Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1469/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 d
journal: Dz.U. 2010 nr 176 poz 1190
law: Ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw -tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska – Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 1 lipca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy Józefów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Lu 839/13 w sprawie ze skarg J. L. i Gminy J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 839/13, po rozpoznaniu sprawy ze skarg J. L. i Gminy J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego z dnia [...] września 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, oddalił skargi.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarządzeniem zastępczym z dnia [...] września 2013 r., znak: [...] Wojewoda Lubelski stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w J. J. L.

W uzasadnieniu Wojewoda powołał się na ustalenia, z których wynika, że radny J. L. w okresie kadencji zawarł z Gminą J., w imieniu której działał Burmistrz Miasta J., dwie umowy na odśnieżanie dróg gminnych i wewnętrznych w sezonie zimowym 2012/2013, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej - [...] z siedzibą w D. Umowy zostały zawarte w następstwie wygrania przetargów nieograniczonych. Podpisano je w dniach 10 kwietnia 2012 r. i 10 grudnia 2012 r.

W ocenie organu nadzoru oznacza to naruszenie art. 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594, ze zm.), zgodnie z którym wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.

Zakaz wyrażony w przytoczonym przepisie dotyczy każdej umowy cywilnoprawnej, której przedmiotem miałaby być jakakolwiek praca wykonywana przez radnego na rzecz gminy. Orzecznictwo wskazuje na konieczność odwołania się do potocznego, słownikowego rozumienia tego pojęcia, jako działalności człowieka zmierzającej do wytworzenia określonych dóbr materialnych lub kulturalnych, wykonywanego zawodu, zajęcia, zatrudnienia. Chodzi tu także o tzw. zatrudnienie niezależne, tj. wykonywane na podstawie umowy zlecenia, umowy o dzieło lub świadczenia cywilnoprawnego opartego na umowie nienazwanej.

Zakaz ten ma przeciwdziałać tworzeniu stanów faktycznych stwarzających potencjalną możliwość nadużywania zajmowanego stanowiska publicznego, stanowi zatem swoistą gwarancję antykorupcyjną, która obejmuje wykonywanie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, do której to pracy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy. Innymi słowy, zakaz ustanowiony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym ma za cel eliminację sytuacji stawiających pod znakiem zapytania osobistą bezstronność i uczciwość osób publicznych; ma przeciwdziałać sytuacjom podważającym autorytet organów państwa i zabezpieczyć ich prawidłowe funkcjonowanie.

Pomiędzy interesem gminy jako wspólnoty, reprezentowanej przez wójta (burmistrza) i radę gminy jako organy gminy, a przedsiębiorcą zawierającym z wójtem umowę o wykonywanie określonej działalności dotyczącej mienia gminy, występuje zazwyczaj oczywista sprzeczność i podejrzenie wykorzystania mandatu dla własnych korzyści. Zawsze bowiem istnieć będzie konflikt interesów między radnym (członkiem rady ustalającym kierunki rozwoju, w tym inwestycje gminy) a tym samym radnym (przedsiębiorcą) zabiegającym o jak największą liczbę zamówień w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

Skoro w myśl art. 25a ustawy o samorządzie gminnym radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, to późniejsze korzystanie przez radnego jako przedsiębiorcy z uchwalonych programów gospodarczych lub inwestycji przez ich realizowanie w ramach działalności gospodarczej wywoływać może podejrzenie o wykorzystywanie mandatu. Dla oceny niniejszej sprawy nie ma wpływu fakt, iż J. L. nie podpisał osobiście - w ramach reprezentacji spółki - umowy z Gminą J.. Skoro umowy takie zostały zawarte ze spółką [...], której radny jest wspólnikiem, to skutki prawne tej czynności rozciągają się na wszystkich wspólników spółki w takim samym zakresie.

Sankcją za naruszenie zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r . - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r., Nr 176, poz.1190 ze zm.). Skoro rada nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu, pomimo wezwania organu nadzoru, to w tej sytuacji, po bezskutecznym upływie terminu 30-dniowego do podjęcia uchwały, organ nadzoru wydał zarządzenie zastępcze.

Skargi do sądu administracyjnego na powyższe zarządzenie zastępcze wnieśli J. L. oraz Gmina J..

J. L. zarzucił naruszenie art. 24d ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 190 ust. 1 pkt 2a samorządowej Ordynacji wyborczej poprzez wadliwe uznanie, że doszło do naruszenia zakazu powierzania przez wójta radnemu gminy wykonywania prac na podstawie umowy cywilnoprawnej. Zarzucił również brak dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

W uzasadnieniu skarżący zarzucił, że organ nadzoru nie dokonał właściwej analizy umów, które były podstawą wydania zaskarżonego zarządzenia. Stroną tych umów nie był radny, lecz firma, której jej współwłaścicielem, reprezentowana przez drugiego wspólnika – L. L. Zakaz wyrażony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie osobistego świadczenia pracy przez radnego, nie odnosi się zatem do usług świadczonych przez przedsiębiorstwo i wspólnika radnego. Wojewoda powinien uwzględnić fakt, że usługi nie były świadczone przez radnego osobiście, lecz przez pracownika zatrudnionego w przedsiębiorstwie. Wojewoda jednak nie uwzględnił stanowiska Rady Miejskiej, która odrzucając projekt uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu uznała, że brak jest prawnych podstaw do podjęcia takiej uchwały. Ponadto Rada uwzględniła fakt, że odrzucenie oferty firmy radnego byłoby sprzeczne z ustawą – Prawo zamówień publicznych i narażałoby gminę na niegospodarność poprzez wybór kolejnego oferenta, proponującego znacznie wyższą cenę.

