Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1266/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7,77,par1, 80, 107 par 3 w zw. z art. 11 kpa
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 153 ppsa
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Izabela Ostrowska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2020 r. znak [...], [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...]S.A. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] maja 2020 r., znak [...], [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowanej przez adw. W. Z., o ponownie rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2020 r., znak [...], [...], stwierdzającą nieważność decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...]WINB") z [...] marca 2015 r., nr [...], oraz poprzedzającej ją decyzji PINB Powiatu [...] [...] (dalej: "PINB") nr [...] z [...] stycznia 2015 r., w przedmiocie umorzenia postępowania - utrzymał w mocy ww. własną decyzję.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], PINB umorzył postępowanie w sprawie zainstalowania antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na dachu budynku przy ul. [...] w [...]. Decyzją z [...] marca 2015 r., nr [...], [...]WINB utrzymał ją w mocy.

GINB decyzją z [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], [...], utrzymując w mocy własną decyzję z [...] marca 2017 r., znak: [...], [...], odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji organu wojewódzkiego z dnia [...] marca 2015 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/17 uchylił ww. decyzję GINB oraz poprzedzającą ją decyzję, zarzucając brak kwalifikacji robót budowlanych. Sąd stwierdził również, że "wskazane w kwestionowanej decyzji roboty budowlane wykonano bez pozwolenia na budowę, dlatego umorzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego potencjalnie mogło w sposób rażący naruszać art. 105 k.p.a. w związku z art. 50 i 51 ustawy prawo budowlane".

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wskazano, że "dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziałuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne".

Decyzją z [...] stycznia 2020 r. GINB uwzględniając wytyczne zawarte w ww. wyrokach stwierdził nieważność decyzji [...]WINB z [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] stycznia 2015 r. z uwagi na rażące naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.

[...] S.A. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją GINB.

Organ wyjaśnił podstawy prawne stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Związanie wytycznymi i oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że organy administracji nie mogą formułować ocen odmiennych.

Jak wynika z akt sprawy, w wyniku kontroli przeprowadzonej [...] października 2013 r. organ powiatowy ustalił, że na dachu budynku przy ul. [...] w [...] nad klatką schodową zamontowano trzy konstrukcje wsporcze pod system antenowy telefonii komórkowej "[...]". Trzy konstrukcje wsporcze są takie same i zostały wykonane z: elementu pionowego z rury 108 mm, zastrzały z rury 70 mm. Na jedną konstrukcję wsporczą przypadają dwa zastrzały i jeden pionowy element. Rury są stalowe ocynkowane. Wysokość elementu pionowego konstrukcji wsporczej wynosi 300 cm w każdym z elementów. Na konstrukcji wsporczej zamontowano dwie anteny sektorowe, a na południowej konstrukcji wsporczej dodatkowo antenę radiolinii. Dodatkowo na konstrukcji wsporczej zamontowano urządzenie RRU - przetwornik sygnału. Na połaci dachu poziom pośredni - strop nad mieszkaniem nr [...] zamontowana jest trasa kablowa w drabinkach kablowych ułożonych na podwalinie z kostek betonowych. Dolny poziom połaci dachu - strop nad mieszkaniem nr [...]: na konstrukcji wsporczej wykonanej z ceowników i kratek stalowych ocynkowanych zamontowano szafy sterownicze: jedna z urządzeniami nadawczo-odbiorczymi druga służy jako siłownia. Na ścianie budynku zamontowano szafkę elektryczną, z której zasilana jest szafka siłowni. Podest konstrukcji wsporczej anten zamontowano w ścianie budynku i na wylewce betonowej przy okapie połaci dachu.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2014 r. nr [...], PINB na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej "Pr. bud.") wstrzymał [...] S.A. prowadzenie robót budowlanych dotyczących instalowania ww. antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...]. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej, jako całość budowlana jest budowlą w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Inwestor nie występował o zgodę organu architektoniczno - budowlanego. Zatem zastosowanie ma procedura naprawcza prowadzona na podstawie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Ponadto dla terenu, na którym zainstalowano stację bazową, brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też powyższa inwestycja, zgodnie z orzecznictwem sądowo administracyjnym uznana za inwestycję celu publicznego, wymaga uzyskania ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego

W wyniku kontroli przeprowadzonej przez PINB [...] czerwca 2014 r. ustalono, że na każdej (istniejącej) konstrukcji wsporczej zamontowano przetworniki sygnału (3 szt.) pod istniejącymi już przetwornikami sygnału. Montaż odbył się [...] maja 2014 r.

