Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 538/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2006-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 144,  art. 134,  art. 141,  art. 77 par. 2,  art. 142,  art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Julia Szczygielska, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2006r. sprawy ze skargi Centrum Zaopatrzenia Medycznego "C." Spółka Akcyjna we W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia na postanowienie uchylające postanowienie w sprawie sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] Zastępca Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego W., działając z upoważnienia Prezydent W., na podstawie art. 7, art. 8, art. 77 Kpa oraz art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) uchylił wcześniejsze swoje postanowienie Nr [...] z dnia [...] stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży ok. 3850 m2 wraz z elementami infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 113, poz. 954) do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. Wobec pisma inwestora z dnia 3 listopada 2005 roku o zakończeniu postępowania według przepisów obowiązujących przed wejściem w życie wyżej powołanej ustawy, organ lokalizacyjny powołując się na art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 63, poz. 627 ze zm.), postanowieniem z dnia [...] stwierdził obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla zamierzonej inwestycji. Jednakże w dniu [...], zmieniając wcześniejsze oświadczenie, pełnomocnik inwestora złożył wniosek o prowadzenie postępowania według przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązujących po dniu 28 lipca 2005 roku. W takiej sytuacji organ pierwszej instancji uchylił swoje postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, pouczając jednocześnie strony o możliwości zaskarżenia niniejszego postanowienia.

Zażaleniem z dnia [...] Centrum Zaopatrzenia Medycznego A S.A. wniosło o uchylenie w całości postanowienia z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie uchylenia ww. postanowienia Nr [...] z dnia [...]. W dość obszernych motywach zażalenia Strona, wskazując na przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wywiodła, że organ lokalizacyjny przed wydaniem decyzji obowiązany jest w sposób wyczerpujący ustalić wpływ planowanej inwestycji na środowisko, a tym samym życie i zdrowie okolicznych mieszkańców. Wyjaśnienie okoliczności wpływu inwestycji na środowisko powinno nastąpić w sporządzonym raporcie oddziaływania na środowisko. Zdaniem Spółki, oświadczenie inwestora o prowadzeniu postępowania według stanu prawnego po dniu 28 lipca 2005 r. stanowi próbę obejścia przepisów ustawy.

Postanowieniem z dnia [...] (SKO [...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., na podstawie art. 134 w związku z art. 144 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność powyższego zażalenia.

Motywując swoje stanowisko Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że zażalenie jako środek zaskarżenia przez wydane w toku postępowania postanowienie przysługuje stronie tylko wtedy, gdy kodeks przewiduje wprost możliwość jego wniesienia (art. 141 p 1 k.p.a.).

Dalej organ drugiej instancji wskazywał, że postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć w stanie prawnym przed dniem 28 lipca 2005 r. nie było samodzielnym postępowaniem administracyjnym, ale częścią postępowania głównego zmierzającego do wydania decyzji administracyjnej, o której była mowa w art. 46 ust. 4 ustawy Prawo ochrony środowiska. Sporządzany, w trakcie postępowania w sprawie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jest dowodem w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, którego przeprowadzenie ma wyjaśnić rzeczywisty wpływ inwestycji na środowisko. Niewątpliwie zatem zastosowanie będą miały tu regulacje odnoszące się do dowodów, a zawarte w Kodeksie.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu obowiązującym do 28 lipca 2005 r.), obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, stwierdzał, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Stosownie natomiast do treści art. 51 ust. 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, na postanowienie w sprawie obowiązku sporządzenia i zakresu raportu przysługiwało zażalenie.

Powołana już ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, zniosła obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko, jako części postępowania lokalizacyjnego.

