Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 404/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-08-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Asesor WSA Jarosław Piątek (spr.) Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi Z.T. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia 15 grudnia 2016 r. nr XXV/135/16 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...] oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Miejska, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.- dalej u.s.g.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 – dalej u.p.z.p) podjęła uchwałę nr XXV/135/16 z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...].

Z.T. pismem z dnia [...] lutego 2017 r. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego treścią § 11 ust. 1 zawartego w uchwalonym planie zagospodarowania przestrzennego. Z.T. wskazał, że powyższy zapis uchwały narusza jego prawo własności, gdyż uniemożliwia podjęcie działalności gospodarczej polegającej na budowie zakładu przetwarzania odpadów w [...] na działce nr [...].

Rada Miejska nie uwzględniła wezwania do naruszenia prawa (uchwała z 13 marca 2017 r. nr XXIX/158/17).

Dnia 22 maja 2017 r. wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skarga Z.T. na uchwałę nr XXV/135/16 Rady Miejskiej. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...]. Skarżący wniósł o uchylenie § 11 ust. 1 cyt. uhwały, który posiada następującą treść: "ustala się zakaz działalności związanej z gospodarką odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej i wody do celów przemysłowych".

W ten sposób zapis powyższej uchwały uniemożliwia skarżącemu korzystanie z prawa własności i wykonanie zaplanowanej działalności. Z.T. wskazał, że przedmiotowa uchwała dotyczy wyłącznie nieruchomości będących jego własnością.

Skarżący podał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2015 wystąpił do Burmistrza Miasta i Gminy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu przetwarzania odpadów w [...] (działka nr [...]).

Skarżący podkreślił, że planowana przez niego inwestycja do czasu wejścia w życie zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej z dnia 15 grudnia 2016 r. była w pełni zgodna z wcześniej obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uchwalonym uchwałą nr XII/119/99 Rady Gminy Miasta z 30 grudnia 1999 r., co potwierdza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...].

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami. Podstawę do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiła uchwała Rady Miejskiej z dnia 26 sierpnia 2015 r. nr VIII/41/15 w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...]. Nadto organ podniósł, że skarżący nie wykazał, iż przedmiotowa uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa negatywnie na jego sferę prawno-materialną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sądowej kontroli legalności w trybie art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - przywoływanej dalej w skrócie jako "p.p.s.a.", poddano w niniejszej sprawie akt prawa miejscowego w postaci uchwały Rady Miejskiej nr XXV/135/16 z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu w obrębie [...].

Skarga wniesiona została w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., stanowiącego, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Warunkiem formalnym dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie jest po pierwsze – charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie – skierowanie do organu przed wniesieniem skargi bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, po trzecie – zachowanie ustawowego terminu do wniesienia skargi przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a. oraz po czwarte - wykazanie przez podmiot wnoszący skargę, że uchwała narusza przysługujący mu interes prawny bądź uprawnienie.

W realiach rozpoznawanej sprawy wymienione wyżej przesłanki zostały spełnione. Skarga na uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Bezspornym jest także, że skarżący dopełnił pozostałych warunków przesądzających o dopuszczalności skargi, a mianowicie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie po otrzymaniu odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniósł skargę z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym stanowi art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżącego interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 – Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 – Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 – Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 – Lex nr 1218851).

Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 – Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 – Lex nr 1384888).

Zdaniem Sądu, Z.T. posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że jest on właścicielem nieruchomości działek (nr [...]) objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Nadto zapis § 11 ust.1 przedmiotowej uchwały niewątpliwie powoduje naruszenie jego interesu prawnego poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej. Istnieje zatem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją skarżącego a zaskarżoną uchwałą, gdyż postanowienia przedmiotowego planu wpływają na sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa własności. Sam fakt, że rozwiązanie przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do podmiotu nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały (wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2016 r., II OSK 743/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodne z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie "zasad sporządzania", jak i "trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Gd 75/17, www.orzezcenia.nsa.gov.pl).

