Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1537/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6159 Inne o symbolu podstawowym 615
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 30
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 10 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 217, art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184, art. 173
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie Sędzia NSA Leszek Kamiński Sędzia del. NSA Teresa Kobylecka (spr.) Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 28 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej LST - POLSKA Sp. z o. o. w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 28 lutego 2012 r. sygn. akt II SA/Lu 1031/11 w sprawie ze skargi LST - POLSKA Sp. z o. o. w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] listopada 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niezgodności wykorzystania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Lu 1031/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi LST-POLSKA Sp. z o.o. w N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o niezgodności wykorzystania działki z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 19 września 2011 r. LST – POLSKA Sp. z o.o. w N. zażądała od Burmistrza Bełżyc wydania zaświadczenia o następującej treści: "Zaświadcza się, że zgodnie z obecnie obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Miasta Bełżyce zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta Bełżyce Nr XIV 149/2003RM w Bełżycach z dnia 10 grudnia 2003r. i ogłoszonym w Dz.Urz. Województwa Lubelskiego z 2004r. Nr 22, poz. 600, działka nr [..] położona w m. B. przy ul. [..] znajduje się na terenie oznaczonym PS przemysł i składy. Paragraf 1 punkt 10 planu posiada następujący zapis: "Tereny dla których plan przewiduje przeznaczenie inne od dotychczasowego, mogą być do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem użytkowane w sposób dotychczasowy. Na terenach tych zakazuje się budowy nowych i rozbudowy istniejących obiektów sprzecznych z funkcją przewidzianą w planie oraz remontów generalnych, wymagających wydania pozwolenia na budowę. Na obszarze strefy ochrony układu urbanistycznego dopuszcza się odstępstwa od ustaleń planu dotyczących linii zabudowy i parametrów układu komunikacyjnego – za zgodą Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków i zarządcy drogi". Paragraf 3 Funkcje terenu, Punkt 23. PS – przemysł, składy. Podpunkt e) posiada następujący zapis: zakazuje się lokalizacji obiektów mieszczących w sobie funkcję mieszkaniową z wyjątkiem lokali wynikających z potrzeb technologicznych (np. stały nadzór); Plan Przestrzennego Zagospodarowania B. obowiązujący do końca roku 2003 przewidywał, że teren działki [..] oznaczony był symbolem "60B – WSBW. Adaptacja z możliwością zmiany profilu świadczonych usług lub przekształcenia się w inną firmę". W związku z powyższymi zapisami planów, budownictwo zagrodowe na tym terenie oraz prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni jest sprzeczne z zapisami zarówno poprzedniego, jak i obowiązującego Planu Przestrzennego Zagospodarowania Miasta B.".

Interes prawny w uzyskaniu tego zaświadczenia Spółka upatrywała w tym, że jest uprawniona do zaskarżenia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydanych w dniu [..] sierpnia 2011 r., dotyczących sąsiedniej nieruchomości o nr ewidencyjnym [..], w tym zgodności jej wykorzystania na cele określone w planie miejscowym Miasta B.. Skarżąca podniosła, że uzyskane zaświadczenie posłuży jako dowód w postępowaniu wywołanym wniesieniem skargi na powyższe decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Postanowieniem z dnia [..] września 2011 r., wydanym na podstawie art. 217 i art. 219 k.p.a., Burmistrz Bełżyc odmówił LST – POLSKA Sp. z o.o. w N. wydania tego zaświadczenia, wskazując, że żądanie wnioskodawcy nie ma umocowania w obowiązującym prawie. Podniósł, że ustawa z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm., zwanej dalej u.p.z.p.) nakłada na gminę obowiązek prowadzenia polityki przestrzennej, w tym opracowania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nie przewiduje ona jednak funkcji kontrolnych organów gminy nad sposobem wykorzystania terenów i realizacji inwestycji zgodnie z planem miejscowym. Tego rodzaju działalność prowadzona jest na szczeblu powiatu przy wydawaniu pozwoleń na budowę.

Jedynymi zaświadczeniami z zakresu planowania przestrzennego i budownictwa, wydawanymi przez burmistrza miasta, są: zaświadczenie o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz zaświadczenie o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego, wydawane na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1, art. 49b ust. 2 pkt 3 i art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (t.j.Dz.U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), które są przepisami szczególnymi w stosunku do art. 217 k.p.a.

Powyższe postanowienie zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia [..] listopada 2011 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium powołało się na treść art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz art. 218 § 1 k.p.a. Wskazało, że postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń, regulowane przepisami działu VII k.p.a., ma charakter odmienny niż ogólne (orzecznicze) postępowanie administracyjne normowane przez działy I, II i IX k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone w jego ramach pełni wyłącznie rolę pomocniczą w stosunku do posiadanych przez organ administracji publicznej ewidencji, rejestrów oraz innych zbiorów danych, więc właściwy organ nie ma obowiązku poszukiwania przydatnych informacji do wydania żądanego zaświadczenia w zbiorach danych pozostających w dyspozycji innych organów państwa.

Kolegium wskazało, że jeżeli z treści planu miejscowego Miasta B. nie wynikają informacje zawarte we wniosku L.S. z dnia 19 września 2011 r., to wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest możliwe. Ponadto treść planu miejscowego będącego przepisem powszechnie obowiązującego prawa nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. W ocenie Kolegium, ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że kwestia istotna dla wydania żądanego zaświadczenia jest sporna, skoro przewidywane jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego lub taka skarga została już wniesiona.

Powołując tezy orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, organ odwoławczy wyjaśnił, że rolą zaświadczenia jest potwierdzenie określonych faktów lub okoliczności, a nie ich modyfikacja, uzupełnienie czy stworzenie nowych. Jeżeli problematyka, której dotyczy żądanie wydania zaświadczenia jest sporna, to nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o treści wskazanej przez zainteresowanego.

Kolegium przypomniało również, że nie jest dopuszczalne wydanie zaświadczenia na podstawie informacji (dowodów) przedłożonych organowi administracji przez osobę zainteresowaną wydaniem zaświadczenia, bowiem przydatne do tego celu dane powinny znajdować się w prowadzonych przez ten organ ewidencjach, rejestrach bądź innych bazach danych znajdujących się w jego posiadaniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższe postanowienie LST – POLSKA Sp. z o.o. zażądała uchylenia postanowienia Kolegium oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji, ewentualnie uchylenia zaskarżonego postanowienia i przekazania sprawy organowi odwoławczemu do ponownego rozpoznania, zarzucając naruszenie:

1) art. 217 i art. 218 k.p.a. poprzez ich błędną interpretację;

2) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 80 k.p.a. poprzez lekceważący stosunek organu do przepisów prawa, twierdzeń strony i przeprowadzonych dowodów;

3) art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że nie można zgodzić się ze stanowiskiem, że treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, będącego przepisem prawa powszechnie obowiązującego, nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczenia. Organ administracji ma prawo odmówić wydania zaświadczenia jedynie w ściśle określonych sytuacjach, na dowód czego skarżący przytoczył treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006r. (II SA/Wa 1412/06). W przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia został skierowany do właściwego organu, poparty niekwestionowanym przez organ interesem prawnym w jego uzyskaniu i nie istnieją okoliczności przemawiające za faktem braku możliwości wydania zaświadczenia o określonej treści. Całkowicie błędne, w ocenie skarżącej, są twierdzenia organów administracji, że obowiązek wydania zaświadczenia w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie przypadków określonych w art. 48, 49b i art. 71 Prawa budowlanego, skoro żaden przepis prawa nie stanowi, że wydawanie tego typu zaświadczeń musi dotyczyć wyłącznie sytuacji przewidzianej w Prawie budowlanym związanej z samowolą budowlaną lub zmiana przeznaczenia obiektów budowlanych.

