Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 219/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2008-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 listopada 2008 r. sprawy ze skargi D. N. na decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Opolu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem oddala skargę.


UZASADNIENIE

W związku z zawiadomieniem D. N. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim wszczął z urzędu postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych termoizolacyjnych elewacji szczytowej budynku wielorodzinnego położonego w N. przy ul. [...]. Po kontroli obiektu, postanowieniem z dnia 7 grudnia 2007 r., nr [...], organ nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w N. ul. [...] "reprezentowanej przez Zarząd", wstrzymać prowadzenie dalszych robót budowlanych i przedłożyć w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia ocenę techniczną. Określając zakres tej oceny wskazał, iż należy "zlecić ją do opracowania na własny koszt osobie posiadającej stosowne uprawnienia zawodowe w specjalności konstrukcyjno – budowlanej i przedłożyć w dwóch egzemplarzach". Jednocześnie też zaznaczył, iż inne wymogi i dalsze postępowanie zostanie rozstrzygnięte odrębną decyzją. Jako podstawę prawną postanowienia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim powołał art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). W uzasadnieniu wyjaśnił, iż z dokonanych w trakcie kontroli ustaleń wynika, że Wspólnota Mieszkaniowa "A" w N. rozpoczęła sporne roboty budowlane we wrześniu 2007 r. O ile jednak roboty od poziomu stropu nad parterem do poziomu krawędzi okapu zostały w całości wykonane, to nie wykonano jeszcze żadnych robót od poziomu chodnika przy budynku do poziomu stropu nad parterem i dlatego roboty te nie są zakończone. Jak wskazał organ, zakres wykonanych robót nie był objęty decyzją Starosty Nyskiego z dnia 26 maja 2006 r., nr [...], o pozwoleniu na wykonanie robót budowlanych – termoizolacyjnych.

Następnie decyzją z dnia 30 stycznia 2008 r., nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, stwierdził wykonanie przez Wspólnotę Mieszkaniową "A" w N., obowiązków wyszczególnionych w postanowieniu z dnia 7 grudnia 2007 r. Decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wskazał, iż strona wykonała obowiązek nałożony postanowieniem przedkładając ocenę techniczną opracowaną w styczniu 2008 r. Podał też, że z oceny tej (str. 8 pkt 11) wynika, że wykonany zakres robót związanych z dociepleniem części elewacji szczytowej został wykonany zgodnie z warunkami technicznymi i nie stanowi zagrożenia dla otoczenia, a ponadto nie zachodzi potrzeba wykonania żadnych robót budowlanych. Określając wykonane prace, jako powodujące negatywne konsekwencje i naruszające nieruchomość osób trzecich, organ stwierdził jednak, iż kwalifikuje się to jako szkoda w rozumieniu Kodeksu cywilnego. Dla takich roszczeń właściwa jest droga przed sądem powszechnym.

W odwołaniu od decyzji D. N. wniosła o jej uchylenie. Zarzuciła, iż elewacja narusza jej własność przekraczając granicę o 12 cm. Wyjaśniła, że nigdy nie wyraziła zgody na zajęcie gruntu stanowiącego jej własność i dlatego Wspólnota Mieszkaniowa nie otrzymała pozwolenia na wykonanie tej części elewacji. Zdaniem skarżącej wskazane okoliczności uzasadniają też konieczność wydania przez organ decyzji o rozbiórce.

Decyzją z dnia [...], nr [...], zn. [...], Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż wystąpił do Starosty Nyskiego o udostępnienie dokumentacji związanej z wydanym pozwoleniem na budowę i projektu budowlanego. Stwierdził też, iż z uzyskanej dokumentacji wynika, że decyzją ostateczną z dnia 16 maja 2006 r., nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w N. przy ul. [...] pozwolenia na wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu robót termoizolacyjnych w istniejącym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, tj. dociepleniu ścian zewnętrznych płytami styropianowymi w technologii Atlas/Bolix wraz z kolorystyką elewacji.

