Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 830/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art.34 §  1 i § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1427
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 lipca 2022 r. sprawy ze skargi J.K. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 lutego 2022 r. nr 279/2022 w przedmiocie oddalenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J. K. ("skarżąca") jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ("[...]WINB") nr [...] z [...] lutego 2022 r. wydane w postępowaniu egzekucyjnym w administracji w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W związku z niewykonaniem przez J. i E. K. obowiązku nałożonego decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. ("PINB") Nr [...] z [...] sierpnia 2015 r., nakazującą dokonanie rozbiórki budynku garażowego o wymiarach 7,30 m x 7,60 m ze wspartym na nim zadaszeniem o konstrukcji stalowej o wymiarach 2,70 m x 4,00 m usytuowanego na działce nr ewid. [...]w miejscowości O., gm. N. S., przy granicy z działką nr ewid. [...], organ powiatowy, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 1427), wszczął postępowanie mające na celu wyegzekwowanie wskazanego obowiązku.

W dniu 16 grudnia 2019 r. PINB doręczył skarżącej upomnienie Nr [...]z 10 grudnia 2019 r., wzywające do wykonania obowiązku wynikającego z ww. decyzji.

Po przeprowadzeniu czynności kontrolnych z terenu działki nr [...]w miejscowości O., gm. N. S., podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany, w dniu 5 listopada 2020 r. PINB wystawił tytuły wykonawcze Nr [...], skierowane do zobowiązanych. Skarżącej ww. tytuł wykonawczy doręczono w dniu 9 listopada 2020 r.

Pismem z 12 listopada 2020 r. skarżąca wniosła z zachowaniem ustawowego terminu zarzuty w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, powołując się na przesłankę z art. 33 § 1 pkt 2, 6, 7 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w brzmieniu obowiązującym do 29 lipca 2020 r.

Postanowieniem Nr [...]z [...] grudnia 2020 r. PINB oddalił przedstawione zarzuty w całości. [...]WINB, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, postanowieniem Nr [...]z [...] lutego 2021 r., utrzymał w mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

W dniu 22 kwietnia 2021 r. przedstawiciele organu powiatowego przeprowadzili kolejne czynności kontrolne z terenu działki nr [...]w miejscowości O., gm. N. S., podczas których stwierdzono, że obowiązek nałożony ww. decyzją nie został wykonany.

Wobec powyższego postanowieniem Nr [...]z [...] maja 2021 r. PINB nałożył na zobowiązanych grzywnę w kwocie 55.613,00 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego Nr [...]z [...] sierpnia 2015 r.

W wyniku rozpatrzenia zażaleń zobowiązanych postanowieniem Nr [...]z [...] lipca 2021 r. [...]WINB uchylił w całości ww. postanowienie Nr [...]i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB postanowieniem Nr [...]z [...] października 2021 r. nałożył na zobowiązanych grzywę w kwocie 56.722,75 zł w celu przymuszenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji organu powiatowego Nr [...]z [...] sierpnia 2015 r.

Postanowieniem Nr [...]z [...] grudnia 2021 r., [...]WINB utrzymał mocy ww. postanowienie organu powiatowego.

W piśmie z 24 listopada 2021 r. skarżąca wniosła zarzuty wskazując na przesłankę braku wymagalności egzekwowanego obowiązku i jego nieistnienie. W uzasadnieniu podania podniosła, że obowiązek wynikający z decyzji PINB został wykonany w 2015 r.; dokonano orzeczonej rozbiórki budynku garażowego, następnie w tym miejscy zrealizowano budynek gospodarczy i wiatę. Budowa wiaty o pow. zabudowy do 50 m.kw. oraz budynku garażowego do 35 m.kw. sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny, nie podlega obowiązkowi zgłoszenia.

