Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1637/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Ewa Pisula – Dąbrowska, Adam Lipiński (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Fundacji [...] na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie dostępu do informacji publicznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Fundacja [...] wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wskazując na art. 61 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), zwróciła się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej wykorzystywania przez Policję narzędzi do automatycznej lub półautomatycznej analizy danych oraz bezzałogowych statków powietrznych, poprzez wypełnienie załączonej do wniosku ankiety.

Ankieta przedstawia się następująco:

|Część I |Nie |Tak |

|Ta część dotyczy wykorzystywania narzędzi do automatycznej lub półautomatycznej analizy danych. W przypadku gdy Policja| | |

|dysponuje więcej niż jednym narzędziem danego typu, prosimy o skopiowanie odpowiednich fragmentów tabeli i uzupełnienie| | |

|ich oddzielnie dla każdego urządzenia lub oprogramowania. 1. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub | | |

|oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczna lub półautomatyczna (przy użyciu algorytmu) analiza treści | | |

|pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

| a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania| |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

|2. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczna |Nie |Tak | |

|lub półautomatyczna (przy użyciu algorytmu) analiza danych telekomunikacyjnych, o których mowa w art 180c Prawa | | | |

|telekomunikacyjnego? | | | |

| | | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: | |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | | |

| | | | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania| | | | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub | | | |

|oprogramowania (np. | | | |

|rozstrzygnięcia przetargu) | |

| f) ceny nabycia | |

|3. Czy Policja wykorzystuje oprogramowanie o nazwie "[...]"? |Nie |Tak |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|c) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub | |

|oprogramowania (np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|d) ceny nabycia | |

|4. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczna lub |Nie |Tak |

|półautomatyczna (przy użyciu algorytmu) analiza danych przesyłanych za pomocą sieci [...] (np. oprogramowaniem firm [...], | | |

|programem monitorującym [...], zmodyfikowanymi wersjami klientów sieci [...]) pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub | | |

|poszukiwanego pliku? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania | |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

|5. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczne lub |Nie |Tak |

|półautomatyczne (przy użyciu algorytmu) przeszukiwanie zasobów sieci Internet pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych | | |

|lub poszukiwanego pliku? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania | |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

| |

|6. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczne lub |Nie |Tak |

|półautomatyczne (przy użyciu algorytmu) przeszukiwanie zasobów sieci [...] pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych lub | | |

|poszukiwanego pliku? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania | |

|[np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f] ceny nabycia | |

|7. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), których przeznaczeniem jest automatyczne lub |Nie |Tak |

|półautomatyczne (przy użyciu algorytmu) przeszukiwanie treści publikowanych na portalach społecznościowych i innych | | |

|forach internetowych (zarówno tych dostępnych publicznie, jak też dostępnych dla ograniczonej grupy użytkowników lub | | |

|jedynie dla administratora portalu lub forum), pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub | |

|oprogramowania | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania | |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

|8. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), które umożliwiają automatyczne lub półautomatyczne |Nie |Tak |

|(przy użyciu algorytmu) analizowanie danych o lokalizacji osób lub urządzeń za pomocą danych o logowaniach do stacji [...], | | |

|bezprzewodowych sieci internetowych, danych zbieranych przez czytniki [...] lub inne czujniki? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania | |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

|9. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem), które umożliwiają automatyczną lub półautomatyczną |Nie |Tak |

|(przy użyciu algorytmu) analizę danych biometrycznych (np.[...]), w szczególności przenośne skanery odcisków palców lub | | |

|narzędzia do automatycznego rozpoznawania twarzy? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

|c] dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania | |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

|10. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem) służącymi do automatycznej lub |Nie |Tak |

|półautomatycznej weryfikacji tożsamości osób lub rozpoznawania twarzy na podstawie zdjęć lub nagrań (w tym obrazu w | | |

|ramach systemów monitoringu wizyjnego)? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania | |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

|11. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem) służącymi do rozpoznawania tablic |Nie |Tak |

|rejestracyjnych na podstawie obrazu lub nagrań z systemów monitoringu wizyjnego? | | |

| | | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

|c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

|e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub | |

|oprogramowania (np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

|f) ceny nabycia | |

|12. Czy Policja dysponuje narzędziami (urządzeniami lub oprogramowaniem) służącymi do wykrywania zagrożeń na podstawie |Nie Tak |

|automatycznej lub półautomatycznej analizy zachowań osób obserwowanych w ramach systemów monitoringu wizyjnego? | |

| | |

|Jeśli tak, prosimy o podanie: |

|a) nazwy urządzenia lub oprogramowania | |

|b) producenta urządzenia lub oprogramowania | |

| c) dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

| d) trybu wyboru dostawcy urządzenia lub oprogramowania | |

| e) daty nabycia (dd.mm.rrrr) urządzenia lub oprogramowania| |

|(np. rozstrzygnięcia przetargu) | |

| f) ceny nabycia | |

Część II

Ta część pytań dotyczy wykorzystywania bezzałogowych statków powietrznych (dronów).

