Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1996/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-05-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.1, art.11, art. 13 a ust.1, art.21, art. 43 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 223 poz 1458
law: Ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant: st. asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 20 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 984/13 w sprawie ze skargi M. S. na czynności Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie postępowania konkursowego na stanowisko urzędnicze podinspektora 1.oddala skargę kasacyjną, 2.odstępuje od zasądzenia od M. S. na rzecz Burmistrza Miasta Ł. kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt III SA/Lu 984/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. M. na czynności Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie postępowania konkursowego na stanowisko urzędnicze podinspektora.

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Burmistrz Miasta Ł., na podstawie ogłoszenia z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr I OSK 1124/15, o naborze kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta Ł., rozpoczął procedurę konkursową na stanowisko podinspektora w Wydziale Prawnym w pełnym wymiarze czasu pracy.

W ogłoszeniu opublikowanym w Biuletynie Informacji Publicznej i umieszczonym na tablicy informacyjnej urzędu, określono rodzaj zadań wykonywanych na tym stanowisku i warunki pracy, a także oczekiwane od kandydatów wymagania niezbędne i dodatkowe związane z oferowanym stanowiskiem oraz niezbędne dokumenty wymagane przy zgłoszeniu się kandydata. Ogłoszenie określało również miejsce i termin składania wymaganych dokumentów – do dnia 31 sierpnia 2013 r. w siedzibie Urzędu Miasta Ł.. Do procedury naboru przystąpiło ośmiu kandydatów, w tym m.in. skarżący M. S.. Wszystkie te osoby zostały dopuszczone do ostatecznej procedury naboru poprzez ogłoszenie w dniu 2 września 2013 r. listy kandydatów spełniających wymagania formalne. Ostateczną procedurę naboru przeprowadziła w dniu 16 września 2013 r. Komisja Rekrutacyjna wyznaczona przez Burmistrza Miasta Ł.. Na ostateczną procedurę naboru składał się test jednokrotnego wyboru zawierający 10 pytań oraz rozmowa kwalifikacyjna obejmująca 10 pytań zadawanych kandydatom przez poszczególnych członków Komisji. W wyniku dokonanej przez Komisję Rekrutacyjną oceny punktowej wyłoniono pięciu najlepszych kandydatów, z których największą ilość punktów uzyskała M. K.(30 pkt). Skarżący M. S. uzyskał 29 punktów i znalazł się na drugim miejscu listy.

W dniu 17 września 2013 r. Burmistrz Miasta Ł. wydał informację, że na stanowisko podinspektora w Wydziale Prawnym Urzędu Miasta Ł. została wybrana M. K.. Informacja zawierała uzasadnienie dokonanego wyboru oraz adnotację o jej umieszczeniu na tablicy informacyjnej urzędu.

Pismem z dnia 28 września 2013 r. skarżący wezwał Burmistrza Miasta Ł. do usunięcia naruszenia prawa wskazując na wadliwości ogłoszenia o naborze, nieuwzględnienie dokumentów potwierdzających dodatkowe umiejętności i kwalifikacje skarżącego oraz niespełnienie wszystkich wymagań formalnych przez osobę, która wygrała konkurs.

Burmistrz Miasta Ł. nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W skardze z dnia 23 grudnia 2013 r. M. S. wniósł o stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie przeprowadzenia postępowania konkursowego na wolne stanowisko urzędnicze. Ponadto skarżący wniósł o zobowiązanie Burmistrza Miasta Ł. do rozwiązania umowy o pracę ze zwyciężczynią konkursu M. K., zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, w tym: wniosku z dnia 18 września 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej w przedmiocie przeprowadzenia postępowania konkursowego i odpowiedzi na ten wniosek z dnia 27 września 2013 r., zarządzenia z dnia 16 czerwca 2011 r., nr 67/2011 Burmistrza Miasta Ł. w sprawie nadania Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta Ł. oraz wygenerowanego elektronicznie dokumentu dotyczącego Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta Ł. na okoliczność zatrudnienia Barbary Krasuskiej na stanowisku Kierownika Biura Burmistrza. Zaskarżonej czynności skarżący zarzucił:

- naruszenie art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm.), dalej jako: u.p.s., poprzez zbyt krótki okres czasu zamieszczenia w Biuletynie Informacji Publicznej ogłoszenia o naborze na stanowisko podinspektora w Wydziale Prawnym Urzędu Miasta Ł., co skutkowało brakiem otwartości przedmiotowej procedury konkursowej w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych,

- naruszenie art. 13 ust. 3 u.p.s., art. 111 i art. 114 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 43 u.p.s., art. 300 Kodeksu pracy w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.s., poprzez zbyt krótki, nieodpowiadający wymaganiu ustawowemu, okres czasu na składanie dokumentów aplikacyjnych oraz nieprawidłowe liczenie tego terminu, co skutkowało brakiem otwartości przedmiotowej procedury konkursowej w rozumieniu ustawy o pracownikach samorządowych,

- naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 60 Konstytucji RP, art. 11 ust. 1 u.p.s., art. 13 ust. 3 u.p.s., art. 11 ust. 1 oraz art. 113 k.p. i art. 183a § 1 k.p. w zw. z art. 43 ust. 1 u.p.s. poprzez wprowadzenie do ogłoszenia o naborze zastrzeżenia uzależniającego zachowanie terminu do złożenia dokumentów aplikacyjnych od daty faktycznego wpływu dokumentów do Urzędu Miasta nawet wówczas, gdy były one wysłane pocztą, co naruszyło zasadę otwartości procedury naboru oraz miało charakter dyskryminujący, zwłaszcza wobec osób stale nie zamieszkujących w Łukowie,

-naruszenie art. 11 ust. 1 u.p.s., art. 13a ust. 1 u.p.s., art. 14 ust. 2 pkt 1 u.p.s. poprzez nieuwzględnienie w procedurze konkursowej przez Burmistrza Miasta Ł. zaświadczeń i innych dokumentów potwierdzających dodatkowe umiejętności i kwalifikacje skarżącego, co skutkowało brakiem konkurencyjnego charakteru przedmiotowej procedury konkursowej,

- naruszenie art. 11 ust. 1 u.p.s., art. 13a ust. 1 u.p.s., art. 14 ust. 2 pkt 1 u.p.s. oraz § 7 ust. 2 Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta Ł. stanowiącego załącznik do Zarządzenia wewnętrznego Nr 9/2012 Burmistrza Miasta Ł. z dnia 16 kwietnia 2012 r. poprzez dopuszczenie zwyciężczyni konkursu M. K. do ostatecznej procedury naboru, wybranie, a następnie zawarcie z nią umowy o pracę, w sytuacji gdy nie spełniła ona wszystkich wymagań określonych w ogłoszeniu o naborze, a w szczególności nie przedstawiła wymaganych ogłoszeniem dokumentów,

- naruszenie art. 11 ust. 1 u.p.s. poprzez potencjalną możliwość uprzedniego zapoznania się zwyciężczyni konkursu M. Krasuckiej z przygotowanymi pytaniami konkursowymi w formie testu jednokrotnego wyboru, co mogło stanowić naruszenie zasad konkurencyjności naboru i równych szans wszystkich uczestników konkursu.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta Ł. wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w pierwszej kolejności rozważył właściwość sądu administracyjnego do rozpoznania skargi i stwierdził, że możliwe jest zaskarżenie do sądu administracyjnego czynności dokonywanych w trakcie naboru powszechnego – konkursu na wolne stanowisko urzędnicze. Były to czynności prowadzone na podstawie art. 11-15 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458). Postępowanie rekrutacyjne było postępowaniem z zakresu administracji publicznej. Uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, a więc uczestnik konkursu, którego uprawnień dotyczy zaskarżony akt lub czynność. Zatem każdy uczestnik przedmiotowego konkursu, którego uprawnień dotyczyła zaskarżona czynność, a więc również skarżący, miał interes prawny do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Z powyższych względów brak było podstaw do odrzucenia skargi.

