Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1407/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-08-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 53
journal: Dz.U. 1985 nr 22 poz 99
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 105, art. 139
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 § 3, art. 174, art. 183, art. 185 § 1, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 26 sierpnia 2010 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędzia NSA del. Tomasz Zbrojewski (spr.) Protokolant Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 26 sierpnia 2010 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Lublinie z dnia 2 czerwca 2009 roku sygn. akt II SA/Lu 130/09 w sprawie skargi D. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2009 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie; 2. zasądza od Wojewody Lubelskiego na rzecz D. S. kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 czerwca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę D. S. na decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] stycznia 2009 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, Wojewoda Lubelski, po rozpoznaniu odwołania Prezydenta Miasta Lublina, uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] października 2008 r. orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,1416ha i [...] o pow.0,159 ha i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ II instancji wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1986 r., rep. [...] D. S. sprzedała Skarbowi Państwa nieruchomość położoną w L. – [...] , oznaczoną nr [...] o pow. 37 arów 39 m. kw. z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] i ulicy [...], za cenę 1.120.040 złotych. Obecnie nieruchomość ta, wpisana do księgi wieczystej pod nr KW [...], stanowi własność Gminy L.

W ocenie organu odwoławczego wniosek D. S. o zwrot tej nieruchomości nie może być uwzględniony, ponieważ w świetle art. 216 w zw.

z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przekazanie Skarbowi Państwa nieruchomości niezbędnej dla realizacji celu publicznego na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pod rządami ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie stanowi wywłaszczenia. W tej sytuacji postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 105 kpa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie D. S. podniosła, że umowa sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1986 r., na mocy której zbyła przedmiotową nieruchomość na rzecz Skarbu Państwa, stanowiła wywłaszczenie. Zawarcie umowy poprzedzone zostało obligatoryjnymi rokowaniami, jej celem było nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa dla realizacji inwestycji publicznej, zaś odszkodowanie nie zostało ustalone dobrowolnie, lecz w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy. Skarżąca podała, że umowa była zawierana pod "ekonomicznym przymusem" i w warunkach "realnego zagrożenia wywłaszczeniem". Tylko na podstawie takiej umowy możliwa była jednorazowa wypłata odszkodowania (na podstawie decyzji o wywłaszczeniu odszkodowanie było wypłacane w ratach) i musiała być poprzedzona obligatoryjnymi rokowaniami.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Lubelski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wskazał, że poza sporem pozostaje fakt, iż umową sprzedaży z dnia [...] kwietnia 1986 r. D. S. zbyła na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość, na której planowano realizację ulicy [...] i [...], co zostało potwierdzone decyzją Kierownika Wydziału Urbanistyki Architektury i Nadzoru Budowlanego Urzędu Miejskiego w L. z dnia [...] sierpnia 1984r.

Sąd I instancji przyjął, że podstawowym warunkiem orzeczenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy jest ustalenie, że miało miejsce wywłaszczenie nieruchomości, przez co należy rozumieć władcze odjęcie prawa własności za odszkodowaniem. W ocenie Sądu zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, nie stanowiło wywłaszczenia, nawet jeśli następowało w związku z planowaną realizacją celu publicznego. Zawarta przez skarżącą w dniu [...] kwietnia 1986 r. umowa sprzedaży przedmiotowej działki Skarbowi Państwa nie stanowiła więc wywłaszczenia, dlatego nie jest możliwy zwrot tej nieruchomości w trybie

art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem sądu meriti przepisy art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami umożliwiające zwrot wywłaszczonych nieruchomości, które stały się zbędne na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, dotyczą zasadniczo wywłaszczeń dokonanych na podstawie przepisów tej ustawy, tj. w trybie decyzji administracyjnej. Tylko wyjątkowo, w art. 216, ustawa umożliwia odpowiednie stosowanie rozdziału 6 działu III ustawy (dotyczącego zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) do nieruchomości nabytych lub przejętych na rzecz Skarbu Państwa także na podstawie innych przepisów, m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości czy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Oznacza to, że zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy jest możliwy tylko wówczas, gdy nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa stanowiło wywłaszczenie w rozumieniu tych przepisów, obowiązujących w chwili nabycia. "Odpowiednie" stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości oznacza, że zwrot dopuszczalny jest tylko w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami, a nie jakichkolwiek nieruchomości nabytych przez Skarb Państwa pod innym tytułem prawnym.

W świetle powyższego, Sąd I instancji uznał, iż zwrot nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy zasadniczo jest możliwy, gdy Skarb Państwa nabył nieruchomość w formie decyzji administracyjnej (wywłaszczenie sensu stricto). Jeżeli zaś nabycie nastąpiło w formie umowy sprzedaży, zwrot możliwy jest tylko wówczas, gdy celem tej umowy było wywłaszczenie, a jednocześnie obowiązujące w dacie zawierania umowy przepisy dopuszczały taki tryb wywłaszczenia. W okresie obowiązywania ustawy z 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości wywłaszczenie mogło być dokonane wyłącznie w formie decyzji administracyjnej, a nie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zdaniem Sądu ustawodawca oddzielił nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa na zasadzie równości stron, tj. w formie umowy, od nabycia w drodze decyzji administracyjnej. W ustawie z 1985 r. nie było odpowiednika art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który wprowadzał jako sposób wywłaszczenia umowę nabycia nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że ustawa z 1985 r. uzależniała wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego od rokowań podjętych z właścicielem nieruchomości w celu umownego przeniesienia własności na rzecz Skarbu Państwa, nie przesądzając jednak, że negatywny wynik rokowań spowoduje konieczność wywłaszczenia. Wbrew zarzutom skargi, nie zachodziło więc "realne zagrożenie wywłaszczeniem", a umowa taka, której warunki ustalane były przez strony umowy nie różniła się niczym – jeśli chodzi o treść - od innych umów cywilnoprawnych tego rodzaju. Mimo że dotyczyła nabycia nieruchomości na cel publiczny nie może być traktowana jako prowadząca do wywłaszczenia. W konsekwencji Sąd uznał, że nieruchomość, której zwrotu domaga się skarżąca, nie może być potraktowana jako nieruchomość wywłaszczona w rozumieniu wskazanych wyżej przepisów, bowiem Skarb Państwa nie nabył jej własności na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości tj. w formie decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji uznał, że bez znaczenia pozostaje, znajdujący się w treści umowy zapis, odwołujący się do decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny ulicy [...]

i [...], ponieważ nie świadczy on o tym, że w przypadku odmowy wyrażenia zgody na zbycie nieruchomości przedmiotowy teren zostałby wywłaszczony. W ocenie Sądu organ odwoławczy prawidłowo uznał, że przedmiotowa nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy, dlatego postępowanie należało umorzyć w trybie art. 105 kpa.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. S., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzut:

1) naruszenia prawa materialnego, tj: art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3

i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nabycie, w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3, obejmuje jedynie tryb wywłaszczenia decyzją administracyjną;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 134 i art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozpatrzenie przez Sąd I instancji i nieustosunkowanie się do wszystkich okoliczności i całości materiału dowodowego, a zwłaszcza dowodów z dokumentów, złożonych na rozprawie z wnioskiem o zaliczenie ich w poczet dowodów na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., a wskazujących na zamiar i konieczność wywłaszczenia działki nr 12/3 w związku z realizacją inwestycji celu publicznego;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, mimo rażącego naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 kpa poprzez pominięcie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a w szczególności treści § 2 aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1986 r., wskazującego, iż nabycie nieruchomości w trybie cywilnoprawnym zastępowało wywłaszczenie, bowiem następowało w trybie obligatoryjnych rokowań poprzedzających wywłaszczenie oraz bezzasadne przyjęcie, że umowa sprzedaży ma wyłącznie cywilnoprawny charakter, podczas gdy wydanie decyzji lokalizujących inwestycję na działkach należących do skarżącej, dokonanie wywłaszczenia innych działek czy brak możliwości wyboru innego kontrahenta oraz swobodnego kształtowania ceny stanowi, że czynność ta odbyła się w ramach obligatoryjnych procedur ustawowych, których niedojście do skutku mogło skutkować wywłaszczeniem;

c) naruszenie przez Wojewodę Lubelskiego art. 105 kpa poprzez umorzenie postępowania, zamiast rozstrzygnięcia merytorycznego w przedmiotowej sprawie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 139 kpa i art. 134 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie skargi i nieuchylenie decyzji pomimo orzeczenia przez Wojewodę na niekorzyść odwołującego się, który w odwołaniu nie kwestionował zasadności zwrotu nieruchomości, a jedynie wysokość odszkodowania, czego Sąd I instancji nie dostrzegł.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że pojęcie nabycia, o którym mowa w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest szersze niż wywłaszczenie w drodze decyzji administracyjnej i obejmuje przejście własności pod każdym tytułem prawnym, a więc także w drodze umowy cywilnoprawnej, o ile nabycie to związane jest z realizacją określonego celu publicznego. Skarżąca wskazała, iż tryb nabycia – po przeprowadzonych rokowaniach wymaganych ustawą z 1985 r. – nie różni się w istocie od trybu nabycia przewidzianego art. 6 ustawy z roku 1958. W obu przypadkach występuje bowiem realne zagrożenie wywłaszczeniem. O dobrowolnym charakterze sprzedaży można byłoby mówić jedynie wówczas, gdy nabycie nie następowało dla realizacji inwestycji celu publicznego, gdyż wyłączałoby to możliwość wywłaszczenia. Skarżąca zwróciła również uwagę, iż cena nie była ceną rynkową, lecz ustaloną w operacie szacunkowym i opierała się na urzędowo ustalonych zasadach. Sąd I instancji nie odniósł się do złożonych na rozprawie dokumentów potwierdzających wywłaszczeniowy charakter umowy, jak również nie dostrzegł naruszenia przez Wojewodę Lubelskiego art. 139 kpa.

