Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 651/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2010 nr 168 poz 16 ust. 3 preambuły, art 1 pkt 3 lit. b),
law: Rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z  jednostek pojazdowych oraz kart kierowców
article: art. 91 ust. 3.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 92c ust. 1 pkt 3, art. 74 ust. 4, art. 92b ust. 1.
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Dorota Dąbek Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 21 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. N. – P. P.- H. A. w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 885/15 w sprawie ze skargi A. N. – P. P.- H. A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz A. N. – P. P.- H. A. w O. 4600 ( cztery tysiące sześćset ) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. wyrokiem z dnia 3 listopada 2015 r. oddalił skargę A. N. – P. P.-H. A. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2015 r., w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

podczas kontroli przedsiębiorstwa, przeprowadzonej w okresie 17 czerwca – 2 lipca 2013 r., której przedmiotem była zgodność wykonywania działalności gospodarczej w zakresie przestrzegania obowiązków lub warunków przewozu drogowego stwierdzono naruszenia wyszczególnione w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414, dalej: u.t.d), pod pozycjami:

- lp. 6.3.9. - polegające na udostępnieniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy za każdy dzień (x10), łączna kwota kar – 2.100 zł,

- lp. 5.1.1. – polegające na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do 1 godziny (x3), łączna kwota kar – 300 zł,

- lp. 5.2.1 i 5.2.2 - polegające na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut (x4) oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut (x6), łączna kwota kar – 1800 zł,

- lp. 5.3.1 i 5.3.2 - polegające na skróceniu dziennego czasu odpoczynku przy wykonywaniu przewozu drogowego o czas powyżej 15 minut do jednej godziny (x16) oraz za każdą następną godzinę (x11), łączna kwota kar – 3.800 zł,

- lp. 5.4.1 i 5.4.2 – polegające na skróceniu tygodniowego czasu odpoczynku o czas do jednej godziny (x2) oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę (x27), łączna kwota kar – 2800 zł,

- lp. 5.6.1. i 5.6.2. – polegające na przekroczeniu całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni za czas powyżej jednej godziny do czterech godzin (x2) oraz za każdą następną godzinę (x4), łączna kwota kar – 800 zł,

- lp. 6.3.11. – polegające na naruszeniu obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy – za każdego kierowcę (x25), łączna kwota kar – 12.500 zł,

- lp. 6.3.12. – polegające na naruszeniu obowiązku wczytywania danych urządzenie rejestrującego, łączna kwota kar – 9.500 zł.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Wojewódzkiego Inspektor Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r., którą nałożono na skarżącego karę pieniężną w łącznej wysokości 20.000 złotych za naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego, wskutek rozpoznania odwołania, decyzją z dnia 13 sierpnia 2014 r., uchylił całości rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. Wywiedziona przez stronę skargą na tą decyzję została wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 26 listopada 2014r. II SA/Ol 1094/14, oddalona.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 20.000 złotych z tytułu stwierdzonych podczas kontroli naruszeń. Jako podstawę faktyczną organ wskazał: udostępnienie podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy; skrócenie dziennego czasu odpoczynku; skrócenie tygodniowego czasu odpoczynku; przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy; przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu; przekroczenie całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni; naruszenie obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy; naruszenie obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. Wobec złożonych przez stronę zastrzeżeń organ organ uwzględnił część wyjaśnień strony w zakresie naruszeń wymienionych w lp. 6.3.9., lp. 5.3.1. i lp. 5.4.

Objętą skargę decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. Organ odwoławczy potwierdził ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji oraz zakres naruszeń przepisów transportu drogowego, jakich dopuściła się strona. Wskazał, że skarżący wykonujący przewozy miał wpływ na powstałe naruszenia, a naruszenia nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które był w stanie przewidzieć i przewidywał, co podkreślał w składanych wyjaśnieniach. Nie można było wobec tego zastosować w sprawie wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy na podstawie art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Nie można było również zastosować wyłączenia odpowiedzialności na podstawie art. 92c ust. 1-2 ustawy o transporcie drogowym.