Rozpatrując natomiast skargę merytorycznie, Sąd stwierdził, że nie zachodzą podstawy do jej uwzględnienia. Sąd przytoczył główne zasady i etapy związane z naborem na wolne stanowisko urzędnicze uregulowane w ustawie o pracownikach samorządowych, tj. treść przepisów o art. 12 ust. 1, art. 13, art. 13a, art. 14 i art. 15 u.p.s. i wskazał, że całe postępowanie konkursowe powinno się toczyć z poszanowaniem zasady otwartości i konkurencyjności. Zasady te określają główne cele procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze, które wiążą się z realizacją konstytucyjnego wymogu zapewnienia obywatelom polskim korzystającym z pełni praw publicznych równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). Nabór kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze jest otwarty, co oznacza, że przybiera postać sformalizowanego postępowania rekrutacyjnego, a każdy spełniający warunki przewidziane ogłoszeniem o naborze, może zgłosić swoją kandydaturę. Otwartość naboru zostaje zachowana jeśli spełniony jest wymóg jawności i przejrzystości postępowania konkursowego. Jawność naboru jest zagwarantowana poprzez obowiązek upowszechnienia informacji o wolnym stanowisku urzędniczym w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej urzędu, w którym prowadzony jest nabór. Realizacji tej zasady służy również unormowanie art. 13 ust. 3 u.p.s., przewidujące, że termin do składania dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze nie może być krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie. Sąd podkreślił, że nie tylko samo ogłoszenie o naborze, ale też dokonanie wyboru jest jawne zarówno co do wyników, zastosowanej metody selekcji, jak i argumentów, które wpłynęły na podjęcie decyzji. Zasada przejrzystości zostaje natomiast zachowana poprzez ustalenie takich reguł proceduralnych konkursu, by nie stanowiły one przeszkód dla złożenia aplikacji przez osoby zainteresowane i które umożliwiają podjęcie odpowiedzialnej decyzji o kandydowaniu i skompletowanie niezbędnych dokumentów. Z kolei konkurencyjność naboru wiąże się z realizacją postulatu rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez organy samorządowe. W ramach zachowania tej zasady należy dążyć do wyłonienia najlepszego kandydata do pracy na danym stanowisku w oparciu o kryteria merytoryczne. Kryteria te ujawniane w ogłoszeniu o naborze, to wymagania niezbędne (determinowane obowiązującym prawem) i wymagania dodatkowe (pozostałe wymagania pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku). Sąd, powołując się na wyrażony w piśmiennictwie pogląd, stwierdził, że przyporządkowanie poszczególnym kryteriom określonej liczby punktów, a następnie sumowanie ogólnej liczby punktów uzyskanych przez poszczególne osoby jest najbardziej obiektywną i transparentną metodą selekcji kandydatów ubiegających się o wolne stanowisko urzędnicze, umożliwiającą wyłonienie pięciu najlepszych kandydatów spośród ogółu aplikujących.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, postępowanie konkursowe na stanowisko podinspektora w Wydziale Prawnym Urzędu Miasta Ł. zostało przeprowadzone z zachowaniem zasad otwartości i konkurencyjności, które winny cechować procedurę naboru na wolne stanowisko urzędnicze. W świetle prawidłowo ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy i nie budzących wątpliwości interpretacyjnych przepisów mających zastosowanie w sprawie, brak jest podstaw do stwierdzenia bezskuteczności przeprowadzonych czynności, nie można bowiem stwierdzić, że organ administracji naruszył przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sad odnotował, że ogłoszenie z dnia 21 sierpnia 2013 r., nr I OSK 1124/15, o naborze kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta Ł. zawierało wszystkie elementy określone art. 13 u.p.s., a więc dane formalne związane z identyfikacją jednostki, która prowadzi nabór, dane dotyczące stanowiska, które ma być obsadzone w drodze naboru oraz wymagania formalne o charakterze proceduralnym, w tym: określenie (nazwa) stanowiska, określenie wymagań związanych ze stanowiskiem, informacja o warunkach pracy na danym stanowisku i zakresie zadań wykonywanych na tym stanowisku, a także informacja o wskaźniku zatrudnienia osób niepełnosprawnych. Do wymagań niezbędnych na tym stanowisku zaliczono: obywatelstwo polskie, wykształcenie wyższe magisterskie, kierunek – prawo, pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystanie a pełni praw publicznych, niekaralność prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, nieposzlakowaną opinię. Do wymagań dodatkowych zaliczono znajomość szeregu regulacji prawnych dotyczących samorządu terytorialnego, postępowania administracyjnego i cywilnego, ochrony danych osobowych, prawa o zamówieniach publicznych, ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach; znajomość obsługi komputera z zakresu środowiska WINDOWS, MS Office, programu LEX; umiejętność stosowania przepisów prawa oraz samodzielnego wykonywania zadań; umiejętność planowania i organizowania pracy własnej oraz komunikatywność, zaangażowanie, odpowiedzialność i wysoką kulturę osobistą. W ogłoszeniu o naborze wskazano również wymagane dokumenty oraz określono miejsce i termin składania dokumentów – siedziba Urzędu Miasta Ł., do dnia 31 sierpnia 2013 r. Jednocześnie wskazano, że dokumenty uważa się za zgłoszone w terminie, jeżeli wpłynęły do ostatniego dnia określonego w ogłoszeniu (data faktycznego wpływu do Urzędu Miasta Ł.), a dokumenty, które wpłyną po tym terminie nie będą rozpatrywane.

Drugi etap procedury naboru, zdaniem Sądu, został przeprowadzony zgodnie z art. 13a i art. 14 u.p.s. Etap ten rozpoczął się wraz z rozpoczęciem wstępnej procedury naboru, w której komisja konkursowa sprawdzała spełnienie wymagań formalnych przez osoby, które zgłosiły swoje aplikacje. Według sporządzonej w dniu 2 września 2013 r. listy, w wyniku przeprowadzenia wstępnej procedury naboru, do ostatecznej procedury naboru zakwalifikowano ośmiu kandydatów, w tym skarżącego. Z przeprowadzonego naboru sporządzono protokół, który zawierał wszystkie niezbędne elementy określone art. 14 u.p.s. Ostateczna procedura naboru odbyła się w dniu 16 września 2013 r. i składała się z testu kwalifikacyjnego składającego się z 10 pytań oraz rozmowy kwalifikacyjnej. Skarżący uzyskał maksymalną ilość punktów z testu kwalifikacyjnego (10 punktów) oraz 19 punktów z rozmowy kwalifikacyjnej (wg. tabeli oceny punktowej dołączonej do protokołu z przeprowadzonego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta Ł. sporządzonego 16 września 2013 r.). Łącznie skarżący uzyskał 29 punktów i znalazł się na drugim miejscu na liście najlepszych pięciu kandydatów wyłonionych przez komisję rekrutacyjną. Na pierwszym miejscu wśród kandydatów znalazła się M. K., która uzyskała łącznie 30 punktów (10 punktów w teście kwalifikacyjnym i 20 punktów z rozmowy kwalifikacyjnej). Do zatrudnienia wybrano kandydatkę, która uzyskała największą ilość punktów, tj. M. K. oraz uzasadniono wybór (pkt 8 protokołu z dnia 16 września 2013 r.).

