Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1479/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust.2 pkt 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2015 r. sprawy ze skarg G.D. i A.D. oraz M.K.i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargi.


UZASADNIENIE

Po rozpatrzeniu wniosku J. P. i K. T., decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy dla budowy 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr [...] , obręb [...] w B

Jednakże wskutek odwołań M. i A.K., M.K., R.K., M.B. i H.K. oraz G. i A.D. decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. uchyliło powyższą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji z powodu braku uzasadnienia co do wyznaczenia obszaru analizowanego i tożsamości dróg, wprowadzenia funkcji wielorodzinnej na terenie zabudowy jednorodzinnej oraz braku określenia wysokości budynków, wskazując na konieczność przeprowadzenia oględzin z udziałem stron.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] r. nr [...], Prezydent Miasta B., powtórnie ustalił warunki zabudowy dla budowy zespołu 2 budynków mieszkalnych wielorodzinnych ze wspólnym garażem podziemnym na przedmiotowych działkach, położonych przy ul. [...] w B. określając m. in. warunki w zakresie:

– linii zabudowy: w odległości 6 m od południowej i zachodniej granicy terenu, zgodnie z załącznikiem graficznym oraz z zachowaniem odległości od granic sąsiednich działek i istniejących obiektów, wymagane przepisami techniczno-budowlanymi,

– wielkości powierzchni zabudowy: od 17 % do 19 % powierzchni terenu, tj. od 302 m2 do 338 m2, w tym dla każdego budynku maksymalnie 169 m2,

– udziału powierzchni biologicznie czynnej – nie mniej niż 40 %,

– wysokości nowej zabudowy: 3 kondygnacje naziemne, w tym poddasze mieszkalne oraz 1 kondygnacja podziemna (garaże), częściowo zagłębiona w terenie, maksymalnie 9 m po stronie południowej (od ul. [...]) oraz 12 m po stronie północnej, od strony południowej – garaż całkowicie zagłębiony, zaś od strony ul. [...] – wjazd do garaży podziemnych,

– szerokości elewacji frontowej (od ul. [...]): 12,5 m z tolerancją 20 % dla każdego budynku,

– geometrii dachów – dachy dwu lub wielospadowe kalenicowe symetryczne o nachyleniu głównych połaci od 250 do 450, kierunek głównej kalenicy – prostopadły do ul. [...],

– ilości miejsc postojowych: nie mniej niż 1,5 m na jedno mieszkanie.

Załącznikami do decyzji uczyniono mapę zasadniczą w skali 1:500, z zaznaczeniem linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyniki analizy – część pisemna i graficzna.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji powołał przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

W uzasadnieniu wskazano, że dla przedmiotowego terenu brak jest planu miejscowego. Powołując się zaś na wyniki analizy przestrzennej oraz oględzin przeprowadzonych z udziałem stron w dniu [...] r., organ administracji stwierdził, że w niniejszej sprawie spełnione zostały łącznie przesłanki z art. 61 ust. 1 ustawy. Gdy idzie o ustalenie wskaźnika nowej zabudowy, organ wyjaśnił, że dolny wskaźnik (17 %), stanowi średnią z obszaru analizowanego, zaś górny wskaźnik

(19 %), to wskaźnik zabudowy dla działki sąsiedniej nr [...]. Oba parametry mieszczą się w przedziale wskaźników z obszaru analizowanego, który wyznaczono wokół terenu inwestycji w promieniu ok. [...] m jako 3-krotną szerokość frontu od ul. [...], wynoszącą ok. [...] m. Organ wyjaśnił, że teren inwestycji przylega także do ul. [...], zaś położone w obszarze analizowanym działki dostępne są z dróg publicznych, tożsamych z ul. [...] w ujęciu funkcjonalnym, stanowiąc jednorodny ciąg komunikacyjny. Wysokość nowej zabudowy ustalono zgodnie z § 7 ust. 4 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), na podstawie budynku na działce nr [...], który ma 3 kondygnacje nadziemne, w tym poddasze mieszkalne i przyziemnie zagłębione jedynie od strony południowej, co wynika ze spadku terenu w kierunku północnym. Na podstawie pomiarów budynku w trakcie oględzin organ ustalił, że budynek ma wysokość 9 m od strony południowej i 11,20 m od strony północnej, licząc od poziomu terenu do podbitki naczółka dachu. Brak gzymsu i attyki w tym budynku w ocenie organu nie pozwolił na ustalenie wysokości nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi (§ 7 ust. 1-3 rozp.), stąd też określono ją zgodnie z analizą urbanistyczną, bowiem do wysokości budynku przy ul. [...], do którego parametrami nawiązuje planowana zabudowa, nie wliczono długości naczółka. W obszarze analizowanym znajdują się też 2 budynki wielorodzinne, czyli spełniony jest warunek kontynuacji funkcji. Odnosząc się zaś do uwag stron, organ I instancji ustalił, że na przedmiotowym terenie nie stwierdzono osuwisk na podstawie mapy osuwisk oraz rejestru terenów zagrożonych. Na tym etapie nie określa się też lokalizacji planowanej inwestycji względem granic nieruchomości. Brak podstaw do uwzględnienia zarzutów co do zwiększenia natężenia ruchu, przy czym obsługa komunikacyjna inwestycji odbywać się będzie wyłącznie od strony ul. [...] . W decyzji określono też sposób odprowadzania wód deszczowych do kanalizacji deszczowej lub do cieku wodnego (po uzyskaniu pozwolenia wodnoprawnego), zaś zarządca kanalizacji ("A" S.A.) w piśmie z dnia [...] r. potwierdziła możliwość odprowadzania ścieków do istniejącej kanalizacji.

Zatem organ I instancji dopatrzył się przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji.

Odwołania od decyzji wnieśli:

1) M. i A.K., M.K. i R.K.

2) M.B. i H.K.,

3) G.D. i A.D..

M. i A. K., M. K. oraz R. K. zarzucili, że w przedmiotowej sprawie nie został spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w wyznaczonym obszarze analizowanym nie występuje w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, a jedynie zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zaś budynek wskazany przez organ I instancji jako budynek stanowiący odniesienie dla planowanej inwestycji, znajdujący się na działce nr [...] - zdaniem odwołujących - stanowi dalsze sąsiedztwo i nie ma żadnego odniesienia do istniejącej w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podnieśli także, że sposób ustalenia wysokości planowanej inwestycji jest błędny, bowiem nie uwzględnia spadku wnioskowanego terenu. Zaznaczyli, że żaden z okolicznych budynków nie ma wysokości 12 m, w związku z czym wskazali, że wysokość planowanej zabudowy powinna być wypadkową wysokości dwóch bezpośrednio graniczących zabudowań. Ponadto, z uwagi na rodzaj podłoża wnioskowanego terenu (podmokłe) inwestor powinien przeprowadzić aktualne badania w zakresie dotyczącym osuwisk. Podali również, że realizacja planowanej inwestycji na przedmiotowym obszarze zburzy istniejący w tym terenie ład architektoniczny.

Z kolei M. B. i H. K. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie zabudowy jednorodzinnej oraz naruszenie przepisów postępowania tj. art. 68 § 1 i 2 kpa w zw. z art. 8 kpa poprzez nieodczytanie stronom przez organ administracji protokołu z wizji w terenie z dnia [...] r., art. 8 kpa poprzez dokonanie pomiaru wysokości budynku przy ul. [...] w B. wspólnie przez organ administracji i wnioskodawcę, art. 107 § 1 kpa poprzez błędne i niewłaściwe sformułowanie rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji przez niejasne i nieprecyzyjne określenie wysokości nowej zabudowy.

W odwołaniu G. D. i A. D. wskazano na brak wyjaśnienia kwestii zacienienia nieruchomości stanowiących ich własność, która powstanie w wyniku ewentualnego zrealizowania wnioskowanej inwestycji, jak również podniesiono, że powstanie przedmiotowej inwestycji spowoduje obniżenie wartości ich nieruchomości. Odwołujący podkreślili również, że na terenie gdzie dominuje zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, nie powinna powstawać zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Po rozpoznaniu powyższych odwołań zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji.

Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania i zacytowaniu treści art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu..., Kolegium stwierdziło, że trafnie organ I instancji przeprowadził odpowiednie postępowanie i ustalił, że spełnione zostały przesłanki ustawowe, bowiem jedna z sąsiednich działek, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu (działka nr [...]); wnioskowany teren ma dostęp do drogi publicznej - położony przy ul. [...] i ul. [...]; istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, ponieważ takiego gruntu nie stanowi, rolnych na cele nierolnicze, ponieważ stanowi grunt rolny oznaczony jako RIII położony w granicach administracyjnych Miasta B.; decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Kolegium w pełni zgodziło się z ustaleniami organu I instancji i rozważaniami prawnymi organu I instancji co do wyznaczenia obszaru analizowanego i wyników analizy przestrzennej. Podkreślono, że wysokość budynku na działce nr [...] - stanowiąca odniesienie dla ustalenia wysokości planowanych do realizacji budynków - została ustalona na wizji w terenie przez organ I instancji i inwestora, na której obecni byli odwołujący, a podpisując protokół z tej wizji - zaakceptowali jego treść.

Odnosząc się z kolei do zarzutów dotyczących naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zaznaczono, że do ustalenia ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco np. jako możliwość powstawania budynków tylko tego samego rodzaju co już istniejące. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności w zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy.

Kolegium uznało, iż zasady dobrego sąsiedztwa nie można ograniczać wyłącznie do przyjęcia tylko funkcji wiodącej. W kontekście regulacji prawnych dotyczących ochrony prawa własności i zasady wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, przepisy odnoszące się do kwestii kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 powyższej ustawy ma na celu powstrzymanie zabudowy nie dającej się pogodzić z zabudową już istniejącą oraz nałożenie na inwestora warunku w postaci konieczności odpowiedniego dostosowania nowej zabudowy do cech urbanistycznych zabudowy już istniejącej. Celem uregulowań prawnych jest ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy powstającej na terenie pozbawionym planu zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli zatem istniejąca zabudowa w przeważającej części realizuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną, nie oznacza to, że nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym. Ponadto nowa wprowadzona na dany teren funkcja musi być tego rodzaju, że można przyjąć, iż będzie mogła ona obiektywnie i bezkolizyjnie współistnieć z obecną już funkcją, a także, że w przyszłości ta nowo wprowadzona funkcja nie ograniczy obecnej.

Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Podstawą decyzji odmownej nie może być brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumianym jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. W konsekwencji, aby odmówić ustalenia warunków zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego konieczne byłoby wykazanie wyraźnej sprzeczności projektowanej inwestycji z funkcją istniejącego zagospodarowania przedmiotowego obszaru.

Zgodnie z ustaleniami organu I instancji w wyznaczonym obszarze analizowanym znajdują się dwa budynki stanowiące zabudowę mieszkaniową wielorodzinną tj. zabudowa na działce nr [...] oraz nr [...], co zdaniem Kolegium daje podstawy do stwierdzenia, że warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jest spełniony w przedmiotowej sprawie.

Kolegium zaznaczyło, iż gmina poprzez stanowienie prawa miejscowego może władczo wpływać na możliwość zagospodarowania terenu. Wobec braku planu (którego uchwalenie leży wszak w wyłącznej kompetencji gminy), ograniczenia w korzystaniu z własności nakładane są w drodze decyzji administracyjnej. Interes społeczny nie może być rozumiany interes właścicieli nieruchomości sąsiednich. Interesem społecznym jest niewątpliwie ład przestrzenny, jest nim jednak również racjonalność i ekonomiczność zagospodarowania terenu (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 12 grudnia 2007 r. sygn. akt II SA/G1 568/07).

Kolegium uznało też, iż badanie, jak planowana inwestycja wpłynie na zacienienie sąsiednich działek, jest możliwe dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego przy wydawaniu pozwolenia na budowę, bowiem dopiero na tym etapie ocenia się zgodność przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy stanowiącego, że decyzja o warunkach zabudowy określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - nie może być oceniana w takim zakresie, jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami przepisów odrębnych w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na wnioskowanym terenie. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego podstawie aktów wykonawczych m.in. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 z późn. zm.). Na tym etapie organy są obowiązane orzekać m.in. co do dopuszczalności realizacji konkretnej inwestycji, odległości projektowanej zabudowy od granicy sąsiedniej działki, czy zacienienia.

Na obecnym etapie procesu inwestycyjnego tj. warunków zabudowy, organ I instancji zapewnił w zaskarżonej decyzji - w sposób prawidłowy - ochronę interesów osób trzecich w zakresie wskazanym przez odwołujących (odległość planowanej zabudowy od granic sąsiednich nieruchomości jak i ewentualne zacienienie sąsiedniej nieruchomości) podając w pkt 2.7, iż obiekt budowlany należy lokalizować zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz zasadami wiedzy technicznej, w sposób zapewniający poszanowanie uzasadnionych interesów osób trzecich, a w szczególności w zakresie dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej, cieplnej, środków łączności oraz dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Dodatkowo Prezydent Miasta w celu zapewnienia ochrony interesów osób trzecich zabronił inwestorowi zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiednich nieruchomości.

W kontekście stwierdzeń odwołujących dotyczących konieczności przeprowadzenia przez inwestora aktualnych badań dotyczących osuwiska na wnioskowanym terenie, Kolegium wskazało, że zgodnie z informacją organu I instancji - brak jest podstaw do przeprowadzenia takich badań z uwagi na fakt, że na wnioskowanym terenie nie istnieje teren osuwiskowy czy predysponowany do spełzywania (dowód - mapa osuwisk na terenie miasta B. w skali 1:10000 sporządzona w 2004 r. - aktualizacja w 2010 r. przez Państwowy Instytut Geologiczny PIB - [...] w K. oraz rejestr terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi (osuwisk) na obszarze miasta B.- opracowanie [...] PIG – K., wyk. [...] r.). Zdaniem Kolegium kwestia obniżenia wartości nieruchomości sąsiednich wskutek realizacji planowanej inwestycji stanowi interes faktyczny, a nie prawny, dlatego nie może być uwzględniona w przedmiotowym postępowaniu. Zgodnie z art. 52 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. Jeżeli treść decyzji determinują przepisy prawa, które należy traktować jako zespół zakazów ograniczających wolność zabudowy, to jedynym warunkiem wydania decyzji jest zgodność zamierzenia z prawem. Kolegium ponadto zaznaczyło, iż projekty decyzji o warunkach zabudowy sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną, a rozstrzygającą przesłanką jest wpis takiej osoby na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego. Projekt zaskarżonej decyzji sporządzony został przez mgr inż. arch. E.G G-G., a w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie o tym, że osoba ta jest wpisana na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów RP z siedzibą w K.. Zatem decyzja wydana w niniejszej sprawie została sporządzona na podstawie specjalistycznych przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowym postępowaniu.

Reasumując, w ocenie Kolegium, organ I instancji działał na podstawie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności zasad ogólnych, a także poprawnie ocenił zebrane w sprawie dowody, dokonał na ich podstawie trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne. W tym stanie rzeczy Kolegium uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania, odwołań nie uwzględniło. Ponadto, odrębnymi postanowieniami Kolegium stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołań przez G.R. i S. D.

Odrębne skargi na decyzję ostateczną wnieśli do sądu administracyjnego G. D. i A. D. oraz M. K. i A. K.. Skargi te połączono do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia na mocy zarządzenia z dnia [...] r.

Skarżący G. D. i A. D. domagając się uchylenia decyzji organów obydwu instancji zarzucili naruszenie art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.... oraz § 3 ust. 1 i 2 i §§ 5-9 rozp. wyżej powołanego, a także reguł procedury administracyjnej, a to art. 7, 8, 10 § 1, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa – poprzez brak prawidłowego wskazania wielkości i granic obszaru analizowanego oraz odległości granic tego obszaru od działki, objętej wnioskiem, co miało też wpływ na określenie kręgu stron postępowania, nieprawidłowe przeprowadzenie analizy przestrzennej i brak uzasadnienia co do wyników analizy oraz zastosowanych odstępstw od określonych parametrów planowanej inwestycji, brak mapy obejmującej cały prawidłowo określony obszar analizowany, a także naruszenie interesu osób trzecich, zamieszkujących w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanej inwestycji oraz sprzeczność decyzji z ustaleniami studium, wnioskując o przeprowadzenie dowodu z dołączonego wyrysu ze studium dla przedmiotowego terenu.

Zdaniem skarżących, zaskarżona decyzja narusza ład przestrzenny, gdyż inwestycja położona jest w terenie zabudowy jednorodzinnej, zaś najbliższe budynki wielorodzinne zlokalizowane są w innym rejonie. Zarzucono też nieprecyzyjne określenie wysokości nowej zabudowy, co z uwagi na różnice spadku ze wschodu na zachód, wynoszące ok. 2 m i brak określenia maksymalnej wysokości w części południowej przy dużej dowolności geometrii dachów, pozwoli w ocenie skarżących na faktyczne zwiększenie wysokości planowanych budynków. Podkreślono też, że żaden z budynków sąsiednich nie ma 12 m, zaś budynek przy ul. [...], ma wysokość 9,30 m w najwyżej położonym punkcie. Zdaniem skarżących, zachodzi też realna możliwość zacieniania budynków sąsiednich – przy skorzystaniu z faktu położenia w zabudowie śródmiejskiej. Zgodnie z dołączonym wyrysem ze studium (załącznik do uchwały nr [...]), obszar inwestycji oraz tereny sąsiednie, położone są w strefie mieszkalnictwa jednorodzinnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Podniesiono, że studium nie jest aktem prawa miejscowego i jego ustalenia nie mogą stanowić podstawy do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Mapa, stanowiąca część graficzną analizy przestrzennej z uwagi na format, nie została co prawda doręczona stronom, lecz organ I instancji poinformował o możliwości zapoznania się z tym dokumentem i z możliwości tej skorzystała skarżąca.

Z kolei skarżący M. K. i A. K. zarzucili naruszenie art. 68 § 1 i 2 kpa oraz art. 8 kpa – poprzez brak adnotacji w protokole wizji z dnia [...] r. o odczytaniu stronom przez organ tego protokołu oraz dokonanie pomiaru wysokości ich budynku (działka nr [...]) wspólnie przez organ i wnioskodawcę. Skarżący wskazali też na naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.... poprzez dopuszczenie zabudowy wielorodzinnej na terenie zabudowy jednorodzinnej, usytuowanej w bezpośrednim sąsiedztwie, co było wynikiem zwiększenia obszaru analizowanego i szerokiej wykładni pojęcia kontynuacji funkcji zabudowy. Zdaniem skarżących, sporna inwestycja umożliwi też powstanie na tym obszarze kolejnych budynków, co doprowadzi do różnorodności zabudowy i spadku wartości ich nieruchomości oraz pogorszenia istniejących walorów krajobrazowych i ekonomicznych.

Odpowiadając na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, bowiem organ I instancji zapewnił w piśmie z dnia [...] r. o odczytaniu stronom protokołu z oględzin, zaś z uwagi na charakter decyzji, postępowanie prowadzą osoby z wykształceniem architektonicznym.

W kolejnym piśmie z dnia [...] r. skarżący M. K. i A. K. podkreślili, że przepis art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu... stanowi o działce, dostępnej z tej samej drogi publicznej, podczas gdy wszystkie działki sąsiednie, położone przy ul. [...]i [...] , zabudowane są budynkami jednorodzinnymi.

W toku rozprawy sądowej skarżący M. K. oraz A. D. wskazali na negatywne skutki braku planu miejscowego.

Uczestnik postępowania J. P. wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie są uzasadnione.

W oparciu o należycie zebrany i oceniony materiał dowodowy organy obydwu instancji trafnie dopatrzyły się spełnienia przesłanek ustawowych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, prawidłowo ustalając parametry i współczynniki nowej zabudowy, czemu dały wyraz w obszernych i wnikliwych motywach rozstrzygnięć, spełniających wymogi z art. 107 § 3 kpa.

Spór w niniejszej sprawie dotyczył w pierwszym rzędzie wykładni pojęcia "działki sąsiedniej" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej oraz prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działek inwestora, przyległych do dwóch dróg publicznych, a mianowicie ul. [...] (front) i ul. [...], co spowodowało, że w obszarze wyznaczonym promieniem wokół terenu inwestycji o długości ok. 105 m, jako 3-krotna szerokość frontu (ok. 33 m), znalazły się działki, położone przy innych ulicach, podczas gdy powołany przepis stanowi o działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej. Jednak w niniejszej sprawie niewątpliwie spełniona została przesłanka kontynuacji funkcji, bowiem jak wynika z wniosków analizy, zabudowa wielorodzinna występuje na działce nr [...], położonej przy ul. [...] . Stąd też nawet jeżeli przyjąć, że działka nr [...], położona przy ul. [...] zabudowana budynkiem wielorodzinnym, nie spełnia wymogu dostępu z tej samej drogi publicznej, to wystarczające jest stwierdzenie chociaż jednej działki zabudowanej budynkiem wielorodzinnym.

Wbrew zarzutom obu skarg, w niniejszej sprawie obszar analizowany wyznaczono też w minimalnych granicach na prawidłowej kopii mapy zasadniczej w skali 1:500, przyjętej do zasobu geodezyjnego i kartograficznego (§ 3 ust. 2 i § 9 ust. 2 i 3 powołanego wyżej rozp.). Nie może być mowy o błędnym poszerzeniu obszaru analizowanego z powodu objęcia analizą parametrów zabudowy na działce skarżących M.i A. K., położonej w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji przy ul. [...]. Faktem jest, że stronom nie doręczono załącznika do decyzji organu I instancji w postaci części graficznej wyników analizy, jednak uchybienie tego rodzaju nie mogło mieć istotnego wpływu dla wyniku niniejszej sprawy, skoro stronom umożliwiono zapoznanie się z tym dokumentem, co wynika wprost z treści decyzji.

Zdaniem sądu administracyjnego, brak też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia prawa, gdy idzie o wyznaczenie parametrów i wskaźników zabudowy. Przywołane rozp. dopuszcza bowiem w każdym wypadku odstępstwa od średnich wskaźników, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał prawidłowej interpretacji wyników analizy oraz precyzyjnie i wnikliwie uzasadnił wyznaczenie parametrów inwestycji na zasadzie dopuszczalnych odstępstw. Analiza cech poszczególnych obiektów w obszarze analizowanym, której wnioski stanowią załącznik do decyzji organu I instancji, dowodzi bowiem, że nawet przy uwzględnieniu jedynie budynków przy ul. [...] i ul. [...], zlokalizowane tam obiekty cechują się bardzo dużą różnorodnością, gdy idzie o powierzchnię zabudowy (od 1 % do 20 %, ilość kondygnacji (od 1 do 4) oraz szerokość elewacji frontowej (od 7 m do 17 m). Wyznaczone przez organ administracji parametry nie przekraczają maksymalnych, występujących przy obydwu ulicach. Taki stan rzeczy w pełni pozwalał zatem na zastosowanie odstępstw od reguł, wyznaczonych przepisami rozp. W szczególności zaś, gdy idzie o wysokość zabudowy, uzasadnione było zastosowanie odstępstwa od średniej wielkości (§ 7 ust. 1-3 rozp.), skoro budynki mają różną liczbę kondygnacji, zaś teren cechuje się dużym spadkiem ze wschodu na zachód, wynoszącym ok. 2 m.

Co do zasady, wysokość budynku mierzy się do średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku (§ 7 ust. 2 rozp.). Skarżący kwestionują sposób pomiaru wysokości budynku przy ul. [...]44 (nieruchomość skarżących K.), jednak zarzuty te nie mogły odnieść skutku. Oględziny i pomiar budynku, przeprowadzono w dniu [...]. z udziałem wszystkich skarżących i protokół z tej czynności został przez nich podpisany. Faktem jest, że w treści protokołu nie podano, iż został on odczytany osobom obecnym zgodnie z art. 68 § 2 kpa, jednakże skarżący K. nie zarzucają, że protokołu im nie odczytano, a jedynie wskazują na uchybienie przez organ wymogowi odnotowania tego faktu w protokole, wbrew powinnościom z art. 8 kpa. Jednak tego rodzaju uchybienie nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Gdy zaś idzie o kwestionowanie wyniku pomiaru budynku skarżących z powodu przeprowadzenia tej czynności przez pracownika organu, legitymującego się wykształceniem architektonicznym, podobnie jak wnioskodawca, zdaniem sądu administracyjnego, to właśnie wiedza fachowa pozwala na działanie w zaufaniu do organu.

Dodać należy, że z akt postępowania wynika, iż czynność pomiaru udokumentowano również materiałem fotograficznym (k. 116 oraz k. 156-160 akt organu I instancji). Ustalona wysokość projektowanych budynków od strony ul. [...](9 m), nie przekracza wysokości budynku skarżących K. od tej drogi, czyli strony południowej. Gdy zaś idzie o ustalenie wysokości nowej zabudowy na 12 m od strony północnej, to niewątpliwie przekracza to wysokość budynku skarżących od tej strony, ustalonej przez organ na 11,20 m. Jednak pomiary wykonano do tzw. podbitki naczółka dachu, zaś planowana wysokość dotyczy najwyżej położonej górnej powierzchni przekrycia dachu. Wbrew twierdzeniom skarżących D., sposób ustalenia wysokości nowej zabudowy nie może być uznany za nieprecyzyjny z uwagi na występujący spadek terenu oraz dowolność geometrii dachu, co zdaniem skarżących może doprowadzić do podwyższenia budynków o 2 m. Zauważyć bowiem należy, że wysokość nowej zabudowy określono zarówno poprzez podanie wymiarów w metrach, jak i liczby kondygnacji (3 kondygnacje naziemne, w tym poddasze mieszkalne oraz 1 kondygnacja podziemna (garaże), częściowo zagłębiona w terenie). Określenie liczby kondygnacji wyklucza możliwość dowolnej interpretacji decyzji na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Co więcej, stwierdzić należy, że budynek przy ul. [...] , liczy [...] kondygnacje. Tak więc, niewątpliwie wyniki analizy pozwalały na odstępstwo w trybie § 7 ust. 4 rozp. w zakresie wyznaczenia wysokości zabudowy.

W konsekwencji, z uwagi na ukształtowanie terenu oraz znaczne rozpiętości w zakresie cech zabudowy, parametrów i wskaźników zabudowy w obszarze, położonym przy ul. [...] i ul. [...] w promieniu po 105 m z obu stron, sąd administracyjny nie stwierdził dowolności działania organów administracji w zakresie stwierdzenia przesłanki tzw. dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, jak i arbitralnego wyznaczenia wskaźników nowej zabudowy, z naruszeniem wymogów cyt. rozp. Obszaru analizowanego nie sposób zawęzić jedynie do działek bezpośrednio sąsiadujących. Zaskarżona decyzja nie narusza też art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy, skoro jak wyjaśnił organ odwoławczy, ustalając warunki zabudowy organ I instancji określił wymogi w zakresie ochrony interesu osób trzecich zgodnie z treścią § 2 pkt 7 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589).

Badanie wymogów techniczno-budowlanych przedmiotowej inwestycji możliwe jest zaś dopiero na etapie pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego. Nie mógł też odnieść skutku zarzut pominięcia innych osób w niniejszym postępowaniu. Przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, może być podniesiona jedynie przez stronę pozbawioną udziału w postępowaniu, co wynika z treści art. 147 zd. 2 kpa. Tymczasem skarżący brali udział w postępowaniu, zakończonym zaskarżoną decyzją i nie mogą działać za inne osoby. Zasadnie też podał organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, że studium nie stanowi aktu prawa miejscowego zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy o planowaniu. Z mocy ust. 4 tego przepisu, ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Brak natomiast regulacji co do waloru wiążącego studium na etapie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Stąd też nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia ustaleń studium przy wydaniu zaskarżonej decyzji. Z tych też względów brak było podstaw do uwzględnienia wniosku dowodowego skarżących D. na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że skutki prawne decyzji o warunkach zabudowy reguluje art. 63 ust. 3 ustawy o planowaniu..., przewidujący odpowiednie zastosowanie trybu z art. 36 i art. 37 ustawy, gdy idzie o możliwość dochodzenia roszczeń z tytułu obniżenia wartości nieruchomości wskutek ustalenia warunków zabudowy dla nieruchomości sąsiedniej w drodze powództwa cywilnego. Oznacza to brak przeszkody prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy, rodzącej skutek w postaci obniżenia wartości innych działek.

Dla wyniku niniejszej sprawy nie mają też znaczenia prawnego zarzuty pod adresem organów gminy, zwlekających z uchwaleniem planu miejscowego w oparciu o ustalenia studium. Przedmiotowy teren nie jest objęty obowiązkiem sporządzenia planu miejscowego, a jego brak stwarza podstawę do ubiegania się o ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu.

Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani uchybienia regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił obie skargi na podstawie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

sw