Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2418/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Jakub Zieliński Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. R., K. A., S. M., P. P., W. sp. z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 1743/14 w sprawie ze skargi A. R., K. A., S. M., P. P., W. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 20 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. R., K. A., S. M., P. P., W. Sp. z o.o. z siedzibą w K. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w postępowaniu wznowieniowym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r. Prezydent Miasta Krakowa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia inwestorowi H. P. na rozbudowę i nadbudowę budynku gospodarczego na cele mieszkalne wraz z wewnętrznymi instalacjami wody, kanalizacji, c.o., gazu i prądu, na działce nr [...] przy ul. G. w Krakowie.

Wskutek odwołania złożonego przez J. H., J. i N. H., B. i E. N., M. F., P. P. oraz K. i K. N. – Wojewoda Małopolski decyzją z dnia [...] maja 2005 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W dniu [...] grudnia 2012 r. pełnomocnik K. A., S. M., A. R., P. P. i W. sp. z o.o. w K. złożył wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2005 r.

Postanowieniem Wojewody Małopolskiego z dnia [...] marca 2013 r. postępowanie zakończone decyzją ostateczną zostało wznowione.

Następnie, decyzją z dnia [...] maja 2013 r. Wojewoda Małopolski odmówił uchylenia decyzji dotychczasowej wobec niestwierdzenia podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 267; dalej jako "k.p.a.").

Odwołanie od tej decyzji złożyli K. A., A. R., P. P. i W. sp. z o.o. w K.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. przez to, że decyzję ostateczną z dnia [...] maja 2005 r. oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia [...] marca 2013 r. podpisała ta sama osoba – E. O. W ocenie organu podlegała ona wyłączeniu z mocy ustawy, albowiem brała udział w wydaniu zaskarżonej wcześniej decyzji, przez co należy rozumieć nie tylko udział w fazie orzekania, lecz także podejmowanie czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. GINB stwierdził, iż decyzja z dnia [...] maja 2013 r. została wydana z naruszeniem art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., ponieważ nie było podstaw do jego zastosowania. Organ dokonał też merytorycznej analizy przesłanki wznowieniowej wskazanej we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją ostateczną.

Skargę na powyższą decyzję złożyła H. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2151/13 uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, iż dopuszczalne jest wydanie przez pracownika podlegającego wyłączeniu postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po ponownym rozpatrzeniu odwołania K. A., A. R., P. P. oraz W. sp. z o.o. z siedzibą w K., od decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2013 r. – utrzymał w mocy tę decyzję.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko Wojewody Małopolskiego i uznał że nie zaszła podstawa do uchylenia dotychczasowej decyzji organu II instancji. Stwierdził, że podstawa uchylenia decyzji, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zachodzi jedynie wówczas, gdy zaistnieją łącznie wszystkie przesłanki wymienione w tym przepisie, co zdaniem organu, nie miało miejsca w tej sprawie. W opinii GINB, w toku postępowania prowadzonego w trybie zwykłym nie istniały obiektywne przesłanki uniemożliwiające podniesienie okoliczności stanowiących podstawę wniosku o wznowienie postępowania, tym bardziej, że postępowanie odwoławcze trwało około 5 miesięcy, a więc strony miały możliwość wskazywania okoliczności na potwierdzenie podnoszonych przez siebie zarzutów. Organ II instancji podał, że obowiązek poszukiwania dowodów obarcza także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. GINB stwierdził, że okoliczność wynikająca z ekspertyzy w zakresie nasłonecznienia mogła być podnoszona w trakcie postępowania odwoławczego, bądź skargi wniesionej do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Nie można zatem mówić o braku winy, w postaci niedbalstwa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie podzielił argumentacji, że treść ekspertyzy w zakresie analizy nasłonecznienia uzasadnia żądanie uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2005 r., albowiem wskazuje ona okoliczności istniejące w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy, które nie zostały ujawnione z przyczyn leżących po stronie odwołujących się.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli K. A., S. M., A. R., P. P. i W. sp. z o.o., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zdaniem skarżących, Wojewoda Małopolski i Główny Inspektor Nadzoru Budowalnego błędnie upatrują w samym fakcie sporządzenia ekspertyzy nowej okoliczności, podczas gdy jest ona jedynie narzędziem służącym wykazaniu, że w chwili wydawania decyzji w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę wątpliwości w zakresie zgodności projektu budowlanego z § 60 warunków technicznych nie były organom znane i nie zostały przez te organy przeanalizowane.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo uznały, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Powyższy przepis stanowi, że wznowienie postępowania administracyjnego jest możliwe tylko wówczas, gdy zostaną spełnione łącznie trzy przesłanki: ujawnione okoliczności faktyczne i dowody istotne dla sprawy są nowe, istniały one w dniu wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym oraz nie były znane organowi, który wydał decyzję. Sąd zaznaczył, że "budowlano-prawna ekspertyza w zakresie analizy nasłonecznienia dla istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. B. w Krakowie, dz. nr ew. [...] pod kątem oddziaływania budowanych inwestycji na działkach sąsiadujących o nr ew. [...] i [...] przy ul. G. w Krakowie", na którą powołują się skarżący we wniosku o wznowienie postępowania, a która ich zdaniem ma wpływ na wynik sprawy, została sporządzona [...] grudnia 2012 r., natomiast decyzja, której dotyczył wniosek o wznowienie postępowania została wydana [...] maja 2005 r., a więc prawie 7 lat wcześniej. Ekspertyza została zatem sporządzona w innym stanie faktycznym niż analiza nasłonecznienia będąca elementem projektu budowlanego. Ponadto ekspertyza ta traktowana jest przez skarżących jako polemika z ustaleniami organów udzielających pozwolenia na budowę, która powinna była być podjęta w ramach postępowania odwoławczego lub na etapie skargi sądowoadministracyjnej. Sąd wskazał, że postępowanie toczące się na skutek wniosku o wznowienie jest postępowaniem odrębnym i nie stanowi prostej kontynuacji postępowania zakończonego decyzją ostateczną. Podkreślił, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie było badanie zasadności ustanowienia służebności na działce stanowiącej własność skarżących, bo sprawę tę rozstrzygnęły już sądy powszechne w prawomocnych wyrokach, lecz wyłącznie istnienie przesłanek do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Kiedy organ ustali nieistnienie badanej przyczyny wznowienia, to chociażby nawet dostrzegł inne wady prawne decyzji dotychczasowej musi wydać decyzję o odmowie uchylenia (art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli A. R., K. A., S. M., P. P., W. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie tego rozstrzygnięcia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucili naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), polegające na wykroczeniu przez Sąd poza granice sprawy, poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do badania zasadności ustanowienia służebności na działce stanowiącej własność skarżących rozstrzygniętej przez sądy powszechne w prawomocnych wyrokach, pomimo, że kwestie te nie mieszczą się w granicach sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych wynikających z ekspertyzy nie znanych organowi, który wydał decyzję, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną złożyły uczestniczki postępowania D. R. oraz H. P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., mający polegać na wykroczeniu przez Sąd poza granice sprawy, poprzez odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do badania zasadności ustanowienia służebności na działce stanowiącej własność skarżących rozstrzygniętej przez sądy powszechne w prawomocnych wyrokach, pomimo, że kwestie te nie mieszczą się w granicach sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Sąd I instancji odnosząc się do powyższej kwestii podał, że przedmiotem rozpoznawanej sprawy nie było badanie zasadności ustanowienia służebności na działce stanowiącej własność skarżących, bo sprawę tę rozstrzygnęły już sądy powszechne w prawomocnych wyrokach, lecz wyłącznie istnienie przesłanek do wznowienia postępowania określonych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zaznaczył zatem wyraźnie, że zasadność ustanowienia służebności na działce stanowiącej własność skarżących nie była przedmiotem rozpoznawanej sprawy. Takie odniesienie się do powyższej kwestii (zaznaczenie, że nie jest przedmiotem rozpoznawanej sprawy) mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy, gdyby strona – wbrew stanowisku Sądu – uważała, że powyższe zagadnienie jest przedmiotem sprawy i domagała się jego rozstrzygnięcia. Tymczasem z treści omawianego zarzutu wynika, że skarżący kasacyjnie uważają, że Sąd wykroczył poza granice sprawy poprzez poruszenie tej kwestii w uzasadnieniu wyroku. Zatem gdyby nawet podzielić ich stanowisko, że nie powinien był tego czynić, to i tak takie odniesienie się do tej kwestii nie miało żadnego wpływu na wynik sprawy.

Drugi z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej sprowadza się tego, czy w rozpoznawanej sprawie została spełniona przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego wymieniona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W myśl art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

Dokonując oceny zasadności tego zarzutu zauważyć wypada, że w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] grudnia 2004 r. (utrzymanej w mocy decyzją Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2005 r.) była badana linijka słońca. Jeżeli zatem w 2012 r. ponownie analizowano tę kwestię, to nawet gdyby w międzyczasie (pomiędzy 2004 a 2012 r.) nie uległ zmianie stan faktyczny kwestii tej dotyczący, to w istocie byłaby to odmienna ocena dowodu (analizy linijki słońca), a nie nowy dowód istniejący w dniu wydania decyzji, nieznany organowi, który wydał decyzję. Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w piśmiennictwie, nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania odmienna ocena dowodu, który był znany. Chociaż z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, to nie może to dotyczyć sytuacji, w której takie okoliczności faktyczne są wyprowadzane z odmiennej oceny dowodów znanych organowi wydającemu decyzję pierwotną (por. wyrok NSA z 23 kwietnia 1999 r., I SA/Łd 1331/97, ONSA 2000, nr 2, poz. 74; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2014 r., II OSK 1200/13, LEX nr 1646229; M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 145 Kodeksu postępowania administracyjnego, pkt 9, komentarz LEX/el. 2016).

Jeżeli natomiast stan faktyczny pomiędzy 2004 r. a 2012 r. uległ zmianie (na co wskazuje w szczególności w odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestniczka postępowania H. P. – inwestor), to nie byłyby to nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję, skoro nie istniałyby w 2004 r.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez brak dostrzeżenia niewłaściwego zastosowania polegającego na przyjęciu, że nie zaistniała przesłanka wznowienia postępowania, w postaci wyjścia na jaw istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych wynikających z ekspertyzy nie znanych organowi, który wydał decyzję, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, nie znajduje więc w realiach rozpatrywanej sprawy uzasadnienia.

Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.