Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 94/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-01-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 10 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 12, art. 3 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 31
journal: Dz.U. 2008 nr 14 poz 92
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Banasiewicz ( spr.) Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Monika Dworakowska po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "D." S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1327/09 w sprawie ze skargi "D." S.A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 października 2009 r., sygn. akt IV SA/Wa 1327/09 oddalił skargę "D." S.A. z siedzibą w B. na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia opłaty rocznej z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego.

Powyższe rozstrzygnięcie Sąd ten poprzedził następującymi ustaleniami faktycznymi i oceną prawną:

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 5 i art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z [...] lutego 2009r. ustalającą dla "G." S.A. w B. opłatę roczną za 2009 r. z tytułu trwałego wyłączenia z produkcji 1,57 ha gruntów leśnych nie stanowiących własności Skarbu Państwa (dz. ewid. nr [...]w obr. ewid. nr [...] m. B.) przeznaczonych na cele nieleśne – w kwocie 14 368,33 zł oraz zobowiązał do uiszczenia opłaty rocznej do 30 czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż w przypadku rozważanej opłaty rocznej brak jest niezbędnych elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publiczno-prawnym. Opłata ta stanowi ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Ponadto organ wskazał, że obecnie obowiązująca ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r. nie przewiduje żadnych zwolnień od uiszczania opłat rocznych, a jedynie zawiera zamknięty katalog przypadków, w których obciążenia te mogą być umorzone. Tym samym opłata roczna określona w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru publicznoprawnego, a co za tym idzie zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania tej opłaty.

Stosownie do treści art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania opłat skarbowych i opłat sankcyjnych. Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 2004 r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym, które weszło w życie 31 lipca 2004 r., określił opłaty sankcyjne. Wśród nich nie ma opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji. Nie oznacza to jednak, że zakłady pracy chronionej są zwolnione z tej opłaty, skoro nie jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym.

Odnosząc się do wniosku spółki o proporcjonalny podział opłaty rocznej ze względu na fakt sprzedaży 2/3 udziałów organ odwoławczy wskazał, iż na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego w Bydgoszczy z 10 marca 2009 r. D. S.A. wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki G. S.A. bez konieczności jakichkolwiek dodatkowych czynności prawnych na podstawie art. 494 Kodeksu spółek handlowych, zatem wniosek ten uznano za bezprzedniotowy.

D. S.A. w skardze na powyższą decyzję z dnia 2 czerwca 2009 r. wniosła o jej uchylenie, a także o uchylenie decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w T. z dnia [...] lutego 2009 r., zarzucając naruszenie art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych poprzez niezastosowanie tego przepisu.

Dyrektor Generalny Lasów Państwowych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uznał, że zaskarżone decyzje nie naruszają prawa w stopniu kwalifikującym je do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd podniósł, że zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Stosownie do art. 12 ust. 14 ustawy opłatę roczną za dany rok uiszcza się w terminie do dnia 30 czerwca tego roku, przyjmując za podstawę ustalenia równowartość ceny tony ziarna żyta, stosowanej przy wymierzaniu podatku rolnego za pierwsze półrocze w tym roku, a w odniesieniu do gruntów leśnych – ceny 1 m³ drzewa, stosowanej przy wymierzaniu podatku leśnego w danym roku.

Sąd wskazał, że przepis art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych stanowi, iż prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z:

1) podatków, z zastrzeżeniem ust. 2, z tym że:

a) z podatków od nieruchomości, rolnego i leśnego – na zasadach określonych w przepisach odrębnych,

b) z podatku od czynności cywilnoprawnych – jeżeli czynność przez niego dokonana pozostaje w bezpośrednim związku z prowadzeniem zakładu;

2) opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat o charakterze sankcyjnym.

Z treści tego przepisu wynika, że wolą ustawodawcy było zwolnienie zakładów pracy chronionej od ponoszenia określonych w ustawie kategorii podatków, oraz opłat innych niż skarbowe i sankcyjne. Oba te świadczenia pieniężne (podatki i opłaty) zgodnie z ustawą o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104) stanowią dochód publiczny i należą do kategorii danin publicznych. Również przepis art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych stanowi, że dochodami publicznymi są daniny publiczne, do których zalicza się podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa.