Z uwagi na powyższe PINB decyzją z [...] lipca 2014 r., znak: [...] nakazał w trybie art. 50a pkt 1 Pr. bud. [...] S.A. rozbiórkę tej antenowej konstrukcji wsporczej i instalacji radiokomunikacyjnej - stacji bazowej telefonii komórkowej [...].

Ta decyzja PINB została uchylona decyzją [...]WINB z [...] października 2014 r. nr [...], a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu wojewódzkiego PINB nie dokonał kwalifikacji prawnej całości inwestycji w myśl Pr. bud. jak i ustawy Prawo ochrony środowiska.

Organ powiatowy [...] grudnia 2014 r. ponownie przeprowadził wizję lokalną, w wyniku której ustalono, że na górnej połaci dachu (połać nadbudówki) znajdują się maszty w ilości 3 sztuk (pionowe elementy konstrukcji wsporczej) posiadające wysokość 3,00 m (wysokość masztu wraz z blachą podstawy). Są to najwyższe elementy konstrukcji wsporczych zamontowanych na górnej połaci dachu. Blachy podstawy masztów posadowione są na klinach z zaprawy montażowej wyrównujących poziom pochyłości dachu (ustawiając blachę podstawy masztu w poziomie). Klin z zaprawy pod masztem w kierunku zachodnim posiada wysokość od połaci dachu do blachy podstawy od 4 -5 - 7 cm, w kierunku wschodnim od 5 + 9 cm, w kierunku południowym od 4 + 7,5 cm. Poziom pośredni połaci dachu - strop nad mieszkaniem nr 17: znajduje się droga kablowa o wysokości 45 cm i szerokości 51 cm. Dolny poziom połaci dachu - strop nad mieszkaniem nr [...]: na konstrukcji wsporczej wykonanej z 4 sztuk ceownika 160 są szafy sterownicze posiadające wysokość h = 192 cm x s = 154 cm x grubość = 80 cm. Zamontowany do podestu kanał kablowy posiada wysokość 145 cm, a balustrada posiada pochwyt na wysokości 110 cm. Konstrukcja wsporcza zamontowana jest na wysokości od 8 + 25 cm nad poziomem połaci dachu. Stan stacji bazowej nie zmienił się od wizji lokalnej dokonanej [...] czerwca 2014 r.

[...]WINB decyzją z [...] marca 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego z [...] stycznia 2015 r. umarzającą postępowanie na podstawie art. 105 k.p.a., wskazując, że na realizację spornej inwestycji nie było wymagane uzyskanie pozwolenia na budowę oraz dokonanie zgłoszenia. Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Pr. bud. zgłoszenia właściwemu organowi wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m na obiektach budowlanych.

Dokonując oceny prawidłowości w kontekście art. 156 § 1 k.p.a. wydanych w sprawie decyzji [...]WINB i poprzedzającej jej decyzji PINB należało mieć na uwadze, że zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

Sądy obu instancji w wyrokach, którymi związany jest GINB, stwierdziły, że istotnym faktem w niniejszej sprawie było pozostawienie w obrocie prawnym postanowienia organu powiatowego z [...] kwietnia 2014 r. wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Pr. bud. Jak stwierdził NSA w wyroku z 25 września 2019 r., z uwagi na pozostawienie w obrocie prawnym ww. postanowienia "PINB decyzją z [...] stycznia 2015 r. nie mógł stwierdzić, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i należy je umorzyć na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. (...) W sytuacji bowiem prowadzonego przez PINB na podstawie ww. postanowienia postępowania naprawczego, nie można stwierdzić, że postępowanie w ww. sprawie jest bezprzedmiotowe". Już tylko ta okoliczność w przekonaniu sądu uzasadniała uznanie, że doszło do rażącego naruszenia art. 105 § 1 k.p.a.

Zdaniem GINB, problem sprowadza się do kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych przez inwestora polegających na montażu na istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej anten oraz ustalenia czy inwestycja ta wymagała przeprowadzenia oceny środowiskowej. Zdaniem sądów obu instancji na podstawie zebranego materiału dowodowego nie można stwierdzić, czy na wykonane przez [...] S.A. roboty budowlane wymagane było pozwolenie na budowę i tym samym, czy była podstawa do umorzenia postępowania. Należy podkreślić, że zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. W przypadku ewentualnej zmiany parametrów stacji bazowej montaż anten powinien być zakwalifikowany jako "przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej", a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Przebudowa lub rozbudowa obiektów typu stacja bazowa w odróżnieniu od montażu urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponadto jak wskazał WSA w Warszawie wyroku z 28 marca 2018 r., "organy nadzoru budowlanego nie dokonały właściwej oceny wpływu inwestycji na środowisko. Prawidłowa (...) ocena tego zagadnienia winna uwzględniać to, że w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397) prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko".

Powyższe, w ocenie GINB prowadzi do stwierdzenia, że wobec braku podjęcia przez organy nadzoru budowalnego czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niezebrania pełnego materiału dowodowego niezbędnego do odpowiedniego zakwalifikowania wykonanych robót budowlanych, co stanowi o naruszeniu art. 7 i 77 § 1 k.p.a., brak było podstaw do umorzenia postępowania. Wydanie decyzji przez [...]WINB utrzymującej w mocy decyzję PINB umarzającą postępowanie, nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a. Organ może bowiem wydać decyzję umarzającą postępowanie tylko w przypadku bezspornego braku podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie miała miejsca.

Stosownie do treści przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

O tym, czy naruszenie prawa ma charakter rażący w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje rozstrzygnięcie. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

Z art. 105 § 1 k.p.a. jednoznacznie wynika, że organ może umorzyć postępowanie jedynie w przypadku, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części. Zatem umorzenie postępowania w przypadku, gdy materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie na bezprzedmiotowość postępowania stanowi oczywiste naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w sytuacji, gdy możliwe jest, że przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę, a ponadto inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i wymagać wydania decyzji środowiskowej, wywołuje niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności skutki społeczno-gospodarcze.

Wobec wydania decyzji [...]WINB z [...] marca 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji z rażącym naruszeniem prawa, należało utrzymać w mocy decyzję GINB z [...] stycznia 2020 r. stwierdzającą ich nieważność.

Zarzut w odwołaniu, dotyczący naruszenia art. 153 p.p.s.a., nie był zdaniem GINB zasadny. Przeprowadzenie ustaleń wykracza bowiem poza zakres postępowania nieważnościowego. Jak wskazano w wyroku NSA, w postępowaniu nieważnościowym "nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego", a organ działając w trybie nadzoru zobowiązany jest jedynie do "szczegółowej oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy". Przedmiotem ustaleń w trybie art. 156 i nast. k.p.a. ma być jedynie wyczerpująca ocena stanu faktycznego, a nie przeprowadzanie własnych ustaleń faktycznych.

Zgodnie z art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374, z późn. zm.) w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii m.in. przepisów o obowiązku organu do powiadamiania strony postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na [...] czerwca 2020 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Pełnomocnik skarżącej zarzucił decyzji:

"naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 8, 77 i 80 k.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy, w szczególności ustalenia parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, w tym ilości mocy anten,

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], znak: [...], oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego powiatu [...] [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], znak: [...] przy jednoczesnym zaniechaniu weryfikacji czy decyzje te rażąco naruszają prawo,

3. art. 153 p.p.s.a. poprzez niewykonanie wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/17 oraz wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18, w szczególności w zakresie wskazanym w pkt 1 powyżej".

