Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 589/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2008-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Wodne prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61, art. 7, art. 9, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 1a
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis, Sędziowie NSA Andrzej Wawrzyniak, Asesor WSA Olga Białek /sprawozdawca/, Protokolant Paweł Kysiak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 stycznia 2008 r. sprawy ze skargi Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. na decyzję Wojewody D. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia na uprawnionego do szczególnego korzystania z wód rzeki Sz. dla potrzeb "Stawów P." obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania przepompowni "[...]" I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza na rzecz strony skarżącej od Wojewody D. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Regionalny Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych we W. w piśmie z dnia 31 maja 2005 r. skierowanym do Starosty P. zawarł wniosek o "rewizję pozwolenia wodnoprawnego" udzielonego decyzją Wojewody L. z dnia [...] nr [...], na szczególne korzystanie ze Stawów P., w zakresie:

1. uściślenia, wynikającego z pkt V.5. decyzji, obowiązku "utrzymania i konserwacji następujących cieków wodnych" przez stwierdzenie, że obejmuje on: zachowanie naturalnego stanu koryta rzeki i jej brzegów oraz obszaru położonego między skarpami cieku a jego obustronnymi obwałowaniami, konserwację koryta rzeki na całej szerokości (wykaszanie roślinności wraz z wygrabieniem, hakowanie, usuwanie narosłych nawisów roślinnych zmniejszających wartość cieku, wykaszanie roślinności na obszarze pomiędzy korytem rzeki a górnymi krawędziami jej obwałowań);

2. ustalenia okresu piętrzenia i poboru wody na czas od dnia 15 marca do dnia 15 listopada każdego roku kalendarzowego lub ograniczenia w tym czasie wysokości piętrzenia;

3. zobowiązania uprawnionego z decyzji do partycypacji w kosztach utrzymania Przepompowni O. w wysokości 50% rocznych kosztów;

4. wprowadzenia obowiązku maksymalnego obniżania, bez wezwania, piętrzenia na jazie rzeki Sz. w km 21+180 jej biegu w sytuacjach zagrożenia powodziowego.

Starosta P. decyzją z dnia [...], Nr [...], na podstawie art. 155 k.p.a., orzekł o zmianie ww. decyzji udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, uwzględniając jedynie część żądań podniesionych we wniosku.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda D. orzeczeniem z dnia [...], Nr [...], uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, ze względu na naruszenie art. 155 k.p.a. przez nieuzyskanie zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym.

Kolejną decyzją z dnia [...] Starosta P. odmówił zmiany pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na brak zgody wszystkich stron postępowania, jako elementu koniecznego dla zamiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a.

Rozstrzygnięciem z dnia [...] Nr [...] Wojewoda D. uchylił ww. decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, wskazując na konieczność rozważania możliwości zastosowania w sprawie art. 133 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

W trakcie ponownego rozpatrywania sprawy przed organ pierwszej instancji Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych złożył pismo z dnia 14 kwietnia 2006 r. w którym wniósł o:

1. nałożenie na uprawnionego z decyzji Wojewody L. z dnia [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania Przepompowni O., wskazując jako oparcie tego żądania przepis art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne;

2. nałożenie na uprawnionego z ww. decyzji obowiązku utrzymania w 100% obwałowań i rzeki Sz. na odcinku 21+180 – km 29+980.

Jednocześnie wnioskodawca oświadczył, że na obecnym etapie postępowania nie wnosi o określenie innych obowiązków.

Kontynuując postępowanie organ pierwszej instancji uzyskał od wnioskodawcy ekspertyzę opracowaną w lutym 2007 r. przez prof. dr hab. inż. L.R. oraz dr inż. I.U. i dr inż. M.U. pn. "Wpływ piętrzenia jazu zlokalizowanego w km 21+180 rzeki Sz. piętrzącego dla potrzeb "Stawów P.", na koszty utrzymania urządzeń wodnych tj. Pompowni K.-O. i obwałowań położonych w zasięgu oddziaływania jazu".

W toku postępowania wyznaczył również i przeprowadził dwie rozprawy administracyjne, celem umożliwienia stronom zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym oraz przedstawienia własnych stanowisk, wniosków i żądań w sprawie.

Decyzją z dnia [...] Starosta P., wskazując jako jej podstawę prawną przepis art. 104 k.p.a. oraz art. 22 i 64 ust.1a ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. z 2005r., Nr 239, poz. 2019 z późn.zm.):

1. odmówił nałożenia na uprawnionego z decyzji Wojewody L. – pozwolenia wodnoprawnego z dnia [...] na szczególne korzystanie ze "Stawów P." obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania Pompowni O.;

2. odmówił nałożenia na uprawnionego z ww. decyzji Wojewody L. obowiązku utrzymywania 100% obwałowań i rzeki Sz. na odcinku km 21+180 – km 29+980.

W uzasadnieniu organ szczegółowo opisał dotychczasowy stan faktyczny sprawy akcentując, że z oświadczeń, jakie zostały złożone w toku postępowania przez wnioskodawcę, wynika, iż pierwotny wniosek o rewizję pozwolenia wodnoprawnego został przez stronę, pismem z dnia 14 kwietnia 2006 r. ostatecznie skorygowany pod względem wnioskowanego zakresu merytorycznego oraz podstawy prawnej. Oceniając treść tego pisma organ uznał, że dalsze postępowanie powinno toczyć się zgodnie ze skorygowanym wnioskiem na podstawie art. 64 ust. 1a i art. 22 ustawy - Prawo wodne. Biorąc pod uwagę brzmienie przywołanych przepisów, jak również zebrane w sprawie materiały, wnioski i ustalenia zgłoszone podczas rozpraw oraz wyniki wizji lokalnych, Starosta doszedł do przekonania, że oba zgłoszone wnioski nie zasługują na uwzględnienie.