W ocenie Sądu nie ma wątpliwości, że skoro ustawodawca w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych zamieścił opłaty obok podatku, to zwolnienie ustawowe, na które powołuje się skarżąca, dotyczy opłat o charakterze publicznoprawnym, a nie każdej należności, która została nazwana opłatą. Takie samo stanowisko w sprawie zajął WSA w Warszawie w wyroku z dnia 6 grudnia 2007 r. w sprawie IV SA/Wa 1681/07.

Sąd podkreślił, że opłaty jako daniny publiczne nakładane są przez państwo lub jednostki samorządu terytorialnego, a ich funkcją jest pokrycie publicznych potrzeb finansowych, są one świadczeniem wzajemnym, w zamian za wykonywane usługi o charakterze publicznoprawnym lub korzystanie z urządzeń utrzymywanych w interesie publicznym.

W przypadku rozważanej opłaty rocznej brak jest, zdaniem Sądu, niezbędnych elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym. Opłata ta nie stanowi świadczenia wzajemnego za usługi ze strony państwa, a jej cel nie jest fiskalny, lecz stanowi ona ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Opłaty roczne stanowią środki funduszu leśnego i są przeznaczone dla nadleśnictw na wyrównanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej, w tym na zalesianie gruntów niestanowiących własności Skarbu Państwa, realizację zadań na tych gruntach i inne prace związane z usuwaniem skutków klęsk i prowadzeniem gospodarki w lasach niepaństwowych. Środkami funduszu leśnego dysponuje Dyrektor Generalny (art. 56, 57, 58 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435).

Sąd wskazał, że ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, mimo istnienia regulacji prawnej dotyczącej zwolnień zawartej w art. 31 ust. 1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zawierała własną, odrębną regulację (art. 13 ust. 1 pkt 5) dotyczącą zwalniania z obowiązku uiszczania opłat rocznych za grunty wyłączone z produkcji rolnej i leśnej. Obecnie obowiązująca ustawa z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, nie przewiduje żadnych zwolnień od uiszczania opłat rocznych, zawiera natomiast zamknięty katalog przypadków, kiedy obciążenia mogą być umorzone. Nie narusza zatem prawa stanowisko organu, że opłata roczna określona w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie ma charakteru publicznoprawnego, a co za tym idzie zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania tej opłaty.

Sąd podał, że zgodnie z art. 31 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, zakłady pracy chronionej nie są zwolnione od uiszczania opłat skarbowych i opłat sankcyjnych. Minister Finansów w rozporządzeniu z dnia 7 lipca 2004r. w sprawie wykazu opłat o charakterze sankcyjnym, które weszło w życie 31 lipca 2004 r., określił opłaty sankcyjne. Wśród nich nie ma opłaty z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji. Nie jest to zatem opłata sankcyjna w rozumieniu art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy. Nie oznacza to jednak, że zakłady pracy chronionej są zwolnione z tej opłaty, skoro nie jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym.

Odwołując się do orzecznictwa sądowego dotyczącego różnego rodzaju opłat Sąd wskazał, że przyjmuje się, iż nazwa "opłata" użyta przez ustawodawcę nie decyduje o tym czy jest to danina publiczna czy zobowiązanie cywilnoprawne.

Sąd podniósł, że charakter prawny tej opłaty był już w przeszłości rozważany przez Sąd Najwyższy na tle przepisu art. 10 ust. 1 ustawy z 26 października 1971 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz rekultywacji gruntów (Dz.U. Nr 27, poz. 249 ze zm.). W uchwale siedmiu sędziów z dnia 23 grudnia 1982r. (sygn. akt III AZP 8/82, publ. OSNC 1984, nr 2-3, poz. 19) Sąd Najwyższy zajął stanowisko, że należności i opłaty roczne z tytułu wyłączenia gruntów rolnych i leśnych z produkcji stanowią świadczenia o charakterze cywilnoprawnym, przytoczona w tej uchwale argumentacja, zdaniem Sądu I instancji, zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, z tym, że wobec zamkniętego katalogu opłat sankcyjnych nie można opłaty tej zaliczyć do tej kategorii.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2009 r. wniosła "D." S.A. z siedzibą w B., zaskarżając w całości powyższy wyrok i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie bądź o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), art. 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) oraz art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.).

