Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 26/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 136 i 216
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Piotr Fronc SWSA Agnieszka Nawara – Dubiel (spr.) SWSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi M. P., B. P., Z. P. i A. P. na postanowienie Wojewody z dnia [...] października 2021 r., znak [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 25 maja 2021 r. znak: [...] - wydanym po rozpatrzeniu wniosku: M. P., B. P., Z. P. i A. P. - Starosta [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości składającej się z niezabudowanych działek ewidencyjnych oznaczonych numerami: [...] o pow. 0,5762 ha, [...] o pow. 0,6515 ha, [...] o pow. 0,0424 ha, położonych w B., gmina Miasto B., powiat [...] województwo [...] objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez V Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w B..

Orzekając w ww. sposób organ I instancji wskazał, iż wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z dnia 26 lutego 2021 r. został złożony po terminie, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami (przy uwzględnieniu art. 15zzr ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - uchwalonego ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2020 r. poz. 568). Termin do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości upłynął w dniu 7 lipca 2020 r. Wskutek upływu terminu postępowanie nie może być wszczęte.

Zażalenie na to postanowienie złożyli M. P., B. P., Z. P. i A. P..

Wojewoda postanowieniem z dnia 28 października 2021 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r., poz. 1899) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 i art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z regulacją art. 61a § 1 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Oczywiste przeszkody we wszczęciu postępowania to takie, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia już po wstępnej analizie wniosku, bądź na podstawie informacji posiadanych przez organ z urzędu i nie wymaga prowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego.

W dniu 1 marca 2021 r. M. P., B. P., Z. P. oraz A. P. wystąpili do Starosty [...] z wnioskiem o zwrot nieruchomości składającej się z niezabudowanych działek gruntu nr [...] o pow. 0,5762 ha, nr [...] o pow. 0.6515 ha i nr [...] o pow. 0,0424 ha, stanowiących aktualnie część nieruchomości będących własnością Gminy Miasta B., a objętych księgą wieczystą nr [...] Została ona nabyta w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 29 września 1988 r. Rep. A nr [...] od K. P., którego wnioskodawcy są spadkobiercami.

Instytucję zwrotu wywłaszczonej nieruchomości regulują przepisy art. 136 ust. 3 -art. 142a u.g.n. Przepis art. 136 ust. 7 zd. 1 u.g.n. stanowi, iż uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku, o którym mowa w ust. 3.

Zgodnie z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n., przepisy rozdziału 6 działu III [Zwrot wywłaszczonych nieruchomości] stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, której przepisy były podstawą zawarcia umowy sprzedaży z 29 września 1988 r. Rep. A nr [...], na mocy której Skarb Państwa zakupił od K. P. działkę gruntu nr [...].

Przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r., poz. 801). Powyższa ustawa nowelizująca weszła w życie 14 maja 2019 r., a więc przed złożeniem przedmiotowego wniosku. Tym samym przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. znajdzie w omawianej sytuacji odpowiednie zastosowanie.

Z kolei przepis art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej stanowi, że w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. (20 lat od wywłaszczenia), upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy. Zgodnie z ust. 2 art. 2 ustawy nowelizującej, przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1.

Powyższa regulacja przejściowa dotyczy wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych i nabytych na cele publiczne pod rządami u.g.n., o czym świadczy fakt, iż wprowadzająca te przepisy ustawa z dnia 4 kwietnia 2019 r. weszła w życie już po upływie 20 lat od daty wejścia w życie u.g.n., a więc nie może dotyczyć wywłaszczenia/nabycia nieruchomości dokonanego na podstawie ustaw, które utraciły moc obowiązującą przed tą datą.

