Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1541/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prokurator
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 1 i art. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 149 , art. 58
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Joanna Banasiewicz sędzia del. WSA Jarosław Stopczyński (spr.) Protokolant Urszula Radziuk po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Katowicach od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt IV SAB/Gl 36/09 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Katowicach w przedmiocie udzielenia informacji publicznej uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2009 r. wydanym w sprawie sygn. akt IV SAB/Gl 36/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność Prokuratora Okręgowego w Katowicach w przedmiocie informacji publicznej zobowiązał tegoż Prokuratora do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. w terminie 30 dni.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach i rozważaniach:

Pismem z dnia [...] stycznia 2009 r. M. P. zwrócił się do Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach z wnioskiem o udostępnienie kopii pisma służbowego sporządzonego przez Prokuratora Okręgowego w Katowicach, a skierowanego do Prokuratury Rejonowej w Siemianowicach Śląskich w wyniku jego skargi zarzucającej wadliwości w prowadzeniu postępowania przygotowawczego o sygn. akt [...] w trybie dostępu do informacji publicznej. Nadto domagał się podania efektów działań nadzoru prokuratorskiego nad tym postępowaniem, wniósł także o udzielenie informacji na temat dalszego biegu postępowania wyłączonego z tej sprawy.

W odpowiedzi na w/w pismo stwierdzono, że wszystkie podnoszone zarzuty były już przedmiotem badania przez Prokuraturę Okręgową w Katowicach, a wyczerpujących informacji w tej materii udzielono skarżącemu w pismach z dnia [...] grudnia 2008 r. oraz z dnia [...] stycznia 2009 r. Odnośnie żądania udostępnienia kopii pisma służbowego skierowanego przez Prokuraturę Okręgową w Katowicach do Prokuratury Rejonowej w Siemianowicach Śląskich stwierdzono, iż stanowi ono tajemnicę służbową i jako takie nie może zostać udostępnione. Wnioskodawca nie będąc usatysfakcjonowany tą odpowiedzią złożył do Prokuratora Apelacyjnego w Katowicach skargę na działania Prokuratora Okręgowego. W odpowiedzi odmówiono mu udostępnienia żądanego dokumentu stwierdzając, iż nie zawiera on informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W miesiącu marcu 2009 r. skarżący złożył kolejne pismo ( w Prokuraturze Okręgowej w Katowicach) zatytułowane "wniosek o ponowne rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej". Wskazał w nim, że pismo Prokuratury Rejonowej, o którego wydanie się ubiega zostało sporządzone na skutek jego uzasadnionej skargi i jako element prowadzonego w sprawie postępowania karnego jest dokumentem publicznym, do którego otrzymania jest uprawniony. Jednocześnie wskazał, iż żądania tego nie opiera o przepisy uprawniające go jako stronę do wglądu do akt postępowania przygotowawczego.

Z kolei w skardze skierowanej do Sądu I instancji wniósł o "stwierdzenie nieważności odmowy dostępu do informacji publicznej". W przekonaniu skarżącego odmawiając udostępnienia żądanego pisma organ pozostaje w bezczynności i bezczynność ta istnieje nawet wówczas gdyby przyjąć za słuszne stanowisko Prokuratury Okręgowej w Katowicach, iż zawiera ono tajemnicę służbową ponieważ w takim przypadku należało wydać decyzję odmawiającą udzielenia informacji publicznej z uwagi na ochronę tej tajemnicy.

Sąd I instancji zobowiązując Prokuratora Okręgowego w Katowicach do rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2009 r. podkreślił , iż wymogi formalne skargi zostały spełnione. Legitymacja skarżącego wynika z nieuwzględnienia jego żądania przez podmiot, który posiada legitymację bierną jako organ władzy publicznej. Wskazał jednocześnie, że wniesienie skargi do Sądu na bezczynność organu polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U Nr 112, poz. 1198 ze zm.) nie jest uwarunkowane wyczerpaniem środka zaskarżenia przewidzianego w kpa. Nie jest także wymagane poprzedzenie takiej skargi środkiem uregulowanym w przepisie art. 52 § 1 p.p.s.a ponieważ nie dotyczy ona aktu ani czynności, dla skutecznego zaskarżenia których konieczne jest uprzednie wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego treść pisma, o które chodzi skarżącemu stanowi informację publiczną. Informacja publiczna jest bowiem zbiorem danych, które organy tworzą lub nimi dysponują w ramach wykonywanej działalności publicznej. Regułą jest upublicznienie działań organów państwowych. Przedmiotem żądania skarżącego jest pismo wytworzone przez organ prokuratury w toku realizacji działań wynikających z przyznanych tej władzy publicznej uprawnień, a więc w ramach wykonywania przezeń zadań publicznych. Następnie Sąd I instancji przytoczył treść art. 6 ust. 11 pkt. 4 lit. c oraz art. 6 ust. 2 w/w ustawy i stwierdził, że żądany w sprawie dokument jak najbardziej odpowiada tej regulacji. Nie jest bowiem pismem prywatnym, a mieści się w ramach urzędowego (publicznego) działania organu, nie jest pismem nadzorczym sensu stricto (chociaż i tego rodzaju pismo nie powinno być z zasady wyłączone spod udostępnienia). Nie jest też pismem procesowym w sprawie karnej, ani pismem załatwiającym skargę w trybie skargowym. Zatem jest innego rodzaju pismem z zakresu działalności publicznej organów prokuratury. W ocenie Sądu I instancji skarżący uruchomił dwa tory postępowań – skargowe i w zakresie informacji publicznej, przy czym dostępu do informacji publicznej domagał się na kanwie skargi i prowadzonego postępowania karnego co w istocie nie zmienia charakteru tego żądania. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego analiza powyższych okoliczności prowadzi do konkluzji, że pismo prokuratora nadrzędnego do prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze mające charakter tzw. pisma instrukcyjnego (nie będącego pismem procesowym w tej sprawie) mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Podkreślono również, że bezczynność ma miejsce zarówno w razie braku działania ze strony organu, jak też w razie odmowy podjęcia czynności czy wydania aktu.

W przedmiotowej sprawie skarżącemu ani nie udostępniono informacji ani też nie wydano decyzji odmownej. To prowadzi do wniosku, że skarga na bezczynność jest zasadna. Z uwagi jednak na niemożność przesądzenia sposobu załatwienia wniosku skarżącego nie zobowiązano organu do wydania aktu lub dokonania czynności. Jego rzeczą będzie zatem bądź udostępnienie żądanego pisma bądź wydanie decyzji odmownej w razie zaistnienia przesłanek uzasadniających takie rozstrzygnięcie, uregulowanych w szczególności w art. 5 ust. 1 i w art. 22 ust. 1 ustawy. Konieczne będzie więc ustalenie charakteru informacji zawartych w żądanym piśmie i w zależności od jego wyniku wybór właściwego sposobu załatwienia sprawy.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wywiódł Prokurator Okręgowy w Katowicach. Wyrok ten zaskarżył w całości zarzucając:

- na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a obrazę przepisów prawa materialnego w postaci art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nieuzasadnione uznanie, że pismo którego udostępnienia w ramach tej ustawy domaga się skarżący stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie w/w przepisów podczas gdy prawidłowa ich wykładnia oraz analiza akt [...] Prokuratury Okręgowej w Katowicach, w ramach których wytworzone zostało żądane przez skarżącego pismo wskazuje, że przedmiotowe pismo jest pismem wewnętrznym zawierającym w konkluzji polecenie służbowe, a zatem nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej,

- na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a obrazę przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy w postaci art. 149, art. 58 w związku z art. 3 § 2 pkt. 8 w związku z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej polegającą na nieprawidłowym uznaniu przez Sąd I instancji, iż Prokurator Okręgowy w Katowicach jako organ władzy publicznej pozostawał w bezczynności w odniesieniu do wniosku skarżącego o udostępnienie w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej pisma prokuratora nadrzędnego zawierającego instruktaż, a w konkluzji polecenie służbowe mieszczące się w ocenie Sądu I instancji w granicach określonych w pkt. 1-4 a art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a i w efekcie zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącego dotyczącego udostępnienia informacji publicznej z dnia 7 stycznia 2009 r. w terminie 30 dni w sytuacji gdy prawidłowa interpretacja przytoczonych przepisów winna prowadzić do odrzucenia skargi na bezczynność organu.

Podnosząc powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu skargi kasacyjnej odnośnie naruszenia przez Sąd I instancji prawa procesowego - o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. P. wniósł o jej oddalenie, o stwierdzenie bezczynności organu oraz o zobowiązanie go do wydania pism prowadzonego postępowania skargowego, których żądał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W związku z zarzutami sformułowanymi w skardze kasacyjnej wskazać należy, iż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tejże skargi albowiem sprawę rozpoznaje w jej granicach. Z urzędu bierze natomiast pod rozwagę jedynie nieważność postępowania ( w przedmiotowej sprawie nie miała ona miejsca). Oznacza to, że o ile w sprawie nie wystąpiły przesłanki wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a dotyczące nieważności postępowania to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Oceniając zasadność wniesionej kasacji we wskazanych wyżej granicach i wobec treści zarzutów sformułowanych przez jej autora uznać należy, że drugi z nich został sformułowany wadliwie. Autor kasacji nie mógł bowiem skutecznie zarzucić obrazy art. 149, art. 58 w zw. z art. 3 § 2 pkt. 8 w zw. z art. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej –Dz. U z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 (zwanej dalej ustawą) albowiem ta regulacja normatywna zawiera 26 artykułów. Logicznym więc jest, iż Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów które nie istnieją. Jeśli chodzi natomiast o zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci dwóch przepisów ustawy a mianowicie jej art. 1 ust. 1 oraz art. 6 to jest on uzasadniony w stopniu uzasadniającym konieczność uchylenia zaskarżonego wyroku. Także jednak i w tej części kasacja razi brakiem precyzji zwłaszcza gdy chodzi o zarzut naruszenia art. 6 ustawy. Przepis ten składa się bowiem z dwóch ustępów, szeregu punktów i liter. Kasator nie precyzuje jednak wprost w jakim zakresie został on naruszony. Dopiero uzasadnienie skargi kasacyjnej pozwala na przyjęcie, iż chodzi tu o art. 6 ust. 1 pkt. 4 lit. a. Przepis ten wskazuje na to, iż udostępnieniu podlega informacja publiczna o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych w szczególności dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów je przeprowadzających. Regulacja ta ma więc ogromne znaczenie także dla prawidłowego funkcjonowania aparatu ścigania. Specyfika jego działalności polega jednak na tym, że przy realizacji celów, dla których został powołany ( m.in. wykrywania i zwalczania przestępczości) wykorzystuje bardzo często takie środki i techniki, które ze swej istoty mają charakter niejawny, czy wręcz poufny i to także wtedy gdy ich zastosowanie jest następstwem sugestii czy wręcz polecenia organu zwierzchniego. W związku z tym nie sposób zgodzić się z Sądem I instancji, który stwierdza, że każde pismo prokuratora nadrzędnego skierowane do podległego prokuratora prowadzącego postępowanie przygotowawcze mające charakter pisma instrukcyjnego mieści się w zakresie informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o ile nie jest pismem procesowym w sprawie. Wszystko zależy bowiem od materii, której pismo to dotyczy. Może ono bowiem zawierać np. opinie prawne, sugestie dotyczące przeprowadzenia niektórych dowodów, wykorzystania materiałów operacyjnych czy też podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków zapobiegawczych.

