Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3149/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 24 ust.2a pkt 2, art 20 ust. 2 pkt 1 lit a i b
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art 61a
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) Sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 6 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 491/19 w sprawie ze skargi K. H. na postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian użytku gruntowego 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2) zasądza od K. H. na rzecz Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SA/Bk 491/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, po rozpoznaniu skargi K. H., uchylił postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia w operacie ewidencji gruntów i budynków zmian użytku gruntowego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu 14 marca 2019 r. K. H. wniósł do Prezydenta Miasta Białegostoku o zmianę klasoużytków części działek gminnych nr [...] i nr [...], obręb [...], w treści mapy zasadniczej w taki sposób, aby zachować ciągłość klasoużytku "dr" wzdłuż rzeczywistej linii granicznej urządzonych pasów drogowych ul. [...] i ul. [...], która to rzeczywista linia nie pokrywa się, w jego ocenie, z obecnymi granicami ewidencyjnymi ww. działek.

Wnioskodawca wniósł, aby pasy gruntu, które powstaną po zmniejszeniu klasoużytku "dr" sklasyfikować jako klasoużytek "b" – działka budowlana, która w rzeczywistości stanowi ogród jego działki budowlanej (nr [...]). Zdaniem wnioskodawcy zmiana klasoużytków z "dr" na "b" na częściach działek nr [...] i [...] jest niezbędna, ponieważ aktualna klasyfikacja jest niezgodna po pierwsze z obowiązującym brzemieniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla [...] w Białymstoku – rejon ulic [...], przyjętego uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 29 października 2007 r., nr XVIII/174/07, którego niektóre przepisy zostały uchylone wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 7 lutego 2019 r. wydanym w sprawie II SA/Bk 592/18, a po drugie ze stanem faktycznym zagospodarowania działek nr [...] i [...].

Do wniosku wnioskodawca dołączył mapę ewidencji gruntów obejmującą ww. obszar, wypisy z rejestru gruntów aktualne na dzień 20 marca 2019 r., z których wynika, że właścicielem działek nr [...] i [...] jest Gmina Białystok i pozostają w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich w Białymstoku, zaś właścicielem działki nr [...] jest K. H., a także kopię mapy zasadniczej z zaznaczonymi na niej ww. działkami.

Pismem z dnia 21 marca 2019 r. wnioskodawca został wezwany do udokumentowania interesu prawnego we wszczęciu wnioskowanego postępowania. Organ wskazał, że wnioskodawca nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako podmiot posiadający prawa właścicielskie do działek objętych ww. wnioskiem (tj. nr [...] i [...]).

W odpowiedzi wnioskodawca złożył pismo datowane na 29 marca 2019 r., w którym wskazał, że decyzją z dnia [...] lutego 2019 r. Prezydent Miasta Białegostoku zobowiązał go do uiszczenia za 2019 r. podatku od nieruchomości oznaczonych nr [...] i [...], w wymiarze według stawek dla gruntów budowlanych. W związku z powyższym, wnioskodawca wskazał, że został zakwalifikowany jako jedyny władający tymi gruntami, na którym ciąży oczywisty obowiązek podatkowy. Dodatkowo wnioskodawca wskazał, że nie ma znaczenia w niniejszej sprawie treść wykazanych w ewidencji posiadaczy, ponieważ czynność, której dokona organ, będzie stanowiła kompleksową weryfikację i ocenę danych zawartych w rejestrze geodezyjnym (poza weryfikacją klasyfikacji gruntów). Wnioskodawca podkreślił, że czynność ta może zostać wykonana zarówno z urzędu, jak i na wniosek władającego gruntami, przy czym bez znaczenia jest czy posiadacz jest posiadaczem samoistnym, czy zależnym. Do organu należy zatem wybór podstawy prawnej rozpoczęcia czynności weryfikacyjnych.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku w obrębie nr [...], zmiany użytku gruntowego "dr" – droga na "B" – tereny mieszkaniowe, na części działek oznaczonych numerami [...] i [...].

W uzasadnieniu organ powołał się na art. 28 k.p.a., wskazując, że warunkiem wszczęcia postępowania na wniosek w niniejszej sprawie, jest stwierdzenie, że wnioskodawca posiada interes prawny, którego podstawę stanowi przepis prawa materialnego. W ocenie organu z powyższego wynika, że podmiot, który nie posiada praw do nieruchomości, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 24 ust. 2a pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2017 r. poz. 2101 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.g.k" podmiotami uprawnionymi do wniesienia wniosku o aktualizację informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków, są podmioty wymienione w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, tj.: właściciele nieruchomości lub osoby władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania.

Organ uznał, że wnioskodawca nie jest ani właścicielem działek objętych wnioskiem, ani władającym na zasadach samoistnego posiadania, co zostało ustalone w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2018 r. odmawiającą wprowadzenia w ewidencji miasta Białegostoku zmiany, polegającej na ujawnieniu K. H. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania, do części działek stanowiących drogi gminne, oznaczonych numerami: [...] i [...], położonych w obrębie nr [...]. W decyzji tej wskazano, że wnioskodawca dokonując zajęcia części pasa drogowego bez zgody właściciela i zarządcy drogi, popełnił czyn, który nie może być traktowany jako władanie na zasadach posiadania samoistnego. Organ wskazał, że przedmiotowa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r.

W konsekwencji organ ustalił, że wnioskodawca, jako osoba samowolnie zajmująca części działek nr [...] i [...] stanowiących własność Gminy Białystok, nie posiada legitymacji prawnej do występowania z żądaniem wszczęcia postępowania w sprawie aktualizacji użytków gruntowych na przedmiotowych działkach.

K. H. wniósł zażalenie na ww. postanowienie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy wynika, że wnioskodawca nie posiada w stosunku do działek oznaczonych nr [...] i [...] żadnych uprawnień, zaś powoływane przez niego argumenty, z których wywodzi on władanie w stosunku do ww. działek, nie wskazują istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. W związku z powyższym, w ocenie organu odwoławczego, podmiot nie posiadający praw do nieruchomości, nie jest stroną w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji.

Skargę na ww. postanowienie wniósł K. H., zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k. w zw. z art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k.;

b) art. 336 k.c. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.;

c) art. 6, art.7, art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.;

d) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a mianowicie art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., przez odmowę wszczęcia postępowania o aktualizację ewidencji, podczas gdy skarżący, będący posiadaczem samoistnym spornego gruntu, ma legitymację do jego wszczęcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uwzględniając skargę wskazał, że wnioskowana przez K. H. zmiana w ewidencji, dotyczy działek nr [...] i [...] (obręb [...]), stanowiących własność Gminy Białystok i pozostających w gospodarowaniu Zarządu Dróg Miejskich w Białymstoku (co wynika z wypisu z rejestru gruntów). Niewątpliwie zatem skarżący nie należy do grona podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k. Okoliczność ta jest bezsporna. Wobec zatem słusznego wykluczenia przez organy ww. podstawy legitymacji procesowej skarżącego ich rolą było rozważenie czy jest on legitymowany do skutecznego domagania się wnioskowanej zmiany, jako posiadacz samoistny.

Sąd podkreślił, że aby możliwe było skorzystanie przez organy z dyspozycji art. 61a § 1 k.p.a. musiałaby zaistnieć taka sytuacja, w której albo w wyniku samej analizy wniosku z dnia 14 marca 2019 r., albo wskutek subsumpcji jednoznacznego stanu faktycznego do wyżej przytoczonych przepisów prawa, stanowiących źródło legitymacji procesowej wnioskodawcy, organy doszłyby do wniosku o ewidentnym braku przymiotu strony u skarżącego. W ocenie Sądu, żadna z powyższych sytuacji w niniejszej sprawie jednak nie zaistniała. Skoro bowiem organ I instancji w wyniku wstępnej analizy wniosku skarżącego, ustalił, że nie jest on właścicielem przedmiotowych nieruchomości oraz wezwał go do udokumentowania interesu prawnego, trudno mówić tu o wymaganej przesłance oczywistości braku legitymacji. Podlegająca zaś wyjaśnieniu kwestia posiadania samoistnego tych działek przez skarżącego, wymagała przeprowadzenia stosownej analizy. Podkreślono przy tym, że organy ewidencyjne są nie tylko uprawnione, ale przede wszystkim obowiązane, do badania kwestii samoistnego posiadania gruntu przez osobę wnioskującą o aktualizację ewidencji, która nie jest w niej ujawniona.

Zdaniem Sądu rację ma przy tym skarżący kiedy twierdzi, że brak jest podstaw, aby uznać, że legitymacja do wnoszenia o aktualizację informacji w ewidencji, przysługuje wyłącznie posiadaczom samoistnym już w tej ewidencji ujawnionym. Art. 24 ust. 2a pkt 2 P.g.k., odwołujący się do art. 20 ust. 2 pkt 1 P.g.k., wskazuje bowiem wyraźnie, że legitymację tą posiadają zarówno samoistni posiadacze ujawnieni w ewidencji, (o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b. P.g.k.), jak i posiadacze samoistni, do niej nie wpisani. Wywiedzione w tym zakresie zarzuty skarżącego nie zasługują jednak na uwzględnienie, bowiem ww. przepisy zostały przez organy obu instancji zinterpretowane poprawnie - żaden z nich nie odmówił posiadaczowi samoistnemu ustawowego i generalnego uprawnienia do wszczęcia postępowania aktualizacyjnego.

Na marginesie zauważono, odwołując się do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 765/16, że art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine P.g.k. tworzy nową jakość, nową autonomiczną podstawę, dającą szczególne uprawnienie podmiotom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami i nie są wpisane do rejestru - do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji. W takiej sytuacji organ administracji zobowiązany jest ustalić czy ten podmiot rzeczywiście włada gruntem na zasadach samoistnego posiadania stosując się w szczególności do wymogów art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Jakkolwiek organy obu instancji dostrzegły konieczność poczynienia ustaleń, o których mowa w wyżej cytowanej tezie, to jednak w istocie zaniechały ich dokonania. Żaden z nich nie przeprowadził bowiem analizy weryfikującej ten istotny element stanu faktycznego. W tym zaś względzie Sąd podkreślił, że powielenie przez organ I instancji ustaleń zawartych w uzasadnieniu innego, wydanego przez ten organ aktu prawnego, nie stanowi o wyczerpaniu obowiązku podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, o którym mowa w art. 7 k.p.a.

Na marginesie zauważono, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r., na której oparł się organ I instancji, została wydana niespełna rok przed złożeniem przez skarżącego wniosku inicjującego kontrolowaną sprawę, w związku z czym zawarte w niej ustalenia, mogą być już nieaktualne. Po drugie, ustalenia te koncentrują się w istocie na elementach relewantnych z punktu widzenia klasyfikacji posiadania (tj. posiadanie zgodne z prawem/niezgodne z prawem, posiadanie w dobrej/złej wierze, posiadanie wadliwe/niewadliwe), pomijając kwestię rzeczywistego władania przedmiotowymi działkami przez skarżącego. Co więcej z ustaleń tych, zdaje się wynikać wniosek przeciwny do forsowanej przez organ I instancji argumentacji, a mianowicie taki, że wskutek zajęcia części pasa drogowego bez zgody właściciela i zarządcy drogi, skarżący faktycznie mógł wejść w posiadanie części przedmiotowych działek. Kwestia ta wymaga oczywiście dokonania szczegółowej weryfikacji, aktualnej na chwilę orzekania przez organy. Sposób zaś, w jaki ewentualne wejście skarżącego w posiadanie przedmiotowych części działek nastąpiło, a także legalność podjętych przez niego działań oraz jego wiedza o braku przysługującego mu prawa do zajętej rzeczy, nie mają w tym przypadku istotnego znaczenia. Decydujące będzie tu bowiem stwierdzenie samego faktu posiadania samoistnego, a więc władania gruntami jak ich właściciel (vide: art. 336 k.c.).

W ocenie Sądu uzasadnienie postanowienia organu I instancji zawiera zatem błędny prawnie wniosek, że osoba zajmująca części działek, nie stanowiących jej własności, nie jest ich posiadaczem samoistnym. Wyjaśniono przy tym, że niezależnie od tego, w jaki sposób zajęcie cudzej rzeczy nastąpiło, czy było ono zgodne z prawem i czy było świadome, to jeżeli osoba, która dokonała zajęcia, faktycznie włada zajętą rzeczą jak właściciel, jest ona posiadaczem samoistnym. Sąd nie przesądził ani o charakterze posiadania przedmiotowych nieruchomości przez skarżącego, ani też o tym czy w ogóle znajdują się one w jego posiadaniu, ani tym bardziej, o zasadności wystosowanego przez niego żądania (bowiem nie jest to możliwe na obecnym etapie postępowania), ale jedynie wskazuje na konieczność poczynienia w tym zakresie wyczerpujących i odpowiadających aktualnemu stanowi faktycznemu ustaleń oraz dokonania prawidłowej analizy prawnej tego stanu.

Dokonując oceny spornej kwestii, organy powinny zatem skoncentrować się na ustaleniu faktycznego i aktualnego stanu posiadania przedmiotowych działek. Jeżeli zaś kwestionują wyjaśnienia wnioskodawcy powołane w piśmie z dnia 29 marca 2019 r., winny po pierwsze wykazać, że przeprowadzona przez nie weryfikacja tych twierdzeń, doprowadziła do wniosków odmiennych, a po drugie szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, powołując się na przeprowadzone czynności weryfikacyjne, znajdujące odzwierciedlenie w aktach sprawy. Niedopuszczalne jest przy tym formułowanie kategorycznych wniosków o braku posiadania przez wnioskodawcę jakichkolwiek uprawnień do przedmiotowych nieruchomości oraz o braku uznania powoływanych przez niego w piśmie z 29 marca 2019 r. argumentów za wykazujące jego interes prawny, bez uprzedniego zadośćuczynienia wyżej opisanym obowiązkom. Formułując ww. wnioski, organ II instancji w żaden sposób nie wyjaśnił, ani z jakich względów nie uznaje wnioskodawcy za posiadacza samoistnego, ani też dlaczego powołane przez niego w piśmie z dnia 29 marca 2019 r. okoliczności, nie przemawiają za przyznaniem mu legitymacji do wszczęcia wnioskowanego postępowania. Z tego względu Sąd uznał te wnioski za przedwczesne i dowolne, tym bardziej, że nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy.

Sąd podkreślił, że w przypadku powzięcia wątpliwości, co do kwestii relewantnych z punktu widzenia materialnoprawnego źródła interesu prawnego, organy administracji obowiązane są uzupełnić materiał dowodowy w taki sposób, aby pozwolił on na wydanie nie budzącego wątpliwości rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy organ ewidencyjny ma wątpliwości co do tego, czy podmiot żądający wprowadzenia zmiany w danych ewidencyjnych posiada w tym zakresie interes prawny, winien w sposób jasny, w oparciu o obowiązujące przepisy, w zakresie adekwatnym do okoliczności faktycznych sprawy, wezwać wnioskodawcę do wykazania stosownymi dokumentami własnego, aktualnego interesu prawnego, jak również podjąć we własnym zakresie czynności umożliwiające rozstrzygnięcie, czy podmiot jest legitymowany do skutecznego domagania się zmiany, zwłaszcza danych przedmiotowych, w ewidencji gruntów i budynków.

Mając na uwadze specyfikę sprawy, w ocenie Sądu, do wyjaśnienia jej stanu faktycznego mogłyby się przyczynić zeznania świadków lub oględziny, mające na celu ustalenie aktualnego stanu posiadania przedmiotowych nieruchomości. Należałoby również zweryfikować twierdzenia skarżącego o zobowiązaniu go przez Prezydenta Miasta Białegostoku do uiszczenia za 2019 r. podatku od spornych nieruchomości w wymiarze według stawek dla gruntów budowlanych, która to okoliczność pozostała poza zakresem zainteresowania organów obu instancji. Pomocne mogłoby być przede wszystkim ustalenie, na jakiej podstawie prawnej organ podatkowy uznał skarżącego za podatnika podatku od ww. nieruchomości. Zauważono w tym względzie, że art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy z 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 1170 ze zm.) umieszcza samoistnych posiadaczy nieruchomości w katalogu podatników tego podatku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności przepisu art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.) poprzez uznanie, że każdy posiadacz samoistny podlega ujawnieniu w ewidencji gruntów i budynków i jest stroną postępowania w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków oraz, że każdy kto podaje się za posiadacza samoistnego powinien być uznany za stronę postępowania administracyjnego w przedmiocie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków, tzn. że również w przypadku gdy, dana nieruchomość posiada założoną księgę wieczystą i zbiór dokumentów oraz gdy, istnieją dokumenty potwierdzające prawo własności do tej nieruchomości;

2) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wnłvw na wvnik sprawy, a w szczególności: art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień organów obu instancji, w związku z błędnym uznaniem przez Sąd, że doszło do naruszenia przepisów:

a) art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że organy niedostatecznie wyjaśniły sprawę i uzasadniły swoje postanowienia, pomimo że stan prawny i faktyczny zaistniały na gruncie niniejszej sprawy w sposób jednoznaczny dowodzi, że rozstrzygnięcia obu organów były prawidłowe, a postanowienia w wystarczającym stopniu były uzasadnione;

b) art. 75 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że organy nie przeprowadziły w wystarczającym stopniu postępowania dowodowego oraz nakazanie organom przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadków lub oględzin, które miałyby potwierdzić kto aktualnie posiada przedmiotową nieruchomość;

c) art. 61a § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że nie było podstaw do zastosowania tego przepisu, pomimo oczywistego braku interesu prawnego wnioskodawcy do zgłoszenia żądania wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków miasta Białegostoku w obrębie nr [...], zmiany użytku gruntowego na części działek oznaczonych numerami: [...] i [...];

3) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarga K. H. powinna ulec oddaleniu, ponieważ postanowienie Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] maja 2019 r. oraz poprzedzające jego wydanie postanowienie Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2019 r. w ustalonym stanie faktycznym były zgodne z prawem;

4) art. 153 p.p.s.a. poprzez nałożenie wytycznych, których zastosowanie sprowadzi się do rażącego naruszenia prawa w związku z błędną wykładnią art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b P.g.k.

Wskazując na powyższe wnoszę skarżący kasacyjnie wniósł o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku oraz rozpoznanie skargi i jej oddalenie;

ewentualnie

2) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania;

3) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku oświadczył, że zrzeka się rozprawy w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. H. wniósł o jej oddalenie oraz przeprowadzenie rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Pismem z dnia 15 lipca 2020 r. K. H. cofnął wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w celu przyśpieszenia rozpoznania przedmiotowej sprawy.

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku w piśmie z dnia 29 lipca 2020 r. również wyraził zgodę na rozpoznanie na posiedzeniu niejawnym skargi kasacyjnej od wyroku z dnia 5 września 2019 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżącego kasacyjnie organu – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w piśmie z dnia 15 lipca 2020 r. cofnął wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy istotę sporu. Wnoszący skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego K. H. jest właścicielem nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...] w obrębie nr [...] o pow. [...]ha, którą nabył od Gminy Białystok aktem notarialnym z dnia 15 kwietnia 2015 r., nieruchomość ta posiada założoną księgę wieczystą [...]. Wskazana nieruchomość będąca własnością K. H. graniczy z nieruchomościami oznaczonymi numerami: [...] i [...], które stanowią drogi gminne, a właścicielem tych nieruchomości jest Gmina Białystok. W ewidencji gruntów i budynków miasta Białystok jako właściciel działek o numerach: [...] (ulica [...] i [...] (ulica [...]) wpisana jest Gmina Białystok, natomiast jako gospodarujący zasobem nieruchomości wpisany jest Zarząd Dróg Miejskich w Białymstoku. Działka nr [...]posiada założoną IX Wydziale Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w Białymstoku księgę wieczystą numer [...], natomiast działka nr [...] księgę wieczystą nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, w związku z przygotowaniami do rozpoczęcia inwestycji budowlanej na działce nr [...], działka ta zostało została tymczasowo ogrodzona naruszając granice działek gminnych nr [...] i [...], poprzez częściowe zajęcie pasa drogowego. Z akt wynika również, że wnioskiem z dnia 6 grudnia 2017 r. K. H. wystąpił do Dyrektora Departamentu Skarbu o nabycie części przedmiotowych działek numer [...] i [...], tj. około [...]m2 bezpośrednio przylegających do jego nieruchomości nr [...]. Pismem z dnia 16 stycznia 2018 r. wniosek został załatwiony negatywnie. Nadto z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie zajęcia części pasa drogowego bez zezwolenia.

W dniu 5 marca 2018 r. K. H. wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku jako organu prowadzącego ewidencje gruntów i budynków z wnioskiem o ujawnienie go w ewidencji gruntów i budynków jako władającego na zasadach samoistnego posiadania częścią działek nr [...] i [...] stanowiących drogi gminne, które są własnością Gminy Białystok. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] Prezydent Miasta Białegostoku odmówił wprowadzenia zmiany w ewidencji gruntu i budynków polegającej na ujawnieniu K. H. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania częścią działek oznaczonych numerami: [...] i [...]. Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez K. H., decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 19 października 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 449/18 oddalił skargę K. H. na wskazaną wyżej decyzję organu II instancji z dnia [...] czerwca 2018 r., wyrok jest nieprawomocny.

W takich okolicznościach faktycznych i prawnych K. H. wnioskiem z dnia 14 marca 2019 r. wystąpił do Prezydenta Miasta Białegostoku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków polegającej na zmianie oznaczenia użytku gruntowego "dr" - droga na "B" – tereny mieszkaniowe na części działek o numerach: [...] i [...], będących własnością Gminy Białystok. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia powyższych zmian, a Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku, po rozpatrzeniu zażalenia K. H., postanowieniem z dnia [...] września 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu postanowień wskazano, że wnioskodawca K. H. nie posiada legitymacji do wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku, po rozpoznaniu skargi K. H. uchylił zaskarżone postanowienie z dnia [...] września 2019 r. i utrzymane w nim w mocy postanowienie organu I instancji.

W skardze kasacyjnej podniesione zostały zarzuty dotyczące zarówno naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania.

W rozpoznawanej sprawie przypomnienia wymagają dwa zagadnienia materialnoprawne. Pierwsze zagadnienie dotyczy wskazania podmiotów, które są ujawniane w ewidencji gruntów i budynków, a drugie dotyczy podmiotów, które mogą wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmian w ewidencji gruntów i budynków.

Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. Dz. U. z 2014 r. poz. 897) w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się także: 1) właścicieli nieruchomości, a w przypadku: a) nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego - oprócz właścicieli inne podmioty, w których władaniu lub gospodarowaniu, w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa, znajdują się te nieruchomości, b) gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli - osoby lub inne podmioty, które władają tymi gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Z powyższego przepisu, tj. pkt 1 lit. b jednoznacznie i bezspornie wynika, że ujawnienie w ewidencji gruntów, osób, czy też innych podmiotów, które władają gruntami na zasadach samoistnego posiadania możliwe jest tylko wówczas gdy dla gruntów tych ze względu na brak księgi wieczystej lub zbioru dokumentów albo innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Zgodnie zaś z pkt 1 lit. a, jeżeli nieruchomość stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w ewidencji oprócz właściciela ujawnia się inne podmioty, ale tylko takie które mają te nieruchomości w swoim władaniu lub gospodarowaniu w rozumieniu przepisów o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Jednym słowem w przypadku gdy nieruchomość jest własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego ujawnieniu w ewidencji, obok właściciela, podlega tylko taki podmiot, który włada taką nieruchomością zgodnie z zasadami i formami prawnymi władania uregulowanymi w przepisach o gospodarowaniu nieruchomościami Skarbu Państwa. Osoba, czy podmiot który włada nieruchomością stanowiącą własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez tytułu prawnego nie jest i nie może być ujawniona w ewidencji gruntów.

Natomiast z wnioskiem o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów i budynków (zmiany te mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy) mogą wystąpić zarówno osoby, czy podmioty które są już wpisane w ewidencji gruntów jak i osoby, czy podmioty, które nie są jeszcze wpisane w ewidencji gruntów, ale należą do kręgu osób, podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. a i lit. b ustawy, a więc tych, którzy są ujawniani w ewidencji gruntów. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 2a ustawy (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 5 czerwca 2014 r. Dz. U. z 2014 r. poz. 897) informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji: pkt 2 na wniosek podmiotów, o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1, lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania. Przepis art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine ustawy koresponduje z art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy, który dopuszcza wpis do ewidencji gruntów samoistnych posiadaczy gruntów, dla których ze względu na brak księgi wieczystej, zbioru dokumentów lub innych dokumentów nie można ustalić ich właścicieli. Stąd też art. 24 ust. 2a pkt 2 in fine ustawy tworzy nową jakość, nową podstawę, dającą szczególne uprawnienie podmiotom, które twierdzą, że są samoistnymi posiadaczami i nie są wpisani do rejestru - do złożenia wniosku o aktualizację ewidencji i wpisania ich jako posiadaczy samoistnych, ale ten wniosek o wpisanie ich jako posiadaczy samoistnych będzie mógł być uwzględniony wówczas gdy będą to posiadacze o jakich mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy. Dlatego też należy wyraźnie podkreślić, że w przypadku gdy wniosek o dokonanie zmian w ewidencji gruntów został złożony przez podmiot, który nie był ujawniony w ewidencji, a wniosek o jego ujawnienie w ewidencji został rozstrzygnięty ostateczną decyzją o odmowie wpisania do ewidencji gruntów, to taki podmiot nie posiada legitymacji do składania wniosku o wprowadzenie zmian w ewidencji gruntów dotyczących zmian przedmiotowych gruntu, który jest w jego posiadaniu, a właściciel gruntu jest znany i wpisany do księgi wieczystej.

Mając na uwadze wskazany wyżej obowiązujący stan prawny, oraz okoliczności faktyczne i prawne rozpoznawanej sprawy, tj. istniejącą w obrocie prawnym ostateczną decyzję Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Białymstoku z dnia [...] czerwca 2018 r., którą utrzymana została w mocy decyzja Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie wprowadzenia w ewidencji gruntów i budynków zmiany polegającej na ujawnieniu K. H. jako władającego na zasadach samoistnego posiadania częścią działek oznaczonych numerami: [...] i [...], które stanowią własność Gminy Białystok, zasadnie organy ewidencyjne odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów na wniosek K. H. z dnia 14 marca 2019 r. Przedmiotowym wnioskiem z dnia 14 marca 2019 r. K. H. wystąpił o wprowadzenie zmiany użytku gruntowego z ujawnionego w ewidencji gruntów "dr" - droga na "B" - tereny mieszkaniowe na części działek nr [...] i [...].

Tym samym mając na uwadze, że wniosek z dnia 14 marca 2019 r. dotyczył wprowadzenia zmian przedmiotowych odnośnie działek nr [...] i [...], a co do działek tych wnioskodawca K. H. nie był ujawniony w ewidencji gruntów, jak również nie został ujawniony w ewidencji gruntów jako samoistny posiadacz, co wynika z ostatecznej decyzji Podlaskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia [...] czerwca 2018 r., zasadnie Prezydent Miasta Białegostoku postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. wydanym między innymi na podstawie art. 61a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów, a organ II instancji zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji, albowiem wnioskodawca nie posiadał legitymacji do wszczęcia tego postępowania. Dopóki bowiem pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia [...] kwietnia 2018 r. o odmowie ujawnienia w ewidencji gruntów i budynków K. H. jako samoistnego posiadacza działek (części działek) nr [...] i [...], to rozpoznanie wniosku z dnia 29 maja 2019 r. w zakresie ujawnienia w ewidencji gruntów K. H. jako samoistnego posiadacza części tych działek, obarczone byłoby istotną wadą, albowiem dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inna decyzją ostateczną.

W takim stanie rzeczy już wstępne badanie, czyli stwierdzenie, że w dacie złożenia wniosku z dnia 14 marca 2019 r. przez K. H. pozostaje w obrocie prawnym ostateczna decyzja z dnia [...] czerwca 2018 r. o odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegającej na ujawnieniu K. H. jako posiadacza samoistnego części dziełek nr [...] i [...], prowadziło do zasadnego wniosku, że K. H. nie posiada legitymacji do wszczęcia tego postępowania, albowiem nie jest stroną, a stwierdzenie tego nie wymagało prowadzenia postępowania wyjaśniającego, stąd też zasadnie organ wydał postanowienie o odmowie wszczęcia postanowienia.

Z powyższych względów nie można zgodzić się z stanowiskiem Sądu I instancji, który uchylając zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego i prowadzenia postępowania celem ustalenia, czy skarżący jest samoistnym posiadaczem części spornych działek, od której to oceny uzależnione jest stwierdzenie posiadania przez niego legitymacji procesowej we wszczęciu postępowania aktualizacyjnego.

Na marginesie sprawy, w związku z tym, że w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji odwołując się do art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1170 ze zm.) zauważa, że przepis ten umieszcza samoistnych posiadaczy nieruchomości w katalogu podatników tego podatku, wskazać należy, że ten sam art. 3 ust. 1 pkt 4 lit. b do podatników podatku od nieruchomości zalicza osoby fizyczne, osoby prawne będące posiadaczami nieruchomości lub ich części stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli posiadanie jest bez tytułu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest zasadna, a szczególnie zasadne są zarzuty dotyczące: naruszenia prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, oraz przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 k.p.a.

W takich okolicznościach, mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.