Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 355/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
658
Hasła tematyczne: Cudzoziemcy
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa
Powołane przepisy: article: art.149 par 1 pkt 1 i 3 i par. 1 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 64 par 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Rząsa sędzia WSA Anita Wielopolska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 lutego 2018 r. sprawy ze skargi I. H. na bezczynność Wojewody [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Wojewodę [...] do rozpatrzenia wniosku I. H. z dnia [...] stycznia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie miesiąca od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Wojewoda [...] dopuścił się bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku, o którym mowa w pkt 1. wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność Wojewody [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. oddala skargę w pozostałym zakresie; 5. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego I. H. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia 16 października 2017 r. I. H., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wojewody [...] w rozpoznaniu wniosku skarżącego z dnia 20 stycznia 2017 r. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, wyrażającą się w pozostawieniu tego wniosku bez rozpoznania.

Zgromadzony w sprawie materiał aktowy wskazuje, że Wojewoda [...] w punkcie 1. pisma z dnia 1 marca 2017 r. wezwał skarżącego, w trybie art. 64 § 2 kpa, do uzupełnienia, w terminie siedmiu dni, braków formalnych wniosku m. in. o:

- informacje starosty właściwego ze względu na główne miejsce wykonywania pracy przez cudzoziemca o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi w oparciu o rejestry bezrobotnych i poszukujących pracy lub o negatywnym wyniku rekrutacji organizowanej dla pracodawcy, wydaną nie wcześniej niż 180 dni przed złożeniem wniosku. W przypadku, gdy dane zawarte w informacji starosty będą inne niż dane wskazane w załączniku nr 1 do wniosku należy dokonać stosownej korekty załącznika,

- załącznik nr 1 do wniosku o pobyt czasowy kompletnie wypełniony i podpisany przez pracodawcę (czytelnym, pełnym imieniem i nazwiskiem) lub w przypadku podpisu na str. 4 załącznika przez osobę upoważnioną do reprezentowania pracodawcy należy dostarczyć kopię wraz z okazaniem do wglądu oryginału stosownego upoważnienia do reprezentowania pracodawcy. W przypadku spółek – podpisu bądź podpisów na stronie 4 załącznika dokonuje pracodawca zgodnie z informacjami wynikającymi z wpisu do Krajowego Rejestru Sądowego bądź Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej.

W punkcie 2. tego samego pisma Wojewoda wezwał skarżącego, na podstawie art. 105 ust. 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, do osobistego stawiennictwa w [...] Urzędzie Wojewódzkim w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Natomiast w punkcie 3. wezwania organ wezwał skarżącego, na podstawie art. 106 ust. 4 ustawy o cudzoziemcach, do stawiennictwa w Urzędzie w celu złożenia odcisków linii papilarnych, w terminie siedmiu dni z przytoczeniem wówczas obowiązującego przepisu art. 99 ust. 1 pkt 11 ustawy o cudzoziemcach, w świetle którego cudzoziemcowi odmawia się wszczęcia postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy, gdy przy składaniu wniosku o udzielenie mu zezwolenia na pobyt czasowy nie złożył odcisków linii papilarnych w celu wydania karty pobytu, choć był do tego obowiązany.

Przedmiotowe wezwanie zostało doręczone skarżącemu w dniu 8 marca 2017 r. Jednakże przed otrzymaniem tego wezwania, skarżący w dniu 3 marca 2017 r. złożył osobiście w kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi i załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewoda [...] stwierdził jednak, że braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione i zawiadomieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] pozostawił wniosek bez rozpoznania, wyjaśniając przy tym, że do akt sprawy załączono informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi wydaną na rzecz: A. M. "M." ul. [...], [...] D. na stanowisko tynkarza, zaś w załączniku nr 1 do wniosku wskazano stanowisko glazurnika. Zawiadomienie to skarżący otrzymał w dniu 3 kwietnia 2017 r., ale już w dniu 4 kwietnia 2017 r. złożył korektę załącznika w zakresie rodzaju pracy, wskazując stanowisko "tynkarz", wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Wojewoda [...] w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stwierdził, że "W przedmiotowej sprawie pełnomocnik Cudzoziemca uzupełnił wszystkie braki formalne wniosku", jednakże nie uprawdopodobnił braku winy cudzoziemca w uchybieniu terminu, co legło u podstaw odmowy przywrócenia terminu. Postanowienie Wojewody odmawiające przywrócenia terminu zostało utrzymane w mocy postanowieniem Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. nr [...], w którym stwierdzono, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione w dniu 4 kwietnia 2017 r., ale z uchybieniem terminu. Jednakże na stronie 5 uzasadnienia tego postanowienia Szef Urzędu stwierdził, że "uzupełnienie braków formalnych wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy w postaci dołączenia załącznika nr 1 do wniosku o treści zgodnej z dołączoną do akt sprawy informacją starosty nastąpiło w dniu 03.03.2017 r. tj. w terminie siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu".

Skarżący nie zgadzając się z takim załatwieniem sprawy wniósł do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców zażalenie, w trybie art. 37 § 1 kpa, na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę. Rozpoznając zażalenie, Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z dnia [...] października 2017 r. nr [...] uznał zażalenie za nieuzasadnione stwierdzając, że Wojewoda [...] zgodnie z obowiązującym prawem pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, z uwagi na fakt, że strona nie uzupełniła w terminie braku formalnego wniosku w postaci dostarczenia prawidłowo wypełnionego załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, zgodnego w zakresie zajmowanego stanowiska z dostarczoną informacją starosty. Uczyniła to dopiero w dniu 4 kwietnia 2017 r., a więc z uchybieniem siedmiodniowego terminu, zaś uchybienie tego terminu powoduje, że czynność prawna podjęta po jego upływie jest bezskuteczna, chyba że termin zostanie przywrócony. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono ponadto, że w dniu 15 marca 2017 r. skarżący osobiście stawił się w [...] Urzędzie Wojewódzkim, dokonał korekty wniosku uzupełniając brakujące dane w rubrykach A17 i A18 oraz okazał ważny dokument podróży. Szef Urzędu także pouczył skarżącego, że wydane postanowienie jest niezaskarżalne, a skarżącemu przysługuje skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność organu pierwszej instancji.

W skardze na bezczynność Wojewody [...] skarżący zarzucił temu organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 i art. 35 § 1 kpa, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 64 § 2 kpa z uwagi na nieokreślenie żadnego rygoru w zakresie braków wymienionych w pkt 1. wezwania. Poza tym różnica w powierzanym stanowisku pracy pomiędzy przedłożoną informacją starosty a załącznikiem nie stanowiła braku, który uniemożliwiałby nadanie dalszego biegu wnioskowi, co w konsekwencji stanowi o bezczynności tego organu.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o:

1) zobowiązanie Wojewody [...] do wydania decyzji w terminie 60 dni od daty doręczenia akt organowi;

2) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności za rażącym naruszeniem prawa;

3) przyznanie od Wojewody na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 10.000,-zł;

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] uznał skargę za bezzasadną i wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi w zakresie, w jakim zarzuca organowi nierozpoznanie wniosku i dopuszczenie się bezczynności.

Zauważyć należy, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego nie podlega zaskarżeniu, kontrola tego aktu następuje w ramach skargi na bezczynność organu. Jak przyjmuje się w orzecznictwie, pozostawienie nieuzasadnione podania (wniosku) bez rozpoznania jest nierozpoznaniem sprawy w terminie. Stronie, która zarzuca organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na bezczynności wobec zaniechania wszczęcia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego na podstawie wniesionego przez nią podania (żądania), przysługuje – na zasadach ogólnych – skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego (vide: uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13 (dostępna na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Również w literaturze przedmiotu dominuje pogląd, że środkiem zaskarżenia zapewniającym obronę przed bezprawnym nadużywaniem instytucji usunięcia braków podania jest skarga na bezczynność organu (por. np. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2012, s. 311; G. Łaszczyca (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. I, Warszawa 2013, s. 626; P. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 177-178; A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, s. 452). Pozostawienie wniosku bez rozpoznania w żadnym wypadku nie może polegać na całkowitej bierności organu prowadzącego postępowanie i niepodejmowaniu przez niego żadnych czynności w tym postępowaniu. Takie pisemne zawiadomienie o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie następuje ani w formie decyzji, ani postanowienia, lecz stanowi czynność materialno-techniczną, o której należy poinformować strony (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2266/11, dostępny na wskazanej wyżej stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych).

W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy (istniejący w dacie wyrokowania) sąd administracyjny rozstrzyga, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem (w terminie) decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 kpa. Kluczowym kryterium oceny pozostawania albo niepozostawania przez organ w bezczynności jest niewątpliwie regulacja zawarta w art. 104 § 1 kpa, na gruncie którego ustawodawca operuje pojęciem "załatwienia sprawy", a szerzej regulacja zawarta w przepisach rozdziału 7 "Załatwianie spraw" działu I "Przepisy ogólne" Kodeksu postępowania administracyjnego. W kontekście wyznaczonych przepisami art. 35 § 1-4 kpa terminów załatwienia sprawy, z której to regulacji wywodzona jest zasada załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, podkreślić należy również znaczenie przepisu art. 35 § 5 kpa, z którego wynika, że terminy załatwiania spraw określają czas efektywny, jakim dysponuje organ administracji na ich rozpatrzenie i podjęcie decyzji. Ocena zasadności skargi na bezczynność organu w tym kontekście jest zatem dokonywana z punktu widzenia prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa.

Uznając, że skarga jest w rozpatrywanej sprawie dopuszczalna zaznaczyć należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Wniesienie skargi na "bezczynność władzy" jest przy tym uzasadnione nie tylko w przypadku niedotrzymania terminu załatwienia sprawy, ale także w przypadku odmowy wydania aktu, mimo istnienia w tym względzie ustawowego obowiązku, choćby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Prowadzi to do wniosku, że z bezczynnością organu mamy do czynienia nie tylko w przypadku, gdy mimo upływu terminu sprawa nie jest załatwiona, ale również w przypadkach, gdy organ odmawia jej rozpoznania lub załatwienia, bo mylnie sądzi, że zachodzą okoliczności, które uwalniają go od obowiązku prowadzenia postępowania w konkretnej sprawie i zakończenia go wydaniem decyzji administracyjnej. Prowadzi to do wniosku, że organ prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji.

Analizując legalność działań organu w niniejszej sprawie należy na wstępie przypomnieć, że oparcie działalności administracji publicznej na przepisach prawa wynika z konstytucyjnej, a zarazem fundamentalnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a następnie przyjętej w art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, która jest jej powtórzeniem, w myśl której wszystkie organy państwowe działają na podstawie i w granicach prawa, a ich przestrzeganie jest podstawowym obowiązkiem każdego organu. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, o czym stanowi art. 7 kpa. Zgodnie z art. 8 kpa, organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Z przepisem tym koresponduje art. 9 kpa, w świetle którego organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, a nadto czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek.

Wyżej przedstawione ogólne zasady postępowania administracyjnego zostały naruszone przez organ w niniejszej sprawie zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę, że przepis art. 64 § 2 kpa powinien być interpretowany przy uwzględnieniu dyrektyw wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym art. 7 kpa i art. 9 kpa.

Istotą niniejszej sprawy jest przesądzenie, czy organ prawidłowo postąpił (a zatem nie był w stanie bezczynności) pozostawiając wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy bez rozpoznania, wskutek przyjęcia na gruncie art. 64 § 2 kpa, że nie tylko nieusunięcie braków formalnych podania w ogóle, lecz także uzupełnienie tych braków po upływie wyznaczonego, siedmiodniowego terminu, skutkuje brakiem możliwości merytorycznego rozpoznania podania.

W doktrynie i orzecznictwie powszechnie zaaprobowane zostało stanowisko, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem siedmiodniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 kpa, gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 marca 2011 r., sygn. akt II GSK 337/10 i z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/Gl 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, nr 3, poz. 26 – dostępne na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 kpa, lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17 - dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Inaczej ujmując – brzmienie komentowanego przepisu skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 in fine Kodeksu postępowania administracyjnego, w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. W konsekwencji tych ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba bowiem zauważyć, że żądane przez organ dokumenty skarżący przedłożył, czemu organ nie przeczy. Skarżący jeszcze przed otrzymaniem w dniu 8 marca 2017 r. wezwania opatrzonego datą 1 marca 2017 r. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, złożył w dniu 3 marca 2017 r. osobiście w kancelarii [...] Urzędu Wojewódzkiego informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi i załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Zadość wezwaniu uczynił także w dniu 15 marca 2017 r. – a więc z zachowaniem wyznaczonego w wezwaniu siedmiodniowego terminu. Wówczas skarżący osobiście stawił się w [...] Urzędzie Wojewódzkim, dokonał korekty wniosku uzupełniając brakujące dane w rubrykach A17 i A18, okazał ważny dokument podróży oraz dołączył cztery fotografie. Natomiast przy piśmie z dnia 3 kwietnia 2017 r. skarżący dołączył do akt sprawy załącznik nr 1 do wniosku o treści zgodnej z dołączoną wcześniej do akt informacją starosty w zakresie zajmowanego stanowiska. Bezsporną jest więc okoliczność, że skarżący uzupełnił wszystkie braki formalne wniosku, co potwierdza ten fakt zarówno sam Wojewoda w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2017 r. odmawiającym przywrócenia terminu do uzupełnienia braków formalnych wniosku, jak i Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców w postanowieniu z dnia [...] października 2017 r. utrzymującym w mocy to postanowienie. A zatem nic nie stoi na przeszkodzie, by wniosek mógł zostać rozpatrzony merytorycznie. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy winien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych żądania wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy. Przedłożenie przy pismach z dnia 3 i 15 marca 2017 r. dodatkowych dokumentów uzupełniających wniosek sprawiło, że brak było podstaw do pozostawienia wniosku bez rozpoznania i przyjęcia, że organ zakończył postępowanie w trybie art. 64 § 2 kpa. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania jest bowiem możliwe tylko wówczas, gdy wnoszący go w ogóle nie uzupełnił braków formalnych wniosku albo uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. W sytuacji, gdy brak formalny wniosku został uzupełniony, ale w sposób nieprawidłowy, stosowanie przepisu art. 64 § 2 kpa jest niedozwolone.

W niniejszej sprawie istota sporu sprowadza się również do tego, czy treść załącznika nr 1 do wniosku powinna być zgodna z informacją starosty w zakresie powierzanego cudzoziemcowi stanowiska pracy. Skarżący przed otrzymaniem wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku złożył przy piśmie z dnia 3 marca 2017 r. informację starosty na temat możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi ze wskazaniem stanowiska pracy "tynkarz", zaś w załączniku nr 1 do wniosku wskazane zostało stanowisko "glazurnik". W punkcie 1. wezwania organ wzywając do uzupełnienia braków formalnych wniosku nie wyjaśnił skarżącemu, że załącznik nr 1 do wniosku powinien być zgodny z informacją starosty w zakresie powierzanego cudzoziemcowi stanowiska pracy. Również nie uczynił tego po otrzymaniu od skarżącego pisma z dnia 3 marca 2017 r., przy którym skarżący złożył załącznik nr 1 i informację starosty z rozbieżnymi stanowiskami "tynkarz – glazurnik". Jeżeli tego rodzaju niedokładność miała stanowić przeszkodę do nadania podaniu biegu i rozpoznania go we właściwym trybie, organ po otrzymaniu pisma skarżącego z dnia 3 marca 2017 r. zobligowany był do wyjaśnienia skarżącemu, że treść załącznika nr 1 do wniosku ma być zgodna z informacją starosty w zakresie powierzanego mu stanowisko pracy. Jednak tych wątpliwości organ nie wyjaśnił cudzoziemcowi, podczas gdy ta właśnie rozbieżność pomiędzy informacją starosty a treścią załącznika nr 1 do wniosku w zakresie stanowisk pracy "tynkarz – glazurnik" legła u podstaw pozostawienia wniosku bez rozpoznania, a która została usunięta w dniu 3 kwietnia 2017 r. Nadto podnieść również należy, jak też wskazuje skarżący i wywodzi skutki procesowe, że punkt 1. wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku, zawierający m. in. wezwanie do nadesłania informacji starosty o braku możliwości zaspokojenia potrzeb kadrowych podmiotu powierzającego wykonanie pracy cudzoziemcowi i załącznika nr 1 do wniosku o pobyt czasowy kompletnie wypełnionego i podpisanego przez pracodawcę, nie został opatrzony żadnym rygorem, zabrakło w nim pouczenia, że w przypadku niewykonania w tym zakresie wezwania w siedmiodniowym terminie wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania. Wojewoda taki rygor określił jedynie w pkt 2. wezwania odnoszący się do wezwania skarżącego do osobistego stawiennictwa w Urzędzie. Zatem usunięcie przez skarżącego rozbieżności pomiędzy informacją starosty a treścią załącznika nr 1 do wniosku w zakresie stanowisk pracy "tynkarz – glazurnik" po terminie nie uprawnia organu do pozostawienia wniosku bez rozpoznania, zaś pozostawienie wniosku w takim przypadku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w art. 64 § 2 kpa w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, ponieważ pozostawienie podania bez rozpoznania byłoby możliwe gdyby skarżący w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego albo uzupełniłby go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określonymi w wezwaniu. Gdy strona brak usunęła po terminie, nie jest dozwolone pozostawienie podania bez rozpoznania, tym bardziej, że w rozpoznawanej sprawie po pierwsze w punkcie 1. wezwania w ogóle nie zawarto pouczenia, że w przypadku niewykonania w tym zakresie wezwania w siedmiodniowym terminie wniosek zostanie pozostawiony bez rozpoznania, a po wtóre wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku było nieprecyzyjne – nie wyjaśniało, że treść załącznika w zakresie stanowiska pracy musi się pokrywać ze stanowiskiem określonym w informacji starosty. Biorąc pod uwagę to, że skarżący jest cudzoziemcem stwierdzić należy, że nie może on ponosić ujemnych skutków procesowych użycia nieprecyzyjnego pod względem prawnym sformułowania wezwania do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Organ nie miał zatem podstaw do uznania, że skarżący nie usunął w terminie braków formalnych wniosku w tym zakresie. Pozostawienie wniosku skarżącego bez rozpoznania w takim przypadku jest przejawem nadmiernego rygoryzmu formalnego skutkującego pozbawieniem skarżącego prawa do merytorycznego załatwienia wniosku. Istnienie trybu usunięcia braku formalnego pozwala zachować konieczną dla realizacji celów danego postępowania elastyczność procedury, dając sposobność podjęcia stosownych działań "naprawczych". W odniesieniu do postępowania przed organami administracji publicznej, urzeczywistnia ono zasadę ograniczonego formalizmu. W stosunku do bardziej sformalizowanego postępowania sądowoadministracyjnego, utożsamianie pojęcia "warunków formalnych" pisma strony (art. 49 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) także z innymi niż składniki samego pisma (jego zawartość) dokumentami i czynnościami kreuje nakaz respektowania pożądanego wzorca zachowania, który zakłada dostępność określonej procedury naprawczej. Tak pojmowany wzorzec działania odpowiada bez wątpienia standardom sprawiedliwości proceduralnej, wywodzonym przede wszystkim z wartości narzuconych przez zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) oraz zaleceń wynikających z aktów europejskiego soft-law, określających prawo "do dobrej administracji", a zwłaszcza wyznaczających jego założenia zasad proporcjonalności i partycypacji jednostki w postępowaniu ujętych w art. 5 i 8 załącznika do rekomendacji Komitetu Ministrów Rady Europy CM/Rec (2007) 7 z dnia 20 lipca 2007 r. - Prawo do dobrej administracji. Koniecznym jest więc każdorazowe rozważenie, czy osoba ta dochowała reguł starannego działania i czy podjętym przez nią czynnościom należy postawić wysokie kryteria. Konkludując należy wskazać, że zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia sprawy z wykorzystaniem przytoczonych na wstępie ogólnych zasad postępowania administracyjnego doprowadziło do naruszenia przepisów art. 64 § 2 kpa.

Dokonując takiej prawnej kwalifikacji zachowania organu, Sąd nie ocenia na obecnym etapie tego czy przedłożone dokumenty pozwalają wydać korzystną dla skarżącego decyzję. Jednakże przyjdzie zauważyć, że konsekwencją złożenia przez stronę dokumentów, nawet niespełniających wymagań, jest możność wydania przez organ rozstrzygnięcia na podstawie dotychczas zgromadzonych dowodów. Rzeczą Wojewody [...] będzie zatem przejście do etapu merytorycznego rozpatrzenia sprawy i oceny, czy przedłożone dokumenty spełniają wymogi ustawowe i zakończenia postępowania decyzją administracyjną.

W konsekwencji tych ustaleń należało stwierdzić, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaszły przesłanki wskazane w art. 64 § 2 kpa, pozostaje w bezczynności, ponieważ bezzasadnie uchyla się od rozpoznania sprawy i wydania decyzji. Pozostawienie wniosku skarżącego na podstawie art. 64 § 2 kpa nie kończy postępowania w sprawie, było więc nieuprawnione, stanowiąc tym samym o bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.).

Uwzględniając skargę na bezczynność sąd administracyjny zobowiązuje organ administracji do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji albo do dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (art. 149 § 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Rozpoznając skargę na bezczynność w sprawie, w której organ administracji pozostawił podanie bez rozpoznania sąd administracyjny nie uchyla więc "pozostawienia podania bez rozpoznania", tylko uznając, że było ono niezasadne, zobowiązuje organ administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro zobowiązanie przez sąd organu administracji do wydania rozstrzygnięcia w sprawie nie jest uzależnione od uchylenia "pozostawienia podania bez rozpoznania", to "pozostawienie podania bez rozpoznania" nie jest również przeszkodą dla organu administracji, by wydał rozstrzygnięcie w sprawie, gdy uzna, że niezasadnie pozostawił podanie bez rozpoznania.

Z tych względów na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę należało uwzględnić i na tej podstawie zobowiązać organ do załatwienia wniosku, przez co należy rozumieć obowiązek załatwienia go – w oparciu o całokształt materiału dowodowego sprawy – w formie przewidzianej dla rozstrzygnięć merytorycznych. W toku dalszego postępowania organ będzie związany oceną prawną przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu.

Wyznaczając miesięczny termin załatwienia wniosku Sąd miał na uwadze charakter sprawy oraz brak potrzeby prowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w oparciu o inne dokumenty niż te, które zostały już dołączone do akt sprawy.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd zobowiązany był stwierdzić z urzędu, czy i w jakim stopniu organ dopuścił się bezczynności. Analizując całokształt sprawy Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność w załatwieniu wniosku wystąpiła, ale nie miała charakteru rażącego. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W niniejszej sprawie spór ma charakter interpretacyjny, a istota sporu wynikała wyłącznie z błędnego przekonania organu co do wykładni przepisu art. 64 § 2 kpa. Niewątpliwie na stanowisko organu co do słuszności zastosowanego trybu przewidzianego w art. 64 § 2 kpa wpływ miały postanowienia Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców z dnia [...] października 2017 r. nr [...] i nr [...], który utrzymał w mocy postanowienie Wojewody [...] o odmowie przywrócenia terminu oraz uznał za nieuzasadnione zażalenie skarżącego wniesione na niezałatwienie przedmiotowej sprawy w terminie przez Wojewodę, ponieważ postępowanie zostało zakończone zawiadomieniem z dnia 22 marca 2017 r. o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania z uwagi na uzupełnienie jego braków formalnych z uchybieniem terminu. Z tej też przyczyny, Sąd na podstawie art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w punkcie 3. sentencji wyroku. Jednocześnie Sąd nie znalazł podstaw do wymierzenia organowi grzywny, w szczególności mając na uwadze charakter bezczynności organu oraz fakultatywność orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 2 tej ustawy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3 i § 1a w związku z art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punktach 1-3 sentencji wyroku.

Zgodnie zaś z art. 200 w związku z art. 202 § 2 powołanej ustawy, Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącego koszty postępowania, obejmujące kwotę uiszczonego wpisu sądowego od skargi w kwocie 100,-zł i wysokość kosztów zastępstwa procesowego przed sądem administracyjnym w pierwszej instancji w kwocie 480,-zł, zgodnie z art. 205 § 2 wskazanej ustawy w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.) oraz uiszczona opłata skarbowa w kwocie 17,-zł od dokumentu stwierdzającego ustanowienie pełnomocnika.