Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 542/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia w całości
Powołane przepisy: article: art. 49 ust. 1, ust. 2, art. 590, art. 48
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia WSA Anna Siedlecka po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A.K. i A.K. na postanowienie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w związku z budową budynku garażowo-gospodarczego i umorzenia postępowania organu pierwszej instancji w całości I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia w całości; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], podjętym na podstawie art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59g ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.; zwanej dalej "Pr.bud."), działając w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych polegających na budowie budynku garażowo-gospodarczego na terenie działki nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ś. ustalił dla W.S., E.Z. i M.S. - współwłaścicieli dz. [...], na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek garażowo-gospodarczy - opłatę legalizacyjną w wysokości 25000 zł.

W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał, że przeprowadził szereg dowodów mających na celu ustalenie, czy dla tej inwestycji było wydane pozwolenie na budowę, w tym m.in. dwukrotne wystąpił do Urzędu Miasta w Z., Starosty Ś., Urzędu Wojewódzkiego oraz Archiwum w K.Z.. W żadnym z tych organów nie odnaleziono wzmianki o pozwoleniu na budowę wydanym dla budynku garażowo-gospodarczego na terenie obecne działki nr [...] (poprzednio działka na [...]). Ponadto, podczas postępowania dowodowego zostało przesłuchanych wielu świadków, w tym m.in. H.L., z których żaden nie przedstawił dokumentów potwierdzających istnienie dla obiektu pozwolenia na budowę. Z uwagi na stan zdrowia pisemne zeznania złożył świadek J.L., który w piśmie z dnia 12 września 2016 r. stwierdził, że "na budowę budynku gospodarczo-garażowego było wydane pozwolenie na budowę. Pozwolenie wydał Naczelnik Miasta i Gminy w Ż.. (Jeżeli dobrze pamiętam S.W.). Pozwolenie na budowę było wydane w połowie lat osiemdziesiątych (1983-1987). Inwestorem wskazanym był mój starszy brat H.L.. Nie pamiętam czy decyzja została przeniesiona na mnie, późniejszego prawnego współwłaściciela posesji". Świadek stwierdził, że "budowę rozpoczął brat H.L. w połowie lat osiemdziesiątych w miejscu spalonej na początku lat osiemdziesiątych stodoły. W latach osiemdziesiątych w systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej bez pozwolenia na budowę wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy nie można było w Gminnej Spółdzielni zakupić materiałów budowlanych (cement, wapno, cegły były kupowane w GS Ż.)".

W związku z tak sformułowanymi zeznaniami PINB pismem z dnia 14 września 2016 r. ponownie wystąpił do Urzędu Miasta w Ż., przesyłając kopię zeznań świadka, o odszukanie wskazanej dokumentacji i jej przekazanie. W dniu 22 września 2016 r. wpłynęła odpowiedź z Urzędu Miasta, z której jednoznacznie wynika, że "ponowne przeszukanie zasobów archiwalnych oraz rejestrów pozwoleń na budowę nie przyniosło pozytywnych rezultatów. W rejestrach pozwoleń na budowę z lat 1978-1990 powyższa sprawa nie figuruje".

Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zebranego podczas ponownego rozpatrzenia sprawy należy jednoznacznie stwierdzić – zdaniem PINB - że w żadnym z organów, w których mogłyby być przechowywane archiwalne pozwolenia na budowę, nie odnaleziono wzmianki o pozwoleniu na budowę wydanym dla budynku garażowo-gospodarczego na terenie obecnie działki nr [...], tak więc nie można potwierdzić żadnymi urzędowymi dokumentami zeznań J.L. jakoby dla przedmiotowej inwestycji było wydane pozwolenie na budowę. A zatem nie można dać wiary zeznaniom J.L., gdyż stoją one w sprzeczności z pozostałym materiałem dowodowym, który jest spójny i wiarygodny. Ponadto, świadek nie uwiarygodnił w żaden sposób swoich zeznań, choćby przedkładając potwierdzenie wydania materiałów z GS Ż., co miało świadczyć o wcześniejszym uzyskaniu pozwolenia na budowę.

Reasumując, organ stwierdził, że budynek garażowo-gospodarczy będący w budowie należy traktować jako samowolę budowlaną, do której nie ma zastosowania postępowanie naprawcze, o którym mowa w art. 50-51 Pr.bud., lecz podlega legalizacji w trybie art. 48 i nast. Pr.bud.

W dniu 17 stycznia 2017 r. aktualni współwłaściciele działki nr [...] przedłożyli 4 egzemplarze uaktualnionego projektu budowlanego, a następnie w dniu 23 stycznia 2017 r. dołączyli zaświadczenie o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z adnotacją o aktualności tego zaświadczenia na dzień 23 stycznia 2017 r. Wobec stwierdzenia zgodności przedłożonej w toku postępowania dokumentacji z wymogami określonymi w art. 49 Pr.bud. należało niniejszym postanowieniem ustalić opłatę legalizacyjna.

Na to postanowienie zażalenia wnieśli W.S., M.S. i E.Z. oraz A. i A.K., po rozpatrzeniu których D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. podjął w dniu [...] r. postanowienie Nr [...], którym w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; zwanej dalej "k.p.a.") uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji w całości. Zastosowana w niniejszym przypadku przez organ pierwszej instancji regulacja – jak wskazał organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia - zobowiązuje właściwy organ nadzoru budowlanego - w sytuacji, gdy obiekt budowlany powstał bez wymaganego pozwolenia na budowę jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a jednocześnie nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, oraz jeśli inwestor wywiązał się z nałożonego na niego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. obowiązku przedłożenia niezbędnych w procesie legalizacji dokumentów, po pozytywnej weryfikacji tych dokumentów w oparciu o art. 49 ust. 1 Pr.bud. - do ustalenia, w związku z realizacją takiej samowoli budowlanej, celem jej legalizacji, opłaty legalizacyjnej.

Będąca przedmiotem oprotestowanego postanowienia opłata legalizacyjna naliczona została w konsekwencji ustalenia przez organ pierwszej instancji, że wybudowany budynek garażowo-gospodarczy nie narusza ani przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani też przepisów techniczno-budowlanych, przede wszystkim jednak w wyniku stwierdzenia, że w rozpatrywanym przypadku inwestor postąpił wbrew dyspozycji art. 28 ust. 1 Pr.bud. Organ pierwszej instancji przyjąwszy, że budynek wykonany został bez wymaganej prawem akceptacji właściwego organu w formie pozwolenia na budowę, zakwalifikował inwestycję jako samowolę budowlaną reglamentowaną przepisami art. 48 Pr.bud. i przystąpił do implementacji przewidzianej we wskazanej regulacji procedury, w pierwszej kolejności zobowiązując właściwą stronę w oparciu o przepis art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. do przedłożenia stosownej dokumentacji niezbędnej w procesie legalizacji samowoli budowlanej, w efekcie zaś analizy dostarczonych przez stronę dokumentów ustalając dla spornej inwestycji opłatę legalizacyjną. W ocenie DWINB brak jednak było w świetle zgromadzonego materiału dowodowego podstaw do jej zastosowania.

Podstawową przesłanką implementacji każdej z przewidzianych przepisami Pr.bud. procedur legalizacyjnych, w tym procedury z art. 48 i nast., jest fakt realizacji obostrzonych obowiązkiem uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej robót budowlanych w warunkach samowoli budowlanej. Takiego faktu w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia - wbrew przyjętemu przez organ pierwszej instancji stanowisku - stwierdzić nie sposób. Pomimo wielu podjętych czynności dowodowych nie pozyskano niespornych dowodów na samowolny charakter budowy. Przy braku zaś takich dowodów, przy jednoczesnym istnieniu dowodów przeciwnych, nie sposób uznać przedmiotowej inwestycji za samowolę budowlaną i wdrażać przewidzianych ustawą sankcji. PINB pozyskał dowody w postaci zeznań świadków, z których wynika, że na budowę budynku garażowo-gospodarczego było wydane pozwolenie na budowę: w drodze pisma z dnia 12 września 2016 r. J.L. wyjaśnił, że na budowę budynku garażowo-gospodarczego pozwolenie na budowę zostało wydane przez Naczelnika Miasta i Gminy w Ż. (S.W.) w połowie lat 80-tych (1983-1987), a inwestorem wskazanym w pozwoleniu na budowę był brat świadka – H.L., który rozpoczął budowę w połowie lat 80-tych w miejscu stodoły spalonej na początku lat 80-tych. Jak przy tym wskazał świadek, w latach 80-tych w systemie gospodarki nakazowo-rozdzielczej bez pozwolenia na budowę wydanego przez naczelnika miasta i gminy nie można było zakupić materiałów budowlanych w gminnej spółdzielni - materiały były kupowane w GS Ż.. Fakt wydania pozwolenia na budowę potwierdzają obaj bracia J.L.: H.L. i K.L..

W tym miejscu DWINB zauważył, że z procesowego punktu widzenia dowód z przesłuchania świadka jest samodzielnym dowodem - jego wiarygodność nie zależy od potwierdzenia innym dowodem. Odmowa tym samym ze strony organu pierwszej instancji dania wiary pozyskanym w toku postępowania zeznaniom świadków z tego względu, że nie odnaleziono dokumentów potwierdzających te zeznania, była nieuprawniona. Nie można uznać za dowód przesądzający o samowolnym charakterze inwestycji braku informacji na jej temat w zasobach archiwalnych oraz rejestrach odpowiednich urzędów, jeżeli roboty - jak w niniejszej sprawie - rozpoczęto pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy - Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229), ta bowiem nie przewidywała obowiązku przechowywania dokumentacji dotyczącej prowadzonych robót budowlanych ani co do inwestora, ani co do organów administracji publicznej. Skoro zaś ustawowy obowiązek nie istniał, nie ma podstaw do interpretowania braku dotyczących procesu inwestycyjnego dokumentów na niekorzyść strony.

Reasumując, wobec braku dowodów wskazujących w sposób bezsporny, że objęta postępowaniem inwestycja miała charakter samowolny, przy jednocześnie istniejących dowodach przeciwnych i wyczerpaniu możliwości dowodowych w tym zakresie, DWINB stwierdził, że brak jest uzasadnionych podstaw do kwalifikacji wykonanych w niniejszym przypadku robót jako samowoli budowlanej, o której mowa w art. 48 Pr.bud., co przesądza o zastosowaniu w sprawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zakresie, w jakim przepis ten przewiduje kompetencję organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania pierwszej instancji w całości. W konsekwencji, argumentacja podniesiona przez strony w obu zażaleniach pozostaje bez wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie.

Nie godząc się z tym postanowieniem, A.K. i A.K. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i zarzucili zaskarżonemu postanowieniu:

1) naruszenie prawa procesowego polegające na niezasadnym zastosowaniu normy z art. 81a § 1 k.p.a. w zakresie uznania, że wobec braku uzyskania niespornych dowodów na samowolny charakter budowy objętej postępowaniem ze względu na brak istotnych dokumentów w archiwach (i rzekomo istnieniu dowodów przeciwnych) nie sposób uznać inwestycji za samowolę budowlaną i wdrażać przewidzianej sankcji w sytuacji gdy wobec treści art. 81a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 63 i 60 Pr.bud. nie można wątpliwości w tym zakresie rozstrzygać na korzyść uczestników postępowania. W.S., M.S. i E.Z. właściciel obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu dokumenty, o których mowa w art. 60 Pr.bud., w tym pozwolenie na budowę;

2) naruszenie art. 50 § 1 i 3 k.p.a. wobec braku bezpośredniego przesłuchania świadka J.L. i skorzystania z formy złożenia zeznań na piśmie bez wyczerpania alternatywnych możliwości przesłuchania świadka przy uwzględnieniu jego sytuacji zdrowotnej, tj. przesłuchanie w miejscu zamieszkania świadka czy też w drodze pomocy prawnej, w sytuacji gdy świadek ten jest jednym z kluczowych w niniejszym postępowaniu a skarżący poddaje w wątpliwość czy złożone przez niego pisemne oświadczenie miało charakter swobodny i czy w rzeczywistości było przez niego sporządzone w całości w szczególności zestawiając styl podpisu ze stylem pisma reszty dokumentu;

3) rozpatrzeniu i dokonaniu przez organ oceny materiału dowodowego wbrew regułom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez przyjęcie, że:

a) na budowę budynku garażowo-gospodarczego było wydane pozwolenie na budowę, co ma wynikać z zeznań świadka J.L. złożonego na piśmie, w sytuacji gdy sam sposób złożenia wyjaśnień przez tego świadka (na piśmie) winien skłonić organ drugiej instancji do bardziej krytycznego odniesienia się do jego treści i dokonania oceny przez pryzmat całego materiału dowodowego,

b) bez pozwolenia na budowę w latach 80-tych nie można było zakupić materiałów budowlanych, które to stwierdzenie nie jest poparte przez organ żadną podstawą prawną weryfikującą tego rodzaju twierdzenia J.L.,

c) wiarygodne pozostają co do wydania pozwolenia na budowę zeznania H.L. i K. L. potwierdzające stanowisko J.L. w sytuacji gdy sam organ pierwszej instancji wskazał, że zeznania K. L. nie zawierają żadnych konkretów co do tego kto miał wydać pozwolenie, jaka była jego forma i jaki obejmowało zakres robót a nadto tych zeznań nie potwierdzają zeznania K.B., M.S. (w rzekomej dacie rozpoczęcia prac miał parę lat), W.S. (świadek nie widziała pozwolenia), W.J. czy Z. D., który nie ma pozytywnej wiedzy w tym zakresie a jedynie przypuszczenia, co więcej, z pisma PINB z 20 lutego 2017 r. wynika, że w istocie nie przypomina sobie tej budowy i by pełnił tam funkcję kierownika budowy,

d) poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia rzeczywistej daty wykonywania robót budowlanych w sytuacji gdy:

– ustalenia poczynione w toku postępowania, tj. położenie istotnego budynku obok ruin stodoły, wykluczają by obiekt był wybudowany na pozostałościach stodoły,

– pismem z 1 lutego 2010 r. złożonym do akt sprawy o zniesienie współwłasności W. i M. S. wprost wskazali, iż "całość kosztów związanych z budową wspomnianego budynku gospodarczego (garażu) pokryliśmy My, Państwo S.",

– z dokumentacji geodezyjnej z 1999 r. (wykonanej na okoliczność częściowego zniesienia współwłasności w związku z nabyciem udziału w nieruchomości przez W.M. S.) nie wynika by na działce istniał wówczas budynek garażowo-gospodarczy;

e) uznanie, że brak pozwolenia na budowę w przeszukiwanych archiwach nie może być uznany za dowód przesądzający o samowolnym charakterze inwestycji w sytuacji gdy z pisma PINB z dnia 20 lutego 2017 r. wynika, że rejestry wydanych decyzji mają kategorię archiwalną A i nie podlegają brakowaniu, w związku z czym brak pozwolenia na budowę w archiwach jednoznacznie wskazuje, że takowej decyzji nie wydano;

4) w konsekwencji zarzutu 3d nie przesłuchanie autora mapki geodezyjnej K. H. na okoliczność stanu zabudowy istotnej działki;

5) dokonania analizy sprawy z pominięciem dokumentacji geodezyjnej z 1999 r., pisma uczestników z 1 lutego 2000 r.

