Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 983/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: m. in. art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie: WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi L.K.-D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 14 marca 2013 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy skargę oddala


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. decyzją z dnia 14 marca 2013r., znak[...] , wydaną po rozpatrzeniu odwołania ŁK,-D., , utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Z. z dnia 12 grudnia 2012 r., znak[...] , o warunkach zabudowy działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] i części działki nr [...] na cele realizacji budynku mieszkalno — usługowego (usługi handlu o pow. sprzedaży ok. 100 m2) z urządzeniami budowlanymi i zjazdem z drogi publicznej. W podstawie prawnej wskazało art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647) oraz § 3-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 poz. 1588).

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożyli w niniejszej sprawie M. i W.U. dołączając do niego urzędową kopię mapy zasadniczej 1:1000 z oznaczeniem terenu inwestycji i proponowanym usytuowaniem projektowanego budynku; promesę [...] na dostawę energii elektrycznej, promesę SEWIK na dostawę wody i odbiór ścieków; charakterystykę opisową i liczbową zamierzenia oraz jego formę graficzną (rysunki elewacji). Organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i sporządza analizę urbanistyczno - architektoniczną, której wykonanie powierzył S.G.-K. , legitymującej się przynależnością do [...] Okręgowej Izby Architektów. W ramach analizy wykonano : inwentaryzację fotograficzną budynków w obszarze analizowanym, wyznaczonym według przepisu § 3 rozporządzenia, w zasięgu trzykrotnej szerokości frontu działki inwestycji; tabelaryczne zestawienie 38 poddanych analizie działek z wyliczeniem średnich wielkości: wskaźnika zabudowy (0.20), szerokości elewacji frontowej (14,65 m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (4,33 m), wysokości głównej kalenicy (11,65 m); wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (jako załącznika Nr 2 do decyzji), a także projekt decyzji, który przekazano do uzgodnień, uzyskując postanowienie Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i stanowisko zarządu dróg miejskich.

Burmistrz Miasta Z. zawiadomił strony o zakończeniu postępowania, po czym wydał decyzję z trzema załącznikami: Nr 1 — załącznik graficzny do decyzji na urzędowej kopii mapy zasadniczej z oznaczeniem terenu objętego decyzją i obowiązującej linii zabudowy; Nr 2 (tekstowy) pt. "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu"; Nr 3 - Część graficzna analizy na kopii mapy zasadniczej z oznaczeniem granicy obszaru analizy oraz numerowanych działek poddanych analizie. W decyzji, w pkt III.A.2 ustalony został nieprzekraczalny wskaźnik zabudowy - 20% powierzchni działki inwestycji. W pkt III.B, kolejno ustalono: wysokość elewacji frontowej od 4,33 do 5,30 m; wysokość kalenicy w przedziale od 11,65 m do 12,50 m; szerokość elewacji frontowej w wymiarze 14,65 m ± 20%. Wskaźnik zabudowy i pozostałe parametry ustalone zostały na podstawie wyników analizy.

Od decyzji w terminie odwołała się Ł.K.-D. zarzucając, że:

- ustalenie linii zabudowy projektowanego budynku na działce nr [...] (8,5 m od krawędzi jezdni, ul. [...] nastąpiło niezgodnie z przepisem § 4 ust. 3 rozporządzenia, bowiem linia nowej zabudowy powinna być ustalona według budynku nr [...] na działce nr [...] . Przez niewłaściwe ustalenie linii zabudowy naruszono porządek urbanistyczny przy ul. [...] czyli "naprzemiennego" usytuowania budynków. Proponowane usytuowane zabudowy na działce nr [...] narusza nadto prawa osób trzecich, nastąpi bowiem "przesłonięcie krajobrazu",

- część działek wymienionych w decyzji (tzn. wszystkie, z wyjątkiem działki nr [...] ) była już uwzględniona w planowaniu poprzedniej inwestycji wnioskodawców, tj. pensjonatu "[...] ", ponieważ przez teren objęty zaskarżoną decyzją odbywa się faktycznie dojazd do budynku "[...] " oraz częściowo do parkowania pojazdów pensjonariuszy;

- postępowanie prowadzone jest "podwójnie", ponieważ równolegle toczy się sprawa pod sygnaturą [...] dla tego samego terenu;

- decyzja i załączniki nie zostały podpisane przez organ, tj. Burmistrza.

