Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 724/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 5, 7, 14, 17
journal: Dz.U. 2020 poz 219
law: Ustawa z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Stanisław Nitecki, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 listopada 2020 r. sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rady Miejska w M. w dniu [...] r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M., na działce nr 1, polegającej na zwiększeniu ilości kondygnacji nadziemnych z trzech na cztery, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami użytkowymi i wbudowanym garażem podziemnym. W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm., obecnie: Dz. U. z 2020 r. poz. 713, dalej: "u.s.g.") i art. 7 ust. 4 ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 219, w skrócie: "specustawa"). Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta M. oraz podkreślono, że wejdzie ona w życie z dniem podjęcia i będzie podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego. W jej uzasadnieniu podano, iż wnioskiem z dnia 13 stycznia 2020 r., uzupełnionym w dniu 29 stycznia 2020 r., K. K., prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" (dalej: "wnioskodawca" lub "inwestor" lub "skarżąca"), zwróciła się do Rady Miejskiej M. za pośrednictwem Burmistrza M. o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M. obok budynku nr [...], w zakresie nadbudowy budynku i aranżacji pustki dachowej oraz podziale uzyskanej powierzchni na 9 lokali mieszkalnych z tarasami. Po złożeniu wniosku przystąpiono do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 7 specustawy. W dniu [...] r. wniosek i jego załączniki zamieszczono na stronie Biuletynu Informacji Publicznej Miasta M., określając formę, miejsce i termin składania uwag liczony 21 dni od zamieszczenia, tj. do dnia [...] lutego 2020 r. Pismami z dnia [...] r., działając na podstawie art. 7 ust. 12-15 specustawy, zwrócono się z prośbą do odpowiednich organów o przedstawienie opinii i przedstawienie uzgodnień z pouczeniem, że mogą być one składane w terminie 21 dni od dnia otrzymania pisemnego zawiadomienia. Najdalszy termin na wydanie opinii upłynął w dniu [...] marca 2020 r., natomiast na uzgodnienie w dniu [...] marca 2020 r. W wyniku powiadomienia organów opiniujących i uzgadniających wpłynęły uzgodnienia: Starostwa Powiatowego w M., Geologa Powiatowego z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w Katowicach z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), Zarządu Dróg Wojewódzkich w Katowicach z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.) oraz opinie: Starostwa Powiatowego w M. z dnia [...] r., Komendy Wojewódzkiej Państwowej Straży Pożarnej w Katowicach, z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), Śląskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Katowicach z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), "B." S.A. w K. z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w Katowicach z dnia [...] r. (data wpływu [...] r. ), Komendy Powiatowej Policji w M. z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), Komendy Powiatowej Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), Okręgowego Urzędu Górniczego z dnia [...] r. (data wpływu [...] r.), Zarządu Województwa Śląskiego - Marszałka Województwa z dnia [...] r., Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej z dnia [...] r.

Gminna Komisja Urbanistyczno - Architektoniczna (dalej w skrócie: "GKUA") na posiedzeniu w dniu [...] r. zaopiniowała negatywnie przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne. Podkreśliła, że dla inwestycji pn. "[...]" w dniu [...] r. zostało wydane pozwolenie na budowę dwóch budynków i dla tego obszaru obowiązuje "Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta M., określanego jako G." (Uchwała Rady Miasta M. Nr [...] z dnia [...] r.). Teren objęty w planie miejscowym inwestycją przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną o maksymalnej wysokości zabudowy 3 kondygnacje nadziemne i 12 m. Wymienione pozwolenie na budowę z dnia [...] r. respektuje te parametry. GKUA podkreśliła, że uchwalony w [...] r. plan miejscowy pozostaje aktualny, stąd winien być podstawowym narzędziem do kształtowania zagospodarowania, a parametry i wskaźniki tam przyjęte nie powinny być zmieniane. Podstawą do ich określenia było szczegółowe rozpoznanie uwarunkowań, lokalnych standardów (skali, form zabudowy) i charakteru dzielnicy, a także konsensus społeczny jaki uzyskuje się w wyniku upublicznienia projektu planu, a w jego wyniku możliwość dyskusji nad projektem planu i wnoszenia uwag do przyjętych rozwiązań. Sporządzanie planu jest długotrwałym procesem projektowym, którego końcowym efektem są ustalenia tekstowe - uchwała i graficzne - rysunek planu. Jakakolwiek zmiana powyższych ustaleń winna być przekonująca i uzasadniona. W opiniowanym przypadku GKUA nie znalazła wystarczającego uzasadnienia dla zmiany parametrów obowiązujących w planie z uwagi na ekonomiczne przesłanki, którymi kieruje się inwestor. Wskazała, że zwiększenie wysokości zabudowy będzie niekorzystne z uwagi na lokalizację budynków na stoku T. ([...] m n.p.m.), co dodatkowo wpłynie na odbiór budynków i będzie wzmacniać wrażenie przeskalowania zabudowy w stosunku do otoczenia. Tymczasem, zadaniem planowania przestrzennego jest takie projektowanie zagospodarowania i zabudowy, aby uzyskać w przestrzeni harmonię i ład, co prowadzić ma do komfortu zamieszkania. W dalszej kolejności Rada Miejska w uzasadnieniu uchwały zaznaczyła, że obowiązujący na przedmiotowym terenie plan miejscowy uchwalony uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej M. z dnia [...] r. na etapie jego sporządzania był trzykrotnie wykładany do publicznego wglądu. Ustalenia w nim zawarte były wielokrotnie dyskutowane i konsultowane, z uwagi na wiele składanych wniosków i uwag. Nadto, w odpowiedzi na informację o wniosku złożonym przez inwestora wpłynęły uwagi od dwóch osób fizycznych. Wnioskodawca, po otrzymaniu powyższych uwag i negatywnej opinii GKUA, nie dokonał modyfikacji wniosku. Przy podejmowaniu uchwały Rada Miejska M., wzięła pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające z ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta M." (dalej: "Studium"). Jej zdaniem potrzeby mieszkaniowe w dzielnicy G. zaspokajane są poprzez ciągle rozwijającą się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą, charakteryzującą ten podmiejski obszar. Obowiązujący obecnie plan miejscowy poprzez swoje ustalenia pozwala na rozwój dzielnicy w nawiązaniu do istniejącego zagospodarowania, tj. głównie poprzez kontynuację zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, wolnostojącej o maksymalnej wysokości zabudowy do 2 kondygnacji nadziemnych i 9 m. Wyjątkiem od tej zasady jest teren w rejonie ul. [...], gdzie z uwagi na konieczność zachowania warunku zgodności ze Studium. dopuszczono zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Dla tej zabudowy ustalono maksymalną wysokość na poziomie 3 kondygnacji nadziemnych i 12 m, gdyż na etapie sporządzania projektu planu uznano, że takie ustalenia pozwolą na zachowanie kameralnego i podmiejskiego charakteru osiedla. Inwestor, na podstawie tego planu miejscowego, uzyskał pozwolenie na budowę dwóch budynków o wysokości 3 kondygnacji nadziemnych. Nie wyczerpują one możliwości terenowych dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej w obszarze G., co również ma wpływ na przyszłe zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na tym obszarze. Zwiększenie ilości kondygnacji nadziemnych na tym obszarze nie jest sprzeczne ze Studium.

Skargę z dnia 11 maja 2020 r., na opisaną powyżej uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] wywiodła skarżąca, która zarzuciła Radzie Miejskiej M. naruszenie art. 7 ust. 4 specustawy poprzez nieuwzględnienie zaprezentowanych we wniosku twierdzeń i dowodów, wskazujących na spełnienie przesłanek warunkujących udzielenie zgody na nadbudowę, oraz art. 5 ust. 3 specustawy poprzez jego błędną wykładnię i stwierdzenie sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w konsekwencji naruszenie art. 31 ust. 3 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 2 Konstytucji RP. Domagała się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, eliminacja problemu społecznego jakim jest deficyt mieszkań znalazła rozwiązanie w specustawie, zwłaszcza tam, gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, a jego zmiana jest procesem długotrwałym. Przedmiotowy teren inwestycji jest zgodny ze Studium i jest przeznaczony na tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej: nieruchomości i obiekty mieszkaniowe wielorodzinne (oznaczenie rasta 4.2.9 M2), a wskaźnik urbanistyczny dopuszcza budynki mieszkalne do 4 kondygnacji naziemnych, włącznie do 12 m nad poziom terenu, zgodnie z § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, w skrócie: "rozporządzenie"). Sama specustawa w art. 17 ust. 6 pkt 1 dopuszcza możliwość usytuowania budynków poza miastem lub w miastach, w których liczba mieszkańców przekracza 100 000 mieszkańców - do maksymalnie 4 kondygnacji naziemnych. Zwiększenie zabudowy o 47 cm w żaden sposób nie wpłynie, zdaniem skarżącej, na odbiór budynku przez otoczenie, a postanowienia planu miejscowego nie mogą stać na przeszkodzie realizacji inwestycji zgodnej z niezaspokojonymi w tym rejonie potrzebami mieszkaniowymi. W uzasadnieniu uchwały brak jest zatem argumentacji z jakiego powodu nie uwzględniono powyższych zapisów specustawy i rozporządzenia, jak też nie wynika to z zebranego w sprawie materiału dowodowego, czy też ustnych wypowiedzi na sesji Rady Miejskiej w M. w dniu [...] r., dotyczących głosowania nad projektem uchwały. Nie wykazano też kolizji złożonego przez skarżącą wniosku z potrzebami i możliwościami gminy M. Jedynym powodem odmowy i braku uwzględnienia wniosku była negatywna opinia GKUW.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta M. wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2167, z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, w skrócie: "p.p.s.a."), nawiązującego w tym zakresie wprost do art. 184 Konstytucji RP, kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 5) oraz inne akty tych organów i ich związków, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., uwaga 1 do art. 134; oraz wyroki NSA z dnia: 05.03.2008 r. sygn. akt I OSK 1799/07; 09.04.2008 r. sygn. akt II GSK 22/08; 27.10.2010 r. sygn. akt I OSK 73/10, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA, dalej: "CBOS").

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, a zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne nie zastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych, nadto jego samodzielność podlega ochronie sądowej (por. art. 163 w związku z art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie uczyniono wyżej opisaną uchwałę Rady Miejskiej w M. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej przy ul. [...] w M., na działce nr 1, polegającej na zwiększeniu ilości kondygnacji nadziemnych z trzech na cztery, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami użytkowymi i wbudowanym garażem podziemnym. Jej podstawą prawną jest art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Zadaniem własnym gminy jest między innymi zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej (por. art. 7 ust. 1 pkt 1 u.s.g.).

Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Nie każda wadliwość uchwały organu gminy jest podstawą do eliminacji tej uchwały z obrotu prawnego, albowiem zgodnie z art. 91 ust. 4 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepis ten stanowi wskazówkę także dla Sądu, jaka wadliwość, z woli ustawodawcy, uzasadnia stwierdzenie nieważności danego aktu. Rozważając treść przywołanych wyżej przepisów u.s.g. należy uznać, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy są jedynie istotne naruszenia prawa, a więc zgodnie z ugruntowanym poglądem doktryny i orzecznictwa polegające na naruszeniu przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 lutego 1998 r. sygn. akt II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79 i CBOS). Dodatkowo za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

W ocenie Sądu, rozważając treść przepisów art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g., należy uznać, iż ustawodawca wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powoływana regulacja ustrojowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g. W wyroku NSA z dnia 17 lutego 2016 r. sygn. akt II FSK 3595/13, stwierdzono, że: "Do takich istotnych naruszeń, skutkujących nieważnością uchwały, zalicza się naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię, a także przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Do tej kategorii uchybień nie zalicza się braku wskazania podstawy prawnej uchwały organu samorządu terytorialnego, a także wskazania niewłaściwej lub niepełnej podstawy prawnej, o ile istnieje przepis prawa stanowiący umocowanie do jej podjęcia.".

Zarzuty podniesione w skardze dotyczą istotnego naruszenia obowiązujących przepisów prawa, z tego powodu skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu jest niezgodność z prawem rozstrzygnięcia i stanowiska, zawartego w zaskarżonej uchwale, odmawiającego ustalenia lokalizacji wspomnianej już wcześniej inwestycji mieszkaniowej skarżącej. Sprecyzowane w skardze zarzuty zostały powiązane z brakiem należytego jego uzasadnienia w uchwale. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że w polskim systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego i dopiero brak uzasadnienia uchwały w powiązaniu z całkowitym brakiem w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia uchwały przez organ stanowiący gminy, powoduje tak istotną jej wadliwość, że uzasadnia stwierdzenie jej nieważności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 23/17, CBOS). Co więcej, zgodnie z § 131 ust. 1 i § 141 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r. poz. 283) uzasadnienia wymaga jedynie projekt uchwały rady gminy, ale nie sama uchwała.

Rada gminy jako organ stanowiący jest uprawniona samodzielnie decydować, czy dopuszcza zmiany i określać w jaki sposób zamierza zaspokajać potrzeby mieszkaniowe na terenie gminy, jako jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego, który zawiera szczegółowe standardy lokalizacji i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz innych inwestycji im towarzyszących. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, wyznaczającymi granice władztwa planistycznego gminy (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r. sygn. akt II OSK 215/08, CBOS). Do zadań własnych gminy należy bowiem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej: "u.p.z.p"). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy).

Tymczasem studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy choć nie jest aktem o charakterze powszechnym, adresowanym do podmiotów znajdujących się poza strukturą organizacyjną gminy odgrywa istotną rolę w procesie sprawowania władztwa planistycznego. Stanowi bowiem instrument mający na celu koordynację ustaleń miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że czytelność i jednoznaczność jego ustaleń jest istotna z punktu widzenia późniejszego stanowienia aktów prawa miejscowego, mocą których dokonuje się ingerencji w sferę prawa własności. Jak wynika z treści art. 9 ust. 1 u.p.z.p. celem uchwalenia studium jest określenie polityki przestrzennej gminy. Wskazanie na "politykę" należy rozumieć jako wskazanie pewnych zasadniczych kierunków planowania przestrzennego, swoistej "filozofii" planowania przestrzennego.

Jedną z podstawowych zasad rządzących procedurą planistyczną jest ta wyrażona w art. 20 ust. 1 u.p.z.p., a mianowicie, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego winien nie naruszać ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Wprowadzona na mocy tego przepisu zasada, aby plan miejscowy nie naruszał ustaleń studium oznacza, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przepisy planu miejscowego nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Zasada ta musi być więc rozumiana w ten sposób, że zgodność między treścią studium a treścią planu miejscowego winno się postrzegać jako kontynuację identyczności zasad zagospodarowania terenu ustalanych ogólnie w studium i podlegających sprecyzowaniu w planie miejscowym. Plan miejscowy ma doprecyzować te zasady i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zmiany lub modyfikacji (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13, CBOS). Stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Z kolei jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 2732/12, CBOS). A zatem, rada gminy uchwalając studium sama decyduje o zakresie i szczegółowości związania, o jakim mowa w treści art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres tego związania jest uzależniony od ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a dokładniej ujmując - od stopnia szczegółowości ustaleń w tekstowych części studium, a także stopnia powiązania części tekstowej i części graficznej. Powyższe oznacza, że określone obszary w planie miejscowym mogą być przeznaczone do realizacji określonej funkcji, jeśli w studium obszar ten przewidziany był również do realizacji tego przeznaczenia. Z uwagi na treść art. 9 ust. 4 u.p.z.p. należy przyjąć, że regulacje zawarte w planie nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 29 kwietnia 2009r. sygn. akt II SA/Gd 563/08 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Gl 817/06, CBOS). Oznacza to, iż określone obszary na terenie gminy mogą być przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę, czy działalność danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod taką zabudowę, czy działalność. Ustalenia planu miejscowego są zatem konsekwencją zapisów studium. W myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. W tym kontekście normatywnym należy odczytywać odpowiednie ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z omówionej wyżej korelacji między treścią studium a planem wynika ponadto obowiązek jasnego i czytelnego sporządzenia studium, tak aby jego treść nie była jedynie iluzorycznym wyznacznikiem treści planu. Ponadto studium, jak każdy akt musi być wewnętrznie spójny i niesprzeczny. Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności: a) analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne, b) prognozy demograficzne, w tym uwzględniające, tam gdzie to uzasadnione, migracje w ramach miejskich obszarów funkcjonalnych ośrodka wojewódzkiego, c) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, d) bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę.

W konsekwencji, w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w studium określa się m.in., uwzględniające bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę: (1) kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, (2) kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy. Zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., dokonując bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, kolejno: 1) formułuje się, na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a-c, maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, wyrażone w ilości powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 2) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 3) szacuje się chłonność, położonych na terenie gminy, obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2, rozumianą jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy; 4) porównuje się maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1, oraz sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, a następnie, gdy maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1: a) nie przekracza sumy powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - nie przewiduje się lokalizacji nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, b) przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy - bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu; 5) określa się: a) możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, b) potrzeby inwestycyjne gminy wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a, poza tymi obszarami; 6) w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b, przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a, dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Działania, o których mowa w zacytowanym art. 10 ust. 5 u.p.z.p. mogą wymagać powtórzenia, na zasadzie analizy wariantów lub realizacji procesu literacyjnego, oraz powtórzenia wszystkich lub części z nich, także w połączeniu z innymi czynnościami przeprowadzanymi w ramach prac nad projektem studium (art. 10 ust. 6 u.p.z.p.). Określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, bierze się pod uwagę: (1) perspektywę nie dłuższą niż 30 lat; (2) niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% (art. 10 ust. 7 u.p.z.p.).

Z zestawienia cytowanych przepisów wynika, że sporządzenie, wymaganego przy opracowywaniu studium, bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, w rozumieniu art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. d u.p.z.p., niezgodnie z zasadami określonymi w art. 10 ust. 5 u.p.z.p., a zwłaszcza sformułowanie wskazanego w art. 10 ust. 5 pkt 1 u.p.z.p. "maksymalnego w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę" w sposób wadliwy, bo np. bez dostatecznego oparcia w wynikach analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych lub możliwości finansowych gminy, o których mowa w art. 10 ust. 1 pkt 7 lit. a-c u.p.z.p., albo na skutek błędnego operowania danymi wynikającymi z tych analiz - będzie miało swoje bezpośrednie przełożenie (z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością) na wadliwość treści opracowywanego studium, wyrażającą się bądź to w błędnym przeznaczeniu (w sytuacji braku obiektywnej potrzeby), bądź w nieprzeznaczeniu (wbrew istniejącym obiektywnie potrzebom), określonych terenów na cele nowej zabudowy.

W judykaturze trafnie podkreśla się, że dla oznaczenia wagi i znaczenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę w przyjęciu określonych rozwiązań przypisanych przez ustawodawcę ma szczegółowa regulacja w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Przesądza to o zakwalifikowaniu do zasad sporządzenia studium i również bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Sporządzenie bilansu terenów ma wpływ na treść rozwiązań przyjętych w studium, w tym na określenie dla wyznaczonego terenu maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy (por. wyrok NSA z 09.01.2018 r. sygn. akt II OSK 1608/17, CBOS). W konsekwencji wskazuje się, że brak oparcia treści studium w prawidłowo sporządzonym bilansie terenów przeznaczonych pod zabudowę musi być uznany za istotne naruszenie zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 27.11.2018 r. sygn. akt II OSK 2916/16, CBOS).

W niniejszej sprawie przypomnienie to jest istotne z uwagi na zarzuty skargi.

Zaskarżona uchwała podjęta została w trybie przepisów ustawy z dnia 5 lipca 2018 r. o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 219, w skrócie, jak dotychczas: "specustawa"). Głównym celem tzw. specustawy mieszkaniowej, jako instrumentu polityki mieszkaniowej, było przyjęcie rozwiązań upraszczających i usprawniających procedury administracyjne związane z realizacją inwestycji mieszkaniowych oraz inwestycji towarzyszących oraz wprowadzenie szczególnych zasad lokalizacji tych inwestycji, dla eliminacji deficytu mieszkań jako problemu społecznego. Dla realizacji tego celu, z poszanowaniem dla gminnego władztwa planistycznego, przepisy specustawy miały na celu umożliwienie lokalizacji inwestycji mieszkaniowych w szczególności tam gdzie uchwalony plan miejscowy nie zapewnia zaspokojenia obecnych potrzeb mieszkaniowych gminy, bowiem jego zmiana jest procesem długotrwałym. Ustawodawca dla realizacji celów specustawy, umożliwił, na warunkach w niej określonych, także dokonywanie "korekt" planów miejscowych, przy jednoczesnym zachowaniu zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego ze studium. Przy czym, jeżeli gmina stwierdzi, że wniosek inwestora koliduje z potrzebami i możliwościami rozwoju gminy, może odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji.

W uzasadnieniu rządowego projektu ustawy (druk sejmowy nr 2667/VIII kadencja, s.1-2, www.sejm.gov.pl) wskazano, że: "w celu wyeliminowania zidentyfikowanych barier zdecydowano się na rozwiązanie pozwalające z jednej strony zachować podstawowe wartości planowania przestrzennego, a z drugiej strony zrealizować zakładane ustawą cele. Punktem wyjścia jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Poddanie propozycji inwestora ocenie całej społeczności lokalnej pozwala uzyskać w tym zakresie reprezentatywne stanowisko mieszkańców, które to stanowisko brać muszą pod uwagę radni, podejmując decyzję, w formie uchwały, o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Realizacja tej inwestycji będzie możliwa tam, gdzie gmina przewidziała tereny pod budownictwo mieszkaniowe w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Ponadto inwestycje będą mogły być realizowane także na terenach, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usługi pocztowe, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W ten sposób pod budownictwo mieszkaniowe będą mogły zostać wykorzystane tereny, na których z uwagi na ich funkcje określone w studium nie jest to obecnie możliwe, a tereny te są wyposażone w niezbędną infrastrukturę i spełniają standardy urbanistyczne określone w projekcie. W celu wyeliminowania ewentualnych zastrzeżeń w odniesieniu do lokalizacji inwestycji mieszkaniowej organ wykonawczy gminy (wójt, burmistrz albo prezydent miasta) w terminie 3 dni od otrzymania wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej zamieszcza ten wniosek wraz z dołączonymi do niego dokumentami na stronie Biuletynu Informacji Publicznej, a jeżeli nie ma strony podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej na stronie internetowej - podaje do publicznej wiadomości informację o zamieszczeniu wniosku w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Jednocześnie organ ten ustala 21-dniowy termin, w jakim osoby zainteresowane mogą zgłosić swoje uwagi. W art. 7 ust. 7 specustawy mieszkaniowej określono także szczegółowy katalog dokumentów, które inwestor jest zobowiązany dołączyć do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. Podkreślenia wymaga, że ocena planowanej inwestycji dokonywana jest przez te same organy i podmioty, które dokonują tej oceny w toku zwykłego postępowania mającego na celu przyjęcie planu miejscowego (...). W ocenie projektodawcy określony sposób procedowania zapewnia uwzględnienie stanowiska mieszkańców (pozytywnego i negatywnego), jak i uwzględnienie stanowiska wyspecjalizowanych organów, które w zakresie swojej właściwości dokonają przedstawienia informacji o możliwych zagrożeniach czy skutkach realizacji inwestycji. Na podstawie stanowisk rada gminy może podjąć uchwałę, na podstawie której ustali lokalizację inwestycji mieszkaniowej, której realizacja w normalnym trybie wymagałaby zmiany planu miejscowego albo nie mogłaby dojść do skutku. Zachowana zostaje więc autonomia gminy, gdyż to nadal rada jest władna mocą swej uchwały odstąpić od zapisów planu albo zdecydować, że planowana inwestycja nie powstanie. Rada gminy ocenia wniosek inwestora pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zakres jej uznania wyznacza stanowisko mieszkańców, niewiążące opinie wyspecjalizowanych organów lub uzgodnienia oraz informacja o nieprzedstawieniu opinii we wskazanym terminie" (...). W dalszej części podkreślono, że uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie ma charakteru planu miejscowego lub programu wyznaczającego ramy dla dalszej realizacji przedsięwzięć. Tylko wyznacza ramy inwestycyjne dla konkretnej lokalizacji i oznaczonego adresata, dlatego zasadnym jest już na tym etapie objęcie jej przepisami i dokonanie indywidualnej oceny wymaganej dla przedsięwzięć.

Prowadzi to do wniosku, że przyjęte w art. 5 ust. 3 specustawy rozwiązanie, pozwalające na lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej, "niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego", ma charakter zupełnie wyjątkowy, uzasadniony celami specustawy. Z uwagi na taki właśnie charakter wspomnianego uregulowania, a także mając na uwadze zasady konstytucyjne, w tym zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i zasady z niej wywodzone, stwierdzić należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, która narusza obowiązujący porządek planistyczny na terenie gminy, winno być uzasadnione nadzwyczajnymi okolicznościami konkretnej sprawy. Zgodnie z powszechnie przyjętymi regułami wykładni przepisów prawa, to wyjątkowe unormowanie nie może podlegać wykładni rozszerzającej, lecz powinno być interpretowane w sposób ścisły. Nie wolno w drodze wykładni uzupełniać bądź rozszerzać znaczenia regulacji mających charakter wyjątku (zob. L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2010, s. 193). Mając bowiem na względzie, wyinterpretowaną z zasady demokratycznego państwa prawnego, zasadę pewności prawa, która dotyczy także przepisów prawa miejscowego (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75 i n.), odejście od reguł określonych w akcie prawa powszechnie obowiązującego, jakim jest - na terenie gminy - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, wymaga wykazania, że jest to absolutnie niezbędne - w ocenie rady gminy - w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, występujących na terenie gminy, w kontekście potrzeb i możliwości rozwoju gminy określonych w studium (art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy). Zakres uznania rady gminy przy podejmowaniu uchwały o odmowie bądź o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie jest nieograniczony, albowiem rada musi uwzględniać stanowisko społeczności lokalnej - mieszkańców gminy. Dzieje się tak niewątpliwie dlatego, że to właśnie mieszkańcy gminy, którzy tworzą - z mocy prawa - wspólnotę samorządową (art. 1 ust. 1 u.s.g.), sprawują w gminie władzę - poprzez swoich przedstawicieli, co wynika z art. 4 ust. 2 Konstytucji RP.

Zdaniem Sądu, z uwagi na szczególny charakter przepisów specustawy i jej częściową ingerencję nawet w zastany na terenie gminy porządek planistyczny i regulowany nim ład przestrzenny, ustalony miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, czyli aktem prawa miejscowego stanowiącego konstytucyjny element porządku prawnego obowiązującego na terenie gminy (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 4 ust. 1 i art. 14 ust. 8 u.p.z.p.), konieczne było w okolicznościach niniejszej sprawy przywołanie treści uzasadnienia projektu specustawy. Ma ono znaczenie dla dokonania prawidłowej wykładni systemowej, funkcjonalnej i celowościowej przepisów specustawy oraz istoty podejmowania uchwały w sprawie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej i zajęcia stanowiska w sprawie wniosku skarżącej jako inwestora.

Zgodnie z definicją legalną określoną w art. 2 specustawy, określenie inwestor oznacza podmiot lub osobę zamierzającą realizować lub realizującą inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą (pkt 1). Natomiast inwestycja mieszkaniowa to przedsięwzięcie obejmujące budowę, zmianę sposobu użytkowania lub przebudowę, w wyniku której powstaną budynek lub budynki mieszkalne wielorodzinne o łącznej liczbie lokali mieszkalnych nie mniejszej niż 25 lub budynki mieszkalne jednorodzinne o łącznej liczbie nie mniejszej niż 10, wraz z urządzeniami budowlanymi z nimi związanymi, drogami wewnętrznymi, a także roboty budowlane niezbędne do obsługi oraz prawidłowego wykonania tych prac; inwestycję mieszkaniową stanowią również części budynków przeznaczone na działalność handlową lub usługową (pkt 2). W przypadku zamiaru realizacji inwestycji mieszkaniowej w trybie tej ustawy, inwestor występuje, za pośrednictwem wójta (burmistrza, prezydenta miasta), z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji do właściwej miejscowo rady gminy (art. 7 ust. 1), przedkładając wniosek spełniający wymogi, o których mowa w art. 7 ust. 7 i 8 specustawy. Należy zauważyć, że uchwała w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej podejmowana na podstawie specustawy, pod względem wywoływanych przez nią skutków prawnych, wykazuje podobieństwo do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także w pewnym stopniu do aktu planistycznego, jakim jest uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalająca przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów.

Dostrzegając oczywiste różnice pomiędzy aktami prawnymi z zakresu planowania przestrzennego, a indywidualnymi władczymi formami działalności administracji publicznej, zaznaczyć trzeba, że wszystkie one ustalają najistotniejsze parametry urbanistyczno-architektoniczne zamierzonej zabudowy planowanej na objętym inwestycją terenie i stanowią podstawę następczo wydawanej decyzji o pozwoleniu na budowę dla tej inwestycji (w odniesieniu do uchwały o lokalizacji inwestycji mieszkaniowej, tj. art. 25 ust. 1 i 6 specustawy). Procedura związana z uchwaleniem uchwały w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej (lub towarzyszącej) jest odrębną procedurą od postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie. Podjęcie uchwały, podobnie jak w przypadku uchwalania przez radę gminy aktów planistycznych na podstawie przepisów u.p.z.p., dokonywane jest według trybu przewidzianego dla tego typu aktu, określonego w specustawie a nie według procedury administracyjnej.

Tryb postępowania z wnioskiem, projektowania i uchwalania uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej nie podlega regulacji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz wyłącznie specustawy, co podkreślił ustawodawca wprost w art. 14 specustawy. Stąd też zarzuty skargi koncentrujące się na braku wyczerpującego uzasadnienia stanowiska zajętego w zaskarżonej uchwale nie są prawidłowe. Powyższe nie oznacza, że organy władzy publicznej działające w trybach opisanych w rozdziale 2 specustawy zwolnione zostały z obowiązku prawidłowego motywowania swoich rozstrzygnięć w tak istotnych sprawach zarówno z uwagi na interes indywidualny (inwestora), jak i publiczny (społeczności lokalnej, właścicieli sąsiednich nieruchomości).

W doktrynie i judykaturze obowiązek uzasadnienia uchwały (tam, gdzie obowiązek ten nie jest wyraźnie określony ustawowo, tak jak to ma miejsce w niniejszej sprawie) wyprowadzany jest z ogólnej zasady ustrojowej związania organów administracji prawem, obowiązku odwoływania się do prawa oraz z kompetencji sądów administracyjnych i organów nadzoru, które sprawując kontrolę muszą znać motywy, jakimi kierowała się rada gminy, powiatu czy sejmiku. Z kolei w art. 8 ust. 1 specustawy zawarto elementy, które powinna zawierać uchwała o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej i są to: 1) rodzaj inwestycji; 2) granice terenu objętego inwestycją mieszkaniową; 3) minimalną i maksymalną powierzchnię użytkową mieszkań; 4) minimalną i maksymalną liczbę mieszkań; 5) określenie zakresu inwestycji przeznaczonego na działalność handlową lub usługową; 6) zmiany w dotychczasowym sposobie zagospodarowania i uzbrojeniu terenu; 7) powiązanie inwestycji mieszkaniowej z uzbrojeniem terenu; 8) charakterystykę inwestycji mieszkaniowej, obejmującą określenie: a) zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie uzbrojenia terenu, niezbędnej liczby miejsc postojowych, jak również sposobu zagospodarowywania odpadów, b) planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji mieszkaniowej oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko; 9) wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, na których mają być zlokalizowane obiekty objęte inwestycją mieszkaniową; 10) wskazanie nieruchomości, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona, w stosunku do których decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej ma wywołać skutek, o którym mowa w art. 35 ust. 1; 11) wskazanie nieruchomości, o których mowa w art. 38 ust. 1, według katastru nieruchomości oraz księgi wieczystej, jeżeli została założona; 12) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i ochrony zabytków. Zgodnie z art. 8 ust. 2 specustawy uchwała o ustaleniu lokalizacji podlega publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym oraz wygasa, jeżeli przed upływem 3 lat od dnia opublikowania uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym decyzja o pozwoleniu na budowę inwestycji mieszkaniowej nie stała się ostateczna (ust. 3). Nadto, gmina informuje inwestora o wygaśnięciu uchwały.

Art. 7 ust. 3 i 4 specustawy stanowi, że inwestycję mieszkaniową lub inwestycję towarzyszącą realizuje się niezależnie od istnienia lub ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz uchwałą o utworzeniu parku kulturowego. Warunek niesprzeczności ze studium nie dotyczy terenów, które w przeszłości były wykorzystywane jako tereny kolejowe, wojskowe, produkcyjne lub usług pocztowych, a obecnie funkcje te nie są na tych terenach realizowane. W tych okolicznościach obowiązkiem organu stanowiącego było przeprowadzenie oceny zasadności ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej na podstawie art. 7 ust. 4 zd. 2 specustawy. Przepis ten stanowi, że rada gminy podejmując uchwałę o lokalizacji lub o odmowie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej, bierze pod uwagę stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeby i możliwości rozwoju gminy wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Podkreślenia wymaga, że wskazane w tym przepisie przesłanki mają bardzo ogólny charakter, a ich zastosowanie ma zasadniczo charakter uznaniowy. Tak sformułowany przepis pozwala radzie gminy odmówić zgody na lokalizację inwestycji w trybie specustawy, nawet, gdy - tak jak to miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - wniosek jest prawidłowy pod względem formalnym, tj. art. 7 ust. 7 i 8 specustawy oraz spełnione zostały pozostałe warunki, w tym określone w art. 7 ust. 1-3, 6 i 9-19 oraz w art. 17 specustawy. Inaczej mówiąc, także w razie ziszczenia się przesłanek określonych w art. 7 ust. 4 specustawy rada gminy nie ma obowiązku podjęcia pozytywnej uchwały w przedmiocie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej. Jak wskazuje jednoznacznie treść cytowanego wyżej zdania drugiego tego przepisu, ustawodawca przyjmuje uznaniowy charakter tego aktu, stwierdzając, że rada gminy może orzec o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub inwestycji towarzyszącej bądź o odmowie jej ustalenia, "pod warunkiem, że nie jest sprzeczna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy".

Zauważyć trzeba, że przepisy art. 56 u.p.z.p. oraz w art. 35 ust. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.) wskazują zgoła odmienne rozwiązanie ustawowe, gdyż nakazują właściwym organom administracji wydanie, odpowiednio, decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz o pozwoleniu na budowę, w razie spełnienia określonych przesłanek. Analogicznego unormowania nie zawierają niewątpliwie przepisy specustawy, co świadczy jednoznacznie o tym, że wolą ustawodawcy było pozostawienie rozstrzygnięcia tej kwestii uznaniu organu stanowiącego gminy. Do podobnych, jak wskazano wyżej, wniosków prowadzi również wykładnia celowościowa i funkcjonalna omawianego przepisu art. 7 ust. 4 specustawy.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że dla terenu, na którym planowana jest inwestycja obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie uwzględnia warunków określonych w tym planie w części obejmującej obszar określany jako G. (uchwała Rady Miasta M. nr [...] z dnia [...] r.), położony w granicach terenów oznaczonych symbolami ,,1MWU" i ,,2MU", w zakresie określenia funkcji dopuszczalnej zabudowy, jej gabarytów i wysokości. W tym obszarze stan zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gminy jest na wysokim poziomie i jest zaspokajany poprzez rozwijającą się zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, bowiem wiele nowych terenów przeznaczono na ten cel. Skarżąca zakupiła działki z pełną wiedzą na temat obowiązującego planu miejscowego i jego ustaleń, przewidujących w tym miejscu zabudowę maksymalnie 3 kondygnacji naziemnych i 12 m wysokości. Komisja Rady Miejskiej M. do spraw Rozwoju Miasta obradowała z udziałem pełnomocnika skarżącej, a podjęcie zaskarżonej uchwały było wynikiem wyłącznej decyzji Rady Miejskiej M.

Nie można więc zarzucić, że organ stanowiący jakim jest Rada Miejska M. nie brała pod uwagę przyjętych rozwiązań funkcjonalno-przestrzennych inwestycji skarżącej z uwzględnieniem charakteru zabudowy obszaru planowanego zamierzenia i jego okolicy, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Stwierdzić należy, że nie było zamiarem ustawodawcy, aby powielać w uchwale wszystkie elementy, które są zawarte we wniosku i jego koncepcji urbanistyczno-architektonicznej.

Nie ulega też wątpliwości, że na podstawie art. 7 specustawy, rozpatrzenie wniosku skarżącej zostało poprzedzone szczegółową procedurą konsultacyjną, opisaną w części historycznej niniejszego uzasadnienia.

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały jasno i zrozumiale wywiedziono, że rejon ulicy [...] w M. dopuszcza wyłącznie w drodze wyjątku zabudowę mieszkaniową wielorodzinną. Z możliwości tej skarżąca już skorzystała uzyskując pozwolenie na budowę dwóch budynków o wysokości 3 kondygnacji naziemnych i 12 m. Dopuszczono tą zabudowę, bowiem na etapie sporządzenia planu uznano, że takie ustalenia pozwolą na zachowanie kameralnego i podmiejskiego charakteru osiedla i jego jednorodzinnej zabudowy wolnostojącej o maksymalnej wysokości zabudowy 2 kondygnacji naziemnych i 9 m. Nie wyczerpuje to jednak możliwości terenowych podobnej zabudowy w tym obszarze.

Inwestycja wnioskowana przez skarżącą nie jest też sprzeczna ze Studium jednakże aktualny jest uchwalony w [...] r. plan miejscowy, w którym przyjęte parametry i wskaźniki nie powinny być zmieniane. Natomiast proponowana zmiana nie została należycie i przekonywująco uzasadniona w zakresie parametrów obowiązujących w planie a nawet może niekorzystnie wpływać na odbiór budynków i będzie wzmacniać wrażenie przeskalowania zabudowy w stosunku do otoczenia, a to nie służy harmonii i ładowi, a tym samym komfortu zamieszkania (por. opinia GKUA). Zamierzenie nie musi spełniać przesłanki zgodności ze Studium ale nie może być z nim sprzeczne. Dla prawidłowej oceny należy miarkować zapisy Studium.

Reasumując powyższe należy stwierdzić, że najwięcej szczegółowych informacji odnośnie lokalizacji inwestycji mieszkaniowej jest zawartych we wniosku skarżącej, sporządzonego w oparciu o art. 7 ust. 7 specustawy, do którego to dołącza się m.in. koncepcję urbanistyczno-architektoniczną, o której mowa w art. 6 specustawy. Natomiast zaskarżona uchwała jest podjęta w trybie art. 8 specustawy i nie musi być tak szczegółowa jak dokumenty stanowiące załączniki do wniosku. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały jest prawidłowe i odnosi się do przedmiotu sprawy i nie stanowi integralnej części uchwały. Zdaniem składu orzekającego zaskarżona uchwała odzwierciedla autonomiczną samodzielność organu stanowiącego samorządu terytorialnego, która nie narusza w sposób istotny obowiązujących przepisów prawa. Specustawa przewidziała możliwość realizacji inwestycji mieszkaniowej, pomimo ograniczeń czy zakazów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego Rada Miasta M. miała obowiązek kierowania się wyłącznie przesłankami wynikającymi z art. 7 ust. 4 specustawy.

W ocenie Sądu, w takich okolicznościach nie można skutecznie zarzucić przekroczenia granic uznania, wyznaczonych art. 7 ust. 4 specustawy poprzez podjęcie zaskarżonej uchwały.

Ponownie należy zaakcentować, że punktem wyjścia rozwiązań przyjętych w specustawie jest pełne poszanowanie zasady, że władztwo planistyczne na terenie gminy należy do jej mieszkańców i organu stanowiącego gminy. Rada Miejska w M. oceniła wniosek skarżącej pod kątem stanu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych na terenie gminy oraz potrzeb i możliwości rozwoju gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, oraz opiniami wyspecjalizowanych organów, ale również materiałami w postaci dokumentów dołączanych do wniosku.

Prawna ochrona samodzielności gminy, gwarantowana w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP i stanowi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy istotną wskazówkę interpretacyjną, pozwalającą Sądowi na właściwe odczytanie granic kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta nie może bowiem wkraczać w sferę działalności, w której gmina korzysta z autonomii wyznaczonej zasadami konstytucyjnymi, w tym zasadą pomocniczości, wyrażoną w preambule Konstytucji RP i zasadą decentralizacji, określoną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP. Niewątpliwie, wobec prawidłowego skorzystania przez Radę Miejską w M. z przysługujących jej w myśl art. 7 ust. 4 specustawy kompetencji, Sąd nie miał podstaw do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.

Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w trybie przewidzianym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.) w związku z § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2.

W tym stanie rzeczy skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.