Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 510/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2020 r. sprawy ze skargi G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga G. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2020 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia 20 grudnia 2019 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., Wójt Gminy ustalił w stosunku do B. i G. K. wysokość opłaty jednorazowej w kwocie 35 536,80 zł na rzecz Gminy z tytułu wzrostu wartości nieruchomości gruntowej położonej w obrębie K., gmina K., objętej księgą wieczystą nr [..], obejmującej działkę nr [..], wskutek podjęcia przez Radę Gminy uchwały nr XXXVII/278/2013 z dnia 24 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..]. (Dz.Urz.Woj. z 2013 r., poz. 3677) i zbyciem w dniu 18 września 2018 r. prawa własności tej nieruchomości, zobowiązując do uiszczenia tej opłaty z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając wydaną decyzję Wójt wskazał, że w stosunku do przedmiotowej działki zostały spełnione wszystkie warunki do ustalenia opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Z aktu notarialnego Rep. A nr [..] wynika bowiem, że B. i G. K. w dniu 18 września 2018 r., będąc współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, zbyli przedmiotową nieruchomość gruntową o powierzchni 0,5847 ha, którą nabyli na podstawie umowy sprzedaży z dnia 5 sierpnia 1998 r.

Nieruchomość ta położona jest na obszarze objętym planem miejscowym, przyjętym uchwałą Rady Gminy nr XXXVII/278/2013 z dnia 24 września 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów [..]. Uchwała Rady Gminy nr XXXVIl/278/2013 z dnia 24 września 2013 r. została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa z dnia 29 października 2013 r. pod poz. 3677 i zgodnie z zamieszczonym w niej § 36 weszła w życie po upływie 30 dni od jej ogłoszenia, tj. w dniu 29 listopada 2013 r.

Wójt powiadomił strony o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie pismem z dnia 8 listopada 2018 r., które zostało doręczone stronom w dniu 21 listopada 2018 r., a tym samym przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie powołanego planu. Plan miejscowy z dnia 24 września 2013 r. uchylił obowiązujący wcześniej na przedmiotowym terenie plan przyjęty uchwałą Rady Gminy nr XXVIII/252/2005 z dnia 25 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [..] (Dz. Urz. Woj. nr 144, poz. 3417).

Zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 25 października 2005 r. działka nr [..] położona była na terenach zieleni oraz wód powierzchniowych o charakterze zbiorników retencyjnych (003.ZP,WS). W § 4 ust. 3.0. pkt 8 tego planu ustalono, że do obowiązujących lub wiodących funkcji i obiektów oraz form użytkowania i zagospodarowania terenu należały: ochrona, utrzymanie i konserwacja kanału melioracyjnego, lokalizacja pasa technicznego zapewniającego dojazd do rowu, realizacja parków, skwerów, zieleńców o funkcji przestrzeni publicznej, realizacja ścieżek pieszych, ochrona wód otwartych, ochrona istniejącego drzewostanu, ochrona rzeźby terenu, zadrzewienia i zakrzaczenia. Jako dopuszczalne formy zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono lokalizację infrastruktury technicznej niekolidującej z systemem melioracji, lokalizację przepustu zapewniającego dostęp z drogi publicznej, lokalizowanie zabudowy w strefach przylegających w odległości zapewniającej swobodny przepływ wód i bezpieczeństwo budowli, realizację ścieżek rowerowych, lokalizację zabudowy według ustaleń szczegółowych, lokalizację elementów małej architektury (pomniki, rzeźby, altany, itp.), lokalizację sieci i obiektów infrastruktury technicznej, lokalizację obiektów tymczasowych oraz parkingów o nawierzchni zielonej na powierzchni maksymalnie 15% powierzchni strefy oraz grupowane po trzy stanowiska, rozdzielone zielenią wysoką. Wykluczono za to możliwość lokalizacji wszelkich form zabudowy stałej i czasowej, lokalizacji obiektów reklamowych, likwidacji wód otwartych, przekształceń rzeźby terenu, plażowania i biwakowania. Oprócz tego wykluczono też zadrzewienia i zakrzaczenia, co zdaniem Wójta, należy uznać za błąd redakcyjny, bowiem wskazano jednocześnie, że ten sposób zagospodarowania terenu należy do obowiązujących. Ponadto, ustalono, że ochronie podlegają istniejące zadrzewienia. Ustalenia tego planu dla terenu oznaczonego symbolem 003.ZP,WS znalazły uszczegółowienie w § 6, karta terenu 50, gdzie powtórzono nakaz ochrony rzeźby terenu, wód otwartych i zieleni wysokiej (pkt 4). Oprócz tego wprowadzono szereg wymagań dotyczących ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego (pkt 5). Wprowadzono też zakaz zabudowy poza obiektami i urządzeniami infrastruktury technicznej oraz elementami małej architektury (pkt 8), jak altany, pergole, pomniki czy obiekty służące rekreacji (pkt 11.1). W strefie dopuszczono też przebieg ciągów pieszych i ścieżek rowerowych (pkt 11.1). Oznacza to, jak wskazał Wójt, że pod rządami tego planu w istocie potencjalne możliwości i kierunki zagospodarowania nieruchomości ograniczały się do terenów zieleni urządzonej wraz z infrastrukturą techniczną z nimi związaną, bez prawa do wznoszenia budynków. Ze względu na powierzchnię nieruchomości, możliwe było wykorzystanie jej dla utworzenia przestrzeni o charakterze zieleńca.

Wójt wskazał następnie, że w planie miejscowym uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 24 września 2013 r. działka nr [..] położona jest w granicach terenu oznaczonego symbolem 1.MN/U1. Zgodnie z § 3 ust. 2 tego planu tereny oznaczone symbolem literowym MN/U1 przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną oraz zabudowę usługową. W terenie dopuszcza się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (w formie wolnostojącej - § 7 ust. 6 pkt 7 uchwały) oraz usługi z wyłączeniem stacji paliw, usług związanych z obsługą i naprawą pojazdów mechanicznych, szpitali i domów opieki społecznej, baz, składów, hurtowni oraz usług handlu o powierzchni sprzedaży powyżej 100 m2 każda. Na terenie tym może być realizowane także przeznaczenie uzupełniające obejmujące zieleń, zbiorniki retencyjne, ciągi komunikacyjne, miejsca postojowe, sieci i urządzenia sieciowe oraz obiekty budowlane infrastruktury technicznej (w tym stacje bazowe telefonii komórkowej). W § 7 ust. 3 uchwały ustalono, że nie wyznacza się proporcji pomiędzy głównymi funkcjami. Ponadto, w § 7 ust. 6 pkt 1 uchwały ustalono linie zabudowy - maksymalne nieprzekraczalne, jak na rysunku planu a pozostałe zgodnie z przepisami. Z rysunku planu wynika natomiast, że w odniesieniu do działki nr [..] w K. wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 6 m od linii rozgraniczającej pas drogowy drogi oznaczonej w planie symbolem 23.KDD w odległości od ok. 43 m do ok. 51 m od południowo-wschodniej granicy działki. Wyznaczone w taki sposób linie zabudowy, uwzględniając też wymagane przepisami budowlanymi minimalne odległości od sąsiednich działek budowlanych, ograniczają możliwość sytuowania zabudowy do obszaru o powierzchni 0,1894 ha, położonego w północno-zachodniej części działki. Biorąc pod uwagę powierzchnię całej nieruchomości (0,5847 ha) oraz ustaloną w planie miejscowym maksymalną wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki na poziomie 30%, całkowita hipotetyczna powierzchnia zabudowy mogłaby wynosić przy tym 0,1754 ha. Oznacza to, że ustalone w planie miejscowym linie zabudowy wprowadzają dla nieruchomości rygory ograniczające możliwość swobodnego sytuowania budynków, ale nie powodują dodatkowych ograniczeń w odniesieniu do maksymalnych możliwości, jakie stwarza ustalony w planie miejscowym wskaźnik powierzchni zabudowy. Linie zabudowy wprowadzają wyłącznie ograniczenia w sytuowaniu budynków a nie wszystkich obiektów budowlanych. W myśl § 2 pkt 2 uchwały maksymalna nieprzekraczalna linia zabudowy to linia ograniczająca obszar, na którym dopuszcza się wznoszenie budynków a dodatkowo w myśl § 2 pkt 6 zabudowa jest rozumiana jako budynki. Z tego względu, w ocenie Wójta, należy uznać, że ustalone w planie miejscowym linie zabudowy sytuowania pozostałych obiektów budowlanych ograniczają możliwości zabudowania na nieruchomości, tzn. budowli i obiektów małej architektury związanych z głównym bądź dopuszczalnym przeznaczeniem terenu. Ponadto, stosownie do § 7 ust. 8 pkt 2 oraz rysunku planu południowo wschodnia część działki nr [..] obszaru 0,3264 ha wyznaczona została pod zieleń do zachowania i pielęgnacji. Na obszarze tym obowiązuje zakaz zabudowy, co pokrywa się z ustaleniami w zakresie nieprzekraczalnych linii zabudowy. Powierzchnia tego obszaru obejmuje blisko 56% powierzchni całej nieruchomości. Oznacza to, że część nieruchomości wyznaczona pod zieleń jest większa niż minimalny procent powierzchni biologicznie czynnej działki ustalonej w planie na poziomie 40%. Niemniej jednak, plan nakazuje rozumieć pojęcie zabudowy jako budynki. Prowadzi to do wniosku, że wyznaczenie tego obszaru nie jest równoznaczne z koniecznością utrzymania go w całości jako powierzchni biologicznie czynnej. Ustalenia planu nie zakazują bowiem ani utwardzenia tego terenu, ani lokalizacji budowli czy obiektów małej architektury. Wyznaczenie obszaru zieleni do zachowania i pielęgnacji należy potraktować więc jako wyraźną sugestię co do predyspozycji tej części nieruchomości w kierunku wykorzystania jej jako terenu biologicznie czynnego a będącej konsekwencją ograniczenia możliwości sytuowania hipotetycznych budynków do północno-zachodniej części działki. Ze względu na brak możliwości usytuowania budynków na części nieruchomości wskazanej jako obszar zieleni do zachowania i pielęgnacji, a także na możliwość sytuowania na niej budowli i obiektów małej architektury, stanowi ona typowy teren zieleni towarzyszącej obiektom budowlanym. Ograniczenia planu miejscowego w kwestii możliwości sytuowania budynków nie wpływają więc bezpośrednio na ograniczenie potencjału inwestycyjnego nieruchomości patrząc na nią jako całość, stanowiącą jedną działkę budowlaną. Z tej perspektywy są one takie same jak na innych nieruchomościach położonych w granicach tego samego terenu a nieposiadających opisanych ograniczeń. Hipotetycznie, jak zauważył Wójt, nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] dałoby się zabudować wykorzystując w pełni wyznaczone wskaźniki zagospodarowania terenu ustalone w planie miejscowym. Niemniej jednak, ograniczenia te wpływają na możliwości parcelacji nieruchomości. W planie ustalono minimalną powierzchnię nowo wydzielonej działki budowlanej na poziomie 800 m2, co w sytuacji braku opisanych ograniczeń pozwoliłoby na wydzielenie z nieruchomości będącej przedmiotem sprawy, przynajmniej sześciu działek budowlanych nadających się do samodzielnego zagospodarowania. Tymczasem, biorąc pod uwagę konfigurację obszarowo-przestrzenną działki nr [..] oraz wprowadzone ograniczenia w zakresie sytuowania budynków, istnieje możliwość wydzielenia w sposób w pełni racjonalny jedynie trzech działek budowlanych. Okoliczność ta jest unikatową cechą nieruchomości i winna oddziaływać na ocenę atrakcyjności nieruchomości przez potencjalnych inwestorów, pod kątem jej potencjału i wartości.

Wójt stwierdził, że dokonane ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości w obu planach miejscowych i ich porównanie świadczą o tym, że w wyniku uchwalenia planu miejscowego w 2013 r. niewątpliwie doszło do zmiany przeznaczenia terenu nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania i jest to zmiana na korzyść właściciela nieruchomości. Wygaszony plan miejscowy pozwalał na wykorzystanie terenu wyłącznie na cele zieleni urządzonej z wodami powierzchniowymi. Z kolei, nowy plan otworzył możliwość lokalizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług w szerokim zakresie. Możliwość sytuowania zabudowy została jednakże ograniczona do północno-zachodniej części działki. W konsekwencji, pozostała jej część ma bardzo zbliżony charakter do przeznaczenia w planie poprzednio obowiązującym, z tą jednak różnicą, że nie jest to teren o odrębnych zasadach zagospodarowania, tylko pozwalający na bilansowanie powierzchni biologicznie czynnej w ramach typowych wymogów dla terenów przeznaczonych pod zabudowę.

Wójt podkreślił następnie, że podstawę naliczenia opłaty w niniejszej sprawie stanowił operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2018 r., z aneksem z dnia 15 marca 2019 r. oraz z aneksem aktualizacyjnym z dnia 28 listopada 2019 r., sporządzony i podpisany przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. Ł. L. Wójt ocenił przy tym, że operat ten stanowi wiarygodny, zarówno pod względem formalnym jak i merytorycznym, i właściwy dowód w niniejszej sprawie.

Rzeczoznawca, jak wskazała Wójt, określił bowiem wartość nieruchomości na dzień 18 września 2018 r., tj. na dzień dokonania sprzedaży nieruchomości. Biegły określił także stan nieruchomości na dzień 29 listopada 2013 r. a więc na dzień wejścia w życie planu miejscowego. W operacie szacunkowym dokonano wyceny nieruchomości przy uwzględnieniu aktualnego przeznaczenia określonego w planie miejscowym oraz wyceny tej nieruchomości przy uwzględnieniu poprzedniej funkcji. Szacując wartość nieruchomości, autor operatu w obu przypadkach przyjął podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

Określając wartość nieruchomości według jej stanu sprzed wejścia w życie planu miejscowego, tj. jako terenu o funkcji terenów zieleni wód powierzchniowych o charakterze zbiorników retencyjnych, rzeczoznawca przeanalizował transakcje nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na tereny zieleni urządzonej oraz funkcji pokrewnych (zieleni parkowej, izolacyjnej, ochronnej, leśnej). Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym, że nie uwzględniono przy wycenie działek stanowiących grunty zalesione, na peryferyjnych terenach gmin, poza obszarami zabudowy mieszkalnej. W wycenie pominięto też transakcje nieruchomościami stanowiącymi grunty typowo rolne (z możliwością użytkowania rolniczego i uzyskaniem dopłat do takiej działalności) oraz tereny stanowiące ogrody działkowe. Taki wybór uzasadniają różnice w możliwościach zagospodarowania tych terenów w odniesieniu do nieruchomości wycenianej. Biegły ze względu na słabo rozwinięty rynek lokalny w tym segmencie nieruchomości, a przez to niewystarczającą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi na terenie gminy K. i powiatu [..], rozszerzył obszar badanego segmentu rynku o obszar powiatów otaczających aglomerację, w szczególności o Ż., zachodnie dzielnice [..]. Takie rozwiązanie wynikające z określonych okoliczności, w ocenie Wójta, należy uznać za logiczne i uzasadnione. Do bezpośredniej analizy biegły przyjął transakcje z tego segmentu rynku nieruchomości, dotyczące nieruchomości porównawczych położonych są na terenie gminy [.], których powierzchnie mieszczą się w przedziale od 0,4151 ha do 0,9908 ha. Biorąc pod uwagę powierzchnię działki nr [..], wynoszącą 0,5847 ha, wartości te, jak wskazał Wójt, nie budzą wątpliwości co do podobieństwa nieruchomości porównawczych z nieruchomością wycenianą.

W odniesieniu do wartości nieruchomości według jej stanu po uchwaleniu planu miejscowego, tj. jako terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową, rzeczoznawca ze względu na specyfikę funkcjonalną wycenianej nieruchomości (ograniczenie dotyczące możliwości sytuowania budynków w wyznaczonej części działki) oraz brak transakcji nieruchomościami podobnymi na rynku lokalnym oraz rynku ponadlokalnym dokonał wydzieleń funkcjonalnych poszczególnych stref urbanistycznych. W ten sposób na wartość nieruchomości złożyła się wartość części o funkcji mieszkaniowo-usługowej oraz wartość części wyłączonej spod zabudowy, która posiada zbliżoną funkcję, jak w planie poprzednio obowiązującym. Takie podejście biegły szczegółowo uzasadnił w operacie. Z tej przyczyny biegły przeanalizował osobno transakcje z segmentu nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami i funkcji pokrewnych oraz transakcje z segmentu nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych na tereny zieleni urządzonej oraz funkcji pokrewnych. Do bezpośredniej analizy biegły przyjął transakcji z tych segmentów rynku nieruchomości. Biorąc pod uwagę, że powierzchnia działki nr [..] przeznaczona pod zabudowę (teren po odjęciu obszaru zieleni do zachowania i pielęgnacji) wynosi 0,2583 ha, dobór nieruchomości porównawczych, jak wskazał Wójt, nie budzi wątpliwości w kontekście ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej. Z kolei, biorąc pod uwagę, że powierzchnię działki nr [..] przeznaczona obszaru zieleni do zachowania i pielęgnacji wynosi 0,3264 ha, dobór nieruchomości porównawczych także w tym zakresie nie budzi wątpliwości Wójta w kontekście ich podobieństwa.

Wójt podkreślił, że analizując transakcje biegły wykazał związek przyczynowo skutkowy pomiędzy zmianą przeznaczenia z terenów o funkcji terenów zieleni urządzonej z wodami powierzchniowymi na tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i usługową z ograniczeniami w zakresie możliwości sytuowania budynków. Następnie, ustalił główne cechy rynkowe nieruchomości podobnych różniące je od siebie, określił atrybuty tych cech i ich klasyfikację. Biegły dokonał także oceny wpływu poszczególnych cech rynkowych nieruchomości na wartość nieruchomości. W wyniku przeprowadzonych obliczeń biegły określił, że wartość przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed uchwaleniem nowego planu miejscowego wynosiła 191 080 zł. Natomiast, wartość tej nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu nowego planu wynosiła 309 536 zł. W związku z powyższym różnica pomiędzy wartością nieruchomości po uchwaleniu planu a wartością nieruchomości przed uchwaleniem planu wynosi 118 456 zł. Od kwoty tej, zgodnie z § 7 ust. 15 uchwały Rady Gminy nr XXXVII/278/2013 z dnia 24 września 2013 r., naliczono należną Gminie opłatę planistyczną w stawce 30%, co daje kwotę 35 536,80 zł.

Nadto, Wójt wskazał, że operat szacunkowy sporządzony na potrzeby niniejszego postępowania został, na wniosek organu, oceniony w trybie art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z konkluzją opinii Komisji Arbitrażowej przy Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych niniejszy operat szacunkowy nie zawiera uchybień, które wpływają bezpośrednio na określoną wartość, a tym samym można uznać jego przydatność dla celu, dla jakiego został wykonany.

Jednocześnie, odnosząc się do żądania skarżącego przeprowadzenia dowodu polegającego na zobowiązaniu nabywcy przedmiotowej nieruchomości do wskazania, jakie dokładnie czynności zostały przez niego podjęte w zakresie zagospodarowania działki w okresie do dnia dokonania przez biegłego oględzin oraz wskazania, czy za zakupił tę działkę za cenę ustaloną przez biegłego, Wójt wskazał, że postanowieniem z dnia 16 grudnia 2019 r. odmówił jego uwzględnienia, albowiem jest to żądanie dotyczące okoliczności, stwierdzonych już innymi dowodami.

Odnosząc się z kolei do podniesionych przez skarżącego w toku postępowania uwag i zastrzeżeń, Wójt wyjaśnił, że w istocie Komisja Arbitrażowa, dokonując oceny operatu szacunkowego stwierdziła, że zamieszczony w nim opis stanu nieruchomości jest w niewielkim stopniu niekompletny. Jednakże, uwaga ta odnosi się wyłącznie do stanu otoczenia nieruchomości w zakresie wielkości i stopnia zurbanizowania miejscowości, w której położona jest wyceniana nieruchomość. Brak jest natomiast uwag co do pozostałych aspektów opisu stanu nieruchomości, tj. stanu prawnego, stanu techniczno-użytkowego, stopnia wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej. Ponadto, Komisja Arbitrażowa uznała, że pomimo zaistnienia tego uchybienia, nie miało to wpływu na oszacowaną wartość nieruchomości. Komisja stwierdziła także, że oszacowana wartość nieruchomości przy uwzględnieniu przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym została ustalona prawidłowo. Co więcej, z analizy przeznaczenia w poszczególnych planach miejscowych wynika, wbrew temu co wskazuje skarżący, że pod rządami nowego planu możliwości inwestycyjne na obszarze działki wyznaczonej pod zieleń do zachowania i pielęgnacji nie są mniejsze niż w planie poprzednio obowiązującym. Ta część nieruchomości ma bardzo podobny charakter przeznaczenia w obu planach. W nowym planie obowiązuje w tym miejscu zakaz zabudowy, ale jednocześnie ustalenia planu definiują zabudowę jako budynki. Zakazem nie są wobec tego objęte budowle i obiekty małej architektury, a w tej kategorii obiektów mieszczą się altany czy obiekty służące rekreacji. Wójt wskazał również, że oszacowana przez biegłego wartość nie przeczy zdrowemu rozsądkowi, biorąc pod uwagę potencjał inwestycyjny nieruchomości i jej położenie we wschodniej części gminy K. charakteryzującej się dynamicznym rozwojem zabudowy. Ponadto organ zaznaczył, że przepisy regulujące kwestię opłaty planistycznej odnoszą się jedynie do skutków uchwalenia nowego planu miejscowego w odniesieniu do planu uchylanego, obowiązującego przez nim. Organ nie ma podstaw do badania bardziej odległej historii zmian przeznaczenia nieruchomości niż pomiędzy obowiązującym planem miejscowym a planem, który obowiązywał do dnia jego wejścia w życie. Wójt zauważył przy tym, że ma świadomość, iż nieruchomość została nabyta pod rządami planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XXVII/173/92 z dnia 28 września 1992 r. (Dz. Urz. Woj. z 1992 r., nr 23, poz. 130), zmienionego uchwałą Rady Gminy nr VI/45/94 z dnia 25 listopada 1994 r. (Dz. Urz. Woj. z 1994 r., nr 31, poz. 161) z przeznaczeniem pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Niemniej jednak w późniejszym okresie uchwalony został plan miejscowy przyjęty uchwałą Rady Gminy nr XXVIII/252/2005 z dnia 25 października 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi [..]. I to ten drugi plan został następnie uchylony planem obecnie obowiązującym. Wobec tego skutków wejścia obowiązującego ocena planu nie mogła odnosić się do planu miejscowego z lat 90. ubiegłego wieku.

Od decyzji Wójta Gminy skarżący wniósł odwołanie, zarzucając, że decyzja ta została wydana z naruszeniem:

- art. 36 ust. 4 i 1 u.p.z.p., ponieważ uchwalenie planu miejscowego przywróciło poprzedni sposób przeznaczenia nieruchomości (zgodny z planem miejscowym z 1992 r.) i naprawiło tym samym szkodę wyrządzoną skarżącemu planem z 2005 r., w związku z tym na skutek ostatniej zmiany planu z 2013 r. strony nie zostały wzbogacone, jak również trudno przyjąć, aby sposób przeznaczenia nieruchomości uległ zmianie, co uniemożliwia obciążenie stron opłatą pianistyczną;

- art. 7a § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy odnośne wątpliwości istniały, a powyższy przepis powinien znaleźć zastosowanie;

- art. 7, art. 77 art. 80 k.p.a., poprzez uznanie za wiarygodną opinię rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy skarżący zgłaszał obiektywne i poważne zastrzeżenia do tej opinii.

Jednocześnie, skarżący na podstawie art. 142 k.p.a. zaskarżył postanowienie Wójta Gminy z 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądań dowodowych skarżącego, polegających na zobowiązaniu do złożenia oświadczeń nabywcy nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz biura obrotu nieruchomościami, zarzucając naruszenie art. 78 § 1 i § 2 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie wniosku dowodowego skarżącego w sytuacji, gdy dotyczył istotnych dla sprawy okoliczności, które nie zostały stwierdzone istotnymi dowodami.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia 1 kwietnia 2020 r., wydaną na podstawie art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) - zwanej dalej u.p.z.p., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy.

Uzasadniając wydaną decyzję, Kolegium wskazało, że z akt administracyjnych sprawy, nie kwestionowanych przez skarżącego, wynika, że umową notarialną z dnia 18 września 2018 r., Rep-[..], właściciele na zasadach wspólności majątkowej małżeńskiej: B. K. i G. K., sprzedali działkę nr [..] o powierzchni 5847 m2. W akcie wskazano, iż działka jest niezabudowana i posiada dostęp do drogi publicznej. Zgodnie z powyższym aktem notarialnym skarżący zostali pouczeni o treści art. 36 i art. 37 u.p.z.p. Z aktu notarialnego wynika, że nieruchomość w momencie sprzedaży była położona na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXXVII/278/2013 z dnia 24 września 2013 r. (Dz.Urz. Woj.. poz. 3677), na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej (1.MN/U1). Z rysunku planu wynika, iż działka była niezabudowana. Z powyższej uchwały wynika, iż została ona podjęta po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy K., przyjętego uchwałą Rady Gminy nr XIX/108/2000 z dnia 31 maja 2000 r., zmienioną uchwałą Rady Gminy nr XII/104/2004 z dnia 27 lutego 2004 r., uchwałą Rady Gminy nr XXXV/322/2006 z dnia 29 sierpnia 2006 r. oraz uchwałą Rady Gminy nr XXIII/176/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. Zgodnie z zapisami tego planu ustalono 30% stawkę opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Zgodnie zaś z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego dla części wsi [..], uchwalonym uchwałą Rady Gminy nr XXVIII/252/05 z dnia 25 października 2005 r. działka nr [..] znajdowała się w jednostce 003.ZP,WS - teren zieleni urządzonej oraz wód powierzchniowych o charakterze zbiorników retencyjnych (wiodące funkcje terenu to min. ochrona, utrzymanie konserwacje kanału melioracyjnego, lokalizacja pasa technicznego zapewniającego dojazd do rowu, realizacja parków, skwerów, zieleńców, ochrona wód otwartych). Na powyższym terenie obowiązywała 0% stawka procentowa opłaty planistycznej, a poza urządzeniami infrastruktury technicznej dopuszczalne były min. ścieżki rowerowe, obiekty małej infrastruktury: altany, pergole, pomniki, obiekty służące rekreacji. Natomiast, zgodnie z punktem 14 karty terenu plan dopuszczał, iż do czasu zmiany przeznaczenia terenu wynikającego z realizacji ustaleń planu obszar należy użytkować w sposób dotychczasowy. Działka [..] w momencie sprzedaży była niezabudowana.

Następnie, Kolegium oceniło, że sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat szacunkowy posiada wszelkie niezbędne elementy, o których mowa w § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109) i jest miarodajnym dowodem w niniejszej sprawie. W operacie tym rzeczoznawca wskazał: przedmiot i cel wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości a także daty istotne dla określenia wartości nieruchomości i opis stanu nieruchomości, przeznaczenie wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, rodzaj określanej wartości, wybór podejścia, metody i techniki szacowania. Rzeczoznawca wskazał, że zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami, jednocześnie przedstawił przyczyny zastosowania tego podejścia i metody. Rzeczoznawca wyceniając przedmiotową nieruchomość dokonał analizy jej wartości dla stanu obowiązującego zgodnie z planem z 2005 r. jak i z planem z 2015 r. Rzeczoznawca przedstawił obliczenia wartości nieruchomości oraz wynik wyceny wraz z uzasadnieniem. Rzeczoznawca zbadał także trend czasowy, i przyjął go w wysokości na 0% w skali roku. Do operatu szacunkowego dołączono także istotne dokumenty wykorzystane przy jego sporządzaniu (zdjęcia nieruchomości, wypis z mapy ewidencyjnej, wypisy i wyrysy z planu miejscowego). Operat zawiera także zastosowane przez rzeczoznawcę wzory wykorzystane przy wyliczaniu wartości nieruchomości. Ich zapis ma postać równań matematycznych i, biorąc pod uwagę, że oszacowanie wartości jest zagadnieniem złożonym z elementów matematyki finansowej i statystyki, trudno postawić rzeczoznawcy zarzut, że wzory są niezrozumiałe czy nieczytelne. Rzeczoznawca wskazał także oceny poszczególnych cech wpływających na poziom nieruchomości i uczynił to w sposób jasny i zrozumiały, niedobiegający od standardów przyjętych w tego rodzaju sprawach. W ocenie Kolegium, rzeczoznawca zebrał wystarczającą pulę transakcji w celu sporządzenia przedmiotowego operatu szacunkowego. Rzeczoznawca w operacie w sposób wystarczający dokonał opisu stanu nieruchomości, ich sąsiedztwa, scharakteryzował miejscowość, w której się znajduje a także całego regionu. W operacje szacunkowym każda nieruchomość przyjęta do porównania została właściwie opisana w aspekcie cech rynkowych wpływających na wartość. Każdą z nieruchomości opisano oraz nadano jej odpowiednią ocenę za poszczególną cechę rynkową. W wyciągu z operatu rzeczoznawca wskazał także na podstawowe ustalania planistyczne dotyczące przedmiotu wyceny. Kolegium stwierdziło, że przeznaczenie terenu zostało dokładnie opisane zgodnie z zapisami planu miejscowego. Ponadto, w ocenie Kolegium, także sporządzony przez rzeczoznawcę aneks aktualizacyjny spełnia wymogi formalne wskazane w § 58 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Kolegium zauważyło, że zgodnie z treścią art. 151 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Mając powyższe na uwadze, Kolegium wskazało przy tym, że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę zobowiązania nabywcy do wskazania jakie czynności zostały przez niego podjęte w zakresie zagospodarowania zakupionej przez niego działki w okresie do dnia dokonania przez biegłego oględzin oraz zobowiązania biura obrotu nieruchomościami do wskazania czy rzeczywista cena sprzedaży nieruchomości czy też szacowana przez biegłego cena 309 000 zł była wartością rynkową. Fakt, iż skarżący sprzedali nieruchomość za inną cenę niż wynika to z operatu szacunkowego nie przesądza o tym, iż przedmiotowy operat nie jest prawidłowy.

Ponadto, Kolegium wskazało, że niniejsze postępowanie toczy się zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. i dlatego też organ bada zmianę wartości nieruchomości w związku z wejściem życie planu miejscowego z 2005 r. oraz z 2013 r. Niniejsze postępowanie nie dotyczy jakiegokolwiek planu obowiązującego na danym terenie a tym bardziej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał w latach 90-tych (uchwała Rady Gminy nr XXVII/173/92 z dnia 28 września 1992 r. zmieniony uchwałą nr Vl/45/94 z dnia 25 listopada 1994 r.) i, który utracił moc z dniem 31 grudnia 2002 r.

Kolegium wskazało także, że organ I instancji, ustalając wysokość opłaty planistycznej porównał wartość zgodnie z aktualnym planem oraz wartość zgodnie z planem poprzednio obowiązującym i prawidłowo ustalił ją w wysokości 35 536,80 zł.

We wniesionej do Sądu skardze na powyższą decyzję skarżący domaga się uchylenia zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zarzucając im naruszenie:

- art. 36 ust. 4 oraz art. 36 ust. 1 u.p.z.p., poprzez błędne stwierdzenie, że w związku z uchwaleniem planu miejscowego wartość nieruchomości wzrosła, podczas gdy odnośna zmiana miejscowego planu przywracała poprzedni sposób przeznaczenia nieruchomości (zgodny z miejscowym planem z 1992 r.) i naprawiała tym samym szkodę wyrządzoną stronom planem z 2005 r. w związku z tym na skutek ostatniej zmiany planu z 2013 r. strony nie zostały wzbogacone, jak również sposób przeznaczenia nieruchomości uległ zmianie, co uniemożliwia obciążenie stron opłatą planistyczną;

- art. 2 Konstytucji RP, poprzez wydanie decyzji administracyjnej w warunkach rażącej sprzeczności z zasadami sprawiedliwości społecznej z uwagi na nałożenie na skarżącego oraz uczestnika opłaty planistycznej, podczas gdy organ nie naprawił stronom szkody wynikającej ze zmiany uprzednio obowiązującego miejscowego planu, jak również nie dostrzegł, iż ostatni z miejscowych planów przywracał stronom uprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości a zatem nie doszło do jej wzrostu wartości;

- art. 7a § 1 k.p.a., poprzez zaniechanie rozstrzygnięcia wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy odnośne wątpliwości istniały a powyższy przepis powinien w sprawie znaleźć zastosowanie;

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez uznanie za wiarygodną i oparcie rozstrzygnięcia na opinii biegłego z zakresu szacowania nieruchomości mgr inż. Ł. L., podczas gdy strona zgłaszała obiektywne i poważne zastrzeżenia do tej opinii;

- art. 142 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji merytorycznego odniesienia się do zaskarżonego w odwołaniu od decyzji organu I instancji postanowienia Wójta Gminy z dnia 16 grudnia 2019 r. w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądań dowodowych strony polegających na zobowiązaniu do złożenia oświadczeń nabywcy nieruchomości będącej przedmiotem wyceny oraz biura obrotu nieruchomościami [..] w całości zarzucając jej naruszenie art. 78 § 1 oraz § 2 k.p.a.;

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez zaniechanie przez organ II instancji uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości w sytuacji, gdy nie doszło do spełnienia przesłanek orzeczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości pozostającego w związku ze zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 1 kwietnia 2020 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy z dnia 20 grudnia 2019 r. są zgodne z prawem.