Przekazując odwołanie, organ pierwszej instancji odniósł się do przedstawionych zarzutów, wywodząc, że analizując kwestię linii zabudowy stwierdzono, że budynki przy ul. [...] nie tworzą jednej określonej linii zabudowy, lecz są usytuowane w różnych odległościach od krawędzi jezdni (od 5,5 m do ok. 21 m).

W konsekwencji linię tą przyjęto jako pośrednią dla grupy budynków położonych bliżej ulicy (w odległości od 5,5 do 10,0 m od jezdni). Inwestor określa teren przyszłej inwestycji i jest to dla organu wiążące. Nadto wszystkie działki objęte zaskarżoną decyzją, jak i działki związane z zagospodarowaniem i funkcjonowaniem pensjonatu "[...] " są własnością inwestorów. Zarzut "podwójnego" prowadzenia sprawy jest niezrozumiały. Przepisy nie zabraniają prowadzenia dla tego samego terenu dwóch, a nawet więcej postępowań. Nadto jedno z postępowań (wcześniej wszczęte) nie obejmuje działki nr [...] . Decyzja i załączniki zostały podpisane przez osobę posiadającą upoważnienie organu.

W postępowaniu odwoławczym pismo procesowe złożyli także inwestorzy twierdząc, że ustalone warunki i parametry planowanego budynku pozwolą na zrealizowanie obiektu "dobrze wpisanego" w zachodnią pierzeją ul. [...] Wyjaśnili, że teren objęty zaskarżoną decyzją nie jest w żaden sposób "obciążony" zagospodarowaniem związanym z funkcjonującym pensjonatem "[...] Nadto inwestorzy są właścicielami objętego decyzją terenu. W kwestii linii zabudowy stwierdzili, że przepis § 4 ust. 4 może być "równoprawnie" stosowany obok pozostałych (ust. 1-3).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiodło, że odwołanie jest nieuzasadnione, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W tym zakresie podało, że ustalenie obowiązującej linii zabudowy podlega regulacji przepisu § 4 rozporządzenia, dopuszczającego wyznaczenie tej linii jako: proste przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich; przedłużenie linii zabudowy budynku znajdującego się w większej odległości od pasa drogowego (jeżeli linia zabudowy tworzy uskok); według przepisów odrębnych, względnie w "inny" sposób, jeżeli wynika to z analizy. W rozpatrywanej sprawie analiza wykazała, że linia zabudowy zachodniej pierzei ul. [...] przebiega w obszarze analizy nieregularnie, z licznymi uskokami, w odległości 5,5 m, 8,5m, 10 m, 14,5m, 18 m, a nawet 21 m. Na sąsiedniej (od strony północnej) działce nr [...] linia zabudowy przebiega w odległości 8,5 m od krawędzi jezdni ul.[...] . Ustalenie zatem takiej samej odległości linii zabudowy na działce nr [...] nie jest naruszeniem przepisów § 4 rozporządzenia, mając przy tym na uwadze, iż w zbliżonej odległości od jezdni ul. [...] znajduje się w obszarze analizy szereg budynków ( na działkach nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[.,..] ) a "naprzemiennie usytuowanie" budynków, eksponowane przez stronę skarżącą, nie jest konsekwentna zasadą. Proponowane usytuowanie nowej zabudowy na działce nr [...] nie zakłóci zatem w żaden sposób zastanego ładu przestrzennego po zachodniej stronie ul. [...] . Nie może być przy tym uwzględniony argument "przesłonięcia krajobrazu" w kontekście ochrony uzasadnionego interesu osób trzecich.

