Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 3746/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia del. WSA Urszula Wilk (spr.) Protokolant Beata Kołosowska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Celnej w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Rz 1216/15 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. oddala skargę, 3. zasądza od J. S. na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. 5.000 (pięć tysięcy) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 19 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za urządzenie gier na automatach poza kasynem gry uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz zasądził od Dyrektora Izby Celnej w P. na rzecz skarżącego J. S. kwotę 2800 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten wydano w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2012 r. funkcjonariusze Urzędu Celnego w R. przeprowadzili kontrolę przestrzegania przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz.U. z 2009 r. poz. 1540 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 165; dalej: u.g.h.) w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej przez J. S. w lokalu o nazwie [...] zlokalizowanym w L. przy ul. Ż. [...]. W toku kontroli ustalono, że w powyższym lokalu został zainstalowany automat HOT SPOT nr [...]. Z zawartej na czas nieokreślony umowy najmu z dnia [...] października 2012 r. zawartej pomiędzy Spółką "A." Sp. z o.o. z siedzibą w L. (Najemcą) a J. S. (Wynajmującym) wynika, że właściciel lokalu wyraża zgodę na instalację i montaż "urządzenia rozrywkowego" typu HOT SPOT w celu jego udostępniania grającym w zamian za miesięczny czynsz w wysokości 500 złotych netto. W umowie postanowiono, że wynajmujący zobowiązuje się do zapewnienia doprowadzenia do urządzenia energii elektrycznej, zabezpieczenia urządzenia przed uszkodzeniem oraz "takiego usytuowania urządzenia", które "pozwoli na jego właściwą eksploatację" (pkt 4 umowy). Ponadto w umowie postanowiono, że najemca jest zobowiązany do konserwacji i naprawy urządzenia, natomiast wynajmujący zobowiązuje się do pokrycia strat najemcy w razie zniszczenia lub kradzieży urządzenia.

W toku kontroli funkcjonariusze Urzędu Celnego w R. przeprowadzili eksperyment, w ramach którego odtworzono możliwość gry na przedmiotowym automacie (protokół nr [...] z dnia [...] października 2012 r.). W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że automat o nazwie HOT SPOT oznaczony nr [...] jest automatem do gier, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 ust. 3 u.g.h. Organ ustalił, że urządzanie gier na przedmiotowym automacie odbywało się bez stosownej koncesji na urządzanie gier na automatach, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.g.h. i bez ważnego zezwolenia na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych w punktach gier na automatach o niskich wygranych (art. 141 pkt 2 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h. lub zezwolenia na organizowanie gier w salonach na automatach (art. 141 pkt 1 w zw. z art. 129 ust. 1 u.g.h.).

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w R. włączył do akt sprawy dokumenty z akt sprawy karnej skarbowej, prowadzonej przez Urząd Celny w R. pod sygn. [...], w tym postanowienie o dopuszczeniu opinii biegłego z dnia [...] grudnia 2012 oraz opinię-sprawozdanie z badań nr [...] z dnia [...] maja 2013 r. Laboratorium Celnego Izby Celnej w P.

W ocenie organu z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że automat do gier o nazwie HOT SPOT oznaczony nr [...] wyczerpuje definicję automatu do gier, o której mowa w art. 2 ust. 3 i 4 u.g.h.

Przeprowadzone w toku kontroli lokalu gry kontrolne potwierdziły losowy charakter gier urządzanych na tym automacie, gdyż wprawione w ruch poprzez naciśnięcie przycisku wirtualne bębny po chwili zatrzymują się w losowej pozycji, niezależnie od woli grającego. Ponadto eksperyment wykazał również, że sporny automat realizuje wygrane rzeczowe, o których mowa w art. 2 ust. 4 ustawy. Istotny jest fakt, że gracz nie ma żadnego wpływu na pojawiający się na ekranie w momencie zatrzymania symulujących ruch bębnów symboli/układu kart. Kombinacja wyświetlonych w danej grze symboli/układu kart ma więc charakter losowy, a gracz w żaden sposób nie mógł przewidzieć układu, w jakim zatrzymają się kręcące się bębny/rozdane zostaną karty.

Prawidłowość ustaleń co do charakteru gier urządzanych na przedmiotowym urządzeniu potwierdza również sporządzone przez jednostkę badającą – Laboratorium Celne Izby Celnej w P. sprawozdanie z badania przedmiotowego automatu nr [...] z dnia [...] maja 2013 r.

Zdaniem Naczelnika Urzędu Celnego w R. z treści przedstawionych powyżej dowodów w sposób bezsporny wynika, że zabezpieczony automat umożliwia rozgrywanie gier na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.g.h., gdyż zostały spełnione łącznie następujące przesłanki: 1) gry są urządzane na urządzeniu elektronicznym; 2) są to gry o wygrane pieniężne lub rzeczowe; 3) gry zawierają element losowości.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry (art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.). Organ podniósł, że ustawa o grach hazardowych nie zawiera definicji pojęcia "urządzającego gry" zawartego w art. 89 ust. 1.

Dokonując wykładni tego pojęcia organ wskazał, że za urządzanie gier uznać należy czynności polegające na umożliwieniu uczestnictwa na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w grze na automatach. Urządzaniem gry będzie więc zarówno układanie pewnego systemu gry (określenie warunków jej urządzania oraz wygranych), jak i udostępnienie sprzętu czy lokalu, bez których przeprowadzenie gier byłoby niemożliwe. W kontekście przedmiotowej sprawy za urządzanie gier organ uznał uruchomienie działalności hazardowej w określonym miejscu. W ocenie organu każdy kto uruchamia działalność hazardową pod postacią gier na automatach poza kasynem gry podlegać będzie karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Oznacza to, że urządzającym grę na automatach będzie każdy podmiot, który organizuje grę hazardową bez względu na to, czy obiektywnie jest zdolny do spełnienia jednego z warunków uzyskania koncesji (zezwolenia) w postaci odpowiedniej, ustawowo określonej formy prawnej prowadzonej działalności regulowanej.

Organ wskazał, że w jego ocenie przedsiębiorca udostępniając lokal gastronomiczny w miejscu prowadzonej działalności gospodarczej pod zainstalowanie tam automatów do gry, stworzył graczom (klientom swojego lokalu) warunki umożliwiające uczestnictwo na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej w rozgrywaniu gier hazardowych w postaci gier na automatach. Niezależnie zatem od tego, kto i kiedy wstawił przedmiotowe automaty do lokalu, w którym działalność gospodarczą prowadził skarżący J. S., uruchomienie działalności hazardowej w tym miejscu musiało odbyć się niewątpliwie za ich zgodą. Nie bez znaczenia w przedmiotowej sprawie pozostaje również okoliczność, że gry na automatach udostępniane były publicznie, w miejscu prowadzenia działalności gospodarczej (gastronomicznej), w celu pozyskania większej liczby klientów lokalu, co niewątpliwie miało wpływ na wysokość osiąganych przez ww. przedsiębiorcę przychodów.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. Naczelnik Urzędu Celnego w R. wymierzył J. S. karę pieniężną stosownie do dyspozycji art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Izby Celnej w P. z [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił ustalenia oraz ocenę prawną organu pierwszej instancji. W ocenie organu zostały spełnione warunki kwalifikacji spornego urządzenia jako automatu w rozumieniu art. 2 ust. 3 i 4 u.g.h.

W ocenie organu odwoławczego skarżący J. S. wypełnił znamiona ustawowe "urządzania gier na automacie" w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Jako prowadzący [...] skarżący udostępnił przede wszystkim powierzchnię w swoim lokalu, zapewnił ciągłość gier na automacie HOT SPOT nr [...] i udostępnił je do publicznego korzystania. W świetle przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych nie stanowi przesłanki egzoneracyjnej brak świadomości co do nielegalności urządzanych gier. Odpowiedzialność z tego przepisu jest odpowiedzialnością obiektywną uzależnioną jedynie od zaistnienia wskazanych w tym przesłanek obiektywnych, tzn. od ustalenia czy podmiot urządzał gry na automacie objętym rygorami ustawy o grach hazardowych. Obowiązujące przepisy prawa nie stoją na przeszkodzie do nałożenia kary pieniężnej za czyn opisany w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych na osobę fizyczną.

