Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 321/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2015-06-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, pkt 23, art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3, ust. 3, ust. 4, ust. 6, ust. 12 pkt 1-3
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 3 czerwca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędzia WSA Monika Krzyżaniak, , Protokolant Sekretarz sądowy – Bartosz Adamus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2015 roku sprawy ze skargi A. Z.-D. i X. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o nałożeniu na A. Z.–D. i X. D. kary pieniężnej w wysokości 34 080,00 zł za samowolne zajęcie pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy Ś. aI. A. w Ł. (dz. nr [...] obręb [...]) o powierzchni 1,44 m2 oraz 1,40 m2 pod reklamę w formie dwóch dwustronnych wysięgników reklamowych, zainstalowanych na elewacji posesji, w okresie od dnia [...] do dnia [...].

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

A. Z. – D. i X. D. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. w dniu 9 sierpnia 2013 r. z wnioskiem o zajęcie pasa drogowego aI. A. pod dwie reklamy dwustronne na elewacji tego budynku na okres od [...] do [...]. Z uwagi na negatywną opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w Ł. dotyczącą projektu reklam decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta Ł. odmówił udzielenia stronie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi po rozpatrzeniu skargi od powyższej decyzji wyrokiem z dnia 11 czerwca 2014 roku, sygn. akt III SA/Łd 336/74 oddalił skargę.

W dniach 31 marca, 4 kwietnia oraz 11 września 2014 r. pracownicy Zarządu Dróg i Transportu w Ł. przeprowadzili kontrole w terenie i stwierdzili zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi pasa drogowego drogi powiatowej w dzielnicy Ś. aI. A. w Ł. na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] - pod reklamę w formie dwóch dwustronnych wysięgników reklamowych, zainstalowanych na elewacji posesji.

