Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2537/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Machlejd, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Paweł Groński (spr.), Protokolant ref. staż. Iwona Choińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2012 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz R. G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego;


UZASADNIENIE

Starosta T. decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36, po rozpatrzeniu wniosku inwestora, zatwierdził projekt budowlany i udzielił M. i R. J. oraz Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]" reprezentowanemu przez K. W. pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nrew. [...] obr. [...] w Z. przy ul. [...] - etap I inwestycji (kategoria obiektu XVII).

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r. znak [...] na podstawie art. 156 § 1 i 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej k.p.a.) w związku z art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) - po przeprowadzeniu postępowania wszczętego na wniosek R. G. - odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Starosty [...].

Z akt administracyjnych wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] zostało wszczęte na wniosek R. G. Jako przesłankę do stwierdzenia nieważności ww. decyzji wnioskodawca wskazał niezgodność inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, na podstawie którego wydana została decyzja o warunkach zabudowy. Wnioskodawca podkreślił, że pomimo wydania dla przedmiotowej inwestycji decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 2003 r., Starosta jako organ właściwy do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, miał obowiązek sprawdzić zgodność inwestycji i projektu budowlanego nie tylko z decyzją o wzizt, ale i z zapisami miejscowego planu, w oparciu o który wydana była decyzja o warunkach zabudowy. Skarżący zauważył, że zgodnie z mpzp, który był podstawą wydania decyzji o wzizt, teren inwestycji znajduje się w obszarze 2KT/L (z przeznaczeniem pod drogi), 2ZP (z przeznaczeniem po zieleń urządzoną) i 2MN (z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności), natomiast budowy pięciokondygnacyjnego budynku usługowo komercyjnego o wymiarach 28 m x 23 m nie można uznać za budynek mieszkalny o niskiej intensywności. Dodatkowo skarżący poinformował o złożeniu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Jako drugą przesłankę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę wnioskodawca podał wydanie decyzji z naruszeniem art. 33 ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie pozwolenia na budowę dla inwestycji (budynku z miejscami postojowymi) bez zjazdu i dopuszczenie etapowania inwestycji w taki sposób, iż budowę zjazdu i uzyskanie pozwolenia na jego budowę określono jako etap II. Zdaniem skarżącego wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla budynku bez zjazdu stanowi rażące naruszenie art. 33 ww. ustawy, ponieważ inwestycja bez zjazdu nie może samodzielnie funkcjonować, a możliwość samodzielnego funkcjonowania, stanowi konieczny warunek dla dopuszczenia etapowania inwestycji w myśl art. 33 Prawa budowlanego. Ponadto za przedwczesne i rażąco naruszające prawo skarżący uznał wydanie decyzji bez uwzględnienia mediów (linii kablowej wraz ze stacją trafo i kanalizacji teletechnicznej) oraz wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przed uzyskaniem decyzji o wz dla budowy i przebudowy murów oporowych na granicy potoku [...].

Wnioskodawca zarzucił również braki w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę, polegające m.in. na nieomówieniu przez Starostę sposobu, w jaki wypełnione zostały przez inwestora obowiązki nałożone na niego w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz niewyjaśnieniu, na jakiej podstawie organ wydający pozwolenie na budowę uznał, że planowana ilość miejsc postojowych jest wystarczająca dla charakteru inwestycji. Braki te, zdaniem wnioskodawcy, stanowią rażące naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., w którym określone zostały zakres i wymagania dla uzasadnienia decyzji.

Pismem z dnia 3 grudnia 2010 r. skarżący wniósł dodatkowe zarzuty. Wskazał na sprzeczność decyzji o pozwoleniu na budowę z decyzją o wzizt, w związku z zatwierdzeniem projektu budowlanego (projektu zagospodarowania terenu), przewidującego jeden wspólny wjazd i wyjazd od strony północnej, podczas gdy decyzja o wzizt w pkt 11 zakłada, że obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się ma poprzez wjazd od strony północnej i wyjazd od strony południowej. Kolejne naruszenie warunków decyzji o wzizt polega, zdaniem skarżącego, na przekroczeniu parametrów elewacji frontowej w zaprojektowanym budynku (zamiast dopuszczalnych 28 m około 32 m). W ww. piśmie skarżący ponownie podniósł zarzut o niewystarczającej ilości miejsc postojowych (14 miejsc postojowych dla obsługi ok. 30 osób zatrudnionych i ok. 2500 m2 powierzchni handlowej), co także stanowi naruszenie decyzji o wzizt oraz usytuowanie miejsc postojowych w garażu podziemnym, na co nie zezwala wprost decyzja o wzizt. Dodatkowo skarżący zakwestionował rozwiązanie projektowe dotyczące obsługi komunikacyjnej, wskazując na brak prawidłowego rozwiązania w zakresie dostawy towarów do planowanej inwestycji.

Skarżący zarzucił ponadto nieaktualność uzgodnienia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. Zdaniem wnioskującego, uzgodnienie dotyczyło poprzedniej wersji projektu budowlanego, który został zmieniony w ponownym postępowaniu prowadzonym na skutek ww. decyzji Wojewody [...] z [...] lipca 2006 r. uchylającej pierwsze pozwolenie na budowę z [...] maja 2006 r. wydane przez Starostę w sprawie przedmiotowej inwestycji. Skarżący zakwestionował także formę (pismo a nie postanowienie), w jakiej dokonał uzgodnienia projektu budowlanego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, zarzucając wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę przy braku wymaganych uzgodnień PPIS i WKZ. Ponadto skarżący poinformował o złożeniu wniosków o wznowienie postępowania w sprawie ww. uzgodnień do właściwych organów, tj. Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego i Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że kontrolowanej decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nie można zarzucić obrazy przepisów materialno-procesowych w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak jest zatem podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Organ podał, iż Starosta T. rozstrzygając sprawę z wniosku inwestora zobowiązany był do wydania decyzji zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami ustawy Prawo budowlane, które nie dawały organowi administracji architektoniczno- budowlanej, właściwemu dla rozpatrzenia sprawy w przedmiocie pozwolenia na budowę, możliwości badania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o który wydana była decyzja o wzizt przedłożona przez inwestora. Ponadto zauważył, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Z., zatwierdzony uchwałą Rady Gminy T. w Z. z dnia [...] listopada 1994 r. Nr [...], z ustaleniami którego skarżący zarzuca niezgodność inwestycji, obowiązywał do dnia 31 grudnia 2003 r. Po tej dacie utracił moc, podobnie jak wszystkie miejscowe plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 03.80.717). Ustawa ta nie przewidywała wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o wzizt wydanych w oparciu o miejscowe plany uchwalone przed dniem 1 stycznia 1995 r.

Organ zauważył, że decyzja Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji złożona została przez inwestora wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę w dacie jej ważności i posiadała przymiot ostateczności. Zatem Starosta T. był zobowiązany, zgodnie z art. 35 ustawy Prawo budowlane, do sprawdzenia zgodności projektu budowlanego, wobec barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z ustaleniami ww. decyzji o warunkach zabudowy. Zauważył również, że zgodnie z art. 55 w związku z art. 64 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenia decyzji o wzizt są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę. Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie jest uprawniony do kwestionowania zapisów decyzji o wzizt. Organem właściwym dla zbadania prawidłowości decyzji Burmistrza o wzizt jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze.

Jednocześnie organ wskazał, że Wojewoda [...] uchylając decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. decyzję Starosty z dnia [...] maja 2006 r. o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji, wystąpił pismem z dnia 31 lipca 2006 r. do SKO w N. o zajęcie stanowiska w aspekcie oceny zgodności decyzji o wzizt z przepisami prawa, tj. z obowiązującym w dacie wydania tej decyzji miejscowym planem, w zapisach którego teren objęty decyzją o wzizt znajdował się w obszarze przewidzianym m.in. pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności, oznaczonej symbolem 2MN. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. pismem z dnia 24 października 2006 r. odpowiedziało, że nie znalazło przesłanek do podjęcia działań, mających na celu wzruszenie decyzji.

Odpowiadając na zarzuty dotyczące funkcji i gabarytów inwestycji, Wojewoda podkreślił, że przesądzone one zostały decyzją o wzizt. Zdaniem organu, zarzucanych przez wnioskodawcę niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o wzizt nie można zakwalifikować jako niewątpliwych i rażących. Wojewoda zauważył, iż podnoszone zarzuty nie dotyczą wprost zapisów decyzji o wzizt, ale opierają się na interpretacji zapisów (warunków) decyzji. Kwestionowane zapisy nie są precyzyjne i jednoznaczne. Nie można bowiem uznać za niewątpliwe naruszenie warunków zapisanych w sposób: należy rozważyć wykonanie wyjazdu od strony południowej, wyjazd od strony północnej (pkt 11 decyzji), należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów w ilości adekwatnej do programu projektowanego obiektu (pkt 13). Ponadto organ wskazał, że rozwiązanie komunikacyjne polegające na jednym wspólnym wjeździe i wyjeździe przedstawione na zatwierdzonym projekcie zagospodarowania terenu i w opracowaniu branży drogowej zyskało akceptację i uzgodnienie zarządcy drogi publicznej - opinia Burmistrza z dnia 17 maja 2005 r. oraz uzgodnienie projektu budowlanego branży drogowej z dnia 15 maja 2006 r.

W ocenie Wojewody, wydanie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji z dopuszczeniem etapowania, przewidującego budowę zjazdu jako etapu II, stanowi uchybienie decyzji, ale biorąc pod uwagę okoliczności, takie jak: bezpośredni dostęp do drogi działki inwestora, opracowanie projektu branżowego drogowego i akceptację dla planowanego zjazdu uzyskaną od zarządcy drogi, należy uznać, że wada ta nie może być zakwalifikowana jako rażąca. Także wątpliwości organu spowodowała okoliczność, iż rozbudowę linii kablowej wraz ze stacją trafo organ uznał jako możliwą do wyłączenia z zakresu zatwierdzonego decyzją i zakwalifikował jako budowę przyłącza. Wojewoda wyjaśnił, że w przypadku budowy przyłączy inwestor ma prawo wyboru procedury i może skorzystać z trybu przyjęcia zgłoszenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, zgodnie z art. 30 ustawy Prawo budowlane lub z pominięciem administracji architektoniczno-budowlanej, tj. w trybie, o którym mowa w art. 29 a ww. ustawy. Jednak i tej wady organ wyższej instancji, rozpoznając sprawę w trybie stwierdzenia nieważności, nie zakwalifikował jako rażącej. Inwestor uzyskał bowiem zapewnienie dostaw i przyłączenia mediów, w tym i zasilania energetycznego.

Zdaniem organu, zarzucane przez skarżącego naruszenie warunków decyzji o wzizt dotyczące przekroczenia wymiaru długości elewacji frontowej, określonego w pkt 3b decyzji o wzizt, nie znajduje potwierdzenia. Wprawdzie przy odczytaniu wymiaru (długości) elewacji jako całości z uwzględnieniem pełnej jej ekspozycji (przy potraktowaniu elewacji jako rzutu widoku budynku na płaszczyznę równoległą do osi ulicy) można dopatrzyć się przekroczenia wymiaru 28 m o około 2 m, ale wynika to wyłącznie z szerokości ryzalitu zaprojektowanego na elewacji południowo-wschodniej. Ryzalit ten jest cofnięty w stosunku do płaszczyzny ściany tworzącej zwartą formę elewacji frontowej (elewacji północno-wschodniej) o ponad 1.5 m oraz zaprojektowany jest w całości z materiału o innym charakterze (lekka ściana osłonowa), niż elewacja frontowa (okładzina kamienna z otworami wypełnionymi ślusarką). Organ podał, iż długość elewacji frontowej między osiami A-K (z pominięciem cofniętego, usytuowanego w drugim planie ryzalitu), nie przekracza 28 m, co wynika zarówno z analizy rysunków rzutów, jak i elewacji zamieszczonych w projekcie budowlanym. Zdaniem organu, brak jest podstaw, aby zarzucić niewątpliwe naruszenie ww. warunku decyzji o wzizt.

Organ I instancji nie znalazł także wystarczających przesłanek, aby stwierdzić, że skarżona decyzja została wydana bez wymaganego uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Zauważył, iż zgłoszone przez skarżącego wątpliwości co do dokonanych uzgodnień, podobnie jak i sprawa prawidłowości decyzji o wzizt, w oparciu o którą udzielone zostało pozwolenie na budowę, wyjaśniane są przez właściwe organy. Postępowania przed tymi organami zostały wszczęte i są prowadzone z wniosków skarżącego. Podkreślił, że potwierdzona stosownym, ostatecznym rozstrzygnięciem wadliwość decyzji o wzizt lub któregoś z kwestionowanych uzgodnień stanowić będzie przesłankę do wznowienia postępowania, po kwalifikacji zgodnie z regulacją art. 145 § 1 k.p.a.

Wojewoda wskazał, iż nawet uzasadnionych wątpliwości, dotyczących decyzji o wzizt lub wymaganych uzgodnień projektu budowlanego, nie można zakwalifikować jako przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na ich postawie. Również ewentualne braki w wyczerpującym uzasadnienia decyzji, zdaniem organu, nie mogą zostać zakwalifikowane jako rażące naruszenie art. 107 k.p.a. Zdaniem organu, przesłanki wskazane przez wnioskodawcę do stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nie potwierdziły się, zaś analiza materiału dowodowego nie wskazuje również, aby zaskarżonej decyzji można było zarzucić inną wadę wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej GINB) decyzją z dnia [...] września 2011 r. znak [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania R. G. od powyższej decyzji Wojewody [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ stwierdził, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności rozstrzygnięcia stanowi wyjątek od przyjętej przez ustawodawcę w art. 16 § 1 k.p.a. zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia może dojść wyłącznie w przypadku istnienia którejkolwiek z przesłanek zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród przesłanek tych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wymienione jest rażące naruszenie prawa, które w orzecznictwie określa się jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państw prawa urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej (wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2006 r" sygn. akt I OSK 883/05).

Organ podał, iż zgodnie z dyspozycją art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - wg stanu na dzień wydania decyzji z dnia [...] października 2006 r.), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu, z przepisami w tym techniczno-budowlanymi. Ponadto stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył w tej sprawie wniosek w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz złożył pod rygorem odpowiedzialności karnej oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie organu, ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że decyzja Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] nie narusza w sposób rażący ww. przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

GINB wskazał, że wniosek o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji złożony został w dniu 21 listopada 2005 r., w okresie ważności decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak: [...], ustalającej dla inwestycji polegającej na budowie budynku usług komercyjnych wraz z przyłączami i miejscami postojowymi warunki zabudowy i zagospodarowania działek nr ew. [...] obr. [...] oraz części działek nr ew. [...] obr. [...], położonych w Z., w rejonie ul. [...] - określonej do dnia 31 grudnia 2005 r. Wyjaśnił, iż organ architektoniczno-budowlany nie jest uprawniony do badania czy projektowana inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego, gdy inwestor posiada ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Skoro zatem w niniejszej sprawie decyzja o pozwoleniu na budowę została poprzedzona wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, oznacza to, że przesądzona została kwestia możliwości, dopuszczalności oraz zgodności z prawem (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) zabudowy działki inwestora. GINB dodał, że w piśmie dnia 24 października 2006 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. wskazało, iż w aspekcie zgodności z obowiązującym ówcześnie planem miejscowym nie znajduje przesłanek do podejmowania działań mających na celu wzruszenie decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...].

Zdaniem organu odwoławczego, sporna inwestycja nie narusza w sposób rażący postanowień ww. decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. W szczególności, jak wynika z projektu zagospodarowania działki, usytuowanie przedmiotowej inwestycji jest zgodne z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. została zachowana odległość 12 m od budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr ew. [...] przy ul. [...]. Ponadto organ wskazał, iż ww. decyzja określała długość elewacji frontowej projektowanego budynku od strony ul. [...] do 28 m (pkt 3b), a na projekcie zagospodarowania terenu zaznaczono, że elewacja frontowa wynosi 28 m. Z projektu budowlanego wynika również, że długość ściany frontowej projektowanego budynku od ul. [...] wynosi 28 m.

Jednocześnie GINB podał, że inwestor zgodnie ze wskazaniami zawartymi w decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (pkt 3c i 3 e) zrezygnował ze świetlika w linii kalenicy dachu oraz wykonał szczegółowy projekt zieleni wraz z inwentaryzacją zieleni. Ponadto uzgodniona została odległość 4,5 m projektowanego budynku od brzegu [...] Potoku z jego użytkownikiem - Miastem Z. (pismo Burmistrza Miasta Z. z dnia 24 lutego 2006 r.), zaprojektowana została powierzchnia biologicznie czynna - 51%, a także zapewniono 16 miejsc parkingowych, w tym miejsce postojowe dla osoby niepełnosprawnej. Ponadto inwestor zgodnie ze wskazaniem zawartym w ww. decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji (pkt 3e) uzyskał opinię [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, jak również otrzymał pozytywną opinię Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z., uzgodnienie rzeczoznawcy ds. bezpieczeństwa i higieny pracy oraz uzgodnienie rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych.

GINB wskazał również, że przewidziany w projekcie zagospodarowania działki pojedynczy wjazd i wyjazd z niniejszej inwestycji nie stanowi naruszenia warunków określonych w decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wyjaśnił, iż projekt koncepcyjny będący integralnym załącznikiem do ww. decyzji przewiduje pojedynczy wjazd i wyjazd do spornej inwestycji (k. 14-D) i jest tożsamy w tym zakresie z projektem zagospodarowania działki, zatwierdzonym decyzją Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...]. Dodał, iż w decyzji tej polecono jedynie rozważenie możliwości zaprojektowania oddzielnego zjazdu i wjazdu do niniejszej inwestycji. GINB wyjaśnił także, iż badana decyzja Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] nie obejmuje budowy spornego zjazdu i wjazdu, lecz dotyczy wyłącznie I etapu inwestycji, obejmującego budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nrew. [...] obr. [...].

Jednocześnie organ podkreślił, że przedmiotowa inwestycja została usytuowana w odległości 8,9 m od działki nr ew. [...] oraz 7,5 m od działki nr ew. [...], zatem zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu na dzień wydania decyzji z dnia 10 października 2006 r.). Stosownie do ww. paragrafu, jeżeli z przepisów § 13, 60, 271 i 273 lub przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki na działce budowlanej sytuuje się od granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości nie mniejszej niż 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

Organ wskazał, że z analizy przesłaniania i nasłonecznienia będącej częścią projektu budowlanego wynika, iż okna budynku znajdującego się na działce sąsiedniej nr ew. [...] nie są przesłaniane oraz mają zagwarantowane nasłonecznienie co najmniej 3 godziny w dniach równonocy, co spełnia warunek określony w § 60 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym m.in. pokoje mieszkalne - w godzinach 7.00 -17.00 powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia co najmniej 3 godziny w dniach równonocy (21 marca i 21 września). W szczególności, w wyznaczonych polach w promieniu 14,2 m od okien budynku sąsiedniego i kącie rozwarcia 60° nie znajduje się żadna część projektowanego budynku wyższa niż 14,2 m, co spełnia warunek określony w § 13 ust. 1 ww. rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym odległość budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi od innych obiektów powinna umożliwiać naturalne oświetlenie tych pomieszczeń - co uznaje się za spełnione, jeżeli między ramionami kąta 60°, wyznaczonego w płaszczyźnie poziomej, z wierzchołkiem usytuowanym w wewnętrznym licu ściany na osi okna pomieszczenia przesłanianego, nie znajduje się przesłaniająca część tego samego budynku lub inny obiekt przesłaniający w odległości mniejszej niż wysokość przesłaniania - dla obiektów przesłaniających o wysokości do 35 m, zostały zachowane wymagania, o których mowa w § 57 i 60, dotyczących nasłonecznienia.

Ponadto GINB podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego inwestor dołączył do wniosku o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jednocześnie stwierdził, iż jakkolwiek w sentencji przedmiotowej decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w sposób nieprawidłowy określono, że udzielono pozwolenia Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]" reprezentowanemu przez K. W., tj. jednostce nie posiadającej podmiotowości prawnej (zamiast K. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo Budowlane "[...]"), to jednak naruszenia tego nie można zakwalifikować jako wypełniającego dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. rażącego naruszenia prawa) bądź art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (tj. skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie). Z akt sprawy jednoznacznie wynika, że inwestorem oprócz M. i R. J. był K. W. - współwłaściciel nieruchomości inwestycyjnych. Organ podał, iż jeżeli w pozwoleniu na budowę określono inwestora poprzez podanie jego imienia nazwiska oraz nazwy działalności gospodarczej, którą prowadzi, należy uznać, że decyzja została skierowana do osoby fizycznej, tj. przedsiębiorcy. W ocenie organu, jeżeli postępowanie dowodowe było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., a jedynie w sposób omyłkowy określono stronę w decyzji, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji

Zdaniem GINB, kontrolowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco innych przepisów obowiązujących w dacie jego wydania. Nie stwierdzono również, aby wydano je z naruszeniem przepisów o właściwości lub bez podstawy prawnej. Nie dotyczy ono sprawy rozstrzygniętej wcześniej inną decyzją ostateczną, jak również nie skierowano go do osoby niebędącej stroną w sprawie. Weryfikowana decyzja nie była niewykonalna w dniu jej wydania, zaś jej wykonanie nie wywołuje czynu zagrożonego karą. Oprócz powyższego nie jest ona dotknięta wadą powodującą nieważność rozstrzygnięcia z mocy prawa.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł R. G., zarzucając iż decyzja ta rażąco narusza:

1) art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 28, art. 33, art. 34, art. 35 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. prawo budowlane poprzez przyjęcie, że:

- można udzielić pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych, nie mając decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji trafo, linii kablowych elektrycznych i rozbudowy kanalizacji teletechnicznej (art. 28 ust. 1 ustawy), podczas gdy Burmistrz Miasta Z. decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla stacji trafo, linii energetycznych i rozbudowy kanalizacji teletechnicznej,

- istnieje możliwość samodzielnego funkcjonowania budynku usług komercyjnych bez wjazdu (oraz dojazdu), co rażąco narusza art. 33 ust. 1 ustawy,

- uzyskano przed wydaniem decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. wymagane uzgodnienia, co narusza rażąco art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy, w sytuacji gdy Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie wydał nowego postanowienia opiniującego (jedyne postanowienie PPIS z [...] października 2005 r. zostało wydane do pierwotnego projektu budowlanego i przed uchyleniem pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę,

- można zaprojektować budynek usług komercyjnych o powierzchni użytkowej około 2.500 m2 bez dojazdu samochodów dostawczych i miejsc załadunku i wyładunku zaopatrzenia, co narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane),

- poprzez przyjęcie, że dla budynku usług komercyjnych, o powierzchni użytkowej ok. 2500 m2, dla 35 zatrudnionych pracowników, ilość 16 miejsc postojowych jest wystarczająca, co narusza art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane ),

2) § 8 i § 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133), poprzez przyjęcie, że dopuszczalna jest sprzeczność z planem zagospodarowania terenu (w teczce nr 1 projektu budowlanego (od kart nr 1) - karta 14D - powierzchnia zabudowy ok. 715 m 2, ilość miejsc postojowych - 10, a kartą nr 36 - ilość miejsc postojowych 16, w tym 15 wewnątrz budynku),

3) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak stwierdzenia nieważności decyzji Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. o pozwoleniu na budowę,

4) art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezebranie właściwego i wystarczającego materiału dowodowego i orzekanie w oparciu o niepełny materiał dowodowy.

Skarżący podniósł, iż ani Wojewoda [...], ani GINB nie wypowiedział się w sprawie możliwości samodzielnego funkcjonowania budynku usług komercyjnych bez dojazdu, jak również w podnoszonych przez skarżącego kwestiach dotyczących ilości miejsc postojowych, braku nowego postanowienia opiniującego PPIS oraz braku formy postanowień dla opinii wyrażonej przez konserwatora zabytków. Zdaniem skarżącego, powyższe stanowi uchylanie się od obowiązków organu wynikających z art. 77 i 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez skarżącego organ dodał, iż zgodnie z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm. - wg stanu prawnego na dzień [...] października 2006 r.), liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań określonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Zauważył, iż w pkt 13 decyzji Burmistrza Miasta Z. z dnia [...] grudnia 2003 r. znak [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji wskazano, że należy przewidzieć miejsca postojowe dla samochodów w ilości adekwatnej do programu projektowanego obiektu. Decyzja ta nie zobowiązywała więc inwestora do określonej ilości miejsc postojowych. Wobec powyższego, zdaniem organu nie można uznać w przypadku omawianej inwestycji, że rażącym naruszeniem przepisów prawa jest niezaplanowanie dostatecznej liczby miejsc postojowych w stosunku do liczby zatrudnionych pracowników, co zarzuca skarżący.

Ponadto organ stwierdził, że uzyskanie pozwolenia na budowę zjazdu z działki inwestycyjnej w odrębnym postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Jako niezrozumiały uznał zaś zarzut braku uzyskania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy stacji trafo, linii kablowych elektrycznych i rozbudowy kanalizacji teletechnicznej, w sytuacji gdy przedmiotem udzielenia pozwolenia był budynek usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi. Wyjaśnił także, iż brak stanowiska innego organu stanowi podstawę wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.), nie zaś przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

W rozpatrywanej sprawie wystąpiły tego rodzaju wady i uchybienia.

Sąd kontrolował decyzję GINB z dnia [...] września 2011 r. znak [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r. znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej M. i R. J. oraz Przedsiębiorstwu Budowlanemu "[...]" reprezentowanemu przez K. W. pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi na działkach nr ew. [...] obr. [...] w Z. przy ul. [...] - etap I inwestycji (kategoria obiektu XVII).

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę również ostatecznych decyzji administracyjnych, co stanowi wyjątek od zasady zawartej w art. 16 § 1 k.p.a. Prowadzone w trybie nadzoru postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie ma na celu ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, jak ma to miejsce w postępowaniu odwoławczym, a jedynie wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności decyzji z prawem. Organ nadzorczy nie rozstrzyga istoty sprawy, ponieważ stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy zostanie spełniona którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., przy czym przesłanki te nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Organ prowadzący postępowanie nieważnościowe bada kontrolowaną decyzję, biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie jej wydania.

Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze w postaci skutków, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na widocznej sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że kontrolowana w postępowaniu nieważnościowym decyzja Starosty T. z dnia [...] października 2006 r. o pozwoleniu na budowę została wydana z rażącym naruszeniem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego.

Stosownie do art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

W przedmiotowej sprawie w piśmie z dnia 15 września 2006 r. inwestor wskazał, że rezygnuje z zatwierdzania projektowanego zjazdu z ul. [...] (dz. nr [...]) na teren inwestycji, a zatem przewiduje etapowanie inwestycji. Podał, iż w pierwszym etapie wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy zakresu objętego projektem zagospodarowania terenu z wyjątkiem fragmentu wjazdu na szerokości chodnika na działce nr [...], natomiast w drugim etapie zakłada się wystąpienie z wnioskiem o pozwolenie na budowę ww. fragmentu wjazdu na działce nr [...]. Dodatkowo inwestor wyjaśnił, że dysponuje warunkami technicznymi na zjazd oraz uzgodnieniem zjazdu przez zarządcę drogi. Ponadto stwierdził, że budynek będzie miał bezpośredni dostęp do drogi publicznej, a jego podstawowym przeznaczeniem jest funkcja handlowo- usługowa, a więc może funkcjonować bez konieczności wjazdu w głąb działki. Inwestor poinformował, iż docelowo, zgodnie z projektem zagospodarowania terenu, po uzyskaniu pozwolenia na budowę drugiego etapu inwestycji budynek będzie funkcjonował w oparciu o wymieniony wjazd.

Starosta T. w uwzględnieniu wniosku inwestora zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku usług komercyjnych wraz z miejscami postojowymi w ramach I etapu inwestycji, tj. z pominięciem budowy zjazdu, podając w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2006 r., że inwestor zdecydował o etapowaniu inwestycji w ten sposób, iż budowa zjazdu zostanie wykonana w II etapie na podstawie odrębnego zezwolenia. Tymczasem, budynek usług komercyjnych niewątpliwie nie może prawidłowo funkcjonować bez obsługującego ten obiekt wjazdu. Wydanie pozwolenia na budowę na podstawie wniosku, obejmującego jedynie część zamierzenia budowlanego niemogącą funkcjonować samodzielnie, stanowi rażące naruszenie prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego. Rozdzielanie w takiej sytuacji etapów procesu budowlanego stanowi bowiem obejście prawa. Art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dopuszcza etapowanie inwestycji i wydanie pozwolenia na budowę odnośnie części obiektów, jednak tylko wówczas, gdy poszczególne części zamierzenia inwestycyjnego stanowią odrębną całość, mogącą samodzielnie funkcjonować. Bez spełnienia tych warunków etapowanie inwestycji jest niemożliwe.

Ponadto zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 77, 80 oraz 107 § 3 k.p.a., w szczególności w związku z brakiem odniesienia się przez organ do zarzutów skarżącego w zakresie ilości miejsc postojowych. GINB wprawdzie odniósł się do ww. zarzutu w odpowiedzi na skargę, jednak rozważania w tym przedmiocie powinny być zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Należy również zauważyć, że GINB pominął fakt, iż organ udzielający pozwolenia na budowę nieprawidłowo uznał rozbudowę linii kablowej wraz ze stacją trafo jako możliwą do wyłączenia z zakresu zatwierdzonego decyzją i zakwalifikował jako budowę przyłącza. Także tej okoliczności sprawy organ odwoławczy nie ocenił w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia.

Z tych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152 oraz art. 200 i 210 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.