 21.09.2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) – dalej jako: "rozporządzenie". Analizowana opinia biegłej realizuje podstawowy cel wyceny w postępowaniu dotyczącym opłaty jednorazowej. Zawiera ona bowiem w istocie dwie wyceny. Wycenę terenu przy uwzględnieniu przeznaczenia obowiązującego po wejściu w życie aktualnego planu miejscowego (pole inwestycyjne) oraz wycenę tej samej nieruchomości przy uwzględnieniu poprzedniej funkcji (rolnej). W jednym i drugim przypadku biegła ustaliła kilkanaście transakcji rynkowych nieruchomościami podobnymi, określiła atrybuty cenotwórcze i ich stopnie i dokonała stosownych korekt uwzględniających różnicę pomiędzy nieruchomościami celem ustalenia ceny jednostkowej nieruchomości zarówno przed jak i po wejściu w życie planu. Odpowiada to dyspozycji art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p., który podstawą obliczenia opłaty jednorazowej czyni różnicę pomiędzy wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Operat szacunkowy pozwalał na ustalenie takiej różnicy.

Skarżąca podniosła w skardze, że biegła w sposób niezrozumiały z jednej strony stwierdza, że na analizowanym rynku nie wystąpiły transakcje nieruchomościami wielkości powyżej 100 ha, z drugiej zaś decyduje się na wycenę w podejściu porównawczym, zakładającą istnienie transakcji nieruchomościami podobnymi. Zarzut ten jest niezasadny. Biegła w ostateczności zakresem wyceny objęła mniejszy teren, o pow. [...] ha. To ten teren wyznaczał kryteria doboru nieruchomości porównawczych.

Kwestia niedopuszczalnego w ocenie skarżącej poszerzenia przez biegłą rynku o transakcje nieruchomościami z rynku powiatu [...] wymyka się już procesowej kontroli dokonywanej przez organ w ramach art. 80 k.p.a. Ustalenie podobieństwa rynków wymaga bowiem wiedzy specjalistycznej. Wskazać jedynie można, że możliwość poszerzenia rynku przewiduje wprost § 26 ust. 1 rozporządzenia. Biegła w swych pisemnych wyjaśnieniach z [...].03.2017 r. stwierdziła, że konieczność takiego zabiegu wynikała z małej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi w powiecie [...], przy czym zarówno powiat [...] jak i [...] sąsiadują ze sobą i stanowią "sypialnię" [...]. Oba powiaty przylegają bezpośrednio do jego granic. Zasadnie organ uznał te wyjaśnienia za wystarczające i przekonujące, tym bardziej, że poszerzenia granic rynku o powiat [...] nie zanegowało również w swej opinii stowarzyszenie.

Niezasadny jest zarzut skargi, jakoby przed wejściem w życie planu miejscowego [...] należało przyjąć mieszkaniowo-usługową funkcję terenu a nie rolną. Skarżąca powołuje się przy tym na zapisy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] przyjętego uchwałą Rady Gminy [...] z [...].06.2003 r. Skarżąca pomija jednak, że w myśl art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p., wycena dla potrzeb ustalenia opłaty jednorazowej następuje przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego oraz przeznaczenia terenu "obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem". W niniejszej sprawie przed wejściem w życie planu miejscowego [...] teren nie był objęty planem (do 31.12.2003 r. obowiązywał plan ogólny z [...].07.1993 r. przewidujący funkcję terenu specjalnego – poligon wojskowy). Powinnością biegłej było w takim przypadku przyjąć "faktyczny sposób" wykorzystywania terenu, czyli rolny, zgodny z charakterem użytków wynikającym z ewidencji gruntów. Treść studium nie wyznacza w tym przypadku funkcji terenu.

Niezrozumiałe są zarzuty skargi w części kwestionującej prawidłowość dokonanego przez biegłą stopniowania atrybutu "lokalizacji szczegółowej" oraz atrybutu "przydatności rolniczej" przyjętych dla potrzeb wyceny nieruchomości jako rolnej. Skarżąca wywodzi, że stopnie dotyczące tych atrybutów powinny być niższe od przyjętych przez biegłą ze względu na możliwe niewybuchy i inne pozostałości po poligonie. Sąd zwraca uwagę, że przyjęte przez biegłą stopnie (stopień dobry dla "lokalizacji szczegółowej" i stopień średni dla "przydatności rolniczej") odpowiadają kryteriom ustalonym przez biegłą. Pozostałości po poligonie nie mogą stanowić podstawy do obniżenia stopni atrybutów rynkowych, ponieważ atrybuty rynkowe dotyczą tylko tych cech, które są typowe dla rynku nieruchomości. Cechy atypowe (np. pozostałości po poligonie) mogą być natomiast uwzględniane w ramach współczynnika korekcyjnego "K" pozwalającego m.in. na obniżenie wartości wycenianego gruntu zgodnie z Notą Interpretacyjną – Zastosowanie podejścia porównawczego w wycenie nieruchomości. Taki współczynnik biegła zresztą zastosowała obniżając wycenę nieruchomości z uwagi na potencjalne pozostałości po poligonie (operat, s. 31 - 34). Wbrew twierdzeniu skarżącej nie występuje też żaden paradoks w tym, że atrybut "lokalizacji ogólnej" wycenianej nieruchomości jako rolnej oceniony został na "bardzo dobry", zaś przy wycenie nieruchomości jako gruntu o funkcji pola inwestycyjnego ten sam atrybut oceniono jako "dobry". Sąd zwraca uwagę, że ten sam atrybut dla konkretnej nieruchomości może być różnie oceniany w zależności od rodzaju rynku, na tle którego dany atrybut się rozpatruje. Ta sama nieruchomość może mieć lokalizację uznaną za "bardzo dobrą" na rynku nieruchomości rolnych ale już tylko "dobrą" albo nawet "słabą" na rynku nieruchomości mieszkaniowych. Oceny w tym zakresie dokonuje oczywiście biegły przy uwzględnieniu wiedzy specjalnej. Skuteczne kwestionowanie operatu w tej części - jak wyżej wyjaśniono – wymagałoby od skarżącej uzyskania negatywnej oceny operatu na podstawie art. 157 u.g.n., ewentualnie przedłożenia własnego operatu.

Nie jest trafny zarzut braku dostępu wycenianego gruntu do drogi asfaltowej. Biegła zasadnie przyjęła, że teren od strony wschodniej przylegał do drogi asfaltowej (własność powiatu [...]) istniejącej już w dniu wejścia w życie planu miejscowego [...]. Potwierdziła to w swych wyjaśnieniach z [...].03.2017 r. Droga ta nie była więc infrastrukturą wykonaną przez skarżącą, jak to się sugeruje w skardze.

Nie podważa legalności zaskarżonej decyzji zarzut "nieuzasadnionego podziału przedmiotu sprawy" polegającego na wydaniu przez organ decyzji dotyczącej opłaty jednorazowej wyłącznie z tytułu zbycia działki budowlanej nr [...] z pominięciem wartości zbytego jednocześnie udziału w drodze wewnętrznej. Jest rzeczą oczywistą, że organ może w postępowaniu administracyjnym wydać decyzję częściową, do czego uprawnia go art. 104 § 2 k.p.a. Z procesowego punktu widzenia organ mógł więc wydać osobną decyzję w sprawie opłaty jednorazowej z tytułu zbycia działki budowlanej, osobną zaś z tytułu zbycia udziału w działce drogowej, mimo że zbycia dokonano jedną umową, zaś udział w drodze wewnętrznej jest "nierozerwalnie związany" z własnością działki budowlanej. Warto zauważyć, że przedmiotem zbycia były tu dwie odrębne nieruchomości (budowlana i drogowa), przy czym dla działki budowlanej zawarto w umowie wniosek o założenie odrębnej księgi wieczystej zaś nieruchomość drogowa miała już własną księgę w dacie zbycia. Wbrew zarzutom skargi zaskarżona decyzja nie może także naruszać art. 99 u.g.n. czy art. 153 ust. 2 u.p.z.p., bowiem żaden z powołanych przepisów nie normuje zasad wydawania decyzji w sprawie opłaty jednorazowej.

Mając powyższe na względzie Sąd orzekł na zasadzie art. 151 p.p.s.a.