Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 564/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2020-01-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 11, art. 7, art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 46, art. 75
journal: Dz.U. 2017 poz 2062
law: Ustawa z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 18, art. 6
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity
article: art. 2 pkt 31
journal: Dz.U. 2019 poz 2460
law: Ustawa z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne - t.j.
Teza: Treść 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej  jest stosunkowo jednoznaczna. Po pierwsze wynika z niego, że regulacja ta ma zastosowanie wtedy, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Po drugie brak umieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej umożliwia lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń oraz braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

W kwestii oceny przesłanki braku sprzeczności inwestycji z określonym w planie przeznaczeniem terenu podstawowe znaczenie ma treść zdania drugiego art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., który stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z art. 46 ust. 2 zdanie drugie u.w.r.u.s.t. wynika, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Skoro w przepisie rangi ustawowej przesądzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie może zostać uznane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej to z powyższego wywieść należy wniosek, że sam fakt przeznaczenia w planie miejscowym gruntów na cele rolnicze nie wyłącza możliwości lokalizowania takiej inwestycji. Powyższe oznacza, że realizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych na cele rolnicze nie wymaga uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody właściwego ministra. W konsekwencji też również wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, na których ma zostać posadowiona taka inwestycja nie wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skoro w art. 46 ust. 2 zdanie drugie u.w.r.u.s.t. przesądzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie może zostać uznane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej to nakaz taki odnieść należy także do tych ograniczeń i zakazów, które wywodzone są bezpośrednio z faktu przeznaczenia w planie miejscowym danego terenu na cele rolnicze. W konsekwencji też nie można uznać, że inwestycja narusza zakazy i ograniczenia ustanowione w planie miejscowym, czy też w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli obostrzenia te wynikają wyłącznie z faktu przeznaczenia terenu na cele rolnicze i braku formalnej zmiany przeznaczenia terenu w trybie art. 7 u.o.g.r.l.

TEZY

Treść 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej  jest stosunkowo jednoznaczna. Po pierwsze wynika z niego, że regulacja ta ma zastosowanie wtedy, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Po drugie brak umieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej umożliwia lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń oraz braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

W kwestii oceny przesłanki braku sprzeczności inwestycji z określonym w planie przeznaczeniem terenu podstawowe znaczenie ma treść zdania drugiego art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., który stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu. Z art. 46 ust. 2 zdanie drugie u.w.r.u.s.t. wynika, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Skoro w przepisie rangi ustawowej przesądzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie może zostać uznane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej to z powyższego wywieść należy wniosek, że sam fakt przeznaczenia w planie miejscowym gruntów na cele rolnicze nie wyłącza możliwości lokalizowania takiej inwestycji. Powyższe oznacza, że realizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych na cele rolnicze nie wymaga uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody właściwego ministra. W konsekwencji też również wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, na których ma zostać posadowiona taka inwestycja nie wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Skoro w art. 46 ust. 2 zdanie drugie u.w.r.u.s.t. przesądzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie może zostać uznane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej to nakaz taki odnieść należy także do tych ograniczeń i zakazów, które wywodzone są bezpośrednio z faktu przeznaczenia w planie miejscowym danego terenu na cele rolnicze. W konsekwencji też nie można uznać, że inwestycja narusza zakazy i ograniczenia ustanowione w planie miejscowym, czy też w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli obostrzenia te wynikają wyłącznie z faktu przeznaczenia terenu na cele rolnicze i braku formalnej zmiany przeznaczenia terenu w trybie art. 7 u.o.g.r.l.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Jerzy Parchomiuk Protokolant Starszy inspektor sądowy Jolanta Sikora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak: [...]; II. zasądza na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. (dalej także jako: "wnioskodawczyni" lub "skarżąca"), utrzymało w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] r., znak [...] odmawiającą wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego część działki nr [...] i nr [...], sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIa, położonego w miejscowości Z. T., z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz dojazdu do planowanej stacji, jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniu 1 kwietnia 2019 r. [...] Sp. z o. o. wystąpiła do Starostwa z wnioskiem o wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu, położonego w miejscowości Z. T., gm. K., stanowiącego część działki nr [...] o powierzchni [...] ha w klasie RIIIa, z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej (trwałe wyłączenie) oraz część działki nr [...] o powierzchni [...] ha w klasie RIIIa, z przeznaczeniem pod dojazd do budowy stacji bazowej (wyłączenie czasowe).

W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że grunt stanowiący części działek nr: [...] i [...] przeznaczony pod budowę stacji bazowej i drogi dojazdowej sklasyfikowany jest w klasie bonitacyjnej RIIIa, a więc podlega działaniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej. Natomiast zgodnie z kserokopią wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy K. działka nr [...], położona w miejscowości Z. T., przeznaczona jest pod RP - tereny rolne bez prawa zabudowy, z czego wynika, że w/w grunt, stanowiący działkę nr [...], nie jest objęty zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze.

Organ pierwszej instancji, odwołując się do przepisów art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, stwierdził, że brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu prze-znaczonego pod planowaną inwestycję. W świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości.

Odnosząc się art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych organ pierwszej instancji wskazał, że przepis ten mówi także o tym, że inwestycja taka musi być zgodna z przepisami odrębnymi. Zdaniem organu przepisem takim jest ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz zawarte w niej regulacje. Co prawda art. 56 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych zawiera zapis dotyczący wyłączenia stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jednak dotyczy on wyłącznie decyzji o ustaleniu lokalizacji regionalnej sieci szerokopasmowej, a zatem nie ma zastosowania w niniejszym przypadku. Gdyby ustawodawca miał taką wolę niewątpliwie zostałaby ona zawarta w przepisie prawa, tak jak ma to miejsce m.in. w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

Z tych też przyczyn Starosta L. odmówił wyłączenia z produkcji rolniczej gruntu rolnego o pow. [...] ha, stanowiącego część działki nr [...] i nr [...], sklasyfikowanego w klasie bonitacyjnej RIIIa, położonego w miejscowości Z. T., z przeznaczeniem pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz dojazdu do planowanej stacji, jako gruntu nieobjętego zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy.

W wyniku wniesionego odwołania w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie Starosty L..

Zdaniem organu drugiej instancji, w świetle przepisów art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie ma możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości.

Jak wskazano w dalszej części uzasadnienia decyzji plan miejscowy gm. K. dla terenów rolnych bez prawa zabudowy przewiduje następujące ustalenia:

1) Na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie,

2) Dopuszcza się kształtowanie terenów zieleni i urządzonych ciągów spacerowych,

3) Dopuszcza się zadrzewienia śródpolne.

Dodatkowo, w zabudowie rozproszonej do adaptacji, w ramach terenu rolnego przewidziano:

1) Adaptuje się istniejącą zabudowę rozproszoną na terenach upraw polowych; dopuszcza się modernizację, wymianę obiektów w granicach działki zabudowanej,

2) Obowiązuje zakaz lokalizacji nowej zabudowy poza zabudowaną działką,

3) Dopuszcza się usługi komercyjne w istniejącej zabudowie, położonej przy drogach publicznych.

W świetle powyższego, na terenie rolnym bez prawa zabudowy przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy poza zabudowanymi działkami, dopuszczając usługi komercyjne, jednakże wyłącznie w istniejącej zabudowie. Działka nr [...] i [...] są działkami niezabudowanymi, przeznaczonymi w planie pod teren rolny bez prawa zabudowy. Planowana inwestycja - budowa stacji bazowej telefonii komórkowej [...] wraz z wewnętrzną linią zasilającą oraz dojazdem do stacji - nie może być zatem zrealizowana na w/w gruncie, co nie pozwala na wydanie decyzji zezwalającej na wyłączenie w/w gruntu z produkcji rolniczej w oparciu o przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zdaniem organu odwoławczego oceny takiej nie zmieniają przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, która stanowi lex specialis w stosunku do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na podstawie której uchwalone zostały plany zagospodarowania przestrzennego.

Jak wskazano w tym zakresie, z treści przepisów art. 46 ust. 1 i 2 tej ustawy, wynika, że zastosowanie przepisów ustawy szerokopasmowej ma miejsce wówczas, gdy lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym. Jeżeli lokalizacja takiej inwestycji została natomiast przewidziana w planie, przepisy tej ustawy zastosowania nie mają, bowiem możliwość realizacji celu przyświecającego ustawie - zapewnienie szerokiego dostępu do telefonii komórkowej i internetu na terenie gminy - została zapewniona.

Zgodnie z ustaleniami planu miejscowego dla gm. K., na jej terenie przewidziano obszar pod lokalizację urządzeń i sieci telekomunikacyjnych/ stacje telefonii komórkowej (TT), o następujących zasadach:

1) adaptuje się system wyposażenia gminy w sieci telekomunikacyjne abonenckie rozwijane w oparciu kabel światłowodowy,

2) obsługa terenu gminy głównie z automatycznych centrali zlokalizowanych w ośrodku gminnym,

3) dopuszcza się rozbudowę lokalnej sieci telefonicznej do poszczególnych miejscowości i zespołów zabudowy w postaci kanalizacji telefonicznej, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez operatora,

4) zakłada się przebudowę istniejących linii telefonicznych w wykonaniu napowietrznym na linie kablowe, doziemne,

5) adaptuje się wieżę - stację bazową telefonii komórkowej w Z. T. na dz. nr ewid. [...].

Jak stwierdził organ z planu powyższego wynika, iż na obszarze gminy K. przewidziano teren, na którym w ramach obszaru przewidzianego pod teren urządzeń i sieci telekomunikacyjnych/ stacje telefonii komórkowej (TT) (planowana inwestycja miałaby polegać na budowie stacji telefonii komórkowej) można zlokalizować stację bazową telefonii komórkowej, bez konieczności anektowania na ten cel terenów o innym przeznaczeniu, w tym terenów rolnych o klasie bonitacyjnej podlagającej wzmożonej ochronie zapewnionej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Powyższe oznacza, że nie ma w niniejszej sprawie podstaw prawnych do uwzględnienia wniosku skarżącej o wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu położonego w obszarze przeznaczonym planem pod teren upraw polowych bez prawa zabudowy w celu budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, skoro na terenie gminy przewidziano już na ten cel stosowny obszar.

Decyzja organu drugiej instancji została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie przez [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W..

We wniesionej skardze zarzucono decyzji:

1) naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, w zw. z art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych, poprzez utrzymanie w mocy błędnej decyzji organu I instancji i nie uchylenie decyzji Starosty L.;

2) naruszenie 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zw. art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych w zw. z art. 6-12 k.p.a., poprzez bezpodstawne uznanie przez organ II instancji za prawidłowe działanie pominiecie w/w przepisu art. 46 ustawy o wspieraniu rozwoju usług sieci telekomunikacyjnych i dokonanie takiej interpretacji przepisów prawa materialnego który uniemożliwia realizację postanowień przepisów tzw. ustawy szerokopasmowej;

3) naruszenie art. 107 § 1 i 2 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, prowadzące do dowolnego i nie popartego dowodami stanowiska oraz uzasadnienie decyzji w sposób nie odpowiadający ustawowemu wzorowi co skutkuje niemożności dowiedzenia się przez Stronę o motywach działania organu II instancji;

4) naruszenie art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 81 k.p.a. poprzez nienależytą interpretację materiału dowodowego, które miało wpływ na wynik niniejszej sprawy;

5) naruszenie art. 7 i 8 k.p.a., polegające na podejmowaniu rozstrzygnięć niezgodnych z prawem co w żadnym stopniu nie sprzyja pogłębieniu zaufania Wnioskodawcy do organów Państwa;

6) naruszenie 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności.

Wskazując na takie zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie decyzji następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi jej uchylenie, gdyż przy jej wydaniu doszło do naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawnomaterialną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2017 r., poz. 1161 – dalej jako: "ustawa o ochronie gruntów" lub "u.o.g.r.l.").

Przywoływane przez organy przepisy art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów dotyczą dwóch różnych, choć powiązanych ze sobą, instytucji prawa administracyjnego.

W art. 7 u.o.g.r.l. mowa jest o przeznaczeniu gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, które co do zasady, w przypadku użytków rolnych tej klasy bonitacyjnej co grunty objęte wnioskiem (IIIa) dokonywane jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga zgody właściwego ministra (art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów).

Od zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych odróżnić należy wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej (art. 11 ustawy o ochronie gruntów), przez co – zgodnie z definicją z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l. – rozumieć należy rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów.

Pomimo, że postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów rolnych lub leśnych z produkcji jest postępowaniem odrębnym, to istnieje ścisły związek pomiędzy tym postępowaniem a postępowaniem w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wprowadza możliwość nierolniczej inwestycji w dany teren. Natomiast zgoda na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej umożliwia faktyczne dokonanie takiej zmiany na danym obszarze.

Generalnie, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w ustawie, które nie mają zastosowania w sprawie, zmiana przeznaczenia gruntów rolnych klas I-III na cele nierolnicze powinna wyprzedzać procedurę wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej.

W konsekwencji też niedokonanie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze uniemożliwia wyłączenie takich gruntów z produkcji rolniczej.

W sprawie, odnośnie gruntu na jakim miała zostać posadowiona stacja bazowa telefonii komórkowej i które w sposób trwały miały zostać wyłączone z produkcji rolniczej, tj. odnośnie działki nr [...], w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie dokonano zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze.

Co do zasady słuszna była więc konstatacja organów, że brak zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej.

W realiach przedmiotowej sprawy stwierdzenie to, choć in abstracto trafne, uznać należy za wadliwe albowiem pomija ono treść art. 46 ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2410 ze zm. - dalej jako: "specustawa telekomunikacyjna" lub "u.w.r.u.s.t."), który został nieprawidłowo zinterpretowany i zastosowany przez organy obu instancji.

W sprawie nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju inwestycje jak budowa stacji bazowej telefonii komórkowej uznać należy za inwestycje celu publicznego z zakresu łączności publicznej. Zgodnie z art. 4 pkt 18 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przez pojęcie łączności publicznej rozumieć należy infrastrukturę telekomunikacyjną służącą zapewnieniu publicznie dostępnych usług telekomunikacyjnych w rozumieniu przepisów prawa telekomunikacyjnego. Z kolei art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne definiuje publicznie dostępną usługę telekomunikacyjną jako usługę telekomunikacyjną dostępną dla ogółu użytkowników. Stacja bazowa telefonii komórkowej jest urządzeniem, które stanowi element niezbędny dla funkcjonowania sieci telekomunikacyjnej, bezpośrednio związany ze świadczeniem usług telekomunikacyjnych. Skoro jest to zamierzenie inwestycyjne w sieci telekomunikacyjnej wykorzystywanej do świadczenia usług telekomunikacyjnych dostępnych dla ogółu użytkowników, to posiada ono status urządzenia łączności publicznej w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami i tym samym jest inwestycją celu publicznego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 maja 2013 r., sygn. II OSK 59/12).

Z uwagi na powyższe w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych, w tym w szczególności art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.

Zgodnie z 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej jeżeli lokalizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym, dopuszcza się jej lokalizowanie, jeżeli nie jest to sprzeczne z określonym w planie przeznaczeniem terenu ani nie narusza ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń. Przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Treść powyższego przepisu jest stosunkowo jednoznaczna.

Po pierwsze wynika z niego, że regulacja ta ma zastosowanie wtedy, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym.

Po drugie brak umieszczenia w planie miejscowym lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej umożliwia lokalizowanie takiej inwestycji po spełnieniu dwóch warunków: braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń oraz braku sprzeczności z określonym w planie przeznaczeniem terenu.

W kwestii oceny przesłanki braku sprzeczności inwestycji z określonym w planie przeznaczeniem terenu podstawowe znaczenie ma treść zdania drugiego art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., który stanowi, że przeznaczenie terenu na cele zabudowy wielorodzinnej, rolnicze, leśne, usługowe lub produkcyjne nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a przeznaczenie terenu na cele zabudowy jednorodzinnej nie jest sprzeczne z lokalizacją infrastruktury telekomunikacyjnej o nieznacznym oddziaływaniu.

Z art. 46 ust. 2 zdanie drugie u.w.r.u.s.t. wynika zatem, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie jest sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

Skoro w przepisie rangi ustawowej przesądzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie może zostać uznane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej to z powyższego wywieść należy wniosek, że sam fakt przeznaczenia w planie miejscowym gruntów na cele rolnicze nie wyłącza możliwości lokalizowania takiej inwestycji. Powyższe oznacza, że realizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych na cele rolnicze nie wymaga uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody właściwego ministra. W konsekwencji też również wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, na których ma zostać posadowiona taka inwestycja nie wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

W art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej możliwość lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej uzależniona została także od spełnienia drugiego z wymienionych tam warunków, tj. braku naruszenia ustanowionych w planie zakazów lub ograniczeń.

Plan miejscowy nie może ustanawiać zakazów, a przyjmowane w nim rozwiązania nie mogą uniemożliwiać lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, jeżeli taka inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t.).

Zakaz ten, na mocy art. 75 u.w.r.u.s.t., ma zastosowanie także do planów miejscowych uchwalonych przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych.

Powyższe nie może być jednakże rozumiane w ten sposób, że prawodawca lokalny w ogóle nie może korzystać ze swego władztwa planistycznego w zakresie lokalizowania na jego terenie urządzeń telekomunikacyjnych. Nie oznacza to również, że plan miejscowy nie może wprowadzać pewnych ograniczeń, czy to w zakresie lokalizacji inwestycji, ich rozmieszczenia w terenie, czy też ograniczeń co do rodzaju urządzeń z uwagi na miejsce, w którym będą zlokalizowane, czy też ograniczeń z uwagi na ochronę innych, istotnych z punktu widzenia gospodarowania przestrzenią, wartości.

Co do zasady także pod pojęciem przepisów odrębnych, o których mowa w art. 46 ust. 1 u.w.r.u.s.t. rozumieć należy również przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skoro bowiem art. 56 specustawy telekomunikacyjnej wyłącza możliwość stosowania ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jedynie w odniesieniu do inwestycji w postaci regionalnej sieci szerokopasmowej to a contrario uznać należy, że w przypadku innych rodzajowo inwestycji przepisy tej ustawy powinny być stosowane.

Z uwagi na powyższe oceny spełnienia przesłanki braku naruszenia przez inwestycję ustanowionych w planie miejscowych zakazów lub ograniczeń dokonywać należy indywidualnie, w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy.

Jak stwierdziły organy objęte wnioskiem działki przeznaczone są w planie miejscowym pod tereny rolne bez prawa zabudowy (RP).

Zgodnie z planem miejscowym na terenach upraw polowych i upraw ogrodniczych wyklucza się lokalizację nowych obiektów i urządzeń budowlanych, z wyłączeniem dróg i sieci infrastruktury określonych w planie.

Niewątpliwie więc powyższy zakaz łączy się i wynika bezpośrednio z faktu przeznaczenia w planie przedmiotowych gruntów na cele rolnicze.

Analogicznie także wszelkie ograniczenia statuowane w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych są także ograniczeniami motywowanymi faktem przeznaczenia przedmiotowych gruntów na cele rolnicze.

Podstawę tych zakazów i ograniczeń stanowi stwierdzenie, że w planie miejscowym objęte wnioskiem użytki przeznaczone są na cele rolnicze, w związku z czym nie jest dopuszczalne sytuowanie na nich obiektów innych niż te związane z produkcją rolniczą.

W istocie zatem wynikające tak z planu miejscowego, jak i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ograniczenia i zakazy w zakresie lokalizowania inwestycji z zakresu łączności publicznej sprowadzają się do stwierdzenia, że inwestycja taka jest sprzeczna z ustalonym w planie przeznaczeniem terenu.

Skoro jednak w art. 46 ust. 2 zdanie drugie u.w.r.u.s.t. przesądzono, że przeznaczenie terenu na cele rolnicze nie może zostać uznane za sprzeczne z lokalizacją inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej to nakaz taki odnieść należy także do tych ograniczeń i zakazów, które wywodzone są bezpośrednio z faktu przeznaczenia w planie miejscowym danego terenu na cele rolnicze.

W konsekwencji też nie można uznać, że inwestycja narusza zakazy i ograniczenia ustanowione w planie miejscowym, czy też w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli obostrzenia te wynikają wyłącznie z faktu przeznaczenia terenu na cele rolnicze i braku formalnej zmiany przeznaczenia terenu w trybie art. 7 u.o.g.r.l.

Przy tak rozumianej treści art. 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej w przypadku zamierzenia polegającego na lokalizacji inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej spełnione byłyby obie przesłanki z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., tj. brak sprzeczności inwestycji z określonym w planie przeznaczeniem terenu oraz brak naruszenia zakazów i ograniczeń ustanowionych w planie miejscowym.

Podkreślić należy także, że trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 2876/16 wskazał, że przepis art. 46 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych stanowi nie tylko postulat kierowany do lokalnego prawodawcy w zakresie treści przepisów stanowionego prawa miejscowego, ale równocześnie wyraża dyrektywę interpretacyjną dla uchwalonych już planów miejscowych, zaś normy zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego winny być interpretowane w sposób eliminujący zakazy (ograniczenia) w lokalizowaniu na danym terenie takich inwestycji celu publicznego, które dotyczą łączności publicznej. Z art. 46 ust. 1 u.w.r.u.t. wynika zasada ogólna dopuszczalności inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach objętych postanowieniami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten cel musi być uwzględniany przy wykładni przepisów powyższej ustawy, co oznacza, że ustalenia obowiązującego planu miejscowego muszą być wykładane tak, aby usuwać zakazy i przeszkody w lokalizowaniu inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, nie tylko wtedy, gdy mogą być one wyprowadzone z niejasnych i niekonsekwentnych ustaleń planu miejscowego, ale także wówczas, gdy stwierdzona zostanie oczywista niezgodność postanowień planu z warunkami wynikającymi z art. 46 specustawy telekomunikacyjnej.

Odmienne od przedstawionej powyżej, a dokonana przez organy interpretacja art. 46 ust. 1 i 2 u.w.r.u.s.t. jest wadliwa, w związku z czym należy ją kwalifikować jako naruszenia przepisów prawa materialnego w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Częściowo odmiennie należy natomiast ocenić kwestię tego, czy w sprawie w ogóle powinien być stosowany przepis art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.

Jak wskazano już wyżej regulacja ta ma zastosowanie wtedy, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie jest umieszczona w planie miejscowym.

Organ pierwszej instancji całkowicie pominął tą okoliczność.

Organ drugiej instancji odniósł się do tego zagadnienia, jednakże w sposób niewystarczający.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w kwestii tej poprzestało na przytoczeniu postanowień planu miejscowego oraz stwierdzenia, że z planu wynika, iż na obszarze gminy K. przewidziano teren, na którym w ramach obszaru przewidzianego pod teren urządzeń i sieci telekomunikacyjnych/ stacje telefonii komórkowej (TT) (planowana inwestycja miałaby polegać na budowie stacji telefonii komórkowej) można zlokalizować stację bazową telefonii komórkowej, bez konieczności anektowania na ten cel terenów o innym przeznaczeniu, w tym terenów rolnych o klasie bonitacyjnej podlagającej wzmożonej ochronie zapewnionej przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Organ odwoławczy zaniechał jednak dokonania wyczerpującej analizy postanowień planu miejscowego w kontekście tego, czy postanowienia te w rzeczywistości, a więc realnie umożliwiają lokalizowanie na tym terenie stacji bazowej telefonii komórkowej, w sytuacji, gdy konstatacja taka budzi istotne wątpliwości.

Z przywołanych przez organ postanowień planu miejscowego odnoszących się do terenów urządzeń i sieci telekomunikacyjnych/ stacje telefonii komórkowej (TT) wynika, że:

1) adaptuje się system wyposażenia gminy w sieci telekomunikacyjne abonenckie rozwijane w oparciu kabel światłowodowy,

2) obsługa terenu gminy głównie z automatycznych centrali zlokalizowanych w ośrodku gminnym,

3) dopuszcza się rozbudowę lokalnej sieci telefonicznej do poszczególnych miejscowości i zespołów zabudowy w postaci kanalizacji telefonicznej, zgodnie z warunkami technicznymi wydanymi przez operatora,

4) zakłada się przebudowę istniejących linii telefonicznych w wykonaniu napowietrznym na linie kablowe, doziemne,

5) adaptuje się wieżę - stację bazową telefonii komórkowej w [...] na dz. nr ewid. [...].

Treść powyższych zapisów wskazuje, że postanowienia z punktów 1-4 w ogóle nie odnoszą się do sieci telefonii komórkowej, w związku z czym nie sposób rozpatrywać ich w kontekście, przewidzianej planem miejscowym, możliwości lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej.

Telefonii komórkowej dotyczy jedynie postanowienia z punktu 5, które jednakże ogranicza się do adaptacji wieży - stacji bazowej telefonii komórkowej w [...] na dz. nr ewid. [...].

Wprawdzie działka o numerze w ewidencji gruntów [...] graniczy bezpośrednio z terenem inwestycji objętym wnioskiem to jednak powyższy zapis wskazuje, że dotyczy on już istniejącej, a więc wybudowanej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Fakt, że powyższe postanowienie planu dotyczy najprawdopodobniej nie terenu zaplanowanego pod budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, lecz terenu już wykorzystanego pod stację istniejącą, sprawia, że wątpliwym staje się to, czy takie postanowienie planu miejscowego faktycznie przewiduje realną możliwości lokalizowania na tym terenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej (tak również Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wr 640/17, Centralna Baza Orzeczeń i Informacji o Sprawach).

Żaden z organów nie wyjaśnił i nie rozpatrzył należcie tych okoliczności.

Organy nie ustaliły czy działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], o której mowa w punkcie 5 planu, zabudowana jest już istniejąca i użytkowaną stacją bazową telefonii komórkowej.

Organy nie rozważyły także w jaki sposób taka okoliczność przekłada się na przewidzianą planem miejscowym realną możliwości lokalizowania na tym terenie inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej, a co z kolei ma podstawowe znaczenie przy stosowaniu regulacji z art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.

Przedstawione powyżej argumenty uzasadniają wniosek, że sprawa nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona dla merytorycznego jej rozstrzygnięcia. Organ odwoławczy orzekając w sprawie nie zebrał całego materiału dowodowego i nie ocenił należycie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, czym naruszył art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Co oczywiste tych samych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na którym to w pierwszym rzędzie spoczywał obowiązek przeprowadzenia prawidłowego i wnikliwego postępowania dowodowego oraz należytego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzone naruszenia zakwalifikować należało jako naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Jako, że identycznych uchybień dopuścił się również organ pierwszej instancji, na podstawie art. 135 p.p.s.a., uchyleniu podlega również i jego rozstrzygnięcie.

Organy nieprawidłowo zastosowały także 46 ust. 2 specustawy telekomunikacyjnej, czym naruszyły również prawo materialne.

Opisane wyżej naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego dotyczyły ustalenia okoliczności mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a zatem były to wadliwości, które kwalifikować należało jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dotyczyły możności lokalizowania na terenie rolnym inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej i wyłączenia w tym celu gruntów z produkcji rolniczej, bez dokonywania wcześniejszej zmiany przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze.

Skutkiem wyroku Sądu będzie powrót sprawy do etapu postępowania przed organem pierwszej instancji, celem ponownego rozpatrzenia. Obowiązkiem organu rozpoznającego sprawę będzie ponowne rozstrzygnięcie sprawy z uwzględnieniem przedstawionej wyżej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a.), w tym w szczególności z uwzględnieniem przedstawionej wyżej interpretacji art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t.

W pierwszej kolejności organ ustali, czy w sprawie w ogóle ma zastosowanie przepis art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t., co będzie miało miejsce wtedy, gdy inwestycja celu publicznego z zakresu łączności publicznej nie została umieszczona w planie miejscowym.

W tym celu organ ustali czy działka oznaczona w ewidencji gruntów nr [...], o której mowa w przywoływanym wyżej punkcie 5 planu, zabudowana jest już istniejąca i użytkowaną stacją bazową telefonii komórkowej.

Następnie organ oceni powyższą okoliczność w kontekście tego, czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przewiduje na tym terenie realną możliwości lokalizowania inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej.

W przypadku, gdy w sprawie będzie miał zastosowanie art. 46 ust. 2 u.w.r.u.s.t. organ zastosuje tą regulację w sposób wyjaśniony powyżej.

Po pierwsze organ w takiej sytuacji przyjmie, że realizacja inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej na terenach przeznaczonych na cele rolnicze nie wymaga uprzedniej zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zgody właściwego ministra, co oznacza, że również wydanie decyzji o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów, na których ma zostać posadowiona taka inwestycja nie wymaga uprzedniej zmiany przeznaczenia gruntów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie organ nie będzie mógł przyjąć, że inwestycja narusza zakazy i ograniczenia ustanowione w planie miejscowym, czy też w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli obostrzenia te wynikać będą wyłącznie z faktu przeznaczenia w planie miejscowym terenu na cele rolnicze i braku formalnej zmiany przeznaczenia terenu w trybie art. 7 u.o.g.r.l.

Sporządzając uzasadnienie decyzji organ zadba o to, by należycie i wyczerpująco wyjaśnić podstawę faktyczna i prawną rozstrzygnięcia, wskazując w sposób jednoznaczny te ustalenia faktyczne i oceny prawne, które zadecydowały o wydaniu decyzji w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzje organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty poniesione przez skarżącą składały się kwoty [...]zł uiszczonego wpisu od skargi i [...] zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (k.18, 27, 28, 31 akt sądowych) oraz [...] zł wynagrodzenia pełnomocnika skarżącej będącego radcą prawnym, którego wysokość ustalono zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265).