Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 770/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: § 3
journal: Dz.U. 1997 nr 132 poz 877
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. WSA Mariola Kowalska Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] spółka z o.o. z siedzibą w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 162/13 w sprawie ze skargi Gminy J., K. P., W. P., Fundacji [...] z siedzibą w R. i G. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. oddala skargę kasacyjną , 2. zasądza od [...] spółka z o.o. z siedzibą w D. na rzecz Gminy J. i G. B. kwoty po 137 (sto trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 29 listopada 2013 r., sygn. II SA/Łd 162/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu sprawy ze skarg Gminy J., K. P., W. P., Fundacji [...] z siedzibą w R. i G. B. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę: 1) uchylił zaskarżoną decyzję; 2) odrzucił skargę Fundacji [...] z siedzibą w R.; 3) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku oraz zasądził zwrot kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Starosta B. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071 ze zm., dalej: k.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. Z. i P. Z. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą [...] s.c. pozwolenia na budowę agrobiogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW na działce nr [...] położonej w miejscowości J. stwierdzając, że projektowana inwestycja jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2002 r. Organ wyjaśnił, że teren objęty wnioskiem inwestora, oznaczony jako działka nr [...] obrębu J., znajduje się w jednostkach urbanistycznych oznaczonych w planie miejscowym symbolami: "R" - jako tereny rolne przeznaczone do zagospodarowania rolniczego oraz "65 KD" jako tereny komunikacji kołowej. Z planu miejscowego wynika, że terenami rolnymi oznaczonymi symbolem R są grunty rolne (w tym tereny upraw polowych i plantacji, tereny pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym), drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzeniami melioracji wodnych i przeciwpowodziowych oraz przeciwpożarowych, ujęć wody dla potrzeb rolnictwa, oczek wodnych i torfowisk, obszary zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa z dopuszczeniem lokalizacji nieuciążliwej zabudowy rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym, w tym siedlisk rolniczych oznaczonych symbolem "MR". W ocenie Starosty, planowana inwestycja nie należy do żadnej z wymienionych kategorii, nawet w przypadku, gdy do wytwarzania energii wykorzystywałaby odpady rolnicze. Przesądza to o braku możliwości realizacji na działce nr [...] obrębu J. inwestycji polegającej na budowie agrobiogazowni rolniczej.

Po rozpoznaniu odwołania [...] spółki cywilnej Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania, wskazując na nieprawidłową ocenę planowanego przedsięwzięcia pod kątem jej zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Łd 114/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi Gminy J., decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] listopada 2011 r. uchylił uznając, iż organ odwoławczy w sposób nieprawidłowy zastosował art. 138 § 2 k.p.a., nie zarzucając organowi I instancji uchybień proceduralnych oraz nie wskazując na konieczność uzupełnienia braków w stanie faktycznym sprawy, a ponadto nie stwierdzając potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie w zakresie mającym wpływ na jej rozstrzygnięcie. Sąd przesądził jednocześnie, iż obszar oddziaływania obiektu, a w konsekwencji także krąg stron postępowania, określone zostały przez organ I instancji prawidłowo.

Prowadząc ponownie postępowanie, Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 28, art. 33 ust. 2, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy Prawo budowlane, uchylił w całości decyzję Starosty B. i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. Z. i P. Z., reprezentującym [...] s.c. z siedzibą w R. pozwolenia na budowę agrobiogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW na działce nr [...] w miejscowości J. W ocenie organu odwoławczego, biogazownia jest budowlą rolniczą, której dotyczą przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Przepisy tego rozporządzenia nie uzależniają wyznaczenia lokalizacji biogazowni od wskazania jej w planie zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do treści obowiązującego na terenie planowanej inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. w aspekcie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego Wojewoda ocenił także uciążliwość inwestycji w odniesieniu do przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 22 kwietnia 2011r. w sprawie standardów emisyjnych z instalacji (Dz. U. nr 95, poz. 558), przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002r. w sprawie najwyższych dopuszczalnych stężeń i natężeń czynników szkodliwych dla zdrowia w środowisku pracy (Dz. U. Nr 217, poz. 1833 ze zm.). Wojewoda stwierdził, że ocena stanu elementów środowiska, jak również wielkość powodowanych oddziaływań nie spowoduje negatywnych skutków, w szczególności nie spowoduje występowania przekroczeń wartości dopuszczalnych substancji lub energii w środowisku. Oddziaływanie wybranego wariantu realizacji planowanej inwestycji nie będzie powodowało negatywnego wpływu na powierzchnię ziemi. Nie będzie powodowało czy też oddziaływało na klimat, jak również na krajobraz okolicy planowanej inwestycji. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że w sprawie spełnione zostały wymogi z art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego, obligujące organ do udzielenia pozwolenia na budowę.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnieśli Gmina J., K. P., W. P., Fundacja [...] z siedzibą w R. oraz G. B.

