Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2626/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 14 ust. 1, art. 17, art. 19 ust. 1, art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 101
journal: Dz.U. 2017 poz 1875
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2020r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/18 w sprawie ze skargi B.K. na uchwałę Rady Miejskiej Łomianki z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od B.K. na rzecz Gminy Łomianki kwotę 360 zł (trzysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 932/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B.K. na uchwałę Rady Miasta Łomianki z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...].

Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

B.K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazaną powyżej uchwałę Rady Miasta Łomianki zarzucając jej naruszenie art. 14 ust.1 i art. 20 ust.1 ustawy z dnia [...] marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 poz. 778 z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.z.p.") jako podjętej z istotnym naruszeniem zasad uchwalania planu.

W ocenie skarżącej skoro uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wszczęcie procedury planistycznej, to podjęcie w dniu [...] czerwca 2017 r. uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia[...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] polegającej na podzieleniu prac planistycznych na trzy etapy, spowodowało konieczność powtórzenia procedury planistycznej od początku zgodnie z art. 17 u.p.z.p. Po dokonaniu ewentualnie takiej zmiany projekty planów zawierające dane etapy powinny być procedowane od początku, gdyż inny był ich przedmiot i granice obszaru. Niedopuszczalne zdaniem skarżącej było dokonanie takiej zmiany i uchwalenie w dniu [...] października 2017 r. planu według wcześniejszego projektu, który nie obejmował żadnych etapów. Nadto taka zmiana uchwały [...] z dnia [...] marca 2015r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiadla [...] nie powinna być motywowana tym, że wcześniej złożono uwagi do projektu planu miejscowego "[...]", które w części zostały uwzględnione. Skarżąca wskazała również, że w sytuacji gdy organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. Rozbieżności dotyczą wskaźników zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w szczególności powierzchni działki (w studium: nie mniej niż 1200 m2, w projekcie planu w zależności od jednostki funkcjonalno - przestrzennej nawet 750 m2) i udziału powierzchni biologicznej czynnej (w studium nie mniej niż 60%, w projekcie planu w licznych przypadkach 50%). Tym samym obecny plan jest niezgodny ze studium i nie mógł być uchwalony w takiej wersji. Takie naruszenie procedury planistycznej narusza interes prawny skarżącej jako właściciela nieruchomości znajdującej się na terenie objętym ww. planem.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie. Zdaniem Rady Miejskiej skarżąca nie wskazała która nieruchomość będąca jej własnością jest położona w granicach obszaru objętego zaskarżoną uchwałą. Nie udowodniła również powiązania interesu prawnego z konkretną normą prawa materialnego, która jej zdaniem została naruszona zaskarżoną uchwałą.

