Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1277/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.114-122
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.) Sędziowie NSA Ewa Dzbeńska del.NSA Zygmunt Zgierski Protokolant asystent sędziego Kamil Strzępek po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R. S. P. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1030/09 w sprawie ze skargi R. S. P. w P. na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] i z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania w sprawie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] września 2009 r. Zarząd Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. złożył, za pośrednictwem Burmistrza Miasta Kościan, do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie wniosek:

1) o wydanie na podstawie art. 119 §1 w związku z art. 118 §1 kodeksu postępowania administracyjnego, postanowienia zatwierdzającego ugodę zawartą w dniu [...] czerwca 2009 r. pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w P., a Gminą Miasta Kościan,

2) stwierdzenie na podstawie art. 156 §1 pkt 3 kpa, nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r.

W uzasadnieniu wniosku Zarząd Spółdzielni wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2009 r. Burmistrz Miasta Kościana orzekł o ustaleniu na rzecz RSP w P. opłaty adiacenckiej w wysokości 187.367,00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Kościanie, dz. Nr [...], dla której Sąd Rejonowy w Kościanie prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Dnia [...] czerwca 2009 r. Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. zawarła z Gminą Miasta Kościana porozumienie, na mocy którego Spółdzielnia zobowiązała się zapłacić tytułem opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości kwotę 100.000 złotych. Porozumienie podpisane zostało przez Prezesa Zarządu i Burmistrza Miasta Kościana. W dniu [...] sierpnia 2009 r. zarząd RSP otrzymał z Urzędu Miejskiego w Kościanie wezwanie do zapłaty z dnia [...] sierpnia 2009 r., z którego wynika, iż Burmistrz Kościana wbrew zawartej ugodzie domaga się zapłaty opłaty adiacenckiej wynikającej z zakwestionowanego przez zarząd RSP operatu szacunkowego. Z uwagi na zawarcie ugody w postępowaniu odwoławczym, ugoda winna zostać zatwierdzona zgodnie z art. 119 §1 kpa przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Decyzją z dnia [...] września 2009 r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie w wyniku rozpoznania wniosku o zatwierdzenie ugody umorzyło postępowanie. Kolegium doszło do wniosku, że zawarte porozumienie nie stanowi ugody administracyjnej, w rozumieniu art. 114 kpa. Tym samym brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku z 1 września 2009 r. o wydanie postanowienia o zatwierdzeniu ugody. W art. 105 kpa ustanowiono, że gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Decyzją z tego samego dnia Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...]. W ocenie organu decyzja Burmistrza Miasta Kościana z [...] kwietnia 2009 r. nie jest obarczona wadą określoną w art. 156 §1 pkt 3 kpa. Stanowisko zaprezentowane przez spółdzielnię we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jest całkowicie chybione. Nie można zgodzić się, że decyzja dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ugodą. Decyzja wydana została przez Burmistrza Miasta Kościana w dniu [...] kwietnia 2009 r., a porozumienie pomiędzy Gminą Kościan, a RSP w P. zawarto dopiero w dniu [...] czerwca 2009 r. Decyzja z [...] kwietnia 2009 r. jest jedyną decyzją wydaną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości wskutek dokonanego jej podziału i dotyczącą wymiaru opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wcześniej organ nie wydał żadnej decyzji w przedmiocie wymiaru opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Kościanie w rejonie os. Ogrody, dz. Nr [...] wskutek podziału nieruchomości na 17 działek – na podstawie decyzji Burmistrza Miasta Kościana z [...] kwietnia 2008 r. Tylko bowiem w sytuacji, gdyby przed [...] kwietnia 2009 r. wydano inną, ostateczną w tej dacie decyzję, możliwe byłoby stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kościana z [...] kwietnia 2009 r.

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej miarodajną jest zgodność kwestionowanej decyzji ze stanem prawnym, obowiązującym w dacie jej wydawania. W przedmiotowej sprawie, oceny decyzji Burmistrza Miasta Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r. dokonano z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu wydania tej decyzji, tj. w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. Nr 261 poz. 2603). Ponadto Kolegium rozważyło sprawę pod kątem stwierdzenia zaistnienia pozostałych przesłanek nieważnościowych, wskazanych w art. 156 §1 pkt 1 – 7 kpa i uznało, iż w sprawie także one nie zachodzą.

