Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1540/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29
journal: Dz.U. 2005 nr 41 poz 398
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.
article: art. 106 par. 1, 5 i 6
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi N. S. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Minister Obrony Narodowej postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., wydanym na podstawie art. 106 § 5 kpa oraz art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.) w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), po rozpatrzeniu wniosku N. S., wyraził zgodę na wydanie N. S. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w S. przy [...], na czas oznaczony - 3 lata.

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2007 r. N. S. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w S. przy [...], wskazując, iż ww. lokal mieszkalny przydzielony został w dniu [...] maja 2001 r., jej byłemu mężowi wraz z rodziną, jako kwatera zastępcza.

We wniosku tym N. S. wskazała, że wyrokiem z dnia [...] stycznia 2004 r. Sąd Okręgowy w S. rozwiązał jej małżeństwo z wymienionym z jego winy oraz zasądził alimenty na dziecko i na nią. Wskazała też, że były mąż utrudniał im korzystanie z mieszkania, mimo iż otrzymał drugie mieszkanie w S.. N. S. stwierdziła też, że jej wystąpienie jest zgodne z zasadami współżycia społecznego oraz jest uzasadnione dobrem dziecka, a ponadto w tym samym budynku znajdują się niezamieszkałe kwatery.

Wniosek N. S. przekazany został Ministrowi Obrony Narodowej przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (przy piśmie nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.), który przeprowadził stosowne postępowanie w oparciu o zapisy art. 29 pow. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 18 ust. 1 pow. Ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, jak również brzmienie art. 106 kpa.

W wyniku tych ustaleń organ stwierdził, iż N. S. wraz z dwiema córkami – L. S. (ur. 2000 r.) oraz S. M. (ur. 2008 r.) zamieszkuje w lokalu mieszkalnym nr [...], położonym w S. przy [...], o strukturze 1 pokój + kuchnia, powierzchni użytkowej podstawowej 16,65 m2 oraz powierzchni użytkowej 26,14 m2. Lokal ten został przydzielony M. S., na podstawie decyzji przydziału kwatery zastępczej nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., w której uwzględniono żonę N. i córkę L.. Wymieniony z dniem [...] lipca 2003 r. został przeniesiony do pełnienia służby wojskowej w garnizonie S., zaś wyrokiem z dnia [...] stycznia 2004 r. Sąd Okręgowy w S. orzekł rozwód związku małżeńskiego N. i M. S.. W dniu [...] kwietnia 2004 r. M. S. zawarł ponowny związek małżeński, a w dniu [...] października 2006 r. otrzymał decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, położonym w S. przy ul. G. [...] m. [...]. Z tych względów decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2001 r., w wyniku której zainteresowana utraciła uprawnienie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym. Organ stwierdził też, że N. S. jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy w S., z dniem [...] grudnia 2012 r. utraciła ona prawo do zasiłku. Samotnie wychowuje dwie małoletnie córki, na które otrzymuje alimenty w łącznej kwocie 1050 zł. Od byłego męża otrzymuje również alimenty na siebie w wysokości 150 zł. Ponadto organ dodał, że N. S. nie posiada tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego oraz nie może liczyć na pomoc rodziny.

W ocenie Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., N. S. nie jest w stanie zaspokoić we własnym zakresie swoich potrzeb mieszkaniowych, a to oznacza, że wydanie N. S. decyzji o prawie zamieszkiwania we wskazanym lokalu na czas oznaczony - 3 lata, w trybie określonym w art. 29 pow. ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, w oparciu o względy społeczne spełniać będzie przesłankę wyjątkowości.

N. S., reprezentowana przez adwokata A. M. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 10 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a konkretnie w Oddziale Regionalnym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. oraz przed Prezesem Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, na skutek naruszenia art. 40 § 2 kpa, poprzez niedoręczenie pełnomocnikowi odpisu wniosku Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM z dnia [...] lutego 2013 r. oraz odpisu pisma Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, pismem z dnia [...] lutego 2013 r. do Ministra Obrony Narodowej, co pozbawiło N. S. prawa do skorzystania z profesjonalnego pełnomocnika, ustanowionego w dniu [...] kwietnia 2012 r., o czym organ WAM został powiadomiony pismem z dnia [...] czerwca 2012 r.

W uzasadnieniu wniosku pełnomocnik strony wskazał, że po uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia [...] stycznia 2012 r., decyzji Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej oraz decyzji organu I instancji przedłożył do postępowania administracyjnego pełnomocnictwo udzielone mu przez N. S., które nie zostało cofnięte.

Pełnomocnik wskazał, że po złożeniu przez pełnomocnika skarżącej wniosku z dnia [...] marca 2013 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] przesłano mu wprawdzie postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r., jednakże było to jedynie naprawienie błędu na etapie wydania postanowienia o wyrażeniu zgody na wydanie N. S. decyzji o prawie zamieszkiwania we wskazanym lokalu. Nie usuwa to natomiast istotnego uchybienia, jakim było uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w trybie art. 10 § 1 kpa, przed wystąpieniem przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. oraz Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do Ministra Obrony Narodowej.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r., wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, Minister Obrony Narodowej utrzymał w mocy postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. W uzasadnieniu postanowienia organ przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że w dniu [...] stycznia 2007 r. N. S. wystąpiła do Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. z wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania we wskazanym lokalu. Wniosek ten został ponowiony osobiście przez wnioskodawczynię w dniu [...] stycznia 2013 r. wraz ze wskazaniem dodatkowych okoliczności, uzasadniających jego pozytywne rozpatrzenie. Wniosek N. S. został przekazany następnie Ministrowi Obrony Narodowej przez Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej (przy piśmie nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r.).

Organ podał, że w trakcie prowadzenia postępowania wyjaśniającego zapewniono N. S. prawo do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (pismo z dnia [...] stycznia 2013 r.). Minister Obrony Narodowej, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika N. S., dotyczących naruszenia przez organ art. 10 kpa, wskazał, iż po wnikliwej analizie zebranej w sprawie dokumentacji i rozpatrzeniu złożonego wniosku, stwierdził, iż wydanie przez organ postanowienia nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania we wskazanym lokalu mieszkalnym, stanowiło konsekwencję pozytywnego rozpatrzenia wniosku strony.

Uprawomocnienie się bowiem postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r., umożliwi wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej, która w pełni będzie uwzględniała trudną sytuację materialną N. S.. Organ wskazał też, że uwzględnienie przez Ministra Obrony Narodowej wniosku adw. A. M. o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Oddziałowi Regionalnemu Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., stanowiłoby, w tej sytuacji, naruszenie art. 139 kpa. Organ uznał bowiem, biorąc pod uwagę, że zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej ma pozytywny dla strony charakter, że niezrozumiałym jest wnoszenie przez pełnomocnika wniosku, którego uwzględnienie prowadzić będzie wyłącznie do przedłużenia trwającej procedury administracyjnej, a tym samym pogorszenia sytuacji skarżącej. Organ powołał się przy tym na komentarz do art. 139 kpa, Andrzeja Wróbla, (Komentarz aktualizowany, stan prawny na 30 grudnia 2012 r.), zgodnie z którym organ odwoławczy nie może pogarszać określonej decyzją organu pierwszej instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się. Strona odwołująca się powinna bowiem pozostawać w usprawiedliwionym przekonaniu, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, spowoduje co najwyżej utrzymanie jej dotychczasowej sytuacji prawnej ustalonej zaskarżoną decyzją, w żadnym zaś wypadku nie doprowadzi do jej pogorszenia. Nie ulega także wątpliwości, że przedłużenie się postępowania administracyjnego, w wyniku wydania decyzji kasacyjnej, może stanowić naruszenie istotnej wartości proceduralnej, jaką jest szybkość postępowania i w tym sensie stanowić dla strony odwołującej się rzeczywistą dolegliwość. Organ wskazał też, że jedynymi wyjątkami od zakazu reformationis in peius jest sytuacja wydania decyzji rażąco naruszającej prawo lub rażąco naruszającej interes społeczny.

Wskazany zaś przez adw. A. M., we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, argument naruszenia przez organ art. 40 § 2 kpa nie stanowi rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 139 kpa, ponieważ uwzględniając okoliczność, że podjęte przez organ działania doprowadziły do pozytywnego załatwienia wniosku strony, zapewnienie udziału pełnomocnika w postępowaniu w żadnym zakresie nie zmieniłoby sytuacji N. S..

Organ podkreślił przy tym, iż wniosek N. S. z dnia [...] stycznia 2013 r. został złożony osobiście, bez udziału pełnomocnika, a organ w trakcie podejmowanych czynności zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu, w rozumieniu art. 10 § 1 kpa.

Dodatkowo organ wyjaśnił, iż w procedurze administracyjnej uwzględnienie wniosku o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania w trybie art. 138 § 2 kpa, ma charakter wyjątkowy i znajduje uzasadnienie wyłącznie w sytuacji, kiedy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Biorąc pod uwagę, iż w przedmiotowym postępowaniu nie zachodzi konieczność wyjaśnienia jakiegokolwiek zakresu sprawy brak było racjonalnego uzasadnienia do przekazywania sprawy do Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S., jedynie w celu technicznego doręczenia poszczególnych pism pełnomocnikowi strony, co w żaden sposób nie wpłynęło na i tak już pozytywne rozpatrzenie sprawy.

Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi N. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której pełnomocnik skarżącej wniósł o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowienia Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. i nieuwzględnienie przy ocenie prawidłowości wydanego postanowienia, regulacji wynikających z art. 661 § 1 kc, zgodnie z którym umowa najmu na czas oznaczony może zostać zawarta na okres nieprzekraczający 10 lat oraz art. 7 kpa, w oparciu o który organy administracji publicznej są zobowiązane do uwzględnienia z urzędu słusznego interesu strony.

Pełnomocnik zarzucił również organowi błędną interpretację art. 10 § 1 kpa i art. 40 § 2 kpa, poprzez uznanie, iż zapewnienie udziału pełnomocnika strony w postępowaniu w żadnym zakresie nie zmieniłoby sytuacji N. S. jak również naruszenie art. 139 kpa, poprzez jego błędną interpretację i uznanie, iż złożony przez pełnomocnika wniosek z dnia [...] kwietnia 2013 r. prowadził do pogorszenia sytuacji prawnej N. S., ustalonej zaskarżonym postanowieniem. Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 29 pow. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, z którego wynika, iż przy ustalaniu okresu, na jaki stronie przyznaje się prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, należy uwzględnić "wyjątkowość sytuacji, w której się ona znajduje".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wnikliwie przypomniał stan faktyczny sprawy i wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w S. stwierdził wygaśnięcie decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2001 r. przydziału kwatery zastępczej w S. przy [...], jako bezprzedmiotowej wskutek przydzielenia byłemu mężowi N. S. nowego lokalu mieszkalnego, w którym obecnie zamieszkuje z nową rodziną.

Pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. N. S. odwołała się od powyższej decyzji i jednocześnie zgłosiła wniosek o wydanie tytułu prawnego do zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...] stycznia 2007 r. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] marca 2007 umorzył postępowania odwoławcze, z uwagi na fakt, iż N. S. nie jest stroną postępowania o wygaśnięciu decyzji przydziału kwatery zastępczej. Odnosząc się natomiast do złożonego przez N. S. wniosku o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu, zgodnie z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, stwierdził, iż rozpatrzenie tego wniosku nie jest przedmiotem postępowania odwoławczego i powinno nastąpić w odrębnym postępowaniu.

Od [...] maja 2007 r. przez kolejne lata w stosunku do N. S. toczyło się wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie zwolnienia i opróżnienia zajmowanego przez nią wskazanego lokalu, przy czym wydawane w tej sprawie decyzje były wielokrotnie uchylane z uwagi na naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Pełnomocnik wskazał, że po raz pierwszy wniosek o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania, na podstawie art. 29 wspomnianej ustawy, N. S. złożyła w odwołaniu z dnia [...] stycznia 2007 r., jednak na skutek braku odpowiedniego pouczenia jej o konieczności wniesienia odrębnego podania w tej sprawie do właściwego organu, wniosek ten nie został rozpoznany.

Ostatecznie nie zostało jednak wydane żadne rozstrzygnięcie w zakresie wniosku o zawieszenie postępowania odwoławczego w związku ze zgłoszonym do protokołu wnioskiem o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania. Nie podjęto również działań stosownie do art. 64 § 2 kpa celem wezwania N. S. do uzupełnienia braków formalnych złożonego ustnie do protokołu wniosku o przyznanie jej prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. Prezes WAM rozpoznał odwołanie N. S. z dnia [...] grudnia 2009 r. i uchylił zaskarżoną decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Pismem z dnia [...] maja 2010 r. N. S. podtrzymała swój wniosek o przyznanie prawa zamieszkiwania w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP.

Po pouczeniu z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca przedstawiła również stosowną dokumentację potwierdzającą wyjątkową sytuację w jakiej się znajduje. Pismem z dnia [...] sierpnia 2010 r. N. S. po raz kolejny zwróciła się do Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S., przedstawiając mu swoją wyjątkowo ciężką sytuację życiową oraz majątkową uzasadniającą przyznanie na jej rzecz prawa do zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu. Podkreśliła jednocześnie, iż stosowny wniosek w tym zakresie złożyła po raz pierwszy już w piśmie z dnia [...] stycznia 2007 r.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. orzekł o odmowie przyznania N. S. prawa do zamieszkiwania we wskazanym lokalu, na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej.

W jej uzasadnieniu organ wskazał, iż przyczyną wydania decyzji odmownej jest fakt, że sytuacja wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki wyjątkowości. Pismem z dnia [...] lutego 2011 r. N. S. odwołała się od tej decyzji do Prezesa WAM, który decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 1561/11, rozpoznając skargę na wskazaną wyżej decyzję uchylił ją oraz decyzję ją poprzedzającą organu I instancji.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż skarga zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ ocena sytuacji N. S. mierzona kryteriami zindywidualizowanymi w sposób obiektywny, zdaniem Sądu, prowadzi do wniosku, iż jej "położenie jest wyjątkowo trudne".

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. adw. A. M., działając jako pełnomocnik N. S., wniósł o przyznanie jej tytułu prawnego do wskazanego lokalu, poprzez zawarcie z nią stosownej umowy najmu, przedkładając jednocześnie stosowne dokumenty.

Pismem z dnia [...] czerwca 2012 r. Dyrektor Regionalnego Oddziału WAM w S. wezwał pełnomocnika N. S. do jednoznacznego wskazania podstawy prawnej żądania wniosku o przyznanie tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu. W odpowiedzi pismem z dnia [...] lipca 2012 r. pełnomocnik N. S. doprecyzował wystosowany [...] czerwca 2012 r. wniosek, wskazując, iż wnosi o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w oparciu o przepis art. 29 pow. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu obowiązującym przed 1 lipca 2010 r.

Decyzją z dnia [...] października 2012 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. orzekł o odmowie przyznania prawa zamieszkiwania w tym lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wskazując w uzasadnieniu ponownie, iż przyczyną wydania decyzji odmownej jest fakt, że trudna sytuacja materialna i rodzinna wnioskodawczyni nie może uzasadniać stwierdzenia zaistnienia przesłanki wyjątkowości, zawartej w art. 29 wspomnianej ustawy.

Rozpoznając odwołanie od tej decyzji, Prezes WAM uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. N. S. osobiście skierowała do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej wniosek zawierający prośbę o wnikliwą ocenę jej trudnej sytuacji życiowej. W związku z powyższym Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S., działając w oparciu o dyspozycję zawartą w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, w brzmieniu sprzed 1 lipca 2010 r., wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony 3 lat.

O przekazaniu tego pisma Ministrowi Obrony Narodowej Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM poinformował jedynie N. S., przesyłając jej odpis tego pisma. Jej pełnomocnikowi nie doręczono odpisu tego pisma. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. Minister Obrony Narodowej wyraził zgodę na wydanie N. S. decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu, w trybie określonym w art. 29 pow. ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, na czas oznaczony - 3 lata. Przedmiotowe postanowienie zostało doręczone wyłącznie N. S. z pominięciem jej pełnomocnika. Dowiedziawszy się o doręczonym skarżącej w dniu [...] marca 2013 r. postanowieniu Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. pełnomocnik N. S. pismem z dnia [...] marca 2013 r. wniósł o uchylenie tego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Minister Obrony Narodowej, pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. przesłał pełnomocnikowi N. S., postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., który pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie nr [...] z dnia [...] marca 2013 r. W postanowieniu tym Minister uznał, iż uwzględnienie przez niego wniosku pełnomocnika strony prowadziłoby do uchylenia postanowienia mającego pozytywny dla strony charakter, a to stanowiłoby naruszenie art. 139 kpa, ponieważ byłaby to decyzja wydana na niekorzyść strony odwołującej się. Przedstawiony stan faktyczny w sprawie w sposób oczywisty uwidacznia, iż skomplikowana sytuacja N. S. w dużej mierze wynika z błędów popełnianych przez organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej – zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji, które w sposób nieprawidłowy kierowały załatwieniem jej sprawy.

Pełnomocnik zarzucił, że w toku toczącego się od 2007 r. postępowania organy Wojskowej Agencji Mieszkaniowej naruszały między innymi takie podstawowe zasady postępowania administracyjnego, jak chociażby: zasadę dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 kpa), zasadę udzielania informacji stronie (art. 9 kpa), zasadę zapewnienia czynnego udziału stronie w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 kpa). Organy wielokrotnie naruszały również przepisy proceduralne. Wszystkie te okoliczności wpłynęły na nieuzasadnione wydłużenie załatwienia sprawy N. S., co doprowadziło do trwającego przeszło 6 lat braku pewności sytuacji prawnej strony w prawie administracyjnym.

Odnosząc się zaś merytorycznie do postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2013 r. pełnomocnik skarżącej wskazał, że nie można zgodzić się z argumentacją organu, że postanowienie Ministra Obrony Narodowej nr [...] z dnia [...] marca 2013 r., w przedmiocie wyrażenia zgody na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania skarżącej we wskazanym lokalu, stanowi konsekwencję pozytywnego rozpatrzenia sprawy, zgodnie z wnioskiem strony. Wskazał, że wnioskodawczyni pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. zwróciła się do Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, jedynie z prośbą o wnikliwą analizę swojej trudnej sytuacji życiowej, w związku z przekazaniem do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jej sprawy, o wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania we wskazanym lokalu, w trybie art. 29 ustawy nie określając jednak, na jaki okres wnioskuje o przyznanie jej prawa do zamieszkiwania w przedmiotowym lokalu.

W piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. przekazał do akceptacji Ministrowi Obrony Narodowej wniosek N. S., równocześnie wnioskując o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania we wskazanym lokalu, na czas oznaczony - 3 lata.

Pełnomocnik zarzucił, że organ nie zapewnił tym samym N. S. czynnego udziału na tym etapie postępowania, bo choć zwrócenie się z pismem z dnia [...] lutego 2013 r. było ostatnią czynnością poprzedzającą wydanie postanowienia przez Ministra Obrony Narodowej, to jednak nie umożliwił stronie wypowiedzenia się co do zgłoszonego żądania w zakresie czasu, na jaki miałoby zostać jej przyznane prawo do zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu. Co więcej, równocześnie naruszona została regulacja art. 40 § 2 kpa, ponieważ pismo z dnia [...] lutego 2013 r. nie zostało doręczone pełnomocnikowi N. S..

Pełnomocnik nie zgodził się też ze stanowiskiem Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S., wyrażonym w piśmie z dnia [...] kwietnia 2013 r., w którym organ wskazał, iż skierował wniosek strony do akceptacji przez Ministra Obrony Narodowej zgodnie z wnioskiem zainteresowanej. Podkreślił, że skarżąca nie miała możliwości wypowiedzieć się co do okresu, na jaki miała zostać jej wydana decyzja o prawie do zamieszkiwania w dotychczasowym lokalu, w trybie określonym w art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, a który to okres został określony przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S., dopiero w piśmie skierowanym bezpośrednio do Ministra Obrony Narodowej.

Powołując się na art. 661 § 1 kc, pełnomocnik zarzucił organowi jego niezastosowanie, bowiem najem zawarty na czas dłuższy niż lat dziesięć poczytuje się po upływie tego terminu za zawarty na czas nieoznaczony. Przepis ten wprowadza regułę interpretacyjną, która ogranicza swobodę stron co do zawarcia umowy najmu na czas oznaczony dłuższy niż 10 lat.

Skoro zatem jedynym ograniczeniem wynikającym z art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP jest wskazanie, iż prawo do zamieszkiwania może zostać przyznane na czas oznaczony, to na podstawie art. 661 § 1 kc należało uznać, iż maksymalny okres czas na jaki decyzja taka może zostać wydana to okres 10-letni.

Przy określeniu okresu, na jaki prawo do zamieszkiwania, w lokalu mieszkalnym zostaje przyznane, współdziałające organy administracyjne oprócz wniosku strony, powinny brać również pod uwagę słuszny interes strony oraz wyjątkowość sytuacji, w jakiej się ona znajduje i dlatego nie zaaprobował stanowiska Ministra Obrony Narodowej, zgodnie z którym uwzględnienie wniosku z dnia [...] kwietnia 2013 r. stanowiłoby naruszenie art. 139 kpa. Wbrew twierdzeniom Ministra Obrony Narodowej zaskarżone postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. wcale nie ma pozytywnego charakteru dla strony.

Pełnomocnik skarżącej nie podzielił również stanowiska organu, iż okoliczność uprawomocnienia się postanowienia Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r. umożliwi wydanie pozytywnej decyzji administracyjnej, która w pełni będzie uwzględniała trudną sytuację materialną N. S., ponieważ termin, na jaki została wyrażona przez Ministra Obrony Narodowej zgoda na wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, w żaden sposób nie uwzględnia słusznego interesu strony. Wydanie decyzji na tak krótki okres czasu nie pozwoli bowiem stronie uporać się z jej wyjątkowo ciężką sytuacją. Tym samym wskazał, iż naruszenie zasady zapewnienia stronie czynnego udziału w sprawie, poprzez niedoręczenie jej pełnomocnikowi odpisu wniosku Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. z dnia [...] lutego 2013 r., pozbawiło N. S. prawa do skorzystania z pomocy profesjonalnego pełnomocnika, co w sposób istotny wpłynęło na wynik niniejszej sprawy, ponieważ profesjonalny pełnomocnik doprecyzowałby wniosek strony, wnosząc o przyznanie stronie prawa do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na maksymalny 10-letni okres.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i ponowił argumenty zawarte w swoim postanowieniu. Wskazał też, że decyzja wydawana w trybie art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP, wydawana jest w ramach uznania administracyjnego, a pozytywne rozstrzygnięcie uzależnione jest od zaistnienia dwóch przesłanek: wyjątkowości sytuacji oraz zgody Ministra Obrony Narodowej. Organ podkreślił, że organem prowadzącym postępowanie o wydanie decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, jest Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S., natomiast Minister Obrony Narodowej - poprzez wyrażenie zgody - niejako potwierdza wyjątkowość sytuacji strony.

Brak zgody Ministra Obrony Narodowej skutkowałby podjęciem przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. decyzji odmownej. W związku z tym, organ uznał, że skarga na postanowienie Ministra Obrony Narodowej, utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Obrony Narodowej o wyrażeniu zgody - zawierające rozstrzygnięcie pozytywne dla strony - jest nieuzasadniona.

Wskazał też, że nie można przypisać Ministrowi Obrony Narodowej naruszeń o jakich mowa w skardze, w związku z czym uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia art. 661 § 1 kc, uznał, że jest on chybiony bowiem prawa zamieszkiwania przez oznaczony czas, przyznawanego w trybie ustawy o zakwaterowaniu SZ RP, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, decyzją dyrektora oddziału regionalnego WAM, nie należy utożsamiać z najmem. Nie ma też przepisu, który do przedmiotowego prawa nakazywałby stosować przepisy o najmie. Zauważył, że dopiero od 1 lipca 2010 r. art. 29 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Ponadto, zgodnie z art. 29 a - który również wszedł w życie dnia 1 lipca 2010 r. - do osób innych niż żołnierze zawodowi, które zajmują lokale mieszkalne będące w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego. Minister Obrony Narodowej, wydając zaskarżone postanowienie o wyrażeniu zgody, nie mógł więc uwzględnić treści art. 661 § 1 kc.

Z kolei dyspozycja art. 29 ustawy o zakwaterowaniu SZ RP wymaga oznaczenia czasu, na jaki przyznaje się prawo zamieszkiwania, przy czym przepis nie wskazuje granic tego okresu - ani minimalnego, ani maksymalnego. Ustawa również nie wymaga, aby strona określała czas, na jaki ubiega się o przyznanie prawa zamieszkiwania. Niesłusznie więc wywodzi się w skardze, że profesjonalnemu pełnomocnikowi uniemożliwiono doprecyzowanie wniosku strony w zakresie oznaczenia maksymalnego 10-letniego okresu.

Niezależnie od powyższego wskazał, że argumentacja, jakoby doręczenie postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. jedynie skarżącej uniemożliwiło pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zgłoszonego żądania w zakresie czasu, na jaki miałoby zostać przyznane jej prawo do zamieszkiwania w lokalu, zawarta została dopiero na etapie wnoszenia skargi. Po doręczeniu tego postanowienia pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] kwietnia 2013 r., w wystosowanym przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w żaden sposób nie została wyartykułowana kwestia okresu, na jaki przyznane zostało stronie prawo do zamieszkiwania w lokalu. Zarówno strona, jak i pełnomocnik mieli możliwość podniesienia jej na wcześniejszym etapie postępowania, z możliwości tej jednak nie skorzystali. Argument przyznania tego uprawnienia na zbyt krótki czas pojawia się dopiero w skardze, stąd należy uznać go za spóźniony.

Ponadto organ wskazał, że wyrażanie zgody na przyznanie prawa zamieszkiwania na okres 3 lat jest stosowaną przez organ praktyką. Co więcej wskazanie przez organ 3 lat nie uniemożliwia stronie dochodzenia zaspokojenia swych potrzeb mieszkaniowych na gruncie obecnie obowiązujących przepisów. Podkreślił, że organem rozstrzygającym o przydzieleniu prawa zamieszkiwania w niniejszej sprawie jest Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S.. Ewentualne naruszenie prawa lub interesu prawnego strona będzie mogła wykazać w skardze na decyzję.

Organ nie zgodził się też z zarzutem skargi dotyczącym naruszenia przez Ministra Obrony Narodowej art. 7 kpa, jak również zarzut błędnej oceny wyjątkowości sytuacji strony. Organ wskazał, że wydane przez niego postanowienie jest właśnie wyrazem dostrzeżenia ciężkiej sytuacji i trudnych warunków, w jakich znajduje się skarżąca. Wyjątkowość sytuacji wymagana przez art. 29 ustawy nie budzi wątpliwości organu i nie stanowi w niniejszej sprawie kwestii spornej, zwłaszcza, że wyjątkowość sytuacji, obok zgody Ministra Obrony Narodowej, jest przesłanką wydania decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, a nie warunkiem przyznania tego prawa na dłuższy czas. Jest to więc okoliczność, która podlega ocenie w celu przyznania prawa zamieszkiwania, a nie przy oznaczaniu czasu, na jaki to prawo jest przyznawane.

Odnosząc się zaś do sytuacji skarżącej, podnoszonej jako uzasadnienie dla przyznania lokalu na czas dłuższy niż 3 lata, organ wskazał za Naczelnym Sądem Administracyjnym, iż instytucja przyznania prawa zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym na podstawie art. 29 ustawy nie jest zamiennikiem przyznania lokalu socjalnego dla osób związanych z resortem obrony narodowej, niemających zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, bowiem w zakresie zaspakajania potrzeb mieszkaniowych rodzin o niskich dochodach właściwymi są organy samorządu terytorialnego (wyrok NSA z dnia 10 października 2010 r., sygn.. akt I OSK 1519/07).

Organ wskazał również, że uzasadnienie skargi w dużej mierze dotyczy postępowania, jakie prowadził Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S., albo postępowań, jakie toczyły się wcześniej. Odnosząc się do tych argumentów, wskazał, że należy wyodrębnić postanowienie Ministra Obrony Narodowej, które, mimo że odnosi się do istoty sprawy o przyznanie prawa zamieszkiwania, to - zgodnie z art. 106 § 5 kpa - jest samodzielnie zaskarżalne. Z tych względów, przy kwestionowaniu postanowienia Ministra Obrony Narodowej, zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa, polegający na niedoręczeniu pełnomocnikowi strony pisma przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. jest nietrafny.

Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r., którego dotyczy zaskarżone postanowienie zostało przez niego doręczone stronie [...] marca 2013 r., a pełnomocnikowi [...] kwietnia 2013 r. Prawne skutki doręczenia postanowienia, w tym rozpoczęcie biegu terminu zaskarżenia, nastąpiły więc dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., II SA 157/98, LEX nr 41938). Złożony przez pełnomocnika środek zaskarżenia, tj. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy - wbrew twierdzeniom skargi poczynionym w uzasadnieniu zarzutu naruszenia art. 139 kpa - został uwzględniony.

Organ podał, że po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Minister Obrony Narodowej, utrzymał w mocy swoje postanowienie z dnia [...] marca 2013 r. Podkreślił, że odpowiednie stosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów o odwołaniach oznacza niemożliwość orzekania na podstawie 138 § 2 kpa - ze względu na brak cechy dewolutywności. Stąd też konstrukcja rozstrzygnięć podejmowanych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może być tożsama z rozstrzygnięciami podejmowanymi przez organy II instancji, po rozpatrzeniu odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, publ. LEX nr 46800).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania.

W ocenie Sądu skarga nie jest zasadna.

Stosownie do postanowień art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 ze zm.), w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 28, poz. 143), w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Cytowany przepis art. 29 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 22 stycznia 2010 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw, odwołuje się do znanej w prawie administracyjnym instytucji współdziałania organów administracji publicznej w toku załatwienia sprawy (art. 106 kpa). Przepis ten ma zastosowanie wówczas, gdy inny przepis prawa (w tym przypadku wspomniany art. 29 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ.

W sytuacji objętej dyspozycją art. 106 kpa występuje organ administracji, przed którym toczy się główne postępowanie administracyjne oraz organ zajmujący stanowisko w sprawie będącej przedmiotem postępowania. Stanowisko to może być wyrażone w różnych mniej lub bardziej stanowczych formach m.in. takich jak opinia, która jak się przyjmuje, jest "najluźniejszą", niewiążącą formą, czy też zgoda lub uzgodnienie, które wiąże organ decydujący w postępowaniu głównym (por. uchwała 5 sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 3/1999 poz. 80).

Niezależnie jednak od formy, w jakiej wyrażane jest stanowisko organu współdziałającego, należy przyjąć – mając na względzie konstytucyjne zasady demokratycznego państwa prawnego oraz działanie organów na podstawie i w granicach prawa, że organ współdziałający w postępowaniu administracyjnym na zasadach określonych w art. 106 kpa musi działać w zakresie własnych kompetencji i nie może zastępować organu właściwego do wydania decyzji w rozpatrywaniu oraz rozstrzyganiu sprawy ad meritum. Inaczej mówiąc, organ współdziałający jest umocowany do działania ze względu na swoje zadania w sferze publicznoprawnej, wynikające z jego specjalizacji i posiadanej w tym zakresie wiedzy.

Art. 106 § 1 kpa stanowi zaś, że jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Natomiast zgodnie z art. 106 § 5 kpa zajęcie stanowiska przez ten organ następuje w drodze postanowienia, na które służy stronie zażalenie. Oczywiście, skoro zajęcie stanowiska w rozumieniu art. 106 § 1 kpa stanowi pojęcie zbiorcze obejmujące także i wyrażenie zgody, jak w sprawie niniejszej, to uznać należy, że organ prawidłowo uznał, że zgoda Ministra Obrony Narodowej powinna zostać wyrażona w formie postanowienia przewidzianej przez przepis art. 106 § 5 kpa.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy wskazać należy, że Sąd uznał zarzut naruszenia art. 29 ustawy w zw. z art 106 kpa za niezasadny. Zgodnie z brzmieniem art. 29 ustawy, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 22 stycznia 2010 r., w sytuacji wyjątkowej dyrektor oddziału regionalnego Agencji, za zgodą Ministra Obrony Narodowej, może wydać decyzję o prawie zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, na czas oznaczony, innej osobie niż żołnierz służby stałej. Wskazać należy, że zgodnie bowiem z utrwaloną linią orzeczniczą tego przepisu, ustawodawca rozstrzygnięcie określonych w nim spraw powierzył dyrektorowi oddziału regionalnego WAM. Przepis ten przewiduje również obowiązek porozumienia organu decyzyjnego z Ministrem Obrony Narodowej, ale nakazowi temu nie nadaje charakteru bezwzględnego i nie łączy go z każdym rozstrzygnięciem sprawy. Zgoda Ministra Obrony Narodowej jest jednym z dwóch obligatoryjnych warunków udzielenia zezwolenia w przedmiocie prawa zamieszkania w wojskowym lokalu mieszkalnym.

Obowiązek współdziałania wskazanych organów powstaje jednak nie w chwili złożenia wniosku, lecz dopiero w późniejszym stadium postępowania, po zakwalifikowaniu takiego wystąpienia do pozytywnego załatwienia. Wystąpienie do Ministra Obrony Narodowej o zgodę na wydanie decyzji jest zatem zasadne dopiero w przypadku zaistnienia sytuacji wyjątkowej i w razie zamiaru wydania na rzecz skarżącej decyzji o prawie dalszego zamieszkiwania w spornym lokalu mieszkalnym.

Z przepisu tego wynika zatem obowiązek współdziałania, ustanowiony w przepisie art. 106 § 1 i 5 kpa. Przepis ten normuje jednak wyłącznie kwestie proceduralne związane z obowiązkiem współdziałania organu właściwego do wydania decyzji (załatwienia sprawy) i sam w sobie nie rodzi ani obowiązku jego podejmowania, ani też nie stanowi podstawy prawnej wszczynania czynności mających na celu współdziałanie z innym organem przy wydawaniu decyzji (zob. J Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C. H. Beck, Warszawa 2011, str. 415). Obowiązek współdziałania zmienia zakres właściwości organów, ponieważ jeden ze współdziałających organów nie może wydać prawidłowo decyzji bez udziału drugiego organu, natomiast organ współdziałający, nie będąc organem właściwym do wydania decyzji w sprawie, swoim stanowiskiem może wpływać na załatwienie sprawy przez organ właściwy. Dotyczy to w szczególności decyzji wymagających uzgodnienia (zgody organu współdziałającego), co do których odmowa uzgodnienia przez organ współdziałający wyłącza możliwość wydania w sprawie decyzji pozytywnej dla strony, której wniosek wszczął postępowanie administracyjne.

Z powyższych konstatacji można wysnuć dwa podstawowe wnioski. Po pierwsze skoro obowiązek uzgodnienia decyzji wpływa na właściwość organów administracyjnych, to przepisy prawa materialnego nakładające obowiązek współdziałania w tym zakresie wykładane muszą być ściśle, tj. z wyłączeniem wykładni rozszerzającej, sięgania po analogię czy też inne pozagramatyczne reguły interpretacyjne. Z tego punktu widzenia należy stwierdzić, że przepis art. 29 ustawy w sposób wyraźny odnosi się do decyzji o prawie zamieszkiwania w lokalu a nie do decyzji w sprawie zamieszkiwania w lokalu, jakiego dotyczy sporne unormowanie. Z jego literalnego brzmienia wynika, że ograniczał on jedynie uprawnienie dyrektora oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej do suwerennego podejmowania decyzji pozytywnej dla strony (o przydziale lokalu), natomiast pozostawiał poza sferą zainteresowania Ministra Obrony Narodowej przypadki podejmowania przez dyrektora oddziału terenowego decyzji negatywnej (innej niż decyzja o prawie do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, podległym Wojskowej Agencji Mieszkaniowej). W takim wypadku należało przyjąć, że obowiązek współdziałania wskazanych organów nie został w sposób wyraźny ukonstytuowany w przepisie prawa materialnego.

Po drugie z zasady współdziałania organów administracyjnych w przypadku decyzji, dla których przepis prawa materialnego wymaga zgody innego organu (odmiennie niż w przypadku, gdy przepis wymaga jedynie stanowiska takiego organu), wynika, że ewentualna zgoda organu współdziałającego nie jest dla organu decyzyjnego wiążąca. Nawet zatem w razie pozytywnego dla strony stanowiska Ministra Obrony Narodowej kierownik oddziału terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej nie jest pozbawiony prawa do samodzielnej oceny wniosku pod kątem czy zachodzi przesłanka "sytuacji wyjątkowej", o której mowa jest w przepisie art. 29 ustawy.

Organ współdziałający w tym wypadku z woli ustawodawcy nie przedstawia bowiem ani swojej opinii ani stanowiska, mogącego mieć znaczenie dla treści decyzji, która ma zostać podjęta, ale jedynie wyraża zgodę na proponowaną przez organ właściwy (zamierzoną uprzednio) pozytywną dla strony decyzję.

Zaskarżone postanowienie Ministra Obrony Narodowej zostawało wydane w celu stworzenia organowi Wojskowej Agencji Mieszkaniowej możliwości prawnej do wydania decyzji o przydziale z jej zasobów mieszkania osobie innej niż żołnierz służby stałej. Stosowna decyzja o prawie zamieszkania może być wydana tylko w sytuacji wyjątkowej, przy czym jedynie na czas określony - art. 29 ustawy z 1995 r. - i to za zgodą Ministra Obrony Narodowej. W niniejszej sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S., chcąc przydzielić lokal mieszkalny skarżącej w oparciu o przepisy ustawy z 1995 r. musiał o taką zgodę wystąpić do Ministra Obrony Narodowej. Uczynił to w piśmie z dnia [...] lutego 2013 r. , którym przekazał do akceptacji Ministrowi Obrony Narodowej wniosek N. S., równocześnie wnioskując o wyrażenie zgody na wydanie decyzji o prawie do zamieszkiwania we wskazanym lokalu, na czas oznaczony - 3 lata.

Wskazać należy, że z treści niniejszego przepisu wprost wynika, iż zgoda wyrażona przez Ministra Obrony Narodowej może dotyczyć jedynie decyzji określającej prawo do zamieszkiwania na czas oznaczony, przy czym przepis nie wskazuje granic tego okresu - ani minimalnego, ani maksymalnego. Ustawa również nie wymaga, aby strona określała czas, na jaki ubiega się o przyznanie prawa zamieszkiwania. Niesłusznie więc wywodzi się w skardze, że profesjonalnemu pełnomocnikowi uniemożliwiono doprecyzowanie wniosku strony w zakresie oznaczenia maksymalnego 10-letniego okresu.

Podzielić należy stanowisko organu, że argumentacja, jakoby doręczenie postanowienia z dnia [...] marca 2013 r. jedynie skarżącej uniemożliwiło pełnomocnikowi wypowiedzenie się co do zgłoszonego żądania w zakresie czasu, na jaki miałoby zostać przyznane jej prawo do zamieszkiwania w lokalu, zawarta została dopiero na etapie wnoszenia skargi. Po doręczeniu tego postanowienia pełnomocnikowi skarżącej, w dniu [...] kwietnia 2013 r., w wystosowanym przez niego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w żaden sposób nie została wyartykułowana kwestia okresu, na jaki przyznane zostało stronie prawo do zamieszkiwania w lokalu. Zarówno strona, jak i pełnomocnik mieli możliwość podniesienia jej na wcześniejszym etapie postępowania, z możliwości tej jednak nie skorzystali. Ponadto podkreślić należy, że organem rozstrzygającym o przydzieleniu prawa zamieszkiwania w niniejszej sprawie jest Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S. i wszelkie ewentualne naruszenia prawa lub interesu prawnego będzie mogła skarżąca wykazać w skardze na tę decyzję.

Odnosząc się zaś do zarzutu nieuwzględnienia przez organ art. 661 § 1 kc to podzielić należy stanowisko, że jest on chybiony bowiem prawa zamieszkiwania przez oznaczony czas, przyznawanego w trybie ustawy o zakwaterowaniu SZ RP, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, decyzją dyrektora oddziału regionalnego WAM, nie należy utożsamiać z najmem. Nie ma też przepisu, który do przedmiotowego prawa nakazywałby stosować przepisy o najmie. Dopiero od 1 lipca 2010 r. art. 29 ust. 1 ww. ustawy stanowi, że dyrektor oddziału regionalnego może wynająć lokal mieszkalny na czas oznaczony osobie innej niż żołnierz zawodowy, o ile w garnizonie są zaspokojone potrzeby mieszkaniowe żołnierzy zawodowych. Ponadto, zgodnie z art. 29 a - który również wszedł w życie dnia 1 lipca 2010 r. - do osób innych niż żołnierze zawodowi, które zajmują lokale mieszkalne będące w zasobie mieszkaniowym i internatowym Agencji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie mają zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego. Minister Obrony Narodowej, wydając zaskarżone postanowienie o wyrażeniu zgody, nie mógł więc uwzględnić treści art. 661 § 1 kc.

Zgodzić się należy również z organem, że uzasadnienie skargi w dużej mierze dotyczy postępowania, jakie prowadził Dyrektor Oddziału Regionalnego WAM w S., albo postępowań, jakie toczyły się wcześniej nie zaś do postępowania w sprawie Ministra Obrony Narodowej, który w sprawie miał charakter organu jedynie współdziałającego. Postanowienie Ministra Obrony Narodowej, które, mimo że odnosi się do istoty sprawy o przyznanie prawa zamieszkiwania, to - zgodnie z art. 106 § 5 kpa - jest samodzielnie zaskarżalne. Z tych względów, przy kwestionowaniu postanowienia Ministra Obrony Narodowej, zarzut naruszenia art. 40 § 2 kpa, polegający na nieodręczeniu pełnomocnikowi strony pisma przez Dyrektora Oddziału Regionalnego WAM w S. jest nietrafny.

Postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2013 r., którego dotyczy zaskarżone postanowienie zostało przez organ doręczone skarżącej [...] marca 2013 r., a jej pełnomocnikowi [...] kwietnia 2013 r. Prawne skutki doręczenia postanowienia, w tym rozpoczęcie biegu terminu zaskarżenia, nastąpiły więc dopiero z chwilą doręczenia pisma pełnomocnikowi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 marca 1998 r., II SA 157/98, LEX nr 41938).

Zgodzić się należy również z organem, że odpowiednie stosowanie do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przepisów o odwołaniach oznacza niemożliwość orzekania na podstawie art. 138 § 2 kpa - ze względu na brak cechy dewolutywności. Stąd też konstrukcja rozstrzygnięć podejmowanych po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie może być tożsama z rozstrzygnięciami podejmowanymi przez organy II instancji, po rozpatrzeniu odwołania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 1999 r., II SA 655/99, publ. LEX nr 46800).

Reasumując, stwierdzić należy, że wydane przez Ministra Obrony Narodowej postanowienie jest prawidłowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa zarówno co do przepisów prawa materialnego, jak również co do przepisów postępowania administracyjnego, w takim stopniu, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z przytoczonych powodów na podstawie art. 132 i art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.