Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2150/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Nawrot (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Czarnecki Sędzia WSA Dariusz Zalewski Protokolant st. ref. Renata Lewandowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi P. G. na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie nałożenia na P. S.A. kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 141 § 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 196 Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, d; "k.p.a.") w związku z art. 11 ust. 1, 5 i 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 1149 z późn. zm.), po rozpoznaniu wniosku P.G. o ponowne rozpatrzenie wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie nałożenia na spółkę P. S.A. z siedzibą w G. kary pieniężnej (sygn. [...]) Komisja Nadzoru Finansowego postanowiła utrzymać w mocy podjęte na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. przez Komisję Nadzoru Finansowego postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn. [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. (sygn. [...]) w sprawie nałożenia na spółkę P. S.A. z siedzibą w G. (dalej: "P.") kary pieniężnej.

Do wydania postanowienia doszło w oparciu o następujące ustalenia:

W dniu [...] lipca 2012 r. Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: "Komisja", "organ nadzoru"), stosownie do art. 96 ust 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, dalej "ustawa o ofercie"), wydała decyzję (sygn. [...]) o nałożeniu na P. kary pieniężnej w wysokości 400 000 zł, wobec stwierdzenia, iż spółka P. dopuściła się rażącego naruszenia, polegającego na nienależytym wykonaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust 1 pkt 2 lit, a ustawy o ofercie w związku z § 3 ust. 1, 2, 3 w zw. z § 9 pkt 4 Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 259, z późn. zm.). w związku ze sporządzeniem raportów bieżących nr 40/2009 z dnia 30 kwietnia 2009 r. oraz nr 20/2010 z dnia 18 marca 2010 r.

Komisja w dniu [...] grudnia 2012 r. na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, wydała decyzję o nałożeniu na P.G. kary pieniężnej w wysokości 80 000 złotych za rażące naruszenie przez spółkę P. obowiązków informacyjnych w okresie w którym P.G. pełnił funkcję prezesa zarządu P.

W dniu [...] czerwca 2013 r. organ nadzoru wydał ostateczną decyzję (sygn.

[...]) w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej w wysokości 400 000 zł wobec stwierdzenia iż Spółka P. dopuściła się rażącego naruszenia obowiązków informacyjnych.

Następnie w dniu [...] marca 2014 r. Komisja wydała ostateczną decyzję (sygn. [...]), którą utrzymała w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. (sygn. [...]) o nałożeniu na P.G. kary pieniężnej w wysokości 80 000 złotych za rażące naruszenie przez spółkę P. obowiązków informacyjnych w okresie, w którym P.G. pełnił funkcję prezesa zarządu P.

P.G. (dalej także "Wnioskodawca") w dniu [...] września 2013 r. złożył do Urzędu Komisji wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Komisji z dnia [...] czerwca 2013 r. (sygn. [...]) w przedmiocie nałożenia na P. kary pieniężnej. Swoje żądanie Wnioskodawca oparł na przesłance, zgodnie z którą, posiadając status strony, został pozbawiony możliwości udziału w postępowaniu dotyczącym P.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. ([...] organ nadzoru na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.pa. w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (dalej "ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym", uchwały Nr [...] Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] stycznia 2012 r., po rozpoznaniu wniosku P.G. o wznowienie postepowania administracyjnego zakończonego decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie o sygn. akt [...] : odmówił wznowienia postępowania w sprawie nałożenia na spółkę P. S.A. kary pieniężnej w wysokości 400 000 zł., wobec stwierdzenia, iż spółka P. S.A. dopuściła się naruszenia polegającego na nienależytym wykonaniu obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie w związku z § 3 ust. 1,2, 3 w zw. z § 9 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 19 lutego 2009 r. w sprawie informacji bieżących i okresowych przekazywanych przez emitentów papierów wartościowych oraz warunków uznawania za równoważne informacji wymaganych przepisami prawa państwa niebędącego państwem członkowskim (Dz. U. z 2009 r. Nr 33, poz. 259, z późn. zm.; dalej Rozporządzenie w sprawie informacji bieżących i okresowych"), w związku ze sporządzeniem raportów bieżących: nr 40/2009 z dnia 30 kwietnia 2009 r. oraz nr 20/2010 z dnia 18 marca 2010 r.

