Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 3409/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6551
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174, art. 176 par. 1 pkt 2, art. 183 par. 1, art. 207 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 42, art. 43, art. 44 par. 1-4
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Wegner Sędzia NSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson Protokolant asystent sędziego Jarosław Lubryczyński po rozpoznaniu w dniu 21 października 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 11 stycznia 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 988/16 w sprawie ze skargi R. L. na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu z dnia 18 lipca 2017 r. nr BDSPB02-68/2016 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 11 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 988/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę R. L. (dalej: skarżąca, strona) na postanowienie Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu (dalej: organ odwoławczy, Dyrektor OR ARiMR) z 18 lipca 2016 r. w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

Wyrok zapał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Postanowieniem z 18 lipca 2016 r. Dyrektor OR ARiMR na podstawie art. 134 w zw. z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 20016 r., poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.) stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu z 9 maja 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzono, że decyzja nie została odebrana przez stronę, mimo dwukrotnego awizowania przesyłki (11 maja 2016 r. i 19 maja 2016 r.) i w dniu 30 maja 2016 r. została zwrócona do nadawcy. Organ stwierdził, że doręczenie przesyłki nastąpiło na podstawie art. 44 k.p.a. regulującego instytucję doręczenia zastępczego. Strona nie spełniła warunków zachowania terminu na złożenie odwołania, które należało złożyć w terminie 14 dni licząc od dnia 26 maja 2016 r. Odwołanie powinno zostać złożone najpóźniej w dniu 8 czerwca 2016 r. Nadanie środka zaskarżenia 13 czerwca 2016 r. oznacza, że został on wniesiony 5 dni po terminie.

Ponieważ skarżąca nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania organ orzekł o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano również, że z art. 58 k.p.a. wynika, że przywrócenie uchybienia terminu może nastąpić wyłącznie na prośbę strony, wyłączona została możliwość wszczęcia z urzędu postępowania o przywrócenie terminu.

W uzasadnieniu skargi do WSA, w której wniesiono o zmianę zaskarżonego postanowienia poprzez uznanie, że odwołanie od decyzji z 9 maja 2016 r. zostało wniesione w terminie i nakazanie organowi II instancji jego merytorycznego rozpatrzenia, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy organowi II instancji do ponownego rozpatrzenia, skarżąca zawarła merytoryczne zarzuty dotyczące decyzji z 9 maja 2016 r. Odnośnie zaskarżonego postanowienia stwierdziła, że odwołanie zostało – wbrew twierdzeniom organu – wniesione w terminie, bowiem decyzja została osobiście odebrana przez męża skarżącej 30 maja 2016 r., a termin na wniesienie odwołania upływał w dniu 14 czerwca 2016 r. Wniesienie odwołania 13 czerwca 2016 r. w urzędzie pocztowym świadczy zatem o zachowaniu terminu.

Uzasadniając oddalenie skargi Sąd I instancji wskazał, że z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, że zaskarżona decyzja została prawidłowo przesłana na adres skarżącej (ul. [...]), na który zostało skierowane do skarżącej zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego z dnia 8 lutego 2016 r. W piśmie z dnia 16 lutego 2016 r. skarżąca poinformowała organ o pobycie u syna w miejscowości Kościerzyna, nie wskazała jednak nowego adresu do doręczeń.

Z adnotacji doręczyciela placówki pocztowej wynika, że przesyłki nie doręczono 11 maja 2016 r., pozostawiono ją na okres 14 dni do dyspozycji adresata w UP [...]. Doręczyciel opatrzył przesyłkę pieczęcią "Nie zastałem adresata. Awizo doręczyłem/włożyłem do skrzynki na listy dnia 11.05.16". Przesyłka była powtórnie awizowana w dniu 19 maja 2016 r. Natomiast w dniu 30 maja 2016 r., z uwagi na nieodebranie przesyłki, nastąpił jej zwrot z adnotacją "nie podjęto w terminie". W ocenie WSA organ wykazał skuteczne doręczenie decyzji skarżącej w dniu 25 maja 2016 r. w terminie 14 dni od dnia awizowania przesyłki. Odwołanie zostało złożone po terminie w dniu 13 czerwca 2016 r. W dniu 30 maja 2016 r. w siedzibie organu I instancji odebrana została jedynie kopia decyzji. Od daty tej skarżąca błędnie obliczyła termin 14 dniowy na złożenie odwołania. Stwierdzenie uchybienia terminu zobowiązuje organ do wydania postanowienia uniemożliwiającego rozpatrzenie odwołania. Podnoszone w skardze okoliczności mogą stanowić podstawę do ubiegania się o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ale skarżąca z wnioskiem takim nie wystąpiła.

R. L., reprezentowana przez radcę prawnego ustanowionego w ramach prawa pomocy, wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Bydgoszczy z 11 stycznia 2017 r., którą zaskarżyła to orzeczenie w całości, zarzucając mu:

1. Naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 w zw. z 129 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie uchybienia terminu do złożenia odwołania i oddalenie odwołania jako wniesionego przez skarżącą z naruszeniem terminu do jej złożenia w sytuacji nieprawidłowego (bezskutecznego) doręczenia zastępczego,

b) art. 44 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skarżącej skutecznie doręczono decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu z 9 maja 2016 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej poprzez doręczenie zastępcze,

2. Naruszenie prawa materialnego w postaci art. 8 k.p.a. tj. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, a ponadto o zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. Na wezwanie Sądu I instancji pełnomocnik skarżącej oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor OR ARiMR w Toruniu wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie od skarżącej kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, można oprzeć stosownie do art. 174 p.p.s.a. na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec niestwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych. Skarga ta, oparta na obu podstawach prawnych określonych w art. 174 p.p.s.a., nie zasługuje na uwzględnienie.

Zważywszy na sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych w pierwszej kolejności rozważenia wymaga ocena spełnienia przez skargę kasacyjną ustawowych wymogów formalnych. Skarga kasacyjna jest bowiem szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. powinna ona zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; skargę kasacyjną można zaś oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a przedmiotem zarzutu mogą być tylko te przepisy, które zastosował Sąd I instancji lub które powinien był zastosować, lecz je pominął. Skarga kasacyjna winna być bowiem skierowana przeciwko przyjętej w zaskarżonym wyroku podstawie prawnej rozstrzygnięcia, co oznacza wymóg powołania w pierwszej kolejności przepisów normujących działalność orzeczniczą sądów administracyjnych, a w dalszej kolejności wskazania przepisów materialnego i/lub procesowego prawa administracyjnego. Sądy administracyjne nie stosują bowiem bezpośrednio przepisów prawa administracyjnego, lecz przyjmują je jako normatywny wzorzec kontroli działań lub zaniechań administracji publicznej i mogą je naruszyć poprzez naruszenie tego wzorca. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych – zdaniem skarżącego – przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Natomiast uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu. Sformułowanie zarzutu błędnej wykładni przepisu prawa materialnego zawsze powinno łączyć się z wykazaniem na czym polegało wadliwe odczytanie przez sąd I instancji znaczenia treści przepisu, a następnie konieczne jest podanie właściwego, zdaniem skarżącego, rozumienia naruszonego przepisu. Naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji). Z kolei zwrot "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" w odniesieniu do naruszenia przepisów prawa procesowego należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to, że na stronie skarżącej spoczywa obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (tak wyrok NSA z dnia 14 marca 2018 r., II FSK 2480/17, LEX nr 2475433). Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia: 5 sierpnia 2004 r., FSK 299/04 z glosą

A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r., GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., FSK 1657/04; 12 października 2005 r., I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., II GSK 18/06; 4 października 2006 r., I OSK 459/06, publ. w CBOSA).

Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i nie budzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega bowiem na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Nie jest powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych, ani też nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i snucie domysłów w zakresie uzasadnienia podstaw kasacyjnych (wyrok NSA z dnia 31 października 2017 r., I GSK 2343/15, LEX nr 2406293).

Wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie spełnia powyższych ustawowych wymogów formalnych, choć poszczególne zarzuty kasacyjne w różnym stopniu naruszają te wymogi. W pierwszej kolejności podnieść jednakże należy ogólną uwagę, odnoszącą się do wszystkich zarzutów kasacyjnych, a sprowadzającą się do stwierdzenia, że żaden z nich nie został powiązany z przyjętym za podstawę prawną zaskarżonego wyroku art. 151 p.p.s.a. ani też potencjalnie możliwym do zastosowania art. 145 § 1 p.p.s.a., co niewątpliwie stanowi wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej. Nie wystarczy bowiem wskazać przepisy administracyjne i podnieść, że zostały one w zaskarżonym wyroku naruszone, skoro sąd administracyjny nie stosuje tych przepisów wprost, lecz pośrednio, poprzez przyjęcie ich jako wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu.

Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 podjęta w pełnym składzie. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13, LEX nr 1682677), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 22 sierpnia 2012 r., I FSK 1679/11, LEX nr 1218340).

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż wszystkie zawarte w niej zarzuty okazały się nieuzasadnione.

Zasadą wynikającą z art. 42 i art. 43 k.p.a. jest doręczenie pisma adresatowi, a – w przypadku jego nieobecności – dorosłemu domownikowi. W sytuacji, w której nie można doręczyć pisma w sposób wskazany w tych przepisach, zastosowanie ma kluczowy w niniejszej sprawie art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 operator pocztowy przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia. Z kolei art. 44 § 4 k.p.a. stanowi, że pismo doręczone w ww. trybie pozostawia się w aktach sprawy, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1. Doręczenie to opiera się na domniemaniu prawnym, że przesyłka dotarła do rąk adresata (wyroki NSA: z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 186/18, z 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1160/20). Uznanie przesyłki za doręczoną w trybie art. 44 k.p.a. jest uwarunkowane łącznym spełnieniem przesłanek określonych w tym przepisie. Po pierwsze: niemożnością doręczenia pisma adresatowi pod prawidłowo oznaczonym adresem jego miejsca zamieszkania, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy. Po drugie: pozostawieniem przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym i dwukrotnym umieszczeniem zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 k.p.a. Po trzecie: upływem czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej oraz udokumentowaniem powyższego w materiale dowodowym sprawy, zwłaszcza zaś w tzw. zwrotnym potwierdzeniu odbioru dołączonego do doręczanej przesyłki (wyrok NSA z 27 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2171/19).

Przypomnieć trzeba, że przepis art. 44 § 4 k.p.a. konstruuje fikcję prawną doręczenia, z której wynika domniemanie skuteczności doręczenia pisma w trybie określonym w art. 44 § 1-4 k.p.a., mimo że jest oczywiste, iż pismo nie dotarło fizycznie do rąk adresata w terminie określonym w art. 44 § 1 k.p.a. Doręczenie dokonane w omawianym trybie stwarza domniemanie prawne skutecznego doręczenia pisma oparte na założeniu, że strona mogła zapoznać się z pismem awizowanym, a jeśli tego nie uczyniła, to nastąpiło to z przyczyn zawinionych lub niezawinionych leżących po jej stronie. Domniemanie prawne doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia jest niewzruszalne w tym sensie, że nie można skutecznie wykazywać, iż treść pisma nie dotarła do wiadomości adresata. Jest to bowiem przewidywany i dopuszczalny skutek zastosowania tej instytucji. Jednak następstwa tak skonstruowanego domniemania prawnego mogą być bardzo dotkliwe dla strony, szczególnie w sytuacjach kiedy strona nie dowie się o treści pisma w terminie umożliwiającym jej skuteczne działanie prawne. W związku z tym dopuszczalne jest obalenie domniemania doręczenia pisma z zastosowaniem fikcji doręczenia, przez wykazanie, że przepisy k.p.a. nie powinny być zastosowane z braku przesłanek, ponieważ możliwe było zastosowanie sposobów doręczenia pisma określonych w art. 42 albo w art. 43 k.p.a. Ponadto nawet jeżeli byłyby przesłanki zastosowania doręczenia zastępczego w trybie art. 44 k.p.a., to możliwe jest obalenie domniemania skuteczności takiego doręczenia, jeżeli okaże się, że samo zastosowanie art. 44 k.p.a. było wadliwe przez nieprzestrzeganie poszczególnych wymogów procedury doręczenia zastępczego. W związku z dotkliwością skutków doręczenia zastępczego zasady stosowania tej instytucji powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie jakiemukolwiek z wymogów procedury doręczenia zastępczego powoduje, że organ administracji publicznej nie może skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia pisma z zastosowaniem konstrukcji fikcji prawnej doręczenia na podstawie k.p.a. Natomiast jeżeli powyższe czynności wykonano prawidłowo, organ administracji uprawniony jest uznać pismo za doręczone stronie z upływem ostatniego dnia okresu czternastodniowego, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W sytuacji, gdy strona kwestionuje doręczenie zastępcze z zastosowaniem fikcji prawnej doręczenia na podstawie art. 44 § 1-4 k.p.a. poprawnie wypełniony druk zwrotnego potwierdzenia odbioru jest dowodem niezbędnym dla ustalenia czy spełnione zostały przesłanki doręczenia zastępczego.

W treści skargi kasacyjnej jej autor sugeruje, że skarżąca przebywała poza miejscem zamieszkania, a w miejscu jej zamieszkania pozostawał mąż, który gdyby zawiadomienie o przesyłce zostało umieszczone w skrzynce pocztowej, to by je odebrał.

W tym miejscu wskazać należy, że osoba należycie dbająca o swoje interesy powinna zabezpieczyć sposób odbioru korespondencji i przekazywania jej o tym informacji, zgodnie bowiem z art. 41 k.p.a., w toku postępowania strony oraz ich przedstawiciele i pełnomocnicy mają obowiązek zawiadomić organ administracji publicznej o każdej zmianie swego adresu, a zaniedbanie tego obowiązku sprawia, że doręczenie pisma pod dotychczasowym adresem ma skutek prawny. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca wskazała jakikolwiek inny adres poza tym, na który dokonano doręczenia decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Toruniu z dnia 9 maja 2016 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarżąca kasacyjnie nie zakwestionowała skutecznie domniemania prawnego doręczenia przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. Obalenie tego domniemania w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie może nastąpić poprzez gołosłowne stwierdzenie, że zawiadomienie o przesyłce nie zostało skutecznie złożone. Należy bowiem podkreślić, że zakwestionowanie fikcji doręczenia powinno nastąpić w przewidzianym do tego trybie wynikającym z art. 92 ustawy z 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 2188). Zgodnie z tym przepisem, zakwestionowanie poprawności doręczenia przesyłki przez operatora pocztowego musi zostać dokonane poprzez zgłoszenie temu operatorowi reklamacji. Reklamacja może zostać wniesiona nie później niż w terminie 12 miesięcy od dnia nadania przesyłki pocztowej. Dopiero rozpatrzenie reklamacji przez operatora pocztowego, który to podmiot w przeciwieństwie do organu administracji dysponuje danymi pozwalającymi na odniesienie się do zgłoszonych zarzutów, pozwoli ustalić, czy domniemanie doręczenia przesyłki zostało skutecznie zakwestionowane. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela przy tym pogląd NSA zawarty w postanowieniu z 4 grudnia 2014 r., I OSK 3019/14, LEX nr 1646157, zgodnie z którym właściwym sposobem podważenia skuteczności doręczenia (czy też wyjaśnienia jego okoliczności) powinno być postępowanie reklamacyjne przeprowadzone w urzędzie pocztowym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w razie ewentualnej niemożności ustalenia skuteczności awizacji w trybie przewidzianym w art. 92 Prawa pocztowego, organ byłby dopiero uprawniony do oceny, na podstawie innych środków dowodowych, czy doręczenie należy uznać za skuteczne. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w tej sprawie.

W tym stanie rzeczy brak jest podstaw do podważania skuteczności doręczenia skarżącej przesyłki zawierającej decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 maja 2016 r. w sposób przewidziany w art. 44 k.p.a.

Z uwagi na powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, że skarżąca uchybiła 14-dniowemu terminowi do wniesienia odwołania, a postanowienie stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania odpowiada prawu.

Wskazując na naruszenie przez Sąd I instancji art. 8 k.p.a. skarżąca kasacyjnie bliżej nie określiła przepisu, który jej zdaniem został naruszony. Przepis ten składa się z dwóch jednostek redakcyjnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano dlaczego zdaniem skarżącej kasacyjnie, pozytywna ocena Sądu I instancji działań organu nie zasługuje na uwzględnienie. Wynikające z art. 183 § 1 p.p.s.a. związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym – zdaniem skarżącej – uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (por. wyroki NSA z dnia 26 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4200/21 i z dnia 27 października 2021 r., sygn. akt II OSK 3725/18, CBOSA).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że uzasadnia to trudna sytuacja materialna skarżącej, której Sąd I instancji przyznał prawo pomocy w zakresie całkowitym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącej wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną na zasadzie prawa pomocy, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 254 § 1 i art. 258-261 p.p.s.a.