Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 42/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35, art. 36
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia NSA Leszek Leszczyński (spr.) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 20 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1402/03 w sprawie ze skargi Wójta Gminy Ś. i W. J. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę uchyla punkt 1 zaskarżonego wyroku i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania


UZASADNIENIE

II OSK 42/06

UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 czerwca 2005 roku (sygn.akt II SA/Ka 1402/03) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpatrzeniu sprawy ze skargi Wójta Gminy Ś. oraz skargi W. J. oddalił skargę Wójta Gminy Ś. oraz uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] maja 2003 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę masztu antenowego wraz z kontenerową stacją bazową dla "P." S.A w W.

Jak wskazał sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu, Starosta Ż. decyzją z dnia [...] marca 2003 r. nr [...], powołując się na art. 28, art. 33 ust.1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414 z zm.) zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę - dla "P." S.A. w W. - masztu antenowego telefonii komórkowej [...] GSM o wysokości 32,50 m wraz z kontenerową stacją bazową, na działce nr 2733 w R., gm. Ś. W dwuzdaniowym uzasadnieniu organ podał, iż inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę wymagane przepisami Prawa budowlanego dokumenty, a decyzja uwzględnia w całości wniosek inwestora.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. J., będący od dnia 8 października 2002 r. właścicielem sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej nr 2732. W uzasadnieniu podał, iż nie brał udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, a nadto zarzucił, iż na potrzeby stacji bazowej została zrealizowana kablowa linia napowietrzna, częściowo usytuowana na jego działkach nr 2732, 2724, 2726.

Wojewoda Śląski zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2003 r. w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Organ odwoławczy powołał się na dokonanie wnikliwej analizy całości zgromadzonych dowodów w następstwie której uznał, że planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 11.06.2002 r. oraz że została pozytywnie uzgodniona w zakresie wymagań higienicznych i zdrowotnych przez Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego decyzją z dnia 18 lutego 2002 r., a także z Wojewodą Śląskim - w zakresie ochrony środowiska (raport oddziaływania na środowisko) decyzją z dnia 28 lutego 2003 r. Odnośnie do zarzutów odwołania organ wyjaśnił, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nastąpiło w odrębnym od aktualnego postępowaniu administracyjnym, a budowa napowietrznej linii kablowej objęta jest decyzją Starosty Ż. z [...] stycznia 2003 r., dlatego też zarzuty związane z zezwoleniem na jej realizację nie mogą być przedmiotem postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę masztu antenowego wraz z kontenerową stacją bazową.

W stosunku do decyzji organu odwoławczego zostały złożone dwie skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Gliwicach. Pierwszą z nich była skarga Wójta Gminy Ś. domagającego się uchylenia decyzji obu instancji, który na wezwanie Sądu w piśmie z dnia 16 czerwca 2003 r. wyjaśnił, iż skargę złożył we własnym imieniu, jako Wójt Gminy Ś. Drugą skargę złożył W. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz wcześniejszej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji z dnia 11 czerwca 2002 r. Powtórzył także zarzut odwołania, co do naruszenia jego własności w czasie realizacji napowietrznej linii kablowej. Organ odwoławczy w odpowiedzi wniósł o oddalenie obu skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie skargi Wójta Gminy Ś. rozpatrzył zagadnienie interesu prawnego Wójta. Wskazał na krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi na gruncie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 z zm., dalej: ppsa), z którego wynika, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a nadto prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeśli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Przyjmując, iż przez interes prawny rozumie się interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego, a sam interes musi być osobisty, własny, indywidualny, a także konkretny i dający się obiektywnie stwierdzić, orzekł, iż interesu takiego nie posiada Wójt Gminy Ś. Nie wynika on także z treści skargi Wójta. W związku z tym, w oparciu o art. 151 ppsa Sąd skargę Wójta Gminy Ś. oddalił.

Odnosząc się do skargi W. J., zarzuty w niej podniesione uznał za nieuzasadnione. Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę masztu antenowego telefonii komórkowej wraz z kontenerową stacją bazową. Granice tej sprawy, wyznaczone podmiotowo i przedmiotowo, wyznaczają zgodnie z art. 134 § 1 ppsa zakres sądowej kontroli, o której stanowi art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Sąd jest związany granicami sprawy, co oznacza, że nie może swoimi ocenami wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem zaskarżonej decyzji. Z tego względu kontrolą w aktualnym postępowaniu sądowym nie mogła zostać objęta ani decyzja Wójta Gminy Ś. z dnia 11 czerwca 2002 r. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej inwestycji, ani decyzja Starosty Ż. z dnia [...] stycznia 2003 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę linii napowietrzno-kablowej do zasilania stacji przekaźnikowej na działce nr 2733 w R. Mimo nie podzielenia zarzutów skargi sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie jest zgodna z prawem.

Organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z dnia 7 lipca 1994 roku jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy. W ocenie sądu, z zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, w zasadzie nie zawierającej uzasadnienia, nie wynika, iż obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z obowiązującym planem został przez organ spełniony, bowiem nie przywołano ani samego planu, ani jego postanowień.

Ponadto sąd odniósł się do dołączonej do akt decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu Wójta Gminy Ś. Wynika z niej, że na terenie gminy Ś. obowiązywał w dacie jej wydania plan zagospodarowania przestrzennego z 1989 roku, a planowana inwestycja usytuowana jest na terenie oznaczonym symbolem E 16 RP "Uprawy polowe". Sąd przyjął w związku z tym, że wprawdzie decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wiąże organ wydający pozwolenie na budowę (art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 7 lipca 1994 r.), jednakże w niniejszej sprawie, w której ustalono warunki zabudowy dla stacji bazowej na terenach rolnych, organ architektoniczno-budowlany winien zainicjować nadzwyczajny tryb wzruszenia decyzji wadliwych. Jak bowiem podniósł sąd, wydaje się, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem zapisów planu. W konsekwencji, postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę powinno zostać zawieszone na czas ewentualnego postępowania nadzwyczajnego w stosunku do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania. Organ działań takich nie podjął w następstwie nieprzeprowadzenia faktycznie czynności o których mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Narusza to zdaniem składu orzekającego także art. 6, art. 7 i art. 8 kpa. Mając na uwadze powyższe, w związku ze skargą W. J., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył "P." S.A. w W., reprezentowany przez radcę prawnego T. G. Strona skarżąca zaskarżyła wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie, zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego: art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku budowlane, poprzez błędną ich wykładnię.

Strona skarżąca w uzasadnieniu wskazała, iż nie sposób zgodzić się z rozumowaniem sądu, bowiem wprawdzie z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wynika obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z planem miejscowym, ale przepis ten nie nakłada obowiązku zamieszczania w wydawanej decyzji tego planu ani też przywoływania w decyzji treści jego postanowień. W związku z tym wskazany w wyroku brak nie oznacza uchybienia ustawowemu obowiązkowi.

Treść decyzji o pozwoleniu na budowę określona jest w art. 36 ustawy. Także w tym przepisie brak jest wymogu określenia relacji projektu zagospodarowania do planu zagospodarowania przestrzennego oraz przywoływania w treści decyzji jego postanowień.

W ocenie strony skarżącej dokonana została nadinterpretacja art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 36 prawa budowlanego. Dotyczy to także podniesionej w wyroku kwestii określonej jako "w zasadzie brak uzasadnienia", bowiem, w przypadku decyzji organu pierwszej instancji, w sytuacji, gdy decyzja uwzględnia w całości wniosek inwestora, organ może na gruncie art. 107 § 4 kpa odstąpić od uzasadnienia decyzji.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, wydana przez Wójta Gminy, powoływała postanowienia obowiązującego planu i nie stwierdzała niezgodności między zamierzeniem inwestycyjnym i planem. Nie była ona z tym planem niezgodna, bowiem na terenie oznaczonym jako "uprawy polowe" brak było ograniczeń w zakresie zabudowy innej niż kubaturowa. Decyzja ta nie została zaskarżona. Niezgodności zamierzenia z planem nie dopatrzył się także organ wydający pozwolenie na budowę jak też organ wydający w dniu 1 września 2003 r. decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, stwierdzając spełnienie przez inwestycję warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunków pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji odniósł się w swym wyroku do decyzji o pozwoleniu na budowę w pełni zrealizowanej i nieistniejącej już w obrocie prawnym w związku z zakończeniem procesu budowlanego.

Po sporządzeniu skargi kasacyjnej, w dniu 17 listopada 2005 r. pełnomocnik uczestnika postępowania T. SA radca prawny M. W. złożyła pismo procesowe, treścią którego był wniosek o przedłużenie terminu do wniesienia odpowiedzi na skargę w związku z koniecznością szczegółowej analizy akt sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wezwał radcę prawnego do nadesłania dokumentu wskazującego sposób reprezentacji oraz skład osobowy organów uczestnika postępowania T. SA w W.

Po uzupełnieniu powyższych braków formalnych oraz po dodatkowym wezwaniu do nadesłania dokumentu, wskazującego uprawnienie M. Józefiaka do udzielenia pełnomocnictwa, w następstwie czego nastąpiło ponowne przedłożenie odpisu KRS, Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 22 grudnia 2005 r. odmówił radcy prawnemu M. W. dopuszczenia do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze pełnomocnika procesowego T. SA w W.

Radca prawny M. W., ponownie składając odpis KRS, wniosła pismem z dnia 4 stycznia 2006 r. o uzasadnienie postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2005 r. oraz o jego uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Na gruncie przepisu art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: ppsa) skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach polegających na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na gruncie art. 183 § 1 ppsa. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany podstawami skargi kasacyjnej, rozpoznaje sprawę w granicach tej skargi, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W skardze kasacyjnej powinny zatem zostać powołane konkretne przepisy prawne, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd administracyjny, w uzasadnieniu skargi powinny zostać wskazane argumenty przemawiające za takim zarzutem uchybienia, a w przypadku gdy podnoszone jest uchybienie przepisom postępowania, wskazanie, iż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymogom i tym samym pozbawiona konstytuujących ją podstaw i składników treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na podstawie art. 191 ustawy ppsa Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek strony, rozpoznaje również te postanowienia sądu pierwszej instancji, które nie podlegały zaskarżeniu w drodze zażalenia, a miały wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na przepis art. 191 ustawy ppsa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2006 r. rozstrzygnął kwestię wniosku w sprawie uchylenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 grudnia 2005 r. Wniosek w zakresie postanowienia z dnia 22 grudnia 2005 r. zawarty został w piśmie z dnia 16 stycznia 2006 r. Na skutek merytorycznego rozpatrzenia podstaw wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził prawidłowe udzielenie pełnomocnictwa radcy prawnemu M. W. przez T. S.A. w imieniu której działali Prezes oraz członek zarządu. co wynika z nadesłanego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wypisu z rejestru sądowego. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem podjętym na rozprawie uchylił postanowienie sądu I instancji z dnia 22 grudnia 2005 r.

Odnosząc się do meritum skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, iż wskazuje ona na uzasadnione przyczyny prowadzące do uchylenia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszą się wyłącznie do naruszenia prawa materialnego. Pełnomocnik strony skarżącej, mimo jednoznacznego wskazania w treści skargi na zaskarżenie całości wyroku sądu pierwszej instancji, osnowę skargi kasacyjnej oraz szczegółowe argumenty w niej zawarte, odnosi ją jedynie do tej części wyroku, w której Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego, nie podnosząc w ogóle kwestii oddalenia przez Sąd I instancji skargi Wójta Gminy Ś. Jednocześnie, zarzucając naruszenie art. 35 oraz art. 36 ustawy Prawo budowlane, nie wskazuje związku naruszenia tych przepisów z naruszeniem odpowiedniego przepisu ustawy ppsa, co stanowi uchybienie w zakresie poprawności sporządzania takiej skargi. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął jednak, iż z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej związek ten wynika.

Mając na uwadze rozpatrzenie szczegółowych zarzutów i argumentów zawartych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odnosi się jedynie do tej części wyroku, w której Sąd ten uchylił decyzję organu odwoławczego.

Uzasadnione podstawy ma zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 poprzez błędną jego wykładnię. Art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej wskazywał na obowiązek organu, polegający na tym, że organ ten, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, winien sprawdzić zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego i wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z przepisami prawnymi, w tym techniczno-budowlanymi.

Z powszechnie obowiązujących reguł wykładni wynika, iż na organ nałożony został obowiązek, zakres którego sprowadza się do sprawdzenia zgodności projektu ze wskazanymi wzorcami. Nie ulega także wątpliwości, że fakt sprawdzenia zgodności tego projektu z kryteriami zawartymi we wskazanych źródłach powinien być zaznaczony (stwierdzony) w uzasadnieniu podejmowanej decyzji.

Obowiązek powyższy nie może jednak oznaczać, że na organ nałożony jest obowiązek szczegółowego rozważenia poszczególnych składników projektu z postanowieniami planów miejscowych czy poszczególnymi elementami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji należy także przyjąć brak obowiązku szczegółowego uzasadnienia zgodności tych składników projektu zagospodarowania ze wskazanymi standardami. Nawet jeśli ten obowiązek zostałby ograniczony do sprawdzania projektu zagospodarowania działki lub nieruchomości, i nie odnosiłby się do samego projektu budowlanego, jego wykonanie oznaczałoby przeprowadzanie szeregu dodatkowych czynności, a w konsekwencji znaczne rozbudowywałoby treść decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznaczałoby także, przynajmniej w części dotyczącej zgodności planowanej inwestycji z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, ponowne szczegółowe rozpatrywanie problemów, rozpatrywanych już we wcześniej wydanej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, posiadającej na tym etapie realizacji inwestycji przymiot decyzji ostatecznej i prawomocnej.

Biorąc natomiast pod uwagę konstrukcję normatywną, na mocy której, na gruncie treści art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 89, poz. 415 ze zm.) oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, to w decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ocenia się zgodność zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym planem miejscowym, należy uznać, i stanowisko takie znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyr. NSA z dn. 6 czerwca 2001 r., IV SA 532/00, Lex nr 55771), że w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji odwoławczej, sprawdzenia o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy dokonuje się nie po to, aby kwestionować ocenę wyrażoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, ale aby sprawdzić, czy ewentualnie plan nie uległ zmianie, i w związku z tym decyzja ta nie wygasła. Stąd dokonywanie samodzielnych ustaleń w tej kwestii stanowiłoby rażące naruszenie prawa.

Powyższe względy, wypływające z reguł wykładni językowej art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, wskazującej na obowiązek sprawdzania, jak też z reguł wykładni funkcjonalnej, wskazującej na pragmatykę procesu decydowania administracyjnego i uzasadniania decyzji administracyjnej, a także relacji pomiędzy procesem ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu a decyzją udzielającą pozwolenia na budowę wskazują, iż stwierdzenie organu administracyjnego o wykonaniu obowiązku sprawdzenia oraz o jego wyniku czyli zgodności projektu zagospodarowania działki lub nieruchomości ze wskazanymi w przepisie kryteriami jest wystarczające.

