Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5015/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 5 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1429
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 933/20 w sprawie ze skargi H.D. na decyzję [...] S.A. [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 24 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 933/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi H.D., uchylił decyzję [...] Spółka Akcyjna [...] z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu oraz zasądził na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 10 kwietnia 2020 r. (data wpływu do Spółki) H.D. drogą elektroniczną (e-mail) złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w postaci umowy wykonawczej zawartej pomiędzy [...] S.A. a Gminą Miejską [...], o której mówi § 1 ust. 2 lit. b uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia przez Gminę Miejską [...] jednoosobowej spółki [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r., znak [...], [...] S.A. [...], działając na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 i art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm., dalej jako "u.d.i.p."), odmówiła udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazano, że spółka nie może zrealizować złożonego wniosku o udostępnienie informacji publicznej z uwagi na wystąpienie przesłanki określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., tj. objęcia wnioskowanej treści dokumentu ograniczeniem udostępniania, gdyż posiadają walor tajemnicy przedsiębiorcy, co stanowi przesłankę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

[...] S.A. [...], po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., znak [...], utrzymała w mocy własna decyzję z dnia [...] maja 2020 r.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że przy analizie zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy posiłkować się odwołaniem do art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz.U. z 2019 r. poz.1010, zm. poz. 1649). Tajemnica przedsiębiorcy jest tajemnicą ustawowo chronioną, dlatego ma charakter obiektywny, dla przedsiębiorcy większość sprawy, wiąże się z jego funkcjonowaniem, a zatem ma wartość gospodarczą. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 2 i ust. 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności; a ujawnienie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi czyn nieuczciwej konkurencji, w szczególności gdy następuje bez zgody uprawnionego do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi i narusza obowiązek ograniczenia ich wykorzystywania lub ujawniania wynikający z ustawy, czynności prawnej lub z innego aktu albo gdy zostało dokonane przez osobę, która pozyskała te informacje, dokonując czynu nieuczciwej konkurencji. Pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa jest uregulowane w art. 11 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, a przepis ten uległ zmianie z dniem 4 września 2018 r. Z uzasadnienia do zmiany ww. przepisu wynika, że aktualna treść przepisu jest transpozycją do prawa polskiego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2016/943 z dnia 8 czerwca 2016 r. w sprawie ochrony niejawnego know-how i niejawnych informacji handlowych (tajemnic przedsiębiorstwa) przed ich bezprawnym pozyskaniem, wykorzystaniem i ujawnianiem. W dotychczasowym stanie prawnym definicję tajemnicy przedsiębiorstwa zawierał art. 11 ust. 4 ustawy, który to przepis nie zapewniał zgodności polskiego prawa z art. 2 pkt 1 dyrektywy 2016/943/UE. W świetle aktualnego brzemienia art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji należy przyjmować, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności.

Dalej podniesiono, że umowa wykonawcza, o której mowa we wniosku o udostępnienie informacji publicznej, zawiera klauzulę poufności, która jest respektowana przez strony umowy i partnerów biznesowych, co oznacza, że spółka podjęła i utrzymuje niezbędne środki prawne i techniczne w celu nie ujawniania jej postanowień. Spółka korzysta ze swojego ustawowego uprawnienia wynikającego z obowiązujących przepisów i zastrzegła prawo do zachowania w poufności informacji dotyczących umowy. Spółka zachowała i zachowuje standardy bezpieczeństwa zarówno podczas negocjacji, jak i po podpisaniu umowy. Przyjęte środki ochrony informacji, wypełniają standardy środków podejmowanych w celu ochrony poufnych informacji, zarówno w aspekcie formalnym jak i materialnym. Treść umowy wykonawczej w aspekcie zachowania w poufności wypełnia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy, bowiem tajemnicę przedsiębiorcy stanowią informacje znane jedynie określonemu kręgowi osób i związane z prowadzoną przez przedsiębiorcę działalnością, wobec których podjął on wystarczające środki ochrony w celu zachowania ich poufności. Tak rozumiana tajemnica przedsiębiorcy zawiera dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis sposobu wykonania przedmiotu umowy) oraz formalny – wola utajnienia danych informacji. Utrzymanie danych informacji jako tajemnicy wymaga podjęcia przez przedsiębiorcę działań zmierzających do wyeliminowania możliwości dotarcia do nich przez osoby trzecie w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań, a żądane informacje posiadają określoną, nawet minimalną ale realną wartość gospodarczą wyrażaną np. metodą działania, koncepcją biznesową, konstrukcją prawną. Takie cechy posiada i przesłanki wypełnia umowa wykonawcza w aspekcie przyjętej koncepcji prawnej o treści ekonomicznej. W tym zakresie zarzut podniesiony we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nieuzasadnienia, że przedmiotowa informacja jest informacją techniczną, technologiczną, organizacyjną dotyczącą przedsiębiorstwa lub inną informacją posiadającą wartość gospodarczą – nie jest przekonywujący. Treści objęte wnioskiem posiadają walor tajemnicy przedsiębiorcy, co stanowiło przesłankę wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Również niezasadny jest zarzut odnoszący się do niewykazania czy nierespektowania – poprzez powołanie się przez spółkę na tajemnicę przedsiębiorcy – przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych, w tym art. 33 i 35 tej ustawy, a dotyczących zasady jawności w kontekście środków publicznych i ewentualnych aspektów jawności umów mimo istnienia klauzul umownych wyłączających taką jawność. Stosownie do przepisu art. 9 pkt 14 ustawy o finansach publicznych, spółki prawa handlowego nie tworzą sektora finansów publicznych; już tylko z tego powodu podnoszona przez stronę argumentacja w realiach sprawy nie może się ostać.

Na powyższą decyzję H.D. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie skargi.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a."), uznał skargę za zasadną stwierdzając, że istota sporu sprowadza się do tego, czy żądana informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i zachodzą podstawy do odmowy jej udostępnienia na podstawie powołanego przepisu (jak twierdzi organ), czy też nie (jak twierdzi strona skarżąca).

Tajemnica przedsiębiorcy nie została zdefiniowana w u.d.i.p., toteż wyprowadza się ją z definicji legalnej tajemnicy przedsiębiorstwa zawartej w art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z tym przepisem "przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności". Uznanie określonej informacji za objętą tajemnicą przedsiębiorstwa zależy od kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek – formalnej i materialnej. Przesłanka formalna dotyczy podjętych przez przedsiębiorcę konkretnych działań w celu zachowania poufności informacji. Nie jest zatem wystarczające przekonanie podmiotu dysponującego informacją o działalności przedsiębiorcy, że dane te mają charakter poufny, ale konieczne jest wykazanie faktu zastrzeżenia przez przedsiębiorcę poufności danych. Przesłanka materialna odnosi się natomiast do treści informacji (danych technicznych, technologicznych, organizacyjnych lub innych posiadających dla przedsiębiorcy wartość gospodarczą), których ujawnienie mogłoby negatywnie wpłynąć na sytuację przedsiębiorcy. W tym kontekście zwraca się też uwagę na art. 35 ustawy o finansach publicznych, w myśl którego "klauzule umowne dotyczące wyłączenia jawności ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa w umowach zawieranych przez jednostki sektora finansów publicznych lub inne podmioty, o ile wynikające z umowy zobowiązanie jest realizowane lub przeznaczone do realizacji ze środków publicznych, uważa się za niezastrzeżone, z wyłączeniem informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych posiadających wartość gospodarczą, w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich w tajemnicy, lub w przypadku gdy jednostka sektora finansów publicznych wykaże, że informacja stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa z uwagi na to, że wymaga tego istotny interes publiczny lub ważny interes państwa".

Przewidziane ustawowo ograniczenie prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy zostaje wyłączone, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Oznacza to, że gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa, to prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Z kolei brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy nie wyłącza prawa do informacji publicznej, które nadal istnieje, a ma ten skutek, że prawo to – jak wprost wynika z treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p. – podlega jedynie ograniczeniu »ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy«. Konsekwencją takiej regulacji prawnej jest przyjęcie, że brak rezygnacji osoby fizycznej lub przedsiębiorcy z przysługującego im prawa, które należy określić jako prawo do prywatności lub ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, obliguje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej do ustalenia wpływu udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, bo tylko wzgląd na te wartości daje podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej. Skoro bowiem wzgląd na te wartości nie wyklucza prawa do informacji publicznej, a jedynie je ogranicza, to zadaniem podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej jest ustalenie w konkretnej sprawie zasięgu tego ograniczenia. Analiza powyższej regulacji ustawowej nie daje zatem podstaw do przyjęcia, że stwierdzenie wystąpienia »tajemnicy przedsiębiorcy« automatycznie przesądza odmowę udostępnienia informacji publicznej, jeżeli osoba fizyczna lub przedsiębiorca nie rezygnują z przysługującego im prawa. Rezygnacja ta wyklucza ograniczenie i pozwala na pełne udostępnienie informacji publicznej, natomiast brak rezygnacji determinuje konieczność ustalenia w konkretnej sprawie granic, w jakich może być zrealizowane prawo dostępu do informacji publicznej.

Nawet ewentualne zidentyfikowanie "tajemnicy przedsiębiorcy" w danym przypadku samo przez się nie stanowi jeszcze podstawy do wydania decyzji odmownej i tym samym nie może kończyć analizy sprawy – konieczne jest w następnej kolejności określenie zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na tę wartość. Istnienie "tajemnicy przedsiębiorcy" nie jest jednoznaczne z wyłączeniem prawa do informacji publicznej, lecz stanowi podstawę do jego ograniczenia. Konieczne jest zatem wyważenie wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej, a opierających się zasadniczo na jawności porządku publicznego (jawności działania instytucji publicznych, działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa) i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nadto ograniczenie dostępności informacji publicznej ze względu na tajemnicę ustawowo chronioną ma charakter wyjątku od zasady jawności informacji publicznej. Oznacza to, że podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie może ograniczyć się do zdawkowego oświadczenia o istnieniu takiej tajemnicy. Wskazanie konkretnej podstawy i zakresu utajnienia danej informacji jest konieczne ze względu na specyficzny charakter objęcia ochroną tajemnicy przedsiębiorcy. W tych przypadkach organ musi szczegółowo określić, biorąc pod uwagę podstawy ochrony tajemnicy przedsiębiorcy, z czego wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Ewentualne przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny".

Tymczasem w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, nie zostały wykazane podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy – ani w aspekcie formalnym, ani w aspekcie materialnym; w ogóle nie dokonano też wyważenia relewantnych wartości.

Przedmiotowa umowa wykonawcza rzeczywiście zawiera klauzulę poufności, jednak ma ona charakter blankietowy i jej treść nie wskazuje jednoznacznie, że dotyczy ona postanowień samej umowy i to w jej całokształcie. W uzasadnieniu decyzji nie przedstawiono też argumentów pozwalających uznać – z uwzględnieniem reguł wykładni oświadczeń woli – że właśnie taka była intencja stron. Klauzula, o której mowa, prima facie zdaje się być zorientowana na informacje pozyskiwane przez strony w toku wykonywania umowy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie naprowadzono też na to, jakie informacje wynikające z umowy mają wyczerpywać przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy – a zatem jakie informacje stanowią informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób. Zawarte w uzasadnieniu decyzji sformułowanie, że "takie cechy posiada i przesłanki wypełnia umowa wykonawcza w aspekcie przyjętej koncepcji prawnej o treści ekonomicznej" – zdaniem Sądu – nie jest miarodajne ani wystarczające.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji brak jest podstaw do zidentyfikowania "tajemnicy przedsiębiorcy", ze względu na którą prawo do informacji miałoby podlegać ograniczeniu – toteż jedynie na marginesie, niejako hipotetycznie rzecz ujmując, Sąd wskazał, że nawet gdyby do takiego zidentyfikowania doszło, nie byłoby to jeszcze samoistną podstawą do wydania decyzji odmownej, zwłaszcza w odniesieniu do całości wniosku. Wtedy bowiem pojawiłaby się potrzeba owego wyważenia wartości leżących u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej i wartości leżących u podstaw "tajemnicy przedsiębiorcy" w celu ustalenia zakresu ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej. Również to wyważenie oraz konkluzje z niego płynące musiałyby znaleźć odzwierciedlenie w podjętym rozstrzygnięciu. Zaskarżona decyzja tej materii w ogóle nie podejmuje.

Natomiast dotychczasowe wyjaśnienia organu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w odpowiedzi na skargę nie wskazują na podstawy do ograniczenia dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem skarżącego z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy. Nie została zatem wykazana wyprowadzona z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przesłanka odmowy udostępnienia informacji publicznej, wobec czego zachodzą podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji jako niezgodnej z prawem – w każdym razie prawem procesowym, tj. art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a.; na zasadzie art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił także uprzednią decyzję tego samego organu. Definitywne rozstrzygnięcie kwestii ewentualnego naruszenia prawa materialnego byłoby obecnie przedwczesne. Zarzuty skargi Sąd uznał za zasadne w zakresie, w jakim korelują one z niniejszym uzasadnieniem.

W dniu 9 lutego 2021 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożyła Spółka [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób, który nie pozwala na odtworzenie "operacji logicznej przeprowadzonej przez Sąd" przy zastosowaniu normy prawnej, w wyniku której Sąd dokonał istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy ocen i ustaleń, a to z tego powodu, że wywody Sądu nie korelują ze stanem faktycznym sprawy i w efekcie tak sporządzone uzasadnienie nie spełnia wymogów przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a, przez co niemożliwe jest dokonanie kontroli postępowania, w wyniku którego wydano zaskarżony wyrok, tak przez strony jak i w toku kontroli instancyjnej prawidłowości wydanego rozstrzygnięcia;

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5 ust.2 u.d.i.p. i art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organu na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem "prawa procesowego" tj.:

a) bez wykazania podstawy do odmowy udostępnienia żądnej informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy ani w aspekcie formalnym, ani w aspekcie materialnym, nie dokonano wyważenia relewantnych wartości;

b) bez wykazania argumentów pozwalających ujawnić intencje stron umowy w zakresie ustalonej w umowie klauzuli poufności;

c) bez wykazania w sposób miarodajny i wystarczający jakie informacje wynikające z umowy mają wyczerpywać przesłankę materialną tajemnicy przedsiębiorcy,

co stanowiło podstawę do uznania przez Sąd, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa i w konsekwencji stanowiło podstawę do jej uchylenia, podczas gdy zaskarżona decyzja wydana została w następstwie wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i jego wszechstronnego rozpatrzenia zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz uzasadniona zgodnie z normą przepisu art. 107 § 3 k.p.a. również w zakresie rozstrzygnięcia organu w przedmiocie zidentyfikowania tajemnicy przedsiębiorcy, wykazania nieistnienia przesłanek do udostępnienia przez organ umowy w związku z umowną klauzulą poufności;

3. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że w kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii tajemnicy przedsiębiorcy Sąd nie wyjaśnił podstawy prawnej w korelacji ze stanem faktycznym sprawy odwzorowanym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji; podstawy rozstrzygnięcia Sąd przyjął w oderwaniu od treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki uzasadnienie zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie skonstruował w ten sposób, że przedstawił teoretyczny wywód z powołaniem się na orzecznictwo sądów administracyjnych, jednakże wywód ten nie koresponduje ze stanem faktycznym sprawy. Podzielając poglądy orzecznictwa, Sąd powinien poddać je uprzedniej analizie i wyjaśnić, z jakich powodów uważa je za prawidłowe w świetle przepisów prawa mających zastosowanie w odniesieniu do poszczególnych spornych kwestii. Sąd wybrał natomiast fragmenty z uzasadnienia zaskarżonej decyzji i na tej podstawie uzasadniał założone przez siebie tezy. Wywód Sądu nie uwzględnia faktycznej treści uzasadnienia kontrolowanej decyzji lub w sposób dowolny przytacza fragmenty jej uzasadnienia bez uwzględnienia ich kontekstu i związanej z nim treści. Tymczasem treść umowy wykonawczej w aspekcie zachowania w poufności wypełnia przesłanki tajemnicy przedsiębiorcy.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną H.D. wniósł o jej oddalenie w całości, ponieważ wyrok jest zgodny z prawem oraz na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a., zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie zawiera ona usprawiedliwionej podstawy.

Przedmiotowa skarga kasacyjna została oparta na podstawie wyszczególnionej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Wychodząc zatem od oceny zarzutów naruszenia prawa procesowego - które według autora skargi kasacyjnej polegało na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na uwzględnieniu skargi oraz uchyleniu decyzji organu na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem "prawa procesowego" - stwierdzić należy, że zarzuty te nie są zasadne.

W myśl przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści cytowanego przepisu jasno wynika, że dla jego prawidłowego zastosowania niezbędne jest nie tylko stwierdzenie przez Sąd wystąpienia określonego naruszenia prawa procesowego, ale także jednoczesne stwierdzenie możliwego istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Tymczasem WSA w Krakowie prawidłowo wskazał na brak przekonującego wyjaśnienia w treści zarówno decyzji z dnia [...] maja 2020 r., jak i wydanej w wyniku złożenia przez H.D. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. postaw do uznania, że umowa wykonawcza zawarta pomiędzy [...] S.A. a Gminą Miejską [...], o której mówi § 1 ust. 2 lit. b uchwały nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2018 r. zmieniającej uchwałę Nr [...] w sprawie utworzenia przez Gminę Miejską [...] jednoosobowej spółki [...] zawiera dane, które powinny być objęte klauzulą "tajemnicy przedsiębiorcy". Jak słusznie podniósł Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest informacji jakie elementy ww. umowy, której ujawnienia domaga się skarżący wyczerpują przesłankę "tajemnicy przedsiębiorcy" Z treści obu decyzji wynika jedynie, że skoro umowa zawiera klauzule poufności i jest znana tylko zamkniętemu kręgowi osób nie powinna zostać ujawniona (s. 3 decyzji z dnia [...] czerwca 2020 r. oraz s. 2 decyzji z dnia [...] maja 2020 r.). Takie wyjaśnienie powoduje, jak słusznie zaznaczono na s. 11. uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że w faktycznie nie została wykazana podstawa nieudostępnienia informacji określona w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co stanowiło powód uchylenia zaskarżonych decyzji na podstawie art. 7 i 107 § 3 k.p.a.

Natomiast analizując uzasadnienie zaskarżonego wyroku w odniesieniu do art. 141 § 4 P.p.s.a. na naruszenie, którego to przepisu powołuje się skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, to zarzut ten jest nieuzasadniony. WSA w Krakowie zawarł w zaskarżonym uzasadnieniu wszystkie niezbędne elementy określone w art. 141 § 4 P.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Tymi elementami są: a) opis historyczny sprawy, zawierający prezentację jej okoliczności faktycznych, przebiegu i stanowisk stron do momentu podjęcia ostatecznego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia bądź innej czynności administracyjnej) zaskarżonego do Sądu administracyjnego, b) prezentacja stanowisk stron w postępowaniu sądowoadministracyjnym obejmująca w pierwszym rzędzie zarzuty skargi oraz argumenty strony przeciwnej zawarte w odpowiedzi na nią, uzupełnione ewentualnie o stanowiska innych uczestników postępowania oraz c) stanowisko Sądu obejmujące wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem.

Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Jedynie w sytuacji, gdy lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wyroku uchylającego decyzję administracyjną, pozbawiałoby stronę informacji o przesłankach rozstrzygnięcia, a organ administracji także wskazówek co do kierunku dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego, naruszałoby prawo. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a jego wywód pozwala na wykazanie, dlaczego WSA w Krakowie uznał, że skarga H.D. zasługuje na uwzględnienie.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.