Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 800/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
6412 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące powiatu; skargi organów powiatu na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 4 ust. 1 pkt 23
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędziowie NSA Krystyna Anna Stec del. WSA Piotr Pietrasz Protokolant Michał Stępkowski po rozpoznaniu w dniu 26 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Rady Powiatu w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 196/10 w sprawie ze skargi Rady Powiatu w O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu powiatu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., 2. zasądza od Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. na rzecz Rady Powiatu w O. kwotę 330 (słownie: trzysta trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 marca 2010 r. sygn. akt V SA/Wa 196/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Rady Powiatu O. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. (zwanego dalej: Kolegium RIO) z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie uchwalenia budżetu powiatu w części dotyczącej zaplanowania wydatków z przeznaczeniem na nagrody dla maturzystów.

Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Rada Powiatu w O. w dniu [...] września 2009 r. podjęła uchwałę nr [...] o zmianie uchwały nr [...] z dnia [...] marca 2009 r. w sprawie uchwalenia budżetu powiatu na rok 2009 między innymi poprzez zaplanowanie w § 4 pkt 1 uchwały wydatków w kwocie 18.300 zł z przeznaczeniem na nagrody dla maturzystów, którzy osiągnęli najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego w 2009 r. i określenie ich jako wydatków na promocję powiatu. Uchwałą z dnia [...] października 2009 r. nr [...] Kolegium RIO wszczęło postępowanie nadzorcze w sprawie uznania za nieważną uchwały z dnia [...] września 2009 r. w części określonej w § 4 pkt 1 z powodu sprzeczności z art. 35 ust. 2 oraz art. 167 ust. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.), zwanej dalej: ustawą o finansach publicznych, wzywając Radę Powiatu w O. do usunięcia nieprawidłowości. Wobec nie podjęcia we wskazanym terminie kroków zmierzających do naprawy nieprawidłowości Kolegium RIO uchwałą z dnia [...] listopada 2009 r. stwierdziło nieważność uchwały z dnia [...] września 2009 r. w części zawartej w § 4 pkt 1 uchwały. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że wydatek w postaci nagród za najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego nie może być uznany za promocję Powiatu O. Pieniądze na nagrody mogłyby pochodzić ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z art. 90 b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz. U.

z 2004 r. Nr 256, poz. 2572, ze zm.), zwanej dalej: ustawą o systemie oświaty lub też mogłyby być przyznawane w ramach opracowanego w oparciu o art. 90 t tej ustawy programu wyrównywania szans edukacyjnych oraz wspierania edukacji uzdolnionych dzieci i młodzieży.

W skardze na powyższą uchwałę Rada Powiatu O. zarzuciła błędne założenie, że wydatek na nagrody dla maturzystów zaplanowany został niezgodnie z prawem. Art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych zezwala jednostkom sektora finansów publicznych na dokonywanie wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów tych wydatków, a art. 167 ust. 2 ustawy o finansach publicznych i art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zm.), zwanej dalej: ustawą o samorządzie powiatowym, stanowią podstawę prawną wydatku w ramach zadań własnych jednostki samorządu terytorialnego na promocję powiatu. Zdaniem wnoszącej skargę, wynagrodzenie najlepszych uczniów, poprzez zwrócenie uwagi na wysoki poziom szkolnictwa w powiecie, stanowi jego promocję.

W odpowiedzi na skargę Kolegium RIO wniosło o jej oddalenie.

WSA w W. oddalając skargę na powyższą uchwałę stwierdził, że z art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wynika, że w zakresie gospodarki finansowej organy samorządu terytorialnego mogą podejmować decyzje w granicach zezwolenia wynikającego z ustawy. Przepisem stanowiącym podstawę dla wydatków na promocję powiatu jest art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym. Powołując się na pogląd wyrażony w orzecznictwie Sąd stwierdził, że brak jest określonej przepisami definicji "promocji" w rozumieniu zakresu działań i kompetencji organów jednostki samorządu terytorialnego dozwolonych na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym. W związku z powyższym na organie jednostki samorządu terytorialnego (a także na Kolegium RIO) spoczywa obowiązek szczególnej analizy celu, zakresu i skutku przewidzianego w uchwale wydatku zakwalifikowanego jako wydatek na promocję powiatu. Istotnym jest, czy wydatek jest rzeczywiście przeznaczony na promocję, czy tylko pośrednio może służyć rozszerzaniu pozytywnych informacji o powiecie. W tej sprawie rzeczywistym celem zaplanowanego wydatku było nagrodzenie maturzystów, którzy osiągnęli najlepsze wyniki z egzaminu maturalnego i egzaminu zawodowego za ich wysiłek włożony w naukę. Promocję powiatu stanowić mogły dopiero informacje o wysokim poziomie nauczania w o. szkołach i o nagradzaniu w Powiecie O. najlepszych absolwentów. W konkluzji Sąd stwierdził, że wydatkami na promocję powiatu mogłyby być przykładowo koszty związane z przygotowaniem i rozprowadzeniem materiałów informujących o bardzo dobrych wynikach osiąganych przez uczniów o. szkół i o nagradzaniu młodzieży za te sukcesy.

W skardze kasacyjnej Rada Powiatu O. zaskarżyła powyższy wyrok w całości i wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Powołując się na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych polegającą na przyjęciu, że brak jest podstaw prawnych do wydatkowania w ramach promocji powiatu środków finansowych na nagrody dla maturzystów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Rada Powiatu O. nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że nie miała podstaw prawnych do określenia jako wydatku nagród dla maturzystów w ramach promocji. Powołując się na treść art. 35 ust. 2 ustawy o finansach publicznych stwierdziła, że w ramach gospodarki finansowej organom jednostek samorządu terytorialnego wolno to, na co zezwalają ustawy. Z art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy o samorządzie powiatowym wynika, że powiat wykonuje zadania, także z zakresu promocji. Żadne przepisy szczególne nie określają w jakich formach ma być prowadzona promocja powiatu, jednakże brak przepisów dotyczących wydatkowania środków na to zadanie nie może uniemożliwiać jego finansowania. Rada Powiatu prowadząc gospodarkę finansową na podstawie budżetu, zgodnie z konstytucyjną zasadą samodzielności finansowej, mogła określić formę promowania powiatu, polegającą na nagradzaniu osób przodujących w nauce, konkursach, przeglądach, festiwalach, czy zawodach sportowych. Wydatki sportowo – muzyczne nigdy nie były kwestionowane przez organy nadzoru. W konkluzji stwierdziła, że wyniki nagrodzonych maturzystów przyczyniają się do rozsławienia powiatu i skutkują zwiększoną liczbą chętnych do podjęcia nauki w liceach na terenie powiatu, a to służy promocji powiatu.

Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona.

Przepis art. 35 ust. 2 ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych pozwala jednostce samorządowej na dokonywanie wydatków zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Do kategorii takich wydatków, mających ustawowe umocowanie należą wydatki przeznaczone na promocję (art. 4 ust. 1 pkt 23 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym). Prawdą jest, że pojęcie "promocji" nie zostało prawnie zdefiniowane. Nie oznacza to jednak, że organ nadzoru i sąd administracyjny mogły mu nadać w tej sprawie dowolne znaczenie, nie odpowiadające w pełni znaczeniu potocznemu. Sąd nie wyjaśnił, na jakiej podstawie przyjął, że rzeczywistym celem spornego wydatku było nagrodzenie maturzystów, nie zaś promocja powiatu przez wykorzystanie nagród maturzystów. Promocja powiatu to takie działania jego władz w stosunku do społeczności lokalnej, które polegają na przekazywaniu odbiorcom informacji o powiecie, poszerzających ich wiedzę o powiecie i budujących jego pozytywny wizerunek. W tym ogólnym, zaczerpniętym z języka potocznego określeniu promocji podkreśla się cel podejmowanych działań, nie mają natomiast znaczenia środki użyte do jego osiągnięcia, pod warunkiem, że są zgodne z prawem. Nie jest uprawnione stanowisko Sądu, że promocję powiatu stanowić mogły dopiero informacje o wysokim poziomie nauczania w o. szkołach i o nagradzaniu w powiecie o. najlepszych absolwentów. Aby można informować, w celach promocyjnych, o nagradzaniu najlepszych absolwentów, trzeba mieć środki na nagrody. Oba te elementy są wzajemnie uwarunkowane. Nieuzasadnione jest zatem ograniczanie pojęcia promocji, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 21 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym tylko do samej informacji o nagrodach.

Z tych wszystkich względów, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 i art. 183 § 1 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł,

jak w sentencji.