Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1683/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 7 , 77 , 80 i 107 par 3
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Paweł Darmoń (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2018 r. sprawy ze skargi K. M. oraz S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2017 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 14.03.2017 r. orzekł o ustaleniu - na wniosek E. W. - D. - warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. [...] i budową drogi dojazdowej na działkach nr [...] i [...] obr. [...] oraz infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. [...] w K." oraz umarzającej postępowanie dla części zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa zjazdu z działki nr [...] obr. [...]".

Odwołanie od tej decyzji złożyli K. M. i S. M..

W ramach prowadzonego postępowania odwoławczego Kolegium zwróciło się do Prezydenta Miasta K. o zaktualizowanie sporządzonej w sprawie opinii Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K., a to w związku ze zmianą stanu prawnego dokonaną ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz.U.2016.2249 z dnia 2016.12.30) i ustawą z dnia 11.05.2017 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody nowelizacją m.in. przepisów ustawy o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016. poz. 2134 i Dz. U. z 2017 r. poz. 1074). Dodatkowo wystąpiono do Prezydenta Miasta K. — Wydziału Architektury i Urbanistyki Urzędu Miasta K. o wyjaśnienie i uzupełnienie sporządzonej na potrzeby wyżej opisanego postępowania analizy architektoniczno - urbanistycznej oraz jej wyników w zakresie linii zabudowy oraz wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokości do okapu) przy wyborze przez inwestora dachu o kalenicy równoległej do frontu działki. W odpowiedzi na to wezwanie do akt sprawy została złożona opinia Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 11.07.2017 r. z nowymi warunkami w zakresie ochrony zieleni oraz notatka służbowa stanowiąca załącznik do analizy urbanistyczno - architektonicznej z jej wynikami, przygotowana przez mgr inż. arch. M. S. - W. w dniu 07.07.2017 r.

Po rozpoznaniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez K. M. i S. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 27 września 2017 r., znak [...] - działając na podstawie art. 59 ust. 1,art. 56 w związku z art. 64 ust. 1,art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), dalej też jako "u.p.z.p.", § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", art. 29 ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.) oraz art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej także jako "k.p.a.":

1. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji w części:

1) obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt 1 lit. d akapit drugi i w tym zakresie orzeka w następujący sposób:

"Wysokości okapów będą wynikać z wysokości kalenic i przyjętego kąta nachylenia połaci dachowych, przy czym w zakresie wysokości okapów w sytuacji wyboru przez inwestora dachu o kalenicy równoległej do frontu działki:

Dla brył budynku na działce nr [...] obr. [...] przy założeniu minimalnej szerokości elewacji frontowej 10 m (przy szerszych budynkach wysokość okapów będzie mniejsza) oraz wysokości kalenicy:

• 9,5 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokości okapów mieszczą się w przedziale od 4 m do 6,2 m;

• 8,5 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokość okapów mieszczą się w przedziale od 3 m do 5,2 m.

Dla brył budynku na działce nr [...] obr. [...] przy założeniu minimalnej szerokości elewacji frontowej 10 m oraz wysokości kalenicy:

• 9 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokości okapów mieszczą się w przedziale od 3,5 m do 5,7 m;

• 8 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokość okapów mieszczą się w przedziale od 2,5 m do 4,7 m.".

2) obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt 2 lit. a zdanie pierwsze od słów "Warunki w zakresie geologii" do słów "ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r." oraz punkt pierwszy pt: "w zakresie ochrony zieleni" i w tym zakresie orzekło:

"Warunki w zakresie geologii, ochrony zieleni, wód i gospodarki wodnej oraz powietrza i przed hałasem - zgodnie z opinią Wydziału Kształtowania Środowiska znak: [...] z dnia 21.10.2015 r. ze zmianą z dnia 11.07.2017 r.

Pod względem ochrony zieleni:

W procesie inwestycyjnym należy bezwzględnie chronić następujące drzewa: dwa dęby rosnące na granicy działek [...] obr. [...], egzemplarz dębu rosnący w południowo - zachodniej części działki nr [...] obr. [...].

3) obejmującej załącznik nr 3 pkt 3 lit. b po przywołaniu treści przepisu § 4 rozporządzenia, tj. od słów "Odległości budynków" do słów "infrastruktury technicznej i drogowej istniejącej i projektowanej" i w tym zakresie orzeka w następujący sposób:

"Ulice obszaru analizowanego nie posiadają czytelnych krawędzi, dlatego odległości budynków określono od granic z działkami drogowymi (granice działek drogowych tworzące linie łamane), analizowany obszar obejmuje fragmenty ulic [...]

Zabudowa istniejąca południowo-wschodniej strony ul. [...] wyznacza linie zabudowy w następujących odległościach: ok. 2 m (bud. na dz. [...]); ok. 14 m (dom na dz. [...]); ok. 5 m (garaż na dz. [...] ok. 2 m (bud. na dz. [...]); ok. 2,5 m (bud. na dz. [...] i [...]); ok. 4,5 m (bud. na dz. nr [...]) i ok. 6,5 m (bud. na dz. [...]) od granic działek drogowych nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...].

