Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt I SA/Ke 241/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art.1, 2,3, 7 par.1, 24 par. 1,3,4 , art. 70,
journal: Dz.U. 2016 poz 177
law: Ustawa z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze
article: art. 16 ust.4, ust.5,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Rojek Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.) Sędzia WSA Mirosław Surma Protokolant Starszy inspektor sądowy Michał Gajda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu na uchwałę Rady Gminy w Dwikozach z dnia 27 lutego 2013 r. nr XXXIV/162/13 w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Dwikozy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w Dwikozach (dalej: "organ", "rada") w dniu 27 lutego 2013 r., podjęła uchwałę nr XXXIV/162/13, w sprawie ustalenia stawek opłat za korzystanie przez operatorów i przewoźników z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Dwikozy. W podstawie prawnej powołała art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), dalej: "u.s.g.", oraz art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13), dalej: "u.p.t.z.". W § 1 uchwały organ ustalił stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Dwikozy w wysokości 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Zgodnie z § 2 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy w Dwikozach, a w myśl § 3 uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia.

W uzasadnieniu uchwały wskazano natomiast, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków, dworców i wiat przystankowych, których właścicielem jest gmina. W celu należytego utrzymania tych obiektów jak i częściowej rekompensaty poniesionych nakładów finansowych zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. gmina może pobierać opłaty od przewoźnika za korzystanie z przystanków. Wysokość opłat określona została w niniejszej uchwale stosownie do art. 16 ust. 5 u.p.t.z.

W skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Sandomierzu wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. Zarzucił rażące naruszenie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. polegające na przekroczeniu przez Radę Gminy w Dwikozach upoważnienia ustawowego do wydania uchwały poprzez przyjęcie stałej wysokości opłat za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy, bez dokonania uprzedniej analizy wskazującej dlaczego zastosowano jednolitą stawkę dla wszystkich przewoźników, dlaczego nie zróżnicowano opłat ze względu na standard poszczególnych przystanków komunikacyjnych, czy też wielkości taboru jakim wykonywany jest przewóz, co doprowadziło do przyjęcia stawki o dyskryminującym charakterze zwłaszcza mniejszych przewoźników.

W uzasadnieniu skargi prokurator, powołując art. 16 ust. 4 u.p.t.z., wskazał, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest – w świetle ww. przepisu rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy).

Powołując się na orzecznictwo wywiódł, że kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać w głównej mierze z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej.

Wskazał, że z dokumentów nadesłanych przez organ wynika, że nie dokonano żadnych rozważań czy akt ten nie dyskryminuje określonego kręgu jej adresatów.

Zdaniem skarżącego ustalona przez organ stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi autobusami w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a z ostrożności procesowej o odrzucenie skargi.

Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi podniósł, że skarżący nie wykazał, że jednolita stawka opłat jest dyskryminująca dla któregokolwiek z przewoźników, czy operatorów. Podejmując zaskarżoną uchwałę Wójt dokonał bowiem ogólnej oceny stanu przystanków, ilości przewoźników i stosowanych przez nich środków transportu. Liczba przystanków i ilość przewoźników nie wymaga zastosowania szczególnej analizy z uwagi na zakres uchwały. Przystanków jest na terenie gminy 72, nie ma dużych przewoźników, a małych jest 4, o liczbie miejsc do 23. Operator jest jeden i obsługuje 1 trasę autobusem o liczbie miejsc do 23. Organ podkreślił również niskie dochody Gminy z tytułu zaskarżonej uchwały, co czyni tą sprawę raczej marginalną dla Gminy. Nie odnotowano również żadnej interwencji w tym zakresie.

Organ przywołał również treść art. 70 ustawy prawo o prokuraturze, wskazując, że prokurator winien w pierwszej kolejności zwrócić się do organu wydającego uchwałę o jej zmianę lub uchylenie.

Zarzucił, że skarga została podpisana przez Zastępcę Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu, natomiast zgodnie z art. 24 w/w ustawy prokuraturą rejonową kieruje prokurator rejonowy, a zastępca w zakresie ustalonym przez prokuratora rejonowego.

Z treści skargi nie wynika, aby zastępca prokuratora rejonowego był uprawniony do wniesienia skargi, a tym samym skarga winna być odrzucona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329), dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz. U. z 2021 poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W pierwszej kolejności rozpoznania wymaga jednak wniosek o odrzucenie skargi, który organ uzasadnia nieuprawnionym podpisaniem skargi przez zastępcę prokuratora rejonowego bez upoważnienia oraz brzmieniem art. 70 prawa o prokuraturze.

Zdaniem Sądu wniosek ten nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarga Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu wniesiona została na podstawie art. 8 w związku z art. 50 § 1 i art. 52 § 1 p.p.s.a.

W myśl art. 8 § 1 p.p.s.a. Prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony.

Podniesienia w pierwszej kolejności wymaga, że udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Podmiot ten, inicjując postępowanie przed sądem administracyjnym, działa w imieniu obiektywnie pojętego porządku prawnego i nie musi wykazywać swej legitymacji do wniesienia skargi. W świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a słuszność tej decyzji nie podlega ocenie ze strony sądu administracyjnego (tak: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Gd 1009/16 LEX nr 2204798).

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz.U. z 2019 r. poz. 740) - dalej p. o p. – prokuraturę stanowią Prokurator Generalny, Prokurator Krajowy, pozostali zastępcy Prokuratora Generalnego oraz prokuratorzy powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury i prokuratorzy Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, zwanego dalej "Instytutem Pamięci Narodowej".

Prokuratorzy prokuratur rejonowych zaliczają się do prokuratorów powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (art. 1 § 1 p. o p.).

W myśl zaś art. 2 powyższej ustawy prokuratura stoi na straży praworządności.

Zadanie to Prokurator Generalny i podlegli mu prokuratorzy w zakresie istotnym dla postępowania sądowoadministracyjnego wykonują przez: podejmowanie środków przewidzianych prawem, zmierzających do prawidłowego i jednolitego stosowania prawa w postępowaniu sądowym (art. 3 § 1 pkt 3 ustawy prawo o prokuraturze); zaskarżanie do sądu niezgodnych z prawem decyzji administracyjnych oraz udział w postępowaniu sądowym w sprawach zgodności z prawem takich decyzji (art. 3 § 1 pkt 7 ustawy o prokuraturze); podejmowanie innych czynności określonych w ustawach (art. 3 § 1 pkt 14 ustawy o prokuraturze). Zgodnie z treścią art. 7 § 1 p. o p. prokurator przy wykonywaniu czynności określonych w ustawach jest niezależny, z zastrzeżeniem § 2-9 oraz art. 8 i art. 9.

Prokurator, wykonując samodzielnie czynności określone w ustawach, jest odpowiedzialny za prawidłowość i terminowość tych czynności, a zwłaszcza za treść i formę postanowień, zarządzeń i innych pism procesowych oraz rzetelność ustnych sprawozdań i ścisłość informacji - § 38 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 7 kwietnia 2016 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania powszechnych jednostek organizacyjnych prokuratury (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1206).

W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje więc zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie.

Z powyższego wynika zatem uprawnienie prokuratora do zainicjowania postępowania przed sądem administracyjnym poprzez wniesienie skargi (w tym jej podpisanie).

Zarzut organu o braku formalnym skargi z powodu podpisania jej przez zastępcę prokuratora rejonowego nie znajduje zatem uzasadnienia.

Należy przy tym wspomnieć dodatkowo o organach i strukturze organizacyjnej prokuratury. Zgodnie z art. 24 § 1, 3 i 4 ustawy prawo o prokuraturze Prokuraturę rejonową tworzy się dla jednej lub większej liczby gmin; w uzasadnionych przypadkach może być utworzona więcej niż jedna prokuratura rejonowa w obrębie tej samej gminy. Prokuraturą rejonową kieruje prokurator rejonowy, jest on prokuratorem przełożonym prokuratorów natomiast w myśl art. 24 § 5 w/w ustawy zastępca prokuratora rejonowego kieruje prokuraturą rejonową w zakresie ustalonym przez prokuratora rejonowego i w tym zakresie jest prokuratorem przełożonym prokuratorów wykonujących czynności w tej jednostce.

Prawidłowo zdaniem Sądu, na podstawie przywołanych powyżej przepisów, zastępca prokuratora rejonowego podpisał skargę, jako skarżącego wskazując natomiast Prokuratora Rejonowego w Sandomierzu, jako organ jednostki organizacyjnej jaką jest prokuratura rejonowa.

Odnosząc się natomiast do uwag organu opartych o art. 70 ustawy prawo o prokuraturze, wskazać należy, że zgodnie z jego treścią jeśli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru. W wypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie jej nieważności do sądu administracyjnego.

Z analizy powyższego przepisu nie wynika obowiązek uprzedniego zwrócenia się przez prokuratora do organu, który wydał wadliwą uchwałę, albo do właściwego organu nadzoru z wnioskiem o jej zmianę lub uchylenie. Wykorzystanie tych środków przez prokuratora, aczkolwiek wskazane, nie jest warunkiem wystąpienia do sądu administracyjnego, a niepodjęcie takiego działania przez prokuratora nie czyni skargi niedopuszczalną (postanowienie SN z dnia 9 listopada 1995 r., III ARN 44/95, OSNAP 1996, nr 12, poz. 166). Uwzględnienie skargi prokuratora, złożonej w trybie art. 70 na uchwałę rady gminy sprzeczną z prawem powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 1992 r., I SA 376/92, Wspólnota 1992, nr 32, poz. 29).

Mając na uwadze powyższe na uwzględnienie nie zasługuje argumentacja zaprezentowana w odpowiedzi na skargę, że powinnością prokuratora, wynikającą z treści w/w przepisu było w pierwszej kolejności wystąpienie do organu o zmianę lub uchylenie uchwały.

Zatem wniosek organu o odrzucenie skargi nie został uwzględniony.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w opisanych na wstępie uzasadnienia granicach, wskazać należy, że skarga prokuratora jest zasadna.

Kwestionowana przez prokuratora uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. Stosownie do treści tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest więc, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.p.t.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady.

Aby więc ustalić, czy zaskarżona uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należało zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie. Dla oceny motywów działania organu nie może być natomiast wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (por. wyroki NSA: z 26 października 2016 r., sygn. II GSK 1405/16; z 6 czerwca 2017 r., sygn. II GSK 2860/15; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa o publicznym transporcie zbiorowym nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że dyskryminacja to nierówne traktowanie prawnie nieusprawiedliwione i nieuzasadnione obiektywnymi przyczynami. Przyjmuje się, że konstytucyjna zasada równości wobec prawa w ujęciu najszerszym polega na tym, że wszystkie podmioty prawa (adresaci norm prawnych), charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu, mają być traktowane równo (orzeczenie TK z dnia 13 września 1990 r. sygn. U 4/90, OTK 1990, poz. 10). Zasada równości dotycząca praw i wolności obywateli oznacza zakaz ustanawiania regulacji o charakterze dyskryminującym (np. wyrok TK z 9 marca 1988 r. sygn. U 7/87, OTK 1988, poz. 1), ale pod warunkiem, że adresaci normy prawnej charakteryzują się w równym stopniu określonymi cechami.

W wyroku TK z 26 kwietnia 1995 r. sygn. K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), stwierdzono, że zakazane jest nierówne traktowanie podmiotów podobnych, co jednak nie wyklucza nierównego traktowania podmiotów, które podobne nie są (por. C. Kosikowski, Komentarz do art. 6, w: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2013 i powołane tam orzecznictwo). Powyższe konstatacje płyną z orzecznictwa TK i znajdują odzwierciedlenie także w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego.

Mając na względzie powyższe należy podnieść, że skoro ustawodawca upoważnił jednostki samorządu terytorialnego do ustalania wysokości opłat za zatrzymywanie się na należących do tych jednostek przystankach, lecz jednocześnie upoważnienie to powiązał z obowiązkiem uwzględnienia niedyskryminujących zasad, niewątpliwie gmina powinna wykazać, że przy podejmowaniu uchwały faktycznie rozważała, czy ustalone stawki nie będą dyskryminujące.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że, stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości operatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnienie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. Mając na uwadze różnice w wielkości posiadanego przez przewoźników taboru "małe" i "duże" pojazdy jakim jest wykonywany przewóz zróżnicowane są koszty przenoszone przez gminę na utrzymanie przystanków, bo im większa pojemność pojazdu i większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych pojazdów, tym większe zanieczyszczenie i zaśmiecanie (np. rysowanie, malowanie wiat itp.).

Uwzględnienie tych niedyskryminujących zasad powinno wynikać jeśli nie z samego uzasadnienia uchwały lub jej projektu, to przynajmniej z innych dokumentów powstałych w trakcie procesu uchwałodawczego, takich jak chociażby protokół z sesji, na której uchwała została podjęta.

Tymczasem uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest lakoniczne i nie zawiera w swojej treści żadnej analizy, która wskazywałaby na to, że faktycznie Rada Gminy w Dwikozach takie zasady uwzględniła. W treści uzasadnienia uchwały wskazano jedynie, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa oraz remont przystanków, dworców i wiat przystankowych których właścicielem jest gmina. W celu należytego utrzymania tych obiektów jak i częściowej rekompensaty poniesionych nakładów finansowych zgodnie z art. 16 ust. 4 u.p.t.z. gmina może pobierać opłaty od przewoźnika za korzystanie z przystanków. Wysokość opłat określona została w niniejszej uchwale stosownie do art. 16 ust. 5 u.p.t.z.

Sąd stwierdza, że w niniejszej sprawie Rada Gminy w Dwikozach nie wykazała również w żaden inny sposób, okoliczności dokonania przed podjęciem zaskarżonej uchwały jakiejkolwiek analizy pod kątem tego, czy przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników opłaty - bez względu np. na rodzaj pojazdów, przy pomocy których prowadzą swoją działalność, standard poszczególnych przystanków - uwzględnia niedyskryminujące zasady. Brak jest jakiegokolwiek dokumentu pozwalającego na ustalenie, jakimi motywami kierował się organ ustalając jednolitą opłatę dla wszystkich przewoźników, co może świadczyć o tym, że przed podjęciem zaskarżonej uchwały radni w ogóle nie analizowali możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują, standard przystanków, na których się zatrzymują.

Nie można przy tym uwzględnić prezentowanej dopiero w odpowiedzi na skargę argumentacji w zakwestionowanym zakresie. Po pierwsze należy ocenić ją jako spóźnioną. Po drugie, jak wynika z treści tego pisma procesowego, ogólnej oceny stanu przystanków, ich ilości, przewoźników i środków transportu dokonał Wójt. Natomiast z wyraźnego i jednoznacznego brzmienia przepisu prawa wynika, że to Rada Gminy obowiązana była rozważyć w procesie uchwałodawczym, czy uchwała nie będzie dyskryminowała określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy, wskazującej, że przy ustalaniu przez nią stawek opłat za zatrzymanie się na przystankach uwzględniono niedyskryminujące zasady.

Wbrew argumentacji organu, nie mają w kontrolowanej sprawie znaczenia okoliczności niskiego dochodu gminy z tytułu opłat, czy braku interwencji i skarg przewoźników.

W konsekwencji stwierdzić należy, że z powodu braku analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16).

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 u.p.t.z. i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych.

Jak zasadnie przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to trafnie wskazuje się, że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP (por. ww. wyrok NSA w sprawie II GSK 1405/16). Zaprezentowane stanowisko nie oznacza, że wykluczone jest zastosowanie jednej stawki, ale musi to wynikać z przeprowadzonej analizy, np. z uwagi na specyfikę lokalną.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.