Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1161/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Dnia 2 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Sędziowie: WSA Monika Niedźwiedź WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2022 roku sprawy ze skargi Spółdzielni R. w L. na uchwałę Rady Miejskiej w Libiążu Nr XXXIX/291/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Libiąż "Północ" – Etap I I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, to jest w zakresie § 5 ust. 11 pkt. 1) lit. f), II. zasądza od Gminy Libiąż na rzecz Spółdzielni R. w L. kwotę 814 (słownie: osiemset czternaście) zł.


UZASADNIENIE

Rolnicza Spółdzielnia [...] z siedzibą w L. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Libiążu nr XXXIX/291/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Libiąż "Północ" – Etap I (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2022 roku, poz. 3488) – dalej też jako "Uchwała".

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wskazanej wyżej uchwały w części, to jest w zakresie jej § 5 ust. 11 pkt. 1) lit. f), zgodnie z którym "w zakresie gospodarki odpadami ustala się zakaz stosowania komunalnych osadów ściekowych".

Zaskarżonej uchwale zarzucono:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to art. 96 ust. 1 pkt 1-4 oraz ust. 5 i 12 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 779 ze zm.) – dalej jako "uOdp", poprzez wprowadzenie generalnego zakazu stosowania komunalnych osadów ściekowych na obszarze objętym Uchwałą, podczas gdy art. 96 ust. 1 uOdp dopuszcza stosowanie tych odpadów w rolnictwie przy spełnieniu warunków zawartych w ustawie o odpadach oraz przepisach wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy, zaś art. 96 ust. 5 i ust. 12 uOdp zawiera zamknięty katalog sytuacji, w których stosowanie komunalnych osadów ściekowych jest zakazane a przepisy ustawy o odpadach nie przewidują możliwości wprowadzania dalszych zakazów na mocy uchwały rady gminy;

2. istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 741 ze zm.) – dalej jako "uPlan", powodujące nieważność Uchwały w zaskarżonym zakresie, tj.

a. zasad wynikających z art. 3 ust. 1 uPlan w zw. z art. 4 ust. 1 uPlan w zw. z art. 6 ust. 1 i 2 uPlan w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 1360 ze zm.) – dalej jako "k.c." w zw. z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zw. art. 64 Konstytucji RP poprzez przekroczenie władztwa planistycznego przyznanego Gminie i wprowadzenie zakazu stosowania komunalnych osadów ściekowych na całym obszarze objętym Uchwałą, podczas gdy zakres władztwa planistycznego gminy nie obejmuje uprawnienia do określenia rodzaju nawozów, które mogą być stosowane w działalności rolnej a ww. przepisy nie pozwalają na ograniczenie prawa własności poprzez wprowadzenie zakazu stosowania komunalnych osadów ściekowych;

b. zasad wynikających z art. 31 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 64 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności przez wprowadzenie zakazu określonego korzystania z nieruchomości, podczas gdy wprowadzenie takiego ograniczenia nie jest uzasadnione z punktu widzenia praw konstytucyjnie chronionych, w szczególności nie uzasadniają go względy ochrony środowiska.

W związku z powyższym Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonym zakresie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokata, według norm art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 roku, poz. 329 ze zm.) – dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Skarżąca jest właścicielem nieruchomości objętych księgą wieczystą o nr [...] składającej się m.in. z działek ewidencyjnych położonych w obszarze objętych zaskarżonym miejscowym planem, w tym działek o nr [...] (dz [...] ), [...] ([...] ), [...] i in., (dział [...] ) położonych na obszarze przeznaczonym pod tereny oznaczone symbolem 12RP, a także działek o nr [...] (dział [...] ), [...] (dział [...] ) i in. położonych na obszarze przeznaczonym pod tereny oznaczone symbolem 1RP1 oraz 2RP. Nieruchomości te wykorzystywane są przez Skarżącą na potrzeby produkcji rolnej. Przed dniem wejścia w życie Uchwały, Skarżąca stosowała w rolnictwie komunalne osady ściekowe.

Jak wskazano w skardze, komunalne osady ściekowe mogą być wykorzystywane w rolnictwie przy spełnieniu warunków określonych w art. 96 ust. 1 pkt 1 - 4 uOdp.

Natomiast w § 5 ust. 11 pkt 1 lit. f) Uchwały wprowadzony został generalny zakaz stosowania komunalnych osadów ściekowych na całym obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zakaz ten bezpośrednio narusza przysługujące Skarżącej prawo własności, ograniczając uprawnienie do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich rolniczym przeznaczeniem. Zaskarżone postanowienie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uniemożliwia jakiekolwiek wykorzystywanie komunalnych osadów ściekowych w procesach produkcji rolnej, nawet gdy przy stosowaniu spełnione byłyby warunki przewidziane w ustawie o odpadach. Uchwała w zaskarżonym zakresie bezpośrednio narusza przysługujące Skarżącej uprawnienia, uniemożliwiając wykorzystywanie przy produkcji rolnej komunalnych osadów ściekowych

Stosownie do art. 96 ust. 1 uOdp odzysk polegający na stosowaniu komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie oraz do uprawy roślin, a także do rekultywacji terenów jest dopuszczalny przy zachowaniu warunków stosowania uregulowanych w tej ustawie, a także rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie stosowania komunalnych osadów (Dz. U. poz., 257 ze zm.). W art. 96 ust. 5 i 12 uOdp skatalogowane zostały w sposób wyczerpujący wszystkie zakazy stosowania komunalnych osadów ściekowych. Żaden z przepisów ustawy o odpadach nie przewiduje możliwości wprowadzania dalszych zakazów w aktach niższego rządu ani nie zawiera upoważnienia rady gminy do wprowadzenia generalnego zakazu stosowania komunalnych osadów ściekowych na obszarze gminy lub jej części w drodze uchwały.

Kwestie związane ze stosowaniem komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie zostały uregulowane w prawie unijnym, przede wszystkim w dyrektywie Rady 68/278/EWG z dnia 12 czerwca 1986 r. w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby, w przypadku wykorzystywania osadów ściekowych w rolnictwie.

Celem tej dyrektywy jest wprowadzenie przepisów regulujących wykorzystywanie osadów ściekowych w rolnictwie w taki sposób, by zapobiec ich szkodliwemu oddziaływaniu na glebę, roślinność, zwierzęta i ludzi. Dyrektywa zawiera ograniczenia w wykorzystaniu osadów ściekowych, mające na celu zapewnienie należytej ochrony środowiska naturalnego, przy czym regulacje te nie mają na celu doprowadzenia do zaprzestania wykorzystywania tej kategorii odpadów w rolnictwie. Przeciwnie, z preambuły dyrektywy wynika, że "osad może mieć cenne właściwości agronomiczne, dlatego uzasadnione jest zachęcanie do jego stosowania w rolnictwie, pod warunkiem jego właściwego stosowania'’. Mając na uwadze zasadę prounijnej wykładni prawa krajowego, nie sposób jest wykładać art. 96 ust. 5 i 12 ustawy o odpadach w inny sposób niż ten, że przepisy te zawierają zamknięty katalog sytuacji, w których stosowanie komunalnych osadów ściekowych jest zakazane. Jak wynika z wyżej cytowanej preambuły dyrektywy, intencją ustawodawcy unijnego jest dopuszczenie stosowania osadów ściekowych w możliwie najszerszym zakresie, a uregulowania krajowe powinny koncentrować określeniu warunków stosowania tych odpadów w sposób bezpieczny dla zdrowia i życia ludzi oraz dla środowiska naturalnego, nie zaś na wyłączeniu możliwości ich stosowania w rolnictwie.

Wprowadzony w § 5 ust. 11 pkt 1 lit. f) Uchwały całkowity zakaz wykorzystywania komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego stanowi wkroczenie w materię regulowaną ustawą i narusza przewidziane w art. 96 ust. 1 pkt 1-4 uprawnienie do odzysku poprzez stosowane komunalnych osadów ściekowych w rolnictwie. Wprowadzenie całkowitego zakazu stosowania osadów ściekowych przy produkcji rolnej pozostaje w sprzeczności z ww. aktami prawnymi krajowymi oraz unijnymi.

Zakres władztwa planistycznego gminy został uregulowany przez przepisy prawa, w szczególności ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w szczególności art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 i 2 uPlan), a także przepisy Konstytucji RP chroniące prawo własności. W art. 4 ust. 1 uPlan ustawodawca określił zakres materii regulowanej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wskazując, że obejmuje on ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Zakaz wprowadzony w § 5 ust. 11 pkt 1 lit. f) Uchwały nie mieści się w żadnej z ww. kategorii wskazanej w art. 4 ust. 1 uPlan. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przyznają gminie możliwości nieograniczonej ingerencji w prawo własności nieruchomości położonych na obszarze objętych planem.

Upoważnienie rady gminy do określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie sięga uprawnienia do określania rodzajów nawozów, które mogą być stosowane w działalności rolnej. Tym samym wprowadzony zakaz stosowania komunalnych osadów ściekowych na całym obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wykracza poza władztwo planistyczne gminy i stanowi nieuprawnioną ingerencję w prawo własności chronione na mocy art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. Ingerencja ta narusza również zasadę proporcjonalności zawartą w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadzone ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Abstrahując od tego, że wprowadzony w § 5 ust, 11 pkt 1 lit. f) Uchwały zakaz został dokonany z przekroczeniem uprawnień składających się na władztwo planistyczne gminy, wprowadzenie tego zakazu nie znajduje również uzasadnienia w potrzebie ochrony wartości wymienionych w treści art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak wyżej wskazano, ustawodawca unijny wprost wskazał, że legislacja dotycząca stosowania komunalnych osadów ściekowych powinna zachęcać do wykorzystywania tej kategorii odpadów w rolnictwie. Respektując to zamierzenie, ustawodawstwo krajowe dopuszcza stosowanie komunalnych osadów ściekowych w procesach produkcji rolnej.

Warunki stosowania komunalnych osadów ściekowych zawarte w regulacjach krajowych i unijnych mają na celu zapewnienie, że nawożenie gruntów rolnych nawozami w postaci komunalnych osadów ściekowych będzie w pełni bezpieczne dla środowiska naturalnego, a także zdrowia ludzi i zwierząt, wobec czego zakaz wprowadzony w § 5 ust. 11 pkt 1 lit. f) Uchwały nie jest konieczny dla zabezpieczenia tych dóbr. Art. 31 ust. 3 Konstytucji nie stanowi uzasadnienia dla wprowadzenia dalej idących ograniczeń praw w sytuacji, gdy wprowadzone ograniczenia są wystarczające dla ochrony wymienionych w tym przepisie wartości.

W związku z powyższym, uchwalenie wskazanego na wstępie fragmentu Uchwały nastąpiło z przekroczenie władztwa planistycznego przyznanego gminy, a także z naruszeniem zasady proporcjonalności zawartej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 uPlan. Zgodnie z tym ostatnim przepisem, istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje jego nieważność w całości lub w części.

W odpowiedzi na skargę, Gmina Libiąż wniosła o jej oddalenie z powodu bezzasadności skargi.

Gmina podniosła, że Skarżąca nie wykazała w sposób, prawidłowy, że doszło do naruszenia jej interesu prawnego zaskarżoną uchwałą. Mając to na uwadze w ocenie Gminy złożona skarga jest bezpodstawna, a także nie spełnia wymogów ustalonych dla tej czynności prawnej regulacją art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Niezależnie od powyższego Gmina wskazała, że wszystkie zarzuty podnoszone przez Skarżącą wobec uchwały Rady Miejskiej w Libiążu są bezzasadne i nie zasługują na uwzględnienie.

Gmina zaznaczyła, że wskazane przez Skarżącą przepisy prawa materialnego, tj. art. 96 ust.1 pkt 1-4 oraz ust. 5 i 12 uOdp dotyczą warunków, z zachowaniem których stosuje się odzysk polegający na stosowaniu komunalnych osadów ściekowych m. in. w rolnictwie. Powyższych regulacji nie można jednak rozpatrywać w oderwaniu od konkretnej sytuacji przestrzennej i pozostałych przepisów odrębnych, odnoszących się do obszaru objętego planem - zgodnie z którymi wójt, burmistrz, prezydent miasta jest zobligowany sporządzić projekt planu miejscowego, na co wskazuje art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawiera obowiązkowo ustalenia w zakresie określonym ściśle w art. 15 ust. 2 uPlan. Są to przede wszystkim przeznaczenie terenów oraz zasady ich zagospodarowania, a także ustalenia wskazuje wśród obligatoryjnych elementów planu miejscowego szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Przy ustaleniu powyższych Organ bierze pod uwagę politykę przestrzenną gminy przyjętą w dokumencie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także uwarunkowania występujące w obszarze opracowania w czasie sporządzenia aktu planistycznego.

Na ustalenia przyjęte w planie miejscowym, które są przedmiotem skargi, miały wpływ przede wszystkim uwarunkowania związane z występowaniem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych: GZWP nr 452 Zbiornik Chrzanów.

Występowanie tego zbiornika jak i jego znaczenie dla gminy zostało już opisane w obowiązującym "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Libiąż", przyjętym uchwałą nr 111/20/2018 Rady Miejskiej w Libiążu z dnia 30 listopada 2018 r. Jak wskazano w pkt 13.6. Obiekty i tereny chronione na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne: "Gmina Libiąż w większości zaopatrywana jest w wodę z ujęć podziemnych. Na terenie gminy znajduje się stosunkowo duża ilość źródeł, głównie w ośrodkach szczelinowo krasowych. Ujęcia powierzchniowe pełnią jedynie funkcję pomocniczą. Wody powierzchniowe w niewielkim stopniu mogą być wykorzystywane do celów gospodarczych. Ograniczona możliwość ich wykorzystania związana jest z niską wydajnością źródeł, niewielkimi stanami rzek i potoków oraz dużym zanieczyszczeniem wód powierzchniowych. Na obszarze powiatu chrzanowskiego występują korzystne warunki zaopatrzenia w wodę pitną. Podstawowym źródłem zaopatrzenia ludności gmin Chrzanowa, Libiąża i Trzebini, jest główny triasowy zbiornik wód podziemnych GZWP 452 Chrzanów. Piętro wodonośne triasu charakteryzuje się na ogół korzystnymi parametrami hydrogeologicznymi, co dotyczy szczególnie poziomu wapienia muszlowego. Zasoby wód podziemnych tego zbiornika określa się na wystarczające na potrzeby istniejących i nowych użytkowników wód". Podkreślić należy, że Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa Decyzją DG kdh/BJ/489 - 6175/99 z dnia 29 stycznia 1999 r. zatwierdził dokumentację geologiczną zawierającą ustalenie warunków hydrogeologicznych zbiornika wód podziemnych "Triasu Chrzanowskiego" (GZWP Nr 452) woj. śląskie i małopolskie, zbudowanego z utworów szczelinowokrasowych formacji triasowej, dla którego wydzielono strefę ochronną o powierzchni 110 m. Zasięg tej strefy pokazuje rysunek planu dołączony do akt sprawy.

Powyższe oznacza, że zagrożenia wód zbiornika ocenione na podstawie obiektywnych naukowych przesłanek wykazują konieczność jego ochrony na obszarze 40% jego powierzchni. W zasięgu ww. obszaru ochronnego zlokalizowane są pola uprawne Rolniczej Spółdzielni [..] .

W innej części Studium, w pkt 28 określającym Kierunki i zasady kształtowania rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej wskazano, iż "należy dążyć do ograniczenia nawożenia gruntów i stosowania środków ochrony roślin, zachowania niezadrzewionych łąk i pastwisk, szczególnie na obszarach podmokłych".

Zagadnienie ochrony zbiornika wód podziemnych szeroko opisane jest również w Prognozie oddziaływania na środowisko sporządzonej na potrzeby miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Libiąż "Północ" -Etap I. W pkt. 6.1.3 Zasoby wodne autor prognozy zwraca uwagę, iż "zasoby wodne podlegają ochronie na mocy ustawy Prawo wodne [1.2.8]. Ustawa reguluje gospodarowanie wodami zgodnie z zasadami zrównoważonego rozwoju. Ochronie podlegają między innymi wody podziemne i obszary ich zasilania. Ochrona ta polega na zmniejszaniu ryzyka zanieczyszczenia tych wód poprzez ograniczenie oddziaływania na obszary ich zasilania oraz na utrzymywaniu równowagi zasobów tych wód. Północna część terenu opracowania znajduje się w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych GZWP nr 452 "Chrzanów". W przedstawionym do oceny projekcie planu wprowadzono zapisy służące ochronie wód podziemnych i powierzchniowych. W związku z tym należy przyjąć, że realizacja ustaleń planu nie przyczyni się do znaczącego pogorszenia się ich stanu". Ma to szczególnie istotne znaczenie w kontekście wskazanego we wcześniejszej części prognozy, tj. w pkt 5.2 opisującym istniejące zagrożenia środowiska w obszarze objętym planem miejscowym jako jedno z zagrożeń - zanieczyszczenie wód powierzchniowych i podziemnych.

Racjonalne podejście organu do tematyki ochrony wód podziemnych znajduje również swoje uzasadnienie w dokumentach krajowych, jak chociażby w Polityce ekologicznej państwa 2030 (Ministerstwo Środowiska, Warszawa 2019).

Jak wskazano w pkt 7 prognozy oddziaływania na środowisko: "Polityka ekologiczna państwa opiera się na budowie innowacyjnej gospodarki z zachowaniem zasad zrównoważonego rozwoju, który jest wymogiem nowoczesnej polityki państwa.

Zrównoważony rozwój oznacza stabilny wzrost gospodarczy powiązany z racjonalną gospodarką zasobami środowiskowymi i respektowaniem praw człowieka. To właśnie człowiek jest nadrzędną wartością w Polityce ekologicznej Państwa 2030 poprzez koncentrację tematyczną na jakości życia, zdrowiu i dobrobycie Polaków".

Skarżąca wskazuje również na regulacje unijne, w tym Dyrektywę Rady 68/278/EWG z dnia 12 czerwca 1986 r., w której "intencją ustawodawcy unijnego jest dopuszczenie stosowania osadów ściekowych w możliwie najszerszym zakresie". Jednocześnie podkreśla "zasadę pro unijnej wykładni prawa krajowego".

Nie sposób tutaj nie zauważyć, iż wśród dokumentów ustanawiających wspólnotowe działanie Państw Członkowskich Unii Europejskiej obowiązuje również Ramowa Dyrektywa Wodna (Dyrektywa 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2000 r.), która służy osiągnięciu ustalonych celów środowiskowych.

W odniesieniu do wód podziemnych celem środowiskowym jest zapobieganie lub ograniczanie wprowadzania do nich zanieczyszczeń, czy zapobieganie pogorszeniu oraz poprawa ich stanu.

Kolejnym aspektem przesądzającym o wprowadzenie zakazu stosowania komunalnych osadów ściekowych w granicach sporządzonego planu miejscowego, w tym dla terenów będących we władaniu Skarżącej, które użytkuje rolniczo, było sąsiedztwo zabudowy mieszkaniowej. Zurbanizowany obszar północnej części Libiąża stanowi w większości zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a jej rozwój jest kontynuowany w opracowaniach planistycznych: studium i planie objętym zaskarżoną Uchwałą. Zestawienie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i mieszkaniowo-usługowej oraz planowanej w obszarze objętym Uchwałą wskazuje na istotny prawie 180% przyrost powierzchni terenów pod budownictwo mieszkaniowe i mieszkaniowo-usługowe. Przyrost ten jest znaczący bowiem gmina wiąże z nim oczekiwania na poprawę społeczno-ekonomicznego statusu gminy.

Jak zapisano w Studium, w części Kierunki zagospodarowania, pkt 20.2. zmiany w strukturze użytkowania gruntów i układach osadniczych: "zakłada się rozwój przestrzenny obszaru gminy Libiąż ukierunkowany na rozbudowę funkcji mieszkaniowych, gospodarczych, uzupełnionych o funkcje społeczne i turystyczne".

Do przyszłego rozwoju zabudowy przyczyniła się również Skarżąca wnosząc w trakcie sporządzania planu o przeznaczenie terenów użytkowanych rolniczo w rejonie ulic: [...] ,[...] ,[..] pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (notatka służbowa z dnia 9 lipca 2019 r, załączona do akt sprawy).

Zważywszy na istniejących jak i przyszłych mieszkańców obszaru północy Libiąża istotne jest stworzenie warunków satysfakcjonującego komfortu i jakości zamieszkania.

Negatywne oddziaływanie substancji odorowych na środowisko i zdrowie ludzi nie budzi wątpliwości zarówno w świetle publikacji naukowych (zob. np. opracowanie Departamentu Ochrony Powietrza i Klimatu Ministerstwa Środowiska "Kodeks przeciwdziałania uciążliwości zapachowej" z września 2016 r.), jak i orzecznictwa sądowego. Wskazuje się, że odory powodują nasilenie takich niekorzystnych objawów psychosomatycznych, jak: rozdrażnienie, bóle głowy, nudności, trudności z koncentracją, utrata łaknienia czy trudności z zasypianiem. Mimo to w polskim prawie ta kwestia jest wciąż nieuregulowana. Brak norm oborowych nakłada na organy samorządu gminy obowiązek radzenia sobie z tym problemem na poszczególnych etapach procesu inwestycyjnego. Stosowanie komunalnych osadów ściekowych niesie ze sobą wystąpienie odorów odczuwalnych przez północną część Libiąża, co niejednokrotnie począwszy od 2017 r. podkreślali mieszkańcy w swoich pismach do gminy, a także w trakcie pierwszego wyłożenia MPZP do publicznego wglądu.

W związku z faktem, że człowiek jest nadrzędna wartością, dbałość o jego zdrowie powinno być podstawą działań podejmowanych przez władze wszystkich szczebli, w tym na poziomie lokalnym.

Nieuzasadnionym jest też zarzut braku podstaw do wprowadzenia takiego ograniczenia w dokumencie planu miejscowego. Podstawy te daje bezspornie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Przyjęte w zaskarżonej Uchwale szczególne warunki zagospodarowania terenów, przyjęte na podstawie powyżej wskazanych podstaw prawnych oraz wynikające z opisanych we wcześniejszej części uzasadnienia uwarunkowań nie dają podstaw do negowania prawidłowości zapisów obowiązującego planu miejscowego. Wprowadzony dla całego obszaru planu miejscowego zakaz stosowania komunalnych osadów ściekowych ma za zadanie zapewnienie odpowiednich warunków dla współistnienia różnych funkcji występujących w granicach planu - terenów produkcji rolnej i terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, a także ochronę głównego zbiornika wód podziemnych, jako niepodważalnego dobra wspólnego. W skardze ograniczono się wyłącznie do stwierdzenia istnienia naruszenia prawa własności Skarżącej, celowo nie konfrontując tego prawa z interesem publicznym. Tymczasem taki interes wyrażany był w kierowanej do tut. urzędu korespondencji wnoszącej przez mieszkańców o wprowadzenie zakazu w zakresie stosowania komunalnych osadów ściekowych. Konstytucyjnych praw obywatelskich nie można rozpatrywać w oderwaniu od konkretnej sytuacji przestrzennej. W planowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności, lecz równocześnie ustalenia miejscowego planu kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

Zgodnie z art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego. Zadaniem zaś organu sporządzającego plan miejscowy jest ważenie interesu prywatnego i publicznego, co w procedurze przedmiotowego planu uczyniono - czego wynikiem są przyjęte ustalenia.

Skarżąca wskazuje w uzasadnieniu skargi na liczne zalety stosowania komunalnych osadów ściekowych, dołączając zapisy Strategii postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi na lata 2019-2022, sporządzonej przez Ministerstwo Środowiska. Tymczasem w tym samym dokumencie czytamy:

"Odzysk fosforu może odbywać się zarówno z osadów ściekowych będących integralna częścią ścieków lub popiołów powstałych po spaleniu komunalnych osadów ściekowych. Nie są w pełni rozpoznane technologie odzysku tego pierwiastka, a także rolnicza przydatność uzyskiwanych nawozów. Istnieje ryzyko, że nawozy fosforowe uzyskane z osadów ściekowych mogą charakteryzować się podwyższoną zawartością niektórych metali ciężkich i innych zanieczyszczeń..." – co jest kolejnym dowodem potwierdzającym prawidłowość działań organu w zakresie ważenia interesów prywatnych i publicznych w toku opracowania przedmiotowego planu miejscowego.

W związku z powyższym Gmina wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, zważył co następuje.

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zgodnie z brzmieniem art. 15zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym od dnia 3 lipca 2021 r., wprowadzonym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.z 2021 r., poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich, wojewódzkie sądy administracyjne przeprowadzają rozprawę wyłącznie przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających prowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym, że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. W myśl art. 15zzs4 ust.3 ustawy Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W rozpoznawanej sprawie strony postępowania zostały wezwane o podanie, czy wnoszą o przeprowadzenie rozprawy zdalnej, a jeżeli tak – to o wskazanie adresu elektronicznego na platformie ePUAP - w terminie 7 dni od dnia doręczenia - pod rygorem przyjęcia, że strona nie ma możliwości technicznych uczestniczenia w rozprawie zdalnej. Strony postępowania nie zajęły w zakreślonym terminie stanowiska, dlatego też zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej też jako "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Libiążu nr XXXIX/291/2022 z dnia 29 kwietnia 2022 roku w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru Libiąż "Północ" – Etap I (Dz. Urz. Woj. Małop. z 2022 roku, poz. 3488).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022, poz. 559 ze zm. – dalej też jako "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Skarga składana w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, lecz konieczne jest wykazanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków podmiotu skarżącego a kwestionowanym aktem, skutkującym naruszeniem jego interesu prawnego. Legitymacja do wniesienia skargi na plan miejscowy do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem, przy czym naruszenie interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę musi mieć charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny, a na skarżącym ciąży obowiązek wykazania związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego indywidualną sytuacją prawną (por. np. uzasadnienia wyroków NSA: z dnia 17 października 2017 roku, sygn. II OSK 2559/16, z dnia 14 lutego 2019 roku, sygn. II OSK 64/17).

Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca Spółdzielnia wskazała, że jest właścicielem nieruchomości objętych księgą wieczystą o nr [...] składających się m.in. z działek ewidencyjnych położonych w obszarze objętych miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Uchwałą, w tym działek o nr [...] (dział [...] , [...] (dział [...] ), [...] i in., (dział [...] ) położonych na terenie o symbolu 12RP, a także działek o nr [...] (dział [...] ), [...] (dział [...] i in. położonych na terenach oznaczonych symbolami 1RP1 oraz 2RP. Nieruchomości te wykorzystywane są na potrzeby produkcji rolnej. Przed dniem wejścia w życie Uchwały, Skarżąca stosowała w rolnictwie komunalne osady ściekowe.

Wskazane działki znajdują się w obszarze objętym ustaleniami planu miejscowego. Skarżąca upatruje naruszenia jej interesu prawnego w wynikającym z zaskarżonej uchwały nieuzasadnionym ograniczeniu przysługujących im uprawnień w wykonywaniu przysługującego im prawa własności.

Wobec tego należy uznać, że skarżąca Spółdzielnia wykazała, że doszło do naruszenia ich interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą.

W kontekście wykazanego naruszenia interesu prawnego, odnosząc się do reguł obowiązujących przy rozpatrywaniu skarg na uchwały dotyczące planów miejscowych, należy zaznaczyć, że wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego jest nie tylko warunkiem skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ale też determinuje zakres merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie przez Sąd dotyczy bowiem tych części planu miejscowego, których ustalenia pozostają w związku z indywidualnym interesem skarżącego i powodują dla niego następstwa w postaci ograniczenia bądź pozbawienia konkretnych uprawnień właścicielskich do danej nieruchomości. Przewidziany w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązek badania przez Sąd zasad sporządzenia planu miejscowego nie oznacza, że kontrola i rozstrzyganie dotyczy ustaleń planu w zakresie terenów nie obejmujących nieruchomości, do której tytuł prawny ma podmiot wnoszący skargę.

Oznacza to, że przedmiotem badania pod względem zgodności z prawem jest cała uchwała w sprawie planu, jednakże w przypadku stwierdzenia naruszenia zasad sporządzania planu lub istotnego trybu sporządzania planu, sąd może orzec o stwierdzeniu nieważności uchwały, ale tylko w części wyznaczonej granicami interesu prawnego skarżącego. Jeśli zatem skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości – jak ma to miejsce na gruncie niniejszej sprawy – to stwierdzenie nieważności tego planu powinno nastąpić tylko w odniesieniu do części tego planu dotyczącej tych nieruchomości. Przyjęcie poglądu, że w sytuacji zaskarżenia uchwały w sprawie miejscowego planu w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., sąd może stwierdzić nieważność całej uchwały, niezależnie od tego, czy stwierdzone naruszenia odnoszą się do całości planu, czy tylko części, która odnosi się do nieruchomości skarżącego, prowadzi w efekcie do wypaczenia istoty skargi z art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż skarga taka staje się w efekcie narzędziem do eliminowania z obrotu prawnego uchwał w całości, bez względu na to, czy stwierdzone naruszenia przy jej procedowaniu miały jakikolwiek wpływ na interes prawny skarżącego. Przez to nie różni się ona niczym od skargi organu nadzoru składanej w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., której celem jest wyeliminowanie z obrotu sprzecznej z prawem uchwały organu samorządu (por. np. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia 5 czerwca 2014 roku, sygn. II OSK 117/13, z dnia 24 listopada 2016, sygn. II OSK 1565/16, z dnia 18 czerwca 2020, sygn. II OSK 334/20).

Podstawą uwzględnienia skargi na uchwałę dotyczącą planu jest wyłącznie naruszenie obiektywnego porządku prawnego oraz przekroczenie przysługującego gminie, z mocy art. 3 ust. 1 oraz art. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503, dalej też jako "upzp"), władztwa planistycznego. Szczegółowe zasady oraz tryb podejmowania uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte zostały w upzp Regulacje te bezwzględnie wiążą radę gminy w stanowieniu prawa miejscowego, a konsekwencje ich niedotrzymania, określił sam ustawodawca w art. 28 ust. 1 upzp. Na mocy przywołanego przepisu, istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z treści przepisu art. 28 ust. 1 upzp wynika, że przewiduje on trzy rodzaje wad planu miejscowego powodujących jego nieważność, tj. istotne naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania oraz naruszenie właściwości organów uczestniczących w procesie jego sporządzania.

Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc merytoryczną zawartością aktu planistycznego (część testowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej.

Tryb sporządzania planu odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części.

W ocenie Sądu powołane skarga zasługuje na uwzględnienie.

Gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia terenów pod określone funkcje, określania sposobów ich zagospodarowania i warunków zabudowy i dokonuje tego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 14 ww. ustawy). To uprawnienie gminy - doktrynalnie określane jako władztwo planistyczne - nie oznacza jednak dowolności przyjętych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne gminy stanowi uprawnienie organu do legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, nie stanowi jednak władztwa absolutnego i nieograniczonego, gdyż gmina wykonując je ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. A zatem kształtowanie polityki przestrzennej gminy powinno odbywać się z jednej strony z uwzględnieniem prawa osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości do jej zagospodarowania, zaś z drugiej strony z uwzględnieniem prawa do podejmowania działań, które w ramach ograniczonych m.in. zasadami współżycia społecznego, pozwolą zrealizować zasadę zrównoważonego rozwoju, a jednocześnie służyć będą zaspokajaniu zbiorowych potrzeb wspólnoty lokalnej. Wszystkie wymienione elementy powinny być rozpatrywane łącznie, a proporcjonalność ingerencji w sferę wykonywania poszczególnych praw własności winna być oceniana przez pryzmat ogólnych założeń planu (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 17 sierpnia 2011 r., sygn. II SA/Łd 698/11, wyroku NSA z dnia 28 września 2012 roku, sygn. II OSK 1598/12).

Jakkolwiek powyższe okoliczności powinny być wzięte pod uwagę przez organy planistyczne przy sporządzaniu planu miejscowego, to jednak wbrew jednak twierdzeniom Gminy nie determinują zakresu przedmiotowego planu miejscowego ustalenia studium. Oznacza to, że zapisy studium obowiązującego w Gminie Libiąż, które stanowią iż "należy dążyć do ograniczenia nawożenia gruntów" nie mogą być podstawą dla możliwości wprowadzenia zapisów dotyczących nawożenia do planu miejscowego.

Przedmiotowy, treściowy zakres planu miejscowego jest determinowany przez art. 15 ust. 2 i ust. 3 uPlan. I tak stosownie do art. 15 ust. 2 pkt. 3) uPlan w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu. Stosownie natomiast do mających zastosowanie w niniejszej sprawie na podstawie § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. poz. 2404) zapisów § 4 pkt. 3) lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), ustalenia dotyczące zasad ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów wynikające z potrzeb ochrony środowiska, o których mowa w szczególności w art. 72 i 73 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627, z późn. zm.) – dalej jako "PrOchrŚrod".

W myśl natomiast art. 72 ust. 1 pkt. 3 i pkt. 4) PrOchrŚrod w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego zapewnia się warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalną gospodarkę zasobami środowiska, w szczególności przez (pkt. 3) zapewnianie kompleksowego rozwiązania problemów zabudowy miast i wsi, ze szczególnym uwzględnieniem gospodarki wodnej, odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami, systemów transportowych i komunikacji publicznej oraz urządzania i kształtowania terenów zieleni oraz (pkt. 4) uwzględnianie konieczności ochrony wód, gleby i ziemi przed zanieczyszczeniem w związku z prowadzeniem gospodarki rolnej"

Trzeba także wskazać, że plan miejscowy określa zasady zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Stosownie do art. 6 ust. 1 oraz ust. 2 pkt. 1) uPlan ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Poza tym każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Zasadniczą rolą planu miejscowego jest zatem określenie dopuszczalnych sposobów zagospodarowania nieruchomości, przez co należy rozumieć przede wszystkim ustalenia przeznaczenia nieruchomości, które jest zasadniczo rozpoznawane z perspektywy możliwości prowadzenia określonych, dopuszczonych w danym obszarze inwestycji o charakterze budowlanym.

Uwzględnianie uwarunkowań związanych z ochroną środowiska czy ochroną wód następuje w planie miejscowym z uwzględnieniem zarysowanej powyżej perspektywy. Jednocześnie trzeba wskazać, że niedopuszczalne jest rozszerzające ujmowane zawartego w ustawie zakresu rzeczowego, który został przypisany do danego aktu prawa miejscowego, w tym przypadku planu miejscowego.

Ustawodawca natomiast, podobnie jak i normodawca na poziomie aktu wykonawczego, nie upoważnił organów gminy do ustanawiania w planie miejscowym zakazów czy nakazów odnoszących się do konkretnych działań faktycznych, które mogą być podejmowane na nieruchomości. Nie może zatem plan miejscowy wprowadzać zakazów podejmowania innych faktycznych czynności, takich jak stosowanie komunalnych osadów ściekowych, wykracza to bowiem poza ustawowo ukształtowaną materię planistyczną.

Stosowanie komunalnych osadów ściekowych dotyczy bowiem już określonych czynności faktycznych, które są wykonywane w ramach prowadzonej gospodarki rolnej, której jednak prawidłowość prowadzenia nie stanowi materii planistycznej. Upoważnienie rady gminy do określenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie obejmuje możliwości określania rodzajów nawozów, które mogą być stosowane w działalności rolniczej. Zawarty zatem w § 5 ust. 11 pkt. 1) lit. f) zaskarżonej uchwały zapis o treści "w zakresie gospodarki odpadami zakaz stosowania komunalnych osadów ściekowych" stanowi zatem o przekroczeniu władztwa planistycznego i uregulowaniu kwestii, których plan miejscowy regulować nie może. To z kolei stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Naruszenie to przy tym ma istotny charakter i na podstawie art. 28 ust. 1 uPlan stanowi o nieważności zaskarżonej uchwały w tym zakresie.

Niezależnie odnosząc się natomiast do podnoszonej w odpowiedzi na skargę konieczności czy zasadności ochrony zbiornika wód podziemnych – GZWP i wskazania, że wprowadzony zakaz stosowania komunalnych osadów ściekowych ma na celu ochronę tego zbiornika, należy jednak wskazać, że przypadki, w których zakazuje się stosowania komunalnych osadów ściekowych zawiera art. 94 ust. 12 uOdp. Nie wszystkie zawarte w tym ustępie zakazy mają charakter bezwzględny i ich obowiązywanie wymaga podjęcia jeszcze określonego aktu, który to akt taki zakaz może ustanowić. Przykładowo stosownie do art. 94 ust. 12 pkt. 2) uOdp zakazuje się stosowania komunalnych osadów ściekowych na terenach ochrony pośredniej stref ochronnych ujęć wody, w przypadku ich ustanowienia w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 135 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 i 2368 oraz z 2022 r. poz. 88 i 258). Podobnie w myśl art. 94 ust. 12 pkt. 8) uOdp zakazuje się stosowania komunalnych osadów ściekowych na obszarach ochronnych zbiorników wód śródlądowych, w przypadku ich ustanowienia w akcie prawa miejscowego wydanym na podstawie art. 141 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne – dalej jako PrWod. Ten przepis o tyle ma istotne znaczenie w niniejszej sprawie, że cześć obszaru, dla którego został uchwalony zaskarżony plan miejscowy objęta jest zasięgiem Głównego Zbiornika Wód Podziemnych – GZWP nr 452 Zbiornik Chrzanów. W myśl natomiast art. 141 ust. 4 PrWod, Wojewoda, na wniosek Wód Polskich, ustanawia obszar ochronny, w drodze aktu prawa miejscowego, wskazując ograniczenia lub zakazy dotyczące użytkowania gruntów oraz korzystania z wód na terenie obszaru ochronnego oraz granice tego obszaru.

Z powyższych przepisów wynika zatem, że kwestia stosowania lub wprowadzenia zakazu stosowania komunalnych osadów ściekowych może być uregulowana na poziomie aktu prawa miejscowego, jednakże tym aktem nie jest plan miejscowy, lecz rozporządzenie Wojewody w sprawie ustanowienia obszaru ochronnego dla zbiornika wód podziemnych lub wód powierzchniowych (por. art. 141 ust. 1 i ust. 3 PrWod), co wprost wynika z treści art. 94 ust. 12 pkt. 8) uOdp.

Ponadto na marginesie jeszcze, nawiązując do jeszcze do stanowiska Gminy Libiąż, trzeba wskazać, że sądy administracyjne w istocie dopuszczają możliwość wprowadzania w planie miejscowym zapisów, które dotyczą tzw. "emisji odorów", jednakże ma to miejsce w kontekście dokonywania określonych czynności rozpoznawanych z perspektywy prawa budowlanego, takich jak np. stosowanie zamkniętych zbiorników na gnojowicę, a nie w kontekście wykonywania określonych czynności faktycznych na nieruchomości (por. np. uzasadnienia do: wyroku NSA z dnia 28 września 2012 roku, sygn. II OSK 1598/12, wyroku NSA z dnia 29 stycznia 2015 roku, sygn. II OSK 1623/13).

Niezależnie Sąd nie dostrzegł w przeprowadzonej procedurze sporządzania planu miejscowego, uchybień, które mogłyby zostać zakwalifikowane jako istotne i skutkować stwierdzeniem nieważności planu miejscowego.

Reasumując powyższe, mając na uwadze wprowadzenie do zaskarżonej uchwały regulacji, która wykracza poza materię planistyczną, należy wskazać, że doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Wprowadzenie do planu miejscowego zapisów wykraczających poza delegację ustawową nakazuje zakwalifikować powyższe naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego jako istotne. To z kolei na zasadzie art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi o nieważności planu miejscowego w tej części.

W związku z powyższym na zasadzie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w wysokości 300 zł oraz stosownie do § 14ust. 1 pkt. 1) lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 roku w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 ze zm.) koszty zastępstwa adwokata w wysokości 480 zł.