Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 81/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędziowie WSA Izabela Bąk-Marciniak WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Ostrowie Wielkopolskim na uchwałę Rady Miejskiej w Zdunach z dnia 14 grudnia 2012 r. nr XXIII/159/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduny 1. stwierdza nieważność § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11, 12; § 6; § 8 ust 1 i 2; § 9 ust. 1 i 2; § 12 ust. 3; § 17 ust. 1 pkt 1, pkt 2, pkt 3 zdanie 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, ust. 2, ust. 3; § 19; § 21; § 22 ust. 2 i § 23 uchwały nr XXIII/159/2012 Rady Miejskiej w Zdunach z dnia 14 grudnia 2012 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduny; 2. w pozostałym zakresie oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. Prokurator Okręgowy w Ostrowie Wielkopolskim (zwany dalej "Prokuratorem") działając na podstawie art. 3 § 2 pkt. 5, art. 50 § 1 i art. 53 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr XXIII/159/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. Rady Miejskiej w Zdunach (zwaną dalej "Radą") w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduny (zwaną dalej "zaskarżoną uchwałą", "Regulaminem" lub "zaskarżonym Regulaminem").

Prokurator zaskarżonej uchwale zarzucił :

I) istotne naruszenie prawa materialnego, tj. § 135,137 i 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez :

a) powtórzenie w § 2 ustawowych definicji legalnych takich jak:

- droga publiczna (§ 2 pkt. 2);

- nieruchomości (§ 2 pkt.3);

- odpady ulegające biodegradacji (§ 2 pkt.5);

- odpady zielone (§ 2 pkt. 6);

- opakowania wielomateriałowe (§ 2 pkt .7);

- zarządcy dróg (§ 2 pkt. 11);

- zbiorniki bezodpływowe (§ 2 pkt. 12);

- wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak:

- chodnik (§ 2 pkt. 1);

- odpady komunalne (§ 2 pkt. 4);

- właściciele nieruchomości ( § 2 pkt. 10);

II) istotne naruszenie prawa materialnego tj. art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. 2013 r. poz. 1399 t.j. ze zm., dalej u.c.p.g.) poprzez nałożenie we wskazanych w skardze jednostkach redakcyjnych Regulaminu obowiązków i zakazów do których określenia Rada nie była upoważniona, w tym:

- uregulowanie z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zasad zbierania odpadów na nieruchomościach, na których organizowane są imprezy plenerowe lub zgromadzenia w miejscach publicznych (§ 6)

- ograniczenie możliwości mycia samochodu poza myjniami wyłącznie do terenów niesłużących do użytku publicznego (§ 8 ust.1)

- powtórzenie regulacji ustawowych dotyczących uprzątania błota, śniegu, lodu

i innych zanieczyszczeń (§ 9 ust. 1 i 2)

- nieprawidłowe uregulowanie zasad ustawiania koszy ulicznych oraz odbioru z nich odpadów (§ 12 ust. 2 i 3)

- nieprawidłowe uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe (§ 17 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 4, 5 i 7 , ust. 2 i 3)

- nieprawidłowe uregulowanie wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej (§ 19 i § 21)

- nieprawidłowe uregulowanie zasad obowiązkowej deratyzacji (§ 22 ust. 2)

- nieprawidłowe uregulowanie zasad nadzoru nad przestrzeganiem postanowień Regulaminu (§ 23)

Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności przepisów § 2 pkt. 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7,10,11,12, § 6, § 8 ust.1, § 9 ust. 1 i 2, § 12 ust. 2 i 3, § 17 ust. 1 pkt.1, 2, 3, 4, 5 i 7 oraz ust. 2 i 3, § 19, § 21, § 22 ust. 2, § 23 Regulaminu.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał historię obowiązywania zaskarżonej uchwały. Jej publikacja nastąpiła w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 6 lutego 2013 r. pod poz.1323 i zgodnie z § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Po wejściu w życie zaskarżonej uchwały Gmina Zduny stała się uczestnikiem Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA z siedzibą w Krotoszynie i przekazała mu wszystkie kompetencje związane z gospodarowaniem odpadami. W dniu 6 maja 2013 r. Zgromadzenie ww. Związku podjęło uchwałę nr III/11/2013 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin uczestników Związku. Wskazana uchwała, opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 3 czerwca 2013 r. poz. 3780 i weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Zgodnie z zapisem § 2 pkt. 7 uchwały nr III/11/2013 moc obowiązującą utraciły m. in. przepisy § 2 pkt. 1-11, § 3, § 4, § 5, § 6, § 7, § 10, § 11, § 12, § 13, § 14, § 16 i § 17 zaskarżonej uchwały. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 maja 2013 r. Nr KN.1-4131.1.304.2013.4, ogłoszonym w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz. 3714, Wojewoda Wielkopolski stwierdził nieważność przepisów § 2 pkt 3 i 5 ww. uchwały Nr III/11/2013 - ze względu na istotne naruszenie prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru stwierdził, że gminy Koźmin Wielkopolski i Rozdrażew wcześniej wystąpiły z ww. Związku, w związku z czym Związek ten nie był uprawniony do podejmowania uchwał w zakwestionowanym zakresie. Wojewoda Wielkopolski we wskazanym rozstrzygnięciu nadzorczym zwrócił nadto uwagę na błędne przywołanie w innych punktach oznaczeń uchylanych uchwał. W związku z tym uchwałą Zgromadzenia Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA nr V/29/2013 z dnia 28 czerwca 2013 r. dokonano zmiany m.in. § 2 pkt. 7 uchwały Nr III/11/2013 przyjmując, że przepis o utracie mocy obowiązującej dotyczy zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Zdunach Nr XXIII/159/2013 w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Zduny. W dniu 31 lipca 2014 r. Zgromadzenie Związku Międzygminnego EKO SIÓDEMKA podjęło uchwałę Nr XIV/66/2014 w sprawie zmiany regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin uczestników Związku, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego pod poz.4528 w dniu 13 sierpnia 2014 r. Tekst jednolity uchwały Nr III/11/2013 opublikowano w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 28 października 2014 r. poz.5695.

Prokurator zaznaczył dalej, że dopuszczalność uchylania przez Zgromadzenie Związku Międzygminnego aktów prawa miejscowego obowiązujących uprzednio na terenie gmin należących do związku, w tym w szczególności uchwał powstałych przed wejściem w życie statutu związku jest w praktyce kwestią sporną. Kwestii tej - w odniesieniu do innych aktów prawa miejscowego - dotyczy toczące się w dalszym ciągu postępowanie sądowo-administracyjne w innej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 28 stycznia 2014 r. sygn. III SA/Po 1674/13 orzekł bowiem, że wniesione przez Gminy należące do ww. Związku skargi na orzeczenia Regionalnej Izby Obrachunkowej w Poznaniu o stwierdzeniu nieważności przepisów uchwał Zgromadzenia tego Związku w zakresie uchylenia mocy obowiązującej przepisów prawa miejscowego podjętych wcześniej przez gminy wchodzące w skład Związku, są niezasadne i skargi w tym zakresie oddalił (przedmiotem postępowania były uchwały dotyczące terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi). Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. II FSK 1460/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Prokurator zaznaczył, że niezależnie od ostatecznego rozstrzygnięcia wskazanej kwestii – tj. tego, czy uchwała uchylająca zaskarżoną uchwałę pozostanie w mocy, czy też zostanie stwierdzona jej nie występuje bezprzedmiotowość postępowania sądowego dotyczącego stwierdzenia niezgodności z prawem aktu prawa miejscowego. Wadliwość tego aktu powoduje bowiem, że od momentu uchwalenia nie był on zdolny do wywołania skutków prawnych, a zatem do kształtowania uprawnień i obowiązków.

Prokurator wskazał dalej, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g., zgodnie z którym rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, stanowiący akt prawa miejscowego. Ww. przepis wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie przepisu wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, w związku z tym Rada mogła stanowić odpowiednie regulacje tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować utwierdzeniem nieważności takiej regulacji. Uprawnienie do określenia wymagań w zakresie czystości porządku na terenie nieruchomości, wynikające z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g., jest wyraźnie ograniczone w literach a), b) i c) tego punktu. Rada gminy wprowadzając określone uregulowanie w tym zakresie musi mieć na względzie, czy dotyczy ono zbierania i odbierania odpadów komunalnych, uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, czy też mycia i naprawy pojazdów samochodowych, bowiem jej upoważnienie ograniczone jest wyłącznie do tych aspektów problematyki czystości i porządku. Nie jest możliwe rozszerzanie kompetencji uchwałodawczej organu stanowiącego gminy na inne zagadnienia, nawet jeśli w jego ocenie są one pożądane, czy korzystne dla całej wspólnoty samorządowej. Na gruncie przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 t.j. ze zm, dalej u.s.g.) przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa.

Prokurator powołał się na orzeczenia sądów administracyjnych, w których wyrażono pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii unormowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie regulacje, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w odpowiedniej części. W tym kontekście powtórzenie w § 2 ust. 1 Regulaminu pojęć ustawowych, które zostały zdefiniowane w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach lub w innych aktach rangi ustawowej oraz wprowadzenie własnych definicji pojęć, pomimo braku upoważnienia ustawowego należy uznać zdaniem Prokuratora za rażące naruszenie prawa. Prokurator zaznaczył, że w jego opinii bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że w części wskazanych przez niego przypadków zdefiniowanie pojęć następuje poprzez odesłanie do właściwego przepisu ustawy lub rozporządzenia, albowiem mimo wszystko jest to forma definiowania. W przepisie kompetencyjnym w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. rada gminy nie została upoważniona do definiowania jakichkolwiek pojęć w niej używanych.

Dalej Prokurator zaznaczył, że uregulowanie w zaskarżonym Regulaminie zasad zbierania odpadów na nieruchomościach, na których organizowane są imprezy plenerowe lub zgromadzenia w miejscach publicznych (§ 6) wykracza poza delegację ustawową z art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. Rada gminy nie ma kompetencji do nakładania na właścicieli ww. nieruchomości obowiązku wyposażenia tych nieruchomości w odpowiednią ilość pojemników i określonej pojemności oraz nie ma kompetencji do wyznaczania terminu do usunięcia odpadów i uprzątnięcia terenu. Zdaniem Prokuratora obowiązki organizatorów imprez masowych zostały w sposób wyczerpujący uregulowane w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62 poz. 504 ze zmianami).

Zdaniem Prokuratora Rada stanowiąc, że poza myjniami samochodowymi mycie samochodów może odbywać się wyłącznie na terenach niesłużących do użytku publicznego (§ 8 ust.1) działała bez odpowiedniego upoważnienia. Art. 4 ust. 2 pkt 1 c) u.c.p.g. nie pozwala radzie gminy na wprowadzanie jakichkolwiek ograniczeń lub wyłączeń przedmiotowych poprzez wskazanie terenów, na których mycie nie może mieć miejsca.

Z kolei § 9 ust. 1 narusza w sposób istotny prawo dlatego, że powtórzono w nim regulacje ustawowe zawarte w art. 5 ust. 1 u.c.p.g. dotyczące uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń.

Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. rada gminy jest uprawniona do ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i na drogach publicznych. Wskazane uprawnienie rady gminy należy interpretować ściśle, albowiem nie może ona rozszerzać go w dowolny sposób na inne tereny i nakładać dodatkowych obowiązków w tym zakresie na inne podmioty. W tym kontekście regulacje zawarte w § 12 ust. 2 i 3 regulaminu, nakładające obowiązek ustawienia koszy ulicznych na terenach - centrów i galerii handlowych oraz wielkopowierzchniowych obiektów handlowych oraz wskazujące podmioty odpowiedzialne za ich stan sanitarny, techniczny i porządkowy wykraczają poza zakres przyznanych ustawą kompetencji.

Zdaniem Prokuratora również analiza przepisów § 17 ust. 1 pkt. 1, 2, 3, 4, 5 i 7 oraz ust. 2 i 3 Regulaminu, dotyczących obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, prowadzi do wniosku, że obowiązki te zostały uregulowane w sposób nieprawidłowy, tj. z naruszeniem art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.c.p.g. Nałożone na obywateli obowiązki związane ze sposobem usuwania nieczystości wykraczały bowiem daleko poza upoważnienie udzielone Radzie przez ustawodawcę. Rada nie była upoważniona do regulowania obowiązków w zakresie sposobu prowadzenia psów oraz ich znakowania a także hodowli zwierząt.

Za niedopuszczalny należy uznać również zapis § 19 regulaminu, w którym ograniczono liczbę zwierząt gospodarskich utrzymywanych na terenie nieruchomości do 1 DJP (Duża Jednostka Przeliczeniowa), a w przypadku drobnego inwentarza nie więcej niż 10 sztuk fizycznie. Art. 4 ust. 2 pkt. 7 u.c.p.g. nie może stanowić dla gminy podstawy do ograniczania ilości zwierząt, które można hodować w nieruchomościach wyłączonych z produkcji rolniczej.

Poza delegację ustawową zdaniem Prokuratora wykracza również § 21 zaskarżonego regulaminu, ponieważ wskazano w nim, że określone w Regulaminie wymagania dotyczące chowu i hodowli zwierząt gospodarskich nie dotyczą placówek i zakładów utrzymujących zwierzęta dla celów badawczych i naukowych, a także zwierzyńców, schronisk dla zwierząt, cyrków oraz klubów sportowych utrzymujących zwierzęta gospodarskie.

Zdaniem Prokuratora zaskarżony regulamin wadliwie regulował obowiązki związane z deratyzacją. Art. 4 ust. 2 pkt. 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do wskazania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Tymczasem z § 22 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu nie wynika, kiedy i na jakim terenie deratyzacja miała zostać przeprowadzona.

W § 23 doszło do bezprawnego przeniesienia uprawnienia do zarządzenia deratyzacji na rzecz Burmistrza Zdun w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z u.c.p.g. wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy. Zgodnie z art. 5 ust. 6 u.c.p.g. nadzór nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach, określonych w ust. 1-4 tego przepisu, sprawuje wójt, burmistrz lub prezydent miasta. Przepisy kompetencyjne zawarte w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. ustawy nie zezwalają radzie gminy na przekazanie tych uprawnień uchwałą na inne podmioty, w szczególności na Policję. W związku z tym uregulowanie zawarte w § 23 należy uznać za wadliwe.

W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o umorzenie postępowania. W ocenie organu skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie postanowień § 8 ust. 1, § 9 ust. 1 i 2, § 19, § 21, § 22 ust. 2 oraz § 23 zaskarżonego regulaminu. Rada zapowiedziała, że na sesji w miesiącu lutym 2016 roku dokona zmiany wskazanych postanowień zaskarżonego regulaminu stanowiącego załącznik do uchwały nr XXIII/159/2012 z dnia 14 grudnia 2012 r. Natomiast w zakresie postanowień § 2 pkt 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 10, 11 i 12, § 6, § 12 ust. 2 i 3 oraz § 17 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4, 5 i 7, ust. 2 i 3 zarzuty są również zasadne jednakże wskazane postanowienia zostały uchylone uchwałą Nr III/l 1/2013 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" z dnia 6 maja 2013 r. w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin uczestników Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" w Krotoszynie i uchwałą Nr V/29/2013 Zgromadzenia Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie zmiany Uchwały nr III/11/2013 Zgromadzenia Związku "EKO SIÓDEMKA" w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gmin uczestników Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" w Krotoszynie. Zgromadzenie Związku Międzygminnego "EKO SIÓDEMKA" posiadało kompetencje do uchylenia postanowień zaskarżonego regulaminu w tym zakresie.

Biorąc powyższe pod uwagę, zdaniem Rady postępowanie jako bezprzedmiotowe należy umorzyć.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się w części zasadna.

Wyjaśniając powody podjętego rozstrzygnięcia należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "P.p.s.a.")

Zgodnie z art.147 § 1 P.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Z art. 94 Konstytucji RP wynika, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 94 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.g.n.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tą kategorią wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Zaskarżona uchwała stanowiąca regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy wydana została na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który przewiduje, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Szczegółowy zakres upoważnienia zawarty został w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. i wynika z niego, że regulamin określa zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z uwagi na znaczną ilość podniesionych przez Prokuratora zarzutów, Sąd odniesie się do niech według kolejności przedstawionej w skardze.

Ustosunkowując się do zarzutu powtórzenia w Regulaminie definicji pojęć legalnych zawartych w ustawach oraz zmodyfikowania niektórych z tych definicji przez Radę, w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że stosownie do unormowanej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności, materia uregulowana wydanym aktem normatywnym wynikać powinna z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Podkreślić również należy, że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów, a więc nie są wydawane w celu wykonania ustawy tak jak rozporządzenie w rozumieniu art. 92 Konstytucji RP (wyrok NSA z dnia 8 listopada 202 r. sygn. akt II OSK 2012/12 oraz z dnia 7 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 170/10, CBOSA). Uchwała rady gminy jako akt podjęty w ramach upoważnienia ustawowego, udzielonego gminie do tworzenia aktów prawa miejscowego, musi respektować postanowienia aktów prawnych powszechnie obowiązujących wyższego rzędu, czyli ustaw oraz wydanych na ich podstawie aktów wykonawczych. Poszanowanie to oznacza, iż zarówno ich treść, jak i tryb stanowienia nie mogą pozostawać w oderwaniu od zapisów innych aktów prawa powszechnie obowiązującego. Należy pamiętać, iż tworzenie i stosowanie prawa miejscowego powinno odbywać się w sposób, który sprzyja uzyskaniu efektu spójności i braku wewnętrznej sprzeczności systemu prawa oraz komplementarności regulacji prawnych w danym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 2058/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 września 2008 r., sygn. akt II SA/Łd 814/07, CBOSA). Co do zasady więc definiowanie w aktach prawa miejscowego, bez stosownego upoważnienia, pojęć uregulowanych w aktach wyższego rzędu uznaje się za niedopuszczalne.

Pojęcie "sprzeczności z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Jednym ze wspomnianych "rudymentarnych kanonów" tworzenia prawa jest niewątpliwie reguła wynikająca z § 115 w zw. z § 143 rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Podobnie zakotwiczona w art. 94 Konstytucji jest dyrektywa wynikająca z art. 118 w zw. z § 143 rozporządzenia, w świetle której w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., sygn. akt IV SA/Po 431/11, CBOSA). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska [w:] S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241).

Jak wskazał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 27 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Bd 688/09) "Zasady techniki prawodawczej nie tworzą upoważnienia do tworzenia prawa, stanowią pewien zbiór zasad technicznych dotyczących sposobu tworzenia prawa. Naruszenie tych zasad nie stanowi o sprzeczności uregulowań z prawem. Stanowi tylko tyle, że przepisy zostały źle skonstruowane, co nie zawsze przekreśla ich wartość." Zdaniem Sądu naruszenie zasad techniki prawodawczej jednoznaczne z istotnym naruszeniem prawa występuje m.in. wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

W § 146 rozporządzenia określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

1) dane określenie jest wieloznaczne;

2) dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

3) znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

4) ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 Z.T.P. w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 u.c.p.g. do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku o zasadności stanowiska Prokuratora, kwestionującego powtórzenie w § 2 ustawowych definicji legalnych drogi publicznej (pkt. 2), nieruchomości (pkt. 3), odpadów ulegających biodegradacji (pkt. 5), odpadów zielonych (pkt. 6); opakowania wielomateriałowego (pkt. 7), zarządcy dróg (pkt. 11), zbiorników bezodpływowych (pkt. 12) oraz wprowadzenie do regulaminu własnych definicji pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane odmiennie, takich jak chodnik (§ 2 pkt. 1), odpady komunalne (§ 2 pkt. 4) i właściciele nieruchomości (§ 2 pkt. 10). Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że zdefiniowanie pojęć następuje poprzez odesłanie do właściwego przepisu ustawy, albowiem jak już wcześniej podniesiono rada gminy w przepisie kompetencyjnym art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie została upoważniona do definiowania jakichkolwiek pojęć w niej używanych.

Jako wykraczające poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. należy potraktować również zapis § 6 regulaminu, w którym określono obowiązki właścicieli nieruchomości, na których organizowane są imprezy plenerowe lub zgromadzenia w miejscach publicznych. Należy w tym miejscu przypomnieć, że w sposób wyczerpujący obowiązki organizatorów imprez masowych uregulowane zostały bowiem w ustawie z dnia 20 marca 2009 r. o bezpieczeństwie imprez masowych (Dz. U. Nr 62 poz. 504 ze zmianami), a przepisy art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie upoważniają rady gminy do objęcia regulacją w nich określoną zasad utrzymania porządku i czystości podczas organizowanych imprez masowych.

Należy zgodzić się z Prokuratorem, że w sposób nieprawidłowy w § 8 ust. 1 regulaminu wyłączono możliwość mycia samochodów na terenach służących do użytku publicznego i znacząco ograniczono możliwość mycia na terenach niesłużących do użytku publicznego. W ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak bowiem przepisów pozwalających na ograniczenia możliwości mycia na jakichkolwiek terenach lub w jakimkolwiek zakresie (zob. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 lutego 2016 r., IV SA/Po 1018/15, CBOSA). Regulamin nie może w szczególności ingerować w jakikolwiek sposób w to, w jaki sposób myje się samochody na terenie stanowiącym własność prywatną danej osoby. Przepis § 8 pkt 1 Regulaminu dokonał zaś takiej ingerencji. Termin "teren niesłużący do użytku publicznego" obejmuje także teren stanowiący własność prywatną. Z tych samych względów za sprzeczne z prawem należało uznać ustanowienie ograniczeń związanych z naprawą samochodów poza warsztatami w § 8 ust. 2. Przepis ten nie został co prawda wskazany przez Prokuratora, ale w związku z tym, że naruszał w sposób istotny prawo Sąd musi stwierdzić jego nieważność. (Sąd jest uprawniony do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, nie będąc związany zarzutami skargi, por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1807/11, CBOSA). Art. 4 ust. 2 pkt. 1c u.c.p.g. zezwala wyłącznie na ustalenie wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, obejmujących m. in. mycie pojazdów samochodowych poza myjniami, nie upoważnia natomiast rady gminy do jakichkolwiek zakazów lub ograniczeń wykraczających poza regulacje ustawowe.

Rację ma również Prokurator zarzucając istotne naruszenia prawa w § 9 ust. 1 i 2 Regulaminu. Nie zawierają one odesłania mimo, że powtarzają treść art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.

Wbrew twierdzeniom Prokuratora regulacja § 12 ust. 2 Regulaminu nie jest sprzeczna z prawem. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. rada gminy jest uprawniona do ustalenia w regulaminie rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości i na drogach publicznych. Zakwestionowany § 12 pkt 2 regulaminu stanowi, że "do ustawiania koszy ulicznych i zapewnienia odbioru zebranych tam odpadów zobowiązani są również właściciele nieruchomości na terenie których znajdują się centra i galerie handlowe oraz wielkopowierzchniowe obiekty handlowe. Kosze te należy ustawiać przy obiekcie handlowym". Proste porównanie kwestionowanego zapisu z art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.c.p.g. wskazuje, że nie doszło do przekroczenia ustawowej delegacji. Przepis upoważnia do m.in. do nakładania obowiązków w zakresie rodzaju pojemników na śmieci, które zobowiązany jest posiadać właściciele nieruchomości określonego rodzaju, tj. właściciele centrów i galerii handlowych oraz wielko powierzchniowych obiektów handlowych. Wbrew twierdzeniom Prokuratora nie doszło w tym zakresie do rozszerzenia kompetencji gminy. Prokurator wskazał, że uprawnienie rady gminy określone w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. należy interpretować ściśle. Równocześnie w żaden sposób nie rozwinął tego argumentu i nie uzasadnił, dlaczego twierdzi, że Rada posłużyła się interpretacją rozszerzającą. Zdaniem Sądu w przedmiotowym zakresie nie doszło do rozszerzenia zakresu obowiązku na inne tereny lub inne podmioty, niż te wskazane w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. W przepisie tym jest mowa o właścicielach nieruchomości, zaś w kwestionowanym zapisie regulaminie była mowa o właścicielach określonego rodzaju. Powołany przepis ustawy stanowi o terenie nieruchomości, zaś w zakwestionowanej regulacji była mowa o nieruchomości określonego rodzaju. Trudno w związku z tym zrozumieć, dlaczego kwestionowane zapisy regulaminu miałyby wykraczać poza delegację, skoro stanowiły desygnaty nazwy wskazanej przez samego ustawodawcę.

Przepis § 12 pkt 3 regulaminu stanowił, że "za stan sanitarny, techniczny i porządkowy koszy ulicznych odpowiadają zobowiązani do wyposażenia nieruchomości w kosze uliczne". Przepis ten nie zawierał odesłania do art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., mimo że powtarzał jego treść. W związku z tym, zgodnie z powyższymi uwagami, naruszał on w istotny sposób prawo.

Zapisy § 17 pkt 1, 2, 3 zdanie 2, 4, 5, 6 (niezakwestionowany przez Prokuratora) i 7 Regulaminu naruszały istotnie art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.c.p.g.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wypowiadano pogląd, iż upoważnienie ustawowe zakreśliło granice nakładanych na osoby utrzymujące zwierzęta domowe obowiązków poprzez wskazanie celów ochrony, takich jak ochrona przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (wyrok WSA w Białymstoku z dnia 31 stycznia 2013 r., II SA/Bk 919/12 oraz wyrok NSA z dnia z 13 września 2012 r. II OSK 1492/12). Przepisy regulaminu realizują wynikające z upoważnienia ustawy określenie obowiązków posiadaczy psów w zakresie ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Jednakże brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących psy w zakresie ochrony przez zagrożeniem dla innych ze względu na cechy osobnicze psów, prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Powyższe narusza zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mającą gwarantować, że stosowane przez władzę środki nie będą wykraczały poza miarę niezbędną i uzasadnioną celami postępowania i indywidualną sytuacją strony oraz, że nie będą stosowane środki niewspółmierne do celu, który ma być osiągnięty dzięki ograniczeniu praw strony. Brak proporcjonalności nakazanych regulaminem środków ostrożności przy utrzymywaniu lub prowadzeniu psa może też prowadzić do działań niehumanitarnych wobec zwierzęcia chorego i starego tj. takiego, którego stan fizjologiczny nie pozwala na stosowanie pewnych zabezpieczeń. Ogólne upoważnienie dla rady gminy do określenia obowiązków właścicieli psów, odnoszących się do zasad utrzymania psów, pozostawiło radzie gminy samodzielny dobór kryteriów różnicujących te zasady z uwagi na zagrożenie zwierzęcia dla otoczenia. Potrzeba zróżnicowania tych zasad wynika z celu przepisu wskazanego w upoważnieniu, jakim jest ochrona otoczenia przed zagrożeniem, jakie zwierzę stwarza a w konsekwencji wymagającego dostosowania obowiązków właścicieli psów w zakresie utrzymania, do cech osobniczych zwierzęcia czy jego stanu fizjologicznego, tj. elementów obiektywnie różnicujących zagrożenie.

Zdaniem Sądu § 17 pkt 5 Regulaminu nie różnicował zasad nakładania psom kagańców w sposób dostosowany do celu ochrony zgodnie z powyższymi wskazaniami, ponieważ nie brał pod uwagę cech osobniczych zwierzęcia, a jedynie gatunkowe ("pies rasy uznanej za agresywną"). W konsekwencji regulacja ta nie mieściła się w granicach obowiązującego prawa wyznaczonych celem przepisu ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Z kolei § 17 pkt 5 i 6 Regulaminu, w zakresie w jakim reguluje sposób utrzymywania psów (tj. co do zasady na uwięzi i pod dozorem) oraz ich prowadzenia wkracza w materię uregulowaną uprzednio przez ustawodawcę, jest niezgodny z aktem wyższego rzędu. Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U.2013.856 ze zm., dalej u.o.z.) zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zgodnie z art. 10 ust. 4 u.o.z. zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. W świetle powyższego wynika, że ustawodawca dopuszcza prowadzenie psów bez smyczy, o ile opiekun zachowuje możliwość kontroli zwierzęcia. Nadto ustawodawca nie wprowadził obowiązku stałego dozoru połączonego z obowiązkiem trzymania na uwięzi psa znajdującego się na terenie prywatnym nieogrodzonym lub nienależycie ogrodzonym, ale jedynie zakaz puszczania psa na takim terenie bez możliwości jego kontroli.

Zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP narusza również § 17 ust. 1 pkt 3 i 4 Regulaminu. Z § 17 ust. 1 pkt 4 wynika, że osoba, która utrzymuje psa, kota oraz inne małe zwierzęta ma obowiązek posiadania przy sobie odpowiednich akcesoriów do usunięcia nieczystości w każdych okolicznościach, a więc również wtedy, gdy przykładowo osoba nie będzie przebywać w danej chwili ze zwierzęciem. Zdaniem Sądu art. 4 ust. 1 pkt. 6 u.c.p.g. daje upoważnienie radzie gminy do ustanawiania obowiązku posiadania przy sobie odpowiednich akcesoriów do usunięcia nieczystości, o ile obowiązek ten nie będzie każdoczesny, ale zostanie zrelatywizowany do odpowiednich okoliczności, np. do wyprowadzania zwierzęcia na tereny publiczne. W przypadku § 17 pkt 3 zdanie drugie warunek proporcjonalności nie został spełniony poprzez wskazanie tylko jednego sposobu w jaki można dokonać uprzątnięcia nieczystości. Użyty przez Radę zwrot "można" jest równoważny sformułowaniu "ma obowiązek". Za ograniczeniem metod usuwania "zanieczyszczeń" tylko do jednego sposobu nie przemawiają żadne racjonalne względy. Za dopuszczalne należy jednak uznać, ze względu na charakter miejsc wskazanych w § 17 ust. 1 pkt 3 regulaminu zobowiązanie do natychmiastowego usuwania zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta w tych miejscach. Zapis § 17 ust. 1 pkt 3 zd. 1 nie jest zatem niezgodny z prawem.

Zaskarżona uchwała w § 17 ust. 1 pkt 2 nakłada na osoby utrzymujące wskazane tam zwierzęta domowe, obowiązek wyeliminowania zagrożeń i uciążliwości dla mieszkańców, w tym w szczególności roznoszenia pasożytów, insektów itp. W orzecznictwie (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 16 maja 2012r., sygn. akt II SA/Bd 174/12) wyrażono pogląd, że regulacja tego typu wkracza w zakres ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2004 r., Nr 69, poz.625 ze zm., dalej u.o.z.z.). Sąd podziela ten pogląd. Art. 1 pkt 3 lit. a u.o.z.z. określa zasady zwalczania chorób zakaźnych zwierząt, w tym chorób odzwierzęcych. W art. 2 pkt 21 u.o.z.z. wprowadzono definicję chorób zakaźnych zwierząt, przez co rozumie się wywołane przez biologiczne czynniki chorobotwórcze choroby zwierząt, które ze względu na sposób powstawania lub szerzenia się stanowią zagrożenie dla zdrowia zwierząt lub ludzi. Zgodnie z art. 2 pkt 21 lit. a u.o.z.z. chorobami odzwierzęcymi są choroby zakaźne zwierząt lub zakażenia, które w sposób naturalny mogą być pośrednio lub bezpośrednio przenoszone między zwierzętami a ludźmi. Natomiast w pkt 21 b tego przepisu określone zostały odzwierzęce czynniki chorobotwórcze takie jak - bakterie, wirusy, pasożyty, grzyby lub inne czynniki biologiczne, mogące wywoływać choroby odzwierzęce. Przepis § 17 ust. 1 pkt 2 Regulaminu był sprzeczny z prawem – wkraczał bowiem w materię uregulowaną przez ustawodawcę i był niezgodny z przepisami wyższego rzędu, tj. u.o.z.z.

W przypadku § 17 ust. 1 pkt 1 Rada, regulując kwestię odpowiedzialności za zwierzę, weszła z kolei w materię uregulowaną już przez ustawodawcę, określoną w art. 431 k.c. oraz art. 77 i 78 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (Dz.U.2015.1094 t.j. ze zm.).

Podobnie w ocenie składu orzekającego regulacja dotycząca rejestrowania i oznakowania psów zawarta w § 17 pkt 7 regulaminu wykraczała poza upoważnienie ustawowe. Na gruncie u.c.p.g. brak odpowiednich norm kompetencyjnych pozwalających na wprowadzenie do regulaminu przepisów dotyczących tej materii. Nie można bowiem przyjąć, że regulacja wprowadzająca obowiązek oznakowania psa i jego zarejestrowania w bazie służy ochronie przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

W § 17 ust. 2 Regulaminu nałożono na hodowców zwierząt domowych obowiązek spełnienia wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy. Przepis ten jest niejasny. Odsyła bowiem do wymogów ustanowionych dla hodujących zwierzęta gospodarskie na obszarach wyłączonych spod zabudowy, jednakże wymogi takie nie zostały ustalone w Regulaminie ani nie przewidują ich żadne inne przepisy prawa. W rozdziale 7 Regulaminu nie określono zasad hodowli na terenach wyłączonych spod zabudowy, ale chowu na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej. W związku z powyższym należało uznać, że § 17 ust. 2 Regulaminu w sposób istotny naruszał prawo.

Za przekraczający upoważnienie ustawowe art. 4 ust. 2 u.c.p.g. należało również uznać zapis § 17 ust. 3 regulaminu. Przepis ten stanowił, że obowiązki właściciela w stosunku do zwierząt domowych określone w § 17 ust. 1 pkt 3 i 5 regulaminu dotyczą także zwierząt nieudomowionych, utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych. Wykroczenie poza normę kompetencyjną z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.cz.p. jest szczególnie rażące, ponieważ norma ta nie pozwala na określanie obowiązków odnoszących się do zwierząt, których nie można uznać za zwierzęta domowe (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 2 marca 2016 r., sygn. II SA/Wr 864/15).

Należało podzielić stanowisko Prokuratora, że Rada nie mogła ograniczyć liczby zwierząt gospodarczych utrzymywanych na terenie nieruchomości. W takiej sytuacji nie jest spełniony bowiem wymóg proporcjonalności. Ochronę przed uciążliwościami dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem gmina w takiej sytuacji powinna realizować nie przez tworzenie zakazów posiadania zwierząt powyżej określonej liczby, ale przez różnicowanie zakresu obowiązków w zależności od ilości utrzymywanych na danym terenie zwierząt. W tym kontekście § 19 zaskarżonej uchwały należało uznać za istotnie naruszający prawo.

Również § 21 Regulaminu wykroczył poza upoważnienie zawarte w powołanym art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy. Prowadzenie działalności przez podmioty, o których mowa w kwestionowanym zapisie (placówki i zakłady utrzymujące zwierzęta dla celów badawczych i naukowych, zwierzyńce, schroniska, kluby sportowe utrzymujące zwierzęta gospodarskie) regulują bowiem przepisy powszechnie obowiązujące oraz stosowne zezwolenia. Zapis § 21 Regulaminu nie stanowi przy tym zwykłego superfluum, ponieważ wskazanie, że ww. podmioty nie są związane wymaganiami regulaminu odnośnie chowu i hodowli, prowadzi do wniosku, że w pozostałym zakresie postanowienia Regulaminu są dla tych podmiotów wiążące. Zauważyć też należy, że Regulamin nie zawiera wymagań dotyczących hodowli zwierząt gospodarczych.

W sposób nieprawidłowy, niezgodnie z zapisem art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w zaskarżonej uchwale uregulowano kwestie dotyczące przeprowadzania na terenie nieruchomości obowiązkowej deratyzacji. Wskazany przepis ustawy upoważnia bowiem radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzenia. Przepis § 19 ust. 2 zaskarżonego regulaminu kryteriów tych nie spełnia. Błędnie, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, delegowano uprawnienie do zarządzenia deratyzacji Burmistrzowi w uzgodnieniu z Państwowym Powiatowym Inspektorem Sanitarnym, chociaż z ustawy wyraźnie wynika, że jest to kompetencja rady gminy. Jak wskazano powyżej, art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. daje radzie gminy upoważnienie wyłącznie do wyznaczania regulaminem obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 27 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 424/2007), a wszelkie regulacje regulaminu wykraczająca poza wskazany ustawą zakres należało uznać za nieważne.

Nie można również zgodzić się z Prokuratorem co do tego, że w § 23 regulaminu doszło do niezgodnego z prawem przekazania Policji i Straży Miejskiej uprawnień nadzoru przypisanych w świetle art. 5 ust. 6 u.c.p.g. burmistrzowi. Wbrew twierdzeniom Prokuratora § 23 regulaminu nie deleguje uprawnień nadzoru, ale jedynie reguluje sposób, w jaki ten nadzór ma być sprawowany przez burmistrza. Wykładnia językowa tego przepisu nie przedstawia żadnych trudności interpretacyjnych. W jego świetle tylko burmistrz Zduny sprawuje wskazany tam nadzór. Policja lub Straż Miejska nie sprawuje nadzoru, ale jedynie przeprowadza czynności techniczne w postaci czynności kontrolnych. Przy czym z przepisu tego wynika, że tych czynności nie wykonuje samodzielnie, ale jedynie udziela przy nich pomocy.

Wskazany § 23 regulaminu narusza istotnie prawo z innego powodu. Art. 4 u.c.p.g., ani żaden inny przepis nie upoważnia rady gminy do tego, aby wprowadzała w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy przepisy regulujące sposób sprawowania przez burmistrza nadzoru nad realizacją obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku w gminach. W szczególności zaś rada gminy nie może ograniczać ani określać podmiotów, do których burmistrz może zwrócić się o pomoc przy sprawowaniu nadzoru.

W związku z powyższym na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w pkt 1 wyroku Sąd stwierdził nieważność § 2 pkt 1, pkt 2, pkt 3, pkt 4, pkt 5, pkt 6, pkt 7, pkt 10, pkt 11 i pkt 12, § 6, § 8 ust. 1 i ust. 2, § 9 ust. 1 i ust. 2, § 12 ust. 3, § 17 ust. pkt 1, pkt 2, pkt 3 zdanie 2, pkt 4, pkt 5, pkt 6 i pkt 7, ust. 2 i ust. 3, § 19 i § 21, § 22 ust. 2, § 23, zaś w pozostałym zakresie (co do § 12 ust. 2 i § 17 ust. 1 pkt 3 zd. 1) na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt 2 wyroku).