Pełnomocnik wniósł o o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji "i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania" oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając skargę wyjaśnił, że WSA w Warszawie w swoim wyroku uznał, że GINB, jako organ nadzoru, powinien w postępowaniu nieważnościowym ocenić czy decyzje [...]WINB i PINB w przedmiocie umorzenia postępowania nie naruszają w sposób rażący przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Sąd wyjaśnił, że wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (...) prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. W konsekwencji WSA w Warszawie zalecił GINB poczynienie ustaleń faktycznych w zakresie oddziaływania pola elektromagnetycznego z uwzględnieniem maksymalnej mocy anten, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania (tzw. tilt), ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonej w wyroku z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18 wydanym w niniejszej sprawie - dokonanie w tym zakresie ustaleń przesądzi o tym, czy decyzja o umorzeniu rażąco narusza prawo.

Tymczasem obie decyzje organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności nie zawierają jakiegokolwiek uzasadnienia w zakresie konieczności uzyskania decyzji środowiskowych, decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz kwalifikacji całości inwestycji. GINB zaniechał poczynienia w tym zakresie jakichkolwiek własnych ustaleń, ograniczając się do stwierdzenia, że umorzenie postępowania w przypadku, gdy materiał dowodowy nie wskazuje jednoznacznie na bezprzedmiotowość postępowania stanowi oczywiste naruszenie art. 105 § 1 k.p.a.

W konsekwencji organ całkowicie zignorował zalecenia dotyczące dokonania ustaleń co do zakresu robót budowlanych oraz ustalenia czy doszło do zmiany sumarycznej mocy zamontowanych na obiekcie anten, zmiany parametrów obiektu oraz emitowanego przez stację bazową pola elektromagnetycznego. Za uzasadnione należy uznać zarówno zarzuty skargi, jak i zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Nie sposób przy tym zgodzić się ze stwierdzeniem, jakoby przeprowadzenie ustaleń miało wykraczać poza zakres postępowania nieważnościowego, skoro NSA w niniejszej sprawie stwierdził, iż dokonanie ustaleń faktycznych (w zakresie badania sumarycznej mocy anten, maksymalnego możliwego emitowania pola elektromagnetycznego, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz potencjalnego i istniejącego zagospodarowania) przesądzi o tym, czy decyzją o umorzeniu rażąco narusza prawo. Z przytoczonego stwierdzenia wynika jednoznacznie, że ewentualne stwierdzenie nieważności decyzji PINB może nastąpić wyłącznie w oparciu o dokonanie konkretnych ustaleń faktycznych, W tej sytuacji GINB dopuścił się również naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a naruszenie to polega na apriorycznym uznaniu, że decyzje [...]WINB i PINB zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy organ prowadzący postępowanie nieważnościowe w ogóle nie dokonał ustaleń, do których był zobowiązany w związku ze wskazaniami zawartymi w wyrokach sądów administracyjnych wydanych w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Biorąc pod uwagę ww. kryteria kontroli sądowej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za zasadną.

Słusznie zauważa GINB, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. zarówno ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia. Taka ocena i wskazania wiążą także sądy, a więc i tut. Sąd jest związany tymi elementami wyroków WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/17 i NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18.

Słuszne spostrzeżenie organu nie oznacza jednak, że wydając zaskarżone decyzje GINB zastosował się do ocen prawnych i wskazań obu Sądów.

Jak bowiem stwierdził WSA w Warszawie, kontrolowane przez ten Sąd decyzje GINB nie zawierały wystarczającego uzasadnienia, w szczególności w zakresie dotyczącym wymagań uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, konieczności bądź nie posiadania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz kwalifikacji całości wykonanych robót budowlanych. "Organ wydając swoje rozstrzygnięcia nie ustalił więc w wyczerpujący sposób stanu faktycznego i prawnego sprawy, uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1, a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 Kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy".

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zwykłym organy niewłaściwie zinterpretowały treść art. 29 ust. 2 pkt 15 ustawy Prawo budowlane, przyjmując, "że przepis ten był podstawą prawną do instalowania antenowych konstrukcji wsporczych na istniejącej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej, niezależnie od tego, czy fakt ten stanowił ich rozbudowę, nadbudowę lub przebudowę, a więc niezależnie od zmiany parametrów stacji bazowej". W ten sposób WSA w Warszawie w swym wyroku zwrócił GINB uwagę na dokonane naruszenie prawa, które podlegało ocenie tego organu – również w aspekcie przesłanki z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., a od której to oceny GINB się uchylił.

WSA w Warszawie dokonał też w ww. wyroku oceny prawnej tego, że zmiana parametrów istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej, poprzez zwiększenie ilości anten, a w konsekwencji emisji pola elektromagnetycznego, jest przebudową lub rozbudową stacji bazowej, a nie montażem urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym. Dlatego też Sąd ten wyraźnie podkreślił, że "umorzenie postępowania w ramach nadzoru budowlanego potencjalnie mogło w sposób rażący naruszać art. 105 Kpa w związku z art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane". GINB jednak w żaden sposób nie odniósł się do naruszenia art. 50 i 51 Pr. bud. i jego charakteru (a więc, czy było rażące).

Powołując § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397) WSA w Warszawie wyraźnie wskazał na kolejne naruszenie prawa, dokonane przez organa nadzoru budowlanego, których obowiązkiem prawnym było ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko, a więc określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Sąd wyjaśnił wiążąco, że "odmienna interpretacja § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia prowadziłaby do możliwości obejścia prawa przez potencjalnych inwestorów, co z pewnością nie było intencją ustawodawcy".

Jak wynika z oceny prawnej WSA w Warszawie, "przyjęcie bowiem, że dla ustalenia czy przedsięwzięcie oddziaływuje potencjalnie znacząco na środowisko niezbędne jest ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku a nawet kilkunastu anten, których każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, zaś po przecięciu z inną co najmniej na linii nakładania się lub przecinania stworzy moc znacznie przekraczającą wartości dopuszczalne. Z tych względów niezbędne jest dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia".

GINB więc, analizując przesłanki nieważności decyzji PINB i [...]WINB, nie powinien się ograniczyć wyłącznie do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a., a więc tylko do przesłanek umorzenia postępowania. Ocenie organu, dokonywanej w aspekcie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., podlegało również to, czy organa nadzoru budowlanego nie naruszyły w sposób kwalifikowany art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud., art. 50 i 51 Pr. bud. i ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Co więcej, przez ww. ocenę organu należy w tym wypadku rozumieć nie tylko stwierdzenie o rażącym naruszeniu prawa lub jego braku. Organ bowiem (art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a.) zobowiązany był do prawnej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, a więc prawnego uzasadnienia, dlaczego decyzje organów nadzoru budowlanego rażąco naruszały prawo (i jakie prawo) lub dlaczego go nie naruszały rażąco.

W tym celu GINB musiał jednak przeprowadzić własne rozważania w zakresie pominiętym przez PINB i [...]WINB, a więc:

1. czy wykładnia art. 29 ust. 2 pkt 15 Pr. bud. dokonana przez organa nadzoru budowlanego stanowiła rażące naruszenie tego przepisu (i dlaczego),

2. potencjalnie znaczącego oddziaływania inwestycji na środowisko (czyli, w jaki sposób inwestycja, a nie poszczególne anteny, wpłynie na środowisko) przez określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny,

3. naruszenia przez organa nadzoru budowlanego art. 50 i 51 Pr. bud. i tego, czy naruszenie to miało (i dlaczego) charakter rażący.

Zdaniem GINB, powyższe ustalenia powinny być jednak dokonywane przez organa nadzoru budowlanego w postepowaniu zwykłym, gdyż przekraczają ramy postępowania nadzwyczajnego. Ten pogląd organu jest jednak błędny.

