Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1606/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 4 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 12 ust. 1 i ust. 4
journal: Dz.U. 2006 nr 123 poz 858
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75 § 1 art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 773/14 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. B. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. II SA/Łd 773/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę B. B. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (ŁWINB) w Ł. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej.

W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Na skutek interwencji B. B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ł. prowadził postępowanie w sprawie budowy w latach 1983 – 1986, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ulicami [...] i [...]. Pierwotnie wydana w sprawie decyzja PINB z dnia 21 lipca 2006 r. udzielająca Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej została, na skutek odwołania B. B., uchylona decyzją ŁWINB z dnia 2 października 2006 r. Kolejna wydana w sprawie decyzja organu I instancji z dnia 17 lipca 2007 r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej i utrzymująca ją w mocy decyzja organu II instancji z dnia 10 września 2007r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Łd 1013/07. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd uznał, że doszło do naruszenia art. 7, art. 10 i art. 77 Kpa, a rozpoznając sprawę na nowo, zgodnie ze wskazaniami sądu, organy winny przeanalizować cały stan faktyczny i prawny sprawy w kontekście przesłanek wskazanych w art. 37 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane, a decyzja rozstrzygająca winna posiadać załącznik w postaci mapy obrazującej przebieg spornej magistrali wodociągowej.

W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji decyzją z dnia 12 grudnia 2008 r. udzielił pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej, a w wyniku rozpatrzenia odwołania organ II instancji decyzją z dnia 20 listopada 2008 r. uchylił w/w rozstrzygnięcie. Kolejną decyzją z dnia 7 lipca 2011 r. PINB udzielił Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ulicami [...] i [...] w Ł., od punktu 1 do punktu 8, a organ II instancji decyzją z dnia 29 września 2011 r. utrzymał w mocy tę decyzję.

Na skutek skargi B. B., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 4 grudnia 2012 r., sygn. II SA/Łd 1001/12 uchylił decyzję ŁWINB z dnia 29 września 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia 7 lipca 2011 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowić powinny przepisy art. 42 ust. 3 i art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane , w zw. z art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Odnośnie do pierwszej z przesłanek legalizacji samowoli budowlanej wskazanych w art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Sąd stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego woj. miejskiego łódzkiego na lata 1976-1990 przewidywał budowę sieci wodociągowej, co oznacza, że przedmiotowa magistrala była zgodna z założeniami planu zagospodarowania obowiązującego w okresie jej budowy, a do oceny zgodności inwestycji z planem powinien mieć zastosowanie plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący w dacie budowy. Sąd zakwestionował natomiast ustalenia organów, co do drugiej z przesłanek wskazanych w art. 37 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i stwierdzając, że ocena stanu technicznego magistrali wodociągowej, zawarta w przedłożonej do akt dokumentacji nie daje wystarczających podstaw do uznania, że w analizowanym przypadku doszło do jednoznacznego wykluczenia przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2. Sąd wskazał, że obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wynikający z art. 7 Kpa winien polegać nie tylko na przeprowadzeniu dowodu z oględzin nieruchomości, na której zlokalizowana jest magistrala wodociągowa, ale także oględzin części składowych tej magistrali, z zapewnieniem skarżącej czynnego udziału w tych czynnościach, zgodnie z art. 10 Kpa i rozważeniem udziału pracownika organu w przeprowadzanej próbie szczelności wodociągu. Konkludując, Sąd stwierdził, że okolicznością podlegającą wyjaśnieniu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy jest przesłanka wskazana w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Rozpatrując sprawę ponownie, PINB w Ł. decyzją z dnia 20 czerwca 2013 r. ponownie udzielił pozwolenia na użytkowanie przedmiotowej magistrali wodociągowej. W trybie odwoławczym ŁWINB decyzją z dnia 2 października 2013 r. uchylił ww. decyzję do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu po raz kolejny postępowania w sprawie, PINB wydał w dniu [...] marca 2014 r. decyzję nr [...], którą udzielił Zakładowi Wodociągów i Kanalizacji Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie magistrali wodociągowej Ø 300 mm między ulicami [...] i [...] w Ł., od punktu 1 do punktu 8, zgodnie z oznaczeniami na załączniku graficznym będącym integralną częścią decyzji. W odwołaniu B. B. zakwestionowała prawidłowość sposobu pomiaru szczelności i oceny zdatności do użytkowania spornej magistrali wodnej. Po rozpatrzeniu odwołania opisaną na wstępie decyzja z dnia [...] czerwca 2014 r. ŁWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, a więc przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. nie daje podstaw do orzeczenia rozbiórki magistrali wodociągowej. Zdaniem organu odwoławczego, będąca przedmiotem analizowanej sprawy magistrala wodociągowa nie stanowi również zagrożenia, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. jej istnienie nie zagraża bezpieczeństwu, zdrowiu ludzkiemu, ani mieniu, jak też nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Powyższy wniosek, zdaniem organu, znajduje oparcie w przeprowadzonej próbie szczelności magistrali, przeprowadzonej za pomocą szczegółowo opisanych: systemu do poszukiwania wycieków, korelatorów cyfrowych do precyzyjnej lokalizacji wycieków wody, oraz kontroli sprawności armatury na przedmiotowym wodociągu. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że sieć wodociągowa jest w dobrym stanie technicznym oraz, że jest szczelna. Zaznaczono, że organ I instancji zapewnił stronie skarżącej udział w przeprowadzeniu wskazanego środka dowodowego, a strona nie tylko uczestniczyła w czynnościach, ale również wniosła szereg uwag do protokołu sporządzonego na tę okoliczność, do których to uwag organ stopnia powiatowego odniósł się w piśmie skierowanym do skarżącej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, B. B. wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Stwierdziła, że ze względu na nieprawne wywłaszczenie nigdy nie utraciła prawa własności przedmiotowego gruntu, a wodociąg został wybudowany bez jej zgody lub jej poprzedników prawnych, bez decyzji o warunkach zabudowy i bez planu zagospodarowania przestrzennego, stanowi więc samowolę budowlaną. Podnosiła nadto, że używanie wodociągu z rur żeliwnych łączonych ołowiem winno być zgodnie z prawem zabronione. Kwestionowała również przeprowadzone próby szczelności.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalając skargę podkreślił na wstępie na swoje związanie, z mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. II SA/Łd 1001/12. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy administracji publicznej w pełni wywiązały się z obowiązku zastosowania do oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r. i przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym w motywach wskazanego wyroku, tj. zbadania przesłanki określonej w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Organ prawidłowo uznał, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ówcześnie obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy nie daje podstaw do nałożenia obowiązku rozbiórki magistrali wodociągowej. Kwestia ta została już jednoznacznie przesądzona w motywach wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r.

Badając natomiast zrealizowanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2012 r., a dotyczących należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności stanu technicznego spornej magistrali w kontekście zbadania przesłanki art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., Sąd stwierdził, że organy wypełniły należycie zalecenia sądu, co potwierdzają nie tylko motywy wydanych orzeczeń, ale i zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. W szczególności, czyniąc zadość postanowieniom art. 10 i 79 Kpa, przeprowadzono dowody w postaci oględzin magistrali i prób szczelności z udziałem strony, a także, co sugerował Sąd, z udziałem pracownika organu (notatka służbowa z dnia 12 kwietnia 2013 r. k. 280, protokół k. 380, 396). W wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że sieć wodociągowa jest w dobrym stanie technicznym i jest szczelna. W pismach Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. szczegółowo wyjaśniono zasady przeprowadzania badania stanu technicznego wodociągu, w tym prób szczelności, wskazano i opisano działania użytych systemów. Z akt sprawy wynika również, że badając bezpieczeństwo wodociągu z uwagi na zdrowie ludzi, jak również w kontekście zarzutów skarżącej dotyczących użycia szkodliwych materiałów, a przede wszystkim ołowiu, uzyskano informację co do sposobu wykorzystania tego materiału jedynie w zakresie zabezpieczenia uszczelnienia i braku tym samym jego negatywnego oddziaływania. Organ uzyskał również pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. co do bezpieczeństwa wody pitnej, jak również informację o stałym monitorowaniu bezpieczeństwa i stanu wody na terenie miasta przez tenże organ. Tym samym prawidłowo organ uznał, że w przedmiotowej sprawie nie występują również przesłanki opisane w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organy zapewniły skarżącej czynny udział w postępowaniu, w tym udział w przeprowadzeniu zasadniczego dowodu w postaci oględzin wodociągu i jego prób szczelności. Skarżąca uczestniczyła w oględzinach przeprowadzonych w dniu 22 stycznia 2014 r. i złożyła szereg uwag do protokołu sporządzonego na tę okoliczność, do których to uwag organ stopnia podstawowego odniósł się w toku postępowania w piśmie skierowanym do strony z dnia 18 lutego 2014 r. i w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej B. B. zarzuciła powyższemu wyrokowi, naruszenie:

a) art. 151 Ppsa, tj. oddalenie skargi przez zaakceptowanie dokonanych przez organy naruszeń art. 7 Kpa, przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i pominięcie słusznego interesu skarżącej, art. 75 § 1 Kpa przez dopuszczenie jako dowodu notatki pracownika organu dotyczącej badania jakości wody pitnej w miejsce powołanej do tego inspekcji, a nadto art. 77 § 1 Kpa poprzez zaniechanie zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

b) art. 141 § 4 Ppsa poprzez uzasadnienie wyroku okolicznością, nie mającą odzwierciedlenia w aktach sprawy, tj. uznanie, że "organ uzyskał również pozytywną opinię Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. co do bezpieczeństwa wody pitnej";

c) w konsekwencji, naruszenie prawa materialnego przez błędne zastosowanie art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974r. w zw. z art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postepowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że w aktach sprawy nie ma dokumentu sygnowanego przez Powiatowy Inspektorat Sanitarny w Ł. na okoliczność bezpieczeństwa wody pitnej. Znajduje się tylko notatka pracownika organu potwierdzającego przeprowadzenie rozmowy w tej kwestii. Nawet jednak gdyby taki dokument istniał, to jego dopuszczenie bez zapewnienia skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do jego treści stanowi naruszenie art. 81 Kpa.

Zdaniem skarżącej wykładnia przepisów art. 37, art. 40 i art. 42 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz art. 103 ustawy Prawo budowlane z 1994r. powinna być dokonywana w oparciu o aktualną wiedzę i doświadczenie. Powszechnie zatem wiadomo, że ołów został wykluczony z listy surowców, z których mogą się składać rury magistrali wodnych. W świetle dyrektywy Parlamentu i Rady z dnia 3 listopada 1998 r. nr 98/93/WE w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia, woda nie może stanowić nawet potencjalnego zagrożenia dla zdrowia ludzkiego. Dla zdrowia szkodliwe są choćby minimalne związki ołowiu. W ocenie skarżącej wykładnia art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. wymaga, aby zbadany był również stan hipotetyczny, w związku z tym wykluczone powinno być już samo powodowanie niebezpieczeństwa. Bezzasadne jest więc legalizowanie samowolnej budowy magistrali dziś uznawanej za szkodliwą. Zdaniem skarżącej konieczne byłoby również przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność nawet hipotetycznego wycieku wody, ponieważ przeprowadzone dotychczas badania nie są prawidłowe.

Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazała, na pogorszenie warunków użytkowych otoczenia przez magistralę wodociągową, ponieważ nie może w sposób swobodny, zgodny z prawem zagospodarować swojej nieruchomości jako właścicielka działki. Na jej wniosek toczy się postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Zgoda na użytkowanie magistrali pogarsza więc warunki użytkowe jej nieruchomości.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 31 marca 2017r. wyjaśniła, że magistrala wodociągowa przebiega przez środek jej nieruchomości, która ma szerokość ok.35m a długość ok.25-30m, natomiast w dniu 23 maja 2017r. przedłożyła szereg dokumentów celem zobrazowania wielkości swojej działki, która pozostała jej własnością po kolejnych decyzjach wywłaszczeniowych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej "Ppsa", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa. Sprawa mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty są trafne. Skarżąca zarzuca w niej naruszenie art.151 Ppsa przez zaakceptowanie w toku kontroli sądowej braku wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy przez organy nadzoru budowlanego, co spowodowało naruszenie art.7, art.75 § 1, art.77 § 1 Kpa, naruszenie art.141 § 4 Ppsa i w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 37, art.40, art. 42 ustawy z dnia 24 października 1974r.(Dz.U. nr 38, poz.229) - dalej jako Prawo budowlane z 1974r., przez błędne ich zastosowanie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, który w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2012r. w sprawie II SA/Łd 1001/12 uchylającego zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji stwierdził, że plan zagospodarowania przestrzennego woj. miejskiego łódzkiego na lata 1976-1990 stanowiący plan ogólny łódzkiego zespołu miejskiego (Dz.U. RN miasta łodzi z 1977r. nr 3, poz.18) przewidywał budowę sieci wodociągowej, co oznacza, że magistrala ta była zgodna z założeniami planu zagospodarowania obowiązującego w okresie jego budowy. W związku z tym w ocenie WSA w Łodzi prawidłowo organy nadzoru budowlanego wykluczyły przesłankę orzeczenia nakazu rozbiórki z art.37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Jednak zdaniem tego Sądu wadliwie oceniono wystąpienie drugiej z przesłanek określonej w art.37 ust.1 pkt 2 tej ustawy, co skutkowało uchyleniem decyzji obu organów ze wskazaniem rozważenia wszystkich elementów stanu faktycznego i prawnego w kontekście przesłanek określonych w art.37 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

W niniejszej sprawie z uwagi na związanie oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu (art.153 Ppsa) przesądzona została zatem podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia , którą stanowią przepisy art.37-42 ustawy Prawo budowalne z 1974r. w związku z treścią art.103 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( dalej "ustawa Prawo budowlane z 1974r."). Przesądzona została także istotna kwestia prawna, że tej w sprawie brak jest przesłanki orzeczenia przymusowej rozbiórki przewidzianej w art.37 ust.1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Kluczowe zatem znaczenie dla oceny kontrolowanej przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji miało ustalenie, czy organy nadzoru budowlanego przeprowadziły niezbędne postępowanie wyjaśniające pozwalające stwierdzić czy w tej sprawie wystąpiła przesłanka o jakiej mowa w art.37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Przepis ten stanowi, że obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Dla zastosowania ww. przepisu niezbędne jest więc wykazanie, że spełnione zostały równocześnie dwie przesłanki: 1) naruszenie prawa obowiązującego w czasie budowy; 2) powstanie jako skutku budowy niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, przy czym dla uznania wystąpienia drugiej przesłanki wystarczy stwierdzenie jednego z ww. stanów. W orzecznictwie wielokrotnie wyrażany był pogląd, że nakaz przymusowej rozbiórki z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., powinien być stosowany wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń przez wprowadzenie zmian i przeróbek na zasadzie art. 40 tej ustawy (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 1989 r., sygn. IV SA 83/89, ONSA 1989, z.1, nr 38; z 4 stycznia 2012 r., sygn. II OSK 1978/10 publ.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, aby można było w pełni stwierdzić brak przesłanek przymusowej rozbiórki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające pozwalające ocenić, że samowolnie wybudowana magistrala wodociągowa przebiegająca przez nieruchomość skarżącej nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo nie stanowi niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, a zarazem czy takie ewentualne zagrożenie można zalegalizować poprzez nakazanie określonych zmian i przeróbek w samowolnie zrealizowanym obiekcie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzone przez organy nadzoru budowlanego postępowanie dowodowe w niniejszej sprawie wykazało, wbrew twierdzeniom skarżącej, że przedmiotowa magistrala nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych. Tak jak to ocenił Sąd pierwszej instancji, w wyniku przeprowadzonych kontroli stwierdzono, że sieć jest szczelna, w dobrym stanie technicznym, nie ma również negatywnego wpływu na zdrowie ludzi, ponieważ ołów wykorzystywany jest tylko jako materiał uszczelniający(nie ma kontaktu z wodą). Podnoszona przez skarżącą okoliczność mająca uzasadniać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art.141 § 4 Ppsa., że w aktach sprawy brak jest pozytywnej opinii Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. co do bezpieczeństwa wody pitnej, a znajduje się w nich jedynie notatka z rozmowy telefonicznej z pracownikiem PPIS w Ł., w toku której potwierdzono, że woda pitna płynąca przedmiotową magistralą jest bezpieczna, nie ma wpływu na wynik sprawy. Nad jakością wody pitnej czuwają bowiem na bieżąco organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz.U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263 ze zm.), do zakresu działania Inspekcji w dziedzinie bieżącego nadzoru sanitarnego należy kontrola przestrzegania przepisów określających wymagania higieniczne i zdrowotne, w szczególności dotyczących higieny środowiska, a zwłaszcza wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, powietrza w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi, gleby, wód i innych elementów środowiska w zakresie ustalonym w odrębnych przepisach. Uszczegółowienie tej roli Inspekcji znajduje się w art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz.U. z 2006 r., nr 123, poz. 858 ze zm.), który stanowi, że nadzór nad jakością wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi sprawują organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej na zasadach określonych w przepisach o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Z art. 12 ust. 4 tej ustawy wynika zaś, że badanie pobranych próbek wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi mogą wykonywać laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub inne laboratoria o udokumentowanym systemie jakości prowadzonych badań wody, zatwierdzonym przez Państwową Inspekcję Sanitarną.

Dopóki więc wyspecjalizowane organy państwowe nie stwierdzą niebezpieczeństwa dla jakości wody pitnej ze strony przedmiotowej magistrali, trudno jest zasadnie twierdzić, że magistrala ta powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych. Tym bardziej, że skarżąca nie przedstawiła żadnych miarodajnych ekspertyz na potwierdzenie tej tezy. Organ uzyskał od pracownika PPIS w Ł. opinię, co do bezpieczeństwa wody pitnej, jak również informację o stałym monitorowaniu bezpieczeństwa i stanu wody na terenie miasta. Organ przeprowadził również z udziałem skarżącej oględziny magistrali i próby szczelności. W ich wyniku stwierdzono, że sieć wodociągowa jest w dobrym stanie technicznym i jest szczelna. W pismach Zakładu Wodociągów i Kanalizacji Spółka z o.o. szczegółowo wyjaśniono zasady przeprowadzania badania stanu technicznego wodociągu, w tym prób szczelności, wskazano i opisano działania użytych systemów. Prawidłowo więc Sąd pierwszej instancji nie znalazł podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie samowolnie zrealizowana magistrala wodociągowa powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych.

