Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 550/04
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6036 Inne sprawy dotyczące dróg publicznych
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia Sędziowie : Sędzia WSA Protokolant: po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2005r. sprawy ze skargi A. K. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r. nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat oddala skargę


UZASADNIENIE

W dniu 25 listopada 2003 r. Rada m.st. Warszawy (dalej także: Rada) – działając na podstawie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 13b ust. 3 i 4 oraz art. 13f ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), na wniosek Prezydenta m.st. Warszawy – uchwaliła Uchwałę Nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat (publik. /w:/ Dziennik Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia 26 listopada 2003 r. Nr 298, poz. 7866). W § 1 Uchwały Nr XX/349/2003 Rada postanowiła, iż ustala się w m.st. Warszawie strefę płatnego parkowania pojazdów samochodowych na drogach publicznych w granicach określonych w załączniku nr 1 do Uchwały. Załącznik nr 2 tej Uchwały zawierał z kolei Regulamin funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego (SPPN). W § 2 Uchwały Rada ustaliła wysokość stawki opłaty za parkowanie pojazdów w strefie płatnego parkowania w dni robocze od poniedziałku do piątku, w godzinach od 8:00 do 18:00. W § 3 i § 4 przedmiotowej Uchwały Rada m.st. Warszawy wprowadziła stawkę zerową opłaty dla niektórych użytkowników dróg publicznych m.st. Warszawy. W przepisie § 5 Uchwały Rada wprowadziła opłatę zryczałtowaną za parkowanie na prawach wyłączności na zastrzeżonych stanowiskach postojowych (kopertach) wyznaczonych w strefie płatnego parkowania. Na mocy dyspozycji przepisu § 6 Uchwały Rada m.st. Warszawy wprowadziła opłatę abonamentową w wysokości 20 złotych rocznie za parkowanie przez mieszkańca w pobliżu jego miejsca zamieszkania w strefie płatnego parkowania wyłącznie jednego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użytkowaniu na podstawie umowy leasingu.

Pismem z dnia 18 grudnia 2003 r. pełnomocnik skarżącego A. K. – działając na podstawie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym skierował do Rady m.st. Warszawy wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wprowadzonym Uchwałą Nr XX/349/2003 w zakresie przyjęcia "ustalenia" w części określającej kryteria uprawniające osoby fizyczne do uiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w formie rocznego abonamentu (§ 6 Uchwały oraz § 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego). Strona skarżąca zarzuciła w/w Uchwale Rady m.st. Warszawy naruszenie art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie skarżącego nałożenie w/w obowiązku uiszczania opłat za parkowanie bez możliwości uzyskania prawa uiszczania abonamentu rocznego za parkowanie stanowi: - dyskryminację właścicieli nieruchomości zamieszkujących w nich wobec właścicieli nieruchomości, którzy w nich nie mieszkają; - dyskryminację właścicieli niemieszkańców wobec osób nie będących właścicielami lokali, które zamieszkują, co powoduje, iż np. najemca jest bardziej uprzywilejowany, niż właściciel lokalu; - dyskryminację niektórych obywateli oraz naruszenie ich prawa własności poprzez nową daninę. W ocenie skarżącego nałożenie na właścicieli lokali znajdujących się w strefie obowiązku uiszczania opłat za parkowanie według normalnych stawek stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 21 i art. 64 Konstytucji RP, albowiem różnicuje właścicieli w ich prawach, uprzywilejuje niewłaścicieli w stosunku do właścicieli oraz nakłada na właścicieli nieruchomości dodatkowe opłaty za możliwość korzystania w pełnym zakresie z przysługującego im prawa majątkowego. Zdaniem strony skarżącej przepis Uchwały Rady m.st. Warszawy jest sprzeczny z zasadą równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, ponieważ w sposób niczym nie usprawiedliwiony dyskryminuje właścicieli nie mieszkających w strefie płatnego parkowania, faworyzując tych, którzy będąc właścicielami lokali zamieszkują je oraz tych, którzy nie będąc właścicielami nieruchomości położonych w danej strefie zamieszkują je. Zdaniem skarżącego regulacja taka narusza ponadto art. 2 Konstytucji RP w zakresie zasady sprawiedliwości społecznej, na treść której składa się cały szereg wartości, które muszą być chronione i realizowane przez Państwo. W ocenie skarżącego wprowadzona przez Radę m.st. Warszawy regulacja prawna narusza zasadę sprawiedliwości społecznej, albowiem nakłada na właścicieli dodatkowe zobowiązania (zamieszkiwanie w strefie płatnego parkowania lub wnoszenie opłat za parkowanie), które mają im umożliwić niczym nieograniczony dostęp do ich własności. Skarżący podniósł ponadto, iż jest zegarmistrzem, który prowadzi swoją działalność na warszawskiej Pradze, przy ul. [...]. Spędza tam większość dnia z uwagi na godziny otwarcia zakładu, a także na konieczność zostawania w zakładzie w celu wykonania powierzonej mu pracy, co czasem przekracza nawet 10 godzin dziennie. Niestety jako właściciel lokalu użytkowego zobowiązany jest do ponoszenia opłat za parkowanie, które dla drobnego rzemieślnika stanowią znaczny wydatek miesięczny. Zdaniem skarżącego brak rozstrzygnięcia kwestii będącej przedmiotem tego postępowania nie tylko powoduje dyskryminację w świetle prawa, ale również utrudnia skarżącemu wykonywanie pracy zawodowej, stanowiącej jedyne źródło utrzymania. W ocenie skarżącego przedstawione przez niego argumenty jednoznacznie wskazują na zasadność wniosku o zwolnienie z opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania osób fizycznych będących właścicielami nieruchomości położonych w danej strefie, lecz ich nie zamieszkujących.

