Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 583/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi C. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego C. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wójt Gminy O. decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] (symbol [...]), działając na podstawie art. 50 ust. 1 oraz art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm. - dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu wniosku [...] Sp. z o.o. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości P., gmina O.. Organ I instancji wskazał, że projektowana inwestycja składać się będzie z wieży stalowej oraz anten zawieszonych na wieży. Urządzania nadawczo – odbiorcze i transmisyjne będą umieszczone na ziemi pod wieżą. Określając ustalenia dotyczące warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego wskazano lokalizację elementów projektowanej inwestycji w liniach rozgraniczających teren inwestycji wyznaczonych na załączniku graficznym nr [...] do decyzji; nieprzekraczalną linię zabudowy zgodnie z załącznikiem graficznym nr [...]; powierzchnię zabudowy maks. 144 m2 oraz maksymalną wysokość wieży telekomunikacyjnej na 62 m n.p.t. W decyzji wskazano, że planowane zamierzenie zalicza się do inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. - dalej u.g.n.). W uzasadnieniu decyzji opisano przebieg postępowania i wskazano, że projekt decyzji został uzgodniony z W. Zarządem Dróg Wojewódzkich (zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p.), Marszałkiem Województwa W. (zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.), Starostwem Powiatowym w S. (zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt u.p.z.p.) i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). Projekt decyzji został również opracowany przez osobę posiadającą kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty. W uzasadnieniu decyzji wskazano także, że przed wydaniem decyzji po przeanalizowaniu wniosku inwestora oraz załączonych do niego karty informacyjnej oraz kwalifikacji przedsięwzięcia referat ochrony środowiska pismem z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] stwierdził, że inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł C. P., zarzucając organowi I instancji nieustalenie wszystkich okoliczności sprawy, zaniechanie wykonania w toku postępowania wszystkich czynności i sporządzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wyłącznie na podstawie materiałów przedstawionych przez inwestora. Skarżący zarzucił również zakłócenie ładu przestrzennego przez projektowaną stację bazową oraz niewskazanie na jakich podstawach organ I instancji przyjął, że projektowana stacja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na Obszar Natura 2000 oraz w jaki sposób są zabezpieczone zostały interesy osób trzecich. Wnoszący odwołanie podniósł, że planowana inwestycja będzie naruszała w stosunku do właścicieli sąsiednich nieruchomości art. 144 i art. 222 k.c., a uciążliwości będą dotyczyły nie tylko terenów przyległych do działki objętej wnioskiem, ale również dalszych nieruchomości objętych zasięgiem oddziaływania. Zdaniem skarżącego negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie narusza zasadę ochrony zdrowia. Jak wskazał skarżący, jest on osobą w podeszłym wieku, a inwestycja narusza prawo do zdrowia strony i jego rodziny (dzieci i wnuków ) poprzez ekspozycję na pole elektromagnetyczne. Nadto realizacja inwestycji spowoduje ograniczenie dostępu skarżącego do światła słonecznego i zacienienie jego działki oraz zmniejszenie walorów krajobrazowych jego działki oraz zakłóci korzystanie z mediów, brak odbioru programów i brak działania sprzętów. Wnoszący odwołanie wskazał również na wystąpienie kumulacji pól elektromagnetycznych tej stacji bazowej planowanej oraz stacji bazowej już istniejącej. Zdaniem skarżącego ustawienie masztu spowoduje także spadek wartości jego nieruchomości i obawę zawalenia się konstrukcji stacji bazowej na dom skarżącego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał treść art. 52 ust. 1-3; art. 53 ust. 1, 2, 6 oraz art. 54 u.p.z.p. i po przeanalizowaniu akt sprawy ustalił, że organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie zgodnie z normami prawa procesowego i zastosował prawidłowo przepisy prawa materialnego. W ocenie Kolegium wniosek był kompletny a zgromadzony materiał dowodowy pozwalał na ustalenie lokalizacji dla budowy stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki o nr ewid. [...], położonej w miejscowości P., gmina O..

Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazano, że zarzuty dotyczące troski o zdrowie skarżącego i jego rodziny poprzez negatywne oddziaływanie promieniowania stacji bazowej nie mogły być uwzględnione z dwóch powodów. Po pierwsze, promieniowanie negatywne z anten stacji bazowych ma miejsce na wysokości kilkudziesięciu metrów ponad poziomem terenu, na który ani skarżący, ani nikt z jego rodziny nie ma dostępu, zarówno w ramach posiadanej zabudowy jednorodzinnej jak i poprzez normalne korzystanie z własnej nieruchomości. Po wtóre, kwestie z negatywnym oddziaływaniem zamierzenia, także poprzez szkodliwe immisje, badane są dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, związanego o udzieleniem pozwolenia na budowę. Dalej wskazano, że jeżeli organy orzekające w sprawie nie dostrzegają niezgodności przedłożonego wniosku i załączników, to nie mają podstawy do negowania rozwiązań technicznych i możliwości oddziaływania inwestycji na tereny sąsiednie gdyż to może być również badane dopiero na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dalej wskazano, że kwestia ewentualnego zacieniania inwestycji jak i trwałości wieży należą do materii zastrzeżonej dla organów administracji budowlanej zaś kwestie dotyczące obniżenia wartości nieruchomości odwołującego się nie mają także żadnego znaczenia w tym postępowaniu, gdyż jest to roszczenie stricte cywilne, które można zgłosić w drodze odrębnego sporu cywilnego. Podnoszone kwestie dysonansu przestrzennego powoływane w odwołaniu nie mogą również być podstawą do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż art. 1 i art. 2 u.p.z.p. nie stanowią przepisu odrębnego i nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dalej Kolegium wskazało, że nie jest znane negatywne oddziaływanie na środowisko, które byłoby tak znaczne, które mogłoby spowodować uchylenie zaskarżonej decyzji w powodu naruszenia art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (j.t. Dz.U. z 2016r., poz. 353 ze zm. – dalej u.i.o.ś.). Wieloletnie użytkowanie stacji bazowych GSM nie wskazuje również, że ta stacja telefonii komórkowej powoduje wyłączenie urządzeń domowych znajdujących się w sąsiedztwie planowanej do realizacji stacji bazowej. Wskazano również, że skoro w sąsiedztwie jest już jedna stacja bazowa to trudno mówić o dysonansie przestrzennym dla zrealizowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zdaniem organu odwoławczego zarzuty odwołania stoją w sprzeczności z ratio legis ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu usług i sieci telekomunikacyjnych ( j.t. Dz.U. z 2015r. poz. 880).

Organ odwoławczy uznał, że istota wieży i stacji bazowej telefonii komórkowej w żadnej mierze nie wpływa na ograniczenie ochrony prawa własności nieruchomości otaczających teren planowanej stacji bazowej. Zakaz immisji, zawarty w art. 144 k.c. nie jest po pierwsze przepisem odrębnym, który mógłby wpływać na potencjalną odmowę ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dlatego zamierzenia a po drugie lokalizacja anten na wysokości ok. 60 m nad poziomem terenu wyklucza możliwość negatywnego oddziaływania nawet w najbliższym otoczeniu dla tej inwestycji.

C. P., kwestionując powyższą w całości decyzję, wniósł od niej skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił zaniechanie wykonania w toku postępowania wszystkich czynności w zakresie oceny kumulacji pól elektromagnetycznych z sąsiedniej stacji bazowej znajdującej się w odległości 241,99 m (naruszenie art. 84 k.p.a.) i sporządzenie oceny oddziaływania inwestycji na środowisko wyłącznie na podstawie materiałów przedstawionych przez inwestora (naruszenie art. 8 k.p.a.). Skarżący zarzucił również zakłócenie ładu przestrzennego przez projektowaną stację bazową posadowioną wśród niskich zabudowań domków jednorodzinnych i w odległości 190 m od zabytkowego kościoła pw. Serca Jezusowego w P. oraz niewskazanie na jakich podstawach organ I instancji przyjął, że projektowana stacja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na Obszar Natura 2000 oraz w jaki sposób są zabezpieczone zostały interesy osób trzecich. Zdaniem skarżącego negatywny wpływ na nieruchomości sąsiednie narusza zasadę ochrony zdrowia wynikającą z art. 141 ust. 2 p.o.ś. Skarżący zarzucił również nieustalenie wszystkich okoliczności i nienależyte rozpoznania stanu faktycznego, a także zaniechanie wykonania niektórych czynności w toku postępowania, tj. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z:

. art. 53 ust. 3 w zw. z art. 54 u.p.z.p poprzez niezawarcie w decyzji ani uzasadnieniu konkretnie wyszczególnionych parametrów inwestycji, w tym typu anten z jakich składać ma się planowana wieża telekomunikacyjna, ich moc oraz ilość oraz odległości od miejsc przeznaczonych dla ludności co jest rażącym naruszeniem prawa,

. art. 144 ust. 1 i ust 2 p.o.ś. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy z dokumentacji wynika, że instalacja nie powinna powodować przekroczenia standardów jakości środowiska, a będzie przekraczać je będzie poza terenem, do którego prowadzący instalację ma tytuł prawny,

. § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w szczególności poprzez niewskazanie na jakiej podstawie organ stwierdził, że inwestycja nie będzie znacząco oddziaływać na środowisko oraz jak dokonał obliczeń,

. art. 76 § 1 k.p.a. poprzez rozstrzyganie w sprawie na podstawie dokumentu "Kwalifikacja przedsięwzięcia" reprezentanta inwestora, która nie jest dokumentem urzędowym,

. art. 84 k.p.a. poprzez rozstrzyganie na podstawie opinii reprezentanta inwestora, który nie jest biegłym.

Skarżący zarzucił zignorowanie w toku postępowania art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 7 k.p.a., poprzez brak wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy O. w sytuacji, gdy z analizy materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wynika, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa tj. art. 7, 77 § 1 i 2. art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego i zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa, co powoduje, iż przebieg i sposób postępowania administracyjnego prowadzonego przez ww. organ może wskazywać, że popełniono przestępstwo polegające na celowym działaniu na niekorzyść mieszkańców i zaniechaniu w całym postępowaniu administracyjnym, niewykonaniu istotnych dla rozstrzygnięć czynności lub ich wykonaniu w sposób niezgodny z prawem.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 61 § 4 k.p.a. w zw. art. 3 ust. 1 pkt 11 oraz art. 33 u.i.o.ś. przez niezawiadomienie skarżących, którym przysługiwał przymiot strony o wszczęciu postępowania poprzez niezawiadomienie w sposób przyjęty np. poprzez wywieszanie ogłoszeń w miejscowym sklepie, na słupach i pniach drzew przy głównych ciągach komunikacyjnych oraz poprzez ogłoszenie przez sołtysa, a także w miejscu planowanej inwestycji ani w lokalnej prasie. Nie powiadomiono mieszkańców, którym mógłby lub powinien przysługiwać status strony, wobec czego decyzja ma wady prawne, gdyż w miejscowości P. nie dokonano skutecznego ogłoszenia w formie obwieszczeń w tej sprawie co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału na każdym etapie postępowania oraz art. 6 pkt 2 Dyrektywy Rady UE nr 85/337/EWG z dnia 3 marca 1997r. oraz pkt. 6 Rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r. o stosowaniu Zasady Ostrożności i Przezorności przy projektowaniu, funkcjonowaniu i lokalizacji masztów telefonicznych w którym "Parlament Europejski apeluje do organów odpowiedzialnych za wydawanie pozwoleń na montaż anten telefonii komórkowej o uzgodnienie z operatorami z branży kwestii wspólnego korzystania z infrastruktury w celu ograniczenia liczby anten oraz narażenia ludności na pola elektromagnetyczne".

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności wszystkich decyzji w sprawie o postawienie masztu na działce [...] w P. G. O. wydanych przez Wójta Gminy O. z rażącym naruszeniem prawa i zawierających wadę powodującą ich nieważność z mocy prawa a zwłaszcza decyzji nr [...]. Z ostrożności procesowej skarżący wniósł o uchylenie w całości wszystkich wydanych decyzji ustalających lokalizację inwestycji celu publicznego polegających na postawieniu masztu telefonii komórkowej na działce [...] w [...], gmina O..

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 maja 2019 r. skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii niezależnego eksperta mgr inż. M. K. na okoliczność, że istnieją przesłanki do uchylenia zaskarżonych decyzji.

Na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. Sąd postanowił odmówić przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zawiera usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ewentualne stwierdzenie uchybień w działaniu administracji publicznej obliguje sąd do uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności, bądź też stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując działalność administracji publicznej, pozostaje zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. związany granicami sprawy, a nie granicami skargi.

W niniejszej sprawie kontroli poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...] o ustaleniu na wniosek [...] Sp. z o.o. lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie działki nr [...] położonej w miejscowości P., gmina O.. Poza zakresem niniejszej sprawy pozostają zatem inne sprawy prowadzone z wniosków [...] Sp. z o.o. o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na terenie tej samej działki.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 2 pkt 5 u.p.z.p. definiuje pojęcie inwestycji celu publicznego. Mówi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o inwestycji celu publicznego należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n.

W tym miejscu, wbrew stanowisku wyrażonemu w skardze wskazać należy, że inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej ma status inwestycji celu publicznego w rozumieniu powołanych wyżej przepisów, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu lokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (por. wyroki: NSA z dnia 10 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 811/05; WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2006 r. sygn. akt II SA/Sz 1189/04 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl dalej jako CBOSA).

Przechodząc do oceny wniosku i wydanych na jego podstawie decyzji pod względem wymogów określonych w przepisach należy wskazać, że zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać między innymi charakterystykę inwestycji, obejmującą określenie jej charakterystycznych parametrów technicznych oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Inwestor powinien przedstawić zatem m.in. takie dane techniczne, które pozwolą ustalić charakterystykę inwestycji z punktu widzenia jej oddziaływania na środowisko i zaliczenia do grupy przedsięwzięć mogących zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (j.t. Dz.U. 2016 r. poz. 71 – dalej rozporządzenie) wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji i jej charakteru (por. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 104/13 oraz z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2706/13 - CBOSA).

Dołączona do wniosku "Kwalifikacja przedsięwzięcia" zawierająca informacje wymagane dla wniosku o ustalenie inwestycji celu publicznego, w tym tabele obrazującą minimalne i maksymalne pochylenie wiązek anten sektorowych dla każdej zaplanowanej anteny wskazując: ilość anten, azymut każdej zaplanowanej anteny, wysokość jej zawieszenia, tilt, maksymalne EIRP, odległość w osi głównej wiązki promieniowania oraz minimalną wysokość każdej anteny do osi głównej wiązki promieniowania nad poziomem terenu. W dokumencie tym wskazano, że przeprowadzone obliczenia dla przedstawionej konfiguracji anten sektorowych, zgodnie z rozporządzeniem wykazały, że rozpatrywana stacja bazowa nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dlatego też nie podlega konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Z powyższego wynika, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego co do zasady spełnia wymogi z art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

Przechodząc do oceny wydanej w sprawie decyzji wskazać należy, że zgodnie z art. 54 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: (1) rodzaj inwestycji, (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: (a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, (b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, (c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, (d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, (e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych (3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali z zastrzeżeniem art. 52 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p.

Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter aktu związanego. Organ administracji przy jego wydawaniu bada stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Nie można zatem odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 u.p.z.p.). Organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego ma obowiązek jednak dokonania konkretyzacji warunków wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego w stosunku do planowanej inwestycji, która ma być zrealizowana na wskazanym przez inwestora terenie. Taki obowiązek przewiduje art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi, że właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych.

Mając na uwadze treść w/w przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, że nie tylko we wniosku złożonym przez inwestora, ale także w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, w przypadku lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej konieczne jest konkretne wskazanie m.in.: z jakiego typu anten, jakiej mocy i w jakiej liczbie ma składać się planowana inwestycja, na jakiej wysokości mają być zamontowane oraz jaki będzie kierunek ich usytuowania (por. m.in.: wyrok NSA z 29 listopada 2017 r. sygn. akt II OSK 559/16; a także wyroki WSA w Bydgoszczy z 8 listopada 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 991/11; WSA w Krakowie z dnia 13 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 1465/13; WSA w Poznaniu z dnia 8 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Po 492/17; WSA w Rzeszowie z dnia 10 lipca 2018 r. sygn.. akt II SA/Rz 412/18 – CBOSA).

Precyzyjne wskazanie w decyzji takich elementów jak typ anten, ich moc, kierunek oraz ilość jest niezbędne również dlatego, że zgodnie z art. 55 u.p.z.p. decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Nadto zauważyć należy, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma wykonaniu wskazanego celu jedynie sprzyjać. Inwestycja w takim kształcie stanowi bowiem o realizacji celu publicznego , stąd też ustalenie parametrów technicznych w treści decyzji jest obligatoryjne.

Wydana w niniejszej sprawie decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie zawiera szczegółowego określenia parametrów planowanej inwestycji. Jak słusznie wskazał skarżący ani z treści decyzji ani z jej uzasadnienia nie wynika rodzaj anten (typ), moc oraz dane techniczne anten, które będą zawieszone na maszcie. Dopiero z akt sprawy wynika, że elementy planowanej inwestycji stanowić mają anteny skierowane na azymuty 130°, 240°, 320°, każdy z sektorów będzie składał się z jednej anteny rozsiewczej AS25_2 pracującej w paśmie 800MHz/2100MHz.

Podanie szczegółowych parametrów planowanej inwestycji dotyczących samej zabudowy jak i danych technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej, w przypadku składania przez inwestora kilku wniosków o wydanie decyzji w przedmiocie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego na tej samej nieruchomości, której charakter jest przedmiotowo zbliżony, ma znacznie również w kontekście podnoszonych w skardze zarzutów odnoszących się do powagi rzeczy osądzonej, a więc oceny zaistnienia ewentualnej podstawy do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 §1 pkt 3 k.p.a. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy przy uwzględnieniu treści art. 52 ust. 2 u.p.z.p., co do zasady możliwym jest złożenie przez inwestora kilku wniosków o wydanie decyzji w przedmiocie ustalania lokalizacji inwestycji celu publicznego. Dla wykluczenia zaistnienia w sprawie przesłanki do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji, z treści wniosków jak i z samej decyzji winny zatem wynikać dane pozwalające ustalić parametry planowanej inwestycji dotyczące planowanej zabudowy jak oraz dane techniczne stacji bazowej telefonii komórkowej, które mają m.in. wpływ na ustalenie obszaru oddziaływania inwestycji. Powyższe dane winny wykluczać tożsamość przedmiotową wydanych decyzji. W przeciwnym wypadku każde kolejne rozstrzygnięcie mogłoby być oceniane wydane w warunkach res iudicata (powagi rzeczy osądzonej).

Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 u.i.o.ś. uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W ramach postępowania poprzedzającego wydanie takiej decyzji przeprowadza się ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, która ma przede wszystkim na celu zweryfikowanie, czy przedsięwzięcie nie będzie powodować negatywnego oddziaływania na środowisko. Oznacza to, że organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (albo o warunkach zabudowy), czy pozwolenia na budowę obowiązany jest uwarunkować wydanie zgody na lokalizację bądź realizację inwestycji od przedłożenia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach tylko w przypadkach, gdy taka inwestycja spełnia cechy przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko. Dlatego postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie decyzji lokalizacyjnej winno dotyczyć również zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej, przy czym powinno być ono przeprowadzone z poszanowaniem zasad wynikających z k.p.a.. Organy obowiązane są zatem zgromadzić wyczerpujący materiał dowody, a następnie go przeanalizować z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej.

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu nie można za uprawnione uznać zawarte w decyzjach organów obu instancji stwierdzenia o braku potrzeby legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową. Organy obydwu instancji wydając decyzje nie dokonały bowiem samodzielnej, rzetelnej analizy i oceny przedłożonej przez inwestora dokumentacji, czym naruszyły przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, w związku z nieprawidłową oceną, czy projektowane zamierzenie należy do któregoś z przedsięwzięć, określonych w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz czy w związku z tym wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Za wystarczające nie może być bowiem uznane powoływanie się na ustalenia zawarte w piśmie referatu ochrony środowiska z dnia [...] lipca 2017 r. znak [...], w którym po przeanalizowaniu przedłożonych przez inwestora dokumentów stwierdzono, że inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji środowiskowej. W związku z powyższym należało uznać, że organy orzekające w sprawie były obowiązane do przeanalizowania stanu faktycznego i prawnego sprawy w kontekście przepisów dotyczących konieczności przeprowadzenia postępowania dotyczącego środowiskowych uwarunkowań. Jak już wspomniano w całym postępowaniu organy obu instancji w ogóle nie odniosły się do tej kwestii. Organy orzekające w sprawie nie odniosły się również do podnoszonej przez skarżącego w trakcie całego postępowania kwestii kumulacji pól elektromagnetycznych z sąsiednią stacją bazową sieci O. . Sąd podziela przy tym, dominujące w orzecznictwie stanowisko, że dla dokonania prawidłowej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, istotne znaczenie może mieć wyjaśnienie kwestii czy moc anten planowanych do zainstalowania w ramach zamierzonego przedsięwzięcia nie kumuluje się z innymi urządzeniami wytwarzającymi pole elektromagnetyczne (vide: wyroki NSA z dnia 9 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 708/15, z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. akt II OSK 801/14; z dnia 29 września 2015 r. sygn. akt II OSK 139/14 - CBOSA). W uzasadnieniu ostatniego, spośród ww. orzeczeń, NSA wyjaśnił, że jeśli prawodawca nakazuje sprawdzać kwalifikacje danego przedsięwzięcia po jego rozbudowie bądź przebudowie do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, to nieracjonalne i nieuzasadnione byłoby prezentowanie stanowiska, że w przypadkach budowy nowego przedsięwzięcia parametry tego przedsięwzięcia nie podlegają sumowaniu. Wobec braku rozważenia tej kwestii przez organy orzekające w sprawie problem ten wymyka się spod kontroli sądu administracyjnego, gdyż nieznane jest stanowisko organów obu instancji w tym zakresie. Stanowi to naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 61 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 11 oraz art. 33 u.i.o.ś. stwierdzić należy, że zarzut ten nie jest uzasadniony. Uwadze skarżącej uszło, że w ramach kontrolowanego postępowania stwierdzono, że inwestycja nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000 i nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji środowiskowej. Nie doszło zatem do wydania postanowienia ustalającego konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania. Nadto podkreślić należy, że uprawnienia społeczeństwa wymienione w art. 33 i nast. u.i.o.s. dotyczą postępowań "wymagających udziału społeczeństwa", a te poprzedzają wydanie tylko niektórych określonych w przepisach prawa decyzji. Postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa jest na przykład postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy w jego ramach przeprowadzana jest ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 79 ust. 1 u.i.o.ś.). W pewnych przypadkach może być to także postępowanie poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę. Z całą pewnością postępowaniem wymagającym udziału społeczeństwa nie jest natomiast postępowanie w sprawie o ustalenie lokalizacji celu publicznego.

W ocenie Sądu nie są zasadne również zarzuty odwołującego co do wprowadzonego wybudowaniem wysokiej wieży telekomunikacyjnej dysonansu przestrzennego wśród niskich zabudowań domków jednorodzinnych oraz degradacji historycznego układu urbanistyczno – przestrzennego związanego z położonego w odległości 190 m zabytkowego kościoła. Stwierdzić należy, że oparcie postulowanej przez skarżącego decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego orzeczenie o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Ustawa ma oczywiście kształtować i chronić ład przestrzenny, jednakże środki do tego służące określone są precyzyjnie w przepisach o charakterze szczególnym, w tym regulujących ustalanie warunków zabudowy oraz lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z samej technicznej istoty urządzenia, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej, wyposażona w anteny nadawcze i odbiorcze, wynika konieczność wykonania jej na odpowiednio wysokim maszcie, który musi znacząco przewyższać istniejącą zabudowę. Podzielenie zatem stanowiska skarżącego musiałoby prowadzić do wniosku, że w żadnym wypadku nie jest możliwe ustalenie lokalizacji takiego celu publicznego, bo maszt anteny stacji zawsze będzie górował nad terenem lub okoliczną zabudową. Zawsze zatem wprowadzi pewną dysharmonię w istniejący sposób zagospodarowania obszaru w tym w położoną w pobliżu zabytkową zabudowę o charakterze sakralnym. Jednak sama ta okoliczność nie może stanowić podstawy do wydania decyzji odmownej. W świetle art. 56 u.p.z.p. może ona zapaść wyłącznie wówczas, kiedy inwestycja naruszałaby przepisy odrębne, a wśród nich szczegółowe normy, zawarte w tej samej ustawie, a także wynikające z przepisów zawartych w innych aktach prawnych (powyższy pogląd prezentowany był m.in. w wyrokach NSA z dnia 29 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 220/09; z dnia 10 lutego 2010 r., II OSK 1737/08; z dnia 16 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1862/08 – CBOSA).

Końcowo wskazać należy, że Sąd oddalił wniosek o przeprowadzenie wnioskowanego dowodu z opinii biegłego. Wyjaśnić należy, że sąd administracyjny nie przeprowadza postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, nie może prowadzić postępowania dowodowego i dokonywać ustaleń celem merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). Nawet wówczas celem takiego postępowania nie jest jednak ponowne ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy prawidłowo organy ustaliły stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie - czy prawidłowo zastosowały przepis prawa materialnego do poczynionych ustaleń (zob. wyrok NSA z dnia 19 września 2017 r., sygn. akt I FSK 136/16 - CBOSA). Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie każdy dowód może zostać dopuszczony, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. W sprawie, uwzględniając materiał dowodowy, stwierdzono że wobec braku stosownej analizy istnieją wątpliwości co do zagadnień związanych z ewentualnym obowiązkiem przedłożenia decyzji środowiskowej. Z powyższych względów w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki dopuszczalności postępowania dowodowego określonego w art. 106 § 3 P.p.s.a.

Z uwagi opisane na wyżej wcześniej uchybienia, Sąd działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy O..

Rozpoznając ponownie wniosek inwestora o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, rozstrzygające w sprawie organy uwzględnią ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, które wprost wynikają z przedstawionych powyżej rozważań, a sprowadzają się przede wszystkim do dokonania pełnych ustaleń faktycznych w zakresie parametrów technicznych i kwalifikacji środowiskowej planowanego przedsięwzięcia, w tym poprzez ustalenie parametrów oddziaływania wszystkich anten, składających się na niniejsze przedsięwzięcia na środowisko oraz rozstrzygnięcia w przedmiocie konieczności ustalenia środowiskowych uwarunkowań jego realizacji. W wypadku wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ winien zawrzeć w niej wszystkie niezbędne, wskazane wyżej, elementy.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., zasądzając od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania, na które składa się uiszczony wpis od skargi.