Ze swej istoty informacje dotyczące w/w czynności będą miały charakter poufny i w żadnym razie nie mogą być ujawnione. Ich ujawnienie zwłaszcza osobom podejrzanym byłoby nie tylko nielogiczne ale i prawnie niedopuszczalne. Prawdą jest jednak i to, że nie każdy rodzaj polecenia służbowego czy też wytycznych udzielonych prokuratorowi podległemu musi mieć taki charakter. Polecenie może dotyczyć np. terminu zamknięcia śledztwa bądź dochodzenia, obowiązku udzielenia informacji co do rodzaju przedstawionych zarzutów. Takie dane zwłaszcza na pewnym etapie zaawansowania postępowania przygotowawczego nie muszą być chronione. Stają się więc informacjami, o których mowa w art. 1 ust. 1 ustawy. Aby jednak w sposób właściwy ocenić treść konkretnego pisma trzeba pismem tym ( a przynajmniej jego uwierzytelnionym odpisem) dysponować. Nie można więc poprzestać na jego opisie i to dokonanym przez podmiot, którego skarga dotyczy.

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, iż obowiązkiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego będzie uzyskanie rzeczonego pisma i dysponowanie nim przez cały czas postępowania sądowoadministracyjnego w taki sposób aby jego treść nie była dostępna dla kogokolwiek /poza składem orzekającym/ w tym także dla skarżącego. Tylko wtedy możliwa będzie rzetelna, rzeczywista ocena treści w nim zawartych. W tym miejscu nie sposób wykluczyć, że tylko część informacji jakie pismo to zawiera będzie miała charakter publiczny. W każdym razie dopiero ocena ich w tym kontekście umożliwi uznanie czy organ pozostawał w bezczynności czy też nie. Istota problemu, o którym mowa została w niniejszej sprawie wyeksponowana przez Sąd I instancji w końcowych fragmentach uzasadnienia wyroku. Otóż Sąd ten stwierdził, że treść pisma, o które chodzi skarżącemu przesądzi o tym czy nie spotka się on z odmową jego udostępnienia czy też nie. Z powyższym stwierdzeniem należy się zgodzić. Czym innym jest jednak odmowa prawa dostępu do informacji publicznej z przyczyn wskazanych w art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U z 2001 r., Nr 112, poz. 1198 ze zm.), czym innym zaś odmowa dostępu do informacji, która informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy nie jest. W pierwszym przypadku brak rozstrzygnięcia we właściwej formie procesowej przesądza o konieczności oceny owego braku w kontekście ewentualnej bezczynności organu. Natomiast w drugim przypadku nie sposób mówić o bezczynności jeśli organ poinformował zainteresowanego (chociażby zwykłym pismem), iż treści będące przedmiotem sporu nie są informacjami publicznymi (o ile rzeczywiście takiego charakteru nie mają).

Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje jednak ten pogląd Sądu I instancji, którego istotą jest uznanie, że wniesienie skargi na bezczynność polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej w rozumieniu przepisów ustawy nie jest uwarunkowane wyczerpaniem środka zaskarżenia przewidzianego w kpa. Ma rację tenże Sąd także wówczas gdy przyjmuje, że nie jest wymagane poprzedzenie takiej skargi środkiem uregulowanym w art. 52 § 1 p.p.s.a

Niejako na marginesie powyższych rozważań zauważyć należy wadliwość alternatywnego wniosku znajdującego się w skardze kasacyjnej a związanego z przedstawionymi zarzutami. Otóż jej autor na wypadek gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutu naruszenia prawa procesowego wniósł o rozstrzygnięcie sprawy co do istoty. W tym miejscu godzi się jednak przypomnieć, iż Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem kasacyjnym co oznacza, iż wydany przezeń wyrok nie może mieć charakteru reformatoryjnego tzn. zmieniającego zaskarżone orzeczenie i orzekającego co do istoty odmiennie.

Podstawą rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego jest art. 185 § 1 p.p.s.a