Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1369/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138, 145 par. 1 pkt 4, 155, art. 7,77 i 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151, 183, 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 4
journal: Dz.U. 2007 nr 99 poz 665
law: Ustawa z dnia 10 maja 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran Protokolant: asystent sędziego Anna Dziosa - Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1233/12 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 1233/12 oddalił skargę D. W. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] października 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie uchylenia decyzji własnej oraz udzielenia pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi wskazał, że:

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2012 roku, Nr [...], po rozpoznaniu odwołań A. W. i T. Z., uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie z dnia [...] listopada 2010 roku, Nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu organowi.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Bełchatowie decyzją z dnia [...] marca 2008 roku udzielił D. W. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo [...], pozwolenia na użytkowanie wagi samochodowej wraz z budynkiem obsługi, zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K.

W dniu 1 grudnia 2008 roku A. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie wskazując, iż bez własnej winy nie brała udziału w prowadzonym postępowaniu.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia [...] grudnia 2008 roku, Nr [...] wznowił postępowanie. Następnie, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w wyniku wznowienia postępowania, organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] listopada 2010 roku uchylił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2008 roku i udzielił D. W. pozwolenia na użytkowanie wagi samochodowej wraz z budynkiem obsługi zlokalizowanej na działce nr ewid. [...] w miejscowości K. W uzasadnieniu organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując, iż dając wiarę dokumentom urzędowym nie stwierdził, iż waga została wybudowana w innym okresie niż ten który został wskazany przez wnioskodawcę. Podkreślił, iż w toku postępowania nie została w jakikolwiek sposób podważona wiarygodność przywołanych wyżej aktów notarialnych. Przyznał, iż uchybieniem organu dotyczącym decyzji z dnia [...] marca 2008 roku było błędne wskazanie numeru ewidencyjnego działek, na których faktycznie zlokalizowany jest obiekt. Co za tym uznał za celowe uchylenie dotychczasowej decyzji gdyż lokalizacja obiektu budowlanego jest elementem istotnym w kształtowaniu praw podmiotu przy wydaniu decyzji na użytkowanie.

Dodatkowo wyjaśnił, iż przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej decyzji jest pozwolenie na użytkowanie opisanej wagi, której inwestorem był wnioskodawca – [...], natomiast nie było przedmiotem postępowania rozstrzyganie w kwestii własności budynku. Wydanie decyzji na użytkowanie nie pozostaje w sprzeczności z prawami właścicieli działek, na których zlokalizowany jest obiekt stanowiący przedmiot postępowania, wszelkie spory dotyczące własności leżą w gestii sądów powszechnych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła zarówno A. W., jak i T. Z.

A. W. wskazała, iż kwestionuje jedynie część decyzji – tj. udzielenie pozwolenia na użytkowanie wagi samochodowej wraz z budynkiem obsługi, zlokalizowanej na działce nr [...]. Wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych, przyjęty za podstawę zaskarżonej decyzji polegający na niesłusznym uznaniu, iż inwestorem był D. W., a obiekt wybudowany został w latach 1995 – 1997, podczas gdy z materiału dowodowego sprawy wynika, iż wybudowany został on przez T. Z. w latach 1981 – 1990. Nadto wydanie decyzji na rzecz D. W., a tym samym nie uwzględnienie wniosku stron postępowania: A. W. i T. Z., którzy do wniosku D. W. o wydanie decyzji zezwalającej na użytkowanie ku przyłączyli się w toku postępowania administracyjnego, po jego wznowieniu, wskutek czego D. W. uzyskał status jedynego "inwestora", co rodzi określone skutki materialno – prawne wykraczające poza postępowanie administracyjne w stosunkach pomiędzy stronami. Autorka odwołania wskazała na naruszenie przepisu art. 107 § 1 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, co sugeruje brak wnikliwej analizy przeprowadzonych dowodów oraz powierzchowne rozpoznanie sprawy. W sprawie doszło także do uchybienia art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny dowodów według dowolnych kryteriów, bez oparcia na przekonywujących podstawach, które winny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Z kolei T. Z. kwestionując treść decyzji organu pierwszej instancji zarzucił sprzeczność ustaleń tego organu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla wyjaśnienia sprawy. Odwołujący wniósł o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania pierwszej instancji

Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi decyzją z dnia [...] października 2012 roku, po rozpoznaniu odwołań, uchylił decyzję pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż kwestionowana w odwołaniach decyzja została wydana w wyniku wznowienia postępowania. System nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, służący weryfikacji decyzji dotkniętych wadliwościami kwalifikowanymi lub niekwalifikowanymi oraz decyzji prawidłowych, oparty jest na zasadzie niekonkurencyjności, co oznacza, że poszczególne tryby nadzwyczajne mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju wadliwości i nie mogą być stosowane zamiennie. Naruszenie wyłączności stosowania określonego trybu nadzwyczajnego weryfikacji decyzji stanowi rażące naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Nie ma w tej sytuacji możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydana w odmiennym, niezależnym trybie postępowania. Już sama tego rodzaju wadliwość przesądza o konieczności wyeliminowania decyzji pierwszej instancji z obrotu prawnego. Nadto organ wskazał, iż przepis stanowiący podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji, tj. art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 2007 roku o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 99, poz. 665) stanowi, iż do obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej, jeżeli budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 roku, a przed dniem 11 lipca 1998 roku i przed dniem 11 lipca 2003 roku nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego, nie stosuje się do dnia 1 stycznia 2008 roku przepisów art. 48 – 49b Prawa budowlanego. W ust. 4 w/w przepisu przewidziano natomiast, iż jeżeli taki obiekt budowlany nie narusza przepisów w tym techniczno – budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem oraz ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dniu zakończenia budowy albo w dniu orzekania, właściwy organ nadzoru budowlanego, po protokolarnym potwierdzeniu zgodności inwentaryzacji powykonawczej ze stanem faktycznym, wydaje z zastrzeżeniem ust. 5, decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie. Organ zwrócił uwagę, iż przywołana regulacja ma charakter wyjątkowy, stanowiąc odstępstwo od zasady orzekania na podstawie Prawa budowlanego i ma zastosowanie jedynie w ściśle określonych sytuacjach. Dla zastosowania omawianego trybu muszą zostać spełnione kumulatywnie następujące warunki:

a) obiekt lub jego część musi zostać wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ administracji publicznej,

b) budowa obiektu musi zostać zakończona po dniu 31 grudnia 1994 roku, a przed dniem 11 lipca 1998 roku,

c) przed dniem 11 lipca 1998 roku i przed dniem 11 lipca 2003 roku nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne przez właściwy organ nadzoru budowlanego,

d) właściciel obiektu do dnia 1 stycznia 2008 roku złoży wniosek o pozwolenie na użytkowanie, dołączając dokumenty określone w art. 3 ust. 3 ustawy.

Jedynie ustalenie spełniania wszystkich powyżej określonych przesłanek uprawnia organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania w analizowanym trybie.

Jak argumentował organ, uprawnionym do żądania wydania rozstrzygnięcia w tym trybie, zgodnie z przepisem art. 3 ust. 2 ustawy, jest właściciel obiektu. Tymczasem, działka nr ewid. [...] stanowi współwłasność T. Z., A.W. i D.W. Obiekty budowlane zlokalizowane na nieruchomości nie są przedmiotem odrębnej własności. Tym samym wniosek złożony przez D. W. nie mógł uruchomić skutecznie postępowania w omawianym trybie. Ponadto, w toku postępowania ustalono, iż waga stanowiąca przedmiot postępowania została wybudowana w 1994 roku (dokładana data 5 sierpnia 1994 roku), co nie było kontestowane przez żadną ze stron. Tymczasem tryb określony przepisami ustawy z dnia 10 maja 2007 roku znajduje zastosowanie wyłącznie w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona po dniu 31 grudnia 1994 roku, a przed dniem 11 lipca 1998 roku. Tym samym regulacja ta nie mogła znaleźć zastosowania w sprawie.

