Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1133/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 i art. 77 § 1, art. 8 § 2, art. 80, art. 107 § 3;
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1;
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1021/19 w sprawie ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i ustalenia opłaty oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 1021/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej jako: "p.p.s.a."), oddalił skargę P. F. (dalej jako: "skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] sierpnia 2019 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., Prezydent Miasta Bydgoszczy po rozpatrzeniu wniosku skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "A" z siedzibą w B., zezwolił na umieszczenie słupów reklamowych w pasach drogowych ul. [...]/[...], [...]/[...] B 0018, [...]/[...], [...]/[...],[...]/[...], [...],[...]/[...],[...]/[...] oraz [...] o powierzchni 78,56 m2 na okres od dnia 1 maja 2019 r. do 31 stycznia .2019 r. i ustalił z tego tytułu opłatę w wysokości 3.232,81 zł. W uzasadnieniu decyzji orzekający organ pierwszej instancji wyjaśnił, że podczas porządkowania pasów drogowych, ujawniły się różnice w zakresie zajmowanej powierzchni reklamowej przez słupy reklamowe w stosunku do składanych wniosków na zajęcie pasa drogowego. Wskazano, że strona dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych i tak zamiast określanych we wnioskach 2 m2, jeden rodzaj słupa zawiera powierzchnię reklamową 3,80 m x 2,50 m, tj. 9,50 m2 oraz drugi określany we wniosku jako "z szybą" 1,75 m x 1,15 m x 3, tj. 6,03 m2.

Skarżący złożył odwołanie od powyższej decyzji.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy, strona kwestionuje decyzję pierwszoinstancyją w części, tj. w punkcie 1., w części dotyczącej ustalenia powierzchni słupów reklamowych w wysokości 78,56 m2 i opłaty za umieszczenie w pasie drogowym w wysokości 3.232,81 zł. Tak sformułowany zakres zaskarżenia obliguje organ odwoławczy do potraktowania odwołania jak odwołania od całości decyzji, bowiem elementy, które nie zostały przez stronę zaskarżone, nie stanowią samodzielnych, wyodrębnionych rozstrzygnięć, nie mogłyby samodzielnie funkcjonować w obrocie prawnym, a tylko w takiej sytuacji strona jest uprawniona do ograniczenia środka zaskarżenia do fragmentu decyzji administracyjnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że kwestią sporną pomiędzy organem pierwszej instancji a skarżącym, jest wielkość powierzchni reklamy, jaką należało przyjąć do ustalenia wysokości opłaty należnej za zajmowanie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy. Organ odwoławczy wskazał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż od kilkunastu lat skarżący na terenie miasta B. miał zlokalizowane w pasach drogowych kilkadziesiąt słupów reklamowych i regularnie występował do Prezydenta Miasta Bydgoszczy o wydanie zezwoleń na ich lokalizowanie i zajęcie pasa drogowego w trybie art. 39 i art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2068 ze zm.; dalej jako: "u.d.p."). Organ pierwszej instancji wydając stosowne zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim reklamy, dla ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego przyjmował powierzchnię reklamy 2m².

Zdaniem organu odwoławczego zasada utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym wyrażona w art. 8 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej jako: "k.p.a."), nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie, bowiem z przepisów ustawy o drogach publicznych wynika jednoznacznie sposób, w jaki należy ustalać opłatę za umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Wielkość powierzchni reklamy jest kategorią obiektywną, którą organ ma obowiązek ustalić z urzędu w toku postępowania o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego i w żadnym wypadku nie mogła podlegać negocjacjom, ani ustaleniom umownym. Z tego względu, za przyjęciem na gruncie niniejszej sprawy nijako "z góry" powierzchni reklamowej słupa 2 m², nie mogą przemawiać wcześniejsze ustalenia strony z Prezydentem Miasta Bydgoszczy i złożona oferta przy okazji zawierania umowy na wymianę słupów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy stwierdziło także, że nie jest organem uprawionym do rozstrzygania sporów na gruncie cywilnoprawnym. Określenie w umowie wielkości powierzchni reklamowej, jaka będzie przyjmowana do ustalenia należnej opłaty za zajęcie pasa drogowego należy w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego potraktować jako sprzeczne z przepisami powszechnie obowiązującego prawa, a w konsekwencji uznać, że takie postanowienie jest nieważne.

Skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy zaskarżając powyższą decyzję.

Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. W uzasadnieniu, w pierwszej kolejności omówił przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, jak również wyjaśnił, że skarżący jest dysponentem dwóch rodzajów urządzeń i sporna pozostaje zasada wyliczenia ich powierzchni reklamowej. Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ podaje sposób wyliczenia powierzchni reklamowej dla występujących typów urządzeń i sposób wyliczenia łącznej sumy powierzchni reklamowej dla wszystkich objętych decyzją urządzeń wskazując, że sposób wyliczenia opłaty uzależniony jest od powierzchni reklamowej i stawki określonej uchwałą Rady Miasta dla poszczególnych kategorii dróg publicznych. Skarżący oczekuje ustalenia powierzchni reklamy na dotychczasowych zasadach według rzutu pionowego 2 m2. W celu uzupełnienia powyższych rozważań, dokonał wykładni przepisów art. 40 u.d.p. z których to wynika różnica w sposobie ustalenia odpłatności za zajęcie pasa drogowego dla celów związanych z umieszczeniem w pasie drogowym obiektów budowalnych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami oraz reklam. Sąd pierwszej instancji potwierdził tym samym, że wykładnia ustawy o drogach publicznych dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy odpowiada zajętemu przez Sąd stanowisku w niniejszej sprawie.

Ponadto, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw. Bez wątpienia bowiem w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności i legalności (art. 6 i 7 k.p.a.), organy administracji publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Zdaniem Sądu pierwszej instancji nie można, jak zdaje się tego oczekiwać strona skarżąca skutecznie domagać się, nieznajdującego podstawy prawnej zaniżania w decyzji administracyjnej należnych opłat za korzystanie w celach zarobkowych z terenów o charakterze publicznym. Wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, nie mogą wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie. wskazał Sąd pierwszej instancji, ze odróżnić bowiem należy możliwości stosowania nowej zasady z art. 8 § 2 k.p.a. w sprawach administracyjnych, w których ustawodawca pozostawił organowi swobodne uznanie administracyjne w rozstrzyganiu spraw, od spraw, w których podstawowe elementy rozstrzygnięcia zostały uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa.

Podkreślił także, że umowa z grudnia 2013 r., która obowiązywała do grudnia 2016 r. jest okolicznością niesporną i wynika z akt sprawy, niemniej nie może być sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku, rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy.

II

Skargę kasacyjną złożył skarżący, zaskarżając wyrok w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił, w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, pomimo iż organ odwoławczy zaaprobował odstąpienie przez organ pierwszej instancji bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, a w konsekwencji uznał za prawidłową zmianę przez organ pierwszej instancji sposobu obliczania powierzchni słupów reklamowych, a co za tym idzie - nałożenia zawyżonej opłaty za umieszczenie w pasie drogowym reklam w analogicznym stanie faktycznym i prawnym jak w kilkudziesięciu wcześniejszych postępowaniach zakończonych pozytywnymi decyzjami określającymi powierzchnię reklam zgodnie z wnioskiem skarżącego, tj. aprobatę przez Sąd odstąpienia przez organ pierwszej instancji i organ odwoławczy bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, w którym stosowana była oferta z dnia 24 marca 2013 r., stanowiąca załącznik do umowy dzierżawy z dnia 1 grudnia 2013 r., nie zaś przepisy wskazane w uchwale nr XVII 318/11 Rady Miasta Bydgoszczy z dnia 23 listopada 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1 m2 pasa drogowego dróg publicznych na terenie Bydgoszczy (Dz. Urz. Woj. Kuj. Pom. z 2011 r. Nr 281, poz. 2885);

b) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd, w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej wadliwie ocenił sposób przeprowadzenia przez organy postępowania dowodowego w sprawie, w związku z czym oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Zastępcy Dyrektora ds. Utrzymania Infrastruktury Zarządu Dróg Miejskich i Komunikacji Publicznej w Bydgoszczy działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Bydgoszczy, pomimo że:

i. organ odwoławczy nie uwzględnił okoliczności, iż organ pierwszej instancji przez lata, w tym również po zakończeniu umowy dzierżawy respektował sposób ustalania opłaty za zajęcie pasa drogowego określony w w/w umowie i przyjmował 2 m2 jako powierzchnię jednostkowego słupa w kolejnych decyzjach wydanych na wniosek skarżącego,

ii. organ pierwszej instancji jak i organ odwoławczy nie zebrały w sposób wyczerpujący materiałów dowodowych - nie przeprowadziły odrębnych pomiarów każdego słupa reklamowego, lecz w obliczeniu powierzchni słupów posłużyły się dwoma rodzajami słupów, według danych zawartych w protokole pomiarów przeprowadzonych w u trakcie oględzin dokonanych dniu 18 września 2018 r.

III

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy wniosło o jej oddalenie.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z treści skargi kasacyjnej wynika, że skarżący odwołuje się tylko do jednej podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a to oznacza, że stawia sądowi pierwszej instancji zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Przed przystąpieniem do rozpoznania zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należy, że istota sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie dotyczy kwestii prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa, utrzymując w mocy decyzję Prezydenta Miasta Bydgoszczy o zezwoleniu na umieszczenie w pasach drogowych, we wskazanych w sentencji decyzji lokalizacjach, słupów reklamowych w terminie od 1 do 31 maja 2019 r. oraz zasad wyliczania i ustalenia kwoty opłaty za umieszczenie w pasach drogowych słupów reklamowych, stwierdził, że jest zgodna z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w petitum skargi kasacyjnej skarżący podnosi zarzuty naruszenia prawa procesowego, kolejno art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt § lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a. (punkt a petitum) oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt § lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (punkt b petitum).

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a.: "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie". Jak wynika z utrwalonych poglądów w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis art. 3 p.p.s.a. w istocie nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07; wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087; postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850). Przepis ten ma charakter ustrojowy, określając w sposób najbardziej ogólny i generalny zakres sprawowania wymiaru sprawiedliwości przez sądy administracyjne. Zawarte w nim unormowania nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej albowiem sądy administracyjne realizują swoje ustawowe kompetencje w ramach wykonywania kontroli legalności administracji publicznej na podstawie i w trybie szeregu konkretnych, określonych przepisów prawa, które w przypadku zarzutu ich naruszenia, winny być wskazane w skardze kasacyjnej z towarzyszącym temu sprecyzowaniem i umotywowaniem: do jakiego przekroczenia bądź niedopełnienia prawa doszło i na czym ono polegało. W orzecznictwie NSA wielokrotnie sygnalizowano, że przepis art. 3 p.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych art. 3 cyt. ustawy nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (zob. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; z dnia 7 lipca 2011 r., II OSK 745/11, LEX nr 1083687). Jednakże mimo, że art. 3 § 1 p.p.s.a. ma zasadniczo charakter ustrojowo-procesowy i bezpośrednio nie podpada wprost pod żadną z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a., to jednak z uwagi na fakt, że w wyniku działania danego organu w oparciu o przepisy prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, uprawnione jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 30 maja 2012 r., I GSK 748/11, LEX nr 12439680), o ile zarzut naruszenia art. 3 p.p.s.a. powiązany jest z innymi przepisami procesowymi (por. postanowienie NSA z dnia 9 grudnia 2009 r., II OSK 1375/09, LEX nr 582850, wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., I FSK 277/07, LEX nr 481336; wyrok NSA z dnia 11 maja 2012 r., I OSK 70/12, LEX nr 1166069).

W realiach niniejszej sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, że Sąd pierwszej instancji uchylił się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., co w konsekwencji tego ustalenia prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia tego przepisu mógłby osiągnąć skutek wyłącznie w sytuacji zasadności zarzutów naruszenia przepisów, które zostały z nim powiązane. Tymczasem również zarzuty pozostałych przepisów wskazanych w ramach omawianego zarzutu skargi kasacyjnej okazały się nieskuteczne. Nie mógł być bowiem w realiach niniejszej sprawy podstawą zwalczania stanowiska Sądu pierwszej instancji powołany przepis art. 145 § 1 pkt § lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 8 § 2 k.p.a (punkt a petitum). Przypomnieć należy, że przepis art. 7 k.p.a., ustanawiający zasadę prawdy obiektywnej, zobowiązuje organ administracji publicznej do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Emanacją tej zasady w postępowaniu dowodowym jest przepis art. 77 § 1 k.p.a., który nakłada na organ administracji obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a następnie równie wyczerpującego jego rozpatrzenia, celem prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej decyzji administracyjnej. Prawidłowa realizacja przywołanych norm prawnych ma zasadnicze znaczenie dla czynionych przez organ administracji ustaleń faktycznych. Całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego stanowi bowiem podstawę do przeprowadzenia przez ten organ oceny, czy dana okoliczność została udowodniona, co zostało ujęte przez ustawodawcę w art. 80 k.p.a. Z kolei art. 8 k.p.a. stanowi zasadę, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów. Ponadto organ zobowiązany jest starannie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie stosownie do wymogów art. 107 § 3 k.p.a. oraz zgodnie z zasadą zaufania wynikającą z art. 8 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, w pierwszej kolejności, należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że przywoływana przez skarżącego, umowa dzierżawy z grudnia 2013 r., która obowiązywała do grudnia 2016 r. jest okolicznością niesporną i wynika z akt sprawy, niemniej nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku, rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy. Zauważyć należy, że kwestia ta jest uregulowana powszechnie obowiązującymi przepisami prawa i nie może odmiennie kształtować wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, co Sąd pierwszej instancji w sposób wyczerpujący omówił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Następnie wskazać należy, że odstąpienie przez organy od dotychczasowej praktyki załatwiania spraw było uzasadnione. Każdy wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim słupów reklamowych, wszczyna nowe postępowanie administracyjne, a organ, do którego taki wniosek jest kierowany, zobowiązany jest rozpoznać go i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. Należy przyjąć za Sądem pierwszej instancji, że organ odwoławczy dokonując prawidłowej wykładni przepisów ustawy o drogach publicznych mających zastosowanie w sprawie dotyczącej zezwolenia na zajęcie pasa drogowego poprzez umieszczenie reklam i określenia wysokości opłaty z tego tytułu, dokonał prawidłowej oceny, że w sytuacji gdyby okazało się, że dotychczasowa praktyka w sprawach w takim stanie faktycznym i prawnym była niezgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, nie tylko uprawniony był, lecz wręcz zobligowany do zmiany dotychczasowej niezgodnej z prawem praktyki rozstrzygania spraw, działając jednocześnie przy tym z uwzględnieniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego oraz uwzględnieniem przepisów ustawy o drogach publicznych przy dokonywaniu wyliczenia powierzchni reklamowej. W tym miejscu nadmienić zatem należy, że wszelkie ewentualne inne ustalenia umowne pomiędzy skarżącym i zarządem drogi, na które powołuje się skarżący nie mogły wpływać na treść decyzji administracyjnej w tej sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się zatem ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić zaistnienia naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, zaś wszelkie ustalenia co do sposobu wyliczenia powierzchni reklamowej są prawidłowe i zgodne z przepisami ustawy o drogach publicznych. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez Sąd pierwszej instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut z punktu b petitum skargi kasacyjnej, dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt § lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (punkt b petitum).

Na wstępie należy przypomnieć, że skarżący dysponuje dwoma rodzajami słupów reklamowych, tzw. "słupem z szybą" oraz "słupem". Słupy te różnią się między sobą wielkością zajmowanej powierzchni reklamowej. "Słupy z szybą" to słupy zlokalizowane w następujących pasach drogowych: B./P. st. Paliw [...]oraz P. Słupy te są identyczne jak słup, który był zlokalizowany w pasie drogowym R. /J., którego dokonano pomiaru w dniu 18 września 2018 r. Pozostałe słupy reklamowe objęte skarżoną decyzją określane jako "słupy" są również identyczne jak drugi ze słupów zlokalizowanych w pasie drogowym J./K., który również mierzono w dniu 18 września 2018 r. W tym stanie rzeczy, w sytuacji braku dowodów przeciwnych wskazujących na inne wymiary i powierzchnie reklamowe pozostałych słupów, zasadnie organ uznał, że wszystkie słupy objęte treścią decyzji posiadały ustalone przez organ wymiary i powierzchnie reklamowe. Organ odwoławczy szczegółowo wyjaśnił tę kwestię w zaskarżonej decyzji.

Wziąć pod uwagę należy, że skarżący w skardze kasacyjnej nie wskazuje na konkretne okoliczności, które nie zostały wyjaśnione albo wyjaśnione zostały w sposób nieprawidłowy, nie wywiódł także w jaki sposób nie doszło do wszechstronnego i wyczerpującego rozważenia materiału dowodowego oraz jakie dowody zostały nieprawidłowo ocenione i jaka powinna być ich ocena.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na żadnym etapie postępowania dowodowego skarżący nie zakwestionował skutecznie prawidłowości poszczególnych dowodów, mimo, że skarżący brał udział w oględzinach w/w słupów w dniu 18 września 2018 r., choć nie podpisał protokołu. Co więcej, jak wynika z protokołu z oględzin z dnia 18 września 2018 r. oraz z notatki służbowej z dnia 6 lutego 2019 r., podczas oględzin skarżący nagrywał film. Jednocześnie dokonując analizy materiału dowodowego wzięto pod uwagę oświadczenia pracowników ZDMiKP w Bydgoszczy z dnia 19 marca 2019 r., którzy udział w pomiarze miejsca reklamowego na słupie w dniu 18 września 2018 r. i dokonali pomiaru powierzchni reklamowej metodą opisaną w notatce służbowej z dnia 6 lutego 2019 r. Skarżący natomiast na żadnym etapie postępowania, nie zakwestionował nieprawidłowych pomiarów ani nie przedstawił żadnych dowodów na poparcie swoich poglądów.

Ponownie należy zaznaczyć również i w ramach niniejszego zarzutu, że przywoływana przez skarżącego, umowa dzierżawy z grudnia 2013 r., która obowiązywała do grudnia 2016 r. nie może być w tej sprawie źródłem umocowania dla niezgodnego ze stanem prawnym obowiązującym w dacie wydania decyzji, jak i złożenia wniosku, rozstrzygnięcia co do sposobu wyliczenia opłaty związanej z zajęciem pasa drogowego na umieszczenie w nim konkretnej reklamy.

Reasumując dotychczasowe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że nie można stwierdzić w niniejszej sprawie zaistnienia naruszeń zasad przeprowadzenia postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł przyczyn, które uzasadniałyby odmienny pogląd w tej kwestii niż ten zaprezentowany przez sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny w sprawie został bowiem ustalony zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), z poszanowaniem zasad postępowania w zakresie gromadzenia i oceny środków dowodowych (art. 77 § 1 k.p.a.). Organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów (art. 8 k.p.a.).

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.