Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2620/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 25 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 26 maja 2020 r. sygn. akt III SA/Gl 196/20 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 196/20, po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2020 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Rada Miejska w [...] uchwałą z dnia [...] grudnia 2019 r., nr [...], w § 1 odmówiła wyrażenia zgody na odwołanie radnego A. B. ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego. Zgodnie z § 2 uzasadnienie uchwały stanowiło załącznik do uchwały, a w myśl § 3 wykonanie uchwały powierzono Przewodniczącej Rady Miejskiej, zobowiązując do niezwłocznego przekazania uchwały pracodawcy oraz radnemu. Uchwałę wydano na podstawie art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. 2019 r. poz. 506 ze zm.) - dalej "u.s.g." na wniosek Komisji Prawno-Organizacyjnej.

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził w całości nieważność powyższej uchwały. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że uchwała jest sprzeczna z art. 25 ust. 2 u.s.g. i odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że przepis ten wprawdzie wprowadza dodatkową ochronę stosunku pracy radnego jednak rada gminy nie powinna ingerować w prawo pracodawcy do "rozstania się" z pracownikiem tam, gdzie ma ono swe uzasadnienie w obowiązującym porządku prawnym i nie jest związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Ponadto ocena postawy radnego powinna być rzetelna i wolna od stronniczości oraz osobistych sympatii pozostałych radnych. Organ podał, że uchwała powinna być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów przemawiających za określonym rozstrzygnięciem, po wszechstronnej i dokładnej analizie stanu faktycznego i odnosić się do norm powszechnie obowiązujących, czego w sprawie nie dokonano. Wojewoda podkreślił, że zapoznał się z uzasadnieniem uchwały, jak również z materiałami przesłanymi przez stronę tj.: z wyciągiem z niezatwierdzonego protokołu Nr [...] z sesji Rady z dnia [...] grudnia 2019 r. oraz z dołączonymi zapisami audio - z posiedzenia Komisji Prawno–Organizacyjnej z dnia [...] grudnia 2019 r., w trakcie której odbyła się dyskusja nad projektem uchwały w sprawie odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym oraz z zapisem audio sesji Rady Miejskiej z dnia [...] grudnia 2019 r., a także z wnioskiem Zarządu Województwa [...]. Ten Zarząd złożył bowiem wniosek o rozwiązanie umowy z radnym i we wniosku przedstawionym Radzie Miejskiej wskazano na okoliczności nie związane z wykonywaniem mandatu radnego, przedstawiając między innymi następujące zarzuty: naruszenia przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych, naruszenia przepisu art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, nienależytej staranności oraz braku nadzoru nad m.in. nad sporządzaniem umów i aneksów oraz dokumentów postępowania o udzielenie postępowania publicznego, nienależytej staranności oraz braku nadzoru nad sporządzaniem dokumentacji postępowania o udzielenie zamówienia publicznego.