Postanowieniem z dnia 29 listopada 2013 r., wydanym na rozprawie na podstawie art. 33 § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dopuścił do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania [...] Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D., uznając, iż wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z 29 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi stwierdził brak możliwości merytorycznego rozpatrzenia skargi Fundacji [...] z siedzibą w R. z uwagi na jej nieopłacenie w ustawowym terminie. Rozpoznając skargi pozostałych skarżących Sąd uznał je za zasadne. W ocenie Sądu projektowana inwestycja nie stanowi zabudowy rolniczej, zatem w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej lokalizacja na terenie działki nr [...], położonej w J. w jednostkach planistycznych R i 65KD, nie jest dopuszczalna.

Według ustaleń Sądu projektowana inwestycja obejmuje budowę agrobiogazowni rolniczej o mocy 0,5 MW. W jej ramach planuje się budowę dwóch gazogeneratorów kontenerowych (agregatów prądotwórczych) na płytach żelbetowych, dwóch zbiorników żelbetowych prefabrykowanych o pojemności 962 m3 każdy – hydrolizera i zbiornika na wodę odciekową – techniczną, jednego fermentatora, zbudowanego z dwóch komór fermentacyjnych o pojemności 2366 m3 każda, pracujących w układzie kaskadowym, połączonych łącznikiem, pochodni gazowej, budynku socjalno – technologicznego, budynku hali przyjęć substratów, pola odsiarczania biogazu, miejsca na odpady komunalne załogi, kontenerowej stacji trafo, hydrantu DN 80 o wydajności 15 l/s wraz z przyłączem wodociągowym, studni z kręgów żelbetowych o głębokości 2.5 m wraz z dwiema rurami ssącymi i stanowiskiem czerpania wody oraz dróg, parkingów i placów manewrowych, utwardzanych tłuczniem. Poza sporem pozostaje to, że planowana inwestycja służyć będzie produkcji biogazu – paliwa odnawialnego, który wykorzystywany będzie do produkcji energii elektrycznej, przeznaczonej na potrzeby inwestora i sprzedaż do sieci. Wykorzystaniu podlegać będą również osady pofermentacyjne, będące nawozem rolniczym, które przekazywane być mają dostawcom biomasy do nawożenia pól, na których będą prowadzone uprawy kontraktowanej biomasy (str. 31 projektu budowalnego).

Sąd stwierdził wobec powyższego, że nie ulega wątpliwości, iż podstawowym celem zamierzenia inwestycyjnego planowanego przez wspólników spółki cywilnej [...] jest zamiar podjęcia przez inwestorów działalności przemysłowej w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1059). P. Z. i M. Z. w dacie wydania zaskarżonej decyzji prowadzili działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej, przy czym każdy ze wspólników legitymował się własnym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej. Zdaniem Sądu oznacza to, że prócz statusu rolników inwestorzy posiadają także status przedsiębiorców w rozumieniu art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 672 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 3 ww. ustawy, jej przepisów nie stosuje się do działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów oraz wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz.U. Nr 120, poz. 690 i Nr 171, poz. 1016). Sąd uznał, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej, którym legitymują się wspólnicy spółki [...] oznacza, iż prowadzą oni działalność gospodarczą w rozumieniu art. 2 ustawy o swobodzie gospodarczej. Wniosek ten, zdaniem Sądu, potwierdzają nadto zdarzenia, które miały miejsce już po dacie wydania zaskarżonej decyzji takie jak: zmiana formy prowadzonej działalności (utworzenie Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością) oraz przeniesienie pozwolenia na budowę na nowopowstałą Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością [...] z siedzibą w D.

