Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 644/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.2 pkt 1, art. 3 pkt 1, art. 4 pkt 6, art. 7 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 909
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych
article: art. 135, art. 145 par.1 pkt 1a, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61 ust.1 pkt 4, art. 61 ust.4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 26 stycznia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant Pomocnik sekretarza Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2017 roku sprawy ze skargi G. T.-F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...], znak [...]; 2) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącej G. T-F. kwotę 1.000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS


UZASADNIENIE

II SA/Łd 644/16

Uzasadnienie

Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy D ustalił, na wniosek T. S., warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku gospodarczego wraz z uzbrojeniem terenu, urządzeniami budowlanymi (w tym przydomowa oczyszczalnia ścieków oraz studnia), na działce nr 455/1, obręb [...], gm. D.

Organ wskazał, że wniosek spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r. poz. 778), dalej u.p.z.p. Przyjął również, że wobec tego, że gospodarstwo rolne inwestora (8,76 ha - na obszarze gminy D) przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy (5 ha), to na podstawie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. wyłączone jest stosowanie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczące dostosowania nowej zabudowy do funkcji i cech zabudowy na terenie analizowanym. W tej sytuacji organ ustalił następujące warunki i zasady zagospodarowania terenu objętego postępowaniem:

1/ rodzaj inwestycji - zabudowa zagrodowa,

2/ sposób użytkowania obiektów budowlanych - budynek mieszkalny jednorodzinny, budynek gospodarczy,

3/ sposób zagospodarowania terenu - nowa zabudowa, budowa uzbrojenia terenu, urządzeń budowlanych,

4/ linia zabudowy - lokalizacja zabudowy zgodnie z przepisami prawa budowlanego,

5/ wskaźnik zagospodarowania terenu w stosunku do terenu inwestycji:

wskaźnik powierzchni nowej zabudowy - nie więcej niż 1,5%,

udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 95%,

4/ parametry budynku mieszkalnego:

szerokość elewacji frontowej - od 10 m do 15 m,

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: dla okapu, gzymsu, attyki do 5 m, dla szczytu - według kalenicy,

dach dwuspadowy o nachyleniu połaci do 45° i poziomie kalenicy głównej do 10 m,

kierunek głównej kalenicy prostopadły lub równoległy do frontu działki,

5/ parametry budynku gospodarczego:

szerokość elewacji frontowej - od 8 m do 10 m,

wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki: dla okapu, gzymsu, attyki od 3,5 m do 5 m, dla szczytu - według kalenicy,

dach jedno lub dwuspadowy o nachyleniu połaci od 15° do 45° i poziomie kalenicy głównej do 6 m,

kierunek głównej kalenicy prostopadły lub równoległy do frontu działki.

Linie rozgraniczające teren inwestycji organ wskazał na mapie stanowiącej załącznik nr 1 do decyzji. W załącznikach nr 2 i 3 do decyzji ujęto wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Parametry określono w oparciu o wniosek inwestora.

Od ww. decyzji odwołanie wniosły G. T.-F. i E. K., zarzucając jej:

1/ naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. przez niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji gdy nie zostały łącznie spełnione warunki określone w tym przepisie, w szczególności w zakresie ustaleń co do przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

2/ naruszenie art. 56 w związku z art. 64 u.p.z.p. przez ich niewłaściwe zastosowanie, co jest konsekwencją braku rozszerzonej analizy co do zrealizowania przez inwestora przesłanek umożliwiających wydanie decyzji,

3/ bezpodstawne uznanie, że planowana zabudowa bezpośrednio przy stawach inwestora będzie związana z funkcjonowaniem wskazanego gospodarstwa rolnego,

4/ bezpodstawne uznanie, że zabudowa terenu ma na celu ochronę stawów, ziemi i majątku w postaci zarybienia bez wyjaśnienia tegoż związku,

5/ oparcie się na niepełnym materiale dowodowym w zakresie udokumentowania potrzeb inwestora,

6/ bezpodstawne przyjęcie obszaru dla oceny i analizy możliwości zasad gospodarowania, co jest sprzeczne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pomimo że wyznaczony obszar analizy nie jest wystarczający dla ustalenia uwarunkowań dla nowego zainwestowania,

7/ bezpodstawne przyjęcie, że wniosek inwestora jest zgodny z definicją i tworzy zabudowę zagrodową,

8/ błędną interpretację pojęcia dostępu do drogi publicznej i bezpodstawne przyjęcie, że las nie uniemożliwia obsługi komunikacyjnej, a ewentualne usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić zgodnie z przepisami o ochronie przyrody bez poczynienia ustaleń w zakresie takich możliwości,

9/ bezpodstawne uznanie, że budynek gospodarczy nie wymaga uzbrojenia w kontekście powiązania go z funkcją gospodarstwa rolnego,

10/ bezpodstawne przyjęcie, że zabudowa zagrodowa nie zmienia przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

11/ naruszenie art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie,

12/ naruszenie art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 i 4 u.p.z.p. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe ustalenie, że brak jest przyczyn odmowy ustalenia warunków zabudowy,

13/ naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. polegające na błędnej wykładni pojęć chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich, brak ustaleń w zakresie zasady dobrego sąsiedztwa,

14/ naruszenie art. 7 oraz 77, 80, 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wyżej wskazanych okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy oraz brak precyzyjnego wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji oraz niepełne uzasadnienie decyzji.