W ocenie organu powyższe zarzuty nie mają związku ze sprawowaniem i wykonywaniem mandatu, a dotyczą nieprawidłowości w sposobie świadczenia pracy. Ponadto w toku postępowania, radny złożył wyjaśnienia, ale nie odnosił się do przedstawionych przez pracodawcę powodów rozwiązania stosunku pracy, ale do przyczyn natury proceduralnej, formalnej i politycznej.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Gmina [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wnosząc o jego uchylenie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za zasadną. Sąd ten wskazał, że jak wynika z akt sprawy, do skarżącej Gminy wpłynęło pismo podpisane przez Marszałka Województwa [...] oraz Wicemarszałka o wyrażenie zgody na odwołanie radnego, w którym uzasadniono wniosek wskazując na stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia przepisom Prawo zamówień publicznych oraz wiążącym się z tym naruszeniom ustawy z dnia 27 września 2009 r. o finansach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 869), ukaranie mandatem w wysokości 1000 zł przez Państwową Inspekcję Pracy w związku z niewłaściwą wypłatą wynagrodzenia za pracę w godzinach nadliczbowych. Wskazano również na załączone wnioski z audytu dotyczące oceny systemu kontroli zarządczej oraz na brak odpowiedniej współpracy z organizacjami związkowymi. Do wniosku załączono również kopię uchwały nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. Zarządu Województwa [...] w sprawie wystąpienia do Rady Miejskiej w [...] o wyrażenie zgody na odwołanie radnego ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego, kopię wystąpienia pokontrolnego z dnia [...] października 2019 r. z oraz kopię wniosków z audytu. Wbrew jednak twierdzeniom zawartym w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, powołane przyczyny rozwiązania stosunku pracy nie zostały zdaniem Sądu meriti w żaden sposób ani udokumentowane, ani udowodnione. We wniosku odniesiono się do nieprawidłowości, bez jednoznacznego ich konkretnego wskazania. Powołana wyżej uchwała Zarządu Województwa z dnia [...] listopada 2019 r. w sprawie żądania wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym została dostarczona Radzie bez załączników oraz bez uzasadnienia. Jednocześnie zgodnie § 1 ust. 2 uchwały Zarządu załącznikiem do niej powinien być projekt uchwały Zarządu Województwa [...] w sprawie odwołania radnego ze stanowiska dyrektora Wojewódzkiego Pogotowia Ratunkowego. Sąd Wojewódzki podzielił zarzuty skargi, że przedstawiona dokumentacja była niekompletna, a Rada nie była w stanie zweryfikować spójności pomiędzy uchwałą Zarządu a treścią złożonego wniosku o wyrażenie zgody. Brak uzasadnienia do uchwały Zarządu nie pozwolił w ogóle, a co dopiero rzetelnie i jednoznacznie, ocenić przyczyn, którymi kierował się pracodawca. Nie jest bowiem, w ocenie Sądu pierwszej instancji, zaprezentowaniem stanowiska Zarządu wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy, który jest podpisany przez Marszałka i Wicemarszałka Województwa, i w tym zakresie zasługuje na uwzględnienie argumentacja zawarta w treści skargi dotycząca roli jaką pełni oświadczenie woli Zarządu jako organu kolegialnego, które wymaga stosownej uchwały (art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 512 ze zm. – dalej: "u.s.w.") i czynność ta nie może być powierzona w zakresie sporządzenia uzasadnienia tylko Marszałkowi Województwa. Wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku z radnym powinien być podjęty przez organ umocowany do jego złożenia zgodnie z zasadami zawartymi w art. 31 u.s.w. (w formie uchwały), a nie przez osobę, której powierzono wykonanie uchwały. Wobec powyższego za uzasadniony uznał Sąd meriti zarzut zawarty w skardze dotyczący naruszenia przez organ art. 25 ust. 2 u.s.g. poprzez stwierdzenie, że Rada bezpodstawnie i niezgodnie z zebranym materiałem dowodowym odmówiła zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego skarżąca wbrew twierdzeniom organu nadzoru dokonała należytej oceny przyczyn uzasadniających rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały. Jak wspomniano wyżej we wniosku o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy wskazano na stwierdzone w wyniku kontroli uchybienia, ukaranie mandatem, załączono wnioski z audytu i oceniając tak sformułowane zarzuty skarżąca w kwestionowanej przez organ uchwale odniosła się do nich wskazując, że nie dotyczą sytuacji oczywistych i jednoznacznych, lecz przede wszystkim spraw z zakresu naruszeń ustawy dot. zamówieniach publicznych, a brak jest jakiegokolwiek orzeczenia organu uprawnionego do rozstrzygania tej materii (np. Rzecznika Finansów Publicznych), potwierdzającego zaistnienie uchybień wskazanych we wnioskach pokontrolnych lub we wnioskach z audytu. Nadto skarżąca zaznaczyła, że nie przedstawiono Radzie również wyjaśnień złożonych przez radnego w toku postępowania kontrolnego, nie podano czy złożył on zastrzeżenia do wniosków pokontrolnych. Sąd pierwszej instancji zwrócił również, że wystąpienie pokontrolne jedynie w części zamówień publicznych było ocenione negatywnie, natomiast ocena w zakresie kontroli wybranych dotacji celowych była pozytywna. Ponadto nie przedstawiono powołanych przez Zarząd we wniosku skarg związków zawodowych, potwierdzających rzekomy zarzut braku odpowiedniej współpracy ze stroną społeczną. Tymczasem Rada Miejska w uchwale podała, że motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko Rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów, jak również mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy.

Zdaniem Sądu meriti to nie Rada Miejska miała obowiązek wykazywania zasadności przyczyn rozwiązania stosunku pracy z radnym. Jeśli bowiem faktycznie takie podstawy występowały, to nierzetelność pracownika pracodawca powinien wykazać poprzez złożenie dokumentacji, której brakowało w analizowanej sprawie. Tymczasem Rada przedstawiła obszernie stanowisko radnego odnoszące się do zarzutów skierowanych przez pracodawcę i analizę przyczyn przez niego podanych; zasadnie uznała, że w sprawie nie wykazano rzeczywistej przyczyny uzasadniającej rozwiązanie stosunku pracy w oparciu o nieudokumentowane twierdzenia.

Sąd zgodził się również ze stroną skarżącą, że postępowanie zostało przeprowadzone z zapewnieniem zasady równego udziału pracodawcy i pracownika. Termin posiedzenia Komisji Prawno-Organizacyjnej na którym rozpatrywany był projekt zaskarżonej uchwały był powszechnie udostępniony w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w [...], każdy zainteresowany mógł dowiedzieć się o terminie posiedzenia komisji i aktywnie w nim uczestniczyć, podobnie jak w trakcie obrad Rady Miejskiej. Na posiedzenie Komisji nie wystosowywano zaproszeń do żadnej ze stron, a radny pojawił się na posiedzeniu komisji z własnej inicjatywy. Nadto na sesji Rady Miejskiej zabrał głos pełnomocnik Zarządu. Dokumentacja z posiedzenia komisji i sesji rady miejskiej znajdują się w aktach postępowania nadzorczego.

Wobec tego jak wynika z powyższych rozważań Sąd Wojewódzki podzielił stanowisko strony skarżącej co do naruszenia art. 25 ust. 2 u.s.g. Nadto naruszono art. 91 ust. 1 u.s.g. Organ w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym nie wykazał bowiem, że kwestionowana przez niego uchwała Rady pozostawała w sprzeczności z prawem, rozumianej jako jego istotne naruszenie. W tym stanie rzeczy działając na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej: "P.p.s.a." uchylił zaskarżony akt nadzoru.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...]. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji zarzucił naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

a) art. 183 § 2 pkt 5 w związku z art. 33 § 1 P.p.s.a. prowadzące do nieważności postępowania poprzez przeprowadzenie postępowania i wydanie wyroku bez udziału uczestników postępowania, jakimi są Zarząd Województwa [...] i radny A. B.;

b) art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez pominięcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku rozważań w przedmiocie art. 7 ust. 3 ustawy o pracownikach samorządowych, co utrudnia kontrolę instancyjną.

2. prawa materialnego, to jest:

a) art. 25 ust. 2 u.s.g. w związku z art. 7 ust. 3 u.p.s. i art. 31 ust. 4 i 5 oraz art. 43 ust. 1 u.s.w., poprzez błędną wykładnię - polegającą na uznaniu, że wniosek Marszałka Województwa [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku z radnym był przedłożony Radzie Miejskiej przez nieumocowany do tego organ, (albowiem w jego ocenie wniosek ten powinien być przedłożony przez Zarząd Województwa [...]) i zgodnie z zasadami zawartymi w art. 31 u.s.w., przybrać formę uchwały;

b) art. 25 ust. 2 u.s.g., poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że prowadzenie postępowania bez zapewnienia równego udziału zarówno pracownika, jak i pracodawcy oraz podjęcie uchwały odmawiającej zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, po uwzględnieniu argumentacji tylko jednej ze stron, z zupełnym pominięciem argumentacji i materiału dowodowego drugiej strony jest dopuszczalne.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, na zasadzie art. 188 § 1 P.p.s.a. albo uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na zasadzie art. 185 § 1 P.p.s.a. Organ wniósł również o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że pojęcie "postępowanie administracyjne", o którym mowa w art. 33 § 1 P.p.s.a. należy rozumieć szeroko, jako "postępowanie przed organem administracji publicznej". Należy przy tym dodać, że warunek wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym spełniają zarówno podmioty, które uczestniczyły w tym postępowaniu w obu instancjach, jak i osoby, których udział był ograniczony do uczestnictwa w postępowaniu pierwszoinstancyjnym albo odwoławczym. W niniejszej sprawie w tak rozumianym "postępowaniu administracyjnym" występował zarówno Radny A. B., jak i Zarząd Województwa [...]. Zarząd Województwa [...] wystąpił w drodze uchwały do Rady Miejskiej w [...] o wyrażenie zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym. Rada Miejska w [...] podjęła swą uchwałę w oparciu materiał dowodowy w postaci dokumentacji przedłożonej przez radnego A. B., jak i wykonującego uchwałę Zarządu Województwa [...] Marszałka Województwa [...]. Również Marszałek i Wicemarszałek Województwa [...] działający w wykonaniu uchwałę, pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. wystąpili do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności uchwały. Zgodnie z u.s.g. Wojewoda jako organ nadzoru w procesie nadzorczym działa z urzędu, niemniej jednak nie sposób pominąć w tym ich udziału. Zatem jeżeli Zarząd Województwa, jak i Radny A. B., wbrew art. 33 § 1 P.p.s.a., nie uczestniczyli na prawach strony w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji, to w ocenie skarżącego kasacyjnie, zachodzi nieważność postępowania na podstawie art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. albowiem podmioty te (jako strony) zostały pozbawione możności obrony swych praw. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej organ podniósł, że Rada Miejska nie była uprawniona, aby podjąć tak dotkliwą w swych skutkach, uchwałę bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Rada Miejska, odmawiając wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie może zupełnie pomijać w swej ocenie stanowiska pracodawcy i ignorować w swym uzasadnieniu przyczyny, które on wskazuje jako kluczowe dla rozwiązania stosunku pracy z radnym. W przedmiotowej sprawie doszło do zaburzenia równowagi w ocenie racji pracodawcy i racji pracownika. Rada w sposób nieusprawiedliwiony skupiła swą uwagę jedynie na argumentacji przedstawionej przez pracownika, dyskredytując jednocześnie argumentację pracodawcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina [...] wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania kasacyjnego w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu nieważności postępowania Gmina wskazała, że przepis art. 33 § 1 P.p.s.a. dotyczy wyłącznie osób, które brały udział w postępowaniu administracyjnym. Tymczasem ani Zarząd Województwa [...] ani radny A. B. nie byli i nie mogli być uczestnikami postępowania nadzorczego przed Wojewodą [...]. Postępowanie nadzorcze z istoty rzeczy toczy się wyłącznie z udziałem jednostki samorządu terytorialnego (art. 98 ust. 3 u.s.g.). Co zaś się tyczy pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, to gmina uznała je pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W odpowiedzi na zawiadomienie skierowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 15zzs(4) ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374, 567, 568, 695, 875) strony postępowania wyraziły zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 P.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej, a mianowicie dotyczący nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na pozbawienie uczestników postępowania, jakimi są, w ocenie skarżącego kasacyjnie, Zarząd Województwa [...] i radny A. B., możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Zarzut ten nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Konsekwencją prawną ochrony sądowej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest rozwiązanie przyjęte w art. 98 ust. 1 u.s.g., który stanowi: "Rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy, w tym rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia". Przepis art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi, że: "Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze". Skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze jest środkiem prawnym obrony samodzielności gminy, a zatem legitymację do złożenia skargi ma wyłącznie gmina. Powoływany przez skarżącego kasacyjnie art.. 33 § 1 P.p.s.a. nie daje podstaw do rozszerzenia zakresu podmiotowego postępowania sądowego, którego przedmiotem jest rozpoznanie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze. Według tego przepisu "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony". Pojęcie postępowania administracyjnego jest pojęciem prawnym, nie można mu nadawać potocznego znaczenia. Postępowanie administracyjne to postępowanie regulowane przepisami K.p.a. oraz przepisami regulującymi administracyjne postępowanie szczególne (np. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa). To, że do postępowania nadzorczego stosuje się odpowiednio przepisy K.p.a. (art. 91 ust. 5 u.s.g.) nie powoduje, że postępowanie to jest postępowaniem administracyjnym. Wyznacza to też stosowanie art. 33 § 2 P.p.s.a., który dotyczy tylko postępowania administracyjnego w rozumieniu przepisów K.p.a. i przepisów administracyjnych postępowań szczególnych. W postępowaniu nadzorczym, podmiotami tego postępowania jest wyłącznie organ nadzoru i jednostka samorządu terytorialnego (z wyłączeniem szczególnej kompetencji wojewody na mocy art. 98a ust. 2 u.s.g.).

Przechodząc do rozpoznania pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wskazać należy, że dotyczą one zarówno naruszenia przepisów postępowania jak i prawa materialnego, a zatem w pierwszej kolejności odnieść należy się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. Z treści przepisu, którego naruszenia miałby dopuścić się Sąd pierwszej instancji wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z tej normy prawnej. Dlatego też o naruszeniu art. 141 § 4 P.p.s.a. można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił argumentację Gminy [...] odnoszącą się do zarzutów postawionych w skardze, a także wskazał dlaczego uznał ją za zasadną. Ponadto na podstawie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości merytorycznej uzasadniania, a również do tego zmierza autor skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu.

Z kolei zarzuty naruszenia prawa materialnego koncentrują się wokół dokonania, zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędnej wykładni przez Sąd Wojewódzki przepisu art. 25 ust. 2 u.s.g. Wskazać zatem należy, że powołany przepis nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie. Nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza prawa rady do sprzeciwu wobec zamiaru pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy przyczyną tego zamiaru są zdarzenia związane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku, pozostawiając pozostałe decyzje jej swobodnemu uznaniu. Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 17 września 2007 r., sygn. III PK 36/07, (LEX nr 375679), ochrona stosunku pracy radnych, określona w art. 25 ust. 2 u.s.g., nakłada na pracodawcę obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tej gminy. Przepis ten równocześnie nakazuje radzie odmówienie takiej zgody, gdy podstawą rozwiązania stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. Do stwierdzenia, że odmowa udzielenia zgody w tych sytuacjach jest obowiązkiem rady, upoważnia użyty przez ustawodawcę imperatywny zwrot: "rada odmówi". Sformułowany w art. 25 ust. 2 zdanie drugie ustawy obowiązek rady gminy odmowy zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, nie może być jednak rozumiany w taki sposób, że rada może odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym tylko wtedy, gdy podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu. W sytuacji opisanej w tym przepisie rada powinna (musi) odmówić wyrażenia zgody, co nie oznacza wcale, że w innych sytuacjach nie może tej zgody odmówić. Wprost przeciwnie. Decyzję o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym pozostawiono dyskrecjonalnej ocenie samej rady, która swobodnie decyduje, czy zgody takiej udzielić, czy też nie. Tylko w jednej sytuacji, opisanej w art. 25 ust. 2 zdanie drugie u.s.g., rada nie może swobodnie decydować o wyrażeniu albo niewyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, lecz musi odmówić udzielenia tej zgody. We wszystkich pozostałych sytuacjach swobodna uznaniowa decyzja należy tylko do niej (por. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 7 października 2020 r., sygn. II PK 145/19, LEX nr 3077134). Zastrzec w tym miejscu należy, ze rada gminy nie ma obowiązku zbierania danych o rzeczywistych przyczynach zamiaru pracodawcy, co nie oznacza, że dokonując oceny wniosku, może pominąć wyjaśnienia samego radnego oraz okoliczności powszechnie znane. Jeżeli ocena taka zostanie dokonana przez pryzmat wszystkich znanych jej okoliczności oraz znajdzie poparcie w zasadach logiki i doświadczenia życiowego, to ocena taka (a w konsekwencji podjęta w jej rezultacie uchwała), będzie korzystać z przymiotu legalności i z ochrony przewidzianej w art. 25 ust. 2 u.s.g.

W okolicznościach niniejszej sprawy uzasadnienie uchwały Rady Miejskiej w [...] zawiera dokładne omówienie stanu faktycznego i wskazanie przyczyn odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Jak wynika z powyższych rozważań i jak słusznie wskazał Sąd pierwszej instancji Rada nie może prowadzić postępowania uzupełniającego, wyjaśniającego, a jedynie proceduje w oparciu o przedstawioną dokumentację. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania uzasadnionych przyczyn i ich udokumentowania, bowiem motywy pracodawcy zamierzającego rozwiązać stosunek pracy z radnym muszą być szczegółowo badane, ponieważ od tych ustaleń zależy stanowisko Rady w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy. Uchwała taka nie może być podjęta w sposób abstrahujący od motywów podanych przez pracodawcę, jak również winna ona być uzasadniona w sensie obiektywnie weryfikowalnych argumentów oraz mieć oparcie w stanie faktycznym dotyczącym powodów rozwiązania stosunku pracy. W sprawie niniejszej przesłanki te zostały w uchwale Rady Miejskiej w [...] spełnione. Skarżąca Gmina przed Sądem pierwszej instancji, wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie organu nadzoru, dokonała należytej oceny przyczyn uzasadniających - zdaniem pracodawcy - rozwiązanie stosunku pracy z radnym, czemu dano wyraz w obszernym uzasadnieniu zakwestionowanej uchwały.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.