Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1275/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-12-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4, art. 48 ust. 1,  art. 36 ust. 2, art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Miron, , Sędzia WSA Justyna Mazur (spr.), Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267) (dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania W. B. (dalej także: "skarżący") od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2012 r. Nr [...] znak [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z dnia [...] lipca 2005 roku, Nr [...], znak [...] o zatwierdzeniu na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U.

z 1994, Nr 89, poz. 414 ze zm.) (dalej: "Prawo budowlane") zamiennego projektu budowlanego dokończenia robót budowlanych budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pomieszczeniami produkcyjnymi (opisanych w decyzji) – utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję.

Powyższe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2012 roku skierowanym do Wojewody [...] W. B. zwrócił się o sprawdzenie poprawności legalizacji samowoli budowlanej dla posesji położonej w L. przy ul. K., zakończonej decyzją Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku z uwzględnieniem zgodności zatwierdzonego ww. decyzją zamiennego projektu budowlanego z przepisami prawa budowlanego oraz decyzją o warunkach zabudowy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po przekazaniu wniosku według właściwości [...] WINB, skarżący pismem z dnia [...] lipca 2012 roku sprecyzował powyższy wniosek i wskazał, iż wniosek skierowany do Wojewody [...] dotyczył stwierdzenia nieważności decyzji PINB w [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2005 roku na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. W uzasadnieniu pisma z dnia [...] lipca 2012 r. podniósł, iż obiekt budowalny, którego dotyczy wniosek został częściowo zbudowany na jego działce nr [...], obiekt ten posiada połać dachową skierowaną na posesję skarżącego, co powoduje osuwanie się śniegu na teren jego działki oraz obiekt nie posiada ogniomuru wyprowadzonego ponad 30 cm ponad połać dachową, co stwarza realne zagrożenie pożarowe. Rozpoznając powyższy wniosek [...] WINB podniósł, iż instytucja stwierdzenia nieważności aktu administracyjnego jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a., zasady trwałości ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych i służy eliminowaniu z obrotu prawnego rozstrzygnięć, które ze względu na kwalifikowane wady - wyliczone enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. - nie dają się pogodzić

z zasadami państwa prawnego. Wskazał ponadto, iż w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności, bada się tylko legalność aktu administracyjnego, a właściwy organ działając jako organ kasacyjny nie ma podstaw do orzekania o przedmiocie sprawy objętym zaskarżoną decyzją. Jednocześnie badanie zgodności z prawem weryfikowanego aktu administracyjnego odbywa się

w odniesieniu do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego rozstrzygnięcia. Po przypomnieniu treści art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. ustalił, iż decyzją z dnia [...] października 1991r. nr I[...] Prezydent Miasta [...] - na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. (Dz. U. Nr 9, poz. 26 z 1980r.) - po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej samowolnie prowadzonych robót związanych z realizacją budynku garażowo

-gospodarczego na nieruchomości położonej w L. przy ul. K., dz. nr [...] i [...] przez właściciela R. K. orzekł "o doprowadzeniu do dnia [...] października br. wzniesionego już częściowo obiektu w obrysie zewnętrznym zgodnie z przedłożoną i zaakceptowaną opinią urbanistyczną z dnia [...].07.1991r. nr I [...] przez: rozebranie powiększonych od strony wschodniej i zachodniej działki ścian przyziemia wraz z fundamentami". Podniósł, iż

w uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdzono w trakcie kontroli przeprowadzonej na posesji położonej w L. przy ul. K., że realizowane są prace budowlane przy wznoszeniu budynku garażowo - gospodarczego w tylnej części działki na całej szerokości, zaś prace te wykonano bez wymaganego przepisami pozwolenia na budowę. Decyzją z dnia [...] października 1991 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] – na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. (Dz. U. nr 9, poz. 26 z 1980r. ze zm.) - po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej samowolnie prowadzonych robót związanych z budową budynku garażowo

-gospodarczego na nieruchomości położonej w L. przy ul. K. realizowanego przez R. K. nakazał wstrzymanie prac dla części obiektu nie objętej nakazem rozbiórki i określił warunki uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót. Wskazał, iż Wojewoda [...] decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1991r., nr [...], uchylił ww. decyzję z dnia [...] października 1991 r., nr [...] i decyzję z dnia [...] października 1991r., nr [...]