Skarżący powołał się również na wyrażane w literaturze, części orzecznictwa i w rozstrzygnięciach innych organów nadzoru poglądy, w myśl których art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie zakazuje jakichkolwiek kontraktów między radnym a gminą, w której uzyskał mandat, lecz jedynie umów zobowiązujących radnego do wykonywania pracy w znaczeniu ścisłym. Ponadto zakaz wyrażony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest adresowany do wójta (lub osób działających w jego imieniu), a nie do radnego. W konsekwencji powierzenie radnemu przez wójta pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej wbrew treści art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, lecz nieważnością samej umowy.

Gmina J. podniosła w swej skardze argumenty analogiczne do tych, jakie zostały zawarte w skardze J. L.

W odpowiedziach na skargi Wojewoda Lubelski wniósł o ich oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze jest zgodne z prawem.

W pierwszej kolejności wskazano, że Wojewoda prawidłowo zastosował przepisy intertemporalne i wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w oparciu o przepisy samorządowej Ordynacji wyborczej, nie zaś Kodeksu wyborczego. W myśl art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę - Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113, ze zm.) do kadencji organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego oraz kadencji wójta (burmistrza, prezydenta miasta), w czasie której ustawa wymieniona w art. 1 (Kodeks wyborczy) weszła w życie, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Meritum sporu sprowadza się, zdaniem Sądu pierwszej instancji, do kwestii podstaw zastosowania w stosunku do skarżącego J. L., radnego Rady Miejskiej w J. art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej.

W ocenie Wojewody doszło do naruszenia przytoczonego przepisu przez to, że J. L., w trakcie kadencji Rady, zawarł z Gminą J., w imieniu której działał Burmistrz Miasta J., dwie umowy na odśnieżanie dróg gminnych i wewnętrznych w sezonie zimowym 2012/2013, w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej - [...] z siedzibą w D. Konsekwencją powyższego naruszenia musi być stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 1 pkt 2a samorządowej Ordynacji wyborczej, w myśl którego wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

Zarzuty skarżących J. L. i Gminy J. opierają się na trzech argumentach. Po pierwsze, że zakaz wyrażony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie osobistego świadczenia pracy przez radnego, nie ma zatem zastosowania w przypadku, gdy usługi nie są świadczone przez radnego osobiście, lecz przez pracownika zatrudnionego w przedsiębiorstwie. Po drugie, art. 24d cytowanej ustawy musi być interpretowany w sposób ścisły, jako zakazujący radnemu zawierania z gminą umów zobowiązujących do wykonywania pracy w znaczeniu ścisłym, a nie w sposób rozszerzający, zakazujący jakichkolwiek kontraktów między radnym a gminą, w której uzyskał mandat. Po trzecie, adresatem zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest wójt, a nie radny. W konsekwencji powierzenie radnemu przez wójta pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej wbrew treści art. 24d ustawy nie skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego, lecz nieważnością samej umowy.

Odnosząc się do przedstawionych argumentów Sąd wskazał, co następuje:

Wbrew twierdzeniom stron skarżących interpretacja art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie może ograniczać się do wykładni językowej tego przepisu, ale musi uwzględnić jego ratio legis. Przepis ten jest elementem regulacji antykorupcyjnych zawartych we wszystkich trzech ustawach samorządowych. Funkcja radnego nie ma charakteru zawodowego, radny musi mieć zatem możliwość wykonywania pracy zawodowej lub prowadzenia działalności gospodarczej, która będzie stanowić dla niego źródło utrzymania. Uczestnictwo radnego prowadzącego działalność gospodarczą w obrocie gospodarczym w obszarze lokalnym może wiązać się z występowaniem relacji prawno-gospodarczych z gminą, w której radny pełni swe funkcje. Dochodzi w tej sytuacji do zderzenia dwóch pól aktywności radnego: jego własnej działalności gospodarczej, z istoty nastawionej na zysk oraz jego funkcji jako radnego, w której ma obowiązek kierować się dobrem wspólnoty samorządowej gminy (art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nieunikniony w tej sytuacji jest konflikt interesów – radny, dążący do uzyskania jak najkorzystniejszych warunków prowadzenia aktywności ekonomicznej ma możliwość wpływu na decyzje gospodarcze gminy, w której pełni swe funkcje. Stwarza to niebezpieczeństwo powstawiania sytuacji stawiających pod znakiem zapytania osobistą bezstronność i uczciwość osób publicznych, co podważa autorytet organów gminy i wpływa na negatywną ocenę ich funkcjonowania przez społeczność lokalną.

Jak trafnie wskazał WSA w Opolu w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r. (II SA/Op 429/10), "Jeżeli radni tworzący radę gminy podejmą uchwały m. innymi w sprawach uchwalenia budżetu, uchwalenia programów gospodarczych, zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów (por. art. 18 ust. 2 pkt 2, pkt 4, pkt 9 lit.e ustawy), to zawsze istnieć będzie konflikt interesów między radnym (członkiem rady ustalającym kierunki rozwoju w tym inwestycje gminy) a tym samym radnym (przedsiębiorcą budowlanym) zabiegającym o jak największą liczbę zamówień na roboty budowlane. Skoro w myśl art. 25a ustawy samorządowej radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie, ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, to późniejsze korzystanie przez radnego jako przedsiębiorcy z uchwalonych programów gospodarczych lub inwestycji przez ich realizowanie w ramach działalności gospodarczej oczywiście wywoływać może podejrzenie o wykorzystywanie mandatu. Tego rodzaju konfliktowe stany faktyczne eliminują przynajmniej w założeniu uregulowania art. 24 a–f, w tym art. 24d ustawy samorządowej. Niczego przy tym nie zmieniają w tej ocenie zapisy ustawy Prawo zamówień publicznych i brak możliwości odrzucenia oferty radnego - przedsiębiorcy (art. 89 ust. 1 ustawy), albo unieważnienie postępowania o udzielenie zamówienia (art. 93 ust. 1 ustawy). Przedsiębiorca wygrywający przetarg na roboty wykonywane na rzecz gminy lub z wykorzystaniem mienia gminy ma do wyboru złożenie mandatu albo rezygnację z prowadzonej działalności".

Taki kontekst i ratio legis przepisów antykorupcyjnych zawartych w ustawach samorządowych tłumaczy restrykcyjność zakazów z nich wynikających. Mają być one gwarancją uczciwości w sprawowaniu mandatu radnego, kierowaniem się nie interesem osobistym, lecz dobrem wspólnoty samorządowej i służyć przeciwdziałaniu wykorzystania mandatu radnego dla własnych celów i korzyści.

Ubieganie się o mandat radnego jest wyrazem swobodnej woli każdego obywatela. Podejmując decyzję o uczestnictwie w życiu publicznym obywatel taki musi mieć świadomość wiążących się z tym ograniczeń i mieć na uwadze, że pełnienie funkcji publicznej (radnego) to nie tylko pewne uprawnienia w postaci bezpośredniego wpływu na kluczowe decyzje gminy, ale i zobowiązania. Wolność działalności gospodarczej radnego musi zatem podlegać pewnym ograniczeniom, koniecznym ze względu na ochronę interesów wspólnoty samorządowej, której dobrem ma się kierować. Takie ograniczenie nie może być uznane za niezgodne z Konstytucją, skoro dopuszcza ona ustawowe ograniczenie tej wolności ze względu na ważny interes publiczny (art. 22).

Konkludując Sąd stwierdził, że jeśli obywatel prowadzący działalność gospodarczą lub inną formę aktywności zawodowej decyduje się na pełnienie funkcji radnego, musi zaakceptować surowość reguł ograniczających jego wolność w tych sferach, podyktowanych koniecznością ochrony dobra wspólnoty samorządowej, przed nadużywaniem funkcji publicznych. W orzecznictwie i literaturze wskazuje się na ścisłe związki pomiędzy regulacjami zawartymi w art. 24a ustawy o samorządzie gminnym (zakaz nawiązywania z radnym stosunku pracy w urzędzie gminy, w której radny uzyskał mandat), art. 24b (zakaz wykonywania przez radnego pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskał mandat, oraz wykonywania funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy) oraz spornym art. 24d. Celem tego przepisu jest uniemożliwienie obejścia zakazów ustanowionych w art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym.

Wskazane wyżej argumenty uzasadniające restrykcyjność regulacji antykorupcyjnych oraz relacje między przytoczonymi przepisami mają kluczowe znaczenie dla wykładni użytego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym pojęcia "powierzenia radnemu wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej". Powierzenie pracy w rozumieniu tego przepisu obejmuje inne sytuacje niż nawiązanie z radnym stosunku pracy. Jak trafnie wskazał NSA w wyroku z 22 stycznia 2010 r., II OSK 1834/09, praca świadczona na podstawie umowy cywilnoprawnej, o której stanowi art. 24d ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do nawiązania stosunku pracy ani w ujęciu Kodeksu pracy ani też ustawy o pracownikach samorządowych. Wykonywanie pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej nie daje wójtowi, prezydentowi, burmistrzowi statusu pracodawcy, który to status ma wobec pracowników samorządowych w zakresie wyznaczonym w powołanej ustawie o pracownikach samorządowych. W konkluzji: wprowadzony w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym zakaz jest obok zakazu nawiązywania stosunku pracy (art. 24a ust. 1, art. 24b ust. 1) gwarancją antykorupcyjną, która obejmuje wykonywanie pracy na podstawie umów cywilnoprawnych, do której to pracy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu pracy.

Nietrafny jest w ocenie Sądu pierwszej instancji argument podnoszony przez strony skarżące, że art. 24d ustawy o samorządzie gminnym odnosi się tylko do sytuacji osobistego świadczenia pracy przez radnego. Przeciwko takiemu twierdzeniu można podnieść dwa argumenty. Po pierwsze do istoty stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego wykonywane są prace czy usługi na rzecz zamawiającego nie należy wcale osobisty charakter tych świadczeń. Jak wynika z art. 356 § 1 Kodeksu cywilnego, wierzyciel może żądać osobistego świadczenia dłużnika tylko wtedy, gdy to wynika z treści czynności prawnej, z ustawy albo z właściwości świadczenia. Żadna z tych sytuacji nie zachodzi w przypadku spornych umów na odśnieżanie.

Po drugie, interpretacja przyjęta przez strony skarżące łatwo prowadziłaby do nadużyć i omijania regulacji antykorupcyjnych. Wystarczyłoby, żeby radny powierzył wykonanie zawartej z gminą umowy innej osobie, aby uniknąć zastosowania zakazu z art. 24d. Taka interpretacja wypacza i osłabia ochronny sens tego przepisu.

Bez znaczenia w sprawie pozostaje również kwestia tego, że umowy z gminą podpisywał nie skarżący radny, ale jego wspólnik w spółce cywilnej. Sąd podniósł, że istotą spółki cywilnej jest zobowiązanie wspólników do dążenia do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego w sposób oznaczony (art. 860 § 1 k.c.), a każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (art. 865 § 1 k.c.). Podobnie jak przy wyżej podniesionym argumencie osobistego charakteru pracy, tak i w tym przypadku, sposób argumentacji stron skarżących łatwo prowadziłby do omijania ustawowego zakazu antykorupcyjnego.

Niezasadne są również argumenty odnoszące się do kwestii wyboru oferty spółki radnego w przetargu nieograniczonym. Przepisy ustawy – Prawo zamówień publicznych dotyczące przetargu nieograniczonego nie stwarzają wystarczających gwarancji przeciwdziałania potencjalnym zjawiskom korupcyjnym, do jakich może dochodzić przy udzielaniu zamówień radnym.

W konkluzji tych rozważań Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem organu nadzoru, że zawarcie pomiędzy gminą a spółką cywilną, w której wspólnikiem jest radny umowy na wykonywanie usług na rzecz gminy, stanowi naruszenie art. 24d ustawy o samorządzie gminnym.

W dalszej kolejności Sąd ustalił konsekwencje naruszenia tego zakazu. Strony skarżące argumentują, że adresatem zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest wójt, a nie radny, a zatem jego naruszenie może mieć skutki wyłącznie dla zawartej umowy, nie stanowi natomiast podstawy do wygaśnięcia mandatu radnego. Argumenty te znajdują oparcie w poglądach wyrażanych przez część orzecznictwa (por. wyrok WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2008 r., II SA/Ol 1027/07 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 10 lipca 2008 r., II SA/Bk 405/08) oraz część doktryny (P. Sitniewski, Wygaśnięcie mandatu radnego, Warszawa 2007, s. 168-169; J. Pitera, Ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego, Samorząd Terytorialny, nr 11/200, s. 54).

Poglądy te Sąd uznał za chybione, co potwierdza ich krytyka w piśmiennictwie (por. K. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 269; A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, s. 360-361) oraz w orzecznictwie (przytaczany wyżej wyrok WSA w Opolu z 23 listopada 2010 r.). Nie znajdują one żadnego oparcia ustawowego, są sprzeczne z ratio legis ograniczeń antykorupcyjnych i znacząco osłabiają ich funkcję ochrony interesu wspólnoty samorządowej przed nadużywaniem uprawnień przez radnych.

Przepis art. 190 ust. 2a samorządowej Ordynacji wyborczej wprowadza sankcję w postaci wygaśnięcia mandatu radnego, wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Pojęcie ustawowego zakazu użyte w tym przepisie obejmuje wszystkie przypadki określone w art. 24a-24f, a kwestia redakcji tych zakazów ma drugorzędne znaczenie (por. A. Kisielewicz, w: K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 404).

