Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 163/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 44, art. 134
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 153, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Protokolant inspektor Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi "D" sp. z o.o. na postanowienie Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie, II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2008 r. ([...]) Starosta, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U z 2006r. nr 156, poz. 1118 z późn. zm.), zgłosił sprzeciw w sprawie zgłoszenia "D" Sp. z o.o. z dnia [...] września 2008 r. dotyczącego zamiaru remontu nawierzchni drogi wewnętrznej na działce nr [...], w związku z budową kamienic.

"D" Spółka z o.o. w dniu [...] maja 2009r. (data nadania) wniosła odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że pismo z dnia [...] września 2008 r. nie stanowiło zgłoszenia robót budowlanych polegających na remoncie nawierzchni dróg wewnętrznych, gdyż zostały one objęte ostatecznym pozwoleniem na budowę. Ponadto strona zaznaczyła w odwołaniu, że zaskarżoną decyzję otrzymała w dniu 22 kwietnia 2009r. Pismem z dnia [...] maja 2009 r. strona uzupełniła odwołanie podnosząc między innymi, że procedura doręczania pism i decyzji przeprowadzona została "w utajnieniu bez udziału strony" co dyskwalifikuje jej legalność.

Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009r. znak [...] Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia powyższego odwołania. Wojewoda wskazał, iż "D" Sp. z o.o. nie odebrała zaskarżonej decyzji Starosty i po dwukrotnym awizowaniu w dniach 15 i 21 października 2008 r. decyzja została zwrócona organowi w dniu 29 października 2008 r., który pozostawił ją w aktach sprawy. Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że przedmiotowa decyzja, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 oraz art. 44 § 4 Kpa, została skutecznie doręczona Spółce 29 października 2008 r., a tym samym termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 listopada 2008 r. Zatem przedmiotowe odwołanie nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 6 maja 2009 r., złożone zostało po upływie ustawowego terminu do jego skutecznego wniesienia.

W wyniku złożonej przez "D" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wyrokiem z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 565/09 uchylił zaskarżone postanowienie.

W ocenie Sądu organ z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. nie przeprowadził dostatecznego postępowania wyjaśniającego oraz dowodowego, które pozwoliłoby na uznanie, że decyzja z [...] października 2008r. została doręczona w trybie określonym w art. 44 K.p.a., a tym samym zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 44 oraz art. 134 K.p.a.

Wobec powyższego Sąd nakazał organowi odwoławczemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy i kiedy stronie skarżącej została skutecznie doręczona decyzja Starosty z [...] października 2008r., a następnie rozstrzygnąć w przedmiocie terminowości wniesionego w dniu [...] maja 2009 r. odwołania.

Sąd zwrócił w uzasadnieniu uwagę, iż decyzja z [...] października 2008r. została wysłana przez organ za pośrednictwem operatora pocztowego innego niż Poczta Polska, to jest za pośrednictwem przedsiębiorstwa MP.

W ocenie Sądu z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy nie wynikało, iżby organ odwoławczy badał prawidłowość doręczenia spornej przesyłki w jakimkolwiek zakresie, chociażby czy przedsiębiorstwo MP jest podmiotem uprawnionym do prowadzenia działalności pocztowej w powyższym zakresie, skoro organ I instancji powierzył mu doręczenie przesyłki z korespondencją urzędową. Z akt nie wynika również czy przedmiotowe przedsiębiorstwo ma regulamin usług pocztowych, a jeśli tak to czy zawiera wszystkie niezbędne regulacje (w tym np. okoliczności uzasadniające uznanie usługi pocztowej za niewykonaną czy sposób postępowania w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania usługi pocztowej, ewentualne postępowanie reklamacyjne). Nie wiadomo również czy ww. przedsiębiorstwo w ogóle jest uprawnione do świadczenia usług pocztowych, a jeśli tak to w jakim zakresie, na jakich warunkach, jakie nałożono na to przedsiębiorstwo wymagania dotyczące jakości, dostępności i świadczenia określonych usług.

W niniejszej sprawie jak zauważył Sąd brak w aktach potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji na okres czternastu dni, bowiem "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne, wypełnione. Niemożliwym było ustalenie, czy przesyłki nie można było doręczyć adresatowi, czy też osobie upoważnionej do odbioru korespondencji, ustalenia miejsca, gdzie pozostawiono przesyłkę i gdzie umieszczono zawiadomienie o możliwości jej odbioru.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r. [...] na mocy art. 134 kpa Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 39 kpa organy administracji zobligowane są do doręczania pism za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników lub inne upoważnione osoby lub organy. W przypadku doręczenia pism za pośrednictwem innych osób lub organów wymagane jest posiadanie przez te osoby i organy stosownego upoważnienia. Upoważnienie to winno mieć formę pisemną. Posłużenie się przez organ administracji publicznej innym podmiotem doręczającym jest dla adresata kwestią wtórną i samoistnie nie decyduje o wadliwości doręczenia, gdyby okazało się prawidłowe.

Następnie Wojewoda podał, iż organ I instancji - Starosta doręcza pisma adresatom za pośrednictwem Przedsiębiorstwa "M" K.M. wpisanym do Rejestru operatorów pocztowych pod Nr [...]. Usługi świadczone są na terenie Miasta i gmin wchodzących w skład Powiatu. Zgodnie z § 2 pkt 4 umowy zlecenia usług doręczeniowych Nr [...] przedmiotem umowy są listy polecone za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, dla których pozostawiane będą awiza z terminem odbioru wynoszącym 14 dni lub według uzgodnień. Po próbie trzykrotnego doręczenia następuje zwrot przesyłki nadawcy - § 3 umowy.

Organ wyjaśnił, że awizo stanowi dokument pozostawiany klientowi (nieobecnemu adresatowi przesyłki), a doręczyciel odnotowuje w dokumencie oddawczym fakt awizowania przesyłki. Okres przechowywania dokumentów oddawczych przez doręczyciela nie został uregulowany w powszechnie obowiązujących przepisach prawa i podlega jedynie regulacji przepisami wewnętrznymi danego doręczyciela. W związku z tym organ przyjął oświadczenie doręczyciela, z którego wynika, że w dniu 14 październik 2008 r. został nadany list polecony o nr [...] na adres: D Sp. z o.o., [...] zawierający decyzję z dnia [...] października 2008 r. Dnia 15 października 2008 r. przesyłka była doręczona pod wskazany adres -adresata nie zastano. Pozostawiono awizo z nr telefonu, adresem siedziby firmy MP oraz datą powtórnego doręczenia przesyłki. Siedem dni od dnia pierwszego awiza, 21października 2008 r., list został powtórnie doręczony pod wskazany adres. W związku z tym. iż ponownie nie zastano adresata, pozostawiono awizo z terminem do kiedy można odebrać list. Przesyłka została zwrócona nadawcy w dniu 29 października 2008 r. z adnotacją - nie podjęte w terminie 14 dni po nadaniu.

Wojewoda wskazał, iż na zwróconej przesyłce znajdują się adnotacje potwierdzone podpisem osoby je doręczającej, z których wynika, że przesyłka była dwukrotnie awizowana w dniach 15.10.2008 r. i 21.10.2008 r., a 29.10.2008 r. zwrócona nadawcy - Starosta Powiatowy, który pozostawił ją w aktach sprawy. Wojewoda podał, iż zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 oraz art. 44 § 4 Kpa w razie niemożności doręczenia pisma adresatowi osobiście bądź dorosłemu domownikowi poczta przechowuje pismo przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej. Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy.

Spółka w treści awiza pozostawionego przez doręczyciela została poinformowana o miejscu i czasie odbioru przesyłki, jak również podany jej został numer telefonu, pod którym mogła uzyskać dodatkowe informacje. Oznacza to, że przedmiotowa decyzja została skutecznie doręczona Spółce z o.o. D w dniu 29 października 2008r., a zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 listopada 2008 r. tym samym przedmiotowe odwołanie zostało nadane w placówce Poczty Polskiej w dniu 6 maja 2009 r. uznane zostało przez organ odwoławczy za wniesione po upływie ustawowego terminu do jego skutecznego wniesienia.

