Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 362/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 25d ust. 1 i 3 ; art. 26a ust. 11;art. 45 ust. 3; art. 25a ust. 3; art. 2 pkt 4a; art. 26a ust. 1a ze znaczkiem 1
journal: Dz.U. 2011 nr 127 poz 721
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity.
article: art. 6; ar. 7; art. 77 par 1; art. 107 par 1 i 3; art. 8; art. 138
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Michał Sowiński, Sędzia WSA - Arkadiusz Tomczak (spr.), Protokolant spec. - Anna Szaruch, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2018 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych: 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej na rzecz A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. kwotę 7219 zł (siedem tysięcy dwieście dziewiętnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Skarżąca, Strona, Pracodawca lub Spółka) jest decyzja Ministra Rodziny Pracy i Polityki Społecznej (dalej: Minister) z [...] stycznia 2018 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej: Prezes Zarządu PFRON) z [...] września 2018 r., nr [...], L.dz. [...], nakazującą Stronie zwrot środków PFRON przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze grudzień 2007 r. oraz od lutego do listopada 2008 r. w łącznej kwocie 90.065,37 zł.

Kontrolowane rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym:

Na podstawie prowadzonego przez ZUS Kompleksowego Systemu Informatycznego, PFRON ustalił, że Strona nieterminowo opłacała obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne oraz zdrowotne zatrudnianych pracowników. W tej sytuacji pismem z 12 listopada 2014 r. zwrócił się z zapytaniem do ZUS Oddział w [...], czy Spółka opłaciła terminowo i w całości obowiązkowe składki na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz FP i FGŚP za okresy: grudzień 2007 r., od stycznia do grudnia 2008 r., od lutego do marca oraz od września do grudnia 2009 r., od stycznia do kwietnia 2010 r., od lutego do grudnia 2013 r. oraz od stycznia do lipca 2014 r. W odpowiedzi ZUS Oddział w [...] przesłał wraz z pismem z 24 listopada 2014 r. stan rozliczeń wpłat dokonanych przez płatnika w wymienionych okresach. Na podstawie rozliczenia Prezes Zarządu PFRON ustalił, że składki na ubezpieczenie społeczne za styczeń 2008 r. zostały opłacone ostatecznie - 19 marca 2008 r., za marzec 2008 r. - 23 kwietnia 2008 r., za kwiecień 2008 r. - 28 maja 2008 r., za maj 2008 r. - 17 czerwca 2008 r., za czerwiec 2008 r.- 29 lipca 2008 r., za lipiec 2008 r. - 20 sierpnia 2008 r., za sierpień 2008 r. - 9 października 2008 r., za wrzesień 2008 r.- 24 października 2008 r., za październik 2008 r. - w listopadzie 2008 r., za listopad 2008 r. - 16 grudnia 2008 r. oraz za grudzień 2008 r. - 30 stycznia 2009 r. W związku z tym pismem z [...] stycznia 2016 r. PFRON zawiadomił Stronę o wszczęciu postępowania w przedmiocie zwrotu środków wypłaconych tytułem refundacji składek na ubezpieczenia społeczne od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za grudzień 2007 r. oraz od lutego do Iistopada 2008 r., jak również wezwał Stronę do przesłania dokumentów w postaci listy płac dotyczących pracowników wykazanych w załączniku INF-U-P oraz potwierdzeń wypłaty wynagrodzenia pracownikom za wskazane okresy. W odpowiedzi Spółka przesłała przy piśmie z [...] lutego 2016 r. listę płac zgodnie z żądaniem organu oraz potwierdzenia dokonania wypłat gotówkowych wynagrodzenia pracownikom za wymienione okresy sprawozdawcze. Strona dodatkowo przy piśmie z [...] lutego 2016 r. przesłała potwierdzenia bankowe wypłat wynagrodzeń na konto osobiste pracownika. W odpowiedzi na zawiadomienie organu o zakończeniu postępowania dowodowego z [...] marca 2016 r., Spółka przesłała oświadczenie z [...] marca 2016 r., zgodnie z którym w jej ocenie nie zachodzą przesłanki przemawiające za zwrotem wypłaconych Stronie składek na ubezpieczenia społeczne za grudzień 2007 r. oraz od lutego 2008 r. do listopada 2008 r., bowiem uchybienia we wpłatach na ubezpieczenia społeczne są nieznaczne i nie wpływają negatywnie na sytuację zatrudnionych przez Spółkę pracowników niepełnosprawnych.

