Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1471/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 119 pkt 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61a par. 1, art. 67 par. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1, art. 8 ust. 1, i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Maliszewska (spr.) Sędzia WSA Dorota Dziedzic-Chojnacka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 listopada 2019 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę


UZASADNIENIE

Sygn. akt:

VI SA/Wa 1471/19

Uzasadnienie

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] w L. poprzez usunięcie z niego samowolne posadowionego ogrodzenia posesji. Podstawą prawną rozstrzygnięcia SKO w W. były przepisy: art. 139 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 144 kpa. Prezydent Miasta [...] jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał przepis art. 61 a § 1 ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz.U.2018.2096 ze zm.; dalej jako: kpa).

Jak wynika z akt, pismem z dnia 6 marca 2018 r. (data wpływu do organu: 13 marca 2018 r.) E. S. (dalej: skarżąca) zamieszkała w L. przy ul. [...], reprezentowana przez pełnomocnika (radcę prawnego) wnioskowała o wszczęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie nieuprawnionego zajęcia części ul. [...] w L., polegającego na samowolnym ustawieniu ogrodzenia posesji.

W dniu [...] marca 2018 r. Prezydent Miasta [...] wydał postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. W związku ze złożonym przez pełnomocnika skarżącej zażaleniem, Urząd Miasta [...] przekazał akta sprawy do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., które postanowieniem sygn. [...] z dnia [...] października 2018 r. uchyliło w całości zaskarżone postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Następnie, Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.

Wskazał, iż działka nr ew. [...] w obrębie ew. [...], zgodnie z obowiązującą ewidencją Miasta L., nie stanowi własności Gminy Miejskiej [...], oraz, zgodnie z posiadaną dokumentacją, nigdy nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych.

W ewidencji gruntów dla przedmiotowej działki, co do własności figuruje zapis N.N czyli nazwisko nieznane, nieustalona własność. Urząd Miasta [...] został wpisany w rejestrze gruntów dla tej działki, jako gospodarujący zasobem nieruchomości gminnych. Jednakże działka ta nie należy do gminnego zasobu nieruchomości Gminy Miejskiej [...], a tym samym Urzędu Miasta [...].

Pojęcie gospodarowania zasobem gminnym, stosownie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, odnosi się do nieruchomości, które stanowią przedmiot własności gminy. Gospodarowanie obejmuje m.in. ewidencjonowanie nieruchomości, wycenianie, zabezpieczanie przed uszkodzeniem lub zniszczeniem, zbywanie, nabywanie, wydzierżawianie, wyposażanie w miarę możliwości w niezbędne urządzenia infrastruktury technicznej.

Co do zasady, w ewidencji gruntów wykazuje się dane dotyczące właścicieli nieruchomości, natomiast w przypadku gruntów o nieustalonym właścicielu w ewidencji wykazuje się dane osób i jednostek organizacyjnych, które tymi gruntami władają na zasadach samoistnego posiadacza.

Posiadaczem samoistnym jest ten, kto rzeczą faktycznie włada, jak np. właściciel. W ewidencji gruntów oprócz takich danych wykazuje się również m.in. dane dotyczące jednostek organizacyjnych sprawujących zarząd lub trwały zarząd nieruchomościami oraz dane dotyczące organów administracji publicznej, które gospodarują nieruchomościami wchodzącymi w skład zasobu nieruchomości gminnych. Wyróżnia się w tym organy i jednostki organizacyjne, które wykonują zadania zarządców dróg gminnych.

Zarząd w aspekcie różnych regulacji prawnych jest szerokim pojęciem, skutkującym innym zakresem praw i obowiązków. Sprawowany zarząd w aspekcie gospodarowania nieruchomościami odnosi się do praw właścicielskich. Może być sprawowany przez właściciela lub zarządcę nieruchomości. Przy czym należy rozróżnić zarząd zwykły (bieżące administrowanie nieruchomością np. odśnieżanie, opłacenie podatków, zapewnienie bezpieczeństwa) od czynności przekraczających zwykły zarząd (np. zbycie nieruchomości).

Inne jest też pojęcie zarządcy nieruchomości i zarządzanie nieruchomościami gminnymi (z zasobu) w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, od zarządcy drogi publicznej i zarządzania drogami gminnymi bądź wewnętrznymi w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. W pierwszej sytuacji zarządcą nieruchomości jest przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą z zakresu zarządzania nieruchomościami, w ramach podpisanej umowy z właścicielem wykonuje określone czynności zarządzania nieruchomościami. Związane jest to z gospodarowaniem nieruchomościami gminnymi, czyli z tytułem własności. W drugim przypadku zarządzania, zarządcą drogi gminnej (zaliczonej do określonej kategorii) jest wójt, burmistrz, prezydent miasta, wykonujący zadania przy pomocy jednostek organizacyjnych.

Organ podkreślił, że działka nr ew. [...] w obrębie ew. [...], zgodnie z posiadaną dokumentacją, nigdy nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych i zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.) stanowi ona drogę wewnętrzną. Wszelkie działania związane z zarządzaniem drogami wewnętrznymi w myśl art. 8 ust 2 ustawy o drogach publicznych, należą do zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku do właściciela tego terenu. Wobec argumentacji przytoczonej powyżej, Gmina [...] nie jest właścicielem przedmiotowego terenu oraz nie jest jego prawnym zarządcą.

Gmina [...] może wykazać pewne władztwo nad tą nieruchomością, co przejawia się wybudowaniem podziemnych urządzeń infrastruktury technicznej oraz ponoszenia kosztów oświetlenia, ale jest to władztwo związane z realizacją ustawowych zadań dla samorządu gminnego, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym. W takim zakresie władztwo Gminy nie wyklucza dążenia do uregulowania (uzyskania) tytułu prawnego do tej nieruchomości na rzecz Gminy.

W związku z powyższym organ uznał, iż nie posiadając tytułu prawnego do ww. nieruchomości oraz nie sprawując nad nią zarządu, nie może wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji nakazującej przywrócenie do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...].

Pismem z dnia 14 lutego 2019 r. pełnomocnik skarżącej wniósł od powyższego postanowienia zażalenie. Zarzucił naruszenie art. 61 a i 77 § 1 kpa. Wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i uwzględnienie możliwości zastosowania art. 36 ustawy o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2068, dalej: udp).

Organ odwoławczy stwierdził, że słuszne jest stanowisko organu I instancji co do braku normy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną wydania decyzji w sprawie dotyczącej korzystania z drogi wewnętrznej, niebędącej własnością gminy. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia z przeszkodą do wszczęcia postępowania administracyjnego, o charakterze przedmiotowym.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik strony zarzucił:

1. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.

- art. 36 ustawy o drogach publicznych, poprzez jego nie zastosowanie w sprawie i nie wydanie decyzji nakazującej rozbiórki obiektu budowlanego w postaci bramy wjazdowej usytuowanej w poprzek ulicy [...].

- art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 8 ustawy o drogach publicznych poprzez ich niezastosowanie w sprawie i nie uznanie, że wyłączenie lub ograniczenie prawa do korzystania z dróg wewnętrznych, będących w zarządzie gminy, może nastąpić jedynie poprzez podjęcie stosownej uchwały na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

- art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie w sprawie i nie uznanie, że na Prezydencie Miasta [...] ciąży obowiązek gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki w tym nie podjęciu stosownych działań, które uniemożliwiłyby zasiedzenie spornej, zagrodzonej części ulicy [...] w L.. Tym bardziej, iż z wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] marca 2018 r, wynika, że Urząd Miasta [...] "gospodaruje" działką nr [...] położoną w L. stanowiącą ul. [...] oznaczoną jako "dr" - drogi, jak zasobem nieruchomości Skarbu Państwa oraz gminnymi, powiatowymi i wojewódzkimi zasobami nieruchomości.

- naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 36 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie przez władze publiczne i udostępnienie części drogi publicznej jedynie jednemu z jej mieszkańców bez możliwości dostępu do niej pozostałych osób w tym sąsiednich mieszkańców, którzy mogliby z tej drogi skorzystać na zasadach dobra publicznego, powszechnie dostępnego.

2. Naruszenie przepisów postępowania, które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, poprzez uznanie, iż przedmiotowe postępowanie nie może być wszczęte ponieważ Prezydent Miasta [...] nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości oraz nie sprawuje nad nią zarządu a ponadto brak jest przepisu stanowiącego postawę materialno-prawną do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym, w sytuacji gdy grodzenie dróg wewnętrznych w tym dojazdowych, bez zgody właściciela nieruchomości lub jego zarządcy czy "gospodarza", w szczególności należących do Skarbu Pastwa lub jednostek samorządu terytorialnego, a więc dobra publicznego, nie może być akceptowanym działaniem prawnym.

- art. 7, art. 77, art. 80 i art. 170 § 3 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz braku wnikliwego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w tym niewłaściwe uzasadnienie postanowienia przez co wydano postanowienie, która narusza słuszny interes obywateli w tym w szczególności interes prawny skarżącej. Uzasadnienie postanowienia powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł i przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności oraz wyjaśnienie podstawy prawnej postanowienia z przytoczeniem przepisów prawa, czyli wyjaśnieniem, dlaczego za podstawę prawną nie przyjęto wskazanych przez skarżącą przepisów prawa.

- art. 6 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie przez organ administracji, że nie musi w toku postępowania uwzględniać przepisów prawa powszechnie obowiązującego, w tym przepisów dotyczących prawa własności nieruchomości, jak również że stan prawny dotyczący nieruchomości jako drogi publicznej nie ma znaczenia dla wydanego postanowienia, podczas gdy z tego przepisu wprost wynika - że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a nie na podstawie tylko przepisów prawa administracyjnego, jak również obowiązek uwzględnienia przez organ administracji skutków wydawanych decyzji - w zasadzie dowolna możliwość grodzenia dróg wewnętrznych należących do Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego przez obywateli bez jakichkolwiek konsekwencji prawnych.

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 36 ust. 1 Konstytucji RP poprzez prowadzenie postępowania w sposób nakierowany na uwzględnienie interesu wyłącznie właściciela działki nr ew. [...] obręb [...] a całkowitym pominięciu interesu społecznego, skarżącej i pozostałych osób, które winny mieć taki sam dostęp do drogi wewnętrznej tj. ulicy [...] na całej jej długości, naruszając zasadę równość wobec prawa, prawo do równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady dotyczącej pogłębiania zaufania obywatela do organów państwa.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Kontrola sądowa sprawowana jest na zasadzie kryterium zgodności z prawem.

W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) – c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302), zwaną dalej: p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte są wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Zdaniem Sądu, żadna z wyżej wskazanych przesłanek w sprawie nie zachodzi. Skarga nie może być uwzględniona, gdyż zawarte w niej zarzuty nie mogą być uznane za zasadne. Tym samym, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie należy uznać za zgodne z prawem.

Zgodnie z treścią art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Organ odwoławczy w zaskarżonym do tut. Sądu rozstrzygnięciu stanął na stanowisku o prawidłowości wydanego przez Prezydenta Miasta [...] postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] w L., czego domagała się skarżąca. Stwierdził bowiem, że sprawa dotycząca korzystania z drogi wewnętrznej, niebędącej własnością gminy, ma charakter sprawy cywilnej. Uznał tym samym, że w przedmiotowej sprawie brak jest przepisu stanowiącego podstawę materialnoprawną do wydania decyzji w postępowaniu administracyjnym. Stanowisko powyższe, w ocenie Sądu, jest prawidłowe, gdyż przy aktualnym statusie przedmiotowej drogi nie istnieje podstawa prawno-materialna, która obligowałaby Prezydenta Miasta [...], jako organu wykonawczego gminy, do wydania decyzji, o której mowa w art. 36 udp.

Zgodnie z art. 1 udp, drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 2 ust. 1 udp., ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Nadto w art. 5-7 udp określono tryb zaliczania dróg do powyżej wskazanych kategorii dróg publicznych. O tym, czy dana droga jest drogą publiczną decyduje jej zaliczenie do jednej z kategorii dróg publicznych. Każda z kategorii dróg publicznych winna spełniać określone parametry techniczne oraz warunki formalne, prawne, tzn. zaliczenie do danej kategorii dróg winno nastąpić w formie przewidzianej prawem - tj. w formie uchwały. O tym więc, czy dana droga jest drogą publiczną, stanowią względy techniczne i prawne. Brak jednego z tych elementów powoduje zaliczenie drogi do dróg wewnętrznych (art. 8 ust. 1 udp).

W myśl art. 8 ust. 1 udp, drogi niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi, którymi zgodnie z art. 8 ust. 2 ww. ustawy, zarządza zarządca terenu, na którym jest zlokalizowana droga, a w przypadku jego braku - właściciel tego terenu.

Zgodnie z art. 61a k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, a przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio (§ 1), zaś na postanowienie, o którym mowa w § 1, służy zażalenie (§ 2).

Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Odrębną natomiast przesłanką do wydania postanowienia w trybie art. 61a § 1 k.p.a. jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania". Przyczyny te nie zostały skonkretyzowane w Kodeksie postępowania administracyjnego, dlatego - w ocenie Sądu - należy przez nie rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w danej sprawie, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już toczy się albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 1415/17, LEX nr 2466692).

W realiach rozpoznawanej sprawy organ zasadnie uznał, że sprawa, której istotą jest przesądzenie praw rzeczowych bądź obligacyjnych do gruntu ma charakter sprawy cywilnej. Nie można przy tym przyznać racji pełnomocnikowi skarżącej, który obowiązek działania organu w przedmiocie objętym wnioskiem z dnia 6 marca 2019 r. upatruje w treści przepisu art. 8 udp, z którego wynikają pewne obowiązki władcze organu I instancji w odniesieniu do gruntu, w ramach szeroko pojętego pojęcia "gospodarowania" tym terenem.

Zdaniem Sądu, gospodarowanie Gminy [...] w rozumieniu ww. przepisu ogranicza się do czynności związanych z władztwem przyznanym w związku z koniecznością realizacją i ustawowych zadań samorządu gminnego, wynikających z ustawy o samorządzie gminnym.

Podkreślenia wymaga zatem, iż Prezydent Miasta [...], nie posiadając tytułu prawnego, ani też nie sprawując zarządu w stosunku do nieruchomości, o której mowa we wniosku z dnia 6 marca 2019r., nie był władny wszcząć postępowania administracyjnego w sprawie przywrócenia do stanu poprzedniego pasa drogowego ul. [...] w L..

Niezależnie pod powyższego należy zauważyć, iż gdyby nawet uznać za zasadne stanowisko pełnomocnika skarżącej co do istnienia po stronie organu kompetencji do wydania decyzji w powyższym przedmiocie, to zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych (vide - wyrok WSA z dnia 6 października 2015 r. sygn. akt: II GSK 2040/14; publ. CBOSA) - podmiot trzeci nie ma interesu prawnego w żądaniu wszczęcia postępowania na podstawie art. 36 udp.

Reasumując, postanowienie zostało wydane bez istotnych uchybień o charakterze procesowym i pozostaje w zgodzie z prawem materialnym.

Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił.