Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 390/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.28 ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 141 par. 4, art. 151, art. 170,171,174,184, 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 61a  par.1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.7, 21 ust. 1,32,37 ust.1,64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Iwona Niżnik - Dobosz Protokolant asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. N. i Z. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 3 września 2014 r. sygn. akt II SA/Bd 588/14 w sprawie ze skargi D. N. i Z. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 588/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Bydgoszczy oddalił skargę D. N. i Z. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w Toruniu z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak przywołano to w uzasadnieniu powyższego wyroku SKO w Toruniu po rozpatrzeniu wniosku D. i Z. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Chełmiński z dnia [...] października 2012 r. znak: [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] Wybudowanie, polegającej na budowie stacji elektroenergetycznej SN/110 KV "Gawłowice" wraz z przebudową i zmianą lokalizacji słupa nr 50 linii 110 KV relacji GPZ Grudziądz Węgrowo GPZ Jabłonowo oraz budowy zjazdu, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2014 r. (SKO-72-296/13), działając na podstawie art. 61a oraz 123, 124 i 157 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) − odmówiło wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, z uwagi na brak interesu prawnego po stronie wnioskodawców.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w postanowieniem, skarżący wskazali, że ich zdaniem SKO w Toruniu naruszyło przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 28 K.p.a., poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia sprawy i nieuwzględnienie ich interesu prawnego wynikającego z prawa własności, jako że realizacja inwestycji polegającej na budowie nowego słupa elektroenergetycznego istniejącej linii spowoduje przemieszczenie przewodów nad ich działką, co wpłynie na możliwość korzystania z nieruchomości i spowoduje spadek jej wartości.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy SKO w Toruniu postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z 127 § 3 i 144 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie, wskazując na brak u skarżących interesu prawnego, o którym stanowi art. 28 K.p.a.

Składając skargę D. N.i Z. N. zarzucili naruszenie przepisów art. 7, 28, 77 i 107 K.p.a., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie kosztów procesowych, wywodząc że z uwagi na oddziaływanie inwestycji na ich nieruchomość, posiadają interes prawny. Odpowiadając na skargę SKO w Toruniu wniosło o jej oddalenie. O jej oddalenie wniósł także uczestnik postępowania – [...].

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Bydgoszczy wskazał na wstępie, że źródłową decyzją z dnia [...] października 2012 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] Chełmiński ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego w terenie obejmującym działki nr: [...] i [...] obręb [...] Wybudowanie, gm. [...] Chełmiński w zakresie budowy stacji elektroenergetycznej SN/110 KV "Gawłowice" wraz z przebudową i zmianą lokalizacji słupa nr 50 linii 110 KV relacji GPZ Grudziądz Węgrowo - GPZ Jabłonowo oraz budowy zjazdu. Decyzja ta została zaskarżona odwołaniem przez skarżącego ‒ Z.N., a SKO w Toruniu decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. ([...]) umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając że odwołanie zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną. WSA w Bydgoszczy prawomocnym wyrokiem z dnia 10 września 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 439/13 oddalił skargę D.N. i Z.N. na ww. decyzję SKO w Toruniu z dnia [...] lutego 2013 r., podzielając wywody obu organów o braku interesu prawnego po stronie Z.N..

Zdaniem sądu I instancji nie można było podzielić stanowiska skarżących, że lokalizacja planowanej inwestycji tylko dlatego, iż łączy słup nr 50 linią energetyczną ze słupem nr 51 zlokalizowanym na nieruchomości skarżących, uprawnia ich do uzyskania przymiotu stron postępowania dotyczącego wzruszenia w trybie nadzwyczajnym decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja z [...] października 2012 r. Burmistrza Miasta i Gminy [...] Chełmiński dotyczy m. in. przebudowy i zmiany lokalizacji słupa nr 50, a nie przebiegu całej linii elektroenergetycznej. Z powyższych względów – w ocenie sądu wojewódzkiego – trudno więc przyjąć, aby skarżący mogli zostać uznani za strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Skarżący, nie wykazali, aby przedsięwzięcie aktualnie naruszało ich interes prawny wynikający z norm prawa materialnego. W motywach swego stanowiska sąd wojewódzki wskazał ponadto na wyrok II SA/Bd 439/13 o oddaleniu skargi D. i Z. N. na decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego z odwołania Z.N. w zakresie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wojewódzki dokonał wywodu odnośnie pojęcia "interesu prawnego" w rozumieniu art. 28 K.p.a. i doszedł do przekonania, że skarżącym taki interes nie przysługiwał. Wskazano, że nad nieruchomością skarżących usytuowana jest jedynie linia energetyczna łącząca słup nr 50 ze słupem nr 51, zlokalizowanym na ich nieruchomości. Natomiast słup nr 50, którego przebudowy dotyczy planowana inwestycja zlokalizowany jest na nieruchomości oddalonej od nieruchomości skarżących, przeto trudno uznać, aby mieli oni w postępowaniu dotyczącym przedsięwzięcia interes prawny wynikający z prawa materialnego. W konkluzji stwierdzono zatem, że "zaskarżona decyzja jest zgodna prawem".

Skargą kasacyjną – reprezentowani przez pełnomocnika – Z.N. i D.N., zaskarżyli w całości ww. wyrok i na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej Ppsa), zarzucili naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a. art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegające na tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie tj. art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa, mimo że "decyzja" wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa, w szczególności art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 7, 8, 28 i 77 § 1 K.p.a.;

b. naruszenie art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 §

1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., przejawiające się w tym, że sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, który "w przypadku jego uzupełnienia świadczyłby na korzyść skarżących oraz pozwoliłby na pełne i precyzyjne ustalenie stanu faktycznego", sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o materiał dowodowy świadczący na niekorzyść skarżących, sąd I instancji nie dostrzegł, że materiał ten mógłby zostać uzupełniony;

c. art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa poprzez nierozpatrzenie sprawy przez sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem "całego postępowania administracyjnego";

d. art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie sprawy przez sąd I instancji z punktu widzenia zgodności z prawem "całego postępowania

administracyjnego" i uznanie, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki do

odmowy wszczęcia postępowania, mimo iż rzekomy brak interesu prawnego nie jest

oczywisty i ewidentny, lecz wymaga zbadania w postępowaniu wyjaśniającym;

e. art. 135 Ppsa poprzez niezastosowanie przez sąd I instancji przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa,

f. art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku ograniczające się w istocie do powtórzenia stanowiska organu bez odniesienia się do treści zarzutów podniesionych w skardze, w szczególności bez wskazania, dlaczego zarzuty te w ocenie sądu wojewódzkiego nie zasługują na uwzględnienie;

g. art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi pomimo istnienia przesłanek do jej uwzględnienia.

Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa sądowi I instancji zarzucono naruszenie prawa materialnego przez:

a. niezastosowanie przepisów art. 7, 21 ust. 1, 32, 37 ust. 1 oraz 64 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącym ochrony prawa własności, nierówne potraktowanie skarżących przez organ administracji publicznej w odniesieniu do uczestnika (zasada równości wobec prawa), a tym samym doprowadzając do uniemożliwienia skarżącym korzystania z ich wolności i praw zapewnionych w Konstytucji RP;

b. nieprawidłowe zastosowanie art. 28 K.p.a. skutkujące uznaniem, że skarżącym nie przysługuje status strony postępowania;

c. nieprawidłowe zastosowanie art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, dalej: uPb) skutkujące odmówieniem skarżącym przymiotu stron z uwagi na nieposiadanie przez nich w sprawie interesu prawnego;

d. niezastosowanie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (w skardze kasacyjnej przywołany tekst opublikowany w Dz. U. z 1964 r., Nr 16 poz. 93, prawidłowo należało powołać się na obowiązujący w dacie sporządzenia skargi kasacyjnej tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. [...]) dalej K.c., skutkujące uznaniem, że skarżącym nie przysługuje status strony, pomimo iż przedmiotowy przepis kształtujący treść prawa własności jest źródłem interesu prawnego skarżących.

Wskazując na przytoczone wyżej podstawy, w oparciu o art. 185 § 1 Ppsa oraz art. 203 pkt 1 Ppsa skarżący kasacyjnie wnoszą o:

uchylenie w całości wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 3 września 2014 r. i przekazanie sprawy temu sądowi do ponownego rozpoznania,

zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Rażąco – zdaniem skarżących kasacyjnie – naruszył sąd I instancji przepis art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku kwestii posiadania przez nich interesu prawnego, uzasadnienie ma być zdawkowe, lakoniczne, sprowadzać się do powtórzenia stanowiska organu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Z.N. i D.N. podnoszą, że sąd I instancji w żadnej mierze nie odniósł się do przedstawionego przez nich uzasadnienia istnienia po ich stronie interesu prawnego w sprawie. Gdyby sąd wojewódzki rozpatrzył sprawę z punktu widzenia zgodności prawem "całego postępowania administracyjnego" musiałby uznać, że możliwości zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. przeczą czynnościom, które powinny być podjęte przez organ. W tym aspekcie naprowadzają skarżący kasacyjnie, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy ustalenie interesu prawnego nie wymaga złożonego procesu wykładni, w konsekwencji zastosowanie art. 61a K.p.a. ma miejsce wówczas, gdy nie ma wątpliwości co do braku interesu prawnego wnioskodawcy. Na wsparcie swych wywodów powołano się na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II GSK 321/11. Eksponując treść art. 28 K.p.a. skarżący kasacyjnie wywodzą, że nie było podstaw do odmowy im przymiotu stron postępowania, skoro czynnikiem przesądzającym o takim statusie jest to, że postępowanie nie tyle miałoby taki interes naruszać, ile go dotyczyć.

Skarga kasacyjna zawiera wywody odnośnie pojęcia interesu prawnego, "praw refleksowych", nadto wskazuje się w niej, że źródłem interesu prawnego skarżących jest przepis art. 140 K.c., podkreślając oddziaływanie inwestycji na przestrzeń objętą prawem do nieruchomości sąsiednich. Zdaniem skarżących nie jest także prawdziwe ustalenie sądu I instancji, że lokalizacja inwestycji jest w istocie oddalona od ich nieruchomości, na której prowadzą działalność gospodarczą – stację paliw.

Przywołano także wyrok w sprawie II SA/Bd 821/14, dotyczący pozwolenia na budowę, w którym przychylono się do żądań skarżących, eksponując iż w orzeczeniu tym wskazywano, że dla prawidłowego ustalenia obszaru oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego niezbędne jest dokonanie oceny każdego elementu, który się na to zamierzenie składa. W przedmiotowej sprawie sąd I instancji takiej całościowej oceny nie dokonał, nie dopatrzył się także uchybień w działaniu kontrolowanych organów, które również takiej analizy nie przeprowadziły.

Dalej wskazano na źródło interesu prawnego, którym ma być przepis art. 28 ust. 2 uPb, którego to przepisu sąd wojewódzki wadliwie nie zastosował. Zdaniem skarżących kasacyjnie w sprawie o stwierdzenie nieważności źródłowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego występują oni, jako właściciele nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu objętego zamierzoną inwestycją.

W odpowiedzi [...] na skargę kasacyjną wniesiono o oddalenie skargi kasacyjnej w całości, oraz dołączenie akt postępowania prowadzonego przed WSA w Bydgoszczy pod sygn. akt II SA/Bd 439/13, a także zasądzenie na rzecz uczestnika kosztów zastępstwa procesowego.

W ocenie tejże Spółki w świetle prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 września 2013 r. SKO w Toruniu wydając postanowienie nie miało innej możliwości niż odmówić uznania skarżących za strony postępowania w przedmiocie decyzji lokalizacyjnej.

W trakcie rozprawy pełnomocnik uczestnika ‒ [...] zmodyfikował wniosek w kwestii zasądzenia kosztów na rzecz swego mandanta w ten sposób, że zrezygnował z tego żądania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa poprzez niedostateczne wyjaśnienie rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku, nadto wobec ograniczenia się w nim – zdaniem skarżących kasacyjnie – do powtórzenia stanowiska organu bez odniesienia się do zarzutów podniesionych w skardze.

Zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa stanowiącego, że uasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania, skarżący kasacyjnie nie uzasadnił w stopniu, który nakazywałby uwzględnić go. Zarzut naruszenia cyt. przepisu może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, sąd wojewódzki nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, LEX nr 552012; wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Za jego pomocą nie można natomiast skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu, co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. W orzecznictwie podkreśla się, że skutkuje to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązkiem wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, takiej kontroli (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1620/10, CBOSA).

Zdaniem orzekającego w sprawie Sądu w zaskarżonym wyroku zwięźle przywołano stan sprawy, podniesione w skardze zarzuty, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dostrzec należy natomiast, że pominięto "stanowiska pozostałych stron", o których mowa w przywoływanym uprzednio przepisie art. 141 § 4 Ppsa. Chodzi w tym przypadku o stanowisko SKO w Toruniu wyrażone w odpowiedzi na skargę oraz stanowisko uczestnika postępowania na prawach strony – [...]. Uchybienie to, zresztą nie podniesione w motywach skargi kasacyjnej, nie miało jednak – w ocenie Sądu – istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa).

Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej sąd wojewódzki nie pominął w swych wywodach zasadniczego zagadnienia w sprawie, którym było istnienie u skarżących kasacyjnie interesu prawnego, uprawniającego do skutecznego wszczęcia nadzwyczajnego postępowania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego źródłowej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku wskazuje na motywy, którymi kierował się sąd I instancji oddalając skargę i uznając przedmiot skargi za zgodny z prawem (wytknąć jedynie wypadnie sądowi a quo, że błędnie w końcu uzasadnienia – s. 4, określił przedmiot skargi jako decyzję, w istocie przedmiotem kontroli było postanowienie SKO w Toruniu; takiemu błędnemu określeniu przedmiotu zaskarżenia uległ także autor skargi kasacyjnej – vide: zarzut naruszenia przepisów postępowania w pkt. a skargi kasacyjnej). To, że w ocenie skarżących kasacyjnie nie odniesiono się w sposób ich satysfakcjonujący do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a tym samym brak podzielania przez te strony sposobu rozumowania sądu wojewódzkiego wyrażonego w uzasadnieniu kwestionowanego wyroku, jeszcze nie świadczy o skuteczności podniesionego zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Zauważyć przy tym wypadnie, że z mocy art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy, gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wtedy, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

B. Nie są usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., art. 3 § 1 Ppsa i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 7, art. 75 § 1, 77 § 1 oraz 80 K.p.a., art. 3 § 2 pkt 1 Ppsa i art. 134 § 1 Ppsa, art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 135 Ppsa. W części tak skonstruowanych zarzutów autor skargi kasacyjnej oczywiście błędnie określa przedmiot skargi jako "decyzję", przypisując jej rażące naruszenie prawa, "w szczególności" art. 61a § 1 K.p.a. oraz art. 7, 8, 28 i 77 § 1 K.p.a.

Istota sprawy sprowadza się do oceny trafności stanowiska zajętego przez SKO w Toruniu w zaskarżonym postanowieniu, jak i w postanowieniu go poprzedzającym, sprowadzające się do odmowy uznania u Z.N. i D.N. istnienia interesu prawnego, który uprawniałby ich do skutecznego domagania się wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności źródłowej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Chełmiński o ustaleniu lokalizacji inwestycji. Odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego oparta była na dyspozycji art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (tj. żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego – uwaga Sądu), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. SKO w Toruniu odmawiając wszczęcia postępowania, a następnie utrzymując w mocy własne postanowienie w tej kwestii wydane w I instancji, eksponowało ocenę statusu Z.N., jako właściciela nieruchomości mającej znajdować się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji, której dokonał WSA w Bydgoszczy orzekający w sprawie II SA/Bd 439/13. Wyrokiem z dnia 10 września 2013 r. w powyższej sprawie oddalono skargę Z.N. od decyzji SKO w Toruniu o umorzeniu postępowania odwoławczego, uznając że nie miał on interesu prawnego w sprawie, w której Burmistrz Miasta i Gminy [...] Chełmiński ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego. Jak wynika z motywów powyższego wyroku planowana inwestycja ma zamknąć się swoim oddziaływaniem w granicach działek, do których Z.N. nie posiada tytułu prawnego. W powyższym wyroku nie podzielono stanowiska skarżących, że lokalizacja planowanej inwestycji tylko dlatego, że łączy słup nr 50 linią energetyczną ze słupem nr 51 zlokalizowanym na nieruchomości Z.N. (działce nr [...]), uprawniała go do uzyskania przymiotu strony postępowania. Wyrok wydany w sprawie II SA/Bd 439/13 jest wyrokiem prawomocnym, przeto stanowisko sądu wojewódzkiego w tym zakresie ma powagę rzeczy osądzonej wiążąc także inne sądy i organy państwowe (art. 170 i 171 Ppsa). Trafnie przeto w odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wskazano, że stanowiskiem zawartym w powyższym wyroku związane było SKO w Toruniu rozpoznające wniosek o wszczęcie postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem była decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Tak samo, związany nim był orzekający w sprawie WSA w Bydgoszczy rozpoznający skargę na postanowienie Kolegium w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. Ponieważ sytuacja prawna D.N. w aspekcie dopuszczalności uznania u niej interesu prawnego uprawniającego do domagania się wzruszenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jest identyczna z sytuacją jej męża – Z.N., skoro małżonkowie dysponują tym samym tytułem prawnym do działki nr [...], przeto ocena odnośnie braku statusu strony u Z.N., wyrażona w wyroku II SA/Bd 439/13 r., rozciąga się także na D. N. To stanowisko akceptuje Naczelny Sąd Administracyjny.

Skoro prawomocnie sąd administracyjny wyraził stanowisko odmawiające przymiotu strony w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego u właściciela działki nr [...], nie objętej zamiarem inwestycyjnym, to brak było podstaw do uznania skarżących kasacyjnie za osoby, którym przysługiwałoby prawo do skutecznego uruchomienia postępowania nieważnościowego, którego przedmiotem byłaby źródłowa decyzja Burmistrza Miasta i Gminy [...] Chełmiński. Z tych przyczyn stanowisko wyrażone w wyroku II SA/Bd 588/14 odpowiada prawu. Zbędne było w tej sytuacji prowadzenie przez SKO w Toruniu postępowania dowodowego, skoro zasadnicza kwestia odnośnie statusu wnioskujących o wszczęcie postępowania została już przesądzona.

C. W konsekwencji powyższych wywodów nie mogły zostać uznane za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Skoro uprzednio prawomocnie odmówiono właścicielowi działki nr [...] przymiotu strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a., do tego aby skutecznie odwołać się od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] Chełmiński w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego na działkach nr [...] i [...] obręb [...] Wybudowanie, to ocena ta musi być uznana za aktualną także w aspekcie niedopuszczalności wszczęcia postępowania nieważnościowego na żądanie takiego podmiotu, celem wyeliminowania z obrotu prawnej tej samej źródłowej decyzji organu gminy. Te same względy przesądzają o braku skuteczności zarzutu niezastosowania art. 140 K.c.

D. Zupełnie chybiony jest zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 28 ust. 2 uPb. Cyt. przepis określa przymiot stron w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 28 ust. 2 uPb stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis ten przewiduje szczególny reżim prawny w stosunku do ogólnych zasad prawa administracyjnego określonych w art. 28 K.p.a., kierując się dodatkowymi niż interes prawny kryteriami. I tak, poza inwestorem, kluczowym dla określenia statusu strony pozostaje ustalenie, czy określony podmiot ma wymieniony w przepisie tytuł prawny do nieruchomości oraz czy nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2016 r., II OSK 1528/14, LEX nr 2037395). Sprawa, w której zapadło zaskarżone postanowienie, nie dotyczyła pozwolenia na budowę. Sąd I instancji nie mógł przeto dla oceny zarzutów skargi stosować powyższego przepisu wskazanego w skardze kasacyjnej.

E. Zarzuty naruszenia enumeratywnie wskazanych przepisów Konstytucji RP nie zostały w części prawidłowo skonstruowane pod względem formalnym, skoro przywołane jako mające być naruszone art. 32 i 64 Konstytucji RP dzielą się na kilka ustępów, zaś autor skargi kasacyjnej nie wskazał precyzyjnie jednostki redakcyjnej przepisów, którym miał uchybić sąd I instancji. W judykaturze nie budzi wątpliwości, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Warunek przytoczenia podstawy kasacyjnej i jej uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd drugiej instancji do domyślania się, który przepis prawa autor kasacji miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W przypadku przepisów o złożonej strukturze wewnętrznej, skarżący kasacyjnie sam musi sprecyzować swój zarzut i wskazać konkretną jednostkę redakcyjną określonej normy, jaka, jego zdaniem, została złamana przy wydaniu zaskarżonego wyroku. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny.

F. Co się tyczy naruszenia przepisów art. 7, 21 ust. 1 i 37 ust. 1 Konstytucji RP to wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 176 Ppsa, w skardze kasacyjnej nie uzasadniono tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Nie wskazano w niej z jakich przyczyn zasadnie postawić można sądowi wojewódzkiemu zarzut działania bez podstawy i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), trudno także dopatrywać się motywów, dla których skutecznie zarzucać można by WSA w Bydgoszczy naruszenie ochrony przez państwo prawa własności i prawa dziedziczenia, skoro kontroli sądu I instancji poddano postanowienie wydane w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania nieważnościowego. W skardze kasacyjnej nie wskazano ponadto, w jaki sposób sąd I instancji miałby naruszyć art. 37 ust. 1 Konstytucji RP, wedle którego "Kto znajduje się pod władzą Rzeczypospolitej Polskiej, korzysta z wolności i praw zapewnionych w Konstytucji". Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie hipotez czy domyślanie się intencji autora skargi kasacyjnej. Uzasadnienie skargi kasacyjnej jest obligatoryjnym elementem tego środka zaskarżenia, winno stanowić ono rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez ich wyjaśnienie. Nie jest przypadkiem, że sporządzenie skargi kasacyjnej zostało obwarowane tzw. przymusem radcowsko-adwokackim, nakłada to bowiem na autora skargi kasacyjnej obowiązek sporządzenia jej w sposób profesjonalny. Tylko wówczas, gdy skarga kasacyjna odpowiada wymogom formalnym, wynikającym chociażby z art. 176 Ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może poddać kontroli zaskarżone orzeczenie w kierunku wskazanym w tej skardze kasacyjnej. Nie jest natomiast Sąd uprawniony do uściślania czy konkretyzowania zarzutów skargi kasacyjnej.

G. W konsekwencji poprzednich wywodów za nietrafny przyjdzie uznać zarzut naruszenia art. 151 Ppsa. Przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to przepis ogólny (blankietowy) i ta jego właściwość sprawia, że strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut naruszenia tej regulacji, powinna powiązać go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym uchybił sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. Skoro nie dopatrzono się naruszenia innych przepisów prawa, to sąd wojewódzki oddalając skargę nie uchybił normie art. 151 Ppsa, wedle którego (w dacie orzekania przez ten sąd) "W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala".

H. Z powodów uprzednio wskazanych uznać należało, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw, z tego względu orzeczono na podstawie art. 184 Ppsa o jej oddaleniu.