Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 452/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 7 listopada 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.G. i A.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 października 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 685/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną, 2.odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gl 685/17, uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...].

Wyrok ten wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. w [...], decyzją z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 112 ust. 1 i 4 oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) - zwanej dalej u.g.n., odmówił ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, będącej w użytkowaniu wieczystym A.G. i K.G., poprzez zezwolenie [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na założenie i przeprowadzenie urządzeń przesyłowych w postaci kanałowej sieci ciepłowniczej 2xDN 800 w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDN600 ze zmianą średnicy na 2xDN 800 od komory 154C5 do komory 411C1 w rejonie ul. [...] i [...] w [...], [...] i [...] ". Prezydent uznał bowiem, jak wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, że nie została spełniona przesłanka z art. 112 ust. 1 u.g.n. warunkująca dopuszczalność wnioskowanego ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, gdyż z obowiązującego planu zagospodarowania nie wynika aby objęta orzeczeniem nieruchomość była przeznaczona pod realizację wskazanego celu publicznego.

Od decyzji Prezydenta Miasta [...] [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła odwołanie, domagając się jej uchylenia i uwzględnienia wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, względnie jej uchylenia i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

W ocenie Spółki decyzja Prezydenta Miasta [...] wydana została bowiem z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, w tym art. 124 ust. 1 u.g.n., art. 15 ust. 3 pkt 4a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, § 18, § 11, § 16, § 7 i § 8a miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla części obszaru gminy [...] położonego w rejonie ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...], oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jak i art. 6, art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Organ I instancji nie rozpatrzył bowiem, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego, a w szczególności nie uwzględnił faktu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w § 7 ust. 2 przewiduje wprost, że inwestycje celu publicznego mogą występować na całym objętym nim obszarze, jak również stanowiska Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...], zdaniem którego planowane przez nią ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości będącej w użytkowaniu wieczystym A.G. i K.G. jest zgodne z tym planem. Nieuzasadnione jest także, zdaniem Spółki, stanowisko Prezydenta, że przesłanka zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym może zostać spełniona wyłącznie wtedy, gdy w planie zaznaczono przebieg projektowanej sieci oraz gdy konkretny przepis planu wprost wskazuje, że na konkretnej nieruchomości będzie realizowany konkretny cel publiczny, którym w tym przypadku jest budowa sieci ciepłowniczej. Brak określenia dokładnego przebiegu planowanej sieci, pomimo że postanowienia planu miejscowego zezwalają na wykonanie takiej inwestycji, nie świadczy w ocenie Spółki, o niespełnieniu przesłanki zgodności z planem miejscowym ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, o czym jest mowa w przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. Spółka podkreśliła przy tym, że na przedmiotowym planie jest uwidoczniony przebieg istniejącej sieci ciepłowniczej 2xDN 600, która ma zostać zastąpiona przez tę planowaną, a mianowicie sieć ciepłowniczą 2xDN 800. Dlatego też, w jej ocenie, zgodność planowanej inwestycji z planem miejscowym winna być rozpatrywana w tym kontekście, iż dotyczy ona wymiany fragmentów istniejącej sieci ciepłowniczej, a nie zabudowy nieruchomości wolnej od obciążenia infrastrukturą techniczną.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Uzasadniając wydaną decyzję, Wojewoda wskazał, że zgodnie z twierdzeniami Spółki fragment sieci mający przechodzić przez działkę nr [...] będzie stanowił część zasilenia Magistrali Zachodniej oraz Południowej ze źródła [...] oraz że planowana inwestycja ma charakter inwestycji celu publicznego i jest związana z zaplanowanym zmniejszeniem mocy wytwórczej Zakładu Wytwarzania [...], a dzięki jej realizacji możliwe będzie połączenie Magistrali Zachodniej (zlokalizowanej w [...]) oraz Magistrali Południowej na zasilanie pochodzące z Elektrociepłowni [...]. Według twierdzeń Spółki modyfikacja przebiegu nitki ciepłowniczej mająca być dokonana w ramach tej inwestycji ma na celu zmniejszenie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości, bowiem jej przebieg został przesunięty, w stosunku do istniejącego na nich ciepłociągu, w stronę granicy działek i przeprowadzony równolegle do niego, co zmniejszy stopień oddziaływania projektowanych urządzeń przesyłowych na funkcjonowanie nieruchomości. Według Spółki, zmiana technologii urządzeń przesyłowych (z rur tradycyjnych na rury tzw. preizolowane) zapewnia długi, w praktyce około 30-letni, okres bezawaryjnego użytkowania przedmiotowych urządzeń przesyłowych, co jest równoznaczne z brakiem konieczności interwencji i prowadzenia w tym okresie prac budowlanych (związanych przykładowo z koniecznością usuwania awarii urządzeń przesyłowych) na przedmiotowej nieruchomości. W treści wniosku wskazano, że obszar zajętości działki nr [...] wyniesie 28 m2 (na etapie eksploatacji) oraz 43 m2 (na etapie budowy), natomiast długość odcinka kanałowej sieci ciepłowniczej 2xDN 800 usytuowanego na tej działce wyniesie 8 m, co zostało zobrazowane na załączonej do wniosku mapie w skali 1:500.