Zdaniem Sądu, nie można zatem przyjmować, iż planowana inwestycja jako całość stanowi budowlę rolniczą w rozumieniu rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie, z tej tylko przyczyny, iż inwestorzy deklarują swój rolniczy status, zaś w jej ramach projektuje się komorę fermentacyjną i zbiornik biogazu rolniczego. Jakkolwiek istotnie, część inwestycji związana jest z produkcją rolniczą, to jednakże celem inwestycji nie jest wytwarzanie produktów rolniczych (nawóz pofermentacyjny to jedynie produkt uboczny, przeznaczany na nawożenie pól, na których uprawiana ma być biomasa), a wytwarzanie energii ze źródła odnawialnego. Sąd podkreślił, że elementami inwestycji określonej mianem agrobiogazowni mogą być, co do zasady, budowle rolnicze, jednakże nie może ujść uwadze, iż cechy zamierzenia inwestycyjnego wskazują na zamiar podjęcia przez inwestora działalności w zakresie produkcji energii elektrycznej. Przepisy o warunkach technicznych dla budowli rolniczych odnoszą się zaś do budowli, w tym budowli dla potrzeb rolnictwa i przechowalnictwa, a nie zakładów przemysłowych. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, w uzasadnieniu wyroku wskazano, iż to, że wśród tych budowli wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu nie uzasadnia wniosku, że zamierzona inwestycja będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 15 lutego 2013r., sygn. II SA/Łd 1109/12, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Kr 1588/12, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. II SA/Gd 248/13). Na pozarolniczy charakter planowanej działalności wskazuje ponadto ubieganie się przez inwestorów o dofinansowanie projektu przez Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska w związku z produkcją energii z odnawialnych źródeł. Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej wspiera bowiem inwestycje, których celem jest rozwój odnawialnych źródeł energii, pochodzących ze słońca, wiatru, wody lub biomasy, a także równoległe działanie na rzecz poprawy efektywności energetycznej, nie zaś produkcja rolna (wg informacji dostępnej na stronie internetowej Funduszu pod adresem http://nfosigw.gov.pl).

W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznał, że lokalizacja planowanej inwestycji, nie stanowiącej zabudowy rolniczej, w świetle zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest dopuszczalna na terenie działki nr [...] położonej w J. Z powołanych względów, na podstawie art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) Sąd I instancji orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, uznając takie rozstrzygnięcie za wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.

W skardze kasacyjnej od wyroku z dnia 29 listopada 2013 r. wniesionej przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w D. skarżąca Spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego:

a) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2002 r. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami planu miejscowego,

b) błędną wykładnię miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2002 r. poprzez przyjęcie, że nie dopuszcza on lokalizowania na terenie działki nr [...] oznaczonej symbolem R biogazowni rolniczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia prowadzi do wniosku, że taka zabudowa jest na tym terenie dopuszczalna,

c) § 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez jego wadliwą wykładnię i wadliwe ustalenie charakteru biogazowni rolniczej oraz przyjęcie, że elementy planowanej inwestycji jako całości nie stanowią budowli rolniczej, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu prowadzi do wniosku, iż instalacje służące otrzymywaniu biogazu rolniczego są budowlami dla potrzeb rolnictwa, a tym samym są budowlami rolniczymi.

Skarżący zakwestionował stanowisko Sądu I instancji, iż produkcja biogazu w biogazowni rolniczej jest działalnością o charakterze przemysłowym i nie może mieć charakteru rolniczego w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ze względu na status inwestora. Działalność rolnicza kwalifikowane jest jako działalność gospodarcza, a rolnicy uznawani są za przedsiębiorców. Działalnością rolniczą w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7 poz. 24) jest działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej, rybnej i leśnej. W przypadku inwestorów przeważający charakter działalności dotyczy uprawy roślinnej. Skoro żadne normy prawne nie wskazują, że działalność ta musi się toczyć w określonym i zwartym obszarze, to może być ona prowadzona na terenie obejmującym np. kilka działek. Zdaniem skarżącego, w okolicznościach niniejszej sprawy przy interpretacji zamiaru inwestycyjnego nie należy brać pod uwagę samego elementu, jakim jest projektowana biogazownia rolnicza, lecz całość gospodarstwa rolnego inwestorów. Gospodarstwo rolne obejmujące wszystkie jego elementy wraz z projektowaną biogazownią rolniczą będzie stanowić integralną i zazębiającą się całość funkcjonalną – zorganizowaną całość gospodarczą w rozumieniu art. 55 k.c. Projektowana biogazownia będzie funkcjonowała w oparciu o własne surowce rolnicze (odpady po produkcji pieczarek, uprawie kukurydzy oraz z działalności sadowniczej), a otrzymany biogaz będzie przeznaczany na potrzeby własnego gospodarstwa rolnego, jedynie nadmiar energii elektrycznej będzie przekazywany do sieci energetycznej. Skoro zaś planowana inwestycja dotyczy budowy biogazowi rolniczej dla celów i potrzeb gospodarstwa rolnego inwestora, który prowadzi działalność rolniczą, przy wykorzystaniu własnych surowców rolniczych wyprodukowanych w tym gospodarstwie rolnym, to taka działalność nie może być traktowana jako działalność przemysłowa w postaci przedsiębiorstwa energetycznego.

Z powołanych względów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w myśl art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

W piśmie z dnia 16 stycznia 2014 r., złożonym z zachowaniem terminu do wniesienia skargi kasacyjnej, skarżący wskazał, że wnosi o uchylenie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi w całości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina J. wniosła o jej odrzucenie lub oddalenie, a także zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W świetle powołanego przepisu, wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. W jej wyniku uznał, że rozpoznawana skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do naruszenia przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) oraz ograniczają się do wskazania jednej formy naruszenia tego prawa, tj. błędnej wykładni. W takim zakresie skarżący wywodzi dokonanie przez Sąd I instancji wadliwej interpretacji art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy J., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Gminy w J. z dnia [...] marca 2002 r., jak również § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie poprzez przyjęcie, że plan miejscowy nie dopuszcza lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem R biogazowni rolniczej, zaś elementy planowanej inwestycji nie stanowią budowli rolniczych. Zarzuty te nie są trafne.

Przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, w świetle którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, nie rodzi wątpliwości interpretacyjnych, które wymagałby zastosowania innych, niż językowe, metod wykładni. W rozpoznawanej sprawie obowiązek dokonania oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organ wykonał. Skuteczne zakwestionowanie tej oceny nie jest możliwe poprzez zarzut błędnej wykładni art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, lecz ewentualnie, poprzez zarzut jego niewłaściwego zastosowania, czego skarżący jednakże nie uczynił. Z tych względów zarzut naruszenia art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego należało uznać za nieuzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie należy wskazać, iż w tym zakresie niezasadnie skarżący podnosi w skardze kasacyjnej (s. 10), że z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji przyjął nieuprawniony wniosek, iż budynki i urządzenia wchodzące w skład biogazowni rolniczej takie jak komory fermentacyjne i zbiorniki gazu, choć wymienione w § 3 omawianego rozporządzenia, nie mogą być uważane za budowle rolnicze. Lektura uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do odmiennego wniosku. Wynika z niego, że Sąd I instancji nie wykluczył, że elementami planowanej inwestycji mogą być budowle rolnicze, jednakże przyjął, iż sam fakt, że wśród tych elementów planowanego obiektu wymienia się komory fermentacyjne i zbiorniki biogazu, nie uzasadnia wniosku, że zamierzona inwestycja będzie służyła działalności rolniczej, a nie przemysłowej. Wbrew zarzutom skarżącego Sąd I instancji przyjął zatem, że aczkolwiek poszczególne elementy planowanej inwestycji (komora fermentacyjna i zbiornik biogazu rolniczego) stanowią budowle rolnicze w rozumieniu § 3 rozporządzenia, to nie przesądza to o tym, że planowana inwestycja jako całość, stanowi budowlę rolniczą. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości aprobuje, stanowisko takie nie budzi wątpliwości (por. wyroki NSA z: 29 maja 2015 r., II OSK 2657/13; z 16 grudnia 2014 r., II OSK 1303/13; z 10 października 2014 r., II OSK 811/13).

Zarzuty skargi kasacyjnej zmierzające do obalenia tego stanowiska opierają się na znajdującym wsparcie w tezach sformułowanych w wyroku WSA w Poznaniu z 24 kwietnia 2013 r., IV SA/Po 1243/12 założeniu, że biogazownia ma stanowić składnik gospodarstwa rolnego strony, służący prowadzeniu rolniczej działalności produkcyjnej. Należy jednak zauważyć, że w ramach ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia wydanego w sprawie IV SA/Po 1243/12, stwierdzono, że inwestor prowadzi działalność hodowlaną, zaś wykorzystywana w tej działalności biogazownia sąsiadować będzie bezpośrednio z gospodarstwem inwestora. W rozważnym przypadku takiego związku funkcjonalnego z gospodarstwem rolnych strony nie stwierdzono. Swoje uprawnienie do realizacji inwestycji skarżący kasacyjnie wiąże w skardze kasacyjnej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego na terenie działki nr [...] oraz działek sąsiednich, jednakże takie twierdzenie nie znajduje wsparcia w ustaleniach faktycznych stanowiących podstawę wyrokowania przez Sąd I instancji. Rozpoznawana skarga kasacyjna zarzutu naruszenia przepisów postępowania nie zawiera, zatem za punkt odniesienia przy badaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego przyjąć należało, jako wiążące, ustalenia faktyczne, poczynione w postępowaniu administracyjnym i ocenione przez Sąd I instancji. W tym zakresie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazano jedynie, że inwestorzy są także producentami rolnymi, jednakże brakuje ustaleń wskazujących na to, że planowany obiekt – jako całość – będzie inwestycją uczestniczącą w produkcji rolniczej. Z powołanych względów zarzut błędnej wykładni § 3 rozporządzenia z 7 października 1997 r. należało uznać za nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził również naruszenia podlegającego w rozpoznawanej sprawie wykładni Sądu I instancji zapisu § 1 pkt.1.1. lit. a uchwały Rady Gminy J. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. Mając na względzie, że zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanych w podstawach kasacyjnych przepisów prawa materialnego, a jedynie dotyczą ich błędnej wykładni, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany został wyłącznie do oceny dokonanej przez Sąd I instancji interpretacji stosownego zapisu planu miejscowego.

W świetle zapisów tejże uchwały, tereny rolne oznaczone symbolem R przeznaczone są do zagospodarowania rolniczego. Terenami rolnymi są grunty rolne (w tym tereny upraw polowych i plantacji, tereny pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym), drogi dojazdowe do gruntów rolnych, tereny pod urządzeniami melioracji wodnych i przeciwpowodziowych oraz przeciwpożarowych, ujęć wody dla potrzeb rolnictwa, oczek wodnych i torfowisk, obszary zrekultywowane dla potrzeb rolnictwa z dopuszczeniem lokalizacji nieuciążliwej zabudowy rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym, w tym siedlisk rolniczych oznaczonych symbolem "MR". Powyższa regulacja wskazuje na zakaz lokalizowania na spornym terenie obiektów niezwiązanych z działalnością rolniczą, przesądzając, że na terenach przeznaczonych do zagospodarowania rolnego inwestorzy nie mogą działać jako przedsiębiorcy prowadzący, np. działalność przemysłową w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne.

