Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1400/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 176 art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Paweł Miładowski, Sędzia NSA Zdzisław Kostka, Sędzia del. NSA Anna Żak (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] oraz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 874/17 w sprawie ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą w [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargi kasacyjne.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 lutego 2018 r., sygn. VII SA/Wa 874/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Ogólnopolskiego Stowarzyszenia [...] "[...]" z siedzibą [...] uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie zawieszenia postępowania.

Wyrok powyższy został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z 4 lutego 2015 r. Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" zwróciło się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowanego (PINB) w [...] o wszczęcie postępowania w sprawie nielegalnej budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku znajdującego się w [...] przy ul. [...], na działce ew. nr [...] obręb 33. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie w sprawie budowy tej stacji składającej się z rusztu podstawowego, masztu antenowego o wysokości 15 m oraz instalacji telekomunikacyjnych (szafy techniczne typu outdory, anteny radiolinii, anteny sektorowe, kable antenowe) na dachu ww. budynku.

Decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB w [...] nałożył na [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] obowiązek przedłożenia w terminie 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna następujących dokumentów:

1) decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji;

2) decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla ww. inwestycji;

3) oceny technicznej ww. stacji bazowej potwierdzającej jej wykonanie zgodnie z przepisami prawa, warunkami technicznymi oraz sztuką budowlaną.

W wyniku odwołania inwestora od powyższego rozstrzygnięcia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (MWINB) decyzją z [...] grudnia 2015 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wnioskiem z 24 listopada 2016 r. inwestor wystąpił do PINB w [...] o zawieszenie postępowania, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu zakończenia postępowania wszczętego przez Spółkę w związku z żądaniem PINB w [...] zawartym w punkcie 2 decyzji z dnia [...] października 2015 r. PINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 i 3 k.p.a., zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie do czasu zakończenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości. Opisanym na wstępie postanowieniem z [...] lutego 2017 r. MWINB, po rozpatrzeniu zażalenia ww. Stowarzyszenia, utrzymał w mocy postanowienie PINB.

W uzasadnieniu organ II instancji stwierdził, że zakończenie postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości ma istotne znaczenie dla dalszych losów postępowania prowadzonego przez organ nadzoru budowlanego. Do czasu ostatecznego zakończenia ww. sprawy nie jest możliwe dokonanie oceny zgodności ww. inwestycji z przepisami prawa.

Skargę na powyższe postanowienie wniosło Ogólnopolskie Stowarzyszenie [...] "[...]" z siedzibą [...] zarzucając naruszenie art.97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i wskazał, że inwestor dokonał budowy stacji bazowej na zgłoszenie, jako montaż urządzenia o wysokości ponad 3 m, w sytuacji, w której maszt nie jest urządzeniem, lecz jako całość techniczno-użytkowa stanowi obiekt budowlany (art. 3 pkt 1 lit. b w związku z art. 3 pkt 3 i pkt 9 Prawa budowlanego). W konsekwencji, zdaniem PINB, na wykonanie przedmiotowych robót inwestor miał obowiązek uzyskać pozwolenie na budowę. Organ I instancji przeprowadził postępowanie naprawcze w trybie art. 51 Prawa budowlanego i na podstawie ust. 1 pkt 2 tego przepisu w zw. z ust. 7 nałożył na Spółkę, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności, w tym przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że postępowanie naprawcze zastosowane przez organ budowlany w tej sprawie jest dwuetapowe. Najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane. Brzmienie przepisu art. 51 ust. 3 jednoznacznie wskazuje, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego po dokonaniu sprawdzenia wykonania obowiązku wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W konsekwencji, przepis art. 51 ust. 3 ww. ustawy nie pozostawia organowi żadnej swobody, ale co istotne w sprawie umożliwia zakończenie postępowania naprawczego. W związku z tym Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organów obu instancji, że w sprawie zaistniało zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W ocenie Sądu pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć w ten sposób, że jest to zagadnienie prawne, które wyłania się w toku postępowania administracyjnego, jego rozstrzygnięcie należy do innego organu lub sądu, przy czym stanowi ono warunek konieczny dla rozpatrzenia sprawy administracyjnej i wydania decyzji. Jednocześnie Sąd podkreślił, że ustawodawca nie określił terminu na wykonanie ww. czynności czy obowiązków nakładanych przez organ na inwestora, pozostawiając jego wyznaczenie organowi wydającemu decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Termin ten ma charakter procesowy i może być przez organ przedłużony na wniosek podmiotu zobowiązanego do dokonania czynności wskazanych w decyzji. Zatem, w niniejszej sprawie, organ mógł jedynie na wniosek strony zadecydować o przedłużeniu terminu wykonania obowiązku.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroki wywiedli : [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] Organ zarzucił powyższemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nałożenie obowiązków w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, w tym obowiązku przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi zagadnienia wstępnego, podczas gdy powyższe stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, tj. w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego - uzyskanie jej zależne jest od innego organu. Decyzja ta jest niezbędna celem ustalenia, czy inwestycja objęta postępowaniem naprawczym nie narusza przepisów prawa, w tym regulujących kwestię planowania i zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ nadzoru budowlanego na wniosek strony może przedłużyć termin wykonania obowiązku nałożonego w ww. trybie, podczas gdy wskazany przepis takiej możliwości nie przewiduje. Zmiana terminu może nastąpić jedynie w trybie przewidzianym przepisami k.p.a., tj. art. 155. Przywołany przepis natomiast uzależnia zmianę decyzji od zgody wszystkich stron postępowania. Biorąc pod uwagę odmienne interesy stron postępowania w niniejszej sprawie brak będzie możliwości dokonania zmiany decyzji w zakresie terminu wykonania obowiązków nałożonych w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, tj. przedłożenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt i art. 107 § 3 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez niewłaściwą kontrolę legalności działalności organu administracji publicznej, tj. MWINB i wydanego przez ten organ postanowienia, co skutkowało wydaniem przez Sąd pierwszej instancji wyroku uwzględniającego skargę;

