Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1343/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art.32
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.84
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2008 r. sprawy ze skargi C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 447 (czterysta czterdzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Dyrektora ds. Zarządzania w Zarządzie Dróg Miejskich (ZDM) w W. z dnia [...] marca 2007 r., działającego w imieniu Prezydenta W. na podstawie upoważnienia z dnia 6 grudnia 2006 r. do zarządzania drogami krajowymi (z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych) wojewódzkimi, powiatowymi, wydaną na podstawie art. 19 ust. 5 i art. 39 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115) oraz na podstawie art. 104 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku firmy C. Sp. z o.o., z siedzibą W. (dalej: przedsiębiorcy, Spółki), odmówiono wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi powiatowej) [...] w rej. [...] w celu umieszczenia w nim dwustronnego obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2.

Uzasadnienie decyzji zmierzało w dwóch kierunkach.

Po pierwsze, organ orzekający w sprawie wskazał, opierając się na statystykach Policji dotyczących wypadków drogowych z rok 2005, a także uwzględniając zadania wynikające z Krajowego Programu Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 Gambit 2005, przyjętego przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r., oraz członkowstwa Polski w Unii Europejskiej, że sytuacja na drogach [...] zmieniła się w stopniu wykluczającym możliwość pozostawienia reklamy przedsiębiorcy w przedmiotowej lokalizacji.

W tym celu ZDM w W. zebrał odpowiednie materiały merytoryczne, na które składały się takie dokumenty, jak: - wyniki badań natężenia ruchu w porannym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S. A.(BPRW); - opinia w sprawie zagrożeń kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (IBDiM); - pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy Policji z dnia [...] września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości; - szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku przedsiębiorcy; - charakterystyka reklamy oraz jej wymiary zawarte w złożonym wniosku Spółki.

ZDM uwzględnił również fakt powszechnie znany, jakim jest dopuszczalny limit prędkości na odcinku drogi, przy którym strona wnioskuje umieszczenie reklamy. W [...] na wniosek Komendy Policji ma zostać wprowadzona zmiana stałej organizacji ruchu, w zakresie dopuszczalnego limitu prędkości. Prędkość ta będzie wynosić 70 km/h.

W ocenie ZDM w W., przyjętej za opinią IBDiM, szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców, co jest szczególnie niebezpieczne w przypadku dróg o dużym natężeniu ruchu z podwyższonym limitem dopuszczalnej prędkości. W opinii IBDiM wskazano m.in., że badania laboratoryjne oraz testy poligonowe wykazały zmniejszenie koncentracji kierowcy na prowadzeniu pojazdu z powodu dużego nagromadzenia reklam w otoczeniu drogi. Podkreślono ponadto, że w czasie pobierania przez kierowcę informacji z różnych elementów otoczenia np. reklam, kierowca nie obserwuje sytuacji na drodze przed poruszającym się pojazdem. Czas dekoncentracji jest różny, ale typowo mieści się w granicach 0,2 - 1,5 sekundy. W przypadku konieczności zatrzymania pojazdu w czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie pojazd przejeżdża bez kontroli następujące odległości, a następnie drogę całkowitego jego zatrzymania: przy prędkości 50 km/h - 2,8 m do 20,8 m plus do zatrzymania 30,9 m (łącznie do 51,7 m), a przy prędkości 70 km/h - 3,9 m do 29,1 m plus do zatrzymania 50,1 m (łącznie do 79,2 m).

Z przedmiotowej opinii wynika ponadto, że przeprowadzone w USA badania wykazały, że w 10-30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów zaistnienia wypadków, a około 1/3 tych wypadków miało miejsce w wyniku wizualnych bodźców zewnętrznych - głównie reklam przydrożnych. Badania te wykazały również proporcjonalny Wzrost liczby wypadków drogowych przy wzroście reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Na przytoczone wyżej okoliczności wskazał również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), w którym podkreślono, że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

ZDM w W. stwierdził, iż zgromadzone w sprawie dowody jednoznacznie potwierdzają, że wnioskowana reklama jest adresowana do kierujących pojazdami. Pas drogowy [...] pełni ważną rolę w układzie drogowym m. W.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia faktyczne ZDM stwierdził, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. Biorąc pod uwagę warunki ruchu drogowego w przedmiotowej lokalizacji funkcjonowanie nośnika reklamowego będzie powodować poważne zagrożenie dla bezpieczeństwa i życia uczestników ruchu drogowego.

