Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 330/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1, art. 36a ust. 5
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A. 1. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, 2. zasądza od Wojewody na rzecz Gminy kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz.1943 dalej u.s.o.), Wójt Gminy powierzył B.A. pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół. W § 1 Zarządzenia postanowiono, że pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół powierza się B.A. od dnia [...] stycznia 2017 r., nie dłużej niż do czasu powierzenia stanowiska dyrektorowi, który zostanie wyłoniony w drodze konkursu. Zgodnie z § 2 uzasadnienie stanowi załącznik do Zarządzenia.

W uzasadnieniu zarządzenia organ wskazał, że zarządzeniem Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 Nr [...] stanowisko kierownicze w Zespole Szkół, tj. stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół, na okres od dnia [...] września 2016 r. do dnia [...] sierpnia 2021 r., powierzono W.T.. Dnia 9 stycznia 2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy pismo Urzędu Wojewódzkiego Nr [...] o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół. Dnia 13 stycznia 2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. o unieważnieniu w/w zarządzenia w sprawie ogłoszenia konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół. Dnia 11 stycznia 2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy pismo Urzędu Wojewódzkiego Nr [...] zawiadamiające o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do zarządzeń Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r.: Nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół i Nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół pani W.T.. Dnia 16 stycznia 2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. o unieważnieniu w/w zarządzeń.

W związku z powyższym, w ocenie organu prowadzącego spełniła się przesłanka do odwołania dyrektora W.T., wskazana w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. bowiem na skutek ww. rozstrzygnięć dyrektor nie może prawnie pełnić swojej funkcji, a jej dalsze pełnienie oznaczałoby akceptację niezgodnych z prawem działań. Organ wyjaśnił, iż zaszła konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora, bowiem dalsze podejmowanie czynności może prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu.

Na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 2 Wójt Gminy wystąpił do Kuratora Oświaty o wyrażenie opinii w sprawie odwołania Dyrektora (nauczyciela) W.T. ze stanowiska kierowniczego - Dyrektora Zespołu Szkół. Dnia 27 stycznia 2017 r. wpłynęło do Urzędu Gminy pismo Kuratora Oświaty z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] opiniujące pozytywnie zamiar odwołania W.T., Dyrektora Zespołu Szkół ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia.

Z uwagi na unieważnienie konkursu i brak osoby odpowiedzialnej za realizację zadań oświatowo - wychowawczych w placówce, zasadne stało się zdaniem organu powierzenie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół nauczycielowi zatrudnionemu w w/w zespole, posiadającemu uprawnienia do zarządzania oświatą – B.A..

W dniu [...] marca 2017 r. Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie powierzenia B.A. pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, że powyższe zarządzenie otrzymał dopiero w dniu [...] lutego 2017 r., w trakcie przeprowadzonej w gminie wizytacji. Wojewoda wyjaśnił, iż wskazany jako podstawa prawna zarządzenia przepis art. 36a ust. 5 u.s.o. stanowi, że do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy. Wojewoda wskazał, że Wójt Gminy przed wydaniem kwestionowanego zarządzenia Nr [...], zarządzeniem Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. odwołał W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Wojewoda jako organ nadzoru stwierdził nieważność zarządzenia Nr [...]. rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2017 r. NR [...]. stwierdzając, że istotnie narusza ono prawo - art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o. Rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone Wójtowi Gminy w dniu 13 lutego 2017 r. Wojewoda wskazał, iż zgodnie z art. 92 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzenia organu gminy wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

W związku z powyższym, jak wyjaśnił Wojewoda, mimo, że rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] jest nieprawomocne, to jednak wstrzymało wykonanie zakwestionowanego w nim zarządzenia do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego. Skoro więc dotychczasowa dyrektor szkoły nie została skutecznie odwołana, brak było jakichkolwiek podstaw do powierzenia zajmowanego przez nią stanowiska innej osobie. Powyższe okoliczności stały się przyczyną stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Nr [...].