Mimo powyższej trafnej oceny, wyrok Sądu pierwszej instancji podlegał uchyleniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny jest sformułowany w skardze kasacyjnej, a ściślej wynikający z jej uzasadnienia, zarzut niezbadania przez organy nadzoru budowlanego wszystkich przesłanek z art.37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. tj. kwestii pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. W końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła bowiem, że wydanie "pozwolenia na użytkowanie magistrali pogarsza warunki użytkowe otoczenia". W tym zakresie podniosła, że ubiega się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego i przedmiotowa magistrala uniemożliwia jej swobodne zgodne z prawem zagospodarowanie swojej nieruchomości, co należy postrzegać jako pogorszenie warunków użytkowych otoczenia. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 31 marca 2017r., dla wzmocnienia argumentacji powyższego zarzutu, wyjaśniła, że magistrala wodociągowa przebiega przez środek jej nieruchomości, która ma szerokość ok.35m a długość ok.25-30m, natomiast w dniu 23 maja 2017r. na rozprawie przedłożyła szereg dokumentów celem zobrazowania wielkości swojej działki, która pozostała jej własnością po kolejnych decyzjach wywłaszczeniowych.

Powyższemu zarzutowi nie można odmówić słuszności, ponieważ w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru budowlanego nie poczyniły żadnych ustaleń, czy przedmiotowy obiekt budowlany powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia tj, nieruchomości skarżącej. W decyzjach organów obu instancji zabrakło bowiem ustaleń pozwalających stwierdzić jaka część działki skarżącej wyłączona jest spod zabudowy z powodu lokalizacji samowolnie wybudowanej magistrali wodociągowej, nie wskazano nawet nr ew. działki skarżącej, na której usytuowana jest sporna magistrala ani jej powierzchni. Tymczasem organy nadzoru budowlanego w celu zbadania wystąpienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. zobowiązane były do oceny czy magistrala wodociągowa nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżącej. Samo zbadanie stanu technicznego magistrali wodociągowej (o czym była mowa wyżej) nie pozwala na stwierdzenie, że nie pogarsza ona w sposób niedopuszczalny warunków użytkowych dla otoczenia.

W szczególności należało zbadać wpływ wybudowanej bez pozwolenia na budowę magistrali wodociągowej na możliwość korzystania przez skarżącą z nieruchomości stanowiącej jej własność, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa (art. 140 Kc). Konieczne jest zatem ustalenie, jaka część nieruchomości skarżącej wyłączona została, na skutek zrealizowanej samowoli budowlanej, spod możliwości zabudowy i w zależności od tych ustaleń ocenić, czy z tego powodu nastąpiło niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych nieruchomości skarżącej. Obowiązkiem organów nadzoru budowlanego była kompleksowa ocena zaistnienia w tej sprawie przesłanek z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Na skutek niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak wszystkich przesłanek z tego przepisu został oceniony przez organy nadzoru budowlanego przedwcześnie, co wadliwie zaakceptował Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia art. 151 Ppsa przez oddalenie skargi mimo naruszenia przez organy nadzoru budowlanego obu instancji art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 Kpa za usprawiedliwiony.

Podkreślić należy w tym miejscu, że zarzuty skargi kasacyjnej koncentrują się ściśle na wadliwym uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że materiał dowodowy sprawy uzasadniał wykluczenie przesłanek przewidzianych w art.37 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r., z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny związany zarzutami skargi kasacyjnej nie mógł objąć przedmiotową skargą innych zagadnień związanych z przesłankami przymusowej rozbiórki wynikającymi z art. 37 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1974r.

Naruszenie przez organ przepisów postępowania, przy dostatecznym wyjaśnieniu istoty sprawy, stanowiło podstawę do zastosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny art. 188 Ppsa przez uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi B. B.. Uwzględniając tę skargę Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wyżej przyczyn, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz decyzję PINB w Ł.. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji ustali, czy występuje przesłanka niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości skarżącej, która to przesłanka będzie spełniona wówczas, gdy samowolna budowa magistrali wodociągowej skutkować będzie niedopuszczalnym pogorszeniem w korzystaniu z nieruchomości. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 Ppsa., na które składają się koszty postępowania sądowego poniesione przez skarżącą przed Sądem pierwszej instancji oraz koszty postępowania kasacyjnego.