Powołując takie zarzuty w ramach podstaw kasacyjnych autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Sądu I instancji oraz zasądzenie kosztów według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) – zwanej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa.

Rozpoznawana skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych, jednak w pierwszej kolejności ustosunkowania wymaga zarzut naruszenia prawa materialnego. W ramach tej podstawy kasacyjnej autor środka zaskarżenia podniósł zarzut naruszenia art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nabycie w rozumieniu przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 obejmuje jedynie wywłaszczenie dokonane w trybie decyzji administracyjnej. Z tak sformułowanym zarzutem należy się zgodzić.

Zgodnie z treścią art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten, na mocy art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, znajduje odpowiednie zastosowanie również do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.).

Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy procedurę zwrotu nieruchomości uregulowaną w rozdziale 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosić należy tylko do wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej czy także do nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, iż zbycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie nosi cech wywłaszczenia, nawet jeśli następowało w związku z planowaną realizacją celu publicznego. W ocenie składu orzekającego pojęcie "nabycia" nieruchomości na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości obejmuje nie tylko wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej i przejęcie z mocy prawa.

Dla ustalenia pojęcia "nabycia" zawartego w art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezbędne jest dokonanie analizy treści przepisów

art. 216 ust. 2 tej ustawy. Zwraca uwagę fakt, że ustawodawca wskazał na trzy akty prawne, w trybie których nabycie uprawnia do dochodzenia zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami - ustawę z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli, dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych oraz wspomnianą ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

W przypadku dwóch pierwszych aktów prawnych w sposób wyraźny wskazano przepisy prawa, na mocy których musiało nastąpić nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, aby dopuszczalne było ubieganie się o zwrot w trybie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast w odniesieniu do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak jest tak konkretnie określonej podstawy prawnej nabycia nieruchomości. Ustawodawca nie zdeterminował uprawnienia do dochodzenia zwrotu nieruchomości formą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Tym bardziej - nie zawarł w treści przepisu warunku, że formą taką jest wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej. Nie znajduje zatem prawnego uzasadnienia ograniczenie stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko do nieruchomości wywłaszczonych w drodze decyzji administracyjnej.

Zdaniem Sądu I instancji ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości nie przewidywała możliwości wywłaszczenia nieruchomości niezbędnej na cele publiczne w formie umowy. Tymczasem na gruncie tej ustawy daje się zauważyć priorytet dla nabywania gruntów niezbędnych na cele publiczne w drodze umów. Jak bowiem wynika z art. 53 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości wywłaszczenie (rozumiane jako wywłaszczenie sensu stricto na podstawie decyzji administracyjnej) jest dopuszczalne dopiero wówczas, gdy nie było możliwe nabycie nieruchomości w drodze umowy. Wydanie decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości poprzedzało zatem wyznaczenie stronie przez terenowy organ administracji państwowej terminu do zawarcia umowy. Dopiero brak woli zawarcia umowy w wyznaczonym terminie wywoływał co do zasady skutek w postaci wywłaszczenia w drodze decyzji administracyjnej.

Podkreślenia wymaga, że dyspozycją przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami objęte są jedynie umowy zawierane po wyznaczeniu przez organ, na podstawie art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, terminu do zawarcia umowy, tj. umowy na warunkach wywłaszczenia. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stanowi natomiast podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, które co prawda zostały zbyte na rzecz Skarbu Państwa pod rządami ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, jednak nie były przeznaczone do ich pozyskania w trybie postępowania wywłaszczeniowego, gdyż nie obejmował ich bezpośrednio cel wywłaszczenia.

Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uznając, iż nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na podstawie umowy sprzedaży zawartej w okresie obowiązywania ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie nosi cech wywłaszczenia, nawet jeśli następowało w związku z planowaną realizacją celu publicznego. Biorąc jednak pod uwagę, że z samego tylko faktu nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa w drodze umowy nie można wywodzić, że nabycie to nastąpiło na warunkach wywłaszczenia, należy wskazać, że na gruncie rozpoznawanej sprawy brak jest podstaw do jednoznacznego rozstrzygnięcia, czy sporna umowa należy do kategorii umów, których zawarcie nastąpiło na warunkach wywłaszczenia.

Konsekwencją przyjęcia błędnej wykładni prawa materialnego było bowiem zaniechanie czynności zmierzających do dokonania ustaleń w sferze stanu faktycznego sprawy, odnoszących się do okoliczności związanych z zawarciem umowy. W aktach administracyjnych brak jest kompletnych dokumentów dotyczących procedury wywłaszczeniowej. Z materiału znajdującego się w aktach sprawy wynika, że początkowo przedmiotem wywłaszczenia miała być jedynie część nieruchomości o powierzchni 600 m kw. Skarżąca przedstawiła kopie pism, w których znajduje się żądanie wywłaszczenia również pozostałej części nieruchomości. Niekompletny materiał dowodowy nie pozwala jednak na określenie charakteru i skutków zgłoszonego przez właściciela żądania nabycia gruntu na rzecz Skarbu Państwa. Nie ustalono bowiem, czy pozostała część gruntu również została przeznaczona do wywłaszczenia i zamiarem organu było jego nabycie w trybie umownym, a żądanie właściciela stanowiło jedynie reakcję na opieszałość organu, czy też nabycie części nieruchomości na rzecz Skarb Państwa nastąpiło z wyłącznej inicjatywny właściciela, co w zasadzie wyłączałoby możliwość uznania nabycia na warunkach wywłaszczenia. Skoro zatem brak ustaleń w tym zakresie nie pozwala na stwierdzenie, czy sporna umowa była umową zawartą na warunkach wywłaszczenia, tym samym uzasadnione stały się zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Nie sposób natomiast w pełni podzielić zarzutu naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 p.p.s.a. Nie ulega wątpliwości, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do przedstawionych dokumentów. Jednak warto zwrócić uwagę, że przepis art. 106 § 3 p.p.s.a. dopuszcza na zasadzie wyjątku uzupełniające postępowanie dowodowe z dokumentów, które służy potwierdzeniu, czy stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy administracji publicznej. Tymczasem, jak wskazano, braki postępowania dowodowego były tak znaczne, że nie sposób mówić w ogóle o możliwości przeprowadzenia postępowania uzupełniającego przed sądem administracyjnym.

Za nieuzasadniony uznać natomiast należy zarzut niedostrzeżenia przez Sąd I instancji naruszenia art. 139 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zakaz reformationis in peius działa jedynie w odniesieniu do strony odwołującej się. Zatem w sytuacji, gdy stroną wnoszącą odwołanie był Prezydent Miasta Lublina, inna strona postępowania w osobie D. S. nie może skutecznie powołać się na przepis art. 139 kpa i korzystać z jego dobrodziejstwa. Dodatkowo warto również wskazać, iż odwołujący się wskazywał co prawda w złożonym środku odwoławczym na argumenty dotyczące kwestii wysokości podlegającego zwrotowi odszkodowania, jednak wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Nie jest możliwe natomiast ustosunkowanie się z użyciem jurydycznej argumentacji do zarzutu naruszenia art. 105 kpa. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał konkretnego przepisu, rozumianego jako jednostka redakcyjna, który miałby zostać naruszony, ale również nie podjął próby uzasadnienia zarzutu. Tym samym nie wyjaśnił, w czym upatruje on naruszenia wskazanego przepisu, gdyż merytorycznym rozstrzygnięciem jest nie tylko orzeczenie o zwrocie nieruchomości, ale również orzeczenie o odmowie zwrotu nieruchomości, które niesie za sobą analogiczny skutek, jak umorzenie postępowania, tj. nie następuje zwrot nieruchomości byłemu właścicielowi.

Rekapitulując, należy stwierdzić, że zarzuty zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania okazały się uzasadnione i musiały wywołać skutek w postaci uchylenia zaskarżonego wyroku. Wbrew poglądom wyrażonym w zaskarżonym orzeczeniu przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi podstawę do stosowania przepisów rozdziału 6 działu III ustawy również w stosunku do umownego nabycia gruntów na rzecz Skarbu Państwa w warunkach ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Z uwagi jednak na fakt, że nie zostało wyjaśnione, czy umowa zawarta została po wyznaczeniu przez organ administracji terminu, o którym mowa w art. 53 ust. 2 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a więc czy umowa była umową zawartą na warunkach wywłaszczenia, nie było możliwe jednoznaczne stwierdzenie, czy przepisy art. 136 i art. 137 w związku z art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami znajdują w sprawie zastosowanie. Dopiero uzupełnienie braków postępowania dowodowego co do charakteru spornej umowy pozwoli na stwierdzenie, czy w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajdują przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie

art. 185 § 1 p.p.s.a, orzekł jak w pkt 1 sentencji. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. jak w pkt 2 sentencji.