Z zatwierdzonego projekty budowlanego wynika przy tym, że zakres prac objętych pozwoleniem na budowę dotyczy wszystkich ścian budynku. Wskazując, iż inwestor spełnił wymagania określone w art. 35 ust. 1 i ust. 2 Prawa budowlanego, tj. przedłożył kompletny projekt budowlany wraz z wymaganymi uzgodnieniami Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków oraz wykazał się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy stwierdził tym samym, iż Starosta Nyski decyzją z dnia 16 maja 2006 r. udzielił Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w N. pozwolenia na roboty budowlane obejmujące docieplenie wszystkich ścian zewnętrznych. Organ wskazał, że zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. Dlatego też, w jego ocenie, w sprawie brak było podstaw do przyjęcia, aby docieplenie czwartej ściany budynku mieszkalnego miało być objęte odrębnym pozwoleniem na budowę. Wobec dokonanych ustaleń organ odwoławczy w konsekwencji stwierdził też, że postępowanie organu pierwszej instancji jako bezprzedmiotowe należy umorzyć. Uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, stanowi bowiem o braku podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego w zastosowanych trybach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu D. N. wniosła o uchylenie decyzji odwoławczej. Kwestionując powołaną w decyzji okoliczność wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane skarżąca podniosła, iż granica od strony jej działki nr A przy ul. [...] przebiega po murze budynku Wspólnoty. Sporna elewacja ustanowiona z kolei została na szerokości 12 cm i długości około 12 m działki skarżącej (nr A), przy czym nigdy nie wyraziła ona zgody na zajęcie jej nieruchomości przez Wspólnotę na cele budowlane. Dlatego też, jak wyjaśniła, po zorientowaniu się że Wspólnota wykonała roboty budowlane na jej działce złożyła wnioski do Starosty Nyskiego oraz organu nadzoru budowlanego.

Dodatkowo skarżąca wyjaśniła też, że działkę nr A zabudowaną pawilonem zakupiła w drodze przetargu, płacąc wysoką cenę, na którą wpływ miał obowiązujący wówczas plan zagospodarowania przestrzennego. Na działce tej przewidywana była zabudowa plombowa (czterokondygnacyjna). Wskazując na posiadaną decyzję o warunkach zabudowy własnej działki skarżąca wyjaśniła, iż po zdezaktualizowaniu się planu zagospodarowania przestrzennego Wspólnota nie wyraziła jej zgody na budowę. Bezprawnie jednak korzystała z przejścia między pawilonem, a ścianą jej budynku, które było własnością skarżącej. Była to jedna z przyczyn niewyrażenia zgody na zabudowę plombową. Podobna sytuacja miała miejsce po przeciwnej stronie działki, gdzie Wspólnota usiłowała założyć ocieplenie na swoim budynku, zajmując część działki skarżącej. W tamtej sprawie na skutek odmowy Wspólnocie prawa wejścia na grunt roszczenia o nakazanie udostępnienia gruntu. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie konstytucyjnego prawa ochrony własności, poprzez bezprawne sankcjonowanie budowy ocieplenia na gruncie skarżącej wbrew jej woli, tj. składanym protestom oraz bezprawne przyznanie Wspólnocie prawa do korzystania z nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Opolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu wniósł o oddalenie skargi. Powołując stan faktyczny sprawy, w odniesieniu do zarzutów skargi podał, iż złożenie oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego stanowi czynność dowodową podlegającą ocenie organu i stanowiącą, w znaczeniu procesowym, odpowiednik oceny dokumentu urzędowego, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a. Wskazując przy tym na orzeczenie NSA, stwierdzające, iż oświadczenie jako środek dowodowy podlega badaniu przez organ, a badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego i uznające jednocześnie, iż obowiązek ten trwa aż do wydania decyzji ostatecznej, organ odwoławczy podniósł bezskuteczność zgłoszonego zarzutu nie wykazania się przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wyjaśnił też, że kwestia własności nieruchomości ma istotne znaczenie przy decyzji o pozwoleniu na budowę i nie podlega badaniu w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego. Wykorzystanie dla celów budowlanych cudzej nieruchomości może natomiast rodzić po stronie właściciela także roszczenia o charakterze cywilnoprawnym, które dochodzone mogą być w postępowaniu przed sądem powszechnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1269 ze zm. ), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. 2002 Nr 153 poz. 1270 ze zm. ) – dalej P.p.s.a., sąd wydaje orzeczenia w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd bierze zatem z urzędu pod rozwagę wszelkie uchybienia przepisom prawa tak procesowego, jak i materialnego, niezależnie od podniesionych przez stronę w skardze zarzutów.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewódzkiego Opolskiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...], na mocy której uchylona została decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 30 stycznia 2008 r., nr [...] stwierdzająca wykonanie obowiązków nałożonych na Wspólnotę Mieszkaniową "A" w N. postanowieniem z dnia 9 grudnia 2007 r.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd obowiązany jest w każdej rozpoznawanej sprawie dbać o to, aby strony oraz uczestnicy postępowania były w sprawie prawidłowo reprezentowane. Dlatego rozpocząć należy od reprezentacji Wspólnoty Mieszkaniowej "A" w N. ul. [...]. Stosownie do treści art. 33 § 1 P.p.s.a. osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego. W takim właśnie charakterze Wspólnota Mieszkaniowa "A" w N. brała udział w postępowaniu.

Problem uczestnictwa wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest złożony, po pierwsze ze względu na odrębność prawną tej jednostki organizacyjnej, po drugie zaś z uwagi na szczegółowe regulacje odnoszące się do jej reprezentacji zawarte w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) – dalej ustawa o własności lokali.

Przepis art. 33 1 Kodeksu cywilnego wyodrębnia trzecią, obok osób fizycznych i osób prawnych, kategorię podmiotów występujących w obrocie prawnym, zwaną ułomnymi osobami prawnymi. Zgodnie z tym przepisem do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych. Obok osobowych spółek prawa handlowego jako przykład takich jednostek organizacyjnych wymienia się najczęściej wspólnotę mieszkaniową. Wspólnotę taką tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota ta, co najistotniejsze, może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 ustawy o własności lokali). Wspólnocie mieszkaniowej jako specyficznej jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej została zatem przyznana zdolność prawna i jednocześnie zdolność do występowania przed sądem w charakterze strony – zdolność sądowa. Zdolność sądowa została w tym przepisie określona w sposób specyficzny, jako możliwość pozywania i bycia pozwanym, co sugerowałoby zezwolenie na występowanie tej jednostki jedynie przed sądem cywilnym. Jednak z uwagi na bardzo szerokie ujęcie instytucji zdolności sądowej w przepisie art. 25 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie ulega wątpliwości, iż wspólnota mieszkaniowa ma także zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona.

Jak już wspomniano odrębność wspólnoty mieszkaniowej, jako podmiotu praw, przejawia się także, w szczególnym sposobie jej reprezentacji. Przywołany przepis art. 33 1 Kodeksu cywilnego, nakazuje w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy dotyczące osób prawnych, a zatem także art. 38 K.c., który stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Ustawa o własności lokali w rozdziale 4 w sposób szczegółowy reguluje kwestię zarządu nieruchomością wspólną i reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej.

Sposób ukształtowania zarządu i reprezentacji zależy w pierwszym rzędzie od tego czy mamy do czynienia z tzw. małą czy dużą wspólnotą. Mała wspólnota obejmuje nieruchomości składające się z nie więcej niż siedmiu lokali i do jej zarządu i reprezentacji stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Prymat zatem został tu przyznany osobistemu uczestnictwu właścicieli lokali w zarządzie nieruchomością wspólną (art. 19 ustawy o własności lokali). Jeśli lokali w nieruchomości jest więcej niż siedem, w sprawie reprezentowana jest duża wspólnota mieszkaniowa a właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). Ten obowiązek wspólnoty mieszkaniowej do powołania organu ją reprezentującego oraz zarządzającego nieruchomością wspólną aktualizuje się jednak dopiero wówczas, gdy na mocy art. 18 wskazanej ustawy, właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego nie określili sposobu zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności nie powierzyli zarządu osobie fizycznej albo prawnej, jako zarządcy.

Dużym wspólnotom pozostawiono zatem możliwość wyboru ustanowienia zarządcy na podstawie art. 18 ustawy, lub zarządu w oparciu o treść art. 20 ustawy o własności lokali. Istotnym jest, iż ustanowienie zarządcy wyklucza możliwość powołania zarządu. Zarządca, którym może być zarówno osoba fizyczna jak i prawna, sprawuje reprezentacje powierniczą, polegającą na powierzeniu jej kompetencji do składania oświadczeń woli we własnym imieniu, lecz ze skutkiem prawnym dla wspólnoty. Zarządca jest zatem zastępcą pośrednim, nie sprawuje jednak funkcji organu wspólnoty, lecz jest odrębnym od niej podmiotem. Zarządca taki musi legitymować się wyraźnym pełnomocnictwem materialnym i procesowym i w tym zakresie jest uprawniony do kierowania sprawami wspólnoty i reprezentowania jej na zewnątrz, a także w stosunkach pomiędzy wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali ( por. Aleksander Turlej [w] R. Strzelczyk, A. Turlej "Własność lokali. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 330; postanowienie SN z dnia 14 września 2005 r., sygn. akt III CZP 62/05, niepubl.).

Sytuacja zarządców nie jest jednak również jednolita. Jeśli bowiem powierzono taki zarząd osobie fizycznej, będącej jednocześnie jednym w właścicieli lokalu wchodzącego w skład wspólnoty, albo też osobie fizycznej, nie będącej członkiem wspólnoty, która jednak nie jest zawodowym zarządcą i nie powierzono jej zarządu nad innymi jeszcze nieruchomościami, wówczas nie musi ona posiadać licencji zawodowej zarządcy nieruchomości nadawanej zgodnie z przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2004 r. Nr 261, poz. 2603). We wszystkich innych przypadkach wystąpi działalność zawodowa wykonywana przez licencjonowanych zarządców nieruchomości, albo też działalność gospodarcza prowadzona przez podmioty inne niż osoby fizyczne, które jednak będą obowiązane zatrudniać licencjonowanych zarządców ( por. Ewa Bończyk – Kucharczyk "Własność lokali. Wspólnoty mieszkaniowe", Wyd. TWIGGER, Warszawa 2001, s. 150).

Jeśli duża wspólnota mieszkaniowa nie powoła zarządcy, wówczas na mocy art. 20 ustawy właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Stosownie do treści art. 21 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. W ten sposób zostaje wyodrębniony organ wspólnoty. Jeśli w skład tego organu, zostali powołanie właściciele lokali, lub też osoby fizyczne, nie zajmujące się zawodowo zarządem nieruchomością, wówczas, podobnie jak w przypadku zarządcy, nie musza oni posiadać licencji określonej w art. 187 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W pozostałych przypadkach członkami zarządu powinni być licencjonowani zarządcy (patrz:, Ewa Bończyk – Kucharczyk op. cit. s. 149).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, iż na podstawie dołączonej do akt uchwały nr [...] z dnia 4 listopada 2005 r. oraz wyjaśnień złożonych przez R. S. na rozprawie, ustalono, iż wchodzi on w skład jednoosobowego zarządu powołanego na podstawie art. 20 ustawy, przez Wspólnotę Mieszkaniową "A" w N., będącą wspólnotą dużą w rozumieniu tego przepisu. Stwierdzono nadto, iż R. S. nie jest członkiem wspólnoty, a przy tym zajmuje się zarządem nieruchomościami zawodowo, wobec czego legitymuje się on odpowiednią licencją nr [...].

W tym stanie rzeczy Sąd nie miał wątpliwości, iż uczestnik postępowania na prawach strony, tj. Wspólnota Mieszkaniowa "A" w N. jest reprezentowana w toczącym się postępowaniu w sposób prawidłowy. Ostateczną kwestią, którą Sąd w tym zakresie rozważał było ustalenie, czy reprezentacja ta zalicza się do sprawowania tzw. zwykłego zarządu, czy też należy do czynności zarząd ten przekraczającej. Zgodnie bowiem z przepisem art. 22 ustawy o własności lokali czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu potrzebna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Przepis ten zawiera również przykładowe wyliczenie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu. "Skoro jest to wyliczenie niepełne to należy badać charakter dokonywanych czynności każdorazowo w indywidualnej sprawie innej niż wyliczone we wskazanym wyżej przepisie" ( por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2006 r. sygn. II OSK 858/06), opubl. LEX 319 169 ). Oceniając sprawę pod tym kątem Sąd uznał, że reprezentacja interesów wspólnoty w toczącym się postępowaniu ma charakter obrony istniejącego stanu, tj. kontynuowania prac zgodnie z zezwoleniem budowlanym, a zatem zaliczyć go należy do czynności zachowawczych a nie rozporządzających. Podejmowanie natomiast działań zachowawczych, zmierzających do utrzymania istniejącego status quo nie może być zaliczone do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu o jakim mowa we wskazanym przepisie art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Reprezentację wspólnoty w niniejszym procesie należy zatem traktować jako czynność zwykłego zarządu ( por. wyrok S.A. w Szczecinie z dnia 12 lipca 2006 r. sygn. I ACa 183/06 oraz Aleksander Turlej [w] R. Strzelczyk, A. Turlej "Własność lokali. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 387 ).

Przechodząc do rozważań w zakresie prawa materialnego należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) – dalej Prawo budowlane. Zgodnie z przepisem art. 80 ust. 1 tej ustawy zadania administracji architektoniczno-budowlanej wykonują: starosta, wojewoda oraz Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego artykułu wykonywanie zadań w zakresie nadzoru budowlanego należy do powiatowego inspektora nadzoru budowlanego, wojewody przy pomocy wojewódzkiego inspektora nadzoru budowlanego jako kierownika wojewódzkiego nadzoru budowlanego, wchodzącego w skład zespolonej administracji wojewódzkiej oraz Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Już na podstawie wyodrębnienia i rozróżnienia właściwych organów działających w oparciu o przepisy Prawa budowlanego można wyróżnić dwa zasadnicze rodzaje postępowań związanych z prowadzeniem robót budowlanych. Jednym z nich jest postępowanie poprzedzające rozpoczęcie tych robót, które sprowadza się przede wszystkim do uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę lub też dokonania zgłoszenia o przystąpieniu do określonych prac o charakterze budowlanym. Drugie natomiast postępowanie odnosi się już do właściwego procesu budowlanego i ma na celu prowadzenie nadzoru nad poszczególnymi jego etapami, zakończonego oddaniem obiektu budowlanego do użytkowania.

Przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest decyzja wydana w ramach nadzoru budowlanego przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Sąd uznał, że organ II instancji dokonując weryfikacji prawidłowości postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim zasadnie uchylił decyzję z dnia 30 stycznia 2008 r. i umorzył postępowanie w tym zakresie.

Zgodnie z przepisem art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, jeśli organ nadzoru budowlanego stwierdzi istnienie obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, co do zasady obowiązany jest wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę. Zasada ta dopuszcza jednak wyjątki w tych sytuacjach, w których możliwe jest dokonanie następczej legalizacji obiektu, postawionego bez właściwego zezwolenia na budowę. Wyjątki te zostały określone w przepisie art. 48 ust. 2 oraz art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. W pierwszym z nich zatwierdzenie obiektu wybudowanego bez zezwolenia jest dopuszczalne, gdy zostanie udowodnione, że samowolna budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie jest zatem możliwe zalegalizowanie samowoli budowlanej niezgodnej z ustaleniami planu miejscowego albo też wzniesionej na terenie, w stosunku do którego brak jest obowiązującego planu miejscowego. Drugi natomiast przepis obejmuje swym zakresem wszystkie pozostałe sytuacje prowadzenia robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego lub też prowadzonych w innych okolicznościach, przy czym odnoszących się nadal do obiektów budowanych lub wybudowanych samowolnie, lecz w zgodzie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami techniczno-budowlanymi. Niezależnie jednak od tego jak kształtować będzie się konkretna sytuacja organ nadzorczy stwierdzając brak wymaganego pozwolenia na budowę obowiązany jest wstrzymać postanowieniem prowadzenie robót.

W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego oparł swoją decyzję oraz poprzedzające ją postanowienie z dnia 7 grudnia 2007 r. o przepis art. 50 Prawa budowlanego. Wstrzymując na tej podstawie prowadzenie robót stwierdził, iż decyzja z dnia 16 maja 2006 r., nr [...] udzielająca Wspólnocie Mieszkaniowej "A" w N. pozwolenia na wykonanie robót budowlanych termoizolacyjnych polegających na ocieplaniu ścian zewnętrznych budynku płytami styropianowymi nie obejmuje swym zakresem elewacji budynku od strony działki nr A, stanowiącej współwłasność D., W. i A. N.

Sąd uznał, że uchylenie powyższej decyzji przez Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i umorzenie całego postępowania było prawidłowe. Warunkiem uzasadniającym na podstawie art. 48 ust. 2 lub art. 50 Prawa budowlanego wszczęcie postępowania nadzorczego oraz wstrzymanie prac budowlanych jest ewidentne stwierdzenie przez organ nadzorczy braku pozwolenia na budowę. W niniejszej sprawie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał błędnego i nie popartego ani treścią decyzji z dnia 16 maja 2006 r., nr [...], ani stanowiącej do niej załącznik dokumentacji, uznania, że pozwolenie na wykonanie robót budowlanych odnosi się tylko do trzech ścian budynku Wspólnoty Mieszkaniowej "A". W ocenie Sądu zebrana w aktach dokumentacja nie pozostawia wątpliwości, iż pozwolenie budowlane z 2006 r. odnosi się do budynku jako do całości. Przeciwnego wniosku nie można wysnuć tylko na tej podstawie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego został w decyzji ograniczony tylko do działki B, obejmującej grunt znajdujący się bezpośrednio pod budynkiem, oraz działkę C, który jak wynika z analizy mapy stanowi teren zieleni przecinany chodnikami, usytuowany przed budynkiem. Fakt, iż do obszaru oddziaływania nie zostały zaliczone nieruchomości sąsiadujące, choć wywołuje wadliwość rozstrzygnięcia, powinien być wytknięty przy zaskarżaniu decyzji z dnia 16 maja 2006 r., która obecnie z uwagi na jej ostateczność, może być wzruszona jedynie w oparciu o nadzwyczajne środki w postaci wznowienia postępowania lub stwierdzenia jej nieważności.

Podobnie ocenić należy wskazywaną przez skarżącą D. N. okoliczność, iż nigdy nie wyraziła ona zgody na wejście inwestora na teren jej nieruchomości celem dokonania prac termoizolacyjnych na ścianie znajdującej się w granicy działek. Zgodnie bowiem z art. 47 ust 1 Prawa budowlanego jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. Dokonanie robót bez uzyskania takiego zezwolenia powoduje naruszenie przepisów wskazanej ustawy, a także rodzi po stronie skarżącej możliwość wystąpienia z odpowiednim roszczeniem do sądu cywilnego. Nie wpływa natomiast na ważność decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych. Decyzja ta ograniczała się bowiem do nieruchomości, którą dysponował w dniu jej wydania inwestor. Inwestycja była planowana w granicach działki B i działki C. Przekroczenie ich granic przy dokonywaniu prac termoizolacyjnych wykonywanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych nie może oddziaływać na jej prawidłowość ( por. wyrok NSA z dnia 6 października 2003 r., sygn. akt IV SA 3825-3827/02; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 166/06; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Po 446/07; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 866/07 niepublikowane).

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, iż nie istniały podstawy czyniące zasadnym wszczęcie postępowania nadzorczego i wydanie w konsekwencji decyzji z dnia 30 stycznia 2008 r.

Wszczęcia tego postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie uzasadnia także podniesiona przez skarżącą okoliczność, iż inwestor – Wspólnota Mieszkaniowa "A" w N. starając się o uzyskanie pozwolenia na budowę zgodnie z treścią art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego złożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które w ocenie skarżącej było niezgodne z prawdą, co z kolei uzasadnia odpowiedzialność karną osób, które złożyły je w imieniu inwestora.

W tym zakresie przyznać rację należy organowi odwoławczemu, który w odpowiedzi na skargę powołał się na treść wyroku NSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 577/06, LEX nr 339429, w którym stwierdzono, iż skoro oświadczenie takie "jest jedynie środkiem dowodowym mającym wykazać dysponowanie przez inwestora prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i jako środek dowodowy podlega ono badaniu przez organ, to badanie to powinno zmierzać, w razie wątpliwości co do prawa inwestora, w kierunku ustalenia rzeczywistego stanu prawnego. Obowiązkiem organu jest więc w takiej sytuacji ustalenie istnienia tytułu prawnego inwestora, w rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Obowiązek ten trwa aż do wydania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę". Następcze wzruszenie takiej decyzji, po jej uprawomocnieniu się jest możliwe tylko w drodze wspomnianych wyżej nadzwyczajnych środków np. po uzyskaniu prawomocnego wyroku sądu karnego uznającego składającego oświadczenie za winnego popełnienia czynu opisanego w przepisie art. 233 Kodeksu karnego. Potwierdzeniem tego stanowiska są przykładowe orzeczenia sądów administracyjnych ( por. wyrok NSA Warszawa z dnia 17 kwietnia 2007 r., II OSK 193/07, LEX nr 339433; wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 marca 2006 r., VII SA/Wa 1602/05, LEX nr 227771; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006 r., II SA/Bk 724/05, ONSAiWSA 2007/6/131 niepublikowane).

W tym stanie rzeczy organ odwoławczy prawidłowo uznał, że postępowanie toczące się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego było bezprzedmiotowe. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 K.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Bezprzedmiotowość należy rozumieć jako brak przedmiotu postępowania administracyjnego, który powinien być oceniany odrębnie w każdej sprawie. Przyjmuje się jednak generalnie, że przedmiotem postępowania jest sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. Prowadzi to do wniosku, że postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, gdy sprawa, która miała być załatwiona w drodze decyzji albo już przed wszczęciem postępowania nie miała charakteru sprawy administracyjnej, albo też utraciła charakter sprawy administracyjnej w toku postępowania administracyjnego. Jeżeli zatem przedmiotem postępowania w trybie zwykłym są co do zasady prawa i obowiązki stron, o których rozstrzyga się w obu instancjach, to umorzenie postępowania będzie uzasadnione stwierdzeniem, iż te prawa lub obowiązki w ogóle nie powinny być poddane temu rozstrzyganiu. Oczywiście taki brak zawsze należy odróżnić od braku przesłanek do uwzględnienia żądania strony ( por. Janusz Borkowski [w] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2006, s. 489, 490).

W niniejszej sprawie opisany brak przedmiotu sprawy bezsprzecznie wystąpił. Jak podniesiono wyżej, wbrew stanowisku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim, nie istniały podstawy uzasadniające wszczęcie postępowania na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ponieważ inwestor dysponował ważną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Skoro zaskarżona decyzja organu odwoławczego nie narusza prawa, skarga, z mocy art. 151 P.p.s.a, podlegała oddaleniu.