Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 802/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję w części, w pozostałej części oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 16 par. 1, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi E. M. i A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części, w jakiej utrzymuje w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] oznaczoną jako tiret pierwsze o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu działki nr [...], 2. uchyla decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w części oznaczonej jako tiret pierwsze o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu działki nr [...], 3. w pozostałym zakresie skargę oddala, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących solidarnie 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. skarżący E. M. oraz A. J. zwrócili się do Prezydenta M. B. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...], wskazując, że powyższa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia.

Wojewoda K. - P. (zwany dalej "Wojewodą") postanowieniem z dnia [...] października 2011 r., znak: [...], wyłączył Prezydenta M. B. od prowadzenia postępowania administracyjnego z ww. wniosku i wyznaczył do jej załatwienia Starostę Ś. (zwanego dalej "Starostą").

Zawiadomieniem z dnia [...] listopada 2011 r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ulicy [...], zapisanej przed jej przejęciem na rzecz Skarbu Państwa w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiącej obecnie działki oznaczone geodezyjnie jako:

. działka nr [...] o pow. 0.9931 ha, obręb 88, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiąca własność G. B.,

. działka nr [...] o pow. 0.0064 ha, obręb 88, zapisana w księdze wieczystej KW nr [...], stanowiąca własność E. O. Sp. z o.o.

W toku prowadzonego postępowania ustalono, iż nieruchomość w momencie wywłaszczenia stanowiła własność A. i A. W. i została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1974 r., Rep. A nr [...], stosownie do dyspozycji ustawy z dnia [...] marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r., Nr 10, poz. 64 ze zm.) z przeznaczeniem pod budowę Ośrodka S. i T. "G." w B.. Zgodnie z aktualnym planem zagospodarowania przestrzennego działka nr [...] oznaczona symbolem 5US, przeznaczona jest na cele usług sportu i rekreacji, obszar przestrzeni publicznej, obowiązuje realizacja terenowych urządzeń i obiektów sportowo - rekreacyjnych dla potrzeb O. G. , dopuszcza się wykorzystanie istniejącego obiektu na potrzeby usług sportu i rekreacji. Natomiast teren działki nr [...] przeznaczony jest jako teren urządzeń elektroenergetycznych stacji transformatorowej i zabudowany jest budynkiem trafostacji.

W dniu [...] marca 2012 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości, podczas których wnioskodawcy poinformowali, iż są zainteresowani zwrotem nieruchomości, która ich zdaniem aktualnie nie jest wykorzystywana przez G. B. na cel zgodny z wywłaszczeniem. Działka nr [...] o pow. 0.9931 ha nie była w dniu oględzin zabudowana budynkami użyteczności publicznej, w części zakrzaczona. Znajdowały się na niej miejsca, w których wyrzucano śmieci. Na gruncie widoczne były pozostałości po zabudowaniach - płyty betonowe, gruz.

Decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., znak: [...], Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0.9931 ha.

P. z dnia [...] lipca 2012 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Starosty, zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej w skrócie "k.p.a.") poprzez brak dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń, czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości przewidziane w art. 136 i 137 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., nazywanej dalej "u.g.n."). Zarzucono również brak ustalenia, czy do dnia [...] marca 1981 r. rozpoczęto realizację celu na działce nr [...] przy ul. [...] w B. oraz przyjęcie, że przedmiotowa działka w całości została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, wnosząc o uchylenie decyzji i orzeczenie zwrotu działki nr [...], bądź uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Starostę Ś..

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, iż Starosta w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że w przedmiotowej sprawie toczyło się już postępowanie administracyjne zakończone wydaniem decyzji przez Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], odmawiającej zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2001 r. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych, a celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego w związku z czym Wojewoda uznał, że Starosta winien zwrócić się do Prezydenta M. B. o akta znak: [...], na podstawie których będzie mógł ustalić, czy zachodzi tożsamość spraw.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy o archiwalne akta sprawy N. , zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej nr [...], obr. 88, zapisanej w KW nr [...].