Na koniec, odnosząc się do kwestii niemożności złożenia przez K. P. wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości ze względu na jego stan zdrowia, organ odwoławczy pragnie zauważyć, że termin wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej/nabytej nieruchomości, określony w art. 136 ust. 7 u.g.n., jest terminem zawitym, dlatego też niezależnie od okoliczności jego uchybienia, nie podlega przywróceniu. Nie należy też do kompetencji Wojewody ocena przepisów powszechnie obowiązującego prawa z pod względem ich zgodności z ustawą zasadniczą, co zresztą byłoby wykluczone z uwagi na specyfikę postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, w którym zasadniczo nie dokonuje się wykładni prawa materialnego, a jedynie stwierdza oczywiste przeszkody we wszczęciu postępowania administracyjnego, wobec czego także ten zarzut nie mógł zostać uwzględniony.

Opisane wyżej postanowienie zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P., B. P., Z. P. i A. P., zarzucając mu naruszenie prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, a to:

1. naruszenie art. 21 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżących ochrony ich własności w sytuacji, braku wykorzystania ich nieruchomości na cele wywłaszczenia;

2. naruszenie art. 32 i 64 Konstytucji RP, polegające na dyskryminacji osób chorych i ułomnych, które nie były w stanie złożyć wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, w krótkim 12 miesięcznym okresie wynikającym z art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, w razie przyjęcia, że taki stan powoduje wygaśniecie prawa, które nie podlega przywróceniu, względnie przez przyjęcie, że z chwilą wejścia w życie powyższej ustawy, zmarły K. P. utracił prawo do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości,

3. naruszenie art. 45 i art. 64 Konstytucji RP, poprzez pozbawienie skarżących lub ich poprzednika prawnego prawa do merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a to wobec ewentualnego braku możliwości złożenia tego wniosku po wejściu w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami,

4. naruszenie art. 64 Konstytucji RP polegające na braku równej ochrony prawa własności skarżących, związanej z ograniczeniem możliwości merytorycznego rozpoznania wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

5. naruszenie art. 136 ust. 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że doszło do swoistego przedawnienia prawa do złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy nie zaszła przesłanka powodująca rozpoczęcie biegu terminu takiego przedawnienia,

6. naruszenie postanowień art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że może mieć on zastosowanie do sytuacji skarżących, gdy nie zawarli oni umowy zbycia wywłaszczanej nieruchomości zgodnie z art. 114 ustawy gospodarce nieruchomościami.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia z uwagi na naruszenie prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego, mających wpływ na wynik sprawy, względnie o stwierdzenie nieważności postanowienia jako rażąco naruszającego prawo oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Dodatkowo wniesiono o przywrócenie terminu na złożenie wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości objętej niniejszą skargą, na okoliczność, że w chwili wejścia w życie ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 roku o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, zmarły K. P. nie miał świadomości jej skutków, nie był w stanie złożyć wniosku o zwrot, nie miał możliwości skutecznie udzielić pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym, bowiem zgodnie z art. 119 pkt 3 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) - dalej określanej, jako "p.p.s.a." - sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie. Do tej właśnie kategorii należy zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie, a zatem sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, bez wyznaczania rozprawy.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" - "c" p.p.s.a. kontrola sądowa działalności administracji publicznej sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji lub postanowień z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, jak i przepisami proceduralnymi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle tak określonych kryteriów Sąd doszedł do wniosku, że prawidłowo stwierdzono brak podstaw do wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na wniosek skarżących. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wprawdzie częściowo wadliwe (co zostanie wyjaśnione w dalszej części uzasadnienia), niemniej jednak uchybienia te nie mają wpływu na wynik sprawy i nie mogą skutkować uwzględnieniem skargi.

Nie budzą wątpliwości ustalenia faktyczne dokonane przez organy obu instancji.

1 marca 2021 r. M. P., B. P., Z. P. oraz A. P. – jako spadkobiercy zmarłego w dniu 21 sierpnia 2020 r. K. P. - wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości nabytej od K. P. na podstawie umowy zawartej w formie aktu notarialnego z 29 września 1988 r. Rep. A nr [...], zawartej w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Nieruchomość ta składała się z niezabudowanych działek gruntu nr [...] o pow. 0,5762 ha, nr [...] o pow. 0.6515 ha i nr [...] o pow. 0,0424 ha. Aktualnie działki stanowią część nieruchomości będących własnością Gminy Miasta B. i objęte księgą wieczystą nr [...]

Sądowi z urzędu również wiadomo, że wcześniej wnioskodawcy występowali o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Starosta [...] postanowieniem z dnia 16 marca 2021 r. nr [...] odmówił przywrócenia terminu, Wojewoda postanowieniem z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, a Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 881/21 oddalił skargę na postanowienie Wojewody. W uzasadnieniu tego wyroku WSA w Krakowie wskazał: "Nie budzi wątpliwości sądu, że termin o którym mowa w art. 136 ust 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to termin materialnoprawny a nie procesowy. (...) Termin materialnoprawny może być przywrócony wyłącznie gdy przepis prawa tak stanowi. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej możliwości nie przewidują. Przywrócenie terminu jakiego domaga się strona skarżąca jest zatem prawnie nielegalne".

Podstawą zaskarżonego postanowienia było ustalenie przez organy obu instancji, że roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło przed złożeniem przez skarżących wniosku o zwrot. W pierwszej kolejności należy więc przeanalizować, czy w okolicznościach niniejszej sprawy faktycznie doszło do wygaśnięcia roszczenia.

Zgodnie z art. 136 ust. 7 u.g.n. uprawnienie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości wygasa, jeżeli od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, upłynęło 20 lat, a w tym terminie uprawniony nie złożył wniosku o jej zwrot.

Jak zauważył Wojewoda, przepis ten został dodany ustawą z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2019 r. poz. 801), która weszła w życie 14 maja 2019 r. Zgodnie z art. 2 ust. 1 ww. ustawy zmieniającej, w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy.

Stosownie do art. 216 ust 2 pkt 3 u.g.n przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).

Z powyższych regulacji wynika, że termin na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości miał upłynąć 14 maja 2020 r.- tj. po 12 miesiącach od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, która weszła w życie 14 maja 2019 r.

Jednakże 31 marca 2020 r. weszła w życie ustawa z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., póz. 568), którą dodano w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), m. in. przepisy art. 15zzr ust. 1 pkt 2 i 5, zgodnie z którymi w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 bieg przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz terminów zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres (w dniu wejścia w życie ww. ustawy obowiązywał na terenie kraju stan epidemii ogłoszony z powodu COVID-19).

Termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest terminem zawitym, do którego znalazł zastosowanie przepis art. 15zzr ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19. Zatem z dniem 31 marca 2020 r. doszło do zawieszenia biegu 12-sto miesięcznego terminu wynikającego z art. 136 ust. 7 u.g.n. w związku z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zawieszenie biegu ww. terminu trwało do 23 maja 2020 r., z upływem którego wszedł w życie przepis art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. 2020 r., poz. 875) - zgodnie z jej art. 76 - który stanowi, że terminy, o których mowa w art. 15zzr ust. 1, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzr ust. 1, rozpoczęły swój dalszy bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie ww. ustawy.

Zawieszenie biegu terminu trwało zatem 45 dni i obejmowało okres od 31 marca do 14 maja 2020 r. W konsekwencji ostatnim dniem omawianego terminu zawitego, który rozpoczął swój dalszy bieg 24 maja 2020 r., był 7 lipca 2020 r.

Analogiczną analizę terminów wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 listopada 2021 r., sygn. II SA/Kr 890/21 – wydanym również po rozpatrzeniu skargi M. P., B. P., Z. P. i A. P. na postanowienie odmawiające przywrócenia terminu do złożenia wniosku o zwrot innych nieruchomości, które jednak zostały nabyte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tego samego aktu notarialnego co nieruchomości objęte niniejszą sprawą. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę rozważania te w pełni podziela.

W zaskarżonym postanowieniu Wojewoda błędnie stwierdził, że termin na złożenie wniosku o zwrot przedmiotowych nieruchomości upłynął 14 maja 2019 r., bowiem art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej dotyczy wyłącznie nieruchomości wywłaszczonych i nabytych na cele publiczne pod rządami u.g.n., a nie pod rządami wcześniejszych ustaw. Taka wykładnia art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej jest całkowicie wadliwa i pozbawiona podstaw. Biorąc pod uwagę, że ustawa o gospodarce nieruchomościami weszła w życie 1 stycznia 1998 r., to przyjęcie poglądu Wojewody oznaczałoby, że omawiany przepis dotyczyłby wyłącznie wywłaszczeń dokonanych pomiędzy 1 stycznia 1998 r. a 13 maja 1999 r. Trzeba też pamiętać, że każde wywłaszczenie dokonane na podstawie ustawy obowiązującej przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami było dokonane ponad 20 lat wcześniej niż wejście w życie ustawy nowelizującej. Wykładnia Wojewody prowadzi do wniosku, że wszystkim tym podmiotom roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasałoby z dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej tj. 14 maja 2019 r., podczas gdy osoby wywłaszczone pomiędzy 1 stycznia 1998 r. a 13 maja 1999 r. miałyby dodatkowy rok na realizację roszczenia. Nie ma oczywiście żadnych podstaw logicznych ani celowościowych by w taki sposób dywersyfikować osoby wywłaszczone w różnym czasie. Wreszcie trzeba pamiętać, że rozpoznając wniosek skarżących o przywrócenie terminu do złożenia przedmiotowego wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości w postanowieniu z dnia 14 maja 2021 r. nr [...] Wojewoda zastosował art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej (co wynika z uzasadnienia wyroku WSA w Krakowie sygn. II SA/Kr 881/21) i ustalił, że roszczenie wygasło 7 lipca 2020 r. Niezrozumiałe jest dlaczego ten sam organ w tej samej sprawie w ciągu niecałych 6 miesięcy zmienił pogląd na temat wykładni omawianego przepisu i jego zastosowania w tej sprawie.

Wojewoda pominął również regulacje zawarte w ustawie z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.

Uchybienia te nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem przedmiotowy wniosek o zwrot wywłaszczonych nieruchomości wpłynął już po wygaśnięciu roszczenia o zwrot, niezależnie od tego, czy wygaśnięcie to miało miejsce w maju 2019 r., czy też w lipcu 2020 r. Innymi słowy pomimo błędnego uzasadnienia zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a prawidłowe wyliczenie terminu wygaśnięcia roszczenia o zwrot znajduje się w uzasadnieniu decyzji organu I instancji.

Skarżący przedstawili cały szereg argumentów mających na celu wykazanie, że dwudziestoletni termin swoistego "przedawnienia", o którym mowa w art. 136 ust. 7 u.g.n. w ogóle nie ma zastosowania w tej sprawie i ani ten przepis, ani art. 2 ustawy nowelizującej nie miał tu zastosowania.

W szczególności twierdzą, że w art. 136 ust. 7 u.g.n. mowa o upływie 20 lat od "dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna", podczas gdy w tej sprawie nie doszło do wydania decyzji, lecz do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Ich zdaniem należy tu zakładać kompleksowość i świadome działanie ustawodawcy. Jeśli w takiej sytuacji liczy on swoiste przedawnienie jedynie w przypadku zaistnienia decyzji wywłaszczeniowej, to znaczy, że taki był jego świadomy zamiar.

Odniesienie się do tego i kolejnych argumentów wymaga przeprowadzenia wykładni historycznej i systemowej przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Art. 136 u.g.n. znajduje się w rozdziale 6 ustawy "Zwrot wywłaszczonych nieruchomości", będącym częścią działu III "Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości". Kluczowym pojęciem zakreślającym przedmiotowy zakres zastosowania omawianych przepisów jest pojęcie "nieruchomości wywłaszczonej". Przez pojęcie to należy rozumieć nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczenia rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej i konkretnej decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. Oczywiście przy ustalaniu zakresu pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" nie ma znaczenia, czy wywłaszczenie nastąpiło pod rządami ustawy o gospodarce nieruchomościami, czy też na podstawie wcześniejszych ustaw.

Do nieruchomości przejętych lub nabytych w inny sposób przepisy te stosuje się odpowiednio - na mocy art. 216 u.g.n., który enumeratywnie wylicza podstawy prawne i tryby przejęcia nieruchomości inne niż "klasyczne" wywłaszczenie.

