Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 932/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 2, art. 4, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 25 (1)
journal: Dz.U. 1991 nr 55 poz 234
law: Ustawa z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 73/18 w sprawie ze skargi T.L. na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 października 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 73/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi T.L.: zobowiązał Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] do rozpoznania wniosku T.L. z dnia 9 lipca 2018 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy organowi (pkt I); stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt III) oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt IV). W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

W dniu 9 lipca 2018 r. T.L. zwrócił się do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej [...] (dalej: "DIAS") z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej, na podstawie art. 1 ust. 1, art. 2, art. 3 ust. 1 i 2, art. 4, art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1764, dalej jako "u.d.i.p."), w następującym zakresie:

1. "Które z organizacji związkowych działających w IAS [...] przekazały pracodawcy informacje, o których mowa w art. 25(1) ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych za I kwartał 2018 r.? Proszę podać nazwę i adres organizacji.

2. Informacji, o których mowa w art. 25(1) ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, złożonych przez organizacje zakładowe działające w IAS [...] za I kwartał 2018 r. W przypadku braku takiej informacji od którejś z działających organizacji, prosimy o przekazanie ostatniej informacji złożonej pracodawcy przez tę organizację.".

Wnioskodawca wskazał także, że korespondencję w sprawie należy prowadzić drogą elektroniczną z powołaniem się na nr wniosku.

W odpowiedzi na powyższy wniosek DIAS w piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. poinformował, że wnioskowane informacje nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w przepisach u.d.i.p. Zdaniem organu, wniosek nie dotyczy zasad funkcjonowania DIAS jako organu władzy publicznej, lecz obowiązków DIAS jako pracodawcy. Zakres wniosku nie dotyczy zasad funkcjonowania organu władzy publicznej czy też dysponowania majątkiem publicznym powierzonym temu organowi. Organ zauważył, że wobec tego, iż wnioskowana informacja nie jest informacją publiczną nie wydaje decyzji, lecz powiadamia o tym pismem.

W takich okolicznościach T.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na bezczynność DIAS w przedmiocie rozpatrzenia jego wniosku o udzielenie informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę DIAS wniósł o jej oddalenie. Podtrzymując dotychczasowe stanowisko podniósł, że zakres wniosku o informację nie spełnia kryteriów przedmiotowych, tj. nie stanowi informacji o charakterze publicznym w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, uwzględnił skargę. Rozpoznając sprawę przywołał treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p., wedle którego każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, do której udostępnienia zobowiązane są podmioty wymienione w jej art. 4. Przepis zaś art. 6 u.d.i.p. zawiera przykładowe wyliczenie zakresu przedmiotowego, nie tworząc zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji stanowiących informację publiczną. Jego podstawową funkcją jest doprecyzowanie zakresu przedmiotowego ustawy i wskazanie najbardziej typowych kategorii informacji publicznych (M. Kłaczyński, S. Szuster – "Komentarz do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej", LEX 2003). Przy wykładni pojęcia "informacja publiczna" należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, w myśl którego prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. W świetle tej konstytucyjnej wykładni informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów – wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Nadto u.d.i.p. zajmuje się konkretyzacją prawa obywatela do informacji publicznej (art. 61 Konstytucji). W jej rozumieniu każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie w niej określonym (art. 1 ust. 1). Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że każdy podmiot jest zobowiązany do jej udostępnienia. Po myśli bowiem art. 4 ust. 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są również organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz.U. Nr 100, poz. 1080 ze zm.), oraz partie polityczne (art. 4 ust. 2 u.d.i.p.).

Nie ulega zatem wątpliwości, w świetle tej definicji, że DIAS jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, jeśli tylko nią dysponuje.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, wbrew stanowisku zaprezentowanemu w piśmie z dnia 13 lipca 2018 r. oraz odpowiedzi na skargę, żądana wnioskiem z dnia 9 lipca 2018 r. informacja ma charakter informacji publicznej. WSA w Rzeszowie podzielił pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w przypadku organów władzy publicznej nie da się oddzielić sfery władzy publicznej od działalności tych organów jako pracodawcy, gdyż działania te w obu sferach podejmowane są w ramach działań jednego organu. Nadto żądaną informację, tj. udzielenie odpowiedzi przez organ na pytania zawarte we wniosku (pkt 1 i 2), a dotyczące kwartalnych informacji (tu za I kwartał 2018 r.) przekazywanych w oparciu o art. 25(1) ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, jakie organizacje związkowe obowiązane są przekazywać pracodawcy, ze względu na spełnianą rolę - z mocy ustawy o związkach zawodowych – przez związki zawodowe w zakładach pracy, określoną m.in. w art. 30 ust. 5, art. 32, uznać należy za informację publiczną.

Tak więc adresat wniosku okazał się bezczynny, natomiast bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Zachowanie adresata wniosku nie miało bowiem celu lekceważącego traktowania obowiązków wynikających z u.d.i.p. Organ podjął czynności, w terminie określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., zmierzające do załatwienia wniosku, kierując do skarżącego pismo z dnia 13 lipca 2018 r. informujące o zajętym stanowisku. Stąd też odstąpiono od możliwości wymierzenia grzywny, przewidzianej w art. 149 § 2 P.p.s.a., ponieważ bezczynność podmiotu nie miała nagannego charakteru, co uzasadniałoby zastosowanie tego środka dyscyplinującego.

W dniu 27 grudnia 2018 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył DIAS, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego jej rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

• przepisów prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, poprzez bezzasadne przyjęcie, że żądane informacje objęte wnioskiem strony spełniają kryteria definicji z art. 1 ust, 1 u.d.i.p. i dotyczą sprawy publicznej,

• przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako "P.p.s.a.") w związku z art. 13 § 1 i 2 i art. 14 § 1 i 2 u.d.i.p. poprzez ich zastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że organ dopuścił się bezczynności w udzieleniu informacji publicznej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, WSA w Rzeszowie niewłaściwie przyjął, że żądana wnioskiem z dnia 9 lipca 2018 r. informacja ma charakter informacji publicznej. W wyroku WSA w Rzeszowie trafnie zauważa, że "informacją publiczną jest każda wiadomość dotycząca sfery faktów wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem skarbu Państwa". Jednak taka sytuacja w sprawie nie występuje. Posiadane przez DIAS, jako pracodawcy, dokumenty składane w trybie art. 25(1) ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, nie są informacją publiczną, ponieważ nie dotyczą zasad funkcjonowania organu władzy publicznej czy też dysponowania majątkiem publicznym powierzonym temu organowi.

Podkreślenia wymaga, że zakres prawa do informacji publicznej, przedmiot informacji publicznej oraz forma dostępu do tej informacji został określony w art. 61 Konstytucji RP. Zgodnie z tym przepisem obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP wiąże zatem pojęcie "prawa do uzyskiwania informacji" z działalnością podmiotów wskazanych w Konstytucji, a nie wyłącznie z samymi podmiotami, w oderwaniu od wykonywanej przez nie działalności.

Konstytucyjny zapis zawarty w art. 61 określa nie tylko zakres podmiotowy, lecz także przedmiotowe pojęcie "informacja publiczna". Przedmiotem informacji publicznej w przypadku organów władzy publicznej i osób pełniących funkcje publiczne jest ich działalność. Co do innych podmiotów wymienionych w tym przepisie — prawo uzyskiwania informacji dotyczy tylko ich działalności w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Nadto z analizy treści wniosku wynika, że wnioskodawca żądał udostępnienia informacji, które z organizacji związkowych działających w IAS [...] przekazały pracodawcy informacje, o których mowa w art. 25(1) ust. 2 ustawy o związkach zawodowych oraz treść tych informacji. Trudno zgodzić się z twierdzeniem WSA w Rzeszowie, że ww. informacje dotyczą zasad funkcjonowania organu administracji publicznej czy gospodarowania mieniem publicznym. Dotyczą one bowiem wyłącznie obowiązków DIAS jako pracodawcy, organizacji związkowych jako adresatów art. 25(1) ustawy o związkach zawodowych oraz ich wzajemnych relacji. Nie można bowiem, zdaniem organu, każdego przejawu aktywności DIAS (w tym przypadku wypełniania obowiązków pracodawcy wynikających z relacji z organizacjami związkowymi) utożsamiać z wypełnianiem zadań publicznych i realizowaniem określonych interesów i celów publicznych.

WSA w Rzeszowie niezasadnie przyjął, że "w przypadku organów władzy publicznej nie da się oddzielić sfery władzy publicznej od działalności tych organów jako pracodawcy, gdyż działania te w obu sferach podejmowane są w ramach działań jednego organu". Na potwierdzenie tej tezy WSA w Rzeszowie przywołał wyroki o sygnaturach: II SA/Rz 1226/13 oraz I OSK 822/13. Jednak zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przytoczone orzecznictwo zostało wydane w odmiennym stanie faktycznym niż spór w sprawie, w związku z czym ww. teza jest nieuzasadniona. Przyjęcie tezy, że nie jest możliwe rozgraniczenie roli organu władzy publicznej od roli pracodawcy skutkuje koniecznością udostępniania wszelkich informacji będących w posiadaniu DIAS, pomimo tego, że może on posiadać także informacje niezwiązane z pełnieniem roli organu administracji publicznej. Zdaniem WSA w Gdańsku wyrażonym w wyroku z dnia 5 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Gd 115/16 nie wszystkie informacje będące w posiadaniu organu władzy publicznej mają walor publiczny tylko z tego powodu, że taki organ je posiada.

Niezasadność powyższej tezy wynika również z faktu, że ustawodawca przyjął odmienny tryb udzielania związkom zawodowym informacji przez pracodawcę w trybie ustawy o związkach zawodowych, która stanowi lex specialis w stosunku do trybu przewidzianego dla organów administracji publicznej opisanego w u.d.i.p. W niniejszej sprawie wnioskodawca zwrócił się do DIAS w trybie u.d.i.p. Nadmienić również wymaga, że z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej zwróciła się osoba prywatna, tj. T.L., a nie związek zawodowy. Stąd też wszelkie rozważania Sądu dotyczące przepisów ustawy o związkach zawodowych, w kontekście udzielania informacji przez pracodawcę związkom zawodowym, w sprawie są nietrafione.

Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono.

Naczelny Sąd Administracyjny zaważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, związany jest jej granicami. Z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi, stąd NSA rozpoznał skargę kasacyjną w jej granicach.

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

W skardze kasacyjnej opartej na obu podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucono naruszenie norm procesowych, jak również przepisów prawa materialnego. Jednakże zarzuty, zarówno te natury procesowej, jak i dotyczące norm prawa materialnego, oscylują faktycznie wokół wykładani art. 1 ust. 1 i art. 4 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie organ w swoich zarzutach zmierza po pierwsze, do przyjęcia zawężającej interpretacji pojęcia "informacji publicznej", wskazując, że dotyczy ona tylko tych informacji, które są związane stricte z działalnością podmiotu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., a nadto dostęp do żądnych przez skarżącego we wniosku z dnia 9 lipca 2018 r. informacji został odrębnie uregulowany w ustawie o związkach zawodowych.

Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP "Obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa".

Powyższy przepis stanowi konstytucyjne normatywne źródło publicznego prawa podmiotowego do informacji o działalności podmiotów wskazanych w tym przepisie. Przepis ten znajduje się w Rozdziale II Konstytucji zatytułowanym "Wolności, prawa i obowiązki człowieka i obywatela" w części dotyczącej wolności i praw politycznych. Jest to istotna systemowa wskazówka interpretacyjna art. 61 ust. 1 Konstytucji RP uzasadniająca wykładnię literalnego brzmienia tego przepisu w kierunku jak najpełniejszego realizowania powyższych wartości. U podstaw prawa dostępu do informacji publicznej jako prawa politycznego leżą wartości leżące również u podstaw sprawowania władzy w ustroju demokratycznego państwa prawnego, wśród których istotną pozycję zajmuje jawność ukierunkowana na to, aby działanie instytucji publicznych cechowało się rzetelnością i sprawnością (preambuła Konstytucji), było podejmowane na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji), z poszanowaniem i ochroną przyrodzonej i niezbywalnej godności człowieka (art. 30), przy równym traktowaniu przez władze publiczne (art. 32 ust. 1), które nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym (art. 51 ust. 2), ani zobowiązywać nikogo do ujawnienia swojego światopoglądu, przekonań religijnych lub wyznania (art. 53 ust. 7). Na takie wartości leżące u podstaw prawa dostępu do informacji publicznej wskazuje również Naczelny Sąd Administracyjny przyjmując, że celem wprowadzenia prawa do informacji publicznej była m.in. realizacja idei jawności życia publicznego oraz jego demokratyzacja (por. wyrok NSA z dnia 30 sierpnia 2012 r., I OSK 799/12). Celem prawa do informacji publicznej jest zatem zapewnienie obywatelom prawa do faktycznej kontroli sposobu funkcjonowania instytucji wykonujących zadania Państwa oraz gospodarowania środkami publicznymi. Tak rozumiane prawo do informacji publicznej powinno być interpretowane jak najszerzej – po to, aby szczególnie w sytuacji ograniczania lub nawet upadku publicznych instytucji kontrolnych - przyznać obywatelom jak najszersze uprawnienia do kontroli władzy.

Dlatego też ustawodawca w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. sformułował bardzo szeroką definicję informacji publicznej, którą już w trakcie prac nad ustawą rozumiano, jako "każde działanie władzy publicznej w zakresie zadań stawianych państwu dotyczących lub służących ogółowi albo mających na celu zadysponowanie majątkiem publicznym. Desygnatem jest więc tu publicznoprawny charakter działalności danego podmiotu" (Uzasadnienie do projektu ustawy, zob.: K. Tracka, Prawo do informacji w polskim prawie konstytucyjnym, Warszawa 2009, s. 138). Sprawa publiczna, o której ma być udzielona informacja publiczna, wskazuje na publiczną naturę zadań wykonywanych przez określony podmiot. To stanowisko odwołuje się do potocznego rozumienia słowa "publiczny", czyli dotyczący ogółu, służący ogółowi ludzi, dostępny dla wszystkich, ogólny społeczny, nieprywatny (Uniwersalny Słownik Języka Polskiego. Tom D-Ś, red. S. Dubisz, Warszawa 2008, s. 843). Oznacza to, że jedynie w sprawach prywatnych nie mamy do czynienia z informacją publiczną (wyrok NSA z dnia 14 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1035/10). Uznaje się zatem, że "z informacją publiczną nie mamy do czynienia wtedy, gdy dana informacja nie dotyczy sprawy publicznej, ale co do zasady obejmuje sprawy prywatne, niepubliczne, osobiste, intymne (dane osobowe, życie prywatne, rodzinne), a także informacje, które naruszałyby godność, cześć (dobre imię), a więc dobra osobiste" (M. Jabłoński, Udostępnianie informacji publicznej w trybie wioskowym, Wrocław 2009, s. 151). Tylko zatem, gdy określona informacja dotyczy sfery stricte prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa - nie podlega udostępnieniu. Natomiast w sytuacji, w której występuje aktywność organów publicznych zarówno w wytwarzaniu jak i zbieraniu, mamy zatem do czynienia z informacją publiczną.

W tym zakresie wskazać należy, że informacje znajdujące się w organie, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. a doręczone mu na podstawie art. 25 (1) ustawy o związkach zawodowych stanowią informację publiczną. Przypomnieć bowiem należy, że art. 25(1) ust. 1 określa, iż uprawnienia zakładowej organizacji związkowej przysługują organizacji zrzeszającej co najmniej 10 członków będących:

1. pracownikami lub osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy o pracę nakładczą u pracodawcy objętego działaniem tej organizacji albo

2. funkcjonariuszami, o których mowa w art. 2 ust. 6, pełniącymi służbę w jednostce objętej działaniem tej organizacji.

Zakładowa organizacja związkowa wedle treści art. 25(1) ust. 2 ustawy o związkach zawodowych jest zobowiązana do przedstawienia pracodawcy, co 6 miesięcy - według stanu na dzień 30 czerwca i 31 grudnia - w terminie do 10. dnia miesiąca następującego po tym okresie, informacji o liczbie członków.

Ustawodawca nałożył zatem prawny obowiązek informowania pracodawcy przez zakładową organizację związkową o licznie członków. Celem takiego rozwiązania jest weryfikacja statusu danej organizacji związkowej u pracodawcy.

W przypadku podmiotów publicznych informacja o dokumentach złożonych przez organizację związkową, na podstawie art. 25(1) ust. 2 ustawy o związkach zawodowych, wskazuje jakie związki zawodowe w nim działają, jaki jest stopień "uzwiązkowienia" pracowników oraz na ile pracodawca wykonuje swoje obowiązki wobec związków zawodowych. Oznacza to, że w ten sposób wnioskodawca może skontrolować wykonywanie przez podmiot publiczny obowiązków jako pracodawcy i przestrzeganie przez niego w tym zakresie przepisów o działalności związkowej. Tak więc żądane przez skarżącego dane wskazane we wniosku z dnia 5 lipca 2018 r., jak słusznie podniósł to Sąd pierwszej instancji, stanowią informację publiczną.

Nie można uznać, że ustawa o związkach zawodowych określa odrębne zasady udostępniania danych, o których mowa w art. 25(1) ust. 2. W tym zakresie wskazać należy, że art. 1 ust. 2 u.d.i.p. stanowi, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, pod warunkiem, że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1, zwanym dalej "centralnym repozytorium". Przepis art. 1 ust. 2 u.d.i.p. zawiera zatem normę kolizyjną regulującą sytuacje, w których zarówno przepisy u.d.i.p., jak i przepisy innych ustaw określają zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi, przy czym w innych ustawach zasady i tryb dostępu do informacji publicznych określono w sposób odmienny w stosunku do zasad i trybu przewidzianego w u.d.i.p. Do naruszenia normy wynikającej z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. może dojść zatem w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie uwzględnia innych przepisów określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznych. Zarzucając Sądowi pierwszej instancji takie zaniechanie nie tylko konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów prawnych innych ustaw, ale jednocześnie należy wykazać - czego strona skarżąca kasacyjnie nie uczyniła poprzestając jedynie na ogólnym stwierdzeniu, że ustawa o związkach zawodowych stanowi lex specilais w stosunku do u.d.i.p. – że przepisy te zawierają normy określające odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Pamiętać przy tym należy, że pod pojęciem "zasad dostępu do informacji publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p. należy rozumieć normy materialnoprawne kształtujące zakres publicznego prawa podmiotowego do informacji publicznej oraz kompetencje podmiotów w zakresie realizacji tego publicznego prawa podmiotowego. Z kolei pod pojęciem "trybu dostępu do informacji publicznej" należy rozumieć wyznaczony normami prawnymi o charakterze procesowym określony sposób postępowania i załatwiania spraw z zakresu dostępu do informacji publicznej. Dodać nadto należy, że ustawa o związkach zawodowych w żaden sposób nie określa odrębny tryb udostępniania danych, a jedynie art. 25(1) ust. 4 ustawy o związkach zawodowych statuuje uprawnienie innej zakładowej organizacji związkowej do wglądu do informacji o liczbie członków. Przepis ten w żaden sposób nie wyłącza stosowania u.d.i.p., lecz tylko określa uprawnienie zakładowej organizacji związkowej realizowane w stosunku do pracodawcy.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.