Na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono naruszenie:

- art. 91 ust. 1 usg oraz art. 8 ust. 1 i ust. 2 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego (zwaną dalej EKSL) oraz art. 171 ust.1 w zw. z art. 165 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (zwaną dalej Konstytucją RP) poprzez stwierdzenie, że doszło do istotnego naruszenia prawa w chwili podejmowania zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół Pani B.A., w sytuacji gdy w dniu [...] stycznia 2017 r. nie mógł się Wójt Gminy dopuścić takiego istotnego naruszenia art. 92 ust. usg w zw. z art. z art. 36a ust. 5 i ust. 2 u.s.o. bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] lutego 2017r. nie było wydane (i doręczone), a i tak Wójt Gminy był zobowiązany do respektowania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z dnia [...] stycznia 2017r. w sprawie unieważnienia konkursu na stanowisko dyrektora i powierzenia stanowiska dyrektora Pani W.T. w drodze poprzednich rozstrzygnięć nadzorczych, a więc braku osoby odpowiedzialnej za realizację zadań oświatowo- wychowawczych w placówce,

- art. 91 ust. 1 usg w zw. z art. 36a ust. 5 i art. 36a ust. 2 u.s.o. poprzez zastosowanie naruszającego prawo środka nadzoru w postaci stwierdzenia nieważności zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkól B.A., w sytuacji gdy Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. stwierdził nieważność zarządzeń Wójta Gminy: nr [...] w sprawie zatwierdzenia konkursu na Dyrektora Zespołu Szkół oraz nr [...] w sprawie powierzenia stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół W.T., jak też zarządzeniem Wójta Gminy Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. W.T. została odwołana ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół, tym samym Skarżący jako organ prowadzący szkołę lub placówkę zobowiązany był do podjęcia unieważnionego zarządzenia z dnia [...] stycznia 2017 r. .bowiem zgodnie z art. 36a ust 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 art, 36a u.s.o. Skarżący jako organ prowadzący był w pełni uprawniony do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Mając na uwadze powyższe strona skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, 2) przyznanie na rzecz skarżącej od organu nadzoru kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, 3) przeprowadzenie dowodu z rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Nr [...] z dnia [...] stycznia 2017 r., zarządzenia nr Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2017.r. w sprawie odwołania W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół, Zarządzenia nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2017 r. w sprawie powierzenia pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A., skargi z dnia [...] lutego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wraz z dowodem nadania na okoliczności podjętych przez Wojewodę i Wójta Gminy działań w zakresie powierzenia i wyboru dyrektora Zespołu Szkół.

Skarżący wskazał, iż w dniu 13 stycznia 2017r. wpłynęło do Urzędu Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r., natomiast w dniu 16 stycznia 2017r. wpłynęło do Urzędu Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. W konsekwencji, organowi wykonawczemu (wójtowi) pozostało zastosowanie się do treści aktu nadzoru z dnia [...] stycznia 2017 r. o stwierdzeniu nieważności powierzenia funkcji Dyrektora Zespołu Szkół, co wynika z przyczyn obiektywnych i prawnych, w tym skutków wynikających z rozstrzygnięć nadzorczych, w tym z dnia [...] stycznia 2017 r.

Wójt Gminy wskazywał wyraźnie na czynności, których nie może podejmować Dyrektor Zespołu Szkół w obrębie zarządzania tą placówką wynikające z tego, że w dniu 13 stycznia 2017r. wpłynęło do Urzędu Gminy rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nr [...] z dnia [...] stycznia 2017r. Skarżący wskazał, że Wojewoda wcześniejszymi rozstrzygnięciami m.in. z dnia [...] stycznia 2017 r Nr [...] stwierdził nieważność aktu - zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] w sprawie powołania na dyrektora W.T. na funkcję w tym zespole szkół. Skoro tego rodzaju rozstrzygnięcie zostało doręczone organowi, to akt ten (powierzenie) został zdaniem skarżącej unieważniony ex tunc tj. jako nieważny z chwilą jego podjęcia. W ocenie strony skarżącej organ nadzoru mógł przyjąć unieważniony akt odwołania za zbędny prawnie, jako że funkcja nie została w ogóle powierzona Dyrektorowi Zespołu Szkół – W.T. (skutek ex tun rozstrzygnięcia nadzorczego uznający akt za niewywołujący skutków prawnych i "niebyły" oraz jego deklaratoryjny charakter).

W tym stanie rzeczy spełniła się według skarżącej przesłanka do odwołania dyrektora W.T., wskazana w art. 38 ust. 1 pkt 2 u.s.o., bowiem na skutek w/w rozstrzygnięć dyrektor nie mógł prawnie pełnić swej funkcji, a jej dalsze pełnienie oznaczałoby akceptację niezgodnych z prawem działań. Stąd też Wójt Gminy - zarządzeniem Nr z dnia [...] stycznia 2017r.- po zasięgnięciu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty - odwołał W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół z dniem [...] stycznia 2017 r. bez wypowiedzenia.

W tym stanie sprawy, Wójt Gminy niezwłocznie - zarządzeniem również z dnia [...] stycznia 2017r. Nr [...] - działając na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o.- powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A. od dnia [...] stycznia 2017r., nie dłużej niż do czasu powierzenia stanowiska dyrektorowi, który zostanie wyłoniony w drodze konkursu. W ocenie Wójta Gminy powyższe działanie konieczne było z uwagi na unieważnienie konkursu aktami nadzoru oraz brakiem osoby odpowiedzialnej za realizację zadań oświatowo- wychowawczych w placówce.

Skarżąca wskazała, że B.A. nie powierzono stanowiska dyrektora, lecz jedynie powierzono jej pełnienie obowiązków dyrektora. Skarżąca zwróciła uwagę na fakt, że Wójt Gminy zarządzeniem z dnia [...] stycznia 2017r. - po zasięgnięciu pozytywnej opinii Kuratora Oświaty - z dniem [...] stycznia 2017r. odwołał W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół, przy czym niezwłocznie zarządzeniem - również z dnia [...] stycznia 2017r. działając na podstawie art. 36a ust. 5 u.s.o.- powierzył pełnienie obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A., od dnia [...] stycznia 2017r. Natomiast Wojewoda - rozstrzygnięciem nadzorczym dopiero z dnia [...] lutego 2017r. stwierdził istotne naruszenie prawa w postaci wydania zarządzenia o odwołaniu W.T.. Akt nadzoru został doręczony skarżącemu dopiero w dniu 13 lutego 2017r. i aktualnie został zaskarżony do sądu administracyjnego. Tym samym, w dacie doręczenia skarżącej aktu nadzoru o unieważnieniu odwołania W.T., powierzono już pełnienie obowiązków dyrektora B.A., nie dłużej niż do czasu powierzenia stanowiska dyrektora w drodze konkursu. Skarżąca wskazała, iż rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.s.g., nie jest aktem prawomocnym, jako że przymiot prawomocności uzyskuje dopiero z upływem terminu wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.).

Powyższe zdaniem skarżącej mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jako że zgodnie z obowiązującymi przepisami do powierzenia stanowiska dyrektora szkoły lub placówki zobligowany jest skarżący jako organ prowadzący szkołę lub placówkę, zaś kandydata na stanowisko dyrektora szkoły lub placówki wyłania się wyłącznie w drodze konkursu, który w niniejszej sprawie został unieważniony i brak było osoby odpowiedzialnej za realizację zadań oświatowo - wychowawczych w placówce, natomiast zgodnie z art. 36a ust 5 u.s.o. do czasu powierzenia stanowiska dyrektora, zgodnie z ust. 2 art. 36a u.s.o., Skarżący jako organ prowadzący jest w pełni uprawniony do powierzenia pełnienia obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ nadzoru nie podzielił zarzutów skargi podkreślając, że wydane rozstrzygnięcia nadzorcze z [...] stycznia 2017 r., na które powołuje się skarżąca stwierdzały istotne naruszenia prawa w procedurze konkursowej i kwestionowały akty administracyjne Wójta jako organu prowadzącego szkołę. Nie odnosiły się do stosunku prawnego jaki wynikał z zatrudnienia pani W.T. na stanowisku dyrektora, gdyż ten jest regulowany prawem pracy.

Organ zauważył, iż rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2017r. Nr [...] stwierdzono nieważność zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy z dnia [...] stycznia 2017r. w sprawie odwołania W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Rozstrzygnięcie to zostało doręczone Wójtowi Gminy w dniu 13 lutego br. Zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych. To oznacza, że dyrektorem Zespołu Szkół, do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego jest pani W.T..

Wojewoda podkreślił, iż Wójt Gminy jako organ wykonawczy nie przedkłada Wojewodzie wydawanych zarządzeń. Czynności nadzorcze w stosunku do kolejnego zarządzenia Wójta - Nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół - wszczęte zostały na skutek wniesionej skargi. Wójt Gminy mimo skierowanego w dniu 15 lutego br., stosownie do art. 88 u.s.g., wniosku o niezwłoczne przesłanie ww. zarządzenia nie uczynił tego. Zarządzenie to zostało udostępnione pełnomocnikowi organu nadzoru dopiero podczas osobistej wizytacji w Urzędzie Gminy w dniu [...] lutego br.

