Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1092/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń (spr.) Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Beata Łomnicka Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 lutego 2018 r. sprawy ze skargi P. N. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 13 czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...] nakazał [...]. P. N. dokonać rozbiórki obiektu budowlanego p.n[...] położonego na działce nr ewid.[...] w Grzechyni, wykonanego bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz niezgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego, dla obszaru obejmującego wieś Grzechynia.

Po rozpoznaniu odwołania P. N. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 czerwca 2016 r., znak [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że na materiał dowodowy składają się wypisy z ewidencji gruntów dla działek nr [...], [...] i [...] w Grzechyni, akty zgonów osób widniejących w ewidencji gruntów jako władających działką nr [...] oraz kopia zawiadomienia M. K. zamieszkałej w [...] o obowiązku ustanowienia pełnomocnika do doręczeń oraz wypis i wyrys z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego dla obszaru obejmującego wieś Grzechynia zatwierdzonego Uchwałą nr 11.10.2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim (Dz.U. 2015 r. poz. 326).

W dniu [...] listopada 2015 r. przeprowadzona została kontrola na działce nr [...] w Grzechyni. W jej toku ustalono, że na w/w działce znajduje się obiekt w postaci budowli stanowiącej sześć filarów murowanych z kamienia osadzonych na fundamencie betonowym, których konstrukcja została usztywniona sklepieniem łukowym nad którym wykonano dwa otwory w kształcie łuku (wycinka koła). Całość konstrukcji została zwieńczona ścianą w kształcie trójkąta z otworem, zabezpieczona dachówką ceramiczną. Wewnątrz konstrukcji wykonano schody z betonu które prowadzą do lasu (dz. [...]) i stanowią połączenie komunikacyjne działek [...] z działką nr ewid [...] w Grzechyni. Obiekt posiada wymiary zewnętrzne 4,5 m x 6,5 m i wysokość 13,3 m i posiada napis [...]. Ustalono, że w obiekcie zainstalowana jest instalacja elektryczna oraz że obiekt w świetle posiada wymiary 2,20 m x 3,70 m. Wewnątrz budowli nad schodami wykonano stropodach łukowy z cegły. Zrobiono zdjęcia obiektu budowlanego oraz szkic sytuacyjny na kopii mapy do celów projektowych. Obecny w trakcie kontroli Inwestor oświadczył, że przedmiotowy obiekt budowlany wykonał w 2013 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę.

[...]INB po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym. Za strony postępowania uznani zostali władający działką nr [...] w Grzechyni oraz inwestor budowy obiektu budowlanego P. N.. Z uwagi na charakter samoistnego posiadania w przypadku ustalenia, że część z posiadaczy samoistnych ujawniona w ewidencji gruntów zmarła PINB odstąpił od poszukiwania następców prawnych. Dla przedmiotowej działki nie jest prowadzona księga wieczysta. Uznać tym samym należy, że jej stan prawny nie jest uregulowany w sposób prawidłowy.

PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania administracyjnego. Niewątpliwie w stanie faktycznym sprawy miała miejsce budowa obiektu budowlanego [...] na działce nr ewid.[...] w Grzechyni.

Ustawa Prawo budowlane, nie definiuje pojęcia "bramy". Koniecznym w tym względzie zdaniem organu jest posiłkowanie się definicją słownikową oraz orzecznictwem sądowym i administracyjnym. Zgodnie z definicją zawartą w słowniku języka polskiego on-line pod pojęciem bramy rozumie się ruchome zamknięcie otworu wejściowego i wjazdowego do budynku, ogrodu, podwórza itp. lub przejście w murach obronnych prowadzące w obręb twierdzy lub miasta. Brama to otwór stanowiący wjazd lub wejście na jakiś zamknięty, wydzielony teren, czyli jest to granica między jedną przestrzenią a drugą jak brama wejściowa. Brama może być tylko otworem, przejściem, które jest puste lub zamknięte drzwiami. Przykładem takiego obiektu budowlanego jest np. Brama Floriańska. W związku z powyższym bramę uznać należy za budowlę, o której mowa w art. 3 ust. 3 u.p.b., tj. każdy obiekt budowany (art. 3 ust. 1 u.p.b.) niebędący budynkiem lub obiektem malej architektury, jak obiekty liniowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r. poz. 2255) w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzemieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz art. 35 o treści ustawa wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2017 r. Dlatego też w sprawie zastosowanie będą miały przepisy w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. odmiennym niż w czasie orzekania przez PINB.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Zauważyć należy, że budowa bramy o wymiarach 4,5 m x 6,5 m i wysokości 13.3 m nie należy do kategorii obiektów budowlanych zwolnionych z obowiązku uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę. W świetle powyższego stwierdzić należy, że [...] P. N. winien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę bramy [...]. Inwestor nie legitymuje się jednak taką decyzją.

Organ nadzoru budowlanego jest władny do wszczęcia procedury legalizacyjnej dopiero w przypadku ustalenia, że zrealizowany obiekt jest zgodny z przepisami, regulującymi kwestie zagospodarowania przestrzennego oraz z przepisami odrębnymi, w tym przepisami techniczno-budowlanymi.

W sprawie nie zaistniały przesłanki pozwalające na wszczęcie procedury legalizacyjnej, bowiem obiekt zlokalizowany jest na działce nr [...] położonej w Grzechyni. Działka ta znajduje się, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Grzechynia ZL - tereny lasów, niewielka część działki leży w liniach rozgraniczających drogę o symbolu [...] przeznaczonej na drogi wewnętrzne (pismo Burmistrza Makowa Podhalańskiego z dnia [...] lutego 2016 r. znak: [...]; k: 24 akt PINB). Zgodnie z treścią § 22 planu zagospodarowania przestrzennego, jako przeznaczenie podstawowe tych terenów ustala się tereny lasów oraz z podstawowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony terenów wprowadza się zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się realizację ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach, ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym do narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, oraz obiektów małej architektury. Obiekty takie mają być dostosowane do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego, z zachowaniem przepisów odrębnych. Ponadto w jednostce strukturalnej KDW dopuszczona jest lokalizacja dróg i urządzeń obsługi komunikacji.

W ocenie [...]INB bezspornym jest, że wybudowany obiekt nie spełnia podstawowego przeznaczenia, gdyż bezsprzecznie nie jest obiektem służącym działalności leśnej. Nie można uznać, że zalicza się do którejś z kategorii obiektów przeznaczenia uzupełniającego, jak ścieżki rowerowe czy piesze, nie można go również uznać za obiekt małej architektury czy ścieżkę dydaktyczną czy przyrodniczą. Przedmiotowy obiekt, jak wynika z materiału dowodowego, nie może zostać zaliczony do kategorii małych obiektów budowlanych z uwagi na jego gabaryty 4,5 m x 6,5 m w obrysie murów zewnętrznych oraz 13.3 m wysokości. W ocenie organów nadzoru budowlanego nie może zostać również uznany za fragment ścieżki dydaktycznej lub przyrodniczej. Przyjmuje się, że ścieżka przyrodnicza, zastępowana nazwą ścieżka dydaktyczna, w swojej nazwie wskazuje na główny cel tworzenia tego typu ścieżek- edukację. Ścieżka dydaktyczna jest trasą pokonywaną najczęściej pieszo w celach edukacyjnych. Rolą ścieżek dydaktycznych jest edukacja poprzez umożliwienie poznania najciekawszych obiektów historycznych, przyrodniczych lub kulturowych na danym terenie. Nie można uznać, że wymurowana z kamienia konstrukcja z dwoma otworami w kształcie łuku, zwieńczona ścianą w kształcie trójkąta z wewnętrznymi schodami z betonu, na której umieszczono napis [...], ma jakąś wartość edukacyjną. Z ustalonego stanu faktycznego nie wynika również aby obiekt ten razem z innymi podobnymi tworzył tematycznie powiązaną całość, o wartości edukacyjnej. Bez sprzecznie nie jest również związany z gospodarką leśną. Obiekt nie spełnia tym samym przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w w/w akcie prawa miejscowego. Z powyższego jednoznacznie wynika, że realizacja bramy na działce nr ewid.[...] w Grzechyni nie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, tym samym brak jest podstaw do zastosowania przepisu art. 48 u.p.b. ust. 2 i 3 u.p.b. a organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu.

Organ nadzoru budowlanego, z uwagi na to że brak jest jakichkolwiek możliwości prowadzenia procedury legalizacyjnej prawidłowo odstąpił od badania zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami odrębnymi, w tym techniczno-budowlanymi. Kwestia ewentualnych naruszeń przepisów techniczno-budowlanych pozostaje bez wpływu na treść zarówno niniejszego rozstrzygnięcia jak i zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu wyjaśniono, iż nie zasługują one na uwzględnienie. PINB nie naruszył art. 6 k.p.a. poprzez skierowanie obowiązku rozbiórki do Inwestora budowy bramy. Zgodnie, bowiem z art. 52 u.p.b. adresatem obowiązku może być inwestor, właściciel lub zarządca. Jak wynika z wypisu z ewidencji gruntów działka nr [...] nie ma założonej księgi wieczystej, ani właściciela jedynie posiadaczy samoistnych. Za uzasadnione uznać należy nałożenie obowiązku na Inwestora budowy obiektu budowlanego. W pewnych sytuacjach zobowiązanym do likwidacji samowoli budowlanej będzie inwestor niebędący jednocześnie właścicielem nieruchomości ( wyrok NSA z 21 listopada 2001 r. sygn. akt SA/Rz 597/00, LexPolonica 354876). Uznać należy w szczególności, iż będzie to dopuszczalne w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie nakazu rozbiórki na właściciela nieruchomości byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę, stanowiłoby również nieuzasadnione zwolnienie inwestora, który działał w warunkach samowoli budowlanej i to on powinien ponieść wszystkie niedogodności związane z wykonaniem rozbiórki. Tym bardziej obowiązek rozbiórki powinien zostać nałożony na inwestora w sytuacji, gdy organ administracji publicznej nie jest w stanie ustalić w sposób pewny osoby właściciela nieruchomości, na której wybudowano obiekt. Nieuregulowany stan prawny własności nieruchomości nie może bowiem chronić sprawcy samowoli budowlanej od konsekwencji administracyjnych z tego powodu (vide wyrok NSA z 24 maja 2016 r. sygn. akt II OSK 2319/14, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie organów nadzoru budowlanego P. N. ma w świetle powyższego faktyczną i prawną możliwość wykonania nałożonego na niego obowiązku. Brak jest natomiast podstaw do zobowiązania posiadaczy samoistnych działki nr [...] w Grzechyni do wykonania rozbiórki przedmiotowej bramy wniesionej przez P. N. i stanowiącej cześć kompleksu wykorzystywanego przez niego do sprawowania [...]

W ocenie [...]INB stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy i wyczerpujący, organ I instancji ustalił miejsce wykonania bramy - działkę nr [...] w Grzechyni, czas jej powstania - 2013 r. oraz inwestora budowy [...]. P. N.. Na podstawie przeprowadzonej [...] listopada 2015 r. kontroli organy nadzoru budowlanego określiły wymiary oraz funkcje obiektu budowlanego. Nie doszło tym samym do naruszenia norm art. 7 i 77 k.p.a. Przywołany w uzasadnieniu decyzji reportaż telewizyjny nie stanowił podstawy do określenia stanu faktycznego w sprawie, a jedynie dodatkowy materiał dowodowy, wykazujący, że P. N. nadal użytkuje działkę nr [...] w Grzechyni oraz okoliczne działki, na których znajduje się kompleks funkcjonujący pod nazwą [...] wykorzystywany do sprawowania [...]

Za błędne nie można również uznać przywołanie przepisów ustawy o lasach, służy ona bowiem do określenia na czym polega prowadzenie gospodarki leśnej oraz uprawnienia Lasów Państwowych jako organu sprawującego nadzór nad prawidłową gospodarką leśną zarówno na działkach należących Skarbu Państwa jak i osób prywatnych.

W ocenie [...]INB brak jest podstaw do wyłączenia PINB od załatwienia sprawy.

Opisaną decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie P. N., zarzucając jej naruszenie:

< art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uniemożliwienie inwestorowi legalizacji obiektu budowlanego,

< art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku Kodeks cywilny poprzez skierowanie nakazu rozbiórki do osoby, która nie jest właścicielem nieruchomości,

< art. 7 oraz 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego, poprzez brak ustalenia stanu faktycznego sprawy, w szczególności charakteru i przeznaczenia obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki,

< art. 50 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ustalenie elementu stanu faktycznego sprawy w oparciu o treść [...], zamiast zeznań osób wezwanych do ich złożenia w trybie przewidzianym w Kodeksie postępowania administracyjnego, przy czym materiał ten nie stanowił części akt postępowania oraz nie został zakomunikowany jego stronom,

< art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz zasady ogólne administracyjnego wyrażonej w art. 10 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez błędne ustalenie kręgu stron postępowania,

< art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego brak przedstawienia prawidłowego uzasadnienia zaskarżonej decyzji administracyjnej,

< art. 24 § 1 pkt 1 oraz 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego poprzez nie wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej od udziału w postępowaniu w niniejszej sprawie.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej oraz o uchylenie poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę, że organy nadzoru budowlanego zarówno stopnia powiatowego jak i wojewódzkiego w sposób błędny dokonały ustalenia, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest niezgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wskazał, że rozważania w powyższym zakresie organy nadzoru budowlanego ograniczyły do analizy przeznaczenia podstawowego terenu, na którym wzniesiono przedmiotowy obiekt, pomijając uzupełniające przeznaczenie terenu, w którym dopuszcza się m. in. obiekty małej architektury i ścieżki dydaktyczne. Zdaniem skarżącego wykładnia przepisów planu miejscowego winna być jak najszersza i liberalna. Organ nadzoru budowlanego winien zezwolić na przedłożenie zaświadczenia o zgodności inwestycji z planem miejscowym. Zarzucono również błędne poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie [...]. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego brał udział w powstaniu tego [...], dlatego powinien być wyłączony od rozpoznania niniejszej sprawy. Ponadto zaskarżona decyzja jest niewykonalna, bowiem inwestor nie dysponuje prawem do terenu.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Stosownie do art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.,) właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Jak stanowi art. 48 ust. 2 P.b., jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1:

1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności:

a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo

b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,

2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem

- właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych.

W myśl art. 48 ust. 3 P.b., w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Zgodnie z art. 48 ust. 4 P.b., w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Natomiast przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w ust. 3, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeżeli budowa nie została zakończona (art. 48 ust. 5 P.b.).

Zaskarżona decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Tryb postępowania zastosowany przez organy nadzoru budowlanego był prawidłowy.

Zasadą wynikającą z art. 28 ust. 1 P.b. jest, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W art. 29 P.b. ustawodawca zawarł katalog obiektów i robót budowlanych, których wykonanie nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę.

Ponieważ sporna inwestycja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Słusznie organy nadzoru budowlanego za podstawę prawną rozstrzygnięcia przyjęły art. 48 P.b.

W toku postępowania organy jednoznacznie ustaliły, że inwestor P. N. wybudował , bez uzyskania pozwolenia na budowę [...] w Grzechyni.

PINB dokonał prawidłowej kwalifikacji przedmiotu postępowania, jakim była budowa obiektu budowlanego: [...] na działce nr ewid.[...] w Grzechyni. Bramę uznać należy za budowlę, o której mowa w art. 3 ust. 3 u.p.b., tj. każdy obiekt budowany (art. 3 ust. 1 u.p.b.) niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak obiekty liniowe, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową.

W świetle powyższych ustaleń, znajdujących odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym, nie budzi zastrzeżeń dokonana przez organy nadzoru budowlanego kwalifikacja obiektu, jako budowli o której mowa w art. 3 ust 3 ustawy prawo budowlane.

Orzeczenie nakazu rozbiórki przewidzianego w art. 48 ust. 1 P.b. nie jest bezwzględnym obowiązkiem w tym sensie, że przed jego wydaniem należy zweryfikować, czy możliwa jest legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Jednak legalizacja warunkowana jest przede wszystkim łącznym spełnieniem przesłanek, wymienionych w art. 48 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 P.b. Budowa musi być zatem zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem albo z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a albo lit. b P.b.), a ponadto nie może naruszać przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b.). Dopiero w przypadku łącznego zrealizowania tych wymogów właściwy organ nadzoru budowlanego może podjąć dalsze czynności, zmierzające do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, zaczynając od wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych (art. 48 ust. 2 in fine P.b.), określając jednocześnie stosowne wymagania i nakładając obowiązek przedłożenia wymaganych prawem dokumentów (art. 48 ust. 3 P.b.). Co za tym idzie w sytuacji, gdy na danym terenie obowiązuje miejscowym plan zagospodarowania przestrzennego już samo stwierdzenie niezgodności budowy z tym planem, a zatem niezrealizowanie przesłanki, o której mowa w art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b., wyklucza możliwość legalizacji samowoli budowlanej i oznacza konieczność wydania decyzji nakazującej rozbiórkę na podstawie art. 48 ust. 1 P.b. Tylko jednoznaczne ustalenia, że samowolnie wybudowana część obiektu nie pozostaje w sprzeczności z obowiązującym planem - wyznaczającym aktualny ład przestrzenny - pozwolą na zastosowanie środków legalizacyjnych. Organ jest przy tym zobligowany do respektowania postanowień miejscowego planu zagospodarowania, gdyż zapisy tego planu, uchwalonego i opublikowanego zgodnie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym mają moc powszechnie obowiązującą na obszarze objętym planem (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 2561/11, Lex Omega nr 1219117; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 27 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Op 354/12, Lex Omega nr 1234433; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Go 265/09, Lex Omega nr 563680). Zbadanie zgodności budowy zrealizowanej w warunkach samowoli budowlanej z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przed przystąpieniem do legalizacji obiektu jest zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego.

Z wyraźnego brzmienia art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b. wynika wyłącznie obowiązek badania zgodności budowy z obowiązującym planem miejscowym, a zatem tym, który pozostaje w mocy w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego. Wcześniejszy stan prawny, a w szczególności uregulowania przepisów prawa miejscowego, które obowiązywały w czasie realizacji samowoli budowlanej nie mają znaczenia dla możliwości jej legalizacji. Z istoty legalizacja zmierza do doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem obowiązującym w dacie orzekania, nie zaś w dacie popełnienia samowoli (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1291/14, Lex Omega nr 2034037). Z brzmienia przepisu art. 48 ust. 2 P.b. wynika, że organ dokonuje oceny możliwości legalizacji budowy w oparciu o aktualnie obowiązujące przepisy prawa, a nie na podstawie przepisów obowiązujących w dacie popełnienia samowoli budowlanej. Ocena ta także dotyczy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1979/12, Lex Omega nr 1502247; zob. także wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w Gliwicach, z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt II SA/Gl 77/16, Lex Omega nr 2078028; w Warszawie, z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 99/14, Lex Omega nr 1468454; w Gorzowie Wielkopolskim, z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Go 316/12, Lex Omega nr 1224003 oraz w Krakowie, z dnia 20 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 130/12, Lex Omega nr 1138528).

Inwestycja położona jest na terenie, objętym planem miejscowym, uchwalonym uchwalą Rady Miejskiej w Makowie Podhalańskim Nr II.10.2014 z dnia 17 grudnia 2014 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego miejscowość Grzechynia w gminie Maków Podhalański (Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2015 r., poz. 326) . Stosownie do treści planu, część działki nr [...] we wsi Grzechynia, która jest zabudowana spornym obiektem, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem "ZL", tj. na terenach lasów, ponadto niewielka część działki leży w liniach rozgraniczających drogę o symbolu [...]" to jest terenach dróg wewnętrznych.

Ustalenia szczegółowe dla jednostki ZL (§ 22)

1. Wyznacza się tereny lasów, oznaczone na rysunku planu symbolem ZL , oraz tereny zalesień, które oznaczono na rysunku planu symbolem ZL1, z podstawowym przeznaczeniem pod lasy. W celu ochrony tych terenów wprowadza się zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej.

2. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach, ustala się możliwość realizacji :

- nie wyznaczonych na rysunku planu ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach leśnych;

-ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji to jest szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych;

-obiektów małej architektury

3. Warunkiem lokalizacji obiektów i urządzeń towarzyszących w ramach przeznaczenia uzupełniającego wymienionego w ust 2 jest dostawanie do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego z zachowaniem, określonych w przepisach odrębnych warunków udostępniania lasów.

4. W sytuacji braku możliwości prowadzenia sieci i urządzeń infrastruktury technicznej poza terenami lasów, dopuszcza się ich realizację w terenach ZL i ZL1 na warunkach i zgodnie z przepisami odrębnymi.

Ustalenia szczegółowe dla jednostki KDW (§ 25)

1. Wyznacza się tereny komunikacji z podstawowym przeznaczeniem pod drogi oraz obiekty i urządzenia obsługi komunikacji , oznaczone na rysunku planu symbolami ....

7. Jako przeznaczenie uzupełniające w terenach komunikacji, ustala się możliwość realizacji:

- zieleni urządzonej wraz z obiektami małej architektury;

- ciągów pieszych i ścieżek rowerowych;

- małych obiektów budowlanych (przystanki autobusowe, budki telefoniczne itp) zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębnymi;

- sieci, urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej;

- urządzeń ochrony przed hałasem i wibracjami

Jak słusznie wskazały organy obu instancji, obiekt położony zgodnie z zapisem mpzp w terenie ZL – lasów oraz z podstawowym przeznaczeniem pod lasy nie spełnia podstawowego przeznaczenia planu, gdyż bezsprzecznie nie jest obiektem służącym działalności leśnej. Nie można uznać, że zalicza się do którejś z kategorii obiektów przeznaczenia uzupełniającego, jak ścieżki rowerowe czy ciągi piesze, nie można go również uznać za obiekt małej architektury czy ścieżkę dydaktyczną bądź przyrodniczą. Przedmiotowy obiekt, jak wynika z materiału dowodowego, nie może zostać zaliczony do kategorii małych obiektów budowlanych z uwagi na jego gabaryty 4,5 m x 6,5 m w obrysie murów zewnętrznych oraz 13.3 m wysokości. Obiekt dokładnie skontrolowano i opisano w trakcie kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu [...] listopada 2015 r.

"[...] nie spełnia również przeznaczenia dopuszczalnego, o którym mowa w akcie prawa miejscowego. Z tych względów jednoznaczne jest, że realizacja bramy na działce nr ewid.[...] w Grzechyni nie jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym,

Należy podzielić ocenę wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że legalizacja spornej bramy nie była możliwa z uwagi na treść art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. a P.b., co za tym zaś idzie - nie było również możliwości wdrożenia trybu legalizacji inwestycji albowiem nie ziściła się podstawowa przesłanka dopuszczalności legalizacji samowoli budowlanej w postaci zgodności zrealizowanej inwestycji z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Organy obu instancji dokładnie badały tę okoliczność. Działka [...] w Grzechyni znajduje się, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Grzechynia ZL - tereny lasów, niewielka część działki leży w liniach rozgraniczających drogę o symbolu [...] przeznaczonej na drogi wewnętrzne. W celu ochrony tych terenów wprowadza się zakaz realizacji nowej zabudowy za wyjątkiem obiektów i urządzeń służących bezpośrednio działalności leśnej. Jako przeznaczenie uzupełniające dopuszcza się realizację ścieżek rowerowych i ciągów pieszych po istniejących traktach, ogólnodostępnych urządzeń turystyki, sportu i rekreacji tj. szlaków turystycznych, ścieżek zdrowia, tras biegowych w tym do narciarstwa biegowego, tras do jazdy konnej, ścieżek dydaktycznych i przyrodniczych, oraz obiektów małej architektury. Obiekty takie mają być dostosowane do charakteru i wymogów przeznaczenia podstawowego, z zachowaniem przepisów odrębnych. Ponadto w jednostce strukturalnej KDW dopuszczona jest lokalizacja dróg i urządzeń obsługi komunikacji.

Stwierdziwszy ten fakt organy nadzoru budowlanego były zobligowane do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę spornego obiektu na podstawie art. 48 ust. 1 P.b.

Skoro w rozpatrywanej sprawie konieczne było wydanie nakazu rozbiórki do rozważenia pozostaje, czy zaskarżona decyzja nakłada ten obowiązek na właściwą osobę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Suchej Beskidzkiej w decyzji Nr [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], nakazał dokonanie rozbiórki P. N.. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 13 czerwca 2017 r. Nr [...], znak: [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości, że inwestorem bramy był P. N. , co wynikało z jasnych i kompletnych ustaleń poczynionych w trakcie postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu organy słusznie orzekły o nałożeniu obowiązku wykonania rozbiórki na inwestora P. N..

Krąg podmiotów, do których może być skierowana decyzja o rozbiórce określa art. 52 P.b. Stosownie do niego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Przepis ten wymienia w pierwszej kolejności inwestora i do niego trafnie skierowano decyzję. Art. 52 P.b. należy interpretować w taki sposób, aby doprowadzić do wydania wykonalnego nakazu rozbiórki, tj. aby nakaz rozbiórki został skierowany do takiej osoby, która ma realną możliwość jego wykonania. Jeżeli zatem ustalono inwestora samowoli budowlanej, który jest w posiadaniu nieruchomości, to jego należy brać go pod uwagę w pierwszej kolejności i to właśnie na niego należy nałożyć obowiązek rozbiórki. Słusznie zatem Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że co do zasady decyzje powinny być skierowane do inwestora, tym bardziej w sytuacji, gdy inwestor wybudował samowolnie obiekt budowlany bez zgody właściciela nieruchomości. W takim bowiem przypadku nałożenie obowiązku rozbiórki na właściciela byłoby dla niego nieuzasadnionym obciążeniem, narażałoby na koszty i dolegliwą procedurę. Nieuregulowany stan prawny nieruchomości nie może chronić sprawcy samowoli od konsekwencji administracyjnych z tego powodu.

W zaskarżonej decyzji znalazły się kompletne ustalenia ( dokonane w zgodzie z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a i w oparciu o prawidłowo zebrane dowody) odnośnie tego, że sporna brama została zrealizowana bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, co w dostateczny sposób wyjaśniało wybór trybu, o którym mowa w art. 48 P.b.

Bezzasadne są również zarzuty skargi dotyczące naruszenia innych przepisów proceduralnych, które były podnoszone również w odwołaniu od decyzji I instancji. Organ II instancji szczegółowo i trafnie, w zgodzie z art. 107 § 3 k.p.a. odniósł się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nie było żadnych podstaw do wyłączenia organu bądź jego pracownika od załatwienia sprawy, bowiem przesłanki art. 25 § 1 i 24 § 1 k.p.a. nie są spełnione w rozpatrywanej sprawie.

Mając powyższe na uwadze Sąd skargę oddalił, za podstawę przyjmując art. 151 p.p.s.a.