Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 65/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 34, art. 44c ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 124
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 987/18 w sprawie ze skargi D. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie kosztów badań i zniszczenia produktów 1. prostuje oczywistą omyłkę w sentencji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 987/18 w ten sposób, że w opisie przedmiotu zaskarżonej decyzji w miejsce wyrazów "nałożenia opłaty za czynności kontrolne" wpisuje wyrazy "kosztów badań i zniszczenia produktów"; 2. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie II i przyznaje adwokatowi A. K. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji w wysokości 738 (siedemset trzydzieści osiem) złotych, w tym VAT; 3. oddala skargę kasacyjną w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 20 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Kr 987/18, oddalił skargę D. S. (dalej "skarżący") na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w K. (dalej: "organ odwoławczy", organ drugiej instancji") z [...] czerwca 2018 r. w przedmiocie kosztów badań i zniszczenia produktów.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 9 września 2015 r. kontrolerzy Państwowej Inspekcji Sanitarnej przeprowadzili w lokalu [...] kontrolę w zakresie przestrzegania przepisów regulujących zakaz wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej środków zastępczych i nowych substancji psychoaktywnych.

Podczas kontroli stwierdzono, że w obrocie znajdują się produkty w opakowaniach jednostkowych o różnych nazwach. Produkty te zabezpieczono zgodnie z protokołem poboru prób z 9 września 2015 r. oraz postanowieniem o zabezpieczeniu produktu, także z 9 września 2015 r.

Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] ("organ pierwszej instancji") decyzją z [...] września 2015 r., na podstawie art. 44c ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 poz. 124 z późn. zm., dalej "ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii"), wycofał ujawnione produkty z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy od dnia ich zabezpieczenia.

Decyzją z [...] listopada 2015 r. [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z 28 października 2016 r., sygn. akt. III SA/Kr 216/16, oddalił skargę D. S. na decyzję organu odwoławczego.

Na podstawie wyników badań wykonanych przez Uniwersytet Jagielloński Collegium Medicum, Katedra i Zakład Medycyny Sądowej (sprawozdanie sądowo-lekarskie z 6 maja 2016 r.) Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał [...] czerwca 2016 r. decyzję zakazującą wprowadzania do obrotu produktów zabezpieczonych w dniu kontroli.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z [...] lipca 2016 r. zmienił decyzję organu pierwszej instancji odnośnie do jednego z zabezpieczonych produktów w ten sposób, że zakazał wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej tego produktu (wyrobu), zawierającego w swoim składzie PV8, substancję stanowiącą środek zastępczy w rozumieniu ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i orzekł o zniszczeniu tego wyrobu na koszt strony postępowania oraz uchylił decyzję organu pierwszej instancji odnośnie do pozostałych produktów (wyrobów) – z uwagi na przedwczesność orzeczenia w tym zakresie, gdyż wyniki badań nie dały pewności odnośnie do charakteru wyrobów, to znaczy ekspertyza sądowo – lekarska wykazała jedynie "prawdopodobnie" obecność substancji stanowiącej środek zastępczy w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Organ pierwszej instancji, ponownie rozpatrując sprawę, uzupełnił materiał dowodowy. Uzyskał uzupełniającą ekspertyzę sądowo – lekarską z 16 listopada 2016 r. oraz sprawozdanie sądowo - lekarskie z przeprowadzonych badań toksykologicznych z 5 grudnia 2017 r.

W dniu 20 marca 2018 r. organ pierwszej instancji wydał cztery decyzje skierowane do D. S.:

1. zakazującą, między innymi na podstawie art. 27 c ust. 6 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1261 z późn. zm., dalej "u.p.i.s.") w związku z art. 4 pkt 11a, pkt 27 i pkt 34 oraz art. 44b ust. 1 pkt 1 i 2 a także art. 44c ust. 4 i 5 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, wprowadzenia do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określonych produktów oraz orzekającą o przepadku na rzecz Skarbu Państwa oraz o zniszczeniu na koszt skarżącego produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 9 września 2015 r. o określonych nazwach; decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] lipca 2018 r. i jest prawomocna w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 988/18 i wyrokiem NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2566/19;

2. nakładającą na skarżącego, na podstawie art. 4 pkt 11a, pkt 27 i pkt 34, art. 44b, art. 52a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, karę pieniężną w wysokości 20 000 zł za wprowadzanie do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej produktów posiadających w swoim składzie określone substancje;

