Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2717/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1a i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 52/17 w sprawie ze skargi P. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt II SAB/Wr 52/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. A. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W.w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; stwierdził, że Wójt Gminy W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznał od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego sumę pieniężną w wysokości 600 zł (słownie: sześćset złotych); w pozostałej części skargę oddalił; zasądził od Wójta Gminy W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W skardze na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy W. skarżący wskazał, że postępowanie przed Wójtem dotyczy wydania decyzji w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych poprzez posadowienie słupa energetycznego nr [...] w skarpie rowu przydrożnego, w bliskim sąsiedztwie posesji, na skutek czego w czasie obfitych opadów deszczu następuje napływ wody opadowej do piwnicy domu skarżącego w miejscowości S. nr 17.

Skarżący zarzucił wójtowi naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 12, art. 35 § 1 i § 2 oraz art. 36 w zw. z art. 37 § 1 i § 2 K.p.a. Wniósł o:

1) stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

2) orzeczenie o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

3) przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.;

4) zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazał, że postępowanie w sprawie trwa od dnia 9 września 2013 r. Do dnia wniesienia skargi Wójt Gminy W. nie wydał decyzji w sprawie, mimo, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Legnicy postanowieniem z dnia 13 lutego 2017 r. wyznaczyło dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 marca 2017 r.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy W. wniósł o umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego. Wójt wskazał, że w dniu [...]kwietnia 2017 r. zakończył postępowanie wydając decyzję nr [...] w przedmiotowej sprawie. Od tej decyzji Paweł Adamiec wniósł odwołanie. Organ zauważył, że długotrwałość przedmiotowego postępowania wiąże się ściśle z jego przedmiotem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, jaki wynika z akt administracyjnych. Oceniając przytoczony przebieg postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wójta Gminy W. Sąd stwierdził, że skarga co do zasady zasługiwała na uwzględnienie. Sąd wskazał, że przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację działania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że tylko formalnie organ nie jest bezczynny. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 K.p.a. ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia.

Zdaniem Sądu, taki stan rzeczy wystąpił w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym. Czas trwania postępowania administracyjnego zainicjowanego wnioskiem P. A. z dnia 9 sierpnia 2013 r. na dzień wniesienia skargi (4 kwietnia 2017 r.) przekroczył rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podejmowanych przez organ. Organ prowadził postępowanie zmierzające do zastosowania art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r. poz. 1121), który stanowi, że jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Postępowanie wójta prowadzone było w sposób naruszający art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W pierwszej decyzji wydanej w sprawie (z dnia 17 grudnia 2014 r.) organ nałożył określone obowiązki na Starostwo Powiatowe – Zarząd Dróg Powiatowych w Jaworze, co już oznaczało, że decyzja ta nie mogła się ostać, bowiem została skierowana do podmiotu, który nie mógł być jej adresatem, co wskazało wyraźnie SKO w Legnicy w decyzji z dnia [...] lutego 2015 r., uchylającej decyzję Wójta. Kolegium zaleciło także Wójtowi powołanie biegłego, dokonanie ustaleń z gestorem sieci energetycznej. W kolejnej decyzji z dnia [...] lipca 2015 r. organ pierwszej instancji ponownie nałożył określone obowiązki na Starostwo Powiatowe w J. Dlatego SKO w Legnicy uchyliło tę decyzję i w decyzji swej z dnia [...]września 2015 r. zaleciło skierowanie decyzji wobec Powiatu J., a nadto zauważyło, że Wójt nie ustalił przyczyny zalewania piwnicy skarżącego i zasugerowało, że być może oględziny miejsca zdarzenia okażą się pomocne. Kolejną decyzję wójt wydał dopiero w dniu 24 czerwca 2016 r. odmawiając nałożenia na Powiat J. określonych "sankcji". SKO uchyliło również tę decyzję, wskazując, że nie zebrano wyczerpująco materiału dowodowego, nie skorzystano z możliwości zlecenia ekspertyzy czy powołania świadków.

Sąd oceniając tak prowadzone przez Wójta Gminy W. postępowanie stwierdził, że podejmowane przez organ działania nie były wystarczająco skoncentrowane i nakierowane na załatwienie sprawy. Organ gminny pozostawał w zasadzie bierny i starał się realizować zalecenia SKO, przy czym niektóre z nich (jak dotyczące adresata decyzji) ignorował bez podania przyczyn. Przede wszystkim postępowanie dowodowe przed organem pierwszej instancji sprawiało wrażenie nieskutecznego, bowiem organ pomijał wnioski skarżącego o przesłuchanie świadków i zdecydował się na to dopiero w marcu 2017 r., a więc po prawie 3 latach trwania postępowania. Podobnie, oględziny przeprowadzono dopiero po sugestii organu odwoławczego – pod koniec 2015 r., a więc po ponad roku trwania postępowania. Również opinie biegłych organ oceniał w sposób lakoniczny, nie wnikając, czy ich konkluzje są przydatne do rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem to organ pierwszej instancji (Wójt) w realiach niniejszej sprawy był gospodarzem postępowania administracyjnego, wyposażonym przez K.p.a. w cały szereg środków dowodowych, z których korzystał jednak nieumiejętnie i wyłącznie w zasadzie powodowany zaleceniami organu odwoławczego. Bierność, która cechowała organ w zakresie dążenia do ustalenia stanu faktycznego sprawy nie może zasługiwać na aprobatę. Sąd wziął przy tym pod uwagę, że skarżący brał aktywny udział w postępowaniu i oferował organowi pewne dowody, które jednak nie były brane pod uwagę z niewiadomych powodów.

Ponadto, w toku postępowania organ dopiero w dniu 29 grudnia 2015 r. zawiadomił strony, że nie dochowa terminu 30-dniowego załatwienia sprawy i wyznacza go na dzień 30 kwietnia 2016 r., by decyzję w sprawie wydać w dniu 24 czerwca 2016 r. To również świadczy o przewlekłym prowadzeniu postępowania, bowiem akta nie wskazują na to, by między 30 kwietnia a 24 czerwca 2016 r. organ podejmował czynności dowodowe przewidziane przez K.p.a. Następnie po uchyleniu decyzji przez SKO w Legnicy decyzją z dnia 26 sierpnia 2016 r. (data wpływu do organu I instancji: 31 sierpnia 2016 r.), Wójt zaniechał zawiadamiania stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, nie podejmował czynności prawem przewidzianych zmierzających do jej załatwienia. Kolejna aktywność Wójta nastąpiła w dniu 17 lutego 2017 r., kiedy do akt sprawy złożono wypisy z ewidencji gruntów i budynków. Kolejno, w dniu 29 marca 2017 r. nastąpiło przesłuchanie świadka, w dniu 7 kwietnia 2017 r. organ wydał decyzję kończącą postępowanie w I instancji.

Takie działanie Wójta doprowadziło do tego, że postępowanie było na dzień wniesienia skargi prowadzone w sposób przewlekły, ponieważ Wójt podejmował czynności w dużym odstępie czasu, skutkiem czego organ nie załatwił sprawy w terminie. Według Sądu, nawet gdyby zgodzić się z Wójtem, że sprawa ma charakter skomplikowany, to według art. 35 K.p.a., na jej załatwienie organ miał 2 miesiące, a nie prawie 3 lata. Można więc postawić Wójtowi Gminy W. zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

W tym stanie rzeczy Sąd doszedł do przekonania, że sformułowany w skardze zarzut przewlekłości zasługuje na uwzględnienie. Uwzględniając skargę Sąd nie wyznaczył Wójtowi dodatkowego terminu do wydania rozstrzygnięcia, bowiem po wniesieniu skargi decyzja kończąca postępowanie była już wydana. Na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Sąd orzekł natomiast, że Wójt Gminy W. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Sąd przyjął, że do rażącego naruszenia prawa w wyniku zaniechania organu dochodzi, jeśli stan faktyczny sprawy oraz jej stan prawny pozwalają na ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, natomiast ze względu na zawinioną przez organ bezczynność albo przewlekłość postępowania zawiązanie stosunku nie następuje. Za stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa przemawia, zdaniem Sądu to, że organ zlekceważył zupełnie termin załatwienia sprawy. Nadto organ, mimo treści decyzji SKO w Legnicy nie finalizował przed długie okresy czynności dowodowych w celu wydania w sprawie rozstrzygnięcia, nie zawiadamiał stron o zwłoce w załatwieniu sprawy, a gdy już to robił, to wyznaczonego terminu także nie zachowywał. W efekcie, wniosek skarżącego od 2014 r. pozostawał na dzień wniesienia skargi – z wyłącznej winy organu – niezałatwiony w należyty sposób. Bez znaczenia pozostają przy tym argumenty organu wskazujące na konieczność oczekiwania na opinie biegłych czy na opady atmosferyczne (by dokonać oględzin), skoro na przeprowadzenie tych dowodów organ zdecydował się zbyt późno bez uzasadnionej przyczyny. Z tych właśnie względów Sąd stwierdził, że doszło do przewlekłości postępowania mającej charakter rażącego naruszenia art. 12 i art. 35 § 1-3 K.p.a., o czym orzekł w pkt III sentencji wyroku.

W konsekwencji Sąd zastosował również art. 149 § 2 P.p.s.a., i uznał, że adekwatne w realiach niniejszej sprawy będzie przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 600 zł. Jest tak, ponieważ zasadniczym celem przyznania sumy pieniężnej skarżącemu nie jest całkowite wyrównanie szkody powstałej w wyniku przewlekłości, o czym świadczy określenie przez ustawodawcę górnej granicy, lecz - z jednej strony - zapewnienie materialnej satysfakcji za przewlekłość postępowania, z drugiej zaś oddziaływanie na organ, z którego środków kwota ta zostanie wypłacona. Sąd wziął też pod uwagę wydanie decyzji przez organ po wniesieniu skargi, a więc możliwe zakończenie postępowania co do istoty. W pozostałej części skargę oddalono, a to w zakresie orzeczenia o wymierzeniu grzywny organowi, ponieważ Sąd uznał, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a więc przyznając sumę pieniężną sąd odmawia wymierzenia organowi grzywny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Wójt Gminy W. . Wyrok zaskarżył w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania, poprzez poczynienie błędnych ustaleń, niezgodnych z stanem faktycznym, mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności poprzez ustalenie, że przewlekłość postępowania jest konsekwencją braku należytej staranności po stronie organu, tj. art. 149 P.p.s.a.

W oparciu o powyższy zarzut organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutu wyartykułowanego w podstawie skargi kasacyjnej.

Rozpocząć trzeba od spostrzeżenia, że zarzut kasacji został skonstruowany wadliwie. Skarga do Sądu pierwszej instancji została wniesiona w dniu 4 kwietnia 2017 r., a więc w stanie prawnym obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015 r., tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658). Powołany w podstawie kasacji przepis art. 149 składa się wielu jednostek redakcyjnych, tj. z czterech paragrafów (§ 1, § 1a, § 1b oraz § 2), zaś § 1składa się z trzech punktów. Przepisy te normują szereg różnych zagadnień procesowych i materialnych. Ograniczenie się w podstawie kasacji do wskazania, jako naruszonego, przepisu art. 149 P.p.s.a., nie jest, przy takiej konstrukcji przepisów art. 149 § 1-2 P.p.s.a., wystarczająco precyzyjne z punktu widzenia wymagań z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

Niezależnie od tej wadliwości, z uwagi na zakres opisu naruszenia, można odnieść się do zarzutu poczynienia błędnych ustaleń faktycznych. W sprawach ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepisy proceduralne normujące postępowanie sądowe w tych sprawach. Do przepisów tych zaliczyć można art. 149 § 1-2 P.p.s.a. W konsekwencji, możliwe jest więc merytoryczne odniesienie się do analizowanego zarzutu.

Od razu zauważyć należy, że organ, zarzucając błędne ustalenie faktyczne, konkretyzuje zarzut poprzez stwierdzenie o charakterze prawnym. Świadczy o tym użyty w opisie naruszenia zwrot, że błędne ustalenie polega na przyjęciu, iż przewlekłość postępowania jest konsekwencją braku należytej staranności po stronie organu. W związku z tym konieczna jest uwaga, że podniesiona w opisie naruszenia, sformułowanym w analizowanym zarzucie, kwestia należytej staranności po stronie organu nie należy nie tylko do sfery faktów, ale także do oceny prawnej zdarzeń faktycznych i czynności procesowych. Nie można mylić faktów z ich oceną prawną. Fakty to zdarzenia, sytuacje, zjawiska, zaś ich ocena to proces stosowania prawa, subsumpcja stanu faktycznego (por. Bogusław Dauter, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", WK 2016, teza 17 do art. 183).

Abstrahując od braku precyzji w opisie naruszenia, można stwierdzić, że stan faktyczny w zakresie przebiegu czynności procesowych podejmowanych przez organ został przez Sad pierwszej instancji ustalony prawidłowo. Sąd szczegółowo przedstawił przebieg postępowania administracyjnego w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, poczynając od daty doręczenia Wójtowi Gminy W. , w dniu 29 września 2014 r., odpisu postanowienia NSA z dnia 20 kwietnia 2014 r., sygn. akt I GW 18/14, w którym wskazano Wójta jako organ właściwy w sprawie, aż do wydania przez Wójta decyzji w dniu 7 kwietnia 2017 r. Sąd pierwszej instancji, przedstawiając na stronach od 3 do 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku przebieg postępowania, nie pominął żadnej istotnej czynności. Sąd nie kwestionował także wskazywanych przez organ okoliczności związanych z postępowaniem wyjaśniającym, takich jak charakter sprawy, warunki pogodowe, czy konieczność wykonania opinii przez biegłych. Wnoszący kasację organ nie podważył natomiast tych okoliczności, które niezależnie od faktów przezeń podnoszonych, zadecydowały o przyjęciu przez Sąd, iż doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania. Do tych okoliczności tych należało podejmowanie czynności niewystarczająco skoncentrowanych i nakierowanych na załatwienie sprawy, bierna postawa i realizowanie jedynie zaleceń SKO, ale jednocześnie ignorowanie niektórych zaleceń bez podania przyczyny. Nadto, organ pomijał wnioski skarżącego o przesłuchanie świadków i zdecydował się na to dopiero po trzech latach trwania postępowania. Oględziny przeprowadzono dopiero po sugestii organu odwoławczego – pod koniec 2015 r., a więc po ponad roku trwania postępowania. Bez uzasadnionej przyczyny organ zbyt późno zdecydował się na przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych. Sąd ustalił również, że organ dopiero w dniu 29 grudnia 2015 r. zawiadomił strony, ze nie dochowa terminu załatwienia sprawy i wyznaczył ten termin na 30 kwietnia 2016 r., by koleją decyzje wydać dopiero w dniu 24 czerwca 2016 r. Sąd wskazał także na dwa okresy w których organ nie podejmował czynności dowodowych: od 30 kwietnia 2016 r. do 24 czerwca 2016 r. oraz od 31 sierpnia 2016 r. do 17 lutego 2017 r.