Na powyższe rozstrzygnięcie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. złożyła ,,D" spółka z o.o. wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie odwołania od decyzji Starosty. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 39 kpa poprzez doręczenie pisma w sposób wadliwy oraz art. 8 kpa poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania do obywateli. Skarżąca w uzasadnieniu podniosła przede wszystkim, iż na mocy art. 47 ust. 1 ustawy Prawo pocztowe doręczanie przesyłek z korespondencją o masie nieprzekraczającej 50 g przysługuje wyłącznie Poczcie Polskiej wywodząc z tego, że doręczenie przez organ – Starostę korespondencji tego rodzaju poprzez przedsiębiorstwo ,,M" K.M. nie można uznać za prawidłowe. Ponadto w uzasadnieniu skargi strona skarżąca przywołała liczne fragmenty orzeczeń sądowych oraz komentarzy mających potwierdzić jej stanowisko .

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W ocenie Sądu skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r, nr 153, póz. 1270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności organów administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie. Kryterium kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, póz. 1269), który stanowi, iż jest ona sprawowana przez sądy administracyjne pod względem legalności. Kontrola ta polega więc na badaniu czy organ administracji nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W związku z powyższym usunięcie zaskarżonego aktu prawnego z obrotu prawnego może nastąpić tylko wówczas, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy jej wydaniu organy naruszyły prawo materialne, bądź przepisy postępowania w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1-3 p.p.s.a.

Z reguły w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Jednakże w sytuacji, gdy sprawa była już uprzednio przedmiotem rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny reguła ta doznaje ograniczenia z uwagi na art. 153 p.p.s.a. Stosownie do jego treści ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Wyjaśnić należy przy tym, iż ocena prawna, o jakiej mowa w cytowanym przepisie, to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. "Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże w sprawie ten sąd", co oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli ocena ta nie zostanie skutecznie zakwestionowana w postępowaniu drugoinstancyjnym wskutek skargi kasacyjnej lub nie ulegną zmianie przepisy.

W orzecznictwie i literaturze jednolicie przyjmuje się, iż związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem - lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (Komentarz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi J.P. Tarno, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004 r., str. 219-225).

Mając na uwadze powyższe rozważania oraz fakt, iż niniejsza spawa była już przedmiotem rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny przy jednoczesnym braku zmian w zakresie stanu prawnego w sprawie, sądy w tym Sąd w składzie orzekającym oraz organy administracji publicznej związane zostały w zakresie dalszego postępowania, przytoczonymi wcześniej wskazaniami i oceną prawną zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Gorzowie z dnia 15 października 2009 r., sygn. akt II SA/Go 565/09. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie przepisu art. 153 p.p.s.a, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy i skutkować uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

Należy zatem zauważyć, iż Sąd w wyroku z dnia 15 października 2009 r. stwierdził, iż organy administracji publicznej orzekające w przedmiotowej sprawie z zakresu prawa budowlanego nie są zasadniczo upoważnione, ani tym bardziej zobligowane, do kontrolowania przestrzegania przez operatora pocztowego przepisów Prawa pocztowego w zakresie zasad i warunków świadczenia poszczególnych usług pocztowych, w tym tzw. "usług zastrzeżonych" określonych w art. 47 ustawy Prawo pocztowe, jako organ właściwy w tym zakresie wskazując Urząd Komunikacji Elektronicznej. Jednakże Sąd zwrócił uwagę, iż organ administracji publicznej, w tym samorządowej winien zapewnić, aby doręczanie przesyłek z korespondencją kierowaną do stron postępowania administracyjnego było prawidłowe i skuteczne, w zgodzie z powszechnie obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Organ administracji publicznej winien zdaniem Sądu zachować daleko idącą ostrożność w wyborze podmiotu, któremu powierza doręczanie korespondencji urzędowej i dokonywać ich za pośrednictwem operatora publicznego, w rozumieniu ww. przepisów. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Sąd podkreślił, iż czynność doręczenia niezgodna z przepisami k.p.a. jest bezskuteczna, co prowadzi do obowiązku ponownego jej dokonania zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Do podstawowych warunków prawidłowości i tym samym skuteczności doręczenia należą przede wszystkim: obowiązek dokonania tej czynności przez właściwy organ administracyjny oraz konieczność istnienia po stronie tegoż organu intencji doręczenia pisma. Oznacza to, że dokonanie doręczenia zawsze spoczywa na organie administracyjnym prowadzącym postępowanie w sprawie. Ten organ, a nie inne podmioty obciąża zatem wadliwość w dokonaniu doręczenia lub w ogóle brak wykonania takiej czynności. Posłużenie się bowiem przez organ określonym podmiotem doręczającym jest dla adresata kwestią wtórną i samoistnie nie decyduje o wadliwości doręczenia, gdyby okazało się prawidłowe.

Zastrzeżenia Sądu wzbudziło "zwrotne potwierdzenie odbioru" decyzji z [...] października 2008r. wskazując, iż organ doręczający pismo zobowiązany jest sporządzić publiczny dokument doręczenia, z którego musi wynikać, że "doręczenie uskutecznił właściwy organ w sposób prawem przepisany". Ta część dowodu doręczenia, w której adresat stwierdza doręczenie swym podpisem ze wskazaniem daty jest dokumentem prywatnym (S. Śliwiński, Polski proces karny..., s. 546-547). Dowodem doręczenia pisma nie jest dowód nadania pisma za pośrednictwem podmiotu prywatnego pod adresem strony.

W razie wątpliwości, czy okoliczności zawarte w dowodzie doręczenia odpowiadają rzeczywistości, organ powinien z urzędu podjąć czynności sprawdzające. Z druku potwierdzenia odbioru korespondencji musi wynikać, iż adresat został zawiadomiony, w sposób niebudzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma, miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym.

Sąd zwrócił uwagę, iż w aktach sprawy brak potwierdzenia, że doręczyciel pozostawił na drzwiach mieszkania adresata lub w skrzynce pocztowej informację o złożeniu decyzji na okres czternastu dni, bowiem "potwierdzenie odbioru" nie zostało przez niego w sposób wyczerpujący i wystarczający do uznania "awiza" za skuteczne, wypełnione.

Jak wskazał Sąd przedmiotowe zwrotne pokwitowanie odbioru przesyłki, głównie ze względu na niezachowanie przez pracownika operatora doręczającego przesyłkę wymogów wynikających z § 35 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia w związku z art. 26 prawa pocztowego, a które to odnoszą się do doręczania przesyłek rejestrowanych, jaką niewątpliwie była przesyłka z przedmiotową decyzją, spowodowało niemożność ustalenia, czy przesyłki nie można było doręczyć adresatowi, czy też osobie upoważnionej do odbioru korespondencji, ustalenia miejsca, gdzie pozostawiono przesyłkę i gdzie umieszczono zawiadomienie o możliwości jej odbioru. Sąd uznał, iż potwierdzenie odbioru nie zostało sporządzone w "przepisanej formie" w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a zatem nie miało ono waloru dokumentu urzędowego (dowodu), który powodowałby powstanie domniemania, że w niniejszej sprawie powstała, jak stwierdził organ, niemożność doręczenia pisma "adresatowi osobiście bądź dorosłemu domownikowi". Nie można zapominać, że

w rozpatrywanej sprawie adresatem pisma jest osoba prawna, a więc o skutecznym doręczeniu mówimy, gdy doręczono pismo w lokalu jej siedziby do rąk osoby uprawnionej do odbioru pism albo w przypadku prawidłowo przeprowadzonego doręczenia zastępczego.

Sąd podkreślił, iż fakt doręczenia decyzji (lub innej korespondencji) musi być bezsporny, bez znaczenia jest natomiast czy doręczenie nastąpiło w sposób bezpośredni czy zastępczy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nakazał organowi odwoławczemu, mając na uwadze powyższe wskazania, w sposób nie budzący wątpliwości ustalić czy i kiedy stronie skarżącej została skutecznie doręczona decyzja Starosty z [...] października 2008r., a następnie rozstrzygnąć w przedmiocie terminowości wniesionego w dniu 6 maja 2009 r. odwołania.

Będąc związanym powyższymi wskazaniami Sądu organ odwoławczy uzupełnił materiał dowodowy w sprawie załączając do akt administracyjnych: zaświadczenie z dnia [...] listopada 2007 r. wydane przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o wpisie Przedsiębiorstwa ,,M" K.M. do rejestru operatorów pocztowych, Regulamin świadczenia usług pocztowych (stanowiący załącznik do umowy zlecenia świadczenia usług doręczeniowych), umowę zlecenie usług doręczeniowych nr [...] z [...] stycznia 2008 r. zawartą pomiędzy Przedsiębiorstwem ,,M" K.M. a Starostwem oraz oświadczenie M.K. z dnia [...] listopada 2009 r. potwierdzające okoliczności doręczenia skarżącej decyzji z dnia [...] października 2008 r.

Dokonując oceny tak zebranego materiału dowodowego organ odwoławczy wydał zaskarżone postanowienie stwierdzając uchybienie przez skarżącą spółkę terminu do złożenia odwołania od decyzji Starosty z dnia [...] października 2008 r. Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda przyjął, iż decyzja z dnia [...] października 2008 r. doręczona została skarżącej w dniu 29 października 2008 r. opierając w tym zakresie na fikcji prawnej doręczenia przewidzianej w art. 44 kpa.

Zadaniem Sądu w składzie orzekającym było zatem dokonanie oceny wyrażonego przez organ stanowiska z punktu widzenia zgodności z prawem, mając jednak na względzie wcześniejszą ocenę prawną Sądu wyrażoną w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 października 2009 r.

Niewątpliwie uznać należało, iż organ II instancji stosując się do wskazań zawartych w wyroku z 15 października 2009 r. uzupełnił w wymaganym zakresie materiał dowodowy. Wynika z niego, iż Przedsiębiorstwo ,,M" K.M. – doręczyciel przedmiotowej decyzji organu I instancji, od [...] listopada 2007 r. był wpisany do Rejestru operatorów publicznych, na chwilę doręczenia przedmiotowej przesyłki posiadał też zawartą umowę na świadczenie tego rodzaju usług z organem – Starostą. Ponadto z Regulaminu świadczenia usług pocztowych stanowiącego załącznik do umowy zlecenia Nr [...] świadczenia usług doręczeniowych oraz z treści samej umowy z dnia [...] stycznia 2008 r. wynika, iż usługi doręczeniowe w/w podmiotu obejmują także listy polecone i listy polecone ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru (§ 2). Natomiast w myśl § 3 umowy po próbie trzykrotnego doręczenia następuje zwrot przesyłki do nadawcy.

Jednakże pomimo tego w ocenie Sądu wydając zaskarżone postanowienie Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisy prawa proceduralnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik postępowania, w tym art. 44 kpa uznając, że decyzja organu I instancji została skarżącej skutecznie doręczona w dniu 29 października 2008r., co spowodowało naruszenie tym samym naruszenie art. 134 kpa.

Dla wyjaśnienia przyczyn takiego stwierdzenia konieczne jest wpierw przytoczenie treści naruszonych przepisów prawa. Zgodnie z art. 134 kpa jedną z przesłanek skutecznego złożenia odwołania jest wniesienie go w terminie. Podkreślenia wymaga, iż jednym z podstawowych warunków wywierania skutków prawnych przez czynności procesowe stron jest ich podejmowanie w określonych dla nich terminach. Ograniczając rozważania tylko do odwołań od decyzji organu I instancji należy podkreślić, że wnosi się je w terminie 14 dni od doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja była ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Doręczenie decyzji jest czynnością materialno-techniczną, z której dokonaniem prawo wiąże określone prawnie doniosłe skutki, jednym z nich jest rozpoczęcie biegu terminu do dokonania określonej czynności procesowej - w tym wypadku terminu do wniesienia odwołania od decyzji. Termin określony w przywołanym przepisie jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po upływie terminu jest bezskuteczna. Stąd też rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., VI SA/Wa 1690/09, dostępne w bazie orzeczeń pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Natomiast art. 44 kpa jest jednym z przepisów dotyczących zasad doręczania pism stronom postępowania administracyjnego określonych w rozdziale 8 kpa. Przepis ten przewiduje swoistą fikcję prawną, umożliwiająca uznanie doręczenia za skuteczne w przypadku niemożności doręczenia pisma w sposób przewidziany we wcześniejszych przepisach art. 42 kpa(doręczenie osobiste adresatowi) i 43 (doręczenie zastępcze adresatowi). Brzmienie w/w przepisu i reguły w nim określone mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia na gruncie niniejszej sprawy. Stąd konieczność przytoczenia jego pełnego brzmienia. Zgodnie z art. 44 § 1 kpa, istnieje możliwość złożenia pisma na okres 14 dni w urzędzie pocztowym lub, w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę bądź organ, w urzędzie właściwej gminy (miasta). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości odbioru w terminie 7 dni licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 kpa). W przypadku niepodjęcia przesyłki procedurę tą powtarza się, z tym że stosuje się zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 kpa). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (art. 44 § 4 kpa). Doręczenie w trybie z art. 44 kpa jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki jak doręczenie rzeczywiste, w tym również w odniesieniu do biegu terminów do wniesienia środków zaskarżenia. Podkreślić jednakże należy iż skuteczność doręczenia dokonanego w trybie art. 44 kpa wymaga jednak uprzedniego łącznego spełnienia wszystkich przesłanek w tym przepisie określonych, to jest: niemożności doręczenia pisma adresatowi, jego dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy; pozostawienia przesyłki dla adresata w oddawczym urzędzie pocztowym (urzędzie gminy); umieszczenia zawiadomienia o dacie i miejscu pozostawienia przesyłki w skrzynce na korespondencję lub w innych miejscach wskazanych w art. 44 § 2 kpa oraz upływu czternastodniowego terminu przechowywania pisma w placówce pocztowej. Podkreślić trzeba, że z uwagi na ustanowienie w omawianym przepisie wspomnianej fikcji prawnej doręczenia, wszystkie warunki niezbędne do przyjęcia skuteczności doręczenia muszą być spełnione w sposób, który nie nasuwa zastrzeżeń, a to z tej przyczyny, że realizacja zasady szybkości postępowania nie może nastąpić z uszczerbkiem dla zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 kpa). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym konieczność łącznego spełnienia wszystkich przesłanek skutkujących powstaniem domniemania doręczenia wyprowadzana jest również z faktu, że stanowi ona wyjątek od zasady bezpośredniego doręczania pism adresatowi (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2001 r., II SA 2871/00, LEX nr 53460; z dnia 8 kwietnia 1998 r., ISA 1722/97 LEX nr 45642; wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 grudnia 2006 r., VII SA/Wa 1871/06 LEX nr 304129 i z dnia 2 marca 2006 r., III SA/Wa 201/06 LEX nr 197577 - orzeczenia powołane w wyroku WSA w Opolu z dnia 6 lutego 2008 r. I SA/Op 314/07, LEX nr 437617). Warunkiem skuteczności zastępczego doręczenia przesyłki jest udokumentowanie ścisłego dokonania przez doręczyciela wszelkich czynności ustanowionych w art. 44 kpa. Wszystkie te okoliczności muszą być ustalone w sposób niebudzący wątpliwości i wynikać z materiału dowodowego sprawy, co wcześniej potwierdził też Sąd w wyroku z 15 października 2009 r. . Innymi słowy, nie wystarcza nawet udokumentowanie faktu dwukrotnego awizowania przesyłki, gdyż niezbędne jest także zaznaczenie przez doręczyciela, czy i w jaki sposób adresat został zawiadomiony o nadejściu przesyłki, gdzie i w jakim terminie może ją odebrać. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy też wzmianki o awizowaniu przesyłki, nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 kpa. (tak NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., I OSK 528/05, LEX nr 194352; por. także: postanowienie NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., I OSK 23/07, LEX nr 360227; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., II SA/Wr 278/08, LEX nr 509894; wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2007 r., V SA/Wa 417/07, LEX nr 345717 oraz orzeczenia przywołane w wyżej wymienionym wyroku WSA w Opolu w sprawie I SA/Op 314/07).

Odnosząc powyższe rozważania do realiów niniejszej sprawy należy zauważyć, iż jak wynika z akt sprawy i co także ustalone zostało przez Sąd poprzednio orzekający, przesyłka zawierając decyzję organu I instancji została nadana pod właściwy adres skarżącej w dniu 14 października 2008 r. Z adnotacji doręczyciela naniesionej na kopercie tejże przesyłki wynika, iż po raz pierwszy awizowano ją w dniu 15 października 2008 r., a następnie dnia 21 października 2008 r. Z kolei zwrot przedmiotowej przesyłki do nadawcy nastąpił w dniu 29 października 2008 r., co również wynika ze stosownej adnotacji na kopercie. Powyższe potwierdza także oświadczenie z dnia [...] listopada 2009 r. M.K. właściciela firmy za pośrednictwem której organ I instancji dokonywał doręczenia w/w decyzji. Jednocześnie jednak ani z adnotacji na przesyłce zawierającej przedmiotową decyzję ani z w/w oświadczenia doręczyciela z dnia [...] listopada 2009 r. nie wynika, aby spełnione zostały także pozostałe przesłanki skutecznego doręczenia określone w art. 44 kpa, W aktach administracyjnych sprawy brak potwierdzenia o tym, gdzie umieszczona została przez doręczyciela informacja o możliwości odbioru awizowanej przesyłki przez stronę skarżącą. Jak wskazano powyżej art. 44 kpa w tym zakresie wskazuje, iż informacja taka może zostać umieszczona w oddawczej skrzynce pocztowej, lub gdy nie jest to możliwe na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. Z oświadczenia doręczyciela wynika jedynie, iż pozostawił on taką informację z podaniem telefonu, adresu firmy oraz daty powtórnego doręczenia przesyłki. a tylko kumulatywne ich spełnienie uprawnienie do uznania przesyłki za skutecznie doręczoną, pozwalając na pozostawienie jej w aktach sprawy. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, jak wynika z oświadczenia doręczyciela, strona skarżąca została zawiadomiona jedynie o numerze telefonu i adresie firmy doręczającego, a takiej możliwości nie przewiduje art. 44 kpa w sposób jednoznaczny wskazując, iż awizowaną przesyłkę pozostawia się w urzędzie właściwej gminy (miasta), jeżeli doręczenia dokonuje inny podmiot niż poczta. Sąd zwraca uwagę, iż ustawodawca w tym zakresie nie pozostawił doręczycielowi możliwości wyboru inne opcji, a to oznacza, iż każde odstępstwo odbiegające od określonego w w/w przepisie modelu skutkować winno uznaniem doręczenia za nieprawidłowe i nieskuteczne.

Jak już wyżej wspomniano, samo tylko dwukrotne awizowanie przesyłki nie jest wystarczające dla uznania, że doszło do skutecznego doręczenia pisma. Wprawdzie słowa: "awizo", "awizowano powtórnie" oznaczają zawiadomienie odbiorcy o nadejściu przesyłki i możliwości jej odbioru w urzędzie pocztowym, urzędzie gminy (miasta), jednak nie można z takich adnotacji wywieść takiego sposobu zawiadomienia, który mieściłby się w wymogach stawianych przez art. 44 kpa. Jeszcze raz należy podkreślić, iż organ prowadzący postępowanie musi dysponować niebudzącymi wątpliwości dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki i pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym, urzędzie gminy (miasta) przez określony czas; z akt winno też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć bowiem tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w § 2 i 3 art. 44 kpa.

Brak spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek pozwalających na zastosowanie fikcji doręczenia prowadzi do stwierdzenia, iż pogląd organu odwoławczego, że w rozpoznawanej sprawie doszło do skutecznego doręczenia odpisu decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2008 r. w dniu 29 października 2008 r., jest nietrafny. Prawidłowości doręczenia nie można domniemywać. Zaskarżone postanowienie narusza art. 44 kpa w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyby bowiem analiza stanu faktycznego została prawidłowo przeprowadzona pod kątem wszystkich przesłanek określonych art. 44 kpa, to organ mógłby stwierdzić brak podstaw do zastosowania art. 134 kpa i rozpatrzyć wniesione odwołanie.

W konsekwencji, jako że zaszły podstawy do uwzględnienia skargi, należało zaskarżone postanowienie uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Na mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, iż zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy organ odwoławczy, w razie pozytywnego zweryfikowania zachowania przez skarżącą terminu do wniesienia odwołania oraz pozostałych przesłanek dopuszczalności środka zaskarżenia - z uwzględnieniem, że skutecznie doręczono skarżącej odpis decyzji organu I instancji dopiero w dniu 22 kwietnia 2009 r. - obowiązany będzie rozpatrzyć wniesione odwołanie.