3. ustalającą skarżącemu, między innymi na podstawie art. 36 ust. 1 i 2 u.p.i.s. w związku z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, opłatę w kwocie 410 zł za czynności wykonane w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego polegającego na przeprowadzeniu kontroli w dniu 9 września 2015 r.;

4. ustalająca skarżącemu opłatę w wysokości 2 120,40 zł jako koszt zniszczenia oraz koszt badań toksykologicznych wraz z opinią biegłego produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 9 września 2015 r., szczegółowo opisanych w tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji wymienionej w punkcie 4 organ pierwszej instancji wyjaśnił, że na wysokość opłaty składa się koszt badań zakwestionowanych produktów w wysokości 2 066,40 zł oraz koszt zniszczenia produktów określonych w decyzji w kwocie 54,00 zł. Jako podstawę prawną wydania tej decyzji organ wskazał między innymi art. 27c ust. 4 i 6 u.p.i.s. w związku z art. 44b ust. 1 i 2, art. 44c ust. 1, 4, 5, 6 i 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W odwołaniu od powyższej decyzji (wymienionej w punkcie 4) skarżący podniósł zarzut skierowania decyzji do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, gdyż winien być nią właściciel lokalu, to jest [...] Sp. z o.o. Ponadto skarżący zakwestionował przypisaną mu odpowiedzialność finansową za kontrolę produktu, w którym nie stwierdzono cech substancji psychoaktywnych. W ocenie skarżącego organ powołał w zaskarżonej decyzji wadliwą podstawę prawną.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny, utrzymując w mocy decyzją z dnia [...] czerwca 2018 r. decyzję organu pierwszej instancji, stwierdził, że jedynym podmiotem wprowadzającym do obrotu środki zastępcze był skarżący, który prowadził w kontrolowanym lokalu niezarejestrowaną działalność gospodarczą. Organ podniósł, że skarżący nie przedstawił żadnego dowodu na okoliczność, że działalność gospodarczą prowadził inny podmiot. Skarżący nie zaprzeczył sprzedaży ujawnionych produktów, co oznacza, że wprowadzał do obrotu środki zastępcze i substancje psychoaktywne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę wyjaśnił, że przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. w przedmiocie nałożenia na skarżącego opłaty w wysokości 2.120,40 zł jako kosztów zniszczenia, badania toksykologicznego oraz sporządzenia opinii przez biegłego, to jest kosztów dotyczących produktów zabezpieczonych w trakcie kontroli w dniu 9 września 2015 r. w lokalu [...] .

Wskazał, że w niniejszym postępowaniu Sąd nie dokonuje kontroli decyzji w przedmiocie zakazu wprowadzenia określonych produktów do obrotu. Ta kwestia została prawomocnie przesądzona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2566/19. W wyroku tym Sąd jednoznacznie stwierdził, że stroną postępowania w sprawie wprowadzania do obrotu zakwestionowanych w czasie kontroli produktów jest skarżący. W związku z tym w niniejszym postępowaniu nie mogła odnieść zamierzonego skutku argumentacja skargi dotycząca podmiotu wprowadzającego produkty do obrotu, ani tego, czy produkty te były objęte zakazem wprowadzenia do obrotu i na jakiej podstawie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że niniejsze postępowanie jest postępowaniem wtórnym, pochodnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem było wprowadzanie do obrotu określonych produktów i to w aspekcie wyłącznie kosztów wynikających z postępowania głównego, w ramach którego orzeczono o przepadku na rzecz Skarbu Państwa i zniszczeniu na koszt skarżącego zakwestionowanych produktów. Przepis art. 44 c ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii stanowi, że koszty prowadzonego postępowania i badań, o których mowa w ust. 1, w wyniku których stwierdzono, że badany produkt, o którym mowa w ust. 1, jest środkiem zastępczym oraz koszty zniszczenia tego produktu ponosi strona postępowania. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że w przytoczonym przepisie chodzi o postępowanie o wstrzymanie wytwarzania lub o wycofanie z obrotu.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie taka sytuacja niewątpliwie miała miejsce, gdyż potwierdziły to wyniki szczegółowo opisanych przez organ odwoławczy badań laboratoryjnych oraz wykazane koszty zniszczenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skoro w odrębnym postępowaniu, dotyczącym zakazu wprowadzenia do obrotu określonych produktów oraz orzeczenia o przepadku wskazanych w decyzji produktów zostało prawomocnie potwierdzone, że to skarżący był podmiotem wprowadzającym do obrotu produkty, które w wyniku przeprowadzonych badań laboratoryjnych zostały uznane za środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne, to w ustalonym przez organy stanie faktycznym spełnione zostały przesłanki do ustalenia przez te organy opłaty za czynności związane z kosztem badań laboratoryjnych oraz z kosztem zniszczenia zakwestionowanych produktów. Decyzję tę należało skierować do skarżącego jako osoby uznanej (w postępowaniu głównym) za podmiot wprowadzający do obrotu tego rodzaju produkty i wobec którego orzeczono przepadek tych produktów.

W związku z tym, według Sądu pierwszej instancji, organy w sposób prawidłowy ustaliły istotne w przedmiotowej sprawie okoliczności. Prawidłowość tę potwierdził wyrok NSA z dnia 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 566/19. Organ wskazał w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji sposób obliczenia opłaty, a skarżący tych wyliczeń nie kwestionował.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.").

Ponadto Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 250 p.p.s.a. przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 240 zł, podwyższonej o podatek od towarów i usług, wskazując, że wysokość ta wynika z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1715 ze zm.).

D. S., reprezentowany przez pełnomocnika udzielającego pomocy prawnej z urzędu, złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu pierwszej instancji, wnosząc o uchylenie tego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Wnosił także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił:

I. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "k.p.a."), poprzez wadliwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niezastosowaniu normy art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., a co za tym idzie nieuchylenie decyzji wydanych w obu instancjach przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, w sytuacji, gdy organy te dopuściły się naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i błędnym ustaleniem, że to skarżący D. S. jest osobą, która w dniu 9 września 2015 r. prowadziła działalność w lokalu - punkcie sprzedaży o nazwie [...] i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę,

II. w ramach podstawy kasacyjnej wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, to jest art. 44c ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzenie do obrotu [środków zastępczych]" przyjmującą, że dotyczy ono udostępnienia ich odpłatnie lub nieodpłatnie osobom trzecim, zarówno będącym, jak i niebędącym ich konsumentami, podczas gdy prawidłowa wykładania tego pojęcia nakazuje przyjąć, że nie będzie wprowadzaniem do obrotu sprzedaż środków zastępczych klientom nabywającym je na własny użytek,

III. ponadto zamieszczonemu w zaskarżonym wyroku rozstrzygnięciu o kosztach pomocy prawnej z urzędu - naruszenie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18) poprzez przyznanie tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu kwoty 240,00 zł, to jest jak za reprezentację "w innej sprawie" sądowoadministracyjnej, podczas gdy przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest należność pieniężna - nałożona na skarżącego opłata w kwocie 2.120,40 zł, stanowiąca koszt zniszczenia oraz koszt badania toksykologicznego (opinii biegłego) zabezpieczonych produktów, a zatem swoje zastosowanie winien znaleźć § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia.

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie zarzuca nieprawidłową kontrolę przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej do tego Sądu decyzji organu administracji publicznej.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy postawione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego czy też procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podniesione w skardze kasacyjnej naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej skonstruowane zostały jako zawierające się w obydwu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 p.p.s.a.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania został sformułowany jako dotyczący naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i 135 p.p.s.a. i w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Ze sformułowania tego zarzutu wynika, że naruszenie przepisów p.p.s.a. miałoby być wynikiem wadliwego wykonania funkcji kontrolnej sądu polegającej na nieuchyleniu decyzji wydanych przez organy administracji publicznej w obu instancjach w sytuacji, gdy organy te dopuściły się, według skarżącego, naruszenia art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i błędnym ustaleniem, że to skarżący jest osobą, która w dniu 9 września 2015 r. prowadziła działalność w lokalu - punkcie sprzedaży i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze, a także poprzez brak właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanych w sprawie decyzji oraz brak wyjaśnienia zasadności przesłanek, którymi organy obu instancji kierowały się załatwiając przedmiotową sprawę.

Takie sformułowanie zarzutu wskazuje przede wszystkim na brak adekwatności niektórych wskazywanych jako naruszone przepisów p.p.s.a. do sposobu w jakim te naruszenie miałoby nastąpić.

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że oczywiście bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Do naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. mogłoby dojść wyłącznie wówczas, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana lub wbrew ustalonym w tym przepisie wymogom sąd administracyjny uchylił się od kontroli działalności administracji publicznej bądź też zastosował w ramach tej kontroli środki nieprzewidziane w ustawie. Nawet ewentualne naruszenie przez sąd przy rozstrzygnięciu sprawy prawa materialnego czy procesowego nie oznacza, że sąd ten uchybił wynikającemu z art. 3 § 1 p.p.s.a. zakresowi kontroli działalności administracji publicznej oraz że nie zastosował środków określonych w ustawie.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie nie sfomułował w skardze zarzutów wykroczenia poza kompetencje sądu albo zastosowaniu środka nieprzewidzianego w ustawie.

