Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 538/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48  ust. 1  pkt 3
journal: Dz.U. 2013 poz 947
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Korycka sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. Ł. na decyzję Inspektor Sanitarny z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za niezastosowanie się do nakazu czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] października 2020r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. na rzecz POKA Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Łodzi kwotę [...](dwa tysiące osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

II SA/Bd 538/21

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2020 r., nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. działając na podstawie art. 48a ust. 1 pkt. 3 w zw. art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zabieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 z późn.zm) w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem epidemii (Dz.U. 2020, poz. 1356 z późn.zm.), wymierzył [...] spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Ł. karę pieniężną w wysokości [...] zł za niezastosowanie się do zakazu prowadzenia działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

W uzasadnieniu decyzji Organ wskazał, że na skutek anonimowego zgłoszenia, w dniu 18/19 września 2020 r. upoważnieni pracownicy Powiatowej Stacji Sanitarno - Epidemicznej w T. przeprowadzi w lokalu B. D. C. przy ul. [...] w T. interwencyjną kontrolę sanitarną. Z uwagi na godziny nocne (od 23:50 do 00:30) oraz specyfikę kontrolowanego obiektu (alkohol) kontrolę przeprowadzono w asyście funkcjonariuszy Komendy Miejskiej P. w T..

W trakcie kontroli stwierdzono, że w lokalu na wydzielonej powierzchni ok. 60 m˛ tańczyło ok. 40 osób (bez zachowania dystansu społecznego). Prowadzący zabawę taneczną DJ ogłosił, że z uwagi na przeprowadzaną kontrolę prosi uczestników o założenie maseczek. Dopiero wtedy większość tańczących założyło ochrony ust i nosa. Ustalenia stanu faktycznego potwierdza protokół interwencyjnej kontroli sanitarnej nr [...].

Z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie powyższej decyzji, odstąpiono od wymogów związanych z zapewnieniem stronie czynnego udziału w postępowaniu, o czym uczyniono adnotację urzędową w aktach sprawy (art. 10 § 2 i 3 k.p.a.).

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. nie uwzględnił uwag wniesionych do protokołu interwencyjnej kontroli przez obecnego podczas kontroli managera lokalu - dotyczących przekształcenia parkietu tanecznego w salę konsumpcyjną - jako nie oddających stanu faktycznego, zastanego podczas kontroli.

Zdaniem organu I instancji firma [...] Spółka z o.o. w Ł. stworzyła istotne i realne ryzyko dla innych osób narażając je na zakażenie COVID-19, dopuszczając do prowadzenia dyskoteki w B. D. C. w T..

W odwołaniu od powyższej decyzji [...] Spółka z o.o. w Ł. zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu i wydanie decyzji w dniu [...] października 2020 r., podczas gdy strona nie została zawiadomiona o zgromadzeniu przez Organ I instancji materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co de facto uniemożliwiło wypowiedzenie się stronom co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji;

2. art. 10 § 2 k.p.a. poprzez odstąpienie od zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu podczas, gdy nie zaistniała sytuacja niecierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego ani też nie wystąpiło ryzyko wystąpienia niepowetowanej szkody materialnej, gdyż sprawa ma charakter majątkowy, a jej przedmiotem jest nałożenie kary administracyjnej, tym samym nie wystąpiły przesłanki do ograniczenia podstawowych praw stron postępowania administracyjnego i odstąpienia od stosowania przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zasady wysłuchania wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a.;

3. art. 7 k.p.a., to jest naruszenia zasady prawdy obiektywnej, w związku z art. 81 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie decyzji w przedmiocie nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej, podczas gdy Strona przestrzegała wszelkich wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego dla lokali gastronomicznych, a tym samym nie doszło do naruszenia przepisów prawa powszechnie obowiązującego;

4. art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie sprawy, przejawiające się m.in. w błędnym uznaniu przez organ I instancji, że w lokalu gastronomicznym prowadzona była dyskoteka, w sytuacji, gdy od dnia [...] maja 2020 r. Strona prowadziła wyłącznie sprzedaż produktów alkoholowych do konsumpcji na miejscu, parkiet muzyczny wyłączony był całkowicie z użytku, obsługa lokalu przestrzegała wszelkich zasad sanitarnych, w lokalu nie przekroczono dozwolonej przepisami sanitarnymi liczby osób, zapewniony był dla klientów lokalu płyn do dezynfekcji, a pracownicy nosili maseczki ochronne, co w konsekwencji spowodowało dokonanie rażąco dowolnych i wybiórczych ustaleń faktycznych, polegających na przyjęciu, iż Strona nie dostosowała się do wprowadzonych ograniczeń;

5. art. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez Organ I instancji nie był wystarczający do jednoznacznego ustalenia jaką działalność prowadzi Strona w lokalu przy ul. [...] w T.;

6. art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji;

7. w wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, także rażące naruszenie art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy;

8. art. 45 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji na adres siedziby spółki, w sytuacji, gdy Strona działalność w T. przy ul. [...] prowadzi poprzez swój Oddział, zarejestrowany w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, na adres którego Organ powinien dokonywać doręczeń;

9. art. 189f § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa,

10. art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. w zw. z art. 108 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne, niepoparte wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, podczas gdy wszechstronna analiza okoliczności sprawy oparta na prawidłowej ocenie interesu Skarżących i uwzględniająca wyjątkowy charakter nadania rygoru wykonalności decyzji nieostatecznej, prowadzi do wniosku, iż w sprawie brak jest przesłanek do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności.

Ponadto skarżąca zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego:

• art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej wprowadzonych na podstawie art. 46 a i art. 46 b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r., poz. 1239 z późn. zm.) przez § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji gdy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej ustanowione zostały bez podstawy prawnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ ograniczenie podstawowych praw i wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może zostać nałożone wyłącznie na podstawie ustawy, a nie na podstawie aktu prawnego niższej rangi;

• art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2019 r. poz. 1239 z późn. zm.) w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych bez wyznaczenia konkretnych ram czasowych dla tego zakazu, w sytuacji, gdy na podstawie pkt 2 art. 46b w/w rozporządzenia można ustanowić wyłącznie czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a nie całkowicie uniemożliwić przedsiębiorcom prowadzenia konkretnej działalności, co prowadzi do konstatacji, iż zastosowany przez Organ § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów został wydany bez podstawy prawnej z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na Stronę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...].02.2021 r., nr [...], znak: [...], wew. 293 utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy potwierdził, że w wyniku czynności kontrolnych w dniach [...].09.2020 r. i [...].09.2020 r. stwierdzono m.in., iż w lokalu B. D. C. odbywała się dyskoteka, na powierzchni tanecznej (ok. 60 m˛) tańczyło ok. 40 osób bez zachowania dystansu społecznego, co stanowi naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U z 2020 r., poz. 1356).

Zgodnie z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia do odwołania ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r., poz. 1292 ze zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych. Stwierdzona w dniu [...].09.2020 r. i [...].09.2020 r. nieprawidłowość udokumentowana została protokołem kontroli sanitarnej interwencyjnej nr [...] z dnia [...].09.2020 r. Przedmiotowy dokument w ocenie organu administracji został sporządzony prawidłowo, w pełni odpowiada warunkom określonym w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm.) dla tego rodzaju dokumentu i posiada cechy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 ww. ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r. (sygn. II GSK 760/08) wyjaśnił, że "Protokół obrazuje stan faktyczny, który później może być trudny, czy nawet niemożliwy do odtworzenia, zatem stanowi istotny dowód w sprawie".

W ocenie Inspektor Sanitarny protokół kontroli sanitarnej interwencyjnej potwierdza w sposób spójny i jednoznaczny fakt wystąpienia w obiekcie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania prawa.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji wyjaśnił, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. z uwagi na fakt, iż załatwienie sprawy nie cierpiało zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla zdrowia i życia ludzkiego w postępowaniu administracyjnym poprzedzającym wydanie decyzji nr [...] z dnia [...].10.2020 r. odstąpił od wymogów związanych z zapewnieniem czynnego udziału w postępowaniu, co zgodnie z art. 10 § 3 K.p.a. zostało utrwalone w postaci adnotacji służbowej. Przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poświęcone karom administracyjnym mają na celu natychmiastowe zdyscyplinowanie do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. Szybkość postępowania w tym aspekcie oznaczała skuteczność w zapobieganiu dalszego rozprzestrzeniania się wirusa SARS-CoV-2. Jeżeli organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej planowałby zawiadomić stronę o wszczęciu postępowania i umożliwić jej aktywny udział w postępowaniu, to stosownie do art. 10 § 1 K.p.a. wymagałoby to przyznania odpowiednio długiego terminu na zapoznanie się z aktami, co byłoby działaniem kolidującym z szybkością postępowania w przedmiotowych sprawach. Postępowanie prowadzone przez organ I instancji miało charakter działania w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane było na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego związanego z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2.

Podstawą wymierzenia kary pieniężnej jest nieprzestrzeganie zakazu w zakresie prowadzenia dyskoteki, co zostało jednoznacznie stwierdzone przez przedstawicieli Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. podczas przeprowadzania czynności kontrolnych w dniach [...].09.2020 r. i [...].09.2020 r. Mając powyższe na względzie, przestrzeganie wytycznych Głównego Inspektora Sanitarnego nie zwalnia przedsiębiorcy z obowiązku przestrzegania innych przepisów prawa, bowiem przedsiębiorca zobowiązany jest do znajomości przepisów prawa związanych z wykonywaną przez siebie działalnością oraz ponosi pełną odpowiedzialność za spełnienie wymagań określonych w przepisach prawa.

W ocenie Inspektor Sanitarny zapisy protokołu bezsprzecznie potwierdzają, iż w lokalu B. D. C. w T., należącym do firmy [...] Spółka z o.o. w Ł. w dniu 18/19.09.2020 r. odbywała się dyskoteka. Wobec powyższego, niezrozumiałym jest dla organu odwoławczego twierdzenie strony, iż organ I instancji błędnie uznał, że w lokalu prowadzona była dyskoteka. Przeprowadzenie zatem dodatkowego dowodu w postaci przesłuchania strony nie mogłoby podważyć ustaleń Państwowej Inspekcji Sanitarnej, przy czym art. 86 k.p.a. stosowany jest w przypadku niewyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co w przedmiotowym przypadku nie miało miejsca.

Zdaniem Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, zaskarżona decyzja zawiera prawidłowe uzasadnienie faktyczne i prawne. Organ I instancji wskazał fakty, które uznał za udowodnione, dowody na których się oparł stwierdzając, iż kluczowym źródłem do ustalenia stanu faktycznego był protokół kontroli sanitarnej interwencyjnej nr [...] z dnia [...].09.2020 r., a także wyjaśnił podstawę prawną decyzji z przytoczeniem adekwatnych przepisów prawa. Wobec powyższego, zarzut należy uznać za bezzasadny.

Strona mając na względzie naruszenie przepisów k.p.a. wskazuje również rażące naruszenie art. 6 k.p.a. stanowiącego, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy, jednak w ocenie Inspektor Sanitarny ww. zarzut jest bezzasadny, gdyż działania Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. opierały się na obowiązujących przepisach prawa.

W odwołaniu strona wskazała również na naruszenie art. 45 k.p.a. poprzez nieprawidłowe doręczenie zaskarżonej decyzji na adres siedziby spółki, w sytuacji gdy strona działalność w T. prowadzi poprzez swój Oddział, zarejestrowany w rejestrze przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego, na adres którego organ powinien dokonywać doręczeń. Zdaniem organu II instancji nie ulega wątpliwości, iż B. D. C. w T. należy do firmy [...] Spółka z o.o. w Ł.. Spółka z o.o. posiada osobowość prawną, a zgodnie z zapisami art. 45 k.p.a., jednostkom organizacyjnym i organizacjom społecznym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby. Zgodnie z obowiązującą zasadą, siedzibą jednostki posiadającej osobowość prawną jest miejscowość, w której ma siedzibę jej organ zarządzający, wobec czego należy uznać, że kierowanie korespondencji przez organ I instancji na adres siedziby spółki było właściwe.

Twierdzenie strony, jakoby został naruszony art. 189f § 1 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa należy zdaniem organu odwoławczego uznać za bezzasadny, gdyż w przedmiotowym przypadku brak było podstaw do zastosowania art. 189 f § 1 pkt 1 K.p.a. ponieważ waga naruszenia prawa spowodowana zachowaniem strony nie była znikoma. Firma [...] Spółka z o.o. prowadząc działalność w postaci dyskoteki stworzyła realne, wysokie ryzyko zakażenia swoich klientów wirusem SARS-CoV-2, co w konsekwencji prowadzi do rozprzestrzeniania się epidemii. Ważnym aspektem w przedmiotowej sprawie jest fakt, iż ograniczanie transmisji wirusa SARS-CoV-2 odbywa się poprzez proste działania prewencyjne, takie jak np. zachowanie dystansu społecznego, który w przypadku tańca jest wykluczony i niesie za sobą wysokie ryzyko rozprzestrzeniania się epidemii. Ponadto, stosowanie środków ochrony osobistej (osłony) ust i nosa poza miejscem konsumpcji przez klientów lokalu w bardzo dużym stopniu ogranicza transmisję wirusa COVID-19, gdyż przedmiotowy wirus rozprzestrzenia się drogą kropelkową. Uwzględniając powyższe oraz Ogłoszony na obszarze Rzeczypospolitej [...] stan epidemii i konieczność podejmowania działań związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, niezbędne było zastosowanie przez organ I instancji sankcji o charakterze pieniężnym, ze względu na ochronę zdrowia i życia publicznego.

Nadto [...] Spółka z o.o. w odwołaniu podniosła, iż naruszony został art. 6, 7, 8 i 77 k.p.a. w związku z art. 108 §1 k.p.a. poprzez przedwczesne, niepoparte wszechstronną analizą zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego uznanie, iż w sprawie zachodzą przesłanki do nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. Inspektor Sanitarny podkreślił jednak, iż zgodnie z art. 48 a ust. 4 ustawy z dnia [...] grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, decyzja w sprawie kary pieniężnej podlega natychmiastowemu wykonaniu z dniem jej doręczenia. Przedmiotowe przepisy mają na celu natychmiastowe zdyscyplinowanie do przestrzegania przepisów prawa w trosce o zdrowie i życie innych ludzi.

Zaskarżonej decyzji zarzucono również rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będącego następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego w postaci art. 22 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej wprowadzonych na podstawie art. 46 a i 46 b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi przez § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji gdy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej ustanowione zostały bez podstawy prawnej, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ ograniczenie podstawowych praw i wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może zostać nałożone wyłącznie na podstawie ustawy, a nie na podstawie aktu prawnego niższej rangi.

Mając na uwadze powyższy zarzut organ odwoławczy stwierdził, iż organ administracji publicznej nie jest upoważniony do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów prawnych, a tym bardziej do badania ich zgodności z Konstytucją RP, jest natomiast zobligowany do stosowania obowiązujących przepisów prawa. Wobec powyższego, rozpatrywanie przedmiotowego zarzutu uważa się za bezzasadne.

W odwołaniu zarzucono również naruszenie art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w związku z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych bez wyznaczenia konkretnych ram czasowych dla tego zakazu w sytuacji, gdy na podstawie pkt 2 art. 46 b ww. rozporządzenia można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a nie całkowicie uniemożliwić przedsiębiorcom prowadzenia konkretnej działalności, co prowadzi do konstatacji, iż zastosowany przez organ § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. został wydany bez podstawy prawnej, z przekroczeniem ustawowego upoważnienia a tym samym nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na stronę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

Mając powyższe na względzie organ odwoławczy stwierdził, iż organy administracji publicznej, jak zaznaczono powyżej, nie są upoważnione do badania prawidłowości wydawanych przez organy władzy państwowej aktów prawnych, wobec czego przedmiotowy zarzut należy uznać za bezpodstawny. Jednakże Inspektor Sanitarny zwrócił uwagę, iż zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych jest wprowadzony przez niniejsze rozporządzenie do odwołania, co zakreśla okres czasu, którego koniec jest uzależniony od rozwoju sytuacji epidemiologicznej.

W skardze do Sądu [...] Spółka z o.o. w Ł. decyzji organu odwoławczego zarzuciła rażące naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, powtarzając też zarzuty i ich uzasadnienie zawarte w odwołaniu:

• art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] października 2020 r., pomimo niezapewniania stronie czynnego udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, podczas gdy strona nie została zawiadomiona o zgromadzeniu przez Organ I instancji materiału dowodowego przed wydaniem decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] października 2020 r., co de facto uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się odnośnie zebranych dowodów i zgłoszenie ewentualnych wniosków dowodowych przed wydaniem decyzji;

• art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. z dnia [...] października 2020 r. pomimo odstąpienia od zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu podczas, gdy w przedmiotowej sprawie nie zaistniała sytuacja niecierpiąca zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego ani też nie wystąpiło ryzyko wystąpienia niepowetowanej szkody materialnej, gdyż sprawa ma charakter majątkowy, a jej przedmiotem jest nałożenie kary administracyjnej, natomiast kara administracyjna ma charakter następczy w stosunku do ewentualnego naruszenia i prewencyjny, a tym samym nie wystąpiły przesłanki do ograniczenia podstawowych praw stron postępowania administracyjnego i odstąpienia od stosowania przez organ podstawowych zasad postępowania administracyjnego tj. zasady czynnego udziału stron w postępowaniu i zasady wysłuchania wyrażonych w art. 10 § 1 k.p.a.;

• art. 7 k.p.a., to jest naruszenia zasady prawdy obiektywnej, w związku z art. 81 k.p.a., poprzez nieprawidłowe uznanie, że zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwolił na wydanie decyzji,

• art. 7 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 k.p.a. oraz 80 k.p.a. poprzez zaniechanie ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, niedokonanie wszechstronnej i swobodnej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, a tym samym niedostateczne wyjaśnienie sprawy,

• art. 86 k.p.a., poprzez zaniechanie przesłuchania strony postępowania w sytuacji, gdy materiał dowodowy zgromadzony przez Organ I instancji nie był wystarczający do jednoznacznego ustalenia jaką działalność prowadzi Strona w lokalu przy ul. [...] w T.;

• art. 8 k.p.a. i 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w niej zbyt ogólnych stwierdzeń, które w żadnej części uzasadnienia nie zostały rozwinięte i zdefiniowane, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do obywateli do organów państwowych oraz de facto uniemożliwia stronom kontrolę zaskarżonej decyzji;

• art. 189 f § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieodstąpienie od nałożenia kary administracyjnej ze względu na znikomą wagę naruszenia prawa;

• w wyniku naruszenia wskazanych wyżej przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, także rażące naruszenie art. 6 k.p.a.

Ponadto zarzucono rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, będące następstwem nieprawidłowego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a także błędnego zastosowania prawa materialnego:

• art. 22 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej wprowadzonych na podstawie art. 46 a i art. 46 b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, przez § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, w sytuacji gdy ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej ustanowione zostały bez podstawy prawnej z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, ponieważ ograniczenie podstawowych praw i wolności obywatelskich, w tym wolności działalności gospodarczej może zostać nałożone wyłącznie na podstawie ustawy, a nie na podstawie aktu prawnego niższej rangi;

• art. 22 w zw. z art. 233 ust. 3 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za niezastosowanie się do ograniczeń w prowadzeniu działalności gospodarczej w sytuacji gdy nie wprowadzano na terenie Rzeczpospolitej Polskiej stanu nadzwyczajnego, a tym samym niedozwolone jest naruszanie podstawowych standardów i praw w zakresie działalności gospodarczej, a podejmowanie, wykonywanie i zakończenie prowadzenia działalności gospodarczej powinno być wolne dla każdego na równych prawach;

• art. 46 b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. poprzez wprowadzenie całkowitego zakazu prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych bez wyznaczenia konkretnych ram czasowych dla tego zakazu, a także bez wyznaczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców, które ewentualnie mogą zostać ograniczone w sytuacji, gdy na podstawie pkt 2 art. 46 b w/w rozporządzenia można ustanowić wyłącznie czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców, a nie całkowicie uniemożliwić przedsiębiorcom prowadzenia konkretnej działalności, co prowadzi do konstatacji, iż zastosowany przez Organ I i II instancji § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. został wydany bez podstawy prawnej z przekroczeniem ustawowego upoważnienia, a tym samym nie istnieje podstawa prawna do nałożenia na Stronę administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 (§ 1). Stan ten zastąpił wcześniej wprowadzony stan zagrożenia epidemicznego (rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r.; Dz. U. z 2020 r., poz. 433). W związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca dokonał nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Zgodnie z dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. przepisem art. 46a, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego;

2) rodzaj stosowanych rozwiązań – w zakresie określonym w art. 46b – mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Z kolei w dodanym z dniem 8 marca 2020 r. do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi art. 46b zapisano, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a Rada Ministrów może ustanowić m. in.:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4 (czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się; czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych; czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy; zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności; obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów; nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi; obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych);

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

W myśl natomiast art. 46 ust. 4 ustawy w rozporządzeniach, o których mowa w ust.1 i 2, można ustanowić:

1) czasowe ograniczenie określonego sposobu przemieszczania się,

2) czasowe ograniczenie lub zakaz obrotu i używania określonych przedmiotów lub produktów spożywczych,

3) czasowe ograniczenie funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy,

4) zakaz organizowania widowisk i innych zgromadzeń ludności,

5) obowiązek wykonywania określonych zabiegów sanitarnych, jeżeli wykonanie ich wiąże się z funkcjonowaniem określonych obiektów produkcyjnych, usługowych, handlowych lub innych obiektów,

6) nakaz udostępnienia nieruchomości, lokali, terenów i dostarczenia środków transportu do działań przeciwepidemicznych przewidzianych planami przeciwepidemicznymi,

7) obowiązek przeprowadzenia szczepień ochronnych, o których mowa w ust. 3 oraz grupy osób podlegające tym szczepieniom, rodzaj przeprowadzanych szczepień ochronnych,

- uwzględniając drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuację epidemiczną na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii.

Administracyjną karę pieniężną nałożono na skarżącą spółkę na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Przepis ten stanowi: kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000 zł do 30.000 zł (ust. 1 pkt 3). Kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny (ust. 3 pkt 1). Na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1 - 6 i 8 - 12 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zostało wydane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, które w § 7 ust. 1 ustanowiło czasowy (do odwołania) zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2019 r., poz. 1292ze zm.) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu dyskotek i klubów nocnych.

Zdaniem organów orzekających w sprawie, zakaz ustanowiony w powyższym rozporządzeniu został przez skarżącą spółkę naruszony, a okoliczność ta determinowała nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Analizując podstawę prawną wydanych w sprawie decyzji zauważyć należy, że art. 31 ust. 3 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Oznacza to, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności. A więc, tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być zawarte w rozporządzeniu.

Należy również podkreślić, że przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Stąd też zasadnym jest zaakcentowanie, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania.

W tej materii, na tle odwołania się organów orzekających do zakazów określonych w aktach podustawowych (rozporządzeniach), podzielić należy stanowisko wyrażone w szeregu uzasadnień wyroków sądów administracyjnych, w których wskazano, że wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS CoV-2 zerwano z opisanymi wyżej konstytucyjnymi regułami. Wprowadzone ograniczenia wolności i praw wynikają bowiem z aktu rangi rozporządzenia, czyli aktu podustawowego.

W związku z powyższą konstatacją wskazać należy, że przyjęta przez ustawodawcę technika legislacyjna nowelizacji ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dokonana ustawą z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r., poz. 374 ze zm.) i kolejnymi ustawami, nie polegała na wprowadzeniu ograniczeń w zakresie korzystania z praw i wolności jednostki poprzez przyjęcie stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych, przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania szczegółowych zagadnień technicznych na poziomie rozporządzenia. Polegała ona wyłącznie na przypisaniu wprost Radzie Ministrów kompetencji do bezpośredniego wprowadzania takich ograniczeń, bez dostatecznego zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Zgodnie z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP, ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolności i prawa określone w art. 22 (wolność działalności gospodarczej), art. 41 ust. 1, 3 i 5 (wolność osobista), art. 50 (nienaruszalność mieszkania), art. 52 ust. 1 (wolność poruszania się i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), art. 59 ust. 3 (prawo do strajku), art. 64 (prawo własności), art. 65 ust. 1 (wolność pracy), art. 66 ust. 1 (prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy) oraz art. 66 ust. 2 (prawo do wypoczynku). W myśl art. 2 ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1897), stan klęski żywiołowej może być wprowadzony dla zapobieżenia skutkom katastrof naturalnych oraz w celu ich usunięcia. Przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniami sił natury m. in. masowe występowanie chorób zakaźnych ludzi (art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o stanie klęski żywiołowej). Zakres dopuszczalny ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej został natomiast szczegółowo wymieniony w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej.

Należy zwrócić uwagę, że wprowadzone przepisem art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi z dniem 8 marca 2020 r. ograniczenia, nakazy i zakazy stanowią powtórzenie ograniczeń wolności i praw człowieka określonych w art. 21 ust. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Podjęte działania legislacyjne stworzyły więc taki stan prawny w zakresie ograniczenia wolności i praw człowieka, który w istocie odpowiada regulacjom obowiązującym w stanie klęski żywiołowej, choć stan ten nie został wprowadzony. Jak wskazano wyżej, konstytucyjnie dopuszczalne jest wprowadzanie takich ograniczeń tylko w ustawie, z zachowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, a nie w art. 228 ust. 5 Konstytucji RP, bez naruszenia istoty danego konstytucyjnego prawa lub wolności i z zachowaniem wszelkich relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem opisanych w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Natomiast z perspektywy art. 92 ust. 1 Konstytucji RP zasadnicze znaczenie ma to, że zawierające upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów do wydania rozporządzenia przepisy (art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) nie zawierają jakichkolwiek wytycznych.

Z art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP wynika tymczasem wprost, że upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Przez "wytyczne" należy rozumieć merytoryczne wskazówki dotyczące treści norm prawnych, które mają znaleźć się w wydawanym rozporządzeniu. Takich wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków określonych w upoważnieniu zawartym w art. 46b pkt 2-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi właściwie nie ma. W tym zakresie upoważnienie ustawowe określa jedynie organ właściwy do wydania rozporządzenia (art. 46a) oraz zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu (art. 46b pkt 2-12). Nie wskazuje natomiast wytycznych, co do wymaganych poszczególnych treści mających być przedmiotem regulacji w rozporządzeniu. Zawarte w art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi stwierdzenie, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" oraz "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie realizuje zawartego w ustawie zasadniczej wymogu wskazania wytycznych. W konsekwencji nie spełnia ono warunków wymaganych przez art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

Takich wytycznych nie można także odnaleźć w zakresie przedmiotowym ujętym w art. 46b pkt 1 czy pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Z treści zawartego w tym przepisie upoważnienia wynika, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a (a więc w przepisie zawierającym jedynie pozór wytycznych) Rada Ministrów może ustanowić ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4., czy czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Upoważnienie w tym zakresie zawiera więc wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów, także czy czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców (a więc konieczności uwzględnienia w rozporządzeniu drogi szerzenia się zakażeń i chorób zakaźnych oraz sytuacji epidemicznej na obszarze, na którym ogłoszono stan zagrożenia epidemicznego lub stan epidemii). Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi rozporządzenie Rady Ministrów z 7 sierpnia 2020 r. nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych.

Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art.22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności. Taką regulację zawierało rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 7 sierpnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

W kontekście opisanych ograniczeń i zakazów należy wskazać, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi zezwalało Radzie Ministrów (art. 46b pkt 1 tej ustawy) na ustanowienie w rozporządzeniu "czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy".

Rada Ministrów mogła również na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Oba te upoważnienia ustawowe pozwalają ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej wyłącznie czasowo. Nie pozwalają one natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej wynikającej z zastosowanego rozporządzenia, a polegającej w istocie na ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej poprzez jej zakazanie.

Treść omawianego rozporządzenia ingeruje w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP, z którego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej.

Należy podkreślić, że istotą wolności działalności gospodarczej jest podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej wolne dla każdego na równych prawach (art. 2 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców). Stąd też wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami od dnia 31 marca 2020 r. zakaz wykonywania określonych w nich rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w naturę wolności działalności gospodarczej określonej art. 22 Konstytucji RP.

Sąd nie ma wątpliwości, że prawodawca może ingerować w opisaną wyżej istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP. Zakaz naruszania istoty wolności i praw konstytucyjnych nie ma, co do zasady, zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika wprost, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

W związku z tym warunkiem konstytucyjnym umożliwiającym ingerencję w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanym w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie powinien wkraczać w materię stanowiącą istotę wolności działalności gospodarczej.

Z całą mocą należy podkreślić, że o ile oceniane zakazy, nakazy i ograniczenia były w ocenie Sądu w składzie rozpoznającym sprawę merytorycznie uzasadnione, o tyle tryb ich wprowadzenia doprowadził do naruszenia podstawowych standardów konstytucyjnych i praw w zakresie wolności działalności gospodarczej. Dlatego stosując konstytucyjną zasadę określoną w art. 178 Konstytucji RP (zasada podlegania sędziów w sprawowaniu urzędu tylko Konstytucji oraz ustawom), Sąd odmówił zastosowania wskazanych wyżej regulacji zawartych we wskazanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, czego przy orzekaniu nie mogły uczynić organy administracji publicznej procedujące w sprawie.

W konsekwencji należało uznać brak podstawy do nałożenia na stronę kary administracyjnej.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

Sąd stwierdził jednocześnie, że z wyżej wskazanych przyczyn brak jest podstaw prawnych do kontynuowania postępowania administracyjnego, wobec czego na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. postępowanie to umorzył (punkt drugi sentencji wyroku). Wyjaśnić bowiem należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest swoistym przeniesieniem na grunt postępowania sądowoadministracyjnego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Wydane orzeczenie sądu zastępuje więc rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości lub w części, kończąc tym samym postępowanie administracyjne.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. wobec uwzględnienia skargi w całości.