Rada Miejska wyjaśniła również, że podejmując w dniu [...] czerwca 2017 r. uchwałę w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie dopuściła możliwość sporządzenia i uchwalenia ww. planu miejscowego w etapach, z której to możliwości może, ale nie musi skorzystać. Podkreślono również, że sam fakt podjęcia przez Radę Miejską w dniu [...] czerwca 2017r. uchwały w sprawie zmiany uchwały Nr [...] nie nakłada obowiązku powtórzenia procedury planistycznej. Podjęta uchwała nie powodowała bowiem zmian w zasadniczych kwestiach (wszczęcie procedury, wyznaczenie granic obszaru objętego planem) regulowanych uchwałą w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...]. Skoro nie doszło do zwiększenia obszaru objętego opracowaniem planu, to nie zachodziła konieczność powtórzenia procedury. Organ wyjaśnił również, że podjęcie przez Radę Miejską uchwały [...]. umożliwiło Burmistrzowi Łomianek podzielenie procedury planistycznej i opracowanie projektów planów dla poszczególnych etapów (obszarów), co polegało na wyodrębnieniu ustaleń z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [....] dla terenów położonych w granicach danego etapu, a następnie naniesienie zmian wynikających z uwzględnionych przez Burmistrza uwag. W przypadku projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla [...] w związku z uwzględnieniem części zgłoszonych uwag zachodziła konieczność ponownego wyłożenia do publicznego wglądu. Tym samym ustawowe obowiązki wynikające z art. 17 u.p.z.p. zostały wykonane. Podkreślono przy tym że zarówno właściwe organy i instytucje, jak i osoby zainteresowane planem, były poinformowane o obszarze objętym planem i o możliwości zgłoszenia wniosków dotyczących zagospodarowania całego obszaru objętego uchwałą. Zatem miały możliwość zaopiniowania i uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] (całego obszaru objętego planem). Osoby zainteresowane planem były również poinformowane o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], a także o możliwości zgłaszania uwag dotyczących projektu planu całego obszaru objętego uchwałą. W związku z ponowieniem procedury wyłożenia projektu planu do wglądu publicznego osoby zainteresowane planem były poinformowane o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], a także o możliwości zgłaszania do niego uwag. Powodem podjęcia przez Radę Miejską uchwały Nr [...] z dnia [...]czerwca 2017 r. w sprawie zmiany uchwały Nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] i rozdzielenia prac na trzy etapy, było następstwem rozpatrzenia uwag, które wpłynęły w związku z wyłożeniem do publicznego wglądu projektu planu miejscowego obszaru osiedla [...]. Do ustaleń projektu planu miejscowego dla terenów z obszaru oznaczonego jako etap I zgłoszono jedynie 10 uwag, z czego większość nie kwalifikowała się do uwzględnienia ze względu na niezgodność z zasadami techniki prawodawczej. W ocenie sporządzającego plan, sposób rozpatrzenia uwag nie naruszał interesu mieszkańców, właścicieli nieruchomości zlokalizowanych w tym obszarze oraz osób trzecich, nie wprowadzał istotnych zmian oraz nie powodował konieczności ponowienia procedury planistycznej w żadnym zakresie. Uwagi złożone do ustaleń dla terenów z obszarów oznaczonych jako etap II i etap III w znacznej części kwalifikowały się do uwzględnienia. Skala oraz zakres zmian wynikających z ich rozpatrzenia powodował konieczność ponowienia procedury planistycznej, w różnych zakresach dla obydwu etapów. Optymalnym rozwiązaniem był więc podział na trzy mniejsze obszary - etapy oraz prowadzenie dalszych prac planistycznych oddzielnie dla poszczególnych etapów.

W ocenie Rady Miejskiej skarżąca nie określiła zakresu w jakim zaskarżona uchwała naruszyła art. 20 ust. 1 u.p.z.p. oraz zauważył, że skarżąca nie może czynić zarzutu naruszenia wskazanego przepisu powołując się na ustalenia projektu planu, który został przedstawiony Dyrektorowi Kampinoskiego Parku Narodowego celem uzgodnienia. Rada Miejska dokonała również analizy i porównania wskazywanych przez skarżącą wskaźników ( powierzchnia działki, udział powierzchni biologicznie czynnej) dla wszystkich terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej określonych w Planie ( obszary o symbolu MN1do MN23) z zapisami Studium. W oparciu o dokonaną analizę zdaniem organu nie można stwierdzić, iż ustalenia planu obszaru osiedla [...] naruszają ustalenia studium.

W piśmie z dnia 26 kwietnia 2018r. i w piśmie z dnia 12 czerwca 2018 r. skarżąca wyjaśniła, że jest właścicielką działek nr [...]i [...] znajdujących się na terenie objętym zaskarżonym planem oraz jest mieszkańcem gminy Łomianki, a zatem istnieje związek pomiędzy indywidualną sytuacją prawną skarżącej będącą właścicielką nieruchomości i mieszkanką gminy a zaskarżoną uchwałą, która dotyczy tego terenu.

Wyrokiem z dnia 4 grudnia 2018 r. sygn akt IV SA/Wa 932/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił przedmiotową skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej, a także w sposób istotny nie narusza zasad sporządzania planu miejscowego jak również trybu jego sporządzania ani też właściwości.

