Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1672/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 104, art. 61, art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski WSA Marcin Kamiński Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...]; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz adwokata T. P. wynagrodzenie w kwocie 295 zł 20/100 /słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/ tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, w tym: tytułem wynagrodzenia kwotę 240 zł /słownie: dwieście czterdzieści złotych/ i tytułem 23 % podatku VAT kwotę 55 zł 20/100 /słownie: pięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy/.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie ( dalej: "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia z dnia [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] nakładającą na Z. i Mieszkaniowej Sp. z o.o. ( dalej: "Z.") obowiązek wykonania do 30 grudnia 2015 r. robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanej przebudowy budynku mieszkalno – biurowego, zlokalizowanego na działce nr 78/15, położonej w miejscowości , gm. do stanu zgodnego z prawem tj.:

- uzupełnienie zamurowania otworów drzwiowych i okiennych cegłą ceramiczną pełną na zaprawie wapienno – cementowej na pełnej grubości muru,

- wykonanie przemurowania cegłą ceramiczną pełną w miejscach pęknięć i rys ścian zewnętrznych i wewnętrznych lub zastosowanie adekwatnych rozwiązań systemowych wzmacniania ścian konstrukcyjnych w miejscach pęknięć i powstałych rys,

- wykonanie prawidłowego nadproża w ścianie nad drzwiami wejściowymi tj. do pomieszczenia nr.1

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 138 §2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a.) w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290; dalej: "P.b.").

Z akt sprawy wynika, że w dniu 1 czerwca 2012 r. wszczęto z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalno – biurowym zlokalizowanym na działce nr ewid. Gr. 78/15 położonej w miejscowości gm. , znajdującym się we współużytkowaniu wieczystym: Z. w udziale 58/100, K. K. i J. K. w udziale 42/100 z tytułu współwłasności ustawowej.

W toku przeprowadzonego postępowania PINB ustalił, że przedmiotowy budynek posiada funkcję mieszaną ( lokal mieszkalny zajmowany przez J. K.) oraz biurową z warsztatem ( pomieszczenie zajmowane przez Z.), przy czym większą powierzchnię użytkową stanowi funkcja biurowa z warsztatem- jest budynkiem użyteczności publicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. z 2002 r., Nr 75 poz. 690, w dacie orzekania przez Sąd obowiązuje Dz.U. z 2015 r., poz. 1422, dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury). Z ustaleń organów wynika, że jest to budynek murowany, nie podpiwniczony z wielospadowym dachem o konstrukcji drewnianej, kryty eternitem. Budynek posiada parter, piętro i nad częścią II piętro od strony południowo-zachodniej. Do budynku wykonane są przyłącza energetyczne, wodociągowe i kanalizacyjne.

W latach 2001 - 2008 na parterze zostały wykonane roboty budowlane bez stosownych pozwoleń polegające na:

- wykonaniu otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie budynku (niezależne wejście do budynku),

-zamurowaniu otworu drzwiowego w ścianie oddzielającej korytarz Z. od części mieszkalnej,

-zamurowaniu części otworu okiennego w pomieszczeniu łazienki (zmniejszeniu otworu okiennego),

-wykonaniu ścian działowych w pierwszym pokoju od wejścia, w wyniku czego wydzielono pomieszczenia: WC, korytarz i pomieszczenie biurowe,

-wykonaniu ścian działowych w drugim pokoju od wejścia, w wyniku czego wydzielono dwa pomieszczenia biurowe,

-rozbiórce ściany dzielącej pokój (drugi od wejścia) i pomieszczenie gospodarcze,

-wykonaniu otworu drzwiowego pomiędzy pokojem (pierwszy od wejścia) a pomieszczeniem magazynowo-warsztatowym,

-zamurowaniu części otworu drzwiowego w zewnętrznej ścianie pomieszczenia magazynowo - warsztatowego (pozostawiono otwór okienny),

-wykonaniu ścian działowych w pomieszczeniu magazynowo-warsztatowym, w wyniku czego wydzielono pomieszczenia: pokój biurowy, pomieszczenie socjalne, korytarz oraz dwa "schowki"),

-zamurowaniu otworu okiennego w ścianie oddzielającej pomieszczenie magazynowo- warsztatowe i warsztat,

-wykonaniu otworu drzwiowego w miejscu otworu okiennego w ścianie oddzielającej pomieszczenia magazynowo- warsztatowe i warsztat,

-wykonaniu wylewek i podłóg we wszystkich w/w pomieszczeniach należących do Z. Sp. z o.o. oraz prac wykończeniowych.

Inwestorem powyższych robót był Z.. PINB zakwalifikował powyższe roboty jako przebudowę, na którą zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego, inwestor powinien legitymować się pozwoleniem na budowę.

Z uwagi na to, że inwestor takiego pozwolenia nie posiadał, organ stwierdził, że roboty budowlane zostały zrealizowane w warunkach samowoli budowlanej, o której mowa w art. 50 ust.1 pkt.1 ustawy Prawo budowlane, w związku z czym wszczął procedurę naprawczą w trybie art. 51 ustawy Prawo budowlane.

Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego na podstawie art. 81c ust.2, w związku z art.51 ustawy Prawo budowlane nałożył na Z. obowiązek dostarczenia w terminie do 30 stycznia 2014 r. ekspertyzy technicznej wyżej opisanych robót budowlanych. Z przedłożonej ekspertyzy technicznej sporządzonej przez inż. J. H. wynikało, że na podstawie oględzin budynku potwierdzono, że w latach 2002 – 2008 w pomieszczeniach parteru budynku użytkowanych przez Z. były przeprowadzono prace remontowo – budowlane, polegające na :

- zlikwidowaniu pomiędzy wskazanymi w ekspertyzie pomieszczeniami nr 1 i 14 na rzucie parteru wejścia i drzwi oraz zamurowaniu otworu w ścianie konstrukcyjnej od strony klatki schodowej na piętro,

- wykonanie nowego otworu w ścianie zewnętrznej do pomieszczenia nr 1 i wstawienie drzwi wejściowych drewnianych na elewacji zachodniej,

-zamurowanie dużego okna na elewacji południowej w pomieszczeniu nr 2,

- wymianie starych drewnianych okien na okna nowe z PCV w pomieszczeniach nr 4,5,6,

-zamurowanie dużego otworu po drzwiach garażowych i wstawienie okna z PCV wraz z dociepleniem ściany styropianowej gr 8 cm w pomieszczeniu nr 8,

- wykonanie otworu i wstawienie drzwi w ścianie konstrukcyjnej środkowej pomiędzy pomieszczeniami nr 4 i nr 7,

- wymianie czterech zniszczonych drewnianych belek konstrukcyjnych w stropie nad parterem w pomieszczeniu nr 4,

- wykonanie ścianek działowych gipsowo kartonowych na ruszcie stalowym o gr 10 cm w pomieszczeniach nr 4,5,7,8,9,10,11,

- ociepleniu stropu nad parterem wełna mineralna i wykonanie sufitów podwieszonych w pomieszczeniach nr 4,5,6,7,8,9,10,11 z płyt kartonowo –gipsowych,

- likwidacji okna i rozebraniu ściany pod otwór drzwiowy pomiędzy pomieszczeniem zaplecza magazynowo socjalnego pomieszczenia nr 9 a warsztatem oznaczonym jako pomieszczenie nr 12 usytuowanym od strony północnej budynku.

Poddając analizie wykonane roboty w stosunku do stwierdzonego stanu budynku, organ stwierdził niewielki wpływ wykonanych robót na pogorszenie stanu technicznego budynku. Stwierdził, że większość robót nie miała wpływu na stan techniczny budynku w zakresie konstrukcji. Roboty remontowe wykonane bez nadzoru osób posiadających stosowne uprawnienia budowlane nie powodowały zwiększenia obciążeń użytkowych i materiałowych oddziaływujących na elementy konstrukcyjne przedmiotowego budynku. Stwierdzono niską jakość wykonanych robót, jednocześnie wskazując, że zamurowanie otworów w ścianach konstrukcyjnych wewnętrznych i zewnętrznych w pomieszczeniach nr 1,2,8,9 nie było zasadniczym powodem pękania ścian budynków biegnących pionowo, poziomo i ukośnie w kilku miejscach na powierzchni ścian, gzymsów i w strefie cokołu, w dużym oddaleniu od miejsc, w których dokonano zamurowania i wykucia nowych otworów. Stwierdzono przy tym, że fakt zamurowania otworów zwiększa sztywność ścian jako tarcz z punktu widzenia statyki budynku. Wykonanie nowego otworu w ścianie zewnętrznej o szerokości 100 cm. i jednego w ścianie wewnętrznej o szerokości 90 cm nie może powodować tak dużych zmian obciążeń w konstrukcji budynku w efekcie czego miały powstać duże i liczne pęknięcia ścian. Końcowo stwierdzono, że analiza budynku, jego otoczenia, a także miejsce i charakter powstałych rys i pęknięć wskazuje na to, że powstały one niezależnie od zakresu wykonanych robót w latach 2002 – 2008.

Jako przyczyny powstałych pęknięć i zarysowań wskazano: nadmierne osiadanie podłoża gruntowego pod fundamentami budynku spowodowane brakiem prawidłowego odprowadzania wód opadowych z dachu, rur spustowych i topniejącego śniegu poza obręb budynku, złym stanem płyty odbojowej wzdłuż ścian zewnętrznych budynku, spadkiem terenu wokół budynku ukształtowanym do budynku, brakiem obróbek blacharskich w dachu i gzymsach, parapetów zewnętrznych w oknach, wypływem wody deszczowej z rur spustowych pod ściany zewnętrzne budynku, zniszczeniem przez mróz fragmentu ścian zewnętrznych w strefie cokołu, ubytkami i wykruszeniem muru ściany zewnętrznej i fundamentu w bezpośredniej bliskości rzygaczy rur spustowych w narożach budynku, brakiem bieżących napraw, możliwością rozszczelnienia poziomów kanalizacji pod posadzką parteru i na przyłączu kanalizacyjnym.

W związku z powyższym stwierdzono konieczność podjęcia następujących działań:

-prawidłowego odprowadzenia wód opadowych z dachu do kanalizacji deszczowej,

- wykonanie z kostki brukowej lub z betonu płyty odbojowej o szerokości 70 cm wzdłuż ścian zewnętrznych budynku,

- wykonanie nowych obróbek blacharskich na kominie i na dachu i gzymsach, uzupełnienie zamurowania otworów drzwiowych i okiennych cegłą ceramiczną pełną na zaprawie wapienno cementowej na całej grubości muru,

- wykonanie przemurowania cegłą ceramiczną pełną w miejscach pęknięć i rys ścian zewnętrznych i wewnętrznych lub zastosowania adekwatnego rozwiązania systemowego wzmacniania ścian konstrukcyjnych w miejscach pęknięć i powstałych rys,

- wykonanie prawidłowego podproża w ścianie nad drzwiami wejściowymi

w pomieszczeniu nr 1,

- odkucie odparzonych i zniszczonych tynków na ścianach zewnętrznych i na gzymsach,

- wykonanie nowych tynków w miejscach usuniętych tynków i ubytków tynków na powierzchni ścian zewnętrznych,

- uzupełnienie ubytków w ścianach fundamentowych,

- usunięcie od ścian zewnętrznych zeskładowanego drewna opałowego i drewnianych komórek gospodarczych,

- ukształtowanie terenu w otoczeniu budynku ze spadkiem i odprowadzeniem wód opadowych powierzchniowych poza budynek na odległość min 5 m,

- założenie na okres 6 miesięcy szkiełka szklanego na gipsie w poprzek widocznych rys na ścianach wewnętrznych w celu ustalenia czy nastąpiła stabilizacja odkształceń,

-udostępnienie do oceny technicznej pozostałych pomieszczeń budynku na pierwszym i drugim piętrze oraz na poddaszu w celu ustalenia czy nie ma innych istotnych przyczyn zniszczeń i pęknięć ścian zewnętrznych.

