Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 751/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-03-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48a ust.1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 46a, art. 46b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: par. 10 ust.9
journal: Dz.U. 2020 poz 2316
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z  wystąpieniem stanu epidemii.
article: art. 22, art. 31 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 145 par. 3, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Dnia 24 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki Sędziowie Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędzia WSA Paweł Dańczak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] znak: [...]; 2) umarza postępowanie administracyjne; 3) zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. na rzecz strony skarżącej "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w B. kwotę 2.200 (dwa tysiące dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2021 r. poz. 195) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] r. znak: [...] wymierzającą przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń.

W sprawie ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

1 lutego 2021 r. przedstawiciele Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. (dalej również: PPIS w B.) przeprowadzili kontrolę sanitarną w restauracji A., zlokalizowanej w B. przy pl. B. 6. W wyniku przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że przedmiotowy obiekt był otwarty, a w ramach prowadzonej działalności wydawano posiłki z konsumpcją na miejscu - klienci znajdujący się w lokalu spożywali posiłki przygotowywane i podawane na miejscu. Potwierdzono, iż 7 osób konsumowało posiłki w lokalu, co stanowiło naruszenie § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm., dalej: rozporządzenie).

W związku z powyższym PPIS w B. pismem z 10 lutego 2021 r. na podstawie art. 61 § 4 k.p.a. poinformował przedsiębiorstwo A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii ograniczeń, nakazów i zakazów, w tym naruszenia ograniczeń określonych w § 10 ust. 9 rozporządzenia.

23 lutego 2021 r. do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w B. wpłynęło pismo spółki A., w którym przedstawiła ona własne stanowisko w sprawie oraz wniosła o umorzenie postępowania. Spółka wskazała, że treść rozporządzenia nie jest jednoznaczna w zakresie możliwości spożywania posiłku w restauracji. Jej zdaniem przepisy rozporządzenia określają formę sprzedaży posiłków, tj. na wynos lub z dowozem, ale nie zabraniają wyraźnie udostępnienia miejsca do spożycia wydanego na wynos posiłku. W jej ocenie miejsce spożycia posiłku zależy od woli konsumenta. Ponadto strona zaznaczyła, iż zgodnie z § 27 ust. 5 pkt 3 rozporządzenia podczas spożywania posiłków w budynkach użyteczności publicznej możliwe jest odkrycie ust i nosa, a zatem przepisy wykluczają się wzajemnie w kwestii konsumpcji posiłków w restauracji. Dodała także, że w lokalu nie stwierdzono naruszeń związanych z zachowaniem reżimu sanitarnego. Strona podkreśliła również, że ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej możliwe jest jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes państwa, a zatem w przedmiotowym rozporządzeniu powinny być zamieszczone jedynie przepisy o charakterze technicznym.

W związku z powyższym, zdaniem strony, brak było podstaw do nałożenia kary pieniężnej w przedmiotowej sprawie.

Decyzją z [...] r. znak: [...], Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w B., działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) w związku z § 9 ust. 10 pkt 1 rozporządzenia, wymierzył przedsiębiorstwu A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. karę pieniężną w kwocie 10.000 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 9 ust. 10 rozporządzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji spółka A. zarzuciła:

1. nieważność decyzji z uwagi na wydanie jej w oparciu o niekonstytucyjne rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., a więc bez podstawy prawnej, jak również z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające wpływ na treść orzeczenia, tj.:

- art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie żadnych dowodów na okoliczności związane z istnieniem zagrożenia epidemiologicznego, pominięcie zastosowanych w obiekcie środków ochrony i zachowania reżimu sanitarnego, co spowodowało wydanie decyzji niezgodnej ze stanem faktycznym;

- art. 189 d § 1 k.p.a poprzez zaniechanie oceny zachowania strony przez pryzmat okoliczności wymienionych w przywołanym przepisie, w szczególności sytuację majątkową skarżącej, wagę i okoliczności naruszenia, zwłaszcza niekonstytucyjność rozporządzeń Rady Ministrów, wysokość straty, której strona uniknęła, co miało wpływ na wymiar kary administracyjnej.

Z powyższych względów strona wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania.

Powołaną na wstępie decyzją z [...] r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej również: [...]PWIS) utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. z [...] r.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji wskazał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, którego celem jest m.in. ochrona życia i zdrowia obywateli oraz w szerszym kontekście ochrona zdrowia publicznego. Decyzja PPIS w B. zapadła w związku ze stanem epidemii, ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491). Istnienie stanu epidemii implikuje zaistnienie wielu ograniczeń, w szczególności wynikających z przepisów prawa. Biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski, należy dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju.

W dalszej kolejności [...]PWIS wskazał, iż nie można zgodzić się ze stroną, że istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary. Kara pieniężna została nałożona przez PPIS w B. na podstawie obowiązującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Organ wskazał na treść art. 46a ww. ustawy, który stanowi, że w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b, mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Natomiast zgodnie z art. 46b pkt 2 ww. ustawy, w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Wobec powyższego, zdaniem organu II instancji, podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu Rady Ministrów (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane są ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

[...]PWIS podkreślił, że zgodnie z art. 68 ust. 1 Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, zaś w świetle art. 68 ust. 4 Konstytucji RP to władze publiczne zobowiązane są do zwalczania chorób epidemicznych. Przedmiotem ochrony konstytucyjnej pozostaje więc zdrowie publiczne, a władze publiczne mogą realizować obowiązek konstytucyjny poprzez wprowadzanie rozprzestrzenianiu się choroby zakaźnej powodującej epidemię.

W ocenie [...]PWIS życie i zdrowie ludzkie przedstawiają najwyższą wartość, dlatego też w czasie stanu epidemii wszelkie naruszenia przepisów mających na celu zapobieganie rozprzestrzeniania się SARS-CoV-2 powinny spotkać się z restrykcyjną reakcją organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej przewidzianą w ww. ustawie.

Organ wskazał następnie na treść § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. (Dz. U. poz. 2316, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 1 lutego 2021 r. (wydanym na podstawie art. 46a i art. 46 b pkt 1-6 i 8-12 ww. ustawy) do 14 lutego 2021 r., zgodnie z którym prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

Zdaniem [...]PWIS w dniu 1 lutego 2021 r. strona dopuściła się naruszenia § 10 ust. 9 rozporządzenia poprzez wydawanie posiłków z konsumpcją na miejscu, co potwierdza protokół z kontroli z 1 lutego 2021 r. Nr [...].

Odnosząc się do argumentu strony, iż niedoprecyzowane przepisy rozporządzenia nie wykluczały możliwości spożycia posiłku w lokalu gastronomicznym, gdyż udostępnienie miejsca spożycia nie zostało wyraźnie zabronione w aktach prawnych i to od woli konsumenta zależy w którym miejscu spożyje posiłek, organ wskazał, iż przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia obowiązującego na dzień kontroli, tj. 1 lutego 2021 r. jasno precyzuje, których grup przedsiębiorców dotyczą wprowadzone ograniczenia. Z jego treści wynika, że ograniczenia dotyczą przedsiębiorców prowadzących działalność ujętą w PKD w podklasie 56.10. A (prowadzących restauracje i inne placówki gastronomiczne), jak również ujętą w PKD w podklasie 56.30.Z (prowadzących działalność związaną z zakwaterowaniem i usługami gastronomicznymi, obejmującą przygotowywanie i podawanie napojów do konsumpcji na miejscu). Przedsiębiorcy prowadzący działalność ujętą w obu podklasach, zgodnie z ww. przepisem, mogli prowadzić działalność gastronomiczną polegającą na przygotowywaniu i podawaniu posiłków jedynie na wynos lub z dostawą do konsumenta. Z podawaniem posiłków konsumentowi "na wynos" lub dostawą posiłków do konsumenta mamy do czynienia, jeżeli poza dostawą artykułów żywnościowych, transakcji nie towarzyszą usługi mające na celu organizację konsumpcji na miejscu w odpowiednim otoczeniu.

[...]PWIS zaznaczył, iż w zdefiniowaniu użytych przez ustawodawcę w przepisie § 9 ust. 10 rozporządzenia określeń "na wynos" lub "dostawa posiłków" pomocne może być rozporządzenie wykonawcze do dyrektywy unijnej w sprawie VAT (rozporządzenie wykonawcze Rady UE nr 282/2011 z dnia 15 marca 2011 r.). Zgodnie z art. 6 tego rozporządzenia, usługi restauracyjne i kateringowe oznaczają usługi polegające na dostarczaniu gotowej lub niegotowej żywności lub napojów albo żywności i napojów, przeznaczonych do spożycia przez ludzi, wraz z odpowiednimi usługami wspomagającymi pozwalającymi na ich natychmiastowe spożycie. Dostarczanie żywności lub napojów lub żywności i napojów stanowi jedynie element większej całości, w której muszą przeważać usługi. Usługi restauracyjne polegają na świadczeniu takich usług w lokalu należącym do usługodawcy, podczas gdy usługi kateringowe polegają na świadczeniu takich usług poza lokalem usługodawcy. Za usługi kateringowe i restauracyjne nie uznaje się dostawy gotowej lub niegotowej żywności lub napojów albo dostawy gotowej lub niegotowej żywności i napojów, wraz z ich transportem lub bez niego, ale bez żadnych innych usług wspomagających. Nie można zatem uznać, iż na dzień kontroli w restauracji dozwolona była konsumpcja posiłków w lokalu, gdyż taka forma działalności nie spełnia definicji sprzedaży posiłku na wynos lub dostawy posiłków do konsumenta.

