Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1026/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 39  ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zlokalizowanie w pasie drogowym słupów reklamowych oddala skargę.


UZASADNIENIE

W piśmie z [...] września 2018 r. P. F. (skarżący) zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o "przedłużenie decyzji – wniosek na zajęcie pasów drogowych w okresie od 01.10.2018 r – 31.10.2018 wg wykazu" (62 słupy). Jednocześnie wniósł o ustalenie stosownej opłaty. Pismem z dnia [...] września 2018 r. skarżący ponowił wniosek, nie wprowadzając zmian w treści względem wniosku z dnia [...] września 2018 r. – poza objęciem wnioskiem 74 słupów. Pismem z dnia [...] października 2018 r. skarżący złożył kolejny wniosek "o przedłużenie decyzji" na zajęcie pasów drogowych w okresie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r.

Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 39 ust. 1 i 3 oraz art. 40 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz ust. 3, 6, 11 i 15 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych odmówił skarżącemu wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym wymienionych w sentencji czterdziestu czterech słupów reklamowych we wnioskowanym terminie i wskazanych lokalizacjach.

W wyniku rozpatrzenia wniesionego przez skarżącego odwołania SKO, decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 286/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzje obu instancji i przekazał sprawę organom do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że organy załatwiły sprawę inną przedmiotowo, niż wynikałoby to z treści wniosku - wniosek dotyczył zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, o którym mowa w art. 40 u.d.p., a organy przekwalifikowały go na wniosek o wydanie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym reklam, o którym mowa w art. 39 u.d.p. Sąd stwierdził nadto rozstrzygnięcie sprawy co do jedynie 44 z 74 słupów wskazanych we wniosku, oraz brak ustosunkowania się do naruszenia art. 8 k.p.a. oraz okoliczności zawarcia umowy między skarżącym a ZDMiK w B. z [...] grudnia 2013 r.

Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji, w piśmie z [...] listopada 2019 r., wezwał skarżącego do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym wskazanych słupów reklamowych, o którym to zezwoleniu stanowi art. 39 ust. 3 u.p.d.

W odpowiedzi na powyższe skarżący, pismem z [...] listopada 2019 r. (wpływ do organu [...] listopada 2019 r.), uzupełnił podanie z [...] września 2018 r. o wniosek o wyrażenie zgody na lokalizację zawnioskowanych słupów w pasie drogowym w okresie od 1 października 2018 r. do 30 października 2018 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...], Prezydent Miasta B., działając na podstawie art. 39 ust. 1, 3 i 3a ustawy o drogach publicznych oraz art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie w sprawie zlokalizowania wskazanych słupów reklamowych poza pasami drogowymi, w terminie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r., oraz odmówił wydania zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym pozostałych wskazanych we wniosku słupów w terminie od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że umieszczeniu słupów reklamowych określonych w punktach 1-33 uzasadnienia stoją na przeszkodzie ustalenia właściwych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, że w przypadku trzech wskazanych słupów zachodzi przesłanka zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu kołowym oraz pieszym, oraz że słupy wobec których umorzono postępowanie, znajdują się poza pasem drogowym (wskazane 8 sztuk) lub toczy się już odrębne postępowanie, które zakończy się wydaniem decyzji administracyjnej (wskazane 26 sztuk).

Po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2020 r., poz. 470 – dalej "u.d.p.") uchyliło decyzję organu I instancji w całości i rozstrzygnęło sprawę co do istoty w ten sposób, że:

1. umorzyło wszczęte na wniosek skarżącego postępowanie w sprawie zlokalizowania słupów reklamowych w pasach drogowych [...] B 0028, [...] przyst. tramwajowy B 0032, [...] B 0046, [...] miejski B 0048, [...]/hala [...] B 0051, [...] B 0053, [...] B 0061, [...] post. taxi B 0071 w terminie od 1 października 2018 r. do 30 października 2018 r.,

2. odmówiło skarżącemu udzielenia zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym ul. [...] przy wjeździe do [...] B 0002, [...] B 0005, [...] B 0006, [...] B 0007, [...] B 0009, [...] 0011, [...] B 0012, [...] B 0013, [...] B 0020, R[...] B 0021, [...] B 0022, [...] B 0024, [...] B 0026, [...] B 0029, [...] B 0030, [...] B 0035, [...] B 0049, [...] B 0050, [...] B 0054, [...] B 0055, [...] B 0056, [...] B 0058, [...] B 0059, [...] B 0060, [...] B 0062, [...] B 0063, [...] B 0067[...] B 0068, [...] B 0072, [...] B 0073, [...] B 0074, [...] B 0075 i [...] B 0076 słupów reklamowych w terminie od 1 października 2018 r. do 30 października 2018 r.,

3. umorzyło postępowanie w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przytoczeniu stanu faktycznego sprawy oraz tez zapadłego uprzednio wyroku II SA/Bd 286/19, organ odwoławczy wskazał, że po przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania organ I instancji wezwał skarżącego do złożenia wniosku o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych we wskazanych miejscach, który wraz z wnioskiem o wydanie zgody na zajęcie pasów drogowych został rozpoznany przez organ I instancji oddzielnymi decyzjami (wniosek o zajęcie pasów – decyzją nr [...] z [...] lutego 2020 r., a wniosek o zezwolenie na lokalizację – decyzją nr [...] z tego samego dnia, tj. decyzją tutaj kwestionowaną). Organ odwoławczy stwierdził, że jedynym podmiotem uprawnionym do formułowania żądania w sprawie wszczynanej na wniosek jest sam wnioskodawca, wobec czego brak jest podstaw do uznania, iż rozpoznane w niniejszym postępowaniu podanie stanowiło wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej na okres od 1 października 2018 r. do 31 października 2018 r. W ocenie SKO okoliczność, że na wezwanie organu I instancji skarżący złożył wniosek o wydanie decyzji lokalizacyjnej nie jest równoznaczna z tym, iż wywołał on skutek prawny od daty złożenia pierwotnego wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, czy też jego uzupełnienia. Organ odwoławczy stwierdził, że Prezydent nie miał podstaw do wzywania skarżącego w trybie art. 64 § 2 k.p.a. o złożenie wniosku o wydanie decyzji lokalizacyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 i 4a u.d.p. – wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację złożony został dopiero w dniu [...] listopada 2019 r. (w uzasadnieniu omyłkowo "2018 r.") i nie można traktować go jako uzupełnienia wniosku o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego z 2018 r. SKO zauważyło, że podanie dotyczące decyzji lokalizacyjnej na okres 1.10.2018-30.10.2018 – wpłynęło dopiero rok po wskazanym w nim okresie. Wydanie decyzji z art. 39 ust. 3 lub art. 40 u.d.p. po fakcie zajęcia jest zaś w ocenie organu odwoławczego niedopuszczalne. SKO potwierdziło prawidłowość umorzenia postępowania względem słupów zlokalizowanych poza granicami pasa drogowego, przy czym wniosek dotyczył okresu do 30 października 2018 r., a nie 31 października 2018, wobec czego rozstrzygnięcie I instancji należało w tym zakresie zreformować.

Jednocześnie SKO wskazało, że sprawa dotycząca wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w okresie od 1 do 30 października 2019 r. wnioskowanych w/w słupów reklamowych jest prowadzona przez SKO pod numerem sprawy [...].

W skardze na powyższą decyzję P. F. wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Zarzucił naruszenie:

1) art. 8 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm. - dalej "k.p.a.") polegające na utrzymaniu w mocy decyzji odmawiającej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydanej w analogicznym stanie prawnym i faktycznym jak w kilkudziesięciu postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami zezwalającymi na lokalizowanie w pasach drogowych słupów reklamowych tj. odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym;

2) art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz przyjęcie za podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na lokalizację, że wniosek o zezwolenie na lokalizację został wniesiony dopiero [...] listopada 2019 r., w oderwaniu od okoliczności faktycznych sprawy, praktyki organu I instancji i uprawnionych oczekiwań skarżącego, że wniosek skarżącego nie obejmował wniosku o lokalizację z art. 39 u.d.p., podczas gdy skarżący złożył wniosek zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań spodziewał się, że na podstawie jego wniosku zostanie wydana decyzja Iokalizacyjna oraz o zajęciu, tym bardziej, że nie został po złożeniu wniosku z [...] września 2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków, zaś po wezwaniu skarżącego przez organ I instancji pismem z [...] listopada 2019 r. złożył on stosowny wniosek w przedmiocie zgody na lokalizację;