Organ odwoławczy dodał, iż mimo toczącego się niemal trzy lata postępowania wyjaśniającego organ stopnia powiatowego nie ustalił również, czy obiekt istotnie został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej, nie podjął czynności dla sprawdzenia, czy organy administracji architektoniczno – budowlanej nie wydawały rozstrzygnięć odnoszących się do obiektu stanowiącego przedmiot postępowania, na co wskazywał współwłaściciel nieruchomości T. Z. Oznacza to jednocześnie naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej przepisem art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Następnie organ wskazał, iż [...] jest odrębnym podmiotem prawa od D. W. jako osoby fizycznej. Nie wykazano żadnego tytułu prawnego przedsiębiorstwa do nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Tym samym nie ma możliwości udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu podmiotowi – [...]

Kończąc argumentację dotyczącą dostrzeżonych naruszeń prawa organ odwoławczy wyjaśnił, iż z uwagi na fakt, iż postępowanie należy przeprowadzić w innym trybie, określonym odrębnymi przepisami, organ odwoławczy nie miał możliwości skorzystania z kompetencji kasacyjno – reformatoryjnych przyznanych normą art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż godziłoby to w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustosunkowując się do treści odwołania T. Z. organ wyjaśnił, że ustalenia co do osoby inwestora nie mają znaczenia dla postępowania prowadzonego w trybie ustawy z dnia 10 maja 2007 roku, gdyż adresatem trybu określonego art. 3 tegoż aktu jest właściciel obiektu. Natomiast odnosząc się do treści odwołania A. W. organ drugiej instancji stwierdził, iż podzielił podnoszone argumenty co znalazło wyraz w treści rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożył D.W. zarzucając:

– naruszenie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez jego zastosowanie, w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji – wydawanie przez organ drugiej instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania, gdy okaże się ono bezprzedmiotowe, rozstrzygnięcie kasacyjne ma bowiem charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane, gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB z dnia [...] marca 2008 roku odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji;

– art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji, kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania. Stało się ono bowiem w całości bezprzedmiotowe, co jest wynikiem zmiany stanu faktycznego sprawy wskutek ostatecznej oceny prawidłowości postępowania prowadzonego przez PINB w przedmiocie udzielenia pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu budowlanego, jak i samej decyzji z dnia [...] marca 2008 roku przez sąd administracyjny w ramach innego postępowania nadzwyczajnego, która to ocena przesądziła o tym, iż brak jest podstaw do wydawania w sprawie decyzji w trybie art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż mogłoby to prowadzić do tego, iż w obrocie prawnym funkcjonowałyby dwie sprzeczne ze sobą decyzje (tj. wydana w wyniku przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności i wydana po wznowieniu postępowania);

– naruszenie art. 7, art. 8 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w pominięciu:

– dowodu z dokumentu w postaci wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 maja 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 94/12, w którym Sąd wskazał, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przeanalizował decyzję organu z dnia [...] marca 2008 roku pod kątem stwierdzenia wszelkich kwalifikowanych wad, które eliminowałyby ją z obiegu prawnego, nie stwierdzając ich istnienia;

– okoliczności, iż w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 2008 roku toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia jej nieważności;

– okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody – nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez GINB, jak i WSA, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji.

Na tej podstawie autor skargi wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi drugiej instancji, celem wydania przez ten organ rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji PINB z dnia [...] marca 2008 roku i umorzeniu postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie w całości. Nadto o rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za niezasadną wskazał, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, w ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Zaskarżoną decyzją organ nadzoru budowlanego szczebla wojewódzkiego na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia czy, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego, organ odwoławczy prawidłowo uczynił wydając decyzję kasacyjną. W ocenie Sądu I instancji stanowisko wywiedzione przez organ drugiej instancji w zaskarżonym akcie zasługuje w pełni na aprobatę. Przede wszystkim nie sposób bowiem nie dostrzec sprzeczności powstałej w ramach postępowania przed organem pierwszej instancji. Sąd I instancji przypomniał, iż decyzję pierwszej instancji organ wydał na skutek wznowienia, na wniosek A. W., postępowania w sprawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2008 roku udzielającej [...] pozwolenia na użytkowanie wagi samochodowej wraz z budynkiem obsługi. Wobec ustalenia przez organ pierwszej instancji, iż wniosek o wznowienie postępowania jest uzasadniony i został złożony z zachowaniem odpowiedniego terminu, organ postanowił o wznowieniu postępowania. W następstwie wydał decyzję pierwszej instancji przy czym jako podstawę prawną tegoż rozstrzygnięcia nie wskazał chociażby na przepis art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera podstawowy katalog rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania. Organ tymczasem wskazał na przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego, który wprawdzie przewiduje, iż decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Słusznie zatem, w ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazując, że prawidłową podstawą prawną powinien być w tej sytuacji art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego, który zawiera podstawowy katalog rozstrzygnięć podejmowanych po wznowieniu postępowania. Przepis art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego określa samodzielny tryb nadzwyczajny wzruszenia decyzji ostatecznej i w związku z tym nie może stanowić podstawy wydania aktu w innym trybie nadzwyczajnym, tj. po wznowieniu postępowania, którego istotą jest ponowne rozpatrzenie sprawy w celu sprawdzenia, czy wskazana przez stronę wada postępowania – określona w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego – wpłynęła na treść rozstrzygnięcia. Wady postępowania, o których mowa w powołanych wyżej przepisach – umożliwiające wznowienie postępowania – są niewątpliwie istotnymi wadami postępowania, jednakże sam fakt ich wystąpienia nie oznacza, że wywarły one taki wpływ na decyzję administracyjną, który skutkowałby koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Z drugiej strony wzruszalność decyzji w trybie wznowienia postępowania nie jest uzależniona od zgody strony tak, jak ma to miejsce w trybie określonym w art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zestawiając zatem uregulowanie dwóch nadzwyczajnych trybów postępowania, o których mowa powyżej nie budzi w ocenie Sądu I instancji wątpliwości, iż inne przesłanki warunkują skuteczność ich wszczęcia, co za tym ustawodawca wskazał na odmienne rozstrzygnięcia, jakie organ administracji uprawniony jest wydać po wszczęciu tych postępowań. Uwzględniając powyższe w pełni należy podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż nie ma możliwości prawnych zakończenia postępowania prowadzonego w jednym z trybów nadzwyczajnych, decyzją wydaną w odmiennym, niezależnym trybie postępowania.

Z tych wszystkich względów Sąd I instancji stwierdził, iż tego rodzaju wadliwość decyzji organu pierwszej instancji obligowała organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej. Naruszenie przepisów postępowania, którego nie ustrzegł się organ pierwszej instancji w świetle powyższych rozważań nie budzi wątpliwości, a utrzymanie w mocy takiego wadliwego rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy musiałoby skutkować wyeliminowaniem tej decyzji z obrotu prawnego w postępowaniu sądowym. W tej sytuacji przepis art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stanowił, zdaniem Sądu I instancji jedyną prawidłową podstawę dla zaskarżonego aktu, tym bardziej, że organ odwoławczy dostrzegł również konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza jego uprawnienia. Organ pierwszej instancji obowiązany jest zatem w pierwszej kolejności uwzględnić w swych rozważaniach tryb w jakim prowadzi postępowanie, by następnie wypełniwszy wskazania organu odwoławczego wydać odpowiednie rozstrzygnięcie.

Organ pierwszej instancji winien mieć na uwadze to, że tryb wznowienia, nieważności, uchylenia, bądź zmiany są odrębnymi trybami obwarowanymi własnymi, indywidualnymi przesłankami umożliwiającymi ich skuteczne wykorzystanie. Przesłanki te, w ocenie Sądu I instancji nie nakładają się wzajemnie, jak również nie przenikają pomiędzy poszczególnymi trybami, stąd niedopuszczalne jest np. stwierdzenie nieważności w oparciu o przesłanki wznowienia albo jak miało to miejsce w niniejszej sprawie wydanie decyzji na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego po wznowieniu postępowania, który to tryb przewiduje własne, zawarte w przepisie art. 151 Kodeksu postępowania administracyjnego określonego rodzaju rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył skarżący i zaskarżając je w całości zarzucił:

• naruszenia art. 138 § 2 Kpa poprzez jego zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia PINB w Bełchatowie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji kiedy zasadą jest przy stwierdzeniu jakichkolwiek uchybień i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji - wydawanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia co do istoty sprawy bądź rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania gdy okaże się ono bezprzedmiotowe;

• naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa poprzez niezastosowanie tych przepisów i niewydanie rozstrzygnięcia o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania w całości w sytuacji kiedy ziściły się przesłanki warunkujące umorzenie postępowania;

• naruszenie art. 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa poprzez niezebranie i nierozpatrzenie wyczerpująco całego materiału dowodowego sprawy, poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej, poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co przejawiło się m.in. w :

- pominięciu dowodu z dokumentu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2012 roku, sygn. akt VII SA/Wa 94/12; - pominięciu okoliczności, iż w stosunku do decyzji PINB w Bełchatowie z dnia [...].03.2008 r. (którą PINB w Bełchatowie uchylił następnie swoją decyzją z dnia [...].11.2010 r. nr [...]) toczyło się postępowanie nadzwyczajne w przedmiocie stwierdzenia nieważności w/w decyzji oraz okoliczności związanej z zakończeniem tego postępowania poprzez pozostawienie tej decyzji w obrocie prawnym jako pozostającej w zgodności z przepisami prawa, w tym stanowiska, jakie zajął m.in. w odniesieniu do poprawności przedmiotowego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny z dnia 9 maja 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 94/12;

- pominięciu okoliczności, iż stwierdzenie nieważności decyzji powoduje następstwa prawne dalej idące niż zastosowanie trybu wznowienia postępowania i skoro postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nie wykazało uchybień w działaniu organu pierwszej instancji, to tym bardziej w oparciu o te same fakty i dowody - nie ma podstaw do wydawania rozstrzygnięcia co do istoty w sprawie o wznowienie postępowania, kiedy fakty te i dowody były już oceniane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny, na dodatek brak jest takich podstaw kiedy strona wnioskująca o wznowienie powołała się na art. 145 § 1 pkt 4 Kpa a nie na inne przesłanki wznowieniowe, które ewentualnie mogłyby uzasadniać ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, w oparciu o okoliczności, które nie były brane pod uwagę przy rozpatrywaniu sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji; które to naruszenia niewątpliwie uzasadniały wydanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzeczenia zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze.

Powołując się na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie - rozstrzygnięcie o kosztach postępowania poprzez zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tych kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o przeprowadzenie rozprawy w przedmiotowej sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że WSA pominął kwestię związaną ogólnie z zasadnością toczącego się postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania (na to zaś przede wszystkim strona skarżąca zwracała uwagę w skardze) oraz nie rozpatrzył skargi w kontekście przesłanek związanych z umorzeniem postępowania w przedmiocie wznowienia, tym samym sankcjonując rozstrzygnięcie ŁWINB, którym zamiast umorzyć postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie dot. udzielenia pozwolenia na użytkowanie (z uwagi na prawomocną decyzję odmawiającą stwierdzenia. nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, w tym przesądzenie, iż w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie nie doszło do naruszenia przepisów) Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Podkreślenia zatem wymaga, iż strona skarżąca jakkolwiek dostrzega okoliczność związaną z tym, iż organ I instancji wznowił postępowanie, a następnie w jego wyniku wydał decyzję w innym trybie, aniżeli przewidzianym przez przepisy postępowania dla zakończenia postępowania po jego wznowieniu, to jednakże - z uwagi na całkowitą bezprzedmiotowość postępowania i bezzasadność jego kontynuowania, skarżący stoi na stanowisku, iż postępowanie powinno zostać umorzone. Na powyższe strona skarżąca zwracała uwagę w skardze do WSA w Łodzi. Sąd jednakże do zasadniczych zarzutów zawartych w skardze w ogóle się nie odniósł. Wskazano, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego - badając zaskarżoną decyzję PINB w Bełchatowie - powinien również ocenić czy są podstawy, aby kontynuować postępowanie (w tym przede wszystkim kierować sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji) w sytuacji kiedy sprawa została oceniona już w innym - bardziej doniosłym - postępowaniu.

Biorąc pod uwagę zasadę szybkości i prostoty postępowania, która organy administracji publicznej zobowiązane są przestrzegać, stwierdzono, iż koniecznym jest, aby każdorazowo badając określoną sprawę organy te miały na uwadze cel konkretnego postępowania. W przedmiotowej sprawie celem postępowania w przedmiocie wznowienia (na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kpa) postępowania zakończonego decyzją o pozwoleniu na użytkowanie niewątpliwie było zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu stronie, która bez własnej winy nie brała takiego udziału w postępowaniu, po to, aby umożliwić jej wypowiedzenie się w kwestiach istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na uwagę jednakże zasługuje, iż cel ten został spełniony w ramach innego postępowania - a mianowicie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie. Nie budzi wątpliwości, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Jest postępowaniem, które rodzi dalej idące skutki aniżeli postępowanie prowadzone w ramach trybu wznowienia postępowania. W ramach postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji badane są bowiem nie tylko ewentualne wady decyzji w przedmiocie, której toczy się takie postępowanie, lecz także ewentualne wady samego postępowania, które poprzedziło wydanie ostatecznego rozstrzygnięcia. W takich okolicznościach wznowienie postępowania nie powinno nastąpić, a jeśli już nastąpiło (tj. wydano postanowienie o wznowieniu postępowania) powinno zostać umorzone, w szczególności jeśli w międzyczasie Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził o pozostawieniu w obrocie prawnym decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu. Na powyższą kwestię skarżący zwracał uwagę WSA w Łodzi, wskazując, iż Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 Kpa, art. 138 § 1 pkt 2 Kpa w zw. z art. 105 Kpa, 77 Kpa, art. 7 Kpa i art. 8 Kpa.

Wskazano, iż rozstrzygnięcie kasacyjne ma charakter wyjątkowy i nie może podlegać wykładni rozszerzającej, w szczególności w przedmiotowej sprawie nie powinno ono zostać wydane przez Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (a następnie nie powinno zostać usankcjonowane przez WSA w Łodzi), gdyż istniały podstawy do umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość związaną z tym, iż instytucja wznowienia postępowania służy wyeliminowaniu z obrotu prawnego ostatecznych decyzji, które zostały wydane w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w wadliwy sposób, a w sprawie nie budziło wątpliwości, iż decyzja PINB w Bełchatowie z dnia [...].03.2008 r. odpowiada przepisom prawa i przy jej wydawaniu nie doszło do jakichkolwiek naruszeń, co zostało wykazane w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji, które zostało ostatecznie zakończone poprzez odmowę stwierdzenia nieważności tej decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Zgłoszone zarzuty dotyczyły naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jednakże okazały się nieuzasadnione.

W niniejszej sprawie przede wszystkim ocenić należało, czy organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną nie naruszył art. 138 § 2 kpa, przy uwzględnieniu ustalonego stanu faktycznego. Przypomnieć należy, że organ I instancji prowadząc postępowanie zainicjowane wnioskiem o wznowienie, zakończył je wydając decyzję na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną dla rozstrzygnięcia wydawanego w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, a mianowicie w trybie postępowania o uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej.

Tymczasem postępowanie wznowieniowe, prowadzone na podstawie art. 149§2 kpa kończyć winno rozstrzygnięcie właściwego organu, wydawane na podstawie art. 151 kpa.

Przepisy art. 151 §1 pkt 1 i 2 i § 2 kpa regulują w sposób wyczerpujący rodzaje rozstrzygnięć możliwych w sprawie wznowienia postępowania.

Zdecydowanie podkreślić należało, że wydanie decyzji na podstawie art. 155 kpa, który stanowi podstawę prawną rozstrzygnięcia w innym trybie weryfikacji decyzji ostatecznej, zobowiązywało organ odwoławczy do działań w trybie art. 138§2 kpa.. W myśl tej normy organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tryb wznowienia, nieważności, uchylenia/zmiany są odrębnymi trybami, ich przesłanki nie nakładają się, nie przenikają wzajemnie, co oznacza konieczność ich badania w zakresie wskazanym przepisami odnoszącymi się do każdego z trybów. I tak wskazać w tym miejscu należy na art. 149§2 kpa, w myśl którego postępowanie wznowieniowe prowadzi się co do przyczyn wznowienia oraz rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, z kolei zaś zgodnie z art. 155 kpa uchylenie decyzji ostatecznej jest możliwe jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu i przemawia za tym interes społeczny i słuszny interes strony. Kontrolowana w postępowaniu odwoławczym decyzja, wydana w oparciu o art. 155 kpa nie odniosła się w żadnym razie do przesłanek stanowiących o zastosowaniu tej normy. Z kolei zaś konieczność zakończenia postępowania wznowieniowego rodziła po stronie organu obowiązek przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie dotyczyło to przesłanek legalizacyjnych z art. 3 pkt.4 ustawy o zmianie ustawy z dnia 10 maja 2007r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw( Dz.U. Nr 99, poz. 665) Przyczym ocena dowodów, istotnych z punktu widzenia tych przesłanek winna być dokonana w świetle całokształtu materiału dowodowego, zgromadzonego w sposób odpowiadający normom z art. 7, 77§1 kpa.

Odmawiając dowodom wiarygodności należało wyczerpująco wyjaśnić przyczyny takiej oceny, powodów dla których innym dowodom dano wiarę. W niniejszej sprawie za istotne do ustalenia uznać należało okoliczności związane z zaistnieniem samowoli budowlanej, datą wzniesienia obiektu, danych co do oznaczenia i właściciela nieruchomości. W niniejszej sprawie odzwierciedlenia tak przeprowadzonego postępowania brak zarówno w decyzji wydanej w trybie art. 155 kpa jak i w przedłożonych sądowi aktach administracyjnych. Stąd słusznie przyjęto zaistnienie warunków do rozstrzygnięcia w trybie art. 138 §2 kpa. Konieczność prowadzenia postępowania w innym trybie uniemożliwiło organowi odwoławczemu skorzystanie z kompetencji kasacyjno reformatoryjnych z art. 138 §1 pkt.2 kpa, godziłoby to bowiem w zasadę dwuinstancyjności postępowania określoną w art. 15 kpa.

Za błędne uznać należało także założenie skarżącego kasacyjnie, iż przeprowadzenie postępowania o stwierdzenie nieważności czyni bezprzedmiotowym postępowanie wznowieniowe. Postępowanie wznowieniowe jest postępowaniem odrębnym od postępowania o stwierdzenie nieważności. Obydwa tryby nie są względem siebie postępowaniami konkurencyjnymi, czy wzajemnie wykluczającymi się. Dopuszczalny jest wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji w stosunku do których nastąpiło wznowienie postępowania. Nie można wykluczyć również odwrotnej sytuacji, przyczym zawieszeniu podlega wówczas postępowanie wznowieniowe do czasu ostatecznego zakończenia postępowania nieważnościowego, które rodzi dalej idące następstwa prawne w postaci eliminacji z obrotu ze skutkiem ex tunc. Utrwalone od lat orzecznictwo stanęło na stanowisku, że okoliczności uzasadniające podstawę wznowienia nie mogą stanowić przesłanek stwierdzenia nieważności..

Bezprzedmiotowość postępowania wznowieniowego miałaby miejsce gdyby wcześniej została stwierdzona nieważność decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym. Skoro sytuacja taka nie zaistniała nie było podstaw do umorzenia postępowania wznowieniowego. Postępowanie nieważnościowe zakończyło się odmową stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] marca 2008r. W wyniku jego wznowienia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...].05.2011r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie, albowiem w wyniku wznowienia zapaść mogłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej mimo stwierdzonej wadliwości w zakresie objętym dyspozycją art. 145§1pkt.4 kpa.

Za wadliwy uznać należało również zarzut naruszenia przepisów art. 7, 8 77 kpa, który skierowany mógł być jedynie w stosunku do organu nadzoru, a nie jak uczynił to skarżący kasacyjnie do sądu. Sąd administracyjny nie ustala bowiem stanu faktycznego sprawy, a jedynie dokonuje kontroli w tym zakresie( wyroki NSA z 26 stycznia 2012r. II OSK 2130/10, z dnia 3 kwietnia 2012r. II OSK 85/12 z dnia 1 marca II OSK 2105/11).

Wobec nienaruszenia żadnej ze wskazanych norm za nie znajdujący podstaw uznać należało także zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.