W odniesieniu do zarzutu spółki, że organ I instancji nie przeprowadził żadnego dowodu na istnienie zagrożenia dla życia i zdrowia oraz pominął okoliczności związane z zachowaniem w lokalu reżimu sanitarnego, [...]PWIS zaznaczył, iż przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia nie dopuszczał możliwości serwowania posiłków gościom do konsumpcji na miejscu, bez względu na to czy w lokalu gastronomicznym, przestrzegany był reżim sanitarny czy też nie. Organ odwoławczy podkreślił, że zapewnienie środków do dezynfekcji, wyposażenie pracowników lokalu w maseczki ochronne było konieczne podczas przygotowywania potraw, ich pakowania czy dostarczania do klientów, w celu zachowania zasad higieny i bezpieczeństwa w czasie trwającej epidemii. Nie był to jednak warunek, którego spełnienie zapewniłoby możliwość serowania posiłków z przeznaczeniem do konsumpcji na miejscu.

[...]PWIS uznał również za niezasadny zarzut strony, iż PPIS w B. przy ustalaniu kwoty kary pieniężnej nie dokonał oceny sytuacji majątkowej skarżącej, wagi i okoliczności naruszenia. Z treści decyzji PPIS w B. z [...] r. wynika, że organ I instancji uwzględnił przedstawiony przez stronę rachunek zysków i strat poniesionych w okresie od 1 stycznia 2020 r. do 31 grudnia 2020 r., zgodnie z zasadą indywidualizacji kary oraz z uwzględnieniem dyrektywy wymiaru administracyjnej kary pieniężnej określonej w art. 189d k.p.a.

Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, PPIS w B. słusznie wymierzył stronie karę w wysokości 10.000 zł, tj. w najniższej ustawowo kwocie za stwierdzone naruszenie.

[...]PWIS nadmienił również, że na dzień wydawania przedmiotowej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązujące w dniu stwierdzonych naruszeń zostało uchylone i na podstawie § 9 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., poz. 861 z późn. zm.) od dnia 28 maja 2021 r. przygotowywanie i podawanie posiłków lub napojów oraz spożywanie ich na miejscu jest dopuszczalne po spełnieniu określonych warunków. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gastronomicznej uległy więc zmianie, lecz nie zostały uchylone w całości. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 189c k.p.a. nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46 ust. 4 ustawy o chorobach zakaźnych nie uległy zmianie, a także stan epidemii na terminie RP nie został odwołany. Sam fakt, że obecnie obiekty gastronomiczne mogą przygotowywać i podawać posiłki lub napoje na miejscu związane jest ze zmniejszeniem liczby zachorowań na chorobę wywołaną SARS-CoV-2 oraz zminimalizowaniem przez ustawodawcę obciążeń społeczeństwa ograniczeniami, zakazami lub nakazami w sferze publicznej, co nie przesądza o tym, że zachowanie stanowiące w dniu 1 lutego 2021 r. delikt administracyjny nie podlega ukaraniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższą decyzję A. Sp. z o.o. z siedzibą w B. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mający wpływ na treść rozstrzygnięcia:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, która została wydana bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a które to naruszenia stanowią przesłankę do uznania zaskarżonej decyzji jako nieważnej;

- art. 7 k.p.a., poprzez orzekanie przez organ II instancji na podstawie nieobowiązujących w chwili wydawania decyzji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r., które od 28 maja 2021 r. pozwalały na spożywanie posiłków na miejscu, a organy administracji winny orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji;

- art. 7 k.p.a., 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie żadnych dowodów na okoliczność istnienia bezpośredniego zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, w szczególności nieprzeprowadzenie testów na obecność COVID-19 u osób, które przebywały w lokalu, nieuwzględnienie zastosowanych przez skarżącą środków ochrony, spełnienia przez skarżącą wymogów sanitarnych i higienicznych;

- art. 189f § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma, podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że reżim sanitarny w kontrolowanym lokalu był zachowany i nie przebywała tam żadna osoba z objawami COVID -19, co wskazuje, że rozmiar ewentualnego naruszenia był znikomy.

