Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 235/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12 ust. 4a;  art. 18
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 130;  art. 132 ust. 1 i  ust. 2;  art. 134  ust. 1;  art. 154 ust. 1 i  ust. 2;
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Cezary Kosterna, Sędzia WSA Renata Nawrot, Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2013 r. Starosta S. (dalej: "Starosta", "organ I instancji"), działając na podstawie oraz art. 12 ust. 4a i art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm., zwana dalej "specustawą drogową") oraz art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwana dalej "u.g.n.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "k.p.a."),

1/ ustalił na rzecz A. G. (dalej: "skarżąca", "strona") odszkodowanie w wysokości [...] zł z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę S. (dalej "Gmina") prawa własności nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położonej przy ulicy P. w S., objętej decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pod nazwą: ,,Budowa ulicy P. na odcinku od drogi wojewódzkiej Nr [...] do drogi powiatowej Nr [...] oraz budowa ul. I. na odcinku od drogi krajowej Nr [...] do granic administracyjnych miasta S.";

2/ zobowiązał do wypłaty ww. odszkodowania Burmistrza S. (dalej "Burmistrz");

3/ ustalił, iż zapłata ww. odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż decyzją Nr [...]

z dnia [...] września 2010 r. Starosta orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, prowadzonej przez Burmistrza pod nazwą: "Budowa ulicy P. na odcinku od drogi wojewódzkiej Nr [...] do drogi powiatowej Nr [...] oraz budowa ulicy I. na odcinku od drogi krajowej Nr [...] do granic administracyjnych miasta S.". Na podstawie ww. decyzji działka nr [...] stała się z mocy prawa własnością Gminy. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] grudnia 2010 r.

Ww. działka stanowiła własność skarżącej i posiadała uregulowany stan prawny w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w P. [...] Zamiejscowy Wydział Ksiąg Wieczystych z siedzibą w S.

Pierwotnie rozpoznając sprawę Starosta wydał w dniu [...] stycznia 2013 r. decyzję znak: [...], ustalającą skarżącej odszkodowanie za grunt przejęty na własność Gminy w kwocie [...] zł. Na skutek złożonego przez stronę odwołania Wojewoda [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy"), decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Podstawę powyższego stanowiło stwierdzenie nieprawidłowości w sporządzonym operacie szacunkowym z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Starosta wyjaśnił, iż zgodnie z regulacją art. 12 ust. 4f specustawy drogowej, odszkodowanie za nieruchomości, które z mocy prawa stały się własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego (w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych), przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości

i wypłacenia odszkodowania za ww. nieruchomości stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n. (art. 12 ust. 5 specustawy drogowej). Z kolei wedle art. 130 ust. 2 u.g.n., ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

Wysokość odszkodowania za przejętą od skarżącej nieruchomość ustalona została według jej stanu na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania (art. 18 specustawy drogowej).

W nowym operacie szacunkowym z dnia [...] maja 2013 r. rzeczoznawca majątkowy określił, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ([...] września 2010 r.) nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a przedmiot wyceny objęty był Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy S., zatwierdzonym Uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] listopada 2000 r. (dalej "Studium zagospodarowania przestrzennego S."), którego ustalenia przewidywały, że działka nr [...] leży na terenach rolnych.

Do wyceny rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy poddał analizie rynek lokalny gminy i miasta S., a dla potrzeb wyceny przyjął 17 transakcji gruntów podobnych w latach 2011-2013. Jako główne cechy rynkowe (atrybuty) dla nieruchomości gruntowych niezabudowanych, mające największy wpływ na cenę, biegły wyodrębnił: przeznaczenie nieruchomości w studium, lokalizację i położenie nieruchomości (strefa miasta, uwarunkowania szczegółowe), dostęp do urządzeń infrastruktury technicznej, kształt i wielkość nieruchomości oraz dostępność komunikacyjną. Wartość rynkową ww. nieruchomości jako przedmiotu prawa własności rzeczoznawca majątkowy określił na kwotę [...] zł. Jednocześnie na podstawie analizy rynku stwierdził, iż przeznaczenie szacowanej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości, w związku z czym wartość rynkową nieruchomości określił według aktualnego sposobu użytkowania, tj. stosownie do § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2004 r.").

Organ I instancji wskazał nadto, iż w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki do zwiększenia ustalonego odszkodowania o 5% z uwagi na niezwłoczne wydanie nieruchomości.

W odwołaniu złożonym na powołane rozstrzygnięcie skarżąca wniosła

o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Jako podstawę powyższego wskazała błędną wykładnię art. 18 specustawy drogowej i w konsekwencji przyznanie należnego jej odszkodowania jak za nieruchomość rolną, podczas gdy działki sąsiednie mające taki sam charakter zostały uznane za działki budowlane, co skutkowało przyznaniem wielokrotnie wyższego odszkodowania.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. Wojewoda, biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

Po przedstawieniu stanu sprawy Wojewoda, wskazując treść przepisów regulujących przedmiotową materię (specustawy drogowej oraz u.g.n.), wyjaśnił, iż na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] września 2010 r., stanowiąca przedmiot wyceny działka nr [...] nie była objęta ustaleniami żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Według Studium zagospodarowania przestrzennego S., wyceniana działka położona była na terenach rolnych.

Dalej Wojewoda podał, iż szacując przedmiotową nieruchomość biegły przeprowadził analizę cen na rynku lokalnym (teren gminy i miasta S.) i wziął pod uwagę w procesie wyceny transakcje przeprowadzone na nieruchomościach gruntowych o przeznaczeniu rolnym (tj. takim, jakie miała wyceniana działka przed jej przeznaczeniem pod budowę drogi) w okresie od czerwca 2011 r. do lutego 2013 r. Pozwoliło to na ustalenie ceny średniej nieruchomości podobnych na poziomie [...] zł/m2. Następnie rzeczoznawca określił cechy rynkowe nieruchomości oraz ich wagi. Atrybuty wycenianej nieruchomości, odzwierciedlające jej stan na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, tj. na dzień [...] września 2010 r., ustalono następująco: lokalizacja i położenie - dobre, przydatność rolnicza - średnia, ograniczenia i utrudnienia - nie występują, kształt i wielkość - korzystna, otoczenie

i sąsiedztwo gruntów przyległych - tego samego typu, dostępność komunikacyjna - dobra oraz na poziomie korzystnym - zbędność melioracji. Wartości współczynników korygujących (tabela str. [...] i [...] operatu) w przypadku pięciu z siedmiu cech biegły ustalił na poziomie maksymalnym, w przypadku pozostałych na poziomie średnim i powyżej średniego. Ostatecznie ustalona na poziomie [...] zł/m2 wartość jednostkowa 1 m2 wycenianej nieruchomości przedstawia jej obiektywną wartość, najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku lokalnym. Biegły przeprowadził zarówno analizę cen rynku nieruchomości rolnych, jak również analizę rynku nieruchomości drogowych i przyjął, iż cel wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia wartości nieruchomości (tabele str. [...] i [...] operatu).

Podał, iż z uwagi na fakt, iż sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy budził wątpliwości organu odwoławczego co do jego kompletności i spójności, w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. wystąpiono do rzeczoznawcy majątkowego o jego uzupełnienie w zakresie przeznaczenia planistycznego gruntów, z których wydzielono wywłaszczoną działkę, jak również zauważonych pomyłek. Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. biegły dokonał żądanego uzupełnienia wraz z wyjaśnieniem.

Oceniając złożony operat szacunkowy, organ odwoławczy za właściwe uznał oszacowanie przedmiotowej nieruchomości zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia

z 2004 r. Zgodnie z tym przepisem wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji.

Stwierdził także, iż sporządzony operat zawiera informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Wobec ustalonego przeznaczenia wycenianej nieruchomości jako terenu rolnego biegły wybrał dla potrzeb wyceny próbę reprezentatywną 17 transakcji gruntów podobnych. Rzeczoznawca wyjaśnił wybór metody szacowania, scharakteryzował szczegółowo każdą z nieruchomości przyjętych do określenia ceny średniej. Określając wartość rynkową nieruchomości, dokonał pełnej analizy wszystkich istotnych cech szacowanej nieruchomości, zarówno tych, które miały wpływ na podwyższenie, jak

i na obniżenie jej wartości. Operat nie budzi zastrzeżeń pod względem formalnym,

a ustalenia zawarte w jego treści zachowują wewnętrzną spójność i logikę.

