Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 236/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art 101 ust.1
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz- Furmanik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy [...] a [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. P. o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego. postanawia: wskazać [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Działając na podstawie art. 22 § 1 K.p.a. i art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w brzmieniu publ. Dz.U z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) [...] wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość poprzez wskazanie [...] jako organu właściwego do rozpoznania sprawy z wniosku D. P. (dalej "strona"). o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego za m-c [...], [...] i [...] 2019 r. z powodu bezdomności i bezrobocia oraz wsparcia finansowego z programu rządowego " [...] " na lata 2019-2023.

Uzasadniając swoje stanowisko, [...] wskazał, że ostatnim miejscem zameldowania bezdomnej strony, przebywającej obecnie w schronisku Stowarzyszenia [...] w C., był O. Błędnie zatem [...] w O. przekazał wniosek strony do załatwienia przez [...] w K. powołując się na art.101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej.

W ocenie organu wnioskującego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, w przypadku osoby bezdomnej, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały, o czym stanowi art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Wnioskujący organ, powołując się na definicję legalną osoby bezdomnej zawartą w art. 6 pkt. 8 ustawy o pomocy społecznej wskazał, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Powołując się na art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy (...), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, [...] wyjaśnił, że pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Natomiast z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych łub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób - nawet te, które nie zostały wymienione wprost w ustawie, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

Przypomniano, że strona ubiegająca się o przyznanie pomocy korzysta ze wsparcia udzielanego osobom bezdomnym w postaci zamieszkiwania w [...] w C. Przyznanie miejsca w schronisku, noclegowni, czy w innych miejscach do tego przeznaczonych, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Taki pobyt, nawet, gdy trwa dłuższy okres, nie traci charakteru czasowego.

Biorąc pod uwagę przywołane regulacje prawne oraz stan faktyczny sprawy organ stwierdził, że strona zamieszkująca w schronisku, nie przebywa w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Pobyt w schronisku z założenia przeznaczony jest do krótkotrwałego pobytu osób. W przypadku osoby bezdomnej nie bada się jej zamiaru stałego pobytu, lecz ustala gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały.

Wyjaśniono, że w czasie pobytu czasowego strony w schronisku [...] w C. była ona w okresie od [...] listopada 2017 r. do [...] maja 2019 r. uczestnikiem [...] w C., otrzymując świadczenie integracyjne. Od [...] maja 2019 r. jest zarejestrowana w [...] w M. jako osoba bezrobotna poszukująca pracy, głównie po to aby uzyskać świadczenia zdrowotne, niezbędne do podjęcia leczenia. Nie może samodzielnie funkcjonować i przezwyciężać swojej trudnej sytuacji, wymagając dalszego wsparcia i pomocy w przystosowaniu do funkcjonowania w społeczeństwie. Obecnie realizuje program wychodzenia z bezdomności. Umowa w sprawie realizacji indywidualnego programu wychodzenia z bezdomności została zawarta przez nią z kierownikiem [...] na okres od [...] sierpnia 2019 r. do sierpnia 2020 r. i w tym czasie korzysta z zajęć prowadzonych przez [...], a za uczestnictwo w zajęciach otrzymuje świadczenie integracyjne.

[...] podniósł, że strona otrzymywała wcześniej pomoc z [...] w O. i była uznana przez ten Ośrodek za osobę bezdomną. [...] w C., w którym obecnie strona przebywa ma za zadanie udzielanie schronienia osobom bezdomnym. [...] w K. współpracuje z w/w Stowarzyszeniem i jest pośrednikiem pomiędzy osobami bezdomnymi przebywającymi w Stowarzyszeniu, a placówkami pomocy społecznej właściwymi ze względu na ostatni stały meldunek bezdomnego. W placówce przebywa ok. [...] osób i gdyby przyjąć stanowisko [...] w O., że w postępowaniu w sprawach dla osób bezdomnych należy posługiwać się trybem art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, to Stowarzyszenie nie mogłoby prawidłowo funkcjonować. Środki finansowe jakie posiada [...] nie wystarczyłby na pokrycie niezbędnych potrzeb stałych mieszkańców [...] potrzebujących pomocy i wszystkich osób bezdomnych trafiających do [...] w C.

W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, zachodzi podstawa ustalenia właściwości, o której mowa w art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

W konsekwencji, organ występujący z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wskazał, że ustawa o pomocy społecznej w odniesieniu do osoby bezdomnej jednoznacznie określa, w postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej w przypadku osoby bezdomnej, jako właściwą miejscowo gminę ostatniego zameldowania tej osoby na pobyt stały. Uzasadnia to wskazanie [...]. jako organu właściwego do rozpatrzenia wniosku udzielenie pomocy społecznej.

W odpowiedzi na wniosek [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, [...] wniósł, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, o wskazanie wnioskodawcy jako organu właściwego do wydania decyzji w sprawie przyznania D. P. pomocy finansowej w formie zasiłku celowego i okresowego za okres od czerwca do sierpnia 2019 r.

Organ wyjaśnił, że w dniu [...] czerwca 2019 r. do [...] w O. wpłynął wniosek strony o przyznanie pomocy finansowej. Do wniosku dołączono wywiad środowiskowy przeprowadzony przez pracownika socjalnego jednostki organizacyjnej pomocy społecznej - [...] w C. Wynikało z niego, że strona zakończyła udział w warsztatach [...] w C. i przebywa w we [...].

Wobec takich faktów, na podstawie art. 107 ustawy o pomocy społecznej, [...] w O. wystąpił do [...] w K. z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego ze stroną w miejscu jej obecnego zamieszkania [...] i ustalenie zamiarów co do skoncentrowania swoich interesów i centrum życiowego na przyszłość, a także ustalenie czy strona zamierza powrócić na teren [...].

Z nadesłanego przez [...] w K. oświadczenia strony wynikało, że chce pozostać w [...] na dalszy okres.

Strona jest byłym mieszkańcem gminy [...], w której ma stałe miejsce zameldowania, lecz pod adresem tym nie zamieszkuje, gdyż nie chce tam wrócić z obawy, że wpadnie w ręce mafii (członków rodziny byłej żony).

Strona, przebywając w różnych miejscowościach poza gminą Miasto O. od kilku lat okresowo korzysta ze świadczeń pomocy społecznej, które są przyznawane decyzjami [...] w O. Od lutego 2016 r. stale przebywa w [...], gdzie za odpłatnością zamieszkuje w pokoju dwuosobowym i otrzymuje wyżywienie, a także korzysta ze wsparcia (w tym grupy AA) i opieki psychologicznej. Jest uczestnikiem [...] i z tego tytułu pobiera świadczenie integracyjne, z którego opłaca koszty pobytu w [...], a także jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w [...] w M.

Z uwagi na okres i charakter przebywania w C. oraz sposób korzystania z lokalu udostępnionego przez [...], organ uznał, że D. P. w chwili obecnej nie jest osobą bezdomną, a jego miejscem zamieszkania są C. ([...]), wobec czego przekazał wniosek o przyznanie pomocy finansowej do [...] w K. celem rozpatrzenia go przez organ właściwy.

[...] przytoczył definicję osoby bezdomnej dla potrzeb świadczeń pomocy społecznej zawartą w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Przytoczył również definicję lokalu mieszkalnego zawartą w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1182 ze zm.). Odwołał się do stanowiska orzecznictwa cytując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2017 r. (sygn. akt I OW214/17), zgodnie z którym lokal mieszkalny "(...) służy zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych i opiekuńczych, a przebywanie w nim nie może być traktowane jedynie jako krótkotrwały pobyt osób w rozumieniu ustawy o ochronie praw lokatorów. Spełnia on społecznie inna rolę niż internaty, bursy, pensjonaty czy hotele - nie służy celom turystycznym łub wypoczynkowym.

Zdaniem organu, lokal w [...], w którym przebywa strona, odpowiada definicji lokalu mieszalnego. Zaspokaja jej potrzeby mieszkaniowe, nie służy celom turystycznym czy też wypoczynkowym i nie ma charakteru krótkotrwałego, gdyż strona przebywa tam od kilku lat, z tego tytułu uiszcza odpowiednią odpłatność i korzysta z dodatkowych świadczeń, które zapewnia [...].

[...] zwrócił uwagę, że odpłatność za lokal we [...] uregulowana jest uchwałą [...], w której udostępnione pomieszczenia nie są określane mianem pomieszczeń tymczasowych, schroniska czy też noclegowni (jak opisuje to skarżący), lecz nazywa się je lokalami.

Organ poddał nadto w wątpliwość twierdzenie [...] co do tego, że strona jest osobą bezdomną. [...] przesłało bowiem do [...] w O. oświadczenie strony z [...] września 2019 r., tj. po dacie wejścia w spór, że zamierza powrócić do O. Oświadczenie to stanowi zaprzeczenie uprzednio złożonego oświadczenia o braku możliwości zamieszkania pod adresem zameldowania. Strona nie jest zatem osobą bezdomną na gruncie ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z interpretacją definicji osoby bezdomnej dokonanej w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Dokonując ustalenia miejsca zamieszkania strony, ze względu na regulację zawartą w art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z która właściwą do udzielenia wyżej wymienionemu świadczeń pomocy społecznej jest gmina miejsce zamieszkania, organ wskazał art. 25 Kodeksu cywilnego. Podniósł, że zgodnie ze wskazanym przepisem miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu i stwierdził, że w stanie faktycznym sprawy jest to miejscowości C. ([...]).

Odwołując się do wykładni art. 25 K.c. dokonanej w orzecznictwie wskazał, że o miejscu zamieszkania decyduje takie przebywanie, które posiada cechy założenia w miejscu pobyty aktualnego ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Decydujące są tu dwa czynniki - zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Jeśli określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej osoby, tam też ześrodkowana jest jej aktywność życiowa.

W ocenie [...] strona całą swoją aktywność życiową skoncentrowała w lokalu udostępnionym przez [...], za który uiszcza opłaty, z zamiarem pozostania w tej miejscowości przez najbliższy czas. Korzysta z [...]i otrzymuje wsparcie grupowe i psychologiczne. Ponadto jest zarejestrowana jako osoba bezrobotna w [...] w M. i nie ma zamiaru wracać na teren O., gdyż jak dotychczas sama twierdzi, że nie ma faktycznej możliwości powrotu.

Jako bez znaczenia organ uznał fakt ewentualnego zameldowania strony na terenie O. Cytując postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 2 lipca 2014 r. (sygn. akt I OW 57/14) wskazał, że "meldunek jest czynnością jedynie techniczną, administracyjną. (...). Kwestia zameldowania istotna jest jedynie w sytuacji, gdyby kwestia właściwości miejscowej organu była ustalana w oparciu o art. 101 ust. 2 ww. ustawy".

W związku z powyższym, [...] uznał, że strona nie jest osobą bezdomną w rozumieniu przepisów ustawy o pomocy społecznej, a jego miejscem zamieszkania są C., gdyż tam koncentruje swoje interesy i posiada centrum swoich spraw życiowych. Zatem, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania strony to [...] w K.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do treści art. 15 § 1 pkt 4 w związku z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 P.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniał negatywny spór o właściwość pomiędzy [...], a [...]. Oba wymienione organy uznały się za niewłaściwe miejscowo do rozpoznania wniosku o przyznanie pomocy w formie zasiłku okresowego za m-c [...], [...] i [...] 2019 r. z powodu bezdomności i bezrobocia oraz wsparcia finansowego z programu rządowego "[...] " na lata 2019-2023.

Właściwość miejscową organu w sprawach z zakresu pomocy społecznej reguluje art. 101 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz.1507). W ust. 1 tego przepisu ustanowiono zasadę, zgodnie z którą, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Od zasady tej przewidziano wyjątek w odniesieniu do osób bezdomnych. W myśl art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, w stosunku do osób bezdomnych, właściwą miejscowo jest gmina ostatniego ich miejsca zameldowania na pobyt stały.

Dla potrzeb ustawy o pomocy społecznej ustawodawca zdefiniował pojęcie osoby bezdomnej, wskazując w art. 6 pkt 8, że jest to osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także niezamieszkała w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Przepis powyższy przewiduje zatem dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi natomiast dotyczy sytuacji, kiedy osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym posiada stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Dla rozpoznania zaistniałego w niniejszej sprawie sporu o właściwość konieczne jest rozstrzygnięcie kwestii, czy miejsce pobytu składającego wniosek o przyznanie mu pomocy społecznej jest lokalem mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy. Od ustalenia tego zależy, czy będzie można uznać stronę wnosząca o pomoc społeczną za osobę bezdomną.

Zgodnie z regulacją art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t. j. Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.), do której odsyła art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, pod pojęciem "lokal mieszkalny" rozumieć należy lokal służący do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych, a także lokal będący pracownią służącą twórcy do prowadzenia działalności w dziedzinie kultury i sztuki. Z zakresu tego pojęcia ustawodawca wyłączył pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, w szczególności znajdujące się w budynkach internatów, burs, pensjonatów, hoteli, domów wypoczynkowych lub innych budynkach służących do celów turystycznych lub wypoczynkowych. Wszystkie zatem pomieszczenia przeznaczone do krótkotrwałego pobytu osób, nawet te, które w ustawie nie zostały wprost wymienione, nie stanowią lokali mieszkalnych w rozumieniu powołanej ustawy.

W sporze kompetencyjnym poddanym do rozstrzygnięcia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, ubiegający się o przyznanie pomocy przebywa w schronisku [...] w C. ([...]) jako uczestnik programu wychodzenia z bezdomności i przystosowania do funkcjonowania w społeczeństwie. Przyznanie miejsca w schronisku, noclegowni, czy w innych miejscach do tego przeznaczonych, z założenia ma umożliwić przetrwanie w godnych warunkach do czasu, gdy pomoc taka będzie zbędna ze względu na poprawę sytuacji życiowej danej osoby. Czas pobytu w Centrum Integracyjnym jest wyznaczony potrzebami określonego programu i bez względu na jego długość, nie traci charakteru pobytu krótkotrwałego.

Nawet jeśli, jak twierdzi [...], strona zakończyła udział w warsztatach [...] w C. i przebywa w schronisku [...], to nie jest to lokal mieszkalny w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, lecz miejsce przeznaczone do krótkotrwałego, przejściowego pobytu osób bezdomnych.

Wbrew zatem stanowisku [...] nie można uznać, że schronisko [...] stanowi centrum życiowe ubiegającego się o wsparcie i jest to jego miejsce zamieszkania. Pobyt w tej placówce potwierdza w pełni jego status osoby bezdomnej, wymagającej doraźnego wsparcia, w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Oba organy pozostające w sporze uznają jako bezsporne, że ostatnim miejscem zameldowania ubiegającego się o wsparcie jest miasto Oświęcim. Z tego względu, organem właściwym do rozpatrzenia wniosku D. P. jest [...]. Stanowi o tym jednoznacznie art. 101 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej.

Taka też byłaby właściwość organu do załatwienia wniosku ubiegającego się o pomoc, gdyby rzeczywistą jego wolą miał być powrót do miejsca swego zameldowania, jak twierdzi [...] w odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Zgodnie z treścią art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie. Zgodnie z art. 25 Kodeksu cywilnego miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.

Z powyższych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.