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. uzależnia zmianę zagospodarowania terenu w szczególności przez jego zabudowę, od dostosowania tej zabudowy do cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego na zasadzie tzw. dobrego sąsiedztwa. Temu dostosowaniu oraz ustaleniu cech zabudowy i zagospodarowania terenu służy analiza, o której mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zasada ta jest jednak wyłączona (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.) w stosunku do inwestycji związanych z zabudową zagrodową w gospodarstwach rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie.

Z pisma Urzędu Gminy D. z dnia 24 maja 2016 r. wynika, że średnia gospodarstwa w Gminie D. wynosi 5,02 ha. Gospodarstwo T. S. ma powierzchnię około 25 ha, z czego 9 ha w gm. D. Planowana zabudowa zagrodowa, zgodnie z oświadczeniem strony, będzie związana z funkcjonowaniem wskazanego przez stronę gospodarstwa rolnego, a wielkość gospodarstwa przekracza średnią gospodarstwa rolnego w gminie. Uzasadnia to zastosowanie art. 61 ust. 4. ustawy, co wyłącza stosowanie zasady dobrego sąsiedztwa określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tej sytuacji cechy zabudowy ustalono w oparciu o wniosek inwestora.

Organ wskazał dalej, że z załącznika nr 3 do decyzji wynika, że działka objęta wnioskiem położona jest na terenie, na którym występują obiekty o funkcji zabudowy mieszkaniowo-usługowej i zagrodowej. Teren wniosku - jako cześć działki nr 455/1 - posiada faktyczny bezpośredni dostęp do drogi publicznej powiatowej, istniejący zjazd jednocześnie przesądza, że teren ma dostęp do drogi publicznej powiatowej. Projektowane uzbrojenie terenu wystarczające jest dla realizacji inwestycji (budynek gospodarczy nie wymaga uzbrojenia), a teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne.

Organ odwoławczy wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 445/1 stanowi las LsV o powierzchni 0,0229 ha i grunty pod stawami Wsr-ŁV o powierzchni 1,6292 ha. Stosownie do § 68 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U z 2015 r., poz. 542 ze zm.), grunty rolne dzielą się na użytki rolne, do których zalicza się: łąki trwałe oznaczone są symbolem - Ł (lit. c), grunty pod stawami -Wsr (lit. e).

Zgodnie z art. 4 pkt 6 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.) przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne, należy rozumieć ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Stosownie natomiast do art. 2 ust. 1 pkt 1 i 3 komentowanej ustawy, gruntami rolnymi są grunty pod wchodzącymi w skład gospodarstw rolnych budynkami mieszkalnymi oraz innymi budynkami służącymi wyłącznie produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. W świetle tych przepisów, w myśl też art. 2 pkt 5 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, teren, na którym planuje się budowę budynków rolniczych, nie traci charakteru gruntu rolnego.

Projekt decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego został uzgodniony ze Starostwem Powiatowym w B. w zakresie ochrony gruntów rolnych (stosownie do art. 53 ust. 4 pkt 6 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.) - postanowienie Starosty [...] z dnia [...].

Kolegium wskazało także, że w myśl zaś art. 2 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach, zrekultywowane dla potrzeb gospodarki leśnej, pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r., poz. 2100 ze zm.), lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) drzewami i krzewami oraz runem leśnym.

W ocenie Kolegium definicja zawarta w ustawie o lasach przesądza o zakwalifikowaniu gruntu do korzystającego z ochrony, natomiast stosowny zapis w ewidencji gruntów i budynków jest potwierdzeniem, czy dany obszar spełnia wymogi lasu. Obszar leśny na działce nr 455/1 zajmuje 229 m. Natomiast Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Ł. postanowieniem z dnia [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego.

