Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 333/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 41 a, art. 91 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść, Sędziowie Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski (spr.), Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lipca 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakim powinny odpowiadać składane projekty oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 25 lutego 2019 r. Rada Miasta P. działając na podstawie art. 41a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm.; dalej powoływana również jako: "ustawa" albo w skrócie jako "u.s.g.") podjęła uchwałę nr [...] w sprawie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakimi powinny odpowiadać składane projekty.

W § 5 ust. 1 przedmiotowej uchwały zapisano, iż komitet inicjatywy uchwałodawczej jest zobowiązany do wskazania swojego przedstawiciela oraz jego zastępcy. Regulacje odnoszące się do przedstawiciela oraz zastępcy przedstawiciela komitetu zawarto również w § 5 ust. 2, § 10 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 oraz § 12 uchwały.

Przedmiotowa uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 25 lutego 2019 r. w sprawie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakimi powinny odpowiadać składane projekty została przekazana przez organ wykonawczy gminy do Wojewody [...] w dniu 4 marca 2019 r.

Pismem z dnia 19 marca 2019 r. Wojewoda [...] zawiadomił Radę Miasta P. o wszczęciu postępowania nadzorczego w stosunku do powyżej opisanej uchwały

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 29 marca 2019 r. nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) Wojewoda [...] stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewoda [...] wskazał, że Rada Miasta P. ustanawiając uchwałę wykroczyła poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41a ust. 5 u.s.g. naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem organu nadzoru, delegacja wynikająca z u.s.g. nie obejmuje upoważnienia rady gminy do określania sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych, w szczególności w zakresie obowiązku wyznaczenia przedstawiciela a jedynie do określania przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby do kogo z inicjatywą się występuje oraz czy i w jaki sposób jest weryfikowana. W przypadku delegacji do określenia zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych rada jest uprawniona do uchwalenia przepisów, które odnoszą się do warunków związanych wyłącznie z powstaniem komitetu, a nie dotyczą sfery jego późniejszego działania. Z treści § 5 ust. 1 uchwały wynika, że komitet inicjatywy uchwałodawczej jest zobowiązany obligatoryjnie wskazać swojego przedstawiciela oraz jego zastępcę. W dalszej części uchwały, to jest w § 5 ust. 2, § 10 ust.1 i ust. 2 pkt 3 oraz w § 12 występują odwołania do przedstawiciela i jego zastępcy w zakresie procedury uchwałodawczej. Konstrukcja wskazanych przepisów wskazuje, że czynności związane ze współpracą rady miasta z komitetem inicjatywy uchwałodawczej mogą odbywać się wyłącznie za pośrednictwem przedstawiciela komitetu lub jego zastępcy.

W ocenie Wojewody [...] zapatrywanie o wadliwych regulacjach zawartych w uchwale jest istotne zważywszy, że zgodnie z art. 41a ust. 4 u.s.g. komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Ponadto należy mieć na uwadze, ze Rada Miasta P. ograniczyła prawo komitetu nakazując podejmowanie wszelkich czynności przez wyznaczonego przedstawiciela lub jego zastępcę.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda [...] stwierdził nieważność wskazanej uchwały w całości. W ocenie organu nadzoru stwierdzenie nieważności poszczególnych przepisów uchwały powodowałoby pominięcie niektórych elementów procedury wnoszenia inicjatyw obywatelskich, co prowadziłoby do jej niespójności oraz pojawienia się niemożliwych do usunięcia zgodnie z wykładnią prawa wątpliwości interpretacyjnych.

Gmina Miasta P. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wyżej opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] wnosząc o jego uchylenie w całości oraz o obciążenie organu nadzoru kosztami postępowania w sprawie.

Zaskarżonemu aktowi nadzoru strona skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 41a ust. 5 i art. 91 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez ich nienależyte zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zakwestionowana uchwała Rady Miasta P. jest sprzeczna z prawem.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona skarżąca podniosła, że wskazanie w przedmiotowej uchwale sposobu reprezentacji komitetu inicjatywy uchwałodawczej nie narusza prawa komitetu do wskazania przez ten komitet osób uprawnionych do reprezentacji. Jest to opis technicznej organizacji (procedury) wnoszenia inicjatyw obywatelskich i mieści się w kompetencji określonej w art. 41a ust. 5 u.s.g. W ocenie strony skarżącej w kompetencji rady gminy mieści się określenie zasad identyfikacji, względnie "nazywania" osób upoważnionych do reprezentowania komitetu tym bardziej, że z art. 41a ust. 4 u.s.g. wynika wprost, że w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej osoby takie muszą być przez komitet wskazane. Kompetencja przypisana organowi gminy obejmuje ustalenie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich. Ustalenie zasad reprezentowania komitetu jest zaś szczegółem organizacyjnym. W związku z tym organ gminy nie przekroczył swoich kompetencji a jedynie technicznie doprecyzował zasady współpracy z komitetem.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na poparcie swojego stanowiska organ nadzoru przytoczył argumentację wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Ol 58/19).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zaważył co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej w skrócie jako "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddano rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 marca 2019 r. (znak:[...]) stwierdzające nieważność w całości uchwały Rady Miasta P. z dnia 25 lutego 2019 r. nr [...] w sprawie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakimi powinny odpowiadać składane projekty.