Stanowisko Kolegium odnośnie niedopuszczalności wydawania zaświadczeń dotyczących treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z uwagi na fakt, iż jest to przepis prawa powszechnie obowiązującego, prowadzi, zdaniem skarżącej, do niczym nieuzasadnionego ograniczenia praw wnioskodawcy jako podmiotu prawa narażonego na negatywne konsekwencje naruszenia planu przez posiadaczy nieruchomości sąsiednich.

W dalszej części skargi skarżąca wskazała na okoliczności związane z zabudową nieruchomości sąsiednich, mające wpływ na funkcjonowanie prowadzonego przez nią zakładu.

Skarżąca podniosła także zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż zasada równości nie pozwala - bez wskazania konkretnej normy zakazującej - na pozbawienie arbitralnie i wybiórczo określonych osób prawa otrzymywania zaświadczeń.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodał, iż nie można dopatrzyć się naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa podczas rozpatrywania wyżej wskazanej sprawy. Jeżeli nawet organ administracji uprzednio wydałby zaświadczenie o określonej i żądanej treści niezgodnie z przepisami prawa, to osoba znajdująca się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej nie może skutecznie domagać się wydania takiego samego lub podobnego w treści zaświadczenia z powołaniem się na zasadę równego traktowania obywateli przez organy administracji. Fakt naruszenia prawa przez organ w jednym przypadku nie uprawnia nikogo do żądania, aby organ ten ponownie złamał przepisy prawa z uwagi na treść art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Badając legalność zaskarżonego postanowienia Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest niezasadna, gdyż zarówno zaskarżone postanowienie, jak i postanowienie organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa, chociaż nie wszystkie poglądy wyrażone w uzasadnieniach tych rozstrzygnięć zasługują na aprobatę.

Sąd wskazał, że w myśl art. 217 k.p.a., zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego. Z kolei z art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracji może odmówić wydania zaświadczenia m.in., gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych będących w posiadaniu tego organu. Z powyższego wynika zatem, iż w drodze zaświadczenia organ stwierdza to, co jest mu wiadome, ale o niczym nie rozstrzyga. Zaświadczenie jest tylko pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego wcześniej ustalonego odpowiednim aktem prawnym.

Stosownie do treści art. 218 § 1 k.p.a., organ, do którego wpłynął wniosek o wydanie zaświadczenia, może przeprowadzać postępowanie wyjaśniające tylko w ograniczonym, koniecznym zakresie. Może opierać się tylko na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z będących w jego dyspozycji rejestrów, ewidencji i innych dokumentów. Poza tym, jak wyżej wskazano, organ nie może niczego potwierdzać, co nie znajduje w nich oparcia, a więc przede wszystkim stosować własnych ocen, czy wysuwać własnych wniosków.

Sąd uznał, że w istocie skarżąca żądała od organu wykonawczego gminy potwierdzenia, że z ustaleń obowiązującego do końca 2003 r. planu przestrzennego zagospodarowania B. oraz obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta B. wynika, że na terenie, na którym znajduje się działka nr [..], budownictwo zagrodowe oraz prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni jest sprzeczne z tymi aktami prawnymi. Sporządzenie żądanego przez skarżącą zaświadczenia wymagałoby analizy treści odpowiednich przepisów obu planów i dokonania przez organ oceny, czy wskazane przez skarżącą zamierzenia inwestycyjne są sprzeczne z tymi przepisami. Kłóci się to z istotą zaświadczenia, którego rolą jest jedynie potwierdzenie istniejącego, już ustalonego stanu faktycznego czy prawnego.