Zabudowa północno - zachodniej strony ul. [...] wyznacza linie zabudowy w następujących odległościach: ok. 2 m (garaż na dz. [...]); ok. 18,5 m (bud. na dz. [...]); ok. 7,5 m (warsztat na dz. [...]); ok. 6 m (bud. na dz. [...] [...]) i ok. 0,5 m (bud. na dz. [...] od granic działek drogowych nr [...], [...], [...] obr. [...]. Budynki po południowo-wschodniej stronie tej ulicy (po stronie planowanej inwestycji) zlokalizowane są w odległościach: ok. 6,5 m (bud. wielorodzinny na dz. [...]); ok. 15 m (bud. wielorodz. na dz. nr [...]); ok. 4,5 m (dom na działce nr [...]) i ok. 5,5 m (domy na dz. [...]), od granic działek drogowych jw. Zabudowa północno-wschodniej strony ul. [...] wyznacza linie zabudowy w odległościach: ok. 12,5 m (dom na dz. [...] o ok. 6 m (zabudowa wielorodzinna dz. nr [...], [...]) od granicy działek drogowych nr [...], [...] obr. [...].

Zabudowa istniejąca północno - zachodniej strony ul. [...] wyznacza linie zabudowy w następujących odległościach: ok. 16 m (bud. wielorodz. na dz. [...], [...]); ok. 20,5 m (bud. na dz. [...]); ok. 5,5 m (domy na dz. [...] i [...]); ok. 5 m (dom na dz. [...]); ok. 4 m (dom na dz. [...]); ok. 15 m (dom na dz. [...]); ok. 6,54 m (dom na dz. nr [...]); ok. 3 m (garaż na dz. nr [...]) i ok. 1 m (garaż na dz. nr [...]) od granic działek drogowych nr [...], [...] obr. [...]. Budynki po południowo-wschodniej stronie tej ulicy zlokalizowane są w odległościach: ok. 5,5 m (dom na dz. [...]); ok. 4 m (garaż wolnost. na dz. nr [...]); ok. 5 m (domy na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...]) i ok. 3 m (wiata na d/. [...]) od granic działek drogowych j w.

Żaden budynek nie jest zlokalizowany w granicy z działką drogową.

Zabudowa istniejąca nie wyznacza czytelnych linii zabudowy, ani wzdłuż ulic, ani w głębi terenu.

Wyniki:

Przeprowadzona analiza wykazała, że ze względu na planowaną funkcję i kształt terenu objętego wnioskiem, nowa zabudowa winna kontynuować lokalizację sąsiedniego budynku wielorodzinnego nr [...] na działce nr [...]. Stąd linia nowej zabudowy winna stanowić przedłużenie linii zabudowy wyznaczonej przez ww. budynek, należy ją zatem wyznaczyć w odległości ok. 15 m od granicy działek drogowych nr [...], [...] obr. [...]. Powyższe ustalono zgodnie z § 4 ust. 1 w/w rozporządzenia.

4) obejmującej załącznik nr 3 pkt 3 lit. e w części "Wyniki" akapit drugi zdanie czwarte i w tym zakresie orzeka w następujący sposób:

"W zakresie wysokości okapów w sytuacji wyboru przez inwestora dachu o kalenicy równoległej do frontu działki:

Dla brył budynku na działce nr [...] obr. [...] przy założeniu minimalnej szerokości elewacji frontowej 10 m (przy szerszych budynkach wysokość okapów będzie mniejsza) oraz wysokości kalenicy:

• 9,5 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokości okapów mieszczą się w przedziale od 4 m do 6,2 m;

• 8,5 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokość okapów mieszczą się w przedziale od 3 m do 5,2 m.

Dla brył budynku na działce nr [...] obr. [...] przy założeniu minimalnej szerokości elewacji frontowej 10 m oraz wysokości kalenicy:

• 9 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokości okapów mieszczą się w przedziale od 3,5 m do 5,7 m;

• 8 m i kącie nachylenia połaci dachowych z przedziału od 30° do 45°, wysokość okapów mieszczą się w przedziale od 2,5 m do 4,7 m.

Jak wskazano w analizie urbanistyczno-architektonicznej w obszarze analizowanym znajdują się budynki przekryte dachami połaciowymi o okapach na wysokościach od ok. 2,5 m do ok. 9 m (średnio ok. 5 m). Wysokości okapów budynków zlokalizowanych przy ul. [...] wynoszą od ok. 2,5 m do ok. 8 m. Wyniki:

Wysokości okapów, wynikające z ustalonych w decyzji wysokości kalenic i kątów nachylenia połaci dachowych, stanowią kontynuację wysokości okapów budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym i przy ul. [...]".

II. w pozostałym zakresie utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie Kolegium wskazało, że wnioskiem Inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wolnostojącego, składającego się z co najmniej dwóch przestrzennie wyodrębnionych segmentów na wspólnym garażu podziemnym, wewnętrznej drogi dojazdowej i niezbędnej infrastruktury technicznej. Przywołano art. 59 i 61 u.p.z.p.

Zdaniem organu II instancji bezsporne jest, że teren inwestycji obejmujący działki nr [...] i nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. [...]. W aktach sprawy znajdują się też aktualne warunki techniczne potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę (oświadczenie MPWiK SA.), energię elektryczną (oświadczenie [...] S.A.), gaz (oświadczenie [...] Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w T.) na warunkach określonych przez dysponentów poszczególnych sieci, a także odprowadzanie wód i ścieków opadowych oraz ścieków sanitarnych. Istniejące uzbrojenie terenu - w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od ul. [...] (zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K.) - jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, zaś w załączniku nr 1 do decyzji pkt II.4 lit. e ustalony został wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia.

W kwestii zbadania spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i określenia cech istniejącej zabudowy organ dokonał analizy stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Kolegium analiza wykonana w czerwcu 2016 r., uzupełniona w postępowaniu odwoławczym pismem z dna 07.07.2017 r. przez mgr inż. arch. M. S. - W. odpowiada wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazuje na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Analiza ta sporządzona została zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia. Analiza ta zawiera część graficzną - mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości min. 81 m od granic terenu objętego wnioskiem. Wyjaśniono też sposób wyznaczenia obszaru podając, że promień determinujący granice badanego obszaru przyjęto w wartości minimalnej stanowiącej trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji wynoszącego 27 m (odcinek terenu inwestycji graniczący z działkami drogowymi nr [...] i [...] obr. [...]). Mając na uwadze powyższe Kolegium nie znalazło podstaw prawnych do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w omawianym dokumencie analizy.

W wyczerpującej części tekstowej omawianego dokumentu zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano, że teren inwestycji znajduje się w południowo - zachodniej części K., po południowej stronie ul. [...], w obszarze zainwestowanym dość niską zabudową o przeważającej funkcji jednorodzinnej, wśród której skutkiem postępującej urbanizacji miasta wkracza zabudowa wielorodzinna i jednorodzinna o większych gabarytach. W obszarze analizowanym występują budynki mieszkalne jednorodzinne wolnostojące, w zabudowie bliźniaczej i szeregowej oraz wielorodzinne o podobnej formie i gabarytach. Budynki posiadają do czterech kondygnacji nadziemnych, choć dominuje zabudowa dwukondygnacyjna. Uzupełnieniem tej zabudowy są wbudowane, dobudowane i wolnostojące budynki garażowe i gospodarcze.

W uwzględnieniu powyższego bezspornym jest, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej. W obszarze analizowanym znajdują się, bowiem działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Są to wskazane w analizie działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] Zatem Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez nową inwestycję funkcji istniejącej w obszarze analizowanym zasługuje na uwzględnienie, jako że znajduje potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Kolegium nie znalazło podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji. W analizie wraz z jej uzupełnieniem szczegółowo przebadana została forma architektoniczna zabudowy, sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym. Na tej podstawie ustalono cechy kształtujące formę architektoniczną istniejącej zabudowy. Następnie opisano szczegółowo poszczególne parametry występujące na badanym obszarze, w zakresie linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (terenu), szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Opisując powyższe parametry autorka analizy posłużyła się dodatkowo tabelarycznym zestawieniem oraz zdjęciami.

Informacje ujęte w analizie dały podstawę do sformułowania przez autora projektu decyzji wyników analizy zawierających wskazania dla organu I instancji, co do sposobu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy. Zostały one uwzględnione w badanej decyzji, zatem brak jest co do zasady podstaw do kwestionowania ich prawidłowości – z tym zastrzeżeniem, że rozważania analizy w kontekście wyznaczenia w decyzji linii nowej zabudowy oraz ustalona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do okapu przy kalenicy równoległej do frontu działki nie miały charakteru wyczerpującego, co wymagało uzupełnienia w toku postępowania odwoławczego.

Linia zabudowy została wyznaczona przez organ I instancji jako kontynuacja odległości istniejącej zabudowy na działce nr [...] od granic działek drogowych nr [...] i [...] obr. [...], to jest w odległości ok. 15 m, zgodnie z oznaczeniem na załączniku graficznym nr [...] i nr [...] do decyzji. Podstawa tego ustalenia jest § 4 ust. 1 rozporządzenia. W wynikach analizy zasugerowano, że nowa zabudowa winna kontynuować lokalizację sąsiedniego budynku wielorodzinnego nr [...] na działce nr [...]. Stąd linia nowej zabudowy winna przebiegać w odległości ok. 15 m od granicy działek drogowych nr [...], [...] obr. [...]

Kolegium zauważyło, że działka nr [...] została uznana za jedną z działek sąsiednich i nawiązanie ukształtowanej na tej nieruchomości linii zabudowy jest w pełni uzasadnione. Zabudowa na innych działkach sąsiednich znajduje się w odległości: ok. 4,5 m - dz. nr [...], ok. 5,5 m - dz. nr [...], zaś zabudowa na dz. nr [...] i [...] ponad 30 m od ww. działek drogowych.

Wobec dodatkowych wyjaśnień i wyników analizy pozyskanych w toku postępowania odwoławczego Kolegium uchyliło decyzję w zakresie załącznika nr 3 pkt 3 lit. b w części po przywołaniu treści przepisu § 4 rozporządzenia, tj. od słów "Odległości budynków" do słów "infrastruktury technicznej i drogowej istniejącej i projektowanej" i w tym zakresie uzupełniło wyniki analizy, jak w sentencji decyzji.

Kolegium potwierdziło prawidłowość ustaleń decyzji w kwestii wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działek nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 1687 m2. Parametr ten został wyznaczony na poziomie 26% z tolerancją do 1% w oparciu o przepis § 5 ust. 1 rozporządzenia, czyli zasadniczy sposób ustalenia tego parametru na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. W analizie w zestawieniu tabelarycznym został podany wskaźnik zabudowy dla wszystkich działek z obszaru analizowanego i na tej podstawie w wynikach analizy wskazano, że wskaźniki w obszarze kształtują się od ok. 9% - dz. [...], [...], [...] do ok. 52% - dz. nr [...], a średnia z obszaru analizowanego wynosi ok. 26%. Wyjaśniono, że dla działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi średnia wynosi ok. 31%, zaś dla działek zlokalizowanych wzdłuż ul. [...] ok. 25%. Zdaniem Kolegium zasadnie nawiązano przy ustalaniu tego wskaźnika do wielkości średniej z obszaru analizowanego, skutkiem czego powierzchnia żadnej z projektowanych brył budynku nie przekroczy 300 m2, tj. średniej powierzchni zabudowy brył budynków wielorodzinnych.

Wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej został ustalony w decyzji na poziomie minimum 45%. W wynikach analizy określono wartości graniczne tego wskaźnika w obszarze analizowanym (ok. 25% - ok. 80%), zatem przyjęta w decyzji wartość jest uzasadniona - zwłaszcza przy uwzględnieniu braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa.

Przy badaniu szerokości elewacji frontowej w wynikach analizy wskazano, że w obszarze analizowanym najmniejszą szerokość ma dom na dz. nr [...] - ok. 6,5 m, zaś największą szersza bryła budynku wielorodzinnego na dz. nr [...] i [...] - ok. 23 m. Na podstawie zestawienia zawartego w analizie wyliczono średnią szerokość z obszaru wynoszącą ok. 12,5 m, która została powielona w decyzji, z dopuszczeniem tolerancji do ± 20%, czyli w przedziale 1 Om - 15m. Równocześnie w decyzji organ ustalił, że całkowita szerokość każdej z wyodrębnionych w przestrzeni naziemnych brył budynku, mierzona od strony ul. [...], nie może przekroczyć ustalonej wyżej wartości maksymalnej. Ustalenie szerokości elewacji frontowej poczyniono, więc w oparciu o zasadniczy sposób wyznaczania omawianego parametru (§ 6 ust. 1 rozporządzenia), w nawiązaniu do średniej z obszaru analizowanego z dopuszczoną tym przepisem tolerancją umożliwiającą lepsze nawiązanie do szerokości elewacji frontowej zabudowy z najbliższego otoczenia terenu inwestycji, co znajduje wyczerpujące uzasadnienie w wynikach analizy architektoniczno -urbanistycznej.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej została wyznaczona w decyzji organu I instancji zarówno dla dachów połaciowych: przez określenie wysokości kalenic poszczególnych naziemnych brył budynku w przedziale od 8,5 m do 9,5 m dla bryły zlokalizowanej na dz. nr [...] i od 8m do 9 m dla bryły zlokalizowanej na dz. nr [...], jak i dla dachów płaskich: przez określenie wysokości górnych krawędzi attyk poszczególnych naziemnych brył budynku w przedziale od 8.5 m do 9,5 m dla bryły zlokalizowanej na dz. nr [...] i od 7.5 m do 8 m dla bryły zlokalizowanej na dz. nr [...]. Jednocześnie wskazano, że powyższe wysokości należy mierzyć, jako średnie arytmetyczne wysokości najwyższej i najniższej każdej bryły od projektowanego poziomu terenu. Pomieszczenia i urządzenia techniczne (poza kominami wentylacyjnymi) winny być wkomponowane w bryły budynku i swoją wysokością nie mogą przekroczyć wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych oraz ustalonych wartości bezwzględnych. Te zaś przyjęto jako: maksymalnie 231,5 m n.p.m. dla poziomu kalenicy dachu połaciowego i poziomu górnych krawędzi altyk dachu płaskiego bryły zlokalizowanej na dz. nr [...] oraz maksymalnie 231 m n.p.m. dla poziomu kalenicy dachu połaciowego bryły lub brył zlokalizowanych na dz. nr [...] i maksymalnie 230 m n.p.m. dla poziomu górnych krawędzi attyk bryły lub brył przekrytych dachami płaskimi zlokalizowanymi na dz. nr [...]. Organ zastosował przy ustalaniu parametru wysokości przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, który dopuszcza rezygnację z zastosowania zasadniczych metod wyznaczania tego parametru z § 7 ust. 1 - 3 rozporządzenia, jeżeli znajduje to uzasadnienie w wynikach analizy.

Kolegium wskazało, że wysokość nowej zabudowy nie może być wyznaczona, jako kontynuacja wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich. Nie są to bowiem wartości podobne czy nawet zbliżone i dotyczą budynków zarówno z dachami połaciowymi, jak i płaskimi (dz. nr [...] - 13 m, dz. nr [...] - 6,5 m, dz. nr [...] - 4,5 m do okapu i 10 m do kalenicy, dz. nr [...] i [...] - 6,5 m do okapu i 10,5 m do kalenicy). Zatem uznano za uzasadnione wyznaczenie wysokości nowej zabudowy w oparciu o średnie wysokości budynków w obszarze (do okapu oraz do kalenicy). Dopuszczono też 0,5 m tolerancji, co uzasadnia wskazanie jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia przepisu § 7 ust. 4 rozporządzenia. Wysokość dla każdej z brył budynku została zróżnicowana, przy czym z uwagi na niższe sąsiedztwo przy południowej granicy dz. nr [...] wysokość bryły lub brył zlokalizowanych na tej działce zasadnie została obniżona w stosunku do tej wyznaczonej dla dz. nr [...] i oscyluje wokół wartości prezentowanych przez otaczającą dz. nr [...] istniejącą zabudowę.

Organ dostrzegł brak wskazania konkretnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (wysokości do okapu), w sytuacji wyboru przez inwestora dachu o kalenicy równoległej do frontu działki. Kwestia ta została wyczerpująco uzupełniona w toku postępowania odwoławczego.

