Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 714/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 24, art. 27 ust. 5
journal: Dz.U. 2020 poz 1398
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jarosław Piątek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Ruszyński Asesor WSA Kamila Karwatowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r., nr [...].


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r.,nr [...], działając na podstawie art. 3 pkt 11, art. 16a, art. 17, art. 23 ust. 1, art. 27 ust 5 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r.o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. 2020 r., poz. 111 ze zm., dalej jako: u.ś.r.) oraz na podstawie art. 7, art. 77, art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) odmówił M.Ś. zmiany specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne począwszy od [...] lipca 2018 r. oraz odmówił M.Ś. dopłaty różnicy w wysokości 32.606,00 zł za okres od [...] lipca 2018 r. do [...] lutego 2021 r.

W treści powyższego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że M.Ś. w dniu 31 lipca 2018 r. wniosła o ustalenie prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem opieki nad mężem – I.Ś., który legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności datowanym od [...] kwietnia 2018 r. Ostateczną decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], Prezydent Miasta przyznał M.Ś. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża na okres od [...] lipca 2018 r. do [...] października 2018 r. w wysokości 520 zł miesięcznie. Następnie w związku z kolejnymi wnioskami strony o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na męża, obejmującego nowe okresy rozliczeniowe Prezydent Miasta wydał ostateczne decyzje: z dnia [...] października 2018 r. przyznająca M.Ś. specjalny zasiłek opiekuńczy na męża od [...] listopada 2018 r. do [...] października 2019 r. w wysokości 620 zł miesięcznie, z dnia [...] stycznia 2020 r. przyznająca M.Ś. specjalny zasiłek opiekuńczy na męża od [...] listopada 2019 r. do [...] października 2020 r. w wysokości 620 zł miesięcznie, z dnia [...] października 2020 r. przyznająca M.Ś. specjalny zasiłek opiekuńczy na męża od [...] listopada 2020 r. do [...] października 2021 r. w wysokości 620 zł miesięcznie. Organ zaznaczył, że w okresie od lipca 2018 r. do lutego 2021 r. strona nie wystąpiła z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na męża w jakiejkolwiek formie.

Dalej organ I instancji podał, że pismem z [...] marca 2021 r. M.Ś. wniosła o zmianę specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne dla opiekuna osoby, której niepełnosprawność powstała po 18. lub 25. roku życia, poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji:

- z [...] sierpnia 2018 r. nr [...],

- z [...] października 2018 r. nr [...],

- z [...] stycznia 2020 r. nr [...],

- z [...] października 2020 r. nr [...]

przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy i uznania w miejsce ww. decyzji prawa do korzystniejszego dla wnioskodawczyni świadczenia pielęgnacyjnego począwszy od [...] lipca 2018 r., a także o dopłatę różnicy w wysokości 32.606,00 zł za okres od [...] lipca 2018 r. do [...] lutego 2021 r. między kwotą świadczenia pielęgnacyjnego, a kwotą pobraną specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu powyższego pisma strona zarzuciła organowi I instancji, że nie dopełnił obowiązku pouczenia o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia.

Prezydent Miasta następnie wskazał, że strona skarżąca wnosiła wyłącznie o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wnioskowała o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na męża, zatem zgodnie z treścią art. 27 ust. 5 u.ś.r. w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) Świadczenia rodzicielskiego lub 2) Świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) Specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) Dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) Zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W ocenie organu z uwagi na powyższe w przedmiotowej sprawie nie zaistniał zbieg uprawnień do ww. świadczeń.

Organ I instancji zauważył również, że M.Ś. do dnia wydania przedmiotowej decyzji nie wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne na męża, natomiast na podstawie art. 23 ust. 1 u.ś.r. ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych oraz ich wypłata następują odpowiednio na wniosek małżonków, jednego z małżonków, rodziców, jednego z rodziców, opiekuna faktycznego dziecka, opiekuna prawnego dziecka, rodziny zastępczej niezawodowej, osoby uczącej się, pełnoletniej osoby niepełnosprawnej lub innej osoby upoważnionej do reprezentowania dziecka lub pełnoletniej osoby niepełnosprawnej, a także osób, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny.

Nadto organ podniósł, że z przedłożonego przez wnioskodawczynię orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności męża wynika, iż jego

niepełnosprawność istnieje od 45 roku życia, znaczny stopień niepełnosprawności datuje się od [...] kwietnia 2018 r., zatem stosownie do art. 17 ust. 1b u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjnie stronie nie przysługuje, bowiem niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała do 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Organ zaznaczył przy tym, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, nie spowodował pozbawienia mocy obowiązującej przepisu art 17 ust. 1b u.ś.r., zatem do czasu zmiany ustawy przez ustawodawcę, obowiązuje reguła, wedle której warunkiem uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest spełnienie przesłanek wynikających z powyższego przepisu.

Organ I instancji odniósł się także do wyjaśnień strony przedstawionych w piśmie z [...] kwietnia 2021 r., ponownie podkreślając, że skarżąca od lipca 2018 r. nie wnosiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, od lipca 2018 r. do lutego 2021 r. wnosiła wyłącznie o specjalny zasiłek opiekuńczy, do dnia wydania decyzji jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego, z którego nie zrezygnowała, natomiast wystąpiła o zmianę wszystkich decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy na rzecz przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ zauważył, że prawo do świadczeń rodzinnych ustalane jest na wniosek strony, zatem jeżeli strona takiego wniosku nie złożyła, to nie jest możliwe ustalenie i wypłata świadczenia pielęgnacyjnego wstecz.

M.Ś. pismem z dnia [...] maja 2021 r. wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta z [...] kwietnia 2021 r., zarzucając jej naruszenie przepisów:

- art. 8 i 9 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r., poprzez niewypełnienie obowiązku pouczenia strony o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. i możliwości dokonania wyboru korzystniejszego świadczenia,

- art. 7 k.p..a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez niedopełnienie obowiązku dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w celu ustalenia tego stanu zgodnie z prawdą obiektywną oraz podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes wnioskodawczyni,

- art. 6 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz nieuwzględnienie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, poprzez nieuznanie przez organ I instancji, że art. 17 ust. 1 b u.ś.r. w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną

po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP,

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 31 u.ś.r., poprzez błędne uznanie, że wnioskodawczyni nie wykazała następstwa błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, co spowodowało odmowę dopłaty żądanej różnicy w świadczeniach w kwocie głównej 32.606,00 zł,

- art. 107 § 3 k.p.a., poprzez lakoniczne odniesienie się do zarzutów i argumentacji zawartej w piśmie wyjaśniającym z [...] kwietnia 2021 r.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o zmianę przedmiotowej decyzji i uznanie, że wniosek z [...] marca 2021 r. jest zasadny, a żądanie dopłaty różnicy w świadczeniach w kwocie głównej 32.606,00 zł zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie strony skarżącej błędnie Prezydent Miasta wywodzi, iż nie wnosiła odwołań od decyzji przyznających specjalny zasiłek opiekuńczy. Strona podkreśliła, że nie posiadała wiedzy o możliwości wyboru korzystniejszego świadczenia, jednocześnie zarzuciła organowi brak pouczenia w tym zakresie. Zdaniem skarżącej stanowisko organu w zakresie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1b u.ś.r. również nie zasługuje na uwzględnienie. Strona skarżąca wyjaśniła także, że wniosek z [...] marca 2021 r. o zmianę świadczeń i dopłatę różnicy w wysokości 32 606,00 zł za okres od dnia [...] lipca 2018 r. do [...] lutego 2021 r. stanowi jednocześnie wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] maja 2021 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta. Kolegium wskazało, że słusznie organ I instancji uznał, iż żądanie dopłaty różnicy w wysokości 32.606,00 zł od [...] lipca 2018 r. do [...] lutego 2021 r. pobieranego zasiłku opiekuńczego spowoduje, iż strona korzystałaby z dwóch świadczeń jednocześnie, co jest sprzeczne z obowiązującym prawem. SKO zaznaczyło, że strona w okresie od lipca 2018 r. do lutego 2021 r. nie wystąpiła z wnioskiem o świadczenie pielęgnacyjne na męża. Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, iż skarżąca ma prawo złożyć wniosek o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i jednocześnie złożyć oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, w następstwie czego organ wyda decyzję.

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r. M.Ś. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie przepisów:

- postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z pominięciem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego, mimo że orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne, a tym samym doszło do naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a.;

- postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, mimo że dotknięta jest ona błędami związanymi z naruszeniem przepisów postępowania oraz przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, co obligowało organ II instancji do uchylenia decyzji wydanej w I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania,

- postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a., poprzez brak jego zastosowania i nie zamieszczenie w uzasadnieniu decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, w szczególności brak w decyzji odniesienia się do zarzutów i faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej;

- postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak rozważenia zebranego materiału dowodowego w sposób kompletny i podniesionych zarzutów skargowych, niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, niepodjęcie działań zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy przez organ odwoławczy,

- prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1b w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r. w zw. z wyrokiem TK z 21 października 2014 r., poprzez nieuwzględnienie ich prawidłowego znaczenia, co ma wpływ na podjęcie przedmiotowej decyzji,

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez błędną wykładnię art. 31 u.ś.r., polegającą na uznaniu, że skarżącej nie przysługuje prawo do wstecznej wypłaty różnicy w świadczeniach pomiędzy świadczeniem pielęgnacyjnym a specjalnym zasiłkiem opiekuńczym za okres od [...] lipca 2018r, podczas gdy w przypadku odmowy przyznania świadczeń rodzinnych na skutek błędu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych, wypłata świadczeń rodzinnych może nastąpić za 3 lata wstecz, licząc od dnia zawiadomienia o popełnieniu błędu lub dnia wydania decyzji prostującej błąd z urzędu.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów strona wniosła o wycofanie z obrotu prawnego decyzji organów obydwu instancji, przekazanie sprawy do organu I stopnia

do dalszego prowadzenia z zaleceniami Sądu, oraz zasądzenie na jej rzecz ewentualnych ponoszonych kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wniesionej skargi strona przedstawiła stanowisko zbieżne z wyrażonym w odwołaniu. Nadto wskazała, że zaskarżona decyzja jest niekompletna, nie zawiera uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, przez co jest wadliwa. Zdaniem skarżącej organ II instancji nie przeprowadził należycie postępowania odwoławczego, bowiem nie rozpoznał sprawy merytorycznie, co do jej istoty. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w ocenie skarżącej jest lakoniczne, organ ograniczył się jedynie do obszernego wykazania dat i poszczególnych czynności podjętych przez stronę, powielił również stanowisko organu I instancji. Skarżąca zauważyła, że Kolegium nie przeprowadziło własnej oceny materiału dowodowego. Skarżąca podniosła, że wbrew twierdzeniom organów, żądanie zapłaty różnicy między wysokością poszczególnych świadczeń stanowi jedynie próbę polubownego i dobrowolnego naprawienia szkody wyrządzonej przez pracownika organu I instancji, który nie pouczył o możliwości wyboru świadczenia korzystniejszego.

Według skarżącej organ odwoławczy nie może oczekiwać od niej ponownego złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, ponieważ nie istnieje taki formularz, który obejmuje żądanie zamiany świadczeń rodzinnych, których strona dochodzi w przedmiotowym postępowaniu. Jednocześnie strona podała, że wniosek z [...] marca 2021 r. stanowi wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od [...] lipca 2018 r. oraz stanowi oświadczenie o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy uznał zarzut błędnej wykładni art. 31 u.ś.r. za chybiony, bowiem znaczenie, charakter prawny i istota niniejszego przepisu ogranicza się do wprowadzenia terminu wypłaty świadczenia w prawdziwej wysokości, o ile decyzja dotychczasowa zostanie wzruszona w nadzwyczajnym trybie wynikającym z przepisów k.p.a., m.in. poprzez zmianę decyzji lub wznowienie postępowania. Organ podkreślił, że istota tego przepisu polega na określeniu granicy czasu do jakiej można wypłacić stronie świadczenie w przypadku, gdy konieczna jest jego wsteczna nadpłata z powodu błędnie wydanej decyzji, w konsekwencji konieczne jest związanie go z trybami postępowania przewidzianymi w k.p.a., mającymi na celu wyeliminowanie z obrotu decyzji administracyjnych wydanych z naruszeniem prawa. Zdaniem Kolegium omawiany przepis nie może być traktowany jako nadzwyczajne

oderwanie od istniejącego systemu prawa. Organ wskazał, że art. 31 u.ś.r. stanowi samodzielną podstawę sprostowania decyzji administracyjnej w przedmiocie świadczeń rodzinnych w sytuacji, w której odmowa przyznania świadczeń rodzinnych lub ustalenie ich wysokości dokonana w prostowanej decyzji były następstwem błędu podmiotu realizującego zadania w zakresie świadczeń rodzinnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej jako p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną

możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ww. ustawy, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W art. 17 ust. 5 u.ś.r. określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 1 lit. b, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

Zgodnie z art. 24 ust. 2 u.ś.r., prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Stosownie do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, art. 17 ust. 1 b u.ś.r. należy rozumieć w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium.

W ocenie Sądu orzekające w sprawie organy nie dokonały wszechstronnej, wnikliwej oceny analizowanej sprawy. Organy wskazały, że skarżąca jest uprawniona do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem. Przesłankę rozstrzygnięcia stanowiło uznanie, że skarżąca nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, lecz o zmianę wszystkich decyzji w przedmiocie specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem Sądu organy dokonały z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) wadliwej interpretacji wniosku skarżącej z dnia [...] marca 2021 r. Wskazać bowiem należy, że z treści tego pisma wynika, że skarżąca wnosi o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu tego wniosku jest zawarte oświadczenie, że w

przypadku przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego rezygnuje ze specjalnego zasiłku opiekuńczego. Wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego może zostać złożony zarówno w "tradycyjnej" formie pisemnej, jak i w formie elektronicznej. W przypadku uznania przez organ, że wniosek nie spełniał warunków formalnych określonych w art. 23 u.ś.r. organ powinien zastosować tryb konwalidacji określony w art. 24a u.ś.r. (zob. P.Rączka (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz WKP 2021), co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 17 ust. 5 pkt 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna. Ustawodawca uregulował sytuację zbiegu uprawnień do świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego w art. 27 ust. 5 u.ś.r., który stanowi, że przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego, lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, lub zasiłku dla opiekuna - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie przyjmuje się, że skoro ustawodawca przewidział w cytowanym przepisie sytuację "zbiegu uprawnień" do wymienionych świadczeń, a uprawnienie do konkretnego świadczenia nabywa się dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji administracyjnej przyznającej dane świadczenie rodzinne, gdyż decyzja taka ma charakter konstytutywny, to oznacza, że wcześniej nie może być mowy o nabyciu ("uzyskaniu") prawa do takiego świadczenia przez wnioskodawcę z powołaniem się na samą okoliczność spełniania ustawowych przesłanek jego uzyskania (por. wyrok NSA z 14 listopada 2017 r., I OSK 886/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej CBOSA). W rezultacie należy uznać, że art. 27 ust. 5 u.ś.r. dopuszcza przysługiwanie dwóch (lub więcej) świadczeń wymienionych w tym przepisie, natomiast wyklucza możliwość kumulatywnego ich pobierania. Wobec tego sam fakt, że na dany okres przyznano wcześniej (a nawet pobrano) m.in. specjalny zasiłek opiekuńczy, co do zasady nie wyklucza przyznania następnie, w uzasadnionym przypadku, na ten okres świadczenia pielęgnacyjnego, o ile zostanie zapewnione, że nie dojdzie do kumulatywnego pobrania obu tych świadczeń za ten sam okres (por. wyrok NSA z 13 kwietnia 2018 r., I OSK 82/18, CBOSA). Użyty w art. 27 ust. 5 u.ś.r. zwrot "zbieg uprawnień" należy rozumieć jako

sytuację, w której dana osoba obiektywnie spełnia przesłanki do otrzymania co najmniej dwóch świadczeń, jak również sytuację, gdy ma już ustalone, na mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, prawo do otrzymania jednego ze świadczeń wymienionych w tym przepisie i spełnia jednocześnie przesłanki otrzymania innego świadczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 27 ust. 5 u.ś.r. przewiduje wyłącznie możliwość dokonania wyboru świadczenia i nie reguluje kwestii uchylenia decyzji przyznającej mniej korzystne świadczenie. Nie zachodzi więc konieczność uprzedniej rezygnacji z przyznanego i pobieranego świadczenia przed wydaniem rozstrzygnięcia o przyznaniu świadczenia wybranego przez uprawnionego. Nie można od strony wymagać rezygnacji z przyznanego wcześniej świadczenia przed otrzymaniem zapewnienia organu, że drugie świadczenie rzeczywiście zostanie przyznane. Wymaganie organu, aby strona w pierwszej kolejności zrezygnowała z przyznanego jej świadczenia przed zbadaniem, czy spełnia pozostałe warunki do otrzymania świadczenia wybranego i korzystniejszego dla niej, stawia ją w trudnej sytuacji, wprowadza w stan niepewności i zrozumiałą obawę co do tego, czy uzyska wybrane ze świadczeń w miejsce otrzymywanego. Skoro przepisy prawa umożliwiają stronie wybór świadczenia, to organ nie powinien czynić przeszkód w uzyskaniu świadczenia korzystniejszego, a przeciwnie powinien przedsięwziąć takie czynności, aby strona mogła z prawa wyboru skorzystać (por. wyroki NSA z: 13 lipca 2018 r., I OSK 235/18; 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19; 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; z 18 stycznia 2021 r., I OSK 2122/20, 18 grudnia 2018 r., I OSK 1676/18, CBOSA). W orzecznictwie dopuszcza się jednoczesne (tego samego dnia) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego i uchylenie decyzji przyznającej zasiłek dla opiekuna, czy też nawet rozstrzygnięcie o tych uprawnieniach w jednej decyzji. Nie można również pominąć możliwości stwierdzenia we właściwym trybie wygaśnięcia decyzji o przyznaniu zasiłku (vide: wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r., I OSK 200/19, wyrok NSA z 15 września 2020 r., I OSK 2199/19; wyrok WSA w Poznaniu z 5 grudnia 2018 r., IV SA/Po 712/18, CBOSA).

Wskazuje się także, że wypłata świadczenia za cały okres zasiłkowy ani nawet upływ tego okresu, nie czynią postępowania w przedmiocie zmiany decyzji przyznającej to świadczenie bezprzedmiotowym (zob. wyrok NSA z 12 kwietnia 2017 r., I OSK 1987/15, CBOSA). Strona nie może otrzymać dwóch świadczeń w postaci świadczenia pielęgnacyjnego oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego za ten sam okres. W orzecznictwie sądów administracyjnych wyrażony został pogląd, że jest możliwe rozliczenie obu świadczeń przyznanych na ten sam okres, z których jedno

zostało wcześniej wypłacone, przez skompensowanie świadczeń i wypłatę nowego świadczenia za okres pokrywających się uprawnień w wysokości różnicy pomiędzy kwotą świadczenia pielęgnacyjnego a kwotą wypłaconego zasiłku (por. wyroki: WSA w Opolu z 20 września 2018 r., II SA/Op 302/18, WSA w Poznaniu z 11 kwietnia 2019 r., II SA/Po 158/19; WSA we Wrocławiu z 7 listopada 2019 r., IV SA/Wr 360/19, WSA w Olsztynie z 19 grudnia 2019 r., II SA/Ol 897/19; WSA w Białymstoku z 25 czerwca 2020 r., II SA/Bk 322/20; WSA w Łodzi z 2 grudnia 2020 r., II SA/Łd 706/20, CBOSA). To na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania nie tylko w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, ale także do przyznania tego prawa na taki okres, jaki wynika z art. 24 ust. 2 u.ś.r., tj. począwszy od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie prawa z prawidłowo wypełnionymi dokumentami (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r., II SA/Lu 2/21, CBOSA).

Okoliczność, że skarżąca miała wcześniej ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie wyklucza przyznania jej za ten sam okres świadczenia pielęgnacyjnego, stosownie jednak do regulacji zawartej w art. 24 ust. 2 u.ś.r. W niniejszej sprawie istotne znaczenie dla prawidłowego rozstrzygnięcia przez organ administracji niniejszej sprawy ma okoliczność, że we wniosku z [...] marca 2021 r. skarżąca w sposób wyraźny wniosła o uchylenie decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy w przypadku przyznania jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Kierując się zasadami zawartymi w przepisach art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy wniosek spełnia warunki formalne określone w art. 23 u.ś.r., czy strona spełnia pozostałe przesłanki do otrzymywania świadczenia pielęgnacyjnego, a następnie poinformować ją, że wyłączną przeszkodą do jego przyznania pozostaje jedynie pobieranie zasiłku dla opiekuna. Organ powinien w sposób jasny, precyzyjny wyjaśnić stronie zasady otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku zbiegu uprawnień, w tym daty początkowej jego przyznania (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). Za takowe nie sposób uznać pisma z dnia [...] kwietnia 2021 r. w którym organ przytoczył treść przepisu art. 23 ust. 1 i art. 24 ust. 2 u.ś.r. Trudno oczekiwać od strony znajomości dość skomplikowanej kwestii rozwiązania zbiegu uprawnień. Jak już wyżej wskazano to na organie spoczywa główny ciężar znalezienia takiego rozwiązania procesowego, które zagwarantuje wnioskodawcy realizację żądania w zakresie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że intencją skarżącej wyrażoną we wniosku z dnia [...] marca 2021 r. było otrzymanie świadczenia pielęgnacyjnego w miejsce pobieranego specjalnego zasiłku opiekuńczego. W uzasadnieniu wniosku skarżąca podała, że oczekuje, iż z dniem od 1 marca 2021 r. organ przyzna jej świadczenie pielęgnacyjne w wysokości przewidzianej dla tego świadczenia. W ocenie Sądu, z powyższego wynika zamiar zachowania przez stronę ciągłości pobierania świadczenia i uniknięcia sytuacji, w której nie doszłoby do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jednocześnie powyższe stanowisko nie oznacza, że żądanie skarżącej przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od dnia [...] lipca 2018 r wraz z dopłatą (wynikającą z odmiennych poziomem świadczeń) jest uzasadnione. Są to jednak kwestie pochodne podstawowej kwestii uprawnienia strony do wyboru korzystniejszego świadczenia. Data początkowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego powinna zostać rozstrzygnięta przez organ zgodnie z przepisami prawa (art. 24 ust. 2 u.ś.r.). W orzecznictwie wskazuje się, że decyzja wydawana na podstawie art. 17 u.ś.r. składa się z kilku nierozdzielnych elementów, jak np. data początkowa świadczenia, jego wysokość, okres, na jaki przyznaje się świadczenie. Wszystkie te elementy decyzji rozstrzygającej istotę sprawy są konsekwencją przyznania uprawnienia do otrzymania świadczenia (vide: wyrok NSA z 20 października 2020 r., I OSK 1085/20, CBOSA). W ocenie Sądu wadliwa, zbyt formalistyczna ocena wniosku skarżącej doprowadziła do pozbawienia przez skarżącą uprawnienia do otrzymania wyższego świadczenia, tj. świadczenia pielęgnacyjnego. Nadto budzi zastrzeżenie treść rozstrzygnięcia decyzji (odmowa zmiany specjalnego zasiłku opiekuńczego na świadczenie pielęgnacyjne).

Biorąc pod uwagę powyższe należało stwierdzić, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 9 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.,) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik kontrolowanej sprawy. Orzekające w sprawie organy naruszyły również prawo materialne (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 27 ust. 5 u.ś.r.), które miało wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na fakt, że przesłanką wydanych decyzji było wadliwe stanowisko organów, że strona nie złożyła wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, co pozbawiło skarżącą możliwości otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, Sąd uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji w całości.

Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną oraz zastosuje się do wskazań wynikających z niniejszego wyroku. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni, że skarżąca dokonała wyboru korzystniejszego świadczenia w momencie złożenia wniosku opatrzonego datą [...] marca 2021 r. Organ powinien w pierwszej kolejności wyjaśnić, czy są spełnione pozostałe przesłanki do przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego. Ustalając wysokość przyznanego świadczenia, organ weźmie pod uwagę, że skarżąca pobierała specjalny zasiłek opiekuńczy, a oba te świadczenia nie mogą się kumulować. Organ powinien mieć na uwadze możliwość zastosowania kompensaty świadczeń za okres od momentu złożenia wniosku w rozumieniu art. 24 ust. 2 u.ś.r. do momentu faktycznej wypłaty świadczenia pielęgnacyjnego.