Pozostałe przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (teren posiada dostęp do drogi publicznej, projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne oraz planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi) zostały spełnione łącznie, co umożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Na decyzję ostateczną skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła G. T.-F., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, tj.:

a) nieustalenie, czy wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy wskazanego w nim terenu, skoro teren ten stanowią grunty pod stawami oraz zaniechanie przez organ czynności dowodowych polegających na przeprowadzeniu wizji lokalnej, co w konsekwencji doprowadziło do uzgodnienia warunków zabudowy na obszarze, na którym znajduje się staw o powierzchni 1,6292 ha,

b) zaniechanie badania pozostałych przesłanek do ustalenia warunków zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organy bezzasadnie przyjęły, że wymagania wskazane w powyższym przepisie zostały spełnione,

2/ art. 107 § 3 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi sporządzenia wyczerpującego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności przez niewskazanie dowodów, na podstawie których organ ustalił, że w niniejszej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy terenu oznaczonego w ewidencji gruntów jako Wsr-ŁV, choć skarżąca wskazywała w toku postępowania administracyjnego, że planowana zabudowa będzie realizowana na terenie oznaczonym na wymienionej działce oznaczonej jako las,

3/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w ten sposób, że organ II instancji błędnie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, skoro powinien ją uchylić z uwagi na naruszenie art. 10 w związku z art. 106 § 2 k.p.a., poprzez pozbawienie skarżącej prawa do czynnego udziału w sprawie, w związku z brakiem poinformowania o podjętych przez organ czynnościach uzgodnieniowych,

4/ art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy u.p.z.p., poprzez brak oceny co do uzbrojenia terenu oraz brak wymaganych uzgodnień, co miało wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Organy ustaliły warunki zabudowy dla inwestycji nazwanej zabudową zagrodową. Z niekwestionowanych ustaleń organów wynika, że inwestor jest właścicielem gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia w obrębie gminy D przekracza wielkość średniego gospodarstwa, co uprawniało do odstąpienia od badania przesłanki dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 4 u.p.z.p.), ale tylko w odniesieniu do zabudowy zagrodowej. Organy nie poświęciły jednak dość uwagi wyjaśnieniu tej właśnie przesłanki - czy planowana zabudowa jest zabudową zagrodową W ustaleniach organów brak jest jednak wyczerpujących ustaleń, czy rzeczywiście planowanej inwestycji można przypisać cechy takiej zabudowy. Organ I instancji zbył tę kwestię jednym zdaniem. Również w zaskarżonej decyzji kwestii tej nie wyjaśniono przekonująco, odwołując się jedynie do oświadczenia inwestora. Jednakże nie wyjaśniono, czy inwestor w gminie D koncentruje swoją działalność rolniczą, czy gospodarstwo rolne, czy nie dysponuje inną zabudowaną nieruchomością, która zaspokaja jego potrzeby mieszkaniowe i związane z obsługą tegoż gospodarstwa. Przyjęcie, ze zabudowa nosi charakter zagrodowej wymaga ustalenia związku funkcjonalnego z prowadzoną działalnością rolniczą, obsługą gospodarstwa rolnego na terenie danej gminy. W ocenie sądu brak analizy takich powiazań czyni tezę o zagrodowej zabudowie przedwczesną, nie każda zabudowa mieszkaniowa będzie zabudową zagrodową, nie wystarczy poszerzenie wniosku o budynek gospodarczy.

Z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działka nr 445/1 stanowi las LsV o powierzchni 0,0229 ha i grunty pod stawami Wsr-ŁV o powierzchni 1,6292 ha. Przy tym las na działce inwestora jest częścią znacznie większego kompleksu leśnego, zaś stawy graniczą bezpośrednio z rzeką Grabią i leżącymi po drugiej jej stronie stawami. Tak więc inwestycja miałaby zostać zrealizowana albo na terenie, na którym znajdują się stawy rybne, albo na terenie oznaczonym jako las. Organy przy tym w ogóle nie rozważały możliwości ustalenia warunków zabudowy w kontekście uregulowań ustawy z dnia 18 lipca 2001 roku Prawo wodne (j.t.Dz.U.2015.469 ze zm.), zwłaszcza art. 29.

Przede wszystkim jednak z uwagi na fakt, że część działki skarżącego objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy stanowi las, nie ma prawnej możliwości wydania pozytywnej dla wnioskodawcy decyzji.

Stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, gdy teren objęty wnioskiem nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami leśnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. W myśl zaś art. 3 pkt 1 ustawy o lasach lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony. Wprawdzie las na działce nr 455/1 zajmuje jedynie 0,0229 ha, tym niemniej należy brać pod uwagę, że użytek lasy występuje również na sąsiadujących działkach (przede wszystkim na działce nr 455/4 – jak wynika z załącznika nr 3 do decyzji organu I instancji), tworząc powierzchnię wielokrotnie większą niż 0,10 ha. Czynnikiem decydującym o zakwalifikowaniu gruntów jako las w rozumieniu ustawy o lasach jest ogólna powierzchnia gruntów zadrzewionych, wśród których znajduje się działka skarżącego. Nie można powierzchni tej rozpatrywać wyłącznie w odniesieniu do działki skarżącego, w oderwaniu od terenu, na którym ona występuje. Nie można uznawać, że działka skarżącego powierzchnię tę wyczerpuje, skoro również działki sąsiednie spełniają kryteria zakwalifikowania ich do użytku "lasy:" (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 18 maja 2011 r., IV SA/Wa 540/11).