Po drugie, w uzasadnieniu decyzji Dyrektor ZDM poddał analizie przepisy prawne dotyczące umieszczania reklam w pasach drogowych w miastach. Stwierdził w związku z tym, że lokalizacja przedmiotowej reklamy nie może zostać uznana za przypadek szczególnie uzasadniony kiedy możliwe jest umieszczenie w pasie drogi publicznej obiektów lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Oznacza to, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy wskazana w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

Przywołany wyżej przepis ustawy o drogach publicznych dopuszcza bowiem lokalizowanie wyżej wymienionych obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Natomiast naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabronione jest lokalizowanie obiektów budowlanych, umieszczanie urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 39 ust 1 pkt 1 cytowanej ustawy).

Odwołanie od powyższej decyzji ZDM z dnia [...] marca 2007 r. złożył przedsiębiorca wnosząc o jej uchylenie i wydanie decyzji zezwalającej na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji.

W uzasadnieniu przypomniano, że w sprawie funkcjonowania nośnika reklamowego w rozpatrywanej lokalizacji wydana została pozytywna opinia z dnia [...] sierpnia 2006 r. W otoczeniu w/w nośnika reklamowego nie zaszły zmiany natury komunikacyjnej (usytuowanie znaków drogowych, zmiany organizacji ruchu), które mogły by powodować zastrzeżenia związane z bezpieczeństwem ruchu. W związku z powyższym uznano, że odmowa przedłużenia zgody na dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w pasie drogowym [...] w rej. [...], nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych: "istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia nie związane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie."

Przywołane przez ZDM w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokumenty (m.in. Program GAMBIT, opinia IBDiM) nie uzasadniają odmowy wydania zezwolenia na zajęcie przedmiotowego pasa drogowego.

W związku z powyższym stwierdzono, iż zaskarżona decyzja narusza art. 77 § 1 K.p.a., dotyczący wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

Ponadto zaskarżanej decyzji zarzucono naruszenie art. 84 i 79 K.p.a., stwierdzającego, że strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia, w sytuacji gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne i organ administracji publicznej zwraca się do biegłego o stosownej wydanie opinii.

Przywołana w opinii argumentacja wskazująca, iż źródłem odwrócenia uwagi kierowców są przede wszystkim tablice reklamowe, także nie jest uzasadniona.

Jednocześnie uznano, że przedmiotowa reklama funkcjonuje na podstawie art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, dopuszczających w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyjątki co do usytuowania obiektu budowlanego przy drodze krajowej, wojewódzkiej, powiatowej lub gminnej w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1, a przedmiotowa tablica reklamowa nie wpływa w żaden sposób na widoczność znajdujących się w jej otoczeniu znaków drogowych, nie utrudnia dostępu do przystanku komunikacji miejskiej, ani też nie ogranicza widoczności przy wyjeździe z bocznej drogi. Reasumując, tablica ta nie stanowi zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Decyzją [...] Kolegium Odwoławczego (SKO) w W. dnia [...] marca 2008 r. orzeczono na podstawie art.138 § 1 pkt 1 o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji Dyrektora ZDM.

W uzasadnieniu decyzji SKO przywołało art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, który stanowi, iż w szczególnie uzasadnionych wypadkach możliwe jest - za zgodą zarządcy drogi - lokalizowanie w pasie drogowym obiektów nie związanych z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Z przepisu art. 39 wynika, że lokalizowanie w/w obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu. Przepis ten dotyczy tzn. zezwoleń właściwego zarządcy drogi na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, nie przewiduje instytucji zmiany lub przedłużenia zezwolenia, czy -jak wystąpiła o to zainteresowana Spółka - zezwolenia na dalsze zajęcie pasa drogowego. Zezwolenie dotyczy określonego okresu czasu i jest wydawane na zasadzie wyjątku od generalnego zakazu "...dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego" (art. 39 ust. 1 ustawy) i w związku z tym nie może być interpretowane rozszerzająco. Oznacza to m.in., że raz uprawniony nie może przy występowaniu o kolejne zezwolenie na zajęcie pasa drogowego powoływać się na jakiekolwiek prawa nabyte, dotyczące np. ustalonych stawek opłaty, i po wygaśnięciu zezwolenia występuje w istocie za każdym (ewentualnym) razem o nowe zezwolenie, na warunkach określanych każdorazowo, zgodnie z obowiązującymi w tym okresie przepisami szczególnymi, przez uprawniony organ.

