Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2622/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c, art. 145 par.1 pkt 2, art. 183, art. 184, art. 189
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: aryt. 48 ust. 1, art. 52
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 65 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
article: art. 47 par. 1, art. 48, art. 151, art. 191, art. 231
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 460/15 w sprawie ze skargi P. G. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 460/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę P. G. na decyzję nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] lutego 2015 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w L. decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. znak: [...]4, nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nakazał P. G. rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanego na działce ewidencyjnej nr [...] obr [...] w L. muru oporowego na długości ok. 131,75 m i wysokości ok. 0,81 - 1,40 m na istniejącym żłobie kamiennym usytuowanym w korycie P., na wysokości posesji nr [...] przy ul. B. w L.. W trakcie kontroli przeprowadzonej w dniu 21 lutego 2014 r. na działce nr ewid. [...] obr [...] w L. ustalono, że na istniejącym żłobie kamiennym w korycie P. istnieje mur betonowy o wysokości zmiennej od 0,81 do 1,40 m. Na murze zamontowana jest balustrada stalowa o wysokości ok. 1,14 m. Roboty budowlane prowadzone były w 1997 r. Działka ewidencyjna nr [...] obr [...] w L. stanowi własność Skarbu Państwa i pozostaje w zarządzie Regionalnym Zarządzie Gospodarki Wodnej z siedzibą w K. Organ I instancji stwierdził, że murem oporowym jest samodzielna budowla w postaci ściany, wykonana z betonu, cegieł, pustaków, kamieni, gabionów lub bloków betonowych ułożonych na zaprawie lub na sucho. Pionowy element konstrukcyjny w postaci podłużnego filara przyściennego, o ukośnie ściętym lub uskokowym boku zewnętrznym, służący do zabezpieczenia, wzmocnienia ściany budynku, skarpy, nabrzeża lub wolno stojącego muru. Mur oporowy przenosi napór zabezpieczanego obiektu budowli na podłoże. Na tle definicji budowli (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) bezspornym jest, iż przedmiotem niniejszego postępowania administracyjnego jest obiekt budowlany, a ściślej mówiąc budowla. Inwestor na realizację tej inwestycji na podstawie art. 28 Prawa budowlanego zobowiązany był uzyskać pozwolenie na budowę. Działka ewidencyjna nr [...] obr [...] w sąsiedztwie działki ewidencyjnej nr [...] zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w L. z dnia [...] kwietnia 1994 r. w latach 20 czerwca 1994 r. do 31 grudnia 2003 r. leżały w terenach zieleni łęgowej i izolacyjnej, stanowiąc osłonę cieków wodnych, skarp terenowych, ciągów komunikacyjnych i innych stref uciążliwości (na których obowiązuje zakaz wszelkiej działalności inwestycyjnej). Działka ewidencyjna nr [...] obr [...] zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta L. zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta L. z dnia [...] grudnia 2004 r. od 22 stycznia 2005 r. leży w terenach wód otwartych ze strefą ekologiczną (potencjalnie zalewowych) symbol - WS/zz. W wypisie z planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. wydanego dla tej działki widnieje zapis, iż ogólne warunki realizacji zabudowy i zagospodarowania w obrębie ustalonych planem terenów zainwestowania - nie dotyczą tego terenu. Wybudowany na wymienionej działce obiekt budowlany narusza zatem ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodatkową przesłankę obligującą organ do wydania nakazu rozbiórki obiektu budowlanego stanowi brak zgody zarządcy nieruchomości, na której zrealizowana została samowola budowlana, na pozostawienie tego obiektu na wskazanej działce. Wybudowany obiekt budowlany - mur oporowy narusza również przepisy, w tym techniczno budowlane. Zgodnie bowiem z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. W związku z powyższym organ nakazał inwestorowi rozbiórkę w oparciu o art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. G. zarzucił naruszenie: - art. 52 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu skutkującej uznaniem, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego może zostać skierowana do inwestora pomimo braku tytułu prawnego do władania przez niego nieruchomością; - art. 65 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie skutkujące nakazaniem wykonania w pobliżu urządzeń wodnych robót mogących spowodować ich uszkodzenie lub zmniejszenie skuteczności lub wytrzymałości albo ich przydatności gospodarczej. Ponadto odwołujący podniósł, że organ niewłaściwie ustalił stan faktyczny sprawy i nie wyjaśnił istotnych okoliczności sprawy.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ odwoławczy stwierdził, że mur oporowy jest obiektem budowlanym, na realizację którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. W art. 29 ust. 1 Prawa budowlanego zostały wyszczególnione enumeratywnie obiekty, na budowę których nie ma obowiązku uzyskania pozwolenia właściwego organu. Wśród tych obiektów nie ma wymienionego muru oporowego. Zgodnie z art. 48 Prawa budowlanego właściwy organ zobowiązany jest wydać nakaz rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Budowa przedmiotowego muru oporowego wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. W związku z tym należało rozważyć możliwość jego ewentualnej legalizacji w trybie przewidzianym w art. 48 ustawy - Prawo budowlane. Jak wynika wprost z ustawy, gdy na terenie, na którym samowolnie wzniesiono obiekt budowlany, obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, tylko ten plan może być podstawą oceny zgodności budowy z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowy mur oporowy nie spełnia wymogu zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy wskazał, iż organ l instancji w trakcie prowadzonego postępowania pozyskał wypis i wyrys z obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta L. dla obszaru, na którym zlokalizowana jest działka ewid. nr [...] obr [...]. (karta nr 31 do 34 i 48 do 52 akt PINB). Zgodnie z jego postanowieniami działka ewid. nr [...] obr [...] położona przy ul. B. w L. leży na terenach o symbolu WS/zz. Są to obszary wód otwartych ze strefą ekologiczną (potencjalnie zalewowych). Na powyższych terenach obowiązuje całkowity zakaz realizacji nowej zabudowy (Rozdział I punkt 6 uchwały Rady Miasta L. nr [...] ze zm.; karta 26 kart MWINB). Drugą z przesłanek umożliwiających legalizację samowoli budowlanej jest nienaruszanie przez nielegalny obiekt budowlany przepisów techniczno-budowlanych. W niniejszej sprawie budowa muru oporowego na istniejącym żłobie kamiennym usytuowanym w korycie P. narusza dyspozycję art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, który stanowi, że zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. Ponadto zgodnie z pismem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z dnia 14 maja 2014 r. przedmiotowy mur oporowy może powodować osiadanie gruntu i mieć wpływ na konstrukcję żłobu i jego stan techniczny, szczególnie w sytuacji wezbrań powodziowych przepływie większym niż QI%, których nie można przewidzieć. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą zatem przesłanki do legalizacji przedmiotowego muru oporowego. Organ I instancji prawidłowo także adresatem decyzji uczynił P. G., który wbrew zapisowi w umowie dzierżawy nr [...] z dnia 1 stycznia 1989 r. w § 7 "dzierżawca nie może bez zgody wydzierżawiającego wznosić na wydzierżawionym gruncie żadnych budowli "(karta 10 akt WINB) wybudował mur oporowy.

Skargę na powyższą decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł P. G., domagając się jej uchylenia. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 52 Prawa budowlanego poprzez przyjęcie błędnej wykładni przedmiotowego przepisu skutkującej uznaniem, że decyzja o rozbiórce obiektu budowlanego może zostać skierowana do inwestora pomimo braku tytułu prawnego do władania przez niego nieruchomością; - art. 65 ust. 1 pkt 3 Prawa wodnego poprzez jego niezastosowanie skutkujące nakazaniem wykonania w pobliżu urządzeń wodnych robót mogących spowodować ich uszkodzenie lub zmniejszenie skuteczności lub wytrzymałości albo ich przydatności gospodarczej; - art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie skutkujące przyjęciem, że wykonany przez skarżącego mur stanowi konstrukcję oporową a nie jest częścią ogrodzenia; - art. 7 oraz art. 80 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i nieuwzględnienie słusznego interesu skarżącego, a w konsekwencji przyjęcie, że: a/ wykonany mur jest w istocie konstrukcją oporową a nie cokołem ogrodzeniowym stanowiącym część ogrodzenia; b/ wykonany mur może powodować osiadanie gruntu i mieć wpływ na konstrukcje żłobu oraz jego stan techniczny; c/ podczas powodzi w 1997 r. nastąpiło częściowe zniszczenie żłobu; d/ wykonanie muru oporowego powoduje zwiększenie zagrożenia dla zalewania terenów na brzegu przeciwległym; e/ przedmiotowy obiekt jest budowlą geotechniczną a nie hydrotechniczną; - art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie skutkujące niestwierdzeniem nieważności decyzji organu I instancji pomimo naruszenia przepisów o właściwości.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Sąd podkreślił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest ugruntowany pogląd, że dokonując kwalifikacji określonego obiektu jako ogrodzenia bądź muru oporowego należy kierować się przede wszystkim podstawową funkcją jaką dany obiekt pełni (wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 2840/13, LEX nr 1592144). Jeżeli zatem dany obiekt budowlany wzniesiony na granicy poziomów gruntów konstrukcyjnie i funkcjonalnie służy powstrzymaniu osuwania się ziemi z działki położonej wyżej, to obiekt taki należy traktować jako mur oporowy, przy czym to, że przy okazji mur taki może pełnić również funkcję ogrodzenia, nie wpływa na traktowanie tego obiektu jako konstrukcji oporowej. Obiekt budowlany należy bowiem kwalifikować mając na uwadze jego główne przeznaczenie. Zgodnie natomiast z art. 3 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane konstrukcje oporowe zaliczają się do budowli, a budowle na podstawie pkt 1 tego przepisu mieszczą się w kategorii obiektów budowlanych. Mur oporowy nie mieści się natomiast w żadnej z wymienionych w art. 29 ustawy - Prawo budowlane kategorii, które korzystają ze zwolnienia z uzyskania pozwolenia na budowę. Wykonanie zatem takiej budowli objęte jest obowiązkiem wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Sąd stwierdził, że materiał fotograficzny znajdujący się w aktach sprawy daje pełne podstawy do oceny jaki charakter ma przedmiotowy obiekt. Jak wynika z wyjaśnień samego skarżącego złożonych na rozprawie w dniu 16 czerwca 2015 r. obiekt ten ma znaczną wysokość (dochodzi do około 1 m.). Z akt sprawy wynika także, że ma on konstrukcję betonową. Obiekt ten służy przede wszystkim utrzymywaniu nasypanych i utwardzonych mas ziemi a nie odgrodzeniu sąsiadujących ze sobą nieruchomości.

Sąd uznał za bezpodstawny zarzut skarżącego, że nie przysługuje mu aktualnie tytuł do nieruchomości, na którym posadowiony jest przedmiotowy obiekt. Zgodnie z art. 52 ustawy - Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Sąd zgodził się z organem, iż orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że kolejność podmiotów wskazanych w tym przepisie nie jest przypadkowa, a nakaz rozbiórki samowoli budowlanej należy kierować w pierwszej kolejności do inwestora. Jest w sprawie niesporne, iż inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego jest skarżący, przy czym w dacie jego realizacji przysługiwał mu tytuł obligacyjny prawny do nieruchomości (umowa dzierżawy), którego to tytułu aktualnie nie posiada. Sąd podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (np. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia z dnia 23 lipca 2009 r. II OSK 1234/08, LEX nr 552842; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Po 753/12, LEX nr 1241232), że nakaz rozbiórki w pewnych sytuacjach może być kierowany do inwestora, któremu tytuł do nieruchomości, na której samowoli dokonał nie przysługuje. Kolejność wyliczenia podmiotów w art. 52 ustawy - Prawo budowlane nie może być uznana za przypadkową. Orzekając o nakazie wykonania rozbiórki organ nadzoru budowlanego w pierwszej kolejności decyzję winien skierować do inwestora, także w sytuacji kiedy nie jest właścicielem terenu, na którym samowoli tej się dopuścił a samowoli budowlanej dopuścił się bez zgody czy choćby aprobaty właścicielka. Jeżeli zatem organ ma możliwość ustalenia kto jest inwestorem samowoli budowlane, w stosunku do niego powiem orzekać nakaz rozbiórki. Nakaz ten kierowany może być do innych podmiotów wymienianych w art. 52 tylko wtedy gdy nie jest możliwe ustalenia osoby inwestora bądź aktualnie osoba ta nie istnieje (zmarła, utraciła podmiotowość prawną). Nie ma ekonomicznego i społecznego uzasadnienia kierowania ciężarów administracyjnych będących następstwem popełnienia deliktu administracyjnego do podmiotu, który nie tylko deliktu tego się nie dopuścił, ale który też na jego popełnienie nie wyrażał zgody - w sytuacji kiedy sprawca deliktu jest organowi znany. Sąd podkreślił, że umowa dzierżawy, jaką skarżący zawarł z Regionalnym Zarządem Gospodarki Wodnej w K, zabraniała mu wznoszenia jakichkolwiek budowli, chyba że uzyska pozwolenie wydzierżawiającego tj. Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K.. Skarżący zgody takiej nie uzyskał. Skarżący zatem a nie właściciel terenu powinien ponosić konsekwencje i związane z tym ciężary swojego bezprawnego działania. Sąd zaznaczył, że wprawdzie skarżący podniósł w skardze, iż zgodę na zabudowę terenu uzyskał (ustną od dyrektora I. R. Ś.), ale nie wykazał, czy taka ustna zgoda została mu udzielona oraz czy R. Ś. był osobą uprawnioną by zgodę na zabudowę przedmiotowego terenu skarżącemu udzielić.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego, że rozbiórka może zwiększyć zagrożenie powodziowe i naruszyć przepisy prawa wodnego, Sąd wskazał, iż rozbiórki samowoli budowlanej należy dokonać przy użyciu takich nakładów i środków, aby nie naruszyć przepisów, w tym przepisów prawa wodnego. Samo potencjalne zagrożenie naruszenia takich przepisów nie jest jednak negatywną przesłanką do orzeczenia nakazu rozbiórki. Z tych wzklędów Sąd uznał, że organy nie dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a. Za niezasadny Sąd uznał również zarzut skarżącego, iż w sprawie orzekał organ niewłaściwy, gdyż przedmiotowy obiekt jest budowlą hydrotechniczną a nie murem oporowym. Sąd przytoczył definicję budowli hydrotechnicznej, zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie i stwierdził, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany jako konstrukcja oporowa, a nie budowla wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi mającymi służyć gospodarce wodnej. Samo usytuowanie obiektu obok cieku wodnego nie czyni go budowlą hydrotechniczną.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. G., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając go w całości.

Skarżący zarzucił naruszenie:

I. prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:

a) art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), poprzez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza możliwość wydania nakazu rozbiórki w stosunku do inwestora, który nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości i w stosunku do którego nakaz taki byłby niewykonalny i jego niewykonalność miałaby charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.). Nie można bowiem lege artis zobowiązać osoby nieposiadającej tytułu prawnego do nieruchomości, aby mocą nakazu władzy publicznej wtargnęła w prawo własności innej osoby;

b) art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy prawo wodne poprzez nietrafne przyjęcie, że pomimo zakazu wynikającego z tego przepisu, możliwym jest wydanie nakazu rozbiórki, którego wykonanie w pobliżu urządzeń wodnych, może spowodować ich uszkodzenie lub zmniejszenie skuteczności lub wytrzymałości albo ich przydatności gospodarczej;

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 1 pkt 1 lit. c), mimo że zebrany przez organ administracyjny materiał dowodowy nie pozwolił na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego oraz okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, jak również Sąd ten nie zastosował w/w środka określonego w ustawie pomimo braku dowodów pozwalających na właściwą i jednoznaczną ocenę sprawy. W konsekwencji Sąd, pomimo braku materiałów dowodowych lub sprzecznie z ich treścią, przyjął wadliwie że: - wykonany przez pozwanego mur jest w istocie konstrukcją oporową której głównym celem jest zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, a nie jest murem rozgraniczającym względem nieruchomości sąsiedniej i zabezpieczającym nieruchomość skarżącego przed wezbraną w potoku w trakcie powodzi wodą; - skarżący nie uzyskał zgody Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej na wykonanie budowli stanowiącej przedmiot postępowania; - przedmiotowy obiekt jest budowlą geotechniczną a nie hydrotechniczną;

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja była niewykonalna w stosunku do skarżącego. Nie może on bowiem rozporządzać rzeczą, co do której prawo własności spoczywa na właścicielu;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie - art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że naruszone zostały przez organy przepisy o właściwości.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne wniesiono, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za obie instancje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd błędnie uznał, iż obowiązujące przepisy umożliwiają nakazanie skarżącemu jako inwestorowi rozbiórki obiektu, pomimo że nie posiada on tytułu prawnego do nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją art. 52 - ustawy Prawo budowlane, obowiązek rozbiórki może zostać nałożony na inwestora, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Skarżący zauważył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że organy administracji publicznej nie mają dowolności w wyborze podmiotu zobowiązanego do wykonania nakazu rozbiórki. Nakaz taki powinien być co prawda w pierwszym rzędzie skierowany do inwestora, jednakże kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 ustawy - Prawo budowlane podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki adresując do inwestora, jeśli w chwili orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (tak m.in. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. akt II OSK 158/07; wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., sygn. akt II OSK 522/06). Skarżący podkreślił, że w wyniku wykonanej inwestycji powstał obiekt budowlany trwale związany z gruntem, stając się jednocześnie częścią składową gruntu, a - w konsekwencji tego - własnością właściciela nieruchomości gruntowej, o czym stanowią art. 48 k.c. w związku z art. 47 § 1 k.c. Nakaz rozbiórki budynku lub innego obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem dotyka więc przede wszystkim właściciela gruntu, na którym obiekt się znajduje. W związku z tym inwestor nie ma możliwości ingerowania w prawo własności innego podmiotu, jak również nie może nakazać mu tego skutecznie organ administracji, albowiem naruszone zostałoby naczelne prawo demokratycznego państwa tj. prawo własności. Przepis art. 52 ustawy - Prawo budowlane aczkolwiek stanowi o inwestorze, to jednak dotyczy on takiego inwestora, który legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości. Takiego tytułu skarżący nie posiada, a nakaz rozbiórki winien być adresowany do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., w którego zarządzie znajduje się nieruchomość. Ten zaś ma względem skarżącego ewentualne roszczenie o naprawienie szkody. Tym samym nie jest wykonalna decyzja nakazująca rozbiórkę w stosunku do skarżącego, który nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości. Skarżący nadto podkreślił, że nie jest możliwe wykonanie robót rozbiórkowych bez uszkodzenia zlokalizowanych w bezpośredniej bliskości urządzeń wodnych, a tym samym wykonanie takich robót jest zakazane przepisami prawa wodnego. Wbrew ustaleniom Sądu, podstawową funkcją przedmiotowego obiektu nie jest zabezpieczenie terenu przed osuwaniem się gruntu, lecz zabezpieczenie przed zniszczeniem zabudowanej nieruchomości skarżącego, w tym przed podmyciem fundamentów jego budynku w razie wylania się potoku podczas powodzi, który to potok płynie przez nieruchomość sąsiednią. Obiekt pełni zatem de facto funkcję hydrotechniczną, przeciwpowodziową, podwyższającą istniejący dotychczas żłób w P.. Organy i Sąd nie wyjaśniły, czy mur ten pełni funkcję taką jaką wskazuje skarżący. Sąd ograniczył się do stwierdzenia, że podstawową funkcją obiektu nie jest funkcja ogrodzeniowa, lecz służy powstrzymywaniu się osuwania ziemi z działki położonej wyżej. Również organy nie zbadały obiektu pod kątem jego funkcji zabezpieczającej. Skarżący podniósł, że to, że przy okazji mur może pełnić funkcję ewentualnego zabezpieczenia gruntu przed osuwaniem nie może jednak definiować go z góry jako konstrukcji oporowej. Skarżący nie zgodził się z ustaleniem Sądu, że nie uzyskał zgody RZGW na wykonanie przedmiotowej budowli. Obiekt ten został wybudowany w okresie obowiązywania umowy dzierżawy nieruchomości zawartej z Okręgową Dyrekcją Gospodarki Wodnej w K., Inspektorat Eksploatacji Wód w N. w dniu 1 stycznia 1989 r. (obecnie Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej w K.). Umowa zezwalała na zabudowanie nieruchomości po uzyskaniu uprzedniej zgody wydzierżawiającego. Zgoda na budowę obiektu została udzielona skarżącemu w formie ustnej przez ówczesnego dyrektora I. w N.- R. Ś. Umowa wygasła w 1998 r. na skutek upływu czasu na jaki ją zawarto. P. G. zwrócił uwagę, że w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających niewyrażenie przez I. zgody na wykonanie przez niego przedmiotowego obiektu, a co za tym idzie brak jest dowodu przeciwnego zeznaniom skarżącego w przedmiocie udzielenia takiej zgody w formie ustnej. Zdaniem skarżącego potwierdzeniem udzielenia przedmiotowej zgody jest również fakt, że I., a później RZGW, pomimo wiedzy o istnieniu przedmiotowego obiektu, nigdy nie wnosiły co do jego istnienia żadnych zastrzeżeń, w tym nie żądały jego rozbiórki. Zdaniem skarżącego przedmiotowy obiekt stanowi podwyższenie istniejącego żłobu, a zatem jego integralną część, a zatem jest budowlą służącą gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych, o której mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie. Właściwym dla wydania decyzji w I instancji jest zgodnie z art. 83 ust. 3 ustawy prawo budowlane Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, a nie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. Sąd winien stwierdzić nieważność postępowania, gdyż decyzja organu I i II instancji została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący dokonania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni art. 52 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409).

Zgodnie z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 1409), dalej: ustawa – Prawo budowlane, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Powyższy przepis wskazuje wprost podmioty zobowiązane do dokonania czynności nakazanych decyzjami m.in. o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż skonstruowanie tego przepisu na zasadzie alternatywy pozwala na wysunięcie wniosku, że w pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości. W pierwszej kolejności nakaz rozbiórki powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej. Nie ulega wątpliwości, że pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 ustawy – Prawo budowlane oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej, tym bardziej, iż rozbiórka obiektu budowlanego jest w istocie likwidacją stanu niezgodnego z prawem.

W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica nr 354876; z dnia 11 kwietnia 2000r. sygn. akt II SA/Ka 2059/98, niepubl.; z dnia 23 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1234/08 - LEX nr 552842; z dnia 10 grudnia 2009r., sygn. akt II OSK 1933/08 – CBOSA; z dnia z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK706/15 - LEX nr 2248236). Będzie to miało miejsce w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim, bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla właściciela nieruchomości nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby go na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie od takiego obowiązku inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to inwestor powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Co najmniej niezrozumiałe byłoby nakładanie powyższego obowiązku na właściciela nieruchomości "pokrzywdzonego" wkroczeniem takiej budowy na jego grunt. Obowiązki związane z obiektem budowlanym winny obciążać właściciela obiektu budowlanego, który był inwestorem zrealizowanego obiektu budowlanego bądź który jest jego następcą prawnym. W pewnych więc sytuacjach zobowiązanym do rozbiórki na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane będzie właściciel obiektu budowlanego, który nie będzie jednocześnie właścicielem nieruchomości, na której wzniesiono ten obiekt ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 73/10 - ONSAiWSA 2011/6/123, LEX nr 1090130 ).

W związku z tym, że skarżący powołał się w skardze kasacyjnej na przepisy art. 48 i art. 47 § 1 i K.c. przypomnieć należy, iż - jak stanowi art. 48 Kodeksu cywilnego - z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, do części składowych gruntu należą w szczególności budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane, jak również drzewa i inne rośliny od chwili zasadzenia lub zasiania. Artykuł 48 K.c. odnosi się do nieruchomości gruntowych. W przepisie tym (a także art. 191 K.c.) ustawodawca wyraża klasyczną regułę superficies solo cedit (wszystko, co znajduje się na powierzchni gruntu przypada nieruchomości gruntowej). Jednocześnie jednak ustawodawca uregulował kwestie budowy prowadzonej bez tytułu prawnego na cudzym gruncie ( art. 231 K.c.) i przekroczenia bez winy umyślnej granic sąsiedniego gruntu (art. 151 K.c.). Przepis art. 231 § 1 K.c. stanowi podstawę do żądania przez inwestora, aby właściciel przeniósł na niego własność zajętej działki ( za odpowiednim wynagrodzeniem ) zaś art. 231 § 2 K.c. stanowi podstawę roszczenia właściciela gruntu, na którym wzniesiono budynek do żądania, aby ten, kto wzniósł budynek nabył od niego własność działki.

Wprawdzie roszczenia przysługujące na podstawie powyższych przepisów podlegają kompetencji sądów powszechnych jako właściwych do rozpoznawania spraw cywilnych, to jednak w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy - Prawo budowlane organy nadzoru budowlanego nie mogą całkowicie pomijać kwestii związanych ze wzniesieniem budynku na nieruchomości, do której inwestor nie posiada tytułu prawnego. Powyższe przepisy Kodeksu cywilnego – w sytuacjach w nim określonych - stwarzają możliwość prawną nabycia przez inwestora własności zajętej działki bądź też ustanowienia na jego rzecz odpowiedniej służebności gruntowej. Takie uprawnienia wiążą się z tym, iż inwestor jest właścicielem budynku wzniesionego na cudzym gruncie bądź też z przekroczeniem granicy działki sąsiedniej. A zatem, adresatem nakazu rozbiórki wydanego na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane w określonych sytuacjach winien być inwestor, będący właścicielem danego obiektu budowlanego, także wówczas, gdy nakaz ten dotyczy obiektu budowlanego wzniesionego na nieruchomości gruntowej nie będącej własnością inwestora.

W tym stanie prawnym nie można podzielić stanowiska skarżącego, iż skoro skarżący nie legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, to orzeczony nakaz rozbiórki jest niewykonalny i jego niewykonalność ma charakter trwały (art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Z powyższych względów chybiony jest także zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., który skarżący upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Nie może odnieść zamierzonego skutku zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 65 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo wodne przez jego błędną wykładnię. Sąd pierwszej instancji nie dokonywał wykładni powyższego przepisu, a zatem nie mógł dopuścić się jego naruszenia w zarzucanej mu formie.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. W niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania przez Sąd pierwszej instancji art. 145 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rację ma bowiem Sąd pierwszej instancji, że organy obu instancji nie dopuściły się naruszenia art. 7 k.p.a., gdyż wyjaśniły należycie okoliczności niniejszej sprawy i prawidłowo uznały, że przedmiotowy obiekt nie jest budowlą hydrotechniczną, lecz murem oporowym. Na poparcie stanowiska Sąd pierwszej instancji powołał definicję budowli hydrotechnicznej, zawartą w § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 20 kwietnia 2007 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle hydrotechniczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 86, poz. 579). Jak stanowi § 3 pkt 1 powyższego rozporządzenia ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budowli hydrotechnicznej rozumie się przez to budowle wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi z nimi związanymi, służące gospodarce wodnej oraz kształtowaniu zasobów wodnych i korzystaniu z nich, w tym: zapory ziemne i betonowe, jazy, budowle upustowe z przelewami i spustami, przepusty wałowe i mnichy, śluzy żeglugowe, wały przeciwpowodziowe, siłownie i elektrownie wodne, ujęcia śródlądowych wód powierzchniowych, wyloty ścieków, czasze zbiorników wodnych wraz ze zboczami i skarpami, pompownie, kanały, sztolnie, rurociągi hydrotechniczne, syfony, lewary, akwedukty, budowle regulacyjne na rzekach i potokach, progi, grodze, nadpoziomowe zbiorniki gromadzące substancje płynne i półpłynne, porty, baseny, zimowiska, pirsy, mola, pomosty, nabrzeża, bulwary, pochylnie i falochrony na wodach śródlądowych, przepławki dla ryb.

Zasadnie zatem Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy obiekt został zrealizowany jako konstrukcja oporowa, a nie budowla wraz z urządzeniami i instalacjami technicznymi mającymi służyć gospodarce wodnej, a samo usytuowanie obiektu obok cieku wodnego nie czyni go budowlą hydrotechniczną.

W tej sytuacji Sądowi pierwszej instancji nie można skutecznie zarzucić naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., które zdaniem skarżącego przejawia się w tym, że Sąd pierwszej instancji nie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że naruszone zostały przez organy przepisy o właściwości.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.