Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2466/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 95 pkt 4, art. 96 ust. 1, 1a, 1b
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 36 ust. 1 pkt 8
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Protokolant: asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 22 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 1923/13 w sprawie ze skargi E.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 3 czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku możliwości podziału działki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1923/13 oddalił skargę E.B. (dalej określanej jako skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku możliwości podziału działki.

Wyrok ten wydano w następujących okolicznościach stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Postępowanie w sprawie podziału działki zostało wszczęte z urzędu przez Prezydenta [...] celem wydzielenia z działki nr [...] o powierzchni 8,4382 ha z obrębu [...], stanowiącej nieruchomość uregulowaną w KW [...], położonej w W. w rejonie ulic [...] i [...], terenu pochodzącego z dawnej nieruchomości, ozn. hip. [...], działek nr [...], [...], [...], [...] w stosunku do których skarżąca zgłasza roszczenia na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 dalej powoływanego jako dekret warszawski). W jego toku wystąpiono o udzielenie zgody na ten podział do [...] Konserwatora Zabytków, który jednak decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...] odmówił udzielenia pozwolenia w tym zakresie. Wskutek wznowienia postępowania na wniosek poprzednika prawnego skarżącej organ ten uchylił tę decyzję i ponownie odmówił pozwolenia na podział działki (decyzja z dnia [...] marca 2010 r.), lecz w wyniku odwołania złożonego przez skarżącą Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił uchylenia decyzji objętej wnioskiem o wznowienie postępowania. Skargę złożoną przez skarżącą na decyzję Ministra, która była wydana dnia [...] grudnia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 233/11.

W konsekwencji Prezydent [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. stwierdził brak możliwości podziału działki nr [...] ze względu na wyrażoną w decyzji z dnia [...] sierpnia 2008 r. odmowę pozwolenia na ten podział.

Skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] odwołanie od decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r., zarzucając jej naruszenie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego oraz art. 95 pkt 4 i art. 96 ust. 1 i 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm., dalej powoływanej jako u.g.n.).

Powołaną wyżej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu nawiązał do art. 95 pkt 4 u.g.n., stwierdzając, że wprowadza on wyjątek od zasady ustanowionej w art. 93 ust. 1 i art. 94 u.g.n., polegający na tym, że podziału nieruchomości można dokonać niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli następuje on w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub odrębnych ustaw. Uznał, że wyjątek ten nie dotyczy zatem innych wymogów przewidzianych ustawą, w tym tego przewidzianego w art. 96 ust. 1a u.g.n., stanowiącego, iż w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n., tj. decyzję wójta, burmistrza, prezydenta miasta zatwierdzającą podział nieruchomości, wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na ten podział. W efekcie brak tego pozwolenia uniemożliwił wydanie decyzji zatwierdzającej podział.

Organ nie uwzględnił również zarzutu odniesionego do art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, wskazując, że decyzja w niniejszej sprawie nie została wydana w trybie tego dekretu.

Skarżąca wniosła od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu, kwestionując pogląd o potrzebie uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków na podział nieruchomości przeprowadzany w związku z realizacją roszczeń dochodzonych na podstawie dekretu warszawskiego. Sformułowała zarazem zarzuty procesowe, kwestionujące m.in. ocenę materiału dowodowego jako dowolną i pomijającą istotne dla sprawy okoliczności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając swoją wcześniejszą argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r. na wstępie omówił zasady i kryteria przeprowadzania kontroli sądowoadministracyjnej, po czym odniósł się do procesowych zarzutów skargi. Odwołując się do orzecznictwa, przedstawił obowiązki, jakie spoczywają na organie podczas dokonywania ustaleń faktycznych, w szczególności dyrektywy wynikające z zasady swobodnej oceny dowodów i nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w tym zakresie.

Następnie Sąd przeszedł do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Przyznał, że postępowanie w niniejszej sprawie wszczęto z urzędu w celu realizacji roszczeń do gruntu na podstawie o art. 7 dekretu warszawskiego, zaakcentował jednak, iż jest ono samodzielnym postępowaniem administracyjnym w sprawie rozstrzyganej w oparciu o art. 95 pkt 4 i art. 96 ust.1 u.g.n. Dlatego należy w jego toku uwzględnić art. 96 ust.1a u.g.n., zobowiązujący organ do uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków w sytuacji, gdy nieruchomość wpisana jest do rejestru zabytków, bez wyłączenia przypadku, w którym część takiej nieruchomości byłaby przedmiotem postępowania w trybie art. 7 dekretu warszawskiego. Jego zdaniem art. 96 ust. 1a u.g.n. pozostaje w zgodzie z art. 36 ust.1 pkt 8 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm., obecnie Dz. U. z 2014 r., poz. 1446 ze zm.), który również wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków na podział zabytku nieruchomego i powinien znaleźć zastosowanie także w razie konfliktu pomiędzy interesem osoby ubiegającej się o prawo do nieruchomości stosownie do przepisów dekretu warszawskiego a potrzebą ochrony zabytków. Tym samym brak zgody tego organu na podział nieruchomości przesądził o konieczności odmowy takiego podziału w rozpatrywanej sprawie.

Z tych powodów Sąd, powołując się na art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej przywoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 3 czerwca 2014 r., zaskarżając go w całości.

Skarga kasacyjna zawiera zarówno zarzuty materialnoprawne, sformułowane w pierwszej kolejności, jak i zarzut procesowy.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię i niezastosowanie art. 95 pkt 4 u.g.n. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego przez przyjęcie, że w przypadku realizacji roszczeń wynikających z tej ustawy oraz innych ustaw, czyli także z aktów o randze ustawy, takich jak dekret warszawski, podział nieruchomości w trybie tego przepisu może być dokonany jedynie niezależnie od ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podczas gdy przepis ten, jako stwarzający możliwość realizacji wspomnianych roszczeń, należy interpretować rozszerzająco, czyli "w znaczeniu <>".

Kolejny zarzut materialnoprawny podnosił błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 96 ust. 1 u.g.n., polegające na uznaniu, że przepis ten nie wyłącza obowiązku uzyskania pozwolenia konserwatora zabytków na podział nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i jednocześnie stanowiącej przedmiot postępowania restytucyjnego prowadzonego w trybie dekretu warszawskiego, mimo iż podział ten jest dozwolony bez takiego pozwolenia zgodnie z art. 95 ust. 4 u.g.n.

Z kolei zarzut procesowy został odniesiony do art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz z art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r.-Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 101 ze zm.). W tych ramach pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji brak wszechstronnego rozważenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego i jego ocenę z pominięciem istotnej jego części, tj. faktu, że postępowanie podziałowe na potrzeby realizacji roszczeń dekretowych nie jest postępowaniem samodzielnym, lecz pomocniczym, prowadzonym w celu rozpoznania wniosku dekretowego, co oznacza, że podział nieruchomości z urzędu – jako element "postępowania dekretowego" – powinien być prowadzony przy uwzględnieniu przepisów dekretu warszawskiego, które w odniesieniu do podziału nieruchomości korzystają z zasady pierwszeństwa przed innymi regulacjami.

W oparciu o powyższe podstawy kasacyjne pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podkreślił, że o podział nieruchomości wystąpiono w związku z toczącym się postępowaniem o ustanowienie na rzecz skarżącej użytkowania wieczystego nieruchomości, która ma być wydzielona z większej działki. Powtórzył zatem, że postępowanie podziałowe nie ma samodzielnego charakteru, gdyż zostało wszczęte na potrzeby postępowania dekretowego i pełni względem niego rolę pomocniczą. Tym samym nie pozostaje ono w oderwaniu od wniosku dekretowego, lecz jako stanowiące element postępowania dekretowego, winno być prowadzone przy uwzględnieniu przepisów dekretu warszawskiego. W tym kontekście przytoczył fragment uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2282/05 (LEX nr 234479), wydanego w sprawie ze skargi poprzedniczki prawnej skarżącej na decyzję w przedmiocie odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego spornej nieruchomości, w świetle którego przesłanki inne niż określone w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego "nie mają doniosłości prawnej i nie mogą stanowić przeszkody do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego". Zacytował zarazem wywód zamieszczony w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 233/11, którym odmówiono skarżącej statusu strony w postępowaniu prowadzonym w trybie wznowienia postępowania przed organem ochrony zabytków w sprawie zgody na podział tej nieruchomości, podzielając jednak tę wykładnię i uznając, iż brak takiej zgody nie uzasadnia odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego. Zaznaczył, że to ostatnie stanowisko jest w sprawie wiążące oraz że jest ono zgodne ze znajdującą się w aktach sprawy opinią Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 7 marca 2012 r.

Dalej pełnomocnik wyraził pogląd, w myśl którego prawo byłych właścicieli korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami wynikającymi z innych regulacji. W konsekwencji nie można stosować art. 96 ust. 1a u.g.n., który jako późniejszy niż przepisy dekretu warszawskiego nie może modyfikować wynikających z niego przesłanek umożliwiających byłym właścicielom ubieganie się o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie może zatem kolidować z przepisami dekretu warszawskiego. Rozwijając tę myśl pełnomocnik stwierdził, że jedyną normą do zatwierdzenia projektowanego podziału jest art. 95 ust. 4 u.g.n., który ogranicza podział nieruchomości od zgodności z przepisami, ale z tymi, z których wynika roszczenie skarżącej kasacyjnie, tj. przepisami dekretu. Jednocześnie nie podzielił zapatrywania Sądu pierwszej instancji, że podział nieruchomości w tym trybie może być dokonany jedynie niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu - niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem "ustawodawca nie ograniczył podziału od wystąpienia <> tych okoliczności, co w konsekwencji oznacza, że należy je interpretować w znaczeniu <>".

W kolejnej części uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor, powołał się na stanowisko doktryny wyróżniające dwa typy postępowań w przedmiocie podziału nieruchomości, mianowicie prowadzone z urzędu, jak postępowanie w niniejszej sprawie, oraz na wniosek, do którego – w przypadku, gdy dzielona nieruchomość jest wpisana do rejestru zabytków – należy dołączyć pozwolenie na ten podział wydane przez organ ochrony zabytków. W tym kontekście podkreślił, że podział nieruchomości z urzędu ma charakter szczególny, znajdując zastosowanie w odniesieniu do ściśle określonych sytuacji, toteż nie wymaga takiego pozwolenia, o ile jest zgodny z przepisami stanowiącymi podstawę roszczeń osoby, w interesie której podział ma być dokonany. W efekcie jego zdaniem w postępowaniu służącym wydzieleniu działki gruntu dla celów restytucji nieruchomości, prowadzonym w trybie art. 95 pkt 4 u.g.n. w związku z art. 7 dekretu warszawskiego, nie ma obowiązku uzyskiwania pozwolenia organu ochrony zabytków (w skardze kasacyjnej mowa w tym miejscu o opinii tego organu), a jeżeli takowa istnieje, to nie może ona w żaden sposób oddziaływać na wynik postępowania administracyjnego. Tym samym nieuprawnione jest stosowanie art. 96 ust. 1 u.g.n. w sytuacji, gdy stan faktyczny w sprawie odpowiada stanowi zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w art. 95 ust. 4 u.g.n. Pełnomocnik stwierdził, że odmienna wykładnia uniemożliwia skarżącej realizację praw przysługujących jej stosownie do przepisów dekretu warszawskiego. Odwołał się zarazem do innego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], w którym z kolei nawiązano do spostrzeżenia wyrażonego w literaturze, że ustawowemu obowiązkowi uczynienia zadość roszczeniom wynikającym z dekretu warszawskiego należy przyznać "prymat nad wolą wyrażoną przez konserwatora zabytków".

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa we wskazany w niej sposób. Podkreślić zaś wypada, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. W konsekwencji kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest jedynie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi łączy się z koniecznością prawidłowego ich wskazania w skardze kasacyjnej poprzez powołanie konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, wyjaśnienie, na czym to naruszenie polegało i wykazanie, że miało ono wpływ na wynik sprawy (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 892/12, LEX nr 1291416). Trzeba to przy tym uczynić precyzyjnie, ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie powołane w skardze kasacyjnej jako naruszone (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 508/12, LEX nr 1375116).

Uwagi te są niezbędne, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna dotknięta jest z powyższego punktu widzenia pewnymi mankamentami, które ograniczają dopuszczalne pole rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostawiając poza nim nawet część tych aspektów sprawy, które zostały poruszone przez pełnomocnika skarżącej. I tak drugi zarzut materialnoprawny podnosi w istocie naruszenie nie – jak w nim wskazano – art. 96 ust. 1 u.g.n. przewidującego, iż podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta zatwierdzającej podział, lecz art. 96 ust. 1a u.g.n. Potwierdza to zarówno rozwinięcie zarzutu, jak i wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nawiązujące do treści tego ostatniego przepisu, w której mowa o pozwoleniu organu ochrony zabytków na podział nieruchomości. Pełnomocnik pominął zaś pośród przepisów objętych zarzutami skargi art. 96 ust. 1b u.g.n. Uniemożliwia to odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do niektórych argumentów przywołanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, mimo iż są one ważnym elementem prezentowanego w nim wywodu prawnego, do czego wypadnie jeszcze powrócić.

Wszystkie materialnoprawne zarzuty kwestionują znaczenie dla sprawy prawomocnej decyzji [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], odmawiającej udzielenie pozwolenia na podział nieruchomości, której części dotyczy roszczenie skarżącej o ustanowienie użytkowania wieczystego na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Już w tym miejscu przypomnieć jednak wypada, że wcześniej skarżąca podjęła próbę zapoczątkowaną przez jej poprzedniczkę prawną, mającą na celu usunięcie tej decyzji z obrotu w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, w którym tę decyzję wydano. Próba ta zakończyła się niepowodzeniem, o czym przesądził prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 233/11, którym oddalono skargę złożoną przez skarżącą.

Przepisy przywołane przez pełnomocnika skarżącej w ramach pierwszego zarzutu materialnoprawnego nie pozwalają rozstrzygnąć powyższego problemu, zgodnie z oczekiwaniami skarżącej. W art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, a także w pozostałych jego przepisach w ogóle nie wspomina się ani o nieruchomościach wpisanych do rejestru zabytków, ani o podziale nieruchomości. Przewiduje on jedynie prawo dotychczasowego właściciela (jego następców prawnych) gruntu, który przeszedł na własność gminy [...] zgodnie z art. 1 dekretu warszawskiego, o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy, czyli w obecnym stanie prawnym prawa użytkowania wieczystego.

Z kolei w świetle art. 95 pkt 4 u.g.n. niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu – niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów tej ustawy lub z odrębnych ustaw. Bezsprzecznie dekret warszawski winien być traktowany jak odrębna ustawa przewidująca takie roszczenia uzasadniające podział nieruchomości (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II OSK 913/13, LEX nr 1660038). Treść art. 95 pkt 4 u.g.n. nie potwierdza jednak poglądu pełnomocnika skarżącej, że podział ten może nastąpić niezależnie od warunków obowiązujących w tej materii innych niż te, które związane są z ustaleniami planu miejscowego lub decyzji wydawanej w razie jego braku. Do wniosku tego prowadzi zresztą wykładnia nie tylko językowa, ale i systemowa. Ta ostatnia dowodzi bowiem, że art. 95 u.g.n. stanowi odstępstwo od zasady ustanowionej w poprzedzających go przepisach art. 93 ust. 1 i art. 94 ust. 1 pkt 2 u.g.n., iż podział nieruchomości musi być zgodny odpowiednio z ustaleniami planu miejscowego lub z warunkami pokreślonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Nie można zatem skutecznie bronić tezy, że art. 95 u.g.n. odnosi się do pozostałych przesłanek podziału, w tym tych wprowadzonych w przepisach, które następują po nim w tekście ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jest tak również z tego powodu, iż została ona wywiedziona z błędnych założeń co do wzajemnej relacji postępowania podziałowego oraz postępowania w przedmiocie roszczenia o ustanowienia użytkowania wieczystego zgodnie z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Pełnomocnik niezasadnie neguje wszak odrębność obu postępowań. Oczywiście, nie można zaprzeczyć, że podział nieruchomości następuje w celu zaspokojenia tego roszczenia, skądinąd wskazano to jednoznacznie w treści przywołanego wyżej art. 95 pkt 4 u.g.n. Służy on wydzieleniu z większej całości i oznaczeniu granic geodezyjnych gruntu, co do którego zapadnie we właściwym trybie rozstrzygnięcie w sprawie zgłoszonych roszczeń, wobec czego wszelako następuje on niezależnie od zasadności tych roszczeń (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 446/10). W konsekwencji cel podziału nie może bez wyraźnej ku temu podstawy prawnej wpływać na jego prawne przesłanki, uregulowane w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 2636/13 (LEX nr 1802646) postępowanie w sprawie podziału nieruchomości ma odrębny i samodzielny charakter, toteż wydana w nim decyzja jest niezależna od innego postępowania, w przedmiocie ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu w oparciu o przepisy dekretu warszawskiego. Dlatego Sąd pierwszej instancji trafnie uznał w tym wyroku, że odmowa udzielenia pozwolenia na podział działki przez organ ochrony zabytków uniemożliwia podjęcie decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału.

Zgodnie z art. 96 ust. 1a u.g.n., będącym punktem odniesienia drugiego zarzutu materialnoprawnego rozpoznawanej skargi kasacyjnej, w odniesieniu do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków decyzję taką wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podział nieruchomości. Udzielenie tego pozwolenia następuje w drodze decyzji, nie postanowienia, skoro taką formę rozstrzygnięcia przewidziano w art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, a zatem również w wyniku odrębnego postępowania, które nie traci swojego autonomicznego charakteru także wówczas, gdy to organ dokonujący podziału występuje o to pozwolenie, stosownie do art. 96 ust. 1a u.g.n. nie mogąc bez niego zatwierdzić podziału (tak wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2625/11, LEX nr 1365872). W sytuacji, gdy roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego dotyczy gruntu będącego obecnie częścią większej nieruchomości, rozstrzygnięcie tego wniosku wymaga wcześniejszego przeprowadzenia dwóch postępowań administracyjnych, w których – na podstawie właściwych przesłanek uregulowanych w stosownych aktach prawnych innych niż dekret warszawski – należy wydać dwie decyzje administracyjne, mianowicie najpierw pozwolenie organu ochrony zabytków na podział nieruchomości, a następnie decyzję zatwierdzającą ten podział. Pozwolenie takie bowiem stanowi warunek podziału nieruchomości zabytkowej (zob. np. powołany już wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2013 r., sygn. akt II OSK 913/13). Brzmienie zarówno art. 96 ust. 1a u.g.n., jak i art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie pozostawia co do tego wątpliwości. Rozwiązanie to ma na celu ochronę zabytku przed pozbawieniem go jego integralności, które może być następstwem jego podziału przeprowadzonego bez kontroli wojewódzkiego konserwatora zabytków, mogącego ocenić tę kwestię przez pryzmat wymogów tej ochrony. Realizuje ono więc wartości, którym, jak zasadnie zauważył Sąd pierwszej instancji, w konkretnych okolicznościach faktycznych można przyznać prymat względem indywidualnego interesu osoby dochodzącej swoich roszczeń w trybie dekretu warszawskiego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym bez znaczenia w tym zakresie pozostaje to, czy postępowanie w sprawie podziału toczy się na wniosek, czy z urzędu. W świetle art. 97 ust. 4 u.g.n., w przypadku przewidzianym w powołanym wyżej art. 95 pkt 4 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać z urzędu. Przepis ten jednak nie wyłącza zastosowania art. 96 ust. 1a u.g.n., według którego podział taki wymaga pozwolenia organu ochrony zabytków. Na rzecz takiej konkluzji nie przemawia treść art. 97 ust. 1a pkt 3a u.g.n., wedle której do wniosku o dokonanie podziału należy takie pozwolenie dołączyć. Przepis ten nie może przecież dotyczyć przypadku, gdy podział następuje z urzędu, czyli bez składania wniosku, do którego można byłoby to pozwolenie dołączyć. Organ, który wszczął postępowanie z urzędu, musi o to pozwolenie wystąpić samodzielnie.

Skoro zgodnie z art. 96 ust. 1a u.g.n. decyzję zatwierdzającą podział nieruchomości, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n., wydaje się po uzyskaniu pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, to pozwolenie takie – w myśl wskazanego przepisu – nie jest wymagane wyłącznie wtedy, gdy podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie innej decyzji. Sytuację taką przewiduje art. 96 ust. 1b u.g.n., stanowiący, że w przypadku wydzielenia nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa, albo w przypadku wydzielenia części nieruchomości na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości nie wydaje się decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 u.g.n. – wówczas ostateczna decyzja o nabyciu własności lub użytkowania wieczystego albo ostateczna decyzja o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości zatwierdza podział. Jak już jednak wspomniano, przepis ten znajduje się poza granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi przez jej zarzuty, co nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu przeprowadzić jego wykładni, przede wszystkim zaś ocenić, czy pod pojęciem "na potrzeby zwrotu wywłaszczonej nieruchomości" mieści się również realizacja roszczenia w trybie dekretu warszawskiego. W efekcie poprzestać trzeba na spostrzeżeniu, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto, iż decyzja ustanawiająca prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego nie należy do wymieniowych w przytoczonym przepisie decyzji, które mogą niejako samodzielnie zatwierdzić podział (tak wyrok z dnia 31 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 331/13 – LEX nr 1581572 oraz przywołany już wyrok z dnia 24 października 2014 r., sygn. akt II OSK 913/13). Ponadto twierdzenia pełnomocnika skarżącej negujące odrębność postępowania w sprawie podziału pozostają w sprzeczności z wydanymi wcześniej w sprawie prawomocnymi wyrokami Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Warszawie, z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2282/05 oraz z dnia 19 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 233/11. Otóż każde z tych orzeczeń odnosiło się do odrębnej decyzji wydanej w samodzielnym postępowaniu, pierwsze do decyzji w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego gruntu, drugie do decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia organu ochrony zabytków na podział nieruchomości. Co więcej, fragmenty uzasadnień tych wyroków, na które powołał się pełnomocnik skarżącego, nie dotyczą możliwości podziału nieruchomości, lecz zasadności roszczenia skarżącej o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego. Szczególnie wyraźnie wynika to z końcowej części uzasadnienia wyroku z dnia 19 grudnia 2011 r., w którym w tym właśnie kontekście rozważano "brak możliwości podziału przedmiotowej działki z uwagi na decyzję odmowną organu konserwatorskiego". W konsekwencji w wyroku tym przesądzono, że podział nieruchomości może nastąpić w odrębnym postępowaniu, pod warunkiem uzyskania pozwolenia organu ochrony zabytków, co wyczerpywało przedmiot sporu w sprawie niniejszej.

W świetle dotychczasowych uwag również procesowy zarzut rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie. Podniesione przez pełnomocnika naruszenie przepisów procesowych polegać miało na nieuwzględnieniu podczas oceny materiału dowodowego sprawy okoliczności, które mogły mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie w świetle przeprowadzonej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wykładni przepisów prawa materialnego. Przepisy, do których ten zarzut został odniesiony, tj. art. 106 § 3 i 5 P.p.s.a. w związku z art. 233 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego dotyczą jednak uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu sądowoadministracyjnym, nie zaś formułowania wniosków na jego podstawie. Sąd pierwszej instancji nie pominął zaś okoliczności, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.