Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2216/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust. 1-5, art. 8 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie NSA Jolanta Rudnicka del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2012 r. sygn. akt I SA/Wa 183/12 w sprawie ze skargi A. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. C. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt: I SA/Wa 183/12, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. C. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty, oddalił skargę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania A. C. od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] orzekającej o odmowie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. udziału w nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], tj. poza obecnymi granicami państwa polskiego, utrzymał w mocy ww. decyzję Wojewody Małopolskiego.

W uzasadnieniu organ podał, że pismem z dnia 17 grudnia 2008 r. A. C. złożyła do Wojewody Małopolskiego wniosek w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia poza obecnymi granicami RP nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] oraz nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Pismem z dnia 4 sierpnia 2009 r. zatytułowanym "pismo uzupełniające" A. C. wskazała, że wnosi również o rekompensatę za nieruchomość (dom) położoną w L. przy ul. [...].

Pismem z dnia 30 marca 2011 r. Małopolski Urząd Wojewódzki poinformował skarżącą o rozdzieleniu sprawy na trzy odrębne postępowania administracyjne dotyczące nieruchomości pozostawionej przy ul. [...], przy ul. [...] oraz nieruchomości przy ul. [...].

Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] orzekł o odmowie potwierdzenia M. C. prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez J. P. udziału w nieruchomości położonej w L. przy ul. [...].

Od powyższej decyzji odwołanie do Ministra Skarbu Państwa wniosła A. C.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Skarbu Państwa wskazał, że podstawą odmowy potwierdzenia prawa do rekompensaty było ustalenie, że w przedmiotowej sprawie nie została spełniona, wskazana przez ustawodawcę, przesłanka dotycząca terminu złożenia wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty, tj. do dnia 31 grudnia 2008 r. Wniosek dotyczący nieruchomości pozostawionej w L. przy ul. [...] został złożony w dniu 8 sierpnia 2009 r., a zatem po upływie terminu przewidzianego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r.

Zdaniem organu odwoławczego podanie złożone w dniu 5 sierpnia 2009 r. stanowi odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, bowiem dotyczy innej nieruchomości niż wskazane we wcześniejszym wniosku złożonym w dniu 17 grudnia 2008 r. W ocenie Ministra Skarbu Państwa A. C. złożyła dwa odrębne wnioski w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Pierwszy pismem z dnia 17 grudnia 2008 r., w którym wyraźnie wystąpiła o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione w L. przy ul. [...] oraz przy ul. [...]. Drugi wniosek został złożony pismem z dnia 4 sierpnia 2009 r., z którego wynika, że strona domaga się również rekompensaty za nieruchomość położoną w L. przy ul [...]. Organ II instancji wskazał, że na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. rozszerzenie żądania zdefiniowanego we wcześniej złożonym wniosku jest niedopuszczalne po dniu 31 grudnia 2008 r.

Na powyższą decyzję Ministra Skarbu Państwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. C. W skardze zarzuciła: a) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego oraz wyczerpującego zebrania materiału dowodowego oraz przyjęcie błędnego założenia, że skarżącemu nie przysługuje prawo modyfikowania zadań; b) naruszenie art. 107 § 3 oraz art. 12 k.p.a.; c) naruszenie art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 roku o realizacji prawa do rekompensaty poprzez brak wezwania do uzupełnienia braków oraz błędną jego interpretację.

W ocenie skarżącej błędnym było przyjęcie przez organ orzekający w sprawie, że wnioskodawczyni nie spełniła wymogu złożenia wniosku przed dniem 31 grudnia 2008 r. Ponadto z ostrożności procesowej podniosła, że art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. w żadnym zakresie nie ogranicza wnioskodawcom prawa do modyfikacji wcześniejszego wniosku.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie wskazując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw do potwierdzenia uprawnień skarżącej do rekompensaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu I instancji, są zgodne z prawem. Sąd podzielił pogląd organów obu instancji, że w terminie wskazanym w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej został złożony wniosek A. C. z dnia 17 grudnia 2008 r., który miał określony zakres przedmiotowy i dotyczył nieruchomości położonych w L. przy ul. [...] i ul. [...]. Wniosek ten można było modyfikować, w tym rozszerzać co do zakresu nieruchomości, jednak tylko do dnia 31 grudnia 2008 r., bowiem przepis art. 5 ust. 1, określając termin, który jest terminem prawa materialnego, nie pozwala po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed tą datą. Wszelkie zaś roszczenia zgłoszone po tej dacie wygasają. Tym samym podanie złożone w dniu 4 sierpnia 2009 r., nazwane "pismem uzupełniającym", stanowi odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP, bowiem dotyczy innych nieruchomości niż wskazane we wcześniejszym piśmie złożonym w dniu 17 grudnia 2008 r.

Podkreślono, że skoro przepis prawa materialnego zakreśla wprost termin do dokonania danej czynności, to termin ten nie może zostać przedłużony ani skrócony przez organ administracji publicznej z urzędu ani na wniosek strony. Tym samym nie mają tu zastosowania zasady wyprowadzone z doktryny i orzecznictwa, że sprawa do chwili rozstrzygnięcia może być modyfikowana w ten sposób, że zmienia się jej zakres przedmiotowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt K 2/045, wynika, że przyrzeczona kompensacja dla tzw. "zabużan" miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym (a nie tylko odszkodowawczym), umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy po utracie mienia pozostawionego poza nowymi granicami państwa polskiego. Była, zgodnie z postanowieniami umów republikańskich, przeznaczona wyłącznie dla obywateli RP (wg stanu prawnego z dnia 1 września 1939 r.) narodowości polskiej i żydowskiej, którzy - decydując się na przesiedlenie na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w jej granicach po II wojnie światowej - manifestowali tym postępowaniem swą więź z państwem i narodem polskim. Zaakcentowano również, że w odniesieniu do tych osób (inaczej niż w przypadku nacjonalizacji mienia) nie nastąpiło przymusowe przejęcie ich praw majątkowych lub zarządu mieniem przez państwo polskie czy jego instytucje. Państwo polskie, a z instytucjonalnego punktu widzenia - Skarb Państwa Rzeczypospolitej Polskiej - nie stało się bowiem beneficjentem przejęcia czy też tylko użytkownikiem mienia (ruchomego oraz nieruchomego) pozostawionego poza wschodnimi granicami państwa polskiego, a zmiana granic nie została spowodowana przez państwo polskie ani nie przyczyniło się ono do tej zmiany. Zatem kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania (w znaczeniu cywilnoprawnym) za mienie wywłaszczone de facto (lub bez podstawy prawnej), ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej dla obywateli polskich, którzy objęci zostali przemieszczeniem na terytorium państwa polskiego w jego powojennych granicach. To zaś oznacza, że nie jest zasadne stanowisko zaprezentowane w skardze, że przewidziana prawem rekompensata jest przyznawana za rzeczywiście utracony przez poprzedników prawnych skarżącej majątek.

Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że w przypadku wszczęcia postępowania przez stronę, to tylko i wyłącznie ta strona określa przedmiot tego żądania. W zależności więc od wniosku strony postępowanie może być prowadzone w odniesieniu do różnych nieruchomości, strona ma prawo również nie składać wniosku o rekompensatę. W przedmiotowej sprawie, z uwagi na fakt, iż w aktach sprawy brak było jakichkolwiek dokumentów świadczących o wątpliwościach organu co do zakresu przedmiotowego wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r., organ administracji nie wyjaśniał tej kwestii.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd stwierdził, że nie doszło do naruszenia art. 6 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Przepis ten nakazuje wojewodzie wezwanie wnioskodawcy do usunięcia braków już złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania jednak tylko w zakresie wymogów określonych w art. 6 ust. 1-3 ustawy (braki w materiale dowodowym, m.in. dowodów co do wskazanego mienia, co do obywatelstwa, miejsca zamieszkania wnioskodawcy, oświadczenia o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po zmarłym właścicielu nieruchomości pozostawionych poza granicami RP, oświadczenia zawierającego wskazanie osoby uprawnionej do rekompensaty). Oznacza to, że wezwanie powinno dotyczyć tylko wniosku złożonego w terminie. W związku z powyższym w przedmiotowej sprawie termin 6-miesięczny z art. 6 może być stosowany do wniosku z dnia 17 grudnia 2008 r., nie zaś do wniosku złożonego w dniu 4 sierpnia 2009 r.

Podsumowując Sąd uznał, że słusznie organy uznały, że pismo z dnia 4 sierpnia 2009 r., należało uznać za odrębny wniosek wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, innej aniżeli wcześniej wskazana. Stwierdzono, że organy administracji nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła A. C. zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1. naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust. 1-5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418) poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego, mimo że zachodziła ku temu podstawa określona w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z w zw. z art. 135 o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust. 1-5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., a polegająca na tym, że nie uwzględnił faktu, że sprawa potwierdzenia uprawnień odnosi się do poświadczenia wartości prawa majątkowego wynikającego z ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., niezależnie od tego, ile nieruchomości pozostawił wnioskodawca (jego poprzednik prawny) poza obecnymi granicami RP - a zatem sprawa w znaczeniu materialnoprawnym jest jedna, choćby nieruchomości było kilka. Przedmiotem sprawy nie jest więc konkretna nieruchomość wskazana we wniosku, lecz ustalenie wartości prawa do zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. Podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić zaskarżoną decyzję Ministra oraz, na podstawie art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego, wobec zaistnienia podstawy do uchylenia tych decyzji określonej w art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 ppkt a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,

2. naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra oraz poprzedzającej ją decyzji Wojewody Małopolskiego, wobec: błędnego przyjęcia, że po upływie terminu przewidzianego w art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wnioskodawca domagający się potwierdzenia prawa do rekompensaty nie może sprecyzować, których konkretnie nieruchomości dotyczy złożony wniosek, a takie sprecyzowanie winno być traktowane jako nowy wniosek w sprawie, podczas gdy prawidłowo stosując wskazane wyżej przepisy WSA powinien był uchylić, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zaskarżoną decyzję Ministra oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody Małopolskiego.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając wniosek o ich zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podstaw kasacyjnych podano, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie oparta została na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i naruszenia prawa materialnego. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wskazane w niniejszej sprawie są ściśle powiązane z zarzutem naruszenia prawa materialnego, gdyż istota rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy sprowadza się do prawidłowej wykładni pojęć "prawa do rekompensaty", którym posługuje się ustawa z dnia 8 lipca 2005 r.

Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że wszelkie projekty ustaw, dotyczących tzw. Zabużan miały na celu umożliwienie obywatelom polskim uprawnionym do otrzymania odszkodowania za mienie pozostawione na obszarach byłych Kresów Wschodnich Rzeczpospolitej Polskiej, wchodzących obecnie w skład terytorium państwowego Białorusi, Litwy oraz Ukrainy, poszerzenie możliwości realizacji przysługujących im praw. Cel taki wynika jednoznacznie z uzasadnień projektów nowelizacji lub nowych ustaw – w tym ustawy obowiązującej obecnie. Zauważano, że jakkolwiek nie byli oni pozbawieni prawa do odszkodowania nawet w okresie Polski Ludowej, wielu z nich do dnia dzisiejszego nie otrzymało rekompensaty. Z tego względu niedopuszczalna jest interpretacja przepisów powołanej ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w ten sposób, że uwzględnia się tylko jej dosłowne brzmienie i płaszczyznę formalno-językową, a pomija jej podstawową funkcję - faktyczne umożliwienie realizacji roszczeń. Nadrestrykcyjna interpretacja wniosku dokonana w zaskarżonej decyzji sprzeczna jest z celem ustawy, która miała doprowadzić do wyrówna strat sposób poniesionych wskutek działania Państwa Polskiego.

Prawa majątkowe osób, które zostały pozbawione mienia pozostawiając je na terenach nie wchodzących obecnie w skład Państwa Polskiego (tzw. "mienie zabużańskie") wynikają pośrednio z układów "republikańskich" zawartych przez PKWN w 1944 r. z Ukrainą, Białorusią, Litwą a także umów z b. ZSRR. PKWN powziął publiczne zobowiązanie, że straty w mieniu nieruchomym, poniesione przez obywateli polskich przemieszczających się lub przemieszczanych z terytoriów Białoruskiej SRR, Litewskiej SRR i Ukraińskiej SRR, zostaną skompensowane przez państwo polskie tym obywatelom polskim, którzy znajdą się na terytorium Polski (w jej obecnych granicach). Prawa te potwierdzane były wielokrotnie, zarówno regulacjami ustawowymi, jak i orzeczeniami Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego (np. uchwały SN z 1990 r. - III AZP 12/90, SN z 1991 r. - III CZP 84/90, SN z 1992 r. - III CZP 33/92, orzeczenie TK z 1987 r. - Pl/87). Ustawodawca tworząc przepisy określające zakres przedmiotowy i podmiotowy tej ustawy w art.1 i 2 stwierdził, że prawo do rekompensaty przysługuje właścicielowi nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, który łącznie spełnił następujące wymogi: 1) był w dniu 1 września 1939 r. obywatelem polskim, zamieszkiwał w tym dniu na byłym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz opuścił je w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r., w wyniku wypędzenia z byłego terytorium RP, lub zmuszenia go do opuszczenia byłego terytorium RP z powodu innych okoliczności związanych z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie układów wymienionych w ust. 1 art. 1 oraz umowy wskazanej w ust. 1 a art. 1; 2) posiada obywatelstwo polskie.

W ocenie autora skargi kasacyjnej już sam tytuł ustawy, w którym mowa jest o prawie do rekompensaty za "mienie pozostawione" wskazuje, że przedmiotem postępowania administracyjnego jest odszkodowanie z tytułu pozostawienia "mienia" danej osoby. Mienie jest pojęciem zbiorczym obejmującym własność i inne prawa o charakterze majątkowym. Pojęcie "mienie" często bywa utożsamiane z pojęciem "majątek". Dla oceny poprawności takiego zabiegu niezbędne jest wstępne określenie pojęcia "majątek". Jest ono używane w dwojakim znaczeniu: po pierwsze, jako ogół praw i obowiązków majątkowych danego podmiotu (majątek w szerokim rozumieniu) i po drugie, jako ogół jedynie praw (majątek w rozumieniu wąskim). Majątek w rozumieniu wąskim może być utożsamiany z mieniem, ponieważ w jednym i w drugim wypadku chodzi o podmiotowe prawa majątkowe, a także o sytuacje, z którymi ustawa łączy określone skutki prawne i które mają pewną wartość majątkową (posiadanie, ekspektatywa) (K. Pietrzykowski (red.), Kodeks cywilny. Komentarz. T. 1, Wyd. 6 Warszawa 2011).

Kierując się taką wykładnią ustawy, strona skarżąca zainicjowała postępowanie administracyjne, w którym wskazała, że dochodzi rekompensaty za mienie pozostawione przez J. P. - bez ograniczeń. Wykładnia zawężająca złożonego wniosku jest wprost sprzeczna z jego treścią. Tym samym niepodzielnym przedmiotem postępowania był ogół praw majątkowych, które przysługiwały J. P., a które zostały przez niego utracone na skutek konieczności przymusowego opuszczenia.

Prawo zaliczenia, potwierdzane w szeregu polskich ustaw, ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym (por. wyrok TK z 19 grudnia 2002 r., K 33/02). W pewnym zakresie stanowi ono surogat prawa własności, ale jednocześnie ma aspekt pomocowy (socjalny). Publicznoprawny charakter prawa zaliczenia polega przede wszystkim na tym, że rodzi ono roszczenia jedynie w relacjach z odpowiednimi organami władzy państwowej i instytucjami państwa, a także nie może być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Prawo to korzysta z gwarantowanej konstytucyjnie ochrony praw majątkowych, przewidzianej w art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji. Natomiast art. 21 Konstytucji, jako dotyczący wprost jedynie prawa własności, nie ma bezpośredniego i pełnego zastosowania do prawa zaliczenia. Jak słusznie stwierdził, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w swoim wyroku z dnia 1 marca 2010 r. do sygn. akt I SA/Wa 2005/09 prawo to ma charakter publicznoprawnego prawa majątkowego o osobistym charakterze. Potwierdza to niepodzielność przedmiotowo-podmiotową toczącego się postępowania. Tym samym na skutek zainicjowania postępowania administracyjnego, nie toczy się tyle postępowań, ilu nieruchomości dana osoba fizyczna była właścicielem, ale jedno postępowania dotyczące mienia danej osoby w skład którego wchodzą nieruchomości.

Skoro skarżąca wnosiła o przyznanie rekompensaty za mienie pozostawione przez J. P., oczywistym jest że domagała się rekompensaty za ogół nieruchomości wchodzących w skład mienia J. P. Tym samym organ błędnie przyjął, że nie doszło do terminowego wniesienia wniosku o przyznanie prawa do rekompensaty za pozostawione mienie. Sprawa potwierdzenia uprawnień odnosi się do poświadczenia wartości prawa majątkowego wynikającego z powołanych przepisów prawa materialnego, niezależnie od tego, ile nieruchomości pozostawił wnioskodawca (jego poprzednik prawny) poza obecnymi granicami RP. Sprawa w znaczeniu materialnoprawnym jest zatem jedna, choćby nieruchomości było kilka.

Przedmiotem sprawy nie jest więc konkretna nieruchomość wskazana we wniosku, lecz ustalenie wartości prawa do zaliczenia mienia pozostawionego poza obecnymi granicami Państwa Polskiego. Wskazanie nieruchomości we wniosku oznacza podanie okoliczności faktycznych uzasadniających wniosek.

Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy nie wskazała wszystkich nieruchomości pozostawionych za granicą we wniosku, a uzyskała bliższe o nich informacje już po złożeniu takiego wniosku, ma prawo do wskazania tego faktu organowi i nie stanowi to złożenia nowego wniosku w sprawie.

W odniesieniu do przepisu art. 212 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym obecnie jak i obowiązującego w dacie wydania zaświadczenia podniesiono, że przedmiotem orzekania w drodze decyzji jest prawo do rekompensaty, zaś ustalenie ile nieruchomości, gdzie i o jakiej wartości wnioskodawca (jego poprzednik prawny) pozostawił poza obecnymi granicami RP stanowi tylko przesłankę orzeczenia i mieści się w jego podstawie faktycznej. Sprawa ta jest jedną sprawą niezależnie od liczby nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa.

Podniesiono, że Europejski Trybunał Praw Człowieka w wyroku z dnia 22 czerwca 2004 r. w sprawie Broniowski przeciwko Polsce zaakceptował pogląd Trybunału Konstytucyjnego wyrażony w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. K 33/02, że prawo zaliczenia wartości mienia utraconego przez obywateli Polski pozostawionego poza jej obecnym terytorium na poczet ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat z tytułu użytkowania wieczystego ma szczególny charakter jako prawo majątkowe o charakterze publicznoprawnym. Prawo to podlega ochronie zarówno na podstawie art. 64 ust.1 i 2 Konstytucji, jak i na podstawie art. 1 Protokołu nr 1 do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Wykładnia prowadząca do pozbawienia uprawnionego możności wznowienia postępowania i skazująca go na utratę prawa z powodu przekroczenia terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. prowadzi do pozbawienia obywatela słusznie nabytego prawa majątkowego i nie znajduje uzasadnienia w powołanych przepisach Konstytucji i Konwencji.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 604/11 dotyczącym wydania zaświadczenia w przedmiocie prawa do rekompensaty z tytułu mienia pozostawionego poza granicami obecnej Rzeczpospolitej Polskiej "mając na uwadze cele przepisów regulujących te kwestie podnoszone zarówno w orzecznictwie Trybunału w Strasburgu jak i Trybunału Konstytucyjnego, że ma to być forma kompensacji za nieruchomości pozostawione poza granicami państwa polskiego. Trybunał w Strasburgu także krytycznie odniósł się do art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. wykluczającym z prawa rekompensaty osoby, które przed wejściem w życie ustawy nabyły na własność lub w użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa w ramach realizacji uprawnień zabużańskich. Obydwa Trybunały dopuszczają możliwość ograniczenia uprawnień z jednoczesnym przestrzeganiem takich wymogów konstytucyjnych jak bezpieczeństwo państwa czy też prawa innych osób, których ochronie służy to ograniczenie. W tym celu wprowadzono ograniczenie procentowe rekompensaty. Istotą więc realizacji "uprawnień zabużańskich" jest rekompensata za "nieruchomości pozostawione poza granicami kraju" i należy to rozumieć jako prawo do kompensacji za wszystkie nieruchomości pozostawione poza granicami państwa polskiego. W przedmiotowej sprawie skarżący niewątpliwie mając na uwadze treść zaświadczenia z grudnia 1998 r. nabył "prawo majątkowe w postaci zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych za granicą..." i to nie tylko do nieruchomości, która została określona we wniosku z dnia 9 maja 1989 r. ale do wszystkich pozostawionych nieruchomości stanowiących tzw. "mienie zabużańskie"."

W ocenie strony skarżącej kasacyjnej, skoro przedmiotem postępowania jest potwierdzenie prawa do rekompensaty, a więc potwierdzenie istnienia prawa majątkowego o charakterze publicznoprawnym, to nie dochodzi w jego toku do ustalenia prawa do odszkodowania z tytułu pozostawienia poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej konkretnej nieruchomości. W konsekwencji do dnia wskazanego w ustawie wnioskodawca ma tylko i wyłącznie obowiązek zgłosić wniosek, że domaga się potwierdzenia przysługującego mu prawa do rekompensaty, a jeżeli w toku postępowania poweźmie wiadomość co do nieruchomości pozostawionych, w nie uwzględnionych we wniosku, w każdym czasie może swój wniosek o takie informacje uzupełnić.

Z ostrożności procesowej wskazano, że skarżąca od początku wskazywała, że domaga się potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia całego majątku J. P. poza granicami obecnej Rzeczpospolitej Polskiej. Tym samym wnioskodawczyni nigdy w toku postępowania nie zgłaszała nowych żądań, a jedynie precyzowała już raz złożony (terminowo) wniosek. Nawet gdyby pismo z dnia 14 sierpnia miało charakter modyfikujący pierwotny wniosek o przyznanie prawa do rekompensaty, to w toku postępowania administracyjnego, strona postępowania może w ramach rozpatrywanej sprawy modyfikować i precyzować składane żądania, aż do momentu wydania decyzji administracyjnej. Za nieuzasadnione i pozbawione podstawy prawnej należy uznać twierdzenie organu zawarte w decyzji Wojewody Małopolskiego, a zaaprobowane przez WSA w Warszawie, że "na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., rozszerzenie żądania zdefiniowanego we wcześniej złożonym wniosku jest niedopuszczalne, po dniu 31 grudnia 2008 r." Powołano się na orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 kwietnia 2011 r. II SA/Kr 325/11, w którym stwierdzono, że organ nie może orzekać o innym przedmiocie postępowania, ani interpretować wniosku sprzecznie z intencją strony. W sytuacji gdy strona dołącza do wniosku pismo uzupełniające jego treść lub modyfikuje żądanie wniosku przed podjęciem przez organ administracji jakichkolwiek czynności w sprawie, organ administracji winien rozpatrzyć żądanie wynikające z treści pism strony, a w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do ich wyjaśnienia. Z powoływanego orzeczenia wynika, że stronie przysługuje prawo do modyfikowania składanych wniosków, co wiąże się z obowiązkiem organu do ich uwzględnienia (podobnie NSA w wyroku z dnia 26 listopada 2008r., II GSK 510/08). Sytuacja modyfikacji żądań miała miejsce w niniejszym postępowaniu.

