Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1541/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art 28 ust 2 i art 3 pkt 20
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Małgorzata Łoboz SWSA Agnieszka Nawara-Dubiel SWSA Paweł Darmoń (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 maja 2020 r. sprawy ze skargi M. K. – G. i Z. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] października 2019 r znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę – po wznowieniu postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Ostateczną decyzją Nr [...] z 24 lipca 2017 r., znak: [...], Starosta [...] udzielił dla T. D. S. A. Oddział w T. pozwolenia na budowę inwestycji pn. "Budowa sieci elektroenergetycznej 15 kV na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym P., jednostce ewidencyjnej B.-obszar wiejski, na działkach nr: [...], [...] w obrębie ewidencyjnym D., jednostce ewidencyjnej B.-obszar wiejski oraz na działkach nr: [...], [...], [...], [...] w obrębie ewidencyjnym Ł. , jednostce ewidencyjnej B.-obszar wiejski, w ramach zadania "Budowa odcinka linii SN 15 kV - powiązanie stacji transf. zasilanych promieniowo z linii [...] odgał. za [...] do m. P., N. W. (9 stacji) z linią 15 kV G.-Ł.".

M. K.-G. i Z. G. w piśmie z dnia 25 czerwca 2018 r. złożyli wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją podnosząc, że zostali bez własnej winy pozbawieni prawa do udziału w postępowania. Wywodzą swój interes prawny w kwestionowaniu powyższego rozstrzygnięcia organu l instancji z tytułu przysługującego im prawa własności działki nr [...] położonej w obrębie D. w jednostce ewidencyjnej B.-obszar wiejski.

Postanowieniem z dnia 6 lipca 2018 r. znak: [...] Starosta [...] orzekł o wznowieniu postępowania w tej sprawie.

Następnie decyzją z dnia 8 października 2018 r. znak [...] Starosta [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z 24 lipca 2017 r. znak [...] Nr [...].

W postępowaniu odwoławczym Wojewoda decyzją z 21 lutego 2019 r. znak: [...] uchylił decyzję organu I instancji z 8 października 2018 r.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta [...] decyzją z 15 kwietnia 2019 r., znak: [...] ponownie orzekł o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji Starosty [...] [...] z 24 lipca 2017 r., znak: [...] - przyjmując, że M. K.-G. i Z. G. nie przysługują prawa strony w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od tej decyzji przez M. K.-G. i Z. G., Wojewoda decyzją z dnia 14 października 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że przesłanką wznowienia była okoliczność niebrania udziału w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją. Wyjaśnienie, że przesłanka ta nie miała miejsca przy wydaniu decyzji Starosty [...] [...] z dnia 24 lipca 2017 r., znak: [...] wiąże się z zastosowaniem w okolicznościach tej sprawy, dyspozycji art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl dyspozycji art. 3 pkt 20 Pb, przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Właściwy organ administracji publicznej wyznacza obszar oddziaływania obiektu każdorazowo, biorąc pod uwagę indywidualne cechy obiektu oraz sposób zagospodarowania terenu w jego otoczeniu, uwzględniając treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu związane z tym obiektem. Tylko takie ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości, które są związane z konkretnym przepisem prawa wprowadzającym je, dają właścicielowi, zarządcy lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości prawo do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę.

W okolicznościach sprawy M. K.-G. i Z. G. wywodzą swój interes prawny z tytułu przysługującego im prawa własności działki nr [...] położonej w obrębie D. w jednostce ewidencyjnej B.-obszar wiejski.