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., znak:WGK.III.6821.3.SP.2011, Starosta odmówił zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0.9931 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] i nr [...] o pow. 0.0064 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]. W uzasadnieniu wskazano, że działka nr [...] w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona jest jako teren urządzeń elektroenergetycznych i zabudowana budynkiem trafostacji. Została sprzedana na realizację celu publicznego i zgodnie z treścią art. 6 ust. 2 u.g.n. nie podlega zwrotowi, bowiem zrealizowanie na nieruchomości celu publicznego, a takim jest niewątpliwie stacja transformatorowa, stanowi przeszkodę do realizacji roszczenia o zwrot, o którym mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n. Starosta Ś. powołał się przy tym na wyrok WSA z dnia [...] października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 818/11. Działka nr [...] natomiast nie jest zabudowana budynkami użyteczności publicznej, co zostało potwierdzone w czasie wizji, na której wnioskodawcy stwierdzili, że są zainteresowani zwrotem tej właśnie działki. Z materiału dowodowego wynika, że zostały na niej wybudowane obiekty Ośrodka S. i T. "G.", czyli budynki szatni i wc służące obsłudze odkrytego basenu znajdującego się na działkach nr [...], ułożono drogę z płyt betonowych oraz urządzono zieleń towarzyszącą służącą jako teren rekreacyjny dla osób korzystających z basenu. Działkę wykorzystano zatem w pełni zgodnie z celem wywłaszczenia. Uchwałą nr [...] Rada M. B. z dnia [...] listopada 2003 r. zdecydowała o likwidacji Ośrodka Sportu i Rekreacji w B.. Termin jej rozpoczęcia wyznaczono na dzień [...] grudnia 2003 r., a zakończenia na dzień [...] czerwca 2004 r. Basen zamknięto w lipcu 2003 r. z uwagi na stan techniczny. Starosta wskazał również, iż w sprawie zwrotu nieruchomości toczyło się już postępowanie administracyjne, które zostało zakończone wydaniem przez Prezydenta M. B. decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r., nr [...], odmawiającej zwrotu tej nieruchomości z uwagi na fakt, że została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia. Podczas wizji na nieruchomości, przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2000 r., ustalono, iż na gruncie znajdowały się budynki szatni i wc, droga ułożona z płyt betonowych i skwer zieleni, działka ogrodzona była siatką ogrodzeniową. Od decyzji Prezydenta M. B. nie złożono odwołania, a więc stała się ostateczna w dniu [...] lipca 2001 r.

W złożonym od decyzji Starosty z dnia [...] stycznia 2014 r., odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, poprzez brak dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń:

. czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości przewidziane w art. 136, art. 137 u.g.n.,

. czy do [...] marca 1981 r. rozpoczęto realizację celu na działce nr [...] przy ul. [...] w B.,

. czy do [...] marca 1984 r. realizacja celu została zakończona oraz ewentualnie na jakim obszarze działki cel wywłaszczenia został zrealizowany.

Ponadto zarzucono naruszenie art. 40 § 1 i 2 k.p.a. poprzez brak doręczenia decyzji ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi, zaś doręczenie jej wyłącznie pełnomocnikowi substytucyjnemu, co uniemożliwiło reprezentowanie interesów strony przez jej pełnomocnika w toku postępowania odwoławczego. Ponadto zarzucono błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że cel wywłaszczenia został określony w sposób prawidłowy, a nie ogólny, w konsekwencji niemożliwy do zrealizowania, co skutkuje koniecznością zwrotu nieruchomości spadkobiercom oraz przyjęcie, że działka nr [...] w części lub w całości została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy część działki nigdy nie była spożytkowana na jakikolwiek cel publiczny. W odwołaniu wniesiono o uchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie zwrotu działki nr [...] przy ul. [...] w B. w całości lub w części, ewentualnie o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] września 2014 r., znak: [...], Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda stwierdził, że skoro w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydano ostateczną decyzję Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], która nie została następnie zmieniona, ani uchylona na podstawie odpowiednich przepisów, nie było zatem dopuszczalne ponowne wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. Ponadto organ II instancji zobowiązał Starostę do ustalenia, czy strony wnoszą o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], zważywszy na jej przeznaczenie, a także konieczność ewentualnego zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania.