|l. Czy Policja dysponuje bezzałogowymi statkami powietrznymi? |Nie |Tak |Liczba dronów |

| | | | |

W przypadku udzielenia negatywnej odpowiedzi, prosimy o pominięcie dalszych pytań.

|2. Prosimy o podanie informacji na temat dronów, o których mowa w pyt. powyżej: |

|a) model |b) ich producent oraz dostawca lub |c) tryb nabycia urządzeń lub tryb |d) data (dd.mm.rrrr) nabycia |

|wykorzystywanych |usługodawca |wyboru usługodawcy |urządzeń lub wyboru usługodawcy |

|urządzeń | | | |

| | | | |

| | | | |

| | | | |

|3. Jakie były koszty: |

|a) nabycia dronów przez Policję? | |

|b) związane z wykorzystaniem dronów w 2014 r.? | |

4. Do jakich celów Policja wykorzystuje drony?

|5. Czy sposób korzystania z dronów przez Policję jest poddany jakimś |Nie | |Tak | |

|regulacjom (np. wewnętrznemu regulaminowi)? | | | | |

Jeśli tak, prosimy o wskazanie podstawowych zasad wynikających z tych regulacji lub udostępnienie wewnętrznych regulacji dotyczących ich wykorzystania.

|6. W jakie urządzenia wyposażone są drony? |Nie |Tak |

|a) kamery | | |

|b) mikrofony | | |

c) czujniki (np. dymu, zanieczyszczeń), jakie?

d) inne, jakie?

|i. | | |

|ii. | | |

7. Jeśli drony wyposażone są w kamery, prosimy o informację:

a) czy obraz jest rutynowo rejestrowany?

b) w jakiej rozdzielczości kamery wyposażone są drony?

Komendant Główny Policji udostępnił część żądanych informacji, natomiast w zakresie żądania ujętego w części I pkt 1 oraz pkt 4-12 wniosku (ankiety) w dniu [...] czerwca 2015 r. wydał decyzje odmowną. Podstawę prawną wydania decyzji stanowiły przepisy art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 20a ust. 1 i art. 20b ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kpa.

Po rozpatrzeniu wniosku Fundacji o ponowne rozpatrzenie sprawy, Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy swoje poprzedzające rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, co następuje:

Fundacja [...] wnosząc o udostępnienie informacji w interesującym ją zakresie, w uzasadnieniu swojego wniosku wyraźnie zaznaczyła, iż interesują ją informacje w kontekście "narzędzi wykorzystywanych do poszukiwania sprawcy przestępstwa lub ustalenia, czy doszło do popełnienia czynu zabronionego przez prawo".

W ocenie organu żądane informacje są informacją publiczną, ale jednocześnie stanowią również informację dotyczącą metod i form stosowanych przez Policję przy realizacji jej zadań, a także informację o formach, zasadach i organizacji realizowanych przez Policję czynności operacyjno-rozpoznawczych. Takie informacje podlegają szczególnej ochronie na mocy przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ustawy o Policji. Ustawa o Policji precyzyjnie określa warunki udzielenia informacji o tego typu czynnościach, wskazując, że ujawnienie takich informacji jest możliwe wyłącznie po łącznym spełnieniu się warunków zawartych w art. 20b ustawy o Policji.

Oznacza to, że ukierunkowanie przez wnioskującego żądania na uzyskanie informacji w przedmiocie ww. narzędzi, przy dodatkowym uwzględnieniu szczegółowości zawartych we wniosku pytań, warunkowało konieczność wydania decyzji odmownej. W przeciwnym przypadku doszłoby do sytuacji naruszenia przywołanych przepisów ustawy o Policji, co mogłoby skutkować znaczącym utrudnieniem realizacji zadań tej formacji na szczególnie doniosłym odcinku jej działalności.

