Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 401/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6249 Inne o symbolu podstawowym 624
Hasła tematyczne: Powszechny obowiązek obrony
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: Art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt III SA/Kr 401/18 | [pic] W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 lipca 2018 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Bożenna Blitek, Sędziowie: WSA Janusz Kasprzycki (spr.), WSA Ewa Michna, Protokolant: Tomasz Famulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r., sprawy sprzeciwu A Sp. z o.o. z siedzibą we W od decyzji Wojewody z dnia 28 lutego 2018 r. nr [...] w przedmiocie przeznaczenia do wykonania świadczenia rzeczowego na rzecz obrony sprzeciw oddala.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną przez spółkę A Sp. z o.o. z siedzibą we W (zwanej dalej skarżącą Spółką) decyzją z dnia 28 lutego 2018 r., znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie k.p.a.) oraz art. 210 ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1430, zwanej dalej ustawą o powszechnym obowiązku obrony RP), Wojewoda uchylił decyzję Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r., znak: [...], o przeznaczeniu nieruchomości - budynku A Sp. z o.o., Oddział [...] w M - Stacja Obsługi w S wraz z działkami ewid. nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 46 013 m2 w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny na rzecz Jednostki Wojskowej nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 3 marca 2017 r. nr [...] Wojskowy Komendant Uzupełnień zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy o przeznaczenie nieruchomości w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Z treści tego wniosku wynikało, że świadczeniodawcą miała być spółka A Sp. z o.o. z siedzibą we W – [...] S. Jako przedmiot tych świadczeń wskazano budynek należący do A Sp. z o.o. we W, wraz z działkami ewid. nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 46 013 m2.

Burmistrz Miasta i Gminy S decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...] orzekł o przeznaczeniu nieruchomości - budynku A Sp. z o.o., Oddział [...] w M - Stacja Obsługi w S wraz z działkami ewid. nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 46013 m2 w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny.

Na skutek złożonego odwołania Wojewoda decyzją z dnia [...] 2017 r., znak: [...], uchylił tą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że organ l instancji prowadząc ponownie postępowanie powinien:

a) przeprowadzić i udokumentować przebieg postępowania dowodowego,

co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu

decyzji spełniającym przesłanki, o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a.,

b) w szczególności rozważyć możliwość ponownego dokonania oględzin

nieruchomości mającej być przedmiotem świadczenia na rzecz obrony;

zapewniając czynny udział wszystkim stronom postępowania.

Organ l instancji w ponownym rozpatrzeniu sprawy wydał więc w dniu [...] 2017 r., decyzję, znak: [...], którą orzekł o przeznaczeniu nieruchomości - budynku A Sp. z o.o., Oddział [...] w M - Stacja Obsługi w S wraz z działkami ewid. nr: [...], [...], [...] o łącznej pow. 46 013 m2 w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny na rzecz Jednostki Wojskowej nr [...].

W jej uzasadnieniu organ l instancji wskazał, że w toku postępowania, na podstawie art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomiono strony o ponownym rozpatrzeniu sprawy, poinformowano o przysługujących w związku z tym uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 oraz art. 73 § 1 k. p. a., dokonano oględzin nieruchomości mającej być przedmiotem świadczenia na rzecz obrony, a następnie przeprowadzono rozprawę administracyjną, zapewniając przy tym stronom czynny udział w prowadzonym postępowaniu.

Organ podniósł, że z akt sprawy, Krajowego Rejestru Sądowego, a także ewidencji gruntów i budynków, wynika, iż właścicielem działek określonych we wniosku Wojskowego Komendanta Uzupełnień wraz z usytuowanym na nich budynkiem jest A Sp. z o. o. z siedzibą we W, ul. M, Natomiast w S przy ul. S funkcjonuje Stacja Obsługi [...] A Sp. z o. o. Oddział [...] w M. Ponadto - jak ustalono - najemcą, a zarazem posiadaczem - w rozumieniu art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 459 z późn. zm.) - części tej nieruchomości jest również A Maszyny [...] Sp. z o. o. z siedzibą w M. Taki stan faktyczny potwierdzony został także w czasie przeprowadzenia ponownych oględzin/wizji lokalnej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 15 grudnia 2017 r.

Podczas tych oględzin ustalono, że nieruchomość, objęta przedmiotem świadczeń rzeczowych, składa się z dwukondygnacyjnego budynku o pow. ok. 2 899 m2, utwardzonego parkingu o pow. ok. 15 000 m2 przystosowanego dla samochodów ciężarowych o wysokim tonażu, warsztatu naprawczo-serwisowego spełniającego oczekiwania świadczeniobiorcy i terenów zielonych o pow. ok. 27 000 m2.

W czasie wizji lokalnej przedstawiciel właściciela nieruchomości, tj. A Sp. z o. o. z siedzibą we W złożył do protokołu zastrzeżenie, że łączna powierzchnia nieruchomości oznaczonej działkami o nr. ewid.: [...], [...] i [...] wynosi obecnie ok. 45 730 m2, a różnica wynika prawdopodobnie z faktu przekazania na rzecz Gminy S drogi dojazdowej do posesji. Informacja taka została przekazana na podstawie projektu budowlanego dotyczącego rozbudowy parkingu zgodnie z protokołem nr [...] z dnia 19 listopada 2015 r. Obecny podczas oględzin/wizji reprezentant A Maszyny [...] Sp. z o. o. z siedzibą w M - do protokołu nie wniósł natomiast żadnych zastrzeżeń.

W związku z powyższym organ dokonał sprawdzenia danych dotyczących powierzchni przedmiotowej nieruchomości w Wydziale Mienia i Geodezji. Ustalił, że brak jest jakiejkolwiek informacji o przekazaniu jakiejś jej części na rzecz Gminy S i nadal nieruchomość ta zajmuje powierzchnię 46013 m2 (dowód wypis dla jednostki rejestrowej [...] z dnia 18.12.2017 r. w aktach sprawy).

W dniu 19 grudnia 2017 r. przeprowadzono także rozprawę administracyjną.

W trakcie rozprawy pełnomocnik skarżącej Spółki zapytał pełnomocników Wojskowego Komendanta Uzupełnień, czy po uchyleniu przez Wojewodę decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2017 r. wniosek Wojskowego Komendanta Uzupełnień został w jakiś sposób zmodyfikowany, na co uzyskał odpowiedź, że nie. W związku z tym złożył oświadczenie, że jego mocodawcy nie wyrażają zgody na mobilizowanie tej nieruchomości.