Z analizy projektu budowlanego zatwierdzonego omawianą decyzją pozwolenia na budowę nie wynika by działka nr [...] w obrębie ewidencyjnym D., będąca własnością wnioskodawców została ujęta we wskazanym przez projektanta i organ administracji, obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Na tej działce nie są projektowane żadne prace budowlane. Na działce sąsiedniej nr [...] zaprojektowano słup typu [...] i do niego podwieszone mają być przewody od stacji SN. Ponowne podwieszenie przewodów SN w całości wykonane ma być na działce nr [...] bez konieczności wejścia na teren działki [...]. Projektowany słup KgE 12/12 ma się znajdować na działce nr [...] w odległości 1,8 m od granicy działki nr [...], w linii istniejącej sieci energetycznej, co nie spowoduje zmiany strefy technicznej tej sieci. Natomiast projektowany kabel, przebiegający wzdłuż granicy z działką [...] w D., ma się znajdować w odległości nie mniejszej niż 0,8 m. Jak wynika z projektu budowlanego odległość kabla od granicy działek sąsiednich wynosi od 0,5 m do 1,3 m i w żaden sposób nie utrudnia wykonywania upraw rolnych na sąsiednich działkach. Mając na uwadze ewentualną zabudowę sąsiednich działek projektowany kabel również w tym nie przeszkadza, ponieważ minimalna odległość pozioma kabla od budynku wg normy "SEP N SEP-E-004 Elektroenergetyczne i sygnalizacyjne linie kablowe projektowane i budowa" wynosi 0,5 m (zob. Projekt budowlany - Informacje o obszarze oddziaływania obiektu - str. 20).

Należy również wskazać, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, projekt budowlany zatwierdzony decyzją Starosty [...] z 24 lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...], nie przewiduje żadnych robót budowlanych dotyczących stacji trafo usytuowanej na działce nr ew. [...], która nie jest również objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę.

Organy administracji architektoniczno-budowlanej oceniają status strony w postępowaniu objętym wnioskiem o wznowienie tj. decyzją Starosty [...] [...] z dnia 24 lipca 2017 r., znak: [...], a zatwierdzony nią projekt budowlany - jeszcze raz należy podkreślić - nie obejmował stacji trafo. Wobec przytoczonej argumentacji należy stwierdzić, że nieruchomość należąca do skarżących nie znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. To zamierzenie nie narusza prawa własności działki nr [...] obręb D., stanowiącej własność M. K.-G. i Z. G.. Nie niesie ze sobą ponadnormatywnych uciążliwości oraz nie pozbawia nieruchomości skarżących dostępu do drogi publicznej lub dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, elektryczność, telekomunikacja). Organ odwoławczy nie stwierdził - mając na uwadze obowiązujące przepisy prawa oraz liniowy charakter inwestycji - aby planowana inwestycja ograniczała skarżących w możliwości korzystania z nieruchomości, której są właścicielami lub wpływała w jakikolwiek inny sposób na ich uprawnienia do ww. nieruchomości. Innymi słowy, decyzja Starosty [...] z 24 lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...], nie kształtuje sfery praw i obowiązków wnioskodawców, nie są więc stroną postępowania dotyczącego powyższego rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Jednocześnie podkreślono, że prawie każda inwestycja powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów, co jednakże nie jest równoznaczne z przyznaniem tym osobom przymiotu strony w sprawie pozwolenia na budowę w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Opisaną wyżej decyzję Wojewody zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie M. K. – G. i Z. G., wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgodnie zobowiązującymi normami prawnymi określającymi wymagania dla linii napowietrznych i kablowych mamy do czynienia z pasem zajętości, służebności i ochronnym, bez ustalenia których trudno mówić prawidłowym określeniu obszaru oddziaływania obiektu o którym mowa w art. 3 ustawy prawo budowlane. Powołano się na opinię biegłych sądowych dla linii napowietrznych 15kV: SO w W. w opinii dla SR w S. z dnia 10.10.2012 ustalił szerokość pasa służebności na 15 metrów, a SO w T. w opinii z dnia 6.05.2013 r. mówi o pasie ochronnym szerokości 9,9 m.

