Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 260/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 134,  art. 135,  art. 141 par. 4,  art. 153,  art. 183,  art. 184,  art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 6,  art. 7,  art. 77  par. 1,  art. 80,  art. 135,  art. 138
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 52 ust. 2 pkt 1,  art. 54,  art. 59  ust. 1,  art. 61 ust. 1,  art. 64
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3,  par. 5,  par. 4,  par. 6,  par. 7,  par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Broda Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Regionalnej w Łodzi M.S. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych R. S. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 10 października 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 647/17 w sprawie ze skargi I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargi kasacyjne


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 10 października 2017r., sygn. akt II SA/Łd 647/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 roku, nr [...] i zasądził od Kolegium na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Prezydent Miasta [...], decyzją z dnia [...] marca 2017r., ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, budynku portierni z wiatą na rowery wraz z urządzeniami budowlanymi, infrastrukturą techniczną oraz fragmentu drogi ulicy [...] ze zjazdem, przewidzianej do realizacji w [...] przy ulicy [...], na terenie oznaczonym jako części działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], działka drogowa numer [...] oraz fragment działki drogowej numer [...]w obrębie geodezyjnym numer [...].

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli I. A., E. S., H. K. oraz M. T., zarzucając naruszenie m.in. zasady dobrego sąsiedztwa poprzez ustalenie niewłaściwych parametrów planowanego obiektu, nieodpowiadających kontynuacji parametrów zastanych obiektów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] czerwca 2017r. utrzymało w mocy powyższą decyzję. Organ stwierdził, że w analizowanej sprawie przeprowadzono analizę architektoniczną - tekstową, wykonaną przez uprawnioną osobę w zakresie cech i funkcji terenu oraz sporządzono załącznik graficzny, przedstawiający obszar analizowany wokół działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, w wielkości wymaganej na podstawie § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. nr 164, poz. 1588 ze zm.), tj. trzykrotność szerokości frontu działki, który w tym przypadku wynosi 3 x 172 m = 516 m. Wskazując na treść § 2 pkt 5 rozporządzenia, organ II instancji wyjaśnił, że jako teren inwestycji inwestor wskazał części działek nr [...] i [...] z wjazdem od strony ul. [...]. Zasadnym było zatem uznanie za front działki nie niewielkiego fragmentu działki, przylegającego do ulicy, a łączną szerokość obu wskazanych działek, objętych wnioskiem. Zdaniem Kolegium, wyznaczenie w ten sposób szerokości frontu było prawidłowe, gdyż na konieczność takiej wykładni wskazuje także § 3 ust. 2 rozporządzenia. Kolegium zaznaczyło również, że taki wniosek wypływa pośrednio z prezentowanego w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiska, gdzie zwraca się uwagę na użyty w § 3 ust. 1 rozporządzenia zwrot "wokół działki budowlanej", przez którą ustawodawca stosownie do art. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), rozumie nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych, wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Wobec tego, obowiązkiem organu było wyznaczenie terenu do przeprowadzenia analizy urbanistycznej wokół całej działki budowlanej nawet wówczas, gdy inwestor zamierza zrealizować inwestycję tylko na części działki.