Ponadto, jak słusznie wskazał organ drugiej instancji, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako akt powszechnie obowiązującego prawa, jest publikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym i jego treść jest dostępna dla wszystkich zainteresowanych. Skoro, jak twierdzi skarżąca, jej intencją nie było polemizowanie z treścią planów, a jedynie jej potwierdzenie, to powinna w tym celu sięgnąć po odpowiednie wojewódzkie dzienniki urzędowe, w których została opublikowana treść obowiązujących poprzednio i obecnie planów zagospodarowania przestrzennego Miasta B. i w ten sposób zapoznać się z ich brzmieniem. Poza tym, skoro treść zaświadczenia miała posłużyć jako dowód w sprawie wszczętej ze skargi Spółki na decyzje organu właściwego w sprawach budowlanych, słusznie Kolegium dopatrzyło się sporu w kwestii objętej żądanym zaświadczeniem.

W ocenie Sądu błędne jest natomiast stanowisko organu pierwszej instancji, że obowiązek wydania zaświadczenia w zakresie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy tylko i wyłącznie przypadków określonych w art. 48, 49b i art. 71 Prawa budowlanego, gdyż, jak podniosła skarżąca, żaden przepis prawa nie stanowi, że wydawanie tego typu zaświadczeń musi dotyczyć wyłącznie sytuacji przewidzianej w Prawie budowlanym związanej z samowolą budowlaną lub zmianą przeznaczenia obiektów budowlanych. Powyższe uchybienie organu pierwszej instancji, w świetle wskazanych argumentów przemawiających za odmową wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści, nie miało jednak wpływu na wynik sprawy.

Skarżąca zażądała wydania zaświadczenia o treści nie stanowiącej informacji o istniejącym stanie faktycznym czy prawnym, co byłoby zgodne z istotą i funkcją zaświadczenia, ale wymagającego przeprowadzenia odpowiedniej analizy porównawczej i dokonania oceny sprzeczności danego zamierzenia inwestycyjnego z przepisami aktów planowania przestrzennego obowiązujących na danym terenie. Tymczasem zaświadczenie wydaje się, gdy dany fakt jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać (por. W. Chróścielewski, Postępowanie administracyjne, wyd. II, 2006, s. 285). Nie bez znaczenia jest również okoliczność, że ocena zgodności inwestycji budowlanej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dokonywana jest przez organy administracji architektoniczno – budowlanej w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Trafnie zatem organy orzekające w sprawie uznały, iż wniosek skarżącej nie może być załatwiony pozytywnie w oparciu o przepisy k.p.a. dotyczące zaświadczeń.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, Sąd uznał, że okoliczność wydania przez organ gminy zaświadczenia w analogicznym stanie faktycznym w innej sprawie nie obligowała organu do wydania skarżącemu zaświadczenia o określonej przez niego treści w niniejszej sprawie. Organ nie jest w tym zakresie związany swoimi wcześniejszymi poczynaniami. Jeżeli w danej sprawie organ postąpił wbrew prawu, nie można żądać, by naruszył prawo w ten sam sposób w innej sprawie, z powoływaniem się na konstytucyjną zasadę równości wobec prawa. Należy podkreślić, iż w polskim systemie prawnym zasadą nadrzędną jest zasada praworządności, na którą składa się zasada działania organów administracji publicznej zgodnie z przepisami prawa (zasada legalności). Nie można zatem akceptować stanu, w którym organ dopuściłby się naruszania prawa z uwagi na okoliczność, iż w innej analogicznej sprawie w ten sam sposób naruszył prawo, a zatem z powołaniem się na zasadę równości wobec prawa.

Wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego od powyższego wyroku, na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła LST-POLSKA Sp. z o.o. w N., zaskarżając go w całości i wnosząc, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi także pod nieobecność skarżącego bądź jego pełnomocnika.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie – "art. 217 k.p.a., polegające na niewłaściwym zastosowaniu treści wskazanego przepisu poprzez uznanie, iż skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania zaświadczenia wydanego przez Burmistrza Bełżyc w trybie art. 217 k.p.a".

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że organ ma prawo odmówić wydania zaświadczenia jedynie w ściśle określonych sytuacjach. Katalog tych sytuacji został określony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006r., sygn.. akt II SA/Wa 1412/05, gdzie stwierdzono, że: "Wyróżnić trzeba trzy przypadki odmowy wystawienia zaświadczenia: brak interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, niewłaściwość organu, do którego skierowano żądanie o wydanie zaświadczenia, gdy organ nie może spełnić żądania odnośnie treści zaświadczenia. Postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń stanowi rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym, obowiązującego organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Jest to postępowanie o charakterze uproszczonym ze względu na niezbyt rozbudowaną jego regulację prawną, założoną w przepisach szybkość postępowania organu administracyjnego przy ograniczonym formalizmie czynności oraz szeroką dostępność tego postępowania dla różnych podmiotów. Minimalne rygory proceduralne muszą być jednak w tym postępowaniu zachowane, ponieważ wydanie zaświadczenia, które ma urzędowy charakter i który, w myśl art. 75 k.p.a., stanowi dowód tego, co zostało w nim stwierdzone."

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wniosek o wydanie zaświadczenia został skierowany do właściwego organu, poparty jest niekwestionowanym przez organ interesem prawnym w jego uzyskaniu i nie istnieją żadne okoliczności przemawiające za faktem braku możliwości wydania zaświadczenia o określonej treści. Na uzasadnienie tego stanowiska wskazano, że burmistrz Bełżyc jest organem upoważnionym do interpretacji zapisów miejscowego panu zagospodarowania przestrzennego i wykładani zapisów tego aktu, gdyż interpretacja ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego należy do organów ustanawiających ten akt prawa miejscowego, a więc organów gminy, i organem tym, odpowiedzialnym z mocy art. 15 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003r. (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) za sporządzenie planu jest również wójt, burmistrz, prezydent miasta. Interpretacja ta powinna się opierać w pierwszej kolejności na dokumencie planu, tak w jego wersji tekstowej, jak i graficznej, a gdyby okazało się to niewystarczające, może ona także odwoływać się do przyjętych na etapie przygotowywania projektu planu kryteriów oraz bazować, przy niedostatkach części tekstowej lub rysunkowej planu, na materiałach źródłowych dla projektu planu, do których zaliczyć należy w pierwszej kolejności materiały planistyczne (opracowania, analizy, prognozy i studia sporządzone na potrzeby projektu planu miejscowego, a także opracowania, koncepcje, projekty, plany i programy dotyczące obszaru objętego projektem planu miejscowego, sporządzone na podstawie przepisów odrębnych).

W ocenie skarżącego kasacyjnie, wnioskodawca chcąc uzyskać wyjaśnienie czy na działce [..] w B. dopuszczalnym jest w świetle uprzednio i aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego prowadzenie specjalistycznego gospodarstwa rolniczego w zakresie hodowli koni oraz lokalizowanie w tym gospodarstwie pomieszczeń mieszkalnych, nie posiadał żadnej innej prawnej możliwości zadania tego pytania jakiemukolwiek innemu organowi niż burmistrz Bełżyc.

Skarżący powołał się na treść komentarza do Kodeksu postępowania administracyjnego autorstwa Roberta Kędziory (Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2008r. s. 906-907), gdzie określono sytuacje, w których organ nie może spełnić żądania wydania zaświadczenia o wskazanej treści: z żądaniem wydania zaświadczenia zwrócono się do niewłaściwego organu; osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia nie wykazała interesu prawnego w urzędowym potwierdzeniu faktów lub stanu prawnego, organ nie dysponuje danymi pozwalającymi na wydanie zaświadczenia; organ nie może spełnić żądania odnośnie do treści zaświadczenia z uwagi na treść danych znajdujących się w jego posiadaniu; w szczególności należy przyjąć, iż skoro zaświadczeniu stanowi urzędowe potwierdzenie pewnego stanu rzeczy, to wydanie zaświadczenia zgodnie z żądaniem nie jest możliwe jeśli stan prawny lub faktyczny, którego żądanie to dotyczy jest sporny (...), przepisy szczególne ustanawiają zakaz wydania zaświadczenia np. z uwagi na ochronę informacji niejawnych.

W ocenie skarżącego stanowisko Sądu I instancji prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego ograniczenia uprawnień LST-Polska, jako podmiotu prawa narażonego na negatywne konsekwencje naruszenia planu zagospodarowania przestrzennego przez posiadaczy nieruchomości sąsiednich w tym właściciela nieruchomości [..] położonej w B. przy ul. [..].

W dalszej części skargi kasacyjnej skarżąca Spółka wskazała na okoliczności związane z zabudową nieruchomości sąsiednich, mające wpływ na funkcjonowanie prowadzonego przez nią zakładu i uzasadniające interes prawny w uzyskaniu zaświadczenia o żądanej treści.

Wskazano ponadto, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie wskazują generalnie na określone fakty lub okoliczności, jako mogące być przedmiotem zaświadczenia w trybie art. 217 k.p.a. Wynika to z faktu, iż postępowanie w zakresie wydania zaświadczeń jest postępowaniem znacząco uproszonym i jest de facto sprowadzającym się do czynności materialno-technicznej organu, który jeżeli posiada dane umożliwiające zadośćuczynienie żądaniu wyrażonym we wniosku, będąc jednocześnie w przekonaniu, iż wnioskodawca legitymuje się interesem prawnym w uzyskaniu zaświadczenia a także stwierdziwszy, że żaden przepis nie zabrania wydania zaświadczenia określonej treści ma obowiązek przychylenia się do prośby wnioskodawcy. Stanowisko zaprezentowane powyżej znalazło pełną aprobatę w orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co tym bardziej uzasadnia fakt, iż wydanie zaświadczenia o żądanej treści nie jest zakazane przez żadne przepisy obowiązującego prawa zaś poglądy, iż przy wydaniu zaświadczeń organ nie może o niczym rozstrzygać nie znajdują w chwili obecnej żadnego praktycznego umocowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza wyznaczone zarzuty skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej i wyznaczenie zakresu rozpoznania sprawy przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną poprzez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Zarzut skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie został sformułowany w ten sposób, że zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie treści art. 217 k.p.a. (bez wskazania paragrafu, a jest ich trzy) poprzez "uznanie, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do otrzymania zaświadczenia, wydanego przez Burmistrza w trybie art. 217 k.p.a".

Należy podnieść, że powołany przepis art. 217 k.p.a. wyróżnia dwie samodzielne przesłanki do wydawania zaświadczenia. W przypadku, o jakim mowa w § 2 pkt 1, wydanie zaświadczenia uzależnione jest od przepisu prawa, który wymaga potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, zaś według § 2 pkt 2 o wydaniu zaświadczenia decyduje interes prawny po stronie wnioskodawcy w urzędowym potwierdzeniu określonego faktu lub stanu prawnego; w sytuacji braku interesu prawnego, organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 mianem zaświadczenia należy określić urzędowe potwierdzenie określonego faktu lub stanu prawnego. Za jego pomocą organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy. Zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego zaświadczenie staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. Postępowanie wyjaśniające, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia tylko pomocniczą rolę w ustalaniu treści zaświadczenia, bo główną rolę art. 218 § 1 k.p.a. przypisuje danym wynikającym z ewidencji, rejestrów, wykazów, zbiorów dokumentów lub zbioru danych utrwalonych innymi technikami, znajdującymi się w posiadaniu organu (por. wyrok NSA z dnia 28 sierpnia 2013r., sygn. akt I OSK 605/12).