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt i art. 107 § 3 oraz art. 155 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przez uwzględnienie skargi, pomimo tego, że organy nadzoru budowlanego wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne oraz podjęły postanowienia w zakresie zawieszenia postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego zgodnie z obowiązującymi przepisami;

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez nieprawidłowe uzasadnienie wydanego w sprawie wyroku, nieodpowiadającego wymaganiom zawartym w treści art. 141 p.p.s.a., polegające na braku wykazania zasadności swojego stanowiska, w szczególności, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie wypełnia dyspozycji art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., powyższe uniemożliwia w sposób właściwy odniesienie się do zarzutów zawartych w zaskarżonym wyroku;

4. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi Stowarzyszenia poprzez jej oddalenie. W przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki zawarte w art. 188 p.p.s.a., na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W razie uznania, że wyrok odpowiada prawu, na podstawie art. 184 p.p.s.a. wniesiono stwierdzenie, że jego uzasadnienie jest nieprawidłowe i o jego zmianę. Organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu wskazano, że co do zasady w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, który nie uznaje postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy (decyzji lokalizacyjnej) za zagadnienie wstępne w ramach postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, ponieważ przywołane przepisy nie dają podstawy do nałożenia obowiązku przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy. Zarazem w orzecznictwie dotyczącym możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy wyrażany jest pogląd, że co do zasady nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, chyba ze obowiązek przedłożenia tej decyzji został nałożony przez organ nadzoru budowlanego. W świetle powyższego można uznać, że dopuszczalne jest potraktowanie postępowania w powyższym zakresie jako zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w ramach postępowania z zakresu nadzoru budowlanego. Dalej zarzucono zaskarżonemu wyrokowi brak wskazania, z jakich przyczyn Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie istnieje wyraźny i bezpośredni związek przyczynowy między rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a omawianym zagadnieniem.

[...] Sp. z o.o. zarzuciła powyższemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi zamiast jej oddalenia w wyniku nieuprawnionego zakwestionowania zastosowania przez organy obu instancji art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., pomimo że w okolicznościach sprawy wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi zagadnienie wstępne dla postępowania naprawczego w sprawie wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej;

b) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak przekonującego, precyzyjnego i spójnego uzasadnienia stanowiska Sądu pierwszej instancji, całkowicie nieuzasadnione uznanie, że postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania naprawczego dotyczącego tej samej inwestycji, a nadto poprzestanie na orzecznictwie przywołanym przez skarżącą, przed Sądem pierwszej instancji, z jednoczesnym całkowitym pominięciem przeciwnych wskazań orzecznictwa, przemawiających za koniecznością oddalenia skargi.

Spółka zarzuciła także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w przypadku nałożenia w toku postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla objętej ww. postępowaniem naprawczym inwestycji, organ winien ustalić termin wykonania tego obowiązku, pomimo że nie ma możliwości jego wyznaczenia w sytuacji, w której stosowne postępowanie zostaje wszczęte dopiero po nałożeniu tego obowiązku, a więc data pojawienia się w obrocie prawnym żądanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji nie jest znana.

W oparciu o powyższe zarzuty Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu Spółka przywołała poglądy orzecznictwa i doktryny, zgodnie z którymi nie można wykluczyć możliwości zawieszenia postępowania prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Niezrozumiałe jest dla niej stanowisko Sądu pierwszej instancji nakazujące organowi nadzoru budowlanego dalsze prowadzenie postępowania naprawczego w sytuacji, gdy organ nie ma możliwości zgodnego z prawem prowadzenia tego postępowania, wobec braku możliwości wyznaczenia realnego terminu do przedłożenia decyzji lokalizacyjnej, której wydanie będzie stanowić warunek sine qua non dalszego prowadzenia postępowania w kierunku doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Spółka podniosła, że dopóki postępowanie o wydanie decyzji lokalizacyjnej jest w toku, nie ma możliwości wyznaczenia terminu do jej przedłożenia, możliwego dla inwestora. Sąd pierwszej instancji nie wskazał, w jaki sposób organ nadzoru budowlanego ma wyznaczyć stosowny termin, aby był on realny. Żądanie od inwestora składania dodatkowych wniosków o wydłużenie wcześniej wyznaczonego terminu jest niemożliwe do spełnienia, ponieważ terminu takiego nie da się ustalić, jest on w pełni zależny od postępowania w sprawie wydania decyzji lokalizacyjnej, nie zaś od inwestora czy organu nadzoru budowlanego.

Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skargi kasacyjne analizowane w opisanym zakresie nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Jako pierwsze zostaną rozpoznane zarzuty ze skargi kasacyjnej [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Powołanie się, tak jak w niniejszej sprawie, na obie podstawy kasacyjne, tj. naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.), wymaga rozważenia w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony i nie doszło do istotnych uchybień procesowych, można przejść do oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA: z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11; z dnia 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08; powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (pkt 1, 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej), ponieważ od oceny tego zarzutu zależy rozpoznanie dalszych zarzutów skargi kasacyjnej. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera, co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09; wyroki NSA: z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1131/13; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13 publ. orzeczenia.nsa.gov.pl)).

Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, ocenę zarzutów podniesionych w skardze oraz wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Poziom szczegółowości oraz spójności rozważań Sądu pierwszej instancji pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na zrekonstruowanie przesłanek kontrolowanego orzeczenia oraz przeprowadzenie jego kontroli kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, z jakich powodów uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. Natomiast zupełnie inną kwestią jest siła przekonywania tych argumentów. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 par. 4 p.p.s.a. jest wobec tego nieusprawiedliwiony.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów procesowych zawartych w pkt 1 i 2 petitum, wyjaśnić trzeba, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem autora skarg kasacyjnych, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi pierwszej instancji.

Dokonując oceny pozostałych zarzutów procesowych stwierdzić należy, że są one sformułowane w sposób nader ogólnikowy ("niewłaściwa kontrola legalności działalności organu", "uwzględnienie skargi pomimo tego, że organy wyjaśniły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktyczne i prawne"). Ich konkretyzacji nie sposób też dostrzec w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie formułuje zarzuty naruszenia art. 145 par.1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., tj. przepisów nakładających na organy administracji publicznej obowiązek prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, tymczasem Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, aby organu nadzoru budowlanego dopuściły się naruszenia tych przepisów. Postanowienia organów obu instancji zostały uchylone na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., a więc z powodu naruszenia prawa materialnego. Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego sprawy, a jedynie uznał, że nie daje on podstaw do przyjęcia, że w sprawie występuje zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Z tych powodów te zarzuty procesowe również należy uznać za nieuzasadnione. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił także naruszenie art. 97 § 1 pkt i k.p.a., którego Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje, dlatego nie jest możliwe odniesienie się przez NSA do tego zarzutu.

Zasadniczą jednak kwestią w tej sprawie jest to, czy wynikający z decyzji wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane obowiązek przedłożenia przez inwestora decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowi zagadnienie wstępne uzasadniające zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że odpowiedź na to pytanie jest negatywna. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W wyroku z 14 marca 2018 r., sygn. II OSK 1268/16 (wszystkie powoływane orzeczenia dostępne pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl.) Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że: "Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd. Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle - brak rozstrzygnięcia określonego zagadnienia musi uniemożliwiać zakończenie sprawy administracyjnej co do istoty, nie zaś jedynie determinować kierunek wydawanej przez organ administracji publicznej decyzji." Innymi słowy, bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe.

Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej musi więc ustalić bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego. Zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji nie ma charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego (por: wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn.. II OSK 1698/07). Od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie pozytywnej lub negatywnej dla wnioskodawcy decyzji. Organ administracji publicznej oceniając wystąpienie przesłanek skutkujących zawieszeniem postępowania nie może przy tym kierować się przewidywaniami jaki będzie wynik merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa, jest możliwe rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji administracyjnej (por: wyroki NSA: z dnia 12 maja 2009 r., sygn. I OSK 441/09; z dnia 30 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2082/12).

W rozpoznawanej sprawie obowiązek przedłożenia decyzji lokalizacyjnej został nałożony na podstawie art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Przepis ten, ani generalnie przepisy art. 50 i 51 Prawo budowlanego, nie nakładają obowiązku przedstawienia przez stronę decyzji, czy to o warunkach zabudowy, czy lokalizacyjnej. W konsekwencji nie sposób uznać, aby uzyskanie przedmiotowej decyzji było zagadnieniem wstępnym w postępowaniu naprawczym prowadzonym w ww. trybie. Zakończenie postępowania naprawczego nie jest uzależnione od uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej. Uzyskanie takiej decyzji jest oczywiście konieczne, jeśli inwestycja ma być zalegalizowana, ale jeśli inwestor takiej decyzji nie przedstawi, to organ nadzoru budowlanego ma możliwość zakończenia postępowania poprzez wydanie nakazów określonych w art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego.

Podsumowując, skoro właściwe przepisy nie wymagają uzyskania przez inwestora decyzji lokalizacyjnej, to konsekwentnie toczące się postępowanie o jej wydanie nie może stanowić zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Możliwe bowiem jest wydanie decyzji kończącej postępowanie bez potrzeby uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy. Sąd pierwszej instancji trafnie wskazał, że w niniejszej sprawie organ mógł na wniosek strony przedłużyć termin wykonania obowiązku. Termin, o którym mowa w art. 51 § 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie jest określony w ustawie, wyznaczany jest wg uznania organu, ma więc charakter procesowy, a nie materialnoprawny. Procesowy charakter tego terminu został zaaprobowany w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA: z dnia 16 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 1231/17, z dnia 18 września 2013 r. sygn. II OSK 993/12, Prawo budowlane, Komentarz pod redakcją Andrzeja Glinieckiego 3 wydanie, Wolters Kluwer str. 737). Pogląd ten podziela Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Skoro wspomniany termin ma charakter procesowy, to może być przedłużony na uzasadniony wniosek strony (por. wyroki NSA: z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. II OSK 608/08; z dnia 9 stycznia 2008 r., sygn. II OSK 1816/06). Wobec tego wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nie jest tu konieczne zastosowanie trybu nadzwyczajnego z art. 155 k.p.a.

Powyższe rozważania, zarówno co do zarzutów procesowych, jak i materialnoprawnych, zachowują swoją aktualność również w odniesieniu do skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. Zarzuty w niej zawarte wskazane, jako procesowe nie wychodzą poza zakres zarzutów podniesionych przez [...]WINB. Również Spółka zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., a jako zarzut procesowy wskazała błędne uznanie, że wydanie decyzji lokalizacyjnej nie stanowi zagadnienia wstępnego dla postępowania naprawczego. Dodatkowo Spółka sformułowała materialnoprawny zarzut błędnej wykładni art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane polegającej na uznaniu, że w przypadku nałożenia w toku postępowania naprawczego przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia decyzji lokalizacyjnej, organ winien ustalić termin wykonania tego obowiązku, w sytuacji gdy nie ma możliwości jego wyznaczenia, ponieważ data pojawienia się w obrocie prawnym żądanej przez organ nadzoru budowlanego decyzji nie jest znana.

Zarzut ten jest całkowicie chybiony. Proponowana przez skarżącą kasacyjnie wykładnia jest ewidentnie contra legem, skoro przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wyraźnie nakazuje określić termin wykonania nałożonych obowiązków. Termin ten powinien być realny, odpowiednio długi aby wykonanie nałożonych obowiązków było możliwe i taki też został określony w niniejszej sprawie – 12 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Upływał on z dniem 1 grudnia 2016r., tj. 12 miesięcy po wydaniu przez organ odwoławczy decyzji utrzymującej decyzję PINB. Trudno się jednak dziwić, że Spółka nie mogła go dochować, skoro wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego złożyła dopiero w dniu 22 listopada 2016 r. Podkreślić należy, że termin ten ma nie tylko charakter dyscyplinujący adresata, lecz w przypadku niewykonania nałożonego obowiązku w terminie rodzi określone konsekwencje prawne przewidziane w art.51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego.

W tym stanie rzeczy, ponieważ obie skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw, należało je oddalić na podstawie art. 184 p.p.s.a.

Skargi kasacyjne zostały rozpoznane na posiedzeniu niejawnym na podstawie art.182 § 2 p.p.s.a.