Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 431/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-05-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28 ust. 2, 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 79 ust. 1, art. 80 ust. 1, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant st. referent Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2016 r. sprawy ze skargi W. P. i G. B. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r., nr "[...]" w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Wojewody na rzecz skarżących W. P. i G. B. kwoty po 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Po wznowieniu postępowania administracyjnego, na wniosek A. i M.M., B. i G.B. oraz B. i W.P., Starosta decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych z linią kablową SN 30 kV, kablem światłowodowym oraz infrastrukturą drogową na oznaczonych działkach we wsi T. i W. gm. P.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że brak jest podstaw do uchylenia powyższej decyzji, gdyż nie potwierdzono istnienia wskazywanych przez wnioskodawców przesłanek wznowieniowych wynikających z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013r. poz. 267) zwanej dalej: k.p.a. Podniesiono, że działki stanowiące własność wnioskodawców nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, wyznaczonym zgodnie z art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1409 ze zm.)zwanej dalej: pr.bud. Wskazano, że z decyzji Wójta Gminy o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia wynika, że nie zachodzi potrzeba utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. Starosta wskazał, że organ ten przeprowadził ocenę oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko i w przypadku ujawnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi odmówiłby wydania decyzji. Podniesiono, że wnioskodawcy zostali wezwani do wskazania konkretnych uciążliwości oraz przepisów, które ich zdaniem uprawniają do rozszerzenia obszaru oddziaływania projektowanych obiektów, jednak takich argumentów strony nie wskazały. Starosta wyjaśnił, że organ ma obowiązek przestrzegać przepisów prawa, a określenie obszaru oddziaływania inwestycji należy rozpatrywać w odniesieniu do naruszenia konkretnych norm praw materialnego. Okoliczności takie jak obniżenie wartości działki, hałas, narażenie na migotanie cieni, czy wywołanie negatywnych odczuć krajobrazowych świadczą jedynie o istnieniu interesu faktycznego i nie mogą stanowić podstawy do uznania, że ich nieruchomości znajdują się w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Zdaniem Starosty, niewystarczającym jest kryterium geograficzne, a więc samo sąsiedztwo z działką na której mają być prowadzone roboty budowlane, lecz konieczne jest wykazanie, że nieruchomość znajduje się w otoczeniu obiektu budowlanego, którego realizacja wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości.