W uzasadnieniu skarżąca Spółka stwierdziła, że mając na uwadze orzecznictwo oraz poglądy doktryny przyjąć należy, iż zwolnienie, o którym mowa w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji odnosi się nie do wszelkich opłat, a jedynie do opłat o charakterze publicznoprawnym. Do świadczeń o charakterze publicznoprawnym bez wątpienia zaliczyć należy daniny publiczne. Daninami publicznymi zgodnie z art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych są podatki, składki, opłaty oraz inne świadczenia pieniężne, których obowiązek ponoszenia na rzecz państwa, jednostek samorządu terytorialnego, funduszy celowych oraz innych jednostek sektora finansów publicznych wynika z odrębnych ustaw niż ustawa budżetowa.

Przesłanki, jakie winny być spełnione, by opłata stała się daniną publiczną zostały wskazane w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r. (sygn. akt P 6/02). Po pierwsze opłatą publicznoprawną jest świadczenie wzajemne za świadczenie ze strony państwa. Sąd I instancji błędnie przyjął, iż w przedmiotowej sprawie takie świadczenie nie występuje. Opłata usankcjonowana w art. 12 ustawy o ochronie gruntów jest bezpośrednim następstwem wydania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej lub leśnej określonego gruntu. Opłata ta jest świadczeniem wzajemnym za możliwość wykorzystywania gruntu na cele nierolnicze lub nieleśne. Opłata publiczna jest świadczeniem pieniężnym, powszechnym, bezzwrotnym i ustalanym jednostronnie przez państwo. Tych cech opłaty rocznej nie zakwestionowano jednak w przedmiotowym wyroku, dlatego też ich istnienie uznać należy za bezsporne. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego opłata publiczna jest również świadczeniem przymusowym i w związku z tym jej pobieranie następuje w drodze egzekucji administracyjnej. Zgodnie z art. 30 ustawy o ochronie gruntów w przypadkach niewykonywania obowiązków określonych w ustawie stosuje się przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ostatnią cechą wskazaną przez Trybunał Konstytucyjny jest okoliczność przeznaczenia opłaty na cele publiczne albo związanie jej z realizacją takich celów.

Zdaniem skarżącej w przypadku powyższej przesłanki Sąd I instancji błędnie przyjął, że opłata może mieć jedynie cel fiskalny. Ponadto zauważono, że nie można opłacie rocznej odmówić charakteru fiskalnego. Opłata ta stanowi przychód funduszu leśnego. Zgodnie z art. 57 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) środki z funduszu leśnego przeznacza się głównie na wyrównywanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej (średnio 72% wszystkich wydatków funduszu leśnego w latach 2005-2008), czyli de facto na wyrównanie niedoborów powstałych w wyniku działalności jednostek Lasów Państwowych co obrazuje załączona do skargi kasacyjnej "Informacja o wynikach kontroli gospodarowania środkami funduszu leśnego" sporządzona przez Najwyższą Izbę Kontroli w lipcu 2009 r. Podkreślone przez Sąd wydatki na gospodarkę leśną w lasach niepaństwowych, które w latach 2005-2208 stanowiły średnio niecałe 0,5% ogółu wydatków funduszu leśnego nie mogą przesądzać o charakterze opłat stanowiących przychód funduszu leśnego.

Poza powyższym ochronę lasów, zarówno państwowych jak i niepaństwowych, uznać należy za element ochrony środowiska, która na mocy art. 74 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej jest obowiązkiem władz publicznych. Z podanych względów cele, na jakie przeznaczana jest opłata roczna uznać należy za cele publiczne.