Omawiany przepis nie może natomiast stanowić podstawy skutecznego zarzutu dokonania przez sąd administracyjny wadliwej kontroli działalności administracji publicznej (por. wyrok NSA z 24 stycznia 2012 r., sygn. akt I GSK 868/10 – te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z 13 listopada 2012 r, sygn. akt II OSK 1220/11). W związku z tym wzorce kontroli stosowania art. 3 § 1 p.p.s.a. nie mogą odnosić się do oceny przez sąd pierwszej instancji prawidłowości wykładni lub stosowania przez organ administracji publicznej przepisów będących podstawą prowadzonego postępowania lub materialnoprawną podstawą wydanego aktu. Z tej przyczyny powiązanie zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. z naruszeniem przepisów art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. nie mogło prowadzić do stwierdzenia naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a., nawet gdyby okazało się, że sąd pierwszej instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji w kontekście stosowania przez organ administracji wyżej wymienionych przepisów k.p.a.

Bezzasadny jest także zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. sformułowany w powiązaniu z zarzutem naruszania wskazanego wcześniej art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. oraz art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Według art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Z treści zarzutu, w szczególności z powiązania naruszenia art. 135 p.p.s.a. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz z uzasadnienia skargi kasacyjnej można oczytać, że skarżący dopatruje się naruszenia tego przepisu w nieuchyleniu decyzji organów obydwu instancji. Podkreślić w związku z tym trzeba, że naruszeniem art. 135 p.p.s.a. nie jest zastosowanie przewidzianego ustawą środka, nawet jeżeli jest to inny środek niż powinien być zastosowany przy prawidłowej kontroli zaskarżonego aktu organu administracji publicznej (np. oddalenie skargi zamiast uchylenia decyzji). Przepis art. 135 p.p.s.a. wyznacza jedynie zakres kompetencji orzeczniczych sądu, uzależniając uruchomienie przewidzianych przez ustawę środków od "niezbędności" końcowego załatwienia sprawy, której dotyczy skarga. Ustalenie, że poza zaskarżonym aktem konieczne jest jeszcze wzruszenie (zweryfikowanie) innych aktów organu administracji, powoduje po stronie sądu obowiązek zastosowanie tego przepisu.

Jeżeli w sprawie (tak jak w obecnie rozpoznawanej) nie pojawia się zagadnienie obowiązku sądu orzekania "w głąb sprawy", z przesłanką niezbędności takiego rozstrzygnięcia dla jej końcowego załatwienia, to wówczas nie może być mowy o naruszeniu art. 135 p.p.s.a.

Nie jest także usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Nie jest bowiem uzasadnione twierdzenie skarżącego, że organy dopuściły się naruszenia wskazanych przepisów k.p.a. poprzez niepodjęcie z urzędu niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co skutkowało brakiem jego prawidłowego ustalenia i błędnym ustaleniem, że to skarżący jest osobą, która prowadziła działalność w lokalu - punkcie sprzedaży i wprowadzała w nim do obrotu środki zastępcze. Dokonywanie takich odrębnych ustaleń było zbędne, ponieważ skarżący był stroną postępowania zakończonego decyzją o zakazie wprowadzania produktów do obrotu i orzeczeniu o ich zniszczeniu.

Według art. 44c ust. 6 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii koszty prowadzonego postępowania i badań, w wyniku których stwierdzono, że badany produkt, o którym mowa w ust. 1, jest środkiem zastępczym oraz koszty zniszczenia tego produktu ponosi strona postępowania.

Jak prawidłowo wskazał Sąd pierwszej instancji w kontrolowanym postępowaniu przedmiotem kontroli nie była decyzja w przedmiocie zakazu wprowadzenia określonych produktów do obrotu. Okoliczność, że to właśnie skarżący był osobą, która wprowadzała do obrotu środki zastępcze została rozstrzygnięta w decyzji wydanej także w dniu 20 marca 2018 r. w przedmiocie zakazu wprowadzania produktów do obrotu i orzeczenia o ich zniszczeniu. Okoliczność, że decyzja ta w dacie wydawania decyzji w przedmiocie kosztów badań i zniszczenia produktu nie była ostateczna nie ma przesądzającego znaczenia, ponieważ decyzja w przedmiocie kosztów badań i zniszczenia produktu skierowana jest zawsze do strony postępowania, w którym następuje badanie i zniszczenie produktu. Postępowanie w sprawie kosztów badań oraz kosztów zniszczenia produktu, który okazał się być środkiem zastępczym, mimo że zakończone jest odrębną decyzją wydawaną na podstawie art. 44c ust. 6 i 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani, jest postępowaniem wtórnym, pochodnym w stosunku do postępowania głównego, którego przedmiotem jest zakaz wprowadzanie do obrotu określonych produktów i orzeczenie o ich zniszczeniu. W związku z tym, w sytuacji kiedy zostanie wydana decyzja dotycząca zakazu wprowadzanie do obrotu produktów i orzeczenia o ich zniszczeniu, organ w postępowaniu prowadzącym do orzeczenia o kosztach badań i zniszczenia produktu nie prowadzi odrębnego postępowania wyjaśniającego i dowodowego w celu ustalenia kto powinien być obciążony kosztami. Nie może bowiem być to nikt inny niż strona postępowania, w którym wydano decyzję o zakazaniu wprowadzanie do obrotu produktów i orzeczeniu i ich zniszczeniu. W niniejszej sprawie skarżący był niewątpliwie stroną postępowania, w którym stwierdzono, że badany produkt jest środkiem zastępczym.

Dodać należy, że Sąd pierwszej instancji nie miał podstawy do zanegowania ustaleń organów co do adresata decyzji w przedmiocie kosztów badań i zniszczenia produktów, ponieważ w dacie orzekania decyzja w przedmiocie zakazu wprowadzanie do obrotu produktów i orzeczenia o ich zniszczeniu, skierowana do skarżącego, była nie tylko ostateczna ale także prawomocna po oddaleniu skargi na tę decyzję wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 21 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 988/18 i i oddaleniu skargi kasacyjnej wyrokiem NSA z 28 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2566/19.

Zarzut naruszenia prawa materialnego został wadliwie sformułowany. Według art. 173 § 1 p.p.s.a., skarga kasacyjna przysługuje od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien kierować zarzuty pod adresem sądu pierwszej instancji, a co za tym idzie w podstawach kasacyjnych powinien on powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, które naruszył sąd pierwszej instancji ewentualnie w połączeniu z mającymi zastosowanie w prowadzonym przez organ administracji postępowaniu administracyjnym przepisami prawa procesowego lub prawa materialnego.

Odnosząc powyższe do treści zarzutu naruszenia prawa materialnego w niniejszej sprawie trzeba stwierdzić, że nie spełnia on wskazanych wyżej wymagań, ponieważ autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakie przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi naruszył Sąd pierwszej instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję pod kątem naruszenia przepisów prawa materialnego. W to miejsce wskazał tylko naruszenie art. 44c ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Taka konstrukcja skargi kasacyjnej, chociaż wadliwej formalnie, nie wyłącza jej rozpoznania. Możliwość taka jest konsekwencją uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. Według uzasadnienia uchwały w sytuacji, gdy strona przytoczy w petitum skargi kasacyjnej wyłącznie zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, nie powiązawszy go z zarzutem naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, nie jest uzasadnione bezwarunkowe i automatyczne dyskwalifikowanie takiej skargi z powołaniem się na niedopełnienie wymagań określonych w art. 176 p.p.s.a. ("przytoczenie podstaw kasacyjnych"). W każdym bowiem postępowaniu przed organem władzy publicznej – a w szczególności przed sądem - obowiązuje zasada falsa demonstratio non nocet, zgodnie z którą błędne oznaczenie sprawy nie powinno pociągać za sobą automatycznie odmowy jej rozpoznania (m.in. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 grudnia 1996 r. sygn. akt K 25/95). Jeżeli więc zarzut naruszenia prawa przez organ administracji nie został wyraźnie powiązany w skardze kasacyjnej z zarzutem naruszenia prawa przez wojewódzki sąd administracyjny, nie ma przeszkód, dla których NSA - przeanalizowawszy uzasadnienie skargi kasacyjnej – nie mógłby samodzielnie zidentyfikować zarzutu naruszenia prawa przez WSA i tak przedstawiony zarzut rozpoznać merytorycznie, mimo niepełnego wskazania podstawy kasacyjnej.

Rozpoznając zarzut naruszenia prawa materialnego, to jest art. 44c ust. 1 w związku z art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, poprzez błędną wykładnię pojęcia "wprowadzenie do obrotu [środków zastępczych]" Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że zarzut ten jest bezzasadny. Przepis art. 44c ust. 1 ww. ustawy, mimo że powoływany był przez organ obok art. 44c ust. 6 i 7, nie jest materialnoprawną podstawą decyzji w przedmiocie kosztów badań i zniszczenia produktów. W związku z tym do wydania takiej decyzji nie jest konieczna wykładnia pojęcia "wprowadzenie do obrotu [środków zastępczych]" w rozumieniu art. 44c ust. 1 ustawy. Konieczne jest natomiast określenie strony postępowania, w którym następuje badanie i zniszczenie produktów, ponieważ strona ta jest także adresatem decyzji w przedmiocie kosztów tych czynności. Takie określenie strony postępowania w rozpoznawanej sprawie było prawidłowe.

Z przedstawionych wyżej przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zakresie w jakim skarżący kasacyjnie zarzucał nieprawidłową kontrolę przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej do tego Sądu decyzji organu administracji publicznej (punkt 3 wyroku).

Uzasadniony jest natomiast zarzut naruszenia § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 18).

Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 250 p.p.s.a. przyznał wyznaczonemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w wysokości 240 zł, podwyższonej o podatek od towarów i usług, wskazując, że wysokość ta wynika z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu. Wynika z powyższego, że Sąd przyjął wysokość opłaty (wynagrodzenia) należnej pełnomocnikowi jak za reprezentację "w innej sprawie" sądowoadministracyjnej. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił z jakiej przyczyny w ten sposób zakwalifikował sprawę dla potrzeb przyznania adwokatowi wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu.

Uzasadnione jest jednak twierdzenie pełnomocnika skarżącego, że zastosowanie winien znaleźć § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a wyżej wskazanego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. Według tego przepisu w sprawie, której przedmiotem zaskarżenia jest należność pieniężna opłata należna za udzielenie pomocy prawnej z urzędu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obliczana jest na podstawie § 8 rozporządzenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja w przedmiocie kosztów badań i zniszczenia produktów wydawana na podstawie art. 44c ust. 6 i 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomani, wysokość opłaty należnej adwokatowi za udzielenie pomocy prawnej z urzędu przed sądem administracyjnym pierwszej instancji obliczana jest na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu. Należność pieniężną w takiej sprawie, będącą podstawą opłaty, stanowią koszty badań produktów i ich zniszczenia w wysokości zakwestionowanej w skardze do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie zaskarżona była w całości decyzja ustalająca koszty badań i zniszczenia produktów w wysokości 2120,40 zł. W związku z tym opłata należna adwokatowi powinna być ustalona na podstawie § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 8 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. i podwyższona o kwotę podatku od towarów i usług, zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok w punkcie II i przyznał adwokatowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w postępowaniu przed sądem pierwszej instancji w wysokości 738 zł, w tym VAT (pkt 2 wyroku) na podstawie art. 250 p.p.s.a w związku z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz § 8 pkt 3 i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu.

Sformułowany w skardze kasacyjnej wniosek adwokata o zasądzenie (przyznanie) kosztów niepłaconej pomocy prawnej świadczonej w ramach przyznanego skarżącemu prawa pomocy za czynności w postępowaniu kasacyjnym powinien być rozpoznany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. Orzeczenie dotyczące kosztów udzielenia nieopłaconej pomocy prawnej przed Sądem pierwszej instancji zostało wydane przez Naczelny Sąd Administracyjny, bowiem było to możliwe na skutek uwzględnienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w zakresie tej części kosztów wydanego przez Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a.

Na koniec należy wskazać, że w sentencji wyroku Sądu pierwszej instancji przedmiot zaskarżonej decyzji opisany został omyłkowo jako "nałożenie opłaty za czynności kontrolne", w sytuacji kiedy w rzeczywistości przedmiotem tym były "koszty badań i zniszczenia produktów". Przedmiotem decyzji organów obydwu instancji, mimo pewnych niekonsekwencji w terminologii i wskazywaniu przepisów prawa, nie były opłaty za czynności kontrolne, których dotyczą przepisy art. 36 u.p.i.s. Taka opłata w kwocie 410 zł została ustalona inną decyzją organu pierwszej instancji z dnia 20 marca 2010 r. Natomiast przedmiotem zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji były koszty badań i zniszczenia produktów, o których mowa w art. 44 ust. 6 i 7 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

Omyłka ta podlegała sprostowaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 156 § 1 i 3 p.p.s.a.