W świetle powyższych ustaleń Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia z dnia [...] sierpnia 2015 r. znak: [...], nałożył na Z. obowiązek wykonania w terminie do 30 grudnia 2015 r. następujących robót budowlanych:

uzupełnienia zamurowań otworów drzwiowych i okiennych cegłą ceramiczną pełną na zaprawie wapienno-cementowej na pełnej grubości muru,

- wykonanie przemurowania cegłą ceramiczną pełną w miejscach pęknięć i rys ścian zewnętrznych i wewnętrznych lub zastosowania adekwatnych rozwiązań systemowych wzmacniania ścian konstrukcyjnych w miejscach pęknięć i powstałych rys,

-wykonanie prawidłowego nadproża w ścianie nad drzwiami wejściowymi tj. do pomieszczenia nr 1.

Z powyższą decyzja nie zgodził się J. K. W odwołaniu podniósł, że nałożone na Z. obowiązki nie przyniosą oczekiwanego rezultatu. Dom jest w bardzo złym stanie technicznym, do czego doprowadziły przeprowadzone przez Z. remonty. W związku z tym wskazuje, że najpierw należy go "poprawić i zabezpieczyć" a dopiero później dokonywać "poprawek". Podniósł, że przeprowadzone przez organ postępowanie dowodowe jest nieprawidłowe. Pominięto dowód z opinii D., pomimo jego wniosków nie został przesłuchany nikt w imieniu Urzędu Gminy, nie przeprowadzono również dowodów w kwestii nieprawidłowo wykonanego przyłącza kanalizacyjnego, prądu raz zjazdu. Żąda zadośćuczynienia od Urzędu Gminy i Z. Sp. z o.o. Kwestionuje doręczanie zaskarżonej decyzji K. K., zarzucając naruszenie tajemnicy jego danych.

Opisaną na wstępie decyzją Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do tego, że wykonane przez Z. prace remontowe w dacie wykonywania wymagały pozwolenia na budowę – art. 28 ust. 1 Prawa budowalnego a jego brak kwalifikował je jako samowolę budowlaną. Uchylając jednak decyzję organu I instancji wskazał, że określone nią obowiązki w tym obowiązek prawidłowego wykonania nadproża są nieprecyzyjne. Jeżeli organ I instancji miał wątpliwości czy ekspertyza w sposób wystarczający opisuje przedmiot i umożliwia bez wątpliwości dokonanie rozstrzygnięcia co do usunięcia powstałych nieprawidłowości powinien był wezwać do jej uzupełnienia. Sentencja decyzji powinna bowiem wyrażać nałożony w niej obowiązek w sposób bardzo precyzyjny bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. W rozpatrywanej sprawie powinna szczegółowo określać do jakiego zakresu przeróbek zostają zobowiązani inwestorzy wykonanych robót, z określeniem z czego należy wykonać nadproże i jak prowadzić roboty budowlane związane z poprawnością jego wykonania. W nakładanym obowiązku powinna być wzięta pod uwagę wykonalność tej decyzji z technicznego punktu widzenia.

Zwrócił ponadto uwagę, że decyzja powinna rozstrzygać w zakresie w jakim wszczęto postępowanie. Przedmiotem zaś postępowania były roboty budowlane wykonane samowolnie a nie stan techniczny budynku. Skoro z ekspertyzy technicznej wynikało, że wykonane przez Z. roboty budowlane w parterze budynku nie mają żadnego wpływu na występujące w ścianach pęknięcia i rysy, to nakładanie obowiązku mającego na celu poprawę stanu technicznego budynku jest w tym postępowaniu nieuzasadnione.