Następnie, Wojewoda wyjaśnił, że możliwość podejmowania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały zapisane w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu – dla których wydano decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Oznacza to, że starosta może wydać decyzję ograniczającą sposób korzystania z nieruchomości tylko w sytuacjach wskazanych w tym przepisie. Zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 u.g.n., celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (ust. 3 art. 124).

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, że objęta wnioskiem inwestycja celu publicznego nie jest przewidziana w obowiązującym dla tego terenu miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i tym samym nie można przyjąć aby spełniony został wynikający z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. konieczny warunek zgodności zamierzenia (ograniczenia) z planem miejscowym.

Plan ten, na wskazanej przez Spółkę części działki nr [...], nie przewiduje lokalizacji kanałowej sieci ciepłowniczej 2xDN 800 realizowanej w ramach przedsięwzięcia "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDN 600 ze zmianą średnicy na 2xDN 800 od komory 154C5 do komory 411C1 w rejonie ul. [...] i [...] w [...], [...] i [...] ", która to inwestycja, w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z planem ta część działki nr 814/51, na której planowany jest ów ciepłociąg, położona jest w 100% na terenie oznaczonym symbolem 38MN5, gdzie przeznaczeniem podstawowym jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a przeznaczeniem dopuszczalnym budowa garaży jako uzupełnienie zabudowy oraz nieuciążliwe usługi wbudowane w budynki mieszkalne. Również z treści § 11 i § 16 tego planu dotyczących zasad obsługi w zakresie infrastruktury technicznej w żaden sposób nie wynika, aby plan ten na przedmiotowej nieruchomości przewidywał usytuowanie nowej linii przesyłowej w postaci sieci ciepłowniczej 2xDN 800. Treść § 7 ust. 2 planu, z której wynika, iż inwestycje celu publicznego mogą występować na całym objętym nim obszarze, jest zaś niewystarczająca do uznania, że planowana inwestycja jest zgodna z tymże planem. W planie nie ujęto bowiem przebiegu nowej linii ciepłociągu, a zatem brak jest określenia terenu jako przeznaczonego pod inwestycje celu publicznego.

Wojewoda podkreślił przy tym, że plan miejscowy, aby dawał podstawę do zastosowania przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., musi nie tylko dopuszczać realizację celu publicznego, ale też określać lokalizację takiej inwestycji przez wskazanie nieruchomości, przez którą ma ona przebiegać. Usytuowania inwestycji nie można zaś ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Przemawia za tym treść art. 15 ust. 3 pkt 4a i pkt 4b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778) zwanej dalej u.p.i.z.p., zgodnie z którym granice terenu rozmieszczenia planowanych inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym i ponadlokalnym muszą znaleźć uwidocznienie w planie miejscowym. Brak wskazania takich granic nie zezwala zatem na realizację na danym terenie inwestycji celu publicznego.

Również, jak wskazał Wojewoda, stanowisko Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...] zawarte w piśmie z dnia [...] września 2016 r., jak również fakt usytuowania na przedmiotowej nieruchomości sieci ciepłowniczej 2xDN 600, która ma zostać zastąpiona nową o innym przebiegu siecią ciepłowniczą 2xDN 800, nie dają podstaw do uznania, że inwestycja objęta wnioskiem jest inwestycją zgodną z zapisami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...].

Taki wniosek wypływa też zdaniem Wojewody z treści art. 4 ust. 4 i art. 14 ust. 1 u.p.i.z.p. Ponadto, jak wskazał, w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z siecią o charakterze jedynie lokalnym, skoro przedmiotowa inwestycja celu publicznego ma stanowić część przedsięwzięcia pn. "Przebudowa sieci ciepłowniczej 2xDM 600 ze zmianą średnicy na 2xDN 800 do komory 154C5 do komory 411C1 w rejonie ul. [...] i [...] w [...], [...] i [...] ". Jest to zatem duża inwestycja o znaczeniu ponadlokalnym i winna zostać wyraźnie ujęta w planie. Z tego też powodu nie można zaakceptować, zdaniem Wojewody, poglądu Spółki, która dostrzegając ogólnikowość zapisów planu odnoszących się do lokalizowania infrastruktury technicznej stwierdza, że na etapie uchwalania planu trudno jest określić przebieg obiektów, urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. W świetle powyższych przepisów nie ma też, zdaniem Wojewody, znaczenia akceptowana przez skarżącą okoliczność, że według jej oceny planowana wymiana sieci ciepłowniczej nie spowoduje ograniczenia realizacji przeznaczenia objętego nią terenu, a wręcz przeciwnie przyczyni się do zmniejszenia stopnia oddziaływania projektowanych urządzeń na ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości przez jej użytkowników wieczystych, gdyż będzie przebiegała bliżej granicy działki.

Na decyzję Wojewody [...] [...] Sp. z o.o. w [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, domagając się jej uchylenia i zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 124 ust. 1 u.g.n., polegającym na jego błędnej wykładni i uznaniu, że ograniczenie w drodze decyzji administracyjnej sposobu korzystania z nieruchomości w sposób określony w art. 124 ust. 1 zdanie pierwsze tej ustawy jest zgodne z planem miejscowym tylko wtedy, kiedy konkretny przepis planu miejscowego wskazuje, że na określonej nieruchomości ma być realizowany dany cel publiczny;

- § 7 ust. 2 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla części obszaru Gminy [...] położonego w rejonie ul. [...] w zw. z § 8 pkt 4 tego planu i w zw. z art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i uznanie wbrew treści § 7 ust. 2 tego planu, że plan na działce nr [...] nie przewiduje lokalizacji celu publicznego w postaci sieci ciepłowniczej 2xDN 800, tym bardziej, iż na nieruchomości zlokalizowana jest już sieć ciepłownicza stanowiąca własność skarżącej, a realizowana inwestycja polega na dokonaniu jej wymiany,

- § 18 pkt 6 b, § 11 pkt 1b oraz § 16 ust. 1 pkt 7, § 16 ust. 3 pkt 1 i 2 tego planu, przez ich niezastosowanie i uznanie, że planowana inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym,

- art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.i.z.p. w zw. z art. 124 u.g.n., przez nieuzasadnione przyjęcie, że z przepisów tych wynika bezwzględny wymóg zamieszczania w planie miejscowym wszystkich szczegółowych danych, co do przebiegu na poszczególnych nieruchomościach gruntowych sieci infrastruktury technicznej, jako warunku, od którego spełnienia uzależniona została możliwość wydania decyzji określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n.;

2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, tj.:

- art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a., przez błędną, sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego ocenę materiału dowodowego polegająca na:

a) przyjęciu, że postanowienia planu są niewystarczające do uznania, że planowana przez skarżącą inwestycja jest zgodna z tymże planem, podczas gdy m.in. § 7 ust. 2 planu wskazuje, iż inwestycje celu publicznego mogą występować na całym obszarze objętym planem, a ponadto w piśmie z dnia [...] września 2016 r. Wydział Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miasta [...] wskazał, że planowane przez skarżącą ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości uczestników jest zgodne z planem;

b) przyjęciu, że bez znaczenia dla niniejszej sprawy pozostaje fakt, iż na nieruchomości uczestników zlokalizowana jest już sieć ciepłownicza 2xDN 600, stanowiąca własność skarżącej, której przebieg został uwidoczniony w planie oraz, że realizowana przez skarżącą na nieruchomości uczestników inwestycja tak naprawdę polega na wymianie sieci istniejącej na wykonaną w nowszej technologii;

c) braku ustosunkowania się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu, w tym zarzutów naruszenia § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zw. z art. 16 ust. 2 u.p.i.z.p. oraz art. 6 i art. 7 k.p.a., co uniemożliwia kontrolę instancyjną decyzji w tym zakresie;

- art. 107 § 3 k.p.a., przez brak wskazania w uzasadnieniu skarżonej decyzji przyczyn z powodu których organ odmówił stanowisku Wydziału Architektury, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej dotyczącego zgodności ograniczenia z planem wyrażonym w piśmie z dnia [...] września 2016 r. mocy i wiarygodności dowodowej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu swojej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchylił zarówno zaskarżoną decyzję Wojewody [...], jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r.

Uzasadniając zajęte stanowisko, Sąd wskazał, że rozpoznanie skargi sprowadza się w stanie niniejszej sprawy do rozstrzygnięcia sporu, czy w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego objęte wnioskiem ograniczenie sposobu korzystania z działki nr [...] przez założenie i przeprowadzenie na niej przez skarżącą ciepłociągu jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 124 ust. 1 w zw. z art. 112 ust. 1 u.g.n.

Sąd wskazał przy tym, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym, konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu. Tak rygorystyczne podejście do tej kwestii nie wynika z obowiązujących przepisów i nie uwzględnia w pełni ani występującej w tym względzie praktyki, ani realnych możliwości realizacji takiego wymogu w pracach planistycznych prowadzących do uchwalenia planu zagospodarowania zgodnie z u.p.i.z.p. W szczególności, wymóg taki nie wynika z treści art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.i.z.p., w którym jest mowa jedynie o zasadach modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji infrastruktury technicznej, a nie dokładnym wskazaniu o jakie i dokładnie gdzie inwestycje infrastrukturalne chodzi. Właściwie taki charakter (zasad) ma treść powoływanego przez organy § 16 ust. 3 pkt 1 miejscowego planu. Zasada ta w odniesieniu do projektowanego ciepłociągu nie będzie przy tym naruszona w sytuacji, gdy kwalifikuje się on do odstępstwa o jakim mowa w pkt 2 tego przepisu. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet nie było podnoszone, aby przebieg planowanego ciepłociągu po działce uczestników nie był technicznie uzasadniony. Wbrew ich twierdzeniom taki przebieg ciepłociągu nie spowoduje też ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia ich działki tj. pod zabudowę mieszkaniową z zabudową uzupełniającą w postaci garaży (§ 18 planu). Działka ta, o niewielkiej gdy chodzi o możliwość wykorzystania pod zabudowę jednorodzinną powierzchni, jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej co ogranicza dostęp (i zabudowę) do jej południowej niezabudowanej części, a właśnie w jej południowej części jest już usytuowany ujęty w planie zagospodarowania ciepłociąg o dwóch nitkach. Nowy ciepłociąg ma być przy tym usytuowany bliżej południowej granicy działki co po rozebraniu starego ciepłociągu niewątpliwie nie pogorszy możliwości zabudowy tej działki. Z tego też powodu, jak wskazał Sąd, nie można w tym przypadku mówić o naruszeniu treści art. 6 ust. 2 u.p.i.z.p., pomijając już kwestię, że możliwość stosownej ingerencji w prawo właściciela (użytkownika wieczystego) wynika wprost z treści art. 124 ust. 1 u.g.n. W sytuacji, gdy ograniczenie to następuje zgodnie z ustaleniami planu, brak jest też podstaw do przyjęcia, że do ograniczenia tego dochodzi z naruszeniem art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, a to biorąc pod uwagę, że inwestor realizuje cel publiczny.

Jednocześnie, Sąd podzielił stanowisko skarżącej Spółki, że fakt istniejącego już na działce uczestników i ujętego w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego ciepłociągu nie pozostaje bez wpływu na ocenę zgodności z planem planowanej inwestycji, gdy weźmie się pod uwagę, że istniejący już i ujęty w planie ciepłociąg ma co najmniej lokalny charakter w rozumieniu art. 15 ust. 3 pkt 4 a u.p.i.z.p. Nawet zatem gdyby przyjąć, że w dacie uchwalania obowiązującego planu sporna inwestycja byłaby już planowana, to przy istniejącym już na tym terenie ciepłociągu można by przyjąć, iż nie istniała w rozumieniu tego przepisu potrzeba ujmowania w planie przebiegu nitki nowego ciepłociągu w zbliżeniu do istniejącego.

