Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1735/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Protokolant starszy referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2015 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] z dnia [...] marca 2014r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. 2013r., poz. 267 dalej jako kpa) Minister Infrastruktury i Rozwoju (dalej jako organ/minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2013 r., znak: [...], orzekającą o ustaleniu odszkodowania na rzecz Banku Spółdzielczego w [...] Oddział w [...] w wysokości [...] zł z tytułu wygaśnięcia hipoteki ustanowionej na nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 1,4692 ha i nr [...] o pow. 1,6783 ha, położonej w obrębie [...], gmina [...] oraz o ustaleniu odszkodowania na rzecz B. i H. U. w wysokości [...] zł za nieruchomość oznaczoną jako działki nr [...] o pow. 0,0070 ha i nr [...] o pow. 0,5081 ha, położoną w gminie [...], obręb [...], przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w związku z budową obwodnicy A. w ciągu drogi krajowej nr [...] (na odcinku od węzła A. do węzła S.) i drogi ekspresowej [...] (na odcinku od węzła S. do węzła L.). Ustalone odszkodowanie zostało powiększone o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania tj. o kwotę [...] zł zgodnie z art. 18 ust. 1 e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.

W toku postępowania ustalono, że opisana wyżej nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. 1,4692 ha i nr [...] o pow. 1,6783 ha oraz nieruchomość oznaczona jako działki nr [...] o pow. 0,0070 ha i nr [...] o pow. 0,5081 ha, położone w gminie [...], obręb [...], decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, zmienioną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r., znak: [...], została przeznaczona pod budowę obwodnicy A..

B. i H. U. (skarżący) zarzucali w odwołaniu przyjęcie do porównań nieruchomości niepodobnych do przedmiotu wyceny oraz naruszenie § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w zakresie braku analizy rynku regionalnego, do której zobowiązany jest rzeczoznawca majątkowy w procesie szacowania nieruchomości przejętych pod drogi. Odwołujący się podnieśli również, że zaskarżona decyzja narusza konstytucyjne prawo właściciela do uzyskania słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości.

Ponieważ w odwołaniu od decyzji I instancji właściciele zarzucili rażące zaniżenie wartości przedmiotu wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania oraz wadliwość sporządzonego operatu szacunkowego - organ II instancji szeroko i rzeczowo uzasadnił swoje stanowisko. Wskazał mianowicie, że zgodnie art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 – dalej jako ustawa) wysokość odszkodowania za przejętą w trybie ww ustawy nieruchomość ustala się według jej stanu w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości w dniu wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania przy czym odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Organ wskazał, też, że zgodnie z art. 18 ust. 1e ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie (...) wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Dalej powołując się na z art. 134 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014 r. poz. 518 – dalej jako: ugn) organ wskazał, że wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Organ wyjaśnił, że zawarta w ww. przepisie tzw. zasada korzyści wychodzi z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeśli więc takie zwiększenie wartości rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstaw nie będzie stanowić wartość nieruchomości określona z uwzględnieniem dotychczasowego sposobu użytkowania (art. 134 ust. 3 ugn), lecz wartość określona z uwzględnieniem alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny, tj. pod drogę publiczną.

Organ wyjaśnił, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 ugn). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu a w razie braku studium lub decyzji o warunkach zabudowy uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i 3 ugn). Organ przywołał także § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., poz. 2109 ze zm. dalej jako rozporządzenie), zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ugn bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej według ww zasad, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 36 ust. 2 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 36 ust. 3 powołanego rozporządzenia w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

Jeżeli natomiast na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. (§ 36 ust. 4 ww. rozporządzenia).

Organ wyjaśnił dalej, że w niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania strony skarżącej stanowią operaty szacunkowe z dnia 8 marca i 18 kwietnia 2013r. , które podlegały ocenie stosownie do art. 77 i art. 80 kpa. Wskazał następnie, że iż działka nr [...] powstała z podziału działki nr [...] o pow. 1,4692 ha, jej otoczenie stanowią grunty rolne zabudowane. Działka nr [...] to z kolei grunty rolne, zabudowane, zalesienia, grunty orne, łąki i pastwiska. Działka ta jest zabudowana stodołą drewnianą, są tam także nasadzenia, których wykaz zawiera protokół z wizji lokalnej. Działkę [...] sklasyfikowano natomiast jako grunty orne i pastwiska. Dojazd do ww działek możliwy jest drogą o nawierzchni żwirowej. Działki [...] i [...] zostały sklasyfikowane jako grunty rolne III i IV klasy, ich otoczenie stanowią grunty rolne a dojazd zapewnia droga o nawierzchni żwirowej.

W zakresie planowania przestrzennego ustalono, że Gmina [...] nie posiada uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak ustalił organ na terenie gminy [...] obowiązuje Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przyjęte uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2000 r., zmienione uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., zgodnie z którym przedmiotowe działki położone są na obszarze rozwojowym, w strefie rolniczej.

Dalej organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w pierwszej kolejności dokonał analizy lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne ale z uwagi na odnotowanie jedynie kilku transakcji nieruchomościami drogowymi, których ceny jednostkowe zawierały się w przedziale od 25,00 zł/m2 do 88,24 zł/m2, (przy średniej 48,19 / m2) co uznano za niemiarodajne dla przedmiotowej wyceny - wskazując na zróżnicowanie cen jednostkowych oraz dużą różnorodność pod względem lokalizacji ogólnej (miejscowości) i szczegółowej (sąsiedztwa i przeznaczenia terenów przyległych), a także celu wykupu (drogi osiedlowe, parkingi) i stanu zagospodarowania (składniki budowlane i nasadzenia). W ocenie biegłego, a w konsekwencji w ocenie organu na rynku nie odnotowano dostatecznej ilości transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości stanowiącej przedmiot wyceny. Do wyceny przyjęto zatem porównanie nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych tj. grunty rolne. Do wyceny gruntu biegły zastosował podejście porównawcze - metodę korygowania ceny średniej. W myśl § 4 ust. 1 rozporządzenia - przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości (§ 4 ust. 3 ww. rozporządzenia).

Analizą objęto lokalny rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych na cele rolne z terenu gminy [...] w okresie dwóch lat poprzedzających wycenę. Ceny jednostkowe ww nieruchomości zawierały się w przedziale od ok 14000,00 zł/ha do

35.000,00 zł/ha, przy cenie średniej wynoszącej około 22750,00 zł/ha. Cechy wycenianych działek zostały przez biegłego ocenione na wysokim poziomie wobec czego cena średnia została skorygowana przy zastosowaniu współczynnika na poziomie 1,41. Wartość rynkową działki gruntu nr [...] wyceniono na kwotę [...] zł, działki nr [...] na kwotę [...] zł, zaś wartość stodoły po uwzględnieniu stopnia zużycia oszacowano na kwotę [...] zł (vide zdjęcia w operacie szacunkowym), a wartość nasadzeń na kwotę [...] zł. Natomiast wartość prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wyniosła [...] zł a działki nr [...] - [...] zł.

Jednocześnie uwzględniając, że wartość gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych była niższa niż wartość nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, stosownie do § 36 ust. 3 rozporządzenia dokonano powiększenia tak ustalonej wartości o 50% tj. podwyższając wysokość odszkodowania o najwyższą dopuszczalną stawkę procentową. W sprawie bezsporne jest, że zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...]., przyjętego uchwałą [...] z dnia [...] czerwca 2000 r. przedmiotowe działki położone są w strefie rolniczej. Taki też było otoczenie wycenienych nieruchomości, co potwierdza dodatkowo dokumentacja fotograficzna zamieszczona w operacie szacunkowym.

Wobec spełnienia przesłanek określonych w art. 18 ust. 1e ustawy odszkodowanie podwyższono dodatkowo o 5% wartości prawa własności z tytułu wcześniejszego wydania nieruchomości.

W związku z kwestionowaniem wysokości tak określonego odszkodowania przeprowadzono też dodatkową analizę lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości drogowych ale żadna z przedstawionych transakcji nieruchomościami przeznaczonymi na cele drogowe nie mogła być uznana za nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 ugn do nieruchomości wycenianej, co zostało szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Grunty pod drogi wydzielane były głównie z działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i przeznaczone pod drogi wewnętrzne dojazdowe do posesji prywatnych lub poszerzenie dróg gminnych. Powierzchnie wszystkich tych działek oraz ich cechy fizyczne nie były porównywalne z działkami przejętymi pod budowę obwodnicy A.. W konsekwencji organ stwierdził, że charakterystyka nieruchomości drogowych odnotowanych na badanym rynku wskazuje, że nie można ich uznać za nieruchomości podobne do przedmiotu wyceny, gdyż przedmiotem wyceny są działki położone w strefie terenów rolniczych, których otoczenie stanowią grunty rolne oraz zabudowa zagrodowa. Wg organu błędne byłoby przyjęcie do porównania nieruchomości drogowych o znacznie mniejszych powierzchniach, położonych w bliskiej odległości od centrów miast a przede wszystkim wydzielonych z działek o przeznaczeniu budowlanym i znajdujących się w bezpośrednim otoczeniu terenów przeznaczonych pod budownictwo. W opinii organu odwoławczego, przyjęcie przez biegłego jako materiału porównawczego nieruchomości tak bardzo różniących się od przedmiotu wyceny groziłoby ryzykiem wystąpienia dużego błędu w wykonanych obliczeniach i co za tym idzie wpłynęłoby negatywnie na wiarygodność ostatecznego wyniku wyceny.

Po uzupełnieniu materiału dowodowego i przeprowadzeniu jego analizy organ uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy – oparty o transakcje na rynku lokalnym z lat 2011-2012 nie budzi zastrzeżeń. Powołując się na orzecznictwo organ wskazał przy tym, że pod pojęciem "rynku lokalnego" odczytywać należy obszar gminy lub powiatu; rynek regionalny odnosi się zaś do obszaru województwa. Wyjaśnił, że przy poszukiwaniu transakcji porównawczych rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest do zbadania rynku lokalnego i ewentualnie regionalnego, przy czym każdorazowo musi uwzględniać kwestie podobieństwa nieruchomości w kontekście definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ugn. Nie jest natomiast możliwe rozszerzenie analizy rynku na krajowy rynek nieruchomości, a w konsekwencji przyjęcie do porównania nieruchomości położonych choćby w sąsiednim województwie, przejętych np. pod budowę obwodnicy innego miasta czy w okolicy odległego B..

W odniesieniu do zarzutu dotyczącego naruszenia konstytucyjnej zasady wywłaszczenia nieruchomości za słusznym odszkodowaniem, organ zwrócił uwagę, że art. 21 ust. 2 Konstytucji RP uzależniając dopuszczalność wywłaszczenia od spełnienia przesłanki słusznego odszkodowania, nie precyzuje pojęcia "słuszne odszkodowanie". Wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004r., sygn. SK 11/02 (OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono, że "słuszne odszkodowanie" to odszkodowanie związane z wartością wywłaszczonej nieruchomości, przy czym ustawodawca nie posłużył się określeniem "pełne" odszkodowanie, lecz zastosował termin "słuszne", który ma bardziej elastyczny charakter.

W zakresie wniosku dotyczącego wykupu pozostałej przy właścicielu części nieruchomości organ wyjaśnił, iż zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2008r., sygn. akt I SA/Wa 477/08, publ. Lex nr 563050: "żądanie nabycia części nieruchomości, w warunkach określonych w art. 13 ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie jest elementem administracyjnego postępowania wywłaszczeniowego i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Roszczenie o wykup całej nieruchomości w trybie tego przepisu ma bowiem charakter cywilnoprawny, dlatego też może być dochodzone tylko i wyłącznie w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2005, sygn. akt I OW 215/05, opubl. Legalis; postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2007 r., sygn. akt I OSK 584/07, niepubl.).

Wobec wpisu w dz IV księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych hipoteki na rzecz Banku [...] w [...] Oddział w [...] hipoteki: umownej kaucyjnej w kwocie [...] zł organ zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty całości odszkodowania w kwocie [...] zł na rzecz ww banku.

Skargę na powyższą decyzję ministra złożyli B. U. i H. U. (zamiennie jako skarżący) zarzucając jej

1) naruszenie przepisów kpa mające niewątpliwy wpływ na wynik sprawy, tj: art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa, art. 7 w zw. z art. 80 kpa oraz art. 75 § 1 w zw. z art. 77 § 4 i art. 80 kpa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, art. 77 § 4 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa, art. 84 kpa w zw. z art. 7 i 12 oraz art. 136 kpa, art. art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 15 kpa w zw. z art. 78 Konstytucji poprzez nierozpoznanie ponownie istoty sprawy;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 18 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych poprzez nieuwzględnienie drenażu wywłaszczonej działki przy wycenie jej wartości z powołaniem się na nieprzydatność tej instalacji dla budowy obwodnicy, w sytuacji gdy wyceniona w tym postępowaniu winna być wartość rynkowa nieruchomości, bez względu na to, czy późniejsza inwestycja wykorzysta jej walory,

2. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe sporządzenie opisu wycenianych nieruchomości,

3. art. 153 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 56 ust. 1 pkt rozporządzenia poprzez sporządzenie nieprawidłowej, niepełnej analizy rynku nieruchomości,

4. art. 154 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 36 ust. 3 rozporządzenia poprzez nieumiejętne zastosowanie procedury podejścia porównawczego i metody korygowania ceny średniej;

5. art. 4 ust. 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz § 56 ust. 1 pkt 9 rozporządzenia poprzez nieprawidłowe określenie wartości nieruchomości, co jest konsekwencją powyżej wskazanych popełnionych błędów metodologicznych,

6. § 36 ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia;

7. art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości aktualnie kształtujących się cen w obrocie nieruchomościami,

8. a w konsekwencji naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji poprzez przyznanie kwoty odszkodowania która nie może zostać uznana za słuszne odszkodowanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej; złożyli tez wnioski dowodowe - w szczególności o dopuszczenie dowodu z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych na okoliczność wadliwości operatu biegłego M.. Do skargi dołączono także sentencję opinii zespołu opiniodawczo-rozjemczego przy Polskim Stowarzyszeniu Rzeczoznawców Wyceny Nieruchomości – Oddział w O., zgodnie z którą "operat (...) nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania za przejętą nieruchomość gdyż zawiera liczne błędy i uchybienia stanowiące odstępstwa od przepisów prawa, mogące w istotny sposób wpływać na określoną wartość nieruchomości". W toku postępowania do akt dołączono kopię operatu szacunkowego sporządzonego przez Ł. Ż. z dnia 18-09-2014 r. (k. 47)

Minister jako dowód w sprawie złożył natomiast Opinię Komisji Arbitrażowej przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych, wg której metodologia zastosowana przez biegłego M. nie budzi zastrzeżeń a operat może być wykorzystany w celu, dla którego został sporządzony. (k. 102 i n )

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. (art. 1 § 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą decyzją ostateczną z punktu widzenia legalności, tj. prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego i zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego. Przeprowadzone w tak określonych ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Trzeba przede wszystkim podkreślić, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji, przytoczone przez Sąd jedynie częściowo, bardzo obszernie i szczegółowo opisuje stan faktyczny sprawy, przytacza obowiązujące w zakresie wyceny nieruchomości przepisy i wyjaśnia punkt po punkcie dlaczego w sprawie zastosowano określoną metodę i sposób wyceny, jakie nieruchomości na jakim rynku były badane przez biegłego a także o transakcje jakimi nieruchomościami i na jakim rynku uzupełniono postępowanie dowodowe tak aby materiał ostatecznie zgromadzony w sprawie nie budził wątpliwości.

Zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 6 w zw. z art. 84 § 2 kpa polegającego na oparciu rozstrzygnięcia na opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę, w stosunku do którego prowadzone jest (było) postępowanie dyscyplinarne w związku ze sporządzeniem operatu szacunkowego w niniejszej sprawie, nie został w toku postępowania potwierdzony – jako mający wpływ na wynik sprawy. Skarżący nie wykazał w szczególności aby biegły dopuścił się jakiegokolwiek przewinienia zawodowego uzasadniającego utratę przez niego rękojmi jako osoby działającej w charakterze biegłego w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego. Z akt sprawy nie wynika, aby w dniu sporządzenia operatu prowadzone było postępowanie dyscyplinarne przeciwko J. M. w związku z wyceną sporządzoną na użytek niniejszej sprawy.

Główne zarzuty skargi – zarówno te o charakterze procesowym jak i merytorycznym - sprowadzały się do niewyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności a w konsekwencji do zaniżenia przejętej pod inwestycję drogową wartości nieruchomości skarżących. Zarzucano ograniczenie badania rynku nieruchomościami "drogowymi" tylko do rynku lokalnego a w konsekwencji dokonanie błędnej wyceny w oparciu o transakcje nieruchomościami rolnymi. Zarzuty te w ocenie Sądu są nie mają potwierdzenia w przepisach prawa. Skarżący nie wskazali mianowicie na jakiej podstawie twierdzą, że grunty rolne w okolicy [...] winny być wyceniane według cen gruntów z województw sąsiednich czy też z obszaru całego kraju, jak również nie wskazali przepisu, z którego wynikałoby że grunty rolne nie przeznaczone dotychczas pod drogi publiczne miałyby zostać wycenione według transakcji nieruchomościami "drogowymi".

Sąd wskazuje, że organ rzeczowo (powołując się na obowiązujące przepisy oraz orzecznictwo) wyjaśnił zasady wyceny gruntów przewłaszczonych pod inwestycje drogowe. W szczególności rację ma organ podnosząc, że § 36 rozporządzenia reguluje kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i nie odsyła do stosowania § 26 rozporządzenia. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2011 roku, sygn. akt 1 OSK 488/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 stycznia 2012 roku, sygn. akt l OSK 1468/11, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2011 roku, sygn. akt I OSK 497/10). Zgodnie z tym ostatnim przepisem - przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości (...) można przyjmować odpowiednio ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. Oznacza to, że rynek regionalny czy też rynek krajowy może być przedmiotem badania organu ( a wcześniej rzeczoznawcy) jedynie wówczas gdy mamy do czynienia z nieruchomością o szczególnych cechach, natomiast skarżący nie wyartykułowali w skardze na czym miałaby polegać ich zdaniem szczególna cecha jego gruntu rolnego położonego w okolicach innych gruntów rolnych i zabudowy siedliskowej. Organ wyjaśnił przy tym, że wykorzystanie do porównań transakcji pochodzących z innych regionów Polski w tym z sąsiednich województw nie było możliwe ze względu na treść § 36 ust. 2 rozporządzenia.

Gdy chodzi o wycenę nieruchomości, przepisy jednoznacznie określają sposób i zasady wyceny, podejmowanie zaś polemiki z obowiązującymi przepisami ze wskazaniem na charakter inwestycji (stanowiącej drogę krajową) pozostaje w sferze argumentacji pozanormatywnej. Zdaniem Sądu zarówno biegły, jak i organy orzekające w sprawie, prawidłowo zdefiniowały rynek lokalny i regionalny. Organ opatrznie natomiast zinterpretował § 36 ust. 4 rozporządzenia ale nie miało to wpływu na wynik sprawy. Zarzuty skargi dotyczące analizy rynku nieruchomości rolnych zamiast nieruchomości drogowych – Sąd uznał na chybione gdyż w kontrolowanej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia nie mógł on mieć zastosowania. Przepis ten dotyczy bowiem wyłącznie nieruchomości, które na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej były już przeznaczone pod inwestycję drogową. W niniejszej sprawie w dniu wydania omawianej decyzji w obowiązującej uchwale - Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], przedmiotowa działka położona była na terenie oznaczonym jako tereny rolnicze. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegły przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mógł zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, natomiast prawidłowo należało wycenę oprzeć o przepis § 36 ust. 1 i 3 tego aktu. Analiza cen nieruchomości drogowych była natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na cele rolne. Wynik tej analizy posłużył do podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w § 36 ust. 3 rozporządzenia tj. o 50 %, na co organ zwrócił uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dokonując analizy rynku, biegły zawarł w opinii charakterystykę zarówno rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi, która wykazała jedynie nieliczne transakcje w tym przedmiocie i brak ich podobieństwa do nieruchomości wycenianej, jak również szczegółową analizę rynku nieruchomości gruntowych na obszarze budowy obwodnicy A. – gmina [...]. Zdaniem Sądu, powyższa analiza spełnia wymogi wynikające zarówno z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i nie sposób przyjąć, że uznanie tej analizy przez organy orzekające za prawidłową, stanowiło naruszenie prawa. Z powyższych przyczyn zarzut skargi, dotyczący naruszenia art. 134 ugn oraz § 36 ust. 2 i 3 rozporządzenia uznać należało za nieuzasadniony.

Jeśli zaś chodzi o zarzuty pod adresem przeprowadzonej analizy transakcji nieruchomościami podobnymi – to miałyby one rację bytu jedynie wówczas gdyby zostały poparte przykładami konkretnych transakcji z rynku lokalnego negującymi wycenę dokonaną przez biegłego. Samo zaś niepoparte żadnym przykładem przekonanie stron o rażąco zaniżonej wartości jej nieruchomości nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego. W tym kontekście nie zasługuje także na uwzględnienie twierdzenie skarżących, że wady operatu, jako " znane organowi z urzędu", nie wymagały dowodu.

W ocenie Sądu nie może być uznany za skuteczny także zarzut niezwrócenia się przez organ o ocenę operatu biegłego do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych czy do innego biegłego gdyż organ jest nie tylko władny ale wręcz jest zobowiązany do oceny we własnym zakresie operatu szacunkowego, jak każdego innego dowodu w sprawie. Stanowi o tym ugruntowane od lat orzecznictwo sądowo-administracyjne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 852/07; z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09; z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 października 2011r. sygn. akt I OSK 1650/10). Zwrócenie się o opinię do organizacji rzeczoznawców majątkowych nie stanowi elementu każdego postępowania związanego z wyceną nieruchomości ale jest wyjątkiem od zasady i winno być uzasadnione konkretnie zaistniałymi w danym stanie faktycznym wątpliwościami i wewnętrznymi sprzecznościami, a tych w sprawie nie dostrzeżono. Biegły wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Opinia sporządzona w sprawie spełnia wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Zasadnie też dokonano zwiększenia uzyskanej wartości o 50% (§ 36 ust. 3 rozporządzenia) i o kolejne 5 % (art. 18 ust. 1e ustawy).

Sąd nie dopuścił jako dowodu w sprawie ani kopii operatu szacunkowego L. Z. – jako prywatnej opinii sporządzonej na zlecenie strony a nie dowodu z dokumentu; ani też Opinii złożonej do akt przez ministra – jako że nie dotyczy ona tej konkretnie wycenianej nieruchomości a generalnie wyceny i metodologii zastosowanej przez biegłego M. w innej sprawie. Zaś zawarty w skardze wniosek dowodowy o zwrócenie się o opinię do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych - wobec treści art. 106 ppsa pozbawiony jest podstawy prawnej. Sentencja opinii załączona do skargi ma natomiast charakter opiniodawczy a Sąd z urzędu ma wiedzę, iż składana jest ona we wszystkich tego typu sprawach – bez wskazania jakiej konkretnie nieruchomości i jakiego operatu dotyczy.

W okolicznościach niniejszej sprawy nie sposób też podzielić zarzuty skargi wskazujące na nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji czy na brak merytorycznej analizy sprawy sprowadzający się do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Jak wskazano na wstępie, zaskarżoną decyzję charakteryzuje wnikliwe i szczegółowe uzasadnienie obrazujące zarówno cały stan faktyczny sprawy, przebieg postępowania jak i wnioski z niego wyciągnięte, przy czym argumentacja wyrażona w zaskarżonej decyzji poparta jest przywołaniem przepisów prawa oraz orzecznictwem sądowoadministracyjnym. Uzasadnienie to spełnia kryteria określone w art. 107 § 3 kpa i przeczy wysuwanej w skardze teorii o naruszeniu art. 15 kpa. Sąd nie dopatrzył się także naruszenia wyartykułowanych w skardze przepisów postępowania, a przyznana skarżącemu kwota zdaniem Sądu nie narusza konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania.

Uwzględniając powyższe Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 ppsa.