Wnioskodawca wskazał, iż decyzja nakładająca karę pieniężną na członka zarządu Spółki (art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie) była konsekwencją nałożenia wcześniejszej kary na Spółkę. Zdaniem Wnioskodawcy niedopuszczenie P.G. do postępowania prowadzonego wobec Spółki oznaczało pozbawienie go prawa udziału w postępowaniu bez jego winy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. realizujące przesłankę wszczęcia postępowania wznowieniowego w tej sprawie.

Wnioskodawca, powołując się na treść art. 28 k.p.a., uzasadnił swój interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania oraz we wzięciu udziału we wznowionym postępowaniu bezpośrednim związkiem jaki, jego zdaniem, zachodzi pomiędzy postępowaniem w sprawie przeciwko P. S.A., a postępowaniem w sprawie nałożenia kary pieniężnej na P.G. Wskazał on przede wszystkim na bezpośredni związek przepisów będących materialnoprawną podstawą każdego z postępowań, jak również fakt, iż oba postępowania są prowadzone przez ten sam organ, na tle tego samego stanu faktycznego i prawnego. Według Wnioskodawcy z faktu, że wydanie decyzji stwierdzającej rażące naruszenie obowiązków informacyjnych przez spółkę otwiera możliwość nałożenia kary administracyjnej na członka zarządu wywieść należy wniosek, iż postępowanie administracyjne wobec członka zarządu pozostaje w sposób bezpośredni uzależnione od wyniku postępowania prowadzonego wobec spółki i wpływa na jego sytuację prawną. Ponadto, Wnioskodawca wskazał, iż nie brał udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec Spółki bez własnej winy, obarczając za to w całości Komisję. Podniósł on w szczególności, iż nie zapewniono mu czynnego udziału w tym postępowaniu administracyjnym, a przez to nie zagwarantowano podjęcia obrony swoich praw. Wnioskodawca zwrócił również uwagę na okoliczność złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego w terminie podnosząc, że o decyzji w sprawie nałożenia kary administracyjnej na P. S.A. dowiedział się w dniu [...] sierpnia 2013 r., tj. w dniu odebrania przez pełnomocnika Wnioskodawcy zawiadomienia Komisji z dnia [...] sierpnia 2013 r., znak [...] informującego o załączeniu do akt sprawy w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Wnioskodawcę decyzji z dnia [...] czerwca 2013 r., sygn. akt [...] utrzymującej w mocy decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] w przedmiocie nałożenia na P. S.A. kary pieniężnej za naruszenie obowiązków informacyjnych.

Komisja stwierdziła, iż złożenie wniosku o wznowienie postępowania nastąpiło w terminie ustawowym zawartym w art. 148 § 1 k.p.a. Dalej wywiodła, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie którego Wnioskodawca opiera swoje żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Komisja podkreśliła, że z podaniem o wznowienie postępowania administracyjnego może wystąpić tylko strona, tj. osoba, która brała udział w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną lub która wprawdzie w postępowaniu zwykłym nie uczestniczyła, lecz może wykazać istnienie swego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 k.p.a. uzasadniającego jej udział (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2146/10, Lex nr 1138088). W konsekwencji jak stwierdził organ nadzoru katalog stron wznowionego postępowania powinien być tożsamy z katalogiem stron postępowania zakończonego ostateczną decyzją administracyjną lub też może być on poszerzony o podmioty, które faktycznie w postępowaniu tym nie wzięły udziału, ale są w stanie wykazać interes prawny lub obowiązek wzięcia w nim udziału. Oznacza to, iż podmiot musi powołać się na interes prawny we wznowieniu postępowania, który to interes prawny winien wykazywać cechę tożsamości z interesem prawnym wzięcia udziału w zakończonym postępowaniu, którego wznowienia osoba ta żąda. Organ nadzoru powołując się na utrwalone orzecznictwo, wskazał, iż interes prawny ma charakter materialnoprawny. Oznacza to, że musi istnieć norma prawa materialnego, która przewiduje w określonym stanie faktycznym i w odniesieniu do konkretnego podmiotu możliwość wydania aktu określonej treści (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2011 r., sygn. akt I SA 2326/00, Lex nr 54528; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2001 r., sygn. akt I SA 2312/99, Lex 78956). Innymi słowy interes prawny musi być oparty o obowiązująca, konkretną normę prawną i nie może mieć charakteru pochodnego, tj. nie może być wywodzony z jakiejkolwiek czynności prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 1874/11, Lex nr 1336332).

Dokonując analizy sprawy objętej wnioskiem P.G., Komisja stwierdziła, iż normą prawa materialnego na podstawie której wydawana jest decyzja wobec spółki jest art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, natomiast przepisem stanowiącym podstawę decyzji wobec członka zarządu – art. 96 ust. 6 tej ustawy. W tej sytuacji jak podał organ decyzje administracyjne w powyższych postępowaniach kierowane są do dwóch różnych adresatów, tj na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie do spółki, natomiast w przypadku postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie – do członka zarządu. Oba postępowania są oparte na dwóch różnych normach administracyjnego prawa materialnego i stanowią dwa odrębne postepowania.

W rezultacie członek zarządu nie posiada interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym prowadzonym wobec spółki. Postępowanie powyższe dotyczy co najwyżej jego interesu faktycznego, który nie jest chroniony prawem. Niemniej, w obu postępowaniach prawa strony według Komisji (tj. emitenta - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie oraz członka zarządu - w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie) są w pełni zagwarantowane. Na każdym bowiem etapie strona może podejmować wszelkie, przewidziane w postępowaniu administracyjnym czynności zmierzające do ochrony jej praw.

W podsumowaniu Komisja stwierdziła, iż ustalenie rażącego charakteru naruszenia dokonywane przez Komisję Nadzoru Finansowego w decyzji wydawanej na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie nie pozbawia członka zarządu prawa do kwestionowania charakteru tego naruszenia w postępowaniu prowadzonym wobec niego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. W przedmiotowej sprawie brak jest prawnej możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego o charakterze nadzwyczajnym, w związku ze złożonym przez P.G. wnioskiem o wznowienie postępowania prowadzonego w sprawie Spółki na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Zatem badanie pozostałych przesłanek przedmiotowych nie znajduje uzasadnienia.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Wnioskodawca nie zgodził się w całości z postanowieniem Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] grudnia 2013 r., sygn. [...], otrzymanym w dniu [...] grudnia 2013 roku, odmawiającym wznowienia postępowania.

W uzasadnieniu wniosku wskazał, że postanowienie zostało wydane na podstawie art. 149 par. 3 k.p.a., w sytuacji w której przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania. Następnie wyjaśnił, iż w uzasadnieniu postanowienia, Komisja dokonała przeglądu orzecznictwa w zakresie wznowienia postępowania w sposób niezwykle wybiórczy, bowiem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieją przynajmniej cztery równoległe koncepcje interpretacji przepisów o postępowaniu administracyjnym. Organ w żaden sposób nie wykazał dlaczego przytoczona w uzasadnieniu wykładnia przepisów k.p.a. powinna znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie.

Jednocześnie Wnioskodawca podał, iż wedle jego wiedzy P. S.A. nie zdecydował się na wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Nie mniej zdaniem Wnioskodawcy w razie wznowienia postępowania z udziałem Wnioskodawcy może jedynie dojść do wykazania, że kara została nałożona na P. S.A. bezpodstawnie, wówczas Komisja Nadzoru Finansowego zobowiązana jest interpretować przepisy o wznowieniu postępowania w sposób, umożliwiający maksymalne urzeczywistnienie zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym prawa do przedstawienia własnej sprawy. Zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego jak wskazał Wnioskodawca, organ administracji do którego skierowano wniosek o wznowienie postępowania, powinien wznowić postępowanie, chyba, że już z wniosku o wznowienie prima facie wynika, że wniosek złożył podmiot niebędący stroną postępowania (zob. np. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Art. 149 par. 3 k.p.a. powinien być w związku z tym interpretowany zawężająco - na korzyść Wnioskodawcy. Przy zastosowaniu zawężającej wykładni art. 149 § 3 k.p.a., Komisja Nadzoru Finansowego - wobec braku przesłanek do odmowy wznowienia prima facie powinna była, jak wskazał w ww. orzeczeniu Naczelny Sąd Administracyjny, "wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy". W ocenie Wnioskodawcy pomimo próby zachowania przez Komisję Nadzoru Finansowego pozorów, iż dokonała rozpatrzenia podania Wnioskodawcy prima facie, w rzeczywistości Komisja Nadzoru Finansowego przeprowadziła postępowanie w sprawie wznowienia bez czynnego udziału Wnioskodawcy.

Podsumowując swoje wywody Wnioskodawca stwierdził, iż został pozbawiony możliwości wyczerpującego przedstawienia argumentów w zakresie istnienia interesu prawnego, co do którego Komisja szeroko odniosła się w uzasadnieniu postanowienia. Dodatkowo zauważył, że Komisja w żaden sposób nie odniosła się do tego, że związana jest już rozstrzygnięciem postępowania P., a art. 96 ust. 6 Ustawy o ofercie wprost wymaga, aby przed wydaniem decyzji w stosunku do członka zarządu spółki publicznej, wcześniej kwestia naruszenia obowiązków informacyjnych została rozstrzygnięta w stosunku do tej spółki.

W dniu [...] kwietnia 2014 r. Komisja wydała powołane na wstępie zaskarżone postanowienie utrzymujące w mocy podjęte na podstawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. przez Komisję Nadzoru Finansowego postanowienie z dnia [...] grudnia 2013 r. (sygn. [...]) w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. (sygn. [...]) w sprawie nałożenia na spółkę P. S.A. z siedzibą w G. (dalej: "P.") kary pieniężnej.

Po przypomnieniu przebiegu postępowania, podstawy prawnej wznowienia postępowania, organ nadzoru ponownie podkreślił, iż posiadanie statusu strony zasadza się na istnieniu normy prawa materialnego. W ramach postępowania o nałożenie kary na emitenta istnieje tylko jedna norma odnosząca się do strony tego postępowania, która jako stronę tego postępowania, wskazuje wyłącznie emitenta, tj art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, natomiast w stosunku do wnioskodawcy toczy się postępowanie w oparciu o inny przepis, tj. art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie. Są to dwa odrębne postepowania, w których stroną są inne podmioty i w każdym z tych postępowań brak jest podstaw do stwierdzenia przymiotu strony u innego podmiotu niż wskazuje na to przepis. W tej sytuacji organ nadzoru stwierdził, iż brak jest podstaw prawnych ku temu, aby stwierdzić status strony osoby pełniącej funkcję członka zarządu spółki publicznej (tutaj Wnioskodawcy) w postępowaniu dotyczącym emitenta (tutaj P.). Osoba pełniąca funkcję członka zarządu spółki publicznej może bowiem przedstawić wszystkie swoje racje we "własnym" postępowaniu.

Dodatkowo, jako argument przemawiający za brakiem możliwości przyznania P.G. przymiotu strony w postępowaniu ws. wznowienia postępowania w przedmiocie nałożenia kary na P., Komisja wskazała brak spełnienia wymogu tożsamości katalogu stron w postępowaniu wznowieniowym z katalogiem stron w postępowaniu, którego ma dotyczyć postępowanie wznowieniowe.

