Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 615/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2010-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7,77 par. 1,107 par. 3,104,138 par. 1 pkt 1,155,163
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 i 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3,5,104,163
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: par. 17,18
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 881
law: Rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne
article: art. 2,32,71
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga – Gajewska Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi J. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...]nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta T. z dnia [...] nr [...] i określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Burmistrz T. przyznał J.G.:

1) zasiłek rodzinny na córkę O. wraz z dodatkami na kształcenie i rehabilitację oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego,

2) zasiłek rodzinny na syna O. wraz z dodatkiem z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego,

3) zasiłek rodzinny na syna F. wraz z dodatkami z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej oraz rozpoczęcia roku szkolnego.

Powyższa decyzja została zmieniona decyzją z dnia [...] r. w części dotyczącej zakresu świadczeń przez przyznanie prawa do dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania O. i O. – na okres od [...] do [...] r.

Ta druga decyzja została z kolei uchylona decyzją z dnia [...] r., wydaną w postępowaniu administracyjnym objętym niniejszą kontrolą sądową – z dniem [...] r. W jej podstawie prawnej organ orzekający powołał art. 104 i 163 kpa, w zw. z art. 3 pkt 24 lit. d i art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. Nr 139 z 2006 r., poz. 992 ze zm.) oraz § 17 pkt 1 i § 18 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca

2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. Nr 105, poz. 881 ze zm.), zwanym dalej "rozporządzeniem". W uzasadnieniu decyzji podano m. in., że w związku z utratą przez stronę dochodu z firmy "A" oraz uzyskaniem dochodu z tytułu renty rodzinnej w pierwszym miesiącu jej przyznania, tj. za [...]r., dochód na osobę w rodzinie wynosi [...] zł, a zatem przekracza kwotę uprawniającą do pobierania świadczeń rodzinnych.

Drugą decyzją z tego samego dnia, w oparciu o identyczną podstawę prawną i z tymi samymi motywami, uchylono pierwotną decyzję o przyznaniu świadczeń rodzinnych.

J. G. w jednym piśmie wniosła odwołanie od obu decyzji z dnia [...]r.

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w trybie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy decyzję I instancji uchylającą decyzję przyznającą dodatki z tytułu samotnego wychowywania dzieci. Kolegium dokonało wyliczenia, które potwierdziło ustalenie, że miesięczny dochód rodziny strony w przeliczeniu na osobę, przy uwzględnieniu dochodu utraconego i uzyskanego, wynosi [...] zł, wobec ustawowego kryterium opiewającego na kwotę [...] zł. Wskazano przy tym, że dodatki do zasiłku rodzinnego przysługują tylko osobie uprawnionej do tego zasiłku, gdy tymczasem strona nie ma do niego prawa od [...] r. Według ustaleń organu odwoławczego w [...] r., poprzedzającym okres zasiłkowy, rodzina strony uzyskała dochód w wysokości [...] zł, na który składały się m.in. otrzymane alimenty w wysokości [...] zł oraz zaliczka alimentacyjna w kwocie [...] zł.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego J.G. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji. Powołała się na swoją sytuację rodzinną i materialną wskazując, że samotnie wychowuje trójkę dzieci, jest bezrobotna, a pobiera wyłącznie rentę rodzinną w kwocie [...] zł i zasiłek pielęgnacyjny, co nie wystarcza na utrzymanie jej rodziny. Zwróciła również uwagę na niepełnosprawność jej córki.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego i procesowego w stopniu mającym wpływ na jej wynik.

W pierwszej kolejności wskazać należy na wadliwość dotyczącą tylko decyzji II instancji. Stwierdza ona mianowicie w uzasadnieniu, że skarżącej nie przysługują dodatki do zasiłku rodzinnego, gdyż nie jest uprawniona do tego zasiłku. Tymczasem z akt sprawy nie wynika, by ta ostatnia kwestia została ostatecznie rozstrzygnięta. Skarżąca wniosła bowiem odwołanie od decyzji uchylającej decyzję z dnia [...] r., przyznającą świadczenia rodzinne, a z zaskarżonej decyzji i z akt administracyjnych nie wynika, by to odwołanie zostało rozpatrzone. Skarżąca na rozprawie sądowej podała przy tym, że otrzymała tylko jedną decyzję Kolegium. Słusznie organ ten wywodzi, że dodatki do zasiłku przysługują wyłącznie osobie do niego uprawnionej. Oznacza to też jednak, że te pochodne dodatki nie mogą być utracone z powodu braku przesłanek do pobierania zasiłku rodzinnego, jeżeli nie nastąpi uchylenie prawa do tego zasiłku. Oczywiście chodzi o wydanie w tym przedmiocie ostatecznej decyzji administracyjnej. O ile Kolegium takiej nie wydało w związku z odwołaniem skarżącej, to przedwczesne było rozstrzyganie o samych dodatkach do zasiłku. Jeżeli taka decyzja zapadła, to nieumieszczenie jej w materiale sprawy i pominięcie jej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczyłoby o naruszeniu art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa. W żadnym natomiast razie nie można

w II instancji rozstrzygać, choćby tylko przesłankowo, o prawie do zasiłku rodzinnego, jeżeli postępowanie administracyjne dotyczy dodatków do tego zasiłku, a nie samego zasiłku. Poruszane w zaskarżonej decyzji kwestie dochodowe wiążą się z prawem do zasiłku (art. 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych) i tylko pośrednio oddziaływują na prawo do dodatków. Ta pośredniość polega właśnie na tym, że utrata prawa do zasiłku spowodowana przekroczeniem kryterium dochodowego powoduje także utratę prawa do owych dodatków, które nie funkcjonują samodzielnie bez uprawnienia do zasiłku. Decyzje obu instancji dotknięte są również wspólną wadą proceduralną. Mianowicie organ I instancji uchylił decyzję przyznającą dodatek do zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dzieci, nie dostrzegając, że ta ostatnia decyzja zmieniała decyzję z dnia [...] r., poszerzając jedynie jej zakres przedmiotowy. Nie nastąpiło zatem zastąpienie jednych rozstrzygnięć innymi, lecz uzupełnienie tych pierwszych, co oznacza, że o całości uprawnień skarżącej orzeka jedna decyzja z dnia [...] r. w brzmieniu uwzględniającym zmianę dokonaną decyzją z dnia [...] r., która w zakresie swej merytorycznej treści nie ma więc odrębnego bytu. Uchylenie rozstrzygnięć, które zostały nią wprowadzone winno więc nastąpić (o ile są do tego przesłanki) przez uchylenie w całości lub w określonej części decyzji pierwotnej, przy czym właściwe byłoby również sformułowanie, z którego wynikałoby, że chodzi o decyzję zmienioną kolejną decyzją. Zauważyć należy, że o ile decyzja z dnia [...] r. o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenie rodzinne została wydana przed decyzją o uchyleniu decyzji przyznającej dodatki z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a na taką sekwencję czasową wskazywałyby numery obu decyzji, to w istocie ta druga decyzja uchylająca orzekała w zakresie już rozstrzygniętym pierwszą decyzją uchylającą, skoro – jak już wyżej wskazano – o całości uprawnień do świadczeń rodzinnych rozstrzyga pierwotna decyzja z dnia [...] r., w brzmieniu uwzględniającym zmianę dokonaną decyzją z dnia [...] r. Ponieważ kolejność wydania obu decyzji uchylających nie jest jednoznacznie stwierdzona, a pochodzą one z jednego dnia, dlatego Sąd nie orzekł o nieważności zaskarżonej decyzji. Natomiast powyższe okoliczności były wystarczające do uchylenia decyzji obu instancji. Przy okazji można napomknąć, że decyzja z dnia [...] r. nie powinna być wydana w trybie art. 155 kpa, lecz w trybie zwyczajnym. W sytuacji zmiany okoliczności skarżąca mogła bowiem wystąpić o kolejny dodatek do zasiłku w trakcie okresu zasiłkowego i jej wniosek należało rozstrzygnąć jako odrębną, dodatkową sprawę administracyjną. Wówczas decyzja o przyznaniu nowego dodatku uzupełniałaby decyzję pierwotną o świadczeniach rodzinnych, ale nie byłaby przez nią inkorporowana. Wtedy rzeczywiście możliwie byłoby odrębne orzekanie o uchyleniu obu decyzji.

Istnieją w sprawie kolejne okoliczności podważające prawidłowość kontrolowanych decyzji, tym razem z czysto merytorycznych względów, a prowadzących do wniosku, że brak było podstaw do pozbawiania skarżącej prawa do świadczeń rodzinnych. Rzecz dotyczy zasadniczo właściwej wykładni art. 5 ust. 4a, w zw. z art. 3 pkt 24 lit. d ustawy o świadczeniach rodzinnych. Czysto językowa wykładnia tych przepisów pozwala na dodanie dochodu uzyskanego z tytułu renty rodzinnej do dochodu uzyskanego z tytułu alimentów i zaliczki alimentacyjnej, bez względu na to, czy w chwili rozpatrywania wniosku ten ostatni tytuł istniał, bowiem w art. 3 pkt 24 lit. d ustawy do utraty dochodu nie zaliczono utraty dochodu spowodowanej utratą prawa do alimentów i do zaliczki alimentacyjnej, bez względu na przyczynę utraty tego prawa. W stanie faktycznym sprawy poprzestanie na dyrektywach językowej wykładni prowadzi do wyniku, którego nie sposób zaakceptować w demokratycznym państwie prawa (art. 2 Konstytucji RP). Powodowałaby ona w szczególności ewidentne naruszenie zasady równości (art. 32 Konstytucji) oraz ochrony dobra rodziny (art. 71 Konstytucji). Nie można racjonalnie uzasadnić takiego stanu rzeczy, w którym tak samo byłyby traktowane osoby, które uzyskały nowe źródło dochodu w miejsce dotychczasowego, jak i osoby które uzyskują to nowe źródło nie tracąc dotychczasowego. W rozpoznawanym przypadku prawo skarżącej do renty rodzinnej wiąże się ze śmiercią osoby, która zobowiązana była do alimentów zaliczonych do dochodu, w oparciu o który ustalono prawo do świadczeń rodzinnych. Tworzenie fikcji posiadania przez skarżącą zarówno dochodu z tytułu alimentów jak i z tytułu renty rodzinnej, stoi w zasadniczej sprzeczności z przytoczonymi normami konstytucyjnymi i istotą przyznawania zasiłków rodzinnych i dodatków do tych zasiłków. Nie zgadzając się na dokonaną przez organy administracyjne, czysto gramatyczną, wykładnię powołanych przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, Sąd rozważył, czy poruszony problem wymaga przedstawienia pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w trybie art. 193 Konstytucji, czy też do prawidłowego odczytania norm prawnych zawartych w art. 5 ust. 4 i 4a, w zw. z art. 3 pkt 23 i 24 powoływanej ustawy wystarczające jest sięgnięcie do dalszych metod interpretacyjnych. Za tym drugim kierunkiem działania przemówiły dwie okoliczności:

Po pierwsze – konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji nie wiąże się tylko z rozstrzygnięciem omawianej kwestii, ale wynika także z wcześniej przedstawionych względów. Sprawa i tak wymaga zatem ponownego rozpatrzenia w postępowaniu administracyjnym.

Po drugie – rozważony problem znalazł już rozwiązanie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. W wyroku Wojewódzkiego Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 259/08 oraz w wyroku WSA w Olsztynie z dnia 10 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 985/08, zbiór LEX nr 484093, uznano za właściwe posłużenie się wykładnią celowościową, która doprowadziła do wniosku, że art. 5 ust. 4a ustawy nie stanowi podstawy do ustalania dochodu rodziny, jeżeli uzyskany dochód w roku następnym po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy to renta rodzinna uzyskana na skutek zdarzenia, które jednocześnie spowodowało utratę źródła dochodu stanowiącego poprzednio podstawę ustalenia dochodu rodziny. Sąd w obecnym składzie całkowicie podziela to stanowisko. Z materiału niniejszej sprawy wynika, że takim zdarzeniem mogła być śmierć P.G., który zobowiązany był do świadczeń alimentacyjnych na rzecz dzieci skarżącej.

Przyjmując powyższe stanowisko stwierdzić należy naruszenie prawa materialnego w decyzjach organów obu instancji, gdyż w jego świetle w ogóle nie byłoby podstaw do weryfikacji przyznanych skarżącej uprawnień do świadczeń rodzinnych. Ubocznie można jednak podnieść, że nawet przy podzieleniu stanowiska organów kwestia uzyskania dochodu nie została prawidłowo rozliczona. Odczytały one § 18 ust. 1 rozporządzenia w ten sposób, że do dochodu bazowego dodały cały dochód z nowego tytułu za pierwszy miesiąc jego uzyskania. Tymczasem według Naczelnego Sądu Administracyjnego, dla zgodnego z normami ustawowymi rozumienia tego przepisu konieczne jest zastosowanie metody wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej. Prowadzi ona do wniosku, że sposób wyliczenia dochodu, o którym mówi przepis wykonawczy (§ 18 ust. 1 rozporządzenia) oznacza obowiązek ponownego ustalenia przeciętnego miesięcznego dochodu na członka rodziny w roku kalendarzowym (bazowym) z uwzględnieniem uzyskanego dochodu (wyrok NSA z 22.10.2009 r., sygn. akt I OSK 351/09 – dostępny w internecie). A więc także ten nowy, uzyskany dochód ma być przeliczony w skali rocznej, a nie dodany jako dochód z jednego miesiąca.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 i 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji.

W świetle poczynionych wywodów zgromadzony materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że postępowanie w sprawie uchylenia decyzji przyznających świadczenia rodzinne skarżącej jest bezprzedmiotowe. O ile nie ujawnią się więc jakieś nowe okoliczności winno ono ulec umorzeniu.

SW