NSA w ww. wyroku z 25 września 2019 r. przyznał rację GINB, że w postępowaniu nadzwyczajnym nie prowadzi się postępowania wyjaśniającego. Tym niemniej Sąd ten stwierdził w sposób wiążący dla organu, że "nie oznacza to, że organ właściwy do rozpoznania sprawy stwierdzenia nieważności decyzji nie jest obowiązany do szczegółowej oceny ustalenia stanu faktycznego sprawy. Do rażącego naruszenia prawa, wyliczonego w art. 156 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, należy wyprowadzenie konsekwencji prawnej z normy prawa materialnego do stanu faktycznego, który nie został przewidziany w tej normie. Decyzja jest bowiem zgodna z przepisem prawa materialnego gdy stan faktyczny odpowiada stanowi hipotetycznemu zapisanemu w tej normie. W razie zatem gdy w normie prawa materialnego rozstrzygnięcie sprawy pozytywne jest uwarunkowane spełnieniem wyliczonych przesłanek, to ich brak w sprawie stanowi o rażącym naruszeniu prawa".

Innymi słowy obowiązkiem GINB zaniechanym w tej sprawie, było dokonanie własnej oceny prawnej ustalonego stanu faktycznego, w sposób wskazany przez oba Sądy i Sąd orzekający w niniejszej sprawie.

Dokonując oceny prawnej, NSA odnosząc się do art. 105 § 1 k.p.a. stwierdził, że jeżeli w sprawie wydania nakazu zostały spełnione przesłanki do jego wydania, to nie ma podstaw do przyjęcia bezprzedmiotowości postępowania w sprawie. Nie bez przyczyny Sąd ten przytoczył obszerne fragmenty uzasadnienia wyroku NSA z 29 września 2015 r., II OSK 139/14 (CBOSA); w tym bowiem wyroku wskazane zostały parametry techniczne inwestycji i okoliczności jej lokalizacji, pozwalające na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru w rozumieniu ww. § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko.

Uszło uwadze GINB, że Naczelny Sąd Administracyjny odniósł swoja ocenę prawną w wyroku z 25 września 2019 r. w ww. zakresie do tego, co powinno zostać ustalone przez GINB w postępowaniu nadzwyczajnym. Sąd bowiem wyraźnie stwierdził, że "dokonanie w tym zakresie ustaleń przesądzi o tym, czy decyzja o umorzeniu rażąco narusza prawo".

Tym samym, organ mógł wydać decyzję merytoryczną w sprawie stwierdzenia nieważności kwestionowanych decyzji PINB i [...]WINB dopiero po dokonaniu własnych rozważań, o których mowa powyżej – co nie jest równoznaczne (jak błędnie uważa GINB) z prowadzeniem w postępowaniu nadzwyczajnym postępowania wyjaśniającego, ale jest związane z należytą i przeprowadzoną zgodnie ze wskazaniami Sądów subsumpcją prawną już w sprawie ustalonego stanu faktycznego.

Z powyższych przyczyn, wobec niewykonania przez GINB wskazań WSA w Warszawie i NSA co do dalszego prowadzenia sprawy, organ naruszył art. 153 p.p.s.a., uchybiając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a w konsekwencji również art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. w stopniu niewątpliwie mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

GINB, związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, zawartymi w wyrokach WSA we Wrocławiu z 9 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Wr 260/14, WSA w Warszawie z 28 marca 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/17 i NSA z 25 września 2019 r., sygn. akt II OSK 2201/18 oraz w wyroku niniejszym, wykona te wskazania, stosując się do dokonanych przez Sądy ocen prawnych. Dopiero po należytej subsumpcji prawnej, dokonanej w oparciu o stan faktyczny ustalony przez PINB i [...]WINB, organ wyda decyzję merytoryczną w sprawie.

Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekła na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie opłat za czynności adwokackie z 22 października 2015 r. (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.), zasadzając na rzecz skarżącej zwrot uiszczonego wpisu oraz koszty zastępstwa adwokackiego. Sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 2 p.p.s.a.