Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4523/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 4 ust. 2 pkt 2, par. 38 ust. 10
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Beata Kozicka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 271/16 w sprawie ze skargi O. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od O. P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2016 r., sygn. akt I SA/Rz 271/16 uchylił zaskarżoną decyzję Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 i zasądził od Dyrektora Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie na rzecz skarżącej O. P. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Sąd I instancji przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach wskazał, że Dyrektor Podkarpackiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie (dalej: Dyrektor ARiMR), przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania O. P. (dalej: strona, wnioskodawczyni, beneficjent, rolnik) od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie (dalej: Kierownik ARiMR) z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] o odmowie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zaznaczył, że z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że w dniu [...] maja 2014 r. do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Rzeszowie wpłynął wniosek O. P. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (PROW 2007-2013). W formularzu Deklaracja pakietów rolnośrodowiskowych w ramach PROW 2007-2013 w roku 2014, beneficjent zadeklarował realizację:

a) Pakietu 1 – Rolnictwo zrównoważone, wariant 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania - na powierzchni 4,27 ha obejmującej dziesięć działek rolnych: A, AA, B, CA CC, CCC, D, E, G oraz H;

b) Pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1.1 –Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach poza obszarami Natura 2000 - na powierzchni 2,82 ha obejmującej trzy działki rolne: A (w pastwiskowym sposobie użytkowania) i działki rolne AA oraz D (w kośnym sposobie użytkowania);

c) Pakietu 6 – Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie, wariant 6.4 – Sady tradycyjne – na powierzchni 0,16 ha obejmującej działkę rolną E;

d) Pakietu 8 – Ochrona gleb i wód, wariant 8.3.2 – Międzyplon ścierniskowy na obszarach zagrożonych erozją – na powierzchni 0,94 ha obejmującej trzy działki rolne B, CA oraz CC.

Do wniosku strona załączyła materiał graficzny z zaznaczeniem poszczególnych działek rolnych i wskazaniem ich na odpowiednich działkach ewidencyjnych oraz wymagany obszar niekoszenia w roku 2014 na działkach rolnych z deklaracją wariantu 3.1.1.

W dniu [...] lipca 2014 r. beneficjent złożył korektę wniosku, w której dokonał poprawnego określenia powierzchni deklarowanej do wariantu 1.1 –Zrównoważony sposób gospodarowania, wynoszącej 4,77 ha i obejmującej jedenaście działek rolnych: A, AA, B, CA CC, CCC, D, E, F, G oraz H.

Organ pierwszoinstancyjny decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił stronie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014. Na skutek wniesionego przez beneficjenta odwołania Dyrektor ARiMR w Rzeszowie uchylił tę decyzję w całości oraz przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] ponownie odmówił przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, którą to decyzję po wniesieniu przez stronę odwołania – tym razem – Dyrektor ARiMR w Rzeszowie utrzymał w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że podstawowe wymagania w zakresie programu rolnośrodowiskowego określone zostały w przepisie § 2 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm., dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe). Płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: 1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności; 2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha; 3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa wart. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.Urz.UE L 277 z 21 października 2005 r., str. 1, ze zm.), obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej, na gruntach, na których rolnik zadeklarował realizację tego zobowiązania we wniosku o przyznanie pierwszej i kolejnych płatności rolnośrodowiskowych; 4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Ponadto zgodnie z § 4 ust. 2 rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009, zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, a w razie niezrealizowania przez rolnika zadań i wymogów w nim określonych, zastosowanie mają zmniejszenia płatności (w zależności od zadeklarowanego pakietu i wariantu) określone w § 38 ust. 1-10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i w załączniku nr 7 do tego aktu.

Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 10 ust. 1 i ust. 2 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonywania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz.UE L 25 z 28 stycznia 2011 r. str. 8 ze. zm. – dalej: rozporządzenie nr 65/2011), państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w tytule II rozdział 4 rozporządzenia (WE) nr 73/2009 (zwanego dalej "ZSZiK"). Sprawdzenie zgodności z kryteriami kwalifikowalności obejmuje kontrole administracyjne i kontrole na miejscu, które przeprowadza się tak, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności.

Zdaniem organów pierwszej i drugiej instancji, na co zwrócił uwagę Sąd pierwszoinstancyjny, powierzchnia kwalifikująca się do przyznania płatności rolnośrodowiskowej została wyznaczona prawidłowo. Podstawą rozpatrzenia sprawy był – jak zauważył – raport z czynności kontrolnych programu rolnośrodowiskowego oraz raport z czynności kontrolnych w zakresie przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności, poparte zgromadzoną dokumentacją fotograficzną działek deklarowanych do płatności wraz ze szkicami poglądowymi przedstawiającymi miejsce i kierunek wykonywania zdjęć. Ponadto przy określaniu obszaru kwalifikującego się do płatności w ramach wszystkich deklarowanych do płatności rolnośrodowiskowej wariantów, zastosowanie ma również § 18 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, który stanowi, iż przy ustalaniu wysokości płatności rolnośrodowiskowej przysługującej do działek rolnych uwzględnia się powierzchnię tych działek, nie większą jednak niż maksymalny kwalifikowany obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Na działkach rolnych A (zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 1323) i D (położonej na działkach ewidencyjnych nr 1325, 1326, 1327 i 1328) deklarowanych w ramach wariantu 3.1.1 oraz na działce rolnej CC deklarowanej w ramach wariantu 8.3.2 (zadeklarowanej na działce ewidencyjnej nr 1323) inspektorzy terenowi stwierdzili, iż powierzchnia tych działek jest mniejsza niż powierzchnia deklarowana i zastosowano kod niezgodności DR13+. Na działkach rolnych B i CA deklarowanych w ramach wariantu 8.3.2 (położonych na działce ewidencyjnej nr 1323) oraz na działkach rolnych CCC (położonej na działce ewidencyjnej nr 1323) oraz F (położonej na działce ewidencyjnej nr 1322/3) zadeklarowanych w ramach wariantu 1.1 stwierdzono większą powierzchnię działek, niż deklarowana we wniosku na rok 2014 i zastosowano kod niezgodności DR13-. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ II instancji – po przeanalizowaniu pomiarów wykonanych przez inspektorów odbiornikiem GPS i nałożeniu ich na wektorowy obraz obrębu wraz z ortofotomapą – stwierdził, że pomiar został wykonany prawidłowo, a więc z pominięciem tych obszarów działek, na których znajdują się zadrzewienia i zakrzaczenia, jak również obszary niekwalifikujące się do płatności (siedliska, drogi, itp.). W przypadku działki rolnej AA zadeklarowanej w ramach wariantu 1.1 na powierzchni 0,10 ha (położonej na działce ewidencyjnej nr 1323), w wyniku kontroli na miejscu stwierdzono powierzchnię 0,06 ha, działka ta zatem nie spełnia definicji działki rolnej, zawartej w art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 zgodnie z którym działka rolna oznacza, zwarty obszar gruntu, zgłoszony przez jednego rolnika i obejmujący nie więcej niż jedną grupę upraw o powierzchni nie mniejszej niż 0,1 ha. Zatem działka rolna AA o stwierdzonej powierzchni 0,06 ha została w całości wykluczona z płatności, gdyż nie stanowi uprawy o powierzchni co najmniej 0,10 ha. Działki rolne CCC oraz F, deklarowane w ramach wariantu 1.1, zgodnie z raportem z kontroli na miejscu, otrzymały kod niezgodności DR50 – oznaczający, iż działka rolna położona jest częściowo na niedeklarowanej w części opisowej wniosku działce referencyjnej (granice działki rolnej wychodzą poza granicę odniesienia deklarowanej działki referencyjnej). Każda działka, dla której w trakcie kontroli na miejscu zastosowano kod DR50 podlega weryfikacji w wydziale GIS (system informacji geograficznej) pod kątem prawidłowości przebiegu granicy odniesienia, co uczyniono dla wymienionych działek rolnych, ustalając że:

1) powierzchnia uprawy na działce rolnej CCC (deklarowanej na działce ewidencyjnej nr 1323 na powierzchni 0,10 ha) zmierzona w trakcie kontroli na miejscu wynosi 0,15 ha, z czego 0,12 ha znajduje się na działce ewidencyjnej nr 1323, zaś pozostała powierzchnia znajduje się na nie deklarowanej działce ewidencyjnej nr 1324;

2) powierzchnia uprawy na działce rolnej F (deklarowanej na działce ewidencyjnej nr 1322/3 na powierzchni 0,50 ha) zmierzona w trakcie kontroli na miejscu wynosi 0,58 ha, z czego 0,52 ha znajduje się na działce ewidencyjnej nr 1322/3, zaś pozostała powierzchnia znajduje się na nie deklarowanych działkach ewidencyjnych nr 1322/2 oraz 86.

