Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1773/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 145 § 1 pkt 1 lit. ai c, art. 141 § 4, art. 177 § 1, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 216 w zw. z art. 136 ust. 3 i art. 137, art. 137 ust. 1, art. 242
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 65, art. 65 § 2
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wiśniewska, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia WSA del. do NSA Dorota Jadwiszczok (spr.), Protokolant starszy inspektor sądowy Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody [...] i Ministra Skarbu Państwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 13 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 486/11 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. oddala skargę kasacyjną Wojewody [...]; 2. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Z. C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zasądza od Z. C. na rzecz Ministra Skarbu Państwa kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 486/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2011 r. i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2010 r. o odmowie zwrotu Z. C. nieruchomości nr [...] obr. [...] położonej w Z.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych:

W dniu 15 października 2008 r. Z. C. złożyła wniosek o zwrot działki nr [...] obr. [...] Z. wraz z zabudowaniami, zbytej aktem notarialnym z dnia 11 maja 1978 r. w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U z 2001 r. nr 102, poz. 651 ze zm.). W uzasadnieniu wniosku podkreśliła, że w powyższej umowie nie sprecyzowano na jaki cel nastąpiło wywłaszczenie, natomiast żaden cel użyteczności publicznej nie został zrealizowany. Aktualnie przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna podmiotowi na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, ponieważ żadna jednostka organizacyjna Skarbu Państwa nie korzysta z działki i budynku, w szczególności nie jest tam prowadzona działalność turystyczno-wypoczynkowa zgodnie z pierwotnym przeznaczeniem obiektu.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. odmówił zwrotu przedmiotowej nieruchomości.

W uzasadnieniu Starosta wskazał, że zgodnie z treścią umowy sprzedaży nabycie przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na cele Urzędu Miasta [...]. Takie ogólne ujęcie celu nabycia nieruchomości, na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz 651 ze zm) dalej u.g.n., rodzi konieczność jego precyzyjnego określenia. W świetle zgromadzonej dokumentacji dotyczącej ośrodka wczasowego DW "[...]" stwierdzono, że na podstawie decyzji Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Z. z [...] października 1955 r. oraz umowy najmu zawartej z właścicielem budynku, Urząd Miasta [...] od drugiej połowy lat 50-tych XX w. użytkował budynek, w którym prowadził ośrodek wczasowy dla pracowników i emerytów terenowych organów administracji państwowej województwa [...]. Umową najmu z 9 stycznia 1971 r. J. i A. C., ówcześni właściciele nieruchomości, wynajęli ją na okres 3 lat Prezydium Rady Narodowej w [...]. Przedłużenie tej umowy Z. C. uzależniła od uzyskania pozwolenia na budowę domu na własnej parceli, zgłaszając równocześnie gotowość sprzedaży przedmiotowej nieruchomości Urzędowi Miasta [...]. Urząd Miasta [...] wystąpił do Urzędu Miejskiego w Z. z wnioskiem o włączenie parceli, na której wnioskodawczyni planowała budowę nowego domu, do terenów przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne w planie zagospodarowania przestrzennego. Pismem z 17 września 1976 r. Urząd Miasta [...] wystąpił do Wydziału Gospodarki Terenowej Urzędu Miejskiego w Z. o pozytywne załatwienie wniosku Z. C. w sprawie wydania informacji o terenie dotyczącym działki nr [...]. Pismem z 19 lutego 1977 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do Wojewody [...] o pozytywne załatwienie wniosku Z. C. w sprawie wydania przez Naczelnika Miasta [...] pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego w Z. – O.