Na wstępie należy wskazać, że spełnione zostały wymogi formalne i zachowany został termin do wniesienia skargi do sądu.

Rozstrzygnięcia organu nadzoru podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone, a podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym).

W rozpatrywanej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 29 marca 2019 r. zostało doręczone w dniu jego wydania (vide: urzędowe poświadczenie przedłożenia – w aktach administracyjnych), a skarga Gminy Miasta P. została nadana do Sądu za pośrednictwem Wojewody [...] w dniu 18 kwietnia 2019 r. (vide: data nadania w urzędzie pocztowym – pieczątka na kopercie znajdującej się w aktach sądowych – k. 9). Podstawą do jej wniesienia była uchwała z dnia 15 kwietnia 2019 r. nr [...] (k. 4 i n. akt sądowych).

Stwierdzić w tym miejscu należy, że Wojewoda [...] zachował 30 - dniowy termin do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego liczony, zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie 2 u.s.g, od dnia doręczenia mu uchwały. Uchwała Rady Miasta P. została doręczona organowi nadzoru w dniu 4 marca 2019 r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu 29 marca 2019 r.

Przechodząc do oceny merytorycznej zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w świetle zarzutów zawartych w skardze jak i rozstrzygając w granicach sprawy (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.) skonstatować należy, że zaskarżony akt nadzoru jest zgodny z prawem.

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Ustawa o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Organami nadzoru są Prezes Rady Ministrów i wojewoda, a w zakresie spraw finansowych – regionalna izba obrachunkowa (art. 86 u.s.g.). Ponadto, jak określa art. 87 u.s.g., organy nadzoru mogą wkraczać w działalność gminną tylko w przypadkach określonych ustawami.

Z brzmienia przytoczonego wyżej przepisu art. 85 u.s.g. wynika, że ocena działalności jednostki samorządu terytorialnego jest dokonywana przez wojewodę wyłącznie w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Organ nadzoru nie może więc dokonywać tej oceny z innych punktów widzenia, to jest sprawności, celowości działania czy gospodarności. Pomimo tego, że nadzór sprawowany nad działalnością gminną przez wojewodę obejmuje wszystkie aspekty funkcjonowania samorządu terytorialnego, organ nadzoru może wkraczać w działalność gminy tylko w przypadkach określonych w ustawie.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Z kolei zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W rozstrzygnięciu nadzorczym będącym przedmiotem skargi, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 u.s.g., Wojewoda [...] stwierdzając nieważność uchwały w sprawie szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych i formalnych wymogów, jakimi powinny odpowiadać składane projekty wskazał, że organ uchwałodawczy ustanawiając przedmiotową uchwałę wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 41a ust. 5 u.s.g. naruszając tym samym art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wojewoda [...] podkreślił przy tym, że delegacja wynikająca z u.s.g. nie obejmuje upoważnienia rady gminy do określenia sposobu reprezentacji komitetów inicjatyw uchwałodawczych, w szczególności w zakresie obowiązku wyznaczenia przedstawiciela, a jedynie do określenia przepisów, które umożliwiłyby realizację inicjatywy uchwałodawczej od strony technicznej, czyli wskazywałyby do kogo z inicjatywą się występuje oraz czy i w jaki sposób jest weryfikowana.

Oceniając argumentację organu nadzoru należy stwierdzić, że Wojewoda [...] zasadnie uznał, że sporna uchwała Rady Miasta P. podjęta została z istotnym naruszeniem prawa.

Należy podkreślić, że w myśl art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rada gminy została upoważniona, z zastrzeżeniem przepisów tej ustawy, do określenia w drodze uchwały czterech odrębnych zagadnień:

- szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich,

- zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych,

- zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych,

- formalnych wymogów, jakim muszą odpowiadać składane projekty.

W świetle powyższych zapatrywań jak i treści upoważnienia zawartego w art. 41a ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie ma wątpliwości co do dwóch kwestii - że stosowna uchwała musi uwzględniać zapisy zawarte w powołanej ustawie oraz, że nie może wykraczać poza powyższe upoważnienie ustawowe. Organ nadzoru słusznie zarzucił organowi skarżącej gminy, że w sposób nieuprawniony przyjął w § 5 ust. 1 uchwały, że komitet obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej winien wybrać ze swojego grona przedstawiciela oraz zastępcę. Wskazuje na to wprost użycie w spornym zapisie imperatywnej, czasownikowej formy "wybiera". Należy przyjąć, że kwestia reprezentacji komitetu została normatywnie i klarownie określona w art. 41a ust. 4 u.s.g., który stanowi, że komitet inicjatywy uchwałodawczej ma prawo wskazywać osoby uprawnione do reprezentowania komitetu podczas prac rady gminy. Podkreślić w tym miejscu należy, że z wyraźnej woli ustawodawcy komitetowi inicjatywy uchwałodawczej przyznano uprawnienie, a nie obowiązek, do wskazania osób uprawnionych do reprezentowania komitetu. W ocenie Sądu, kwestia ustanowienia przedstawiciela (oraz jego zastępcy) w ogóle nie mieści się w pojęciu "zasad tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych" lecz trybu jego działania, do określenia którego rada gminy nie została upoważniona. Przez "zasady tworzenia komitetu inicjatyw uchwałodawczych" rozumieć bowiem należy merytoryczne wymogi związane z jego "tworzeniem" a zatem z jego formowaniem (konstruowaniem, kreowaniem).

