Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1219/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu D. D. z siedzibą w W. od decyzji W. M. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie odmowy uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...](dalej "Wojewoda"), na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] Sp. z o.o. z siedziba w W[...]od decyzji P. W. nr [...] z dnia [...] lutego 2020 r., odmawiającej uchylenia decyzji P. W. z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej D. D. S.A. z siedzibą w W. (dalej jako "inwestor" "skarżąca spółka", "strona skarżąca", "skarżąca") pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W. przy ul, [...] , uchylił decyzję P. W. z dnia [...] litego 2020 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r.. Nr [...] . P. W. (dalej" "organ I instancji", "Prezydent") zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. D. S.A. z siedzibą w W. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami, garażem podziemnym, zagospodarowaniem, terenu na działce nr ew. [...] z obrębu [...] w W. przy ul. [...]

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r.[ Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako "[...] Sp. z o.o.", "wnioskodawca") złożyła, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a., wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją P. . W. z dnia[...] grudnia 2017 r. znak: [...] . Wnioskodawca wskazał, w toku postępowania zakończonego ww. decyzją, doszło do szeregu naruszeń, polegających na:

- przeprowadzeniu postępowania bez udziału na prawach strony użytkownika wieczystego nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną, tj. nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu;

- wydania decyzji z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, i nieuwzględnienie faktu, że na sąsiadującej nieruchomości znajduje się nieruchomość budynkowa, a wybudowanie nieruchomości w ramach pozwolenia na budowę udzielonego w niniejszej sprawie doprowadziło do wybudowania nieruchomości w odległości 8 m od budynku wnioskodawcy, w wyniku czego nie spełniono wymogów przepisów prawa powszechnie obowiązującego i sprowadzono bezpośrednie niebezpieczeństwo dla nieruchomości wnioskodawcy i jej użytkowników.

Wnioskodawca podniósł, że w przedmiotowej sprawie nie występował jako uczestnik podmiot będący użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdującej się w obszarze oddziaływania obiektu, tj. L. Sp. z o.o. z siedzibą w W. , którego następcą prawnym jest wnioskodawca. Ponadto wnioskodawca podkreślił, że o decyzji P. W. dowiedział się w dniu [...] listopada 2019 r., podczas kontroli z Powiatowego Inspektoratu nadzoru Budowlanego W.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. [...] Sp. z o.o. uzupełniła swój wniosek o wznowienie postepowania.

Postanowieniem z dna [...] grudnia 2019 r. nr [...] P. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją swoją decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r..

Pismem z dnia [...] grudnia 2019 r. P. działając na podstawie art. 50 k.p.a. wezwał Inwestora do odniesienia się "do załączonych pism z zastrzeżeniami i uwagami - w związku ze złożonym wnioskiem o uchylenie decyzji".

W odpowiedzi na ww. wezwanie inwestor w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r. wskazał na zarzuty formalne złożonego wniosku, tj.: niezachowanie przez[...] Sp. z o.o, miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania, brak uprawnienia [...] Sp. z o.o. do wystąpienia z wnioskiem o wznowienie postępowania (brak przymiotu strony) oraz zarzuty w zakresie merytorycznym, tj., że działka nr [...] z obrębu [...] wraz z zabudową nie stanowi obszaru oddziaływania inwestycji. Zdaniem inwestora [...] sp. z o.o. powzięła wiadomość o wydaniu pozwolenia na budowę z dnia[...] grudnia 2017 r. znacznie wcześniej niż określił to wnioskodawca. Na powyższe wskazuje fakt, że [...] Sp. z o.o. skierowała pismo do PINB w dniu [...] października 2019 r., podając w nim zarówno numer, datę decyzji oraz jej merytoryczne rozstrzygnięcie. Przyjmując tą datę jako termin powzięcia przez [...] Sp. z o.o. informacji o wydanym dla inwestora pozwoleniu na budowę, uznać trzeba, że termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął w dniu [...] października 2019 r., a nie jak przyjmuje wnioskodawca [...] grudnia 2019 r.

Ponadto strona skarżąca podniosła, że [...] Sp. z o.o. nie jest następcą prawnym L. Sp. o.o. To "następstwo prawne" wynika wyłącznie z faktu, że [...] Sp. z o.o. nabyła prawo użytkowania działki nr [...]. Dlatego zdaniem skarżącej spółki [...] Sp. z o.o. nie posiadała statusu strony postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę, a tym samym uprawnień do wniesienia podania o wznowienie postępowania.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] , P. W. , powołując się na art. 104, 107, 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 148 § 2 k.p.a. odmówił uchylenia swojej decyzji z dnia [...] grudnia 2017 r. Organ wskazał, że w dniu [...] listopada 2019 r. [...] Sp. z wystąpiła na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. z wnioskiem o wznowienie postępowania, bo bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Pismem w dniu [...] grudnia 2019 r. inwestor został wezwany do odniesienia się do uwag i zastrzeżeń w związku z wnioskiem o uchylenie decyzji. W dniu [...] stycznia 2020 r. inwestor odpowiedział na wezwanie, wskazując m. in. zarzut dotyczący zachowania miesięcznego terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Do akt sprawy dołączył kopię pisma [...] Sp. z o.o. skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] października 2019 r., które wskazuje na to, iż wnioskodawca powziął informację o wydaniu decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2017 r. przynajmniej w dniu [...] października 20ł9r., a nie jak wskazał we wniosku o wznowienie postępowania - w dniu[...] listopada 2019 r. Organ, przywołując treść art. 148 k.p.a. wskazał, że e zgromadzonych w toku postępowania dokumentów wynika, że termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2017r. upłynął dla [...] Sp. z o.o. w dniu [...] listopada 2019r. W związku z powyższym termin jednego miesiąca (art. 145 §1 k.p.a.) nie został przez wnioskodawcę zachowany,

Odwołanie od ww. decyzji P. W. wniosła [...] Sp. z o. o.

Postawiła zarzuty:

1. naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia art. 148 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez organ, iż wnioskodawca nie dochował przewidzianego w nadmienionym art. 148 k.p.a. terminu na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania, podczas gdy w niniejszej sprawie strona otrzymała informację o decyzji nr [...] i istnieniu postawy do wznowienia, uzasadniającej obawy Wnioskodawcy dopiero wraz z przeprowadzeniem kontroli przez PINB w przedmiotowej nieruchomości, do czasu tej kontroli wnioskodawca nie miał wiedzy o dokładnej treści decyzji, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

2. naruszenia przepisów postępowania mające wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj. art. 149 § 2 k.p.a. w związku z art. 151 § 1 k.p.a., poprzez brak przeprowadzenia w toku postępowania wznowieniowego czynności celem rozpoznania sprawy co do istoty w przedmiotowej sprawie i nie wyjaśnienia okoliczności i naruszeń wynikających z decyzji Prezydenta z dnia[...] grudnia 2017 r. i wydanie decyzji w przedmiocie odmowy uchylenia nadmienionej wyżej decyzji, podczas gdy wraz z wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ powinien dokonać analizy podstawy wniosku o wznowienie postępowania i rozpoznania istoty sprawy, której wniosek o wznowienie postępowania dotyczy, przy czym w niniejszej sprawie błędnie uznał brak zaistnienia przesłanki wznowienia postępowania i nie dokonał czynności celem rozpoznania istoty sprawy .

3. naruszenia przepisów prawa procesowego mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 50 k.p.a. poprzez brak zapewnienia wnioskodawcy, będącemu stroną przedmiotowego postępowania wznowieniowego czynnego udziału w sprawie poprzez m.in brak umożliwienia wnioskodawcy odniesienia się do stanowiska spółki D. D. S.A. złożonego w trybie art. 50 k.p.a., czy też brak możliwości zapoznania się z zebranym materiałem w sprawie przed wydaniem rozstrzygnięcia, podczas gdy zgodnie z podstawową zasadą postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 10 k.p.a. organ powinien umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, czego pozbawiony został wnioskodawca w toku niniejszej sprawy zarówno na etapie wydawania decyzji nr [...], jak i postępowania wznowieniowego.

4. naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz dokonanie przez organ dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego w sprawie, podczas gdy z okoliczności sprawy wynika szereg naruszeń i zaniedbań przepisów prawa w toku wydania zaskarżonej decyzji, w tym również naruszeń wynikających z decyzji P. W. z dnia [...] grudnia 2017 r., takich jak pozbawienie wnioskodawcy udziału w postępowaniu w charakterze strony, czynnego uczestnictwa w postępowaniu, umożliwienia odniesienia się do zebranego materiału w sprawie czy też wydanie decyzji nieodpowiadającej podstawowym wymogom odnoszącym się do wnoszenia budynków i nieposzanowania zasad celem zapewnienia odpowiedniego budowania i spełniania wymogów technicznych budynków.

W uzasadnieniu odwołania [...] Sp. z o.o. wskazała, że za zbyt daleko idące oraz błędne należy uznać, iż powołanie decyzji w piśmie wnioskodawcy z dnia [...] października 2019 r. powoduje rozpoczęcie biegu terminu określonego w art. 148 k.p.a., kiedy to wnioskodawca nie znał treści decyzji i nie wiedział o zaistnieniu przesłanki do wznowienia postępowania. Wnioskodawca de facto o decyzji P. z dnia [...] grudnia 2017 r. dowiedział się w dniu [...] listopada 2019 r" gdyż wtedy powziął wiedzę o treści decyzji i fakcie braku uczestniczenia jako strony spółki L. r Sp. z o.o.. której następcą prawnym jest wnioskodawca. Zatem właśnie z dniem [...] listopada 2019 r. podczas kontroli dokonywanej przez wyznaczonego pracownika Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. doszło do rozpoczęcia biegu terminu dla Wnioskodawcy na wniesienie wniosku o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie. Ponadto o fakcie, że działka L. Sp. z o.o. była w zakresie oddziaływania inwestycji D. D. S.A., a jednak spółka nie była strona postępowania budowalnego. wnioskodawca dowiedział się z dokumentacji okazanej przez Państwowa Straż Pożarną w II połowie listopada 2019 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję P. W. z dnia [...] lutego 2020 r przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podanie o wznowienie zostało oparte m.in. na przesłance wymieniony w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. W takim wypadku organ rozpatrujący wniosek o wznowienie w postępowaniu wstępnym ogranicza się jedynie do ustalenia, czy wniosek został złożony w terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Podnieść bowiem należy, ze w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jak okoliczności wymienionej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada. czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art, 149 § 1k. W niniejszej sprawie P. W. wznawiając postępowanie przyjął wskazaną we wniosku datę [...] listopada 2019 r. jako termin w którym wnioskodawca powziął wiedzę o wydanej decyzji. Jednakże w toku postępowania wznowieniowego inwestor przedłożył kopię pisma [...] Sp. z o. o. z dnia [...] października 2019 r., z którego wynikało, że wnioskodawca już w dniu [...] października 2019 r. miał wiedzę o numerze i dacie wydania decyzji, przedmiocie inwestycji oraz jej lokalizacji. W ocenie Wojewody [...] takie informacje pozwalały wnioskodawcy na sformułowane żądania wznowienia postępowania.. W ocenie Wojewody złożenie przez wnioskodawcę podania o wznowienie' postępowania pismem z dnia [...] listopada 2019 r. zostało dokonane z naruszeniem terminu art. 148 § 2 k.p.a. Organ podkreślił, że w sytuacji wykazania, już po wznowieniu postępowania, że termin określony artykułem 148 Kpa nie został zachowany, organ winien umorzyć postępowań wznowieniowe a nie jak w niniejszej sprawie, działając na podstawie art. 15 i § ł pkt i Kpa odmów uchylenia decyzji.