Geometrię dachu dla planowanej zabudowy wyznaczono poprzez ustalenie dla każdej z wyodrębnionych przestrzennie brył budynku dach płaski, dopuszczając również zastosowanie dachów połaciowych o geometrii: dach dwu lub wielospadowy, symetryczny, o kącie nachylenia połaci w przedziale 30°-45°, wysokością głównej (najwyższej) kalenicy do 9,5 m dla zabudowy dz. nr [...] i do 9 m dla dz. nr [...], z główną kalenicą w układzie zbliżonym do równoległego lub prostopadłego w stosunku do ul. [...]. Wszystkie elementy geometrii dachu wyznaczonej w decyzji znajdują kontynuację w dachach zabudowy z obszaru analizowanego, zatem prawidłowo zastosowano przepis § 8 rozporządzenia.

Organ II instancji uznał, że ustalone w decyzji parametry zasadniczo znajdują odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. W ocenie Kolegium zastosowane regulacje określające wyjątkowe sposoby wyznaczenia parametrów zostały należycie umotywowane w wynikach analizy, natomiast wyznaczenie linii zabudowy, wskaźnika wielkości nowej zabudowy i szerokości elewacji frontowej (z dopuszczonymi niewielkimi tolerancjami) według metod podstawowych wskazanych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest prawidłowe, zwłaszcza w sytuacji, gdy potwierdza to osoba kompetentna, tj. wpisana na listę izby architektów lub urbanistów.

Zdaniem Kolegium zasadnym jest ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ wnioskowana zabudowa mieści się w parametrach istniejącej zabudowy mieszkaniowej.

Jeśli chodzi o warunki w zakresie ochrony zieleni i ochrony przyrody, zostały one oparte o przepisy ustawy o ochronie przyrody obowiązujące w dacie orzekania przez organ I instancji oraz opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK z dnia 21.10.2015 r. Ponieważ już po wydaniu kwestionowanej decyzji przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie ochrony zieleni i przyrody uległy zmianie, Kolegium pozyskało nową opinię Wydziału Kształtowania Środowiska UMK, co uzasadnia uchylenie badanej decyzji w tym zakresie tzn. w części obejmującej załącznik nr 1 pkt II ppkt 2 lit. a zdanie pierwsze od słów "Warunki w zakresie geologii" do słów "ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r." oraz punktor pierwszy pt: "w zakresie ochrony zieleni". Na podstawie nowych przepisów ustawy o ochronie przyrody, uwzględniając też zaktualizowane ustalenia Wydziału Kształtowania Środowiska UMK Kolegium orzekło w tym zakresie merytorycznie.

Chybionym pozostaje zdaniem Kolegium zarzut o braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej, jako że przeciwne wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego - Kolegium wyjaśnia przy tym, że kwestia parametrów istniejących dróg jest badana przy przesłance z art. 61 ust. 1 pkt 3, a nie 2 u.p.z.p. W tej sprawie została zweryfikowana przez zarządcę dróg publicznych ZIKiT, który nie znalazł w tym zakresie podstaw do zanegowania wystarczalności uzbrojenia komunikacyjnego terenu inwestycji. Podobnie nietrafny jest zarzut o braku wiedzy organu I instancji o rzeczywistym stanie faktycznym w sprawie, w aktach zalega bowiem dokumentacja fotograficzna badanego rejonu potwierdzająca dokonanie wizji w terenie przez autora analizy.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. M. i S. M., zarzucając jej:

1/ naruszenie art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z wizji lokalnej przed wydaniem decyzji w I instancji, a uznanie przez organ II instancji zarzutu tego, jako niezasadnego,

2/naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak wykazania dobrego sąsiedztwa, a wręcz zmianę funkcji tej części osiedla domów jednorodzinnych na osiedle o cechach zabudowy wielorodzinnej, zmianę formy architektonicznej osiedla i zagęszczenia zabudowy w sposób utrudniający funkcjonowanie dotychczasowych mieszkańców,

3/ nie branie pod uwagę poprzednich zapisów planu zagospodarowania przestrzennego osiedla i studium zagospodarowania przestrzennego oraz orzeczenie o ustaleniu warunków zabudowy pomimo negatywnej opinii Rady Dzielnicy [...] i uznanie przez organ II instancji, że ustosunkowanie się do negatywnej opinii organu pomocniczego samorządu terytorialnego pozostaje bez znaczenia dla wydania pozytywnej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że wydana w sprawie decyzja narusza ich prawa podmiotowe i wbrew potrzebom mieszkańców osiedla kształtuje politykę przestrzenną tej enklawy domów jednorodzinnych, zamieniając ją w blokowisko. Trudno uznać, że jeden budynek wielorodzinny wybudowany sprzecznie z założeniami poprzedniego planu daje podstawę do kontynuowania tego sposobu zagospodarowania osiedla, zmieniając faktycznie sposób zabudowy z jednorodzinnej na wielorodzinną.

Organ II instancji pomimo analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego uzupełnienia nie przeprowadził wizji lokalnej, a taka wizja dałaby podstawę do oceny gęstości zabudowy i faktycznej dostępności komunikacyjnej. Załączniki graficzne i opisowe nie w pełni odzwierciedlają rzeczywistość. Takie działanie prowadzi do chaosu architektonicznego.

Skarżący zarzucili, że nawiązywanie do incydentalnej, jednostkowej zabudowy i rozszerzanie jej na dalszy teren w istocie zmienia charakter osiedla i nie spełnia warunków z art. 61 ustawy w zakresie dobrego sąsiedztwa. Jest zaprzeczeniem tego wymogu.

Ustawa nakazuje wydanie decyzji pozytywnej tylko wówczas, gdy organ orzekający uzyska uzgodnienia, w tym uzgodnienie z organami samorządu mieszkańców. Rada Dzielnicy [...] właściwa w tej sprawie miejscowo nie uzgodniła projektu decyzji i zaopiniowała przedsięwzięcie inwestycyjne negatywnie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod kątem tak określonych kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie doszedł do wniosku, że musi zostać uchylona, wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji, bowiem sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna, której argumenty powtórzone są w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, posiada istotne braki w zakresie zakwestionowanym w skardze. W konsekwencji przyjąć należy, że organy prowadzące postępowanie nie wyjaśniły w sposób dostateczny wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, czym naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sporządzona analiza urbanistyczno - architektoniczna wymaga uzupełnienia, bądź sporządzenia na nowo a następnie organy ponownie ocenią, czy jest możliwe i zgodne z wszystkimi przesłankami art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedsięwzięcia zgodnego z wnioskiem inwestora.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11 wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku, co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i sądowoadministracyjnym.

W sporządzonej analizie i uzasadnieniu kontrolowanej decyzji brak szczegółowych rozważań przemawiających za tym, że zastosowanie wielorodzinnego rodzaju funkcji mieszkaniowej na analizowanym terenie nie będzie naruszało zasady dobrego sąsiedztwa. Samo zastosowanie dla nowej zabudowy wielorodzinnej parametrów budynków występujących na działkach sąsiednich nie jest wystarczającym argumentem za przyjęciem zachowania zasady dobrego sąsiedztwa w terenie, skoro występuje w nim w przeważającej mierze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Sądownictwo administracyjne sceptycznie odnosi się do możliwości lokowania zabudowy wielorodzinnej w terenie gdzie, jako dominująca występuje zabudowa jednorodzinna. Na uwagę zasługuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 20 marca 2013 r. II SA/Rz 1197/12 (cbois.nsa.gov.pl), w którym Sąd powołując się na stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 277/10 (LEX nr 619930) wedle którego nie można uznać, że budynek zabudowy wielomieszkaniowej (wielorodzinnej), stanowi kontynuację funkcji zabudowy jednomieszkaniowej, formułuje wniosek ogólniejszej natury: nie spełnia warunku, o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamierzenie inwestycyjne polegające na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego, gdy z przeprowadzonej w sprawie analizy urbanistycznej wynika, że działka, na której zaplanowano inwestycję, położona jest w obszarze wyłącznie zabudowy jednorodzinnej. Zabudowa wielorodzinna i zabudowa jednorodzinna różni się względem siebie, co do parametrów i cech zabudowy. Nie stanowi kontynuacji parametrów, cech i wskaźników zabudowy zaprojektowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w obszarze, w którym występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

Zasada dobrego sąsiedztwa wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan istniejącej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze (wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1494/13) Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany, jako urbanistyczną całość. (wyrok NSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1095/10)

W wyroku z dnia 29 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1705/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdza, że budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego na terenie budownictwa wolnostojącego, ale jednorodzinnego narusza istniejący stan i równowagę w zakresie kontynuacji zabudowy. W judykaturze dopuszcza się, bowiem ustalenie warunków zabudowy pod budowę budownictwa wielorodzinnego, jeżeli na obszarze analizowanym występuje obok zabudowy jednorodzinnej także zabudowa wielorodzinna.

Natomiast w wyroku z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.

W wyroku z dnia 23 stycznia 2015 r., sygn. akt II OSK 1511/13 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie zaaprobował stanowisko, że samo ustalenie na terenie analizowanym funkcji mieszkalnej, jako dominującej nie oznacza automatycznie dopuszczenia planowanej zabudowy wielorodzinnej. (...) Skoro w analizie ustalono, że projektowana inwestycja zlokalizowana jest w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, to dla dopuszczenia zabudowy wielorodzinnej niezbędne było wykazanie, że mimo takiego rozwiązania zachowana będzie harmonia w ładzie przestrzennym oraz uwzględnione zostały wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo - społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne.

W tej sytuacji stwierdzić należy, że aby było możliwe lokowanie budynków wielomieszkaniowych na terenach, gdzie występuje w przeważającej mierze zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, należy przede wszystkim wnikliwie zbadać, czy zamierzenie inwestycyjne objęte wnioskiem inwestora, jako obejmujące budynki o funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej będzie stanowiło kontynuację funkcji zabudowy zastanej w obszarze analizowanym. Wszystko to wynikać musi z pogłębionej analizy urbanistyczno - architektonicznej, która da pewną odpowiedź, czy budowa budynków wielorodzinnych wpisuje się w zastany układ architektoniczny.

W przeciwnym razie wydana decyzja naruszy przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej w obszarze, gdzie występuje wyłącznie zabudowa jednorodzinna.

W tym względzie sporządzona dotychczas analiza jest niepełna, bowiem nie odnosi się do wszystkich niezbędnych aspektów.

Obiekty w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej to dwa różne parametry urbanistyczne. Różnią się pod względem konkretnych cech zabudowy. Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą w danym terenie.

W sytuacji zwartego terenu osiedla, na którym nie budzi wątpliwości jednorodna zabudowa jednorodzinna ewentualnie z uzupełnioną towarzyszącą zabudową usługową, pojawienie się zabudowy wielorodzinnej stanowić może zakłócenie zastanego ładu przestrzennego. Do takiego zakłócenia dojść może w sytuacji, gdy budownictwo wielorodzinne miałoby się pojawić nie na obrzeżach czy w bezpośrednim sąsiedztwie osiedla domów jednorodzinnych, a w jego centrum. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 kwietnia 2017 r., sygn. II SA/Łd 749/16).