Zasadny jest w związku z powyższym zarzut zawarty w skardze kasacyjnej, że przepis art. 35 ust. 1 ustawy nie zawiera wymogu szczegółowego wskazania w uzasadniania poszczególnych elementów procesu sprawdzenia zgodności. Sytuacja, w której efektem takiego sprawdzania byłoby stwierdzenie naruszenia kryteriów zawartych w planach, decyzji o warunkach zabudowy i przepisach technicznych, wywoływałaby działania organu określone w ust. 3 tego przepisu. Wówczas też obowiązek uzasadnienia stwierdzonych naruszeń stanowiłby istotny element postanowienia, wskazanego w art. 35 ust. 3 ustawy.

W konsekwencji zasadnym jest także, mimo że sąd pierwszej instancji nie wskazał na ten przepis jako podstawę kontroli, zarzut naruszenia art. 36 ustawy Prawo budowlane. Jest on jednak trafny tylko w tym sensie, że wśród określonych w tym przepisie składników treści decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie ma obowiązku zamieszczania w niej postanowień planu, w związku z czym brak szczegółowej analizy poszczególnych składników stwierdzenia o zgodności nie może stanowić podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji.

Należy zatem przyjąć, że stwierdzenie zgodności, jeżeli jest dostatecznie wyraźne, wypełnia wymóg określony w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu z daty podejmowania zaskarżonej decyzji (Dz.U. z 2000 r., nr 206, poz. 1126). W tym kontekście sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni tego przepisu, wiążąc z jego treścią obowiązek szczegółowego uzasadnienia, m. in. poprzez przywołanie konkretnych postanowień planu. Tak bowiem należy rozumieć zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, iż "z zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu I instancji – zresztą w zasadzie nie zawierającej uzasadnienia – nie wynika, iż obowiązek sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z obowiązującym planem został przez organ spełniony. Nie przywołano bowiem tego planu, ani jego zapisów" (s. 4 uzasadnienia wyroku).

Sąd wskazał na powyższą cechę uzasadnienia decyzji bez rozwinięcia własnej argumentacji. Uchylając zaskarżoną decyzję, nie wskazał precyzyjnie, czy jedynie przywołanie postanowień planów, czy też, jakieś inne składniki byłyby niezbędne do tego, aby decyzja stała się decyzją zgodną z prawem w kontekście spełnienia przez organ obowiązku sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki z planem. Sąd nie wskazał także, czy i w jakim zakresie stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie na gruncie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy ppsa. Odniesienie się do obu powyższych zagadnień jest istotne zwłaszcza wobec faktu, że ocena prawna sądu nie wynikała z podniesionych w tej kwestii zarzutów skargi lecz stanowiła wynik samodzielnie wyprowadzonej przez sąd pierwszej instancji tezy. Rozwinięcie argumentacji w uzasadnieniu wyroku staje się w takich sytuacjach niezbędne.

Sąd pierwszej instancji poprawnie wskazał na brak w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji, wymaganego na gruncie art. 35 ust. 1 ustawy, stwierdzenia zgodności projektu z planem. W tym kontekście chybiony jest zarzut skargi kasacyjnej, wskazujący na możliwość zastosowania tu art. 107 § 4 kpa, zgodnie z którym uzasadnienie nie jest niezbędne gdy decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. W sytuacji wniosku o pozwolenie na budowę bowiem zawsze wchodzi możliwość istnienia spornych interesów stron (np. właścicieli nieruchomości sąsiednich, znajdujących się z obszarze oddziaływania obiektu). Brak uzasadnienia stanowi zatem uchybienie. Zostało ono jednak skorygowane co do istoty poprzez uzasadnienie organu odwoławczego, który, wskazując na wnikliwe sprawdzenie, wyraźnie zgodność projektu z planem stwierdził, a ponadto powołał się na decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, dając tym samym podstawy do uznania, iż wymagane przez przepis sprawdzanie miało miejsce. Wprawdzie także uzasadnienie organu odwoławczego nie rozwija argumentacji przekonującej o takiej zgodności, niemniej na gruncie treści uzasadnienia nie budzi wątpliwości fakt, że organ za takie merytoryczne sprawdzenie zgodności oraz za jego wynik wziął odpowiedzialność.

Sąd pierwszej instancji wyszedł poza zakres kontroli zaskarżonej decyzji, nie dostosowując do takiego zakresu kontroli uzasadnienia swego wyroku. Nie tylko wskazana wcześniej i zacytowana teza sądu o braku sprawdzenia zgodności projektu z obowiązującym planem na gruncie art. 35 ust. 1 ustawy nie jest odpowiednio uzasadniona i wymaga przyjęcia intuicyjnego odczytania intencji sądu w tym zakresie. Związek z wykładnią art. 35 ust. 1 ustawy mają ponadto dwie inne kwestie, występujące w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Sąd, wskazując na nietrafność zarzutów zawartych w skardze W. J., odniósł się do ostatecznej i wiążącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dn. 11 czerwca 2002 r., nie wskazując, czy czyni to w związku z jednym z dwóch wniosków skarżącego, zawartego w skardze do Sądu I instancji, treścią którego było właśnie żądanie uchylenie tej decyzji, czy też niezależnie od tego wniosku. Wskazując na powinność organu architektoniczno-budowlanego odnośnie do zainicjowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji wadliwych, w odniesieniu do decyzji ustalającej warunki, wskazał, iż "wydaje się, że ustalenie warunków zabudowy nastąpiło z naruszeniem zapisów planu". Niezależnie od nieprawidłowego użycia terminu "zapis", należy podnieść, iż sformułowanie "wydaje się" nie jest właściwym sposobem wypowiedzi w ramach kontroli decyzji administracyjnych zgodności z prawem. Sformułowanie takie, będące elementem sugerowania organowi kierunku postępowania, a także treści decyzji to postępowanie kończące czyni ponadto uzasadnienie wyroku miejscem, w którym sąd wchodzi w polemikę z ustaleniami decyzji ostatecznej i prawomocnej.

Także, zawarty w uzasadnieniu wyroku sposób wskazania naruszenia przez organ art. 6, art. 7 i art. 8 kpa nie jest prawidłowy. Sąd bowiem jedynie wymienił te przepisy, niejako automatycznie, bez żadnej argumentacji wskazującej na związek naruszenia tych przepisów z podjęciem zaskarżonej decyzji. A biorąc pod uwagę fakt, iż przepisy te zawierają zasady prawa postępowania administracyjnego, zgodnie z tytułem rozdziału 2 kpa "Zasady ogólne", lakoniczność takiego stwierdzenia wprowadza jeszcze głębszą niepewność co do rozumowań sądu. Także ta argumentacja, jeśli sąd powołuje z własnej inicjatywy zasady prawa, stanowiące konstrukcje normatywne o szczególnej doniosłości aksjologicznej, winna zostać zatem odpowiednio rozwinięta w kontekście związku standardów zawartych w tych zasadach z dokonywaną kontrolą zgodności z prawem decyzji administracyjnej.

Sąd I instancji powinien zatem przy ponownym rozpoznaniu sprawy, biorąc pod uwagę wnioski płynące z powyższej argumentacji dotyczącej wykładni art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ponownie przeanalizować uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kontekście określenia, czy powołanie się w tym uzasadnieniu na wnikliwe zbadanie zgodności projektu zagospodarowania działki oraz projektu budowlanego z planem i decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu są wystarczające do stwierdzenia przesłanek wskazanych w treści tego przepisu. Winien także rozwinąć argumentację uzasadnienia wyroku podjętego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, mając na uwadze, iż ma ono prowadzić do jednoznacznych konkluzji w zakresie tak wykładni art. 35 ust. 1 ustawy, jak i stwierdzenia zgodności lub niezgodności z przepisami prawa (w tym zwłaszcza zasadami prawa) oraz ewentualnych wskazań dla organu administracyjnego.

W świetle argumentów wskazanych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.