Wojewoda wskazał, iż stosownie do art. 92 ust. 1 ww. ustawy stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności zarządzenia organu gminy wstrzymuje jego wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Przepis ten należy odczytywać w ten sposób, że zarządzenie, którego nieważność stwierdził organ nadzoru, od daty wydania rozstrzygnięcia nadzorczego nie wywołuje skutków prawnych.

Niezakwestionowanie przez organ nadzoru zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] doprowadziłoby do o sytuacji, iż Zespołem Szkół kierowałyby jednocześnie dwie osoby.

Wykonalność zarządzenia Wójta Gminy Nr [...] w sprawie powierzenia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A., polega na wykonywaniu przez wskazaną w zarządzeniu osobę uprawnień dyrektora jednostki jaką jest Zespół Szkół. Wstrzymanie wykonalności tego zarządzenia wstrzymuje zatem uprawnienie do wykonywania przez ww. osobę obowiązków dyrektora. Wojewoda wskazał, iż ze względu na ukształtowaną przepisami ustawowymi konstrukcję prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego, wstrzymanie wykonania uchwały bądź zarządzenia organu samorządu terytorialnego jawi się jako swoista gwarancja skuteczności nadzoru.

Rozstrzygnięcie nadzorcze Nr [...] pomimo, że nie jest prawomocne, to z mocy art. 92 ust. 1 u.s.g. wstrzymało wykonalność kwestionowanego zarządzenia w sprawie odwołania W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół w całości. Zgodnie bowiem z tym przepisem stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wojewoda podkreślił, że choć rozstrzygnięcie nadzorcze z chwilą jego doręczenia organowi samorządowemu w dniu 13 lutego 2017r. było nieprawomocne to jednak wstrzymało z mocy prawa jego wykonanie z dniem doręczenia. Wstrzymanie wykonania unieważnionego zarządzenia jest bezpośrednim skutkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego aktualizującym się z dniem doręczenia tego rozstrzygnięcia. Wprowadzając wstrzymanie wykonalności zarządzenia w zakresie objętym rozstrzygnięciem nadzorczym, intencją ustawodawcy było zapobieganie możliwości wywołania skutków prawnych przez akt organu jednostki samorządu terytorialnego, w stosunku do którego zachodzi podejrzenie o jego niezgodności z prawem, a także uniemożliwienie stosowania zakwestionowanego rozstrzygnięciem nadzorczym aktu do czasu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia organu nadzoru.

Na rozprawie w dniu 14 czerwca 2017 r. pełnomocnik strony skarżącej akcentował, że w dacie podejmowania unieważnionego zarządzenia nie doszło nawet do wydania, a tym bardziej doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego unieważniającego zarządzenie o odwołaniu W.T. ze stanowiska Dyrektora, w konsekwencji czego nie mogło dojść do naruszenia art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Nadto powołał się na treść orzeczenia tut. Sądu, jakie zapadło w dniu 26 maja 2017 r. w sprawie II SA/Go 185/17.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 91 ust. 1 usg uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90.

Rozstrzygnięcie nadzorcze jest najważniejszą instytucją w zakresie nadzoru nad działalnością gminną unormowaną przepisami ustawy o samorządzie gminnym. W literaturze przedmiotu oraz w orzecznictwie NSA wypowiadano się na temat charakteru prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem J. Zimmermanna (Elementy..., s. 45-47) rozstrzygnięcie nadzorcze jest aktem administracyjnym organu nadzoru kończącym procedurę nadzorczą i konkretyzującym środek nadzoru, który organ chce zastosować. "Podstawowym rozstrzygnięciem nadzorczym, wobec którego ustawodawca rozwinął nieco szerzej reguły procesowe, jest stwierdzenie nieważności uchwały organu gminy (...). Orzeczenie stwierdzające nieważność uchwały nie ma formy decyzji administracyjnej i z tego względu nie znajduje tu zastosowania art. 158 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności następuje w drodze deklaratoryjnego aktu administracyjnego - nowej formy działania administracji, którą powołała do życia u.s.t. [u.s.g. - G.J.]" (por. Gabriela Jyż, Komentarz do art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, Lex).