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W dniu [...] lutego 1992 r. Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 ze zm.) - po rozpatrzeniu z urzędu sprawy dotyczącej samowolnie prowadzonych robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego na nieruchomości położonej przy ul. K. nr dz. [...],[...] w L., realizowanego przez R. K., nakazał "natychmiastowe wstrzymanie prac budowlanych na omawianej działce. W celu uzyskania decyzji zezwalającej na wznowienie robót należy w terminie do dnia [...] marca 1992r. - dokonać zmiany polegającej na likwidacji wykonanych murów przyziemia o szerokości 5 m budynku garażowo-gospodarczego we frontowej jego części, - przedłożyć inwentaryzację wykonanych prac wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym prawidłowość ich wykonania, - plan zagospodarowania działki sporządzony na mapach geodezyjnych wraz z orzeczeniem technicznym stwierdzającym prawidłowość ich wykonania, - plan zagospodarowania działki sporządzony na mapach geodezyjnych wraz z projektem technicznym prac pozostałych do wykonania". Organ I instancji podniósł także, iż w dniu [...] czerwca 1992 roku Prezydent Miasta [...] wydał decyzję nr [...], którą na podstawie - art. 29 ust. 4, art. 36 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) i art. 104 k.p.a. (Dz.U. Nr 9, poz. 26 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku R. i G. K. w sprawie budynku garażowo-gospodarczego przy ul. K. nr dz. [...],[...] w L., zezwolił "na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. obiektu zgodnie

z przedłożoną dokumentacją techniczną stanowiącą integralną część decyzji. Przy realizacji inwestycji należy zachować następujące warunki: - prawa osób trzecich nie zostaną naruszone, - kierownictwo budowy należy powierzyć osobie posiadającej wymagane przygotowanie zawodowe, - umieścić na budowie w widocznym miejscu tablicę informacyjną, - prowadzić dziennik budowy, - inwestor jest zobowiązany przez cały okres prowadzenia robót przechowywać dokumenty stanowiące podstawę ich wykonania, - roboty budowlane można rozpocząć po uprawomocnieniu się decyzji". Wskazał jednocześnie, iż inwestorzy przedłożyli wymagane dokumenty oraz zawiadomili o fakcie likwidacji wykonanych murów przyziemia o szerokości 5m budynku we frontowej jego części, zaś z przedłożonej inwentaryzacji wynika, iż dotychczas wykonane prace budowlane zrealizowano zgodnie ze sztuką budowlaną

i obowiązującymi przepisami, natomiast prace zaplanowane będą wykonywane zgodnie z przedłożonym projektem technicznym. Z uwagi na złożenie wniosku co do sprawdzenia prawidłowości prowadzenia budowy na nieruchomości przy ul. K., w granicy z działką położoną przy ul. K., w dniu [...] marca 2005r. organ stopnia powiatowego przeprowadził oględziny w sprawie prawidłowości prowadzenia robót budowlanych w L. przy ul. K.. Podczas oględzin ustalono, iż poprzedni właściciele nieruchomości – G.

i R. K., uzyskali w dniu [...] czerwca 2004r. pozwolenie na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego, zaś w roku 2001 nieruchomość zakupili J. i M. M., którzy przystosowali budynek do celów mieszkalnych bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej; w roku 2004 właściciele wykonali za zgodą organu administracji architektoniczno-budowlanej przyłącze kanalizacji sanitarnej do budynku; w roku 2004 właściciel rozpoczął roboty budowlane mające na celu zwiększenie powierzchni użytkowej oraz kubatury budynku bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej; prowadzenie robót nie zostało zakończone, gdyż wykonano jedynie ściany osłonowe oraz tymczasowy stropodach; inwestorzy nie powołali kierownika budowy, jak również nie był prowadzony dziennik budowy. Organ I instancji ustalił ponadto, iż postanowieniem

z dnia [...] marca 2005r. nr [...] PINB - na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. nr 89, poz. 414, ze zm.) i art. 123 k.p.a. - nakazał "Państwu J. i M. M. zamieszkałym w L. przy ul. K. wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z budową jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. K. oraz zobowiązał do przedstawienia w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia: 1. inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, 2. inwentaryzacji budowlanej; 3. orzeczenia technicznego prawidłowości wykonania

i możliwości dalszej budowy rozpatrywanego budynku mieszkalnego". Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. nr [...] PINB - na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (Dz. U. nr 89, poz. 414) i art. 104 k.p.a. - zobowiązał "Państwo J. i M. M. zamieszkałych w L. przy ul. K. do przedłożenia w terminie do dnia [...].08.2005r. w trzech egzemplarzach: projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające

z dotychczas wykonanych robót budowlanych jednorodzinnego budynku mieszkalnego na nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. K.". Przy piśmie z dnia [...] czerwca 2005r. J. i M. M. przedłożyli żądaną dokumentację dotyczącą ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

a przeprowadzone w dniu [...] lipca 2005 roku oględziny w sprawie wykonania zobowiązań nałożonych ww. decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2005r. doprowadziły do oceny, iż przedłożona dokumentacja budowlana prawidłowo odzwierciedla rzeczywistość, a przedłożone dokumenty stanowią wykonanie nałożonych decyzją obowiązków. W tych okolicznościach zostało wydane zakwestionowane przez skarżącego rozstrzygnięcie z dnia [...] lipca 2005r., nr [...] znak: [...], którego załącznikiem jest przedłożony projekt budowlany zamienny i w którym nałożono obowiązek uzyskania decyzji

o pozwoleniu na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego

z pomieszczeniami produkcyjnymi. W tak ustalonym stanie faktycznym organ

I instancji przywołał art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania badanej decyzji oraz art. 51 ust. 1 pkt 7 tej ustawy, podniósł, iż inwestorzy dokonali zmian istotnych, wypełniających przesłanki wymienione w art. 36 ust. 5 pkt 1, 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, co uzasadniało nałożenie obowiązku przedłożenia projektu zamiennego. Organ I instancji wskazał jednocześnie, iż decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1992r. nr

[...], którą zezwolono "na wznowienie robót budowlanych przy budowie ww. obiektu zgodnie z przedłożoną dokumentacją techniczną stanowiącą integralną część decyzji" winna być traktowana jak decyzja o pozwoleniu na budowę obiektu, o którym mowa, zaś dołączona do niej dokumentacja techniczna, jak zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Inwestorzy, będący następcami prawnymi poprzednich właścicieli, przedstawili żądany projekt w wyznaczonym terminie. J. i M. M., przedłożyli również oświadczenia o prawie dysponowania rzeczoną nieruchomością na cele budowlane. Organ I instancji nie dopatrzył się też zasadności zarzutów skarżącego dotyczących ściany oddzielenia przeciwpożarowego, podając, iż taka ściana została zaprojektowana. Dodano także, iż zabronione jest jedynie odprowadzanie wód opadowych na sąsiednią nieruchomość, a nie sposób wykonania dachu. W tych okolicznościach [...] WINB decyzją z dnia [...] listopada 2012 roku odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005r Nr [...], znak: [...] zatwierdzającej - na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1994r., Nr 89, poz. 414 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 ze zm.) zamienny projekt budowlany dokończenia robót budowlanych budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pomieszczeniami produkcyjnymi na nieruchomości zlokalizowanej

w L. przy ul. K. oraz udzielającej J. i M. M. zamieszkałym w L. przy ul. K. pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych związanych z dokończeniem budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pomieszczeniami produkcyjnymi na nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. K. wraz z przyłączem wodociągowym do tej nieruchomości zgodnie z zakresem przedstawionym

w zatwierdzonym projekcie budowlanym autorstwa: E. R., upr. bud. Nr [...], A. G., upr. bud. Nr [...] stanowiącym załącznik do niniejszej decyzji, z nałożeniem obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pomieszczeniami produkcyjnymi, przy zachowaniu podczas realizacji inwestycji następujących warunków: 1. Prawa osób trzecich nie zostaną naruszone. Rozstrzyganie sporów wynikających z naruszenia praw osób trzecich należy do właściwości sądów powszechnych. 2. Inwestor jest zobowiązany zapewnić objęcie kierownictwa budowy lub określonych robót budowlanych oraz nadzór nad robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności. 3. Pozwolenie wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 2 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 2 lata. Rozpoczęcie lub wznowienie budowy w takich przypadkach może nastąpić po wydaniu nowej decyzji o pozwoleniu na budowę. 4. Prace budowlane można rozpocząć po uprawomocnieniu się decyzji. 5. Przy wykonywaniu robót należy przestrzegać zasad bezpieczeństwa określonych w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23.01.2003r. (Dz. U. nr 47 z dnia 19.03.2003r poz. 401). 6. Przy wykonywaniu robót budowlanych należy stosować wyroby dopuszczone do obrotu oraz powszechnego lub jednostkowego obrotu i stosowania w budownictwie. 7. Zajęcie dla potrzeb budowy elementów pasa drogowego może mieć miejsce jedynie w sposób i na warunkach określonych przez Zarządcę drogi.

Odwołanie od decyzji [...] WINB z dnia [...] listopada 2012 roku wniósł W. B.. Decyzji zarzucił naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. i wniósł o jej uchylenie

w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi

I instancji.

W uzasadnieniu odwołania skarżący podniósł, iż wbrew ciążącym na organie obowiązkom wnikliwego przeanalizowania całokształtu sprawy i całości materiału dowodowego, organ nie uczynił powyższego w niniejszej sprawie. Podniósł także, iż organ nie mógł wydać nowej decyzji, zezwalającej na prowadzenie robót, ze względu na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego, bez uprzedniego uchylenia decyzji wcześniejszej. W dniu [...] czerwca 1992 roku została wydana decyzja [...] zezwalająca na wznowienie robót budowlanych, która mimo treści art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie została uchylona. Skarżący podniósł także, iż decyzja nie dokonała oceny zgodności projektu zamiennego

z przepisami techniczno-budowlanymi oraz brak jest sprawdzenia pod takim kątem, jak przy wydawaniu pozwolenia na budowę. Organ nie dokonał także oceny, co do zgodności stwierdzonych odstępstw z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 roku [...] wskazaną na wstępie i zaskarżoną w niniejszej sprawie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przypomnieniu ustalonego przez organ

I instancji stanu faktycznego sprawy GINB wskazał na zasady postępowania nieważnościowego, wyznaczone treścią art. 156 § 1 k.p.a. i podniósł, iż jak wynika

z akt sprawy (protokołu PINB w [...] z dnia [...] marca 2005 r.), pracownicy PINB w [...] ustalili, że w 2004 r. właściciele nieruchomości przy ul. K. przystąpili do prowadzenia robót budowlanych mających na celu zwiększenie powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej oraz kubatury budynku bez uzyskania pozwolenia organu administracji architektoniczno-budowlanej. W oparciu o te ustalenia PINB w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r., Nr [...], znak: [...], zobowiązał J. i M. M. do przedłożenia w terminie do [...] sierpnia 2005 r. trzech egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych przedmiotowego budynku mieszkalnego. GINB wskazał także, iż po przedłożeniu przez zobowiązanych powyższych dokumentów, PINB w [...], działając na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, decyzją

z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...], znak: [...] zatwierdził zamienny projekt budowlany dokończenia robót budowlanych budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pomieszczeniami produkcyjnymi na nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. K. oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie prowadzenia ww. robót budowlanych wraz z przyłączem wodociągowym do przedmiotowej nieruchomości. Organ odwoławczy po przytoczeniu art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane podniósł, iż skoro inwestorzy

w terminie określonym decyzją PINB w [...] z dnia [...] lipca 2005 r. przedłożyli zamienny projekt budowlany dokończenia robót budowlanych budowy przedmiotowego jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pomieszczeniami produkcyjnymi, który został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane oraz zgodnie z art. 20 ust. 2 Prawa budowlanego został sprawdzony również przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane

i jest kompletny, ponadto przedłożyli oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym w niniejszej sprawie zaistniały podstawy do zatwierdzenia przedłożonego przez inwestorów projektu zamiennego oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie prowadzenia ww. robót budowlanych wraz z przyłączem wodociągowym do przedmiotowej nieruchomości. Wskazując na powyższe organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. GINB wskazał, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Podniósł jednocześnie, iż w świetle przedstawionego powyżej stanu faktycznego

i prawnego należy stwierdzić, że decyzja PINB w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] nie jest obarczona żadną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., obligującą organ do stwierdzenia nieważności decyzji. Badana decyzja została bowiem wydana przez właściwy organ, na podstawie właściwego przepisu prawa

i bez rażącego naruszenia prawa, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania, była wykonalna w dniu jej wydania, a jej wykonanie nie wywołałoby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

W odniesieniu do zawartego w odwołaniu zarzutu rażącego naruszenia art. 36 a

w zw. z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego organ odwoławczy powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 roku sygn. akt II OSK 1004/09 wskazał, iż wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego bez uprzedniego uchylenia pozwolenia na budowę na podstawie art. 36 a ust. 2 nie narusza w ogóle, a tym bardziej

w sposób kwalifikowany żadnego przepisu. Odnośnie zarzutu braku zaprojektowania ściany oddzielenia przeciwpożarowego co najmniej na wysokości 30 cm ponad pokrycie dachu wskazał, że z opisu technicznego projektu budowlanego stanowiącego załącznik do decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., wynika, że ściana oddzielenia przeciwpożarowego znajduje się na wysokości 0,56 m ponad pokrycie dachu. Organ odwoławczy podniósł także, iż nie doszło do rażącego naruszenia ww. przepisów z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ powiatowy nie odniósł się wprawdzie w uzasadnieniu ww. decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. do kwestii zgodności istotnych odstępstw z ustaleniami miejscowego planu, czy też przepisami określającymi warunki techniczne. Nie można jednak stwierdzić, że stanowi to rażące naruszenie prawa. Organ odwoławczy wskazał, iż ostateczna decyzja Prezydenta Miasta [...][...] czerwca 1992 r., nr [...] zezwalała na wznowienie robót budowlanych przy budowie przedmiotowego obiektu, który został zaprojektowany w granicy, co sprawia, że nie można przyjąć, iż przedłużenie przedmiotowego budynku wzdłuż granicy jest niezgodne z warunkami technicznymi, a więc tym samym nie można mówić, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. GINB wskazał także, iż jak wynika z akt sprawy, w dniu wydania decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2005 r., przedmiotowa nieruchomość położona w L. przy ul. K., znajdowała się na terenie, na którym obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta L. obejmującej obszar Lasu [...] wraz z otuliną, zatwierdzony Uchwałą Rady Miejskiej z dnia [...] czerwca 2005 r. Nr [...]. Wyrokiem z dnia 26 września 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 877/07 WSA w Łodzi stwierdził nieważność tej uchwały. Nie można jednak stwierdzić, że brak odniesienia się przez organ

w uzasadnieniu decyzji do kwestii zgodności projektu budowlanego

z obowiązującym planem miejscowym, stanowi rażące naruszenie prawa. Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej ma na celu wyjaśnienie jej kwalifikowanej niezgodności z prawem, a nie ponowne rozpoznanie zakończonej sprawy. Tym samym organ administracyjny prowadząc postępowanie w trybie nadzorczym, działa jako organ kasacyjny i nie może w swojej decyzji rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej.

Pismem z dnia [...] maja 2013 roku W. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 roku znak [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące naruszenie art. 7 i 77 k.p.a poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, nieuwzględnienie dowodów przedstawionych przez skarżącego obrazujących stan faktyczny na nieruchomości położonej przy ulicy K., który to stan jest niezgodny z zatwierdzonym projektem budowlanym, na podstawie którego wydano decyzję zatwierdzającą projekt budowlany, naruszenie art. 84 i 84a ustawy Prawo Budowlane poprzez niewypełnienie ciążącego na organie obowiązku kontroli zgodności wykonywanych robót z projektem budowlanym, naruszenie art. 51 ust. 1 pkt. 3 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 36 a ust. 23 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuchylenie decyzji znak [...] zezwalającej na wznowienie robót przy jednoczesnym wydaniu nowej decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie przez Sąd nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku nr [...], uchylenie obu zaskarżonych decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie naruszył prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje jedynie wówczas, gdy Sąd stwierdzi, że doszło do naruszenia prawa (art. 145 § 1 p.p.s.a.), przy czym ocena tego naruszenia następuje w świetle prawa obowiązującego w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Rozpoznając sprawę w tak ustalonym zakresie kompetencji, w ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie jej zarzuty należy uznać za zasadne.

Na wstępie podnieść należy, iż postępowanie w niniejszej sprawie toczy się

z wniosku W. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...] zatwierdzającej na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane zamienny projekt budowlany dokończenia robót budowlanych budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego z pomieszczeniami produkcyjnymi na nieruchomości zlokalizowanej w L. przy ul. K. oraz udzielającej inwestorom pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z dokończeniem tego obiektu. Tym samym postępowanie to toczy się na zasadach określonych w art. 156 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów

o właściwości; 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa; 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna

w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność

z mocy prawa. Wobec tego, iż jest to nadzwyczajny tryb postępowania, stanowiący odstępstwo od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. jego celem jest sprawdzenie, czy kwestionowana decyzja została dotknięta jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7. Katalog tych wad jest zamknięty,

a jednocześnie stwierdzenie chociażby jednej z przesłanek nieważności decyzji, wymienionych w punktach od 1 do 7 art. 156 § 1 k.p.a. obliguje organ administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lutego 2012 roku w sprawie sygn. akt I OSK 400/11 (LEX nr 1218871): "Organ wszczynający postępowanie w sprawie nieważności decyzji uruchamia nowe postępowanie, którego istotą jest ustalenie, czy zachodzi którakolwiek z przesłanek nieważności decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Tym samym również sąd pierwszej instancji winien ocenić, czy orzekające w postępowaniu nieważnościowym organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż

w sprawie wystąpiły, bądź nie wystąpiły, przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą winno być ustalenie, czy dana decyzja dotknięta została jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty, jak w postępowaniu odwoławczym."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2013 roku w sprawie I OSK 2073/11 (LEX nr 1336365). Jednocześnie organ nie jest zwolniony z obowiązków wszechstronnego wyjaśnienia sprawy i wyczerpującej oceny całokształtu materiału dowodowego, o których mowa w art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a., a dokonana ocena winna znaleźć się w uzasadnieniu decyzji zgodnie z brzmieniem art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organy obu instancji nie sprostały powyższym wymogom.

W zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ja decyzji organu I instancji dokonano oceny kwestionowanego rozstrzygnięcia, analizując jego prawidłowość na gruncie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane i poprzedzających je: postanowienia PINB

w [...] z dnia [...] marca 2005 roku Nr [...], wydanego na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, nakazującego inwestorom wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych i zobowiązanie do dostarczenia wskazanych

w postanowieniu dokumentów i decyzji tego samego organu z dnia [...] kwietnia 2005 roku Nr [...], wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, zobowiązującej inwestorów do przedłożenia w zakreślony terminie projektu budowlanego zamiennego. W ocenie organu odwoławczego, w sytuacji gdy inwestorzy w zakreślonym terminie przedłożyli zamienny projekt budowlany, który nie budził zastrzeżeń w sprawie zaistniały podstawy do jego zatwierdzenia, zgodnie

z brzmieniem art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Organy obu instancji dokonując oceny zgodności z prawem kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...] nie zawarły w swoich rozstrzygnięciach wywodów co do prawidłowości zastosowanego trybu legalizacji przez PINB w [...], którego konsekwencją było wydanie kwestionowanej decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku. Zgodzić się należy z ustaleniami i oceną dokonaną przez orzekające w niniejszej sprawie organy, iż decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 1992 roku nr [...], którą zezwolono R. i G. K. na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku garażowo-gospodarczego - obiektu będącego przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem tej decyzji należy traktować jak decyzję o pozwoleniu na budowę wskazanego w niej obiektu,

a załączoną do niej dokumentację techniczną jak zatwierdzony tą decyzją projekt budowlany. Wobec zmiany numeru porządkowego ul. z ul. K. na ul. K., jak wyjaśnił organ I instancji badana w niniejszym postępowaniu decyzja dotyczy tego samego obiektu budowlanego. Pismo M. S.

z wnioskiem o sprawdzenie prawidłowości prowadzonej budowy na nieruchomości przy ul. K. w L., który stał się przyczyną wszczęcia przez PINB w [...] postępowania zakończonego kwestionowaną w niniejszej sprawie decyzją wpłynął w dniu [...] grudnia 2004 roku. Podczas oględzin w dniu [...] marca 2005 roku PINB ustalił między innymi, iż w 2001 roku nieruchomość zakupili J. i M. M., którzy w budynku znajdującym się na tej nieruchomości zamieszkali, przystosowując go do celów mieszkalnych bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, w roku 2004 uzyskali zgodę właściwego organu na wykonanie kanalizacji sanitarnej do tego budynku i w tym samym roku przystąpili do prowadzenia robót budowlanych, mających na celu zwiększenie powierzchni zabudowy, powierzchni użytkowej oraz kubatury budynku bez uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno - budowlanej. Wobec tych ustaleń jak i w świetle dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach administracyjnych rozważenia wymaga czy PINB w [...] prawidłowo zastosował tryb legalizacji z art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego,

w konsekwencji czego wydana została na podstawie art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego kwestionowana decyzja z dnia [...] lipca 2005 roku Nr [...], czy też winien zastosować art. 48 tej ustawy. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 48 ust.

1 ustawy Prawo budowlane właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2,

w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego

w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Art. 50 zgodnie z treścią jego ust. 1 ma zastosowanie w przypadkach innych niż określone

w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W tych okolicznościach dla prawidłowości rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie konieczne jest odniesienie się do ww. kwestii, z zachowaniem zasad postępowania nieważnościowego w tym względzie. Nie ulega też wątpliwości, iż dokonując oceny czy kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa organy winny dokonać tej oceny w odniesieniu do wszystkich przepisów, które miały zastosowanie, także przepisów techniczno - budowlanych i ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Stwierdzenie

o braku rażącego naruszenia prawa w sytuacji nie odniesienia się w decyzji z dnia [...] lipca 2005 roku do zgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisów określającymi warunki techniczne mogłoby być uznane za zasadne jedynie po dokonaniu w postępowaniu nieważnościowym oceny zgodności tej decyzji z regulacjami, o których mowa, przy jednoczesnym uwzględnieniu wskazywanych przez organ odwoławczy przesłanek oczywistości naruszenia prawa, charakteru naruszonego przepisu oraz skutków gospodarczych i społecznych, które wywołuje decyzja.

Odnosząc się do zarzutu skargi zmierzającego do wykazania naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane podnieść należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. Jak wynika z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010 roku w sprawie sygn. akt II OSK 1004/09 (LEX nr 1166023), przywołanego przez organ odwoławczy: "Nie można mówić

o oczywistym i bezspornym naruszeniu prawa przy wydawaniu decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany z tej tylko przyczyny, że nie została ona poprzedzona wydaniem decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. Decyzja ta może być uchylona także później. Pozostawanie jednocześnie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego nie powoduje takiego stanu, który byłby nie do zaakceptowania w państwie prawa."

W świetle powyższego wyroku, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela zarzut skargi, o którym mowa nie jest zasadny, a stanowisko organu w tej mierze prawidłowe.

W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi, zmierzających do wykazania naruszenia art. 84 i art. 84 a Prawa budowlanego poprzez niewypełnienie obowiązku kontroli zgodności wykonywanych robót z projektem budowlanym przypomnieć należy, iż niniejsze postępowanie toczy się w trybie nieważnościowym w odniesieniu do decyzji zatwierdzającej zamienny projekt budowlany. W tych okolicznościach badaniu podlega wystąpienie lub też nie wystąpienie jednej z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. w stanie sprawy z daty wydania kwestionowanej decyzji i według stanu prawnego z tej daty. Kwestie zgodności z projektem wykonywanych robót nie wchodzą w zakres tej oceny, albowiem wykraczają one poza zakres postępowania nieważnościowego wskazany powyżej. Okoliczności te podlegają ocenie właściwych organów w toku innych postępowań prowadzonych na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. Tym samym w niniejszym postępowaniu zarzuty, o których mowa nie mogą być uznane za zasadne.

Z uwagi na powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą tą decyzję, decyzję organu

I instancji zgodnie z punktem I wyroku. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny ponownie rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu rozważań zawartych powyżej i po wszechstronnym wyjaśnieniu istotnych w tym postępowaniu kwestii wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Orzeczenie w punkcie II wyroku Sąd oparł o treść art. 152 p.p.s.a.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Wskazana w punkcie III kwota 200 zł stanowi uiszczony przez skarżącego wpis sądowy.