Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 419/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2 a, art. 25 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2134
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Kurcyusz-Furmanik po rozpoznaniu w dniu 9 września 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 489/19 w sprawie ze skargi P. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) odstępuje od zasądzenia od P. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 489/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi P. B., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie uznania za nienależnie pobrane i zwrotu świadczenia wychowawczego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. Prezydent Miasta Łodzi przyznał P. B. świadczenie wychowawcze na dziecko A. B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie, na okres od dnia 1 października 2017 r. do dnia 30 września 2018 r., uznając że zostały wypełnione kryteria określone w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2018 r., poz. 2134 ze zm.).

Następnie, organ z urzędu powziął informację, że prawomocnym od dnia 11 stycznia 2018 r. wyrokiem w sprawie o sygn. akt XII C 1089/17, Sąd Okręgowy w Łodzi Wydział XII Cywilny Rodzinny powierzył obojgu rodzicom – P. B. i A. B. wykonywanie władzy rodzicielskiej, ustalając przy tym, że rodzice będą sprawować pieczę naprzemienną nad dziećmi – J. B. i A. B.

Mając powyższe na uwadze, w dniu [...] lutego 2019 r. Prezydent Miasta Łodzi wydał decyzję uznającą za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko A. B. w wysokości 500,00 zł miesięcznie za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. oraz zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego na dziecko A. B. w wysokości 2.250,00 zł za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie naliczonymi do dnia wydania niniejszej decyzji w kwocie 112,38 zł, co łącznie stanowi kwotę 2.362,38 zł.

Organ I instancji wyjaśnił, że w związku z prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego i przepisem art. 5 ust. 2a powołanej ustawy, prawo do świadczenia wychowawczego na dziecko A. B. przysługuje stronie od miesiąca stycznia 2018 r. w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Oznacza to, że świadczenie wychowawcze na dziecko za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. jest nienależnie pobrane i podlega zwrotowi wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. B.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podzielił ocenę organu I instancji, że w przypadku odwołującej wystąpiła negatywna przesłanka do pobierania przez nią świadczenia wychowawczego na małoletniego syna A. B. w pełnej wysokości, tj. 500,00 zł w okresie od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r., wynikająca z faktu, że od miesiąca stycznia 2018 r., zgodnie z prawomocnym orzeczeniem sądu pozostaje on pod naprzemienną opieką obydwojga rodziców.

Podkreślono przy tym, że skoro prawomocnym wyrokiem sądu została ustalona matce i ojcu piecza naprzemienna nad dzieckiem, dziecko to, w rozumieniu ustawy, zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców i świadczenie wychowawcze przysługuje zarówno matce jak i ojcu dziecka, ale tylko w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego, zgodnie z brzmieniem art. 5 ust. 2a ustawy.

Odnosząc się do wyjaśnień odwołania, że z uwagi na okoliczność niezłożenia przez ojca dziecka wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna brak było, w ocenie odwołującej, podstaw do automatycznego przyjęcia przez organ, że z dniem uprawomocnienia się wyroku rozwodowego orzeczona nim opieka naprzemienna faktycznie została przez rodziców wdrożona w życie, Kolegium wskazało przy tym, że organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców, zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są bowiem sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego.

Podsumowując, organ odwoławczy stwierdził, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Nie ma przy tym znaczenia czy odwołująca faktycznie sprawuje, jak podnosi, "niemalże wyłączną pieczę nad małoletnim", gdyż zarówno organ I instancji, jak i Kolegium nie jest uprawnione do badania zakresu sprawowanej opieki w przypadku prawomocnego orzeczenia sądu, zgodnie z którym powierzono obojgu rodzicom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad dziećmi.

W związku z powyższym, świadczenie wychowawcze na dziecko nie przysługiwało stronie od miesiąca stycznia 2018 r. w pełnej wysokości, tj. po 500,00 zł miesięcznie, a zatem pobrane przez odwołującą świadczenia za okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 30 września 2018 r. były stronie nienależne wypłacone. Oznacza to, że świadczenie wychowawcze wypłacone za powyższy okres w wysokości łącznej 2.250,00 zł są - w myśl art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy - nienależnie pobrane, a jako takie, zgodnie z art. 25 ust. 1 i ust. 3, podlegają zwrotowi wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie. Organ dodał, że odwołująca była prawidłowo pouczona przez organ I instancji o konieczności niezwłocznego informowania organu wypłacającego świadczenia o wszelkich zmianach mogących mieć wpływ na prawo do tego świadczenia oraz przypadkach, w których świadczenie wychowawcze nie przysługuje.

P. B. na powyższą decyzję złożyła skargę, zarzucając naruszenie:

1) art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci;

2) art. 7, art. 8 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci;

3) art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci;

4) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.;

5) art. 7a i art. 81a k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uwzględniając skargę wskazał, że uznanie świadczenia za nienależnie pobrane wymaga zaistnienia dwu przesłanek: po pierwsze - świadczenie zostało przyznane lub też wypłacone, a po drugie – zaistniała okoliczność, że świadczenie zostało wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń wychowawczych, albo wstrzymanie wypłaty tych świadczeń w całości lub części, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do ich pobierania. W świetle powyższego, wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy nie można dokonywać w oderwaniu od art. 20 ust. 1 ustawy, określającego obowiązek niezwłocznego powiadomienia organu wypłacającego świadczenie o wystąpieniu zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym o zmianach w składzie rodziny. W przypadku, gdy osoba pobierająca świadczenie nie poinformuje organu o zaistniałych zmianach, które mają wpływ na prawo do świadczeń, stosownie do treści art. 25 ust. 3 i 7 ustawy, pobrane świadczenie wychowawcze uznawane jest za nienależnie pobrane i podlegać winno zwrotowi wraz z odsetkami za opóźnienie).

Zdaniem Sądu, nie ma wątpliwości, że w sprawie zaistniała pierwsza z przesłanek, gdyż bezsprzecznie świadczenie było przyznane i wypłacane. Sąd nie podzielił jednakże oceny organu administracji co do zaistnienia drugiej z nich, wymienionej w aktualnie już nie obowiązującym art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy. Treść przywołanych przepisów nie nastręcza nadmiernych wątpliwości, ponieważ wynika z nich jasno, że za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się między innymi świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania.

W ocenie Sądu nie może jednak ujść uwadze organów, że powodem, który w ich ocenie skutkował ustaleniem, że strona nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze było ustalenie, iż wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. Sąd Okręgowy w Łodzi w wyroku rozwodowym zamieścił rozstrzygnięcie ustalające dla skarżącej i jej byłego męża opiekę naprzemienną nad małoletnim synem. W następstwie powzięcia wiadomości o wydaniu opisanego orzeczenia organ przyjął, że uzyskanie w trakcie okresu na jaki przyznano stronie świadczenie wychowawcze orzeczenia o sprawowaniu opieki naprzemiennej powoduje, że te świadczenia zostały wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie albo wstrzymanie prawa do świadczenia.

W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji stwierdzić należało, że organ zastosował błędną wykładnię art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy, gdyż wyżej ustalona okoliczność nie stanowi okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie albo wstrzymanie świadczenia – a jedynie wpływa na wysokość przyznanego świadczenia, które powinno być przyznane skarżącej na dziecko w kwocie po 250 zł, a nie w kwocie po 500 zł. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego.

Sytuacja skarżącej nie obejmuje zatem dyspozycji wyżej wymienionego przepisu (art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy), a organ ma obowiązek zastosować przepis adekwatny do zaistniałego stanu faktycznego. Sąd zauważył, że ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawiera szerokie spektrum instrumentów prawnych pozwalających uchylać lub zmieniać ostateczne decyzje przyznające świadczenie wychowawcze, takie instrumenty zawarte są również w Kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak możliwość zastosowania odpowiedniego instrumentu prawnego musi być powiązana z właściwą oceną stanu faktycznego sprawy.

Zdaniem Sądu, powyższe uzasadnia równocześnie odstąpienie od oceny pozostałych zarzutów skargi w zakresie zarówno co do naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego. Dokonanie takiej oceny stanowiłoby wydanie rozstrzygnięcia przed rozpoznaniem sprawy przez organ I instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b) art. 25 ust. 2 pkt 1 (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407) poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego jest niewystarczające do uznania, że P. B. była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia wychowawczego;

c) art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 2a (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji) ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407) poprzez błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, że ustanowienie w wyroku sądu powszechnego opieki naprzemiennej w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego nie powoduje ustania prawa do tego świadczenia w części wynikającej z ww. przepisu;

2) naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) przez błędne przyjęcie, że miało miejsce naruszenie norm prawa materialnego;

b) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez przedstawienie oceny prawnej niespójnej i lakonicznej w zakresie własnych rozważań, brak oceny zebranego materiału dowodowego oraz brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak konkretnych wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania, a w szczególności w odniesieniu do stanu prawnego oraz poprzez oparcie wyroku oraz jego uzasadnienia na nieistniejącym orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, co uniemożliwia kontrolę zaskarżonego orzeczenia.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi,

w przypadku, gdyby wniosek powyższy nie zasługiwał na uwzględnienie;

2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia;

3) orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego;

4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 P.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a. Wprawdzie co do zasady w pierwszej kolejności rozważeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, to jednak w tym przypadku na wstępie należało rozważyć zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji), w kontekście dokonanej przez organy i zakwestionowanej przez Sąd I instancji wykładni tego przepisu polegającej na przyjęciu, że ustanowienie w wyroku sądu powszechnego opieki naprzemiennej w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego nie powoduje ustania prawa do tego świadczenia w części wynikającej z art. 5 ust. 2a ustawy. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania stanowią bowiem konsekwencję zakwestionowanej wykładni wskazanego przepisu prawa materialnego, a więc procesowe odzwierciedlenie koncepcji materialnej, przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej.

Zarzut ten jest zasadny.

W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że ustawodawca w art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wprowadził zasadę, zgodnie z którą osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze zobowiązana jest do jego zwrotu. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skoro ustawodawca wprowadził obowiązek zwrotu świadczenia wychowawczego przez osobę, która je nienależnie pobrała, to po stronie organu administracji publicznej, który zobowiązany jest dyscypliną finansów publicznych, istnieje obowiązek dochodzenia przedmiotowych świadczeń. Definicja świadczenia wychowawczego nienależnie pobranego zawarta została w art. 25 ust. 2, który zawiera cztery przypadki, przy zaistnieniu których można mówić o świadczeniu nienależnie pobranym. Zgodnie z art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. W świetle tego przepisu warunkiem uznania świadczenia za nienależnie pobrane jest wystąpienie w trakcie jego realizacji okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie ich wypłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia poglądu, że okoliczność orzeczenia w wyroku rozwodowym o opiece naprzemiennej nie stanowi okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie albo wstrzymanie świadczenia – a jedynie wpływa na wysokość przyznanego świadczenia. Na skutek ustanowienia opieki naprzemiennej w wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2017 r. zostało bowiem przyznane zarówno P. B. jak i A. B., tj. każdemu z rodziców prawo do pieczy nad dzieckiem w równych częściach (małoletni A. B., na którego zostało przyznane świadczenie wychowawcze pozostawać miał pod bezpośrednią pieczą matki w każdy parzysty tydzień roku zaś pod pieczą ojca w każdy nieparzysty tydzień roku). Strona w konsekwencji utraciła możliwość sprawowania pełnej i bezpośredniej opieki, a zatem przestała być osobą uprawnioną do pobierania świadczenia wychowawczego w pełnej wysokości. Wystąpienie tej okoliczności spowodowało ustanie prawa do świadczenia w części bowiem odpadła jedna z przesłanek warunkujących jego nabycie. Nie ma przy tym znaczenia stanowisko prezentowane przez P. B. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, że ojciec dziecka nie wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, a w spornym okresie w rzeczywistości orzeczenia o opiece naprzemiennej rodzice nie wykonywali bowiem skarżąca w okresie tym sprawowała wyłączną opiekę nad małoletnim, nie wprowadzając w życie pisemnego porozumienia wychowawczego uwzględnionego przez sąd w wyroku rozwodowym.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez danego z rodziców. Zagadnienia związane ze sprawowaniem opieki nad małoletnimi dziećmi i uregulowaniem kontaktów pomiędzy rodzicami i dziećmi są sprawami cywilnymi, rozpatrywanymi w oparciu o przepisy prawa rodzinnego i opiekuńczego. Rozpatrywanie tego rodzaju spraw należy do właściwości sądu powszechnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1699/17, z dnia 6 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2377/18 oraz z dnia 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 4104/18; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zawarte między rodzicami dziećmi pozasądowe porozumienie o sposobie wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywaniu kontaktów z dziećmi oraz jego faktyczna realizacja, nie może zatem w żaden sposób zastąpić właściwego orzeczenia sądu. Wobec powyższego, w sytuacji pozostającego w obrocie prawnym prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2017 r. orzekającego o opiece naprzemiennej nie było podstaw do badania czy ojciec dziecka sprawuje faktycznie opiekę nad dzieckiem bowiem forma sprawowanej opieki miała swoje źródło w orzeczeniu sądu powszechnego.

W rozpoznawanej sprawie wnioskiem z dnia 2 sierpnia 2017 r. P. B. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko A. B. wskazując osoby wchodzące w skład rodziny, tj. siebie jako wnioskodawczynię, dzieci: A. B. i J. B. a także A. B. - męża. Na podstawie złożonego wniosku i w oparciu o przedstawione dokumenty organ ustalił, że strona spełnia kryteria m.in. art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci i decyzją z dnia [...] sierpnia 2017 r. przyznał świadczenie wychowawcze na ww. dziecko w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od 1 października 2017 r. do 30 września 2018 r.

Nie ulega wątpliwości, że w okresie pobierania świadczenia wychowawczego P. B. uchybiła obowiązkowi niezwłocznego powiadomienia organu o zmianie mającej wpływ na prawo do świadczenia bowiem wyrok rozwodowy Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2017 r., prawomocny od dnia 11 stycznia 2018 r. oraz orzekający o opiece naprzemiennej nad małoletnimi wywarł skutek zarówno na stan osobowy rodziny skarżącej a także wysokość pobieranego świadczenia wychowawczego. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 2a ustawy w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego. Od stycznia 2018 r. uprawnionym do świadczenia wychowawczego byli zatem P. B. i A. B. w wysokości po 250 zł.

Zauważyć należy, że podobne rozwiązanie w odniesieniu do instytucji świadczenia nienależnie pobranego ustawodawca zastosował w art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z nim za świadczenia rodzinne nienależnie pobrane uważa się świadczenie rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania. Nie budzi przy tym wątpliwości w doktrynie na tle wykładni ww. przepisu, że wystąpienie okoliczności powodujących ustanie prawa do świadczenia oznacza w istocie odpadnięcie jednej z przesłanek warunkujących ich nabycie. Chodzi przy tym o sytuację faktyczną, która występuje po wydaniu decyzji przyznającej prawo do świadczenia w trakcie okresu zasiłkowego (por. Katarzyna Małysa-Sulińska, Anna Kawecka, Joanna Sapeta [w:] Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz do art. 30, red. Katarzyna Małysa-Sulińska. LEX/ el).

Odnosząc się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci zwrócić należy uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie zajął stanowiska czy pouczenie zawarte we wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego było wystarczające do uznania, że P. B. była prawidłowo pouczona o sytuacjach skutkujących utratą prawa do świadczenia wychowawczego. Sąd I instancji na skutek uwzględnienia skargi wobec uznania, że organ dokonał błędnej wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy odstąpił od oceny pozostałych zarzutów w zakresie zarówno co do naruszeń przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego, co wynika jednoznacznie z treści uzasadnienia orzeczenia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestia ta jest również istotna, gdyż określenie w uzasadnieniu wyroku, czy Prezydent Miasta Łodzi prawidłowo pouczył o obowiązku poinformowania o wyroku rozwodowym wraz z orzeczeniem o opiece naprzemiennej nad małoletnimi dziećmi determinowało ocenę czy skarżąca miała świadomość, że wypłacane świadczenie nie przysługuje jej w pełnej wysokości. Trafny okazał się zatem zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Powyższa okoliczność uzasadniała uchylenie również z tych przyczyn zaskarżonego wyroku. Zarazem Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji nie jest konieczne. Pozwala to Sądowi zastosować art. 188 P.p.s.a i merytorycznie rozpoznać wniesioną skargę.

Faktem jest, że formularz wniosku o przyznanie świadczenia wychowawczego nie zawierał wprost pouczenia o treści art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że strona została prawidłowo pouczona o obowiązku informowania na bieżąco organu o zmianach sytuacji rodzinnej, mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego. Zwrócić należy uwagę, że do 31 lipca 2017 r. wzór wniosku o świadczenie wychowawcze określany był w formie powszechnie obowiązujących wzorów zawartych w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, tj. załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214). Obowiązujące natomiast od dnia 1 sierpnia 2017 r., a więc w dacie wystąpienia przez P. B. z wnioskiem o przyznania świadczenia wychowawczego rozporządzenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1466) określa sposób i tryb postępowania oraz podstawowy zakres informacji, jakie mają zostać zawarte we wnioskach o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz załączników. Od ww. daty Minister właściwy do spraw rodziny określa oraz zamieszcza na stronie Biuletynu Informacji Publicznej wzór wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego oraz oświadczeń niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, w tym oświadczeń o dochodach członków rodziny oraz zaświadczenia, o którym mowa w ust. 4 pkt 2 (art. 13 ust. 23 pkt 1 i 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci dodany przez art. 15 pkt 7 lit. e ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z systemami wsparcia rodzin zmieniającej ustawę o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z dniem 1 sierpnia 2017 r.). Podpisany przez stronę wniosek udostępniony przez organ realizujący świadczenie wychowawcze zawierał w części I pkt 4 informację jak należy rozumieć członków swojej rodziny, tj. 1) wnioskodawcę (siebie); 2) dane dzieci, na które wnioskowane jest świadczenie wychowawcze; 3) dane pierwszego dziecka – nawet jeżeli nie jest składany na to dziecko wniosek o świadczenie wychowawcze; 4) pozostałe dzieci w wieku do ukończenia 25 rok życia, na które nie jest składany wniosek o świadczenie wychowawcze, ale które zamieszkują z wnioskującą i pozostają na jej utrzymaniu; 5) dziecko, które ukończyło 25 rok życia, legitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, specjalny zasiłek opiekuńczy lub zasiłek dla opiekuna; 6) dane małżonka/ drugiego rodzica, z którym wspólnie wychowywane są dzieci. W formularzu przytoczona została również definicja rodziny w rozumieniu art. 2 pkt 16 ustawy, a także wymieniono, że do członków rodziny nie zalicza się: 1) dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego; 2) dziecka pozostającego w związku małżeńskim; 3) pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko. Ponadto wskazano, że w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sąd, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców.

W części II formularza o przyznanie świadczenia wychowawczego zawarte było natomiast pouczenie, że w przypadku zmian mających wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego, w szczególności zaistnienia okoliczności dotyczących uzyskania dochodu lub wystąpienia innych okoliczności mających wpływa na prawo do świadczenia wychowawczego, w tym związanych z koniecznością ponownego ustalenia prawa do tego świadczenia na podstawie art. 7 ust. 1-4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach gminny organ właściwy realizujący świadczenie wychowawcze. Niepoinformowanie gminnego organu właściwego prowadzącego postępowanie w sprawie świadczenia wychowawczego o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, a w konsekwencji – koniecznością jego zwrotu wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Również decyzja ustalająca prawo do świadczenia wychowawczego zawiera pouczenie, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego osoba otrzymująca świadczenie wychowawcze jest obowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym Centrum Świadczeń Socjalnych w Łodzi, ul. Urzędnicza 45, 91-304 Łódź. Ponadto poinformowano stronę, że osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze jest obowiązana do jego zwrotu łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie.

W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego złożonym w dniu 2 sierpnia 2017 r. skarżąca podała dokładne dane o stanie rodziny, wymieniając ich członków, tj. małoletnie dzieci oraz męża A. B., nie poinformowała natomiast, że przed Sądem Okręgowym w Łodzi trwa sprawa rozwodowa, a po uprawomocnieniu wyroku Sądu Okręgowego w Łodzi z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt XII C 1089/17 nie zawiadomiła organu, że ww. orzeczeniem powierzono obojgu małżonkom wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi orzekając o opiece naprzemiennej. Jest rzeczą bezsporną, że wyrok rozwodowy spowodował zmianę w stanie rodzinnym w stosunku do danych podanych we wniosku, już ten sam fakt (tj. orzeczenie rozwodu), a przypadku małoletnich dzieci orzeczenie o sprawowaniu władzy rodzicielskiej spowodował zmianę okoliczności faktycznych i prawnych w stosunku do danych poddanych we wniosku, co powinno przemawiać za zawiadomieniem organu o zaistniałych zmianach.

Twierdzenie zatem, że strona nie wiedziała o obowiązku poinformowania w okresie pobierania świadczenia wychowawczego o orzeczeniu przez sąd powszechny o ustaleniu opieki naprzemiennej nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Podkreślić należy, że formularz wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, został tak skonstruowany, że zawierał wszystkie konieczne informacje o przesłankach ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, wynikające z ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.

Jak już podnoszono skarżąca kasacyjnie wymieniła małżonka jako członka rodziny oraz małoletnie dzieci, ponadto wystosowano do niej właściwe pouczenia, z którymi niewątpliwie się zapoznała. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony zaś jest pogląd, wypowiedziany na tle innych instytucji związanych ze zwrotem nienależnie pobranych świadczeń, że wprowadzając warunek stosownego pouczenia ustawodawca zmierzał do tego, aby obowiązek zwrotu świadczenia nienależnie pobranego ciążył wyłącznie na osobach, które pobierały dane świadczenie w sposób w pełni świadomy w tym znaczeniu, że zdawały sobie sprawę, że świadczenie im nie przysługuje. W konsekwencji pouczenie, o którym mowa czy to w ustawie o świadczeniach rodzinnych czy też w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, to tylko takie pouczenie, które było sformułowane i przedstawione konkretnemu adresatowi w taki sposób, że – zgodnie z zasadami racjonalności i doświadczenia życiowego – można przyjąć, że ów adresat miał świadomość pobierania przez pewien czas nienależnego świadczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1525/12 oraz z dnia 13 września 2017 r. sygn. akt I OSK 2814/16).

W przedmiotowej sprawie skarżąca została poprawnie pouczona o warunkach przyznania świadczenia i obowiązku informowania o wszelkich zmianach mających wpływ na prawo do świadczenia wychowawczego a mimo to obowiązku tego nie dopełniła. Zaniedbanie to skutkowało wypłatą świadczenia, które bezsprzecznie było świadczeniem nienależnie pobranym, we wskazanej części.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę orzekając, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., o jej oddaleniu.

Na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia od P. B. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznając, że w sprawie zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, o którym mowa w tym przepisie.