Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 64/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par.1 pkt 2 i 7, art. 16
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 kwietnia 2012 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary sędzia del. WSA Renata Owczarzak Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 18 kwietnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 880/08 w sprawie ze skargi B.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 września 2008 r. sygn. akt. VII SA/Wa 880/08 oddalił skargę B.J. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2008 r.

nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych sprawy:

Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. odmawiającą wstrzymania robót budowlanych wykonanych przez inwestora M.S., prowadzonych w związku z realizacją inwestycji dotyczącej budynku mieszkalnego przy ul. [...]

w S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. znak: [...] po rozpatrzeniu wniosku B.J., działając w oparciu o przepis art. 156 § 1 w zw. z art. 157 § 1 oraz art. 158 § 1 k.p.a., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2003 r. znak: [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r. znak: [...].

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że roboty budowlane prowadzone przez inwestora były wykonywane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Sopot z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.S. pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że z protokołu kontroli z dnia 1 kwietnia 2003 r. wynika, że prowadzone roboty budowlane nie stanowiły zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia albo, żeby w istotny sposób odbiegały od ustaleń i warunków określonych

w pozwoleniu na budowę.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z tego też względu organ nadzoru budowlanego nie miał podstaw do wydania postanowienia

o wstrzymaniu robót budowlanych, ponieważ nie zachodziły w rozpatrywanej sprawie przesłanki z art. 50 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Z uwagi na powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał za prawidłową decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jak i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowanego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie stwierdził również, aby kontrolowane decyzje wypełniły którąkolwiek z wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

B.J. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy twierdząc, iż doszło do naruszenia zasady legalizmu, a budowa na działce przy

ul. [...] jest prowadzona bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonanie robót budowlanych na obszarze zabytku objętego decyzjami [...] Nr [...] i [...]. Wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, skarżąca zażądała również stwierdzenia nieważności decyzji obu instancji będących przedmiotem kontroli w postępowaniu nieważnościowym.

Uzasadniając swoje żądanie skarżąca zarzuciła, że organy nie ujawniły: samowoli budowlanej inwestora (nasypu ziemnego i dodatkowej kondygnacji), fałszywych danych powykonawczych budynku i jego posadowienia (innych

w dokumentach geodezyjnych, a innych w rzeczywistości), braku pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych na obszarze zabytku Nr [...] i w otoczeniu zabytku Nr [...], fałszywego poświadczenia zgodności projektu budowlanego z przepisami przeciwpożarowymi oraz braku pozwolenia Wojewody na przebudowę zabytkowej skarpy. Wyjaśniła także, że budynek przy

ul. [...] został wybudowany na wysokim nasypie i ulokowany na wysokości pierwszego piętra jej domu, w wyniku czego została pozbawiona dojazdu i drogi pożarowej, zaś według mapy geodezyjnej powykonawczej, budynek umiejscowiony jest na poziomie parteru jej nieruchomości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2008 r. W jej uzasadnieniu powtórzył argumentację przytoczoną w decyzji z dnia [...] lutego 2008 r., zaś ustosunkowując się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stwierdził, iż przedmiotem toczącego się postępowania było zbadanie w trybie nadzoru rozstrzygnięć organu stopnia powiatowego i wojewódzkiego, natomiast prowadzenie postępowania co do prawidłowości udzielenia pozwolenia na budowę nie mieści się w zakresie postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi B.J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, która wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, decyzji wydanej w postępowaniu przez organ I instancji oraz decyzji będących przedmiotem kontroli przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

W uzasadnieniu zarzucono Głównemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zamierzone współdziałanie z Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego oraz Prezydentem Miasta Sopot w ukrywaniu nienależnie wydanego pozwolenia na budowę, niezgodnego z prawem budowlanym i ustawą o ochronie zabytków.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, stąd też na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej także p.p.s.a., skargę oddalił jako nieuzasadnioną.

Sąd I instancji, wskazał, że postępowanie w trybie art. 156 k.p.a. jest postępowaniem odrębnym od innych postępowań, ukierunkowanym wyłącznie na kontrolę decyzji w aspekcie wystąpienia przesłanek określonych w powołanym przepisie. Organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanej decyzji. Postępowanie to czyni wyłom od zasady stabilności decyzji administracyjnej, stąd też ustalenie podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe.

W ocenie Sądu I instancji, kontrolowane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzje Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nie wypełniają żadnej z przesłanek skutkujących stwierdzeniem ich nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Organ, zdaniem Sądu, prawidłowo odmówił zatem stwierdzenia nieważności, bowiem decyzje wydane w trybie zwyczajnym odmawiające wstrzymania robót budowlanych wykonanych przez M.S. przy realizacji budynku mieszkalnego w S., ul. [...] odpowiadały prawu, w sytuacji gdy organ nie stwierdził zaistnienia przesłanek z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Zdaniem Sądu niesporny w niniejszej sprawie jest fakt, iż roboty budowlane prowadzone w związku z realizacją budynku mieszkalnego przy ul. [...]

w S. były wykonywane w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Sopot z dnia [...] lipca 2002 r. znak: [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M.S. pozwolenia na budowę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że wstrzymanie wykonania robót budowlanych może nastąpić wyłącznie poprzez wydanie postanowienia na podstawie art. 50 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten enumeratywnie wymienia przypadki kiedy może dojść do wstrzymania wykonania robót budowlanych, tj: gdy roboty budowlane są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia; gdy roboty budowlane są prowadzone

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska; gdy roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa.

Biorąc pod uwagę, że przeprowadzona w dniu 1 kwietnia 2003 r. kontrola wykazała, że roboty budowlane nie stanowiły zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz nie stwierdzono, aby w istotny sposób odbiegały od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, Sąd I instancji przyjął, że organy nadzoru budowlanego nie miały podstaw prawnych do wydania postanowienia

o wstrzymaniu robót budowlanych.

Odnosząc się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie dotyczą one zaskarżonej decyzji w związku z tym nie mogą odnieść zamierzonego skutku, bowiem rozpoznając sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności Sąd bada wyłącznie legalność zaskarżonej decyzji, a nie kontroluje sprawy wydanego pozwolenia na budowę co do istoty.

W związku z czym, w ocenie Sądu I instancji, bez związku

z zaskarżonymi decyzjami było odniesienie się przez skarżącą do decyzji podejmowanych przez Prezydenta Miasta Sopot związanych z wydaniem pozwolenia na budowę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła B.J. i zaskarżając go w całości zarzuciła:

1. naruszenie norm prawa procesowego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 156 §1 pkt 2 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

2. rażące naruszenie norm prawa materialnego, tj.: art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, a także gdyby uznać, iż nie zaistniały przesłanki zastosowania normy wynikającej z przepisu art. 50 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.; art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, art. 28 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 34 ust. 1 tej ustawy.

Ponadto skarżąca zarzuciła, iż zaskarżone orzeczenie zapadło bez znajomości akt postępowania, gdyż część dokumentów z postępowania przed organem administracji I i II instancji nie została przekazana do sądu wraz z aktami postępowania, na co jej zdaniem wskazuje w szczególności poprawiana numeracja poszczególnych kart, niekolejna numeracja poszczególnych kart (brak całych tomów akt).

Wskazując na powyższe podstawy skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż w trakcie postępowania przed organami administracji I i II instancji pominięto współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – M.G. pomimo, iż jest ona ujawniona w ewidencji gruntów oraz w księdze wieczystej jako współwłaściciel nieruchomości, której współwłaścicielką jest skarżąca.

Ponadto, zdaniem skarżącej, w toku postępowania zmienił się właściciel nieruchomości, której postępowanie dotyczyło (S., ul. [...]), przy czym ten nowy właściciel nie został uwzględniony jako strona przedmiotowego postępowania.

Autor skargi kasacyjnej podniósł również, że w toku postępowania pomięto fakt, iż decyzja o pozwoleniu na budowie w niniejszej sprawie w dniu wszczęcia postępowania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. była nieprawomocna. W jego ocenie decyzja ta pozostaje nieprawomocna do dnia dzisiejszego, a fakt ten powinien ustalić w trakcie prowadzonego postępowania organ administracji orzekający w niniejszej sprawie.

Poza tym, zdaniem skarżącej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, a następnie pozostałe orzekające w sprawie organy konsekwentnie pominęły ciążący na inwestorze obowiązek uzyskania zgody wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych. Organy pominęły fakt, iż roboty prowadzone były na terenie objętym koniecznością uzyskania pozwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na podjęcie robót budowlanych, o którym mowa w treści normy art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

W ocenie skarżącej przedmiotowy projekt budynku przy ul, [...]

nie zawierał również wielu elementów, które przy projektowaniu są niezbędne.

Ponadto B.J. wniosła o sprostowanie protokołu przebiegu rozprawy w ten sposób, ażeby w treści protokołu uwzględniony został rzeczywisty przebieg rozprawy, w tym wniosek skarżącej o ogłoszenie przerwy w rozprawie lub jej odroczenia oraz wniosek skarżącej o wskazanie jakich kart brakuje

w dostępnych sądowi aktach administracyjnych.

Poza tym autor skargi kasacyjnej podkreślił, że od 2006 r. toczy się postępowanie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków dotyczące m.in. bezczynności organu nadzoru budowlanego w S.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie wskazując, że rozstrzygniecie Sądu I instancji jest prawidłowe.

Z uwagi na śmierć uczestniczki postępowania A.B. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu ustalenia następców prawnych w/w. Po ustaniu przyczyny zawieszenia postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012 r. postępowanie w tej sprawie zostało podjęte.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie już w kasacji skarżąca B.J. wskazuje na nieważność postępowania z uwagi na wystąpienie przesłanki wymienionej w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, bowiem - w ocenie skarżącej strony - nie miała zdolności sądowej jak też strony pozbawione zostały możliwości obrony swoich praw, a zarzut ten odnosi się do niewystępowania w sprawie przed organami administracji współwłaścicielki spornej nieruchomości M.G. Ponadto w toku postępowania zmienił się właściciel nieruchomości, której postępowanie dotyczy (S. ul. [...]), a nowy właściciel został pominięty jako strona postępowania.

Wskazać należy, iż przepis art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż nieważność postępowania zachodzi wówczas, gdy strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany.

Tym samym przez zdolność sądową należy rozumieć zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona. Zdolność sądowa jest zatem przymiotem danej jednostki, zezwalającym jej na bycie stroną postępowania sądowoadministracyjnego. Zdolność sądowa, jak przyjmuje się w judykaturze, stanowi przymiot danej jednostki pozwalający na przeprowadzenie z jej udziałem ważnego procesu, a także oznacza rzeczywiste istnienie jednostki oznaczonej jako strona postępowania .

W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o nieważności postępowania sądowoadministracyjnego z powodu zaistnienia przesłanki z art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, albowiem niewystępowanie w sprawie M.G., która - jak przyznała skarżąca kasacyjnie - nie żyje, czy też następców prawnych poprzedniej inwestorki nie czyni takiego postępowania, w którym zapadło zaskarżone orzeczenie z podanej przyczyny nieważnym. Nie można bowiem przyjąć, iż brak zdolności sądowej należy odnieść do osób, które nie brały udziału w postępowaniu administracyjnym. Zdolność sądowa określonego podmiotu jest przecież badana już na etapie kierowania skargi do sądu administracyjnego, a jej brak może stanowić przyczynę odrzucenia skargi (art. 58 § 1 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), lecz dotyczy to precyzyjnie oznaczonych osób biorących udział w danym postępowaniu.

Natomiast w okolicznościach rozpoznawanej sprawy niesporne jest, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny nie ww. zawiadomił o terminie rozprawy, a zatem okoliczność ta, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie może być rozpatrywana w kontekście zarzutu nieważności postępowania o jakiej mowa w art. 183 § 2 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz wyłącznie w odniesieniu do pkt 5 tej normy. Przepis art. 183 § 2 pkt 5 ww. ustawy [...] przewiduje sankcję nieważności, gdy przed sądem strona została pozbawiona możliwości obrony swoich praw. Nieważność z tego powodu zachodzi, gdy wskutek wadliwości procesowych Sądu I instancji strona, która podnosi ten zarzut nie mogła uczestniczyć w postępowaniu, lub jego istotnej części, w tym w szczególności nie otrzymywała zawiadomień o terminie rozprawy, a w efekcie została pozbawiona możliwości przestawienia swojego stanowiska .

