Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1776/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 3, art. 27, art. 29, art. 31a
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: art. 156 par. 1 pkt 2, 4, 5, 7, art. 107 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 106 par. 3, art. 134 par. 1, art. 135, art. 145 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie NSA Małgorzata Dałkowska-Szary del. WSA Teresa Zyglewska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2013r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2391/11 w sprawie ze skargi D. K. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. znak [...] w przedmiocie wycofania produktu z obrotu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. utrzymującą w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] Główny Inspektor Sanitarny, działając na podstawie art. 27 ust 1 i 2 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej –tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851 ze zm., w związku z art. 104 i 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego –tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.

1) wycofał z obrotu na terenie całego kraju wyrób o nazwie "Tajfun" określony jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkie podobne wyroby, mogące mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi,

2) nakazał zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu wyrobami, o których mowa w pkt 1,

3) decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu tej decyzji Główny Inspektor Sanitarny podał, że w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia wystąpienia na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "Tajfun" określonego jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich i wyrobów jemu podobnych (tzw. "dopalaczy") oraz koniecznością natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów nakazał w drodze decyzji wycofanie z ich obrotu, w tym zamknięcie obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu. Wobec powyższego uznał za zasadne wydanie takiej decyzji wskazując jednocześnie, że strona po jej otrzymaniu, zobowiązana jest do natychmiastowego jej wykonania, a bezpośrednie zagrożenie życia i zdrowia ludzi uzasadnia nadanie jej rygoru natychmiastowej wykonalności.

Po rozpatrzeniu wniosku D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Główny Inspektor Sanitarny, decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. nastąpiło w związku ze stwierdzeniem przez Ministra Zdrowia występowania na terenie całego kraju, bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi po użyciu wyrobu o nazwie handlowej "Tajfun" lub podobnych, określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich tzw. dopalaczy. Podniósł, że stwierdzenie to wynikało ze zgłaszanych przez oddziały toksykologiczne szpitali przypadków nagłych zachorowań młodych ludzi w wyniku używania różnych preparatów i substancji. Przeprowadzone postępowanie epidemiologiczne wykazało, że zachorowania te mają charakter zatruć o przebiegu podobnym do zatruć substancjami psychoaktywnymi. Dodatkowo przeprowadzone przez organy ścigania postępowanie uprawdopodobniło w stopniu bardzo znaczącym, że zachorowania nastąpiły po zażyciu preparatów nazywanych potocznie dopalaczami, a więc substancjami, w których składzie znajdują się substancje o podobnym działaniu jak środki psychoaktywne, ale dotychczas nie umieszczone na listach substancji, których posiadanie oraz spożywanie jest zabronione.

Mając powyższe na względzie Główny Inspektor Sanitarny uznał, że produkty te nie mogą znajdować się w obrocie jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie nie tylko zdrowia, ale i życia ludzi. W celu uniemożliwienia dalszej sprzedaży tych produktów niezbędne było także nakazanie natychmiastowego zaprzestania działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu i detalicznemu tych wyrobów. Natomiast stosownie do treści art. 27 upis decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego dotyczyła wszystkich punktów sprzedaży oraz producentów wyrobów o nazwie "Tajfun", określanych jako przeznaczone do celów kolekcjonerskich oraz innych o podobnym działaniu. Ze względu na konieczność szybkich działań w warunkach stanu zagrożenia życia i zdrowia, organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zgodnie z poleceniem wydanym przez Głównego Inspektora Sanitarnego na podstawie art. 8a ust 3 upis, przeprowadziły na terenie całego kraju kontrole obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu tych wyrobów. Powyższa decyzja została dostarczona również do punktu sprzedaży, należącego do D. K., tj. do prowadzonego przez niego punktu sprzedaży "wyrobów kolekcjonerskich" "Katan", ul. [...].

W dniu [...] października 2010 r., po przekazaniu decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., w punkcie sprzedaży produktów kolekcjonerskich należącym do D. K. i po stwierdzeniu obecności produktów kolekcjonerskich pobrano do badań próbkę produktu o nazwie Dominator i nakazano unieruchomienie obiektu.

Organ podniósł, że zgodnie z art. 27 ust. 2 upis państwowy inspektor sanitarny, w przypadku stwierdzenia naruszeń higienicznych i zdrowotnych, które spowodowały bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi nakazuje w drodze decyzji administracyjnej unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzja taka, z mocy prawa, podlega natychmiastowemu wykonaniu.

Organ zauważył, że przepis art. 27 ust. 2 upis, który stanowił podstawę prawną do wydania przez Głównego Inspektora Sanitarnego zaskarżonej decyzji jest szczególnym przepisem, wyposażającym ww. organ w uprawnienie do nadzwyczajnego, interwencyjnego, doraźnego i niezwłocznego działania. Przepis ten stanowi instrument realizacji ochrony zdrowia publicznego, co stanowi ustawowe zadanie organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej (art. 1 upis), a przez art. 31a upis również zadanie Głównego Inspektora Sanitarnego. Wykonywanie zadań określonych w art. 1 upis polega na sprawowaniu zapobiegawczego i bieżącego nadzoru sanitarnego oraz prowadzeniu działalności zapobiegawczej i przeciwepidemicznej, co potwierdza brzmienie art. 2 upis. Działanie Głównego Inspektora Sanitarnego w granicach wyznaczonych przez art. 27 ust. 2 upis, jest działaniem prewencyjnym, zapobiegawczym. Organ podkreślił, że przesłanką wydania wskazanej decyzji jest stwierdzenie "bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi". W przepisie tym mówi się o takim zagrożeniu, które było spowodowane naruszeniem wymagań higienicznych i zdrowotnych, przy czym przepis art. 27 ust. 2 ww. ustawy nie określa tego w jakim trybie stwierdzenie naruszenia tych wymagań powinno nastąpić. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego to stwierdzenie może stanowić nie tylko rezultat kontroli przeprowadzanej przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale także być wynikiem innych ustaleń. Zdaniem organu ustalenie stanu zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi może nastąpić w jakikolwiek sposób. W niniejszej sprawie ustalenia te organ, poczynił opierając się na przypadkach odnotowanej interwencji medycznej ze wskazanego powodu, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, liczbie osób hospitalizowanych z powodu zażycia dopalaczy, a także na podstawie zakresu i stopnia stwierdzonych dolegliwości wynikających z zażycia dopalaczy, dostępności tych produktów w obiektach handlowych, sposobu ich użycia przez konsumentów itp. Podniósł, że fakty, które są powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Informację taką Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu przekazał również Minister Zdrowia pismem z dnia [...] października 2010 r., a zatem organ konstytucyjnie odpowiedzialny za dział administracji rządowej - zdrowie, co uzasadniało w pełni użycie interwencyjnych instrumentów, w które wyposażony był Główny Inspektor Sanitarny, a które pozwalają wyeliminować stan zagrożenia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia. Organ zauważył też, że zaniechanie działania i nie wydanie decyzji z dnia [...] października 2010 r. stanowiłoby dopuszczenie do sytuacji, w której to realne zagrożenie dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzi utrzymywałoby się. Brak reakcji w tym zakresie oznaczałby zagrożenie dla zdrowia publicznego, które przy wydaniu takiej decyzji powinno stanowić priorytet. Co więcej, stan zagrożenia - po przebadaniu zabezpieczonych produktów - okazał się stanem istniejącego niebezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego, co tylko wzmaga fakt, iż stan zagrożenia na dzień wydania zaskarżonej decyzji miał realny wymiar i rzeczywisty charakter. Główny Inspektor Sanitarny podkreślił także rozróżnienie pojęć "stan zagrożenia bezpieczeństwa" oraz "stan niebezpieczeństwa", które dokonał już Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 31 stycznia 2007 r. (sygn. akt II OSK 268/06), w którym podkreślił, iż decyzja z art. 27 ust. 2 upis jest sankcją dla określonego podmiotu, stwarzającego zagrożenie wprowadzenia do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu ludzkiemu, nie stanowi natomiast wprost sankcji za zatrucie konkretnej osoby. Przepis art. 27 ust. 2 upis nie może być interpretowany w oderwaniu od celu jakiemu służy, a mianowicie ochronie zdrowia i życia ludzkiego.

