Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1155/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.5 i art. 132 ust.3
journal: Dz.U. 2020 poz 1990
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie sędzia NSA Maciej Dybowski sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. B., A. B., E. A., H. C., B. J., małoletniej W. F. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych M. F. i S. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/18 w sprawie ze skargi M. B., A. B., E. A., H. C., B. J., małoletniej W. F. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych M. F. i S. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania 1. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1131/18 w ten sposób, że w oznaczeniu strony skarżącej w miejsce "W. F." wpisuje "małoletniej W. F. reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych M. F. i S. F."; 2. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 1131/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B., A. B., E. A., H. C., B. J. i W. F., reprezentowanej przez przedstawicieli ustawowych, M. F. i S. F., na decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r., znak: [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania, oddalił skargę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta K. decyzją z [...] stycznia 2018 r., na podstawie art. 112 ust. 4 w zw. z art. 5, art. 132 ust. 2, 3 i 5 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121 ze zm. – dalej jako "u.g.n."), na wniosek B. J., H. C., A. B., E. A., M. B. i małoletniej W. F., reprezentowanej przez rodziców M. F. i S. F. orzekł:

- w punkcie 1 o waloryzacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., Nr [...], na rzecz B. J., z domu B., w kwocie 125,86 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., nr [...], części parceli l. kat. [...] o pow. 775 m2 obj. [...], stanowiącej współwłasność B. B., H. B. i W. B. po 1/3 części, która weszła w skład działek nr: [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] i ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie: 80,69 zł;

- w punkcie 2 o waloryzacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., Nr [...], na rzecz H. O., z domu B., w kwocie 125,86 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., nr [...], części parceli l. kat. [...] o pow. 775 m2 obj. [...], stanowiącej współwłasność B. B., H. B. i W. B. po 1/3 części, która weszła w skład działek nr: [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] i ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie: 80,69 zł;

- w punkcie 3 o waloryzacji odszkodowania ustalonego orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., Nr [...], na rzecz W. B. w kwocie 125,86 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., nr [...], części parceli I. kat. [...] o pow. 775 m2 obj. [...], stanowiącej współwłasność B. B., H. B. i W. B. po 1/3 części, która weszła w skład działek nr: [...], obr. [...] jedn. ewid. [...] i ustaleniu zwaloryzowanego odszkodowania w kwocie: 80,69 zł;

- w punkcie 4 o wypłacie kwoty w wysokości 80,69 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w punkcie 1 na rzecz B. J.;

- w punkcie 5 o wypłacie kwoty w wysokości 80,69 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w punkcie 2 na rzecz spadkobierców H. O., tj. E. A. kwoty 40,35 zł i małoletniej W. F. kwoty 40,34 zł;

- w punkcie 6 o wypłacie kwoty w wysokości 80,69 zł odpowiadającej kwocie zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w punkcie 3 na rzecz spadkobierców W. B., tj. H. C. kwoty 26,90 zł, A. B. kwoty 26,90 zł, M. B. kwoty 26,89 zł.

Do zapłaty kwot określonych w pkt 4-6 decyzji organ zobowiązał Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K., miasta na prawach powiatu, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej.

W uzasadnieniu organ podał, że Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. orzeczeniem z [...] listopada 1955 r., Nr [...], wywłaszczyło m.in. część parceli I. kat. [...] o pow. 775 m2 obj[...], stanowiącej współwłasność H. B., B. B. i W. B. po 1/3 części. Trzema odrębnymi orzeczeniami z [...] marca 1956 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. przyznało na rzecz H. O. z domu B., B. J. z domu B. i W. B. odszkodowanie w kwotach po 125,86 zł z tytułu wywłaszczenia na mocy ww. orzeczenia.

Powyższe orzeczenia zostały wydane na podstawie dekretu z 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., Nr 4, poz. 31). Zasady wypłaty odszkodowania regulowało wydane na podstawie art. 31 ust. 2 ww. dekretu rozporządzenie Rady Ministrów z 28 listopada 1952 r. w sprawie trybu wypłaty odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości (Dz. U. z 1952, Nr 52, poz. 340). Zgodnie z przepisami tego rozporządzenia odszkodowanie przypadające wywłaszczonemu przy odszkodowaniu nieprzekraczającym sumy 15 000 zł było płatne w ciągu 6 miesięcy, licząc od daty ostatecznego orzeczenia o odszkodowaniu.