Ponadto strona podniosła następujące zarzuty naruszenia prawa materialnego:

- art. 48a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi poprzez zastosowanie przepisu, który w chwili wydania decyzji nie obowiązywał albowiem ustawą z dnia 28 października 2020 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu następstwom COVlD-19 zmieniono jego brzmienie i do tej pory nie przywrócono w sposób prawidłowy brzmienia przepisu sprzed dokonanej zmiany;

- § 9 ust. 10 rozporządzenia poprzez zastosowanie przez organ II instancji aktu prawnego, który nie obowiązywał już w chwili wydawania decyzji.

W oparciu o powyższe zarzuty strona wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B., względnie o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania.

W odpowiedzi na skargę [...]PWIS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) i art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, stosując przy tym przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń. Podstawę materialnoprawną zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4, art. 46a, art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2020 r. poz. 1845) w związku z § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2316 z późn. zm.) i § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r. poz. 2316).

Zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł. Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy). Decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Decyzję tę doręcza się niezwłocznie (art. 48a ust. 4 ustawy).

Wyjaśnić należy, iż rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Stan ten zastąpił wprowadzony na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z poz. 433) stan zagrożenia epidemicznego. W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego; 2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b wskazano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić m.in.: ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (pkt 1); czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (pkt 2). W art. 46 ust. 4 ww. ustawy określono natomiast, że w rozporządzeniach, o których mowa w ust. 1 i 2, można ustanowić: 1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się, 2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych, 3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy, 4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności, 5) obowiązek wykonania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów, 6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi, 7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3, oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych - uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Wskazać również należy, że na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii – Dz. U. poz. 2316 (aktualne w dniu przeprowadzania kontroli w przedsiębiorstwie skarżącej), w którym w § 10 ust. 9 przewidziano, że do dnia 14 lutego 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10. A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Analogiczne regulacje zawarte zostały w późniejszych rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz U. z 2021 r. poz. 512) oraz z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r. poz. 861).

Zdaniem organów orzekających w niniejszej sprawie spółka A. naruszyła zakaz ustanowiony w § 10 ust. 9 rozporządzenia, co uzasadniało nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Oceniając zgodność z prawem zaskarżonych decyzji wydanych na podstawie wyżej wskazanych przepisów, w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że sąd administracyjny jest uprawniony do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Akt wykonawczy jest ściśle związany z wolą ustawodawcy, wyrażoną w delegacji ustawowej. Przepis art. 92 Konstytucji RP nakłada na ustawodawcę obowiązek precyzyjnego i szczegółowego formułowania zakresu delegacji, a na organy upoważnione do wydawania rozporządzeń - obowiązek dokładnego wykonywania delegacji. Rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych. Treść rozporządzenia musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, pomimo iż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli. Regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć również należy, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być objęte treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Z tej przyczyny przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: z 19 lutego 2002 r., sygn. akt U 3/01; z 8 lipca 2003 r., sygn. akt P 10/02; z 16 marca 2004 r., sygn. akt K 22/03; z 29 listopada 2007 r., sygn. akt SK 43/06; z 5 grudnia 2007 r., sygn. akt K 36/06; z 5 lutego 2008 r., sygn. akt K 34/06; z 19 czerwca 2008 r., sygn. akt P 23/07; z 19 maja 2009 r., sygn. akt K 47/07; z 7 marca 2012 r., sygn. akt K 3/10).

W rozpoznawanej sprawie zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi określają jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 1-6, 8-13). Przepisy te nie zawierają jakichkolwiek wytycznych dotyczących treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie ma. Zawarte w art. 46a ustawy stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie sposób również uznać za wytyczne kształtujące treść wydanych na ich podstawie rozporządzeń.

Z tego względu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów. Zawarte w tym przepisie ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art. 92 ust.1 Konstytucji RP (por wyroki NSA: z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 602/21 i sygn. akt II GSK 781/21; z 19 października 2021 r., sygn. akt II GSK 663/21 i sygn. akt II GSK 1137/21, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej "CBOSA").

Wobec powyższego stwierdzić należy, że rozporządzenie stanowiące podstawę prawną wydanych w niniejszej sprawie decyzji nie wykonuje ustawowego upoważnienia, lecz uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Tym samym rozporządzenie staje się aktem samoistnym, pozbawionym wykonawczego charakteru w relacji do ustawy. W rezultacie podejmowana w tym zakresie przez Radę Ministrów działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej. Jak stanowi art. 22 Konstytucji RP ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 25 lipca 2006 r., sygn. akt P 24/05 (publ. w: OTK-A 2006/7/87) wskazał, że wymóg zachowania formy ustawy w art. 22 Konstytucji jest zbliżony do sformułowania art. 31 ust. 3 Konstytucji ustanawiającego ogólne przesłanki ograniczania praw i wolności ("mogą być ustanawiane tylko w ustawie"), co pozwala przyjąć, że znaczenie prawne i skutki tych unormowań w znacznej mierze mogą się pokrywać. Nie zachodzi jednak pełna identyczność. Sformułowanie "w drodze ustawy" wskazuje, że do ograniczenia wolności dojść może w każdym razie przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia w ogóle nie może mieć miejsca, ale która może jedynie legitymować ograniczenie dokonane - na podstawie ustawy - w rozporządzeniu. Sformułowanie "tylko w ustawie" wskazuje na wolę ustrojodawcy zasadniczego wykluczenia możliwości, którą otwiera formuła "w drodze ustawy". W zakresie regulowania wolności działalności gospodarczej Konstytucja nie nakazuje kompletności regulacji ustawowej. W tej właśnie sferze dopuszczalne jest odsyłanie pewnych unormowań do rozporządzenia, byle nie dotyczyło to elementów o zasadniczym (podstawowym) charakterze. Jednakże przy regulowaniu wolności działalności gospodarczej zakres materii pozostawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolony na tle art. 92 ust. 1 Konstytucji, a unormowanie ustawowe powinno odpowiadać zasadzie określoności. Niedopuszczalne jest natomiast przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z 10 kwietnia 2001 r., sygn. akt U. 7/00 i z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). W zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z 13 października 2010 r., sygn. akt Kp 1/09 i z 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98).

Zdaniem Sądu wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., podobnie jak późniejsze rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz z dnia 6 maja 2021 r. zawierające regulacje o tożsamym brzmieniu, nie spełniają konstytucyjnego warunku wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. W konsekwencji wskazana wyżej działalność prawotwórcza organu wykonawczego doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, w świetle którego ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Podkreślić również należy, że wprowadzone w § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r. obowiązującego w dniu kontroli czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Dopuszczalny na gruncie wskazanego przepisu rozporządzenia niewielki zakres działalności związanej z konsumpcją i podawaniem posiłków i napojów wyłącznie na wynos lub z dostawą do konsumenta uniemożliwiał de facto stronie prowadzenie działalności restauracyjnej, której istotą jest przede wszystkim udostępnienie klientom lokalu w celu spożywania przez nich posiłków na miejscu. Upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało na "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Ponadto art. 46 ust. 4 pkt 3 tej ustawy zezwalał Radzie Ministrów na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy". Powyższe upoważnienia ustawowe pozwalały ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie zezwalały natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej opisanych rozporządzeniach a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie. Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia, czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona.

Treść stanowiącego podstawę prawną decyzji rozporządzenia uniemożliwiła skarżącej prowadzenie działalności gospodarczej, co stanowi o naruszeniu istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Tego rodzaju ograniczenie jest jednak dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych w sposób nienaruszający istoty wolności i praw. Wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami Rady Ministrów od 31 marca 2020 r., w tym rozporządzeniem z 21 grudnia 2020 r., zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP. W tym miejscu wskazać należy, że prawodawca może ingerować w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika natomiast wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP). W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, do których to stanów nie należy stan epidemii, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Reasumując przepis § 10 ust. 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. obowiązujący w dniu kontroli został wprowadzony z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, podobnie jak analogiczne regulacje zawarte w późniejszych rozporządzeniach Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. oraz z dnia 6 maja 2021 r. Nadto wprowadzoną regulacją organ dopuścił się naruszenia istoty wolności i praw w rozumieniu art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP w zw. z art. 22 Konstytucji RP. O ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były, w ocenie Sądu, merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia, doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Powyższe oznacza, że określone w § 10 ust. 9 rozporządzenia ograniczenie działalności gospodarczej nie mogło być objęte sankcją administracyjną i skutkować wymierzeniem skarżącej kary pieniężnej za niestosowanie się do tej regulacji.

Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje sąd do uchylenia takiej decyzji. Z tej przyczyny stosując zasadę wynikającą z art. 178 Konstytucji RP, tj. zasadę podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom, Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji rozporządzenia.

Z uwagi na wskazany wyżej brak podstawy prawnej do nałożenia na skarżącą określonego decyzją obowiązku bezprzedmiotowe stało się rozpoznawanie pozostałych sformułowanych w skardze zarzutów dotyczących przeprowadzenia postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonych w sprawie decyzji.

Z przedstawionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych względów brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne, o czym orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie trzecim sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną od organu na rzecz skarżącej kwotę składa się wpis od skargi (400 zł) oraz wynagrodzenie reprezentującego stronę adwokata (1.800 zł) ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800).

is