Podczas rozprawy administracyjnej ustalono, że działka, o której zwrot wystąpiła Z. C., zabudowana jest budynkiem pensjonatowym oraz budynkiem gospodarczym, aktualnie niewykorzystywanym. Cała nieruchomość wykorzystywana jest na cele turystyczne.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzono, że rzeczywistym celem nabycia przez Skarb Państwa od Z. C. przedmiotowej nieruchomości było "uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i położonego na niej pensjonatu, oraz zapewnienie możliwości kontynuowania dotychczas prowadzonej na nieruchomości działalności publicznej.". Za takim przyjęciem celu nabycia przemawia fakt, że po nabyciu działki brak jest jakichkolwiek danych świadczących o zmianie charakteru i sposobu jej użytkowania. Nieruchomość w dalszym ciągu wykorzystywana była na cele ośrodka wczasowego, a w latach 1983-1988 przeprowadzona została jego gruntowna modernizacja. Organ zaznaczył, że w terminie określonym w art. 137 ust. 1 u.g.n. działka nr [...] wykorzystana została zgodnie z celem wywłaszczenia, polegającym na: uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości i położonego na niej pensjonatu, oraz zapewnienie możliwości kontynuowania dotychczas prowadzonej na nieruchomości działalności publicznej.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Z. C., decyzją z [...] stycznia 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości było prowadzenie na niej działalności socjalnej w postaci ośrodka wypoczynkowego. Z treści umowy sprzedaży zawartej w dniu 11 maja 1978 roku w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości wynika, że działka znajdowała się w terenie przeznaczonym pod usługi turystyczno - wypoczynkowe. Potwierdzenie realizacji tak określonego celu w terminach określonych w art. 137 u.g.n. znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy przez organ l instancji. Z analizy dokumentacji projektowej sporządzonej w latach 1983 - 1986 wynika, że w latach 1983 -1988 przeprowadzona została gruntowna modernizacja ośrodka. Działalność turystyczno - wypoczynkowa na terenie DW "[...]", stanowiąca faktyczną realizację celu wywłaszczenia, prowadzona była przed zawarciem umowy sprzedaży z dnia 11 maja 1978 r. Wojewoda wskazał, że powyższe ustalenia nie pozwalają na podzielenie poglądu o realizacji celu wywłaszczenia po dacie nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w terminach ustawowych określonych w art. 137 u.g.n. W przekonaniu Wojewody świadczy o tym dokumentacja potwierdzająca przeprowadzone w latach 1983 -1988 prace remontowo - budowlane i adaptacyjne służące kontynuowaniu realizacji celu wywłaszczenia.

Na decyzję Wojewody [...] Z. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 137 ust. 1 u.g.n. polegające na błędnej wykładni tego przepisu i bezzasadnym przyjęciu, że rzeczywistym celem nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] było prowadzenie działalności socjalnej w postaci ośrodka wczasowego w sytuacji, gdy tego rodzaju działalność "socjalna" w obrębie spornej nieruchomości nie była i nie jest prowadzona, a aktualne jej wydzierżawienie osobie trzeciej w sposób kategoryczny wyklucza, że doszło do realizacji celu wywłaszczenia, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 u.g.n. Zarzuciła również naruszenie art. 137 ust. 1 ustawy związku z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polegające na jego niewłaściwej interpretacji poprzez brak skonkretyzowania w uzasadnieniu decyzji celu wywłaszczenia, ustalonego zgodnie z obowiązującym na datę wywłaszczenia stanem prawnym. Pozostałe zarzuty dotyczyły naruszenia art. 7, 8, 9, 11, 77 § 1 i 80 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 13 maja 2011 r. uwzględnił skargę i uchylił obie wydane w sprawie decyzje.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w umowie sprzedaży zawartej w dniu 11 maja 1978 r. przez Z. C. z Urzędem Miasta [...] napisano jedynie, że nabycie nieruchomości nastąpiło "na cele Urzędu Miasta [...]". Samo to stwierdzenie nie wystarcza dla określenia pełnego celu nabycia, który mógłby być oceniany w postępowaniu dotyczącym zwrotu nieruchomości, nie wystarcza również dla uznania, że chodziło o "cel użyteczności publicznej", jak wymagał tego art. 3 ust. 1 ustawy z 1958 r. Wprawdzie Urząd Miasta [...] jest i był podmiotem administracji publicznej, to jednak z faktu, że nieruchomość przeznaczono na jego potrzeby nie wynika, że na tej nieruchomości Urząd miał realizować cel użyteczności publicznej.

W przekonaniu Sądu I instancji analiza działań, jakie podjęto na nabytej nieruchomości wskazuje, że nie chodziło o powszechnie dostępny ośrodek wczasowy, ale o dom wczasowy przeznaczony dla pracowników Urzędu Miasta [...]. Zaspokajanie wyłącznie ich potrzeb socjalno - wypoczynkowych nie może być uznane za "cel użyteczności publicznej". Błędne określenie celu wywłaszczenia doprowadziło z kolei do błędnej interpretacji pojęcia "zbędności" nieruchomości na cel wywłaszczenia i do wydania błędnych decyzji w przedmiocie jej zwrotu.

Ocenę taką zdaniem Sądu I instancji pogłębiają dwie okoliczności.

Po pierwsze, organy obu instancji wykazały dużą chwiejność w swoich próbach określania celów umowy zbycia nieruchomości z dnia 11 maja 1978 r. Ustalenie organu l instancji było w tym względzie nieuprawnione. Ustalił on ten cel, jako "uregulowanie stanu prawnego nieruchomości i położonego na niej pensjonatu oraz zapewnienie możliwości kontynuowania dotychczas prowadzonej na nieruchomości działalności publicznej". W żadnym razie celem wywłaszczenia nie mogło być w świetle ustawy z 1958 r. uregulowanie stanu prawnego nieruchomości. Ponadto, przed datą 11 maja 1978 r. był tam prowadzony prywatny ośrodek wczasowy na podstawie umów najmu, toteż wcześniej również nie można było mówić o działalności publicznej. Orzekający w II instancji Wojewoda [...] zmienił określenie celu wywłaszczenia przyjmując, że było nim prowadzenie na nieruchomości działalności socjalnej w postaci ośrodka wypoczynkowego. Twierdzenie takie nie da się zakwestionować, jednak samo sformułowanie tego celu przez Wojewodę dodatkowo świadczy, że nie chodziło tu o cel użyteczności publicznej.

Po drugie, organy obu instancji skierowały w istocie całą swoją uwagę na analizę czynności remontowych, jakie w Ośrodku Wczasowym "[...]" były wykonywane po 1978 r. chcąc wykazać, że nieruchomość nie stała się zbędna na cel wywłaszczenia. Analiza ta nie ma ona znaczenia dla niniejszej sprawy. Skoro cel zawarcia umowy z dnia 11 maja 1978 r. nie był celem, na jaki można było nieruchomość wywłaszczyć, to tym samym gruntowny remont budynku nie służył temu celowi, ale partykularnemu celowi Urzędu Miasta [...].

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda [...] oraz Minister Skarbu Państwa, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania.

Wojewoda [...] zarzucił naruszenie prawa materialnego w postaci art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedmiotową nieruchomość można uznać za zbędną na cel wywłaszczenia. Podkreślił, że celem wywłaszczenia było prowadzenie działalności socjalnej w postaci ośrodka wypoczynkowego. Potwierdzenie realizacji tak określonego celu w terminach określonych w art. 137 u.g.n. znajduje odzwierciedlenie w dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy. Ponadto działalność turystyczno-wypoczynkowa na terenie przedmiotowej nieruchomości, stanowiąca faktyczną realizację celu wywłaszczenia była realizowana jeszcze przed zawarciem umowy sprzedaży. Podniósł, że w sytuacji, w której cel wywłaszczenia został zrealizowany jeszcze przed zawarciem umowy w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie można mówić o zbędności nieruchomości na cel jej wywłaszczenia. Wskazał przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Kr 1508/09.

Minister Skarbu Państwa w skardze kasacyjnej zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, wskazując art. 216 w zw. z art. 136 ust.3 u.g.n. w zw. z art. 65 § 2 k.c. poprzez przyjęcie, że nieruchomość została nabyta na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 216 w zw. z art. 137 u.g.n. poprzez przyjęcie, że cel zawarcia umowy z dnia 11 maja 1978 roku nie był celem, na jaki można było nieruchomość wywłaszczyć. Zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, wskazał na art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 77 i 80 k.p.a., polegające na sprzeczności istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego w sprawie materiału.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Minister wywiódł, że Sąd I instancji dokonał błędnej kwalifikacji umowy z 11 maja 1978 r. o nabyciu przedmiotowej nieruchomości jako dokonanej w trybie art. 6 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W ocenie Ministra, szczególnie istotne dla oceny charakteru prawnego tej umowy mają okoliczności poprzedzające jej zawarcie. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że Z. C. była aktywną stroną negocjacji, które doprowadziły do nabycia przez Skarb Państwa przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to, że inicjatywa sprzedaży nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie wyszła od organu administracji, ale wprost od byłej właścicielki. Z zebranej dokumentacji wynika ponadto, że Urząd Miasta [...] przyjął ofertę Z. C. i podejmował szereg działań zmierzających do realizacji postawionych przez nią warunków. Taki ciąg zdarzeń prowadzi do wniosku, iż pomimo zapisów w akcie notarialnym z dnia 11 maja 1978 roku, przedmiotowa nieruchomość nie została sprzedana przez Z. C. na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej, ale na podstawie "zwykłej" umowy cywilnoprawnej. Powyższe oznacza, że do umowy z dnia 11 maja 1978 roku nie można stosować kryterium przeznaczenia nieruchomości na cele użyteczności publicznej, o którym mowa w art.3 u.g.n. - ustawa ta bowiem nie znajduje zastosowania dla umów zawartych na zasadach określonych w kodeksie cywilnym. Przepis art. 216 u.g.n. stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule.

W dalszej części uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że gdyby jednak przyjąć, iż umowę sprzedaży zawarto na podstawie art. 6 ustawy to i tak nie zachodzą przesłanki jej zwrotu. Ustawa wywłaszczeniowa dopuszczała wywłaszczenie, jeżeli wywłaszczana nieruchomość była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Nie precyzowała jednak pojęcia użyteczności publicznej. Nie jest możliwe utożsamienie pojęcia użyteczności publicznej, o którym mowa w art. 3 ustawy wywłaszczeniowej z pojęciem celu publicznego, zdefiniowanego w art. 6 u.g.n. Pojęcie użyteczności publicznej musi być interpretowane z uwzględnieniem obowiązujących wówczas zasad, a te różniły się znacznie od obowiązujących aktualnie standardów. W tym kontekście należałoby uznać, że ośrodek wczasowy mieścił się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że pogląd taki wyraził SN w wyroku z dnia 7 maja 2004 roku (sygn. akt III CK 188/03, LEX nr 500187), w którym jednoznacznie stwierdził, że budowa zakładowego ośrodka wczasowego mieści się w ramach pojęcia celów użyteczności publicznej, ze względu na które mogło nastąpić wywłaszczenie nieruchomości.

W piśmie procesowym z 22 października 2012 r. Minister Skarbu Państwa podniósł zarzut przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, wskazując na unormowanie przepisu art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu Minister wskazał, że roszczenie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter majątkowy. Przywołał postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 24 maja 2000 r., w którym SN stwierdził, że roszczenie o zwrot nieruchomości, o którym mowa w art. 136 ust. 3 ustawy ma charakter cywilnoprawny i majątkowy. Powołując się na regulację art. 117 § 1 k.c. wskazał, że roszczenia majątkowe ulegają przedawnieniu, a termin przedawnienia został określony w art. 118 k.c. na lat dziesięć, zaś dla roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej trzy lata. Dalej podkreślił, że zgodnie z art. 120 § 1 k.c. zdanie pierwsze, bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne oraz przedstawił wywody w przedmiocie liczenia terminu przedawnienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem sprawa podlegała rozpoznaniu w granicach zakreślonych przez obie skargi kasacyjne.

W orzecznictwie i piśmiennictwie zgodnie przyjmuje się, że w sytuacji oparcia skargi kasacyjnej na obydwu podstawach ustawowych w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego (zob. B. Gruszczyński (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. II, Zakamycze 2006, s. 425 i powołane tam orzeczenia).

Jako zarzut naruszenia przepisów postępowania Minister Skarbu Państwa wskazał naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a ustawy p.p.s.a. w powiązaniu z art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenie tego przepisu w związku z art. 141 § 4 cytowanej ustawy.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości lub części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu jest zatem ustalenie, że stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uchylając decyzję na tej podstawie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. Istotne jest, aby istniał związek przyczynowy między naruszeniem prawa, a treścią rozstrzygnięcia.

Natomiast zgodnie z dyspozycja art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazanie co do dalszego postępowania. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Niewątpliwie szczególne miejsce w uzasadnieniu wyroku zajmuje wskazanie podstawy rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Powinno ono mieć charakter zwięzły, ale pozwalający na skontrolowanie przez strony postępowania i ewentualnie Naczelny Sąd Administracyjny, czy sąd pierwszej instancji nie popełnił błędu w swoim rozumowaniu. Z treści uzasadnienia powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami organu i materiałami dowodowymi sprawy. Wszelkie wątpliwości ujawnione na etapie postępowania muszą być właściwie zinterpretowane w uzasadnieniu wyroku z powołaniem się na konkretne przepisy prawa.

Przy uwzględnieniu powyższych rozważań, podkreślić należy, że w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w okolicznościach przedmiotowej sprawy uchylił się od kontroli decyzji administracyjnej, do czego był zobowiązany rozpoznając wniesioną skargę, przez co naruszył przepis art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do konkluzji takiej prowadzi analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie istotnym dla prowadzonych rozważań, nakazuje zawrzeć w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Tych elementów zabrakło w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku w zakresie, w jakim Sąd I instancji przyjął, że organy administracji naruszyły przepisy w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Nie podano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia jakie kwestie i za pomocą jakich środków dowodowych organy mają wyjaśnić. Nie wskazano jakie błędy popełniły organy administracji. W motywach zaskarżonego wyroku nie odniesiono się zupełnie do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skargi wniesionej do Sądu I instancji. Przede wszystkim nie podjęto próby weryfikacji aktualnego wykorzystania działki będącej przedmiotem wywłaszczenia z celem na jaki ją wywłaszczono, nie wskazał Sąd I instancji także motywów, które w jego ocenie przemawiają za zbędnością nieruchomości z jednoczesnym wskazaniem braków w postępowaniu dowodowym, które prawdopodobnie legły u podstaw wyroku kasacyjnego.

Wadliwy sposób rozpoznania wniesionej skargi nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na odniesienie się do zarzutu naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a., albowiem wadliwie sporządzone uzasadnienie uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Tylko prawidłowo skonstruowane uzasadnienie daje rękojmię, że sąd administracyjny dołożył należytej staranności przy podejmowaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Taką starannością nie wykazał się Sąd I instancji, czego dowodem jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku, które nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na prześledzenie rozumowania tego Sądu, które doprowadziło do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.

Skarga Ministra Skarbu Państwa zawiera także zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci art. 216 w związku z art. 136 ust. 3 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 65 k.c.. Minister zarzucił, że Sąd I instancji błędnie zaakceptował pogląd organów obu instancji, że wywłaszczenie zostało dokonane w oparciu o umowę sprzedaży nieruchomości zawartą w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W przekonaniu Ministra w istocie była to zwykła sprzedaż, nie mającą nic wspólnego z zasadami wywłaszczania nieruchomości. W konsekwencji Z. C. nie może domagać się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, skoro została ona sprzedana a nie wywłaszczona. Zarzut ten nie jest, w przekonaniu NSA uzasadniony. Treść dokumentu urzędowego, a takim jest niewątpliwie akt notarialny sprzedaży nieruchomości z 11 maja 1978 r., jest wiążąca dla tak dla organów administracyjnych jak również dla sądów administracyjnych, do momentu skutecznego obalenia takiego domniemania. Same twierdzenia skarżącego kasacyjnie nie mogą skutecznie obalić wniosków wynikających wprost z treści aktu notarialnego. Natomiast naruszenie art. 65 § 2 k.c. nie mogło mieć miejsca, gdyż Sąd I instancji nie kontrolował zastosowania tego przepisu przez organy ani sam tego przepisu nie stosował.

Dokonując natomiast oceny zasadności skargi kasacyjnej wniesionej przez Wojewodę [...] uznać należy, że skarga jest niezasadna. Oparta została o zarzucie naruszenia prawa materialnego w postaci błędnej wykładni art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że nieruchomość będącą przedmiotem postępowania uznać można za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika natomiast, że Sąd I instancji rozpoznając skargę Z. C. ograniczył się do wskazania, że cel wywłaszczenia, określony jako zaspokajanie potrzeb socjalno - wypoczynkowych pracowników Urzędu Miasta [...] nie może być uznany za "cel użyteczności publicznej". Sąd I instancji nie dokonał zatem wykładni treści przepisu art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami prawa materialnego, a już z pewnością nie przesądził o zbędności przedmiotowej nieruchomości w rozumieniu wskazanego przepisu.

Odnosząc się do zarzutu przedawnienia sformułowanego po raz pierwszy przez Ministra Skarbu Państwa w złożonym piśmie procesowym wskazać należy na regulację przepisu art. 183 § 1 zdanie drugie p.p.s.a., z którego wynika, że strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie wskazywanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych. Przepis ten należy interpretować ściśle, a więc dopuszczalne jest przedstawienie nowego uzasadnienia, czy jego uzupełnienia, ale tylko w zakresie podstaw kasacyjnych już sformułowanych we wniesionym środku zaskarżenia. Niedopuszczalne wobec tego jest wskazywanie nowych podstaw kasacyjnych wraz z uzasadnieniem po terminie przewidzianym dla wniesienia skargi kasacyjnej określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a, czyli po upływie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem. Dlatego też zarzut zawarty po raz pierwszy w piśmie skarżącego kasacyjnie z dnia 22 października 2012 r., a dotyczący braku zastosowania art. 242 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez nieuwzględnienie przedawnienia roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, nie może zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny, jako sformułowany poza granicami skargi kasacyjnej.

Przy ponownym rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy należy uwzględnić powyższe rozważania, mając na uwadze podniesione w treści skargi zarzuty i przywołane na ich poparcie motywy. Sąd I instancji zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej w sprawie decyzji, a motywy podjętego rozstrzygnięcia winny zostać odzwierciedlone w prawidłowo sporządzonym uzasadnieniu.

Z tych względów, działając na podstawie art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę kasacyjną Ministra Skarbu Państwa należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.