Ponadto dokonując oceny zaskarżonej decyzji wskazano, iż w ocenie tej należy uwzględnić fakt zmiany polityki W. w odniesieniu do reklamy zewnętrznej, a zwłaszcza w odniesieniu do tego rodzaju reklamy usytuowanej w pasach drogowych ulic, na którą miasto ma największy wpływ.

Organ I instancji wykazał w zaskarżonej decyzji, iż nie zaistniała szczególnie uzasadniona okoliczność uchylająca zakaz lokalizowania w pasie drogowym obiektów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu oraz zawiera konkretne ustalenia faktyczne oparte na całości zgromadzonego materiału dowodowego.

Skargę na powyższą decyzję SKO z dnia [...] marca 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję ZDM z dnia [...] marca 2007 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zainteresowana Spółka.

Zaskarżonej decyzji zarzucono w szczególności:

- błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 39 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) art. 38 ustawy o drogach publicznych;

- niezastosowanie art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, art. 40 ust. 16 ustawy o drogach publicznych oraz § 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego,

- naruszenie art. 32 Konstytucji RP;

- naruszenie przepisów postępowania, w szczególności rażące naruszenie art. 7 K.p.a., art. 8 K.p.a., art. 64 § 2 K.p.a., art. 78 § 1 K.p.a., art. 84 K.p.a., art. 77 K.p.a., 107 § 3 K.p.a., art. 136 K.p.a.

W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji ZDM.

W uzasadnieniu skargi podniesiono przede wszystkim, iż w zaskarżonej decyzji SKO pominął dowód przedstawiony przez Spółkę - opinię p.n. "O.", sporządzoną przez mgr inż. M. W. (Krajowego Konsultanta [...], Biegłego Sądowego z zakresu inżynierii ruchu i prawa o ruchu drogowym z listy Sądu Okręgowego w L.)., która stwierdza, że przedmiotowa lokalizacja nośnika reklamowego jest prawidłowa i nie ma negatywnego wpływu na bezpieczeństwo ruchu w tym rejonie, zwłaszcza w odniesieniu do statystyki zdarzeń drogowych.

Powyższa opinia została przesłana do ZDM i znajduje się w aktach rozpatrywanej sprawy.

Ponadto, w aktach sprawy znajdują się następujące dokumenty, przesłane do ZDM przy odwołaniu Spółki:

- Ekspertyza na temat wpływu instalacji reklamowych M. na częstotliwość wypadków, sporządzonej pod kierownictwem doc. dr hab. H. S. przez Centrum technologii bezpieczeństwa ruchu, innowacji i badań rynku, na terenie N.;

- odpis pełny z KRS [...] P. W. S.A.;

- zdjęcia słupów reklamowych W.

W toku przeglądania akt sprawy stwierdzono brak w nich pisma Spółki z załączonymi zdjęciami reklamy na kioskach "R.".

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie przeprowadziły postępowania dowodowego i nie uwzględniły dowodów, wykazujących, że obiekt reklamowy, umieszczony w pasie drogowym [...] w rejonie [...] w W., nie stanowi zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego, czy też dla prawidłowego funkcjonowania drogi.

SKO w W. nie podało też żadnych argumentów w celu wykazania, że dalsze funkcjonowanie nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji będzie kolidowało z funkcjonalnością drogi, potrzebami ruchu drogowego albo z innymi przepisami, w tym z przepisami prawa miejscowego.

SKO ogranicza uzasadnienie zaskarżonej decyzji do podania ogólnych twierdzeń w zakresie niekwestionowanym przez przedsiębiorcę.

