Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2362/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 35 ust1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant specjalista Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lipca 2018 r. sprawy ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pozwolenia na adaptację budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] sierpnia 2017r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257), dalej K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka Jawna w [...] – utrzymał w mocy decyzje Starosty [...] z [...] lipca 2017 r nr [...] odmawiającą udzielenia pozwolenia na adaptację budynku składowego na budynek inwentarski do ściołowego chowu brojlera o obsadzie 49000 sztuk/cykl, na działce nr ew. [...] w [...], gm. [...].

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty [...] i wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2017 r. nałożono na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości poprzez m.in. opracowanie projektu budowlanego zgodnie z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Inwestor, przy piśmie z [...] czerwca 2017 r. zwrócił - jego zdaniem - uzupełniony projekt budowlany.

Niemniej, inwestycja jest niezgodna z planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w [...] z [...] grudnia 2016 r. (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...] grudnia 2016 r., poz. [...]) oraz decyzją Wójta Gminy [...] z [...] marca 2016 r., [...] o środowiskowych uwarunkowaniach adaptacji budynku składowego na budynek inwentarski jako budynek nr 15 oraz budowie kurnika nr 16 do ściołowego chowu brojlera o obsadzie: budynków 1-14 - 56000 szt./kurnik/cykl, budynku nr 15 - 49000szt./kurnik/cykl/, budynku nr 16 - 63500 szt./kurnik/cykl, łącznej wydajności 896500 szt./kurnik/cykl (3586 DJP) oraz 5379000 szt./rok na działce o nr ew. [...]. Działka nr ew. [...], położona jest bowiem na terenie o symbolu 6RU - "teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych" (§ 5 w zw. z § 3 pkt 2).

W myśl § 5 ww. planu, m.in., "dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 6RU ustala się:1) przeznaczenie - teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych; 2) zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego: a) dopuszcza się lokalizację obiektów i urządzeń służących produkcji rolnej, w tym obiektów produkcyjno-usługowych związanych z obsługą rolnictwa, b) istniejące budynki do utrzymania z możliwością przebudowy, nadbudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz rozbudowy;

3) zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu: a) dopuszcza się lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym w zakresie elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej; b) ustała się ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i substancji złowonnych zgodnie z przepisami odrębnymi".

Jako błędne organ uznał zatem stanowisko inwestora, że na działce o nr ew. [...], możliwa jest dalsza rozbudowa fermy drobiu, określanej w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z [...] marca 2016 r. jako inwestycja należąca do przedsięwzięć określonych w art. 59 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W decyzji tej wskazano bowiem na konieczność ograniczenia produkcji emisji (np. amoniaku) przez zwierzęta i zmniejszenie emisji do środowiska co wynika nie tylko z przesłanek toksykologicznych (gaz trujący) i ekologicznych (zagrożenie środowiska), lecz także prawnych, gdyż istnieje szereg aktów prawnych w Polsce i w Unii Europejskiej, dot. dopuszczalnych stężeń NH3 w środowisku przyrodniczym, pracy człowieka i życia zwierząt gospodarskich (Dyrektywa nr 91/676/EWG w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniami zawierającymi azotany (Dz. U. WE L375 z 31.12.1991 r.)". Organ wyjaśnił, że przedsięwzięcie polega na adaptacji budynku składowego na budynek inwentarski jako budynek nr 15 oraz budowie dodatkowego budynku kurnika jako budynek nr 16 do ściołowego chowu drobiu - brojlera na terenie istniejącej fermy drobiu na działce nr [...] położonej w obrębie gruntów wsi [...]. Chów brojlerów będzie się odbywał na ściółce. Cykl chowu to ok. 42 dni. Zasadą będzie utrzymanie na całej fermie ptaków tego samego gatunku w jednej grupie wiekowej. Łączna obsada po zrealizowaniu przedsięwzięcia to 896500 sztuk (3586 DJP). Wskazał, że "Planowane przedsięwzięcie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, o których mowa jest w art. 59 ust. 1 pkt 1 ooś oraz w § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 09 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), tj., przedsięwzięć polegających na rozbudowie przebudowie, lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w ust. 1, o ile progi te zostały określone, w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 ww. rozporządzenia, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie mniejszej niż 210 dużych jednostek przeliczeniowych inwentarza (DJP-przy czym za liczbę DJP przyjmuje się maksymalną możliwą obsadę inwentarza) ".

Organ zaznaczył, że w odwołaniu sama strona wskazała, że ferma należy już do inwestycji mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, do której ma zastosowanie § 5 pkt 3 lit. b MPZP dot. ograniczania uciążliwości prowadzonej działalności.

Plan w pkt 2, dot. zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, utrzymanie istniejących budynków z możliwością przebudowy, nadbudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz rozbudowy, przy czym dopuszcza w ramach pkt 3) lit. a) określającego zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym w zakresie elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej oraz ustala ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i substancji złowonnych zgodnie z przepisami odrębnymi.

Można zatem prowadzić dotychczasową działalność rolniczą, lecz przy uwzględnieniu, (co wynika z planu i decyzji środowiskowej), ograniczania uciążliwości dot. hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i substancji złowonnych, nie może natomiast w dalszym ciągu rozbudowywać istniejącej fermy drobiu.

Organ podkreślił, że decyzja Wójta Gminy [...] została wydana [...] marca 2016 r., tj. przed wejściem w życie ww. planu

Dalej podniósł, powołując się na art. 35 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 - 4 ww. ustawy, że w przepisach określono działania organu architektonicznego, a jednym z obowiązków jest sprawdzenie kompletności projektu budowlanego, w tym wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń (art. 35 ust. 1 pkt 3), a także sprawdzenie, czy projekt sporządziła osoba uprawniona.

Organ zaznaczył, że spór opiera się w istocie, na wzajemnej relacji przepisów miejscowego planu i przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Plan dopuszcza lokalizację inwestycji mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a przedmiotowa adaptacja budynku składowego na budynek inwentarski jest realizowana w ramach dalszej rozbudowy fermy drobiu należącej już do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka nie jest dopuszczalna na tym terenie.

Dalej podkreślił, że nie tylko ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności. Jego treść kształtowana jest zarówno przez prawo cywilne jak i administracyjne, w tym ww. przepisy o ochronie środowiska. Tym samym zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię organ uznał za nieuzasadniony. Inwestycja nie stanowi samodzielnego przedsięwzięcia i podlega kumulacji z istniejącą fermą drobiu.

Skargę na powyższą decyzję złożyli [...] S. j. zarzucając naruszenie:

1. art. 7 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 2 w zw. z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko poprzez przyjęcie, że w tej sprawie realizacji podlega przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko - podczas gdy jest kwalifikowane jako mogące potencjalnie oddziaływać na środowisko, a więc jego realizacja jest zgodna z planem.

Organy przyjęły, że wielkość obsady tego przedsięwzięcia kumuluje się z już funkcjonującymi inwestycjami, dlatego też pomimo nieprzekraczania rozmiaru 210 DJP, należy zsumować parametry już zrealizowanej inwestycji.

Natomiast zgodnie z rozporządzeniem rozbudowa/przebudowa lub montaż przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko występuje, gdy rozmiar rozbudowy/przebudowy przedsięwzięcia samoistnie przekracza 210 DJP lub też powoduje, że już istniejące przedsięwzięcie (które nie przekraczało progu 210 DJP) wskutek dokonanej rozbudowy przekroczy wielkość 210 DJP.

Skoro zatem sama planowana adaptacja nie przekracza 210 DJP, to nie spowoduje również zmiany kwalifikacji już istniejącego przedsięwzięcia, ponieważ obecnie działająca ferma ma wielkość obsady 3136 DJP, w związku z czym próg 210 DJP jest już przekroczony.

2. art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane poprzez stwierdzenie, że projekt budowlany jest niezgodny z ww. planem, podczas gdy adaptacja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a § 5 pkt 3 lit. a planu dopuszcza lokalizację na gruntach o symbolu 6RU przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Istnieje więc pełna zgodność charakteru planowanego przedsięwzięcia z zapisami MPZP.

3. art. 35 ust. 3 Prawo budowlane poprzez jego zastosowanie i wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję odmawiającą udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy wszystkie przesłanki do jej wydania spełniono.

4. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na adaptację budynku pomimo tego, że decyzja organu 1 instancji nie odpowiadała prawu.

Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, wskazując, że inwestycję, której dotyczyła ww. decyzja środowiskowa zakwalifikowano do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Natomiast to postępowanie miało za przedmiot jedynie część tej inwestycji, tj. adaptację budynku składowego na budynek inwentarski o obsadzie 49000 szt./cykl, co daje 196 DJP. A zatem planowana inwestycja (w zakresie wniosku) nie stanowi przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, bo nie przekracza ustalonego w rozporządzeniu progu DJP. Stanowi natomiast przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, bo przekracza określoną w § 3 ust. 1 pkt 102 rozporządzenia 60 DJP. Natomiast rozmiar obsady fermy już zrealizowanej wynosi 3136 DJP. W przypadku rozbudowy/przebudowy przedsięwzięć, które już przekraczają 210 DJP i są zakwalifikowane jako mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko rozporządzenie wskazuje, że taka rozbudowa/przebudowa może być uznana za inwestycję zawsze znacząco oddziałującą na środowisko, jeżeli osiąga 210 DJP. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie/przebudowie realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w § 2 ust. 1 (tj. przekraczającego 210 DJP) i niespełniające kryteriów, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 1. Co więcej, inwestycja nie wpłynie na zmianę kwalifikacji inwestycji już zrealizowanej. Obecnie funkcjonująca ferma (3136 DJP) uznana jest za inwestycję mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko.

Gdyby inwestor złożył wniosek o adaptację wszystkich kurników, których dotyczyła decyzja środowiskowa to zasadny byłby argument, że wnioskował o wydanie decyzji niezgodnej z MPZP dot. inwestycji mogąca zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. Jeżeli jednak realizuje inwestycję tylko w ograniczonym zakresie, ocenie powinien podlegać tylko ten zakres.