W związku z zarzutami skargi kasacyjnej, w której strona akcentuje związek funkcjonalny planowanej inwestycji z prowadzoną przez nią działalnością rolniczą, kluczowe znaczenie w rozpoznawanej sprawie ma ustalenie prawidłowej interpretacji zapisów planu miejscowego odnoszących się do "terenów rolnych jako terenów pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym" oraz odkodowanie normy dopuszczającej "lokalizację nieuciążliwej zabudowy rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym".

W odniesieniu do pierwszej z zaznaczonych powyżej kwestii (wykorzystania terenów rolnych jako terenów pod obiektami związanymi z gospodarstwem rolnym) należy wskazać, że w świetle zapisów analizowanego planu nie można wykluczyć możliwości realizacji biogazowni na terenie przeznaczonym do zagospodarowania rolniczego, o ile obiekt ten stanowić będzie zintegrowaną z gospodarstwem rolnym całość gospodarczą. Nie budzi wątpliwości, że skoro w ujęciu Kodeksu cywilnego gospodarstwo rolne definiowane jest jako grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, stanowiące lub mogące stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, to wzajemne położenie gruntów rolnych na których gospodarstwo to jest prowadzone nie ma znaczenia. Akcentowany w skardze kasacyjnej brak przepisów prawnych wskazujących, że działalność w zakresie produkcji rolnej musi toczyć się w określonym i zwartym obszarze nie jest jednak równoważny przyjęciu, że każda działalność podejmowana przez producentów rolnych na terenach posiadanych przez nich działek o przeznaczeniu rolniczym klasyfikowana być musi jako służąca prowadzeniu działalności (produkcji) rolniczej. O ile zatem strona zasadnie podnosi, że działalnością rolniczą w rozumieniu art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7 poz. 24) jest działalność w zakresie produkcji roślinnej lub zwierzęcej, w tym produkcji ogrodniczej, sadowniczej, pszczelarskiej, rybnej i leśnej, o tyle błędnie wskazuje, że posiadanie przez inwestora statusu rolnika automatycznie prowadzić musi do przyjęcia, że posiada on pełną swobodę co do sposobu zagospodarowania działki objętej ustaleniami planu miejscowego, z uwagi na to, że w świetle zapisów planu teren ten przeznaczony został na cele rolnicze.

Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że zatwierdzenie projektu budowalnego i udzielenie pozwolenia na budowę wymagało dokonania oceny celu inwestycji oraz statusu inwestorów w odniesieniu do konkretnego przedsięwzięcia, dotyczącego planowanej inwestycji. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji nie przeciwstawił działalności gospodarczej działalności rolniczej i nie wykluczył możliwości prowadzenia biogazowni przez podmiot posiadający status producenta rolnego. Nieodmawiając inwestorowi statusu producenta rolnego Sąd trafnie przyjął, że w rozważanym przypadku kwestią kluczową było ustalenie, czy na działce nr [...] położonej w miejscowości J., przeznaczonej do wykorzystanie rolniczego, w związku z zamiarem budowy biogazowni rolniczej skarżący działalność tego rodzaju (rolniczą) będą prowadzić.

W odniesieniu do dokonanych przez Sąd I instancji ustaleń, wskazujących na to, że zamiar inwestycyjny skarżących nie dotyczy podjęcia działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie upraw rolnych oraz chowu i hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego, a także wynajmowania przez rolników pokoi, sprzedaży posiłków domowych i świadczenia w gospodarstwach rolnych innych usług związanych z pobytem turystów oraz wyrobu wina przez producentów będących rolnikami wyrabiającymi mniej niż 100 hektolitrów wina w ciągu roku gospodarczego, o których mowa w art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 12 maja 2011 r. o wyrobie i rozlewie wyrobów winiarskich, obrocie tymi wyrobami i organizacji rynku wina (Dz.U. nr 120, poz. 690 i nr 171, poz. 1016), nie budzi zastrzeżeń ocena tego Sądu dotycząca posiadania przez skarżących statusu przedsiębiorcy w rozumieniu art. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Dokonując kompleksowej oceny charakteru planowanej inwestycji – agrobiogazowni - inwestycji Sąd ustalił, że służyć ona będzie produkcji biogazu – paliwa odnawialnego, który wykorzystywany będzie do produkcji energii elektrycznej, przeznaczonej na potrzeby inwestora i sprzedaż do sieci. Do produkcji tej wykorzystane będą również osady pofermentacyjne, tj. nawóz rolniczy, które przekazywane być mają dostawcom biomasy do nawożenia pól, na których będą prowadzone uprawy kontraktowanej biomasy.

