Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 988/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6214 Czynsze regulowane
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono wniosek o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 88 ust 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art 2 ust 3, 87, 90 ust 1 i 91
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art 53 § 3, 58 § 1 pkt 2, 174 pkt 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Związku Miast Polskich o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi kasacyjnej Rady Miasta Świnoujścia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1416/09 w sprawie ze skargi Prokuratura Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 13 lutego 2003 r. nr VI/42/2003 w przedmiocie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia postanawia: oddalić wniosek Związku Miast Polskich o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika. Sygn. akt I OSK 988/10 WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 9 września 2010 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rady Miasta Świnoujścia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 1416/09 w sprawie ze skargi Prokuratura Okręgowego w Szczecinie na uchwałę Rady Miasta Świnoujścia z dnia 13 lutego 2003 r. nr VI/42/2003 w przedmiocie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika wystąpił Związek Miast Polskich. Żądanie swe uzasadnił celem statutowym organizacji, jakim jest ochrona interesów zrzeszonych w niej gmin. Interesów innych miast Związek może bronić na ich wniosek (§ 2 Statutu z 19 stycznia 1991 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi udział w charakterze uczestnika może zgłosić [...] także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Oznacza to, że prawo to przysługuje organizacjom społecznym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 5 k.p.a. Związek Miast Polskich nie jest organizacją społeczną w tym znaczeniu, czego dowodzą postanowienia jego Statutu. W § 3 stwierdza się, że Związek jest stowarzyszeniem gmin w rozumieniu ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jest więc związkiem międzygminnym w rozumieniu przepisów Rozdziału 7 u.s.g., zrzeszającym podmioty prawa publicznego, powołane do świadczenia zadań z zakresu administracji publicznej w obszarze określonym przez ustawy (art. 2 ust. 1 u.s.g.).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny postanowił jak w sentencji na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.

UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 18 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Sz 1416/09 stwierdził nieważność uchwały Rady Miasta Świnoujścia z 13 lutego 2003 r., nr VI/42/2003 w przedmiocie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia. W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd podzielił prezentowany orzecznictwie oraz w doktrynie powszechnie pogląd, że o charakterze prawnym aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, w sytuacji, gdy sama ustawa upoważniająca do jego wydania expressis verbis nie wskazuje, że jest to akt prawa miejscowego, decyduje rodzaj zawartych w nim norm. Jeśli akt taki zawiera normy generalne i abstrakcyjne stanowiące wypowiedzi dyrektywalne (wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania), które mogą być przedmiotem roszczeń lub obowiązków rozpatrywanych w sprawach indywidualnych z zakresu administracji publicznej, to przyjmuje się, że jest to akt prawa miejscowego (wyroki NSA z 12 lutego 2008 r., I OSK 1764/07, z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004, s. 73). Wystarczy przy tym, aby w akcie takim znalazła się jedna norma o powyższych cechach by uchwałę zakwalifikować jako akt prawa miejscowego - podobnie wyrok NSA z 18 lipca 2006 r., I OSK 669/06, WSA w Olsztynie z 21 lutego 2008 r., II SA/Ol 29/08.

Zaskarżona uchwała w przedmiocie polityki czynszowej w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujście zawiera tego rodzaju normy, ustala bowiem zasady obliczania stawki bazowej czynszu oraz czynniki mające wpływ na wysokość tej stawki i nakłada na Prezydenta Miasta obowiązek corocznego ustalania kwoty bazowej czynszu przy uwzględnieniu wskazanych w uchwale czynników wzrostu procentowego stawek czynszowych oraz ustanowionych, w wykonaniu upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), czynników podwyższających i obniżających stawkę czynszu (załącznik nr 1 do uchwały). Są to normy, adresowane do nieograniczonego i niezindywidualizowanego kręgu podmiotów będących najemcami lokali komunalnych na terenie Gminy, z których płyną dla nich obowiązki zapłaty czynszu ustalonego z uwzględnieniem przepisów spornej uchwały, jak też wynikają zasady mogące być podstawą prawną roszczenia o obniżenie stawki czynszu w przypadku wystąpienia określonych w uchwale czynników obniżających stawkę czynszu podstawowego.

Zdaniem Sądu, o wejściu do obrotu prawnego uchwały będącej aktem prawa miejscowego nie decyduje sam przez się taki jej charakter prawny, lecz decyduje jej ogłoszenie w sposób przewidziany w ustawie z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718). Warunkiem wejścia w życie źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest bowiem ich ogłoszenie, co wynika z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jak wynika to z treści § 9 zaskarżonej uchwały, Rada postanowiła, że uchwała wejdzie w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tak więc sama Rada podjętą uchwałę zaliczyła do aktów prawa miejscowego. Jednakże, mimo takiego postanowienia uchwała ta nie została ogłoszona w sposób przewidziany w art. 4 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i innych aktów prawnych, wobec stanowiska zajętego przez Wojewodę Zachodniopomorskiego w piśmie z 26 marca 2003 r., nr PN.2.GM.0912-13/2003.

