Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 36/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-05-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 §1
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 maja 2021 r. sprawy ze skargi S. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu z dnia [...] października 2020 r. znak [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu (dalej: "Minister Kultury") decyzją z [...] października 2020 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania Sieci B.Ł. – Instytutu Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego (dalej: "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nr [...] z [...] maja 2020 r., znak: [...], o wpisaniu do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] hali Centralnego Laboratorium i Biura Konstrukcji Narzędzi położonej w W. przy ul. S. [...], działka nr ewid. [...], obręb [...] oraz odmowy wpisu do rejestru zabytków budynku biurowego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. W dniu 24 stycznia 2020 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej: "[...] WKZ"), wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wpisu do rejestru zabytków nieruchomych budynków Centralnego Laboratorium i Biura Konstrukcji Narzędzi w W. przy ul. S. [...], dzielnica M. (dalej: "Laboratorium i Biuro"). Organ powiadomił jednocześnie strony postępowania o oględzinach obiektu, które odbyły się w dniu 13 lutego 2020 r. W trakcie oględzin wykonano dokumentację fotograficzną obiektu oraz spisany został protokół.

3. Po przeprowadzeniu wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego, [...] WKZ decyzją nr [...] z [...] maja 2020 r. wpisał do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] halę Centralnego Laboratorium i Biura Konstrukcji Narzędzi położoną w W. przy ul. S. [...].

Tą samą decyzją [...] WKZ orzekł o niewpisaniu do ww. rejestru budynku biurowego Laboratorium i Biura.

Organ pierwszej instancji wydał powyższe rozstrzygnięcie na podstawie art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 3 i 4, art. 3 pkt 1 i 2, art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 282; dalej: "ustawa o ochronie zabytków"), w trybie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.").

Budynki Laboratorium i Biura zostały wzniesione w latach 1959-1961, pod koniec drugiego etapu realizacji dzielnicy, wg projektu opracowanego przez W. Biuro Projektów Budownictwa Przemysłowego pod kierunkiem H. M. Zabudowa została zlokalizowana na skrzyżowaniu ul. D. i S., w bezpośrednim sąsiedztwie torów kolejowych. Obejmuje ona podpiwniczony, 3-kondygnacyjny budynek biurowy (pierwotnie laboratorium i administracja) oraz połączoną z nim parterową halę produkcyjną. W budynku od strony ul. S. znajdowały się pomieszczenia biurowe i gospodarcze, w łączniku socjalne, natomiast hala stanowiła część produkcyjną Zakładu Budowy Prototypów. Oba budynki są wykonane z żelbetowych prefabrykatów, z elementami murowanymi cegłą silikatową.

Szczególnie cennym przykładem architektury przemysłowej jest zaprojektowana na rzucie prostokąta hala warsztatowa o kubaturze ok. 10.000 m3. Wzdłuż wschodniej, północnej i południowej ściany hali znajdują się nieco niższe od niej, wąskie dobudówki, przeznaczone zgodnie z pierwotnym projektem na pomieszczenia pomocnicze i trafostacji. Elewacje budynku są wykonane z cegły silikatowej, obecnie pokryte beżowym tynkiem fakturowym, od strony wschodniej pomieszczenia doświetlone zostały za pomocą 12 otworów okiennych podzielonych na 4 i 6 kwater, od strony południowej znajdują się bramy wjazdowe i niewielkie okna, od strony zachodniej i północnej bramy i okna o zróżnicowanej formie. Łącznik usytuowany został od strony północnej. Dach nad warsztatami oraz łupiny sklepień zabezpieczono za pomocą papy i obróbek blacharskich, okna sklepienne doświetlające halę znajdują się od strony wschodniej.

Po przeanalizowaniu zebranego materiału dowodowego [...] WKZ stwierdził, że hala Laboratorium i Biura posiada wartości artystyczne, historyczne i naukowe, uzasadniające objęcie jej wpisem do rejestru zabytków nieruchomych. Hala warsztatowa, pomimo charakteru przemysłowego, posiada wysokie walory artystyczne, przejawiające się w ukształtowaniu zadaszenia oraz opracowaniu jasnych, otwartych wnętrz wspartych na rozwidlonych słupach. Budynek przedstawia również wysoką wartość historyczną, która wiąże się z założeniami dzielnicy przemysłowej. Wartość naukowa budynku zawiera się w jego formie materialnej - użytych materiałach i technologii wykonania, wykorzystujących prefabrykowane segmenty wykonane w technologii opracowanej na potrzeby nowoczesnych budynków przemysłowych.

4. Pismem z 2 czerwca 2020 r. skarżący złożył odwołanie, zaskarżając powyższe rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji w całości i wnosząc o jego uchylenie.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ wojewódzki naruszył art. 77 § 1 oraz 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozważenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Dodatkowo skarżący zarzucił [...]WKZ naruszenie art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez jego nieprawidłową wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w trakcie dokonywania oceny spełniania przez halę Laboratorium i Biura przesłanek do uznania jej za zabytek możliwe było nieuwzględnienie okoliczności niewskazanych w ustawie, w szczególności stanu zaawansowania przebudowy i modernizacji hali Laboratorium i Biura, a tym samym za naruszenie granic uznania administracyjnego przy wydawaniu decyzji.

5. Po rozpatrzeniu odwołania, Minister Kultury, Dziedzictwa Narodowego i Sportu decyzją z [...] października 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] WKZ z [...] maja 2020 r.

Organ drugiej instancji wydał ww. rozstrzygnięcie na podstawie art. 7 pkt 1, art. 9 ust. 1, art. 89 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Minister Kultury podzielając stanowisko organu pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy potwierdza wartości zabytkowe hali warsztatowej. Obiekt hali warsztatowej wyróżniony z całej zabudowy stanowi bowiem cenny przykład architektury przemysłowej o unikatowych rozwiązaniach konstrukcyjnych oraz walorach architektonicznych. Za słuszne należy uznać, że [...] WKZ przeprowadził waloryzację zabudowy Laboratorium i Biura uwzględniając przede wszystkim kryteria nowatorstwa technologicznego i architektonicznego. Minister Kultury stwierdził ponadto, że zakres i forma ochrony konserwatorskiej zostały adekwatnie dobrane w odniesieniu do poszczególnych obiektów tworzących ww. zespół budowlany. W odróżnieniu od ww. hali budynek biurowy, jako realizacja standardowa, nie spełnił ustalonych przez organ pierwszej instancji kryteriów pomocniczych oceny wartości zabytkowych.

Organ odwoławczy uznał więc za zasadną i potrzebną ochronę prawną hali Laboratorium i Biura. W aktualnym stanie zachowania, pomimo częściowej wymiany substancji i dokonanych modernizacji, obiekt ten posiada bezsporne wartości zabytkowe.

6. Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem skarżący pismem z 9 grudnia 2020 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu skarżący zarzucił naruszenie m.in.:

art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie lub odwołanie się tylko miejscami do treści materiału dowodowego zgromadzonego w trakcie oględzin (dokumentacja fotograficzna obiektu, protokół), a wskazującego na daleko posunięty zakres prac modernizatorskich, które pozbawiły budynek hali wartości zabytkowej;

art. 8 i art. 73 § 1 k.p.a. poprzez brak dostępu do materiałów dowodowych, w szczególności dokumentacji z przeprowadzonej wizji lokalnej (oględzin budynku) z 13 lutego 2020 r. oraz protokołu. Nie przedstawiono również skarżącemu wycinków z branżowych czasopism, które stanowiły materiał dowodowy dotyczący zabytkowego charakteru hali Laboratorium i Biura;

art. 8 k.p.a., bowiem dokonując wpisu do rejestru zabytków [...] WKZ dopuścił się również naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej;

art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez przyjęcie, że materiał dowodowy potwierdza zabytkowe wartości hali warsztatowej Laboratorium i Biura. W ocenie skarżącego organy błędnie uznały, że obiekt stanowi cenny przykład architektury przemysłowej o unikatowych rozwiązaniach konstrukcyjnych oraz walorach architektonicznych. Rozstrzygnięcie [...] WKZ zostało oparte na nieodpowiednio dokonanej wykładni pojęcia "interesu społecznego".

