Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 950/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6134 Obszary ograniczonego użytkowania
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 4, art. 24 ust. 2 pkt 1-3, art. 29 ust. 1 pkt 5, art. 24 ust. 1 pkt 8-9,
journal: Dz.U. 2004 nr 92 poz 880
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Jerzy Stankowski WSA Bożena Popowska Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi W. O. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy C. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] 2. określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu 3. zasądza od Sejmiku Województwa Wielkopolskiego na rzecz W. O. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw K. i K. (dalej Uchwała z [...] maja 2009 r. bądź Uchwała), Rada Gminy Cz. (dalej Rada Gminy), na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 18 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92, poz. 880 ze zm., dalej ustawa o ochronie przyrody bądź uop) wyznaczyła w §1 ust. 1 Uchwały obszar Chronionego Krajobrazu pod nazwą "Rolnicze Krajobrazy K.– M.", położony w obrębie sołectw K. i K., obejmujący tereny chronione ze względu na wyróżniający się krajobraz o zróżnicowanych ekosystemach, wartościowy ze względu na możliwość zaspokajania potrzeb związanych z turystyką i wypoczynkiem oraz pełnioną funkcją korytarzy ekologicznych. Stosownie do § 1 ust. 2 Uchwały, obszar położony jest na terenie Gminy Cz., w sołectwach K. i K. Powierzchnia obszaru wynosi [...] ha (§ 1 ust. 3 Uchwały). Granice obszaru zostały określone stosownie do § 1 ust. 4 Uchwały w załączniku do niej.

Ów obszar chronionego krajobrazu objął nieruchomości, których właścicielem jest w szczególności W. O. (dalej Strona albo Skarżący), tj. działkę nr [...] dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto w P. prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] i działkę nr [...] dla której Sąd Rejonowy P. Stare Miasto w P. prowadzi księgę wieczystą [...] (mapa Starostwa Powiatowego w P. z dnia [...] stycznia 2012 r., załączona do pisma z [...] stycznia 2012 r.).

Pismem z 8 lipca 2011 r. Strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego, wezwała Sejmik Województwa Wielkopolskiego do usunięcia naruszenia prawa przez uchylenie Uchwały [...] maja 2009 r.

W uzasadnieniu Strona wyjaśniła, że jednym ze skutków podjęcia zaskarżonej Uchwały jest wprowadzenie ograniczenia w sposobie i zakresie wykorzystania terenu objętego jej zasięgiem, w szczególności polegającego na uniemożliwieniu jakiegokolwiek gospodarczego wykorzystania działek nr [...] i [...], stanowiących własność Strony. Zdaniem Skarżącego, Uchwała z [...] maja 2009 r. narusza następujące przepisy:

art. 7, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej;

art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16 poz. 93 ze zm., dalej kc);

art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. 2001 r., nr 142 poz. 1591 ze zm., dalej usg);

art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej WSA) z dnia 5 września 2011 r. Strona reprezentowana przez fachowego pełnomocnika procesowego wniosła o stwierdzenie nieważności Uchwały z [...] maja 2009 r., ewentualnie o orzeczenie niezgodności z prawem Uchwały i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonej uchwale Strona zarzuciła naruszenie:

art. 7, art. 64 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP przez przekroczenie ustawowych uprawnień przez samorząd terytorialny,

art. 140 kc przez naruszenie prawa własności Skarżącego,

art. 40 ust. 1 usg przez przekroczenie ustawowych uprawnień przez samorząd terytorialny,

art. 24 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie przyrody przez wprowadzenie zakazów wzajemnie się wykluczających.

Zaskarżona Uchwała narusza prawo własności. Zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Uchwała z [...] maja 2009 r., będąca inicjatywą radnych gminy Cz., została podjęta ad hoc przez zmianę porządku obrad sesji Rady Gminy w dniu [...] maja 2009 r. Nie miały miejsca społeczne konsultacje, w szczególności z właścicielami działek objętych działaniem nowo utworzonej strefy chronionego krajobrazu, bezpośrednio zainteresowanymi w sprawie. Powstała niedopuszczalna sytuacja, gdy właściciele nieruchomości z dnia na dzień zostali faktycznie pozbawieni możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich. Zaskarżona Uchwała eliminuje nie tylko możliwość realizacji przez właścicieli nieruchomości ich uprawnień, przez wyłączenie budowy jakichkolwiek obiektów na tym terenie, ale również dalsze prowadzenie działalności rolniczej. Nadto zaskarżona Uchwała nie została ujęta w porządku obrad sesji Rady Gminy, co uniemożliwiło zainteresowanym przybycie na sesję i wyrażenie swego stanowiska, co do potrzeby wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu i związanych z tym szczegółowych uregulowań.

Podjęcie Uchwały z [...] maja 2009 r. spotkało się z licznymi protestami mieszkańców sołectw K. i K. Mieszkańcy nie tylko sprzeciwiali się utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu, ale również nigdy nie byli informowani i nie było żadnych konsultacji społecznych odnośnie ww. obszaru chronionego krajobrazu, co niewątpliwie wpływa na ważność zaskarżonej Uchwały.

Z inicjatywy Wójta Gminy Cz. został wniesiony pod obrady Rady Gminy Cz. dnia [...] lipca 2009 r. projekt uchwały uchylającej uchwałę z dnia [...] maja 2009 r. w uzasadnieniu którego znalazły się niektóre z przytoczonych wyżej argumentów, wskazujących na bezprawność działania Rady Gminy w procesie uchwałodawczym, jak i na ułomność zapisów samej Uchwały. Uchwała jednak nie została przyjęta przez Radę Gminy.

Skarżący zwrócił uwagę, że dnia [...] lipca 2010 r. na posiedzeniu Rady Gminy Cz. podjęła uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego M. P. z uwagi na naruszenie przez ww. radnego art. 24f ust. 1 usg. Stwierdzenie wygaśnięcia mandatu ww. radnego ma szczególnie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy. Podczas sesji Rady Gminy w dniu [...] lipca 2009 r. ww. radny głosował za odrzuceniem uchwały uchylającej uchwałę Rady Gminy w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw K. i K. W głosowaniu brało udział 19 radnych. Owa uchwała została odrzucona 9 głosami przy 9 przeciw i 1 wstrzymującym się. Biorąc pod uwagę to, że radny M. P. z uwagi na naruszenie art. 24f ust. 1 usg nie powinien brać udziału w posiedzeniu Rady Gminy, wówczas uchwała w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw K. i K. byłaby uchylona.

Skarżący zwrócił uwagę, że zaskarżoną Uchwałą wprowadzono wszelkie możliwe zakazy wymienione w art. 24 ust. 1 uop, czyniąc zawarte w niej postanowienia niezwykle restrykcyjnymi. Jedyny zakaz, którego nie ustanowiono w sposób bezpośredni, to zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 pkt 9 uop, zgodnie z którym można zakazać lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego. Rada Gminy uchwalając Uchwałę z 21 maja 2009 r. nie ustrzegła się popełnienia nieprawidłowości. Wprowadzenie bowiem w uchwale wszystkich zakazów ujętych w art. 24 ust. 1 uop, za wyjątkiem pkt 9, rodzi skutek wewnętrznej sprzeczności między nimi.

Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 uop i zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8 uop, pozostają w sprzeczności. Przestrzegając zapisów jednego z wymienionych zakazów można dopuścić się naruszenia drugiego z ww. zakazu.

