Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2944/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art.  16 ust. 4-6, art. 19 ust. 4 pkt 1-3, art. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 11 ust. 9.
journal: Dz.U. 2015 poz 584
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej
article: art. 35 par. 3, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 46 pkt 7
journal: Dz.U. 2010 nr 47 poz 278
law: Ustawa z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.
article: art. 11 ust. 5a
journal: Dz.U. 2006 nr 157 poz 1119
law: Ustawa z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aneta Lemiesz Sędzia WSA Sławomir Kozik Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2016 r. sprawy ze skargi "Q. Sp. z o.o." z siedzibą w W. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz skarżącej spółki "Q. Sp. z o.o." z siedzibą w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a."), po ponownym rozpatrzeniu sprawy - utrzymał się w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2015 r., którą - rozstrzygając w oparciu o przepisy art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 282 - dalej także: "ustawa o sse") odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. (dalej także: "W. ") udzielonego na rzecz Q. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej także: "skarżąca spółka" lub "strona skarżąca").

Zaskarżona decyzja Ministra Gospodarki została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca spółka Q. sp. z o.o. z siedzibą w W. uzyskała w dniu [...] stycznia 1998 r. zezwolenie Nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W.

Powyższe zezwolenie, zmienione następnie decyzją Ministra Gospodarki i Pracy nr [...] z dnia [...] września 2004 r., udzielone zostało skarżącej spółce do dnia [...] maja 2017 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. skarżąca spółka Q. sp. z o.o. wystąpiła z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. poprzez zastąpienie dotychczasowego brzmienia pkt II zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania z "Zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 roku" na "Zezwolenie udziela się do dnia 31.12.2026 roku". Strona skarżąca argumentowała przedmiotowy wniosek zmianą zezwolenia w trybie art. 6 ust. 5 ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm. - zwanej dalej "ustawą z 2003 r. o zmianie ustawy o sse") oraz niewykorzystaniem w pełni limitu przysługującej spółce pomocy publicznej w obecnym okresie obowiązywania zezwolenia w związku z kryzysem gospodarczym, który negatywnie wpłynął na poziom osiąganych dochodów i zagroził utrzymaniem niekorzystnej tendencji w latach następnych. Skarżąca spółka wskazała, że istnieje obawa, iż w terminie określonym w zezwoleniu nie wykorzysta w pełni limitu przysługującej jej pomocy. Ponadto, strona skarżąca zwróciła uwagę na uznaniowy charakter decyzji administracyjnej, który - w jej ocenie - jest równoznaczny z obowiązkiem pozytywnego rozpatrzenia sprawy.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Zarządzający W. pozytywnie zaopiniował powyższy wniosek skarżącej spółki w sprawie zmiany zezwolenia.

W wyniku rozpoznania wniosku strony skarżącej Minister Gospodarki, działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 4-6 i art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, decyzją z dnia 7 maja 2015 r., nr [...] , odmówił zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. , udzielonego na rzecz skarżącej spółki.

W uzasadnieniu decyzji Minister Gospodarki na wstępie wskazał, iż nie podziela stanowiska podmiotu zarządzającego W., do czego w świetle obowiązujących przepisów był uprawniony. Według organu, w swojej opinii podmiot zarządzający strefą w ogóle nie wziął pod uwagę faktu, że wnioskowana zmiana zezwolenia skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co - jak wskazał Minister - w świetle przepisu art. 19 ust. 4 ustawy o sse jest niedopuszczalne.

Powołując się na treść art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, Minister Gospodarki stwierdził, że z przepisu tego wynika jednoznacznie, że zmiana zezwolenia nie może powodować zwiększenia pomocy. W konsekwencji, zdaniem organu, oznacza to brak możliwości wydłużenia terminu ważności zezwolenia. Minister Gospodarki wskazał, że wprawdzie wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Organ uznał, że z redakcji przepisu art. 19 ust. 4 cyt. ustawy jednoznacznie wynika, że uwzględnienie wniosku o zmianę zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami art. 19 ust. 4 pkt 1-3 analizowanej ustawy, nie jest dopuszczalne. W tej sytuacji, Minister przyjął, że skoro - jak wyraźnie wskazuje skarżący przedsiębiorca w swoim wniosku - wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia umożliwi mu skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości, niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie.

Jednocześnie, organ uznał, że w związku z tym, iż w przedmiotowym postępowaniu wystąpiła negatywna przesłanka obligująca Ministra Gospodarki do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia we wskazanym powyżej zakresie - uznać trzeba, że odnoszenie się do pozostałych argumentów przedstawionych przez stronę skarżącą jest niezasadne.

Pismem z dnia 25 maja 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, zwróciła się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem przez ten organ w/w decyzji z dnia [...] maja 2015 r.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji Ministra Gospodarki w całości i orzeczenie co do istoty sprawy zgodnie z wnioskiem strony skarżącej, spółka zarzuciła organowi:

I. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy prawnej w nim zawartej i w skutek tego do wyprowadzenia z przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia wzajemnie sprzecznych wniosków i stwierdzenia przez Ministra Gospodarki, że:

a) wnioskowana przez skarżącą spółkę zmiana zezwolenia umożliwiłaby "zwiększenie stopnia wykorzystania" limitu dopuszczalnej pomocy "i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej",

b) "wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia umożliwi mu [wnioskodawcy] skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (...)",

a w konsekwencji:

- błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie, tj. zmiana ta jest niedopuszczalna, ponieważ miałby - w ocenie organu - "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej",

podczas, gdy w uzasadnieniu tej samej decyzji Minister stwierdza, że:

a) "wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji",

b) skarżący przedsiębiorca "w terminie określonym w zezwoleniu nie wykorzysta w pełni limitu przysługującej mu pomocy",

c) a tym samym bezzasadnie zrównuje pojęcia zwiększenia pomocy publicznej (która została już przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej (co jest poza zakresem przesłanek negatywnych w/w przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy;

2) art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji błędne pominięcie, że maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej została już skarżącej spółce z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r., tym samym - podobnie jak w przypadku zezwoleń wydanych po 4 sierpnia 2008 r. tak i na podstawie ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse - maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana zezwolenia nie będzie skutkować w żadnej mierze zmianą tej wartości;

II. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

1) art. 35 § 3 w zw. z art. 36 k.p.a. - poprzez przekroczenie ustawowego, miesięcznego terminu załatwienia sprawy przez organ, a przy przyjęciu, że sprawa jest szczególnie skomplikowana - przekroczenie terminu dwumiesięcznego oraz uchybienie obowiązkowi zawiadomienia skarżącej spółki o uznaniu sprawy za szczególnie skomplikowaną i przyczynach zwłoki oraz podania nowego terminu załatwienia sprawy;

2) art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez niezapewnienie stronie skarżącej czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem spornej decyzji;

3) art. 8 k.p.a. - poprzez wydawanie przez ten sam organ w identycznych okolicznościach całkowicie odmiennych rozstrzygnięć i wprowadzanie niedopuszczalnej nierówności wobec prawa i dyskryminacji przedsiębiorców, a w konsekwencji naruszenie art. 32 Konstytucji RP.

III. rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 584 - dalej także: "u.s.d.g.") - poprzez wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem skarżącego przedsiębiorcy, pomimo niezałatwienia sprawy w terminie, czyli rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Gospodarki - powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. - wydał decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], na podstawie której utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję nr [...] z dnia [...] maja 2015 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Minister Gospodarki, ustosunkowując się do zarzutów naruszenia przepisów art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse - stwierdził, że są one nieuprawnione, albowiem z redakcji przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse jednoznacznie wynika, że Minister Gospodarki nie ma możliwości zmiany zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami art. 19 ust. 4 pkt 1-3 cyt. ustawy.

Organ uznał, że w związku z tym, iż w ustawie o sse brak jest definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznać należy, że przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 tej ustawy należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Zdaniem organu, taka wykładnia wspomnianego przepisu na gruncie niniejszej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby skarżącej spółce zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Minister zauważył, że we wniosku o zmianę zezwolenia skarżąca spółka wskazała, że przysługuje jej pomoc publiczna w wysokości ok. 9 mln złotych (zgodnie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 zmieniającej ustawę o sse stanowiąca równowartość 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r.). Organ wskazał, ze jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia 28 maja 2017 r. W tej sytuacji, organ uznał, że skoro - jak wyraźnie wskazuje we wniosku strona skarżąca - wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi temu przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości, niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, nie ma możliwości zmiany zezwolenia w tym zakresie. Zatem, jak uznał organ, w sytuacji wystąpienia negatywnej przesłanki Minister zobligowany był do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a., Minister Gospodarki zauważył, że zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 4 ustawy o sse wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o zmianę zezwolenia uzależniony jest od zasięgnięcia opinii podmiotu zarządzającego daną strefą. W związku z tym, organ pismem z dnia 4 lutego 2015 r. organ, powołując się na przepis art. 16 ust. 5 ustawy o sse zwrócił się do podmiotu zarządzającego W. z prośbą o zaopiniowanie wnioskowanej zmiany zezwolenia. Organ wskazał, że wspomniana opinia, po skutecznym doręczeniu skarżącej spółce, wpłynęła do Ministerstwa Gospodarki w dniu 10 kwietnia 2015 r., natomiast decyzja rozstrzygająca wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. została wydana w dniu [...] maja 2015 r. W tej sytuacji, biorąc pod uwagę podstawy prawne obliczenia terminu załatwienia sprawy, Minister Gospodarki stwierdził, że wniosek skarżącej spółki został rozpoznany przez organ po 37 dniach, co oznacza, że wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy został przekroczony o 7 dni. Niemniej, jak podkreślił Minister, powołując się na stanowisko doktryny, w przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie. W związku z powyższym, Minister uznał, że przy założeniu, że sprawa zmiany zezwolenia jest szczególnie skomplikowana, niezasadne jest twierdzenie skarżącej spółki, jakoby organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przekroczył także dwumiesięczny termin na jej załatwienie.

Ponadto, Minister Gospodarki uznał, że strona skarżąca we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, błędnie wywiodła, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Otóż, jak stwierdził organ, warunkiem przyjęcia wspomnianej klauzuli generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak treść przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Organ zauważył, że taki pogląd został wyrażony w powołanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyroku NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, a także w wyroku NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt GSK 1936/12.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. - poprzez brak zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w tym umożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji, Minister Gospodarki podkreślił, że zarzut naruszenia wspomnianego przepisu może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 831/05, ONSAiWSA z 2006 r., zeszyt nr 6, poz. 157; także /w:/ OSP z 2007 r. nr 3, poz. 26). Zdaniem organu, strona skarżąca powinna wykazać, że brak takiego zawiadomienia przed wydaniem decyzji uniemożliwił jej dokonanie w danym postępowaniu konkretnej czynności procesowej (np. zgłoszenia wniosków dowodowych z zeznań świadków, dokumentów). Organ uznał, że strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby została pozbawiona możliwości udowodnienia swoich twierdzeń, czy też możliwości złożenia konkretnych wniosków dowodowych i wyjaśnień, a ponadto, nie wykazała, aby rzekome uchybienie przepisowi art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, jak stwierdził Minister, strona skarżąca nie wskazała, jakich czynności została pozbawiona w postępowaniu administracyjnym, tj. jakich czynności dokonałaby, gdyby została zawiadomiona o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosku. W szczególności, organ uznał, że pełnomocnik skarżącej spółki nie skonkretyzował, jakie dowody zgłosiłby w postępowaniu administracyjnym i jakie okoliczności mogłyby zostać dzięki nim wyjaśnione w sposób odmienny od przyjętego przez organ stanu faktycznego sprawy. Oznacza to w konsekwencji, jak stwierdził Minister, że stanowisko spółki, w którym zarzuca ona naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. - jest nieuprawnione. Ponadto, Minister Gospodarki zauważył, że rozpatrując wniosek skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2015 r., nie zgromadził materiału dowodowego, nieznanego stronie.

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia przepisu art. 8 k.p.a., Minister Gospodarki stwierdził, że jest on sformułowany w sposób uniemożliwiający właściwą jego ocenę, a także intencję strony skarżącej. Zdaniem organu, skarżąca spółka zarzucając, że Minister w identycznych okolicznościach, jak w przedmiotowej sprawie, wydawał całkowicie odmienne rozstrzygnięcia, przez co miał się dopuścić naruszenia art. 32 Konstytucji RP (poprzez nierówne traktowanie przedsiębiorców), nie oparła swoich zarzutów na faktach, nie uprawdopodobniając w żaden sposób twierdzenia, że powszechną praktyką Ministra Gospodarki jest dokonywanie zmian zezwoleń w zakresie zakończenia inwestycji i końcowego terminu ponoszenia kwalifikowanych wydatków inwestycyjnych, a także rozszerzenia przedmiotu działalności określonego w zezwoleniu, które powodować mają zwiększenie pomocy publicznej lub zintensyfikowanie jej wykorzystania.

Ponadto, Minister Gospodarki nie zgodził się z zarzutem skarżącej spółki, że brak jest w spornej decyzji odniesienia się przez organ do przedstawionego we wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. stanowiska skarżącej spółki w zakresie regulacji prawnych obowiązujących przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 2000 r., co ma być rzekomo równoznaczne z potwierdzeniem przez Ministra słuszności tego stanowiska. Odnosząc się do tego zarzutu, organ zauważył, że w uzasadnieniu decyzji rozstrzygającej wniosek strony skarżącej Minister wyraźnie wskazał, że skoro w przedmiotowym postępowaniu występuje negatywna przesłanka zmiany zezwolenia, to dokonywanie szczegółowej analizy argumentów podniesionych przez skarżącą spółkę jest niezasadne.

Pismem z dnia 14 września 2015 r. skarżąca spółka, reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Strona skarżąca zarzuciła organowi rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w tym:

1) rażące naruszenie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i wskutek tego do wyprowadzenia z przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia wzajemnie sprzecznych wniosków i stwierdzenia przez Ministra Gospodarki, że:

a) "(...) art. 19 ust 4 pkt 2 ustawy o sse należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania";

b) wnioskowana przez skarżącą spółkę zmiana zezwolenia "(...) umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu [limitu pomocy] i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej";

c) "wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia (...)",

a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w sprawie wywołanej wnioskiem skarżącej spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia i obligująca Ministra Gospodarki do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez stronę skarżącą zakresie, ponieważ zmiana ta miałaby w ocenie organu "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej";

podczas gdy jednocześnie w uzasadnieniu decyzji nr [...] organ stwierdza, że:

a) "wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji",

b) wnioskodawca "w terminie określonym w zezwoleniu nie wykorzysta w pełni limitu przysługującej mu pomocy"

a tym samym bezzasadnie zrównuje pojęcia zwiększenia pomocy publicznej (która została już przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej (co jest poza zakresem przesłanek negatywnych ww. przepisu);

2) rażące naruszenie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji niezasadne pominięcie, że maksymalna wielkość pomocy publicznej została już skarżącej spółce z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. (jest to pomoc przyznana spółce, o której zwiększenie skarżąca spółka nie wnosi), tym samym, podobnie jak w przypadku zezwoleń wydanych po dniu 4 sierpnia 2008 r. (dla których obowiązuje maksymalna wysokość wydatków inwestycyjnych) tak i na podstawie ww. przepisu ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla przedsiębiorcy z góry znana i zmiana zezwolenia, o którą wnosi spółka nie będzie skutkować zmianą tej wartości;

3) rażące naruszenie art. 6 i art. 8 k.p.sa. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse - poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych w ustawie, bezpodstawnie przyjmując, że celem przepisu jest ograniczenie możliwości zwiększania wykorzystania pomocy publicznej, a nie zwiększania jej wysokości, co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a.;

4) rażące naruszenie art. 3 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse w zw. z art. 5 ustawy z dnia 16 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw - poprzez ich niezastosowanie, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącej spółce, wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy o sse, skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne - to jest obecnie do dnia 31 grudnia 2026 r. - pomimo że zgodnie z ww. przepisem przejściowym do ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, a także na skutek zmiany terminu obowiązywania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych do dnia 31 grudnia 2026 r., do spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse, uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;

5) rażące naruszenie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne stwierdzenie, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła fikcja pozytywnego rozpatrzenia przez organ w pierwszej instancji wniosku skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2015 r., mimo że - jak stwierdza organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - "(...) ww. artykuł [art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej] ustanawia klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy - co polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem. Warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie".

stwierdzając jednocześnie wprost w uzasadnieniu tej samej decyzji, że

"(...) ww. wniosek [wniosek o zmianę zezwolenia z dnia [...] stycznia 2015 r.] został rozpoznany przez organ po 37 dniach, czyli wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy został przekroczony o 7 dni".

6) rażące naruszenie art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez brak podjęcia czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co uniemożliwiło zebranie, a następnie rozpatrzenie całego materiału dowodowego, prowadzące w konsekwencji do uniemożliwienia jego prawidłowej oceny,

a w konsekwencji naruszenie:

7) rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinii podmiotu zarządzającego W., która jako jeden z dowodów zgormadzonych w toku postępowania powinna zostać przenalizowana w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wraz z podaniem powodów, dla których organ odmówił jej wiarygodności i mocy dowodowej;

8) rażące naruszenie art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. - poprzez stwierdzenie, wbrew treści tychże przepisów, że przy obliczaniu terminu rozstrzygnięcia decyzji wyłączeniu podlega cały okres postępowania uzgodnieniowego, podczas gdy wyłączeniu podlega, stosownie do treści art. 106 § 3 k.p.a. okres maksymalnie 14 dni,

a w konsekwencji nieuprawnionym przyjęciu, że:

- sprawa została rozstrzygnięta przez organ w pierwszej instancji w terminie, podczas gdy nawet gdyby przyjąć, że sprawa była szczególnie skomplikowania, termin jej załatwienia i tak wykroczył poza terminy określone w art. 35 § 3 k.p.a.,

- nie wystąpiła przewidziana w art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, podczas gdy - jak twierdzi sam organ - występuje ona w przypadku braku faktycznego rozstrzygnięcia w terminie, co miało miejsce w niniejszej sprawie,

- sprawa miała charakter szczególnie skomplikowanej, podczas gdy wniosku takiego nie da się wyprowadzić z dowodów zebranych w sprawie, a dodatkowo organ nie przytacza żadnego uzasadnienia dla poparcia swojego twierdzenia.

W konsekwencji, mając na względzie powyższe naruszenia, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżanej decyzji Ministra Gospodarki w całości oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2015 r. w całości, a także o zobowiązanie Ministra Gospodarki do wydania decyzji o zmianie zezwolenia, zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz zasądzenie od Ministra Gospodarki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zauważyła na wstępie, iż - wbrew błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, polegającej na nieuprawnionym przyjęciu przez Ministra, że przedłużenie obowiązywania zezwolenia będzie skutkowało zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania, a tym samym zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy - zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem strony skarżącej, wynika to z faktu, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE. Strona skarżąca wskazała, że zdefiniowaną wielkością pomocy publicznej będzie wartość 75% kosztów kwalifikowanych poniesionych przez skarżącą spółkę do dnia 31 grudnia 2006 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse. Skarżąca spółka stwierdziła zatem, że nabyła prawo do wykorzystania pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 75% wartości poniesionych kosztów kwalifikowanych, co wynosi w przybliżeniu 9 mln zł. Strona uznała, że wartość ta nie ulegnie zmianie, albowiem spółka nie wnosi ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych (31 grudnia 2006 r.), ani też o zmianę intensywności pomocy (75%). Skarżąca wskazała, że intencją złożonego przez nią wniosku jest jedynie wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia strefowego, co nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na jej wykorzystanie.

Strona skarżąca uznała, że mimo braku definicji pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" podanej wprost w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych, znaczenie tego pojęcia można ustalić na podstawie istniejących definicji wskazanych w aktach prawnych w obrębie tej samej gałęzi prawa na podstawie wykładni funkcjonalnej i celowościowej (potwierdzonej w treści uzasadnienia ustawy z dnia 4 sierpnia 2008 r. zmieniającej ustawę o sse), przy uwzględnieniu filozofii pomocy publicznej. Zgodnie z nią, jak wskazała skarżąca spółka, pomoc jest przyznawana z góry i raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania. Zdaniem strony skarżącej, organ zupełnie pomijając ten fakt, bezpodstawnie doprowadził do zrównania w skutkach przyznania pomocy publicznej (i zakazu jej zwiększania w formie zmiany zezwolenia) z wykorzystaniem pomocy publicznej (co jest poza zakresem tego ograniczenia i na co Minister Gospodarki nie ma żadnego wpływu). W konsekwencji, strona skarżąca uznała zatem, że Minister Gospodarki całkowicie dowolnie ustalił znaczenie pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej", przekraczając granice prawidłowej wykładni i naruszając tym samym zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a., a także zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a. Strona skarżąca stwierdziła, że dokonanie zmiany zezwolenia pozwoli jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej spółce pomocy, której wartość wynosi 9 mln zł. W ocenie strony skarżącej, od pojęcia "przyznanej pomocy publicznej" należy odróżnić pojęcie pomocy "udzielonej", za którą uznać należy wysokość pomocy faktycznie otrzymanej i wykorzystanej przez beneficjenta. Zdaniem skarżącej, pojęcie udzielenia pomocy publicznej wiąże się już jednak z procesem jej wykorzystania i nie skutkuje zmianą pomocy przyznanej.

Strona skarżąca, powołując się na uzasadnienie do projektu ustawy zmieniającej z 2003 r., a także uzasadnienie do projektu z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1854) - stwierdziła, że kierując się intencjami ustawodawcy, uznać trzeba, iż zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, przyznana wysokość pomocy publicznej rzeczywiście nie może ulec zwiększeniu, ale jednocześnie należy zauważyć, że nie wpłynie na to zmiana okresu obowiązywania zezwolenia, na co wskazuje kalkulacja dotychczasowych i przewidywanych przychodów skarżącej spółki. Według strony, ustanowienie daty obowiązywania zezwolenia na koniec roku 2026 r. pozwoli jedynie wykorzystać przyznaną już skarżącej spółce wysokość pomocy publicznej, natomiast nie spowoduje jej zwiększenia. A zatem, jak wskazała strona skarżąca, uznać trzeba, że intencją przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse nie było ograniczenie wykorzystania pomocy publicznej, a jedynie uniemożliwienie zmiany wysokości limitu dostępnej puli pomocy publicznej.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że Minister Gospodarki w obu spornych decyzjach wydanych w niniejszej sprawie nie odniósł się merytorycznie do przedmiotu wniosku skarżącej spółki, który w swojej istocie dotyczył bowiem zmiany zezwolenia, polegającej na dostosowaniu brzmienia zezwolenia do obowiązujących przepisów, tj. m. in. art. 19 ust. 1 ustawy o sse.

Skarżąca spółka wskazała, że jej wniosek z dnia [...] stycznia 2015 r. wynika z uchylenia przepisów przejściowych do ustawy zmieniającej z 2000 r., a także zgody skarżącej spółki na przyjęcie nowych zasad korzystania z pomocy publicznej. W konsekwencji, skarżąca spółka stwierdziła, że składając wspomniany wniosek, zdecydowała się aktywnie działać w celu zapewnienia przez ustawodawcę (a więc nie tylko w interesie strony, ale i społecznym) zgodności polskiego porządku prawnego z prawem UE, oczekując w zamian równego stosowania wobec prawa. Zdaniem strony skarżącej, termin obowiązywania zezwolenia powinien być jednolity dla wszystkich przedsiębiorców, tym bardziej, gdy skarżąca spółka aktywnie zdecydowała się na stosowanie nowych ujednoliconych zasad dotyczących korzystania z pomocy publicznej. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej spółki, kierując się zasadą praworządności, zasadą zaufania do władz publicznych, a także równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania zezwoleń strefowych do dnia 31 grudnia 2026 r., wnioskowana przez stronę zmiana zezwolenia powinna nastąpić niejako automatycznie, albowiem zmierza ona do umożliwienia skarżącej spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po dniu 1 stycznia 2001 r. i w żadnym wypadku nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Uzasadniając zarzut naruszenia przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, strona skarżąca zauważyła, że sprawa została wszczęta w dniu 27 stycznia 2015 r. (dzień doręczenia organowi pisma strony skarżącej), podczas gdy decyzję rozstrzygającą sprawę wydano w dniu [...] maja 2015 r. W tym czasie trwało m.in. postępowania uzgodnieniowe, mające na celu uzyskanie opinii Zarządzającego W. Sp. z o.o., które rozpoczęło się w dniu [...] lutego 2015 r., a zakończyło wydaniem opinii, doręczonej organowi w dniu [...] kwietnia 2015 r.

Strona skarżąca zarzuciła ponadto, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Gospodarki, przytaczając treść art. 35 § 3 k.p.a., podniósł błędnie, iż cały okres oczekiwania na wydanie opinii przez podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną podlega wyłączeniu z terminu na wydanie decyzji. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, stosownie do treści art. 35 § 3 pkt 1 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy nie wlicza się przewidzianych w przepisach prawa terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności. W konsekwencji, strona skarżąca uznała, że nie może być zaakceptowana sytuacja, w której organ biernie oczekuje na zakończenie przewlekłego postępowania uzgodnieniowego i jednocześnie opóźnienie to traktuje jako usprawiedliwienie dla niezałatwienia sprawy w terminie, a negatywne konsekwencje obciążają przedsiębiorcę. Dodatkowo, strona skarżąca zauważyła, że organ wskazał, iż sprawa została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w terminie 37 dni, co wobec faktu, że dla sprawy szczególnie skomplikowanej ustawa przewiduje termin maksymalnie dwu miesięczny, oznacza rozstrzygnięcie jej w terminie. Strona skarżąca podkreśliła jednak, iż organ nie uzasadnił w żaden sposób szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, a nawet wyraźnie nie przyznał, że za taką należało ją uznawać. W tym miejscu strona skarżąca zauważyła również, iż w sytuacji uznania sprawy za szczególnie skomplikowaną organ powinien był poinformować o tym stronę skarżącą, ponieważ zakwalifikowanie sprawy administracyjnej, jako szczególnie skomplikowanej, wywiera istotne skutki procesowe w aspekcie długości terminu załatwienia sprawy, a więc o dokonanej kwalifikacji organ powinien powiadomić uczestników postępowania (podobnie R. Kędziora /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 4, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014).

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca uznała tym samym, iż termin rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sytuacji, skarżąca spółka uznała, że rozstrzygnięcie w sposób sprzeczny z wnioskiem strony, jakiego dokonał organ w zaskarżonej decyzji, było nieuprawnione.

Ponadto, strona skarżąca zarzuciła, że organ zaniechał również dokonania oceny opinii podmiotu zarządzającego specjalną strefą ekonomiczną, przez co nie dokonał rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, i w konsekwencji naruszył art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., pomimo, iż w świetle stanowiska judykatury odniesienie się w treści uzasadnienia do opinii zarządzającego strefą jest obligatoryjne (vide: m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa/571/11).

W odpowiedzi na skargę Minister Gospodarki wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Minister Gospodarki przede wszystkim nie zgodził się z zarzutem naruszenia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, podnosząc, iż przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej. Minister uznał więc, że na gruncie niniejszej sprawy przyjąć należy, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. Minister stwierdził, że skoro we wniosku o zmianę zezwolenia skarżąca spółka wskazała, iż wnioskowana zmiana zezwolenia umożliwi skarżącemu przedsiębiorcy skorzystanie z pomocy publicznej w znacznie wyższej wysokości, niż w obecnie obowiązującej dacie ważności zezwolenia, to tym samym uznać trzeba, że decyzja organu polegająca na zastąpieniu dotychczasowego brzmienia pkt II zezwolenia dotyczącego terminu obowiązywania z brzmienia "Zezwolenia udziela się do dnia 28 maja 2017 roku" na brzmienie "Zezwolenia udziela się do dnia 31 grudnia 2026 roku" skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutu naruszenia przepisu art. 3 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy o zmianie ustawy o sse z 2000 r. poprzez ich niezastosowanie, organ stwierdził, że bez wątpienia do skarżącej spółki ma zastosowanie art. 5 ustawy z 2003 r. o zmianie ustawy o sse, ale nie oznacza to, że przestaje ją obowiązywać ograniczenie czasowe korzystania z pomocy publicznej wynikające z treści samego zezwolenia, tj. terminu jego ważności wpisanego obligatoryjnie do wszystkich zezwoleń będących przedmiotem negocjacji akcesyjnych.

Organ nie zgodził się również z zarzutem naruszenia zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6 i art. 8 k.p.a. Minister Gospodarki uznał bowiem, że wydając decyzje w obu instancjach szeroko uzasadnił motywy wydania negatywnego rozstrzygnięcia, dokonując wykładni przepisu będącego podstawą jego wydania, tj. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse. Tym samym, organ stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - działał w zgodzie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a., która obliguje organ administracji publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa.

Ustosunkowując się z kolei do zarzutów naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., organ uznał, że podjął wszelkie możliwe czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zaś przed wydaniem obu spornych decyzji w sposób całościowy rozpatrzył i ocenił zebrany materiał dowodowy, opierając się na zasadach prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Jednocześnie, Minister Gospodarki stwierdził, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - rozpoznając sprawę, uwzględnił dowód, jakim jest postanowienie podmiotu zarządzającego W. z dnia [...] marca 2015 r., które stanowiło opinię w sprawie zmiany zezwolenia. Minister zauważył jednakże, iż przedmiotowe postanowienie opiniujące nie jest jednak wiążące dla organu i nie determinuje ono rozstrzygnięcia w postępowaniu głównym.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego przekroczenia terminu załatwienia sprawy, Minister Gospodarki zauważył, że opinia podmiotu zarządzającego strefą po skutecznym doręczeniu skarżącej spółce wpłynęła do organu 10 kwietnia 2015 r., natomiast decyzja rozstrzygająca wniosek strony skarżącej z dnia [...] stycznia 2015 r. została wydana [...] maja 2015 r. Zatem, biorąc pod uwagę podstawy prawne obliczenia terminu załatwienia sprawy, Minister stwierdził, że ww. wniosek został rozpoznany przez organ po 37 dniach, a więc wskazany w art. 35 § 3 k.p.a. trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy został przekroczony o 7 dni. Minister uznał jednak, że przekroczenie terminu przez organ było nieznaczne, przez co nie mogło wywołać ujemnych skutków dla skarżącej spółki. W związku z powyższym, Minister Gospodarki uznał, że niezasadne jest twierdzenie skarżącej spółki, że organ w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przy założeniu, że sprawa zmiany zezwolenia jest szczególnie skomplikowana, przekroczył także dwumiesięczny termin na jej załatwienie.

Minister Gospodarki wskazał ponadto, że błędne jest stanowisko skarżącej spółki, iż przy obliczaniu terminu rozstrzygnięcia sprawy poprzez wydanie decyzji nie podlega wyłączeniu okres postępowania uzgodnieniowego prowadzonego przez podmiot zarządzający strefą. W ocenie organu, stanowisko skarżącej nie znajduje potwierdzenia w przepisach postępowania i pozostaje w sprzeczności z art. 35 § 5 k.p.a. Organ wskazał bowiem, że postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przez inny organ na podstawie art. 106 § 1 i 5 k.p.a. ma charakter wyłącznie pomocniczy w sprawie załatwianej w formie decyzji administracyjnej. Minister Gospodarki stwierdził, że jako organ administracji prowadzący postępowanie główne, nie sprawuje nadzoru nad organami prowadzącymi postępowanie uzgodnieniowe i nie ma żadnych instrumentów prawnych, które pozwalałyby mu kontrolować, czy też weryfikować prawidłowość prowadzenia tego postępowania.

Mając na względzie powyższe, organ uznał w konsekwencji, że tym samym bezprzedmiotowy jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem organu, skarżąca spółka błędnie przyjęła, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ustanawiający klauzulę generalną fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. W ocenie Ministra, warunkiem przyjęcia tej fikcji jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Jednak, jak zauważył organ, treść owego przepisu wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia (tak m.in. /w:/ wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, a także wyrok NSA z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt GSK 1936/12). Tymczasem, organ uznał, w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zapadło w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ponadto, organ stwierdził, że norma prawna, która konstytuuje przepis art. 11 u.s.d.g., nie zawiera odesłania do przepisów postępowania administracyjnego uregulowanych w k.p.a. Tym samym, Minister uznał, że ewentualne przekroczenie terminu może być ocenianie tylko na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej lub na gruncie k.p.a., gdy tymczasem w przekonaniu strony skarżącej badanie terminowości załatwiania spraw powinno odbywać się w oparciu o przepisy u.s.d.g. w związku z k.p.a. Taka wykładnia, w ocenie organu, jest jednak niewłaściwa. Organ uznał, że stwierdzenie przekroczenia terminu na gruncie ustawy o swobodzie działalności gospodarczej wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez Ministra Gospodarki terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 u.s.d.g., i dopiero przekroczenie przy rozpatrzeniu wniosku terminu wyznaczonego przez organ, skutkowałoby spełnieniem się dyspozycji określonej w art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W konsekwencji, organ uznał, że zarzut naruszenia tego przepisu nie zasługuje na uwzględnienie.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 20 maja 2016 r., pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał zarzuty skargi.

Obecny na rozprawie sądowej pełnomocnik organu, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi, powołując się dodatkowo na wyrok WSA w Warszawie z dnia [...] marca 2016 r., wydany w sprawie sygn. akt VI SA/Wa 2773/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Należy jednocześnie wyraźnie zaznaczyć, że od dnia wejścia w życie Traktatu Akcesyjnego z dnia 16 kwietnia 2003 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 90, poz. 864), na mocy którego Polska stała się państwem członkowskim Unii Europejskiej, kontrola sądu administracyjnego obejmuje również zgodność rozstrzygnięć organów administracji publicznej z prawem wspólnotowym (prawem Unii Europejskiej), rozumianym jako całokształt dorobku prawnego Wspólnoty Europejskiej (acquis communautaire), w tym zasad ogólnych prawa wspólnotowego (prawa Unii Europejskiej), interpretowanych oraz stosowanych w sposób jednolity na całym obszarze Unii Europejskiej.

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę spółki Q. sp. z o.o. z siedzibą w W. , należy przyjąć, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że Minister Gospodarki, wydając zarówno zaskarżoną decyzję z dnia [...] sierpnia 2015 r., jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] maja 2015 r., nr [...] , odmawiającą zmiany zezwolenia Nr [...] z dnia [...] stycznia 1998 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W., udzielonego na rzecz skarżącej spółki, przede wszystkim błędnie uznał, że w niniejszej sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego przedsiębiorcy z dnia [...] stycznia 2015 r. nie ma zastosowania norma prawna wyrażona w przepisie art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej.

Ponadto, w wyniku oceny legalności obu spornych decyzji, Sąd uznał, że Minister Gospodarki, odmawiając stronie skarżącej zmiany udzielonego jej zezwolenia, dopuścił się istotnego naruszenia normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, dokonując jego błędnej wykładni prowadzącej w konsekwencji do niezasadnego przyjęcia tezy, iż wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana zezwolenia skutkowałaby bezpośrednio zwiększeniem pomocy publicznej.

W konsekwencji, Sąd stwierdził, że Minister Gospodarki, wydając obie sporne decyzje administracyjne, dopuścił się istotnej obrazy zasad przewidzianych w przepisach art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Należy wyraźnie podkreślić na wstępie, że zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Postępowanie administracyjne jest niewątpliwie zorganizowanym procesem stosowania prawa, który obejmuje szereg etapów, w tym m.in. ustalenie, jaka norma obowiązuje w znaczeniu dostatecznie określonym dla potrzeb rozstrzygnięcia. Ustalenie to jest związane bezpośrednio z kwestią podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej. Przyjmując, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może tylko ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie.

Zasada praworządności wymaga, aby organy administracji publicznej nie złamały prawa, a ponadto wszelkie ich decyzje miały podstawę prawną i w swej treści uwzględniały obowiązujące normy prawne. Działania administracji powinny być zatem zgodne z: Konstytucją RP, ogólnymi zasadami prawa, prawem Unii Europejskiej, krajowym prawem ustawowym i wydanymi na jego podstawie aktami wykonawczymi (prawem delegowanym), zwyczajami i konwencyjnymi zasadami prawa międzynarodowego, które zostały włączone do rodzimego porządku prawnego orzeczeniami sądów na tyle, na ile według prawa krajowego mają one prawnie wiążący skutek, odpowiednimi wytycznymi administracyjnymi w stopniu, w jakim można się do nich odwoływać przy rozpoznawaniu sprawy przez sąd. Zasada praworządności zakłada jednocześnie możliwość skutecznego narzucenia administracji wypełnienia tych powinności oraz rodzi konieczność wzruszenia bezprawnych aktów administracyjnych, przy zapewnieniu jednak priorytetu innym zasadom chroniącym prawa jednostki w jej stosunkach z administracją. Zasadne jest stanowisko, zgodnie z którym praworządność działania jest zasadą fundamentalną, ale w jej ramach mieści się nie tylko obowiązek przestrzegania prawa, lecz również działania w granicach prawa z uwzględnieniem elementów celowości.

W ramach zasady przewidzianej w przepisie art. 7 Konstytucji RP oprócz wymogu "praworządności", rozumianego jako zgodność działań z całym systemem prawa, mieści się także wymóg "legalności", rozumiany jako zgodność każdego działania z konkretną normą prawną, będącą dla niego podstawą prawną. Zasada legalności wymaga, aby każdy akt władczej ingerencji organu administracji państwowej w sferę prawną obywatela oparty był na konkretnie wskazanym przepisie prawa.

Niewątpliwie uznać należy, iż zasada legalności powinna być zasadniczym kryterium w procesach wykładni dokonywanych przez organy państwa.

Jeśli chodzi o możliwość wykorzystywania analogii w procesach stosowania prawa, należy podkreślić, iż stanowi ona jeden ze sposobów eliminowania luk prawnych.

W literaturze prezentowane są różne stanowiska na temat jej dopuszczalności w prawie administracyjnym (por. m.in. W. Jakimowicz /w:/ Wykładnia w prawie administracyjnym, Zakamycze 2006, System Informacji Prawnej LEX). Według pierwszego poglądu, stosowanie analogii w prawie administracyjnym jest niedopuszczalne, albowiem w procesie stosowania prawa organy administracji publicznej mogą podejmować rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie przepisów prawa bezpośrednio uzasadniających ich kompetencję do konkretnej formy działania. Zgodnie z tym stanowiskiem, wynikający z zasady legalności wymóg podejmowania rozstrzygnięć w oparciu o konkretne normy prawne dotyczy w równym stopniu nakładania obowiązków, co przyznawania praw podmiotowych. Administracja publiczna nie ma kompetencji do dowolnego kreowania takich praw, a rozstrzygnięcia korzystne dla obywatela również muszą mieć podstawę w konkretnej regulacji prawnej. Niemniej, należy zauważyć, iż według drugiego stanowiska dopuszcza się ostrożne stosowanie analogii w prawie administracyjnym.

Zdaniem Sądu, należy stwierdzić, że o ile zasady praworządności i legalności istotnie całkowicie nie wykluczają w tym zakresie analogii, to na pewno nakazują bardzo ostrożnie posługiwać się nią w prawie administracyjnym. Zgodzić się należy ze stanowiskiem, iż organ prowadzący postępowanie administracyjne powinien stosować ją tylko wtedy, gdy rzeczywiście brak jest przepisu prawnego, który mógłby być zastosowany w danej sytuacji faktycznej, i jednocześnie, gdy zastosowanie analogii nie spowoduje sytuacji gorszej ze względu na interes społeczny lub indywidualny. Tak dalece obostrzona dopuszczalność stosowania analogii w prawie administracyjnym jest w istocie potwierdzeniem możliwego do przyjęcia stanowiska, że zasada demokratycznego państwa prawnego ma w tym prawie m.in. to znaczenie, że zasadniczo wyklucza stosowanie w nim analogii.

W konsekwencji należy, zdaniem Sądu, uznać, że niewątpliwie w procesach wykładni prawa administracyjnego pierwszoplanowe znaczenie winny mieć zasady praworządności, legalności i kompetencyjności. Oznacza to, że wykładnia językowa i znaczenie literalne powinny zajmować pozycję uprzywilejowaną w stosunku do wykładni systemowej i funkcjonalnej, a za pierwszeństwem wykładni językowej przemawiają zarówno argumenty analityczne (wykładnia prawa jest wykładnią tekstów prawnych), jak i argumenty polityczne, albowiem w państwie praworządnym obywatele mają prawo polegać na tym, co prawodawca w tekście prawnym powiedział, a nie na tym, co zamierzał powiedzieć lub co powiedziałby, gdyby znał nowe okoliczności.

Przyjęcie powyższego stanowiska nie może oznaczać, że w prawie administracyjnym wykładnia językowa może prowadzić do rezultatów, które byłyby sprzeczne nie tylko z efektami wykładni systemowej, ale również z efektami wykładni celowościowej (funkcjonalnej).

Niemniej, w ocenie Sądu, z uwagi na pewnego rodzaju niebezpieczeństwo związane z charakterem podmiotów dokonujących wykładni w procesach stosowania prawa administracyjnego, a także ze względu na postulat zapewnienia pewności prawa, należy przyjąć, iż sądowa ocena legalności zaskarżonych rozstrzygnięć organów administracji publicznej winna mieścić się w granicach obowiązującego prawa, gdyż uzurpowanie sobie przez sąd kompetencji normodawczych powinno być oceniane szczególnie surowo również dlatego, że jest wynikiem działania organu państwa powołanego właśnie w celu stania na straży praworządności. Owszem, zasługuje na aprobatę stanowisko, zgodnie z którym istota tzw. prawa sędziowskiego polega na należącym do sądu wyrównywaniu niedopatrzeń ustawodawcy, jednakże sądy mogą to czynić tylko wtedy, gdy ich stwierdzenia nie będą sprzeczne z obowiązującymi przepisami.

W związku z powyższym, należy uznać, że jeżeli Sąd usiłuje, w ramach kryterium legalności, objąć ochroną również prawa naruszone nie przez administrację publiczną, lecz przez ustawodawcę, to działanie takie powinno budzić poważne wątpliwości, zwłaszcza, gdy weźmie się pod uwagę fakt, że Sąd może w ten sposób przekraczać swoje kompetencje po to, by chronić pewne wartości publiczne, którym ustawodawca przez przeoczenie lub zwykłe niechlujstwo nie zagwarantował należytej ochrony.

Zdaniem Sądu, w sytuacji, gdy nie organy administracji publicznej, lecz ustawodawca tworzący pozytywny porządek prawny narusza zasady prawidłowej legislacji i ochrony systemu prawnego, podejmowane na siłę starania sądu administracyjnego w kierunku naprawienia owych błędów nie zawsze są celowe i uzasadnione, gdyż w rezultacie niekoniecznie prowadzą do ochrony wspomnianych wartości systemowych.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy - w ocenie Sądu - uznać, iż podjęcie próby "ratowania" błędu ustawodawcy polegającego na braku przyjęcia odpowiedniej regulacji w ustawie z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych - poprzez interpretację art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie można uznać za uzasadnioną zarówno w świetle rezultatów wykładni językowej, jak i systemowej oraz celowościowej (funkcjonalnej), czy też historycznej.

Minister Gospodarki próbował w odpowiedzi na skargę wywieść podstawę do uznania słuszności swojego stanowiska poprzez przyjęcie tezy, iż treść przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wskazuje, że ustawodawca przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia, gdy tymczasem - jak wskazał organ - w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcie zapadło w terminie określonym w art. 35 k.p.a. Ponadto, organ uznał, że stwierdzenie przekroczenia terminu, na gruncie u.s.d.g., wymagałoby uprzedniego wyznaczenia przez Ministra Gospodarki terminu na załatwienie sprawy, o którym mowa w art. 11 ust. 4 pkt 1 tej ustawy i dopiero przekroczenie przy rozpatrzeniu wniosku terminu wyznaczonego przez organ, skutkowałoby spełnieniem się dyspozycji określonej w art. 11 ust. 9 cyt. ustawy.

Według Sądu, przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań zarówno ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, jaki proponuje organ administracji publicznej, zmuszałoby jednak Sąd do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny, zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności.

Zdaniem Sądu, należy w związku z powyższym uznać, że pomimo poważnego błędu ustawodawcy, który prawdopodobnie przeoczył wprowadzenie do ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych odpowiedniego przepisu, który expressis verbis wyłączałby zastosowanie regulacji zawartej we wspomnianym przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia przez organ art. 11 ust. 9 cyt. ustawy.

Sąd uznał, że Minister Gospodarki błędnie stwierdził, że w sprawie wniosku skarżącego przedsiębiorcy z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczącego zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W .w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, nie ma zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

Sąd nie zgadza się zarówno ze stanowiskiem, że wyłączenie stosowania powołanego przepisu w sprawie dotyczącej zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej uzasadnione jest tym, iż przepisy ustawy o sse w zakresie, w jakim regulują omawianą kwestię, pozostają w stosunku do ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przepisami o charakterze szczególnym. Ponadto, Sąd nie dostrzegł, aby brak możliwości zastosowania w sprawie przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g., można było wywieść z odwołania się na nadrzędny interes publiczny, jako elementu wyłączającego stosowanie wynikających z niego rygorów. Sąd wykluczył również możliwość przyjęcia koncepcji braku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. także z uwagi na przedstawioną przez organ wykładnię unormowań zawartych w ustawie o sse.

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że zgodnie z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku przedsiębiorcy w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej.

Powołany przepis został dodany do art. 11 u.s.d.g. przez art. 46 pkt 7 ustawy z dnia 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 47, poz. 278 ze zm., dalej: "ustawa o świadczeniu usług") i wszedł w życie z dniem 10 kwietnia 2010 r.

W art. 11 ust. 9 u.s.d.g. została ustanowiona klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku polega na przyjęciu, że w braku wyraźnego rozstrzygnięcia sprawy w ściśle określonym terminie, została ona pozytywnie załatwiona, tj. rozstrzygnięta zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy.

W piśmiennictwie zauważa się, że przyjęta przez ustawodawcę fikcja rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy jest definitywnie fałszywa, gdyż warunkiem jej przyjęcia jest ustalenie, że organ nie rozpatrzył wniosku w terminie. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, iż warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia. Nie mamy tu więc do czynienia z dorozumianym rozstrzygnięciem organu lecz z konstrukcją prawną, która wobec niedopuszczalnej bierności organu administrującego, pozwala przyjąć skutki tożsame z rozstrzygnięciem sprawy przez organ (por. M. Szalewska, Klauzula generalna fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia w sprawach administracyjnych przedsiębiorców, Administracja 2010, nr 4, s.89).

Należy zauważyć, iż Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 1167/12 - uznał, że przyjęta przez ustawodawcę w ustawie o swobodzie działalności gospodarczej konstrukcja fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy ma charakter klauzuli generalnej i znajduje zastosowanie we wszystkich sprawach przedsiębiorcy poza wyjątkami wynikającymi z przepisów odrębnych ustaw.

W związku z treścią art. 11 ust. 9 u.s.d.g., ustaloną ustawą o świadczeniu usług, zostały wprowadzone zmiany do obowiązującego porządku prawnego. W przypadku 11 regulacji prawnych zostało wyłączone stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. lub art. 11 ust. 3 - 9 u.s.d.g. Dodać należy, że wyłączenie ostatnio wymienionej regulacji zostało wprowadzone także po wejściu w życie ustawy o świadczeniu usług.

W ustawie z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 157, poz. 1119 ze zm.) dokonano zmiany polegającej na tym, że na mocy art. 5 pkt 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo bankowe, ustawy o działalności ubezpieczeniowej, ustawy o funduszach inwestycyjnych, ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. Nr 126, poz. 853) do art. 11 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym został dodany ustęp 5a, który stanowi, że do spraw z zakresu właściwości Komisji Nadzoru Finansowego nie stosuje się przepisów art. 6 ust. 3, art. 11 ust. 3 - 9 oraz Rozdziału 2a ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Ponadto ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) w art. 207 pkt 4 wprowadziła zmianę w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1232), polegającą na dodaniu do art. 181 ustępu 4, który stanowi, że do udzielanych przez organ ochrony środowiska, pozwolenia zintegrowanego i pozwolenia na wytwarzanie odpadów nie stosuje się art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Z przytoczonych przykładów wynika, że gdy ustawodawca uzna to za konieczne, podejmuje właściwe działania legislacyjne.

Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, że ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych nie zawiera przepisu wyłączającego stosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. W świetle dotychczasowych rozważań stwierdzić należy, że brak wyraźnej regulacji w omawianym zakresie oznacza, że powołany przepis art. 11 ust. 9 cyt. ustawy znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o sse.

Warto wyraźnie wskazać, że z treści przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w sposób niewątpliwy wynika, iż nie ma on zastosowania tylko w tych przypadkach, gdy istnieje przepis prawa wyraźnie wyłączający jego stosowanie, ze względu na nadrzędny interes publiczny. Podkreślenia wymaga, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny we wspomnianym wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1167/12, że dyrektywa uwzględnienia nadrzędnego interesu publicznego w przypadku wyłączenia stosowania powołanego przepisu adresowana jest do ustawodawcy.

W związku z tym, za chybione należy uznać sugestie Ministra Gospodarki mające na celu wykazanie, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie ma zastosowania w sprawach rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych, w szczególności w sprawie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w specjalnych strefach ekonomicznych, z uwagi na ochronę nadrzędnego interesu publicznego, w sytuacji, gdy w ustawie o sse nie ma przepisu umożliwiającego odstąpienie od jego stosowania. Zdaniem Sądu, należy uznać, iż ocena, czy w konkretnym przypadku ochrona nadrzędnego interesu publicznego wyklucza stosowanie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy przedsiębiorcy należy bowiem do procesu stanowienia prawa, a nie jego stosowania.

W związku z powyższym, wymagało rozważenia, czy w pojęciu "sprawy przedsiębiorcy", w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g., a tym samym "wniosku", o którym mowa w art. 11 ust. 9 u.s.d.g., mieści się wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W .w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie.

Należy zauważyć, że w myśl art. 1 u.s.d.g., ustawa ta reguluje podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz zadania organów w tym zakresie. W tym kontekście należy przyjąć, że pojęcia "wniosek" i "sprawa przedsiębiorcy" obejmują sprawy związane z podejmowaniem, wykonywaniem i zakończeniem działalności gospodarczej.

Z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy, stwierdzić należy, że wykonywanie przez skarżącą spółkę działalności polegającej na prowadzeniu działalności gospodarczej na terenie W. stanowi niewątpliwie wykonywanie przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, a sprawy z tym związane są sprawami przedsiębiorcy, w rozumieniu art. 11 ust. 1 u.s.d.g.

Zdaniem Sądu, należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1167/12), wyraźnie stwierdził, że analiza art. 11 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej prowadzi do wniosku, iż ustawodawca pojęcia "załatwienie sprawy" (art. 11 ust. 1 i ust. 6 u.s.d.g.) i "rozpatrzenie wniosku" (art. 11 ust. 4, 5, 6, 7, 8 i 9 u.s.d.g.) uznaje za równoważne. W związku z tym, jak wskazał NSA, podane wyżej rozumienie pojęcia "sprawy przedsiębiorcy" należy odnieść do terminu "wniosek".

W konsekwencji, zdaniem Sądu, należało przyjąć, że wniosek skarżącej spółki o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie W. w zakresie zmiany terminu, na jaki udzielone zostało przedmiotowe zezwolenie, stanowi "sprawę przedsiębiorcy", a jego nierozpatrzenie w terminie rodzi skutki określone w art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wolą ustawodawcy było szerokie rozumienie "sprawy przedsiębiorcy", a w konsekwencji wprowadzenie klauzuli generalnej fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Dodać należy, że ustanowione w przepisach odrębnych ustaw ograniczenia stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. (np. w ustawie o nadzorze nad rynkiem finansowym) przeczą również tezie, że powołany przepis ma zastosowanie tylko w przypadku wniosków o nieskomplikowanym charakterze.

Zdaniem Sądu, uwzględnione przez organ okoliczności, jako rzekomo stanowiące przesłankę wyłączenia z zakresu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. wniosków o zmianę zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej, pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią powołanego przepisu.

Dotychczasowe rozważania prowadzą do wniosku, że art. 11 ust. 9 u.s.d.g. obejmuje sprawy (wnioski) przedsiębiorców związane z podejmowaniem, wykonywaniem lub zakończeniem prowadzenia działalności gospodarczej, a upływ terminu ich rozstrzygnięcia (załatwienia) wywołuje skutek w postaci przyjęcia fikcji pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy. Wyłączenie stosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g. ze względu na nadrzędny interes publiczny musi być wyraźne i wynikać z przepisu odrębnej ustawy. W związku z tym, przyjętą przez organ administracji publicznej wykładnię omawianego przepisu, dopuszczającą możliwość wyinterpretowania jego wyłączenia ze względu na nadrzędny interes publiczny z przepisów odrębnych ustaw - należało uznać za błędną.

Konsekwencją naruszenia przez Ministra Gospodarki przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. przez jego błędną wykładnię, było pominięcie w procesie kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji możliwości zastosowania powołanego przepisu w okolicznościach konkretnej sprawy.

Ponadto, dokonując analizy unormowania zawartego w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., należy pamiętać o generalnej zasadzie niedopuszczalności rozszerzającej wyjątków i postanowień o charakterze wyjątkowym. Owszem, w ocenie Sądu, de lege ferenda nie ulega najmniejszej wątpliwości, że należy niezwłocznie zmienić (uzupełnić) zapisy ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych w ten sposób, by wprowadzić wyraźny przepis, który expressis verbis wyłączy w postępowaniach dotyczących zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych możliwość odwoływania się do normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. Niemniej okoliczność ta, wynikająca z racjonalnej niewątpliwie potrzeby, nie może mieć de iure jakiegokolwiek istotnego znaczenia dla aktualnego sposobu rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, albowiem - jak wskazał Sąd - przyjęcie takiego sposobu interpretacji unormowań ustawy o sse, jaki zaproponował Minister, ewidentnie zmuszałoby jednak do uznania tych przepisów za unormowania sprzeczne z konstytucyjną zasadą określoności przepisów prawa zawartą w treści zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), zgodnie z którą przepisy muszą być sformułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny (por. m.in. J. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 237-257 i cyt. tam orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego).

W świetle powyższych ustaleń należy uznać, iż Minister Gospodarki, odmawiając stronie skarżącej zmiany zezwolenia w sposób opisany we wniosku skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2015 r. - dopuścił się naruszenia zarówno przepisu art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, jak i zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., sygn. akt SA/Wr 510/83).

Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 27/97, czy też wyrok NSA z dnia 6 marca 1996 r., sygn. akt SA/Bk 95/95).

Zdaniem Sądu, przykład niniejszej sprawy ukazuje w sposób wyraźny, że w procesie stosowania prawa nierzadko może powstać sprzeczność między zasadą celowego działania organu administracji publicznej (np. w niniejszej sprawie celem działania Ministra Gospodarki było - generalnie słuszne zresztą - podjęcie próby wyłączenia możliwości zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w postępowaniach prowadzonych przed tym organem a dotyczących zezwoleń na działalność w specjalnych strefach ekonomicznych), a obowiązkiem przestrzegania prawa przez ten organ. Nie wolno jednak organom administracji publicznej wyposażonym w atrybuty władztwa publicznoprawnego (imperium), wykonać zadania kosztem naruszenia prawa, lecz należy szukać drogi jego wykonania w inny sposób, bez naruszania prawa lub spowodować zmianę przepisu prawnego poprzez zainicjowanie stosownego procesu legislacyjnego. Naruszenie bowiem praworządności wyrządza Państwu większą szkodę niż niewykonanie poszczególnego zadania (tak również: m.in. L. Żukowski /w:/ Kodeks postępowania administracyjnego. Ustawa o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1999, s. 352).

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgadzając się - co do zasady - z intencją organu prowadzącą do wyłączenia zastosowania przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w postępowaniach prowadzonych przed tym organem, uznał jednak, że Minister Gospodarki nie może podejmować działań, które nie mają wyraźnego oparcia w obowiązujących normach prawnych.

W ocenie Sądu, nie tylko istota zdecydowanej większości postępowań dotyczących prowadzenia działalności gospodarczej w specjalnych strefach ekonomicznych, ale przede wszystkim zasady zwykłej logiki i racjonalności wskazują wprawdzie, że w postępowaniach dotyczących udzielania, czy też zmiany owych zezwoleń w żadnym wypadku nie powinien mieć zastosowania wspomniany przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g., niemniej nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej, kierując się wadliwą wykładnią prawa oraz wspomnianymi zasadami racjonalności, próbując jednocześnie sanować ewidentne zaniedbania ustawodawcy, może podejmować decyzje administracyjne, które nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym.

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, należy uznać, że działanie Ministra Gospodarki naruszało przepis art. 6 k.p.a., albowiem organ ten byłby uprawniony do zignorowania normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. jedynie wówczas, gdyby odpowiedni przepis zawarty w ustawie o specjalnych strefach ekonomicznych wyłączał jego zastosowanie. W niniejszej sprawie takiej podstawy nie było, a więc należy stwierdzić, iż obie sporne decyzje zostały wydane z istotną obrazą przepisu art. 11 ust. 9 u.s.d.g.

W konsekwencji milczenia organu koncesyjnego oraz w wyniku zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., należy - według Sądu - uznać, że Minister Gospodarki wydał decyzję zgodnie z wnioskiem skarżącej spółki zawartym w piśmie z dnia [...] stycznia 2015 r. dotyczącym zmiany terminu obowiązywania zezwolenia.

Warto w tym miejscu zauważyć, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Gospodarki, przytaczając treść art. 35 § 3 k.p.a., podniósł błędnie, iż cały okres oczekiwania na wydanie opinii przez podmiot zarządzający specjalną strefą ekonomiczną podlega wyłączeniu z terminu na wydanie decyzji. W konsekwencji, strona skarżąca słusznie uznała, że nie może być zaakceptowana sytuacja, w której organ biernie oczekuje na zakończenie przewlekłego postępowania uzgodnieniowego i jednocześnie opóźnienie to traktuje jako usprawiedliwienie dla niezałatwienia sprawy w terminie, a negatywne konsekwencje obciążają przedsiębiorcę.

Należy zauważyć, że sprawa została rozstrzygnięta w pierwszej instancji w terminie 37 dni. Niemniej, nie sposób zgodzić się z organem, że skoro dla sprawy szczególnie skomplikowanej ustawodawca przewidział na jej załatwienie termin maksymalnie dwu miesięczny, to uznać należy, iż w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zapadło w terminie. Otóż, należy zgodzić się ze stroną skarżącą, iż Minister Gospodarki nie uzasadnił w żaden sposób szczególnie skomplikowanego charakteru sprawy, a nawet wyraźnie nie przyznał, że za taką należało ją uznawać. Jedynie dodatkowo warto zauważyć również, iż w sytuacji uznania sprawy za szczególnie skomplikowaną organ administracji publicznej zobowiązany był poinformować o tym stronę skarżącą, ponieważ zakwalifikowanie sprawy administracyjnej, jako szczególnie skomplikowanej, wywiera istotne skutki procesowe w aspekcie długości terminu załatwienia sprawy, a więc o dokonanej kwalifikacji organ powinien powiadomić uczestników postępowania.

Mając na względzie powyższe, Sąd uznał tym samym, iż termin rozstrzygnięcia sprawy został przekroczony, a zatem zastosowanie powinna mieć fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, wynikająca z art. 11 ust. 9 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Niezależnie od stwierdzonego przez Sąd powyższego naruszenia, które już samo w sobie świadczy o ewidentnej wadliwości obu spornych decyzji, stanowiąc podstawę do ich uchylenia, uznać należy, że Minister Gospodarki, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuścił się również istotnej obrazy normy prawnej wyrażonej w przepisie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych.

Zgodnie z przepisem art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może dotyczyć:

1) obniżenia poziomu zatrudnienia określonego w zezwoleniu w dniu jego udzielenia, o więcej niż 20 %,

2) skutkować zwiększeniem pomocy publicznej,

3) dotyczyć spełnienia wymagań odnoszących się do inwestycji realizowanej na gruntach stanowiących własność lub użytkowanie wieczyste podmiotów innych niż wymienione w art. 5 ust. 1 tej ustawy.

Minister Gospodarki uznał, że z redakcji ww. przepisu jednoznacznie wynika, że organ ten nie ma możliwości zmiany zezwolenia w sytuacji ziszczenia się którejkolwiek z sytuacji objętych hipotezami art. 19 ust. 4 pkt 1-3.

Organ uznał jednocześnie, że w związku z tym, że w ustawie o sse brak jest definicji pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", przepis art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej wiążącym się zarówno ze zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania. Minister uznał w konsekwencji, że taka wykładnia przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy na gruncie przedmiotowej sprawy prowadzi do stwierdzenia, że wnioskowana przez stronę skarżącą zmiana nie powodowałaby wprawdzie przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu, co tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

W ocenie Sądu, organ dokonał błędnej wykładni wskazanego powyżej przepisu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse, która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania przez Ministra, że wnioskowana przez skarżącą spółkę zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy "tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej", w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy.

Zdaniem Sądu, w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej spółki z dnia [...] stycznia 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmianę zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą spółkę zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana de iure i zarazem de facto nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

W ocenie Sądu, przyjąć należy, iż powyżej wskazana błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca przyjmując, iż zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o sse - trafnie zauważyła, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Należy bowiem wskazać, że zdefiniowaną wielkością pomocy publicznej jest wartość 75% kosztów kwalifikowanych, poniesionych przez skarżącą spółkę do dnia 31 grudnia 2006 r., zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z 2003 r. zmieniającej ustawę o sse.

W konsekwencji, uznać należy zatem, iż skarżąca spółka nabyła prawo do wykorzystania pomocy publicznej w formie zwolnienia z podatku dochodowego od osób prawnych w wysokości 75% wartości poniesionych kosztów kwalifikowanych.

Zdaniem Sądu, strona skarżąca zasadnie przyjęła, że w wyniku pozytywnego uwzględnienia jej wniosku z dnia [...] stycznia 2015 r. powyższa wartość pomocy publicznej nie uległaby zmianie, albowiem skarżąca spółka nie wnosiła ani o zmianę terminu ponoszenia kosztów kwalifikowanych (31 grudnia 2006 r.), ani też o zmianę intensywności pomocy (75%). Nie ulega bowiem wątpliwości, że intencją złożonego przez stronę skarżącą wniosku jest jedynie wydłużenie terminu obowiązywania zezwolenia na prowadzenie działalności w strefie, co w żaden sposób nie wpływa na zwiększenie pomocy publicznej, a jedynie na jej wykorzystanie.

Warto jednocześnie zauważyć, że skoro pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że Minister Gospodarki w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (jego przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej spółce pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej temu przedsiębiorcy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Orzekając o zwrocie kosztów postępowania sądowego w wysokości 457 złotych, Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisach art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 209 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 461).