Główny Inspektor Sanitarny wskazał, że decyzje wydane na podstawie art. 27 ust. 2 upis realizują szczególną funkcję ochroną i mają na celu ochronę życia i zdrowia obywateli, przy czym zakres potencjalnych źródeł zagrożeń jest rozumiany szeroko. Równie szeroko ustawodawca formułuje możliwe sposoby ingerencji państwowego inspektora sanitarnego. Jest on nie tylko uprawniony do podjęcia czynności w przepisie przewidzianych (np. wycofanie z obrotu produktu), ale również może on nakazać "podjęcie lub zaprzestanie innych działań". Tak sformułowane upoważnienie dla inspekcji jest wyjątkowe, gdyż ustawa wprost nie określa zakresu władczej ingerencji, przy czym ów przepis nie stanowi upoważnienia dla tzw. uznania administracyjnego, rozumianego w piśmiennictwie, jako upoważnienie do wyboru następstwa prawnego, które polega na powierzeniu administracji wyboru dwóch lub więcej możliwych skutków prawnych.

Zdaniem organu brak wskazania zakresu potencjalnego władczego oddziaływania przez Państwową Inspekcję Sanitarną ma dwie zasadnicze podstawy. Po pierwsze, Państwowa Inspekcja Sanitarna musi mieć możliwość podejmowania działań w sytuacji wystąpienia zagrożeń, których zakresu i skutku na etapie tworzenia prawa nie sposób przewidzieć. Po drugie zaś, wspomniane narzędzia muszą skutecznie chronić życie i zdrowie obywateli.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że jednym z elementów wspomnianych wyżej przyspieszonych i uproszczonych trybów jest możliwość koncentracji kompetencji przez organy tworzące Inspekcję. W przypadku konieczności ochrony bezpieczeństwa sanitarnego, Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 31a upis Główny Inspektor Sanitarny staje się wtedy organem pierwszej instancji. W przypadku, zatem szczególnego zagrożenia dla bezpieczeństwa sanitarnego dochodzi do ścisłego scentralizowania ustroju inspekcji sanitarnej. Zdekoncentrowany układ organizacyjny, oparty na organach administracji zespolonej, ustępuje miejsca strukturze scentralizowanej, w której łatwiej osiągnąć spójność działania, potrzebną do szybkiego i efektywnego usunięcia zagrożenia. W razie wystąpienia poważnego zagrożenia w skali przekraczającej właściwość działania organów zespolonej inspekcji, Główny Inspektor Sanitarny staje się organem właściwym funkcjonalnie do podjęcia władczych środków policyjnych określonych w art. 27 ust. 2 upis. W ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego scentralizowanie funkcji orzeczniczej ma służyć efektywnej i skutecznej realizacji zadań inspekcji, które zgodnie z art. 1 upis służą ochronie zdrowia ludzkiego. Wskazał, że dzięki owemu scentralizowaniu, w przypadku zagrożenia życia i zdrowia, Główny Inspektor Sanitarny może podjąć działania adekwatne do skali występującego zagrożenia, a zamiast rozrzuconej administracji terenowej, decyzję wydaje organ centralny, co znaczenie zwiększa ekonomikę prowadzonych postępowań.

Mając na uwadze zarzuty strony organ zauważył, że konieczność podjęcia szybkich działań, zmierzających do usunięcia potencjalnych i faktycznych zagrożeń dla życia i zdrowia przez organ koncentrujący kompetencję, wymaga zastosowania uproszczonych procedur administracyjnych. W przypadku stwierdzenia zagrożenia dla życia i zdrowia, gwarancje procesowe strony postępowania, która owe zagrożenie generuje, ustępują miejsca nadrzędnym wartościom chronionym przez administrację. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia przysłania realizację praw wynikających z zasady czynnego udziału strony powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań (art. 10 kpa), bowiem organy administracji państwowej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Wyjątki te dotyczą przypadków konieczności natychmiastowego wydania decyzji, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Zdaniem organu podjęte działania uzasadnione były również brzmieniem art. 12 kpa, który nakazuje organowi działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami. Ponadto Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że zasada szybkości postępowania, w przypadku gdy występuje wielość podmiotów których działania prowadzą do zagrożenia życia i zdrowia poprzez produkcję lub wprowadzanie do obrotu tych samych produktów generujących owe zagrożenie, pozwalała na zastosowanie art. 62 kpa. Stosownie bowiem do treści tego przepisu w sprawach w których prawa lub obowiązki stron wynikają z tego samego stanu faktycznego oraz z tej samej podstawy prawnej i w których właściwy jest ten sam organ administracji publicznej, można wszcząć i prowadzić jedno postępowanie dotyczące więcej niż jednej strony. Przywołany przepis ma zastosowanie wówczas, gdy spełnione są kumulatywnie następujące przesłanki: a) istnieje wielość spraw administracyjnych, b) prawa i obowiązki w każdej z tych spraw wynikają z tego samego stanu faktycznego bądź z tej samej podstawy prawnej, c) w każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej.

Główny Inspektor Sanitarny zauważył, że w sytuacji gdy organ administracji publicznej zastosuje przepis art. 62 kpa, powinien wydać jedną decyzję administracyjną, w której rozstrzyga o prawach i obowiązkach wszystkich stron postępowania. Organ administracji może zastosować konstrukcję z art. 62 kpa, gdy w postępowaniu rozstrzygana jest sprawa administracyjna tożsama pod względem przedmiotowym, czyli której rozstrzygnięcie ukształtuje sytuację wielu podmiotów. Stwierdził, że w niniejszej sprawie zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego zachodzi tożsamość spraw administracyjnych, albowiem przedmiotem sprawy są tzw. "środki przeznaczone do celów kolekcjonerskich", których stosowanie przez ludzi prowadzi do potencjalnego zagrożenia życia i zdrowia. Te same środki wprowadzane były do obrotu przez różne podmioty, co powoduje, że sprawa dotyczy interesów prawnych większej liczby stron. Wreszcie w sprawie konkretyzowana jest ta sama norma prawa materialnego w postaci art. 27 ust. 2 upis, a organem właściwym jest ten sam organ administracji. Zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego instytucji współuczestnictwa stanowi również przejaw uproszczenia i przyśpieszenia postępowania. W przypadku braku kompetencji do wydawania administracyjnych aktów generalnych, art. 62 kpa stwarza podstawę do szybkiego rozstrzygnięcia różnych pod względem podmiotowych spraw administracyjnych.

Wydana przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzja, stanowiąca rezultat wspólnego postępowania wyjaśniającego, jest adresowana do każdej ze stron postępowania w sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia środka zaskarżenia, które nie będzie skutkować zaskarżeniem innych decyzji, mimo łącznego ich prowadzenia. Organ wskazał, że w przypadku wielości stron, oddzielnych adresatów decyzji, dopuszczalne jest wymienienie ich w tzw. rozdzielniku do decyzji. Główny Inspektor Sanitarny powołał się na wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009 r. w którym Sąd uznał, że: "(...) wskazanie stron postępowania w decyzji stwierdzającej nieważność określonej decyzji przez ujęcie ich w tak zwanym rozdzielniku nie narusza art. 107 § 1 kpa. Przepis ten nie określa konkretnie, w jakim miejscu decyzji powinny zostać wskazane strony postępowania i nie nakłada na organ administracji żadnych szczególnych wymogów w tym zakresie".

W związku z powyższym w przypadku, gdy postępowanie prowadzone w trybie art. 62 kpa dotyczyło kilkuset stron postępowania wyliczenie ich w "rozdzielniku" do decyzji, a nie w petitum rozstrzygnięcia stanowiło w zasadzie jedyne racjonalne rozwiązanie. W przypadku decyzji konkretyzujących art. 27 ust. 2 upis istotne jest również to, że decyzje te, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają charakter rzeczowy. Tym samym w treści osnowy decyzji przede wszystkim należy określić przedmiot rozstrzygnięcia. Strony natomiast mogą być określone w rozdzielniku.

Dodatkowo organ podał, że w przypadku decyzji, w których występuje znaczna liczba stron, a zachodzi konieczność skutecznej i szybkiej ochrony przed zagrożeniem życia i zdrowia, brak doręczenia rozdzielnika w którym wymienia się kilkaset stron tegoż postępowania, należy uznać za nie mający bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie, a tym za brak nieistotny, nie prowadzący do uchylenia decyzji. Należało także wziąć pod uwagę, że w przypadku tak znacznej liczby stron połączonego postępowania, doręczenie decyzji, w której rozdzielniku wylicza się wszystkie strony, może rodzić uzasadnione obawy z punktu widzenia ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych. Adresatami tych decyzji były, co prawda najczęściej podmioty profesjonalne, których ochrona danych osobowych albo wcale nie dotyczy (nie są osobami fizycznymi), albo dotyczy w sposób ograniczony (jednoosobowa działalność gospodarcza), niemniej jednak w przypadku tych ostatnich, wyłączenie stosowania ustawy o ochronie danych osobowych dotyczy tylko danych osobowych zawartych w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Poprzez ujawnienie danych osobowych w zakresie wykraczającym poza dane ujawnione w ewidencji mogłoby dojść do naruszenia ustawy i choć oznaczenie stron decyzji administracyjnej nie może być, co do zasady ograniczane ze względu na ochronę danych osobowych, to w przypadku ujawnienia znacznej liczby danych identyfikujących osoby prowadzące (w ramach jednoosobowej działalności gospodarczej) tzw. działalność kolekcjonerską, można mówić o potencjalnym naruszeniu ustawy o ochronie danych osobowych.

Główny Inspektor Sanitarny podał także, iż w orzecznictwie dopuszcza się doręczenie kserokopii lub odpisu decyzji. Wskazał, że jest to czynność materialno- techniczna polegająca na przekazaniu stronie postępowania rozstrzygnięcia w sprawie. Powołał się także na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03/ w którym Sąd wyraził pogląd, że "organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu do doręczenia stronie postępowania jednego uwierzytelnionego odpisu decyzji, a nie jej oryginału (art. § 1 kpa)". W ocenie organu doręczenie odpisu decyzji uzasadnione było również koniecznością szybkiego działania. Wydane oświadczenie woli organu administracji publicznej musi być w sytuacjach konieczności ochrony interesu publicznego egzekwowane możliwie najszybciej, tak by uchronić obywateli przed określonymi zagrożeniami. Doręczenie odpisu przez pracowników inspekcji, zamiast oryginału decyzji, nie stanowi naruszenia prawa, które uzasadniałby jej eliminację z obrotu prawnego. W przypadku przedstawienia stronie legitymacji służbowej pracownika inspekcji, strona ma gwarancję, że decyzja pochodzi od organu administracji, który jest określony w treści decyzji. Z odpisu decyzji może również zapoznać się z treścią złożonego oświadczenia woli (osnowa decyzji), a od daty doręczenia może w terminie 14 dni złożyć stosowny środek zaskarżenia zwykłego.

Główny Inspektor Sanitarny podkreślił, że konieczność niezwłocznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie [...] wynikła z doręczonego do organu pisma Ministra Zdrowia datowanego na dzień [...] października 2010 r., zawierającego informację o zagrożeniu zdrowia i życia ludzi po zażyciu tzw. dopalaczy. Po otrzymaniu takiej informacji Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany był natychmiast wszcząć postępowanie administracyjne, celem wyeliminowania zagrożenia. Wykluczyło to zastosowanie zwykłego trybu postępowania administracyjnego, na który składają się m.in.: zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania, zapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, jawność postępowania administracyjnego, umożliwienie stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów, zgłoszenia żądań. Wyczerpanie przez organ elementów postępowania administracyjnego, wskazanych jak wyżej, nie było możliwe w sytuacji nadzwyczajnej, kiedy konieczne stało się podjęcie przez organ natychmiastowych działań mających na celu bezpieczeństwo życia lub zdrowia ludzi. Ponadto, niezastosowanie w sprawie nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego, zagrażało skuteczności zamierzonych działań organu - to jest wycofaniu z obrotu tzw. wyrobów przeznaczonych do celów kolekcjonerskich.

Główny Inspektor Sanitarny zwrócił także uwagę, że produkty kolekcjonerskie, które sprzedawał D. K. były opatrzone znakami ostrzegawczymi, że ich spożycie jest groźne dla zdrowia ludzkiego, a zatem było jasne, że wprowadzanie ich do obrotu jako produktów kolekcjonerskich o jednoznacznym dla sprzedawcy i nabywcy przeznaczeniu wypełniało dyspozycję art. 27 ust. 2 upis. Ponadto, wprowadzone ustawą z dnia 8 października 2010 r. o zmianie ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii oraz ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej dodatkowe regulacje sprowadzające się do uznania produktów kolekcjonerskich o działaniu psychoaktywnym za środki zastępcze, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest w Polsce zakazane w pełni potwierdza zasadność decyzji z dnia [...] października 2010 r. i uniemożliwia jej zmianę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu, iż Główny Inspektor Sanitarny nie był uprawniony do wydania zaskarżonej decyzji, organ zauważył, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 kpa ministrem w rozumieniu przepisów kodeksu jest również kierownik centralnego urzędu administracji rządowej, podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie z art. 7 ust. 2 upis Państwową Inspekcją Sanitarną kieruje Główny Inspektor Sanitarny jako centralny organ administracji rządowej. Ponadto zgodnie z art. 8 ust. 1 upis Główny Inspektor Sanitarny jest centralnym organem administracji rządowej podległym ministrowi właściwemu do spraw zdrowia. W związku z powyższym Główny Inspektor Sanitarny posiada cechy właściwe ministrowi w rozumieniu kpa, co uprawnia go do wydawania decyzji o przedmiotowym charakterze.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez D. K.

Zaskarżonej decyzji zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 8a ust. 3, 27, 29 oraz art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy w kontrolowanym pomieszczeniu nie stwierdzono żadnego naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych,

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 6,7,8,9,10,11 oraz art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez nie zastosowanie ich w toku rozstrzygania sprawy a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszające przepisy tej ustawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2012 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd I instancji stwierdził, że podstawą materialnoprawną zastosowana w kontrolowanym postępowania był art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i ust. 2 upis. w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień, natomiast jeżeli naruszenie tych wymagań spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu wykonaniu.

Główny Inspektor Sanitarny zastosował również art. 31a ust. 1 upis, zgodnie z którym Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w pierwszej kolejności jego obowiązkiem było wykluczenie wystąpienia kwalifikowanych wad w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...], które uzasadniałoby konieczność stwierdzenia nieważności tej decyzji na podstawie art. 156 kpa.

Sąd zaznaczył, że stwierdzenie nieważności ma charakter nadzwyczajny, wyjątkowy, w związku z czym do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w tym trybie nie wystarczy stwierdzenie istnienia uchybień i wad w wydanym akcie administracyjnym. Naruszenia przepisów prawa materialnego muszą zostać ocenione, jako kwalifikowane, nie do pogodzenia z zasadą praworządności obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym.

Analizując kontrolowaną sprawę pod kątem wystąpienia powyższych przesłanek Sąd I instancji doszedł do przekonania, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., jakkolwiek jest obarczona pewnymi wadami i oparta na niedostatecznie zgromadzonym materiale dowodowym, to jednak nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa. Wspomniana wadliwość "zwykła", nieodpowiadająca żadnej z przesłanek wymienionych w katalogu określonym w art. 156 § 1 kpa nie została wyeliminowana przez Głównego Inspektora Sanitarnego w zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., co stało się bezpośrednią przyczyną uchylenia zaskarżonej decyzji. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wspomnianej wadliwości nie można utożsamiać z rażącym naruszeniem art. 27 ust. 2 w związku z art. 27 ust. 1 upis, które ze względu na swoją wagę uzasadniałoby stwierdzenie nieważności decyzji z wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi, a zatem również ze skutkiem ex tunc, tj. ze skutkami od momentu podjęcia przez Głównego Inspektora Sanitarnego decyzji z dnia [...] października 2010 r. Zarówno błędna wykładnia art. 27 ust. 2 upis, jak i jego niewłaściwe zastosowanie nie może skutkować stwierdzeniem nieważności, a jedynie ewentualnym uchyleniem zaskarżonej decyzji, co nastąpiło w rozstrzyganej sprawie.

Sąd I instancji nie stwierdził również naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 kpa poprzez brak oznaczenia w decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] zindywidualizowanego adresata będącego stroną postępowania. Charakter przedmiotowej decyzji zbliża ją bowiem w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego do kategorii aktów o charakterze generalnym. Sąd I instancji wywodził, że zarówno w praktyce stosowania prawa, jak i doktrynie oraz orzecznictwie sądowoadministracyjnym występuje pojęcie generalnego aktu administracyjnego, który może posiadać cechy władcze i służyć realizacji celów organu administracji publicznej w granicach umocowania ustawowego. Taki akt jest wydany przez organ administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym lub funkcjonalnym, na podstawie przepisów prawa, ma charakter ogólny i władczy i zawiera w swej treści nowe normy prawne lub dokonuje interpretacji norm już wcześniej ustanowionych, a niekiedy zawiera wyłącznie urzędowe informacje rzutujące na proces stosowania prawa (por. W. Chróścielewski, Akt administracyjny generalny, Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego, Łódź 1994 r., s. 105). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem właśnie do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, polegające na zakazie obrotu, produkcji lub dystrybucji produktów, których użycie może spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego, a zatem istotne zagrożenie sanitarne. Indywidualizacja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nastąpiła po doręczeniu egzemplarza tej decyzji określonemu adresatowi, który prowadzi działalność związaną z produkcją lub sprzedażą tzw. dopalaczy, czyli produktów objętych postępowaniem prowadzonym przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Zdaniem Sądu I instancji chociaż na egzemplarzu decyzji brak jest wyraźnego oznaczenia adresata, tym niemniej nie oznacza to, że organ nie określił tego adresata, któremu następnie decyzja została doręczona. W przypadku tego rodzaju specyficznych aktów administracyjnych jak decyzja wydawana w oparciu o art. 27 upis indywidualizacja adresata następuje po doręczeniu decyzji i w oparciu o sporządzony rozdzielnik wymieniający ustaloną listę osób, które prowadzą działalność związaną z obrotem tzw. dopalaczami. Zakres przedmiotowy decyzji obejmuje grupę produktów, które – ze względu na potencjalne zagrożenie życia lub zdrowia ludzkiego – zostają wycofane z obrotu na terenie całego kraju. W konsekwencji, zdaniem Sądu I instancji należy przyjąć, że decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. nakazująca wycofanie z obrotu na terenie całego kraju wyrobu o nazwie "Tajfun" określonego, jako przeznaczony do celów kolekcjonerskich oraz wszystkich podobnych wyrobów mogących mieć wpływ na bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz zaprzestanie działalności obiektów służących produkcji, obrotowi hurtowemu lub detalicznemu ww. wyrobami zawierała pewne cechy aktu o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. W tym zakresie zgodzić się należy z twierdzeniem Głównego Inspektora Sanitarnego, że tego rodzaju decyzje, choć skierowane są do indywidualnie określonych adresatów, mają jednak w znacznym stopniu charakter rzeczowy, w którym podstawowe znaczenie ma przedmiot rozstrzygnięcia, zaś indywidualizacja stron następuje dopiero po doręczeniu egzemplarza decyzji podmiotom zobowiązanym do jej wykonania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej zawiera także inne przepisy służące realizacji zadań organów Inspekcji z zakresu ochrony zdrowia publicznego, które mogą stanowić podstawę do wydawania aktów administracyjnych o zbliżonym charakterze. Przykładem tego rodzaju aktu administracyjnego jest decyzja wydawana w oparciu o art. 27a ust. 1 upis, zgodnie z którym "W razie stwierdzenia niezgodności detergentu z przepisami rozporządzenia (WE) nr 648/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 31 marca 2004 r. w sprawie detergentów, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymać obrót do czasu usunięcia niezgodności. Decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu." W powołanym przepisie ustawodawca również przewidział wydanie aktu zawierającego cechy generalne, obejmującego cały kraj i jeden produkt (detergent). Dopiero po wydaniu takiej decyzji jest ona doręczana wszystkim osobom (podmiotom) prowadzącym działalność handlową (stoiska, sklepy, bazary) polegającą na obrocie tym detergentem. Przyjęcie argumentów dotyczących konieczności ścisłego stosowania reguł z art. 10 § 1 kpa powodowałoby konieczność równoległego prowadzenia setek lub tysięcy indywidualnych "zwykłych" postępowań administracyjnych w odniesieniu do każdego z ww. podmiotów z koniecznością opatrzenia wszystkich decyzji w rygor natychmiastowej wykonalności będący obligatoryjnym (a nie uznaniowym) elementem takiej decyzji. Takie procedowanie organu nie tylko byłoby bardzo utrudnione lub wręcz niemożliwe do wykonania, ale też w oczywisty sposób pozostawałoby w sprzeczności z jednoznacznym celem, któremu służy przedstawiony przepis, czyli wstrzymania obrotu określonego detergentu na terenie całego kraju z zastosowaniem rygoru natychmiastowej wykonalności.

Z powyższych względów Sąd I instancji nie podzielił również zarzutu naruszenia art. 10 § 1 i 2 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że nie każde naruszenie tego przepisu prowadzi do konieczności uchylenia decyzji wydanej przez organ. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego nie ulega wątpliwości, że konieczne jest dodatkowe wykazanie, że pozbawienie strony możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz możliwości składania wniosków dowodowych miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji z urzędu skontrolował zaskarżoną decyzję oraz decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. również pod kątem wystąpienia innych przesłanek nieważnościowych, w tym określonej w art. 156 § 1 pkt 5 kpa, będącej podstawą stwierdzenia nieważności decyzji, która była niewykonalna w dniu jej wydania, a jej niewykonalność ma charakter trwały. Decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. określiła grupę produktów jako "Tajfun oraz wszystkie podobne wyroby (...)". Pomimo mało precyzyjnego sformułowania: "wszystkie podobne wyroby" – zdaniem Sądu I instancji - decyzja w sposób jednoznaczny określiła grupę produktów, które podlegały wycofaniu z obrotu na terenie całego kraju. Z połączenia sentencji i uzasadnienia decyzji, które stanowią integralne części decyzji można bez trudu odkodować treść rozstrzygnięcia sprowadzającego się do wycofania z obrotu na terenie całego kraju zarówno środka o nazwie "Tajfun" jak i wszystkich podobnych środków nazywanych potocznie "dopalaczami" (wyrobami kolekcjonerskimi). Precyzyjne ustalenie tej grupy produktów nie stanowiło żadnego problemu dla pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, którzy dokonali zamknięcia wyłącznie sklepów z "dopalaczami" i nie wykroczyli w żaden sposób poza zakres przedmiotowy decyzji. Również adresaci decyzji, co do zasady nie podważali, że dopalacze, o których mowa w decyzji są właśnie produktami znajdującymi się w ich sklepach wyspecjalizowanych w sprzedaży tego rodzaju produktów. Nie można zatem, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzji postawić zarzutu niewykonalności, która istniała w dacie wydania decyzji i o charakterze trwałym, co wyczerpywałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 5 kpa.

Zdaniem Sądu I instancji niezasadny jest zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji art. 156 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy doszło do rażącego naruszenia art. 27 ust. 2 upis. Sąd zauważył, że zaskarżona decyzja zapadła w postępowaniu zwykłym, a nie nadzwyczajnym prowadzonym w oparciu o art. 156 § 1 kpa. W związku z powyższym nie można oczekiwać od Głównego Inspektora Sanitarnego rozpoznającego ponownie kontrolowaną sprawę administracyjną zastosowania ww. przepisu i stwierdzenie nieważności własnej decyzji z [...] października 2010 r. nr [...]. Skoro postępowanie prowadzone w oparciu o art. 156 § 1 kpa stanowi niewątpliwie odrębne postępowanie administracyjne to niedopuszczalne jest połączenie elementów tego trybu z trybem zwykłym, niezależnie od tego, czy sprawa podlega rozpatrzeniu w toku instancyjnym przez organ I i organ II instancji, czy też w trybie ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten sam organ na podstawie art. 127 § 3 kpa.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 14 § 1 kpa w zw. z art. 109 § 1 kpa, Sąd I instancji zauważył, że bezsporne jest, iż egzemplarz decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. został skarżącemu doręczony wyłącznie w formie kserokopii. Stanowi to niewątpliwie uchybienie, wynikające z niedbałości organu. Egzemplarz decyzji powinien bowiem zostać opatrzony odpowiednim poświadczeniem "za zgodność z oryginałem" przez upoważnionego pracownika organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił w tym względzie pogląd wyrażony w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 2003 r., sygn. akt III RN 135/03, na który powołał się organ. Sąd I instancji podkreślił, że nie każde naruszenie przepisów procedury administracyjnej powoduje konieczność uchylenia decyzji przez sąd, a jedynie takie, które mogło w sposób istotny wpłynąć na wynik sprawy, a zatem spełniające przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa. W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę ww. uchybienie nie wypełnia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ppsa, które skutkowałoby eliminacją decyzji z obrotu prawnego. Przede wszystkim należy podkreślić, że elementem, który decyduje o istocie decyzji i jej ważności jest podpis pracownika upoważnionego do wydawania decyzji w imieniu organu. W niniejszej sprawie niewątpliwie taki podpis został złożony, albowiem decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. została podpisana przez Przemysława Bilińskiego będącego wówczas Zastępcą Głównego Inspektora Sanitarnego bezspornie umocowanego do podpisywania tego rodzaju aktów administracyjnych w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Skarżącemu został natomiast doręczony egzemplarz tej decyzji w formie kserokopii, co jednak nie powoduje, że na oryginale decyzji brak jest właściwego oryginalnego podpisu upoważnionego pracownika działającego w imieniu organu i że ta decyzja nie istnieje w obrocie prawnym. Sąd w szczególności nie zgodził się z zarzutami skarg, że akt ten stanowi wyłącznie projekt i nie jest decyzją administracyjną. Nie można również twierdzić, że decyzja nie weszła do obrotu prawnego skoro została doręczona adresatom przez upoważnionych pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej, co potwierdza chociażby złożenie przez skarżącego w terminie wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dodatkowo zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. została wydana właśnie w wyniku rozpoznania złożonego w terminie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i zawiera wszystkie obligatoryjne elementy decyzji, o których mowa w art. 107 § 1 kpa, wraz z oryginalnym podpisem pracownika pełniącego funkcję Głównego Inspektora Sanitarnego. Uchylenie decyzji z dnia [...] października 2010 r. w ww. okolicznościach sprawy stałoby – w ocenie Sądu i instancji – w sprzeczności z treścią powołanego wyżej art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" ppsa.

Odnosząc się do właściwego zastosowania przez organ przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w okolicznościach niniejszej sprawy Główny Inspektor Sanitarny był uprawniony do zastosowania art. 27 upis . W ocenie Sądu w niniejszym przypadku Główny Inspektor Sanitarny mógł podjąć natychmiastowe działania w celu eliminacji określonego wyrobu z obrotu na terenie kraju ze względu na pojawiające się informacje o potencjalnym znacznym zagrożeniu dla życia i zdrowia mieszkańców. Główny Inspektor Sanitarny musi dysponować odpowiednim instrumentem ustawowym do natychmiastowego reagowania w sytuacji, gdy zagrożone są najwyższe dobra chronione prawem w postaci życia i zdrowia obywateli. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgodził się ze stanowiskiem organu, że w stanie faktycznym sprawy mógł on uznać, iż produkty w postaci tzw. "dopalaczy" lub "wyrobów kolekcjonerskich" nie mogą znajdować się w obrocie, jako stwarzające bezpośrednie zagrożenie dla zdrowia i życia ludzi. Wprawdzie do jednoznacznego ustalenia wystąpienia tego zagrożenia konieczne jest przeprowadzenie odpowiedniego postępowania wyjaśniającego, w tym dokładne zbadanie produktów wycofanych z obrotu na terenie kraju. Tym niemniej zdaniem Sądu w szczególnie uzasadnionych przypadkach organ inspekcji sanitarnej może wycofać z obrotu produkt, co do którego istnieje uzasadnione przypuszczenie, iż może on stwarzać realne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego. Jak słusznie zauważył organ Państwowa Inspekcja Sanitarna jest nie tylko uprawniona, ale wręcz zobowiązana do ochrony życia i zdrowia obywateli i w celu realizacji tych obowiązków może zastosować środki władcze, niejednokrotnie o dużym stopniu uciążliwości dla adresatów takich decyzji, począwszy od podmiotów prowadzących niewielki zakład produkcyjno-usługowy skończywszy na dużej grupie adresatów zajmujących się obrotem określoną grupą produktów. Działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarczej i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

W przypadku stwierdzenia na podstawie informacji o podjętych interwencjach medycznych, przypadkach zatruć tzw. dopalaczami, czy wzrastającej w sposób nagły liczbie osób hospitalizowanych, u których stwierdzono zażycie tzw. "produktów kolekcjonerskich" ( "dopalaczy") organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej, do których obowiązków ustawowych należy ochrona zdrowia publicznego poprzez m. in. sprawowanie nadzoru nad warunkami zdrowotnymi żywności, żywienia i przedmiotów użytku w celu ochrony zdrowia ludzkiego przed niekorzystnym wpływem szkodliwości i uciążliwości środowiskowych, zapobiegania powstawaniu chorób, w tym chorób zakaźnych i zawodowych (art. 1 pkt 6 upis), zobligowane są do podjęcia odpowiedniej interwencji i zastosowania środków przewidzianych w ustawie, w tym także działań o charakterze przyspieszonym i nadzwyczajnym.

Sąd I instancji podkreślił, że z treści przepisu art. 27 upis wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis. W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie powoływanie się przez Głównego Inspektora Sanitarnego na przepis art. 108 kpa i nadawanie dodatkowo decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Natychmiastowa wykonalność tego rodzaju decyzji wynika z mocy z samego przepisu bez konieczności spełnienia ogólnych przesłanek określonych w art. 108 kpa. Wynika ona także z ratio legis art. 27 upis, którym jest właśnie natychmiastowe przeciwdziałanie niebezpieczeństwom i zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzkiego, także na etapie wstępnego dokumentowania i rozpoznawania takich zagrożeń. Sąd I instancji motywował, że trudno sobie wyobrazić sytuację, w której organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej pozostają bezczynne w obliczu znacznej liczby śmiertelnych zatruć wywołanych użyciem określonego rodzaju produktów, nawet gdy w początkowym okresie występowania tego rodzaju zatruć ich związek z tymi wyrobami pozostaje bardziej w sferze dużego prawdopodobieństwa i uzasadnionego podejrzenia, niż popartej odpowiednią dokumentacją pewności. Prowadzenie w takim przypadku przez organy indywidualnego, niejednokrotnie długotrwałego postępowania administracyjnego, ze skrupulatnym wypełnieniem wszystkich jego warunków formalnych związanych chociażby z doręczeniem pisma informującego o wszczęciu tego postępowania, możliwością wypowiedzenia się przez stronę co do zebranych dowodów, czy też rozpatrywania wniosków o zawieszenie postępowania na czas przedstawienia przez stronę odpowiedniej dokumentacji w istocie niweczyłoby sens nie tylko ustanowienia części przepisów ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, ale wręcz podstaw funkcjonowania Inspekcji jako takiej.

W ocenie Sądu I instancji nie bez znaczenia w rozpatrywanej sprawie jest także fakt, że organ wziął pod uwagę nie tylko faktyczny sposób użycia tzw. "dopalaczy" przez konsumentów, ale także wszystkie okoliczności sprawy, z których jednoznacznie wynikało, że oferowane przez producentów i sprzedawców produkty, jakkolwiek zaopatrzone w informację o przeznaczeniu innym niż do spożycia przez ludzi, w istocie miały właśnie takie przeznaczenie. Wynikało to chociażby z reklam stosowanych przez poszczególnych sprzedawców, świadomego wyboru określonej kategorii adresatów oferty, charakterystycznych opakowań produktów, ich specyficznej postaci (tabletki, proszek, mieszanki ziołowe), charakterystycznych nazw nawiązujących do substancji odurzających oraz sugerujących działanie na organizm człowieka, czy wreszcie pozostałego asortymentu oferowanego często w tych samych punktach sprzedaży, służącego właśnie do użycia oferowanych produktów przez człowieka (np. fajki służące do palenia). Twierdzenie w takim przypadku o "kolekcjonerskim" charakterze tego rodzaju wyrobów nie znajduje żadnego uzasadnienia przy zastosowaniu znaczenia, jakie przypisuje się powszechnie temu pojęciu i sugeruje działanie w celu ominięcia obowiązujących przepisów prawa. Organ administracji państwowej, który nie stanowi jedynie pojęcia teoretycznego i prawnego ale wyposażony jest w substrat ludzki, czyli zespół osób, które powinny charakteryzować się pewnym poziomem wiedzy, doświadczenia życiowego i umiejętnością działania w określonych warunkach, nie może ograniczać się do bezrefleksyjnego stosowania przepisów prawa w oderwaniu od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy. Od tak pojętego organu należy oczekiwać działań adekwatnych do powstałej sytuacji, służących realizacji ustawowego celu przy uwzględnieniu właśnie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy i właściwym zastosowaniu reguł proceduralnych dostosowanych do tych okoliczności. Obowiązek ten nabiera szczególnego wymiaru przy ochronie takich wartości jak życie i zdrowie ludzkie. Dlatego Sąd I instancji uznał, że zastosowanie przez Głównego Inspektora Sanitarnego art. 27 ust. 2 upis, mimo, że z pewnymi elementami prewencyjnymi, to jednak znajduje oparcie w okolicznościach faktycznych i prawnych kontrolowanej sprawy.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł również do przekonania, że Główny Inspektor Sanitarny mógł zastosować art. 31a upis. Zgodnie z tym przepisem Główny Inspektor Sanitarny może podejmować wszelkie czynności należące do zakresu działania państwowego inspektora sanitarnego, jeżeli przemawiają za tym względy bezpieczeństwa sanitarnego. W tych przypadkach Główny Inspektor Sanitarny staje się organem pierwszej instancji. O podjęciu czynności Główny Inspektor Sanitarny zawiadamia właściwego wojewodę lub starostę. W okolicznościach sprawy nie ulega wątpliwości, że koncentracja kompetencji w rękach GIS służyła względom bezpieczeństwa sanitarnego. Skoro bowiem konieczne stało się podjęcie działań o charakterze pilnym, które w dodatku objęły swoim zasięgiem obszar całego kraju, to należy uznać, że organ w sposób właściwy i uzasadniony skorzystał z instrumentu przewidzianego w art. 31a upis.

Tym niemniej Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2011 r. wydana w wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy i utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2010 r., znak: [...] narusza przepisy postępowania, a naruszenie to może istotnie wpłynąć na wynik sprawy i wymaga eliminacji z obrotu prawnego.

Sąd I instancji podkreślił, że po wydaniu decyzji z dnia [...] października 2012 r. rzeczą organu, który w sklepie prowadzonym przez skarżącego zabezpieczył próbki poszczególnych produktów (protokoły kontroli sklepu w aktach spraw) było przeprowadzenie właściwych badań potwierdzających realnie istniejące niebezpieczeństwo substancji znajdujących się w tych produktach dla życia i zdrowia ludzkiego. Tymczasem w aktach spraw brak jest jakiejkolwiek wzmianki o wynikach takich badań. Główny Inspektor Sanitarny, który – jak wskazano wyżej – mógł w sposób przyspieszony i zdecydowany ingerować w sferę prowadzonej działalności gospodarczej polegającej na obrocie substancjami, co do których zachodziło wysokie prawdopodobieństwo szkodliwości dla życia i zdrowia ludzkiego – miał obowiązek wykazania, że poszczególne produkty zabezpieczone w sklepie skarżącej rzeczywiście stanowiły określone niebezpieczeństwo dla osób, które mogły je nabyć i użyć. W tym celu, przed wydaniem zaskarżonej decyzji – zdaniem Sądu I instancji - konieczne było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego obejmującego badania laboratoryjne pobranych próbek, analizę substancji zawartych w produktach objętych zaskarżoną decyzją i ich wpływu na życie i zdrowie ludzkie. Wyniki takiego postępowania powinny uzasadnić prawidłowość podjętych działań przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej lub wykazać ich niezasadność w przypadku braku możliwości dowiedzenia wspomnianego negatywnego wpływu. Z akt sprawy kontrolowanej przez Sąd wynika, że Główny Inspektor Sanitarny nie przeprowadził we własnym zakresie odpowiedniego postępowania i nie wyjaśnił jakie substancje znajdowały się w poszczególnych "dopalaczach" i czy miały one (a jeżeli tak to jaki) wpływ na zdrowie i życie ludzkie. W rezultacie organ rozpatrując wniosek D. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy w stosunku do prowadzonego przez niego, konkretnego sklepu nie wyjaśnił ww. fundamentalnej kwestii, czym w sposób oczywisty naruszył art. 7 kpa, 77 § 1 kpa, 80 kpa i 107 § 3 kpa.

W ocenie Sądu I instancji Główny Inspektor Sanitarny w sposób błędny powołał się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na fakty powszechnie znane, które nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 kpa). Faktem powszechnie znanym w niniejszej sprawie może być okoliczność prowadzenia sklepu, w których sprzedawano określone produkty, natomiast cechom takiego faktu nie odpowiada kwestia rzeczywistego negatywnego wpływu substancji zawartych w tzw. "dopalaczach" na zdrowie i życie ludzkie. Wysokie prawdopodobieństwo wystąpienia tego rodzaju wpływu może uzasadniać w szczególnych okolicznościach reakcję organu w postaci czasowego zamknięcia określonych placówek handlowych, jednakże nie zwalnia to w najmniejszym stopniu organu rozpatrującego ponownie sprawę administracyjną z obowiązku przeprowadzenia właściwego postępowania dowodowego i ustalenia w jego wyniku, czy określone produkty zawierają substancje szkodliwe czy nie. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego takiego postępowania w niniejszej sprawie zabrakło. W aktach sprawy, w oparciu o które orzekał Sąd brak było jakichkolwiek wyników badań laboratoryjnych, wyników konsultacji medycznych i analizy wpływu tych substancji na zdrowie człowieka. Organ nie może – ingerując tak znacznie w swobodę działalności gospodarczej - opierać się wyłącznie na początkowych, wstępnych ustaleniach bez jakiejkolwiek weryfikacji prawidłowości tych ustaleń. Skoro bowiem z akt sprawy wynika, że organ pobrał określone próbki produktów celem ich przebadania, a następnie szeregiem postanowień przedłużał postępowanie prowadzone w wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, to zobligowany był do przeprowadzenia postępowania weryfikacyjnego i potwierdzenia właściwości zastosowanego rozstrzygnięcia z dnia [...] października 2010 r. Temu właśnie służyło ponowne postępowanie prowadzone przez Głównego Inspektora Sanitarnego. Brak tych ustaleń naraża organ na zarzut całkowitej dowolności prowadzonych działań. Wojewódzki Sąd Administracyjny zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., znak: [...] organ podał m.in., że "dalsze badania potwierdziły, że zagrożenie ma charakter realny" jednakże to lakoniczne stwierdzenie oderwane od pozostałych rozważań organu, a w szczególności nie poparte całkowicie konkretnym materiałem dowodowym musi zostać ocenione jako arbitralne lub wręcz gołosłowne. Co istotne w zamkniętym sklepie należącym do skarżącego w ogóle nie znajdował się środek o nazwie "Tajfun", co potwierdza odpowiedni protokół znajdujący się aktach postępowania administracyjnego. Zabezpieczono natomiast kilkadziesiąt innych produktów, których próbki pobrano do badań, jednakże – jak wskazano wyżej - brak jest wyników badań tych produktów i ich wpływu na zdrowie człowieka. Tymczasem nie można wykluczyć, że niektóre produkty zabezpieczone w sklepie należącym do skarżącego zawierają substancje całkowicie obojętne dla zdrowia ludzkiego i ich wycofanie z obrotu było niezasadne, czego organ w ogóle nie ustalił.

Zdaniem Sądu I instancji po uprawomocnieniu się wyroku Główny Inspektor Sanitarny zobowiązany będzie do przeprowadzenia badań substancji zawartych w tych konkretnych produktach, które znajdowały się w sklepie należącym do D. K. i które zostały zabezpieczone podczas kontroli w dniu [...] października 2010 r. W rezultacie tych badań Główny Inspektor Sanitarny zobligowany będzie wykazać, czy substancje te są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzkiego, czy też ich wpływ jest obojętny. Potwierdzenie szkodliwości skutkować powinno wydaniem decyzji utrzymującej decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z [...] października 2010 r. w mocy. Ustalenie natomiast braku szkodliwości substancji zawartych w ww. produktach skutkować będzie uchyleniem decyzji z dnia [...] października 2010 r. w całości lub w części dotyczącej pewnej grupy zindywidualizowanych produktów

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł D. K. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 8 a ust. 3, art. 27, art. 29, art. 31a ustawy z dnia 14 marca 1986 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, przejawiające się w przyjęciu, iż państwowi inspektorzy sanitarni, a w tym Główny Inspektor Sanitarny, są uprawnieni do podejmowania czynności takich jak zamknięcie pomieszczeń danego obiektu i nakazanie zaprzestania działalności obiektu, pomimo nie stwierdzenia naruszenia żadnych wymagań higienicznych i zdrowotnych w danym obiekcie, podczas gdy wskazane przepisy przeczą takiej możliwości;

- art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż państwowy inspektor sanitarny posiada wynikające z tego przepisu uprawnienia do wydawania aktów administracyjnych o charakterze generalnym, podczas gdy przepis art. 27 ust. 1 i 2 ustawy daje organowi kompetencje jedynie do wydawania decyzji administracyjnych, a nie aktów o charakterze generalnym,

2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą skargi nie wyszedł poza ich granice, mimo że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, a w szczególności powinien stwierdzić nieważność decyzji wydanych przez Głównego Inspektor Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r., oraz z dnia [...] lipca 2011 r.;

b) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a. poprzez uchylenie jedynie decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. była decyzją tożsamą i w przypadku przyjęcia wadliwości decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. zachodziły przesłanki do uchylenia również poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] października 2010 r., czego Sąd wadliwie nie uczynił,

c) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez:

- wadliwe uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, iż decyzja Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. jest zbliżona charakterem do kategorii generalnych aktów administracyjnych i zawiera w sobie elementy władcze, którego indywidualizacja nastąpiła po doręczeniu egzemplarza decyzji określonemu adresatowi i nie musi mieć oznaczonego adresata, ani nie musi być wydana po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego i w konsekwencji nie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji jej poprzedzającej, podczas, gdy Główny Inspektor Sanitarny nie posiada kompetencji do wydawania generalnych aktów administracyjnych, a każda decyzja winna zawierać oznaczenie strony do której jest skierowana i podpis osoby uprawnionej do jej wydania, a tym samym zaskarżona decyzja jako nie spełniająca tych kryteriów winna być przez Sąd wyeliminowana z obrotu prawnego wraz z decyzją ją poprzedzającą poprzez stwierdzenie ich nieważności;

- niestwierdzenie nieważności decyzji organów administracji, mimo że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa i były dotknięte wadą kwalifikującą do stwierdzenia ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. albowiem decyzje te zostały wydane bez podstawy prawnej i z rażącym jego naruszeniem i winny być wyeliminowane z obrotu prawnego,

- niestwierdzenie nieważności decyzji, mimo że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc decyzji dotkniętych wadą kwalifikującą do stwierdzenia ich nieważności w trybie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., albowiem decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną postępowania i w żaden sposób w decyzji nie oznaczoną,

- niestwierdzenie nieważności decyzji mimo, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., albowiem decyzje te były niewykonalne w chwili ich wydania z uwagi na użycie w nich nieznanych prawu pojęć "wyrób o nazwie Tajfun" oraz "wszystkie podobne wyroby",

- niestwierdzenie nieważności decyzji mimo, że zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, to jest art. 156 § 1 pkt 7 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. albowiem decyzje te zawierały wady powodujące ich nieważność z mocy prawa,

d) art. 3 i art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 6,7,8,9,10,11 oraz art. 107 k.p.a. poprzez niezastosowanie ich w toku rozstrzygania sprawy, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej przepisy k.p.a.,

e) art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do wykazania umocowania przez P.B. do podpisywania decyzji w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego, podczas gdy okoliczność ta była istotna dla oceny zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi oraz zasądzenie kosztów postepowania według norm przepisanych.

Helsińska Fundacja Praw Człowieka wniosła o uwzględnienie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w § 2 tego przepisu przesłanek nieważności, zatem przedmiotową skargę kasacyjna należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

karga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego, to jest przepisów art. 8a ust. 3, art. 27, art. 29, art. 31a ustawy z dnia

14 marca 1985 r. – o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r., nr 212, poz. 1263) przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że państwowi inspektorzy sanitarni, a w tym Główny Inspektor Sanitarny, są uprawnieni do podejmowania czynności takich jak zamknięcie pomieszczeń danego obiektu i nakazanie zaprzestania działalności obiektu, pomimo nie stwierdzenia naruszenia żadnych wymagań higienicznych i zdrowotnych w danym obiekcie, podczas gdy wskazane przepisy przeczą takiej możliwości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wyjaśnił, że z protokołu kontroli, ani z decyzji z dnia [...] października 2010 r. i z decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. nie wynika, aby stwierdzono jakiekolwiek naruszenia wymagań higienicznych czy zdrowotnych, nie ujawniono wyrobu o nazwie "Tajfun", ani też wyrobów do niego podobnych lub innych zagrażających zdrowiu lub życiu.

Z art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wynika, że w razie stwierdzenia naruszenia wymagań higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień. Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu użytku, materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością, kosmetyku lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub zaprzestanie innych działań.

Z przepisu tego wynika więc, że aby Państwowy Inspektor Sanitarny mógł zastosować określone w nim środki, to w pierwszej kolejności musi stwierdzić naruszenie wymagań higienicznych czy zdrowotnych. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie stwierdzenie tej okoliczności nastąpiło w decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Decyzja z dnia [...] października 2010 r. także powołuje się na powyższą okoliczność, choć nie czyni tego w sposób wymagany treścią art. 107 § 3 k.p.a. Nie mniej jednak, z protokołu kontroli z dnia [...] października 2010 r. wynika, że w sklepie skarżącego stwierdzono pozostające w obrocie dopalacze określone, jako wyroby kolekcjonerskie ( zgodnie z załącznikiem nr 2 spisu produktów), co stanowi naruszenie art. 27 ust. 1 powołanej wyżej ustawy. W takiej sytuacji twierdzenia skargi kasacyjnej, że w sprawie nie stwierdzono naruszeń wymagań sanitarnych i

higienicznych, a co za tym idzie wadliwie zastosowano art. 27 ust. 1 i 2 o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie jest uzasadniony.

Przed ustosunkowaniem się do drugiego z zarzutów naruszenia prawa materialnego, to jest art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, stwierdzić należy, że dla oceny legalności kwestionowanego w skardze kasacyjnej aktu wydanego w pierwszej instancji istotna jest kwestia, czy powołanym wyżej przepisie zawarta jest podstawa do wydania decyzji administracyjnej załatwiającej sprawę administracyjną w rozumieniu art. 1 § 1 k.p.a. Z artykułu tego wynika wprost, że inspektor rozstrzyga w konkretnej sprawie administracyjnej, a rozstrzygnięcie to ma formę decyzji administracyjnej. Stwierdzić należy, że art. 27 ust. 1 nie stanowi podstawy do wydania przez inspektora sanitarnego aktu o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Z brzmienia tego przepisu wynika, że naruszenie wymagań sanitarnych lub zdrowotnych, to nic innego jak naruszenie obowiązku zachowania przez adresatów normy prawnej wymagań higienicznych i zdrowotnych. Niedochowanie tego obowiązku skutkuje konkretyzacją stosunku prawnego między organem, a niepodporządkowanym organowi adresatem normy, a więc zaistnieniem konkretnej sprawy administracyjnej (por. B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2011, s. 11 – 12).

Kwestią sporną w sprawie jest stanowisko Sądu I instancji, że charakter decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. zbliża ją do kategorii aktów administracyjnych o charakterze generalnym, gdyż odnosiła się do grupy produktów produkowanych i dystrybuowanych na terenie całego kraju. Należy zauważyć, że kryterium podziału aktów wydawanych przez organy państwowe na akty indywidualne i akty generalne dotyczy indywidualizacji adresata. W aktach generalnych brak jest wskazania konkretnego adresata. Przez generalne określenie adresata należy rozumieć wskazanie adresata poprzez odwołanie się do jego cech rodzajowych. Omawiana cecha nie odnosi się do zasięgu terytorialnego obowiązywania aktu. W doktrynie wyróżnia istnienie aktów generalnych administracyjnych, które nie są aktami normatywnymi (abstrakcyjno-generalnymi), ale nie są także aktami (decyzjami lub postanowieniami) administracyjnymi (indywidualnymi i konkretnymi). Przypisywane tym aktom generalnym cechy: w niektórych wypadkach brak charakteru powszechnie obowiązującego źródła prawa (obowiązywanie najczęściej wewnątrz systemu organów administracji publicznej), w innych przypadkach brak charakteru władczego (rola niewiążących interpretacji w procesie stosowania prawa), nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako

szczególnych aktów administracyjnych załatwiających indywidualne sprawy administracyjne w rozumieniu art. 1 pkt 1 K.p.a. (por. Wojciech Chróścielewski "Akt administracyjny generalny", Wydawnictwo UŁ, 1994, s. 105). Odnotowując zaś występowanie w klasyfikacjach doktrynalnych aktów generalnych stosowania prawa, tworzących następne normy powszechnie obowiązujące (patrz: Jan Zimmermann "Prawo administracyjne", LEX 2012, s. 294), stwierdzić należy, że decyzji wydawanych na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, nie można zaliczyć do tak rozumianych aktów generalnych. Podwójnie konkretny charakter rozstrzygnięć przewidzianych w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS wyklucza zaliczenie ich do jakichkolwiek norm o charakterze generalnym lub abstrakcyjnym. Nie można jednak nie dostrzec pewnej odrębności, w stosunku do typowego postępowania administracyjnego, sytuacji procesowej polegającej na wydaniu jednakowo brzmiącego rozstrzygnięcia skierowanego do wielu (w niniejszej sprawie do kilkuset) adresatów. Adresaci otrzymali taki sam nakaz z uwagi na to, że, jakkolwiek są zindywidualizowani, charakteryzują się cechą wspólną – wszyscy prowadzą działalność związaną z obrotem wyrobami mogącymi mieć wpływ na zdrowie ludzi, a zatem wyrobami, o których mowa w art. 27 ust. 2 ustawy o PIS. W tym sensie zatem można mówić o podobieństwie decyzji z dnia [...] października 2010 r. do aktów generalnych. Takie generalne działanie ma jednak charakter konkretny, które w momencie wywołania przez nie skutków prawnych jest zindywidualizowane przez niepowtarzalny jednostkowy stan faktyczny dotyczący tylko danego podmiotu (patrz: Jan Zimmermann, op. cit. s. 295).

Kolejnym problemem spornym zaistniałym w sprawie jest kwestia wymogu skonkretyzowania adresata. Decyzja administracyjna będąca czynnością procesową organu administracyjnego oraz aktem stosowania abstrakcyjnej normy administracyjnego prawa materialnego musi rozstrzygać sprawę konkretnej osoby fizycznej lub prawnej. Adresat musi zindywidualizowany najpóźniej w czasie wydania decyzji (por. Prawne formy działania administracji. Tom 5", pod. red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C. H. Beck 2013, s. 154-155. Obowiązek oznaczenia strony lub stron wynika wprost z art. 107 § 1 k.pa. Możliwe jest także wydanie indywidualnego aktu administracyjnego do pewnej grupy osób, której skład personalny da się ściśle określić.

Takim aktem indywidualnym skierowanym do ściśle określonych podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie produkcji i obrotu wyrobów, o

których mowa w art. 27 ust. 1 ustawy o PIS, była decyzja z dnia [...] października 2010 r. Skarżący został oznaczony jako strona w tzw. rozdzielniku tej decyzji. Podkreślić należy, że skierowanie nakazu do szeregu adresatów było możliwe w świetle art. 62 k.p.a. Przepis ten wprowadza instytucję współuczestnictwa formalnego. W warunkach jednego postępowania podejmuje się tyle rozstrzygnięć, ile jest stron postępowania. Każda ze stron jest adresatem decyzji w swojej sprawie. Każda ze stron ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji rozstrzygającej o jej prawach lub obowiązkach (por. A. Wróbel, M. Jaśkowska "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", LEX 2013, teza 5 do art. 62). Sentencja decyzji Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] października 2010 r. brzmiała tak samo w odniesieniu do adresatów, ale w rzeczywistości było to szereg rozstrzygnięć odnoszących się do poszczególnych spraw prowadzonych w ramach jednego postępowania administracyjnego. Z pewnością brak doprecyzowania omawianej decyzji w zakresie stwierdzenia, że w odniesieniu do każdego z adresatów jest to rozstrzygnięcie odrębne, podjęte w ramach art. 62 K.p.a., było uchybieniem. Nie miało ono jednak wpływu na wynik sprawy. Z sentencji, uzasadnienia oraz z rozdzielnika decyzji wynikała treść rozstrzygnięcia skierowanego do poszczególnych stron.

Powyższe rozważania czynią, więc nieusprawiedliwionym zarówno zarzut drugi skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia prawa materialnego to jest art. 27 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, jak i zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 1 pkt 4, art. 156 § 1 pkt 5, art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. poprzez brak oznaczenia adresata decyzji, wydanie decyzji cez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, skierowanie decyzji do osoby nie będącej stroną postępowania.

Pozbawiony słuszności jest także zarzut dotyczący naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. odnoszący się do niewykonalności decyzji poprzez użycie nieznanych prawu pojęć "wyrób o nazwie Tajfun" oraz "wszystkie podobne wyroby".

Stwierdzić należy, że zachowany został określony w tym artykule wymóg sformułowania rozstrzygnięcia, które w odniesieniu do wyrobu o handlowej nazwie Tajfun odpowiada przepisowi art. 27 ust. 2 ustawy o PIS, w zakresie oznaczenia wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi.

Nie są usprawiedliwione podstawy skargi kasacyjnej w zakresie, w jakim powołują się na art. 157 § 1 pkt 7 K.p.a. Przepis ten może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy przepis prawa materialnego wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej nieważność (por. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87, ONSA 1988/1/30). Takiej klauzuli nieważności, w odniesieniu do wad wskazywanych w odpowiednich zarzutach kasacji, przepisy nie przewidują.

Pozbawiony słuszności jest także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 135 p.p.s.a. z uwagi na brak stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2010 r. oraz decyzji z dnia [...] lipca 2011 r. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił w czym upatruje powyższe naruszenie, które winno lec u podstaw stwierdzenia nieważności obu decyzji.

Zauważyć należy, że Sąd I instancji w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygał w granicach sprawy, nie będąc jednak związany granicami sprawy i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawna. Granice orzekania wyznaczone są więc wyłącznie granicami sprawy rozpatrywanej przez Sąd, czyli ogółem elementów stosunku administracyjnoprawnego będącego przedmiotem zaskarżonej decyzji. W takim zakresie też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie badał rozpoznawaną sprawę. Nie będąc związany wnioskami skargi, które dotyczyły uchylenia zaskarżonej decyzji Sąd I instancji, w pierwszej kolejności oceniał decyzje pod kątem ewentualnego zaistnienia przesłanek skutkujących stwierdzeniem ich nieważności w oparciu o art. 156 §1 k.p.a. Prawidłowa ocena Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż brak jest przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji nie stanowi o naruszeniu powołanych wyżej przepisów.

Podobnie należy odnieść się do zarzutu odnoszącego się do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. przejawiające się w ocenie skarżącego w uchyleniu decyzji z dnia [...] lipca 2011 r., przy braku uchylenia decyzji z dnia [...] października 2010 r. Wbrew twierdzeniom kasatora Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób szczegółowy wyjaśnił, iż decyzje te nie były obarczone tożsamymi uchybieniami. Należy uznać, że ograniczenie się do uchylenia zaskarżonej decyzji nie narusza art. 135 p.p.s.a.

Brak jest również podstaw do uznania zasadności ostatniego z zarzutów skargi przywołującego naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na niezobowiązaniu organu do wykazania umocowania przez P.B. do podpisania decyzji w imieniu Głównego Inspektora Sanitarnego. Podkreślić należy, że z art.106 § 3 p.p.s.a. wynika, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu. Tym samym, nieprzeprowadzenie takiego dowodu przez sąd, nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie istotne, mające wpływ na wynik sprawy ( por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11, LEX nr 1219069, wyrok NSA z 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207).

Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 184 p.p.s.a skarga kasacyjna została oddalona.