Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1235/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Prezes Urzędu Transportu Kolejowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 1, art. 107 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 227 poz 1367
law: Ustawa z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Andrzej Skoczylas Protokolant Marzena Bal - Kuźniarska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2015 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. P. L. K. S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 27 lutego 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 1959/13 w sprawie ze skargi P. P. L. K. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o przewozie towarów niebezpiecznych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję; 3. zasądza od Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego na rzecz P. P. L. K. S.A. w W. kwotę 2 523 (dwa tysiące pięćset dwadzieścia trzy) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny W. wyrokiem z dnia 27 lutego 2014 r., oddalił skargę PKP P. L. K. S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r., znak [...], w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej.

Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia przyjął on następujące ustalenia.

Prezes Urzędu Transportu Kolejowego przeprowadził w dniach [...]-[...] kwietnia 2013 r. kontrolę bezpieczeństwa przewozu koleją towarów niebezpiecznych w PKP P. L. K. S.A. Z. L. K. w S. K. W dniu [...] lutego 2013 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nałożenia kary wobec PKP P. L. K.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r., znak : [...], Prezes UTK nałożył na PKP PLK karę pieniężną w łącznej wysokości 5100 zł w związku ze stwierdzeniem w toku kontroli naruszeń polegających na:

1. niezamieszczeniu w dokumencie przewozowym - rozkazie pisemnym "O" nr [...] dla pociągu nr [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2012 r., wymaganej informacji o znajdowaniu się w składzie pociągu 2 wagonów z towarem niebezpiecznym wysokiego ryzyka (TWR) – co stanowiło naruszenie § 57 ust. 3 pkt 1 lit d) Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir-1 (R-l) (tekst jednolity przyjęty uchwałą Nr [...] Zarządu PKP PLK z dnia [...] kwietnia 2008 r., z późn zm.) w związku z art. 46 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. 2005 r., Nr 172, poz. 1444 ze zm.) oraz pkt 1.9.5 Przepisów przewozu koleją towarów niebezpiecznych RID 2013 (Dz. U. z 2009 r. Nr 167, poz. 1318, ze zm.) i wyczerpywało znamiona naruszenia określonego w załączniku do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych pod lp. 1.1.3;

2. dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, poprzez niedokonanie przez dyżurnego ruchu stacji S. w Dzienniku ruchu, rubryka 9, adnotacji "TWR" w odniesieniu do pociągu Nr [...], który prowadził w dniu [...] grudnia 2012 r. 6 wagonów załadowanych węglowodorem gazowym, mieszanina skroplona i.n.o. 23 UN 1965 (TWR), co stanowiło naruszenie § 17 ust. 7 pkt 7 Instrukcji o postępowaniu przy przewozie koleją towarów niebezpiecznych Ir-16 (Załącznik do zarządzenia Nr [...] Zarządu PKP PLK z dnia [...] listopada 2009 r.) w związku z pkt 1.9.5 Przepisów przewozu koleją towarów niebezpiecznych RID i wyczerpywało znamiona naruszenia określonego w załączniku do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych pod lp. 5.7.

Pismem z dnia [...] maja 2013 r., strona wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaskarżając w całości ww. decyzję Prezesa UTK z dnia [...] maja 2013 r. zarzucając, że rozkaz pisemny nie jest dokumentem przewozowym oraz nieudokumentowanie przez dyżurnego ruchu adnotacji "TWR" w dzienniku ruchu uprawnia do twierdzenia "o dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przewożącego towar niebezpieczny bez wymaganego nadzoru", gdyż z innych dowodów wynika, że ten nadzór był sprawowany.

Prezes UTK, ponownie rozpatrując sprawę uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji wydanej w I instancji.

Ustosunkowując się do pierwszego z zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a mianowicie, że rozkaz pisemny "O" Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., wydany dla pociągu Nr [...], w którym nie uwzględniono informacji o przewozie TWR, nie jest dokumentem przewozowym organ wskazał, że na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. z 2011 r., Nr 227, poz. 1367 z późn. zm.), Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej określił w drodze rozporządzenia z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie formularza listy kontrolnej i formularza protokołu kontroli (Dz. U. z 2012 r., poz. 655) wzory dokumentów stosowanych przy kontroli przewozu towarów niebezpiecznych koleją, a także sposób i zakres ich wypełniania. Organ stwierdził, że lokacja oraz kontekst pojęcia "dokumentów przewozowych" w treści załącznika nr 3 tego rozporządzenia wskazuje, że chodzi tu o ich szerokie rozumienie. W tym znaczeniu zostały do nich zaliczone także rozkazy pisemne "O". Organ dodał, iż o tym, że był to świadomy zabieg ustawodawcy mający na celu objęcie ich nadzorem, potwierdza także okoliczność, że załącznik nr 3 wymienionego rozporządzenia, do dokumentów przewozowych nie zalicza wszystkich rozkazów pisemnych, ale tylko i wyłącznie rozkazy pisemne "O".

Organ wyjaśnił, że wymaganą informację, którą należało zamieścić w rozkazie pisemnym "O" nr [...], wskazano w § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d) Instrukcji Ir-1 w związku z art. 46 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzania ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. z 2005 r. poz. 172, Nr 1444). Powinność ta nie została zrealizowana przez pracownika PKP PLK, co wyczerpuje znamiona naruszenia polegającego na niezawarciu w dokumencie przewozowym – rozkazie pisemnym "O" - wymaganej informacji, co w konsekwencji doprowadziło do nałożenia na PKP PLK kary pieniężnej określonej w załączniku do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych pod lp. 1.1 pkt 3.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ stwierdził, że w § 17 ust. 7 pkt 7 Instrukcji określono obowiązki dyżurnego ruchu w kwestii prowadzenia nadzoru nad przejazdem pociągu z towarem niebezpiecznym wysokiego ryzyka (TWR), z których wprost wynika, że stosowna informacja jest odnotowywana w rubryce 9 "Dziennika ruchu".

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. PKP P. L. K. S.A. z siedzibą w W. wskazała, że z pkt 1.9.5. RID nie wynika, aby państwo członkowskie Konwencji COTIF było uprawnione do wprowadzenia specyficznych wymagań w zakresie dokumentów przewozowych i w konsekwencji wykreowania w prawie krajowym przepisów, statuujących rozkaz pisemny "O", jako dokument przewozowy, a z kolei z pkt 5.4 RID nie wynika, aby rozkaz pisemny mógł być traktowany jako dokument przewozowy. Podniosła również, że niedopełnienie obowiązków proceduralnych w zakresie odnotowania w dokumentach wewnętrznych, którymi posługuje się zarządca infrastruktury, określonych danych, stanowiło jedynie niedopełnienie obowiązków które nie wywoływało skutku w postaci braku nadzoru nad przewozem towarów niebezpiecznych, gdyż z innych dokumentów stanowiących dowody w niniejszej sprawie, w tym w szczególności z Systemu Wspomagania Dyżurnego Ruchu (SWDR) wynika, iż włączone do pociągu nr [...] wagony z towarem niebezpiecznym były stale monitorowane przez zarządcę i podlegały wymaganemu przez ustawę o przewozie towarów niebezpiecznych nadzorowi.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu.

W uzasadnieniu wydanego w sprawie wyroku Sąd I instancji podniósł, iż z art. 13 ust. 2 pkt 5 ustawy o transporcie kolejowym wynika, iż do zadań Prezesa UTK w zakresie spójności systemu kolejowego, w tym nadzoru nad rozwiązaniami technicznymi, które mają wpływ na bezpieczeństwo ruchu kolejowego i bezpieczeństwo systemu kolei, należy kontrola przewozu koleją towarów niebezpiecznych. PKP PLK S.A. jest uczestnikiem przewozu towarów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych.

Stosownie do treści art. 4 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, w sprawach nieuregulowanych tą ustawą do przewozu towarów niebezpiecznych, w tym do środków transportu i urządzeń transportowych, stosuje się odpowiednio: 1) ADR - Umowę europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu drogowego towarów niebezpiecznych (ADR), sporządzoną w Genewie dnia 30 września 1957 r. (Dz. U. z 2011 r. Nr 110, poz. 641), wraz ze zmianami obowiązującymi od dnia ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, ogłoszonymi we właściwy sposób; 2) RID - Regulamin dla międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych (RID), stanowiący załącznik C do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF), sporządzonej w Bernie dnia 9 maja 1980 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 100, poz. 674 i 675, z 2009 r. Nr 167, poz. 1318 oraz z 2011 r. Nr 137, poz. 804 i 805), wraz ze zmianami obowiązującymi od dnia ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, ogłoszonymi we właściwy sposób; 3) ADN - Umowę europejską dotyczącą międzynarodowego przewozu śródlądowymi drogami wodnymi towarów niebezpiecznych (ADN), zawartą w Genewie dnia 26 maja 2000 r. (Dz. U. z 2010 r. Nr 235, poz. 1537), wraz ze zmianami obowiązującymi od dnia ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej, ogłoszonymi we właściwy sposób.

Sąd I instancji podkreślił, że z pkt 1.9.5 RID wynika prawna możliwość określania przez Państwa członkowskie specyficznych wymagań w zakresie bezpieczeństwa dla międzynarodowego transportu koleją towarów niebezpiecznych. Wymogi dotyczące przepływu informacji w sprawach przewozów towarów niebezpiecznych zostały przyjęte przez PKP PLK w Instrukcji Ir - 1. Znajduje ona zastosowanie do przewozu TWR zgodnie z treścią szczególnej instrukcji to jest Instrukcji Ir - 16 dotyczącej przewozów koleją towarów niebezpiecznych.

Stosownie natomiast do § 46 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, szczegółowe postanowienia o wydawaniu i doręczaniu lub przekazywaniu rozkazów pisemnych oraz rodzaje i wzory rozkazów pisemnych określa zarządca infrastruktury w przepisach wewnętrznych. Z § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d) Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir-1 (R - l) wynika, iż za pomocą rozkazu pisemnego "O" wydaje się drużynie pociągowej polecenia i informacje dotyczącej ostrożnej jazdy z powodu znajdowania się w pociągu wagonów z przesyłkami nadzwyczajnymi lub towarami niebezpiecznymi wysokiego ryzyka (TWR). Sąd wskazał, iż na podstawie art. 106 ust 1 pkt 1 u.o.t.p.n. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej określił w drodze rozporządzenia z dnia 4 czerwca 2012r w sprawie formularza listy kontrolnej i formularza protokołu kontroli (Dz.U. z 2012r, poz 655) wzory dokumentów stosowanych przy kontroli przewozu towarów niebezpiecznych koleją, a także sposób i zakres ich wypełniania. Załącznikiem nr 3 do ww. rozporządzenia jest " Wzór formularza listy kontrolnej w przewozie koleją towarów niebezpiecznych".

Z kolei dział II pkt 9 tego formularza został zatytułowany " Dokumenty przewozowe", przy czym w jego ppkt 5 zostały wyliczone rozkazy pisemne " O". Oznacza to jednoznacznie, iż mianem dokumentu przewozowego określono rozkaz pisemny " O". Sąd przyznał rację skarżącej, iż pkt 5.4 RID określa jakie dane powinny być zawarte w liście przewozowym, stanowiącym dokument przewozowy przy przewozie materiałów niebezpiecznych jednak, w ocenie Sądu, w przepisach tych brak jest zastrzeżeń, że list przewozowy stanowi jedyny i wyłączny dokument przewozowy.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie bezspornym jest, że w dokumencie przewozowym - rozkazie pisemnym "O" Nr [...], wydanym w dniu 28 grudnia 2012 r. dla pociągu Nr [...] - brak było wymaganej informacji o znajdowaniu się w składzie pociągu 2 wagonów z towarem niebezpiecznym wysokiego ryzyka (TWR), co niewątpliwie stanowi naruszenie postanowienia § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d) ww. Instrukcji Ir-1 (R-l) w związku z § 46 ust. 4 rozporządzenia z dnia 18 lipca 2005 r. oraz pkt 1.9.5 RID i wyczerpuje znamiona naruszenia określonego pod lp. 1.1. 3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych polegającego na sporządzeniu dokumentu przewozowego, w którym nie jest zawarta wymagana informacja.

Z kolei z treści § 17 ust. 7 pkt 4 i 7 Instrukcji Ir – 16 w związku z pkt. 1.9.5. RID wynika obowiązek informowania dyżurnego ruchu PKP PLK S.A. o numerze pociągu i liczbie wagonów TWR włączonych do pociągu, a także obowiązek dyżurnego ruchu PKP PLK S.A. prowadzenia nadzoru nad przejazdem pociągu z TWR na podstawie informacji zawartej w Systemie Wspomagania Dyżurnego Ruchu. Sąd I instancji uznał, że w sprawie bezspornym jest, że dyżurny ruchu stacji S. w dzienniku ruchu w rubryce 9 nie dokonał adnotacji "TWR" w odniesieniu do pociągu Nr [...], który prowadził w dniu [...] grudnia 2012 r. 6 wagonów załadowanych węglowodorem gazowym, mieszanina skroplona i.n.o. 23 UN 1965 (TWR), co narusza postanowienia § 17 ust. 7 pkt 4 i 7 Instrukcji Ir - 16 w związku z pkt. 1.9.5. RID i wyczerpuje znamiona naruszenia określonego pod lp. 5.7 załącznika do wymienionej ustawy.

W ocenie Sądu, organ trafnie wskazał, że naruszenie postanowień zawartych w instrukcjach wewnętrznych Ir-1 i Ir-16 wiąże się z naruszeniem przepisów wewnętrznych mających charakter zewnętrzny.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku PKP P. L. K. S.A. w W. zaskarżając ten wyrok w całości, na podstawie art. 188 p.p.s.a. wniosła o jego uchylenie w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy poprzez uchylenie decyzji Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r., nr [.] oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. pkt 1.9.5 oraz pkt 5.4 Regulaminu dla międzynarodowego przewozu kolejami towarów niebezpiecznych (RID), stanowiącego załącznik C do Konwencji o międzynarodowym przewozie kolejami (COTIF), sporządzonej w Bernie dnia 9 maja 1980 r. (Dz. U. z 2007 r. Nr 100, poz. 674 i 675, z 2009 r. Nr 167, poz. 1318 oraz z 2011 r. Nr 137, poz. 804 i 805 wraz ze zm. obowiązującymi od dnia ich wejścia w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszonymi we właściwy sposób) poprzez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż państwo członkowskie Konwencji COTIF było uprawnione do wprowadzenia specyficznych wymagań w zakresie dokumentów przewozowych i w konsekwencji wykreowania w prawie krajowym przepisów, statuujących rozkaz pisemny "O" jako dokument przewozowy, podczas gdy z ww. pkt 1.9.5 RID wynika, iż państwo członkowskie COTIF może określić te specyficzne wymagania wówczas, gdy nie dotyczą one dziedzin objętych RID, podczas gdy w RID - pkt 5.4. znajdują się postanowienia określające, jak skonstruowany winien być dokument przewozowy co powoduje, iż nie można przyjąć, aby Rzeczpospolita Polska była uprawniona do wprowadzenia specyficznych wymagań w zakresie dokumentów przewozowych;

2. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie zamieszczenie przez dyżurnego mchu w dzienniku mchu w rubryce 9 adnotacji "TWR" (towary niebezpieczne wysokiego ryzyka), stanowiło zaniechanie przez PKP P. L. K. S.A. obowiązku przedsięwzięcia niezbędnych środków bezpieczeństwa w celu zapobieżenia zagrożeniom dla osób, mienia i środowiska z tytułu uczestniczenia w przewozie towarów niebezpiecznych, podczas gdy takie działanie Skarżącego uznać można jedynie za niedopełnienie obowiązków o charakterze wewnętrznym, które jednak nie wywołało skutku w postaci braku nadzoru w przewozie towarów niebezpiecznych, a nadto nie stanowiło przekroczenia obowiązków ustawowych lub wynikających z umów międzynarodowych;

3. art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych (Dz. U. Nr 227, poz. 1367 ze zm.) poprzez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż nie zamieszczenie w rozkazie pisemnym "O" informacji o znajdowaniu się w składzie pociągu dwóch wagonów z towarem niebezpiecznym wysokiego ryzyka ("TWR") oraz nie dokonanie przez dyżurnego ruchu w dzienniku ruchu w rubryce 9 adnotacji "TWR" (towary niebezpieczne wysokiego ryzyka), stanowiło naruszenie przez PKP P. L. K. S.A. obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych i podlega karze pieniężnej, podczas gdy powyższe działania Skarżącego stanowiły naruszenie przepisów wewnętrznych, a nie aktów o walorze ustawowym lub umów międzynarodowych, a w konsekwencji brak było podstaw do nałożenia na Skarżącego kary pieniężnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Urzędu Transportu Kolejowego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach i zasługuje na uwzględnienie.

Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w pkt 1 art. 174 p.p.s.a.

Z postawionych w niej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który orzekając w sprawie ze skargi PKP PLK S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, iż stwierdzone w toku kontroli uchybienia polegające po pierwsze, na niezamieszczeniu w dokumencie przewozowym - rozkazie pisemnym "O" nr [...] dla pociągu nr [...], wydanym w dniu [...] grudnia 2012 r., informacji o znajdowaniu się w składzie pociągu 2 wagonów z towarem niebezpiecznym wysokiego ryzyka (TWR) po drugie zaś, na dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przeznaczonego do przewozu towarów niebezpiecznych bez wymaganego nadzoru, poprzez niedokonanie przez dyżurnego ruchu stacji S. w Dzienniku ruchu, rubryka 9, adnotacji "TWR" w odniesieniu do pociągu nr [...], który prowadził w dniu [...] grudnia 2012 r. sześć wagonów załadowanych węglowodorem gazowym, mieszanina skroplona i.n.o. 23 UN 1965 (TWR), stanowią naruszenie przez uczestnika przewozu towarów niebezpiecznych obowiązków lub warunków wynikających z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, o których mowa w art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. o przewozie towarów niebezpiecznych. Są to mianowicie, naruszenia określone odpowiednio, pod lp.1.1.3 oraz pod lp. 5.7 załącznika do wymienionej ustawy. Sąd I instancji podzielił również zasadność stanowiska organu administracji, że pierwsze spośród wymienionych, a stwierdzonych w toku kontroli uchybień, naruszało postanowienia § 57 ust. 3 pkt 1 lit d Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir-1 (R-l) w związku z § 46 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji oraz pkt 1.9.5 Przepisów przewozu koleją towarów niebezpiecznych RID 2013, drugie zaś spośród nich, naruszało postanowienia § 17 ust. 7 pkt 7 Instrukcji o postępowaniu przy przewozie koleją towarów niebezpiecznych Ir-16 w związku z pkt 1.9.5 Przepisów przewozu koleją towarów niebezpiecznych RID.

Ze skargi kasacyjnej wynika natomiast, że skarżąca kasacyjnie spółka podważała zasadność i prawidłowość tego stanowiska - najogólniej rzecz ujmując - z tego powodu, że Sąd I instancji nie dostrzegł tego, iż art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych dotyczy nakładania kar pieniężnych nie za jakiekolwiek naruszenia, ale tylko i wyłącznie za naruszenia wynikające z ustawy lub przepisów wiążących RP umów międzynarodowych.

Z powyższego wynika, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie wiąże się z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie o rzeczywisty zakres normowania i stosowania przepisu art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, a w tym kontekście z potrzebą udzielenia odpowiedzi na pytanie o możliwość i dopuszczalność rekonstruowania znamion podlegających karze pieniężnej naruszeń (deliktów administracyjnych), o których mowa w tym przepisie - których katalog określony zostały w załączniku do wymienionej ustawy - w oparciu o inną podstawę normatywną, niż ustawa i wiążące Rzeczpospolitą Polską umowy międzynarodowe, a w konsekwencji o możliwość i dopuszczalność penalizowania naruszeń obowiązków lub warunków wynikających z innych aktów prawnych, niż wyżej wymienione, zwłaszcza zaś aktów prawnych nie posiadających waloru prawa powszechnie obowiązującego.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, zawarta w kontrolowanym wyroku propozycja odpowiedzi na przedstawionej powyżej pytania, a tym samym propozycja rozwiązania spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii, nie może być uznana za prawidłową i zgodną z prawem. Stanowisku Sądu I instancji sprzeciwia się szereg istotnych argumentów zasadniczej natury.

Po pierwsze, przypominając w punkcie wyjścia, że zgodnie z ust. 1 art. 107 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych, który narusza obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 zł do 10.000 zł, za oczywiste uznać należy, że przywołany przepis, zważywszy na jego jednoznaczną treść, zaliczyć należy do przepisów o charakterze represyjnym, co potwierdza również i to, że usytuowany on został w Rozdziale 9 wymienionej ustawy - "Kary". Charakter wymienionego przepisu powoduje, że podlega on wykładni ścisłej, co znajduje swoje potwierdzenie w ogólnych zasadach i dyrektywach interpretacji prawa.

Z punktu widzenia istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie oznacza to brak jakichkolwiek podstaw dla akceptowania sytuacji, aby tak jak w rozpatrywanej sprawie, źródła rekonstruowania znamion naruszenia obowiązków lub warunków (deliktów administracyjnych) penalizowanych na gruncie ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych poszukiwać w innych aktach prawnych, niż te które wymienione zostały w art. 107 ust. 1 przywołanej ustawy. Nie byłoby to bowiem zgodne z wolą ustawodawcy, która w analizowanym zakresie wyrażona została aż nadto wyraźnie, a ponadto w sposób korespondujący z konstytucyjną zasadą tzw. wyłączności ustawy oraz zupełnego i koniecznego zakresu jej regulacji w sferze odnoszącej się do regulacji o charakterze represyjnym. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie podkreślał w swoim orzecznictwie, że konstytucyjne wymagania pod adresem przepisów karnych należy odnosić do wszystkich przepisów o charakterze represyjnym (sankcjonująco – dyscyplinującym), a więc do wszystkich przepisów, których celem jest poddanie ich adresata jakiejś formie ukarania lub sankcji (por. np. orzeczenia TK z dnia: 1 marca 1993 r., U 7/93; 26 kwietnia 1995 r., K 11/94; 26 września 1995 r., U 4/95). Jakkolwiek przy tym faktem jest, że od wymienionej zasady występują wyjątki polegające na odsyłaniu przez ustawodawcę do aktów podustawowych w celu dookreślania znamion penalizowanych czynów (zachowań), a taka praktyka prawodawcza jest akceptowana, zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (por. np. wyrok TK z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02), jak Sądu Najwyższego (por. postanowienie z dnia 29 stycznia 2009 r., sygn. akt I KZP 29/08) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 334/11), to jednak podkreślić należy, że w każdym tego rodzaju przypadku ustawodawca musi uczynić zadość określonym wymogom, co jednocześnie oznacza, że sama możliwość rekonstruowania znamion danego czynu w oparciu o inny akt normatywny niż ustawa, musi wprost wynikać z wyraźnego upoważnienia samej ustawy i/lub znajdować wyraźne i jednoznaczne uzasadnienie w jej treści. W innym przypadku jest to po prostu niemożliwe, niedopuszczalne i niezgodne z prawem.

Z punktu widzenia przedstawionych argumentów stwierdzić należy, że podjęte przez Sąd I instancji, w ślad za organem, działania i zabiegi "interpretacyjne" w zakresie, w jakim wyrażały się one w rekonstruowaniu i dookreśleniu znamion przypisanych skarżącej spółce naruszeń w aktach rangi podustawowej, nie znajdują żadnego upoważnienia, ani też uzasadnienia w jednoznacznej treści art. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, co świadczy o ich oczywistej dowolności i niezgodności z prawem.

Niezależnie od dotychczas podniesionych argumentów, w świetle których krytycznie ocenić należało podejście Sądu I instancji, zarówno do kontroli dokonanej przez organ wykładni art. 107 ust. 1 przywołanej ustawy, jak i do sposobu zastosowania wymienionego przepisu w okolicznościach stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, stwierdzić należy również, że zaakceptowana przez ten Sąd propozycja Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego, aby "dookreślenia" znamion pierwszego spośród przypisanych skarżącej spółce naruszeń dokonywać na podstawie § 46 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, jest wadliwa z tego powodu, że nie dość, iż nie znajduje upoważnienia w treści ar. 107 ust. 1 i ust. 2 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, to również nie znajduje żadnego uzasadnienia w treści samego tego rozporządzenia, a to zważywszy na treść przepisu upoważniającego, na podstawie którego rozporządzenie to zostało wydane. Zgodnie z art. 17 ust. 7 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym, minister właściwy do spraw transportu został zobowiązany i upoważniony zarazem do określenia, w drodze rozporządzenia, ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji, uwzględniając obowiązek opracowania przez zarządców, przewoźników kolejowych i użytkowników bocznic kolejowych szczegółowych przepisów wewnętrznych w tym zakresie.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ani treść wymienionego przepisu ustawy, zwłaszcza zaś zawartych w nim wytycznych treściowych, ani też zakres normowania wydanego na jego podstawie rozporządzenia nie upoważniały do tego, aby wbrew wyraźnej dyspozycji art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. można było na podstawie wskazanego aktu wykonawczego podejmować opisane powyżej zabiegi "dookreślania" znamion przypisanego skarżącej spółce naruszenia. Niezależnie od powyżej przedstawionych argumentów zasadniczej natury, stwierdzić należy również, że przepis § 46 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. nie miał charakteru regulacji adekwatnej z punktu widzenia zawartego pod lp. 1.1.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych opisu deliktu przypisanego spółce. Podczas bowiem, gdy wymieniony delikt polega na sporządzeniu dokumentu przewozowego, w którym nie jest zawarta inna wymagana informacja, to § 46 ust. 4 przywołanego rozporządzenia wykonawczego zamieszczony w jego Rozdziale 6 "Powiadamianie drużyn pociągowych i postępowanie w razie szczególnych wydarzeń" - co nie jest również bez znaczenia dla rezultatu wykładni tego przepisu - stanowi o tym, że szczegółowe postanowienia o wydawaniu i doręczaniu lub przekazywaniu rozkazów pisemnych oraz rodzaje i wzory rozkazów pisemnych określa zarządca infrastruktury w przepisach wewnętrznych. Ponadto, zważywszy na to, że zgodnie z ust. 2 § 46 przywołanego rozporządzenia, za pomocą rozkazów pisemnych wydaje się drużynie pociągowej polecenia, zezwolenia i informacje, a sporny w rozpatrywanej sprawie rozkaz pisemny "O" wymieniony został w § 57 ust. 3 pkt 1 lit. d) Instrukcji Ir - 1 (R - I), z którego wynika, że wskazany rozkaz ma walor adresowanej do drużyny pociągowej (manewrowej) polecenia i informacji o potrzebie ostrożnej jazdy w związku ze znajdowaniem się w pociągu wagonów z ładunkiem TWR, to również okoliczność, że o wymienionym rozkazie "O" mowa jest w pkt 9 wzoru formularza listy kontrolnej w przewozie koleją towarów niebezpiecznych zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 4 czerwca 2012 r. w sprawie formularza listy kontrolnej i formularza protokołu kontroli, wydanego na podstawie art. 106 ust. 1 pkt 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, nie daje podstaw, aby twierdzić, że wymieniony rozkaz, wobec wskazanych powyżej jego funkcji, stanowi integralną i obligatoryjną część dokumentu przewozowego, której brak uzasadnia nałożenie kary administracyjnej.

Przekonuje o tym treść przywołanych przepisów upoważniających wymienionych ustaw oraz wydanych na ich podstawie rozporządzeń, która w szczególności w relacji do treści pkt 1.9.3 i pkt 1.9.5 RID 2013 nie daje podstaw, aby twierdzić, że wskazane regulacje krajowe podjęte zostały w konsekwencji realizacji określonej w przywołanym akcie prawnomiędzynarodowym kompetencji do określenia specyficznych wymagań w zakresie bezpieczeństwa dla międzynarodowego transportu koleją towarów niebezpiecznych, której adresatem i podmiotem jest Państwo członkowskie. Zwłaszcza, gdy w kontekście pkt 1.2.1 lit. d) RID definiującego pojęcie listu przewozowego, zwrócić uwagę na sformułowany w pkt 1.9.7 RID wymóg określenia tych specyficznych wymagań w prawie krajowym Państwa członkowskiego. Nie powinno zaś budzić wątpliwości, że pojęcie prawa krajowego, o którym mowa na gruncie przywołanego unormowania, odnosić należy do prawa stanowionego przez uprawniony organ Państwa członkowskiego i o walorze powszechnego obowiązywania.

Uwzględniając to spostrzeżenie oraz jego doniosłość dla istoty sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie, równie krytycznie - jeżeli nie bardziej, gdy chodzi o dotychczas przedstawione argumenty - ocenić należy stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za organem administracji publicznej dopuścił możliwość rekonstruowania (dookreślania) znamion przypisanych spółce naruszeń (deliktów administracyjnych) w oparciu o akt prawny pozbawiony waloru prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie w oparciu o akt prawa wewnętrznego. W odniesieniu do pierwszego z tych naruszeń – niezamieszczenie w dokumencie przewozowym wymaganej informacji (lp. 1.1.3 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych) – jak i w odniesieniu do drugiego z nich – dopuszczenie do pozostawienia środka transportu przewożącego towary niebezpieczne bez wymaganego nadzoru (lp. 5.7 załącznika do przywołanej ustawy) – nastąpiło to bowiem, jak wyraźnie i jednoznacznie wynika z kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji (por. s. 2 i s. 4-6 uzasadnienia zaskarżonej decyzji; por. również s. 4 – 5 uzasadnienia decyzji z dnia 20 maja 2013 r. oraz s. 2 protokołu kontroli rubryka "Naruszony przepis") odpowiednio, na podstawie § 53 ust. 3 pkt 1 lit. d) Instrukcji o prowadzeniu ruchu pociągów Ir – 1 (R – I) oraz na podstawie § 17 ust. 7 pkt 7 Instrukcji o postępowaniu przy przewozie koleją towarów niebezpiecznych Ir – 16, a więc na podstawie aktów wewnętrznych.

Po drugie więc, zaskarżony wyrok Sądu I instancji nie może być uznany za zgodny z prawem również i z tego powodu, że zawarta w nim propozycja wykładni art. 107 ust. 1 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych, niezależnie od już wykazanych jej wad, w ogóle nie uwzględnia konsekwencji wypływających z treści art. 93 Konstytucji. Jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 1998 r., K 21/98, przywołany przepis ustawy zasadniczej ma charakter paradygmatyczny co oznacza, że wszystkie akty prawne, o których w nim mowa, a więc uchwały oraz zarządzenia, czy też akty prawne inaczej nazwane (system prawa wewnętrznie obowiązującego ma bowiem charakter otwarty), muszą mieścić się w modelu określonym w art. 93 Konstytucji, co z kolei oznacza, że żaden z tego rodzaju aktów prawnych nie może stanowić podstawy decyzji podejmowanej wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów, co innymi słowy wyraża się w tym, że nie może on kształtować, czy też współkształtować sytuacji prawnej adresata tej decyzji. Pominięcie przez Sąd I instancji tej właśnie zasadniczej konsekwencji wypływającej z art. 93 ustawy zasadniczej i zaakceptowanie, jako zgodnej z prawem, sytuacji polegającej na wydaniu decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w oparciu o wymienione powyżej instrukcje – co jak powyżej wskazano wprost wynika z jej uzasadnienia oraz z protokołu kontroli stanowiącego faktyczną podstawę jej podjęcia - nie mogło więc również nie pozostawać bez wpływu na krytyczną ocenę podejścia interpretacyjnego tego Sądu do art. 107 ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych oraz do rezultatu sądowoadministracyjnej kontroli wykładni tego przepisu przez organ administracji.

Z przedstawionego punktu widzenia, w uzupełnieniu do kwestii wiążącej się z oceną wykazania przez organ administracji ziszczenia się znamion naruszenia polegającego na dopuszczeniu do pozostawienia środka transportu przewożącego towary niebezpieczne bez wymaganego nadzoru (lp. 5.7 załącznika do ustawy o przewozie towarów niebezpiecznych), nie sposób nie ustrzec się i tej refleksji, że postanowienia § 17 ust. 7 pkt 7 Instrukcji Ir – 16, niezależnie od braku możliwości uznania ich za źródło i podstawę rekonstruowania (dookreślania) znamion przywołanego deliktu - o czym mowa była już powyżej - wskazują raczej na dowodowy walor wpisu adnotacji "TWR" w dzienniku ruchu. Zwłaszcza, gdy w kontekście opisu naruszenia wymienionego pod lp. 5.7 załącznika do przywołanej ustawy podkreślić, że zgodnie z jej art. 12 ust. 1 uczestnik przewozu towarów niebezpiecznych ma obowiązek przedsięwziąć niezbędne środki bezpieczeństwa w celu zapobieżenia zagrożeniom dla osób, mienia i środowiska, a w przypadku zaistnienia wypadku lub awarii niezwłocznie powiadomić osoby będące w strefie zagrożenia oraz centrum powiadamiania ratunkowego lub jednostkę ochrony przeciwpożarowej. Realizacja znamion omawianego deliktu administracyjnego stanowi więc zagadnienie odnoszące się do sfery faktów. Zachowaniem penalizowanym na gruncie omawianej regulacji jest bowiem "brak wymaganego nadzoru".

Wobec powyższego, zarzuty skargi kasacyjnej uznać należało za usprawiedliwione. W związku z tym też, że sporna rozpatrywanej sprawie kwestia odnosiła się do wykładni prawa materialnego, której błąd skarżąca kasacyjnie spółka skutecznie zarzuciła Sądowi I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok postanowił rozpoznać skargę PKP PLK S.A. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Transportu Kolejowego z dnia [...] lipca 2013 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej. Skargę tę, w świetle wszystkich powyżej przedstawionych argumentów uznać należało za zasadną, co skutkowało uchyleniem wymienionej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., a to w związku ze stwierdzeniem wydania jej z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.