Pismem z dnia 11 września 2014r. zarządca drogi wszczął postępowanie w stosunku do A. Z. – D. i X. D. oraz poinformował o konieczności naliczenia kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia w wysokości 10 – krotności opłaty podstawowej wskazując na sposób obliczenia kary. Jednocześnie wezwano strony do zapoznania się z aktami sprawy oraz złożenia wyjaśnień, ewentualnie przedstawienia materiałów dowodowych w terminie 7 dni od daty otrzymania pisma. W piśmie z dnia 22 września 2014 r. X. D. wyjaśnił, że reklamy te zostały zamontowane na własnej nieruchomości. Z braku wiedzy, że należy mieć zgodę ZDiT nie starali się o jej uzyskanie. Po uzyskaniu decyzji o odmowie byli przekonani, że na własnej nieruchomości można montować reklamę, tym bardziej, że dotyczy tej samej nieruchomości. Strona wskazała na bezskuteczność starań o uzyskanie pozwolenia na montaż reklam oraz wniosła o obliczenie opłaty za reklamy o powierzchni 2,84 m2 w stawce podstawowej bez kar umownych. Z pisma tego wynikało, że strona zdemontowała reklamy. W dniu [...] została wydana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej w kwocie 34 080,00 zł, od której strony złożyli odwołanie.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że każdorazowe zajęcie pasa drogowego wymaga uprzedniego wystąpienia do zarządcy drogi i może nastąpić tylko za jego zezwoleniem wydawanym w formie decyzji administracyjnej, w której zarządca nalicza opłaty za zajęcie (art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – tekst jedn.: Dz.U. z 2013 r., poz. 260, zwanej dalej: u.d.p.). W myśl art. 40 ust. 6 i ust. 12 pkt 1 u.d.p., nie jest możliwe legalne zajmowanie pasa drogowego drogi publicznej pod obiekt reklamowy bez stosownego zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Tym samym każdy przypadek zajęcia pasa drogowego w celu zlokalizowania w nim urządzenia lub obiektu niezwiązanego z funkcjonowaniem drogi publicznej, bez uprzedniego uzyskania wymaganego prawem zezwolenia lub na podstawie zezwolenia, ale z naruszeniem określonych w nim warunków, stanowi podstawę do wymierzenia przez zarządcę drogi kary pieniężnej z tego tytułu. Użyte przez ustawodawcę w art. 40 ust.12 u.d.p. sformułowanie "wymierza (...) karę pieniężna" oznacza, że organ ma obowiązek wymierzenia kary w przypadku stwierdzenia stanu faktycznego wymienionego w tym przepisie. Powód zajęcia jest przy tym obojętny, o ile jest to cel niezwiązany z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem czy ochroną dróg. Opłata za zajęcie pasa drogowego jest pobierana za sam fakt zajęcia, a nie za czerpanie korzyści z takiego zajęcia i takie wymierzenie kary jest obligatoryjne i niezależne od badania przyczyn niezłożenia wniosku. Srony nie uzyskali zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym drogi powiatowej reklam. Kwestionują przyjętą przez organ pierwszej instancji powierzchnię reklam, chociaż we wniosku z dnia 7 sierpnia 2013 r. taką właśnie powierzchnię sami określi. Ponadto w piśmie z dnia 22 września 2014 r. strona wniosła o naliczenie opłaty ze stawki podstawowej wskazując na powierzchnię 2,84 m2. Tym samym Prezydent Miasta Ł. właściwie określił w zaskarżonej decyzji wielkość reklam. Strona w piśmie tym przyznała, że reklamy były umieszczone bez stosownego zezwolenia. W ocenie organu drugiej instancji ustalenia faktyczne poczynione przez organ pierwszej instancji dawały podstawę do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, gdyż nie budzą wątpliwości co do zgodności z rzeczywistym stanem rzeczy. Fakt pozostawania w okresie od [...] do [...] roku przez 400 dni na działce [...] obręb [...] aI. A. w Ł. w pasie drogowym drogi powiatowej w dz. Ś. – reklamy w formie dwóch dwustronnych wysięgników reklamowych, zainstalowanych na elewacji posesji o powierzchni 2,84 m2 (łączna powierzchnia dwóch reklam) wynika ze zdjęć opatrzonych datami, a także protokołów podpisanych przez dwóch pracowników Zarządu Dróg i Transportu w Ł., jak również z pisma z dnia 11 września 2014 r. Powyższe dowody dawały podstawę do poczynienia powyższych ustaleń przez Prezydenta Miasta [...] i w konsekwencji wydania decyzji o nałożeniu kary za samowolne zajęcie pasa drogowego. Strony w dniu 11 września 2014 r. odebrali zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 61 § 1 K.p.a. i zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. zapewniono im udział w toku postępowania. Reklamy w formie dwóch dwustronnych wysięgników reklamowych, zainstalowane na elewacji posesji o powierzchni 2,84 m2, są nośnikiem informacji wizualnej przejawiającym się w formie materialnej usytuowanej na elewacji budynku umieszczonej w polu widzenia użytkowników drogi. Informują one użytkowników drogi – odbiorców reklamy o rodzaju prowadzonej działalności gospodarczej o treści: 1. "AX D. APARTAMENTY DO WYNAJĘCIA" "Informacje w administracji al. A." oraz 2. "STUDENCI Luksusowe POKOJE 1 i 2 osobowe [...]". Reklamy umieszczone na elewacji posesji nie są znakami w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Skoro reklamy zajmujące pas drogowy stanowią widoczną dla użytkowników ulicy (czyli odbiorców) informacje o rodzaju działalności gospodarczej (wynajmowaniu apartamentów i pokoi dla studentów we wskazanym miejscu), to stanowią one reklamę, za której usytuowanie bez zezwolenia Prezydent Miasta Ł. był zobligowany wymierzyć karę pieniężna. Bez znaczenia dla wymierzenia kary byty przyczyny niewystąpienia o odpowiednie zezwolenie. Sposób wyliczenia wysokości kary wynika z art. 40 ust. 6 w związku z art. 40 ust. 12 u.d.p. Okres, za który została wymierzona kara to 400 dni – powierzchnia reklamy 2,84 m2 (łączna powierzchnia dwóch płaszczyzn reklamowych). Kara jest 10 – krotnością opłaty liczonej jako iloczyn powierzchni reklamy w części, w jakiej powierzchnia reklamy wchodzi w przestrzeń pasa drogowego, ilości dni, w jakich umieszczona jest reklama i stawki przyjętej stosowną uchwałą uprawnionego organu (stanowiącej ustaloną kwotę za 1 dzień i za 1 m2 reklamy). Stawka przyjęta do wyliczenia kary określona została w § 1 pkt 3, § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 17 października 2012 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele nie związane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg (tekst jednolity – uchwała nr [...] z dnia 10 września 2014 r. Dz. Urz. Woj. Ł. z 2014 r. poz. 3525).

