Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 762/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Dobek – Rak Sędzia WSA Mariola Jaroszewska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2021 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B., M. B., P. B., S. D., W. B. i R. B. na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga B. B., M.B., P. B., S. D., W. B. i R. B. na decyzję Wojewody z dnia 29 lipca 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 10 ust. 1, 3 i 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r., nr 30, poz. 127 ze zm.), Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w G., stanowiącej działkę nr [..], KW nr [..]. Decyzja ta wydana została po rozpatrzeniu wniosku właścicieli przedmiotowej nieruchomości – H. B. i M. B. W punkcie 2 tej decyzji orzeczono, że zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami oraz zgodnie z wolą właściciela gruntów, na rzecz Gminy przejęte zostają powstałe w wyniku podziału działki nr [..], przeznaczone zgodnie z planem realizacyjnym pod drogi komunalne.

Pismem z dnia 21 września 2018 r. skarżący, będący, jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego sygn. akt [..] z dnia 16 stycznia 2004 r., spadkobiercami zmarłego H. B., zwrócili się do Starosty o ustalenie odszkodowania za działki przejęte przez Gminę decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r., wskazując, że skierowane do Wójta Gminy dnia 16 maja 2018 r. zaproszenie do negocjacji nie przyniosło rezultatu w postaci rokowań.

Starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, decyzją z dnia 29 października 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – zwanej dalej k.p.a. oraz art. 129 ust. 1 i ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), umorzył postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz skarżących.

Uzasadniając wydaną decyzję, Starosta wskazał, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie ziściła się przesłanka do wdrożenia trybu administracyjnoprawnego o ustalenie odszkodowania na podstawie art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż odszkodowanie za działki nr [..]-[..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza oświadczenie złożone przez M. B. i H. B. w dniu 5 kwietnia 1993 r. o nieodpłatnym przekazaniu działek wydzielonych pod nowo projektowane ulice na rzecz Gminy. Ponadto, odszkodowanie ustalane w oparciu o przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 nie przysługuje spadkobiercom osób wywłaszczonych.

Jednocześnie, odnosząc się do wniosków złożonych przez skarżących w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r., Starosta wyjaśnił, że do akt sprawy zostały przedłożone uwierzytelnione kopie wszystkich dokumentów, w związku z tym nie ma powodu przeprowadzać dowodów z oryginałów tych dokumentów, ponieważ kserokopia właściwie uwierzytelniona ma tę samą moc jak oryginalny dokument. Z kolei, odnośnie wniosku dotyczącego daty uprawomocnienia się decyzji, Starosta wyjaśnił, że nie ma ona znaczenia dla sprawy, gdyż ustalenia dotyczące odszkodowania mogą mieć miejsce przed datą uzyskania waloru ostateczności przez decyzję podziałową. Nie ma również znaczenia dla sprawy przeprowadzenie dowodu z przesłuchania M. B. oraz świadków, a także dokumentów na okoliczność ustalenia przywołanych zdarzeń, gdyż organy administracji publicznej nie dokonują oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie badają okoliczności w jakich doszło do ich zawarcia, gdyż pozostaje to w kompetencjach sądu powszechnego.