W konsekwencji stwierdzono, że naruszenie zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym skutkuje sankcją w postaci wygaśnięcia mandatu radnego w oparciu o art. 190 ust. 2a samorządowej Ordynacji wyborczej (tak też: S. Jaroszyński, op. cit., s. 268; S. Płażek, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2010, s. 330; A. Wierzbica, op. cit., s. 361). Analogiczne skutki sytuacja ta wywołuje na gruncie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Konkludując powyższe rozważania Sąd pierwszej instancji stwierdził, że Wojewoda prawidłowo dopatrzył się w przypadku skarżącego J. L. naruszenia zakazu wyrażonego w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym i prawidłowo zastosował sankcję w postaci stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, wobec odmowy podjęcia przez Radę Miasta stosownej uchwały w tym względzie (art. 98a cyt. ustawy).

Wobec powyższego, skoro zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze było zgodne z prawem, Sąd stwierdził, że połączone skargi podlegały oddaleniu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt: III SA/Lu 839/13 wywiodła Gmina J.

Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie przepisów:

- prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu, że radny J. L. naruszył ustawowy zakaz zawierania umów cywilnoprawnych na wykonanie pracy poprzez to, że spółka cywilna, w której jest wspólnikiem, zawarła z Burmistrzem J. dwie umowy na wykonanie usług odśnieżania dróg gminnych w sezonie zimowym 2012/2013;

- prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2010 r. Nr 176 poz. 1190) w związku z art. 16 ust. 2 a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz. U z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.) polegające na błędnym uznaniu w drodze analogii, że adresatem przepisu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest radny;

- prawa procesowego, w tym podstawowej zasady prawdy obiektywnej, tj. art. 7 oraz art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza polegające na zaniechaniu przez Wojewodę Lubelskiego obowiązku podjęcia czynności określonych tymże przepisem art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Wskazując na wymienione powyżej naruszenia przepisów prawa procesowego oraz przepisów prawa materialnego strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oraz o zasądzenie od Wojewody Lubelskiego na rzecz Gminy J. kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zarzuty Gminy J. na zarządzenie zastępcze Wojewody Lubelskiego opierają się na trzech argumentach, tj.: 1) że adresatem przepisu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym zawierającego zakaz zawierania umów jest wójt; 2) że przepis art. 24d ustawy o samorządzie gminnym winien być interpretowany w sposób ścisły, nie można do niego stosować nieuprawnionej wykładni rozszerzającej; 3) że zakaz zawarty w normie przepisu art. 24d cyt. ustawy może odnosić się tylko do osobistego świadczenia pracy w rozumieniu przepisów prawa pracy.

Sąd pierwszej instancji pominął natomiast pozostałe istotne zarzuty zawarte w skardze na zarządzenie zastępcze.

Strona skarżąca kasacyjnie wskazała, że Sąd w uzasadnieniu wyroku odniósł się do innego stanu faktycznego, gdyż stwierdził (str. 2 w. 23-29 uzasadnienia), że "Rada Gminy Księżpol nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu pomimo wezwania organu nadzoru..." i może dlatego WSA w Lublinie pominął argumenty, które zdaniem skarżącego miały istotne znaczenie do wydania obiektywnego wyroku w tej sprawie. Zarzut ten dotyczy niewłaściwego zastosowania wobec radnego przepisu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, a jednocześnie nieuzasadnionego zaniechania przez Wojewodę Lubelskiego obowiązku realizacji art. 190 ust. 3 Ordynacji polegającego na umożliwieniu radnemu złożenia wyjaśnień przed wydaniem zarządzenia zastępczego (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007 r. II SA/Wa 2379/06).

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie art. 24d ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie wójta gminy, przy czym przepis ten jest jednoznaczny w swej treści i tym samym nieuzasadnione jest poszukiwanie ratio legis normy prawnej wymienionego przepisu. Ten argument, że adresatem zakazu wyraźnie określonego przepisem prawa jest wójt, a nie radny, jest również podtrzymany w orzecznictwie sądów administracyjnych (wyrok WSA w Olsztynie z 15 stycznia 2008 r. II SA/Ol 1027/07 oraz wyrok WSA w Białymstoku z 10 lipca 2008 r. II SA/Bk 405/08). Istotne w wymienionych wyrokach są stwierdzenia, że skoro ustawodawca sformułowany w art. 24d ustawy o samorządzie gminnym zakaz skierował wprost do wójta, to skutkami naruszenia tego zakazu nie można obciążać radnego. Przepis art. 24d cyt. ustawy nie precyzuje żadnej sankcji nakładanej na radnego w związku z zawarciem umowy z wójtem. Podobnie zdecydowanie za taką interpretacją art. 24d ustawy opowiada się znaczna część doktryny, szczególnie: J. Pitera "ustawowe przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego" Samorząd Terytorialny nr 11/2000 str. 54 oraz P. Sitniewski " Wygaśnięcie mandatu radnego" Warszawa 2007 r. str. 168-169, A. Wierzbicka, "Komentarz do art. 24d ustawy o samorządzie gminnym" System informacji prawnej LEX 10/2014.

Podniesiono również, że Sąd pierwszej instancji błędnie określił, że umowa o świadczenie usług odśnieżania dróg gminnych w sezonie zimowym w latach 2012/2013 stanowiła kontrakt należący do sfery zakazów mających na celu ominięcie możliwości zawarcia umów o pracę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w swoim wyroku przyjął stanowisko Gminy J., z którego jednoznacznie wynika, że celem prawnym art. 24a ustawy jest jedynie uniemożliwienie obejścia zakazów określonych przepisami art. 24a i 24b ustawy o samorządzie gminnym, dotyczących nawiązania "stosunku pracy" ukrytego pod pozorem kontraktu cywilnoprawnego.

Zdaniem skarżącej Gminy, przyjęcie powyższej interpretacji powoduje, że tym bardziej nie jest dopuszczalna daleko idąca wykładnia rozszerzająca zawarta w artykule 24d ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku dokonał zatem obrazy przepisu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a Ordynacji Wyborczej poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej, polegającej na uznaniu, że mandat radnego wygasł w wyniku zawarcia dwóch umów na usługi odśnieżania dróg gminnych w sezonie zimowym z Gminą J., przy czym umów tych radny J. L. nie podpisał, podpisał je natomiast jego wspólnik L. L.

Wyrok Sądu pierwszej instancji, zdaniem autora skargi kasacyjnej, w istocie znajduje się w oczywistej sprzeczności z przepisami ustawy - Prawo zamówień publicznych, które to przepisy uniemożliwiają wykluczenie lub odrzucenie oferty radnego w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego. Odmowa zawarcia umowy o zamówienie publiczne narusza interes prawny zarówno radnego jak i interes prawny Gminy, gdyż niejako wymusza przyjęcie znacznie bardziej kosztownej oferty od oferty złożonej przez firmę, której radny jest współwłaścicielem. Ponadto takie rozstrzygnięcie narusza konstytucyjną zasadę równości wobec drugiego współwłaściciela, który jest bezprawnie wykluczony z udziału w postępowaniu o zamówienie publiczne (art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Stanowisko Sądu pierwszej instancji dotyczące konfliktu interesów prawnych radnego i wspólnoty samorządowej może mieć zastosowanie wyłączenie do zleceń nie objętych ustawą Prawo o zamówieniach publicznych.

Podniesiono, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w Lublinie, że przepisy ustawy o zamówieniach publicznych nie stwarzają wystarczających gwarancji przeciwdziałania potencjalnym zjawiskom korupcyjnym. Jednakże stwierdzenie o antykorupcyjnym charakterze przepisów ustawy o zamówieniach publicznych stoi w oczywistej sprzeczności z tym stanowiskiem i potwierdza zarzuty skarżącego zawarte w skardze na zarządzenie zastępcze.

Stosunkowo drastyczne konsekwencje, jak wygaśnięcie mandatu radnego, to nadużycie prawa nadzorczego oraz zakwestionowanie wyniku demokratycznych wyborów. Takie rozstrzygnięcie poprzez wydanie zarządzenia zastępczego to brak wyważenia właściwych proporcji pomiędzy uchybieniem a sankcją wygaśnięcia mandatu i to nie tylko dla radnego wybranego w demokratycznych wyborach, ale również dla samych jego wyborców.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie tego rodzaju drastyczne sankcje stanowiące ingerencję w sferę konstytucyjnych praw wolności człowieka (art. 31 ust. 3 Konstytucji) powinny być precyzyjnie określone w przepisach ustawy, a nie ustalane w ramach ratio legis. Zakazy te nie mogą być zatem dorozumiane czy też określone i przyjmowane w drodze analogii. Stanowisko takie zajął Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 12 grudnia 2004 r. sygn. akt K32/04, OKT ZU 2005 r. Nr 11/A poz. 132.

W konkluzji strona skarżąca kasacyjnie stwierdziła, że Sąd pierwszej instancji błędnie orzekł, że interpretacja przepisu 24d ustawy o samorządzie gminnym winna polegać na pominięciu wykładni językowej i przyjęciu ratio legis precyzyjnie wyrażonego przepisu. Takie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie jest zaprzeczeniem podstawowej zasady prawnej "clara non sunt interpretanda".

Podkreślono także, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zajęte w zaskarżonym wyroku stanowi rażące naruszenie postanowień art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r Nr 127,poz 607), której to Karty Rzeczpospolita Polska jest jednym z sygnatariuszy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, jak i naruszenie prawa materialnego. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oraz żądań wnoszącego skargę pełni w postępowaniu kasacyjnym szczególną rolę, wyznaczając granice kognicji Sądu. Znaczenie właściwego wskazania podstaw kasacyjnych wyraża się m.in. we wprowadzeniu przymusu adwokacko-radcowskiego dla sporządzenia skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazuje na art. 7 i art. 77 k.p.a. w związku z art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza, a naruszenia tych przepisów upatruje w zaniechaniu przez Wojewodę Lubelskiego obowiązku podjęcia czynności określonych przepisem art. 190 ust. 3 ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