Działki zabudowane w obszarze analizowanym mają zdecydowanie mniejszą powierzchnię aniżeli teren inwestycji oraz zabudowane są w większości budynkami jednorodzinnymi, w związku z tym w ponownie prowadzonym postępowaniu należałoby zweryfikować, czy pod względem przestrzennym nie zostanie naruszona zasada dobrego sąsiedztwa, szczególnie gdy przedmiot zamierzenia stanowi zabudowa wielorodzinna na znacznie większym powierzchniowo obszarze.

Warunki dopuszczalności wydania decyzji o warunkach zabudowy określono w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, ze zm.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., poz. 164, nr 1588) w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy. § 3 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia przewiduje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Biorąc powyższe pod uwagę, stwierdzić należy, że w poddanej kontroli sądowej sprawie, przy dokonywaniu analizy urbanistyczno – architektonicznej terenu przeznaczonego pod inwestycję wyznaczono obszar analizowany, którego rozmiar przekracza minimalne wymiary określone w rozporządzeniu. Nie uzasadniono przy tym w żaden sposób przyczyn takiego stanu rzeczy. Tymczasem podmiot dokonujący analizy urbanistyczno - architektonicznej nie jest uprawniony do dowolnego ustalania granic obszaru analizowanego. Ustalenie granic obszaru analizowanego musi być, bowiem dokonane w oparciu o obiektywne, dające się zweryfikować i precyzyjnie określone kryteria, co zostało wielokrotnie podkreślone w orzecznictwie. W przeciwnym razie, dowolne ustalanie granic obszaru analizowanego, bez wyjaśnienia sposobu ich wytyczenia i przyjętych kryteriów stwarzałoby pole do nadużyć i manipulacji granicami obszaru w celu ich dopasowania do warunków planowanej inwestycji, wyjścia naprzeciw oczekiwaniom inwestora i faworyzowania jego pozycji. Ewentualne poszerzenie granic obszaru analizowanego może być uzasadnione jedynie koniecznością poszanowania zasady dobrego sąsiedztwa, a w związku z tym zapewnienia ładu przestrzennego dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze, nie zaś jedynie poszukiwaniu takich funkcji, cech i parametrów zabudowy, aby uzasadnić formalną dopuszczalność lokalizacji zabudowy o cechach i parametrach wnioskowanych przez inwestora (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 października 2017 r., sygn. II SA/Bd 527/17, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. II SA/Rz 30/17). O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i poszerzeniu granic tego obszaru mogą decydować w szczególności takie względy jak istnienie zabudowy jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną lub skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2017 r., sygn. II OSK 141/16) . Uzasadnione może być poszerzenie obszaru analizowanego w celu prawidłowego ustalenia kształtowania się linii nowej zabudowy oraz realizacji założeń kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie wyznaczonym przez art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Niedopuszczalne jest natomiast poszerzanie obszaru analizowanego w celu poszukiwania uzasadnienia dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2876/15). Stąd też dokonane w niniejszej sprawie poszerzenie granic obszaru analizowanego ponad wymiary określone w rozporządzeniu należy uznać za niedopuszczalne. W tej sytuacji wątpliwości budzi objęcie obszarem analizy nowopowstałych budynków wielomieszkaniowych na działkach nr [...] i [...].

W sporządzonej przez panią inspektor M. S. – W. analizie urbanistyczno – architektonicznej nie wskazano ponadto, z której strony znajduje się wjazd do budynków położonych na skraju wytyczonego obszaru analizowanego, oznaczonych na mapie ewidencyjnej i położonych na działkach nr [...] i [...]. A przecież zaliczenie tych budynków do obszaru analizowanego spowodowało istotne zmiany w średniej parametrów budynków obszaru analizowanego, w którym występuje " dość niska zabudowa o przeważającej funkcji jednorodzinnej ", do której od strony południowo – zachodniej wkraczają w ostatnich latach zrealizowane budynki mieszkaniowe wielorodzinne, choć były to pierwotnie tereny zainwestowane drobną zabudową o charakterze podmiejskim. Zgodnie z ustaleniami Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta K. teren zlokalizowany jest w terenach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu MN.

Również wątpliwe jest określenie samego przedmiotu postępowania. We wniosku o ustalenie warunków zabudowy wskazano, że dotyczy on budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym, podczas gdy na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku wnioskodawca-inwestor wskazała, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczył nie jednego, a dwóch budynków połączonych garażem. Ustalenie, czy chodzi o jeden czy o dwa odrębne budynki stanowi przecież zasadniczy punkt odniesienia dla określenia parametrów planowanej inwestycji. Art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 z późn. zm.) zawiera definicję budynku. W myśl powołanego przepisu, budynkiem jest obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach.

Na przedstawionym przez inwestora przy wniosku - rysunku koncepcji i projekcie zagospodarowania terenu (k – 14-15 ) wyraźnie widać, że zamiarem inwestora będzie budowa dwóch odrębnych budynków, z których każdy będzie trwale związany z gruntem, każdy z tych budynków będzie wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród (ścian) budowlanych oraz każdy z tych budynków będzie posiadał odrębny dach i odrębne fundamenty. Okoliczność istnienia wspólnego dla obu budynków garażu nie może zmieniać poglądu, co do zamierzenia obejmującego budowę dwóch odrębnych budynków. Ustalenie warunków zabudowy dla jednego lub dwóch budynków ma znaczenie dla wyznaczenia parametrów architektonicznych. Jeden parametr wyznaczony łącznie dla obu budynków pozwala inwestorowi na duży zakres swobody w dostosowywaniu tego parametru do każdego z budynków z zachowaniem jednej zasady: łącznie dla obu budynków taki parametr nie może być przekroczony. Jeżeli zamierzenie inwestycyjne obejmuje dwa odrębne budynki, to wnioskodawca powinien przedłożyć dwa odrębne wnioski w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W świetle wskazań wyroku WSA w Krakowie z dnia 20 czerwca 2016 r. sygn. II SA/Kr 25/16 posadowienie dwóch segmentów na wspólnym fundamencie oznacza konieczność wyznaczenia wskaźnika powierzchni, jako łącznego dla całej powierzchni nowej zabudowy, zaś pozostałych parametrów dla każdej bryły z osobna.

Nadto należy zauważyć, że w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego wskazano przeznaczenie terenu objętego inwestycją na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Na terenie tym nie przewidziano zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Należy, zatem zbadać i przekonująco uzasadnić, czy dopuszczenie do realizacji inwestycji w postaci budynków mieszkalnych wielorodzinnych na przedmiotowym terenie nie byłoby niezgodne z polityką przestrzenną gminy i czy nie stanowiłoby przede wszystkim naruszenia ładu przestrzennego oraz wyrażonej w art. 61 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, prowadzącego do chaosu architektonicznego i zaburzenia harmonii zabudowy. W dokonanej analizie urbanistyczno – architektonicznej przeanalizowano, co prawda parametry inwestycji w postaci wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, nie wzięto jednak pod uwagę innych czynników warunkujących dopuszczalność inwestycji, takich jak dostęp do drogi dojazdowej, stopień intensywności zagospodarowania terenu, poziom hałasu czy nasłonecznienia, ilości spalin oraz odpadów. Nie rozważono w wystarczający sposób kwestii dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej i uzbrojenia terenu. Okoliczność, że ZIKiT w K. nie negował wystarczalności uzbrojenia komunikacyjnego terenu inwestycji nie świadczy jeszcze, że pozytywnie została rozpatrzona kwestia dostępu terenu do drogi publicznej. Ta kwestia została pominięta w rozważaniach organu zarówno I, jak i II instancji. Nie ustalono kwestii wystarczalności obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji i pominięto okoliczność, czy droga dojazdowa przez ul. [...] (jej szerokość) zabezpieczy prawidłowe funkcjonowanie inwestycji o projektowanej intensywności. Okoliczności sprawy wskazują natomiast, że realizacja inwestycji mogłaby doprowadzić do zaburzeń w tym względzie i z dużym prawdopodobieństwem wpłynęłaby negatywnie na funkcje komunikacyjne terenu, który mógłby się okazać niewydolny komunikacyjnie.

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że większość zarzutów zawarta w skargach jest zasadna. Co do części z nich Sąd uznał jednak, że nie są one zasadne. Za niezasadny uznano zarzut braku uwzględnienia negatywnej opinii Rady Dzielnicy [...] w zakresie planowanej inwestycji. Takie opinie nie mają, bowiem znaczenia w procesie ustalania warunków zabudowy, ponieważ ustawodawca nie przyznał organom jednostek pomocniczych gmin prawa do współdecydowania o warunkach zabudowy. Opinia Rady Dzielnicy ma, więc tylko charakter informacyjny.

Na koniec trzeba podkreślić, że sekwencja czynności, gdzie najpierw parametry nowej zabudowy ustala (przyjmuje) zespół urbanistyczny - podmiot nieznany ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani innym przepisom prawa powszechnie obowiązującego (posiedzenie Zespołu z dnia 4 sierpnia 2016 r k – 141-143 akt adm.) - a następnie urbanista w analizie uzasadnia przyjęcie takich a nie innych parametrów nie może zostać zaakceptowana. Zespół urbanistyczny funkcjonuje jedynie na podstawie wewnętrznych ustaleń i w ramach Urzędu Miasta i nie jest podmiotem wyposażonym ustawowo w kompetencje do uzgadniania lub opiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zespół nie może zastępować organu, może co najwyżej pełnić rolę doradczą, a to nie zwalnia organu od obowiązku przedstawienia w uzasadnieniu decyzji własnej argumentacji.

Istotą postępowania poprzedzającego ustalenie warunków zabudowy jest analiza istniejących uwarunkowań w najbliższym otoczeniu planowanej inwestycji i na tej podstawie, przy wykorzystaniu wiedzy i kompetencji urbanistycznych, ustalenie parametrów nowej zabudowy.

Z tych wszystkich naprowadzonych względów Sąd doszedł do wniosku, że wydane decyzje organów I i II instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu, który ma istotny wpływ na wynik sprawy- określone w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Te naruszenia przepisów postępowania skutkowały, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji winien zastosować się do wskazań i oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, ponowić postępowanie w sprawie, w szczególności począwszy od pewnego ustalenia zamiaru inwestora (ustalenie warunków zabudowy dla dwóch a nie jednego budynku), zbadania czy zostanie zapewniona odpowiednia obsługa komunikacyjna dla planowanej inwestycji (o pełne wyjaśnienie w tym względzie należy zwrócić się do ZiKiT w K.), następnie sporządzić analizę zgodnie ze wskazaniami Sądu i wydać decyzję rozstrzygającą sprawę.