Pozostałe kody niezgodności zastosowane w tej sprawie, tj. DR6, DR8 oraz DR35 jak też kody DR52 i DR53, mają charakter informacyjny odnośnie stwierdzonego w dniu kontroli stanu faktycznego. Uwypuklił przy tym, że:

po pierwsze – na działkach rolnych: F, G oraz H, w dniu kontroli nie stwierdzono deklarowanej uprawy (DR6);

po drugie – uprawa na działce rolnej B (deklarowanej na działce ewidencyjnej nr [...]) wykracza poza granice działki rolnej, na której została zadeklarowana, gdyż część uprawy, zgodnie ze szkicem, znajduje się na sąsiadującej działce ewidencyjnej nr [...], na której strona zadeklarowała działkę rolną F.

Następnie zauważył, że kod niezgodności DR35 obecny na działce rolnej A oznaczający, iż nie stwierdzono deklarowanej uprawy, tj. łąki trwałej, zdaniem organu, znajduje potwierdzenie w zgromadzonej dokumentacji fotograficznej dotyczącej działki rolnej A, gdzie stwierdzono posianą trawę, a działka poddana była uprzednio rekultywacji. W trakcie kontroli na miejscu stwierdzono nieprzestrzeganie przez producenta rolnego wymogów pakietowych. W przypadku działek rolnych zadeklarowanych w wariancie 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania, rolnik nie przedstawił chemicznej analizy gleby - kod niezgodności S7 na wszystkich działkach rolnych deklarowanych do tego wariantu. Ponadto na działkach rolnych B, CA, CC oraz CCC stwierdzono, iż rolnik naruszył wymóg prawidłowego doboru i następstwa roślin w płodozmianie (S1). W przypadku działek rolnych deklarowanych w ramach pakietu 3 – Ekstensywne trwałe użytki zielone, w wariancie 3.1.1, tj. Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach poza obszarami Natura 2000, podczas kontroli na miejscu sprawdzano czy beneficjent pozostawił wymaganą powierzchnię niekoszenia działek rolnych. Zgodnie z zapisami zawartymi w raporcie, na działce rolnej AA z kośnym sposobem użytkowania stwierdzono wykoszenie całej powierzchni działki rolnej (L10), natomiast na działce rolnej D, również z kośnym sposobem użytkowania stwierdzono, że rolnik pozostawił 16,36% (L17), zaś stwierdzony obszar niekoszenia znajdował się w innym miejscu niż zaznaczone na załączniku graficznym do wniosku (L19).

W przypadku działek zadeklarowanych w wariancie 8.3.2 – Międzyplon ścierniskowy – na obszarach zagrożonych erozją w trakcie ponownej kontroli przeprowadzonej w dniach [...] – [...] lutego 2015 r. stwierdzono, że podjęto działania agrotechniczne przed dniem 01 marca (W17E), bowiem zgodnie z rejestrem działalności rolnośrodowiskowej na działkach rolnych w wariancie 8.3.2 rolnik zanotował orkę po dniu [...] września 2014 r. (ostatecznym terminie na dokonanie siewu międzyplonu), tj. na działce rolnej B w dniu [...] października 2014 r., a na działkach rolnych CA oraz CC w dniu [...] października 2014 r. Kontrola wymogów wspólnych dla wszystkich pakietów i wariantów wykazała, iż rolnik nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej w odniesieniu do nawozów naturalnych i mineralnych – kod niezgodności 03 (sankcja 100% płatności) oraz nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych – kod niezgodności 06 (sankcja 20% płatności).

W dalszych motywach podniósł, że strona zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej w pakiecie 1 wariant 1.1 – Zrównoważony sposób gospodarowania, działki rolne o łącznej powierzchni 4,77 ha. Powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła 1,04 ha. Powierzchnia zadeklarowana w pakiecie 3 wariant 3.1.1 – Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach wynosiła 2,82 ha, powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła 2,07 ha. Powierzchnia zadeklarowana w pakiecie 6 wariant 6.4 – Sady tradycyjne wynosiła 0,16 ha, powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła 0,16 ha. Powierzchnia zadeklarowana w pakiecie 8 wariant 8.3.2 – Międzyplon ścierniskowy – na obszarach zagrożonych erozją wynosiła 1,07 ha, powierzchnia stwierdzona kwalifikująca się do przyznania płatności wyniosła 0,94 ha.

Równocześnie przypomniał, że w ocenie Dyrektora ARiMR organ pierwszej instancji zasadnie odmówił przyznania płatności do wszystkich działek zadeklarowanych przez wnioskodawczynię do płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014, jak też prawidłowo zastosował sankcje wynikające ze stwierdzonych niezgodności. Podstawą odmowy przyznania płatności w niniejszej sprawie jest niespełnienie przez producenta rolnego wymogu określonego w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi protokół z przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawczyni kontroli na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego oraz kontroli w zakresie przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności. Kontrola na miejscu w zakresie programu rolnośrodowiskowego została przeprowadzona w gospodarstwie O. P. dwukrotnie. Po raz pierwszy w dniu [...] października 2014 r., następnie po zastrzeżeniach pełnomocnika wnioskodawczyni przeprowadzono ponowną kontrolę na miejscu w dniach [...] i [...] lutego 2015 r., która w większości potwierdziła ustalenia kontroli z dnia [...] października 2014 r.

W dalszych motywach Sąd I instancji wskazał, że zdaniem organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do kwestionowania ustaleń dokonanych w trakcie przeprowadzonych kontroli na miejscu i zapisanych w protokole z czynności kontrolnych oraz potwierdzonych w dokumentacji zdjęciowej. Z czynności kontrolnych na podstawie art. 32 ust. 1 rozporządzenia nr 1122/2009 w związku z art. 13 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 sporządzony został raport, który jest dokumentem urzędowym sporządzonym w przepisanej formie i jako taki, w myśl art. 76 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: Kpa) stanowi dowód tego co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu, iż kontrole wzajemnej zgodności muszą być wykonywane w tym samym roku kalendarzowym, w którym był złożony wniosek o przyznanie płatności organ wyjaśnił, że kontrola z zakresu wzajemnej zgodności została przeprowadzona w dniu [...] października 2014 r., zatem w tym samym roku kalendarzowym którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności. Przeprowadzone w dniach [...] i [...] lutego 2015 r. ponowne kontrole na miejscu dotyczyły kwalifikowalności powierzchni i programu rolnośrodowiskowego, wobec czego podniesiony zarzut jest bezpodstawny. Organ wskazał także, że działka rolna to grunt kwalifikowany do dopłat, który rolnik określa co roku zgodnie ze stanem faktycznym na gruncie. Dane z ewidencji gruntów mogą być traktowane jedynie jako materiał pomocniczy, gdyż dane te mogą w poszczególnych przypadkach nie oddawać rzeczywistych obszarów działki użytkowanej rolniczo. Ponadto definicja gruntów rolnych kwalifikujących się do płatności, na podstawie której wyznaczany jest maksymalny kwalifikowalny obszar (PEG), różni się od definicji użytków rolnych określonych w rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz.454, ze zm.), na podstawie której określane są powierzchnie użytków rolnych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Użytki rolne zgodnie z tym rozporządzeniem to także grunty rolne zabudowane, grunty pod stawami, rowy. A zatem powierzchnie użytków rolnych określone w systemie EGiB, jak również dane zawarte we wnioskach z lat ubiegłych, nie mogą stanowić powierzchni referencyjnej dla płatności rolnośrodowiskowej. Podniósł przy tym, że zgodnie z art. 4 ust.1 lit h rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 – dalej: rozporządzenie nr 1307/2013), "trwałe użytki zielone i pastwiska trwałe", oznaczają grunty wykorzystywane do uprawy traw lub innych pastewnych roślin zielnych rozsiewających się naturalnie (samosiewnych) lub uprawianych (wysiewanych), które nie były objęte płodozmianem danego gospodarstwa rolnego przez okres pięciu lat lub dłużej; mogą one obejmować inne gatunki, takie jak krzewy lub drzewa, które mogą nadawać się do wypasu, pod warunkiem że zachowano przewagę traw i innych pastewnych roślin zielnych, a także - w przypadku gdy zadecydują tak państwa członkowskie – grunty, które mogą nadawać się do wypasu i które stanowią część utrwalonych praktyk lokalnych w przypadkach, gdy trawy i inne zielne rośliny pastewne tradycyjnie nie są roślinnością dominującą na obszarach wypasu.

Podsumowując Sąd I instancji przypomniał, że zdaniem Dyrektora ARiMR w Rzeszowie organ pierwszej instancji prawidłowo określił powierzchnię kwalifikującą się do płatności w ramach wariantu 3.1.1 jako 2,07 ha, a nie jak wskazuje odwołujący 2,13 ha, gdyż działka rolna AA o stwierdzonej w kontroli powierzchni 0,06 ha, została wykluczona z płatności, jako nie spełniająca definicji działki rolnej. Dodał, że w trakcie przeprowadzonej kontroli na miejscu stwierdzono, że rolnik nie zachował na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych i taki zapis zawiera decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Rzeszowie, nie zaś jak wskazuje odwołująca, że "nie ma trwałych użytków zielonych". Zgodnie z treścią § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nie użytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym zostało stwierdzone takie uchybienie.

Jednocześnie wskazał, że z rozstrzygnięciem tym nie zgodziła się strona, która w skardze do WSA w Rzeszowie zakwestionowała jego prawidłowość. Po przedstawieniu przez Sąd I instancji przytoczonych powyżej ustaleń a następnie zarzutów i na ich poparcie wysuwanych przez stronę argumentów, Sąd pierwszoinstancyjny uznał, że na aprobatę zasługuje zarzut pozbawienia płatności rolnośrodowiskowej w związku z uznaniem, że rolnik nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej. Wyjaśnił, że O. P. realizowała od roku 2010 zobowiązanie rolnośrodowiskowe i jednym z jej obowiązków było prowadzenie rejestru rolnośrodowiskowego. Stosownie do treści § 4 ust.2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego. Zgodnie z § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, rolnikowi temu nie przysługuje płatność rolnośrodowiskowa w danym roku.

W ocenie Sądu I instancji, zasadny jest zatem zarzut skargi, co do błędnego uznania przez organy, że rolnik nie prowadził rejestru rolnośrodowiskowego. Wskazał, że wprawdzie istotnie rejestr ten nie zawierał zapisu odnośnie nawożenia działek F, G i H, lecz nie można uznać, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że jest to nieprawidłowość skutkująca pozbawieniem rolnika całej płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Uznanie, że rolnik nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej byłoby bowiem sprzeczne z ustaleniami kontroli, w trakcie której stwierdzono, że rejestr ten był prowadzony prawidłowo odnośnie wszystkich działek zgłoszonych do płatności, co potwierdzają sporządzone raporty z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną. Działki F, G i H – wg oświadczenia wnioskodawcy – nie zostały zgłoszone do płatności. Nie można zatem uznać, że stan faktyczny w niniejszej sprawie odpowiada dyspozycji przepisu § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bo nie można stwierdzić, że rolnik nie prowadził rejestru. W tej sytuacji nałożenie na rolnika sankcji pozbawiającej go całej płatności rolnośrodowiskowej jest sprzeczne z § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego.

Niezależnie od tego, w ocenie Sądu, pozbawienie rolnika całej płatności rolnośrodowiskowej wyłącznie za brak planu nawożenia działek należących do gospodarstwa, lecz nie zgłoszonych do płatności i nie objętych zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, jest sprzeczne z zasadą proporcjonalności w prawie wspólnotowym. Jest to zasada ogólna, leżąca u podstaw wspólnotowego porządku prawnego. Zasada proporcjonalności wymaga, aby władze publiczne – zarówno na poziomie wspólnotowym, jak i krajowym – nie nakładały na obywateli unijnych innych obowiązków niż te, które są niezbędne do osiągnięcia zamierzonego celu, wyznaczonego przez interes publiczny (por. "Stosowanie prawa Unii Europejskiej" pod red. Andrzeja Wróbla, Zakamycze 2006, str. 207). Jednym z elementów tej zasady jest adekwatność danego środka do osiągnięcia zamierzonego celu. Skoro w oparciu o § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego normodawca krajowy pozbawia rolnika płatności rolnośrodowiskowej, to sankcja ta powinna dotyczyć uchybień związanych z realizacją zobowiązania rolnośrodowiskowego, a więc działań bądź zaniechań na działkach rolnych zgłoszonych do programu i pobierania płatności. Zauważył przy tym, że przepisy nie przewidują miarkowania sankcji w sytuacji, gdy uchybienia są mniejszej wagi i nie wpływają na prawidłowość realizacji programu rolnośrodowiskowego. W związku z tym, określony w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymóg prowadzenia rejestru w zakresie zastosowania nawozów dla działek nie objętych programem rolnośrodowiskowym, nie może być traktowany jako warunek konieczny dla uzyskania płatności.

Zdaniem Sądu, organy niewłaściwie zastosowały przepis § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, a wobec uznania za sprzeczne z prawem pozbawienie rolnika całej płatności rolnośrodowiskowej, konieczne będzie ponowne wydanie decyzji z określeniem sankcji za poszczególne stwierdzone nieprawidłowości. Sąd uznał też za trafne zarzuty odnoszące się do braku jasności i przejrzystości decyzji i w tym zakresie naruszenie przepisów art. 7, 8, 11 oraz 107 § 1 i § 3 Kpa. Wobec istnienia w sprawie raportów z dwóch kontroli na miejscu organ powinien wskazać, w jakim zakresie i na jakim raporcie opiera swoje ustalenia. Stwierdził także, że nie wyjaśnił, jak należy rozumieć opis przedstawionych w tabeli nieprawidłowości "roślina w plonie głównym" tj. na czym polega ta nieprawidłowość i jakie jest jej normatywne uzasadnienie. W tych okolicznościach trudno się dziwić, że rolnik nie rozumie na jakiej podstawie postawiono mu zarzut nie zachowania na terenie gospodarstwa powierzchni trwałych użytków zielonych. Poza tym, stwierdzone nieprawidłowości dotyczą również działek F, G i H, których rolnik nie zgłaszał do płatności rolnośrodowiskowej, stąd organ powinien wyjaśnić, z jakich powodów działki te objęte zostały kontrolą i decyzją. Zauważył, że skoro rolnik we wniosku umieścił te działki to organ powinien wezwać rolnika o wyjaśnienie w jakim celu to uczynił, skoro nie ubiegał się o przyznanie płatności do tych działek. Organ powinien też, w nawiązaniu do zastrzeżeń rolnika, wyjaśnić sposób dokonywania pomiaru działek rolnych i powodów wyłączenia obszarów niekwalifikujących się do przyznania płatności, tak, by decyzja była dla rolnika zrozumiała.

Konstatując stwierdził, że obowiązkiem organu będzie ponowne określenie w decyzji, jakie nieprawidłowości zostały stwierdzone na poszczególnych działkach, następnie odniesienie ich do stanu pożądanego wynikającego z konkretnie wskazanych przepisów i z zobowiązań podjętych przez rolnika, a dopiero wówczas przypisanie poszczególnym nieprawidłowościom odpowiednich kodów i naliczenie sankcji w oparciu o konkretnie wskazane przepisy. Dopiero wówczas będzie możliwa ocena zgodności z prawem rozstrzygnięć co do poszczególnych nieprawidłowości. W pozostałym zakresie zarzuty skargi uznał za niezasadne. Zaznaczył, że nie jest prawdą, że obecność rolnika w trakcie kontroli rolnośrodowiskowej jest obowiązkowa, a oględziny gospodarstwa powinny być przeprowadzone przy czynnym udziale strony. Skarżący, formułując ten zarzut nie wskazał na konkretny przepis, który miałby zostać naruszony. Z prawidłowo wskazanych przez organ w zaskarżonej decyzji przepisów regulujących przebieg kontroli rolnośrodowiskowych wynika, że kontrole administracyjne i kontrole na miejscu przeprowadza się tak, aby skutecznie sprawdzić zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc oraz przestrzeganie istotnych wymogów i norm wzajemnej zgodności. Kontrola w zakresie programu rolnośrodowiskowego została przeprowadzona w gospodarstwie rolnika dwukrotnie. Pierwszy raz w dniu [...] października 2014 r., a następnie w dniach [...] i [...] lutego 2015 r. Ponowna kontrola odbyła się na skutek zastrzeżeń do raportu kontroli złożonych przez rolnika. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, kontrola na miejscu z zakresu wzajemnej zgodności została przeprowadzona tylko raz, tj. w dniu [...] października 2014 r., zatem w tym samym roku kalendarzowym, którego dotyczył wniosek o przyznanie płatności. W tym zakresie zarzut skargi uznał za bezzasadny. Na zakończenie wskazał, że podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe rolnik oświadczył, że znane są mu zasady przyznawania płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Tym samym zobligowany był do dochowania powinności związanych z realizacją zadeklarowanych w ramach płatności rolnośrodowiskowej wariantów przez cały 5-letni okres programu.