Zawarte w ustawie z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw przepisy intertemporalne (art. 19 ust. 1) przewidują, że "do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia wżycie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu". Zatem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, które zostało wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy, to inwestor decyduje, czy na dalszym etapie postępowania będą miały zastosowanie przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2005 roku. Pismem z dnia 27 grudnia 2005 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o prowadzenie postępowania według przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska obowiązujących po dniu 28 lipca 2005 r. Skoro zatem, zmienione, ustawą z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska, przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie przewidują prowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć w ramach toczącego się postępowania o ustalenie warunków zabudowy to tym samym przepisy działu VI, w tym także art. 51 ust. 1 i 5 ustawy Prawo ochrony środowiska, przewidujące możliwość złożenia zażalenia, nie mogą mieć zastosowania w toczącym się postępowaniu o ustaleniu warunków zabudowy.

Konkludując Kolegium stwierdziło, że jeżeli przepisy działu VI ustawy Prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, to uchylenie postanowienie o obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania inwestycji na środowisko, jako postanowienia dowodowego mogło nastąpić jedynie na podstawie art. 77 § 2 k.p.a., z którego wynika, że "organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu". Organ pierwszej instancji trafnie zatem jako podstawę aktu wskazał właśnie art. 77 § 2 k.p.a.. Na postanowienia dowodowe Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości złożenia zażalenia, a zatem stosownie do treści cytowanego już art. 141 § 1 k.p.a., zażalenie nie przysługuje na postanowienie o uchyleniu postanowienia w sprawie nałożenia obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyło Centrum Zaopatrzenia Medycznego A SA we W., zarzucając mu w petitum skargi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne niezastosowanie przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją z dnia 18 maja 2005 r., a wynikające z wadliwego przyjęcia, iż wniosek o prowadzenie postępowania według przepisów dotychczasowych, o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, może być przez uprawniony podmiot cofnięty i w konsekwencji:

- wydanie zaskarżonego postanowienia na błędnej podstawie prawnej - tj. na podstawie art. 134 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a., co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności zażalenia;

- błędne przyjęcie, że nie istnieje obowiązek sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko. Z tych względów skarżąca Spółka wniosła o uchylenie przedmiotowego postanowienia w całości oraz o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie 100 zł.

Uzasadniając przedstawione zarzuty strona skarżąca wywodziła, że nie jest prawidłowy pogląd, prezentowany przez organ pierwszej jak i drugiej instancji, że oświadczenie uprawnionego podmiotu składane na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw, w kwestii prowadzenia postępowania według przepisów uprzednio obowiązujących, może być przez ten podmiot swobodnie zmieniane (czy odwoływane), bez żadnych ograniczeń w tym względzie. Skarżący zgodził się ze stanowiskiem Kolegium, że to inwestor decyduje, czy na dalszym etapie postępowania przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2005 r. będą miały zastosowanie, jednak uprawnienie to jest – w jego ocenie - "jednorazowe", w tym sensie, że raz złożone wiąże inwestora, organ prowadzący postępowanie oraz innych uczestników postępowania. Odmienna interpretacja doprowadziłaby do sytuacji, w której inwestor mógłby wielokrotnie i zupełnie dowolnie modyfikować swój wybór dotyczący przepisów, jakie w danym postępowaniu, mają znaleźć zastosowanie, co utrudniałoby jego prowadzenie. Przyjęcie możliwości odwołania raz złożonego oświadczenia uprawnionego podmiotu konsekwentnie musiałoby prowadzić do uznania, że wniosek o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy o zmianie ustawy - Prawo o ochronie środowiska oraz niektórych innych ustaw, podmiot ten może złożyć ponownie, a następnie znowu cofnąć - aż do zakończenia postępowania.

Prezentowana wykładnia spowodowałby również całkowity brak pewności i stabilności sytuacji procesowej uczestników postępowania i organu, co dalszego przebiegu postępowania, w tym reguł, według jakich będzie się ono toczyć. Taka sytuacja ze względu na zasadę zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) jest zdaniem skarżącej Spółki niedopuszczalna, tym bardziej, że uprawnienia procesowe uczestników postępowania przed i po nowelizacji ustawy - Prawo ochrony środowiska, kształtują się odmiennie.

Ponadto skarżąca podkreśliła, że zazwyczaj ustawodawca precyzuje wprosi; czy do postępowań wszczętych przed dniem wejścia w życie nowelizacji stosuje się przepisy starej czy nowej ustawy. Przyznanie tego prawa będącego zarazem prawem do ukształtowania sytuacji procesowej innych uczestników – stronie, jest sytuacją wyjątkową i norma przyznająca to uprawnienie nie może być interpretowana rozszerzające Wobec braku przepisu określającego wprost, że wniosek o którym mowa w art. 19 ust. 1 przywoływanej ustawy może być odwołany, należy uznać, że nie jest to dopuszczalne. Kolegium błędnie zatem przyjęło, że w sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska przed nowelizacją, co w konsekwencji spowodowało stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia.

W skardze wskazywano również na skutki jakie mogą wyniknąć w świetle art. 51 ust. 2 w związku z ar. 46 ust. 7 ustawy - Prawo ochrony środowiska, w związku z wydaniem postanowienia Prezydenta W. z dnia [...]. W ocenie skarżącej.-uchylając postanowienie z dnia [...] nakładające obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko Prezydent (jako organ właściwy), stwierdził tym samym, że dla przedmiotowej inwestycji nie jest konieczne sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami i rodzajem inwestycji, której w rzeczywistości dotyczy obowiązek sporządzenia raportu. Wyrażono zatem obawę, że istnieje ryzyko, i inwestor powołując się w przyszłości na postanowienie z dnia [...] będzie uchylał się od obligatoryjnego obowiązku sporządzenia przedmiotowego raportu, uznając, że zgodnie z art. 51 ustawy - Prawo ochrony środowiska, właściwy organ stwierdził w drodze postanowienia, brak obowiązku sporządzenia takiego raportu. Zarzucono również organowi drugiej instancji naruszenie art. 7 k.p.a. oraz przewlekłość postępowania zażaleniowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wiosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte kwestionowanym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium wskazało, że ustawa z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw nie zawiera regulacji które zabraniałby inwestorowi cofnięcie wniosku o prowadzenie postępowania według ustawy obowiązującej ani też nie wprowadza w tym zakresie żadnych ograniczeń. Z ustawy nie można wywodzić, że złożone oświadczenie ma charakter jednorazowy i nie może być cofnięte lub zmienione. Wobec braku stosownych regulacji ograniczających strona może swobodnie dysponować swoim uprawnieniem. Za nietrafne Kolegium uznało również wywody skargi wskazujące, że intencją inwestora było obejście przepisów dotyczących sporządzenia raportu. Przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska obowiązujące po dniu 28 lipca 2005 r. nie wyłączają bowiem obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko. Przepisy art. 46 ust. 1 pkt 2 , art. 47 oraz art. 51 ust. 2 i 5 tej ustawy wskazują zaś, że istnieje możliwość instancyjnej i sądowej kontroli postanowienia stwierdzającego brak konieczności sporządzenia raportu, które może być wydane w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Wobec tych regulacji uchylenie postanowienia z dnia [...] nie może prowadzić do obejścia ww. przepisów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 z późn.zm.) kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafności ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji lub postanowienia.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnych (postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit.a ) - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego ( lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ wynik sprawy (lit. c ww. przepisu).

Dokonując oceny zaskarżonego postanowienia w granicach tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydane ono zostało z naruszeniem prawa o którym mowa w art. 145 § 1 wskazanej wyżej ustawy, zwłaszcza zaś aby naruszało przepisy prawa materialnego w sposób wpływający na wynik sprawy, lub przepisy prawa procesowego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnia skargi.

Przedmiotem oceny Sądu jest rozstrzygnięcie o charakterze procesowym -postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia - wydane na podstawie art. 144 k.p.a. w związku z art. 134 k.p.a.

Należy więc mieć na względzie, że zgodnie z art. 141 k.p.a. środek zaskarżenia jakim jest zażalenie, służy na wydane w toku postępowania postanowienia wyłącznie, gdy kodeks tak stanowi. Prawo zażalenia wynika więc z elementu obiektywnego w postaci istnienia normy prawnej przewidującej takie prawo. W żaden sposób nie można go zaś domniemywać.

Przepisy k.p.a. nie regulują kompleksowo postępowania zażaleniowego odsyłając do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących odwołań ( art. 144 k.p.a.). To zaś oznacza, że na wstępnym etapie postępowania, właściwy organ, podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy zażalenie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu ( art. 144 w związku z art. 134 k.p.a.). Niedopuszczalność zażalenia może bowiem wynikać z przyczyn przedmiotowych, które zachodzą między innymi wówczas, gdy przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie, co do którego przepisy nie przewidują możliwości zastosowania tego środka. Taka właśnie przyczyna stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia została wskazana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które zaliczyło postanowienie o uchyleniu postanowienia stwierdzającego obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, do kategorii postanowień dowodowych, o których mowa w art. 77 § 2 k.p.a.

Z przedstawionych Sądowi akt sprawy wynika, że kwestionowane skargą postanowienie zapadło w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego wraz z infrastrukturą towarzyszącą, przewidzianego do realizacji na terenie o pow. 2, 04 ha

położonym we W. przy ul. B., zainicjowanego wnioskiem Przedsiębiorstwa B Spółka z o.o. z dnia [...].

W toku tego postępowania podjęte też zostało zaskarżone zażaleniem, postanowienie Prezydenta W. z dnia [...], które uchylało wcześniejsze postanowienie tego organu z dnia [...] wydane między innymi na podstawie art. 46 ust. 4 pkt 1 , art. 48 ust. 1 oraz art. 51 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz.U. 2001 r., Nr 62, poz. 627 z późn.zm) stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko wnioskowanego przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 46 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy - Prawo ochrony środowiska - (w jego brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2005 r.), wydanie decyzji w sprawie planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko wymagało przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Postępowanie to stanowiło część postępowania zmierzającego do wydania, między innymi, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 46 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 ustawy). Z systematyki przepisów regulujących postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko planowanych przedsięwzięć umieszczonych w rozdziale II działu VI ustawy - Prawo ochrony środowiska, wynikało również, że w ramach tego postępowania organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy stwierdzał w drodze postanowienia obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, określając jednocześnie jego zakres ( art. 51 ust. 2). Takie postanowienie na mocy art. 51 ust. 5 ustawy było zaskarżalne. Niewątpliwie zatem postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w stanie prawnym przed 28 maja 2005 r., zapadało (między innymi) w ramach toczącego się postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Trafnie więc Kolegium stwierdziło, że uzyskany raport był dowodem (w rozumieniu k.p.a.) koniecznym dla wydania decyzji o warunkach zabudowy, którego przeprowadzenie miało wyjaśnić rzeczywisty wpływ inwestycji na środowisko, wiążących się z nim zagrożeń i pożądanego kształtu wymogów restytucyjnych.

Prawidłowo również organ odwoławczy ustalił, że nowelizacja omawianych przepisów zawarta w ustawie z dnia 18 maja 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo ochrony środowiska oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 113, poz. 954) zniosła obowiązek prowadzenia postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko jako części postępowania lokalizacyjnego. Znowelizowany art. 46 ust. 1 stanowi bowiem, że realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz innego niż określone w tych przepisach które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru C lub nie wynika z tej ochrony, jeżeli może ono znacząco oddziaływać na ten obszar - jest dopuszczalna wyłącznie po uzyskaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia zwanej dalej decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Obecnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowiskiem jest więc koniecznym wymogiem wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 46 ust. 3). Również - według aktualnego stanu prawnego - uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 46 ust. 4).

Kwestią sporną na gruncie omawianej ustawy z dnia 18 maja 2005 r. nowelizującej ustawę Prawo ochrony środowiska - która ma również znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego postanowienia - jest interpretacja i zastosowanie normy intertemporalnej umieszczonej w art. 19 ust. 1 tej ustawy. Przepis ten przewiduje, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy dotychczasowe stosuje się na wniosek uprawnionego podmiotu. W postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy uprawnionym podmiotem niewątpliwie będzie inwestor, który jest równocześnie inicjatorem tego postępowania. Z przywołanego przepisu wynikają zatem dwie istotne dla rozpoznawanej sprawy kwestie: 1) brak wniosku uprawnionego podmiotu (inwestora) o stosowanie w postępowaniu lokalizacyjnym dotychczasowych przepisów normujących postępowanie w sprawie oddziaływania na środowisko, powoduje konieczność stosowania nowych przepisów (zasada bezpośredniego działania nowego prawa); 2) przyznanie uprawnionemu podmiotowi (wnioskodawcy) kompetencji wyboru, które regulacje dotyczące oceny oddziaływania na środowisko (przed czy po nowelizacji) mają zaleźć zastosowanie w dalszym postępowaniu.

W okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy wnioskodawca pouczony przez organ o powyższej regulacji złożył podanie o prowadzenie dalszego postępowania na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem 28 lipca 2005 r. (pismo z dnia 3 listopada 2005 r.). Następnie jego pełnomocnik w piśmie z dnia 1 grudnia 2005 r. wniósł w imieniu inwestora o przeprowadzenie dalszego postępowania według przepisów znowelizowanej ustawy z dnia 18 maja 2005 r. Ostatecznie w piśmie z dnia 27 grudnia 2005 r., pełnomocnik inwestora oświadczył, iż zmienia w jego imieniu oświadczenie woli zawarte w piśmie z dnia 3 listopada 2005 r tak aby "postępowanie dokończyć zgodnie z nową ustawą o ochronie środowiska ponieważ korzystanie z nowej ustawy leży w interesie prawnym inwestora".

Wobec przedstawionych okoliczności faktycznych podstawową kwestią dla rozstrzygnięcia zaistniałego sporu ma wyjaśnienie, czy wnioskodawca był uprawniony do zmiany raz złożonego oświadczenia, co praktycznie spowodowało cofnięcie wniosku o prowadzenie postępowania na podstawie przepisów dotychczasowych.

Dokonując zmiany ustawy regulującej określone stosunki prawne, ustawodawca staje przed problemem, w jakim zakresie nowe unormowania będą miały zastosowanie do stosunków prawnych ukształtowanych na podstawie przepisów dotychczasowych, a także do stosunków prawnych oraz zdarzeń, które są przedmiotem rozpatrywania w sprawach będących w toku. Są to zagadnienia intertemporalne, które powinny być rozwiązywane z uwzględnieniem zasad konstytucyjnych, takich jak: zakaz retroakcji, ochrony praw nabytych, zaufania do państwa i prawa, równości obywateli oraz sprawiedliwości, przez samego ustawodawcę w ustawach zmieniających inne ustawy oraz w drodze wykładni w procesie stosowania prawa.

Ustawodawca w ustawach zmieniających dotychczasowy stan prawny zamieszcza przepisy przejściowe, które w sposób wyraźny lub pośrednio dotyczą zagadnień intertemporalnych. W odniesieniu do spraw w toku, a więc w sprawach, w których postępowania zostały wszczęte pod rządami dotychczasowych przepisów i nie zostały zakończone do dnia wejścia w życie nowelizacji, ustawodawca często przyjmuje regułę, że sprawy takie są nadal rozpoznawane na podstawie dotychczasowych przepisów. Stosowana jest także przez ustawodawcę zasada bezpośredniego działania nowego prawa polegająca na tym, że nowe przepisy będą miały zastosowanie również w sprawach będących w toku.