Skoro zatem obligatoryjny wybór przedstawiciela komitetu (oraz jego zastępcy) mieści się w zakresie trybu wykonywania inicjatywy uchwałodawczej to tym samym nie można uznać, że nakazanie wyboru przedstawiciela komitetu (oraz jego zastępcy) mieści się w zakresie przyznanego radzie gminy upoważnienia do określenia zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasad tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, czy też zasad promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych.

Sąd podziela zatem w całej rozciągłości zapatrywanie organu nadzoru, który zakwestionował § 5 ust. 1 i ust. 2 uchwały w kontekście regulacji zawartej w art. 41a ust. 5 u.s.g. oraz regulacji konstytucyjnych dotyczących ustanawiania aktów prawa miejscowego (art. 7 w zw. z art. 94). Zasadnym było również wskazanie przez organ nadzoru, że regulacje zawarte w dalszej części uchwały, to jest w § 5 ust. 2, § 10 ust.1 i ust. 2 pkt 3 oraz w § 12 odwołujące się do przedstawiciela i jego zastępcy w zakresie procedury uchwałodawczej determinują uznanie, że czynności związane ze współpracą rady miasta z komitetem inicjatywy uchwałodawczej mogą odbywać się wyłącznie za pośrednictwem przedstawiciela komitetu lub jego zastępcy. Regulacje te stanowią przejaw ograniczenia praw komitetu, który zgodnie z art. 41a ust. 4 ustawy ma prawo (a nie obowiązek – podkr. Sądu) wskazywać osoby uprawnione do jego reprezentowania podczas prac rady gminy.

W świetle powyższego argumentacja strony skarżącej nie może zasługiwać na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu strony skarżącej z art. 41a ust. 4 u.s.g. nie wynika jakikolwiek obowiązek a prawo wskazania osób uprawnionych do reprezentacji przez określony komitet. Z uwagi na zaprezentowaną przez Sąd argumentację odwołującą się do wykładni art. 41a ust. 5 u.s.g. nie można nadto uznać aby w "ustaleniu szczegółowych zasad wnoszenia inicjatyw obywatelskich" mieściła się kompetencja organu uchwałodawczego gminy do ustalania zasad reprezentowania komitetu. Nie do zaakceptowania jest również wskazanie, że w kompetencji Rady mieści się określenie zasad identyfikacji, względnie "nazywania" osób upoważnionych do reprezentowania komitetu. Odróżnić bowiem należy obligatoryjny wymóg ustanowienia reprezentanta komitetu i imperatywne powiązanie określonych czynności z tym reprezentantem (co wynika z zapisów uchwały) od zupełnie wtórnej kwestii terminologicznej jaką jest określenie osób reprezentujących komitet.

Podkreślić w tym miejscu należy, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zobligowany jest uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a w związku z tym wprowadzane regulacje nie mogą dotyczyć zagadnień innych niż wymienione w przepisie, ani też nie mogą regulować tych zagadnień w sposób odmienny niż wskazany przez ustawodawcę. Zapatrywanie odmienne oznaczałoby bowiem jawne wykroczenie poza zakres przewidzianej przez obowiązujące regulacje delegacji ustawowej stanowiącej istotne naruszenie prawa, co w realiach rozpatrywanej sprawy zostało w sposób prawidłowy wykazane przez organ nadzoru.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że zarzuty naruszenia przez Wojewodę [...] art. 41a ust. 5 oraz art. 91 u.s.g. są niezasadne. W ocenie Sądu z uwagi na treść uchwały stanowiącej przedmiot rozstrzygnięcia nadzorczego koniecznym było objęcie zakresem tego rozstrzygnięcia uchwały w całości. Pozostawienie w obrocie prawnym części zapisów spornej uchwały czyniłoby uchwałę aktem o charakterze kadłubowym a zatem aktem niepełnym i niekompletnym. Zasadnie wskazał zatem organ nadzoru, że stwierdzenie nieważności poszczególnych regulacji zawartych w uchwale powodowałoby pominięcie niektórych elementów procedury wnoszenia inicjatyw obywatelskich, co prowadziłoby do jej niespójności oraz pojawienia się niemożliwych do usunięcia wątpliwości interpretacyjnych.

Uznawszy w reasumpcji zarzuty podniesione w skardze za niezasadne, jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że zaskarżony akt nadzoru narusza prawo (zob.: art. 134 § 1 p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku.