Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 556/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 par. 1,  art. 26 par. 1,  par. 4,  par. 5,  art. 32,  art. 122 par. 1 i  par. 2,  art. 27 par. 1 i  par. 3,  art. 1a pkt 12b, art. 119 par. 1 i  par. 2,  art. 120 par. 1,  art. 121 par. 1, par. 4 i  par. 2,  art. 7  par. 1,  par. 2,  par. 3,  art
journal: Dz.U. 2005 nr 229 poz 1954
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jedn.
article: art. 62 ust. 3,  art. 62 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Zygmunt Wiśniewski /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Ireneusz Dukiel Sędzia WSA - Alicja Palus Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 lutego 2012 r. sprawy ze skargi M.M. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie nałożenie grzywny w celu przymuszenia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia M.M. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], którym nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł, D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. utrzymał w mocy w/w postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta W. nakazał Pani M.G., Pani B.W., Panu R.W., Pani M.M., Panu A.M., Pani B.B., Panu T.B. i Gminie W. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W., w którym występują nieprawidłowości w stanie technicznym:

1. przeprowadzenie okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego,

2. sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku - wskazującej nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku, w szczególności odnoszącej się do konstrukcji i pokrycia zadaszenia budynku, podłączeń i nieprawidłowości przewodów kominowych, zagrożeń wynikających z uszkodzeń ściany zewnętrznej - zarysowań, odkształceń ściany zewnętrznej - z podaniem sposobu ich usunięcia.

Od tej decyzji nie zostało wniesione odwołanie.

Z uwagi na niewykonanie obowiązku nałożonego powyższą decyzją PINB dla miasta W. wszczął postępowania egzekucyjne w stosunku do poszczególnych współwłaścicieli budynku przy ul. [...] we W., doręczając im tytuły wykonawcze wraz z postanowieniami o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł.

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...] wymierzył taką grzywnę Pani M.M., która wniosła na powyższe postanowienie zażalenie.

Z uwagi na konieczność ustalenia, czy rzeczony obowiązek został wykonany (Pan A.M. podniósł w zażaleniu na postanowienie PINB Nr [...] wymierzające mu grzywnę, że "przedłożył, w dniu 5.01.2011 r., wszystkie wymagane decyzją Nr [...] dokumenty), tutejszy organ wezwał organ l instancji do ustosunkowania się do tej kwestii.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2011 r. organ powiatowy odpowiedział na wniesione zarzuty stwierdzając, że do dnia wystosowania niniejszego pisma obowiązek wynikający z ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. Nr [...] z dnia [...] r., nie został wykonany. PINB przekazał jednocześnie dokumentację przedłożoną przez Pana A.M. mającą w jego ocenie stanowić o wykonaniu obowiązku:

1. "Ocenę techniczną (ekspertyzę techniczną) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.",

2. kopię protokołu z obowiązkowej kontroli obiektu z listopada 2009 r.,

3. kopię Protokołu z okresowej kontroli czyszczenia przewodów kominowych nr [...],

4. kopię protokołu okresowej kontroli lokalu mieszkalnego z dnia 7 stycznia 2010 r.,

5. kopię opinii kominiarskiej nr [...],

6. kopię protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych lokalu nr 3,

7. kopię protokołu nr [...],

8. kopię protokołu okresowej kontroli przewodów kominowych nr 5.

W tak kształtującym się stanie faktycznym D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, wskazując jednocześnie, że celem postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji przez zobowiązanego jego obowiązków. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j.: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), w przypadku gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Działania te mają na celu doprowadzenie do wykonania obowiązków przez zobowiązanego. Organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej (organ egzekucyjny) nie jest władny uchylać, zmieniać bądź w inny sposób weryfikować decyzji administracyjnej, która w przypadku uzyskania statusu decyzji ostatecznej (od której nie przysługują już zwykłe środki odwoławcze), podlega przymusowemu wykonaniu. Przedmiotem egzekucji jest decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] nakazująca współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W.: 1. przeprowadzenie okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, 2. sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku -wskazującej nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku, w szczególności odnoszącej się do konstrukcji i pokrycia zadaszenia budynku, podłączeń i nieprawidłowości przewodów kominowych, zagrożeń wynikających z uszkodzeń ściany zewnętrznej - zarysowań, odkształceń ściany zewnętrznej - z podaniem sposobu ich usunięcia. Organ II instancji zgodził się z PINB, że nie został wykonany obowiązek nałożony jego decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Strony zobowiązane nie przeprowadziły okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego. Nie stanowi wykonania powyższego obowiązku przedłożenie protokołu z okresowej kontroli budynku przeprowadzonej w 2009 r., a zatem przed wydaniem decyzji, która ten obowiązek nałożyła. Przedłożenie protokołów kominiarskich w ogóle nie było przedmiotem wydanego nakazu, wobec czego przedłożenie tych dokumentów nie może mieć żadnego znaczenia dla oceny wykonania decyzji PINB dla miasta W. Nr [...]. Zaś przedłożone opracowanie "Ocena techniczna (Ekspertyza techniczna) budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W." sporządzone przez mgr inż. B.C., nie wypełnia obowiązku określonego w pkt 2 decyzji Nr [...].

Jak wskazał DWINB, przepisy prawa nie regulują co powinna zawierać ekspertyza techniczna. Niemniej przyjęte jest, że ekspertyza techniczna powinna zawierać następujące elementy:

1. dane ogólne (podstawa, przedmiot, cel, zakres oraz wykorzystane materiały),

3. opis przedmiotu opracowania,

4. określenie stanu technicznego oraz identyfikację uszkodzeń,

5. badania, pomiary, obliczenia,

2. analizy występujących zjawisk oraz przyczyn ich powstania, analizę techniczną, względnie techniczno-ekonomiczną,

3. wnioski zalecenia, polecenia,

4. propozycje naprawy lub określonego działania,

5. załączniki (obliczenia kontrolne, zdjęcia, rysunki).

Przedłożone opracowanie nie podaje szczegółowych rozwiązań projektowych odnoszących się do wskazanych sposobów usunięcia nieprawidłowości odsyłając w tym zakresie do oddzielnego projektu budowlanego, który winien być dopiero sporządzony. Wobec niewykonania obowiązku określonego decyzją PINB dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...] organ ten zobowiązany był wszcząć postępowanie egzekucyjne w stosunku do każdego ze współwłaścicieli budynku przy ul. [...] we W. wskazanych w decyzji, w tym także do Pani M.M..

Stosownie do treści art. 1a pkt 12 u.p.e.a. przy egzekucji dotyczącej spełnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego z uwagi na charakter tego postępowania organ egzekucyjny ma możliwość zastosowania jednego z dwóch środków egzekucyjnych nałożenia grzywny w celu przymuszenia oraz wykonania zastępczego. Przepis art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji przewiduje zasadę stosowania najmniej uciążliwego środka egzekucyjnego, zwaną też zasadą najłagodniejszego środka. Przepisy nie określają, które ze środków są mniej lub bardziej uciążliwe dla zobowiązanego. Pozostawia się to ocenie organów egzekucyjnych. Grzywna w celu przymuszenia jest łagodniejszym środkiem egzekucyjnym. Zgodnie bowiem z art. 125 u.p.e.a., w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia. Biorąc pod uwagę wspomniane regulację należy stwierdzić, że zobowiązany może się skutecznie uchylić od konsekwencji zastosowania środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W przypadku natomiast wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo, co oznacza, że zobowiązany ponosi nie tylko koszty wykonania zastępczego, ale również w określonych okolicznościach organ egzekucyjny i wykonawca nie ponoszą odpowiedzialności cywilnej. W konsekwencji koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, w wypadku samodzielnego wykonania obowiązku. Z tego punktu widzenia należy uznać grzywnę w celu przymuszenia za środek mniej dolegliwy niż wykonanie zastępcze.

