Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 577/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2010-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2,  art. 28 ust. 3a
journal: Dz.U. 2007 nr 11 poz 74
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7,  art. 77,  art. 107 par. 1 i  par. 3,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 577/10 | | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 14 lipca 2010r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Stanisław Grzeszek, Sędziowie: WSA Agnieszka Jakimowicz (spr.), WSA Urszula Zięba, Protokolant: Daniel Marzec, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2010 r., sprawy ze skargi M. P., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 19 lutego 2010 r. Nr [...], w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych, Świadczeń Pracowniczych, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji -


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 20 października 2009 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. P. umorzenia należności za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 6.837,58 zł, w której mieściły się należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne, odsetki oraz koszty upomnienia.

Ponadto organ ZUS, działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie umorzenia należności z tytułu składek:

1. za pracowników w części finansowanej przez płatnika obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy oraz Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia;

2. za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych obejmujące składki na ubezpieczenia społeczne, zdrowotne oraz odsetki za zwłokę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania organ rentowy zaznaczył, że przepisy art. 28 ust. 3a ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 z późn. zm.) mają zastosowanie wyłącznie do należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami tych składek, zatem nie można ich stosować do pracowników. Natomiast zgodnie z art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących ich płatnikami nie stosuje się art. 28 cytowanej ustawy. W związku z powyższym stało się konieczne umorzenie postępowania w zakresie należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz w części finansowanej przez ubezpieczonych.

Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia 6 lipca 2009 r. M. P. zwróciła się z prośbą o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych należności składkowych, jednocześnie informując, iż dowody świadczące o jej trudnej sytuacji znajdują się już w posiadaniu Zakładu. We wniosku zobowiązana zaznaczyła, iż pragnie skorzystać z pomocy de minimis. Zaznaczyła, iż żyje obecnie tylko z renty, która nie starcza jej zawsze na pokrycie niezbędnych potrzeb życiowych, a ponadto jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Organ ZUS wziął zatem pod uwagę dowody załączone do wcześniejszych wniosków M. P., takie jak: kserokopię karty wypisowej ze szpitala z dnia 8 marca 2007 r., kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 1 kwietnia 2008 r., kserokopie zaświadczeń z MOPS w W. z dnia 30 stycznia 2009 r. i 5 czerwca 2009 r. o wysokości uzyskanej pomocy społecznej w 2008 r. oraz 2009 r., faktury na zakup leków wystawione na zobowiązaną oraz jej męża – A. P., kserokopię decyzji MOPS w W. z dnia 11 lutego 2008 r. o udzieleniu zasiłku celowego, kserokopię orzeczenia o stopniu niepełnosprawności A. P. z dnia 4 marca 2008 r., kwestionariusz o stanie majątkowym i możliwościach płatniczych z dnia 5 czerwca 2009 r. oraz pisma zobowiązanej z dnia 30 marca 2009 r., 13 maja 2009 r., 5 czerwca 2009 r. i 27 kwietnia 2009 r.

Ponadto ZUS pismem z dnia 13 lipca 2009 r. poinformował stronę o prawie od czynnego udziału w postępowaniu, w tym o możliwości uzupełnienia wniosku o dodatkowe dokumenty, o możliwości złożenia nowego kwestionariusza w przypadku zmiany sytuacji materialnej bądź osobistej, a także zwrócił się z zapytaniami odnośnie do otrzymanej przez przedsiębiorcę pomocy de minimis.

W odpowiedzi na powyższe pismo M. P. nadesłała: oświadczenie, iż dane z poprzedniego kwestionariusza nie uległy zmianie, oświadczenie o nieskorzystaniu z pomocy publicznej, te same kserokopie orzeczeń o stopniu niepełnosprawności zobowiązanej i jej małżonka oraz zaświadczenia z MOPS w W. o pomocy za lata 2008 i 2009. Ponadto w rozmowie telefonicznej strona wyjaśniła, iż nie stawi się, aby zapoznać się z zebranym materiałem dowodowym, gdyż uniemożliwia jej to obecny stan zdrowia.

Organ ZUS na podstawie powyższych dowodów ustalił, że zarówno M. P. jak i jej mąż A. P. posiadają orzeczony wysoki stopień niepełnosprawności, są niezdolni do pracy, wymagają stałej i długotrwałej pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Organ rentowy uznał zatem, iż zobowiązania w stopniu wystarczającym udokumentowała chorobę swoją i członka rodziny. Miesięczny dochód brutto to kwota ok. 2.472,26 zł, w tym świadczenie rentowe zobowiązanej w wysokości 1.032,26 zł oraz męża zobowiązanej w wysokości 1.440 zł. Organ zaznaczył nadto, że po stronie wydatków nie przedłożono żadnych dowodów, na podstawie których można by ustalić miesięczne koszta utrzymania rodziny, czy ewentualne należności wobec osób trzecich. Jedynie na podstawie przedłożonych faktur VAT za leki wyliczono, że miesięczne wydatki na ten cel wynoszą średnio 109,67 zł.

Z kolei na podstawie informacji z MOPS w W. ustalono, że w 2009 r. rodzina nie korzystała z pomocy Ośrodka, natomiast w 2008 r. udzielono jej pomocy na łączną kwotę 1.400 zł, w tym w listopadzie 2008 r. przyznano zasiłek celowy w wysokości 400 zł na zakup opału. Zobowiązana oświadczyła także, że korzysta z pomocy żywieniowej Kościoła. Na podstawie tych danych organ rentowy uznał, iż sytuacja materialna rodziny musiała ulec poprawie, skoro w 2009 r. nie korzystała z instytucjonalnej pomocy społecznej.

W tym stanie faktycznym sprawy organ ZUS odmówił umorzenia zaległości składkowych M. P. na ubezpieczenie zdrowotne wraz z odsetkami za zwłokę i kosztami upomnienia.

W uzasadnieniu decyzji I instancji przytoczono przepisy prawa mające zdaniem organu zastosowanie w sprawie. Wskazano, iż na podstawie delegacji ustawowej z art. 28 ust. 3a istnieje możliwość umorzenia zaległych składek pomimo braku całkowitej nieściągalności w przypadku płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi, którą to możliwość przewiduje przepis § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. z 2003 r. nr 141, poz. 1365). Organ ZUS wyjaśnił, iż może to mieć miejsce w takich przypadkach jak poniesienie strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej albo innego nadzwyczajnego zdarzenia, jak również przewlekłej choroby zobowiązanego bądź członka jego rodziny, na którym musiałby sprawować opiekę, co pozbawiałoby zobowiązanego uzyskania dochodu umożliwiającego opłacenie należności. Ponadto umorzenie jest możliwe, gdy opłacenie należności pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

W opinii organu rentowego zobowiązana nie wykazała, aby opłacenie należności z tytułu składek, biorąc pod uwagę chorobę jej oraz najbliższego członka rodziny, pozbawiło ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Nie udokumentowano też poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innych zdarzeń losowych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wniesionym w dniu M. P. wskazała, że organ ZUS nie uwzględnił w swej decyzji zajęcia komorniczego świadczenia rentowego zobowiązanej – w rzeczywistości otrzymuje ona kwotę 650 zł. Wskazano, że porównując dochód miesięczny rodziny (ok. 2.000 zł) do zaległych zobowiązań składkowych (ponad 12.000 zł) spłata zobowiązań pochłonęłaby sześciomiesięczne dochody rodziny zobowiązanej w całości. Z ostrożności zobowiązana zawnioskowała o umorzenie części zaległości wobec ZUS, gdyby organ uznał, iż wnioskodawczyni nie jest w stanie zapłacić ich w całości.

Do wniosku załączono dokumenty wystawione na nazwisko albo zobowiązanej albo jej męża – A. P. – dokumentujące wydatki ponoszone przez rodzinę, m.in. dowody wpłat za energię elektryczną, wodę i odprowadzanie ścieków, rachunki za zakup opału (węgiel), wywóz nieczystości. Ponadto z innych obciążeń wykazano przelewy za usługi opieki, nakaz płatniczy podatku od nieruchomości za 2009 r. w kwocie 305 zł, przelewy w ramach spłaty kredytu w B. S.A., liczne faktury za lekarstwa, opiewające na kwoty od kilkunastu do ponad 400 zł. Załączono także decyzję MOPS w W. z dnia 29 lipca 2009 r. o przyznaniu zasiłku celowego w kwocie 400 zł na zakup opału.

W dalszym toku postępowania wnioskodawczyni przedłożyła kolejne dokumenty, w tym kserokopię pisma z dnia 17 kwietnia 2009 r. z Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, w którym odmówiono dofinansowania ze środków PEFRON likwidacji barier architektonicznych dla męża zobowiązanej. W związku z czym M. P. przedłożyła fakturę na zakup wyciągu dla męża na kwotę 4.500 zł.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ rentowy decyzją z dnia 19 lutego 2010 r., nr [...] odmówił umorzenia należności składkowych za osobę prowadzącą działalność gospodarczą i umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w zakresie umorzenia należności za pracowników w części finansowanej przez płatnika oraz za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych wskazując w tej materii na treść art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu decyzji organ streścił stan faktyczny sprawy, w tym wyliczył dowody, które wzięto pod uwagę, a których nie zakwestionowano, uznając je za w pełni wiarygodne.

Organ odstąpił nadto od przytoczenia przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie, gdyż uznał, że nie istnieje taka konieczność, skoro regulacje te zostały szczegółowo przytoczone w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 października 2009 r.

Na dzień orzekania ustalono dochody rodziny na łączną kwotę 2.863,30 zł brutto, na którą składa się świadczenie rentowe zobowiązanej (1.423,00 zł brutto) oraz świadczenie rentowe jej małżonka (1.440,00 zł brutto). Ze świadczenia zobowiązanej jest egzekwowana komorniczo comiesięcznie kwota 355,82 zł.

Jeśli chodzi o wydatki, to na podstawie dostarczonych rachunków i dowodów przelewów/wpłat ustalono, że co miesiąc rodzina ponosi koszty na opłatę mediów, spłatę rat zaciągniętych pożyczek i kredytów, zapłatę za usługi opiekuńcze, zakup leków i inne wydatki w kwocie ok. 866,84 zł. Do tego należy doliczyć koszty wyżywienia i odzieży. Zwrócono też uwagę na zakup wyciągu za kwotę 4.500 zł, spłacanego w miesięcznych ratach, zakup opału (ok. 680 zł) i elektrycznego ogrzewacza wody (440zł).

Zdaniem organu rentowego z uzasadnień decyzji MOPS w W. wynika, iż sytuacja rodziny ulega poprawie, gdyż zmniejszyła się kwota udzielonej pomocy społecznej (w 2008 r. łącznie 1.400 zł, w 2009 r. łącznie 800 zł).

Organ doszedł do wniosku, iż nie wykazano dostatecznie żadnej z przesłanek umorzenia zaległości składkowych, a rodzina zaspokaja swoje potrzeby. W szczególności podniesiono, iż nie wykazano przesłanki przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Sformułowała także wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Decyzji Prezesa ZUS zarzuciła:

• naruszenie reguł uznania administracyjnego poprzez sprzeczność istotnych ustaleń z treścią rozstrzygnięcia;

• naruszenie reguł oceny dowodów poprzez uznanie, iż w sprawie nie zachodzą w ogóle przesłanki umożliwiające umorzenie należności z tytułu składek;

• oparcie się na niekonstytucyjnym przepisie art. 24 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych przewidującym 10-letni termin przedawnienia.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że pomimo wyposażenia organu w uznanie administracyjne w sprawach o umorzenie zaległości z tytułu składek, organ nie może bezpodstawnie i subiektywnie odmawiać umorzenia. Wymagane jest wyważenie interesu społecznego (obowiązek płacenia składek) a indywidualnego interesu osoby wnioskującej o takie umorzenie. Organ jest przy tym zobowiązany wyczerpująco wyjaśnić stan faktyczny, rozważyć zebrany materiał dowodowy i dokonać subsumcji stanu faktycznego do obowiązujących przepisów prawa. Następnie, jeżeli ustalony stan faktyczny w świetle prawa zezwala na umorzenie, należy obiektywnie zważyć interes prywatny i publiczny, a rozstrzygnięcie w sprawie wyczerpująco umotywować.

W dalszej kolejności, nawiązując do choroby skarżącej i jej męża, dokonano wykładni pojęcia "przewlekłej choroby", które to pojęcie nie zostało zdefiniowane w prawie ubezpieczeń społecznych. Powołano się na definicję Światowej Organizacji Zdrowia, w świetle której choroba przewlekła to "wszelkie zaburzenia lub odchylenia od normy, która mają jedną lub więcej z następujących cech charakterystycznych: są trwałe, spowodowane nieodwracalnymi zmianami patologicznymi, wymagają specjalnego postępowania rehabilitacyjnego albo według wszelkich oczekiwań wymagać będą długiego okresu nadzoru, obserwacji, czy opieki". Zdaniem skarżącej, skoro legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności organizmu na stałe, to jest przewlekle chora, czego dowodem jest orzeczenie lekarskie, uznane za wiarygodne. Ponadto jej mąż jest inwalidą pierwszej grupy, bez możliwości samodzielnego poruszania się – zdaniem skarżącej spełniona jest tym samym druga przesłanka wymieniona w cyt. rozporządzeniu, tj. konieczność opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny. Trzeba też zwrócić uwagę, że opłacane świadczenia opiekuńcze to tylko kilka godzin pomocy miesięcznie. W pozostałym zakresie skarżąca osobiście opiekuje się chorym mężem. Choroby męża nie zakwestionowano, zatem skarżąca – wbrew lakonicznemu stanowisku ZUS – udowodniła w toku postępowania wystąpienie przesłanek uzasadniających umorzenie.

Ponadto, odnośnie do przesłanki majątkowej umorzenia, organ ZUS nie rozważył wystarczająco tej okoliczności na tle zebranego w sprawie materiału dowodowego. Otóż po odliczeniu udokumentowanych wydatków na spłatę zobowiązań, lekarstwa i media, pozostaje ok. 1.200 zł na utrzymanie dwuosobowej rodziny. Z tej kwoty wystarcza im na wyżywienie, środki czystości, ubranie, drobne naprawy. Jednakże równocześnie nie wykupują oni wszystkich zapisanych lekarstw z powodu braku środków finansowych. Zatem każde zwiększenie obciążeń budżetu rodziny będzie powodowało zmniejszenie tych i innych wydatków, co może w konsekwencji doprowadzić do zagrożenia zdrowia lub życia. Brak dogłębnego zbadania kwestii wpływu zapłaty zaległych składek na sytuację skarżącej stanowi wadę postępowania i uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na koniec podniesiono, iż sprzeczne z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 zdanie 1 Konstytucji RP) jest uprzywilejowanie ZUS poprzez wprowadzenie 10-letniego terminu przedawnienia zobowiązań z tytułu składek, podczas gdy ZUS odpowiada za nienależnie pobrane składki tylko przez okres 5 lat. Naraża to skarżącą na rosnące zaległości z tytułu odsetek, przewyższające już należność główną i uniemożliwia podniesienie zarzutu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Podniesiono, iż od 2009 r. skarżąca nie korzysta z pomocy MOPS przeznaczonej dla osób w bardzo trudnej sytuacji materialnej, a ponadto posiada nieruchomość zabudowaną domem jednorodzinnych, co wyklucza zaistnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 cyt. ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie udowodniono także, iż zapłata składek w sytuacji konieczności opieki nad chorym przewlekle członkiem rodziny pozbawiłaby ją możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Odnośnie do znowelizowanego art. 24 ust. 4 powołanej ustawy, który przewiduje 10-letni termin przedawnienia, powołano się na orzecznictwo Sądu Najwyższego (I UK 232/04, II UZP 5/08), zgodnie z którym zmiana ta dokonana ustawą nowelizującą z dnia 18 grudnia 2002 r., wprowadzającą 10-letni termin od dnia 1 stycznia 2003 r., nie ma zastosowania do należności przedawnionych przed tym dniem. Zgodnie z utrwalonym poglądem 10-letni termin stosuje się natomiast do należności z tytułu składek, które stały się wymagalne przed dniem 1 stycznia 2003 r., jeżeli do tej daty nie uległy przedawnieniu. W przedmiotowej sprawie nie doszło do przedawnienia należności składkowych zobowiązanej przed datą w/w nowelizacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa podlega rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na mocy przepisu § 1 pkt 2 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie przekazania rozpoznawania innym wojewódzkim sądom administracyjnym niektórych spraw z zakresu działania ministra właściwego do spraw finansów publicznych, Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych oraz Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego (Dz. U. nr 163, poz. 1016).

Art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) stanowi, że kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 tejże ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności orzeczenia.

Mając powyższe na uwadze, a także okoliczność, że zgodnie z art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja narusza zarówno przepisy postępowania, jaki i przepisy prawa materialnego w sposób powodujący konieczność jej wyeliminowania z porządku prawnego.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zaskarżona decyzja - wbrew wymogom przewidzianym w art. 107 § 1 k.p.a., który ma zastosowanie w niniejszej sprawie na mocy art. 123 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 z późn. zm.) - nie zawiera powołania podstawy prawnej oraz uzasadnienia prawnego rozumianego jako wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (art. 107 § 3 k.p.a.). Niedopuszczalne jest w tej materii powołanie się na okoliczność, iż organ odstąpił od przytoczenia i wyjaśnienia przepisów mających zastosowanie w sprawie, gdyż regulacje te zostały szczegółowo przytoczone w decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 października 2009 r.

Postępowanie w zakresie ponownego rozpoznania sprawy, do którego na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych mają zastosowanie odpowiednio przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ukształtowane jest jako postępowanie merytoryczne. Oznacza to, że działania organu rentowego polegają nie tylko na ocenie zarzutów odwołania, ale na dwukrotnym merytorycznym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W związku z tym obowiązkiem organu ponownie rozpoznającego sprawę jest przytoczenie i wyjaśnienie pełnej podstawy prawnej, wszystkich przepisów materialnych i przepisów postępowania, na których organ oparł swoje rozstrzygnięcie i które miały zastosowanie w sprawie. Przy czym orzecznictwo słusznie wymaga, aby podstawa prawna decyzji była podana w sposób precyzyjny, z określeniem odpowiedniego ustępu lub punktu artykułu, lub innej jednostki systematyzacyjnej aktu prawnego, albowiem bez sprecyzowania odpowiedniego ustępu (punktu) artykułu nie sposób ustalić podstawy prawnej decyzji (wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r., SA/Rz 1734/96, ONSA 1992, nr 1, poz. 7).

W niniejszej sprawie organ zaniechał przytoczenia podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, jak również brak w decyzji uzasadnienia prawnego, gdy tymczasem materialna strona uzasadnienia odgrywa bardzo ważną rolę procesową, warunkuje bowiem prawo do obrony. Brak uzasadnienia decyzji podatkowej jest naruszeniem uprawnień strony. Strona powinna mieć bowiem jasno przedstawione stanowisko organu co do podstaw przyjętego rozstrzygnięcia, tak aby mogła ustosunkować się do przedstawionych zarzutów.

Braki w powyższym zakresie utrudniają również dokonanie sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Niemniej jednak orzekający w niniejszej sprawie Sąd mając na uwadze całokształt sprawy, dokonując analizy treści sentencji decyzji oraz jej wadliwego uzasadnienia doszedł do następujących wniosków.

Kwestię umarzania należności z tytułu składek regulują m. inn. przepisy art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. nr 11, poz. 74 z późn. zm.), jak również art. 28 ust. 3a cytowanej ustawy oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365). Zgodnie zatem z art. 28 ust. 2 należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach wymienionych enumeratywnie w ust. 3 tego artykułu w pkt od 1 do 6.

W stosunku do płatników składek będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi przepis art. 28 ust. 3a powołanej wyżej ustawy wprowadził wyjątek od zasady całkowitej nieściągalności. Zgodnie z jego brzmieniem należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących jednocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane przez Zakład, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Z kolei odnoszący się do takich sytuacji przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 143, poz. 1365) stanowi, że Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku:

1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych,

2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia, powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności,

3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przy czym podnieść należy, że w art. 24 ust. 2 ustawy ubezpieczeniowej wskazano, iż pojęciem "należności z tytułu składek" objęte są składki oraz odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowa opłata. Dlatego też powołane wyżej przepisy dotyczące instytucji umorzenia zastosowanie mają także do odsetek za zwłokę od nieopłaconych w terminie składek na ubezpieczenie społeczne, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Na uwadze należy mieć też treść art. 32 tejże ustawy, który z kolei do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz na ubezpieczenie zdrowotne w zakresie stosowania umorzeń nakazuje stosowanie odpowiednie przepisów dotyczących składek na ubezpieczenia społeczne. Ponadto z art. 30 ustawy wynika, że umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek.

Z tak brzmiących przepisów należy wysnuć wniosek, że:

1. możliwe jest umorzenie w całości lub części składek płaconych za siebie przez podmiot prowadzący działalność gospodarczą (składek płatników będących jednocześnie osobami ubezpieczonymi) wraz z wszelkimi należnościami powiązanymi ze składkami, tj. z odsetkami za zwłokę, kosztami egzekucyjnymi, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą w sytuacji, gdy zachodzi całkowita ich nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1 do 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, a także gdy wprawdzie nie zachodzi całkowita ich nieściągalność, ale zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny (art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne),

2. możliwe jest umorzenie w całości lub części składek płaconych za pracowników w części finansowanej przez płatnika wraz z wszelkimi należnościami powiązanymi ze składkami, tj. z odsetkami za zwłokę, kosztami egzekucyjnymi, kosztami upomnienia i dodatkową opłatą w sytuacji, gdy zachodzi całkowita ich nieściągalność w rozumieniu art. 28 ust. 3 pkt 1 do 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych,

3. możliwe jest umorzenie w całości lub części jedynie należności powiązanych ze składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek (odsetek za zwłokę, kosztów egzekucyjnych, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty) w sytuacji określonej w art. 28 ust. 1, 2 i 3 ustawy.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy w pierwszej kolejności podnieść, że – jak to zaznaczono wyżej - wprawdzie organ rentowy nie przytoczył powyższych przepisów w zaskarżonej decyzji, to jednak treść uzasadnienia oraz wyrzeczenie decyzji świadczy o tym, że dokonał błędnej wykładni art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uznając, że na mocy powyższego przepisu nie można umorzyć należności składkowych za pracowników w części finansowanej przez płatnika składek, co doprowadziło do niezasadnego umorzenie w oparciu o art. 105 k.p.a. postępowania w tym zakresie. Ponadto organ w sposób nieuprawniony przyjął, że przepis art. 30 ustawy, zgodnie z którym do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29, odnosi się do wszelkich należności z tytułu składek, czego konsekwencją było błędne umorzenie postępowania w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenia zdrowotne i społeczne za pracowników w części finansowanej przez ubezpieczonych. Podnieść bowiem należy, że wyjątek od zasady dopuszczalności umarzania "należności z tytułu składek" objęty art. 30 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych jest ściśle określony: umorzenia nie stosuje się do składek finansowanych przez ubezpieczonych niebędących płatnikami składek. Wyjątki muszą być interpretowane ściśle, a to oznacza, że inne "należności z tytułu składek" (odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkowej opłaty), także powiązane ze składkami, które nie podlegają umorzeniu (składkami finansowanymi przez ubezpieczonych niebędących płatnikami tych składek), mogą być umarzane w całości lub w części na podstawie art. 28 ust. 1 tej ustawy. Zatem nawet wtedy, gdy umorzenie samych składek jest niedopuszczalne, możliwe jest, gdy zachodzą warunki umorzenia wymienione w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych, umorzenie innych "należności z tytułu składek" (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II GSK 322/08, wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2009 r., II GSK 679/08, LEX nr 484061).

Dokonując błędnej wykładni wyżej wskazanego przepisu organ rentowy wydał w tym zakresie rozstrzygnięcie o charakterze procesowym, zamiast zbadać materialne przesłanki umorzenia.

Poza tym organ nie zbadał sprawy w kontekście podstawowej przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 3 pkt 1 do 6 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Nie odniósł się w ogóle do kwestii całkowitej nieściągalności, którą to okoliczność winien rozpatrywać w pierwszej kolejności. Dopiero bowiem stwierdzenie, iż w sprawie nie zachodzi całkowita nieściągalność implikuje możliwość oceny wniosku pod kątem przesłanek z art. art. 28 ust. 3a w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne. Organ nie wyjaśnił zatem wszystkich okoliczności sprawy, czym naruszył obok wskazanych przepisów prawa materialnego, również przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. Nie ma przy tym znaczenia podnoszona przez organ okoliczność, że w jednym z pism skarżąca prosiła o umorzenie należności w oparciu o przepisy rozporządzenia. Obowiązkiem organu było całościowe rozpatrzenie sprawy w kontekście wszystkich mogących mieć w niej zastosowanie przepisów. To do organu, a nie do strony należy zanalizowanie wszystkich mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i zastosowanie ich do ustalonego stanu faktycznego. Wady tej nie eliminuje nadto argumentacja zawarta w tej materii w odpowiedzi na skargę. Odpowiedź na skargę bowiem nie może zastąpić prawidłowo skonstruowanego uzasadnienia decyzji.

Wskazać dalej należy, iż istotą decyzji dotyczącej umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jest jej uznaniowy charakter. Uznanie administracyjne nie oznacza jednak dowolności organu administracji publicznej co do rozstrzygnięcia, o czym świadczą określone w tych przepisach przesłanki podejmowania decyzji w tej materii. Katalog tych przesłanek pozwalających na umorzenie składek został określony jasno i precyzyjnie i w ten sposób zakreśla granice swobodnego uznania organu. Organ przy wydawaniu decyzji o umorzeniu należności składkowych jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione przesłanki określone w przytoczonych przepisach prawnych. W ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego stanowi podstawę do wydania decyzji o charakterze uznaniowym (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II GSK 321/07, LEX nr 471116). W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowego takie decyzje podlegają ograniczonej kontroli sądów administracyjnych. Kontroli nie podlega uznanie administracyjne samo w sobie, lecz kwestia, czy decyzja została podjęta zgodnie z podstawowymi regułami postępowania administracyjnego, a w szczególności, czy wydano ją w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz, czy ocena tego materiału została dokonana zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, czy też zawiera elementy dowolności.

Decyzja uznaniowa może być przez sąd uchylona w wypadkach stwierdzenia, iż została wydana z takim naruszeniem przepisów prawa o postępowaniu lub prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. O tego rodzaju naruszeniach można mówić, gdyby organ pozostawił poza swoimi rozważaniami argumenty podnoszone przez stronę, pominął istotny dla rozstrzygnięcia materiał dowodowy lub dokonał jego oceny wbrew zasadom logiki lub doświadczenia życiowego, a także gdyby dokonał wykładni występujących w przepisach określających przesłanki umorzenia należności składkowych pojęć niezgodnie z ogólnymi zasadami prawa.

Oceniając zaskarżoną decyzję w powyższym świetle Sąd doszedł do przekonania, iż organ orzekający w sprawie nie przeprowadził wyczerpującej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności analizy sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej, czym naruszył zasady postępowania wynikające z art. 7, art. 77 oraz art. 11 k.p.a. Ponadto dokonana przez organy ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nosi znamiona dowolności, arbitralności i przeczy zasadom logiki oraz doświadczenia życiowego.

Niezrozumiałe jest zwłaszcza twierdzenie organu zawarte w zaskarżonej decyzji, iż "nie udokumentowano okoliczności, które wskazywałyby na przesłanki do umorzenia zaległości z uwagi na chorobę swoją lub konieczność sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności". Skarżąca przedłożyła orzeczenia o stopniu niepełnosprawności swoje i swojego męża, z których wynika jednoznacznie, że stopień ten jest znaczny, oboje z mężem są całkowicie niezdolni do pracy i wymagają długotrwałej i stałej opieki osób trzecich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Zatem ani skarżąca, ani też jej małżonek nie są w stanie podjąć zatrudnienia, które wygenerowałoby dodatkowy dochód, ze względu na stan zdrowia pozbawieni są bowiem możliwości uzyskiwania jakiegokolwiek innego dochodu oprócz tego w ramach świadczeń rentowych.

Z pola widzenia nie może umknąć również fakt, iż skarżąca wykazała odpowiednimi decyzjami i zaświadczeniami z MOPS w W., że sytuacja jej rodziny jest na tyle trudna, iż zmuszona jest korzystać z instytucjonalnej pomocy społecznej. Tymczasem, jak zasadnie podnosi się w orzecznictwie "sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym." (tak: wyrok NSA z dnia 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06, LEX nr 321267). Przy czym nie zasługuje na aprobatę argumentacja organu, który w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż zmniejszenie kwoty pomocy do 800 zł w 2009 r. w stosunku do uzyskanej w 2008 r. kwoty 1.400 zł świadczy o tym, że sytuacja materialna skarżącej i jej rodziny ulega poprawie. Samo sięgnięcie do instytucjonalnej pomocy społecznej oznacza już, że uzyskiwane dochody nie wystarczają na zaspokojenie niezbędnych potrzeb rodziny, która w tym przypadku ma zwiększone wydatki spowodowane poważną chorobą. Poza tym należy mieć również na uwadze fakt, że wysokość i rodzaj udzielanej pomocy nie tylko uzależniona jest od kryterium dochodowego osoby potrzebującej, czy faktycznych potrzeb wnioskującego o pomoc społeczną, ale również od realnych możliwości finansowych ośrodka. Zatem argumentacja organu w tym zakresie jest nieuprawniona.

Ponadto organ rentowy orzekający w sprawie umorzenia należności składkowych ma do dyspozycji również możliwość częściowego umorzenia, o co alternatywnie wnosiła skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tej okoliczności i możliwości organ rentowy w ogóle nie wziął pod uwagę.

Wprawdzie, jak to wspomniano na wstępie, decyzje dotyczące umorzenia mają charakter uznaniowy, to jednak okoliczność ta nie oznacza sytuacji, w której instytucja określona w art. 28 ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne może przybrać charakter wyłącznie papierowy i nie znaleźć żadnego zastosowania w praktyce. Wydając decyzję w przedmiocie umorzenia należności organ orzekający winien zawsze brać pod uwagę fakt, że ustawodawca przewidział możliwość umorzenia należności po spełnieniu określonych przesłanek, odmowa umorzenia nie może więc być traktowana jako zasada postępowania przy rozstrzyganiu tego typu spraw (por. uzasadnienie wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt V SA/Wa 485/07, LEX nr 447314).

Z tych wszystkich względów należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania i przepisy prawa materialnego wyżej wskazane w stopniu mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) orzec, jak w sentencji. Działając zaś na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł o wyeliminowaniu z obrotu prawnego także decyzji poprzedzającej zaskarżoną decyzję, gdyż było to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, której dotyczyła skarga.

Sąd nie był natomiast władny, wbrew oczekiwaniom skarżącej, do rozstrzygania kwestii zgodności z konstytucją przepisów dotyczących przedawnienia należności składkowych. Zgodnie bowiem z treścią art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej oraz art. 4 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) w sprawowaniu urzędu sędziowie podlegają Konstytucji i ustawom. Z powyższego zapisu oraz z zasady bezpośredniego stosowania Konstytucji (art. 8 ust. 2 Konstytucji) wynika prawo samodzielnej oceny przez sądy administracyjne zgodności jedynie podustawowych aktów normatywnych z ustawami lub Konstytucją. W przeważającej części orzecznictwa prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym sądy – zarówno powszechne, jak i administracyjne – nie są uprawnione natomiast do badania zgodności aktów o randze ustawowej z Konstytucją, nie mają one bowiem kompetencji do kontrolowania konstytucyjności obowiązującego ustawodawstwa, ponieważ zgodnie z art. 188 pkt 1 Konstytucji jest to prerogatywa zastrzeżona wyłącznie do właściwości Trybunału Konstytucyjnego (tak: wyroki NSA z dnia 12 lipca 2006 r., II OSK 548/06, LEX nr 275509, z dnia 27 listopada 2000 r., sygn. akt II SA/Kr 609/98, Przegląd Sejmowy 2001, nr 3, s. 84, wyroki SN z dnia 7 listopada 2002 r., V CKN 1493/00, LEX nr 57238, i z dnia 30 października 2002 r., V CKN 1456/00, LEX nr 57237, postanowienie SN z dnia 18 września 2002 r., III CKN 326/01, LEX nr 56898, wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 listopada 2005 r., III SA/Wa 2426/05, LEX nr 198985). Sąd orzekający w niniejszej sprawie w całości akceptuje stanowisko przedstawione w przytoczonych orzeczeniach, stąd nie jest władny do dokonywania oceny zgodności z Konstytucją przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Sąd zaniechał orzeczenia o kosztach postępowania, z uwagi na to, że skarżąca występowała w sprawie osobiście, bez profesjonalnego pełnomocnika, a z mocy art. 239 pkt 1lit. e Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zwolniona była z obowiązku uiszczania kosztów sądowych w niniejszej sprawie z zakresu ubezpieczeń społecznych.