Od decyzji Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 29 października 2019 r. skarżący wnieśli odwołanie, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 29 lipca 2020 r. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wojewoda podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, że w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się odszkodowania zanim jeszcze został złożony wniosek o ustalenie odszkodowania. Potwierdzeniem tego faktu jest pismo z dnia 5 kwietnia 1993 r., w którym M. B. i H. B. wnioskowali o zatwierdzenie projektu podziału, stanowiącej ich współwłasność działki nr [..], położonej we wsi G., a także oświadczyli, że działki wydzielone pod nowo projektowane ulice przekazują na rzecz Gminy nieodpłatnie. Podział nieruchomości dokonany decyzją Wójta Gminy z dnia 6 kwietnia 1993 r. doprowadził do wydzielenia działek, które wchodzą obecnie w ogólnodostępne ciągi komunikacyjne, i tak działka nr [..] stanowi ulicę R., działka nr [..] stanowi ulicę P., działka nr [..] stanowi ulicę L. a działki nr [..] stanowi obecnie ul. W. Przedmiotowe działki zostały ujawnione w KW nr [..], gdzie w dziale II jako właściciel wpisana jest Gmina właśnie na podstawie decyzji Wójta z dnia 6 kwietnia 1993 r. Co prawda, jak zauważył Wojewoda, w piśmie z dnia 5 kwietnia 1993 r. nie są wskazane numery działek oraz ich powierzchnie, które miały przejść na własność Gminy, jednak można je odczytać z projektu podziału działki nr [..], który został wykonany 4 kwietnia 1993 r. i został zatwierdzony decyzją Wójta z dnia 6 kwietnia 1993 r. Wojewoda zaznaczył przy tym, że przepisy, które obowiązywały w dniu wydania decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r. jak i aktualnie, umożliwiały prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości a także ustalenie samego odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. Precyzyjna treść oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości a tym samym zrzeczeniu się odszkodowania, świadczy o tym, że strona miała pełną wiedzę i rozeznanie, która dokładnie działka ma podlegać podziałowi, jakie w jego wyniku powstaną działki i na jakie cele będą one przeznaczone. Tym samym, dane niezbędne do ustalenia wysokości odszkodowania były znane przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział w momencie składania oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania. Zrzeczenie się odszkodowania przed dniem wydania decyzji podziałowej jest przy tym dopuszczalne. Uzgodnienie wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość wykluczało możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Z uwagi na powyższe postępowanie prowadzone na podstawie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a.

Jednocześnie, Wojewoda nie podzielił stanowiska organu I instancji, że ustalenie odszkodowania na rzecz spadkobierców nie jest możliwe. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że ustalenie i wypłata odszkodowania jest dopuszczalne także w odniesieniu do spadkobierców wywłaszczonego.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia tj.:

1.1. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, a w konsekwencji niezastosowanie przepisu art. 104 § 1 k.p.a. i niewydanie decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, mimo istnienia podstaw ku temu;

1.2. art. 7, art. 77 oraz art. 80 w zw. z art. 15 oraz art. 140 k.p.a., poprzez ich pominięcie i nierozpoznanie złożonych przez skarżących we wniosku z dnia 21 września 2019 r., oraz w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r. wniosków dowodowych i nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy;

1.3. art. 76a § 4 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. oraz art. 140 k.p.a., poprzez ich pominięcie, i niewezwanie Wójta Gminy do przedłożenia oryginałów dokumentów wskazanych w piśmie z dnia 22 lipca 2019 r., mimo iż było to uzasadnione okolicznościami sprawy;

2. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie odszkodowanie za działki nr [.]-[..] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym, co potwierdza wniosek M. i H.B. z dnia 5 kwietnia 1993 r., w którym zawarto deklarację zamiaru nieodpłatnego przekazania własności ww. działek na rzecz Gminy, mimo iż w sprawie nie przeprowadzono żadnego dowodu wskazującego na prowadzone między stronami negocjacje, których przedmiotem miałoby być odszkodowanie za wywłaszczone nieruchomości, ani tym bardziej nie uzyskano dowodu potwierdzającego zawarcie jakiejkolwiek umowy w tym zakresie, a literalnie brzmienie oświadczenia z dnia 5 kwietnia 1993 r., dowodzi, iż nie ma w nim mowy o jakimkolwiek odszkodowaniu, a także wbrew treści oświadczenia z dnia 14 września 2018 r., którym skarżąca M. B. uchyliła się od skutków prawnych oświadczenia z dnia 5 kwietnia 1993 r.;

3. rażące naruszenie prawa materialnego tj.:

3.1. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten znajdzie zastosowanie dla oceny skutków prawnych oświadczeń składanych przez strony w związku z wydzieleniem działek nr [..]-[..];