W ocenie Sądu podjęcie w dniu 14 czerwca 2017 r. uchwały w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. nie spowodowało konieczność powtórzenia całej procedury planistycznej. W uchwale zmieniającej określony został przebieg granic planów dla poszczególnych etapów. Przy czym określone w uchwale nr [...] granice "zewnętrzne" obszaru objętego projektem nie uległy zmianie. Przyjęcie planu z podziałem na etapy jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz podstawowymi zasadami wykładni logicznej prawa w szczególności argumentum a major ad minus. Opracowanie projektów planów dla poszczególnych etapów polegało na wyodrębnieniu ustaleń z projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] dla terenów położonych w granicach danego etapu (w tym wypadku etapu II), a następnie naniesienie zmian wynikających ze zgłoszonych uwag uwzględnionych przez Burmistrza dla obszaru w ramach etapu II. W związku z faktem uwzględnienia części uwag zgłoszonych w ramach wyłożenia do wglądu publicznego projektu planu miejscowego dla obszaru [...] (jeszcze przed etapowaniem), słusznie przyjęto że konieczne jest powtórzenie procedury wyłożenia do wglądu publicznego projektu planu obejmującego etap II. Po ponowieniu czynności, o których mowa w art. 17 pkt 9-13 u.p.z.p. Burmistrz Łomianek przedstawił Radzie Miasta projekt wskazanego planu (etap II) w raz z listą nieuwzględnionych uwag. Tym samym ustawowe obowiązki wynikające z art. 17 u.p.z.p. zostały przez organ dochowane. Z akt sprawy wynika również, że właściwe organy i instytucje, jak i osoby zainteresowane planem, były poinformowane o obszarze objętym planem i o możliwości zgłaszania wniosków dotyczących zagospodarowania całego obszaru objętego uchwałą a także o ponownym wyłożeniu projektu planu etap II. Właściwe organy i instytucje miały możliwość zaopiniowania i uzgodnienia projektu planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] (jeszcze przed etapowaniem). Tym samym nie można stwierdzić by przyjęty tryb sporządzenia planu naruszał interes osób trzecich w tym w szczególności skarżącej.

Zdaniem Sądu nie doszło do naruszenia art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Bowiem Rada Miejska w Łomiankach podjęła stosowną uchwałę z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], która została zmieniona uchwałą z dnia [...] czerwca 2017r. nr [...] dopuszczającą etapowanie przy uchwalaniu tegoż planu.

Za niezasadny Sąd uznał również zarzut dotyczące naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Zapisy planu dla obszaru MN9 w zakresie wskazywanych przez skarżącą wskaźników zagospodarowania terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej nie pozostają w sprzeczności i nie naruszają ustaleń Studium dla tego obszaru. Zgodnie ze Studium teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...] położony jest w strefie funkcjonalnej nr [...] - mieszkaniowa ekstensywna i średnio intensywna ([...] obejmujący [...]). Dla strefy [...] Studium przewiduje jako przeznaczenie dominujące: tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej. Wskaźniki zagospodarowania terenu dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej (a zatem takiego w jakim położone są działki skarżącej) zostały określone na następującym poziomie: powierzchnia działki - nie mniej niż 1200 m2, udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 60%. Natomiast dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej na poziomie: powierzchnia działki - nie mniej niż 1000 m2, udział powierzchni biologicznie czynnej - nie mniej niż 60%. Jednocześnie w Studium zawarty został zapis, iż wskazane do sporządzenia lub będące w trakcie sporządzania miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego rozstrzygną o zabudowie działek o parametrach znacznie odbiegających od standardu określonego w Studium uwzględniając: wydane prawomocne decyzje o warunkach zabudowy, decyzje podziałowe lub decyzje udzielające pozwolenia na budowę, położenie względem istniejącego i projektowanego układu drogowego oraz istniejące zagospodarowanie.

Dla terenu oznaczonego symbolem MN9 w zakresie wskaźnika powierzchni działki oraz powierzchni biologicznie czynnej plan przewiduje: w § 28 pkt 2 lit. e) minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej- 60%, a w § 28 pkt 3 minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych : a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 1200m2, b) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej – 1000m2. Porównanie stosownych zapisów Studium i Planu wskazuje jednoznacznie, iż podnoszona przez skarżącą sprzeczność zapisów między Studium i zaskarżonym Planem w zakresie ww. wskaźników nie występuje w obszarze, w którym położona jest nieruchomość skarżącej.