Skargę na tę decyzję wniósł J. S.

Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] oraz zasądził na rzecz skarżącego koszty postępowania sądowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające naruszyły obowiązki wynikające z mających zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.; obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 800; dalej: o.p.).

Zdaniem Sądu analiza akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji wskazuje niepodjęcie niezbędnych czynności procesowych w zakresie postępowania dowodowego w celu ustalenia okoliczności świadczących o tym, że skarżący J. S. swoim zachowaniem wyczerpał znamiona ustawowej przesłanki "urządzania gier" na automatach poza kasynem gry. W konsekwencji również dokonana przez organy wykładnia oraz subsumcja ustalonego stanu faktycznego pod treść przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. okazała się przedwczesna, nie znajdując w pełni podstaw w ustalonym stanie faktycznym sprawy.

W ocenie Sądu I instancji z akt sprawy oraz uzasadnień kwestionowanych decyzji wynika, że organy przyjęły, że wystarczającą podstawą do uznania skarżącego za podmiot urządzający nielegalnie gry na automatach jest sam fakt zawarcia z podmiotem będącym właścicielem spornego automatu umowy najmu miejsca w lokalu skarżącego oraz jego zobowiązanie do "zapewnienia doprowadzenia do urządzenia energii elektrycznej, zabezpieczenia urządzenia przed uszkodzeniem" oraz "takiego usytuowania urządzenia", które "pozwoli na jego właściwą eksploatację" (pkt 4 umowy).

Powyższe ustalenia wynikające bezpośrednio ze znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu nie są jednak – w ocenie Sądu – wystarczające do uznania, że skarżący był podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie zgromadzony przez organy materiał dowodowy jest niepełny, nie pozwalając Sądowi na dokonanie ostatecznej oceny prawnej stanu faktycznego sprawy. Jest bowiem oczywiste, że definitywna kwalifikacja materialnoprawna ustalonego stanu faktycznego jest możliwa jedynie pod warunkiem, że stan ten został ustalony w sposób pełny i wyczerpujący. Podstawą do sformułowania oceny w zakresie naruszenia przez organ przepisów statuujących zasadę prawdy obiektywnej (art. 122 o.p.) oraz zasadę zupełności postępowania dowodowego (art. 187 § 1 o.p.) jest brak ustaleń w zakresie okoliczności, które bezspornie świadczą o tym, że skarżący wspólnie i w porozumieniu z właścicielem spornego automatu podejmował działania polegające na nielegalnym organizowaniu gier hazardowych.

Sąd wskazał, że ustawowy termin "urządzać" stanowi synonim takich pojęć, jak "utworzyć, uporządkować zagospodarować", "zorganizować, przedsięwziąć, zrobić", co oznacza, że normatywne określenie "urządzanie gier" obejmuje podejmowanie aktywnych działań (czynności) dotyczących zorganizowania przedsięwzięcia w zakresie gier na automatach, w znaczeniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h.

