Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 328/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 16 listopada 2022 r. sprawy ze skargi S. T. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz S. T. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję P. T. z [...] września 2021r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie działek nr [...] i [...] przy ul. [...] a w T..

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następujących okolicznościach sprawy.

Wnioskiem z [...] października 2018r. G. T. (Inwestor) zwróciła się do Prezydenta Miasta T. o udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i infrastrukturą na terenie obejmującym działki nr: [...] w T.. Do wniosku przedstawiono projekt budowlany wraz z projektem zagospodarowania terenu oraz oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane (prawo własności). Dołączono nadto: odpis decyzji P. T. z [...] stycznia 2018r. ([...]) wydanej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażami wielostanowiskowymi i infrastrukturą techniczną na terenie położonym przy ul. [...] a w T. – działki nr [...] obręb [...] wraz z odpisem decyzji P. T. z [...] kwietnia 2018r. ([...]), przenoszącą ww. decyzję z [...] stycznia 2018r. na rzecz G. T..

Postanowieniem z [...] grudnia 2018r. P. T. zawiesił z urzędu postępowanie wszczęte w przedmiotowej sprawie, które zostało następnie podjęte mocą postanowienia z [...] listopada 2019r.

Pismem z [...] czerwca 2019r. Inwestor zmodyfikował wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę poprzez rozszerzenie terenu inwestycyjnego o działkę nr [...] obręb [...] w T.. Jednocześnie złożył on do akt sprawy oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością (działka nr [...]) na cele budowlane wraz z odpisem postanowienia Sądu Rejonowego w T. z [...] lutego 2017r. (sygn. akt [...]), mocą którego ustanowiono służebność przejścia i przejazdu oraz służebność gruntową polegającą na prawie przeprowadzenia mediów przez nieruchomość położoną w T. na działce nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela nieruchomości położonej w T. na działkach [...] Z akt sprawy wynika (k. 166 akt adm. organu I instancji – część II) Inwestor złożył poprawiony projekt budowlany ("w zakresie zmniejszenia kubatury budynku").

Postanowieniem Prezydenta Miasta T. z [...] listopada 2019r., na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r., poz. 1186 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.") Inwestor został wezwany o uzupełnienie projektu budowlanego poprzez przedstawienie uzgodnienia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji poprzez działkę nr [...] na zasadach służebności.

Inwestor, w wykonaniu ww. zobowiązania, [...] stycznia 2020r. przedstawił do akt sprawy odpis decyzji P. T. z [...] października 2019r. (nr [...]) o zezwoleniu na lokalizację zjazdu indywidualnego z ul. [...] w T. do drogi koniecznej na działce nr [...] w celu dojazdu do projektowanego budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działkach nr [...] obręb [...]. W decyzji tej określono warunek w postaci konieczności zawarcia umowy z Miejskim Zarządem Dróg w T. w przedmiocie budowy odcinaka ul G. niezbędnego do funkcjonowania projektowanego budynku mieszkalnego. Następnie przy piśmie z [...] sierpnia 2020r. przedstawił odpis ww. wymaganej umowy - zawartej [...] kwietnia 2020r. z Gminą Miasta T., na mocy której ustalono warunki zaprojektowania i wybudowania odcinka ul. [...] o długości 90 m (począwszy od granicy z działką nr [...]).

Decyzją z [...] grudnia 2020r. nr [...]) Prezydent Miasta T. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Inwestorowi pozwolenia na budowę.

Powyższa decyzja została uchylona przez Wojewodę [...] [...] czerwca 2021r. (decyzja nr [...]), który przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji wobec wadliwego ustalenia kręgu stron postępowania.

W toku postępowania odwoławczego (w lutym 2021r.), w odniesieniu się do zarzutów odwołania wniesionego przez Spółdzielnię Mieszkaniową "M." w T., Inwestor przedstawił do akt sprawy "Ekspertyzę techniczną" sporządzoną przez mgr inż. Arch. M. K. dotyczącą warunków nasłonecznienia wybranego lokalu w budynku przy ul. [...] a w T..

Prezydent Miasta T., przy ponownym rozpoznaniu sprawy, postanowieniem z [...] lipca 2021r. wezwał Inwestora do usunięcia nieprawidłowości poprzez "jednoznaczne i czytelne" wykazanie spełnienia wymaganych przepisami nasłonecznienia i przesłaniania mieszkań w budynku ul G. [...] w T. oraz mieszkań w budynku projektowanym (§ 60 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – Dz. U. z 2019r., poz. 1065 ze zm. – dalej powoływanego jako "rozporządzenie" lub "r.w.t."). W odpowiedzi Inwestor powołał się na poprawiony projekt zagospodarowania terenu wraz z nową analizą nasłonecznienia i przesłaniania - wskazując na rysunki U2-U6 znajdujące się w przedstawionej analizie.

Prezydent Miasta T. [...] września 2021r. wydał decyzję nr [...]), ponownie zatwierdzając projekt budowlany i udzielając Inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym na terenie nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...] a w T. – działki nr: [...].

Odwołania od powyższej decyzji wnieśli: A. P. oraz Spółdzielnia Mieszkaniowa "M." w T. ("Skarżąca"). Ta ostatnia zakwestionowała prawidłowość sporządzonej przez Inwestora analizy nasłonecznienia i przesłaniania – z powołaniem się na dokument "Analizę przesłaniania i czasu nasłonecznieni pokoi mieszkalnych w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] a w T.", sporządzony przez mgr inż. Arch. J. M.. W przekonaniu Skarżącej dla trzech kondygnacji budynku należącego do SM "M." nie zostanie spełniony warunek czasu nasłonecznienia, który w zabudowie śródmiejskiej powinien wynosić min. 1,5 godziny.

Rozpoznając powyższe odwołania Wojewoda [...] wydał opisaną na wstępie decyzję, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 82 ust. 3 p.b. (Dz. U. z 2020r., poz. 1333 ze zm.).

Prezentując motywy powyższego rozstrzygnięcia Wojewoda przytoczył w pierwszej kolejności brzmienie przepisów art. 35 ust. 1 p.b. oraz art. 35 ust. 4 p.b. i stwierdził, że w sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji odmownej. Wojewoda uznał, że projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami wydanymi przez Prezydenta Miasta T. decyzją z [...] stycznia 2018r. (przeniesioną decyzją z [...] kwietnia 2018r.), uwzględnia bowiem wielkości dopuszczalne dla zabudowy śródmiejskiej (zgodnie z warunkami zabudowy), zachowano też normatywne odległości od sąsiednich budynków i placów zabaw oraz śmietników. Wojewoda uznał również, że zamierzenie budowlane zgodne jest z przepisami techniczno-budowlanymi, a zatwierdzony projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę oraz został sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane.

Odnosząc się następnie do zarzutów Skarżącej, Wojewoda przytoczył treść 13 ust. 1 i § 60 r.w.t. i wyjaśnił, że wysokość przesłaniania i czas nasłonecznienia to dwie różne kwestie – co oznacza, że nie można łączyć metodologii analizy przesłaniania zawartej w § 13 z przepisem dotyczącym nasłonecznienia (§ 60). Podkreślił on nadto, że przepis § 60 r.w.t. nie reguluje kwestii minimalnej "porcji" promieni słonecznych obserwowanych wewnątrz pomieszczeń ("plamy światła") oraz doboru punktu obserwacji promieni słonecznych. Zdaniem Wojewody, dopuszczalne jest zatem (tak jak uczyniono to w zatwierdzonym projekcie budowlanym) dowolne określenie wysokości płaszczyzny porównawczej, w której badany jest układ cieni od badanego budynku lub kierunek pod jakim wpadają promienie słoneczne. Wojewoda uznał w tej sytuacji za błędne stosowanie wytycznych dotyczących parametrów przesłaniania (§ 13) do kwestii nasłonecznienia.

Wojewoda stwierdził nadto, że analiza przeprowadzona przez autora projektu budowlanego (za pomocą diagramu Linijki Słońca) wskazuje, że czas nasłonecznienia w badanym oknie kondygnacji parteru budynku przy [...] - po realizacji projektowanej inwestycji wyniesie powyżej normatywnego minimalnego czasu nasłonecznienia wynoszącego 1,5 godziny. Organ podkreślił przy tym, że wyniki te zostały potwierdzone przy zastosowaniu innej metodologii tj. za pomocą modelu 3D (tu należy przyjąć, że organ odniósł się w tym miejscu do "Ekspertyzy technicznej" przedstawionej przez Inwestora w lutym 2021r.).

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucili oni naruszenie:

- art. 7, art. 7a §1, art. 7b, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie wszystkich okoliczności i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; nadwyrężeniu zaufania obywateli do organów administracji publicznej poprzez dowolność oceny zgromadzonego materiału dowodowego i pominięcie argumentów prezentowanych w analizie nasłonecznienia przedstawionej przez skarżącą; błędnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i braku rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia; braku niezbędnego współdziałania organów do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy,

- przepisów § 13 ust. 2, § 57 ust. 2 i § 60 ust. 1 r.w.t. polegające na rozdzielnej, a przez to błędnej interpretacji treści tych przepisów, z czego nie wynika nic ponad świadectwo niezrozumienia przepisów prawa.

Skarga, po ustanowieniu w sprawie zawodowego pełnomocnika, została uzupełniona pismem z [...] czerwca 2022r.

Skarżąca ponowiła w skardze zarzuty prezentowane w odwołaniu od decyzji organu I instancji, akcentując nieprawidłowość dokonanej przez autora projektu budowlanego analizy nasłonecznienia i przesłaniania.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Uczestnik postępowania (Inwestor) wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Tytułem wstępu należy wyjaśnić, że zarządzeniem z 3 października 2022 r. niniejsza sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 - ustawa covidowa). W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 wskazanej ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Jednocześnie należy wskazać, że na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z 30 listopada 2020 r., II OPS 6/19).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowej sprawy jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu z 20 maja 2022r. i informacji o możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Rozprawy takiej nie można było jednak przeprowadzić z uwagi na fakt, że nie wszyscy uczestnicy postępowania potwierdzili posiadanie możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie - co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione. Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego standard ochrony praw stron i uczestników w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji.

Przechodząc zatem do kontroli legalności zaskarżonej decyzji należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, w wyżej określonych granicach kognicji, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Sąd stwierdził bowiem, że organ odwoławczy przedwcześnie wydał decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., przeprowadził bowiem postępowanie z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Weryfikacja projektu budowlanego nie mogła zostać uznana za prawidłową i zapewniającą przez przyjęte rozwiązania projektowe ochronę interesów osób trzecich znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji.

Z uwagi na charakter stwierdzonych naruszeń zaznaczyć należy, że organy administracji publicznej, obowiązane są zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 k.p.a. podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. Wydając decyzję organy są zobowiązane do przestrzegania przepisów procedury administracyjnej, a zatem zobowiązane są do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy tj. wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgodnie z przepisem art. 77 § 1 k.p.a. Dokonane ustalenia stanu faktycznego, stanowiące podstawę podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, powinny znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Poza tym, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę rozstrzygniętą decyzją organu pierwszej instancji. Nie może zatem ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów przedstawionych przez organ I instancji. W związku z tym organ odwoławczy nie tylko zobowiązany jest do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, w tym poczynienia własnych ustaleń faktycznych - o ile jest to konieczne i mieści się w zakresie art. 136 k.p.a. - ale też do samodzielnego dokonania mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa i odniesienia się do zarzutów powołanych przez stronę w odwołaniu. Zadośćuczynienie powyższym wymogom stanowi gwarancję realizacji celu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zapewnienie, że ponowne rozpatrzenie sprawy, przez organ odwoławczy, nie będzie iluzoryczne i nie będzie sprowadzać się do bezrefleksyjnego utrzymywania w mocy zaskarżonej decyzji.

Przypomnieć też należy, że aby prawidłowo ocenić wydaną przez organ decyzję, sąd musi dysponować wyrażonym w uzasadnieniu decyzji stanowiskiem organu zawierającym odniesienie do wszystkich istotnych elementów (przesłanek) będących podstawą wydania rozstrzygnięcia w sprawie. Braki uzasadnienia decyzji w zakresie podstawowych elementów przewidzianych przepisem art. 107 § 3 k.p.a., uniemożliwiają dokonanie przez sąd oceny zaskarżonej decyzji pod względem zgodności z prawem.

Do naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. dochodzi wtedy, gdy uzasadnienie decyzji nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie albo gdy mimo formalnej poprawności jego treść - ze względu np. na ogólnikowość stwierdzeń i argumentów - nie pozwala na skontrolowanie poprawności rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym czyni w stopniu istotnym wątpliwym poprawność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2020 r., sygn. akt I OSK 3235/18 – dostępny na stronie internetowej: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Stąd też decyzja organu odwoławczego niespełniająca powyższych standardów nie może się ostać, gdyż sąd administracyjny nie może dokonywać bezpośrednio oceny decyzji organu I instancji, jeśli organ II instancji w istotnym zakresie uchylił się od tej kontroli w postępowaniu odwoławczym, godziłoby to bowiem we wspomnianą zasadę dwuinstancyjności wynikającą z art. 15 k.p.a., podniesioną zresztą do rangi konstytucyjnej (art. 78 Konstytucji RP). Do uznania bowiem, że zasada dwuinstancyjności została zrealizowana nie wystarczy stwierdzenie, iż w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z tych organów, który wydał decyzję postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istotne jest też to, że Sąd nie jest władny zastąpić organów administracji w dokonaniu ustaleń, analiz i ocen, gdyż ustrojową rolą sądu administracyjnego nie jest rozpoznawanie i rozstrzyganie ("załatwianie" w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a.) spraw administracyjnych, lecz kontrola działalności administracji publicznej, i to zasadniczo tylko pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest rolą sądu administracyjnego uzupełnianie w jakimkolwiek zakresie aktów podejmowanych przez organy administracji, a w szczególności prowadzenie brakujących ustaleń, analiz, tudzież przedstawianie "w zastępstwie" tych organów motywów, jakimi kierowały się one przy rozstrzyganiu danej sprawy.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania określonymi w przepisach art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia zaś wymogów o których mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie ustalił bowiem pełnego stanu faktycznego sprawy, nie dokonał ustaleń w sprawie odnosząc je do zebranego w sprawie materiału dowodowego i nie odniósł się w sposób wyczerpujący do zarzutów Skarżącej.

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy wskazać na pierwszą kwestią, którą Sąd uznał za konieczną do rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie – a mianowicie ocena zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego - ustawy Prawo budowlane, które to przepisy determinują m.in. zakres sprawdzenia (badania) czy zostały spełnione wymagania w odniesieniu do dokumentacji złożonej przez Inwestora. Ocena ta jest istotna dlatego, że 19 września 2020 r. zmieniły się przepisy tej ustawy. Z tym dniem weszła bowiem w życie ustawa z dnia 13 lutego 2020r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane i niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020r., poz. 471.

Z uwagi na datę wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, przy uwzględnieniu, że postępowanie administracyjne było zawieszane i pierwotna decyzja organu I instancji została uchylona przez organ odwoławczy – zastosowanie powinien mieć art. 25 ww. ustawy zmieniającej - zgodnie z którym do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 1 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Tym samym w sprawie niniejszej stosować należy przepisy ustawy Prawo budowalne w brzmieniu sprzed 19 września 2020 r. bowiem wszczęcie postępowania nastąpiło 16 października 2018r., a uchylenie decyzji organu I instancji (decyzja Wojewody [...] z [...] czerwca 2021r.) - na nowo otworzyło postępowanie w sprawie. Tymczasem - jak wynika z lektury decyzji organu odwoławczego - podstawą prawną jej wydania, powołaną w jej osnowie i uzasadnieniu, były zarówno przepisy ustawy Prawo budowlane sprzed jej zmiany jak i po jej zmianie w 2020 r. Sąd zauważa, że w podstawie prawnej decyzji organ wskazał publikator - Dz. U. z 2020r. poz. 1333 - co sugeruje, że zastosował przepisy sprzed nowelizacji, natomiast w jej uzasadnieniu przytacza treść przepisów w brzmieniu obowiązującym od [...] września 2020r. (art. 35). Trudno zatem stwierdzić w jakim reżimie prawnym doszło do wydania decyzji, co uniemożliwia dokonanie oceny czy organ zastosował chociażby właściwe przepisy wykonawcze – w tym regulujące kwestię zakresu i formy projektu budowlanego.

W tym miejscu wskazać należy, że ustawa nowelizująca - ustawa z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), zmodyfikowała nie tylko treść art. 35 p.b. ale także przepis art. 34 p.b. określający szczególne wymagania dotyczące projektu budowlanego (np. wprowadzono nowe wymagania wynikające z ustawy z 19 lipca 2019r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, a także w zakresie uwzględnienia warunków ochrony przeciwpożarowej, określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 września 2021 r. w sprawie uzgadniania projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego, projektu technicznego oraz projektu urządzenia przeciwpożarowego pod względem zgodności z wymaganiami ochrony przeciwpożarowej).

Ogólnikowo zatem zaprezentowana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego - sprowadzająca się do stwierdzenia, że "przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany jest kompletny i ma wymaganą formę" – wymyka się spod kontroli sądowej, zwłaszcza w sytuacji, w której niejasne jest w jakim reżimie prawnym organ odwoławczy dokonał tej oceny.

Wobec powołania się przez organ odwoławczy na art. 35 ust. 1 p.b. należy przypomnieć, że w myśl tego przepisu – w brzmieniu obowiązującym przed 19 września 2020r.- przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Zgodnie z art. 35 ust. 3 w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.

Stosownie do treści art. 35 ust. 4 w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Przytoczona wyżej regulacja przesądza, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej ma w pierwszej kolejności obowiązek dokonania sprawdzenia zgodność projektu budowlanego, z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o ile dla terenu, na którym inwestycja ma być realizowana plan taki obowiązuje, jeżeli nie - to zgodność projektu budowlanego z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności ocenia zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, kompletności projektu budowlanego posiadanie opinii, uzgodnień, sprawdzeń) oraz bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Zdaniem Sądu w okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można uznać, że organ odwoławczy w sposób zgodny z prawem ocenił zgodność projektu budowalnego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda ograniczył się do stwierdzenia, że "projekt zgodny jest z decyzją o warunkach zabudowy". Sąd zauważa, że Inwestor przedstawił stosowną decyzję wydaną [...] stycznia 2018r., jednakże organ odwoławczy całkowicie zignorował okoliczność, że w decyzji tej ustalono warunki zabudowy dla terenu obejmującego działki nr [...] obr. [...] w T.. Tymczasem występując o pozwolenie na budowę (w uzupełnieniu wniosku z czerwca 2019r.) Inwestor rozszerzył zakres wniosku także o część działki nr [...]. Rodzi to istotne wątpliwości co do spójności wniosku o zatwierdzenie pozwolenia na budowę z ww. decyzją z [...] stycznia 2018r.

Należy jednak wskazać, że obszar inwestycji objęty wnioskiem o pozwolenie na budowę nie musi być tożsamy z obszarem ustalonym w decyzji o warunkach zabudowy, powinien jednak mieścić się w tym obszarze. Zgodnie z art. 54 pkt 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy określa bowiem linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali. W rozpoznawanej sprawie teren inwestycyjny ostatecznie określony przez Inwestora wykracza poza obszar inwestycji wyznaczony w decyzji o warunkach zabudowy dołączonej do wniosku o pozwolenie na budowę. Przy czym (jak wnika z akt sprawy) na działce nr [...] Inwestor planuje budowę drogi wewnętrznej i zjazdu – zgodnie z lokalizacją zatwierdzoną decyzją Miejskiego Zarządu Dróg z dnia [...] października 2019r. W sprawie rozważenia wymaga zatem, czy Inwestor planuje etapowanie inwestycji. Sąd zwraca zatem uwagę na przepis art. 33 ust. 1 p.b w świetle którego, inwestor może wnioskować o pozwolenie na budowę niektórych obiektów objętych zamierzeniem inwestycyjnym. Teren inwestycji objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę przy inwestycji realizowanej etapami nie jest wówczas terenem całego zamierzenia budowlanego. Etapowanie zamierzenia budowlanego jest możliwe wówczas, gdy całe zamierzenie obejmuje więcej niż jeden obiekt, a objęte danym etapem zamierzenie może samodzielnie funkcjonować zgodnie ze swoim przeznaczeniem, a ponadto inwestor przedstawił projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia budowlanego.

W rozpoznawanej sprawie inwestycja objęta udzielonym pozwoleniem na budowę ma polegać na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym. Także we wniosku Inwestor wskazał jedynie na budowę budynku mieszkalnego wraz z garażem. W części graficznej projektu zagospodarowania terenu (rysunek U1 – tom I projektu budowlanego) zamierzenie budowlane obejmuje jednak nadto budowę zjazdu na części działki nr [...]. W tej sytuacji udzielone pozwolenie na budowę powinno wyjaśniać, czy budowa budynku mieszkalnego stanowi pierwszy etap realizacji całego zamierzenia inwestycyjnego, obejmującego też budowę drogi i zjazdu na dalszym etapie inwestycyjnym. Organ odwoławczy pominął tę kwestię wydając zaskarżone rozstrzygnięcie. Nie rozważył, czy projektowana inwestycja (w zakresie objętym udzielonym pozwoleniem na budowę) spełnia wymagania określone w art. 33 p.b. w kontekście zdolności projektowanej inwestycji do samodzielnego funkcjonowania, czy też poszerzenie terenu inwestycji o działkę nr [...] należy uznać za niedopuszczalne wykroczenie poza obszar inwestycji ustalony w decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec poszerzenia terenu inwestycji ocena zgodności zatwierdzonego projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy powinna w rozpoznawanej sprawie obejmować także ustalenie, czy spełnione zostały warunki w zakresie określenia wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy i udziału powierzchni biologicznie czynnej (pkt 2.2 ppkt b oraz c decyzji o warunkach zabudowy).

Należy zauważyć, że projekt budowlany w trakcie postępowania przed organem I instancji był kilkakrotnie zmieniany i tu Sąd stwierdza, że w oparciu o dokumenty złożone do akt sprawy nie sposób prześledzić kto, kiedy oraz jakie dokonywał zmiany w pierwotnie przedstawionym projekcie. Nadto zauważyć trzeba, że projekt zagospodarowania terenu składa się z części opisowej oraz części rysunkowej, przy czym na tę część projektu składają się dwie mapy zasadnicze (U1 U i U1 – tom I projektu). Wszystkie te elementy projektu wskazują na identyczną łączną powierzchnię działek inwestycyjnych – tj. 1652 m2 . Z rysunku U1 wynika, że teren inwestycji został wyznaczony z uwzględnieniem działki nr [...], jednakże nie jest możliwe ustalenia, czy autor projektu dokonał prawidłowego bilansu powierzchni celem wykazania zgodności z decyzją o warunkach zabudowy. Z części opisowej oraz z rysunku U1U wynika bowiem, że teren inwestycji nie obejmuje działki nr [...] – a zatem wyjaśnienia wymaga w sprawie w jaki sposób w projekcie zagospodarowania terenu wyliczona została powierzchnia zabudowy, powierzchnia terenów utwardzonych i powierzchnia zieleni. Tymczasem organ odwoławczy nie dokonał ustaleń pozwalających na zbadanie, czy projekt budowlany spełnia zawarty w decyzji z [...] stycznia 2018r. wymóg maksymalnej powierzchni zabudowy - 30% oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej – 25%.

Niedostrzeżenie tych niespójności i niedokładności przez organ odwoławczy, a przede wszystkim zaniechanie wyjaśnienia co doprowadziło ten organ do konstatacji o zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy narusza ww. podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w szczególności art. 11 i 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia przedstawiono jedynie ocenę (co do zgodności projektu z decyzja ustalająca warunki zabudowy) bez argumentów, z których ona wynika - przez co ocena ta nie stanowi uzasadnienia, a jedynie pogląd niepoparty jakąkolwiek argumentacją prawną i wskazaniami co do ustaleń faktycznych.

Podobnie, zdaniem Sądu, ocena kompletności przedstawionego projektu budowlanego (art. 35 ust. 1 pkt 3 p.b.) nie została prawidłowo przeprowadzona, a co najmniej organ odwoławczy z naruszeniem art. 11 i 107 § 3 k.p.a. pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnienie powodów, dla których uznał zatwierdzony projekt budowalny za kompletny.

Sąd zwraca uwagę chociażby na art. 34 ust. 3 pkt 4 p.b., zgodnie z którym projekt budowlany powinien zawierać w zależności od potrzeb, wyniki badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechniczne warunki posadowienia obiektów budowlanych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że to projektant konstrukcji obiektu budowlanego decyduje o tym, czy w danej sprawie występuje potrzeba przeprowadzenia badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektu, a jeżeli taka potrzeba istnieje, to wyniki tych badań powinny być dołączane do projektu budowlanego (vide: wyroki NSA: z 4 lipca 2019 r., II OSK 757/19, z 5 marca 2018 r., II OSK 2125/17, z 23 stycznia 2013 r., II OSK 1740/11, z dnia 18 stycznia 2017 r. II OSK 1510/16 – dostępne na stronie jw.). Potrzebę wykonania tych badań i warunków posadowienia określa projektant, który określa kategorię geotechniczną obiektu budowalnego – o czym stanowi § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie ustalenia geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2018r., poz. 1935).

W rozpoznawanej sprawie projektant zaliczył budynek do drugiej kategorii geotechnicznej w złożonych warunkach gruntowo-wodnych (k. 1 projektu zagospodarowania terenu – tom I). Z § 7 ust. 1 ww. rozporządzenia wynika, że w przypadku obiektów budowalnych wszystkich kategorii geotechnicznych opracowuje się opinię geotechniczną. W myśl § 7 ust. 2 wskazanego rozporządzenia w przypadku obiektów budowlanych drugiej i trzeciej kategorii geotechnicznej opracowuje się dodatkowo dokumentację badań podłoża gruntowego i projekt geotechniczny. Zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia w przypadku obiektów budowlanych trzeciej kategorii geotechnicznej oraz w złożonych warunkach gruntowych drugiej kategorii wykonuje się dodatkowo dokumentację geologiczno-inżynierską, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981). Z akt sprawy wynika, że dla projektowanej inwestycji została sporządzona dokumentacja geologiczno-inżynierska, o której mowa w § 7 ust. 3 rozporządzenia. Sąd zauważ jednak, że z § 7 ust. 3 rozporządzenia wynika, że dokumentację geologiczno-inżynierską wykonuje się dodatkowo, a więc oprócz dokumentacji badań podłoża gruntowego i projektu geotechnicznego. Dokumentacja geologiczno-inżynierska nie jest zaliczana do dokumentów opisujących geotechniczne warunki posadowienia obiektu (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Skoro w tej sprawie projektant uznał, że dla tego obiektu konieczne jest spełnienie warunków z § 7 ust. 3 rozporządzenia, to organ odwoławczy powinien rozważyć, czy sporządzona ocena geologiczno-inżynierska jest wystarczająca, a przedstawiony projekt jest kompletny i uwzględnia wymogi określone ww. rozporządzeniem – czego w sprawie zabrakło.

Powyższa okoliczności daję podstawę do stwierdzenia, że organ odwoławczy przedwcześnie uznał, że projekt budowalny jest kompletny i został sporządzony zgodnie z przepisami prawa.

W kontekście przedstawionych wyżej uwag należy zgodzić się z zarzutami skargi, że Wojewoda zaniechał ustawowego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, niedokładnie zbadał stan faktyczny sprawy, nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, dokonał dowolnej i swobodnej oceny dowodów, naruszając przy tym zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jako wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. podległa wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Podjęte w sprawie rozstrzygnięcie powoduje, że bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi (naruszenia przepisów prawa materialnego), zwłaszcza że ocena zgodności projektowanej inwestycji z decyzją ustalającą warunki zabudowy oraz kompletności przedstawionego przez Inwestora projektu powinna wyprzedzać badanie zgodności inwestycji z przepisami budowlano-technicznymi.

Sąd jedynie wskaże, że co do zasady za prawidłowe uznaje (ogólnie sformułowane) stanowisko organu odwoławczego, zgodnie z którym regulacji zawartych w § 13 i 57 r.w.t. nie należy łączyć z § 60 tego rozporządzenia. Przepis § 13 dotyczy bowiem zasad zachowania minimalnych odległości pomiędzy budynkami w celu umożliwienia dostępu dla naturalnego oświetlenia do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, natomiast § 57 określa minimalne powierzchnie okien w stosunku do wielkości pomieszczenia. Przepisy te dotyczą wszystkich pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi (z wyłączeniem przypadków wskazanych w rozporządzeniu). Przepis § 60 dotyczący zapewnienia minimalnego czasu nasłonecznienia odnosi się do znacznie węższego zakresu pomieszczeń. Ponadto przepisy ww. rozporządzenia nie wprowadzają wymogu, by cała powierzchnia okna pozostawała nasłoneczniona. Przepis § 60 nie określa bowiem ile światła naturalnego ma wpadać do pomieszczenia – lecz jak długo światło słoneczne ma wpadać do pomieszczenia.

Orzekając ponownie, Wojewoda uzupełni, na podstawie art. 136 § 1 k.p.a., akta sprawy o wyjaśnienia wskazanych przez Sąd nieścisłości w przedłożonym projekcie budowlanym, a następnie dokona wyczerpującej oceny, czy projekt ten spełnia wymogi, o których mowa w art. 35 ust. 1 p.b. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy, uwzględniający ocenę prawną, wynikającą wprost z niniejszego uzasadnienia, organ ponownie oceni prawidłowość decyzji organu I instancji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie kosztów postępowania w postaci uiszczonego wpisu (500 zł) oraz wynagrodzenia pełnomocnika Skarżącej wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265).