Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 1028/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2013-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały.
Powołane przepisy: article: art. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 7 poz 39
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze - tekst jednolity
article: art. 18 ust. 1, art. 40, art. 94 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 84, art. 87 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 3 ust. 1, art. 15, art. 19
journal: Dz.U. 2001 nr 72 poz 747
law: Ustawa z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.
article: art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 9 poz 43
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej.
article: art. 30 ust. 2, art. 34 ust. 4 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski, Sędziowie Sędzia NSA Witold Falczyński (sprawozdawca), Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz, Protokolant Referent Marzena Okoń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy Modliborzyce z dnia 21 maja 2004 r. nr Nr XIII/97/04 w przedmiocie uchwalenia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, która nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

W dniu [...] maja 2004 r. Rada Gminy M. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i doprowadzania ścieków na terenie Gminy M.". Uchwała ta została opublikowana

w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego Nr 128 pod poz. 1898.

W dniu 29 listopada 2012 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga Prokuratora Rejonowego w J. L. na powyższą uchwałę. Skarżący – wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały – zarzucił jej mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dna 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej w zw. z art. 15 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez wydanie aktu prawa miejscowego bez podstawy prawnej i nałożenie opłaty w formie daniny publicznej bez upoważnienia ustawowego;

- art. 19 ust. 2 i art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, poprzez wprowadzenie do zaskarżonej uchwały treści przekraczających upoważnienie ustawowe zawarte w tych przepisach oraz pominięcie kwestii mieszących się w powołanym art. 19 ust. 2.

W uzasadnieniu skargi Prokurator stwierdził, że zaskarżona uchwała, podjęta przez Radę Gminy M. na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i stanowiąca akt prawa miejscowego – jest sprzeczna z prawem. Argumentując to stanowisko wskazał, że w § 19 ust. 3 tego aktu określono, iż przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej następuje na podstawie umowy o przyłączenia, określone przez Gminę oraz uiszczeniu opłaty w wysokości 1000 zł z tytułu przyłączenia do istniejącej sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Z kolei w § 22 ust. 1 pkt 4 lit. "a" przedmiotowego Regulaminu wskazano, że umowa o przyłączenie do sieci określa w szczególności terminy wniesienia opłaty przyłączeniowej do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Uchwała ta wprowadza zatem obowiązek uiszczenia przez osobę ubiegającą się o przyłączenie jej nieruchomości do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej opłaty z tego tytułu. Tymczasem – zdaniem skarżącego – w obowiązującym systemie prawnym nie istnieje podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W szczególności upoważnienia takiego nie zawierają przepisy wskazane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, tj. art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 i art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Również art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, który stanowi, że osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci zapewnia na własny koszt realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do podjęcia uchwały nakładającej opłaty za przyłączenie do sieci wodociągowej. Jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków, w tym opłat, jest natomiast – jak podkreślił skarżący - niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Jednocześnie Prokurator wskazał, że dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały bez znaczenia pozostaje okoliczność, iż określona w niej opłata za przyłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej – jak wynika z informacji uzyskanych od Rady Gminy M. – nie jest pobierana.

Skarżący wytknął ponadto Radzie Gminy M. brak określenia w zaskarżonej uchwale minimalnego poziomu usług, o którym mowa w art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz pominięcie kwestii mieszczących się w pkt 5, 6 i 9 tego przepisu, co w jego ocenie narusza dyspozycję tego unormowania. Wskazał, że wszystkie elementy wymienione w pkt 1-9 powołanego przepisu muszą znaleźć się w uchwalanym przez gminę regulaminie, zaś pominięcie któregokolwiek z nich skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i stanowi istotne naruszenie prawa.

Z kolei § 20 ust. 3 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci powinna załączyć dokument potwierdzający tytuł prawny do korzystania z tej nieruchomości – zdaniem skarżącego – przekracza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 19 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Przepis ten nie upoważnia bowiem rady gminy do określenia innych warunków realizacji przyłącza do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej, niż te, które wynikają z przepisów Prawa budowlanego oraz warunków technicznych budowy przyłącza. Budowa takich przyłączy nie wymaga natomiast uzyskania pozwolenia na budowę, lecz może być realizowana na podstawie art. 29a Prawa budowlanego, bądź na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 tej ustawy. W związku z tym inwestor nie ma obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której dotyczy jego wniosek.

W ocenie skarżącego z przekroczeniem upoważnienia ustawowego został wprowadzony również § 5 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu, nakazujący odbiorcom usług zabezpieczenie na własny koszt przed osobami nieuprawnionymi pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz. Obowiązek ten wykracza bowiem poza zakres powinności związanych z przyłączaniem do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, uregulowany w art. 15 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków.

Mając na uwadze powyższe argumenty, a nadto powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych potwierdzające ich słuszność, Prokurator Rejonowy w J. L. stwierdził, że zaskarżona uchwała zawiera istotne naruszenia prawa, uzasadniające stwierdzenie jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy M. – reprezentujący w niniejszym postępowaniu Gminę M. – podniósł, że zaskarżona uchwała podlegała nadzorowi Wojewody [...] i została dopuszczona do obrotu prawnego. Wyjaśnił również, że opłaty, o których mowa w § 19 ust. 3 przedmiotowego Regulaminu, nie są pobierane, zaś aktualnie przygotowywany jest projekt nowego "Regulaminu dostarczania wody i doprowadzania ścieków na terenie Gminy M.", który zostanie przedstawiony Radzie Gminy M. do uchwalenia na najbliższej sesji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga Prokuratora Rejonowego w J. L. jest uzasadniona, zaś podniesione w niej zarzuty są trafne.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Oznacza to, że decyzja prokuratora o udziale w postępowaniu przed sądem administracyjnym należy wyłącznie do tego podmiotu. Jej słuszność nie podlega ocenie sądu.

Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1985 r. o prokuraturze (Dz. U. z 2008 r. nr 7, poz. 39 ze zm.), zadaniem prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt I OSK 978/06).

Zaskarżoną uchwałą nr [...] z dnia [...] maja 2004 r. Rada Gminy M. ustanowiła "Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków na terenie Gminy M.".

Zasadnie zwrócił uwagę Prokurator, że uchwała ta stanowi akt prawa miejscowego. Jej adresatami są bowiem wszystkie podmioty ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej oraz z sieci tej korzystające, a sama uchwała reguluje prawa i obowiązku tych podmiotów. Adresaci uchwały zostali określeni generalnie, a nie imiennie. Ponadto przedmiotowy akt dotyczy sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych. Tym samym ma on charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny (por. przykładowo wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2000 r., II SA 2320/00, OSP 2002, nr 6, poz. 75 oraz z dnia 29 sierpnia 2006 r., II OSK 730/06, niepubl., dostępny w CBOSA).

Skoro zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, to oznacza, że jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.).

Uznając zatem za dopuszczalną wniesioną przez Prokuratora Rejonowego

w J. L. skargę Sąd rozpoznał ją merytorycznie oraz doszedł do wniosku, że całość argumentacji w niej podniesionej jest zasadna.

Wskazać należy, że w myśl art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisy prawa miejscowego stanowią źródło prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Zgodnie zaś z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązującego na obszarze działania tych organów.

Z kolei art. 84 Konstytucji RP stanowi, że każdy jest obowiązany do ponoszenia ciężarów i świadczeń publicznych, w tym podatków, określonych w ustawie. Regulacja ta oznacza, że jednostronne nakładanie na obywateli jakichkolwiek obowiązków nie jest dopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia ustawowego.

Mając na uwadze powołane przepisy ustawy zasadniczej, za niezgodny z prawem należy przede wszystkim uznać § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały. Przepis ten określa bowiem odpłatność za podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. W obowiązującym systemie prawnym nie istnieje natomiast podstawa prawna dla rady gminy do wprowadzania opłat za podłączenie do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej. Podkreślić należy, że stanowisko to – w pełni aprobowane przez skład orzekający w niniejszej sprawie – zdecydowanie przeważa w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 821/04 oraz z dnia 17 maja 2002 r., sygn. akt I SA 2793/01; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 9 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 965/06; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 15 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 745/06; wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie: z dnia 20 maja 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 842/07 oraz z dnia 23 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1688/11). Nałożenie obowiązku uiszczenia opłaty przez osoby ubiegające się o realizację przyłącza wodociągowo-kanalizacyjnego – jak słusznie stwierdził skarżący – wykracza zatem poza upoważnienie ustawowe, w tym wynikające z przepisów powołanych jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały, tj.: art. 18 ust. 1 pkt 15 i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 3 ust. 1 i art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. Nr 72, poz. 747 ze zm.), powoływanej w dalszej części uzasadnienia jako "ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę".

Podstawy do ustalenia w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków warunków ponoszenia opłat przez odbiorców (użytkowników sieci) nie może również stanowić art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1658/11). Ponadto, zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego, wprowadzanie opłat za korzystanie z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (w tym sieci wodociągowo-kanalizacyjnej) nie mieści się w kompetencji organów gminy określonej w art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, w myśl którego organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 31 maja 1996 r., sygn. akt I SA/Łd 65/96 oraz z dnia 13 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 2320/2000; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 26 września 1995 r., sygn. akt III AZP 22/95, OSNAPiUS 1996, nr 6, poz. 80).

Podstawy prawnej do nałożenia obowiązku określonego § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie zawierają także przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 1997 r. nr 9, poz. 43 ze zm., to jest w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały), w tym jej art. 4 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten zawiera jedynie podstawę prawną do ustalenia cen za wodę z wodociągu gminnego (odpowiednio cen za odbiór ścieków do kanalizacji gminnej), zaś nie daje podstaw do nałożenia w drodze uchwały organu gminy obowiązku ponoszenia opłat za możliwość korzystania z urządzeń wodociągowych (kanalizacyjnych) lub opłat za podłączenie do tych urządzeń. Podłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej nie jest bowiem ani "usługą komunalną" ani "korzystaniem z obiektów i urządzeń" (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 689/12 oraz z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1050/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 1069/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 październik 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 780/12).

Stwierdzić zatem należy, że zasadnie skarżący wytknął Radzie Gminy M. naruszenie prawa polegające na bezpodstawnym wprowadzeniu do zaskarżonej uchwały obowiązku odpłatności za podłączenie do sieci kanalizacyjnej i wodociągowej. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy postaje zaś okoliczność, iż opłata, o której stanowi § 19 ust. 3 zaskarżonej uchwały nie jest pobierana, na co organ wskazał w odpowiedzi na skargę. Niezależnie bowiem od zakresu stosowania w praktyce tej regulacji, już sama możliwość jej zastosowania – w obliczu opisanej wyżej wadliwości – czyni koniecznym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Ubocznie wypada zauważyć, że nawet gdyby zaskarżona uchwała została uchylona przez organ, nie czyniłoby to zbędnym wydania wyroku przez Sąd w niniejszej sprawie. Uchylenie zaskarżonej uchwały miałoby bowiem wyłącznie skutek konstytutywny ex nunc, tj. na przyszłość (odmiennie niż w przypadku stwierdzenia nieważności aktu, które przynosi skutek ex tunc, tj. od momentu jego uchwalenia). Przepisy zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu, w przypadku niestwierdzenia ich nieważności, mogłyby zatem mieć w dalszym ciągu zastosowanie do okresu obowiązywania zaskarżonej uchwały, czyli od momentu jej wejścia w życie do czasu wejścia w życie przepisów ją derogujących (por. uchwały Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 14 września 1994 r., sygn. akt W 5/94 oraz z dnia 14 lutego 1994 r., sygn. akt K 10/93).

Również pozostałe zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie.

Nie budzi wątpliwości Sądu, że Rada Gminy M. pominęła w zaskarżonym Regulaminie kwestie opisane w art. 19 ust. 2 pkt 1, 5, 6 i 9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę, tj. minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Rozdział II przedmiotowej uchwały zatytułowany jako "Minimalny poziom usług świadczonych przez gminę" – jak słusznie zauważył skarżący – w istocie ogranicza się do wskazania ogólnych obowiązków gminy w zakresie eksploatacji obiektów technicznej infrastruktury na jej terenie. Skład orzekający w niniejszej sprawie zgadza się natomiast ze stanowiskiem, iż przepis art. 19 ust. 2 cytowanej ustawy nie pozostawia radzie gminy możliwości dokonania oceny, które kwestie z zakresu przedmiotowego regulaminu należy określić i ująć w regulaminie, a które można pominąć. Z zawartego w nim sformułowania "regulamin powinien określać..., w tym w szczególności:" nie można bowiem wyprowadzać wniosku o fakultatywnym zakresie regulacji regulaminowej w odniesieniu do kwestii, które "w szczególności " powinny być określone. Zakres swobody rady gminy w tym przypadku nie oznacza możności odstąpienia od uregulowania spraw, które w szczególności powinny być określone w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Pominięcie w Regulaminie któregokolwiek z elementów wymienionych w art. 19 ust. 2 pkt 1-9 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę skutkuje zatem istotnym naruszeniem dyspozycji tego unormowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn akt II OSK 198/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 4 października 2007 r., sygn. akt II SA/Op 344/07).

Rację ma ponadto Prokurator twierdząc, że upoważnienie ustawowe, jakim dysponowała Rada Gminy M. podejmując zaskarżoną uchwałę, przekraczają również § 5 ust. 2 i § 20 ust. 3 tego aktu. Pierwszy z tych przepisów nakłada na osobę korzystającą z sieci wodociągowej i kanalizacyjnej obowiązek zabezpieczenia na własny koszt pomieszczenia, w którym znajduje się wodomierz, przed osobami nieuprawnionymi. Tymczasem ustawa o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nakłada na taką osobę jedynie obowiązek zapewnienia realizacji budowy takiego pomieszczenia (art. 15 ust. 2), a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku zabezpieczenia przed osobami nieuprawnionymi pomieszczenia, w którym zlokalizowany jest wodomierz i ponoszenia kosztów z tym zabezpieczeniem związanych.

Z kolei w § 20 ust. 3 zaskarżonej uchwały Rada Gminy M. zobowiązała osobę ubiegającą się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do przedłożenia wraz z wnioskiem w tym przedmiocie dokumentu potwierdzającego tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, której wniosek ten dotyczy. Przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę nie zawierają jednak podstaw do określenia takiego wymogu w stosunku do wniosku o realizację przyłącza. Obowiązek taki nie znajduje oparcia również w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Stosownie bowiem do art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 30 ust. 2 tej ustawy do wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę oraz do zgłoszenia realizacji określonych robót budowlanych inwestor obowiązany jest dołączyć jedynie własne oświadczenie, złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze opisane powyżej liczne wady uchwały Rady Gminy M. z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] należy uznać, że akt ten w sposób istotny narusza prawo, co czyni koniecznym stwierdzenie jego nieważności w całości.

Końcowo podkreślić należy, że przeszkody do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały nie stanowi art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wprawdzie przepis ten nie pozwala na stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy po upływie roku od dnia jej podjęcia, jednakże ograniczenie to nie dotyczy aktów prawa miejscowego, a więc również przedmiotowej uchwały.

Z tych wszystkich względów Sąd, działając na podstawie art. 147 § 1 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.