Trzeci etap procedury naboru polegał na wydaniu w dniu 17 września 2013 r. informacji o wyniku naboru wraz uzasadnieniem, którą zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.s. umieszczono w Biuletynie Informacji Publicznej i na tablicy informacyjnej Urzędu Miasta Ł. na okres 3 miesięcy. Informacja ta zawierała wszystkie elementy wskazane w art. 15 ust. 2 u.p.s.

Rozpoznając zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad otwartości i konkurencyjności przeprowadzonego naboru sformułowane w skardze (pkt 1, pkt 2 i pkt 3) Sąd zgodził się ze skarżącym, że 10-dniowy termin do składania dokumentów określony art. 13 ust. 3 u.p.s. został nieprawidłowo policzony. Ogłoszenie o naborze zostało opublikowane w BIP oraz umieszczone na tablicy informacyjnej urzędu w dniu 21 sierpnia 2013 r., zaś termin do składania dokumentów wyznaczono na przypadający w sobotę dzień 31 sierpnia 2013 r., a więc dzień, w którym urząd nie jest czynny. W sytuacji, gdy ostatni dzień terminu przypada na sobotę lub dzień ustawowo wolny od pracy, upływ tego terminu powinien być liczony zgodnie z art. 115 Kodeksu cywilnego, do czego w przedmiotowej sprawie organ administracji się nie zastosował. Sąd skonstatował, że nie każde naruszenie prawa prowadzi do stwierdzenia bezskuteczności czynności. Opisane naruszenie nie spowodowało uszczerbku w prawach skarżącego, bowiem skarżący zgłosił swoją aplikację na stanowisko podinspektora w Wydziale Prawnym Urzędu Miasta Ł. w zakreślonym terminie, tj. w dniu 30 sierpnia 2013 r. i został umieszczony na liście kandydatów spełniających wymagania formalne, a następnie dopuszczony do ostatecznej procedury naboru. Naruszenie zasady otwartości w aspekcie terminu, nie uniemożliwiło skarżącemu zgłoszenia swej kandydatury, jak również nie przesądziło o wyniku naboru na wolne stanowisko urzędnicze.

Sąd stwierdził, że w sprawie nie miały zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Przypomniał, że skarżący, powołując się na art. 43 u.p.s. stwierdził, że zostały naruszone uregulowania art. 113, art. 183a i art. 300 Kodeksu pracy. W związku z tym Sąd zauważył, że stosownie do art. 43 u.p.s., w sprawach nie uregulowanych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu pracy (ust. 1), a spory ze stosunku pracy pracowników samorządowych rozpoznają właściwe sądy pracy (ust. 2). Oznacza to, według Sądu, że uregulowanie art. 43 u.p.s. odnosi do stosunku pracy. W tym kontekście Sąd stwierdził, że postępowanie konkursowe prowadzone w trybie przepisów ustawy o pracownikach samorządowych ma na celu wyłonienie kandydata na dane stanowisko i jest zamkniętym etapem, który kończy się rozstrzygnięciem w postaci ustalenia wyników konkursu. Postępowanie to ma charakter administracyjnoprawny, a wszystkie rozstrzygnięcia w tym postępowaniu podlegają kognicji sądu administracyjnego. Postępowanie to nie jest prowadzone w ramach stosunku pracy, a ma jedynie doprowadzić do nawiązania takiego stosunku. Dopiero po ustaleniu wyników konkursu, następuje kolejny etap, w którym następuje nawiązanie stosunku pracy z najlepszym kandydatem. Z tego względu przepisy Kodeksu pracy nie znajdują zastosowania na etapie przeprowadzania procedury konkursowej na wolne stanowisko urzędnicze, a tym samym nie mogło dojść do ich naruszenia.