w efekcie powyższego naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 48 Pr.bud. poprzez brak kontynuowania procedur legalizacyjnych. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i skierowanie sprawy do DWINB celem ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności skarżący zwrócili uwagę na bezrefleksyjną akceptację przez DWINB faktów mających świadczyć o rozpoczęciu budowy jeszcze w latach 80-tych. Tymczasem twierdzeniom w tym zakresie niektórych świadków przeczy treść dokumentacji geodezyjnej z 1999 r. wykonanej na okoliczność częściowego zniesienia współwłasności, jak i pismo uczestników P. S. złożonego 1 lutego 2000 r. w ramach toczącej się przed Sądem Rejonowym w Ś. sprawy o zniesienie współwłasności, w którym sami wskazali, że "całość kosztów związanych z budową wspomnianego budynku gospodarczego (garażu) pokryliśmy my, państwo S.". Wobec powyższego istotnym świadkiem w sprawie jest autor sporządzonych w 1999 r. map geodezyjnych K.H., który winien być przesłuchany na okoliczność stanu zabudowań na nieruchomości. Ponadto, w toku oględzin stwierdzono, że na działce znajdują się ruiny stodoły a obok nich znajduje się zabudowanie, co przeczy twierdzeniom, iż budynek miał powstać na fundamentach stodoły a potwierdza twierdzenia skarżących, że fundamenty były na nowo stawiane.

Skarżący zauważyli również, że już PINB w piśmie z 20 lutego 2017 r. wskazał, iż rejestry wydanych decyzji mają kategorię archiwalną A i nie podlegają brakowaniu, a zatem jednoznaczne pisma z archiwów wskazujące, że nie ma pozwolenia na budowę w ich zbiorach, może powadzić jedynie do wniosku, że taka decyzja nie była wydana. Ponadto skarżący uznają za niezasadne rozstrzyganie tego rodzaju wątpliwości na korzyść W. S., E. Z. i M. S.. O możliwości procesowej rozstrzygania na korzyść wątpliwości faktycznych mówi art. 81a k.p.a., jednakże wyklucza on możliwość jego zastosowania w sytuacji ujętej w jego § 2 pkt 2, a to w sytuacji, gdy przepisy odrębne wymagają od strony wykazania określonych faktów. W ocenie skarżących należy to odnieść do analizowanej sytuacji w relacji do treści art. 63 w zw. z art. 60 Pr.bud. Skoro przepis ten statuuje obowiązek przechowywania dokumentów (w tym pozwolenia na budowę), to uczestnicy na wyraźne zobowiązanie organu do ich przedłożenia winni taki dokument przedłożyć pod rygorem uznania budowy za samowolę. Ustalanie faktów na okoliczność, czy taka decyzja była wydana, za pośrednictwem świadków byłoby do zaakceptowania jedynie w sytuacji gdyby W. S., E. Z. i M. S. wykazali, że na skutek nadzwyczajnych okoliczności takowy dokument utracili. Takie argumenty jednak nie były przedstawiane, a niektórzy jedynie świadkowie zapewniali o jego istnieniu. DWINB w sposób nader refleksyjny przyjmuje (niejako "na wiarę"), że taki dokument był wydany, a zatem nie można mówić o samowoli budowlanej. Tymczasem tego rodzaju wniosek mógł zostać ukształtowany jedynie na bazie bezsprzecznie wiarygodnych zeznań i innych dowodów z nimi korespondującymi, co w analizowanej sprawie nie występuje.

Nie można uznać przy tym za wiarygodne zeznań i oświadczeń świadków przesłuchanych w sprawie. Dalece bezrefleksyjne jest skorzystanie przez organy z formy pisemnej złożonych zeznań J.L.. Skorzystanie przez organy z możliwości złożenia zeznań na piśmie winno być ostatecznością, która jest wyjątkiem od zasady bezpośredniości, do której nawiązuje art. 50 § 3 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika, że forma pisemnie złożonych zeznań przez tego świadka była jedyną możliwością odebrania przez niego zeznań a brak jest przy tym podjęcia działań, które umożliwiłyby przesłuchanie świadka w miejscu jego zamieszkania czy też w drodze pomocy prawnej. Okoliczność powyższa jest o tyle istotna, że uzyskane oświadczenie na piśmie budzi uzasadnione wątpliwości co do tego czy zostało spisane własnoręcznie przez świadka (co wynika z zestawienia stylu podpisu i charakteru pisma reszty dokumentu) a niedopuszczalne jest jedynie podpisanie przez świadka dokumentu sporządzonego przez nieustaloną osobę trzecią. Tymczasem dokument ten jest jednym z najważniejszych dowodów dla DWINB, na podstawie którego w zasadniczym stopniu dokonuje on swoich ocen i wniosków. Co znamienne, organ ten bezrefleksyjnie przyjmuje argument zawarty w tym dokumencie, że bez pozwolenia na budowę nie można było zakupić materiałów budowlanych, czemu skarżący zaprzeczają. Organ nie weryfikuje tego i nie podaje żadnych podstaw prawnych by w analizowanym okresie czasu obowiązywały tego rodzaju regulacje.

Również inni świadkowie nie są wiarygodni. K.L. jedynie twierdzi, że było pozwolenie, ale nie jest w stanie podać żadnych bliższych okoliczności z tym związanych, tj. co do podmiotu wydającego, jego formy i zakres objętych nim prac. Wiarygodność zeznań H. L. (co do budowy na miejscu spalonej stodoły) neguje niekwestionowane ustalenie wizji PINB, że budynek stoi obok ruin stodoły. Tymczasem W.J. nie posiada wiedzy co do tego czy kiedykolwiek było pozwolenie na budowę. Takiej wiedzy też nie ma K. B., który wskazuje, że w 2004 r. były tylko ściany budynku, co przeczy relacjom innych świadków co do czasookresu prac. Z dystansem trzeba podejść również do twierdzeń Z. D., który nie potwierdza by było pozwolenie, ale zakłada jedynie, że musiało być. Co więcej, z pisma PINB z dnia 20 lutego 2017 r. wynika, że w istocie nie przypomina sobie tej budowy i by pełnił tam funkcję kierownika budowy. Niewiarygodne są twierdzenia M. S. (w rzekomej dacie rozpoczęcia prac miał parę lat), a przeczą zasadności rozstrzygnięcia zeznania W. S. (świadek nie widziała pozwolenia).

Wobec powyższego należy uznać, że postanowienie DWINB zostało wydane w sposób wadliwy, na skutek niewłaściwej oceny zabranego materiału dowodowego, co skutkuje koniecznością uchylenia postanowienia i skierowania sprawy ponownie do organu drugiej instancji celem merytorycznego rozpoznania zażalenia złożonego przez skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; zwanej dalej "P.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Zgodnie z art. 145 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, Sąd stwierdził, że koniecznym jest stwierdzenie jego nieważności, bowiem zachodzi przyczyna określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 w związku z art. 126 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność postanowienia, które wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa.

Należy w tym miejscy zauważyć, że w dniu 7 listopada 2008 r. do PINB wpłynął wniosek A. K. o "kontrolę budowy garażu (stodoły z pomieszczeniami gospodarczymi) na działce nr [...] w K. nr [...]", wskazując, że budowa ta jest samowolą, "bez żadnego zabezpieczenia ani nadzoru budowlanego", a jej inwestorami są Państwo S.. Postanowieniem z kolei z dnia 22 lutego 2010 r. Starosta Ś. przekazał PINB do rozpatrzenia zgodnie z właściwością pismo z dnia 10 lutego 2010 r., w którym A.K. zawnioskowała o wyjaśnienie sprawy budowy na działce nr [...] w K. nr [...] garażu, "połączonego wspólną ścianą z wybudowanymi murami budynku gospodarczego". Pismem zaś z dnia 11 lipca 2011 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnych robót budowlanych wykonanych przez W. i M.S. polegających na budowie na działce nr [...] w miejscowości K. nr [...] garażu (stodoły z pomieszczeniami gospodarczymi).

Zgodnie z art. 48 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. 2 Pr.bud.). W postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 Pr.bud.).

W niniejszej sprawie postanowienie na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pr.bud. zostało wydane w dniu 14 maja 2012 r. (Nr [...]). Organ pierwszej instancji wstrzymał nim W. i M.S. roboty budowlane prowadzone bez wymaganego pozwolenia na budowę, polegających na budowie garażu na terenie działki nr [...] w K. nr [...] (pkt 1), nakazał zabezpieczyć obszar prowadzonych robót budowlanych przed możliwością wystąpienia zagrożenia bezpieczeństwa zdrowia lub życia ludzkiego albo bezpieczeństwa mienia (pkt 2) oraz nałożył obowiązek przedłożenia: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności budowy wyżej wymienionego obiektu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miejscowości K.; czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego; oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (pkt 3).

Zgodnie z art. 48 ust. 3 Pr.bud. w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 Pr.bud.).

Na podstawie zaś art. 49 ust. 1 Pr.bud. organ nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, bada:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

3) wykonanie projektu budowlanego przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane

- oraz, w drodze postanowienia, ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (art. 49 ust. 2 Pr.bud.). W przypadku stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ nadzoru budowlanego nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w określonym terminie, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję, o której mowa w art. 48 ust. 1. Decyzję tę wydaje się również w przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej, z zastrzeżeniem art. 49c ust. 2 (art. 49 ust. 3 Pr.bud.). W razie spełnienia wymagań, określonych w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję:

1) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót;

2) o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jeżeli budowa została zakończona (art. 49 ust. 4 Pr.bud.).

W decyzji, o której mowa w ust. 4, nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 49 ust. 5 Pr.bud.).

Z powyższych przepisów wynika, że art. 48-49 Pr.bud. regulują kwestię samowoli budowlanej i możliwości jej legalizacji albo braku takiej możliwości, prowadzącej do zastosowania środka prawnego w postaci wydania nakazu rozbiórki w formie decyzji administracyjnej. Postępowanie wszczęte w sprawie samowoli budowlanej może zatem zakończyć się wydaniem jednej z trzech decyzji merytorycznych: decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót; decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego – w przypadku gdy budowa została już zakończona; decyzji o nakazie rozbiórki, bądź decyzją wydaną na podstawie art. 105 k.p.a., gdy organ uzna, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Postanowienie podejmowane na podstawie art. 49 ust. 1 Pr.bud., którego przedmiotem jest ustalenie wysokości opłaty legalizacyjnej, jest natomiast postanowieniem wpadkowym, niekończącym postępowania w sprawie samowoli budowlanej. Organ rozpoznając zażalenie na takie postanowienie, nie może zatem odnosić się do istoty postępowania prowadzonego w sprawie samowoli budowlanej, a jedynie rozpoznać kwestię wysokości opłaty legalizacyjnej. Nie ma tym samym uprawnień do tego, jak to uczynił organ drugiej instancji w niniejszej sprawie, aby uchylić zaskarżone postanowienie w całości i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji w całości, tj. umorzyć postępowanie w sprawie samowoli budowlanej.

Postanowienie nakładające opłatę legalizacyjną jest pierwszym ze środków zaskarżenia przewidzianych w toku postępowania legalizacyjnego toczącego się w oparciu o art. 48 i 49 Pr.bud. Skutkiem takiego rozwiązania proceduralnego jest to, że dopiero wydanie postanowienia ustalającego wysokość opłaty legalizacyjnej stwarza pierwszą procesową możliwość kwestionowania zarówno wcześniej dokonanych ustaleń prowadzących do nałożenia tej opłaty, jak i zgłaszania zastrzeżeń co do jej wysokości. Skorzystanie z tej drogi zaskarżenia postanowienia prowadzić może zarówno do wyjaśnienia podstaw nałożenia opłaty, jak też ustalenia, czy jej wysokość została ustalona zgodnie z prawem. Postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej doprowadza postępowanie legalizacyjne do stadium, w którym adresat uzyskuje możliwość wyboru co do jego dalszego biegu. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej po ustaleniu, że doszło do samowolnego wzniesienia obiektu, organ winien wydać decyzję nakazującą jego rozbiórkę na podstawie art. 48 Pr.bud. Uwolnić się od tego sposobu przywrócenia porządku prawnego adresat postanowienia może tylko w przypadku zapłaty opłaty legalizacyjnej. Opłata ta wiąże się więc z uzyskaniem pewnego uprawnienia, a realizacja tego uprawnienia zależy od dobrowolnego jej wniesienia. Opłata legalizacyjna przewidziana w przepisach art. 49 ust. 1 i ust. 2 Pr.bud. stanowi zatem warunek legalizacji obiektu budowlanego wybudowanego bez pozwolenia na budowę. Spełnienie wymogów określony w art. 49 ust. 1 Pr.bud. otwiera możliwość legalizacji, ale do legalizacji może dojść dopiero po uiszczeniu stosownej opłaty legalizacyjnej, którą organ określa w postanowieniu podlegającym zaskarżeniu.

Niezależnie od powyższego należy jeszcze wskazać, że "na postanowienie ustalające wysokość opłaty legalizacyjnej służy stronie zażalenie. Postanowienie o ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej dotyczy w istocie wyłącznie interesu prawnego strony zainteresowanej pozytywnym zakończeniem sprawy, tj. zasadniczo samowolnego inwestora (czy też jego następcy prawnego), a zatem tylko taki podmiot jest uprawniony do wniesienia zażalenia na to postanowienie (nawet jeśli w postępowaniu w sprawie samowoli budowlanej i jej legalizacji uczestniczyły także inne strony na zasadzie art. 28 k.p.a.). Za takim poglądem przemawia odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących kar. W sprawie dotyczącej kary interes prawny ma tylko ten podmiot, którego ta sprawa żywotnie dotyczy, tj. podmiot, na który może zostać nałożona kara" (zob. A. Plucińska-Filipowicz (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, publ. LEX/el. 2017).

Powyższe oznacza, że tylko W. S., E.Z. i M. S. służyło prawo wniesienia zażalenia od postanowienia z dnia 30 stycznia 2017 r., bowiem to dla nich organ pierwszej instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Skarżący nie mieli zatem przymiotu strony w zakresie ustalenia wysokości tej opłaty. Mogliby jednak kwestionować powyższe postanowienie zarówno przed organem drugiej instancji jak i przed sądem administracyjnym przy skarżeniu decyzji kończącej postępowanie w sprawie samowoli budowlanej. Skarga na postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej, wniesiona przez osoby, dla których nie została ona ustalona, podlegałaby odrzuceniu. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, skoro mamy do czynienia z zakończeniem postępowania co do samowoli budowlanej, skarżącym przysługuje legitymacja skargowa.

Uwzględniając powyższe, należało stwierdzić, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. i jako takie jest nieważne (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Należy tutaj zaznaczyć, że stwierdzenie nieważności ostatecznego postanowienia jest wyjątkiem od ogólnej zasady stabilności aktu administracyjnego wynikającej z art. 16 k.p.a., toteż może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy postanowienie dotknięte jest w sposób niewątpliwy (oczywisty) przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istotne jest przy tym, że art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zawęża rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w tym przepisie, do uregulowań materialnoprawnych i nie wyklucza przypisania decyzji wady nieważności w przypadku ujawnienia rażącego naruszenia przepisów proceduralnych, jeżeli naruszenie to pozostaje w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy. Rażące naruszenie prawa materialnego może polegać w szczególności na błędnej jego wykładni lub zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego sprawy przepisu, który nie może mieć do niego zastosowania (błąd subsumcji), albo na zastosowaniu przepisu nieobowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W tym przypadku również istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa a treścią rozstrzygnięcia, polegający na tym, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego zawsze chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać.

Przesłanka do stwierdzenia nieważności ostatecznej aktu administracyjnego polegająca na rażącym naruszeniu prawa winna być zatem stwierdzona jednoznacznie, naruszenie to - mieć charakter oczywisty i mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy stwierdzonym przez organ naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia winien zatem istnieć związek przyczynowy tego rodzaju, że gdyby nie było stwierdzonego uchybienia, to treść rozstrzygnięcia administracyjnego byłaby inna. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stąd orzeczono jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193).