Podkreślić należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. "naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", nie chodzi tutaj jednak o wszelkie naruszenia przepisów proceduralnych, ale o naruszenie przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej, uregulowanej przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co oczywiście może się wiązać z zarzutami naruszenia przepisów regulujących postępowanie prowadzone przez organ administracji publicznej. Brak jednakże powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania prowadzonego przez organ administracji publicznej, którego akt zaskarżono do sądu administracyjnego z naruszeniem przepisów Prawa o postępowaniu administracyjnym, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed Sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, prowadzić musiał do uznania tego zarzutu za niezasadny. Analiza zarzutów skargi kasacyjnej oraz treści jej uzasadnienia wykazuje, że naruszenia przytoczonych w skardze przepisów postępowania skarżący nie powiązał z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowego. Dodatkowo należy zauważyć, że zarządzenie zastępcze wojewody wydawane na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie jest wydawane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego i nie ma charakteru decyzji administracyjnej, a powyższy przepis nie zawiera regulacji odsyłającej do przepisów k.p.a., a zatem nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. przy wydaniu zarządzenia zastępczego. Wydanie zarządzenia zastępczego stanowi odrębną kompetencję nadzorczą wojewody, do której nie ma zastosowania art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2010 r., II OSK 2055/10, LEX nr 786782; wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2010 r., II OSK 30/10). Z kolei art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r . - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz.U. z 2010 r., Nr 176, poz.1190 ze zm.) dotyczy postępowania poprzedzającego podjęcie przez radę gminy uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego, a nie postępowania poprzedzającego wydanie zarządzenia zastępczego, a zatem nie mógłby być naruszony przez organ nadzoru działający na podstawie art. 98a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.).

Nie mają również uzasadnionych podstaw zarzuty naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca kasacyjnie upatruje naruszenia prawa materialnego w niewłaściwym zastosowaniu art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (t.j. Dz.U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.) w związku z art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy (Dz.U z 2011 r. Nr 21, poz. 113 ze zm.), które polegało na błędnym uznaniu w drodze analogii, że adresatem przepisu art. 24d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) jest radny. Z kolei błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie art. 24d ustawy o samorządzie gminnym polegało na błędnym uznaniu, że radny J. L. naruszył ustawowy zakaz zawierania umów cywilnoprawnych na wykonanie pracy poprzez to, że spółka cywilna, w której jest wspólnikiem, zawarła z Burmistrzem J. dwie umowy na wykonanie usług odśnieżania dróg gminnych w sezonie zimowym 2012/2013.

Niewątpliwie materialną podstawą stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego jest art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowiący, że wygaśnięcie mandatu radnego w przypadkach określonych w ust. 1 stwierdza rada w drodze uchwały, najpóźniej w 3 miesiące od wystąpienia przyczyny wygaśnięcia mandatu. Wśród przypadków określonych w ust. 1 pkt 2a ustawodawca wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Przepisy ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, na podstawie art. 16 w związku z art. 1 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.). Kwestie intertemporalne związane z datą wejścia w życie ustawy Kodeks wyborczy były przedmiotem rozstrzygnięcia przez Trybunał Konstytucyjny (wyrok TK z dnia 20 lipca 2011r., K 9/11). Przytoczone przepisy ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy, w brzmieniu nadanym po wejściu w życie cytowanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, nakazują stosowanie do niniejszego postępowania przepisów ustawy Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. W sytuacji zatem, gdy dochodzi do naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, ustawowym obowiązkiem rady jest stwierdzenie w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu radnego, a gdy rada nie wykonuje tego obowiązku znajdującego podstawę w art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, wojewoda, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje w tym zakresie zarządzenie zastępcze (art. 98a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym).

Jak wyżej wskazano, zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Do przepisów takich należy art. 24d ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej". Z przepisu tego wynika ustawowy zakaz – stanowiący gwarancję antykorupcyjną - wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej przez radnego gminy, w której radny ten uzyskał mandat (por. wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2010 r., II OSK 1834/09; A. Kisielewicz, w: K. Czaplicki, B. Dauter, A. Kisielewicz, F. Rymarz, Samorządowe prawo wyborcze. Komentarz, Warszawa 2006, s. 404). Złamanie powyższego zakazu przez radnego, niezależnie od tego, że bezpośrednim adresatem normy zawartej art. 24d ustawy o samorządzie gminnym jest wójt, wypełnia dyspozycję art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, co w konsekwencji skutkuje wygaśnięciem mandatu radnego (por. S. Płażek, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. P. Chmielnicki, Warszawa 2010, s. 330; A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, s. 361; K. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz z odniesieniami do ustaw o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s. 268; A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, s. 361). Umowa cywilnoprawna, o jakiej mowa w tym przepisie jest zawierana w ramach swobody umów przez dwie strony, a zatem nie można z faktu ustawowego sformułowania, że "wójt nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej" wysnuwać wniosku, że złamanie ustawowego zakazu określonego w art. art. 24d ustawy o samorządzie gminnym dotyczy wyłącznie wójta i nie ma znaczenia dla sytuacji prawnej radnego, który decyduje się na zawarcie takiej umowy. Zasadny jest pogląd prezentowany w doktrynie i orzecznictwie, zgodnie z którym osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania (zob.: A. Wierzbica, Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, red. B. Dolnicki, Warszawa 2010, s. 363-364; wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 września 2008 r., III SA/Kr 973/07). Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w ustawie z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skoro na tej regulacji ustawowej Wojewoda Lubelski oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze w sprawie radnego Rady Miejskiej w J. J. L., to nie jest uzasadnione stanowisko strony skarżącej, że organ posłużył się rozumowaniem prawniczym opartym na analogii bądź naruszył art. 7 ust. 3 i art. 8 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego sporządzonej w Strasburgu dnia 15 października 1985 r. (Dz. U. z 1994 r Nr 124,poz 607). Z powyższych przepisów Karty wynika, że funkcje lub działania nie dające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych mogą być określone jedynie przez ustawę lub wynikać z podstawowych zasad prawnych, a kontrola administracyjna społeczności lokalnych powinna być sprawowana z zachowaniem proporcji między zakresem interwencji ze strony organu kontroli a znaczeniem interesów, które ma on chronić. Również zatem w myśl przepisów Karty uzasadnione było – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – dokonanie pełnej wykładni art. 24d ustawy o samorządzie gminnym z zastosowaniem metody wykładni językowej, systemowej i celowościowej. Na potrzebę dokonywania pełnej wykładni przepisów zwraca się zasadnie uwagę w orzecznictwie i doktrynie (zob. wyrok TK z dnia 9 października 2012 r., P 27/11, OTK-A z 2012 r., nr 9, poz. 104; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011 r., II OSK 1585/10, LEX nr 1151936; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2012 r., II OSK 2093/10, LEX nr 1138069; M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, wydanie 5, Warszawa 2010, s. 229-230 oraz 329-343. O recepcji zasady omnia sunt intepretanda przez krajowe sądownictwo, zob. M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym (w:) System prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z, Niewiadomskiego i A. Wróbla, tom 4, Warszawa 2012, s. 143-145).

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie o naruszeniu przepisów o zamówieniach publicznych nie może być w sprawie uwzględnione skoro Sąd pierwszej instancji przepisów tych nie stosował, a w zarzutach skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu nie wskazano na konkretne przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, które w sprawie miałyby być wadliwie zrozumiane i zastosowane.

Sąd pierwszej instancji analizując treść art. 24d ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw i przyjmując powyższe rozumienie art. 24d ustawy o samorządzie gminnym dokonał prawidłowo pełnej jego wykładni stosując metodę wykładni językowej, systemowej i celowościowej, a w konsekwencji prawidłowo zastosował powyższy przepis uwzględniając okoliczność, że radny J. L. w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w formie spółki cywilnej – [...] z siedzibą w D. zawarł w dniach 10 kwietnia 2012 r. i 10 grudnia 2012 r. z Gminą J. umowy na odśnieżanie dróg gminnych i wewnętrznych w sezonie zimowym 2012/2013. Umowa cywilna zawarta z gminą przez spółkę cywilną, której stroną jest radny gminy i w wyniku której spółka ta zobowiązuje się do wykonywania pracy na rzecz gminy, stanowi złamanie ustawowego zakazu przez wspólników tej spółki niezależnie od tego, który z nich podpisał w imieniu spółki umowę z gminą i komu spółka powierza wykonywanie umowy. Istotą spółki cywilnej jest zobowiązanie wspólników do dążenia do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego w sposób oznaczony (art. 860 § 1 k.c.), a każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (art. 865 § 1 k.c.). Trafnie podnosi Sąd pierwszej instancji, że do istoty stosunku zobowiązaniowego, w ramach którego wykonywane są prace czy usługi na rzecz zamawiającego nie należy osobisty charakter tych świadczeń, gdyż jak wynika z art. 356 § 1 Kodeksu cywilnego, wierzyciel może żądać osobistego świadczenia dłużnika tylko wtedy, gdy to wynika z treści czynności prawnej, z ustawy albo z właściwości świadczenia, a wyłączenie z zakresu art. 24d ustawy o samorządzie gminnym sytuacji, gdy radny powierza wykonanie zawartej z gminą umowy innej osobie byłoby sprzeczne z gwarancyjnym i antykorupcyjnym charakterem tej regulacji.

Wskazanie przez Sąd pierwszej instancji w części historycznej uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że "Rada Gminy K. nie wypełniła obowiązku podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu pomimo wezwania organu nadzoru..." należy ocenić w kontekście sentencji wyroku i części prawnej jego uzasadnienia jako oczywistą omyłkę nie mającą wpływu na treść orzeczenia.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, gdyż Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także nie naruszył przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to należało ją oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.