3.2. art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się prawomocna;

3.3. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 i art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami dopuszczalne było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania za działki wywłaszczone pod drogi w trybie przewidzianym w treści art. 10 ust. 5 tej ustawy, mimo iż obowiązujące w dacie wywłaszczenia przepisy nie przewidywały możliwości zrzeczenia się tego prawa ani nawet negocjowania jego wysokości, a co więcej obowiązujące przepisy nie dopuszczały możliwości zawarcia ugody administracyjnej we wskazanym zakresie;

3.4. art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez jego niezastosowanie, względnie błędne zastosowanie, czego wyrazem jest błędne uznanie, iż deklaracja zawarta w piśmie z dnia 5 kwietnia 1993 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż skarżąca M. B. uchyliła się od skutków oświadczenia woli w nim zawartego oświadczeniem złożonym na piśmie dnia 14 września 2018 r., a czynność ta wywołuje skutek ex tunc;

3.5. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie z dnia 5 kwietnia 1993 r. spowodowało utratę przysługującego skarżącym prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka nosiłaby znamiona czynności prawnej mającej na celu obejście prawa tj. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, dopuszczających wywłaszczenie ale wyłącznie za odszkodowaniem odpowiadającym wartości wywłaszczonej nieruchomości i ustalanym w drodze decyzji administracyjnej,

3.6. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 56 oraz art. 60 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż oświadczenie się z dnia 5 kwietnia 1993 r. spowodowało utratę przysługującego M. i H. B. prawa do odszkodowania, mimo iż literalna treść deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działki nr [..]-[..];

3.7. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie, mimo iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie prawa do nieruchomości (działki nr [..]-[..] zostały wywłaszczone na rzecz Gminy) bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 10 ust. 5, art. 55 ust. 1 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami, art. 128 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami a także art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 27 października 2020 r. Gmina wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie

Przedmiotem sądowej kontroli dokonywanej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., z punktu widzenia legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z dnia 29 lipca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty, wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej z dnia 29 października 2019 r. o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za pozbawienie prawa własności działek nr [..]-[..], położonych w G., gmina W., które zostały wydzielone na podstawie decyzji podziałowej Wójta Gminy W. z dnia 6 kwietnia 1993 r. z przeznaczeniem pod drogę i które z mocy prawa przeszły na własność Gminy.

Zdaniem Sądu, kontrolowane decyzje nie naruszają prawa materialnego, jak i prawa procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji umorzyły postępowanie z wniosku skarżących w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Przepis art. 105 § 1 k.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć charakter podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Z taką też sytuacją, w ocenie Sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Skarżący żądali bowiem ustalenia odszkodowania za działki nr [..]-[..] przeznaczone pod drogę i przejęte na własność Gminy z mocy prawa, stosownie do treści art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w związku z wydaniem decyzji z dnia 6 kwietnia 1993 r.

Podstawą prawną orzekania w takich sprawach jest art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach w przypadkach, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Stan faktyczny niniejszej sprawy jest bezsporny. M. B. i H. B. zostali pozbawieni własności działek nr [..]-[..], które z mocy prawa stały się własnością Gminy, co potwierdzają dokumenty zgromadzone w aktach sprawy.

Obowiązujący w dacie zatwierdzania podziału przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości stanowił, że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem przechodzą na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się ostateczne lub prawomocne, za odszkodowaniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

W obowiązującym w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji stanie prawnym podstawą prawną odszkodowania za grunty przejęte pod drogi publiczne jest z kolei przepis art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, będący odpowiednikiem regulacji obowiązujących w dniu wydania decyzji podziałowej. Zgodnie z tym przepisem, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości.

Z powyższego wynika, że przepisy prawa obowiązujące zarówno w dacie wywłaszczenia, jak i w dacie ubiegania się przez skarżących o odszkodowanie za tę nieruchomość, przewidywały obowiązek jego ustalenia i wypłaty. Co więcej, jak prawidłowo wskazał Wojewoda w zaskarżonej decyzji spadkobiercy właściciela dzielonej nieruchomości legitymowani są do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za grunty przejęte pod drogi publiczne.

Wskazać jednakże należy, że z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana tylko w wypadku braku uzgodnienia odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem. Wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania jest możliwe, gdy wysokość odszkodowania nie zostanie ustalona w wyniku uzgodnień.

Tryb administracyjny, rozstrzygający sprawę ustalenia odszkodowania w formie decyzji, jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Przyjęcie przez ustawodawcę reguły, że kwestia odszkodowania może być załatwiona w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga przy tym, że wskazane alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziła do systemu prawnego ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r., uchylająca przepisy, które obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy z dnia 6 kwietnia 1993 r. Przy czym, również na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości.

Podkreślił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 czerwca 2007 r. (sygn. akt I OSK 958/06, LEX nr 343843), stwierdzając, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie wyklucza prowadzenia, w trakcie postępowania podziałowego, rokowań w kwestii wypłacenia należnego odszkodowania oraz jego wysokości między gminą a właścicielami nieruchomości objętych wnioskiem o podział. Obowiązek prowadzenia przez organ rokowań z właścicielem nieruchomości przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego reguluje art. 46 ust. 3 tej ustawy. Wszczęcie tego postępowania dopuszczalne jest tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w formie umowy (art. 49 ust. 1). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 10 ust. 5 nie zawiera zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Wobec tego przyjęto, że ich prowadzenie dopuszczalne jest także z właścicielem nieruchomości objętej podziałem, w wyniku którego część tej nieruchomości z mocy prawa przechodzi na własność gminy jako grunt wydzielony pod drogi. Dopuszczalność negocjacji w przedmiocie odszkodowania na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości dopuścił również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 grudnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1966/97 (LEX nr 48689). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd o dopuszczalności prowadzenia rokowań w zakresie odszkodowania na podstawie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, które mogły zakończyć się porozumieniem o charakterze cywilnym.

Powyższe prowadzi do konkluzji, że żądanie odszkodowania mogłoby być skutecznie zgłoszone przez skarżących wyłącznie w sytuacji gdyby kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Zauważyć w tym miejscu należy, że w aktach administracyjnych niniejszej sprawy znajduje się prawidłowo uwierzytelniona kopia pisma datowanego na dzień 5 kwietnia 1993 r., w którym właściciele działki nr [..] – H. B. i M. B. zwrócili się z prośbą o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [..] położonej we wsi G. i wydanie w tej sprawie decyzji zatwierdzającej podział, jednocześnie oświadczając, że działki wydzielone pod nowoprojektowane ulice przekazują na rzecz Gminy nieodpłatnie.

W ocenie Sądu, treść przywołanego pisma świadczy o złożeniu przez H. B. i M. B. w dniu 5 kwietnia 1993 r. pisemnego oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania za przejętą na rzecz Gminy nieruchomość.

Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza zaś, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Jednocześnie, Sąd podziela stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżących w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, również przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

Przesądzenie prawnej możliwości zrzeczenia się roszczenia o odszkodowanie w okolicznościach niniejszej sprawy nie przesądza oczywistości konkluzji, że doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw cywilnych rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne. Tym samym, złożenie przez M. B. w dniu 14 września 2018 r. oświadczenia o cofnięciu oświadczenia złożonego dnia 5 kwietnia 1993 r. nie mogło mieć wpływu na wynik przedmiotowej sprawy.