3) art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a) nierozpatrzenie wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego w zakresie odstąpienia przez organ I instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w analogicznym stanie faktycznym i prawnym;

b) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności niewzięcie pod uwagę, iż od kilku lat w analogicznym stanie faktycznym i prawnym, co miesiąc, przy stosownej opinii plastyka miejskiego, wydawane były pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz zezwalające na zajęcie pasa drogowego w przedmiotowych lokalizacjach oraz że organ od lat na wniosek skarżącego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych jak i decyzję zezwalającą na zajęcie, co w konsekwencji spowodowało, że w okresie poprzedzającym wydanie pierwszej decyzji lokalizacyjnej negatywnej dla słupów reklamowych usytuowanych we wskazanych lokalizacjach były wydawane pozytywne decyzje lokalizacyjne oraz decyzje na zajęcie, zatem odstąpienie od ich wydawania stanowiło zmianę w utrwalonej praktyce organu;

c) niewyjaśnienie stanu faktycznego w sposób wyczerpujący i bezzasadne przyjęcie, że wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na lokalizację został wniesiony dopiero [...] listopada 2019 r., podczas gdy skarżący złożył wniosek zgodnie z wieloletnią praktyką stosowaną przez organ I instancji oraz zgodnie z zasadą uprawnionych oczekiwań, spodziewał się, że w jego następstwie organ I instancji wyda zarówno decyzję lokalizacyjną jak i o zajęciu, tym bardziej, że nie został po złożeniu wniosku z [...] września 2018 r. wezwany przez organ I instancji do usunięcia jego ewentualnych braków, zaś po wezwaniu skarżącego przez organ I instancji pismem z dnia [...] listopada 2019 r., złożył on stosowny wniosek w przedmiocie zgody na lokalizację;

d) nierozpatrzenie całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności przyjęcie za datę końcową wniosku o wydanie zgody na lokalizację słupów reklamowych dnia 30 października 2018 r. zgodnie z uzupełnieniem wniosku z [...] listopada 2019 r., podczas gdy wskazana przez skarżącego data stanowiła omyłkę pisarską, zaś prawidłowa data – 31 października 2018 r., została wskazana zarówno w pierwotnym wniosku jak i wynika z zasad doświadczenia życiowego i dotychczasowej praktyki składania miesięcznych wniosków zapewniających ciągłość zezwoleń,

4) art. 39 u.d.p. poprzez wadliwe przyjęcie, że w sprawie nie został złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na lokalizację, podczas gdy w piśmie uzupełniającym zawarto taki wniosek.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na rzecz postawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Na wstępne wyjaśnić należy, iż sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs? ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.). Zgodne z tym przepisem przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), Sąd stwierdził, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonywana w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), a więc w oparciu o kryterium zgodności z prawem, wykazała, że decyzje obu instancji nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W kontekście zasadniczego sporu o to, czy organ odwoławczy prawidłowo odmówił skarżącemu zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym słupów reklamowych, na początku podkreślić należy konieczność rozróżnienia decyzji zezwalającej na zlokalizowanie (umieszczenie) reklamy w pasie drogowym (art. 39 ust. 3 u.d.p.) od decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego tj. dotyczącej umieszczania reklamy w pasie drogowym (art. 40 ust. 1 u.d.p.). Stanowisko to od dawna jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 lutego 2009 r. sygn. II GSK 735/08, dostępny na stronie orzeczenia.msa.gov.pl) i nadal jest podtrzymywane (por. np. wyrok NSA z 30 września 2020 r. sygn. II GSK 226/18, dostępny jw.). Decyzja o zezwoleniu na lokalizację urządzenia w pasie drogowym stanowi podstawę dla wydania decyzji o zajęciu pasa drogowego, jest to zatem rozstrzygnięcie pierwotne względem decyzji o zajęciu pasa drogowego. Wymóg uzyskania decyzji o zezwoleniu na lokalizacji urządzenia w pasie drogowym przed ubieganiem się o decyzję o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego wynika z systemowo odczytywanych regulacji art. 39 ust. 3 oraz art. 40 u.d.p. Zgodnie z treścią art. 39 ust. 3 u.d.p. in principio w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.d.p. in principio zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to dotyczy m.in. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 u.d.p.). Konsekwencją powyższego jest zasadnicze dla niniejszej sprawy stwierdzenie, że wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego nie jest tożsamy z wnioskiem o wydanie zezwolenia na lokalizację urządzenia w pasie drogowym i winien on być złożony dopiero w sytuacji, gdy strona dysponuje już zezwoleniem na lokalizację urządzenia w pasie drogowym (szerzej chociażby w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 285/19, dostępny jw.).

Powyższa ocena prawna wynika zresztą z uprzednio wydanego wyroku tut. Sądu z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 286/19, i wiązała ona zarówno organy ponownie rozpoznające sprawę z wniosku skarżącego z 3 września 2018 r., jak i orzekający Sąd, zgodnie z art. 153 p.p.s.a.

Przedstawione rozróżnienie ma konsekwencje w przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony (art. 61 § 1 k.p.a.), jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

W postępowaniu wszczynanym na żądanie strony treść tego żądania wyznacza przedmiot postępowania. Organ administracji publicznej nie może zmieniać przedmiotu postępowania. Jedynie pośrednio przez udzielenie informacji prawnej, zgodnie z zasadą ogólną udzielania informacji faktycznych i prawnych (art. 9 k.p.a.), organ wpływa na dokonanie przez stronę zmiany przedmiotu żądania. Wymaga to zawsze jednak czynności procesowej strony, co do której obowiązują wszystkie wymagania odnośnie treści i formy. Wyłącza to przyjęcie domniemania czynności strony zmiany treści żądania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2019 r. sygn. II OSK 868/19, dostępny jw.).

Zasadnie zatem w przedmiotowej sprawie SKO skupiło się na skonkretyzowaniu żądania przez skarżącego, nie powielając błędnej praktyki organu pierwszej instancji polegającej na "domniemywaniu", że sformułowane we wniosku żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego zawiera w sobie żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie opisanego we wniosku obiektu (obiektów) w pasie drogowym.

Należy zauważyć (i co zostało przesądzone w wyroku z dnia 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 286/19), że w wniosek z [...] września 2018 r. stanowił żądanie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a nie wydania zezwolenia na zlokalizowanie (umieszczenie) reklam w pasie drogowym. Słusznie też SKO oceniło, że w toku dalszego postępowania z wniosku z [...] września 2018 r. brak było podstaw do uzupełnienia tegoż wniosku, w trybie uzupełnienia braków formalnych (art. 64 § 2 k.p.a.), o żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklamy w pasie drogowym. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, że wniosek zawierający żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego musi zawierać także element formalny w postaci żądania wydania decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym. Brak w piśmie zawierającym żądanie wydania decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego żądania wydania decyzji zezwalającej na lokalizację w pasie drogowym nie powoduje zatem, że takie pismo obarczone jest brakiem formalnym, które wymaga uzupełnienia.

Sytuacja procesowa ukształtowała się w niniejszym postępowaniu w ten sposób, że postępowanie z wniosku z [...] września 2018 r. zostało rozdzielone, w wyniku odpowiedzi na ww. wezwanie organu I instancji z [...] listopada 2019 r., na postępowanie stanowiące kontynuację sprawy z wniosku z [...] września 2018 r. o zajęcie pasa drogowego, oraz postępowanie o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym. Ww. wniosek o zajęcie pasa drogowego (ponowienie wniosku z [...] września 2018 r.) stanowi przedmiot postępowania prowadzonego przed SKO pod sygnaturą [...] (w jego przedmiocie organ I instancji powziął decyzję z [...] lutego 2020 r., nr [...]). Zaskarżona decyzja rozstrzygała zaś w przedmiocie wniosku dołączonego do pisma z [...] listopada 2019 r., zawierającego żądanie wydania zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym.

Zasadnie zatem przyjęło SKO, że żądanie wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym w okresie od 1 do 30 października 2018 r. zostało po raz pierwszy sformułowane przez skarżącego we wnioskach (niedatowanych) dołączonych do pisma z [...] listopada 2019 r. Skoro wniosek o wydanie zezwolenia na lokalizację słupów reklamowych, stanowiący przedmiot niniejszego postępowania, został złożony [...] listopada 2019 r. (data wpływu do organu) to stwierdzić należy, że został on złożony po upływie okresu, w jakim reklamy miały być zlokalizowane w pasie drogowym. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidują możliwości wydania decyzji mającej charakter decyzji "legalizującej" dokonane bez zezwolenia zajęcie pasa drogowego. Przepisy tej ustawy przewidują albo sytuację, kiedy dochodzi do zajęcia pasa drogowego w wyniku wcześniejszego uzyskania decyzji zezwalającej na to zajęcie (dokładnie – uzyskania najpierw decyzji zezwalającej na lokalizację i następnie związanej z nią decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego) w ramach czasowych i przestrzennych określonych w tym zezwoleniu, albo sytuację, kiedy dochodzi do zajęcia pasa drogowego bez uzyskania stosownego zezwolenia, co skutkuje koniecznością wydania decyzji wymierzającej karę (art. 40 ust. 12 u.d.p.). Rozpatrując zatem wniosek skarżącego z [...] listopada 2019 r. SKO zasadnie uznało, że niezależnie od innych przesłanek uzasadniających odmowę wydania zezwolenia, sama okoliczność złożenia wniosku po upływie terminu zajęcia pasa drogowego uzasadnia odmowę wydania decyzji zezwalającej na zlokalizowanie reklam w pasie drogowym. Prawidłowym było nadto umorzenie postępowania względem tych słupów, których lokalizację wskazano poza granicami pasa ruchu, nie została bowiem w tym przypadku spełniona przesłanka przedmiotowa art. 39 ust. 3 u.d.p.

W świetle powyższego zarzuty Skarżącego naruszenia przepisów postępowania (art. 8, art. 9, art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) są niezasadne. W istocie bowiem sprowadzają się one do twierdzenia, że należało rozstrzygnąć sprawę biorąc pod uwagę utrwaloną od lat praktykę polegającą na tym, że organ na wniosek skarżącego o zajęcie pasa drogowego wydawał zarówno decyzję lokalizacyjną - zezwalającą na umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych jak i decyzję zezwalającą na zajęcie pasa drogowego. Wniosek skarżącego z [...] września 2018 r. stanowił wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i nie można wywodzić z niego równoległego żądania wydania decyzji o zezwoleniu na lokalizację słupów reklamowych w pasie drogowym z uwagi na dotychczasową, błędną (co między stronami bezsporne) praktykę organu. Taki wniosek został przez skarżącego złożony dopiero [...] listopada 2019 r. Zgodnie z 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Pamiętać jednak należy, że organy administracji, przy załatwianiu spraw z zakresu własnej kognicji, związane są przede wszystkim obowiązującym prawem, co wynika to z art. 6 k.p.a. oraz z art. 7 Konstytucji RP. W sytuacji zatem, gdyby okazało się (jak w niniejszej sprawie), że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, organ jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Odróżnić bowiem należy możliwości stosowania zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw w których pozytywne rozstrzygnięcie uwarunkowane jest okolicznością uprzedniego wydania zezwolenia innego, choć powiązanego rodzajowo. Taka sytuacja istnieje w rozpoznawanej sprawie. To, że w poprzednich latach organ załatwiał wnioski skarżącego "zbiorczo", wydając na podstawie jednego wniosku dwie decyzje (o lokalizacji w pasie drogowym i o zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego) nie kreuje po stronie skarżącego roszczenia o uwzględnienie takiej praktyki przy aktualnym rozstrzyganiu spraw z jego wniosków.

Nietrafny okazał się też zarzut nieuzasadnionego rozstrzygnięcia reformacyjnego w przedmiocie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym słupów reklamowych z uwzględnieniem okresu lokalizacji wskazanego we wniosku z [...] listopada 2019 r., a nie [...] września 2018 r. Jak wyjaśniono wcześniej, kontrolowane postępowanie dotyczyło zezwolenia, o którym mowa w art. 39 ust. 3 u.d.p., żądanie w tym przedmiocie wniesiono [...] listopada 2019 r., a jak wynika z jego treści – określono tam okres lokalizacji od 1 do 30 października 2018 r. Organ I instancji rozstrzygając zatem co do okresu od 1 do 31 października 2018 r. wykroczył poza ramy wniosku, co organ odwoławczy prawidłowo dostrzegł i zweryfikował zaskarżoną decyzją.

Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.