Skarżąca podniosła, że opłata roczna spełnia także przesłanki bezpośrednio wskazane w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, bowiem jest ponoszona na rzecz funduszu leśnego, który jest funduszem celowym w rozumieniu art. 29 ustawy o finansach publicznych, co więcej jest to państwowy fundusz celowy sektora budżetowego.

Powstały w sprawie stosunek prawny, zdaniem skarżącej, spełnia wszelkie cechy stosunku publicznoprawnego. Opłata roczna jest ustalana na mocy jednostronnego, władczego działania organu administracyjnego. Uprawnienia i obowiązki nie są dobrowolnie ustalane przez strony, lecz określane są przez normy bezwzględnie wiążące, a niewykonanie obowiązków określonych w ustawie o ochronie gruntów zagrożone jest sankcjami egzekucyjnymi, a niekiedy też karnymi w postaci opłaty określonej w art. 28 ustawy. Do postępowania w sprawie ustalenia opłaty stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, egzekucję opłaty rocznej przeprowadza się natomiast na podstawie przepisów postępowania egzekucyjnego w administracji, natomiast świadczenie cywilnoprawne jest świadczeniem kształtowanym na podstawie stosunku cywilnoprawnego.

Zdaniem skarżącej opłata roczna mieści się w katalogu opłat, z których zwolnione są zakłady pracy chronionej na podstawie art. 31 ustawy o rehabilitacji, a stanowisko Sądu, że art. 12 ustawy o ochronie gruntów stanowi zamknięty katalog zwolnień przewidzianych w stosunku do opłat rocznych jest błędne.

Skarżąca zakwestionowała stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym argumentacja przytoczona w uchwale SN z 23 grudnia 1982 r. zachowuje aktualność w obecnym stanie prawnym, a ponadto zaznaczyła, że uchwała ta wywoływała kontrowersje i była krytycznie oceniana przez glosatorów – J. Gacha i T. Wosia (OSPiKA 1984, nr 6, poz. 116) oraz S. Dalkę (OSPiKA 1984, nr 4, poz. 79).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, a w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był wziąć pod rozwagę z urzędu, zgodnie z § 1 powołanego artykułu.

Na wstępie podnieść należy, że skarga kasacyjna wniesiona przez "D."S.A. z siedzibą w B. oparta została wyłącznie na podstawie, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., bowiem zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 12 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, art. 31 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz art. 5 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych.

Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej powyższy zarzut dotyczy uznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że opłata roczna z tytułu wyłączenia z produkcji gruntu leśnego, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych: "Osoba, która uzyskała zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych – także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji" nie stanowi świadczenia publicznoprawnego. Ponadto w motywach skargi kasacyjnej zakwestionowano pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku, zgodnie z którym art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, który stanowi, że: "Prowadzący zakład pracy chronionej lub zakład aktywności zawodowej w stosunku do tego zakładu jest zwolniony z opłat, z wyjątkiem opłaty skarbowej oraz opłat o charakterze sankcyjnym" dotyczy opłat o charakterze publicznoprawnym, a nie każdej należności, która została nazwana opłatą, jak np. wskazana wyżej opłata z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji leśnej. Nie jest też zdaniem skarżącej Spółki zasadne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że opłata roczna nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych i w konsekwencji nie mogła być uznana za daninę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie podziela w całości stanowisko i argumentację prawną odnoszącą się do powyższych kwestii, jakie wyrażone zostały w zaskarżonym wyroku.

Słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że przypadku rozważanej opłaty rocznej brak jest niezbędnych elementów pozwalających uznać, że jest to świadczenie o charakterze publicznoprawnym. Niewątpliwie opłata ta nie stanowi świadczenia wzajemnego za usługi ze strony państwa, jej cel nie jest fiskalny – co omówiono w uzasadnieniu wyroku, wskazując, że stanowi ona ekonomiczny środek ochrony gruntów rolnych i leśnych. Opłaty roczne stanowią środki funduszu leśnego, którym dysponuje Dyrektor Generalny i są przeznaczone dla nadleśnictw na wyrównanie niedoborów powstających przy realizacji zadań gospodarki leśnej oraz inne cele określone w art. 58 ustawy. Podane w skardze kasacyjnej szczegółowe dane dotyczące gospodarowania środkami funduszu w latach 2005-2008 w żaden sposób nie wskazują, by cel opłaty był inny, niż to uznano w zaskarżonym wyroku.

Opłata roczna z tytułu wyłączenia gruntów leśnych z produkcji służyć ma ochronie tych gruntów, która polega, zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1985 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze (pkt 1); zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi (pkt 2); przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej (pkt 3); poprawianiu ich wartości użytkowej oraz zapobieganiu obniżania ich produkcyjności (pkt 4); ograniczaniu zmian naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi (pkt 5).

Jak podniósł Sąd pierwszej instancji, odwołując się do wskazanych w uzasadnieniu orzeczeń sądowych, w orzecznictwie przyjmuje się, że nazwa "opłata" użyta przez ustawodawcę nie decyduje o tym, czy jest to danina publiczna, czy też zobowiązanie cywilnoprawne (por. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 grudnia 1982 r., sygn. akt III AZP 8/82, OSNJC 1984, nr 2-3, poz. 19). Podzielając to stanowisko i dalsze wywody zauważyć trzeba, że chociaż opłaty o charakterze publicznym i opłaty mające charakter cywilnoprawny posiadają wiele cech podobnych, to nie jest to wystarczające, by przyjąć, jak starano się wykazać w skardze kasacyjnej, że każda opłata jest daniną publiczną. Istotne znaczenie ma okoliczność, że omawiana opłata została odrębnie, całościowo uregulowana w ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Z tego też względu, skoro w obecnie obowiązującej ustawie brak jest regulacji prawnej dotyczącej zwalniania z obowiązku uiszczania opłat, analogicznej do art. 13 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych i przewidziano jedynie zamknięty katalog przypadków, w których obciążenia te mogą być umorzone, to należy przyjąć, że był to celowy zabieg ustawodawcy, by żadne podmioty nie były zwolnione z obowiązku jej uiszczania. Nie może też mieć w tym przypadku zastosowania zwolnienie przewidziane w art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych, która odnosi się do opłat o charakterze publicznoprawnym, z wyjątkiem opłaty skarbowej i opłat sankcyjnych, zatem rozważanej opłaty, mającej charakter świadczenia cywilnoprawnego, regulacja ta nie obejmuje.

W powołanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 10 grudnia 2002 r. sygn. akt P 6/02 (OTK ZU-A 2002, nr 7, poz. 91) Trybunał Konstytucyjny rozważał kwestie dotyczące charakteru opłat za parkowanie pojazdów samochodowych na drogach publicznych.

Kluczowe znaczenie dla tej sprawy mają zdaniem Trybunału opłaty, będące dochodami publicznymi i zarazem rodzajem daniny publicznej. Opłatą jest danina publicznoprawna charakteryzująca się cechami podobnymi do podatku i cła, z tym że w przeciwieństwie do podatków i ceł, opłata jest świadczeniem odpłatnym. Opłaty są pobierane w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywane w interesie konkretnych podmiotów. Stanowią zatem swoistą zapłatę za uzyskanie zindywidualizowanego świadczenia oferowanego przez podmiot prawa publicznego. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził m.in., że opłaty publiczne pobierane są zawsze w związku z określonym, konkretnym działaniem organów państwa (samorządu terytorialnego) i są jedną z form pozyskiwania dochodów budżetu państwa lub budżetów samorządu terytorialnego, zaś dla uznania opłat za dochody i daniny publiczne kluczowe znaczenie mają nie tylko wskazane wyżej cechy, ale także okoliczność, że ponoszone są na cele publiczne albo używane są w realizacji takich celów, które określają ustawy szczególne.

Wskazanymi cechami nie charakteryzuje się opłata roczna, na co zwracał uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyroku słusznie uznając, że nie ma ona charakteru daniny publicznoprawnej.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.