Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 344/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 16, art. 150 ust. 5, art. 152 ust. 2, art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1, art. 156 ust. 3
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 84
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kasprzyk po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 992/14 w sprawie ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 992/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Burmistrza O. z dnia [...] września 2013 r. nr [...].

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Burmistrz Miasta i Gminy O., na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 2 § 1 pkt 1, art. 207 i art. 210 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (tj. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) w zw. z uchwałą Rady Miasta i Gminy O. nr [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O.wsi O. ([...]), ustalił dla P. Ł., jako zbywcy nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] z obrębu [...], położonej w O., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 4.507,97 zł.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Następnie Burmistrz Miasta i Gminy O. decyzją z dnia [...] września 2013 r. nr [...], na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – zwanej dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. – zwanej dalej: "u.p.z.p."), ustalił P. Ł., jako zbywcy wyżej opisanej nieruchomości położonej w O., opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 4.481,60 zł.

Na skutek wniesionego przez P. Ł. odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy powyższą decyzję z dnia [...] września 2013 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiotem postępowania działka nr [...] o powierzchni 0,0848 ha, która powstała w wyniku połączenia działek [...][...][...][...][...] stanowiących w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego część dawnych działek: nr [...] o pow. 3,3279 ha, nr [...]o pow. 2,2161 ha, nr [...] o pow. 0,3302 ha, nr [...] o pow. 2,4778 ha i nr [...] o pow. 3,7714 ha, poprzednio oznaczonej nr [...]. Umową z dnia [...] lipca 2008 r. (akt notarialny Rep. A Nr [...]) dokonano sprzedaży działki nr [...].

Zwrócono uwagę, że w wyniku podjęcia przez Radę Miejską w O. uchwały Nr [...]z dnia[...]września 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta O. z częścią wsi O. ([...]) na przedmiotowej działce dopuszczono możliwość realizacji zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej (symbol 4MW). Uprzednio bowiem na terenie Miasta O. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta O.zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r. ([...]), zgodnie z którym wskazana nieruchomość położona była na terenach oznaczonych symbolem A 2 R (strefa rolno-osadnicza). Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., natomiast od 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego. Przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego działki, które utworzyły działkę nr [...] oznaczone były w ewidencji gruntów, jako użytki rolne klasy RII i Rllla, których obszar przekraczał 0,5 ha.

Na potrzeby postępowania w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego rzeczoznawca majątkowy sporządził w dniu 10 maja 2014 r. operat szacunkowy, w którym określił wartość przedmiotowego gruntu zarówno przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po zmianie przeznaczenia tej nieruchomości. W operacie dokonano analizy nieruchomości pod względem cech rynkowych, takich jak: położenie, otoczenie, uzbrojenie w urządzenia infrastruktury technicznej, dojazd, przewidywane potencjalne możliwości zabudowy (dla określenia wartości przed wejściem w życie planu) oraz możliwości inwestycyjne - przynależność do pola inwestycyjnego (dla określenia wartości po wejściu w życie planu). Wycena poprzedzona była wizją lokalną, o której strona była poinformowana. Dla określenia wartości przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej faktycznym sposobem wykorzystywania po wygaszeniu mocy obowiązującej ww. planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta O., biegły zastosował podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje nieruchomości, dla których brak było ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wybrane zostały transakcje pochodzące z roku 2006, których cena zaktualizowana została trendem rynkowym na 2008 rok. Transakcje te pochodziły z miejscowości M. i J.. Przy szacowaniu wartości nieruchomości po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego zastosowano również podejście porównawcze metodę porównywania parami, przyjmując do porównań 3 transakcje działkami, na których dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Wybrane zostały transakcje zawarte na rynku w latach 2007-2008, pochodzące z P. oraz O. (tabela na stronie 12 operatu). Ceny zaktualizowano na 2008 rok. Dokonana analiza operatu, w ocenie SKO w Warszawie, dowodzi, że wszystkie atrybuty rynkowe uwzględnione zostały przy szacowaniu wartości przedmiotowej nieruchomości, a przedstawiona metodologia wyceny nie budzi żadnych zastrzeżeń organu odwoławczego. Do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r., poz. 518 – dalej jako "u.g.n.").. Brak jest podstaw do uznania, iż sporządzony przez biegłego - rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy zawiera błędy, które wpływałyby na wynik wyceny. Wysokość opłaty ustalano według zasad dotyczących wyceny zbywanych nieruchomości określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami, wg stanu przedmiotu wyceny z dnia wejścia w życie planu tj. 18 stycznia 2007 r. oraz cen i metod obowiązujących w dniu zbycia nieruchomości tj. 9 lipca 2008 r. Różnicę wartości przedmiotowej nieruchomości na dzień zbycia, przyjmując wartość wycenianej nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego, określono na kwotę: 348.019 zł, zaś wartość po uchwaleniu miejscowego planu na kwotę: 460.125 zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł, więc 112.106 zł.

Odnosząc się natomiast do zarzutów postawionych w odwołaniu organ wyjaśnił, że z operatu szacunkowego wynika, iż wartość nieruchomości zarówno przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i po jego uchwalaniu oszacowano na dzień [...] lipca 2008 r. Stąd do porównań w obu przypadkach wybrane zostały transakcje poprzedzające tą datę, przy czym koniecznym było zaktualizowanie cen wybranych transakcji na ww. datę określonym trendem czasowym. Zaktualizowane ceny transakcyjne podane zostały w tabelach na stronie 10 operatu (wartość w stanie przed uchwaleniem planu) oraz 12 operatu (wartość w stanie po uchwaleniu planu). Wobec powyższego nie można uznać, że oszacowana różnica wartości uwzględnia inne tendencje rynkowe.

W kwestii pozostałych zarzutów dotyczących doboru transakcji z innych miejscowości Kolegium wskazało, że zagadnienie wyboru właściwego rynku nieruchomości jest zagadnieniem z zakresu wiedzy specjalnej rzeczoznawcy majątkowego, a zatem trafność wyboru przez biegłego odpowiedniego rynku mogła być oceniona przez porównanie w tym zakresie opinii biegłego z prywatną kontrwyceną bądź przez skonfrontowanie ustaleń biegłego z oceną korporacji rzeczoznawców majątkowych. Tymczasem w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym biegły wyjaśnił dlaczego zmuszony był posiłkować się transakcjami z innych miejscowości.

W odniesieniu do zarzutu przedawnienia organ wyjaśnił, że dochodzenie roszczenia, o którym mowa jest w powołanych na wstępie przepisach zostało przez ustawodawcę czasowo ograniczone. Sprzedaż nieruchomości po upływie 5 lat od daty wejścia w życie planu miejscowego bądź nie zgłoszenie przez organ roszczenia w tym terminie, wyłącza ustalenie opłaty w następstwie wzrostu wartości nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie przesłanka ta została spełniona - skarżący zbył nieruchomość w dniu [...] lipca 2008 r., plan wszedł w życie w dniu [...] stycznia 2007 roku, a roszczenie zostało zgłoszone w dniu [...] czerwca 2010 r. (data doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego), a zatem przed upływem 5-letniego okresu, o którym mowa w przepisie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucił:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść wydanego orzeczenie art. 36 i art. 37 ust. 1 i 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegające na błędnej wykładni poprzez przyjęcie, że sama zwyżka wartości nieruchomości po uchwaleniu lub zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest wystarczająca do nałożenia opłaty przewidzianej tymi przepisami, lecz koniecznym jest wykazanie, że zwyżka wartości jest jedynie wynikiem przyjęcia lub zmiany planu, zaś tego ani przeprowadzone postępowanie, ani zaskarżona decyzja nie wskazywały,

- błędną metodologię przy sporządzaniu operatu szacunkowego, jaki był podstawą do wydania decyzji, albowiem nie wykazano by zwyżka wartości była wynikiem tylko uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również oparcie się na transakcjach, które nie są podobne do tej będącej przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, jak również nieuwzględnienie, że zwyżka cen była tylko wynikiem ogólnopolskiej zwyżki koniunktury w przeszłości, zaś obecnie ceny spadły, co potwierdza tezę skarżących, że uchwalenie planu miało niewielki lub żaden wpływ na wartość nieruchomości,

- nieuwzględnienie okoliczności, że wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia opłaty dodatkowej może nastąpić w terminie 5 lat od uchwalenia lub zmiany planu zagospodarowania, zaś w niniejszej sprawie postępowanie, jakie się toczy zostało wszczęte już po upływie tego okresu, co skutkuje nie możnością nałożenia na stronę opłaty,

- obrazę przepisów postępowania przez błędną wykładnię art. 138 § 1 pkt 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 11, art. 15, art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. albowiem Kolegium nie dokonało należytej oceny dowodów w niej przeprowadzonych, w szczególności opinii biegłego w postaci operatu szacunkowego, której odzwierciedleniem winno być uzasadnienie rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę SKO w Warszawie wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., 270 z późn. zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.

W pierwszej kolejności, dokonując wykładni art. 36 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., Sąd uznał, że zarzut skargi dotyczący przedawnienia prawa nałożenia spornej opłaty nie jest zasadny.

Wyjaśnił następnie, że warunkiem nałożenia w drodze decyzji opłaty z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest obiektywny (określony w operacie szacunkowym) wzrost wartości nieruchomości; a ów wzrost wartości nieruchomości musi nastąpić w wyniku uchwalenia lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podstawowym zaś dowodem w postępowaniu o ustalenie opłaty planistycznej jest opinia rzeczoznawcy, która winna określać, jaką cenę można by uzyskać za daną nieruchomość, gdyby plan miejscowy nie został uchwalony bądź zmieniony oraz rynkową cenę nieruchomości według przeznaczenia przypisanego w nowym planie. Porównanie tak ustalonych wartości daje odpowiedź na pytanie czy w związku ze zmianą przeznaczenia nieruchomości w nowym planie - nastąpiła zmiana wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Organy administracji mają obowiązek ocenić wartość dowodową operatu na podstawie art. 80 k.p.a. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie SKO w Warszawie nie dokonało kontroli operatu szacunkowego, m.in. pod kątem przyjęcia do porównania odpowiedniej ilości transakcji miarodajnych ze względu na cechy nieruchomości w kontekście definicji "nieruchomości podobnej" (art. 4 pkt 16 u.g.n.) oraz dat transakcji odpowiadających założeniu ustawodawcy. Nieruchomość podobna to nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość została sprzedana w dniu [...] lipca 2008 r. Tymczasem jak wynika z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości były 3 transakcje przeprowadzone przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r., gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu i 3 transakcje dokonane w latach 2006-2008 gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości w nowym planie, przy czym przy transakcjach porównawczych ani razu nie podano powierzchni nieruchomości porównywanej.

Zauważono, że nieruchomość objęta postępowaniem to jedynie część większej nieruchomości istniejącej przed uchwaleniem planu w 2006 r., a podzielonej w czerwcu 2008 r. Orzecznictwo dopuszcza nałożenie opłaty na właściciela nieruchomości, który po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie 5 lat zbył jedynie jej część, ale w takim przypadku operat szacunkowy winien korygować wartość nieruchomości sprzedanej w zakresie powierzchni bądź ustalać wzrost poprzez dokonanie wyceny nieruchomości według stanu, przeznaczenia i powierzchni przed uchwaleniem planu oraz wyceny takiej samej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia w nowym planie, a następnie stosunkowo do powierzchni części nieruchomości sprzedanej określać opłatę z art. 36 ust. 4 ustawy. Porównywanie w operacie szacunkowym nieruchomości zdecydowanie mniejszej niż ta istniejąca w dacie wejścia w życie planu (wydzielonej z nieruchomości pierwotnej) stanowi dla właściciela podwójną sankcję. Ustawodawca przewidział bowiem osobne opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości.

Zdaniem Sądu operat szacunkowy został błędnie sporządzony, gdyż zawiera analizę transakcji, a w konsekwencji wycenę nieruchomości, na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy. Na potrzeby renty planistycznej winny być przyjęte do porównania transakcje według cen z daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem jej przeznaczenia sprzed zmiany planu i transakcje według cen oraz daty sprzedaży nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia nieruchomości po zmianie planu. Ustalając więc wysokość renty planistycznej w niniejszej sprawie należało porównać transakcje podobnych nieruchomości "rolno-osadniczych" z lipca 2008 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem do porównania przyjęto nieruchomości według cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Sąd stwierdził również, że gdy chodzi o daty możliwych do porównania transakcji - przez analogię należy stosować tu art. 156 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy, a tym samym skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną to do wyceny winny być przyjęte jako porównawcze transakcje oscylujące datą w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana.

Mając powyższe na uwadze Sąd podniósł, że przyjęcie przez organy opinii biegłego (rzeczoznawcy majątkowego) za podstawę ustaleń faktycznych w sprawie poprzez ogólne wskazanie, iż jest ona prawidłowa stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 k.p.a.) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty, a zatem i obowiązek oceny wiarygodności sporządzonej opinii. Powyższe skutkowało zaś naruszeniem art. 37 ust. 1 u.p.z.p.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, zaskarżając go w całości. Skarżący zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez błędne przyjęcie, że organ dopuścił się naruszenia przepisów:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., nie dokonując oceny operatu szacunkowego,

- art. 107 § 3 k.p.a. polegającego na braku uzasadnienia decyzji zgodnie z wymogami tego przepisu.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organ odwoławczy dokonał oceny operatu szacunkowego z dnia 10 maja 2013 r. pod względem logiczności i poprawności wniosków, bez wkraczania w sferę wiedzy specjalistycznej i uznał w ramach swobodnej oceny dowodów, że może on stanowić podstawę rozstrzygnięcia.

Skarżący wskazał, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż z treści art. 4 pkt 16 u.g.n. wynika dla rzeczoznawcy majątkowego obowiązek przyjmowania do analizy porównawczej nieruchomości o podobnych cechach wymienionych w powołanym przepisie, w szczególności pod względem ich powierzchni. Wyjaśniono, że to rzeczoznawca majątkowy, analizując na potrzeby wyceny dany rynek i uzasadniając swoje stanowisko, ustala jednoznacznie jakie cechy i w jakim stopniu wpływają na wartość szacowanej nieruchomości, a w przypadku ich odmienności koryguje ceny tych działek stosownymi poprawkami kwotowymi, wynikającym z ustalonych różnic w przyjętym zbiorze nieruchomości porównawczych. Jeżeli rzeczoznawca uzna, iż w danym stanie faktycznym uzasadnionym jest, ze względu na cechy i rodzaj szacowanej nieruchomości oraz cel wyceny i dostępne dane rynkowe, dobieranie do porównań nieruchomości większych od nieruchomości wycenianej, zdaniem kasatora, brak jest podstaw do kwestionowania powyższej czynności. Dobór cech rynkowych, a w dalszej kolejności nieruchomości do analizy porównawczej jest bowiem zabiegiem wymagającym posiadania wiadomości specjalnych. W operacie szacunkowym z dnia 10 maja 2013 r. powierzchnia nieruchomości przyjętych do porównań nie została zakwalifikowana przez biegłego jako cecha mająca wpływ na wartość nieruchomości, ani tym bardziej jako cecha wskazująca na podobieństwo nieruchomości. Nie oznacza to jednak, że dobór materiału porównawczego jest niewłaściwy. Skarżący stwierdził, że rzeczoznawca majątkowy uwzględnił wszystkie kryteria, o jakich jest mowa w art. 134 ust. 2 u.g.n., przy czym zauważył, że obowiązek uwzględnienia cech wymienionych we wskazanym przepisie nie jest jednoznaczny z uznaniem ich za cechy wpływające na wartość nieruchomości, o których jest mowa w § 4 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, regulującego wycenę w podejściu porównawczym.

Zdaniem organu twierdzenie Sądu, że za transakcje stanowiące materię do porównań można było przyjmować wyłącznie mające miejsce na rok przed i po dacie, co do której szacowana jest wartość nieruchomości, nie znajduje oparcia w przywołanym przez Sąd przepisie art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Pismem z dnia 8 stycznia 2015 r. P. Ł., wskazując na bezzasadność skargi kasacyjnej, wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej: "P.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

Postawione w skardze kasacyjnej zarzuty koncentrują się na wadliwej ocenie przez Sąd pierwszej instancji operatu szacunkowego, na podstawie którego skarżącemu ustalono wysokość jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. W ocenie kasatora operat szacunkowy z dnia 10 maja 2014 r. został sporządzony prawidłowo i mógł stanowić podstawy ustalenia stawki opłaty od wzrostu wartości nieruchomości. Do porównań wybrane zostały transakcje nieruchomościami, które spełniają kryterium podobieństwa stosowanie do definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r., poz. 518 – dalej jako "u.g.n.").

Zgodnie z treścią art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm. - zwanej dalej: "u.p.z.p."), jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z kolei w myśl art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. W sprawie określenia opłaty planistycznej konieczne jest zatem ustalenie, że do wzrostu wartości nieruchomości doszło wskutek uchwalenia lub zmiany planu, a więc że zachodzi bezpośredni związek przyczynowy między zmianą wartości nieruchomości a przyjętymi ustaleniami uchwalonego lub zmienionego planu.

Z woli ustawodawcy renta planistyczna ma wykazywać różnicę w wartości nieruchomości pomiędzy jej stanem przed zmianą bądź uchwaleniem nowego planu zagospodarowania przestrzennego i pomiędzy jej stanem po dokonaniu tej zmiany. Wyceny nieruchomości według tych różnych stanów jej przeznaczenia dokonuje się poprzez porównanie transakcji mających miejsce w tym samym czasie tj. w dacie transakcji sprzedaży. Zwrot normatywny "dzień sprzedaży" ma zatem relewantne znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia opłaty planistycznej. Tylko tak dokonane porównanie może dać jednoznaczną odpowiedź na pytanie czy różnica w cenie nieruchomości ma bezpośredni i jedyny związek z działaniami podjętymi przez gminę w postaci uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego.

Będąca przedmiotem wyceny nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] o powierzchni 0,0848 ha, została sprzedana w dniu [...] lipca 2008 r. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O. z częścią wsi O., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...]września 2006 r. ([...] działka ta znajduje się na terenie oznaczonym symbolem 4MW (tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej).

Uprzednio na terenie Miasta O. obowiązywał plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta O. zatwierdzony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w O. z dnia [...] kwietnia 1994 r. ([...].), zgodnie z którym powyższa nieruchomość położona była na terenach oznaczonych symbolem A 2 R (strefa rolno-osadnicza). Plan ten obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r., natomiast od 1 stycznia 2004 r. do czasu uchwalenia nowego planu działka nie była objęta żadnym planem zagospodarowania przestrzennego.

Z materiału aktowego wynika, że przedmiotem analizy porównawczej cen nieruchomości, że gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości przed uchwaleniem planu były 3 transakcje przeprowadzone przed uchwaleniem planu miejscowego z 2006 r. i 3 transakcje dokonane w latach 2006-2008 gdy chodzi o przeznaczenie nieruchomości w nowym planie, przy czym przy transakcjach porównawczych ani razu nie podano powierzchni nieruchomości porównywanej. Należy zatem zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w tym zakresie operat szacunkowy został wadliwie sporządzony, gdyż zawiera analizę transakcji a w konsekwencji wycenę nieruchomości, na datę nieadekwatną do wskazań ustawodawcy.

Zgodnie z art. 152 ust. 2 u.g.n. wyceny nieruchomości dokonuje się przy zastosowaniu podejść: porównawczego, dochodowego, kosztowego albo mieszanego. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Należy dodać, że definicję legalną "nieruchomości podobnej" zawiera art. 4 pkt 16 u.g.n., który mówi, że pojęcie to oznacza nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Określenia wartości nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi (art. 150 ust. 5 u.g.n.). Do nich także należy wybór właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania. Zgodnie z art. 154 ust. 1 u.g.n. wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cechach, dochodach i cenach nieruchomości podobnych.

Powołany w podstawie skargi kasacyjnej art. 7 k.p.a. ustanawia zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązując organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada ta znajduje rozwinięcie w art. 77 § 1 k.p.a., nakładającym na organ obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, jak też w art. 80 k.p.a. wskazującym, że ocena organu odnośnie do tego, czy dana okoliczność została udowodniona, powinna zostać podjęta na podstawie całokształtu materiału dowodowego. W procesie wnioskowania organ powinien posłużyć się określonym zbiorem reguł poznawczych. Powinny one uwzględniać zasady logiki, doświadczenia życiowego oraz posiadanej wiedzy. Nie można się zgodzić ze skarżącym organem, że materiał dowodowy zebrany w sprawie został oceniony przez Sąd w sposób sprzeczny ze wskazanymi wyżej regułami, skoro poczynione ustalenia dają podstawę do stwierdzenia, że operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem przepisów prawa.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Prowadzi to do wniosku, że organ rozpatrując taki dowód powinien stosować się do ogólnych reguł postępowania dowodowego, wyrażonych m.in. w art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Z drugiej jednak strony, konieczne jest uwzględnienie okoliczności, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. W konsekwencji, zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym, oceny w świetle wiedzy specjalistycznej - zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości, jakimi posługują się rzeczoznawcy - nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego, nie może wprost podlegać prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego, lecz wyłącznie jego przydatność, jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania.

Trzeba podkreślić, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej jest wyznaczony przez przepisy prawa (w szczególności art. 4 pkt 16 i art. 153 ust. 1 u.g.n. oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), ale ma również w pewnym stopniu charakter oceny i zależy od okoliczności konkretnej sprawy, a w szczególności od indywidualnych uwarunkowań rynku nieruchomości na danym obszarze kraju. Wybór metody i techniki wyceny wymaga wiedzy specjalistycznej i tym samym leży w gestii rzeczoznawcy majątkowego, wykonującego zawód zaufania publicznego (art. 154 ust. 1 u.g.n.). Zakwestionowanie takiego wyboru przez organ administracji czy sąd administracyjny byłoby możliwe wyłącznie na skutek stwierdzenia oczywistych i rażących nieprawidłowości.

Wskazać też należy, że zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Trend czasowy ma na celu aktualizację przyjętych do porównań cen transakcyjnych na datę wyceny. Przy czym podejście porównawcze stosuje się, jeżeli znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

W świetle powyższych uwag i analiz należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca dokonując analizy porównawczej pomiędzy podmiotową nieruchomością, a innymi porównawczymi, powinien wskazać parametry dziełek porównawczych, takie jak położenie, kształt, stan zagospodarowania, uzbrojenie lub dojazd. Powinien też wskazać cechy różniące tę nieruchomość oraz współczynniki korygujące. Ustalając wysokość renty planistycznej należało porównać transakcje podobnych nieruchomości "rolno-osadniczych" z lipca 2008 r. oraz dokonane w tym samym czasie transakcje nieruchomości podobnych położonych na terenach zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej. Tymczasem rzeczoznawca, do porównania przyjął nieruchomości wg cen transakcyjnych zarejestrowanych przed uchwaleniem planu i po jego uchwaleniu. Zgodnie z art. 156 ust. 3 u.s.g. operat może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy. Skoro w sprawie wycena dokonywana jest na datę wsteczną, tj. na połowę 2008 r., to do wyceny powinny być przyjęte, jako porównawcze transakcje oscylujące w granicach roku od daty, na jaką nieruchomość jest wyceniana.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że w sprawie uchybiono zasadzie, iż do wyceny należy brać pod uwagę nieruchomości podobne w rozumieniu przywołanej wyżej definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt. 16 u.g.n.. Istotne znaczenie ma też to, że nieruchomość objęta postępowaniem to jedynie część większej nieruchomości istniejącej przed uchwaleniem planu w 2006 r. a podzielonej w czerwcu 2008 r. Dopuszcza się nałożenie opłaty na właściciela nieruchomości, który po uchwaleniu nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w okresie 5 lat zbył jedynie jej część, ale w takim przypadku operat szacunkowy winien korygować wartość nieruchomości sprzedanej w zakresie powierzchni bądź ustalać wzrost poprzez dokonanie wyceny nieruchomości według stanu, przeznaczenia i powierzchni przed uchwaleniem planu oraz wyceny takiej samej nieruchomości z uwzględnieniem przeznaczenia w nowym planie, a następnie stosunkowo do powierzchni części nieruchomości sprzedanej określać opłatę z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Trafnie argumentuje Sąd pierwszej instancji, że renta planistyczna nie może uwzględniać wzrostu wartości nieruchomości z innego powodu niż zmiana miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wycena nieruchomości nie może zatem obejmować nieruchomości o innych parametrach niż nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenia planu. Porównywanie w operacie szacunkowym nieruchomości zdecydowanie mniejszej niż ta istniejąca w dacie wejścia w życie planu (wydzielonej z nieruchomości pierwotnej) stanowi dla właściciela podwójną sankcję, gdyż ustawodawca przewidział osobne opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości.

Operat jest opinią biegłego, a zatem dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie jak każdy dowód. Ocena wartości dowodowej operatu jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W tak wyznaczonym zakresie ocena operatu sporządzonego w sprawie nie została dokonana przez organy orzekające. W rezultacie trafne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że prawidłowość sporządzonego operatu i zawarte w nim wnioski końcowe mogły budzić zastrzeżenia z punktu widzenia legalności.

W tym stanie rzeczy nieusprawiedliwione okazały się zarzuty postawione w skardze kasacyjnej. Operat szacunkowy, który był podstawą nałożenia na skarżącego jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, nie został prawidłowo oceniony w toku postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji dokonał obiektywnej oceny materiału dowodowego, jak też wszechstronnie zweryfikował ustalenia faktyczne, przy uwzględnieniu reguł wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. Prawidłowa była zatem ocena Sądu Wojewódzkiego co do istotnej niezgodności z przepisami postępowania rozstrzygnięć podjętych w rozpoznawanej sprawie przez organy obydwu instancji.

W konsekwencji skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 P.p.s.a.