Jednakże Wojewoda wskazał, że dalsza weryfikacja sprawy wykazała, że organ l instancji wydając zaskarżoną decyzję nie. rozpatrzył wniosku [...] Sp. z o. o. w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. [...] Sp. z o.o. złożyła wniosek o wznowienie postępowali zakończonego ww. decyzją P. W. z dnia [...] grudnia 2017 r, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i pkt 5 k.p.a. Z treści uzasadnienia skarżonego rozstrzygnięcia wynika, że analizie nie poddano wniosku [...] Sp. z o.o. o wszczęcie postępowania wznowieniowego opartego na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Nieprzeprowadzenie przez organ I instancji postępowania wyjaśniającej w znacznej części uniemożliwia rozstrzygniecie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, zgodnie z którą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega w wyniku wniesień odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez org; II instancji.

Zdaniem Wojewody w konsekwencji wskazanych uchybień proceduralnych organu I instancji, konieczny do wyjaśnienia zakres niniejszej sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Usuwanie istotnych naruszeń proceduralnych organu pierwszej instancji, na gruncie postępowania odwoławczej nie jest dopuszczalne, gdyż prowadziłoby do naruszenia fundamentalnej dla postępowań administracyjnego zasady dwuinstancyjności postępowania. Organ odwoławczy, z uwagi na konieczność ponownego zbadania sprawy przez organ instancji, nie rozpatrując pozostałych zarzutów merytorycznych odwołania - uznał za uzasadnione skorzystanie z uprawnień kasacyjnych wynikających z art. 138 § 2 k.p.a.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją D. D. S.A. z siedzibą w W. wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie :

1. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację tego przepisu oraz błędne jego zastosowanie w niniejszej sprawie, zamiast wydania decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.

2. art. 6. 7. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia przez organ odwoławczy zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie.

Mając na uwadze wskazane wyżej zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz wnoszącego sprzeciw.

W ocenie skarżącej spółki z uwagi na wyłącznie proceduralny charakter sprawy, nie wymagający dodatkowego postępowania wyjaśniającego czy uzupełniającego, Wojewoda [...] powinien był wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzyć postępowanie, a nie wydawać decyzji kasacyjnej. Wskazać należy, iż w realiach tej konkretnej sprawy organ odwoławczy w nieuzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, zamiast rozpatrzyć sprawę merytorycznie, Z tych względów decyzja Wojewody [...] powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jako wydana z naruszeniem przepisów prawa.

W dalszej części uzasadnienia strona skarżąca powtórzyła argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] stycznia 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, a więc prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy wad w postępowaniu administracyjnym (art. 145 § 1 pkt ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.).

W myśl art. 64 a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Jak wynika z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek art. 138 § 2 k.p.a.

Sąd nie może odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2219/15, Lex nr 2315542).

W świetle tych regulacji sprzeciw jest bezzasadny.

Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ odwoławczy powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Uchylenie decyzji organu I instancji do ponownego rozpoznania jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku naruszenia przepisów postępowania, które nie doprowadziło do prawidłowego wyjaśnienia sprawy, co w konsekwencji miało istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie", wymaga interpretacji na tle okoliczności faktycznych sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną w szczególności wówczas, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w całości lub prowadził postępowanie wyjaśniające, lecz nie ustalił istotnej części okoliczności faktycznych sprawy, a z uwagi na zasadę dwuinstancyjności nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w oparciu o art. 136 k.p.a.

Słusznie Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania, niezbędnego do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Sądu prawidłowo uznano, że zachodzi konieczność uchylenia ww. decyzji P. W. z dnia [...] lutego 2020 r. i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały decyzje wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tylko przed upływem jednomiesięcznego terminu strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ww. ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny. Natomiast w myśl § 2 art. 148 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Przepis ten nie dopuszcza żadnej innej możliwości rozpoczęcia biegu jednomiesięcznego terminu do wniesienia żądania o wznowienie postępowania, opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., jak dzień dowiedzenia się przez stronę o decyzji, której jej nie doręczono.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu bezsporne jest, że[...] Sp. z o. o. wskazała we wniosku o wznowienie postępowania, że przesłankami powodującymi w jej ocenie konieczność wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,, oraz art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,.

Słusznie Wojewoda wskazał w zaskarżonej decyzji, że uszło uwadze Prezydenta [...], iż ww. wniosek oprócz wskazania na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazuje także przesłankę z art. art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Wydając decyzję pierwszoinstancyjną P. nie rozpatrzył wniosku [...] Sp. z o. o. w całości, zgodnie z zawartym w nim żądaniem. Z treści uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że analizie nie poddano wniosku [...] Sp. z o.o. o wszczęcie postępowania wznowieniowego opartego na przesłance wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a jedynie wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego opartego na przesłance z 145 § 1 pkt 4 k.p.a.. Podkreślić należy, że – jak wyżej wskazano - z brzmienia art. 148 k.p.a. wynikają różnice w zakresie badania terminowości złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji), jak też na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (termin biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania). Decyzja P. W. z dnia [...] lutego 2020 r. w żaden sposób nie odnosiła się do zawartej we wniosku [...] Sp. z o.o. o wszczęcie postępowania wznowieniowego przesłanki wymienionej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w tym do kwestii terminowości wniosku opartego na tej przesłance. Słusznie Wojewoda wskazał w zaskarżonej decyzji, że rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę P. W. , mając na uwadze konieczność rozpoznania wniosku o wznowienie postępowania opartego na obydwu wskazanych we wniosku przesłankach, winien dokonać jego analizy pod kątem tego, czy wniosek ten opiera się na ustawowej przesłance, czy został złożony przez stronę postępowania i czy zachowano ustawowy termin do jego wniesienia. W sytuacji gdy stosowne postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wykazania, że ww. przesłanki zostały spełnione, organ I instancji posiadał będzie kompetencje do merytorycznej oceny przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu skargi, że z uwagi na wyłącznie proceduralny charakter sprawy, nie wymagający dodatkowego postępowania wyjaśniającego czy uzupełniającego, Wojewoda [...] powinien był wydać decyzję w trybie art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzyć postępowanie, a nie wydawać decyzji kasacyjnej, wskazać należy, że stwierdzenie zaistnienia przyczyny wznowienia upoważnia organ do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 151 § 1 pkt 2 lub art. 151 § 2 k.p.a. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, organ uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Natomiast w myśl art. 151 § 2 k.p.a., w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że decyzji nie uchyla się w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Ponadto z treści art. 146 § 2 k.p.a. wynika, że nie wszystkie wady postępowania administracyjnego mają znaczący wpływ na treść rozstrzygnięcia. Wyjawienie tych wad i ich usunięcie we wznowionym postępowaniu prowadzi często do konstatacji, że pomimo usunięcia tych wad, treść rozstrzygnięcia winna pozostać niezmieniona, gdyż jest zgodna z prawem. W tym wypadku nie uchyla się więc zaskarżonej decyzji, jednak w uzasadnieniu decyzji wydanej w trybie art. 151 § 2 k.p.a. należy wykazać, jakiego naruszenia prawa procesowego dopuścił się organ administracji w poprzednim postępowaniu, oraz że naruszenia te nie miały żadnego wpływu na treść podjętego w sprawie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, organ winien wykazać, że gdyby nawet uchylił zaskarżoną decyzję z powodów procesowych, które mogły mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, to podjęte nowe rozstrzygnięcie w sprawie byłoby tożsame z rozstrzygnięciem dotychczasowym, które organ ocenia jako zgodne z prawem materialnym.