Nie budzi wątpliwości składu orzekającego w tej sprawie, że nie można wywodzić nieważności postępowania z pkt 5 art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi mając na uwadze interes prawny innych osób, jak czyni to w tej sprawie skarżąca, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono popieranie przed sądem zarzutów.

Zarzut nieważności postępowania zgłosiła w tej sprawie skarżąca B.J., lecz ta skarżąca brała przecież udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym zakończonym zaskarżonym wyrokiem, a zatem nie może skutecznie występować z zarzutem nieważności postępowania mając na uwadze ochronę interesu prawnego innych osób. Przepis powyższy służy wyłącznie ochronie własnego interesu prawnego wnoszącego skargę kasacyjną. Dlatego też podnoszony zarzut nieważności postępowania odnoszący się generalnie do pominięcia i niezawiadomienia o terminie rozprawy innych stron, nie może także stanowić uznania za zasadny zarzutu nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jednocześnie uznać należy, iż brak jest także podstaw do przyjęcia, że którakolwiek z pozostałych przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 ust. 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Skoro więc w przedmiotowej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 cytowanej wyżej ustaw, tym samym sprawa ta mogła być rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny wyłącznie w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim orzeczeń (porównaj: wyrok NSA z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt GSK 10/04, publ. MoP z 2004 r., nr 9 ,s. 392).

Natomiast skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie ma usprawiedliwionych podstaw co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie. Skarga ta, co należy zauważyć na marginesie, została sformułowana w sposób nieprecyzyjny, co niewątpliwie utrudnia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu jej rozpoznanie.

Przede wszystkim podnieść należy, iż skarga ta oprócz zarzutu naruszenia norm prawa procesowego w ramach którego błędnie zakwalifikowano naruszenie norm art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a. jako naruszenie prawa procesowego, zawiera również zarzut rażącego naruszenia norm prawa materialnego - art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2, 3, art. 39 ust. 1, 28 ust. 1 i 2 oraz art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, który nie został także prawidłowo sformułowany. Podstawy skargi kasacyjnej wskazuje art. 174 p.p.s.a. i są nimi naruszenie prawa materialnego (pkt 1) oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W obszarze unormowania art. 174 pkt 1 p.p.s.a. dopuszcza się podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega na mylnym zrozumieniu treści zastosowanego przepisu, zaś naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, albo że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie podciągnięto pod hipotezę określonej normy prawnej. Stawiając zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego autor skargi kasacyjnej powinien wskazać, czy doszło do naruszenia danego przepisu przez jego błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie. Wskazanie zaś we wniesionej kasacji w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego zarzutu cytat "rażącego naruszenia prawa materialnego" wskazanych tam norm prawa materialnego nie czyni tak sformułowanego zarzutu prawidłowym. Niewątpliwie przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. nie przewiduje takiej podstawy skargi kasacyjnej jak rażące naruszenie prawa materialnego.

Ponadto skarga kasacyjna nie zawiera takiego uzasadnienia przytoczonych zarzutów, które w sposób właściwy wyjaśniałyby przedstawione zarzuty umożliwiając Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienie się do nich w pełni. Zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu zaskarżenia.

Przechodząc natomiast do wyjaśnienia przesłanek podjętego rozstrzygnięcia niezależnie od wyżej wskazanych wad wniesionej kasacji wyjaśnić należy, iż przede wszystkim podstawowe znaczenie ma w tej sprawie to, że zaskarżony wyrok dotyczy rozstrzygnięć podjętych w trybie nadzwyczajnym – stwierdzenia nieważności decyzji. Zaskarżona decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym. Postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem mającym na celu stwierdzenie, czy decyzja kontrolowana została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a., tj.: czy wystąpiły przesłanki wymienione w tym przepisie, a stanowiące podstawę stwierdzenia nieważności. Takie postępowanie nadzorcze jest więc postępowaniem prowadzonym w ograniczonym zakresie, a to oznacza, że organ nadzoru nie rozstrzyga istoty sprawy, zajmując się tylko i wyłącznie wadliwością samej decyzji kontrolowanej, uwzględniając jednocześnie stan prawny z daty wydania tej decyzji.

Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest wyjątkiem od zasady stabilności decyzji (art. 16 k.p.a.). Postępowanie nieważnościowe nie rozstrzygnie wyjaśniająco całej sprawy, jak chciałaby strona, gdyż nie zajmuje się ono badaniem istoty sprawy i jej rozstrzygnięciem, jak to czyni postępowanie zwykłe. Dlatego też postępowanie to opiera się wyłącznie na zgromadzonym materiale sprawy, nie prowadzi się postępowania dowodowego, ani nie może mieć miejsca weryfikacja rozstrzygnięcia postępowania zwykłego.

Kontrolowane w postępowaniu nieważnościowym decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego dotyczyły odmowy wstrzymania robót budowlanych wykonywanych przez inwestora M.S. w związku z realizacją budynku mieszkalnego przy ul. [...] w S. Do wniosków takich doprowadziła organ przeprowadzona kontrola w dniu 1 kwietnia 2003 r., która wykazała, że żadna z przesłanek art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 106 z 2000 r., poz. 1126 ze zm.) nie wystąpiła w sprawie bowiem budowa prowadzona była na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2002 r., a nadto nie stwierdzono by realizowane roboty były wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, jak też by roboty realizowane były z istotnym odstępstwem od udzielonego pozwolenia. Wydane więc w sprawie decyzje z dnia [...] kwietnia 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. jak i z dnia [...] lipca 2003 r. Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. o odmowie wstrzymania robót budowlanych, sankcjonując w/w ustalenia, nie stwierdziły przesłanek uzasadniających podjęcie takiego postanowienia w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane.

Skarżąca domagając się stwierdzenia nieważności w/w decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych we wniosku z dnia [...] grudnia 2007 r. kierowanym do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wskazywała na wydanie ich z rażącym naruszeniem Prawa budowlanego, a to brak zezwolenia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie przez inwestora robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, zignorowanie obowiązku inwestora posiadania decyzji o warunkach zabudowy, a także obowiązku uzyskania zgody skarżącej na naruszenie jej własności.

Przesłanki wskazane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2003r. jak i Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G. z dnia [...] lipca 2003 r. w żadnym stopniu nie wskazywały na to, że z rażącym naruszeniem prawa wydano decyzje o odmowie wstrzymania prac budowlanych przy obiekcie realizowanym przez M.S. Nie ujawniono bowiem, iż w dniu 1 kwietnia 2003 r. w sposób oczywisty i niebudzący wątpliwości wystąpiły przesłanki z art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazujące w sposób jednoznaczny i oczywisty uznać, że decyzja o odmowie wstrzymania robót budowlanych była wydana z rażącym naruszeniem prawa. Rażące naruszenie prawa o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. to takie naruszenie, które jest oczywiste i bezsporne, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa.

Skoro takich przesłanek nieważności nie ujawniono w rozpoznawanej sprawie, to jak trafnie uznał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, prawidłowo wydano w sprawie decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Pomorskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] kwietnia 2003 r., gdyż rozstrzygnięcia te nie były obarczone żadną z wad skutkującą stwierdzeniem ich nieważności.

Wyjaśnić w tym miejscu należy, iż przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane enumeratywnie wymienia przypadki kiedy może dojść do wstrzymania wykonania robót budowlanych, tj.: gdy roboty budowlane są wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia (pkt 1); gdy roboty budowlane są prowadzone w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska( pkt 2); gdy roboty budowlane w sposób istotny odbiegają od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach prawa (pkt 3). Przepis ten stanowi podstawę czasowego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych w celu rozważania, jakie działania należy podjąć w stosunku do inwestycji w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Jednocześnie wskazać w tym miejscu należy, mając na uwadze powyższy przepis, że powodem wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane oraz dalszych działań organów nadzoru budowlanego nie może być wadliwość pozwolenia na budowę, a w szczególności jego sprzeczności z warunkami technicznymi jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie art. 50 ust. 1 nie może nastąpić wstrzymanie robót budowlanych ze względów innych niż w przepisie tym wskazane.

Tym samym odnoszenie swych zarzutów do samej decyzji o pozwoleniu na budowę, jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie, nie mogło spowodować wstrzymania robót budowlanych prowadzonych przez M.S. w oparciu o decyzję Prezydenta Miasta Sopot z dnia [...] lipca 2002 r., nr [...], o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z przyłączem gazowymi wewnętrzną, instalacją gazową oraz przyłączem wodno-kanalizacyjnym i elektrycznym.

Przede wszystkim we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji skarżąca wskazywała na brak decyzji o warunkach zabudowy, jak też kwestię braku zgody Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków. Ewentualne wady wyżej wskazywane nie odnoszą się jednak do decyzji o odmowie wstrzymania prac budowlanych, których dotyczy przedmiotowe postępowanie nieważnościowe, lecz mają na celu podważenie prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie może być przecież podstawą do zastosowania art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Podobnie należy ocenić zarzut czyniony w skardze kasacyjnej, że decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2002. r. była nieprawomocna i jest nieprawomocna do dnia dzisiejszego.

Kwestionowanie nieprawomocności decyzji o pozwoleniu na budowę nie zostało w żaden sposób wyjaśnione w ramach uzasadnienia skargi kasacyjnej, natomiast z przedstawionych akt sprawy wynika, że inwestorka M.S. wykonywała prace na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2002 r. Tym samym nieusprawiedliwione pozostają w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zarzuty dotyczące naruszenia art. 28 ustawy Prawo budowlane skoro prace rozpoczęto na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nieusprawiedliwiony pozostaje również zarzut naruszenia art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczący projektu budowlanego jak i naruszenia art. 39 ust. 1 ustawy Prawo budowlane dotyczący zezwolenia konserwatora na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do zabytków. Kwestie te w żadnym wypadku nie mogły wpłynąć na stwierdzenie nieważności decyzji o odmowie wstrzymania prac budowlanych, gdyż nie odnoszą się do przyczyn wstrzymania robót budowlanych w trybie art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast, jak wyżej wskazano, wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 nie może nastąpić ze względu na inne przyczyny niż tam wymienione. Przede wszystkim żądanie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może być środkiem prowadzącym do korekty wadliwej decyzji.

Tym samym w rozpoznawanej sprawie brak jest również uzasadnionych przesłanek do stwierdzenia, że zaskarżone decyzje o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie wstrzymania prac budowlanych naruszają art. 50 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz 3 ustawy Prawo budowlane. Zauważyć należy, że zarzut ten został sformułowany alternatywnie natomiast zarzut naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo budowlane został powiązany z naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., jednakże nie został on precyzyjnie wyjaśniony zarówno w petittum jak i uzasadnieniu kasacji. Norma pkt 7 art. 156 § 1 k.p.a. dotyczy wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Warto nadmienić, że przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. zachodzi jedynie wtedy, gdy skutek wady decyzji jest ustanowiony wprost w przepisie odrębnym w postaci klauzuli nieważności, np. że decyzja wydana bez zasięgnięcia opinii innego organu jest z mocy prawa nieważna. W stosunku do decyzji o odmowie wstrzymania robót budowlanych takich przepisów brak, a i nie wskazuje ich również skarga kasacyjna, natomiast wskazywane w motywach skargi kasacyjnej niezasięgnięcie opinii konserwatora zabytków odnosi się do decyzji o pozwoleniu na budowę, które nie jest przedmiotem oceny w tej sprawy.

Dlatego też w okolicznościach tej sprawy nie można mówić, że wobec decyzji o odmowie wstrzymania prac budowlanych zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., co zostało podniesione w skardze kasacyjnej.

Jednocześnie zauważyć należy, iż wskazywany jedynie w uzasadnieniu kasacji zarzut braku uczestnictwa w postępowaniu stron, które zdaniem skarżącej winny w nim uczestniczyć, nie został poza nieważnością postępowania sądowoadmistracyjnego sformułowany w formie innego zarzutu procesowego, stąd też nie ma możliwości odniesienia się do tej kwestii poza wykazywanym wyżej brakiem przesłanki nieważności postępowania sadowoadministracyjnego.

Tym samym uznać należało, iż przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły spowodować uchylenia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji.

Z powyższych względów, skoro skarga kasacyjna okazała się być oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku o jej oddaleniu.