Pismo to pouczające Radę Miasta Świnoujścia, że "uchwała w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia aktem prawa miejscowego nie jest, stanowi bowiem tzw. akt kierownictwa wewnętrznego" nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, lecz zawiera określony pogląd organu nadzoru, który wystąpił do Rady, o zmianę § 9 uchwały we własnym zakresie, i stwierdził, że jeśli Rada tego nie uczyni do 15 kwietnia 2003r., to zmuszony będzie wystąpić ze skargą do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 91 ust. 1 w związku z art. 86 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) nadzór wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest pod względem zgodności z prawem, a przejawem negatywnego wyniku tej kontroli jest rozstrzygniecie nadzorcze, w którym wojewoda stwierdza nieważność kontrolowanego aktu prawotwórczego w całości lub w części. Rozstrzygnięcie nadzorcze poza tym, że powinno mieć formę orzeczenia i zawierać określoną treść, to ponadto podjęte być może w terminie 30 dni od doręczenia uchwały organowi nadzoru, przewidzianym w art. 91 ust. 1 u.s.g.

Rada Miasta Świnoujście dostosowała się do stanowiska Wojewody Zachodniopomorskiego wyrażonego w piśmie z 26 marca 2003 r. i uchwałą z 27 marca 2003 r. nr VII/59/2003 r. zmieniła brzmienie § 9 na: "uchwała wchodzi w życie z dniem podpisania". Z tego jednak powodu, zaskarżona uchwała nie przestała być aktem prawa miejscowego, natomiast nie mogła wywrzeć skutków prawnych (wyrok NSA z 23 października 2008 r., I OSK 701/08 oraz postanowienie NSA z 16 lutego 2010 r., I OZ 97/10 niepublik.). Ponadto, skarga dotyczy uchwały w jej pierwotnym brzmieniu, a więc zawierającym prawidłowo określony sposób promulgacji. Ustalenie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego przesądza, że skarga została wniesiona bez naruszenia art. 53 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a zatem nie ma podstaw do odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 2 tej ustawy.

Nie ma również podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., o co wniosła Rada Miasta Świnoujścia podnosząc, że przedmiot zaskarżenia nie istnieje. Nie ulega wątpliwości, że kwestionowana uchwała została uchylona przez § 4 uchwały Rady Miasta Świnoujście z 15 stycznia 2009 r., Nr XLIX/401/2009 w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem miasta Świnoujścia na lata 2009-2013. Okoliczność ta jednak nie jest wystarczająca do stwierdzenia bezprzedmiotowości sądowej kontroli zainicjowanej skargą Prokuratora w sytuacji, gdy kwestionowana uchwała, mimo jej uchylenia, mogła w rzeczywistości wywierać (choć nie powinna z uwagi na brak prawidłowej publikacji) skutki jeszcze w okresie następnym. O tym, że w istocie sprawy tak właśnie mogło być, przekonuje treść dołączonej do odpowiedzi na skargę uchwały z 15 stycznia 2009 r. zawierającej wprawdzie przepis uchylający, ale jednocześnie postanawiającej w pkt 1.8 Zasad polityki czynszowej (Załącznik do Programu ...), że : "Stawki czynszu uchwalone na podstawie uchwały Nr VI/42/2003 Rady Miasta Świnoujścia z 13 lutego 2003 r. w sprawie zasad polityki czynszowej obowiązujących w zasobie mieszkaniowym miasta Świnoujścia (z późn. zm.) obowiązują w przypadku umów najmu lokali mieszkalnych zawartych przed wejściem w życie niniejszej uchwały, do chwili upływu okresu wypowiedzenia dokonanego po wejściu w życie niniejszej uchwały".

Zarzut podjęcia uchwały bez podstawy prawnej, tak zredagowany i uzasadniony, jak czyni to skarga, jest nietrafny. Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że "organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa". Z art. 40 ust 1 u.s.g. wynika, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje stanowienia aktów prawa miejscowego, na podstawie upoważnień ustawowych. W rozpoznawanej sprawie takie uprawnienia stwarzał dla rady gminy przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów ... W dacie podejmowania uchwały art. 21 ust. 1 pkt 1 brzmiał: "rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowymi zasobami gminy". Ustęp 2 pkt 4 wskazanego artykułu stanowi, że program powinien obejmować również zasady polityki czynszowej. Okoliczność, że w podstawie prawnej uchwały powołano nie wszystkie, z wyżej wskazanych przepisów, nie świadczy o tym, że akt ten został podjęty bez podstawy prawnej.

Co do zasady natomiast, zgodzić się trzeba ze skarżącym, że z treści art. 21 ust. 2 pkt 4 wynika, iż zasady polityki czynszowej powinny znaleźć się w uchwale w sprawie wieloletniego programu jako jej część składowa. Na gruncie niniejszej sprawy nie sposób jest jednak uznać, że z faktu uregulowania tego zagadnienia w uchwale samoistnej wynika istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności całej uchwały. Rada Miasta Świnoujście miała pełną świadomość niesamodzielnego charakteru podejmowanej uchwały, a jej intencją było uczynienie z niej elementu wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Miasta. Tak też Rada uczyniła, stanowiąc w § 1 zaskarżonej uchwały: "Ustala się zasady polityki czynszowej, obowiązujące w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia, które stanowić będą element wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym Zasobem Miasta". Program taki Rada Miasta uchwaliła uchwałą z 23 października 2003 r. Nr XIV/117/2003, a w jego postanowieniach zamieściła odesłanie, jako do załącznika, do uchwały z 13 lutego 2003 r. W tych okolicznościach, uchwalenie zasad polityki czynszowej w formie odrębnej uchwały, ale wyraźne funkcjonalne związanie jej z uchwałą w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, choć może budzić kontrowersje, co do oceny prawidłowości takiego postąpienia z punktu widzenia wymogów wynikających z art. 21 ust 2 w związku z art. 21 ust.1 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów ..., to jednak w tym konkretnym wypadku nie można dopatrzyć się istotnego naruszenia prawa, skoro sporna uchwała ani nie dubluje elementu wieloletniego programu, ani nie pozostaje z tym programem w dysharmonii, a przeciwnie program ten uzupełnia o czym wprost stanowi w swej treści.

Przyznać natomiast trzeba rację skarżącemu w zakresie zarzutu rażącego naruszenia prawa spowodowanego przepisami załącznika do uchwały, zawierającego określenie czynników różnicujących stawki czynszu.

W doktrynie wskazuje się, że upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego może przybrać postać delegacji szczególnej lub generalnej. Szczegółowe upoważnienie ustawowe określa materię, która może być przedmiotem regulacji w drodze aktu prawa miejscowego i organy kompetentne, do jego wydania - vide: D. Dąbek, op. cit. s. 137. Art. 7 ust. 1 rozpatrywany w powiązaniu z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ..., określa co, w jednym z elementów polityki czynszowej, jakim jest stawka czynszu, właściciel (w tym przypadku gmina) powinien uwzględnić. Przepis ten w dacie zaskarżonej uchwały stanowił, że w lokalach wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego oraz stanowiących własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową. Do tych czynników ustawodawca zaliczył w szczególności: 1) położenie budynku, 2) położenie lokalu w budynku, 3) wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, 4) ogólny stan techniczny budynku. Te cztery czynniki z woli ustawodawcy stanowią niezbędne minimum okoliczności mających wpływ na zróżnicowanie stawki czynszu w gminie, które muszą być określone w uchwale czynszowej (podobnie wyroki: SN z 22 października 1998 r. III RN 71/98, OSNAPiUS 1999, nr 23, poz. 738; NSA z 12 lutego 2008 r., I OSK 1764/07, LEX 463969). Pominięcie któregokolwiek z nich w uchwale określającej zasady polityki czynszowej stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ nie respektuje zawartego w ustawie upoważnienia do podjęcia uchwały regulującej określone w ustawie zagadnienia. Użyte przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 określenie "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że rada może wziąć pod uwagę i ustanowić w przedmiotowej uchwale jeszcze inne czynniki podwyższające i obniżające, ale wyłącznie obok wymienionych w ustawie.

Załącznik do uchwały zawierający ustanowione przez Radę czynniki podwyższające i obniżające wyżej wskazanego wymogu nie spełnia. Rada do czynników podwyższających stawkę bazową czynszu zaliczyła ogólny stan techniczny budynku oraz wyposażenie mieszkania w instalację zasilane z miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej, natomiast pominęła dwa pozostałe wskazane w art. 7 ust. 1 czynniki to jest położenie budynku oraz położenie lokalu w budynku, uchylając się w ten sposób od wyczerpania ustawowego minimum określonego w delegacji ustawowej.

Podobnie, zamiast określić czynniki podwyższające i obniżające ze względu na wyposażenie budynku i lokalu w instalacje i urządzenia oraz ich stan, rada w kwestionowanym załączniku przyjęła tylko zróżnicowanie ze względu na wyposażenie budynku w instalacje (brak instalacji wodnej lub kanalizacyjnej -30, brak instalacji gazowej -30) oraz wyposażenie mieszkania w instalacje zasilane z miejskiej sieci cieplnej lub kotłowni lokalnej (centralne ogrzewanie +15, ciepła woda +10), ale nie uwzględniła stanu technicznego instalacji znajdujących się w budynku oraz w lokalu w lokalu. W odniesieniu do omawianego czynnika, w przepisie ustawy mowa jest o instalacjach i urządzeniach w budynku i w lokalu, a zaskarżona uchwała ustala tylko wskaźniki podwyższające i obniżające odnośnie do instalacji, natomiast milczy w przedmiocie urządzeń w budynkach i lokalach (np. winda, domofon itp.).

Nieprawidłowo również ustalone zostały czynniki podwyższające stawkę 1 m2 czynszu ze względu na stan techniczny budynku. W orzecznictwie sądowoadmnistracyjnym wielokrotnie już wskazywano, że stan techniczny budynku, to nie to samo, co wiek budynku lub data jego modernizacji (por. wyrok NSA z 12 lutego 2008 r. I OSK 1764/07, LEX 463969, WSA w Warszawie z 30 sierpnia 2007 r. II SA/Wa 2400/06). Tymczasem Rada uchwaliła, jako czynnik podwyższający, ogólny stan techniczny budynku i przyjęła następujące wskaźniki podwyższające: budynki zbudowane po 31.12.2002 r. +30, budynki zbudowane lub po remoncie modernizacyjnym po 01.01.94 r. +15, budynki po remoncie kapitalnym lub zbudowane w okresie od 01.01.89 r. do 31.12.93 r. +10, budynki zbudowane w okresie od 01.01.49 r. do 31.12.88 r. + 5. Tak ukształtowane czynniki podwyższające stawiają znak równości co do stanu technicznego budynków z tego samego okresu, tak jakby rok budowy był gwarantem ich jednakowego stanu technicznego. Takie błędne założenie prowadzi do sytuacji, w której co do najemców budynku wybudowanego z gorszych materiałów, zaniedbanego przez zarządcę i nie remontowanego pochodzącego na przykład z 1950 r. przy ustalaniu stawki czynszu za 1 m kwadratowy zastosowanie będzie miał wskaźnik podwyższający +5, podobnie jak przy ustalaniu tej stawki czynszu za lokal położony również w budynku z 1950 r., ale wybudowanym z zastosowaniem lepszych materiałów i technologii, zadbanym, w dobrym stanie, co nie jest logiczne i sprawiedliwe, a przede wszystkim niezgodne jest z ratio legis uregulowania ustawowego, wynikającego z art. 7 ust. 1.

Za niezgodne z prawem uznano również uchwalone wskaźniki obniżające stawkę bazową czynszu ze względu na przyjęty w uchwale zły stan techniczny budynku i lokalu w budynku. Rada uchwaliła dla budynków przeznaczonych do rozbiórki lub remontu kapitalnego wskaźnik -30; dla budynków wybudowanych przed rokiem 1945, bez remontu kapitalnego wskaźnik -15 i dla lokali o złym stanie technicznym po komisyjnej ocenie stanu technicznego dokonanej przez zarządcę także wskaźnik -15. Nie trudno jest dostrzec, że tylko w odniesieniu do lokali, Rada przyjęła miernik złego stanu technicznego wskazując na ocenę dokonaną przez zarządcę, przy czym stan techniczny lokalu jest czynnikiem dodatkowym, ponad ustawowe minimum. Co do stanu technicznego budynku, jako ustawowego czynnika wpływającego na wysokość stawki bazowej czynszu rada nie wskazała żadnego kryterium oceny. Podziały budynków według kryterium daty ich budowy, z prawnego punktu widzenia nie określają, w jakim stanie technicznym znajdują się te obiekty wchodzące w skład gminnego zasobu. W orzecznictwie wskazuje się na przydatność w tym zakresie przepisów ustawy z 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), gdyż zawierają one między innymi regulację dotyczącą utrzymania obiektów budowlanych w odpowiednim stanie technicznym i wskazują okresy oraz zakresy okresowych kontroli stanu technicznego (art. 62 ust. 1), którym obiekty te powinny być poddawane przez właściciela.

Powyższy wyrok został zaskarżony skargą kasacyjną wniesioną przez Radę Miasta Świnoujście w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) naruszenie art. 88 ust. 1 Konstytucji RP przez przyjęcie, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, gdy nie został spełniony warunek wejścia w życie tym przepisem wymagany, co pozwoliło uznać dochowanie przez Prokuratora terminu do wniesienia skargi,

2) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 178 w zw. z art. 58 § 1 pkt 2, przez rozpatrzenie skargi wniesionej po upływie terminu do jej wniesienia,

3) naruszenie przepisów prawa materialnego zawartych w art. 7 i art. 21 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ..., przez przyjęcie, że ujęte w treści uchwały czynniki kształtujące wysokość czynszu nie wyczerpują całości regulacji wymaganej ustawą.

Na podstawie art. 189 p.p.s.a. wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie skargi Prokuratora, 2) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie w sposób prawem przewidziany. Ogłoszenie nie nastąpiło. W tej sytuacji istotnym dla oceny, z jakiego rodzaju regulacją mamy do czynienia, jest ustalenie, od jakiego momentu mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Czy jest to data podjęcia uchwały, czy jej publikacji. Decydujące, jest to jaką decyzję podejmie organ nadzoru w dokonywaniu oceny jej legalności. Od oceny tej zależą losy uchwały. To organ nadzoru decyduje, czy daną uchwałę, zgodnie np. z wolą organu stanowiącego jednostki samorządowej, publikować czy nie. Czy nadany jej status jest zgodny z oceną i poglądami nadzoru. Stosownie do wyników dokonanej oceny, nadzór akceptuje przyjętą w treści uchwały kwalifikację lub zmienia ją wydając rozstrzygnięcie nadzorcze. Może też wystąpić z żądaniem zmiany kwalifikacji, gdy tak jak w rozpatrywanej sprawie, spóźni się z wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego.

