Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 438/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 28, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda WSA Renata Czeluśniak WSA Paweł Darmoń (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 maja 2014 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 24 maja 2013 r., znak [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zatwierdził inwestorowi M. M. projekt budowlany zamienny budynku mieszkalno-usługowego zlokalizowanego w W. przy ul. R., zezwolił inwestorowi na wznowienie robót budowlanych przy budowie tego budynku oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku.

W dniu 6 sierpnia 2013 r. na dziennik podawczy PINB w O. wpłynął wniosek A. M. z dnia 5 sierpnia 2013 r., "o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia Pani M. M. projektu budowlanego zamiennego na budynek posadowiony w W. przy ul. R. oraz udzielającego pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tym budynku".

Postanowieniem z dnia 5 września 2013 r. znak [...], nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. na podstawie art. 149 w zw. z art. 150 oraz art. 123 k.p.a. odmówił wznowienia postępowania o sygn. [...] z powodu braku podstaw do wznowienia postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. postanowieniem z dnia 31 stycznia 2014 r., znak [...] - wydanym po rozpatrzeniu zażalenia A. M. na powyższe postanowienie - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i w zw. z art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem nr [...] z dnia 8 listopada 2013 r., znak: [...] działając na podstawie art. 136 k.p.a. zlecił PINB w O. uzupełnienie materiału dowodowego m.in. o akta sprawy PINB w O. znak: [...], w której zapadła decyzja nr [...] z dnia 24 maja 2013 r.

Po przeprowadzeniu postępowania zażaleniowego Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom ustawy Prawo budowlane jak i Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wyjaśniono, że postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego cechuje etapowość. W pierwszym, wstępnym, etapie organ administracji właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne (określane także, jako podstawy podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wniosku o wznowienie). Przedmiotem weryfikacji jest w tej sytuacji ustalenie, czy wniosek o wznowienie:

- dotyczy sprawy załatwionej decyzją ostateczną,

- został złożony przez uprawniony do tego podmiot,

- został złożony w ustawowym terminie,

- powołuje przesłanki do wznowienia postępowania enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a.

Dalej organ odwoławczy wskazuje, że etap wstępny może zakończyć się albo postanowieniem o wznowieniu postępowania, dającym podstawę do merytorycznego badania zasadności wniosku (w przypadku pozytywnych ustaleń zachowania wymogów formalnych wniosku - art. 149 § 1 k.p.a.), albo też postanowieniem o odmowie wznowienia w sytuacji, gdy organ ustali, że wznowienie postępowania jest z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych niedopuszczalne oraz, gdy strona złożyła wniosek z uchybieniem terminu określonego w art. 148 § 1 i 2, art. 145a § 2 lub art. 145b § 2 k.p.a..

Następnie wyjaśnia, że zgodnie z art. 148 k.p.a. "§ 1. Podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w I instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. § 2. Termin złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji". Zgodnie zaś ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu, wyrażonym w wyroku z dnia 19 maja 2005 r., I SA/Wr 1038/97 LEX nr 43046 "Strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania. Strona musi, więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia".

Z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy istotne jest, którym stadium postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania, które oparte jest na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. bada się spełnienie tej przesłanki. Z uwagi na wskazanie w tym przepisie określenia "strona" zachodzą wątpliwości, czy organ właściwy w sprawie może badać wystąpienie tej przesłanki w fazie rozstrzygnięcia o samym wznowieniu czy dopiero tak jak w pozostałych przypadkach (wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a.) może to uczynić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarysowały się co najmniej cztery stanowiska w tym zakresie (vide: uzasadnienie wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10). I tak, pierwsze stanowisko zakłada, że "dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania w drodze decyzji z tego powodu, że osoba żądająca wznowienia postępowania nie jest stroną bez potrzeby uprzedniego wydania postanowienia o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a." (vide: pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 27 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 23/08). Drugi pogląd uznaje, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia może nastąpić tylko i wyłącznie z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych (np. uchybienie terminu do złożenia wniosku). W sytuacji natomiast, gdy są wątpliwości co do legitymacji osoby składającej wniosek o wznowienia postępowania wskazującej przesłankę art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i należy przeprowadzić postępowanie w celu zbadania tej legitymacji na gruncie akt sprawy to wydanie decyzji powinno zostać poprzedzone postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a. (vide: pogląd prawny wyrażony w wyroku NSA z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1286/09). Trzecie stanowisko zaprezentowane zostało w literaturze przedmiotu - Komentarzu do Kodeksu Postępowania Administracyjnego Barbary Adamiak/Janusza Borkowskiego: "Niedopuszczalność wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych będzie miała miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka, niebędąca stroną w sprawie lub strona niemająca zdolności do czynności prawnych, a działająca bez przedstawiciela ustawowego. Wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych należy ograniczyć tylko do przypadków, gdy jednostka żądająca wszczęcia postępowania nie powołuje się na interes prawny. Ustalenie czy sprawa dotyczy interesu prawnego jednostki może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu udziału w tych czynnościach ustalających. Rozpoznanie interesu prawnego poza postępowaniem, bez zapewnienia czynnego udziału jednostki jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego wartością jest prawo do procesu, a zatem prawo do obrony w trybie regulowanym przepisami prawa. Decyzję o odmowie wznowienia postępowania doręcza się żądającemu wznowienia postępowania. Jeżeli decyzja o odmowie wznowienia posterowania została wydana z powodu braku interesu prawnego jednostki żądającej wszczęcia postępowania, prawo złożenia odwołania przysługuje wyłącznie temu podmiotowi. Decyzja o odmowie wznowienia postępowania wywołuje skutki prawne wobec tego podmiotu. W razie, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowania, pomimo że występują przyczyny niedopuszczalności wznowienia postępowania, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu (art. 105 § 1)"(B. Adamiak, J. Borkowski: K.p.a., Komentarz, s. 543 - 544).

Wyłoniło się również czwarte stanowisko zaprezentowane m.in. w wyroku NSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 1158/10 a mianowicie, że "w przypadku oparcia wniosku o wznowienie postępowania na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu - okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania -postanowienia o wznowieniu postępowania ewentualne decyzji (obecnie postanowienia) o odmowie wznowienia postępowania. Natomiast, gdy okaże się, że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a więc w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja, iż bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Inaczej mówiąc, przedmiotem wznowionego postępowania w zakresie ustalenia czy przesłanka wznowienia w rzeczywistości wystąpiła będzie wyłącznie sprawdzenie braku zawinienia strony w nieuczestniczeniu w postępowaniu, a jeżeli się on potwierdzi, to także wpływ tej okoliczności na byt prawny ostatecznej decyzji".

Wobec niejednolitego orzecznictwa w zakresie badania podstaw do wznowienia postępowania w przypadku, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., organ odwoławczy uznał za dopuszczalne przyjęte przez organ I instancji stanowisko, tj. badanie legitymacji procesowej osoby składającej wniosek o wznowienie postępowania na wstępnym etapie sprawy, tj. bez potrzeby wydania postanowienia o wznowieniu postępowania.

Jednakże, jeżeli legitymacja podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania ma nastąpić, w tzw. wstępnym etapie postępowania to ocena zaistnienia bądź nie tej przesłanki musi być rzetelna i kompleksowa.

Zgodnie z treścią przepisu art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie sądowym i piśmiennictwie utrwalony jest pogląd, że o posiadaniu przez dany podmiot interesu prawnego we wzięciu udziału w postępowaniu administracyjnym decyduje norma prawa materialnego, na której opiera się zaskarżony akt administracyjny, a nie interes faktyczny. Źródeł interesu prawnego należy poszukiwać, zatem w przepisach prawa materialnego, przy czym interes prawny może być wywodzony także spoza materialnego prawa administracyjnego, np. z przepisów normujących stosunki cywilnoprawne (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 199). Interes prawny musi być rozumiany jako obiektywna, czyli realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi być to interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (vide: pogląd prawny wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 marca 2006r. II OSK 679/05).

Zatem celem określenia, czy P. A. M. ma interes prawny w postępowaniu PINB w O. zakończonym decyzją nr [...] z dnia 24 maja 2013 r., znak: [...], należało we wniosku o wznowienie postępowania wskazać przepis prawa, w oparciu o który skarżąca będzie mogła żądać podjęcia przez organ czynności.

