Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2290/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. art. 39 ust. 3, 40 ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 12
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: par. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 1986 nr 6 poz 33
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Protokolant ref. staż. Małgorzata Ciach po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz [...] S.A. z siedzibą w P. kwotę 3575 (trzy tysiące pięćset siedemdziesiąt pięć) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lipca 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), art. 1 i ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tj. Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 ze zm.), art. 4 pkt 1 art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z ust. 6 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 460) po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. S.A. z siedzibą w [...]. (skarżący) od decyzji Prezydenta Miasta [...] Nr [...] ([...]) z dnia [...] maja 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w wysokości 38.569,03 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy [...] w [...] bez zezwolenia zarządcy drogi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania przedmiotowej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zajęcia pasa drogowego ulicy [...] 7 w [...]. poprzez umieszczenie części budynku w pasie drogowym bez zezwolenia zarządcy drogi.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. został przeprowadzony dowód w terenie, podczas którego stwierdzono, że najdalej wysunięty element budynku znajduje się w odległości 7,6 m od zewnętrznej krawędzi jezdni.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym wskazano, że na realizację inwestycji budowy południowego zespołu C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą P. uzyskał trzy decyzje o pozwoleniu na budowę wydane przez Prezydenta Miasta [...]: z dnia [...] lipca 2000 r. Nr [...], z dnia [...] września 2000 r. Nr [...] i z dnia [...] października 2000 r. Nr [...], a w dniu [...] października 2001 r. Prezydent wydał decyzję znak [...] pozwalającą na użytkowanie ww. budynku. Jednocześnie P. - w związku z zajęciem części działki nr [...] w czasie realizacji inwestycji - zwrócił się o wydzielenie części działki niezbędnej do korzystania przez właściciela budynku w celu jej nabycia oraz o dokonanie sprzedaży wydzielonej części gruntu w trybie bezprzetargowym dla poprawy warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej, tj. działki [...]. Pismem z dnia [...] maja 2014 r. strona zwróciła się o zawieszenie prowadzonego postępowania informując o prowadzonych równolegle rozmowach dotyczących ewentualnej transakcji zamiany gruntów między O. a Gminą Miasto [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r. odmówiono zawieszenia postępowania uzasadniając to faktem, że sprawa wykupu bądź zamiany działek to odrębne sprawy i nie są one przedmiotem niniejszego postępowania.

W dniu [...] maja 2014 r. organ zlecił opracowanie mapy inwentaryzacyjnej wraz z protokólarnym ustaleniem granic na ulicy [...] w [...]. W dniu [...] czerwca 2014 r. został przeprowadzony z udziałem strony dowód w terenie z opinii biegłego geodety w zakresie przebiegu linii granicznych pasa drogowego ulicy [...] w [...]. W dniu [...] czerwca 2014 r. geodeta przekazał protokół wznowienia znaków granicznych. W tym samym dniu do organu wpłynęło pismo strony z dnia [...] czerwca 2014 r. w którym strona podniosła, że jej zdaniem teren zajęty przez część budynku został nieprawidłowo uznany za pas drogowy. Zostały one wybudowane na podstawie trzech ostatecznych decyzji Prezydenta Miasta [...] o pozwoleniu na budowę skrzydła południowego Z. (z dnia [...] lipca 2000 r., [...] września 2000 r. i [...] października 2000 r.). Lokalizacja obiektu została uzgodniona z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej protokołem z dnia [...] lipca 2000 r. i wtedy ani Miejski Zarząd Dróg ani Urząd Miasta nie zgłosiły żadnych uwag. W dniu [...] października 2001 r. dokonano kontroli w/w inwestycji, skutkiem czego decyzją z dnia [...] października 2001 r. Prezydent udzielił pozwolenia na użytkowanie dobudowanego skrzydła budynku. W ocenie strony powyższe oznacza, że obiekt został wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami i brak jest podstaw do zakwalifikowania gruntu pod tym obiektem jako pas drogowy.

W dniu [...] lipca 2014 r. uprawniony geodeta przekazał opinię techniczną w związku z protokołem wznowienia znaków granicznych z dnia [...] czerwca 2014 r., z której jednoznacznie wynika, że powierzchnia części budynku biurowego należącego do P. znajdującej się w pasie drogowym ulicy [...] (działka o nr ewid. nr [...]) wynosi 13,90 m2.

W piśmie z dnia [...] lipca 2014 r. strona podtrzymała swoje poprzednie stanowisko, iż część budynku i pylon zostały wybudowane w 2001 r. na podstawie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę - a więc zgodnie z obowiązującymi przepisami. Zdaniem strony brak jest podstaw do twierdzenia, że część działki nr [...] - zabudowana częścią budynku i pylonem oraz trawnik - stanowiące w rzeczywistości funkcjonalną całość wraz z działką nr [...] może stanowić część pasa drogowego w rozumieniu ustawy o drogach publicznych.

