Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1070/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2023-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 4, art. 5 ust. 1, 2,2a i 2b, art. 16 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 107 par. 1 pkt 6 i par. 3
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 119 pkt 2, art. 145 par. 1 lit. a i c, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 lutego 2023 r. sprawy ze skargi P. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 18 października 2022 r. nr SKO.4103.376.2022 w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 16 września 2022 roku nr 116/VIII/2022; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącego P. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. ał


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 października 2022r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2022r., poz. 2000 ze zm.), zwanej k.p.a., oraz art. 16 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022r., poz. 902), zwanej u.d.i.p., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 16 września 2022r. nr 116/VIII/2022 odmawiającą P.J. udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium wskazało, że treść wniosku skarżącego dotyczy udostępnienia informacji publicznej w zakresie dofinansowania szkoleń, kursów, studiów, itp. pracowników Urzędu Miasta Zgierza za okres styczeń 2021r. -lipiec 2022r. obejmującej wskazanie:

1. imion i nazwisk osób, które skorzystały z dofinansowania,

2. komórek organizacyjnych osób szkolonych;

3. wysokości dofinansowania;

4. informacji czego dotyczyło dofinansowanie;

5. podmiotu, który otrzymał środki publiczne na podnoszenie kwalifikacji pracowników.

Prezydent Miasta Zgierza rozpoznając powyższy wniosek po pierwsze stwierdził, iż wnioskowana informacja jest informacją publiczną, po drugie jest informacją przetworzoną, a po trzecie - ze względu na niewykazanie przez skarżącego, że uzyskanie przedmiotowej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego - należało odmówić udzielenia wnioskowanej informacji.

W ocenie Kolegium, z powyższą tezą - na podstawie obecnie obowiązującego, a przedstawionego powyżej w tym zakresie stanu faktycznego i prawnego - należało się zgodzić.

Zdaniem organu odwoławczego, istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia, czy wnioskowana przez skarżącego informacja publiczna jest informacją prostą, czy też stanowi informację przetworzoną o której stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Kolegium oceniło, że Prezydent Miasta Zgierza wykazał, iż wnioskowana informacja stanowi informację przetworzoną o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., bowiem ilość dokumentacji jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej.

Analizując decyzje organu I instancji organ odwoławczy wskazał, że w jej uzasadnieniu podniesiono, iż stanowisko ds. Kadr nie posiada imiennej listy osób, które brały udział w szkoleniach. Odszukanie imion i nazwisk delegowanych osób na szkolenia spowodowałoby konieczność przeanalizowania około siedemdziesięciu kart wydatków, które znajdują się w Wydziale Księgowości, faktury za szkolenia pracowników Urzędu Miasta Zgierza wraz z kartami wydatków i zgłoszeniami przekazywane są na bieżąco ze Stanowiska ds. Kadr do Wydziału Księgowości w celu ich rozliczenia. W Stanowisku ds. Kadr nie pozostają kopie w/w dokumentów. Faktury płacone są w terminie płatności wskazanym na fakturze i dołączane są wraz z kartą wydatków oraz zgłoszeniem do wyciągu bankowego z danego dnia wykonania płatności. W przekazanej uprzednio tabelce w odpowiedzi na informacje publiczną z dnia 11 sierpnia 2022r. widnieje data faktury, a nie data płatności w związku z powyższym jest znacząco utrudnione odnalezienie powyższych faktur. W Wydziale Księgowości znajduje się 39 segregatorów za cały rok 2021 oraz 26 segregatorów za okres od stycznia do lipca 2022r., które zawierają po co najmniej kilkanaście wyciągów bankowych z każdego dnia. Każdy wyciąg bankowy z danego dnia zawiera zaś kilkanaście lub kilkadziesiąt załączonych dokumentów m. in. faktury z różnych wydziałów Urzędu, koperty, karty wydatków, zgłoszenia, rachunki, umowy, dyspozycje wypłatowe, raporty kasowe, itp. Wyżej wymienione segregatory nie mają szczegółowych spisów zawartej w niej dokumentacji. Posiadają jedynie oznaczenia, tj. miesiąc, daty od do oraz numerację wyciągów. Dokumentacja jednego segregatora zawiera około 500 stron. W związku z powyższym tak duża ilość segregatorów i zawartych w nich dokumentów, poukładanych w sposób opisany powyżej, wymagałaby przejrzenia każdego z nich, rozpinania dokumentów załączonych do danego wyciągu bankowego celem poszukiwania konkretnej faktury. Celem odnalezienia żądanych informacji konieczne byłoby zatem przejrzenie około 30.000 różnych dokumentów. Wiązałoby się to zatem z czasochłonną analizą, dużymi nakładami pracy pracowników Stanowiska ds. Kadr oddelegowanych do przygotowania odpowiedzi na informację publiczną. Dezorganizowałoby ponadto pracę Wydziału Księgowości. Przygotowanie powyższej dokumentacji zajęłoby orientacyjnie 5 dni roboczych. Ponadto przygotowane informacje podlegałoby w większości anonimizacji ze względu na ochronę danych osobowych pracowników, którzy nie pełnią funkcji publicznych.

Kolegium, podzielając stanowisko organu I instancji stwierdziło zatem, iż wobec przedstawionej przez organ I instancji argumentacji - wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną i wobec powyższego w sprawie zastosowanie będzie miał art. 3 ust. 1 pkt 1u.d.i.p., a co za tym idzie uzyskanie informacji przetworzonej musi być szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednocześnie organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w orzecznictwie wskazuje się, iż przesłankę szczególnej istotności dla interesu publicznego, określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. należy uznać za wypełnioną w takiej sytuacji, w której pozyskanie określonej informacji i jej upublicznienie leży w interesie nie tylko wnioskodawcy, ale także innych obywateli.

W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że P.J. nie wykazał, iż udzielenie wnioskowanej informacji miałoby na celu ochronę interesu publicznego, o którym mowa wyżej, ograniczając się do kwestionowania, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną, bowiem w jego mniemaniu stanowi ona informację prostą (pismo z dnia 4 września 2022r.).

Ponadto Kolegium wyjaśniło, odwołując się przy tym do orzecznictwa, że ograniczenie wprowadzone przepisem art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy ocenił, że P.J. nie wykazał, iż udzielenie wnioskowanej informacji miałoby na celu ochronę interesu publicznego, a organ z urzędu jej nie dostrzega.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył P.J., zarzucając naruszenie:

1. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, w ślad za organem I instancji, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej;

2. art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskiej i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez niezastosowanie polegające na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji.

W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie skarżonej decyzji i decyzji jej poprzedzającej, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wedle norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że podany czas na prześledzenie ok. 70 kart wydatków jest dość wątpliwy. Zdaniem skarżącego, biorąc pod uwagę, że dane zawarte w kartach wydatków są ujęte najpewniej w formie tabeli, wyszukanie danych nie zajmuje ponadprzeciętnej ilości czasu. Skarżący wskazał przy tym również, że organ I instancji nie wskazał, czy dane gromadzone są wyłącznie w formie papierowej, czy też mogą zostać wyszukane i odtworzone z plików, czy systemów teleinformatycznych.

Skarżący wskazał, że niezasadne jest rozszerzanie kategorii "informacji przetworzonej" również na taką informację, która składa się z informacji prostych, lecz w ocenie organu zakres wniosku uzasadnia potraktowanie jej jako przetworzonej. Prawo do informacji stanowi bowiem prawo o randze konstytucyjnej, które należy traktować możliwie szeroko, a wyjątki od tego prawa -szczególnie wąsko. Co więcej ustawodawca przewidział też możliwość wydłużenia terminu odpowiedzi na wniosek o informację publiczną w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. Organ może skorzystać właśnie z tej możliwości, jeśli niemożliwe jest udostępnienie tej informacji w terminie. Dyrektywa szerokiego traktowania praw konstytucyjnych wskazuje na takie rozwiązanie jako bardziej zasadne, biorąc pod uwagę status prawa do informacji. Na gruncie niniejszej sprawy konieczne jest podkreślenie, że wydobycie informacji, o które wnioskowałem, nie wymaga pracy kreatywnej, ani żadnego wytworzenia nowej informacji przez Organ, a wyłącznie wyszukania określonych informacji i zestawienia, zupełnie jak w przypadku każdej innej informacji prostej.

Ponadto skarżący wyjaśnił, że informacja prosta nie zmienia się w informację przetworzoną przez proces przekształcenia, a zatem udostępnienie informacji prostej nie wiąże się z koniecznością wykonania pewnych dodatkowych, ponadprzeciętnych czynności, które z informacji prostych tworzyłyby nową informację. Informacja prosta może być udostępniona od razu w formie, w jakiej jest w posiadaniu zobowiązanego, albo też może być udostępniona wtedy, gdy po pewnych zwykłych, niewymagających większego wysiłku czynnościach może zostać udostępniona. Czynności takie nie powodują powstania nowej informacji, lecz tylko stanowią pewne jej "obrobienie", tak aby mogła zostać udostępniona wnioskodawcy.

W dalszej kolejności skarżący podniósł, że decyzja organu, choć obszerna, w bardzo ograniczonym zakresie odnosi się do przedmiotu sprawy - większą część uzasadnienia zajmuje przytoczenie stanowisk sądów administracyjnych, bez wskazania, jak wyrażone przez sądy poglądy odnoszą się do przedmiotowej sprawy. Organ ogranicza się do przytoczenia fragmentu decyzji Prezydenta, i przyjmuje jego ocenę, nie odnosząc się w żaden sposób do podniesionych w odwołaniu argumentów, ani nie analizując krytycznie stanowiska organu I instancji. Jednocześnie skarżący zwrócił uwagę, że gdyby każdą konieczność odszukania dokumentów tratować jako przetworzenie informacji, prawo do informacji publicznej przestałoby być powszechne, a tym samym nie czyniłoby zadość postanowieniom Konstytucji RP.

Zdaniem skarżącego, organ nie przedstawił żadnych działań, które miałyby charakter kreatywny (twórczy), i opiera swoje stanowisko wyłącznie na okoliczności, że realizacja wniosku jest czasochłonna. Sama czasochłonność realizacji wniosku (polegająca na konieczności przejrzenia wielu segregatorów) nie stanowi sama z siebie o przetworzeniu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby wydłużyć czas realizacji wniosku na zasadzie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., i przejrzeć rzeczone segregatory. W ten sposób - nawet gdyby przyjąć, że kalkulacja czasu realizacji wniosku, wskazana przez Prezydenta, a bezkrytycznie przyjęta przez organ - rozproszenie czasu realizacji wniosku pozwoliłoby na uniknięcie jakiejkolwiek dezorganizacji funkcjonowania urzędu.

Jak również skarżący podkreślił, że za każdym razem, gdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczy więcej niż jednej informacji, siłą rzeczy wnioskowane informacje zostają "zestawiane" - nie oznacza to jednak konieczności tworzenia jakiegokolwiek "zestawienia" w sensie merytorycznym. Innymi słowy, Prezydent nie tworzy żadnej nowej informacji, z której wynika coś więcej, niż to co jest zawarte w informacjach, którymi już dysponuje. Działania, które musi podjąć Prezydent, są wyłącznie odtwórcze i techniczne.

Skarżący wskazał, że organ nie wziął także pod uwagę okoliczności, iż jest radnym Rady Miejskiej w Zgierzu, i z tego względu przysługuje mi prawo pozyskania informacji publicznej przetworzonej.

Motywując skargę skarżący wyjaśnił także, że w przypadku ograniczeń prawa do informacji (i innych praw, wynikających z art. 19 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych) spowodowanych koniecznością ochrony innych praw trzeba wskazać, że takie ograniczenia są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu. Co więcej, ewentualne ograniczenia nie mogą być nadmiernie daleko idące. Za każdym razem, gdy władze publiczne powołują się na ustawowe ograniczenie wolności wypowiedzi (w tym prawa do informacji), muszą zademonstrować konieczność i proporcjonalność podjętego ograniczenia. Ustawowe regulacje, ustanawiające te ograniczenia, muszą być odczytywane możliwie najściślej pod względem konieczności i proporcjonalności, i stosowane tylko wtedy, gdy są niezbędne dla realizacji celu, dla którego zostały wprowadzone.

W ocenie skarżącego, ograniczenie zastosowane przez Prezydenta w sprawie, a następnie przyjęte przez organ, jest nadmiernie restrykcyjne, i nie spełnia wymogu proporcjonalności. Organ nie wykazał w przekonujący sposób, aby zasadne bądź konieczne na gruncie niniejszej sprawy było ograniczenie prawa do informacji ze względu na konieczność przetworzenia. Tym samym należy – zdaniem skarżącego - organ narusza jedno z podstawowych praw człowieka, wynikające z art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

W odpowiedzi na tę skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, bezczynności lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może uchylić ją, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem, a może to uczynić, stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 p.p.s.a., jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a., skarga, zgodnie z art. 151 p.p.s.a., podlega oddaleniu.

Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z dnia 3 stycznia 2023 r.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. 2022 r. poz. 902).

Stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Prawo dostępu do informacji publicznej, z zastrzeżeniem art. 5 ustawy, przysługuje każdemu (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). W myśl art. ust. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Stosownie do art. 16 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postepowania administracyjnego, z tym że odwołanie od decyzji rozpoznaje się w terminie 14 dni a uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji zawiera także imiona, nazwiska i funkcje osób, które zajęły stanowisko w toku postępowania o udostępnienie informacji, oraz oznaczenie podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2, wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji (ust. 2 ).

W niniejszej sprawie Prezydent Miasta Zgierza decyzją nr 116/VIII/2022 z dnia 16 września 2022 r. odmówił udzielenia informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z dnia 4 września 2022 r. w zakresie informacji objętej wcześniejszym wnioskiem z dnia 28 lipca 2022 r. Tak sformułowane rozstrzygnięcie wyznaczyło granice sprawy, będącej przedmiotem decyzji organu I instancji, czyniąc nim żądanie udostępnienia informacji na temat dofinansowania szkoleń, kursów, studiów itp. Pracowników UMZ za okres styczeń 2021 – lipiec 2022 z podaniem następujących informacji:

1. Imię i nazwiska osób, które skorzystały z dofinansowania,

2. Komórki organizacyjnej osoby szkolonej,

3. Wysokości dofinansowania,

4. Informacji czego dotyczyło dofinansowanie,

5. Podmiotu, który otrzymał środki publiczne na podnoszenie kwalifikacji pracowników.

W sprawie niekwestionowanym jest to, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informacje publiczne w rozumieniu przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie. Nie kwestionowano również, że Prezydent Miasta Zgierza jest w myśl przepisu art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. organem zobowiązanym do udostępnienia informacji mających charakter informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu, bądź też do wydania decyzji odmownej w tym zakresie.

Dokonana przez Sąd analiza akt kontrolowanej sprawy nie pozostawia wątpliwości co do tego, że informacje wymienione powyżej w punktach 4 i 5 (tj. informacje: czego dotyczyło finansowanie oraz jakie podmioty otrzymały środki publiczne na podnoszenie kwalifikacji zawodowych pracowników) zostały udostępnione skarżącemu w dniu 1 sierpnia 2022 r. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżącego; została przez niego przyznana w piśmie z 4 września 2022 r.

Odnośnie pozostałych informacji objętych rozstrzygnięciem zawartym w zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Zgierza z dnia 16 września 2022 r. - jako przyczynę odmowy udostępnienia wskazano ich przetworzony charakter oraz niewykazanie, że ich udostępnienie skarżącemu jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Należy jednak podkreślić, że w zakresie informacji o której mowa w punkcie 3 powyżej, tj. wysokości dofinansowania, organ I instancji przyznaje, że nie jest to informacja przetworzona. Z uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Zgierza wynika, że żądana w punkcie 3 informacja jest informacją publiczną oraz, że pozyskanie informacji o wysokości kwoty dofinansowania nie stanowi dla organu żadnego problemu, bowiem polega wyłącznie na skopiowaniu danych z pliku "budżet 2021 i 2022". Organ uzasadnia nieudostępnienie żądanej informacji tym, że skarżący nie dookreślił w jakiej formie przekazać wysokość dofinansowania. Konstatacja ta pozostaje w sprzeczności z treścią wniosku z 4 września 2022 r., w którym skarżący wprost stwierdza, że nie wnioskował o wskazanie procentowego udziału środków publicznych, lecz domaga się podania "pełnej kwoty szkoleń". Wniosek skarżącego zawiera jasno sformułowane wezwanie do udostępnienia informacji o wysokości dofinansowania szkoleń odbytych przez pracowników urzędu. Skarżący w sposób nie budzący wątpliwości podaje, że przez wysokość dofinansowania rozumie konkretną kwotę nie zaś procentowy udział środków publicznych w kosztach danego szkolenia. Analiza akt postępowania przed organem I instancji wskazuje zatem, że skarżący wnosił o podanie kwot dofinansowania wyrażonych w pieniądzu oraz, że w ocenie organu żądana informacja jest informacją publiczną, prostą, łatwą do pozyskania. W konsekwencji należy stwierdzić, że odmowa udostępnienia informacji w zakresie wysokości kwot dofinansowania odbyła się z naruszeniem przepisu prawa materialnego - art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Organ nie wskazał także, aby w sprawie miały zastosowanie ograniczenia dostępu do informacji publicznej wynikające z art. 5 ust. 1 i 2, 2a i 2b u.d.i.p.

Skarżący we wniosku z 4 września 2022 r. domagał się także realizacji dwóch pierwszych punktów spośród pięciu wymienionych powyżej, tj. podania imion i nazwisk osób, które skorzystały z dofinansowania oraz wskazania komórki organizacyjnej osoby szkolonej. Organy stanęły na stanowisku, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. W zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazuje, że ilość dokumentacji jest tak duża, że w istocie nakład pracy wykracza poza wymagany do udzielenia informacji publicznej nieprzetworzonej.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie definiuje pojęcia informacji przetworzonej. Stanowi ona jedynie w art. 3 ust. 1 pkt 1, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym dominuje stanowisko, że w pewnych przypadkach suma informacji prostych posiadanych przez adresata może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia przez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia informacji wskazanej we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie wnioskodawcy środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania. W judykaturze wyrażany jest również pogląd, który podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że "gdyby każdą konieczność odszukania dokumentów traktować jako przetworzenie informacji, prawo do informacji publicznej przestałoby być powszechne, a tym samym nie czyniłoby zadość postanowieniom Konstytucji RP. Takie czynności organu jak selekcja dokumentów i ich analiza pod względem treści są zwykłymi czynnościami, które nie mają wpływu i nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej oraz że sam fakt czasochłonnego procesu odnajdywania żądanej informacji, czy też jej porządkowania, nie stanowi o przetworzeniu informacji publicznej, albowiem taka informacja nie jest informacją nową" (wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 30 sierpnia 2022 r., IV SA/Wr 164/22, Lex nr 3405419).

W przypadku odmowy udostępnienia informacji publicznej przetworzonej niezwykle istotne jest sporządzenie przez organ prawidłowego i wyczerpującego uzasadnienia decyzji. W tym zakresie ustawa o dostępie do informacji publicznej odsyła do odpowiednich przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 6 oraz § 3 k.p.a., decyzja musi zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, na które składają się w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Odmawiając udostępnienia informacji publicznej przetworzonej organ obligowany jest do wykazania zakresu nakładów, jakie musi ponieść, ich czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników, konkretnej ilości koniecznych do przeanalizowania i zanonimizowania dokumentów, czy też innego rodzaju okoliczności mogących zakłócić normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudnić wykonywanie przypisanych mu zadań (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 sierpnia 2015 r., I OSK 1645/14; z dnia 5 marca 2015 r., I OSK 863/14 i z dnia 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11). W rozpatrywanej sprawie oznaczało to zatem konieczność wyczerpującego i szczegółowego przedstawienia w uzasadnieniu podjętej decyzji okoliczności przemawiających za uznaniem informacji publicznej za informację przetworzoną.

Należy w tym miejscu wskazać, że organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją (zob. np. wyrok NSA z 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 20 stycznia 1998 r., IVSA 587/96 , LEX nr 45968; wyrok NSA z 26 maja 1998 r., II SA 420/98, LEX nr 41390; wyrok NSA z 24 czerwca 1998 r., III SA 1379/97, ONSA 1999, nr 3, poz. 85). Postępowanie odwoławcze powinno polegać na ponownym rozpatrzeniu sprawy od nowa, i to zarówno pod względem legalności, jak i celowości, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Decyzje organów wydane w kontrolowanej sprawie nie spełniają powyższych wymogów. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi cytuje obszerny fragment uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta Zgierza nie przedstawiając własnej oceny zgromadzonego materiału oraz ustaleń organu I instancji.

Odnosząc powyższe do realiów kontrolowanej sprawy Sąd zważył, że udzielenie żądanej informacji uznanej przez organy za przetworzoną, wymagało odnalezienia kilkudziesięciu dokumentów w postaci kart wydatków. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, karty wydatków zawierają informację o imionach i nazwiskach osób delegowanych na szkolenia. Warto zauważyć, że samo odczytanie imion i nazwisk pracowników z kart wydatków a następnie ustalenie w jakich komórkach organizacyjnych urzędu osoby te są zatrudnione nie wymaga czasochłonnego procesu, który pozwalałby przyjąć, że pozyskana w ten sposób informacja ma walor informacji przetworzonej. Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, podzielając w pełni stanowisko i argumentację organu I instancji, stwierdziło, że sam proces odnalezienia kart wydatków wymaga takiego zaangażowania pracowników i jest na tyle czasochłonny, że negatywnie wpłynie na realizację ustawowych zadań nałożonych na gminę.

Dokonana przez Sąd analiza akt postępowania administracyjnego wskazuje, że liczba szkoleń i kursów w okresie od stycznia 2021 r do lipca 2022 r. wyniosła 66. Liczba ta wynika ze sporządzonego przez organ I instancji zestawienia dofinansowania, które zostało przekazane skarżącemu w dniu 11 sierpnia 2022 r. i nie jest kwestionowana. Karty wydatków dla każdego ze szkoleń i kursów znajdują się w Wydziale Księgowości. Każda karta wydatku dołączona jest do faktury, której dotyczy. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji I instancji, organowi znany jest numer każdej faktury, jej data, kwota, nazwa kontrahenta oraz tytuł płatności. Faktury te zdeponowane są w segregatorach, które nie zawierają spisów zawartej w nich dokumentacji. Faktury są załączone do wyciągów bankowych z dnia dokonywania płatności, zaś dokumenty w segregatorach ułożone są według dat poszczególnych wyciągów bankowych. Organ podaje, że nie są mu znane daty płatności poszczególnych 66 faktur i z tego powodu konieczne miałoby być zapoznanie się z każdym z dokumentów w segregatorach, których liczbę szacuje na ok. 30.000. Z tych twierdzeń organ wyprowadza wniosek, że odszukanie 66 faktur (do których załączono karty wydatków) wiązałoby się z czasochłonną analizą, dużymi nakładami pracy pracowników Stanowiska ds. Kadr oddelegowanych do przygotowania odpowiedzi oraz dezorganizowałoby pracę wydziału księgowości.

Zdaniem Sądu podane wielkości oraz wskazany przez organy sposób wyszukania 66 faktur nie uzasadniają przyjęcia, że omawiana informacja ma charakter przetworzony. Organ nie wyjaśnia dlaczego uznaje za konieczne zapoznawanie się z dokumentami dołączonymi do każdego z wyciągów bankowych; czy już z treści wyciągu wiadomym jest, czy obejmuje on wydatek na rzecz któregokolwiek z kontrahentów wymienionych w tabeli z 11 sierpnia 2022 r. Nie podaje również, dlaczego nie rozważył możliwości ustalenia dat płatności poszczególnych faktur na podstawie danych z rachunków bankowych pobieranych elektronicznie, które pozwalają na wyszukanie płatności wg nazwy odbiorcy we wskazanym okresie. Wyjaśnienia wymaga także kwestia możliwości ustalenia daty płatności każdej z faktur na podstawie danych dostępnych elektronicznie ze zbiorów wytworzonych w ramach prowadzenia rachunkowości gminy, której przedmiotem jest m.in. ewidencja procesów gromadzenia i wydatkowania środków pieniężnych, przychodów i kosztów, rozrachunków z kontrahentami. Ponadto, pomimo że istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia odnalezienia dokumentów zdeponowanych w dziale księgowości, to stanowisko w sprawie (jak wynika z decyzji Prezydenta Miasta Zgierza) zajęli: główny specjalista - Stanowisko do spraw kadr oraz radca prawny. Tymczasem ustalenie możliwości wyszukania faktur o znanych numerach, datach, kwotach i kontrahentach na podstawie danych z rachunków bankowych oraz ksiąg rachunkowych, wymaga wiedzy na temat ich dostępności, jaką posiadają pracownicy odpowiedzialni za rachunkowość i rozliczenia gminy z kontrahentami.

Należy również zwrócić uwagę, że organy nie odnoszą się do faktu, że żądana przez skarżącego informacja dotyczy danych nie tylko uczestników kursów i szkoleń, które widnieją na "kartach wydatków", ale również imion i nazwisk osób korzystających z dofinansowania do studiów podyplomowych. Organy nie wyjaśniają czy informacja dotycząca tych osób stanowi w ich ocenie również informację przetworzoną i na jakiej podstawie, w szczególności w jaki sposób informacja taka miałaby zostać wyszukana na potrzeby jej udostępnienia skarżącemu. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazuje, że podstawą odmowy udostępnienia informacji publicznej jest to, że ma ona charakter informacji przetworzonej. Tymczasem z treści uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że okoliczności wskazywane jako uzasadnienie przetworzonego charakteru informacji dotyczą wyłącznie informacji, które miały być pozyskane z kart wydatków, a więc informacji o imionach i nazwiskach osób uczestniczących w kursach i szkoleniach finansowanych przez Miasto Zgierz. Nie dotyczą one żądanych informacji w pozostałym zakresie.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu organ nie wykazał, że żądana przez skarżącego informacja publiczna ma charakter informacji przetworzonej, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i nie przeprowadził w tym zakresie prawidłowego postępowania wyjaśniającego. Nie wykazał także okoliczności uzasadniających odmowę udostępnienia informacji w zakresie, w jakim nie stanowią informacji przetworzonej. Z powyższych względów zasadne jest stwierdzenie naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. a także art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

Wskazania co do dalszych czynności wynikają z treści uzasadnienia niniejszego wyroku i sprowadzają się do uwzględnienia dokonanej przez Sąd wykładni przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz oceny prawnej zaskarżonej decyzji. Organ zobowiązany będzie do ponownego rozpatrzenia złożonego wniosku, jego analizy na podstawie właściwie zastosowanych przepisów ustawy, z zachowaniem prawidłowego trybu procedowania.

Wobec powyższego, na podstawie art. 145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a. tej ustawy.

k.ż.