Wnioskiem z dnia [...] września 2009 r. Zarząd RSP w P. zwrócił się o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem powyższych decyzji.

Decyzjami z dnia [...] listopada 2009 r. Nr [...] i Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy zaskarżone decyzje.

W decyzji dotyczącej umorzenia postępowania organ wskazał, iż zgodnie z art. 115 kpa ugoda może być zawarta przed organem administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w pierwszej instancji lub postępowanie odwoławcze, do czasu wydania przez organ decyzji w tej sprawie. Zatem nawet gdyby teoretycznie uznać za dopuszczalne zawarcie ugody, ewentualna ugoda administracyjna na etapie postępowania odwoławczego (odwołanie od decyzji I instancji wniesiono [...] maja 2009 r.) może zostać zawarta przed organem odwoławczym. Kolegium wskazało, że sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna). Z poglądów doktryny wynika także, że nie jest możliwe zawarcie ugody pomiędzy stroną, a organem.

W uzasadnieniu decyzji dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r. organ wskazał, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem strony, że decyzja dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej ugodą. Decyzję wydano [...] kwietnia 2009 r., natomiast porozumienie zawarto [...] czerwca 2009 r. Kolegium nie dopatrzyło się także zaistnienia innych przesłanek, wskazanych w art. 156 kpa, a także rażącego naruszenia prawa. Zdaniem strony organ rażąco naruszył art. 9 kpa, bowiem Burmistrz Kościana zapewnił zarząd spółdzielni, że zawarte porozumienie będzie wywoływać skutki prawne, stąd zarząd podjął decyzję o cofnięciu odwołania. W ocenie organu nawet gdyby przyjąć twierdzenia spółdzielni za zasadne, to brak jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia na tej podstawie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r.

Skargę na powyższe decyzje wniosła Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna w P. Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 114 – 122 kpa oraz art. 156 §1 pkt 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię, a także naruszenie prawa procesowego. Skarżąca podtrzymała swoje stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnych.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie, podtrzymując swoje wcześniejsze stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r. sprawy ze skarg na decyzje z [...] listopada 2009 r. Nr [...] i Nr [...] połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą akt IV SA/Po 1030/09.

Wyrokiem z 12 maja 2010 r. sygn. akt IV SA/Po 1030/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu spraw ze skargi Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z [...] listopada 2009 r. nr [...] i na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji i umorzenia postępowania, oddalił skargi. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte na wniosek Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. z dnia [...] września 2009 r. o zatwierdzenie "ugody" zawartej w dniu [...] czerwca 2009 r. pomiędzy Gminą Miejską Kościan, a Spółdzielnią, oraz o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r. nakładającej na RSP w P. opłatę adiacencką w wysokości 187.367, 00 złotych z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w Kościanie, dz. Nr [...].

W badanej sprawie postępowanie dotyczyło zatem stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Kościana, na mocy której organ w wyniku podziału nieruchomości dokonanej na wniosek RSP w P. nałożył na mocy art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zarząd Spółdzielni domagał się stwierdzenia nieważności wskazanej powyżej decyzji, powołując się na porozumienie zawarte pomiędzy Spółdzielnią, a Burmistrzem Kościana dnia [...] czerwca 2009 r., na mocy którego Spółdzielnia zobowiązała się uiścić opłatę adiacencką w wysokości 100.000 złotych.

W pierwszej kolejności Sąd odniósł się do porozumienia zawartego pomiędzy Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w P., a Burmistrzem Miasta Kościana z dnia [...] czerwca 2009 r. i skutków prawnych jego zawarcia. W ocenie strony skarżącej zawarte porozumienie stanowiło ugodę administracyjną w rozumieniu przepisu art. 114 kpa. Stosownie do tego przepisu w sprawie, w której toczy się postępowanie przed organem administracji, strony mogą zawrzeć ugodę – jeżeli przemawia za tym charakter sprawy, przyczyni się to do uproszczenia lub przyśpieszenia postępowania i nie sprzeciwia się temu przepis prawa.