W skardze kasacyjnej B.K. zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

- art. 14 ust 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż podjęcie w dniu 14 czerwca 2017 r. uchwały w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. Rady Miasta w Łomiankach w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla D.L. nie spowodowało konieczności powtórzenia całej procedury planistycznej, podczas gdy uchwała zmieniająca została podjęta już po wyłożeniu planu i zgłoszeniu doń uwag, a co za tym idzie procedura planistyczna winna być przeprowadzona na nowo,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż w sytuacji kiedy sprzeczność zapisów między studium, a zaskarżonym planem w zakresie wskaźników powierzchni działki i powierzchni biologicznie czynnej nie występuje w obszarze, w którym położona jest nieruchomość skarżącej, to nie dochodzi do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy stwierdzenie takiej sprzeczności winno prowadzić do nieważności tego aktu bez względu na to, w jakim obszarze objętym planem jest położona nieruchomość skarżącej,

2. naruszenie prawa procesowego tj. art. 147 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U, z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdziła, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego powoduje wszczęcie procedury planistycznej, zatem podjęcie w dniu [...] czerwca 2017 r. uchwały w sprawie zmiany uchwały [...] Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], spowodowało konieczność powtórzenia procedury planistycznej od początku zgodnie z art. 17 u.p.z.p. Po dokonaniu ewentualnie takiej zamiany projekty planów zawierające dane etapy powinny być procedowane od początku, gdyż inny był ich przedmiot i granice obszaru. Niedopuszczalne było więc dokonanie takiej zmiany i uchwalenie w dniu [...] października 2017 r. planu według wcześniejszego projektu, który nie obejmował żadnych etapów. Każdy etap to oddzielny plan i obszar, a więc odrębny przedmiot nawet jeśli wszystkie etapy tworzyły potem całość objętą pierwotnym planem, Taki etap powinien więc być ponownie przedstawiony do zaopiniowania i uzgodnienia (art. 17 pkt 6 u.p.z.p.).

Ponadto podzielenie uchwalania planów na etapy nie powinno być motywowane złożeniem uwag do projektu planu. W wyniku uwzględnienia wcześniejszych uwag do projektu planu istniała możliwość powtórzenia procedury planistycznej w niezbędnym zakresie bez konieczności dokonywania zmian uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia [...] marca 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], polegających na dzieleniu planu na poszczególne etapy.

Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że przyjęcie w planie ustaleń niezgodnych z treścią studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzące do nieważności tego aktu. Tymczasem, Dyrektor Kampinowskiego Parku Narodowego w postanowieniu z dnia [...]marca 2016 r. znak: [...] stwierdził, że "(...) Ustalenia uzgadnianego projektu planu w niektórych aspektach odbiegają od zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łomianki, zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r. Rady Miejskiej w Łomiankach oraz projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Łomianki uzgodnionego przez Dyrektora KPN pismem z dnia [...] maja 2015 r. (zn. spr. [...]). Rozbieżności dotyczą wskaźników zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w szczególności powierzchni działki (w studium: nie mniej niż 1200 m2 w projekcie planu w zależności od jednostki funkcjonalno - przestrzennej nawet 750 m2) i udziału powierzchni biologicznej czynnej (w studium nie mniej niż 60% w projekcie planu w licznych przypadkach 50%). A zatem plan uchwalony w dniu [...] października 2017 r., w zakresie wskaźników zagospodarowania terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej w szczególności powierzchni działki i udziału powierzchni biologicznej czynnej wprowadza zapisy odmienne od tych znajdujących się w studium. Jeżeli bowiem organy gminy uznają za niezbędne zagospodarowanie terenu w sposób odmienny od postanowień studium, uchwalenie planu w tym zakresie może nastąpić jedynie po uprzedniej nowelizacji studium. To, że sprzeczność zapisów między studium, a zaskarżonym planem w zakresie wskaźników powierzchni działki i powierzchni biologicznie czynnej nie występuje w obszarze, w którym położona jest nieruchomość skarżącej, nie oznacza, iż brak było podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały. Skarżąca ma bowiem legitymację do skarżenia uchwały planistycznej nie tylko z tego powodu, że jest właścicielem nieruchomości objętej planem, ale także dlatego, że jest mieszkańcem gminy (członkiem wspólnoty samorządowej) na terenie której mają być wprowadzone zmiany planistyczne. W konsekwencji, jeżeli występuje sprzeczność pomiędzy studium a planem, która bezpośrednio nie dotyczy obszaru na którym znajduje się działka skarżącej ale dotyczy obszaru znajdującego się w granicach planu, to sytuacja taka powinna powodować uwzględnienie jej skargi.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska Łomianki wniosła o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W ocenie Rady Miejskiej podjęcie uchwały dla pewnego etapu którego obszar został ściśle określony w uchwale nr [...], w którym wpisany jest obszar określony uchwałą [...] nie narusza art. 14 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto Rada Miejska stwierdziła, iż Sąd I instancji trafnie wskazał, że uchwała nie narusza ustaleń studium w zakresie nieruchomości będących własnością skarżącej.

