Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1698/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 38, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 7, art. 40 ust. 4
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędziowie Sędzia NSA Zdzisław Romanowski (spr.) Sędzia WSA Aneta Lemiesz Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] marca 2017 r. Nr [...] Prezydenta Miasta P. (dalej organ pierwszej instancji), działając w oparciu art. 40 ust. 12 pkt. 1, 13 w zw. z art. 40 ust. 2 pkt. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; dalej udp), art. 104 kpa, uchwały Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 100, poz. 2457 z dnia 29 kwietnia 2004 r. - zmienionej uchwałą Nr 510/XXVI/04 z dnia 25 maja 2004 r., Nr 129/IX/11 Rady Miasta Płocka z dnia 19 kwietnia 2011 r., Nr 195/XIII/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 30 sierpnia 2011 r., Nr 216/XV/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 27 września 2011 r., Nr 237/XVI/2011 Rady Miasta Płocka z dnia 25 października 2011 r., Nr 377/XXIII/2012 Rady Miasta Płocka z dnia 24 kwietnia 2012 r., Nr 453/XXVII/2012 z dnia 25 września 2012 r. wymierzył P. Spółka Akcyjna z siedzibą w P. (dalej skarżąca, spółka) karę pieniężną w wysokości 11 537,00 złotych za zajęcie pasa drogowego ul. C. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 za okres od dnia 9 grudnia 2014 r. do dnia 17 marca 2017 r., tj. przez 830 dni, bez zezwolenia zarządcy drogi.

Jak wynika z ustaleń organu, w wyniku kontroli pasa drogowego dokonanej w dniu 9 grudnia 2014 r. stwierdzono zajęcie pasa drogowego ul. C. [...] w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego, bez zezwolenia zarządcy drogi. Ponowna kontrola dokonana w dniu 15 kwietnia 2016 r. potwierdziła zajęcie ww. pasa drogowego.

Postępowanie administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego zostało wszczęte z urzędu w dniu 16 lipca 2015 r.

Do akt sprawy załączono opinię techniczną sporządzoną przez uprawnionego geodetę wraz z protokołem wznowienia znaków granicznych dokonanego w dniu 17 czerwca 2014 r.

Pismem z 26 lipca 2015 r. spółka wniosła o zawieszenie postępowania wskazując, że poprzednie postępowanie (dotyczące wcześniejszego okresu zajęcia spornego odcinka pasa) nie zostało jeszcze zakończone, a decyzja SKO nie jest prawomocna.

W dniu 26 stycznia 2016 r. przeprowadzono dowód w terenie podczas którego stwierdzono, że od pomiaru geodezyjnego wznowienia znaków granicznych ul. C. w P. dokonanego w dniu 17 czerwca 2014 r. budynek nie zmieniał swojej lokalizacji oraz że powierzchnię wysuniętego fragmentu budynku w pas drogowy przyjęto zgodnie z pomiarem geodety uprawnionego (protokół oględzin z 26 stycznia 2016 r. k. 19).

W toku postępowania organ wystąpił do Gminy Miasto P. - Wydziału Rozwoju i Polityki Gospodarczej Miasta, Referatu Administracji Architektoniczno-Budowlanej o przekazanie kserokopii dokumentów dotyczących pozwolenia na budowę dobudowy skrzydła południowego do istniejącego zespołu Centrum Administracyjnego P. zlokalizowanego w P. ul. C. [...].

W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z 25 lipca 2016 r. przekazano kserokopię:

- decyzji nr [...] znak: [...] z [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji p.n. dobudowa skrzydła południowego (...) (dowód karta nr 31);

- decyzji znak: [...] z [...] października 2001 r. pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła południowego (...) na dz. nr [...] (dowód karta nr 30);

- decyzji nr [...] znak: [...] z [...] września 2000 r., zatwierdzającej projekt budowlany i wydający pozwolenie na budowę (...) - dobudowę skrzydła południowego (...) na działce nr [...] (dowód karta nr 29);

- decyzji nr [...] znak: [...] z [...] października 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę (...) sieci i przyłącza kanalizacji ogólnospławnej, przyłącza centralnego ogrzewania do nowobudowanego skrzydła południowego (...) na działce nr [...] (dowód karta nr 28);

- decyzji nr [...] znak: [...] z [...] lipca 2000 r. zatwierdzającej projekt budowlany i wydającej pozwolenie na budowę (...) - przełożenie uzbrojenia podziemnego (...) na działce nr [...] przy ul. C. [...] w P. (dowód karta nr 27);

- projektu budowlanego dobudowy skrzydła południowego (...) (dowód karta nr 26);

- zawiadomienia z 15 września 2000 r. o przystąpieniu do robót budowlanych dobudowy skrzydła południowego (...) wraz z oświadczeniami inspektorów nadzoru (dowód karta nr 25);

- planu zagospodarowania działki P. ul. C. [...] w skali 1:250 stanowiącego załącznik do decyzji nr [...] znak: [...] (dowód karta nr 24);

- mapy w skali 1:250 potwierdzającej zgodność danych zawartych na mapie ze stanem faktycznym w terenie na dzień 11 września 2001 r. na podstawie zamówienia nr 1241/2001 (dowód karta nr 23);

- zaświadczenia z księgi wieczystej Kw. [...] (dowód karta nr 22),

- mapy w skali 1:250 stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji zabudowy i zagospodarowania terenu Nr [...] \ znak: [...] z [...] czerwca 2000 r. - informujący o realizacji inwestycji na działce nr [...] uzgodniony przez specjalistę ds. uzgodnienia dokumentacji projektowych Pracowni Planu Generalnego Dział Głównego Inżyniera Rozwoju (dowód karta nr 21).

Notatką służbową z 12 sierpnia 2016 r. potwierdzono zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie części budynku w pasie drogowym ulicy C. w P. (dowód karta nr 33).

Całość nadesłanych dokumentów została dołączona do akt administracyjnych sprawy i stanowi materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania. Organ zwrócił się ponadto o udzielenie informacji, czy aktualne granice działki o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] – [...], zmieniały się na przestrzeni lat 1985 - 2016 oraz załączenie dokumentów potwierdzających ewentualne zmiany oraz o wydanie wypisu z rejestru gruntów oraz wyrysu z mapy ewidencyjnej gruntów i budynków dla działki o nr ewidencyjnym [...] obręb [...] – [...]. W odpowiedzi na powyższe Wydział Geodezji Urzędu Miasta P. poinformował, iż na przestrzeni lat 1985 – 2016 działka nr [...] nie zmieniła granic (pismo z 29 września 2016 r.).

Orzekając o nałożeniu kary organ powołał się na treść przepisów – w szczególności art. 4 pkt 1 i 2, art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 1, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 6, ust. 12 pkt 1 udp. Wskazał, że w wyniku działań skarżącej nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego ulicy C. w P., działka nr [...], przez część obiektu budowlanego. W żadnym ze zgromadzonych w sprawie dokumentów (w tym decyzji) wydanych w toku całego procesu budowlanego nie została wymieniona działka nr [...]. W treści tych decyzji jest mowa wyłącznie o działce nr [...] i [...]. Inwestor nie miał zatem prawa lokalizować czegokolwiek na działce nr [...] bez zezwolenia zarządcy drogi i winien ponosić opłaty za zajecie pasa drogowego w oparciu o ustawę o drogach publicznych - art. 39 ust. 3 i art. 40.

Odwołując się do treści art. 40 ust. 12 pkt 1 udp organ opisał sposób wyliczenia kary pieniężnej ustalając jej wysokość na kwotę 11 537,00 zł (13,90 m2 x 830 dni x 10 x 0,10 zł.).

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca zarzucała nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 udp oraz naruszenie art. 4 ust. 1; naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 6 i 8 kpa w zw. z art. 7 i 77 kpa polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie słusznego interesu strony postępowania; uchybienie przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w związku z art. 2 § 2 ww. ustawy. Wnosiła o uwzględnienie odwołania, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz umorzenie postępowania. W obszernym uzasadnieniu odwołania wskazano też (m.in.), że do oceny zachowania w postaci ewentualnego zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia należy zastosować przepisy z daty zdarzenia.

SKO nie uwzględniło odwołania spółki i decyzją z [...] czerwca 2017 r., Nr [...] utrzymało w mocy ww. decyzję z [...] marca 2017 r. Wbrew twierdzeniom spółki organ pierwszej instancji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji wziął pod uwagę zalecenia wyrażone w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2290/15 oraz prawidłowo stwierdził zaistnienie w niniejszej sprawie przesłanek określonych w art. 40 ust. 12 pkt 1 udp uzasadniających nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Zastosował się też do dyspozycji art. 7, 77 i art. 80 kpa i dokonał prawidłowych ustaleń istotnych okoliczności stanu faktycznego oraz przeprowadził prawidłową jego ocenę, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa. Rozstrzygnięcie jest prawidłowe, a zaskarżona decyzja nie narusza obowiązujących w dacie orzekania przepisów prawa. Prawidłowo za podstawę prawną rozstrzygnięcia uznano przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania.

W uzasadnieniu decyzji organ odwołał się m.in. do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06 wskazując, iż "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu w życie "nowej ustawy". Podobny pogląd wyraził także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 10 grudnia 2007 r. sygn. P 43/07 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 4 kwietnia 2008 r. II GSK 18/08 i 10 września 2008 r. sygn. akt II GSK 157/08. Według organu jakkolwiek do zajęcia pasa drogowego ul. C. w P., działka nr [...], doszło w 2000 roku, tj. pod rządami "starych przepisów", to jednak zdarzenie to trwa nadal i winny mieć zastosowanie w sprawie przepisy ustawy znowelizowanej.

Zdaniem SKO WSA w Warszawie w wyroku wiążącym z 21 grudnia 2015 r. nie przesądził, że w sprawie winny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia, zalecił jedynie rozważenie tej kwestii i wykazanie, w sposób nie budzący najmniejszej wątpliwości w oparciu o jakie przepisy doszło do wyliczenia przedmiotowej kary pieniężnej. Pełnomocnik spółki nadinterpretuje wyrażony w ww. wyroku pogląd, że w sprawie należy zastosować przepisy obowiązujące w dniu zdarzenia, bowiem są dla strony względniejsze.