W skardze na powyższą decyzję A. Z.-D. i X. D. wnieśli o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów sądowych, w tym kosztów zastępstwa

procesowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili:

1) naruszenie przepisów prawa procesowego mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a to:

a) art. 7, art. 8 oraz art. 89 § 1 i 2 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez rozpoznanie sprawy na posiedzeniu, w sytuacji kiedy interes stron wymaga przeprowadzenia w tym przedmiocie rozprawy, co było zgodne z intencją strony skarżącej wyrażonej w piśmie z dnia 25 listopada 2014 r.;

b) art. 10 § 1 K.p.a., art. 136 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez niewyznaczenie skarżącym siedmiodniowego terminu do wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego w postępowaniu odwoławczym przez co odmówiono skarżącym prawa do czynnego udziału w postępowaniu przed organem drugiej instancji;

c) naruszenie art. 9 K.p.a. poprzez niepoinformowanie skarżących w toku postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego o konsekwencjach samowolnego zajęcia pasa drogowego w postaci naliczenia opłaty karnej za okres pozostawania reklam w pasie drogowym, mimo że ostateczna decyzja administracyjna w tym przedmiocie zapadła dopiero w dniu [...], zaś w żadnym piśmie organ nie informował o sankcji aż do dnia 18 września 2014 r., kiedy stronie doręczone zostało zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego, w szczególności, przy składaniu wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, wnioskodawca (skarżący) został poinformowany tylko, że za zajęcie pasa będą naliczane opłaty przewidziane ustawą o drogach publicznych, czyli opłaty podstawowe. Konsekwencją powyższego uchybienia jest szkoda, którą odnieśli skarżący na skutek wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej odniesiona z powodu nieznajomości prawa, w sytuacji gdy organy administracji nie udzieliły w powyższym zakresie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek na takim etapie postępowania, który pozwoliłby tej szkody uniknąć;

d) naruszenie art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. poprzez powielenie przez organ nieprawidłowej oraz dowolnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a polegające na bezzasadnym ustaleniu wysokości kary pieniężnej w oparciu o liczbę 400 dni, w sytuacji gdy decyzja ostateczna w przedmiocie o odmowie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wydana została dopiero w dniu [...], a zatem nie ma podstaw do obciążania skarżących karą za okres przed tą datą;

e) naruszenie art. 107 K.p.a. w zw. z art. 140 K.p.a. polegające na braku dokonania przez organ ponowie rozpatrujący sprawy samodzielnej oceny materiału dowodowego, a poprzestanie jedynie na przytoczeniu w treści uzasadnienia stanowiska organu pierwszej instancji zawartego w decyzji z dnia [...], w sytuacji gdy nawet podzielenie przez organ drugiej instancji ustaleń i oceny organu pierwszej instancji, nie zwalnia organu drugiej instancji od obowiązku ponownego rozstrzygnięcia sprawy, które powinno mieć odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola, o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy).

Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. 2012.270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przeprowadzona przez sąd w rozpoznawanej sprawie kontrola aktu administracyjnego we wskazanym wyżej aspekcie nie wykazała, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa w stopniu obligującym do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) - dalej u.d.p.

Lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego nie jest co do zasady dozwolone każdemu i może nastąpić jedynie w szczególnie uzasadnionych wypadkach i na podstawie decyzji zarządcy drogi zawierającej stosowne zezwolenie (art. 39 ust. 3 u.d.p.).

Stosownie zaś do treści art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Przy czym zezwolenie takie wymagane jest w szczególności w przypadku umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam (40 ust. 2pkt 3 u.d.p.).

Zgodnie zaś z art. 40 ust. 3 i 4 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę, którą ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego, przy czym zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień.

W świetle przywołanych przepisów ustawy nie ulega najmniejszej wątpliwości, że umieszczenie w pasie drogowym reklamy wymaga uzyskania zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z treścią art. 36 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub niezgodnie z warunkami podanymi w tym zezwoleniu właściwy zarządca drogi orzeka, w drodze decyzji administracyjnej, o jego przywróceniu do stanu poprzedniego.

Natomiast przepis art. 40 ust. 12 pkt 1, pkt 2 i pkt 3 wymienionej ustawy stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi, bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi, zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, kara pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Z powyższych przepisów wynika, że zarządcy drogi przysługują dwa środki prawne: orzeczenie w drodze decyzji o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz nałożenie kary pieniężnej.

Treść przepisu 40 ust. 12 ustawy jest jasna. Przewidziana nim decyzja w przedmiocie kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w każdym przypadku ziszczenia się braku przesłanki zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, wymierzana jest kara pieniężna i to bez względu na to jakie przyczyny ów fakt spowodowały. Ponadto należy zwrócić uwagę, że 9 kwietnia 2001 r. zapadła uchwała składu pięciu sędziów NSA o sygn. akt OPK 6/01, w której sformułowano tezę, że w razie samowolnego zajęcia pasa drogowego dopuszczalne jest pobranie kary pieniężnej, o której mowa w art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, mimo że zarządca drogi nie orzekł na podstawie art. 36 tej ustawy o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego. Wprawdzie, stosownie do art. 100 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271 ze zm.), ocena prawna wyrażona w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. uchwałach NSA nie wiąże wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznającego sprawę, o której mowa w art. 97 § 1 tej ustawy - to sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd prawny wyrażony w powyższej uchwale. W szczególności należy zgodzić się ze stanowiskiem, że oba analizowane przepisy stanowią niezależne od siebie podstawy orzekania w tym znaczeniu, że zastosowanie jednego z tych przepisów nie jest związane ze stosowaniem drugiego przepisu. Jakkolwiek samowolne naruszenie (zajęcie) pasa drogowego, jako jedno zdarzenie, może uzasadniać zarówno orzeczenie o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego, jak i nałożenie kary pieniężnej, to jednak nie ma podstaw do twierdzenia, iż nałożenie kary pieniężnej jest niedopuszczalne, jeżeli zarządca drogi nie orzekł o przywróceniu pasa drogowego do stanu poprzedniego.

A zatem zarządca drogi dysponuje dwoma niezależnymi środkami prawnymi i to on decyduje, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, który z tych środków należy zastosować. W sytuacji, kiedy zarządca uzna, że skuteczniejszym środkiem będzie nałożenie kary pieniężnej, a kara ta wywrze zamierzony efekt i pas drogowy zostanie przywrócony do stanu poprzedniego, nie jest konieczne wydawanie decyzji na podstawie art. 36 ustawy o drogach publicznych.

Zezwolenie, o którym mowa, dotyczy m.in. reklam (art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy). Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (art. 40 ust. 3 ww. ustawy). Ustala się ją na podstawie algorytmu, określonego w stosownych przepisach ustawy.

W przypadku reklam przepisem wskazującym na sposób ustalania opłaty jest art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych. Art. 40 ust. 6 cyt. ustawy stanowi, że opłatę za zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie w nim obiektu budowlanego niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczbę dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego.

W świetle powyższego uznać trzeba, że podstawowym zadaniem organu prowadzącego postępowanie w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia jest ustalenie w sposób prawidłowy i niewątpliwy, czy i w jakim okresie dany obiekt zajmował pas drogowy bez zezwolenia oraz określenie powierzchni spornego zajęcia.

W ocenie sądu, w rozpoznawanej sprawie, zarówno sam fakt zajęcia przez skarżących pasa drogowego bez zezwolenia w okresie: od dnia [...] do dnia [...] oraz powierzchnia zajęcia tego pasa drogowego - zostały ustalone prawidłowo i znajdują pełne potwierdzenie w zgromadzonym materialne dowodowym.

Stosownie do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych użyte w ustawie określenie reklama - to nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Podkreślić należy, że w sytuacji, gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem, wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel takiego obiektu. W orzecznictwie NSA przyjmuje się, że "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 [ustawy o drogach publicznych]" (wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt II GSK 560/08).

W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że skarżący dokonali zajęcia pasa drogowego, gdyż byli właścicielami reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. W analizowanej sprawie obiektem, który umieszczono w pasie drogowym bez zezwolenia, były dwie dwustronne reklamy, tj. dwa dwustronne wysięgniki reklamowe, zainstalowane na elewacji posesji.