Zarzut z pkt 5 skargi jako dalej idący – skarżący twierdzi bowiem, że zwyciężczyni konkursu nie powinna zostać dopuszczona do ostatecznej procedury naboru – Sąd uznał za bezpodstawny. Złożenie wymaganych dokumentów określonych w przedmiotowym ogłoszeniu o naborze należy wiązać z wyszczególnionymi wcześniej wymaganiami niezbędnymi i wymaganiami dodatkowymi. Wymagania niezbędne w stosunku do pracownika samorządowego, który może być zatrudniony na podstawie umowy o pracę na stanowisku urzędniczym określa art. 6 ust. 1 i ust. 3 u.p.s. Wszystkie te wymagania zostały uwzględnione w ogłoszeniu o naborze i jak wynika z treści ogłoszenia zaliczono do nich: obywatelstwo polskie, wykształcenie wyższe magisterskie – kierunek prawo, pełną zdolność do czynności prawnych oraz korzystanie z pełni praw publicznych, niekaralność prawomocnym wyrokiem sądu za umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, nieposzlakowaną opinię. Do wymagań tych nie zaliczono stażu pracy. Skoro na liście wymagań niezbędnych do objęcia stanowiska nie znajdował się staż pracy, oznacza to, że określony wśród wymaganych dokumentów, warunek złożenia kopii świadectw pracy lub zaświadczenia o zatrudnieniu, odnosił się tylko do osób, które posiadają staż pracy lub też pozostają w stosunku pracy. Organ bowiem nie mógł wykluczyć, że wśród kandydatów pojawią się osoby posiadające staż pracy, bądź pozostające w zatrudnieniu i tylko w takim przypadku złożenie takich dokumentów było niezbędne. W odniesieniu do wymaganych dokumentów potwierdzających dodatkowe kwalifikacje i umiejętności Sąd zauważył, że do wymagań dodatkowych, pozwalających na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku zaliczono znajomość szeregu regulacji prawnych, praktyczną znajomość obsługi komputera z zakresu środowiska WINDOWS, MS Office, programu LEX, a także pewne predyspozycje personalne. Wbrew stanowisku skarżącego, skarżąca przedłożyła dokumenty potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i umiejętności, w tym zaświadczenie o odbyciu stażu w okresie od 1 sierpnia 2012 r. do 31 lipca 2013 r. w Zespole Radców Prawnych Urzędu Miasta Ł. oraz opinię pracodawcy z przebiegu pracy, potwierdzającą nabytą wiedzę prawniczą oraz umiejętność jej stosowania. Okoliczność, że skarżąca nie przedstawiła certyfikatów potwierdzających znajomość obsługi programów komputerowych, również nie mogła przesądzać o niespełnieniu przez nią kryteriów formalnych procedury naboru, ponieważ w ogłoszeniu o naborze postawiono wymaganie praktycznej znajomości obsługi komputera i programów prawniczych. Z kolei warunek znajomości określonych regulacji prawnych, jak też predyspozycji personalnych był badany na etapie ostatecznej procedury naboru. Zdaniem Sądu, nie można zatem organowi skutecznie zarzucić, że wbrew powołanym przez skarżącego uregulowaniom dopuścił M. K. do ostatecznej procedury naboru.

W ocenie Sądu, na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut skarżącego odnoszący się do naruszenia zasady konkurencyjności procedury naboru poprzez nieuwzględnienie w postępowaniu konkursowym szeregu przedłożonych dokumentów potwierdzających posiadane przez niego dodatkowe kwalifikacje i umiejętności (certyfikatów językowych, zaświadczenia o statusie doktoranta na kierunku prawo, zaświadczenia o statusie aplikanta III roku aplikacji radcowskiej, kopii pochwał dziekana OIRP, zaświadczenia o zatrudnieniu, zaświadczeń o udziale w konferencjach naukowych i napisanych artykułach). Sąd przypomniał, że według skarżącego, za powyższe dokumenty potwierdzające dodatkowe kwalifikacje i umiejętności nie zostały przyznane żadne dodatkowe punkty. W związku z tym zarzutem Sąd wskazał, że ustawa o pracownikach samorządowych nie wymaga, by procedura naboru była uregulowana w sposób formalny. Wskazane jest jednak, ze względu na poszanowanie zasady konkurencyjności, by w tej materii zostały ustalone pewne reguły naboru, np. w postaci jakiegoś aktu ogólnego, bądź regulaminu. W mającym zastosowanie w przedmiotowej sprawie Regulaminie naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta Ł. stanowiącym Załącznik do Zarządzenia wewnętrznego Nr 9/2012 Burmistrza Miasta Ł. z dnia 16 kwietnia 2012 r., znajdują się szczegółowe uregulowania w kwestii postępowania konkursowego na wolne stanowiska urzędnicze. Zgodnie z § 9 ust. 1 Regulaminu na ostateczną procedurę naboru składa się test kwalifikacyjny jednokrotnego wyboru zawierający maksymalnie 10 pytań oraz rozmowa kwalifikacyjna. Celem testu kwalifikacyjnego jest sprawdzenie wiedzy i umiejętności kandydatów, niezbędnych do wykonywania zadań na stanowisku objętym naborem (§ 9 ust. 2), zaś celem rozmowy kwalifikacyjnej jest nawiązanie bezpośredniego kontaktu z kandydatem, zbadanie predyspozycji kandydata gwarantujących prawidłowe wykonywanie zadań na stanowisku oraz sprawdzenie wiedzy z zakresu funkcjonowania samorządu terytorialnego (§ 9 ust. 5). Test kwalifikacyjny oceniany jest według następującej skali: odpowiedź prawidłowa – 1 pkt, odpowiedź nieprawidłowa lub brak odpowiedzi – 0 pkt (§ 9 ust. 4). Z kolei rozmowa kwalifikacyjna jest oceniana według skali określającej spełnienie oczekiwań pracodawcy w ten sposób, że jeśli kandydat w pełni odpowiada oczekiwaniom otrzymuje 3 pkt, jeśli spełnia oczekiwania w stopniu dobrym otrzymuje 2 pkt, jeśli spełnia oczekiwania w stopniu zadowalającym otrzymuje 1 pkt, natomiast jeśli kandydat nie odpowiada oczekiwaniom - nie otrzymuje żadnych punktów. Jak pokazuje tabela oceny punktowej stanowiąca załącznik do protokołu z przeprowadzonego naboru kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze w Urzędzie Miasta Ł. skarżący uzyskał łącznie 29 pkt (10 pkt z testu kwalifikacyjnego i 19 pkt z rozmowy kwalifikacyjnej). Powyższa punktacja dała skarżącemu drugie miejsce na liście 5 najlepszych kandydatów do zatrudnienia. Na pierwszym miejscu listy znalazła się M. K., która uzyskała łącznie 30 pkt (10 pkt z testu kwalifikacyjnego i 20 pkt z rozmowy kwalifikacyjnej), która została wybrana do zatrudnienia na wymienione stanowisko. Mając na uwadze cel procedury naboru, jakim jest wyłonienie najlepszego kandydata na dane stanowisko, stwierdzić należy, że M. K. uzyskując najwyższą liczbę punktów, w największym stopniu spełniła kryteria naboru, a wybór jej kandydatury dawał najlepsze gwarancje na prawidłowe wykonywanie zadań na tym stanowisku. Dla pracodawcy największe znaczenie mają bowiem wyniki konkursu potwierdzające wiedzę, umiejętności i predyspozycje kandydata do pracy na określonym stanowisku. Natomiast dodatkowe kwalifikacje i umiejętności mają znaczenie drugorzędne, w związku z czym mogłyby zostać wzięte pod uwagę np. w sytuacji, gdyby dwóch kandydatów otrzymało taką samą ilość punktów podczas ostatecznej procedury naboru.