Co do pierwszego żądania tj. nałożenia na uprawnionego z pozwolenia wodnoprawnego obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania Przepompowni O., organ podniósł, że obecnie instytucją korzystającą z uprawnień przyznanych decyzją Wojewody L. jest Agencja Nieruchomości Rolnych, która przejęła mienie zlikwidowanego Zakładu Produkcji Rybackiej w P. i dysponuje "Stawami P.". Zaznaczył, że Agencja negatywnie odniosła się do żądania obciążenia jej kosztami utrzymania przepompowni, gdyż jak twierdziła, przepompownia nie jest własnością, nie znajduje się na jej gruntach a zatem nie może partycypować w kosztach jej utrzymania.

Wobec uzyskanych stanowisk stron, analizując zasadność żądań zgłoszonych przez R.Z.MiU.W. Starosta zauważył, że "Stawy P." były wybudowane i zagospodarowane już w połowie XIX wieku. Przepompownia O. powstała zaś w latach osiemdziesiątych XX wieku, jako jeden z elementów inwestycji melioracyjnej o nazwie K.–O., którą zrealizowało Państwo, dla regulacji stosunków wodnych na potrzeby rolnictwa. Obiekt ten służył regulacji stosunków wodnych – w tym polepszeniu zdolności produkcyjnej gleb (gruntów ornych), użytkowanych rolniczo wzdłuż rzeki Sz.. W uzasadnieniu wskazano, że grunty te leżą na naturalnym terenie zalewowym rzeki, który był i nadal jest zagrożony powodziami - bez względu na piętrzenie wody na jazie. Stąd, na wniosek rolników, zrealizowano sporną inwestycję. Starosta podniósł ponadto, że dzięki działaniu tego urządzenia, rolnicy mogą użytkować tereny o charakterze łąkowym jako grunty orne, dla utrzymania których uzyskują również dopłaty bezpośrednie.

Organ pierwszej instancji ustalił ponadto, że Przepompownia O. zaliczana jest do urządzeń melioracji podstawowych, które stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt. Z przepisu art. 75 ustawy - Prawo wodne wynika zaś, że wykonywanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ich utrzymywanie należy do marszałka województwa, realizującego zadania z zakresu administracji rządowej. Z kolei zadania Marszałka Województwa D. w zakresie praw i obowiązków określonych przepisami ustawy - Prawo wodne, wykonuje Z.M.iU.W. jako samorządowa jednostka organizacyjna, która działa na podstawie uchwały nr [...] z dnia [...] Sejmiku Województwa D. w sprawie jej powołania i nadania statutu. Jak wskazuje treść statutu do jej zadań należy między innymi, utrzymanie i eksploatacja urządzeń melioracji wodnych podstawowych oraz ochrona przed powodziami.

Na podstawie zebranych w sprawie dowodów organ zauważył, że z przedstawionej przez wnioskodawcę ekspertyzy wynika, iż duży udział (65%) w całkowitym dopływie do pompowni, stanowią przesiąki filtracyjne przez obwałowanie, wywołane piętrzeniem wody dla zaspokojenia potrzeb "gospodarstwa stawowego" należącego do Agencji. Wobec powyższego autorzy ekspertyzy zaproponowali współfinansowanie kosztów utrzymania przepompowni, proporcjonalnie do udziału przepływu wywołanego filtracją w całkowitym dopływanie do pompowni, w wysokości 65% całkowitego kosztu jej utrzymania i eksploatacji. Z opinii wynika również, że "gospodarstwo stawowe" jest jedynym podmiotem odnoszącym wymierne korzyści z utrzymywanego piętrzenia. Przesiąki filtracyjne wywołane tym piętrzeniem, są częścią dopływów do pompowni i oddziaływują na jej pracę, powodując potrzebę częstszego uruchamiania pomp, co z kolei podnosi koszty jej eksploatacji.

Oceniając ustalenia i wnioski wynikające z przywołanej ekspertyzy oraz inne zebrane w sprawie materiały Starosta uznał, że nie potwierdzają one jednoznacznie, że korzyści z działania przepompowni odnosi "gospodarstwo stawowe". Zdaniem organu, tylko bowiem w takim przypadku, może mieć zastosowanie przepis art. 64 ust. 1a ustawy – Prawo wodne. Z tego też względu, odmówił nałożenia obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania pompowni, zgodnie z żądaniem wnioskodawcy.

Odnosząc się natomiast do wniosku dotyczącego nałożenia obowiązku utrzymania 100% obwałowań i rzeki Sz. - w części dotyczącej obowiązku utrzymania rzeki Sz. na wskazanych odcinkach, organ uznał wniosek za bezprzedmiotowy, gdyż – jak wywodził - w pkt V.5 decyzji Wojewody L. z dnia [...] udzielającej pozwolenia wodnoprawnego, zobowiązano uprawnionego do utrzymania i konserwacji rzeki Sz. w kompleksie B. (próg przy moście w B.) dokładnie w takim zakresie, o jakim jest mowa we wniosku. Nie widzi zatem możliwości nakładania zobowiązania, które zostało uprzednio określone w obowiązkach nałożonych w pozwoleniu wodnoprawnym. Natomiast w odniesieniu do obowiązku utrzymania obwałowań rzeki, organ wskazał, że obwałowania te są w myśl przepisów Prawa wodnego (art. 9 ust. 1 pkt 19 ppkt a) urządzeniami wodnymi. Nie można zatem w niniejszym przypadku zastosować art. 22 ustawy - Prawo wodne dotyczącego utrzymania wód śródlądowych. Przepis ten w ust. 1 odnosi się do zachowania stanu dna lub brzegów, nie dotyczy natomiast obwałowań przeciwpowodziowych. Obwałowania te zaliczają się do urządzeń melioracji wodnych podstawowych i służą jako budowle przeciwpowodziowe. Według art. 81 przywołanej ustawy ochrona przed powodzią jest zaś zadaniem organów administracji rządowej i samorządowej i realizuje się ją między innymi przez utrzymywanie wałów przeciwpowodziowych. Zgłoszony w niniejszej sprawie obowiązek utrzymania obwałowań należy zatem do Skarbu Państwa w imieniu którego działa Marszałek Województwa – a jego imieniu Z.M.i U.W.