Odnosząc się do kwestii poruszonych w odwołaniu wyjaśnił, że nabywając działkę wraz z budynkiem, będącym przedmiotem niniejszego postępowania, obecni współwłaściciele przejęli na siebie wszelkie prawa i obowiązki związane z tym budynkiem. Z akt sprawy wynika, że K. K., której doręczenie decyzji Skarżący kwestionował, jako współużytkownik wieczysty w udziale 42/100 nieruchomości nr 78/15, położonej posiada interes prawny w tym postępowaniu, a co za tym idzie posiada status strony. Wszystkie pisma i akty wydane w toku tego postępowania organ prowadzący postępowanie miał obowiązek jej doręczać. Pozostałe kwestie poruszone w odwołaniu uznał za niedotyczące sprawy i niemające wpływu na jej rozstrzygnięcie.

W skardze do Sądu J. K. wskazał, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wprawdzie uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , ale pominął szczegółowe rozpatrzenie problemu. Podnosi, że uruchomiona przez organy procedura naprawcza, zobowiązanie do przedłożenia ekspertyzy i w jej wyniku do dokonania określonych prac ma na celu wyłącznie przeciągnięcie sprawy, podczas gdy nie pociągnięto nikogo do odpowiedzialności za powstały stan rzeczy. Organy stwierdziły fakt samowoli budowlanej pomijając natomiast kwestie odpowiedzialności w tym odszkodowawczej. Organ odwoławczy pomimo tego, że uchylił decyzję organu I instancji w rzeczywistości powielił ustalenia jak i wnioski organu I instancji, z czym Skarżący nie może się zgodzić.

W piśmie z dnia 29 lutego 2016 r. ustanowiony dla Skarżącego pełnomocnik z urzędu, podniósł, że zły stan techniczny budynku wynika m.in. z innych robót przeprowadzonych na terenie nieruchomości: podłączy prądu, wodociągów i kanalizacji, ponadto budynek jest usytuowany na podmokłym terenie. Podkreśla, że przeprowadzone przez Z. roboty budowlane doprowadziły do nieodwracalnych szkód, których nie da się wyeliminować przez nakazanie inwestorowi wymienionych

w decyzji robót budowlanych. Podniósł również, że w toku postępowania organ odwoławczy naruszył art. 7, 8, 11, 77 §1, 80 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Nie przeprowadził wszechstronnie postępowania dowodowego, zwłaszcza nie uwzględnił argumentów Skarżącego w zakresie przyczyn powstania szkód w budynku i nie wyjaśnił dlaczego inwestor, który mimo dokonania robót bez pozwolenia, nie poniósł konsekwencji swoich działań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr z 2002 r., nr 53, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2012, poz. 270 ze zm., zwanej dalej P.p.s.a.). Zadaniem Sądu jest zatem dokonanie kontroli w granicach dopuszczonych przez przepis art. 134 § 1 P.p.s.a.., tzn. wszechstronnie i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Istotny jest również przepis art. 135 ww. ustawy, który pozwala Sądowi na wyjście poza granice skargi i zajęcie się "wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach sprawy, której dotyczy skarga".

Mając na uwadze powyższe kryteria kontroli Sąd uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji ale również poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji skarga została uwzględniona, niezależnie od podniesionych w niej zarzutów.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania tj. art. 7, art. 61, art., 77 § 1 art. 80, art. 104 i art. 107 § 3 K.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim bowiem obowiązkiem organów prowadzących postępowanie administracyjne jest precyzyjne określenie przedmiotu postępowania oraz dokładne zbadanie i wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 K.p.a. Prawidłowe wywiązanie się z tych obowiązków rzutuje następnie na podejmowane w sprawie rozstrzygnięcia.

Materialnoprawną podstawę wydanych w niniejszej sprawie decyzji stanowiły przepisy art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b.. Przywołane normy uprawniają organy nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania legalizującego samowolę budowlaną polegającą na wykonaniu robót budowanych innych niż określone w art. 48 i 49 ustawy (a więc nie polegających na budowie obiektu budowlanego lub jego części) bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub bez dokonania zgłoszenia.

Z przywołanych regulacji wynika, że organ nadzoru budowlanego musi w pierwszym rzędzie precyzyjnie określić jakie roboty budowlane są przedmiotem postępowania oraz czy wymagały one uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. To z kolei oznacza konieczność prawidłowego i precyzyjnego ustalenia czasu i zakresu wykonanych robót budowanych oraz dokonania ich kwalifikacji według definicji legalnych zawartych w ustawie – Prawo budowlane.

Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie były roboty budowlane wykonane przez Spółkę w latach 2001 – 2008 na parterze przedmiotowego budynku i zakwalifikowane przez organy obu instancji jako przebudowa budynku. Poza przywołaniem definicji przebudowy z art. 3 pkt 7a p.b. organy nie uzasadniły swojej decyzji w tym przedmiocie. Z pewnością przebudową nie są np. prace wykończeniowe czy wykonanie podłóg w budynku.

Brak wyraźnego potwierdzenia i wykazania przez organ zakresu i rodzaju wykonanych robót może rodzić wątpliwości, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Precyzyjne i jednoznaczne wyjaśnienie powyższych kwestii ma znaczenie dla ustalania, które z podanych przez organ robót spełniają ustawowe przesłanki definicji przebudowy (art. 3 pkt 7a p.b.) wymagającej uzyskania pozwolenia na budowę oraz jaki był faktycznie zakres przebudowy obiektu budowlanego dokonanej przez wskazanego w decyzji inwestora.

Trzeba bowiem mieć na uwadze, że w myśl art. 3 pkt 7a ustawy – p.b., przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W konsekwencji nie stanowią przebudowy roboty nie powodujące zmiany parametrów obiektu budowlanego pojmowanego w myśl art. 3 pkt 1 p.b. jako:

a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi,

b) budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami,

c) obiekt małej architektury;

W orzecznictwie zwraca się uwagę, że wprowadzając definicję przebudowy ustawodawca nie objaśnił co należy rozumieć przez "zmianę parametrów użytkowych lub technicznych" istniejącego obiektu, wyjaśnienie tego pojęcia wymaga więc sięgnięcia do wykładni językowej. Według Słownika Języka Polskiego "parametr" to wielkość charakteryzująca materiał lub element z punktu widzenie jego przydatności. Pozwala to na stwierdzenie, że parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości wyrażone w jednostkach miary czy wagi elementów użytkowych takich jak dach, okna, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji, czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu. Kwalifikując konkretne roboty budowlane jako przebudowę organy nadzoru budowlanego powinny ocenić i wykazać, że w wyniku wykonania danych robót, doszło do zmiany tak rozumianych parametrów budynku. Do kategorii przebudowy mogą być bowiem zakwalifikowane takie tylko prace powodujące zmianę parametrów techniczno-użytkowych, co do których organowi udało się wykazać w postępowaniu wyjaśniającym, że ingerują one w układ obciążeń w sposób wymagający konstruowania struktury nośnej obiektu na nowo, tak jak dzieje się to podczas budowy nowego obiektu (por. NSA w wyroku z dnia 4 marca 2010 r. II OSK 493/09) .

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że ani organ pierwszej ani też organ drugiej instancji, nie przeprowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego dla oceny jakie parametry obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7 a p.b., zostały w wyniku przeprowadzonych robót budowanych zmienione. Nie ulega wątpliwości, że przynajmniej część robót polegająca na wyburzeniu ścian i postawieniu nowych, dotyczyła ścian działowych. Należy podzielić stanowisko, że w odróżnieniu od robót w ścianach nośnych, które mogą ingerować w konstrukcję obiektu, postawienie wewnątrz budynku ścianki działowej, wykucie w niej otworów, przesunięcie jej bądź usunięcie nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a P.b. Zmieniając jedynie wewnętrzny wygląd pomieszczeń, roboty takie nie zmieniają rzeczywistych parametrów użytkowych lub technicznych całości budynku, nie wpływają na jego kubaturę, powierzchnię zabudowy, wysokość, długość, szerokość, liczbę kondygnacji itp. (tak WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 30 listopada 2007 r. II SA/Gl 524/07).

Przedstawione wyżej uwagi wskazują, że rozstrzygnięcia podjęte w niniejszej sprawie nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym i dowodowym czym naruszono art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Organy nie wykazały bowiem w sposób należyty czy wykonane roboty mieszczą się w pojęciu przebudowy.

Istota decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. polega na tym, że na inwestora nakłada się obowiązek wykonania, w wyznaczonym terminie, określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Stan zgodny z prawem, w rozumieniu komentowanego przepisu, oznacza w pierwszej kolejności zgodność z zatwierdzonym projektem budowlanym lub innymi warunkami pozwolenia na budowę albo zgodność z dokonanym zgłoszeniem. Mówiąc w tym przypadku o zgodności z prawem, jako że pozwolenie na budowę, zatwierdzenie projektu budowlanego oraz zgłoszenie wykonywania robót budowlanych są instytucjami Prawa budowlanego, należy mieć na uwadze doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w znaczeniu przepisów prawa administracyjnego materialnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego. Takie zawężenie rozumienia zwrotu "do stanu zgodnego z prawem" użytego w art. 51 ust. 1 pkt 2 co prawda nie wynika z jego literalnego brzmienia, jednak nie można przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/2001, ONSA 2004, nr 2, poz. 54; wyrok NSA z 13 marca 2008 r., II OSK 228/2007, Lexis.pl nr 2324178; wyrok NSA z 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/2008, "Palestra" 2011, nr 1-2, s. 128; wyrok NSA z 26 stycznia 2012 r., II OSK 2140/2010, Lexis.pl nr 3891301).

Jeżeli natomiast wykonywanie robót budowlanych spowodowało naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzanie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w postępowaniu przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów Kodeksu cywilnego (np. art. 144, 145, 147, 151, 222 k.c.).

W niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń co do treści zatwierdzonego projektu budowlanego budynku i oceny co do charakteru stwierdzonych od niego odstępstw. Co więcej organ I instancji jako stan prawny przyjął stan ustalony na podstawie kopii rzutów parteru, piętra i II piętra przedłożonych przez J. K., a zalegających w aktach ksiąg wieczystych, sporządzonych przez geodetę S. M. w 1998 r.

Nie jest jasne czy naprawdę rzuty te sporządził S. M., geodeta, czy też są one elementem przygotowanej przez niego większej dokumentacji geodezyjnej.

Nie wynika z tych dokumentów także w sposób jednoznaczny, że obrazują one stan rzeczywisty obiektu budowlanego na 1998 r., jak przyjął do organ I instancji i de facto zaakceptował organ II instancji.

Organy obu instancji nie zwróciły uwagi, że budynek położony na działce nr 78/15 nie jest przedmiotem współwłasności co do zasady współużytkowników wieczystych. W budynku tym wyodrębnione są 3 lokale, stanowiące odrębne nieruchomości lokalowe. Są to:

1) lokal nr 1 – lokal mieszkalny o pow. 114,36 m2 z 4 pokojami, przedpokojem, kuchnią i spiżarnią na pierwszym piętrze budynku, z łazienką i kotłownią o pow. 6,50 m2 na parterze budynku; pokojem wraz ze strychem jako pomieszczeniem przynależnym. Z własnością lokalu nr 1 połączony jest udział wynoszący 42/100 w prawie wieczystego użytkowania działki nr 78/15 i prawie własności części wspólnych budynku – objęte KW nr [...]; zaś prawo własności lokalu nr 1 przysługuje J. i K. K. za zasadzie wspólności ustawowej w całości (odpis z KW nr [...] i nr [...];

2) lokal nr 2 – lokal mieszkalny o pow. 102,49 m2, składający się z 2 pokoi, łazienki, korytarza i warsztatu objęty KW nr [...]. Z własnością tego lokalu połączony jest udział 37/100 w prawie wieczystego użytkowania działki nr 78/15 położonej i prawie własności części wspólnych budynku obj. KW nr [....], prawo własności tego lokalu należy do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Sp., z o.o. (odpis z KW nr [...]);

3) lokal niemieszkalny nr 1 o pow. 63,28 m2, stanowiący warsztat, z własnością którego związany jest udział 21/100 w prawie wieczystego użytkowania działki nr 78/15 poł. i części wspólnych budynku, obj. KW nr [...], zaś prawo własności tego lokalu należy do Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej (odpis z KW nr [...]).

Informacja o wydzieleniu lokali w budynku znajduje się w aktach sprawy, łącznie z numerem macierzystej księgi wieczystej, [...], w której jest informacja o wydzielonych lokalach (k. 8 – 11 akt organu I instancji).

Organ I instancji przedmiotem postępowania uczynił cały budynek położony na działce nr 78/15 . Wynika to z zawiadomienia o wszczęciu postępowania w tej sprawie z dnia 5 lipca 2012 r. (karta 16) i decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , której przedmiotem uczyniono przebudowę budynku mieszkalno – biurowego. Organ II instancji w uzasadnieniu kasacyjnej decyzji z dnia [...] października 2015 r. przyjął, że przedmiotem postępowania jest przebudowa parteru tegoż budynku dokonana przez Z. w latach 2001 – 2008. Ustalenia organów obu instancji odnośnie stanu prawnego budynku są sprzeczne ze stanem prawnym wynikającym z treści w/w ksiąg wieczystych i charakterem lokali. Należy wskazać, że np. J. i K. K. są właścicielami pomieszczeń na parterze budynku, łazienki i kotłowni stanowiących część składową ich lokalu.

Postępowanie naprawcze po myśli art. 51 p.b. może dotyczyć robót budowlanych wykonanych w obiekcie budowlanym lub jego części. Wyodrębnienie odrębnej własności lokali w budynku nie powoduje zmiany przedmiotu postępowania. Może mieć jednak wpływ na adresata ewentualnych nakazów wydawanych przez organy nadzoru budowlanego w trybie art. 51 p.b., przesądza o tym treść art. 52 p.b.

Nakazanie w decyzji wykonania czynności, o których mowa w art. 51 p.b. w stosunku do podmiotu, który nie jest jej właścicielem czy współwłaścicielem czyniłoby taką decyzję niewykonalną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Może tak się stać w razie sprzeciwu właściciela, jak w niniejszej sprawie.

Konieczne będzie także wyraźne ograniczenie zakresu postępowania do samowolnie wykonanych robót budowlanych, a nie wszystkich koniecznych do wykonania z uwagi na stan techniczny budynku.

Określone czynności lub roboty budowlane, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b., muszą dotyczyć samowolnie wykonanych robót budowlanych i nie mogą polegać na ingerencji w legalnie wybudowane części budynku. Skoro bowiem te czynności lub roboty budowlane mają być podejmowane w celu doprowadzenia samowolnie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, to muszą one dotyczyć robót samowolnie wykonanych, a nie wykonanych zgodnie z prawem.

Nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. musi polegać na wskazaniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi (tak słusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 434/10).

Reasumując, już na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego organy obu instancji różniły się w ocenie ,czy przedmiotem postępowania są roboty budowlane dotyczące całego czy części obiektu budowlanego (art. 61 K.p.a.). Ponadto kwalifikacja tych robót jako przebudowy nie została prawidłowo wyjaśniona.

Powyższe uchybienia noszące znamiona nierozpoznania istoty sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. przełożyły się na treść obu decyzji.

W tej sytuacji Sąd mimo kasacyjnego charakteru decyzji organu II instancji za zasadną uznał konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego obu decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a.

W ponownym postępowaniu organy przeprowadzą postępowanie mając na względzie treść niniejszego uzasadnienia.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.