Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 297/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Opłaty administracyjne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1, art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2, art. 40 ust. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 71 poz 838
law: Ustawa dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1 i 4, art.
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska – spr. Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 stycznia 2017 r. sprawy ze skarg T. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 grudnia 2003 r., Nr XVII/277/03 w przedmiocie ustalenia stref płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej: - § 3 uchwały w zakresie lit. a "Obszar A" - wyrażenie "sobota 8.00 – 14.00" oraz lit. c "Obszar B" - wyrażenie "sobota 6.00 – 15.00"; - ust. 2 Rozdziału II załącznika nr 2 do uchwały w zakresie lit. a "Obszar A" - wyrażenie "sobota 8.00 – 14.00" oraz lit. c "Obszar B" - wyrażenie "sobota 6.00 – 15.00"; - ust. 1 pkt 1, 6, i 7, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 Rozdziału I załącznika nr 2 do uchwały; - ust. 3 oraz ust. 6 Rozdziału IV załącznika nr 2 do uchwały; - ust. 6 Rozdziału V załącznika nr 2 do uchwały; - Rozdział VI załącznika nr 2 do uchwały; - Rozdział VII załącznika nr 2 do uchwały; 2) zasądza od Burmistrza Miasta Nysa na rzecz skarżącego T. H. kwotę 300 (trzysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Dnia 12 grudnia 2003 r. Rada Miejska w Nysie, powołując się na przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591, z późn. zm., zwana dalej jako u.s.g. lub ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, z późn. zm - zwana dalej u.d.p. lub ustawą o drogach publicznych) podjęła uchwałę Nr XVII/277/03 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych kategorii gminnej i powiatowej na terenie miasta Nysa, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.

W § 3 przedmiotowej uchwały ustalono, że czas obowiązywania opłat w strefie płatnego parkowania dla obszarów określonych w załączniku nr 1 do uchwały granice strefy płatnego: obszar A: a) poniedziałek - piątek 8.00 - 18.00, b) sobota 8.00 - 14.00; obszar B: a) poniedziałek, środa, czwartek 8.00 - 18.00, b) wtorek, piątek 6.00 - 18.00, c) sobota 6.00 - 15.00.

Z kolei w § 9 uchwały postanowiono, że sposób pobierania opłaty dodatkowej, kontroli poboru opłat, postępowanie reklamacyjne oraz sposób korzystania i obsługi strefy płatnego parkowania niestrzeżonego określa "Regulamin Strefy Płatnego Parkowania" stanowiący Regulaminu (zwany w dalszej części uzasadnienia "Regulaminem").

Jednocześnie w § 10 tego aktu Rada Miejska uchyliła własną uchwałę Nr XII/109/99 z dnia 22 maja 1999 r. w sprawie wydania opinii dotyczącej wprowadzenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach gminnych na terenie miasta Nysa wraz z uchwałą Nr XXIII/210/2000 z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie zmian w "Regulaminie Strefy Ograniczonego Postoju w Nysie" stanowiącym Regulaminu Nr XII/109/99.

Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Nysy (§ 11 uchwały). Uchwała z dnia 12 grudnia 2003 r. weszła w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego, stosownie do jej § 12, tj. 15 stycznia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. Opol. nr 111, poz. 2333, z późn. zm.).

W ustępie 1 Rozdziału I Regulaminu "Przepisy ogólne" wskazano jak należy rozumieć użyte zwroty i wyrażenia:

- w pkt 1 SPP - "Strefa Płatnego Parkowania", dalej również SPP - obszar, na którym za parkowanie pojazdów mechanicznych na drogach publicznych pobierana jest opłata parkingowa. Strefa na wjazdach oznakowana jest znakami D - 44 - "strefa parkowania" i na wyjazdach D - 45 - "koniec strefy parkowania".

- w pkt 6 "Winieta parkingowa" - dokument zawierający swą nazwę, hologram, numer rejestracyjny pojazdu oraz nazwę ulic, lub stref dla których obowiązuje,

- w pkt 7 "Winieta parkingowa dla mieszkańca" - dokument zawierający swą nazwę, hologram, numer rejestracyjny pojazdu użytkowanego przez mieszkańca SPP oraz ulicę zapisaną w formie kodu, przy której zlokalizowane jest mieszkanie użytkownika pojazdu.

W ustępie 6 Rozdziału I Regulaminu postanowiono, że przychody z tytułu opłat za parkowanie w SPP, będą gromadzone na koncie środka specjalnego Gminy Nysa oraz na koncie środka specjalnego Zarządu Dróg Powiatowych w Nysie i wydatkowane zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W ustępie 7 Rozdziału I Regulaminu stwierdzono, że parkujący na obszarze SPP, na drogach publicznych zobowiązani są do uiszczenia opłaty za parkowanie.

Z kolei w ustępie 8 Rozdziału I Regulaminu postanowiono, że od opłat za parkowanie zwolnione są:

a) pojazdy Policji, Inspekcji Transportu Drogowego, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Państwowej Straży Pożarnej, jednostek ochrony przeciwpożarowej, Straży Granicznej, pogotowia ratunkowego, Służby Więziennej, Służby Celnej,

b) pojazdy zarządów dróg,

c) pojazdy Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, a także sił zbrojnych państw obcych, jeżeli umowa międzynarodowa, której Rzeczpospolita Polska jest stroną, tak stanowi,

d) pojazdy wykorzystywane w ratownictwie lub w przypadku klęski żywiołowej,

e) autobusy szkolne przewożące dzieci do szkoły,

f) pojazdy pomocy humanitarnej i medycznej pod warunkiem uzyskania zwolnienia przez wykonującego takie przejazdy w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez ministra właściwego do spraw transportu.

W ustępie 2 Rozdziału II Regulaminu "Czas obowiązywania" określono: obszar A: a) poniedziałek - piątek 8.00 - 18.00, b) sobota 8.00 - 14.00; obszar B: a) poniedziałek, środa, czwartek 8.00 - 18.00, b) wtorek, piątek 6.00 - 18.00, c) sobota 6.00 - 15.00.

W ustępie 3 Rozdziału IV Regulaminu "Sposób pobierania opłaty za parkowanie" uregulowano, że wykupienie biletu lub winiety parkingowej i nie umieszczenie go za szybą pojazdu będzie traktowane jako parkowanie nieopłacone.

W ustępie 6 Rozdziału IV Regulaminu postanowiono, że wykupienie abonamentu okresowego upoważnia do nieograniczonego postoju na dowolnym ogólnodostępnym parkingu płatnym, lecz nie stanowi podstawy do roszczeń wobec Biura SPP w przypadku braku miejsc postojowych.

W ustępie 6 Rozdziału V Regulaminu "Sposób pobierania opłaty dodatkowej" postanowiono, że należna, nieuiszczona opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W rozdziale VI Regulaminu "Kontrola opłat w SPP" stwierdzono, że:

1. Funkcjonariusze Straży Miejskiej i upoważnieni pracownicy BSPP legitymujący się odpowiednim identyfikatorem, działając w oparciu o Regulamin SPP, mają prawo do kontroli uiszczenia opłat w SOP.

2. Do obowiązków funkcjonariuszy Straży Miejskiej należy:

a) kontrola opłat za postój w SPP,

b) egzekwowanie sposobu parkowania zgodnie z "Prawem o ruchu drogowym" oraz z obowiązującymi znakami pionowymi i poziomymi włącznie z nakładaniem mandatów karnych,

c) nakładanie mandatów karnych za nieprzestrzeganie znaków drogowych D-44(strefa parkowania) i D - 45 (koniec strefy parkowania), wyznaczających strefę parkowania, w której za postój pojazdu pobierana jest opłata. Parkowanie w strefie parkowania (postój trwający dłużej niż 1 minutę) jest zabroniony bez wniesienia opłaty.

3. Do obowiązków służby parkingowej należy:

a) kontrola opłat za parkowanie w SPP,

b) wypisywanie wezwań do uiszczenia opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie lub postój ponad opłacony czas,

c) w przypadku stwierdzenia faktu nieuiszczenia opłaty za parkowanie, oprócz wypisania wezwania, sporządzenie notatki służbowej na temat zaistniałego zdarzenia.

W rozdziale VII Regulaminu "Biuro Strefy Płatnego Parkowania" postanowiono, że administrator SPP zorganizuje Biuro SPP, którego zadaniem będzie w szczególności:

1) zorganizowanie SPP i SOP, w tym opracowanie i zatwierdzenie projektu organizacji ruchu dla SPP i SOP, oznakowanie strefy parkowania, zgodnie z projektem oraz zarządzanie SPP i SOP,

2) prowadzenie dystrybucji winiet abonamentowych, specjalnych, z zerową stawką opłat oraz dla mieszkańców,

3) pobieranie opłaty dodatkowej za nieuiszczenie opłaty za parkowanie,

4) gromadzenie danych dostarczanych przez służbę parkingową na temat nie uiszczenia opłaty za parkowanie,

5) przekazywanie do Urzędu Miejskiego w Nysie dla dróg gminnych oraz Zarządu Dróg Powiatowych w Nysie dla dróg powiatowych wykazów nieopłaconych w terminie opłat dodatkowych do dalszego postępowania w trybie egzekucji administracyjnej,

6) prowadzenie dokładnej ewidencji wydanych winiet wg ich rodzajów, sprzedanych abonamentów dla miejsc postojowych –"kopert" oraz dokonywanie rozliczenia z opłat za parkowanie z Urzędem Miejskim w Nysie oraz Zarządem Dróg Powiatowych w Nysie,

7) wpłaty całości opłat za parkowanie zgodnie z zapisami umów zawartych pomiędzy Administratorem SPP a zarządcami dróg,

8) przedstawianie Burmistrzowi Nysy oraz Zarządowi Dróg Powiatowych w Nysie wniosków dotyczących funkcjonowania SPP i SOP w Nysie,

9) dbanie o oznakowanie pionowe i poziome miejsc postojowych w SPP,

10) dbanie o utrzymanie czystości i porządku oraz odśnieżanie miejsc postojowych w SPP.

Uchwałami Rady Miejskiej w Nysie: Nr XXII/401/04 z dnia 21 kwietnia 2004 r., Nr XXIV/419/04 z dnia 25 maja 2004 r., Nr XXVI/457/04 z dnia 24 czerwca 2004 r., Nr XXX/526/04 z dnia 6 grudnia 2004 r., Nr XLVI/773/05 z dnia 30 grudnia 2005 r., Nr VII/72/07 z dnia 30 marca 2007 r., Nr XXV/354/08 z dnia 26 września 2008 r., Nr XXXIV/499/09 z dnia 26 czerwca 2009 r., Nr XXXVIII/585/09 z dnia 9 listopada 2009 r., Nr XII/204/11 z dnia 27 października 2011 r., Nr XLVII/715/14 z dnia 26 czerwca 2014 r., Nr V/42/15 z dnia 26 lutego 2015 r., Nr VI/61/15 z dnia 26 marca 2015 r. dokonano zmian w treści przedmiotowej uchwały.

Pismem z dnia 24 marca 2016 r. T. H., w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wezwał Radę Miejską w Nysie do usunięcia naruszenia prawa poprzez zmianę uchwały Nr XVII/277/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 grudnia 2003 r. Przedmiotowej uchwale zarzucił istotne naruszenie prawa w § 3 w zw. z pkt 2 Rozdział II Regulaminu, § 9 w zw. z pkt 1.1 i 7 Rozdział I Regulaminu, § 9 w zw. z pkt 6 i 7 Rozdział I Regulaminu, § 9 w zw. z pkt 8 Rozdział I oraz w pkt 6 Rozdział V Regulaminu, § 9 w zw. z pkt 3 Rozdział IV Regulaminu oraz § 2 pkt 2 zarządzenia Burmistrza Nysy z dnia 21 stycznia 2005 r., nr 582/05, § 9 w zw. z Rozdziałem VI i VII Regulaminu.

W uchwale Nr [...] z dnia 11 marca 2016 r. Rada Miejska w Nysie postanowiła uwzględnić wezwanie T. H. do usunięcia naruszenia prawa. Konsekwencją uwzględnienia wezwania było podjęcie na sesji Rady Miejskiej w Nysie w dniu 8 czerwca 2016 r. uchwały Nr XXI/307/16 zmieniającej uchwałę Nr XVII/277/03 z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych kategorii gminnej i powiatowej na terenie miasta Nysa, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Przedmiotowa uchwała wprowadziła zmiany:

1) w § 3 uchwały:

a) w części "Obszar A" uchylona została lit. b,

b) w części "Obszar B" uchylona została lit. c,

2) w załączniku nr 2 do uchwały, w Rozdziale I, wprowadzone zostały następujące zmiany:

a) w ust. 1 pkt 6 i 7 otrzymały brzmienie: "6) winieta parkingowa - dokument zawierający swą nazwę, hologram, numer ewidencyjny winiety oraz nazwę ulic lub stref, dla których obowiązuje, 7) winieta parkingowa dla mieszkańca - dokument zawierający swą nazwę, hologram, numer ewidencyjny winiety oraz ulicę zapisaną w formie kodu, przy której zlokalizowane jest mieszkanie użytkownika.",

b) uchylony został ust. 6,

c) ust. 7 otrzymał brzmienie: "7. Parkujący na drogach publicznych na obszarze SPP, w miejscach wyznaczonych, zobowiązani są do uiszczenia opłaty za parkowanie.",

d) uchylony został ust. 8,

3) w załączniku nr 2 do uchwały, w Rozdziale II, w ust. 2:

a) w części "Obszar A" uchylona została lit. b,

b) w części "Obszar B" uchylona została lit. c,

4) w załączniku nr 2 do uchwały, w Rozdziale IV, wprowadzono następujące zmiany:

a) ust. 3 otrzymał brzmienie: "3. Nie umieszczenie biletu parkingowego, winiety parkingowej lub identyfikatora PK za przednią szybą pojazdu w sposób umożliwiający ich odczytanie z zewnątrz jest równoznaczne z wystawieniem wezwania informującego o obowiązku zapłaty opłaty dodatkowej; w takim przypadku zastosowanie ma przepis ust. 3 Rozdziału V.",

b) uchylony został ust. 6,

5) w załączniku nr 2 do uchwały, w Rozdziale V, uchylony został ust. 6,

6) w załączniku nr 2 do uchwały uchylony został w całości Rozdział VI oraz Rozdział VII.

Na podstawie § 11 powyższej uchwały, utraciła moc uchwała Nr XVII/277/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 grudnia 2003 r. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 2016 r. pod poz. 2346 i weszła w życie 24 listopada 2016 r.

Pismem z dnia 12 maja 2016 r. T. H. występujący zarówno w imieniu swoim, jak i M. M., M. G., K. J., M. S. i W. K., powołując się na art. 3 § 2 pkt 5, 6, art. 50 § 1, art. 52 § 2 i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Nr XVII/277/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 grudnia 2003 r., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie art. 13 ust. 3 i 4, art. 13b ust. 1, 3, 4 i 6, art. 13f, art. 40d ustawy o drogach publicznych, § 118, §135 oraz §143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (Dz. U. nr 100, poz. 908), art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym. W uzasadnieniu podniósł, iż pomimo, że na sesji Rady Miejskiej w Nysie z dnia 11 maja 2016 r. Rada podzieliła wszystkie 7 zarzutów, to nie uchyliła naruszających prawo kwestionowanych zapisów uchwały. Wskazując na interes prawny do wniesienia skargi T. H. podał, iż jest zarówno mieszkańcem miasta [...], jak i użytkownikiem strefy płatnego parkowania w [...]. Ponadto podniósł, iż przedmiotowa uchwała naruszyła jego interes prawny, ponieważ do dnia złożenia skargi Burmistrz Nysy nałożył na niego aż pięć opłat dodatkowych (załącznik nr 1), które - w jego ocenie - są bezprawne. Zaakcentował, iż od każdej opłaty złożył reklamacje, które zostały odrzucone, w związku z tym oczekuje na wszczęcie postępowań egzekucyjnych w których przysługiwać mu będzie ścieżka odwoławcza. Jednocześnie podkreślił, że jest członkiem Stowarzyszenia "A", zatem działa w imieniu społeczeństwa, którym w tym przypadku są odbiorcy strefy płatnego parkowania w Nysie. W dalszej części zarzucił, że zapisy uchwały:

- § 3 w zw. z pkt 2 Rozdział II Regulaminu naruszają art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez pobieranie opłat w soboty, podczas gdy opłatę można pobierać jedynie w dni robocze;

- § 9 w zw. z pkt 1.1 i 7 Rozdział I Regulaminu naruszają art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, gdyż ustawodawca wyraźnie ograniczył prawo pobierania opłaty za parkowanie tylko do wyznaczonych miejsc strefy płatnego parkowania - a nie jak uczyniono w uchwale na terenie całej strefy płatnego parkowania, w każdym miejscu strefy;

- § 9 w zw. z pkt 6 i 7 Rozdział I Regulaminu naruszają art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz art. 2 Konstytucji, gdyż "winieta parkingowa" oraz "winieta parkingowa dla mieszkańca", w której należy zawrzeć numer rejestracyjny pojazdu ogranicza posiadaczowi winiety korzystanie z innych pojazdów ograniczając jego prawo do korzystania tylko z jednego pojazdu;

- § 9 w zw. z pkt 8 Rozdział I oraz w pkt 6 Rozdział V Regulaminu narusza § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez powtarzanie przepisów ustaw, w tym zawartych w nich definicji. Rada przekroczyła również upoważnienie ustawowe, gdyż w uchwale uregulowała tryb postępowania w przypadku niewykonania obowiązku uiszczenia opłaty dodatkowej, stąd regulacja określająca tryb egzekucji opłat dodatkowych stanowi przekroczenie delegacji ustawowej ponieważ tryb egzekucji uregulowano w art. 40d ust. 2 ustawy o drogach publicznych, który odsyła do ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji;

- § 9 w zw. z pkt 3 Rozdział IV Regulaminu oraz pkt 3a Rozdział V, Regulaminu w zw. z § 2 pkt 2 zarządzenia nr 582/05 Burmistrza Nysy z dnia 21 stycznia 2005 r. gdyż zapis, że nieumieszczenie winiety za szybą pojazdu będzie traktowane jako parkowanie nieopłacone stoi w sprzeczności z art. 13b ust. 4 pkt 3 i art. 13f ustawy o drogach publicznych, przekracza upoważnienie ustawowe przewidziane w art. 13b ust. 4 pkt 3 oraz modyfikuje unormowania zawarte w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Organ nie był także uprawniony do ograniczania prawa do złożenia reklamacji tyko raz w roku, co narusza art. 2 Konstytucji poprzez wykluczanie dochodzenia prawa do jednorazowej reklamacji;

- § 9 w zw. z pkt 6 Rozdział IV Regulaminu narusza art. 45 ust. 1 Konstytucji, ponieważ Rada przekroczyła uprawnienie, wykluczając możliwości dochodzenia roszczeń przez adresata uchwały postanawiając, że wykupienie abonamentu okresowego nie stanowi podstawy do roszczeń wobec biura SPP w przypadku braku miejsc postojowych;

- § 9 w zw. z Rozdział VI i VII Regulaminu, gdyż to ustawa o strażach gminnych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 1383, z późń. zm.), po myśli art. 10 ust 1 i art. 12 określa powierzone obowiązki funkcjonariuszy straży miejskiej, więc przyznanie im mocą uchwały uprawnień do kontroli parkowania w strefie płatnego parkowania wykracza poza delegację ustawową, o której mowa w art. 13b ust 4 ustawy o drogach publicznych, ponieważ za nieuiszczenie opłaty za parkowanie parkujący nie może zostać ukarany mandatem karnym. Ponadto określenie upoważnień i obowiązków służby parkingowej ma charakter organizacyjny i nie należy do kompetencji Rady Miasta.

Z kolei, Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze na przedmiotową uchwałę Nr XVII/277/03 z dnia 12 grudnia 2003 r. zarzucił niezgodność z prawem:

- postanowienia § 3 uchwały w części zawierającej zwroty "sobota 8.00 - 14.00" i "sobota 6.00 - 15.00" oraz postanowień zawierających te zwroty zamieszczonych w pkt 2 Rozdziału II Regulaminu;

- postanowień pkt 3 Rozdziału IV oraz postanowienia pkt 1, 2, 3 Rozdziału IV Regulaminu.

Zaskarżonym przepisom uchwały Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art. 94 Konstytucji w związku z art. 13b ust. 1 i 4 oraz 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych i wniósł o stwierdzenie nieważności tych przepisów. W uzasadnieniu skargi Rzecznik wskazał, iż sądy administracyjne w orzeczeniach dokonały wykładni pojęcia "dni robocze" w rozumieniu art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych, którą podziela w całości, według której sobota nie zalicza się do dni roboczych, stąd regulacje uchwały przewidujące pobieranie opłat za postój pojazdów w SPP w soboty w określonych godzinach zostały wydane z naruszeniem art. 13b ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Poza tym, według Rzecznika, w pkt 3 Rozdziału IV Regulaminu wykreowano dodatkową sytuację, w której powstaje po stronie użytkownika pojazdu parkującego w SPP obowiązek uiszczenia dodatkowej opłaty, albowiem regulacja tego postanowienia zrównuje nieumieszczenie dowodu opłaty parkingowej (winiety) za przednią szybą pojazdu w sposób umożliwiający jego odczytanie z nieuiszczeniem opłaty parkingowej, podczas gdy w rzeczywistości adresat normy wniósł opłatę za parkowanie a jedynie nie pozostawił biletu w wyżej określony sposób. Wobec tego w świetle art. 13b ust. 4 pkt 3 ustawy o drogach publicznych rozszerzenie pojęcia nieuiszczenie opłaty za parkowanie odmiennie od znaczenia ustawowego stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. W tym zakresie Rzecznik powołał się na orzecznictwo sądowe. Za niezgodne z ustawą uznał także unormowanie zamieszczone w rozdziale IV Regulaminu regulujące kwestie kontroli wnoszenia opłat. Podał, że ustanawiają one uprawnienia dla funkcjonariuszy straży miejskiej i upoważnionych pracowników Biura SPP do dokonania kontroli uiszczania opłat parkingowych oraz precyzują obowiązki ww. funkcjonariuszy, tymczasem kwestie te nie zostały przekazane przez ustawodawcę do uregulowania w drodze aktu prawa miejscowego ustanawiającego strefę płatnego parkowania.

W odpowiedzi na skargę T. H. organ wniósł o oddalenie skargi i odrzucenie jej w stosunku do M. M., M. G., K. J., M. S. i W. K., ponieważ osoby te nie poprzedziły skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając oddalenie skargi T. H. Rada podała, że uwzględniła w całości wezwanie skarżącego do naruszenia prawa czego konsekwencją było wydanie w dniu 8 czerwca 2016 r. uchwały zmieniającej uchwałę z dnia 12 grudnia 2003 r. W tym zakresie wywiodła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż wezwanie było bezskuteczne podkreślając, że skarga przysługuje wówczas, gdy organ odmówił usunięcia naruszenia prawa lub niewypowiedział się w sprawie. Poza tym Rada podniosła, że nie widzi podstaw do uchylenia w całości zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Rzecznika Praw Obywatelskich Rada dostrzegła, że uchwałą Nr XXI/307/16 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 8 czerwca 2016 r. zmieniono uchwałę Nr XVII/277/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 grudnia 2003 r., zatem uwzględniono w całości zarzuty podniesione w skardze Rzecznika Praw Obywatelskich, jak też mieszkańca [...] T. H., na skutek jego wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2016 r. T. H. odniósł się do odpowiedzi organu wskazując, że nie podważa całej uchwały, a jedynie w skarżonej części. Podał, że wyczerpał konieczny warunek do wniesienia skargi, gdyż wezwał Radę do usunięcia naruszenia prawa i wykazał swój interes prawny. Zdaniem skarżącego, chybiony jest argument Rady, że uwzględniono złożone przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, ponieważ uchylenie uchwały ma odmienne skutki niż stwierdzenie nieważności tej uchwały. Podkreślił w tej kwestii, że uchylenie uchwały wywołuje skutki prawne od momentu wejścia w życie zmienionej uchwały, natomiast gdy uchwała jest sprzeczna z prawem, to jej skutki rozciągają się na cały okres jej obowiązywania.

Sprawa ze skargi T. H., M. M., M. G., K. J., M. S. i W. K. została zarejestrowana w rejestrze sądowym pod sygn. akt II SA/Op 297/16, natomiast Rzecznika Praw Obywatelskich pod sygn. akt II SA/Op 299/16.

Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Op 299/16 Przewodniczący Wydziału, na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. połączył sprawę o sygnaturze II SA/Op 299/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą II SA/Op 297/16 oraz prowadzenia tych spraw pod sygnaturą akt II SA/Op 297/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjnego w Opolu postanowieniem z dnia 19 września 2016 r., sygn. akt II SA/Op 297/16, odrzucił skargę M. M., M. G., K. J., M. S. i W. K. z uwagi na brak poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa.

W piśmie procesowym z dnia 22 czerwca 2016 r. i 9 grudnia 2016 r. T. H., powołując się na ugruntowane orzecznictwo kolejny raz podtrzymał zarzuty skargi. Wnioskiem z dnia 13 grudnia 2016 r. T. H. zwrócił się do Sądu o możliwość rejestrowania audio - wizualnego rozprawy.

Na rozprawie skarżący T. H. podtrzymał skargę i wnioski w niej zawarte wraz z argumentacją podnoszoną w pismach procesowych z dnia 22 czerwca 2016 r. oraz z dnia 9 grudnia 2016 r.

Pełnomocnik Rzecznika Praw Obywatelskich w pełni podtrzymał natomiast skargę i wywody w niej zawarte. Akcentował różnice w skutkach związanych z uwzględnieniem wezwania, a podjęciem uchwały z rażącym naruszeniem prawa.

Z kolei pełnomocnik organu wnosił i wywodził jak w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że zarzuty obu skarg zostały uwzględnione w wyniku tzw. autokontroli w postaci uchwały zapadłej w dniu 8 czerwca 2016 r. Ponadto zauważył, że kwestia oznakowania dróg ma charakter wtórny i jest czynnością techniczną, a nie prawotwórczą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nadal zwanej w skrócie P.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 poz. 446, z późn. zm. - nadal zwanej w skrócie: u.s.g. lub ustawą o samorządzie gminnym), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem.

Dodać należy, że co do zasady, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Organem nadzoru jest natomiast wojewoda, z mocy art. 86 u.s.g. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały. Organ nadzoru może bowiem zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, który dokona jej kontroli co do zgodności z prawem. W badanej sprawie zaskarżona uchwała nie została objęta rozstrzygnięciem nadzorczym, a złożona przez T. H. skarga została poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Poza tym skarżący jako mieszkaniec miasta [...], jak i użytkownik strefy płatnego parkowania w [...], wykazał - zdaniem Sądu - swój interes prawny naruszony zaskarżoną uchwałą, mającą charakter prawa miejscowego.

W przypadku natomiast Rzecznika Praw Obywatelskich skarga wniesiona została do Sądu w trybie art. 50 § 1 P.p.s.a.

Z powyższych względów skargi uznać należało za skuteczne.

Przyjdzie przypomnieć, że przedmiot zaskarżenia stanowi uchwała Nr XVII/277/03 Rady Miejskiej w Nysie z dnia 12 grudnia 2003 r. w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania na drogach publicznych kategorii gminnej i powiatowej na terenie miasta Nysa, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat. Zaskarżona uchwała została wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ww. ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 13b ust. 3 i 4, art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838, z późn. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, z późn. zm.] - zwaną nadal u.d.p. lub ustawą o drogach publicznych) i jest aktem prawa miejscowego.

W związku z powyższym wyjaśnić należy, że akty prawa miejscowego w rozumieniu art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Ustanawianie aktów prawa miejscowego należy do kompetencji organów samorządu terytorialnego, które czynią to wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa, którą w niniejszym przypadku jest u.s.g. Cechami wyróżniającymi uchwały będące aktami prawa powszechnie obowiązującego od pozostałych uchwał stanowionych przez rady gmin, jest ich generalny i abstrakcyjny charakter oraz to, że ich postanowienia wpływają na realizację publicznych praw adresatów oraz mogą stanowić podstawę wydania decyzji administracyjnych wobec różnych podmiotów. W doktrynie i judykaturze utrwalił się pogląd, w myśl którego akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej na określonej części terytorium państwa (ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt), wydanych przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (por. wyroki NSA: z 9 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2039/11; z 9 września 2010 r., sygn. akt I OSK 988/10; z 18 lipca 2006 r., sygn. akt I OSK 669/06; z 22 listopada 2005 r., sygn. I OSK 971/05; z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09; z 21 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 1191/05; z 5 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2160/01; z 13 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 37/13; z 22 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 636/12 oraz wyrok z 1 marca 2001 r., sygn. akt SA/Bk 1532/00 z glosą aprobującą: W. Chróścielewskiego i J. P. Tarno, OSP 2002 r. nr 11, poz. 138).

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 tej ustawy, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu gminy oznacza jej nieważność (por. T. Woś [w:] T. Woś., H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska – "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", Wyd. LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 761 - 762). Pojęcie "istotne naruszenie prawa" nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, tak samo jak i pojęcie "sprzeczność z prawem". W literaturze przedmiotu wypracowano pogląd, aprobowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że do istotnych wad, prowadzących do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także z naruszeniem przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego - w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny", Samorząd Terytorialny 2001 r., z. 1 - 2, s. 101-102).

Z uwagi na objęcie skargą przepisów komentowanej uchwały, które już nie obowiązują, wyjaśnić trzeba, że przy ocenie możliwości stwierdzenia ich nieważności zasadniczą kwestią jest to, czy w okresie obowiązywania wywołały lub też w dalszym ciągu mogą wywołać skutki prawne. W uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) Trybunał Konstytucyjny przyjął, że zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. W orzeczeniu zaś z 11 kwietnia 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) Trybunał stanął na stanowisku, że przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości. Pogląd ten jest szeroko uznawany także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA z 4 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1783/10; postanowienie NSA z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II FSK 1681/14, dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z kolei, w wyroku z dnia 13 grudnia 2011 r. WSA w Krakowie (sygn. akt II SA/Kr 1574/11) słusznie zauważył, że uchylenie danej uchwały kolejnym chronologicznie aktem organu gminy skutkuje dopiero do stanów faktycznych zaistniałych po dniu wejścia w życie tego kolejnego aktu. Innymi słowy, wywołuje skutki ex nunc. Natomiast pozbawienie skutków prawnych uchwały możliwe jest jedynie w razie jej unieważnienia, a takiego uprawnienia nie mają organy gminy. Jedynie sąd administracyjny lub organ nadzoru nad samorządem może uchwałę unieważnić. Unieważnienie uchwały wywołuje skutek ex tunc, czyli już od daty jej wejścia w życie. W stanie faktycznym niniejszej sprawy prawo do unieważnienia nieobowiązujących przepisów zaskarżonej uchwały posiada tylko sąd administracyjny. W świetle powyższych wywodów Sąd nie podzielił stanowiska Rady, iż zmiana przedmiotowej uchwały Nr XVII/277/03 z dnia 12 grudnia 2003 r. wobec podjęcia uchwały Nr XXI/307/16 z dnia 8 czerwca 2016 r., wskutek uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa T. H., powoduje niezasadność skargi. Zauważyć trzeba, że w okresie obowiązywania spornych przepisów, po pierwsze, pobierano na ich podstawie opłaty za parkowanie w SPP, a po drugie, nie można wykluczyć, że opłaty dodatkowe zostały wniesione przez zobowiązanych dobrowolnie, stąd brak jest śladów ich pobrania. Tak więc, pomimo że skarżone przepisy przestały być elementem systemu prawa, w świetle § 11 uchwały Rady Miejskiej w Nysie z dnia 28 października 2016 r., to w dalszym ciągu na ich podstawie mogą być rozstrzygane zdarzenia prawne, które zaszły w czasie ich stosowania. Taki stan rzeczy czyni zasadną kontrolę ich legalności. Zgodnie bowiem ze stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym uchylenie, czy zmiana uchwały nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowego, w którym sąd administracyjny władny jest wobec aktu prawa miejscowego stwierdzić nieważność aktu, co powoduje, że od samego początku uchwalenia akt ten nie był zdolny do wywołania skutku prawnego, a zatem do kształtowania uprawnień, czy obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1719/11, LEX nr 114224 i orzeczenie tam przywołane). Stąd też Sąd rozpatrzył przedmiotową sprawę merytorycznie.

Dokonując oceny legalności zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdził, że zarzuty skarg zasługiwały na uwzględnienie. W części zaskarżonej uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów prawa, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności w przedstawionym poniżej zakresie.

Odnośnie pierwszego zarzutu skargi, dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności § 3 w zw. z pkt 2 Rozdziału II Regulaminu do uchwały podnieść należy, że w myśl art. 13 ust. 1 u.d.p. korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za:

1) parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania,

2) przejazdy po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych.

Według art. 13b ust. 1 u.d.p opłatę, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., pobiera się za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W art. 13b ust. 3 i 4 u.d.p. ustawodawca zawarł delegację dla organu stanowiącego gminy do określenia zasad określenia wysokości oraz sposobu pobierania opłaty w strefie płatnego parkowania.

Użyte w art. 13b ust. 1 u.d.p. pojęcie "dni robocze" nie zostało przez ustawodawcę zdefiniowane. W orzecznictwie sądowym oraz administracyjnym pojęcie to wykłada się w nawiązaniu do ustawowej kategorii dni wolnych od pracy. Katalog tych dni został zawarty w ustawie z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy i obejmuje niedziele i święta wymienione w tej ustawie. Z ustawy tej wynika, że sobota nie jest dniem ustawowo wolnym od pracy, jednakże charakter soboty w rozważanym kontekście wywoływał wiele wątpliwości zarówno na gruncie prawa cywilnego, jak i prawa administracyjnego, co spowodowało że ta kwestia była przedmiotem rozważań zarówno Sądu Najwyższego( por. postanowienie SN z dnia 11 lutego 2009 r. sygn. V CZ 5/09), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. I OPS 1/11). W uchwale z dnia 15 czerwca 2011 r., sygn. I OPS 1/11, NSA stwierdził, że sobota jest dniem równorzędnym z dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a. W tym miejscu należy wyjaśnić, że uchwała została podjęta na tle stosowania art. 57 § 4 K.p.a., który stanowi, że jeżeli koniec terminu przypada na dzień ustawowo wolny od pracy, za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy dzień powszedni. Wprawdzie wskazana uchwała NSA podjęta została na tle przepisu prawa procesowego, jednak stanowi wyraz istotnych wątpliwości co do kwalifikacji soboty jako dnia roboczego. Powstałe wątpliwości mają swoje uzasadnienie w regulacjach prawnych. Należy bowiem zauważyć, że na podstawie dekretu z dnia 20 lipca 1972 r. o dodatkowych dniach wolnych od pracy Rada Ministrów została upoważniona do wprowadzenia w każdym roku kalendarzowym dodatkowych dni wolnych od pracy. Dekret ten dotyczył warunków udzielania dodatkowych dni wolnych od pracy w zakładach pracy i został uchylony przez ustawę z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy. Wolne soboty związane są ze zmianą Kodeksu pracy w zakresie czasu pracy. Przypomnieć też należy, że z dniem 1 maja 2001 r. został w Polsce wprowadzony pięciodniowy tydzień pracy, w związku z tym powszechnie przyjęto, że sobota przestała być dniem powszednim i stała się dniem wolnym od pracy.

W przedstawionych okolicznościach prawnych sprawy należy rozstrzygnąć, czy ustawowe upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w określone dni robocze, stanowi dostateczne upoważnienie do ustanowienia przepisów zezwalających na pobieranie tych opłat w soboty. Przy czym należy mieć na uwadze, że upoważnienie do ustanowienia aktu prawa miejscowego musi być wyraźne i jednoznaczne, nie może opierać się na domniemaniu. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę przychyla się do stanowiska, prezentowanego w uchwale NSA z dnia 15 czerwca 2011 r. sygn. akt I OPS 1/11, że skoro sobota powinna być traktowana na równi z dniem wolnym od pracy w rozumieniu art. 57 § 4 K.p.a., to mając na uwadze zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa, należy soboty w ten sam sposób traktować na gruncie tej samej gałęzi prawa - prawa administracyjnego, w tym na gruncie ustawy o drogach publicznych. Wykładnia przepisu art. 13 b ust. 1 u.d.p., wobec braku legalnej definicji "dni roboczych", powinna uwzględniać taki sposób rozumienia, który zapewnia tzw. bezpieczeństwo prawne, aby przepis nie stanowił swoistego rodzaju pułapki wobec jego niejednolitej wykładni związanej z wątpliwościami interpretacyjnymi. Pogląd ten znalazł już akceptację w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt III SA/Kr 356/13, WSA w Opolu z dnia 2 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 143/15, WSA w Poznaniu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Po 4/16 oraz NSA z dnia 26 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 3507/15 - publ. pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tych okolicznościach sprawy brak było podstaw prawnych do nałożenia, w drodze aktu prawa miejscowego, obowiązku ponoszenia opłaty za parkowanie pojazdów również w soboty. Kierując się powyższymi rozważaniami zaskarżoną uchwałę, w omawianym zakresie, Sąd uznał za wykraczającą poza granice władztwa prawodawczego Gminy, a zatem podjętą z istotnym naruszeniem przepisów prawa.