Skarżący informował organ kilkukrotnie o rozmowach związanych z możliwością wymiany działek. Strona ponownie wystąpiła o zawieszenie postępowania do czasu planowanej transakcji zamiany podkreślając jednocześnie, iż w jej ocenie "wydanie niekorzystnej dla Spółki decyzji może uniemożliwić realizacje planowanej transakcji zamiany nieruchomości".

Organ do akt sprawy dołączył kopię Uchwały 262/111/99 Zarządu Miasta [...] z dnia 8 kwietnia 1999 r. w sprawie określenia granic stref miasta, w których pobierana będzie opłata za umieszczanie obiektu handlowego i usługowego bądź reklamy w pasie drogowym dróg będących w zarządzie MZD w [...] wraz z załącznikiem.

W dniu [...] października 2014 r. organ uzyskał od Gminy Miast [...] kserokopie trzech decyzji zatwierdzających projekt budowlany i udzielających pozwolenia na budowę (decyzje: Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r., Nr [...] z dnia [...] września 2000 r. i Nr [...] z dnia [...] października 2000 r.) oraz dokumentację projektową skrzydła południowego zespołu C. wraz z infrastrukturą towarzyszącą: kopię projektu budowlanego dobudowy skrzydła południowego, kopię projektu zagospodarowania działki przy ul. [...] 7, kopię decyzji nr [...] z [...] czerwca 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, kopię zawiadomienia o przystąpieniu do robót budowlanych, kopie oświadczeń inspektorów nadzoru, kierowników robót i kierowników budowy.

Strona zapoznała się z aktami sprawy w dniu [...] listopada 2014 r. nie wnosząc uwag.

Mając na uwadze całokształt zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego organ I instancji - Prezydenta Miasta [...] decyzją Nr [...] znak: [...] z dnia [...] grudnia 2014 r. wymierzył P. S.A. z siedzibą w [...]. przy ul. [...] 7 karę pieniężną w wysokości 38.569,03 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego ulicy [...] 7 (droga k|g. gminnej) w [...]. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 13,90 m2 za okres od dnia [...] października 2001 r. do dnia.[...] grudnia 2014 r., tj. przez 4.799 dni.

Od powyższej decyzji P. SA wniósł odwołanie zarzucając przedmiotowej decyzji m.in. uchybienie przepisom ustawy o drogach publicznych, w szczególności poprzez nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 6, 8, 7 i 77 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2015 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że w toku prowadzonego przez organ I instancji postępowania nie został jednoznacznie wyjaśniony stan faktyczny będący podstawą rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zachodzą rozbieżności, co do lokalizacji budynku Spółki O. S.A., co wymaga przeprowadzenia przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Rozbieżności występują również między dokumentacją obiektu, a przedstawionym przez organ stanem faktycznym. Z dokumentacji wynika, że przedmiotem wszystkich decyzji wydanych w toku procesu budowy była tylko działka [...], a tymczasem z przedstawionej przez organ dokumentacji budowlanej wynika, że obiekt budowlany zajmuje również część działki nr [...]. Ze znajdującego się w aktach projektu zagospodarowania działki, wynika, iż pierwotnie budynek skrzydła południowego planowany był w innym kształcie, niż faktycznie został wybudowany - położony miał być tylko na działce nr [...] i nie miał wkraczać na działkę nr [...].

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] maja 2015 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości 38569,03 zł. Organ I instancji ponownie przeanalizował całą dokumentacja budowy skrzydła południowego i wszystkie decyzje administracyjne wydane w tym przedmiocie przez Prezydenta Miasta [...] (tj. Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r.; Nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r.; Nr [...] z dnia [...] września 2000 r.; Nr [...] z dnia [...] grudnia 2000 r.; znak [...] z dnia [...] października 2001 r.). W żadnej z decyzji wydanych wtoku całego procesu budowlanego nie została wymieniona działka nr [...], powyższe decyzje nie uwzględniają działki nr [...], a w ich treści jest mowa wyłącznie o działce nr [...]. Z treści tych decyzji nie wynika więc, że część budynku może znajdować się na działce nr [...], która w całości stanowi pas drogowy. Organ zaznaczył, że wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz o wydanie pozwolenia na budowę składa inwestor - a skoro w składanych wnioskach nie wymienił działki nr [...], to nie powinien był na niej dokonywać żadnych naniesień i lokalizować czegokolwiek bez zezwolenia zarządcy drogi.

Do akt sprawy dołączona jest także kopia zaświadczenia Sądu Rejonowego w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych z dnia [...] lutego 2000 r. o regulacji działek. Wymienia ono działki, których właścicielem jest Skarb Państwa, których wieczystym użytkownikiem są M. i P. SA w [...]. Wśród nich brak jest działki nr [...] - a więc działka nie była w użytkowaniu Spółki.

Organ I instancji nie zgodził się ze stanowiskiem strony, że brak jest podstaw do zakwalifikowania gruntu pod budynkiem jako pasa drogowego oraz że nieprawidłowo teren zajęty przez część budynku został uznany za pas drogowy. Organ przywołał treść art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dacie początkowej zajęcia pasa drogowego, tj. [...] października 2001 r. i obecnie) oraz art. 34, którego treść nie uległa zmianie. Art. 4 ust. 1 zawiera obecnie definicję "pasa drogowego" kiedyś definiował "drogę lub pas drogowy" natomiast art. 34 określa minimalne granice pasa drogowego od zewnętrznej krawędzi wykopu, nasypu, rowu lub od innych urządzeń. Organ wskazał, że w niniejszym przypadku linie rozgraniczające pas drogowy ul. [...] pokrywają się z granicami ewidencyjnymi działki nr [...]. W orzecznictwie wyrażono pogląd, iż gruntowi określonemu jako pas drogowy, w ustawie o drogach publicznych odpowiada wiernie użytek gruntowy o nazwie drogi, o którym mowa w § 68 ust. 3 pkt 7 lit. a rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przebieg pasa drogowego ul. [...] pokazany jest na dokumencie geodezyjnym. Granice działki nr [...] (pas drogowy) pokazane są również na załączniku mapowym do opinii geodety. Organ zaznaczył, że pas drogowy to działka wydzielona i przeznaczona tylko wyłącznie pod drogę. W niniejszej sprawie należy uwzględnić fakt, że pas drogowy już istniał przed zajęciem go przez część budynku biurowego. Umieszczenie w pasie budynku nie dyskwalifikuje takiej działki jako pas drogowy, a podstawą do naliczenia opłat za zajęcie pasa drogowego była i jest ustawa o drogach publicznych.

Organ I instancji wskazał, że w załączniku do uchwały nr [...] RM [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych, w poz. 30 figuruje ul. [...] jako droga kategorii gminnej. Pas drogowy tej ulicy nie ulegał żadnym zmianom na przestrzeni lat. Istniał on w niezmienionym kształcie i przebiegu już przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejonu (zatwierdzonego Uchwałą RM [...] Nr [...] z dnia [...] października 2003 r.).

Organ podkreślił, iż "Nie można uznać, że zajęcie pasa nastąpiło w sposób nieumyślny, bez winy inwestora, za przyzwoleniem zarządcy drogi. Jedna z największych polskich firm, posiadająca wszelkie możliwe wyspecjalizowane służby, nie może realizować inwestycji na gruntach, które nie są jej własnością. Decyzje wydane w związku z inwestycją jednoznacznie wskazywały, na jakich działkach dopuszczona jest realizacja inwestycji. Zajęcie działki o pow. 13,90m2 trudno określić jako błąd czy nieumyślne działanie, dodatkowo za przyzwoleniem zarządcy drogi.

W niniejszym przypadku część budynku południowego zespołu Centrum Administracyjnego o powierzchni 13,90 m2 zlokalizowana jest na działce nr [...] stanowiącej pas drogowy ulicy [...] w [...], co potwierdza opinia uprawnionego geodety z dnia [...] lipca 2014 r. W niniejszej sprawie strona winna była zatem uzyskać zezwolenie zarządcy drogi na lokalizację obiektu budowlanego w pasie drogowym, który to obowiązek wynika z treści art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy. Strona nie uzyskała stosownego zezwolenia w tym przedmiocie, co potwierdza prowadzona korespondencja. Zgromadzony w sprawie materiał i prowadzona ze stroną korespondencja w ocenie organu potwierdzają, że część budynku znajduje się w pasie drogowym ulicy [...], a tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, co obliguje organ do wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia.

W dalszej części uzasadnienia organ przywołał treść mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Uzasadnienie decyzji zawiera również matematyczne wyjaśnienie sposobu i podstaw ustalenia wysokości przedmiotowej kary pieniężnej.

Od powyższej decyzji skarżący złożył odwołanie

1) uchybienie przepisom ustawy o drogach publicznych w szczególności poprzez nieuwzględnienie art. 38 ust. 1 ww. ustawy, naruszenie art. 4 ust. 1,

2) naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 6 i 8 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 polegające na wadliwej i dowolnej ocenie zebranych w sprawie dowodów bez wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów oraz naruszenie słusznego interesu strony postępowania,

3) uchybienie przepisom ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w związku z art. 2 § 2 ww. ustawy.

W ocenie Odwołującego nałożenie kary nastąpiło w sposób całkowicie bezzasadny, z naruszeniem przepisów prawa, gdyż w wyniku realizacji inwestycji nie nastąpiło zajęcia pasa drogowego.

Z uzasadnienia wniesionego odwołania wynika, iż P. S.A. jest właścicielem nieruchomości zabudowanej budynkami administracyjnymi położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...], na której zrealizowano w roku 2000 inwestycję polegającą na wybudowaniu budynku administracyjnego tzw. skrzydła południowego istniejącego zespołu budynków C. S.A. wraz z infrastrukturą towarzyszącą. Budowa budynku administracyjnego realizowana była na podstawcie ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę wydanych przez Prezydenta Miasta [...]: z dnia [...] lipca 2000 r., [...] września 2000 r. i [...] października 2000 r., jak również była uzgadniana z Zespołem Uzgadniania Dokumentacji Projektowej protokołem nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. z którego wynika, iż Miejski Zarząd Dróg uzgodnił dokumentację projektową bez uwag. Odwołujący wskazał, że zajęta pod budynek część działki nr [...] nie była objęta granicami pasa drogowego co potwierdza również wydana przez Prezydenta Miasta [...] decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] czerwca 2000 r., nr [...] wraz z załącznikiem mapowym nr 1, przedstawiającym m. in. linie rozgraniczające teren inwestycji. Ponadto, w dniu [...] października 2001 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję znak: [...] udzielając tym samym pozwolenia na użytkowanie skrzydła południowego zespołu Centrum Administracyjnego wraz z infrastrukturą towarzyszącą.

Odwołujący podkreślił, że wybudowanie w roku 2000 budynku administracyjnego, którego część zlokalizowana została na działce nr [...], nie jest równoznaczne z zajęciem pasa drogowego. Zgodnie z definicją pasa drogowego wynikającej z ustawy o drogach publicznych w treści obowiązującej w dniu 1 września 2000 r. - należy uznać, że linie graniczne pasa drogowego nie są równoznaczne z granicą własności działki. Art. 34 nie wiązał wówczas (podobnie jak i obecnie) granic pasa drogowego z granicą działki zabudowanej, lecz z położeniem obiektów i urządzeń wymienionych w tym przepisie. W ocenie Odwołującego organ nie wykazał, że w dacie realizacji inwestycji zajęta pod budynek część działki nr [...] stanowiła pas drogowy, stąd brak jest podstaw do uznania, iż w 2000 roku nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Odwołujący podniósł ponadto, że w przypadku jednak uznania wg. obecnie obowiązujących przepisów, iż budynek znajduje się w pasie drogowym, zastosowanie w pierwszej kolejności mają przepisy art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i przytaczając wybrane orzecznictwo sądowe dotyczące zastosowania tego przepisu uznał, że budynek administracyjny niewątpliwie stanowi obiekt budowlany niezwiązany z gospodarką drogową i obsługą ruchu, niepowodujący zagrożenia lub utrudnień ruchu drogowego i niezakłócający wykonywanie zadań zarządu drogi - może zatem pozostać w dotychczasowym stanie.

W treści odwołania wskazano, iż organ wydając zaskarżoną decyzję nie zastosował przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa poprzez nieuwzględnienie przepisów Działu III ustawy, dotyczących przedawnienia, tj. art. 68 w związku z art. 2 § 2 ww. ustawy a zatem nałożenie opłaty dotyczącej okresu od [...] października 2001 r. do [...] grudnia 2014 r. nie znajduje uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazało między innymi, że:

Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji znalazły zastosowanie przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460). Definicja pasa drogowego zawarta jest w art. 4 pkt 1 ustawy. Zgodnie z treścią ww. przepisu - pas drogowy to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, la także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Zasada ochrony pasa drogowego została sformułowana w art. 39 ust. 1 ustawy, który stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W art. 39 ust. 1 ustawodawca dokonał przykładowego wyliczenia działań naruszających drogę lub jej urządzenia oraz zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Powyższy przepis dla zarządcy drogi tworzy gwarancje niezakłóconego administrowania pasem drogowym, dla użytkowników zaś - warunki bezpiecznego poruszania się.

Ustawodawca dopuścił - na zasadzie wyjątku - zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. W świetle art. 39 ust. 3 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.

Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Art. 40 ust. 2 stanowi, że zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy:

1) prowadzenia robót w pasie drogowym;

2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego;

3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam;

4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3.

Z treści powyższego przepisu wynika, że zezwolenie to dotyczy również umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (ust. 2 pkt 3).

Sankcje za naruszenie obowiązku wynikającego z treści art. 40 ust. 1 i 2 określa przepis art. 40 ust. 12 stanowiąc, iż za zajęcie pasa drogowego:

1) bez zezwolenia zarządcy drogi,

2) z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi,

3) o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi

- zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6 (przy wydaniu zezwolenia).

Za zajęcie pasa drogowego w przypadkach wskazanych w art. 40 ust. 12 pkt 1-3 ww. ustawy wymierza się karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej m. in. zgodnie z art. 40 ust. 6. W świetle art. 40 ust. 6 opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3 ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

Brzmienie art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy nakłada na zarządcę drogi obowiązek wymierzenia kary pieniężnej w sytuacji ustalenia niedozwolonego zajęcia pasa drogowego. Ponieważ ustawodawca użył określenia: "wymierza w drodze decyzji administracyjnej" i nie wskazał żadnych negatywnych przesłanek, oznacza to, że zarządca drogi jest zobowiązany wymierzyć karę pieniężną, ma więc tu miejsce pełne związanie administracji.

W oparciu o zgromadzony materiał dowodowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż w niniejszej sprawie zaistniał stan faktyczny, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1: zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi - powodujący obowiązek wymierzenia kary pieniężnej.

Z akt sprawy wynika, iż w toku procesu budowlanego dot. dobudowy skrzydła południowego zostały wydane przez Prezydenta Miasta [...] następujące decyzje:

- z dnia [...] czerwca 2000 r. Nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pn. dobudowa skrzydła południowego do istniejącego zespołu budowli C., modernizacja kina, maszt reklamowy oraz przebudowa sieci: teletechnicznej, energetycznej, wody gospodarczej i p.poż. przewidzianej do realizacji przy ul. [...] 7 w [...] - działka nr [...];

Główne zarzuty Odwołującego sprowadzają się do stwierdzenia, iż w jego ocenie organ nie wykazał, że w dacie realizacji inwestycji zajęta pod budynek część działki nr [...] stanowiła pas drogowy. Kolegium - po analizie całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego - stwierdziło, że powyższy zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Mając na uwadze legalną definicję pasa drogowego zawartą w art. 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych oraz materiał dowodowy zebrany w sprawie, w ocenie Kolegium organ I instancji w dostateczny sposób wykazał, że w dacie realizacji inwestycji doszło do faktycznego zajęcia pasa drogowego ul. [...], a zajęta pod budynek część działki nr [...] stanowiła pas drogowy.

Kolegium podkreśliło, że w orzecznictwie przyjmuje się, że przy wymierzaniu kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia podstawowym dokumentem dla stwierdzenia, czy doszło do zajęcia pasa drogowego, jest mapa geodezyjna poświadczająca przebieg linii granicznych pasa drogowego.

Istotna dla niniejszej sprawy jest okoliczność, że w załączniku do uchwały nr 428/XIX/99 RM [...] z dnia 23 listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych, w poz. 30, ul. [...] figuruje jako droga kategorii gminnej. Pas drogowy tej ulicy nie ulegał żadnym zmianom na przestrzeni lat. Istniał on w niezmienionym kształcie i przebiegu już przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego rejony (zatwierdzonego Uchwałą RM [...] Nr 299/XVI/03 z dnia 28 października 2003 r.).

W niniejszej sprawie przebieg i linie graniczne pasa drogowego ul. [...], granice działki nr [...] i [...] oraz lokalizację budynku przedstawia zgromadzony materiał dowodowy: m.in. szkic posadowienia budynku w skali 1:250 położonego przy ul. [...] 7 stanowiący załącznik do opinii technicznej biegłego geodety z dnia [...] lipca 2014 r. oraz mapa geodezyjna terenu, tzn. mapa zasadnicza w formie numerycznej (w skali 1:500) fragmentu ul. [...]. Powyższa mapa spełnia ustawowe wymagania, o których była mowa w cytowanych wyrokach sądów. Zaznaczone są na niej pasy drogowe, granice działek oraz położenie przedmiotowego budynku. Z map tych jednoznacznie wynika, iż część budynku skrzydła południowego o powierzchni 13,90 m2 zajmuje działkę nr [...].