Postanowieniem Nr [...]z [...] grudnia 2021 r. PINB, na podstawie art. 34 § 1 i § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2020 r., poz. 1427 ze zm., "u.p.e.a."), oddalił ww. zarzuty zobowiązanej. Wskazał w uzasadnieniu postanowienia, że skarżąca w żaden sposób nie udokumentowała dokonania rozbiórki budynku garażowego; dokonano wyłącznie przekształceń i przeróbek tego obiektu, a to można wyłącznie traktować jako wykonanie nakazu rozbiórki w niewielkiej części.

Skarżąca w piśmie z 5 stycznia 2022 r. wniosła z zachowaniem ustawowego terminu zażalenie na ww. postanowienie. Po jego rozpatrzeniu wydane zostało wskazane na wstępie postanowienie nr [...]z [...] lutego 2022 r., którym [...]WINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 1438, "k.p.a."), utrzymał w mocy ww. postanowienie PINB z [...] grudnia 2021 r., podzielając w całości stanowisko tego organu.

I tak w uzasadnieniu orzeczenia [...]WINB wyjaśnił, że zobowiązana wniosła swoje zarzuty w piśmie z 24 listopada 2021 r. w trybie art. 33 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji odnosząc się do brzmienia przepisów obowiązujących do 29 lipca 2020 r. W przypadku postępowań egzekucyjnych wszczętych po tej dacie (co miało miejsce w przedmiotowej sprawie) katalog przesłanek, na podstawie których można wnosić zarzuty został zmieniony (przez art. 1 pkt 20 ustawy z dnia 11 września 2019 r., Dz. U. z 2019, poz. 2070). Skarżąca w swoich zarzutach powołała się na brak wymagalności obowiązku i jego nieistnienie z uwagi na wykonanie dyspozycji egzekwowanej decyzji. Ze względu na to, że w katalogu nowo przyjętych przesłanek stanowiących podstawę zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym również wskazano na nieistnienie obowiązku oraz brak jego wymagalności (art. 33 § 2 pkt 1 i 6 ww. ustawy) organ nadzoru budowlanego I instancji zasadnie rozpoznał niniejsze zarzuty zakładając, że ww. przepisy są podstawą do ich wniesienia.

Skarżąca w swoich zarzutach wskazała, że egzekwowany obowiązek rozbiórki budynku garażowego (o wymiarach 7,30 m x 7,60 m ze wspartym na nim zadaszeniem o konstrukcji stalowej o wymiarach 2,70 m x 4,00 m) usytuowanego na działce nr ewid. 25/2 położonej w miejscowości O., gm. N. S., przy granicy z działką sąsiednią nr ewid. [...]został wykonany, dlatego też nie istnieje i nie jest wymagalny. Organ powiatowy w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia, tj. postanowienia Nr [...], w sposób niebudzący wątpliwości odparł powołane przez zobowiązaną zarzuty i wykazał ich bezzasadność. [...]WINB wyjaśnił jednocześnie, że zarzut niewymagalności przedmiotowego obowiązku nie znajduje uzasadnienia w dokumentacji zgromadzonej w przedmiotowej sprawie. Podał przy tym, że zgodnie z art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. za zasadny można uznać zarzut braku wymagalności obowiązku, jeżeli został odroczony termin jego wykonania (art. 33 § 2 pkt 6a), rozłożono na raty spłatę należności pieniężnych (art. 33 § 2 pkt 6b - nieodnoszący się do obowiązku o charakterze niepieniężnym jakim jest rozbiórka budynku) lub wystąpiła inna przyczyna niż określona w lit. a i b ww. przepisu. Wskazał też, że zarzut niewymagalności obowiązku nie jest różnoznaczny z wykonaniem obowiązku.

[...]WINB podał następnie, że PINB w sposób jednoznaczny wykazał, że egzekwowany obowiązek istnieje - nie został wykonany w całości. Przeprowadzone kontrole nie potwierdziły bowiem wykonania egzekwowanego obowiązku w całości. Decyzja PINB Nr [...]z [...] sierpnia 2015 r. jest ostateczna i wykonalna. Decyzją Nr [...]z [...] stycznia 2016 r. [...]WINB utrzymał w mocy ww. decyzję Nr [...]; nie zapadło rozstrzygnięcie sądowe lub administracyjne skutkujące wycofaniem z obrotu prawnego egzekwowanej decyzji ostatecznej; nie nastąpiła więc sytuacja pozbawiająca cech wykonalności obowiązku nałożonego ww. decyzją organu powiatowego. Dopóki w obiegu prawnym znajduje się ostateczna decyzja Nr [...], to organ egzekucyjny ma obowiązek podejmowania czynności celem jej wyegzekwowania. Egzekwowany obowiązek nie został wykonany, nie został umorzony, nie przedawnił się i nie wygasł, jego wykonalność nie została wstrzymana przez sąd wojewódzki ani organ administracyjny; egzekwowany obowiązek jest obowiązkiem istniejącym. Zatem, PINB prawidłowo podjął czynności egzekucyjne celem wyegzekwowania obowiązku nałożonego ostateczną decyzją Nr [...].

[...]WINB dodał, że zobowiązana nie tylko nie wykonała obowiązku w całości, ale uchyla się od jego wykonania pomimo wymagalności obowiązku rozbiórki oraz nie poczyniła realnych działań (czynności) w celu dobrowolnego przystąpienia do jego wykonania. Skarżąca na okoliczność rozbiórki nie przedstawiła żadnych dokumentów. Poza tym w zażaleniu nie wskazała żadnych okoliczności, które mogłyby stanowić podstawę do zakwestionowania stanowiska organu powiatowego odnośnie uznania zarzutów za bezzasadne. Niniejsza egzekucja prowadzona jest zgodnie z przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stąd też orzeczenie organu I instancji należało utrzymać w mocy.

W skardze do Sądu na ww. postanowienie [...]WINB z [...] lutego 2022 r., skarżąca wniosła o jego uchylenie, uchylenia także postanowienia go poprzedzającego i umorzenie postępowania prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego z 5 listopada 2020 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła przebieg postępowania egzekucyjnego, jak i postępowania zakończonego egzekwowaną decyzją. Wskazała przy tym na wykonanie egzekwowanego nakazu rozbiórki w 2015 r., co ma wynikać (jak podniosła) z protokołów PINB z 2015 do 2018 r. Wskazała jednocześnie na liczne błędy popełnione w tym drugim postępowaniu. Zarzuciła brak podstaw do prowadzenia postępowania przez PINB w stosunku do przedmiotowego w sprawie garażu, a także stronniczość tego organu.

Wniosła o niezwłoczne umorzenie wszelkich postępowań wszczętych na skutek donosu z 3 sierpnia 2010 r. To ostatnie żądanie powtórzyła w piśmie z 13 czerwca 2022 r.

W odpowiedzi na skargę [...]WINB wniósł o jej oddalenie; podtrzymał stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Nr [...]z [...] lutego 2022 r., utrzymujące w mocy postanowienie PINB z [...] grudnia 2021 r. o oddaleniu zarzutów złożonych przez skarżącą w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego na podstawie tytułu wykonawczego Nr [...]z [...] listopada 2020 r. w związku z niewykonaniem obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr [...]z [...] sierpnia 2015 r. Wskazane orzeczenia wydane zostały w oparciu o art. 34 § 2 pkt 1 u.p.e.a., a zdaniem Sądu stosując ten przepis w I instancji nie naruszono prawa, stąd także ww. postanowienie [...]WINB (podtrzymujące postanowienie PINB o oddaleniu zarzutów), należało uznać za prawidłowe.

Rozwijając tę ocenę Sąd zauważa, że w aktualnym stanie prawnym, ukształtowanym nowelizacją postępowania egzekucyjnego w administracji z 11 września 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2070), która weszła w życie w dniu 30 lipca 2020 r., przepis art. 33 § 1 u.p.e.a. stanowi, że zobowiązanemu przysługuje prawo wniesienia do wierzyciela, za pośrednictwem organu egzekucyjnego, zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej.

Stosownie do art. 33 § 2 pkt 1 i 6 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie egzekucji administracyjnej może być: nieistnienie obowiązku; brak wymagalności obowiązku w przypadku: odroczenia terminu wykonania obowiązku (lit. a), rozłożenia na raty spłaty należności pieniężnej (lit. b), wystąpienia innej przyczyny niż określona w lit. a i b (lit. c).

Pojęcie nieistnienia obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 1 u.p.e.a. oznacza sytuacje, w których obowiązek ten nigdy nie powstał, na przykład nie wydano decyzji nakładającej obowiązek podlegający wykonaniu w drodze egzekucji, bądź też decyzja taka została wydana, lecz następnie ją uchylono, stwierdzono jej nieważność lub wygaśnięcie. Brak wymagalności obowiązku w rozumieniu art. 33 § 2 pkt 6 u.p.e.a. nie jest natomiast równoznaczny ani z nieistnieniem obowiązku ani z jego wykonaniem, a wiąże się wyłącznie z odroczeniem jego realizacji.

Podstawą zarzutu w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego mogą być wyłącznie konkretne zdarzenia i okoliczności wymienione w art. 33 § 2, a nie jakiekolwiek niezadowolenie zobowiązanego z poddania go egzekucji administracyjnej. Tylko zarzuty znajdujące oparcie w jednej z wymienionych w tym przepisie przyczyn podlegają rozpatrzeniu w trybie określonym w art. 34 u.p.e.a. Przy czym podstawy poszczególnych zarzutów wyłączają się wzajemnie, co oznacza, że nie można przywoływać jednej okoliczności jako podstawy dwóch lub więcej zarzutów (por. wyrok NSA z 12 stycznia 2018 r., sygn. akt II FSK 3535/15).

Poza tym w przypadku zgłoszenia zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym granice sprawy rozpoznawanej przez właściwy organ wyznaczają wskazane przez stronę zobowiązaną zarzuty, o których mowa w art. 33 u.p.e.a. Nadto, postępowanie wszczęte zarzutami w trybie art. 33 u.p.e.a., nie może prowadzić do podważenia ostatecznych merytorycznych rozstrzygnięć organów, wydanych w toku postępowania administracyjnego - jako postępowania rozpoznawczego, a więc poza postępowaniem egzekucyjnym, które ma charakter postępowania wykonawczego, zmierzającego do realizacji obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym (por. wyrok WSA w Szczecinie z 26 marca 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 13/20).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy Sąd dostrzega, że ww. postanowienia wydane zostały w toku postępowania egzekucyjnego wszczętego m.in. wobec skarżącej tytułem wykonawczym Nr [...]z [...] listopada 2020 r. w celu wyegzekwowania obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr [...]z [...] sierpnia 2015 r. Skarżąca pismem z 24 listopada 2021 r. wniosła zarzuty w sprawie egzekucji administracyjnej, wskazując na brak wymagalności obowiązku i nieistnienie obowiązku. Uzasadniając to wystąpienie skarżąca wskazała na wykonanie obowiązku wynikającego z ww. decyzji PINB. Prawidłowo w tej sytuacji pismo skarżącej zostało rozpatrzone z uwzględnieniem art. 33 § 2 pkt 1 i 6 u.p.e.a. Prawidłowo także przyjęto, że okoliczności przez nią przywołane, i następnie zweryfikowane w oparciu o dostępne/zgromadzone w postępowaniu egzekucyjnym dowody, nie stanowią przeszkody do kontynuowania egzekucji administracyjnej – nie wskazują bowiem ani na nieistnienie obowiązku, ani na brak jego wymagalności.

I tak, w kontekście wymagalności obowiązku ważne jest, że wynika on z ostatecznej i pozostającej w obiegu prawnym decyzji, a więc z orzeczenia niewyeliminowanego dotychczas z obrotu prawnego w żadnym z możliwych trybów, uregulowanych w szczególności w k.p.a. W toku uruchomionego tytułem wykonawczym z 5 listopada 2020 r. postępowania egzekucyjnego, dotyczącego obowiązku nałożonego decyzją PINB Nr [...]z [...] sierpnia 2015 r., nie doszło do wstrzymania wykonania egzekwowanej decyzji, w tym - aktem sądu administracyjnego (warto dodać, że postępowanie sądowoadministracyjne było już wówczas prawomocnie zakończone, v. postanowienie WSA w Warszawie z 21 kwietnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 803/16 o umorzeniu postępowania sądowego ze skargi na decyzję [...] WINB Nr [...] z [...] stycznia 2015 r.). Obowiązek nałożony decyzją PINB Nr [...]z [...] sierpnia 2015 r. (podtrzymaną decyzją [...]WINB Nr [...]z [...] stycznia 2016 r.), był więc w tej dacie (tj. w dacie uruchomienia egzekucji) wymagalny, i taki stan miał też miejsce w dacie wydania kontrolowanych przez Sąd w niniejszej sprawie postanowień w przedmiocie oddalenia zarzutów.

Powyższe jest istotne także w kontekście istnienia obowiązku. O niezasadności tego zarzutu świadczy również, wbrew stanowisku skarżącej, brak jego wykonania w całości. Przeprowadzone przez PINB - w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego - kontrole nie potwierdziły bowiem wykonania egzekwowanego obowiązku w całości; z żadnego z protokołu kontroli tego organu nie wynika bowiem, aby doszło do rozbiórki budynku garażowego; ustalono wyłącznie, że doszło do jego przekształceń i przeróbek (v. protokół kontroli z 19 listopada 2019 r., z 14 września 2020 r.). Słusznie na tej podstawie przyjęto, że nie stanowi to o realizacji w pełni egzekwowanego obowiązku. Prawidłowo także zaznaczono, że orzeczony i podlegający wykonaniu obowiązek dotyczył całości obiektu, a nie tylko jego części w celu spełnienia wymagań przepisów prawa budowlanego. Dlatego argumentacja skargi wskazująca na "realizację" - w miejscu budynku garażowego - budynku gospodarczego i wiaty, które z uwagi na ich wielkość nie wymagały "nawet" dokonania zgłoszenia, nie mogła okazać się skuteczna.

Z tych przyczyn Sąd uznał, że postanowienia wydane w sprawie są prawidłowe – prawidłowo bowiem, z uwzględnieniem wszystkich ważnych okoliczności, rozważono podniesione przez skarżącą na tym etapie postępowania egzekucyjnego zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

Na koniec, wobec treści skargi, Sąd wyjaśnia dodatkowo, że orzekając w sprawie ze skargi na postanowienie [...]WINB Nr [...]z [...] lutego 2022 r., nie mógł dokonać oceny postępowania PINB zakończonego podlegającą egzekucji decyzją Nr [...]; wykracza to bowiem poza granice tej sprawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329, "p.p.s.a."), uregulowany w nim nakaz "rozstrzygnięcia w granicach danej sprawy", oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem oceny innej sprawy administracyjnej, niż ta w której wniesiono skargę. Tym samym zarzuty dotyczące wadliwego uruchomienia i prowadzenia postępowania przez ww. organ w stosunku do przedmiotowego budynku (zakończonego następnie nakazem rozbiórki obiektu), nie mogły więc mieć jakiegokolwiek znaczenia w niniejszej sprawie, dotyczącej orzeczenia wydanego w trakcie postępowania egzekucyjnego w administracji (w celu wyegzekwowania orzeczonej rozbiórki). Niezależnie od tego Sąd zauważa, że ww. decyzja PINB została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB Nr [...]z [...] stycznia 2016 r., a skarżąca zrezygnowała z postępowania sądowego zmierzającego do kontroli tych rozstrzygnięć (v. postanowienie tut. Sądu sygn. akt VII SA/Wa 803/16 z 21 kwietnia 2017 r.).

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o oddaleniu skargi.