Po dokonaniu wnikliwej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdza, iż organ I instancji dokonał prawidłowej oceny legitymacji A. M. w postępowaniu zakończonym decyzją PINB w O. dnia 26 czerwca 2013 r., znak: [...], wskazując, że A. M. nie przysługuje interes prawny w w/w postępowaniu.

Z analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że roboty budowlane podjęte przez Inwestora nie oddziałuje negatywnie na nieruchomość, tj. A. M. przy ul. R. w W. w taki sposób, że ogranicza jej aktualne bądź przyszłe zagospodarowanie, gdyż nie stanowią budowy nowego obiektu budowlanego i nie ingerują w nieruchomość sąsiednią.

Podkreślić należy, iż PINB w O. prowadził postępowanie administracyjne w sprawie istotnych odstępstw od decyzji pozwolenia na budowę przy realizacji budynku mieszkalno-usługowego przy ul. R.. W wyniku w/w postępowania organ I instancji ustalił, iż na w/w nieruchomości "realizowane są roboty budowlane na podstawie decyzji Burmistrza Miasta znak: [...] z dnia 23.03.2000 roku oraz decyzją Burmistrza Miasta nr [...] z dnia 04.12.2002 roku (...) Inwestor w trakcie realizacji robót dokonał zmian w stosunku do udzielonego pozwolenia i zatwierdzonego projektu. Zmiany polegają m.in. na zmianie układu pomieszczeń na pierwszym piętrze poprzez przeniesienie klatki schodowej z jednej na drugą stronę, a co za tym idzie przeniesienie także pomieszczenia kuchni w inne miejsce, zmieniono przebieg instalacji wod-kan w stosunku do projektu, na drugim piętrze na ścianie zachodniej wykonano balkon żelbetowy w sposób odbiegający od ustaleń decyzji pozwolenia na budowę. Po analizie zebranego materiału stwierdzono ponadto, iż Inwestor zmienił wygląd elewacji wschodniej (frontowej) poprzez zmianę wielkości otworów okiennych i wykonanie dodatkowego balkonu na poziomie I piętra. Spośród wymienionych powyżej robót budowlanych za istotne odstąpienie od projektu należy uznać wykonanie balkonu w elewacji wschodniej, powodujące zmianę kubatury obiektu" (vide: fragment uzasadnienia decyzji PINB w O. nr [...] z dnia 24.05. 2013 r., znak: [...]).

Organ wskazał, iż w pełni podziela stanowisko sądów administracyjnych zaprezentowane wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 616/08 "(...) przepis art. 28 ust. 2 prawa budowlanego stanowi, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Przepis ten stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 k.p.a. i może mieć zastosowania, zgodnie z jego brzmieniem, wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Natomiast postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie jest takim postępowaniem". Zatem w niniejszej sprawie przy ustalaniu interesu prawnego w sprawie winien mieć zastosowanie art. 28 k.p.a., a nie art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Wskazać należy, że we wniosku o wznowienie postępowania oraz zażaleniu P. A. M., jako podstawę prawną, z której wywodzi swój interes prawny w byciu stroną postępowania PINB w O. zakończonego wydaniem decyzji nr [...], wskazała § 12 ust. 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Zgodnie z brzmieniem § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia "Usytuowanie budynku na działce budowlanej w sposób, o którym mowa w ust. 2 i 3, powoduje objęcie sąsiedniej działki budowlanej obszarem oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane ". Przy czym w § 12 ust. 2 i 3 w/w rozporządzenia wskazano "2. Sytuowanie budynku w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 3. W zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, dopuszcza się: 1) sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m, 2) sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli będzie on przylegał całą powierzchnią swojej ściany do ściany budynku istniejącego na sąsiedniej działce lub do ściany budynku projektowanego, dla którego istnieje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, pod warunkiem że jego część leżąca w pasie o szerokości 3 m wzdłuż granicy działki będzie miała długość i wysokość nie większe niż ma budynek istniejący lub projektowany na sąsiedniej działce budowlanej, 3) rozbudowę budynku istniejącego, usytuowanego w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 od granicy z sąsiednią działką budowlaną, jeżeli w pasie o szerokości 3 m wzdłuż tej granicy zostaną zachowane jego dotychczasowe wymiary, a także nadbudowę tak usytuowanego budynku o nie więcej niż jedną kondygnację, przy czym w nadbudowanej ścianie, zlokalizowanej w odległości mniejszej niż 4 m od granicy nie może być otworów okiennych lub drzwiowych, 4) sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych". Wskazać jednak należy, iż w/w przepisy dotyczą sytuowania obiektu budowlanego na gruncie względem obiektów sąsiednich, zatem przy realizacji nowego obiektu w/w przepisy wskazują zakres oddziaływania nowo powstałego obiektu. Natomiast w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez PINB w O. przedmiotem postępowania była realizacji robót budowlanego w obiekcie już istniejącym, w granicach obiektu już wzniesionego, których realizacja nie naruszyła granicy nieruchomości sąsiedniej. Wobec powyższego brak jest podstaw do uznania na podstawie § 12 ust. 4 w/w rozporządzenia, iż roboty budowlane wykonane wewnątrz obiektu istniejącego (z pominięciem balkonu od strony elewacji wschodniej, którego realizacja również nie narusza nieruchomości P. A. M.) stanowią naruszenie w/w przepisu dotyczącego strefy oddziaływania obiektu.

Organ odwoławczy wskazał również, iż poza wskazaniem w/w § 12 ust. 4 rozporządzenia ani w zażaleniu z dnia 19 września 2013 r., ani też we wniosku o wznowienie postępowania z dnia 05 sierpnia 2013 r., P. A. M. nie wskazała żadnego innego konkretnego przepisu prawa materialnego wskazującego na istnienie interesu prawnego w w/w postępowaniu administracyjnym. Skarżąca nie wskazuje, bowiem ani na naruszenie odległości inwestycji od granicy działki nr ewid. [...], ani naruszenie § 29 w/w rozporządzenia tj. "Dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione.", co mogłoby stanowić podstawę do uznania skarżącej za stronę postępowania, jako podmiotu posiadającego interes prawny, ani też na naruszenie przepisów Kodeksu cywilnego stanowiącego regulację stosunków zwanych potocznie sąsiedzkimi jak np. "Art. 140. W granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą (...)" czy też "Art. 144. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych".

Podkreślić również należy, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane, czyli tzw. postępowaniu naprawczym, organy nadzoru budowlanego nie badają kwestii ewentualnych naruszeń materialnych stanowiących skutki wykonywania robót budowlanych przez inwestora. Organy nadzoru budowlanego nie są właściwe do rozstrzygania spraw wynikłych ze sporów sąsiedzkich. Zatem badanie i likwidacja ewentualnego stanu naruszenia dóbr P. A. M. powstałego przy wykonywaniu robót budowlanych w budynku przy ul. R., nie stanowi zagadnienia mieszczącego się w kompetencjach organów nadzoru budowlanego. Takie zdarzenie stanowi podstawę do ewentualnych roszczeń o charakterze cywilnoprawnym, których dochodzenie mogłoby się odbyć w trybie postępowania przed sądem powszechnym w oparciu o przepisy ustawy Kodeks cywilny.

Analiza treści zażalenia P. A. M. z dnia 19 września 2013 r. oraz wniosku o wznowienie postępowania z dnia 05 sierpnia 2013 r., zdaniem organu odwoławczego wskazuje jedynie na niezadowolenie skarżącej z realizowanych robót budowlanych w budynku sąsiednim, co wiąże się z interesem faktycznym, a nie prawny w w/w postępowaniu administracyjnym.

Powyższe postanowienie zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A. M., zarzucając mu :

1. Naruszenie prawa procesowego a zwłaszcza przepisu art. 149 ustawy kodeks postępowania administracyjnego poprzez uznanie, że brak podstaw do wznowienia postępowania.

2. Naruszenie prawa procesowego a zwłaszcza przepisu art. 151 K.p.a. poprzez orzeczenie o braku podstaw do uchylenia dotychczasowej decyzji w drodze postanowienia a nie decyzji.

3. Naruszenie prawa procesowego poprzez zaniedbanie zebrania całego materiału dowodowego i jego prawidłowej oceny, zwłaszcza poprzez uznanie, że A. M. nie posiada przymiotu strony

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. i poprzedzającego je postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania.

Zdaniem skarżącej stanowisko [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest nieprawidłowe.

Po pierwsze podnosi skarżąca, że zgodnie z art. 149 §3 K.p.a. właściwy organ może wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania wyłącznie, gdy przemawiają za tym względy proceduralne, czyli przekroczono termin wznowienia lub wniosek nie pochodzi od strony. Jednakże w przypadku wskazania przesłanki wznowienia, jako okoliczności wymienionych w art. 145 § l pkt 4 k.p.a. organ rozpatrujący wniosek nie może na tym etapie postępowania badać, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia, o jakim mowa w art. 149 § 2 k.p.a. Taką interpretację przesądza m.in. treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r wydanego w sprawie sygn. I OSK 2185/11. W uzasadnieniu wskazanego wyroku wskazał NSA, iż "tylko wówczas, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania wynika w sposób oczywisty, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ musi wznowić postępowania (art. 149 § l k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno, co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia oraz co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.)" W dalszej części uzasadnienia wywiedziono, że "Jeśli podmiot składający podanie o wznowienie postępowania powołuje się na przysługującą mu w sprawie legitymację materialnoprawną i istnieją, co do tego wątpliwości, ich wyjaśnienie nastąpić powinno po uprzednim wznowieniu postępowania zgodnie z art. 149 § 1 k.p.a. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/09 i z dnia 22 czerwca 2010, II OSK 1286/09)."

Skoro A. M. powoływała się na swą legitymację materialnoprawną, to wyjaśnienie jej istnienia bądź braku winno nastąpić po wznowieniu postępowania. Tymczasem organy obu instancji odmówiły wznowienia nie badając istnienia legitymacji skarżącej.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 15 Kpa postępowanie administracyjne jest postępowaniem dwuinstancyjnym. Oznacza to, że strona ma prawo do merytorycznego rozpoznania jej sprawy przez organy II instancji. Tymczasem treść zaskarżonego postanowienia WINB w K. nie odnosi się merytorycznie do sprawy wznowienia postępowania a jedynie zawiera mocno dyskusyjne uzasadnienie prawidłowości wydania postanowienia przez organ I instancji. Brak merytorycznego odniesienia się przez organ II instancji do sprawy - bo nie można uznać za merytoryczne rozstrzygnięcie twierdzeń, iż działania PINB w O. mieszczą się w jednej z czterech pojawiających się w doktrynie prawa stanowisk odnośnie wznowienia - bez zaprezentowania własnego stanowiska organu II instancji w tej sprawie, w praktyce pozbawił skarżącą przysługującego jej prawa do dwuinstancyjnego postępowania.

Z ostrożności procesowej wskazuje skarżąca, że przysługuje jej interes prawny w żądaniu wznowienia postępowania, gdyż przepis art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w związku z przepisem § 12 ust 4 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie przesądza, iż właściciel budynków przyległych jest stroną postępowania o pozwolenie na budowę. Z zasady racjonalnego ustawodawcy i stosując wnioskowanie a minori ad maius wywieść należy, że ta sama zasada winna obowiązywać w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli budowlanej. Skoro, bowiem ustawodawca przewidział udział właścicieli przylegających budynków w postępowaniu toczącym się zgodnie z literą prawa i uznał za zasadne uczestnictwo takich podmiotów podczas czynności administracyjnych legalnie i prawidłowo zgłaszanych przez inwestor to tym bardziej usprawiedliwiony i zasadny będzie udział właścicieli budynków przylegających w postępowaniu dotyczącym legalizacji samowoli. W tym postępowaniu, bowiem inwestor wbrew obowiązkowi nie dokonał przewidzianych przez prawo czynności, zatem tym bardziej konieczny i zasadny jest osobisty nadzór nad poszanowaniem swoich interesów przez sąsiadów takiej samowoli budowlanej. W przeciwnym wypadku mielibyśmy do czynienia z kuriozum prawnym - inwestorzy, którzy zgodnie z prawem zgłaszaliby roboty budowlane w budynkach stojących w zabudowie zwartej musieliby pogodzić się z udziałem w postępowaniu sąsiadów, ale inwestorzy dopuszczający się samowoli -już nie.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy). Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Ustalenia i ocena prawna dokonana przez organy administracyjne są prawidłowe i zgodne z prawem.

W zaskarżonym postanowieniu słusznie uznano, że brak podstaw do wznowienia postępowania na zasadzie art. 149 § 3 kpa. Orzeczenie prawidłowo zapadło w formie postanowienia. Skarżąca nie była stroną postępowania przed Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w O. w sprawie zatwierdzenia Pani M. M. projektu budowlanego zamiennego na budynek posadowiony w W. nr [...] oraz udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy tym budynku, w związku z tym legitymacja skarżącej powinna być zbadana jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, skoro żądanie wznowienia opiera na art. 145 § 1 pkt 4 kpa a przepis ten mówi o " stronie, która nie brała udziału w postępowaniu ".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie rozpoznającym sprawę w pełni podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawarte w wyroku z dnia 30 czerwca 2011 r , sygn. II OSK 1158/10 oraz zapatrywania doktryny prawa zaprezentowane w Komentarzu do Kpa pod redakcją prof. Romana Hausera i prof. Marka Wierzbowskiego ( Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2014, str. 630), które stały się podstawą do wydania zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. Spełnienie przesłanki wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 kpa może być badane w fazie rozstrzygania o samym wznowieniu a nie dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu. Z uwagi na to, że w art. 145 § 1 pkt 4 kpa ustawodawca posłużył się określeniem " strona " to okoliczność czy podanie pochodzi od podmiotu posiadającego interes prawny badana jest przed wydaniem rozstrzygnięcia w przedmiocie wznowienia postępowania. Natomiast gdy okaże się że podanie takie złożyła strona, to po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a wiec w toku wznowionego postępowania, przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa , będzie badana wyłącznie pod kątem ustalenia czy rzeczywiście wystąpiła sytuacja , że bez własnej winy nie brała ona udziału w tym postępowaniu. Kwestia, zatem legitymacji skarżącej powinna być badana jeszcze przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania. Takie rozumienie powołanego przepisu związane jest z wprowadzoną ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r nowelizacją kpa i przyjęciem koncepcji obiektywnej legitymacji procesowej strony ( art. 61a kpa )

W rozpoznawanej sprawie organ administracyjny prawidłowo dokonał oceny legitymacji skarżącej A. M. wnoszącej żądanie wznowienia postępowania i prawidłowo doszedł do wniosku, że skarżąca nie posiada interesu prawnego, tak by korzystać z przymiotu strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym, posiada jedynie interes faktyczny. Wbrew twierdzeniom skargi organ właściwie zastosował art. 28 kpa ( analizując przymiot strony) do postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej a nie art. 28 ust 2 prawa budowlanego i swoją ocenę szczegółowo uzasadnił.

Art. 28 ust 2 ustawy prawo budowlane określa strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Stosownie do utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i doktryny jest to przepis szczególny i dotyczy wyłącznie tego postępowania. Postępowanie w sprawie legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 50-51 prawa budowlanego nie jest takim postępowaniem.

Stosownie do art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aktualnie w orzecznictwie przeważa koncepcja obiektywna strony nakazująca łączyć istnienie interesu prawnego z konkretną normą prawa materialnego, a nie subiektywnym przekonaniem skarżącego o posiadaniu takiego przymiotu.

W niniejszej sprawie trafnie uznano, że wykonywane przez inwestora roboty w budynku nr [...] w W. mają charakter wewnętrzny, zostały wykonane w obrębie istniejącego obiektu i dotyczą samej bryły tego obiektu bez oddziaływania na nieruchomość skarżącej, nie naruszają, zatem jej praw. Wykonano schody, wewnętrzne instalacje, rozcmieszczono pomieszczenia i ściany wewnątrz obiektu, wykonano balkony w elewacji frontowej ( wschodniej ) i zachodniej , ale nie od strony nieruchomości skarżącej, a skierowane w stronę Rynku w W. i działki o nr [...]) .Skarżąca, zatem posiada wyłącznie interes faktyczny w rozstrzygnięciu sprawy a nie interes prawny , co skutkuje odmową wznowienia postępowania .

Z tych względów orzeczono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270) jak w sentencji wyroku.