Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 486/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli- Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 września 2018 r. sprawy ze skargi E. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 486/18

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r., nr [...] Burmistrz I. K., działając na podstawie art. 104, art. 107 § 3 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), art. 2 ust. 11, art. 4, art. 5, art. 7, art. 13, art. 18, art. 21, art. 28 ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i P. Społecznej z dnia [...] lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz.U. z 2016 r., poz. 214), odmówił przyznania E. P. świadczenia wychowawczego na córkę A. P..

W motywach rozstrzygnięcia wskazano na przekroczenie kryterium dochodowego, uprawniającego do otrzymania przedmiotowego świadczenia.

Organ ustalił, że rodzina E. P. składa się z dwóch osób oraz, że dochód rodziny w 2014 r., jako roku bazowym wyniósł [...] zł, co w przeliczeniu na miesiąc dało kwotę [...]zł, a na osobę wynosiło [...] zł, przekraczając kryterium dochodowe, tj. [...] zł na osobę.

Organ I instancji wyjaśnił, że na dochód składa się dochód z rent - renty rodzinnej i rolniczej z KRUS. Z tytułu renty rolnej i renty rodzinnej - roczny dochód rodziny wyniósł [...] zł. brutto, należny podatek, kwotę [...]zł, składka na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości [...] zł (22 241,94 zł - [...] zł - [...] zł = [...] zł). Kwota [...]zł. stanowi roczny dochód rodziny. Organ nie uwzględnił dochodów z gospodarstwa rolnego, gdyż jest ono dzierżawione. Nie doliczono kwoty [...]zł. z tytułu niewykorzystanej ulgi na dziecko oraz zwrotu kwoty wolnej od podatku otrzymanych w 2015 r. Kwoty otrzymane na podstawie art. 27 f ust. 8-10 ustawy z [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych są zaliczane do innych dochodów nieopodatkowanych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych w rozumieniu art. 3 pkt1 lit. c tiret 29 ustawy o świadczeniach rodzinnych dopiero od [...] stycznia 2015r. Powyższe za sprawą art. 4 ustawy z [...] października 2014 r. (Dz.U. z 2014 r., poz. 1644) zmieniającej ustawę o świadczeniach rodzinnych. Nie było zatem powodu, by zaliczono je do dochodu z 2014 r.

Podkreślono jednocześnie, że w składzie osobowym rodziny brak jest dziecka legitymującego się niepełnosprawnością, co dałoby prawo do świadczenia przy dochodzie miesięcznym na osobę w rodzinie nie przekraczającym kwoty [...]zł.

W odwołaniu, E. P. zarzuciła błąd w ustaleniach dochodu rodziny, przyjmując dochód miesięczny na osobę w kwocie [...]zł a nie w prawidłowej kwocie [...]zł. na osobę oraz niezastosowanie i nie zawieszenie postępowania w sytuacji gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego tj. odpowiedzi przez Trybunał Konstytucyjny na pytanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku "czy przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?"

Ponadto, zarzuciła naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji poprzez uniemożliwienie jej nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w przypadku nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego w jej rodzinie, co stanowi o naruszeniu zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej.

Wniosła o przeprowadzenie dowodów z decyzji Prezesa KRUS w sprawie wysokości renty rolniczej i renty rodzinnej w 2014 r. oraz wykazania wysokości miesięcznego dochodu rodziny w 2014 r.

W tych okolicznościach, w oparciu o treść art. 138 § 1 pkt 2 Kpa wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia wychowawczego na dziecko A. P. na okres od [...] kwietnia 2016 r. do [...] września 2017 r.

W uzasadnieniu odwołania strona wskazała, że :

1. Miesięczny dochód rodziny według jej obliczeń na podstawie decyzji Prezesa KRUS w sprawie renty rolniczej i renty rodzinnej w 2014r. wynosi [...] zł bez uwzględnienia zwrotu kwoty wolnej od podatku oraz niewykorzystanej ulgi na dziecko otrzymanych w 2015r. Wskazany sposób ustalenia dochodu jest zgodny z stanowiskiem Ministra Pracy i P. Społecznej z [...] stycznia 2015 r.

2. Postępowanie zakończone skarżonym orzeczeniem zostało wszczęte wskutek uchylenia decyzji Burmistrza z dnia [...] czerwca 2016r. [...] przez Naczelny Sad Administracyjny w W. wyrokiem z [...] października 2017 r., sygn. akt I OSK 746/17. W uzasadnieniu tego wyroku zostało wyraźnie wskazane, iż w ponownym postępowaniu organy odniosą się do kwestii zaliczenia bądź nie do dochodu za 2014 r. niewykorzystanej ulgi na dzieci oraz kwoty wolnej od podatku, mając również na względzie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne - "Czy przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia [...] lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?" (postanowienie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 889/16). Z tych względów, zdaniem skarżącej, zachodzą przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. Tryb ten nie został zastosowany, tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania.

3. W sytuacji nieuwzględnienia sposobu ustalenia dochodu oraz przesłanki obligatoryjnego zawieszenia postępowania strona podniosła zarzut ewentualny poprzez naruszenie art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez uniemożliwienie skarżącej nabycia prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w przypadku nieznacznego przekroczenia kryterium dochodowego w jej rodzinnie a tym samym naruszenia zasady równości i zasady sprawiedliwości społecznej. Opisując zasady ustalania uprawnienia do świadczenia wychowawczego określone ustawą o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci kwestionowała jej zapisy wobec unormowań art. 2 i 32 Konstytucji. W sytuacji gdy dochód rodziny jest zbliżony do kryterium, bez jego przekroczenia, sytuacja materialna rodziny wobec przyznania świadczenia wychowawczego znacznie odbiega od sytuacji rodziny w przypadku nieznacznego przekroczenia kryterium. Stanowi to o znacznym różnicowaniu rodzin w zakresie możliwości zaspokajania uzasadnionych potrzeb dzieci. Zachodzi zatem niezgodność art. 5 ust. 1 w z zw. z ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci z zasadą równości określoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji sprowadzająca się do tego, że część rodzin utrzymujących się z bardzo niskich dochodów zyskuje dzięki pomocy Państwa znacznie lepsze warunki do życia i wychowania dzieci niż inne rodziny, które utrzymują się z niemal identycznych dochodów. Taka forma dystrybucji środków przeznaczonych na pomoc państwa dla rodzin wychowujących dzieci jest sprzeczna także z zasadą sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 Konstytucji RP. Mając na uwadze treść art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, według Skarżącej, Burmistrz I. K. winien odmówić zastosowania niekonstytucyjnego przepisu art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz zastosować bezpośrednio art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji RP i na jej podstawie przyznać prawo do świadczenia wychowawczego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] marca 2018 r. znak sprawy : [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Organ wskazał, że w dniu [...] kwietnia 2016 r. E. P. złożyła wniosek o ustalenie prawa do świadczenia rodzinnego na okres świadczeniowy 2016/2017 na pierwsze i jedyne dziecko. Wniosek ten został rozpoznany i w dniu [...] czerwca 2016 r. i została wydana decyzja odmawiająca przyznania wnioskowanego świadczenia, (decyzja [...]). Na decyzję tę strona wniosła odwołanie, które nie zostało uwzględnione, a decyzja organu I instancji została utrzymana w mocy ([...]). Na decyzję organu II instancji została wniesiona skarga do WSA. Skarga ta została oddalona (wyrok WSA w Bydgoszczy sygn. II SA/Bd 934/16 z 18 października 2016 r). Na wyrok ten skargę kasacyjną złożyła E. P. do NSA w Warszawie, który wyrokiem z 4 października 2017r. sygn. I OSK 746/17 uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów I i II instancji.

Przedmiotem odwołania jest zatem decyzja organu I instancji wydana po przeprowadzeniu postępowania, mając na uwadze okoliczności podniesione w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Organ podkreślił, że w świetle ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP (potwierdzonej także w art. 6 KPA) zasady legalizmu, organy władzy publicznej zobowiązane są do działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że w swoich działaniach nie mogą one wyjść poza ramy przyznanych im prawem kompetencji, ani orzekać w sposób, na który przepisy prawa im nie zezwalają - nawet wówczas, jeśli by w danych okolicznościach faktycznych takie działania uznawały za pożądane czy wręcz społecznie oczekiwane lub akceptowalne - zob. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 września 2017 r. sygn. I SA/Wa 936/17 - system Lex.

Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Po ustaleniu mocy obowiązującej przepisu prawa, organy powinny podjąć czynności w celu ustalenia stanu faktycznego w sprawie, do którego zastosowany zostanie przepis obowiązujący w dniu orzekania. Z zasady praworządności wynika bowiem, że organy administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym zobowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji - zob. Wyrok NSA w Warszawie z dnia 3 lutego 2017 r. sygn. II OSK 1327/15 - system Lex.

Oznacza to, iż w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy regulujące zasady przyznawania świadczenia wychowawczego jakie zostały określone ustawą z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (obecnie - Dz.U. z 2017 r., poz. 1851, zwanej dalej "ustawą") oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. z 2016 r., poz. 214) w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. Świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w przywołanym wyżej art. 4 ust.2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. (art. 5 ust. 3 ustawy).

Jeżeli członkiem rodziny jest dziecko niepełnosprawne, świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. (art. 5 ust. 4 ustawy). Pierwsze dziecko w rozumieniu ustawy oznacza jedyne lub najstarsze dziecko w rodzinie w wieku do ukończenia 18.roku życia (art.2 pkt 14). Dochód natomiast ustala się w oparciu o przepisy o świadczeniach rodzinnych (art.2 pkt 1,2 i 4 ustawy).

Za dochód uważa się po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób

a/ przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. 2012 r., poz. 361, z późn. zm.), pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne, niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne,

b/ deklarowany w oświadczeniu dochód z działalności podlegającej opodatkowaniu na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, pomniejszony o należny zryczałtowany podatek dochodowy i składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne,

c/ inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, w tym między innymi kwoty otrzymane na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (ulga prorodzinna),

Dochód rodziny oblicza się sumując dochody członków rodziny (art.2 pkt 4 ustawy). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego na okres od 1 kwietnia 2016 r. do 30 września 2017 r., rokiem kalendarzowym z którego dochody stanowią podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego, jest rok kalendarzowy 2014; prawo do świadczenia ustala się z uwzględnieniem określonych ustawą przepisów o utracie i uzyskaniu dochodu (art. 48 ust. 2 ustawy).

Z przedłożonego wniosku wynika, iż rodzina wnioskodawczym składa się z dwóch osób (wnioskodawczyni i jej małoletniej córki).

Źródłem dochodu rodziny w roku 2014 były dwa świadczenia rentowe otrzymywane z KRUS — tj. renta rolna oraz renta rodzinna.

Organ nie uwzględnił w dochodzie, dochodów z gospodarstwa rolnego, ponieważ jest ono wydzierżawione zgodnie z zapisem art. 7 ust 6 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, po myśli którego ustalając dochód rodziny uzyskany z gospodarstwa rolnego, do powierzchni gospodarstwa stanowiącego podstawę wymiaru podatku rolnego wlicza się obszary rolne oddane w dzierżawę z wyjątkiem:

1) oddanej w dzierżawę, na podstawie umowy dzierżawy zawartej stosownie do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników, części lub całości znajdującego się w posiadaniu rodziny gospodarstwa rolnego;

2) gospodarstwa rolnego wniesionego do użytkowania przez rolniczą spółdzielnię produkcyjną;

3) gospodarstwa rolnego oddanego w dzierżawę w związku z pobieraniem renty określonej w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej oraz w przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich.

Z tytułu rent rolnej i renty rodzinnej - roczny dochód rodziny wyniósł [...] zł, co potwierdza skarżąca w swoim oświadczeniu złożonym do akt [...] maja 2016 r. ( karta 15 akt sprawy) jak i informacja z Ministerstwa Finansów o weryfikacji dochodu za rok 2014 (karta 11 akt sprawy). Z dowodu tego ostatniego wynika także, iż podatek należny wynosił [...] zł. Natomiast ze złożonego do akt sprawy zaświadczenia KRUS z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że z dochodu osiągniętego w 2014r. potrącono składkę na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości [...] zł. - karta 18 akt sprawy.

Dokonując stosownego pomniejszenia dochodu o wyżej wymienione składniki, roczny dochód rodziny za 2014 r. ustalono na kwotę [...]zł, przy czym dochód miesięczny rodziny to kwota [...]zł – a na osobę w dwuosobowej rodzinie odwołującej się - stanowi [...] zł.

Wynika to z poniższych wyliczeń : dochód- 22 241,94 minus podatek należny [...] zł minus składka na ubezpieczenie zdrowotne [...] zł =20316,94; 20316,94 :12 miesięcy = [...] zł, [...] zł: 2 osoby = [...] zł.

Dochód ten przekracza ustawowe kryterium dochodowe (800zł) co stanowi o braku spełnia przez zainteresowaną przesłanki dochodowej warunkującej otrzymanie świadczenia wychowawczego.

Decyzja w sprawie przyznania świadczenia wychowawczego jest decyzją związaną, co oznacza, iż organ administracji publicznej nie może zastosować uznania administracyjnego orzekając w kwestii prawa do tego świadczenia. Wobec powyższego, niespełnienie kryterium dochodowego, określonego w art. 5 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci wyklucza przyznanie świadczenia w sytuacji, gdy dochód na członka rodziny przekracza kwotę (800) zł - co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W rodzinie nie ma dziecka niepełnosprawnego.

Nie można zatem zarzucić decyzji organu pierwszej instancji niezgodności z prawem.

Odnosząc się do zarzutu odwołania co do sposobu ustalenia dochodu, to jest na podstawie decyzji KRUS, organ stwierdził, iż nie znajduje on uregulowania w obowiązującym stanie prawnym. Podstawą ustalenia sytuacji dochodowej jest bowiem ostateczna kwota dochodu rodziny w danym roku, wskazana w zaświadczeniu z Ministerstwa Finansów (czy też Urzędu Skarbowego) łącznie z kwotą podatku należnego.

Organ administracji ustalając w oparciu o te dane sytuację dochodową rodziny, w danym roku kalendarzowym nie jest uprawniony do weryfikacji tych danych a jego korekty może dokonać jedynie w sytuacji wystąpienia okoliczności utraty czy też uzyskania dochodu, zgodnie z treścią art. 7 ust. 1-3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w zw. z art. 48 ust. 2 tej ustawy.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z wyżej cytowaną definicją, dochód oznacza przychód pomniejszony m.in. o podatek należny a nie zaliczkę na podatek dochodowy od osób fizycznych. Podatek należny jest wynikiem rozliczenia przez podatnika jego przychodów osiągniętych w danym roku podatkowym z uwzględnieniem m.in. zaliczki na podatek dochodowy z zastosowaniem kwoty wolnej od podatku czy też ulgi prorodzinnej. Zaznaczenia także wymaga, iż w przypadku świadczeń o charakterze socjalnym ustawodawca może ustalać kryterium dochodowe uprawniające do ich otrzymania (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Po 713/176). Natomiast gdy Trybunał Konstytucyjny zakwestionuje poddaną jego ocenie regulację prawną, to stronie będzie przysługiwało prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w trybie i terminie określonym w art. 145a Kpa.

Nie ma także podstaw do obligatoryjnego zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa o co wnosi skarżąca. W istniejącym stanie faktycznym nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej.

Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Sama więc hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa – (tak m.in. wyrok NSA Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2013 r. sygn. I OSK 2108/11 - system Lex). Kolegium podziela stanowisko zawarte w tezie tego wyroku, iż przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji lub postanowienia albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Zagadnienie wstępne musi wpływać na rozstrzygnięcie sprawy, w której toczy się postępowanie "główne", ponadto musi zachodzić bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a zagadnieniem wstępnym.

Również w piśmiennictwie prawniczym wyrażono pogląd, że przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu na podstawie art. 193 Konstytucji RP przez sąd administracyjny nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu komentowanego przepisu dla wszystkich toczących się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej postępowań administracyjnych, w których ma zastosowanie przepis będący przedmiotem tego pytania prawnego (A. Wróbel Komentarz bieżący do art. 97 kodeksu postępowania administracyjnego LEX/el. 2010).

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., znak sprawy [...] zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jest art. 134 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. polegające na:

1. błędnym wyliczeniu wysokości dochodu skarżącej za 2014 rok poprzez doliczenie do niego zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci wypłaconej w 2015 r., do dochodu wynikającego z rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych za 2014 r., co bezpośrednio doprowadziło do błędnego uznania, że zwrot niewykorzystanej ulgi na dzieci za 2014 r. należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego przysługującego w okresie od [...] października 2016 r. do [...] września 2017 r.,

2. błędnym doliczeniu zwrotu kwoty wolnej od podatku wypłaconej w 2015 r., do dochodu wynikającego z rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych za 2014r., co bezpośrednio doprowadziło do błędnego uznania, że zwrot kwoty wolnej od podatku za 2014 r. należy wziąć pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego przysługującego w okresie od [...] października 2016 r. do 30 września

2017 r.

W toku postępowania organy pierwszej i drugiej instancji zgodnie ze swoimi twierdzeniami obliczyły wysokość dochodu skarżącej nie doliczając do niego kwoty [...]zł z tytułu niewykorzystanej ulgi na dziecko w 2014 roku. Organy nie wzięły jednak pod uwagę, że kwota niewykorzystanej ulgi na dziecko została odliczona od podatku za 2014 rok, co przyczyniło się do zmniejszenia wysokości podatku należnego. Na marginesie należy dodać, że organy obliczając wysokość dochodu skarżącej wzięły jako kwotę podatku należnego wartość [...] zł zamiast [...] zł. Gdyby organy rzeczywiście nie uwzględniły niewykorzystanej ulgi na dziecko kwota podatku należnego wynosiłaby [...] zł (dowód: PIT-37 za 2014 rok).

Należy zwrócić uwagę na problem interpretacji art. 4 ustawy o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz niektórych innych ustaw (dalej: "pdof"), która ma bezpośredni związek z kwestią zasad przyznawania świadczenia wychowawczego 500+. Nowelizacja poszerzyła katalog innych dochodów niepodlegających opodatkowaniu na podstawie przepisów o pdof, uwzględnianych w dochodzie rodziny, branym pod uwagę przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych uzależnionych od spełnienia kryterium dochodowego. Począwszy od [...] stycznia 2015 r. za taki dochód uznaje się również kwoty otrzymane na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy o pdof (art. 3 pkt 1 lit. c) tiret dwudzieste dziewiąte ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Ośrodki pomocy społecznej udzielały różnych odpowiedzi na pytanie, czy kwota zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci, otrzymana w 2015 r., powinna być traktowana, jako dochód w 2015 r., tj. w roku jej otrzymania, czy powinna być traktowana jako dochód w 2014 r., tj. w roku podatkowym, którego dotyczy rozliczenie podatku.

W związku ze wskazaną powyżej sprzeczną wykładnią przepisów przez różne ośrodki pomocy społecznej, redakcja portalu gazetapodatkowa.gofin.pl zwróciła się do Ministerstwa Pracy i P. Społecznej o zajęcie stanowiska w tej sprawie. W odpowiedzi z dnia [...] stycznia 2015 r. resort pracy wyjaśnił, że kwota zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci, wynikająca z rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych za 2014 r. otrzymana w 2015 r. będzie wliczana do dochodu rodziny przy ustalaniu prawa do świadczeń rodzinnych na okres zasiłkowy 2016/2017.

Biorąc pod uwagę powyższe rozważania, w pełni uzasadnione jest stanowisko skarżącej, dotyczące błędnego doliczenia zwrotu niewykorzystanej ulgi na dzieci wypłaconej w 2015 r., do dochodu uzyskanego w 2014 r.

Ponadto, skarżąca kwestionowała doliczenie zwrotu kwoty wolnej od podatku wypłaconej w 2015 r. do dochodu wynikającego z rozliczenia podatku dochodowego od osób fizycznych za 2014 r.

Zgodnie z odpowiedzią Ministra Pracy i P. Społecznej z dnia [...] kwietnia 2008 r. na interpelację nr [...] w sprawie wprowadzenia zmian do ulgi podatkowej na dzieci, zwrot kwoty wolnej od podatku wlicza się do dochodu osoby lub rodziny ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej. Dochód w postaci zwrotu podatku za dany rok powinien być zaliczony do dochodu osoby w miesiącu, w którym go wypłacono lub, jeżeli przekracza kwotę określoną przez art. 8 ust. 11 ustawy o pomocy społecznej, powinien być rozliczony w równych częściach na dwanaście kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony.

Biorąc powyższe pod uwagę nie ma żadnych wątpliwości, że zwrot kwoty wolnej od podatku wypłaconej w 2015 r. powinien być doliczony do dochodu w miesiącu, w którym został wypłacony podatnikowi.

W związku z powyższymi rozważaniami prawidłowe obliczenie dochodu skarżącej powinno być przeprowadzone w następujący sposób: roczny dochód rodziny z tytułu renty rolnej i rodzinnej w wysokości [...] zł minus składka na ubezpieczenie zdrowotne w wysokości [...] zł, minus podatek należny w wysokości [...] zł, minus zwrot niewykorzystanej ulgi na dzieci w wysokości [...] zł, minus zwrot kwoty wolnej od podatku w wysokości [...] zł co daje roczny dochód w wysokości [...] zł, czyli miesięcznie w dwuosobowej rodzinie na osobę dochód w wysokości [...] zł.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze (jedyne) dziecko w rodzinie był art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz. 1851), dalej jako "ustawa", zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł.

Stosownie do definicji zawartych w art. 2 ustawy dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (pkt 1); dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (pkt 2), dochód rodziny oznacza zaś sumę dochodów członków rodziny (pkt 4).

Skarżąca kwestionowała wysokość uzyskanego dochodu. Skarżąca mając prawo do odliczenia od podatku ulgi na dzieci wystąpiła o zwrot kwoty, której nie udało się jej odliczyć od podatku. Zwrot niewykorzystanej ulgi jest możliwy, gdy występuje niewystarczający dochód powodujący niski podatek co nie pozwala na pełne odliczenie ulgi prorodzinnej. W takiej sytuacji można wnioskować o zwrot nieodliczonej nadwyżki ponad kwotę, którą odliczono. Zwrot ulgi przysługuje maksymalnie do wysokości wartości składek ZUS oraz składki zdrowotnej opłaconych lub pobranych przez podatnika, rozliczanych w danym roku.

Pozostaje więc ustalenie jaki wpływ ma otrzymana kwota niewykorzystanej ulgi na ustalenie dochodu rodziny.

Zasady wyliczenia dochodu na potrzeby prawa do świadczenia wychowawczego określone są jak już wskazano w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1952 ze zm.), pod pojęciem dochodu należy rozumieć, po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a) oraz inne dochody niepodlegające opodatkowaniu na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych (art. 3 pkt 1 lit c). Będą nimi też kwoty otrzymane na podstawie art. 27 f ust. 8-10 ustawy z 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych czyli w ramach zwrotu niewykorzystanej ulgi prorodzinnej. Prawo do otrzymania niewykorzystanej ulgi na dzieci zostało przyznane w związku z wejściem w życie nowelizacji ustawy o PIT tj ustawy z 23 października 2014r. o zmianie ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1644). Gdy kwota odliczenia jest wyższa od kwoty odliczonej ulgi na dzieci to podatnik ma prawo do kwoty niewykorzystanej ulgi (kwota będąca różnicą miedzy kwotą przysługującego odliczenia a kwotą odliczoną w rocznym zeznaniu podatkowym ale nie może być wyższa jak już wspomniano od łącznej kwoty zapłaconych składek ZUS oraz składki zdrowotnej, które podlegają odliczeniu zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 2 i 2a i ust. 13b oraz art. 27b ust. 1,2, i 4 ustawy PIT z określonymi wyjątkami.

Dochód rodziny – w myśl art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych – stanowi zaś sumę dochodów członków rodziny.

Biorąc za punkt odniesienia roczny dochód rodziny skarżącej za rok 2014 organ prawidłowo ustalił, że dochód rodziny skarżącej z tytułu renty rolnej i renty rodzinnej - wyniósł [...] zł, co potwierdziła skarżąca w swoim oświadczeniu złożonym do akt administracyjnych [...] maja 2016 r. oraz co potwierdza zaświadczenie z urzędu skarbowego za rok 2014. Organ ustalił dochód po odliczeniu podatku należnego a nie odliczeniu ulgi w trakcie trwania roku podatkowego od zaliczek na podatek dochodowy, co uczynił prawidłowo. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia [...] listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych, pod pojęciem dochodu należy rozumieć przychody po odliczeniu m.in. należnego podatku a więc podatku ostatecznego. Organ nie ma prawa do weryfikacji dochodu i przyjmowania jego wysokości po odliczeniu ewentualnych ulg od zaliczek na podatek dochodowy. Organ pomocowy nie może ingerować w zasady rozliczeń w roku podatkowym lecz musi uwzględnić dochód po pomniejszeniu przychodu o należny podatek. Wszelkie weryfikacje ustalonego dochodu mogą odbywać się tylko w warunkach ustalenia, że doszło do uzyskania bądź utraty dochodu na zasadach określonych w ustawie o pomocy.

Z zaświadczenia KRUS z dnia [...] lutego 2016 r. wynika, że z dochodu potrącono składkę na ubezpieczenie zdrowotne w łącznej wysokości [...] zł, natomiast z zaświadczenia urzędu skarbowego za 2014 r. wynika także, że należny podatek wyniósł [...] zł. Dokonując stosownego pomniejszenia dochodu o wyżej wymienione składniki - roczny dochód rodziny za 2014 r. ustalono poziomie na [...] zł, miesięczny - [...] zł, a na osobę w dwuosobowej rodzinie odwołującej się - [...] zł, a zatem skarżąca nie spełniła ustawowego warunku kryterium dochodowego do otrzymania świadczenia wychowawczego.

W tych okolicznościach nie można stwierdzić, że organ wydający decyzję błędnie doliczył do dochodu za 2014 r. zwrot niewykorzystanej ulgi podatkowej przysługującej skarżącej na dziecko oraz zwrot kwoty wolnej od podatku w wysokości [...] zł otrzymanych w roku 2015. ponieważ kwota [...]zł stanowiła jedynie zaliczkę na podatek dochodowy, natomiast z zaświadczenia urzędu skarbowego wynika, że kwota należnego podatku za rok 2014 wyniosła [...] zł.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi, że bezpodstawnie do dochodu została doliczona kwota "zwrotu ulgi na dzieci". Zgodnie bowiem z art. 3 pkt 1 lit. c tiret dwudzieste dziewiąte ustawy o świadczeniach rodzinnych zalicza się do dochodu kwoty otrzymane na podstawie art. 27f ust. 8-10 ustawy z dnia [...] lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych.

Weryfikacja dochodu może nastąpić przez ewentualną utratę lub uzyskanie dochodu w ściśle określonych przez ustawę przypadkach. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki do takiej weryfikacji. Biorąc powyższe pod uwagę nie sposób również przyjąć za dochód utracony otrzymanej kwoty ulgi podatkowej na dziecko, ponieważ kwota ta, nie mieści się w definicji dochodu utraconego. Takie bowiem zdarzenie nie zostało wymienione jako dochód utracony w art. 2 pkt 19 ustawy. Powołany przepis enumeratywnie wymienia przypadki, kiedy w rozumieniu ustawy następuje utrata dochodu. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie wykładni rozszerzającej i kwalifikowanie do dochodu utraconego tych przypadków, których nie wymienia powołany przepis.

Niewątpliwie więc dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. W konsekwencji skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na jedyne dziecko w rodzinie.

Jak już wskazano na wstępie rozważań, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w swoim orzecznictwie nie mogą opierać się na kryterium słuszność lub sprawiedliwości społecznej. Niewątpliwie rodziny, których dochód nieznacznie nawet przekracza ustawowe kryterium dochodowe również ponoszą duże koszty utrzymania, tym niemniej w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na to właśnie kryterium dochodowe dla rodzin z jednym dzieckiem, organ nie mógł przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia.

Zawarte w wyroku NSA zalecenie rozważenia kwestii związanej z zadaniem pytania przez WSA w Gdańsku do Trybunału Konstytucyjnego zostało ocenione przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytanie prawne - "Czy przepisy art. 5 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zakresie w jakim uniemożliwiają nabycie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w każdym przypadku przekroczenia kryterium dochodowego w rodzinie osoby ubiegającej się o to świadczenie?" (postanowienie z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt III SA/Gd 889/16). Zadane pytanie odnosiło się stanu fatycznego w którym nieznacznie przekroczono kryterium dochodowe- [...] zł. W przypadku sytuacji dochodowej skarżącej jest to kwota przekraczająca [...] zł. W stosunku do ustawowego kryterium wynoszącego [...] zł jest to kwota znacząca. W tych warunkach Sąd podziela argumentację Kolegium, że istniejącym stanie faktycznym nie zachodzi wymagana zależność pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem Trybunału Konstytucyjnego a wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie administracyjnej. Organ administracyjny jest związany obowiązującym prawem. Sama więc hipotetyczna możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu prawa znajdującego zastosowanie w sprawie, uprawdopodobniona wyłącznie faktem złożenia do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności tego przepisu z Konstytucją nie jest dostateczną podstawą do przyjęcia, że powstało w ten sposób zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 Kpa.

Organ podkreślił konieczność stosowania obowiązującego prawa. Przepisy prawa ściśle określają sposób wyliczenia dochodu rodziny. Obliczając dochód pomniejsza się przychody o należny podatek a ten został określony na kwotę [...]zł.

Organy orzekające w sprawach świadczeń wychowawczych, o których mowa w ustawie z dnia [...] lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci nie mają swobody w wyborze metody wyliczenia wysokości dochodu rodziny, ale mają obowiązek stosować obowiązujące przepisy prawa, zatem nie jest możliwe ustalenie wysokości dochodu rodziny według obliczeń dokonanych przez skarżącą. W zaskarżonej decyzji został szczegółowo przedstawiony sposób wyliczenia dochodu rodziny przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy.

Reasumując, wskazać należy, że zaskarżona decyzja w przedmiocie odmowy świadczenia, utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne została wydana w zgodzie z obowiązującym prawem, po zgromadzeniu przewidzianych prawem dowodów, a jej uzasadnienie spełnia wymogi przewidziane w art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.