Po rozpatrzeniu odwołań G.B., B.B., A.M., W.P. i B.P., Wojewoda decyzją z dnia

[...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, że podania o wznowienie postępowania oparte zostały o ustawową przesłankę wymienioną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i wniesione zostały z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 k.p.a. Wskazano, że wnioskodawcy są właścicielami nieruchomości położonych w obrębie T., jednakże żadna z działek stanowiących ich własność nie graniczy bezpośrednio z obszarem objętym ocenianą inwestycją. Wszystkie zabudowania mieszkalne odwołujących się znajdują się w odległości powyżej 500m od projektowanych elektrowni wiatrowych, a działki stanowiące grunty rolne znajdują się także w znacznej w odległości od projektowanych elektrowni wiatrowych. Wojewoda stwierdził, że przedmiotowa farma wiatraków została zlokalizowana zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w granicach terenu oznaczonego symbolem 2R - przeznaczonego pod polową gospodarkę rolną i farmę energetyki wiatrowej. Podano, że zgodnie z ustaleniami planu miejscowego wiatraki należy lokalizować w odległości powyżej 500 m od budynków mieszkalnych, a maksymalna wysokość konstrukcji wieży winna wynosić 120 m od podstawy do osi wirnika. Projekt budowlany został sporządzony zgodnie z wydaną przez Wójta Gminy decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w której - po przeprowadzeniu oceny oddziaływania na środowisko - nie stwierdzono potrzeby utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania. W ocenie organu odwoławczego, jedynym możliwym czynnikiem oddziaływania elektrowni wiatrowej na tereny sąsiednie może być hałas, jednakże z przedłożonego raportu oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko wynika, że w odległości 500 m od siłowni wiatrowej wartość emitowanego hałasu jest poniżej 40 dBA, co spełnia wymagania określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2007r. Nr 270, poz. 826 ze zm.). Natomiast podnoszona przez odwołujących się kwestia ograniczenia możliwości zabudowy gruntów dotychczas wykorzystywanych rolniczo w odległości mniejszej niż 500 m od elektrowni nie może być brana pod uwagę z uwagi na to, że na przedmiotowym terenie obwiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który ustala jednoznacznie możliwości zabudowy tego terenu, a grunty rolne mogą być nadal użytkowane w dotychczasowy sposób. Inne okoliczności, jak obniżenie wartości nieruchomości czy wywołanie negatywnych odczuć krajobrazowych oparte są jedynie na interesie faktycznym, gdyż nie istnieje norma prawna, z której wynikałby obowiązek ochrony tego rodzaju interesów. Podobnie żaden przepis nie reguluje kwestii zakłóceń wizualnych i wpływu efektów świetlnych pochodzących od odbitych promieni słonecznych od łopat wirnika, co ma być zresztą niwelowane - jak wynika z raportu oddziaływania na środowisko - malowaniem łopat odpowiednimi farbami. Natomiast obawy, co do opadania lodu z łopat wirnika na nieruchomości położone w odległości 200 m przy średnicy wirnika 90 m są niczym nieuzasadnione. W ocenie organu, nie występują ograniczenia w sposobie użytkowania nieruchomości stanowiących własność odwołujących się w korzystaniu z prawa własności spowodowane nadmierną immisją np. w postaci hałasu. Ponadto wskazano, że zarzut odnośnie do wydania przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, dla potrzeb decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację omawianego przedsięwzięcia, opinii o warunkach realizacji tylko 9 sztuk elektrowni, nie może być brany pod uwagę w przedmiotowym postępowaniu, ponieważ decyzja o uwarunkowaniach zgody na realizację tego przedsięwzięcia posiada przymiot ostateczności. Podkreślono, że ustawodawca ograniczył krąg osób mogących być stroną w sprawach o pozwolenie na budowę poprzez ustanowienie art. 28 ust. 2 pr. bud., z którego wynika, że stronami w tym postępowaniu mogą być jedynie podmioty, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to wynikające z przepisów odrębnych musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do zagospodarowania ich nieruchomości. Odwołujący się nie wykazali naruszenia swoich prawnie chronionych interesów w związku z projektowaną inwestycją polegającą na budowie 10 szt. elektrowni wiatrowych o mocy do 2 MW każda wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Nie występuje bowiem ograniczenie w sposobie użytkowania nieruchomości stanowiących własność odwołujących się, ani uciążliwości w korzystaniu z prawa własności.

Na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł W.P. żądając jej uchylenia, jak też uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez uznanie, że nie przysługuje mu przymiot strony postępowania, naruszenie art. 3 pkt 20 pr. bud. poprzez niewłaściwe wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, a także naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie i nierozpatrzenie materiału dowodowego polegające na niewyczerpującym odniesieniu się do podnoszonych nieprawidłowości dotyczących wydania decyzji o pozwoleniu na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych w oparciu o wydane postanowienie Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w kwestii uzgodnienia w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych warunków realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z 9 sztuk elektrowni wiatrowych oraz raportu oddziaływania na środowisko farmy wiatrowej dotyczącego także 9 sztuk masztów elektrowni wiatrowych oraz na niewyczerpującym odniesieniu się do podnoszonych przez skarżącego zagadnień odnośnie wpływu inwestycji na prawa i bezpieczeństwo skarżącego.

