Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3752/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-07-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 139
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec po rozpoznaniu w dniu 30 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 298/20 w sprawie ze skargi D. R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie nagrody rocznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 27 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 298/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę D. R. na rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] lutego 2020 r., nr [...], w przedmiocie nagrody rocznej.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Rozkazem personalnym z [...] września 2019 r., nr [...], Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku (dalej także: KWP w Białymstoku) zwolnił sierż. szt. D. R. ze służby w Policji z dniem 18 października 2019 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1990 r. o Policji (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 256 ze zm.), z uwagi na ważny interes służby. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256; dalej: "k.p.a."), nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W związku z powyższym, Komendant Miejski Policji w Białymstoku (dalej także: KMP w Białymstoku) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie ustalenia uprawnień D. R. do nagrody rocznej za 2019 r. Rozkazem personalnym z [...] listopada 2019 r., nr [...], KMP w Białymstoku przyznał sierż. szt. D. R. nagrodę roczną za 2019 r. w wysokości obniżonej o 50 %.

Rozkazem personalnym z [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania od ww. orzeczenia, KWP w Białymstoku uchylił zaskarżony rozkaz i sprawę przekazał do rozpoznania organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zasadniczą przyczyną wydania orzeczenia kasacyjnego było wniesienie przez sierż. szt. D. R. odwołania do Komendanta Głównego Policji od decyzji o zwolnieniu ze służby, która nie miała przymiotu ostateczności.

Rozkazem personalnym z [...] stycznia 2020 r., nr [...], Komendant Główny Policji (dalej także: KGP) utrzymał w mocy rozkaz personalny KWP o zwolnieniu ze służby sierż. szt. D. R.. W tych okolicznościach rozwiązanie stosunku służbowego skarżącego stało się ostateczne.

Rozkazem personalnym z [...] stycznia 2020 r., nr [...], po ponownym rozpoznaniu sprawy, KMP w Białymstoku odmówił przyznania byłemu policjantowi nagrody rocznej za 2019 r. W uzasadnieniu wskazał, że w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy uzyskano informację o uprawomocnieniu się orzeczenia Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach (dalej: KPP w Sejnach) z [...] października 2019 r., nr [...], o wymierzeniu sierż. szt. D. R. kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Na jego mocy sierż. szt. D. R. uznano winnym naruszenia dyscypliny służbowej w zakresie przekroczenia uprawnień wynikających z przepisów prawa, tj. czynu z art. 132 ust. 1, 2 i 3 pkt 3 ustawy o Policji w zw. z § 2 pkt 2, § 4 pkt 3 i § 6 zarządzenia nr 1204 Komendanta Głównego Policji z dnia 12 listopada 2007 r. w sprawie form i metod działalności prasowo-informacyjnej w Policji. Skarżący wniósł odwołanie od powyższego orzeczenia, ale KWP w Białymstoku postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...], uznał je za bezskuteczne. W tych okolicznościach orzeczenie KPP w Sejnach nr [...] stało się prawomocne i jako takie podlegało wykonaniu. W ocenie KMP w Białymstoku, zgodnie z art. 110 ust. 7 pkt 3 oraz art. 110 ust. 8 ustawy o Policji, wymierzenie funkcjonariuszowi kary dyscyplinarnej ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku stanowi podstawę do odmowy przyznania nagrody rocznej.

Odwołanie od powyższego rozkazu personalnego wniósł D. R. W jego ocenie kara dyscyplinarna, o której mowa w zaskarżonym rozkazie personalnym, nie uprawomocniła się, ponieważ aktualnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku bada legalność odmowy uwzględnienia przez KWP w Białymstoku jego odwołania od orzeczenia nr [...] KPP w Sejnach.

Rozkazem personalnym z [...] lutego 2020 r., nr [...], KWP w Białymstoku utrzymał w mocy rozkaz personalny KMP w Białymstoku z [...] stycznia 2020 r., nr [...], o odmowie przyznania D. R. nagrody rocznej za 2019 r. W uzasadnieniu przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przywołał i omówił przepisy regulujące omawianą materię. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy art. 110 ust. 7 pkt 3, ust. 8 i ust. 8a ustawy o Policji. Wskazał, że stosownie do art. 110 ust. 1 cyt. ustawy policjantowi za służbę pełnioną w danym roku kalendarzowym przysługuje nagroda roczna w wysokości 1/12 uposażenia otrzymanego w roku, za który nagroda jest przyznawana. Zgodnie z art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy nagroda roczna nie przysługuje jednak policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który wymierzono mu jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6 ustawy. Jedną z wymienionych kar jest ostrzeżenie o niepełnej przydatności do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku (art. 134 pkt 3 ustawy o Policji). Stosownie do art. 110 ust. 8 ustawy o Policji pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przewinienie dyscyplinarne, a jeżeli nagroda została już wypłacona, za rok w którym postępowanie dyscyplinarne zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem lub policjant został zwolniony ze służby. Ustęp 8a cytowanego artykułu stanowi natomiast, że okoliczności uzasadniające pozbawienie prawa do nagrody rocznej ustala się między innymi na podstawie orzeczeń organów właściwych w sprawach dyscyplinarnych.

Dalej organ wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie przewinienie dyscyplinarne, za które orzeczeniem nr [...] KPP w Sejnach z [...] października 2019 r. wymierzono wymienioną wyżej karę dyscyplinarną, miało miejsce 5 kwietnia 2019 r. W tym samym roku odwołujący się został za to przewinienie ukarany prawomocnym orzeczeniem dyscyplinarnym i w tym samym roku został zwolniony ze służby w Policji. W myśl art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, orzeczenie o wymierzeniu kary dyscyplinarnej jest prawomocne w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy. Z przyczyn formalnych wskazanych w postanowieniu KWP w Białymstoku z [...] listopada 2019 r., nr [...], o odmowie przyjęcia odwołania w niniejszej sprawie do rozpatrzenia odwołania, a co za tym idzie, oceny zasadności i możliwości orzeczenia wymierzonej kary, nie doszło, a orzeczenie KPP w Sejnach z [...] października 2019 r. uzyskało walor prawomocności. Wprawdzie skarżący wniósł skargę do WSA w Białymstoku na postanowienie KWP z [...] listopada 2019 r., ale pozostaje to bez wpływu na trafność rozstrzygnięcia. W myśl bowiem art. 135o ust. 3 ustawy o Policji przełożony właściwy w sprawach osobowych, a więc w tym przypadku KMP w Białymstoku, po uprawomocnieniu się orzeczenia niezwłocznie wykonuje karę ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Zgodnie natomiast z art. 110 ust. 13 cytowanej ustawy nagrody roczne przyznają przełożeni właściwi w sprawach mianowania policjantów na stanowiska służbowe, przenoszenia oraz zwalniania z tych stanowisk. Przełożonym, o którym mowa w tym przepisie w rozpatrywanej sprawie jest także KMP w Białymstoku. Z przytoczonych przepisów wynika więc, że organ ma obowiązek pozbawić policjanta nagrody rocznej w przypadku naruszenia przez niego dyscypliny służbowej, stwierdzonego w prawomocnie zakończonym postępowaniu dyscyplinarnym, w którym wydano jedno z orzeczeń wymienionych w art. 134 pkt 3-6 ustawy o Policji.

Zdaniem organu, w ustalonym w niniejszej sprawie stanie faktycznym i prawnym, w dniu wydania zaskarżonego rozkazu personalnego, tj. [...] stycznia 2020 r., orzeczenie dyscyplinarne KPP w Sejnach z [...] października 2019 r., stanowiące podstawę faktyczną pozbawienia odwołującego się nagrody rocznej za 2019 r., było prawomocne, a skoro tak, to KMP w Białymstoku zobligowany był do jego uwzględnienia przy podejmowaniu decyzji w przedmiocie uprawnień strony do nagrody rocznej za 2019 r.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu wskazano błędnie podstawę prawną, przywołując w szczególności dyspozycję art. 110 ust. 5 pkt 2 i ust. 6 ustawy o Policji, odnoszące się do obniżenia nagrody rocznej. Biorąc jednak pod uwagę zaprezentowany w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stan faktyczny i prawny, z przytoczeniem dyspozycji art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji stanowiącej, że nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6, uznano, że mankament ten nie miał wpływu na treść rozstrzygnięcia, a tym samym nie stanowi naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy wyjaśnił dalej, że podstawę prawną do wszczęcia postępowania administracyjnego w tej sprawie stanowił art. 110 ust. 10 ustawy o Policji, stanowiący, że policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. Stąd też, wbrew stanowisku odwołującego się, brak było podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie nagrody rocznej za 2019 r. przed zwolnieniem strony ze służby w Policji, tj. przed dniem 18 października 2019 r. Oczywistym jest, że przytoczony 14-dniowy termin wypłaty nagrody rocznej zwolnionemu ze służby policjantowi, dotyczy sytuacji, gdy brak jest podstaw do obniżenia lub pozbawienia nagrody rocznej. Natomiast każde ograniczenie prawa strony do nagrody rocznej wymaga przeprowadzenia postępowania administracyjnego, zgodnie z zasadami, trybem, właściwościami i terminami określonymi w przepisach art. 110 ustawy o Policji oraz k.p.a.

Dalej organ wyjaśnił, że rozpatrując ponownie sprawę uprawnień sierż. szt. D. R. do nagrody rocznej za 2019 r. KMP w Białymstoku zobligowany był do wzięcia pod uwagę prawomocnego orzeczenia o wymierzeniu stronie kary ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku za delikt dyscyplinarny popełniony w 2019 r., którym to orzeczeniem nie dysponował w aktach sprawy administracyjnej w czasie wydania pierwotnej, uchylonej decyzji w przedmiocie nagrody rocznej.

Skargę na powyższy rozkaz personalny do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wniósł D. R., w której podniósł m.in., że zaskarżony rozkaz powinien niezwłocznie zostać usunięty z obrotu prawnego ze względu na fakt, iż od 18 października 2019 r . skarżący nie jest policjantem. Skarżący nie zgodził się też z faktem, że kara dyscyplinarna się uprawomocniła, gdyż aktualnie WSA w Białymstoku bada legalność odmowy uwzględnienia odwołania przez KWP w Białymstoku od orzeczenia KPP w Sejnach nr [...]. Kara ta nie zdążyła się uprawomocnić przed zwolnieniem skarżącego ze służby w Policji, natomiast po zwolnieniu nie mogło to nastąpić, wszak skarżący nie jest już policjantem. Kolejnym rażącym naruszeniem przepisów prawa, poważną ich obrazą, jest zdaniem skarżącego wydawanie decyzji gorszej i bardziej krzywdzącej dla skarżącego niż przed odwołaniem, co w przepisach k.p.a. jest niedopuszczalne i zabronione.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał, że wszystkie podniesione w niej zarzuty są niezasadne. Sąd ten przytoczył art. 110 ust. 7 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym nagroda roczna nie przysługuje policjantowi w przypadku popełnienia czynu, za który policjantowi wymierzono jedną z kar dyscyplinarnych, o których mowa w art. 134 pkt 3-6. Obniżenie lub pozbawienie prawa do nagrody rocznej następuje za rok kalendarzowy, w którym policjant popełnił przestępstwo lub czyn, o których mowa m.in. w art. 134 pkt 3-6 (ust. 8), zaś okoliczności uzasadniające pozbawienie lub ograniczenie prawa do nagrody rocznej ustala się m.in. na podstawie orzeczeń i decyzji organów w sprawach dyscyplinarnych (ust. 8a). Zgodnie zaś z art. 134 pkt 3 ustawy o Policji karą dyscyplinarną jest ostrzeżenie o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku. Jak z powyższego wynika, orzeczona przez KPP w Sejnach kara dyscyplinarna mogła być podstawą do pozbawienia skarżącego prawa do nagrody rocznej za 2019 r.

Sąd pierwszej instancji zauważył, że skarżący kwestionuje możliwość orzekania o odmowie przyznania nagrody w oparciu o nieprawomocne orzeczenie o karze dyscyplinarnej. Zauważyć jednak należy, że zgodnie z art. 135o ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji orzeczenie lub postanowienie staje się prawomocne w dniu wydania orzeczenia lub postanowienia przez organ odwoławczy, a kwestię prawomocności orzeczeń wydawanych na podstawie przepisów ustawy o Policji reguluje art. 135o ust. 1 ww. ustawy, a nie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 721/13).

Sąd ten zauważył, że w sprawie skarżący wniósł odwołanie od orzeczenia o karze dyscyplinarnej, ale w związku z nieusunięciem jego braków formalnych, KWP postanowieniem z [...] listopada 2019 r., nr [...], odmówił przyjęcia odwołania. Powyższe w ocenie Sądu przesądza o tym, że [...] listopada 2019 r. orzeczenie o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej stało się prawomocne. Na marginesie wskazał, że Sądowi z urzędu jest wiadome, że WSA w Białymstoku wyrokiem z [...] lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 847/19, oddalił skargę D. R. na postanowienie KWP w Białymstoku z [...] listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyjęcia odwołania i wyrok ten jest prawomocny.

Jako niezasadny Sąd ten uznał również zarzut, iż organy nie mogły orzekać o nieprzyznaniu skarżącemu nagrody rocznej w sytuacji, gdy nie był on już policjantem. Zgodnie z art. 110 ust. 10 ustawy o Policji, policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. Wskazany przepis jednoznacznie rozstrzyga o tym, że policjantowi zwalnianemu ze służby, tak jak w przypadku skarżącego, o nagrodzie rocznej rozstrzyga się w okresie, kiedy osoba ta nie jest już policjantem. W ocenie tego Sądu rację ma też organ odwoławczy, że termin 14- dniowy z powyższego przepisu ma charakter instrukcyjny, co oznacza, że w sytuacji, gdy zachodzi potrzeba poczynienia stosownych ustaleń w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, o nagrodzie rocznej organ może orzec w okresie późniejszym niż owe 14 dni. Bezzasadne są zatem wszystkie zarzuty skarżącego dotyczące braku podstawy zastosowania w stosunku do niego przepisów ustawy o Policji w zakresie rozstrzygania o odmowie przyznania mu nagrody rocznej.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił także stanowiska skarżącego, że w ponownie rozpatrywanej sprawie, organ pierwszej instancji nie mógł odmówić przyznania skarżącemu nagrody rocznej w pełnej wysokości, skoro w pierwszym rozkazie personalnym z [...] listopada 2019 r., nr [...], przyznał nagrodę roczną za 2019 r. w wysokości obniżonej o 50 %. Jak trafnie bowiem wskazał organ odwoławczy, z art. 139 k.p.a. wynika, że to organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i nie dotyczy to organu pierwszej instancji, który ponownie orzeka w sprawie. Sąd uznał stanowisko organu odwoławczego za prawidłowe i wyjaśnił, że jak trafnie wskazano w wyroku NSA z 6 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 181/2020, przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza więc, że organ pierwszej instancji rozpoznając ponownie sprawę miał obowiązek uwzględnić wszystkie jej aspekty, w tym i prawomocne rozstrzygnięcie o wymierzeniu skarżącemu kary dyscyplinarnej. A to z kolei oznacza, że nie można w sprawie mówić o ograniczeniu praw i wolności skarżącego, nierównym jego traktowaniu czy też o naruszeniu zasady zaufania obywatela do państwa (art. 8 k.p.a.).

W ocenie tego Sądu nie doszło w sprawie do naruszenia przepisów postępowania dotyczących wyjaśnienia stanu faktycznego. Organy wyjaśniły stan sprawy w zakresie wystarczającym dla rozstrzygnięcia sprawy. Odniosły się też do wszystkich twierdzeń skarżącego, które miały jakikolwiek wpływ na treść rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji nie uznał za zasadne twierdzeń skarżącego, że w sprawie pozostały jeszcze do wyjaśnienia jakieś wątpliwości co do stanu faktycznego, których nie daje się usunąć. To samo dotyczy rzekomych dowodów, których organy nie przeprowadziły na wniosek skarżącego. Skarżący ich nie wskazał i nie wyjaśnił, jaki one mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Również bez znaczenia dla sprawy pozostaje przywoływana przez skarżącego kwestia jakichś innych postępowań dyscyplinarnych, które zostały umorzone, oraz zawieszenie skarżącego w obowiązkach pełnienia służby, które zostało uchylone przez sąd, gdyż organy przy wydawaniu rozstrzygnięć nie bazowały na tych innych (przywoływanych przez skarżącego bez bliższego wyjaśniania) orzeczeniach. Bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięć organów pozostaje fakt, czy przy ich wydaniu organy dopuściły się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Kwestie te mogą być przedmiotem innych postępowań w trybie przewidzianym w art. 149 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t.; dalej: "p.p.s.a.").

Zdaniem Sądu pierwszej instancji podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, gdyż postępowanie przed organami zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący i należyty, zaś zgromadzony w sprawie materiał oceniono właściwie. Zostały także prawidłowo zinterpretowane przepisy mające zastosowanie w sprawie. Sąd ten nie doszukał się też innych naruszeń przepisów prawa materialnego, czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonych decyzji.

W związku z powyższym, na mocy art. 151 p.p.s.a., Sąd ten oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący reprezentowany przez adwokata, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku. Nadto pełnomocnik skarżącego ustanowiony w ramach prawa pomocy wniósł o zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, nieopłaconej w całości ani w części. Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. skarżący oświadczył, iż zrzeka się przeprowadzenia w niniejszej sprawie rozprawy.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. poprzez zaniechanie uchylenia w całości rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] lutego 2020 r., nr [...], rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z [...] stycznia 2020 r., nr [...], oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] grudnia 2019 r., nr [...], podczas gdy ostatni z wymienionych rozkazów - tj. rozkaz KWP w Białymstoku z [...] grudnia 2019 r. został wydany przez organ odwoławczy z naruszeniem zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący rozwinął powyższy zarzut. W szczególności wskazał, że Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku, wydając rozkaz personalny z [...] grudnia 2019 r. uchylający rozkaz personalny Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku nr [...] z [...] listopada 2019 r., dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku nie mógł wydać decyzji na niekorzyść skarżącego, a z całą pewnością taką decyzją był rozkaz personalny nr [...] z [...] grudnia 2019 r. W ocenie skarżącego, ww. rozkaz personalny nr [...] zmierzał w rzeczywistości do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego. Po pierwsze, Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku błędnie przyjął, że nie zachodzą podstawy do wydania decyzji w przedmiocie przyznania nagrody rocznej, ponieważ rozkaz personalny o zwolnieniu skarżącego ze służby w Policji nie uzyskał w chwili orzekania statusu decyzji ostatecznej. Skarżący zwrócił uwagę, że art. 110 ust. 10 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi zwalnianemu ze służby nagrodę roczną wypłaca się w terminie 14 dni od dnia zwolnienia. Przepis ten nie wymaga, aby decyzja o zwolnieniu ze służby stała się decyzją ostateczną. Przeciwnie, ustawa o Policji wymaga jedynie, aby - w celu wszczęcia postępowania w przedmiocie nagrody rocznej - strona postępowania administracyjnego została zwolniona ze służby. Skarżący, z uwagi na nadanie rozkazowi nr [...], z [...] września 2019 r. rygoru natychmiastowej wykonalności, został zwolniony ze służby w Policji w dniu [...] października 2019 r. W tym dniu właściwy organ był uprawniony do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie przyznania nagrody rocznej.

Po drugie, organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wprost na istnienie okoliczności (ostateczne orzeczenie Komendanta Powiatowego Policji w Sejnach nr [...]) będących podstawą do odmowy przyznania skarżącemu nagrody rocznej. W związku z powyższym organ odwoławczy - Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku - wydając rozkaz personalny nr [...] z [...] grudnia 2019 r. - naruszył art. 139 k.p.a., gdyż wydał decyzję na niekorzyść strony odwołującej się. Gdyby skarżący nie odwołał się od rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku nr [...] z [...] listopada 2019 r., to orzeczenie o przyznaniu skarżącemu nagrody rocznej obniżonej o 50% stałoby się ostateczne, a skarżący otrzymałby należne mu wynagrodzenie. Powyższe uchybienie miało zatem istotny wpływ na wynik postępowania. Powyższe uchybienie przeniknęło do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 27 sierpnia 2020 r. Sąd zwrócił wprawdzie uwagę, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji organów pierwszej instancji wydanych na skutek wydania uprzednio decyzji kasacyjnej organu drugiej instancji. Sąd ten stracił z pola widzenia, że zarzut naruszenia art. 139 k.p.a. należy odnosić nie do rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku nr [...] z [...] stycznia 2020 r., czy też rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku nr [...] z [...] lutego 2020 r., lecz do decyzji wcześniejszej, a mianowicie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku nr [...] z [...] grudnia 2019 r. Sąd pierwszej instancji, przez zaniechanie uchylenia wspomnianych rozkazów personalnych, dopuścił się obrazy art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei art. 182 § 3 p.p.s.a. stanowi, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie złożył stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna zarzuca wyłącznie naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. W ocenie skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji naruszył ww. przepisy prawa poprzez zaniechanie uchylenia w całości zaskarżonego rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] lutego 2020 r., nr [...], rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z [...] stycznia 2020 r., nr [...] oraz rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku z [...] grudnia 2019 r., nr [...], podczas gdy ostatni z wymienionych rozkazów - tj. rozkaz KWP w Białymstoku z [...] grudnia 2019 r. został wydany przez organ odwoławczy z naruszeniem zakazu reformationis in peius wyrażonego w art. 139 k.p.a.

Zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 maja 1998 r., sygn. FPS 2/98, ONSA 1998/3/79, szeroko na ten temat A. Skóra, Reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym, Gdańsk 2002, s. 103-110).

Zatem zakaz reformationis in peius sformułowany w ww. przepisie prawa oznacza, że organ odwoławczy nie może pogarszać - określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 28/19, LEX nr 3034102), a pogorszenie to powinno być obiektywne i wynikać z zestawienia obu decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 961/16, LEX nr 2353471). Zakaz z art. 139 k.p.a. odnosi się jedynie do wydanej w danej sprawie decyzji organu odwoławczego, podjętej w wyniku kontroli poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Nie tylko nie obejmuje on decyzji o charakterze kasacyjnym (a więc decyzji, które nie orzekają merytorycznie), ale też nie wiąże organu pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt I OSK 392/14, LEX nr 1985921). Podobnie dzieje się, gdy rozstrzygnięcia organów zostaną uchylone przez sąd administracyjny.

W wyroku z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 181/20 (LEX nr 2786088) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Przepis art. 139 k.p.a. nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.".

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał, że nie doszło w sprawie do naruszenia ustanowionego przepisem art. 139 k.p.a. zakazu reformationis in peius. Zaskarżoną bowiem decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w Białymstoku utrzymał w mocy wydany w postępowaniu pierwszoinstancyjnym przez Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku w dniu [...] stycznia 2020 r. rozkaz personalny nr [...] o odmowie przyznania skarżącemu (byłemu policjantowi) nagrody rocznej za 2019 r. Wyżej wymienione rozkazy personalne zostały wydane po ponownym rozpoznaniu sprawy przez organy decyzyjne na skutek wydania w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w Białymstoku rozkazu personalnego nr [...] o uchyleniu rozkazu personalnego Komendanta Miejskiego Policji w Białymstoku z [...] listopada 2019 r., nr [...] o przyznaniu skarżącemu nagrody rocznej za 2019 r. w wysokości obniżonej o 50 %. Zatem wydane w niniejszej sprawie rozkazy personalne, będące decyzjami administracyjnymi, zostały wydane na skutek decyzji kasacyjnej organu odwoławczego (KWP w Białymstoku) z [...] grudnia 2019 r., nr [...].

Skoro zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny zostały wydane na skutek rozkazu personalnego o charakterze kasacyjnym, brak było podstaw do uznania za skuteczny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 139 k.p.a. Bez znaczenia zatem także pozostają podnoszone w skardze kasacyjnej okoliczności mające uzasadniać powyższy zarzut skargi kasacyjnej.

W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o "zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, nieopłaconej w całości, ani w części" należy wskazać, że zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a, wniosek o przyznanie prawa pomocy oraz wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Z tego też względu wniosek pełnomocnika z urzędu o przyznanie wynagrodzenia za czynności w postępowaniu kasacyjnym Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.