Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 414/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.127 ust.7
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr) Sędzia del. WSA Robert Sawuła Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Wielgosz po rozpoznaniu w dniu 12 czerwca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 917/11 w sprawie ze skargi E. w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki wodnej decyzja z [...] marca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uchylił decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu z [...] listopada 2009 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świeckiego z [...] kwietnia 2006 r. w sprawie pozwolenia wodnoprawnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu decyzją z [...] listopada 2009 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świeckiego z [...] kwietnia 2006 r., wskazując, iż wnioskodawcy J., M. i P. K. wspólnicy spółki cywilnej "[...]" nie są stronami w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Rozpoznając odwołanie wnioskodawców Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej decyzją z [...] lutego 2010 r. uchylił decyzję organu I instancji i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania, podkreślając, że zebrane dowody nie pozwalają na rozstrzygnięcie kwestii posiadania przez wnioskodawców statusu stron postępowania nieważnościowego, a więc konieczne jest przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego.

W wyniku złożenia skargi przez E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 11 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 547/10 uchylił zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2010 r., podnosząc naruszenie art. 136 i 138 § 2 k.p.a. polegające na niewystarczającym uzasadnieniu stanowiska zawartego w decyzji.

Ponownie rozpoznając sprawę Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej – będąc związanym oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku WSA w Warszawie – wydał decyzję z [...] marca 2011 r., którą ponownie uchylił decyzję z [...] listopada 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Poznaniu.

Tym razem uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy – mając na względzie treść art. 28 k.p.a. – podniósł, iż ustawodawca w sposób szczególny określił strony postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Przytoczył treść art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) i wskazał, że stronami postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji, co obliguje organ do analizy sprawy właśnie w kontekście ww. przepisu.

Dalej Prezes wskazał, że w sprawie kluczową kwestią jest zbadanie czy oddziaływanie piętrzenia wód rzeki Wda w wyniku udzielonego E. pozwolenia wodnoprawnego obejmuje działkę nr [...] należącą do wnioskodawców – pp. K.

W ocenie organu zgromadzone w sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do rozstrzygnięcia powyższej kwestii. W szczególności akta sprawy zawierają rozbieżne stanowiska wnioskodawców i beneficjenta pozwolenia, co do zasięgu oddziaływania inwestycji, a załączona "Ekspertyza dotycząca oddziaływania piętrzenia elektrowni Przechowo na rzece Wdzie km 5+500" z dnia 5 października 2009 r. jest lakoniczna w swojej treści i nie zawiera wskazania w oparciu, o jakie konkretne materiały źródłowe i badania powstała.

Powołując treść art. 7, 77 § 1, art. 80, 136, 137, 138 § 2 k.p.a. Prezes uznał, iż braki w postępowaniu pierwszoinstancyjnym w postaci istotnych uchybień w zakresie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie mogą być sanowane w postępowaniu odwoławczym, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. W sprawie nadal pozostaje nieustalona w sposób nie budzący wątpliwości kwestia statusu strony wynikająca z art. 127 ust. 7 ustawy Prawo wodne. Z tego względu organ I instancji winien, zdaniem Prezesa, dopuścić dowód w postaci opinii biegłego na okoliczność zasięgu oddziaływania inwestycji na działkę pp. K.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 października 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 917/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. z siedzibą w J. na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że z dniem 11 kwietnia 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która zmieniła treść art. 138 § 2 k.p.a. będącego podstawą orzekania przez organ odwoławczy oraz uchyliła art. 157 § 3 k.p.a. stanowiący podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji w niniejszej sprawie, a nadto dodała art. 61a k.p.a. Tym niemniej dla oceny legalności rozstrzygnięcia organu przez sąd administracyjny decydujący jest stan prawny i faktyczny istniejący w dniu wydania danego orzeczenia przez organ, co ma związek z trwałością i pewnością obrotu. Wobec tego w rozpoznawanej sprawie należało dokonać oceny stanu faktycznego i prawnego na dzień [...] marca 2011 r., tj. na dzień wydania zaskarżonej decyzji.

Istotą sporu w sprawie jest kwestia ustalenia czy J., M. i P. K. – współwłaściciele działki nr [...] posiadają interes prawny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty Świeckiego z [...] kwietnia 2006 r., którą udzielono E. w J. (poprzednikowi prawnemu skarżącej) pozwolenia wodnoprawnego.

Omawiane zagadnienie było już przedmiotem badania Sądu w wyroku z 11 czerwca 2010 r. sygn. akt IV SA/Wa 547/10, którym uchylono ówcześnie zaskarżoną decyzję z [...] lutego 2010 r. W wyroku tym Sąd nakazał organowi odwoławczemu ocenienie zgromadzonego materiału dowodowego sprawy. Jeżeli w wyniku tej oceny uzna, że postępowanie wyjaśniające musi być przeprowadzone w całości lub znacznej części, to winien konkretnie wskazać na jego braki i zakres uzupełnienia oraz dlaczego nie ma możliwości jego uzupełnienia w trybie art. 136 k.p.a., w przeciwnym zaś razie wydać rozstrzygnięcie merytoryczne.

Ocena prawna i wytyczne wynikające z uzasadnienia powyższego wyroku była dla organu odwoławczego wiążąca, co nie może budzić wątpliwości ze względu na treść art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego toku postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Odnosząc powyższe uwagi z jednej strony do treści wytycznych zawartych w powołanym wyroku, z drugiej zaś do treści zaskarżonej decyzji z [...] marca 2011 r. stwierdzić należy, iż Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej uczynił zadość ww. przepisom k.p.a. będąc w zgodzie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Sąd podkreślił, że interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym w postępowaniu o stwierdzenie nieważności takiego pozwolenia, powinien wynikać z przepisów ustawy Prawo wodne. Taką normą, z której podmiot może wywodzić określone prawa lub obowiązki jest art. 127 ust. 7 ww. ustawy stanowiący, że "stroną postępowania o wydanie pozwolenia wodnoprawnego jest wnioskodawca ubiegający się o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, właściciel wody, właściciel urządzeń kanalizacyjnych, do których wprowadzane będą ścieki przemysłowe zawierające substancje szczególnie szkodliwe dla środowiska wodnego, właściciel istniejącego urządzenia wodnego znajdującego się w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych, władający powierzchnią ziemi położoną w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych oraz uprawniony do rybactwa w zasięgu oddziaływania zamierzonego korzystania z wód lub planowanych do wykonania urządzeń wodnych". Powołany przepis zawęża więc formułę strony i jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 28 k.p.a. Obowiązujący porządek prawny nie przewiduje innej normy prawa materialnego, z którego pp. K. mogliby wywodzić swoją legitymację do żądania stwierdzenia nieważności pozwolenia wodnoprawnego, tj. decyzji Starosty Świeckiego z [...] kwietnia 2006 r.

Zgodnie z art. 127 ust. 7 Prawa wodnego interes prawny w postępowaniu o wydanie pozwolenia wodnoprawnego można więc wywodzić z władania powierzchnią ziemi znajdującą się w zasięgu oddziaływania urządzeń wodnych oraz bycia uprawnionym do rybactwa w zasięgu oddziaływania takich urządzeń. W sprawie kwestią sporną jest okoliczność czy piętrzenie wynikające z pracy elektrowni Przechowo na rzece Wdzie km 5+600 oddziaływuje na działkę nr [...], którą władają pp. K. prowadząc spółkę cywilną [...] s.c. J., M., P. K. z siedzibą w K. Sąd zgodził się z organem odwoławczym, że z akt sprawy nie wynika czy rzeczywiście oddziaływanie takie występuje czy też nie. Materiał dowodowy stanowi w istocie przeciwstawne stanowiska skarżącej Spółki będącej adresatem pozwolenia wodnoprawnego oraz pp. K. żądających stwierdzenia nieważności tego pozwolenia. Brak jednak jakiegokolwiek dokumentu (poza ewentualnie operatem wodnoprawnego sporządzonym jednak kilka lat temu, tj. w stycznia 2006 r.), który mógłby stanowić podstawę rozstrzygnięcia sporu, a tym samym podstawę do uznania bądź też nie pp. K. za strony postępowania. W szczególności dokumentem takim nie może być "Ekspertyza dotycząca oddziaływania piętrzenia elektrowni Przechowo na rzece Wdzie km 5+600" z dnia 5 października 2009 r. sporządzona przez dr. inż. E. W., albowiem dokument ten stwierdza jedynie rację pp. K. Natomiast brak w tym dokumencie wskazania na podstawie jakich okoliczności, jakich dokumentów autorka ekspertyzy doszła do wniosku, że oddziaływanie na działkę nr [...] występuje, nie podano żadnych materiałów źródłowych – jak słusznie wskazał organ odwoławczy – na których oparto zawarte w ekspertyzie twierdzenia.

Powyższe uchybienie powoduje, że wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z uwagi na brak interesu prawnego pp. K. było przedwczesne. Słusznie zatem organ odwoławczy wskazał na potrzebę dopuszczenia dowodu z opinii biegłego na okoliczność zasięgu oddziaływania inwestycji na działkę J., M. i P. K. Rozstrzygnięcie Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej odpowiada zatem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji z 11 kwietnia 2011 r., a także czyni zadość art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd wskazał, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 127 § 1 k.p.a. Koncepcja zaprezentowana przez E. przeczy zasadzie dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 k.p.a. Skoro wnioskodawcom odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji to mieli oni prawo do weryfikacji tego rozstrzygnięcia przez organ wyżej instancji, a następnie przez sąd administracyjny. Jedynie błędna wykładnia art. 127 § 1 k.p.a. doprowadziła skarżącą Spółkę do nieprawidłowych wniosków zaprezentowanych w skardze.

Z tego względu, że zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, skargę jako pozbawioną uzasadnionych podstaw – oddalił.

E. z siedzibę w J. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzucie naruszenia przepisów prawa mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, tj. art. 28 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 127 ust. 7 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, co ujawniało się w bezzasadnym uznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny – w ślad za organem administracji (Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej) – iż w danej sprawie nie zebrano wystarczającego materiału dowodowego, a w szczególności materiału na okoliczność, iż J., M. i P. K. wspólnicy spółki cywilnej [...] nie są stronami w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty Świeckiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., znak: [...], podczas gdy z materiału tego, a głównie z operatu wodnoprawnego ze stycznia 206 r., wynika wprost, iż brak jest jakiegokolwiek oddziaływania elektrowni Brzechwowo na rzece Wdzie na działkę nr [...] stanowiącą własność Państwa K.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie,

2) zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie. Podstawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego. W skardze kasacyjnej postawiono zarzut naruszenia art. 28 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 127 ust. 7 ustawy z 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r., Nr 239, poz. 2019 ze zm. Obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej przeprowadził ocenę materiału dowodowego, a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie poddał tę ocenę kontroli co do wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, która dawałaby podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia o przysługującym J., M. i P. K. interesie prawnym. Ustalenie, czy w sprawie przysługuje interes prawny wymaga pełnego zebrania dowodów, które w sposób jednoznaczny określiły zasięg oddziaływania zamierzonego korzystania z wód. Ogólnikowe stwierdzenie, że wystarczający jest operat szacunkowy z 2006 r. nie jest skutecznym dla zakwestionowania zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji.