Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1857/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 8 sierpnia 2014 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/13 oddalającego skargę E.K. i A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [..] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1064/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E.K. i A.K. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 kwietnia 2013 r. nr [..]w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr 594/13, na skutek odwołania Miasta [..], uchylił – na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. – decyzję Starosty [..]z dnia 10 stycznia 2013 r. orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz E. i A. małż. K. w kwocie 548.830 zł za nieruchomość stanowiącą działkę nr [..] (obecnie działki nr [..]) o powierzchni 0,6512 ha, położoną w [..], obręb [..]Wschód i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu Wojewoda przedstawił następujący stan sprawy.

Decyzją z dnia 19 października 2001 r. Burmistrz Miasta [..]na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) zatwierdził na wniosek E. i A. małż. K. podział będącej ich własnością działki nr [..]o pow. 4,4179 ha, położonej w obrębie geodezyjnym [..]Wschód przy ulicach [..], na [..]działek o nr od [..].

Pismem z dnia 10 listopada 2008 r. E. i A. małż. K. oraz [..]Sp. z o.o. wystąpili do Starosty [..]z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działki nr [..]i nr [..]. Następnie [..]Sp. z o.o. reprezentowana przez A.K. pismem z dnia 3 lutego 2009 r. w nawiązaniu do uprzednio złożonego wniosku wyjaśniła, że wnosi o odszkodowanie za działkę nr [..]. Nieruchomość ta została wniesiona tytułem wkładu niepieniężnego do spółki na podstawie aktu notarialnego z dnia 31 października 2003 r. rep. A nr [..].

Sprawa ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]/29 została rozpatrzona przez Starostę Powiatu [..]skiego oraz Wojewodę Mazowieckiego odrębnymi decyzjami.

Sprawa ustalenia odszkodowania za działkę nr [..] (obecnie działki nr [..],[..]/32, [..]/33) była już dwukrotnie rozpoznawana przez organy administracji, a także raz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

Po raz pierwszy rozpoznając sprawę Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 10 września 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., po rozpatrzeniu odwołania spółki [..]Sp. z o.o. uchylił decyzję Starosty [..]z dnia 10 marca 2009 r. odmawiającą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Starosta Powiatu [..]po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 11 maja 2011 r. ustalił za przedmiotową nieruchomość odszkodowanie w wysokości 651.880 zł na rzecz E. i A. małż. K.. Po rozpatrzeniu odwołania Miasta [..], Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia 6 lipca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. i A. małż. K., w konsekwencji czego sąd prawomocnym wyrokiem z dnia 12 marca 2012 r., sygn. akt I SA/Wa 1563/11, oddalił skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 6 lipca 2011 r.

W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał, że w sprawie bezsporne jest, że cel, w jakim nastąpiło wydzielenie działki nr [..]w decyzji z dnia 19 października 2001 r. nie został określony. Brak jest również wskazania tego celu w postanowieniu z dnia 17 kwietnia 2001 r. pozytywnie opiniującym wstępny podział nieruchomości. W tej sytuacji ustalenie przeznaczenia wydzielonej działki możliwe było wyłącznie w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnego w dacie orzekania o zatwierdzeniu podziału, z którym musiał on być zgodny, o czym stanowi art. 93 ust. 1 u.g.n. Planem tym był wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [..]zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [..]nr 47[..]z dnia 28 kwietnia 1982 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w [..]z dnia 30 maja [powinno być grudnia] 1991 r. Z uzasadnienia decyzji Starosty Powiatu [..]nie wynika jednak, by ten akt prawa miejscowego został przez organ poddany jakiejkolwiek analizie. Ponadto, w aktach administracyjnych brak jest również wypisu i wyrysu z tego planu.

