Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt SA/Rz 1582/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2004-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art/ 10 § 1, art. 15, art. 28, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ryszard Bryk /spr./ Sędziowie NSA Maria Zarębska-Kobak WSA Robert Sawuła Protokolant: sekr. sądowy Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w dniu 5 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi P. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] czerwca 2002 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowania obiektu skargę oddala


UZASADNIENIE

SA/Rz 1582/02

U z a s a d n i e n i e

Wojewoda decyzją z dnia [...].06.2002 r., Nr [...] uchylił decyzję Starosty z dnia [...].04.2002 r., Nr [...] umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie garaży umiejscowionych na działkach o numerach 242/10, 249/9, 249/10 i 249/11 położonych w D. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Wskazaną decyzję organ odwoławczy wydał na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 z późn.zm./.

Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...].04.2002 r. stwierdził, że w dniu 12.04.1996 r. do Kierownika Urzędu Rejonowego wpłynął wniosek A. T., L. M., A. D., J. W., J. O., S. K., L. K., L. Z. i I. K. o wydanie pozwolenia na użytkowanie garaży zlokalizowanych na działkach 242/10, 249/9, 249/10 i 249/11 położonych w D. Decyzją z dnia [...].07.1992 r. Nr [...]Kierownik Urzędu Rejonowego orzekł rozbiórkę przedmiotowych garaży. Wymienioną decyzję utrzymał w mocy Wojewoda decyzją z dnia [...].07.1992 r. Nr [...], a Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].04.2002 r., Nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji Wojewody. W takiej sytuacji jak to pointował organ I instancji postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na użytkowanie garaży usytuowanych na w/w działkach stało się bezprzedmiotowe, co uzasadnia umorzenie postępowania administracyjnego na postawie art. 105 § 1 k.p.a.

W odwołaniu w/w strony działające przez A. T. podniosły, że "garaże zostały wybudowane w 1989 r., nie jak się twierdzi w pasie zieleni, ale na skarpie o pochyleniu 65o i powierzchni porośniętej pokrzywami i innymi chwastami".

W trakcie podpisywania w 1989 r. umowy dzierżawy gruntu pod garaże, Naczelnik Miasta i Gminy nie określił czy ma to być zabudowa trwała, czy też nietrwała. Wydawanie decyzji raz pozytywnej raz negatywnej przez organy administracji stopnia powiatowego na użytkowanie tychże garaży świadczyć może o nieznajomości zagadnienia w terenie, ponieważ na tym terenie nie mogłaby powstać żadna inna budowla. Ponadto "decyzją" Rady Miejskiej z kwietnia 1994 r. powierzchnia ta została przeznaczona właśnie pod garaże, za które pobierane są opłaty za dzierżawę i podatek od nieruchomości.

Wojewoda uwzględnił odwołanie, ale z innych przyczyn niż podane w remonstracji. Na wstępie wyjaśnił, iż pozwolenie na użytkowanie w/w garaży było już przedmiotem dwukrotnej kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie. Wyrokiem z dnia 11.02.1998 r. sygn. akt SA/Rz 1591/96 – Sąd oddalił skargę na decyzję Kasacyjną Wojewody, natomiast wyrokiem z 30.06.1999 r. sygn. akt SA/Rz 1442/97 Sąd uchylił decyzję Wojewody z dnia [...].08.1997 r., Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].04.1997 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie garaży. Sąd wskazał na wady postępowania m. innymi podkreślił, że obowiązkiem organów jest jednoznaczne ustalenie stron, które domagały się udzielenia pozwolenia na użytkowanie garaży. Należało zindywidualizować strony tak, aby wykonanie decyzji administracyjnej nie nasuwało żadnych wątpliwości, a nadto aby nie naruszać przepisu art. 28 k.p.a.