Uzasadniony jest także drugi zarzut skargi T. H., iż ust. 1 pkt 1 i ust. 7 Rozdziału I Regulaminu narusza art. 13b ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, że w strefie płatnego parkowania opłaty za parkowanie można pobierać na całym wydzielonym obszarze strefy, a nie w wyznaczonych miejscach. Z regulacji prawnych zawartych w ustawie o drogach publicznych wynika obowiązek ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania. Obowiązek ten ustanowiony w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. został doprecyzowany w art. 13b ust. 1 stanowiącym, że opłaty pobiera się za postój pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania, w wyznaczonym miejscu, w określone dni robocze, w określonych godzinach lub całodobowo. W ocenie Sądu, z treści obu ww. przepisów wynika, że utworzenie strefy płatnego parkowania wiąże się z obowiązkiem wyznaczenia w tej strefie miejsc dla parkowania pojazdów, a opłaty pobiera się wyłącznie za postój w wyznaczonym w strefie płatnego parkowania miejscu, stosownie do treści art. 13b ust. 1 u.d.p. W konsekwencji nie do zaakceptowania jest stanowisko, iż cała strefa płatnego parkowania może być uznana za "miejsce wyznaczone" w rozumieniu przepisu art. 13b ust. 1 u.d.p. Analogiczne stanowisko, co do możliwości pobierania opłat za postój pojazdów w SPP tylko w miejscach wyznaczonych zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z: 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1852/11, 25 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1684/13, 10 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2356/15 i 17 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2931/15 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do trzeciego zarzutu dotyczącego żądania stwierdzenia nieważności pkt 6 i 7 ust. 1 Rozdziału I Regulaminu definiujące pojęcia "winieta parkingowa" oraz "winieta parkingowa dla mieszkańca", w których uchwalono obowiązek zawarcia numeru rejestracyjnego, zgodzić się należy z T. H., iż zapis ten w znaczący sposób ogranicza posiadaczowi winiety parkingowej lub winiety parkingowej dla mieszkańca możliwość korzystania z nich, albowiem upoważnia ona do parkowania w strefie płatnego parkowania jedynie pojazd o wskazanym numerze rejestracyjnym. Przyjdzie zauważyć, że - w ocenie Sądu - nie taką intencją kierował się ustawodawca, wprowadzając instytucję winiety parkingowej lub winiety parkingowej dla mieszkańca. Kartę tę wykupuje użytkownik drogi i podmiot ten uprawniony jest do tego aby z tej karty korzystać. Z tego też powodu bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z nabycia jednej z tych winiet jest fakt, jakim pojazdem porusza się posiadacz tej karty. Trafnie też zauważa skarżący, iż takie zastrzeżenie stoi w sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym demokratycznego państwa polskiego (art. 2 Konstytucji), bowiem upoważnia posiadacza karty do korzystania tylko z jednego pojazdu. Bez znaczenia dla możliwości korzystania z uprawnienia wynikającego z nabycia takiej karty abonamentowej zatem jest okoliczność jakim pojazdem porusza się posiadacz tej karty (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 listopada 20011 r., sygn. akt II SA/Go 797/11 oraz wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 424/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Badając dalej legalność postanowień ust. 8 Rozdziału I Regulaminu odnotować przyjdzie, iż w tym przepisie Rada określiła podmioty zwolnione z pobierania opłat w strefie płatnego parkowania. Jak trafnie wskazał T. H. zwolnienie z opłat w stosunku do tych podmiotów zostało już zawarte w art. 13 ust 3 i 4 ustawy o drogach publicznych. W ocenie Sądu, powyższe powtórzenie stanowi o istotnym naruszeniu prawa, które jednocześnie narusza zasady konstytucyjne, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Zważyć bowiem należy, że z istotnym naruszeniem prawa możemy mieć do czynienia m.in. wówczas, gdy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu, co pozostaje w związku z naruszeniem zasad techniki prawodawczej. Sprzeczność z prawem w rozumieniu u.s.g. to sprzeczność z aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym z rozporządzeniem, a więc również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do cyt. wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. 2002 r. nr 100, poz. 908 [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 283, z późn. zm.]), dalej zwanym ZTP. Powyższe oznacza, że w dużej części przypadków naruszenie dyrektyw legislacyjnych zawartych w ZTP będzie miało charakter nieistotnego naruszenia prawa, lecz nie można wykluczyć sytuacji, w których uchybienie zasadom techniki prawodawczej będzie dotyczyło podstawowych kanonów techniki prawodawczej, ujmowanych w postaci konstytucyjnych zasad przyzwoitej legislacji (por. postanowienie TK z 27 kwietnia 2004 r., P 16/03, OTK-A 2004/4/36), a wówczas takie naruszenie należy zakwalifikować jako istotnie naruszające prawo. Jeśli więc wraz z naruszeniem ZTP dochodzi do naruszenia norm konstytucyjnych, zaistniała sytuacja skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu prawa miejscowego lub jego części. Inaczej mówiąc, skoro zasady techniki prawodawczej nie są dyrektywami o charakterze normatywnym, lecz zbiorem reguł wskazujących, jak konstruować akty normatywne, to ich naruszenie może powodować stwierdzenie nieważności aktu tylko w przypadku powiązania zasad techniki z naruszeniem normy konstytucyjnej, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającej z niego zasady poprawnej legislacji, oraz zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), która nakazuje, by materia regulowana danym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała jego zakresu.

Ponadto, uzasadniając stawiane zarzuty trafnie wskazał skarżący na naruszenie § 118 w związku z § 143 ZTP. W uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Również, należy podkreślić, że naruszenie delegacji ustawowej w powyższym zakresie jest istotne także z tego względu, że te same pojęcia zdefiniowane w akcie normatywnym, jakim są przepisy uchwały i jej załącznika, mogą być inaczej interpretowane, niż w "otoczeniu prawnym" przepisów przedmiotowej ustawy. Założenie racjonalności prawodawcy oznacza bowiem, że poprzez sam fakt zdefiniowania w akcie normatywnym określonych pojęć, prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale też inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach normatywnych. Dlatego też uchwalone przepisy, odwołujące się do "powtórnie" zdefiniowanych pojęć prawnych z różnych ustaw, mogłyby być interpretowane inaczej niż gdyby to nastąpiło przy zastosowaniu rozumienia tych pojęć poddanych wykładni w ramach przepisów danej tylko ustawy. Ponadto należy podkreślić, że skoro przepisy Regulaminu mają na celu tylko "uzupełnienie" przepisów rangi ustawowej kształtujących prawa i obowiązki wymienionych w nim podmiotów, to także z tego powodu nie jest dozwolone dokonywanie w nim powtórzeń pojęć prawnych użytych w innych aktach normatywnych powszechnie obowiązujących (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10, z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Go 1187/11, we Wrocławiu z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Wr 204/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zakresie stwierdzenia nieważności ust. 6 Rozdziału V Regulaminu wskazać trzeba, że zgodnie z art. 40d ust. 2 u.d.p., opłaty, o których mowa w art. 40 ust. 3 u.d.p., wraz z odsetkami za zwłokę, opłaty, o których mowa w art. 13f ust. 1, oraz kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 i art. 40 ust. 12, wraz z odsetkami za zwłokę podlegają przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Tymczasem w omówionym zapisie Regulaminu Rada Miejska postanowiła, że opłata dodatkowa podlega przymusowemu ściągnięciu w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Dokonując zestawienia treści art. 40d ust. 2 u.d.p. oraz ust. 6 Rozdziału V Regulaminu, podzielić przyjdzie stanowisko T. H., że Rada powtórzyła przepis ustawy, choć nie w całości. Niewątpliwie, takie działanie istotnie narusza prawo, gdyż modyfikuje przepis wyższej rangi, co może prowadzić do jego odmiennej interpretacji na tle stosowania uchwały. Poza tym powtarzanie w uchwale uregulowania ustawowego pozostaje także w sprzeczności § 137 ZTP oraz narusza zasady z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Stanowisko to potwierdza orzecznictwo sądowe, z którego wynika, że nie jest dopuszczalne powtórzenie w akcie wydanym przez organy samorządowe regulacji ustawowych, bowiem takie powtórzenie "powoduje ponowne nadanie aktowi ustawowemu klauzuli obowiązywania sytuacji gdy ustawowy akt obowiązuje już na innej podstawie prawnej, zaś organ samorządowy nie posiada uprawnień do stanowienia aktów rangi ustawy". Ponadto komentowane powtórzenie może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy (tak: WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z 2 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Go 15/11 i powołane tam orzecznictwo, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Celny jest również kolejny zarzut T. H., jak i Rzecznika Praw Obywatelskich, wskazujący na nieważności ust. 3 Rozdziału IV Regulaminu w zakresie w jakim nieumieszczenie winiety za szybą pojazdu będzie traktowane jako parkowanie nieopłacone. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. "Rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania określa sposób pobierania opłaty, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1", tj. opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania. Ustawa wprowadza zatem obowiązek ponoszenia ustalonych przez rady gminy opłat za parkowanie, a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku poprzez wyeksponowanie dowodu uiszczenia opłaty za parkowanie za przednią szybą wewnątrz pojazdu. Skoro opłata dodatkowa jest pobierana - na podstawie art. 13f ust. 1 u.d.p. - również za nieuiszczenie opłat, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p., a nie za nieudokumentowanie dopełnienia tego obowiązku, to trafne jest stanowisko skarżących wykazujące brak podstaw do traktowania tej sytuacji jako parkowanie nieopłacone. W konsekwencji niedopuszczalne jest rozszerzenie przepisu art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. w formie aktu prawa miejscowego pojęcia "nieopłaconego parkowania", poprzez objęcie tym pojęciem również sytuacji, kiedy takie parkowanie zostanie opłacone, ale nie zostało umieszczone za szybą lub zostało umieszczone w miejscu niewidocznym. Taka sytuacja stanowi przekroczenie ustawowe zawarte w art. 13b ust. 4 pkt 3 u.d.p. W rezultacie doszło też do nieuprawnionej modyfikacji unormowań zawartych w art. 13f ust. 1 ustawy o drogach publicznych.