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach u.p.z.p. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 u.p.z.p. w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to kwestia nadużycia władztwa planistycznego, które – jak już wskazano – w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Według art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 -wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 u.p.z.p.). Cyt. przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, plan ten jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Oczywiste jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania planu miejscowego wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W judykaturze eksponuje się, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14 (publik. www.CBOSA) wskazano, że władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza możliwość ingerencji w prawo własności. Z istoty swojej plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 u.z.p.). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 u.p.z.p.). W ocenie orzekającego we wskazanej sprawie Sądu z przepisów takich jak art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy.

Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wobec powyższego istotą sporu zawisłego w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Rada Miejska wprowadzając do uchwały z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kwestionowany przez skarżącego § 11 ust. 1, nadużyła przysługujące jej "władztwo planistyczne"?.

W tym miejscu należy podnieść, że odpowiedź na powyższe pytanie nie jest uzależniona (zdeterminowana) od uznania, że uprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego dopuszczał możliwość prowadzenia działalności w zakresie gospodarowania odpadami, o czym będzie mowa poniżej.

W ocenie Sądu Rada Miejska podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego, a ograniczenie prawa własności przysługującego skarżącemu dokonane regulacją zaskarżonej uchwały nastąpiło w zgodzie z przepisami obowiązującego prawa.

Przede wszystkim należy zauważyć, że uchwalony planu miejscowego jest zgodny z obowiązującym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i Gminy (art. 15 ust.1 u.g.z.p.). Plan obejmuje tereny, które studium wyznacza jako tereny produkcyjne. Nadto z materiałów planistycznych wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia przedmiotowego planu.

Wskazano, że obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XII/119/99 Rady Miejskiej) opracowany został na podstawie nieobowiązującej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym a dla terenu szczegółowe warunki zabudowy i gabaryty obiektów były określane na podstawie planów miejscowych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z wejściem w życie zmian w prawie budowlanym oraz planowaniu przestrzennym pozwolenia na budowę są wydawane wprost na podstawie obowiązujących przepisów prawa miejscowego. Z tych przyczyn obowiązujący plan na terenie, nie spełniając pełnego zakresu wskaźników zagospodarowania i parametrów mógłby powodować istotne utrudnienia w rozwoju inwestycyjnym nie tylko przedmiotowego terenu jak również terenów sąsiednich oraz nieuzasadnione i niekorzystne dla ładu przestrzennego oraz jakości życia mieszkańców inwestycje na terenie stanowiącym jedną z 2 stref inwestycyjnych pod zabudowę produkcyjną i usługowa (Analiza zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obrębie [...]).

W uzasadnieniu uchwały stwierdzono, że przedmiotowy teren w obowiązującym planie przeznaczony jest na funkcję "produkcyjną, przetwórstwa, usługi i rzemiosła" i jest ważnym obszarem rozwoju aktywności gospodarczych, miejsc pracy w gminie z zachowaniem właściwych odległości do zabudowy mieszkaniowej. Rada stwierdziła, że przeznaczenie przedmiotowych gruntów nie narusza interesu publicznego, nie wpływa niekorzystnie na interesy prywatne i nie powoduje niekorzystnych skutków ekonomicznych, środowiskowych i społecznych oraz może mieć pozytywne skutki ekonomiczne i społeczne.

Nie można także pominąć wniosków wynikających z opracowanej Prognozy oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W dokumencie tym wskazano, że brak wprowadzenia nowego planu mógłby przejawiać się w zakresie niekorzystnych oddziaływań związanych z nieuregulowanym stanem prawnym rozwoju, modernizacji infrastruktury, która służy ochronie standardów jakościowych środowiska (gospodarka ściekowa, gospodarka odpadami). Zapisy określające zasady kształtowania ładu przestrzennego są szczególnie istotne dla zachowania uwarunkowań kulturowo-krajobrazowych, ochrony środowiska w szczególności z uwagi na brak ograniczeń intensywności zabudowy oraz braku obowiązku zachowania powierzchni biologicznie czynnej na obszarze o powierzchni około 50 ha.