Skarżący podkreślił również, że zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Służewca Przemysłowego, uchwalonym uchwałą [...] Rady Miasta [...]z dnia [...] grudnia 2011 r. przewiduje się, że na terenie, na którym zlokalizowana jest ww. hala warsztatowa obecna zabudowa powinna być w przyszłości zastąpiona nową zabudową, ściśle odpowiadającą przepisom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym sensie wpisanie obiektu do rejestru zabytków jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, bowiem doprowadza do petryfikacji obecnej zabudowy działki przy ul. S. [...] "w stanie permanentnej tymczasowości".

7. Odpowiadając w dniu 22 grudnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Organ stwierdził, że przesłanki, którymi kierował się przy podejmowaniu zaskarżonej decyzji zostały wskazane w jej uzasadnieniu, a zarzuty podniesione przez skarżącego pozostają bez wpływu na treść wydanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

8. Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

9. Ponadto, stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842; dalej: "ustawa covidowa"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

10. Sąd oddalił skargę Sieci Badawczej Ł. – Instytutu Mechanizacji Budownictwa i Górnictwa Skalnego, ponieważ uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że decyzje organów konserwatorskich o wpisaniu określonego obiektu nieruchomego do rejestru zabytków są przejawem działania w zakresie tzw. uznania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji dysponuje znacznie większą swobodą w dokonywaniu oceny konieczności podjęcia określonej decyzji lub czynności, a także odpowiedniego ukształtowania treści podjętego działania albo – przeciwnie – braku potrzeby wydania określonego aktu. W szczególności jednak decyzja podjęta w ramach swobodnego uznania administracyjnego, nazywanego też dyskrecjonalną władzą organu, nie może być decyzją dowolną i w tym sensie arbitralną. Organ administracji ma bowiem obowiązek rozpatrzyć okoliczności sprawy, a następnie rzetelnie i odpowiednio szczegółowo uzasadnić przyjęte rozstrzygnięcie.

W rozpatrywanej sprawie skarżący przyjmuje, że decyzja wojewódzkiego konserwatora zabytków o dokonaniu wpisu obiektu do rejestru zabytków ma z natury rzeczy charakter uznaniowy. Skarżący twierdzi wszak, że [...] WKZ przekroczył granice swobodnego uznania. Przejawiało się to zarówno w braku uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, braku odpowiedniego uzasadnienia podjętej z urzędu decyzji o wpisie do rejestru zabytków, jak również braku konsekwencji organu, który pozwolił w poprzednich latach na rozbiórkę znaczących przykładów architektury modernistycznej o istotnej wartości (np. budynku S. przy Pl. U. lub pawilonu "C." przy ul. B.).

Oceniając stanowisko skarżącego Sąd nie podzielił przedstawionych przezeń argumentów.

Zarzut braku uwzględnienia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, czyli zarzut naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. należało uznać za nietrafny. Dowody zgromadzone w aktach sprawy wskazują, że przed podjęciem decyzji o wpisaniu hali warsztatowej do rejestru zabytków organ pierwszej instancji szczegółowo rozpatrzył okoliczności sprawy. Sama karta ewidencyjna zabytku nieruchomego z 2013 r. (k. 1-10 akt admin.) bardzo dokładnie opisuje i ilustruje planami, szkicami i materiałem fotograficznym charakter przedmiotowej hali warsztatowej i pozostałych obiektów zlokalizowanych przy ul. S. [...]. Materiał ten uzupełniony jest także kopiami publikacji zamieszczonych w profesjonalnym piśmiennictwie architektów i historyków sztuki (k. 11-21 akt admin.). Analiza tych dokumentów wyraźnie wskazuje, że całość obiektów będących obecnie w posiadaniu i zarządzie skarżącego stanowi niewątpliwie wartościowy przykład architektury przemysłowej czasów modernizmu. Dalsze materiały i dokumenty, włącznie z licznymi fotografiami zostały dołączone do decyzji organu pierwszej instancji.

Dawne obiekty przemysłowe są w całej Europie przedmiotem ochrony i ewentualnej modernizacji polegającej na dostosowaniu zabytkowych budynków do współczesnych, zwykle nieprzemysłowych, funkcji. Zarówno M. w Ł., S.w P., jak i D. w L. lub L. są wykorzystywane dzisiaj jako centra kultury, hotele, centra handlowe itp. Środowiska architektów i historyków sztuki nie mają przy tym wątpliwości, że tego rodzaju zabudowa wymaga zachowania i ochrony.