W zakresie uchwalonego w Rozdziale IV ust. 6 Regulaminu zastrzeżenia, że wykupienie abonamentu okresowego nie stanowi podstawy do roszczeń wobec biura SPP w przypadku braku miejsc postojowych przyjdzie dostrzec - jak zasadnie zauważył skarżący - iż w akcie prawa miejscowego nie może znaleźć się zastrzeżenie, w myśl, którego posiadanie karty abonamentowej nie stanowi podstawy do dochodzenia roszczeń w przypadku braku miejsc postojowych w strefie płatnego parkowania. Takie zastrzeżenie jest sprzeczne z obowiązującym porządkiem prawnym, gdyż o tym, czy zgłaszane przez dany podmiot roszczenie jest zasadne władne są orzekać i rozstrzygać odpowiednie organy państwowe, w tym przede wszystkim sądy powszechne. Nie można a priori ograniczyć obywatelowi możliwości dochodzenia jego praw, nawet jeżeli roszczenie okaże się nieuzasadnione. Zgodnie z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP: "Każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd". W związku z faktem, że przepisy Konstytucji RP, a także normujące postępowanie sądowe (a więc przepisy wyższego rzędu niż uchwała rady gminy) dają każdemu możliwość zwrócenia się do sądu w celu rozstrzygnięcia danej sprawy (zwłaszcza dotyczącej sporów wynikających z umów) należy uznać za przekroczenie uprawnień działanie Rady polegające na arbitralnym wykluczeniu możliwości dochodzenia roszczeń przez adresata aktu prawa miejscowego. Jeśli nie istnieje regulacja umożliwiająca stronie dochodzenie żądania spornych odsetek lub ewentualnych roszczeń o charakterze odszkodowawczym na drodze administracyjnoprawnej, to pozostaje wyłącznie dochodzenie ich w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu z dnia 23 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 428/10 oraz WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 424/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W kwestii żądania stwierdzenia nieważności Rozdziału VI i VII Regulaminu, w których zostały zawarte upoważnienia i obowiązki funkcjonariuszy straży miejskiej oraz służby parkingowej i Biura Strefy Płatnego Parkowania, podzielić należy zastrzeżenia T. H. i Rzecznika Praw Obywatelskich, że obowiązki straży miejskiej regulowała ustawa o strażach gminnych z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. nr 123, poz. 779, z późń. zm. [obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 706]). Z mocy art. 10 ust 1 tej ustawy, pracownicy straży miejskiej wykonują zdania w zakresie ochrony porządku publicznego wynikające z ustaw i aktów prawa miejscowego. Prawa strażników zostały zawarte w art. 12 tej ustawy. A zatem, to ustawa określa zadania im powierzone, dlatego też przyznanie im w uchwale uprawnienia do kontroli parkowania w strefie płatnego parkowania wykracza poza delegację ustawową art. 13b ust 4 u.d.p. W konsekwencji Straż Miejska, ani żaden inny organ, nie może nakładać mandatów karnych na kierowców niestosujących się do znaków D - 44 oraz D - 45, ponieważ znaki te nie pełnią funkcji zakazującej zgodnie z postanowieniem Sądu Najwyższego z dnia 23 września 2009 r., sygn. akt I KZP 15/09, a tylko funkcję informującą. Wobec tego zgodzić należało się ze skarżącymi, iż określenie upoważnień i obowiązków służby parkingowej (kontrolerów) oraz Biura Strefy Płatnego Parkowania przekracza delegację ustawową 13b ust 4 u.d.p. i nie należy do kompetencji Rady Miasta. Są to sprawy wyłącznie organizacyjne, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. Dlatego kwestie określone w powołanym przepisie nie może regulować organ, powołując się na jego delegację ustawową (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt II SA/Go 424/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Dodatkowo Sąd z urzędu stwierdził nieważność ust. 6 Rozdziału I Regulaminu. Określenie w ww. zapisu miejsca gromadzenia i wydatkowania przychodów z tytułu opłat za parkowanie w SPP nie ma umocowania w delegacji ustawowej. Są to sprawy, które w żaden sposób nie regulują praw i obowiązków podmiotów zobowiązanych do wnoszenia opłat. W konsekwencji we wskazanym uregulowaniu nastąpiło przekroczenie przez Radę Miejską w Nysie granic umocowania ustawowego.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej istotne naruszenia prawa, Sąd - na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. - stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 w zakresie lit. a "Obszar A" - wyrażenie "sobota 9.00 - 14.00" oraz lit. c "Obszar B" - wyrażenie "sobota 6.00 - 15.00"; ust. 2 Rozdziału II załącznika nr 2 do uchwały w zakresie lit. a "Obszar A" - wyrażenie "sobota 9.00 - 14.00" oraz lit. c "Obszar B" - wyrażenie "sobota 6.00 - 15.00"; ust. 1 pkt 1, 6 i 7, ust. 6, ust. 7 i ust. 8 Rozdziału I załącznika nr 2 do uchwały; ust. 3 oraz ust. 6 Rozdziału IV, załącznika nr 2 do uchwały; ust. 6 Rozdziału V załącznika nr 2 do uchwały; Rozdział VI załącznika nr 2 do uchwały; Rozdział VII załącznika nr 2 do uchwały.

W punkcie 2 wyroku na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzona została od Burmistrza Miasta Nysy na rzecz skarżącego T. H. kwota 300 tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.