Ugoda może być zawarta w okresie od daty wszczęcia postępowania w danej instancji do czasu wydania decyzji administracyjnej. Końcową datę okresu, w którym ugoda może być zawarta, należy rozumieć jako ostatni dzień terminu załatwienia sprawy (art. 115 kpa). Z przepisu tego wynika, że niedopuszczalne jest (jak w przedmiotowej sprawie) zawarcie ugody po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji, a przed wszczęciem postępowania odwoławczego, jak również po wydaniu decyzji przez organ odwoławczy chyba, że po uchyleniu decyzji sprawa zostanie przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2 kpa) lub decyzja ostateczna zostanie uchylona w wyniku postępowania nadzwyczajnego i sprawa będzie mogła być rozpatrzona merytorycznie. Ugoda nie może także być zawarta, jeżeli istnieje tylko jedna strona stosunku prawnego, bowiem organ jako podmiot prowadzący postępowanie, mając uprawnienie do jednostronnego kształtowania sytuacji prawnej strony, sam nie może być "stroną" takiej ugody. Należy przy tym odróżnić "ugodę" rozumianą jako prawną formę działania, od "zgody" strony na określone działania organu.

Zasadnie zatem Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, że zawarte porozumienie nie jest ugodą "administracyjną" w rozumieniu art. 114 – 122 kpa, zatem jest prawnie bezskuteczne. Skoro zawarte porozumienie nie ma charakteru ugody administracyjnej, organ administracyjny zobowiązany był wydać decyzję administracyjną o umorzeniu tego postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość w trybie art. 105 §1 kpa.

Sąd podzielił również stanowisko organu w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy decyzja administracyjna, poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym, jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Sąd dodał, że o ile pozostałe, uregulowane w przepisach procedury administracyjnej, tryby wzruszenia decyzji dotyczą decyzji ostatecznej, o tyle postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może zmierzać również do eliminacji decyzji nieposiadającej waloru ostateczności. Zatem, w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, obowiązkiem organu jest rozpatrywanie sprawy wyłącznie w granicach określonych przez art. 156 §1 kpa, co oznacza, że w postępowaniu tym organ nie jest władny rozpatrywać sprawy, co do istoty, jak może to uczynić w postępowaniu odwoławczym.

Podstawową zasadą ogólną postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnej wyrażona w art. 16 kpa. Stwierdzenie nieważności decyzji będące jednym z trybów godzących w zasadę trwałości decyzji administracyjnej, jest instytucją szczególną, stąd też zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności decyzji musi być oczywiste.

Skarżąca powołała się we wniosku na treść art. 156 §1 pkt 3 kpa wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] kwietnia 2009 r. jako dotyczącej już sprawy wcześniej rozstrzygniętej zawartą ugodą. Jak słusznie zauważył organ, przepis ten nie może mieć zastosowania, gdyż porozumienie zostało zawarte już po podjęciu decyzji przez organ I instancji, tj. [...] czerwca 2009 r. Zastosowanie przepisu art. 156 §1 pkt 3 kpa następuje tylko w przypadku stwierdzenia, że istnieje tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna. O tożsamości sprawy można mówić wtedy, gdy występują te same podmioty, ten sam przedmiot i ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym.

Zgodnie z art. 156 §1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji wydanej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa, o którym mowa w ww. przepisie oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Zachodzi więc w przypadku, gdy czynność zmierzająca do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, lecz o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Naruszenie to musi być oczywiste (tzn. organ wydając decyzję czyni to niezgodnie z treścią normy prawnej) i na tyle wyraźne, że nie budzi to wątpliwości interpretacyjnych. Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

Decyzja z dnia [...] kwietnia 2009 r. wydana została na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, zgodnie z zasadami określonymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 roku w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207 poz. 2109 ze zm.). Organ zastosował stawkę procentową obowiązującą na podstawie uchwały Rady Miejskiej Kościana z [...] października 2007 r. nr [...] w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości (dz. Urz. Woj. Wlkp. Nr 182 poz. 4038). Fakt późniejszego zawarcia porozumienia w sprawie zmiany wysokości opłaty adiacenckiej nie może mieć wpływu na stwierdzenie nieważności decyzji z [...] kwietnia 2009 r., bowiem wady powodujące nieważność decyzji administracyjnej tkwią w niej już od momentu jej podjęcia, a zatem późniejsze zachowania strony nie mają wpływu na prawidłowość wcześniej podjętej decyzji.

Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. Zdarzenia i okoliczności zaistniałe po wydaniu decyzji nie mogą być traktowane jako rażące naruszenie prawa tkwiące w samej decyzji.