W konsekwencji warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Nie wyklucza to, co oczywiste, możliwości współdziałania wielu podmiotów w nielegalnym procesie urządzania gier, a więc np. właściciela automatu i właściciela lokalu, którzy na podstawie pisemnej lub ustnej umowy dokonują podziału zadań i funkcji związanych z procesem organizacji gier (np. w zakresie serwisowania urządzenia, wypłaty wygranych). Sąd uznał, że jest jednak rzeczą nieodzowną, aby organy orzekające o odpowiedzialności tego rodzaju podmiotów opierały swoje orzeczenia na niewątpliwych ustaleniach faktycznych, które są konsekwencją zebranego w sposób wyczerpujący i pełny materiału dowodowego. W kontekście przedmiotowej sprawy oznacza to, że dokonane przez organ ustalenia w zakresie udziału skarżącego w procesie organizowania nielegalnych gier na automacie są niewystarczające, albowiem samo zawarcie umowy najmu oraz udostępnianie lokalu dla potrzeb udziału w tych grach nie może być uznane za realizację ustawowej przesłanki "urządzania gier" na automatach poza kasynem gry. Samo bowiem udostępnienie miejsca czy lokalu w celu urządzania gier nie jest przejawem aktywnego uczestnictwa w tym procesie, lecz co najwyżej warunkiem rozpoczęcia tego procesu. Można zatem w tym kontekście mówić o swoistym pośrednim uczestnictwie w procesie urządzania, które jednak ze względu na sankcyjny i dotkliwy charakter odpowiedzialności przewidzianej w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie może być uznane za wypełniające ustawowe znamiona "urządzania gier".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odnotował, że zgodnie z art. 35 pkt 6 u.g.h., wniosek o koncesję na kasyno gry powinien zawierać "odpis dokumentów wskazujących na prawo do władania budynkiem (lokalem) lub umowy zobowiązującej do oddania we władanie budynku (lokalu), w którym będą urządzane gry". Regulacja ta niewątpliwie wskazuje, że na gruncie przepisów u.g.h. brak tożsamości pomiędzy urządzaniem gier a zawarciem umowy zobowiązaniowej, oddającej prawo do korzystania z lokalu (z jego części). Brak jest zatem podstaw prawnych, by już samą czynność cywilnoprawną (umowę najmu) oddania lokalu (jego części) do władania innemu podmiotowi w celu eksploatacji automatów, utożsamiać z pojęciem "urządzanie gier" w znaczeniu art. 89 ust. 1 u.g.h. W konsekwencji samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego lokal pod eksploatację automatów jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził zatem, że w sprawie konieczne jest podjęcie przez organy dodatkowych czynności dowodowych mających na celu wykazanie, czy skarżący istotnie aktywnie uczestniczył w procesie organizowania nielegalnych gier hazardowych. W szczególności konieczne jest przeprowadzenie dowodów z wyjaśnień samej strony skarżącej oraz dowodów z zeznań świadków na okoliczności związane z treścią porozumienia umownego pomiędzy podmiotem najmującym powierzchnię lokalu i będącym właścicielem spornego automatu a stroną skarżącą w odniesieniu do procesu montażu i obsługi automatu, organizowania konkretnych gier (w tym wypłaty wygranych), udziału innych osób w tym procesie (np. obsługi lokalu). Organ powinien zatem zbadać i rozważyć, czy strona skarżąca nie tylko wynajmowała powierzchnię prowadzonego lokalu celem wstawienia automatu, lecz także, czy była zobowiązana do zapewnienia jego prawidłowego funkcjonowania, czy posiadała klucze do automatu lub inne urządzanie umożliwiające jego obsługę, czy pełniła nadzór nad automatem, czy pośredniczyła w jego właściwej eksploatacji, przeszkalając w zakresie obsługi urządzeń osoby zatrudnione w lokalu, czy osobiście utrzymywała automat w stanie stałej aktywności, czy wreszcie wypłacała osobiście wygrane lub umożliwiała ich wypłatę z automatu. Bez poczynienia w tym zakresie koniecznych ustaleń nie jest możliwe dokonanie wiarygodnych ustaleń, które mogą być podstawą do przypisania skarżącej odpowiedzialności z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Nie jest zatem wystarczające powołanie się jedynie na treść umowy, której bezpośrednim przedmiotem jest jedynie "wynajem" powierzchni w lokalu "na cele prowadzenia działalności gospodarczej" najemcy.

Sąd I instancji wskazał też, że wydając zaskarżone decyzje organy naruszyły także zasady prawidłowego sporządzania uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia (art. 210 § 4 o.p.), nie wyjaśniając w sposób pełny i wyczerpujący zasadności ustaleń w zakresie realizacji przez skarżącego przesłanek pozwalających na uznanie go za "urządzającego gry". W szczególności nie dokonano precyzyjnego i kompleksowego rozważania treści umowy najmu z dnia [...] października 2012 r. w zakresie rzeczywistych intencji stron oraz znaczenia przyjętych w niej ustaleń co do podziału odpowiedzialności pomiędzy stronami umowy, w szczególności co do zasad eksploatacji i użytkowania automatu. Nieodzowne jest zatem, aby organy dokonały analizy i oceny postanowień umowy, a także faktycznego podziału zadań pomiędzy skarżącym a firmą "A." Sp. z o.o. z siedzibą w L., która jako najemca posiadała tytuł prawny do spornych automatów.