W przedstawionym stanie rzeczy argumentacja skarżącego o naruszeniu przepisów postępowania poprzez niezbadanie wszystkich okoliczności faktycznych okazała się bezzasadna.

Nietrafne były również sugestie skarżącego, że hala warsztatowa wpisana do rejestru zabytków uległa wcześniej tak istotnym przeróbkom, że zatraciła swoje wartości historyczne, artystyczne i naukowe. Podstawową zasadą polskiego prawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest bowiem utrzymywanie takiej ochrony niezależnie od stanu zachowania zabytku. Dopóki nie nastąpiła całkowita i nieodwracalna utrata wymienionych wartości, zabytek podlega ochronie między innymi przez to, że nie może być skreślony z rejestru zabytków.

Skarżący nie bierze również pod uwagę faktu, że działania mające na celu ochronę zabudowy przemysłowej przy ul. S. [...] nie są wynikiem kaprysu konserwatora zabytków, tylko stanowią konsekwencję wcześniejszych działań w tym zakresie. Już w 2013 r. przedmiotowe obiekty zostały objęte ochroną poprzez włączenie do gminnej ewidencji zabytków wspomnianej wyżej karty ewidencyjnej zabytku. Decyzja organu pierwszej instancji w niniejszej sprawie oznacza jedynie zwiększenie takiej ochrony, a nie arbitralnie przeprowadzone działanie organu. Takie rozstrzygnięcie znajduje pełne uzasadnienie w przepisach ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Ochrona zabytków jest bowiem obowiązkiem organów konserwatorskich jako jednostek wyspecjalizowanych w tym zakresie. Działania organów konserwatorskich są też finansowane z budżetu państwa. Wbrew opinii skarżącego, nie są to więc jakieś prywatne czy partykularne interesy.

Odnosząc się także do zarzutów skargi należy podkreślić, że zdaniem Sądu działania organów administracji właściwych w sprawie są w pełni uzasadnione w kategoriach interesu społecznego. Teren dawnego S. w ciągu ostatnich dwóch dekad został przekształcony w rejon zabudowany budynkami biurowymi. Intensywność tej zabudowy spowodowała nawet używanie wobec tego terenu pejoratywnej nazwy "M.". Z akt sprawy wynika, że [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków chce chronić istniejącą zabudowę, a zwłaszcza obiekty posiadające wartości historyczne, artystyczne i naukowe przed takim destrukcyjnym ujednoliceniem. W tym kontekście, w przekonaniu Sądu, działania organów konserwatorskich obu instancji należało uznać za w pełni uzasadnione.

Nietrafny jest natomiast argument skarżącego, że zaskarżona decyzja prowadzi do naruszenia, choćby w wymiarze praktycznym, postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżący sam przyznaje, że uchwała z [...] grudnia 2011 r. nie przesądza w sposób rygorystyczny o sposobie zagospodarowania terenów przy ul. S. Miejscowy plan przyjmuje raczej ogólne kierunki rozwoju przestrzennego danego terenu. Co więcej, reakcją organów konserwatorskich na treść prawa miejscowego przyjętego w 2011 r. było właśnie objęcie przedmiotowego terenu i obiektów na nim położonych ochroną konserwatorską poprzez umieszczenie odpowiedniej karty w gminnej ewidencji zabytków. Oznacza to, że w przypadku kolejnej modyfikacji planów zagospodarowania przestrzennego lokalny prawodawca będzie musiał wziąć pod uwagę wymogi ochrony zabytków i opieki nad nimi. Zdaniem Sądu takie uregulowanie kompetencji organów konserwatorskich, a także kompetencji rady gminy do przyjmowania planów zagospodarowania przestrzennego nie prowadzą do sprzeczności norm prawnych, które uzasadniałyby podważenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

11. Biorąc pod uwagę przedstawioną analizę przepisów prawa znajdujących zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, zasady rozumowania prawniczego i okoliczności faktyczne istotne w sprawie, Sąd w pełni podzielił stanowisko organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga niezasadna.

Mając na względzie powyższe ustalenia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.