Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2134/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 2 pkt 2art. 7 ust. 1-1a, art. 7 ust. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 316 poz 65 art. 14 ust. 2, art. 23 ust 1,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady  (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów  wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007  w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Irena Jakubiec – Kudiura, Sędzia WSA - Matylda Arnold – Rogiewicz (spr.), Sędzia WSA - Michał Sowiński, Protokolant sekr. sąd. - Marcin Woźniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Dyrektora Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie z dnia (...) maja 2016 r. nr (...) w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego: oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi A. W. (dalej: "Skarżący" lub "Strona") wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: "organ II instancji" lub "organ odwoławczy") z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa [...] z/s w [...] (dalej: "Kierownik Biura Powiatowego") z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżący złożył w dniu 15 maja 2013 r. (data nadania przesyłki) w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na 2013 rok na podstawie art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm., dalej: "ustawa o płatnościach").

Strona zadeklarowała we wniosku między innymi działkę rolną o identyfikatorze "B" o powierzchni 2,06 ha zlokalizowaną na działce ewidencyjnej o numerze 143 oraz "C" o powierzchni 3,28 ha zlokalizowaną na działce ewidencyjnej o numerze 144.

Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] lutego 2014 r. wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której płatność została odmówiona, uzasadniając fakt ten różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.

W wyniku odwołania Skarżącego, w dniu [...] kwietnia 2014 r. organ II instancji decyzją Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 11 grudnia 2014 r. przeprowadzona została w gospodarstwie Skarżącego kontrola w zakresie weryfikacji w terenie PEG (maksymalny obszar kwalifikowany) odnośnie działek ewidencyjnych o numerach 143 i 144, stanowiąca uzupełnienie kontroli administracyjnej celem prawidłowej interpretacji obrazu ortofotomapy. Kontrolerzy ustalili, że powierzchnia uprawniona do płatności jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku na rok 2013.

W trakcie weryfikacji terenowej Skarżący wniósł zastrzeżenia, nie zgadzając się ww. ustaleniami. Jak wyjaśnił, wszystkie łąki (cały teren) były w roku 2014 raz skoszone, natomiast zakrzewienie jest całkowicie wycięte, a nie zostało ono jedynie usunięte. Grunt jest przeznaczony do procesu regeneracji po jego intensywnym użytkowaniu przez konie (do 50 szt.), a teren gospodarstwa jest ostoją dla dużej ilości dzikich zwierząt, w tym ptaków (bocianów, ptaków drapieżnych).

Po weryfikacji zastrzeżeń producenta zmieniono dotychczasowe wyniki kontroli dla obu działek na wartości odpowiednio 0,80 ha (działka nr 143) i 0,63 ha (działka nr 144). W przypadku działki nr 143 pomiarem objęto dwie niespójne jej części o powierzchni 0,54 ha i 0,26 ha rozdzielone pasem zadrzewień. W pomiarze nie uwzględniono południowej części działki stanowiącej teren podmokły z widoczną miejscami roślinnością należącą do rodziny pałkowatych wstępujących powszechnie m.in. na brzegach rowów melioracyjnych, a także obszaru we wschodniej części działki ewidencyjnej z zakrzaczeniami i zadrzewieniami. Odnosząc się do informacji strony o całkowitym wycięciu zakrzewienia wyjaśniono, że widoczne są na fotografiach ścięte gałęzie, ale występują na nich również karpy po ich wycince, co oznacza, że teren ten nie był użytkowany rolniczo do dnia kontroli, stąd też wyłączono go z pomiaru. Natomiast co do działki 144 pomiarem objęto północną część działki o powierzchni 0,63 ha. Analogicznie jak w przypadku działki nr 143, południowy jej fragment stanowiący teren podmokły został wyłączony z pomiaru. Obszary niekwalifikujące się do płatności w środkowej i zachodniej części działki stanowiły zadrzewienia i zakrzewienia.

Kierownik Biura Powiatowego w dniu [...] lutego 2015 roku wydał decyzję Nr [...] w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której płatność została odmówiona i została nałożona sankcja, uzasadniając fakt ten różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną.

Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego, w dniu [...] lipca 2015 r. organ II instancji decyzją Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu 18 listopada 2015 r. w gospodarstwie wnioskodawcy przeprowadzono czynności kontrolne w ramach weryfikacji terenowej. W tym dniu dokonano oceny uprawy pod kątem jej kwalifikowalności do płatności, wykonano zdjęcia działek w miejscach charakterystycznych oraz dokonano pomiarów powierzchni działek. Ustalono, że powierzchnia zmierzona w ramach działki referencyjnej nr 143 wynosi 1,82 ha, zaś w ramach działki referencyjnej nr 144 – 2,63 ha. Skarżący stwierdził, że co do przeprowadzenia samej kontroli nie ma uwag, natomiast nie zgadza się z jej wynikami co do obszaru zakwalifikowanego.

Pismem z dnia 13 stycznia 2016 r. poinformowano Skarżącego, że w wyniku weryfikacji formalnej protokołu (analiza śladów pomiarowych, dokumentacji fotograficznej wykonanej w czasie wizytacji terenowej na działkach) oraz po konsultacji z inspektorami terenowymi, którzy przeprowadzili kontrolę, wartości powierzchni zmierzonych w ramach poszczególnych działek referencyjnych pozostają bez zmian. W przypadku działki nr 143 do pomiaru nie zakwalifikowano zadrzewień i zakrzaczeń w środkowej i północno-wschodniej części działki. Nie uwzględniono również obszaru znajdującego się po zachodniej stronie granicy, który zarówno na zdjęciach jak i na ortofotomapie przedstawia się jako jednolicie użytkowany, jednakże znajdujący się już poza granicami odniesienia przedmiotowej działki. W przypadku działki nr 144 obszary nieujęte w pomiarze stanowią zadrzewienia i zakrzaczenia w środkowej i północno-zachodniej części działki. Wyjaśniono także, że inspektorzy terenowi dokonują pomiaru wszystkich użytków rolnych na danej działce, które są wykorzystywane do prowadzenia działalności rolniczej, a nie obszaru, który np. dopiero po przeprowadzeniu zabiegów agrotechnicznych mógłby być zakwalifikowany do PEG. Dodano ponadto, że jeżeli Skarżący nie zgadza się z przebiegiem granic odniesienia i dysponuje dokumentacją, która potwierdza inny przebieg granic, może ją dostarczyć do Biura Powiatowego ARiMR.

W dniu [...]lutego 2016 roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR [...] z/s w [...] wydał decyzję nr [...]w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, na mocy której płatność została pomniejszona, uzasadniając fakt ten różnicą pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną (różnica procentowa 18,9362%). Na mocy przedmiotowej decyzji przyznana została jednolita płatność obszarowa w wysokości 2.424,48 zł oraz uzupełniająca płatność obszarowa do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę w wysokości 1.122,97 zł.

Od decyzji tej Skarżący wniósł odwołanie, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem odnośnie pomniejszenia wnioskowanej pomocy.

W dniu 16 maja 2016 r. w siedzibie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] odbyło się spotkanie ze Skarżącym w sprawie toczących się postępowań na rok 2013 i 2014. Z przedmiotowego spotkania sporządzony został protokół, w którym zapisane zostało, że Strona wnosi o przedstawienie sposobu naliczania sankcji powierzchniowych oraz stosownych przepisów, jak również dołączyła kopię mapy działki ewidencyjnej 143 i 144, jak również załącznik graficzny działki nr 143 z zaznaczoną granicą ewidencyjną (granicą zachodnią).

Organ II instancji - Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego, po przeanalizowaniu całokształtu materiału dowodowego postanowił utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, a tym samym nie stwierdził zmiany stanu faktycznego i prawnego, które to dały podstawę do wydania decyzji w niniejszej sprawie.

Organ odwoławczy opisał szeroko stan faktyczny sprawy oraz przepisy regulujące zasady przyznawania płatności JPO, a po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego doszedł do wniosku, że powierzchnia uprawniona do płatności JPO została wyznaczona przez organ I instancji w sposób prawidłowy. Powierzchnia działek rolnych zadeklarowana we wniosku o przyznanie płatności na rok 2013 do jednolitej płatności obszarowej wynosiła 5,59 ha, a powierzchnia działek rolnych stwierdzona w kontroli wynosiła 4,70 ha.

W decyzji organ II instancji wskazał, że dla działki ewidencyjnej nr 144 (oznaczonej jako działka "C" i "CC") stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczą równą 2,63 ha - mniejszą niż deklarowano we wniosku, ze względu na liczne zadrzewienia. Działka nie jest spójna i nie istnieje przejazd pomiędzy północną i południową częścią ww. działki. Obszary nieujęte w pomiarze stanowią zadrzewienia i zakrzaczenia w środkowej i północno-zachodniej części działki. Z kolei dla działki ewidencyjnej nr 143 (oznaczonej jako działka "B") stwierdzono powierzchnię użytkowaną rolniczą równą 1,82ha - nie uwzględniono obszaru znajdującego się po zachodniej stronie granicy, który zarówno na zdjęciach jak i na ortofotomapie przedstawia się jako jednolicie użytkowany, jednakże znajdujący się już poza granicami odniesienia przedmiotowej działki. Ponadto dla działki tej do pomiaru nie zakwalifikowano zadrzewień i zakrzaczeń w środkowej i północno-wschodniej jej części.

W związku z powyższym stwierdzono przedeklarowanie powierzchni o 0,89 ha.

Organ II instancji wskazał, że do odwołania Strona dołączyła załącznik graficzny działki ewidencyjnej 143 i 144, na którym dokonała wyrysu powierzchni, które deklaruje do przedmiotowej płatności. Jednakże organ stwierdził, że zakres wyrysowanych powierzchni deklarowanych do płatności różni się od tego dołączonego przez Skarżącego do wniosku pomocowego z dnia 15 maja 2013 r. W ocenie organu II instancji zmiany nie mogą zostać uznane na tym etapie postępowania, gdyż Strona miała możliwość naniesienia zmian do wniosku pomocowego w roku składania wniosku, to jest w roku 2013, w terminie przewidzianym przepisami prawa. Skarżący mógł rzetelnie zweryfikować swoją deklarację podaną we wniosku i złożyć zmianę do wniosku w celu poprawnego odzwierciedlenia stanu faktycznego, czego jednak Skarżący nie uczynił. Ponadto gdyby nie przeprowadzone czynności kontrolne w terenie, płatność mogłaby być przyznana do powierzchni gruntów nieużytkowanych rolniczo.

Dalej organ II instancji wskazał, że jednolita płatność obszarowa została przyznana do powierzchni stwierdzonej. Stawka jednolitej płatności obszarowej do 1 ha uprawy w 2013 r. została określona w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 listopada 2013 r. w sprawie stawki jednolitej płatności obszarowej za 2013 r. (Dz. U. z 2013 r., poz. 1334) i wynosi 830,30 zł. Początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej wynosi 3.902,41 zł. Kwota ta została pomniejszona ze względu na stwierdzone różnice pomiędzy powierzchnią deklarowaną kwalifikowaną działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. Wyliczona procentowa różnica między powierzchnią deklarowaną działek rolnych kwalifikowaną a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli administracyjnej/na miejscu wynosi 18,9362%. Zgodnie z art. 58 akapit pierwszy rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 65, ze zm., dalej "rozporządzenie 1122/2009"), jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lub 2 ha, lecz nie więcej niż 20% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota, jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę. W związku z powyższym początkowa kwota jednolitej płatności obszarowej została pomniejszona o kwotę w wysokości 1.477,93 zł, czyli kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniesionej na ww. decyzję Skarżący wniósł o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, przeprowadzenia dowodu z ponownych oględzin terenu celem zaprzeczenia ustaleniom dokonanym przez organ oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, dalej: "k.p.a.") poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a przez to nie wzięcie pod uwagę słusznego interesu strony, a także naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

Skarżący zarzucił, że organ wyznaczył zachodnią granicę gospodarstwa w sposób dowolny i niezgodny z jej rzeczywistym przebiegiem, i to pomimo faktu, że granica ta jest precyzyjnie i trwale wyznaczona poprzez rosnące na niej ponad stuletnie drzewa. Wskazał też, że wyliczenia organu dotyczące przedeklarowania powierzchni są niezgodne z podstawowymi zasadami matematycznymi. Nadto zarzucił całkowite uzależnienie od arbitralnej i subiektywnej oceny urzędnika, polegające na wydaniu na podstawie tego samego stanu faktycznego dwóch sprzecznych i wykluczających się decyzji dotyczących roku 2013 i roku 2014.

Ponadto w piśmie z dnia 6 marca 2017 r. pełnomocnik Skarżącego zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na rażącym naruszeniu prawa przez organ II instancji, poprzez podpisanie zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...], podczas gdy z mocy art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 - dalej jako "ustawa o ARiMR") organem właściwym w sprawie był Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zaś jego zastępca mógł podpisać decyzję jedynie z mocy upoważnienia udzielonego mu na podstawie art. 268a k.p.a. Ponadto w piśmie tym podniesiono zarzuty obrazy prawa procesowego, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na:

1) naruszeniu art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak rozważenia wniosków i zarzutów Skarżącego, zgłoszonych w odwołaniu od decyzji, a wcześniej podnoszonego we wszystkich przeprowadzonych kontrolach z udziałem Skarżącego co do zgodnego ze stanem rzeczywistym ustalenia terenów kwalifikujących się do płatności,

2) naruszeniu art. 12 ust. 3 rozporządzenia 1122/2009 w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez błędne powiadomienie Skarżącego o obszarze działki (wprowadzające w błąd określenie granic działek, w zupełnym oderwaniu od granic ewidencyjnych), które to informacje zostały przez Skarżącego przyjęte jako prawdziwe, co spowodowało z kolei błędne ustalenie przez niego przedmiotu wniosku (granic) w części graficznej wniosku,

3) naruszeniu art. 3 ust. 2 pkt 1-3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w zw. z art. 9 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie rozbieżności we wniosku Skarżącego pomiędzy określeniem w części graficznej (granice wyrysowane przez Skarżącego, obejmujące niepełny obszar działki) i opisie części graficznej, wskazującym na wniosek w zakresie całej działki, pastwisk i wybiegów, przez co organ naruszył zasadę praworządności, podczas gdy wyczerpujące rozpatrzenie wszystkich okoliczności istotnych, wynikających z dokumentacji, mogło zaważyć na wyniku sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji podtrzymał w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie Skarżący złożył dwie mapki, wskazując, iż jedna z nich posiada zapis, że dotyczy wniosku z dnia 20 lutego 2013 r. druga zaś wygenerowana została w dniu 15 lutego 2016 r. i oświadcza, że na mapie z dnia 20 lutego 2013 r. wrysował czerwonym kolorem granice działki i umieścił zapis, że wykazał cały obszar działki, pastwiska i wybiegi, wskazując tym samym, że działka w całości jest uprawiana rolniczo. W odniesieniu do mapy z dnia 15 lutego 2016 r. wyjaśnił, że wyraźnie z tej mapy widać, że organ na jego niekorzyść wyznaczył granicę zachodnią działki, która przebiega w linii, którą wyznaczają stuletnie drzewa, a którą to granicę na mapie poprowadzono na jego niekorzyść, przypisując część jego działki rolnej i ewidencyjnej sąsiadowi.

Pełnomocnik organu oświadczył, że wbrew twierdzeniom Skarżącego obydwie mapy z 2013 r. i 2016 r. identycznie wskazują granice ewidencyjne działki i położenie działki 143 oraz taki sam przebieg jej granic. We wniosku za 2013 r. strona zgłosiła do płatności działkę 143, natomiast sporny pas gruntu znajduje się na działce 142, której nie zgłosiła do płatności. ARiMR otrzymuje mapy z uwidocznionymi granicami działek ewidencyjnych z ewidencji gruntów, przy czym co roku wykazywane są zmiany, jeżeli takie nastąpiły. Różnica w przebiegu granic ewidencyjnych, która zdaniem Skarżącego istnieje, nie może być wyjaśniona przez ARiMR. Pas spornego gruntu, do którego Skarżący chciałby otrzymać dopłaty został przez niego wskazany dopiero na etapie odwoławczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlega zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest przy tym według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek, o których mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej: "p.p.s.a."). Dodać należy, że zgodnie z art. 134 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, mając na uwadze ww. kryteria kontroli sądowej, stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegający na rażącym naruszeniu prawa przez organ II instancji poprzez podpisanie zaskarżonej decyzji przez Zastępcę Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Na rozprawie w dniu 19 lipca 2017 r. pełnomocnik organu złożył poświadczony za zgodność z oryginałem odpis upoważnienia z dnia 25 stycznia 2016 r. dla K. M. – Zastępcy Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] do wydawania decyzji w imieniu Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...]. Po zapoznaniu się z tym dokumentem Sąd stwierdza, że Zastępca Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR K .M. był upoważniony do podpisania zaskarżonej decyzji.

W niniejszej sprawie, jak prawidłowo wskazują organy ARiMR, zastosowanie mają przepisy powoływanej ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego. Na podstawie art. 7 ust. 1 tej ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz.U. UE .L. 30 z dnia 31 stycznia 2009 r. str. 16, ze zm., dalej: "rozporządzenie 73/2009"), jeżeli:

1) posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1121/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 w odniesieniu do systemów wsparcia dla rolników, ustanowionych w jego tytułach IV i V nr 1121/2009 (Dz. U.UE. L. 316 z 2 grudnia 2009 r. str. 27 ze zm.), z tym że w przypadku zagajników o krótkiej rotacji działka rolna powinna obejmować jednolitą gatunkowo uprawę o powierzchni co najmniej 0,1 ha;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

4) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Zgodnie z art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach wysokość płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, zwanych dalej "płatnościami obszarowymi", w danym roku kalendarzowym, ustala się jako iloczyn powierzchni kwalifikującej się do tych płatności i stawek płatności obszarowych na 1 ha tej powierzchni, po uwzględnieniu zmniejszeń lub wykluczeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości oraz niezgodności. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości we wniosku dotyczących przekroczenia powierzchni wnioskowanej do przyznania płatności w stosunku do powierzchni uprawnionej do przyznania płatności, stosuje się przepisy rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009.

Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach, jednolita płatność obszarowa przysługuje do powierzchni gruntów rolnych nie większej niż maksymalny kwalifikowalny obszar, o którym mowa w art. 6 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, określony w systemie identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w przepisach o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Organy obu instancji wykazały, iż w przypadku wnioskowanych płatności część działek rolnych (0,89 ha) o oznaczeniach "B", "C" i "CC" została wykluczona z płatności, ponieważ nie zawiera się w powierzchni PEG. Podstawę rozstrzygnięcia stanowiła przeprowadzona w dniu 18 listopada 2015 r. weryfikacja w terenie powierzchni PEG, w ramach której dokonano pomiaru powierzchni PEG dla działek ewidencyjnych nr 143 (działka rolna "B") i 144 (działka rolna "C" i "CC"). Kontrolujący dokonując pomiaru powierzchni PEG w terenie ustalili, że dla działek referencyjnych 143 i 144 stanowi ona kolejno 1,28 ha i 2,63 ha (suma działek "C" i "CC" o powierzchniach 1,41 ha i 1,22 ha), a nie jak deklarowano 2,06 ha i 3,28 ha. W ramach dokonanej weryfikacji w terenie powierzchni PEG dokonano oceny uprawy pod kątem jej kwalifikowalności do płatności zgłaszanych we wniosku, wykonano zdjęcia działek w miejscach charakterystycznych potwierdzające dane pozyskane w terenie oraz dokonano pomiarów powierzchni działek. Wyniki weryfikacji terenowej pozwoliły organom na właściwą interpretację obrazu ortofotomapy znajdującego się w systemie informacji geograficznej, stanowiąc przy tym podstawę do wyznaczenia w systemie informacji geograficznej maksymalnego kwalifikowalnego obszaru (PEG), a zatem maksymalnej powierzchni, na której może być prowadzona uprawa.

Powyższa weryfikacja w terenie powierzchni PEG była podstawą do uznania w trybie kontroli administracyjnej, że powierzchnia stwierdzona działek rolnych "B", "C" i "CC" w ramach JPO jest mniejsza niż powierzchnia zgłoszona do płatności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 3 ust. 1 ustawy o płatnościach do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy k.p.a. chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej, przy czym właśnie ust. 2 tego artykułu określa, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Ponadto w ust. 3 tego artykułu znajduje się zapis, iż strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Treść ust. 2 i 3 cytowanego art. 3 ustawy tym samym określa obowiązki organu, zastępując tą regulacją przepisy zasad ogólnych wskazanych w art. 7 oraz art. 9 i 10 k.p.a., które tym samym nie znajdują zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie ze wskazanymi regulacjami prawnymi należy podkreślić, że stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od tej zasady jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego, wyrażonej w art. 77 k.p.a. Stosownie do powyższego przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego, na organ administracji publicznej nałożony został obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy czym obowiązek ten należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy. Zatem to organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy", aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach obowiązek ten został ograniczony jedynie do rozpatrzenia materiału dowodowego (całego), wskazanego we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i innych uczestników postępowania. Na ARiMR nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego chodzi przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy wyjaśnić, iż, wbrew twierdzeniom Skarżącego, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania poprzez niepodjęcie wszelkich kroków w celu niezbędnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach poprzez brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w szczególności brak rozważenia wniosków i zarzutów Skarżącego, zgłoszonych w odwołaniu od decyzji, a wcześniej podnoszonego we wszystkich przeprowadzonych kontrolach z udziałem Skarżącego co do zgodnego ze stanem rzeczywistym ustalenia terenów kwalifikujących się do płatności. Zarzuty Skarżącego, podnoszone w powołaniach od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] lutego 2014 r. i [...] lutego 2015 r. doprowadziły do zmiany pierwotnego rozstrzygnięcia i określenia powierzchni PEG działek nr 143 i 144 na 4,7 ha (zamiast pierwotnych 3,37 ha w decyzji z dnia 24 lutego 2014 r. i późniejszych 1,43 ha z decyzji z dnia 24 lutego 2015 r.). Dwa razy przeprowadzono oględziny działek referencyjnych w zakresie weryfikacji powierzchni PEG w terenie – w dniu 11 grudnia 2014 r. i w dniu 18 listopada 2015 r. W ocenie Sądu nie ma potrzeby dokonywania ponownych oględzin terenu.

Dopiero w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] lutego 2016 r. Skarżący wskazał na wyłączenie pasa leżącego przy zachodniej granicy gospodarstwa, dodatkowo wskazując także na niewliczenie czterech istniejących przejazdów pomiędzy południowymi i północnymi częściami obu działek oraz dwóch wjazdów z drogi na ich teren.

Odnosząc się do kwestii obszaru na zachodniej granicy należy stwierdzić, że sam Skarżący zaznaczył go na załączonej do wniosku o płatność mapce jako leżący poza granicami działki 143. Dopiero do odwołania z dnia [...] marca 2016 r. załączył mapkę działki 143 z zaznaczonym innym przebiegiem granicy zachodniej, zaś w dniu 16 maja 2016 r. podczas spotkania w o siedzibie organu II instancji w sprawie toczących się postępowań za rok 2013 i 2014 złożył kopię tej mapki. Jednakże zakres wyrysowanych powierzchni deklarowanych do płatności różni się od tego dołączonego przez Skarżącego do wniosku pomocowego z dnia 15 maja 2013 r., gdzie część zachodnia działki nr 143 nie została wyrysowana jako zawnioskowana do płatności. Powyższe zmiany nie mogły zostać uznane na tym etapie postępowania, gdyż strona miała możliwość naniesienia zmian do wniosku pomocowego w roku składania wniosku, to jest. 2013 w terminie przewidzianym przepisami prawa. Skarżący nie złożył wtedy wniosku ze "zmianą danych" w celu skorygowania swojej deklaracji tak aby odpowiadała stanowi fatycznemu na gruncie, a mógł tego dokonać w terminie do dnia 31 maja 2013 r. (art. 14 ust. 2 rozporządzenia 1122/2009) lub w terminie sankcyjnym do dnia 10 czerwca 2013 r. (15 maja 2013 + 25 dni kalendarzowych), o czym mowa w przepisie art. 23 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Odnosząc się do argumentacji Skarżącego, iż na udostępnionym przez organ materiale graficznym były wyrysowane granice działek (widoczne jako białe linie w załącznikach graficznych w całym materiale dowodowym), a Skarżący przyjął, że odpowiadają one rzeczywistym granicom ewidencyjnym, wynikającym z danych w rejestrze ewidencji gruntów i powtórzył w swoim wniosku te granice (z adnotacją "cały obszar działki, pastwiska i wybiegi"), obliczył powierzchnię wyłączoną z użytkowania rolniczego, a pozostałą objął wnioskiem pomocowym wskazać należy, że to na podmiocie ubiegającym się o płatności bezpośrednie spoczywa obowiązek prawidłowego sporządzenia wniosku. Skarżący mógł rzetelnie zweryfikować swoją deklarację podaną we wniosku i złożyć wniosek prawidłowy, lub też złożyć zmianę do wniosku w celu poprawnego odzwierciedlenia stanu faktycznego, czego jednak nie uczynił. Jednocześnie ARiMR nie miał możliwości dostrzeżenia ewentualnego błędu Skarżącego bez przeprowadzenia kontroli. Adnotacja Skarżącego "cały obszar działki, pastwiska i wybiegi" nie mogła też wskazywać, że domaga się dofinasowania do całego obszaru działki, skoro we wniosku zaznaczył on, że powierzchnia całkowita działki ewidencyjnej nr 143 wynosi 2,45 ha, zaś powierzchnia gruntów rolnych na tej działce ewidencyjnej wynosi 2,06 ha. Zaznaczyć też należy, że to nie ARiMR przygotowuje mapki przekazywane rolnikom – Agencja jedynie przekazuje mapki otrzymane z ewidencji gruntów.

Natomiast co do wskazywanych przez Skarżącego przejazdów między północną a południową częścią działki nr 144, to po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organ II instancji zasadnie przyjął, że ze sporządzonego szkicu oraz zdjąć wykonanych podczas kontroli na miejscu wynika, iż przejazd tak nie istnieje.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, nie doszło także do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w stopniu, który skutkowałby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uwzględnieniu przez sąd podlega bowiem tylko takie naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika to z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Jeżeli strona skarżąca twierdzi, że uchybienie polegające na braku powiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to okoliczność tę powinna wykazać. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wystosował do Skarżącego zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, i w dniu 6 maja 2016 r. Skarżący stawił się w siedzibie Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w [...] celem zapoznania się z materiałem dowodowym w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych, Stronie umożliwiono zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym także wcześniej, co miało miejsce w dniu 18 czerwca 2015 r. Wtedy właśnie Skarżący oświadczył, że w listopadzie 2014 r. dokonał wycinki zakrzaczeń i w dniu kontroli 11 grudnia 2014 r. z uwagi na dobrostan ptactwa i warunki atmosferyczne nie uprzątnął wyciętych krzewów.

Skarżący nie wykazał ponadto, iż dokonane przez organy wyliczenie wielkości przedeklarowania powierzchni nie odpowiada obowiązującym przepisom. Organ odwoławczy prawidłowo uznał, iż powoływanie się na okoliczność podjęcie prac zmierzających do prowadzenia działalności rolniczej (wykarczowanie krzewów) dopiero w listopadzie 2014 roku (a więc w roku następnym po złożeniu wniosku o płatność bezpośrednią) potwierdza jedynie wadliwość deklaracji zawartej we wniosku o płatność. Wnioskodawca składając wniosek w dniu 15 maja 2013 r. zgłosił bowiem do płatności obszary, których nie użytkował. Zatem podejmując prace rolne w listopadzie 2014 r. dopiero miał zamiar dostosować stan faktyczny do podanej deklaracji. Co istotne przy tym, wycięte zakrzewienia nie zostały usunięte, a pozostawione pod nimi karpy z systemem korzeniowym dzikiej roślinności uniemożliwiały wykonywanie zabiegów agrotechnicznych.

Również powoływanie się na brak możliwości dokonania wycinki nieużytków w terminie wcześniejszym niż listopad 2014 r. ze względu na występowanie dzikiego ptactwa czy innych dzikich zwierząt oraz warunki atmosferyczne nie mogło stanowić podstawy do otrzymania płatności, ponieważ okoliczności te winny zostać ujawnione w dacie złożenia wniosku.

W ocenie Sądu, dokonana przez organ odwoławczy w sposób prawidłowy analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wykazała, że wycinki zakrzaczeń i zadrzewień w listopadzie 2014 r. przeprowadzone zostały jedynie na terenie niepodlegającym płatności bezpośredniej (pow. 0,89 ha). Jak wynika bowiem z treści załączników graficznych załączonych do wniosku o płatność na rok 2013, obszar nieużytkowany, na którym podczas weryfikacji terenowej PEG stwierdzono występowanie wyciętych i nieusuniętych zakrzaczeń i zadrzewień, został zadeklarowany do płatności. Skarżący składając wniosek o płatność w sposób jednoznaczny zakreślił na załącznikach graficznych ww. obszar jako użytkowany, na którym to podczas weryfikacji w terenie stwierdzono wycięte i nieusunięte zakrzaczenia i zadrzewienia, pod którymi teren nie podlegał użytkowaniu z powodu występowania karp z systemem korzeniowym dzikiej roślinności, co potwierdzają przywołane w zaskarżonej decyzji zdjęcia.

Nie jest także trafny zarzut wydania na podstawie tego samego stanu faktycznego dwóch sprzecznych i wykluczających się decyzji. Otóż decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia dotyczyła płatności na rok 2013. Fakt, że decyzją tego organu nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015 r. została utrzymana w mocy decyzja odmawiająca płatności na rok 2014 nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Należy w powyższym kontekście zauważyć, że ubieganie się o płatności ma charakter wnioskowy i wniosek o płatność składany jest na dany rok. Wnioskowane przez Skarżącego płatności (JPO) nie stanowią płatności historycznych, co powoduje, że rozpatrując wniosek strony organ był zobowiązany do zweryfikowania czy producent w roku, którego dotyczy wnioskowanie, spełnia warunki do przyznania płatności. Natomiast spełnienie warunków do przyznania płatności JPO w jednym roku nie oznacza, że automatycznie w innym roku producent również spełnił warunki do jej przyznania.

Odnosząc się wreszcie do zarzutu, że dokonane przez organ wyliczenia procentu przedeklarowania powierzchni są niezgodne z podstawowymi zasadami matematycznymi Sąd wskazuje, że dokonał wyliczeń weryfikujących obliczania organów i są one poprawne.

Rozpatrując całokształt sprawy należy przyjąć zatem, że prawidłowo ustalony stan faktyczny w sprawie dał organom podstawę do pomniejszenia przyznanej Skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2013.

Mając wszystkie powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznał, że organy administracji w sposób prawidłowy zebrały materiał dowodowy, należycie go oceniły, zaś wydane na jego podstawie decyzje odpowiadają prawu.

Z tych względów, w oparciu o art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.