Nieuzasadniony jest zarzut, iż część działek, których dotyczy zaskarżona decyzja "była już uwzględniana" w planowaniu zagospodarowania związanego z funkcjonowaniem pensjonatu [...] Artykuł 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy stanowi, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Wniosek w zakresie określenia terenu planowanej inwestycji jest zatem dla organu wiążący. Nie ma zatem żadnego w sprawie znaczenia, czy jakieś działki objęte wnioskiem "brały udział" w ustalaniu warunków zabudowy w prowadzonych wcześniej postępowaniach. Należy też w tej kwestii mieć na uwadze przepis art. 63 ust. 2 ustawy, stanowiący, iż "decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich". W stanie faktycznym - na co wskazuje dokumentacja fotograficzna - część terenu objętego zaskarżoną decyzją jest istotnie wykorzystana jako dojazd do pensjonatu "[...] i jako miejsca postojowe. Ponieważ jednak jest to teren pozostający w całości w dyspozycji inwestora - ostateczne zagospodarowanie będzie przedmiotem projektu budowlanego. Zwrócić przy tym warto uwagę, że pensjonat [...] " posiada niezależny dojazd drogą wewnętrzną stanowiącą działkę nr [..] Nieuzasadnione są też zarzuty skarżącej, że na terenie objętym decyzją toczy się "równolegle" inne, niezakończone postępowanie pod sygnaturą akt[...] . Dowody w sprawie wskazują, że istotnie - z wniosku tego samego inwestora - toczy się postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy działek nr [...] ,[...] ,[...] ,[...] w obr. [...] . Mając na uwadze wspomniany już wyżej przepis art. 52 ust. 1 ustawy, nie ma to znaczenia dla niniejszej sprawy, ponieważ prawo nie zabrania złożenia dla tego samego terenu przez tego samego czy innych inwestorów dwóch, a nawet kilku wniosków, o czym stanowi art. 63 ust. 1 ustawy.

Nieuprawniony jest zarzut, iż decyzja i załączniki nie zostały podpisane przez właściwy organ. Dokumenty te zostały podpisane przez Naczelnika Wydziału Gospodarki Gruntami i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Z. z upoważnienia Burmistrza Miasta Z. , co spełnia dyspozycję art. 107 § 1k.p.a.

L.K. -D. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wnosząc w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, jako niezgodnej z prawem.

Skarżąca wskazywała, że kwestionuje obowiązującą linią zabudowy dla projektowanego zamierzenia ustaloną w odległości 8,5 m od krawędzi jezdni ul. [...] . Zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących .nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu gospodarowania przestrzennego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Biorąc to pod uwagę obowiązująca linia zabudowy winna być wyznaczona na podstawie budynku usytuowanego na działce nr [...] przy ul[...] . Stanowisko, że uskoki w zabudowie zostały policzone jako średnia dla grupy budynków jest niewłaściwe i w ten sposób sankcjonuje popełnione wcześniej błędy w posadowieniu obiektów. Podział geodezyjny oraz lokalizacja istniejących budynków po zachodniej stronie ul. [...] wyraźnie wskazują na tzw. przemienne sytuowanie budynków w celu zachowania ładu przestrzennego. Argumentacja o pierwszej i drugiej linii budowy dotyczy jedynie dwóch budynków - przy ul. [...] co nie stanowi zasady dla sytuowania nowych obiektów.

Skarżąca zaznaczała również, że rozpatrywany tą decyzją teren był pierwotnie przeznaczony pod budowę dwóch budynków mieszkalnych zatem układ domów naprzemienny , taki jak był przyjęty w poprzednim planie był właśnie zasadą, która stanowiła dla inwestorów zapewnienie ochrony interesu osób trzecich w zakresie przesłaniania i ochrony krajobrazu cennego w tym obszarze zabudowy. W rozpatrywanym przypadku usytuowanie obiektu jest zaplanowane nie tylko jako nie naprzemienne, ale ponadto akceptuje się zlokalizowanie dłuższego boku budynku wzdłuż granicy z działką skarżącej, co w skuteczny sposób burzy przyjęty od początku ulicy porządek i przesłania całą perspektywę krajobrazową widoczną z jej okien.

Skarżąca zarzucała, że jej argumenty dotyczące zagospodarowania niektórych działek wymienionych w tej decyzji w planowaniu i zrealizowaniu poprzedniej inwestycji budowlanej inwestorów, tj. budynku pensjonatowego "[...] ", zlokalizowanego na sąsiedniej działce zostały przez Kolegium uznane za nieistotne i pominięte, a przecież mogą one w przyszłości decydować o bezpieczeństwie użytkowania pensjonatu i sąsiedniej zabudowy. Dojazd do pensjonatu oraz miejsca postojowe zlokalizowane na tych działkach ([...] ,[...] ) były uwzględniane na etapie wykonywania tamtej inwestycji i w chwili obecnej odbywa się po nich przejazd do pensjonatu oraz na tym terenie parkują samochody wczasowiczów pensjonat [...] ". Sposób obsługi komunikacyjnej pensjonatu "[...] powinien być rozwiązany na tym etapie, gdyż duże samochody np. autokary z wczasowiczami nie mogą fizycznie dojechać wąską drogą przylegającą do działki nr [...] . Warto zatem sprawdzić jaki dojazd przewidywał tamten zrealizowany projekt. Skarżąca zwróciła też uwagę na kwestię ewentualnego dojazdu służb ratunkowych, np. straży pożarnej.

Skarżąca wniosła również o sprawdzenie kwestii podwójnie prowadzonego postępowania w tej samej sprawie dla tego samego inwestora na tym samym terenie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. - oznaczana dalej jako p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Mając na uwadze treść powołanych orzeczeń , a także okoliczności wynikające z przedstawionych akt administracyjnych w zakresie zgromadzonego w nich materiały i przebiegu postępowania, należy uznać, że zarzuty skargi nie są zasadne. Ponadto prowadzona z urzędu, niezależnie od tych zarzutów skargi, kontrola sądowa obu wydanych w toku instancji decyzji nie wykazała wystąpienia wad rodzących konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone

w okresie obowiązywania ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednol. Dz. U. z 2012r., poz. 647 z późn. zm. – oznaczana także w skrócie jako u.p.z.p.). Bezspornym jest, że na obszarze stanowiącym teren zamierzonej zmiany sposobu zagospodarowania nie obowiązywał w dacie wydania kontrolowanych aktów administracyjnych miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego, zaś planowane zamierzenie nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Istotne dla trybu postępowania w sprawie niniejszej na tle przepisów prawa materialnego są zatem regulacje art. 60 – 64 powyższej ustawy, a także art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56, które zgodnie z dyspozycją art. 64 ust. 1 u.p.z.p. stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Znacznie mają także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - zwane też dalej w skrócie rozporządzeniem), rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz

w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589) oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co wynika z art. 1 pkt 1 tej ustawy w związku z art. 59 ust. 1 oraz nast. u.p.z.p.

Na wstępie należy zauważyć, że przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego decyzje o warunkach zabudowy stanowią określony ustawowo sposób kształtowania prawa własności. W przeciwieństwie do poprzedniego stanu prawnego, decyzje o ustaleniu warunków zabudowy nie pełnią obecnie funkcji informacyjnej, tj. aktu precyzującego istniejące już ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lecz ustalają i kształtują one prawa oraz obowiązki stron w zakresie sposobu zagospodarowania terenu. Decyzje takie tworzą dla inwestora prawo do zagospodarowania terenu w sposób w nich podany, zaś dla pozostałych stron obowiązek znoszenia dopuszczonej tym aktem administracyjnym zmiany, która na jego podstawie jest znana oraz wiąże organy wydające pozwolenia na budowę po myśli art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 64 ust.

1 u.p.z.p. O zmianie zagospodarowania rozstrzyga się w drodze decyzji wyłącznie na wniosek, przy czym punktem wyjścia w takich sprawach jest w nim określony zamiar inwestora (art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust. 1 u.p.z.p.), który musi zostać dostatecznie sprecyzowany. Stosownie do art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w z 64 ust.

1 u.p.z.p. , wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej

i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Artykuł 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy,

o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia obszaru analizowanego oraz standardy decydujące o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. Takie zasady wynikają z art. 61 ust.1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 5 i § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r.w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast standardy dla nowej zabudowy z przepisów § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 tego rozporządzenia. O ile obszarze analizowanym znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 u.p.z.p. - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie z uwzględnieniem reguł zawartych w powołanym wyżej rozporządzeniu. Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 -7 u.p.z.p., przy czym przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej dowolności w kwestii ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji.

W szczególności, zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie

w przepisach wykonawczych i ustawie kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji . Stosownie do § 3 rozporządzenia : "1. W celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. 2. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. " Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę."

Obszar analizowany winieni mieć zatem kształt zbliżony do okręgu o promieniu nie mniejszym niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie mniejszej jednak niż 50 m, przy czym istotne jest to by teren inwestycji znajdował się w centrum tego obszaru. Wyznaczenie obszaru analizowanego bez dowolności, z uwzględnieniem kryteriów obiektywnych ma bowiem zasadnicze znaczenie dla samej analizy oraz jej wyników, a tym samym dla rozstrzygnięcia sprawy. Pozwala też na realizację zasady równego traktowania inwestorów tam, gdzie nie obowiązują miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego.

Organy administracji publicznej nie mają też swobody przy ustalaniu warunków zabudowy obejmujących poszczególne parametry, zaś ich określenie winno nastąpić w sposób stanowczy i konkretny. Wskazać w tym względnie należy, że rozstrzygnięcie stanowi obligatoryjny element każdej decyzji administracyjnej, co wynika z art. 107 § 1 k.p.a. Winno być ono na tyle konkretne, stanowcze i precyzyjne, aby było wiadomo, w jaki sposób strona, nabywająca na mocy decyzji uprawnienie lub obowiązek, miała się do niej zastosować. W odniesieniu do decyzji o warunkach zabudowy jest to istotne o tyle, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1, decyzja taka wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Konieczne jest zatem na tyle precyzyjne określenie poszczególnych parametrów inwestycji, aby projektant, a następnie organ oceniający zgodność projektu byli w stanie stwierdzić, czy parametr projektowany spełnia wymogi decyzji o warunkach zabudowy. Z rozporządzenia wynika konieczność zamieszczenia w decyzji o warunkach zabudowy ustaleń w zakresie: obowiązującej linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu. Winny one zatem w tym zakresie uwzględniać oraz wskazywać konkretne dane co do : linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, powierzchni zabudowy działek w obszarze analizowanym wraz ze średnim wskaźnikiem tej wielkości dla obszaru analizowanego, szerokości elewacji frontowych na działkach w obszarze analizowanym i średniej szerokości tych elewacji frontowych, wysokości górnych krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki na działkach sąsiednich, opisywać geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) występujących na obszarze analizowanym - co wynika z § 4 ust. 1-3, § 5 ust. 1, § 6 ust.1 , § 7 ust. 1-3 rozporządzenia. Określenie tych parametrów powinno być wyrażone w wartościach liczbowych. Nie jest przy tym wykluczona pewna elastyczność, polegająca na podaniu wielkości minimalnych (od) i maksymalnych (do). Natomiast z powołanych przepisów ustawy oraz rozporządzenia nie wynika możliwość określenia wskaźników poprzez wskazanie wyłącznie maksymalnego bądź minimalnego parametru, bądź też poprzez odwołanie się do innych, nieskonkretyzowanych wielkości.