Z.M.iU.W. wniósł odwołanie "od punku 1 decyzji", zawierającego odmowę nałożenia obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania przepompowni, zarzucając naruszenie: art. 64 ust. 1 a ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne, przez jego niezastosowanie; art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez uchybienie zasadzie wyczerpującego rozpatrzenia i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie w uzasadnieniu faktycznym faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn dla których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej.

Odwołujący się zakwestionował stanowisko organu co tego, że ustalenia ekspertyzy nie dają jednoznacznej odpowiedzi, iż "gospodarstwo stawowe" odnosi korzyści z działania przepompowni. Podniesiono, że Agencja Nieruchomości Rolnych jest uprawnionym z decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym z [...], jako następca prawny adresata tej decyzji. Uzyskuje ona korzyści (czynsz) z wydzierżawiania nieruchomości, na których położone są stawy, który uzależniony jest od przydatności przedmiotu dzierżawy do prowadzenia gospodarki rybackiej. Warunkiem koniecznym dla prowadzenia tej działalności jest zaś utrzymanie na odcinku Sz. odpowiedniego poziomu piętrzenia wody. Istniejący jaz wymusza piętrzenie wody o 2,7m. Takie podwyższenie poziomu wody powoduje, na całym odcinku oddziaływania jazu, zwiększony napór mas wody na strukturę brzegu, z czym bezpośrednio związane jest zjawisko przesiąków. Przesiąki te stanowią niewątpliwie dopływy do przepompowni. Zawarta w ekspertyzie szczegółowa analiza różnicy pomiędzy powstającymi dopływami do przepompowni przy braku piętrzenia wody (jaz podniesiony) i przy piętrzeniu wody (jaz opuszczony) wykazała udział przepływu, stanowiącego wyłącznie wynik piętrzenia, na 65 % całości dopływu. Z tych względów strona odwołująca się całkowicie podzieliła wniosek, że skoro pozwolenie wodnoprawne pozwala na utrzymanie piętrzenia wody do rzędnej 129 m, co pozwala z kolei na zasilenie kompleksów stawowych i prowadzenie hodowli, to gospodarstwo stawowe jest jedynym podmiotem odnoszącym wymierne korzyści z utrzymywania piętrzenia. Jej zdaniem, powyższe wskazuje również związek przyczynowy pomiędzy stałymi i wymiernymi korzyściami uzyskiwanymi przez ANR, jako właściciela stawów oraz beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego, a utrzymywaniem przepompowni. Z tego względu, w sprawie zastosowanie powinien znaleźć art. 64 ust. 1 a ustawy - Prawo wodne.

Z.M.iU.W. zauważył również, że organ orzekający dokonał nieprawidłowej oceny materiału dowodowego i wyciągnął błędne wnioski, w szczególności w zakresie stwierdzeń, że korzyści z działania przepompowni osiągają rolnicy. Zdaniem Zarządu związek przyczynowy pomiędzy działaniem przepompowni a korzyściami osiąganymi przez rolników jest odmienny od założonego przez organ I instancji. Nie ma bowiem bezpośredniego związku pomiędzy działaniem przepompowni a ochroną należących do rolników pól przed powodzią, gdyż ochronę taką zapewniają wały przeciwpowodziowe. Dla ich istnienia i funkcjonowania przepompownia nie była nigdy potrzebna. Odwołująca się podkreśliła natomiast, że gdyby nie podpiętrzenie wód na jazie na wyłączne potrzeby gospodarstwa stawowego, problem przesiąków praktycznie by nie istniał. To właśnie owe przesiąki – gdyby nie praca przepompowni – zalewałyby okoliczne pola. Dopiero dzięki działaniu tego urządzenia, minimalizowane są szkody jakie ponoszą rolnicy na skutek podmakania pól wywołanych wysokim stopniem piętrzenia wód przez beneficjenta pozwolenia wodnoprawnego. Nie jest więc uprawnione twierdzenie, że to rolnicy odnoszą korzyści z działalności przepompowni.

Wojewoda D. nie uwzględnił powyższego odwołania i decyzją z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Na uzasadnienie podał, że bezspornie przedmiotowa przepompownia jest urządzeniem melioracji podstawowych i mają do niej zastosowania przepisy dotyczące urządzeń wodnych (art. 9 ust. 2 pkt 1 lit a Prawa wodnego). Część wód odprowadzana za jej pośrednictwem pochodzi z przesiąków spowodowanych spiętrzeniem rzeki Sz. dla potrzeb stawów rybnych. Wojewoda wskazał jednak, że na związane z eksploatacją przepompowni korzystanie z wód wykraczające poza korzystanie zwykłe i powszechne, wymagane jest pozwolenie wodnoprawne. Użytkownik przepompowni dotychczas nie uregulował tego korzystania stosowaną decyzją a dostępna dokumentacja techniczna (operat wodnoprawny Stawów P. i opracowana ekspertyza) nie dają możliwości ustalenia wszystkich uwarunkowań mających znaczenie dla prawidłowości rozdziału na strony kosztów utrzymania przepompowni. Zdaniem organu odwoławczego żądanie nałożenia na użytkownika Stawów P. partycypacji w kosztach utrzymania przepompowni w świetle ustaleń ekspertyzy jest zasadne, ale powinno być ustalone na etapie postępowania w sprawie wydania Z.M.iU.W. pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Wystąpienie z takim wnioskiem wymaga jednak opracowania operatu wodnoprawnego oraz usunięcia błędów, które Wojewoda stwierdził w ekspertyzie.

Reasumując organ stwierdził, że wydanie decyzji ustalającej partycypację w kosztach utrzymania przepompowni jako urządzenia wodnego, niezależnie od potrzeby usunięcia usterek ekspertyzy, sankcjonowałoby stan niezgodny z przepisami ustawy - Prawo wodne (korzystanie z wód bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego), zatem należało utrzymać decyzję w mocy.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił jej:

– naruszenie art. 64 ust.1 a oraz art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, przez ich niezastosowanie;

– art. 107 § 1 k.p.a. przez pominięcie w decyzji stron postępowania i nie przywołanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia;

– art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie uzasadnienia prawnego i uzasadnienia faktycznego;

– art. 77 i art. 80 k.p.a. przez naruszenie zasady wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny materiału dowodowego, w szczególności pominięcie ustaleń faktycznych poczynionych w opinii;

Stawiając powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania – w tym kosztów zastępstwa procesowego - według norm przepisanych.

W głównych motywach skargi zakwestionowane zostało stanowisko Wojewody, co do tego, że zgromadzona w aktach dokumentacja nie daje możliwości ustalenia wszystkich uwarunkowań istotnych dla rozdziału kosztów utrzymania przepompowni. Stwierdzono, że stan faktyczny sprawy został obszernie udokumentowany pismami stron oraz sporządzoną w trakcie postępowania ekspertyzą. Zdaniem skarżącej dywagacje organu co do błędów specjalistycznej opinii mają charakter całkowicie dowolny i nieuzasadniony. Pomimo tego, dla rozwiania wątpliwości organu oraz dla lepszego zrozumienia zapisów opinii, skarżąca przedłożyła wraz ze skargą aneks do ekspertyzy, który – jak uznaje - w pełni potwierdza przyjęte wcześniej założenia.

W dalszej części skargi strona podtrzymała główne argumenty odwołania dotyczące zasadności ustalenia i podziału kosztów utrzymania przepompowni.

Odnosząc się do uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji zauważono, że przepompownia została wybudowana zgodnie z prawem na podstawie pozwolenia wodnoprawnego wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy P. z dnia [...]. Decyzję tę dołączono do skargi. Podniesiono również, że nawet, gdyby przyjąć hipotetycznie stanowisko, iż dla przepompowni wymagane jest obecnie pozwolenie wodnoprawne, to szczególne korzystanie z wód byłoby i tak uprawnione na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo wodne. Praca przepompowni zapobiega bowiem powstaniu niebezpieczeństwa grożącego mieniu znacznej wartości, tj. podtapianiu gruntów stanowiących obecnie użytki rolne będące w posiadaniu osób prywatnych.

W ocenie skarżącej – w istniejącym stanie faktycznym i prawnym – organ obowiązany był więc dokonać ustalenia i podziału kosztów utrzymania przepompowni, bez względu na fakt, czy dla tej inwestycji wydano pozwolenie wodnoprawne czy nie. Podstawą zgłoszonego przez stronę żądania jest bowiem przepis art. 64 ust. 1 a ustawy - Prawo wodne, które to żądanie musi być obligatoryjnie rozpoznane. Gdyby zaś przyjąć koncepcję Wojewody, że ustalenie i podział kosztów powinno nastąpić w postępowaniu o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego, to wyłączną podstawę takiego rozstrzygnięcia stanowiłby przepis art. 128 ust. 2 pkt 4 tej ustawy. Norma ta ma jednak charakter fakultatywny i jej zastosowanie uzależnione jest od uznania organu. Dotyczy ponadto innego zakresu przedmiotowego: kosztów utrzymania wód a nie kosztów utrzymania urządzeń wodnych. W ocenie strony fakt, że w postępowaniu wodnoprawnym jest potencjalnie możliwe ustalenie kosztów utrzymania wód, nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia i podziału kosztów utrzymywania urządzeń wodnych na podstawie art. 64 ust.1a ustawy – Prawo wodne. Oba postępowania mają odmienny cel a krąg podmiotów w nich uczestniczący może być różny. Skarżąca wskazała na poważną wątpliwość czy uprawniony do piętrzenia wody z decyzji z [...] mógłby uczestniczyć jako strona w postępowaniu o udzielenie dla niej pozwolenia wodnoprawnego – a co z tym związane - być podmiotem zlecenia obowiązku jego partycypacji w kosztach utrzymania tego urządzenia. Zdaniem Zarządu art. 64 ust. 1a ustawy – Prawo wodne, został wprowadzony do tego aktu, aby strony odnoszące korzyści z istnienia urządzeń wodnych ponosiły związane z tym koszty. Na koniec podkreślono, że skarżącą obciążają bardzo wysokie koszty utrzymania spornego urządzenia (około 100 tys. zł), a przedłużające się postępowanie narusza jej interes prawny.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda D. wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i wywody prawne zawarte w kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, że kluczowe dla sprawy jest uzyskanie przez skarżącą pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód. Podniósł też, że przedstawiony wraz ze skargą aneks do ekspertyzy jest nowym dowodem a zawarte w nim ustalenia są odmienne od wynikających z opinii znajdujących się w aktach. Również nowym dowodem jest decyzja z [...], przy czym, dotyczy ona jedynie pozwolenia wodnoprawnego na wykonanie urządzenia, a nie na szczególne korzystanie z wód.

Uczestnik postępowania - Agencja Nieruchomości Rolnych, w piśmie procesowym z dnia 15 listopada 2007 r. wniosła o oddalenie skargi przedstawiając argumenty polemizujące ze stanowiskiem strony skarżącej, co to tego, że zasadniczy wpływ na wysokość kosztów utrzymania Przepompowni O. ma prowadzenie działalności gospodarczej na "Stawach P.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej ( § 1) przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Godzi się również zauważyć, że rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W celu usunięcia naruszenia prawa stosuje więc przewidziane ustawą środki w stosunku do wszystkich aktów lub czynności podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Zaznaczyć wypada, że kontroli Sądu w pierwszej kolejności poddana została prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów procesowych. To te przepisy rzutują bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dokonując wskazanej kontroli należało mieć na względzie, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji rozstrzygającej co do jej istoty, bądź kończącej postępowanie w inny sposób. Postępowanie administracyjne zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. może być wszczęte z urzędu lub na wniosek strony. Datą wszczęcia postępowania na wniosek strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej (art. 61 § 3 k.p.a.).

W świetle postanowień zawartych w art. 61 k.p.a. przyjąć należy, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, określa treść zgłoszonego żądania. Żądanie to wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. Organ administracji jest zaś związany tym żądaniem, gdyż tylko i wyłącznie strona składająca podanie określa przedmiot swojego żądania. Inaczej mówiąc, to żądanie strony, wyznacza granice sprawy administracyjnej, której załatwienie wyznacza cel postępowania administracyjnego. Dodać należy, że stosownie do przepisów art. 61 oraz art. 63 § 2 k.p.a. zakres żądania strony, identyfikujący sprawę administracyjną, w tym przedmiot postępowania administracyjnego, wynika przede wszystkim z podstawy faktycznej żądania opisanej w podaniu strony. Natomiast wskazana przez stronę podstawa prawna, dla organu rozpoznającego jej wniosek, nie ma – w zasadzie - charakteru determinującego. Prawidłowa podstawa normatywna żądania strony powinna wynikać z przedstawionej podstawy faktycznej żądania, co oznacza, że błędne zakwalifikowanie sprawy pod względem prawnym przez stronę – poprzez wskazanie nieprawidłowej podstawy żądania – nie jest dla organu wiążące. Organ związany jest bowiem granicami danej sprawy, które wynikają z okoliczności faktycznych przedstawionych przez wnioskodawcę. Gdyby zaś organ miał wątpliwości, co do tego jaki jest faktycznie przedmiot żądania, winien wówczas zwrócić się do strony o wyjaśnienie bądź sprecyzowanie złożonego żądania.

W rozpoznawanej sprawie – jak wskazują jej akta - postępowanie wszczęto na żądanie strony skarżącej zawarte w piśmie z dnia 31 maja 2005 r., które do organu wpłynęło w dniu 6 czerwca 2005 r. W piśmie tym, powołując się na przepisy art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (Dz.U. Nr 115, poz. 1229) skarżący wnosił o "rewizję pozwolenia wodnoprawnego" zawartego w decyzji Wojewody L. z dnia [...], szczegółowo podając zakres wnioskowanej "rewizji" decyzji. Między innymi, obejmowała ona propozycję wprowadzenia do treści pozwolenia wodnoprawnego, zobowiązania podmiotu uprawnionego do partycypacji w kosztach utrzymania Pompowni O. w wysokości 50% rocznych kosztów.

Mając na uwadze przedstawione przez wnioskodawcę żądanie określone jako "rewizja pozwolenia wodnoprawnego", przede wszystkim zaś zakres owej "rewizji", należy stwierdzić, że pomimo przywołania we wniosku przepisów art. 136 i art. 137 ustawy - Prawo wodne (które dotyczyły ograniczenia lub cofnięcia pozwolenia wodnoprawnego) jego istotą było żądanie zmiany warunków i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego udzielonego decyzją z dnia [...] na korzystanie ze "Stawów P.". Tak też wniosek ten został odczytany i zakwalifikowany przez organ pierwszej instancji. Lektura akt administracyjnych wskazuje bowiem, że organ prowadził postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, wskazując początkowo jako podstawę prawną art. 155 k.p.a. a następnie art. 133 ustawy – Prawo wodne.

Dla tak określonego postępowania istotne znacznie miało zatem pismo strony z dnia 14 kwietnia 2006 r., w którym wniesiono o nałożenie na podmiot korzystający z pozwolenia wodnoprawnego obowiązku uczestniczenia w kosztach utrzymania Przepompowni O. oraz obowiązku utrzymania w 100% obwałowań i rzeki Sz. na wskazanym odcinku. Jako podstawy prawne wniosku skarżący wskazał przepis art. 64 ust. 1a oraz art. 22 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r.- Prawo wodne oświadczając jednocześnie, że "na obecnym etapie postępowania nie wnosi się o określenie innych obowiązków na uprawnionego z cyt. decyzji".

Złożenie przez stronę podania o przedstawionej treści z równoczesnym wskazaniem, że dotyczy ono "postępowania administracyjnego w sprawie rewizji pozwolenia wodnoprawnego" - w ocenie Sądu - nakładało na organ prowadzący to postępowanie, obowiązek wyjaśnienia rzeczywistego żądania zgłoszonego przez stronę, gdyż tylko w ten sposób możliwe było ustalenie faktycznej podstawy podania. Treść przywołanego pisma oraz zawarte w niej sformułowania, mogła bowiem stanowić wyraz woli zmiany wcześniejszego wniosku o "rewizję pozwolenia wodnoprawnego" polegającej na ograniczeniu proponowanego zakresu zmian w decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, jedynie do nałożenia na adresata tej decyzji obowiązków uczestniczenia w kosztach utrzymania przepompowni (w podaniu z dnia 31 maja 2005r. takie żądanie było zawarte) oraz utrzymania wskazanego odcinka rzeki i wałów, ale również, mogła stanowić żądanie wydania nowych decyzji, które niezależnie od pozwolenia wodnoprawnego, regulowałby kwestie ponoszenia wskazanych przez wnioskodawcę obciążeń. W pierwszym przypadku oznaczałoby to kontynuację toczącego się postępowania, w drugim mielibyśmy do czynienia z odrębnym postępowaniem administracyjnym, o innym zakresie przedmiotowym i podmiotowym prowadzonym w oparciu o inne podstawy prawa materialnego.

Jednoznaczne wyjaśnienie rzeczywistego zakresu zgłoszonego przez stronę żądania, było zatem niezbędne dla prawidłowego ustalenia dalszego toku postępowania a w konsekwencji dla prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia. Zaznaczyć trzeba, że przy ustaleniu jaki charakter procesowy ma pismo strony, decydującego znaczenia nie ma jego tytuł, ani nawet dosłowne powołanie zwrotów w nim zawartych, ale ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt okoliczności. Odformalizowanie postępowania administracyjnego nie oznacza, że w przypadku gdy podanie zostanie sformułowane - jak w niniejszej sprawie – w sposób niejasny, organ administracji uprawniony jest do samodzielnego sprecyzowania treści żądania strony. Jest to niedopuszczalne, chociażby z tego względu, że mogłoby doprowadzić do zmiany żądania wbrew intencji podmiotu wnoszącego podanie. W doktrynie i orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, że o tym, jaki charakter ma mieć pismo wnoszone w postępowaniu administracyjnym decyduje nie organ lecz wnoszący je podmiot (strona). W razie wątpliwości organ, mając na względzie uregulowania art. 7-9 k.p.a. oraz dysponując instrumentem prawnym przewidzianym w art. 64 § 2 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska w tej kwestii (por. np. wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2002 r., I SA 2188/00, LEX nr 81741). Rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania wyznacza bowiem treść żądania strony a organ jest tym żądaniem związany.

Z przekazanych Sądowi akt administracyjnych wynika, że w Starosta P. prowadząc postępowanie nie uwzględnił w dostateczny sposób przedstawionych wyżej regulacji procesowych. Po złożeniu podania z dnia 14 kwietnia 2006 r. przez Z.M.iU.W. organ nie zwrócił się do wnioskodawcy o wyjaśnienie procesowego charakteru tego pisma lecz nadal prowadził postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Kontynuując postępowanie wszczęte na wniosek z dnia 31 maja 2005 r., w zawiadomieniu o rozprawie z dnia 25 kwietnia 2007r. niespodziewanie określił je już jako postępowanie prowadzone w związku z wnioskiem strony z dnia 14 kwietnia 2006 r., pomimo, że w aktach brak jakiekolwiek zawiadomienia o wszczęciu odrębnego postępowania na skutek owego wniosku. Dopiero w decyzji kończącej postępowanie organ wyjaśnił, że według jego oceny, wniosek z dnia 31 maja 2005 r. został ww. podaniem "ostatecznie skorygowany pod względem zakresu merytorycznego oraz podstawy prawnej", dlatego "dalsze postępowanie administracyjne winno się toczyć zgodnie ze skorygowanym wnioskiem w oparciu o art. 64 ust. 1a oraz art. 22 Prawa wodnego".

Interpretacja podania z dnia 14 kwietnia 2006 r. dokonana przez organ bez udziału jego autora, naruszała zdaniem Sądu przywołane wcześniej normy procesowe. Jak już bowiem podniesiono całokształt okoliczności sprawy w której wniesiono to podanie oraz jego niejednoznaczna treść, nie uprawniały organu do samodzielnego określenia charakteru procesowego tego pisma. Samodzielne przyjęcie, że nie wszczyna ono odrębnego postępowania lecz tylko zmienia podstawy prawne i koryguje zakres żądania w ramach dotychczasowego postępowania spowodowało, że organ - w istocie – zmienił rodzaj sprawy rozpoznawanej w ramach postępowania administracyjnego, którego granice podmiotowe i przedmiotowe wyznaczało żądanie zawarte we wniosku z dnia 31 maja 2005 r. W efekcie sprawa dla załatwienia której postępowanie to zostało wszczęte (zmiana decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym), nie została zakończona w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 104 k.p.a.

Powyższe uchybiało nie tylko przepisom prawa procesowego ale naruszało również przepisy prawa materialnego. Skoro bowiem organ postanowił kontynuować postępowanie w sprawie wszczętej przed dniem 30 lipca 2005 r., to zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 3 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo wodne oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 130, poz. 1087), nie był uprawniony do orzekania w takiej sprawie na podstawie art. 64 ust. 1a, który to przepis dodany został do ustawy – Prawo wodne, mocą przywołanej wyżej nowelizacji. Norma intertemporalna zawarta w art. 21 ustawy nowelizującej, nakazywała bowiem organom stosowanie do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tego aktu, przepisów dotychczasowych. Niezastosowanie się do tego wymogu doprowadziło do wydania decyzji opartej na normie prawnej, której zastosowanie było niedopuszczalne.

Kierując się dyrektywami proceduralnymi zawartymi w art. 7 i art. 9 k.p.a., po złożeniu przez wnioskodawcę podania z dnia 14 kwietnia 2006 r. Starosta, przy udziale strony, winien przede wszystkim wyjaśnić jego faktyczny charakter procesowy. W przypadku, gdyby wnioskodawca potwierdził, że jego intencją jest rozstrzygnięcie sprawy ustalenia i podziału kosztów utrzymania przepompowni, w oparciu o przepis art. 64 ust.1a przywołanej ustawy oznaczałoby to, że przedmiotowy wniosek wszczynał postępowanie w nowej sprawie administracyjnej. W tej sytuacji organ winien ustalić wolę strony co do kontynuowania, bądź nie, postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego. Jednocześnie, mając na względzie przepisy przejściowe zawarte w ustawie z dnia 3 czerwca 2005 r. oraz obowiązek wynikający z art. 9 k.p.a., powinien poinformować ją, że niemożliwe jest orzekanie w sprawie wszczętej przed dniem 30 lipca 2005 r. w oparciu o przepis art. 64 ust. 1a ustawy – Prawo wodne. Cofnięcie wniosku o zmianę pozwolenia wodnoprawnego prowadziłoby do umorzenia postępowania. Gdyby jednak strona wyraziła wolę jego kontynuacji, to organ zobowiązany byłby do zakończenia postępowania w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego przed podjęciem orzeczenia w nowej sprawie. Nie można bowiem wykluczyć, że merytoryczne orzeczenie w sprawie zmiany pozwolenia wodnoprawnego, z tego względu, że żądania z wniosku z 31 maja 2005r. pokrywałby się częściowo z żądaniami zawartymi we wniosku z dnia 14 kwietnia 2006 r. - mogłoby powodować bezprzedmiotowość postępowania w nowej sprawie administracyjnej.

Przedstawione wywody wskazują zatem, że organ pierwszej instancji nie wykazał należytej staranności w dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie treści rzeczywistego żądania strony, jak wymaga tego przepis art. 7 k.p.a. W tym miejscu podkreślić należy, że ogólne dyrektywy postępowania administracyjnego nakładają na organy administracji przede wszystkim obowiązek działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.). Zasada praworządności powiązana jest zaś ściśle z dyrektywą czuwania przez organy administracji nad interesem strony i innych osób biorących udział w postępowaniu. W toku postępowania organy stoją więc na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Z zasady tej wyprowadzić można obowiązek organu do kontroli przestrzegania prawa przez podmioty i uczestników postępowania. Podmioty postępowania oraz w ograniczonym zakresie jego uczestnicy mają bowiem zdolność do podejmowania czynności procesowych (np. strona może inicjować postępowanie przez złożenie podania). Organ kontroluje przestrzeganie przez stronę w tym zakresie przepisów prawa i w razie ich naruszenia może nakazać ich usunięcie pod określonymi sankcjami prawnymi – art. 64 § 2 k.p.a. (por. B. Adamiak [w:] B.Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. CH. Beck. Warszawa 2004, s. 64)

Zgodnie natomiast z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organ prowadzący postępowanie ma obowiązek podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z rzeczywistością. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że jest on zobowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materialne dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje zaś wykluczony ustaleniami dokonanymi w całokształcie zebranego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, jako warunku niezbędnego dla wydania decyzji o prawidłowej treści. Stanowisko organu prowadzącego postępowanie winno być w sposób przekonujący wyrażone w uzasadnieniu decyzji, stosownie do art. 107 k.p.a.

Przedstawione wyżej uwagi potwierdzają, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji podjęte zostało z naruszeniem ww. przepisów. W ocenie Sądu zaniechano również należytego i wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach prawnych mogących mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i nie udzielono jej w tym zakresie niezbędnych wskazówek i wyjaśnień, stosowanie do dyspozycji art. 9 k.p.a.

Omówionych nieprawidłowości nie dostrzegł organ II instancji, pomimo, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności zobowiązany jest do rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie. W rezultacie Wojewoda nie podjął żadnych kroków dla ich wyeliminowania pomimo, że na organie II instancji ciążą w postępowaniu nie mniejsze obowiązki niż na organie I instancji. Organ odwoławczy nie może tylko ograniczyć się do kontroli decyzji organu pierwszej instancji ale obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, co wynika z istoty administracyjnego toku instancji. Przepis art. 138 k.p.a. przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a wyjątkowo – w ograniczonym zakresie – kompetencje kasacyjne. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym – poza sprawami uregulowanymi w art. 136-139 k.p.a. – odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy o postępowaniu przed organami pierwszej instancji. Powyższe odnieść należy przede wszystkim do przepisów zawierających ogólne zasady postępowania administracyjnego jak również przepisy o dowodach czy sytuacji strony w postępowaniu dowodowym. W ramach ponownego rozstrzygania sprawy organ II instancji jest zatem zobowiązany do poczynienia własnych ustaleń faktycznych oraz do poddania analizie przepisów prawa, które winny mieć zastosowanie w danej sprawie. W konkluzji stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego dotknięte jest również wadami jakie wytknięto decyzji pierwszoinstancyjnej. Stwierdzone naruszenia prawa procesowego niewątpliwie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to oznacza, że już tylko z podanych przyczyn konieczne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.

Wskazane wyżej naruszenia prawa nie są jednak jedynymi jakie zostały stwierdzone przy kontroli zaskarżonego orzeczenia. Wojewoda D. utrzymał bowiem w mocy decyzję, w sentencji której zawarto rozstrzygnięcie o odmowie nałożenia określonych obowiązków a jako podstawę tej decyzji organ wskazał konkretne przepisy prawa materialnego. Należy więc w tym miejscu przypomnieć, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy zawartym w decyzji organu I instancji. Przez rozstrzygnięcie i jego zakres należy zaś rozumieć treść określoną w decyzji kształtującej sytuację prawną podmiotu, do którego została ona skierowana.

