Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 54/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 57 ust 7, art. 59f ust 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 151, art. 185 § 1, art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 24 lutego 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2010 r. sprawy ze skargi K.P. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] października 2005 r., nr [...], na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz.1118 ze zm.; dalej Prawo budowlane), nałożył na K.P. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego w wysokości 75.000 zł za użytkowanie warsztatu samochodowego na działce nr [...] bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wyjaśnił, że w dniu [...] września 2005r. przeprowadzono kontrolę warsztatu napraw samochodowych K.P.. Podczas czynności kontrolnych ustalono, że warsztat samochodowy jest użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Organ drugiej instancji wskazał, że kontrola przedmiotowego warsztatu samochodowego wykazała, że jest on użytkowany bez wymaganego pozwolenia na użytkowanie. Stąd też prawidłowo tj. w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawo budowanego nałożono na K.P. karę.

Postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego stało się przedmiotem skargi złożonej przez K.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. W skardze tej zarzucono:

- naruszenie art. 59f w zw. z art. 59a Prawa budowlanego przez jego zastosowanie mimo tego, że karę można wymierzyć w przypadku naruszenia przez inwestora warunków technicznych prowadzenia robót budowlanych określonych w pozwoleniu na budowę,

- błędne ustalenie przez przyjęcie jakoby skarżący przystąpił do użytkowania hali remontowej a faktycznie skarżący hali nie użytkował poprzestając na wyposażeniu wybudowanego pomieszczenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zaskarżonego postanowienia.

2. Wyrokiem z dnia 14 czerwca 2006 r., sygn. akt II SA/Go 92/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku potwierdzono zastosowanie w sprawie

art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W odniesieniu do ustaleń organów wskazano, że stwierdzenie w protokole z kontroli, że obiekt jest użytkowany jest niewystarczające. Wobec powstałych wątpliwości organ odwoławczy powinien ustalić na czym polega użytkowanie obiektu (co świadczy o użytkowaniu budynku). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego organ tych ustaleń nie poczynił, poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że protokół z kontroli został sporządzony prawidłowo. Uznano zatem, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu wyroku wskazano czynności dowodowe wymagające uzupełnienia. 3. Od wyroku skargę kasacyjną wniósł Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności art. 77 § 1 i art. 15 k.p.a. przez ustalenie, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku zgromadzenia całego materiału dowodowego koniecznego do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

4. Postanowieniem z dnia 12 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1711/06 Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowe wywołane skargą kasacyjną działając w oparciu o treść art. 125 § 1 pkt 1 w zw. z art. 131 p.p.s.a. z uwagi na wystąpienie przez ten Sąd postanowieniem z dnia 18 września 2007 r. (II OSK 568/06) z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego dotyczącym zgodności art. 59 f ust. 1 Prawa budowlanego z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w zakresie w jakim przewiduje stawkę kary za przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 i 55 stanowiącą dziesięciokrotność kary, o której mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Po wydaniu przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 5 maja 2009 r., sygn. akt P 64/07, postępowanie zostało podjęte.

5. Wyrokiem z dnia 5 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1167/09 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że istota sporu w niniejszej sprawę sprowadza się do ustalenia okoliczności, czy inwestor przystąpił do użytkowania przedmiotowego obiektu przed uzyskaniem ostatecznej decyzji pozwalającej na użytkowanie, której to obowiązek uzyskania został na niego nałożony w decyzji Starosty z dnia [...] października 2002 r. zatwierdzającej projekt budowlany i pozwalającej J. i K.P. na rozbudowę warsztatu napraw samochodowych wraz z wewnętrzną energetyczną linią zasilającą. Inaczej mówiąc, czy czynności inwestora podjęte w stosunku do omawianego obiektu należy uznać za przystąpienie do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w zakresie w jakim zarzucała naruszenie art. 77 § 1 k.p.a., była uzasadniona. Wbrew temu, co stwierdził Sąd I instancji organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej uczyniły zadość obowiązkowi wynikającemu z art. 77 § 1 k.p.a. W aktach sprawy znajduje się bowiem protokół kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu [...] września 2005 r., w którym stwierdzono wyraźnie, że obiekt budowlany - warsztat napraw samochodowych jest użytkowany. Protokół z tej kontroli bez zgłoszenia uwag w tym zakresie podpisał inwestor. Omawiany protokół, sporządzony w prawidłowy sposób, stanowi zatem dostateczny dowód na okoliczność, że inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego - warsztatu napraw samochodów. Wartość ustaleń dowodowych zawartych w tym protokole dodatkowo wzmacnia dołączona do niego fotografia ukazująca pracowników wykonujących prace na urządzeniach znajdujących się w warsztacie. Jeżeli zatem organ I instancji ustalił w sposób niebudzący wątpliwości na podstawie kontroli obiektu budowlanego, że obiekt jest użytkowany to nie było potrzeby przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków czy samego inwestora - strony postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, że w myśl art. 78 § 2 k.p.a. organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodu, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

6. Odnosząc się do zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wątpliwości dotyczących kwestii na czym polega użytkowanie przedmiotowego obiektu budowlanego wskazano, że z załączonych do protokołu oględzin z dnia [...] września 2005r. zdjęć zrobionych przez pracowników inspektoratu wynika, że pomieszczenia warsztatu samochodowego zostały wyposażone w niezbędny sprzęt do naprawy samochodów oraz meble i sprzęt były użytkowane przez pracowników warsztatu. Okoliczność wyposażenia nowo wybudowanego obiektu budowlanego w urządzenia i meble biurowe potwierdził również skarżący - inwestor m.in. w piśmie z dnia [...] listopada 2008 r. stanowiącym uzupełnienie zażalenia oraz pośrednio w skardze. Okoliczności te są niesporne. Skarżący podnosił jednak, że pomimo wyposażenia warsztatu w sprzęt naprawczy i biurowy, protokół z przeprowadzenia oględzin nie wskazywał, czy w trakcie oględzin sprzęt ten był używany tj. czy trwała naprawa samochodu, przyjmowanie klientów lub korzystano z pomieszczeń socjalnych.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie wyposażenia obiektu budowlanego - warsztatu napraw samochodów w niezbędny sprzęt naprawczy i biurowy służący jego normalnemu użytkowaniu bez wątpienia stanowi przejaw przystąpienia do jego użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, zwłaszcza wtedy, gdy sprzęt ten jest wykorzystywany przez pracowników. Do momentu bowiem uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie lub braku sprzeciwu wobec zawiadomienia o zakończeniu budowy inwestor powinien powstrzymać się od wszelkich działań w stosunku do wybudowanego obiektu z wyłączeniem tych zawiązanych z jego budową lub zabezpieczeniem, ewentualne zaś wyposażenie obiektu w maszyny i urządzenia nie może oznaczać, że będą one w tym czasie używane. W takiej sytuacji inspektorzy nadzoru budowlanego mieli pełną podstawę, aby stwierdzić w protokole oględzin z dnia [...] września 2005 r., że przedmiotowy obiekt - warsztat samochodowy jest użytkowany nawet, jeżeli nie stwierdzono expressis verbis w protokole kontroli faktu naprawy samochodów lub przyjmowania klientów.

Nie można zatem stwierdzić, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, by organy administracji publicznej orzekające w sprawie niniejszej naruszyły jakikolwiek przepis postępowania administracyjnego w tym art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawa materialnego - art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego.

Za nieuzasadniony natomiast uznano podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15 k.p.a. poprzez zobowiązanie organu odwoławczego przez Sąd do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Zakres postępowania dowodowego nakazanego przez Sąd nie narusza powyższego przepisu.

7. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy stanowiska stron pozostały bez zmian.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

8. Regulacja prawna, która jest dla skarżącego źródłem dolegliwości była poddana kontroli Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 15 stycznia 2007r., (P 19/06, OTK-A 2007/1/2) orzekł, że art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zakresie, w jakim stanowi podstawę nałożenia przez organ nadzoru budowlanego na inwestorów kary pieniężnej z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jest zgodny z art. 10 w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego wyroku zawarto, istotne dla zarzutów strony, wyniki kontroli konstytucyjności prawa wskazując, że wprowadzenie do prawa budowlanego sankcji finansowej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego miało na celu wyeliminowanie patologicznej sytuacji, gdy ogromna liczba obiektów budowlanych była od dawna użytkowana, podczas gdy w sensie prawnym nadal pozostawały w trakcie budowy. Trybunał podkreślił tu, że przewidziana kara pieniężna za naruszenie norm prawa budowlanego nie jest zatem wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale w istocie formą zabezpieczenia przed możliwością wystąpienia negatywnych skutków takiego naruszenia prawa. Prawo budowlane poddaje ochronie prawnej dobra publiczne, takie jak ład przestrzenny, środowisko, ale także bezpieczeństwo i ochrona zdrowia. Zważywszy na zadania organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego stwierdzono, że istotą nadzoru budowlanego jest m.in. zapobieganie, by nie doszło do naruszenia tych wartości.

Istotą zaś kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego. Kara ta nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Funkcjonowanie w obrębie prawa budowlanego odpowiedzialności obiektywnej inwestora jest konsekwencją niedopełnienia prawem przewidzianych formalności, związanych ze zgłoszeniem zamiaru przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Konieczność zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest więc konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Obiektywny fakt naruszenia prawa jest w takim stanie rzeczy podstawą zastosowania sankcji. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Podstawową przesłanką odpowiedzialności jest w takim układzie odniesienia bezprawność czynu rozumiana jako zachowanie sprawcy niezgodne z przepisami prawa i zasadami współżycia społecznego.

Surowość kary, jej automatyzm oraz zarzuty dotyczące proporcjonalności, z inicjatywy sądownictwa administracyjnego, stały się przedmiotem ponownej kontroli. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 5 maja 2009 r., (P 64/2007 ,OTK ZU 2009/5A, poz. 64), uznał zgodność art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego oraz załącznikiem do tej ustawy z normami Konstytucji. Uzasadniając przyjęte stanowisko wskazano, że z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma przede wszystkim przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i 55 Prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. W wyroku tym wskazano, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo niezależnie od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej". Dlatego wysokość kar jest pochodną wagi interesu publicznego, sprowadzającego się do potrzeby zapewnienia możliwie najpełniejszego bezpieczeństwa obiektów budowlanych.

Ponownie też podkreślono, że odpowiedzialność administracyjna nie ma charakteru absolutnego i podmiot naruszający przepisy prawa budowlanego może uwolnić się od odpowiedzialności poprzez wykazanie, iż uczynił wszystko, czego można było od niego rozsądnie wymagać, by do naruszenia przepisów nie dopuścić. Konieczność zaś zastosowania prawem przewidzianych dolegliwości wobec inwestorów rozpoczynających użytkowanie obiektu bez dopełnienia obowiązków, które nakładają na nich przepisy ustawy, jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Ma ona charakter obiektywny.

9. Następną kwestią jest związanie niniejszego Sądu wykładnią prawa i oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2009 r. Zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. przepis ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. W takim przypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia może obejmować zarówno prawa materialne jak i prawo procesowe. W obu tych rodzajach przepisów prawa wykładnia dokonana przez Naczelny Sąd Administracyjny jest wiążąca dla sądu pierwszej instancji na gruncie rozważanych przepisów p.p.s.a. Obowiązek ten może być wyłączony jedynie w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub prawnego (nie miało to w niniejszej sprawie miejsca).

Pojęcie wykładni prawa, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. przyjmuje podstawowe założenie modelu kasacyjnego to jest dychotomii sfery "faktów" i "prawa". Zatem związanie oznacza podporządkowanie się tylko drugiej sferze stosowania prawa. Jednak rezultat interpretacji określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego jest zawsze aktem stosowania prawa w konkretnej sprawie i z tej racji nie przebiega w oderwaniu od podstaw faktycznych jako jednego z elementów składających się na operację subsumpcji. Stąd powstać mogą wątpliwości co do zakresu związania.

Na tle zastosowania tego przepisu wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie, iż z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 421, B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 564; także wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., II OSK 750/09 oraz z dnia 3 grudnia 2009 r., II FSK 1139/08, dostępne w zbiorze informatycznym na stronie internetowej NSA).

10. Mając na względzie wskazane wyżej wypowiedzi doktryny i orzecznictwa należy dostrzec, że w wyroku kasacyjnym zostało stwierdzone naruszenie przepisów postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., polegające na przyjęciu przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie wyroku zawiera wykładnię przepisu prawa procesowego – art. 78 § 2 k.p.a. oraz art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, w znaczeniu określonym w art. 190 p.p.s.a. Co do pozostałego, istotnego dla wyniku sprawy i kontroli kasacyjnej przepisu – art. 77 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził wprost, że nie został on w postępowaniu administracyjnym naruszony i wskazał tego przyczyny. W świetle prezentowanych poglądów takie stwierdzenie wykładnią prawa nie jest, natomiast, na tle przedstawionego zarzutu kasacyjnego, należy uznać, iż oznaczało sformułowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny własnej oceny prawnej (art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a.). 11. Kwestia związania sądu pierwszej instancji "oceny prawną" wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny jest zagadnieniem złożonym. Pojęcie to jest rozumiane szerzej od "wykładni prawa" z art. 190 p.p.s.a., gdyż obejmuje także odniesienie do konkretnych okoliczności faktycznych (por. wyrok NSA z dnia 16 lutego 2005 r., FSK 1567/04, wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2005 r., OSK 1403/04). Niemniej "ocena prawna" nie jest tożsama z "oceną stanu faktycznego" bowiem zawiera zarówno elementy wykładni jak i ustalenia (ocenę ustaleń). W gruncie rzeczy najbliższa jest używanemu w teorii prawa pojęciu "subsumpcji".

Co do zasady związanie oceną prawną nie wynika z art. 190 p.p.s.a. Zastosowanie zaś art. 153 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzecznictwo rozważało w przypadkach odmiennych – to jest braku związania Naczelnego Sądu Administracyjnego oceną prawną i wskazaniami dla dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku sądu pierwszej instancji (wyrok NSA z dnia 15 marca 2006 r., I FSK 667/05). Wskazówki interpretacyjnej dostarcza również orzeczenie NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. (ONSAiWSA 2005, nr 5, poz. 101, aprobowane w doktrynie por. T. Woś M. [w:] T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 622; także glosa aprobująca Z. Kmieciaka, OSP 2005 z. 2 poz. 18 s. 76). Argumentem powołanym w cytowanym orzeczeniu jest to, że prawidłowe rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji, pomimo niewłaściwego czy niepełnego uzasadnienia nie powoduje uwzględnienia skargi kasacyjnej. U podstaw tej zaś regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia.

Dyskusyjne jest, czy pogląd ten można zaaprobować w przypadku uchylenia wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Mianowicie przyjmuje się, że Sąd pierwszej instancji nie jest zwolniony od obowiązku dokonania własnej oceny danego stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05). Zatem co do zasady ocena prawna wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny, ponad elementy wykładni, nie jest wiążąca. Jednak, w świetle zasad i celów dwuinstancyjnej kontroli sądowej, nie sposób przyjąć, że w ponowionym postępowaniu sąd pierwszej instancji jest władny dokonać oceny prawnej sprzecznej z wyrażoną w wyroku kasacyjnym, odnosząc się do tego samego stanu faktycznego i prawnego. Godziłby to wprost w procesowe i materialne skutki prawomocnego wyroku kasacyjnego (art. 185 § 1 p.p.s.a oraz art. 170 p.p.s.a.). Zatem w tej sprawie, dokonana przez sąd przy ponownym rozpoznaniu sprawy, ocena okoliczności faktycznych - choć samodzielna - musi respektować wynik kontroli kasacyjnej, który w ocenie prawnej wyrażał się w stwierdzeniu określonych uchybień przez sąd pierwszej instancji i niestwierdzeniu ich w postępowaniu organów.

12. Decydująca o wyniku kontroli kasacyjnej była kwestia zachowania w postępowaniu administracyjnym zasad wynikających z przepisu art. 77 k.p.a. Jest on mianowicie podstawowym gwarantem realizacji zasady prawdy obiektywnej nakładając na organ obowiązek podjęcia wszelkich czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego oraz jego rozpatrzenia. Sformułowana przez Sąd drugiej instancji wykładnia art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że stwierdzenie wyposażenia obiektu budowlanego - warsztatu napraw samochodów w niezbędny sprzęt naprawczy i biurowy służący jego normalnemu użytkowaniu stanowi przejaw przystąpienia do jego użytkowania w rozumieniu tego przepisu. Z analizy akt oraz zawartych w nich pełnych i niewadliwych ustaleń wynika, że obiekt budowlany - warsztat napraw samochodowych był w dacie dokonania kontroli użytkowany ponieważ sprzęt biurowy i naprawczy był nim przygotowany do użytku. Nadto prawidłowo sporządzony protokół z kontroli stwierdzającej użytkowanie warsztatu bez uwag podpisał inwestor. Naczelny Sąd Administracyjny zauważył przy tym, że wartość ustaleń dowodowych zawartych w tym protokole dodatkowo wzmacnia dołączona do niego fotografia ukazująca pracowników wykonujących prace na urządzeniach znajdujących się w warsztacie. Dlatego nie zachodziła potrzeba prowadzenia dalszych ustaleń, w tym przeprowadzenia dodatkowych dowodów z zeznań świadków czy samego inwestora - strony postępowania (art. 78 § 2 k.p.a.). Ocenę tę w pełni należy podzielić, gdyż zgromadzone w postępowaniu administracyjnym dowody nie nasuwają żadnych wątpliwości co do przystąpienia do użytkowania.

Tym samym dokonane ustalenia umożliwiały zastosowanie właściwych norm prawa materialnego to jest art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w zw. z art. 59 g tej ustawy oraz art. 59 f (ust.1, 2 i 3). Prawidłowo obliczona w sprawie wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego wynikała z jego przynależności do kategorii XVII, określonej w załączniku wydanym na podstawie art. 59 f ust. 3 Prawa budowlanego.

13. Jeśli chodzi o podniesioną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestię dotyczącą art. 15 k.p.a. (w zw. z art. 136 k.p.a.) dotyczy ona niewłaściwego rozumienia (wykładni) tego przepisu przez kasatora wyrażonego w końcowej części uzasadnienia skargi kasacyjnej. Natomiast, co wyżej podkreślono, w stanie faktycznym sprawy nie zachodziła potrzeba dalszego przeprowadzania postępowania dowodowego i uwzględnienia wniosków skarżącego, gdyż dokonane ustalenia dotyczące nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego organów były wyczerpujące i zgodne ze stanem rzeczywistym (art. 77 § 1 k.p.a.).

14. Z tych względów należy uznać, że w granicach sprawy oraz kompetencji sądu administracyjnego, określonych art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 2, art. 134 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga okazała się niezasadna i podlegała oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).