Rozpatrując sprawę ponownie, Starosta pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], zwrócił się do wnioskodawców z prośbą o wyjaśnienie, czy strony wnoszą o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. P. z dnia [...] lipca 2015 r. udzielono odpowiedzi, że wnioskodawcy nie domagają się zwrotu tej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., znak:W. , Starosta działając na podstawie art. 105 k.p.a. w związku z art. 136 i 137 oraz art. 142 ust. 1 i 216 u.g.n. oraz art. 104 k.p.a.:

- umorzył postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,9931 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...]

- umorzył postępowanie dotyczące zwrotu nieruchomości położonej w B. przy ul. [...] oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. 0,0064 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...].

Umorzenie postępowania w sprawie działki nr [...] organ I instancji uzasadnił faktem, iż odnośnie tej działki prowadzone było już postępowanie w sprawie jej zwrotu, które zakończyło się wydaniem decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001r., znak: [...]. Stała się ona ostateczna dnia [...] lipca 2001 r. Starosta uznał, że skoro w obrocie prawnym nadal znajduje się ww. decyzja, to jedynym sposobem jej wyeliminowania jest jej zmiana lub uchylenie. Natomiast w zakresie działki nr [...] Starosta wskazał na pismo pełnomocnika wnioskodawczym z dnia [...] lipca 2015 r., w którym nie domagają się zwrotu ww. nieruchomości.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie zwrotu skarżącym działki nr [...] przy ul. [...] w B. w całości lub w części lub ewentualnie o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przekazanie przez Prezydenta M. B. sprawy Staroście przed wyjaśnieniem konsekwencji przyjętego przez organ trybu postępowania i przed wezwaniem wnioskodawców do sprecyzowania żądania tj. czy ich wolą jest zainicjowanie nowego postępowania administracyjnego, czy też wnoszą o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. wydanej w sprawie N. przez Prezydenta M. B. poprzez orzeczenie zwrotu całości nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] ewentualnie orzeczenie zwrotu części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr11/7, w szczególności, że sprawę na skutek sprecyzowanego wniosku można by prowadzić celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i ostatecznego zakończenia postępowania,

b) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez brak dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości przewidziane w art. 136 i 137 u.g.n. oraz czy do [...].03.1981 r. rozpoczęto realizację celu na działce [...] przy ul. [...] w B. oraz czy do [...].03.1984 r. realizacja celu została zakończona oraz ewentualnie na jakim obszarze działki cel wywłaszczenia został zrealizowany, a które to ustalenia są niezbędne do wydania prawidłowej decyzji orzekającej zwrot działki nr [...] lub odmawiającej jego zwrotu,

2. błąd w ustaleniach faktycznych poprzez:

a) przyjęcie, że cel wywłaszczenia został określony w sposób prawidłowy, a nie zbyt ogólny, a w konsekwencji niemożliwy do zrealizowania, co w konsekwencji skutkuje koniecznością zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom,

b) przyjęcie, że działka [...] przy ul. [...] w B. w części lub w całości została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy część działki nigdy nie była spożytkowana na jakikolwiek cel publiczny, zaś część działki na której zrealizowano inwestycję ze względu na brak realizacji inwestycji w terminie należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w przypadku, gdyby uznać sformułowanie celu za prawidłowe).

Wojewoda po rozparzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Organ odwoławczy podniósł, że skoro w przedmiocie zwrotu nieruchomości wydano ostateczną decyzję, która nie została następnie zmieniona ani uchylona na podstawie odpowiednich przepisów, nie było dopuszczalne ponowne wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] na rzecz spadkobierców właścicieli wywłaszczonej nieruchomości. W związku z tym, nie są również zasadne zarzuty odwołania dotyczące zwrotu tej działki.

Jeżeli chodzi o działkę nr [...], to stanowi ona własność E. O. Spółki z o.o. w P. i znajduje się na niej stacja transformatorowa. Starosta pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. znak: [...], zwrócił się do wnioskodawców z prośbą o wyjaśnienie, czy strony wnoszą o zwrot nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. P. z dnia [...] lipca 2015 r. udzielono odpowiedzi, że wnioskodawcy nie domagają się zwrotu ww. nieruchomości, tym samym dalsze postępowanie w ocenie organu odwoławczego stało się bezprzedmiotowe.

Ponadto Wojewoda wyjaśnił stronom, iż wniosek o zwrot nieruchomości skierowany był do Prezydenta M. B., to Wojewoda postanowieniem z dnia [...] października 2011 r. wyłączył Prezydenta od prowadzenia postępowania administracyjnego z ww. wniosku i wyznaczył do jej załatwienia Starostę Ś.. Co za tym idzie, za chybiony uznać należy argument o naruszeniu przepisów postępowania poprzez przekazanie przez Prezydenta sprawy Staroście przed wyjaśnieniem konsekwencji przyjętego przez organ trybu postępowania i przed wezwaniem wnioskodawców do sprecyzowania żądania.

W ocenie organu II instancji Starosta po otrzymaniu od wnioskodawców pisma z dnia [...] lipca 2015 r., w którym wnioskodawcy oświadczyli, że nie domagają się zwrotu działki nr [...] oraz, że wnoszą o zmianę decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...], prawidłowo zastosował przepisy procedury administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 154 § 1 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Mając powyższe na uwadze, Starosta pismem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] przekazał Prezydentowi M. B. akta sprawy nr [...]. Ponadto zawiadomieniem z dnia [...] lipca 2015 r., znak: [...] poinformował strony, iż w zakresie wniosku o zmianę decyzji Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] organem właściwym zgodnie z art. 154 i 155 k.p.a. jest organ który ją wydał.

W skardze do sądu E. M. i A. J. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1) naruszenie przepisu prawa materialnego tj. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez nieuwzględnienie zmiany treści tegoż przepisu, dokonanej wprowadzoną dnia [...] września 2004 r. ustawą z dnia [...] listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, w zakresie definicji zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, a w efekcie bezpodstawne przyjęcie, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z tożsamością spraw, skutkującą umorzeniem postępowania;

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny

wpływ na rozstrzygnięcie sprawy:

a) art. 105 ust. 1 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe, i w efekcie umorzenie postępowania w sprawie, przy czym uprzednie wydanie prawomocnej decyzji (z dniem [...] lipca 2001 r.) w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w B. przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka [...] nie oznacza, iż zachodzi tożsamość spraw, gdyż o tożsamości takiej można zasadnie mówić tylko wówczas, gdy łącznie występuje tożsamość elementów podmiotowych (tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków) oraz przedmiotowych (tożsamość treści tychże praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej), zatem postępowanie w niniejszej sprawie nie stało się bezprzedmiotowe;

b) art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 154 § 1 i 2 k.p.a. poprzez przekazanie przez Prezydenta M. B. sprawy Staroście przed wyjaśnieniem konsekwencji przyjętego przez organ trybu postępowania i przed wezwaniem skarżących do sprecyzowania żądania tj. czy ich wolą jest zainicjowanie nowego postępowania administracyjnego, czy też wnoszą o zmianę decyzji z dnia [...] czerwca 2001 r. wydanej w sprawie N.-I.-7221/60/2001 przez Prezydenta M. B. poprzez orzeczenie zwrotu całości nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...] ewentualnie orzeczenie zwrotu części nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...], w szczególności, że sprawę na skutek sprecyzowanego wniosku można by prowadzić celem wydania merytorycznego rozstrzygnięcia i ostatecznego zakończenia postępowania;

c) art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. poprzez brak dokonania niezbędnych i dokładnych ustaleń czy spełnione zostały przesłanki zwrotu nieruchomości przewidziane w art. 136 i 137 u.g.n. oraz czy do [...].03.1981 r. rozpoczęto realizację celu na działce [...] przy ul. [...] w B. oraz czy do [...].03.1984 r. realizacja celu została zakończona oraz ewentualnie na jakim obszarze działki cel wywłaszczenia został zrealizowany, a które to ustalenia są niezbędne do wydania prawidłowej decyzji orzekającej zwrot działki nr [...] lub odmawiającej jego zwrotu;

3) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez:

a) przyjęcie, że cel wywłaszczenia został określony w sposób prawidłowy, a nie zbyt ogólny, a w konsekwencji niemożliwy do zrealizowania, co w konsekwencji skutkuje koniecznością zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercom;

b) przyjęcie, że działka [...] przy ul. [...] w B. w części lub w całości została wykorzystana na realizację celu wywłaszczenia, podczas gdy część działki nigdy nie była spożytkowana na jakikolwiek cel publiczny, zaś część działki na której zrealizowano inwestycję ze względu na brak realizacji inwestycji w terminie należy uznać za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (w przypadku, gdyby uznać sformułowanie celu za prawidłowe).

Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podnieśli, że organ odwoławczy w sposób bezpodstawny umorzył postępowanie w sprawie zwrotu działki nr [...], uznając, iż stało się ono bezprzedmiotowe ze względu na fakt, iż w przeszłości toczyło się postępowanie wszczęte przez spadkodawcę skarżących M. J., zakończone prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Zdaniem skarżących organ pominął okoliczność, iż stroną prowadzonego wówczas postępowania była M. J., nie zaś żaden ze skarżących; ponadto organ pominął fakt zmiany brzmienia przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., mającego znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Ponadto podniesiono, że orzekające organy tożsamość sprawy administracyjnej sprowadzają do tożsamości rozstrzygnięć administracyjnych, natomiast przedmiotową sprawę należy niewątpliwie odnieść do tożsamości roszczenia. Sprawa wniesiona przez E. M. wnioskiem z dnia [...] września 2011 r. nie jest tożsama ze sprawą wniesioną przez M. J. i zakończoną decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001 r., ponieważ oba wnioski były wnoszone przez inne podmioty oraz oparte były na innych podstawach prawnych.

Zdaniem skarżących organ umorzył postępowanie pomimo faktu, że zostało mu wskazane sprecyzowane żądanie uczestnika; skarżący sprecyzowali swoje żądanie po powzięciu informacji o istnieniu wcześniejszej decyzji w przedmiocie zwrotu nieruchomości objętej wnioskiem. W konsekwencji organ powinien w toku instancji ustalić, czy nadal jest właściwy do rozstrzygnięcia sprawy pod względem merytorycznym i ewentualnie przekazać sprawę organowi, do którego złożono wniosek w sprawie. Podkreślono przy tym, że strona skarżąca nie była uprawniona do zaskarżenia postanowienia o przekazaniu sprawy i mogła kwestionować tę decyzję procesową dopiero w odwołaniu. Zachowywała się jednak w toku postępowania w sposób lojalny, albowiem wskazano nieprawidłowość w zaskarżonym zakresie już w toku postępowania przed organem I instancji. Ten jednak nie zareagował na pismo pełnomocnika strony.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a. w zw. z art. 137 ust. 1 i 2 u.g.n. wskazano, że umową z dnia [...] marca 1974 r. została przeniesiona przez A. i A. W. na rzecz Skarb Państwa, własność nieruchomości oznaczonej obecnie jako działka nr [...]. Celem wywłaszczenia była budowa Ośrodka S. i T. "G." w B.. W dniu [...] listopada 2000 r. przeprowadzono wizję lokalną, w toku której stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się zaplecze socjalne basenu kąpielowego tj. budynek szatni wraz z WC, skwer z zielenią, miejsce do plażowania, teren do gier i zabaw. Wskazana infrastruktura znajdowała się jedynie w górnej części działki, zaś pozostałe 2/3 części było zaniedbane i nieużytkowane. Wobec powyższego w ocenie skarżących ewidentne jest, że pomimo faktu, iż basen funkcjonował do 2003 r., na części działki znajdującej się poniżej drogi, brak jest jakichkolwiek śladów wykorzystywania nieruchomości na cel wywłaszczenia. W sposób jasny wskazują na to wyniki wizji lokalnej w czasie, gdy teren spornej działki przylegał do terenu zagospodarowanego na basen przy ul. [...] wraz z infrastrukturą z nim związaną. Do tej konkluzji prowadzi też analiza mapek znajdujących się w aktach sprawy, na których w sposób wyraźny ujawniono zakres zagospodarowania działki na cel wywłaszczenia. Celowi temu nie służyła część działki (w wymiarze 2/3), która pozostała nieużytkowana w jakimkolwiek zakresie.

Zdaniem stron oczywiste jest, że skoro basen funkcjonował do 2003 r., zaś w 2000r. 2/3 działki nie było wykorzystywane na cel wywłaszczenia, to brak podstaw żeby puszczać, iż wcześniej stan faktyczny przedstawiał się odmiennie. Ponadto podkreślono, że organ był zobowiązany udowodnić, że nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Brak dowodu przeciwnego pozwala twierdzić, że nieruchomość taka podlega zwrotowi.

W przekonaniu skarżących, organ winien wykazać, że w ciągu 7 lat od dnia zawarcia umowy z A. i A. W., w zakresie 1/3 części nieruchomości realizacja celu wywłaszczenia została rozpoczęta i przed upływem 10 lat od dnia zawarcia umowy cel wywłaszczenia został zrealizowany.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm, zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a - c p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych.

Istota problemu podniesionego w tej sprawie, od rozstrzygnięcia którego zależy ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy sprawy zakończone ostatecznymi decyzjami: Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001 r., znak: [...] oraz stanowiącymi przedmiot zaskarżenia w niniejszym postępowaniu, są tożsame. Dla wykazania, że nastąpiło naruszenie rei iudicatae, istotne znaczenie ma właśnie ustalenie istnienia tożsamości obu spraw.

Powszechnie przyjmuje się tak w doktrynie jak i w orzecznictwie sądowym, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko między tymi samymi stronami i tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 931/09, opub. w LEX nr 597967 stwierdził, że tożsamość sprawy rozstrzygniętej kolejno po sobie dwoma decyzjami, z których pierwsza jest ostateczna, ma miejsce wtedy, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu oraz tożsamego przedmiotu sprawy, przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Ocenę istnienia stanu tożsamości spraw administracyjnych należy dokonać w oparciu o następujące kryteria:

1) kryterium podmiotowe;

2) kryterium tożsamości żądań;

3) kryterium tożsamego stanu faktycznego;

4) kryterium tożsamego stanu prawnego.

Tylko w przypadku spełnienia wszystkich ww. kryteriów, konkretne sprawy należy uznać sprawy za tożsame. Brak spełnienia którejkolwiek z nich nakazuje przyjęcie, że sprawy nie są tożsame, a tym samym podlegają odrębnemu merytorycznemu rozstrzyganiu.

Biorąc pod uwagę powyższe, nie sposób pominąć bezspornej okoliczności, iż postępowanie wszczęte przez spadkodawcę skarżących M. J., zakończone prawomocną decyzją z dnia [...] lipca 2001 r., odmawiającą zwrotu nieruchomości położonej w B., przy ul. [...], oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...], zakończyło się konkluzją, iż objęta postępowaniem o zwrot nieruchomość nie jest zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 ust. 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień [...] lutego 2003 r.

Nie budzi wątpliwości fakt, że art. 137 ust. 1 u.g.n. został zmieniony ustawą z dnia [...] listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem [...] września 2004 r. W związku z tym dla oceny legalności zaskarżonej decyzji kluczowe jest rozstrzygnięcie, czy powyższa zmiana stanu prawnego ma znaczenie dla rozstrzygania w tej sprawie, a więc czy stan prawny sprzed zmiany art. 137 ust. 1 u.g.n. (mającej miejsce z dniem [...] września 2004 r.) ma lub nie ma znaczenia dla prawidłowości rozstrzygania w tej sprawie. Jeśli ta zmiana ma znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy, to kreuje ona nową sprawę administracyjną, co z kolei umożliwia merytoryczne rozpoznanie nowego wniosku o zwrot nieruchomości.

Naczelna zasada prawa wywłaszczeniowego została ustanowiona w art. 136 u.g.n.. Jest to zakaz użycia nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i przyznanie właścicielowi prawa do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, przy czym roszczenie właściciela jest nieograniczone w czasie. Wywłaszczenie jest szczególną instytucją prawa polegającą na odjęciu przymusowym właścicielowi prawa do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli jest ona niezbędna dla określonych celów publicznych, których inaczej nie można zrealizować. Dlatego też wywłaszczona nieruchomość nie może być wykorzystana dla innych celów, niż realizacja celu określonego w decyzji o wywłaszczeniu. Ta podstawowa zasada prawa wywłaszczeniowego zawarta w art. 136 ust. 1 u.g.n. stanowi gwarancję, że instytucja wywłaszczenia nieruchomości nie będzie wykorzystywana w sposób sprzeczny z jej ratio legis, np. do przebudowy stosunków własnościowych w społeczeństwie lub nadużywana ponad potrzeby wynikające z celów społecznych, które nie mogą być zrealizowane w inny sposób, jak przez, odjęcie lub ograniczenie prawa własności do nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, (T. Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości" - Warszawa 2004, s. 171 – 174).

Zmiana stanu prawnego po dniu 3 lutego 2003 r. (wydania poprzedniej decyzji o odmowie zwrotu), a w szczególności całkowita zmiana treści art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. powoduje, że rozpatrywana obecnie sprawa o zwrot nieruchomości stała się sprawą nową. Decydującym dla oceny zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia staje się wyłącznie upływ czasu – dziesięciu lat, w czasie których nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Jest to zdefiniowana ustawowo przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, która warunkuje możliwość jej zwrotu ("nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna cel ten nie został zrealizowany").

Należy zatem przyjąć, że na gruncie obecnie obowiązującego przepisu art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. żądanie zwrotu przedmiotowych nieruchomości jest nową sprawą, którą należy przeprowadzić zgodnie z regułami postępowania zwrotowego przewidzianymi przepisami rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym, Sąd w tej sprawie podziela stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1573/09 oraz w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 lipca 2007 r. sygn. akt II SA/Kr 1367/05, w których orzekano w podobnych sprawach, wskazując o dopuszczalności ponownego rozpoznawania sprawy o zwrot po zmianie treści art. 137 u.g.n. wprowadzonym ustawą z dnia 20 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492). Także Sąd w tej sprawie akceptuje stanowisko, zgodnie z którym na skutek ww. zmiany stanu prawnego powstała możliwość odrębnego ustalenia stanu faktycznego niezależnie od tego, który został skonkretyzowany w ostatecznej decyzji administracyjnej odmawiającej zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z daty [...] czerwca 2001 r. Okoliczność upływu 10 lat od dnia wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości nie miała znaczenia dla ukształtowania stanu faktycznego, skonkretyzowanego następnie we wspomnianej powyżej ostatecznej decyzji administracyjnej. Ta ważna okoliczność determinuje powstanie nowej sprawy w świetle postanowień art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n.

W związku z tym nowo złożony wniosek o zwrot nieruchomości winien być merytorycznie rozpoznany mimo tego, że uprzednio została wydana ostateczna decyzja. Nie ma bowiem tożsamości spraw, ponieważ stan prawny uległ w tej sprawie zmianie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że część z nich Sąd podzielił. W szczególności trafne są te argumenty skargi, które negują prawidłowość ustalenia stanu faktycznego w kontekście przyjęcia tożsamości spraw i zarzucają błędną wykładnię przez organ odwoławczy art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Za nietrafny Sąd uznał zarzut skargi, że w przedmiotowej sprawie oraz w sprawie rozstrzygniętej decyzją Prezydenta M. B. z dnia [...] czerwca 2001 r., nie zachodzi tożsamość podmiotowa, ponieważ tożsamość podmiotowa sprawy administracyjnej zostaje zachowana bez względu na następstwo prawne stron. A zatem skoro strona skarżąca jest stroną niniejszego postępowania i następcą prawnym M. J., będącej stroną postępowania w sprawie rozstrzyganej uprzednio przez Prezydenta M. B., to tożsamość podmiotowa obu spraw została zachowana.

Mając powyższe na uwadze, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji w części, na podstawie art. 145 § 1 pkt a) i c) p.p.s.a., ponieważ stwierdzono naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz naruszenie innych przepisów postępowania administracyjnego (błędna interpretacja tożsamości spraw i tym samym błędne zastosowanie art. 16 § 1, art. 105 § 1 i art 138 § 1 pkt 1 k.p.a.), które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Na tym etapie jakiekolwiek merytoryczne odniesienie się do sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny byłoby przedwczesne. Sądy administracyjne kontrolują działalność administracji, ale jej nie zastępują w rozstrzyganiu spraw.

Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy powinien merytorycznie rozpoznać wniosek [...] września 2011 r., dokonać ustaleń w zakresie wskazanym w uzasadnieniu tego wyroku i zakończyć postępowanie wydaniem aktu administracyjnego.

Sąd oddalił natomiast skargę w zakresie, w jakim odnosiła się ona umorzenia postępowania w przedmiocie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z akt sprawy jasno wynika, iż skarżący odstąpili od żądania zwrotu tej nieruchomości, wobec czego słuszne jest stanowisko organu, iż w tej części postępowanie, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800).