Polemizując z zarzutami wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ podkreślił, iż nie można ogólną normą konstytucyjną, zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, usprawiedliwiać żądania zapoznania się z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Oczywistym jest przy tym, że zarówno już sama Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych kategorii informacji publicznych, których niczym nielimitowane udostępnianie czy rozpowszechnianie musiałoby wywrzeć negatywne skutki m. in. dla stabilności struktur państwa, w tym na odcinku ochrony bezpieczeństwa ludności oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Tendencję do korzystania z prawa do informacji publicznej w sposób racjonalny i niekolidujący z bytami podlegającymi ochronie przed nieuprawnionym ujawnieniem można odnaleźć także w rozstrzygnięciach judykatury, z Naczelnym Sądem Administracyjnym na czele. Dla przykładu organ przywołał uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt OSK 1769/13.

Argument podnoszony przez Fundację, jakoby art. 20a ust. 1 i art. 20b ustawy o Policji kreowały dalej idące ograniczenie w dostępie do informacji publicznej niż przewiduje ustawa o ochronie informacji niejawnych nie jest zasadny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie różnicuje przepisów prawa, stanowiących podstawę do odmowy udostępniania informacji publicznej ze względu na okoliczności, o których mowa w art. 5 ust. 1, poprzez pryzmat domniemanej konieczności uzasadniania zasadności czy celowości ich stosowania. Przepis ten wprowadza zasadę, iż prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, przy czym formalnie nie rozwija tej zasady w kierunku konieczności dodatkowego argumentowania przez podmiot zobowiązany do rozpatrzenia wniosku, co do okoliczności jakie stały za zastosowaniem przepisu wyłączającego udostępnienie informacji.

W ocenie Komendanta Głównego Policji normy zawarte w wyżej wymienionych przepisach ustawy o Policji bez wątpienia usprawiedliwiają zastosowanie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Udzielenie informacji z zakresu interesującego wnioskodawcę byłoby możliwe wyłącznie przy łącznym zaistnieniu wszystkich przesłanek zawartych w art. 20b ustawy o Policji, co sygnalizowano już na etapie uzasadnienia decyzji z dnia [...] czerwca 2015 r. Nie można zatem uznać, że informacje, o których mowa w cz. I pkt 1 i pkt 4-12 wniosku Fundacji [...], nie posiadają waloru informacji podlegającej szczególnej, ustawowej ochronie (o czym mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej) na podstawie ustawy o Policji. Wydźwięk przepisu zawartego w art. 20b ustawy o Policji jest na tyle jednoznaczny, że nawet przy zastosowaniu wąskiej wykładni wyjątków od udostępnienia informacji publicznej, w omawianej sprawie bez wątpienia zaistniała okoliczność wypełniająca dyspozycję art. 5 ust. 1 i wydania decyzji odmownej w trybie art. 16 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Komendant Główny Policji podkreślił, że zagadnienie możliwości udostępnienia wnioskodawcy żądanej informacji poddane zostało dokładnej analizie, w ramach konsultacji wewnętrznych z udziałem właściwych komórek organizacyjnych KGP. Proces ten doprowadził do częściowej, maksymalnie wyczerpującej realizacji wniosku z dnia [...] kwietnia 2015 r. w zakresie cz. I pkt 2 – 3 i cz. II. W ocenie organu niedopuszczalnym jest aby poprzez realizację prawa do uzyskania informacji publicznej doszło do sytuacji, w której ujawnione zostaną informacje wprost dotyczące narzędzi wykorzystywanych na etapie poszukiwania sprawcy przestępstwa lub ustalenia i potwierdzenia czy doszło do popełniania czynu zabronionego, a zatem informacji o stosowanych czynnościach operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez Policję, niezależnie od tego czy są one wykorzystywane na etapie weryfikacji możliwości popełnienia przestępstwa czy już na samym etapie ścigania sprawców czynów zabronionych. Przyjęcie odmiennego stanowiska, według Komendanta Głównego Policji, musiałoby w sposób jednoznacznie negatywny wpłynąć na sprawność i skuteczność w wykonywaniu ustawowych zadań Policji o wyjątkowo doniosłym znaczeniu dla społeczeństwa i państwa.

Fundacja [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji.

W skardze zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 61 Konstytucji RP oraz art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 20a ust. 1 i art. 20b ustawy o Policji, poprzez błędne przyjęcie, że informacja objęta wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie podlega udostępnieniu.

W konkluzji skargi Fundacja wniosła o:

1. stwierdzenie, że doszło do naruszenia prawa materialnego;

2. uchylenie zaskarżonych decyzji;

3. zobowiązanie Komendanta Głównego Policji do ponownego rozpatrzenia wniosku Fundacji [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej;

4. zasądzenie na rzecz Fundacji [...] zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Fundacja uznała za nie zasadną odmowę udostępnienia informacji żądanej w części I wniosku pod pkt 1 i pkt 4-12. Wskazała, iż prawo do informacji jest jednym z najważniejszych praw w katalogu praw obywatelskich i politycznych. Odwołała się do treści wyroków NSA z dnia 2 lipca 2003 r., sygn. akt II SA 837/03 oraz z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 397/12.

W ocenie skarżącej Fundacji, art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji nie mogą stanowić podstawy do odmowy udostępnienia informacji publicznej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie stanowią bowiem "innej tajemnicy ustawowo chronionej", o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej odnosi się w art. 5 do takich tajemnic jak adwokacka, radcowska, lekarska, bankowa, ubezpieczeniowa, notarialna czy telekomunikacyjna. Art. 20a ust. 1 ustawy o Policji nakłada natomiast na KGP oraz funkcjonariuszy Policji obowiązek ochrony środków, form i metod realizacji zadań. Należy zwrócić uwagę, że obowiązek ten (w kontekście analogicznych przepisów o CBA) związany jest z wykonywaniem zadań przez objęte nim osoby. W literaturze (S. Hoc, P. Szustakiewicz, Ustawa o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Komentarz) wskazuje się, że dotyczy on m.in. "informacji dotyczących planowanych, wykonywanych i zrealizowanych czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz informacji i przedmiotów uzyskanych w wyniku tych czynności, które pozwalają na identyfikację osób udzielających CBA pomocy w zakresie wykonywania czynności operacyjno-rozpoznawczych". Dlatego należy podkreślić, że uznanie art. 20a i art. 20b ustawy o Policji za podstawę odmowy udostępnienia informacji publicznej, stanowiłoby znacznie dalej idące ograniczenie dostępu do informacji publicznej, niż to wynika z ustawy o ochronie informacji niejawnych. Na gruncie ustawy o ochronie informacji niejawnych konieczna jest bowiem ocena, czy ujawnienie konkretnej informacji wiąże się z konkretnym ryzykiem, np. dla bezpieczeństwa Rzeczypospolitej. Zaakceptowanie stanowiska wyrażonego przez KGP, jakoby art. 20a ust. 1 uniemożliwiał odpowiedź na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, otwierałoby furtkę do odmawiania udostępnienia informacji publicznej w zakresie wszelkich form i metod działania Policji na temat sposobu realizacji jej podstawowych zadań (art. 1 ust. 2 ustawy o Policji). Stanowiłoby to nieproporcjonalne ograniczenie konstytucyjnego prawa do informacji.

Tymczasem wniosek o udostępnienie informacji publicznej zawiera dwa typy pytań – ogólne o posiadanie urządzeń o konkretnych funkcjonalnościach, np. takie, których przeznaczeniem jest automatyczna lub półautomatyczna (przy użyciu algorytmu) analiza treści pod kątem zdefiniowanych słów kluczowych. W ocenie Fundacji nie sposób uznać pytania, dotyczącego wyłącznie posiadania takich urządzeń, za informacje o szczegółowych formach prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W sprawie bezsporne jest, że wniosek Fundacji [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. został skierowany do podmiotu objętego dyspozycją art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Między stronami nie było również sporne, iż w rozumieniu przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, informacje stanowiące odpowiedź na pytania ujęte we wniosku (pytania ankiety) stanowią informację publiczną. Nadto bezsporne między stronami jest i to, iż żądane przez Fundację informacje (zwłaszcza poprzez formę udzielenia odpowiedzi poprzez wypełnienie ankiety) zostały zakwalifikowane jako udostępnienie informacji prostych (nie przetworzonych).

Zakres kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w niniejszej sprawie sprowadza się jedynie do oceny zasadności decyzji w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie orzeka o zasadności udostępnienia przez Komendanta Głównego Policji części żądanych informacji. W takim też zakresie rozpoznawania przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, iż zarówno każde z pytań, stanowiące przedmiot decyzji odmownej, jak i podmiot, do którego Fundacja [...] skierowała wniosek o udostępnienie informacji publicznej wypełniają cechy przedmiotowe oraz podmiotowe, warunkujące rozpatrywanie niniejszej sprawy na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Pozostaje zatem dokonać oceny, czy zasadne było odmówienie udostępnienia żądanej informacji, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Jak wynika z brzmienia przywołanych norm konstytucyjnych dostęp do informacji publicznej nie ma charakteru absolutnego.

Uprawnienie to może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności. Prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej,

a działania te mają być bardziej transparentne. Jednak ujawnienie niektórych informacji mogłoby zagrażać interesom państwa prawa, a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ponieważ jednak prawo to, jak wcześniej wskazano, nie ma charakteru absolutnego, w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych.

Nie ma racji skarżąca Fundacja gdy twierdzi, iż przepis art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej ma bardzo ograniczony charakter i odnosi się jedynie do ochrony takich tajemnic jak adwokacka, radcowska, lekarska, bankowa, ubezpieczeniowa, notarialna czy telekomunikacyjna.

Takie ograniczenie treści tego przepisu prowadziłoby do nieograniczonej w żaden sposób dostępności do każdej informacji bez względu na inne, przewidziane w innych ustawach zasady jej ochrony.

Trafnie w tej materii Komendant Główny Policji powołuje się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13:

"Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).

Nie można jednak uznać, aby art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich – nawet nieoficjalnych i roboczych – materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Wszak nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy".

Przedstawiony wyżej pogląd jest szczególnie istotny w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Dla oceny legalności działania organu koniecznym jest odwołanie się do celu, w jakim zostały uchwalone przepisy art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji.

Art. 20a ust. 1 stanowi, iż w związku z wykonywaniem zadań wymienionych w art. 1 ust. 2, Policja zapewnia ochronę form i metod realizacji zadań, informacji oraz własnych obiektów i danych identyfikujących policjantów. Natomiast art. 20b ust. 1 – udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku uzasadnienia ściśle wskazanych w tym przepisie okoliczności, które nie mają nic wspólnego z niniejszą sprawą.

Stosowane przez Policję "środki" i "metody", które to pojęcia występują w powyższych przepisach, odnoszą się bezpośrednio do urządzeń albo programów elektronicznych, będących przedmiotem pytań Fundacji. Zatem powyższe przepisy mają zastosowanie do rozpatrywania niniejszej spawy.

Cel ochrony konkretnych informacji, zawarty w tych przepisach jest jednoznaczny i oczywisty, gdy zważy się na ustawowe zadania, dla których powołano Policję. Przepisy te nie budzą nadto jakichkolwiek wątpliwości w zakresie sformułowanego w nich kategorycznego zakazu udostępniania tego typu informacji.

Nadto urządzenia wskazane w pytaniach mogą być, ponad wszelką wątpliwość, wykorzystywane w pracy operacyjnej funkcjonariuszy tej służby. Konstatacja taka wynika wprost z analizy treści takich aktów jak rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2002 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu wydawania, posługiwania się, przechowywania i ewidencji dokumentów, które uniemożliwiają ustalenie danych identyfikujących policjanta lub osobę udzielającą pomocy Policji oraz środków, którymi posługują się przy wykonywaniu zadań służbowych (Dz. U. z 2015 r., poz. 993) oraz zarządzenia nr 453 Komendanta Głównego Policji z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie form i metod przetwarzania informacji wspomagających kierowanie niektórymi działaniami Policji podejmowanymi w celu wykonania zadań ustawowych (Dz. Urz. KGP z 2013 r., poz. 74). Zatem cel ustanowienia zakazu udostępniania informacji, zawarty w omawianych przepisach ustawy o Policji, jest oczywisty.

Wobec stanowczej treści przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji także nie ma potrzeby odwoływania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, jak tego domaga się strona skarżąca.

Także kategoryczny zakaz udostępniania informacji (a ściśle precyzyjnie określone w tych przepisach przypadki umożliwiające jej udostępnienie) nie zezwala na stosowanie wykładni powyższych przepisów w drodze proporcjonalności prawa do ochrony i prawa do dostępu do informacji publicznej.

Nie można z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą, bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Sama Konstytucja RP, jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Konstrukcja art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej umożliwia wprost zastosowanie przepisów art. 20a ust. 1 oraz art. 20b ust. 1 ustawy o Policji, jako uzasadnienia odmowy dostępu do żądanych informacji.

Reasumując, Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję w sposób prawidłowy zważył i ocenił materiał sprawy, nie naruszając przepisów prawa, mogących stanowić o stwierdzeniu nieważności podjętych decyzji, bądź o ich uchyleniu.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.