Na tle przywołanej regulacji odczytywanej w kontekście art. 149 § 2 k.p.a., który stanowi, że postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania "co do rozstrzygnięcia istoty sprawy" w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym wykształciły się dwa rozbieżne kierunki rozumienia obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy w sposób merytoryczny, co ma związek z odmiennym interpretowaniem zakresu badania sprawy. W myśl pierwszego stanowiska, pomimo braku w kodeksie postępowania administracyjnego zastrzeżenia, że rozpoznanie sprawy po wznowieniu postępowania powinno mieścić się w granicach, jakie zakreśla podstawa wznowienia, nie powinno budzić wątpliwości, że kodeks takiego rodzaju ograniczenie formułuje. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy powinno bowiem zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia. Wystąpienie podstawy wznowienia nie może być zatem pretekstem do ponownego rozpoznania sprawy w całości, bez względu na stwierdzone uchybienia (por. wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r. sygn. I OSK 3202/15; wyrok NSA z 9 lipca 2014 r. sygn. II OSK 281/13; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. II OSK 2111/12; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 487/11; wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r. sygn. II OSK 1162/11). Powyższe decyduje o tym, że zakres ponownego rozpoznania sprawy powinien być ograniczony do wymogu zbadania, jaki wpływ na wynik sprawy ma stwierdzona przesłanka wznowienia. W wyroku z 8 kwietnia 2010 r. sygn. II OSK 1649/09 NSA wskazał jednoznacznie, że przedmiotem postępowania wznowieniowego jest istotna wadliwość skutkująca wznowieniem postępowania a nie badanie, czy są przesłanki do wydania - na gruncie rozpoznawanej sprawy - decyzji merytorycznej. Oznacza to, że organ właściwy do wznowienia postępowania nie ma kompetencji do ponownego prowadzenia postępowania, niejako w zastępstwie właściwego organu I instancji i tym samym do wyjaśniania, czy wszystkie z przesłanek wydania decyzji zostały spełnione.

Natomiast, zgodnie z drugim stanowiskiem, istotą wznowionego postępowania, po potwierdzeniu zaistnienia przesłanki wznowienia, jest powrót sprawy do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania instancyjnego. Nową decyzję rozstrzygającą zatem o istocie sprawy wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygana (por. wyrok NSA z 6 marca 2019 r. sygn. II OSK 381/19; wyrok NSA z dnia 7 marca 2018 r. sygn. I OSK 2932/17; wyrok NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 251/15; wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r. sygn. II OSK 1121/13; wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2006 r. sygn. II OSK 730/05). Ten kierunek interpretacyjny sprzeciwia się zatem poglądowi, że sprawa administracyjna podlegająca wznowieniu ma charakter "weryfikacyjny", ponieważ powinna ona podlegać ponownemu rozpatrzeniu co do istoty w jej całokształcie, przy czym organ nie jest związany w postępowaniu wyjaśniającym przeprowadzonymi wcześniej dowodami i ich oceną, gdyż dokonuje własnych nowych ustaleń faktycznych. W tym znaczeniu weryfikacja przesłanki z art. 146 § 2 k.p.a. nie sprowadza się zatem do rozstrzygnięcia kwestii, czy stwierdzona przyczyna wznowienia miała wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż przesądzenie tego, czy obecnie należy podjąć takie samo rozstrzygnięcie wymaga uwzględnienia aktualnych przesłanek faktycznych i prawnych i określenia, jaką konkretną treść nowa decyzja powinna obecnie przyjąć.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę podziela to ostatnie stanowisko, przyjmując, że postępowania prowadzonego co do istoty sprawy, po potwierdzeniu zaistnienia przyczyny wznowienia, nie można ograniczyć jedynie do oceny wpływu naruszenia stanowiącego tę przyczynę na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 28 czerwca 1984 r. sygn. I SA 86/84 wraz z aprobującą glosą J. Borkowskiego, OSPiKA 1985/5/95). Tym samym nie można podzielić zarzutu skarżącego podnoszącego proceduralny charakter sprawy, nie wymagający dodatkowego postępowania wyjaśniającego czy uzupełniającego.

Zdaniem Sądu, jak wyżej wskazano, zaistniały przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. do wydania przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd uznał zarzuty skargi za niezasadne i na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.