W tym stanie rzeczy Sąd I instancji uznał za przedwczesne przypisanie stronie skarżącej przez organy orzekające w sprawie przymiotu "urządzającego gry" jako podmiotu podlegającego karze pieniężnej w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Wobec powyższego pośrednio i co najmniej tymczasowo za uzasadniony uznano zarzut naruszenia prawa poprzez skierowanie decyzji wymierzającej karę pieniężną za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry do podmiotu niebędącego urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., albowiem organy nie wykazały w sposób wyczerpujący i pełny, że strona skarżąca w świetle ustalonego stanu faktycznego była podmiotem urządzającym lub współurządzającym gry na spornym automacie.

Za niezasadne uznano natomiast zarzuty naruszenia art. 133 § 1 o.p. oraz art. 122 o.p. w zw. z art. art. 187 § 1 o.p. w zw. z art. 197 § 1 o.p. m.in. poprzez nieskorzystanie ze środka dowodowego w postaci dowodu z opinii biegłego w zakresie kwalifikacji prawnej spornego urządzenia oraz naruszenie zasady zupełności postępowania dowodowego.

Sąd I instancji stanął na stanowisku, że organy celne na podstawie art. 89 i art. 90 u.g.h. uzyskały autonomiczne uprawnienie do poczynienia własnych ustaleń w zakresie wystąpienia w danej sprawie przesłanek wymierzenia kary za urządzanie gry na automatach poza kasynem gry.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 2 ust. 6 u.g.h. poprzez jego niezastosowanie i niezwrócenie się do ministra właściwego do spraw finansów publicznych o rozstrzygnięcie w drodze decyzji, czy gry na przedmiotowych urządzeniach są grami na automatach w rozumieniu ustawy. Sąd stwierdził, że art. 2 ust. 7 u.g.h. nie daje organowi administracji celnej legitymacji do zainicjowania postępowania przed Ministrem Finansów.

W ocenie Sądu I instancji za zgodne z prawem należy uznać stanowisko organów, wedle którego w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. urządzającym gry na automatach poza kasynem gry jest każdy podmiot, który obiektywnie dokonał naruszenia prawa w powyższym zakresie.

Za niezasadny uznano także zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 1 i art. 14 ust. 1 u.g.h. w zw. z art. 1 pkt 11 oraz art. 8 ust. 1 Dyrektywy 98/34/WE w zw. z § 4, § 5, § 8 i § 10 w zw. z § 2 pkt 1a, 2, 3 i 5 rozporządzenia Rady Ministrów z 23 grudnia 2002 r. w sprawie sposobu funkcjonowania krajowego systemu notyfikacji norm i aktów prawnych.

Sąd I instancji przyjął, że sporne przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych mają charakter tzw. przepisów technicznych. Ponadto Sąd uzasadnił podstawy legalności ich zastosowania w sprawie w świetle wymogów wynikających z prawa Unii Europejskiej i prawa polskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie podzielił ocenę prawną organów, które implicite przyjęły, że art. 89 ust. 1 pkt 2 stanowi przepis szczególny względem art. 89 ust. 1 pkt 1, gdyż o ile ten pierwszy dotyczy wszelkich gier hazardowych prowadzonych nielegalnie (a więc bez koncesji, zezwoleń, bez dokonania odpowiednich zgłoszeń lub bez wymaganej rejestracji urządzeń), o tyle ten drugi obejmuje już tylko szczególny rodzaj gier hazardowych, a więc gry na automatach, sankcjonując wszelkie stany faktyczne polegające na urządzeniu tego rodzaju gier poza kasynem gry (z zastrzeżeniem treści regulacji przejściowych, to jest art. 141 w zw. z art. 129-140 u.g.h.).

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Dyrektor Izby Celnej w P. zaskarżając go w całości i żądając jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji i rozpoznania skargi oraz zasadzenia na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:

1. naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., przez błędną wykładnię polegająca na przyjęciu, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w ww. przepisie jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a w konsekwencji samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego (wydzierżawiającego) lokal pod eksploatację automatów jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że każdy podmiot urządzający gry na automatach poprzez ich udostępnianie, zarządzający nimi lub pobierający korzyści z tej działalności, może być uznany za adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a więc urządzającym gry będzie każda osoba stwarzająca komuś odpowiednie warunki do udziału w grach na automatach poza kasynem gry.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z 121 § 1 art. 122, art. 124, art. 187 § 1 i art. 210 § 4 o.p., poprzez przyjęcie, że organy orzekające w sprawie nie podjęły odpowiednich czynności procesowych w zakresie postępowania dowodowego w celu zebrania i rozpatrzenia dowodów, a tym samym brak jest ustaleń w zakresie okoliczności, które bezspornie świadczą o tym, że Pan J. S. wspólnie i w porozumieniu z właścicielem spornego automatu podejmował działania polegające na nielegalnym organizowaniu gier hazardowych, podczas gdy zgromadzony w trakcie postępowania materiał dowodowy w pełni uzasadnia przypisanie Panu J. S. roli "urządzającego" gry w rozumieniu przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., a w uzasadnieniu decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...] i decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...], powołany jest fakt zawarcia przez strony umowy najmu powierzchni z dnia [...] października 2012 r. i to jest kluczowy dowód wskazujący na rolę Pana J. S. w przedsięwzięciu, która wbrew stanowisku Sądu Administracyjnego I instancji wcale nie ograniczała się tylko i wyłącznie do najmu powierzchni. Na mocy ww. umowy Pan J. S. przejął na siebie szereg innych obowiązków wynikających z zapisów umowy, które to obowiązki związane są z procesem urządzania gier, więc tym samym organy podatkowe z zachowaniem wszelkich reguł postępowania zebrały i w sposób wyczerpujący rozpatrzyły cały materiał dowodowy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dość wnikliwe zbadanie przez sąd załączonych do skargi akt administracyjnych oraz zalecenie ustalenia w dalszym postępowaniu faktów już ustalonych i udokumentowanych materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, tj. ustalenia, czy Pan J. S. podejmował, poza wynajęciem części lokalu, inne aktywne działania, które przesądzałyby o tym, iż można jego uznać za "urządzającego gry", podczas gdy w aktach sprawy znajdują się dowody w tym umowa najmu z dnia [...] października 2012 r., z których wynika cały szereg zadań jakie miał realizować Pan J. S. w ramach urządzania gier hazardowych;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie dość wnikliwe zbadanie przez Sąd I instancji załączonych do skargi akt administracyjnych oraz zalecenie ustalenia w dalszym postępowaniu faktów już ustalonych i udokumentowanych materiałem dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, tj. uzupełnienie materiału dowodowego poprzez dopuszczenie dalszych dowodów, w tym z przesłuchania świadków lub stron, podczas gdy zalegająca w aktach sprawy umowa najmu z dnia [...] października 2012 r. a przede wszystkim jej treść przesądza, że Panu J. S. można przypisać przymiot "urządzającego gry" jako podmiotu podlegającego karze pieniężnej w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. i art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli legalności zaskarżonej decyzji Dyrektora Izby Celnej w P. z dnia [...] lipca 2015 r. Nr [...], skutkiem której było jej nieuprawnione uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w R. z dnia [...] kwietnia 2015 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółową argumentację na poparcie przytoczonych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto zarówno na naruszeniu przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) jak i przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W pierwszej kolejności zatem należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., naruszenie którego powiązane zostało z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 133 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, stwierdzić należy, że uzasadnienie kontrolowanego wyroku, mimo iż zawiera błędną ocenę prawną i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania, zostało sporządzone z zachowaniem wymagań konstrukcyjnych przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarty w uzasadnieniu wyroku przekaz Sądu I instancji co do motywów jakimi kierował się podejmując orzeczenie jest jasny i pozwala na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.), co czyni zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. niezasadnym.

