Postanowienie WSA w Białymstoku, sygn. akt II SAB/Bk 9/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2008-07-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6161 Lasy oraz zalesianie gruntów rolnych
Hasła tematyczne: Lasy
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 1, 2, 3 i 4, pkt 8
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 5 ust. 1 pkt 2, art. 35
journal: Dz.U. 2005 nr 45 poz 435
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - tekst jedn.
journal: Dz.U. 2004 nr 187 poz 1929
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na  zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich
article: art. 104, 123
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Plan zalesienia ma charakter czynności faktycznej i nie wywiera bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach rolnika ubiegającego się o pomoc na zalesianie. Sporządzenia (niesporządzenia) planu zalesienia nie można zaliczyć do kategorii czynności o charakterze materialno - technicznym, rozstrzygających o prawach i obowiązkach, mających swe źródło w prawie administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Czynności związane z opracowaniem planu zalesienia nie podlegają kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a.

TEZY

Plan zalesienia ma charakter czynności faktycznej i nie wywiera bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach rolnika ubiegającego się o pomoc na zalesianie. Sporządzenia (niesporządzenia) planu zalesienia nie można zaliczyć do kategorii czynności o charakterze materialno - technicznym, rozstrzygających o prawach i obowiązkach, mających swe źródło w prawie administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Czynności związane z opracowaniem planu zalesienia nie podlegają kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 - 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia NSA Ireneusz Henryk Darmochwał,, sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2008 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. w przedmiocie odmowy sporządzenia aktualizacji planu zalesienia gruntu p o s t a n a w i a odrzucić skargę


UZASADNIENIE

II SAB/Bk 9/08

UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 06 lipca 2007 r. (datowanym na dzień 05 lipca 2007 r.) J. N. zwrócił się do Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. o "stwierdzenie terminu ważności planu zalesienia" sporządzonego w dniu 10 grudnia 2004 r. dla działki nr [...] położonej w Ł. S. gm. M. oznaczonego jako [...], "a w przypadku jego nieważności – o ewentualne jego przedłużenie".

W uzasadnieniu wskazał, iż termin realizacji planu przypadał na koniec 2006 r., jednak z przyczyn niezależnych od strony nie został on dotrzymany, na co miała wpływ działalność Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C., które nie uwzględniło niekorzystnych uwarunkowań towarzyszących realizacji planu. Stwierdził, iż niezgodność z prawem działań Agencji została stwierdzona orzeczeniem sądu, jak również "uchylono zapadłe decyzje administracyjne". Podał, iż jego zdaniem "stan prawny określony wnioskiem z dnia 04 października 2004 r. oraz załączonymi do niego dokumentami nie uległ zmianie i obowiązuje nadal".

W dniu 16 lipca 2007 r. J. N. został wezwany do uzupełnienia braków formalnych wniosku, co uczynił w dacie 04 września 2007 r. załączając kserokopię mapy obrazującej położenie działki nr [...] o pow. 2,44 ha, kserokopię zaświadczenia wydanego przez Wójta Gminy w M. z dnia 13 sierpnia 2007 r., kserokopię decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2003 r. oraz kserokopię wypisu z rejestru gruntów z 11 października 2004 r.

Pismem z dnia 24 października 2007 r. Zastępca Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. poinformował J. N., iż w dniu 17 września 2007 r. dokonano oględzin terenowych wskazanej we wniosku działki nr [...], w wyniku których stwierdzono, iż działka przeznaczona do zalesienia nie jest użytkowana rolniczo – jest odłogowana, dodatkowo na 30 % jej powierzchni występują samosiewy sosny i brzozy (drzewka 3-5 metrowe). W ocenie organu okoliczności te wyłączają w/w działkę z kategorii działek przeznaczonych do zalesienia oraz uniemożliwiają sporządzenie dla niej planu zalesienia. Organ powołał przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 oraz rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Jednocześnie organ pouczył wnioskodawcę, iż od roku 2008 pomoc w ramach PROW będzie można uzyskać również na zalesienie gruntów odłogowanych z sukcesją naturalną drzew gatunków rodzimych oraz wymagających ochrony z uwagi na funkcje wodochronne i glebochronne.