W tezie 1 wyroku z dnia 7 listopada 2007 r., IV SA/GI 928/07, LEX nr 400305, WSA w Gliwicach podkreślił, iż: "Dla stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia wystarczy istotne naruszenie prawa (oczywiste i bezpośrednie), nie jest konieczne - rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 k.p.a., ale również nie wystarcza naruszenie nieistotne". Natomiast w wyroku z dnia 21 marca 2007 r., IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813, WSA w Warszawie odniósł się do użytego w art. 91 ust. 1 u.s.g. terminu "sprzeczność", konstatując, że jest to pojęcie nieostre. "Sprzeczność uchwały lub zarządzenia organu gminy z prawem musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez ten organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę mieści się w granicach swobodnego uznania". W wyroku z dnia 29 listopada 2006 r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891, NSA stanowczo stwierdził, iż przez "sprzeczność z prawem" należy rozumieć niezgodność uchwały z aktami prawa powszechnie obowiązującymi, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego.

Po myśli art. 92 ust.1 usg stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wstrzymuje ich wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego. Wykładnia logiczna przytoczonego przepisu art. 92 ust. 1 u.s.g. prowadzi do wniosku, że rozstrzygnięcie nadzorcze z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie podlega wykonaniu od momentu jego doręczenia organowi gminy. Dopuszczalność wykonania aktu, co można wnosić z postanowień art. 92 ust. 1 w zw. z art. 98 ust. 5 u.s.g., zachodzi dopiero po uzyskaniu przez niego przymiotu prawomocności. Rozstrzygnięcie nadzorcze, o którym mowa w art. 92 ust. 1 u.s.g., nie jest aktem prawomocnym, jako że przymiot prawomocności uzyskuje dopiero z upływem terminu wniesienia skargi bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd (art. 98 ust. 5 u.s.g.). Nie oznacza to jednak, że nieprawomocne rozstrzygnięcie nadzorcze nie wywołuje żadnych skutków prawnych. Od momentu jego doręczenia organowi gminy następuje stan związania organu nadzoru własnym rozstrzygnięciem (analogicznie do przypadku decyzji administracyjnej zgodnie z art. 111 k.p.a.), co oznacza brak możliwości uchylenia, zmiany czy cofnięcia powziętego aktu (por. Andrzej Matan, Komentarz do art. 92 ustawy o samorządzie gminy, Lex).

Odnośnie procedury dotyczącej stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organ gminy wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 pażdzernika 2002 r. sygn. akt OPS 9/02, w której stwierdził, że: 1. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczyna z urzędu, o czym zawiadamia organ gminy (art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. w związku z art. 61 § 1 i 4 k.p.a.). 2. Brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które może mieć wpływ na wynik sprawy.

Przenosząc powyższe uwagi na tło niniejszej sprawy wskazać należy, że chronologia działań nadzorczych podjętych przez Wojewodę na podstawie art. 91 i art. 92 usg, względem aktów prawnych podjętych w ramach postępowania konkursowego na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół wskazuje, iż stanowisko organu nadzoru wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym jest błędne i narusza przepisy prawa.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stycznia 2017r. Wojewoda stwierdził nieważność Zarządzenia Wójta Gminy z dnia [...] lipca 2016 r. o ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół. Następnie rozstrzygnięciami nadzorczymi podjętymi w dniu [...] stycznia 2017 r. Wojewoda stwierdził nieważność Zarządzeń Wójta Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r. o zatwierdzeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół oraz o powołaniu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół W.T.. Powyższe rozstrzygnięcia nadzorcze z dnia [...] stycznia 2017 r. zostały doręczone Wójtowi Gminy w dniu 16 stycznia 2017 r. W dniu [...] stycznia 2017 r. Wójt Gminy wydał zarządzenia - o dowołaniu W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół oraz o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A..

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lutego 2017 r. Wojewoda stwierdził nieważność w.w, Zarządzenia z dnia [...] stycznia 2017 r. o odwołaniu W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół. Rozstrzygnięcie to wpłynęło do organu w dniu 13 lutego 2017r., natomiast zaskarżonym obecnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2017r. (data wpływu do organu - 6 marca 2017r., por. potwierdzenie odbioru w aktach sprawy) organ nadzoru stwierdził nieważność Zarządzenia z dnia [...] stycznia 2017r. o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A..

Z powyższego wynika, że w dacie podejmowania Zarządzenia o powierzeniu obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A., tj. w dniu [...] stycznia 2017 r., na skutek wydanych rozstrzygnięć nadzorczych, wstrzymaniu uległy Zarządzenia Wójta Gminy o: ogłoszeniu konkursu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół, zatwierdzeniu konkursu oraz o powołaniu na stanowisko Dyrektora Zespołu Szkół W.T.. Rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności Zarządzenia o odwołaniu W.T. ze stanowiska Dyrektora Zespołu Szkół wpłynęło do organ w dniu 13 lutego 2017 r., a zatem z tą datą wykonalność tegoż Zarządzenia uległa wstrzymaniu.

Analizując legalność kwestionowanego przez organ nadzoru Zarządzenia Wójta Gminy o powierzeniu pełnienia obowiązków Dyrektora Zespołu Szkół B.A., należy mieć na uwadze stan faktyczny oraz stan prawny aktualny na datę jego podjęcia, czyli na dzień [...] stycznia 2017 r. Jak wyżej wskazano w dacie tej wstrzymaniu uległy wszystkie zarządzenia organu prowadzącego daną szkołę, dotyczące przeprowadzenia konkursu, w tym Zarządzenie o powołaniu na stanowisko Dyrektora szkoły. W tych okolicznościach wydanie zarządzenia na podstawie art. 36a ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 o systemie oświaty (DZ. U. z 2016 r. poz. 1943) - dalej - u.s.o., miało oparcie w przepisach prawa. Regulacja zawarta w przywołanym przepisie u.s.o. ma charakter szczególny i należy odnosić ją do sytuacji wyjątkowych, a jako regulacja prawna szczególna nie może być poddana wykładni rozszerzającej, przez odejście od reguł wykładni językowej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 3106/12). Przepis ten pozwala na odstąpienie od zasady konkursowego trybu wyłonienia kandydata na stanowisko dyrektora szkoły (art. 36a ust. 1b). Zgodzić należy się z organem, że w analizowanej sprawie, ze względu na konieczność zapewnienia bieżącego, nieprzerwanego funkcjonowania placówki szkolnej, zastosowanie trybu szczególnego uregulowanego w art. 36 a ust. 5 miało uzasadnienie prawne oraz faktyczne.

W myśl art. 36a ust. 5 do czasu powierzenia stanowiska dyrektora zgodnie z ust. 2 lub 4 organ prowadzący może powierzyć pełnienie obowiązków dyrektora szkoły wicedyrektorowi, a w szkołach, w których nie ma wicedyrektora, nauczycielowi tej szkoły, jednak nie dłużej niż na okres 10 miesięcy.

Powierzenie zgodnie z art. 36a ust. 5 pełnienia obowiązków dyrektora nie oznacza, co oczywiste, powierzenia stanowiska dyrektora. Osoba, której powierzono obowiązki, pełni je jedynie czasowo. Jej mandat wygasa zaś z mocy samego prawa z chwilą powierzenia stanowiska czy to w drodze konkursu, czy to, w określonych w ust. 4 komentowanego artykułu przypadkach, z pominięciem konkursu. Z treści przepisu wynika wyraźnie, że przy powierzeniu obowiązków dyrektora pierwszeństwo przypada bezwzględnie wicedyrektorowi szkoły lub placówki, a dopiero w braku wicedyrektora organ powierza je nauczycielowi tej szkoły, przy czym, skoro brak jakiegokolwiek bliższego określenia, należy rozumieć, że może to być jakikolwiek nauczyciel danej szkoły lub placówki, niekoniecznie zajmujący stanowisko kierownicze. Pełnienia obowiązków nie można powierzyć osobie, która nie jest nauczycielem danej szkoły.

Wobec wyraźnego brzmienia komentowanego przepisu okres, na jaki powierza się obowiązki, nie może trwać dłużej niż 10 miesięcy. Z jego upływem mandat pełniącego obowiązki dyrektora wygasa z mocy prawa (ex lege).

W strukturze organizacyjnej Zespołu Szkół stanowisko wicedyrektora nie zostało przewidziane, wobec czego powierzenie obowiązków Dyrektora nauczycielowi tej szkoły – B.A. - nie naruszyło przepisu art. 36c ust. 5 u.s.o.

Z powyższych względów skarga okazała się zasadna.

W myśl art. 98 ust. 1 u.s.g. rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Stosownie do treści ust. 3 art. 98 do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze wydane zostało z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 92 ust. 1 u.s.g. oraz art. 36a ust. 5 u.s.o., dlatego na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostało uchylone.

Sąd nie przeprowadził dowodu z dokumentów zawnioskowanych w skardze, albowiem ich treść znana mu była z urzędu ( przywołane zostały w sprawie sygn. II SA/Go 185/17), a okoliczności, których miały one dowodzić pozostawały w sprawie bezsporne.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 poz. 270) zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało uchylone. O kosztach orzeczono na podstawie § 14 ust. 1 lit."c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (DZ.U. 2015 poz. 1804).