Uprzednio obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XII/119/119/99 Rady Miejskiej z 30 grudnia 1999 r.) przeznaczył teren pod zabudowę produkcyjna oznaczona symbolem PP, dla którego obowiązywały następujące ustalenia:

1. Funkcja podstawowa – produkcja, przetwórstwo, usługi i rzemiosło,

2. Funkcja wykluczona – mieszkalnictwo.

Odnosząc się do stanowiska organu, że zapisy uprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (funkcja produkcyjna) nie umożliwiały prowadzenia działalności w zakresie gospodarki odpadami należy stwierdzić, że to zagadnienie nie jest rozstrzygane jednolicie w orzecznictwie sądowym. Według pierwszego z poglądów, oznaczenie literowe "P" dotyczy terenów obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zlokalizowanych na terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej. Natomiast symbolem "O" oznacza się przeznaczenie terenu na gospodarowanie odpadami (tereny infrastruktury technicznej). Ustalenie w konsekwencji przeznaczenia terenów w zapisach planu miejscowego jest możliwe przy zastosowaniu językowych reguł znaczeniowych, a potwierdzone względami systemowymi, które wskazują na zamiar prawodawcy wykluczenia możliwości lokalizacji na wskazanym terenie inwestycji uznanych na gruncie przepisów ochrony środowiska za generujące środowiskowe zagrożenia i podlegające szczególnym procedurom weryfikującym warunki ich realizacji. Nie można bowiem przypisywać zwrotowi "tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów zlokalizowanych na terenach zabudowy techniczno-produkcyjnej" takiego znaczenia, które pozwalałoby zaliczyć do nich także gospodarowanie odpadami, ponieważ stałoby to w sprzeczności z odrębnym sposobem oznaczania poszczególnych przeznaczeń terenów w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w tym przypadku bowiem prawodawca wyraźnie rozróżnia kategoryzację terenów (lege distinguente) wskazując symbol "O". Również z argumentu utylistarycznego – braku wyodrębnienia terenu o przeznaczeniu oznaczonym symbolem "O" nie można wywodzić regulacji pozytywnej o charakterze normatywnym (wyrok NSA z dnia 29 września 2016 r., II OSK 3214/14, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odmiennie stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 31 stycznia 2017 r., (II OSK 1553/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl) w którym stwierdził, że w przypadku terenów infrastruktury technicznej przeznaczonych na gospodarowanie odpadami jest to symbol "O" i kolor ciemnoszary (pkt 7.1 załącznika nr 1 do rozporządzenia). Nie oznacza to jednak, że tylko na tak oznaczonych terenach dopuszczalne jest gospodarowanie odpadami. Tego rodzaju wąska wykładnia przepisów rozporządzenia prowadziłaby do nieuzasadnionego ograniczenia zarówno władztwa planistycznego gminy, jak i swobody działalności gospodarczej. Oznaczałaby bowiem, że gospodarowanie odpadami możliwe jest tylko na terenach oznaczonych symbolem O, a więc tylko w ściśle określonych i z góry przewidzianych miejscach. Nie ulega zaś wątpliwości, że tego rodzaju działalność dopuszczalna jest na terenach przewidzianych w planach miejscowych w sposób ogólny na prowadzenie działalności gospodarczej, produkcyjnej lub związanej z infrastrukturą techniczną. Symbolem "O" oznaczane są zaś przede wszystkim tereny, na których to dana gmina ma zamiar prowadzić gospodarkę odpadami lub, na których zamierza umożliwić innym podmiotom prowadzenie gospodarki odpadami, np. w formie składowiska odpadów, spalarni odpadów lub regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Nie można jednak przyjąć, że gospodarka odpadami może być prowadzona wyłącznie na terenach oznaczonych w planie literą "O".