W następnej kolejności należy ustosunkować się do zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego. Bowiem prawidłowe zastosowanie przepisów prawa procesowego może zależeć od efektów wykładni prawa materialnego. Ustalenie stanu prawnego (materialnego) daje podstawę i wyznacza kierunek podejmowania konkretnych czynności procesowych.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej postawiono zarzut błędnej wykładni art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Przepis ten przewiduje, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry. W oparciu o ten właśnie przepis została nałożona na skarżącego kara pieniężna w wysokości zgodnej z art. 89 ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

Przywołany przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest adresowany do każdego, kto w sposób w nim opisany, a więc sprzeczny z ustawą, urządza gry na automatach. Przesłankami nałożenia na jego podstawie kary są: fakt urządzania gier na automatach do gry, o których mowa w art. 2 ust. 3 lub ust. 5 u.g.h. oraz fakt, że gra na automatach jest urządzana poza kasynem gry. Na gruncie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. penalizowane jest bowiem zachowanie naruszające zasady dotyczące miejsca urządzania gier hazardowych na automatach.

W skardze kasacyjnej zakwestionowana została przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia pojęcia "urządzającego gry" zawartego w przytoczonym przepisie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej przyjęta przez Sąd I instancji błędna wykładnia tego przepisu miał polegać na przyjęciu, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a w konsekwencji samo oddanie lokalu (części jego powierzchni użytkowej) nie może być uznane za wystarczającą przesłankę do kwalifikowania podmiotu wynajmującego (wydzierżawiającego) lokal pod eksploatację automatów jako urządzającego gry i podlegającego karze pieniężnej, podczas gdy wykładnia wskazanego przepisu prowadzi do wniosku, że każdy podmiot urządzający gry na automatach poprzez ich udostępnianie, zarządzający nimi lub pobierający korzyści z tej działalności, może być uznany za adresata decyzji o nałożeniu kary pieniężnej, a więc urządzającym gry będzie każda osoba stwarzająca komuś odpowiednie warunki do udziału w grach na automatach poza kasynem gry.

Wskazać należy, że sama ustawa o grach hazardowych nie zawiera legalnej definicji "urządzającego gry", jednak posługuje się tym określeniem w wielu przepisach, z których można wywnioskować zakres treściowy tego pojęcia. Na ich podstawie przyjmuje się, że "urządzanie gier hazardowych" to ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze. Podkreślenia wymaga, że stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtują przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r. poz. 88), która wprowadziła do art. 89 ust. 1 ustawy o grach hazardowych osobną podstawę do wymierzenia kary posiadaczowi lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier (art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4). Na gruncie omawianej regulacji w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie wspomnianej nowelizacji Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmował, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach" jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2018 r. sygn. akt II GSK 191/18; publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sad Administracyjny w Rzeszowie uznał, że warunkiem przypisania odpowiedzialności administracyjnoprawnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest wykazanie, że dany podmiot aktywnie uczestniczył w procesie urządzania nielegalnych gier, a więc podejmował określone czynności nie tylko związane z procesem udostępniania automatów, lecz także z ich obsługą oraz stwarzaniem technicznych, ekonomicznych i organizacyjnych warunków umożliwiających sprawne i niezakłócone funkcjonowanie samego urządzania oraz jego używanie do celów związanych z zasadniczo komercyjnym procesem organizowania gier hazardowych. Sąd I instancji wskazywał, że nie wyklucza to, możliwości współdziałania wielu podmiotów w nielegalnym procesie urządzania gier, a więc np. właściciela automatu i właściciela lokalu, którzy na podstawie pisemnej lub ustnej umowy dokonują podziału zadań i funkcji związanych z procesem organizacji gier (np. w zakresie serwisowania urządzenia, wypłaty wygranych).

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia art. 89 ust.1 pkt 2 u.g.h. przez błędną wykładnię uznać należy za nieusprawiedliwiony bowiem w istocie wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd I instancji jest prawidłowa i zbieżna ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu.

Powodem uchylenia zaskarżonej decyzji było natomiast zarzucone organom orzekającym w sprawie naruszenie przepisów postępowania. Sąd I instancji uznał bowiem, że dokonane przez organ ustalenia w zakresie udziału skarżącego w procesie organizowania nielegalnych gier na automacie są niewystarczające, albowiem samo zawarcie umowy najmu oraz udostępnianie lokalu dla potrzeb udziału w tych grach nie może być uznane za realizację ustawowej przesłanki "urządzania gier" na automatach poza kasynem gry.

Za usprawiedliwione uznać zatem należy zarzuty skargi kasacyjnej pomieszczone w punkcie II.1 petitum skargi kasacyjnej i powiązane z nim zarzuty z punktu II.4 petitum skargi kasacyjnej.

Uwzględniając przedstawioną wyżej wykładnię art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Naczelny Sąd Administracyjny nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że zebrany przez organy w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do przypisania skarżącemu przymiotu "urządzającego gry na automatach", o którym mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., w związku z zawartą przez niego umową najmu i udostępnieniem lokalu dla potrzeb udziału w grach hazardowych.

Organy ustaliły, że J. S. zawarł umowę najmu z dnia [...] października 2012 r. ze Spółką "A." Sp. z o.o. z siedzibą w L., z której wynika, że właściciel lokalu wyraża zgodę na instalację i montaż "urządzenia rozrywkowego" typu HOT SPOT w celu jego udostępniania grającym w zamian za miesięczny czynsz w wysokości 500 złotych netto. W umowie postanowiono, że wynajmujący zobowiązuje się do zapewnienia doprowadzenia do urządzenia energii elektrycznej, zabezpieczenia urządzenia przed uszkodzeniem oraz "takiego usytuowania urządzenia", które "pozwoli na jego właściwą eksploatację". Ponadto w umowie postanowiono, że najemca jest zobowiązany do konserwacji i naprawy urządzenia, natomiast wynajmujący (skarżący) zobowiązuje się do pokrycia strat najemcy w razie zniszczenia lub kradzieży urządzenia. Z postanowień umowy wynika też, że umowa miała utracić moc w razie, gdyby urządzenie nie przynosiło spodziewanych zysków.

Nie budzi zatem wątpliwości Sądu II instancji, że ustalenia faktyczne dokonane w postępowaniu administracyjnym, a dotyczące zakresu zobowiązań skarżącego wynikających z tej umowy słusznie zostały ocenione przez organy jako stanowiące podstawę do uznania, że skarżący był podmiotem urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Świadczą one o tym, że rola skarżącego w całym przedsięwzięciu wykraczała ponad samo zawarcie umowy najmu oraz udostępnianie lokalu dla potrzeb udziału w tych grach. Skarżący zobowiązał się bowiem do podejmowania aktywnych czynności mających na celu m.in. ochronę automatu i jego udostępnianie klientom, jak też powiadamiania najemcy o awariach i nieprawidłowościach w pracy urządzenia, co wymagało jego obserwacji i obsługi, aby te okoliczności stwierdzić lub wykluczyć. Skarżący był też zainteresowany tym, aby urządzenie było używane przez klientów lokalu, skoro pobierał z tego tytułu czynsz a umowa (zgodnie z jej postanowieniami) mogła ulec rozwiązaniu w przypadku niskiej rentowności automatu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie doszło zatem do naruszenia przez organy wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania wyjaśniającego określonych w ustawie Ordynacja podatkowa. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że organy celne prawidłowo przyjęły, odpowiedzialność administracyjną skarżącego na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Nietrafne było zatem rozstrzygnięcie Sądu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 135 p.p.s.a.

W tych warunkach, wobec uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny był władny orzec na podstawie art. 188 p.p.s.a., uznając, że zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu (pkt 1 sentencji), a skarga J. S. podlegała oddaleniu (pkt 2 sentencji) na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1804 ze zm.) w zw. z § 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1667), zasądzając od skarżącego na rzecz Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w R. 5000 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość uiszczonego wpisu od skargi kasacyjnej (200 zł) i wynagrodzenie pełnomocnika, który sporządził skargę kasacyjną, wziął udział w rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym i nie prowadził sprawy w postępowaniu przed Sądem I instancji (4800 zł).