Zgodnie z art. 121 § 2 u.p.e.a każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nie posiadających osobowości prawnej kwoty 50000 zł. Oceniając wysokość nałożonej grzywny - 8 000 zł, organ stwierdził, że jest ona wysoka, niemniej zważając na cel jej nałożenia - doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest to konieczne, gdyż grzywna która ma doprowadzić do wykonania obowiązku musi być dolegliwa aby zmusić zobowiązanego do wykonania obciążającego go obowiązku. W ocenie organu odwoławczego ustalona kwota grzywny stanowi wystarczającą dolegliwość by spełnić swoje zadanie poprzez zmuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wykonania kontroli okresowej budynku przy ul. [...] we W. oraz przedstawienia ekspertyzy. Strony zobowiązane mając świadomość poniesienia tak dużych kosztów w przypadku dalszego uchylania obowiązku będą zainteresowane jego realizacją.

Nadto organ podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym nie bada się słuszności nałożenia egzekwowanego obowiązku ani osób winnych spowodowania, że obowiązek ten został nałożony. Organ egzekucyjny zobowiązany jest doprowadzić do jego wykonania stosując w tym celu dostępne środki egzekucyjne. Przy rozważaniu jak dolegliwe środki egzekucyjne zastosować nie można kierować się odpowiedzialnością osób zobowiązanych za powstałe nieprawidłowości ani stopniem ich winy. Warto również wskazać, że przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, na podstawie którego egzekwowany obowiązek został nałożony, nie przewiduje wyznaczenia terminu wykonania obowiązku.

W skardze na powyższe postanowienie M.M. zarzuciła naruszenie przepisów prawa, w szczególności: art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 12 § 1, art. 24 § 3, art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, a prowadzącym postępowanie urzędnikom Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego we W. naruszenie licznych przepisów prawa, w szczególności: art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo budowlane, a także brak respektowania klauzuli generalnej zdrowego rozsądku. Dodatkowo istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przez urzędnika PINB przestępstw z art. 231 § 1, art. 233 § 4 oraz art. § 271 kodeksu karnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła ponadto, że podstawowy zakres działania D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. obejmuje kontrolę przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego. Art. 81 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo budowlane precyzuje, że nadzór budowlany sprawuje nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności kontroluje zgodność rozwiązań architektoniczno-budowlanych z przepisami techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej. W związku z powyższym w dniu 9 marca 2009 r. skarżąca dokonała w PINB we W. zgłoszenia dotyczącego zauważonych w trakcie remontu jej lokalu nieprawidłowości budowlanych występujących w budynku mieszkalnym będącym własnością Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] we W.. Obawę wzbudziły szerokie pęknięcia w murze, które uwidoczniły się po usunięciu warstw tynku. W toku przeprowadzonej analizy wyszło na jaw, że lokal mieszkalny nr 5 położony bezpośrednio nad lokalem mieszkalnym stanowiącym własność skarżącej jest samowolą budowlaną, która dodatkowo została zrealizowana bez przestrzegania zasad sztuki budowlanej. Te fakty znalazły potwierdzenie w postępowaniach sądowych: sygn. akt [...] oraz sygn. akt [...].

Skarżąca przedstawiła szereg nieprawidłowości popełnionych przez PINB, które miały zasadnicze znaczenie dla toku sprawy zakończonej zaskarżonym postanowieniem, a mianowicie, że pomimo oczywistych faktów, dokumentów, opinii biegłych sądowych i wyroków sądowych, potwierdzających zasadność zgłoszenia skarżącej PINB na początku problem zbagatelizował. W piśmie będącym odpowiedzią PINB na zapytanie złożone przez Sąd Rejonowy dla W.-Ś. VIII Wydział Grodzki, dotyczącym stanu technicznego budynku, pracownik PINB podał nieprawdę, że stan techniczny budynku nie stanowi zagrożenia, a ujawnione przez skarżącą szczeliny w ścianie nośnej budynku z obu jej stron nie rozszerzają się. Ponieważ w tamtym czasie była przeprowadzona przez PINB jedynie pojedyncza, pobieżna kontrola polegająca na obejrzeniu z daleka szczelin bez ich mierzenia, twierdzenie o niepowiększaniu się szczelin było nieuprawnione, bo nie poparte pomiarami, a także było nieprawdziwe, ponieważ szczeliny faktycznie się powiększały, co potwierdza zgromadzony przez skarżącą materiał fotograficzny. PINB w ogóle nie zbadał, czy nastąpiła progresja zjawiska.

Ponadto zawiadomienie z dnia 22 grudnia 2010 r., w efekcie którego zapadło zaskarżone postanowienie, zawiera ewidentną nieprawdę, co do stanu faktycznego. Co więcej fakt ten został przez skarżącą zgłoszony PINB, a przez dyrektora PINB Pana A. kompletnie zignorowany. W Zawiadomieniu PINB uzasadniano fakt nieprzyjęcia ekspertyzy technicznej budynku zleconej przez skarżącą i wykonanej przez podmiot uprawniony - inż. B.C., kilkoma nieprawdziwymi zarzutami. Przede wszystkim zarzucono ekspertyzie brak rzetelności. Skarżącą nie zgodziła się z zarzutami wyrażonymi przez PINB, które dały podstawę do nie uznania za wykonaną decyzję Nr [...] z dnia [...] r., że "błędne przyjęcie [w opinii inż. C.] określenia konstrukcji dachu jako jętkowego, w sytuacji gdy konstrukcja ta jest kleszczowo płatwiowa (odmienny układ statyczny)". Wprawdzie na stronie czwartej opinii Pana inż. B.C. jest ustalenie, że cyt: "Dach dwuspadowy pokryty dachówką ceramiczną ułożoną w koronkę, więźba drewniana kleszczowo płatwiowa", jednak w żadnej części opracowania nie ma podanej informacji, że dach jest o konstrukcji jętkowej. Zarówno PINB jak i inz. C. określając konstrukcję dachu jako "jętkowa" poświadczają nieprawdę.

W punkcie piątym zawiadomienia PINB zacytował fragment opinii inż. C., cyt: "W części IV ekspertyzy - Sposobu usunięcia powstałych odkształceń i zniszczeń budynku - zalecono: "Wykonanie spięcia odspojonego narożnika budynku ściągami stalowymi, tzw. klamry, wtopionymi w tynk i częściowo w ścianę budynku", nie wskazano jednocześnie sposobu mocowania klamer, ich ilości, miejsca kotwienia, usytuowania na budynku ani materiału z jakiego mają być wykonane". W jednym zdaniu inspektor PINB cytuje inż. C., że ściągi mają być stalowe, a w kolejnym zdaniu pisze, że nie został określony materiał, z którego ściągi mają być zrobione. Poza tym inspektor zdaje się nie rozumieć różnicy pomiędzy opinią, a projektem budowlanym i myli te dwa dokumenty. PINB zlecił wykonanie opinii, a nie projektu budowlanego, który będzie zawierał wszelkie możliwe szczegóły wykonawcze.

Ponadto w zaskarżonym postanowieniu podaje się, że nie wymagano od skarżącej opinii o przewodach kominowych, co jest nieprawdą dla każdego, kto przeczytał decyzję Nr [...]. Mało tego PINB w jednym z pism zażyczył, żeby skarżąca przedłożyła prywatne dokumenty kominiarzy, którzy dokonali stosownego przeglądu i wydali ekspertyzy. W zaskarżonym postanowieniu DWINB próbuje przekonać, że żadnych nieprawidłowości w całym postępowaniu nie było, co stoi w jaskrawej sprzeczności ze zgromadzonymi w sprawie dowodami. Podtrzymuje, że złożona przez skarżącą ekspertyza wykonana przez uprawnionego do jej sporządzenia inspektora nadzoru budowlanego - inż. B.C. jest wykonana nieprawidłowo, co powoduje powstanie braku zaufania do instytucji państwowych i Polski jako państwa prawa. To jest naruszenie art. 8 k.p.a.. Dlatego powoływanie się w postanowieniu o nałożeniu grzywny na fakt "nieprzyjęcia ekspertyzy" jest nadużyciem, bez względu na to, czy ekspertyza podoba się inspektorowi, czy nie. Ekspertyza była przez skarżącą w PINB złożona, a urząd ją przyjął. Nawet PINB w swoich wyjaśnieniach przyznaje, że nie ma jednego "wzorca" takiej ekspertyzy, zatem oczekiwanie ekspertyzy "pod linijkę" PINB jest bezzasadne, zwłaszcza, że użyte w decyzji żądania sformułowane są bardzo ogólne.

Dodatkowo nadużyciem PINB jest odmowa prawidłowości złożenia dokumentów z przeglądu, który swoją ważność ma w okresie 5 lat, tj. protokołu z przeprowadzenia okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane i który faktycznie w momencie złożenia go w PINB był niedawno wykonany i ważny. Wykonany był już po dacie złożenia zawiadomienia w PINB o problemie technicznym w nieruchomości. Był zatem w momencie złożenia w PINB aktualny nie tylko formalnie, ale i faktycznie. Wymóg PINB złożenia nowego takiego samego dokumentu jak już wcześniej złożony jest – zdaniem skarżącej - nielogiczny i naraża ją na dodatkowe niepotrzebne i nieuzasadnione faktycznie i prawnie koszty.

Wszystkie opisane powyżej fakty dowodzą, że naruszone zostały przez organ wydający postanowienie także przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, tj:

– art. 6, ponieważ organ administracji publicznej podczas przedmiotowego postępowania wielokrotnie złamał prawo,

– art. 7, ponieważ w toku postępowania organ administracji publicznej nie stał na straży praworządności i nawet na wniosek skarżącej nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. PINB w całym toku postępowania miał za nic interes skarżącej jako obywatela, który zgłasza nieprawidłowość, a nawet interes społeczny, który wyraża się w tym, żeby nieruchomości w przestrzeni publicznej były dla wszystkich obywateli bezpieczne.

– art. 9, ponieważ organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. W przypadku sprawy skarżącej było dokładnie odwrotnie, bowiem PINB wprowadzał ją w błąd, mataczył, produkował dokumenty zawierające nieprawdę, a w końcu nałożył wysoką grzywnę.

– art. 12 § 1 i art. 35 § 3, ponieważ niniejsza sprawa jest przykładem wyjątkowej opieszałości organu administracji publicznej. Od momentu zgłoszenia minęły już ponad dwa lata, a problem pomimo posiadania przez PINB wiedzy o wszelkich okolicznościach nie został rozwiązany.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji (postanowień), to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia).

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej wyżej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. Nr [...] nie narusza przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, co powoduje, że skarga wniesiona przez M.M. nie została uwzględniona.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia stanowią przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji /Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm./, zwanej dalej "u.p.e.a.", w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania zaskarżonego postanowienia.

Podkreślić przy tym należy, że postępowanie egzekucyjne jest odrębnym postępowaniem od postępowania orzekającego. Tym samym zasadność obowiązku czy też prawidłowość prowadzenia postępowania wyjaśniającego przez organ I instancji, w którym wydano decyzję nakładającą obowiązek, a do czego sprowadzają się zarzuty skargi, mogą być wyłącznie kwestionowana w postępowaniu orzekającym (z możliwości wniesienia odwołania skarżąca nie skorzystała) lub przez żądanie ewentualnie uruchomienia postępowania nadzwyczajnego.

Przepis art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, "nie ma natomiast zastosowania w postępowaniu sądowoadministracyjnym wszczętym ze skargi na postanowienia w postępowaniu egzekucyjnym w odniesieniu do decyzji stanowiącej źródło obowiązku realizowanego w trybie egzekucji administracyjnej, ponieważ przedmiotem postępowania egzekucyjnego w administracji jest sprawa odmienna od sprawy będącej przedmiotem administracyjnego postępowania atrybucyjnego." (zob. J. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydanie 2, Warszawa 2006, s. 296). Jeżeli zatem decyzja nakładająca na stronę określony obowiązek nie zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego, korzysta ona z domniemania prawidłowości, które nie może być obalone przez organ egzekucyjny.

Należy zauważyć, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego w niniejszej sprawie jest wykonanie ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), którą nakazano M.G., B.W., R.W., M.M., A.M., B.B., T.B. i Gminie W. - współwłaścicielom budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] we W. - w którym występują nieprawidłowości w stanie technicznym:

1. przeprowadzenie okresowej kontroli, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane w zakresie sprawdzenia stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego,

2. sporządzenie ekspertyzy technicznej budynku - wskazującej nieprawidłowości w stanie technicznym elementów budynku, w szczególności odnoszącej się do konstrukcji i pokrycia zadaszenia budynku, podłączeń i nieprawidłowości przewodów kominowych, zagrożeń wynikających z uszkodzeń ściany zewnętrznej - zarysowań, odkształceń ściany zewnętrznej - z podaniem sposobu ich usunięcia.

Od powyższej decyzji żaden ze zobowiązanych nie wniósł odwołania, natomiast obowiązek nią nałożony nie został wykonany.

Należy w tym miejscu wskazać, że wprawdzie została przedłożona przez A.M. w dniu 7 grudnia 2010 r. "Ocena techniczna/Ekspertyza techniczna/ budynku mieszkalnego wielorodzinnego" z listopada 2010 r., ale – jak uznały to organy I i II instancji – nie stanowi ona wykonania obowiązku określonego w decyzji z dnia [...] r..

Zgodnie natomiast z art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia.

Takie upomnienie Nr [...] w niniejszej sprawie zostało wydane w dniu 11 października 2010 r. i w sposób prawidłowy doręczony skarżącej w dniu 4 listopada 2010 r.. Skoro strona upomnienie takie otrzymała, nie może następnie zasłaniać się kwestiami proceduralnymi, a zwłaszcza podnosić zarzuty proceduralne w stosunku do postępowania merytorycznego, poprzedzającego wydanie ostatecznej decyzji o nałożeniu określonych wyżej obowiązków (por. wyrok NSA z 14.12.2011r., II OSK 1888/10).

W myśl zaś art. 26 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (§ 4). Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (§ 5).

Organ egzekucyjny (tu PINB dla miasta W.) przystępując do czynności egzekucyjnych, doręcza zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego, o ile nie został wcześniej doręczony (art. 32 u.p.e.a.).

W myśl zaś art. 122 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada organ egzekucyjny, który doręcza zobowiązanemu:

1) odpis tytułu wykonawczego zgodnie z art. 32;

2) postanowienie o nałożeniu grzywny.

W rozpatrywanej sprawie wystawiony w dniu 3 grudnia 2010 r. tytuł wykonawczy spełnia wszelkie wymogi formalne określone w art. 27 § 1 i § 3 u.p.e.a., podobnie jak postanowienie o nałożeniu grzywny - wszelkie elementy określone w art. 122 § 2 u.p.e.a., tj.:

1) wezwanie do uiszczenia nałożonej grzywny w oznaczonym terminie z pouczeniem, że w przypadku nieuiszczenia grzywny w terminie zostanie ona ściągnięta w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych;

2) wezwanie do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym w terminie wskazanym w postanowieniu, z zagrożeniem, że w razie niewykonania obowiązku w terminie, będą nakładane dalsze grzywny w tej samej lub wyższej kwocie, a w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego lub z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, będzie orzeczone wykonanie zastępcze.

Należy w tym miejscu zwrócić uwagę na przepis art. 1a pkt 12b u.p.e.a., który stanowi, iż w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym (a do takich należy zaliczyć obowiązki wynikające z przepisów Prawa budowlanego) można orzec grzywnę w celu przymuszenia bądź wykonanie zastępcze. W niniejszej sprawie organ zastosował środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, wymierzając ją w wysokości 8000 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest zgodna z określonymi w przepisach u.p.e.a. górnymi granicami oraz z zachowaniem zasad ogólnych postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasadami racjonalnego działania i zasady niezbędności.

Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z przepisem art. 119 § 1 u.p.e.a. grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, jeżeli nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (§ 2). W myśl art. 120 § 1 grzywna w celu przymuszenia może być nakładana zarówno na osoby fizyczne, jak i osoby prawne, a także na jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Grzywna w celu przymuszenia może być nakładana kilkakrotnie w tej samej lub wyższej kwocie, z zastrzeżeniem § 4 (art. 121 § 1). Paragraf 4 art. 121 stanowi zaś, że jeżeli egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, grzywna w celu przymuszenia jest jednorazowa. Każdorazowo nałożona grzywna nie może przekraczać kwoty 10.000 zł, a w stosunku do osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej kwoty 50.000 zł (§ 2).

Nadto w myśl art. 7 § 1 u.p.e.a. organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie. Organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego (§ 2). Stosowanie środka egzekucyjnego jest niedopuszczalne, gdy egzekwowany obowiązek o charakterze pieniężnym lub niepieniężnym został wykonany albo stał się bezprzedmiotowy (§ 3).

Z powyższych przepisów wynika, że ustawodawca wprowadzając górne granice grzywien w celu przymuszenia, pozostawił organowi egzekucyjnemu swobodę w zakresie ustalania ich wysokości w konkretnym przypadku. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak, że nie jest to uznanie dowolne, ponieważ organ ustalając wysokość grzywny w celu przymuszenia nie może przekroczyć granic wyznaczonych przez zasady ogólne postępowania egzekucyjnego w administracji, a w szczególności zasady racjonalnego działania (art. 7 § 2 u.p.e.a.) i zasady niezbędności (art. 7 § 3 u.p.e.a.). Z zasad tych wynika obowiązek organu zastosowania wobec zobowiązanego takiej dolegliwości, która jest niezbędna do realizacji ciążącego na nim obowiązku i zaprzestania stosowania tej dolegliwości, jeżeli obowiązek zostanie spełniony (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1148, publ. LEX nr 164945, z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1140/04, publ. LEX nr 186665).

W niniejszej sprawie na skarżącą została nałożona grzywna w celu przymuszenia w wysokości 8000 zł. Organ egzekucyjny I instancji wskazał przy tym, że nie jest ona wysoka, niemniej zważając na cel jej nałożenia - doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, jest to konieczne, gdyż grzywna, która ma doprowadzić do wykonania obowiązku, musi być dolegliwa aby zmusić zobowiązanego do wykonania obciążającego go obowiązku. W ocenie organu odwoławczego ustalona kwota grzywny stanowi wystarczającą dolegliwość by spełnić swoje zadanie poprzez zmuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wykonania kontroli okresowej budynku przy ul. [...] we W. oraz przedstawienia ekspertyzy.

Grzywna w celu przymuszenia jest środkiem dyscyplinującym do wykonania określonego obowiązku. Jest ona środkiem, który z uwagi na dolegliwość natury finansowej powinna realnie wpływać na samodzielne jego wykonanie przez zobowiązanego. W sytuacji zatem, gdy obowiązek nie jest wykonany, jak w rozpoznawanej sprawie, a grzywna może być nałożona tylko raz, wymierzenie jej w kwocie 8000 zł – w ocenie Sądu – jest uzasadnione.

Warto tu wskazać na wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 346/08, publ. LEX nr 484148), w którym stwierdzono, że "grzywna ta powinna być nakładana w takiej wysokości, aby zobowiązanemu nie opłacało się jej uiszczenie w celu przeciągnięcia postępowania egzekucyjnego i oddalenia osobistego albo zastępczego wykonania obowiązku". Należy przy tym zaznaczyć, że grzywna w celu przymuszenia jest środkiem najmniej uciążliwych dla zobowiązanego, bowiem w przypadku wykonania zastępczego, obowiązek objęty tytułem wykonawczym jest wykonywany w trybie postępowania egzekucyjnego zastępczo przez inną osobę za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo. W rezultacie koszty wykonania zastępczego mogą znacznie przewyższyć koszty poniesione przez osobę zobowiązaną, w sytuacji gdyby samodzielnie wykonała obowiązek.

Skarżąca może zatem wykonując obowiązek zwolnić się z konieczności uiszczenia wymierzonej grzywny, bowiem zgodnie z art. 125 u.p.e.a. w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym, nałożone, a nieuiszczone lub nieściągnięte grzywny w celu przymuszenia podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego. Ponadto, na mocy art. 126 u.p.e.a. na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek, grzywny uiszczone lub ściągnięte w celu przymuszenia mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości, za zgodą organu wyższego stopnia.

Uwzględniając powyższe, Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a to obligowało do oddalenia skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z omówionych już wcześniej powodów Sąd uznał za bezprzedmiotowe zarzuty skargi odnoszące się do postępowania organu I instancji przed wydaniem decyzji z dnia [...]r., jak i odnoszące się bezpośrednio do tejże decyzji.

Stąd orzeczono jak w sentencji.