Powołując się na treść art. 4 pkt 1, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1 i 2, art. 40 ust. 12 pkt 1-3, art. 40 ust. 4, 5 oraz art. 40 ust. 6 udp za prawidłowe i zgodne z przepisami organ odwoławczy uznał ustalenia organu pierwszej instancji, że spółka dokonała zajęcia pasa bez odpowiednich zezwoleń zarządcy drogi, mimo że również w latach 2000, 2001 były one wymagane. Strona miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [...] stanowi o nie przestrzeganiu przepisów prawa wówczas obowiązującego i procedur wynikających z realizacji inwestycji jaką jest dobudowa skrzydła południowego (...). Nie można tym samym uznać, iż zajęcie nastąpiło w sposób nieumyślny, bez winy inwestora, za przyzwoleniem zarządcy drogi. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że "jedna z największych polskich firm, posiadająca wszelkie możliwe wyspecjalizowane służby, nie może zrealizować inwestycji na gruntach, które nie są jej własnością, z pominięciem właścicieli gruntów przyległych". Decyzje zaś wydane w związku z inwestycją, w tym decyzje zatwierdzające projekt budowlany i udzielające pozwolenia na budowę oraz decyzja udzielająca pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła południowego wskazywały jednoznacznie, na jakich działkach dozwolona jest realizacja inwestycji (tj. [...] i [...]). Żaden z wydanych w sprawie dokumentów i pozwoleń nie uprawniał inwestora do lokalizacji części budynku na działce pasa drogowego - nr [...] obręb [...]. Zajęcie działki drogowej o nr [...] o powierzchni 13,90 m2 trudno określić jako błąd czy nieumyślne działanie, dodatkowo za przyzwoleniem zarządcy drogi. Pozwolenia wydane w trybie przepisów budowlanych nie zwalniają inwestora z obowiązku stosowania ustawy o drogach publicznych. Odnosząc się zaś do uzgodnienia inwestycji z zespołem Uzgodnienia Dokumentacji Projektowej (zarząd drogi jest stałym członkiem) organ podkreślił, że temu uzgodnieniu podlegały kolizje z infrastrukturą techniczną i plan zagospodarowania działki. Czym innym jest spełnienie wymogów wynikających z Prawa budowlanego, a czym innym jest spełnienie wymogów wynikających z ustawy o drogach publicznych. Podczas posiedzeń ww. Zespołu nie wymaga się potwierdzania posiadania prawa dysponowania gruntem ani zezwoleń właścicieli czy zarządców gruntów. Zezwolenie zarządcy drogi w zakresie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych nie jest konieczne przed takim uzgodnieniem. Wobec powyższego trudno uznać, że zarządca drogi, uzgadniając pozytywnie inwestycję na etapie dokumentacji projektowej zezwolił na lokalizację inwestycji w pasie drogowym ul. C. w P. Przepisy prawa budowlanego nie mogą ingerować w przepisy i wymogi ustawy o drogach publicznych. Inwestor winien mieć świadomość, iż wchodząc z budową w pas drogowy, winien mieć do tej czynności stosowne zezwolenia i ponosić opłaty za zajęcie pasa drogowego. Zarówno z analizy projektu zagospodarowania działki (skala 1:250) stanowiącego załącznik nr 2 do decyzji z [...] września 2000 r. dotyczącej pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego, jak i z załącznika nr 1 do decyzji z [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (...) wynika, że lokalizacja budynku miała dotyczyć działki [...] będącej w użytkowaniu wieczystym MZRiP, a sam budynek miał inny kształt. Projekt zagospodarowania działki nie zakładał budowy na działce pasa drogowego. Wchodząc w pas drogowy inwestor jednocześnie zmienił kształt planowanej zabudowy.

Organ nie podzielił stanowiska spółki, co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul. C. w P. Jak zaznaczył kwestię tę przesądził WSA w Warszawie w wyroku z dnia 21 grudnia 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, gdzie podał, iż z dołączonej do akt sprawy uchwały nr 428/XIX/99 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych wynikało, że była wydzielona droga ul. C. Inną kwestią była natomiast przewidywana zmiana granicy pasa drogowego, która jednak nie nastąpiła. Wobec tego niezasadnym jest powoływanie się na uregulowania z art. 38 udp, co również podzielił Sąd w ww. wyroku z dnia 21 grudnia 2015 r. Przebieg pasa drogowego ulicy C. i jednocześnie granica działki nr [...] pokazany jest na wyrysie z mapy ewidencyjnej w skali 1:2000 sporządzonej w dniu 28 września 2016 r. i na załączniku mapowym do opinii technicznej sporządzonej przez uprawnionego geodetę na okoliczność wznawiania znaków granicznych. Analiza tych dokumentów bezspornie dokumentuje istnienie kolizji umieszczenia obiektu budowlanego - części budynku w pasie drogowym ulicy C. z liniami granicznymi pasa drogowego drogi publicznej. O granicach pasa drogowego decyduje granica własności, a nie lokalizacja urządzeń lub obiektów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Skoro w czasie lokalizacji obiektu - jego części - na działce nr [...] już w tym miejscu istniał pas drogowy zasadnie organ pierwszej instancji wymaga zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Przedmiotowa działka nr [...] nie była i nie jest własnością skarżącej, a inwestor nie legitymuje się również żadnym innym pozwoleniem, w tym budowlanym, na budowę budynku na tej działce.

Odnosząc się zaś do zarzutu w przedmiocie nie uwzględnienia przez organ I instancji przepisów Działu III Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w zw. z art. 2 § 2 Ordynacji podatkowej Kolegium wskazało, że wymieniony przepis nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu. Ustawy o drogach publicznych nie można uznać bowiem za akt prawa podatkowego. Na tym etapie postępowania administracyjnego w sprawie nie ma również możliwości zastosowania przepisu art. 40d ust. 3 udp, który stanowi iż obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 13f ust. 1 i art. 40 ust. 3 oraz kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2, art. 29a ust. 1 i 2 oraz w art. 40 ust. 12, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym opłaty lub kary powinny zostać uiszczone. Przedawnienie w rozumieniu art. 40d ust. 3 udp dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej (terminu uiszczenia kary), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej.

Organ uznał, że materiał dowodowy zebrany w sprawie dowodzi, że doszło do zajęcia pasa drogowego ulicy C. - drogi kategorii gminnej (dz. nr [...]) przez umieszczenie części budynku - południowego skrzydła zespołu Centrum Administracyjnego bez zezwolenia zarządcy drogi i winien mieć zastosowanie przepis art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania.

Do obliczenia wysokości kary pieniężnej tj. 10 - krotności opłaty ustalonej za zajęcia pasa drogowego organ I instancji prawidłowo przyjął:

- okres zajęcia pasa drogowego przyjmując jako datę początkową 9 grudnia 2014 r. - tj. dzień kontroli pasa drogowego potwierdzającej umieszczenie w pasie drogowym części budynku administracyjnego, stanowiący jednocześnie dzień następny po dniu obowiązywania decyzji nr [...] z [...] marca 2017 r., dotyczącej wcześniejszego okresu tej samej sprawy, zaś datę końcową - dzień wydania zaskarżonej decyzji organu I instancji - tj. [...] marca 2017 r.,

- powierzchnię części budynku zlokalizowanego w pasie drogowym, zgodnie z opinią techniczną uprawnionego geodety z 18 lipca 2014 r. - 13,90 m2.

- stawkę opłaty za zajęcie 1m2 pasa drogowego wskazaną w uchwale Nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. (z późniejszymi zmianami) - na poziomie 0,10 zł (dla drogi kategorii gminnej) za każdy dzień zajęcia.

W efekcie czego dokonał właściwego wyliczenia kary pieniężnej za zajecie pasa drogowego ul. C. [...] (droga kategorii gminnej) w P. przez umieszczenie w nim części obiektu budowlanego (13,90 m2 ) w wysokości 11 537,00 zł (13,90 m2 x 830 dni x 10 x 0,10 zł).

W skardze na powyższą decyzję spółka wniosła o jej uchylenie, jak również uchylenie decyzji poprzedzającej oraz zasądzenie kosztów postępowania. Rozstrzygnięciu zarzuciła:

- naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm.; dalej ppsa), poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, wiążącego organy w sprawie, w którym to wyroku Sąd wskazał, że "umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne", oraz że "skoro zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w obrębie działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych", co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ zastosowanie się do ww. wyroku powinno skutkować umorzeniem postępowania, ewentualnie podjęciem dodatkowych czynności dowodowych przed wydaniem decyzji;

- naruszenie § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6 poz. 33 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 4 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku spółki, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być uznane za samowolne; powyższe w konsekwencji doprowadziło także do naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim zgodnie z orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego z przepisu tego wywodzi się zasadę lex retro non agit, która stanowi istotny składnik zasady zaufania obywateli do państwa, oraz ma szczególne znaczenie w sprawach wymierzania kar pieniężnych, poprzez niezastosowanie przepisów względniejszych dla spółki, obowiązujących w dacie wykonania przedmiotowej części budynku spółki, oraz art. 8 kpa;

- naruszenie art. 4 pkt 1 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania południowego skrzydła budynku spółki, poprzez niezasadne przyjęcie, że pas drogowy ul. C. obejmował całą działkę nr [...], podczas gdy należało przyjąć, że ówcześnie obowiązująca definicja "drogi lub pasa drogowego" miała charakter funkcjonalny i węższy od obecnie obowiązującej i nieprawidłowo zastosowanej przez organ, dlatego przedmiotowa część budynku spółki znajdująca się na skraju działki nr [...] nie znajdowała się w pasie drogowym w chwili jej wykonania;

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niedokładne zbadanie stanu sprawy, w szczególności poprzez nieustalenie faktycznych granic pasa drogowego ul. C. w dacie wykonania południowego skrzydła budynku spółki, a tym samym wydanie skarżonego rozstrzygnięcia przed dokładnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy, w oparciu o niekompletny materiał dowodowy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 75 i art. 77 § 1 kpa, poprzez błędną ocenę materiału dowodowego, w oparciu o który zostało wydane zaskarżone rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez uznanie, że geodezyjne wznowienie znaków granicznych fragmentu ul. C. stanowiło wytyczenie pasa drogowego ww. ulicy, podczas gdy było to w istocie wytyczenie granic działki nr [...] z obrębu 13 w P., co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 8 kpa, poprzez wszczęcie postępowania i wymierzenie kary pieniężnej po ponad 10 latach od stwierdzenia okoliczności stanowiącej podstawę rzekomego zajęcia pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2015 r., II GSK 1305/14), co należało uznać za niedopuszczalne i miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżąca szczegółowo rozwinęła wskazane wyżej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów art. 145 § pkt 1 lit. a) i c) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a w sytuacji stwierdzenia naruszenia innych przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tej sprawie natomiast tego rodzaju wadliwości zaskarżonej decyzji Sąd nie odnotował.

Podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowo i niewątpliwy, czy w i jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia. W ocenie Sądu zarówno sam fakt zajęcia przez skarżącą spółkę pasa drogowego, jak również czas/okres oraz powierzchnia zajętego pasa, zostały w sprawie ustalone prawidłowo i znajdują pełne odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym wskazanym w części historycznej uzasadnienia.

W szczególności prawidłowo ustalono, że od pomiaru geodezyjnego wznowienia znaków granicznych ul. C. w P. dokonanego 17 czerwca 2014 r. (ani wcześniej) budynek/obiekt nie zmieniał lokalizacji, a powierzchnię wysuniętego fragmentu budynku w pas drogowy przyjęto zgodnie z pomiarem geodety uprawnionego (por. protokół oględzin z 26 stycznia 2016 r. na k. 19 akt administracyjnych sprawy). Zresztą strona skarżąca nie podważa w tej sprawie ustalonego miejsca posadowienia objętej sporem części obiektu spółki przy ul. C. [...] w P., tylko przede wszystkim kwestionuje prawną ocenę tego faktu, jako zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia, w kontekście samowolności tego działania i wynikających z tego konsekwencji w postaci nałożenia kary pieniężnej.

W tym sensie skarżąca spółka nawiązuje do ww. wyroku WSA w Warszawie z 21 grudnia 2015 r. w sprawie VISA/Wa 2290/15, w którym stwierdzono m.in., że skoro zajęcie przedmiotowego pasa drogowego przez skarżącą spółkę nastąpiło w 2001 r. "to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych", natomiast jeżeli zajęcie (tu umieszczenie obiektu budowlanego w pasie) następowało na podstawie zezwolenia na budowę, wymagającego uzgodnień z zarządzającym drogą, a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne.

W świetle tych stwierdzeń Sądu, który rozpatrywał wcześniejszą decyzję organu o nałożeniu na stronę kary pieniężnej za zajęcie przedmiotowego odcinka pasa przez ten sam obiekt budowlany, tylko że w okresie od 19 października 2001 r. do 8 grudnia 2014 r. i uchylił tę decyzję ww. wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., wydanie zaskarżonej decyzji w sprawie niniejszej (tożsamej z rozpatrzoną przez wskazany Sąd, poza terminem zajęcia pasa drogowego) strona skarżąca łączy z naruszeniem art. 153 ppsa. Według skarżącej organy wydające decyzje w tej sprawie nie zastosowały się bowiem do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w tym wyroku.

Sąd przyznaje przy tym rację stronie skarżącej, że co do zasady związanie organu oceną prawną wyrażoną przez Sąd w omawianym wyroku dotyczy również niniejszej sprawy, gdyż pomimo objęcia zaskarżoną decyzją innego okresu zajęcia pasa drogowego, niż decyzją wcześniej uchyloną przez Sąd wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., materialny przedmiot sprawy pozostał ten sam – sankcja organu dotyczy bowiem zajęcia pasa tym samym obiektem strony, którego wejście na działkę nr [...] nastąpiło w tym samym (jednym) momencie, a postępowania dotyczą jedynie różnych (kolejno po sobie następujących) okresów zajęcia. Jednakże nawet podzielenie tego zarzutu (naruszenia art. 153 ppsa) nie prowadzi – zdaniem Sądu – do zmiany ostatecznej oceny podjętego przez organ rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej, które z drugiej strony jest prostą konsekwencją decyzji organu z [...] maja 2017 r. o wymierzeniu stronie kary pieniężnej za zajęcie ww. pasa w okresie od 19 października 2001 r. do 8 grudnia 2014 r. rozpatrzonej przez Sąd wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. VISA/Wa 1697/17 oddalającym skargę strony na tę decyzję (sprawa ta została połączona ze sprawą niniejszą do wspólnego rozpoznania i oddzielnego rozstrzygnięcia, a w opisanych okolicznościach postępowania argumentacja Sądu użyta w uzasadnieniu wyroku z 28 grudnia 2017 r. zachowuje w zasadniczej części walor aktualności co do ocen Sądu czynionych w niniejszej sprawie). Przede wszystkim bazuje ono na pełnym ustaleniu i wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, w stopniu uzasadniającym wymierzenie skarżącej spółce kary pieniężnej za zajęcie ww. spornego odcinka pasa drogowego w podanym w decyzji okresie tego zajęcia oraz w podanej wysokości tej kary. Podnoszona w skardze (w nawiązaniu do ww. decyzji organu z [...] maja 2017 r. i skargi na tę decyzję oddalonej przez Sąd w sprawie VISA/Wa 1697/17) wadliwość decyzji organu zaskarżonej w niniejszej sprawie, wynikająca z faktu oparcia jej (a wcześniej decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie) na przepisach ustawy o drogach publicznych (udp) w brzmieniu tych przepisów według stanu na dzień wydania decyzji a nie zdarzenia, które inicjowało zajęcie pasa, nie zmienia tej oceny.

Wytyczne i wskazania ww. Sądu istotnie skupiały się na okolicznościach zajęcia pasa drogowego według przepisów obowiązujących na dzień zdarzenia, tj. 19 październik 2001 r. (data ustalonego zajęcia pasa), przy czym sam fakt wydzielenia i zajęcia tego pasa Sąd ten przesądził. Na stronie 15 uzasadnienia wyroku stwierdził mianowicie, że "nie można podzielić stanowiska skarżącej co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul. C. w P.. W myśl art. 4 pkt 1 udp w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania budynku do użytkowania droga lub pas drogowy oznaczały wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z dołączonej do akt administracyjnych uchwały nr 428/XIX/99 Rady Miasta Płocka z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczania i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych wynikało, że była wydzielona droga ul. C.. Inną kwestią natomiast była przewidywana zmiana granicy pasa drogowego, która jednak nie nastąpiła. Zatem skarżąca nie może powoływać się na uregulowania z art. 38 u.d.p.".

Wcześniej natomiast Sąd ten odnotował, że "skoro zajęcie pasa drogowego w objęcie działki nr [...] przy ul. C. [...] w P. nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej, że były względniejsze (...)".

Inaczej rzecz ujmując, wobec przesądzenia kwestii wydzielenia pasa drogowego i jego zajęcia, w sprawie chodzi już w swojej istocie tylko o to, czy zajęcie to oceniać w świetle przepisów ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia, czy orzekania o tym zdarzeniu przez organ.

Jeżeli chodzi o przepisy tej ustawy z daty orzekania, to według art. 40 ust. 12 udp za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (...) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6 tego przepisu, z tym że przyjmuje się, że odpowiedzialność strony na tej podstawie prawnej jest odpowiedzialnością obiektywną, niezależną od winy sprawcy, skoro ustawową przesłanką tej odpowiedzialności jest wyłącznie faktyczne zajęcie pasa drogowego bez względu na przyczynę i okoliczności tego zajęcia (zwolnić się od odpowiedzialności można tylko wykazaniem zezwolenia na zajęcie, lub że zajęcie zezwolenia nie wymagało).

Inaczej rzecz się przedstawiała w uwarunkowaniach przepisów ustawy o drogach publicznych w ich brzmieniu sprzed nowelizacji ustawą z 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (...) – Dz. U. Nr 200, poz. 1953 ze zm., która weszła w życie 9 grudnia 2003 r. Mianowicie w świetle ówcześnie obowiązującego (a więc i w dacie spornego zdarzenia zajęcia pasa przez skarżącą spółkę) art. 40 ust. 4 udp za zajęcie pasa drogowego (...) pobiera się opłaty, a za niedotrzymanie warunków zezwolenia lub zajęcie pasa bez zezwolenia kary pieniężne, przy czym przepis ten mógł być stosowany wyłącznie w wypadku zawinionego zajęcia pasa. Stosownie bowiem do § 11 ust. 4 wydanego w drodze delegacji z art. 40 ust. 7 udp ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych przez zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia rozumie się: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu (rozporządzenie weszło w życie 1 marca 1986 r. i obowiązywało do 10 grudnia 2004 r.).

Dla tej sprawy istotne jest rozumienie pojęcia > samowolnego zajęcia pasa <, którym posługiwało się rozporządzenie. Samowola ma kontekst działania zawinionego, nieliczenia się z zasadami i porządkiem prawnym. Zważywszy na nagany charakter takiego zachowania nie sposób omawianej samowoli wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.

Jeżeli zatem wykonując ww. zalecenia i wskazania Sądu, objęte wyrokiem z 21 grudnia 2015 r., należało stosować w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia, organy wydające decyzje o karze pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez stronę skarżącą obowiązane były wykazać przesłankę samowolności tego zajęcia przez spółkę, przy założeniu przesądzonej już - jak wyżej nadmieniono – kwestii wydzielenia tego pasa i faktu jego zajęcia bez zezwolenia zarządcy drogi. Strona skarżąca broni się w sprawie brakiem tej samowolności powołując się na zezwolenia na budowę i użytkowanie obiektu zajmującego część spornego pasa.

Tymczasem w sprawie istotnie organy wydające decyzje w pierwszej i drugiej instancji powołały się na przepisy obecnie obowiązujące ustawy o drogach publicznych, w szczególności na art. 40 ust. 12 pkt 1 udp, jednak w rzeczywistości dokonały również oceny zachodzenia po stronie skarżącej spółki samowolności działania w rozumieniu tego pojęcia według przepisów art. 40 ust. 4 udp w zw. z § 11 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych, czym de facto wywiązały się z szeroko wyżej omówionych zaleceń i wskazań objętych ww. wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2015 r., mimo formalnie zadeklarowanego w decyzjach rozpoznania sprawy według przepisów ustawy (przede wszystkim art. 40 ust. 12 pkt 1 udp) w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania o nałożeniu kary.

Organ pierwszej instancji podnosząc, że w wyniku działań strony skarżącej nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego, działka nr [...], przez część obiektu budowlanego strony, prawidłowo bowiem dokonał (nawiązując do ww. wyroku Sądu z 21 grudnia 2015 r.) na stronie 8 i nast. decyzji z [...] marca 2017 r. analizy tej bezprawności, czyli de facto > samowolnego zajęcia pasa drogowego < o jakim to zajęciu stanowił § 11 pkt 4 wzmiankowanego rozporządzenia z dnia 24 stycznia 1986 r., który łączył to zajęcie z winą podmiotu zajmującego pas – strony postępowania, która "miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [...] stanowi o nieprzestrzeganiu przepisów prawa i procedur wynikających z realizacji inwestycji pn.: > dobudowa skrzydła południowego do istniejącego Centrum Administracyjnego P. S.A. <". Dalej organ ten, akcentując niemożliwość uznania nieumyślności zajęcia pasa, tj. bez winy inwestora i za przyzwoleniem zarządcy drogi, wskazał na decyzje wydane w związku z tą inwestycją, które "jednoznacznie wskazywały, na jakich działkach dopuszczona jest realizacja inwestycji (tj. [...] i [...])", zatem "zajęcie działki drogowej o nr ewid. [...] o powierzchni 13,90 m2 trudno określić jako błąd czy nieumyślne działanie (...)", zwłaszcza w sytuacji, gdy każda inwestycja powinna mieć zapewnioną obsługę geodezyjną i profesjonalny nadzór, a sprawa dotyczy jednej z największych polskich firm, posiadającej "wszelkie możliwe wyspecjalizowane służby".

Z kolei organ odwoławczy, uznając brak przesądzenia wyrokiem Sądu z 21 grudnia 2015 r. kwestii stosowania w sprawie przepisów ustawy z daty zdarzenia, powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z 10 kwietnia 2006 r. I OPS 1/06, iż "w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma z pewnością zastosowanie do zdarzeń powstałych po jej wejściu w życie jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, jednak trwają dalej - po wejściu nowej ustawy"; jednakże w dalszej części swojego stanowiska w sprawie, akcentując treść przepisów ustawy o drogach publicznych w aktualnie obowiązującym jej brzmieniu oraz uznając zasadność nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za zajęcie ww. spornego odcinka pasa drogowego, wskazał również za organem pierwszej instancji (por. ustalenia i oceny organu odwoławczego na stronie 13 i nast. zaskarżonej decyzji) na prawidłowość ustalenia, że "P. SA dokonał tej czynności bez odpowiednich zezwoleń zarządcy drogi, mimo że również w latach 2000, 2001 były one wymagane", a strona "miała pełną świadomość przebiegu granic własności, w związku z czym umieszczenie części obiektu budowlanego na działce nr [...] stanowi o nieprzestrzeganiu przepisów prawa wówczas obowiązującego i procedur wynikających z realizacji inwestycji (...)". Według organu odwoławczego nie można tym samym uznać nieumyślności zajęcia, tj. bez winy inwestora za przyzwoleniem zarządcy drogi, skoro decyzje zatwierdzające projekt budowlany oraz udzielające pozwolenia na budowę i użytkowanie dobudowanego skrzydła obiektu wskazywały jednoznacznie na jakich działkach dozwolona jest realizacja inwestycji (działki [...] i [...]), a żaden z tych dokumentów nie uprawniał inwestora do lokalizacji części budynku na działce nr [...]. Zajęcie tej działki trudno zatem określić jako błąd czy nieumyślne działanie, dodatkowo za przyzwoleniem zarządcy drogi. Każda inwestycja powinna mieć zapewnioną obsługę geodezyjną, a pozwolenia wydane w trybie przepisów budowlanych nie zwalniają inwestora z obowiązku stosowania ustawy o drogach publicznych.

Sąd podziela tę argumentację, także co do wydzielenia pasa drogowego ul. C. w P., o którego granicach decyduje granica własności, a nie lokalizacja urządzeń lub obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego, oraz wynikającą z niej konkluzję o bezprawnym, a tym samym samowolnym zajęciu pasa przez skarżącą spółkę, skoro nie legitymuje się ona żadnym dokumentem potwierdzającym zgodę na zlokalizowanie części ww. obiektu w spornym odcinku pasa drogowego. Wywodzenie przez stronę skarżącą, że zrealizowała inwestycję zgodnie z pozwoleniem na budowę czy powoływanie się na pozwolenie na użytkowanie obiektu nie zmienia faktu, że część obiektu znajduje się w innym miejscu niż to wynika z pozwolenia, czyli na działce gruntu nr [...], do której skarżąca nie posiada żadnego tytułu prawnego, i której nie dotyczyła dokumentacja inwestycji. Przypomnieć tu tylko należy, że z ww. dokumentów stanowiących płaszczyznę podejmowanych przez organy decyzji w sprawie, tj. w szczególności decyzji z [...] września 2000 r. Nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla skarżącej spółki – dobudowę skrzydła południowego do istniejącego zespołu Centrum Administracyjnego (...) na działce nr [...] przy ul. C. [...] w P., wcześniejszej decyzji z [...] czerwca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tej inwestycji "przewidzianej do realizacji przy ul. C. [...] w P. – działka nr [...]", zawiadomienia z 15 września 2000 r. o przystąpieniu do robót budowlanych "na nieruchomości położonej w P. ul. C. [...] nr ewid. gruntu [...] (...) na podstawie udzielonego pozwolenia na budowę nr [...] r." nie wynika - jak prawidłowo ustalono w sprawie – że przedmiotowy obiekt (dobudowa południowego skrzydła do istniejącego budynku) może znajdować się na działce sąsiedniej nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy C. (wszystkie dokumenty w aktach administracyjnych sprawy). Jednocześnie wykazano w sprawie niezmienność granic tych działek, w tym objętego sporem odcinka pasa drogowego, na przestrzeni okresu poprzedzającego zajęcie i w okresie jego zajęcia przez ww. dobudowę, co oznacza, iż pas drogowy istniał już przed zajęciem go przez dobudowany obiekt, który tym samym pozostaje w wykazanej wyżej kolizji z pasem drogowym na spornym jego odcinku o powierzchni 13,90 m2, a kolizja ta ma źródło w samowolnym zajęciu tego odcinka, skoro z niczego nie wynika, żeby skarżąca spółka legitymowała się udokumentowanym uprawnieniem do tego zajęcia. Wszystkie dokumenty, na które powołuje się spółka, dotyczą działki nr [...] a nie działki nr [...]/1, która obejmuje pas drogowy ulicy C. [...] w P., przy czym skarżąca w żaden sposób nie wykazała (i na tym braku wykazania opierają w istocie swojej stanowisko/rozstrzygnięcie organy wydające w tej sprawie decyzje) dlaczego ww. dobudowany obiekt znalazł się częściowo na działce nr [...]. Odpowiedzi na to pytanie nie daje również protokół z 17 października 2001 r. z oględzin w sprawie "zgłoszenia do użytkowania dobudowanego skrzydła (...)". Stwierdza się w nim bowiem, że "budynek Centrum Administracyjnego został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną i projektem zagospodarowania działki", jednakże w pierwszej części protokół ten nawiązuje do ww. pozwolenia na budowę Nr [...], które dotyczy działki nr [...]; także decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] października 2001 r. o udzieleniu spółce pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła wraz z infrastrukturą towarzyszącą stanowi o obiekcie usytuowanym "w P. przy ul. C. [...] na dz. nr [...]". Z obu dokumentów nie wynika też, żeby ich sporządzenie było poprzedzone szczegółowymi pomiarami weryfikującymi faktyczne posadowienie obiektu oddawanego do użytku (czy innymi badaniami) względem dokumentacji, na podstawie której realizowano tę inwestycję. Nie da się więc wykluczyć, że gdyby takie badania/weryfikację przeprowadzono treść tych dokumentów byłaby inna. Uwagę tę należy również odnieść do akcentowanego w sprawie przez stronę skarżącą uzgodnienia lokalizacji obiektu z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej protokołem z 20 lipca 2000 r.

Skoro ww. akty nie uwzględniają działki nr [...], natomiast jest w nich mowa wyłącznie o działce nr [...] lub [...], prawidłowe jest ustalenie, że w wyniku działań skarżącej spółki nastąpiło bezprawne zajęcie pasa drogowego ulicy C. w P. – działki nr [...] przez część ww. obiektu budowlanego strony, na której inwestor nie miał prawa lokalizować czegokolwiek bez zezwolenia zarządcy drogi. Lokalizacja zaś oznacza – przy świadomości przebiegu granic własności – nieprzestrzeganie przepisów prawa i procedur wynikających z realizacji inwestycji (por. ustalenia/oceny decyzji pierwszoinstancyjnej w sprawie na stronach 9 i nast. oraz zaskarżonej decyzji na stronach 14 i nast.), czyli samowolność działania w zajęciu pasa drogowego bez zezwolenia, co z kolei uzasadnia nałożenie na stronę kary pieniężnej z tego tytułu.

Taka też kara stała się udziałem strony skarżącej w tej sprawie. Wysokość tej kary/sposób naliczenia nie jest przez stronę podważana w postaci zarzutów skargi. Strona kwestionuje samą zasadę tej kary uważając, że skoro doszło do naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie przepisów z daty zdarzenia (sprzed ww. ustawy nowelizującej ustawę o drogach publicznych), które łączyły karę z przesłanką samowolności zajęcia (w podanym wyżej rozumieniu tego pojęcia), a ta według strony nie zachodziła, brak jest podstawy do nałożenia kary.

Jednak wykazane zostało wyżej, iż mimo deklarowanego przez organy wydające decyzje stosowania przepisów w aktualnym brzmieniu ustawy, w sprawie de facto rozstrzygnięto (zasadnie) kwestię samowolności działania/zajęcia pasa przez stronę w ujęciu przepisów poprzedzających nowelizację. Argumentacja obu ww. decyzji organów I i II instancji na ten temat jest wyczerpująca i w analizowanych okolicznościach stanu faktycznego sprawy – w ocenie Sądu – definitywnie wyjaśniająca problem samowolności, tak że nie ma potrzeby roztrząsania go na nowo, gdyż wynik ponawianych ustaleń będzie w tym względzie taki sam. Rozpoznając sprawę organy uwzględniły bowiem dokumentację związaną z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania spornego budynku (brak tego uwzględnienia legł u podstaw ww. wyrokowania Sądu 21 grudnia 2015 r. w sprawie VISA/Wa 2290/15, który wywiódł z tego naruszenie przepisów art. 7, 77 i 80 kpa i uchylił wcześniejszą decyzję organu w tym względzie), czym w istocie wywiązały się ze wskazań i zaleceń wynikających z tego wyroku. W szczególności wykazano w sprawie, że zajęcie spornej działki/pasa drogowego dokonało się bez zezwolenia, co stanowiło wątpliwość Sądu uchylającego zaskarżoną decyzję wyrokiem z 21 grudnia 2015 r. Skoro wątpliwość ta została wyjaśniona w obu instancjach postępowania przed organami podejmującymi rozstrzygnięcie, nie było powodu, żeby uchylać zaskarżoną decyzję w niniejszej sprawie, gdyż z jednej strony nie pozostało w niej już nic do wyjaśnienia, a z drugiej strony nałożona kara jest zgodna ze wskazanymi w decyzjach pierwszej i drugiej instancji ww. przepisami prawa obowiązującymi w okresie zakwestionowanego w tej sprawie przedmiotowego zajęcia pasa drogowego na spornym jego odcinku.

Sprawa niniejsza dotyczy kolejnego okresu tego zajęcia (pierwszy okres zajęcia zamykał się datami 19 października 2001 r. – 8 grudnia 2014 r. i został rozstrzygnięty w odrębnym postępowaniu ostateczną decyzję organu z [...] maja 2017 r., od której to decyzji strona wniosła skargę, oddaloną przez Sąd wyrokiem z 28 grudnia 2017 r. w połączonej z niniejszą sprawie VI SA/Wa 1697/17, drugi natomiast - objęty sporem w tej sprawie datuje się na czas od 9 grudnia 2014 r. do 17 marca 2017 r.), które wynika z tego samego zdarzenia – pozwolenia na użytkowanie posadowionego częściowo – jak się okazało – na spornym odcinku pasa drogowego dobudowanego obiektu budowlanego skarżącej spółki. Wymierzona kara uwzględnia okres wskazanego zajęcia, powierzchnię zajętego w tej sposób pasa i stawkę opłaty za zajęcie 1m2 pasa wynikającą z uchwał Rady Miasta P., odpowiednią do okresu zajęcia pasa (por. szczegółowe ustalenia na stronie 10 decyzji pierwszoinstancyjnej organu i na stronie 16 zaskarżonej decyzji). Sąd nie dopatrzył się na tle naliczenia tej kary – jako 10-krotności opłaty ustalonej za zajęcie pasa, uchybień po stronie organu.

W sytuacji zatem, gdy w ocenie Sądu w sprawie zostały wyjaśnione w niezbędnym zakresie do ostatecznego rozstrzygnięcia okoliczności stanu faktycznoprawnego sprawy, w szczególności sam fakt i charakter zajęcia pasa, okres i powierzchnia tego zajęcia, jak również obowiązująca w tym okresie stawka opłaty za zajęcie pasa stanowiąca podstawę do naliczenia kary pieniężnej, a wszystko to razem znajduje potwierdzenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych tej sprawy i sprawy połączonej do wspólnego rozpoznania VISA/Wa 1697/17, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi, kierując się wskazaną wyżej argumentacją, orzekł jak w sentencji wyroku.