Z zamieszczonej w art. 19 ust. 1 reguły intertemporalnej wywieść należy, że dokonując nowelizacji ustawy - Prawo ochrony środowiska ustawodawca przyjął jako zasadę, że do postępowań w sprawie oceny oddziaływania na środowisko będących w toku w dniu wejścia w życie noweli, stosuje się przepisy nowej ustawy. Postanowił również, że odstępstwo od tej zasady możliwe jest jedynie na wniosek uprawnionego podmiotu. Dopiero zatem wyraźne żądanie wnioskodawcy, pozwala organowi administracji na zmodyfikowanie zasady ustawowej i na prowadzenie postępowania według już nieobowiązujących przepisów. Uprawniony podmiot (inwestor), może zatem samodzielnie podjąć decyzję, kierując się chociażby już istniejącym stanem zawansowania postępowania w sprawie oddziaływania na środowisko i poniesionymi kosztami, czy dla ochrony jego interesu prawnego korzystniejsze jest procedowanie według przepisów dotychczasowych, czy też wymogi wynikające z Prawa ochrony środowiska powinny być weryfikowane według nowych regulacji w odrębnym postępowaniu niż zasadnicze postępowanie inwestycyjne określone w art. 46 ust. 4 ustawy. Żadne z tych rozwiązań nie zwalnia jednak inwestora realizującego przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko z obowiązku dochowania wymogów ustawy - Prawo ochrony środowiska - w tym jeżeli będzie to konieczne - obowiązku sporządzenia raportu.

Wniosek uprawnionego podmiotu o którym mowa w art. 19 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 18 maja 2005 r., ma również charakter procesowy, co oznacza, że na każdym etapie postępowania może być zmieniony lub cofnięty. Ma to znaczenie również i z tego względu, że większość decyzji wskazanych w art. 46 ust. 4 ustawy - Prawo ochrony środowiska (zarówno w brzmieniu przed jak i po nowelizacji) wydawanych jest wyłącznie na wniosek legitymowanego podmiotu, który ma prawo żądania ustalenia swojej sytuacji prawnej w zakresie swoich uprawnień. Temu podmiotowi, ustawodawca przyznał również prawo decydowania o stosowaniu w trwającym postępowaniu (wszczętym na jego wniosek), już nieobowiązujących przepisów. Jest to prawo jednostki, którym może ona aż do czasu wydania decyzji ostatecznej, swobodnie rozporządzać chyba, że zostałoby ono mocą regulacji ustawowych ograniczone. Takich ograniczeń nie zawierają jednak ani normy prawa procesowego ani też prawa materialnego zawarte w przywoływanej już ustawie z dnia 18 maja 2005 r. Z przedstawionych względów nie można więc podzielić zasadniczego zarzutu skargi, iż uprawnienie przyznane art. 19 ust. 1 ma charakter jednorazowy i raz złożone wiąże organ i strony postępowania, a tym samym nie może być przez ten podmiot swobodnie zmieniane czy odwoływane. Wobec braku konkretnych przepisów ustawowych zakazujących inwestorowi swobody w dysponowaniu przyznanym mu prawem (regulacji takich nie wskazała również strona skarżąca), trzeba stwierdzić że prezentowane stanowisko nie znajduje dostateczne wsparcia w obowiązujących przepisach. To zaś oznacza, że w rozpoznawanej sprawie inwestor był uprawniony do cofnięcia wniosku o stosowanie dotychczasowych przepisów, a skoro uczynił to przed wydaniem decyzji ostatecznej, to cofnięcie to uznać należało za skuteczne. Słusznie w odpowiedzi na skargę Kolegium zauważyło, że wyboru przepisów inwestor mógłby również dokonać przez cofnięcie wniosek o ustalenie warunków zabudowy, co spowodowałoby umorzenie postępowania, a następnie złożenie nowego wniosku skutkującego wszczęciem postępowania według nowych przepisów. Powodowałaby to dokładnie taki sam skutek jak w przypadku zmiany wniosku złożonego na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 18 maja 2005 r.

