Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2002/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.), Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska, Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska, Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Kopania, po rozpoznaniu w dniu 17 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 63/17 w sprawie ze skargi W. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2016 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. M. na sprecyzowane w sentencji postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...].

Przedstawiając w jego uzasadnieniu stan faktyczny sprawy Sąd I instancji wskazał, iż zaskarżonym postanowieniem, na podstawie art. 134 K.p.a., stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2015 r. stwierdzającej pobranie przez W. M. nienależnego świadczenia (zasiłku okresowego) i orzekającej o obowiązku jego zwrotu. W dniu 4 grudnia 2015 r. strona złożyła osobiście odwołanie, które zostało uznane postanowieniem organu odwoławczego z dnia [...] grudnia 2015 r. za wniesione z uchybieniem terminu. Postanowienie to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił wyrokiem z dnia 25 maja 2016 r., sygn. akt VIII SA/Wa 123/16, uznając za niewyjaśnioną datę doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wydał zaskarżone obecnie postanowienie. W jego motywach podał, iż przeprowadził rozprawę administracyjną z udziałem strony oraz świadków – M. W. (konkubiny strony) i E. T. (pracownika organu I instancji, który doręczył przesyłkę z decyzjami). W jego ocenie doręczenie decyzji, od której wniesiono odwołanie nastąpiło w dniu 17 listopada 2015 r. Fizycznie odebrała ją M. W., która w tym dniu przekazała ją W. M. Nie dał wiary organ temu świadkowi i stronie co do twierdzenia, że odebrała przesyłkę 21 listopada 2015 r. Swe stanowisko w tym zakresie szeroko umotywował. Dlatego organ postanowił jak w osnowie decyzji.

W skardze na to postanowienie W. M. zarzucił niewykonanie wiążących wytycznych zawartych w wyroku uchylającym poprzednie postanowienie, niewyjaśnienie sprawy co do daty doręczenia mu decyzji organu I instancji, wadliwą ocenę wiarygodności dowodów, pominięcie wiążących ustaleń wynikających z prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w R. zapadłego w sprawie o sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił pogląd organu co do daty doręczenia skarżącemu decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. Za wiarygodne uznał zeznania E. T. w tym przedmiocie, co szczegółowo umotywował. Zważył, iż charakter wiążący ma tylko wyrok karny skazujący, podczas gdy przywołany w skardze wyrok warunkowo umarzał postępowanie wobec M. W., zaś w stosunku do E. T. zapadł wyrok uniewinniający ją od popełnienia przestępstwa fałszerstwa (w sprawie o sygn. akt [...]). Skoro zatem skarżący zapoznał się z treścią decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. w dniu 17 listopada 2015 r., to odwołanie złożone w dniu 4 grudnia 2015 r. uchybiało ustawowemu terminowi. Zaskarżone postanowienie odpowiada zatem prawu. Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016, poz. 718 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.

Zaskarżył go skargą kasacyjną W. M., wnosząc o jego uchylenie i uwzględnienie skargi oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77, art. 80 § 1 K.p.a. poprzez pominięcie faktu, że w sprawie Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt [...], w dniu [...] kwietnia 2017 r. zapadł wyrok skazujący M. W. za to, że w dniu [...] listopada 2015 r. w celu użycia za autentyczny podrobiła pokwitowanie odbioru korespondencji kierowanej z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] adresowanej do W. M. poprzez sfałszowanie na nim podpisu adresata, który to wyrok uprawomocnił się w dniu [...] maja 2017 r.,

2) art. 11 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie wobec faktu istnienia wyżej opisanego prawomocnego wyroku karnego skazującego, który prowadzi do innych ustaleń niż zostały poczynione przez Sąd I instancji, a ma znaczenie wiążące go,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 11 P.p.s.a. poprzez dokonanie wadliwych ustaleń faktycznych – sprzecznych z w/w wyrokiem karnym,

4) art. 141 § 4 w związku z art. 11 P.p.s.a. poprzez przyjęcie stanu faktycznego sprawy z pominięciem ustaleń wynikających z opisanego wyżej prawomocnego wyroku karnego skazującego, wiążącego dla Sądu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej przywołany wyrok przesądza, iż decyzje organu I instancji skierowane do W. M. zostały odebrane przez M. W. w dniu 21 listopada 2015 r. Wobec tego odwołanie złożone 4 grudnia 2015 r. zachowało ustawowy termin. Ergo zaskarżone postanowienie i zaskarżony wyrok jawią się jako wadliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017, poz. 1369 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednakże z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, oraz – po myśli art. 189 tej ustawy – podstawy do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem I instancji. W niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z tych przesłanek, w tym żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych enumeratywnie w art. 183 § 2 P.p.s.a. Oznacza to związanie zakresem skargi kasacyjnej, czyli zamieszczonymi w niej zarzutami i ich motywami, poza ramy których Sąd Kasacyjny nie jest władny wykraczać.

Przepis art. 174 P.p.s.a. stanowi, że skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oznacza nieprawidłowe w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni rozumienie treści obowiązującego przepisu lub zastosowanie przepisu nieobowiązującego. Z kolei naruszenie prawa przez niewłaściwe jego zastosowanie to błąd subsumcji, polegający na wadliwym uznaniu, że ustalony w sprawie konkretny stan faktyczny odpowiada abstrakcyjnemu stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie określonej normy prawnej. Naruszenie przepisów postępowania może przybrać te same formy, lecz ustawa wymaga dodatkowo wykazania, że uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kwestie dotyczące ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia - za pomocą zarzutu naruszenia prawa materialnego (w ramach podstawy wskazanej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a.), albo poprzez zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. w powiązaniu z przepisami prawa materialnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lutego 2013 r., sygn. akt I FSK 383/12 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl – "CBOSA"). Podkreślić należy, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest podanie, który z przepisów został naruszony i przyporządkowanie go do odpowiedniej podstawy kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem władny ustalać intencji skarżących kasacyjnie, czy dochodzić, jaki przepis jest podważany i dlaczego. W tym właśnie celu został unormowany obowiązek sporządzenia skargi kasacyjnej przez fachowego pełnomocnika.

Skarga kasacyjna rozpoznawana w tej sprawie została sporządzona mało starannie. Przede wszystkim w ramach pierwszego zarzutu eksponowała uchybienie jedynie przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego, których sądy administracyjne nie stosują, bo procedują one wyłącznie w zasadzie na podstawie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy czym wskazując na art. 77 K.p.a. nie uwypukliła jego jednostek redakcyjnych. Natomiast trzeci zarzut – naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. - powiązała z art. 11 tej ustawy, nie bacząc, że wskazany przepis stanowi podstawę uchylenia decyzji (postanowienia), gdy jest ona dotknięta wadą innego (niż dającego podstawę wznowienia postępowania) naruszenia przepisów postępowania (administracyjnego). Jest to wszak przepis tzw. wynikowy. Zatem jego naruszenie będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonego aktu sąd nie dostrzeże, że narusza on przepisy, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie oceni ich wpływ na rozstrzygnięcie. Przy czym istotny wpływ na wynik sprawy oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to (najprawdopodobniej) zapadłaby decyzja o innej treści. Zatem uznanie zarzutu naruszenia tych norm za zasadny wymaga zawsze wykazania naruszenia prawa skutkującego bądź odmiennym wynikiem, bądź zastosowaniem niewłaściwej formy orzeczenia (p. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2812/13, publ. CBOSA). Przeto należy go powiązać z naruszeniem norm regulujących postępowanie, na podstawie których został wydany kontrolowany akt, czyli przepisów K.p.a. Nie spełnia tego wymogu powołanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Wadliwe jest też przytoczenie art. 141 § 4 P.p.s.a. w zasadzie jako samodzielnego zarzutu, bo powiązanie go z art. 11 tej ustawy nie jest trafne, zwłaszcza gdy kwestionuje się poprawność ustaleń dokonanych przez organ, a podzielonych tylko sąd administracyjny. Zarzut w tym zakresie nie powinien być tak skonstruowany, gdyż art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiWSA 2010/3/39). W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, jak też stanu faktycznego, w oparciu o który sąd orzekał, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 P.p.s.a. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 22 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2259/11, LEX nr 1299453, 9 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 382/15, CBOSA). Uzasadnienie wyklucza kontrolę kasacyjną orzeczenia wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia, bądź jest jawnie sprzeczne z wymogami zawartymi w art. 141 § 4 P.p.s.a. Taka sytuacja nie ma miejsca w sprawie. Skoro zatem uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, w tym ustalenia faktyczne, tok rozumowania Sądu meriti, to zarzut ten jest niezasadny. Ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę oceny legalności zaskarżonego postanowienia niepodobna zwalczać zarzutem naruszenia tego przepisu (tak Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia: 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 2282/16, 12 czerwca 2017 r., sygn. akt I FSK 1369/15, CBOSA).

Zaskarżony wyrok poddaje się kontroli instancyjnej, przeto stosując uchwałę całego Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 1, poz. 1), należało ocenić wszystkie wytyki kasacji, posiłkując się zarówno petitum, jak i motywami skargi kasacyjnej. Ta operacja doprowadziła do konkluzji, iż zasadniczym aspektem prezentowanym przez jej autora i wymagającym rozważenia jest dokonanie przez Sąd meriti błędnego ustalenia daty doręczenia skarżącemu kasacyjnie decyzji organu I instancji z dnia [...] listopada 2015 r. - w wyniku pominięcia wiążącej treści wyroku skazującego z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...]. Jest to zarzut chybiony. Przede wszystkim należy zwrócić uwagę na kardynalną zasadę kontroli legalności sprawowanej przez sądy administracyjnej, jaką jest ocena zgodności z prawem kwestionowanych aktów w stanie faktycznym i prawnym istniejącym w dacie orzekania przez organy administracyjne. Jej wyrazem jest m.in. art. 133 § 1 P.p.s.a., wedle którego sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy (administracyjnej). Bezsporne jest, że wspomniany wyrok Sądu Rejonowego w [...] o sygn. akt [...] zapadł w dniu [...] kwietnia 2017 r. i stał się prawomocny w dniu [...] maja 2017 r. Tymczasem zaskarżone postanowienie nosi datę [...] listopada 2016 r. Organ zatem nie mógł go uwzględnić. W dacie orzekania przezeń w obrocie pozostawał wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne przeciwko M. W. o przestępstwo fałszerstwa (Sądu Rejonowego w [...] o sygn. [...]). Tymczasem tego rodzaju wyrok, mimo że przesądza winę oskarżonej, nie jest wyrokiem skazującym, czyli wiążącym w innych postępowaniach (por. uchwała siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 22 października 1974 r., sygn. III PZP 20/74 (OSNCP z 1975 r., nr 2, poz. 17). Nawet gdyby przyjąć, że wyrok karny zapadły później, jako wiążący sąd administracyjny po myśli art. 11 P.p.s.a., winien być uwzględniony przez sąd, to trzeba zważyć, że po pierwsze wiąże tylko co do treści zawartej w sentencji, po wtóre tylko co do znamion przestępstwa przypisanego oskarżonemu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 2204/15 (CBOSA), pod pojęciem "ustalenia prawomocnego wyroku" w rozumieniu art. 11 P.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sentencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej przestępstwa, w tym miejsca i czasu jego popełnienia. Związanie wszak generalnie dotyczy faktu popełnienia przestępstwa, czyli wyczerpania konkretnych jego cech. Tymczasem do znamion przestępstwa z art. 270 § 2a K.k., a ściślej z art. 270 § 1 K.k., czyli przestępstwa podrobienia lub przerobienia dokumentu, nie należy data jego popełnienia. Nie ma ona znaczenia dla bytu tego czynu zabronionego, nie jest jego elementem istotnym. Fałszerstwo istnieje niezależnie od tego, w jakiej dacie je popełniono. Zatem umieszczenie w opisie zarzucanego czynu w wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r., sygn. akt [...], daty [...] listopada 2015 r. nie ma znaczenia dla bytu przedmiotowego czynu, przeto nie ma charakteru wiążącego. Wyrok ten co prawda nie zawiera uzasadnienia, lecz tezę tę potwierdził Sąd Okręgowy w [...] w motywach wyroku z dnia [...] września 2017r., sygn. akt [...], którym utrzymał w mocy wyrok Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] maja 2017 r., sygn. akt [...], uniewinniający E. T. od popełnienia czynu polegającego na podrobieniu zwrotnych poświadczeń odbioru decyzji z dnia [...] listopada 2015 r. skierowanych do W. M.

W konsekwencji czego dokonane w sprawie ustalenia faktyczne co do daty doręczenia tych przesyłek należy uznać za prawidłowe. To zaś oznacza, że odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu, co trafnie ujął organ w zaskarżonym postanowieniu i co słusznie podzielił Sąd meriti. Zarzuty pominięcia przezeń naruszenia przez organ art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. okazały się więc nietrafne. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna nie mogła odnieść skutku.

Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ją na podstawie art. 184 P.p.s.a. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu kasacyjnie z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 254 § 1 i art. 258 § 2 pkt 8 lub § 4 P.p.s.a.

-----------------------

1