Zdaniem Sądu nawet przyjęcie tego drugiego poglądu, nie oznacza jednak, że skarga Z.T. jest uzasadniona. Jak wyżej wskazano, zasadniczą kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie jest to, czy Rada Miejska nie nadużyła władztwa planistycznego w zakresie kwestionowanym przez skarżącego. Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje bowiem wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak w sytuacji, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy.

W ocenie Sądu zaskarżonej uchwała wprost nie zmieniła przeznaczenia terenów stanowiących własność skarżącego. Zabieg legislacyjny, którym posłużył się organ uchwałodawczy gminy, polegał na wyraźnym wprowadzeniu w § 11 ust. 1 uchwały zakazu prowadzenia działalności na terenach o przeznaczeniu podstawowym – tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów oraz zabudowy usługowej, oznaczonych symbolem "1P/U" i "2P/U", stricte wskazanej działalności gospodarczej tj. zakazu lokalizowania działalności związanej z gospodarkę odpadami, w tym kompostowni i pozostałych instalacji i urządzeń służących zagospodarowaniu odpadów, z oczyszczalni ścieków oraz z uzdatniania wody pitnej do celów przemysłowych. Wprowadzona regulacja oznacza, że inne, niewymienione rodzaje działalności gospodarczej będą na tym terenie prawnie dopuszczalne. Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, że w orzecznictwie zwraca się uwagę, że istotą władztwa planistycznego jest prawo rady gminy m. in. do wskazania w planie miejscowym rodzaju dopuszczalnej działalności na danym terenie, tj. wskazanie dopuszczalnego profilu działalności (por. wyrok NSA z dnia 21 października 2015 r. sygn. II OSK 3105/14, wyrok NSA z 26 kwietnia 2017r. sygn. akt II OSK 2162/15, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym kontekście należy podnieść, że zarówno z przepisów Konstytucji RP, ani z innych aktów prawnych nie można wywieść prymatu zasady swobody działalności gospodarczej w stosunku do innych wartości chronionych prawem. Jak już wyżej wskazano, w pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności, zwłaszcza – że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostają w zgodzie z ustaleniami studium.

W ocenie Sądu nie doszło do naruszenia zasady konstytucyjnej równości wobec prawa, ponieważ skarżący jest właścicielem wszystkich terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Nie mamy do czynienia z sytuacją różnicowania sytuacji prawnej właścicieli terenów objętych planem zagospodarowania przestrzennego. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że wprowadzenie nowego planu nie wiązało się ze zmianą przeznaczenia gruntu, tylko pełni funkcję regulacyjną.

Analiza motywów zaskarżonej uchwały oraz dokumentacji planistycznej – w tym prognozy oddziaływania na środowisko, prognozy skutków finansowych, dowodzi, że projektowana zmiana miała na celu uregulowanie terenu poprzez wprowadzenie zakresu wskaźników zagospodarowania i parametrów zabudowy. Uchwalenie nowego planu zagospodarowania przestrzennego było podyktowane nie tylko dążeniem do "dopasowania" prawa miejscowego do obowiązującego prawa, lecz miało na celu zapewnienie ochrony środowiska, ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju społeczno-gospodarczego.

Rada Miejska przekonywująco wykazała, że wprowadzony plan może wywrzeć pozytywne zmiany ekonomiczne i społeczne. W rozpoznawanej sprawie organ dał prymat szeroko rozumianemu interesowi publicznemu nad interesem prywatnym, i przedstawił racjonalne przesłanki, którym się kierował przy podejmowaniu konkretnych działań planistycznych.

Z tych względów Sąd uznał, że Rada Miejska uchwalając zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego nie przekroczyła granic władztwa planistycznego ani innych zasad sporządzania planu w stopniu, który w ocenie sądu należało zakwalifikować jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.