W konsekwencji prawidłowo zatem organy przyjęły, że analizowane postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, od momentu złożenia podania z dnia 27 grudnia 2005 r., winno toczyć według przepisów ustawy - Prawo ochrony środowiska w brzmieniu obowiązującym po dniu 28 lipca 2005 r. Te przepisy - jak wcześniej wykazano - wyłączyły zaś z postępowania lokalizacyjnego obowiązek - zastosowania w ramach tego postępowania wszystkich przepisów działu Vl rozdziału I ustawy - Prawo ochrony środowiska i przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego częścią było również stwierdzenie obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko. W takiej sytuacji zabrakło również podstaw, aby - co należy podkreślić - w ramach postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nakładać na stronę obowiązek przedstawienia raportu, skoro nie jest to już dowód niezbędny do wydania kończącej to postępowanie decyzji. Słusznie też organy przyjęły, że - w zaistniałym stanie prawnym - postanowienie Prezydenta W. z dnia [...] wymaga wyeliminowania z obrotu prawnego. Wobec zmiany podstaw prawnych procedowania, postanowienie to należało potraktować jako postanowienie dowodowe, które zgodnie z art. 77 § 2 k.p.a. może być w każdej chwili uchylone. Postanowienia o których mowa w art. 77 § 2 k.p.a. są zaś postanowieniami niezaskarżalnymi w drodze zażalenia, co powodować musiało stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia na postanowienie w przedmiocie uchylenia postanowienia stwierdzającego obowiązek sporządzenia raportu. Nie oznacza to oczywiście, że strona zostaje pozbawiona możliwości obrony swoich praw, gdyż zgodnie z art. 142 k.p.a. postanowienie takie może być zaskarżone w odwołaniu od decyzji.

Wobec przedstawionych wyżej argumentów pozostałe podniesione w skardze zarzuty należy uznać za niezasadne. Wobec skutecznego cofnięcia wniosku organy prawidłowo ustaliły normy prawa materialnego jakie znajdują zastosowanie przy dalszym rozpatrywaniu sprawy, a w konsekwencji prawidłowo wyeliminowały postanowienie nakładające obowiązek sporządzenia raportu. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów prawa procesowego, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy zwłaszcza art. 7 k.p.a. Stan faktyczny niniejszej sprawy został w dostateczny sposób wyjaśniony i udokumentowany w aktach sprawy, co pozwoliło na podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Nie można również organowi drugiej instancji stawiać zarzutu nie zbadania, czy postanowienie z dnia [...] wydane zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami. Z treści rozstrzygnięcia drugoinstancyjnego wynika bowiem, że taka analiza i ocena została dokonana, w efekcie czego organ stwierdził, że trafnie wskazano jako podstawę zaskarżonego aktu art. 77 § 2 k.p.a. Nie jest zasadny zarzut, że Kolegium skupiło się wyłącznie na zbadaniu dopuszczalności zażalenia, skoro zgodnie z przedstawionymi na wstępie dyrektywami proceduralnymi oraz w pierwszej fazie czynności procesowych było zobligowane, przede wszystkim, do sprawdzenia wymogów formalnych zażalenia.

Negatywny wynik w tym zakresie nie pozwalał na prowadzenia postępowania zażaleniowego i merytoryczne ustosunkowanie się do podnoszonych w zażaleniu argumentów. W skardze nie wyjaśniono natomiast, na czym miałoby polegać naruszenie przez Kolegium art. 112 K.p.a. (postanowienie tego organu zawiera prawidłowe pouczenie o środkach zaskarżenia) oraz art. 61 k.c, stąd nie można do tych zarzutów się odnieść. Na prawidłowość rozstrzygnięcia nie może mieć wpływu argument dotyczący przewlekłości postępowania drugoinstancyjnego. Bez wpływu na ocenę analizowanego rozstrzygnięcia procesowego pozostają również zgłaszane przez skarżącą przypuszczenia i obawy że inwestor w przyszłości może uchylać się od obligatoryjnego obowiązku sporządzenia raportu.

W tych okolicznościach faktycznych i prawnych Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania poprawności rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. stwierdzającego niedopuszczalność zażalenia i stąd, zgodnie z art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.