B. J. i W. B. odebrali orzeczenia o odszkodowaniu [...] marca 1956 r. Na rękopisach decyzji odszkodowawczych dotyczących ww. osób widnieje odcisk pieczęci z 1956 r. stwierdzającej ich prawomocność. Natomiast H. O. (z domu B.) pismem z [...] marca 1956 r. złożyła odwołanie m.in. od orzeczenia z [...] marca 1956 r., Nr [...], wnosząc o przyznanie jej odszkodowania w formie nieruchomości zamiennej. Decyzją z [...] sierpnia 1956 r., nr [...], Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. nie uwzględniła tego odwołania i utrzymała zaskarżone orzeczenie o ustaleniu odszkodowania w gotówce w mocy.

Z porównania planu sytuacyjnego L. ks. [...] dot. podziału parceli I. kat. [...] obj. [...] b. gm. kat. N. z obowiązującą obecnie mapą ewidencyjną wynika, że części parceli l. kat. [...] o pow. 775 m2 wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., Nr [...], po podziale oznaczona jako parcele I. kat. [...] i I. kat. [...] weszła w skład działek o numerach: [...], obr. [...] jedn. ewid. [...].

W toku prowadzonego postępowania nie ujawniono żadnego dokumentu świadczącego o tym, aby kwoty odszkodowań ustalone orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., Nr [...], zostały odebrane przez osoby uprawnione lub złożone do depozytu sądowego.

Orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r. o ustaleniu odszkodowania stały się ostateczne w 1956 r. i dlatego za moment początkowy waloryzacji przyjęto rok 1956.

Wobec tego, że do daty wydania decyzji nie doszło do ogłoszenia przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźników zmian cen nieruchomości gruntowych organ przyjął, że określenie kwoty zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w przedmiotowych orzeczeniach o ustaleniu odszkodowania powinno nastąpić przy uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych. Waloryzację przeprowadzono w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych zamieszczone na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego.

Zgodnie z art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84 poz. 386 ze zm.) przeliczeniu w stosunku 1:10000 na 1 stycznia 1995 r. podlegają wszelkie prawa majątkowe, a także zobowiązania i należności pieniężne powstałe przed 31 grudnia 1994 r., a płatne po tej dacie. W szczególności przeliczeniu podlegają wynagrodzenia za pracę, emerytury, renty, inne należności wynikające z praw i zobowiązań majątkowych (publicznych i prywatnych) bez względu na tytuł ich powstania, wartości materiałów i surowców, wkładów oszczędnościowych, lokat i depozytów bankowych, a także kary pieniężne, kary porządkowe, nawiązki, poręczenia majątkowe, odszkodowania, zadośćuczynienia, koszty postępowania, opłaty i inne świadczenia orzeczone w postępowaniu sądowym, administracyjnym oraz przez inne upoważnione do ich nakładania organy, o ile nie zostały uiszczone do 31 grudnia 1994 r. Po uwzględnieniu ww. wskaźników i ww. przepisów ustawy o denominacji złotego kwota zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w orzeczeniach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., Nr [...], wynosi 80,69 zł. Powyższą kwotę uzyskano mnożąc kwotę 125,86 zł przez wartość ww. wskaźników za lata 1952-1994, co dało kwotę 241 205,47 zł (po denominacji 24,12 zł), a następnie mnożąc kwotę 24,12 zł przez wartość ww. wskaźników za lata 1995-2017 (do obliczeń wartość przedmiotowych wskaźników ujętą w procentach zamieniono na wartość ułamkową, tj. podzielono przez 100).

Podziału ustalonej kwoty zwaloryzowanego odszkodowania między strony postępowania dokonano stosownie do treści ww. postanowień o stwierdzeniu nabycia spadku i aktów poświadczenia dziedziczenia.

Odwołanie od ww. decyzji złożyli M. B., H. C., A. B., E. A., B. J. oraz małoletnia W. F., reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych, M. F. i S. F.

Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2018 r., znak: [...] oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 16 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że jak wynika z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego, w archiwalnych aktach wywłaszczeniowych nie ujawniono dokumentów dotyczących realizacji ww. decyzji odszkodowawczych, nie udało się również ustalić, aby kwoty tych odszkodowań zostały ewentualnie złożone do depozytu sądowego. Mając na uwadze powyższe oraz uwzględniając treść wyroków sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji uznał, że roszczenie o wypłatę zwaloryzowanego odszkodowania nie uległo przedawnieniu, co upoważnia do waloryzacji ustalonej w ww. orzeczeniach kwot odszkodowań.

Po uwzględnieniu wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych zamieszczonych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego i przepisów ustawy o denominacji złotego kwota zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego w orzeczeniach Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., znak: [...], wynosi 80,69 zł. Prezydent Miasta K. prawidłowo ustalił daty ostateczności orzeczeń Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r. znak: [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał na treść art. 132 ust. 2 i 3 u.g.n. Przy dokonywaniu waloryzacji odszkodowania ustalonego w decyzji organ, który ją wydał, zobowiązany jest więc do dokonania waloryzacji z uwzględnieniem kryteriów określonych w art. 5 ust. 1 i nast. u.g.n., tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków. Z uwagi na fakt, że do chwili obecnej nie zostały ogłoszone przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego wskaźniki zmian cen nieruchomości gruntowych, organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął dla określenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych zamieszczonych na stronie internetowej Głównego Urzędu Statystycznego i szczegółowo wskazanych na stronie 7 uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta K.

Odnosząc się do zarzutu odwołania, tj. naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez ustalenie zwaloryzowanej kwoty odszkodowania należnej wnioskodawcom do wypłaty w rażąco niskiej wysokości, organ odwoławczy podniósł, że aktualna wartość nieruchomości brana jest pod uwagę przez organ już przy ustalaniu odszkodowania, natomiast waloryzacja jest jedynie urealnieniem tak ustalonego odszkodowania za pomocą ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami mechanizmów, tj. przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W konsekwencji, organ, dokonując waloryzacji odszkodowania ustalonego pozostającą w obrocie prawnym decyzją, nie może uwzględniać aktualnej wartości nieruchomości, utraconych korzyści. Ponadto, kwestia dokonania waloryzacji ustalonego już odszkodowania nie wymaga posiadania specjalistycznej wiedzy, a jej dokonanie nie przekracza możliwości organu pierwszej instancji. Wysokość odszkodowania została już ustalona w ostatecznych decyzjach, co potwierdzone zostało w wydanych w niniejszej sprawie prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie (z 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/14 oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 326/15.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. B., A. B., E. A., H. C., B. J. i małoletnia W. F. reprezentowana przez M. F. i S. F., domagając się uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, oddalając skargę, stwierdził, że przedmiotowa sprawa, wbrew zarzutom skargi, nie dotyczy ustalenia odszkodowania za nieruchomość oznaczoną jako parcela l. kat. [...] o pow. 775 m2 obj. [...], która po przekształceniach weszła w skład działek ewid. nr: [...], obr. [...] jedn. ewid. [...], ale dotyczy waloryzacji odszkodowania ustalonego za ww. nieruchomość wywłaszczoną orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] listopada 1955 r., nr [...]. Odszkodowanie za ww. nieruchomość zostało ustalone trzema odrębnymi decyzjami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r. Nr [...] na rzecz H. O. z domu B. w kwocie 125,86 zł, B. J. z domu B. w kwocie 125,86 zł i W. B. w kwocie 125,86 zł. Sąd wojewódzki podkreślił, że w wyroku WSA w Krakowie z 13 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 1303/14, od którego skarga kasacyjna została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 326/15, wskazano, że przedmiotowe odszkodowanie zostało już w przeszłości ustalone stosownymi aktami administracyjnymi, w związku z czym, o ile nie doszło już w przeszłości do wykonania tych orzeczeń w jakiejkolwiek formie przewidzianej prawem, to orzeczenia te należy wykonać.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w sprawie poza sporem pozostają ustalenia organów, zgodnie z którymi przedmiotowe odszkodowanie nie zostało odebrane przez osoby uprawnione, ani nie zostało złożone do depozytu.

Sąd podkreślił, że zaskarżona decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] stycznia 2018 r. orzeka jedynie o waloryzacji odszkodowania ustalonego trzema ww. orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., Nr [...], zakreślając tym samym przedmiot sporu w niniejszej sprawie, którym nie jest wysokość ostatecznie i prawomocnie ustalonego odszkodowania za wywłaszczona nieruchomość, ale jego waloryzacja. Bez względu na ocenę skarżących, kwestionujących jego ekwiwalentność i zarzucających, że jest ono rażąco niskie, organy obu instancji w rozpoznawanej sprawie nie ustalały i nie mogły ponownie ustalać ostatecznie i prawomocnie ustalonego już odszkodowania.

Odnosząc się do zarzutów kwestionujących sposób i wysokość rewaloryzacji odszkodowania, sąd wojewódzki w całości podzielił stanowisko i argumentację organów orzekających sprawie odnośnie prawidłowości dokonanej rewaloryzacji.

Odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość zostało ustalone przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. w trzech orzeczeniach z [...] marca 1956 r., wydanych na podstawie dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r., nr 4, poz. 31). Przepisy tego dekretu, jak również przepisy kolejnych aktów prawnych dotyczących ustalenia i wypłaty odszkodowania, nie przewidywały wygaśnięcia albo przedawnienia wypłaty odszkodowań już ustalonych orzeczeniami administracyjnymi wydanymi na jego podstawie. Wskazuje na to treść art. 39 ust. 1 dekretu, zgodnie z którym roszczenia odszkodowawcze przedawniają się po upływie trzech lat od dnia, w którym orzeczenie o wywłaszczeniu stało się ostateczne w toku instancji, nie ma natomiast normy prawnej wskazującej, że przedawnieniu ulega roszczenie wypłaty już ustalonego odszkodowania. Skoro zatem odszkodowanie to zostało już w przeszłości ostatecznie i prawomocnie ustalone stosownymi aktami administracyjnymi, to żądanie to kierowane do organów należy uznać za żądanie wykonania wydanego w przeszłości i zwaloryzowanego orzeczenia administracyjnego o ustaleniu odszkodowania.

Zgodnie z obowiązującymi przepisami sposób zapłaty ustalonego odszkodowania i jego waloryzacji określają przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Sąd wojewódzki przywołał treść art. 5 i 132 u.g.n. i stwierdził, że z przywołanych uregulowań (art. 132 ust. 3 u.g.n.) wynika, że ustalona wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty od dnia gdy decyzja ustalająca stała się prawomocna (art. 129 ust. 1 u.g.n.), natomiast sposób waloryzacji określa art. 5 u.g.n., zgodnie z którym waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości dla nieruchomości sklasyfikowanych w rejestrze cen i wartości nieruchomości, z uwzględnieniem danych wynikających z ewidencji gruntów i budynków (ust. 1), jednak w sytuacji gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego (ust. 4).

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że Prezes GUS nie ogłosił wskaźnika zmian cen nieruchomości budowlanych, a zatem przy ustalaniu kwoty zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość organy były zobowiązane do zastosowania wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na stronie internetowej GUS. Obowiązująca regulacja jest w tym zakresie jasna i jednoznaczna. Ponadto, w decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją przedstawiono dokładnie sposób obliczenia zwaloryzowanych kwot odszkodowania dokonany w oparciu o ww. regulację przy uwzględnieniu przepisów art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84 poz. 386 ze zm.), zobowiązujących do przeliczenia w stosunku 1:10000 na 1 stycznia 1995 r. wszelkich praw majątkowych, a także zobowiązań i należności pieniężnych powstałych przed 31 grudnia 1994 r., a płatnych po tej dacie. Sąd wojewódzki dodał, że dla określenia zwaloryzowanego odszkodowania nie mają zastosowania wskaźniki ogłoszone przez Prezesa GUS dla nieruchomości lokalowych, gdyż nieruchomości te stanowią inny rodzaj nieruchomości niż nieruchomość wywłaszczona. Sąd wojewódzki zgodził się ze stanowiskiem organów, że dla obliczenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania nie jest wymagana specjalistyczna wiedza, a zatem nie zachodziła potrzeba zwrócenia się do biegłego o wydanie opinii w tym zakresie (art. 84 § 1 k.p.a.). Nie doszło także do naruszenia normy z art. 7 u.g.n. przez jej niezastosowanie, ponieważ noma ta dotyczy ustalania wartości nieruchomości i wskazuje, że o ile istnieje potrzeba określenia wartości nieruchomości, jej wartość określają rzeczoznawcy majątkowi, natomiast w rozpoznawanej sprawie wartość nieruchomości została określona w decyzjach ustalających odszkodowanie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. B., A. B., E. A., H. C., B. J. i W. F., reprezentowana przez przedstawicieli ustawowych, M. F. i S. F., zaskarżając go w całości i zarzucając sądowi pierwszej instancji, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, a to art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania z tytułu utraconego prawa własności nieruchomości przez jego niezastosowanie, co finalnie skutkowało pozbawieniem skarżących ich konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną na cele publiczną nieruchomość.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Po pierwsze, wskazać należy, że sprawa rozpoznawana przez Sąd pierwszej instancji dotyczyła decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2018 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z [...] stycznia 2018 r. orzekającej jedynie o waloryzacji odszkodowania ustalonego trzema wyżej wskazanymi orzeczeniami Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z [...] marca 1956 r., Nr [...].

Po drugie, sposób waloryzacji odszkodowania określają przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a w szczególności art. 5 i art. 132 ust. 3 tej ustawy.

W skardze kasacyjnej nie zakwestionowano wyliczonych w decyzji organu pierwszej instancji, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją, zwaloryzowanych kwot odszkodowania dokonanych w oparciu o wyżej wskazaną regulację przy uwzględnieniu przepisów art. 2 ust. 2, art. 4 ust. 1, 2 i 5 ustawy z 7 lipca 1994 r. o denominacji złotego (Dz. U. z 1994 r. Nr 84 poz. 386 ze zm.). Autor skargi kasacyjnej postawił jedynie zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP wyrażającego zasadę słusznego odszkodowania z tytułu utraconego prawa własności nieruchomości przez jego niezastosowanie, co finalnie skutkowało pozbawieniem skarżących ich konstytucyjnego prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczoną na cele publiczną nieruchomość.

Dokonując oceny powyższego zarzutu, należy odwołać się do poglądu wyrażonego w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 9 marca 2017 r. wydanym w sprawie o sygn. akt P 13/14, a który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela. W wyroku tym orzeczono, że art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 2, art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz umorzono postępowanie w pozostałym zakresie. Należy wskazać, że art. 227 u.g.n. został uchylony przepisem art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2015 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. poz. 985), która weszła w życie 14 października 2015 r. Uchylenie art. 227 u.g.n. łączyło się z nadaniem nowego brzmienia art. 5 u.g.n., dotyczącego waloryzacji. Art. 5 ust. 4 u.g.n. dotyczy okoliczności uprzednio regulowanych art. 227 i zawiera analogiczne rozwiązanie, zgodnie z którym, w przypadku gdy dla danego rodzaju nieruchomości nie ogłoszono nigdy wskaźnika zmian cen nieruchomości, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie w tym zakresie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W wyroku z dnia 9 marca 2017 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że "Z art. 132 ust. 3 u.g.n. wynika, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień zapłaty. Waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Waloryzacja następuje zawsze od momentu ustalenia odszkodowania (daty wydania decyzji wywłaszczeniowej lub odrębnej decyzji o ustaleniu odszkodowania) do dnia zapłaty odszkodowania, bez względu na to, czy podmiot zobowiązany opóźnia się z jego zapłatą (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 237/09, Lex nr 573824). Prowadzić ma, w założeniu, do "urealnienia" ustalonego, lecz jeszcze niewypłaconego odszkodowania z zastosowaniem wskaźników, których określenie - jako że stanowią podstawowy element mechanizmu waloryzacyjnego - jest rolą ustawodawcy (a nie organów administracji ani też organów władzy sądowej, w tym Trybunału). Ten zaś przyjął, że wobec nieogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźnika zmiany cen nieruchomości, kryterium przeliczenia stanowią - na podstawie art. 227 u.g.n., a po zmianie stanu normatywnego: na podstawie art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej - wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych, które są ogłaszane przez Prezesa GUS na mocy odrębnych przepisów. W ten sposób ustawodawca dąży do ochrony interesu wierzyciela, gwarantując mu, że mimo opóźnienia zapłaty odszkodowania otrzyma je w odpowiedniej wysokości. Waloryzacja ma zatem na celu przywrócenie ekonomicznego znaczenia odszkodowania (zob. P. Wojciechowski, uwagi do art. 132, [w:] red. P. Czechowski, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, Warszawa 2015). W zasadzie waloryzacji, która wynika z art. 132 ust. 3 u.g.n., dostrzega się zamysł ustawodawcy, by wartość faktycznie wypłaconego odszkodowania odpowiadała wartości nabywczej odszkodowania ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, a nie wartości nominalnej; "[t]ylko takie uregulowanie odpowiada bowiem konstytucyjnej zasadzie słusznego odszkodowania" (wyrok WSA w Poznaniu z 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Po 237/09). Jednakże w żadnym razie waloryzacja nie może stanowić postępowania prowadzącego de facto do ponownego ustalenia wysokości odszkodowania (zob. wyrok WSA w Łodzi z 27 sierpnia 2013 r., sygn. II SA/Łd 419/13, Lex nr 1453091). Nie chodzi także o dostosowanie wysokości zwaloryzowanego odszkodowania do wartości rynkowej nieruchomości w chwili jego wypłaty. Wysokość odszkodowania ustala się bowiem według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu (art. 130 ust. 1 zdanie pierwsze u.g.n.). Dalej Trybunał Konstytucyjny zauważył, iż dzięki przepisom ustawy o gospodarce nieruchomościami, które określają rodzaj docelowego (obecnie: art. 5 ust. 1 i 2 u.g.n.) oraz zastępczego (art. 227 u.g.n.; obecnie: art. 5 ust. 4 u.g.n. i art. 2 ustawy zmieniającej) wskaźnika waloryzacji, podczas przerachowywania kwot odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości "organ administracji publicznej nie ma swobody dobierania wskaźników odzwierciedlających w sposób adekwatny zmiany w sile nabywczej pieniądza, na podstawie których dokonuje przeliczenia. Przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami wyrażają w tym zakresie wiążąco zamiar prawodawcy, nie pozostawiając możliwości oparcia rozstrzygnięcia o inne dane (...)" (wyrok WSA w Krakowie z 11 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 216/15, Lex nr 2056521). Art. 227 u.g.n. nie otwierał zatem organom administracyjnym drogi do podejmowania arbitralnych decyzji podczas ustalania wysokości kwot zwaloryzowanego odszkodowania. Przeciwnie, art. 227 u.g.n. odgrywał rolę instrumentu ograniczającego ich swobodę decyzyjną. Zobowiązywał organy administracyjne do korzystania z - istniejącego - obiektywnego kryterium przeliczenia kwot odszkodowań należnych z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jakim jest wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych. Po zmianie stanu normatywnego analogiczną funkcję pełnią art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej. Trybunał Konstytucyjny przed przystąpieniem do oceny zasadności zarzutów naruszenia konstytucyjnych praw do "słusznego" odszkodowania za wywłaszczenie dokonane na cele publiczne (art. 21 ust. 2 Konstytucji) oraz prawnej ochrony praw majątkowych, w tym prawa do odszkodowania jako "innego" niż własność prawa majątkowego (art. 64 ust. 1 Konstytucji) podał, że "po pierwsze, nie istnieje ani konstytucyjne prawo podmiotowe do waloryzacji świadczeń, ani jeden konstytucyjnie akceptowalny model postępowania waloryzacyjnego. To ustawodawca, korzystając z ogólnej kompetencji prawodawczej, podejmuje decyzję co do sposobu ukształtowania procedury służącej ochronie realnej ekonomicznej wartości należności pieniężnych. Do Trybunału należy ocena jedynie tego, czy ustawodawca nie przekroczył "punktów brzegowych", kształtując mechanizm w sposób, który czyni z praw majątkowych tylko pozór ochrony formalnie związanych z nimi interesów ekonomicznych. Po drugie, waloryzacja przewidziana w art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowić ma środek ochrony prawa do odszkodowania, które w świetle wymagań wynikających z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP musi mieć charakter "słuszny". Jak już zostało wskazane, odszkodowanie "słuszne" nie zawsze musi być równe wartości rynkowej wywłaszczanej nieruchomości. Tym bardziej "słuszne" zwaloryzowane odszkodowanie nie musi odpowiadać wartości rynkowej nieruchomości w chwili dokonywania waloryzacji (wypłaty odszkodowania). Po trzecie, rodzaj przelicznika wybranego do waloryzacji wpływa na charakter tej instytucji. Jeśli waloryzacja służyć ma urealnieniu kwoty odszkodowania po to, żeby nie utraciło znaczenia ekonomicznego w związku ze zmianą siły nabywczej pieniądza, wskaźnik inflacyjny może być uznany za adekwatny. Jeśli waloryzacja ma chronić odszkodowanie jako instrument "odtworzenia" przez dawnego właściciela wywłaszczonej części mienia, to pożądane byłoby stosowanie wskaźnika, który uwzględniałby zmiany cen (wartości) nieruchomości. Niezależnie jednak od tego, niemożność wyegzekwowania prawa do waloryzacji wobec braku jakiegokolwiek ustawowego kryterium przeliczenia (niezależnie, czy chodziłoby o wskaźnik zmian cen nieruchomości, czy wskaźnik inflacyjny) rodziłaby ryzyko pozorności ochrony prawa majątkowego do odszkodowania". Trybunał Konstytucyjny przyznał, że "wskaźniki inflacyjne obliczane są w oparciu o wyniki badań cen towarów i usług konsumpcyjnych na rynku detalicznym, a także badań budżetów gospodarstw domowych dostarczających danych o przeciętnych wydatkach na towary i usługi konsumpcyjne, podczas gdy nieruchomości nie można zaliczyć do dóbr konsumpcyjnych (...) Wskaźnik przewidziany w art. 227 u.g.n., a następnie przeniesiony przez ustawodawcę do art. 5 ust. 4 u.g.n. oraz art. 2 ustawy zmieniającej, nie jest w pełni adekwatny do realizacji założenia, że przeliczenie kwot należnych z tytułów określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami będzie następować z zastosowaniem kryterium, które uwzględnia zmianę cen nieruchomości. Jednak, zdaniem Trybunału, nie oznacza to automatycznie, że konieczność zastosowania wskaźnika inflacyjnego przekreśla w ogóle sens waloryzacji kwot przyznanych, lecz niewypłaconych, odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości. Nadal bowiem daje ona możliwość ochrony wartości ekonomicznej prawa do odszkodowania. Trybunał stanął na stanowisku, że przyjęcie rozwiązania "niekorzystnego" dla jego adresatów nie jest tożsame z jego niekonstytucyjnością. Co więcej, twierdzenie o niekorzystnym skutku stosowania wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ma wyłącznie hipotetyczny charakter. Po pierwsze, wskaźniki zmian cen nieruchomości jak dotąd nigdy nie zostały ogłoszone przez Prezesa GUS (z wyjątkiem wskaźników zmian cen lokali mieszkalnych), wobec czego ich porównanie ze wskaźnikami cen towarów i usług konsumpcyjnych nie jest sensownie możliwe (...). Po drugie, jak zauważył Prokurator Generalny, waloryzowanie kwot należnych z określonych ustawowo tytułów z zastosowaniem wskaźników cen towarów i usług konsumpcyjnych jest mniej korzystne dla uprawnionych niż z zastosowaniem wskaźników zmian cen nieruchomości tylko wówczas, gdy te ostatnie wykazują większą dynamikę wzrostu. W przypadku natomiast stabilizacji lub spadku cen nieruchomości korzystniejsze jest dokonywanie waloryzacji w oparciu o wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych (...) Pogląd, że zastosowanie wskaźnika inflacyjnego nie prowadzi do wypłaty odszkodowania "w rażąco niskiej wysokości", Trybunał uznał za trafny".

Biorąc pod uwagę argumenty wskazane w powyższym wyroku, uznać należy, że słuszne jest stanowisko organów i Sądu pierwszej instancji, że waloryzacja odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje w oparciu o wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. W konsekwencji niezasadny jest zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

Z powyższych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 156 § 1 p.p.s.a. sąd może z urzędu sprostować w wyroku niedokładności, błędy pisarskie albo rachunkowe lub inne oczywiste omyłki (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2012 r., s. 414, uw. 2). Jeżeli sprawa toczy się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Sąd ten może z urzędu sprostować wyrok pierwszej instancji (art. 156 § 3 p.p.s.a.) Stosując ten przepis, Naczelny Sąd Administracyjny sprostował sentencję wyroku Sądu pierwszej instancji, uznając, że błędne wskazanie strony skarżącej było skutkiem oczywistej omyłki.