Sąd dokonał oceny wystąpienia organu nadzoru z 26 marca 2003 roku, wzywającego Radę do zmiany kwalifikacji uchwały, nazwanego przez Radę Miasta rozstrzygnięciem nadzorczym i uznał, że aktem nadzoru ono nie jest. Jest to trafne spostrzeżenie z formalno-prawnego punktu widzenia, lecz ocena nie jest pełną. Wystąpienie Wojewody Zachodniopomorskiego jest "wezwaniem przesądowym" wskazującym sankcję za nieuwzględnienie jego kwalifikacji uchwały. Pismo to miało cechy rozstrzygnięcia nadzorczego, bowiem zawierało zapowiedź zastosowania środka nadzoru, który miał być uruchamiany za pośrednictwem Sądu, gdyż organ nadzoru spóźnił się z zastosowaniem środka nadzoru, jakim jest stricte rozstrzygnięcie nadzorcze. Kierowany do Rady Miasta akt, nie był aktem kierownictwa wewnętrznego. Tego typu akty wydają organy będące w strukturze hierarchicznego podporządkowania i są one zorientowane na reglamentowanie kwestii organizacyjno-technicznych. Wystąpienie Wojewody zawierało wskazanie, co do dalszych działań, gdy Rada nie zastosuje się do jego oceny. Było działaniem władczym, w formie prawem przewidzianej, właściwym i dostosowanym do stanu wytworzonego przez spóźnione podjęcie czynności nadzorczych. Rada nie mogła nie zareagować na to wystąpienie i bronić nadanej uchwale kwalifikacji w pierwotnym jej brzmieniu.

W wyżej przedstawionym stanie faktycznym, za niedopuszczalne należy uznać przyznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skarżonej uchwale statusu aktu prawa miejscowego, co skutkuje uznaniem zachowania przez Prokuratora terminu do wniesienia skargi. Przywołane na tę okoliczność dwa wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego zawierają tezy określające kryteria kwalifikowania uchwał do grupy aktów prawa miejscowego, co w ocenie Rady nie budzi wątpliwości. Do rozstrzygnięcia jest problem czy uchwała, której organ właściwy do oceny jej legalności, odmówił przymiotu aktu prawa miejscowego, obowiązująca przez 6 lat, następnie wycofana z obiegu, może być zaskarżana. Zaskarżona uchwała była podejmowana w okresie braku stabilności poglądów w ocenie co jest aktem prawa miejscowego. Prócz problemów z kwalifikacją uchwał dotyczących mieszkań komunalnych wiele rozbieżności w orzecznictwie wywoływały uchwały regulujące odpłatność za pobyt dzieci w przedszkolach, czy nadawanie nazw ulicom. O ile na dzień dzisiejszy kwalifikowanie tego typu aktów nie nastręcza trudności, bo orzecznictwo w tym względzie jest ustabilizowane, to w ocenie zdarzeń i kwalifikacji uchwał należy uwzględnić realia okresu ich wprowadzania w życie.

Inicjatorzy wzruszania uchwał publicznie głoszą pogląd o konieczności zwrotu przez Gminę pobranych należności czynszowych. Uznanie regulacji wprowadzonych uchwałą za nieważne, stworzy problemami natury odszkodowawczej. Powstanie takiej sytuacji rodzić będzie konieczność przywołania, do postępowań tego typu, organu nadzoru (Wojewody). Wszystko wskazuje na to, że wszczęte postępowanie ukierunkowane jest na osiągnięcie tego celu. Wyżej podane fakty i okoliczności zasadnym czynią wniosek o odrzucenie skargi ze względów proceduralnych. Zgodnie z art. 88 ust. 1 Konstytucji, warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego jest jego ogłoszenie. Jeśli funkcjonował w obrocie prawnym przez kilka lat bez ogłoszenia, powinien być kwalifikowany jako akt kierownictwa wewnętrznego, ze wszystkimi tego faktu skutkami.

Zdaniem Rady, skarga podlegała odrzuceniu w postępowaniu pierwszoinstancyjnym na podstawie art. 189 w zw. z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie uwzględnił wszystkich zarzutów Prokuratora stawianych uchwale. Stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej - Załącznik Nr 1 zawierający Tabelę wskaźników podwyższających i obniżających stawkę bazową czynszu ze względu na wartość użytkową lokalu mieszkalnego, czym podzielił pogląd Prokuratora, że treść załącznika pozostaje w sprzeczności z przepisami prawnymi zawartymi w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie praw lokatorów ... W ocenie Rady Miasta Świnoujście, Sąd wydając to orzeczenie nie uwzględnił wszystkich uwarunkowań decydujących o treści przyjętej regulacji. Wbrew twierdzeniu Sądu, nie pominięto żadnego wymaganego ustawą czynnika różnicującego czynsz. Uchwała zawiera wszystkie te czynniki, rozpisane na kryteria szczegółowe, w stopniu pozwalającym na uwzględnienie istotnych walorów jak i wad wynajmowanego lokalu. Poprawność rozumowania oraz legalność i zupełność przyjętych rozwiązań w zakresie kryteriów ustalania czynszu, Rada upatruje w poglądzie wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 lutego 2008 r., I OSK 1764/07. Stwierdzono w nim, że: "Uwzględnienie elementów z pkt 1 do 4 art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 roku o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (...) stanowią minimum, które uchwałodawca powinien uwzględnić". Ta teza wskazuje, że regulacja wprowadzona w takim zakresie jest minimalną, ale spełniającą kryterium legalności.

Położenie budynku, jako kryterium wartości użytkowej znajdującego się w nim lokalu, jest ocenne i zmienne. Jeszcze kilka lat temu uznawano, że lewostronna część miasta Świnoujście (Warszów-Ognica), jest mało atrakcyjna. Aktualnie staje się ona miejscem lokowania inwestycji, w tym mieszkaniowych. Wartość nieruchomości gruntowych wzrosła tam kilkukrotnie. Ubiegający się o przydział mieszkania komunalnego coraz częściej wskazują, że ich intencją jest nawiązanie stosunku najmu na lokal położony w tym rejonie.

Nietrafnym, w ocenie Rady, jest zarzut pominięcia w uchwale wyposażenia budynku jako czynnika czynszotwórczego. Na wyposażenie budynku składają się bowiem wyposażenia lokali i to co pozwala temu wyposażeniu funkcjonować, np. piony wodne, kanalizacyjne, węzły cieplne, windy, itp. Istnienie i funkcjonowanie np. instalacji wodnej czy ściekowej, jest naturalną konsekwencją istnienia wyposażenia lokali. Stanowi warunek "sine qua non" ich działania. Nie muszą być traktowane w sposób szczególny. Instalacje te są i muszą być utrzymywane w sprawności. Sprawności tej nie można stopniować, a od stopnia sprawności uzależniać wysokości czynszu.

Dużą wagę Sąd przywiązał do stanu technicznego budynków. Przyjął, że kryterium wieku budynków jest mało przydatne i, że należy stan techniczny ustalać według przepisów prawa budowlanego. Wskazywanie stanu technicznego budynku, jako czynnika kształtującego wysokość czynszu, bez podania jak "przełożyć" ten stan na wielkość stawek czynszu, jest niekonstruktywne. Z 271 budynków, w których znajdują się lokale komunalne, 163 były zbudowane przed 1945 rokiem, 87 w latach 1946-1970. Reszta, tj. tylko 21 budynków, po 1971 roku. Dane te jednoznacznie wskazują na wagę kryterium wieku. Przepisy Prawa budowlanego zawierają w swojej treści trzy określenia stanu technicznego budynków, które nie są zdefiniowane. Są nimi: 1) należyty stan techniczny - art. 5 ust. 2, 2) właściwy stan techniczny- art. 5 ust. 1 pkt 3, 3) nieodpowiedni stan techniczny - art. 62 ust. 3. Z tych przepisów, ani z przepisów regulujących najem, nie wynika jaka jest wartość tych ocen punktowa, procentowa czy złotowa.

Orzecznictwo sądów administracyjnych nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że gminie wolno wyłącznie tyle ile prawo dozwala. Jeśli tak, to brak jest ustawowego określenia ile, przy stosowaniu tego wskazywanego przez Sąd czynnika różnicowania czynszu, może być władztwa gminy. Problem jest złożony, między innymi z następujących powodów:

- opinie z badania stanu technicznego sporządzane są według indywidualnych ocen, opartych o wiedzę i doświadczenie osób dokonujących przeglądów,

- lokale położone są w budynkach zarządzanych przez wspólnoty mieszkaniowe, w których gmina ma tylko udziały. Interesy wspólnoty, co do częstotliwości dokonywania ocen, nie są zbieżne z gminnymi. Badanie stanu technicznego budynku na potrzeby ustalania czynszu np. pojedynczego lokalu, jeszcze nie sprzedanego, w byłym budynku komunalnym, to wydatek sprzeczny z zasadą gospodarności. Koszt sporządzenia oceny pochłonie dochód z podwyższenia czynszu za kilka lat wprzód. Rodzić to może zarzut niegospodarności i naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

- badania sprawności technicznej budynku i urządzeń w nim znajdujących się dokonują specjaliści z określonych branż (elektrycznej, sanitarnej, gazowej, wentylacyjnej, konstrukcyjnej itp.) i w różnych terminach.

Żaden przepis prawa nie wskazuje według jakiej metody należy przełożyć te dane na jeden z wyżej wymienionych stanów technicznych, które wymienia Prawo budowlane. Przeglądy techniczne, mające dać odpowiedź w jakim stanie technicznym są obiekty budowlane, są dokonywane z różną częstotliwością. Jedne dokonywane są corocznie (np. kominowe), inne - oceniające elementy konstrukcyjne - co 5 lat. Przeglądy jednoroczne nie uwzględniają wszystkich zmian zachodzących w budynkach, przeglądy pięcioletnie wykonywane są zbyt rzadko aby mogły mieć realny wpływ na wysokość czynszu. Które należy brać pod uwagę i jak mierzyć ich aktualność, tj. przydatność do ustalania czynszu. Na ten temat przepisy milczą. Zastosowane rozwiązanie sprawdza się. Nigdy nie było kwestionowane. Z podanych wyżej powodów, przyjęcie przez Sąd tej przesłanki do stwierdzenia nieważności części uchwały nie rozwiązuje problemu i nie powinno być akceptowane. Z uzasadnień wyroków rozstrzygających te kwestie nie wynika by w/w argumenty były kiedykolwiek podnoszone. Z tych przyczyn Rada nie zgadza się z częścią tezy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2008 roku (wskazywanego wyżej), przywoływanego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie mówiącą, że stan budynków winien być sprawdzany zgodnie z obowiązującymi przepisami. Wskazywane w orzecznictwie przepisy prawa budowlanego mają bowiem znikomy lub żaden walor przydatności do kształtowania czynników czynszotwórczych.

Uznanie przez Sąd, prezentowanego przez Prokuratora stanowiska, kłóci się z ideą samorządności. Akceptowany przez doktrynę, prezentowany w orzecznictwie pogląd, że jednostkom samorządu terytorialnego wolno tyle ile wynika z przepisów prawa, jest już ograniczeniem samostanowienia o własnych sprawach. Nie należy skali ograniczeń zwiększać przez dopuszczenia poglądów organów monokratycznych, wynikających z interpretacji prawa przy zastosowaniu wykładni rozszerzającej, nawet jeśli pochodzą one od organów ochrony prawnej. Być może przyjęta regulacja prawna jest mało szczegółowa. Każdy indywidualny pogląd w tej sprawie można odpowiednio uargumentować. Można bronić najbardziej z pozoru mylnych rozwiązań i odwrotnie.

Zasadność podjęcia uchwały w treści, jaką ona zawiera, oceniali gospodarze gminy - radni. Nie było ich celem działanie na szkodę najemców. Działaniem takim byłoby przyjęcie kwoty bazowej czynszu w jej górnej wysokości i zastosowanie mechanizmów maksymalizujących czynsz, według reguł wynikających z art. 8 "a" ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Z formalnoprawnego punktu widzenia byłoby to możliwe i uzasadnione stanem budynków, będących w przeważającej mierze przedwojennymi. Takie działanie i indywidualizowanie ocen stanu technicznego, skutkującego wzrostem stawek czynszu, byłoby przykładem naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej.

Zasada praworządności, wyartykułowana w art. 7 Konstytucji, obliguje organy władzy publicznej do działania na podstawie przepisów prawa i w granicach prawa. Rada wydając zaskarżony akt prawa miejscowego działała zgodnie z tą zasadą, bowiem postanowienia uchwały zostały przyjęte na podstawie upoważnienia ustawowego. Nie ma w niej zapisów stanowiących samoistne władztwo organu stanowiącego. W ocenie Rady Miasta Świnoujście, skarżący nie kwestionuje legalności regulacji przyjętej uchwałą, w znaczeniu spełnienia wymogów ustawowych, lecz szczegółowość przyjętych rozwiązań. Szczegółowość czynników kształtujących czynsz, mierzona ich ilością, nie powinna decydować o legalności.

Przez uznanie, że uchwała nie zawiera wszystkich, wymaganych ustawą czynników ustalenia czynszu, został naruszony przepis prawa materialnego, zawarty w art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów ...

W piśmie procesowym z 30 sierpnia 2010 r. skarżący kasacyjnie powołał się na art. 239 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw utraciły moc obowiązującą z dniem wejścia w życie Konstytucji z 1997 r. Uznał to za argument wspierający jego żądanie uchylenia zaskarżonego wyroku i odrzucenia skargi Prokuratora.

Do pisma tego dołączono opinię prawną prof. M. Kuleszy, w której stwierdzono m.in., że skoro Sąd I instancji uznał przedmiotową uchwałę za akt prawa miejscowego, to powinien był odrzucić skargę prokuratora, ponieważ jej wniesienie było niedopuszczalne wobec nie nabrania przez ten akt mocy obowiązującej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko - radcowskim (art. 175 § 1 - 3 p.p.s.a). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie nie w pełni odpowiada tym wymaganiom. Po pierwsze, podstawy kasacyjne odnoszące się do prawa materialnego nie wskazują czy wskazane przepisy zostały naruszone przez błędną ich wykładnię czy też niewłaściwe zastosowanie. Po drugie, zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów procesowych (art. 178 i art. 189 p.p.s.a.), którym nie mógł uchybić z samego założenia, ponieważ przepisy te nie mają zastosowania w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazane wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikują jej jednak w stopniu uzasadniającym jej odrzucenie.

Rozpoczynając rozważania nad zasadnością skargi kasacyjnej zauważyć należy, że Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, bowiem w ogóle nie dokonywał wykładni tego przepisu. Przytaczając jego treść Sąd ten stwierdził jedynie, że warunkiem wejścia w życie źródeł prawa powszechnie obowiązującego jest ich ogłoszenie. Treść przywołanego przepisu Konstytucji wraz z treścią § 9 zaskarżonej uchwały świadczy o tym, że i Rada Miasta Świnoujście podjętą uchwałę uznała za akt prawa miejscowego, trafnie konkludował Sąd I instancji. Nigdzie natomiast Sąd nie stwierdził, że uchwała rady gminy przestaje być aktem prawa miejscowego, jeżeli nie zostanie spełniony warunek wejścia w życie wymagany przez art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Wprost przeciwnie, Sąd I instancji wyjaśnił (s. 5 uzasadnienia), jakie przesłanki muszą być spełnione, aby uchwała podjęta przez radę gminy mogła być uznana za akt prawa miejscowego, a następnie wykazał (s. 5-6 uzasadnienia), że przesłanki te są spełnione przez zaskarżoną uchwałę z 13 lutego 2013 r., nr VI/42/2003 w przedmiocie zasad polityki czynszowej obowiązujących w mieszkaniowym zasobie Miasta Świnoujścia. Tę ocenę prawną podziela w całej rozciągłości Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie.

Utrata mocy obowiązującej przez uchwały Trybunału Konstytucyjnego w sprawie ustalenia wykładni ustaw ma ten skutek, że dokonana przez Trybunał wykładnia przepisów nie ma już mocy powszechnie obowiązującej. Jeżeli więc jakiś organ państwa, np. sąd nie podziela oceny prawnej wyrażonej przez Trybunał w takiej uchwale, to ma prawo do jej odrzucenia na rzecz własnej interpretacji stosowanego przepisu prawa. Nie zmienia to jednak faktu, że wykładnia Trybunału – podobnie jak wykładnia doktrynalna – wiąże mocą swoich argumentów. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd Trybunału Konstytucyjnego, że o charakterze normatywnym uchwały organu gminy przesądza istota zawartych w niej rozwiązań (rodzaj zamieszczonych w niej norm), a nie okoliczność, czy uchwała ta została w prawidłowy sposób opublikowana.

Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł również podzielić wniosków wypływających z opinii prawnej prof. M. Kuleszy, ponieważ nie znajdują one uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Zresztą sam Autor nie powołał żadnego przepisu, który zakazywałby rozpoznawania zasadności skargi na akt prawa miejscowego, jeżeli nie nabrał on jeszcze mocy obowiązującej. W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje natomiast zgodny pogląd, że kontrola legalności takich aktów przez sądy administracyjne jest jak najbardziej dopuszczalna. Stanowisko to jest jak najbardziej słuszne, zważywszy na treść art. 90 ust. 1 i 91 u.s.g., w świetle których to unormowań kontrola legalności aktów normatywnych organów gmin przez organy nadzoru jest dokonywana co do zasady w odniesieniu do aktów, które jeszcze nie weszły w życie.

Tylko na marginesie rozważań, należy podnieść, że wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, pismo Wojewody Zachodniopomorskiego z 26 marca 2003 r., nr PN.2.GM.0912-13/2003 nie jest rozstrzygnięciem nadzorczym, co ewidentnie wynika z treści art. 91 u.s.g. Zawarta w tym piśmie ocena prawna nie była wiążąca dla organów Gminy Świnoujście, albowiem organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawą (art. 87 u.s.g.), co oznacza również, że nie mogą stosować środków o charakterze władczym, które nie są przewidziane w ustawie. Ponadto samodzielność gminy podlega ochronie sądowej (art. 2 ust. 3 u.s.g.), co oznacza m.in., że jeżeli organy gminy nie zgadzają się ze stanowiskiem organu nadzoru, to mogą je poddać ocenie sądu administracyjnego.

Skoro nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, to zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a. nie ma usprawiedliwionych podstaw, czego dowodzi treść art. 53 § 3 p.p.s.a.

Jeżeli w skardze kasacyjnej nie określono, że naruszono art. 7 i art. 21 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ... przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, to uznać należy, że tak postawiony zarzut nie jest podstawą kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć tylko na wymienionych w tym przepisie podstawach. Z tego powodu należało tak postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego uznać za bezzasadny.

W dodatku art. 21 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ... składa się z 5 ustępów, z których 2 (2 i 3) dzielą się na kilka punktów, a więc w tym zakresie wnoszący skargę kasacyjną nie precyzując, jakiej normy dotyczy jego zarzut naruszenia prawa materialnego, nie sprecyzował w wystarczającym stopniu granic skargi kasacyjnej. Tym samym uniemożliwił Sądowi rozpoznanie zasadności tego zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny celowo przytoczył uzasadnienie skargi kasacyjnej w całej rozciągłości, aby dobitnie wykazać, że nigdzie w jego treści nie znalazło się stwierdzenie wnoszącego tą skargę, na czym miałaby polegać – jego zdaniem – błędna wykładnia art. 7 i art. 21 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ... lub ich niewłaściwe zastosowanie.

Wreszcie, w odniesieniu do tego ostatniego zarzutu, należy stwierdzić, że odmienna ocena dowodów i wyprowadzanie na jej podstawie własnych wniosków, co do stanu faktycznego sprawy w skardze kasacyjnej, bez wskazania przepisów postępowania, których naruszenie stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie stanowi podstawy kasacyjnej w rozumieniu art. 174 i 176 p.p.s.a. – por. wyrok NSA z 31 marca 2004 r., OSK 59/04, ONSAiWSA 2004/1/10. Mówiąc innymi słowy, niedopuszczalne jest zwalczanie ustaleń stanu faktycznego sprawy poprzez zarzut naruszenia prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.