Z uwagi na brak odpowiedzi na w/w wezwanie do usunięcia naruszenia skarżący A. K. wniósł w dniu 16 lutego 2004 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na Uchwałę Rady m.st. Warszawy Nr XX/349/2003 z dnia 25 listopada 2003 r. Przedmiotowej Uchwale - w zakresie przyjęcia "ustalenia" w części określającej kryteria uprawniające osoby fizyczne do uiszczania opłat za parkowanie w strefie płatnego parkowania w formie rocznego abonamentu (§ 6 Uchwały oraz § 6 Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego) - skarżący zarzucił naruszenie: art. 2 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady sprawiedliwości społecznej, art. 21 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP – poprzez ograniczenie prawa własności, naruszające istotę tego prawa, a także naruszenie art. 32 Konstytucji RP – poprzez nierówne traktowanie obywateli III Rzeczypospolitej, mających ten sam status prawny. Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały Rady m.st. Warszawy w całości, bądź ewentualnie w części dotyczącej określenia kategorii podmiotów zobowiązanych do wnoszenia pełnych opłat, nie zaś opłat w formie abonamentowej. W uzasadnieniu skargi strona w pełnym zakresie podtrzymała swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące przedmiotowej Uchwały Nr XX/349/2003, które szczegółowo wskazała w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 18 grudnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady m.st. Warszawy, wnosząc o jej oddalenie, stwierdził w uzasadnieniu, że zgodnie z przepisem art. 13b ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych Rada miała prawo, ustalając strefę płatnego parkowania, wprowadzić opłaty abonamentowe i zryczałtowane dla niektórych użytkowników drogi. Zdaniem organu ustawodawca nie wprowadził kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Nie oznacza to, że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej jest nieograniczona, albowiem – zdaniem organu - ograniczenie to wyznacza cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie. Pełnomocnik organu wskazał, iż Rada m.st. Warszawy określając krąg użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej, jako kryterium przyjęła fakt zamieszkiwania przez użytkownika drogi w strefie płatnego parkowania. Nie objęła natomiast taką formą ani osób dojeżdżających własnymi samochodami do miejsc pracy, ani prowadzących w obszarze strefy działalność gospodarczą na własny rachunek, osiągając w ten sposób – jak podkreślił pełnomocnik Rady – zwiększenie rotacji parkujących samochodów w strefie płatnego parkowania, tj. strefie nasilonego ruchu kołowego. Tym samym Rada m.st. Warszawy utrzymała preferencję dla sprawnego przejazdu autobusów komunikacji zbiorowej. W związku z powyższym nie byłoby zasadne – zdaniem organu – by opłatę abonamentową wprowadzić dla tych, którzy posiadają lokale użytkowe w obszarze tej strefy, gdyż najważniejszym celem wprowadzenia strefy było ograniczenie postoju pojazdów samochodowych i wprowadzenie preferencji dla komunikacji zbiorowej. W ocenie Rady m.st. Warszawy poszerzenie kręgu uprawnionych o dalszych użytkowników drogi nie gwarantuje zachowania podstawowego celu wprowadzenia w/w regulacji prawnej. Pełnomocnik Rady m.st. Warszawy wskazał, iż Rada kierowała się tym, że obszar miasta objęty strefą płatnego parkowania, to obszar zurbanizowany w latach, gdy ruch pojazdów samochodowych był nieznaczny i nie przewidziano wówczas miejsc do parkowania w granicach działek, na których wznoszono budynki, a ponadto to, iż postój pojazdów osób zamieszkujących w strefie wobec w/w braków skierowany jest siłą faktu na drogi. Zdaniem Rady kilkuletnie doświadczenie z funkcjonowania strefy dowodzi, że cel dla którego strefa płatnego parkowania została wprowadzona osiągnięto, m.in. dlatego, że wprowadzono przejrzyste kryteria określające krąg osób uprawnionych do ponoszenia opłat w formie opłaty abonamentowej, a weryfikując uprawnionych nie stosowano wykładni rozszerzającej. Organ zauważył , iż skarżący nie może korzystać z uprawnień, o których mowa w § 6 zaskarżonej Uchwały Nr XX/349/2003 i § 6 Regulaminu, ponieważ nie zamieszkuje w strefie płatnego parkowania. Jest on natomiast przedsiębiorcą i w związku z tym – zdaniem pełnomocnika organu – opłatę za parkowanie pojazdu samochodowego w strefie może, o ile wiąże się ona z działalnością gospodarczą – zaliczyć do kosztów jej prowadzenia. Zdaniem Rady należy ponadto zauważyć, iż w większości miast europejskich parkowanie w centrum miasta jest płatne, a opłaty takie ponoszą także mieszkańcy centrum. Kryterium miejsca zamieszkania użytkownika drogi jako podstawa preferencyjnych opłat za parkowanie pojazdów samochodowych w strefie płatnego parkowania – według pełnomocnika organu - jest powszechnie stosowane i Warszawa nie jest odosobnionym przykładem. Pełnomocnik organu podniósł, iż Rada m.st. Warszawy uznała, że aktualnie jest jeszcze możliwe w Warszawie takie rozwiązanie, jak zastosowane w Uchwale, ale również mieszkańcy strefy płatnego parkowania muszą się liczyć w dalszej perspektywie, iż w przypadku, gdy ruch samochodowy będzie wykazywał tendencje wzrostowe, to także i oni być może będą musieli ponosić powszechnie stosowane opłaty za parkowanie. W ocenie Rady chybiony jest zarzut naruszenia zasad sprawiedliwości społecznej oraz nierównego traktowania obywateli III Rzeczypospolitej, użytkowników drogi mających ten sam status prawny, tj. status właściciela, współwłaściciela lub użytkownika na podstawie umowy leasingu, pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony. Pełnomocnik Rady m.st. Warszawy – powołując się na pogląd P. Winczorka wyrażony w "Komentarzu do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r.", LIBER, Warszawa 2000 - podkreślił, iż równość wobec prawa jest oczywistą zasadą demokratycznych ustrojów państwowych. Zasada ta nie oznacza, że wszyscy mają takie same prawa i obowiązki. Oznacza natomiast, że jednakowe prawa i obowiązki będą dotyczyć wszystkich osób należących do tych samych kategorii, przy czym wyróżnienie owych kategorii nie będzie arbitralne, lecz oparte na usprawiedliwionych kryteriach możliwych do zaakceptowania w demokratycznym państwie prawnym. W ocenie Rady m.st. Warszawy uchwalając sporną Uchwałę Nr XX/349/2003 organ ten działał na podstawie delegacji ustawowej. Regulacja ta – zdaniem Rady - nie różnicuje w prawach właścicieli nieruchomości, ponieważ odwołuje się ona jedynie do kryterium zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania, a wszystkich mieszkańców strefy traktuje jednakowo. Zdaniem pełnomocnika Rady m.st. Warszawy, gdyby organ ten udzielił prawo do uiszczania opłaty abonamentowej wszystkim właścicielom nieruchomości położonych w strefie, uchwała musiałaby objąć zakresem zarówno właścicieli nieruchomości prywatnych jak i publicznych, a także osoby fizyczne jak i osoby prawne. Udzielenie uprawnień tak szerokiemu kręgowi podmiotów nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, tj. zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to ponadto realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub inne rozstrzygnięcia z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, w tym aktów organów jednostek samorządu terytorialnego, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tych aktów. Sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu administracji pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej także: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga Pana A. K. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona Uchwała Rady m.st. Warszawy Nr XX/349/2003 z dnia 25 listopada 2003 r. – nie narusza prawa.