Powyższe stanowisko zostało zaakceptowane w aktualnym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wskazuje się, że okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o zrzeczeniu się roszczenia o odszkodowanie byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącą na skutecznie prawne oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego). Jednakże, art. 88 § 2 Kodeksu cywilnego przewiduje, że uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu – z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby – z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Badanie tych okoliczności nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to zagadnienia ściśle cywilistyczne, wynikające z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej. W tym zakresie, organ nie może zatem kwestionować, że umowa zawierająca owe uzgodnienia została zawarta np. w niewłaściwym czasie (tj. przed dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału nieruchomości stała się ostateczna) albo, że inna była rzeczywista treść porozumienia stron aniżeli wynika to wprost z treści umowy lub, że umowa ta dotknięta jest jedna z wad oświadczenia woli. W przypadku sporu między stronami rozstrzyganie o tego rodzaju kwestiach należy bowiem do kompetencji sądu cywilnego. Organ przed wszczęciem postępowania administracyjnego musi ustalić więc jedynie czy w ogóle miały miejsce uzgodnienia w omawianym zakresie i jak ich treść wynika z tekstu umowy (zob. wyroki NSA: z dnia 26 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1965/20; z dnia 18 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1522/19; z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17 – wszystkie dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu, w zaistniałej sytuacji zaskarżona decyzja trafnie potwierdziła skuteczność zrzeczenia się odszkodowania przez H. B. i M. B. Co prawda, w piśmie z dnia 5 kwietnia 1993 r. nie zostały wskazane numery działek, co do których H.B. i M. B. wyrazili zgodę na nieodpłatne przekazanie na rzecz Urzędu Gminy, ale oświadczenie zawarte w tym piśmie zawiera wszystkie istotne okoliczności, które w sposób niewątpliwy, w ocenie Sądu, potwierdzają, że dotyczy ono wydzielonych później działek nr: [..]-[..]. Oświadczenie to niewątpliwie bowiem dotyczy działki nr [..], stanowiącej współwłasność H. B. i M. B., o zatwierdzenie projektu podział której wnieśli właściciele. Zatwierdzenie to nastąpiło decyzją z dnia 6 kwietnia 1993 r. i w jego wyniku wydzielono m.in. działki: nr [..]-[.].. Ponadto, do wniosku o zatwierdzenie podziału został dołączony sporządzony w dniu 4 kwietnia 1993 r., a tym samym jeszcze przed złożeniem oświadczenia z dnia 5 kwietnia 1993 r., projekt podziału działki nr [..], który wyraźnie przewiduje, że pod drogę przeznaczone zostaną nowo wydzielone działki: nr [..]-[..]

Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, że zrzeczenie się przez H. B. i M. B. odszkodowania za utratę prawa własności nieruchomości powstałej na skutek podziału i przejętej z mocy prawa przez Gminę, którego ważność i skuteczność nie została podważona przed sądem powszechnym, co nie może być badane przed sądem administracyjnym, stanowiło przyczynę bezprzedmiotowości postępowania.

Z uwagi na powyższe, Sąd za niezasadne uznał podniesione w skardze zarzuty.

Jako niezasadne Sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. a także art. 76a § 4 w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżących 21 września 2019 r. i z dnia 22 lipca 2019 r. i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagali się skarżący, tj. przesłuchanie M.B. i pracownika Urzędu Gminy celem ustalenia okoliczności dotyczących sporządzenia i podpisania wniosku o zatwierdzenie projektu podziału działki oraz oświadczenia z dnia 5 kwietnia 1993 r., a także przeprowadzenia dowodu z oryginałów dokumentów związanych z podziałem działki, nie miały znaczenia dla sprawy. Ich celem było bowiem wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właścicieli nieruchomość oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, zaś kwestie te nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, wobec dopuszczalności zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Ponadto, jak już wskazano, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego. Co więcej, brak było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., gdyż przeprowadzenie dowodu ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii pisma z dnia 5 kwietnia 1993 r., zawierającego oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, co umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły do prawidłowych wniosków, opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko w kwestii możliwości zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, że w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia. To zaś wykluczało możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagali się tego skarżący. W tym stanie rzeczy organy administracji zobowiązane były do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.

Z tych powodów, nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniony był stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., albowiem zarówno skarżący, jak i organ, złożyli wnioski o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.