Zdaniem Sądu, o zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującym planem przesądza treść § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 pkt 4 planu wykładana w nawiązaniu do treści art. 4 ust. 1 u.p.i.z.p. Z treści tych przepisów wynika, że organ uchwałodawczy przy uchwalaniu planu świadomie tylko w odniesieniu do celów publicznych w postaci dróg, postanowił wyodrębnić je przez wprowadzenie dla przeznaczonych na ten cel terenów odrębnych oznaczeń i wyznaczeniu dla tych terenów linii rozgraniczających zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.i.z.p. Konsekwencją takiego założenia jest treść § 7 ust. 2 oraz § 8 pkt 4 planu, zgodnie z którymi pozostałe cele inwestycji publicznego mogą być realizowane na całym obszarze tego planu. Gdyby inaczej wykładać treść tego planu, tj. zgodnie ze stanowiskiem orzekających organów i uczestników postępowania przyjmować, że inwestycje celu publicznego mogą być realizowane jedynie na terenie specjalnie na ten cel wydzielonym w planie miejscowym, oznaczonym liniami rozgraniczającymi, to na obszarze analizowanego planu nie mogłyby być realizowane inne poza drogami inwestycje celu publicznego. Niewątpliwie nie taka była jednak wola organu uchwałodawczego, ani w szczególności nie wynika to w żaden sposób z materiału sprawy. Przy takim założeniu nie mogłyby być m.in. zrealizowane urządzenia infrastruktury technicznej niezbędne do zrealizowania poszczególnych inwestycji, których przebieg jest możliwy najczęściej do sprecyzowania dopiero na etapie wydawania pozwolenia na budowę lub dokonywania zgłoszenia budowy lub robót budowlanych. Z tego też względu na etapie uchwalania planu nie ma możliwości wydzielenia liniami rozgraniczającymi odrębnych, przewidzianych pod takie urządzenia terenów. Z tego też powodu brak jest podstaw do przyjęcia, że inna w tym względzie interpretacja wynika z treści § 9 ust. 1 powoływanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W konsekwencji, jak wskazał Sąd, gdy nie ulega wątpliwości, że sporne zamierzenie inwestycyjne dotyczy inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 pkt 2 u.g.n., a jednocześnie budowy urządzeń infrastruktury technicznej, o jakich mowa w art. 143 ust. 2 u.g.n., to jej realizacja jest dopuszczalna zgodnie z treścią § 8 pkt 4 planu również na terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi z podstawowym i dopuszczalnym innym przeznaczeniem, gdy jednocześnie nie zostało stwierdzone aby dla przedmiotowej inwestycji istniał obowiązek sporządzenia oceny oddziaływania na środowisko i gdy ma ona na celu zaspokojenie potrzeb na ciepło również na terenach przyległych zgodnie z ich przeznaczeniem. W szczególności, w zakresie oddziaływania tej inwestycji na środowisko należy ponownie podkreślić i wziąć pod uwagę, że na tym terenie istnieje już podobnie przebiegający ciepłociąg i brak jest podstaw do przyjęcia oraz nie było to w sprawie nawet podnoszone aby stosunkowo niewielka zmiana jego parametrów (z 2xDN 600 na 2xDN 800) mogła wpływać niekorzystnie na stan środowiska. Inna ocena w tym względzie mogłaby wchodzić ewentualnie w rachubę gdyby ciepłociąg na tym terenie w ogóle nie istniał, a nie w przypadku jego faktycznej wymiany.

W świetle powyższych rozważań, zdaniem Sądu, brak było podstaw do przyjęcia, że objęte wnioskiem skarżącej Spółki ograniczenie w korzystaniu z działki uczestników nie jest zgodnie z obowiązującym planem miejscowym. Dlatego też, Sąd podzielił sformułowane w skardze zarzuty co do wydania zaskarżonej decyzji z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem powołanych przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

Jednocześnie Sąd wskazał, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy orzekające przyjęły, że wnioskowane ograniczenie w korzystaniu z działki uczestników nie narusza treści obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę kasacyjną wnieśli K.G. i A.G., zaskarżając go w całości i domagając się jego zmiany, oddalenia skargi [...] Spółki z o.o. oraz zasądzenia kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi postawili zarzut:

1. naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię a przez to niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 124 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla działki nr [...] przewiduje inwestycję objętą wnioskiem [...] Spółki z o.o.;

b) art. 112 ust. 1 u.g.n., poprzez przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem jest zgodna z przepisami planu zagospodarowania przestrzennego;

c) art. 4, art. 6, art. 14 i art. 15 u.p.i.z.p., poprzez przyjęcie, że przedmiotowa inwestycja w świetle obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego może być realizowana;

d) § 7, § 8 i § 16 planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2002 r., nr [...], poprzez uznanie, że plan umożliwia realizację przedmiotowej inwestycji;

2. naruszenia przepisów postępowania, mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niezastosowanie i uwzględnienie złożonej skargi;

b) art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uwzględnienie skargi złożonej przez [...] Spółka z o.o.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Spółka z o.o. wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie od skarżących na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka wskazała, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach odpowiada prawu i winien się ostać.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art.183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami.

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty nie pozwalają na skuteczne zakwestionowanie ustaleń oraz oceny dokonanej przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela bowiem stanowisko Sądu I instancji, który uznał, że wnioskowane przez [...] Spółkę z o.o. w [...] ograniczenie w korzystaniu z działki nr [...] położonej w [...] nie narusza treści obowiązującego dla jej terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla części obszaru gminy [...] położonego w rejonie ul. [...], zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta Chorzów z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...].

Zgodzić należy się bowiem z Sądem I instancji, który wskazał, że nie w każdym przypadku dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym konieczne jest zaznaczenie przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienie jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Niewątpliwie, z powołanego przepisu wynika, że aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 musi on dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje.

Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednakże dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.i.z.p., w brzmieniu obowiązującym w dacie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla części obszaru gminy [...] położonego w rejonie ul. [...], nie przewidywał takiego wymogu względem planu miejscowego, zwłaszcza mając na uwadze sieć podziemną, o znaczeniu lokalnym, przebiegającą pod powierzchnią ziemi. Sformułowanie zaś w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" nakazuje przyjąć, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przybierają formę częściowo opisową. Również określony w art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. wymóg zawarcia w planie miejscowym granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b), odnoszą się tylko do elementów fakultatywnych planu, a ponadto dotyczą jedynie ustalenia "granic terenów inwestycji celu publicznego", a nie precyzyjnego ich wyznaczenia w planie.

Stąd w orzecznictwie oraz w doktrynie wskazuje się na dopuszczalność wydawania decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów wprawdzie przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie ich przebiegu, podkreślając jednocześnie, iż im bardziej ogólne postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (por. G. Matusik [w:] G. Bieniek, M. Gdesz, S. Kalus, G. Matusik, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r., sygn. akt I OSK 537/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 1683/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela.

W rezultacie uznać należy, że Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że co prawda miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Miasta [...] dla części obszaru gminy [...] położonego w rejonie ul. [...] w sposób jednoznaczny nie określa przebiegu danej sieci ciepłowniczej, jednakże jej założenie nie jest sprzeczne z ogólnymi postanowieniem planu, zawartymi w § 7 ust. 1 i 2 oraz § 8 pkt 4 planu. Przepis § 7 stanowi bowiem, że dla potrzeb kształtowania przestrzeni publicznej wyznacza się tereny rozmieszczenia inwestycji celu publicznego w postaci dróg oznaczonych na rysunku planu symbolami 38KDZ1, 38KDZ2, 38KDZ3, 38 KDL1, 38KDL2, 38KDL3, 38KDL4, 38KDL5, 38KDL6, 38KDD1, 38KDD2, 38KDD3, 38KDD4, 38KDD5, 38KDD6 (ust. 1). Inwestycje celu publicznego mogą występować na całym obszarze (ust. 2). Ponadto, § 8 ust. 1 pkt 4 planu stanowi, że na terenach wydzielonych liniami rozgraniczającymi wraz z zagospodarowaniem zgodnym z przeznaczeniem podstawowym i dopuszczalnym, o ile nie jest to zabronione w dalszej części uchwały oraz przepisami odrębnymi mogą występować obiekty, sieci i urządzenia infrastruktury technicznej. Co więcej, § 16 planu ustalając zasady obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, wskazał, że dostawa paliwa gazowego z istniejących sieci gazowych niskiego oraz średniego ciśnienia przebiegających w ulicy [...], po ich rozbudowie, zgodnie z przepisami odrębnymi (ust. 1 pkt 4); najbliższe sieci ciepłownicze znajdują się: Ǿ 600 przebiegająca po północnej stronie ul. [...]. Orientacyjny przebieg sieci pokazano na rysunku (ust. 1 pkt 5). Jednocześnie, w § 16 ust. 3 planu ustalono zasady budowy i przebudowy sieci infrastruktury technicznej, wskazując m.in. że: 1) sieci uzbrojenia terenu należy prowadzić w liniach rozgraniczających ulic i 2) dopuszcza się prowadzenie sieci infrastruktury technicznej inaczej niż określono w pkt 1) jeśli jest to technicznie uzasadnione i nie spowoduje ograniczenia realizacji przeznaczenia podstawowego terenu.

W tym zakresie Sąd I instancji stwierdził natomiast, że przebieg planowanego ciepłociągu po działce nr [...] jest technicznie uzasadniony i nie spowoduje ograniczenia realizacji podstawowego przeznaczenia tej działki tj. pod zabudowę mieszkaniową z zabudową uzupełniającą w postaci garaży. Sąd podkreślił, że działka ta, o niewielkiej gdy chodzi o możliwość wykorzystania pod zabudowę jednorodzinną powierzchni, jest już zabudowana budynkiem mieszkalnym w zabudowie szeregowej co ogranicza dostęp (i zabudowę) do jej południowej niezabudowanej części, a właśnie w jej południowej części jest już usytuowany ujęty w planie zagospodarowania ciepłociąg o dwóch nitkach. Nowy ciepłociąg ma być przy tym usytuowany bliżej południowej granicy działki co po rozebraniu starego ciepłociągu niewątpliwie nie pogorszy możliwości zabudowy tej działki. Modyfikacja ta ma na celu zmniejszenie oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości, bowiem jej przebieg został przesunięty, w stosunku do istniejącego na nich ciepłociągu, w stronę granicy działek i przeprowadzony równolegle do niego, co zmniejszy stopień oddziaływania projektowanych urządzeń przesyłowych na funkcjonowanie nieruchomości. Podkreślić więc należy, że na przedmiotowym planie jest uwidoczniony przebieg istniejącej sieci ciepłowniczej 2xDN 600, która ma zostać jedynie zastąpiona przez tę planowaną, a mianowicie sieć ciepłowniczą 2xDN 800. Powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane w skardze kasacyjnej. Stąd też Naczelny Sąd Administracyjny rozpatrywał skargę kasacyjną mając na uwadze wyłącznie ustalony przez Sad I instancji stan sprawy administracyjnej i dokonane w tym zakresie ustalenia faktyczne.

W konsekwencji, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w takim stanie faktycznym sprawy, Sąd I instancji trafnie uznał, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] maja 2017 r. jak i utrzymana nią w mocy Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2017 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Wbrew twierdzeniom skarżących w tej sytuacji brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia przepisu art. 145 § 1 p.p.s.a., pomijając, że zarzut naruszenia przez jego niezastosowanie jest niezrozumiały, jako że Sąd I instancji zastosował właśnie ten przepis, uchylając wydane w sprawie decyzje.

Co więcej, w tej sytuacji Sąd I instancji, uprawniony był do zastosowania dyspozycji art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Określenie "we wszystkich postępowaniach", użyte w art. 135 p.p.s.a., wskazuje, że środki prawne, o których mowa w komentowanym przepisie, powinny być stosowane do aktów lub czynności wydanych lub podjętych w różnych, a więc w odrębnych postępowaniach prowadzonych "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Chodzi więc zarówno o postępowania zaliczane do trybu głównego (toczące się przed organem I jak i II instancji), jak i postępowania należące do trybu nadzwyczajnego (np. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności decyzji oraz zmiany lub uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1, art. 155 i 161 § 1 k.p.a.).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 207 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.