Przedmiotowa Uchwała Rady m. st. Warszawy w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat nie narusza – zdaniem Wojewódzkiego Sądy Administracyjnego w Warszawie – zarówno powołanych przez stronę skarżącą przepisów art. 2, art. 21 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 2, oraz art. 32 Konstytucji RP, jak również przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a także norm wskazanych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. W ocenie Sądu brak jest również uchybień natury formalnoprawnej, które uzasadniałyby uchylenie zaskarżonej Uchwały.

Zgodnie z przepisem art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania.

W świetle dyspozycji przepisu art. 13b ust. 2 cyt. ustawy strefę płatnego parkowania ustala się na obszarach charakteryzujących się znacznym deficytem miejsc postojowych, jeżeli uzasadniają to potrzeby organizacji ruchu, w celu zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych lub realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w celu ograniczenia dostępności tego obszaru dla pojazdów samochodowych lub wprowadzenia preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Jak stanowi art. 13b ust. 3 ustawy o drogach publicznych, rada gminy (rada miasta) na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta), zaopiniowany przez organy zarządzające drogami i ruchem na drogach, może ustalić strefę płatnego parkowania. Według art. 13b ust. 4 pkt 3 przedmiotowego aktu normatywnego rada gminy (rada miasta), ustalając strefę płatnego parkowania, może wprowadzić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane oraz zerową stawkę opłaty dla niektórych użytkowników drogi.

Korzystając z tego upoważnienia ustawowego Rada m.st. Warszawy w dniu 25 listopada 2003 r. uchwaliła Uchwałę Nr XX/349/2003 w sprawie ustalenia strefy płatnego parkowania, wysokości stawek opłaty za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie, wysokości opłaty dodatkowej oraz określenia sposobu pobierania tych opłat.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżona Uchwała znajduje swoje oparcie we wskazanych przepisach ustawy o drogach publicznych i w całej swej rozciągłości jest z nią zgodna.

W ocenie Sądu należy zauważyć, iż z przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania (vide: art. 13 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13b ust. 1 ustawy), od której to zasady – jedynie w drodze wyjątku – właściwy organ gminy (miasta) może wprowadzać odstępstwa i pewnego rodzaju przywileje (może np. ustalić opłaty abonamentowe lub zryczałtowane, czy też stawkę zerową) w stosunku tylko do niektórych użytkowników dróg publicznych. Co więcej z ustawy o drogach publicznych jasno wynika, że uprawnione do tego organy samorządu terytorialnego mogą, a nie muszą wprowadzać wspomnianych wyżej opłat szczególnych lub specjalnej stawki.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem Rady m.st. Warszawy i uznać, że ustawodawca nie wprowadził w ustawie o drogach publicznych kryteriów, jakimi obowiązana jest kierować się rada gminy (rada miasta) przy doborze użytkowników drogi uprawnionych do korzystania z preferencyjnych zasad ponoszenia opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania, pozostawiając w tym zakresie swobodę radzie gminy (radzie miasta). Nie oznacza to, co zresztą pełnomocnik Rady m.st. Warszawy wyraźnie podkreślił w odpowiedzi na skargę - że swoboda rady gminy (rady miasta) przy określaniu użytkowników uprawnionych do uiszczania opłaty abonamentowej lub opłaty zryczałtowanej jest nieograniczona. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ograniczenie swobody działania w tym zakresie przez Radę zakreślone jest poprzez jednoznacznie wskazany przez ustawodawcę cel, jakiemu generalnie służy wprowadzenie opłat za parkowanie (patrz: art. 13b ust. 2 ustawy). Kierując się tym celem oraz specyfiką miasta stołecznego Warszawy, Rada przyjęła bardzo klarowną – zdaniem Sądu – zasadę, stanowiąc w § 6 zaskarżonej Uchwały, iż opłatę abonamentową w wysokości 20 złotych rocznie za parkowanie będą objęci wyłącznie mieszkańcy Warszawy, których miejsce zamieszkania usytuowane jest w strefie płatnego parkowania, a opłata ta dotyczyć będzie wyłącznie jednego pojazdu samochodowego o dopuszczalnej masie całkowitej do 2,5 tony, będącego jego własnością, współwłasnością lub pozostającego w jego użytkowaniu na podstawie umowy leasingu, przy jednoczesnym spełnieniu warunku zaparkowania tym pojazdem w pobliżu miejsca zamieszkania.

Zdaniem Sądu unormowanie to jest jednoznaczne i nie budzi wątpliwości w świetle przepisów prawa regulujących funkcjonowanie dróg publicznych.

W ocenie Sądu drugim takim (obok celu wskazanego w art. 13b cyt. ustawy z 1985 r.), ważnym ograniczeniem, z którym Rada m.st. Warszawy musiała bezwzględnie liczyć się przy ustalaniu zasad wskazanych w zaskarżonej Uchwale Nr XX/349/2003, były normy Konstytucji RP określające podstawowe zasady prawa stanowionego przez organy Państwa prawnego.

Rozpatrując sprawę w tym zakresie należy stwierdzić, iż brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że unormowania zaskarżonej Uchwały Rady m.st. Warszawy naruszają powołane przez stronę skarżącą przepisy ustawy zasadniczej (Konstytucji RP z 1997 r.).

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia zasady sprawiedliwości społecznej wynikającej z zasady demokratycznego Państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP, należy wyraźnie podnieść, iż istota tej zasady nie polega na subiektywnym poczuciu sprawiedliwości, albowiem w przypadku tej normy chodzi wyraźnie o sprawiedliwość jako kategorię społeczną. Zasada sprawiedliwości społecznej oddziałuje na wyznaczenie treści innych norm konstytucyjnych i implikuje konieczność prowadzenia przez Państwo polityki gospodarczej zgodnej z interesem społecznym. Zasada ta wpływa też na treść norm konstytucyjnych dotyczących praw i wolności jednostki, a zwłaszcza na rozumienie zasady równości. Oznacza ona odrzucenie pojmowania jej w sposób totalny, jako równości pod każdym względem. Niemniej sprawiedliwość jest przeciwieństwem arbitralności, wymaga bowiem, aby zróżnicowanie poszczególnych ludzi pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w sytuacji tych ludzi. Chociaż sprawiedliwość społeczna łączy się z konstytucyjną zasadą równości, to nie oznacza konieczności przyznania wszystkim kategoriom obywateli (grup podmiotów) jednakowych praw i obowiązków. Poszczególne kategorie podmiotów powinny być traktowane równo, tzn. według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących, tylko wówczas gdy u podłoża określonych regulacji prawnych leży jednakowa sytuacja faktyczna tych kategorii podmiotów (tak: np. /w:/ B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2001, s. 221-222 i powołane tam orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego).

Jeśli chodzi o zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP, należy zauważyć, iż przyjęta przez Konstytucję formuła równości wobec prawa mieści się w ogólnym, opisowym pojęciu równości jako przynależności danych podmiotów do tej samej klasy, którą wyróżniamy z punktu widzenia cechy uznanej za istotną i nie jest tożsama z pojęciem identyczności. Zdaniem B. Banaszaka równość wobec prawa należy rozumieć tak, iż wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących (vide: B. Banaszak "Prawo konstytucyjne", s. 456-457; podobnie /w:/ L. Garlicki "Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu.", wydanie 2, LIBER, Warszawa 1998, s. 94 i nast.).

Jak wynika z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 1997 r. (sygn. akt K 22/97, OTK 1997/3-4/41) o znaczeniu konstytucyjnej zasady równości wypowiadał się już wielokrotnie również Trybunał Konstytucyjny, zaznaczając, iż wynika z niej dla ustawodawcy obowiązek równego traktowania obywateli. Trybunał Konstytucyjny podkreślał jednakże, że nie ma bezwzględnej równości obywateli. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania wszystkich obywateli w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotna (relewantną) powinny być potraktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań, zarówno dyskryminujących, jak i faworyzujących (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 1994 r., sygn. akt K 3/94, OTK w 1994 r., cz. II, s. 141-142; patrz także orzeczenia w sprawach sygn. akt U 7/87 i K 8/91). Trybunał Konstytucyjny konsekwentnie wypowiada się, że zasada równości nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego w tym znaczeniu, iż zrównuje sytuację wszystkich podmiotów ze względu na cechy, jakimi się charakteryzują. Zasada równości wymaga bowiem, aby podmioty traktowane były w równym stopniu równo, jeśli charakteryzują się daną cechą. Równość oznacza zatem – według Trybunału – także akceptację różnego traktowania przez prawo różnych podmiotów. Wynika to z faktu, że równe traktowanie przez prawo tych samych podmiotów pod pewnymi względami, oznacza z reguły różne traktowanie tych samych podmiotów pod innymi względami (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 kwietnia 1994 r., OTK w 1994, cz. I, s. 55). Podobnie Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 6 lutego 2002 r. (sygn. akt SK 11/01, OTK-A 2002/1/2) stwierdził, iż istotą zasady równości wobec prawa nie jest traktowanie wszystkich jednakowo, a tylko – równe traktowanie określonej grupy obywateli, wyróżnionej ze względu na cechę prawnie relewantną (podobnie /w:/ wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2004 r., sygn. akt P 4/03, OTK-A 2004/6/55, czy też w wyroku Trybunału z dnia 10 kwietnia 2002 r., sygn. akt K 26/00, OTK-A 2002/2/18). W wyroku z dnia 24 czerwca 1998 r. (sygn. akt K 3/98, OTK 1998/4/52), Trybunał wyraźnie wskazał, iż sprawą podstawową dla oceny dochowania zasady równości jest ustalenie cechy istotnej, z uwagi na którą przepisy prawa dokonały zróżnicowania sytuacji prawnej swoich adresatów. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego różnicowanie sytuacji prawnej obywateli jest wtedy sprzeczne z Konstytucją, jeżeli traktuje się w sposób różny podmioty lub sytuacje podobne, a takie różnice traktowania nie znajdują należytego uzasadnienia konstytucyjnego (patrz także /w:/ orzeczenie TK z dnia 16 grudnia 1997 r., sygn. akt K 8/97, OTK ZU nr 5-6/1997, s. 502).

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jeśli określona norma prawna traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, wówczas mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Odstępstwo takie nie jest tożsame z naruszeniem art. 32 Konstytucji. Niezbędna staje się wówczas ocena przyjętego kryterium zróżnicowania. Równość wobec prawa to także zasadność wybrania takiego, a nie innego kryterium różnicowania podmiotów prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 1998 r., sygn. akt U 17/97, OTK 1998 nr 3, poz. 34; podobnie: /w:/ wyroku WSA w Łodzi z dnia 21 stycznia 2004 r., sygn. akt I SA/Łd 128/03, ONSAiWSA 2004/2/40).

Mając na względzie przedstawione poglądy doktryny, jak również orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego należy stwierdzić jednoznacznie, iż zaskarżona Uchwała Rady m.st. Warszawy nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej. W ocenie Sądu unormowania Uchwały Nr XX/349/2003, w tym w szczególności § 6 tego aktu oraz postanowienia Regulaminu funkcjonowania strefy płatnego parkowania niestrzeżonego, nie naruszają również konstytucyjnej zasady równości wyrażonej w przepisie art. 32 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu zaskarżona Uchwała Rady m.st. Warszawy nie łamie zasady równości, albowiem nie różnicuje w prawach właścicieli nieruchomości, odwołując się jedynie do kryterium zamieszkiwania w strefie płatnego parkowania. Regulacja przyjęta przez Radę traktuje jednakowo wszystkich mieszkańców strefy. Zdaniem Sądu żadne zasady sprawiedliwości społecznej, czy też równości nie dają podstawy do przyjęcia tezy, że ulgi i odstępstwa przewidziane w art. 13b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych mają dotyczyć wszystkich, nie zaś tylko tych użytkowników dróg publicznych, wobec których władze samorządowe (komunalne) ze szczególnych względów pragną zastosować stosowne ulgi.

Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem organu, że udzielenie uprawnień tak szerokiemu kręgowi podmiotów, jak proponuje skarżący, nie pozwoliłoby na osiągnięcie celu, jakiemu służy strefa płatnego parkowania, tj. zwiększenia rotacji parkujących pojazdów samochodowych. Nie służyłoby to również realizacji lokalnej polityki transportowej, w szczególności w zakresie ograniczenia dostępności strefy dla pojazdów samochodowych oraz wprowadzania preferencji dla komunikacji zbiorowej.

Należy uznać ponadto, iż przepis § 6, a także pozostałe normy ustanowione mocą spornej Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 25 listopada 2003 r., a także postanowienia Regulaminu strefy płatnego parkowania, nie naruszają przepisów art. 21 i art. 64 Konstytucji RP. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie nie można zgodzić się z tezą skarżącego, iż postanowienia w/w Uchwały w jakikolwiek sposób ograniczają prawo własności.

Trybunał Konstytucyjny m.in. w orzeczeniu z dnia 20 kwietnia 1993 r., sygn. P. 6/92 (OTK w 1993 r., cz. I, s. 89 i n.) zgodził się, iż prawo własności traktowane jest w naszym systemie prawnym jako prawo podmiotowe o najszerszej treści i w porównaniu z innymi prawami - jako prawo najsilniejsze w stosunku do rzeczy. Zarazem wszak nie jest prawem absolutnym (ius infinitum), a więc prawem niczym w swojej treści nie ograniczonym. Przeciwnie - do istoty tego prawa należą - z jednej strony swoboda korzystania z rzeczy własnej (pobierania z niej pożytków i rozporządzania rzeczą własną - art. 140 k.c.), z drugiej zaś strony - pewne ograniczenia tej swobody, stanowiące swoistą granicę istoty prawa własności, a w konsekwencji - także granicę ochrony tego prawa. Trybunał Konstytucyjny uznał, że pojmowanie prawa własności jako prawa absolutnego do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów. Mogłoby obrócić się także przeciwko samym właścicielom rzeczy. Stąd też sprawa pewnych ograniczeń w korzystaniu z rzeczy własnej zyskała aprobatę w nauce prawa oraz znalazła odzwierciedlenie w przepisach prawa, w tym w przepisach ustawy zasadniczej. Granice swobody korzystania z rzeczy własnej oraz zakres ochrony prawa własności stanowią swoiste ograniczenia właściciela w wykonywaniu tego prawa. Wynikają one, jak wskazano, z przepisów ustawy zasadniczej oraz z ustaw zwykłych. Jednakże mówiąc o tym, że własność nie jest ius infinitum i że przepisy prawa wyznaczają granice własności nie można popadać w drugą skrajność i twierdzić, że wobec tego wszelkie ograniczenia ustawowe są dopuszczalne, ponieważ wyznaczają granice własności. Przepisy ustawowe nie mogą niweczyć podstawowych uprawnień składających się na treść prawa własności takich jak możliwość korzystania, pobierania pożytków, bezpośredniego lub pośredniego eksploatowania przedmiotu własności (vide: T. Dybowski, "Własność w przepisach konstytucyjnych wedle stanu obowiązywania w 1996 roku" /w:/ "Konstytucja i gwarancje jej przestrzegania, Księga pamiątkowa ku czci prof. Janiny Zakrzewskiej", Warszawa 1996, s. 321). Dlatego też tak istotne znaczenie mają gwarancje wynikające z art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Zarówno jeden jak i drugi przepis odwołuje się do pojęcia "istoty prawa". Koncepcja istoty praw i wolności opiera się na założeniu, że w ramach każdego konkretnego prawa i wolności można wyodrębnić pewne elementy podstawowe (rdzeń, jądro), bez których takie prawo czy wolność w ogóle nie będzie mogła istnieć, oraz pewne elementy dodatkowe (otoczkę), które mogą być ujmowane i modyfikowane w różny sposób bez zniszczenia tożsamości danego prawa czy wolności. Na przykład wywłaszczenie jest z natury rzeczy ingerencją w istotę prawa własności, bo oznacza całkowite pozbawienie tego prawa, dlatego wywłaszczenie znajdować musi odrębną podstawę konstytucyjną i dopuszczalne jest tylko za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 konstytucji). Natomiast ustanawianie różnego rodzaju służebności (np. drogi koniecznej) jest wprawdzie ingerencją w prawo własności, ale skoro nie przekreśla istoty tego prawa, może być ustanowione w drodze ustawy zwykłej (jednak - zgodnie z zasadą proporcjonalności - może być odnoszone tylko do sytuacji o koniecznym charakterze). Istotę prawa własności wyraża art. 140 kodeksu cywilnego. Kodeks cywilny jako uprawnienia podstawowe wymienia uprawnienie do korzystania z rzeczy i do rozporządzania rzeczą. Do atrybutu korzystania z rzeczy tradycyjnie zaliczamy uprawnienia do posiadania rzeczy, do używania rzeczy, do pobierania pożytków i innych przychodów z rzeczy, do dyspozycji faktycznych. Rozporządzanie rzeczą oznacza natomiast możność wyzbycia się własności oraz uprawnienie do obciążenia rzeczy. Atrybuty korzystania z rzeczy i rozporządzania rzeczą stanowią tylko zasadniczy trzon prawa własności, nie wyczerpują jego zakresu. Nawet przeto, jeżeli właściciel byłby w konkretnym wypadku ich pozbawiony, jeszcze pewien zakres uprawnień by mu pozostał (J. Ignatowicz, "Prawo rzeczowe", Wydawnictwa Prawnicze PWN, Warszawa 1997, s. 76). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego konstytucyjna zasada ochrony własności, unormowana w art. 21 i 64 Konstytucji RP, nie przekreśla możliwości takiego ukształtowania mechanizmów prawa, które prowadzi do zapewnienia dalej idącej ochrony pewnym interesom prawnym względem innych. Ocena celowości i trafności takich rozwiązań powinna być jednak zawsze dokonywana z uwzględnieniem wartości konstytucyjnych oraz z perspektywy całokształtu regulacji (patrz: wyrok TK z dnia 21 lipca 2004 r., sygn. akt SK 57/03, OTK-A 2004/7/69). W analizowanym zakresie Rada m.st. Warszawy, we wskazany powyżej sposób kształtując zasady odpłatności za parkowanie w strefie płatnego parkowania, uwzględniła prymat ochrony interesów publicznych (komunalnych) oraz cele wskazane w ustawie o drogach publicznych nad bezwzględną ochroną wszystkich właścicieli nieruchomości położonych w strefie. Takie ujęcie nie stoi – zdaniem Sądu - w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności, skoro wprowadzone rozwiązania nie uniemożliwiają właścicielom zapobieżenie powstaniu negatywnych dla nich skutków związanych z istnieniem analizowanych reguł. Za całkowicie absurdalny należy uznać w tym kontekście zarzut skarżącego, iż Uchwała Rady m.st. Warszawy nakłada na właścicieli dodatkowe zobowiązania (zamieszkiwanie w strefie płatnego parkowania lub wnoszenie opłat za parkowanie), które mają im umożliwić niczym nieograniczony dostęp do ich własności. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej regulacja Rady w żaden sposób nie ogranicza tego dostępu, a jedynie nakłada obowiązek, który związany jest nie tyle z własnością lokalu położonego w centrum miasta (w strefie), lecz z używaniem (a właściwie tylko parkowaniem) pojazdu samochodowego, która to czynność nie jest integralnie (nierozerwalnie i bezwzględnie) związana z wykonywaniem prawa własności nieruchomości.

Trudno również uznać, aby postanowienia zaskarżonej Uchwały Rady m.st. Warszawy naruszały w jakimkolwiek zakresie konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (vide: art. 20 i art. 22 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez władze Warszawy unormowania dotyczące parkowania w strefie płatnego parkowania, po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej swobody, a ponadto - są zgodne z zasadą proporcjonalności. Ponadto należy zauważyć, iż sama wolność działalności gospodarczej nie ma również charakteru absolutnego, co wielokrotnie podkreślał Trybunał Konstytucyjny w swym orzecznictwie (tak np. /w:/ wyrok TK z dnia 21 kwietnia 2004 r., sygn. akt K 33/03, OTK-A 2004/4/31).

W tym stanie rzeczy należy – zdaniem Sądu - przyjąć, iż całkowicie bezzasadny jest zarzut strony skarżącej, iż w wyniku uregulowań prawnych przyjętych w dniu 25 listopada 2003 r. przez Radę m.st. Warszawy, naruszone zostały konstytucyjne uprawnienia skarżącego.

Biorąc powyższe pod uwagę, stosownie do przepisu art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.