Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3064/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 7a par. 1, art. 75 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), asesor WSA Anna Sidorowska-Ciesielska, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi M. S.A. z siedzibą w N. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne oddala skargę.


UZASADNIENIE

Minister Środowiska decyzją z [...] września 2018 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 129 ust. 1, art. 130 ust. 2 oraz art. 134 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012r. o odpadach (Dz.U. z 2013r. poz. 21 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania spółki [...] S.A. w [...] utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] o odmowie wydania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne [...], sierpień 2017 r. czerwiec 2018 r. wraz z zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 100 000 PLN z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów.

Odwołanie zostało złożone przez [...] S.A. W odwołaniu Strona stwierdza, że przedmiotowa decyzja zapadła z naruszeniem następujących przepisów prawa:

1. art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. polegające na braku właściwego skonkretyzowania stosunku prawnego w wyniku nieprawidłowego określenia przedmiotu postępowania polegającego na pominięciu w treści rozstrzygnięcia określenia miejsca prowadzenia składowiska, przez co orzeczono niezgodnie z wnioskiem inicjującym postępowanie, co doprowadziło do tego, że z rozstrzygnięcia nie wynika, jakiego składowiska przedmiotowa decyzja dotyczy.

2. art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez błędne przyjęcie, iż skoro zdaniem organu Spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, oznacza to automatycznie brak spełnienia ustawowych wymagań, podczas gdy z przepisu tego nie wynika, że to podmiot aktualnie władający składowiskiem ma legitymować się pozwoleniem na budowę, zwłaszcza wobec faktu, że pozwolenie na budowę jest decyzją jednorazową, konsumowaną następnie w drodze pozwolenia na użytkowanie.

3. art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach poprzez bezzasadne przyjęcie, że brak pozwolenia na budowę przypisanego wprost do Spółki, musi skutkować uznaniem, iż sposób prowadzenia składowiska odpadów jest niezgodny z przepisami prawa, co nie uzasadniało odstąpienia od zbadania, czy składowisko jest prowadzone zgodnie z wydanym dla nieruchomości pozwoleniem na budowę, skoro pozwolenie takie istnieje w obrocie prawnym.

1. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że Spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy, decyzja ta została wydana i nie została wyeliminowana z obrotu prawnego.

2. art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez błędne ustalenie, że w sprawie zaistniały nieprawidłowości, które mogłyby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

3. art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach poprzez automatyczne przyjęcie, że sposób prowadzenia składowiska mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, w sytuacji gdy organ nie wykazał związku przyczynowego między wytkniętymi nieprawidłowościami (których wystąpieniu Spółka przeczy), a ewentualnym zagrożeniem dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, którego wykazanie jest konieczne dla ziszczenia się przesłanki do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, o jakiej mowa w przepisie art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach.

4. art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego Spółki o powołanie biegłego, podczas gdy dowód ten dotyczył okoliczności mających znaczenie dla sprawy i mógłby się przyczynić do rozstrzygnięcia pojawiających się w sprawie wątpliwości, które, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji, nie zostały rozstrzygnięte do dnia wydania rozstrzygnięcia.

5. art. 7a § la (względnie art. 8 w brzmieniu sprzed nowelizacji z czerwca 2017 r.) k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Strony pojawiających się w sprawie wątpliwości, które zgodnie z podstawową zasadą rządzącą postępowaniem administracyjnym, powinny być rozstrzygnięte na korzyść Strony (za czym przemawia także zasada prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów państwa).

Minister Środowiska rozpatrując sprawę wskazał, że istotnie w zaskarżonym orzeczeniu nie został wskazany adres obiektu, ul. [...] - niemniej jednak adres ten wynika zarówno z treści uzasadnienia stanowiącego integralną część decyzji jak też z samej treści wniosku Strony o wydanie tej decyzji, w tym instrukcji stanowiącej integralną jego część. Nie umieszczenie w orzeczeniu decyzji adresu prowadzonego przez Stronę składowiska odpadów w [...] przy ul. [...], można i należy traktować wyłącznie, jako niewskazanie adresu eksploatowanego przez Spółkę składowiska odpadów, a nie jak dowodzi Strona wadę polegającą na niewłaściwym skonkretyzowaniu stosunku prawnego, co doprowadziło ją do konstatacji, że nie wiadomo, jakiego składowiska odpadów dotyczy decyzja. Poza tym na str. 9 ostatni akapit i dalej na stronie 10 zostały wskazane nr działek ewidencyjnych oraz dokonano ustaleń, co do przedłożonych przez Stronę dokumentów potwierdzających tytuł prawny do tych działek. Poza tym w [...] (nie tylko przy ul. [...]) nie jest eksploatowane przez Spółkę żadne inne niż omawiane składowisko odpadów.

Odnośnie braku podstaw do uznania przez organ, że postępowanie zakończone wydaniem przez Marszałka Województwa z dnia [...] listopada 2015r. pozostawało bez wpływu na niniejsze postępowanie, organ II instancji podzielił ustalenia organu I instancji z których wynika, że Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy jego decyzję z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], L.dz. [...], Nr I [...] wydaną, w przedmiocie odmowy Spółce [...] S.A. zatwierdzenia, opracowanej w styczniu 2015 r., Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], wraz z zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 50 000 PLN z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów. Decyzja Ministra Środowiska została zaskarżona do sądu, który wyrokiem z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1400/16 oddalił skargę Spółki. Prawidłowo również organ I instancji wskazał, na Uchwałę Składu Siedmiu Sędziów z dnia 19 stycznia 1983r. AZP 7/83, stwierdzając jednoczenie, że niezależnie od faktu, że w/w wyrok nie jest prawomocny (Spółka wniosła skargę kasacyjną od w/w wyroku), to decyzja Ministra Środowiska jest ostateczna.

Badając kwestię złożonego wniosku o wydanie decyzji w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji sierpień-wrzesień 2017 w aspekcie w/w decyzji Ministra Środowiska, w kontekście w/w Uchwały, organ I instancji badał, czy postępowanie zawisłe przed NSA stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt.4, dochodząc do słusznej konkluzji, że wobec wydania przez Marszałka Województwa [...] decyzji (następnych po jego decyzji z dnia [...] listopada 2015r. i utrzymującej ją w mocy w/w decyzji Ministra Środowiska tj. decyzji:

1. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], wydanej przez organ I instancji w przedmiocie wyrażenia zgody na zamknięcie kwatery nr IV przedmiotowego składowiska odpadów,

2. z dnia [...] stycznia 2017 r., znak: [...], Nr [...], którą zmienił swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r. znak: [...], L.dz.[...], Nr [...], którą organ I instancji wyraził zgodę na zamknięcie kwatery I przedmiotowego składowiska odpadów, w zakresie wynikającym m.in. z prolongaty wykonania działań dotyczących regulacji stosunków wodnych tej kwatery,

3. z dnia [...] maja 2017 r. znak: [...], Nr [...], którą organ I instancji wyraził zgodę na zamknięcie kwatery nr II przedmiotowego składowiska odpadów przeznaczonej do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest,

4. z dnia [...] sierpnia 2017 r. znak: [...], Nr [...], którą organ I instancji zmienił swoją decyzję z dnia [...] marca 2012 r., znak: [...], L.dz. [...] Nr [...] (z w/w zm.), wyrażającą zgodę na zamknięcie kwatery nr I przedmiotowego składowiska odpadów, w zakresie uzupełnienia dokumentów w oparciu o które wskazano techniczny sposób zamknięcia tej kwatery, dochodząc do prawidłowych wniosków, uznając, że w analizowanej sprawie postępowanie zawisłe przed NSA i prowadzone postępowanie wszczęte wnioskiem Spółki nie posiadają znamion tożsamości sprawy ze względu na ewidentną zmianę stanu faktycznego sprawy, a tym samym nie zachodzą przesłanki do zawieszenia wszczętego postępowania.

W opinii organu odwoławczego, badając kwestię tożsamości sprawy, organ I instancji przeanalizował i powołał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.9) utrwalone w tej materii stanowisko sądów.

Marszałek Województwa [...] orzekając w sprawie przedstawił faktograficznie przedmiotowe składowisko w aspekcie następujących zapadłych rozstrzygnięć administracyjnych i sądowo-administracyjnych w sprawach:

1. Sprawa cofnięcia pozwolenia zintegrowanego

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2017 r. IV SA/Wa 1544/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak: [...], którą utrzymano w mocy decyzję Marszalka Województwa [...] z dnia [...] września 2016r. znak: [...], L.dz. [...], wydaną w przedmiocie cofnięcia bez odszkodowania pozwolenia zintegrowanego udzielonego Spółce decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2007 r" znak: [...] (ze zm.) na prowadzenie instalacji omawianego składowiska odpadów i "Zakładu recyklingu Odpadów o zdolności przetwarzania ponad 10 Mg na dobę odpadów niebezpiecznych". Minister Środowiska wniósł skargę kasacyjną od w/w wyroku. Sprawa oczekuje na wyrok.

2. Sprawa odmowy Spółce [...] S.A., zatwierdzenia, opracowanej w styczniu 2015 r., Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Wyrokiem z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1400/16 oddalił skargę Spółki na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2016 r., którą utrzymano w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...], L.dz. [...], Nr [...] wydaną, w przedmiocie odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów Spółka wniosła kasację od w/w wyroku. Sprawa oczekuje na wyrok NSA.

3. Sprawa wykreślenia z pozwolenia na budowę obowiązków dotyczących zakończenia składowania odpadów na przedmiotowym składowisku odpadów w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji tego składowiska w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r.

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2016r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt. II OSK 3163/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wniesionej przez Stronę od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014r. sygn. akt II SA/Wr 412/14 oddalił tę skargę. W takiej sytuacji ustalenia zawarte w wyroku WSA we Wrocławiu należało uznać za wiążące. Przedmiotem tego postępowania była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. znak: [...], Nr [...], który w całości uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r. NR [...] wydaną w przedmiocie odmowy zmiany ww. decyzji z dnia [...] czerwca 1992 r. znak: [...] (ze zm.) polegającej na wykreśleniu obowiązków dotyczących zakończenia składowania odpadów na przedmiotowym składowisku odpadów w terminie do dnia 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji tego składowiska w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. i umorzył postępowanie organu I instancji, ze względu na fakt, że zaskarżona decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2013 r., NR [...] została wydana w niewłaściwym trybie i na wniosek nieuprawnionego podmiotu. Wyrok prawomocny.

4. Sprawa odmowy wszczęcia postępowania przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (WINB) w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000r. znak: [...] udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie w części zobowiązującej do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21.12.2012 r. oraz w części zobowiązującej do zakończenia rekultywacji w terminie do 21.12.2015 r.

Postanowieniem tym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (GINB) podzielił stanowisko WINB. Na postanowienie GINB Spółka złożyła skargę do WSA w Warszawie. Wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt. VII SA/Wa 1299/16. Wyrok nie jest prawomocny.

5.Sprawa stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie w części zobowiązującej do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21.12.2012 r. oraz w części zobowiązującej do zakończenia rekultywacji w terminie do 21.12.2015 r.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2018r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2017r. znak: Nr [...], którą organ ten, działając z urzędu odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000r. znak: [...] udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie w części zobowiązującej do zakończenia składowania odpadów w terminie do 21.12.2012 r. oraz w części zobowiązującej do zakończenia rekultywacji w terminie do 21.12.2015 r. Na tę decyzję Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (kopia skargi została przez Stronę dołączona na etapie odwołania od przedmiotowej decyzji). Sprawa oczekuje na wyrok.

6. Sprawa stwierdzenia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (decyzją z dnia [...] maja 2016r. znak: [...]) wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2001 r. o znaku [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów przemysłowych przy ul. [...] w [...] (zawierająca obowiązki, w tym m.in. zakończenia składowania odpadów w terminie do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji składowiska w terminie do 31 grudnia 2015 r.), zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. o znaku: [...].

Wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Wr 703/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę Spółki na decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...] znak: [...], utrzymującą w mocy w/w decyzję PINB. Spółka złożyła skargę kasacyjną od w/w wyroku. Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2017 r sygn. akt II OSK 856/17 Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie w/w zaskarżonej decyzji DWIOŚ z dnia [...] sierpnia 2016 r. Sprawa oczekuje na rozstrzygnięcie NSA.