Zarówno Wojewoda jak i Starosta [...] nie wziął pod uwagę dyspozycji art. 33 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane, który brzmi: Pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Celem regulacji tego przepisu jest uniemożliwienie organowi administracji zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego, które po jego zrealizowaniu nie mogłoby stanowić samodzielnej całości nadającej się do użytkowania, tj. zamierzenia niemogącego samodzielnie funkcjonować. Pozwolenie na budowę musi obejmować całość zamierzenia budowlanego w tym jego części składowe i to w takiej postaci, by mogło być użytkowane zgodnie z jego przeznaczeniem.

W niniejszej sprawie inwestycja zabudowy kabla ziemnego i linii napowietrznej zawieszonej na słupie bez podłączenia jej do stacji trafo usytuowanej na posesji skarżących nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem, gdyż stacja ta stanowi część obiektu budowlanego, a inwestor bez zgody skarżących nie posiada aktu prawnego od dysponowania terenem, na którym znajduje się stacja trafo.

Wyodrębnienie ich, jako osobnego etapu zamierzenia budowlanego - jako to zostało określone w projekcie budowlanym opracowanym dla tej inwestycji - stoi w sprzeczności z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo Budowlane. Powyższe stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji zgodnie z wnioskiem inwestora, wstrzymania wykonania decyzji Starosty [...] z dnia 24.07.2017 r. i przystąpienia do negocjacji pomiędzy właścicielami terenu i inwestorem jak również stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Zarówno Wojewoda, jak i Starosta [...] nie podał na jakiej podstawie została zabudowana stacja trafo znajdująca na działce skarżących.

Starosta [...] przed wydaniem decyzji zezwalającej na budowę winien zwrócić się do inwestora o przystąpienie do negocjacji z właścicielami działki nr [...] w celu uzyskania zgody – prawa do terenu. Inwestor winien przedstawić projekt który likwiduje słup [...] usytuowany tuż przy spornej granicy, zastępując fragment linii napowietrznej linią kablową, która połączona zostanie z nową naziemną, kontenerową stacją Trafo zabezpieczoną ogrodzeniem przed wejściem osób niepożądanych, zastępującą napowietrzna stację Trafo, która to nie gwarantuje bezpieczeństwa dla mienia i ludzi. Takie rozwiązanie z punktu dobra społecznego i postępu technicznego mogłoby zyskać akceptację skarżących i doprowadzić do rozwiązania toczącego się sporu z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa. Nie uwzględnienie powyższego skarżący traktują, jako rozbudowę samowoli budowlanej z rażącym naruszeniem prawa materialnego.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, przy czym – prawdopodobnie przez pomyłkę - odniesiono się do zupełnie innej inwestycji (budowa budynków mieszkalnych w K.).

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. poz. 491 z późn. zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2.

Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany.

Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zmianami) w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2) . Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust. 3).

Na mocy art. 15zzs4 zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 22 maja 2020 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) - dalej zwanej p.p.s.a. - sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 s.a., aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo też do naruszenia przepisów prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja jest prawidłowa, a zarzuty skargi nie mogą odnieść skutku.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy skarżący M. K.-G. i Z. G. jako właściciele działki nr [...] położonej w obrębie D. w jednostce ewidencyjnej B.-obszar wiejski byli stronami postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 24 lipca 2017 r., znak: [...], Nr [...] o udzieleniu dla T. D. S. A. Oddział w T. pozwolenia na budowę. Poza sporem pozostaje, że nie brali udziału w tym postępowaniu.

Organy obu instancji prawidłowo uznały, że skarżącym przymiot strony w postępowaniu zakończonym wspomnianą wyżej decyzją nie przysługiwał.

Krąg stron w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane obejmuje inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei obszar oddziaływania obiektu budowlanego to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu (art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane).

