Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 952/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79; art. 89; art. 93 ust. 1 pkt 2; art. 11; art. 15a ust. 1 i 3; art. 15b ust. 1; art. 64 ust. 1 i 2; art. 1; art. 8; art. 15; art. 23 ust. 3; art. 65 ust. 1 i 4; art. 3;
journal: Dz.U. 2015 poz 790
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 28; art. 106; art. 138 par 1 pkt 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 17
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1 par 1; art. 2 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1796
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity
article: art. 759 par 2;
journal: Dz.U. 2016 poz 1822
law: Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant Referent Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi I. w L. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 i art. 105 k.p.a., w związku z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (j.t. Dz.U. z 2015 r. poz. 790 ze zm.; dalej "u.k.s.e."), Minister Sprawiedliwości (dalej Minister) po rozpatrzeniu wniosku Izby Komorniczej w [...] (dalej: "Izba", "skarżąca", ) o ponowne rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Sprawiedliwości z [...] grudnia 2016 r., o powołaniu M. P. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...], umorzył postępowanie odwoławcze.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pani M. P. (dalej: "uczestniczka") złożyła do Ministra Sprawiedliwości wniosek o powołanie jej na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...].

Minister – na podstawie art. 11 ust. 4 u.k.s.e., zwrócił się do Izby o wyrażenie przez nią opinii w sprawie powyższego wniosku o powołanie.

Rada Izby uchwałą z [...] października 2016 r. – działając na podstawie art. 11 ust. 4 u.k.s., negatywnie zaopiniowała wniosek uczestnika powołując się na zbyt krótki staż pracy uczestnika na stanowisku asesora komorniczego.

Minister w oparciu o art. 10 i art. 11 u.k.s.e. powołał M. P. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym dla [...] w [...], zgodnie z jej wnioskiem.

Od powyższej decyzji Izba wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, żądając jej uchylenia i oddalenia wniosku o powołanie.

Izba podniosła, że brak uzasadnienia decyzji powołującej uczestniczkę na stanowisko komornika spowodował, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie było możliwe merytoryczne odniesienie się do sprawy.

Izba wskazała, że samorząd komorniczy reprezentuje osoby wykonujące zawód komornika sądowego, a także sprawuje pieczę nada należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu prawnego i dla jego ochrony. Piecza ta winna być rozumiana szeroko i obejmować również czynności związane z dopuszczeniem do wykonywania zawodu oraz decydowanie lub współdecydowanie o tym, kto uzyska uprawnienie do wykonywania zawodu.

Powołała się na stanowisko zawarte m.in. w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 6 listopada 2015 r. sygn. VI SA/Wa 1022/15 oraz z 8 grudnia 2015 r. VI SA/Wa 1272/15, a także z 14 grudnia 2014 r. VI SA/Wa 1521/16. W jej ocenie także organom samorządu zawodowego komorniczego przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika.

Minister Sprawiedliwości w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie może zostać rozpatrzony, z uwagi na fakt, że został on złożony przez podmiot nie będący stroną w niniejszej sprawie.

Powołując się na art. 28 k.p.a. oraz doktrynę i orzecznictwo sądów administracyjnych organ wyjaśnił co rozumie się pod pojęciem strony postępowania. Jednocześnie wskazał, że interes prawny, o jakim mowa w tym przepisie to interes "indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego". Jego zdaniem Izba nie ma interesu prawnego w złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, bowiem żaden przepis prawa materialnego, w tym przypadku ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, nie przyznaje jej, jako organowi samorządu komorniczego, statusu strony w postępowaniach w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Decyzja o powołaniu komornika sądowego nie rozstrzyga bezpośrednio, ani też pośrednio o prawach, czy obowiązkach Izby.

Minister stwierdził, że samorządowi komorniczemu, jako organowi opiniodawczemu, nie przysługuje prawo występowania w charakterze strony, ponieważ samorząd ten uczestniczy w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., przez co wykluczony jest jego jednoczesny udział jako strony w tym postępowaniu. Podkreślił, że z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji wynika wprost jedynie opiniodawcza rola samorządu komorniczego w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania komornika sądowego. Ustawodawca bowiem systemowo uregulował tę kwestię, konsekwentnie wskazując jedynie na kompetencje opiniodawcze organów samorządu komorniczego.

Minister wskazał, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą indywidualnych interesów osób ubiegających się o takie stanowisko. Zgodnie bowiem z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. komornika powołuje Minister na wniosek zainteresowanego. Udział samorządu komorniczego w takim postępowaniu sprowadza się jedynie do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, jednak wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. W tej mierze organ współdziałający ma za zadanie przyczynić się do prawidłowego załatwienia sprawy przez inny organ, ale bez wkraczania we właściwość, zadania i kompetencje innego organu. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi do materiału dowodowego, podlega rozważeniu jako jeden z dowodów poddanych swobodnej ocenie w kontekście całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i w ten sposób wpływa bezpośrednio na treść rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 stycznia 2012 r. sygn. VI SA/Wa 2205/11, z 25 kwietnia 2012 r., sygn. VI SA/Wa 453/12 oraz z 23 stycznia 2013 r., sygn. VI SA/Wa 1963/12).

Zatem - skoro sprawy o powołanie na stanowisko komornika sądowego dotyczą wyłącznie indywidualnego interesu prawnego osób ubiegających się o powołanie, to tym samym nie są własnymi sprawami samorządu komorniczego. Trybunał Konstytucyjny uznał, że przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz.9). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Zdaniem Ministra komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym, zaś Minister Sprawiedliwości jest organem, który i powołuje komornika go i sprawuje nad nim nadzór, a to zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. W tym zakresie m.in. może zawiesić komornika w czynnościach, czy odwołać go z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa). Zgodnie z treścią art. 93 ust. 1 u.k.s.e. do zakresu działania rady izby komorniczej należy natomiast nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu. W przepisie tym mowa jest wprost o nadzorze nad komornikami, nie zaś nad kandydatami na komorników. Tymczasem do momentu złożenia ślubowania nie można mówić o powołaniu kandydata na komornika, mimo wydania przez organ stosownej decyzji w tym zakresie. Brak zatem jakichkolwiek podstaw do twierdzenia, że odmawiając Izbie prawa udziału w postępowaniu administracyjnym o powołanie na stanowisko komornika uniemożliwia się jej wykonywanie obowiązków sprawowania nadzoru nad przestrzeganiem powagi i godności zawodu oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Ustawodawca wyposażył radę izby komorniczej w szereg instrumentów (np. wizytacje kancelarii komorniczych, wnioskowanie o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego), za pomocą których może ona skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez komorników czynności. Brak udziału w toku postępowania w przedmiocie powołania na komornika żadnego z tych uprawnień izb komorniczych nie narusza. Nie można zatem w ocenie Ministra twierdzić, że uprawnienia samorządu komorniczego w tym zakresie są iluzoryczne.

Za nieuprawnione Minister uznał powoływanie się Izby na wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jako uzasadniające jej udział w niniejszym postępowaniu na prawach strony. Wskazał po pierwsze, że orzecznictwo w tym zakresie nie jest jednolite, a poza tym podniósł, że Konstytucja RP nie wymienia wyroków sądów administracyjnych jako źródeł prawa powszechnie obowiązującego.

Reasumując, Minister uznał, że interes, na który powołuje się Izba jest interesem faktycznym, a nie prawnym. W jego ocenie Izba wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała konkretnej normy prawnej, która byłaby podstawą uznania jej za stronę przedmiotowego postępowania. W jego ocenie uznanie Izby za stronę tego postępowania doprowadziłoby do absurdu polegającego na zaakceptowaniu jej dwoistej roli w tym postępowaniu, tj. z jednej strony jako podmiotu opiniującego wniosek o powołanie, a z drugiej jako podmiotu, który, będąc stroną, może zostać powołany na stanowisko komornika sądowego. Izba nie mogłaby bowiem funkcjonować jako strona jedynie w postępowaniu zainicjowanym swoim wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, ale powinna byłaby występować w tej roli także w postępowaniu wszczętym na wniosek o powołanie na stanowisko komornika. Uznanie Izby za stronę postępowania jedynie w postępowaniu prowadzonym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uprawniałoby ją do złożenia np. na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wniosku o wznowienie postępowania z powodu braku jej udziału jako strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika. Tymczasem, żaden przepis prawny nie przewiduje podwójnej roli Izby w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika, tj. jako opiniodawcy i jednocześnie - strony. Przedmiotem ww. postępowania jest bowiem stanowisko komornika, podmiotem (stroną) - wnioskodawca, a nie wnioskodawca opiniujący wniosek. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie przewidują żadnej możliwości, by w postępowaniu wszczętym na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy brały udział strony, które nie były nimi i nie mogły nimi być w kwestionowanym postępowaniu, choćby z racji przypisania im wyłącznie roli opiniodawczej.

Z tych względów uprawnienie Rady Izby do wyrażenia opinii w tej sprawie, nie skutkuje uznaniem Izby za stronę tego postępowania. Uprawnienie to nie jest bowiem źródłem interesu prawnego, który uzasadniałby wniesienie przez Izbę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Na potwierdzenie Minister przywołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 lutego 2015 r. w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1816/14.

Izba Komornicza w Łodzi, reprezentowana przez Radę Izby złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Ministra Sprawiedliwości i wnosząc o jej uchylenie zażądała zobowiązania organu do rozpoznania jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Zdaniem Izby ma ona interes prawny do udziału w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego , co wynika on z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 11 ust. 1 i z art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. Tym samym zarzuciła, że Minister w przedmiotowej sprawie naruszył art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP poprzez stwierdzenie braku po jej stronie interesu prawnego w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika. Na potwierdzenie przywołała wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawach o sygn. akt: VI SA/Wa 1022/15, VI SA/Wa/1272/15 oraz VI SA/Wa 1372/16.

W uzasadnieniu podniosła, że wbrew wykładni dokonanej przez organ, żaden z powołanych przez niego przepisów nie wskazuje na to, by organy samorządu komorniczego miały kompetencje wyłącznie opiniodawcze w postępowaniach w przedmiocie powołania i odwołania na stanowisko komornika sądowego. Z powołanych przez Ministra przepisów wynika jedynie, że stanowisko wyrażane przez Radę Izby ma charakter opinii, a zatem stanowi dowód w postępowaniu przed Ministrem, ale nie ma wiążącego charakteru, wskutek czego Minister zobowiązany jest do dokonania jego oceny, ale nie jest związany treścią opinii. W jej ocenie nic więcej z przepisów ustawy o komornikach sądowych nie wynika, przede wszystkim zaś - brak jest przepisów prawnych, które uzasadniałyby twierdzenie, że podmiot samorządowy posiadający interes prawny w sprawie, w której został zaangażowany w charakterze organu współdziałającego, traci ten interes albo traci prawo do jego ochrony z powodu współdziałania z podmiotem decydującym. Pozycja Izby w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika względem Ministra wykracza bowiem poza zależności, jakie występują pomiędzy organami administracyjnymi, uczestniczącymi w klasycznym postępowaniu administracyjnym.

Powyższą konkluzję zdaniem Izby wzmacnia również fakt, że żaden z przepisów ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie odsyła wprost do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego do spraw dotyczących powołania i odwołania ze stanowiska notariusza. Wprowadzenie Kodeks postępowania administracyjnego do rozstrzygania takich spraw to wynik orzecznictwa sądowoadministracyjnego, akceptowanego przez doktrynę prawa. Nie kwestionując tej praktyki, należy wskazać, że praktyka stosowania Kodeksu postępowania administracyjnego nie może nie uwzględniać całokształtu stosunków prawnych, zachodzących pomiędzy samorządem sprawującym pieczę nad zawodem zaufania publicznego, a organem decydującym o powołaniu lub odwołaniu komornika. Na potwierdzenie powyższej argumentacji przywołała uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 września 2014 r. w sprawie II GPS 1/14 i stwierdziła, że istnieje tożsamość istoty samorządu notarialnego i komorniczego oraz wyraźne podobieństwo w sposobie regulacji statusu notariusza i komornika.

Rada Izby wielokrotnie pozytywnie opiniując wniosek o powołanie na stanowisko komornika sądowego w przypadku kandydata spełniającego warunki formalne - wskazywała na niecelowość powołania, z powodu istnienia przesłanek odmowy wynikających z treści art. 11 ust. 2 u.k.s.e.

Ponadto skarżąca na rozprawie przed Sądem powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2439/15 potwierdzający słuszność jej stanowiska.

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestniczka M. P. nie zajęła stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej jako "p.p.s.a.").

Badając skargę według powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu art. 145 § 1 p.p.s.a.

Organ zasadnie bowiem uznał, że Izba Komornicza nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości powołującą zainteresowanego na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] gdyż nie służy jej przymiot strony w postępowaniu toczącym się w tym przedmiocie.

Podzielając całość rozważań organu i jego rozumienie pojęcia strony postępowania, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., którego naruszenie skarżąca bezzasadnie zarzuca, należy w szczególności podkreślić, że skoro zgodnie z powołanym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Przepisu takiego, domagając się uznania za stronę w tym postępowaniu, skarżąca także nie wskazała. Zarzuciła w skardze naruszenie art. 79 i art. 89 u.k.s.e. oraz art. 17 Konstytucji RP uznając, że odmawiając jej przymiotu strony organ uniemożliwił jej wykonywanie obowiązku sprawowania nadzoru nad komornikami, a tym samym sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu. Zarzut ten, w ocenie Sądu, jest bezzasadny, w szczególności brak jest podstaw, by z jego treści wyprowadzać wniosek co do istnienia po jej stronie uprawnienia lub obowiązku, który w świetle art. 28 k.p.a. skutkowałby przypisaniem skarżącej statusu strony w tym postępowaniu.

Zakres działania Rady Izby Komorniczej został określony wyczerpująco, a rada może wykonywać jedynie czynności określone w art. 93 u.k.s.e. Z powyższego wynika, że jej działania mogą być podejmowane wyłącznie w sprawach należących do tak określonego zakresu jej działania.

Z treści art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. wynika, że rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 u.k.s.e., a rada właściwej izby komorniczej ma tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o przyjęcie do samorządu. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów zgodnie z art. 106 k.p.a. Jest to forma współdziałania organów administracji publicznej polegająca na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, w niniejszej sprawie Ministra Sprawiedliwości, a organ współdziałający (skarżąca) ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego i nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Tak m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. akt II SA 1971/93 uznano, że jeżeli organ gminy jest uczestnikiem procesu decyzyjnego, jako organ od stanowiska którego zależy treść decyzji (art. 106 k.p.a.), to nie przysługują mu w tej sprawie uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.. Podobnie w wyroku z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt II SA 1538/94 NSA stanął na stanowisku, że organy samorządu współdziałające przy wydawaniu decyzji administracyjnej nie są legitymowane do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na taką decyzję. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 283/05 podniósł, że organ samorządu zawodowego, który poprzez opiniowanie współdziała przy wydawaniu decyzji administracyjnej w trybie art. 106 k.p.a.., nie może jednocześnie w tym samym postępowaniu występować we własnym imieniu w charakterze strony.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że skarżąca nie ma przymiotu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawach dotyczących powołania komornika na stanowisko przez Ministra Sprawiedliwości, ponieważ udział w takim postępowaniu na prawach strony wyklucza jej współdziałanie w trybie art. 106 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym, w którym podjęto decyzję o powołaniu (podobnie: wyrok NSA z dnia 12 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 708/10). Można również w tym miejscu odnieść się do wyroku NSA z dnia 1 października 2013 r., sygn. akt II GSK 966/12 i wskazać, że zakres działania rady izby komorniczej został określony w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji w sposób wyczerpujący i żaden przepis prawa nie przyznaje radzie uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika ani też w inny sposób nie kreuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby jej udział w tym postępowaniu w charakterze strony.

W ocenie Sądu, gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie samorządowi statusu strony, to przyznanie mu funkcji organu współdziałającego w trybie art. 106 k.p.a. nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania mógłby wyrazić swoją opinię. Zatem okoliczność, że samorząd występuje w tym postępowaniu jako organ współdziałający całkowicie wyklucza przyjęcie, że służy mu status strony i wskazuje na to, iż w tych, a także innych zapisach ustawowych nie można dopatrywać się nawet zamiaru ustawodawcy co do uregulowania jej statusu w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika w sposób przez nią oczekiwany i przedstawiony w skardze.

Podkreślić należy, że uprawnienia opiniodawcze samorządu wynikają także z innych przepisów omawianej ustawy m. in. zgodnie z art. 15a ust. 3 u.k.s.e. odwołanie komornika z zajmowanego stanowiska w przypadkach, o których mowa w ust. 1 pkt 2, 6, 7 i 9 oraz w ust. 2, następuje po uprzednim wysłuchaniu komornika, chyba że nie jest to możliwe, oraz po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, która przedstawia opinię w terminie 21 dni od dnia otrzymania wniosku o wyrażenie opinii; zgodnie z art. 15 b ust. 1 u.k.s.e. o przeniesieniu na stanowisko komornika w innym rewirze komorniczym rozstrzyga Minister Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Krajowej Rady Komorniczej; zgodnie art. 27 ust. 3 u.k.s.e. prezes sądu apelacyjnego może, w drodze zarządzenia, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej, dokonać zmiany zastępcy komornika.

Komornik przede wszystkim jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister Sprawiedliwości powołuje go i sprawuje nadzór - zgodnie z art. 64 ust. 1 i 2 u.k.s.e. - nad komornikami. W tym zakresie m. in. może zawiesić komornika w czynnościach czy odwołać z zajmowanego stanowiska (np. w przypadku rażącego naruszenia prawa).

W ocenie Sądu nie można automatycznie na grunt niniejszej sprawy przenosić stanowiska wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrażony w uchwale z dnia 22 września 2014 r., sygn. akt II GPS 1/14, w której uznano, że izbie notarialnej przysługuje status strony w postępowaniu administracyjnym w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, albowiem nie dotyczy ona bezpośrednio uprawnień izb komorniczych w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania komornika sądowego.

Ponadto Sąd zauważa, że pomimo zbliżonych uregulowań prawnych dotyczących uprawnień samorządów notarialnego i komorniczego, istnieją istotne różnice w statusie prawnym notariusza i komornika sądowego.

Jak podkreślił Minister różnice te zachodzą w zakresie funkcji i zadań powierzonych notariuszom i komornikom. Przede wszystkim komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.), natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną (art. 1 § 1 Prawa o notariacie), przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym (art. 2 § 1 Prawa o notariacie). Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. Komornik z uwagi na spełnianą rolę organu egzekucyjnego wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu, co nie występuje w przypadku notariusza. Fakt przekazania przez państwo komornikowi części swojego imperium powoduje zatem, że pozycja ustrojowa komornika jest silniejsza niż notariusza.

W odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Komornik, poza wyjątkiem określonym w art. 8 u.k.s.e., jest również ściśle powiązany z obszarem właściwości sądu rejonowego, przy którym działa. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są one podejmowane we własnym imieniu jako osoby fizycznej.

Ze szczególnym publicznoprawnym statusem prawnym komornika sądowego związana jest też specyficzna dla tego zawodu instytucja zawieszenia komornika w czynnościach. Ustawodawca w art. 15 u.k.s.e. dopuszcza z określonych przyczyn zawieszenie obligatoryjne lub fakultatywne, którego dokonuje Minister Sprawiedliwości. Z publicznoprawnym charakterem statusu komornika wiąże się również jego powołanie i odwołanie dokonywane przez Ministra Sprawiedliwości.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest również szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). Zakres uprawnień organów nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika w wykonywaniu powierzonych czynności. Ponadto zgodnie z art. 23 ust. 3 u.k.s.e. za szkodę wyrządzoną przez komornika solidarną odpowiedzialność ponosi Skarb Państwa. Takiej odpowiedzialności Skarbu Państwa nie przewidują natomiast przepisy ustawy Prawo o notariacie.

Istotnym elementem różnicującym status prawny komornika sądowego i notariusza jest również wspomniany wyżej nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany na podstawie art. 759 § 2 k.p.c., zgodnie z którym sąd może z urzędu wydawać komornikowi zarządzenia zmierzające do zapewnienia należytego wykonania egzekucji oraz usuwać spostrzeżone uchybienia. Zatem uprawnienia nadzorcze przyznane sądowi na podstawie art. 759 § 2 k.p.c. mają zarówno charakter represyjny (usuwanie spostrzeżonych uchybień), jak i prewencyjny (zapewnienie należytego wykonania egzekucji), a sąd może podejmować z urzędu działania nadzorcze w toku prowadzonej przez komornika sądowego egzekucji.

Powyższe porównanie wskazuje na zasadnicze różnice pomiędzy instytucją komornika sądowego a notariusza.

W świetle powyższego nie doszło również do naruszenia art. 17 Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, zakres kompetencji przyznanych powyższym przepisem samorządom zawodowym, mający swoje odzwierciedlenie w art. 93 u.k.s.e., nie obejmuje uprawnień, z którymi skarżąca wiąże swoje twierdzenia o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu o powołanie zainteresowanej na stanowisko komornika. Skoro zatem przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost udziału samorządu komorniczego jako strony w tym postępowaniu i żaden przepis nie przyznaje mu statusu strony, to postępowanie wszczęte z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją powołującą zainteresowaną na stanowisko komornika podlegało stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzeniu. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem obowiązującego prawa.

Wskazać również należy, że funkcje spełniane przez komornika jako funkcjonariusza publicznego mają charakter władczy. Jednocześnie komornik przynależy do samorządu komorniczego, który jest samorządem zawodowym typowym, gdy chodzi o wolne zawody wykonywane przez osoby zaufania publicznego, a zwłaszcza adwokatów i radców prawnych. Nie wykonuje jednak wolnego zawodu. Skoro komornikowi przysługują władcze kompetencje, gdyż jako funkcjonariusz publiczny upoważniony jest do prowadzenia egzekucji sądowej, zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, to w sposób znaczący jego pozycja ustrojowa odróżnia go od przywołanych grup zawodowych.

Nadzór zwierzchni nad działalnością komorników, w przeciwieństwie do nadzoru sprawowanego przez organy samorządów zawodowych adwokatów, czy też radców prawnych, wobec tych grup zawodowych, sprawuje Minister Sprawiedliwości, przy czym nadzór ten nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu (art. 64 ust. 1 u.k.s.e.). Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów (art. 65 ust. 1 u.k.s.e.). W ramach nadzoru Krajowej Rady Komorniczej komornicy wizytatorzy mają prawo wglądu w czynności komorników, mogą żądać wyjaśnień oraz w razie stwierdzenia uchybień, zgodnie z art. 65 ust. 4 u.k.s.e., mogą wystąpić do sądu o wydanie zarządzenia w trybie art. 759 § 2 k.p.c. zmierzającego do zapewnienia należytego wykonania egzekucji.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, piecza nad należytym wykonywaniem zawodu wynikającą z art. 17 Konstytucji RP polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują (por. E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP w Przegląd Sejmowy 2011/6/61). Jak podniósł Trybunał Konstytucyjny, przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonanej z punktu widzenia interesu publicznego (wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie podkreśla raz jeszcze, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.). Zgodnie natomiast z art. 3 u.k.s.e. przy wykonywaniu czynności komornik podlega orzeczeniom sądów i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa. Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. W wyroku z dnia 3 grudnia 2003 r. K 5/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) komornik działa formalnie rzecz biorąc w imieniu państwa. Komornik wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu, sprowadzającego się do podporządkowania dłużnika normie prawa materialnego w granicach oznaczonych w tytule wykonawczym".

Przy wykonywaniu zawodu komornika brak jest swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Wykonywane przez komornika czynności jako organu egzekucyjnego mają charakter urzędowy, a tym samym nie są podejmowane we własnym imieniu.

Minister Sprawiedliwości został uprawniony przez ustawodawcę jako jedyny organ do powoływania na stanowiska komornicze. Ponosi on odpowiedzialność za osoby dopuszczone do wykonywania zawodu, będąc wyposażonym w odpowiednie instrumenty prawne, np. możliwość odwołania komornika w sytuacjach przewidzianych treścią art. 15 a ust. 1 u.k.s.e.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega trojakiemu nadzorowi, a mianowicie; po pierwsze judykacyjnemu – sądowemu, sprawowanemu przez sąd rejonowy przy którym działa, nadzór sprawowany jest z urzędu lub w wyniku skargi na czynności komornika, po drugie służbowemu, wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów i w końcu samorządowemu – korporacyjnemu, sprawowanemu przez Krajową Radę Komorniczą w zakresie określonym ustawą o komornikach sądowych i egzekucji. Nadmienić należy, że zakres uprawnień wynikających z nadzoru wyznacza granice niezależności i samodzielności komornika.

W ocenie Sądu, najbardziej istotnym elementem różnicującym status prawny komornika i notariusza jest nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym sprawowany w oparciu o art. 759 § 2 k.p.c. Różnica polega również na odpowiedzialności skarbu państwa solidarnie z komornikiem za szkodę, o czym mowa w art. 23 ust. 3 u.k.s.e., wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności.

Reasumując, w ocenie Sądu, nie można na zasadzie analogii stosować przywołanej powyżej uchwały o notariuszach, dotyczącej ich statusu w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza, bowiem charakter sprawowanych przez notariuszy i komorników funkcji jest zgoła odmienny. Notariusz, jako zawód zaufania publicznego, zrzeszony w danej Izbie, swoistej korporacji zawodowej, nie może być w zakresie swojej pozycji ustrojowej utożsamiany z komornikiem sądowym, którego głównym zadaniem jest odmowa interesu publicznego, realizowana przy użyciu instrumentów przyznanych komornikowi w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Przyznane zatem skarżącej Izbie statusu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika, z uwagi na przyznanie takiego uprawnienia izbie notarialnej w sprawach w przedmiocie powołania lub odwołania notariusza, o czym mowa w uchwale NSA o sygn. II GPS 1/14, stanowi nieuprawnione założenie i oznacza, że podjęta uchwała nie może być podstawą rozważań dotyczących określenia statusu skarżącej Izby w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika.

Sąd podzielił stanowisko i argumenty zawarte w innych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, a mianowicie są to wyroki o sygn. akt; VI SA/Wa 2446/16, VI SA/Wa 2042/16, VI SA/Wa 2383/16, VI SA/Wa 2013/16, VI SA/Wa 135/17. Nie podzielił natomiast poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2017 r. sygn. akt II GSK 2439/15.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.