Zasadnie Kolegium przyjęło, że decyzja o ustaleniu opłaty jak wykazano wyżej, została wydana w oparciu o prawidłowo ustanowiony i obowiązujący przepis prawny, a więc zgodnie z zasadą praworządności. Organ uwzględnił wszystkie przepisy materialne mogące mieć w danej sprawie zastosowanie.

Skarżąca podniosła, że została wprowadzona w błąd przez Burmistrza Kościana, który udzielił informacji, że zawarte porozumienie jest prawnie skuteczne, czym naruszył art. 9 kpa. Sąd zauważył, że kwestię ważności czynności prawnej dokonanej pod wpływem błędu normuje art. 84 Kodeksu cywilnego. Błąd jest wadą oświadczenia woli powodującą względną nieważność czynności prawnej, czyli jej wzruszalność (wyrok Sądu Najwyższego z 19 listopada 2003 r., V CK 477/02, LEX nr 175975). Czynność prawna zawierająca wadliwe oświadczenie woli jest ważna dopóty, dopóki nie nastąpi uchylenie się od skutków prawnych złożonego oświadczenia woli. W myśl art. 88 §1 k.c. uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, które zostało złożone innej osobie pod wpływem błędu lub groźby, następuje przez oświadczenie złożone tej osobie na piśmie. Z chwilą zaś skutecznego uchylenia się od takich skutków czynność prawna jest nieważna z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili złożenia wadliwego oświadczenia woli, zatem czynność nie może wywrzeć żadnych skutków, a te, które powstały, zostają z mocą wsteczną przekreślone. Uznanie umowy za nieważną pociąga za sobą konsekwencje na gruncie cywilnoprawnym.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), oddalił skargę.

Rolnicza Spółdzielnia Produkcyjna z siedzibą w P. wniosła od wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparła na zarzutach naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego. Zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to:

a) niezastosowanie art. 114 – 122 kpa, a w szczególności art. 114 kpa, art. 118 §1 kpa oraz art. 119 §1 i 2 kpa oraz art. 122 kpa dotyczących ugody administracyjnej oraz art. 2 ust. 2 oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że:

- podmiotem zawierającym porozumienie z dnia [...] czerwca 2009 r. był organ administracyjny w postaci Burmistrza Miasta Kościana, co powodowało niedopuszczalną w świetle art. 114 kpa kombinację podmiotową, podczas gdy w rzeczywistości podmiotem zawierającym ugodę była osoba prawna – jednostka samorządu terytorialnego: Gmina Miejska Kościan, której reprezentantem składającym jednoosobowo oświadczenie woli był Burmistrz Miasta Kościana,

- zawarte pomiędzy skarżącą a Gminą Miejską Kościana porozumienie z dnia [...] czerwca 2009 r. nie spełnia przesłanek ugody administracyjnej zawartej w toku postępowania odwoławczego, a tym samym wydane przez SKO w Lesznie decyzje: dotyczące odmowy zatwierdzenia (oraz utrzymania w mocy decyzji o odmowie zatwierdzenia) porozumienia jako ugody administracyjnej są prawidłowe,

- decyzja Burmistrza Miasta Kościana z [...] kwietnia 2009 r. nie traci mocy, albowiem niezatwierdzona ugoda nie wywołuje żadnych skutków prawnych na gruncie prawa administracyjnego.

b) względnie: niezastosowania art. 156 §1 pkt 2 lub 3 kpa w związku z art. 104 §2 kpa poprzez uznanie, że:

- proces wydawania decyzji jest procesem jednorazowym, a nie złożonym – składającym się z różnych czynności podejmowanych przez organ – a mających wpływ na jej ważność – do momentu, gdy decyzja staje się ostateczna – w związku z czym istotne okoliczności, które zaszły po wydaniu decyzji administracyjnej, a przed momentem, gdy stała się ona ostateczna, nie mają wpływu na jej ważność,

- decyzja Burmistrza Miasta Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r., dotycząca wymiaru opłaty adiacenckiej jest skuteczna, prawidłowa i ma moc prawną, pomimo że jej wydanie nie zakończyło postępowania administracyjnego, a dalsze czynności Burmistrza Miasta Kościana uznającego moc prawną porozumienia z dnia [...] czerwca 2009 r., spowodowały cofnięcie odwołania przez skarżącą, która została wprowadzona w błąd co do skutków administracyjnych i znaczenia przedmiotowego porozumienia.

Drugi zarzut, to zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik prawy:

a) w postaci art. 145 §1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 119 §2 kpa i art. 118 §1 kpa oraz w związku z art. 9 kpa poprzez nieuwzględnienie przez Sąd I instancji skargi w konsekwencji przyjęcia, że:

- SKO w Lesznie prawidłowo umorzyło postępowanie w sprawie zatwierdzenia ugody administracyjnej,

- brak prawidłowej informacji organu administracyjnego – zarówno Burmistrza Miasta Kościana, jak i SKO w Lesznie – skierowanej do skarżącej w kwestii prawnego znaczenia porozumienia z dnia [...] czerwca 2009 r., nie narusza art. 9 kpa i nie ma związku prawnego i faktycznego z cofnięciem odwołania z dnia 8 maja 2009 r. od decyzji wymiarowej Burmistrza Miasta Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r.

Na tych podstawach wnosiła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozstrzygnięcia na podstawie art. 185 §1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, względnie o:

2) zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez:

a) uchylenie zaskarżonych decyzji SKO w Lesznie oraz poprzedzających ich niezgodnych z prawem decyzji SKO w Lesznie z dnia [...] września 2009 r. o sygn. [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zatwierdzającego zawartą w dniu [...] czerwca 2009 r. ugodę oraz [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji wymiarowej opłaty adiacenckiej Burmistrza Miasta Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r.,

b) zatwierdzenie porozumienia zawartego w dniu [...] czerwca 2009 r. pomiędzy Gminą Miejską Kościan a Rolniczą Spółdzielnią Produkcyjną w P. w sprawie: ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej z tytułu podziału nieruchomości położonej w Kościanie w rejonie os. Ogrody oznaczonej numerem geodezyjnym [...],

c) względnie: stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kościana z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie naliczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału nieruchomości.

3) zasądzenie kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Postawiony zarzut naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 114 do 122 kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 114, art. 118 §1, art. 119 §1 i §2 nie jest zasadny. Przepisy art. 114 do 122 kodeksu postępowania administracyjnego nie zawierają przepisów prawa jednolitego charakteru, zawierają zarówno przepisy prawa materialnego jak i przepisy prawa procesowego. Do regulacji materialnoprawnej należy zaliczyć przesłanki materialne dopuszczalności ugody oraz skutki materialnoprawne ugody. Przepisy procesowe to przepisy regulujące procedurę zawarcia ugody. Dla sprawy zasadnicze znaczenie ma wyprowadzenie przesłanek prawnych dopuszczalności zawarcia ugody. Do przesłanek tych należą: - po pierwsze, zawarcie ugody jest dopuszczalne tylko w sprawie, w której toczy się postępowanie, - po drugie, w sprawie, w której ze względu na charakter sprawy dopuszczalne jest zawarcie ugody, - po trzecie, złożenie w okresie przed wydaniem decyzji zgodnego oświadczenia woli stron o zamiarze zawarcia ugody.

Dopuszczalność zawarcia ugody wyznaczona w art. 114 kodeksu postępowania administracyjnego – przesłanka pierwsza - "w sprawie toczy się postępowanie", ma podstawowe znaczenie prawne. Nie jest bowiem dopuszczalne zawarcie ugody poza postępowaniem administracyjnym prowadzonym w sprawie. Postępowanie administracyjne jest zorganizowanym ciągiem czynności procesowoprawnych i czynności materialnoprawnych ale prowadzonych w wyznaczonych przepisami prawa granicach. Postępowanie administracyjne w pierwszej instancji rozpoczyna czynność wszczęcia postępowania w sprawie, a kończy doręczenie (ogłoszenie) decyzji stronie. Po doręczeniu decyzji więź procesowa kończy się pomiędzy organem administracji publicznej a stroną postępowania, a zatem nie ma podstaw do wyprowadzenia z regulacji kodeksu postępowania administracyjnego wystąpienia przesłanki "toczy się postępowanie w sprawie". Po doręczeniu decyzji Burmistrza Miasta Kościana z [...] kwietnia 2009 r. o ustaleniu Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej w P. opłaty adiacenckiej, zostało zakończone postępowanie przed organem pierwszej instancji. Postępowanie odwoławcze przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie mogło zostać wszczęte na podstawie skutecznie złożonego odwołania. Zgodnie z art. 64 §2 kodeksu postępowania administracyjnego jeżeli podanie – odwołanie nie czyni zadość wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, jeżeli po wezwaniu do ich usunięcia, braki te nie zostaną usunięte w terminie siedmiu dni od doręczenia wezwania do ich usunięcia, podanie – odwołanie pozostawia organ bez rozpoznania. W skardze kasacyjnej potwierdzono, że nie zostały usunięte braki podpisu odwołania, co oznacza, że w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie odwoławcze. Tym samym nie można rozważać skuteczności cofnięcia odwołania, które nie zostało skutecznie wniesione. Jeżeli w sprawie nie toczyło się postępowanie odwoławcze "w sprawie", nie można wywodzić, że wystąpiła przesłanka dopuszczalności zawarcia ugody. Czynności podejmowane poza postępowaniem odwoławczym w sprawie, nie dają podstaw do wyprowadzenia, że w sprawie została zawarta ugoda zgodnie z regulacją art. 114 – do 122 kodeksu postępowania administracyjnego. Według art. 117 kodeksu postępowania administracyjnego "Ugodę sporządza się w formie pisemnej. Powinna zawierać: oznaczenie organu, przed którym została zawarta, datę sporządzenia, oznaczenie stron, przedmiot i treść ugody, wzmiankę o jej odczytaniu i przyjęciu, podpisy stron oraz pracownika organu administracji publicznej upoważnionego do sporządzenia ugody (§1). Organ administracji publicznej utrwala fakt zawarcia ugody w aktach sprawy, w formie protokołu podpisanego przez osobę upoważnionego do sporządzenia ugody (§2)". W regulacji prawnej w zakresie przesłanki materialnej i formalnej przyjęta jest dopuszczalność zawarcia ugody tylko w sprawie, w której toczy się postępowanie, przed organem prowadzącym postępowanie w pierwszej instancji, a po doręczeniu decyzji, po wniesieniu przez stronę odwołania, przed organem drugiej instancji. Elementy formalne treści ugody – "oznaczenie organu przed którym została zawarta" nie dopuszczają również przyjęcia skuteczności ugody poza postępowaniem administracyjnym. W sprawie nie podważono ustaleń co do wszczęcia postępowania odwoławczego i podejmowania czynności zawarcia ugody przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lesznie. Tym samym nie ma uzasadnienia zarzut, że w sprawie doszło do skutecznie prawnej ugody w prowadzonym w sprawie postępowaniu administracyjnym.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 §1 pkt 2 lub 3 w związku z art. 104 §2 kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku Sąd w pełni zasadnie wyprowadził brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta Kościana z [...] kwietnia 2009 r. Z faktu późniejszych czynności – zawartego porozumienia, nie ma podstaw do wyprowadzenia nieważności decyzji nakładającej opłatę adiacencką. Następstwa prawne skutecznego zawarcia ugody w postępowaniu odwoławczym reguluje art. 119 §2 kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi, że "W przypadku gdy ugoda została zawarta w toku postępowania odwoławczego, z dniem, w którym stało się ostateczne postanowienie zatwierdzające ugodę, traci moc decyzja organu pierwszej instancji, o czym zamieszcza się wzmiankę w tym postanowieniu".

W sprawie nie doszło do skutecznego zawarcia ugody, tym samym nie ma zastosowania art. 119 §2 kodeksu postępowania administracyjnego. Odrębna regulacja w art. 119 §2 wyłącza stosowanie art. 156 §1 pkt 2 i 3 kodeksu postępowania administracyjnego do decyzji wydanej w sprawie, jeżeli następnie zostałaby zawarta skutecznie ugoda.

Tym samym nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd prawidłowo przeprowadził wykładnię i zastosował przepisy art. 114 – 122 kodeksu postępowania administracyjnego. Powoduje to też niezasadność zarzutu naruszenia art. 2 ust. 2 i art. 46 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.). Z przyznania gminie osobowości prawnej nie można wyprowadzić statusu strony w sprawie, o którym przesądzają przepisy materialnoprawne.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.