W ocenie organu II instancji zabudowa istniejąca na sąsiednich działkach, dostępnych z tej samej drogi publicznej, kontynuuje funkcję istniejącą w obszarze analizowanym i pozwala na ustalenie wymagań dla nowej, planowanej zabudowy. Inwestycja spełnia również pozostałe z przesłanek określonych przez ustawodawcę w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Przechodząc do oceny poszczególnych parametrów inwestycji organ II instancji wskazał, że dla analizowanego obszaru wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki zawiera się w przedziale wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki 0,05 - 0,32. Wskaźniki dla nieruchomości zabudowanej zabudową wielorodzinną to 0,14. W rozpatrywanej sprawie ustalono wskaźnik wyrażony stosunkiem wielkości powierzchni nowej zabudowy do łącznej powierzchni działek nr [...] i [...] w przedziale od 0,13 (średnia wielkość wskaźnika obliczona dla nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi) do 0,19 (średnia wielkość wskaźnika obliczona dla zabudowanych nieruchomości leżących na analizowanym obszarze). W ocenie Kolegium, tak przyjęte wartości są zgodne z wnioskiem i zawierają się w przedziale wielkości omawianego wskaźnika, obliczonym dla zabudowanych terenów leżących na obszarze objętym analizą, zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia. Wbrew twierdzeniom strony, nie są to wartości maksymalne dla terenu badanego. Odnośnie wskaźnika wysokości elewacji frontowej organ II instancji stwierdził, że decyzją Prezydenta Miasta [...] określono wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych: 1) budynków ich gzymsów, attyk lub do okapów od 5 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla budynków mieszkalnych znajdujących się na analizowanym terenie) do 11 m (wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie, na działkach przy ul. [...] [...], [...], [...] oraz w kwartale nr [...] leżącym pomiędzy ulicami [...] i [...]); 2) budynku portierni z wiatą na rowery od 2,5 m (najmniejsza wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy znajdującej się na terenie leżącym w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem, w kwartałach ograniczonych ulicami: [...], [...] i [...]) do 4 m (średnia wysokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy znajdującej się na terenie leżącym w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem, w kwartałach ograniczonych ulicami: [...], [...] i [...]). Zdaniem Kolegium, prawidłowo przyjęto wysokości elewacji frontowych projektowanego zamierzenia, a wartości ustalone występują w obszarze analizowanym i nie zaburzają ładu przestrzennego, jednocześnie umożliwiając realizację planowanego zamierzenia. W ten sposób wyznaczony parametr nie narusza ani obowiązujących przepisów (§ 7 ust. 3 rozporządzenia), ani ładu przestrzennego w obszarze analizy. Odnośnie szerokości elewacji frontowej budynków mieszkalnych z obszaru analizy, stwierdzono, że zawiera się ona w przedziale od 8 m do 40 m, średnio 13 m. W decyzji organu I instancji określono szerokość elewacji frontowej: 1) pojedynczego budynku mieszkalnego od 13 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej znajdującej się na analizowanym terenie) do 26 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej znajdującej się na analizowanym terenie, na działkach przy ul. [...] [...], [...], [...] oraz w kwartale nr [...][...] leżącym pomiędzy ulicami [...] i [...]); 2) budynku portierni z wiatą na rowery - 12 m (średnia szerokość elewacji frontowej obliczona dla zabudowy znajdującej się na terenie leżącym w najbliższym sąsiedztwie obszaru objętego wnioskiem, w kwartałach ograniczonych ulicami: [...], [...] i [...]) ±20%, czyli w przedziale d 9 m do 14,5 m. Ustalona więc w decyzji wielkość tego parametru zawiera się w przedziale szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym. Taki sposób wyznaczenia tego parametru pozostaje w zgodzie z § 6 ust. 1 rozporządzenia oraz umożliwia zachowanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie linia zabudowy na działkach sąsiednich przy ul. [...] jest zlokalizowana w odległości od 4 m do 13 m od linii rozgraniczającej. Wnioskodawca przewiduje, że linia zabudowy będzie zlokalizowana w głębi terenu w odległości ok. 70m od ulicy. Zatem organ wyznaczył jako nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 4 m od linii rozgraniczającej ulicy [...]. Przyjęte rozwiązanie jest zgodne z wnioskiem i § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji dokonał prawidłowej oceny obszaru analizowanego, w wyniku której ustalił cechy zabudowy w obszarze analizowanym, w sposób pozwalający na określenie wymagań, dotyczących projektowanej zabudowy. Organ I instancji prawidłowo ustalił, że z urbanistyczno-architektonicznego punktu widzenia, inwestycja ta jest możliwa do realizacji na terenie wskazanym przez stronę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Skargą I. A. zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając naruszenie: art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w oparciu o wadliwie ustalony obszar analizowany i przeprowadzenie na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, co zostało sporządzone w sposób błędny i odstający od charakteru jak i zakresu planowanej inwestycji; art. 109 § 1 k.p.a. w zw. z art. 53 pkt 3 u.p.z.p. oraz § 9 rozporządzenia poprzez doręczenie stronie niekompletnej decyzji, tj. bez części opisowej "wyniki analizy urbanistycznej" oraz bez części graficznej "Mapa w skali 1:1000 (zawierająca linie rozgraniczające teren inwestycji oraz część graficzną wyników analizy urbanistycznej)"; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez ustalenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy z tej samej drogi publicznej (ul. [...]) żadna działka sąsiednia nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia poprzez ustalenie warunków zabudowy dla fragmentu działek ewidencyjnych, podczas gdy ww. normy wprost stanowią o działce, rozumianej jako całość działki, a nie jej "wycinku"; art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez udzielenie warunków zabudowy w sytuacji, gdy istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego - w szczególności zjazd z ulicy [...], który w żadnym razie nie będzie wystarczający dla 400 mieszkańców dla planowanej inwestycji; art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jednolity Dz.U. z 2016, poz. 353) w związku z § 3 ust. 1 pkt 53 lit. b) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. nr 213, poz. 1397 ze zm.) poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bez decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji z powodu wskazanych naruszeń, które miały istotny wpływ na wynik postępowania oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie.

Uczestniczka postępowania E. N. – J. przyłączyła się do skargi, podnosząc, iż postępowanie administracyjne prowadzone było bez jej udziału, ponieważ adres, na który organ dokonywał dla niej doręczeń, jest nieaktualny od 16 lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, ustalenie warunków zabudowy odnosić się powinno do działki (lub działek) objętej wnioskiem, jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana (lub w inny niż dotychczas sposób zagospodarowana). Decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się, która część działki przeznaczona będzie na cele budowlane lub też w stosunku do której zmieni się sposób zagospodarowania. W rozpoznawanej sprawie obie wskazane przez wnioskodawcę jako teren inwestycji działki nr [...] i [...] (pomijając działki drogowe) przewidziane zostały na ten cel jedynie w części i tak też wykreślone w załączniku graficznym decyzji. Zdaniem sądu, praktyka taka nie zasługuje na aprobatę. Nie ma bowiem żadnego uzasadnienia dla dowolnego "przycinania" przez inwestora działek geodezyjnych dla potrzeb dostosowania terenu inwestycji dla celów, które mogą wskazywać na zamiar obejścia prawa, w szczególności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Obie wskazane wyżej działki geodezyjne mają powierzchnię blisko 3 ha, co obliguje inwestora do ubiegania się o decyzję środowiskową w związku z zaliczeniem zabudowy mieszkaniowej wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą o powierzchni zabudowy (rozumianej jako powierzchnia przeznaczona do przekształcenia w wyniku realizacji przedsięwzięcia) nie mniejszej niż 2 ha do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (§ 3 ust. 1 pkt 53 lit b tiret 2 wskazanego wyżej rozporządzenia). Wykreślenie w ramach działek ewidencyjnych terenu nie przekraczającego powierzchni 2 ha, dodatkowo z pozostawieniem kilku ich fragmentów, nie nadających się do zagospodarowania (jak np. w odniesieniu do działki nr [...]) nie ma żadnego racjonalnego uzasadnienia. Dodatkowo zabieg ten prowadzi do karkołomnych konstrukcji, których zwieńczeniem jest wykreślenie obszaru analizowanego z uwzględnieniem szerokości frontów całych działek (podczas gdy inwestycją objęte są jedynie ich części) z powołaniem się na brzmienie § 3 ust. 2 rozporządzenia oraz odniesienie ustalanych parametrów zabudowy (w szczególności powierzchni zabudowy) do powierzchni całych działek, co w sposób oczywisty dyskwalifikuje tok rozumowania organu i dodatkowo przemawia za brakiem możliwości uznania za teren inwestycji części działki geodezyjnej. Wskazane wyżej wady Sąd uznał za wystarczający powód, uzasadniający wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów obu instancji. Niezależnie od tego Sąd wskazał, że nawet na gruncie sporządzonej wadliwie analizy urbanistycznej, przyjęte przez organ parametry inwestycji nie znajdują uzasadnienia. Zarówno bowiem wskaźniki szerokościowe (§ 6) jak i wysokościowe (§ 7), określone widełkowo na poziomie znacznie odbiegającym od średniej, nie wynikają z analizy. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał je za niezasadne. Sąd opowiedział się za funkcjonalną interpretacją pojęcia "działki sąsiedniej" przyjmując, iż wszystkie działki znajdujące się w obszarze analizowanym są działkami sąsiednimi. Takie samo szerokie rozumienie należy zastosować w odniesieniu do pojęcia "działki dostępnej z tej samej drogi publicznej", uwzględniając definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Sąd opowiedział się również za szerokim rozumieniem pojęcia "kontynuacji funkcji" zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Sąd podzielił też stanowisko Kolegium, że prawidłowa wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. prowadzi do konkluzji, iż przepis ten nie odnosi się do dróg publicznych. Skoro zatem teren posiada dostęp do drogi publicznej, po której odbywa się ruch kołowy, to nie jest możliwa odmowa ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na niedostateczne uzbrojenie terenu ze względu na parametry tej drogi lub niewystarczającą "przepustowość" projektowanego zjazdu, którego parametry techniczne określane będą dopiero na etapie ubiegania się przez inwestora o pozwolenie na budowę. Również niedoręczenie stronie innej niż inwestor załączników graficznych do decyzji nie może być uznane za dyskwalifikujące, skoro strona miała możliwość zapoznania się z ich treścią, zaś ich niedoręczenie nie ograniczyło skarżącej możliwości podnoszenia zarzutów, związanych z prawidłowością ich sporządzenia.

Skargą kasacyjną SKO w [...] zaskarżyło powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016r., poz.1066) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, niepełnej, która to nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego;

b) art. 2 pkt 12 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2017r., poz. 1073) - dalej: u.p.z.p. - przez rażąco błędną wykładnię, bowiem odrębnym jest pojęcie "działki budowlanej" od "terenu inwestycji", "terenu objętego wnioskiem", a nadto pojęcie to nie może być utożsamiane z działką ewidencyjną w rozumieniu ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U z 2017 r., poz. 2101) i aktów doń wykonawczych;

c) art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem wniosek inwestora wiąże organ administracji i wniosek ten określa granice terenu nim objętego, a nie zaś jedynie i wyłącznie działki ewidencyjnej (lub kilku takich działek), zaś organ administracji nie może go dowolnie zmieniać czy też kształtować;

d) art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przez rażąco błędną wykładnię, bowiem decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa linie rozgraniczające teren inwestycji, który to może obejmować działkę ewidencyjną, działki ewidencyjne, jak i ich części ( lub część);

e) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm. ) przez błędną wykładnię, bowiem działka budowlana to teren objęty wnioskiem inwestora i nie można go utożsamiać z działką ewidencyjną;

f) § 4 powołanego wyżej rozporządzenia przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem wykreślenie linii zabudowy było prawidłowe, niezależnie czy działka objęta wnioskiem to działka ewidencyjna czy też jej część;

g) § 5 rozporządzenia powołanego wyżej przez błędną wykładnię, bowiem skoro wskaźnik powierzchni nowej zabudowy wyznacza się w stosunku do działki albo terenu to jego określenie było prawidłowe, bowiem nie ma tożsamości między działką a terenem, gdyż tak to określił normotwórca;

h) § 7 i § 8 powołanego wyżej rozporządzenia przez błędną wykładnię, bowiem określenie górnej krawędzi elewacji frontowej jak i geometria dachu nie jest uzależniona od terenu planowanej inwestycji w rozumieniu działka ewidencyjna lub jej część, a zatem ustalenia w tym zakresie były całkowicie prawidłowe;

i) § 6 powołanego wyżej rozporządzenia przez niewłaściwe stosowanie, bowiem prawidłowo określono szerokość elewacji frontowej od strony frontu działki objętej wnioskiem;

II. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j Dz. U. 2017.1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm materialnych;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1, i art. 80 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j Dz. U. 2017 r. poz. 1257), dalej k.p.a., przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji zaskarżonej i decyzji ją poprzedzającej, gdyż nie zachodzi w żaden sposób konieczność uzupełnienia materiału dowodowego, bowiem wniosek inwestora wiąże organ administracji i wniosek ten określa granice terenu nim objętego; brak wykazania że uchybienia miały wpływ na wynik postępowania;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu faktycznego i prawnego, nie odniesienie się do specyfiki planowanej inwestycji i jasnego żądania inwestora, przedstawienie oceny prawnej niespójnej i dowolnej będącej komplikacją różnych poglądów, schematyzm uzasadnienia, brak uwzględnienia poglądów doktryny jak i orzecznictwa sądów odmiennego od wywiedzionej tezy, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania;

d) art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. przez pominięcie granic sprawy, bowiem rozpoznano sprawę w części.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego i rozważenie możliwości zastosowania art. 187 § 1 p.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organu I. A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i orzeczenie, że koszty postępowania nie obciążają I. A.. Zdaniem I. A. środek zaskarżenia nie jest oparty na uzasadnionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł również R. S. zaskarżając wyrok w całości. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego zastosowanie i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], w sytuacji gdy ww. decyzje odpowiadają prawu;

2) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2017.1073 t.j.) poprzez przyjęcie, iż co do zasady nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych, z wyjątkiem sytuacji wyjątkowych, a dotyczących np. inwestycji liniowych lub działek drogowych, podczas gdy zgodnie ze stanowiskiem doktryny oraz orzecznictwem sądów administracyjnych nie ma powodów, aby teren nadający się pod zabudowę, nieobjęty planem zagospodarowania został wyłączony spod procedury uzyskania warunków zabudowy i zagospodarowania, tylko dlatego, że wnioskiem objęto jego fragment, stanowiący część działki geodezyjnej.

Mając na uwadze powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego, w tym przyznanie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący zakwestionował stanowisko Sądu, jakoby możliwość ustalenia warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych była dopuszczalna jedynie w sytuacjach wyjątkowych. Wskazał, że organ jest związany treścią wniosku i nie może podejmować rozstrzygnięcia wykraczającego poza jego granice. Skoro więc wnioskodawca pismem z dnia 27 czerwca 2016 r. zakreślił zdefiniowany obszar, co do którego wniósł o ustalenie warunków zabudowy, następnie zaś, w toku postępowania zmodyfikował swój wniosek, to organ nie był w żaden sposób uprawniony do modyfikacji tego żądania proprio motu i ustalenia warunków zabudowy dla obszaru innego, niż objęty wnioskiem. Nie jest też rolą sądu czy organu administracji publicznej ocena racjonalności planowanej inwestycji budowlanej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R.S. I. A. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i orzeczenie, że koszty postępowania nie obciążają I. A.. Zdaniem I. A. środek zaskarżenia nie jest oparty na uzasadnionych podstawach, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 11 grudnia 2019r. Prokurator Prokuratury Regionalnej w [...] – M. S. wniósł o oddalenie obu skarg kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie nie zawierają usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia, a to z poniższych względów.

Po pierwsze, chybione są zarzuty skargi kasacyjnej wniesionej tak przez organ jak i przez R. S. dotyczące błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U z 2017r., poz. 1073) - dalej: u.p.z.p. - oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm. ) – dalej: rozporządzenie - wskazanych w skargach kasacyjnych i błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych (z wyjątkiem sytuacji wyjątkowych) oraz utożsamiania działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora z działką ewidencyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, iż przez "teren" o którym mowa art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. należy rozumieć obszar jednej lub kilku konkretnie określonych działek ewidencyjnych, a nie fragment działki ewidencyjnej, na którym inwestor planuje realizację inwestycji. Za taką wykładnią tych przepisów przemawia m.in. § 3 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia, zgodnie z którym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50m. W przepisie tym ustawodawca jednoznacznie odwołał się do szerokości frontu działki objętej wnioskiem, a nie szerokości frontu terenu inwestycji. Do pojęcia działki budowlanej jako całości, a nie części działki wydzielonej liniami rozgraniczającymi teren inwestycji odwołano się wprost także w pozostałych regulacjach tego rozporządzenia, co wyraźnie wskazuje, iż zamiarem ustawodawcy nie było dopuszczenie możliwości ustalania warunków zabudowy dla fragmentów działek ewidencyjnych. Przyjęcie odmiennej wykładni, prezentowanej w skargach kasacyjnych, że warunki zabudowy można ustalać jedynie dla fragmentu działki ewidencyjnej, co determinuje również zakres przedmiotowy ewentualnych postępowań uzgodnieniowych, mogłoby prowadzić do obejścia przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych a nadto skutkować obchodzeniem przez inwestorów innych prawnych ograniczeń, w tym np. ograniczeń w intensyfikacji zabudowy działek (wskaźnika powierzchni zabudowy) poprzez występowanie o ustalenie warunków zabudowy dla terenu stanowiącego niezabudowany fragment działki ewidencyjnej, która na pozostałym, nieobjętym wnioskiem, obszarze jest już zabudowana. Dopuszczenie możliwości "szatkowania" i w rezultacie przeznaczania na cele nierolnicze kompleksów użytków rolnych wysokich klas, czyniłoby iluzoryczną ochronę gruntów rolnych, przewidzianą w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sąd pierwszej instancji zasadnie podkreślił, że decyzja ustalająca warunki zabudowy przesądza jedynie, co do zasady, że na konkretnej działce wskazanej we wniosku jest możliwość realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia (z określonymi jego parametrami), nie określa natomiast dokładnego położenia inwestycji na działce. W konsekwencji zatem, na tym etapie nie rozstrzyga się np., która część działki przeznaczona będzie na cele nierolnicze (nieleśne) (por. wyroki NSA: z dnia 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2066/14; z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt II OSK 1626/14; z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 2363/12; z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2561/17 – publik. CBOSA).

Zauważyć przy tym należy, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych nie wykluczono wyjątkowych stanów faktyczno-prawnych, w których dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Dotyczy to np. sytuacji, gdy część działki objęta jest planem miejscowym, a część nie jest objęta planem miejscowym. W takim przypadku przyjmuje się, że dla tej części nieruchomości, która nie jest objęta miejscowym planem może być wydana decyzja o warunkach zabudowy (por. wyroki NSA: z dnia 9 lipca 2015 r., sygn. akt II OSK 491/14; z dnia 16 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 743/17; z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1881/18 – publik. CBOSA). Jednakże – jak wyżej zaznaczono – nie stanowi to reguły, lecz dotyczy jedynie sytuacji wyjątkowych.

Podkreślić należy, iż - jak zasadnie zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 14 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1135/17 (publik. CBOSA) - wymóg oznaczenia granic lub linii rozgraniczających terenu inwestycji na mapie zasadniczej, która zgodnie z art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (aktualnie: t.j. Dz.U. z 2019r., poz.725) zawiera informacje o przestrzennym usytuowaniu m.in. działek ewidencyjnych, budynków, konturów użytków gruntowych, sieci uzbrojenia terenu, budowli i urządzeń budowlanych. Nadto, stosownie do art. 21 ust. 1 tej ustawy podstawę m.in. planowania przestrzennego, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, gospodarki nieruchomościami stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, obejmujące informacje dotyczące gruntów (ich położenia, granic, powierzchni – art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy). Regulacje ustaw - Prawo geodezyjne i kartograficzne łączą się ściśle z pojęciem nieruchomości gruntowej ukształtowanym przede wszystkim w Kodeksie cywilnym (art. 46 § 1 k.c.) oraz ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 4 u.g.n.). Właściwe rozstrzyganie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy wymaga, aby pojęcia "teren inwestycji" nie formułować w oderwaniu od używanych w systemie prawa takich pojęć jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntowa" lub "działka ewidencyjna".

Z powyższych względów nie można podzielić zarzutów skarg kasacyjnych dotyczących naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 2 pkt 12, art. 52 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1, § 5, § 7 i § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U Nr 164, poz. 1588 ze zm.) przez ich błędną wykładnię, jak też dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych (z wyjątkiem sytuacji wyjątkowych). Wprawdzie organ nie może zmieniać złożonego przez stronę wniosku o wydanie decyzji o ustalenie warunków zabudowy, lecz nie oznacza to, że organ może -aby była zgodna z wnioskiem strony - wydać decyzję z naruszeniem przepisów prawa.

Nie można też Sądowi pierwszej instancji skutecznie zarzucić naruszenia § 4 i § 6 powołanego wyżej rozporządzenia przez ich niewłaściwe zastosowanie. Skoro bowiem konieczne jest uwzględnienie całych działek ewidencyjnych nr [...] i [...], a nie ich części, to w celu wydania decyzji w przedmiotowej sprawie konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania administracyjnego, nie obarczonego stwierdzonymi w niniejszym postępowaniu wadami.

W tym stanie rzeczy chybione są zarzuty skarg kasacyjnych dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. art. 135 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. jak też art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej organu, Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się również naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 153 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji powołał stosowne przepisy, przeprowadził wykładnię przepisów i na uzasadnienie przyjętych poglądów powołał orzecznictwo sądów administracyjnych. Nadto Sąd pierwszej instancji odniósł się także do stanu faktycznego i prawnego tej sprawy oraz zarzutów skargi. Rozważania zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku odzwierciedlają w dostateczny sposób wpływ stwierdzonych uchybień na wynik tej sprawy. Nie można też skutecznie twierdzić, że brak jasnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania. Wskazania te wynikają z przyjętego przez Sąd pierwszej instancji prawidłowego stanowiska, że niemożliwe było w okolicznościach niniejszej sprawy ustalenie warunków zabudowy jedynie dla części działek ewidencyjnych nr [...] i [...], lecz konieczne jest uwzględnienie całych działek ewidencyjnych nr [...] i [...].

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił obie skargi kasacyjne.