W związku z tym organ II instancji przypomniał, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 15 stycznia 2016r. sygn. akt. II OSK 388/15, zakończyło się postępowanie, które dotyczyło umorzenia przez Ministra Środowiska postępowania w przedmiocie odmowy zatwierdzenia Spółce instrukcji eksploatacji w/w składowiska odpadów, a więc wymaganej prawem instrukcji w uprzednim stanie prawnym. Spółka przez cały okres eksploatacji składowiska odpadów nie posiadała instrukcji związanej z jego eksploatacją.

Zgodnie z art. 134 ustawy o odpadach, organ odmówi wydania decyzji zatwierdzające instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w czterech przypadkach, tj. jeżeli:

1. zarządzający składowiskiem odpadów nie posiada tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną,

2. sposób prowadzenia składowiska odpadów jest sprzeczny z pozwoleniem na budowę,

3. sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska,

4. kierownik składowiska odpadów nie posiada świadectwa stwierdzającego kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami, odpowiednie do prowadzonych procesów przetwarzania odpadów.

Za podstawę zaskarżonej decyzji Marszałek Województwa [...] przyjął, że zachodzą przesłanki wymienione w pkt 2 i 3 w/w przepisu prawa.

Analizując treść zaskarżonej decyzji, wbrew zarzutowi Spółki, organ odwoławczy stwierdził, że Marszałek Województwa [...] w jej uzasadnieniu odnosił się do braku legitymowania się przez Stronę pozwoleniem na budowę, w kontekście wyroku NSA z dnia 15 stycznia 2016r., w którym Sąd podzielając poglądy WSA wyrażone w wyroku z dnia 19 sierpnia 2014r. II SA/Wr 412/14, a więc oddalając skargę Spółki odniósł się kwestii sukcesji (a w istocie jej braku) decyzji wynikających z Prawa budowlanego.

Wbrew wywodom Spółki wyrok ten, co do jego treści nie pozostawia jakichkolwiek wątpliwości, co do braku sukcesji praw nabytych z decyzji - pozwolenia na budowę.

W treści uzasadnienia organ I instancji odniósł się także do prezentowanych przez Spółkę poglądów dotyczących posiadania przez nią pozwolenia na budowę, konstatując jednocześnie, że nawet gdyby przyjąć, że Spółka pozwolenie to posiada, to terminy, zobowiązujące ją do wykonania określonych obowiązków - zakończenia rekultywacji i zamknięcia składowiska odpadów już upłynęły.

Niezależnie od tego, że organ odwoławczy w całej rozciągłości podzielił poglądy wyrażone przez Marszałka Województwa [...] zarówno, w kwestii braku posiadania przez Stronę pozwolenia na budowę oraz dokonanych rozważań, co do przyjęcia przeciwnego stanowiska, w tym wyjaśnień dotyczących postępowań, wprawdzie inicjowanych przez Spółkę, lecz toczących się z "urzędu". Stwierdził, że bez wątpienia Spółka nadal eksploatuje przedmiotowe składowisko, pomimo, że terminy rekultywacji obiektu i jego zakończenia eksploatacji (przyjmowania odpadów do składowania) upłynęły stosownie z dniem 31 grudnia 2015r. i 21 grudnia 2012r.

W dacie złożenia wniosku (8 września 2017r.) o wydanie analizowanej decyzji przedmiotowe składowisko, powinno zakończyć już składowanie odpadów (od 21 grudnia 2012r- upłynęło już 5 lat przeszło 8 miesięcy), a także być od 3 lat i przeszło 8 miesięcy zrekultywowane. Brak pozwolenia na budowę, nie ograniczył zbadania przez Marszałka Województwa [...] kwestii zarówno formalnych jak i merytorycznych wynikających z pozwolenia na użytkowanie. Wręcz przeciwnie, przywołując postanowienie NSA z dnia 28 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 856/17 skonstatował fakt, że pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów w [...] pozostaje w obrocie prawnym, w którym, co istotne, terminy zakończenia przyjmowania odpadów i rekultywacji obiektu zostały powtórzone.

Organ I instancji podając stan prawny sprawy, w tym w szczególności omawiając w/w kwestie z przywołaniem wyroków sądów w tym kwestii wygaśnięcia w/w obowiązków z decyzji - pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów, które zawisło przed NSA, dążąc do ustalenia prawdy obiektywnej prawidłowo wskazał, że niezależnie od toczących się postępowań, terminy zakończenia przyjmowania odpadów do składowania na omawianym składowisku odpadów oraz rekultywacji obiektu upłynęły.

W opinii organu odwoławczego, Spółka jest w pełni świadoma powyższych faktów, o czym świadczą zarówno inicjowane przez nią postępowania jak też składane odwołania i skargi od decyzji i wyroków, których celem jest w istocie stwierdzenie, że może ona nadal korzystać ze środowiska prowadząc to składowisko - eksploatację kwatery nr III.

Marszałek Województwa [...] dokonał prawidłowego ustalania, że w analizowanej sprawie ziściła się przesłanka uzasadniająca odmowę zatwierdzenia instrukcji prowadzenia, o której stanowi treść art. 134 pkt 2 w/w ustawy o odpadach. Przyjęcie odmiennego stanowiska powodowałoby, że każde, w tym omawiane składowisko odpadów może być eksploatowane dowolnie długo, czyli o fakcie przystąpienia do zakończenia składowania oraz rekultywacji obiektu decyduje wyłącznie zarządzający składowiskiem odpadów, niezależnie od decyzji wynikających z przepisów Prawa budowlanego.

Taka sytuacja powodowałaby z kolei akceptację dla zupełnego lekceważenia przestrzegania tych przepisów i wydanych na ich podstawie decyzji, z czym organ odwoławczy absolutnie zgodzić się nie może, tym bardziej, że w konsekwencji prowadziłoby to dowolnie długiego korzystania ze środowiska poprzez składowanie odpadów na składowisku odpadów.

Przechodząc do kolejnych zarzutów Spółki dotyczących ustalenia przez organ I instancji, że ziściła się przesłanka określona w treści art. 134 ust.3 w/w ustawy o odpadach, tj. sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska stwierdzono, co następuje:

Odnosząc się do stwierdzenia Strony zawartego w odwołaniu, że decyzja zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów jest ostatnią z wymaganych prawem decyzji i jest decyzją wydawaną, co do istoty na "na przyszłość", stwierdzono, że wprawdzie stwierdzenie to jest prawdziwe, lecz taka sytuacja jednak w analizowanej sprawie nie występuje. W dacie złożenia przez Stronę wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów ( kwatery nr III) składowisko to powinno być już dawno zamknięte i zrekultywowane. Kolejno zauważyć trzeba, że przez cały okres eksploatacji składowiska odpadów, Spółka nie posiadała decyzji zatwierdzającej instrukcję eksploatacji składowiska odpadów, co było wymogiem wynikającym z uprzednio obowiązującej ustawy o odpadach. Trudno, więc w analizowanej sprawie mówić o instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, jako wydawanej "na przyszłość", gdyż analizowany obiekt nie jest obiektem oddawanym do użytkowania. Faktycznie zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów "na przyszłość" dotyczy nowododawanych do użytkowania składowisk odpadów, lub też składowisk odpadów, które po uzyskaniu instrukcji eksploatacji składowiska odpadów wymaganej na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy o odpadach, były obowiązane do uzyskania instrukcji prowadzenia składowiska odpadów i ją uzyskały (więc składowisk, które były w fazie eksploatacji). Analizowane składowisko odpadów w zakresie jego instrukcji prowadzenia nie korzysta z przymiotu "na przyszłość", gdyż przyszłości tej nie ma, albowiem jak stwierdzono ponad wszelką wątpliwość składowisko odpadów powinno być już zamknięte i zrekultywowane oraz, co istotne, powinno być ona jedynie prawidłowo monitorowane przez okres 30 lat od jego zamknięcia celem sprawdzania jego wpływu na środowisko. W kontekście monitorowania obiektu wskazać trzeba, że o prawidłowości monitorowania przedmiotowego składowiska, wbrew twierdzeniom Spółki, że jest ono zgodnie z prawem monitorowane, również nie może być mowy.

Odnosząc się do wniosku o powołanie biegłego wskazano, że zarówno Marszałek Województwa jak i Minister Środowiska to organy właściwe w spawach wynikających z przepisów prawa geologicznego i górniczego, a więc organy posiadające wiedzę wysokospecjalistyczną merytoryczną, która umożliwia im ocenę badania i rozpoznania wszystkich dokumentacji w tym w zakresie warunków hydrogeologicznych.

Powoływanie kolejnego biegłego, w sytuacji, gdy mamy do czynienia ze składowiskiem odpadów usytuowanym w danym konkretnym miejscu, tj. w określonych warunkach hydrogeologicznych stanowiłoby wyłącznie o włączeniu kolejnej dokumentacji do sprawy, przy czym, w opinii organu odwoławczego, powodowałaby to w sensie czasowym wyłącznie przedłużenie trwającego postępowania, a w aspekcie merytorycznym nie wnosiłoby zmian, gdyż obiekt jak stwierdzono powyżej posadowiony jest w konkretnych warunkach.

Bezspornym w sprawie jest fakt, że obiekt ten został usytuowany na terenie nieczynnego stawu osadowego wód popłuczkowych - mułów powęglowych na [...] przy ul. [...]. W zakresie lokalizacji budowy i eksploatacji składowisk odpadów, ich monitoringu w tym warunków i częstotliwości jego prowadzenia obowiązujące w tej materii rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013r.w sprawie składowisk odpadów. (Dz.U. poz. 523), określa w § 30 co następuje:

pkt 1. wymagań określonych w § 2 nie stosuje się do składowisk odpadów, dla których warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono przed dniem 25 kwietnia 2003 r. i budowę rozpoczęto przed dniem 12 marca 2010 r.

pkt 2. wymagań określonych w § 4 nie stosuje się do składowiska odpadów, dla którego pozwolenie na budowę wydano przed dniem 25 kwietnia 2003 r., o ile zarządzający składowiskiem odpadów, prowadząc jego monitoring przez okres nie krótszy niż dwa lata od dnia 25 kwietnia 2003 r., wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne.

pkt 3. wymagań w zakresie minimalnej miąższości oraz wodoprzepuszczalności warstwy drenażowej, określonych w § 5 ust. 2, nie stosuje się do składowisk odpadów, dla których pozwolenie na budowę wydano przed dniem 25 kwietnia 2003 r. i budowę rozpoczęto przed dniem 12 marca 2010 r.

Omawiane składowisko odpadów powinno spełniać wymagania wynikające z przepisów w/w rozporządzenia, z uwzględnieniem odstępstw: w zakresie minimalnej miąższości oraz wodoprzepuszczalności warstwy drenażowej oraz wymagań dotyczących naturalnej bariery geologicznej o ile prowadząc monitoring przez okres minimum 2 lat zarządzający składowiskiem odpadów wykazał brak negatywnego oddziaływania.

Analogicznie jak w uprzednio prowadzonych postępowaniach, Minister Środowiska stwierdził, że kwestie dotyczące zgodnego z prawem prowadzenia składowiska odpadów powinny być Stronie doskonale znane, jako profesjonalnemu posiadaczowi odpadów (zarządzanie składowiskiem odpadów jest możliwe, po uzyskaniu świadectwa kwalifikacji, poprzedzonego zdanym egzaminem).

Właściwości mułów powęglowych, na których usytuowany jest przedmiotowy obiekt mają charakter obiektywny. Nadto były przedmiotem analizy w uprzednich postępowaniach prowadzonych przez Ministra. Z aneksu do opisu technicznego Planu realizacyjnego, projektu techniczno- technologicznego adaptacji nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. [...] w [...] na składowisko odpadów przemysłowych składowisko odpadów przy ul. [...] w [...]" wynika, że posiada ono uszczelnienie w postaci mułów powęglowych. W pkt. 3.3.2.w/w Aneksu, ustalono, że "Aktualnie wykonane roboty w kwaterze nr II i III oraz wykonana ekspertyza w maju 2000 r. (pkt. 1.5 poz. 30 aneksu) stwarza możliwość składowania w kwaterze nr II i III niektórych odpadów zaliczanych do niebezpiecznych pod warunkiem uszczelnienia dna kwater mułem poflotacyjnym o grubości min. 0,5 - 1,5 m. Aktualnie warstwa mułu poflotacyjnego zalegającego w kwaterze nr III wynosi około od 8 do 12 m. Kolejno z ekspertyzy dotyczącej właściwości fizycznych, mechanicznych i chemicznych odpadów powęglowych zgromadzonych w dolnym zbiorniku osadowym przy ul. [...] w [...] i możliwości składowania w nim niektórych odpadów zaliczanych do niebezpiecznych, opracowanej przez Instytut Inżynierii Środowiska Akademii Rolniczej we [...], maj 2000 r., (ekspertyza wykonana na zlecenie M. S., właściciela terenu zbiorników osadowych z dnia 30 listopada 1999 r.) wynika, że istotną jednak rolę w uszczelnieniu dna osadnika odgrywa osad powęglowy, który przy naturalnej wilgotności rzędu 50% charakteryzuje się współczynnikiem filtracji w przedziale k=lO'' do k=1018 m/s. Utwory te, osadzone nawet w cienkiej warstwie w dnie osadnika wystarczająco uszczelniają podłoże." (strona 5 w/w Ekspertyzy).

A zatem z powyższego wynika, że składowisko odpadów przy ul. [...] w [...] nie spełnia zapisów § 4 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów, z uwagi na fakt, że zostało uszczelnione mułami powęglowymi, tj. m.in. składowisko nie posiada naturalnej bariery geologicznej oraz nie zostało uszczelnione izolacją syntetyczną (np. geomembraną).

Jednocześnie jednak ze względu na odstępstwo wynikające z treści § 30 ust. 2 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów, w/w. uszczelnienie z mułów powęglowych byłoby odpowiednie wtedy, a więc można byłoby je uznać za wystarczające dla "starego składowiska odpadów", gdyby zarządzający składowiskiem prowadząc monitoring wód podziemnych (nie krótszy niż dwa lata od dnia 25 kwietnia 2003 r.), wykazał brak negatywnego oddziaływania składowiska na wody powierzchniowe i podziemne.

Tymczasem, brak wykazania negatywnego oddziaływania na wody podziemne i powierzchniowe, nie został udowodniony, na przestrzeni nie tylko 2 lat, lecz również na przestrzeni lat kolejnych, a w istocie podczas całej eksploatacji omawianego składowiska odpadów.

Zgodnie z informacjami zawartymi w przedłożonej w sprawie do zatwierdzenia instrukcji "do monitoringu wód podziemnych są wykorzystywane punkty obserwacyjne: PH-3 oraz P4/2011 (na dopływie wód podziemnych) oraz PH-1, PH-2, P2/2011 bis, P3/2011 bis i P5/2011 (na odpływie wód podziemnych). Pierwotnie do monitoringu wód podziemnych były wykorzystywane trzy otwory piezometryczne, tj. PH-3, PH-2 oraz PH-1, jednakże z uwagi na fakt, że zostały one wykonane zbyt płytko, tj. powyżej dna składowiska, przez co nie było możliwości prowadzenia badań składu i poziomu wód podziemnych, monitoring obiektu został uzupełniony o nowe punkty obserwacyjne. Zatem wykonano dodatkowe otwory, tj. P4/2011, P2/2011 bis, P3/2011 bis i P5/2011, co zostało ujęte w dokumentacji hydrogeologicznej otworów badawczych w rejonie składowiska odpadów przy ul. [...] w [...] ([...] 2011 r. J, oraz dodatku do tej dokumentacji ([...] 2012 r. J, wykonanych przez Usługi Geologiczne i Geodezyjne [...]". Zgodnie z tą dokumentacją również nowe otwory w dniu wykonania były bez wody, przy czym wg jej autora otwory umożliwiają obserwację ewentualnych przepływów i kontrole stanu technicznego tych wód, które mogą migrować na kontakcie utworów antropogenicznych/czwartorzędowych z utworami litych skał karbonu. Biorąc pod uwagę zgromadzoną w sprawie dokumentację:

1. Dokumentację hydrogeologiczną otworów badawczych w rejonie składowiska odpadów przy ul. [...] w [...] - [...], Usługi Geologiczne i Geodezyjne [...], [...], 2011 r.,

2. Dodatek do dokumentacji hydrogeologicznej otworów badawczych w rejonie składowiska odpadów przy ul. [...] w [...] - [...], Usługi Geologiczne i Geodezyjne [...], [...], 2012 r.,

3. Opinię biegłego sądowego J. W. sporządzoną dla Komendy Miejskiej Policji w [...]; [...], [...].12.2016 r.,

4. Opinię ekspercką biegłych z Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska Sp. z o.o., [...] czerwiec 2016 r.,

oraz złożoną przez Spółkę, po zapoznaniu się z w/w materiałem dowodowym;

5. Opinię na temat warunków hydrogeologicznych ze szczególnym uwzględnieniem monitoringu wód podziemnych w rejonie składowiska odpadów przemysłowych [...] SA w [...] przy ul. [...] opracowaną przez Pana R. K.,

Marszałek Województwa [...] dokonał szczegółowej analizy w/w dokumentacji w aspekcie ustalenia spełnienia wymagań, tj. stwierdzenia czy na podstawie tego materiału dowodowego rzeczywiście można uznać, że omawiane składowisko odpadów nie wpływa negatywne na wody podziemne i wody powierzchniowe.

W tym kontekście organ odwoławczy zauważył, że dopuszczając w sprawie wszystkie dostępne dowody, organ I instancji nie tylko uczynił zadość zasadzie wszechstronnego rozpoznania materiału dowodowego, lecz dokonał tego w sposób niezwykle szczegółowy i bezstronny.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na str. od 23 do 32, organ I instancji cytując poszczególne fragmenty w/w dokumentacji wraz z przywołaniem uprawnień biegłego Pana J. W. (geologa - biegłego sądowego posiadającego kwalifikacje geologa w kategoriach II, IV oraz VII - Nr upr.: 11-1313, IV-0404, VII - 1380), Pana R. K. posiadającego kwalifikacje geologa w kategorii V - nr upr. V-1165 oraz biegłych z Ośrodka Badań i Kontroli Środowiska, dokonuje ich szczegółowej analizy wraz z własną oceną tej dokumentacji.

Dokonując tej analizy organ I instancji kieruje się wyłącznie wiedzą i względami merytorycznymi. W przypadku wskazania przez biegłego sądowego Pana J. W. omyłkowo, że głębokość zwierciadła pierwszego użytkowego poziomu wodonośnego wg mapy hydrogeologicznej Polski - 5-20 m.p.p.t, w sytuacji, gdy wg tej mapy analizowany obszar usytuowany jest w obszarze, gdzie brak jest użytkowego poziomu wodonośnego, fakt ten jest odnotowany w uzasadnieniu decyzji, z prawidłowym w opinii Ministra Środowiska domniemaniem, że wskazując tę wartość biegły miał na myśli pierwszy poziom wodonośny (co w ocenie organu odwoławczego bezpośrednio wynika z w/w mapy).

Biegły sądowy J. W. wydawał opinię (grudzień 2016r.) dysponując dokumentacją określoną w w/w punktach 1,2, i 4 oraz po przeprowadzeniu wizji terenowej, która odbyła się przy udziale Spółki oraz przedstawiciela Komendy Miejskiej Policji. Biegły odniósł się do poszczególnych dokumentacji, w tym także do użytych do wierceń urządzeń i zaprojektowanych i zastosowanych metod wiercenia.

Dokonując ponownie zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ odwoławczy po jej przeanalizowaniu stwierdził, że ustalenia dokonane przez biegłego Pana J. W. są zbieżne w warstwie merytorycznej z ustaleniami Marszałka Województwa [...], a ponadto dokumentacja ta (już bez przywoływania jej po raz kolejny) ponad wszelką wątpliwość wskazuje, że:

1. lokalne kierunki spływu wód podziemnych mają orientację NE (północno-wschodni) i NW (północno-zachodni),

2. kierunki przepływu wód w w/w dokumentacjach (określonych w w/w punktach 1 i 2) zostały określone bezpodstawnie,

3. grunt antropogeniczny - muły powęglowe o granicznym współczynniku filtracji k 10 8/109 m/s, nie stanowią odpowiednika naturalnej bariery geologicznej, gdyż nie występują one na całej powierzchni (otwory p-2, P5/2011, P-4/2011),

4. wierceń dokonano niewłaściwą technologią urządzeniem typu COBRA, (które służy do poboru prób gruntu szybkich sądowań),

5. posadowione i wykonane otwory (na podstawie w/w ustaleń w pkt. 1-4, są one byt płytkie, niewłaściwie posadowione i wykonane a także niezawodnione), dyskwalifikują możliwość uznania, że składowisko odpadów korzysta w sposób uprawniony z odstępstwa wymienionego w § 30 pkt 2.

6. koniecznym jest wykonanie dokumentacji hydrogeologicznej i na jej podstawie wykonanie piezometrów, celem określenia rzeczywistego wpływu składowiska odpadów (celem wypełnienia wymogu prawa - obiekt musi być monitorowany 30 lat po jego zamknięciu, tj. po jego rekultywacji)

Odnosząc się do zarzutów strony podnoszonych w odwołaniu dotyczących kwestii przyjętych przez organy (Starostę i WIOŚ), bez zastrzeżeń uprzednich jej dokumentacji na podstawie, których dokonywała monitoringu obiektu, stwierdzono, że dokumentacja - opinia biegłego J. W. sporządzona została z końcem 2016r. i trudno przyjąć, że była Spółce nieznana. Tymczasem wiedza płynąca z ustaleń tej dokumentacji zamiast skłonić Stronę do podjęcia natychmiastowych działań w zakresie sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej, która umożliwi posadowienie otworów obserwacyjnych, a tym samym umożliwi badanie teraz i w fazie poeksploatacyjnej wpływu przedmiotowego składowiska odpadów, została przez Spółkę pominięta milczeniem, czy wręcz zignorowana.

Za zasadne uznano przypuszczenie, że dopiero ujawnienie tej opinii w toku postępowania przed Marszałkiem Województwa [...], skłoniło Stronę do próby obrony poprzez złożenie polemiki z w/w opinią biegłego sądowego w postaci przedłożenia opinii autorstwa Pana R. K.

Fakt ten jednak nie przyczynia się w żadnym stopniu do tego, że w ocenie organu odwoławczego Spółka nie podjęła żadnych działań mających na celu chociażby zlecenia dokumentacji, która umożliwiłaby prawidłowe posadowienie otworów obserwacyjnych. W ocenie organu odwoławczego, Spółka prowadząc od przeszło kilkunastu lat to składowisko, pomimo ciążących na niej obowiązków związanych z prawidłowym prowadzeniem monitoringu, zamiast ich wypełniania w dalszym ciągu próbuje utrzymywać, że składowisko odpadów nie wpływa na środowisko, bo piezometry są suche, pomijając milczeniem niewygodne dla siebie fakty, tj. błędne posadowienie i wykonanie piezometrów.

Podzielono poglądy organu I instancji, w zakresie wyjaśnień udzielonych na str. 31/32 uzasadnienia zaskarżonej decyzji, odnoszących się do wyjaśnień Spółki w aspekcie pojawienia się cieczy w piezometrach, która w opinii Strony pozwoli na ustalenie, czy mamy do czynienia z wodą czy odciekiem, i dalej za tym idąc pozwoli przyjąć za właściwe wyjaśnienia wynikające z opinii Pana R. K., że w przypadku przenikania wód odciekowych byłyby one obserwowane w gęstej siatce otworów monitoringowych.

W tym kontekście, wbrew zarzutom podnoszonym w odwołaniu stwierdzono, że organ odwoławczy wyjaśniał w uprzednich swoich decyzjach, że "Poradnik - Instytut Techniki Budowlanej, Instrukcje wytyczne, Poradniki nr 444/2009" autorstwa prof. dr hab. inż. Lecha Wysokińskiego nie są kierowane, jako zbiór wytycznych wyłącznie do projektantów. Wytyczne te, co oczywiste nie stanowią przepisów prawa, co nie oznacza, że zawarta w nich wiedza merytoryczna nie może być wykorzystywana. Dlatego też, za prawidłowe i zasadne uznano przywołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń wynikających z tych wytycznych. Podkreślić równocześnie należy, że w zakresie celów, rozmieszczenia i funkcji otworów badawczych ustalenia wytycznych są zbieżne z wymaganiami wynikającymi z w/w rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów.

W opinii Ministra Środowiska przywołanie tych wytycznych posłużyło organowi I instancji wyłącznie, do odniesienia się do opinii Pana R. K. Wyjaśnienia organu I instancji zawarte w tej materii na str. 32 analizowanej decyzji oraz jego wnioski (str. 33) uznano nie tylko za słuszne i prawidłowe, tym bardziej, że nie sporządzono takiej dokumentacji hydrogeologicznej, w której wiarygodnie określono kierunek spływu wód podziemnych i na podstawie, której wykonano by w sposób właściwy otwory obserwacyjne (piezometry).

Rozporządzenie w sprawie składowisk odpadów, stanowi transpozycję Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów. Odstępstwo poczynione w treści § 30 tego rozporządzenia jest jedynym dopuszczalnym rozwiązaniem, które uzasadnia funkcjonowanie "starych składowisk odpadów", ale jedynie pod warunkiem, że dotrzymywane są warunki określone w tych odstępstwach. Podstawowym założeniem omawianego odstępstwa jest monitorowanie składowiska odpadów w zakresie wyeliminowania jego potencjalnego negatywnego wpływu na środowisko. Celowi temu służy prawidłowe wykonanie piezometrów, które lokalizowane są na dopływie i odpływie składowiska odpadów, na podstawie prawidłowej dokumentacji hydrogeologicznej. Zgodnie z § 25. pkt 1 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów ilość, głębokość oraz sposób budowy otworów do poboru prób oraz badań składu wód podziemnych określa szczegółowo pozwolenie na budowę składowiska odpadów; ilość otworów (do poboru i badań składu wód podziemnych) nie może być jednak mniejsza niż 3 otwory dla każdego z poziomów wodonośnych, (..), z czego jeden powinien znajdować się na dopływie wód podziemnych, dwa pozostałe - na przewidywanym odpływie wód podziemnych. Natomiast zgodnie z pkt 2 tego przepisu, jeżeli pod składowiskiem odpadów występuje więcej niż jeden poziom wodonośny, w tym użytkowe poziomy wodonośne, konieczny jest monitoring poziomów wodonośnych do pierwszego użytkowego poziomu wodonośnego włącznie. Żadne inne alternatywne rozwiązania nie mogą być przyjęte, jako zastępcze do prawidłowego monitorowania obiektu. Taka sytuacja, nie ma miejsca w w/w przypadku, gdyż, co najmniej wątpliwe okazało się ustalenie kierunku spływu wód, na podstawie, którego wadliwie wykonano piezometry, a Spółka w dalszym ciągu usiłuje przekonać, że "wszystko jest w porządku" i eksploatuje składowisko niezależnie od tego, że powinno być już ono zrekultywowane oraz, że konsekwencje braku prawidłowo prowadzonego monitoringu mogą okazać się brzemienne w skutkach w sytuacji zanieczyszczenia wód podziemnych i długoletniego nie podejmowania działań w zakresie zabezpieczenia tego stanu.

Odnosząc się do kwestii wykonania, a w istocie nie wykonania sytemu drenażu organ wskazał, że jak słusznie stwierdza organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.33/34) odstępstwo, o którym stanowi § 30 pkt 3 w/w rozporządzenia w sprawie składowisk dotyczy wyłącznie wymagań w zakresie minimalnej miąższości oraz wodoprzepuszczalności warstwy drenażowej. Natomiast pozostałe wymagania wynikające z § 5 tego rozporządzenia muszą być spełnione.

Tymczasem z akt sprawy, w tym szczegółowo przytoczonych przez organ I instancji ustaleń Aneksu do opisu projektu technicznego Planu realizacyjnego, projektu techniczno-technologicznego adaptacji stawu osadowego na [...] przy ul. [...] w [...] (ppkt 2.2.1., 3.2.3 oraz zał. 2 - Mapa sytuacyjno wysokościowa powierzchni rekultywacja techniczna) wynika, że system drenażu wód odciekowych nie spełnia wymagań § 5 rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów (z wyłączeniem wymagań w zakresie minimalnej miąższości oraz wodoprzepuszczalności warstwy drenażowej), gdyż nie składa się z systemu rur drenażowych, które umożliwiałyby zebranie wód odciekowych z całej powierzchni poszczególnych kwater, w szczególności z całej kwatery nr III, w której rurociąg drenarski znajduje się na niewielkiej powierzchni kwatery (jedynie w jej północnej części), oraz z kwatery nr IV, w której nie znajduje się żaden system drenażu, tylko wieża przelewowa.

Fakt ten został potwierdzony przez organ I instancji podczas kontroli obiektu (25.08.2015r. - 22.09.2015r.) i utrwalony materiałem fotograficznym (DSC 4759 DSC 4762). Nadto z protokołu kontroli (str.23) wynika, o czym poinformował kierownik składowiska odpadów, że drenaż został przykryty mułami powęglowymi, które w zakresie współczynnika filtracji k Ixl0"8/lxl0

9m/s stanowić mogą warstwę uszczelniającą a więc zabezpieczającą barierę przed infiltracją wód a nie "obsypkę" drenażu. Takie wykonanie drenażu (obsypanie go warstwą mułów powęglowych), powoduje kolmatację i uniemożliwia w istocie możliwość odbierania wód odciekowych, gdyż nie mają one możliwości przesiąkania przez dokonane zabezpieczenie w postaci warstwy mułów powęglowych.

Dlatego też uznano, że system drenażu nie spełnia wymagań określonych w/w rozporządzeniem w sprawie składowisk, albowiem jak wskazano powyżej nie składa się z systemu rur drenażowych, które umożliwiałyby zebranie wód odciekowych z całej powierzchni, a ponadto został przykryty warstwą izolacyjną.

Kolejno odnosząc się do rodzajów odpadów, które mogą być użyte, jako warstwa izolacyjna tzw. "przesypka" stwierdzono, że w załączniku Nr 1 do w/w rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów wskazano 6 rodzajów odpadów, tj. rodzaje odpadów o kodach 17 01 01, 17 01 02, 17 01 03, 17 01 07, 17 05 04 i 20 02 02, które stanowiąc odpady obojętne wykorzystywane mogą być do tego celu. Jednocześnie wskazać trzeba, że zgodnie z § 16 pkt 3 w/w w sprawie składowisk odpadów do wykonania warstwy izolacyjnej dopuszcza się zastosowanie innych rodzajów odpadów, jeżeli na podstawie badań stwierdzono, że spełniają one kryteria dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określone (w akcie wykonawczym wydanym na podstawie art. 118 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach) w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania na składowiskach odpadów (Dz.U., poz. 1277).

Badając zakres merytoryczny wniosku, organ I instancji wskazał, że w instrukcji prowadzenia przedłożonej do zatwierdzenia Spółka podała, że zamierza wykorzystywać na przesypki 35 rodzajów odpadów, a więc o 29 rodzajów więcej niż wynika to wymienionych w zał. 1 do w/w rozporządzenia składowisk odpadów. W tej materii Marszałek Województwa [...] przeanalizował przedkładane przez Spółkę zbiorcze zestawiania danych oraz Protokół z kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska.

Na wezwanie organu I instancji, Spółka przedłożyła wyniki badań odpadów, które uprzednio wykorzystywała, jako warstwę izolacyjną, i które nadal zamierza używać, jako przesypkę.

Analizując zakres wykonanych badań wykonanych w Laboratorium Badawczym Strony, organ ustalił, że przedmiotowe badania nie potwierdziły, że wykorzystane na warstwy izolacyjne odpady o kodach 10 01 01, 10 12 01, 10 12 08, 19 12 09 oraz 16 11 04, spełniają kryteria dopuszczenia odpadów obojętnych do składowania na składowisku odpadów obojętnych, określonych w załączniku nr 2 do w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie dopuszczenia odpadów do składowania na składowiskach. W tym zakresie Marszałek Województwa stwierdził, że dla wszystkich odpadów nie wykonano badań wskaźnika fenolowego oraz badań dodatkowych. Ponadto przyjęta metoda badania dla parametrów takich jak: kadm, ołów, nikiel, chrom, selen, antymon jest niewłaściwa, gdyż nie potwierdza parametrów określonych tym rozporządzeniem. Jednocześnie organ I instancji ustalił, że dla odpadów o kodzie 10 12 08 zawartość fluorków jest wyższa niż dopuszczalna.

Odnosząc powyższe ustalenia organu I instancji, do zarzutu Strony, że Marszałek Województwa [...] nie dostrzegł, że pod tabelą zał. 2 do w/w rozporządzenia Ministra Gospodarki znajduje się wyjaśnienie następującej treści " Dopuszczalne wartości wymywania w przypadku składowanych na składowiskach odpadów wyposażonych w systemy gromadzenia odcieków kierowanych następnie do oczyszczalni ścieków, z wyjątkiem DOC i TDS, uznaje się za spełnione w przypadku wartości wyższych niż określone w tabeli", przed wszystkim stwierdzono, że badania można uznać za prawidłowo przeprowadzone, gdy zastosowana metodyka ich prowadzenia jest zgodna z metodyką wskazaną w w/w rozporządzeniu. Za zasadne przyjęto, że skoro badania zostały przeprowadzone niezgodnie z metodyką, to uznanie tych badań za wiarygodne nie jest możliwe. Dodatkowo wyjaśniono, że istotnie pod tabelą w/w zał. 2 do rozporządzenia Ministra Gospodarki znajduje się przywołane przez Spółkę odstępstwo odnoszące się do granicznych wartości wymywania, przy czym, co istotne, może być ono stosowne jedynie w przypadku, gdy rzeczywiście istniejący sprawny drenaż składowiska odpadów jest w stanie odbierać wszystkie odcieki do zbiorników, z których następnie kierowane są one do oczyszczalni.

Wyjaśniono, że na system gromadzenia odcieków, jak sama nazwa wskazuje, nie składa się wyłącznie zbiornik na odcieki (a więc wyłącznie z odbiornika), lecz cały system, którego celem jest "doprowadzanie" tych odcieków do zbiornika.

Spółka nie posiada systemu drenażu na przedmiotowym składowisku, który umożliwiałby w sposób prawidłowy zebranie odcieków z kwatery nr III, a zatem posiadanie przez nią zbiornika na odcieki, nie uzasadnia korzystania z w/w odstępstwa.

Argument Spółki dotyczący tego, że nie może dysponować wynikami badań, dla odpadów, które dopiero w przyszłości zamierza użyć, jako warstwy izolacyjne również nie jest trafny. Wskazano, że niezależnie od wiedzy organu odwoławczego odnoszącej się do parametrów - składu i właściwości odpadów, które mogą być uznane, jako obojętne, każdy wytwórca odpadów zobowiązany jest do posiadania pozwolenia na wytwarzanie odpadów. We wniosku o wydanie tej decyzji, wytwórca podaje skład i właściwości odpadów. Skład i właściwości odpadów, jako wymóg prawa wskazywane są następnie w decyzji administracyjnej - pozwoleniu na wytwarzanie odpadów. Za zasadne należy więc przyjąć, że Spółka ma możliwość w tym zakresie, skoro zamierza wykorzystywać dane rodzaje odpadów, dysponować wiedzą odnoszącą się do składu i właściwości danego odpadu, którego właściwości obojętne, jak dotychczas zamierza potwierdzać badaniami prowadzonymi we własnym laboratorium.

W opinii organu odwoławczego, argumentacji Spółki w odniesieniu do "nadmiernych i niejasnych" rozważań i wymagań organu I instancji, nie można uznać za uzasadnionej, tym bardziej, że jak sama wskazuje w roku 2017 i 2018 nie wykorzystywała innych rodzajów odpadów ponad w/w dopuszczone rozporządzeniem Ministra Środowiska w sprawie składowisk odpadów.

W kontekście zarzutu Spółki odnoszącego się w istocie do nadmiernego skupienia się organu I instancji na zagadnieniach związanych wyłącznie z monitoringiem wód, a pominięciem innych aspektów monitoringu składowiska odpadów organ stwierdził, że w załączniku nr 3 przywołanego rozporządzenia w sprawie składowisk odpadów został określony zakres monitoringu składowisk odpadów, w poszczególnych fazach: przedeksploatacyjnej, eksploatacyjnej i poeksploatacyjnej. Warto zwrócić uwagę, że na 13 badanych parametrów (a w istocie 11, bo parametry określone Lp. 11 i 12 dotyczą wyłącznie składowisk odpadów, na których deponowana jest rtęć, a tej Spółka nie składuje), aż 6 parametrów dotyczy badań związanych z ochroną wód, tj. kolejno po 2 parametry odnoszą się do: badania wód powierzchniowych, badania odcieków i badania wód podziemnych. Badań wód powierzchniowych Spółka nie prowadzi, co zostało pominięte przez nią milczeniem. Badań wód podziemnych również brak, gdyż jak ustalono powyżej w ocenie Spółki z uwagi na fakt, że piezometry są suche, uważa ona, że wody te nie są narażone na zanieczyszczenia powodowane przenikaniem odcieków do środowiska. Przy czym jak omówiono powyżej Spółka bazuje w tym zakresie na historycznych dokumentacjach, które zostały podważone w niniejszym postępowaniu.

Niezależnie od powyższego zauważono, że Spółka nie przedstawiła również badań gazu składowiskowego.

Natomiast w kwestii prawidłowości prowadzenia obiektu w związku z jego ulokowaniem w osadniku mułów powęglowych organ I instancji zasięgnął informacji Komendy Miejskiej Straży Pożarnej w [...], która w okresie od 2002 do 31 października 2017r. podejmowała interwencję aż 34 razy, przy czym do pożarów dochodziło już po wydaniu decyzji Ministra Środowiska utrzymującej w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] wydaną w przedmiocie odmowy zatwierdzenia Instrukcji prowadzenia składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne, z wydzieloną kwaterą przeznaczoną do składowania odpadów niebezpiecznych zawierających azbest, zlokalizowanego w [...] przy ul. [...], wraz z zabezpieczeniem roszczeń w formie polisy ubezpieczeniowej w wysokości 50 000 PLN z tytułu wystąpienia negatywnych skutków w środowisku oraz szkód w środowisku, w związku z prowadzeniem przedmiotowego składowiska odpadów, a także po wyroku WSA z dnia 25 maja 2017r. sygn. akt IV SA/Wa 1400/16.

W kwestii tej szczegółowe przyczyny zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (str. 11), co biorąc pod uwagę fakt, że aż 11 interwencji spowodowanych było samozapłonem, stanowi, że teren, na którym usytuowane jest składowisko odpadów z racji znajdowania się w podłożu mułów powęglowych o właściwościach łatwopalnych, powinien być wykluczony z możliwości składowania na nim odpadów z racji szczególnej możliwości powstawania samozapłonów. W opinii organu odwoławczego obiekt ten leżąc w obszarze zapożarowania, był równocześnie podpalany (12 razy), co ponad wszelką wątpliwość wskazuje, że nie jest należy należycie zabezpieczony przed dostępem osób nieuprawnionych.

Samo złożenie wniosku o zatwierdzenie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów nie powoduje automatycznego jej zatwierdzenia. Organ prowadząc postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów obowiązany jest do dokonania analizy w aspekcie spełniania przez obiekt wymogów wynikających z obowiązującego prawa, w tym m.in. z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013r. w sprawie składowisk odpadów, a także ustalenia braku istnienia przesłanek wymienionych w treści art. 134 ustawy o odpadach. Dopiero po takiej analizie i sprawdzeniu, że nie zachodzą przesłanki wynikające z treści ar. 134 w/w ustawy o odpadach możliwym jest wydanie prawidłowej decyzji w przedmiocie prowadzenia składowiska odpadów.

[...] S.A. zaskarżył w całości ww. decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarzucił naruszenie:

1. art. 7, 77 § 1 i 80 w zw. z art. 136 k.p.a.) poprzez zaniechanie przez Organ II przeprowadzenia wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i oparcie się w tym zakresie w ustaleniach poczynionych przez Organ I instancji, a także poprzez brak rozpoznania sprawy administracyjnej na skutek pobieżnego, pozornego i lakonicznego rozpoznania zarzutów Skarżącej, które zostały podniesione w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej,

2. art. 15 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak przeprowadzenia kompletnego, samodzielnego i wyczerpującego postępowania, co zaskutkowało pozbawieniem Skarżącej uprawnienia do dwukrotnego, całościowego i wyczerpującego zweryfikowania w toku postępowania administracyjnego,

3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 134 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach poprzez utrzymanie w mocy decyzji Organu I instancji w sytuacji w której organ I instancji wadliwie uznał, że zaistniały przesłanki z art. 134 pkt 2 i 3 ustawy o odpadach, warunkujące taką decyzję odmowną, co powinno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji, czego Organ II instancji wadliwie nie uczynił;

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z decyzją poprzedzającą i zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi II instancji wyłącznie powielenie argumentacji organu I instancji, mimo że decyzja organu I instancji była sprzeczna z prawem. W nielicznych kwestiach, w których organ II instancji podjął się próby samodzielnych rozważań, okazały się one błędne. Stanowi to o naruszeniu art. 7, 77 i 80 k.p.a. Zdaniem, skarżącej organ rozpoznał sprawę za szybko /w niespełna 2 miesiące/ co oznacza, że nie dokonał należytej oceny zebranego materiału dowodowego.

Naruszenie art. 104 § 1 w zw. z art. 61 § 1 K.p.a. polega na braku właściwego skonkretyzowania stosunku prawnego w wyniku nieprawidłowego określenia przedmiotu postępowania polegającego na pominięciu w treści rozstrzygnięcia określenia miejsca prowadzenia składowiska, przez co orzeczono niezgodnie z wnioskiem inicjującym postępowanie, doprowadziło do tego, że z rozstrzygnięcia nie wynika, jakiego składowiska przedmiotowa decyzja dotyczy.

Naruszenie art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach polega na błędnym przyjęciu, iż skoro zdaniem organu Spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, oznacza to automatycznie brak spełnienia ustawowych wymagań, podczas gdy z przepisu tego nie wynika, że to podmiot aktualnie władający składowiskiem ma legitymować się pozwoleniem na budowę, zwłaszcza wobec faktu, że pozwolenie na budowę jest decyzją jednorazową, konsumowaną następnie w drodze pozwolenia na użytkowanie. Stanowisko Organu II instancji nie jest w tym zakresie możliwe do odkodowania.

Naruszenie art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach polega na bezzasadnym przyjęciu, że brak pozwolenia na budowę przypisanego wprost do Spółki, musi skutkować uznaniem, iż sposób prowadzenia składowiska odpadów jest niezgodny z przepisami prawa, co nie uzasadniało odstąpienia od zbadania. Pozwolenie takie istnieje w obrocie prawnym. Stanowisko Organu II instancji nie jest możliwe do odkodowania.

Naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na błędnym ustaleniu stanu faktycznego i przyjęciu, że Spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę, w sytuacji gdy decyzja ta została wydana i nie postała wyeliminowana z obrotu prawnego. Tu także brak jest możliwości odkodowania stanowiska organu II instancji.

Organ nie odniósł się do zarzutów nr 2, 3 i 4 bezpośrednio tj. nie przywołał każdego z osobna i co za tym idzie nie rozpoznał każdego pojedynczo. Organ II instancji potraktował je zbiorczo, jako dotyczące kwestii legitymowania się podmiotowym pozwoleniem na budowę przez Spółkę, gdy tymczasem każdy z zarzutów dotyczył innej kwestii. Organ II instancji potraktował bowiem powyższe zarzuty mechanicznie, schematycznie, jako dotyczące aspektu podmiotowego pozwolenia na budowę i przywołał automatycznie jedną zbiorczą argumentację i to wadliwą organu I instancji.

Stanowisko organu II instancji, że spółka przez cały czas eksploatacji nie posiadała instrukcji jest chybione.

Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. znak: [...], zatwierdzono bez uwag "Instrukcję eksploatacji składowiska odpadów innych niż niebezpieczne obejmujące kwatery I III, IV z wydzieloną kwaterą nr II przeznaczoną do składowania odpadów a zatem w zakresie eksploatacji składowiska obowiązywała Instrukcja, co umknęło uwadze Organu II instancji. Fakt ten został pominięty przez Ministra Środowiska. Poza tym organ II instancji stwierdził, że spółka nie posiadała pozwolenia na budowę

Rozważania Organu II instancji ograniczyły się wyłącznie do przywołania wadliwych rozważań Marszałka Województwa [...]. Po drugie Minister Środowiska w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów Skarżącej. Po trzecie — co stanowi konsekwencję uwagi drugiej — przywołane rozważania pierwszoinstancyjne w żaden sposób nie przystają do zarzutu Skarżącej. A zatem Minister Środowiska nie rozpoznał istoty zarzutów Skarżącej, pobieżnie i wadliwie przyjmując, iż odnoszą się one do bytu prawnego pozwolenia na budowę i dlatego wystarczające jest automatyczne przytoczenie argumentacji stosowanej we wszystkich postępowaniach, że Spółka nie legitymuje się podmiotowym pozwoleniem na budowę. Dodatkowo, Minister Środowiska bez żadnej analizy powielił również wadliwe stanowisko Organu I instancji, że trwająca eksploatacja składowiska, pomimo upływu terminów zakreślonych w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie powoduje, że eksploatacja składowiska jest niezgodna z pozwoleniem na budowę. Tymczasem zarzut nr 2 dotyczył braku jednoznacznego ujęcia w obecnie obowiązujących przepisach prawa, by to aktualny zarządzający składowiskiem legitymował się podmiotowo pozwoleniem na budowę. Zarzut nr 3 Skarżącej odnosił się do analizy sytuacji nieruchomości co do której wydane zostało pozwolenie na budowę, gdzie prowadzone jest obecnie składowisko pod kątem dochowania wymogów środowiskowych. A zatem Skarżąca zakwestionowała powielany mechanizm: pozwolenie na budowę — Spółka, wskazując na zasadność analizy pozwolenie na budowę — nieruchomość, poprzez właśnie odniesienie się do wymogów ustawy o odpadach. Zarzut nr 4 odnosił się do kwestii istnienia w obrocie prawnym pozwolenia na budowę dla konkretnej nieruchomości, na której obecnie prowadzone jest składowisko. Na żaden z powyższych zarzutów — wymagających niewątpliwie wyjścia poza dotychczasowy schemat argumentacji w zakresie pozwolenia na budowę - Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi. Powyższe niewątpliwie potwierdza tezę o nierozpoznaniu istoty sprawy, skutkujące koniecznością wyeliminowania Skarżonej decyzji z obrotu prawnego wraz z nieprawidłową decyzją pierwszoinstancyjną.

Co do kwestii upływu terminów z pozwolenia na budowę i pozwolenie na użytkowanie, co w ich ocenie automatycznie powoduje, że składowisko jest eksploatowane niezgodnie z pozwoleniami, skarżący wskazał na bezpodstawność takiego wniosku. Nałożenie ww. terminów nie wynika z żadnych przepisów prawa. Ani bowiem Prawo budowlane, ani też ustawa o odpadach, obowiązujące w momencie wydawania pozwolenia na budowy i pozwolenia na użytkowanie, nie dawały podstaw do określenia konkretnym dniem zakończenia składowania, jak i rekultywacji składowiska. Składowisko jest obiektem czynnym, a rekultywacji nie można przeprowadzić w ciągu jednego dnia. Byłoby to wręcz działanie niepożądane i szkodliwe. Spółka legitymuje się szeregiem decyzji, w których zakreślono daleko idące terminy umożliwiające prowadzenie gospodarki odpadami na składowisku.

• Decyzja Wojewody [...] udzielająca pozwolenia zintegrowanego z dnia [...] lipca 2007r., znak [...] z poźn. zm., która określa m.in. kody odpadów i ich ilości jakie mogą być deponowane na składowisku odpadów. Decyzja ta jest bezterminowa i gdyby przyjąć za prawidłowe konieczność zakończenia składowania w terminie ujętym w pozwoleniu na budowę i na użytkowanie, to decyzja zezwalająca na składowanie odpadów nie mogłaby być wydana na okres dłuższy niż wynikałoby to z terminu zakreślonego w pozwoleniu na budowęi użytkowanie.

• Decyzja nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2012 r zmieniona decyzją [...] z [...] grudnia 2014 r., zmieniona decyzją z [...] z [...] stycznia 2017 r., zmieniona decyzją [...] z [...] sierpnia 2017 r. zezwalająca na zamknięcie kwatery I składowiska, w których określono zasady rekultywacji i określono termin jej zakończenia na dzień 31 grudnia 2019 r., a więc 4 lata po terminie rzekomo wynikających z pozwolenia na budowę i na użytkowanie. Zmiany decyzji dotyczyły głównie zmian w terminach rekultywacji, a Organ I instancji kilkukrotnie wydłużał terminy zakończenia rekultywacji nie zważając na termin zakreślone w pozwoleniu na budowę i użytkowanie.

• Decyzja nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2012 udzielająca zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery I składowiska, której czas obowiązywania Organ I instancji ustalił do dnia 30 czerwca 2016 I a więc po dacie wynikającej z pozwolenia na budowę i użytkowanie.

• Decyzja nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2017 zezwalająca na zamknięcie kwatery II składowiska, w której określono zasady rekultywacji i określono termin jej zakończenia na dzień 15 października 2022 r., a więc 7 lat po terminie rzekomo wynikającym z pozwolenia na budowę i na użytkowanie.

• Decyzja nr [...] Marszałka Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. zezwalająca na zamknięcie kwatery IV składowiska, w której określono zasady rekultywacji i określono termin jej zakończenia na dzień 31 grudnia 2022 r., a więc 7 lat po terminie rzekomo wynikającym z pozwolenia na budowę i na użytkowanie.

Gdyby składowanie miało zostać zakończone w dniu wymienionym w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie mogłoby dojść do sytuacji, że bryła składowiska nie zostałaby prawidłowo ukształtowana ze względu na niedostępność na rynku wystarczającej ilości odpadów spełniających wymagania do zdeponowania na przedmiotowym składowisku, a tym samym ukształtowania bryły. Ponadto, jak wynika z powyższego zestawienia decyzji, w celu przeprowadzenia rekultywacji konieczne jest wydanie decyzji na zamknięcie składowiska lub jego części pomimo, że pozwolenie na budowę określa zasady rekultywacji składowiska. Czas wydania decyzji nie jest zależny od podmiotu zarządzającego składowiskiem - przykładowo postępowanie w sprawie wydania decyzji na zamknięcie kwatery nr II Marszałek Województwa [...] prowadził niemal 4 lata, a Skarżąca w tym czasie nie mogła prowadzić żadnych działań w celu zrekultywowania kwatery II. Powyższe obrazuje, jak złożonym zagadnieniem jest kwestia terminów określonych w pozwoleniu na budowę i pozwoleniu na użytkowanie, co jednakże zostało całkowicie pominięte w rozważaniach Organu I jaki II instancji.

Naruszenie art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach polega na nieprawidłowym ustaleniu, że w sprawie zaistniały nieprawidłowości, które mogłyby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Przyjęto automatycznie, że sposób prowadzenia składowiska mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska, w sytuacji gdy organ nie wykazał związku przyczynowego między wytkniętymi nieprawidłowościami (którym wystąpieniu Spółka przeczy), a ewentualnym zagrożeniem dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska którego wykazanie jest konieczne dla ziszczenia się przesłanki do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, o jakiej mowa w przepisie art. 134 pkt 3 ustawy o odpadach.

Skarżący nie zgadza się z argumentacją organu, że Spółka w sposób nieprawidłowy monitorowała składowisko odpadów, że wadliwie zostały posadowione pizometry i drenaż oraz w sposób wadliwy używano odpadów jako warstwy izolacyjnej. Rzekome nieprawidłowości — którym oczywiście Spółka przeczy — a które w ocenie Organu I instancji spełniły przesłankę z art. 134 ust. 3 ustawy o odpadach. Były to niewłaściwe monitorowanie składowiska, niewłaściwe posadowienie piezometrów, wątpliwości dotyczące systemu drenażu oraz wątpliwości w zakresie odpadów używanych jako warstwa izolacyjna. w przedmiocie monitorowania składowiska, posadowienia piezometrów, systemu im drenażu oraz rodzaju odpadów użytych jako warstwa izolacyjna, (dla wszystkich odpadów nie wykonano badań wskaźnika fenolowego oraz badań dodatkowych.

Odnosząc się do stwierdzenia, że Spółka nie prowadzi badań wód powierzchniowych i gazu składowiskowego wskazano że zgodnie z § 24 ust rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów, pomiary wielkości przepływu i składu płynących wód powierzchniowych wykonuje się o ile występują one w bezpośrednim otoczeniu składowiska opadów, a takich wód w bezpośrednim otoczeniu omawianej składowiska nie ma. Zgodnie z § 24 ust. 7 ww. rozporządzenia pomiar emisji gazu składowiskowego odbywa się w miejscach gromadzenia się gazu, co oznacza, że gaz taki musi powstawać aby mógł być monitorowany. W przypadku omawianego składowiska gaz nie powstaje gdyż odpady, jak wynika z ekspertyzy pt. "Prognoza ilości gazu składowiskowego wytwarzanego na składowisku odpad a w [...] przy ul. [...]" wykonanej przez dr inż. Z. G. w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, stąd nie został nałożony obowiązek prowadzeni monitoringu w tym zakresie. Co więcej takiego obowiązku nie nałożył Marszałek Województwa [...] przy żadnej zmianie pozwolenia zintegrowanego.

Co do piezometrów, Minister Środowiska powielił stanowisko organu I instancji podczas gdy jest ono sprzeczne z prawem. Gdyby w istocie tak było, nie zostałoby wydane pozwolenie na budowę, albowiem Aneks stanowił właśnie projekt budowlany. Chybione są powielane rozważania - świadczące niewątpliwie o braku rozpoznania uzasadnienia zarzutu Skarżącej szczegółowo omówionego w odwołaniu — że piezometry zostały wykonane zbyt płytko, przy czym nie ma żadnych dowodów na tezę powyższego. Projekty piezometrów i otworów obserwacyjnych, które stanowią sieć na składowisku, zostały zatwierdzone decyzjami Starosty [...], Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Wodnej z dnia [...] listopada 2004 r., znak [...] oraz z dnia 2 maja 2011 r., znak [...], a następnie dokumentacja powykonawcza została przyjęta przez Starostwo Powiatowe bez uwag pismami z dnia 16 stycznia 2007 r. i z dnia 28 września 2011 r. Organ II instancji do przywołanej dokumentacji w ogóle się nie odniósł, co znajduje potwierdzenie w treści zaskarżonej decyzji, szczególnie na str. 15 gdzie Minister Środowiska wymienia dokumentację, którą wziął pod uwagę rozpatrując odwołanie, a gdzie brak jest przytoczonych powyżej decyzji.

Skarżąca do odwołania załączyła ww. decyzje i uzgodnienia, jednak Organ II instancji całkowicie je pominął. Powyższe jedynie potwierdza tezę o pozorności postępowania drugoinstancyjnego, w którym Minister Środowiska uwzględnił tylko ten materiał dowodowy, co do którego posiadał już stanowisko Organu I instancji, które to stanowisko pierwszoinstancyjne Skarżący ty całości kwestionował i kwestionuje.

Organ II instancji przyjął, że: dokumentacja ponad wszelką wątpliwości wskazuje, że lokalne kierunki wód podziemnych mają orientację NE i NW, kierunki przepływu wód ujęte w dokumentacji Spółki zostały określone bezpodstawnie, grunt antropogeniczny — muły węglowe o granicznym współczynniku filtracji lip 108/109 m/s, nie stanowią odpowiednika naturalnej bariery geologicznej, gdyż nie występują one na tej powierzchni, wierceń dokonano niewłaściwą technologią urządzeniem typu COBRA, posadowione i wykonane otwory dyskwalifikują możliwość uznania, że składowisko odpadów korzysta sposób uprawniony z odstępstwa wymienionego w §30 pkt 2 rozporządzenia, koniecznym jest wykonanie dokumentacji hydrologicznej i na jej podstawie wykonanie piezometrów, celem określenia oczywistego wpływu składowiska odpadów.

W zakresie systemu drenażu Minister Środowiska oparł się wyłącznie na zapisach decyzji Organu I instancji. Drenaż został wykonany zgodnie z pozwoleniem na budowę, a fakt udzielenia pozwolenia na budowę, a następnie udzielenie pozwolenia na użytkowanie składowiska stanowią niewątpliwy dowód, że składowisko zostało zaprojektowane i wykonane zgodnie z wymogami prawa. Prawidłowość wykonania drenażu kwatery III potwierdza także postanowienie z dnia [...] lutego 2001 r., w którym [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska Delegatura w [...] nie zgłosił sprzeciwu do zamiaru oddania do użytkowania kwatery III. W uzasadnieniu do postanowienia Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wskazał, że kwatera III posiada właściwe zabezpieczenie środowiska gruntowo-wodnego, a także, że z punktu widzenia ochrony środowiska drenaż został wykonany prawidłowo i zgodnie z projektem. Stan faktyczny od czasu odbioru kwatery III nie uległ zmianie, więc ustalenia są aktualne. Odnośnie kwatery II Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wydał pozytywną opinię, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2001 r. nie zgłaszając sprzeciwu co do jej użytkowania. System drenażu został zaakceptowany przez kompetentny organ środowiskowy, co jednakże zostało pominięte przez organy obu instancji.

W przedmiocie odpadów używanych jako warstwa izolacyjna, całkowicie niezrozumiała dla Skarżącej jest uwaga Ministra Środowiska, że badania odpadów wykonane zostały w Laboratorium Badawczym Strony. Laboratorium Badawcze [...] jest laboratorium akredytowanym i wszystkie badania zostały wykonane metodami akredytowanymi, co oznacza, że są one wiarygodne i pewne. Organ nie przedstawił żadnego przeciwdowodu, który negowałby ich prawidłowość i rzetelność. Spółka stosuje nowoczesne metodyki, które są akredytowane przez Polskie Centrum Akredytacji, co jest w pełni prawidłowe. Spółka spełnia wymagania rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 16 lipca 2015 r. w sprawie dopuszczania odpadów do składowania. Organ do tej argumentacji również się nie odniósł.

Doszło również do naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne oddalenie wniosku dowodowego Spółki o powołanie biegłego, podczas gdy dowód ten dotyczył okoliczności mających znaczenie dla sprawy i mógłby się przyczynić do rozstrzygnięcia pojawiających się w sprawie wątpliwości, które, jak wynika z uzasadnienia j skarżonej decyzji, me zostały rozstrzygnięte do dnia wydania rozstrzygnięcia.

Marszałka Województwa [...] w przedmiocie odmowy powołania biegłego dokonał tego tylko z powodów aspektów czasowych. A zatem po raz kolejny szybkość postępowania zadecydowała o braku przychylenia się do wniosku Spółki, co w żadnej mierze nie może być uznane za pozostające w zgodzie z zasadami postępowania administracyjnego. Spółka dlatego wnioskowała o powołanie biegłego ponieważ wskazywała na nieprawidłowości i nieprzydatność opinii Pana J. W., która została sporządzona w postępowaniu prowadzonym przez Komendę Miejską Policji w [...], a nie na zlecenie Organu I instancji i stanowiła podstawę do umorzenia śledztwa. W sprawie składowania, usuwania, transportowania, przetwarzania, dokonywania odzysku wbrew przepisom ustawy odpadów w tym odpadów niebezpiecznych zawierających azbest w sposób mogący grozić życiu lub zdrowiu wielu osób lub spowodować zniszczenie w świecie roślinnym, zwierzęcym w znacznych rozmiarach lub spowodować istotne obniżenie jakości wody, powietrza lub powierzchni ziemi. Pan J. W. w swojej opinii nie uwzględnił dokumentacji pt. Projekt piezometrów do utorowania wód podanych w rejonie składowiska odpadów w [...] przy ul. [...] z 2004 r autorstwa P. F. i K. K. która była podstawa do wykonania pierwszych piezometrów w 2004 r. a także decyzji ją zatwierdzającej. Brak jest również odniesienia do dokumentacji powykonawczej.

Naruszenie art. 7a § 1a (względnie art. 8 w brzmieniu sprzed nowelizacji z czerwca 2017 r.) nastąpiło z uwagi na nie uwzględnieniu wątpliwości na korzyść strony. Sumując, zdaniem skarżącego, Minister Środowiska w większości zarzutów skargi nie przedstawił własnej argumentacji a jedynie posłużył się argumentacją organu I instancji.

Zarzuty nr 2, 3 i 4 zostały omówione łącznie, podczas gdy każdy dotyczył innego aspektu, co uniemożliwia odkodowanie która część wywodów Organu dotyczy konkretnego zarzutu. W zakresie zarzutu nr 8 Organ II instancji w ogóle me przedstawił stanowiska. Zamiast analizować merytorycznie zarzuty Spółki, decyzję administracyjną wykorzystał do przekazania subiektywnych odczuć, co pozostaje w całkowitej opozycji do norm kpa. Powyższe z kolei w sposób niewątpliwy potwierdza tezę o braku rozpoznania istoty sprawy, co powinno skutkować uchyleniem I decyzji Ministra Środowiska.

Skutkiem braku przeprowadzenia przez Organ II instancji wyczerpującego i samodzielnego postępowania administracyjnego, jest naruszenie normy art. 15 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów, przy czym stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r, poz. 718 ze zm.; dalej jako p.p.s.a..) nie jest związany zarzutami i granicami skargi.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Środowiska z [...] września 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów z dwóch powodów: uznania na podstawie art. 134 ustawy o odpadach, że skarżąca spółka nie posiadała pozwolenia na budowę jak również, że sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska.

Należy zgodzić się z organami, iż w świetle wiążącego prawomocnego wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 412/14, utrzymanego w mocy wyrokiem NSA z 15 stycznia 2016 r. II OSK 3163/14 skarżąca Spółka nie dysponuje pozwoleniem na budowę, obejmującym adaptację nieczynnego stawu osadowego na [...] przy ul. [...] w [...] na składowisko odpadów przemysłowych. Nie doszło bowiem do skutecznego przeniesienia na Spółkę pozwolenia wydanego w dniu [...] czerwca 1992 r. na rzecz Kopalni Węgla Kamiennego "[...]" w likwidacji, przeniesionego następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2000 r. na Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]", a dalej na firmę [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Następnie decyzją z [...] października 1999 r udzielono Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" warunkowego pozwolenia na użytkowanie kwatery I i IV składowiska odpadów stałych i przemysłowych przy ulicy [...] w [...] nakazując "przepisanie pozwolenia na budowę ww. składowiska oraz zobowiązując ten podmiot do uzyskania ostatecznego pozwolenia na użytkowanie po zakończeniu budowy.

Decyzja z dnia [...] sierpnia 2000 r. zmieniona została decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2000 r., w ten sposób że w miejsce Kopalni Węgla Kamiennego [...] w likwidacji wpisał przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]". Decyzją z [...] grudnia 2000 r organ zmienił również decyzję własną z [...] sierpnia 2000 r w części dotyczącej zakresu projektu budowlanego w ten sposób, że zatwierdził projekt budowalny i udzielił przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]" pozwolenia na budowę obejmującego adaptacją nieczynnego stawu osadowego na [...] z obowiązkiem zakończenia składowania do 21 grudnia 2012 r. oraz zakończenia rekultywacji do 31 grudnia 2015 r. udzielając temu przedsiębiorstwu warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów. Następnie decyzjami [...] i [...] z [...] czerwca 2002 r prezydent miasta [...] przeniósł decyzję pozwolenie na budowę z przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] na podmiot Firma [...] oraz na podstawie art. 155 zmienił własne decyzję z [...] marca 2001 r. o udzieleniu warunkowego pozwolenia na użytkowanie składowiska w ten sposób że w miejsce Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" wpisał firmę [...]. [...] S.A. wystąpiła do Starosty [...] o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] grudnia 2000 r poprzez wykreślenie terminu zakończenia składowania odpadów do 31 grudnia 2012 r. i zakończenia rekultywacji do dnia 31 grudnia 2015 r. Decyzją z [...] września 2013 r. odmówiono tej zmiany i umorzono postępowanie a wyrokiem prawomocnym WSA z 19 sierpnia 2014 r. II SA/WA 412/14 oddalono skargą [...].

W takiej sytuacji zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że brak jest podstaw do zatwierdzenia instrukcji dla składowiska, które powinno być na etapie zamykania nie składowania. Nie może ujść uwadze, że powyższy termin zakończenia składowania odpadów został powtórzony przez Prezydenta [...] w decyzji z dnia [...] marca 2001 r., udzielającej warunkowego pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego składowiska dla firmy [...], zmienionej następnie decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. Skarżąca Spółka, jak trafnie stwierdziły organy, nie dysponuje również pozwoleniem na użytkowanie przedmiotowego składowiska odpadów, bowiem wskazane wyżej pozwolenie z dnia [...] marca 2001 r. nie zostało na skarżącą skutecznie przeniesione. Decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] marca 2001 r. zmieniona decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. WSA we [...] wyrokiem z dnia 8 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 703/16, oddalił skargę [...] S.A. na ww. decyzję DWINB, jednakże jej wykonanie zostało wstrzymane postanowieniem NSA z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 856/17. Postępowanie to dotyczy stwierdzenie z urzędu wygarnięcia decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. (w sprawie tej NSA wyznaczył termin rozprawy na 5 marca 2019 r.) Nie zmienia to faktu, że decyzja jest ostateczna.

Zgodnie z art. 134 ustawy o odpadach właściwy organ, o którym mowa w art. 129 ust. 1, odmawia, w drodze decyzji, zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów, w przypadku gdy:

1) zarządzający składowiskiem odpadów nie posiada tytułu prawnego do dysponowania całą nieruchomością, na której jest zlokalizowane składowisko odpadów wraz ze wszystkimi instalacjami i urządzeniami, związanymi z prowadzeniem tego składowiska, w okresie obejmującym fazę eksploatacyjną i poeksploatacyjną;

2) sposób prowadzenia składowiska odpadów jest sprzeczny z pozwoleniem na budowę;

3) sposób prowadzenia składowiska odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska;

4) kierownik składowiska odpadów nie posiada świadectwa stwierdzającego kwalifikacje w zakresie gospodarowania odpadami, odpowiednie do prowadzonych procesów przetwarzania odpadów;

5) zarządzający składowiskiem odpadów będący osobą fizyczną prowadzącą działalność gospodarczą albo wspólnik, prokurent, członek rady nadzorczej lub członek zarządu zarządzającego składowiskiem będącego osobą prawną albo jednostką organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwa przeciwko środowisku lub za przestępstwa, o których mowa w art. 163, art. 164 lub art. 168 w związku z art. 163 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny;

6) wobec zarządzającego składowiskiem prawomocnie orzeczono karę pieniężną za przestępstwa przeciwko środowisku na podstawie przepisów ustawy z dnia 28 października 2002 r. o odpowiedzialności podmiotów zbiorowych za czyny zabronione pod groźbą kary.

Zdaniem Sądu, ma rację skarżąca, że pozwolenie na budowę nie musiało być wydane na rzecz skarżącej spółki. Przepis art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach stwierdza jedynie, że obligatoryjną podstawą do odmowy zatwierdzenia instrukcji jest sprzeczność z pozwoleniem na budowę. Jednakże sama skarżąca wystąpiła o przeniesienie na jej rzecz praw z pozwolenia na budowę, co oznacza, że podmiot ten w procesie budowalnym dążył do przeniesienia na swą rzecz praw z pozwolenia budowalnego. To z kolei oznacza, że proces inwestycyjny trwał.

Wyrokiem WSA we Wrocławiu II SA/WA 412/14 a następnie wyrokiem NSA 3163/14 z 15 stycznia 2016 r. żądanie nie zostało uwzględnione. Poza tym jak wynika z wyroku NSA II OSK 3163/14 wniesienie firmy [...] jako wkładu do spółki komandytowej nie powodowało nabycia uprawnień wynikających z decyzji administracyjnej tj. pozwolenia na budowę wydanej na rzecz Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]". Także pozwolenie warunkowe na użytkowanie z [...] marca 2001 r. zostało udzielone na rzecz przedsiębiorstwa Wielobranżowego [...] a następnie przeniesiona na [...] a nie na [...] Spółka Akcyjna. Nie dość zatem, że pozwolenie na budowę nie zostało przeniesione na [...] SA to trzeba wskazać, że pozwolenie udzielone innemu podmiotowi przewidywało zakończenie składowania odpadów do 21 grudnia 2012 r. i zakończenia rekultywacji do 31 grudnia 2015 r. i było warunkowe.

W sytuacji gdy skarżąca Spółka nie legitymuje się pozwoleniem na budowę składowiska odpadów, jak również pozwoleniem na jego użytkowanie, to zgodnie z pkt 2 art. 134 ustawy o odpadach zachodziły podstawy do odmowy zatwierdzenia instrukcji prowadzenia odpadów. Zgodnie z pozwoleniem na budowę i pozwoleniem na użytkowanie udzielonych Przedsiębiorstwu Wielobranżowemu "[...]", przeniesionym następnie na firmę [...], zakończenie składowania odpadów na tymże składowisku miało nastąpić w terminie do 21 grudnia 2012 r., zaś zakończenie jego rekultywacji w terminie do dnia 31 grudnia 2015 r. Przedłużenie terminów zakończenia rekultywacji nie zmienia tej oceny.

Z treści art. 134 ustawy wynika, że do wydania decyzji o odmowie zatwierdzenia instrukcji prowadzenia składowiska odpadów wystarczające jest ustalenie, że w danej sprawie zaistniała chociażby jedna z przesłanek wymienionych w pkt 1 do 4 powołanego artykułu. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie.

W rozpoznawanej sprawie organy trafnie uznały, że zachodzi druga przesłanka z pkt 3 art. 134 ustawy do odmowy zatwierdzenia przedłożonej instrukcji prowadzenia przedmiotowego składowiska odpadów. Składowisko odpadów jest instalacją w rozumieniu ustawy prawo ochrony środowiska. Sposób prowadzenia instalacji w postaci składowiska odpadów regulują przepisy ustawy o odpadach oraz rozporządzeń wykonawczych, w konsekwencji prowadzący składowisko odpadów musi spełniać wymagania wynikające z tych aktów prawnych.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 128 ustawy o odpadach zarządzający składowiskiem odpadów może rozpocząć działalność polegając na prowadzeniu składowiska odpadów po uzyskaniu kolejno pozwolenia zintegrowanego (to zostało cofnięte) pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów (tego nie uzyskała skarżąca spółka) i wreszcie decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Użycie w tym przepisie sformułowania "kolejno" oznacza, że nie można wydać pozytywnej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów w sytuacji w której podmiot nie legitymuje się pozostałymi ww decyzjami. Potwierdza to treść art. 129 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach który nakłada na ubiegającego się o wydanie takiej decyzji podania informacji o uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów. (por Komentarz do art. 129 ustawy o odpadach pod red. Radeckiego w Lex). Prowadzi to do wniosku, że skarżąca nie może w realiach tej sprawy także i z tych powodów uzyskać decyzji zatwierdzającej instrukcję.

Ponadto z prawidłowych ustaleń organu wynika, że skarżąca zarządzająca składowiskiem odpadów dopuściła się podczas eksploatacji przedmiotowego składowiska odpadów naruszenia przepisów regulujących sposób i zasady składowania odpadów. Tymczasem zarządzający składowiskiem odpadów jest podmiotem odpowiedzialnym za prawidłowe składowanie odpadów. Skoro w niniejszej sprawie organy stwierdziły naruszenie przez Spółkę przepisów ustawy o odpadach i przepisów wykonawczych wydanych do tej ustawy, to zasadnie odmówiły zatwierdzenia instrukcji prowadzenia skaldowska odpadów, gdyż wobec stwierdzonych naruszeń wskazany w instrukcji sposób składowania odpadów mógłby powodować zagrożenia dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. Skarżąca poza polemiką z ustaleniami organów w tym zakresie nie przestawiła przekonujących dowodów uzasadniających odmienną ocenę wpływu sposobu składowania odpadów na życie i zdrowie ludzi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za nieprzekonujące.

Organ w zakresie niezbędnym do rozpoznania sprawy zebrał materiał dowodowy a następnie go ocenił dokonując subsumpcji pod właściwą normę prawa materialnego.

W ocenie Sądu organy obu instancji prawidłowo oceniły i uzasadniały istotne w sprawie okoliczności, co też znalazło odzwierciedlenie w prawidłowo sporządzonych decyzjach. Fakt, że części argumentacji stanowi powtórzenie argumentacji organu I instancji nie może stanowić o naruszeniu przez organ art. 7, 77 § 1 czy 15 K.p.a. Skoro organ podziela w pełni ustalenia organu I instancji i zaprezentowaną przez ten organ ocenę prawną nie ma potrzeby powtarzania argumentacji jaka legła u podstaw decyzji merytorycznej. Szybkość postępowania (2 miesiące) nie jest nadzwyczajna. Zgodnie z art. 35 § 3 K.p.a. organ ma jeden miesiąc na rozpoznanie sprawy a dwa gdy sprawa jest skomplikowana. Rozpoznanie zatem odwołania w terminie ustawowym powinno być regułą.

Nie zasadny jest zarzut naruszenia art. 104 § 1 w zw. z art. 62 § 1K.p.a. Istotnie w komparycji decyzji w sposób nie do końca prawidłowy określono miejsce prowadzenia składowiska. Jednakże jak trafnie wskazano w uzasadnieniu decyzji organu II instancji z treści uzasadnienia jasno wynika, gdzie składowisko jest prowadzone. Powołano nr działek ewidencyjnych na których prowadzona jest działalność. Uchybienie to mogłoby być przedmiotem sprostowania a nie stanowić, w świetle art. 145 § 1 P.p.s.a. podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Trafny jest zarzut w którym skarżąca podnosi, że nie każdy zarządzający składowiskiem musi posiadać pozwolenie na budowę wydane na siebie. Przepis art. 134 pkt 2 ustawy o odpadach wskazuje jedynie na konieczność zgodności sposobu prowadzenia składowiska odpadów z pozwoleniem na budowę. Jednakże w sytuacji w której skarżący ubiegał się o uzyskanie pozwolenia na budowę na siebie oznacza to, że przejęcie składowiska nastąpiło w trakcie jego budowy a zatem wtedy gdy obiekt nie był dopuszczony do użytkowania (w tym wypadku mamy do czynienie zresztą z warunkowym dopuszczeniem do użytkowania). Legalizacja tego rodzaju przedsięwzięcia była zatem w cyklu inwestycyjnym. Niemożność ustalenia treści pozwolenia na budowę z powodu nie posiadania przez skarżącą takiego pozwolenia wydanego na własną rzecz powoduje uznanie, że nie został spełniony warunek z art. 134 § 2 K.p.a.

Nie doszło także do naruszenia przez organ art. 7 i 77 § 1 K.p.a. /zarzut 4 skargi/ ponieważ organ w sposób prawidłowy uznał, że skarżący nie legitymuje się wydanym na siebie pozwoleniem na budowę. Istotnie decyzja taka została wydana ale nie na skarżącą. Uprawnienia z tej decyzji nie przeszły na skarżącą o czym była mowa wcześniej.

Fakt zbiorczego odniesienia się przez organ do części zarzutów skargi nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 a i c P.p.s.a. organ ma obowiązek uchylenia decyzji w sytuacji gdy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania gdy mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wskazywane przez skarżącą naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 134 § 2 ustawy o odpadach nie nastąpiło a stwierdzenie przez organ, że skarżąca nigdy nie posiadała instrukcji eksploatacji składowiska w sytuacji gdy decyzją z [...] grudnia 2002r. znak [...] zatwierdzono instrukcję za 2002 r. nie ma istotnego wpływu zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Z uzasadnienia decyzji organu II instancji jasno wynika, z powołaniem się na orzecznictwo NSA wydane w tej sprawie, że skarżąca nie posiadał wydanego na siebie pozwolenia na budowę mimo, że się o nie starała.

Wywodzona przez skarżącą skumulowane odniesienie się do zarzutów (pozwolenia na budowę, braku jednoznacznego ujęcia w przepisach prawa na kogo ma być wydane pozwolenie na budowę, kwestia dochowania wymogą środowiska) nie powoduje konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji. Organ w uzasadnieniu na stronie 11 decyzji wskazuje z jakich powodów przyjął brak sukcesji w zakresie pozwolenia na budowę. Na stronie 13-20 opisał jakiego rodzaju zarzuty kieruje pod adresem prowadzącego składowisko i jakie przepisy zostały prze niego naruszone. Organ w żadnym razie, wbrew wywodom skargi, nie kwestionował istnienia pozwolenia na budowę a jedynie twierdził, że nie zostało przeniesione na skarżącą spółkę.

Odnosząc się do kwestii związanej z terminami zakończenia składowania i jego rekultywacji – zostały one określone m i.nn. w decyzjach: marszałka Województwa [...] z [...] marca 2012 r nr [...], zmienioną decyzją [...] z [...] sierpnia 2017 r. zezwalające na zamknięcie kwatery I składowiska w którym określono zasady rekultywacji i termin jej zakończenia do 31 grudnia 2019 r., decyzji nr [...] Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2015 r udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów w ramach rekultywacji kwatery I składowiska z terminem obowiązywania do 30 czerwca 2016 r, decyzji [...] Marszałka Województwa [...] z [...] maja 2017 r. zezwalającej na zamknięcie kwatery II i określającej zasady rekultywacji i termin zakończenia do 15bpaździernika 2011 r czy decyzja nr [...] Marszałka Województwa [...] z [...] stycznia 2017 r. zezwalająca na zamknięcie kwatery IV składowiska z terminem zakończenia do 31 grudnia 2011 r. Wcześniej decyzją z dnia [...] marca 2001 r. znak [...] Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów (zmieniona decyzją ww. nr [...] z [...] czerwca 2002 r – na rzecz Przedsiębiorstwa Wielobranżowego "[...]" z określeniem terminu eksploatacji do 21 grudnia 2012r. i zakończenia rekultywacji do 31 grudnia 2015 r. 8 sierpnia 2016 r. stwierdzono z urzędu wygaśnięcie decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. WSA wyrokiem z 12 kwietnia 2017 r. II SA/Wr 703/16 oddalił skargę [...] S.A. (orzeczenie nieprawomocne). W związku z tym przedłużone terminy dotyczyły wyłącznie rekultywacji i monitoringu a nie prowadzenia składowiska.

Odnosząc się natomiast do zarzutów związanych z nieprawidłowym ustaleniem, że zaistniały okoliczności uzasadniające uznanie że sposób prowadzenia składowisk, mógłby powodować zagrożenie dla życia, zdrowia ludzi lub dla środowiska. powodowania sposobem eksploatacji zagrożenia życia i zdrowia należy stwierdzić, że organ w sposób prawidłowy ustalił, że składowisko powinno być już zamknięte. W świetle przytoczonych wcześniej decyzji na które powołuje sią skarżąca organy nakazały zamykanie poszczególnych kwater a jedynie określiły przedłużone w stosunku do pierwotnego terminy rekultywacji i monitorowania. Tymczasem Instrukcja o której wydanie ubiega się skarżąca zamyka proces umożliwiający rozpoczęcie działalności a nie proces jego zakończenia, co wynika z art. 128 ustawy o odpadach. W świetle pozwolenia na budowę i decyzji wyżej wskazanych istotnie "nie ma przyszłości" – jak wskazuje organ. Składowisko powinno być zamknięte.

Organ oceniając potencjalne zagrożenie wskazał na konkretne fakty i dowody przywołując brak właściwego monitorowania środowiska, kwestię wadliwego usytowania pizometrów, drenażu i używania odpadów jako warstwy izolacyjnej. W aspekcie dowodowym wskazał na dokumentację i opinię J. W. (str. 14-16, 18), przepisy rozporządzenia wykonawczego i ustalenia kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. (str. 18-19). W argumentacji odniósł się do ustaleń organu I instancji przyjmując je jako własne- co w ocenie Sądu jest dopuszczalne.

Skarżący wskazał w skardze (str. 12) że nie musiał prowadzić badań wód powierzchniowych i gazu składowiskowego, co wynika z § 24 ust. 4 i 7 rozporządzenia Ministra Środowiska z 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów ponieważ to wody powierzchniowe nie występują obok składowiska odpadów a w przypadku omawianego składowiska gazy nie powstają. Jak wynika z protokołu kontroli nr [...] z [...] lipca 2015 r. który jest dokumentem urzędowym, wynika, że stwierdzono szereg nieprawidłowości w tym niedotrzymywanie warunków pozwolenia zintegrowanego m.in. w zakresie magazynowania odpadów niebezpiecznych, brak pozwolenia wodnoprawnego na wprowadzenie do miejskiej kanalizacji ścieków przemysłowych, brak przestrzegania obowiązku składowania odpadów na składowisku, i prowadzenie instalacji bez zatwierdzonej instrukcji. Poza tym jak wynika z decyzji [...] Wojewody [...] z [...] lipca 2007 r. (pozwolenie zintegrowane) wbrew zarzutom skargi nałożono na ten podmiot obowiązek wykonania ekspertyzy w zakresie realizacji instalacji do zbierania biogazu w związku z czym twierdzenia, że gaz nie jest wytwarzany nie były prawidłowe. Z pkt II.6 wynika, że w przypadku rekultywacji (a taki proces pozostał) konieczne będzie zabezpieczenie wody powierzchniowej i podziemnej przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko zamykanego składowiska. Przewidziano wykonanie odpowiednie okrywy rekultywacyjnej skarp oraz powierzchni korony składowiska z wykorzystaniem ustabilizowanych osadów ściekowych. Wskazano, że minimalna miąższość okrywy rekultywacyjnej powinna umożliwić powstanie i utrzymanie trwałej pokrywy roślinnej.

W związku z tym zarzuty skarżącego że brak było podstaw do prowadzenia monitoringu, kwestii powstawania gazów i konieczności używania odpadów jako warstwy izolacyjnej został przesądzony w pozwoleniu zintegrowanym.

Zgodnie z art. 75 § 1 K.p.a jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Tym samym także dowody zgromadzone w innym postępowaniu mogą temu celowi służyć (w tym wypadku opinia J. W.). Skarżący nie przedstawili kontrodowodu a zatem organ ocenił ten znajdujący się w aktach sprawy (zarzut 7 str. 15 skargi). Samo twierdzenie Skarżącego co do wadliwości tego dowodu nie stanowi podstawy do powołania biegłego.

Strona skarżąca nie sprecyzowała na czym polegać miałoby naruszenie art. 7a § 1 a K.p.a. i jakie wątpliwości powinny być rozstrzygnięte na korzyść strony. Trzeba w tym miejscu wskazać, że przepis art. 134 ustawy o odpadach nie ma charakteru uznaniowego. Wprost przeciwnie ziszczenie sią któregokolwiek z warunków nakłada na organ obowiązek nie uwzględnienia wniosku o zatwierdzenia instrukcji prowadzenia odpadów.

Wbrew stanowisku Skarżącego organ II instancji przestawił pełne stanowisko w sprawie a fakt, że w niektórych aspektach powołał się na argumentacją zawartą w decyzji organu I instancji nie było niedopuszczalne. Fakt, że w końcowej części uzasadnienia organ zawarł subiektywną ocenę nie zmienia tego, że w świetle przede wszystkim okoliczności związanych z brakiem pozwolenia na budowę i sprzeczności uzyskanego na inny podmiot pozwolenia ze sposobem prowadzenia składowiska, brakiem pozwolenia na użytkowanie uzasadniało w świetle art. 134 pkt 2 w zw. z art. 128 i 129 ust. 2 pkt 2 odmowę uzyskanie zatwierdzenia instrukcji.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 skargę oddalił, jako pozbawioną uzasadnionych podstaw.