Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 792/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 21 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. N. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 października 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 366/17 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. N. w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 października 2017r., sygn. akt II SA/Gd 366/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. na postanowienie Wojewody Pomorskiego z [...] kwietnia 2017r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła wyżej wymieniona Wspólnota Mieszkaniowa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a.. zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:

1. art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że Wspólnota podjęła uchwałę w przedmiocie stałego posiadania wieloosobowego składu Zarządu, podczas gdy z treści uchwały Wspólnoty nr [...] nie wynika wola obowiązku posiadania przez Wspólnotę każdorazowo wieloosobowego Zarządu;

2. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż Zarząd Wspólnoty jest wieloosobowy i oświadczenia woli w imieniu Wspólnoty składa dwóch członków zarządu (reprezentacja łączna), podczas gdy Zarząd Wspólnoty jest jednoosobowy, a w konsekwencji uprawnionym do reprezentacji Wspólnoty jest obecnie jedyny członek Zarządu samodzielnie;

3. art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali poprzez przyjęcie, że oświadczenie o rezygnacji z funkcji członka Zarządu nie wywołało skutków prawnych w odniesieniu do składu Zarządu Wspólnoty, podczas gdy każdy z członków Zarządu ma prawo rezygnacji z pełnionej funkcji co jest równoznaczne ze zmniejszeniem składu Zarządu Wspólnoty i nie pozbawia jej prawa do funkcjonowania w obrocie prawnym;

4. art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 roku o własności lokali poprzez przyjęcie, że jedyny członek Zarządu Wspólnoty - Pan A. W. nie był uprawniony do jej reprezentacji, podczas gdy takie uprawnienie posiadał, albowiem Zarząd Wspólnoty jest jednoosobowy.

Ponadto na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie następujących przepisów postępowania, których uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 roku podpisała osoba nieumocowana do jednoosobowego reprezentowania Wspólnoty, a w konsekwencji odwołanie było niedopuszczalne, podczas gdy Wspólnota była reprezentowana w sposób należyty;

2. art. 134 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnią i stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] lutego 2017 roku ze względu na wniesienie przez osobę nieposiadającą legitymacji do reprezentacji Wspólnoty, podczas gdy odwołanie było dopuszczalne, albowiem zostało złożone w imieniu Wspólnoty przez osobę uprawnioną do jej reprezentacji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca rozwinęła zarzuty w stosunku do zaskarżonego wyroku podając, że Sąd Administracyjny wskazał, iż wolą Wspólnoty było powołanie wieloosobowego Zarządu, zatem oświadczenia w imieniu Wspólnoty muszą składać przynajmniej dwaj członkowie Zarządu. Sąd przyjął nadto, że rezygnacja z członkostwa w Zarządzie Wspólnoty nie może zmienić woli Wspólnoty w powyższym zakresie, Zdaniem Sądu dla skuteczności działania jednoosobowego Zarządu wymagane byłoby podjęcie kolejnej uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że osoba, która podpisała odwołanie nie była umocowana do jednoosobowego reprezentowania Wspólnoty, a zatem odwołanie w imieniu Wspólnoty było niedopuszczalne. Zdaniem skarżącej, powyższy wyrok, został wydany z naruszeniem prawa, a przez to nie powinien się ostać. W pierwszym rzędzie skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisów prawa materialnego, to jest art. 20 ust. 1 oraz art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Natomiast w świetle art. 21 ust. 1 i 2 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (art. 21 ust. 1). Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę mieszkaniową składają przynajmniej dwaj jego członkowie (ust. 2). W ocenie skarżącej kasacyjnie powyższy przepis art, 20 ust. 1 ustawy o własności należy interpretować w ten sposób, że tzw. duża wspólnota ma obowiązek powołać zarząd. Zarząd ten może być natomiast jednoosobowy lub wieloosobowy. Skarżąca stoi na stanowisku, że wskazany przepis prawa nie nakłada na wspólnotę mieszkaniową każdorazowego określania czy jej wolą jest posiadanie zarządu jednoosobowego czy też wieloosobowego. Wybór zarządu jest obowiązkiem wspólnoty, natomiast jego skład i liczba członków zależy wyłącznie od woli wspólnoty. Skarżąca zarzuca nadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób całkowicie nieuprawniony przyjął, że Wspólnota w uchwale nr [...] wyraziła wolę posiadania zawsze wieloosobowego Zarządu. Zdaniem skarżącej, powyższe w żadnej mierze nie wynika z treści przytoczonej uchwały. Gdyby w istocie bowiem taka była wola Wspólnoty, czemu skarżąca zaprzecza, to zostałaby ona wyrażona wprost, w odrębnym oświadczeniu, w którym w sposób jasny zostałoby wskazane, że Zarząd Wspólnoty jest wieloosobowy. Skarżąca w sposób kategoryczny stoi na stanowisku, iż wniosku, do którego doszedł w swoich rozważaniach Wojewódzki Sąd Najwyższy nie sposób wydedukować z treści uchwały nr [...] tylko na tej podstawie, że do Zarządu powołano trzy wskazane z imienia i nazwiska osoby. Treść uchwały nr [...] wynikała jedynie z faktu, że wyłącznie te osoby były chętne do podjęcia się pełnienia funkcji członka Zarządu Wspólnoty. Na tamten czas chętnych były trzy osoby, co niestety z czasem uległo zmianie. Zdaniem skarżącej, dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny interpretacja przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali i uchwały Wspólnoty nr [...] jest dowolna, wychodzi poza ich treść i nie odpowiada rzeczywistej woli członków Wspólnoty. Jednocześnie błędne zastosowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wszystkich przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego niewątpliwie wpływa w sposób istotny na dalsze rozumowanie przedstawione przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, a de facto powoduje zamknięcie Wspólnocie możliwości do dochodzenia swoich praw i ochrony uzasadnionych interesów członków Wspólnoty w niniejszym postępowaniu. Nieuprawnione jest przyjęcie, że wolą Wspólnoty jest posiadanie Zarządu wieloosobowego doprowadziło to do dalszego naruszenia prawa materialnego przez Sąd w postaci wymogu składania oświadczeń woli za Wspólnotę przez dwóch członków Zarządu. Jednocześnie, zdaniem skarżącej, rozumowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie jest konsekwentne, bo skoro Wspólnota powołała do składu Zarządu trzy osoby, to podążając błędnym tokiem rozumowania Sądu można by uznać, że skład Zarządu z woli Wspólnoty musiałby być zawsze 3 osobowy. Tymczasem mając na względzie praktyczne funkcjonowanie wspólnot mieszkaniowych, brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych, aby tak dalece zaostrzać stosowanie przepisów prawa materialnego dotyczącego zarządu tych podmiotów. Powszechnym problemem w funkcjonowaniu wspólnot mieszkaniowych, w tym problemem skarżącej Wspólnoty, jest brak zaangażowania jej członków w decydowaniu o sprawach nieruchomości wspólnej, a jeszcze większym ogólna niechęć do sprawowania funkcji członka Zarządu. Oczywistym bowiem jest, że pełnienie funkcji członka zarządu we wspólnocie mieszkaniowej wymaga poświęcenia dodatkowego czasu i zmierzenia się z trudnościami w kontaktach z wieloma członkami wspólnoty, z których każdy prezentuje własne interesy. Stąd też przyjmowanie, jak to uczynił Wojewódzki Sąd Administracyjny, że w każdym wypadku powołania do Zarządu kilku osób, na skutek rezygnacji z członkostwa należałoby skład ten uzupełniać, prowadziłoby do faktycznego paraliżu funkcjonowania istotnej większości wspólnot mieszkaniowych. Nie powinno budzić wątpliwości, że dopuszczalne jest zrzeczenie się członkostwa w zarządzie wspólnoty mieszkaniowej. Rezygnacja członka zarządu z pełnionej funkcji odnosi skutek ex nunc. Jak na ogół przyjmuje się w doktrynie, do stosunku członkostwa w zarządzie, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się przepisy prawa cywilnego dotyczące zlecenia (art. 734-751 KC). Stosownie do treści art. 746 § 2 KC zrzeczenie się członkostwa w zarządzie wymaga wypowiedzenia, które może być dokonane w każdym czasie. Wypowiedzenie wywiera skutki prawne, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł zapoznać się z jego treścią (art. 61 KC). O ile w spółdzielni takie wypowiedzenie kierowane jest do rady nadzorczej, o tyle we wspólnocie mieszkaniowej członek zarządu powinien zrzec się członkostwa względem pozostałych członków zarządu. Wprawdzie ustawa o własności lokali nie określa sposobu reprezentacji biernej wspólnoty mieszkaniowej przy dokonywaniu czynności prawnych, przy czym w pełni zasadnym, podobnie jak w przypadku innych kolegialnych organów, jest przyjęcie, że oświadczenia woli skierowane do wspólnoty mieszkaniowej mogą być skutecznie składane wobec każdego członka zarządu wspólnoty. Dlatego w ocenie skarżącej, członkowie zarządu – G. H. i G. C. skutecznie dokonali rezygnacji z członkostwa w zarządzie Wspólnoty, albowiem oświadczenie w tym przedmiocie złożyli w każdym wypadku pozostałym członkom zarządu. Na skutek rezygnacji dwóch członków zarządu Wspólnoty z pełnienia funkcji, obecnie zarząd Wspólnoty jest jednoosobowy. Pomimo obowiązywania uchwały Wspólnoty w przedmiocie powołania członków zarządu z dnia 20 marca 2012 roku, na skutek rezygnacji ww. osób stan faktyczny i prawny w zarządzie Wspólnoty uległ zmianie. Wbrew stanowisku prezentowanemu przez Sąd, Wspólnota nie miała obowiązku dla skuteczności składania oświadczeń woli w imieniu Wspólnoty przez A. W. podejmowania dodatkowych uchwał.

Zdaniem skarżącej, wobec faktu, że Wspólnota posiada zarząd jednoosobowy, to członek zarządu Pan A. W. był uprawniony do reprezentowania Wspólnoty w ramach odwołania od decyzji o udzieleniu pozwolenia na budową. Wspólnota stoi przy tym na stanowisku, że dwóch członków zarządu w sposób skuteczny zrezygnowało z pełnienia tej funkcji we Wspólnocie, albowiem oświadczenie o rezygnacji zostało w każdym wypadku złożone pozostałym członkom zarządu Wspólnoty. Błędne jest zdaniem skarżącej stanowisko prezentowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że skuteczna reprezentacja Wspólnoty przez Pana A. W. wymagała podjęcia przez Wspólnotę kolejnej uchwały. Pan A. W. jest bowiem uprawniony do reprezentacji Wspólnoty na podstawie uchwały nr [...] oraz udzielanych w kolejnych latach absolutoriów, dopóki nie zostanie odwołany lub nie złoży rezygnacji.

Konsekwencją powyższego naruszenia przepisów prawa materialnego była błędna wykładnia przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na prawidłowość skarżonego rozstrzygnięcia. W pierwszym rzędzie Sąd dopuścił się naruszenia przepisu postępowania - tj. art. 64 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że odwołanie nie spełniało wymogów formalnych w zakresie prawidłowej reprezentacji Wspólnoty. Tymczasem Wspólnota była reprezentowana w sposób właściwy - przez jedynego członka zarządu - Pana A. W.. Na skutek błędnej wykładni przepisów prawa materialnego oraz poparcia stanowiska organu o wezwaniu do uzupełnienia braków formalnych odwołania, wydając skarżony wyrok Sąd dopuścił się nadto naruszenia art. 134 k.p.a. Sąd dokonując jego wykładni stwierdził bowiem niedopuszczalność wniesionego odwołania ze względu na brak legitymacji osoby reprezentującej Wspólnotę. Tymczasem całość przedstawionej powyżej argumentacji przemawia za przyjęciem, że Pan A. W. był i nadal jest uprawiony do reprezentacji Wspólnoty. Odwołanie było zatem dopuszczalne, albowiem Wspólnota posiada legitymację do jego wniesienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie. Przede wszystkim należy zauważyć, że skarga kasacyjna zawiera identyczne zarzuty jak skarga do sądu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w uzasadnieniu wyroku wskazał dlaczego podane przepisy nie zostały naruszone i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni tę argumentację podziela.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie czy A. W., członek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. mógł ją reprezentować samodzielnie i złożyć odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2017 r zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej E. F. pozwolenia na budowę czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych z podziemnymi garażami przy ul. [...] i [...] w G.. Na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć przecząco. Zgodzić się trzeba z sądem I instancji, że w niniejszej sprawie zachodzi podmiotowa przyczyna niedopuszczalności odwołania, jako, że A. W. nie może reprezentować tej Wspólnoty jednoosobowo. W aktach sprawy znajduje się kopia uchwały wskazanej wyżej Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z 20 marca 2012 r., w sprawie wyboru jej zarządu. Wynika z niej wyraźnie, że zarząd jest trzyosobowy, w osobach: G. P., A. W. i G. C.. Podjęto też uchwałę, że dotychczasowi członkowie zarządu przestają pełnić swoje funkcje.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, jeżeli lokali wyodrębnionych, wraz z lokalami niewyodrębnionymi, jest więcej niż siedem, właściciele lokali są obowiązani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu. 20 marca 2012 r. Wspólnota zadecydowała, że będzie ją reprezentował zarząd nie jednoosobowy, a kilkuosobowy. Z art. 21 wskazanej wyżej ustawy wynika, że zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ja na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali (ust.1). Gdy zarząd jest kilkuosobowy, oświadczenia woli za wspólnotę składają przynajmniej dwaj jego członkowie (ust.2). Ze wskazanych przepisów wynika wyraźnie, że odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2017r. musi być podpisane przez dwóch członków zarządu Wspólnoty Mieszkaniowej. To, że odpowiadając na wezwanie organu II instancji o uzupełnienie braków odwołania przez podpis drugiego członka zarządu A. W. w piśmie z 5 kwietnia 2017r. wyjaśnił, że G. P. i G. C. zrezygnowali z pełnienia swych funkcji jest bez znaczenia. Nie oznacza to, że w tej sytuacji zarząd wspólnoty zaczął być jednoosobowy. Wolą Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w G. wyrażoną w uchwale [...] z 20 marca 2012 r. było powołanie zarządu kilkuosobowego i tylko ona może to zmienić, a nie samodzielnie poszczególni członkowie zarządu. Ma zatem rację sąd I instancji, że Wojewoda Pomorski prawidłowo ocenił, iż A. W., który podpisał odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta G. z [...] lutego 2017r. nie jest umocowany do jednoosobowego reprezentowania Wspólnoty Mieszkaniowej, skoro tak to złożone przez niego odwołanie w jej imieniu jest niedopuszczalne.

Dlatego też rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej sąd orzekający w uznał, że niezasadne są podniesione w niej zarzuty.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.