Decyzją z [...] września 2018 r. Prezes Zarządu PFRON nakazał Spółce zwrot środków przekazanych tytułem refundacji składek na ubezpieczenie społeczne pracowników niepełnosprawnych za okresy sprawozdawcze grudzień 2007 r. oraz od lutego do listopada 2008 r. ustalając kwotę zwrotu za każdy miesiąc.

Jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 25a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 25 d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) oraz § 6 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 13 grudnia 2007 r. w sprawie refundacji składek na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2007 r., Nr 240, poz. 1754, ze zm.).

Strona wniosła odwołanie od tego rozstrzygnięcia.

Kontrolowaną obecnie decyzją z [...] stycznia 2018 r., nr [...], Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej utrzymał w mocy decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z [...] września 2018 r.

W uzasadnieniu swojej decyzji Minister wskazał, że zgodnie z treścią art. 25a ust. 3 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w 2008 r. Fundusz refunduje pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do zatrudnionych osób niepełnosprawnych:

1) część wynagrodzenia odpowiadającą składce należnej od pracownika na ubezpieczenia emerytalne i chorobowe

2) część kosztów osobowych pracodawcy odpowiadającą składce należnej od pracodawcy na ubezpieczenia:

a) emerytalne,

b) rentowe,

c) wypadkowe,

- pod warunkiem terminowego opłacenia przez pracodawcę tych składek w całości. Zgodnie z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 zm.), płatnik składek przesyła w tym samym terminie deklaracje rozliczeniową, imienne raporty miesięczne oraz opłaca składki na ubezpieczenia społeczne za dany miesiąc, nie później niż:

- do 10. dnia następnego miesiąca - dla osób fizycznych opłacających składkę wyłącznie za siebie,

- do 5. dnia następnego miesiąca - dla jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych,

- do 15. dnia następnego miesiąca - dla pozostałych płatników.

W tej ostatniej grupie znalazła się Skarżąca. W związku z treścią wskazanych przepisów oraz zaakceptowanymi w całości ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez Prezesa PFRON, Minister uznał zaskarżoną decyzję za prawidłową. Wskazał, że w świetle przepisu art. 25a ust.3 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w okresie, którego dotyczy decyzja, pracodawcy przysługuje refundacja składek od wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych pod warunkiem opłacenia tych składek w terminie W niniejszej sprawie Prezes PFRON prawidłowo ustalił na podstawie informacji ZUS, że Strona opłaciła składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze objęte decyzją z uchybieniem ustawowego terminu. Fakt nieterminowego opłacenia składek Strona potwierdziła w toku postępowania, jak również w treści złożonego odwołania. W tej sytuacji refundacja nie mogła być Stronie wypłacona, a z uwagi na jej wcześniejsze wypłacenie, podlegała zwrotowi jako nienależna.

Minister stwierdził też, że Prezes Zarządu PFRON prawidłowo dokonał kontroli w zakresie terminowości opłacania przez Stronę składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. W tym celu podjął takie czynności jak analiza danych w Kompleksowym Systemie Informatycznym, zwrócił się do ZUS z wnioskiem o wskazanie terminów uiszczenia składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Nadto wydanie decyzji poprzedziło przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w którym Strona brała czynny udział. W toku tego postępowania organ dokonał czynności niezbędnych dla ustalenia faktów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie. Wydanie decyzji nastąpiło po analizie całości zgromadzonego materiału, w tym także dokumentów pochodzących od Strony.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia zobowiązań Strony, w związku z treścią art. 70 ustawy Ordynacja podatkowa Minister wskazał, że przepisy Ordynacji podatkowej w ogóle nie znajdują zastosowania w sprawie. Wyjaśnił, że przepis art. 49 ust. 1 ustawy o rehabilitacji zawiera zamknięty katalog wpłat, do których znajdują zastosowanie przepisy Ordynacji podatkowej jednak do katalogu tego nie należą sprawy dotyczące zwrotu środków PFRON wypłaconych pracodawcy tytułem dofinansowania do wynagrodzeń lub refundacji składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne. Podkreślił, że środki PFRON wypłacone pracodawcom tytułem dofinansowania do wynagrodzeń lub refundacji składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne nie są wpłatami na PFRON dokonywanymi przez pracodawców, ani też nie mogą być mylone ze środkami zakładowego funduszu rehabilitacji. W sprawie nie znajduje zastosowania 5 - Ietni termin przedawnienia, o którym mowa w art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, a zobowiązania Pracodawcy z tytułu zwrotu objęte zaskarżoną decyzją nie wygasły. Minister wyjaśnił, że do refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych, które stanowią pomoc publiczną należy stosować 10 - letni termin przedawnienia stosownie do art. 17 ust. 1 i 2 rozporządzenia Rady (UE) 2015/1589 z dnia 13 lipca 2015 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania art. 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. UE. L. 2015.248.9) wskazującego, że uprawnienia Komisji Europejskiej w zakresie windykacji pomocy podlegają 10 - letniemu okresowi przedawnienia. Wskazał przy tym, że należy przyjąć, iż 10 - letni okres przedawnienia może rozpocząć swój bieg najwcześniej w dniu złożenia przez Stronę kompletnego i prawidłowo wypełnionego wniosku. Z uwagi na fakt, że wniosek Wn-U dotyczący najwcześniejszego okresu sprawozdawczego objętego decyzją, a więc grudnia 2007 r. został złożony przez Stronę 26 lutego 2008 r. a wyplata refundacji nastąpiła 30 maja 2008 r., Stwierdził, że 10-Ietni okres przedawnienia w sprawie nie upłynął.

Odnosząc się do zarzutu Spółki, że w związku z ustawą z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 986), która wprowadziła art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji dopuszczający możliwość poniesienia kosztów płacy z 14 - dniowym uchybieniem terminowi płatności, która to ustawa nie zawierała przepisów intertemporalnych, co powoduje możliwość stosowania tego przepisu także do należności z tytułu refundacji składek objętych zaskarżoną decyzją, Minister uznał go za nieuzasadniony. Wskazał, że w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 28 czerwca 2012 r. refundacja składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych nie występowała już na gruncie ustawy o rehabilitacji. W tej sytuacji przepis art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji może znaleźć zastosowanie do należności za okresy sprawozdawcze sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej w sprawach dotyczących zwrotu dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz refundacji składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych prowadzących działalność gospodarczą, nie może jednak – jak oczekuje tego Strona - zostać zastosowany w niniejszej sprawie dotyczącej zwrotu refundacji składek na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych. Minister stanął więc na stanowisku, że w sprawie znajdzie zastosowanie odpowiedni przepis ustawy o rehabilitacji obowiązujący w okresie, którego dotyczy decyzja, a więc wskazywany przepis art. 25a ust. 3 ustawy o rehabilitacji, zgodnie z którym warunkiem otrzymania przez pracodawcę refundacji składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych jest opłacenie tych składek w terminie.

W związku z zarzutem dokonania wadliwych ustaleń, zgodnie z którymi Skarżący nieterminowo uregulował składki na ubezpieczenie społeczne za grudzień 2007 r., podczas gdy zostały one zapłacone 15 stycznia 2008 r., a więc terminowo oraz, że Skarżący opłacił składki za styczeń 2008 r. w dniu 19 marca 2008 r., Minister wyjaśnił, że jak wynika z uzasadnienia decyzji Prezesa Zarządu PFRON oraz dokumentów księgowych Strona dokonywała wypłaty wynagrodzenia za dany miesiąc w następnym miesiącu, a więc na przykład wyplata wynagrodzenia za grudzień 2007 r. następowała w styczniu 2008 r. Wobec powyższego, jak wyraźnie wskazał Prezes Zarządu PFRON w uzasadnieniu swojej decyzji, wnioskowi Wn-U za grudzień 2007 r. odpowiada deklaracja ZUS za styczeń 2008 r., a zapłata należności wynikających z tej deklaracji, zgodnie z przytoczonym wyżej z art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 sierpnia 1998 o systemie ubezpieczeń społecznych powinna nastąpić maksymalnie do 15 lutego 2008 r. Tymczasem zgodnie z pismem z ZUS z [...] listopada 2014 r. płatność tych należności nastąpiła 19 marca 2008 r. W tej sytuacji Minister uznał ustalenia organu I instancji za prawidłowe.

We wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na opisane rozstrzygnięcie Spółka na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzuciła decyzji:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 25d ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji, art. 11 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji nakazującej zwrot dofinansowania ze środków PFRON przekazanych tytułem refundacji na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych, pomimo uprzedniego nieprzeprowadzenia kontroli, zakończonej protokołem kontroli, która jest warunkiem wydania decyzji administracyjnej o zwrocie refundowanych środków, co stanowi obejście przez organ przepisów prawa w stopniu kwalifikującym je jako rażące naruszenie prawa;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji wadliwe nakazanie Skarżącej zwrotu wypłaconych środków, podczas gdy miesięcznie dofinansowanie kosztów płacy ponoszonych przez pracodawcę – a zatem i składek na ubezpieczenia społeczne - nie przysługuje tylko wówczas, gdy składki te opłacone zostały z przekroczeniem 14 - dniowego terminu płatności, a przepis ten ma zastosowanie również do stanów faktycznych z 2008 r. z uwagi na brak przepisów intertemporalnych, oznaczający tym samym dla organów obowiązek bezpośredniego stosowania nowego prawa;

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25a ust. 1 pkt 1 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obowiązującym w 2008 r., art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w brzmieniu obecnym w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji, poprzez jego błędną wykładnię ograniczającą się wyłącznie do literalnego brzmienia przepisu obowiązującego w 2008 r. z pominięciem wykładni systemowej i celowościowej a także pozostałych przepisów ustawy i nałożenie na Skarżącą obowiązku zwrotu udzielonej bonifikaty, podczas gdy opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne z niewielkim (nieprzekraczającym 14 dni) uchybieniem terminu nie może wiązać się z koniecznością zwrotu wcześniej udzielonej bonifikaty, tym bardziej, gdy organ dostrzega ewentualne nieprawidłowości w terminowym opłacaniu składek na ubezpieczenia społeczne dopiero po 8 latach od zdarzenia, w ciągu których stale przyznawał Skarżącemu dofinansowanie na podstawie składanych przez niego wniosków, które był zobowiązany zweryfikować i w razie nieprawidłowości w terminowym opłacaniu składek odmówić dofinansowania;

4) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 6, 7, 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec dokonania oceny materiału dowodowego w sposób naruszający zaufanie do władzy publicznej i nieuwzględniający słusznego interesu obywatela, a w szczególności zestawienia wpłat Skarżącej na ubezpieczenie społeczne za okresy od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r., oraz potwierdzeń dokonania wypłat wynagrodzeń za okresy sprawozdawcze od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r., co doprowadziło do błędnego ustalenia, że: 1) Spółka opłaciła składki na ubezpieczenie społeczne za styczeń 2008 r. ostatecznie 19 marca 2008 r., podczas gdy 19 marca 2008 r. Spółka opłaciła składkę za luty 2008 r., 2) Spółka nieterminowo opłaciła składki za grudzień 2007 r., podczas gdy składka ta została opłacona 15 stycznia 2008 r., a zatem w przewidzianym ustawą terminie;

5) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wskazanie w uzasadnieniu utrzymanej w mocy decyzji organu I instancji, odmiennych niż w osnowie decyzji okresów sprawozdawczych kwestionowanych wpłat tytułem składek na ubezpieczenie społeczne, tj. wskazanie w sentencji wpłat dokonanych przez Skarżącą obejmujących okresy sprawozdawcze od grudnia 2007 do grudnia 2008 r., zaś w uzasadnieniu decyzji dokonanie analizy wpłat za okres od stycznia 2008 r. do grudnia 2008 r., co stanowi rozbieżność pomiędzy osnową decyzji a jej uzasadnieniem, a w konsekwencji uniemożliwia poznanie istoty rozstrzygnięcia, które nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, które okresy sprawozdawcze są przez organ kwestionowane, czyniąc je wewnętrznie niespójnym i wadliwym w stopniu niepozwalającym na poznanie jego rzeczywistej treści, tym samym naruszając zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów;

6) naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. wobec nieprawidłowego ustalenia terminu faktycznej zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne, jak również wobec niepoczynienia przez organ ustaleń, czy składki na ubezpieczenie społeczne za okresy od grudnia 2007 r. do grudnia 2008 r. zostały opłacone z uchybieniem terminu przekraczającym 14 dni.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty Strona wniosła o:

1) na podstawie art. 145 5 1 pkt 2 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Zarządu PFRON w całości, ewentualnie

2) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Prezesa Zarządu PFRON w całości,