II. Skarżąca spółka podkreśliła, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany. Wniosek nie może być zatem nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazanych w przepisach. Organ dokonuje oceny tylko w granicach określonych konkretnymi normami (art. 35 ust. 4 cyt. ustawy).

W związku z tym, że inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i jako taka jest zgodna z MPZP, to organ zobowiązany był do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z [...] sierpnia 2017r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2017 r. odmawiającą udzielenia pozwolenia na adaptację budynku składowego na budynek inwentarski do ściołowego chowu brojlera o obsadzie 49000 sztuk/cykl, na działce nr ew. [...] w [...].

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy planowane zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czy też nie.

Przypomnieć zatem na wstępie trzeba, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Z powyższego przepisu wynika zatem jednoznacznie, iż w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami prawa miejscowego, a także ocena zgodności z decyzją środowiskową. Analiza ta ma kluczowe znaczenie, bowiem to właśnie te akty (plan, decyzje) określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu oraz warunki środowiskowe.

Organ musi mieć przy tym na względzie przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, w tym art. 3 ust. 1 pkt 13, który stanowi, że przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty.

Należy zatem brać pod uwagę przedsięwzięcia już istniejące, które funkcjonują w obszarze oddziaływania wnioskowanej inwestycji, a przy ocenie uwzględniać nie tylko zasadę ostrożności i zapobiegania, ale także zasadę zrównoważonego rozwoju, w której zawiera się nie tylko ochrona przyrody, ale i troska o rozwój społeczny i cywilizacyjny związany z koniecznością budowania odpowiedniej infrastruktury. Skumulowane oddziaływania mogą bowiem powodować zmiany w środowisku, będące konsekwencją wpływu danego rodzaju przedsięwzięcia, w połączeniu z innymi istniejącymi lub planowanymi przedsięwzięciami. Skumulowanie dotyczy oddziaływań, a nie przedsięwzięć, które są ich źródłem.

Tym samym, ocenie zgodności z zapisami uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. – wbrew zarzutom skargi - winno być poddane oddziaływanie planowanej inwestycji z uwzględnieniem oddziaływań już istniejącej zabudowy na działce inwestycyjnej.

Jak wynika z § 5 w zw. z § 3 pkt 2 planu cyt. uchwały Nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., działka o nr ew. [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem 6RU pn. "teren obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych". W pkt 2 lit. b plan dopuszcza utrzymanie istniejących budynków z możliwością przebudowy, nadbudowy, zmiany sposobu użytkowania oraz rozbudowy. Natomiast pkt 3 lit. a i b plan dopuszcza lokalizację przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym w zakresie elementów niezbędnych dla prawidłowego funkcjonowania infrastruktury technicznej (a.); jak i ustała ograniczenie uciążliwości prowadzonej działalności w zakresie emisji hałasu, wibracji, zanieczyszczeń powietrza i substancji złowonnych zgodnie z przepisami odrębnymi (b).

Nie było kwestionowane w niniejszej sprawie, że po zrealizowaniu omawianej inwestycji łączna obsada wynosiłaby 896500 sztuk (3586 DJP), co oznacza, że przedsięwzięcie to zalicza się do mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 pkt 1 ooś, § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia RM z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397, ze zm.), to jest przedsięwzięć polegających na rozbudowie przebudowie, lub montażu przedsięwzięć realizowanych lub zrealizowanych wymienionych w ust. 1, o ile progi te zostały określone, w związku z § 2 ust. 1 pkt 51 ww. rozporządzenia, tj. chów lub hodowla zwierząt w liczbie mniejszej niż 210 DJP.

Zauważyć należy, że w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] marca 2016 r. o środowiskowych uwarunkowaniach wskazano również na konieczność ograniczenia produkcji emisji i zmniejszenie emisji do środowiska, co wynika nie tylko z przesłanek toksykologicznych i ekologicznych, ale i prawnych, w kontekście postanowień m.in. Dyrektywy nr 91/676/EWG w sprawie ochrony wód przed zanieczyszczeniami zawierającymi azotany (Dz. U. WE L375 z 31.12.1991 r.).

W świetle przedstawionej argumentacji, prawidłowo zatem organy obu instancji, oceniając przedłożony projekt budowlany, wzięły pod uwagę również oddziaływanie inwestycji, które funkcjonują już na nieruchomości nr. [...] w [...].

W konsekwencji zasadnie organy uznały, że nie było możliwe wydanie w tej sprawie zgodnego z prawem pozwolenia na budowę opisanej adaptacji, wobec ewidentnej – zdaniem Sądu - niezgodności przedstawionych do zatwierdzenia rozwiązań projektowych z przytoczonymi wyżej zapisami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma bowiem charakteru uznaniowego, lecz jest decyzją związaną. Oznacza to, że jeżeli inwestor nie spełnił określonych prawem wymogów, nie może zostać wydane rozstrzygnięcie uwzględniające jego wniosek. Taka sytuacja miała miejsce w rozpatrywanej sprawie.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), orzekł jak w sentencji wyroku.