Ze sposobu sformułowania decyzji organu I instancji oraz przedstawionych w jej uzasadnieniu argumentów jasno wynika, że wyrażona w niej odmowa obciążenia podmiotu wskazanymi wcześniej obowiązkami jest wynikiem oceny tego organu, iż nie zostały spełnione przesłanki wynikające z art. 64 ust. 1 a oraz art. 22 ustawy – Prawo wodne. Przywołane przepisy – co jasno wynika z ich treści – zawierają odrębną materialnoprawną podstawę upoważniającą organ administracji do orzekania w formie decyzji administracyjnej w sprawach dotyczących materii nimi objętej. Treść art. 64 ust. 1a wskazuje, że organ administracji uprawniony jest do orzekania w formie decyzji administracyjnej jedynie w zakresie ustalenia i podziału kosztów utrzymania urządzenia wodnego a nie co do nałożenia (lub nie) na dany podmiot obowiązków utrzymywania takiego urządzenia. Z brzmienia początkowej części analizowanego przepisu wynika, że obowiązek taki powstaje z mocy samej ustawy ("W kosztach utrzymywania urządzeń wodnych uczestniczy ten...") jeżeli konkretny podmiot, odnosi z tych urządzeń korzyści. Przyjąć zatem należy, że organ I instancji nie był uprawniony do formułowania sentencji decyzji w sposób z którego wynikałoby, że nakłada bądź też odmawia nałożenia na dany podmiot określonych obowiązków. Sąd zauważa również, że rozstrzygnięcie na mocy którego dany podmiot mógłby być zobowiązany do ponoszenia kosztów, musi być skierowane do konkretne a nie abstrakcyjnie oznaczonej strony. Pomimo wskazanych uchybień Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, sankcjonując tym samym zawarte w niej wadliwie sformułowanie rozstrzygnięcia.

Przy ocenie decyzji organu odwoławczego nie można również pominąć wadliwości samego uzasadnienia. Powodem dla którego Wojewoda uznał, że podmiot wskazany przez wnioskodawcę nie powinien uczestniczyć w kosztach utrzymania przepompowni była okoliczność, iż jej użytkownik (wnioskodawca), nie uzyskał dotychczas pozwolenia wodnoprawnego wymaganego dla korzystania z wód związanego z eksploatacją przepompowni. W takiej sytuacji – zdaniem organu - ustalenie kosztów partycypacji utrzymania przepompowni, sankcjonowałby stan niezgodny z przepisami. Wyrażając powyższe stanowisko organ nie wyjaśnił jednak związku i zależności pomiędzy regulacjami dotyczącymi utrzymywania urządzeń wodnych (odpowiednio urządzeń melioracji) a regulacjami dotyczącymi pozwolenia wodnoprawnego na szczególne korzystanie z wód, które pozwalałby mu na sformułowanie takiej tezy. Tak lakonicznie i ogólnie sformułowane uzasadnienie nie pozwala Sądowi na zweryfikowanie podjętego rozstrzygnięcia i powoduje, że staje się ono niezrozumiałe dla stron postępowania. Wyraźnego podkreślenia wymaga też, że organ odwoławczy, w żaden sposób nie odniósł się do zarzutów, które w obszerny sposób zostały przedstawione i argumentowane w odwołaniu. To zaś oznacza, że nie rozpoznał i nie rozstrzygnął sprawy, która była przedmiotem rozpoznania organu I instancji w pełnym jej zakresie, co z kolei oznacza, że zaskarżona decyzja podjęta została z naruszeniem zasady dwuinstancyjności.

Ze względu na wymienione wcześniej uchybienia odnoszące się do uzasadnienia decyzji podkreślić należy szczególna rolę jaką ustawodawca przypisał uzasadnieniu decyzji. Stanowi ono integralny składnik decyzji a jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, będącego jej dyspozytywną częścią (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Tak więc uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma też podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Organ administracyjny jest zobowiązany tą zasadą do wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do wykonania decyzji bez stosowania środków przymusu. Elementem decydującym o przekonaniu strony, co do trafności rozstrzygnięcia, jest uzasadnienie decyzji. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. W świetle art. 107 § 3 k.p.a. w uzasadnieniu faktycznym należy przytoczyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy oraz dokonać na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny, czy dana okoliczność została udowodniona.

Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest też ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, a w przypadku organu odwoławczego, do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Odzwierciedlenie wykonania tego obowiązku winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji. Brak odniesienia się przez organ rozstrzygający sprawę do podnoszonych przez stronę zarzutów stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym - w tym zakresie - orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przykładem takiego sposobu rozstrzygania może być wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635, w którym to stwierdzono, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy niewątpliwie naruszył również przywołane wyżej przepisy procesowe.

Z przedstawionych wyżej względów uznać więc należało, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego tj. art. 6, art. 7, art. 77 § 1, art. 9, art. 11, art. 15, art. 107 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Poczynienie tego ustalenia obligowało zaś Sąd do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 134 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd doszedł jednocześnie do przekonania, że organ II instancji dysponuje wystarczającymi kompetencjami dla wydania orzeczenia odwoławczego zgodnego z prawem, zatem ograniczył swoje rozstrzygnięcie jedynie do zaskarżonej decyzji.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy uwzględniając uwagi wynikające z niniejszego wyroku oraz mając na względzie ograniczenia jakie wynikają z art. 136 k.p.a., podejmie – w granicach przyznanych mu kompetencji – kroki, które doprowadzą do usunięcia wskazanych naruszeń prawa bezpośrednio, bądź przez zastosowanie odpowiedniego orzeczenia. Rozpoznając odwołanie przeanalizuje też zakres zawartego w nim zaskarżenia (tylko co do pkt 1 decyzji), rozważy czy ma ono wpływ na zakres postępowania odwoławczego i rodzaj podjętego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia oraz poda motywy swojego stanowiska w decyzji. Będzie miał też na względzie konieczność sporządzenia uzasadniania decyzji z zachowaniem wymogów art. 107 § 3 oraz art. 11 k.p.a.

Biorąc pod uwagę przedstawione wyżej okoliczności faktyczne i prawne orzeczono jak w pkt I sentencji wyroku. Klauzula zawarta w pkt II wynika zaś z obowiązku zastosowania przez Sąd przy orzekaniu w sposób uwzględniający skargę, przepisu art. 152 p.p.s.a. Z kolei orzeczenie o kosztach znalazło wsparcie w art. 200 przywołanego aktu.