Materialnoprawną podstawę kontrolowanych decyzji stanowił przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

Przepis ten określa przesłanki pobrania renty planistycznej i krąg adresatów tej normy prawnej, tj. podmiotów, które obciąża obowiązek poniesienia opłaty w razie wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem bądź zmianą planu miejscowego. Stawkę procentową tej opłaty określa uchwała organu gminy. Instytucja prawna tzw. renty planistycznej związana jest ze wzrostem wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem lub zmianą planu, przy czym dopiero zbycie nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące, uruchamia mechanizm ustalenia tej opłaty. Przepis art. 37 ust. 3 w zw. z art. 37 ust. 4 u.p.z.p. stanowi, że roszczenia, o których mowa w art. 36 ust. 4, można zgłaszać w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W świetle przytoczonych regulacji prawnych ustalenie przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta jednorazowej opłaty planistycznej, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p, możliwe jest w razie łącznego wystąpienia następujących przesłanek:

1) rada gminy uchwaliła lub zmieniła plan miejscowy z jednoczesnym ustaleniem stawki procentowej opłaty planistycznej;

2) w związku z uchwaleniem lub zmianą planu miejscowego nastąpił wzrost wartości nieruchomości,

3) nieruchomość objęta aktem planistycznym została zbyta przez właściciela lub użytkownika wieczystego po wejściu w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany, jednak przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie tej uchwały,

4) postępowanie administracyjne w sprawie opłaty planistycznej zostało wszczęte przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały w sprawie planu miejscowego lub jego zmiany.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki do nałożenia na B. i G. K. opłaty planistycznej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości stanowiącej działkę nr [..], położoną w obrębie K., gmina K., na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z niezakwestionowanego stanu faktycznego sprawy wynika bowiem, że w dniu 24 września 2013 r. Rada Gminy podjęła uchwałę nr XXXVII/278/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [..], która objęła swym zasięgiem również działkę nr [..]. W uchwale tej, stosownie do wymogu art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., Rada ustaliła 30% stawkę procentową dla naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Niewątpliwie również, działka nr [..] została zbyta przez skarżących przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwały nr XXXVII/278/2013. Uchwała ta, zgodnie z jej § 36, weszła bowiem w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia, tj. w dniu 29 listopada 2013 r. W aktach sprawy znajduje się akt notarialny Rep. A nr [..], sporządzony w dniu 18 września 2018 r., z którego wynika, że B. i G. K., będący współwłaścicielami na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, zbyli nieruchomość gruntową obejmującą działkę nr [..] o powierzchni 0,5847 ha, położoną w obrębie K., gmina K. Ponadto, roszczenie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. zgłoszone zostało przez Wójta Gminy w terminie określonym w art. 37 ust. 4 w zw. z art. 37 ust. 3 u.p.z.p., tj. w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące. Jak już wyżej wskazano, uchwała Rady Gminy z dnia 24 września 2013 r., nr XXXVII/278/2013, weszła w życie w dniu 29 listopada 2013 r. a zawiadomienie o wszczęciu postępowania w niniejszej sprawie doręczono stronom w dniu 21 listopada 2018 r. Wskazać przy tym należy, z aktu notarialnego z dnia 18 września 2018 r. wynika, że notariusz pouczyła strony umowy sprzedaży o treści art. 36 i 37 u.p.z.p.

Jednocześnie, ze sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego dla potrzeb niniejszej sprawy operatu szacunkowego z dnia 28 listopada 2018 r. (z aneksem z dnia 15 marca 2019 r. dotyczącym opisu stanu i cech nieruchomości przyjętych do porównania oraz aneksem aktualizacyjnym z dnia 28 listopada 2019 r. w trybie art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami) wynika, że w związku z uchwaleniem przez Radę Gminy w dniu 24 września 2013 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów w sąsiedztwie obwodnicy oraz składowiska odpadów komunalnych w G. na terenie obrębu K. i w części obrębu L., gmina K., nastąpił wzrost wartości działki nr [..] w porównaniu z jej wartością, wynikającą z jej przeznaczenia, obowiązującego bezpośrednio przed wejściem w życie tego planu a więc ustalonego na podstawie uchwały Rady Gminy z dnia 25 października 2005 r., nr XXVIII/252/2005, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi K., na terenie gminy K.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, że przy ocenie konkretnego stanu faktycznego w świetle treści przepisów art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1 u.p.z.p., wbrew twierdzeniom skarżącego, powinny być brane pod uwagę wyłącznie przepisy nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczące przeznaczenia terenu oraz obowiązującego bezpośrednio przed jego uchwaleniem planu, uchylonego lub zmienionego z chwilą wejścia w życie nowego planu. Brak jest natomiast podstaw do uwzględnienia treści przepisów dotyczących przeznaczenia terenu wynikających z innych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących jeszcze wcześniej. Przepis art. 37 ust. 1 u.p.z.p. jasno stanowi bowiem, że wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego bezpośrednio przed zmianą tego planu. Do porównania przyjmuje się zatem wartość nieruchomości ustaloną na podstawie jej przeznaczenia według obowiązującego w dniu sprzedaży miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz planu, który obowiązywał bezpośrednio przed tym planem. Tylko bowiem w ten sposób gwarantowana jest prawidłowość ustalenia, że wzrost wartości tej nieruchomości jest wyłącznie wynikiem zmiany jej przeznaczenia w planie, a nie innych czynników. (zob. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1991/14, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uwagi na zawartą w przepisie art. 37 ust. 1 u.p.z.p. definicję wzrostu wartości nieruchomości, wszystkie zarzuty skarżącego w tym zakresie, nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Dotyczy to także zarzutu wskazującego na naruszenie art. 2 Konstytucji RP, którego nie sposób dopatrzyć się w niniejszej sprawie. Nie jest bowiem rzeczą organów administracji orzekających w sprawie ustalenia renty planistycznej dokonywanie jakichkolwiek innych ustaleń niż niezbędne dla zastosowania przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p., a dokonanie jakichkolwiek rozliczeń, w szczególności naprawienia szkody wynikającej z uchwalenia pierwszego rozpatrywanego planu, jakiego domaga się skarżący, przy orzekaniu w tej sprawie jest niedopuszczalne. Także bezskuteczne jest odwoływanie się do przepisu art. 7a § 1 k.p.a., skoro nie zachodzą wątpliwości co do treści normy prawnej mającej zastosowanie w niniejszej sprawie.

Zdaniem Sadu, orzekające w niniejszej sprawie organy prawidłowo i precyzyjnie oceniły przy tym wartość dowodową operatu szacunkowy sporządzonego w dniu 28 listopada 2018 r. (z aneksem uzupełniającym z dnia 15 marca 2019 r. i z aneksem aktualizacyjnym dnia 28 listopada 2019 r.) przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L., a dokonana ocena nie nosi cech dowolności. Dokonując tej oceny organy słusznie uwzględniły, że operat szacunkowy stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok NSA z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2402/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sporządzony dla potrzeb niniejszej sprawy operat spełnia bowiem wymogi określone w art. 37 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Ze znajdującego się w aktach sprawy operatu wynika, że wartość nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] rzeczoznawca określił na dzień jej sprzedaży, tj. na dzień 18 września 2018 r. a stan nieruchomości rzeczoznawca określił na dzień wejścia w życie planu z dnia 24 września 2013 r., tj. na dzień 29 listopada 2013 r. Wartość opłaty rzeczoznawca określił zaś jako różnicę wartości nieruchomości przy uwzględnianiu przeznaczenia obowiązującego po uchwaleniu planu w 2013 r. a jego wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu przed tą zmianą, a więc według planu z 2005 r.

Do określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wyboru właściwego podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości dokonał rzeczoznawca uwzględniając cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, faktyczny sposób użytkowania nieruchomości, stan nieruchomości (stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno – użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan otoczenia) oraz dostępne dane o cenach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca wyjaśnił, że przy stosowaniu metody porównywania parami porównuje się nieruchomość wycenianą o znanych cechach, kolejno z nieruchomościami podobnymi o znanych cenach transakcyjnych i cechach a wartość określa się poprzez korygowanie cen transakcyjnych ze względu na różnice ocen pomiędzy nieruchomością wycenianą i nieruchomościami podobnymi. Rzeczoznawca wskazał także, że przyjęta przez niego procedura szacowania wymaga wykonania następujących czynności: 1. utworzenia zbioru nieruchomości podobnych; 2. aktualizacji cen transakcyjnych na datę wyceny; 3. ustalenia cech rynkowych wpływających na zróżnicowanie cen; 4. oceny wielkości wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych; 5. ustalenia zakresu skali ocen dla każdej z przyjętych cech rynkowych; 6. wyboru nieruchomości podobnych do porównań; 7. charakterystyki wycenianej nieruchomości z przedstawieniem jej ocen; 8. przeprowadzenia porównań nieruchomości i określenia wielkości poprawek; 9. obliczenia skorygowanej ceny transakcyjnej każdej nieruchomości przyjętej do porównań przy użyciu określonych poprawek; 10. obliczenia wartości jednostkowej wycenianej nieruchomości; 11. określenia wartości nieruchomości jako iloczynu wartości jednostkowej i liczby jednostek porównawczych. Tak przedstawiona metodologia działania przy sporządzaniu operatu szacunkowego w sprawie została wdrożona przez rzeczoznawcę majątkowego i znalazła odzwierciedlenie w jego treści.

Określając wartość nieruchomości według jej stanu zgodnego z przeznaczeniem ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [..], uchwalonym uchwałą Rady Gminy z dnia 25 października 2005 r., nr XXVIII/252/2005, rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie działki nr [..] jako teren zieleni oraz wód powierzchniowych o charakterze zbiorników retencyjnych. Rzeczoznawca uwzględnił przy tym, że na dzień wejścia w życie planu z 2013 r. działka ta była niezabudowana. Do analizy rzeczoznawca przyjął rynek nieruchomości o funkcji terenów zieleni oraz wód powierzchniowych o charakterze zbiorników retencyjnych a także funkcji pokrewnych umożliwiających takie same lub porównywalne możliwości zagospodarowania nieruchomości. Rzeczoznawca wyjaśnił przy tym, że ze względu na brak na rynku lokalnym (gmina K. i powiat g.) wystarczającej ilości nieruchomości mogących zostać uznane za podobne, wystarczającej do przeprowadzenia prawidłowej analizy i obliczeń, obszar analizy rozszerzył na obszar powiatów otaczających aglomerację, ze szczególnym uwzględnieniem gmin otaczających [..], o podobnej atrakcyjności lokalizacji, co gmina K. (miasto i gmina [.]-[.]). Rzeczoznawca wskazał, że przy wycenie nie uwzględnił działek stanowiących grunty zalesione, na peryferyjnych terenach gmin, poza obszarami zabudowy mieszkalnej. W wycenie pominięto też transakcje nieruchomościami stanowiącymi grunty typowo rolne (z możliwością użytkowania rolniczego i uzyskaniem dopłat do takiej działalności) oraz tereny stanowiące ogrody działkowe, ze względu na zbyt duże różnice w możliwościach zagospodarowania tych terenów w porównaniu do nieruchomości wycenianej. Do analizy rzeczoznawca przyjął nieruchomości gruntowe niezabudowane analizowanego typu o podobnym potencjale inwestycyjnym. Następnie, rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe mające wpływ na wartość nieruchomości, tj. powierzchnia działki, lokalizacja ogólna, rodzaj otoczenia, stan i możliwości zagospodarowania. Rzeczoznawca podał atrybuty cech rynkowych i ich klasyfikację. Po czym, rzeczoznawca opisał przedmiot wyceny w aspekcie cech rynkowych, mających wpływ na wartość, wskazując, że wyceniana nieruchomość ma średnią powierzchnię, przeciętną lokalizację i średni potencjał zagospodarowania. Następnie, rzeczoznawca określił wartość rynkową prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej, stanowiącej działkę nr [..], według przeznaczenia przed uchwaleniem zmiany planu, uwzględniając cenę 32,68 zł/m2, na kwotę 191 080 zł.

Z kolei, określając wartość nieruchomości według jej stanu zgodnego z przeznaczeniem ustalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [..], uchwalonym przez Radę Gminy uchwałą nr XXXVII/278/2013 z dnia 24 września 2013 r., rzeczoznawca uwzględnił przeznaczenie działki nr [..] jako na teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej, bez ustalenia proporcji pomiędzy funkcjami. Rzeczoznawca uwzględnił przy tym, że działka w dniu jej zbycia była niezabudowana. Jednocześnie, z uwagi na przewidziane planem ustalenia urbanistyczne i wyznaczenie w obrębie wycenianej nieruchomości terenu wyłączonego z zabudowy (zieleń do zachowania i pielęgnacji), rzeczoznawca oszacował wielkość powierzchni działki znajdującej się w obrębie poszczególnych stref funkcjonalnych i wskazał, że teren dopuszczony pod zabudowę kubaturową wynosi - 0,2583 ha a teren wyłączony spod zabudowy kubaturowej wynosi 0, 3264 ha wycenianej działki. Do analizy rzeczoznawca przyjął rynek nieruchomości terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy usługowej a także funkcji pokrewnych umożliwiających takie same lub porównywalne możliwości zagospodarowania nieruchomości. Analizą rzeczoznawca objął rynek lokalny gminy. Ze względu na bardzo dużą powierzchnię wycenianej działki do dalszej analizy rzeczoznawca przyjął nieruchomości o powierzchniach nie mniejszych niż 1500 m2. Rzeczoznawca odrzucił transakcje nieruchomości o cenach skrajnie niskich oraz skrajnie wysokich, budzące wątpliwości co do ich rynkowego charakteru oraz nieruchomości o cechach daleko odbiegających od typowych nieruchomości badanego typu. Rzeczoznawca nie uwzględnił ponadto nieruchomości stanowiących duże tereny po podziale geodezyjnym na małe działki gotowe do dalszej sprzedaży. Następnie, rzeczoznawca ustalił cechy rynkowe, mające wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, tj. wielkość powierzchni działki, ogólna atrakcyjność lokalizacji, otoczenia, odległość od miasta G., jakość dojazdu, kształt, ukształtowanie terenu, możliwości zagospodarowania i zabudowy, poziom uzbrojenia w sieci infrastruktury technicznej, wskazując atrybuty cech rynkowych i ich klasyfikację. Po czym, rzeczoznawca opisał odrębnie część działki o funkcji terenu zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i usługowej w aspekcie cech rynkowych, mających wpływ na wartość, wskazując, że wyceniana nieruchomość ma dużą powierzchnię, korzystną lokalizację, korzystny dojazd, słabe ukształtowanie terenu i niepełne uzbrojenie. Następnie, rzeczoznawca opisał odrębnie część działki wyłączoną spod zabudowy w aspekcie cech rynkowych, mających wpływ na wartość, wskazując. że ta część działki ma średnią powierzchnię, przeciętną lokalizację i średni potencjał zagospodarowania. Ze względu na fakt, że tylko część wycenianej nieruchomości o powierzchni 0,2583 ha zlokalizowana jest w obrębie terenu przewidzianego pod zabudowę kubaturową rzeczoznawca określił wartość rynkową tej części nieruchomości wycenianej, uwzględniając cenę 78,54 zł/m2, na kwotę 202 868,82 zł. Jednocześnie, ze względu na fakt, że druga część wycenianej nieruchomości o powierzchni 0,3264 ha wyłączona jest spod zabudowy kubaturowej rzeczoznawca określił jej wartość rynkową, uwzględniając cenę 32,68 zł/m2, na kwotę 106 667,52 zł. Tym samym, wartość rynkową całej wycenianej nieruchomości rzeczoznawca określił na kwotę 309 536 zł.

W ten też sposób, rzeczoznawca w sposób kompletny i całkowity spełni wymagania przeprowadzenia wyceny nieruchomości podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Jak wynika bowiem z treści art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Z kolei, § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego stanowi, że przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (ust. 1). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (ust. 3). Zgodnie zaś z art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami nieruchomością podobną jest nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Nie budzi wątpliwości Sądu, że wybrane przez rzeczoznawcę do analizy nieruchomości stanowią nieruchomości podobne do wycenianej, co potwierdza przedstawione przez rzeczoznawcę uzasadnienie ich wyboru. Na marginesie zauważyć więc jedynie należy, że "inną cechą" cenotwórczą, w myśl wskazanej definicji z art. 4 pkt 16 jest – w szczególności – powierzchnia nieruchomości gruntowej (zob. wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 159/11, LEX nr 1080952). Zaznacza się również, że różnice w powierzchni czy położeniu nieruchomości (znaczne oddalenie, inny rodzaj terenów) czy innych cechach nieruchomości porównywanych nie oznaczają automatycznie, że nieruchomości te nie mogą być podobne (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 135/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Prawidłowość dokonanej przez orzekające w sprawie organy oceny operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy potwierdza ponadto, zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach administracyjnych Opinia Komisji Arbitrażowej przy Towarzystwie Rzeczoznawców Majątkowych z dnia 17 października 2019 r., która oceniła, po zapoznaniu się także z aneksem z dnia 15 marca 2019 r, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego Ł. L. operat szacunkowy z dnia 28 listopada 2018 r. nie zawiera uchybień, które wpływają bezpośrednio na określoną wartość a tym samym można uznać jego przydatność do celu, dla jakiego został wykonany. Niewątpliwie, ocena dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie jest wiążąca dla organu wydającego decyzję o ustaleniu opłaty planistycznej, jednakże nie można pominąć, że procesowa ocena z art. 80 k.p.a. dokonywana jest na podstawie całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Organ może zatem, tak jak to uczynił w niniejszej sprawie, twierdzenie o prawidłowości przyjętego w operacie zakresu wyceny poprzeć wydaną w tych samych okolicznościach opinią z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. E. Bończyk-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 149/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W zakresie wiadomości specjalnych operat szacunkowy może być bowiem podważony jedynie przez ocenę dokonaną przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie przewidzianym w art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (zob. E. Bończyk-Kucharczyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el 2020).

Jednocześnie, odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez skarżącego, wyjaśnić należy, że żaden przepis prawa nie uzasadnia uwzględnienia przy określeniu opłaty planistycznej ceny faktycznie uzyskanej ze sprzedaży. Omawiana kwestia nie może zatem stanowić źródła zastrzeżeń pod adresem operatu sporządzonego w sprawie (tak też WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 26 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 452/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. mówi jedynie o "wzroście wartości nieruchomości", a ten jest niezależny od kwoty sprzedaży. Jeśli, ktoś zbywa nieruchomość poniżej wartości, to nie jest żaden argument, który miałby uzasadniać uwzględnienie skargi. Tym bardziej nie podlegają weryfikacji przesłanki tak ustalonej kwoty i ekwiwalentność świadczeń (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 308/19, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Opłata planistyczna ustalana jest w oparciu o rynkową wartość nieruchomości, a nie jej cenę. Ustawodawca stanął na gruncie kryterium obiektywnego, tj. nakazał ustalenie hipotetycznej, możliwej do uzyskania ceny wycenianej nieruchomości, w oparciu o dane o transakcjach dotyczących nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej, całkowicie abstrahując od ceny, która została faktycznie uzyskana w transakcji dotyczącej nieruchomości wycenianej. Wynika to stąd, że w każdym przypadku to ceny uzyskane w transakcjach, dotyczących nieruchomości innych niż wyceniana, podobnych do niej, mają dać obraz wartości rynkowej nieruchomości wycenianej (zob. wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 2505/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe, brak było podstaw do podważenia kompletności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Niewątpliwie, przepis art. 7 k.p.a. stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwiania sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a., znajduje swoje odzwierciedlenie również w realizacji obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie, która wyrażona została w art. 77 § 1 k.p.a. Nałożony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek wyczerpującego zebrania materiału dowodowego zobowiązuje organ do czynnego działania w postępowaniu wyjaśniającym, polegającego na poszukiwaniu dowodów pozwalających na dojście do prawdy obiektywnej. Jednakże, to sporządzany przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest niezbędnym i podstawowym dowodem, pozwalającym na ustalenie wartości nieruchomości. Przepis art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi bowiem, że rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Dlatego też, uznać należy, że orzekające w sprawie organy, stosownie do wymogu art. 80 k.p.a. istotną w niniejszej sprawie okoliczność oceniły na podstawie całokształtu materiału dowodowego.

Tym samym, w ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy słusznie odmówiły uwzględnienia wniosków skarżącego dotyczących zobowiązania nabywcy nieruchomości do wskazania, czy zakupiłby przedmiotową działkę za wyliczoną przez biegłego cenę 310 000 zł oraz do wskazania, jaka była faktyczna cena sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wbrew stanowisku skarżącego, odniosło się zaś do podnoszonego przez skarżącego w odwołaniu zarzutu w tym zakresie, wskazując, min., że nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez odmowę zobowiązania nabywcy do wskazania jakie czynności zostały przez niego podjęte w zakresie zagospodarowania zakupionej przez niego działki w okresie od dnia dokonania przez biegłego oględzin oraz zobowiązania biura obrotu nieruchomościami do wskazania czy rzeczywista cena sprzedaży nieruchomości czy też szacowana przez biegłego cena 309 000 zł była wartością rynkową działki.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), wniesioną w niniejszej sprawie skargę, jako niezasadną, oddalił.

Skarga została rozpoznana przez sąd w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek taki został złożony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a pozostałe strony we wskazanym terminie nie zażądały przeprowadzenia rozprawy.