Skarżący podał, że stanowisko organów o braku przymiotu strony należy uznać za wadliwe. Wskazał, że obowiązkiem organów rozstrzygających tą sprawę było dokładne ustalenie, czy powinien być uznany za stronę postępowania, zakończonego decyzją w sprawie pozwolenia na budowę. Organy winny były ustalić czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania jego działek, przy czym miały obowiązek wziąć pod uwagę nie tylko obecnie ustalone zagospodarowanie należących do niego działek, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania, a więc zbadać również, w jaki sposób sporna inwestycja będzie wpływała w przyszłości na zagospodarowanie działek skarżącego. Kwestia ta nie była przedmiotem analizy i rozważań organów rozpoznających sprawę. Podkreślił, że właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością zabudowywaną, na którego nieruchomość może oddziaływać planowana inwestycja, ma również prawo do zagospodarowania swojej nieruchomości, które może polegać m.in. na wybudowaniu na niej budynku mieszkalnego. Przepis art. 28 ust. 2 pr. bud. stoi na straży prawa do zabudowy określonego w art. 4 tej ustawy, czyniąc stroną każdego, komu oddziaływanie inwestycji może ograniczyć prawo do zgodnej z przepisami zabudowy jego nieruchomości. Nadto organy rozpatrujące sprawę winny były podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a w szczególności winny były ustalić w sposób nie budzący wątpliwości, jakie działki należą do skarżącego, gdzie i w jakiej odległości od działki objętej inwestycją są położone, jak mogą być zagospodarowane (zabudowane) i jaki wpływ farma wiatrowa będzie miała na użytkowanie nieruchomości skarżącego.

Skargę o tożsamej treści na decyzję Wojewody wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie G.B. żądając uchylenia zaskarżonej decyzji. W motywach skargi wskazał, iż organy nie ustaliły, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania należących do niego działek.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 25 lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia skargę W.P. i skargę G.B. na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) dalej jako: p.p.s.a.

Wyrokiem z dnia 25 lutego 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1064/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że stosownie do treści art. 28 ust. 2 pr. bud. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Natomiast pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu", użyte w tym przepisie, zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20 pr. bud., zgodnie z którym przez "obszar oddziaływania obiektu" należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Obszar oddziaływania obiektu dotyczy zarówno terenu zagospodarowanego, jak i niezagospodarowanego. Ponadto ustalenia, czy planowana inwestycja wpłynie na zgodny z przepisami sposób zagospodarowania działek położonych w obszarze oddziaływania obiektu należy wziąć pod uwagę nie tylko stan obecny, lecz również dopuszczalną w świetle przepisów zmianę tego zagospodarowania. Nie budzi także wątpliwości okoliczność, że obszar oddziaływania obiektu nie musi obejmować jedynie działek bezpośrednio graniczących z nieruchomością, na której planowana jest inwestycja.

Do przepisów odrębnych należą normy różnych dziedzin prawa, w tym przepisy prawa budowlanego, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, z zakresu ochrony środowiska, czy też z zakresu prawa energetycznego, a więc wszystkie mające wpływ na sposób zagospodarowania i przeznaczenia terenu. W tym zakresie należy także sięgnąć do przepisów prawa cywilnego określających zakres dopuszczalnego ingerowania w wykonywanie prawa własności. Źródłem interesu prawnego może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego. (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, tezy do art. 28 k.p.a.). Taką normę stanowić może przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Zatem ustalenie, czy skarżący są stronami postępowania w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a tym samym czy zaistniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. musi być poprzedzone dokładną analizą, pozwalającą na faktyczne określenie obszaru oddziaływania obiektu, przy uwzględnieniu także immisji, określonych w raporcie oddziaływania na środowisko. Organ winien przy tym uwzględnić fakt, że planowana inwestycja dotyczy nie tylko budowy farmy elektrowni wiatrowych z linią kablową, ale także kabla światłowodowego oraz infrastruktury drogowej.

Wskazano, że jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek oddziaływania inwestycji na znajdujące się w jej najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości (oraz pozostałe osoby spełniające podmiotową przesłankę z art. 28 ust. 2 pr. bud.) powinni mieć możliwość obrony swoich praw właścicielskich. Prawo własności jest bowiem fundamentalnym prawem chronionym przez Konstytucję RP i organ administracji w żadnym wypadku nie może zatem, stosując zawężającą wykładnię art. 28 ust. 2 pr. bud., dążyć do ograniczania kręgu stron postępowania administracyjnego, utrudniając właścicielom nieruchomości dochodzenie ich praw właścicielskich. Ustalając ograniczenia w sposobie zagospodarowania działek należących do skarżących należy wziąć pod uwagę nie tylko aktualny ich sposób zagospodarowania, ale także ten określony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie w uzasadnieniu skarżonej decyzji podano, że na przedmiotowym terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, określający możliwości zabudowy dla tego terenu i ustalający, że grunty rolne mogą być nadal użytkowane, ale z akt sprawy nie wynika, jakie zapisy planu obowiązują dla poszczególnych działek należących do skarżących. Co więcej z akt sprawy nie wynika, jak działki skarżących są usytuowane względem poszczególnych elektrowni wiatrowych. W aktach sprawy postępowania wznowieniowego znajduje się jedynie mapa ewidencyjna z oznaczeniem numerów działek (k.33). Na mapie tej wydzielony jest obszar zaznaczony kolorem żółtym, ale nie wiadomo czego oznaczenie to dotyczy. Częściowo działki należące do skarżącego G.B. znajdują się w granicach tego oznaczenia. Na mapie tej brak jest także wskazania położenia poszczególnych elektrowni wiatrowych. Za takie nie można uznać oznaczeń poczynionych ołówkiem, w dodatku bez żadnych wyjaśnień. Ponadto w decyzji organu odwoławczego podano dokładne odległości poszczególnych działek od elektrowni wiatrowych, zakwestionowane w skargach, ale nie wyjaśniono na jakiej podstawie odległości te ustalono. Nie można zatem ocenić, czy odległości te zostały ustalone prawidłowo. Nadto w decyzji tej znajduje się zapis, ze żadna z działek należących do skarżącego W.P. nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, na której planowana jest inwestycja, podczas gdy zarówno w skardze, jak i na rozprawie przed tut. Sądem skarżący podał, że oprócz działek wymienionych w decyzji jest także właścicielem działek, które sąsiadują bezpośrednio z działkami objętymi pozwoleniem na budowę. Okoliczności tej organ w ogóle nie wyjaśnił, a w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego działki te w ogóle nie są wymienione.

Wskazano nadto, że wydając skarżoną decyzję organ pominął (poprzez niedoręczenie decyzji) niektóre strony postępowania administracyjnego, które brały udział w postępowaniu przed organem administracji, w tym inwestora. Uchybienie to także musi skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Od tego wyroku skargę kasacyjną wniosła spółka A (dalej jako Spółka), podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 33 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 § 2 p.p.s.a. poprzez niezawiadomienie Spółki A o toczącym się postępowaniu przed Sądem, w tym o rozprawie, co doprowadziło do pozbawienia Spółki możności obrony swoich praw co stosownie do art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. powoduje nieważność postępowania;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. polegające na uwzględnieniu skarg pomimo tego, że postępowanie administracyjne nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w wyroku, tj. art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż okoliczność, że nieruchomości skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania przedsięwzięcia realizowanego przez Spółkę została wyjaśniona w sposób dostateczny zarówno w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu wszczętym w wyniku wznowienia pozstępowania, a w konsekwencji nie było podstaw do uchylenia decyzji Wojewody,

3) art. 28 ust. 2 pr. bud. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że stronami postępowania o wydanie pozwolenia na budowę są nie tylko inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu, a także właściciele nieruchomości, na których przedsięwzięcie będzie oddziaływać w jakikolwiek sposób, nawet zgodny z obowiązującymi przepisami, w sytuacji gdy nieruchomości te znajdują się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, na której ma być realizowane przedsięwzięcie.

Wyrokiem z dnia 29 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1341/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę WSA w Olsztynie do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że w przedmiotowej sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności postępowania z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 pkt. 5 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie Spółka została pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż nie została powiadomiona o terminie rozprawy, która odbyła się przed WSA, przez co pozbawiona została możliwości udziału w tej rozprawie i przedstawiania swoich racji. Na Spółkę przeniesiona została decyzja Starosty z dnia [...] o pozwoleniu na budowę dziesięciu elektrowni wiatrowych, a prawidłowość tej decyzji kwestionowana jest we wszczętym postępowaniu wznowieniowym. Spółka niewątpliwie ma interes prawny w tym, by decyzja o pozwoleniu na budowę nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