Natomiast zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. został wadliwie skonstruowany bowiem naruszenie prawa procesowego nie może polegać na niezastosowaniu przepisu. Ponadto skarżąca kasacyjnie nie wykazała jak wpływ miało to naruszenie na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd administracyjny stwierdza, że niezasadny jest zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. W świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom, tzn. powinna zawierać oprócz innych wymogów m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa procesowego zostały naruszone przez sąd i jaki miało to wpływ na wynik sprawy, czyli na treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nieodpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.

W rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej podnosząc zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. nie wskazał w jaki sposób jego naruszenie miałoby mieć wpływ na wynik sprawy, czego wymaga art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Omawiany zarzut nie zawiera również uzasadnienia. Taki sposób skonstruowania rozpatrywanego zarzutu uniemożliwia jego rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest bowiem rolą sądu kasacyjnego domyślanie się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej.

Za niezasadne Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył art. 14 ust. 1 u.p.z.p., który stanowi, że w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwała podjęta na tej podstawie powoduje wszczęcie procedury planistycznej i jednocześnie określa terytorialne granice zamierzonych działań planistycznych. Ma ona charakter wewnętrzny i wiąże organ wykonawczy gminy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu miejscowego.

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska Łomianki podjęła w dniu [...] marca 2015 r. uchwałę [..] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru osiedla [...], a następnie już w toku prac planistycznych, zmieniła ją uchwałą z dnia [...] czerwca 2017 r. [...]. W uchwale zmieniającej Rada Miejska dopuściła możliwość sporządzenia i uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Osiedla [...] w trzech etapach, przy czym co istotne granice zewnętrzne obszaru objętego procedurą planistyczną nie uległy zmianie. W ocenie autora skargi kasacyjnej zmiana uchwały intencyjnej spowodowała konieczność powtórzenia procedury planistycznej od początku zgodnie z art. 17 u.p.z.p.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii dopuszczenia możliwości uchwalenia trzech planów miejscowych dla różnych obszarów na podstawie jednej uchwały intencyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, iż zabieg ten nie uzasadnia przyjęcia, że doszło do naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu określają jedynie w jaki sposób ma przebiegać procedura planistyczna, nie wypowiadają się natomiast w kwestii jej podziału na kilka etapów obejmujących poszczególne obszary terenu objętego uchwałą intencyjną.

Skoro żaden przepis nie reguluje tej kwestii zarówno pozytywnie, jak i negatywnie, nie jest możliwe naruszenie nieistniejącej normy prawa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się prowadzenie procedur planistycznych odrębnie dla różnych części terenu objętego uchwałą intencyjną (por. wyroki NSA z dnia 10 października 2014 r. sygn. akt II OSK 802/13 oraz z dnia 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1444/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę zmiana uchwały intencyjnej we wskazanym powyżej zakresie nie skutkowała koniecznością przeprowadzenia procedury planistycznej od początku. Jak wynika z uzasadnienia uchwały z dnia 14 czerwca 2017 r. rozdzielenie prac planistycznych na trzy obszary, a co za tym idzie zakończenie prac w różnych terminach było przede wszystkim związane z rozpatrzeniem uwag, które wpłynęły po wyłożeniu pierwotnego projektu planu do publicznego wglądu. Zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności jest tylko ta część projektu planu objęta zmianą (art. 19 ust. 2). Zmniejszenie granic planu przyjętych w uchwale o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie stanowi zmiany w planie skutkującej koniecznością ponawiania całej procedury planistycznej dla terenu pomniejszonego, chyba że ustalenia planu co do części terenu wyłączonej z procedury były w sposób istotny i nierozerwalny powiązane z ustaleniami planu co do pozostałego terenu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wskazał, iż w związku z uwzględnieniem części uwag zgłoszonych w toku procedury planistycznej w stosunku do pierwotnego projektu planu dla całego obszaru objętego uchwała intencyjną, ponownie wyłożono do publicznego wglądu projekt planu dla etapu II. Tym samym ustawowe obowiązki wynikające z art. 17 u.p.z.p. zostały wykonane w niezbędnym zakresie. Ustaleń tych nie kwestionuje autor skargi kasacyjnej, niezasadnie ograniczając się do wyrażenia stanowiska, iż w takim przypadku co do zasady procedura planistyczna powinna zostać rozpoczęta od nowa.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 w związku z art. 28 u.p.z.p. Z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że rada gminy uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium służy gminie do określania kierunków jej polityki przestrzennej (art. 9 ust.1 u.p.z.p.). Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jako aktów prawa miejscowego, a ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Art. 15 ust. 1 u.p.z.p. zobowiązuje organ gminy do sporządzenia projektu planu zgodnie z postanowieniami studium, a ponadto w myśl art. 14 ust. 5 u.p.z.p. - przed podjęciem uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, burmistrz wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przedmiotowy plan miejscowy pozostaje w sprzeczności z ustaleniami studium. Mając na uwadze treść uzasadnienia omawianego zarzutu, ocenę zgodności przedmiotowego planu miejscowego z ustaleniami studium poprzedzić należy wyjaśnieniem, że skarga w niniejszej sprawie została złożona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Prawo do wniesienia skargi w tym trybie wiązać się musi z ustaleniem, że istnieje realny związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, czyli że treść zaskarżonej uchwały wpływa na jego sferę prawnomaterialną. W postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w "granicach" interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności uchwały powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części uchwały dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości studium, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadziłoby do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g. W efekcie skarga taka stawałaby się skargą o charakterze actio popularis, a temu z całą pewnością nie służy instytucja obywatelskiej kontroli nad legalnością działalności organów samorządu terytorialnego określona w art. 101 ust. 1 u.s.g. (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. II OSK 117/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Źródłem interesu prawnego skarżącej do wniesienia skargi na przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest art. 140 k.c. Bezspornym pozostaje bowiem, że skarżąca jest właścicielką działek o nr ewid. [...] i [...], [...] i [...], położonych na obszarze objętym ustaleniami planu. Działki te leżą na obszarze oznaczonym na rysunku planu symbolem MN9 – teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. W zakresie kwestionowanych przez skarżącą wskaźników plan miejscowy przewiduje dla tego obszaru w § 28 pkt 2 lit. e minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej - 60%, a w § 28 pkt 3 minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych : a) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej - 1200m2, b) dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej – 1000m2. W studium omawiany obszar położony jest w strefie oznaczonej symbolem 6.3 – strefa mieszkaniowa ekstensywna i średnio intensywna. W studium w pkt 2.3.3. dla strefy 6.3. ustalono powierzchnię działki dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolnostojącej nie mniej niż 1200m2, a dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej nie mniej niż 1000m2. Z kolei udział powierzchni biologicznie czynnej dla obu rodzajów zabudowy określono jako nie mniej niż 60%. Prawidłowo zatem Sąd I instancji ocenił, że przedmiotowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w zakresie wyznaczonym naruszeniem interesu prawnego skarżącej, nie narusza ustaleń studium. Natomiast ewentualna niezgodność miejscowego planu z ustaleniami studium w zakresie obszaru niedotyczącego interesu prawnego skarżącej pozostaje poza kontrolą sądu administracyjnego w toku rozpoznawania skargi złożonej w trybie art. 101 u.s.g.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.