Reasumując, Komisja uznała, że Wnioskodawca nie legitymuje się interesem prawnym, a jedynie interesem faktycznym. Bezwzględnym wyznacznikiem oceny statusu Wnioskodawcy w postępowaniu dotyczącym P. pozostaje art. 28 k.p.a., który jest podstawą stwierdzenia, czy określonemu podmiotowi przysługuje przymiot strony w danym postępowaniu. Natomiast właściwym przepisem określającym ramy proceduralne dla dokonywania ww. oceny jest art. 149 k.p.a., który definiuje zasady postępowania wstępnego w przypadku wznowienia postępowania. Organ nadzoru przyjął, iż w przypadku wniosku P.G. o wznowienie postępowania dotyczącego P. (jak i wniosku ponowne rozpatrzenie sprawy) zasadne jest również posiłkowanie się art. 61a § 1 k.p.a. ab initio. Zgodnie z treścią tego przepisu, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną (...) postępowanie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Odnosząc się do zarzutu wybiórczego przeglądu orzecznictwa, Komisja podkreśliła iż w zaskarżonym postanowieniu dokonała przeglądu stanowisk sądów i doktryny odnoszących się do wznowienia postepowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez powołanie się na wyrok NSA z 30 czerwca 2011 r. sygn. akt II OSK 1158/10 i zastosowanie czwartego stanowiska zaprezentowanego w cytowanym orzeczeniu. Sprowadzał się on do tego, że we wstępnym postępowaniu należało dokonać zweryfikowania, czy wnioskodawca posiadał przymiot strony i w zależności od wyniku tej weryfikacji powinno być wydane postanowienie o wznowieniu postępowania lub też o odmowie wznowienia. Natomiast w głównym postępowaniu wznowieniowym badać należy, czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, że strona ta bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, które jest przedmiotem wznowienia.

Komisja uznała, że dokonała szczegółowego uzasadnienia przyjętego poglądu. W przypadku bowiem złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. zachowany zostaje zakres warunków badanych w postępowaniu wstępnym (formalnym), w tym w szczególności kwestia statusu strony, a jednocześnie nie zostaje wyłączony przedmiot postępowania głównego (merytorycznego), organ bada merytorycznie przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., tj. ustala w postępowaniu głównym, czy wnioskodawca ze stwierdzonym już statusem strony, bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu (natomiast nie prowadzi już weryfikacji warunku formalnego, tj. tego, czy dany podmiot posiada status strony).

Według organu nadzoru nie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Postępowanie z art. 149 k.p.a. jest postępowaniem incydentalnym, które kończy wydanie postanowienia, a nie decyzji administracyjnej jak określa to art 10 § 1 k.p.a. infine. Zatem brak jest ze strony Komisji obowiązku zapewnienia Wnioskodawcy prawa do ostatecznego wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem orzeczenia, co oznacza również, że na organie nadzoru nie ciążył obowiązek poinformowania Wnioskodawcy o treści tego uprawnienia.

Komisja nie podzieliła zarzutu Wnioskodawcy, że w jego przypadku, występował "brak prima facie przesłanek do odmowy wznowienia postępowania". Podkreśliła przy tym, że w ocenie Komisji Wnioskodawca właśnie już prima facie nie posiadał przymiotu strony. Kwestia tego, że nie posiada on statusu strony w postępowaniu wznowieniowym dotyczącym P. i postępowaniu o nałożeniu kary na P. była oczywista dla organu nadzoru i nie budziła wątpliwości.

Odnosząc się natomiast do wskazywanego przez Wnioskodawcę interesu prawnego (który, jego zdaniem, ma wynikać z pośredniego oddziaływania decyzji dotyczącej P. na jego prawa i obowiązki), organ nadzoru stwierdził, iż w przypadku Wnioskodawcy brak jest wystąpienia takiego interesu prawnego. Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z tzw. prawa refleksowego, które daje innemu podmiotowi (tj. nie temu, któremu decyzją ustalane są "określone prawa i obowiązki, a więc pierwotnej stronie tego postępowania) prawo do wzięcia udziału jako strona w ww. postępowaniu, z uwagi na to, że ww. ustalenie praw i obowiązków strony wpłynęłoby równocześnie na sytuację prawną innego podmiotu. Taka sytuacja zdaniem organu nadzoru nie zachodzi, gdyż w postępowaniu o nałożenie kary na P. doszło do ustalenia obowiązków wyłącznie wobec P. (stwierdzono tu rażące naruszenie prawa przez P. i na ten podmiot nałożono karę. Natomiast powyższe postępowanie nie ukształtowało obowiązków Wnioskodawcy, bowiem te obowiązki w stosunku do niego stwierdzono w odrębnym postępowaniu.

W podsumowaniu Komisja jeszcze raz podkreśliła, iż Wnioskodawcy nie przysługuje przymiot strony w postepowaniu o wznowienie postepowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na P.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2014 r., P.G. (dalej również jako "Skarżący") zarzucił:

I. naruszenie przepisów postępowania poprzez:

naruszenie art. 10 §1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez niezapewnienie P. czynnego udziału w postępowaniu w przedmiocie rozpoznania wniosku skarżącego o wznowienie postępowania P., pomimo że spółka ta ma interes prawny w rozstrzygnięciu tego wniosku;

naruszenie art. 149 § 3 k.p.a. poprzez wydanie na tej podstawie postanowienia w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania ze względu na (rzekomy) brak interesu prawnego Skarżącego, pomimo że Skarżący wnosił o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. ze względu na fakt, że bez własnej winy nie brał udziału w toczącym się postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary na P.;

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie poprzez błędną interpretację polegającą na uznaniu, że Skarżącemu nie przysługuje przymiot strony

w postępowaniu P. ze względu na brak interesu prawnego, podczas gdy

wynik postępowania P. ma wpływ na sferę praw i obowiązków Skarżącego

w ten sposób, że w razie uznania, że P. nie naruszył w sposób rażący obowiązków informacyjnych, o których mowa w art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, na Skarżącego nie może być nałożona kara pieniężna w trybie art. 96 ust. 6 ww. ustawy.

W związku z zarzutami wniósł: na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego Postanowienia w całości oraz Postanowienia I w całości; oraz o zasądzenie na rzecz Skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Jednocześnie złożył wniosek:

-) na podstawie art. 111 § 2 p.p.s.a., o zarządzenie połączenia niniejszej sprawy oraz sprawy ze skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 kwietnia 2014 roku na decyzję KNF z dnia [...] marca 2014 roku, L. dz. [...] (zwaną dalej "Decyzją PG II") utrzymującą w mocy decyzję KNF z dnia [...] grudnia 2012 roku, L. dz. [...] (zwaną dalej "Decyzją PG I") , do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia; oraz

-) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z kopii publikacji Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego pt. "Wzmocnienie uczestników ochrony rynku kapitałowego", stanowiącej Załącznik 4 do niniejszej Skargi,

-) na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z:

- kopii Decyzji KNF z dnia [...] czerwca 2013 r. utrzymującej w mocy decyzję KNF z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na P. S.A., (Załącznik 5 do niniejszej Skargi), oraz

- odpisu Decyzji KNF z dnia [...] marca 2014 r. (Załącznik 6 do niniejszej Skargi)

- odpisu skargi złożonej przez Skarżącego w dniu [...] kwietnia 2014 roku na decyzję KNF na z dnia [...] marca 2014 r. utrzymującej w mocy decyzję KNF z dnia [...] grudnia 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej na Skarżącego (Załącznik 7).

W uzasadnieniu skargi, Skarżący szczegółowo odniósł się do postawionych zarzutów, wskazując, iż P. ma prawo poparcia wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania, zaś Komisja nie zapewniła w nim czynnego udziału Spółce.

Skarżący wskazywał, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu P., pomimo iż przysługuje mu interes prawny w tym postępowaniu, co powoduje, że z mocy art. 28 k.p.a. Skarżący jest stroną postępowania P. Komisja nie zgodziła się ze stanowiskiem Skarżącego, odmawiając wznowienia Postępowania P. w formie Postanowienia I wydanego na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Ponadto w ocenie Skarżącego, Komisja nie była uprawniona do wydania postanowienia na podstawie art. 149 § 3 k.p.a., bowiem organ nadzoru powinien rozstrzygnąć o żądaniu Wnioskodawcy merytorycznie, zaś właściwą formą tego rozstrzygnięcia jest decyzja administracyjna. Skarżący nie kwestionował przy tym, że art. 149 § 3 k.p.a. generalnie pozwala organowi na rozstrzygnięcie o tym, czy dany podmiot posiada przymiot strony w formie postanowienia. Nie mnie wskazał, że przepis ten 149 § 3 k.p.a. należy interpretować przez pryzmat podstawy wznowienia. W przypadku powołania się przez wnioskodawcę na przesłanki wznowienia określone w art. 145 §1 pkt 1-3 i 5-8 k.p.a. badanie przymiotu strony ma charakter stricte formalny, o tyle szczególna ostrożność powinna być zachowana w przypadku powołania się na przesłankę z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a.

Zaznaczył również, że postępowanie P. miało bezpośredni wpływ na wszczęcie postępowania w sprawie ukarania Skarżącego. Wywiódł także argumenty co do nieprawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. dokonanej przez Komisję i niesłusznej tezy jakoby Skarżącemu w postepowaniu P. przysługiwał wyłącznie interes faktyczny.

W posumowaniu uzasadnił swoje wnioski dowodowe.

W odpowiedzi na skargę Komisja Nadzoru Finansowego podtrzymała stanowisko w sprawie, szeroko przedstawione w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie uznała zarzuty skargi za niezasadne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a."). Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga jest niezasadna, gdyż zaskarżone postanowienie Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] kwietnia 2014 r. jest zgodne z prawem. Sąd nie dopatrzył się naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Instytucja wznowienia postępowania administracyjnego jest nadzwyczajnym trybem weryfikacji decyzji ostatecznych. Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego unormowane zostały enumeratywnie w art. 145 § 1 pkt 1-8 k.p.a., w art. 145a § 1 k.p.a. oraz w art. 145b § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie którego Skarżący opiera swoje żądanie wznowienia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się, jeżeli "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu".

Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 k.p.a.). Stosownie do art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony z tym, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz w art. 145a k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Również odmowa wznowienia postępowania, zgodnie z art. 149 k.p.a., następuje w drodze postanowienia.

Słusznie zatem wywiódł organ nadzoru, iż w przypadku przesłanki wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., na podstawie której podmiot wnoszący wniosek o wznowienie postępowania opiera swoje żądanie w niniejszej sprawie, obowiązek badania statusu strony nabiera szczególnego znaczenia. W sytuacji oparcia wniosku o wznowienie postępowania na powyższej przesłance - "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu" - okoliczność, czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny, badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania - postanowienia o wznowieniu postępowania, ewentualnie postanowienia o odmowie tego wznowienia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10, Lex nr 1083556).

Stan prawny, który ma podstawowe znaczenie w sprawie, wyznacza treść art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie (powołanej wyżej).

Zgodnie z art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, w przypadku gdy emitent lub sprzedający lub podmiot ubiegający się o dopuszczenie instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi do obrotu na rynku regulowanym nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa w art. 56 tej ustawy - Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie. W myśl definicji art. 4 ustawy o ofercie jako emitenta rozumie się podmiot emitujący papiery wartościowe we własnym imieniu (pkt 6), a jako wprowadzającego – właściciela papierów wartościowych dokonującego oferty publicznej.

Stosownie do art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, w przypadku rażącego naruszenia obowiązków, o których mowa w ust. 1, Komisja może nałożyć na osobę, która w tym okresie pełniła funkcję członka zarządu spółki publicznej lub towarzystwa funduszy inwestycyjnych będącego organem funduszu inwestycyjnego zamkniętego, karę pieniężną do wysokości 100 000 zł. Zgodnie z art. 96 ust. 7 ustawy o ofercie, kara, o której mowa w ust. 6 wskazanego artykułu, me może być nałożona, jeżeli od wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, upłynęło więcej niż 6 miesięcy.

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Natomiast zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Zatem stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia prawdopodobnego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa administracyjnego" (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 30.06.2006 r. sygn. II SA/Wa 719/05). Zauważyć należy, że również w wyroku z dnia 8 marca 2007 r., znak II OSK 28/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że "podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę". Zatem nie ulega wątpliwości, że stroną takiego postępowania może być wyłącznie emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym. Treść przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, wyraźnie wskazuje, że decyzja o wymierzeniu kary - dotyczy wyłącznie sytuacji prawnej emitenta, gdyż na emitencie ciążą określone obowiązki, za naruszenie których ustawodawca przewidział stosowną karę.