W sprawie niniejszej, Sąd I instancji kontrolując zaskarżone postanowienie, którym na podstawia art. 217 oraz 219 k.p.a. "odmówiono wydania zaświadczenia o treści żądanej we wniosku..." uznał, że odmowa jest uzasadniona, gdyż skarżąca zażądała wydania zaświadczenia o treści niestanowiącej informacji o istniejącym stanie faktycznym, ale wymagającym przeprowadzenia odpowiedniej analizy porównawczej i dokonania oceny sprzeczności danego zamierzenia inwestycyjnego w przepisami aktów planowania przestrzennego, obowiązujących na danym terenie, podczas gdy zaświadczenie wydaje się, gdy dany fakt jest oczywisty i organ nie musi o niczym rozstrzygać.

Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że organ administracji prawidłowo uznał, iż wniosek skarżącej nie może być pozytywnie załatwiony w oparciu o przepisy kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczące wydawania zaświadczeń.

Treść planu, będącego przepisem prawa powszechnie obowiązującego, nie podlega udostępnieniu w formie zaświadczeń. Również nie można mieć wątpliwości, że o ile przepis prawa nie zawiera odpowiedniego uregulowania, organ nie może poprzez zaświadczenie dokonywać interpretacji przepisów prawa powszechnie obowiązującego. W sprawie niniejszej skarżąca spółka mogła otrzymać wypis z planu, co do zapisu odnoszącego się do przedmiotowej działki, i jak wynika z akt sprawy, taki wypis otrzymała. Wskazać należy bowiem na treść art. 30 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi o prawie otrzymania wypisu i wyrysu ze studium i planu miejscowego i na zasadzie regulacji szczególnej w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wyłącza w zakresie, w jakim istnieje możliwość wydania wypisów i wyrysów planu – możliwość wydania w tym zakresie zaświadczenia. Podmiot wnioskujący o wgląd do studium oraz planu lub wnioskujący o wydanie wypisu czy też wyrysu, nie musi wykazywać interesu prawnego, czy też nawet interesu faktycznego (przyczyn zainteresowania). Podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji planistycznych jest wójt, burmistrz (prezydent miasta), który prowadzi rejestr planów miejscowych oraz wniosków o ich sporządzenie lub zamianę (art. 31 ustawy). Zatem w sytuacji, w której art. 30 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie wprowadza w tej materii szczególnej regulacji, należy przyjąć, że zgodnie z art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. nr 112, poz. 1198 ze zm.) wypisy i wyrysy ze studium lub planu miejscowego są udostępniane na pisemny wniosek zainteresowanego.

Jednak w sprawie niniejszej, organ orzekający, jak i Sąd I instancji prawidłowo wywiedli z wniosku strony, że w istocie żądano w nim dokonania przez organ wykładni przepisów prawa miejscowego – planów zagospodarowania przestrzennego obecnie, jak i poprzednio obowiązującego - zgodnego z wykładnią zapisów tych planów przedstawioną przez stronę wnioskującą. Nie ulega wątpliwości, że wnioskująca spółka żądała od organu wydania zaświadczenia, którego treść nie stanowiłaby prostego przeniesienia zapisów planów, ale wymagałaby dokonania przez organ działań interpretacyjnych i ocennych. W skardze wskazano także na spór istniejący pomiędzy wnioskodawcą, a właścicielem działki, której treść zaświadczenia miała dotyczyć, co do przeznaczenia tej działki. Należy zatem podkreślić, że w zaświadczeniu nie dokonuje się wykładni przepisów prawa w odniesieniu do stanu faktycznego. Powyższe stanowi również istotną okoliczność przemawiającą za odmową wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Ponadto należy podnieść, że nie można przyjąć, żeby organ administracji w drodze zaświadczenia rozstrzygał o zgodności inwestycji z obowiązującym planem, gdyż kwestia ta na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy Prawo budowlane, należy do kompetencji organów architektoniczno-budowlanych. Organ administracji nie może w drodze zaświadczenia, wydanego na potrzeby innego postępowania (nie sprecyzowanego dokładnie przez wnioskodawcę) rozstrzygać o zgodności inwestycji zamierzonej, czy też już zrealizowanej, z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2008r., sygn. akt II OSK 42/07).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 217 k.p.a. za niemający usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w wyroku.