Ocena prawna tych faktów podjęta przez Sąd pierwszej instancji, polegająca na przyjęciu, ze okoliczności te świadczą o przewlekłym prowadzeniu postępowania, jest prawidłowa. Niestosowanie się do zaleceń kolejnych decyzji organu odwoławczego sprawiało, że wydawane decyzje w sposób oczywisty nie mogły doprowadzić do za ułatwienia sprawy. Tak samo, zawiadomienie strony o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy jest czynnością nie usuwająca stanu przewlekłości, jeśli następnie bez żadnego wytłumaczenia nowy termin nie jest dochowany. Za czynność wyłączającą przewlekłość organu nie może być także przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka, jeśli wniosek dowodowy w tym zakresie został złożony wiele miesięcy wcześniej i nic nie stało na przeszkodzie aby dowód ten przeprowadzić. O przewlekłym prowadzeniu postępowania świadczą także dwie opisane wyżej przerwy w jakiejkolwiek aktywności procesowej organu. Niezależnie zatem od oceny, czy organ z punktu widzenia formalnego pozostawał bezczynny, czy tej bezczynności nie można mu zarzucić, wyczerpane są przesłanki do przyjęcia, że prowadził postępowanie w sposób przewlekły. Nie wykazał, że do przewlekłości rozumianej jako podejmowanie działań nieefektywych lub pozornie zmierzających do zakończenia postępowania, doszło z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 35 § 5 K.p.a.). Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni pojęcia przewlekłego prowadzenia postępowania w świetle art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. oraz art. 149 § 1 P.p.s.a. oraz właściwie zastosował te przepisy art. 3 § 2 pkt 8 oraz art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. Kwalifikacja prawna aktywności i braku aktywności organu podczas prowadzonego postępowania, jako przewlekłego prowadzenia postępowania był więc trafna. W konsekwencji nie można podzielić wyrażonej w zarzucie skargi kasacyjnej tezy o dochowaniu przez organ należytej staranności. Należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że na skutek braku wymaganej aktywności organu, podejmowania przezeń działań nieefektywnych lub pozornych można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego by zakończyło się ono w rozsądnym terminie.

Wnoszący kasację organ nie przedstawił w podstawie kasacji zarzutu naruszenia art. 149 § 1a P.p.s.a. oraz art. 149 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej również nie powołał przepisu normującego stwierdzenie, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Bezskuteczne jest w takiej sytuacji podniesienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej tej kwestii poprzez jedno zdanie, z którego ma wynikać, że uzasadnienie orzeczenia nie wskazuje jakiego konkretnego rażącego naruszenia prawa dopuścił się organ. Dodać warto, że zagadnieniu temu Sąd pierwszej instancji poświęcił w uzasadnieniu obszerne rozważania i wskazał, że doszło do rażącego naruszenia art. 12 i art. 35 § 1-3 K.p.a.

Poza podstawami kasacji pozostaje również orzeczenie o zasądzeniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej. W tym przypadku wnoszący kasację powołał w uzasadnieniu przepis art. 149 § 2 P.p.s.a. Nie wykazał jednak, by zastosowanie tego przepisu przez Sąd było wadliwe. Sąd wskazał przesłanki zasądzenia sumy pieniężnej jako alternatywnego środka zwalczania przewlekłości. Z syntetycznego wywodu Sądu nie wynika aby doszło do przekroczenia granic uznania, zarówno wyborze środka finansowego jak i w zakresie wysokości zasądzonej sumy.

Na ocenę zasadności podstawy kasacji nie miało wpływu merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w przedmiocie stosunków wodnych na gruncie. Kwalifikacja aktywności organu jako bezczynności lub przewlekłości nie jest uwarunkowana zasadnością merytoryczną żądania strony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.