Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2468/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-05-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2, art. 134 par. 1, art. 145 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 50 ust. 1, 2 i 4, art. 51
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska, , Sędzia WSA Ewa Machlejd, Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska (spr.), Protokolant specjalista Monika Pietruszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 maja 2015 r. sprawy ze skargi E. Ł. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych I. skargę oddala; II. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego Ł. P. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 zł (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy), w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych), zaś tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 zł (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy).


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej [...]WINB) postanowieniem z dnia [...]sierpnia 2014 r. nr [...] – po rozpatrzeniu zażalenia E. Ł. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej PINB) w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakładające obowiązek wstrzymania prowadzenia robót budowalnych przy budynku mieszkalnym konstrukcji murowanej o wymiarach 8,54 m x 13,27 m wraz z kominem murowanym zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...]wykonanych niezgodnie ze zgłoszeniem oraz zabezpieczenia wykonanych robót w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowalnego wskazał, że w jego ocenie postanowienie PINB w [...] jest prawidłowe, zaś argumenty podnoszone w zażaleniu nie mają wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wyjaśnił, że przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym konstrukcji murowanej o wymiarach 8,54 m x 13,27 m wraz z kominem murowanym, zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w [...], gm. [...].

Wskazał, iż organ powiatowy zasadnie prowadzi postępowanie naprawcze na podstawie przepisów art. 50 - 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), dalej Prawo budowlane. Prowadzenie postępowania w tym trybie zostało wskazane przez organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...].

Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że powiatowy organ nadzoru budowlanego jako podstawę materialno - prawną rozstrzygnięcia przyjął art. 50 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Prawa budowlanego.

[...]WINB stwierdził, że uzasadniając zaskarżone rozstrzygnięcie organ powiatowy uzasadnił przyczynę, dla której uznał wstrzymanie robót budowlanych za celowe oraz ustalił wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń wykonanych dotąd robót.

Dalej wskazał, że PINB w [...] ustalił, że inwestor prowadząc roboty budowlane przy budynku mieszkalnym konstrukcji murowanej o wymiarach 8,54m x 13,27m zlokalizowanym na działce nr [...] położonej w [...] , gm. [...] samowolnie odstąpił od warunków określonych w zgłoszeniu z dnia 9 maja 2013 r. (znak: [...]) robót budowlanych polegających na ociepleniu (ścian, strop, dach) budynku mieszkalnego o wysokości 11,99 m zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w [...] (zakres i sposób wykonania robót: ocieplenie budynku, ścian, stropu i dachu oraz elewacji) oraz w zgłoszeniu z dnia 9 maja 2013 r. (znak: [...]) zamiaru wykonania wymiany krokwi, wieńca oraz poszycia na blachę na działce nr [...] położonej w [...] (zakres i sposób wykonania robót: wymiana krokwi, wieńca oraz blachy na nową bez zmiany parametrów dachu). Ponadto inwestor w 2009 r. wykonał komin, który wraz z niezbędnym do korzystania z niego piecem stanowi urządzenie budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 9 wymagające pozwolenia na budowę.

[...]WINB wskazał, że w stosunku do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, a także robót budowlanych bez wymaganego pozwolenia na budowę słusznie organ powiatowy zastosował tryb naprawczy, o którym mowa w treści art. 50 - 51 Prawa budowlanego.

Organ wyjaśnił, że roboty budowlane zostały już raz wstrzymane postanowieniem Nr [...] z dnia [...] lutego 2014r wydanym na tej samej podstawie prawnej. Po ich wstrzymaniu PINB w [...] wydał w dniu [...] kwietnia 2014 r. decyzję Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzja ta została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] z uwagi na wydanie jej z przekroczeniem terminu dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych.

Ponownie więc zaistniała konieczność zastosowania art. 50 Prawa budowlanego i wstrzymania niezakończonych robót budowlanych, aby następnie wydać decyzję, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Podstawą do wydania postanowienia wstrzymującego roboty budowlane były ustalenia stanowiące podstawę wydania wcześniejszych rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego (postanowienie PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz postanowienie [...]WINB z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]), w tym m. in. czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 22 sierpnia 2013 r. stwierdzające "Roboty budowlane w toku", uzupełnione ustaleniami PINB w [...] przeprowadzonymi na zlecenie [...]WINB pismem z dnia 24 lipca 2014 r. znak: [...]. Z protokołu oględzin PINB w [...] z dnia 13 sierpnia 2014 r. wynika, że "Obecnie roboty budowlane nie są realizowane. Inwestycja w sprawie budynku mieszkalnego i gospodarczego nie została zakończona". Stan zaawansowania robót budowlanych potwierdza załączona do w/w protokołu dokumentacja fotograficzna. Jakkolwiek roboty budowlane nie są w toku, niemniej jednak stan zaawansowania robót budowlanych potwierdzony załączoną do w/w protokołu dokumentacją fotograficzną bezspornie potwierdza niezakończenie inwestycji. Powyższe stanowi okoliczność przemawiającą za zastosowaniem art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz art. 50 ust. 2 Prawa budowlanego.

[...]WINB wyjaśnił, iż wstrzymanie robót umożliwi przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i podjęcia rozstrzygnięcia co do dalszych losów realizowanej inwestycji, jako że samo w sobie rozstrzygniecie to nie załatwia sprawy co do istoty. Linia orzecznicza sądów administracyjnych wskazuje, iż art. 50 Prawa budowlanego jest podstawą wstrzymania robót celem rozważenia tego, jakie nakazy, względnie zakazy w odniesieniu do prowadzonej budowy powinny być wydane (por. wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1280/97).

W skardze na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] E. Ł. wniosła o jego "unieważnienie".

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w czasie od wydania postanowienia PINB w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] do wydania postanowienia PINB w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nie były wykonywane żadne prace, więc nie było przesłanek do ich wstrzymania.

Dalej wskazała, że PINB w [...] w określonym czasie przewidzianym przez ustawodawcę (2 miesiące) nie wydał decyzji, co w konsekwencji legalizuje wykonane prace. Prace jakie zostały do wykonania nie wymagają żadnych pozwoleń i zgłoszeń do ich wykonania.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty.

Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie takie naruszenia i wady nie wystąpiły, dlatego skarga została oddalona.

Przedmiotem skargi wniesionej do tutejszego Sądu jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nakazujące E. Ł. wstrzymać prowadzenie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym o wymiarach 8,54 x 13,27 m wraz z kominem murowanym na działce nr [...] położonej w [...] gm. [...] wykonywanych niezgodnie ze zgłoszeniem, a także zabezpieczyć wykonywane roboty w sposób zapewniający bezpieczeństwo ludzi i mienia. Podstawę materialno-prawną postanowienia stanowił art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 oraz ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.).

Przedstawiona w skardze argumentacja, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia.

W pierwszej kolejności odnosząc się do podniesionych w skardze przez E. Ł. wniosków i twierdzeń, że "w okresie wydawania postanowień nie były wykonywane żadne prace więc nie było przesłanek do ich wstrzymania", należy wskazać, że nie znajdują one odzwierciedlenia ani w treści przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego, ani w poglądach doktryny i judykatury dotyczących postępowań naprawczych uregulowanych wskazanymi przepisami. Ewentualne przerwanie przez inwestora prac przy budowie, skoro roboty budowlane nie zostały zakończone (wykonane) w sensie techniczno-budowlanym (nie wykonano jeszcze wszystkich prac konstrukcyjnych umożliwiających użytkowanie danego obiektu - dokumentacja fotograficzna załączona do protokołu kontroli z dnia 13 sierpnia 2014 r.) i w tym znaczeniu są "w toku", nie stanowi przeszkody do podjęcia działań naprawczych w trybie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane, w szczególności wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 powołanej ustawy. Należy dodać, że roboty budowlane uległy przerwaniu i nie są aktualnie kontynuowane (co potwierdza również protokół kontroli z dnia 13 sierpnia 2014 r.), nie można zatem mówić o ich zakończeniu. Zakończenie robót nastąpi z chwilą wykonania ostatniego elementu obiektu budowlanego niezbędnego do jego funkcjonowania jako całości. Gdyby przyjąć inną interpretację wystarczyłoby stwierdzić, że roboty te nie są prowadzone w trakcie czynności kontrolnych wykonanych konkretnego dnia, co stanowiłoby przeszkodę do wszczęcia procedury naprawczej. Takie rozumowanie jest z oczywistych względów chybione, bowiem prowadziłoby do sytuacji, w której obiekt budowlany jest prawnie tolerowany pomimo wykonywania go bez ważnego, funkcjonującego w obrocie prawnym, pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia.

Bez znaczenia jest zatem, czy roboty budowlane są aktualnie wykonywane czy też nie, istotne jest to, że nie zostały one zakończone w zakresie obejmującym całość obiektu.

Za powyższą argumentacją przemawia również przepis art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, że przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 Prawa budowlanego stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia) w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie przerwanie robót budowlanych w chwili obecnej nie może być utożsamiane z zakończeniem budowy i w konsekwencji zastosowaniem art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut skarżącej dotyczący konieczności "zalegalizowania wykonanych prac remontowych" z uwagi na "wydanie decyzji po terminie".

Naruszenie terminu o którym mowa w art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i umorzeniem postępowania pierwszej instancji w przedmiocie wydania zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia decyzji [...] WINB z dnia [...] czerwca 2014 r. Nr [...] uchylającej decyzję PINB w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. Nr [...] wynika, że nie zostało umorzone całe postępowanie, a organ pierwszej instancji powinien je kontynuować w zakresie nadzoru budowlanego. Ponownie więc zaistniała konieczność zastosowania art. 50 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i wstrzymania niezakończonych robót budowlanych, aby następnie wydać decyzję, o której mowa w art. 51 Prawa budowlanego.

Poprzednie postanowienie PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. o wstrzymaniu robót budowlanych utraciło ważność stosownie do art. 50 ust. 4 Prawa budowlanego wskutek wydania decyzji z naruszeniem ustawowego terminu dwóch miesięcy.

Wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego uzasadnia kontynuowanie postępowania w trybie przepisów art. 51 tej ustawy, jest bowiem wstępem do wydania decyzji na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Należy dodać, że wstrzymanie robót budowlanych, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie jest odrębną sprawą administracyjną. Nie jest rozstrzygnięciem co do istoty sprawy, a ma jedynie charakter incydentalny i nie kończy sprawy (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2669/11).

Z akt sprawy wynika, że po wydaniu postanowienia kontrolowanego w niniejszej sprawie - PINB w [...] wydał na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w dniu [...] sierpnia 2014r decyzję nr [...] .

Argumentacja skargi zgodnie z którą "prace jakie zostały do wykonania nie wymagają żądanych pozwoleń i zgłoszeń do ich wykonania" nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Przedmiotem postępowania legalizacyjnego jest całość robót budowlanych podjętych samowolnie przez inwestora. Bez znaczenia jest to, że znaczna część robót została już wykonana. Skoro podjęte przez skarżącą roboty budowlane z uwagi na ich charakter wypełniają przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, to nadzór nad ich zgodnością z prawem pozostawał nadal w zakresie kompetencji organów nadzoru budowlanego. Dlatego też nie sposób podzielić stanowiska wnoszącej skargę, która dokonała nieuzasadnionego wyodrębnienia spośród wszystkich robót budowlanych takich, które same w sobie - traktowane odrębnie od całości nie wymagałyby pozwolenia na budowę ani zgłoszenia.

Podsumowując stwierdzić należy, iż zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a jego wydanie nastąpiło na podstawie oraz w ramach obowiązującego prawa. Zatem wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1271 z późn. zm.) orzekł o jej oddaleniu. [pic]