Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 609/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1. art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4 ust. 1, par. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2015 r. sprawy ze skargi J.C. i G.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2015 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji; I. uchyla zaskarżoną decyzję w części orzekającej o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...] i o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy, II. oddala skargę J. C., III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz G. W. kwotę 447,- (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 4 lipca 2014 r. pełnomocnik G. W. oraz J. C. złożył wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r., nr [...], którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. U. 1 w B..

W uzasadnieniu wniosku wskazano art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. i wyjaśniono, iż kwestionowana decyzja została wydana dla inwestycji już zrealizowanej. Tymczasem występowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe w trybie zwykłym w stosunku do obiektów już zrealizowanych jak i takich, których realizację rozpoczęto. Taka decyzja jest bowiem wydawana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] 2014 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...]2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla budowy budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i nr [...]przy ul. U. 1 w B..

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po omówieniu przesłanek stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, Kolegium stwierdziło, iż wniosek o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza Gminy K. jest w pełni zasadny , gdyż postępowanie o ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe w trybie zwykłym w stosunku do obiektów już zrealizowanych jak i takich, których realizację rozpoczęto. Taka decyzja jest bowiem wydawana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Niewątpliwie budynek gospodarczo- garażowy istniał w 2010 r. czyli przed złożeniem wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ zważył także, iż decyzja z dnia 17 maja 2012 r. nie została wydana po przeprowadzeniu właściwej analizy urbanistycznej.

Wniosek o ponownie rozpatrzenie sprawy wnieśli R. i R. G. podnosząc, iż G. W. i J. C. nie posiadają interesu prawnego we wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy dla działki nr [...] i [...] przy ul. U. 1 w B.. Nieruchomości należące do wnioskodawców nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości R. i R. G., a budowla zlokalizowana na działce nie oddziałuje w sposób niekorzystny na nieruchomości wnioskodawców.

Zdaniem strony decyzja o warunkach zabudowy należy do kategorii decyzji, które nie naruszają praw osób trzecich. Brak jest przepisu, który stanowiłby o ograniczeniu lub rozszerzeniu obowiązków konkretnych podmiotów wskutek ustalenia warunków zabudowy. Ograniczenie cudzych praw do nieruchomości może nastąpić dopiero na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzucono, iż organ wydający decyzję w I instancji powinien podjąć starania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, a nie opierać się wyłącznie na materiałach przedłożonych przez wnioskodawców.

Decyzją z [...] 2015 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło zaskarżoną decyzję z dnia [...] 2014 r. nr [...] w całości i umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gmin K. ([...] ) z dnia [...] 2012 r. ustalającej warunki zabudowy dla działki oznaczonej nr ewid. [...] i [...] , położnej w B., dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] , obr. B., gm. K..

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego. Stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Z ugruntowanego orzecznictwa jak i doktryny wynika, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Niedopuszczalność podmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy wnioskodawca nie ma zdolności prawnej jak też wtedy gdy po stronie wnioskodawcy istnieje oczywisty brak legitymacji.

Dalej organ wskazał, że stosownie do art. 28 K.p.a., stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Zdaniem organu odwoławczego stronami postępowania nieważnościowego są zawsze strony postępowania zwykłego oraz każdy podmiot, który twierdzi, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. albo którego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Jak ustaliło Kolegium G. W. i J. C. nie byli stronami postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Gmin K. ([...] ) z dnia [...] 2012 r.

Dalej wskazano, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie określa odrębnie stron postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd co do kręgu stron tego postępowania, zgodnie z dyspozycją art. 28 K.p.a. Zdaniem organu odwoławczego stronami postępowania o ustalenie warunków zabudowy jest nie tylko wnioskodawca, właściciel czy użytkownik wieczysty nieruchomości objętej wnioskiem ale także może nim być właściciel lub użytkownik wieczysty działki sąsiadującej, przy czym sąsiedztwo niekoniecznie rozumieć należy jako bezpośrednie graniczenie działek, lecz jako obszar objęty wpływem planowanej inwestycji.

Z ustaleń Kolegium wynika, iż G. W. i J. C. nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z ternem inwestycji. J. C. jest współwłaścicielem działki nr [...] , ark. 1, położnej w miejscowości U. 9, zaś G. W. współwłaścicielką nieruchomości położonej w U. 2, o nr ewid. [...] . ark. 1. Ponadto w ocenie organu działki tych osób nie są położone w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Obszar oddziaływania tej inwestycji zamyka się bowiem tylko w granicach terenu inwestycji, co wynikało z wniosku inwestorów.

Wyjaśniono także, że krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa. Należy bowiem odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" (art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ) od "obszaru analizowanego", na którym, po myśli § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy ustalaniu kręgu stron bierze się pod uwagę obszar oddziaływania, zaś obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy. W niniejszej sprawie znajdujące się w obszarze analizowanym działki zabudowane, w tym działki stanowiące współwłasność wnioskodawców, są wprawdzie "działkami sąsiednimi", ale w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej wyżej ustawy.

W ocenie Kolegium inwestycja - rozbudowa budynku gospodarczo - garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] , obr. B., gm. K. - nie tylko nie spowoduje utrudnień w korzystaniu z działek stanowiących współwłasność wnioskodawców zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i wykonywaniem przez nich np. praw; własności ale również nie spowoduje utrudnień związanych z ochroną zdrowia czy środowiska. Z akt sprawy nie wynika, aby inwestycja generowała lub mogła generować nadmierny hałas, emitowała lub mogłaby emitować zanieczyszczenia czy też w inny sposób oddziaływała lub mogłaby oddziaływać poza granice terenu inwestycji. Inwestycja taka nie została także kwalifikowana, w oparciu o przepisy regulujące ochronę środowiska, jako mogąca znacząco oddziaływać na środowisko.

Wobec powyższego organ uznając, iż G. W. i J. C. nie maja interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważność decyzji Burmistrza Gmin K. ([...] ) z dnia [...] 2012 r. orzekł jak wyżej na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. i art. 158 § 1 K.p.a.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wnieśli G. W. i J. C. reprezentowaniu przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji własnej z dnia [...] 2014 r., [...]o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r., [...] w przedmiocie warunków zabudowy oraz umorzenie postępowania i uznanie, że wniosek J. C. i G. W. był wnioskiem nie pochodzącym od strony postępowania;

2. art. 7 i 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia wszechstronnej oceny materiału dowodowego i nieuwzględnienie w rozważaniach dotyczących interesu prawnego skarżących, że decyzja z dnia [...] 2012 r. dotyczy istniejącej i samowolnie zrealizowanej inwestycji obejmującej dużych rozmiarów obiekt usługowy na obszarze mieszkaniowym, który funkcjonuje bez pozwolenia na użytkowanie i nie spełnia szeregu wymagań wynikających z przepisów techniczno- budowlanych (miejsca parkingowe) oraz przeciwpożarowych.

Strona skarżąca podniosła, iż w przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Przyjmuje się, że stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek o ile wykażą interes prawny. Wykazanie interesu prawnego przez uprawnionego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Źródłem interesu prawnego mogą być także przepisy prawa cywilnego, w tym w szczególności unormowania dotyczące prawa własności (art. 140 i nast. K.c.). Co prawda w art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdza się, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu i nie narusza prawa własności oraz uprawnień osób trzecich, lecz nie ulega zarazem wątpliwości, że ograniczenia te ustawodawca odnosi jedynie do istnienia i zakresu własności jako prawa podmiotowego. Od tej kategorii odróżnić jednak należy sferę wykonywania prawa własności, w którą niewątpliwie wkracza przedmiotowe rozstrzygnięcie.

Dalej strona skarżąca podniosła, że obiekty skarżących J. C., a zwłaszcza G. W. znajdują się w zwartym obszarze urbanistycznym będącym podstawą do ustalenia zaskarżonych decyzji o warunkach zabudowy. Interes prawny wnioskodawców wynika zatem z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wobec faktu, że zabudowa na działce inwestora stanowi podstawę dla określenia wymagań dotyczących zabudowy działek skarżących, a także parametrów, cech wskaźników jej kształtowania.

W związku z tym kwestionowana zabudowa rzutuje na możliwości inwestycyjne ich nieruchomości, a oddziaływanie to znajduje umocowanie wprost w przepisie prawa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nadto wskazano, iż zakres oddziaływania inwestycji usługowej na nieruchomościach należących do inwestora niewątpliwie obejmuje sąsiednie działki mieszkalne, a właściciele działek znajdujących się w zakolu ulicy U., powinni być uznani za strony postępowania. O takim oddziaływaniu świadczy chociażby to, że kwestionowana inwestycja obejmuje obiekty znacznych rozmiarów, takie, że inwestor jest zdolny prowadzić w nich działalność usługową.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 2 października 2015 r. pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi podnosząc, iż skarżący nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością uczestników postępowania. Skarżący nie przedstawili żadnych dowodów wskazujących na negatywny wpływ sposobu zagospodarowania działki stanowiącej własność R. i R. G. na ich nieruchomości. Ponadto, w ocenie uczestników postępowania, w niniejszym stanie faktycznym nie występuje nawet najmniejsza możliwość spowodowania takiego negatywnego wpływu, czyli nie ma możliwości wystąpienia w przyszłości potencjalnego, negatywnego oddziaływania na inwestycje skarżących. Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo więc przyjęło, iż obszar oddziaływania inwestycji R. i R. Glista zamyka się w granicach jej terenu. Statusu strony w postępowaniu administracyjnym nie może uzyskać podmiot, który ma wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu danej sprawy, nie poparty żadnymi przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia przez organ administracji stosownych czynności w tej konkretnej sprawie.

Występujący na rozprawie pełnomocnik skarżących wnosił i wywodził jak w skardze, podkreślając, że interes prawny skarżących wynika z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem gdyby to skarżący ubiegali się o warunki zabudowy, to nieruchomość inwestorów byłaby brana pod uwagę przy ocenie kontynuacji funkcji i parametrów planowanej inwestycji.

Nadto pełnomocnik skarżących wskazał, iż G. W. była uznawana za stronę postępowania w postępowaniu prowadzonym przez nadzór budowlany, a dotyczącym pozwolenia na użytkowanie budynku usytuowanego na działce nr [...] , a więc w postępowaniu o węższym określeniu kręgu stron niż postępowanie w przedmiocie warunków zabudowy.

Pełnomocnik uczestników postępowania wniósł o oddalenie skargi oraz złożył pismo procesowe, w którym podkreślił, iż skarżący nie są właścicielami ani użytkownikami wieczystymi nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością uczestników postępowania, dla której ustalono warunki zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej P.p.s.a.) kontrola sądu administracyjnego, ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta polega na badaniu, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Orzekanie - w myśl art. 135 P.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa.

Wady, skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa, określone są w przepisie art. 145 § 1 P.p.s.a.

W realiach niniejszej sprawy podkreślić nadto trzeba, iż sąd administracyjny nie jest związany zarzutami ani wnioskami skargi i zawartą w skardze argumentacją. Obowiązany jest natomiast, zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. do oceny praworządności zachowań organów administracji w danej sprawie. Oznacza to, iż podniesione w skardze zarzuty i ich uzasadnienie nie są wyłącznym kryterium badania legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Sąd ma bowiem obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i zarzutów podniesionych w skardze i dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony.

Mając powyższe stwierdzić należy, iż choć nie można zgodzić się z całością podniesionych w skardze argumentów, to zasługuje w części ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja w zakresie dotyczącym wniosku G. W. została podjęta z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wynikłym z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do dalszych rozważań wskazać należy na specyfikę niniejszej sprawy jaką jest okoliczności, iż dotyczy ona postępowania nieważnościowego dotyczącego decyzji o warunkach zabudowy zainicjowanego wspólnym wnioskiem dwóch podmiotów będących współwłaścicielami dwóch różnych nieruchomości położonych w szeroko rozumianym sąsiedztwie obejmującej działki o nr [...] i [...] nieruchomości dla której decyzją ostateczną z dnia [...] 2012 r. ustalono warunki zabudowy dla inwestycji obejmującej rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, a która to okoliczność jest niekwestionowana przez strony J. C. jest współwłaścicielem działki nr ewid. [...] , ark. 1, położnej w miejscowości U. 9, zaś G. W. współwłaścicielką nieruchomości położonej w U. 2, o nr ewid. [...] . Co szczególnie istotne działki nr [...] i nr [...] nie mają wspólnej granicy, a jedynie położone są w pobliżu, przy tej samej ulicy U..

Jak wynika chociażby z dokumentacji fotograficznej włączonej do skargi oraz danych dostępnych na portalu internetowym Geoportal2 działka nr [...], której współwłaścicielem jest J. C. położona jest w pewnym oddaleniu od nieruchomości dla której ustalono warunki zabudowy (obejmującej działki nr [...] i [...]) i oddzielona jest od niej zarówno ulicą U. (działka nr [...]), jak i dwoma działkami o charakterze działek budowlanych o nr [...] i [...].

Inna jest sytuacja natomiast działki nr [...], której współwłaścicielem G. W.. Działka ta od obszaru dla którego ustalono warunki zabudowy oddzielona jest bowiem jedynie wąskim pasem drogi gruntowej (działka nr [...] i [...]) od działek nr [...] i [...], dla których ustalono warunki zabudowy.

Ta zróżnicowana sytuacja faktyczna i prawna inicjatorów postępowania nieważnościowego powoduje, iż odrębnie oceniać należy zagadnienia związane z wykazaniem posiadania przez nich interesu prawnego i co za tym idzie przysługiwaniem im przymiotu strony w postępowaniu nadzwyczajnym dotyczącym decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r., nr [...] , którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. U. 1 w B..

Okoliczność ta umknęła orzekającemu w sprawie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w następstwie złożenia przez reprezentowanych przez tego samego pełnomocnika J. C. i G. W. wspólnego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r. Powyższe skutkowało niezasadnym potraktowaniem przez organ kwestii posiadania przez w/w interesu prawnego w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] 2012 r. jednolicie w stosunku do obu wnioskodawców.

Dalej zauważyć należy, że zgodnie z art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Analiza powyższej regulacji pozwala na stwierdzenie, iż przepis art. 28 K.p.a. nie ustanawia normy prawnej samoistnej, a zatem stosowany jest w związku z przepisami prawa materialnego, które dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego, dając jednostce status strony postępowania.

Powyższe oznacza, iż pomimo swojego usytuowania w ustawie procesowej art. 28 K.p.a. jest przepisem prawa materialnego, ponieważ kryterium "interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja strony w postępowaniu administracyjnym, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego podanie do organu administracji a obowiązującym systemem prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2011 r" sygn. I OSK 1083/10, z dnia 14 listopada 2014 r., sygn. II OSK 1871/13, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dalej wskazać należy, iż pojęcie "interes prawny", na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, a mieć interes prawny znaczy to samo, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania.

Choć podstawę do stwierdzenia interesu prawnego może stanowić jedynie przepis prawa powszechnie obowiązującego, to jednak nie chodzi przy tym wyłącznie o normy prawa administracyjnego. Art. 28 K.p.a. nie zawiera bowiem takiego ograniczenia. Co za tym idzie legitymację do udziału w sprawie można wywodzić także z innych gałęzi prawa, w tym na przykład prawa cywilnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2011 r., sygn. I OSK 719/10, z dnia 7 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 877/10, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

W realiach niniejszej sprawy dotyczącej ustalenia warunków zabudowy zauważyć nadto trzeba, iż prowadzenie przez inwestora procesu inwestycyjno- budowlanego wprost wiąże się z problematyką dotyczącą ograniczenia prawa własności nie tylko właściciela działki, na której realizowana ma być inwestycja, lecz także właścicieli szeroko pojętych "nieruchomości sąsiednich", tj. takich, które przy uwzględnieniu charakteru inwestycji mogą być zlokalizowane nie tylko w bezpośrednim sąsiedztwie od działki inwestora. W tego rodzaju sprawach administracyjnych źródłem interesu prawnego mogą być zatem także przepisy prawa cywilnego odnoszące się do treści prawa własności (art. 140 i art. 144 K.c.). Oczywistym jest bowiem, iż ustalenia decyzji o warunkach zabudowy mogą mieć wpływ na stosunki sąsiedzkie, albowiem skoro właściciel jednej z nieruchomości zgodnie z wprowadzonymi zmianami może więcej w zakresie intensywności wykorzystania terenu i dopuszczalnej wysokości zabudowy, to właściciele nieruchomości sąsiednich będą musieli więcej znosić.

Dalej wskazać należy, iż zgodnie z art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne są bezpośrednie ingerencje w wykonywanie prawa własności przez właściciela, określane w literaturze jako tzw. immisje bezpośrednie. Immisje bezpośrednie polegają na celowym, bezpośrednim kierowaniu określonych substancji (wody, ścieków, pyłów) na inną nieruchomość za pomocą odpowiednich urządzeń (rowy, rury itp.). Są więc zbliżone swym charakterem do fizycznej ingerencji (zob. E. Gniewek, Kodeks cywilny.

Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, teza 2.4. do art. 144). W wypadku tego rodzaju wpływu właściciel nieruchomości zagrożonej immisją bezpośrednią będzie posiadać przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Prawo cywilne reguluje również tzw. immisje pośrednie. W myśl art. 144 K.c. właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Immisje pośrednie są w świetle tego przepisu dopuszczalne, o ile nie zakłócają korzystania z nieruchomości sąsiednich ponad określoną w art. 144 K.c. miarę przeciętną. Jednakże takie immisje zawsze będą takie zakłócenia powodowały. Objęcie danej nieruchomości immisjami pośrednimi wywołanymi przez inwestycję będzie oznaczało, że właściciel tej nieruchomości ma interes prawny w postępowaniu legalizacyjnym, niezależnie od tego, czy są to immisje pośrednie dopuszczalne, czy też zakazane w świetle art. 144 K.c. Każde zatem niezabronione przepisami prawa cywilnego zakłócenie przez inwestycję korzystania z nieruchomości powoduje, że jej właścicielowi przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. II OSK 2148/13, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy zauważyć należy, iż biorąc pod uwagę z jednej strony prawie bezpośrednie sąsiedztwo nieruchomości G. W. i obszaru dla którego ustalono warunki zabudowy (działki skarżącej i uczestników postępowania są rozdzielone jedynie wąskim, kilkumetrowym pasem gruntu stanowiącym działki nr [...] i [...]), a z drugiej wielkość dopuszczonej zabudowy o szerokości elewacji frontowej do 20,4 m, wysokości w kalenicy do 9 m i powierzchni zabudowy do 524,6 m2 (która to wielkość stanowi 12% sumy powierzchni działek nr [...] i [...]) oraz fakt, iż stanowić ma ona budynek gospodarczo-garażowy, a więc przeznaczony do parkowania - biorąc pod uwagę rozmiary prawdopodobnie znacznej ilości — pojazdów, wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu itp., rozważenia wymaga, czy budynek ten ze względu na swoją wielkość i przeznaczenie nie będzie rodził niebezpieczeństwa immisji względem działki skarżącej zabudowanej domem mieszkalnym jednorodzinnym, co uzasadniłoby uznanie jej za stronie tegoż postępowania.

Zagadnienie powyższe nie zostało przy tym wystarczająco wnikliwie rozważone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które w tym zakresie ograniczyło się jedynie do ogólnikowego stwierdzenia braku bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącej i nieruchomości objętej warunkami zabudowy.

Jak wykazano natomiast powyżej nieruchomość skarżącej jest faktycznie nieruchomością sąsiednią względem terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym, albowiem jest od niego oddzielona jedynie wąską drogą gruntową, co oznacza, że na prawo właściciela tej nieruchomości, potencjalnie może poprzez immisje oddziaływać działalność prowadzona w rozbudowanym do znacznych rozmiarów budynku gospodarczo-garażowym.

Zauważyć nadto trzeba, iż bez jakiegokolwiek znaczenia dla sprawy pozostają rozważania organu zawarte w zaskarżonej decyzji dotyczące tego czy nieruchomość skarżącej położona jest w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu (jak ujmuje to organ inwestycji) jest bowiem przydatne jedynie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego), nie znajduje natomiast zastosowania w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, gdzie krąg stron postępowania ustalany jest wyłącznie w oparciu o art. 28 K.p.a.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, iż w przypadku wątpliwości co do legitymacji do udziału w postępowaniu w charakterze strony należy zawsze rozstrzygać na korzyść podmiotu domagającego się uznania go za stronę, bowiem wymaga tego cel postępowania administracyjnego, którym jest w szczególności zapewnienie ochrony interesów jego stron (wyrok NSA z dnia 29 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1481/09).

Powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 3 listopada 2014 r. nr SKO.GP.4000.655.2014 i o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r. nr [...].

Tego rodzaju okoliczności nie zachodzą natomiast w stosunku do J. C. ze względu na stosunkowo znaczne oddalenie jego nieruchomości od nieruchomości objętej warunkami zabudowy i oddzielnie jego nieruchomości od terenu planowanej inwestycji nie tylko drogą tworzącą swego rodzaju zakole i w tym miejscu znacznie szerszą, ale także dwoma działkami budowlanymi. Znamiennym jest także, iż na jakiekolwiek skonkretyzowane ryzyko immisji dotyczące nieruchomości J. C. i uwzględniające jej znacznie większe niż nieruchomość skarżącej oddalenie od terenu objętego decyzją o warunkach zabudowy nie wskazano także w skardze.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać natomiast należy, iż okazały się one bezzasadne.

W szczególności podkreślić należy, iż na obecnym etapie postępowania dotyczącym ustalenia czy, a jeśli tak to któremu z wnioskodawców przysługuje przymiot strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego zlokalizowanego na działkach nr ewid. [...] i [...] przy ul. U. 1 w B. bez znaczenia pozostaje czy, a jeśli tak to jaka zabudowa jest obecnie zlokalizowana na tych działkach i czy zabudowa ta zrealizowana została legalnie i czy jest legalnie użytkowana.

Przedmiotem decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest bowiem określenie dopuszczalnego sposobu zagospodarowania działki w przyszłości i jedynie ocena wpływu tegoż planowanego sposobu zagospodarowania działki na sytuację prawną właścicieli okolicznych nieruchomości może stanowić przesłankę dla ustalenia czy przysługuje im przymiot strony w tym postępowaniu. Zauważyć bowiem należy, iż przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy i decyzji z dnia [...] 2012 r. warunki te ustalającej nie była zabudowa o charakterze obiektu usługowego, lecz wyłącznie rozbudowa obiektu garażowo-gospodarczego.

Okoliczności związane z rzekomo nielegalnym posadowieniem i użytkowaniem już istniejących budynków i prowadzeniem w nich działalności usługowej polegającej na odpłatnym udostępnianiu do zwiedzania makiety kolejowej budynków mogą zaś być podnoszone wyłącznie w odrębnym postępowaniu legalizacyjnym zabudowy tej, względnie samowolnie zmiany sposobu jej użytkowania dotyczącym, o ile takowe zostanie wszczęte.

Nietrafne okazały się także te argumenty skarżących, które sprowadzały się do wyprowadzania ich interesu prawnego z faktu, iż zabudowa na działkach inwestora stanowić będzie podstawę dla określenia wymagań dotyczących zabudowy działek skarżących, a także parametrów, cech wskaźników jej kształtowania i w związku z tym rzutuje na możliwości inwestycyjne ich nieruchomości, a oddziaływanie to znajduje umocowanie wprost w przepisie prawa (art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do tego argumentu w pierwszym rzędzie wskazać należy, iż trafnym, aczkolwiek nieprecyzyjnie uzasadnionym jest stanowisko SKO, iż krąg stron w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest ustalany w oparciu o zasadę dobrego sąsiedztwa.

Organ prawidłowo wskazał bowiem, iż należy odróżnić "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać" o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, od "obszaru analizowanego", na którym, w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przeprowadza się analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Powyższe oznacza bowiem, że obszar analizowany wyznacza się w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy, a nie dla określenia kręgu stron postępowania.

Dalej wskazać należy, iż choć wadliwym było stanowisko organu, że przy ustalaniu kręgu stron w postępowaniu lokalizacyjnym bierze się pod uwagę obszar oddziaływania, albowiem obszar oddziaływania obiektu służy określeniu kręgu stron w postępowaniu w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę, to niewątpliwie krąg stron w postępowaniu lokalizacyjnym określany jest w oparciu o art. 28 K.p.a., zgodnie z którym stroną jest ten, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż parametry dla nowej zabudowy określane są w oparciu o parametry zabudowy już istniejącej w obszarze analizowanym, a nie w oparciu postanowienia pozostających w obrocie prawnym decyzji lokalizacyjnych, obejmujących jeszcze nie zrealizowane zamierzenia inwestycyjne. Dalej wskazać trzeba, iż ewentualne wystąpienie przez skarżących z wnioskami o ustalenie warunków zabudowy dla ich działek jest przy tym zdarzeniem przyszłym i niepewnym.

Powyższe okoliczności samodzielnie przesądzają o braku możliwości wyprowadzania interesu prawnego skarżących do udziału w postępowaniu w przedmiocie warunków zabudowy z faktu, iż ewentualnie zrealizowana na podstawie takiej decyzji zabudowa może w przyszłości wpłynąć na możliwość zmiany sposobu zagospodarowania i zabudowy ich działek.

Niezależnie od powyższego wskazać trzeba, iż jakikolwiek interes prawny skarżących nie wynika z samego faktu, iż ich nieruchomości znalazły się w obszarze analizowanym służącym dla określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu inwestora. Zauważyć bowiem, że z powyższego nie wynika, że działki inwestora znajdą się w obszarach analizowanych dotyczących ewentualnych warunków zabudowy dla działek skarżących, albowiem obszar analizowany w każdej sprawie o ustalenie warunków zabudowy ustalany jest odrębnie, w oparciu o parametry terenu objętego wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Jednocześnie konstrukcja przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewiduje praktycznie dla każdego parametru nowej zabudowy możliwość dokonania odstępstw od wyznaczenia tych parametrów w sposób ściśle nawiązujący do istniejącej zabudowy, o ile wynika to z analizy.

Przepisy te stanowią nadto, iż dla parametrów zabudowy takich jak wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki i szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, parametry nowej zabudowy określa się w oparciu o średnie z wielkości występujących w obszarze analizowanym, co oznacza, że ewentualna nowa, względnie rozbudowana zabudowa na działce inwestora nie będzie miała wpływu na pogorszenie możliwości inwestycyjnych działek skarżących, albowiem w przypadku jej zrealizowania średnie wielkości tych wskaźników na danym obszarze zwiększą się umożliwiając bardziej intensywne wykorzystanie także nieruchomości skarżących.

Pozostałe parametry nowej zabudowy takie jak obowiązująca linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki co do zasady wyznaczane są w myśl rozporządzenia nie jako średnie dla obszaru analizowanego, lecz jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, względnie przedłużenie krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Wykładnia językowa zwrotu "przedłużenie" użytego w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia prowadzi do wniosku, że chodzi o kontynuację istniejącej linii zabudowy i wysokości zabudowy na działkach sąsiednich. Kontynuowanie czegoś, to robienie tego dalej, bez przerwy. Jako działki sąsiednie należy zatem uznać działki zabudowane położone możliwie najbliżej nieruchomości, wobec której mają być ustalone warunki zabudowy. Podkreślić nadto należy, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w § 4 ust. 1 i § 7 ust. 1 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma odmienną treść normatywną od zwrotu "obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać", jak i od wyrażenia "obszar analizowany". Choć zatem za zbyt restrykcyjny uznać należy wyrażany w literaturze pogląd, iż pojęcie "działka sąsiednia" użyte w tych przepisach oznacza działkę gruntu, która choćby w jednym punkcie graniczy z terenem objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (M. Szewczyk, W sprawie interpretacji pojęcia "działka sąsiednia", CASUS 2005/1/6), to jednak nie budzi wątpliwości Sądu, iż pojęcie to oznacza bliskie sąsiedztwo. Natomiast wyrażenie "obszar analizowany" oraz zwrot "teren, na który inwestycja będzie oddziaływać" oznaczają tzw. dalsze sąsiedztwo.

Powyższe oznacza, iż wobec określonego usytuowania nieruchomości skarżącego J. C. względem działek nr [...] i [...], których dotyczy sporna decyzja lokalizacyjna, zabudowa usytuowana na tych działkach w żaden, nawet potencjalny sposób nie będzie oddziaływać na potencjalną możliwość ustalenia wysokości i linii zabudowy dla działki tego skarżącego, albowiem nieruchomość skarżącego znajduje się poza obszarem bliskiego sąsiedztwa działek inwestorów.

Analogiczna sytuacja zachodzi względem działki skarżącej G. W. Działka ta znajduje się wprawdzie w bliskim sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczą warunki zabudowy, to jednak jest od niej oddzielona drogą polną (po przeciwległej stronie, której jest położona), co oznacza, iż brak jest chociażby potencjalnej możliwości ustalenia obowiązującej dla niej linii zabudowy i wysokości budynku jako przedłużenia tych parametrów występujących na działkach nr [...] i [...].

Reasumując uznać należy, iż zaskarżona decyzja w zakresie w jakim dokonała stwierdzenia braku występowania przymiotu strony postępowania nieważnościowego u J. C. okazała się zgodna z prawem, co uzasadniało oddalenie skargi tego skarżącego.

Jednocześnie wadliwym okazało się stanowisko organu, iż przymiotu strony w kontrolowanym postępowaniu nie posiada także G. W., co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji orzekającej o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] 2014 r. nr [...]i o umorzeniu postępowania w sprawie z wniosku G. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy.

Niniejsze orzeczenie ma zatem taki skutek, iż po stronie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. aktualizuje się konieczność ponownego rozpoznania środka odwoławczego R. i R. G. ograniczonego jednakże do decyzji stwierdzającej nieważność decyzji Burmistrza Gminy K. z dnia [...] 2012 r., nr [...] wydanej po rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności pochodzącego od G. W..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu będzie wydanie decyzji po wyeliminowaniu wskazanych w niniejszym wyroku uchybień, co oznacza, że wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy winien być rozpoznany merytorycznie z uwzględnieniem faktu, iż G. W. przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu oraz z uwzględnieniem poglądów prawnych Sądu wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia.

O zwrocie kosztów postępowania poniesionych przez G. W. orzeczono w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a.