Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt SA/Ł 1281/95
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 1995-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 616  Rolnictwo i leśnictwo, w tym gospodarowanie nieruchomościami rolnymi i leśnymi,  ochrona gruntów rolnych i leśnych, gosp
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 5
journal: Dz.U. 1963 nr 28 poz. 169
law: Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych.
Teza: 1. Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ ustalenia co do charakteru prawnego nieruchomości odnosiła generalnie do stanu przed dniem jej wejścia w życie, a w myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy ustalenia te powinny być dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy.

Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że niewykonanie w terminie obowiązku ustawowego przez właściwe władze lokalne /ustalenia dokonane decyzjami w 1995 r./ nie może prowadzić do naruszenia praw, jakie - w związku z postanowieniami ustawy - nabyli mieszkańcy wsi.

2. Przy ustalaniu charakteru nieruchomości należałoby rozważyć stan jaki istniał wówczas, gdy ustalenia te powinny być przeprowadzone.

Nie mogą prowadzić do przesądzających ustaleń późniejsze działania gminy.

TEZY

1. Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych /Dz.U. nr 28 poz. 169 ze zm./ ustalenia co do charakteru prawnego nieruchomości odnosiła generalnie do stanu przed dniem jej wejścia w życie, a w myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy ustalenia te powinny być dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy.

Z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że niewykonanie w terminie obowiązku ustawowego przez właściwe władze lokalne /ustalenia dokonane decyzjami w 1995 r./ nie może prowadzić do naruszenia praw, jakie - w związku z postanowieniami ustawy - nabyli mieszkańcy wsi.

2. Przy ustalaniu charakteru nieruchomości należałoby rozważyć stan jaki istniał wówczas, gdy ustalenia te powinny być przeprowadzone.

Nie mogą prowadzić do przesądzających ustaleń późniejsze działania gminy.


SENTENCJA

uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego (...).


UZASADNIENIE

Kierownik Urzędu rejonowego w S. decyzja z dnia 24 lutego 1995 r. na podstawie art. 3 i art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych uznał nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 29 o pow. 0,53 ha, położoną we wsi B., gmina R. - za mienie gminne.

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że wielkość oraz sposób zagospodarowania przedmiotowej działki nie wskazują na to, by mogła stanowić wspólnotę gruntową. Cała niemal powierzchnia działki pokryta jest samosiewem olchy, w środkowej części usytuowany jest krzyż z tablicą upamiętniającą miejsce walk z okupantem.

Miejscem tym opiekuje się Urząd Gminy w R. W granicach działki - według informacji miejscowych mieszkańców - był eksploatowany przez Urząd Gminy piach, o czym świadczą również skarpy na obrzeżach działki.

Mieszkańcy wsi B., gminy R. /22 podpisy na odwołaniu, w tym podpis sołtysa/ wnieśli odwołanie od tej decyzji. W odwołaniu podnieśli, że działka nr 29 powstała w wyniku komasacji gruntów około 100 lat temu. Z działki tej korzystano eksploatujące piach na potrzeby wszystkich mieszkańców /po wybraniu piachu już poprzednicy prawni odwołujących się posadzili olchę/, a ponadto gospodarze, pełniący funkcję sołtysa użytkowali część działki. Na działce w 1944 r. pochowana została partyzantka i to mieszkańcy ustawili krzyż i grodzili to miejsce żelaznym płotkiem i od 1945 r. opiekują się tym miejscem, na którym rosną posadzone przez nich kwiaty. Za czasów komuny gmina zabrała piach na inną drogę, a mieszkańcy - gdy wybudowali resztę drogi musieli piach kupić.

Przy scalaniu gruntów był sporządzony akt własności, przechowany przez wójta W. /kopia przez Z./ - oba gospodarstwa zostały spalone przez Niemców i wówczas spalił się akt własności i kopia.

Gmina położyła chodnik z płytek do krzyża dopiero w sierpniu 1994 r.

Wojewoda S. decyzją z dnia 27 kwietnia 1995 r. utrzymała w mocy decyzję I instancji. W jej uzasadnieniu ustalił, że podmiotowa działka stanowi grunt użyteczności publicznej, w związku z czym prawidłowo ustalono, że stanowi mienie gminne. Wydanie decyzji było niezbędne z uwagi na konieczność uregulowania tytułu własności do tych gruntów. Z treści wniesionego przez mieszkańców odwołania wynika, że nastąpiło niezrozumienie co do przyszłych uprawnień mieszkańców do zarządzania tym mieniem. Grunty stanowiące przedmiot postępowania z mocy art. 44 pkt 6 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /Dz.U. nr 16 poz. 95/, weszły w skład mienia komunalnego. Radzie Sołeckiej, reprezentującej interesy mieszkańców, będą służyły uprawnienia do zarządzania ta nieruchomością, stosownie do art. 7 ust. 3 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych /Dz.U. nr 32 poz. 191/ oraz do przepisów wewnętrznych gminy regulujących uprawnienia sołectwa. Zakres władania tą działką ustali Rada Gminy, a tym samym podnoszone przez mieszkańców obawy co do utraty przedmiotowej działki są bezzasadne.

Odpis decyzji, jak wynika z informacji zawartej na 2 str., doręczono Radzie Sołeckiej.

Mieszkańcy wsi B. - Stanisław Z., Janina K. i Mieczysław B. zaskarżyli tę decyzję do sądu administracyjnego. W skardze podnieśli, że działka od około stu lat stanowi wspólnotę gruntową wsi B., została nadana w czasie uwłaszczeń i komasacji gruntów pod koniec XIX w., a wieś posiada akt notarialny, ale w czasie działań wojennych 1939 - 1945 akt i wszystkie odpisy spłonęły.

Przez wszystkie lata z działki korzystali mieszkańcy wsi, pobierany był piasek i żwir do budowy gospodarstw i dróg, część działki była uprawiana przez kolejnych sołtysów wsi. Po zebraniu wierzchniej warstwy żwiru na nieruchomości posadzone zostały olchy, wierzby i brzozy obecnie kilkudziesięcioletnie. Na części działki znajduje się krzyż postawiony siłami i kosztem mieszkańców, upamiętniający partyzantów, mieszkańców wsi poległych w 1944 roku. Przedmiotowa działka traktowana jest przez mieszkańców jako "ostatnia deska ratunku", np. przy konieczności pozyskania drewna lub żwiru po pożarze. Wojewoda opierał się tylko na stanie ewidencyjnym, być może w dokumentach ewidencyjnych działka jest oznaczona jako nieużytki, ale w istocie jest to teren zalesiony /nie są to samosiewy, ale stare drzewa posadzone przez mieszkańców/. Z tego względu skarżący prosili o pozostawienie działki jako wspólnoty gruntowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda S., wnosił o jej oddalenie i potraktował skargę jako wniesioną przez Radę Sołecką wsi B. Podnosił, że fakt pobierania piasku i żwiru z działki przez mieszkańców, a także uprawianie jej części przez sołtysa świadczy o tym, że jest to grunt użyteczności publicznej. Usytuowanie na działce krzyża pamiątkowego nie może być argumentem przemawiającym za tym, że działka ma charakter wspólnoty gruntowej, ale potwierdza publiczny charakter działki.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przede wszystkim w pierwszej kolejności należało ustalić istnienie legitymacji procesowej skarżących. W świetle dotychczasowego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego Rada Sołecka nie ma legitymacji procesowej /por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 1991 r. SA/Wr 381/91 - Wspólnota 1991 nr 29 str. 9/. W związku z tym, że odwołanie wnieśli mieszkańcy /a nie Rada Sołecka/, a wśród nich sołtys - doręczenie decyzji II instancji Radzie Sołeckiej, a następnie traktowanie skargi jako wniesionej przez tę Radę, a nie mieszkańców, było wadliwe, co potwierdzili skarżący na rozprawie podnosząc, że skargę wnoszą we własnym imieniu. Tym samym należało uznać, że skarżący mieszkańcy wsi B. - Stanisław Z., Janina K. i Mieczysław B. mieli legitymację procesową. Uprawnienie do wniesienia skargi w imieniu sołectwa - miałby sam sołtys, działający na podstawie uchwały zebrania wiejskiego. W tym jednakże przypadku skarga nie została wniesiona w imieniu sołectwa, ale w imieniu mieszkańców, uprawnionych do korzystania z działki nr 29, traktowanej przez nich jako wspólnota gruntowa, a zakres podmiotowy sołectwa i wspólnoty gruntowej nie jest jednakowy.

Do obowiązków organów orzekających w sprawie należy podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli /art. 7 Kpa/. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy /art. 77 par. 1 Kpa/ oraz dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona /art. 80 Kpa/. Zdaniem Sądu powyższe obowiązki nie zostały wykonane w sposób prawidłowy, bo nie wszystkie zachodzące w sprawie okoliczności zostały rozważone i wzięte pod uwagę.

W szczególności Sąd wziął pod uwagę to, że organ odwoławczy jako jedną z okoliczności uzasadniających rozstrzygnięcie uznał to, że zaliczenie przedmiotowej działki do mienia gminnego i nieuznanie jej za wspólnotę gruntową nie ma znaczenia z punktu widzenia uprawnień mieszkańców do zarządzania działką.

Stanowisko to jest błędne z uwagi na to, że inny jest zakres podmiotowy sołectwa jako jednostki pomocniczej gminy, a zakres podmiotowy wspólnoty jest określony przy pomocy innych kryteriów, inny jest status prawny sołectwa, a inny wspólnoty gruntowej, na innych zasadach uregulowane jest zarządzenie sprawami sołectwa, a na innych działa wspólnota gruntowa, inne są też w obu przypadkach kompetencje gminy.

Z tych względów, mimo że praktycznie zakres uprawnień mieszkańców mógłby pozostać niezmieniony, nie można utożsamiać obu sytuacji prawnych.

W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podniesiono, że przeciwko uznaniu działki nr 29 za wspólnotę gruntową przemawia jej wielkość i sposób zagospodarowania.

Powołany jako podstawa prawna przepis art. 3 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych nie uzależnia uznania nieruchomości za wspólnotę gruntową od jej wielkości, przeciwne - mówił o nieruchomościach lub ich częściach. Również sposób zagospodarowania nie przesądza rozstrzygnięcia /wspólnoty gruntowe mogą obejmować grunty użytkowane rolniczo, grunty nadające się do zagospodarowania rolniczego oraz grunty inne - lasy, grunty leśne i nieużytki przeznaczone do zalesienia oraz obszary wodne i grunty kopalne/.

W myśl art. 3 powołanej ustawy o zaliczeniu nieruchomości lub jej części do wspólnoty gruntowej decyduje to, czy - przed dniem wejścia w życie ustawy /to jest przed dniem 5 lipca 1963 r./ - nieruchomość została prawnie lub faktycznie przekazana na cele publiczne lub społeczne albo też do dnia 30 marca 1962 r., gdy chodzi o lasy i grunty leśne zostały do dnia 30 września 1960 r. podzielone na działki indywidualnie bądź uległy zasiedzeniu.

Za podstawę ustaleń o publicznym lub społecznym przeznaczeniu działki uznano porośnięcie działki samosiewem olchy /co zarówno w odwołaniu, jak i w skardze jest kwestionowane/ oraz usytuowanie w centralnej części krzyża pamiątkowego, którym opiekuje się urząd Gminy, wcześniej także eksploatujący piach z działki. Ustalenia te dotyczą stanu obecnego, a nie stanu istniejącego przed dniem wejścia w życie powołanej ustawy.

Krzyż, co jest bezsporne, został postawiony w 1945 r. i opiekowali się nim mieszkańcy /opieka gminy związana z wybudowaniem chodnika datuje się - jak wynika z akt sprawy - od niedawna/. Przeznaczenie nawet części działki na cel publiczny, jakim jest w świetle decyzji postawienie krzyża pamiątkowego, nie przesądza jeszcze o przeznaczeniu całości Argumentem, który w okresie organów orzekających w sprawie, także przesądzał o publicznym charakterze działki jest pobieranie piachu z działki przez gminę.

Jak wynika z akt sprawy i wyjaśnień na rozprawie, gmina zwróciła się o zgodę na pobieranie piachu i eksploatowała działkę w oparciu o tę zgodę W taki sam sposób uprzednio eksploatowali ją mieszkańcy, pobierając piach i żwir na potrzeby własne w razie nadzwyczajnych okoliczności. Okoliczności te nie zostały bliżej wyjaśnione.

W świetle wypisu z ewidencji gruntów z dnia 13 czerwca 1995 r. działka należy do wspólnoty wiejskiej /zam. w B./ i jest oznaczona jako nieużytki. Jak wynika z uzasadnienia decyzji oraz wyjaśnień pełnomocnika Wojewody na rozprawie decyzje maja charakter porządkujący i są konieczne z uwagi na potrzebę uregulowania tytułu własności tych gruntów.

Sprawy własności, w świetle konstytucyjnej zasady jej ochrony, maja charakter szczególny, rozstrzygnięcia w tych sprawach prowadzące do jej ograniczenia lub zmiany właściciela muszą być podejmowane po szczególnie wnikliwym rozważeniu sprawy. Sprawy regulowania stosunków własności i potrzeby założenia księgi wieczystej nie mogą przesądzać o tym, czy konkretna nieruchomość zostanie zaliczona do wspólnot gruntowych, czy też uznana za mienie gminne. Uznanie za wspólnotę gruntową również prowadziłoby do uporządkowania spraw własności.

Podstawowe dla treści decyzji ustalenie charakteru, nieruchomości w uzasadnieniu odwoławczej nie jest uzasadnione, zastąpiło je samo stwierdzenie tego faktu /użyteczności publicznej/ bez nawet bliższego określenia od jakiej daty można mówić o takim jej charakterze.

Powołana ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. ustalenia co do charakteru prawnego nieruchomości odnosiła generalnie do stanu przed dniem jej wejścia w życie, a w myśl art. 8 ust. 5 tej ustawy ustalenia te powinny być dokonane w terminie roku od dnia wejścia w życie ustawy. Ustalenia te zostały dokonane dopiero decyzjami, o których mowa w niniejszej sprawie. Zdaniem Sądu, z zasady demokratycznego państwa prawa wynika, że niewykonanie w terminie obowiązku ustawowego przez właściwe władze lokalne nie może prowadzić do naruszenia praw, jakie - w związku z postanowieniami powołanej ustawy - nabyli mieszkańcy wsi B.

Przy ustaleniu zatem charakteru nieruchomości należałoby rozważyć stan jaki istniał wówczas, gdy ustalenia te powinny być przeprowadzone, a późniejsze działania gminy /pobierania piachu i wybudowanie chodnika/ nie mogą prowadzić do przesądzających ustaleń.

Z uwagi na to, że ustalenia faktyczne nie dają podstawy do jednoznacznego rozstrzygnięcia sprawy, a uzasadnienia decyzji zarówno I, jak i II instancji są ogólnikowe, odnoszą się do stanu faktycznego istniejącego w okresie bezpośrednio poprzedzającym wydanie decyzji - zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów proceduralnych, mającym istotny wpływ na wynik sprawy.