Odnosząc się do argumentów odwołania w zakresie błędnego ustalenia przeznaczenia planistycznego szacowanej nieruchomości (działka rolna zamiast budowlana), Wojewoda uznał je za bezzasadne. Podał, iż z treści art. 130 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wynika, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu. W tej dacie, według postanowień Studium zagospodarowania przestrzennego Szydłowca, sporna działka stanowiła teren rolny, zatem rzeczoznawca dokonał prawidłowo szacowania tej nieruchomości jako gruntu rolnego. Subiektywne przekonanie strony o zaniżeniu wartości gruntu nie może świadczyć o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

Ostatecznie Wojewoda stwierdził, iż prowadzone przez organ I instancji postępowanie odpowiadało obowiązującym w tym zakresie przepisom postępowania

i prawa materialnego.

Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyjęcie odszkodowania za sporną działkę jak za działkę budowlaną. Wydanej decyzji zarzuciła naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz brak wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i uznanie, iż działka należąca do skarżącej w chwili wydania decyzji o pozwoleniu na inwestycję drogową w dniu [...] września 2010 r. była przeznaczenia do celów rekreacyjnych;

2. art. 81 k.p.a. poprzez brak możliwości wniesienia zastrzeżeń co do opinii sporządzonej przez biegłego, gdyż opinia ta została wydana w sposób nieprawidłowy przez znaczne zaniżenie wartości działki, a skarżąca nie miała faktycznej możliwości wniesienia zastrzeżeń;

3. § 36 rozporządzenia z 2004 r. poprzez błędne ustalenie wartości działki;

4. art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwanej "u.p.z.p.") poprzez błędne ustalenie kategorii do jakich należy sporna działka.

Uzasadniając skargę strona podała, iż kwestionuje wysokość ustalonego odszkodowania, bowiem wartość jej działki została zaniżona, gdyż przyjęto, że działka ta jest działką rolną, podczas gdy jest ona działką budowlaną. Podniosła, iż rzeczoznawca majątkowy nieprawidłowo przyjął, iż działka nr [...] o powierzchni [...] ha jest działką rolną. Pominął przy tym fakt, że wszystkie działki sąsiednie (leżące naprzeciwko) są działkami budowlanymi.

Skarżąca wskazała, iż także aktualny wypis z rejestru gruntów kwalifikuje jej działkę jako działkę budowlaną, tym samym ustalone odszkodowanie powinno być wyższe. Wniosła o zweryfikowanie wyceny jej działki i przyjęcie, iż jej metr kosztuje [...] zł,

a nie [...] zł. Za decydującą przy wycenie działki strona uznała datę podpisania umowy, do której w niniejszej sprawie nie doszło. Podała nadto, iż przez wywłaszczenie części działki na drogę jej działka traci na użyteczności (zmniejsza się jej powierzchnia), co powinno mieć odzwierciedlenie w ustalonym odszkodowaniu. Skarżąca widzi potrzebę budowy drogi i nie kwestionuje potrzeby przejęcia części jej działki na tę inwestycję, chce jednak, by odszkodowanie, które uzyska z tego tytułu, było adekwatne do strat, jakie ponosi w wyniku przekazania tej części działki na cel publiczny.

W dalszej części skargi strona wskazała, iż odmówiono jej udostępnienia akt administracyjnych przedmiotowej sprawy dotyczącej ustalenia odszkodowania oraz podała, iż wycena działki winna być przeprowadzona w oparciu o art. 61 u.p.z.p. Ostatecznie wywiodła, iż w zaskarżanej decyzji Wojewoda bardzo skrupulatnie przedstawił proces wyceny działki, jednakże nie rozpoznał sprawy co do istoty. Nie ustalił, jakie faktycznie było przeznaczenie działki w chwili wydania decyzji o wypłacie odszkodowania. Zdaniem skarżącej, jedynie ponowne rozpoznanie sprawy, w tym

w oparciu o zeznania świadków (na okoliczność przeznaczenia spornej działki), może zadecydować o zmianie decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd, rozpoznając skargę, ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest ustalenie, czy wydana przez organ I instancji i utrzymana przez organ odwoławczy decyzja w zakresie ustalenia odszkodowania w związku z wywłaszczeniem nieruchomości pod drogę publiczną jest prawidłowa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, nieruchomości lub ich części (wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej), o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6 tej ustawy, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Stosownie do art. 12 ust. 4a tej ustawy, przejęcie nieruchomości przez odpowiedni podmiot publicznoprawny następuje za odszkodowaniem ustalanym decyzją organu, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za odjęte prawo do nieruchomości ustalane jest decyzją administracyjną, wydawaną na podstawie przepisów specustawy drogowej, przy czym według art. 12 ust. 5 ww. aktu, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., z zastrzeżeniem art. 18.

W świetle tej regulacji, wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Cytowane odesłanie do u.g.n. zawężone zostało jedynie do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania. Nie obejmuje zatem uzgodnień, czy rokowań prowadzonych na podstawie przepisów u.g.n.

Jak wynika z powołanych wyżej przepisów, do ustalenia wysokości

i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy u.g.n., zatem zastosowanie do powyższego ma art. 130 ust. 2 u.g.n., wedle którego ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Oznacza to, że podstawowym dowodem w sprawie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości jest sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy. Stanowi on dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą ustalenia wysokości odszkodowania. W myśl art. 134 ust. 1 i ust. 2 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości, przy określaniu której uwzględnia się w szczególności: jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami.

Należy podkreślić, iż w myśl art. 150 ust. 2 u.g.n., wartość rynkową określa się dla nieruchomości, które są lub mogą być przedmiotem obrotu. Definicję wartości rynkowej nieruchomości określa z kolei art. 151 ust. 1 u.g.n., zgodnie z którym wartość rynkową nieruchomości stanowi najbardziej prawdopodobna jej cena, możliwa do uzyskania na rynku, określona z uwzględnieniem cen transakcyjnych, przy przyjęciu, że strony umowy były od siebie niezależne, nie działały w sytuacji przymusowej oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy, jak również upłynął czas niezbędny do wyeksponowania nieruchomości na rynku i do wynegocjowania warunków umowy.

Zgodnie natomiast z art. 150 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 5 u.g.n., określenia wartości rynkowej nieruchomości dokonują rzeczoznawcy majątkowi poprzez dokonanie wyceny nieruchomości. Rzeczoznawcy majątkowi, co wymaga zaznaczenia, dokonują wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane

o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zaś w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (art. 154 ust. 2 i ust. 3 u.g.n.).

Zwrócić uwagę należy, że rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, m.in. w zakresie określania wartości nieruchomości dla różnych celów, reguluje rozporządzenie z 2004 r., stanowiące akt wykonawczy do u.g.n. Sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy stanowi dowód, że opisana w nim nieruchomość ma określoną wartość, a z kolei wartość ta jest podstawą określenia ceny. Opinia rzeczoznawcy majątkowego wymaga wiadomości specjalnych i tym samym ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Ocena wartości dowodowej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu, ponieważ ostatecznie to organ administracji rozstrzyga sprawę. Zadaniem biegłego jest jedynie dostarczenie organowi orzekającemu wiadomości specjalnych w celu ułatwienia należytej oceny zebranego materiału dowodowego zebranego w sprawie, nie zaś rozstrzyganie sprawy za organ administracji (por. wyrok NSA z dnia 25 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1656/96, LEX nr 43813; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2002 r., sygn. akt I SA 1999/00, LEX nr 81989).

Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać

i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) oraz dokonać jego prawidłowej oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Taka ocena, zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie została przeprowadzona i na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę A. D. z dnia [...] maja 2013 r. organ I instancji prawidłowo ustalił odszkodowanie dla skarżącej, a organ odwoławczy, w ramach kontroli instancyjnej, jak również własnych ustaleń merytorycznych, utrzymał w mocy decyzję Wojewody. Sąd podziela ocenę ww. operatu dokonaną przez organy co do ustaleń i wniosków końcowych, uznając je za kompletne, wiarygodne i rzetelne. Jedynie w dwóch miejscach w operacie pojawiły się omyłki pisarskie w numeracji szacowanej działki: na stronie [...] operatu, którą sprostował sam biegły w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. (zamiast właściwego numeru [...] został wpisany nr [...]) oraz na stronie [...] w miejscu dotyczącym wyceny działki nr [...] błędnie wpisano, że dotyczy ona działki nr [...]. Ten ostatni błąd, który nie został sprostowany ani przez biegłego, ani przez organy, w ocenie Sądu, nie ma istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem z dalszej treści operatu szacunkowego wynika, że wyliczenia dotyczyły wycenianej nieruchomości – działki gruntu nr [...] (strona [...] operatu).

Sporządzony operat zawiera informacje niezbędne przy dokonaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Dla potrzeb wyceny biegły wybrał próbę reprezentatywną 17 transakcji gruntów podobnych, obejmujących nieruchomości rolne, niezabudowane. Rzeczoznawca wyjaśnił również wybór metody szacowania, scharakteryzował szczegółowo każdą z nieruchomości przyjętych do określenia ceny średniej. Określając wartość rynkową nieruchomości dokonał pełnej analizy wszystkich istotnych cech szacowanej nieruchomości, zarówno tych, które miały wpływ na podwyższenie, jak i obniżenie jej wartości.

Z analizy operatu wynika, że biegły, szacując przedmiotową nieruchomość, przeprowadził analizę cen na rynku lokalnym (teren gminy i miasta S.) i wziął pod uwagę w procesie wyceny transakcje przeprowadzone na nieruchomościach gruntowych o przeznaczeniu rolnym (takim, jakie miała wyceniana działka przed jej przeznaczeniem pod budowę drogi) w okresie od czerwca 2011 r. do lutego 2013 r. Pozwoliło to na ustalenie ceny średniej nieruchomości podobnych na poziomie [...] zł/m2. Następnie rzeczoznawca określił cechy rynkowe nieruchomości oraz ich wagi. Wartości współczynników korygujących (str. [...] i [...] operatu) w przypadku pięciu

z siedmiu cech biegły ustalił na poziomie maksymalnym, w przypadku pozostałych na poziomie średnim i powyżej średniego. Ostatecznie ustalona wartość jednostkowa 1 m2 wycenianej nieruchomości na poziomie [...] zł/m2 przedstawia jej obiektywną wartość, tj. najbardziej prawdopodobną cenę, możliwą do uzyskania na rynku lokalnym. Biegły przeprowadził nie tylko analizę cen rynku nieruchomości rolnych, ale również analizę rynku nieruchomości o przeznaczeniu rolnym przejętych pod budowę dróg terenu byłego województwa radomskiego. Na podstawie tej analizy nie stwierdzono wzrostu wartości nieruchomości z powodu zmiany przeznaczenia nieruchomości zgodnego

celem wywłaszczenia (str. [...] operatu).

W związku z tym biegły na stronie [...] operatu prawidłowo stwierdził, że wyceny dokonał m.in. na podstawie § 36 ust. 1 rozporządzenia z 2004 r., z którego wynika, iż wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone (...) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n., bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Nieprecyzyjnie więc organ I instancji w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że wartość rynkową szacowanej nieruchomości biegły określił na podstawie § 36 ust. 1 i ust. 4 rozporządzenia z 2004 r. (strona [...] decyzji), co sprostował organ odwoławczy na stronie 4 zaskarżonej decyzji, ograniczając się do wskazania jedynie § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia.

W tym miejscu należy stwierdzić, że niezasadny jest zarzut skargi naruszenia przez organy § 36 rozporządzenia z 2004 r. przez błędne ustalenie wartości działki, ponieważ skarżąca nie wskazała precyzyjnie, na czym polega owo naruszenie

w odniesieniu do tego przepisu. Wartość przedmiotowej działki skarżąca kwestionuje przez pryzmat nieprawidłowego przyjęcia przez biegłego i organy przeznaczenia szacowanej nieruchomości. W jej ocenie cena za metr kwadratowy działki nr [...] powinna być ustalona tak jak za działkę budowlaną, a nie jak teren rolny.

Odnosząc się do tego zarzutu skarżącej, mając na uwadze powyższą ocenę operatu szacunkowego, należy stwierdzić, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z art. 130 ust. 1 u.g.n., wysokość odszkodowania ustala się według stanu

i przeznaczenia wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji

o wywłaszczeniu, a nie tak jak wskazuje skarżąca na ostatniej stronie skargi – w chwili wydania decyzji o wypłacie odszkodowania.

W niniejszej sprawie bezsporne jest, iż stanowiąca przedmiot szacowania działka nr [...] o powierzchni [...] ha powstała w wyniku podziału działki nr [...]. Nie budzi także wątpliwości Sądu fakt, iż nieruchomość ta w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stanowiła grunt rolny. Powyższe potwierdza znajdujący się w materiale dowodowym sprawy wypis z rejestru gruntów dotyczący ww. działki z dnia [...] maja 2010 r., wedle którego działka nr [...] stanowiła grunt orny o symbolu R IVb - [...] ha i R V – [...] ha. Wyodrębnione na skutek podziału działki o numerach: [...] i [...] także stanowiły grunt orny odpowiednio o powierzchni: [...] ha (o symbolu R IVb - [...] ha i R V – [...] ha) i [...] ha (o symbolu R IVb - [...] ha i R V – [...] ha). Ponadto, co kluczowe, w dacie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w niniejszej sprawie, nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a sporna działka była objęta ustaleniami Studium zagospodarowania przestrzennego S., zgodnie z którym działka nr [...] (powstała z podziału działki nr [...]) stanowiła teren rolny (zaświadczenie Wydziału Zagospodarowania Przestrzennego i Inwestycji Urzędu Miejskiego w S. z dnia [...] grudnia 2013 r., znajdujące się w aktach administracyjnych).

Wobec powyższego rzeczoznawca majątkowy właściwie przyjął, iż sporna działka stanowi grunt rolny i okoliczność ta prawidłowo stanowiła punkt wyjścia przy szacowaniu jej wartości. Powoływane przez skarżącą argumenty, zarówno na etapie postępowania odwoławczego, jak i w skardze, iż działka nr [...] stanowi działkę budowlaną, bowiem znajdujące się w jej sąsiedztwie nieruchomości mają taki charakter, nie znajduje, w ocenie Sądu, uzasadnienia w materiale dowodowym sprawy. Należy

w tym miejscu zgodzić się z organem odwoławczym, że subiektywne przekonanie

o wadliwości analizowanego operatu szacunkowego oraz że porównywane przez skarżącą wartości działek sąsiadujących z działką objętą niniejszym postępowaniem nie może przynieść oczekiwanego przez skarżącą rezultatu. Ustalenie wartości każdej

z wywłaszczonych działek następuje indywidualnie na podstawie odrębnego operatu szacunkowego, przy uwzględnieniu indywidualnych cech nieruchomości porównawczych.

Odnosząc się do podnoszonego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie zaniechania dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy należy wskazać, że Sąd nie dopatrzył się uchybień organów w tym przedmiocie. Tak samo niezasadny jest zarzut skarżącej naruszenia przez organy art. 81 k.p.a. przez brak możliwości wniesienia zastrzeżeń wobec opinii biegłego. W aktach sprawy administracyjnej znajduje się dowód doręczenia skarżącej w dniu [...] września 2013 r. zawiadomienia organu I instancji o zgromadzeniu materiału dowodowego

w przedmiotowej sprawie i możliwości zapoznania się z nim, w szczególności

z operatem szacunkowym z maja 2013 r., w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia. W zakreślonym przez organ terminie skarżąca przed wydaniem decyzji z dnia [...] października 2013 r. nie skorzystała z tego prawa. Przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy skarżąca również została powiadomiona w trybie art. 10 k.p.a., a w dniu [...] stycznia 2014 r. akta administracyjne były jej wydane do wglądu (notatka inspektora wojewódzkiego A. S. z dnia [...] stycznia 2014 r.).

Powoływany przez stronę zarzut naruszenia art. 61 u.p.z.p. jest również oczywiście bezzasadny, bowiem regulacja ta nie ma zastosowania w sprawie

o ustalenie odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone pod drogi publiczne, tylko w sprawach o wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

W związku z powyższym, w toku badania legalności zaskarżonej

i poprzedzającej ją decyzji, Sąd w prowadzonym przez organy obu instancji postępowaniu nie dopatrzył się naruszeń prawa materialnego oraz uchybień procesowych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonych decyzji, czy też stwierdzeniem ich nieważności. Dlatego też na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.