W dalszej części rozprawy pełnomocnicy Wojskowego Komendanta Uzupełnień wyjaśnili, że wniosek dotyczy przeznaczenia nieruchomości w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb Sił Zbrojnych w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny i tylko w tych okolicznościach świadczenie zostanie uruchomione. Ponadto wyjaśniono także, że przeznaczanie w ramach świadczeń rzeczowych przedmiotowej nieruchomości na potrzeby obrony państwa w tym przewidzianych do realizacji w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny następuje w czasie pokoju i jest elementem planowania obronnego Sił Zbrojnych. W tym miejscu pełnomocnik skarżącej Spółki oświadczył, że nadal podtrzymuje swoje stanowisko o niewyrażaniu zgody na przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na potrzeby Sił Zbrojnych, a samo odwołanie się przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień do treści obowiązujących w Polsce przepisów prawa nie stanowi w ocenie potencjalnego świadczeniodawcy wystarczającego uzasadnienia do ograniczenia w drodze decyzji administracyjnej przysługujących mu praw (protokół z rozprawy administracyjnej w aktach sprawy).

Organ l instancji wskazał zatem, że zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP na urzędy i instytucje państwowe oraz przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także na osoby fizyczne może być nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa. Natomiast w ust. 2 przywołanego przepisu ustawodawca określił, że świadczenia rzeczowe mogą być wykonywane na rzecz Sił Zbrojnych, jednostek organizacyjnych stanowiących bazy formowania specjalnie tworzonych jednostek zmilitaryzowanych, jednostek organizacyjnych obrony cywilnej oraz jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa albo zwalczania klęsk żywiołowych i likwidacji ich skutków.

Z kolei w art. 210 ust. 1 tej samej ustawy ustawodawca stwierdził, że wójt lub burmistrz (prezydent miasta) wydaje decyzję administracyjną o przeznaczeniu nieruchomości lub rzeczy ruchomej na cele świadczeń rzeczowych, w tym planowanych do wykonania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny, na wniosek organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 202 ust. 1 - a są to : wojskowy komendant uzupełnień, kierownik jednostki organizacyjnej stanowiącej bazę formowania specjalnie tworzonej jednostki zmilitaryzowanej, kierownik jednostki organizacyjnej wykonującej zadania na potrzeby obrony państwa, o której mowa w art. 208 ust. 2, albo właściwy organ obrony cywilnej.

Ponadto wskazał także na treść § 6 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U. Nr 181, poz. 1872 z późn. zm.), zgodnie z którym "do wójta, burmistrza (prezydenta miasta) z wnioskiem o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych na cele świadczeń planowanych do wykorzystania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny występują: wojskowy komendant uzupełnień - za jednostki organizacyjne Sił Zbrojnych". Zaznaczył także, że "wnioski wojskowych komendantów uzupełnień o przeznaczenie nieruchomości lub rzeczy ruchomych na cele świadczeń wykonywanych na rzecz Sił Zbrojnych realizuje się w pierwszej kolejności, zarówno pod względem ilościowym, jak i jakościowym, z uwzględnieniem propozycji zawartych w tych wnioskach" (§11 pkt 4 rozporządzenia). Organ podkreślił w tym miejscu, że wzór wniosku został określony w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 czerwca 2009 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju (Dz. U. Nr 93, poz. 762) i jest wzorem obowiązującym dla organów i kierowników jednostek organizacyjnych, o których mowa w art. 202 ust. 1 ustawy, uprawnionych do występowania z takim wnioskiem.

Zdaniem organu l instancji zacytowane przepisy "czytane łącznie" wskazują, jakie przesłanki muszą zaistnieć by skutecznie przeznaczyć rzecz ruchomą lub nieruchomość na cele świadczeń na rzecz obrony.

Organ wskazał zatem, że Wojskowy Komendant Uzupełnień jest podmiotem uprawnionym do wnioskowania o przeznaczenie nieruchomości w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny a A Sp. z o.o. Oddział [...] w M jest przedsiębiorcą, na którego organ może nałożyć obowiązek oddania nieruchomości do używania. Powyższe wynika wprost z normy art. 208 ust. 1 oraz 210 ust. 1 cyt. ustawy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że skarżący jest przedsiębiorcą, który na terenie RP, poprzez swój oddział, prowadzi działalność gospodarczą. A zatem podlega normie art. 208 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP.

Organ wskazał, że strona, na którą nałożono obowiązek świadczenia nie należy do katalogu podmiotów zwolnionych (wyłączonych) z omawianych obowiązków - art. 208 ust. 4 przedmiotowej ustawy. Powyższy przepis w sposób enumeratywny wymienia tereny, pomieszczenia, środki transportu, maszyny i inny sprzęt, znajdujący się w posiadaniu określonych w tym przepisie instytucji i organów. Cytowany przepis w sposób enumeratywny określa jakie nieruchomości i rzeczy ruchome nie mogą być przedmiotem świadczeń.

Zgodnie z tym przepisem są to :

1) tereny, pomieszczenia, środki transportowe, maszyny i inny sprzęt znajdujące się w posiadaniu:

jednostek organizacyjnych służących bezpośrednio działalności Sejmu i Senatu Rzeczypospolitej Polskiej, Kancelarii Prezydenta Rzeczypospolitej

Polskiej, Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, ministerstw i urzędów wojewódzkich oraz Narodowego Banku Polskiego i banków, a także Państwowej Wytwórni Papierów Wartościowych i Mennicy Państwowej,

jednostek organizacyjnych podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych odpowiednio przez Ministra Obrony Narodowej, Ministra Sprawiedliwości, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw informatyzacji, Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu oraz Szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego,

przedstawicielstw dyplomatycznych i urzędów konsularnych państw obcych oraz innych przedstawicielstw i instytucji zrównanych z nimi w zakresie przywilejów i immunitetów na mocy ustaw, umów lub powszechnie ustalonych zwyczajów międzynarodowych, jak również członków tych przedstawicielstw, urzędów i instytucji oraz członków ich rodzin, a także innych osób zrównanych z nimi

w zakresie przywilejów i immunitetów, jeżeli nie posiadają obywatelstwa polskiego;

2) biblioteki, muzea, archiwa i zabytki uznane przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej za pomniki historii oraz dobra kulturalne, o których mowa w art. 218 ustawy, oraz obiekty wpisane na "listę dziedzictwa światowego, na podstawie Konwencji w sprawie ochrony światowego dziedzictwa kulturalnego i naturalnego, przyjętej w Paryżu dnia 16 listopada 1972 r. (Dz. U. z 1976 r. Nr 32, poz. 190 i 191);

3) zbiory naukowe i artystyczne mające charakter publiczny;

3) świątynie, domy modlitwy oraz pomieszczenia kościołów i innych związków wyznaniowych mających osobowość prawną, wraz ze znajdującymi się w nich przedmiotami przeznaczonymi do wykonywania kultu religijnego;

4) przedmioty wyłączone spod egzekucji stosownie do przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2016. poz. 599 i 868) z wyjątkiem narzędzi prostych oraz środków transportowych;

4) parki narodowe i rezerwaty przyrody;

5) przedszkola, domy dziecka, zakłady opiekuńczo-wychowawcze, szkoły specjalne i internaty tych szkół, specjalne ośrodki wychowawcze i szkolno- wychowawcze oraz poradnie psychologiczno-pedagogiczne;

5) urządzenia i sieci telekomunikacyjne :

ujęte w planach działania, o których mowa w art. 176a ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. 2016. poz. 1489 z późn. zm.), przewidziane do użycia na potrzeby jednostek organizacyjnych, o których mowa w ust. 2,

niezbędne do wykonania decyzji nałożonych na przedsiębiorców telekomunikacyjnych przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w trybie określonym w art. 178 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne;

9) pojazdy samochodowe niedopuszczone do ruchu po drogach publicznych oraz używane wyłącznie do przewozu wewnątrz zakładu, po przedstawieniu przez posiadacza odpowiednich dokumentów.

Oczywistym jest, że w katalogu wyłączeń nie mieszczą się przedsiębiorcy.

Za powyższą wykładnią przemawia też treść i wykładnia celowościowa art. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. Przepis ten stanowi, że umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wypadek wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także do każdego obywatela, w zakresie określonym w ustawach. Skoro skarżący jest przedsiębiorcą, ciążą na nim obowiązki w zakresie określonym w ustawie. Organ stwierdził, że taka wykładnia, dokonana przez organ wykładnia jest też zgodna z racją stanu RP.

Organ przywołał stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który w wyroku z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 1068/14, wskazał, że z pożytkami, wynikającymi z prowadzenia przedsiębiorstwa na terytorium RP, wiązać muszą się też obowiązki i obciążenia rzeczowe na wypadek wojny - wynikające z art. 208 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP.

Organ wskazał także, że w toku prowadzonego postępowania nie wykazano także aby właściciel nieruchomości (osoba prawna - Spółka z o. o. ) posiadał status jednostki przewidzianej do militaryzacji ustalonej w trybie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 listopada 2009 r. w sprawie militaryzacji jednostek organizacyjnych wykonujących zadania na rzecz obronności lub bezpieczeństwa państwa (Dz. U. Nr 210, poz. 1612), który to status uniemożliwił by przeznaczenie nieruchomości na cele świadczeń.

Zdaniem organu l instancji z analizy tych zapisów wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie mieści się w katalogu określonym powyżej, w związku z czym może zostać skutecznie przeznaczona na cele świadczeń na potrzeby Sił Zbrojnych, zwłaszcza, że jak wykazała wizja lokalna zarówno strategiczne położenie nieruchomości przy granicy administracyjnej miasta K, jak i sposób zabudowy i powierzchnia predestynuj ja do przeznaczenia w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny jako formy obronności Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ podkreślił, że skarżąca Spółka została prawidłowo zawiadomiona o wszczęciu postępowania. W toku tego postępowania zgromadzono materiał dowodowy w pełni odzwierciedlające zasoby przedsiębiorcy, a który pozwolił na podjęcie przez organ rzetelnego rozstrzygnięcia. Pełnomocnik przedsiębiorcy został również prawidłowo zawiadomiony o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału, uczestniczył w rozprawie, a zatem zapewniono mu czynny udział, zgodnie z art. 10 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do złożonego podczas rozprawy oświadczenia pełnomocnika skarżącej spółki, że nie wyraża ona zgody na przeznaczenie jej nieruchomości na cele świadczeń rzeczowych, organ podniósł, ze brak zgody przedsiębiorcy nie może determinować decyzji odmownej. Realizacja zadań związanych z obroną Rzeczypospolitej Polskiej jest bowiem zadaniem nadrzędnym, zaś planowanie w czasie pokoju przez Siły Zbrojne realizacji zadań obronnych jest elementem pozwalającym na szybką ich mobilizację, a więc wdrożenia procedur obronnych w sytuacji zagrożenia. Ponadto, w przypadku wprowadzenia przez Prezydenta RP na terenie kraju lub jego części stanu wojennego, mogą zostać wprowadzone ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela(art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 2002 r. o stanie wojennym i kompetencjach Naczelnego dowódcy sił Zbrojnych i zasadach jego podległości konstytucyjnym organom Rzeczypospolitej Polskiej; Dz. U. z 2017 r., poz. 1932). W stanie wojennym, co wynika też z art. 25 ust. 1 pkt 5 tejże ustawy, można wprowadzić zajęcie nieruchomości na rzecz sił zbrojnych. Zatem planowanie w czasie pokoju przez siły Zbrojne rzeczy ruchomych i nieruchomości w ramach świadczeń rzeczowych jest jak najbardziej uzasadnione. Organ podkreślił, ze przedmiotowa decyzja obejmuje świadczenia wykonalne w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny. Tylko wtedy staje się ona wykonalna. W czasie pokoju przedmiot świadczeń pozostaje w posiadaniu właściciela.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca Spółka podniosła naruszenie przepisów postępowania - artykułów: 7, 77 § 1, 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 208 ust. 1, art. 210 ust. 1 i 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP. W szczególności zarzuciła więc:

a) naruszenie zasady proporcjonalności przy nakładaniu świadczeń,

b) nieprzeprowdzenie postępowania w zakresie utraty wartości nieruchomości

wskutek utrzymania w mocy decyzji,

c) brak wymaganego szczegółowego uzasadnienia decyzji.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda uchylił decyzję organu l instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia po przytoczeniu regulacji art. 208 ust. 1 i ust. 4, a następnie art. 210 ust. 1 i 3 oraz 202 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP organ odwoławczy wskazał na treść art. 138 §2 k.p.a.

Podniósł następnie, że organ l Instancji nie uzyskał wszystkich istotnych dowodów w sprawie, o których była mowa w decyzji z dnia [...] 2017 r., znak [...]. W ocenie organu odwoławczego ustalony stan faktyczny nie pozwalał na wydanie decyzji o przeznaczeniu nieruchomości na cele związane ze świadczeniem na rzecz obrony. Podjęto wprawdzie szereg działań zmierzających do próby ustalenia pełnego materiału dowodowego, w szczególności wykonano ponownie oględziny, przeprowadzono rozprawę. Jednakże podjęte działania nie przyczyniły się do zebrania pełnego materiału dowodowego. Nie uzyskano bowiem w trakcie ponownie prowadzonego postępowania bardzo istotnego dowodu w sprawie, a mianowicie nie uzyskano od wnioskodawcy ogólnych kryteriów wyboru, typowania budynku skarżącej Spółki wraz z działkami jako przedmiotu świadczenia (patrz wyrok WSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 317/17). Uzyskanie takich kryteriów pozwoliłoby organowi l Instancji na dokonanie oceny zasadności wyboru ww. budynku wraz z działkami jako przedmiotu świadczenia. Dokonanie przez organ l Instancji oceny otrzymanych kryteriów, jak również oceny wszystkich innych dowodów zebranych w postępowaniu winno było dopiero pozwolić na podjęcie decyzji merytorycznej pozytywnej bądź negatywnej w zakresie przeznaczenia nieruchomości na cele związane ze świadczeniami rzeczowymi na rzecz obrony. Zebranie brakujących dowodów pozwoliłoby na uniknięcie zarzutu dot. przekroczenia granic uznaniowości przy wydawaniu decyzji. Wojewoda ponownie stwierdził więc, że organ prowadzący postępowanie, celem skutecznego przeznaczenia rzeczy jako świadczenia rzeczowego dla potrzeb podmiotów, o których mowa w art. 208 ust. 2 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, musi dopełnić wszelkich formalności. Świadczenia rzeczowe mogą być nałożone w drodze decyzji na podmioty, o których mowa w art. 208 tej ustawy, ale nie muszą. Jest to decyzja uznaniowa organu, dlatego wymaga szczególnego uzasadnienia, przekonywującego stronę do jej zasadności. Zdaniem Wojewody, nieuzyskanie od wnioskodawcy istotnego dowodu w sprawie, jakim są przesłanki warunkujące wybór tej nieruchomości na przedmiot świadczenia, jak również dokonania oceny tych kryteriów, jest istotnym brakiem w postępowaniu skutkującym koniecznością uchylenia przedmiotowej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy podkreślił, że w świetle zapisów art. 7 i 77 k.p.a. na organie w każdym wypadku ciąży szczególny, ustawowy obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy. Zebrany materiał dowodowy w trakcie prowadzonego postępowania winien znaleźć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia, zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się do dodatkowego zarzutu skarżącej Spółki w zakresie utraty wartości rynkowej nieruchomości, stwierdził, iż należy zgodzić się z twierdzeniem organu l Instancji podniesionym w piśmie z 26 stycznia 2018 r., znak [...]. "Sam fakt przeznaczenia nieruchomości na potrzeby Sił Zbrojnych planowanych do wykorzystania w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny nie niesie ze sobą żadnych skutków dla jej właściciela/posiadacza, który może w dowolny sposób władać swoją własnością, w przypadka zmiany właściciela /posiadacza nieruchomości decyzja podlega uchyleniu (§ 13 pkt 3 rozporządzenia). Ponadto, należy zauważyć, iż przepisy regulujące kwestie związane z przeznaczeniem świadczeń rzeczowych na rzecz obrony, nie przewidują konieczności dokonywania tego rodzaju wyliczeń w przypadku wydawania decyzji

o przeznaczeniu nieruchomości na cele świadczeń na rzecz obrony."

Zdaniem Wojewody, postępowanie w sprawie przeznaczenia przedmiotowego budynku skarżącej Spółki wraz z działkami o łącznej powierzchni 46.013 m2 nie może zostać umorzone. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą bowiem przesłanki bezprzedmiotowości postępowania warunkujące możliwość wydania takiej decyzji, w oparciu o art. 105 k.p.a. W tym zakresie należy mieć na uwadze art. 85 Konstytucji RP, który stanowi, iż: "Obowiązkiem obywatela polskiego jest obrona Ojczyzny. 2. Zakres obowiązku służby wojskowej określa ustawa. (...)".

Ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP precyzuje zadania związane z obowiązkami obrony, stanowiąc w art. 1, że: "Obrona Ojczyzny jest sprawą i obowiązkiem wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej". Obowiązek umacniania jej obronności wyrażony został w art. 2 tej ustawy.

Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził więc, że wydanie decyzji w sprawie przeznaczenia do wykonania świadczenia rzeczowego na rzecz obrony w czasie mobilizacji i w czasie wojny, jak to ma miejsce w przypadku kwestionowanej decyzji, jest formą realizacji umacniania obronności Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ odwoławczy wskazał zatem, że prowadząc ponownie postępowanie organ l instancji powinien przeprowadzić i udokumentować przebieg postępowania dowodowego zgodnie z wytycznymi wskazanymi w uzasadnieniu niniejszej decyzji, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w sporządzonym uzasadnieniu decyzji spełniającym przesłanki, o których mowa wart. 107 § 3 k.p.a.

We wniesionym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie środku zaskarżenia z dnia 3 kwietnia 2018 r. na powyższą decyzję skarżąca Spółka podniosła, że zastosowała się do treści pouczenia zawartego w kwestionowanej decyzji, iż przysługuje od niej skarga i w myśl art. 112 k.p.a. wniosła w terminie 30 dniowym niniejszy środek zaskarżenia. Z ostrożności procesowej "...w oparciu o treść art. 87 § 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 112 k.p.ai..." wniosła o przywrócenie terminu do wniesienia sprzeciwu od decyzji o której mowa w art. 64c § 1 P.p.s.a. oraz potraktowanie niniejszego środka zaskarżenia jako sprzeciwu od zaskarżonej decyzji.

Podniosła następujące zarzuty:

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 § 2 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, iż treść żądania/wniosku jednej ze stron stanowi dowód w sprawie, którego nieprzeprowadzenie uzasadnia konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie w myśl art. 138 § 2 k.p.a.;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a to art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo iż materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania umożliwiał wydanie rozstrzygnięcia reformatoryjnego;

naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie, a to art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. poprzez wydanie kolejnego już kasatoryjnego rozstrzygnięcia w sprawie, którego skutkiem jest niczym nieuzasadnione wydłużenie postępowania administracyjnego w sposób niweczący zaufanie Strony do organów władzy publicznej a także naruszający zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, adekwatności, szybkości oraz prostoty postępowania;

Skarżąca Spółka podniosła więc, że w pełni podziela stanowisko organu II instancji, w zakresie, w jakim powołuje się na braki proceduralne postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organ l instancji, których nieuniknionym skutkiem było uchylenie zaskarżonej decyzji organu l instancji. Nieprawidłowa pozostaje jednakże argumentacja organu II instancji, prowadząca do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a., a w konsekwencji uchylenie decyzji organu l instancji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca Spółka podniosła, że pierwszy wniosek Wojskowego Komendanta Uzupełnień dotyczący nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania został złożony dnia 30 sierpnia 2016 r. , a organ l instancji decyzją z dnia 3 października 2016 r. wniosek ten uwzględnił. Na skutek jednak odwołania organ II instancji uchylił tą decyzję w całości, zaś organ l instancji umorzył postępowanie w sprawie wobec cofnięcia wniosku Wojskowego Komendanta Uzupełnień, który dnia 3 marca 2017 r. złożył kolejny wniosek inicjujący postępowanie w niniejszej sprawie, a dotyczący tej samej nieruchomości. W jego toku organ l instancji wydał kolejno 3 decyzje administracyjne, z których każda była obarczona istotnymi wadami, prowadzącymi do ich uchylenia. Spółka podniosła, że organ l instancji nie realizuje zaleceń organu II instancji, w szczególności nadal nie uzasadnił kryteriów wyboru, wytypowania nieruchomości będącej przedmiotem postępowania jako przedmiotu świadczenia na rzecz obronności. Organ l instancji ponownie - pomimo wyraźnych zaleceń organu odwoławczego - nie dokonał oceny zasadności dokonanego przez Wojskowego Komendanta Uzupełnień wyboru nieruchomości do przeznaczenia na rzecz obrony. Strona w dalszym ciągu nie została poinformowana dlaczego należący do niej obiekt ma mieć jakiekolwiek znaczenie dla obronności Rzeczypospolitej Polskiej, a w szczególności dlaczego właśnie ten, a nie żaden sąsiedni obiekt został uwzględniony w oczekiwaniach Sił Zbrojnych RP na wypadek konieczności realizacji świadczeń w czasie wojny.

Zdaniem skarżącej Spółki w przypadku decyzji uznaniowych na organie administracji publicznej ciąży w szczególności obowiązek dokładnego zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz przekonującego uzasadnienia przyjętego rozstrzygnięcia; luz decyzyjny nie oznacza bowiem arbitralności (wyr. WSA w Poznaniu z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Po 703/13, Legalis). Obowiązek ten nabiera szczególnego znaczenia w przypadku decyzji w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania świadczenia rzeczowego na rzecz obrony państwa, co akcentowane jest w orzecznictwie (m.in. wyrok WSA z/s w Kielcach z dnia 21 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 652/12).

Podniosła, że pismem z dnia 19 lutego 2018 r. organ II instancji wskazał, iż "ustalony stan prawny oraz faktyczny stwarza wystarczającą podstawę do wydania decyzji administracyjnej". Wobec powyższego uzasadnione zdziwienie budzi fakt, oparcia rozstrzygnięcia decyzji w sprawie na treści art. 138 § 2 k.p.a. Skoro bowiem organ II instancji uznał, iż stan prawny oraz faktyczny niniejszej sprawy został dostatecznie wyjaśniony, w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji w sprawie, winien był wydać decyzję merytoryczną w sprawie. Wydanie natomiast decyzji kasatoryjnej, prowadzi wyłącznie do kolejnego nieuzasadnionego przedłużenia postępowania administracyjnego. Błędnie uznaje też organ II instancji, iż organ l instancji w toku ponownego rozpoznania sprawy winien uzyskać dowód w postaci "ogólnych kryteriów wyboru, typowania budynku A wraz z działkami". W tym zakresie stanowisko Wnioskodawcy w zakresie kryteriów wyboru nieruchomości nie może stanowić dowodu w sprawie i winno być traktowane wyłącznie jako stanowisko strony postępowania administracyjnego. W myśl bowiem art. 75 § 1 k.p.a. dowodem jest wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy - w szczególności dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Celem postępowania dowodowego, jest wyczerpująca weryfikacja okoliczności faktycznych sprawy w zakresie, w jakim mogą posłużyć do oceny zasadności interesu publicznego oraz słusznego interesu stron postępowania (art. 7 k.p.a.). Zatem wskazanie podstaw faktycznych oraz prawnych żądania przez wnioskodawcę, mogło dopiero dać podstawę do weryfikacji żądania z uwzględnieniem interesu Skarżącej na drodze postępowania dowodowego. Zatem rozróżnić należy treść wniosku lub treść pisma zawierającego doprecyzowanie treści żądania, od kategorii dowodu - bowiem stanowisko Wojskowego Komendanta Uzupełnień - z założenia nie będzie mogło stanowić dowodu w sprawie. Skutkiem jego sformułowania będzie ewentualne przeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do weryfikacji zasadności, a nie dokonanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych w sprawie. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na okoliczność, iż organ l instancji wielokrotnie umożliwił Wojskowemu Komendantowi Uzupełnień wypowiedzenie się w niniejszej sprawie, był wzywany do złożenia nowych wniosków dowodowych, pozostał jednak bierny, wychodząc z założenia - jak należy domniemywać - iż wniosek w sposób dostateczny i wyczerpujący wyjaśnia podstawy do jego uwzględnienia oraz wydania decyzji w sprawie. Tymczasem treść wniosku, jak słusznie wskazuje organ II instancji, nie pozwala na jego pozytywne rozstrzygnięcie poprzedzone weryfikacją kryteriów wyboru nieruchomości, bowiem Wojskowy Komendant Uzupełnień - pomimo licznych wezwań - nie wskazał, na jakiej podstawie dokonał wyboru nieruchomości będącej przedmiotem postępowania. Niewskazanie tego przez Wnioskodawcę pomimo wezwań, powinno doprowadzić do oczywistego wniosku, iż nie występują żadne okoliczności uzasadniające wybór nieruchomości Skarżącej na cele wskazane we wniosku, a organy administracji publicznej winne były w formie decyzji odmówić przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości do wykonania świadczenia rzeczowego na rzecz obrony. Zdaniem skarżącej Spółki nie sposób oprzeć się wrażeniu, że zarówno organ l instancji, jak i organ II instancji, przyjmują nieprawidłowe założenie, iż w niniejszej sprawie jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem jest decyzja zgodna z treścią wniosku. Tymczasem decyzja w sprawie winna mieć charakter uznaniowy, a organy administracji publicznej mogą - a w niniejszej sprawie powinny - dać opór nieuzasadnionym i dowolnym roszczeniom instytucji wojskowych wobec osób prywatnych. Organ II instancji dysponował więc dostatecznym materiałem dowodowym by wydać rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i rozstrzygnąć sprawę co do istoty. Wydanie natomiast w takiej sytuacji decyzji kasatoryjnej w oparciu o treść art. 138 § 2 k.p.a. powinno zostać uznane niedopuszczalne i w ocenie pełnomocnika skarżącej Spółki prowadzi do niczym nieuzasadnionego wydłużenia postępowania administracyjnego w sposób niweczący zaufanie strony do organów władzy publicznej a także naruszający zasady proporcjonalności, bezstronności, równego traktowania, adekwatności, szybkości oraz prostoty postępowania określone w art. 7b k.p.a., art. 8 k.p.a. oraz art. 12 k.p.a. Skarżąca Spółka wniosła więc o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na sprzeciw organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), która wprowadziła do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej w skrócie P.p.s.a.) zmiany polegające na dodaniu rozdziału 3a "Sprzeciw od decyzji". Stosownie do art. 64a P.p.s.a. od decyzji,

o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Zgodnie art. 64b § 1 P.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 2 i § 3 P.p.s.a. sąd odrzuca skargę wniesioną po terminie do jej wniesienia postanowieniem, które może być wydane na posiedzeniu niejawnym.

W rozpoznawanej sprawie, zważywszy na datę wydania zaskarżonej decyzji i obowiązujące regulacje, nie ulega żadnej wątpliwości, że przysługiwał od niej sprzeciw, o którym mowa w art. 64a P.p.s.a., a nie jak błędnie pouczył organ - skarga do sądu administracyjnego.

Sprzeciw powinien zostać złożony w terminie 14 dni od dnia doręczenia stronie decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, zwanej dalej w skrócie - k.p.a.; art. 64c § 1 P.p.s.a.).

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela zatem to stanowisko prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że skutki prawne błędnego pouczenia o środkach zaskarżenia powinny być jednolite zarówno w drodze postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Odmienna wykładnia prowadziłaby do zbędnego formalizmu i przedłużania postępowania. Sąd administracyjny w sytuacji złożenia wniosku o przywrócenie terminu z powodu błędnego pouczenia zobowiązany byłby go bowiem stronie przywrócić. "Zauważyć należy, że wprawdzie w art. 112 k.p.a. ustawodawca nie wskazał sprzeciwu, jednak zgodnie z art. 64b § 1 p.p.s.a. do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze. Reasumując skutkiem prawnym obrony wynikającej z art. 112 k.p.a. w przypadku wniesienia spóźnionego środka zaskarżenia do sadu, który wpłynął z zachowaniem terminu błędnie podanego w pouczeniu, jest obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpatrzenia go bez potrzeby wnoszenia wniosku o przywrócenie terminu, (por. postanowienie NSA z dnia 26 października 2017 r.., sygn. akt II OZ 1206/17; Lex nr 2389760).

Wobec powyższego wniesiony przez skarżącą Spółkę środek zaskarżenia w terminie błędnie podanym w pouczeniu kwestionowanej nim decyzji, jest sprzeciwem i z tego względu jako dopuszczalny podlegał rozpatrzeniu bez konieczności uprzedniego przywrócenia terminu do jego wniesienia.

Sprzeciw ten nie zasługiwał jednak na uwzględnienie.

Jak wynika z art. 64e P.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Oznacza to, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej został określony w sposób zawężający, tzn. rola sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. W konsekwencji, sąd jest władny uwzględnić sprzeciw wyłącznie, gdy uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek wynikających z art. 138 § 2 k.p.a. Jak wskazuje się w orzecznictwie, sprzeciw od decyzji kasacyjnej jest kierowany wyłącznie przeciwko uchyleniu decyzji pierwszointancyjnej i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, sprzeciw ten inicjuje postępowanie szczególne, w którym sąd powinien wyłącznie ocenić, czy organ odwoławczy zasadnie uchylił się od wydania rozstrzygnięcia merytorycznego co do istoty sprawy, nie powinien zaś, jak w przypadku spraw ze skarg, rozstrzygać w granicach danej sprawy nie będąc

związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Kontrola ta nie może zatem obejmować oceny materialnoprawnej co do istoty sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby niedopuszczalne i przedwczesne (tak m.in. WSA w Poznaniu w wyroku z 8 sierpnia

2017 r, IV SA/Po 649/17; WSA w Gorzowie z 17 października 2017 r., II SA/Go 838/17; WSA w Łodzi z 29 listopada 2017 r., II SA/Łd 654/17, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej w skrócie jako "CBOSA"). Rolą sądu administracyjnego kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się zatem wyłącznie natomiast do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 maja 2014 r., sygn. akt III SA/Po 1332/13 oraz wyrok WSA w Gliwicach z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt IV SA/G118/13, CBOSA).

Trafnie jednakże zauważa WSA w Krakowie w wyroku z dnia 14 czerwca

2018 r., sygn. akt II SA/Kr 472/18, że aby ocenić prawidłowość podjęcia decyzji kasacyjnej, nie sposób odcinać się zupełnie od pewnych materialnoprawnych jej aspektów. Sąd zasadnie zwrócił uwagę, że nie jest słuszne założenie, iż ocena decyzji kasacyjnej powinna bazować na kryteriach procesowych, formalnych i abstrahować od tego, co materialne. "Nic bardziej mylnego. Wszak aby wypowiedzieć się o takim czy innym zakresie sprawy, a tym bardziej rozstrzygnąć o jego istotnym znaczeniu - trzeba wpierw "sprawę" zidentyfikować i zrekonstruować. A to jest operacja w całości zrelatywizowana do prawa materialnego, bo właśnie w nim zakodowane są wszystkie elementy każdej sprawy administracyjnej. Do tych elementów należą przede wszystkim dwie normy: norma uprawniająca do konkretyzacji prawa (norma kompetencyjna) i norma konkretyzowana (norma merytoryczna). Pierwsza norma przesądza o samym istnieniu sprawy, a druga - w fazie decyzyjnej o treści rozstrzygnięcia, a wcześniej o tym, jakie fakty są prawnie doniosłe i wymagają wyjaśnienia, l to właśnie jest "zakres sprawy", o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Jego ustalenie zasadza się na wykładni normy konkretyzowanej, ściśle biorąc - jej hipotezy. Można tedy powiedzieć, że od wykładni normy konkretyzowanej (a więc od wykładni prawa materialnego) powinna się też zaczynać kontrola legalności decyzji kasacyjnej'. Bez tej wykładni jest praktycznie niemożliwa."

W rozpoznawanej sprawie sytuacja jednak jest specyficzna. W art. 208 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1987 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t. jedn., Dz. U. z 2018 r., poz. 1459, zwanej dalej ustawą o powszechnym obowiązku obrony RP), ustawodawca wskazał jedynie, że przedmiotem świadczeń rzeczowych mogą być posiadane nieruchomości i rzeczy ruchome, za wyjątkiem tych, określonych w ust. 4 tego przepisu. W ust 5 art. 208 ustawy, stanowiącym delegację ustawową do wydania przepisów wykonawczych, ustawodawca wskazał dodatkowo, że rodzaj i liczba nieruchomości, dla wykonania niezbędnych świadczeń rzeczowych, które mogą być w tym celu w użytkowaniu w danym roku kalendarzowym określi w rozporządzeniu Rada Ministrów uwzględniając w szczególności potrzeby związane z prowadzenie kwalifikacji wojskowej, przeprowadzeniem ćwiczeń wojskowych, w tym, organizowanych z zastosowaniem natychmiastowego stawiennictwa żołnierzy rezerwy i sprawdzeniem gotowości mobilizacyjnej Sił Zbrojnych. Podobne okoliczności powtarzają się w treści art. 209 ustawy. W art. 6 ust. 2, będącym także delegacją ustawową, ustawodawca wskazał z kolei, że "Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, tryb realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, w szczególności (...) warunki i sposób przygotowania i wykorzystania transportu morskiego, kolejowego, samochodowego, lotniczego, żeglugi śródlądowej oraz infrastruktury drogowej

i kolejowej na potrzeby obronne państwa, a także ich ochrony w czasie wojny oraz właściwość organów w tych sprawach (...)." Wobec tego rację ma Wojewoda akcentując te kwestie przydatności danej nieruchomości i obiektów na niej położonych do realizacji przedmiotowych świadczeń rzeczowych na wypadek mobilizacji i w czasie wojny. W ocenie Sądu nie mogą budzić żadnych wątpliwości obowiązki sprecyzowane w ustawie o powszechnym obowiązku obrony RP brąz, że w świetle art. 1 ustawy - "Obrona Ojczyzny jest sprawą i obowiązkiem wszystkich obywateli Rzeczypospolitej Polskiej", a "Umacnianie obronności Rzeczypospolitej Polskiej, przygotowanie ludności i mienia narodowego na wypadek Wojny oraz wykonywanie innych zadań w ramach powszechnego obowiązku obrony należy do wszystkich organów władzy i administracji rządowej oraz innych organów i instytucji państwowych, organów samorządu terytorialnego, przedsiębiorców i innych jednostek organizacyjnych, organizacji społecznych, a także do każdego obywatela w zakresie określonym w ustawach" (art. 2 ustawy). W ramach tych obowiązków, zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP na urzędy i instytucje państwowe oraz przedsiębiorców i inne jednostki organizacyjne, a także osoby fizyczne może być więc, jak trafnie podniosły organy obu instancji nałożony obowiązek świadczeń rzeczowych, polegających na oddaniu do używania posiadanych nieruchomości i rzeczy ruchomych na cele przygotowania obrony Państwa.

Skoro zatem pomimo ww. celów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP, wyrażonych w art. 1 - 2, a sprecyzowanych w dalszej jej części (m. in. w art. 208 i art. 210) oraz w rozporządzeniu wykonawczym (m.in. konieczność złożenia wniosku wg określonego wzorca - vide: § 6 i 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 sierpnia 2004 r. w sprawie świadczeń rzeczowych na rzecz obrony w czasie pokoju; Dz. U. z 2004 r. Nr 181, poz. 1872 ze zm.) ustawodawca nie zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania polegającego na wydaniu tzw. decyzji związanej, ale pozostawił rozstrzygnięcie w tym zakresie organowi administracji publicznej w ramach tzw. uznania administracyjnego, to organ administracyjny do którego wpłynął wniosek, ma zatem obowiązek szczegółowego uzasadnienia swojej decyzji. Działanie w ramach uznania administracyjnego nie oznacza bowiem dowolności, bo możliwość wyboru przez organ spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie rozwiązań, doznaje ograniczenia już w samej normie prawnej, wprowadzającej uznanie poprzez wyznaczenie przez ustawodawcę ram w konkretnej kategorii spraw. Doznaje ono zatem ograniczenia postanowieniami naczelnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7, uzupełnionej postanowieniami art. 77 § 1 i 80 k.p.a., jak i zasadami i celami określonymi w przepisach materialnych danej ustawy.

"Wydając zatem decyzję w ramach uznania administracyjnego w trybie art. 208 i 210 ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP organ jest zobowiązany nie tylko rozważyć, czy istnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, ale również uzasadnić nałożony na stronę obowiązek świadczenia rzeczowego i poprzeć zajęte stanowisko konkretnymi dokumentami, stanowiącymi podstawę faktyczną decyzji. Dokumenty zawierające chociażby tylko ogólne ale obiektywne kryteria wyboru osób zobowiązanych, będących właścicielami rzeczy podlegających świadczeniom rzeczowym, nie tylko umożliwią ewentualną kontrolę sądowoadministracyjną ale przede wszystkim umożliwią stronie poznanie motywów wydania decyzji. Uzasadniając szczegółowo rozstrzygnięcie podjęte w ramach uznania administracyjnego organ nie narazi się tym samym na zarzut dowolności i bezprawności działania, a nadto uczyni zadość wymaganiom zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 kpa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 kpa: "Organy administracji publicznej powinny bowiem wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi się kierują przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu."(por. m. in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2017 r., sygn. akt III SA/Kr 317/17; Lex nr 2302021).

Również i wskazane przez Sąd postanowienia powoływanych przepisów ustawy (w tym art. 208 ust. 5, art. 6 ust. 2) powinny być wskazówką w wykładni przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP jako tych ograniczających ramy działania organu w tym przedmiocie w ramach uznania administracyjnego.

Patrząc przez ten pryzmat na zasadność podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., stwierdzić należy, że organ odwoławczy wskazał z jakich powodów uchylił się od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i stanowisko to, pomimo nie do końca zręcznie i dobitnie sformułowanych motywów jego podjęcia jest zdaniem Sądu, zgodne z postanowieniami, co dopiero wskazanego art. 138 § 2 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki zawartych w sprzeciwie organ odwoławczy może właśnie to uczynić, ale musi wykazać, że wzruszona odwołaniem decyzja organu l instancji została wydana z naruszeniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a konieczny do przeprowadzenia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), które władny jest przeprowadzić organ odwoławczy. Zgodzić się należy jedynie w tym zakresie z argumentacją skarżącej Spółki, że zakres kryteriów wyboru nieruchomości nie może stanowić sam prze się dowodu w sprawie, a jedynie być objęty ustaleniami postępowania wyjaśniającego. W tym względzie rzeczywiście niezbyt prawidłowo wypowiedział się organ odwoławczy, nie mniej jednak ten błąd nie mógł w żaden sposób zaważyć na negatywnej ocenie podjętego przezeń rozstrzygnięcia.

W orzecznictwie (por. m. in.. wyrok WSA we Wrocławiu z 14 marca 2012 r., sygn. akt IV SA/Wr 780/11) wskazuje się wprawdzie, że należy przyjąć, iż podmioty zabezpieczające realizację nałożonych przez ustawę celów związanych z wykonywaniem świadczeń na rzecz Sił Zbrojnych, jednostek organizacyjnych Obrony Cywilnej, czy wykonujących zadania na potrzeby obrony państwa, są najlepiej zorientowanymi co do zasadności wyboru rzeczy w celu zabezpieczenia i przygotowania obiektów do obrony Państwa. Zauważyć jednak trzeba, że owe kryteria wyboru rzeczy, czy też obiektu do realizacji świadczeń na gruncie ustawy

o powszechnym obowiązku obrony RP muszą być jednak wskazane, a więc ustalone, bo bez tego każde podjęte w tym zakresie " doraźnie" rozstrzygnięcie właściwego organu w ramach pokoju w celu realizacji świadczeń rzeczowych byłoby wydane właśnie z przekroczeniem ram uznania administracyjnego, tj. dowolne

i arbitralne. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tutaj bynajmniej o niweczenie celów ustawy.

W kontrolowanej sprawie wnioskodawcą był Wojskowy Komendant Uzupełnień, który -jak stwierdził organ II instancji - wytypował przedmiot świadczenia opierając się na prowadzonej przez siebie ewidencji, o której mowa w art. 223a ustawy. Ten fakt nie zwalniał jednak organu l instancji od ustalenia kryteriów wyboru przedmiotu świadczenia rzeczowego. Związanie wnioskiem co do wskazanego przedmiotu świadczenia (organ sam nie może go wyznaczyć), czy brak możliwości badania jego przydatności na rzecz obrony, nie oznacza, że organ miał tego nie dokonywać, (który zgodnie z art. 208 ust. 1 ustawy może, a zatem - nie musi, nałożyć taki obowiązek) od uzasadnienia swojej decyzji, a więc podania i wyjaśnienia nie tylko podstawy prawnej ale też - okoliczności faktycznych. Obciążenie obywatela jakimkolwiek obowiązkiem, szczególnie wg. uznania organu, wymaga szczegółowego i wyczerpującego uzasadnienia. Od tego obowiązku ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP nie zwolniła organów administracji publicznej. Poprzestanie więc na tym, że uprawniony do tego podmiot w sposób prawidłowy złożył wniosek, nie jest wystarczające, gdyż oznaczałoby to, że wydanie decyzji w rzeczywistości nie należy do organu administracji publicznej, co byłoby sprzeczne z art. 210 ust. 1 ustawy. Przyjąć zatem należy, że nałożenie przedmiotowego świadczenia następuje na wniosek i jest z nim ściśle związane, ale samo złożenie wniosku nie przesądza samo przez się o nałożeniu tego obowiązku. Wpłynięcie do właściwego organu prawidłowo złożonego wniosku o nałożenie obowiązku świadczenia rzeczowego na rzecz wojska na wypadek zarządzenia mobilizacji lub wybuchu wojny zobowiązuje organ administracji publicznej do przeprowadzenia postępowania administracyjnego wg zasad i reguł określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Niewątpliwie jednym z istotnych czynników wpływających na umocnienie praworządności i rzetelności w działalności administracji jest obowiązek organów należytego i wyczerpującego informowania o okolicznościach faktycznych i prawnych, którymi kierowały się w toku załatwiania sprawy. Motywy te, jeszcze raz należy powtórzyć, powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu sporządzonym zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie powinno być zatem źródłem informacji dotyczącej toku rozumowania organu podejmującego decyzję i wszechstronnie wyjaśniać zawarte w niej rozstrzygnięcie. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK1654/12, z punktu widzenia oceny decyzji, istotne jest to, by nie miała ona charakteru decyzji dowolnej, lecz wskazywała na przesłanki, które przemawiają za odpowiednim wyborem.

Podzielając w pełni ten pogląd stwierdzić więc należy, że mimo niezbyt do końca jasnej redakcji argumentacja Wojewody w zaskarżonej decyzji zmierzała do wskazania, że w dalszym ciągu nie jest wiadomym jakimi kryteriami wyboru kierował się nie tylko wnioskodawca, ale przede wszystkim organ orzekając o przeznaczeniu nieruchomości skarżącej Spółki dla celów realizacji świadczenia rzeczowego na wypadek mobilizacji i w czasie wojny. Racje ma Wojewoda, że pomimo przeprowadzenia oględzin i rozprawy administracyjnej, w której uczestniczyli także przedstawiciele wnioskodawcy wskazanie przez organ i instancji, że "... strategiczne położenie nieruchomości przy granicy administracyjnej miasta K, jak i sposób zabudowy i powierzchnia predestynują do przeznaczenia w ramach świadczeń rzeczowych na uzupełnienie doraźnych potrzeb w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny jako formy obronności Rzeczypospolitej Polskiej.", rzeczywiście ocenić należało za niewystarczające. Z treści protokołu rozprawy nie wynika też, by w ogóle w kwestiach kryteriów wyboru przedmiotowej nieruchomości pytano wnioskodawcę. Nie chodzi tutaj o drobiazgowe ustalenia, lecz o wskazanie czym kierował się wnioskodawca typując ten obiekt i o ustalenie organu, że rzeczywiście te kryteria przesądzają, że ta konkretna nieruchomość należąca do skarżącej Spółki z takich, a nie innych względów, w odróżnieniu, co istotne, od innych podobnych i położonych w zbliżonych warunkach nieruchomości, należących do innych podmiotów, także posiadających budynki z warsztatami naprawczo-serwisowymi samochodów ciężarowych, powinna być objęta przedmiotem świadczenia rzeczowego na wypadek mobilizacji i w czasie wojny. Sąd więc jest zdania, że ustalenie tych ogólnych kryteriów, którymi choć w bardzo skąpym zakresie posługuje się sama ustawa, czy przepisy wykonawcze (choćby w § 24 i następnych rozporządzenia), a które zadecydowały o przeznaczeniu danej nieruchomości, nie jest niemożliwe do ustalenia ani podania ich w uzasadnieniu decyzji ze względu choćby na tajemnicę wojskową. Wobec tego w pełni uzasadniona była decyzja kasacyjna Wojewody w tej sprawie. Nie ma racji strona skarżąca podnosząc, że jako organ odwoławczy mógł on wydać decyzję merytoryczno - reformacyjną. Taka możliwość otwierałaby się, gdyby ustalono wszystkie istotne dla treści rozstrzygnięcia okoliczności, a istniałaby jedynie kwestia odmiennej oceny zgromadzonego w pełni materiału dowodowego. Podjęcie więc w tym stanie postępowania tego rodzaju decyzji spowodowałoby naruszenie przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Samoistnej podstawy do uwzględnienia sprzeciwu nie mogą zatem stanowić ewentualne uchybienia organu odwoławczego w zakresie wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, czyli niedoskonałości uzasadnienia decyzji kasacyjnej (vide: teza 2 wyroku WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1245/17; LEX nr 2462890).

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 64e w zw. z art. 151 a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2018 r,

poz. 1302), orzekł, jak w sentencji wyroku.