Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SAB/Po 193/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 § 2 pkt 4, 8 i 9, art. 53 § 2b, art. 119 pkt 4, art. 149 § 1, 1a i 2, art. 151, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1 § 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 37 § 1 pkt 1 i 2, art. 61 § 3, art. 64 § 2, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c, § 15 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 listopada 2021 r. sprawy ze skargi B. S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. zobowiązuje Burmistrza Miasta i Gminy do załatwienia wniosku skarżącego B. S. datowanego na [...] kwietnia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy, w terminie 14 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy; 2. stwierdza, że Burmistrz Miasta i Gminy dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w załatwieniu wniosku, o którym mowa w pkt 1 wyroku; 3. stwierdza, że bezczynność oraz przewlekłość, o których mowa w pkt 2 wyroku, nie miały miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. w pozostałym zakresie skargę oddala; 5. zasądza od Burmistrza Miasta i Gminy na rzecz skarżącego B. S. kwotę [...]zł (słownie: [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] października 2021 r. (data wpływu do organu: [...] października 2021 r.), B. S. (dalej też jako "inwestor" lub "skarżący"), reprezentowany przez r.pr. G. W., złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy (zwanego też dalej "Burmistrzem") w załatwieniu wniosku skarżącego z [...] kwietnia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr ewid. [...], obręb C., gmina Z. (znak sprawy: [...]). W skardze wniósł o:

1) wydanie stosownego orzeczenia przez Burmistrza bez zbędnej zwłoki, tj. uwzględnienie skargi w trybie autokontroli na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a.,

2) uwzględnienie skargi na bezczynność przez Sąd i zobowiązanie Burmistrza do załatwienia przedmiotowej sprawy, w określonym przez Sąd terminie – w przypadku niezałatwienia sprawy przez organ w trybie autokontroli (art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a.),

3) stwierdzenie, że Burmistrz dopuściło się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.),

4) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.),

5) przyznanie od Burmistrza na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.),

6) zasądzenie od Burmistrza na rzecz skarżącego kosztów postępowania w kwocie [...]zł [wynagrodzenia pełnomocnika [...] zł (1 x stawka minimalna), kosztów sądowych – wpisu [...] zł, kosztów udzielonego pełnomocnictwa – opłaty skarbowej [...] zł]

– zarzucając naruszenie art. 35 § 3 i art. 12 k.p.a. polegające na bezczynności organu.

W uzasadnieniu skargi jej autor wyjaśnił, że od wniesienia wniosku z [...] kwietnia 2021 r. o ustalenie warunków zabudowy minęło pięć miesięcy, a Burmistrz sprawy nie załatwił – tzn. nie wydał ani decyzji, ani też nie powiadomił na piśmie, że pozostawił podanie bez rozpoznania – co jednoznacznie oznacza, że jest on w stanie bezczynności. Pismem z [...] czerwca 2021 r. Burmistrz zawiadomił o niezałatwieniu sprawy w terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do [...] lipca 2021 r. W tak wyznaczonym terminie organ sprawy nie załatwił, ani też nie wskazał innego terminu załatwienia sprawy. W ocenie pełnomocnika skarżącego sprawa nie jest szczególnie skomplikowana (złożona). Prowadzenie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy należy do typowych (zwyczajnych) czynności organu, dlatego winien on sprawę tę załatwić bez zbędnej zwłoki (od razu), a już na pewno nie dłużej niż w ciągu miesiąca. Autor skargi nadmienił, że została ona poprzedzona ponagleniem z [...] sierpnia 2021 r. (wpływ do organu w dniu [...] sierpnia 2021 r.), które zostało rozpoznane postanowieniem SKO w K. z [...] września 2021 r. (znak: [...]), z sentencją którego skarżący się nie zgadza. Po wniesieniu ponaglenia organ po raz kolejny wezwał do usunięcia braków. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że nawet sama zapowiedź pozostawienia podania bez rozpoznania nie załatwia sprawy. Brak do tej pory pisma informującego o pozostawieniu podania bez rozpoznania świadczy o bezczynności, natomiast kolejne wezwanie do uzupełnienia braków o przewlekłości postępowania.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu – przedstawiwszy szczegółowo dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, w tym fakt dwukrotnego wzywania skarżącego przez organ (pismami z [...] lipca 2021 r. i z [...] sierpnia 2021 r.) do uzupełnienia braków formalnych wniosku przez wykazanie spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zapotrzebowania na wodę – Burmistrz stwierdził, że obecnie sprawa jest na etapie prowadzenia postępowania administracyjnego w celu wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ocenił, że w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezczynność organu pierwszej instancji. W orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się bowiem, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. W konsekwencji zarzut bezczynności powinien pojawić się wówczas, gdy organ, będąc właściwym w sprawie i zobowiązanym do wydania decyzji lub innego aktu administracyjnego pozostaje w zwłoce. Tymczasem postępowanie administracyjne jest w toku i zmierza ku zakończeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dalsze przypadki zaskarżalnej bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania zostały unormowane w art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a.

Skargi w tym przedmiocie mogą być rozpoznawane przez sąd administracyjny w trybie uproszczonym – zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. – co też miało miejsce w niniejszej sprawie.

W świetle art. 53 § 2b p.p.s.a. formalnym wymogiem dla skutecznego wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest, co do zasady, poprzedzenie jej ponagleniem skierowanym do właściwego organu. Przy tym, jak podkreśla się w orzecznictwie, ponaglenie dla jego skuteczności musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość [por. postanowienie NSA(7) z 02.09.2020 r., II OSK 3732/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; w skrócie "CBOSA"]. Natomiast to, czy w ogóle, i ewentualnie w jaki sposób, ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ, nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi, ani dla jej skuteczności (por. wyroki NSA: z 25.09.2018 r., II OSK 1659/18; z 30.01.2020 r., II OSK 3092/19; z 13.10.2020 r., II OSK 71/20; dostępne w CBOSA).

W sprawie jest poza sporem, że skarżący wniósł wymagane ponaglenie – pismem z [...] sierpnia 2021 r., które wpłynęło do Urzędu Miejskiego w Z. [...] sierpnia 2021 r. Natomiast fakt, że organ wyższego stopnia, tj. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpoznaniu tego ponaglenia – postanowieniem z [...] września 2021 r. ([...]) – nie dopatrzył się zarzucanych organowi I instancji bezczynności ani przewlekłości, pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej kontroli sądowej, gdyż Sąd nie jest tym orzeczeniem związany.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w świetle art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. zaskarżalna do sądu opieszałość organu administracji publicznej w procedowaniu może przybrać dwie postaci – bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Z tytułu skargi wniesionej w niniejszej sprawie ("Skarga na bezczynność i przewlekłość Burmistrza Miasta i Gminy) oraz przedostatniego akapitu jej uzasadnienia wynika, że autor skargi uczynił jej przedmiotem obie normatywne postaci opieszałości organu administracji publicznej w załatwieniu sprawy, a mianowicie bezczynność oraz przewlekłość (acz nie był w tym do końca konsekwentny, gdyż wnioski i zarzuty skargi dotyczą expressis verbis wyłącznie bezczynności).

W związku z tym należy wyjaśnić, że użyte przez ustawodawcę w art. 149 § 1 p.p.s.a. sformułowanie: "skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy" należy rozumieć jako alternatywę nierozłączną, co oznacza możliwość wniesienia do sądu administracyjnego skargi, w której zarzuca się jednocześnie obie formy opieszałości organu. Zawarty w tym przepisie spójnik "lub" nie stanowi alternatywy rozłącznej, wyłączającej możliwość równoczesnego zaskarżenia zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania (por. wyrok NSA z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19, CBOSA).

Należy przy tym zastrzec, że – jak trafnie podnosi się w orzecznictwie – zarzucenie w jednym piśmie bezczynności oraz przewlekłości postępowania nie powinno być traktowane jako skumulowanie dwóch skarg, o ile kwestionowana jest terminowość i sprawność działania organu w tej samej sprawie administracyjnej. W takim przypadku objęcie jedną skargą obu form opieszałości organu inicjuje jedną sprawę sądowoadministracyjną, w której sąd ma obowiązek rozpoznać i rozstrzygnąć spór o legalność braku wydania aktu lub niezałatwienia sprawy w terminie. Pozostaje to w związku z zasadą, że przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym może być tylko jedna decyzja lub inny akt, którego legalność badana jest przez sąd administracyjny. Z kolei przedmiotem postępowania w sprawie ze skargi na "bezczynność" oraz "przewlekłość" jest zasadniczo ustalenie, czy zachodzi potrzeba zobowiązania organu do wydania w określonym terminie aktu lub podjęcia określonej czynności. W obu przypadkach sąd administracyjny dysponuje tymi samymi środkami prawnymi, a ich zastosowanie jest obowiązkowe w razie stwierdzenia jakiejkolwiek postaci niesprawnego funkcjonowania organu, niezależnie od podniesionych w skardze zarzutów i wniosków oraz podstawy prawnej (por. wyroki NSA: z 05.06.2012 r., II OSK 709/12; z 24.02.2015 r., II OSK 2225/14; z 01.04.2015 r., I OSK 2567/14; z 20.04.2017 r., II OSK 255/16; z 21.09.2018 r., I OSK 16/17; z 18.09.2019 r., II OSK 1290/19; z 15.06.2021 r., II OSK 627/21; dostępne w CBOSA).

Nie zwalnia to oczywiście sądu administracyjnego z konieczności badania sprawy pod kątem obydwu zarzucanych rodzajów opieszałości organu (por. wyrok NSA z 24.02.2015 r., II OSK 2225/14, CBOSA).

W związku z tym ocenę, czy w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do zarzucanych Wojewodzie bezczynności oraz przewlekłości należy poprzedzić koniecznym rozgraniczeniem zakresów obu rodzajów opieszałości organu.

W tym kontekście Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela zapatrywanie wyrażone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lipca 2012 r. o sygn. akt II OSK 1031/12 (CBOSA), zgodnie z którym nowelizacja Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegająca na dodaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania wymagała reinterpretacji pojęcia "bezczynności", przez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia (względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Chodzi w tym przypadku o przekroczenie terminu określonego na podstawie art. 35 k.p.a. lub wynikającego z przepisów szczególnych, do których odsyła art. 35 § 4 k.p.a., względnie terminu przedłużonego zgodnie z art. 36 k.p.a. Pojęcie "bezczynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 i 9 oraz art. 149 § 1 p.p.s.a. sprowadza się więc obecnie do badania kwestii ewentualnego naruszenia "terminowości" działania organów administracyjnych – niezałatwienia sprawy w terminie (por. R. Suwaj, Sądowa ochrona przed bezczynnością administracji publicznej, Warszawa 2014, s. 57). Potwierdza to definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności.

Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2021, art. 3 Nb 80), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 37 Nb 4). Pojęcie "przewlekłości postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (zob. wyrok NSA z 05.07.2012 r., II OSK 1031/12, CBOSA). Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uchwała NSA z 22.06.2020 r., II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020, nr 6, poz. 79; por. też M. Masternak, Czynności materialno-techniczne jako prawna forma działania administracji publicznej, Toruń 2018, s. 526).

Mając na względzie powyższe rozróżnienie, Sąd uznał, że Burmistrz dopuścił się w kontrolowanej sprawie zarzucanych mu: bezczynności oraz przewlekłego prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.

Zgodnie bowiem z art. 12 k.p.a. organ administracji publicznej powinien działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia (§ 1), a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie (§ 2). Wskazany przepis normuje jedną z zasad ogólnych postępowania administracyjnego – zasadę szybkości, a więc osiągania końcowego celu postępowania administracyjnego w najkrótszym możliwym czasie. W doktrynie podnosi się, że zasada ta ma dla skuteczności ochrony interesu społecznego oraz interesu jednostki istotne znaczenie i należy do kardynalnych zasad dobrego postępowania. Przewlekłość zawsze jest bowiem zaprzeczeniem stabilności i pewności w stosunkach społecznych, podważa w oczach społeczeństwa autorytet władzy oraz oddala moment wykonania nakazu prawa (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2021, art. 12 Nb 1, i tam przywołana literatura). Realizacja wskazanej zasady jest zagwarantowana przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy oraz ustanawiającymi środki ochrony przed przewlekłością i bezczynnością organów administracji publicznej, a także statuującymi odpowiedzialność pracownika organu administracji publicznej.

W myśl art. 35 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Do terminów określonych wyżej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5).

Przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741; w skrócie "u.p.z.p.") nie określają innych, niż wyżej wymienione, terminów załatwienia sprawy ustalenia warunków zabudowy. W konsekwencji należy przyjąć, że tego rodzaju sprawa – jako zaliczająca się do spraw wymagających postępowania wyjaśniającego, i to, co do zasady, spraw szczególnie skomplikowanych w rozumieniu art. 35 § 3 k.p.a. (por. np. wyrok NSA z 19.06.2015 r., II OSK [...], CBOSA) – powinna być załatwiona zasadniczo w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania.

Wobec tego nie ulega wątpliwości, że przedmiotowa sprawa – jako dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych – jest, wbrew stanowisku skarżącego, sprawą szczególnie skomplikowaną, o jakiej mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Zatem powinna być, co do zasady, załatwiona w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, czyli w tym przypadku – od doręczenia organowi wniosku o ustalenie warunków zabudowy (zob. art. 61 § 3 k.p.a.). Tymczasem, jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych sprawy oraz z niespornych twierdzeń stron postępowania sądowego:

- [...] kwietnia 2021 r. wpłynął do organu przedmiotowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, datowany na [...] kwietnia 2021 r.;

- pismem z [...] maja 2021 r. ([...] Burmistrz wystosował do stron postępowania zawiadomienie o tym, że na wniosek B. S. zostało wszczęte postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na: "Budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych" na terenie działki o nr ewid. [...], ob. C. , gm. Z.;

- pismem z [...] czerwca 2021 r. organ zawiadomił inwestora o niezałatwieniu sprawy w terminie – ze względu na "skomplikowany charakter sprawy związany z wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy" i fakt, iż "sprawa jest analizowana przez uprawnionego urbanistę" – oraz wskazał nowy termin załatwienia sprawy: do [...] lipca 2021 r.;

- pismem z [...] lipca 2021 r. Burmistrz wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku poprzez dostarczenie oświadczenia o wybudowaniu indywidualnych studni do każdego z projektowanych budynków, w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Jak wyjaśniono w samym wezwaniu, było ono uzasadnione koniecznością wykazania przez inwestora, że uzbrojenie terenu w zakresie dostaw wody do planowanych budynków mieszkalnych jest wystarczające dla tego zamierzenia, a to w związku z pismem Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp. z o.o. z [...] kwietnia 2021 r. informującym, że istniejące uzbrojenie terenu jest niewystarczające do zapewnienia dostawy wody do działki nr [...]. Referowane wezwanie zostało doręczone inwestorowi [...] lipca 2021 r.;

- [...] sierpnia 2021 r. inwestor odpowiedział na powyższe wezwanie – pismem z tej samej daty – uznając to wezwanie za niezasadne i wnosząc o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z wnioskiem;

- [...] sierpnia 2021 r. wpłynęło do organu ponaglenie wniesione przez inwestora;

- pismem z [...] sierpnia 2021 r. Burmistrz ponownie wezwał inwestora, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., do uzupełnienia wniosku – poprzez "[d]oprecyzowanie dostarczenia wody wraz z niezbędnymi dokumentami, które spełniłoby warunek wskazany w art. 61 ust. 1 pkt 3" u.p.z.p., tj. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego – w terminie 30 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. To wezwanie zostało doręczone inwestorowi [...] września 2021 r. i pozostało bez odpowiedzi;

- postanowieniem z [...] września 2021 r. ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. stwierdziło, że "organ I instancji nie dopuścił się bezczynności lub przewlekłego postępowania" w przedmiotowej sprawie;

- [...] października 2021 r. do Burmistrza wpłynęła skarga inwestora z [...] października 2021 r. na bezczynność i przewlekłość tego organu w przedmiotowej sprawie.

Dla dopełnienia obrazu stanu faktycznego sprawy należy jeszcze dodać, że pismem z [...] listopada 2021 r. tut. Sąd wezwał Burmistrza do udzielenia informacji, czy w sprawi zapadła już decyzja kończąca postępowanie, którego dotyczy skarga. Wezwanie to do dnia wydania wyroku pozostało bez odpowiedzi.

W ocenie Sądu, w świetle wcześniejszych rozważań prawnych oraz ustalonych okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że Burmistrz dopuścił się w tej sprawie zarzucanej bezczynności, o jakiej mowa w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie załatwił bowiem sprawy ani w terminie ustawowym – który w tym przypadku upłynął z dniem [...] czerwca 2021 r. – ani w terminie przez siebie przedłużonym, na podstawie art. 36 § 1 k.p.a., tj. do [...] lipca 2021 r. Zarazem w aktach sprawy brak innych powiadomień, które wskazywałyby nowe, późniejsze terminy załatwienia sprawy.

Przechodząc zaś do oceny zarzuconej Burmistrzowi przewlekłości postępowania, należy na wstępie stwierdzić, że wbrew stanowisku organu, ewentualne niewykazanie przez inwestora spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie powinno być traktowane jako brak formalny wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

W świetle art. 52 ust. 2 pkt 1 i 2 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać:

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

Z cytowanego przepisu nie wynika, aby dokumenty wykazujące spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. stanowiły formalny składnik wniosku, a co za tym idzie – aby wykazanie tych okoliczności mogło być przez organ egzekwowane w uregulowanym w art. 64 § 2 k.p.a. trybie usuwania braków formalnych wniosku, pod rygorem jego pozostawienia bez rozpoznania.

Wezwanie wystosowane w trybie art. 64 § 2 k.p.a. powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników (por. wyroki NSA: z 23.01.1996 r., II SA 1473/94; z 12.05.2006 r., I OSK 869/05; dostępne w CBOSA).

Tymczasem, w ocenie Sądu, obowiązek przedłożenia żądanych przez organ dokumentów i wyjaśnień wiąże się właśnie z koniecznością wykazania przez inwestora spełnienia jednej z obligatoryjnych – materialnych, a nie formalnych – przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy. W konsekwencji niewykazanie spełnienia tej przesłanki w odniesieniu do planowanego zamierzenia powinno skutkować odmową ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, a nie pozostawieniem wniosku bez rozpoznania.

Należy w tym miejscu podkreślić, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie jest władny oceniać ani rozstrzygać, czy w okolicznościach faktycznych sprawy inwestor rzeczywiście powinien był przedłożyć dokumenty żądane przez organ, w celu wykazania spełnienia warunku w postaci zapewnienia istnienia lub możliwości realizacji w przyszłości uzbrojenia niezbędnego do zapewnienia dostaw wody do planowanych budynków. Kognicja sądu administracyjnego w postępowaniu wywołanym skargą na bezczynność lub przewlekłość organu ogranicza się bowiem do badania, czy organ miał wynikający z przepisów prawa obowiązek wydania aktu lub czynności i czy dokonał tego sprawnie, w przepisanym terminie. W postępowaniu tym sąd zasadniczo nie bada więc sprawy pod kątem merytorycznym i nie ocenia przyczyn niepodjęcia przez organ czynności lub aktu, do którego był on zobowiązany na mocy odpowiednich przepisów prawa materialnego – jest to badane przez sąd dopiero w przypadku wytoczenia skargi na określone rozstrzygnięcie organu. Stąd wyrok uwzględniający skargę na bezczynność lub przewlekłość organu administracji publicznej nie może, co do zasady, dotyczyć kwestii mających wpływ na merytoryczną treść przyszłego aktu lub czynności (por. wyroki NSA: z 15.12.2011 r., I OSK 1721/11; z 28.02.2013 r., II GSK 2172/11; z 15.03.2016 r., II OSK 1717/15; dostępne w CBOSA).

Dlatego Sąd w niniejszej sprawie był zmuszony poprzestać na stwierdzeniu, że dokumenty i wyjaśnienia, o których przedstawienie Burmistrz wzywał inwestora, nie stanowiły elementów formalnych wniosku, których uzupełnienia można by dochodzić w trybie usuwania braków formalnych wniosku. W konsekwencji odmowa ich przedstawienia przez inwestora nie tamowała merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (np. przez wydanie decyzji odmownej). Tym bardziej nie uzasadniała pozostawiania wniosku bez rozpoznania. Zresztą w analizowanej sytuacji rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania był nieadekwatny również z tego powodu, że w czasie wystosowywania przez organ ww. wezwań do inwestora postępowanie administracyjne było już w toku – wszak sam organ zawiadomił strony o jego wszczęciu, pismem z 26 maja 2021 r. – co wykluczało już na tym etapie zastosowanie tej szczególnej sankcji, jaką jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania. W takim bowiem przypadku – o ile rzeczywiście w sprawie ujawniłyby się przyczyny (formalne) uniemożliwiająca dalsze procedowanie – wszczęte już postępowanie należałoby formalnie zakończyć, przez jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, oba wystosowane przez organ do inwestora wezwania do usunięcia braków formalnych wniosku należy ocenić jako wadliwe, z tym że pierwsze (datowane na [...] lipca 2021 r.) – z uwagi na błędną podstawę prawną i rygor (z art. 64 § 2 k.p.a.), a drugie (opatrzone datą [...] sierpnia 2021 r.) – również z uwagi na jego zbędność. Skoro bowiem inwestor w odpowiedzi na pierwsze wezwanie wyraźnie dał do zrozumienia, że żądanie organu przedłożenia wskazanych dokumentów uznaje za bezzasadne, oraz wniósł o rozpoznanie sprawy zgodnie z wnioskiem, to powtórne wzywanie inwestora o to samo (i to znów pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania) – pod pozorem, jakoby, jak to ujęto w odpowiedzi na skargę, jego odpowiedź był "nieprecyzyjna" – ewidentnie jawi się jako czynność niepotrzebna (zbędna).

Poza tym analiza akt sprawy pokazuje, że w toku kontrolowanego postępowania występowały liczne, dość długie okresy "przestojów", w których postępowanie faktycznie spoczywało. W szczególności nie sposób stwierdzić, jakie konkretnie czynności były podejmowane przez organ:

- w ciągu miesiąca, jaki upłynął od dnia złożenia wniosku przez inwestora do dnia wystosowania przez organ zawiadomienia do stron o wszczętym postępowaniu (poza samą, raczej nieskomplikowaną czynnością ustalenia kręgu stron postępowania);

- w ciągu kolejnego miesiąca, jaki upłynął pomiędzy tym zawiadomieniem, a zawiadomieniem wystosowanym do inwestora (notabene niezasadnie tylko do niego, z pominięciem pozostałych stron postępowania, skoro art. 36 § 1 k.p.a. stanowi wyraźnie, że należy zawiadomić "strony", w domyśle: wszystkie, a nie tylko jedną z nich, tu: wnioskodawcę) o niezałatwieniu sprawy w terminie i wyznaczeniu nowego terminu jej załatwienia. Ponadto wypada zauważyć, że zawarta w tym ostatnim zawiadomieniu informacja, iż sprawa jest analizowana przez uprawnionego urbanistę, nie znalazła potwierdzenia w aktach sprawy, gdyż nie zawierają one żadnych materiałów przygotowanych przez urbanistę, a jedynie notatkę służbową z [...] września 2021 r., "iż brak mapy potrzebnej do wydania warunków zabudowy w aktach sprawy spowodowany jest tym, że w/w mapę posiada urbanista, który sporządza tutejszemu organowi projekty decyzji o warunkach zabudowy";

- przez trzy tygodnie, pomiędzy otrzymaniem przez organ odpowiedzi inwestora na pierwsze wezwanie, a wystosowaniem doń wezwania drugiego;

- w całym pozostałym okresie od upływu terminu wskazanego w ponownym wezwaniu inwestora do usunięcia braków formalnych wniosku (tj. od [...] października 2021 r.) do dnia wydania niniejszego wyroku.

W tym stanie rzeczy można zasadnie zarzucić Burmistrzowi przewlekłe prowadzenie postępowania. Nie ulega wątpliwości, że organy administracji publicznej powinny działać efektywnie, tj. sprawnie, szybko i skutecznie, uwzględniając ekonomikę podejmowanych działań. Innymi słowy, działania administracji winny się charakteryzować aktywnością nakierowaną na sprawne i prawidłowe załatwienie konkretnej sprawy. Tym wymogom Organ w kontrolowanym postępowaniu nie uczynił w pełni zadość. W szczególności niezasadnie, dwukrotnie wzywał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku, pod rygorem pozostawienia go bez rozpoznania, w odniesieniu do kwestii (dokumentów, wyjaśnień), które – jak to już wyżej wyjaśniono – takich (formalnych) braków nie stanowiły.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Z kolei w myśl art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że do dnia wydania niniejszego wyroku Burmistrz nie załatwił sprawy (wystosowane w tej kwestii zapytanie Sądu – k. 27-30 akt sądowych – organ pozostawił bez odpowiedzi), Sąd, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (pkt 1 sentencji wyroku). Natomiast na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności oraz przewlekłości w załatwieniu tego wniosku (pkt 2 sentencji wyroku).

Jednakże – stosownie do wymogu z art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd uznał, że stwierdzona opieszałość organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3 sentencji wyroku).

"Rażącym naruszeniem prawa" w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok NSA z 21.06.2012 r., I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27.03.2013 r., II OSK 468/13; a także wyroki WSA: z 10.04.2014 r., II SAB/Wr 14/14; z 11.10.2013 r., II SAB/Po 69/13; z 11.03.2015 r., IV SAB/Po 19/15 – CBOSA).

W niniejszej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie Sąd miał w szczególności na względzie, że zaistniała w sprawie opieszałość organu w załatwieniu sprawy nie tyle wynikała z jego złej woli, ile raczej z błędnej oceny charakteru stwierdzonego przez ten organ "braku" – w postaci niewykazania przez inwestora przesłanki z art. 61 ust 1 pkt 3 u.p.z.p. w zakresie zapewnienia zaopatrzenia w wodę dla planowanej inwestycji – jako braku formalnego wniosku inwestora o ustalenie warunków zabudowy, uzasadniającego pozostawienie tego wniosku bez rozpoznania.

Te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały już za uznaniem, że brak jest dostatecznych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej określonej w pkt 5 petitum skargi. W tym zakresie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił (pkt 4 sentencji wyroku).

Dodatkowo wypada wyjaśnić, że środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (por. wyroki NSA: z 28.07.2020 r., II GSK 127/20; z 20.04.2021 r., III OSK 2948/21; dostępne w CBOSA). Decyzja o ich zastosowaniu – w tym wybór konkretnego środka (grzywna, suma pieniężna albo oba te środki łącznie) – należy do sądu administracyjnego (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1314/16; z 11.04.2017 r., I OSK 1506/16; z 11.07.2017 r., II OSK 879/17; dostępne w CBOSA). Zatem zasądzenie na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumy pieniężnej od organu – podobnie, jak i nałożenie na organ grzywny – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu (por. wyroki NSA: z 03.02.2017 r., II GSK 1695/16; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA). O ile jednak grzywna pełni przede wszystkim funkcję represyjną i prewencyjną (dyscyplinującą), o tyle w przypadku sumy pieniężnej, choć wskazane funkcje też zachowują pewne znaczenie, to na plan pierwszy wysuwa się funkcja kompensacyjna. Chodzi mianowicie o zrekompensowanie, przynajmniej w pewnej mierze, uszczerbku (straty, krzywdy, itp.), jakiego doznał skarżący na skutek bezczynności lub przewlekłego działania organu administracji. W postanowieniu z 19 lipca 2016 r., sygn. akt I OZ 705/16 (CBOSA), Naczelny Sąd Administracyjny wyraźnie stwierdził, że suma pieniężna, o której mowa w art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., stanowi "szczególnego rodzaju zadośćuczynienie za stan bezczynności organu". W związku z tym nie ulega wątpliwości, że wniosek o przyznanie sumy pieniężnej winien zawierać uzasadnienie, w którym skarżący powinien nawiązać do uszczerbku (o charakterze majątkowym lub niemajątkowym) wywołanego bezczynnością lub przewlekłością postępowania. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana, w istotnej mierze, wskazaną w skardze argumentacją (por. wyrok NSA z 29.04.2020 r., I OSK 3094/19, CBOSA). Oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 p.p.s.a. możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się w tym zakresie do procesowego aspektu tego zagadnienia, należy stwierdzić, że sąd rozpoznający skargę na bezczynność lub przewlekłość powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi (por. wyroki NSA: z 08.02.2017 r., I OSK 1313/16; z 16.05.2017 r., I OSK 2934/16; z 07.09.2017 r., I OSK 798/17; z 19.12.2017 r., I OSK 1685/17; dostępne w CBOSA).

W niniejszej sprawie autor skargi w ogóle nie uzasadnił wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, co stanowiło dodatkowy argument za orzeczonym oddaleniem żądania strony skarżącej w tym zakresie.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego przez skarżącego wpisu od skargi ([...] zł), wynagrodzenie należne jego zawodowemu pełnomocnikowi, ustalone według stawek minimalnych ([...] zł) zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz koszt opłaty skarbowej od złożonego do akt pełnomocnictwa ([...] zł) – łącznie: [...] zł.