W dalszych wywodach stwierdził, że budowa przedmiotowych garaży została zakończona przed 1.01.1995 r., co po myśli art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994 r. – Prawo budowlane /Dz.U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 z późn.zm./ uzasadnia zastosowanie przepisów prawa budowlanego z 1974 r. Stosownie do art. 42 ustawy z dnia 24.10.1974 r. – Prawo budowlane /Dz.U. Nr 38, poz. 229 z późn.zm./ inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie.

Przepis ten wskazuje, że uprawnionym do złożenia wniosku o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego jest inwestor, właściciel lub zarządca obiektu. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie może być więc wydana tylko na wniosek w/w osób, działających osobiście lub przez pełnomocnika legitymującego się stosownym umocowaniem. Jeżeli pełnomocnik działa jednocześnie we własnym imieniu oraz w imieniu innych osób, to powinno to wyraźnie wynikać z treści wniosku.

W aktach organu I instancji znajdują się trzy wnioski o pozwolenie na użytkowanie zespołu garaży położonych w D. przy ul. K., a mianowicie:

1/ z dnia 22.12.1995 r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie garaży na działkach 242/3 i 449/3 "za użytkowników" podpisał A. T.,

2/ z 12.04.1996 r. /data wpływu wniosku/ z którego wynika, że A. T. domaga się wydania pozwolenia na użytkowanie garaży usytuowanych na działkach 242/10, 249, 249/10 i 249/11. W dołączonej do tego wniosku inwentaryzacji budowlanej wpisano, że A. T. jest pełnomocnikiem grupy użytkowników garaży, zaś w wykazie boksów wskazano następujących użytkowników: I. K., L. K., L. Z., S. K., J. O., A. T., J. W., A. D. i W. K.,

3/ z dnia 22.04.2002 r., w którym użytkownicy w/w garaży występują o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie pozwolenia na użytkowanie garaży usytuowanych na działkach nr 242 i 249 /wniosek ten złożono po wydaniu zaskarżonej decyzji/; z upoważnienia użytkowników podpisał A. T.

Organ I instancji nie poczynił żadnych ustaleń, na których działkach zlokalizowane są sporne garaże i kto jest inwestorem, właścicielem lub zarządcą garaży. Nie wiadomo na jakiej podstawie organ I instancji stwierdził, że A. T. działa imieniem własnym i z upoważnienia: L. M., A. D., J. W., J. O., S. K., L. K., L. Z. i I. K. Wprawdzie w aktach /K. 63/ znajduje się upoważnienie z dnia 10.04.2002 r. dla A. T. do występowania w imieniu wymienionych osób, ale lista tych osób nie odpowiada liście osób zamieszczonej w wykazie dołączonym do wniosku z 1996 r., gdzie nie figuruje L. M. z kolei wymieniony w tym wykazie W. K. nie udzielił pełnomocnictwa A. T. Organ I instancji naruszył też art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pominięcie udziału osób, którym przysługiwał status strony z racji nabycia nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością objętą inwestycją.

W dacie wydania decyzji przez organ I instancji stroną postępowania nie było już – "A." Spółka z o.o. w D. do której kierowano w toku postępowania wszelkie pisma, w tym również zaskarżoną decyzję.

Pominięto natomiast udział obecnego właściciela działki nr 249/8 położonej w D. Właścicielem tej działki jest prawdopodobnie "B." Spółka z o.o. w K. ul. [...], co wynika z notatki służbowej znajdującej się w aktach I instancji, sporządzonej przez B. D. w dniu 27.04.2002 r. Ponadto organ I instancji powinien ustalić czy rzeczywiście działkom nr 242/3 i 249/3 położonym w D. przy ulicy K. /objętych decyzją rozbiórkową z 1992 r. odpowiadają działki wskazane we wniosku o pozwolenie na użytkowanie garaży.

W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego – Ośrodka Zamiejscowego w Rzeszowie /wpłynęła do Sądu w dniu 29.07.2002 r., nadana w placówce pocztowej w dniu 26.07.2002 r./, skarżący P. B. reprezentowany przez pełnomocnika K. B. /matka skarżącego – pełnomocnictwo na K.16 akt sądowych/ zarzucił, że zaskarżona decyzja zmierza do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego wydania pozwolenia na użytkowanie garaży, a przecież Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można prowadzić takiego postępowania skoro istnieje ostateczna i prawomocna decyzja o ich rozbiórce. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji rozbiórkowej wydanej przez Wojewodę w dniu [...].08.1992 r., Nr [...].

W takiej sytuacji zdaniem skarżącego organ I instancji, kierując się wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w uzasadnieniu wyroku z dnia 6.12.2001 r., sygn. akt SA/Rz 793/00 słusznie umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garaży. Sąd Okręgowy w K. postanowieniem z dnia 30.04.2002 r., sygn. akt [...] na skutek apelacji skarżącego oddalił wniosek użytkowników garaży o ustanowienie drogi koniecznej przez działkę 251/1. Od tego postanowienia użytkownicy garaży wnieśli kasację.

Wojewoda wniósł o oddalenie skargi z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że sprawa pozwolenia na użytkowanie garaży nie została zakończona, gdyż przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie SA/Rz 793/00 była jedynie kwestia dotycząca zawieszenia postępowania w sprawie o pozwolenie na użytkowanie garaży. Uchylenie decyzji organu I instancji było skutkiem rażącego naruszenia przepisów procesowych przez ten organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy nawiązać do ostatecznej i prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].07.1992 r., Nr [...] nakazującej W. K., A. D., J. W., A. T., J. O., J. K., L. Z., L. K., I. K. i J. K. dokonać rozbiórki zespołu garaży usytuowanych na działkach nr 242/3 i 249/3 położonych w D. przy ul. K. /K. 69 i 70 akt I instancji - skoroszyt/.

Z uzasadnienia powołanej decyzji wynika, iż 9-cio boksowy garaż murowany i wolnostojący garaż drewniany zostały wybudowane bez wymaganego pozwolenia na budowę na terenie przeznaczonym w Miejscowym Planie Ogólnym miasta, zatwierdzonym uchwałą RNMiG z dnia 19.04.1988r., Nr [...] pod zieleń miejską /skwer parkowy/. Na tym terenie w/w Plan nie dopuszczał lokalizacji garaży.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniosków W. K., A. D., J. W., A. T., J. O., S. K., L. Z., L. K. i I. K. decyzją z dnia [...].04.2002 r. Nr [...], nie uwzględnił tych wniosków i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...].08.1992 r., Nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].07.1992 r., w sprawie rozbiórki garaży /K. 64 – akt I instancji – skoroszyt/.

Decyzja nakazująca rozbiórkę 9-cio boksów garażowych nie została wykonana. Od grudnia 1995 roku toczy się postępowanie administracyjne o wydanie pozwolenia na użytkowanie 9-ciu boksów garażowych.

Wniosek w tej sprawie wpłynął do Kierownika Urzędu Rejonowego w dniu 23.12.1995 r., wniosek podpisał za użytkowników garaży A. T., ale nie wymienił użytkowników i nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa. Wskazał, iż boksy garażowe są usytuowane na działkach 242/3 i 449/3 /przypuszczalnie chodziło o działkę 249/3 /K. 1 akt I instancji – skoroszyt/.

Wniosek został ponowiony przez A. T. w kwietniu 1996 r. /wpłynął do organu w dniu 12.04.1996 r. – K. 6 akt I instancji – skoroszyt/ i wskazywał, że boksy garażowe są umiejscowione na działkach 242/10, 249/9, 249/10 i 249/11 położonych w D. przy ulicy K.

W sprawie o pozwolenie na użytkowanie 9-ciu boksów garażowych było wydanych szereg decyzji przez organy I i II instancji /zob. decyzje Wojewody z dnia [...].09.1996 r., Nr [...], [...].02.1997 r., Nr [...] – K. 12 i 20 akt I instancji – skoroszyt/. Wymienione decyzje były decyzjami kasacyjnymi w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a.

Natomiast kolejną decyzją z dnia [...].08.1997 r., Nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].04.1997 r., Nr [...] udzielającą A. T. przedstawicielowi użytkowników garaży zlokalizowanych w D. przy ul. K. na działkach 242/10, 249/9, 249/10 i 249/11 pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego zespołu garaży /K. 26 akt I instancji – skoroszyt/.

Na skutek skargi K. B. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30.06.1999 r., sygn. akt SA/Rz 1442/97 uchylił decyzję Wojewody z dnia [...].08.1997 r. i poprzedzającą ją decyzję Kierownika urzędu Rejonowego z dnia [...].04.1997 r. i stwierdził, że organy nie ustaliły stron postępowania, a osnowa decyzji organu I instancji została wadliwie sformułowana.

W przedstawionych postępowaniach administracyjnych, orzekające organy nawet nie napomknęły o istnieniu ostatecznej i prawomocnej decyzji z 1992 roku nakazującej m. innymi rozbiórkę 9-ciu boksów garażowych. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w sprawie SA/Rz 1442/97 z podanych względów również nie wiedział o istnieniu takiej decyzji.

Następnie Starosta Powiatowy, postanowieniem z dnia [...].12.1999 r., Nr [...] zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zespołu garaży do czasu prawomocnego zakończenia postępowania przed sądem powszechnym w sprawie ustanowienia drogi koniecznej przez działkę nr 251/1, stanowiącą własność P. B.

Na skutek zażalenia w/w, Wojewoda postanowieniem z dnia [...].04.2000 r., Nr [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu tego postanowienia organ odwoławczy wymienił decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego z dnia [...].07.1992 r. nakazującą rozbiórkę garaży usytuowanych w D. przy ul. K.

Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 6.12.2001 r., sygn. akt SA/Rz 793/00 oddalił skargę P. B. na w/w postanowienie Wojewody.

Dopiero w dniu 12.04.2002 r. /K. 63 akt I instancji – skoroszyt/, A. T. przedłożył organowi I instancji umocowanie do reprezentowania w sprawie o udzielenie pozwolenia na użytkowanie istniejących garaży n/w strony, a to: L. M., A. D., J. W., J. O., S. K., L. K., L. Z. i I. K.

II. Decyzją z dnia [...].04.2002 r., Nr [...], Starosta Powiatowy umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie wydania pozwolenia na użytkowanie garaży zlokalizowanych na działkach 242/10, 249/9, 249/10, 249/11 położonych w D. i stwierdził, iż postępowanie w tej sprawie było wszczęte na wniosek A. T., L. M., A. D., J. W., J. O., S. K., L. K., L. Z. i I. K.

Uznał, iż postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie garaży jest bezprzedmiotowe z racji istnienia ostatecznej i prawomocnej decyzji nakazującej rozbiórkę tych garaży.

Na skutek odwołania w/w stron, reprezentowanych przez A. T., Wojewoda uchylił decyzję Starosty Powiatowego z dnia [...].04.2002 r. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzję organu I instancji uchylił z następujących powodów:

1) brak ustaleń na jakich działkach zlokalizowane są przedmiotowe garaże i kto był inwestorem, właścicielem lub zarządcą garaży,

2) upoważnienie z dnia 10.04.2002 r. umocowujące A. T. do występowania w imieniu wymienionych w nim osób, nie odpowiada liście osób zamieszczonej w wykazie dołączonym do wniosku z 1996 r., gdzie nie figuruje L. M., lecz W. K., który nie udzielił pełnomocnictwa A. T.,

3) naruszono art. 10 § 1 K.p.a., bowiem w dacie wydania decyzji przez organ I instancji "A." Spółka z o. o. w D., do której skierowano m. innymi zakwestionowaną w odwołaniu decyzję, nie było już właścicielem działki sąsiedniej nr 249/8.

Właścicielem tej działki jest prawdopodobnie "B." Spółka z o. o. w K.

Rozpoznając skargę P. B. należy podkreślić, iż decyzja kasacyjna w rozumieniu art. 138 § 2 K.p.a. może być wydana tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle lub w znacznej części postępowania wyjaśniającego, albo naruszył w sposób istotny przepisy procesowe.

Przy kontroli zaskarżonej decyzji Sąd bierze pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji.

Sprawa o udzielenie pozwolenia na użytkowanie zespołu garaży była wszczęta po 1.01.1995 r.

Według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, stronami postępowania w tego rodzaju sprawie są: inwestor, właściciel lub zarządca działki na której została zrealizowana inwestycja oraz właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich nieruchomości /zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12.05.1994 r., sygn. akt SA/K 2500/93 – Jurysta Nr 12/1995 r. str. 21-22/.

Z notatki służbowej z dnia 27.07.2002 r., sporządzonej przez pracownika organu I instancji wynika, że właścicielem działki nr 249/8 graniczącej z terenem inwestycji jest Spółka z o. o. B. w K., która nie brała udziału w postępowaniu. W takim stanie rzeczy organ I instancji naruszył art. 10 § 1 K.p.a. Takiego naruszenia prawa organ odwoławczy nie może naprawić, bowiem dopuściłby się naruszenia zasady dwuinstancyjności /art. 15 K.p.a./. Tak więc zaistniałe naruszenie prawa stanowiło samoistną podstawę do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a.

Trafne jest również stanowisko organu II instancji, iż nakaz rozbiórki garaży z 1992 r. tyczy się garaży umiejscowionych wówczas na działkach nr 242/3 i 249/3. W ponowionym wniosku z 1996 roku o wydanie pozwolenia na użytkowanie garaży i w dalszym toku postępowania są wymienione działki o numerach 242/10, 249/9, 249/10 i 249/11.

Organ I instancji nie zbadał czy w/w działki odpowiadają działkom 242/3 i 249/3. Gdyby tak było, to wówczas nie byłoby wątpliwości, iż wnioskodawcy żądają udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, co do którego orzeczono wcześniej rozbiórkę.

Kto jest wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie określa upoważnienie z dnia 10.04.2002 r. /K. 63 akt I instancji – skoroszyt/. Skoro upoważnienia /pełnomocnictwa/ nie podpisał W. K., który nie składał osobnego wniosku, zatem nie może być traktowany jako wnioskodawca, co najwyżej jako zainteresowany w sprawie. Z akt sprawy wynika, iż właścicielem działki nr 249/9 jest L. M. /K. 43 akt I instancji – skoroszyt/, zaś W. K. jest tylko użytkownikiem i ewentualnie inwestorem boksu garażowego położonego na tej działce.

Gdyby boksy garażowe były objęte decyzją w przedmiocie rozbiórki z 1992 r., zatem w takiej sytuacji kwestia czy wnioskodawcy byli legitymowani do złożenia wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie, nie miałaby istotnego znaczenia w sprawie.

Zarzuty podniesione w skardze nie dotyczą przesłanek z art. 138 § 2 K.p.a., zatem nie mają istotnego znaczenia w sprawie. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.12.2001 r., sygn. akt SA/Rz 793/00 wiązał się z zawieszeniem postępowania administracyjnego i tylko ubocznie Sąd zwrócił uwagę na nakaz rozbiórki z 1992 roku.

Okoliczność, iż ewentualnie nakaz rozbiórki dotyczy przedmiotowych garaży, nie zwalniał organu I instancji od obowiązku zapewnienia udziału w sprawie wszystkim osobom mającym przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Z przedstawionych względów i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270/ w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm./, Sąd skargę oddalił.