Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5644/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia del. WSA Urszula Wilk Protokolant Agata Skorupska po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 636/16 w sprawie ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 6 września 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 636/16 po rozpoznaniu skargi Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz skarżącej spółki koszty postępowania.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] grudnia 2011 r. Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, leczenia szpitalnego w zakresie okulistyka – hospitalizacja w okresie od [...] lutego 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. Wartość zamówienia została określona na kwotę nie większą niż 63.081.512 zł.

W postępowaniu konkursowym złożono 15 ofert.

W rankingu końcowym oferta skarżącej uzyskała [...] pozycje z łączną liczbą [...] punktów. Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty skarżącej z uwagi na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie jej oferty. Oferty uznane za lepsze, zdobyły: pierwsza [...] punktów i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym, jedenasta [...] punktów, zamykając jednocześnie listę wybranych w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wyczerpanie łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

Odwołanie Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. od rozstrzygnięcia w przedmiotowym postępowaniu zostało oddalone decyzją Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r. [...].

W uzasadnieniu decyzji Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia stwierdził, że oferta skarżącej nie została wybrana, ponieważ nie uzyskała wystarczającej liczby punktów w ocenie oferty w rankingu, który był tworzony według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

W następstwie złożonego odwołania od powyższej decyzji Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia 19 września 2012 r. na podstawie art. 154 ust. 6 ustawy o świadczeniach oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. orzekł o jej utrzymaniu w mocy.

Organ II instancji uznał, że stroną w postępowaniu jest wyłącznie podmiot, który odwołał się od rozstrzygnięcia konkursu ofert, natomiast oferty konkurentów nie są aktami tego postępowania i nie udostępnia się ich stronie skarżącej.

Skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który Wyrokiem z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt VISA/Wa 2527/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę uwzględnił.

Sąd I instancji podzielił poglądy prawne wyrażone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA lub Sąd II instancji) z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12 (publik. LEX nr 1219230) i przyjął je za własne.

WSA w Warszawie uchylił decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] września 2012 r., a formułując wskazania co do dalszego postępowania Sąd polecił organowi dokonanie analizy porównawczej ofert konkurentów w oparciu o kompletny materiał dowodowy, z uwzględnieniem kwestii posiadania przez oferentów stosownych polis ubezpieczeniowych odpowiedzialności cywilnej na rzecz pacjenta z tytułu zdarzeń medycznych lub umów przedwstępnych w tym zakresie bądź również oświadczeń, że umowy takie zostaną zawarte na czas obowiązywania kontraktu z Funduszem.

Skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji złożył Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II GSK 1515/13 skargę kasacyjną oddalił, uznając podniesione w niej zarzuty za niezasadne.

W następstwie wyroków, wydanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i Naczelny Sąd Administracyjny sprawa została przekazana do Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia celem rozpoznania odwołania skarżącej od decyzji nr [...] Dyrektora Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lutego 2012 r.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Prowadząc ponowne postępowanie administracyjne w sprawie, Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia podjął działania w celu umożliwienia skarżącej, podczas postępowania administracyjnego, wglądu do dokumentacji ofertowej wszystkich podmiotów konkurencyjnych, w takiej formie, która nie będzie doprowadzała do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego zakazujących przekazywania danych wrażliwych chronionych prawnie. Jednocześnie włączono do akt sprawy dokumentację ofertową (na płycie CD) złożoną do postępowania nr [...] przez oferentów konkurencyjnych wobec skarżącej. Następnie pismem z dnia [...] lipca 2015 r., organ I instancji poinformował stronę o przysługującym prawie do zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w kwestii zebranych dowodów.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w następstwie rozpoznawania odwołania wydał w dniu [...] sierpnia 2015 r. decyzję nr [...], w której nie uwzględnił odwołania skarżącej, wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Na skutek odwołania skarżącej od decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wydał decyzję nr [...] z dnia [...] października 2015 r., w której uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Organ II instancji uznał zarzuty odwołania za zasadne, albowiem Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia naruszył art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że prowadząc ponownie postępowanie administracyjne nie ustalił w bezsporny sposób, czy w trakcie prowadzenia postępowania konkursowego E. posiadał umowę ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu zdarzeń medycznych, określonych w przepisach w prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta ważną na dzień obowiązywania umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, a następnie także przez cały okres jej realizowania, czy też wskazanej umowy tej oferent nie posiadał.

Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia wydał w dniu [...] grudnia 2015 r. decyzję nr [...], w której ponownie nie uwzględnił odwołania skarżącej, wskazując w uzasadnieniu, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa.

Od powyższej decyzji pismem z dnia [...] grudnia 2015 r. skarżąca złożyła odwołanie.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że na podstawie zarządzenia nr [...] Prezesa Funduszu, w oparciu o jakie kryteria zostały ocenione oferty.

Dalej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia podniósł, że analiza oferty złożonej przez skarżącą do przedmiotowego postępowania wykazała, iż nie uzyskała ona maksymalnej możliwej do zdobycia ilości punktów ponieważ:

- w kryterium jakości:

• skarżąca nie zapewniała dodatkowo równoważnika co najmniej [...] etatów - specjalista okulistyki - w związku z powyższym jego oferta nie uzyskała [..] pkt, które mogła uzyskać, gdyby skarżąca spełniała wskazany warunek;

• skarżąca nie zapewniała witrektomu - w lokalizacji - w związku z powyższym jej oferta nie uzyskała [...] pkt, które mogła uzyskać, gdyby strona spełniała wskazany warunek;

• skarżąca nie posiadała certyfikatu C. oraz certyfikatu ISO w zakresie usług medycznych, ważnych w dniu zawarcia umowy - w związku z powyższym jej oferta nie uzyskała [...] pkt, które mogła uzyskać, gdyby strona posiadała wyżej wskazane certyfikaty;

- w kryterium kompleksowości:

• skarżąca nie zapewniała realizacji badań: RM, angiografii i/lub cyfrowej angiografii subtrakcyjnej (DSA) oraz histopatologicznych śródoperacyjnych - w lokalizacji, a także:

- nie zapewniała realizacji zadań związanych z koordynacją przeszczepów - w wymiarze czasu pracy nie mniej niż 1/4 etatu;

- nie spełniała warunków dodatkowo wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy BO1, wymienionych w załączniku nr 3 do Zarządzenia Prezesa NFZ w ppkt 32.5;

- nie spełniała wszystkich warunków dodatkowo wymaganych dla realizacji świadczeń z grup T01, T02, T03, T04, T05, T06, T08, T09 wymienionych w załączniku nr 3 ppkt od 32.9 - 32.10.3 do Zarządzenia Prezesa NFZ;

- nie spełniała wszystkich warunków dodatkowo wymaganych dla realizacji świadczeń z grupy B04, B05, B06 wymienione w załączniku nr 3 do Zarządzenia Prezesa NFZ w ppkt 32.6 - 32.7.2;

- nie spełniała wszystkich warunków dodatkowo wymaganych dla realizacji świadczeń [...], [...], wymienionych w załączniku nr 3 do Zarządzenia Prezesa NFZ w ppkt 32.8;

- nie posiadała wpisu w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą: część VIII kodu resortowego 4260 Oddział anestezjologii i intensywnej terapii lub 4264 Oddział intensywnej terapii – w związku z powyższym oferta skarżącej nie uzyskała 5,500 pkt, które mogła uzyskać, gdyby strona spełniała wskazane powyżej warunki;

- w kryterium ciągłości:

• skarżąca nie posiadała wpisu w rejestrze: część VIII kodu resortowego 1602 poradnia leczenia jaskry - w związku z powyższym oferta jej nie uzyskała 5,000 pkt, które mogła uzyskać, gdyby posiadała wskazany wpis;

- w kryterium ceny:

• skarżąca wskazała cenę jednostki rozliczeniowej za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: okulistyka - hospitalizacja, okulistyka - hospitalizacja B12, B13, B14, B15, okulistyka - hospitalizacja B04, B05, B06 na obszarze: [...] miasta Z [....], powiatu będzińskiego, powiatu gliwickiego, powiatu mikołowskiego, powiatu pszczyńskiego, powiatu tarnogórskiego, powiatu bieruńsko - lędzińskiego oraz powiatu zawierciańskiego w wysokości 52,00 zł. W związku z powyższym oferta skarżącej nie uzyskała 20,00 punktów za kryterium ceny, które mogła uzyskać, gdyby oferent zaproponował cenę jednostki rozliczeniowej w wysokości nie wyższej niż wysokość ceny minimalnej - 46,80 zł (ustalonej zgodnie ze wzorem wskazanym w załączniku nr 2 do zarządzenia 54/2011/DSOZ).

Oferta złożona do przedmiotowego postępowania nr [...] przez skarżącą uzyskała w sumie 37,000 pkt. Na tę ocenę składały się następujące czynniki:

- w kryterium jakości:

• skarżąca zapewniła:

- laser okulistyczny argonowy lub diodowy lub NdYAG - w lokalizacji,

- stację mycia i dezynfekcji łóżek,

- w każdym oddziale co najmniej jeden pokój jednoosobowy z węzłem sanitarnym lub izolatkę,

- na każdej kondygnacji dostępnej dla świadczeniobiorców, co najmniej jedno z pomieszczeń higieniczno - sanitarnych ogólnodostępnych, przystosowane dla osób niepełnosprawnych, w związku z czym jej oferta uzyskała 12,500 pkt;

- w kryterium kompleksowości:

• skarżąca zapewniła realizację badań: TK, endoskopowych tomografii wielorzędowej (WRTK) - w lokalizacji, a także strona,

- spełniała warunki dodatkowo wymagane dla realizacji świadczeń z grupy B11, B12, B13, B14, B15, B72, B73, B74, wymienione w załączniku nr 3 do Zarządzenia Prezesa NFZ w ppkt 32.4,

- posiadała Aptekę szpitalną/zakładową, wpisaną w rejestrze podmiotów wykonujących działalność leczniczą: część VIII kodu resortowego: 4920, w związku z czym jej oferta uzyskała 4,500 pkt;

- w kryterium dostępności:

• skarżąca zapewniała dostęp dla osób niepełnosprawnych ruchowo zgodnie z obowiązującymi przepisami w zakresie prawa budowlanego, w związku z czym jej oferta uzyskała 5,000 pkt;

- w kryterium ciągłości:

• skarżąca posiadała wpis w rejestrze: część VIII kodu resortowego 1600 poradnia okulistyczna, w związku z czym jej oferta uzyskała 5,000 pkt;

- w kryterium ceny - ofercie strony przyznano 10,000 pkt na 20 punktów możliwych do uzyskania w tym kryterium, gdyż skarżąca wskazała cenę jednostki rozliczeniowej za udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne w zakresie: okulistyka - hospitalizacja, okulistyka - hospitalizacja B12, B13, B14, B15, okulistyka - hospitalizacja B04, B05, B06 na obszarze: miasta [...] powiatu będzińskiego, powiatu gliwickiego, powiatu mikołowskiego, powiatu pszczyńskiego, powiatu tarnogórskiego, powiatu bieruńsko - lędzińskiego oraz powiatu zawierciańskiego w wysokości 52,00 zł, która to cena była wyższa od ceny minimalnej ustalonej zgodnie ze wzorem wskazanym w załączniku nr 2 do zarządzenia 54/2011/DSOZ.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że ilość punktów, które zostały stronie przyznane nie wystarczała aby została ona wybrana w toku przedmiotowego postępowania. Komisja konkursowa dokonała wyboru ofert 11 podmiotów, które uzyskały w rankingu końcowym co najmniej 50,646 pkt. Oferta strony nie została wybrana, gdyż w rankingu końcowym zajęła 14 miejsce uzyskując 37 pkt.

Według oceny organu II instancji Dyrektor Śląskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dokonał szczegółowego porównania oferty skarżącej z każdą z wybranych ofert podczas postępowania konkursowego.

Ustosunkowując się do zarzutu skarżącej odnośnie niewyjaśnienia, czy każdy z oferentów posiadał umowę ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu zdarzeń medycznych określonych w przepisach o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta, której brak skutkowałby odrzuceniem oferty na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniach Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 pkt 4 lit. b w zw. z art. 212 i 221 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 618 ze zm.) podmiot leczniczy jest obowiązany m.in. zawrzeć w zakresie określonym umową ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu zdarzeń medycznych określonych w przepisach o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta w przypadku podmiotu leczniczego prowadzącego szpital. Przytoczony wyżej przepis wszedł w życie od dnia 1 lipca 2011 r., natomiast należało go stosować od [...] stycznia 2012 r.

Organ II stopnia wskazał, iż zgodnie z art. 206 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618, ze zm.) podmioty prowadzące zakłady opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, dostosują swoją działalność do przepisów ustawy w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Tym samym podczas postępowania konkursowego nr [...], każdy podmiot udzielający świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne, który nie prowadził zakładu opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu [...] lipca 2011 r., powinien posiadać zawartą umowę ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu zdarzeń medycznych określonych w przepisach o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Ewentualny brak posiadania przedmiotowej umowy ubezpieczenia przez oferentów (którzy nie prowadzili zakładu opieki zdrowotnej w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. w dniu 1 lipca 2011 r.), a biorących udział w postępowaniu nr [...], ważnej na dzień obowiązywania umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: leczenie szpitalne, a następnie także przez cały okres jej realizowania, jest brakiem spełnienia warunku wymaganego stawianego świadczeniodawcom, prowadzącym szpital.

Na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2016 r. Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd I instancji uznał, że zasadnie skarżąca wywodzi, że organy Funduszu dopuściły się obrazy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że w sposób dostateczny nie zebrały i nie rozpatrzyły informacji od podmiotów biorących udział w konkursie w zakresie posiadania umów ubezpieczenia od zdarzeń medycznych. Tym samym organy te nie zastosowały się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt VISA/Wa 2527/12, od którego skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 r. w sprawie II GSK 1515/13.

Swoim działaniem organy Funduszu naruszyły więc art. 153 p.p.s.a. W wymienionym wyżej wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że niewystarczające jest stwierdzenie organu, że § 13 ust. 1 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. nr 46/2011/DSOZ pozwalał na to, żeby oferent złożył umowę przedwstępną lub inny dokument, w tym także oświadczenie stwierdzające, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Rzecz w tym, jak podkreślił Sąd, że powyższe okoliczności nie zostały wykazane w zaskarżonej decyzji i w tym zakresie postępowanie winno być uzupełnione a następnie Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia obowiązany będzie do ponownej analizy całego materiału dowodowego, które pozwoli na podjęcie właściwej decyzji zgodnej z treścią przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych. Powyższe zalecenia Sądu zostały wykonane tylko częściowo. A mianowicie organy Funduszu poczyniły jedynie ustalenia co do pomiotu, który zajął pierwsze miejsce w konkursie – E. .

Podmiot ten, jak wynika z zaskarżonej decyzji został wpisany do rejestru po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej tj. po 1 lipca 2011 r., a więc na datę przeprowadzania konkursu winien mieć zawartą umowę ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu zdarzeń medycznych określonych w przepisach o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta. Skoro jej nie posiadał jego oferta powinna być odrzucona. Jednakże ewentualne odrzucenie podczas postępowania konkursowego oferty E. nie skutkowałoby wybraniem oferty skarżącej. Co do pozostałych 10 podmiotów, wybranych w konkursie organ stwierdził, że na dzień [...] lipca 2011 r. prowadziły Zakład Opieki Zdrowotnej, a więc stosownie do art. 206 ustawy o działalności leczniczej podmioty te na dzień przeprowadzania konkursu nie musiały mieć zawartej umowy ubezpieczeniowej.

Niemniej jednak, Sąd zauważył, że organ stosownie do § 13 ust. 1 zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 r., nr 46/2011/DSOZ winien był ustalić w przypadku braku polisy ubezpieczeniowej czy owe 10 podmiotów złożyły umowę przedwstępną lub inny dokument, w tym oświadczenie stwierdzające, że umowa ubezpieczenia od zdarzeń medycznych zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Od wyjaśnienia tej sprawy w powyższym zakresie organy obu instancji ewidentnie się uchyliły, nie stosując się tym samym do zaleceń Sądu oraz ignorując pisma pełnomocnika skarżącej, który wielokrotnie w pismach procesowych zarzucał, że podmioty wymienione w pkt 1-3 i 6-9 ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu nie wypełniły obowiązku nałożonego na nie przepisami prawa odnośnie zawarcia umowy ubezpieczenia od zdarzeń medycznych na rzecz pacjenta.

Niewyjaśnienie powyższych okoliczności jest powtórnym stwierdzonym przez Sąd uchybieniem procesowym organu, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem rzutuje na przestrzeganie w postępowaniu konkursowym art. 134 i 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie o przekazanie sprawy WSA w Warszawie i zasądzenie kosztów postępowania.

Organ zarzucił:

I. Naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o którym mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016, poz. 1066 ze zm., dalej: Prawem o ustroju sądów) i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie:

- przyjęcia przez Sąd, iż organy Funduszu nie zastosowały się do oceny prawnej wskazań co do dalszego postępowania zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 2527/12 przez co dopuściły się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 153 p.p.s.a., co rzutowało w ocenie Sądu na przestrzeganie w postępowaniu konkursowym art. 134 i art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 581 ze zm.), podczas gdy Prezes NFZ stosownie do oceny prawnej i wskazań zawartych w wymienionym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie udostępnił stronie skarżącej w całości akta sprawy oraz przedstawił swoje stanowisko w tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyraźnie wskazując w jego treści na brak obowiązku posiadania na dzień przeprowadzenia postępowania konkursowego przez 10 oferentów spośród 11 wybranych w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego zawartej umowy ubezpieczenia na rzecz pacjentów z tytułu określonych przepisami prawa zdarzeń medycznych, wynikający z przepisów o randze ustawowej tj. z art. 206 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 618 ze zm., dalej: ustawą o działalności leczniczej), a więc z przepisów zajmujących w hierarchii aktów prawnych miejsce wyższe niż zarządzenia wydawane przez Prezesa NFZ, a tym samym przyjmując domyślnie, że oddział wojewódzki Funduszu nie był uprawniony do wymagania od tych podmiotów złożenia takiego dokumentu, a w związku z tym nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a. i do nieprzestrzegania w postępowaniu konkursowym art. 134 i art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach.

II. Naruszenie prawa materialnego, o którym mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., poprzez:

- błędną wykładnię (domyślnie) § 13 ust. 1 zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa

Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 r. w sprawię warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, dalej: zarządzeniem Nr 46/2011/DSOZ), polegającą na przyjęciu (domyślnie), że powyższy przepis nakłada na świadczeniodawców składających oferty w postępowaniu konkursowym obowiązek dołączenia dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia zawsze, nawet w sytuacji gdy przepisy aktów o randze ustawowej, a więc przepisy aktów wyższego rzędu, zwalniają z obowiązku zawarcia takiej umowy oraz że także w takim przypadku niedołączenie dokumentu potwierdzającego zawarcie umowy ubezpieczenia winno skutkować zastosowaniem art. 149 ust. 1 pkt 2 i 7 ustawy o świadczeniach, podczas gdy zarządzenie Prezesa NFZ jako akt o randze niższej niż ustawa nie może stanowić postawy do żądania spełnienia przez świadczeniodawców wymagań pozostających w sprzeczności z wymaganiami wynikającymi z aktu o randze ustawowej.

Szpital Miejski w R. Sp. z o.o. z siedzibą w R. nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (vide wyrok NSA z dnia 16.11. 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10 niepublikowany).

Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju leczenie szpitalne w zakresie; okulistyka-hospitalizacja, okulistyka-hospitalizacja B11, B13, B14, B15 na obszarze miasta Bytomia, miasta Chorzowa, miasta Dąbrowy Górniczej, miasta Gliwic, miasta Jaworzna, miasta Katowic, miasta Mysłowic, miasta Piekar Śląskich, miasta Rudy Śląskiej, miasta Siemianowic Śląskich, miast Sosnowca, miasta Świętochłowic, miasta Tychy, miasta Zabrza, powiatu będzińskiego, powiatu gliwickiego, powiatu mikołowskiego, powiatu pszczyńskiego, powiatu tarnogórskiego, powiatu bieruńsko- lędzińskiego oraz powiatu zawierciańskiego, stwierdził, że decyzja ta nie jest zgodna z prawem. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I instancji uznał, iż przeprowadzając postępowanie konkursowe organy, wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania, które zostały zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2013 r. sygnatura akt VI SA/Wa 2527/12, od którego to wyroku skarga kasacyjna Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2014 roku w sprawie II GSK 1515/13, nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego w zakresie posiadania przez podmioty uczestniczące w konkursie umów ubezpieczenia od zdarzeń medycznych, a w przypadku braku polis ubezpieczeniowych czy podmioty uczestniczące w konkursie złożyły umowę przedwstępną lub inny dokument, w tym oświadczenie stwierdzające, że umowa ubezpieczenia od zdarzeń medycznych zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy, czym naruszyły art. 153 p.p.s.a. oraz przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na brak podstaw do zastosowania przez Sąd I instancji regulacji prawnej przewidzianej w art. 153 p.p.s.a.

W związku z powyższym podkreślić należy, że przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa, jako podstawy do wydania decyzji. Ustanowiona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania powoduje, że skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie zostało wydane, postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne, jak również wszystkie przyszłe postępowania administracyjne i sądowoadministracyjne dotyczące danej sprawy administracyjnej. To bezwzględne związanie oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem sądu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania mu się w pełnym zakresie, a uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie prawa, skutkujące koniecznością uchylenia aktu, wydanego w kolejnym postępowaniu administracyjnym, gdy strona akt ten zaskarży do sądu administracyjnego. Natomiast związanie sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie może on formułować ocen odmiennych od wiążącej go oceny prawnej, ale musi się do niej zastosować oraz konsekwentnie reagować na naruszenie tych zasad przez organ przy rozpoznawaniu skargi na akt wydany po wyroku formułującym ocenę prawną (vide wyrok NSA z dnia 20.12.2017 r. sygn. akt II GSK 4008/17, wyrok NSA z dnia 9.02.2018 r. sygn. akt II OSK 1293/17, wyrok NSA z dnia 3.10.2018 r. sygn. akt II GSK 3024/16).

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie stwierdza, że trafny jest zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ Prezes NFZ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wyrażonych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 marca 2013 roku sygnatura akt VI SA/Wa 2527/12.

Nie można podzielić stanowiska organu, który stwierdził, że w pełni uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w uprzednio wydanym wyroku oraz że wbrew stanowisku Sądu I instancji nie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 153 p.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy nie powinno budzić wątpliwości, że w świetle wskazanego wyżej wyroku Sądu I instancji obowiązkiem organu było zastosowanie się do wyrażonej oceny prawnej obejmującej kwestię przestrzegania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców w kontekście porównania ocen ofert poszczególnych świadczeniodawców i skonfrontowania tych ocen z samymi ofertami a także obejmującej kwestię wyjaśnienia czy każdy z podmiotów wskazanych przez skarżącą (zakwalifikowany do zawarcia umowy) posiadał stosowną polisę ubezpieczeniową albo złożył umowę przedwstępną lub inny dokument, w tym oświadczenie, stwierdzające, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że postępowanie konkursowe prowadzone jest na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przepisów wykonawczych do ustawy oraz zarządzenia Prezesa NFZ wydanego na podstawie ustawowego upoważnienia wynikającego z treści art. 102 ust. 5 pkt 21 i 25 w związku z art. 146 ust. 1 w/w ustawy. Stosownie do treści § 5 Zarządzenia Nr 46/2011/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 16 września 2011 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, oferent jest zobowiązany do przygotowania i złożenia oferty , zgodnie z przepisami zarządzenia, spełniającej warunki zawierania umów. Natomiast w rozdziale 2 "Sposób przygotowania ofert" w § 13 ust. 1 pkt 6 zarządzenia wskazano, że oferta złożona w formie pisemnej powinna zawierać kopię polisy lub innego dokumentu potwierdzającego zawarcie przez oferenta umowy ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej oferenta za szkody wyrządzone w związku z udzielaniem świadczeń w zakresie przedmiotu postępowania na okres obowiązywania umowy; oferent może złożyć także umowę przedwstępną lub inny dokument , w tym także oświadczenie stwierdzające, że umowa ubezpieczenia odpowiedzialności cywilnej zostanie zawarta na okres obowiązywania umowy. Jak trafnie wskazał Sąd I instancji, Prezes NFZ mimo wiążącej w tym zakresie oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 marca 2013 roku sygnatura akt VI SA/Wa 2527/13, wskazanych wyżej okoliczności nie wyjaśnił i tym samym nie zastosował się do oceny prawnej. Uwzględniając treść art. 149 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 146 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 roku o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przedstawiona okoliczność ma istotne znaczenie dla wyniku postępowania konkursowego. Skoro bowiem wskazany wyżej przepis § 13 ust. 1 pkt 6 zarządzenia Prezesa NFZ określa warunki jakie winna spełniać oferta, to ustalenie, iż złożona oferta tych wymagań nie spełnia, winno skutkować zastosowaniem regulacji prawnej, o której mowa w art. 149 ust. 1 pkt 7 w/w ustawy. Wyjaśnienie powyższych okoliczności wyłącznie w odniesieniu do jednego z podmiotów biorących udział w tym postępowaniu bez jednoznacznego wyjaśnienia wskazanych okoliczności w stosunku do pozostałych dziesięciu uczestników postępowania konkursowego, którzy zostali zakwalifikowani do zawarcia umów świadczy o nie zastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej przez sąd administracyjny we wskazanym wyżej wyroku.

W tym stanie rzeczy nie jest także zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego to jest § 13 ust. 1 Zarządzenia Prezesa NFZ dnia 16 września 2011 roku w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.