Zdaniem sądu, organ dokonał analizy sprawy w oparciu o całokształt zebranego i odpowiednio udokumentowanego materiału dowodowego i rozpoznał wszystkie okoliczności sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Z treści zaskarżonej decyzji oraz okoliczności wynikających z akt sprawy wynika, że włączone do materiału dowodowego zostały następujące dokumenty: wniosek skarżących z dnia 7 sierpnia 2013 r. o zajęcie pasa drogowego (z treści którego wynika, że integralną część wniosku stanowiły projekt techniczny reklamy, projekt szaty graficznej reklamy – zdjęcia), zdjęcie reklam umieszczonych na balustradach balkonów zlokalizowanych przy al. A w Ł., pismo Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 października 2013 r. (z którego wynika, że umieszczone wysięgniki szpecą architekturę budynku tworząc nieuzasadnioną konstrukcję, która wychodzi przed lico balustrad balkonowych), pismo Plastyka Miasta z dnia 31 maja 2011 r., decyzja Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie zezwalająca na zajęcie pasa drogowego, decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 czerwca 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 336/14 (prawomocny od dnia 2 sierpnia 2014 r.), protokół kontroli w terenie z dnia 31 marca 2014 r. wraz z dokumentacja fotograficzną, protokół kontroli z dnia 4 kwietnia 2014 r. wraz z dokumentacja fotograficzną, protokół kontroli w terenie z dnia 11 września 2014 r. wraz z dokumentacja fotograficzną obrazującą miejsce oraz charakter reklam. Na dokumentacji fotograficznej zamieszczone są daty sporządzenia zdjęć. Zatem nie ma podstaw do kwestionowania prawidłowości przeprowadzenia tych dowodów i uznania, że nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Dowody te, w żaden sposób nie podważone przez skarżącego, potwierdzają prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Ponadto z pisma skarżącego z dnia 22 września 2014 r. wynika, że umieścił reklamy bez zgody zarządcy drogi, gdyż nie wiedział, że taka zgoda jest potrzebna. Skoro jednak powziął informację o konieczności uzyskania stosownego zezwolenia i złożył wniosek w dniu 7 sierpnia 2013 r., to przedmiotowe reklamy nie powinny być umieszczone w pasie drogowym w trakcie toczącego się postępowania o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie zauważyć należy, że z pisma Miejskiego Konserwatora Zabytków z dnia 10 października 2013 r. wynika, iż już w piśmie z dnia 31 maja 2011 r. oraz z dnia 6 marca 2013 r. skarżący byli informowani o warunkach jakie należy spełnić przy umieszczeniu reklam na przedmiotowej kamienicy. Umieszczone zaś wysięgniki zamontowane na kamienicy przy al. A. nie spełniają tych warunków.

Zdaniem sądu, organy nie naruszyły w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie dotyczą ustalania w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej. Art. 77 § 1 K.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Następnie, zgodnie z treścią art. 80 K.p.a. całokształt tego materiału dowodowego organ winien ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zastosowanie tych przepisów prowadzi organ w konsekwencji do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym tych wynikających z art. 7 K.p.a., tj. zasady: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasady prawdy obiektywnej i 3) zasady uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów.

Jak wyżej wskazano, Miejski Konserwator Zabytków już w 2011 r., a później w 2013 r. informował skarżących o tym, iż przedmiotowe reklamy nie mogą być umieszczone na balustradach balkonów. Natomiast Zarząd Dróg i Transportu powiadomił skarżących o fakcie bezprawnego zajęcia pasa drogowego przy al. A., a także o możliwości złożenia wyjaśnień oraz o dalszych czynnościach, zawiadomieniem o wszczęciu postępowania z dnia 11 września 2014 r. Skarżący pismem z dnia 22 września 2014 r. poinformowali o usunięciu przedmiotowych reklam z pasa drogowego. Przy czym decyzja Prezydenta Miasta Ł., która nie zezwalała na zajęcie pasa drogowego wydana została już [...], a decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji, w dniu [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji strony zostały poinformowane, że umieszczenie reklamy w pasie drogowym wymaga stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Zgodnie z definicją legalną pasa drogowego, określoną w art. 4 pkt 1 u.d.p., przez pas drogowy należy rozumieć grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, wydzielony liniami granicznymi, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W ocenie sądu nie budzi wątpliwości fakt, że dwustronne reklamy, zamontowane na balustradach balkonów budynku zlokalizowanego przy al. A. w Ł., będącego własnością skarżących, zostały usytuowana przez skarżących w pasie drogi powiatowej – al. A. Zatem skoro reklamy usytuowane były na działce stanowiącej użytek gruntowy dr, to zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 4 pkt 1 u.d.p. były obiektem zajmującym pas drogowy, którego zajęcie wymagało zezwolenia zarządcy drogi, przed ich umieszczeniem.

Zgromadzone przez organy dowody w postaci dokumentów zostały szczegółowo przedstawione, omówione, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i nie zostały podważone przez skarżących. W szczególności skarżący w toku postępowania nie wskazywali żadnych innych dowodów.

Zdaniem sądu, prawidłowo ustalony został także okres, przez jaki pas drogowy był zajęty. Wydana decyzja dotyczy zajęcia pasa drogowego od [...] do [...]. Powyższe zostało dokumentowane w toku postępowania i nie budziło wątpliwości. Czynności kontrolne w dniu 4 kwietnia 2014 r., 11 września 2014 r., miały miejsce przed wszczęciem postępowania administracyjnego i mogły odbyć się bez udziału strony. Zauważyć należy, że mimo iż toczyło się postępowanie administracyjne w przedmiocie zezwolenia na zajęcie przez skarżących pasa drogowego, a następnie postępowanie sądowoadministracyjne, a potem nowe postępowanie w przedmiocie nałożenia kary za samowolne zajęcie pasa drogowego, skarżący byli obowiązani - do czasu zakończenia postępowania w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego - do nieumieszczania reklamy lub usunięcia obiektu reklamowego, w sytuacji gdy taki został przez nich zamontowany bez zezwolenia i do powiadomienia o tym zarządcy drogi. Skoro skarżący tego nie uczynili organ był uprawniony do nałożenia kary pieniężnej. Zdaniem sądu, nie bez znaczenia dla sprawy pozostaje okoliczność, że czynności kontrolne w dniu 29 września 2014 r. wykazały, że przedmiotowa reklama została usunięta z pasa drogowego. Powiązanie ze sobą powyższych okoliczności doprowadziło organ do słusznego wniosku, że skarżący w okresie od [...] do [...] bez zezwolenia zajmowali pas drogowy, a zatem nałożenie na nich kary pieniężnej było zasadne. Skarżący mogli uniknąć negatywnych skutków finansowych i wcześniej usunąć istniejący w pasie drogowym obiekt.

Resumując wskazać należy, że w postępowaniu w sprawie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, jak już wyżej wskazano, mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Właściwy organ podejmujący decyzję administracyjną w takiej sprawie jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Musi m.in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 K.p.a.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew zarzutom skargi, sąd nie stwierdził takiego naruszenia prawa procesowego, którego dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Sąd nie podzielił zarzutów skargi akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. W związku z powyższym niezasadny jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 89 § 1 i § 2 K.p.a. W ocenie sądu, wywody skarżących w tym względzie ograniczają się do polemiki z oceną dowodów dokonaną w zaskarżonej decyzji. Sąd uznał sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § 1 i 2 p.p.s.a.), tym bardziej, że stan faktyczny ustalony przez organy administracji nie został skutecznie podważony. Sąd nie stwierdził też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd nie podziela także stanowiska skarżących, że w toku postępowania doszło do pozbawienia stron prawa do czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. W toku postępowania odwoławczego organ nie gromadził żadnych nowych dowodów, zatem brak udziału skarżących nie miał istotnego wpływu na wynik sprawy, tym bardziej, że byli reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, który wnosił wyłącznie o odroczenie terminu rozprawy.

Należy stwierdzić, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do zajęcia pasa drogowego na cele reklamowe. Skoro zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego okazały się nietrafne, to wydanie decyzji o nałożeniu na skarżących kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi było w pełni uzasadnione. Kara za zajęcie pasa drogowego wymierzona została w wysokości przewidzianej w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy, zgodnie ze stawką określoną w § 1 pkt 3 i § 2 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w Ł. z dnia 17 października 2012 r. w sprawie ustalania stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg – tekst jednolity uchwała nr [...] z dnia 10 września 2014 r. (Dz.Urz. Woj. Ł. z 2014 r., poz. 3525).

Z tych wszystkich względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a. sąd oddalił skargę.

r.t.