Kolegium podzieliło również wyrażone w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji stanowisko organu I instancji, że do ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego nie ma zastosowania wskazywany przez Odwołującą Spółkę art. 68 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, gdyż do opłat za zajęcie pasa drogowego naliczanych i pobieranych w drodze decyzji administracyjnej wydawanej przez właściwego zarządcę drogi, nie mają zastosowania przepisy Ordynacji podatkowej - bowiem dochody zarządów dróg z tego tytułu nie są objęte zakresem art. 2 § 1 i 2 Ordynacji. Przedawnienie natomiast w rozumieniu art. 40d ust. 3 ustawy o drogach publicznych dotyczy terminu wykonania decyzji ostatecznej (terminu uiszczenia kary), a nie orzekania w sprawie nałożenia kary pieniężnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 stycznia 2013 r.; Sygn. akt II GSK 1957/11).

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. S.A. - skarżący:

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

a) przepisów postępowania

1. art. 7 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 ustawy "k.p.a." ze względu na niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego i w konsekwencji brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy

b) prawa materialnego

2. art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. lit. a) ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r., Nr 12, poz. 136) (dalej jako "u.d.p."), ze względu na jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji uznanie, że kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego;

3. art. 40 ust. 4 i 7 u.d.p. w zw. z § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 1986 r., Nr 6, poz. 33) ze względu na jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego;

4. art. 38 ust. 1 u.d.p. ze względu na jego niezastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że spełnione zostały przesłanki do nałożenia kary administracyjnej za zajęcie pasa drogowego;

5. art. 2 i art. 7 Konstytucji RP ze względu na naruszenie zasady lojalności państwa, skutkujące nałożeniem kary administracyjnej w sytuacji przyczynienia się organu administracji publicznej do powstania zdarzenia traktowanego jako delikt administracyjny i akceptacji rzekomego stanu zajęcia przez czas, za który następnie nałożono karę o charakterze biegnącym.

Skarżący domagał się:

1. uchylenia zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r., Nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r., Nr [...], w całości, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a.;

2. zasądzenie od Strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego na rzecz Skarżącej, na podstawie art. 200 i art. 205 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął poszczególne jej zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, jednakże z innych przyczyn niż w niej wskazano.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012. 270) – dalej p.p.s.a.,) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 p.p.s.a. sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma prawo, a także obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (patrz J.P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Komentarz" Wydawnictwo Lexis Nexis, Warszawa 2004, str. 197).

Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ww. ustawy).

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. w sprawie nałożenia na skarżącego kary pieniężnej za samowolne zajęcie pasa drogowego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły, jak wskazało SKO przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (j.t. Dz. U. z 2015 r., poz. 460) - dalej u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.). Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga także zezwolenia zarządcy drogi, przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam.

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym części budynku wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, jest wymierzana w drodze decyzji administracyjnej kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Treść powyższego przepisu jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi za zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna.

W myśl art. 40 ust. 8 u.p.d. organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł.

Z powyższych przepisów wynika jednoznacznie, że wydanie rozstrzygnięcia w sprawie o nałożenie kary pieniężnej za nielegalne zajęcie pasa drogowego musi być zawsze poprzedzone następującymi ustaleniami: czy został pas drogowy drogi publicznej zajęty, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób, w jakim rozmiarze i w jakim okresie czasu oraz, czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi. Ponadto decyzja o nałożeniu kary pieniężnej bez zezwolenia powinna wskazywać w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości w oparciu o jakie przepisy doszło do wyliczenia przedmiotowej kary pieniężnej.

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że pas drogowy to działka wydzielona i przeznaczona wyłącznie pod drogę.

W wyniku działań P. SPÓŁKA AKCYJNA nastąpiło zajęcie pasa drogowego ul. [...] w [...], na działce nr [...], przez część obiektu budowlanego. Strona dokonała tego w oparciu o decyzję nr [...] o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu znak: [...] dla inwestycji p.n. dobudowa skrzydła południowego zespołu budowli Centrum Administracyjnego, modernizacja kina, maszt reklamowy oraz przebudowa sieci teletechnicznej, energetycznej, wody gospodarczej i p. poż. przewidzianej do realizacji przy ul. [...] 7 w [...] - działka nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta [...], decyzję nr [...] znak: [...] z dnia [...] września 2000 r. zatwierdzającą projekt budowlany i wydającą pozwolenie na budowę dla P. S.A. [...] [...], ul. [...] 7 dobudowy skrzydła południowego do istniejącego zespołu C., zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul. [...] 7 w [...] wydaną przez Prezydenta Miasta [...]. W żadnym z tych dokumentów nie jest wymieniona działka nr [...] działka pasa drogowego ul. [...]. Jednakże skarżący dysponuje ponadto dokumentem udzielającym pozwolenia na użytkowanie.

Przebieg pasa drogowego ul. [...] pokazany jest na dokumencie geodezyjnym z bazy danych wchodzących w skład systemu informacji o terenie. Granice działki nr [...] (pas drogowy) pokazane są również na załączniku mapowym do opinii technicznej sporządzonej na okoliczność wznawiania znaków granicznych przez geodetę uprawnionego (protokół i opinia w aktach sprawy). O granicach pasa drogowego decyduje granica własności, a nie lokalizacja urządzeń lub obiektów, które nie są związane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (wyrok WSA w Krakowie z 2012.02.16 III SA/Kr 1238/10).

Ulica [...] do dnia podjęcia uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczenia i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych, była drogą zakładową. W załączniku do uchwały w poz. 30 ulica [...] figuruje jako droga kategorii gminnej. Należy podkreślić, że ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1985 r. nr 14, poz. 60) w art. 2 ust. 1 drogi zakładowe zalicza do dróg publicznych.

Z uwagi na to, że kara pieniężna została nałożona za okres od dnia [...] października 2001 r. do dnia [...] grudnia 2014 r., organ powinien był uwzględnić zmiany uregulowań ustawy o drogach publicznych dotyczących wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego. Istotna zmiana nastąpiła na mocy ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953 z późn. zm.), dalej: "ustawa nowelizacyjna". Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (druk sejmowy 1933.IV): "wprowadzono do ustawy definicję zajęcia pasa drogowego opierając się na obowiązującym rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. oraz wymieniono szczególne jego rodzaje. Jednoznacznie ustalono, że umieszczanie urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz zarządzania ruchem, a także obiektów i reklam jest rodzajem zajęcia pasa drogowego. Podobnie jak w sytuacji opłat drogowych za korzystanie z dróg publicznych (pkt 14-16), także w przypadku opłat za zajęcie pasa drogowego, a także kar pieniężnych pobieranych z tytułu braku posiadania stosownych zezwoleń w tym zakresie, zajmowania pasa drogi o powierzchni większej niż w zezwoleniu lub przez okres dłuższy niż określony w zezwoleniu - konieczne było określenie w ustawie organów właściwych do ustalania stawek tych opłat, ich wysokości oraz trybu i podmiotów właściwych do pobierania opłat i kar pieniężnych. Istniejące w tym zakresie zapisy w akcie wykonawczym do ustawy, pozostają w sprzeczności z art. 217 Konstytucji, który stanowi, że tego rodzaju sprawy powinny być regulowane ustawą.

W stosunku do dotychczasowych przepisów nie uległy zmianie zasady naliczania opłat za zajęcie pasa drogowego. W ustawie ustalone zostały jedynie maksymalne stawki, a ich dokładne wysokości ustalą dla dróg zarządzanych przez GDDKiA - minister właściwy do spraw transportu, a dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego - organ stanowiący tej jednostki. W stosunku do zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej nie związanej z drogami ustalono stawki opłat roczne. Jednocześnie we wprowadzonym ustawą nowelizacyjną art. 40 ust. 12 u.d.p. określono sytuacje, w jakich wymierza się karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego: bez zezwolenia zarządcy drogi (pkt 1), z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 2), o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi (pkt 3).

Szczególnie istotne znaczenie w niniejszej sprawie ma art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p., zwłaszcza, że do dnia 9 grudnia 2003 r. (data wejścia w życie ustawy nowelizacyjnej, zgodnie z jej art. 12) kwestie pobierania kar pieniężnych regulował art. 40 ust. 4 i ust. 7 u.d.p. (Dz. U. z 1985 r. Nr 14, poz. 60 z późn. zm.). Przepis art. 40 ust. 4 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania obiektu budowlanego do użytkowania stanowił, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu lub zajęcie pasa bez zezwolenia pobiera się kary pieniężne.

Z kolei art. 40 ust. 7 u.d.p. zawierał delegacje ustawową dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia zasad i warunków udzielania zezwoleń na zajmowanie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń nie związanych z funkcjonowaniem drogi oraz opłat z tego tytułu, jak również kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego i umieszczanie w nim urządzeń bez zezwolenia oraz tryb dochodzenia roszczeń z tytułu szkód poniesionych w związku ze zmianą warunków określonych w zezwoleniu lub jego cofnięciem (ust. 3) i organy właściwe w tych sprawach.

Na podstawie tej delegacji zostało wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. Nr 6, poz. 33 z poźn. zm.), które w § 11 ust. 4 definiowało zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jako: samowolne zajęcie pasa, przekroczenie terminu zajęcia lub zajęcie większej powierzchni niż określona w zezwoleniu.

Zatem porównując uregulowania sprzed i po nowelizacji art. 40 u.d.p. oraz ww. rozporządzenia wykonawczego dotyczące wymierzania kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, należy zauważyć, że przesłanki tej odpowiedzialności przed dniem 9 grudnia 2003 r. były względniejsze dla podmiotów znajdujących się w sytuacji analogicznej, jak skarżąca.

Nie ulegało wątpliwości, że i przed omawianą nowelizacją ustawy o drogach publicznych było wymagane uzyskanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na urządzenia i obiekty nie związane z funkcjonowaniem dróg (art. 40 ust. 4 u.d.p. i § 10 cytowanego rozporządzenia).

Jednakże umieszczenie obiektu budowlanego w pasie drogowym, jeżeli następowało na podstawie zezwolenia na budowę (które z kolei wymagało uzgodnień z zarządzającym drogą), a później podmiot nie występował o zezwolenie na zajęcie tego pasa, nie mogło być w zasadzie traktowane jako samowolne (por. uchwała (5) NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt OPK 7/01, Lex 47721), w której stwierdził, że "§ 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz. U. nr 8, poz. 33 ze zm.) precyzuje pojęcie "zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia", o którym mowa w ustawie o drogach publicznych, i że jedną z form takiego zajęcia pasa drogowego jest jego samowolne zajęcie. Słowo "samowola" oznacza postępowanie według własnej woli, nieliczenie się z nikim i z niczym (por. Mały słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 1999, str. 831). Zważywszy na naganny charakter takiego zachowania, trudno byłoby omawianą samowolę wiązać ze zobiektywizowaną, a więc oderwaną od pojęcia winy, postacią zajęcia pasa drogowego, tym bardziej gdy wiąże się to z obowiązkiem zapłaty wysokich kar pieniężnych.". Podobne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 23 marca 1998 r., sygn. akt II SA 105/98, opubl. Lex 41642.

Pozostałe zaś przesłanki braku zezwolenia na zajęcie pasa drogowego określone w § 11 ust. 4 cytowanego rozporządzenia w przypadku skarżącej nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

Skoro zajęcie pasa drogowego przez skarżącą w obrębie działki nr [...] przy ul. [...] 7 w [...] nastąpiło w 2001 r., to do oceny tego zachowania należało zastosować przepisy obowiązujące w dacie zdarzenia, tym bardziej że były względniejsze, biorąc pod uwagę, że postępowanie dotyczyło nałożenia kary pieniężnej, środka zbliżonego do sankcji karnych.

Przesądzenie tej kwestii mogło mieć także wpływ i na dalszą odpowiedzialność skarżącej według uregulowań ustawy o drogach publicznych wprowadzonych ustawą nowelizacyjną, skoro zajmowanie pasa drogowego działki nr [...] przy ul. [...] 7 w [...] nie dokonywało się bez zezwolenia.

Organy obu instancji kwestii wyżej opisanych w ogóle nie rozważały, mimo że budynek zostały przyjęte do użytkowania przez właściwy organ.

Jednocześnie nie można podzielić stanowiska skarżącej co do braku wydzielenia pasa drogowego (drogi) przy ul. [...] w [...] myśl art. 4 pkt 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym w dacie oddania budynku do użytkowania droga lub pas drogowy oznaczały wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Z dołączonych do akt administracyjnych uchwały nr 428/XIX/99 Rady Miasta [...] z dnia [...] listopada 1999 r. w sprawie zaliczania i przebiegu dróg publicznych do kategorii gminnych, wynikało, że była wydzielona droga ul. [...]. Inną kwestią natomiast była przewidywana zmiana granicy pasa drogowego, która jednak nie nastąpiła. Zatem skarżąca nie może powoływać się na uregulowania z art. 38 u.d.p.

W tej sytuacji, skoro doszło do naruszenia prawa materialnego poprzez niezastosowanie przepisów obowiązujących przed dniem [...] grudnia 2003 r., co mogło mieć następnie wpływ na ocenę zachowania skarżącej, a nadto dokonano nieprawidłowych ustaleń wskutek nieuwzględnienia dokumentacji związanej z wybudowaniem i zgłoszeniem do użytkowania spornego budynku, co stanowiło naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a. należało wyeliminować z obrotu zaskarżone rozstrzygnięcia.

Co do zarzutu skarżącej niezgodności uregulowań ustawy o drogach publicznych dotyczących nałożenia kary pieniężnej z art. 2 Konstytucji RP, poprzez brak uregulowań w przedmiocie przedawnienia odpowiedzialności, skoro w innych ustawach dotyczących podobnych sankcji są tego typu rozwiązania, należy zauważyć, że art. 40d ust. 3 u.d.p. odnosi się do zgłaszanej kwestii. Ewentualne zastosowanie tego uregulowania powinno być także przedmiotem rozważań organów.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, postanawiając o kosztach postępowania w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.