Sąd I instancji oddalając skargę na tą decyzję uznał, że organy zasadnie stwierdziły dopuszczenie się przez skarżącego naruszeń przepisów dotyczących transportu drogowego - udostępnienia podczas kontroli w przedsiębiorstwie niepełnych danych o okresach aktywności kierowcy, skrócenia dziennego czasu odpoczynku, skrócenia tygodniowego czasu odpoczynku, przekroczenia maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy, przekroczenia maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, przekroczenia całkowitego czasu prowadzenia pojazdu w ciągu dwóch kolejnych tygodni, naruszenia obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy oraz naruszenia obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 92c u.t.d. poprzez jego niewłaściwą interpretację i zastosowanie, Sąd podkreślił, że w dniu 17 czerwca 2013 r. kontrolerzy pobrali od skarżącego głównie pliki cyfrowe z kontrolowanych kart kierowcy i tachografów cyfrowych. W protokole kontroli zaznaczono, że pliki pobrano w celu analizy spełnienia obowiązku wczytywania danych w terminach. Nie można wobec tego twierdzić, że w dniu sczytania wspomnianych danych doszło do ujawnienia naruszeń, które miały miejsce u kontrolowanego przedsiębiorcy. Podjęte przez kontrolerów czynności miały charakter ciągły i zostały zakończone w stosunkowo krótkim czasie wydaniem protokołu kontroli z dnia 3 lipca 2013 r. W ocenie Sądu dopiero też od tego momentu należało liczyć termin dwóch lat, o którym mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., z uwagi na to, że właśnie w protokole kontroli organ ujawnił stwierdzone naruszenia przepisów i od dnia tego ujawnienia powinien rozpocząć upływ dwuletniego terminu. Sąd wskazał również, że w tym dwuletnim terminie postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji w II instancji.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 107 w związku z art. 140 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 77 - 84d ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, Sąd I instancji stwierdził, że są one bezpodstawne, gdyż organ I instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie jeszcze przed zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego, ale decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy podjęto dopiero 5 marca 2015 r., a więc po uprawomocnieniu się wyroku WSA w O. z dnia 26 listopada 2014 r. i doręczeniu tego wyroku wraz z aktami sprawy organowi odwoławczemu, co nastąpiło 26 stycznia 2015 r. Nie mogło być zatem mowy o rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej przed ostatecznym zakończeniem postępowania przed sądem administracyjnym.

Za mylne Sąd uznał stanowisko strony, że w trakcie ponownego prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie organ miał obowiązek doręczyć kolejne upoważnienie do przeprowadzenia czynności kontrolnych w siedzibie skarżącego przedsiębiorcy. Sąd wskazał w tym zakresie, że postępowanie kontrolne prowadzone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015r., poz. 584) jest postępowaniem całkowicie odrębnym od postępowania administracyjnego prowadzonego w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Postępowanie kontrolne zakończyło się wydaniem przez organ I instancji protokołu kontroli z 3 lipca 2013 r., dlatego też sprzeciw w rozumieniu przywołanej ustawy nie mógł mieć wpływu na czynności organu podejmowane w toku postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie.

Za niesłuszny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 1 rozporządzenie Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Sąd zauważył, że przepisy ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców nie posługują się pojęciem "zarejestrowanej działalności". Używa się w nich jedynie określeń "przewozy drogowe", "praca" czy "transport drogowy", które jednak nie mogą być utożsamiane z pojęciem "zarejestrowanej działalności". W myśl art. 4 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym – podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, przy czym jazda pojazdu między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wykonywanie działalności w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiane z wykonywaniem pracy przez kierowcę wykonującego dany przewóz. Przewoźnik drogowy może co prawda zawiesić wykonywanie transportu drogowego jednak wiąże się to z licznymi obowiązkami określonymi w art. 14a ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, nie ulegało wątpliwości, że czasowe niewykonywanie pracy przez kierowcę zatrudnionego przez danego przewoźnika, nie oznacza przerwy w wykonywaniu jego działalności, zwłaszcza, gdy, tak jak w przypadku skarżącego, zatrudnia on większą ilość pracowników, którzy w danym momencie mogą wykonywać przewozy. Zatem, sposób w jaki zostały wyliczone okresy wczytania danych z tachografów należało uznać za prawidłowy. Co za tym idzie, przyjęcie przez organy obu instancji, że doszło do przekroczenia przewidzianego przepisami 90-dniowego okresu na wczytanie tych danych także było prawidłowe.

Podobnie było z danymi sczytywanymi z kart kierowców. W ocenie Sądu I instancji organy prawidłowo obliczyły długość maksymalnych okresów na wczytanie danych przyjmując jako dni zarejestrowanej działalności (o których mowa w rozporządzeniu nr 581/2010) wszystkie dni tygodnia Nie sposób przy tym przyjąć, że dni wolne od pracy (w tym np. dni przebywania kierowcy na zwolnieniu lekarskim) nie były dniami prowadzenia zarejestrowanej działalności przez przedsiębiorstwo transportowe, którego kierowcy w tym czasie m.in. wykonują przewozy.

Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego - art. 77 i art. 80 k.p.a. Wskazał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu organ w sposób bardzo precyzyjny opisał wszystkie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, stosując do ustalonego stanu faktycznego właściwe przepisy. Odniósł się przy tym szczegółowo do wszystkich zastrzeżeń i wyjaśnień strony, gdzie w pewnym zakresie wyjaśnienia te zostały przez organy uwzględnione.

Sąd I instancji stwierdził także, ze organy miały na uwadze wyjaśnienia strony, przyjmując, że w zdecydowanej większości nie mogły one usprawiedliwiać powstałych naruszeń, a tym bardziej świadczyć o wystąpieniu zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, czego wymaga art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd uznał, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nie zapewnił ona w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa.

W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji podał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.).

A. N. skargą kasacyjną zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. art. 92c ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, polegające na jego błędnej wykładni i uznaniu, że z chwilą ujawnienia naruszenia przepisów tejże ustawy jest chwila wydania protokołu kontroli (3 lipca 2013 r.), od którego należy rozpocząć liczenie terminu dwóch lat na nałożenie kary, podczas gdy taka wykładnia sprzeciwia się ratio legis przywołanego przepisu, dyscyplinującego organy władzy i w istocie prowadzi do pozaustawowego przedłużenia tego terminu, podczas gdy prawidłowo termin dwuletni winien zostać liczony od chwili rozpoczęcia kontroli i powzięcia przez kontrolujących informacji od skarżącego, co w przedmiotowej sprawie nastąpiło z chwilą pobrania danych do komputera osoby kontrolującej;

II. art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnej wykładni i nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w ww. przepisie, nakazujące nie nałożenie kary na skarżącego, wobec wypełnienia przez niego warunków zawartych w tym przepisie, tzn. właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów:

a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...),

b) rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym;

c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR);

A także przestrzegania prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pakt 1 lit. a) lub działań zagrażających bezpieczeństwu w ruchu drogowym, jak również pominięcie w interpretacji tego przepisu faktu inicjatywy dowodowej skarżącego, która została przez organy obu instancji, a także Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucona;

III. ust. 3 preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez uznanie, że odczyt taki powinien nastąpić w okresach liczonych zgodnie z dniami kalendarzowymi, podczas gdy akty te operują okresami zarejestrowanej aktywności kierowcy i takie dni powinny być liczone.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zawarte w niej zarzuty są zasadne.

Zasadny jest zarzut pomieszczony w punkcie III petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia przez Sąd I instancji ust. 3 preambuły Rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010 r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców, poprzez uznanie, że odczyt taki powinien nastąpić w okresach liczonych zgodnie z dniami kalendarzowymi, podczas gdy akty te operują okresami zarejestrowanej aktywności kierowcy i takie dni powinny być liczone. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone przez Sąd I instancji stanowisko w tym zakresie nie jest prawidłowe. Zgodnie z art. 1 pkt 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Jednak, dokonując wykładni tego przepisu, co podnosił skarżący w toku postępowania administracyjnego, należy mieć na uwadze treść pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010, który stanowi wyraźnie, że "określając maksymalne okresy na wczytywanie danych, należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". W świetle pkt 1 tej preambuły regularne wczytywanie danych zarejestrowanych przez jednostkę pojazdową i na karcie kierowcy jest niezbędne do skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega zatem wątpliwości, że dni, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku składają się na okresy, w których nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, a więc nie są to dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły. Wbrew twierdzeniu organu i Sądu I instancji, przy realizacji obowiązku wczytywania danych, podmiot obowiązany powinien uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane, nie zaś każdy dzień kalendarzowy. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej (np. kary pieniężnej) może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podlegająca sankcjonowaniu (norma sankcjonowana). Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy jedynie z czasem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14 ). Odnosząc się do postawionej przez Sąd I instancji tezy, że przepisy rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r. w istocie ustanawiają krótsze terminy wczytywania danych, na co zezwala art. 10 ust. 5 lit. a) rozporządzenia (WE) 561/2006, należy stwierdzić, że o ile faktycznie ustalone w art. 1 ust. 3 rozporządzenia nr 581/2010 okresy do wczytania danych są okresami maksymalnymi, co oznacza, że państwo członkowskie, może ustalić okresy krótsze, to jednak ustalone krótsze okresy muszą uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Organ, dokonując wykładni § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007 r., w myśl którego dane z karty kierowcy podmiot pobiera co najmniej raz na 28 dni, nie mógł pominąć treści pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji nr 581/2010 przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców (por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015 r., sygn. akt II GSK 2396/14 oraz wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2677/14). Do stosowania przepisów rozporządzenia Komisji zobowiązywała organ treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada pierwszeństwa prawa unijnego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem unijnym. Według art. 2 rozporządzenia Komisji nr 581/2010, wiąże ono w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami.

Za niezasadny uznał Naczelny Sąd Administracyjny zarzut z punktu I skargi kasacyjnej dotyczący kwestii początku biegu dwuletniego okresu przedawnienia, o którym mowa w przepisie art. 92c ust. 1 pkt 3 u.t.d., dla nałożenia kary pieniężnej w odniesieniu do naruszeń prawa stwierdzonych w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie, a w szczególności, czy miarodajna jest tutaj data sporządzenia protokołu z kontroli, czy też wcześniejszy moment, jakim jest data powzięcia przez organ w czasie kontroli informacji o naruszeniu prawa przed datą sporządzenia wspomnianego protokołu. Ustawa o transporcie drogowym nakłada na organ obowiązek sporządzania protokołów dla potrzeb dokumentowania okoliczności mających znaczenie prawne, a w szczególności w zakresie naruszenia przepisów prawa (por. art. 53 ust. 3h, art. 74 ust. 1, art. 80 ust. 2, art. 87 ust. 5 u.t.d.). Zasadniczo protokoły są sporządzane z udziałem kontrolowanego podmiotu, któremu stawia się zarzut naruszenia przepisów prawa. Do treści tego protokołu kontrolowany podmiot ma prawo wnieść zastrzeżenia (art. 74 u.t.d.). Protokół z kontroli ma walor dokumentu urzędowego (por. wyrok NSA z dnia 16 kwietnia 2015 r., II GSK 440/14; LEX nr 1682660). Z uwagi na znaczenie dowodowe protokołu z kontroli dla potrzeb przyszłych postępowań administracyjnych data jego sporządzenia jest miarodajna dla powzięcia przez organ kontroli informacji o naruszeniu prawa przez kontrolowany podmiot, z czym wiąże się powinność wyciągnięcia względem niego stosownej sankcji przez właściwy organ. Odnosi się to w szczególności do dowodów zebranych przez organ na okoliczność naruszenia prawa w trakcie kontroli w przedsiębiorstwie. Ostateczne stanowisko w powyższej kwestii organ może zająć najwcześniej dopiero na etapie sporządzenia protokołu z przeprowadzonej kontroli i to po uprzednim umożliwieniu wniesienia zastrzeżeń przez kontrolowany podmiot (art. 74 ust. 4 u.t.d,). Innymi słowy, do czasu zakończenia kontroli w przedsiębiorstwie, sfinalizowanej sporządzeniem przez organ protokołu z kontroli, po uprzednim umożliwieniu przedsiębiorcy zajęcia stanowiska co do stawianych mu zarzutów naruszenia prawa, dowody jakie na tę okoliczność zgromadził organ podczas kontroli nie mają jeszcze waloru stwierdzonego naruszenia prawa, w rozumieniu przepisu art. 93c ust. 1 pkt 3 u.t.d. Zauważyć trzeba, że zaskarżona decyzja z dnia 22 czerwca 2015 r. weszła do obrotu prawnego przed upływem dwóch lat od daty sporządzenia protokołu z kontroli w przedsiębiorstwie (protokół z dnia 3 lipca 2013 r.).

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu pomieszczonego w pkt II petitum skargi kasacyjnej, tj. zarzutu naruszenia art. 92b ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegające na błędnej wykładni i nieprawidłowym uznaniu, że w niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w ww. przepisie, nakazujące nie nałożenie kary na skarżącego, wobec wypełnienia przez niego warunków zawartych w tym przepisie, tzn. właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego (...), b) rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym; c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), a także przestrzegania prawidłowych zasad wynagradzania, niezawierających składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt II lit. a) lub działań zagrażających bezpieczeństwu w ruchu drogowym.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie rację ma Sąd I instancji, iż organy wzięły pod uwagę wyjaśnienia skarżącego dotyczące tej kwestii, ale zasadnie uznały, że w zdecydowanej większości nie mogły one usprawiedliwiać powstałych naruszeń, a tym bardziej świadczyć o wystąpieniu zdarzeń, których podmiot wykonujący przewozy nie mógł przewidzieć, czego wymaga art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Sąd I instancji słusznie uznał, wbrew twierdzeniom skarżącego, że nie zapewnił on w swoim przedsiębiorstwie właściwej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów prawa.

Z tych wszystkim powodów Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, orzekając o jej uwzględnieniu poprzez uchylenie decyzji organów w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) p.p.s.a.

O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.).