Niewątpliwie ustalenia i analiza treści powołanego przepisu art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie miały podstawowe znaczenie w sprawie dotyczącej wniosku Skarżącego o wznowienie postępowania w sprawie P. S.A. Nie jest sporne, iż postępowanie (w trybie zwykłym) prowadzone było przez Komisję na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Również poza sporem jest, że w wyniku tego postępowania wymierzona została spółce kara pieniężna, przy czym Skarżący nie brał udziału, jako strona w tym postępowaniu. Decydujące znaczenie miało zatem czy wniosek o wznowienie postepowania pochodzi od strony postępowania, które ma być wznowione. W ocenie Sądu składu orzekającego, prawidłowo Komisja uznała, iż w przedstawionym stanie prawnym i faktycznym, brak jest podstaw prawnych do przyjęcia, że w postępowaniu dotyczącym P. S.A., przymiot strony na podstawie art. 28 k.p.a. posiadał także Skarżący. W związku z powyższym, iż organ na postawie art. 149 § 3 i art. 150 § 1 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...] czerwca 2013 r., w sprawie nałożenia na spółkę P. kary pieniężnej, niewątpliwie nie przeprowadzał postępowania w zakresie przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy merytorycznie. W sprawie nie zostało wydane postanowienie o wznowieniu postępowania zgodnie z treścią art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Dopiero wznowienie postępowania skutkowałoby koniecznością zawiadomienia spółki P. jako strony postępowania wznowieniowego. Natomiast w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym Komisja odmawiając Skarżącemu wznowienia postępowania nie miała obowiązku traktowania P. jako strony i z tych względów zarzut skargi wywiedziony w pkt I a) nie zasługiwał na uwzględnienie.

Sąd nie podziela twierdzeń Skarżącego co do przeprowadzenia analizy akt postepowania zwykłego przez Komisję przy rozpatrywaniu wniosku o wznowienie. W tym zakresie organ nadzoru przywołał jedynie wydane rozstrzygnięcia w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, odnosząc się, że są to dwa odrębne postępowania. Nadto dokonał wyjaśnień w zakresie ustalenia legitymacji Skarżącego jako "strony" w oparciu o art. 28 k.p.a. w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 96 ust. 1 pkt. 1 ustawy o ofercie – dotyczącym P. S.A.

W rezultacie stwierdzić należy, iż brak interesu prawnego Skarżącego, powołującego jako podstawę wznowienia przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest oczywisty i niewątpliwie nie legitymuje się on legitymacją do wznowienia postępowania dotyczącego wymierzenia kary P. S.A. Tym samym słusznie wskazuje organ nadzoru odrębność postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie, które ma na celu wymierzenie kary osobie, która w czasie popełnienia przez spółkę naruszenia pełniła funkcję członka zarządu, od postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie. Podkreślenia wymaga także, że adresatem decyzji wydanej w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie jest wyłącznie emitent. Jak wynika z decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. spółka P. S.A. była stroną postępowania prowadzonego na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie i była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika ( d: k: 51 – 64, załącznik nr 5 do skargi).

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 96 ust. 1 i 6 ustawy o ofercie, stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. W tym zakresie uznać za słuszne należy stanowisko Komisji. Skoro Skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w postępowaniu o nałożenie kary pieniężnej na spółkę P. S.A. prowadzonym w oparciu o przepis art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie, tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 149 § 3 k.p.a.

Natomiast w odniesieniu do wniosków dowodowych za zasadny Sąd uznał wniosek dopuszczenia dowodu z kopii decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] czerwca 2013 r. ( d: k: 51 – 64, załącznik nr 5 do skargi), bowiem załączone akta administracyjne nie zawierały przedmiotowej decyzji. Jednocześnie Sąd podzielił argumenty organu nadzoru co do braku podstaw połączenia sprawy niniejszej ze sprawą wynikłą ze skargi Skarżącego na decyzję Komisji w sprawie wymierzenia mu kary pieniężnej na podstawie art. 96 ust. 6 ustawy o ofercie publicznej w oparciu o przepis art. 111 § 1 p.p.s.a., z uwagi na brak tożsamości przedmiotu postępowania. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił pozostałe wnioski dowodowe, uznając iż nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.

Zatem skoro zostały, zgodnie z zasadami określonymi w art.7, art. 77 § 1 oraz art.107 § 3 k.p.a. i art. 80 k.p.a. dostatecznie wyjaśnione wszelkie okoliczności mające wpływ na wynik sprawy, a ustaleń faktycznych dokonano na podstawie materiału dowodowego, należycie ocenionego przez organ administracji, to należało uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł jak w sentencji.