Wyrażone w skardze kasacyjnej zastrzeżenia strony dotyczące przyjęcia przez Sąd I instancji błędnych, niepełnych ustaleń faktycznych, pomijających związek funkcjonalny planowanej inwestycji z posiadanym przez stronę gospodarstwem rolnym i nie uwzględniającym okoliczności, że biogazownia stanowić ma element składowy gospodarstwa rolnego strony, nie mogą być skutecznie zwalczane w skardze kasacyjnej zarzutami sformułowanymi w oparciu o podstawę kasacyjną wskazaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej, nie jest władny dokonać oceny, czy planowana inwestycja rzeczywiście ma służyć prowadzonemu gospodarstwu rolnemu i jest z nim funkcjonalnie powiązana.

Oceniając zaś zapisy planu miejscowego w kontekście przewidzianej nimi możliwości dopuszczenia lokalizacji na terenach przeznaczonych do zagospodarowania rolniczego biogazowni jako nieuciążliwej zabudowy rolniczej związanej z gospodarstwem rolnym należało stwierdzić, że skarżący kasacyjnie nieprawidłowo przyjmuje, że w rozpoznawanej sprawie dla ustalenia charakteru planowanej inwestycji w kontekście zapisów planu miejscowego istotne znaczenie ma przepis art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1205), zgodnie z którym do budynków i urządzeń służących wyłącznie do produkcji rolniczej zalicza się budynki i urządzenia służące przetwarzaniu i magazynowaniu wytworzonych w gospodarstwie produktów rolniczych. Wskazanie skarżącego, że w toku działalności biogazowni wykorzystywane będą tylko produkty rolnicze, tj. biomasa, jest błędne. W świetle § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej, zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii oraz obowiązku potwierdzania danych dotyczących ilości energii elektrycznej wytworzonej w odnawialnym źródle energii, biomasa to stałe lub ciekłe substancje pochodzenia roślinnego lub zwierzęcego, które ulegają biodegradacji, pochodzące z produktów, odpadów i pozostałości z produkcji rolnej i leśnej oraz przemysłu przetwarzającego ich produkty, a także części pozostałych odpadów, które ulegają biodegradacji, oraz ziarna zbóż niespełniające wymagań jakościowych dla zbóż w zakupie interwencyjnym określonych w art. 7 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1272/2009 z dnia 11 grudnia 2009 r. ustanawiającego wspólne szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zakupu i sprzedaży produktów rolnych w ramach interwencji publicznej (Dz. Urz. UE L 349 z 29.12.2009, str. 1, z późn. zm.) i ziarna zbóż, które nie podlegają zakupowi interwencyjnemu. W świetle powołanego przepisu, biomasa nie jest zatem produktem rolniczym, lecz substancją pochodzącą z produktów, odpadów i pozostałości z produkcji rolnej i leśnej oraz przemysłu przetwarzającego ich produkty. Biogazem jest zaś gaz pozyskany z biomasy, w szczególności z instalacji przeróbki odpadów zwierzęcych lub roślinnych, oczyszczalni ścieków oraz składowisk odpadów (§ 3 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 18 października 2012 r.). Uwzględniając powyższą regulacją odrzucić zatem należało, jako chybione, argumenty skarżącej Spółki zmierzające do wykazania, że zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszczają możliwość lokalizacji na działce położonej na terenie o przeznaczeniu rolniczym, jako "nieuciążliwej zabudowy rolniczej", agrobiogazowni.

Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi kasacyjnej za nieuzasadnione, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.