W szczególności w zaskarżonej decyzji SKO nie dokonano prawidłowego rozpatrzenia zarzutów naruszenia przepisów prawa, opisanych w odwołaniu przedsiębiorcy od decyzji ZDM. W ocenie przedsiębiorcy, w zaskarżonej decyzji SKO nieprawidłowo oceniło skutki dalszego funkcjonowania nośnika reklamowego w przedmiotowej lokalizacji oraz nie wzięło pod uwagę dowodów znajdujących się w aktach sprawy i całości argumentacji przywołanej w odwołaniu Spółki od decyzji ZDM. I tak, w zaskarżonej decyzji:

- pominięty został argument, iż posługiwanie się przez podmiot odpowiedzialny za poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego tego typu nośnikami reklamowymi, potwierdza, że tablice reklamowe umieszczane w pasach drogowych nie stanowią zagrożenia i spełniają ważną funkcję społeczną;

- pominięte zostały argumenty, dotyczące raportu przygotowanego przez Komendę Główną Policji w sprawie przyczyn wypadków drogowych na polskich drogach, które nie wykazują, iż wśród czynników mających negatywny wpływ na bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego, znajdują się nośniki reklamowe;

- nie został wyjaśniony status "opinii", opracowanej przez pracownika IBDiM, powołanej w zaskarżonej decyzji SKO.

- pominięto powołane w odwołaniu od decyzji ZDM przepisy art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. art. 38 ust. 3 tej ustawy, które dotyczą możliwości umieszczania obiektów budowlanych w odległości mniejszej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy.

- pominięto opinię dotyczącej oceny wpływu lokalizacji nośnika reklamowego w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego, sporządzoną przez mgr inż. M.W. w niniejszej sprawie;

- pominięto ekspertyzę na temat wpływu instalacji reklamowych M. na częstotliwość wypadków, sporządzoną pod kierownictwem doc. dr hab. H. S. przez Centrum technologii bezpieczeństwa ruchu, innowacji i badań rynku, na terenie N.;

- pominięto dokumentację zdjęciową, potwierdzającą funkcjonowanie w pasie drogowym reklam W. i reklam na kioskach "R." oraz odpis z KRS spółki [...] W. Sp. z o.o., wykazujący, że 100% kapitału zakładowego w w/w spółce posiada Miasto W.

Powyższe dowody, informacje i statystyki, pominięte w zaskarżonej decyzji SKO, stanowią materiał pozwalający w kompleksowy sposób ująć zagadnienie bezpieczeństwa drogowego i podważają tezę przyjętą a priori w zaskarżonej decyzji SKO, że każde urządzenie niezwiązane z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego zagraża temu bezpieczeństwu.

Z tych przyczyn, uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7, art. 8, art. 78 § 1, art. 84, art. 77 § 1, 107 § 3 oraz art. 136 K.p.a., dotyczących wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wymagań dotyczących opinii biegłego oraz uwzględniania interesu społecznego i interesu strony.

Nadto SKO pominęło naruszenie przez ZDM przepisów art. 64 § 2 K.p.a.

W ogólnej ocenie zaskarżonej decyzji SKO w W. podniesiono też zarzut niewłaściwej interpretacji art. 39 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych – zwłaszcza w zestawieniu z przepisem art. 38 ust. 1 powołanej ustawy oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 tej ustawy.

W ocenie przedsiębiorcy, organ podejmujący decyzję w przedmiocie wydania zezwolenia na dalsze zajmowanie pasa drogowego, w celu pozostawienia w nim nośnika reklamowego, który "istnieje" w danej lokalizacji, powinien jedynie ocenić, czy w świetle zmian, jakie nastąpiły w infrastrukturze drogowej od dnia wydania ostatniej pozytywnej decyzji w niniejszej sprawie, nośnik ten nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego oraz czy nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi. Warto przy tym wskazać, iż, jak wynika z orzecznictwa WSA w analogicznych sprawach, "(...) zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego ze strony obiektu budowlanego, który uzyskał na dane miejsce pasa drogowego zezwolenie lokalizacyjne, a następnie zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, musi być realne, nie może zaś być wynikiem subiektywnego przekonania organu o takim zagrożeniu. "

W związku z ustaleniem w zaskarżonej decyzji funkcjonowania w sąsiedztwie przedmiotowej lokalizacji nośnika reklamowego, należącego do W., powołano dowody wykazujące, że spółka [...] W. Sp. z o.o., w której 100% kapitału zakładowego posiada Miasto W., posiada liczne nośniki reklamowe, funkcjonujące w pasach drogowych w W.; podobnie kioski handlowe R. S.A. z nośnikami reklamowymi funkcjonują nie powodując zastrzeżeń zarządcy drogi.