W tej sytuacji organy obydwu instancji nieprawidłowo uznały, że zaistniały podstawy do uwzględnienia wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy, choć w sprawie nie została spełniona przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p.

Wykładni art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy dokonać w odniesieniu do art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Pierwszy z wymienionych przepisów stanowi, że przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei art. 7 ust. 2 pkt 5 (przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne pozostałych gruntów leśnych – a więc niestanowiących własności Skarbu Państwa – wymaga uzyskania zgody marszałka województwa wyrażonej po uzyskaniu opinii izby rolniczej) nie powinien być interpretowany w oderwaniu od treści art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który nakazuje ustalić, czy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Terenem w rozumieniu tego przepisu jest teren, którego dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, czyli w niniejszej sprawie cały obszar działki nr 455/1. Z przepisów u.p.z.p. wynika, że teren, którego dotyczy wniosek, powinien być w tym wniosku konkretnie oznaczony i przedstawiony na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (art. 52 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.), linie rozgraniczające teren inwestycji określane są bowiem w decyzji o warunkach zabudowy (art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). Innymi słowy - ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja taka przesądza jedynie – co do zasady – że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami) nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze. Nie jest natomiast uzasadnione stanowisko prowadzące do pojmowania "terenu" z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. jako części działki przewidzianej do zmiany zagospodarowania lub zabudowy przez inwestora.

Nie ma przy tym racji organ I instancji, który w pkt 10 lit. e) analizy (załącznik nr 1 do decyzji z dnia 29 marca 2016 r.) zawarł rozumowanie, że przeznaczenie terenu leśnego na cele rolnicze - bo w myśl przepisów tak należy traktować zabudowę zagrodową położoną na terenie gospodarstwa rolnego - nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntu.

Stosownie do art. 4 pkt 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ilekroć w ustawie jest mowa o przeznaczeniu gruntów – rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Przepis ten dzieli się na dwie części. Pierwsza część odnosi się do gruntów rolnych - wówczas przeznaczenie nierolnicze oznacza ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów. Oznacza to, że teren rolniczy może być użytkowany w sposób i rolniczy i leśny. Druga część przepisu odnosi się już wyłącznie do gruntów leśnych - przeznaczenie ich na cele nieleśne oznacza ustalenie innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów. W niniejszej sprawie wnioskodawca na gruncie (w części) leśnym zamierza wznieść zabudowę zagrodową, a więc o charakterze rolniczym. Niewątpliwie zatem planuje zmienić przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne, co wymaga już uzyskania właściwej zgody.

Tymczasem nie ulega wątpliwości, co znalazło potwierdzenie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r., II OPS 1/10, że warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest tylko zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W niniejszej sprawie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych znajdujących się na terenie objętym wnioskiem na cele nieleśne właściwy organ nie wydawał. Również nie ma w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji o takiej zgodzie w planie miejscowym obowiązującym do końca 2003 r. (jest tylko informacja, że działka nr 455/1 położona była na terenach użytków rolnych R, na terenach wód W i na terenach lasów ochronnych RLO – s. 204 akt adm.). Zatem już sama okoliczność, że takie grunty objęte zostały wnioskiem, powoduje, że ustalenie warunków zabudowy nie będzie w niniejszej sprawie możliwe. Przepis art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednoznacznie dookreśla, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele może być dokonana wyłącznie w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, a warunkiem przeznaczenia określonych gruntów leśnych na cele nieleśne jest uprzednie wyrażenie zgody przez właściwe organy na taką zmianę. Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie przewiduje możliwości przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Przyjęcie stanowiska, że sama tylko decyzja o "odleśnieniu gruntów leśnych" pozwala na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i uprawnia do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy powodowałoby niedopuszczalne ograniczenie kompetencji gminy w zakresie przysługującego jej władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2012 r., II OSK 2045/10).

Oznacza to, że dla części obszaru objętego wnioskiem inwestora, stanowiącego grunty leśne, niemożliwe będzie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, bowiem przeznaczenie ich na cele nieleśne może nastąpić wyłącznie w planie zagospodarowania przestrzennego.

Taka z kolei konstatacja powoduje, że nie wymagają szczegółowej analizy pozostałe zarzuty zawarte w skardze, ponieważ nie mają one już żadnego wpływu na wynik sprawy, który w świetle powyższych rozważań może być tylko negatywny dla wnioskującego o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji – w zakresie objętym wnioskiem.

Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) oraz art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

ms