Po ponownym przeprowadzeniu postępowania administracyjnego Starosta Powiatu [..]decyzją z dnia 10 stycznia 2013 r., nr [..], ustalił odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość w wysokości 548.830 zł na rzecz E. i A. małż. K.. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że w aktach sprawy nie ma formalnego protokołu z rokowań, jednak pisma i oświadczenia stron wskazują, że strony nie doszły do porozumienia, a zatem dopuszczalne jest wszczęcie postępowania o ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji Wojewoda Mazowiecki podzielił w tym zakresie stanowisko organu pierwszej instancji, bowiem odpowiednio udokumentowane fakty podejmowanych prób nawiązania takich uzgodnień oraz brak porozumienia pomimo czynionych starań, należy uznać za materiał zastępujący protokół z uzgodnień (wyrok WSA z dnia 23.11.2012 r., I SA/Wa 1522/12).

Z przepisów art. 98 ust. 1-3 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Aby zatem mogło dojść do przejścia z mocy prawa określonej działki gruntu na rzecz podmiotu publicznoprawnego muszą być spełnione łącznie następujące warunki: 1) z treści decyzji podziałowej w sposób jednoznaczny wynika, że konkretny grunt został na wniosek właściciela wydzielony pod drogę publiczną; 2) decyzja podziałowa, o której mowa wyżej stała się ostateczna i w związku z tym istnieje dokument, na podstawie którego organ właściwy może stwierdzić fakt nabycia przez podmiot publicznoprawny określonej działki gruntu z mocy prawa, z dniem w którym decyzja ta stała się ostateczna oraz wystąpić do sądu wieczystoksięgowego o wpis tego prawa na rzecz podmiotu publicznego.

Na podstawie treści właściwej decyzji podziałowej organ prowadzący postępowanie w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n. jest zatem zobowiązany zbadać, czy zachodziły powyższe przesłanki warunkujące możliwość wypłaty odszkodowania za utracone prawo własności wydzielonej części nieruchomości prywatnej pod drogę publiczną. Aby więc doszło do ustalenia odszkodowania na rzecz osób uprawnionych, sporna działka nr [..]o pow. 0,6512 ha (obecnie działki [..]położona w [..] (obręb [..]Wschód), musiałaby zostać wydzielona pod drogę publiczną i w wyniku tego podziału przejść na własność Gminy [..] z mocy prawa.

W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że decyzją z dnia 19 października 2001 r. Burmistrz Miasta [..] na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 98 ust. 1 i 3 u.g.n. zatwierdził na wniosek E. i A. małż. K. podział będącej ich własnością działki nr [..] o pow. 4.4179 ha, położonej w obrębie geodezyjnym [..] Wschód, na 30 działek o nr [..]/1 do [..]/30. Jednak cel, w jakim nastąpiło wydzielenie działki [..]/30 w decyzji z dnia 19 października 2001 r. nie został określony. W uzasadnieniu tej decyzji podano, że podział jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..] i został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Burmistrza Miasta [..] z dnia 17 kwietnia 2001 r. W uzasadnieniu wspomnianego postanowienia wskazano jedynie, że część działki ew. nr [..] (bez oznaczenia jej granic) leży "na terenach projektowanej ulicy głównej klasy technicznej KN II, jezdnia szer. 2 x 7,0 m, linia regulacyjna 45,0 m. Realizacja po 1990 r. (symbol B30 RP/G)". W tej sytuacji ustalenie przeznaczenia wydzielonej nieruchomości możliwe było wyłącznie w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnego w dacie orzekania o zatwierdzeniu podziału, z którym musiał on być zgodny. Planem tym był wówczas miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [..]. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [..]nr 47/82 z dnia 28 kwietnia 1982 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w [..]ie nr XXVIII/157/91 z dnia 30 grudnia 1991 r.

W zgromadzonym materiale dowodowym znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia "wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] - Załącznik Nr 1" sporządzonego w skali 1:10 000, jednak na podstawie jego analizy nie można precyzyjnie ustalić, w jaki sposób w stosunku do granic przedmiotowej działki umiejscowić 45 - metrowy pas projektowanej ulicy głównej.

W opinii organu odwoławczego w aktach przedmiotowej sprawy nadal brak jest miarodajnego dowodu, któryby przewidywał w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia 19 października 2001 r., przeznaczenie całej lub tak jak twierdzi w odwołaniu Miasto [..], tylko części nieruchomości będącej przedmiotem niniejszego postępowania pod drogę publiczną gminną, wskazującego linie rozgraniczające tej drogi. Jest to zasadnicza przesłanka do wystąpienia skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, z czym wiąże się wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n. obowiązek wypłaty odszkodowania.

Nie można pominąć i tego, że w księdze wieczystej [..]prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/30 brak jest wpisu podmiotu publicznoprawnego, jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Jako właściciel spornego gruntu na podstawie aktu notarialnego – umowa spółki – rep. A Nr [..]z dnia 31 października 2003 r. została wpisana w dniu 3 grudnia 2003 r. [..]Sp. z o.o. z siedzibą w [..].

Ponadto, decyzją z dnia 2 lutego 2009 r. Burmistrz Miasta [..] na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [..] Wschód przy ulicy [..], będącej własnością [..]Sp. z o. o. z siedzibą w [..], oznaczonej jako działka nr [..]/30 o pow. 0,6512 ha na trzy działki: [..]/31 o pow. 2 585 m2, [..]/32 o pow. 2 842 m2 i [..]/31 o pow. 1 085 m2.

Dodatkowo Wojewoda Mazowiecki wskazał, że na wniosek spółki [..]Sp. z o.o. toczy się przed Burmistrzem Miasta [..], na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]/32 przeznaczoną pod drogę publiczną oraz za działkę [..]/33, która dla firmy straciła znaczenie gospodarcze.

W tym stanie Wojewoda stwierdził, że organ I instancji wbrew wymogom art. 7 i art. 77 K.p.a. nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy. Starosta swym postępowaniem naruszył również ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 8 i art. 11 K.p.a.

Rozstrzygając ponownie sprawę organ pierwszej instancji powinien, mając na uwadze przytoczone wyżej argumenty, wyjaśnić, czy zaistniały przesłanki z art. 98 u.g.n. do ustalenia odszkodowania. Reasumując, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że skoro zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, to obligowało to organ odwoławczy do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji (art. 138 § 2 K.p.a.).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 5 kwietnia 2013 r., nr [..]wnieśli E. i A. K., żądając jej uchylenia i "utrzymania w mocy" decyzji Starosty [..]skiego z dnia 10 stycznia 2013 r. W skardze zakwestionowali między innymi ustalenia Wojewody Mazowieckiego, twierdząc, że na mapie podziału nieruchomości można ustalić przebieg drogi na działce nr [..]/30, a ponadto, że nie składali wniosku o odszkodowanie w trybie art. 36 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stwierdzili również, że odszkodowanie należy się im, a nie spółce [..], a Wojewoda niepotrzebnie "miesza" wniosek spółki do tej sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem "Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy." Powołany przepis wyodrębnia zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, a mianowicie:

a) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli w tym wypadku przepisów K.p.a.,

b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Następnie Sąd zauważył, iż w ocenie Wojewody Mazowieckiego w aktach sprawy nadal brak jest miarodajnego dowodu, który wskazywałby, że w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia 19 października 2001 r., cała (lub część, jak twierdzi w odwołaniu Miasto [..]) nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była przeznaczona pod drogę gminną, zgodnie z liniami rozgraniczającymi tej drogi. Jest to zasadnicza – zdaniem Wojewody – przesłanka do wystąpienia skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. przejścia z mocy prawa na własność gminy działki wydzielonej pod drogę w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela, z czym wiąże się wynikający z art. 98 ust. 3 u.g.n. obowiązek wypłaty odszkodowania. Ponadto, Burmistrz Miasta [..]. decyzją z dnia 2 lutego 2009 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [..] Wschód, będącej własnością [..]Sp. z o.o. z siedzibą w [..], oznaczonej jako działka nr [..]/30 o pow. 0,6512 ha na trzy działki: [..]/31 o pow. 2 585 m2, [..]/32 o pow. 2 842 m2 i [..]/31 o pow. 1 085 m2. Jak można się domyślać ze wskazań co do dalszego postępowania zawartych w zaskarżonej decyzji, w ocenie Wojewody Mazowieckiego istnieją wątpliwości, czy przez wszystkie działki powstałe w wyniku tego ostatniego podziału przebiega (czy też wytyczona została w planie) droga gminna. Po wtóre, organ odwoławczy stwierdził, że nie bez znaczenia jest fakt, że w księdze wieczystej [..]prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/30 brak jest wpisu podmiotu publicznoprawnego, jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną, na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. Jako właściciel spornego gruntu, na podstawie aktu notarialnego umowy spółki z dnia 31 października 2003 r., rep. A Nr [..]została wpisana w dniu 3 grudnia 2003 r. [..]Sp. z o.o. z siedzibą w [..].

Zdaniem Sądu I instancji, z taką oceną organu II instancji należy się zgodzić, tym bardziej, że wymaga ona jeszcze uzupełnienia. Wojewoda Mazowiecki uchylając decyzję organu I instancji nie uwzględnił bowiem wszystkich aspektów sprawy wymagających dodatkowego wyjaśnienia.

Sąd I instancji podał, że w wyroku (wydanym w innej sprawie) z dnia 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1676/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawarł tezę, że "Kwestia przejścia czy też nie działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygana przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej względnie uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin" (LEX nr 554064). Sąd wyjaśnił, iż nawet jeśli uznać, że nie jest to teza powszechnie przyjmowana w orzecznictwie, albo nazbyt ogólna, gdyż ujawnienie prawa własności podmiotu publicznego jest jedynie deklaratywnym następstwem skutku wynikającego z mocy prawa, to teza taka może być jak najbardziej racjonalna w sytuacji, kiedy wystąpienie skutku, o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. jest kwestią sporną. A tak jest w ocenie Sądu I instancji w niniejszej sprawie, i to z dwóch powodów.

Po pierwsze, z powodu braku określenia w decyzji podziałowej z 19 października 2001 r. przeznaczenia działki nr [..]/30 (przeznaczenia tej działki nie określało również postanowienie opiniujące projekt podziału). Rozpoznając poprzednio sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 12 marca 2012 r., I SA/Wa 1563/11, ocenił, że z tego powodu ustalenie przeznaczenia wydzielonej działki możliwe jest wyłącznie w oparciu o treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aktualnego w dacie orzekania o zatwierdzeniu podziału. Chodziło o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta [..]. zatwierdzony uchwałą Wojewódzkiej Rady Narodowej w [..]nr 47/82 z dnia 28 kwietnia 1982 r. wraz ze zmianą zatwierdzoną uchwałą Rady Miejskiej w [..]ie nr XXVIII/157/91 z dnia 30 grudnia 1991 r. W aktach sprawy znajduje się potwierdzona za zgodność z oryginałem kopia "wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] - Załącznik Nr 1" sporządzonego w skali 1:10 000, jednak – jak słusznie zauważył Wojewoda – na podstawie jego treści (głównie z uwagi na skalę planu) nie można ustalić, w jaki sposób w stosunku do granic przedmiotowej działki umiejscowiony jest pas projektowanej ulicy. Zauważyć należy, że z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 12 lipca 1984 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1989 r. nr 17, poz. 99 ze zm.) – która to ustawa stanowiła podstawę planu, w tym jego zmiany z 1991 r. – wynika, że miejscowy plan szczegółowy określa przeznaczenie gruntu, wyznacza linie rozgraniczające te grunty (...). Z załączonego wyrysu planu przebiegu linii rozgraniczających drogę nie sposób ustalić. Nie można w związku z tym na jego podstawie określić, przez które działki, po podziale dokonanym decyzją z dnia 2 lutego 2009 r., planowana była droga gminna. Mimo więc, że organ I instancji uzupełnił postępowanie dowodowe zgodnie z wytycznymi sądu zawartymi w wyroku z dnia 12 marca 2012 r., I SA/Wa 1563/11, to dowód uzupełniający w dalszym ciągu nie pozwala na właściwe określenie przebiegu planowanej według treści planu drogi.

Po drugie, w ocenie Sądu I instancji, rację ma Wojewoda Mazowiecki, że nie można tracić z pola widzenia, że po podziale nieruchomości dokonanym decyzją z dnia 19 października 2001 r. nastąpił obrót działką nr [..]/30. Najpierw bowiem część udziałów w tej działce została darowana dzieciom E. i A. K. (akt notarialny z dnia 27.10.2003 r.), a następnie wszystkie udziały zostały wniesione aportem do spółki [..]Sp. z o.o. (akt notarialny z dnia 31 października 2003 r.) Skarżący nie traktowali więc działki, za którą domagają się odszkodowania, jako własności publicznej, tylko jako swoją własność. Wobec dokonanego obrotu udziałami w działce nr [..]/30 tylko sąd powszechny (w odpowiednim trybie) może rozstrzygnąć, czy działka ta może obecnie stanowić własność publiczną, za przejście której należy się odszkodowanie, a jeśli tak, to w jakiej części, mając na uwadze podane wyżej niejasności, co do przebiegu planowanej drogi po działce nr [..]/30.

Sąd uznał również, że [..] Sp. z o.o., jako właściciel działki ujawniony w księdze wieczystej, miała interes prawny we wszczęciu postępowania odszkodowawczego, mimo że w jego wyniku organ I instancji odszkodowanie przyznał na rzecz E. i A. K.. Uczynił to jednak przedwcześnie, bez dostatecznego wyjaśnienia sprawy, a przede wszystkim bez wyjaśnienia kwestii przejścia z mocy prawa na podmiot publiczny własności działki nr [..]/30. Sąd zaznaczył, że odrębnymi sprawami administracyjnymi są sprawa podziału nieruchomości (art. 96 ust. 1 u.g.n.) i sprawa o ustalenie i wypłatę odszkodowania (art. 98 ust. 3 u.g.n.). To ostatnie zależy od tego, czy wystąpił z mocy ustawy skutek w postaci zmiany podmiotowej po stronie właściciela nieruchomości, w stosunku do działki przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę publiczną – o jakim mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. – jeżeli podział był dokonywany na wniosek dotychczasowego właściciela nieruchomości. Ocena, czy ów skutek z mocy prawa wystąpił jest co do zasady sprawą cywilną. Chodzi bowiem o ustalenie, czy doszło do zmiany podmiotu, któremu przysługiwała przed podziałem własność nieruchomości. Jeżeli istnieją co do tego uzasadnione wątpliwości (opisane wyżej), na które składa się również późniejszy obrót działką powstałą w wyniku podziału, a z którą związane jest żądanie wypłaty odszkodowania, to taki spór, w ocenie sądu, może rozstrzygną tylko sąd powszechny (cywilny) w drodze powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości. W takiej sytuacji powstaje więc zagadnienie wstępne dla organu orzekającego o odszkodowaniu.

Sąd I instancji dodał, że mapa stanowiąca załącznik do decyzji podziałowej z dnia 19 października 2001 r. może być jednym z dowodów w sprawie, ale nie może samodzielnie rozstrzygać o przebiegu planowanej drogi publicznej, gdyż wobec braku rozstrzygnięcia o przeznaczeniu działki w decyzji podziałowej, o przebiegu drogi decyduje plan miejscowy, z którym projekt podziału musi być zgodny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E.K. i A.K., zaskarżając go w całości zarzucili mu naruszenie prawa procesowego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 100 § 1 kpa w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 kpa poprzez oddalenie skargi z tego powodu, że - jak wskazał Sąd - sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia z powodu naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie oraz, że organ powinien doprowadzić najpierw do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny w sytuacji gdy w sprawie nie występuje zagadnienie prawne wymagające uprzedniego rozstrzygnięcia oraz w sytuacji gdy organy administracji publicznej oraz Sąd Administracyjny dysponowały materiałem dowodowym wystarczającym do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy - naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadzi do przedłużenia postępowania administracyjnego i zwiększenia kosztów tego postępowania;

2) art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi stanowiące w istocie odmowę rozpoznania sprawy merytorycznie w sytuacji gdy to sąd administracyjny, a nie sąd powszechny jest właściwy do kontroli działalności administracji publicznej w sprawach skarg na decyzje administracyjne - naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadzi do rozpoznania ich sprawy przez sąd niewłaściwy;

3) art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez przyjęcie, że mapa- wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..] stanowiąca załącznik nr 1 w skali 1:10000 nie jest dowodem wystarczającym do rozstrzygnięcia o przebiegu planowanej drogi publicznej i oddalenie z tego powodu skargi w sytuacji, gdy Sąd Administracyjny mógł przeprowadzić z urzędu dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli doszedł do wniosku że jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości - naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem doprowadziło do odmowy merytorycznego rozpoznania sprawy;

4) art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi również ze względu na to, że po podziale nieruchomości dokonanym decyzją z dnia 19 października 2001 r. nastąpił obrót działką nr [..]/30, co zdaniem Sądu Administracyjnego spowodowało, że powstało zagadnienie wstępne dla organu orzekającego o odszkodowaniu podczas gdy, jakikolwiek obrót nieruchomością przez osobę niebędącą właścicielem nieruchomości oznacza bezskuteczność czynności prawnej, a zatem organ, na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej podział może dokonać wypłaty odszkodowania dotychczasowym właścicielom - naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prowadzi do przedłużenia postępowania administracyjnego i zwiększenia kosztów tego postępowania;

5) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 kpa poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy Wojewoda Mazowiecki jako organ odwoławczy błędnie wydał decyzję w trybie art. 138 § 2 kpa stwierdzając, że decyzja Starosty [..]skiego z dnia 10 stycznia 2013 r. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania czyli art. 7, art. 77, art. 8 i art. 11 kpa, podczas gdy nie zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej – naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy bowiem prowadzi do przedłużenia postępowania administracyjnego i zwiększenia kosztów tego postępowania.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organy administracji publicznej oraz Sąd Administracyjny dysponują wystarczającym materiałem dowodowym, aby sprawę merytorycznie rozstrzygnąć. W aktach sprawy znajdują się postanowienie o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału działki jako zgodnego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..] wraz z załącznikiem graficznym - w skali 1:500 (Koncepcja urbanistyczna zagospodarowania części terenu działki nr [..] osiedlem zabudowy jednorodzinnej, data opracowania marzec 2001, decyzja zatwierdzająca podział, wypis z teksu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..] z dnia 12 lipca 2002 r., zaświadczenie o przeznaczeniu terenu wystawionego przez Zastępcę Burmistrza miasta [..] z dnia 23 kwietnia 2012 r. z danymi dotyczącymi stanu prawnego na dzień 19 października 2001 r. wraz z wyryłem z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [..] - Załącznik nr 1 w skali 1:10 000). Z analizy wszystkich wym. dokumentów jasno wynika, że teren działki nr [..]/30 leży na terenie oznaczonym symbolem B30RP/G, którym oznaczono teren przeznaczony pod drogę publiczną. Zadziwiające jest, że Sąd Administracyjny tego nie zauważa i żąda innych jeszcze dowodów, w sytuacji gdy innych dowodów nie ma (chyba że Sąd ma na myśli bardziej czytelne mapy bowiem tych z akt czytać nie chce), a wszystkimi dowodami organy i Sąd dysponują.

Sąd winien zatem ustalić czy zostały spełnione warunki wymienione w art. 98 ugn i wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, zwłaszcza, że jak już zostało podniesione, dysponował wszystkimi dowodami. Jeżeli natomiast Sąd Administracyjny doszedł do wniosku, że niezbędne jest wyjaśnienie istotnych, a istniejących jeszcze wątpliwości, powinien przeprowadzić z urzędu dowody uzupełniające z dokumentów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę niE.żność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ww. ustawy przesłanki niE.żności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też przy rozpoznawaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiskiem, związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny ocenia wskazane w niej podstawy i nie ma prawa rozwijać czy też doprecyzowywać zarzutów kasacyjnych. Ponadto przedmiotem oceny tego Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Skarga kasacyjna powinna wskazywać dokładnie jednostkę redakcyjną przepisu i być sformułowana w taki sposób, by nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych (por.: wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, Mon.Prawn. 2004, nr 9, poz. 392).

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlega oddaleniu.

Wymaga przypomnienia, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji była decyzja o charakterze kasacyjnym, wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a., przy czym Wojewoda Mazowiecki uznał, że organ pierwszej instancji wbrew wymogom art. 7 i art. 77 k.p.a. nie ustalił należycie stanu faktycznego sprawy, bowiem w aktach sprawy nadal brak jest miarodajnego dowodu, który wskazywałby, że w dacie wydania decyzji podziałowej z dnia 19 października 2001 r., cała (lub część, jak twierdzi w odwołaniu Miasto [..]) nieruchomość będąca przedmiotem postępowania była przeznaczona pod drogę gminną, zgodnie z liniami rozgraniczającymi tej drogi.

Następnie podkreślić należy, iż sposób sformułowania skargi kasacyjnej, a zwłaszcza uzasadnienie jej zarzutów, prowadzą do wniosku, że jej autor w istocie podważa stwierdzenie Sądu I instancji, który zaaprobował stanowisko organu, że sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia (z powodu naruszenia przepisów postępowania przez organ I instancji, wskazanych przez Wojewodę Mazowieckiego), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przez Sąd I instancji art. 151 P.p.s.a. w zw. a rt. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 125 § 1 pkt 1 P.p.s.a. i w zw. z art. 100 § 1 k.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Stosownie do art. 93 ust. 1 u.g.n. podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego oraz przepisami szczególnymi. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (art. 93 ust. 2 u.g.n.).

Z art. 98 ust.1-3 u.g.n. wynika, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Właściwy organ składa wówczas wniosek o ujawnienie praw podmiotu publicznoprawnego w księdze wieczystej, a podstawą wpisu tego prawa do księgi wieczystej jest ostateczna decyzja zatwierdzająca podział. Za działki gruntu, o których mowa wyżej przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem, a jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, wówczas właściciel może złożyć wniosek o ustalenie odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Skutkiem praktycznym decyzji zatwierdzającej na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości podział nieruchomości obejmujący wydzielenie działek pod drogę publiczną lub pod poszerzenie takiej drogi jest to, że przejście działek pod drogi publiczne z mocy prawa na podstawie art. 98 u.g.n. jest rozstrzygane przez sąd powszechny w sprawie o wpis prawa własności w księdze wieczystej, względnie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Dopiero ujawnienie w księdze wieczystej własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia działek z mocy prawa na rzecz gmin (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 stycznia 2010 r., I SA/Wa 1676/09, LEX nr 554064).

Kategorycznie należy podkreślić, iż organ musi samodzielnie ustalić, czy w stanie faktycznym i prawnym rozpatrywanej sprawy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tzn. czy konkretne działki wobec zatwierdzonego podziału zostały wydzielone pod drogi publiczne i tym samym przeszły na własność danej jednostki samorządu terytorialnego z mocy tegoż przepisu. Pozytywne ustalenie w tym zakresie uzasadnia i warunkuje przyznanie odszkodowania, o którym wspomina art. 98 ust. 3 powołanej ustawy.

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawidłowo uznał, iż sprawa nie dojrzała do merytorycznego rozstrzygnięcia, dostrzegając słusznie, że w decyzji podziałowej z dnia 19 października 2001 r. brak jest określenia przeznaczenia działki nr [..]/30, jak również wyjaśnienia wymaga kwestia przejścia z mocy prawa w/w działki na podmiot publiczny. Podzielić należy zdanie Sądu I instancji, iż z załączonego wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..] nie sposób ustalić przebiegu linii rozgraniczających drogę. Nie można w związku z tym na jego podstawie określić, przez które działki, po podziale dokonanym decyzją z dnia 2 lutego 2009 r., planowana była droga gminna. Ponadto w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..]/30 brak wpisu podmiotu publicznoprawnego jako nabywcy tegoż gruntu pod drogę publiczną na podstawie ostatecznej decyzji podziałowej. W tym miejscu trzeba wskazać, że – co do zasady – przy nabyciu z mocy prawa własności gruntu nie ma przesądzającego znaczenia treść wpisu w Dziale II księgi wieczystej (wpis prawa własności ma charakter deklaratoryjny), jednakże nawet w takim przypadku musi istnieć dowód (wyraźny przepis prawa, czy dokument – prawomocne orzeczenie sądu, ostateczna decyzja administracyjna, protokół zdawczo-odbiorczy, zaświadczenie), z którego wynika wystąpienie tego rodzaju zdarzenia prawnego w stosunku do konkretnie oznaczonej nieruchomości, a który stanowi w takim przypadku podstawę wpisu prawa własności do księgi wieczystej. Zatem Sąd I instancji prawidłowo wskazał, iż należy uzgodnić treść księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nieruchomości.

Powyższe prowadzi do wniosku, że jedne z podstawowych kwestii w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]/30 nie zostały wyjaśnione w sposób umożliwiający podjęcie prawidłowego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że kwestia prawidłowego ustalenia przeznaczenia powstałej w wyniku dokonanego podziału w/w działki oraz wyjaśnienie kwestii prawa własności tej działki, nadal wymagają jednoznacznego wyjaśnienia, którego powinny dokonać organy administracji.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 P.p.s.a. Podkreślić bowiem trzeba, że zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Według przywołanego przepisu sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organy administracji publicznej w toku całego postępowania administracyjnego toczącego się przed wymienionymi organami. Sąd bierze ponadto pod uwagę fakty powszechnie znane, a także - zgodnie z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W świetle powyższych regulacji niesporne jest to, że sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA z 2008 r., nr 2, poz. 31; uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSA WSA z 2010 r., nr 1, poz. 1, s. 29 uzasadnienia). Niewątpliwie zatem podstawowym kryterium sprawowania kontroli działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny jest kryterium zgodności z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.). Przedmiotem kontroli legalności jest przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej. Sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń. Sąd administracyjny jest w zasadzie sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Ponadto autor skargi kasacyjnej zdaje się nie zauważać, iż Sąd I instancji przeprowadził dowód z kopii "wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta [..]- Załącznik nr 1", i na podstawie jego treści stwierdził, iż na podstawie jego treści nie można ustalić, w jaki sposób w stosunku do granic przedmiotowej działki umiejscowiony jest pas projektowanej ulicy. Dodać trzeba, że w skardze skarżący nie wnosili o przeprowadzenie dowodów, takiego wniosku nie złożono także w czasie rozprawy, na której występował A.K..

Całkowicie bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a. gdyż wskazany wyżej przepis należy do kategorii przepisów o charakterze ustrojowym. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem skarżących kasacyjnie nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym skargę kasacyjną należało oddalić na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.