Trzeba zgodzić się z organem odwoławczym, iż zatwierdzony projekt budowlany nie przewiduje żadnych robót budowlanych na działce skarżących, w szczególności żadnych robót dotyczących stacji trafo usytuowanej na tej działce. Wyjaśnienie tej kwestii znajduje się na k. 22 akt administracyjnych I instancji. Autor projektu budowlanego J. G. w piśmie z dnia 8 stycznia 2018 r. wyjaśnił, że w jednej z poprzednich wersji projektu było przewidziane ułożenie kabla na działce [...] w końcowej jej części w pobliżu wąwozu znajdującego się na tej działce. Projektant kontakt do właściciela działki dostał od jego córki. Pan G. zdecydowanie odmówił zgody nie chcąc się nawet spotkać z projektantem. W związku z tym konieczna była zmiany trasy kabla wzdłuż drogi asfaltowej. Po skontaktowania się telefonicznym z Panem G. w celu omówienia innych wariantów zaprojektowania przedmiotowego powiązania, Pan G. oświadczył J. G., że na nic się nie zgadza i nie będzie na ten temat rozmawiał. Mimo dalszych wielokrotnych prób kontaktu, Pan G. nie odbierał telefonu. Wobec powyższego został wybrany wariant, w którym projektowana inwestycja nie oddziałuje na działkę [...].

Wyjaśnienia te nie budzą wątpliwości, co do ich wiarygodności. Przede wszystkim należy podkreślić, że to inwestor określa zakres inwestycji, decyduje o jej przebiegu i granicach. Organ prowadzący postępowanie w zakresie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę jest związany wnioskiem inwestora i nie ma kompetencji by wniosek ten modyfikować. Jeżeli inwestor wybrał taką wersję inwestycji, która nie wymaga prowadzenia jakichkolwiek robót na działce skarżących, to Starosta [...] nie mógł w ramach postępowania kwestionować założeń inwestora. W żadnym zaś wypadku Starosta [...] nie miał kompetencji by nakazać inwestorowi podjęcie negocjacji z właścicielami działki nr [...] w celu uzyskania zgody – prawa do terenu.

Nie można uwzględnić zarzutu skargi, że "inwestycja zabudowy kabla ziemnego i linii napowietrznej zawieszonej na słupie bez podłączenia jej do stacji trafo usytuowanej na posesji skarżących nie może funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem", podobnie jak twierdzenia skarżących, iż "Inwestor winien przedstawić projekt, który likwiduje słup [...] usytuowany tuż przy spornej granicy, zastępując fragment linii napowietrznej linią kablową, która połączona zostanie z nową naziemną, kontenerową stacją Trafo". Skarżący (ani nikt inny) nie mogą wymuszać na inwestorze przebiegu planowanych robót, bowiem zakres i przedmiot wniosku o pozwolenie na budowę należy wyłącznie do inwestora. Zarzut naruszenia art. 33 ustawy prawo budowlane jest bezpodstawny.

Jednocześnie trzeba podkreślić, że podjęcie jakichkolwiek prac na działce nr [...] nie jest objęte zakresem udzielonego pozwolenia, a zatem będzie stanowiło samowolę budowlaną i w konsekwencji podstawę do ingerencji powiatowego inspektora nadzoru budowlanego.

Całkowicie bez znaczenia jest argument, iż "Zarówno Wojewoda, jak i Starosta [...] nie podał na jakiej podstawie została zabudowana stacja trafo znajdująca na działce skarżących". Ta kwestia pozostaje poza zakresem sprawy o wznowienie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Dodatkowo trzeba podkreślić, że Wojewoda zbadał możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu działki skarżących na skutek przeprowadzenia inwestycji i doszedł do wniosku, że brak takich ograniczeń. Projektowany słup KgE 12/12 ma się znajdować na działce nr [...] w odległości 1,8 m od granicy działki nr [...], a projektowany kabel, przebiegający wzdłuż granicy z działką [...] w D., ma się znajdować w odległości nie mniejszej niż 0,8 m od tej granicy. Odległość kabla od granicy działki skarżących w żaden sposób nie utrudnia wykonywania upraw rolnych na sąsiednich działkach, ani też nie utrudnia ewentualnej przyszłej zabudowy – zgodnie z obowiązującymi normami.

Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane wyżej okoliczności należało oddalić skargę jako bezzasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a.