Wymogi każdej decyzji zostały podane w 107 § 1 k.p.a. , przy czym w myśl § 2 tego artykułu, przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna ona zawierać . Takim szczególnym przepisem jest art. 54 u.p.z.p. stanowiący, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa:

1) rodzaj inwestycji;

2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c)obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d)wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e)ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Paragraf 9 rozporządzenia wykonawczego przewiduje ponadto, że : warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną ( ust. 1 ); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii ( ust. 3 ); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy ( ust. 4 ).

Oceniając wydaną w niniejszej sprawie decyzję o warunkach zabudowy należy stwierdzić, że niemal w całości spełnia ona wymogi wynikające z powyższych przepisów. Została oparta na prawidłowo wykonanej analizie architektoniczno – urbanistycznej, zawiera wszelkie niezbędne elementy i załączniki, zaś rozstrzygnięcia w niej zawarte uznać należy w efekcie za stanowcze i konkretne.

Także analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na których organy administracji oparły swoje orzeczenia, sporządzona została zgodnie z przepisami rozporządzenia. Granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone po myśli § 3 ust. 1 rozporządzenia, w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki, objętej zamierzeniem inwestycyjnym, nie mniej niż 50m .W niektórych miejscach granica obszaru analizowanego została nieco poszerzona, zgodnie z kryteriami obiektywnymi, tj. z przebiegiem dróg, względnie tak, by w jego ramach znalazła się całość działek ewidencyjnych zabudowanych. Powyższe uczyniono jednak w taki sposób, że teren inwestycji znajduje się w centrum obszaru analizowanego. W analizie z dnia 10 października 2012 r. znalazło się czytelne przedstawienie cech zagospodarowania terenu oraz istniejącej zabudowy, przy czym sporządzone tabela umożliwiającej łatwe i dokładne porównanie tych cech w rozbiciu na poszczególne działki, położone w obszarze analizowanym. W wynikach analizy zestawienie to zostało powtórzone. Nadto autor dokumentu przedstawił w wynikach charakterystykę obszaru analizowanego, wskazując że dominującą funkcją obszaru sąsiadującego z terenem inwestycji jest funkcja mieszkalna z zabudową mieszkalno-usługową (pokoje na wynajem), mieszkalną jednorodzinną oraz budynkami gospodarczymi, towarzyszącymi uprzednio wymienionym. Następnie ustalone zostały poszczególne parametry nowej zabudowy – linia zabudowy, wskaźnik powierzchni zbukowi i powierzchni biologicznie czynnej, szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej i kalenicy, geometria dachu. Analizie towarzyszy obszerny materiał fotograficzny obrazujących budynki znajdujące się w terenie.

Linię zabudowy ustalono w odległości 8,5 m od krawędzi jezdni ul. [...]Autor dokumentu analizy zaznaczył, że w obszarze analizowanym przy ul. [...] można mówić o dwóch liniach zabudowy, zaś nadto przy użyciu logicznych i spójnych argumentów wywiódł celowość usytuowania planowanego obiektu kubaturowego w "pierwszej linii zabudowy", wskazując na nawiązanie do budynku położonego najbliżej planowanej inwestycji – na działce nr [..] br. [...] oraz kontynuację tej linii przez budynek na działce nr [...] . Uzasadnienie tego rozstrzygnięcia jest czytelne i prawidłowe. W uzupełnieniu można dodać jedynie, że podnoszony przez L.K.-D. naprzemienny sposób sytuowania budynków nie jest na obszarze analizowanym konsekwentny, ani też na nim nie dominuje. Zarys takiego układu można dostrzec jedynie na kilku działkach, położonych na południe od terenu inwestycji (działki nr[...] ,[...] oraz działki nr[...] ,[...] ,[...] ). Usytuowanie pozostałych obiektów budowlanych na analizowanym obszarze nie nosi cech takiego rozplanowania. Słusznie zatem autor analizy przyjął brak dostatecznych powodów do ograniczania wnioskodawców w ich działaniach inwestycyjnych. Kwestia zachowania pożądanego przez skarżącą widoku na otoczenie wiąże się z jej interesem faktycznym, a nie interesem prawnym nie jest ochroniona w ramach zasady " dobrego sąsiedztwa", poza przypadkami przywidzianymi przepisów odrębnych z zakresu ochrony przyrody i ochrony zabytków. Takich szczególnych regulacji dla terenu objętego wnioskiem oraz nieruchomości brak, co nie jest kwestionowane. W analizowanej materii nie mają też znaczenia ustalenie już nieobowiązujących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego albo sporządzanych obecnie w toku procedury planistycznej ich projektów.