II

Skargę kasacyjną złożył organ, domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania w całości, oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego jak i procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to:

1) § 38 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. przez błędną jego wykładnię, polegającą na przyjęciu, że nieprowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej w zakresie zastosowania nawozów w stosiku do całego gospodarstwa, jak to wynika z § 4 ust. 2 pkt 2 tego rozporządzenia nie skutkuje zastosowaniem sankcji wynikającej z § 38 ust. 10 rozporządzenia w postaci odmowy płatności na rok 2014, w sytuacji gdy rolnik prowadził taki rejestr tylko do działek rolnych zgłoszonych do płatności rolnośrodowiskowej, a nie w stosunku do całego gospodarstwa rolnego;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą określoną w art. 7, 8, 11 oraz 107 § 1 I § 3 Kpa poprzez przyjęcie, że organ II instancji wadliwie prowadził postępowanie odnośnie pozostałych nieprawidłowości stwierdzonych w protokole z kontroli na miejscu, a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego (pkt 1) przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania (pkt 2), jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 i pkt 2 art. 174 p.p.s.a. Przy czym zarzuty te dotyczą – co do meritum – błędów w zakresie uznania, iż zaskarżony skargą do Sądu I instancji akt o odmowie przyznania stronie płatności rolnośrodowiskowej naruszał prawo. Tym samym podstawowym zagadnieniem prawnym, które znalazło się u podstaw wszystkich zarzutów kasacyjnych, było kwestionowanie prawidłowości przyjęcia przez Sąd pierwszoinstancyjny, że określony w § 4 ust.2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wymóg prowadzenia rejestru w zakresie zastosowania nawozów dla działek nie objętych programem rolnośrodowiskowym, nie może być traktowany jako warunek konieczny dla uzyskania płatności.

Z postawionego przez kasatora zarzutu wynika, że spór dotyczy wykładni § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego – zgodnie z którym rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej w zakresie zastosowania nawozów dla całego gospodarstwa rolnego – dokonanej w związku z treścią § 38 ust. 10 tego rozporządzenia, stanowiącego, że jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, to nie przysługuje mu płatność rolnośrodowiskowa w danym roku.

Tym samym istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia, jak zakreślono powyżej, odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który stwierdził, że "wymóg prowadzenia rejestru w zakresie zastosowania nawozów dla działek nie objętych programem rolnośrodowiskowym, nie może być traktowany jako warunek konieczny dla uzyskania płatności". Zdaniem Sądu I instancji zasadny jest zatem zarzut skargi, co do błędnego uznania przez organy, że rolnik nie prowadził rejestru rolnośrodowiskowego. WSA wskazał, że wprawdzie istotnie rejestr ten nie zawierał zapisu odnośnie nawożenia działek F, G i H, lecz nie można uznać, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że jest to nieprawidłowość skutkująca pozbawieniem rolnika całej płatności rolnośrodowiskowej na podstawie § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W ocenie Sądu I instancji uznanie, że rolnik nie prowadził rejestru działalności rolnośrodowiskowej byłoby bowiem sprzeczne z ustaleniami kontroli, w trakcie której stwierdzono, że rejestr ten był prowadzony prawidłowo odnośnie wszystkich działek zgłoszonych do płatności, co potwierdzają sporządzone raporty z kontroli wraz z dokumentacją fotograficzną.

Stanowisko Sądu I instancji ocenić należy, jako nieprawidłowe, a postawiony w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni § 4 ust. 2 pkt 2 w zw. z § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego za usprawiedliwiony.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 2 rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej w zakresie zastosowania nawozów dla całego gospodarstwa rolnego. Zatem prawodawca wprowadził nie tylko wymóg prowadzenia rejestru na urzędowym formularzu, ale wymóg jego prowadzenia dla całego gospodarstwa jednakże wyłącznie w zakresie nawozów.

Przesłanka prowadzenia rejestru w zakresie nawozów dla całego gospodarstwa stanowi zatem warunek sine gua non do uzyskania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich za lata 2007- 2013 (dalej także: PROW).

Tymczasem w sprawie poza sporem jest, że strona nie prowadziła rejestru działalności rolnośrodowiskowej w zakresie zastosowania nawozów dla całego gospodarstwa rolnego. Uproszczeniem, i to kontra legem, byłoby uznanie, że skoro rolnik prowadził rejestr tylko nie dla całego gospodarstwa w zakresie nawozów, to zrealizował przesłankę uprawniającą go do uzyskania płatności. Wszak warunkiem jej uzyskania jest prowadzenie rejestru działalności rolnośrodowiskowej w zakresie zastosowania nawozów dla całego gospodarstwa rolnego.

Podkreślenia wymaga, że okoliczność ta jest o tyle istotna, gdyż niespełnienie wymogów ustanowionych w § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, stanowi konsekwencję ziszczenia się przesłanek określonych w jego § 38 ust. 10 stanowiącym, że jeżeli rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, to nie przysługuje mu ona w danym roku.

Ponadto pozostawienie uznaniu czy rejestr "ma być", czy też "nie musi być" prowadzony w zakresie nawozów dla całego gospodarstwa prowadziłoby do tego, że w procesie stosowania prawa norma związana stawałaby się normą niezwiązaną, co z kolei – w konsekwencji – stwarzałoby możliwość nieuzasadnionej nadinterpretacji i mogłoby prowadzić do nadużyć.

Treść powołanych powyżej regulacji § 4 ust. 2 pkt 2 i § 38 ust. 10 rozporządzenia rolnośrodowiskowego nie budzi wątpliwości, że określone są w nich ściśle:

po pierwsze — wymogi dla rolnika w postaci prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa w zakresie nawozów,

po drugie — powinności organu odmowy przyznania płatności przy stwierdzeniu braku prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa powyżej, czyli dla całego gospodarstwa w zakresie nawozów.

Regulacje § 38 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego jednoznacznie określają obowiązki stron normowanego w nim stosunku prawnego. Nie pozostawiając luzu decyzyjnego. Dla organu jest to obowiązek odmowy przyznania i wypłaty płatności rolnośrodowiskowej w danym roku, jeżeli ujawni, że rolnik nie prowadzi rejestru działalności rolnośrodowiskowej, o którym mowa w § 4 ust. 2 pkt 2, zaś dla strony jest to obowiązek prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa w zakresie nawozów.

Przytoczone obowiązki, ujęte w normie związanej, nie pozostawiają wątpliwości, że strona ich mocą zobligowana została do prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa wyłącznie w zakresie nawozów, a nie tylko do powierzchni zadeklarowanej do płatności, a organ zobowiązany został do odmowy przyznania płatności w sytuacji ziszczenia się przesłanek stypizowanych w § 38 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, jak notabene uczynił to w przedmiotowej sprawie.

Ponadto wskazania wymaga, że z przytoczonych powyżej unormowań jednoznacznie wynika, że obowiązkiem rolnika, który złoży wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej jest podporządkowanie się rygorom nałożonym przez normodawcę, którym strona w przedmiotowej sprawie nie sprostała.

W związku z tym należy przyznać rację autorowi skargi kasacyjnej, że dla każdego z wariantów poszczególnych pakietów programu rolnośrodowiskowego zostały określone wymogi, a tylko ich łączne spełnienie stanowi podstawę do przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości. W przedmiotowej sprawie niespełnienie obowiązku prowadzenia rejestru dla całego gospodarstwa w zakresie nawozów oznacza, że nie zostały spełnione prawnie ustanowione wymogi programu rolnośrodowiskowego, co z kolei powoduje, że brak jest podstaw do przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Okoliczność ta uzasadnia stanowisko organu, że wymóg prowadzenia rejestru działalności rolnośrodowiskowej dla całego gospodarstwa w zakresie nawozów jest niezbędny do osiągnięcia zamierzonego celu, wyznaczonego przez interes publiczny, a sankcja za jego nie prowadzenie jest wyrazem zasady proporcjonalności.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając za słuszny zarzut zawarty w punkcie 1 petitum skargi kasacyjnej, dotyczący nieprawidłowej wykładni § 38 ust. 10 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego skutkujący odmową przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014 stwierdza jednocześnie, że pozostałe ewentualne wadliwości postępowania pozostają prawnie obojętne dla przedmiotu rozstrzygnięcia.

Konkludując Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut pierwszy skargi kasacyjnej okazał się zasadny a zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem prawa materialnego. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

Z przedstawionych wyżej przyczyn uznając, że stan faktyczny nie budzi wątpliwości, a istota sprawy została należycie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji, na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznał skargę, którą w świetle przedstawionych powyżej argumentów, jako niezasadną mocą art. 151 p.p.s.a. oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.