W związku z tym, że w sprawie zaistniała przesłanka stwierdzenia nieważności postępowania NSA nie mógł dokonać oceny zasadności innych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, niemniej jednak Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 4 pr. bud. przepisy art. 28 ust. 2 pr. bud. nie mają zastosowania w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę wymagającym udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko W niniejszej sprawie pozwolenie na budowę elektrowni wiatrowych poprzedzone było wydaniem przez Wójta Gminy decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wyróżnia dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody, to jest takie, których wydanie nie jest poprzedzane przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko oraz takie, które mogą być wydane dopiero po przeprowadzeniu takiej oceny. Tylko ten drugi rodzaj decyzji wymaga udziału społeczeństwa. Sąd I instancji powinien zatem ustalić, czy decyzja Wójta Gminy z dnia [...] była wydana w postępowaniu z udziałem społeczeństwa. Jeśli decyzja ta była wydana w postępowaniu, w którym wymagany był udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 pr. bud. nie miałby zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno w takim przypadku następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a., nie zaś definicję strony zawartą w art. 28 ust. 2 pr. bud.

W piśmie procesowym z dnia 29 kwietnia 2016r., uczestnik postępowania Spółka A wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 pr. bud., Spółka wskazała, że nie każdy, kto ma określony tytuł prawny do nieruchomości położonej w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji będzie stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Statusu takiego nie będzie posiadał podmiot, który nie jest w stanie powołać się na konkretne ograniczenia w zabudowie nieruchomości wynikające z powstania danego przedsięwzięcia. Zdaniem Spółki, nie można w kontekście procedury uzyskiwania pozwoleń i decyzji koniecznych do budowy farmy wiatrowej formułować zarzutu, że jest to proces zamknięty dla osób posiadających interes prawny związany z planowaną inwestycją i na tej podstawie postulować jak najszerszą interpretację art. 28 ust. 2 pr. bud. Zasadniczym etapem, na którym wszystkie zainteresowane podmioty mogą zabrać głos w sprawie budowy farmy wiatrowej jest procedura wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Natomiast w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę krąg stron został przez ustawodawcę ograniczony.

Na rozprawie w dniu 10 maja 2016r. skarżący G.B. podał, że nie zgadza się z decyzjami organów, gdyż jego nieruchomości graniczą z terenem inwestycji. Około 10 ha jego gruntów znajduje się w obszarze 500 m od najbliższego masztu elektrowni wiatrowej, najbliższa odległość to 240 m. W 2013r. wystąpił o warunki zabudowy dla budynków gospodarczych oraz budynku mieszkalnego znajdujących się na działce [...]. Obiekty te chciał zlokalizować w największym kompleksie swoich gruntów rolnych. W toku postępowania Wójt Gminy zażądał od niego sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, w którym będzie również przeprowadzona analiza wpływu elektrowni wiatrowych na jego planowany budynek mieszkalny. Zdaniem skarżącego, świadczy to o negatywnym wpływie elektrowni wiatrowych na jego działki, jak również o ograniczeniu jego prawa do korzystania z prawa własności posiadanych działek. Wskazał również, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę dotknięta jest wadą nieważności, gdyż została wydana w stosunku do działki będącej terenem zamkniętym tj. działki nr [...] obręb W., która wcześniej miała nr [...] i została umieszczona jako teren zamknięty w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 2 grudnia 2009r.

Podobnie skarżący W.P. wskazał, że jego działka znajduje się w odległości 170 m od nieruchomości, na której znajduje się maszt elektrowni wiatrowej. Lokalizacja ta ogranicza możliwość zabudowania działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a.

Na podstawie art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II GSK 808/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny. Oznacza to, że orzeczenie NSA wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

W tej sytuacji w realiach niniejszej sprawy Sąd nie mógł jej rozpoznawać tylko w granicach zakreślonych przepisami art. 134 i 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w rzeczonym postępowaniu jest wydana w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzja o odmowie uchylenia decyzji Starosty z dnia [...] w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę farmy dziesięciu elektrowni wiatrowych z linią kablową SN 30 kV, kablem światłowodowym oraz infrastrukturą drogową na oznaczonych działkach we wsi T. i W. gm. P.