Podniesiono, że Naczelny Sąd Administracyjny utrzymuje niezmienną linię orzeczniczą w tym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał już w swym orzecznictwie, że dopóki sprawa nie zostanie zakończona decyzją ostateczną strona może modyfikować swoje żądania, a organ administracji publicznej ma obowiązek na nowo je ocenić w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r. sygn. akt I SA 1504/83 ONSA 1983 nr 2, poz. 101). Dodano, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślono też, że dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego w rozumieniu art. 7 k.p.a. obejmuje również ustalenie treści żądania prezentowanego w postępowaniu administracyjnym przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1992 r. sygn. akt IV SA 1378/91 niepublikowany i wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 1986 r. sygn. akt SA/Ka 22/86 GAP 1988, nr 11, s. 45, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., II GSK 510/08 - Wyrok NSA).

Modyfikacja żądania a nawet samego wniosku jest dopuszczalna w szczególności, gdy w wyniku przeprowadzonego postępowania dowodowego zostaną ustalone nowe okoliczności i fakty. W wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1704/09 (dostępny w Internecie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), podkreślono, że jeżeli "po złożeniu wniosku w wyniku zapoznania się z analizą urbanistyczną inwestor dokona modyfikacji wniosku, organ administracji orzeka już nie na podstawie wniosku pierwotnego, lecz żądania inwestora wskazanego we wniosku zmodyfikowanym (...)".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie Ministra Skarbu Państwa zarzuty stawiane przez stronę są chybione, a wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest prawidłowy. Sąd przy wydaniu zaskarżonego wyroku właściwie zastosował odpowiednie przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania. Na pełną aprobatę zasługuje rozstrzygnięcie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który uznał, że prawidłowe jest stanowisko organów co do przyjęcia, że na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej rozszerzenie żądania zdefiniowanego we wcześniej złożonym wniosku jest niedopuszczalne po dniu 31 grudnia 2008 r. Jeżeli więc wniosek złożony w trybie art. 5 ust. 1 powołanej ustawy dotyczył początkowo ściśle określonych nieruchomości, a następnie po dniu 31 grudnia 2008 r. strona wystąpiła z żądaniem potwierdzenia rekompensaty za inne nieruchomości (nie wymienione w pierwotnym wniosku), to pismo rozszerzające zakres przedmiotowy sprawy należy potraktować jako odrębny wniosek w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty i na jego podstawie wydać decyzję co do istoty sprawy. Jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wniosek ten można było modyfikować, w tym rozszerzać co do zakresu nieruchomości, ale tylko do dnia 31 grudnia 2008 r., albowiem art. 5 ust. 1 ustawy określając termin, który jest terminem prawa materialnego - nie pozwala po tym okresie skutecznie domagać się rekompensaty za inne mienie niż zgłoszone przed tą datą.

Ponownie wskazano, że takie stanowisko było poparte orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (np. wyrok z dnia 17 lutego 2011 r. sygn. akt 1709/10). Z treści przytoczonego wyżej orzeczenia wynika bowiem, że rozszerzenie żądania o nową nieruchomość jest niedopuszczalne po dniu 31 grudnia 2008 r. zakwalifikowania żądania strony zdefiniowane w piśmie z dnia 4 sierpnia 2009 r. i potraktowanie je jako wniosek w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty, a nie jak wskazuje Skarżąca jako pismo uzupełniające wniosek z dnia 17 grudnia 2008 r.

Organ podniósł, że wskazany termin prawa materialnego nie może zostać ani skrócony ani przedłużony przez organ administracji publicznej, ani z urzędu, ani na wniosek strony. Ponadto, słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2004 r. (sygn. akt K 2/045), wynika, że przyrzeczona kompensacja dla uprawnionych do rekompensaty miała przede wszystkim cechy świadczenia "pomocowego" o charakterze w pierwszej kolejności socjalnym, a nie tylko odszkodowawczym, umożliwiającego obywatelom Rzeczypospolitej Polskiej ponowny start życiowy. Tym samym kompensacja wartości pozostawionego mienia przez państwo polskie nie miała i nadal nie ma natury i cech odszkodowania za mienie wywłaszczone de facto, ale charakter sui generis publiczno-prawnej pomocy majątkowej. Zatem, oznacza to, że nie jest zasadne stanowisko zaprezentowane w skardze, że przewidziana prawem rekompensata jest przyznawana za rzeczywiście utracony przez poprzedników prawnych skarżącej majątek.

Z uwagi na powyższe, niezasadne są, w opinii Ministra Skarbu Państwa, podnoszone przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które według skarżącej miały wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracyjne słusznie uznały, że pismo z dnia 4 sierpnia 2009 r. należało uznać za odrębny wniosek wszczynający postępowanie, a nie uzupełnienie poprzedniego wniosku i tym samym organy nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego. Minister Skarbu Państwa podzielił argumentację WSA w Warszawie i dlatego też nie widział podstaw do wniesienia skargi kasacyjnej.

A. C. w piśmie z dnia 22 maja 2012 r. zawarła polemikę ze stanowiskiem Ministra Skarbu Państwa wyrażonym w odpowiedzi na skargę kasacyjną podtrzymując argumentację zaprezentowaną w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W zakresie wskazania podstaw kasacyjnych skarga kasacyjna jest nieprecyzyjna. Wskazano w niej bowiem, że jej podstawą jest naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W uzasadnieniu skargi z kolei podniesiono, że skarga kasacyjna oparta jest na obydwu podstawach wymienionych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zarzut naruszenia prawa materialnego dotyczy prawidłowości wykładni pojęcia "prawa do rekompensaty", którym posługuje się ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego uchybienie to nie uzasadnia stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665).

Analiza treści skargi kasacyjnej pozwala przyjąć, że w skardze tej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego przez błędną wykładnię, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności dokonanej przez Sąd pierwszej instancji wykładni użytego w art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust. 1-5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.) pojęcia "prawa do rekompensaty" i opartego na jej podstawie wniosku, że potwierdzenie prawa do rekompensaty obejmuje tylko te nieruchomości objęte takim prawem, które zostały określone przez osobę uprawnioną we wniosku złożonym nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Z treści art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że "prawo do rekompensaty" w rozumieniu ustawy to prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w wyniku wypędzenia z byłego terytorium Rzeczypospolitej Polskiej lub jego opuszczenia w związku z wojną rozpoczętą w 1939 r. dokonanego na podstawie układów i umowy określonych w tym przepisie. Prawo do rekompensaty ustawodawca połączył zatem z faktem pozostawienia poza obecnymi granicami RP nieruchomości. Pojęciem nieruchomości jako pojęciem związanym z prawem do rekompensaty ustawodawca posługuje się konsekwentnie w całej ustawie począwszy od jej tytułu, w którym również – wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze kasacyjnej – ustawodawca stanowi "o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej", a nie o pozostawieniu mienia. Należy też podkreślić, że prawo do rekompensaty nie obejmuje całego utraconego mienia w wyniku zmian ustrojowych i administracyjnych, jakie nastąpiły w wyniku drugiej wojny światowej, a dotyczy wyłącznie nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Jednocześnie z art. 1 ust. 1 ustawy wynika, że ustawa ta określa "zasady realizacji prawa do rekompensaty".

Prawo do rekompensaty wynika zatem z samej ustawy, jednakże dla jego realizacji wymagane jest potwierdzenie tego prawa przez właściwy organ administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej. Potwierdzenie to jest niezbędnym dokumentem dla zrealizowania tego prawa, przy czym decyzja o tym, czy i w jakim zakresie osoba uprawniona chce korzystać z prawa do rekompensaty została pozostawiona tej właśnie osobie. Ustawodawca skorzystanie z prawa do rekompensaty powiązał z wymogiem stosownej aktywności i dyscypliny osób zainteresowanych, skoro potwierdzenie prawa do rekompensaty nie następuje z urzędu lecz wyłącznie z inicjatywy samych uprawnionych (art. 5 ust. 1 i 2 ustawy). Regulacja taka koresponduje z celem ustawy zmierzającej do realnego, kompleksowego i możliwie ostatecznego uregulowania zasad oraz procedury dochodzenia roszczeń z tytułu mienia pozostawionego przez obywateli polskich poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej, o czym świadczy precyzyjnie wyznaczony przez ustawodawcę zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy oraz ramy czasowe dochodzenia roszczeń (por. wyrok NSA z 24 maja 2013 r., I OSK 594/12).

Analiza treści art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że wnioskodawca jest obowiązany nie tylko wskazać konkretne nieruchomości, ale i przedstawić dowody, które świadczą o pozostawieniu nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej wraz z określeniem rodzaju i powierzchni tych nieruchomości. Konieczne jest zatem precyzyjne określenie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty, z którego zamierza on skorzystać, a nie wyłącznie zasygnalizowanie, że jest zainteresowany skorzystaniem co do zasady z prawa do rekompensaty. W konsekwencji również decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty zawiera wskazanie m.in. zwaloryzowanej na dzień wydania tej decyzji wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej oraz wysokości rekompensaty (art. 8 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy). Decyzja potwierdzająca prawo do rekompensaty – w świetle powyższych regulacji - jest zatem aktem umożliwiającym skorzystanie przez wnioskodawcę z prawa do rekompensaty w określonym przez niego zakresie.

Skoro ustawodawca określił - jako jedną z przesłanek do uzyskania rekompensaty w konkretnej wysokości - termin do wyrażenia woli przez podmiot prawa do rekompensaty czy i w jakim zakresie podmiot uprawniony chce skorzystać z tego prawa, to oznacza, że w tym terminie konieczne jest precyzyjne określenie zakresu tego prawa objętego wnioskiem poprzez wskazanie konkretnych nieruchomości wraz z określeniem ich rodzaju i powierzchni. Termin ten został określony do dnia 31 grudnia 2008 r. (art. 5 ust. 1 ustawy), a jego materialny charakter nie budzi wątpliwości w orzecznictwie. Jest to termin, w którym ma nastąpić całkowite ukształtowanie praw i obowiązków jednostki w ramach określonego stosunku materialnego. Terminu takiego nie można zatem przywracać ani usprawiedliwiać skutków jego upływu. Określenie w tym terminie przez wnioskodawcę zakresu prawa do rekompensaty poprzez wskazanie konkretnych nieruchomości wraz z określeniem ich rodzaju i powierzchni powoduje, że w pozostałym zakresie, tj. co do ewentualnych innych nieruchomości, prawo to wygasa. Należy także zwrócić uwagę na treść art. 6 ust. 6 ustawy, zgodnie z którym "jeżeli wniosek nie spełnia wymogów określonych w ust. 1-3, wojewoda wzywa wnioskodawcę do usunięcia braków w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia wezwania". Z przepisu tego wynika możliwość i konieczność uzupełnienia dokumentacji wniosku dowodzącej prawdziwości jego treści, a nie modyfikacji treści samego wniosku po dniu 31 grudnia 2008 r.

Pogląd, że termin materialny określony w art. 5 ust. 1 ustawy jest terminem, w którym wystarczy jedynie złożyć oświadczenie o zamiarze skorzystania z prawa do rekompensaty, a sam zakres tego żądania poprzez wskazywanie konkretnych nieruchomości może być kształtowany bezterminowo w toku toczącego się postępowania administracyjnego, nie koresponduje z istotą terminu materialnego i wskazanymi wyżej regulacjami ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przyznanie rekompensaty także za nieruchomości wskazane przez wnioskodawców po dniu 31 grudnia 2008 r., prowadziłoby do obejścia ustawowego nakazu i ponownego nabycia prawa przez stronę, której uprawnienie po upływie zakreślonego terminu wygasło. Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanym już wyżej wyroku z dnia 24 maja 2013 r., I OSK 594/12 zwrócił uwagę, że celem ustawy było przyznanie rekompensaty określonej grupie osób uprawnionych do rekompensaty za konkretne nieruchomości pozostawione przez Zabużan na Kresach Wschodnich, nie zaś zniwelowanie wszelkich strat materialnych poniesionych przez obywateli polskich w związku ze zmianą granic Polski – "Oczywistym również jest, że ustawodawca po upływie kilkudziesięciu lat nieskutecznych działań dążył do ostatecznego rozwiązania problemów związanych z mieniem zabużańskim. Należy więc przyjąć, że świadomie zdecydował się na zakreślenie ram czasowych na zgłoszenie i pełne ukształtowanie roszczeń związanych z takim mieniem. Gdyby jego intencją było dopuszczenie by żądania co do przysługującej rekompensaty mogły być kształtowane w każdym czasie, to dałby temu wyraz w jednoznacznym przepisie prawa. W ustawie brak jest jakichkolwiek zapisów, które pozwalałyby przyjąć, że wnioski, które należało złożyć w nieprzekraczalnym terminie, mogły być uzupełniane w dowolnym czasie, w tym po dniu 31 grudnia 2008 r. Omawiana ustawa wprowadza rozwiązania o charakterze szczególnym. Jej przepisy muszą być więc interpretowane i stosowane w sposób ścisły".

Należy zatem przyjąć, że ostateczną granicą czasową, do której wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty mogły być skutecznie modyfikowane wyznaczała data 31 grudnia 2008 r. Żądania dotyczące przyznania rekompensaty za kolejne nieruchomości, nieujawnione przed wskazaną datą, traktować trzeba jako nowe wnioski zgłoszone po upływie wyznaczonego przez ustawodawcę materialnego terminu o charakterze materialnym. Oznacza to, że rekompensata przysługuje tylko za te konkretne nieruchomości, w sprawie których wnioski zostały zgłoszone nie później niż do dnia 31 grudnia 2008 r.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem zinterpretował przepisy ustawy w zakresie przyjętego w nich rozumienia prawa rekompensaty. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wykładnia dokonana przez Sąd uwzględniała nie tylko językowe brzmienie przepisu, lecz również uwarunkowania systemowe i celowościowe regulacji ustawy, o czym świadczą rozważania na stronie 3 i 4 uzasadnienia wyroku. Nie można też podzielić stanowiska o "nadrestrykcyjnej interpretacji wniosku" dokonanej przez organy i zaakceptowanej przez Sąd pierwszej instancji. Wniosek z dnia 17 grudnia 2008 r. sporządzony przez fachowego pełnomocnika jest jednoznaczny i wynika z niego, że wnioskodawczyni domagała się potwierdzenia prawa do rekompensaty za nieruchomości położone w L. przy ul. [...] i ul. [...]. Wniosek ten z całą pewnością nie dotyczył nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Nie jest prawdziwe w świetle treści tego wniosku twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że skarżąca domagała się rekompensaty za mienie pozostawione przez J. P. - bez ograniczeń i pismem procesowym z dnia 4 sierpnia 2009 r. jedynie precyzowała ten wniosek. Wniosek z dnia 17 grudnia 2008 r. obejmował wyłącznie nieruchomości położone w L. przy ul. [...] i ul. [...] ze wskazaniem, że ich właścicielem w dniu 1 września 1939 r. był J. P. W żadnym miejscu tego wniosku skarżąca nie wskazuje, że domaga się potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia całego majątku J. P. poza granicami obecnej Rzeczpospolitej Polskiej. Jedynie w stosunku do nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] wskazano we wniosku, że "obecnie trwają poszukiwania dokumentów archiwalnych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, niezwłocznie po ich uzyskaniu zostaną one dołączone do akt sprawy".

Obszerne wywody skargi kasacyjnej dotyczące charakteru prawa do rekompensaty jako prawa do odszkodowania z tytułu całego mienia pozostawionego poza granicami RP nie znajdują oparcia w przepisach ustawy o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2005 r. Nr 169, poz. 1418 z późn. zm.). Z kolei publicznoprawny charakter prawa do rekompensaty i jego oparcie w normach rangi konstytucyjnej nie były kwestionowane w sprawie. Trafność argumentacji przedstawionej w skardze kasacyjnej w tym zakresie również nie podważa prawidłowości zaskarżonego wyroku. Niezrozumiały jest jednakże wywodzony z tej argumentacji wniosek o tym, że "na skutek zainicjowania postępowania administracyjnego, nie toczy się tyle postępowań, ilu nieruchomości dana osoba fizyczna była właścicielem, ale jedno postępowanie dotyczące mienia danej osoby, w skład którego wchodzą nieruchomości". Na skutek wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty toczy się bowiem – jak w przypadku każdego wniosku kierowanego do organu administracji – jedno postępowanie administracyjne i okoliczność ta nie była kwestionowana w sprawie. Przedmiotem tego postępowania jest sprawa administracyjna, której granice – w przypadku postępowań wszczynanych na wniosek – kształtuje również stanowisko wnioskodawcy wyrażone w tym wniosku. Skoro wniosek w sposób ewidentny nie dotyczy "całego mienia" konkretnie określonego, lecz dwóch wyraźnie oznaczonych nieruchomości, to niedopuszczalne byłoby przyjęcie przez organy i Sąd pierwszej instancji, że w granicach sprawy administracyjnej mieści się również kwestia rekompensaty za kolejną nieruchomość nie wskazaną przez wnioskodawcę do dnia 31 grudnia 2008 r. W skardze kasacyjnej bezpodstawnie odniesiono na gruncie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. pojęcie sprawy administracyjnej w znaczeniu materialnym do pojęcia mienia rozumianego jako ogół nieruchomości wnioskodawcy bez względu na to czy zostały one wskazane wraz z podaniem ich rodzaju i powierzchni we wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty złożonym do dnia 31 grudnia 2008 r. Nie znajduje podstaw nawiązanie w skardze kasacyjnej do art. 212 § 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami i orzecznictwa dotyczącego tego przepisu. Unormowanie to nie miało zastosowania w niniejszej sprawie niezależnie od tego, że art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami utracił moc z dniem 30 stycznia 2004 r. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej to nie wykładnia zaprezentowana przez Sąd pierwszej instancji, a wcześniej organy administracji publicznej, prowadzi do utraty przez skarżącą słusznie nabytego prawa majątkowego z powodu przekroczenia terminu określonego w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r., lecz brak aktywności skarżącej w złożeniu przed dniem 31 grudnia 2008 r. stosownego wniosku o potwierdzenie prawa do rekompensaty za nieruchomość położoną w L. przy ul. [...]. Wniosek inicjujący postępowanie administracyjne złożony w dniu 17 grudnia 2008 r. nie dotyczył wzruszenia wcześniej wydanej decyzji lub zaświadczenia potwierdzających prawo do rekompensaty, a zatem w sprawie nie miał zastosowania art. 20 ustawy, a w konsekwencji powoływane w skardze kasacyjnej poglądy orzecznictwa wyrażane na tle tego przepisu nie są adekwatne do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Nie są również uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 ppkt a w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 5 ust. 1-4, art. 6 ust. 1-5, art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 169, poz. 1418) poprzez nieuchylenie decyzji organów obydwu instancji w sytuacji, gdy organy dokonały błędnej wykładni prawa do rekompensaty i niezasadnie przyjęły, że przedmiotem postępowania jest konkretna nieruchomość wskazana we wniosku oraz naruszenie art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 ppkt c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej poprzez nieuchylenie decyzji organów obydwu instancji w sytuacji wobec błędnego przyjęcia, że po upływie terminu przewidzianego w art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wnioskodawca domagający się potwierdzenia prawa do rekompensaty nie może sprecyzować, których konkretnie nieruchomości dotyczy złożony wniosek, a takie sprecyzowanie winno być traktowane jako nowy wniosek w sprawie.

W kontekście powyższych zarzutów należy podkreślić, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Z kolei art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jednakże mimo, że art. 3 § 1 i 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (podobnie jak art. 1 § 1 i 2 tej ustawy), a także art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych mają charakter ustrojowy i bezpośrednio nie podpadają pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi lub art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 3 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych powiązano z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skoro zarzut błędnej wykładni prawa materialnego okazał się nieuzasadniony, to w konsekwencji niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sytuacji bowiem, gdy Sąd pierwszej instancji nie stwierdził naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu. Z tego powodu Sąd nie miał również podstaw do stosowania art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z treści art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika bowiem, że przepis ten ma zastosowanie tylko w razie uwzględnienia skargi - podstawą do jego zastosowania jest stwierdzenie przez sąd, że nie tylko akt lub czynność bezpośrednio do sądu zaskarżone, ale także akt lub czynność poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu lub podjętej czynności naruszyły przepisy prawa materialnego lub procesowego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r., I FSK 1678/11, LEX nr 1218339). W konsekwencji w ramach zarzutu dotyczącego naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w przypadku oddalenia skargi przez Sąd I instancji nie można skutecznie kwestionować przeprowadzonej przez ten sąd oceny legalności zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 2 marca 2012 r. I GSK 297/11, LEX nr 1136477).

Zarzut naruszenia art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie jest również uzasadniony w jego powiązaniu z zarzutem naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż i ten zarzut nie jest uzasadniony. Naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi strona skarżąca kasacyjnie upatruje w nieuchyleniu decyzji organów obydwu instancji wobec błędnego przyjęcia, że po upływie terminu przewidzianego w art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. wnioskodawca domagający się potwierdzenia prawa do rekompensaty nie może sprecyzować, których konkretnie nieruchomości dotyczy złożony wniosek, a takie sprecyzowanie winno być traktowane jako nowy wniosek w sprawie. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jest uzasadniony tylko w przypadku skutecznego powiązania go z zarzutami naruszenia procedury sądowoadministracyjnej (por. wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2009 r., I FSK 1636/07, LEX nr 510730). Za pomocą naruszenia tego przepisu podważać można także kwestie dotyczące ustalenia przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego o ile zarzut ten zostanie powiązany z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2012 r., I OSK 1424/11, LEX nr 1107461). Jeśli z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez sąd I instancji normy prawnej. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skutecznie podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednim przepisem procedury administracyjnej. "Inne naruszenie przepisów postępowania", o jakim mowa w przytoczonej regulacji musi zatem dotyczyć oceny konkretnych przepisów postępowania administracyjnego dokonanej przez Sąd I instancji, nie może natomiast polegać na błędnej czy mało wyczerpującej argumentacji sądu (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2009 r., I FSK 1888/07, LEX nr 515949). W skardze kasacyjnej nie powiązano zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, a powiązanie z art. 135 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie może odnieść skutku, skoro zarzut naruszenia jest – w przypadku wyroku oddalającego skargę – nieuzasadniony. Przepis art. 5 ust 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. określa jedną z materialnych przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty, a zatem jego błędna wykładnia lub błędne zastosowanie nie mogło być skutecznie kwestionowane w drodze zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podlega ona oddaleniu na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.