W odpowiedzi na powyższe pismo J. N. wskazał, iż organ nie zrozumiał jego intencji, albowiem ubiegał się o aktualizację planu zalesienia z 2004 r., a nie o sporządzenie nowego planu (pismo z dnia 08 listopada 2007 r. k. 8). Zwrócił uwagę

na § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 18 czerwca 2007 r. ustanawiającego, jego zdaniem, zasadę niedziałania prawa wstecz w stosunku do postępowań o przyznanie spornych płatności wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów.

W dalszej korespondencji kierowanej do J. N. Nadleśniczy wyjaśnił, iż plan zalesienia sporządzony dla wnioskodawcy w 2004 r. utracił ważność i może zostać zaktualizowany tylko w oparciu o obowiązujące przepisy. Nadto podał, iż w oparciu o dostarczone dokumenty organ nie jest w stanie stwierdzić, czy w przedmiotowej sprawie będzie miał zastosowanie przepis § 20 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., albowiem wnioskodawca nie udokumentował wynikających z tego przepisu przesłanek tj. "skuteczności uchylenia decyzji Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa będących podstawą wniosku z dnia 05 lipca 2007 r.". Organ podał również, iż podtrzymuje decyzję odmowną dotyczącą sporządzenia aktualizacji planu zalesienia, jak również opracowania nowego planu, gdyż w świetle obowiązujących przepisów działka nr [...] nie kwalifikuje się do zalesienia.

W dniu 03 grudnia 2007 r. J. N. złożył w Nadleśnictwie Ż. wniosek "o wydanie w terminie przepisanym stosownej decyzji (postanowienia) dotyczącego jego wniosku z 05 lipca 2007 r. oraz jego uzupełnienia z dnia 29 sierpnia 2007 r. dotyczącego aktualizacji planu zalesienia wydanego przez Nadleśnictwo Ż. dnia 10 grudnia 2004 r. znak [...]".

Podał, iż dotychczasowa korespondencja z Nadleśnictwem "nie odpowiada w jego

pojęciu przestrzegania prawa", w związku z czym wnosi o załatwienie sprawy w

formie procesowej, jak tego wymaga przepis art. 107 § 1, 2 i 3 Kpa.

W odpowiedzi na powyższe wezwanie Nadleśniczy Nadleśnictwa Ż. poinformował J. N., iż nadleśniczy nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 Kpa uprawnionym do wydawania postanowień bądź decyzji w sprawach pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętych Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich. Decyzje takie wydaje na podstawie § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. kierownik biura powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w tym również w przypadku ustalenia, w wyniku weryfikacji wniosku o przyznanie płatności, że wnioskodawca nie spełnia warunków określonych w § 4 ust. 2 tego aktu prawnego tj. brak jest planu zalesienia sporządzonego przez nadleśniczego.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w B. oddalił zażalenie J. N. na niezałatwienie przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. wniosku dotyczącego aktualizacji planu zalesienia podzielając w całości argumentację przedstawioną w pismach w/w Nadleśniczego poprzedzających wydanie tego postanowienia.

Skargę na bezczynność Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. złożył do sądu administracyjnego J. N. wnosząc o zobowiązanie Nadleśniczego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty otrzymania wyroku rozstrzygającego o jego żądaniu oraz o zobowiązanie w/w Nadleśniczego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie i narażenie skarżącego na niepotrzebne koszty. W uzasadnieniu skarżący podał, iż złożył w dniu 05 lipca 2007 r. do Nadleśnictwa Ż. wniosek o aktualizację planu zalesienia wydanego w dniu 10 grudnia 2004 r. Po ponad półrocznej korespondencji został poinformowany, iż Nadleśniczy nie jest organem administracji publicznej i nie wydaje decyzji w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżącego opisane postępowanie stanowi naruszenie zasad określonych w art. 5 § 2 pkt 3 i art. 35 § 2 i 3 Kpa oraz w art. 7 oraz naruszenie art. 104 § 1 Kpa.

W odpowiedzi na skargę Nadleśniczy Nadleśnictwa Ż. wniósł o jej odrzucenie wskazując, iż nie jest organem administracji publicznej oraz nie wykonuje zadań zleconych w zakresie administracji publicznej, a korespondencja, którą kierował do skarżącego nie miała charakteru decyzji ani innego aktu z zakresu administracji publicznej, których kontrola objęta jest właściwością sądów administracyjnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako niedopuszczalna podlegała odrzuceniu.

Istota sporu w sprawie niniejszej sprowadza się do ustalenia, czy Nadleśniczy Nadleśnictwa Ż. pozostawał w bezczynności odmawiając skarżącemu J. N. sporządzenia aktualizacji planu zalesienia z dnia 10 grudnia 2004 r. dotyczącego działki nr [...] we wsi Ł. S. gm. M. oraz czy kontrola takiego zachowania Nadleśniczego pozostaje w zakresie właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 4 w zw. z pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest działalność organów administracji publicznej (art. 184 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.). Działalność ta charakteryzuje się określonymi cechami. Przede wszystkim jest wynikiem czynności podejmowanych przez organ władzy publicznej, a więc podmiot dysponujący władzą w imieniu państwa (podmiot nadrzędny wobec jednostki), przybiera ściśle określone formy prawne (np. decyzji, postanowienia, zarządzenia, uchwały, czy czynności materialno – technicznej) i jest podejmowana w granicach kompetencji przyznanych organowi przez prawo.

W ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprecyzowano, iż sąd administracyjny jest władny rozpoznać merytorycznie skargę tylko wówczas, gdy zakwestionowany przez skarżącego akt jest jednym z przejawów działalności organu administracji publicznej wyczerpująco wymienionych w przepisie art. 3 § 2 tej ustawy, a więc jest decyzją (pkt 1 tego przepisu), postanowieniem o cechach wymienionych w pkt 2 i 3, innym aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa - pkt 4, aktem normatywnym lub innym wydanym przez organ jednostki samorządu terytorialnego w sprawie z zakresu administracji publicznej - pkt 5 i 6 lub aktem nadzoru - pkt 7.

W przypadku skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest ona dopuszczalna tylko wówczas, gdy dotyczy niewydania przez ten organ aktów określonych w pkt 1 - 4 wyżej wymienionego przepisu, mających charakter władczy. Wynika to z treści art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. o następującym brzmieniu: "Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1- 4".

Mając na uwadze powyższe skład orzekający w sprawie niniejszej ocenił, iż skarga wniesiona przez J. N. na niesporządzenie (niezaktualizowanie) przez Nadleśniczego Nadleśnictwa Ż. planu zalesienia nie może zostać rozpoznana jako skarga na bezczynność organu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., albowiem jej przedmiot nie jest objęty właściwością sądów administracyjnych w rozumieniu wyżej przedstawionym.

Przede wszystkim należy wskazać, iż złożony w dniu 06 lipca 2008 r. wniosek dotyczył "aktualizacji planu zalesienia", która to czynność nie jest przewidziana ani w ustawie o lasach, ani w powoływanych wyżej rozporządzeniach wykonawczych. Przewidują one jedynie formę sporządzenia planu zalesienia oraz potwierdzenia wykonania zalesienia, stanowiące czynności faktyczne (o czym poniżej). Nie podlegają one bezpośrednio kontroli sądu administracyjnego.

Nie można się też zgodzić ze skarżącym, iż sporządzając plan zalesienia nadleśniczy Lasów Państwowych działa jako organ administracji publicznej.

Legalną definicję organu administracji publicznej zawiera przepis art. 5 § 2 pkt 3 Kpa, zgodnie z którym organem tym jest minister, centralny organ administracji rządowej, wojewoda, terenowe organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 tej ustawy. Zgodnie z treścią ostatnio powołanego przepisu jako organ administracji publicznej traktowany jest również podmiot powołany z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw w drodze decyzji administracyjnych.

Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (tekst jedn. Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, w tym polegający na wydawaniu decyzji administracyjnych i dokonywaniu innych czynności, sprawuje starosta (np. art. 9 ust. 2 – w drodze decyzji określa zadania właścicieli tych lasów, art. 12 ust. 2 pkt 2 – wydaje decyzje o przyznaniu pomocy finansowej na pokrycie szkód, art. 22 ust. 2 – zatwierdza uproszczony plan lasu, art. 24 in fine – nakazuje właścicielom lasów w drodze decyzji wykonanie określonych obowiązków).

Ustawa przewiduje jednak przypadki, w których - w stosunku do lasów znajdujących się na terenie powiatu - prowadzenie w imieniu starosty spraw z zakresu nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnych w pierwszej instancji, może być w drodze porozumienia powierzone nadleśniczemu Lasów Państwowych (art. 5 ust. 3 ustawy o lasach). Niewątpliwie przepis ten stanowi wyjątek od zasady, iż to starosta jest organem administracji publicznej sprawującym nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa, a zatem jako wyjątek nie może być interpretowany rozszerzająco. Oznacza to, iż nadleśniczy działając na podstawie ustawy o lasach występuje w roli organu administracji publicznej tylko i wyłącznie w tych przypadkach, w których kompetencje do sprawowania nadzoru nad gospodarką leśną zostaną mu przekazane przez starostę w drodze porozumienia (art. 5 pkt 2 Kpa w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach). W sytuacjach zatem, w których nadleśniczy nie działa na podstawie porozumienia ze starostą – czynności przez niego dokonane, a mające oparcie w przepisach ustawy o lasach - nie są czynnościami organu administracji publicznej.

Wywód powyższy znajduje potwierdzenie w treści pozostałych przepisów ustawy o lasach.

Zwrócić należy uwagę na art. 35 tego aktu prawnego, zgodnie z którym w zakresie kompetencji nadleśniczego jest prowadzenie samodzielnie gospodarki leśnej w nadleśnictwie na podstawie planu urządzenia lasu oraz odpowiedzialność za stan lasu, w szczególności reprezentowanie Skarbu Państwa w stosunkach cywilnoprawnych w zakresie swojego działania oraz kierowanie i zarządzanie nadleśnictwem jako jednostką organizacyjną Lasów Państwowych (ust. 1 pkt 1- 4). Wymienione w tym przepisie czynności z zakresu gospodarki leśnej o charakterze zewnętrznym (reprezentacja) i wewnętrznym (zarządzanie nadleśnictwem mające na celu usprawnienie jego organizacji i funkcjonowania) są czynnościami cywilnoprawnymi lub faktycznymi. Nadleśniczy nie dokonuje ich jako przedstawiciel władzy państwowej (jako organ administracji publicznej), a jako podmiot faktycznie kierujący nadleśnictwem.

Faktyczny, pomocniczy i cywilnoprawny charakter mają również czynności nadleśniczego w stosunku do właścicieli lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa polegające na doradztwie w zakresie zalesiania i gospodarki leśnej, odpłatnego udostępniania sadzonek oraz specjalistycznego sprzętu leśnego (art. 35 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy o lasach).

Również z pozostałych przepisów ustawy wynika, iż nadleśniczy sprawuje jedynie funkcję podmiotu opiniodawczego, a nie decyzyjnego (np. art. 12 ust. 2 pkt 2 – opinia w sprawie szkód wywołanych klęskami żywiołowymi, art. 22 ust. 2 – opinia w sprawie uproszczonego planu urządzenia lasu).

Ustawa o lasach nie przewiduje również, by sporządzenie przez nadleśniczego planu zalesienia na podstawie art. 35 ust. 5 ustawy o lasach (na potrzeby postępowania uregulowanego przepisami o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z funduszy utworzonych przez Unię Europejską) było czynnością wykonywaną na mocy porozumienia ze starostą, a więc w roli organu administracji publicznej, bowiem przepis ten bezpośrednio daje nadleśniczemu kompetencje do sporządzenia planu zalesienia i potwierdzenia jego wykonania. W związku z tym należy uznać, iż sporządzenie planu jest czynnością o charakterze faktycznym, której niewykonanie nie będzie stanowiło bezczynności organu w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1- 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a., podlegającej kontroli sądu administracyjnego.

Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w przepisach dwóch rozporządzeń wykonawczych: Rady Ministrów z dnia 11 sierpnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na zalesianie gruntów rolnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 187, poz. 1929 ze zm.) oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 114, poz. 786 ze zm.). Akty te regulują zasady postępowania w sprawie przyznania pomocy na zalesianie z funduszy Unii Europejskiej. W szczególności wskazano w nich, iż warunkiem uzyskania w/w pomocy jest zobowiązanie się przez rolnika do zalesienia określonych gruntów zgodnie z planem zalesienia w rozumieniu przepisów o lasach (odpowiednio § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 11 sierpnia 2004 r. i § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r.) oraz określono obligatoryjne elementy planu zalesienia (§ 8 ust. 4 i załącznik nr 3 do rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r.).

Z analizy powołanych przepisów wynika, iż plan zalesienia ma charakter czynności faktycznej, na którą powołuje się rolnik składając zobowiązanie o zalesieniu w postępowaniu o przyznanie pomocy na zalesianie (jest to zobowiązanie do wykonania zalesienia zgodnie z w/w planem sporządzonym przez nadleśniczego). Zgodnie z załącznikiem nr 3 plan zalesienia zawiera informacje wyłącznie dokumentujące stan faktyczny na gruncie i ewentualnie ocenę co do możliwości jego zagospodarowania (położenie gruntów przeznaczonych do zalesienia, typy siedliskowe lasu, określenie składu gatunkowego upraw leśnych i odległości między sadzonkami, sposób uprawy gleby i zabezpieczenia gruntu przed szkodami).

Również warunkiem formalnym wniosku o pomoc na zalesianie nie jest dołączenie planu zalesienia, a oświadczenie o wykonaniu zalesienia w przyszłości zgodnie z planem (vide § 9 ust. 4 rozporządzenia z 18 czerwca 2007 r.).

Powyższe wskazuje, iż plan zalesienia ma charakter czynności faktycznej i nie wywiera bezpośredniego wpływu na rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach rolnika ubiegającego się o pomoc na zalesianie. Sporządzenia (niesporządzenia) planu zalesienia nie można zaliczyć do kategorii czynności o charakterze materialno – technicznym, rozstrzygających o prawach i obowiązkach, mających swe źródło w prawie administracyjnym (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Treść przepisów ustawy o lasach oraz wskazanych wyżej rozporządzeń nie pozwala też zaliczyć planu zalesienia do decyzji administracyjnych ani do postanowień, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1, 2 i 3 p.p.s.a.

Zgodnie z przepisem art. 104 § 1 i 2 Kpa załatwienie sprawy administracyjnej następuje co do zasady w drodze decyzji, chyba że przepisy Kpa stanowią inaczej. Decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W orzecznictwie wskazuje się, iż rozstrzygnięcie sprawy w drodze decyzji administracyjnej powinno nastąpić, gdy przewiduje to wyraźnie przepis prawa lub też, gdy nie wynika to co prawda expressis verbis z przepisu, jednak dla przyjęcia wiążących konsekwencji określonej normy prawnej dla indywidualnego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnego niezbędne jest wydanie jednostronnego władczego aktu (decyzji) (vide wyrok NSA z dnia 05 stycznia 2007 r. w sprawie sygn. akt I OSK 568/06, Lex nr 290659 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r. w sprawie sygn. akt II SA/Ol 119/06, Lex nr 205607). Wydanie decyzji administracyjnej następuje zatem, gdy stronie ma być udzielone uprawnienie lub ma być na nią nałożony obowiązek w drodze jednostronnego, indywidualnego aktu władczego kończącego sformalizowane postępowanie administracyjne.

Tymczasem, jak to już wyżej wywiedziono, sporządzenie planu zalesienia ma charakter czynności faktycznej nie związanej bezpośrednio z rozstrzyganiem o uprawnieniach lub obowiązkach jednostki, a mającej jedynie charakter dokumentujący i opiniodawczy. Opracowanie przedmiotowego planu nie następuje także w toku postępowania administracyjnego.

Sporządzenie planu zalesienia nie przybiera również formy postanowienia (art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a.), albowiem przepisy ustawy o lasach i aktów wykonawczych do tego aktu prawnego nie przewidują wydawania jakiegokolwiek orzeczenia w tym przedmiocie, także postanowienia.

Powtórzyć zatem trzeba, iż czynności związane z opracowaniem planu zalesienia nie podlegają kontroli sądowej na podstawie art. 3 § 2 pkt 1 – 4 w zw. z pkt 8 p.p.s.a.

Kontroli instancyjnej i sądowej podlega natomiast orzeczenie w przedmiocie przyznania wsparcia finansowego na zalesianie wydane przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie w/w rozporządzeń. Dopiero bowiem ten organ jest uprawniony do oceny czy konkretny wniosek o pomoc spełnia wszystkie warunki (formalne i materialne) niezbędne do jej przyznania, w szczególności czy wniosek nie jest dotknięty brakami formalnymi oraz jaki jest stan gruntów wskazanych do zalesienia (§ 10 ust. 3 w zw. z § 4 i 5 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r.).

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na zawarte w piśmie Nadleśniczego z dnia 24 października 2007 r. pouczenie skierowane do J. N., iż w 2008 r. może on składać wniosek o pomoc z programów unijnych na zalesienie gruntów odłogowanych. O ile zatem zostaną wydane decyzje w tym przedmiocie – skarżący będzie mógł je kwestionować przed organami administracyjnymi i sądem.

Marginalnie także wskazać można, iż wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/K 1017/07 oddalono skargę J. N. na odmowę zawieszenia postępowania z wniosku o zalesienie na podstawie planu z 10 grudnia 2004 r., natomiast wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2008 r. w sprawie sygn. akt III SA/Kr 840/07 oddalono skargę w/w na niewykonanie wyroku uchylającego decyzję o odmowie przyznania płatności na zalesianie na podstawie tego samego planu. Skarżący korzystał z przysługujących mu środków zaskarżenia w toczących się przed organami ARiMR postępowaniach o przyznanie spornych płatności, kolejne decyzje były poddawane kontroli instancyjnej i sądowej, zatem również rozstrzygnięcia, jakie zapadną w przyszłości skarżący będzie mógł kwestionować.

Powyżej zaprezentowane stanowisko w kwestii oceny charakteru planu zalesienia jako czynności faktycznej pozostającej poza zakresem objętym kontrolą sądów administracyjnych wyraził również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 21 października 2005 r. (w sprawie sygn. akt II SA/Po 2778/03, nie publ.). Podkreślono w nim, iż nadleśniczy nie jest samodzielnym podmiotem prawa, a jedynie reprezentuje Skarb Państwa w zakresie zarządzania lasami.

Uzupełniająco można jeszcze wskazać, iż w sprawie niniejszej nie miał zastosowania powoływany przez skarżącego § 20 rozporządzenia z dnia 18 czerwca 2007 r., albowiem dotyczy on postępowania w przedmiocie przyznania płatności, którego skarga w sprawie niniejszej nie dotyczyła.

Mając na uwadze, iż skarga na bezczynność wniesiona w sprawie niniejszej nie dotyczy władczej działalności organu administracji publicznej określonej w art. 3 §2 pkt 1 – 4 p.p.s.a., a więc nie jest objęta zakresem właściwości sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – podlegała ona odrzuceniu jako niedopuszczalna na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 tej ustawy.