Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2770/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 5, art. 18
journal: Dz.U. 2018 poz 1474
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Mariola Kowalska WSA Monika Sawa (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 września 2020 r. sprawy ze skargi A. O. i K. O. na decyzję Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Rozwoju na rzecz A. O. i K. O. solidarnie kwotę 1235 (tysiąc dwieście trzydzieści pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] października 2019 r. Minister Finansów, Inwestycji i Rozwoju (dalej: organ/Minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., dalej jako: kpa) po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez A. O. i K. O., od decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...], orzekającej w pkt 1 o ustaleniu na rzecz K. O. i A. O. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położoną w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...], obrębie [...], [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod budowę autostrady [...] [...] - [...] na odcinku węzeł "[...]" - początek obwodnicy [...] - etap [...] od węzła "[...]" (bez węzła) w km [...] do początku obwodnicy [...] w km [...], w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. w kwocie [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym,

Nieruchomość położona w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...]-[...], obrębie [...], [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, została objęta decyzją Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa [...] - etap [...]od węzła "[...]" (bez węzła) w km [...] do początku obwodnicy [...] w km [...]. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2018 r.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r" znak: [...], Wojewoda [...] orzekł w pkt 1 o ustaleniu na rzecz K. O. i A. O. odszkodowania w wysokości [...] zł za nieruchomość przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, położoną w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], [...]-[...], obrębie [...], [...], oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczoną pod budowę autostrady [...] [...] - [...] na odcinku węzeł "[...]" - początek obwodnicy [...] - etap [...] od węzła "[...]" (bez węzła) w km [...] do początku obwodnicy [...] w km [...], w pkt 2 o powiększeniu odszkodowania o 5% wartości nieruchomości z tytułu jej wydania w terminie wskazanym w art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, tj. w kwocie [...] zł oraz w pkt 3 o zobowiązaniu do wypłaty tak ustalonego odszkodowania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Od wskazanej decyzji, odwołanie złożyli A. O. i K. O., wskazując na szereg uchybień jakie ich zdaniem zostały popełnione w sporządzonym w niniejszej sprawie operacie szacunkowym.

Organ wskazał, że wątpliwości odwołujących się wzbudziło w szczególności ustalenie przez biegłą stanu nieruchomości, w tym jej położenia, otoczenia i kształtu. Nadto, skarżący wskazali, iż do porównań wzięte zostały nieruchomości niepodobne do wycenianej, są one bowiem położone znacznie dalej od [...], nie są również tak dobrze skomunikowane z [...] jak działka nr [...].

Po rozpatrzeniu odwołania i analizie akt sprawy organ stwierdził, że zgodnie z art. 12 ust. 1, 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1474, dalej jako: specustawa drogowa) decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza projekt podziału nieruchomości, a linie rozgraniczające teren, w tym granice pasów drogowych, ustalone decyzją stanowią linie podziału nieruchomości. Nieruchomości lub ich części wymienione w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych lub własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych, z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji, o której mowa w art. 18 ww. ustawy.

Na podstawie art. 12 ust. 5 specustawy drogowej do ustalenia odszkodowania stosuje się w sposób odpowiedni przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm., dalej jako: ugn), z zastrzeżeniem art. 18 specustawy drogowej. Określenie wysokości odszkodowania zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość wywłaszczonej nieruchomości, którą to opinię rzeczoznawca przedstawia w formie operatu szacunkowego - art. 156 ust.1 ugn. Szczegółowe wytyczne zawarte zostały w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109). Jednocześnie, należy mieć na względzie treść art. 134 ust. 1 ugn, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalana jest, z zastrzeżeniem art. 135 ugn, na podstawie wartości rynkowej nieruchomości. Art. 135 w ust. 1 wskazuje, że jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie jest możliwe określenie jej wartości rynkowej, ponieważ tego rodzaju nieruchomości nie występują w obrocie, określa się jej wartość odtworzeniową. Dodatkowo, art. 18 ust. 1 specustawy drogowej nakazuje, aby wysokość odszkodowania ustalana była według stanu nieruchomości na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalanie wysokości odszkodowania.

W myśl art. 18 ust. 1e specustawy drogowej w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna

- wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5% wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego.

Organ wskazał, że w niniejszej sprawie podstawą ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość stanowi operat szacunkowy sporządzony na zlecenie Wojewody [...] w dniu [...] października 2018 r., przez rzeczoznawcę majątkowego I. K. (nr uprawnień [...]).

Organ podkreślił, że sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy jest uznawany za dowód z opinii biegłego w rozumieniu art. 84 Kpa - wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2018 r., IIOSK 1448/16 (zob. także: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 18 sierpnia 2016 r" II SA/Bk 272/16 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 27 marca 2013 r., II SA/Sz 1325/12).

Jako jeden z dowodów w sprawie i tak jak każdy inny dowód, operat szacunkowy podlega ocenie przez organ administracji, stosownie do art. 77 Kpa. W szczególności na podstawie art. 80 Kpa rozpoznając sprawę organ administracji ma prawo i obowiązek ocenić dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego, zbadać czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna. Złożony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy winien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu w sprawie wyceny, ale musi również opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanych nieruchomości - zob. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2014 r" I OSK 1358/12, wyrok WSA w Warszawie z dnia 12 grudnia 2007 r., I SA/Wa 1484/07 oraz wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 marca 2018 r., II SA/Gd 831/17.

Organ odwołał się do orzecznictwa sądów administracyjnych w zakresie dotyczącym zasad oceny operatu szacunkowego i mając je na względzie dokonał analizy wartości dowodowej operatu szacunkowego z dnia [...] października 2018 r. wskazując, że opracowanie to określa wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę [...] zł.

Zdaniem organu biegła poprawnie określiła przedmiot, zakres i cel wyceny, jak również zgodnie z przepisami ww. ustaw wskazała daty istotne dla procesu szacowania. Kolejno, rzeczoznawca dokonała charakterystyki nieruchomości wskazując, że stanowi ona grunt rolny, na którym znajduje się nieliczny samosiew nie przedstawiający wartości użytkowej. Nieruchomość posiada dojazd drogą gruntową, nie jest natomiast uzbrojona. Nieruchomość położona jest w terenie wiejskim, w dalszej odległości od miasta, w obszarze gruntów rolnych i rozproszonej zabudowy siedliskowej. W niedużej odległości przebiega droga krajowa [...] relacji [...] - [...] - [...] - [...] - [...], w bezpośrednim otoczeniu natomiast znajdują się grunty użytkowane rolniczo.

Organ podał, że w zakresie uwarunkowań planistycznych biegła ustaliła, że dla obszaru na którym położona jest przedmiotowa działka obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] uchwalony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2002 r., zgodnie z którym szacowana nieruchomość położona jest na terenie rolniczym - R.

Następnie biegła dokonała analizy rynku nieruchomości, przyjmując do wyceny dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości: gruntowych niezabudowanych o przeznaczeniu pod drogi publiczne, jak również przeznaczonych do użytkowania rolniczego. Badaniem objęto okres od września 2016 r. do września 2018 r. Obszar badanego rynku objął teren powiatu [...] i sąsiednich powiatów z terenu województwa [...] - [...], [...], [...], [...], [...] dla nieruchomości drogowych oraz teren gminy [...] oraz gmin sąsiednich dla nieruchomości rolnych.

W konsekwencji, rzeczoznawca majątkowy wykazała występowanie tzw. zasady korzyści - art. 134 ust. 4 ugn - zgodnie z którą, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biegła wskazała, iż analiza rynku lokalnego i regionalnego wykazała, iż ceny transakcyjne nieruchomości drogowych wydzielane z terenów rolnych są wyższe od cen nieruchomości rolnych z których są wydzielane.

Wartość gruntu określona została przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej. Do zbioru transakcji porównawczych przyjęto [...] transakcji. Biegła określiła także następujące cechy rynkowe (oraz ich wagi): lokalizacja ogólna (40%), lokalizacja szczegółowa (40%) oraz otoczenie i sąsiedztwo (20%).

W rezultacie, rzeczoznawca majątkowy określiła wartość 1m2 prawa własności nieruchomości wycenianej na kwotę [...] zł/m2, co ostatecznie dało wynik [...] zł. W takiej też kwocie Wojewoda [...] ustalił odszkodowanie na rzecz byłych właścicieli działki.

Przechodząc do oceny operatu szacunkowego sporządzonego na potrzeby ustalenia odszkodowania organ stwierdził, że nie zawiera on nieprawidłowości, które skutkowałyby dyskwalifikacją tego opracowania jako opinii o wartości nieruchomości. Biegła wobec stwierdzenia, że cel publiczny na jaki została przejęta nieruchomość zwiększa jej wartość, dokonała wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu tożsamym z przeznaczeniem przedmiotowej nieruchomości, co jest zgodne z treścią przepisu art. 134 ugn i § 36 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Organ podał, że Wojewoda [...] prawidłowo powiększył także ustalone odszkodowania o 5% wartości nieruchomości na rzecz dotychczasowych właścicieli (vide: oświadczenie o wydaniu nieruchomości z dnia [...] września 2018 r. złożone inwestorowi przez A. O. i K. O.), tj. o kwotę [...] zł.

Odnosząc się zaś do zarzutów odwołania organ stwierdził, że nie są one zasadne. Podał, że odnośnie daty, na jaką ustala się stan nieruchomości, to kwestię te reguluje art. 18 ust. 1 specustawy drogowej, zgodnie z którym wysokość odszkodowania, o którym mowa w art 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Organ podniósł, że w przedmiotowej sprawie decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej została wydana w dniu [...] sierpnia 2018 r., a zatem według stanu na dzień [...] sierpnia 2018 r. należało ustalić wysokość odszkodowania. Bez znaczenia pozostaje tutaj, zdaniem organu, fakt późniejszego przeprowadzenia oględzin nieruchomości.

Jeśli zaś chodzi o kwestie dotyczące położenia nieruchomości, to bliskość do stacji kolejowej, szkoły podstawowej, przedszkola, sklepów jak również fakt, iż w odległości [...] - [...] metrów od działki znajduje się zabudowa domów jednorodzinnych oraz że droga dojazdowa tylko częściowo jest gruntowa, a w części asfaltowa zostały przez biegłą przy wycenie uwzględnione. W operacie szacunkowym rzeczoznawca majątkowy wskazała bowiem, iż wycenianej działce została przyznana ocena "dość dobra" w zakresie cechy lokalizacja ogólna (działka położona w dalszej odległości od dużej aglomeracji miejskiej), "dość dobra" w zakresie cechy lokalizacja szczegółowa (w niedużej odległości od miejscowości gminnej) oraz "średnia" w zakresie cechy otoczenie i sąsiedztwo (na terenie z zabudową rozproszoną), co miało wpływ na wysokość jej ceny za 1 m2.

Odnosząc się zaś do kwestii cen działek nieruchomości przyjętych do porównań organ powtórzył, że działki te zostały przyjęte do porównań wskutek przeprowadzonej przez biegłą analizy możliwości zastosowania tzw. "zasady korzyści", dzięki której do porównań wzięte zostały działki przeznaczone pod realizację inwestycji drogowych. Biegła przyjęła zatem do porównań ceny transakcyjne nieruchomości korzystniejsze dla byłych właścicieli aniżeli w przypadku gdyby do porównań wzięte zostały nieruchomości rolne, których ceny na terenie gminy [...] kształtowały się na poziomie od [...] zł do [...] zł za 1 ha.

Biegła wyjaśniła jednocześnie, iż w gminie [...] wystąpiły transakcje gruntami przeznaczonymi pod inwestycje drogowe, przy czym wszystkie one leżały na terenach o charakterze nie rolnym, a więc na terenach zabudowy mieszkaniowej lub terenach aktywności gospodarczej.

Organ uznał te wyjaśnienia za wystarczające i dopełniające ocenę prawidłowości operatu szacunkowego. Podkreślił, że nie było żadnych podstaw przypuszczać, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie został sporządzony nieprawidłowo. Zauważył, że czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy polegające na wycenie nieruchomości wymagają, a już zwłaszcza w zakresie sposobu wyceny, wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie ma podstaw ani możliwości podważania. To rzeczoznawca, kierując się standardami zawodowymi analizuje rynek i decyduje o doborze nieruchomości będącej przedmiotem wyceny i które przyjmuje do porównania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2015 r., sygn. akt: I OSK 2546/13, publ. CBOSA). Stosownie zaś do art. 175 ust. 1 ugn rzeczoznawca majątkowy ma obowiązek wykonywać swoją zawodową działalność zgodnie z zasadami wynikającymi z przepisów prawa i standardami zawodowymi, ze szczególną starannością właściwą dla zawodowego charakteru tych czynności oraz z zasadami etyki zawodowej, kierując się bezstronnością w wycenie nieruchomości.

Organ wskazał także, że odwołujący się nie załączyli do odwołania żadnego dowodu mogącego świadczyć o wadliwości sporządzonej wyceny na potrzeby ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Zdaniem organu jeżeli skarżący uznali, że sporządzony na zlecenie organu wojewódzkiego operat szacunkowy budzi ich wątpliwości powinni byli przedłożyć przeciwdowód z opinii organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych (art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami) lub operat szacunkowy sporządzony na ich zlecenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2498/13, publ. CBOSA). Strona z tego uprawnienia jednak nie skorzystała.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. i K. O. (dalej: skarżący) zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1. naruszenie prawa materialnego, tj.:

a. nieprawidłowe ustalenie wartości działki ewidencyjnej nr [...] ze względu na dokonanie nieprawidłowej wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych, wbrew dyspozycji art. 153 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, z późn. zm.) w zw. z § 4 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. poz. 2109, z późn. zm ),w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o nieprawidłowo ustaloną kwotę odszkodowania działając ze szkodą dla skarżących,

b. nieprawidłowe zakwalifikowanie działki ewidencyjnej nr [...] jako działki rolnej, zamiast działki oznaczonej AGI tj. teren aktywności gospodarczej, co w konsekwencji mogło mieć wpływ na prawidłowe oszacowanie wartości nieruchomości, w konsekwencji stanowiące niezastosowanie w sposób prawidłowy dyspozycji art. 155 ust. 1 pkt 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c. art. 134 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji pomimo określenia wysokości odszkodowania za nieruchomość przejętej pod drogę bez odpowiedniego słusznego odszkodowania.

2.naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. naruszenie art. 7 i 8 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k p a.) w zw. z art. 77 § 1 k p a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak wnikliwego rozpatrzenia całości materiału dowodowego i niewzięcie pod uwagę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], w której działkę ewidencyjną [...] oznaczono jako AGI tj. tereny aktywności gospodarczej, w wyniku czego nie uwzględniono słusznego interesu obywatela, o którym mowa w przepisie art. 7 k.p.a., a w tym wypadku interesu Skarżących, polegającego na nieustaleniu prawidłowej wartości nieruchomości stanowiącej odszkodowanie za jej wywłaszczenie,

b. naruszenie art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 84 k.p.a. poprzez jednostronne i nieobiektywne rozpoznanie sprawy, nieuwzględniające słusznego interesu Skarżących, polegające na zastosowaniu, powieleniu jak Wojewoda [...], przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju kryteriów arbitralnych w oparciu o operat szacunkowy bez dokonania jakiegokolwiek ponownego zbadania jego prawidłowości,

c. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie rozstrzygnięcia, tj. powielenie operatu szacunkowego, w sytuacji gdy zawiera on istotne błędy mogące mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie,

d. naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób wszechstronny stanu faktycznego sprawy oraz materiału dowodowego w niej zgromadzonego, w szczególności zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego tj. nie wskazanie żadnych poczynionych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

e. naruszenie art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uchybienie obowiązkowi przeprowadzenia postępowania w sposób, który zapewniłby zaufanie jego uczestników do władzy publicznej oraz spełnienie istotnego elementu realizacji zasady przekonywania stron postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób oderwany od rzeczywistego stanu faktycznego sprawy jak i lakoniczne odniesienie się Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, do zarzutów podniesionych przez stronę skarżącą w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

f. naruszenie art. 15 k pa. - poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska Wojewody [...], bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji na skutek naruszenia zasady dwuinstancyjności nieuzasadnione przyjęcie, że prawidłowo wydano decyzję z dnia [...] grudnia 2018 r. - co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

g. naruszenie art. 11 k p a. w zw. z art. 107 § 3 k p a., poprzez naruszenie zasady przekonywania wskutek wadliwego sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji,

h. naruszenie art. 8 k p a., poprzez prowadzenie przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju w sposób godzący w zaufanie strony skarżącej do władzy publicznej,

i. naruszenie art. 7 k p a. w zw. z art. 15 k p a. i art. 6 k p a., poprzez brak podjęcia przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli jak i braku samokontroli w kwestii przestrzegania prawa,

j. art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronie skarżącej możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w toku postępowania odwoławczego przed wydaniem decyzji przez Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, w tym przedstawienia skarżącym upoważnienia, osoby podpisującej decyzję, do występowania w imieniu organu w dacie jej wydania.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ppsa o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju, na podstawie art. 135 ppsa o rozważenie przez Sąd uchylenia decyzji Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2018 r., znak: [...]; na podstawie 200 ppsa i art. 205 § 2 ppsa o zasądzenie od organu II instancji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Przy piśmie z [...] lutego 2020 r. skarżący złożyli operat szacunkowy – analizę rynku określającego wartość rynkową nieruchomości gruntowej niezabudowanej m.in. dla działki będącej przedmiotem, niniejszego postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

skarga jest zasadna chociaż z innych przyczyn niż w niej podniesione.

Zgodnie z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z treścią art. 7 kpa: w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (np. wyrok NSA z 26 maja 1981 r.,SA 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45).

Stosownie do treści art. 8 kpa organy powinny swym działaniem pogłębiać zaufanie obywateli do władzy publicznej. Służy temu także obowiązek wyczerpującego zgromadzenia i omówienia materiału dowodowego, a następnie wydania decyzji w oparciu o jego całokształt, o czym mowa w art. 77 § 1 i art. 80 kpa.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje, że skarga jest zasadna, gdyż organy obu instancji wymienionym przepisom prawa uchybiły wydając zaskarżone decyzje.

Na wstępie należy wskazać, że materialną podstawę kontrolowanej decyzji stanowił art. 18 specustawy drogowej oraz odpowiednio stosowane, na mocy odesłania zawartego w art. 12 ust 5 tej ustawy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl ust 1 art. 18 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust 2 ugn dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości w postaci operatu szacunkowego (art. 156 ust 1 ugn). Jest to podstawowy dowód w sprawie. W przypadku postępowania administracyjnego normatywną podstawę oceny wiarygodności operatu stanowi art. 80 kpa. Z przepisu tego wynika, że organ administracji ma obowiązek dokonania ustaleń na podstawie "oceny" całokształtu materiału dowodowego. Ustawodawca nie przewidział tu żadnych wyjątków, tak więc także operat szacunkowy, jako dowód z opinii biegłego, podlega procesowej ocenie. Problematyka oceny procesowej dowodu z operatu szacunkowego niczym nie różni się od problematyki oceny innych dowodów. Dowód z opinii biegłego (tu: operatu szacunkowego) należy ocenić tak samo jak ocenia się dowód z dokumentu, dowód z zeznań świadka, czy dowód z oględzin. Każdy z tych dowodów ma być oceniony przez pryzmat innych dowodów zebranych w postępowaniu, a to z tego względu, że tylko takie postępowanie daje rękojmię dokonania ustaleń zgodnych z prawdą (art. 7 kpa). Swobodna ocena dowodów nie jest oczywiście oceną dowolną. Wprawdzie przepis art. 80 kpa nie wyraża wprost kryteriów swobodnej oceny dowodów, to jednak wynikają one z jej istoty i celu jakiemu ma służyć. Nie sposób wyobrazić sobie, by w ramach tak definiowanej oceny organ opierał swe ustalenia na dowodach niezgodnych z przepisami prawa albo też dokonywał ustaleń sprzecznych z elementarną wiedzą, doświadczeniem życiowym, czy zdrowym rozsądkiem (logiką). Te właśnie kryteria powinny być brane pod uwagę przy ocenie materiału dowodowego, w tym przy ocenie opinii biegłego. Z całą więc pewnością procesowa ocena operatu szacunkowego musi obejmować jego zgodność z obowiązującymi przepisami prawa. Z całą też pewnością weryfikowana powinna być warstwa merytoryczna operatu, ale tylko w takim zakresie, w jakim pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenia życiowego i zdrowego rozsądku. W tym sensie organ może przykładowo zakwestionować prawidłowość wyceny metodą korygowania ceny średniej z uwagi na niewystarczającą ilość transakcji porównawczych (sprzeczność z przepisami prawa). Organ procesowy może też zakwestionować trafność opisu wycenianej nieruchomości, o ile nie jest on zgodny z ustaleniami wynikającymi z innych dowodów (sprzeczność z innymi dowodami). Organ procesowy może zakwestionować wiarygodność wyceny z uwagi na znajdujące się tam błędy rachunkowe (sprzeczność z wiedzą ogólną). Organ procesowy może wreszcie zakwestionować operat szacunkowy w przypadku stwierdzenia w nim wewnętrznych sprzeczności, niespójności, czy wręcz nonsensów (sprzeczność z zasadami zdrowego rozsądku).

Tego rodzaju oceny operatu, sporządzonego na potrzeby niniejszego postępowania odszkodowawczego wprawdzie dokonały organy, jednakże wyprowadzone z niej wnioski, co do zgodności operatu z obowiązującymi przepisami prawa i przydatności w sprawie są błędne. Przede wszystkim uszło uwadze organów, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wycena przyjętej pod inwestycje drogową działki w oparciu o rynek transakcji nieruchomościami drogowymi pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi w tej materii przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., w tym w szczególności jego § 36. Ma to o tyle znaczenie, że przepis ten - jak podkreśla się w orzecznictwie – jest przepisem szczególnym, regulującym kompleksowo kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne i ma w tym względzie charakter lex specialis w odniesieniu do pozostałych unormowań odnoszących się do wyceny wywłaszczonych nieruchomości (por. wyrok NSA z 9 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 823/15).

W niniejszej sprawie wskazano, że w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej działka nr [...] opow. [...] ha leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego - zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z [...] stycznia 2002 r. - jako teren rolniczy.

Przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, którą musi brać pod uwagę rzeczoznawca majątkowy w procesie wyceny. Wynika to wprost z ust 1 § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami bez uwzględnienia ustaleń ww. decyzji.

Uzasadniając w niniejszej sprawie wycenę ww. działki w oparciu o rynek nieruchomości drogowych rzeczoznawca odwołała się do unormowania art. 134 ust 4 ugn tj. zasady korzyści, zgodnie z którą w sytuacji gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości wartość nieruchomości dla celów odszkodowania ustala się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Biegła wskazała, że w związku z tym, iż nieruchomości rolne osiągają ceny niższe od nieruchomości drogowych to zgodnie z zasadą korzyści, przyjęła nieruchomości o przeznaczeniu drogowym. Reguła ta jednak w procesie szacowania gruntów przejętych w trybie specustawy drogowej, nieprzeznaczonych w planie, bądź studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego pod drogi, ma zastosowanie wyłącznie przy ustalaniu procentowego wzrostu wartości wycenianej nieruchomości, według zasad określonych w § 36 ust 3 ww. rozporządzenia. Przepis ten przewiduje mianowicie, że w sytuacji w której przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%."

Oczywistym jest przy tym, że przywileje ustalone w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzeniu Rady Ministrów nie mogą być stosowane łącznie. Jeśli zatem jak w rozpoznawanej sprawie, przeznaczenie wynikające z decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej powodowało wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości ale na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową (argument a contrario z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r.), to zasada korzyści wynikająca z § 36 ust. 3 rozporządzenia polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości "z których wydzielono te działki gruntu" z przeznaczeniem pod budowę dróg (oczywiście w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości (czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym) a nie przyjmując zasadę korzyści. § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. (i reguła szacowania w nim zawarta) ma zastosowanie tylko wówczas, gdy "na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową". W niniejszej sprawie tak jednak nie było, gdyż w chwili wydania decyzji przez Wojewodę [...] z [...] sierpnia 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, przedmiotowa nieruchomość leżała na obszarze oznaczonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren rolniczy. Zastosowanie w sprawie miał więc wyłącznie § 36 ust. 3 rozporządzenia z 21 września 2004 r. a nie ust. 4 § 36 ani oba te przepisy łącznie, jak uczyniła biegła. Inaczej mówiąc w niniejszej sprawie wykluczona była możliwość ustalania wartości wywłaszczonych nieruchomości na podstawie specustawy drogowej w oparciu o analizę transakcji nieruchomościami nabywanymi pod drogi, jak wynikałoby to z art. 134 ust 4 ugn. W takim bowiem przypadku powinno to nastąpić w oparciu o transakcje nieruchomościami przeznaczonymi na cele tożsame z tymi na jakie była przeznaczona nieruchomość zajęta przy powiększeniu ustalonej na bazie tego rodzaju reprezentatywnej próbki jej wartości o nie więcej niż 50 %, a więc na zasadach § 36 ust 3 pkt 1 rozporządzenia. To natomiast o jaki konkretnie procent wartość ma zostać zwiększona, ustala się właśnie w oparciu o dane dotyczące transakcji nieruchomościami drogowymi. I właśnie w tym celu analizy rynku w tym zakresie rzeczoznawca winien dokonać a nie w celu zastosowania zasady korzyści (por. wyrok NSA z 10 lipca 2019 r. I OSK 2430/17). Przepis § 36 ust 4 mógłby bowiem stanowić podstawę sporządzenia operatu szacunkowego, tylko w sytuacji gdyby przedmiotowa nieruchomość na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod drogę publiczną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do zastosowania w przedmiocie wyceny § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Błędnie zatem organy przyjęły, że operat szacunkowy sporządzony w oparciu o § 36 ust 3 i ust. 4 rozporządzenia przy tak ustalonym stanie faktycznym mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Skoro zatem w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przeznaczenie nieruchomości nie było drogowe, biegła przy dokonywaniu wyceny nieruchomości nie mogła zastosować § 36 ust. 4 rozporządzenia, ani łącznie § 36 ust 3 i ust 4, lecz wycenę należało prawidłowo oprzeć o przepis § 36 ust. 3 tego rozporządzenia. Analiza cen nieruchomości drogowych powinna być natomiast przeprowadzona jedynie po to, aby wskazać, że na rynku regionalnym ceny nieruchomości nabywanych pod drogi (nieruchomości drogowych) są wyższe niż nieruchomości wykorzystywane dotychczas na inne cele – jak w niniejszej sprawie (rolne, mieszkaniowe). Wynik tej analizy powinien posłużyć do ewentualnego podwyższenia odszkodowania o wielkość maksymalną przewidzianą w ust. 3 § 36 rozporządzenia. Operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie nie odpowiada zatem wskazanym wyżej założeniom, co powoduje, że zasadne są także zarzuty procesowe skargi zmierzające do zakwestionowania wartości dowodowej operatu. Operat ten nie mógł zatem stanowić podstawy ustalenia odszkodowania, co powoduje, że decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzająca ją decyzja Wojewody [...] została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego, co w konsekwencji skutkowało ich uchyleniem.

Rozpatrując ponownie sprawę organ zleci wycenę przedmiotowych nieruchomości innemu rzeczoznawcy majątkowemu, a po jej sporządzeniu dokona oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej zaprezentowanej przez Sąd.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ppsa, orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa.