Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 116/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 usst. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska - Górnikiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant asystent sędziego Paweł Konicki po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 września 2011 r. sygn. akt IV SA/Po 410/11 w sprawie ze skargi A.M., J.M., R.R., Stowarzyszenia [...] w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od A.M., J.M., R.R. i Stowarzyszenia [...] w P. solidarnie na rzecz J.B. kwotę 900 (słownie: dziewięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 410/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.M., J.M., R.R. i Stowarzyszenia [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] (pkt 1), określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana (pkt 2) oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących – A.M. kwotę 500 zł, R.R. kwotę 752 zł, Stowarzyszenia [...] w P. kwotę 752 zł i J.M. kwotę 752 zł z tytułu zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...], Prezydent Miasta Poznania, działając na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej w skrócie "K.p.a.", po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp. z o.o. z dnia 1 czerwca 2007 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym oraz wydzieloną częścią na działalność gospodarczą (pracownia projektowa), przewidzianej do realizacji na działkach nr [...] i [...], arkusz [...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w P.

Od powyższej decyzji odwołanie wniosło Stowarzyszenie [...], J.M., A.M. i R.R. Na skutek tych odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] sierpnia 2010 r.

W ocenie organu odwoławczego Prezydent Miasta Poznania w sposób szczegółowy dokonał analizy działki objętej wnioskiem oraz obszaru wyznaczonego zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), także przywoływanego dalej w skrócie jako "rozporządzenie z dnia 26 sierpnia 2003 r.". Z uwagi na sposób zagospodarowania terenu sąsiadującego z terenem objętym wnioskiem ustalono, że planowana zabudowa spełnia warunki wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa i mieści się w granicach istniejącego sposobu zagospodarowania terenu i sposobu użytkowania istniejących obiektów.

Odnosząc się do zarzutów odwołań Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wskazało, że obowiązującą linię zabudowy ustala się zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jako kontynuację linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące budynki zlokalizowane przy ul. [...] nr [...] i [...]. Z uwagi na fakt, iż wnioskowana działka jest wycofana o około 4,0 m względem działek położonych przy tej ulicy w celu kontynuacji linii zabudowy wyznaczonej przez najbliżej położone budynki bliźniacze przy ul. [...] nr [...] i [...] odmierzono odległość od zabudowy na tych działkach do granicy drogi (15,0 m), w wyniku czego wyznaczona linia zabudowy dla inwestycji na działkach nr [...] i [...] znajduje się we frontowej granicy tej nieruchomości. Planowana inwestycja kontynuuje linię zabudowy zlokalizowanej na działkach sąsiednich. W ocenie Kolegium ustalenie linii zabudowy w sposób wyżej opisany jest uzasadnione wynikami analizy, brak natomiast uzasadnienia dla wycofania linii zabudowy w głąb działki, tak jak domagają się tego odwołujący, gdyż wyznaczona przez organ I instancji linia zabudowy stanowi przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Nadto zauważono, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nawiązuje do procentu zabudowy dla budynków mieszkalnych jednorodzinnych w obszarze analizowanym, albowiem w obszarze tym średni wskaźnik intensywności zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wynosi 37% i zawiera się w granicach od 11,5% (działka nr [...] przy ul. [...]) do 68% dla zabudowy atrialnej przy ul. [...]. Na działkach usytuowanych przy tej samej drodze publicznej ul. [...], na których znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna bliźniacza i atrialna minimalny procent zabudowy wynosi 29%, a maksymalny 68%. Wyznaczony dla wnioskowanej inwestycji maksymalny procent zabudowy terenu wynosi 31% dla każdej z wnioskowanych działek, co nie przekracza średniego procenta zabudowy w obszarze analizowanym i nawiązuje do procenta zabudowy na działce przy ul. [...] i [...]. Ponadto powierzchnia zabudowy budynków jednorodzinnych w obszarze analizowanym zawiera się w granicach od 59 m² (ul. [...]) do 283,0 m² (ul. [...]). Planowana inwestycja nawiązuje do powierzchni zabudowy w sąsiedztwie i kontynuuje wielkości powierzchni zabudowy charakterystycznej dla zabudowy jednorodzinnej występującej w obszarze analizowanym. Ponadto podniesiono, że organ I instancji wskazał, iż dopuszcza się wydzielenie jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku lub dwóch lokali mieszkalnych, a Kolegium nie znalazło podstaw by zakwestionować powyższe ustalenia. Za uzasadnione uznano także ustalenia dotyczące parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki oraz szerokości elewacji frontowej. Organ odwoławczy podniósł, że Prezydent Miasta Poznania ustalił, iż średnia szerokość elewacji frontowej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w obszarze analizowanym wynosi 10,5 m i zawiera się w granicach od 6,0 m do 20,0 m. Szerokość elewacji dla wnioskowanej inwestycji została wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. na maksymalnie 16,0 m dla każdego z segmentów bliźniaka. Szerokość ta jest wyższa niż średnia szerokość elewacji w obszarze analizowanym, ale kontynuuje szerokości elewacji zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. [...] oraz ul. [...], [...],[...],[...] i wskazał. W ocenie organu odwoławczego, biorąc pod uwagę (na co zwrócił uwagę organ I instancji), że działki objęte wnioskiem są większe niż bezpośrednio z nimi sąsiadujące, uznać można, że zastosowanie przedmiotowego odstępstwa jest dopuszczalne. Działka nr [...] o powierzchni 731 m² jest większa od dwóch działek położonych przy ul. [...] nr [...] i [...] zabudowanych dwoma segmentami zabudowy bliźniaczej, których łączna powierzchnia zabudowy wynosi 683 m². Działka nr [...] ma nieznacznie mniejszą powierzchnię – 540 m² i ustalenie na niej warunków zabudowy dla budynku bliźniaczego o takich samych gabarytach i procencie zabudowy jak zabudowa bliźniacza na działkach sąsiednich nie zakłóci ładu przestrzennego w obszarze analizowanym przy zachowaniu takiej samej linii zabudowy, wysokości budynków, formy architektonicznej i procentu zabudowy.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. zasadnie organ I instancji ustalił dla projektowanej zabudowy wysokość projektowanego lewego segmentu budynku bliźniaczego na dwie kondygnacje nadziemne oraz jedną kondygnację podziemną ustaloną w obowiązującej linii zabudowy, przy czym poziom usytuowania górnej krawędzi elewacji frontowej - 7,80 m do najwyższego punktu dachu w odniesieniu do rzędnej terenu 86,12 m n.p.m. znajdującej się w tej linii, jako kontynuację wysokości budynku przy ul. [...] oraz dopuścił budowę trzeciej kondygnacji nadziemnej od strony ogrodu, jak dla zabudowy bliźniaczej przy ul. [...]. Wysokość projektowanego prawego segmentu budynku bliźniaczego ustalono na trzy kondygnacje nadziemne w obowiązującej linii zabudowy, przy czym poziom usytuowania górnej krawędzi elewacji frontowej - 7,80 m do najwyższego punktu dachu w odniesieniu do rzędnej terenu 85,74 znajdującej się w tej linii. Organ zaznaczył przy tym, że wysokość projektowanych budynków nie może przekroczyć wysokości budynków zlokalizowanych w najbliższym sąsiedztwie przy ul. [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało także, że organ I instancji wyjaśnił, iż przy ustalaniu tej samej wysokości projektowanego budynku co zabudowa istniejąca przy ul. [...] projektowana zabudowa znajdować się będzie - ze względu na spadek terenu - o około 1,5 m niżej niż obiekt zlokalizowany na działce nr [...]. Gdyby odnieść wprost zapis wyżej wymienionego rozporządzenia dotyczący wyznaczania wysokości nowej zabudowy jako przedłużenia wysokości istniejących budynków, nowo projektowany budynek przewyższałby zabudowę na działce przy ul. [...] o około 1,5 m. Jednakże ze względu na "schodkowe" ukształtowanie zabudowy wzdłuż ul. [...] wysokość nowo projektowanego budynku nawiązuje do wysokości zabudowy przy ul. [...], z jednoczesnym uwzględnieniem spadku terenu. Wskazano także, że budynek stanowiący własność A.M. i J.M., będący bezpośrednim sąsiedztwem planowanej zabudowy, posiada trzy kondygnacje od strony ogrodu.

Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. organ I instancji zasadnie stwierdził, że planowana inwestycja kontynuuje funkcje, parametry, cechy oraz wskaźniki zabudowy i zagospodarowania terenu. Teren planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej, działka posiada zabezpieczone uzbrojenie wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Skargi na powyższą decyzję wnieśli A.M., J.M., R.R. i Stowarzyszenie [...]. A.M. i J.M. zakwestionowanej decyzji zarzucili naruszenie art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 7 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zaś Stowarzyszenie [...] decyzji tej zarzuciło naruszenie art. 8, 9 i 10 K.p.a., art. 1 i 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3, 4, 5, 6, 7 i 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. Natomiast R.R. zakwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie "art. 40 ust. 1 i 2", art. 6, 7, 8 i 10 K.p.a., "art. 77 ust. 1" w zw. z "art. 107 ust. 3" K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. "35 ust. 1 i ust. 3 oraz art. 36 ust. 1" K.p.a. Dodatkowo skarżący wskazał na naruszenie § 4 ust. 1, § 3 ust. 1 i 2, § 5 ust. 1 i 2, § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

W odpowiedzi na skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o ich oddalenie. Także J.B. pismem z dnia 26 sierpnia 2011 r. wniósł o nieuwzględnienie wniesionych skarg.

Postanowieniem z dnia 7 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", połączył wszystkie sprawy ze skarg ww. stron celem ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia prowadząc je dalej pod sygn. akt IV SA/Po 410/11.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że wniesione skargi zasługiwały na uwzględnienie.

Przede wszystkim, w ocenie tego Sądu, kontrolowana decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa, które miały wpływ na wynik sprawy. Jako podstawę ich eliminacji z obrotu prawnego wskazano normę art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 135 P.p.s.a.

W uzasadnieniu Sąd zacytował przepisy art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wskazał na treść § 3 ust. 1 i § 9 ust. 1 i 3 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i podniósł, że planowana inwestycja to dwa budynki mieszkalne jednorodzinne w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym oraz wydzieloną częścią na działalność gospodarczą posadowionych wzdłuż wspólnej granicy obu wnioskowanych działek nr [...] i nr [...], które znajdują się w P. przy ul. [...] w bezpośrednim sąsiedztwie Parku [...]. Jednocześnie mając na uwadze konieczność zachowania przy wydawaniu przedmiotowych decyzji szczególnej dbałości o zachowanie w tej wyjątkowej okolicy ładu przestrzennego Sąd I instancji z urzędu dostrzegł w sprawie uchybienie, które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na błędzie w analizie urbanistycznej z dnia 16 czerwca 2010 r., a to doprowadziło do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynków o zawyżonych gabarytach.

Podkreślono, iż skoro planowana inwestycja to budowa dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym oraz wydzieloną częścią na działalność gospodarczą posadowionych wzdłuż wspólnej granicy obu wnioskowanych działek nr [...],[...] to wniosek dotyczy dwóch wydzielonych geodezyjnie działek budowlanych. Zgodnie z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W świetle powyższego, w ocenie Sądu I instancji, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie z dwoma działkami budowlanymi o wskazanych wyżej numerach. Potwierdza to jednocześnie fakt, że dla działki budowlanej o nr [...] została równolegle wydana w dniu [...] sierpnia 2010 r. przez Prezydenta Miasta Poznania decyzja o warunkach zabudowy dla budynku jednorodzinnego.

Zgodnie z przepisem art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy. Zauważono, że w tym przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "teren". Tym samym wskazany wyżej błąd w analizie urbanistycznej z dnia 16 czerwca 2010 r. służącej do wydania zaskarżonych decyzji, poległ na przyjęciu, że obszar analizowany równy jest trzykrotnej szerokości frontu terenu objętego wnioskiem w odległości 153 m od jej granic. Jest to odległość równa trzykrotnej szerokości frontu terenu inwestycji (3 x 51 m). Zgodnie zaś z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie opisując granice obszaru analizowanego nie podano w ogóle szerokości frontu poszczególnych działek budowlanych o nr [...] i [...] (działki te nie posiadają równej powierzchni) objętych wnioskiem, co - jak zaznaczono - nie pozwala na ocenę co do skali odstępstwa od granic prawem określonych. Nadto wskazano, że w analizie posłużono się określeniem trzykrotna szerokość frontu terenu inwestycji, a w rozporządzeniu mowa jest o trzykrotnej szerokości frontu działki budowlanej objętej wnioskiem. Oczywistym tym samym dla Sądu I instancji jest to, że ma to wpływ na wyznaczenie granic obszaru analizowanego. Prawidłowe bowiem wyznaczenie tych granic jest podstawą do jakichkolwiek porównań w zakresie wytycznych rozporządzenia.

Ponadto Sąd wyjaśnił, iż organ administracyjny, mimo że inwestycja dotyczy zabudowy jednorodzinnej bliźniaczej i to jednocześnie dwóch domów na dwóch działkach, bardzo odlegle oznaczył obszar analizowany, bo aż w promieniu 153 m. W tej szczególnej sprawie ma to o tyle znaczenie, że planowana zabudowa znajduje się już w otoczeniu wybudowanych domków jednorodzinnych, albo w zabudowie wolno stojącej, albo bliźniaczej atrialnej, albo bliźniaczej. Przy czym z map załączonych do sprawy, jak i planu miasta Poznania wynika, że obydwie działki przeznaczone pod zabudowę leżą w tej części ul. [...], która oddzielona jest od pozostałej części ulicy rozległym pasem zieleni porośniętym wysokimi drzewami. Tak więc analizowanie gabarytów budynków posadowionych na ul. [...] poza tym pasem zieleni winno być również przez urbanistę uzasadnione. Zdaniem Sądu nie uzasadniono w decyzjach i analizie dlaczego do takiego odstępstwa ustawowego doszło. Co istotne organ nie może w sposób dowolny określać granic obszaru analizowanego.

Sąd I instancji wyjaśnił również, że nowa zabudowa potrzebuje tzw. "dobrego sąsiedztwa", czyli co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. A więc granice obszaru analizowanego służyć mają poszukiwaniu "działki sąsiedniej". Skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. "dobrego sąsiedztwa", interpretacja sposobu wyznaczenia tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może abstrahować od pojęcia "sąsiedztwa" w języku potocznym. W ocenie Sądu teren sąsiedzki to teren przyległy, pobliski. Nie można zatem twierdzić, że za teren sąsiedni, czy działkę sąsiednią można uznać działkę położoną w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Logiczna interpretacja przepisu § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia nakazuje uznać, że określane w nim odległości pomimo użycia zwrotu "w odległości nie mniejszej niż" stanowią w zasadzie limit (górną granicę) rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi inwestor może poszukiwać tzw. dobrego sąsiedztwa (działki sąsiedniej) jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach. Jak dotychczas organ I instancji nie wyjaśnił zakresu odstępstwa od prawnie określonych granic, ani nie uzasadnił racjonalnie przyczyn takiego odstępstwa. Wiadomo bowiem, że w przypadku wzięcia pod uwagę jako frontu działki frontu "terenu," ten obszar analizowany będzie miał zupełnie inny zasięg. W uznaniu Sądu celem zapewnienia realnie ładu przestrzennego trzeba wziąć pod uwagę okolicę sąsiedztwa najbliższego, a spełniającego jednocześnie wymogi ustawy. Gdyby przyjąć jednak do porównania budynki z najbliższego sąsiedztwa, to - w uznaniu Sądu - istnieje wysokie prawdopodobieństwo naruszenia ładu przestrzennego przez dopuszczenie możliwości przyjęcia w tym przypadku elewacji frontowej na długość 16 m dla poszczególnych domów w zabudowie bliźniaczej (razem 32 m), przy jednoczesnej wysokości budynku 7,8 m. Zatem, zdaniem Sądu, trafny jest więc zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. W ocenie Sądu analiza niewłaściwie wyjaśnia odejście od średniej szerokości elewacji frontowej. W analizie nie napisano dlaczego dopuszczono poszerzenie na każdym segmencie elewacji frontowej jeszcze o jeden metr. Poza tym porównania dotyczą budynków o dwóch kondygnacjach nadziemnych o wysokości budynków 6,5 m, a nie z dopuszczalnością wybudowania trzech kondygnacji o wysokości 7,8 m. Dalej Sąd uznał, że nie jest trafne nawiązywanie do szerokości elewacji frontowej budynków przy ul. [...], szerokości (18 m), budynków przy ul. [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], gdyż jest to zabudowa jednorodzinna atrialna. Organ administracji I i II instancji również nie odniósł się do tego problemu w sposób właściwy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odniósł się ponadto do zarzutów skarżących zawartych we wniesionych skargach. W motywach tych nie podzielił zarzutów dotyczących wadliwie wyznaczonej linii zabudowy jak i wadliwego ustalenia maksymalnej powierzchni zabudowy. Ponadto nie stwierdził naruszeń prawa procesowego w tym obrazy art. 35 ust. 1 i 3, art. 36 ust. 1 K.p.a. jak i art. 7, 9, 10 K.p.a. oraz art. 40 § 1 i 2 K.p.a.

Mając na uwadze całokształt przeprowadzonego rozumowania generalnie Sąd I instancji uznał, że zarówno decyzja zaskarżona jak i decyzja ją poprzedzająca winny zostać uchylone. Nadto Sąd podniósł, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ uwzględni ocenę zawartą w niniejszym wyroku oraz wykładnię przepisów zastosowaną przez Sąd, a przede wszystkim organ winien doprowadzić do prawidłowego wyznaczenia granic terenu obszaru analizowanego i dopiero wówczas dokonać stosownych odniesień do budynków znajdujących się w obszarze analizowanym.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł J.B., zaskarżając go w całości. Jednocześnie orzeczeniu temu zarzucił:

I. naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., w zw. z "§ 3 ust. 1 i 2 w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien być zastosowany, wskutek czego Sąd wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] lutego 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] sierpnia 2010 r. wydane zgodnie z przepisami prawa materialnego, a w szczególności zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 i 107 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że przepis ten został zastosowany w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie powinien zostać zastosowany, a w konsekwencji Sąd uchylił zaskarżoną decyzję organu II instancji i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w sytuacji, gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy był pełny i uzasadniał zastosowanie odstępstwa od ogólnych reguł ustalenia szerokości elewacji frontowej w odniesieniu do wnioskowanej inwestycji;

3. art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na tym, że art. 151 P.p.s.a nie został zastosowany, pomimo iż w stanie faktycznym i prawnym sprawy istniały podstawy do jego zastosowania i oddalenia skarg,

4. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

- niezawarciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazań dla organów orzekających w sprawie co do tego, jak w ocenie Sądu należało w niniejszej sprawie prawidłowo wyznaczyć obszar analizowany;

- niespójnym i nielogicznym uzasadnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w czym dopatruje się on naruszenia przez organy orzekające w sprawie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.,

- błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a w szczególności na błędnym uznaniu przez Sąd, iż analiza funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie uzasadnia właściwie podstaw do ustalenia szerokości elewacji frontowej dla wnioskowanej inwestycji na poziomie innym niż średni w obszarze analizowanym;

5. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez jego błędną wykładnię polegającą na wykroczeniu przez Sąd poza określone tym przepisem kryterium legalności kontroli działalności administracji publicznej i uchyleniu zgodnych z prawem decyzji organów I i II instancji w rezultacie nieznajdującego oparcia w przepisach prawa, błędnego przyjęcia przez Sąd, że ma on kompetencję do oceny zgodności projektowanej inwestycji z bliżej nieokreślonymi wymogami ładu przestrzennego i że ocena ta może być podstawą do uchylenia wydanej w sprawie decyzji o warunkach zabudowy;

II. naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w zw. z art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż w sytuacji gdy inwestycja ma być realizowana na dwóch działkach ewidencyjnych stanowiących jedną nieruchomość gruntową - działkę budowlaną w rozumieniu art. 2 pkt 12 tej ustawy - podstawą wyznaczenia obszaru analizowanego jest długość frontu działki ewidencyjnej, a nie długość frontu terenu inwestycji, odpowiadająca długości frontu działki budowlanej;

2. naruszenie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten określa nie minimalne granice obszaru analizowanego, lecz jego granice maksymalne;

3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ I instancji nie powinien dokonując analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu brać pod uwagę gabarytów wszystkich obiektów posadowionych w obszarze analizowanym, lecz tylko obiekty z bliżej nieokreślonego najbliższego sąsiedztwa;

4. naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu tego przepisu w sytuacji, gdy nie znajdował on zastosowania i dokonaniu kontroli zgodności decyzji organu I i II instancji z tym przepisem, podczas gdy podstawą wyznaczenia szerokości elewacji frontowej w niniejszej sprawie był § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.;

5. naruszenie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu przez Sąd, że tylko nawiązanie do parametrów identycznej zabudowy jednorodzinnej co wnioskowana (zabudowa bliźniacza) może uzasadniać odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczania szerokości elewacji frontowej określonych w § 6 ust. 1 ww. rozporządzenia;

Wskazując na powyższe autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do art. 203 P.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie rozwinął przytoczone wyżej zarzuty, obszernie argumentując swoje stanowisko w sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pismami z dnia 23 listopada 2011 r. oraz z dnia 30 listopada 2011 r. J.M. wniósł o jej oddalenie i obciążenie kosztami postępowania stronę skarżącą wg norm przepisanych. O oddalenie skargi kasacyjnej wniosła także A.M. i R.R., odpowiednio pismami z dnia 30 listopada 2011 r. i z dnia 2 grudnia 2011 r. Jednocześnie zażądano obciążenia strony skarżącej kosztami postępowania.

Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w odpowiedzi na skargę kasacyjną pismem z dnia 16 listopada 2011 r. wniosło o jej uwzględnienie jako posiadającej usprawiedliwione podstawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nieważność postępowania sądowoadministracyjnego nie wystąpiła, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Zasadniczą przesłanką eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w przedmiotowej sprawie było, w ocenie Sądu I instancji, wadliwe wyznaczenie obszaru analizowanego wokół frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Natomiast w rozpoznawanej sprawie, w szczególności na podstawie art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalono dla inwestora warunki zabudowy dla przedsięwzięcia polegającego na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z garażem podziemnym oraz wydzieloną częścią na działalność gospodarczą (pracownię projektową) przewidzianą do realizacji na działkach nr [...],[...], obręb [...], położonej przy ul. [...] w P.

Jak stanowi art. 61 ust. 1 tejże ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie, w tym warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu - pkt 1 ust. 1 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Skoro wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym to nie można pomijać aspektu ładu przestrzennego. Celem tego przepisu, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wymóg zasady "dobrego sąsiedztwa" winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zawierającego definicję legalną tego pojęcia. A zatem wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę "dobrego sąsiedztwa" w aspekcie naczelnej zasady zachowania "ładu przestrzennego".

Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Stosownie do § 3 ust. 1 tego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie zaś z ust. 2 przywołanego przepisu, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m.

Z powyższych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wywiódł, że skoro "obszar analizowany" służyć ma do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa, interpretacja sposobu wyznaczania tych granic przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. nie może abstrahować od pojęcia sąsiedztwa w języku potocznym, a zatem nie może to być działka położona w nieokreślonej odległości od działki przeznaczonej pod nową zabudowę. Sąd przyjął, że zwrot "w odległości nie mniejszej niż" stanowi w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego, poza którymi można poszukiwać dobrego sąsiedztwa jedynie w szczególnie uzasadnionych sytuacjach.

Z takim stanowiskiem Sądu I instancji nie sposób się zgodzić, albowiem nie uwzględnia ono ratio legis przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego.

Należy bowiem zwrócić uwagę, że § 3 ust. 1 i 2 cytowanego rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa jedynie minimalną wielkość obszaru analizowanego. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Wskazać należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" – wbrew poglądowi zaprezentowanemu przez Sąd I instancji – należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1533/07, publikowany w zbiorze LEX nr 488467). Wymaga podkreślenia to, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 10/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1145557).

W opisanych wyżej okolicznościach sprawy mając na uwadze przedstawione rozważania stwierdzić należy, iż brak jest podstaw, które uzasadniałyby twierdzenie, że minimalna granica obszaru analizowanego stanowi jednocześnie górną granicę tego obszaru. Sposób wyznaczenia granic tego obszaru nie stanowi sztywnej zasady, ważne jest jedynie aby jego granice nie były mniejsze niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejsza niż 50 m, co jest minimum (porównaj wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 171/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Dlatego też nie ma podstaw do kwestionowania sposobu określenia granic obszaru analizowanego tym bardziej, że wbrew temu co przyjął Sąd I instancji w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, granice obszaru analizowanego dla spornej inwestycji zostały wyznaczone zgodnie z § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Co do zasady wyznaczenie wokół działki budowlanej obszaru analizowanego nastąpiło w taki sposób, że działki budowlane, których dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, znajdują się w centrum tego obszaru. Jak już zaznaczono we wstępnej części niniejszego uzasadnienia przedmiotowa inwestycja ma być realizowana na dwóch działkach o nr [...] i [...] położonych przy ul. [...] w P. Błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż w przypadku, kiedy inwestor jako teren inwestycji wskazuje obszar dwóch przyległych do siebie działek, dla każdej z nich należy wyznaczyć odrębne obszary analizowane, a więc jak w tej sprawie dwa "obszary analizowane" odrębnie dla każdej z działek. Jak wynika z brzmienia art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku planowanej zmiany zagospodarowania "terenu", a nie "działek budowlanych". Powyższe spostrzeżenie należy uwzględnić przy prawidłowej wykładni przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. i w konsekwencji przyjąć, że w przypadku inwestycji obejmującej dwie lub więcej działek, "trzykrotność szerokości frontu działki" powinna być rozumiana jako trzykrotność frontu wszystkich działek wchodzących w skład terenu objętego wnioskiem. W rozpoznawanej sprawie szerokość frontu działek nr [...] i [...] objętych wnioskiem wynosiła 51 m. Z tego względu obszar analizowany należało wyznaczyć w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość sumy frontów obu wskazanych działek objętych wnioskiem. Tym samym prawidłowo organ I instancji ustalił w przedmiotowej sprawie promień obszaru analizowanego w minimalnej odległości 153 m, a jednocześnie nie mniej niż 50 m.

Zatem kwestionując w zaskarżonym wyroku prawidłowość ustalenia obszaru analizowanego dla spornego przedsięwzięcia, Sąd I instancji, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, dokonał wadliwej wykładni przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak też wadliwie zinterpretował normę § 3 ust. 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Ponadto należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej niewłaściwego zastosowania § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. jak i wadliwej wykładni § 6 ust. 2 tegoż rozporządzenia. Przepis § 6 cytowanego rozporządzenia odnosi się do szerokości elewacji frontowej stanowiąc, że szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20 % (ust. 1), przy czym dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2).

W rozpoznawanej sprawie szerokość elewacji fontowej ustalono na maksimum 16 m (średnia szerokość elewacji frontowej wynosi 10,5 m i zawiera się w granicach od 6 m do 20 m - przypomnienie Sądu) dla każdego z segmentów zabudowy bliźniaczej od strony ul. [...], przy czym jak wynika z akt sprawy szerokość ta została wyznaczona zgodnie z § 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia. Natomiast Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku uznał za trafny zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., mimo iż przepis ten nie miał zastosowania w sprawie. Dlatego też prawidłowo wskazano w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia powyższego przepisu poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie znajdował on zastosowania i dokonaniu kontroli zgodności decyzji organu I i II instancji z tym przepisem, podczas gdy podstawę wyznaczenia szerokości elewacji frontowej stanowił w tej sprawie § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Z kolei przepis ten pozwala na określenie innego parametru w zakresie szerokości elewacji frontowej niż średnia szerokość elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jeżeli wynika to z przeprowadzonej analizy. Tym samym norma ta umożliwia odstąpienie od wartości średnich występujących w obszarze analizowanym na rzecz ustaleń zawartych w analizie. Jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis § 6 ust. 2 omawianego rozporządzenia przyznaje zwiększoną moc sprawczą konkretnej analizie, co oznacza, że ustalenia zawarte w analizie mogą być odmienne niż ustalenia poczynione w myśl § 6 ust. 1 rozporządzenia – porównaj wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1955/10, publikowany w zbiorze LEX nr 1083627. W okolicznościach tej sprawy stosując powyższą normę organy administracji wyjaśniły dlaczego ustalenie szerokości elewacji frontowej na wyższym poziomie od średniej w obszarze analizowanym jest uzasadnione. Przede wszystkim przedmiotowe odstępstwo uzasadniono dużą powierzchnią działek (dz. nr [...] – 731 m², dz. nr [...] - 540 m²), jak też zaznaczono, iż ustalona szerokość kontynuuje szerokość elewacji frontowych na działkach sąsiednich i w tym zakresie wskazano na działki sąsiednie przy ul. [...] i [...],[...],[...] i [...]. Jak zasadnie podniesiono w motywach skargi kasacyjnej z zamieszczonego w decyzji zestawienia parametrów zabudowy w obszarze analizowanym wynika, iż większą niż średnią w obszarze analizowanym, a zbliżoną do działek, których dotyczy przedmiotowa sprawa, szerokość elewacji frontowej mają budynki przy ul. [...][...],[...],[...],[...] i [...] – tj. 15 m, również większą niż średnią i do tego większą niż przyjęta dla planowanych budynków, tj. 18 m, mają budynki przy ul. [...],[...],[...][...],[...],[...],[...] i [...]. Jednakże, w ocenie Sądu I instancji, fakt powyższy nie ma żadnego znaczenia, albowiem - jak uznano - nie można nawiązywać do szerokości elewacji w zakresie tych ww. budynków, gdyż jest to zabudowa jednorodzinna atrialna. Natomiast nie można przy prawidłowym odczytywaniu analizy funkcji i cech zabudowy jak i treści § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r., w okolicznościach tej sprawy, tracić z pola widzenia okoliczności, że zabudowa atrialna na spornym terenie jest przecież zabudową mieszkaniową jednorodzinną, czyli tego samego rodzaju, co ta będąca przedmiotem wniosku inwestora. Tym samym mając powyższe na uwadze, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, należy uznać za usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni § 6 ust. 2 omawianego rozporządzenia dokonanej przez Sąd I instancji, który przyjął, iż tylko nawiązanie do parametrów identycznej zabudowy jednorodzinnej co wnioskowana w tej sprawie zabudowa jednorodzinna bliźniacza, może uzasadniać odstępstwo od ogólnych zasad wyznaczania szerokości elewacji frontowej określonej w ust. 1 tej normy.

Jednocześnie wobec stwierdzenia powyższych naruszeń prawa materialnego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, usprawiedliwiony pozostaje w przedmiotowej sprawie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w zw. z § 3 ust. 1 i 2 oraz § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. pozwala na uwzględnienie skargi na decyzję i jej uchylenie w całości, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Niewątpliwie wskazywane przez Sąd I instancji przesłanki uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie mogły uzasadniać, co wykazano już wyżej w tym uzasadnieniu, podstawy do zastosowania powyższej normy prawa procesowego.

Natomiast pozostałe zarzuty naruszenia prawa procesowego wskazane w skardze kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie zasługiwały na uwzględnienie. Przede wszystkim zauważyć należy, iż podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w zaskarżonym wyroku stanowił przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. dot. naruszenia przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji jako podstawy eliminacji z obrotu prawnego opisanych decyzji nie przywoływał normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. dot. innego naruszenie przepisów prawa procesowego, jeżeli mogły mieć one wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut niewłaściwego zastosowania tej normy prawa procesowego w zw. z art. 7, 77 i 107 K.p.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie można uznać również, że usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Należy stwierdzić, że uwzględniając normatywną treść przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a., prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w powyższym przepisie - porównaj wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 1807/11, publikowany w zbiorze LEX nr 1219231. Naruszeniem zatem powyższego przepisu może być niezamieszczenie w uzasadnieniu wyroku uwzględniającego skargę zaleceń co do dalszego postępowania bądź zalecenia niezrozumiałe, niemożliwe do wykonania. W rozpoznawanej sprawie, wbrew temu co podniesiono w skardze kasacyjnej, przedmiotowe uzasadnienie umożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku i zawiera wszystkie niezbędne elementy o jakich mowa w tej normie.

Nie można ponadto uznać by Sąd I instancji, jak to zarzucono w skardze kasacyjnej, wykroczył poza określone przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych kryterium legalności kontroli działalności administracji publicznej dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji z bliżej nieokreślonymi wymogami ładu przestrzennego. Niewątpliwie kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana przez Sąd I instancji polegała na prawidłowości zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafności wykładni tych przepisów, a że efekt tych działań został skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną nie może stanowić podstawy zarzutu dokonania kontroli legalności w oparciu o inne pozaustawowe kryteria.

Poza tym, w okolicznościach tej sprawy, jako przedwczesny należy uznać zarzut niezastosowania przepisu art. 151 P.p.s.a., statuującego zasadę, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Sąd I instancji zobowiązany będzie raz jeszcze przeprowadzić kontrolę legalności zaskarżonej decyzji przy uwzględnieniu oceny zawartej w niniejszym wyroku i w oparciu o wyniki tej kontroli raz jeszcze ocenić czy zarzuty skarg zasługują na uwzględnienie czy też oddalenie.

Dotychczasowe rozważania pozwalają uznać, iż złożona skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.