3) na podstawie art. 200 i 205 g 2 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie podnoszone w niej zarzuty znajdują usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, że sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Niezasadny jest zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego tj. art. 25d ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Wskazać należy, że Strona opłaciła składki na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne za okresy sprawozdawcze objęte decyzją z uchybieniem ustawowego terminu. Fakt nieterminowego opłacenia składek wynikał w szczególności ze wstępnej analizy danych zaczerpniętych z Kompleksowego Systemu Informatycznego ZUS, potwierdzonych informacjami uzyskanymi bezpośrednio z ZUS Inspektorat w [...], zawartymi w piśmie z [...] listopada 2014 r. Okoliczność ta wynikała także z dokumentów przedstawionych przez Stronę w toku postępowania. Na podstawie wymienionych dowodów w uzasadnieniu swojej decyzji organ wskazał konkretne daty opłacenia składek przez Stronę. W tej sytuacji wbrew twierdzeniom Skarżącej wydanie decyzji poprzedziło dokonanie przez PFRON kontroli. Wykonano wskazane czynności kontrolne, a następnie organ przeprowadził postępowanie administracyjne, w którym Strona brała czynny udział. Art. 25d ustawy o rehabilitacji w ust. 3 wprost wskazuje, że w przypadku przeprowadzenia kontroli, o której mowa w ust. 1 Fundusz może nieodpłatnie korzystać z danych zgromadzonych przez ZUS lub KRUS. Art. 26a ust. 11 ustawy o rehabilitacji w obecnym brzmieniu stanowi przy tym, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w wyniku kontroli albo analizy dokumentów zgromadzonych przez Fundusz lub danych, o których mowa w art. 49c, Prezes Funduszu wydaje decyzję nakazującą zwrot wypłaconego dofinansowania w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości. Art. 49c wskazuje z kolei, że Fundusz jest uprawniony do nieodpłatnego korzystania z danych zgromadzonych m. in. przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło tymczasem po analizie całości zgromadzonego materiału, uzyskanego zarówno podczas czynności kontrolnych, jak i w toku postępowania administracyjnego, w tym także dokumentów pochodzących od Strony. Wbrew twierdzeniu Strony przepisy szczególne normujące to postępowanie (w kwestiach nieuregulowanych w odrębnych przepisach na podstawie art. 45 ust. 3 ustawy o rehabilitacji ma zastosowanie k.p.a.) nie formułują wymogu przeprowadzenia sformalizowanej kontroli zakończonej protokołem kontroli. W tej sytuacji działania organu w tym zakresie uznać należy za prawidłowe i zgodne z obowiązującym prawem.

W związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego związanym z procedowaniem PFRON po dostrzeżeniu nieprawidłowości dopiero po 8 latach od zdarzenia, w którym to czasie PFRON stale przyznawał Skarżącej dofinansowanie na podstawie składanych wniosków, które był zobowiązany zweryfikować i w razie nieprawidłowości w terminowym opłacaniu składek odmówić dofinansowania, Sąd wyjaśnia, co następuje: Wnioski o wypłatę refundacji składane przez pracodawców do PFRON są analizowane przez ten organ pod względem formalnym i rachunkowym. Badana jest także terminowość składania wniosku. Natomiast Fundusz na tym etapie nie analizuje zgodności danych zawartych we wnioskach pracodawców ze stanem rzeczywistym. Opiera się bowiem w tej mierze na znajdującym się we wniosku oświadczeniu pracodawcy, że dane w nim zawarte oraz w załączonych do wniosku dokumentach są zgodne ze stanem prawnym i faktycznym. W tej sytuacji jeśli pracodawca składając wniosek występuje o refundacje i deklaruje poniesienie kosztów pracy w określonej wysokości, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, to organ uznaje te deklaracje za prawdziwe.

W związku z zarzutami naruszenia prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a a także naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z 107 § 1 pkt 5 i 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy o rehabilitacji w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. zawartymi w pkt 4 i 5 skargi Sąd wskazuje, że organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał konkretne daty dokonania przez Stronę wpłat na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne niepełnosprawnych pracowników. Daty te jak wskazywano prawidłowo ustalono na podstawie całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a więc nie tylko dowodów przedstawionych przez Stronę, ale również informacji pozyskanych z ZUS. Uzasadnienie decyzji Prezesa Zarządu PFRON zawiera nadto wyjaśnienie, że wnioskom Wn-D za grudzień 2007 r. oraz od lutego 2008 r. do listopada 2008 r. odpowiadają deklaracje ZUS za styczeń 2008 r. oraz od marca do grudnia 2008 r. Wynika to z faktu, że wynagrodzenie płacone jest do 10 - ego dnia miesiąca następującego po miesiącu, za który pracownik pobiera wynagrodzenie, a obowiązek opłacenia składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia. Zastosowanie mają w tym przypadku przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1509 ze zm.) Zgodnie z art. 11 wskazanej ustawy przychodami są otrzymane bądź pozostawione do dyspozycji podatnika w roku kalendarzowym pieniądze i wartości pieniężne. Podstawę naliczenia składek ZUS stanowi przychód w rozumieniu ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych z tytułu zatrudnienia w ramach stosunku pracy. W związku z powyższym obowiązek zapłaty składek powstaje z chwilą wypłaty wynagrodzenia. Minister zasadnie uznał w swojej decyzji takie wyjaśnienia organu I instancji za wystarczające. Był uprawniony do stwierdzenia, że daty dokonania płatności składek przez Stronę zostały ustalone w sposób prawidłowy.

Zasadny jest za to formułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego.

Zgodnie z treścią 25a ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w 2008 r. Fundusz refunduje pracodawcy prowadzącemu zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do zatrudnionych osób niepełnosprawnych:

1) część wynagrodzenia odpowiadającą składce należnej od pracownika na ubezpieczenia emerytalne i chorobowe,

2) część kosztów osobowych pracodawcy odpowiadającą składce należnej od pracodawcy na ubezpieczenia:

a) emerytalne,

b) rentowe,

c) wypadkowe,

- pod warunkiem terminowego opłacenia przez pracodawcę tych składek w całości.

Ustawą z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2012 r., poz. 986), wprowadzono art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji umożliwiający pracodawcy uzyskanie miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego nawet w sytuacji poniesienia przez pracodawcę kosztów płacy z 14 - dniowym uchybieniem terminowi płatności. Ustawa nowelizująca nie zawierała wyraźnych przepisów intertemporalnych, co zdaniem Skarżącej powoduje możliwość zastosowania tego przepisu także do należności z tytułu refundacji składek objętych zaskarżoną decyzją. Minister stanął jednak na odmiennym stanowisku, wywodząc, że w chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej z dnia 28 czerwca 2012 r. refundacja składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych nie występowała już na gruncie ustawy o rehabilitacji (pracodawca może się bowiem ubiegać o miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego). W tej sytuacji przepis art. 26a ust. 1a1 ust. 3 ustawy o rehabilitacji zdaniem Ministra może znaleźć zastosowanie do należności za okresy sprawozdawcze sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej w sprawach dotyczących zwrotu dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oraz refundacji składek na obowiązkowe ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych prowadzących działalność gospodarczą, nie może jednak – jak oczekuje tego Strona - zostać zastosowany w sprawie dotyczącej zwrotu refundacji składek na ubezpieczenie społeczne osób niepełnosprawnych.

Zdaniem Sądu stanowisko Ministra jest wadliwe.

Zgodnie z art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji w aktualnym brzmieniu ilekroć w ustawie jest mowa o kosztach płacy – oznacza to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Oznacza to, że pojęcie "kosztów płacy" użyte w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 w obecnie obowiązującym brzmieniu ustawy o rehabilitacji należy rozumieć zarówno koszt wynagrodzenia pracownika - obejmującego kwotę wynagrodzenia wypłaconego bezpośrednio pracownikowi, jak również kwoty zaliczek na podatek dochodowy od tego wynagrodzenia odprowadzonych do urzędu skarbowego przez pracodawcę jako płatnika, kwoty składek na ubezpieczenie społeczne i zdrowotne potrąconych z wynagrodzenia pracownika, a także kwoty składek wypłacanych z własnych środków pracodawcy na ubezpieczenie społeczne, Fundusz Pracy czy Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych (M. Włodarczyk (red.) Ustawa o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, komentarz do art, 26a, Lex/el). Z informacji udzielanych przez sam PFRON wynika, że w ramach dofinansowań do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych PFRON pracodawca może ubiegać się o dofinansowanie do poniesionych na pracowników niepełnosprawnych kosztów płacy, a przez koszty te należy rozumieć: 1) wynagrodzenie brutto, 2) finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczane od tego wynagrodzenia, 3) obowiązkowe składki na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych https://www.pfron.org.pl/pracodawcy/dofinansowanie-wynagrodzen/najczesciej-zadawane-pytania-faq/

Nie można się zatem zgodzić ze stwierdzeniem Ministra, że od chwili wejścia w życie ustawy zmieniającej, refundacja składek na ubezpieczenia społeczne osób niepełnosprawnych nie występuje już na gruncie ustawy o rehabilitacji. Refundacja składek na ubezpieczenie społeczne pracowników niepełnosprawnych nadal przysługuje w ramach dofinansowania do wynagrodzeń tych pracowników. W konsekwencji wskazane w przepisie art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji odrębne przepisy określające koszty płacy, to m.in. przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (składki na ubezpieczenia społeczne). Zastosowanie wskazanej regulacji także do refundacji składek na ubezpieczenie społeczne potwierdzone w uzasadnieniu do kolejnej ustawy nowelizującej - z dnia 6 lutego 2015 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej, w którym w sposób nie budzący żadnych wątpliwości wskazano, że w przypadku pracodawców koszty płacy - w tym obowiązkowe składki na ubezpieczenia społeczne poniesione z opóźnieniem nie dłuższym niż 14 dni w stosunku do obowiązujących terminów, nie powodują utraty uprawnienia do otrzymania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego.

Nie sposób zgodzić się z wykładnią prawa zaprezentowaną Ministra także dlatego, że gdyby ustawodawca chciał ograniczyć możliwość zastosowania art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji tylko do uchybienia płatności wynagrodzeń wypłacanym bezpośrednio pracownikom, to posłużyłby się pojęciem wynagrodzenia netto albo chociaż samym pojęciem "wynagrodzenia", tak jak na przykład w art. 26a ust. 1a1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji, a nie ogólnym pojęciem "kosztów płacy". Co więcej, kwota miesięcznego dofinansowania do wynagrodzenia pracownika jest ściśle powiązana z kosztami płacy i nie może przekroczyć 90 % faktycznie i terminowo poniesionych miesięcznie kosztów płacy (przy czym, co istotne w przepisie tym nie mówi się o poniesieniu tych kosztów terminowo w całości).

Regulacja zwalniające od sankcji za uchybienia w terminie płatności składek na ubezpieczenia społeczne nieprzekraczające 14 dni, powinna znaleźć w sprawie zastosowanie w pierwszej kolejności ze względu na brzmienie przepisów intertemporalnych ustawy zmieniającej ustawę o rehabilitacji. Art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji dopuszczający możliwość 14 dniowego uchybienia terminu płatności został wprowadzony ustawą z dnia 28 czerwca 2012 r. o zmianie ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz niektórych innych ustaw. Art. 8 ustawy zmieniającej stanowi, że za wyjątkami określonymi w ustawie - niedotyczącymi wprowadzanego 26a ust. 1a1 pkt 3 - ustawa wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wskazać należy, że w polskim porządku prawnym obowiązuje zasada działania wprost. "Milczenie ustawodawcy co do reguły intertemporalnej należy uznać za przejaw jego woli bezpośredniego działania nowego prawa, chyba że przeciw jej zastosowaniu przemawiają ważne racje systemowe lub aksjologiczne" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 listopada 2006 r. w sprawie K 30/06 OTK-A 2006 nr 10, poz. 149.). Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny w innym judykacie: zasada bezpośredniego działania nowej ustawy "polega [...] na tym, że od chwili wejścia w życie nowych norm prawnych należy je stosować do stosunków prawnych (zdarzeń, stanów rzeczy) danego rodzaju niezależnie od tego, czy dopiero powstaną, czy też powstały wcześniej przed wejściem w życie nowego prawa, lecz trwają nadal w czasie dokonywania zmiany prawa. Zasada ta umożliwia ustawodawcy dokonanie szybkiej zmiany prawa i potraktowanie stosunków prawnych danego rodzaju jednakowo według nowych norm prawnych przy założeniu, że nowe prawo odpowiada lepiej nowym warunkom jego obowiązywania niż prawo uchylane" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 2 marca 1993 r., sygn. akt K 9/92). Zatem jeżeli w ustawie brak jest wyraźnych i szczególnych przepisów przejściowych, ustawę tę stosuje się od dnia jej wejścia w życie wprost i bezpośrednio do wszystkich stanów prawnych objętych jej zakresem podmiotowym i przedmiotowym. Innymi słowy, uniemożliwia to stosowanie innych przepisów, niż przepisy nowe (przepisy w brzmieniu nadanym nowelizacją),

Oczywiście w sytuacji, w której sam ustawodawca wyraźnie nie rozstrzyga w ustawie problemów intertemporalnych, nie ma jednoznacznej reguły mającej uniwersalne zastosowanie we wszystkich przypadkach. Do pozytywnych aspektów bezpośredniego działania nowej ustawy zalicza się to, że w stosunku do wszystkich podmiotów mają zastosowanie te same nowe przepisy prawa, które, przynajmniej z założenia, powinny lepiej odzwierciedlać aktualne stosunki społeczne. To jednak, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, przy uwzględnieniu jednocześnie skutków z nich wynikających. Jednocześnie wyjaśnić trzeba, że o retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Tak rozumianą retroaktywność odróżnia się od retrospektywności prawa, która występuje wówczas, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", "ciągłym", takie, które nie znalazły jeszcze swojego zakończenia ("stosunki w toku"), które rozpoczęły się, powstały przed rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 roku U 5/86 OTK 1986 poz. 1, z 28 maja 1986 roku U 1/86 OTK 1986 poz. 2). W realiach sprawy mamy do czynienia z takim właśnie zdarzeniem, relacją publiczno - prawną wciąż "otwartą". Dzieje się tak, ponieważ do czasu zainicjowania niniejszego postępowania, co miało miejsce po latach od udzielenia refundacji, wcześniej – pod rządami dawnej regulacji - nie została zweryfikowana jej zasadność. Oczywiste przy tym jest, że nowa regulacja jest z woli ustawodawcy dla Strony korzystniejsza. Z uwagi na w istocie sankcyjny charakter prowadzonego obecnie postępowania nie możemy zatem tracić z pola widzenia zasady stosowania ustawy dla Skarżącego względniejszej (korzystniejszej), którą w realiach sprawy jest nowe prawo nowe.

Zastosowaniu nowej ustawy nie sprzeciwiają się realiach sprawy w szczególności względy natury aksjologicznej.

Za wyrokiem NSA z 27 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 1425/15 stwierdzić wypada, że jak podkreśla się w orzecznictwie Sądu Najwyższego z "art. 178 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji wynika, że obowiązkiem sądów jest interpretowanie przepisów ustaw, zatem nie mogą poprzestać na dosłownym odczytaniu ich treści, gdyż zobowiązane są do nadania im takiego znaczenia, aby rezultat wykładni był zgodny z zasadami przewidzianymi w Konstytucji i prawie międzynarodowym, wiążącym Polskę, oraz z ich aksjologicznym uzasadnieniem. Odwołanie do tego kontekstu również stanowi bezpośrednie stosowanie Konstytucji w rozumieniu art. 8 ust. 2. Konsekwentnie, jeżeli treść przepisu ustalona na podstawie dyrektyw I stopnia (językowej, systemowej i celowościowej) jest rozbieżna lub budzi wątpliwości co do zgodności z aktualną aksjologią, sądy powinny stosować generalne dyrektywy wykładni, stanowiące metanormy II stopnia" (postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 13 stycznia 2016 r., sygn. akt V CSK 455/15, publ, LEX nr 1994408). W tym kontekście należy nawiązać do ratyfikowanych przez Rzeczpospolitą Polską międzynarodowych uregulowań prawnych dotyczących praw osób niepełnosprawnych. Szczególną rolę odgrywa tu Konwencja Nr 159 MOP dotycząca rehabilitacji zawodowej i zatrudnienia osób niepełnosprawnych z dnia 20 czerwca 1983 r. (Dz. U. z 2005, Nr 43, poz. 412), której celem jest zapobieganie wykluczeniu społecznemu osób niepełnosprawnych przez prowadzenie odpowiedniej polityki ukierunkowanej na rehabilitacje zawodową (K. Ślebzak w: red. M. Safian, L. Bosek, Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1-86, Warszawa 2016, s. 1566). Należy zaznaczyć, że celem rehabilitacji zawodowej powinno być umożliwienie osobie niepełnosprawnej uzyskania i utrzymania odpowiedniego zatrudnienia, awansu zawodowego, aby w ten sposób ułatwić jej włączenie się lub ponowne włączenie się do społeczeństwa (art. 1 tej konwencji). Istotne znaczenie dla aksjologicznego uzasadnienia omawianej wykładni ma również Konwencja o prawach osób niepełnosprawnych z dnia 13 grudnia 2006 r. (Dz. U. z 2012, poz. 1169), w której Polska zobowiązała się do popierania możliwości zatrudnienia i rozwoju zawodowego osób niepełnosprawnych na rynku pracy oraz pomocy w znalezieniu, uzyskaniu i utrzymaniu zatrudnienia (art. 27 Konwencji).

Tymczasem w sytuacji zobowiązania Pracodawcy, po latach od udzielenia refundacji, do jej zwrotu wraz z odsetkami, dojść może do takiej zmiany jego sytuacji ekonomicznej, że jej skutkiem może stać się likwidacja miejsca pracy osoby niepełnosprawnej. Utrzymanie zatrudnienia takich osób stanowi zaś, jak wcześniej wskazano, międzynarodowe zobowiązanie Rzeczpospolitej Polskiej. Taki ewentualny skutek decyzji takiej jak kontrolowana byłby w oczywisty sposób niepożądany.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zastosuje się do wskazanej w wyroku wykładni prawa materialnego i zastosuje ustawę nową, korzystniejszą dla Strony. W tym kontekście dokona ustaleń związanych z uiszczeniem przez Skarżącą miesięcznych kosztów płacy z uchybieniem terminu wskazanego w art. 26a ust. 1a1 ustawy o pkt 3 ustawy o rehabilitacji i w razie potrzeby wyda decyzję reformatoryjną. Rozważy także kwestię możliwości wydania decyzji merytorycznej z uwagi na bieg terminu przedawnienia..

Z tych przyczyn na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) uchylono zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie 200 p.p.s.a.