Istotą sprawy jest dokonanie oceny, czy organy administracji zasadnie uznały i ustaliły, że A.M., B. i G.B. oraz B. i W.P. nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty z dnia [...], co skutkowało odmową uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Powołując się na treść art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane organy obu instancji stwierdziły, że wyżej wymienione osoby nie wykazały naruszenia swoich prawnie chronionych interesów w związku z projektowaną inwestycją. Nie występuje bowiem ograniczenie w sposobie użytkowania nieruchomości stanowiących ich własność, ani uciążliwości w korzystaniu z prawa własności.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wznawia się postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ogólna definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W innych aktach prawnych ustawodawca sformułował szczególne w stosunku do art. 28 k.p.a. definicje pojęcia strony postępowania. Taka definicja zawarta jest m.in. w art. 28 ust. 2 pr. bud.

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 pr. bud., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 pr. bud. wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Definicja ta, jak stanowi art. 28 ust. 4 pr. bud., nie ma zastosowania w sprawach pozwoleń na budowę wymagających udziału społeczeństwa zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W przedmiotowej sprawie inwestycja, której dotyczyło pozwolenie na budowę udzielone decyzją [...], została poprzedzona procedurą środowiskową zakończoną decyzją Wójta Gminy z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 1235, ze zm.) dalej jako: u.u.i.ś. wynika, że przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację inwestycji organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, jeżeli była przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 80 ust. 1 ww. ustawy). Z kolei zgodnie z treścią art. 84 ust. 1 u.u.i.ś., w przypadku, gdy nie została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody właściwy organ stwierdza brak potrzeby dokonywania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Zatem z przepisów u.u.i.ś. wynika, że istnieją dwa rodzaje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia tj. takie, których wydanie nie jest poprzedzane przeprowadzeniem oceny oddziaływania na środowisko oraz takie, które mogą być wydane dopiero po przeprowadzeniu takiej oceny. Tylko ten drugi rodzaj decyzji wymaga udziału społeczeństwa. Oznacza powyższe, że jeżeli decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jest wydawana w postępowaniu, w którym wymagany jest udział społeczeństwa, to art. 28 ust. 2 pr. bud. nie ma zastosowania w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Jak zwrócił uwagę NSA, w wydanym w tej sprawie wyroku z 29 stycznia 2016r., sygn. akt II OSK 1341/14, ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę jak i w postępowaniu nadzwyczajnym powinno w takim przypadku następować w oparciu o definicję strony zawartą w art. 28 k.p.a.

W rzeczonej sprawie Wójt Gminy przed wydaniem decyzji z dnia [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia przeprowadził ocenę oddziaływania farmy wiatrowej na środowisko. W postępowaniu tym wymagany był udział społeczeństwa, a zatem ustalenie kręgu stron postępowania zarówno w postępowaniu zwykłym o wydanie pozwolenia na budowę, jak i w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym tej decyzji winno mieć miejsce w oparciu o definicję strony uregulowaną w art. 28 k.p.a. W kontrolowanej sprawie organy w oparciu o treść art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 pr. bud. uznały, że osoby wnioskujące o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] nie są stronami postępowania i odmówiły uchylenia ww. decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda winien zbadać, czy osoby te, zgodnie z definicją zawartą w art. 28 k.p.a., nie były stroną postępowania zwykłego i w tej sytuacji, czy nie przysługuje im status strony w postępowaniu nadzwyczajnym. Nie budzi bowiem jakichkolwiek wątpliwości składu orzekającego Sądu w tej sprawie, że pojęcie strony uregulowane w art. 28 k.p.a. nie pokrywa się z pojęciem strony w postępowaniu uregulowanym w art. 28 ust. 2 pr. bud., które jest pojęciem niewątpliwie węższym niż definicja strony z art. 28 k.p.a. Poza tym ponownie rozpoznając tę sprawę organ uwzględni także okoliczności podnoszone przez skarżących w skardze, a dotyczące faktu, że maszty poszczególnych elektrowni wiatrowych zostały zlokalizowane w bezpośrednim sąsiedztwie działek stanowiących własność skarżących, bezpośrednio z nimi sąsiadując.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 205 § 1 p.p.s.a.,