Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 690/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2107
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 61 ust. 1  pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 107 par. 1 i 3, art. 8 par. 2, art. 7
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie

art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego

(Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) zwanej dalej: "k.p.a.", art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59

ust. 1, art. 61 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p.", Burmistrz [...] odmówił wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy na rzecz [...] Spółki z o.o. z siedzibą w K. (dalej także jako: "Spółka") dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...], obr. M., gm. M..

W uzasadnieniu decyzji, organ wskazał, że obszar analizy wyznaczono, na mapie w skali 1:1.000 (będącej załącznikiem do analizy), wokół przedmiotowej działki

w odległości większej niż 50 m, równej co najmniej trzykrotności frontu działki. Za front działki, organ uznał tę jej część, która przylega do drogi, z której to strony możliwy jest główny dostęp komunikacyjny do tej działki. W przedmiotowym przypadku szerokość frontu działki wynosi ok. 32 m. Obszar analizy wyznaczono wokół działki w odległości minimalnej równej ok. 100 m.

Jak ustalił organ, działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej ujęte

w obszarze analizy nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Nie istnieje na terenie analizy jakakolwiek zabudowa, która stanowiłaby tzw. dobre sąsiedztwo, a art. 61 u.p.z.p., wyraźnie wskazuje na konieczność istnienia zabudowy na co najmniej jednej działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej. Nie wydano również podobnych decyzji o warunkach zabudowy na działkach sąsiednich.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła Spółka [...] Wydanej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) zwanego dalej: "rozporządzeniem z dnia 26 sierpnia 2003 r.", w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 7a § 1 k.p.a., polegające na wadliwym wyznaczeniu obszaru analizy funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu (tzw. "analizy urbanistycznej"), to jest w sposób odpowiadający minimalnej wielkości określonej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., podczas gdy w przedmiotowej sprawie zachodzą podstawy do wyznaczenia większego obszaru analizy urbanistycznej, z uwzględnieniem większego obszaru przylegającego do drogi publicznej tworzącego urbanistyczną całość, gdyż wskazuje na to rozproszona zabudowa oraz nie kłóci się to z wymaganiami ładu przestrzennego, a jednocześnie korespondowałoby z uzasadnionym interesem strony oraz uprawnieniami odwołującej się, wynikającymi z prawa własności i wolności zagospodarowania nieruchomości,

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie, że działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej ujęte w obszarze analizy nie pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w sytuacji kiedy warunek ten jest spełniony nie tylko kiedy występuje identyczna zabudowa w stosunku do nowej, ale także kiedy nowa zabudowa uzupełnia dotychczasową zabudowę, występującą na obszarze analizy urbanistycznej,

3. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., polegające na braku dążenia przez organ I instancji, do ustalenia prawdy obiektywnej (obiektywnych okoliczności sprawy), a w konsekwencji braku zebrania i rozważenia całości materiału dowodowego w sprawie, w wyniku czego organ I instancji odmówił uwzględnienia wniosku odwołującej się i ustalenia warunków zabudowy nieruchomości, poprzez budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, bez rozważenia i wykazania, że występują jakiekolwiek względy dotyczące ładu przestrzennego, ochrony środowiska, walorów architektonicznych lub krajobrazowych, względnie interesy publiczne, które sprzeciwiałyby się powiększeniu obszaru analizy urbanistycznej oraz uwzględnieniu wniosku odwołującej się.

Decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...] wydaną na podstawie

art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji z dnia [...] marca 2019 r.

W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy stwierdził, że nie zasługuje na akceptację podnoszony w odwołaniu postulat powiększenia obszaru analizy urbanistycznej nawet do 1 km, oparty na argumentacji, że w odległości ok. 600 m występują działki dla których zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla analogicznej budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych, jak wnioskowana przez Spółkę.

W ocenie Kolegium strefa analizy została w niniejszej sprawie wyznaczona prawidłowo w odległości minimalnej ok. 100 m. Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w jej braku mapy katastralnej oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1.000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną, sporządzone prawidłowo i dołączone do decyzji są jej integralną częścią, skutkują kompletnością decyzji o warunkach zabudowy.

Organ odwoławczy stwierdził, że należy wykluczyć możliwość ustalania warunków zabudowy, która nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji co najmniej jednej działki zabudowy istniejącej a zlokalizowanej w obszarze analizy i dostępnej do tej samej drogi publicznej, co inwestycja planowana, czy przy której zlokalizowany jest obiekt objęty wnioskiem o zmianę sposobu użytkowania.

Jak wskazał organ, działka nr [...] nie leży w żadnym kompleksie urbanistycznym, lecz na terenie rolnym (dowód: wypis z rejestru gruntów z [...] stycznia 2019 r.). Rolny charakter nieruchomości wokół nie tylko działki inwestycyjnej, ale i obszaru analizowanego oraz brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, znaczny dystans dzielący działkę wnioskodawcy od zabudowy, która ma charakter zabudowy mieszkalnej (jak przedmiotowa inwestycja) nie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji.

Kolegium podzieliło stanowisko organu I instancji iż, nie można uznać,

że niniejszej w sprawie poszerzenie obszaru analizowanego w sposób, który wskazuje strona skarżąca, pozostawałoby w zgodzie z postulatami zachowania ładu przestrzennego i nie naruszyłoby walorów przestrzeni w tym zakresie.

Obok nie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., Kolegium dostrzegło w niniejszej sprawie brak spełnienia także warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. - zgodność z przepisami odrębnymi. Przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) mogą się sprzeciwiać udzieleniu w niniejszej sprawie warunków zabudowy, gdyż na gruntach rolnych nie można wznosić obiektów budowlanych (budynków mieszkalnych) nie związanych z gospodarką rolną.

Spółka [...] reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego wnosząc, o uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Wydanej decyzji skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną interpretację, a w konsekwencji przyjęcie, iż dla projektowanej zabudowy nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora,

2. § 3 ust. 2 oraz 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej wynoszącej równej

w przybliżeniu trzykrotnej szerokości działki frontowej w sposób nieuzasadniony względami ładu przestrzennego w realiach terenu z zabudową rozproszoną,

a ponadto wyznaczenie obszaru analizowanego w kształcie zbliżonym do prostokąta, co spowodowało pominięcie w obszarze analizowanym sąsiednich działek zabudowanych, które byłyby przedmiotem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, gdyby obszar analizowany został wyznaczony w sposób prawidłowy, sprawie sposobu, ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nie przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w odniesieniu do działki nr [...] pomimo, iż część tej działki objęta została obszarem analizowanym.

4. § 3 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na dokumencie pod nazwą: "Analiza, warunków i zasad zagospodarowania oraz stanu faktycznego i prawnego terenu w związku z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji: budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie dz. nr [...] w obr. ew. M. , gm. M., który w ogóle nie opisuje żadnego rodzaju zabudowy i jest nie przydatny dla określenie cech zabudowy dla obszaru obr. M.

5. § 3 ust. 2 oraz ust. 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości minimalnej - nie większej niż trzykrotność szerokości działki frontowej w sposób nieuzasadniony względami ładu przestrzennego, jedynie w celu pominięcia w obszarze analizowanym istniejącej zabudowy,

6. art. 8 § 2 k.p.a., poprzez nieuzasadnione odstąpienie od utrwalonej praktyki rozstrzygania analogicznych spraw administracyjnych wykazanej przez skarżącą decyzjami ustalającymi warunki zabudowy dla terenów sąsiadujących z działką skarżącej, na terenie w którym występuje podobne rozproszenie zabudowy,

7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, nie rozważenie wszystkich okoliczności faktycznych,

co w konsekwencji miało wpływ na wydane rozstrzygnięcie,

8. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji administracyjnej wydanej z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie przez organ odwoławczy,

9. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez zbyt skrótowe i niejasne sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej.

W uzasadnieniu skargi Spółka podniosła, że zgodnie z powszechnie przyjętym poglądem obszar analizowany wyznaczany jest dookoła działki, na której planowana jest inwestycja, a co za tym idzie granica tego terenu powinna przyjąć formę okręgu,

o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki i nie mniejszym niż

50 m, w którego centrum znajduje się działka objęta wnioskiem (wyrok WSA

w Rzeszowie z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Rz 30/17). Wszelkie odstępstwa od powyższej zasady wymagają natomiast bardzo starannego i wnikliwego uzasadnienia.

Skarżąca Spółka nie zgodziła się z przyjęciem przez organ minimalnej dopuszczonej prawem wielkości obszaru analizowanego. Zwróciła uwagę na brak konsekwencji organu, który wyznacza obszar analizowany w formie zbliżonej

do kształtu prostokąta, wobec czego odległość granic obszaru analizowanego nie jest wyznaczony w równej odległości od działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Ma to zasadnicze znaczenie ponieważ przyjęcie granic obszaru analizowanego w kształcie okręgu spowodowałoby ujęcie w obszarze analizowanym zabudowanej działki o numerze ewidencyjnym [...]. Działka ta znajduje się w odległości ok. 100 m od działki inwestora, a więc powinna być ujęta w granicach obszaru analizowanego, gdyby miały one kształt okręgu, co zobrazowano na powiększeniu mapy zasadniczej z akt postępowania (z naniesionym okręgiem w kolorze czerwonym). Przyjęcie tego kształtu obszaru analizowanego nie jest uzasadnione nawet z odwołaniem się do kształtu działki inwestora, ponieważ linie wyznaczające granice terenu analizowanego nie przebiegają równolegle do granic działki inwestora, a więc sposób wyboru kształtu granic obszaru analizowanego jest całkowicie dowolny, arbitralny i nieuzasadniony.

Spółka podniosła, że organ I instancji nie powinien wyznaczać granic obszaru analizowanego w minimalnej dopuszczalnej prawem odległości od terenu działki objętej wnioskiem, ponieważ nie znajduje to żadnego uzasadnienia w cechach terenu sąsiadującego z przedmiotową działką. Wręcz przeciwnie - powoduje pominięcie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowanych działek dostępnych z tej samej drogi publicznej. W sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zróżnicowana zabudowa, a więc zarówno zabudowa o funkcji tożsamej z projektowaną (domy mieszkalne jednorodzinne) jak i zabudowa o charakterze gospodarczym. Jak wskazywała w odwołaniu skarżąca, w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem znajdują się działki zabudowane o nr. ew.: [...], [...].[...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...].[...], [...], [...], [...], [...], , [...] oraz [...] w obrębie M., gmina M..

Zdaniem Spółki, organy orzekające w niniejszej sprawie nie uwzględniły faktu objęcia obszarem analizowanym części działki nr ew. [...], na której znajduje się budynek uwidoczniony na mapie zasadniczej. Pomimo, iż obszar analizowany obejmuje swoim zasięgiem część przedmiotowej działki, to w realiach niniejszej sprawy celowym było zastosowanie zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.), a przez to objęcie całej działki nr [...] przedmiotem analizy urbanistyczno-architektonicznej.

W związku z tym Spółka powołała się na tezę z wyroku WSA w Poznaniu z dnia

16 maja 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 214/18 cyt.: "W wypadku, gdy linia rozgraniczająca obszar analizowany "przecina'' daną, wyodrębnioną geodezyjnie nieruchomość, w analizie należy uwzględnić powierzchnię całej działki ewidencyjnej, zatem również tę jej część, która położona jest poza obszarem analizowanym.

Organy obu instancji stwierdziły tymczasem, że nie ma żadnej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, która posiadałaby jakąkolwiek zabudowę, co – zdaniem Spółki - przesądza o tym, że w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie zaskarżonej decyzji organ nie ustalił stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej. Ilustracją opisanego powyżej zarzutu jest powiększenie fragmentu mapy zasadniczej z akt sprawy administracyjnej, przedstawionego w skardze.

Ponadto Spółka argumentowała, iż stwierdzenie w analizie, że zabudowa

w analizowanym obszarze ma charakter zabudowy rozproszonej pozwala przyjąć większy obszar analizowany niż minimalny wynikający z § 3 rozporządzenia z dnia

26 sierpnia 2003 r. Wówczas odnosząc się do zabudowy występującej

w powiększonym obszarze o określonych funkcjach, cechach i parametrach architektonicznych będzie możliwe ustalenie czy planowana nowa zabudowa wpisuje się w zastany sposób zagospodarowania i odpowiada zasadzie dobrego sąsiedztwa

z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Powołując się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2967/15, skarżąca dodała, że określenie minimalnej wielkości obszaru analizowanego daje możliwość wyznaczenia go w większym rozmiarze, jeśli jest to uzasadnione okolicznościami konkretnego przypadku, a organ w decyzji dotyczącej warunków zabudowy zobowiązany jest precyzyjnie wyjaśnić dlaczego wyznaczył właśnie taki obszar analizowany. Logiczna bowiem interpretacja § 3 ust. 2 rozporządzenia, jako przepisu wykonawczego do art 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nakazuje uznać, że określone w nim odległości pomimo użytego w nim zwrotu, "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. "dobrego sąsiedztwa" (działki sąsiedniej) jedyniew szczególnie sytuacjach. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy i "rozciągnięcia" do obszaru w określonym kierunku mogą decydować min. takie względy jak istnienie zabudowy, różnorodność zabudowy oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną."

Końcowo skarżąca podkreśliła, że organ I instancji ustalił warunki zabudowy

dla terenów sąsiadujących z działką skarżącej, na terenie w którym występuje podobne rozproszenie zabudowy, tj. dla działek nr [...] oraz [...] obr. M. , gm. M.. Skoro możliwe było ustalenie dobrego sąsiedztwa dla terenu o podobnie rozproszonej zabudowie, poprzez prawidłowe wyznaczenie wielkości obszaru, analizowanego w rozstrzygniętych uprzednio sprawach, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organów obu instancji w kontrolowanym obecnie postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2019 r., poz. 2325).

Sądowa kontrola sprawy dokonana według wyżej wskazanego kryterium

nie potwierdziła zasadności zarzutów skargi.

Przedmiot sprawy objętej skargą dotyczy decyzji wydanej w sprawie warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 580 ze zm.) zwanej dalej: "u.p.z.p.", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5,

jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Aktem wykonawczym do wskazanej ustawy, jest rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Zgodnie z brzmieniem § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy

i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa

w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia).

Sąd zaznacza, że wskazany § 3 rozporządzenia składa się z dwóch ustępów, tak więc organ nie mógł dopuścić się zaskarżoną decyzją wskazanego przez skarżącą § 3 ust. 3 rozporządzenia

Skarżąca Spółka wystąpiła do organu I instancji z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla działki skarżącej nr [...] z obr. M. , gm. M.. Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi stwierdzenie organu, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, ujęte w obszarze analizy, nie pozwalają określić wymagań dla nowej zabudowy w stosunku do ww. działki skarżącej.

Sąd kontrolujący sprawę stwierdził, że postępowanie wyjaśniające organu zostało przeprowadzone w sposób zgodny z regułami procedury administracyjnej. Organ określił istotne fakty mające znaczenie dla sprawy w świetle przepisu prawa materialnego i podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego – Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - zwanej dalej: "k.p.a."). Organ w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i w oparciu o ten materiał organ dokonał oceny okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które zostały udowodnione (art. 80 k.p.a.). Wynik tych ustaleń organ przedstawił w uzasadnieniu decyzji spełniającej wymagania co do treści w sposób określony w art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Obszar analizy wyznaczono na mapie zasadniczej do celów opiniodawczych

w skali 1:1.000. Mapa ta ze stosownymi wynikami analizy urbanistycznej znajdują się

w aktach administracyjnych sprawy.

Organ bezspornie ustalił, że szerokość frontu działki inwestora wynosi 32 m.

W takiej sytuacji, organ prawidłowo, zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia wyznaczył obszar analizy, wokół działki w odległości minimalnej 100 m. Zgodnie z wynikami analizy sporządzonej przez osobę uprawnioną należącej do okręgowej izby urbanistów, działka skarżącej Spółki nr [...], jest działką niezabudowaną stanowiącą grunty rolne klasy RV o powierzchni [...] ha. Do działek sąsiednich w obszarze analizowanym należy m.in. działka nr [...] (powiatowa droga publiczna) i działka [...] (stanowiąca rezerwę pod drogę wewnętrzną). Pozostałe działki w obszarze analizowanym stanowią grunty rolne niezabudowane.

Skarżąca zanegowała ww. ustalenia organu podnosząc, że w sprawie zachodzą podstawy do wyznaczenia większego, niż przyjęty przez organ, obszaru analizy urbanistycznej, z uwzględnieniem większego obszaru przylegającego do drogi publicznej tworzącego urbanistyczną całość, co uzasadnia rozporoszona zabudowa oraz nie kłóci się to z wymaganiami ładu przestrzennego, a jednocześnie koresponduje z uzasadnionym interesem strony oraz z uprawnieniami właścicielskimi skarżącej. Sąd nie podziela tej argumentacji skarżącej.

Należy podkreślić, że przyczyny decydujące o wielkości obszaru wyznaczonego do analizy, jak i jego "rozciągnięciu" w określonym kierunku, na co wskazywała skarżąca, muszą służyć zagwarantowaniu ładu przestrzennego.

Sytuacja zastosowania wyjątku od zasady wyznaczenia obszaru analizowanego przy respektowaniu współczynnika trzykrotnej szerokości frontu działki, powinna być stosowana w uwzględnieniem zasady, że nie wolno wyjątków intepretować rozszerzająco. Uznając możliwość wyznaczenia granic obszaru analizowanego ponad minimalne rozmiary, wskazane w cyt. wyżej rozporządzeniu, organ orzekający powinien wykazać, że wielkość tego obszaru służy ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze.

W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę wynikające z mapy zasadniczej usytuowanie działki skarżącej Spółki względem sąsiadującej z nią działkami drogowymi nr [...] od wschodu oraz nr [...] od północy, z obszaru miejscowości M., nie można zarzucić organowi, że dopuścił się wadliwego określenia obszaru analizy i ustaleń wynikających z tej analizy. Wyznaczony w niniejszej sprawie obszar analizowany obejmuje odcinki od długości od 230 m do 240 m, w którym nie ma jakiejkolwiek zabudowy mogącej stanowić punkt odniesienia do zabudowy planowanej przez skarżącą. Spółka podnosiła przy tym nieuwzględnienie w analizie zabudowy na działce nr [...], przecinającej granice obszaru objętego badaniu. Zarzut ten nie mógł mieć wpływu na wynik sprawy, albowiem obiekt, który jest umieszczony na tej działce oznaczony jest symbolem "i", co zgodnie z wykazem skrótów umieszczonych na mapach geodezyjnych oznacza "inny obiekt - pozostały budynek niemieszkalny, gdzie indziej niewymieniony" ewentualnie oznacza - "przewód inny", a oznaczenie "i." to inny rodzaj nawierzchni. Bez wątpienia więc zabudowa na przedmiotowej działce nie daje podstaw do zarzutu skargi, że błędne było wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, gdyż nie rozważono wszystkich okoliczności faktycznych.

Sąd nie podziela zatem stanowiska skarżącej, że w sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem występuje zróżnicowana zabudowa, w tym zabudowa o funkcji tożsamej z projektowaną. Zobrazowana w skardze mapa z proponowanym przez skarżącą kształtem obszaru analizowanego o polu okręgu, oznacza wzięcie do porównania działki znajdujące się w odrębnych od analizowanego jednostkach terenowych urbanistyczno-architektonicznych, względem badanego. Stąd trafne jest stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji, że nie może zasługiwać podnoszony w odwołaniu postulat powiększenia obszaru przedmiotowej analizy urbanistycznej nawet do 1 km, bowiem już w odległości około 600 m od działki inwestora występują działki dla których zostały wydane decyzje ustalające warunki zabudowy dla analogicznej do wnioskowanej budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych. W zaistniałej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia, że organ naruszył wydaną decyzją, art. 8 § 2 k.p.a. i wynikającą z niego zasadę nieodstępowania przez organy bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania w sprawach podobnych, skoro taka praktyka nie mogła

w oczywisty sposób dotyczyć działek z obszaru analizy prawidłowo ustalonego przez organ.

Skarżąca Spółka zatem nie podważyła skutecznie stanowiska organu odwoławczego, że rolny charakter nieruchomości, nie tylko wokół działki inwestycyjnej, ale i całego obszaru analizowanego, oraz brak zabudowy dostępnej z tej samej drogi publicznej, znaczny dystans dzielący działkę skarżącej od zabudowy, nie pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy. Sąd podziela stanowisko organu i w ślad za stanowiskiem judykatury stwierdza, że okoliczność, iż prawodawca określił minimalne rozmiary obszaru analizowanego, natomiast zaniechał wskazania jego rozmiarów maksymalnych, nie oznacza możliwości poszerzania tego obszaru w nieskończoność i przyznania organom administracji publicznej prawa do powiększania obszaru analizowanego tak dalece, aż znajdzie się przynajmniej jedna działka pozwalająca na wykazanie, że zamiar inwestora będzie kontynuacją funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (tak też w tezie z wyroku WSA w Krakowie z dnia 22 sierpnia 2017, sygn. akt II SA/Kr 771/17, opubl. w Legalis nr 1689250).

Obszar analizowany należy widzieć jako urbanistyczną całość. Jest to uzasadnione koniecznością uczynienia zadość naczelnej zasadzie zachowania ładu przestrzennego, określonego jako "dobre sąsiedztwo". Dlatego rozszerzenie obszaru analizowanego poza zakres minimalny, wskazany w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia

26 sierpnia 2003 r. może mieć miejsce w szczególnych okolicznościach uzasadnionych koniecznością i możliwością zachowania ładu przestrzennego istniejącego na określonym obszarze architektonicznym, co powinno znaleźć szczegółowe uzasadnienie w wydanej na tej podstawie decyzji.

W niniejszej sprawie minimalny promień okręgu wyznaczającego obszar analizowany wynosił 96 m (3 x 32 m). Organ przyjął 100 m, jednakże w tak poszerzonym obszarze brak było możliwości spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. do wydania decyzji zgodnie z wnioskiem skarżącej.

Wyznaczenie granic obszaru analizowanego ponad minimalne odległości,

w sposób wskazywany w skardze nie znajdowało zatem uzasadnienia w realiach tej konkretnej sprawy.

W zaistniałej sytuacji organ, wbrew zarzutowi skargi, dokonał prawidłowej wykładni i zastosowania art. 61 ust. 1 u.p.z.p., uznając, ze dla projektowanej zabudowy nie można ustalić warunków zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora.

Sąd uznał zatem, że zarzuty skargi o wydaniu zaskarżonej decyzji

z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procedury administracyjnej w niej wskazanych okazały się nietrafne. Nie będąc związany zarzutami, wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi, Sąd również nie stwierdził takiej wadliwości zaskarżonej decyzji, która miałaby uzasadniać uwzględnienie skargi.

Z tych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, niezasadną skargę oddalił.