Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2413/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 75 ust. 1 pkt 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 146/17 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Tarnowie z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz S. S.A. z siedzibą w O. kwotę 1.157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 146/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tarnowie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] działając na podstawie art. 104 § 1 i § 2 K.p.a., art. 4 i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, § 2 ust. 1 pkt 2 b, c § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności 1/ ustalił opłatę w kwocie 60 zł za czynności kontrolne związane z poborem do badania laboratoryjnego próbki suplementu diety pn. "A." oraz oceną prawidłowości znakowania; 2/ obciążył powyższą opłatą S. S.A. w O.

W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu [...] lutego 2016 r. przedstawiciele PPIS w Tarnowie pobrali do badań laboratoryjnych w sklepie F. "A." Sp. c. w T. próbkę suplementu diety pn.: " A.", importer: S. S.A. W wyniku oceny znakowania próbki - sprawozdanie z badań Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. stwierdzono następujące nieprawidłowości: 1) data minimalnej trwałości określona w kolejności miesiąc i rok: [...] oznakowana w języku angielskim są niezgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia; 2) w wykazie składników - składnik "aromat" niepotrzebnie poprzedzony sformułowaniem "aromat"; 3) nadruk na etykiecie nietrwały, przy delikatnym potarciu ściera się - niezgodne z art. 13 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Radu (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...); 4) brak informacji zawartości witamin i aminokwasów w przeliczeniu na zalecaną przez producenta do spożycia dzienną porcję produktu (dwie porcje) – niezgodne z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety; 5) zawarte w tabeli informacje mogą wprowadzać konsumenta w błąd: zadeklarowano zawartość witamin i aminokwasów w przeliczeniu na: porcję [...] g oraz na [...] g, produkt nie zawiera składników mineralnych deklarowana zawartość L. w porcji [...] g([...]g) jest znacząco wyższa niż podana po przeliczeniu na [...] g ([...] g) co jest niezgodnie z art. ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. Wysokość opłaty ustalono na podstawie przepisów § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności. Ustalona opłata w kwocie 60 zł obejmuje czynności związane z pobraniem próbki do badań (15 zł), ocenę prawidłowości oznakowania próbki suplementu diety (45 zł).

Od powyższej decyzji odwołanie wniosła S. S.A. z siedzibą w O. domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania administracyjnego. Decyzji tej zarzucono naruszenie:

1. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności przez nałożenie opłaty za czynności kontrolne, chociaż w dniu 23 lutego 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami,

2. art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby w kraju strony, w związku z czym konieczne było przekazanie niniejszej sprawy do rozpoznania i rozstrzygnięcia PPIS w Opolu.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że w dowodach znajdujących się w aktach sprawy tj. protokole kontroli sanitarnej tematycznej z dnia [...] lutego 2016 r. oraz w protokole pobrania próbek z dnia [...] lutego 2016 r. zawarte są identyczne zapisy o treści: "badanie przeprowadzone zostanie przez WSSE Kraków w ramach urzędowej kontroli oraz monitoringu zakres badań znakowanie + analityka. Towar, z którego pobrano próbki pobrano z partii towaru dostarczonej z S. Sp. Akcyjna, ul. G. [...],[...] O.". Oba dokumenty jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa próbka została pobrana w ramach urzędowej kontroli żywności w celu nie tylko, jak twierdzi strona, wykonania badania analitycznego zawartości witaminy D, co do której laboratorium badające nie wniosło uwag ale również badania w kierunku znakowania, co do którego liczne uwagi zostały wniesione. Ocenie znakowania podlegało opakowanie producenta wraz z etykietą suplementu diety "A.", gdzie wskazano jako importera firmę S. SA. Strona poprzez zapisy niezgodne z obowiązującymi przepisami prawa żywnościowego w sposób nierzetelny informowała konsumentów co do deklarowanego składu naruszając art. 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Nr 1169/2011 tj. zadeklarowanie zawartości składników mineralnych przy braku wymienienia ich w składzie, zadeklarowanie zawartości witamin i aminokwasów w przeliczeniu na porcje [...]g i [...]g, wprowadzająca w błąd zawartość L. dla porcji [...] g wynosząca [...] g, a dla [...] g wynosząca [...]g oraz nietrwałe naniesienie nadruku mogące skutkować nieprawidłowym zastosowaniem przedmiotowego suplementu diety, brak podania daty minimalnej trwałości w języku polskim (art. 48 ust. 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia) czy też nieprawidłowy, bo niezgodny z zapisem § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 9 października 2007 r. w sprawie składu oraz oznakowania suplementów diety sposób podania zawartości i aminokwasów - brak przeliczenia na dzienną porcję produktu.

W świetle powyższego organ stwierdził, iż Spółka w sposób istotny naruszyła wymagania określone w powyższych przepisach prawa żywnościowego. Organ stwierdził, iż zgodnie z art. 3 ust. 1 Rozporządzenia nr 1169/2011, podawanie informacji na temat żywności służy wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów poprzez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych. Oznacza to, iż przed dokonaniem zakupu żywności klient powinien otrzymać rzetelną, jasną i czytelną (przekazaną mu w sposób trwały do odczytu), łatwą do zrozumienia dla konsumenta informację co do m. in. jego zastosowania, składu, dawkowania, trwałości. W związku z powyższym organ nie podzielił stanowiska spółki, iż nie zaszły przesłanki z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia, ponieważ w dniu [...] lutego 2016 r. były podejmowane urzędowe czynności kontrolne potwierdzające spełnienie wymogów prawa żywnościowego zarówno w zakresie znakowania jak i analityki (zawartość wit. D), w wyniku których stwierdzono nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne było obciążenie strony opłatami. Zgodnie bowiem z treścią art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym są obowiązane do pokrywania opłat za czynności kontrolne, jednak wyłącznie uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Zgodnie natomiast z zapisem art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia opłatami, o których mowa w ust. 1 pkt 1 wskazanego powyżej art. 75 jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie.

W opinii organu odwoławczego niezasadny jest też zarzut dotyczący właściwości miejscowej organu rozstrzygającego niniejszą sprawę. Przedmiotem niniejszej sprawy jest ustalenie opłaty za podjęte czynności urzędowej kontroli w sklepie "A." w T., który to sklep ze względu na miejsce jego położenia jest pod nadzorem sanitarnym PPIS w Tarnowie. Wysokość opłaty organ ustalił prawidłowo na podstawie § 5 ust. 1 pkt 2 b rozporządzenia Ministra Zdrowia (prawidłowość oznakowania suplementów diety, środków specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi) oraz na podstawie § 5 ust. 1 pkt 3 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia (proste pobieranie próbek).

Podsumowując, organ stwierdził, że zgodnie z art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym są zobowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności, jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Jak wykazano powyżej w niniejszej sprawie doszło w sposób bezsporny do naruszenia przepisów prawa żywnościowego, stąd też zasadne było nałożenie opłaty przez organ, który poniósł koszty związane z czynnościami prowadzącymi do stwierdzenia wskazanych naruszeń.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła S. S.A. w O. zarzucając naruszenie:

1. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywości przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu [...] lutego 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nieznajdujące potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, jakoby w dniu [...] lutego 2016 r. były podejmowane czynności, które uzasadniałyby obciążenie strony opłatami;

3. art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w niniejszej sprawie właściwość miejscowa organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby strony w kraju, w związku z czym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji właściwy był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu.

W odpowiedzi na skargę Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Krakowie wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 146/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] listopada 2016 r. w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne.

W uzasadnieniu wyroku, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz.1412). za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (ust. 1). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust.2). Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (ust. 3a).

W świetle zatem art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz.U. z 2015 r., poz. 594 ze zm.) podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności m.in. jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności (pkt 1). Opłatami, o których mowa w ust. 1, jest obciążany producent środka spożywczego lub inny podmiot działający na rynku spożywczym odpowiedzialny za towar w obrocie (ust.2). Opłaty nakładane są przede wszystkim w przypadku wykrycia niezgodności. Ustawodawca w żaden sposób nie odniósł się do charakteru wykrytej niezgodności, co pozwala uznać, iż wykrycie jakiejkolwiek niezgodności z przepisami prawa żywnościowego stanowi podstawę do nałożenia opłaty. Jednocześnie z brzmienia art. 75 ust. 1 pkt 1 wnioskować należy, że opłaty powinny być nałożone wyłącznie za te konkretne czynności, w wyniku których zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego. Wysokość opłaty w niniejszej sprawie ustalono na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności, gdyż zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania czynności kontrolnych w zakresie spełniania przez podmiot działający na rynku spożywczym obowiązujących wymagań higienicznych.

Prawidłowo organy obu instancji rozpatrujące sprawę uznały, że do urzędowych kontroli organów PIS należy również kontrolowanie w ramach prawidłowości znakowania dopuszczonego do sprzedaży suplementu diety. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy jednoznacznie wynika, że w dniu [...] lutego 2016 r. przeprowadzona została kontrola (protokół kontroli sanitarnej tematycznej) z partii towaru dostarczonej przez S. S.A. w O. Z protokołu pobrania próbek wynika, że badanie zostało przeprowadzone przez WSSE Kraków w ramach urzędowej kontroli oraz monitoringu zakres badań znakowanie + analityka. Oba dokumenty jednoznacznie wskazują, iż przedmiotowa próbka została pobrana w ramach urzędowej kontroli żywności w celu nie tylko wykonania badania analitycznego zawartości witaminy D, ale również badania w kierunku znakowania. Ocenie znakowania podlegało opakowanie producenta wraz z etykietą suplementu diety "A.", gdzie wskazano jako importera firmę S. SA. Wyniki badań potwierdziły, że etykieta produktu w sposób nierzetelny informowała konsumentów co do deklarowanego składu naruszając przy tym art. 7 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Nr 1169/2011.

Strona skarżąca próbując podważyć ustalenia organów podniosła, że w dniu [...] lutego 2016 r. nie były wykonywane żadne czynności kontrolne. Stwierdzić jednak należy, że zgromadzony materiał w aktach sprawy jednoznacznie wskazuje, ze taka kontrola się odbyła. Tymczasem strona skarżąca nie przedłożyła żadnych dokumentów, które w jakikolwiek sposób miałyby uwiarygodnić jej twierdzenia. Przedmiotem sporu jest również to, czy w ogóle dopuszczalne było nałożenie na skarżącą spółkę opłaty za wykonane przez WSSE Kraków badania pomimo zakwestionowania wyników tych badań przez skarżącą. Z przytoczonych wyżej przepisów art. 75 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwa żywności i żywienia wynika, że podmioty działające na rynku spożywczym obowiązane są do pokrywania opłat za czynności wykonane w ramach urzędowych kontroli żywności wtedy, gdy w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności. Niezgodność z przepisami prawa żywnościowego jest stwierdzana wyłącznie przez ściśle określone laboratoria. Wynika to z art. 78 ust. 1 ustawy o bezpieczeństwa żywności, zgodnie z którym badania laboratoryjne dla celów urzędowych kontroli żywności i żywienia w zakresie bezpieczeństwa żywności wykonują akredytowane: 1) laboratoria Państwowej Inspekcji Sanitarnej, funkcjonujące w zintegrowanym systemie badań laboratoryjnych żywności określonym w art. 15a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej; 2) laboratoria Inspekcji Weterynaryjnej określone w art. 25 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej; 3) laboratoria organów, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 5 (tj. innych organów posiadających określone kompetencje w zakresie bezpieczeństwa żywności), 4) laboratoria referencyjne realizujące zadania określone w art. 33 rozporządzenia nr 882/2004.

Laboratoria, o których mowa w ust. 1 pkt 1 i 4, wykonują badania laboratoryjne dla celów urzędowych kontroli materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością (ust.2). Zadania realizowane przez laboratoria referencyjne są finansowane z budżetu państwa, z części, której dysponentem są minister właściwy do spraw zdrowia oraz minister właściwy do spraw rolnictwa, każdy w zakresie swoich kompetencji (ust.3). Minister właściwy do spraw zdrowia wyznacza, w drodze rozporządzenia, laboratoria referencyjne wykonujące badania środków spożywczych podlegających urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością dla celów urzędowych kontroli żywności i żywienia, mając na względzie zapewnienie bezpieczeństwa żywności oraz realizację zadań określonych w art. 33 rozporządzenia nr 882/2004 (ust.4). W niniejszej sprawie badania zostały przeprowadzone przez laboratorium WSSE Kraków (art. 78 ust. 1 pkt 3 jako laboratoria organów, o których mowa w art. 73 ust. 1 pkt 5 tj. innych organów posiadających określone kompetencje w zakresie bezpieczeństwa żywności). Badania te jednoznacznie potwierdziły wskazane wyżej naruszenia znakowania. Usprawiedliwione więc było obciążenie opłatą za te badania producenta tj. S. S.A. w O.

Decyzje jako organ i instancji wydał Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Tarnowie. Właściwość miejscowa wskazanego organu do dokonania wskazanych czynności wynikała z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 maja 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru (Dz. U. z 2010 r., Nr 55, poz. 336). Państwowy inspektor sanitarny wykonuje zadania przy pomocy podległej mu stacji sanitarno-epidemiologicznej, która to wykonuje badania laboratoryjne w zakresie nadzoru sanitarnego (art. 15 ust. 1 i art. 15a ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej). Z załącznika do ww. rozporządzenia (wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 15a ust. 2 wskazanej ustawy) bezspornie wynika zaś, że jako właściwa dla obszaru - miasto Tarnów i powiat tarnowski określona została Państwowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w Tarnowie. Zatem wskazany organ, tj. PPIS w Tarnowie był uprawniony do przeprowadzenia kontroli w sklepie F. "A " Sp.c. w T. i pobrania próbek do badań laboratoryjnych. Był też, jako konsekwencja powyższego, właściwy do wydania decyzji obciążającej określony podmiot za wykonanie czynności kontrolnych, a dokładnie. Stąd też nie można zarzucić, iż kwestionowana decyzja płatnicza zapadła z naruszeniem przepisów o właściwości miejscowej. O właściwości miejscowej decydowało w tym przypadku miejsce położenia sklepu, w którym zabezpieczono próbki poddane dalszym badaniom. Kwestionowana decyzja płatnicza jest zaś wynikiem tych czynności. Jak wskazał natomiast NSA w wyroku z dnia 13 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2953/12, przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w K.p.a. nie podlegały na przestrzeni obowiązywania Kodeksu znaczącym zmianom. "Tymczasem od roku 1960 zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów w oparciu o reguły wynikające z art. 21 K.p.a." NSA wskazał przy tym, iż zastosowanie wykładni literalnej w ww. art. 21 K.p.a., doprowadzić może do absurdalnych wyników. (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 maja 2015 r., w sprawie VII SA/Wa 111/15).

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła SDF S.A. z siedzibą w Opolu podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłata za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 zez m.) przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu 9 maja 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postepowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, jakoby w dniu 9 maja 2016 r. były podejmowane czynności, które uzasadniały obciążenie strony opłatami,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postepowania administracyjnego, to jest art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby strony w kraju w związku z czym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji właściwy był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w O. ma usprawiedliwione podstawy.

W decyzji organu I instancji jako podstawa prawna ustalenia opłaty wskazany został art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2b i pkt 3 a także § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności (Dz. U. z 2009 r. Nr 78, poz. 656 ze zm.). W ocenie NSA pozostałe wskazane w decyzji przepisy nie mają bezpośredniego znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty.

Zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.

Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności wynikało, że stawki opłat za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dotyczących jednego środka spożywczego lub materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością wynoszą odnośnie do prawidłowości oznakowania suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi 45 zł.

Nadto § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, przewidywał, że stawka opłat za proste pobranie próbek wynosi 15 zł.

W § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności zawarte zostało odwołanie do § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b tego rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania czynności oceny spełniania przez środki spożywcze wymagań zdrowotnych, a także spełniania przez materiały lub wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością wymagań określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającego dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str. 4) oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 54 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w tym:

a. oceny cech organoleptycznych,

b. pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych.

Ustawodawca w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia odróżnia wymagania zdrowotne od wymagań związanych z oznakowaniem żywności (Dział II ustawy). W ustawie tej wyodrębnia się też wymagania higieniczne. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności do wymagań zdrowotnych zaliczane są także wymagania związane z prawidłowym oznakowaniem żywności.

Zdaniem NSA, dla potrzeb ustalenia w rozporządzeniu wysokości opłat, dopuszczalne jest uznanie, że wymagania zdrowotne obejmują, też kwestie związane z oznakowaniem produktu. Jest to pewne uproszczenie dokonane na potrzeby obliczania wysokości opłat. Wprawdzie w tytule działu III ustawy wymagania higieniczne i zdrowotne zostały wyodrębnione, ale w samym dziale nie ma podziału na dwa rozdziały o takich nazwach, tylko wymagania związane z oznakowaniem żywności są jedynym z dwunastu rozdziałów tego działu.

Treść § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w powiązaniu z treścią § 5 ust. 1 pkt lit. b i pkt 3 tego rozporządzenia wskazuje na powiązanie ze sobą czynności pobrania próbek i wykonaniem analiz ze stwierdzeniem nieprawidłowości w oznakowaniu produktu. Zdaniem NSA, uwzględniając treść art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia uznać należy, że możliwe jest pobranie opłaty za czynność pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia) jeśli w wyniku pobrania tych próbek zostanie stwierdzone, że oznakowanie produktu jest nieprawidłowe. Jeśli natomiast nieprawidłowości w oznakowaniu produktu nie zostały poczynione w wyniku analizy pobranych próbek, tylko są to ustalenia niezwiązane z wynikami tych analiz, to nie ma podstaw prawnych do ustalania opłat za pobranie próbek.

W niniejszej sprawie stwierdzone przez organ administracji nieprawidłowości w oznakowaniu produktu nie zostały stwierdzone w wyniku pobrania i analizy składu tego produktu. Tym samym brak było podstaw do nałożenia opłaty na skarżącą kasacyjnie Spółkę.

W konsekwencji, zdaniem NSA, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłata za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 zez m.).

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 8 pkt 2 ww. rozporządzenia stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu nie miał żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji. Przepis ten reguluje kwestię czysto techniczną, to jest wskazuje, że opłaty za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności są wnoszone na wskazany rachunek bankowy właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Istotą sprawy nie była kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych, tylko kwestia wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę opłat.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Postępowanie w sprawie ustalenia kosztów jest postępowaniem akcesoryjnym ściśle związanym z postępowaniem głównym. Organem właściwym do wydania decyzji w sprawie kosztów będzie ten organ, który prowadził podlegające opłacie czynności w ramach przeprowadzonej kontroli. Ustalenie opłat jest jedynie konsekwencją wcześniej podjętych czynności, przez ten organ. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.