Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1282/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2013-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10 ust. 2 pkt 8, art. 10 ust. 3, art. 15 ust. 3 pkt 4, art. 62 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka (spr.),, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi G. L., J. L. i T. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postępowanie w sprawie zostało zainicjowane wnioskiem z 30 marca 2010 r., który dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie galerii handlowej oraz bazy magazynowej. Lokalizacja inwestycji określona we wniosku uległa modyfikacji pismem z 22 stycznia 2011 r., w którym określono, że dotyczy działek o nr 1, 2 i 3 w gminie P., k.m. 5, obręb [...]. Pierwsza odmowa ustalenia warunków zabudowy miała miejsce decyzją Wójta Gminy P. z [...] r., została ona uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. rozstrzygnięciem z [...] r., a sprawa przekazana do ponownego rozstrzygnięcia.

Uchwałą nr [...] Rady Gminy P. z [...] r. przyjęto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" (Dz. Urz. Woj. [...]. z [...]r., nr [...]), który dotyczy części terenu objętego pierwotnym wnioskiem. Wniosek stron został zmodyfikowany pismem z 25 lipca 2011 r., w którym wskazano, że inwestycja dotyczy budowy obiektu o funkcji handlu i usług wielkopowierzchniowych powyżej 2000 m2. Zmniejszono wymiary projektowanych budynków, określając w szczególności, że planowana powierzchnia sprzedaży ma wynosić ok. 75.000 m2. Na mapie w skali 1:2000, dołączonej do pisma zmieniającego wniosek wskazano w sposób graficzny granice terenu objętego wnioskiem zmodyfikowanym. Jest on wyznaczony liniami czerwonymi, zaś teren objęty planem przyjętym uchwałą nr [...] zaznaczony jest linią koloru żółtego, tereny te nie pokrywają się.

W toku postępowania wielokrotnie zwracano się do stron o dodatkowe wyjaśnienia i dokumenty. Przy piśmie z 31 stycznia 2012 r. złożono załącznik graficzny w skali 1:1000 z zaznaczonymi granicami działek, z uwzględnieniem zagospodarowania terenu obejmującego cały teren inwestycji łącznie z terenem objętym planem miejscowym oraz terenem, który nie jest objęty planem, a który był wskazany w pierwotnej wersji wniosku. Pismem z 20 lutego 2012 r. inwestorzy dokonali ponownego sprecyzowania treści wniosku, określając w szczególności, że granice obszaru nim objętego zostały określone na załączniku graficznym, jego powierzchnia wynosi 99 544 m2, a planowana powierzchnia sprzedaży 20. 000 m2. Na dołączonej koncepcji zagospodarowania terenu zaznaczono przerywaną linią liliową granice opracowania uchwalonego planu miejscowego, linią ciągłą fioletową granice terenu objętego wnioskiem, a przerywaną linią czerwoną teren objęty planem miejscowym, nie objęty natomiast wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Linie fioletowe zakreślają dwa zamknięte, odrębne od siebie obszar, odrębne także względem terenu zakreślonego linią przerywaną czerwoną.

Kolejna zmiana wniosku miała miejsce pismem z 27 lutego 2012 r., w którym zawnioskowano o objęcie postępowaniem działki nr 4, w zamierzeniu inwestorów drogi wewnętrznej.

Po sporządzeniu analizy, decyzją z [...]r. nr [...] Wójt Gminy P. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla budowy galerii handlowej i bazy magazynowej na nieruchomości obejmującej działki 2, 3, 1 i 4 obręb [...], jako sprzecznej z art. 63 pkt 2 oraz 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p.. W uzasadnieniu szczegółowo opisano przebieg postępowania, nie poruszono jednak kwestii powierzchni sprzedaży planowanych obiektów. Przedstawiono wyniki analizy wskazując, że działki stanowią zwarty obszar, którego część jest objęta planem, a pozostała część znajduje się poza granicami opracowania planu. Pozostała poza planem część obszaru działek (dwa obszary pokazane na załączniku graficznym), nie jest objęta obowiązkiem sporządzenia planu, wobec czego postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla części nie objętej planem miejscowym winno być przeprowadzone na zasadach i trybie u.p.z.p. (str. 4 uzasadnienia decyzji organu I instancji). Odmawiając ustalenia warunków zabudowy skoncentrowano się w uzasadnieniu na warunkach obsługi komunikacyjnej inwestycji.

W odwołaniu od decyzji wnioskodawcy zarzucili naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz przepisów postępowania przez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego i nieprzekonujące uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] r. SKO w C. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu po pierwsze wskazano, że ze względu na przepis art. 4 ust. 2 u.p.z.p., prowadzenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w stosunku do terenu, który został objęty planem miejscowym jest bezprzedmiotowe i powinno w tym zakresie ulec umorzeniu. Po drugie Kolegium zwróciło uwagę, że powierzchnia sprzedaży w planowanym obiekcie handlowym przekracza 2.000 m2. W stosunku do takich obiektów istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, co wynika z art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Limit powierzchni wynosi 2000 m2 ze względu na skutki wywołane wyrokiem TK z 8 lipca 2008 r., K 46/07 (Dz. U. nr 123, poz. 803), którym stwierdzono niezgodność z Konstytucją zmiany wprowadzonej ustawą 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działalności wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880). Kolegium wskazało, że w omawianej kwestii rysuje się rozbieżność w orzecznictwie sądowym. Wyrażane jest również stanowisko, że w aktualnym stanie prawnym budowa obiektu o powierzchni ponad 2000 m2 nie wymaga sporządzenia planu miejscowego i nie ma przeszkód do ustalenia dla niej warunków zabudowy. Kolegium stwierdziło, że dominujące jest jednak stanowisko odmienne, znajdujące także jednolitą akceptację ze strony Naczelnego Sądu Administracyjnego, które zostało w sprawie zaakceptowane przez organ odwoławczy (w tym zakresie powołano wyroki NSA z 26 października 2011 r., II OSK1531/10, z 11 marca 2008 r., II OSK 87/09 oraz WSA w Gliwicach z 28 października 2010 r., II SA/Gl 693/10 i WSA we Wrocławiu z 20 lutego 2012 r., II SA/Wr 741/11). Wykładnia systemowa art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 można lokalizować wyłącznie na podstawie przepisów planu, a nie w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy. Kolegium stwierdziło również, że przepisy wprowadzają obowiązek sporządzenia planu dla terenów wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zatem zastosowanie winien znaleźć przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p., obligujący organ prowadzący postępowanie o ustalenie warunków do jego zawieszenia do czasu uchwalenia planu miejscowego (wyrok NSA z 26 października 2011 r., II OSK 1531/10). Na zakończenie Kolegium podało, że gdyby w sprawie nie zachodziły omówione wyżej okoliczności związane z powierzchnią handlową, nie podzieliłoby stanowiska organu I instancji.

W skardze do sądu administracyjnego wniesiono o uchylenie decyzji Kolegium w części dotyczącej uzasadnienia i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Wskazując, że zaskarżeniu podlega uzasadnienie decyzji, zarzucono niewłaściwą wykładnię art. 10 ust. 2 pkt 8 i art. 10 ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że z przepisów tych wynika obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla wielopowierzchniowych obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że w sprawie zachodzi podstawa do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu uchwalenia planu na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Zarzucono także Kolegium nieustosunkowanie się merytoryczne do zarzutów odwołania i przyjęcie wadliwego stanowiska organu I instancji w sprawie spełnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 63 ust. 2 u.p.z.p. Żądanie skargi podtrzymano na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu podniesiono, że sugerowane zawieszenie postępowania nie jest właściwe. Postępowanie toczy się od 2010 r. Uchwalono plan dla 45 % powierzchni działek skarżących, aby utrudnić uzyskanie decyzji. W terenie istnieją już podobne obiekty ([...]), a wójt bezpodstawnie kwestionuje kwestie komunikacji. Kolegium w ogóle tego stanowiska wójta nie zweryfikowało. Zwrócono uwagę, że dopuszczalne jest kwestionowanie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Nie zgodzono się, że w obecnym stanie prawnym, w wyniku wyroku TK z 8 lipca 2008 r. limit powierzchni określony w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. wynosi 2000 m2. Stwierdzenie przez TK niezgodności wprowadzonej zmiany z Konstytucją nie spowodowało automatycznie przywrócenia poprzedniej regulacji, sprzed zakwestionowanej nowelizacji. Po wyroku, aktualnie przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w ocenie skarżących w ogóle nie wyznacza żadnego limitu powierzchni sprzedaży, nie wydano bowiem żadnego aktu przywracającego jego dawne brzmienie. Nastąpiła dekompozycja przepisu, która uniemożliwia jego zastosowanie. Nie można zatem z niego wywodzić obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Skarżący podali, że w ich ocenie zasadne jest stanowisko wyrażane przez część judykatury, że jedynie przepisy odrębne, zgodnie z art. 14 ust. 7 u.p.z.p., mogą być źródłem obowiązku sporządzenia planu miejscowego, obowiązku takiego nie można wywieść z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3, dotyczących Studium. W konsekwencji inwestycja Skarżących może zostać zlokalizowana na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Nie ma zatem podstaw do zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 u.p.z.p. Kolegium winno merytorycznie rozpoznać odwołanie i uchylić decyzję organu I instancji, ale z innymi motywami. Podane przez Kolegium motywy wskazują na wadliwą ocenę prawną i skutkują naruszeniem interesu Skarżących.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach rozważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić stronie Skarżącej, że nie jest możliwe stawianie w skardze żądania uchylenia decyzji w części dotyczącej uzasadnienia. Katalog rozstrzygnięć sądu administracyjnego I instancji w stosunku do kontrolowanej przez ten sąd decyzji określa art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten umożliwia uchylenie decyzji w całości lub części, nie oznacza to jednak możliwości uchylenia samego uzasadnienia decyzji. Efektem takiego rozstrzygnięcia musiałaby być konieczność sporządzenia nowego uzasadnienia, do czego nie ma podstaw. Możliwość uchylenia decyzji w części odnosi się do zakresu rozstrzygnięcia organu administracji. Sąd może uchylić decyzję w części wówczas, gdy kwestionuje jedno z zawartych w niej rozstrzygnięć lub jego zakres, a nie wówczas, gdy nie zgadza się z uzasadnieniem decyzji. Trzeba mieć bowiem na względzie, że ewentualnie stwierdzone przez sąd naruszenia prawa podlegają miarkowaniu i skutkują uwzględnieniem skargi, jeżeli miały (naruszenie prawa materialnego) lub mogły mieć istotny wpływ (naruszenie prawa procesowego) na wynik sprawy. Jeżeli sąd stwierdzi naruszenia prawa, w tym procesowego dotyczące wadliwości uzasadnienia, to w sytuacji braku ich wpływu na wynik sprawy, czyli podjęte merytoryczne rozstrzygnięcie, nie ma podstaw do uchylania decyzji. Sąd nie kwestionuje przy tym możliwości podnoszenia argumentu przeciwko decyzji, bazującego na zarzucie wadliwości uzasadnienia. Aby zarzut ten był skuteczny musi jednak prowadzić do wniosku, że wadliwość ta miała określony wpływ na wynik sprawy, natomiast uchyleniu może podlegać nie samo uzasadnienie (co oznacza pozostawienie w obrocie prawnym decyzji pozbawionej uzasadnienia), ale rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszeń prawa o cechach uzasadniających uchylenie wydanej decyzji organu odwoławczego, którą uchylono odmowę ustalenia warunków zabudowy i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Okoliczności, na które zwróciło uwagę Kolegium są bowiem istotne dla sprawy, choć nie wszystkie argumenty Kolegium Sąd może bez zastrzeżeń podzielić.

Niewątpliwie ma rację Kolegium stwierdzając, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla terenu objętego planem miejscowym. Oba porządki urbanistyczne, określany planem miejscowym i wyznaczany przez przepisy ustawy, indywidualizowany zaś w drodze decyzji ustalającej warunki zabudowy są wobec siebie konkurencyjne. W sytuacji uchwalenia dla terenu objętego wnioskiem (w całości lub części) planu miejscowego, postępowanie w tym zakresie powinno zostać umorzone, jako bezprzedmiotowe. Wątpliwości jedynie budzi, czy istotnie wydana przez organ I instancji decyzja obejmuje teren, dla którego uchwalono plan miejscowy. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji na stronie 4 podano, że działki stanowią zwarty obszar, którego część jest objęta planem, a pozostała część znajduje się poza granicami opracowania planu. Pozostała poza planem część obszaru działek (dwa obszary pokazane na załączniku graficznym), nie jest objęta obowiązkiem sporządzenia planu, wobec czego postępowanie w sprawie warunków zabudowy dla części nie objętej planem miejscowym winno być przeprowadzone na zasadach i trybie u.p.z.p. Stwierdzenie to sugeruje, że postępowanie dotyczyło wyłącznie terenu położonego poza granicami planu miejscowego. Wniosek taki znajduje wzmocnienie w pismach składanych przez wnioskodawców, modyfikujących wniosek pierwotny. W szczególności pismo z 20 lutego 2012 r. i dołączony do niego załącznik graficzny z zaznaczonym terenem objętym wnioskiem dają podstawę do stawiania tezy, że wnioskodawcy ograniczyli swój wniosek do tej części terenu, dla której plan nie został uchwalony. Ponieważ zalecenia organu odwoławczego nie mają dla organu I instancji mocy bezwzględnie wiążącej, wskazanie na przesłankę umorzenia postępowania w części dotyczącej terenu objętego planem winno być przedmiotem badania przez Prezydenta Miasta w ponownym postępowaniu. Zalecenie to ma znaczenie o tyle, o ile potwierdzone zostanie, że doszło do badania przesłanek do ustalenia warunków zabudowy w stosunku do terenu objętego planem. Jeżeli wniosek ostatecznie, po kolejnych modyfikacjach, tej części działek nie dotyczył, wskazanie na konieczność umorzenia postępowania z omawianej przyczyny nie będzie miało znaczenia. Konieczność wyjaśnienia wskazanych wątpliwości uzasadnia oddalenie skargi na decyzję organu odwoławczego.

Drugi istotny dla sprawy problem związany jest z wielkością planowanych obiektów. Nie jest kwestionowane, że przewidziana w nich powierzchnia sprzedaży wynosi ponad 2000 m2. Nie można przy tym zgodzić się z tezą, że w wyniku wyroku TK doszło do "dekompozycji" przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. i nie wprowadza on aktualnie żadnego limitu powierzchni. Po pierwsze w przypadku obowiązującego przepisu, a takim bez wątpienia jest wskazany artykuł, nie jest możliwe stwierdzenie, że nie ma on żadnej treści normatywnej. Jej ustalenie może być ewentualnie utrudnione, ale jest obowiązkiem organów stosujących prawo. Przyjęcie, że przepis nie ma treści normatywnej oznacza, że organ stosujący kwalifikuje przepis jako pozbawiony mocy obowiązującej, co w danej sytuacji musi odbyć się z zastosowaniem inny kryteriów obowiązywania, niż kryterium tetyczne. Taka praktyka, prowadząca do zmian stanu prawnego przez organy administracji czy sąd, może być dopuszczona jedynie w sytuacjach, gdy mimo zastosowania wszelkich znanych praktyce stosowania prawa reguł interpretacyjnych, wnioskowań i argumentacji, nie da się ustalić sensownego i aksjologicznie akceptowanego znaczenia. Taka sytuacja w niniejszej sprawie w przekonaniu Sądu nie zachodzi.

Przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie został ani uchylony, ani nie stwierdzono wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego jego sprzeczności z Konstytucją. Przepis ten został zmieniony przez art. 12 ustawy z 11 maja 2007 r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchnowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880), który stanowił, że w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art. 10 w ust. 2 w pkt 8 wyrazy "powyżej 2.000 m2" zastępuje się wyrazami "powyżej 400 m2". Takie brzmienie obowiązywało od 18 września 2007 r. do 11 lipca 2008 r., kiedy utraciła moc obowiązującą ustawa z 11 maja 2007 r. Należy podkreślić, że wyrok TK z 8 lipca 2008 r. sygn. K 46/07 dotyczył stwierdzenia niezgodności z Konstytucją właśnie ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchnowych obiektów handlowych. Wyrok ten wywarł skutek w postaci utraty mocy obowiązującej przez zakwestionowany przez Trybunał akt, co przewiduje wprost przepis art. 190 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. Dyskusyjna jest w literaturze kwestia charakteru wyroków TK stwierdzających niezgodność aktu z Konstytucją, czy są one rozstrzygnięciami konstytutywnymi ze skutkiem ex nunc, czy też rozstrzygnięciami deklaratoryjnymi ze skutkiem ex tunc (por. T. Pietrzykowski: Podstawy prawa intertemporalnego. Zmiany przepisów a problemy stosowania prawa. Warszawa 2011, s. 127 – 142). W niniejszym przypadku utrata mocy obowiązującej przez ustawę na podstawie wyroku TK oznacza także utratę mocy obowiązującej przez art. 12 tej ustawy. Przepis ten jest jednak przepisem II stopnia i w istocie wywarł swój skutek jednorazowo, w postaci zmiany treści art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Charakterystyczne jest, że w wyniku wyroku TK nie zmieniono treści przepisu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w opublikowanym w roku 2012 tekście jednolitym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647). Obwieszczenie Marszałka Sejmu RP z 24 kwietnia 2012 r. w ust. 1 pkt 7 informuje, że ogłoszony w załączniku tekst jednolity ustawy uwzględnia zmiany wprowadzone m. in. wyrokiem TK o sygn. K 46.07, zaś przypis 13 do art. 10 ust. 2 pkt 8 ogłoszonego w załączniku tekstu jednolitego u.p.z.p. informuje o podstawie zmiany tego artykułu i utracie mocy obowiązującej przez ustawę zmieniającą. Brzmienie art. 10 ust. 2 pkt 8 nadal zawiera jednak limit 400 m2 powierzchni. Ta sytuacja po pierwsze potwierdza, że przepis ten ma walor obowiązywania. Po drugie nakłada na organy stosujące, w szczególności sądy, obowiązek interpretacji przepisu o określonym brzmieniu w zgodzie z Konstytucją. Bez względu na wybór stanowiska w sprawie charakteru wyroku TK, nie jest w ocenie Sądu dopuszczalne przyjmowanie limitu wprowadzonego ustawą, która utraciła moc obowiązującą w trybie derogacji "trybunalskiej." Skoro zakwestionowany został akt zmieniający ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to nie można, bez narażenia się na zarzut stosowania normy o niekonstytucyjnej treści, stosować art. 10 ust. 2 pkt 8 w brzmieniu nadanym mu w wyniku zmiany. Nie ma także podstaw do uznania, że norma ta nie ma żadnej konkretnej treści. W przypadku przyjęcia koncepcji deklaratoryjnego charakteru derogacji "trybunalskiej", z mocą od wejścia w życie zakwestionowanego przepisu, należałoby uznać, że w konsekwencji nie doszło do skutecznej zmiany normy prawnej i obowiązuje ona w poprzednim brzmieniu. Natomiast w przypadku akceptacji tezy o konstytutywnym charakterze wyroku TK orzekającego o niezgodności aktu z konstytucją, skutek uchylenia powstaje od momentu wejścia wyroku w życie, co z kolei prowadzi do wniosku o konieczności zastosowania zabiegów interpretacyjnych w celu nadania przepisowi rozumienia zgodnego z Konstytucją. W dacie orzekania w sprawie obowiązywał przepis przewidujący, że w studium określa się w szczególności obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni przekraczającej ustawowy limit. W przepisie nie chodzi o wszystkie obiekty handlowe, a limit powierzchni nie może być ustalany dowolnie, winien mieć charakter ustawowy. W przekonaniu Sądu w takiej sytuacji argumentem przemawiającym za wielkością 2000 m2 jest ustawowy charakter tego limitu, fakt że jego wprowadzenie co do zasady nie spotkało z negatywną ocenę TK oraz fakt, że zmniejszenie tej wielkości nastąpiło na mocy przepisu następnie uznanego za niekonstytucyjny (razem z całą ustawą). Za wielkopowierzchniowe obiekty handlowe winny zatem nadal być uznawane obiekty o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2, a nie 400 m2. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie zachodzi natomiast w sprawie problem "przywracania" mocy obowiązującej, albowiem nie doszło na mocy ustawy zakwestionowanej przez TK do uprzedniego uchylenia obowiązywania art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., problem nie dotyczy zatem tego, czy w wyniku wyroku jego obowiązywanie zostało przywrócone, ale tego, jaką na skutek zmian stanu prawnego należy mu nadać treść, aby zachować spójność aksjologiczną i merytoryczna systemu prawa, w szczególności norm regulujących lokalizację i budowę obiektów handlowych o dużej powierzchni. Ich istnienie rodzi nie tylko skutki w postaci określonego, trwałego zagospodarowania terenu, ale także skutki gospodarcze i społeczne, wobec czego lokalizowanie ich poddane zostało szczególnemu reżimowi prawnemu w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Strona skarżąca kwestionuje, że dla takich obiektów istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego i stawia tezę, że w przypadku braku w gminie planu, ich lokalizacja jest możliwa w oparciu o decyzję ustalającą warunki zabudowy. Poglądu takiego Sąd nie podziela. O ile można się zgodzić, że obowiązek uchwalenia planu miejscowego dla obiektów powyżej 2000 m2 powierzchni sprzedaży nie ma charakteru bezwzględnego i zależy od tego, czy w Studium gmina w ogóle takie obiekty dopuszcza, to nie można się zgodzić, że dopuszczalność ich lokalizacji może nastąpić na podstawie decyzji indywidualnej.

W gminie aktem polityki przestrzennej jest Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalane dla całego obszaru gminy. Gmina nie ma obowiązku wskazania w nim terenów pod obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy, wyznacza się w zależności od potrzeb. Oznacza to w przekonaniu Sądu, że wyznacza się je wówczas, gdy w Studium są przewidziane. Gdy gmina dostrzega potrzebę dopuszczenia tego rodzaju obiektów winna w Studium je przewidzieć. Podstawą do wyznaczenia w Studium terenów pod takie obiekty handlowe jest przepis art. 10 ust. 2 pkt 8, zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których sporządzenie planu miejscowego jest obligatoryjne na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające scaleń i podziału, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeniu publicznej. Prawny obowiązek ich wyznaczenia nie istnieje, są one dopuszczane do realizacji wolą prawodawcy lokalnego, w zależności od potrzeb i założeń polityki gminy. Jeżeli jednak w Studium takie tereny zostaną przewidziane, to na mocy art. 10 ust. 3 u.p.z.p. powstaje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla takich terenów. W konsekwencji Sąd akceptuje stanowisko, że przepis art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 10 ust. 3 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. stanowi podstawę do uznania, że obligatoryjne jest uchwalenie planu miejscowego dla terenu, na którym dopuszczona jest w Studium lokalizacja obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Lokalizowanie takich obiektów w gminie może odbywać się wyłącznie na podstawie ustaleń planu wyznaczających granice pod ich budowę. Stanowisko takie, oparte na interpretacji uwzględniającej wskazane wyżej przepisy art. 10 ust. 2 pkt 8, ust. 3 i art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. jest ugruntowane w orzecznictwie, w szczególności jest jednolicie prezentowane w wyrokach NSA (por. wyroki NSA z 8 sierpnia 2006 r., II OSK 698/06, z 12 grudnia 2007, II OSK 1699/06, 11 marca 2008, II OSK 87/07, z 13 października 2009, II OSK 1558/08, z 26 października 2011 r., II OSK 1531/10). Powoływane przez stronę skarżącą odmienne stanowisko części składów orzekających sądów I instancji ma charakter odosobniony i Sąd orzekający w niniejszej sprawie, z podanych wyżej powodów, go nie podziela.

Zasadą jest lokalizowanie obiektów o powierzchni sprzedaży ponad 2000 m2 na podstawie planu miejscowego. Gdy w gminie brak jest takiego planu, należy rozważyć, czy jego uchwalenie jest obligatoryjne ze względu na treść Studium. Jeżeli Studium nie przewiduje w gminie terenów pod realizację takich obiektów, to oczywiście uchwalenie planu nie jest obowiązkowe, nie oznacza jednak możliwość przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Nie jest możliwe dopuszczenie możliwości orzekania o lokalizacji takiego obiektu w drodze ustalania w decyzji warunków zabudowy. Jakkolwiek art. 59 u.p.z.p. przewiduje, że w sytuacji braku planu, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy, to przepis ten nie oznacza, że dotyczy to wszelkich inwestycji. Punktem wyjścia są postanowienia Studium, jeżeli nie wyznaczono w gminie terenu pod obiekty, o jakich mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich realizacja nie jest możliwa, zatem nie można rozstrzygać o warunkach zabudowy w drodze decyzji. Taki dualizm prowadziłby do sprzeczności, z jednej strony ustawodawca wprowadzałby konieczność lokalizowania takich obiektów wyłącznie na podstawie planu (gdy przewiduje je Studium), a z drugiej, w przypadku milczenia lub wręcz wyraźnego zakazu, dopuszczał ustalanie dla nich warunków zabudowy. W tej sprawie Sąd akceptuje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku NSA z 26 października 2010 r., II OSK 1659/09.

W niniejszej sprawie nie zostało ustalone, czy w gminie istnieje Studium i czy wyznacza tereny pod lokalizacje obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Okoliczność ta nie ma jednak wpływu na prawidłowość decyzji Kolegium, którą uchylono decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania. Niewątpliwie bowiem istnieje w sprawie konieczność poczynienia zasadniczych ustaleń. Jeżeli w gminie obowiązuje Studium i wyznacza tereny pod takie obiekty, to obowiązkowe jest dla nich uchwalenie planu, lokalizacja może się odbyć wyłącznie o plan, zatem postępowanie wszczęte wnioskiem o ustalenie warunków winno być na podstawie art. 62 § 2 u.p.z.p. zawieszone do czasu uchwalenia planu, a następnie umorzone. Jeżeli natomiast w gminie Studium nie przewiduje terenów pod takie obiekty, to powinno dojść do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, ze względu na niedopuszczalność rozstrzygania w drodze decyzji administracyjnej o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze podane argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.