W niniejszej sprawie przejęcie nieruchomości nastąpiło na podstawie umowy zawartej w trybie art. 53 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. W pierwotnej wersji art. 216 u.g.n. tryb ten nie był wymieniony, a zatem nieruchomość taka nie mogła zostać zwrócona. Dopiero na mocy art. 1 pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492 z późn. zm.) do art. 216 dodano ust. 2 o treści: "Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172),

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31),

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.)).".

Aktualnie nie budzi żadnych wątpliwości, że powołany wyżej przepis art. 216 ust.2 pkt 3 u.g.n. o odpowiednim stosowaniu przepisów rozdziału 6 działu III tej ustawy, dotyczy także nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy zawartej na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz.99).

W ocenie Sądu brak jest podstaw do twierdzenia, że art. 136 ust. 7 u.g.n. nie ma zastosowania do nieruchomości wymienionych w art. 216 u.g.n. "Odpowiednie stosowanie" przepisów rozdziału 6 działu III ustawy nie może skutkować stosowaniem wyłącznie tych przepisów tego rozdziału, które są korzystne dla byłych właścicieli nieruchomości i niestosowaniem przepisów niekorzystnych – jak chcą tego skarżący. Prawdą jest, że w art. 136 ust. 7 mowa jest o upływie dwudziestu lat "od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna", niemniej jednak odpowiednie – na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. – zastosowanie tego przepisu w przypadku umowy przejętej w trybie umowy nakazuje liczyć omawiany okres od dnia zawarcia umowy. W przeciwnym wypadku nastąpiłaby nieuzasadniona dywersyfikacja sytuacji osób, które sprzedały nieruchomość i osób objętych decyzją wywłaszczeniową – z pokrzywdzeniem tej drugiej kategorii podmiotów, których roszczenie o zwrot z upływem czasu wygasa. Natomiast pierwsza kategoria byłaby uprzywilejowana, bowiem ich roszczenie nie byłoby ograniczone żadnych terminem. Z pewnością - wbrew twierdzeniom skarżących - nie taki był cel ustawodawcy. Przeciwnie – w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej stwierdza się: "Dyspozycja art. 136 ust. 7 ugn obejmować będzie również przypadki nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ugn. Upływ dwudziestoletniego terminu od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu (przejęciu) stała się ostateczna, bądź dnia zawarcia umowy, skutkować będzie wygaśnięciem uprawnienia restytucyjnego i tym samym uwolni nieruchomość od ewentualnego roszczenia o zwrot".

W skardze zwraca się uwagę, że zgodnie z art. 216 u.g.n. przepisy tej ustawy winny być stosowane odpowiednio do przypadków wywłaszczenia dokonanego na podstawie wcześniej obowiązujących ustaw. Zdaniem skarżących oznacza to, że należy uwzględniać specyficzną sytuację w jakiej doszło do wywłaszczenia na mocy poprzednio obowiązujących przepisów. W świetle obecnie obowiązujących przepisów w ogóle nie powinno dojść do wywłaszczenia. Realizacja celów mieszkaniowych nie jest bowiem przesłanką do wywłaszczenia. Zatem utrzymywanie stanu, który dzisiaj jest niedopuszczalny wydaje się nadużyciem.

Argumentacja taka nie mieści się w granicach niniejszej sprawy, której przedmiotem jest ocena, czy doszło do wygaśnięcia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, a nie ocena prawidłowości dokonanego w 1988 roku wywłaszczenia z punktu widzenia aktualnie obowiązujących regulacji prawnych dotyczących wywłaszczeń.

Skarżący podnoszą również, że treść art. 136 ust. 7 u.g.n. jest niezgodna z Konstytucją RP, bowiem podważa bowiem prawo do nieruchomości. Roszczenia o własność nie podlegają w Polsce przedawnieniu. W szczególności zaproponowane rozwiązanie nie może działać wstecz. Nie może też niweczyć praw uprzednio nabytych przez zainteresowanych. Powyższej wady nie wyłącza wprowadzenie dodatkowego rocznego terminu na zgłoszenie wniosku o zwrot. Jest to bowiem bardzo krótki termin. Może też nie uwzględniać, jak u skarżących sytuacji życiowej. Podkreślają, że do maja 2019 r. nie istniało żadne ograniczenie czasowe w składaniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zatem jego nieskładanie do maja 2019 r. nie może być traktowane w kategoriach braku staranności. Przy braku terminu na zwrot, jego nieskładanie nie może być traktowane jako brak zainteresowania zwrotem, czy działanie zarzucane lub zawinione byłego właściciela. W tym stanie, przyjęcie za Wojewodą, że ustawa z kwietnia 2019 roku, wyłącza prawo do żądania zwrotu, stanowi oczywiste pozbawienie byłego właściciela prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W ocenie Sądu argumenty te są nietrafne. Jak wynika z powołanego już wcześniej uzasadnienia projektu ustawy zmieniającej celem projektu ustawy jest zagwarantowanie pewności stosunków prawnych w odniesieniu do nieruchomości objętych regulacją art. 136 u.g.n. przez wprowadzenie terminu wygaśnięcia uprawnienia do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Projektodawca powołał się również szeroko na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego: "Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07 "(...) obowiązująca regulacja konstytucyjna pozostawia ustawodawcy szeroką swobodę normowania zasad zwrotu nieruchomości wywłaszczonych.(...) Istotne znaczenie dla sposobu ukształtowania prawa do uzyskania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma czynnik czasu i konieczność zapewnienia trwałości ukształtowanych stosunków i sytuacji prawnych.". Powyższy pogląd został również powtórzony w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13. Ponadto w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 ogłoszonym w dniu 27 lipca 2016 r. Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż "Pewność prawa stanowi jeden z fundamentów demokratycznego państwa prawnego, zaś pewność czy też stabilizacja stosunków własnościowych dotyczących nieruchomości jest niezbędnym warunkiem rozwoju gospodarczego.". Jednocześnie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pojawia się pogląd, zgodnie z którym ustawodawca może określić minimalny okres wykorzystywania nieruchomości na cele określone w decyzji o wywłaszczeniu, po upływie którego przeznaczenie nieruchomości na inny cel publiczny nie musi pociągać za sobą obowiązku jej zwrotu (wyrok z dnia 9 grudnia 2008 r., sygn. akt SK 43/07, także wyrok z dnia 23 września 2014 r., sygn. akt SK 7/13). Wprowadzenie ograniczenia możliwości dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na upływ czasu, wpisuje się zatem w zasadę bezpieczeństwa prawnego wynikającą z określonej w art. 2 Konstytucji zasady demokratycznego państwa prawnego (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99). W ocenie projektodawcy ograniczenie w czasie możliwości dochodzenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części albo udziału w wywłaszczonej nieruchomości lub w jej części powinno zamknąć okres niepewności co do sytuacji prawnej zainteresowanych stron".

Jak wynika z powyższego w przypadku niewykorzystania nieruchomości na cel wywłaszczenia mamy do czynienia z dwoma wartościami: z jednej strony z ochroną prawa własności, gwarantowaną w art. 64 Konstytucji RP, z drugiej zaś z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa prawnego i stabilizacji stosunków prawnych – zwłaszcza w zakresie nieruchomości. W ocenie Sądu ustawodawca wprowadzając regulację zawartą w art. 136 ust. 7 u.g.n. i dwudziestoletni okres "przedawnienia" roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wyważył obie te wartości. Ustalenie zaś "okresu przejściowego" na poziomie 12 miesięcy nie oznacza działania prawa wstecz, nie odbiera praw nabytych ani nie pozbawia byłego właściciela prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, choć niewątpliwie znacznie je ogranicza. W ocenie Sądu taka regulacja jest jednak dopuszczalna w świetle regulacji o randze konstytucyjnej.

W tym miejscu trzeba również wrócić do przepisu przejściowego tj. art. 2 ustawy zmieniającej. Zgodnie z jego ust. 1 w przypadku gdy termin, o którym mowa w art. 136 ust. 7 ustawy zmienianej w art. 1, upłynął przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy albo gdy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy do upływu tego terminu pozostało nie więcej niż 12 miesięcy, wniosek, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, może zostać złożony w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. Z kolei w myśl ust. 2 przepis ust. 1 stosuje się również do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 1.

Na tym tle skarżący wywodzą, że pojęcie przedawnienia wiąże się wyłącznie z terminem liczonym od wydania decyzji wywłaszczeniowej, względnie umowy zawartej zgodnie z art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie można więc z tego wywodzić, że dotyczy to innych ustaw wywłaszczeniowych.

Z argumentem tym nie można się zgodzić. Wyraźne wskazanie art. 114 ustawy o gospodarce nieruchomościami w ust. 2 art. 2 ustawy zmieniającej nie oznacza, że tylko tego rodzaju umowa (a nie żadne inne) podlega przepisom ustawy. Zastosowanie argumentacji "a contrario" nie jest w tym przypadku uzasadnione. Jak już wcześniej wyjaśniono art. 136 ust. 7 u.g.n. (i w konsekwencji również art. 2 ust. 1 ustawy nowelizującej) ma zastosowanie do umów zawartych między innymi w trybie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. Natomiast konieczność zapisania w ust. 2 art. 2 umów zawieranych w trybie art. 114 u.g.n. wynikała z faktu, że w przeciwnym wypadku osoby, które sprzedały nieruchomość w tym trybie nie mogłyby skorzystać z dodatkowych 12 miesięcy na złożenie wniosku o zwrot nieruchomości. Nie mamy tu bowiem do czynienia z "nieruchomością wywłaszczoną", a art. 114 u.g.n. nie został również wymieniony w art. 216 u.g.n. Co istotne – tą samą ustawą nowelizującą dodano do ustawy art. 142a, zgodnie z którym "Przepisy art. 136-142 stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych w drodze umowy, o której mowa w art. 114 ust. 1.". W uzasadnieniu projektu ustawy wskazano: "Dodany przepis przywraca przepisowi art. 136 ust. 3 ugn przymiot zgodności z Konstytucją". Zatem interpretacja tego przepisu zgodnie z intencjami skarżących nie jest prawidłowa.

Jak wynika z powyższego Wojewoda prawidłowo przyjął, że przepis art. 136 ust. 7 u.g.n. znajduje zastosowanie do sytuacji skarżących, w związku z czym roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wygasło przed wniesieniem wniosku i prawidłowo odmówiono wszczęcia postępowania.

Końcowo skarżący podnoszą argumenty związane ze stanem zdrowia K. P.. Od początku 2019 r. K. P. był obłożnie chory, wymagał pełnej opieki i pomocy przy wszystkich czynnościach życia. Potrzebował pomocy osób trzecich przy podstawowych czynnościach życia codziennego takich jak podnoszenie z łóżka, siedzenie, karmienie, podawanie i dawkowanie leków, toaleta ranna i wieczorna, już w tym okresie nie był w stanie mówić, czytać, wielu rzeczy nie rozumiał, bardzo często nie było z nim kontaktu słownego. Kontakt z nim był też utrudniony z uwagi na postępującą demencję starczą, zaniki pamięci, nierozpoznawanie członków rodziny. Z kolei inne osoby nie mogły go zastąpić w złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Zdaniem skarżących stan taki uprawnia do niestosowania wobec niego skutków ewentualnego terminu zawitego prawa materialnego. Stan taki przypomina przy tym sytuację spadku nieobjętego.

W przypadku terminu materialnoprawnego brak jest podstaw do jego przywrócenia (co potwierdził w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w powoływanym już wcześniej wyroku sygn. II SA/Kr 881/21). Nie ma również podstaw do "niestosowania skutków" wobec nadzwyczajnej sytuacji życiowej. W prawie administracyjnym nie stosuje się klauzuli zasad współżycia społecznego, nie ma też mowy o nadużyciu prawa przez organ administracji publicznej. Dlatego też argumenty te nie mogą wyłączyć zastosowania art. 136 ust. 7 u.g.n. w tej sprawie.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.