Poważne wątpliwości budzi § 2 ust. 4 Uchwały. Wykładnia tego przepisu nie pozwala na precyzyjne określenie, jakie zachowanie jest zakazane lub nakazane adresatowi wyrażonej w tym przepisie normy. Uchwała z [...] maja 2009 r. zawiera w swej treści uregulowania niezgodne z brzmieniem ustawy o ochronie przyrody. W owej ustawie enumeratywnie wyliczono możliwości wyłączenia spod zakazów wprowadzonych na terenie obszaru chronionego krajobrazu działań określonych art. 24 ust. 2 pkt 1-3 uop. Zapis taki, wprowadzający dodatkowe wyłączenie spod tych zakazów, które nie są objęte treścią ustawy, a które dotyczą terenów przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową lub ogrodnictwo, jest prawnie bezpodstawny. Tym samym organ stanowiący w sposób nieuprawniony wykroczył poza delegację ustawową określoną w owej ustawie, naruszając tym samym art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 usg.

Skarżący podkreślił, że dla jego nieruchomości, wchodzących w skład obszaru chronionego krajobrazu, obowiązuje i obowiązywał w dniu podjęcia zaskarżonej Uchwały miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego, wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Gminy Cz. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. W związku z tym Skarżącemu w pełnym zakresie przysługują roszczenia zawarte w art. 36 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm., dalej upzp), związane z niemożliwością korzystania z nieruchomości w dotychczasowy sposób, względnie w sposób zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem.

Skarżący zwrócił uwagę również na art. 130 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j. Dz. U. 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm., dalej poś) z którego wynika, że w przypadku ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w związku z ochroną zasobów środowiska przez poddanie ochronie obszarów na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, właściciel nieruchomości może żądać wykupienia nieruchomości lub jej części, jeżeli w związku z ograniczeniem sposobu korzystania z nieruchomości korzystanie z niej lub z jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone. Niezależnie od tego, zgodnie z art. 129 ust. 2 poś, właściciel może żądać odszkodowania za poniesioną szkodę, obejmującą również zmniejszenie wartości nieruchomości. Uchwała z [...] maja 2009 r. powoduje konkretną, wymierną szkodę w majątku Skarżącego, a tym samym powoduje powstanie obowiązku zapłaty odszkodowania po stronie gminy Cz.

Zdaniem Skarżącego Uchwała z [...] maja 2009 r. dotknięta jest poniższymi brakami formalnymi:

- brakiem opinii wójta w procesie jej stanowienia, co stanowi naruszenie § 53 pkt 5 Statutu Gminy Cz.,

- brakiem opinii radcy prawnego co do jej zgodności z prawem, co stanowi naruszenie § 53 pkt 4 Statutu Gminy Cz.

Skarżący opisał nadto przebieg wydarzeń związanych z podjęciem Uchwały z [...] maja 2009 r. wskazując, że budzi on poważne zastrzeżenia służąc wyłącznie partykularnym interesom gminy (k. 5-17 akt IV SA/Po 950/11).

W odpowiedzi na skargę z [...] października 2011 r. Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi, ewentualnie umorzenie postępowania.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi Rada Gminy zauważyła, że Skarżący w żaden sposób nie dowiódł, że zaskarżona Uchwała naruszając jego prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na Jego sferę prawnomaterialną, czyli pozbawia go pewnych, prawem gwarantowanych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Samo odwołanie się do prawa własności nieruchomości i uprawnień właścicielskich, jakie niewątpliwie przysługuje Skarżącemu, jest zabiegiem niewystarczającym i niedopuszczalnym dla wykazania naruszenia jego prawa.

Rada Gminy zauważyła, że przepisy ustawy o ochronie

przyrody w stanie obowiązującym z daty uchwalenia zaskarżonej Uchwały nie stanowią o obowiązku przeprowadzenia konsultacji społecznych.

W ocenie Rady Gminy twierdzenie Skarżącego dotyczące wyznaczenia przez Radę Gminy obszaru chronionego krajobrazu "na jakimkolwiek terenie" i wykroczenia tym samym poza delegację ustawową zawartą w przytoczonych przepisach, jest nie do przyjęcia. Ze znajdującego się w aktach sprawy uzasadnienia do zaskarżonej Uchwały wynika jednoznacznie, jakie wartości wyznaczonego obszarowo krajobrazu Rada Gminy chciała objąć ochroną, a są to m.in.: obszary zalesione, pola będące miejscem żerowania żurawia będącego gatunkiem chronionym, graniczące z uroczyskiem "M." zabagnione tereny, będące odgałęzieniem ciągu ekologicznego doliny rzeki Głównej w kierunku Puszczy Z., charakterystyczne krajobrazy rolnicze z zadrzewieniami śródpolnymi, niezabudowane tereny otwartego krajobrazu rolniczego przylegającego do historycznego Traktu P., będącego miejscem występowania chronionych gatunków ptaków drapieżnych (myszołów, jastrząb, kobuz), tereny migracji zwierzyny.

Zdaniem Rady Gminy Skarżący błędnie przyjął, że realizacja zakazu wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt. 5 uop może doprowadzić do naruszenia zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości [...] m od linii brzegowej, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8 uop i że zakazy te pozostają w sprzeczności. Takie rozumowanie należy uznać za błędne, bowiem każdy z wymienionych zakazów dotyczy innych działań. W pierwszym przypadku zakaz dotyczy działań nakierowanych na trwałe zniekształcenie terenu (nasypy, otwory ziemne itp.). W drugim przypadku mowa jest o zakazie zabudowy.

Rada Gminy zwróciła uwagę, że nie ma żadnego wpływu na terminy ogłaszania aktów prawa miejscowego w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego. Czynienie zarzutu, że Rada Gminy realizowała swe kompetencje stanowiące w dacie, gdy bezspornie te kompetencje posiadała, świadczy o instrumentalnym wykorzystywaniu przez Skarżącego uprawnień dotyczących wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego udziału radnego M. P. w głosowaniu nad projektem uchwały Rady Gminy uchylającej zaskarżoną Uchwałę, Rada Gminy przyznała, że wyrokiem WSA z 26.01.2011 r., IV SA/Po 889/10, utrzymanym w mocy przez NSA, stwierdzono wygaśnięcie mandatu radnego M. P. z dniem [...] lutego 2007 r. W ocenie Rady Gminy nie skutkuje to jednak nieważnością uchwał podejmowanych przez okres niemal czterech lat przez Radę Gminy z uczestnictwem M. P., działającego w przekonaniu o przysługującym mu mandacie radnego Rady Gminy (k. 82-85 akt IV SA/Po 950/11).

Pismem z [...] stycznia 2012 r. Skarżący ustosunkował się do argumentów podniesionych przez Radę Gminy w odpowiedzi na skargę wskazując, że Uchwała z [...] maja 2009 r. narusza interes prawny właścicieli wszystkich nieruchomości położonych w zasięgu działania Uchwały. Przepisy Uchwały uniemożliwiają wykonywanie na owych nieruchomościach, w tym nieruchomości Skarżącego, prawa własności, w szczególności prawa do jej zabudowy lub prowadzenia działalności rolniczej. W takim przypadku nie jest konieczne wykazywanie, że Uchwała uniemożliwia wykonywanie prawa własności w stanie faktycznym zaistniałym przed wezwaniem właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia prawa, np. w przypadku odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Nie jest również konieczne wykazywanie, że przed podjęciem Uchwały nieruchomość była przeznaczona na cele budowlane. Istotna jest wyłącznie okoliczność, że skutkiem Uchwały jest niemożność posadowienia na tej nieruchomości jakichkolwiek obiektów budowlanych (k. 106-113 akt IV SA/Po 950/11).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej ppsa), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie natomiast do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), kontrola dokonywana przez sądy administracyjne sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Wynikający z przywołanych regulacji zakres kognicji sądów administracyjnych ograniczony został do kontroli sfery prawnej zaskarżonego aktu bądź czynności z zakresu administracji publicznej. Ewentualne stwierdzenie uchybień w uchwalonym przez organ jednostki samorządu terytorialnego akcie prawa miejscowego obliguje sąd, zgodnie z art. 147 § 1 ppsa, do stwierdzenia nieważności aktu w całości lub w części albo do stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Sąd administracyjny kontrolując działalność administracji publicznej pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 ppsa związany granicami sprawy, a nie granicami skargi. Nie będąc związany granicami skargi, sąd jest obowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa oraz wszystkich przepisów, które winny znaleźć zastosowanie w sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze.

Przedmiotem niniejszej sprawy było dokonanie oceny zgodności z prawem Uchwały z [...] maja 2009 r. Sąd miał przy tym na względzie, że postanowieniem z [...] kwietnia 2011 r., II OSK 228/11, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił wyrok WSA w P. z [...] listopada 2010 r., IV SA/Po 665/10 (dalej wyrok IV SA/Po 665/10) w sprawie ze skargi W. O. na uchwałę Rady Gminy Cz. z [...] maja 2009 r. i odrzucił skargę. Uchylonym wyrokiem IV SA/Po 665/10, WSA w pkt 1 stwierdził nieważność uchwały z [...] maja 2009 r., określając w pkt 2, że zaskarżona Uchwała nie podlega wykonaniu i zasądzając w pkt 3 od Rady Gminy na rzecz Skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych i kwotę 257 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że uzasadnionym okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 usg polegający na nie złożeniu przez Skarżącego wniosku o usunięcie naruszenia prawa do właściwego organu, którym w wyniku zmiany ustawy o ochronie przyrody w chwili składania tego wezwania nie była już Rada Gminy Cz. ale Sejmik Województwa Wielkopolskiego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z 10 maja 2010 r. dokonane przez Skarżącego, zostało przez Radę Gminy rozpoznane uchwałą nr 385/LIV/2010 z 17 czerwca 2010 r. W § 1 tej uchwały odmówiono uwzględnienia wezwania "z uwagi na utratę kompetencji organu stanowiącego Gminy w przedmiotowej sprawie". Nie budzi wątpliwości to, że w dniu [...] maja 2009 r. Rada Gminy na podstawie art. 23 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody była władna wyznaczyć obszar chronionego krajobrazu, skoro nie uczynił tego wojewoda w drodze rozporządzenia na podstawie ust. 2 tego samego artykułu. Tak więc Rada Gminy była w tym czasie także organem, do którego Skarżący mógł skierować wymagane przez art. 101 ust. 1 usg wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Na mocy jednak nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz.U. 2009 r., nr 92, poz. 753), z dniem 1 sierpnia 2009 r. zarówno wojewoda jak i rada gminy utracili swe kompetencje w tym zakresie, które przeszły na rzecz sejmiku województwa – art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 sierpnia 2009 r. Skoro w ustawie nowelizującej ustawę o ochronie przyrody brak było przepisów przejściowych w tej materii poza art. 35 stanowiącym w ust. 1 "Do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego", należy przyjąć, że z dniem wejścia w życie tej nowelizacji Rada Gminy utraciła właściwość zarówno do wyznaczania w drodze uchwały obszaru chronionego krajobrazu, jak i do uchylania bądź zmiany uchwały wyznaczającej taki obszar. Mimo ewidentnego faktu, że Rada Gminy podejmując uchwałę z [...] czerwca 2010 r. powołała się na utratę kompetencji w zakresie uchylenia uchwały, winna w sposób precyzyjny wskazać wnoszącemu wezwanie organ, który przejął kompetencje do rozpoznania takiego wezwania, bądź też samemu przekazać wezwanie skarżącego według właściwości Sejmikowi Województwa.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na uwadze, że stosownie do art. 190 ppsa był on związany wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez NSA. Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia. Związanie wykładnią dokonaną w sprawie przez NSA ma szeroki zasięg, ponieważ odnosi się również do stron postępowania (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012 r., s. 518-519, uw 2; postanowienie NSA z 06.10.2010 r., II OSK 1900/10, Lex nr 743346, wyrok NSA z 17.11.2010 r., II GSK 961/09, Lex nr 746364).

Skarżący mając na względzie powołany wyżej wyrok NSA, pismem z [...] lipca 2011 r. skierował wezwanie do usunięcia naruszenia prawa do Sejmiku Województwa Wielkopolskiego. Z uwagi na brak odpowiedzi Sejmiku, Skarżący pismem z 5 września 2011 r. skierował skargę do WSA na Uchwałę Rady Gminy z [...] maja 2009 r. Tym samym spełnione zostały warunki skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego zarówno pod względem uprzedniego wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 ppsa), jak i terminu jej wniesienia (art. 53 § 2 ppsa).

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd ustalił, że Skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym K., na terenie Gminy Cz., dla której Sąd Rejonowy P.-Stare Miasto w P. prowadzi Księgę Wieczystą nr [...] i nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę nr [...], położoną w obrębie geodezyjnym K., na terenie Gminy Cz., dla której Sąd Rejonowy P.-Stare Miasto w P. prowadzi Księgę Wieczystą nr [...] (k. 21-22, 23-24 akt IV SA/Po 950/11). Powyższe nieruchomości mocą Uchwały z [...] maja 2009 r. zostały objęte obszarem chronionego krajobrazu, zgodnie z mapą stanowiącą na podstawie § 1 ust. 4 uchwały z dnia [...] maja 2009 r. załącznik do Uchwały. Wyrokiem z 26 stycznia 2011 r., IV SA/Po 889/10, WSA oddalił skargę M. P. o uchylenie uchwały Rady Gminy z [...] lipca 2010 r. nr 386/LV/2010 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. Wyrokiem NSA z 4 sierpnia 2011 r., II OSK 1083/11, oddalona została skarga kasacyjna Marka P. od powyższego wyroku WSA, który wobec tego uzyskał walor prawomocności.

Powyższy stan faktyczny Sąd ustalił na podstawie zgromadzonych w aktach sprawy wymienionych wyżej dokumentów i odpisów dokumentów, mających charakter dokumentów urzędowych. Sąd dał wiarę wskazanym dokumentom i odpisom dokumentów, bowiem nie zostały one zakwestionowane przez Strony i nie nasunęły Sądowi wątpliwości co do ich autentyczności i wiarogodności (106 § 5 ppsa w zw. z – odpowiednio - art. 244 § 1 i art. 245 kpc, i – odpowiednio – art. 252 i 253 kpc; postanowienie SN z 27.1.2006 r. III CK 369/05, OSNC 11/06/187; T. Ereciński w: Kodeks postępowania cywilnego Komentarz LexisNexis 2009 t. 1 s. 707 uw. 32).

Badając zgodność z prawem zaskarżonej Uchwały z [...] maja 2009 r. Sąd uznał, że jej podjęcie narusza interes prawny Skarżącego (art. 101 ust. 1 usg), ponieważ obejmuje ona teren będący Jego własnością, wprowadzając ograniczenia w sposobie i zakresie jego wykorzystania. W świetle powyższego Sąd uznał, podzielając argumentację Skarżącego, że w wyniku uchwalenia zaskarżonego aktu prawa miejscowego został naruszony jego interes prawny, naruszono jego prawo własności, a przyjęte rozwiązanie w § 2 ust. 4 uchwały z [...] maja 2009 r. w istocie uniemożliwia gospodarcze wykorzystanie nieruchomości, której jest właścicielem, prócz jej zalesienia.

Przechodząc do oceny legalności zaskarżonej Uchwały stwierdzić należy, że art. 23 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody upoważniał radę gminy do wyznaczenia w drodze uchwały (w dacie jej uchwalania) obszaru chronionego krajobrazu w przypadku nie wyznaczenia takiego obszaru przez wojewodę. Delegacja ta nie oznacza jednak, że gmina mogła wyznaczyć obszar chronionego krajobrazu w sposób dowolny, na jakimkolwiek terenie, a z taką sytuacją mamy do czynienia w tym przypadku. Zaskarżona Uchwała, będąca inicjatywą radnych gminy Cz., została wprowadzona przez zmianę porządku obrad sesji Rady Gminy w dniu [...] maja 2009 r. Nie miały miejsca społeczne konsultacje, w szczególności z właścicielami działek objętych działaniem nowo utworzonej strefy chronionego krajobrazu, bezpośrednio zainteresowanymi w sprawie. Powstała niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa sytuacja, gdy właściciele nieruchomości z dnia na dzień zostali faktycznie pozbawieni możliwości wykonywania uprawnień właścicielskich. Zaskarżona Uchwała eliminuje nie tylko możliwość realizacji przez właścicieli nieruchomości ich uprawnień, przez wyłączenie budowy jakichkolwiek obiektów na tym terenie, ale również dalsze prowadzenie działalności rolniczej. Zaskarżona Uchwała nie została ujęta w porządku obrad sesji Rady Gminy, co uniemożliwiło zainteresowanym przybycie na sesję i wyrażenie swego stanowiska odnośnie potrzeby wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu i związanych z tym szczegółowych uregulowań. Takie działanie w sposób oczywisty narusza obowiązującą procedurę, określającą formalne wymogi rozpatrywania spraw na sesji Rady Gminy, uzależniając rozpatrywanie spraw zgodnie z przyjętym porządkiem obrad. System wprowadzenia spraw w porządek obrad sesji Rady Gminy budzi uzasadnione zastrzeżenia i z formalnego punktu widzenia jest niezasadny. W zaskarżonej Uchwale ponadto wprowadzone zostały wszelkie możliwe zakazy wymienione w art. 24 ust. 1 pkt 1-8 ustawy o ochronie przyrody, czyniąc zawarte w niej postanowienia niezwykle restrykcyjne. Jedyny zakaz, którego nie ustanowiono w sposób bezpośredni, to zakaz wynikający z art. 24 ust. 1 pkt 9 uop, zgodnie z którym można zakazać lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 200 m od linii brzegów klifowych oraz w pasie technicznym brzegu morskiego (a to z uwagi na położenie Gminy Cz. w odległości nie mniejszej niż 240 kilometrów od linii brzegów klifowych i pasa technicznego brzegu morskiego Bałtyku; art. 106 § 4 ppsa). Rada Gminy podejmując zaskarżoną Uchwałę, nie ustrzegła się popełnienia nieprawidłowości. Wprowadzenie w Uchwale wszystkich zakazów ujętych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, za wyjątkiem pkt 9 o którym mowa powyżej, rodzi skutek wewnętrznej sprzeczności między nimi. Zakaz wykonywania prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 5 oraz zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej, o którym mowa w art. 24 ust. 1 pkt 8, pozostają w sprzeczności. Przestrzegając zapisów jednego z wymienionych zakazów można dopuścić się naruszenia drugiego z ww. zakazu. Honorowanie zakazu wymienionego w pkt 8 cytowanego przepisu oznacza de facto, że można lokalizować obiekty budowlane w każdym innym miejscu poza pasem 100 m od linii brzegowej, co jest w sposób oczywisty niespójne z zakazem wykonywania prac ziemnych, o których mowa w pkt 5 cytowanego przepisu. Efekt współistnienia obu zakazów jest taki, że adresat obu norm stawiany jest w niejasnej sytuacji prawnej, nie mogąc realizować swoich uprawnień właścicielskich.

Zaskarżona uchwała dotknięta jest formalnymi ułomnościami stanowiącymi naruszenie uregulowań statutu Gminu Cz., takimi jak: brak opinii wójta w procesie jej stanowienia, brak opinii radcy prawnego co do jej zgodności z prawem (odpowiednio - § 53 pkt 5 i 4 Statutu Gminy Cz.).

Nadto należy zauważyć, że sama Rada Gminy liczyła się z możliwością uchylenia zaskarżonej Uchwały, skoro do porządku obrad sesji Rady z dnia [...] lipca 2009 r. wprowadziła w pkt 4 dotyczący podjęcia uchwały w sprawie uchylenia Uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw K. i K.

Zaskarżona Uchwała zawiera w swej treści uregulowania niezgodne z brzmieniem ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. W przedmiotowej ustawie zostały enumeratywnie wyliczone możliwości wyłączenia spod zakazów wprowadzonych na terenie obszaru chronionego krajobrazu działań określonych w art. 24 ust. 2 pkt 1-3 ustawy. Zapis taki, wprowadzający dodatkowe wyłączenie spod przedmiotowych zakazów, które nie są objęte treścią ustawy, a które dotyczą terenów przeznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową lub ogrodnictwo jest prawnie bezpodstawny. Tym samym organ stanowiący w sposób nieuprawniony wykroczył poza delegację ustawową określoną w przedmiotowej ustawie, naruszając tym samym art. 94 Konstytucji RP i art. 40 ust. 1 usg.

Zaskarżona Uchwała obejmuje swym zakresem obszar, dla którego obowiązuje miejscowy plan zagospodarowanie przestrzennego, wprowadzony uchwałą nr [...] Rady Gminy Cz. z dnia [...] października 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi K. (linie pomarańczowe – ukośne i linie zielone – poziome, wraz z legendą na mapie z dnia [...] stycznia 2012 r., załączonej do pisma z dnia [...] stycznia 2012 r., wraz z częścią graficzną obu powołanych uchwał). Wprowadzenie tak daleko idących ograniczeń, bez zachowania procedury właściwej dla zmian planu zagospodarowania przestrzennego, rażąco naruszało art. 27 upzp.

Na marginesie należy wskazać, że uprawnienie rady gminy do ustanowienia w drodze uchwały obszaru chronionego krajobrazu zostało zniesione ustawą z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. nr 92, poz. 753), która miała wejść w życie 01 kwietnia 2009 r. Jednak wskutek wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej, złożonego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji RP o zbadanie zgodności art. 21 pkt 1 ustawy nowelizującej z art. 5 Konstytucji, 13 maja 2009 r., Kp 2/09 (OTK-A 2009/5/66) Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok stwierdzający, że niezgodność nie zachodzi. Jednak w związku z postępowaniem przed Trybunałem został wyznaczony nowy termin wejścia w życie zmian w ustawie o ochronie przyrody - 1 sierpnia 2009 r.

Natomiast Rada Gminy Cz., 7 dni po wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wprowadzając ad hoc pod obrady projekt uchwały o utworzeniu obszaru chronionego krajobrazu na terenie sołectw K. i K., podjęła uchwałę w tym zakresie, choć zgodnie z wolą ustawodawcy pozbawiona została prawa do jego ustanawiania.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, sądowa kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że jest ona nieważna w całości, wobec czego na podstawie art. 147 § 1 ppsa Sąd orzekł jak w punkcie 1 sentencji.

W pkt 2 wyroku Sąd działając na zasadzie art. 152 ppsa określił, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. Oznacza to, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo że wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (wyrok NSA z 29.7.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach postępowania Sąd orzekał na podstawie art. 200 ppsa, zasądzając od Rady Gminy Cz. na rzecz Skarżącego kwotę 557 zł na którą złożyły się: 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, którego wysokość została określona w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193), 240 zł tytułem kosztów zastępstwa procesowego, którego wysokość została ustalona w § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.) i 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.