Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 754/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity
article: art. 43 ust. 2a, art. 55e
journal: Dz.U. 1998 nr 64 poz 414
law: Ustawa z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej - t.j.
Teza: Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego należy do kategorii postępowań nadzwyczajnych. Organ nie przeprowadza w nim od początku postępowania głównego, a jego kognicja ogranicza się wyłącznie do badania przesłanek nieważności wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Zatem procedura tegoż postępowania nie jest tożsama z procedurą podejmowaną w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie dokonuje organ ustaleń stanu faktycznego. Ocenia wyłącznie, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w ustawie.

Sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia art. 8 k.pa. – zasady budzenia zaufania obywateli do państwa.

TEZY

Postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego należy do kategorii postępowań nadzwyczajnych. Organ nie przeprowadza w nim od początku postępowania głównego, a jego kognicja ogranicza się wyłącznie do badania przesłanek nieważności wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.). Zatem procedura tegoż postępowania nie jest tożsama z procedurą podejmowaną w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie dokonuje organ ustaleń stanu faktycznego. Ocenia wyłącznie, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w ustawie.

Sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia art. 8 k.pa. – zasady budzenia zaufania obywateli do państwa.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys (spr.), Sędziowie sędzia WSA Andrzej Melezini, sędzia WSA Jacek Pruszyński, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie o zakwalifikowanie i skierowanie do domu pomocy społecznej oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 754/14

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta B. z dnia [...] lutego 2004 r. znak [...] uchylającej decyzję Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. znak [...] i umarzającej postępowanie w sprawie.

Wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. złożyła A. P. (poprzednie nazwisko K.), w którym zarzuciła "wadliwą wykładnię i zastosowanie prawa polegające na uznaniu, że z uwagi na zmianę ustawy o pomocy społecznej, wprowadzoną przepisami ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (art. 54 pkt 20 przedmiotowej ustawy) decyzja Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. Nr [...] stała się bezprzedmiotowa i zaistniała podstawa do jej uchylenia i umorzenia postępowania w sprawie". Podnosiła fakt zakwalifikowania jej do Domu Pomocy Społecznej w C. (dalej: DPS) decyzją z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz odmowę skierowania do tejże placówki wyłącznie z powodu braku wolnych miejsc przy niezmienionej potrzebie umieszczenia w placówce.

Wydając po zmianie stanu prawnego decyzję z dnia [...] lutego 2004 r. organy, zdaniem wnioskodawczyni, nie wyjaśniły w dostateczny sposób okoliczności faktycznych oraz dokonały wadliwej oceny stanu faktycznego w zestawieniu z obowiązującym stanem prawnym, co stanowiło rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności wydanej decyzji. Wnioskodawczyni dowodziła braku podstaw do uznania bezprzedmiotowości postępowania z uwagi na zmianę stanu prawnego, dowodząc że zmiana przepisów w przedmiotowym stanie faktycznym nie powodowała bezprzedmiotowości. Powołała się na treść art. 149 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej wskazując, że decyzje o skierowaniu do DPS oraz umieszczeniu w DPS zachowały moc.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nie stwierdziło spełnienia jakiejkolwiek podstawy z art. 156 § 1 k.p.a., w tym nie dopatrzyło się zarzuconego rażącego naruszenia prawa. Podkreśliło, że wykładnia tego przepisu winna mieć charakter ścieśniający z uwagi na nadzwyczajny tryb postępowania o stwierdzenie nieważności wydanego aktu prawnego. Wskazano, że decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r. rozstrzygała w dwóch kwestiach: w pkt 1 zakwalifikowano A. K. do DPS w C., w pkt 2 odmówiono skierowania do DPS z powodu braku wolnych miejsc. Zmiana ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998r. Nr 64, poz. 414 z późn. zm.) dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 203, poz. 1966) wprowadziła nowy tryb kierowania do domów pomocy społecznej nie przewidując decyzji kwalifikujących do tych domów, a tylko decyzję o skierowaniu, decyzję o umieszczeniu w takiej placówce oraz ustalającą odpłatność. W sytuacji braku miejsc osoba ubiegająca się była o tym powiadamiana (bez wydawania decyzji) oraz o umieszczeniu na liście oczekujących ze wskazaniem miejsca na liście. Powiadamianie to zastąpiło wcześniejszą decyzję o zakwalifikowaniu do domu pomocy społecznej. Dlatego w sytuacji A. K. w obrocie prawnym istniała decyzja kwalifikująca, która po dniu 1 stycznia 2004 r. nie była możliwa do wykonania, a procedura umieszczenia w domu pomocy społecznej mogła być stosowania tylko według nowej regulacji prawnej. Uzasadniało to wydanie kwestionowanego orzeczenia.

Nadto SKO dokonało analizy art. 149 zmienionej ustawy z dnia 12 marca 2003 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 182 z późn.zm.), dalej jako u.p.s, w którym według ust. 1 wygasały wcześniejsze decyzje wydane na podstawie wówczas obowiązujących przepisów, a stosownie do ust. 3 tego przepisu zachowały moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Zatem nie dotyczyło to decyzji kwalifikujących do domów pomocy społecznej, jak w przypadku wnioskodawczyni. Kolegium wyjaśniło skutek zmiany stanu prawnego dla odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pełnomocnik wnioskodawczyni postawił zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, 11 i 77 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie sprawy, sprzeczne z interesem społecznym i interesem obywateli, nieprawidłowe uzasadnienie decyzji (bez odniesienia się do linii orzeczniczej sądów dotyczącej pojęcia kwalifikacji do domu pomocy społecznej); art. 8 k.p.a. poprzez odmowę stwierdzenia nieważności, pozbawienie skarżącej w ten sposób uprawnień do bezpłatnej pomocy społecznej i podważenie w ten sposób zasady zaufania obywateli do państwa; art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Zarzucił również naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i błędne zastosowanie skutkujące bezpodstawnym uznaniem bezprzedmiotowości postępowania. Zaprezentowano stanowisko, że: "z treści art. 19 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej wynika, że każdy, kto spełnił określone w nim przesłanki może ubiegać się o skierowanie do domu pomocy społecznej. Zaś zakwalifikowanie do DPS jest równoznaczne z przyznaniem uprawnienia w postaci skierowania do takiego domu (umieszczenia w nim) po upływie określonego terminu; nowelizacja ustawy o pomocy społecznej z roku 1990, dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie spowodowała zmiany art. 19 ustawy o pomocy społecznej, a ten przepis właśnie regulował kwestie przesłanek skierowania do domu pomocy społecznej, w zakresie warunków uzyskania tego świadczenia. Nowe przepisy nie zniosły dotychczasowego uprawnienia strony, ani nie określały inaczej warunków uzyskania tego uprawnienia. Zmiany dotyczyły jedynie kwestii związanych z właściwością organów wydających w tym zakresie rozstrzygnięcia oraz trybu umieszczania w domu pomocy społecznej. Na poparcie tych twierdzeń Skarżąca przytoczyła wyroki sądowe; skoro Skarżąca została zakwalifikowana do domu pomocy społecznej, co oznacza, że przyznano jej uprawnienie w postaci skierowania do takiego domu z odroczonym terminem wykonania tego uprawnienia. Przedmiotowe uprawnienie nie zostało - nowelizacją - zniesione ani nie zostały w nowych przepisach w odmienny sposób określone warunki jego uzyskania, toteż nie można uznać aby omawiana nowelizacja wprowadziła nowy stan prawny uzasadniający uchylenie wydanej uprzednio decyzji. Uchylenie decyzji Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w B. z dnia [...] stycznia 1999 r. było więc niedopuszczalne i stanowiło rażące naruszenie prawa; - ustawa z dnia 12 marca 2004 r. w art. 149, wskazuje, że zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie tej ustawy, tzn. przed 1 maja 2004 r.".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymując w mocy swoją decyzję z dnia [...] kwietnia 2014 r. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] nie podzieliło zarzutów strony oraz zaprezentowanych wywodów prawnych.

Ponownie wyłożono istotę postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności. Analizując decyzję z dnia [...] stycznia 1999 r. podkreślono, że nie tylko nie skierowano w niej A. K. do domu pomocy społecznej, ale po zakwalifikowaniu do domu pomocy społecznej odmówiono skierowania. Zatem strona posiadała jedynie uprawnienie wynikające z decyzji kwalifikacyjnej z przewidywanym czasem oczekiwania na skierowanie. Zmiana ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego wprowadziła nowy tryb umieszczania w domu pomocy społecznej przewidując tylko decyzje o skierowaniu i umieszczeniu oraz ustalające odpłatność, a eliminując decyzje o zakwalifikowaniu do domu pomocy społecznej. Tę ostatnią zastąpiła forma powiadomienia (czynność materialno – techniczna). Zmiana przepisów mogła stanowić podstawę do uchylenia wcześniejszej decyzji kwalifikującej na mocy art. 43 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu obowiązujących od 1 stycznia 2004 r.

Zdaniem Kolegium przez cały czas istniał przedmiot i podmiot postępowania, zmianie uległa jedynie procedura kwalifikacyjna do domu pomocy społecznej, dlatego organ I instancji był zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia nowego postępowania zmierzającego do ewentualnego przyjęcia osoby zainteresowanej do domu pomocy społecznej z poszanowaniem zmienionej procedury. Dlatego postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. było uprawnione i nie nastąpiło naruszenie prawa zarzucane przez stronę.

Podano nadto, że na podstawie późniejszych działań ustawodawcy decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej zostały wygaszone mocą przepisów przejściowych u.p.s. (art. 149).

Kolegium uzasadniło podstawę do wydania decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. regulacją art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. wskazując, że wykładnia tego przepisu nie była jednolita, zatem nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa zarzuconym przez stronę. Wyszczególniło także brak możliwości uznania za spełnione pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.

Skargę na powyższą decyzję wniosła A. P. (poprzednio K.) reprezentowana przez pełnomocnika. Zarzuciła zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i materialnego. Zarzuty skargi w całości pokrywały się z zarzutami zawartymi we wcześniejszym wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy wyżej przedstawionymi. Podobnie sformułowano też ich uzasadnienie.

SKO wniosło o oddalenie skargi. Podtrzymało stanowisko wyrażone w wydanych decyzjach podkreślając brak z mocy decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. po stronie skarżącej skierowania do domu pomocy społecznej i błędne przekonanie skarżącej, iż zakwalifikowanie było równoważne ze skierowaniem. Podkreślono treść pkt 2 tej decyzji.

Nadto zauważono, że przywrócenie bytu prawnego powyżej wskazanej decyzji (czego domaga się strona) nie wywoła żadnych skutków prawnych, bowiem decyzja kwalifikująca wygasła z mocy prawa z dniem 1 maja 2004 r. na skutek kolejnej regulacji prawnej. Zaś przepis art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. stanowiący podstawę orzeczenia w decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nie był interpretowany jednolicie, stąd nie może być mowy o jego rażącym naruszeniu. Także nie dopatrzyło się Kolegium naruszenia przepisów procedury administracyjnej przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie ich z obrotu prawnego.

Sąd podziela jedynie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., bowiem organ nie zawiadomił skarżącej o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zgłoszenia uwag i ewentualnych wniosków dowodowych, jednakże to uchybienie nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy z uwagi na charakter przedmiotu sprawy (o stwierdzenie nieważności wydanej wcześniej decyzji), w którym to postępowaniu nie przeprowadza się "merytorycznego" rozpoznania sprawy głównej, a jedynie bada zaistnienie lub brak spełnienia przesłanek nieważności (art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a.). Tym samym nie przeprowadza się postępowania dowodowego typowego dla postępowań w trybie zwykłym. Nadto autor skargi nie wykazał w najmniejszym stopniu ewentualnego wpływu uchybienia na sytuację procesową skarżącej.

W tym miejscu skład orzekający podkreśla, że według jednolitej linii orzeczniczej sądów administracyjnych zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności. Warunkiem sine qua non uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów postępowania jest bowiem wykazanie, że takie naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (vide wyroki: II SA/Ke 255/14 z dnia 8 maja 2014 r., II SA/Ol 1045/13 z dnia 19 grudnia 2013 r., II SA/Gd 592/12 z dnia 13 marca 2013 r., dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA), Podsumowując, powtórzyć należy za NSA, że: "1. Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowane nimi stosunki administracyjnoprawne materialne lub procesowe. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie doszło do stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne. 2. Zarzut naruszenia postanowień art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (wyrok w sprawie II OSK 1490/11 z dnia 18 grudnia 2012 r., CBOSA).

Tę linię orzeczniczą sąd w sprawie niniejszej w pełni podziela. Podkreślić bowiem raz jeszcze należy, że z mocy art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), podstawa do uchylenia decyzji z powodu naruszenia przepisów prawa procesowego zachodzi jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Inne uchybienia procesowe, aczkolwiek stwierdzone, ale pozostające bez możliwego wpływu na wynik sprawy nie prowadzą do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji. Dlatego przedstawiony zarzut skargi nie mógł być uwzględniony. Skarżąca nie wykazała, by naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji.

Jako niezasadne należało także ocenić zarzuty naruszenia pozostałych przepisów k.p.a. wskazanych w skardze.

W tym miejscu podkreślić należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności aktu administracyjnego należy do kategorii postępowań nadzwyczajnych. Organ nie przeprowadza w nim od początku postępowania głównego, a jego kognicja ogranicza się wyłącznie do badania przesłanek nieważności wyszczególnionych w art. 156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. Zatem procedura tegoż postępowania nie jest tożsama z procedurą podejmowaną w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, bowiem nie dokonuje organ ustaleń stanu faktycznego. Ocenia wyłącznie, czy zaskarżona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w ustawie.

W sprawie niniejszej potrzebne dla oceny przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. okoliczności zostały ustalone i poddane analizie, a obejmowały wyłącznie dowody z dokumentów. Stan faktyczny nie był sporny, dotyczył bowiem wyłącznie kwestii wydania dwóch decyzji – z dnia [...] stycznia 1999 r. oraz z dnia [...] lutego 2004 r. Zatem zarzut naruszenia ar. 7, 11 77 § 1 k.p.a. pozostaje nieuprawniony, tak jak i uwagi skargi odnoszące się do uzasadnienia stanowiska SKO. Jest ono wyczerpujące i w należyty sposób przekazuje ocenę prawną i tok rozumowania organu.

Zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. "poprzez odmowę stwierdzenia nieważności decyzji pozbawiającej skarżącej uprawnień nabytych przed 1 stycznia 2004 r. przez co została ona pozbawiona uprawnień do otrzymania bezpłatnej pomocy społecznej" wydaje się stanowić nieporozumienie. Sposób załatwienia wniosku strony, z którym to rozstrzygnięciem strona się nie zgadza, nie stanowi sam w sobie naruszenia art. 8 k.pa. – zasady budzenia zaufania obywateli do państwa. Istotę omawianej zasady wyłożył NSA w wyroku z dnia 26 września 2012 r. w sprawie I OSK 1094/11 (CBOSA), stwierdzając, że: "Organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a., a także mają obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia w myśl art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Oznacza to obowiązek podjęcia nie jakichkolwiek działań, lecz działań celowych, zmierzających do rozpatrzenia wniosku strony. Zasada zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 k.p.a. uznawana jest za klamrę, która spina całość ogólnych zasad postępowania. Jest to zasada najszersza pod względem zakresu. Można w niej pomieścić bogaty katalog zasad ogólnych. Niewątpliwie bowiem pogłębianiu zaufania obywateli do organów państwa służy podejmowanie wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, uwzględnianie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, udzielanie należytej i wyczerpującej informacji, zapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania, wyjaśnianie zasadności przesłanek, którymi organ kieruje się przy załatwianiu sprawy czy szybkość postępowania organu".

Powyższe reguły w postępowaniu w sprawie niniejszej zostały zachowane i były respektowane, a przekonanie skarżącej co do wpływu decyzji z dnia [...] lutego

2004 r. na kwestię odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej pozostaje nieuprawnione, o czym poniżej.

Jako niezasadne uznać także należało naruszenie prawa materialnego zarzucone w skardze.

W tym miejscu wskazać trzeba, że o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 13 lutego 2004 r. (obecny przedmiot postępowania z wniosku A. P.) toczyły się już dwa postępowania: a). z wniosku A. K. (córki skarżącej), które zakończyło się odmową wszczęcia postępowania przy uznaniu braku przymiotu strony wnioskodawczyni oraz b). z wniosku K. K. (syna skarżącej) zakończonego także postanowieniem o odmowie wszczęcia postępowania z powodu braku legitymacji po stronie wnioskodawcy. Obydwa postanowienia wydane we wskazanych postępowaniach zostały poddane kontroli sądu administracyjnego: pierwsze w sprawie II SA/Bk 104/12, w której sąd oddalił skargę, a NSA wyrokiem z dnia 8 marca 2013 r. w sprawie I OSK 1634/12 oddalił skargę kasacyjną, drugie w sprawie II SA/Bk 391/12 – także w tej sprawie skarga została oddalona, a w toku jest postępowanie odwoławcze z uwagi na wniesioną skargę kasacyjną.

Mimo, że w tamtych sprawach przedmiotem kontroli sądu było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności (a w sprawie niniejszej decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności, stąd nie zachodzi powaga rzeczy osądzonej), to orzekające poprzednio składy sądu, ustosunkowały się do poprawności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Ocena orzekającego w sprawie niniejszej składu sądu pozostaje całkowicie zbieżna z poprzednimi stanowiskami, w tym zaprezentowanym przez NSA na skutek rozpoznania skargi kasacyjnej. Skarżąca błędnie ocenia skutki zmiany stanu prawnego dokonanego ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w stosunku do wydanej w odniesieniu do niej decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. Błędnie utożsamia decyzję kwalifikującą do domu pomocy społecznej z decyzją o skierowaniu do tej placówki. Przy tym zauważyć należy, że w punkcie 1 decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. zakwalifikowano ją do DPS w C., ale pkt 2 tejże decyzji brzmi: "Odmówić skierowania Pani A. K. do DPS z powodu braku wolnych miejsc i wpisać na listę osób oczekujących na skierowanie do w/w placówki pod pozycją 56". Decyzja o skierowaniu została wydana później w dniu [...] maja 2004 r. na podstawie przepisów zmienionych po wcześniejszym uchyleniu decyzji kwalifikującej i umorzeniu postępowania kwalifikującego decyzją z dnia [...] lutego 2004 r., której stwierdzenie nieważności stanowi przedmiot postępowania w sprawie niniejszej. Jak wyżej zasygnalizowano, przyczyną uchylenia decyzji o zakwalifikowaniu do DPS była zmiana przepisów ustawy o pomocy społecznej z 1990 r., dokonana ustawą z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Wprowadzone zmiany obowiązywały od dnia 1 stycznia 2004 r. Po nowelizacji, w ustawie o pomocy społecznej przewidziane były tylko decyzje o skierowaniu do DPS oraz decyzje o umieszczeniu w DPS, a także ustalające odpłatność za pobyt w DPS. Zmienione przepisy ustawy nie przewidywały już wydawania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej w sytuacji braku miejsc, jak to wcześniej regulował jej art. 55e ust. 3. Nie oznacza to jednak, że sytuacja osób ubiegających się o umieszczenie w DPS, w przypadku braku wolnych miejsc, pozostała nieuregulowana. W takiej sytuacji organ jedynie powiadamiał zainteresowaną osobę o umieszczeniu na liście oczekujących, z podaniem miejsca na liście i przewidywanego czasu oczekiwania na umieszczenie (art. 55e ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. po nowelizacji oraz vide wyroki: z dnia 8 marca 2013 r., I OSK 1634/12, z dnia 29 marca 2012 r. w sprawie II SA/Bk 104/12 i z dnia 11 czerwca 2013 r. w sprawie II SA/Bk 391/12, CBOSA).

Zmiana przepisów w zakresie decyzji, na podstawie których dana osoba realizowała prawo korzystania z domu pomocy społecznej i wyeliminowanie decyzji kwalifikującej, rodziły konieczność uregulowania sytuacji prawnej osób (takich jak skarżąca) posiadających decyzje kwalifikujące przy jednoczesnej odmowie skierowania do domu pomocy społecznej z powodu braku miejsc. Ustawodawca tę kwestię uregulował dopiero przy kolejnej zmianie przepisów o pomocy społecznej tj. w ustawie o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r., która przewidziała następujące brzmienie art. 149 u.p.a.:

"1. Z dniem wejścia w życie ustawy wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414, z późn. zm.), z wyjątkiem decyzji określonych w ust. 2 i 3 oraz art. 152 ust. 3 i art. 154 ust. 8 niniejszej ustawy.

2. Decyzje przyznające świadczenia na podstawie art. 16, 17, 18, 21 oraz 31 ust. 6-10 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej realizuje się według przepisów dotychczasowych, przez czas, na jaki te decyzje zostały wydane, nie dłużej niż do dnia 31 grudnia 2004 r.

3. Zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy".

Wygasły zatem z dniem 1 maja 2004 r. (data wejścia w życie) wcześniej wydane decyzje, a z mocy art. 149 ust. 3 u.p.s. zachowały moc jedynie decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz o umieszczeniu w nim. Zatem decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej (takie, jak decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r.) wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. wygasły z dniem 1 maja 2004 r. Wcześniej tej regulacji prawnej (wygaszającej) nie było, dlatego organy stosowały (jak w przypadku skarżącej) przepis art. 43 ust. 2a ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. dający podstawę do zmiany lub uchylenia decyzji nawet na niekorzyść strony w przypadku zmiany przepisów prawa.

Bezzasadny pozostaje więc zarzut naruszenia prawa materialnego. Zachodziła podstawa do uchylenia decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. a w sytuacji braku nowej podstawy prawnej do wydania decyzji kwalifikującej, organ decyzyjny orzekł jednocześnie o umorzeniu postępowania, bowiem w stanie faktycznym sprawy nie było możliwości (z powodu braku miejsc) umieszczenia w dacie orzekania skarżącej w domu pomocy społecznej. Nie oznaczało to pozostawienia sprawy skarżącej, bowiem decyzją z dnia [...] maja 2004 r. skierowano ją do DPS w C., następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. umieszczono w tej placówce – na podstawie nowej procedury wynikającej z nowelizacji ustawy o pomocy społecznej.

Polemizując z zarzutami skargi w przedmiocie naruszenia prawa poprzez umorzenie postępowania po uchyleniu decyzji z dnia [...] stycznia 1999 r. można powołać się na wyrok z dnia 19 sierpnia 2005 r. w sprawie I SA/Wa 1297/04 (CBOSA) odnoszący się co prawda do skutków regulacji art. 149 u.p.s., ale mający odpowiednie przeniesienie do stanu prawnego sprzed daty wejścia w życie tego przepisu. Sąd stwierdził: "Ponieważ w art. 149 ust. 1 ustawodawca użył sformułowania "wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. ...", należy uznać, że skoro decyzja wydana na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. wygasła, to postępowanie dotyczące decyzji wydanej na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu". Uzupełnienie zaprezentowanego stanowiska zawiera wyrok z dnia 25 maja 2005 r. w sprawie II SA/Gd 591/02 (CBOSA).

Po zmianie ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. - z dniem 1 stycznia 2004 r. nie mogły być wykonane decyzje kwalifikujące do domu pomocy społecznej, które nie zdążyły zostać wykonane. Dlatego decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. nie sposób zarzucić rażącego naruszenia prawa.

W tym miejscu powtórzyć należy za NSA (wyrok w sprawie I OSK 1634/12), że: "uchylenie decyzji o zakwalifikowaniu A. K. do DPS w żaden sposób nie wpłynęło negatywnie na sferę jej praw. W dalszym ciągu spełniała ona warunki do przyjęcia jej do DPS, a jedynie brak wolnych miejsc powodował konieczność oczekiwania na przyjęcie. Uchylenie decyzji o zakwalifikowaniu A. K. do DPS nie wpłynęło też w żaden sposób na kwestię ustalenia opłaty za pobyt w DPS – A. K. oczywiście w DPS nie przebywała (z powodu braku wolnych miejsc wydana została jedynie decyzją kwalifikująca ja do DPS), nie posiadała także decyzji kierującej ją do DPS - a wiec nie było żadnych podstaw do ustalenia opłaty za pobyt. Nie można też w żaden sposób uznać, by sytuacja prawna A. K. wypełniała hipotezę art. 87 ust. 8 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Przepis ten stanowi, że osoby przyjęte do domu pomocy społecznej przed dniem 1 stycznia 2004 r. oraz osoby posiadające skierowania do domu pomocy społecznej wydane przed dniem 1 stycznia 2004 r. ponoszą opłatę na dotychczasowych zasadach. Tymczasem A. K. nie spełniała żadnej z tych przesłanek. Ani nie przybywała przed dniem 1 stycznia 2004 r. w DPS ani nie posiadała przed tą datą decyzji kierującej ją do DPS. Decyzja z dnia [...] stycznia 1999 r., oprócz zakwalifikowania do DPS, odmawiała jednocześnie skierowania A. K. do DPS [...] Oczywiście zakwalifikowanie osoby spełniającej ustawowe warunki do umieszczenia w domu pomocy społecznej (czy to w formie decyzji przed dniem 1 stycznia 2004 r. czy też powiadomienia o umieszczeniu na liście oczekujących po tej dacie) można uznać za równoznaczne z przyznaniem uprawnienia do tej formy pomocy społecznej. Nie oznacza to jednakże, że przyznanie tego uprawnienia oznacza to samo, co wydanie decyzji o umieszczeniu w DPS. Uprawnienie to zostało zresztą skonsumowane. Decyzją z dnia [...] maja 2004 r. (zmienioną następnie decyzją z dnia [...] lutego 2007 r.) A. K. skierowana została do DPS, a decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. – umieszczona w domu pomocy społecznej. Decyzje te wydane zostały na podstawie nowej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593). Decyzje te są ostateczne i nie ma obecnie możliwości ustalenia zasad odpłatności za pobyt A. K. w DPS na podstawie nieobowiązujących przepisów ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. Zasady te znajdowały zresztą swoje odzwierciedlenie w kolejnych decyzjach (począwszy od decyzji z dnia [...] czerwca 2004 r. i zmienianych następnie na skutek zmian w sytuacji majątkowej A. K.) ustalających odpłatność za pobyt w DPS. Również te decyzje wydawane były na podstawie ustawy z 2004 r." (CBOSA).

Powyższe rozważania wskazują na zasadność stanowiska SKO o braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. Przepis art. 55e ust. 3 ustawy o pomocy społecznej z 1990 r. w brzmieniu dającym podstawę do wydania decyzji kwalifikującej do domu pomocy społecznej oraz ustalającej przewidywany czas oczekiwania i miejsce na liście osób oczekujących został uchylony z dniem 1 stycznia 2004 r., dlatego organy zastosowały art. 43 ust. 2a tej ustawy. Dodać można w kontekście powoływanych przez pełnomocnika skarżącej orzeczeń sądów administracyjnych, że wykładnia przepisu art. 43 ust. 2a będącego podstawą decyzji z dnia [...] lutego 2004 r. była niejednolita. W takiej sytuacji nie może być uzasadniona ocena rażącego naruszenia tego przepisu, jak oczekuje autor skargi. Zarówno orzecznictwo, jak i doktryna pozostają zgodne z tym, że o rażącym naruszeniu prawa może być mowa jedynie w sytuacji oczywistej niezgodności z normą prawną, widocznej na pierwszy rzut oka, a rozbieżności w jej wykładni wykluczają możliwość uznania rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (vide wyroki w sprawach II GSK 39/13 z dnia 19 marca 2014 r., II GSK 1666/12 z dnia 16 stycznia 2014 r., I SA/Ol 160/14 z dnia 15 maja 2014 r., II SA/Wa 2192/13 z dnia 11 kwietnia 2014 r. oraz M. Jaśkowska, komentarz aktualizowany do art. 156 k.p.a., Lex).

W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnych podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności, aczkolwiek jest aktem przewidzianym przez ustawodawcę, to ma charakter wyjątkowy, dotyczy postępowania nadzwyczajnego, co uzasadnia ścisłą interpretację podstaw stwierdzenia nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Mając powyższe na względzie skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.