Nadto, pojazdy komunikacji miejskiej oplakatowane są reklamami (fakt notoryjny w rozumieniu art. 77 § 4 K.p.a.), nie powodując zastrzeżeń władz miasta, a w szczególności obawy o zagrożenie bezpieczeństwa.

W tym stanie sprawy, wydanie odmownej decyzji w rozpatrywanej sprawie, stanowi naruszenie konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP), gdyż w sytuacji wystąpienia analogicznych okoliczności faktycznych bez zastrzeżeń ZDM funkcjonują słupy reklamowe W. i reklamy na kioskach R. S.A., a w przypadku nośnika reklamowego Spółki zostały wydane decyzje negatywne.

Nierówne traktowanie podmiotów stanowi również naruszenie art. 7 i 8 K.p.a..

W ocenie przedsiębiorcy, prawidłowa wykładnia art. 32 i art. 8 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 i 8 K.p.a. polega na ustaleniu, że organ administracyjny oraz Sąd zobowiązane są z urzędu do zapewnienia realizacji zasady równości podmiotów wobec prawa, a tym samym uprawdopodobnienie ( w tym przypadku graniczące z pewnością) naruszenia tej zasady, powoduje konieczność zbadania zarzutu przedsiębiorcy, w oparciu o materiały, którymi dysponuje organ administracyjny.

W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie wyjaśniając, iż w zaskarżonej decyzji zajęło już swoje stanowisko w sprawie i ustosunkowało się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję SKO w W. z dnia [...] marca 2008 r., utrzymująca w mocy decyzję ZDM z dnia [...] marca 2007 r., którą odmówiono Spółce wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego [...] w rej. [...] w celu umieszczenia w nim dwustronnego obiektu reklamowego o łącznej powierzchni reklamowej 36,00 m2.

Zaskarżonej decyzji zarzucono - w tej właśnie kolejności – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, art. 38, art. 38 ust. 3, art. 39 oraz art. 40 ust. 16 oraz ustawy o drogach publicznych, a także § 1 ust. 1 i ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego, przede wszystkim przez błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie; naruszenie art. 32 Konstytucji RP, jak również rażące naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności - art. 7, art. 8, art. 64 § 2, art. 78 § 1, art. 84, art. 77, art. 107 § 3, art. 136 K.p.a.

Sąd uważa, że zdecydowana większość postawionych zarzutów jest niezasadna. W szczególności trzeba z naciskiem podkreślić, że przedmiotem kontrolowanego postępowania nie było ustalenie wpływu lokalizacji reklam w pasie drogowym na bezpieczeństwo ruchu drogowego w ogóle, a w przedmiotowej lokalizacji w szczególności. Taka tematyka, mająca charakter merytoryczny, związany m.in. z inżynierią i organizacją ruchu drogowego, jeśli ma być opracowana w sposób naukowy wymaga wiadomości specjalnych – według terminologii przyjętej w art. 84 K.p.a., co z całą pewnością nie dokonuje się w ramach postępowania administracyjnego. Z tego powodu przytoczenie przez Spółkę w odwołaniu i skardze szeregu opracowań merytorycznych nie może mieć w istocie wpływu na wynik postępowania. Jednocześnie ten wpływ jest oczywisty, choć dyskusyjne i trudne jest ustalenie jego stopnia i zakresu w odniesieniu do reklam zlokalizowanych w konkretnym odcinku pasa drogowego. Powstaje w związku z tym szereg pytań, a mianowicie czy w postępowaniu w sprawie odmowy wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego na cele reklamy taki dowód jest w ogóle niezbędny, jak zakres powinno mieć ewentualne postępowanie dowodowe i kto powinien je przeprowadzić (ciężar dowodu), a następnie – jaki wpływ mogą mieć wyniki badań w tym zakresie na treść podejmowanego rozstrzygnięcia sprawie.

Jak już jednak wyżej wskazano, zadaniem Sądu nie jest kontrola racji merytorycznych, lecz ocena zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej zgodności z prawem.

Z tego punktu widzenia zgodnie z zasadami orzekania w sądach administracyjnych w pierwszej kolejności powinny zostać rozpatrzone zarzuty związane z naruszeniem podstawowych zasad Konstytucji RP, następnie – zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej kolejności powinny być zgłoszone zarzuty dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego.

Zarzut naruszenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) ma charakter samodzielny; w tym zakresie Konstytucja RP obowiązuje wprost. Jednocześnie trzeba pamiętać, że zgodnie z wyrokiem NSA z dna 14 marca 2006 r., sygn. akt I OSK 67/06, "Konstytucyjna zasada równości wobec prawa nie może być rozumiana jako wartość bezwzględna. Jej granice wyznaczają też inne zasady konstytucyjne oraz przepisy szczególne. O naruszeniu konstytucyjnej zasady można mówić gdy w tożsamej sytuacji różnicuje się prawa jednostki." (LEX nr 198281).

Stawiając zarzut dyskryminacji skarżąca odniosła go imiennie do innych podmiotów (konkretnych firm konkurencyjnych) reklamy zewnętrznej (outdoor) działających w skali całego W. Nie wskazała natomiast – z braku dostępu do odpowiednich informacji - czy firmy te (W. i R. S.A) działają jeszcze na podstawie starych zezwoleń, udzielonych w poprzednich latach, czy też wystąpiły one – jak skarżąca Spółka – z wnioskiem o nowe zezwolenie na rok 2007, i takie zezwolenia uzyskały, przy podobnych warunkach drogowych (głównie - bezpieczeństwa ruchu drogowego) i na podobnych zasadach. Jest to o tyle istotne, że tylko w przypadku konkretnych podmiotów (firm konkurencyjnych), działających w takich samych warunkach, na podstawie zezwoleń wydawanych lub wnioskowanych na ten sam okres, można mówić o dyskryminacji, a co za tym idzie – naruszeniu konstytucyjnej zasady równości. Idzie więc o wykazanie– jak stwierdzono to w powołanym wyżej wyroku NSA – że w tożsamej sytuacji zróżnicowano prawa konkurencyjnych przedsiębiorców.

W ocenie Sądu podniesiony przez skarżącą zarzut naruszenia zasady równości nie spotkał się z należytą, tj. zgodnie z przedstawionymi wyżej przesłankami, odpowiedzią SKO w W.

Nie wskazano choćby skarżącej Spółce, że reklama na pojazdach komunikacji miejskiej jest wynikiem umów między odpowiednimi miejskimi spółkami komunikacyjnymi a reklamodawcami, a więc – w przeciwieństwie od reklamy w pasach drogowych – nie wymaga zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na zajęcie pasa drogowego.

W odpowiedzi na skargę nie zajęto się w ogóle tym zarzutem, nie wyjaśniając m.in. relacji tych firm z W. i nie próbując nawet wykazać, że firmy te traktowane są w sferze reklamy zewnętrznej na tych samych zasadach jak firmy prywatne. SKO w W. zdaje się nie pamiętać, że nie kontroluje wyłącznie decyzji pierwszoistancyjnej, lecz prowadzi ponowne, odrębne postępowanie w sprawie i ma instrumenty pozwalające uzyskać odpowiednie informacje od władz miejskich.

Podobnie rzecz się miała z zarzutami o charakterze procesowym, którym zarówno w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę nie poświęcono uwagi, nawet nie polemizując ze stwierdzeniem, że mają one charakter rażącego naruszenia powołanych przepisów postępowania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji SKO w W. podjęto jedynie dyskusję z zarzutami dotyczącymi naruszenia prawa materialnego, polemizując z twierdzeniem skarżącej Spółki, że w rozpatrywanej sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy art. 38 ustawy o drogach publicznych, a nie przepisy art. 39 wspomnianej ustawy. W tym jednak zakresie SKO ograniczyło się, poza literalną wykładnią wspomnianych przepisów, mającą bardziej charakter przytoczenia ich treści, do przywołania wyrwanych z kontekstu fragmentów uzasadnień wyroków WSA w Warszawie w sprawach dotyczących lokowania reklam zewnętrznych w pasach ulicznych w W.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.