Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 115/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-03-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2019 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia 30 listopada 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odszkodowania I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji ; II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 30 listopada 2018 r., znak [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu odwołania W. Z. od decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2018 r. znak: [...] – utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 27 kwietnia 2018 r. znak: [...] w całości.

Powyższa decyzja, która jest przedmiotem skargi, zapadła w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Prezydent Miasta K., decyzją z dnia 27 kwietnia 2018 r. znak: [...], działając na podstawie art. 132 ust 3 w zw. z art. 112 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm.) art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 935) orzekł o odmowie wypłaty na rzecz W. Z. zwaloryzowanego odszkodowania za udział w nieruchomości oznaczonej jako parcele: I. kat. [...] obj. Iwh [...], I. kat [...] obj. Iwh [...], I. kat [...] obj. Iwh [...], I. kat. [...] obj. Iwh [...] oraz I. kat. [...] obj. Iwh [...] stanowiącej w chwili wywłaszczenia własność P. Z. i [...] z W. Z., wywłaszczonej orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r., znak: [...]

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że przedmiotowa sprawa została zainicjowana wnioskiem W. Z., który zażądał wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w decyzjach odszkodowawczych za nieruchomości oznaczone jako parcele: l.kat. [...] obj. Iwh [...], I. kat [...] obj. Iwh [...], I. kat. [...] obj. Iwh [...], I. kat. [...] obj. Iwh [...] oraz I. kat. [...] obj. Iwh [...]. Przedmiotowe nieruchomości, wywłaszczone orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r., znak: [...], w chwili przejścia na rzecz Skarbu Państwa stanowiły własność P. Z. i [...] z W. Z.. Wnioskodawca jest synem właścicieli wywłaszczonych nieruchomości. Zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 6 września 2013 r., sygn. akt. I Ns [...], spadek po P. Z. na podstawie ustawy wprost nabyli: żona K. Z. z domu W., syn W. Z. oraz córki Z. B. z domu Z. i M. R. z domu Z. wszyscy po Ľ cz. w stosunku do całości spadku. Natomiast na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] w K. Wydział I Cywilny z dnia 7 lutego 2006 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po K. Z. z domu W. na podstawie testamentu notarialnego nabył w całości syn W. Z.. W związku z powyższym osobami, którym przysługuje prawo dochodzenia roszczeń po rodzicach są: W. Z., Z. B. z domu Z. i M. R. z domu Z.. Roszczenie przysługujące osobom uprawnionym jest podzielne z uwagi na fakt, iż związane jest z faktycznym wykonaniem decyzji ustalającej odszkodowanie na rzecz każdego z uprawnionych z osobna w zakresie przysługującego mu udziału w wysokości odszkodowania odpowiadającego wysokości udziału we współwłasności wywłaszczonej nieruchomości. W związku z powyższym każda z osób uprawnionych ma prawo osobno dochodzić roszczenia za przysługujący jej udział. Organ uczynił zatem przedmiotem postępowania kwestię wypłaty odszkodowania za udział przysługujący W. Z..

Dalej Prezydent Miasta K. przytoczył poczynione ustalenia faktyczne, z których wynika, że wezwaniem zbiorowym Pełnomocnika dla Spraw Wywłaszczeniowych [...] z dnia 16 sierpnia 1950 r. wezwano właścicieli nieruchomości położonych w B. o dobrowolne oddanie nieruchomości dla realizacji narodowego planu gospodarczego tj.: budowy Miasta [...]. W związku z ww. wezwaniem w lokalu J. C. w B. w miejscowości N. H. przeprowadzona została rozprawa wywłaszczeniowo – odszkodowawcza, czego dowodem jest protokół z dnia [...] 1951 r. Na rozprawie była obecna [...] z W. Z. i poinformowała, że wraz mężem są właścicielami nieruchomości objętych Iwh [...] i Iwh [...] po połowie, a jej mąż jest właścicielem nieruchomości objętymi Iwh [...]. [...] z W. Z. wniosła o ustalenie odszkodowania za wywłaszczane nieruchomości i oświadczyła, że innych gruntów ani ona ani jej mąż nie posiadają. Orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w K. z dnia 28 kwietnia 1951 r. nr [...] wywłaszczono m. in. nieruchomości oznaczone jako parcele l.kat. [...] obj. Iwh [...] I. kat [...] obj. Iwh [...], I. kat [...] obj. Iwh [...] I. kat. [...] obj. Iwh [...] oraz I. kat. [...] obj. Iwh [...] [...]. Z tytułu ww. wywłaszczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej przyznało odszkodowanie za ww. nieruchomości: 1) orzeczeniem z dnia 3 października 1951 r., [...], na rzecz [...] z W. Z. za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat [...] o pow. 13392 m2 objętą Iwh [...] wraz ze składnikami gruntowymi w wysokości [...] zł; 2) orzeczeniem z dnia 29 września 1951 r., [...], na rzecz [...] z W. Z. i P. Z. za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat [...] o pow. 1489 m2 obj. Iwh [...] wraz ze składnikami gruntowymi w wysokości [...] zł; 3) orzeczeniem z dnia 4 października 1951 r., [...], na rzecz P. Z. za nieruchomości oznaczone jako parcela I. kat [...] o pow. 1713 m2obj. Iwh [...], parcela I. kat. [...] o pow. 7362 m2 i I. kat [...] o pow. 7806 m2obj. Iwh [...] oraz parcela l.kat [...] o pow. 6299 m2 obj. Iwh [...] wraz ze składnikami gruntowymi w wysokości [...] zł. Właściciele wywłaszczonych nieruchomości nie zgadzali się z wysokością przyznanych za grunt odszkodowań i złożyli odwołanie od ww. orzeczeń. Jak wynika z treści odwołania, kwestionowano wartość ziemi. Właściciele nie zgłaszali zastrzeżeń odnośnie wyceny plonów na kwotę [...]zł, które znajdowały się na wywłaszczonym gruncie. Przedmiotowe odwołanie podlegało rozpoznaniu przez Odwoławczą Komisję Wywłaszczeniową przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K., która po posiedzeniu w dniu [...] 1953 r., orzeczeniem z dnia 22 maja 1953 r., Nr Okw [...], postanowiła odwołania nie uwzględnić i przedmiotowe orzeczenia odszkodowawcze utrzymać w mocy. Sprawa odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została ostatecznie załatwiona.

Referując okoliczności wypłaty ustalonych odszkodowań, Prezydent Miasta K. wskazał, że przyznane odszkodowania po rozpatrzeniu wniosków inwestora zostały przekazane do depozytu sądowego. Dyrekcja Budowy Miasta [...] wnioskiem z dnia 4 sierpnia 1955 r. zwróciła się do Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] Wydział Cywilny w K. o przyjęcie do depozytu sądowego ustalonej kwoty odszkodowania na rzecz P. Z. w wysokości [...] zł. Przedmiotowe odszkodowanie za wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa grunty wchodzące w skład nieruchomości o objętej Iwh [...] zostało przyznane prawomocnym orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 29 września 1951 r. Przedmiotowy wniosek został zarejestrowany pod sygn. akt I Ns. I. [...]. Wniosek tożsamej treści jak ww. zarejestrowany pod sygn. akt I Ns I [...] został złożony w dniu 4 sierpnia 1955 r. również w sprawie odszkodowania przyznanego na rzecz K. Z.. W każdym z ww. wniosków wskazano, że wierzyciel pomimo zawiadomienia i wezwania nie podjął w terminie należnej mu kwoty z tytułu odszkodowania, bez uzasadnionej zwłoki. Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 1955 r., sygn. akt. I Ns [...], Sąd Powiatowy dla Dzielnicy [...] Wydział I Cywilny dla [...] przychylił się do wniosku Dyrekcji Budowy Miasta [...] i przyjął do depozytu sądowego złożoną w dniu 16 sierpnia 1955 r. pod poz. Lp. [...] księgi sum depozytowych kwotę w wysokości [...] na rzecz P. Z. z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obj. Iwh [...], albowiem wierzyciel P. Z. odmówił jej przyjęcia. Postanowieniem Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] Wydział I Cywilny z dnia 29 sierpnia 1955 r., sygn. akt. I Ns [...], przyjęto również do depozytu sadowego złożoną przez wnioskodawcę pod poz. Lp. [...] księgi sum depozytowych kwotę w wysokości [...] gr na rzecz K. Z. z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość obj. Lwh [...], albowiem wierzyciel K. Z. odmówiła jej przyjęcia. Złożone do depozytu kwoty stanowią łącznie wysokość przyznanego odszkodowania tj.: [...] zł ustalonego orzeczeniem z dnia 29 września 1951 r., [...], na rzecz [...] z W. Z. i P. Z. za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat. [...] o pow. 1489 m2 obj. Iwh [...]. Do depozytu sądowego Dyrekcja Budowy Miasta [...] przekazała również odszkodowanie ustalone za grunt ze składnikami w orzeczeniu z dnia 3 października 1951 r., [...], za nieruchomość oznaczoną jako parcela I. kat [...] o pow. 13392 m2 objętą Iwh [...]. Ww. decyzją przyznano odszkodowanie ustalone za grunt ze składnikami gruntowymi w wysokości [...] zł, w tym za zasiewy kwotę [...]zł. Do depozytu przekazano kwotę w wysokości [...] zł odpowiadająca wysokości odszkodowania za grunt ze stałymi składnikami stosownie do posiadanych udziałów tj.: kwotę w wysokości [...] zł dla P. Z. i kwotę [...]zł dla K. Z.. Wnioskami z dnia 4 czerwca 1956 r. Dyrekcja Budowy Miasta [...] zwróciła się do Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] Wydział Cywilny w K. o przyjęcie do depozytu sądowego odszkodowań za wywłaszczony grunt na rzecz P. Z. i Pani K. Z. w wysokości [...] zł i [...] zł. Wnioski zostały zarejestrowane odpowiednio na rzecz K. Z. pod sygn. akt I Ns I [...], a na rzecz P. Z. pod sygn. akt. I Ns I [...]. Postanowieniami Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] Wydział I Cywilny z dnia 30 czerwca 1956 r. sygn. akt I Ns I [...] i sygn. akt. I Ns I [...] postanowiono przyjąć do depozytu sądowego złożone przez wnioskodawcę w dniu 15 grudnia 1955 r. pod. poz. Ip. [...] księgi sum depozytowych odszkodowania za wywłaszczony grunt na rzecz P. Z. i K. Z. w wysokości [...] zł i [...] zł. W uzasadnieniu ww. postanowień wskazano, że wierzyciele odmówili przyjęcia ustalonego odszkodowania. Odszkodowanie przyznane orzeczeniem z dnia 4 października 1951 r., [...] na rzecz P. Z. za nieruchomości oznaczone jako parcela I. kat [...] o pow. 1713 m2 obj. Iwh [...], parcela I. kat. [...] o pow. 7362 m2 i I. kat [...] o pow. 7806 m2obj. Iwh [...] oraz parcela l.kat [...] o pow. 6299 m2 obj. Iwh [...] wraz ze składnikami gruntowymi w wysokości [...] zł również zostało złożone do depozytu sądowego. Analogicznie jak w sprawie ww. odszkodowań wysokość złożonego do depozytu sądowego odszkodowania została zmniejszona o kwotę odszkodowania jakie zostało przyznane za zasiewy w wysokości [...] zł. Wysokość odszkodowania za zasiewy nie była kwestionowana przez strony, po jej odjęciu od wartości przyznanego odszkodowania tj. [...] zł do depozytu przekazano kwotę w wysokości [...] zł, dla każdej z osób po [...] zł. Inwestor dnia 10 kwietnia 1956 r. zawnioskował do Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] Wydział Cywilny w K. o złożenie do depozytu sądowego kwot w wysokości [...] zł na rzecz K. Z. i P. Z.. Przedmiotowe wnioski zostały zarejestrowane na rzecz P. Z. pod sygn. akt I Ns I [...] a na rzecz K. Z. pod sygn. akt I Ns I [...]. Sąd Powiatowy dla Dzielnicy [...] Wydział I Cywilny postanowieniami z dnia 28.04.1956 r. sygn. akt I Ns I [...] i sygn. akt. I Ns I [...] przyjął do depozytu sądowego złożone przez wnioskodawcę w dniu 23 grudnia 1955 r. pod. poz. Ip. [...] i Ip. [...] księgi sum depozytowych odszkodowania za wywłaszczony grunt na rzecz P. Z. i K. Z. w wysokości po [...] zł. P. Z. i K. Z. pismem z dnia 7 września 1960 r. zwrócili się do Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] w K. o wypłacenie z depozytu ww. sum odszkodowań złożonych pod sygn. akt. I Ns I [...], I Ns I [...], I Ns I [...],I Ns I [...], I Ns I [...] i I Ns I [...]. Po rozpatrzeniu wniosku Sąd Powiatowy dla Dzielnicy [...] w K. Wydział I Cywilny postanowieniem z dnia 23 marca 1961 r., sygn. akt. I Ns I [...], polecił Kasie Sądu Powiatowego dla Dzielnicy [...] w K. wypłatę z depozytu odszkodowania na rzecz P. Z. i K. Z.. Pieniądze zostały przekazane uprawnionym przekazem pocztowym, czego dowodem jest i adnotacja głównego księgowego z dnia 16 czerwca 1961 r. znajdująca się na piśmie Sądu Powiatowego dla dzielnicy [...] w K. z dnia 23 maja 1961 r. znak [...] Powyższe znajduje również odzwierciedlenie w zeznaniach W. Z..

Organ I instancji ocenił, że depozyt sądowy jest miejscem, które znajduje się w określonym sądzie lub banku, gdzie można składać pieniądze, kosztowności, książeczki oszczędnościowe, dokumenty oraz inne wartościowe rzeczy. Jest on ustanawiany w sytuacji, gdy wskutek pewnych okoliczności leżących po stronie wierzyciela dłużnik nie może spełnić świadczenia. Złożenie do depozytu sądowego ma takie skutki jak spełnienie świadczenia. Najważniejszym skutkiem złożenia do depozytu sądowego przedmiotu świadczenia jest zawarta w art. 470 ab initio k.c. fikcja prawna wiążąca z tym faktem takie same skutki jak ze spełnieniem świadczenia. W praktyce niesie to za sobą wiele bardzo istotnych dla dłużnika konsekwencji. Po pierwsze ustaje spoczywający na dłużniku obowiązek sprawowania pieczy nad przedmiotem świadczenia. Po drugie w przypadku świadczeń wzajemnych dłużnik będący jednocześnie wierzycielem zyskuje roszczenie o spełnienie świadczenia wzajemnego. Po trzecie nie mogą być realizowane przez wierzyciela prawa akcesoryjne takie jak poręczenie lub zastaw oraz nie przysługują mu odsetki za zwłokę dłużnika, gdyż zgodnie z przepisami takowa nie istnieje. Zgodnie z przepisami dłużnik może odebrać złożony przez siebie do depozytu przedmiot, o ile nie zrobił tego już wierzyciel lub nie nastąpiła likwidacja niepodjętego depozytu. W przedmiotowej sprawie uprawnieni występowali o wypłatę z depozytu złożonego przez Dyrekcję Budowy Miasta [...] odszkodowania. Dokonanie zatem w niniejszej sprawie ustalenia wskazują na wykonanie zobowiązań odszkodowawczych wynikających z orzeczeń z dnia 3 października 1951 r., znak [...], z dnia 29.09.1951 r. [...], z dnia 04.10.1951 r. [...]. Brak jest zatem podstaw do waloryzacji przyznanych tymi orzeczeniami odszkodowań. W związku z tym nie ma możliwości spełnienia żądania W. Z. zawartego we wniosku inicjującym przedmiotowe postępowanie.

Na skutek odwołania W. Z. od powyższej decyzji Prezydenta Miasta K. Wojewoda wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 30 listopada 2018 r., którą utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy zreferował przebieg postępowania oraz poczynione przez organ I instancji ustalenia faktyczne. Wojewoda skonstatował, że "wobec spełnienia świadczeń poprzez ich złożenie do depozytu sądowego stosownie do art. 26 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), bezprzedmiotowe stało się postępowanie o waloryzację przedmiotowych odszkodowań". Odnosząc się do odwołania, w którym W. Z. podniósł, że jego spadkodawcy zostali przymuszeni do odebrania odszkodowań oraz że przyznane kwoty nie odpowiadały wartości wywłaszczonych nieruchomości – Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie waloryzacji odszkodowań ustalonych ostatecznymi decyzjami z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, organ administracji bada jedynie, czy przyznano poprzednim właścicielom ostatecznymi decyzjami należne świadczenia odszkodowawcze oraz czy świadczenia te zostały spełnione i dopiero w przypadku ich niespełnienia waloryzuje wówczas przyznane ostatecznymi decyzjami kwoty odszkodowań. W tym postępowaniu organ nie ocenia natomiast legalności ostatecznych decyzji odszkodowawczych, w tym nie sprawdza, czy prawidłowo zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami organ wywłaszczeniowy ustalił odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości na rzecz ich poprzednich właścicieli. Wobec ustalenia, że przyznano za wywłaszczone nieruchomości ostatecznymi decyzjami należne odszkodowania, organ nie może niejako na nowo ustalić zgodnie z obecnie obowiązującymi przepisami odszkodowań z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Takie decyzje wobec istnienia w obrocie prawnym ostatecznych decyzji odszkodowawczych byłyby obarczone wadą kwalifikowaną określoną w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., stanowiącą podstawę do stwierdzenia ich nieważności.

Pismem z dnia 7 stycznia 2019 r. W. Z. wniósł skargę na powyższą decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący wskazał na krzywdę, jaką doznali jego rodzice. Zdaniem skarżącego, obecnie powinny być naprawiane bezprawne poczynania ówczesnych rządów. Nadto skarżący zwrócił uwagę na pomijanie sprawy zwrotu pozostałych działek należących do jego poprzedników prawnych, mimo że działki sąsiednie zostały zwrócone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu, a także czy przy jego wydawaniu nie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy albo naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd nie rozstrzyga sprawy administracyjnej merytorycznie, lecz ocenia zgodność aktu z przepisami prawa.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie ze wskazanymi wyżej kryteriami, należało uznać, że zachodzi przesłanka do stwierdzenia jej nieważności opisana w art. 156 § 1 pkt 2 ab initio ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej "k.p.a."). W ocenie Sądu nie ma podstawy prawnej do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji uprzednio ustalonego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. W szczególności podstawy takiej nie stanowi art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, dalej "u.g.n."). Przepis ten nie może również stanowić podstawy do rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej sporów o wysokość czy też byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież sporów dotyczących innych aspektów jej funkcjonowania w obrocie prawnym (np. skuteczności złożenia świadczenia do depozytu sądowego, przedawnienia, skutków ewentualnej cesji, potrącenia bądź innych czynności prawnych rozporządzających).

Kwestia, czy art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej, była różnie rozstrzygana w orzecznictwie sądów administracyjnych. Sąd przychyla się do poglądu dominującego dawniej z przyczyn, które zostaną przedstawione niżej. Niemniej w okolicznościach niniejszej sprawy tak naprawdę kluczowa zdaje się być akceptowana przez Naczelny Sąd Administracyjny również obecnie teza, że "dochodzenie wypłaty ustalonego w drodze decyzji odszkodowania nie odbywa się na drodze postępowania administracyjnego" (zob. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r., I OSK 30/18, CBOSA) – którą Sąd w pełni podziela. Nawiązanie do tej tezy nastąpi jeszcze w pkt 4 i 11 niniejszego uzasadnienia. Poglądy prawne, tożsame z prezentowanymi poniżej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przedstawił także w wyrokach z dnia 9 marca 2018 r. (II SA/Kr 1696/17, CBOSA) i z dnia 11 lipca 2018 r. (II SA/Kr 522/18, CBOSA).

W niniejszej sprawie zachodzi też wyraźna sprzeczność między sentencją decyzji (zawierającą rozstrzygnięcie co do istoty sprawy) a jej uzasadnieniem, w którym organ odwoławczy stwierdza – trafnie – że prowadzone przezeń postępowanie jest bezprzedmiotowe.

1. Powszechnie przyjmuje się, że zewnętrzny akt administracyjny, w szczególności decyzja administracyjna, musi być oparty na szczegółowym upoważnieniu ustawowym (zob. np. A. Zieliński, Podstawa prawna decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 1984, z. 3, s. 26-27). Termin "szczegółowe upoważnienie" ma w gruncie rzeczy charakter konwencjonalny i tak naprawdę oznacza kompletną normę kompetencyjną, zwaną też normą uprawniającą do konkretyzacji prawa. Jest to norma, która w ujęciu abstrakcyjnym kreuje określony typ aktu administracyjnego i sprawia, że – w razie ziszczenia się relewantnych okoliczności faktycznych – powstaje sprawa administracyjna jako przedmiot jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego. Norma, o której mowa, jest zatem elementem konstytutywnym sprawy administracyjnej i warunkiem sine qua non merytorycznego orzekania przez organ administracji. Może ona być rekonstruowana w drodze wnioskowania, ale powinno ono mieścić się w ramach wyznaczonych przez traktowane dość ściśle dyrektywy interpretacji tekstu prawnego; nie można istnienia tej normy ani domniemywać, ani przyjmować w sposób dowolny, z powołaniem się wyłącznie na względy o charakterze teleologicznym.

2. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stwierdzeniu nieważności podlega decyzja, która wydana została bez podstawy prawnej, a zatem w sytuacji braku zaktualizowanej normy uprawniającej do decyzyjnej konkretyzacji prawa (normy kompetencyjnej), stanowiącej element konstytutywny stosunku administracyjno-prawnego i zarazem sprawy administracyjnej (E. Śladkowska, Wydanie decyzji administracyjnej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012, s. 186-189). Nie idzie tu zatem o to, że sprawa administracyjna została wadliwie rozstrzygnięta, lecz o to, że sprawy tej w ogóle nie było. Innymi słowy, idzie o sytuację, w której organ wydał decyzję merytoryczną, mimo że w ogóle nie powinien był wszczynać postępowania jurysdykcyjnego względnie, gdy ono jednak zostało wszczęte, powinien był je umorzyć. Z takim ujęciem odnośnej przyczyny nieważności korespondują wskazywane w piśmiennictwie typowe przypadki, w których ona występuje. Zalicza się do nich: wydanie decyzji poza sferą stosunków regulowanych prawem powszechnie obowiązującym; wydanie decyzji w sferze regulowanej przepisami prawa cywilnego; wydanie decyzji na podstawie przepisów prawa niemających charakteru powszechnie obowiązującego; wydanie decyzji w sytuacji, gdy konkretyzacja odnośnych uprawnień i obowiązków nastąpiła z mocy prawa lub powinna nastąpić za pomocną innej czynności konwencjonalnej (zob. M. Jaśkowska, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 889–893; E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 176-181). Wspólną cechą tych przypadków jest to, że wchodząca w rachubę decyzja nie odpowiada żadnemu normatywnemu wzorcowi decyzji, innymi słowy, nie ma owego ustawowego upoważnienia do jej wydania – i można to stwierdzić przez analizę jej samej oraz obowiązujących przepisów prawa, bez potrzeby odwoływania się do sfery faktu.

3. Instytucja odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości sytuuje się na "styku" prawa publicznego i prawa prywatnego, co dało asumpt do teoretycznej polemiki, w ramach której formułowane są rozliczne argumenty za jej przynależnością do pierwszego albo drugiego; nie brak też głosów, że łączy ona elementy ich obu. Tak czy inaczej nie można kwestionować istnienia w jej ramach komponentu jurysdykcji administracyjnej – wyraża się on w przyznaniu organowi administracji publicznej kompetencji do decyzyjnego ustalenia odszkodowania. Kompetencję tę obecnie statuuje art. 129 ust. 1 i 5 u.g.n. Przepis ten sprawia, że – niezależnie od poglądu co do prawnej "natury" samego odszkodowania – nie można kwestionować istnienia "sprawy ustalenia odszkodowania" jako sprawy administracyjnej należącej do drogi jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego; nie można też kwestionować istnienia podstawy prawnej do wydania decyzji, która tego typu sprawę rozstrzyga tudzież załatwia.

Znaczenie decyzji ustalającej odszkodowanie jest już – w zależności od przyjmowanych założeń teoretycznych – postrzegane różnie. Można w niej upatrywać: 1) instrumentu dochodzenia istniejącej już wierzytelności porównywalnego z wyrokiem sądu cywilnego zasądzającego "zwykłe" odszkodowanie (zob. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 165); 2) czynności, dzięki której istniejąca wierzytelność staje się wymagalna (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości i ich zwrot, Warszawa 2011, s. 281); 3) drugiej, specyficznej, chronologicznie późniejszej niż wystąpienie szkody, przesłanki kreacyjnej wpisującej się w proces powstawania wierzytelności (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń związanych z wywłaszczeniem nieruchomości, Warszawa 2014, s. 218).

Tak czy inaczej decyzja ustalająca odszkodowanie nierozerwalnie wiąże się z procesem konkretyzacji prawa i proces ten kończy. Po jej wydaniu w obrocie prawnym pojawia się w pełni skonkretyzowana wierzytelność odszkodowawcza (roszczenie) i zarazem rozpoczyna się etap wykonywania prawa, w ramach którego co do zasady powinna nastąpić już tylko czynność faktyczna – spełnienie świadczenia. Na tym etapie nie ma już miejsca na jurysdykcję, a w szczególności nie ma miejsca na jurysdykcję administracyjną.

Słusznie zatem organ I instancji podkreślił, że "sprawa odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości została ostatecznie załatwiona".

4. Nie można nie zauważyć, że w związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzyjnie wykreowanej czy też skonkretyzowanej wierzytelności odszkodowawczej mogą w praktyce powstać wcale liczne problemy czy też spory. W szczególności może powstać spór co do tego, czy wierzytelność nadal istnieje, czy też wygasła na skutek zapłaty bądź innych zdarzeń; może też zaistnieć sytuacja, w której z innych przyczyn podmiot uprawniony de facto nie otrzymuje świadczenia odszkodowawczego. Powstaje zatem pytanie o drogę rozstrzygania wspomnianych sporów oraz o instrument prawny, za pomocą którego wierzyciel mógłby dochodzić już nie tyle ustalenia (konkretyzacji), ile faktycznego wykonania prawa (zapłaty). W doktrynie, która dostrzega to pytanie i poszukuje na nie odpowiedzi, zarysowały się trzy poglądy: pierwszy głosi, że mają tu zastosowanie przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (zob. T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 353–359); drugi – że wspomnianej decyzji należy nadać sądową klauzulę wykonalności, dzięki czemu stanie się ona tytułem wykonawczym w rozumieniu przepisów kodeksu postępowania cywilnego (zob. uchwałę Sądu Najwyższego z 7 lutego 1997 r., III CZP 1/97, OSNC 1997, nr 8, poz. 98, podjętą w odniesieniu do decyzji odszkodowawczej wydanej na podstawie uchylonego art. 160 § 4 k.p.a.); a trzeci – że wierzyciel może domagać się zasądzenia należnej mu kwoty w procesie cywilnym i po uzyskaniu wyroku wszcząć na jego podstawie cywilne postępowanie egzekucyjne (szerzej poglądy te omawia E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., s. 218–228).

W niniejszej sprawie nie ma oczywiście potrzeby rozstrzygania powyższego dylematu, ważna jest natomiast konkluzja o charakterze niejako negatywnym, a mianowicie że pośród potencjalnych dróg dochodzenia faktycznej wypłaty decyzyjnie ustalonego odszkodowania nie ma drogi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego (por. powołany wyżej wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2018 r.). Otwarcie drogi tego postępowania dla rozstrzygania sporów wynikających na tle uprzednio skonkretyzowanego prawa byłoby hipotetycznie możliwe, ale musiałoby się dokonać przez ustanowienie w tym celu przez prawodawcę wyraźniej normy kompetencyjnej. Dodać należy, że byłoby to rozwiązanie nietypowe, odbiegające od standardowego mechanizmu działania prawa administracyjnego, w którym zasadniczo jest miejsce tylko na jeden akt jurysdykcji – akt konkretyzujący określone uprawnienia i obowiązki w sposób pierwotny i zarazem autorytatywny.

5. Jako że organy administracji powołały się w niniejszej sprawie na art. 132 ust. 3 u.g.n., należy rozważyć charakter i funkcję tego przepisu. W ocenie Sądu przepis ten w ogóle nie stanowi podstawy prawnej do orzekania w formie decyzji administracyjnej, a w szczególności nie nadaje charakteru administracyjnego sprawie o takich znamionach jak sprawa, w której zapadła zaskarżona decyzja.

Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. – w obecnym brzmieniu – postanawia, że waloryzacji wysokości odszkodowania ustalonej w decyzji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Jednocześnie ust. 5 tego przepisu stanowi, że do zapłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest zobowiązany starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz Skarbu Państwa, albo organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli wywłaszczenie następuje na rzecz tej jednostki. "W związku z tymi postanowieniami art. 132 u.g.n. należy przyjąć, że ustawodawca zdecydował się na odejście od konstrukcji waloryzacji odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Taka musi być bowiem konsekwencja przyjęcia przez ustawodawcę zasady, że obowiązek waloryzacji ciąży na podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania, a nie na organie, który dokonuje ustalenia odszkodowania. W przypadku bowiem wywłaszczenia nieruchomości na rzecz określonej jednostki samorządu terytorialnego jej organ wykonawczy nie jest organem właściwym do prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego w rozumieniu art. 4 pkt 9 u.g.n. Nie ma zatem podstaw do przyjęcia, aby wójt (burmistrz, prezydent miasta) w przypadku wywłaszczenia na rzecz gminy, zarząd powiatu czy też zarząd województwa w przypadku wywłaszczenia – odpowiednio na rzecz powiatu lub województwa, mogli waloryzować odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość, a więc podejmować decyzję na zasadach i w trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym należy zaakceptować pogląd (...), że waloryzacja odszkodowania stanowi obecnie czynność faktyczną, techniczno-obrachunkową dokonywaną przez podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania na etapie spełnienia przez niego świadczenia" (T. Woś, Wywłaszczanie nieruchomości..., s. 313-314; por. też M. Szalewska, Wywłaszczenie nieruchomości, Toruń 2005, s. 287-289 i 293; wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2009 r., II SA/Kr 673/09, CBOSA).

6. Niezależnie od powyższego trzeba zauważyć, że istotą żądania wnioskodawcy w niniejszym postępowaniu była przede wszystkim sama wypłata ustalonego ongiś odszkodowania; skarżący kwestionował też wysokość ustalonego odszkodowania tudzież skuteczność jego złożenia i odebrania z depozytu. Kwestia ewentualnej waloryzacji odszkodowania ma charakter wtórny i nie o nią tak naprawdę chodziło. Zatem – gdyby nawet założyć, że art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowi podstawę do orzekania w drodze decyzji (jest to założenie hipoteczne, bo Sąd prezentuje odmienne stanowisko) – to przedmiot tego orzekania byłby inny: byłaby nim kwestia, czy i ewentualnie jak zwaloryzować niezaspokojoną wierzytelność odszkodowawczą, a nie kwestia czy w ogóle niezaspokojona wierzytelność odszkodowawcza istnieje i czy należy spełnić objęte nią świadczenie (tymczasem w przedmiotowym postępowaniu wszystkie czynności oscylowały właśnie wokół tej drugiej kwestii). Innymi słowy, art. 132 ust. 3 u.g.n. w żadnym razie nie mógłby być podstawą do rozstrzygania decyzją administracyjną sporów, o których była mowa wyżej w pkt 4, tj. sporów o byt wierzytelności odszkodowawczej tudzież o jej wygaśnięcie lub przedawnienie; nie mógłby też być traktowany jako instrument dochodzenia faktycznej wypłaty odszkodowania. W sprawie waloryzacji odszkodowania, gdyby istnienie takiej sprawy przyjąć, kwestia bytu wierzytelności odszkodowawczej – ilekroć okazałaby się sporna – mogłaby w szczególnych okolicznościach urastać nawet do rangi zagadnienia wstępnego. Rozważania te, co trzeba jeszcze raz podkreślić, mają charakter hipotetyczny, gdyż – w ocenie Sądu – art. 132 ust. 3 u.g.n. w ogóle nie ustanawia kompetencji jurysdykcyjnej dla organu administracji publicznej.

7. Istotnym argumentem przemawiającym przeciwko upatrywaniu w art. 132 ust. 3 u.g.n. kompetencji jurysdykcyjnej przysługującej organowi administracji publicznej jest to, że ustalona decyzją wierzytelność odszkodowawcza może ulegać modyfikacjom przedmiotowym i podmiotowym nie tylko w wyniku waloryzacji, ale także w wyniku innych czynności, które mają – bezspornie – charakter cywilnoprawny. W doktrynie i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że odnośna wierzytelność może być, przykładowo, przedmiotem przelewu (cesji) – zarówno jako wierzytelność przyszła, przed jej decyzyjnym ustaleniem, jak i jako wierzytelność już istniejąca, po jej decyzyjnym ustaleniu (zob. np. S. Czuba, Cywilnoprawna problematyka wywłaszczenia, Warszawa 1980, s. 172; E. Bończak-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2014, s. 620; wyrok NSA z 14 listopada 2007 r., I OSK 1485/06, CBOSA; wyrok NSA z 5 czerwca 2012 r., I OSK 687/11, CBOSA). Implikuje to wniosek, że wierzytelność z tytułu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość – po jej wykreowaniu "metodą administracyjną" – staje się "zwykłą" wierzytelnością, elementem cywilnoprawnego stosunku obligacyjnego i funkcjonuje w obrocie prawnym na takich samych zasadach jak wierzytelności powstałe w inny sposób. Nie ma zatem żadnych celowościowych przesłanek, by domniemywać, że ingerencja w tę wierzytelność ma przybrać postać decyzji administracyjnej. Notabene, można też zadać retoryczne poniekąd pytanie, czy w formule "waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania" rzeczywiście zakodowana jest kompetencja jurysdykcyjna do decyzyjnego rozstrzygnięcia nie tylko o tym, czy dana wierzytelność nadal istnieje, ale także np. o tym, czy jej przelew był skuteczny i kto jest jej aktualnym podmiotem (z żądaniem wypłaty zwaloryzowanego odszkodowania może przecież wystąpić również cesjonariusz).

8. W kontekście rozważanego zagadnienia warto też wyeksponować niezwykle istotną (a pomijaną niekiedy) dystynkcję między domniemaniem formy decyzji administracyjnej a domniemaniem sprawy administracyjnej. Są to dwa różne zjawiska, przy czym pierwsze ma generalnie pozytywne implikacje dla prawa podmiotowych jednostek, a drugie – wprost przeciwnie, jest dla tych praw szkodliwe i niebezpieczne, bo prowadzi pozaustawowego rozszerzenia obszaru władczej działalności administracji publicznej.

"Podstawą (...) koncepcji domniemania załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnej jest regulacja materialnego prawa administracyjnego, która kreuje sprawę indywidualną przez normę prawną wymagającą konkretyzacji bez określenia formy tej konkretyzacji. To właśnie dążenie do gwarancji prawnych przyznania prawa do ochrony jednostki w zakresie władczej ingerencji organów administracji publicznej przez uzależnienie przyznania uprawnienia prawnego lub nałożenia obowiązku prawnego jest uzasadnieniem dla wykładni przepisów materialnego prawa administracyjnego co do takiej formy konkretyzacji, która zapewni jednostce prawo do obrony w drodze postępowania administracyjnego. W tym zatem tkwi różnica między domniemaniem sprawy indywidualnej, które prowadziłoby do przedmiotowego rozszerzenia ingerencji władczej w prawa jednostki, a domniemaniem załatwienia sprawy w formie decyzji administracyjnej, które służy poddaniu interesu prawnego jednostki systemowi ochrony prawnej" (B. Adamiak, Refleksje na temat dopuszczalności postępowania administracyjnego, ZNSA 2015/5, s. 17-18; por. też A. Wróbel, w: A. Wróbel, M. Jaśkowska, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2016, s. 554).

Innymi słowy, w ramach koncepcji domniemania formy decyzji administracyjnej zakłada się, że w razie jednoznacznego zidentyfikowania w przepisach prawa materialnego wszystkich znamion sprawy administracyjnej należy przyjąć, iż właściwą formą jej rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna, nawet gdy ustawodawca wyraźnie tego nie wskaże (dzięki temu adresat działań administracji uzyskuje daleko idące gwarancje natury procesowej). Domniemanie sprawy administracyjnej polega zaś na domniemaniu wpierw jej znamion, a następnie – niejako wtórnie – na przyjęciu, że skoro jest sprawa, to ma być wydana decyzja administracyjna (w ten sposób administracja podejmuje działania władcze poza wyznaczonym ustawowo obszarem takich działań).

W ocenie Sądu, wykładnia prawa prowadząca do wniosku o istnieniu podstaw do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości – zasadza się na nieakceptowalnym domniemaniu sprawy administracyjnej.

9. Domniemanie sprawy administracyjnej, zawsze budzące zastrzeżenia, w rozważanym przypadku ma konsekwencje wyjątkowo daleko idące i wyjątkowo trudne do zaakceptowania. Jak pokazuje stan faktyczny ujawniony w niniejszym postępowaniu, domniemana sprawa administracyjna tylko pozornie dotyczy nieskomplikowanej kwestii o charakterze rozrachunkowym (samej waloryzacji). Tak naprawdę organ w jej ramach rozstrzyga (nawet jeżeli nie daje temu wyrazu w sentencji decyzji) spór dotyczący bardziej fundamentalnych kwestii, w tym kwestii istnienia wierzytelności odszkodowawczej. Nie sposób przyjąć – o czym była już mowa wyżej – by taką funkcję miał pełnić art. 132 ust 3 u.g.n. Nie sposób przyjąć, by przepis ten, przy okazji czy też pod pozorem waloryzacji, otwierał drogę jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego do badania i orzekania o właściwie wszystkich aspektach stosunku odszkodowawczego.

Ale omawiane domniemanie ma tu jeszcze inną konsekwencję o charakterze negatywnym: przyjęcie drogi postępowania administracyjnego wyklucza, a w każdym razie może skłaniać do wykluczenia drogi postępowania przed sądem powszechnym. Artykuł 132 ust 3 u.g.n., zinterpretowany i zastosowany jak w zaskarżonej decyzji, w której zasadnicza część uzasadnienia oscyluje wokół tego, czy wypłata odszkodowania ongiś nastąpiła, czy też nie – staje się, raczej wbrew intencji ustawodawcy, instrumentem, którym wierzyciel może się posłużyć w celu dochodzenia wierzytelności, w jego mniemaniu, istniejącej i niezaspokojonej. Jednak jest to instrument, który – także z perspektywy wspomnianego wierzyciela – sam w sobie jest niedoskonały (choćby dlatego, że wciąż nie daje tytułu do ewentualnego przymuszenia dłużnika do zapłaty – zob. uwagi w pkt 4), a przy tym wypiera inny instrument – z teoretycznoprawnego i praktycznego punktu widzenia bardziej adekwatny i skuteczny: powództwo do sądu powszechnego.

10. Z uwagi na charakter podejmowanego rozstrzygnięcia (stwierdzenie nieważności decyzji z powodu jej wydania bez podstawy prawnej) w zasadzie nie jest konieczne zajmowanie stanowiska co do przedawnienia przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego. Dlatego też jedynie na marginesie wypada tę kwestię zasygnalizować. W doktrynie i judykaturze poświecono jej wiele uwagi (zob. E. Lemańska, Przedawnienie roszczeń..., passim). W świetle poglądów zaprezentowanych w niniejszym wyroku konieczne byłoby również w tym kontekście rozróżnienie między możnością żądania od organu administracji publicznej ustalenia odszkodowania (wydania decyzji administracyjnej skutkującej powstaniem wierzytelności) a możnością żądania od dłużnika świadczenia (zapłaty). Ta pierwsza możność jest elementem stosunku administracyjnoprawnego i – w razie braku przepisów szczególnych – o jej przedawnieniu niepodobna mówić; wszak w prawie administracyjnym generalnie uregulowanej instytucji przedawnienia nie ma. Z kolei ta druga możność jest wpisanym w stosunek obligacyjny roszczeniem i o tym, czy podlega przedawnieniu, czy też nie rozstrzygają przepisy prawa cywilnego, a autorytatywną wypowiedź w tej mierze władny jest sformułować sąd powszechny.

11. W ocenie Sądu, zaakceptowana w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2018 r. teza o niedopuszczalności dochodzenia wypłaty ustalonego już odszkodowania na drodze postępowania administracyjnego implikuje konieczność badania – niezależnie od poglądu co do trybu ewentualnej waloryzacji – co było przedmiotem konkretnego postępowania i o czym organ tak naprawdę orzekał. Rozstrzygnięcie w drodze decyzji o wypłacie ustalonego odszkodowania czy też o istnieniu wierzytelności odszkodowawczej jest bowiem – zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie – niedopuszczalne nie tylko wtedy, gdy jest tak wyraźnie nazwane, ale także wtedy, gdy przybiera pozory innego rozstrzygnięcia. Niemniej jednak w niniejszej sprawie organ nawet w sentencji decyzji wskazał wprost, że orzeka o odmowie wypłaty odszkodowania, a nie od odmowie waloryzacji odszkodowania. I nie jest tylko "gra słów" – formuła o odmowie wypłaty odszkodowania oddaje rzeczywisty przedmiot rozstrzygnięcia (a takiego przedmiotu, niezależenie od sposobu wykładni art. 132 ust 3 u.g.n., prawo nie przewiduje).

12. Na zakończenie warto zwrócić uwagę na zasygnalizowaną wcześniej sprzeczność między sentencją decyzji (zawierającą rozstrzygnięcie co do istoty sprawy) a jej uzasadnieniem, w którym organ odwoławczy stwierdza – trafnie – że prowadzone przezeń postępowanie jest bezprzedmiotowe. W rzeczy samej, nawet w razie przyjęcia – hipotetycznie rzecz ujmując – że art. 132 ust 3 u.g.n. przewiduje kompetencję jurysdykcyjną, trzeba by odróżniać okoliczności, od których zależy jej aktualizacja (powstanie sprawy administracyjnej i tym samym "przedmiotowość" postępowania), od okoliczności, które determinują treść rozstrzygnięcia. Istnienie nadającej się do waloryzacji wierzytelności odszkodowawczej niewątpliwie należałoby lokować pośród tych pierwszych – a zatem rację miałby organ twierdząc, że "wobec spełnienia świadczeń poprzez ich złożenie do depozytu sądowego stosownie do art. 26 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18 poz. 94), bezprzedmiotowe stało się postępowanie o waloryzację przedmiotowych odszkodowań". Również takie rozumowanie prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji merytorycznej – postępowanie powinno być umorzone.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz – zgodnie z art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a.