W decyzji organu pierwszej instancji ustalono również w sposób konkretny (metodą "od – do") szerokość elewacji frontowej (od 11,72 m do 17,58), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (od 4,33 m do 5,3m) oraz nachylenie głównych połaci dachowych w granicach 49-54 stopni, wysokość kalenicy dachu w przedziale od 11,65 do 12,5 m, nadto określony został kierunek kalenicy. Wszystkie te parametry podano w sposób nie budzący zastrzeżeń. Jedynie wskaźnik zabudowy ustalono niewłaściwie podając wyłącznie maksymalny – 0,20%. W świetle powyższych rozważań dotyczących precyzji i stanowczości rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy taki sposób określenia parametru (wyłącznie wartość maksymalna, bez wskazania wartości minimalnej) nie jest prawidłowy, co jednakże nie ma wpływu na wynik sprawy. W zestawieniu z pozostałymi parametrami oraz przeznaczeniem obiektu, brak w szczególności podstaw do uznania, że na przedmiotowym terenie powstanie obiekt kubaturowy o zbyt małych rozmiarach przestrzennych i z tego powodu szpecący otoczenie. Z uwagi na wielkość działek budowlanych oraz ich położenie w górskim terenie istotne znaczenia ma w tym wypadku ograniczenia inwestora w kierunku określania maksymalnej powierzchni zabudowy oraz powierzchni biologicznie czynnej. Co do powierzchni biologiczni czynnej ustawodawca nie przewidział żadnych zasad jej określania, zaś wymóg podania takiego wskaźnika wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy.

W skardze podnoszona była również kwestia dojazdu do pensjonatu "[...] ". Należy zgodzić się w tym zakresie z organem drugiej instancji, czy wyjaśnieniami zawartymi w piśmie organu pierwszej instancji w piśmie z dnia 28 stycznia 2013 r., co do przyczyny nieskorzystania z możliwości autokontrolnych po złożeniu dowołania przez skarżącą, że zagadnienie to pozostaje bez znaczenia dla sprawy ustalenia warunków zabudowy planowanej inwestycji. Pensjonat [...] " jest odrębną, zrealizowaną już inwestycją, posiadającą również inny dostęp do drogi publicznej. Kwestia ewentualnych faktycznych problemów z dojazdem niektórych pojazdów (np. autokarów) do tego obiektu nie może rzutować na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla działek [...] ,[...] ,[...] ,[...] ,[...] i części działki nr [...] , zaś mogą one podlegać rozwiązaniu w odrębnych postępowaniach z zakresu nadzoru budowlanego, dotyczących użytkowania istniejących obiektów budowlanych.

Podobnie bez wpływu na możliwość ustalenia warunków zabudowy pozostają wątpliwości odnośnie zapewnienia dojazdu służb ratunkowych. Trzeba w tym miejscu zaznaczyć, że decyzja ustalająca warunki zabudowy nie narusza prawa własności i praw osób trzecich (art. 63 ust. 2 u.p.z.p.), a inwestora nie uprawnia do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie stanowi rodzaj promesy uzyskania pozwolenia na budowę. Inwestor może takie pozwolenie otrzymać, pod warunkiem przedstawienia zgodnego z przepisami projektu budowlanego i spełnienia pozostałych warunków, wynikających z ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2010r., Nr.243, poz. 1623 ze zm. – dalej "P.b.") oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy. Co do zasady, zgodnie z art. 28 ust. 1 P.b., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 1 P.b. do przepisów techniczno-budowlanych zalicza się warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie. Zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Dodatkowe wymogi odnośnie dróg pożarowych określone są również w § 12 i n. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U. Nr 124, poz. 1030 ze zm.). Projekt budowlany dla nowej inwestycji musi być zgodny z wymogami, wynikającymi z tych przepisów. Odnośnie obiektów już istniejących trzeba natomiast zauważyć, że zapewnienie wymogów z zakresu bezpieczeństwa pożarowego jest obowiązkiem właściciela takiego obiektu (art. 61 pkt 1, art. 5 ust. 1 i ust. 2 P.b.). Obiekt użytkowany musi nadal spełniać wymogi bezpieczeństwa pożarowego, co wynika z art. 5 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b. W razie niedotrzymania tych wymogów, możliwe jest zastosowanie środków wymienionych w art. 66 P.b. przez właściwy organ nadzoru budowlanego, co sygnalizowano już w uprzednio w rozważaniach.

Powracając w tym miejscu do podnoszonej przez skarżącą kwestii zasłonięcia widoku z jej okien przez nową inwestycję należy wskazać, że przy nieobowiązywaniu w przedmiotowym terenie przepisów szczególnych z zakresu ochrony zabytków, czy ochrony przyrody, kwestie odległości budynków i z nimi związanego zagospodarowania od granic działek sąsiednich oraz tam znajdujących się budynków również podlegają badaniu na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę, nie zaś na etapie określania warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy nie rozstrzyga bowiem precyzyjnie, jakich rozmiarów będzie nowy obiekt i gdzie dokładnie będzie posadowiony (z wyłączeniem określenia linii zabudowy). Nadto, żadne przepisy czy to z zakresu zagospodarowania przestrzennego, czy z zakresu prawa budowlanego nie chronią interesu faktycznego właścicieli sąsiednich nieruchomości, jakim jest posiadanie niezmienionego, dotychczasowego widoku z okien ich budynku.

Nie zasługują również na uwzględnienie zastrzeżenia L.K.-D. odnośnie prowadzenia dwóch postępowań w sprawie warunków zabudowy dla zbliżonych inwestycji. Wskazać bowiem należy, że jeżeli nawet jedyną różnicą pomiędzy przedmiotami obu tych spraw jest uwzględnienie w jednej z nich dodatkowej działki, to nie można uznać takich spraw za tożsame. Zmiana zakresu inwestycji powoduje, że zmienia się stan faktyczny.

Dokonując z urzędu kontroli zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia 12 grudnia 2012 r., znak[...][ , pod katem spełnienia wymogów wynikających z art. 7 k.p.a. art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., 107§ 1 i 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny miał na uwadze, że pomimo takiej możliwości, mając zagwarantowany czynny udział w sprawie, strony – w tym skarżąca - nie składały zastrzeżeń ani do sporządzonej analizy urbanistyczno- architektonicznej, ani do projektu decyzji. W tej specyficznej sytuacji nie można uznać za uchybienie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy braku szerszych wypowiedzi w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji w kwestiach będących następnie przedmiotem zarzutów odwołania. Na zarzuty te prawidłowo odpowiedział organ odwoławczy, zaś jego stanowisko koresponduje ze zgromadzonym uprzednio przez Burmistrza Miasta Z. materiałem.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, za podstawę biorąc art. 151 p.p.s.a.