Sąd nie podzielił również zarzutu skargi odnośnie naruszenia art. 11 ust. 1 u.p.s., w którym skarżący powołuje się na potencjalną możliwość zapoznania się M. K. z pytaniami testu kwalifikacyjnego ze względu na fakt, że jej matka B. K. jest zatrudniona w Wydziale Organizacyjnym Urzędu Miasta Ł.. Sad argumentował, że jeżeli skarżący posiada wiedzę lub jakiekolwiek dowody potwierdzające dopuszczenie się uchybień w tym zakresie, powinien zgłosić do prokuratury uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest bowiem dopuszczalne oparcie zarzutów skargi na przypuszczeniach i domysłach.

Skargę kasacyjną wniósł M. S. Wyrok zaskarżył w całości, zarzucając:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. 2008 nr 223 poz. 1458 z późn. zm.), zwanej dalej "u.p.s." oraz art. 14 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w zw. z art. 11 ust. 1 u.p.s. i art. 1 u.p.s. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to przez nieuwzględnienie w procedurze konkursowej przez Burmistrza Miasta Ł. zaświadczeń i innych dokumentów potwierdzających dodatkowe umiejętności i kwalifikacje Skarżącego, co skutkowało umieszczeniem Skarżącego na drugiej pozycji na liście rankingowej kandydatów na wolne stanowisko urzędnicze podczas, gdy uwzględnienie w/w dokumentów (np. przyznanie po jednym punkcie za każdy dokument) spowodowałoby umieszczenie Skarżącego na pierwszym miejscu tej listy i wybranie do zatrudnienia, gdyż z uzasadnienia dokonanego naboru wynika iż podstawą nawiązania stosunku pracy było znalezienie się na pierwszym miejscu tejże listy;

b) art. 43 ust. 1 u.p.s. i art. 1 u.p.s. poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 43 K.p. i art. 183a § 1, 2, 3, 4 K.p., art. 183b § 1 w zw. z art. 9 § 4 K.p., polegające odpowiednio na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji, że do procedury naboru na wolne stanowisko urzędnicze w samorządzie terytorialnym nie stosuje się przepisów Kodeksu pracy odnośnie zasady równego traktowania i niedyskryminacji w nawiązaniu stosunku pracy w sytuacji, gdy z literalnej wykładni art. 1 u.p.s. in fine wynika, że mamy w tym przypadku do czynienia z przepisami prawa pracy, czego skutkiem powinno być stosowanie przepisów Kodeksu pracy w zakresie nieuregulowanym (art. 43 ust. 1 u.p.s. oraz art. 5 K.p.), a zatem także przepisy o równym traktowaniu i niedyskryminacji w nawiązaniu stosunku pracy;

c) art. 11 ust. 1 u.p.s. w zw. z art. 21 u.p.s. i art. 1 u.p.s., oraz naruszenie art. 24 § 1 pkt 2 K.p.a. stosowanego per analogiam i art. 24 § 3 K.p.a. per analogiam, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji zaistnienia konfliktu interesów między zwyciężczynią konkursu a kierownikiem referatu Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta Ł. (pokrewieństwo w linii prostej pierwszego stopnia), a który to wydział przygotowywał przedmiotowy konkurs, co stanowiło naruszenie zasady konkurencyjności naboru i zasady równych szans uczestników konkursu podczas, gdy Burmistrz Miasta Ł. powinien przenieść takiego pracownika na czas trwania naboru do wykonywania innej pracy.

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 151 P.p.s.a. w zw. art. 13 ust. 3 u.p.s., art. 11 ust. 1 u.p.s., poprzez przyjęcie przez sąd pierwszej instancji iż zbyt krótki - nieodpowiadający wymaganiu ustawowemu - okres czasu na składanie dokumentów aplikacyjnych, skutkujący niemożnością należytego przygotowania się przez Skarżącego do procedury konkursowej i przedstawienia wszystkich dokumentów potwierdzających posiadane umiejętności i kwalifikacje, a tym samym naruszanie zasady otwartości i konkurencyjności przedmiotowej procedury naboru jest naruszeniem niemającym istotnego wpływu na wynik sprawy w sytuacji, gdy jednostronnie bezwzględnie obowiązujący przepis art. 13 ust. 3 u.p.s. w zw. 43 ust. 1 u.p.s. i art. 9 § 2 K.p. wymaga by termin do składania dokumentów określony w ogłoszeniu o naborze nie był krótszy niż 10 dni od dnia opublikowania tego ogłoszenia w Biuletynie Informacji Publicznej;

b) art. 91 § 3 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a w zw. z art. 113 § 1 P.p.s.a.. przez zamknięcie rozprawy w sytuacji, gdy sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona, a w szczególności nie wyjaśniono zasad przeprowadzania naboru i opracowywania pytań konkursowych w toku naboru podczas, gdy takie wezwanie oraz przeprowadzenie dowodu było niezbędne dla prawidłowego wyjaśniania sprawy i nie spowodowałoby przedłużenia postępowania.

W oparciu o powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie, w razie zaistnienia okoliczności wskazanych w art. 188 P.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku, rozpoznanie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Burmistrza Miasta Ł. w przedmiocie przeprowadzenia postępowania konkursowego na wolne stanowisko urzędnicze - Podinspektora w Wydziale Prawnym Urzędu Miasta Ł. na podstawie ogłoszenia z dnia 21 sierpnia 2013 r. (art. 146 § 1 P.p.s.a.), o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych, a w razie nieuwzględnienia niniejszej skargi o odstąpienie - na zasadzie art. 207 § 2 P.p.s.a.- od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu administracji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Burmistrz Miasta Ł. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów procesowych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem ograniczyć się do zarzutów skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty procesowe.

Zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 13 ust. 3 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458) poprzez przyjęcie, że ustalenie zbyt krótkiego terminu do składania dokumentów nie miało wpływu na wynik sprawy, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 151 P.p.s.a. nie ma charakteru samodzielnego. Alternatywą dla oddalenia skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a. jest w przypadku skargi na akt lub czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., zastosowanie dyspozycji wskazanej w art. 146 § 1 P.p.s.a. W myśl art. 146 § 1 P.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), Sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt lub interpretację albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 146 § 1 P.p.s.a. także nie ma charakteru samodzielnego. Podobnie jak w przypadku art. 145 § 1 P.p.s.a. w odniesieniu do decyzji i postanowienia, uwzględnienie skargi oraz uchylenie aktu lub stwierdzenie bezskuteczności czynności musi być efektem stwierdzenia przez sąd naruszenia norm prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia prawa procesowego, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Trafność zarzutu naruszenia art. 151 poprzez oddalenie skargi, zamiast zastosowania art. 146 § 1 § P.p.s.a., zależy więc zasadności naruszenia przepisów, które zostały powołane jako naruszone w omawianym zarzucie obok przepisu art. 151 P.p.s.a.

Analizę ewentualnego wpływu niedochowania przez organ konkursowy terminu na wynik sprawy rozpocząć należy od ustalenia czynności procesowej, jaką uczestnik konkursu powinien w tym okresie wykonać. Z art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz. 1458 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2014 r. poz. 1202 ze zm.) wynika, że w ogłoszeniu o naborze określony jest termin do składania dokumentów. Chodzi o dokumenty wymagane przez organ, a wskazane w ogłoszeniu o naborze. Z niezakwestionowanych ustaleń Sądu pierwszej instancji wynika, że skarżący zapoznał się z treścią ogłoszenia o naborze oraz złożył wymagane dokumenty. Oznacza to, że uchybienie organu nie miało wpływu na wynik sprawy.

Nie doszło do naruszenia art. 91 § 3 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a. w związku z art. 113 § 1 P.p.s.a. Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Na podstawie akt sprawy Sąd pierwszej instancji ustalił okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Przedstawił w uzasadnieniu zasady przeprowadzenia naboru, wynikające z art. 11-15 ustawy o pracownikach samorządowych oraz Regulaminu naboru na wolne stanowiska urzędnicze w Urzędzie Miasta Ł., stanowiącego załącznik do Zarządzenia Nr 9/2012 Burmistrza Miasta Ł. z dnia 16 kwietnia 2012 r. Sąd pierwszej instancji dysponował także dołączonymi do akt sprawy dokumentami uzyskanymi przez skarżącego w trybie dostępu do informacji publicznej. Dokumenty te obrazowały przebieg procedury konkursowej włącznie z treścią pytań konkursowych, odpowiedziami uczestników oraz składem Komisji konkursowej odpowiedzialnej za opracowanie pytań i przebieg kwalifikacji. Z Regulaminu naboru wynikało zaś ustalenie faktyczne co do osoby opracowującej pytania i odpowiedzi do testu. Nie był to Kierownik Referatu – Biuro Burmistrza, gdyż nabór dotyczył stanowiska podinspektora w Wydziale Prawnym. Nadto, zauważyć należy, że skarżący nie wskazał, jakie jeszcze dokumenty należałoby ujawnić w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a. Przypomnieć zaś trzeba, że zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. W tym zakresie nie było więc podstaw do przeprowadzania dowodów uzupełniających z dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenie prawa materialnego, tj. art. 13a ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych oraz art. 14 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 11 ust. 1 i art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, a to przez nieuwzględnienie w procedurze konkursowej zaświadczeń i innych dokumentów potwierdzających dodatkowe umiejętności i kwalifikacje skarżącego. Spełnianie wymagań niezbędnych i dodatkowych, w rozumieniu art. 13 ust. 2a ustawy o pracownikach samorządowych, weryfikowała Komisja poprzez sprawdzenie wymagań formalnych, na podstawie testu kwalifikacyjnego oraz rozmowy kwalifikacyjnej. Weryfikacja ta została przeprowadzona w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy art. 6 oraz art. 11-13 ustawy o pracownikach samorządowych, a także zapisy Regulaminu. Brane były pod uwagę wymagania, które zostały wskazane w ogłoszeniu o naborze. Nadto, w związku z omawianym zarzutem konieczne jest spostrzeżenie, że czym innym są wymagania dodatkowe, sformułowane w ogłoszeniu (art. 13 ust. 2a pkt 2 ustawy), pozwalające na optymalne wykonywanie zadań na danym stanowisku pracy, a czym innym kwalifikacje i umiejętności, które zdaniem kandydata mają związek z danym stanowiskiem, ale które nie zostały wprost określone jako wymagania dodatkowe. W tym przypadku chodzi o uczestniczenie w studiach doktoranckich, odbywanie aplikacji radcowskiej, czy udział w konferencjach naukowych i publikowanie artykułów naukowych.

W postępowaniu konkursowym nie stosuje się norm Kodeksu pracy. Przepisów art. 43 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych nie można odczytać inaczej, niż jako odnoszące się do praw i obowiązków pracodawców i pracowników samorządowych (por. Artur Rycak [w:] A. Rycak, M. Rycak, J. Stelina, J. Stępień "Ustawa o pracownikach samorządowych. Komentarz", LEX 2013, pkt 1 do art. 43). Odmiennego poglądu nie można formułować także na podstawie normy art. 1 ustawy o pracownikach samorządowych. Według art. 1, w celu zapewnienia zawodowego, rzetelnego i bezstronnego wykonywania zadań publicznych przez samorząd terytorialny ustanawia się przepisy prawa pracy określające status prawny pracowników samorządowych. Oznacza to, że w części ustawa reguluje status prawny urzędników samorządowych, a więc tych spośród pracowników samorządowych, którzy piastują stanowiska urzędnicze. W mniejszym zakresie ustawa odnosi się do osób zatrudnionych na innych stanowiskach pracy, stąd główny ciężar regulacyjny wobec osób zatrudnionych na stanowiskach nieurzędniczych spoczywa na przepisach powszechnego prawa pracy. Taki jest kontekst regulacji, według której, w sprawach nieunormowanych ustawą należy stosować przepisy kodeksu pracy, a nawet - w związku z art. 300 K.p. - przepisy kodeksu cywilnego (patrz: Jakub Stelina, op. cit. pkt 3 i 4 do art. 1). Procedura naboru jest zaś uregulowana w przepisach art. 11-15 ustawy o pracownikach samorządowych. Z tego powodu nie są trafne wywody wnoszącego kasację oparte na założeniu o stosowaniu w trakcie naboru przepisów Kodeksu pracy. Stosunek pracy z osobą wyłonioną w drodze naboru nawiązywany jest na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy o pracownikach samorządowych po zakończeniu naboru, które następuje w drodze informacji, o której mowa w art. 15 ust. 1 i 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

W postępowaniu konkursowym nie stosuje się także przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ewentualnych podstaw wyłączenia można upatrywać w zasadzie konkurencyjności. Z pewnością także wynik naboru nie może doprowadzić do naruszenia zakazu sformułowanego w art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych, zgodnie z którym, małżonkowie oraz osoby pozostające ze sobą w stosunku pokrewieństwa do drugiego stopnia włącznie lub powinowactwa pierwszego stopnia oraz w stosunku przysposobienia, opieki lub kurateli nie mogą być zatrudnieni w jednostkach, o których mowa w art. 2, jeżeli powstałby między tymi osobami stosunek bezpośredniej podległości służbowej. W niniejszej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że matka jednej z osób ubiegających się brała udział w czynnościach procedury naboru. Nie ma także mowy o naruszeniu zakazu z art. 26 ustawy o pracownikach samorządowych.

W odniesieniu do analizowanego zarzutu konieczne jest podkreślenie, że sytuacja, w której jedna z kandydatek biorących udział w naborze jest córką pracownika samorządowego zatrudnionego w Urzędzie organizującym nabór, sama przez się nie podważa legalności tego naboru. W takim kontekście należy odczytać wypowiedź Sądu pierwszej instancji, że zarzuty o charakterze korupcyjnym mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy sądowoadministracyjnej, gdyby zostały potwierdzone w postępowaniu karnym.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a.