Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 284/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 68
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA del. do NSA Iwona Kosińska (spr.), Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 6 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 432/08 w sprawie ze skargi Gminy Czarnków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie 1 (pierwszym) i w tym zakresie oddala skargę; 2. zasądza od Gminy Czarnków na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 432/08, po rozpoznaniu skargi Gminy Czarnków na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 1 i § 7 uchwały Rady Gminy Czarnków z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXII/169/2008 w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób Gminy Czarnków, a w pozostałym zakresie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda Wielkopolski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] lipca 2008 r., stwierdzi nieważność § 3 ust. 4 i 5, § 4 ust. 1 oraz § 7 uchwały Rady Gminy Czarnków z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXII/169/2008 w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób Gminy Czarnków.

W uzasadnieniu wydanego orzeczenia organ nadzoru wyjaśnił, że Rada Gminy Czarnków w § 3 ust. 4 i 5 przedmiotowej uchwały stwierdziła, że nabywca nieruchomości uiści zaliczkę w wysokości 500 zł w momencie pozytywnej decyzji wójta gminy o nabycie nieruchomości oraz że zaliczka zostanie zaliczona na poczet poniesionych przez gminę kosztów przygotowania nieruchomości do sprzedaży. Nadto stwierdziła, że w przypadku rezygnacji wnioskodawcy z nabycia nieruchomości stronę obciążają koszty postępowania, które wynikły z winy strony lub zostały poniesione w interesie lub na żądanie strony, a nie wynikają z ustawowego obowiązku organów prowadzących postępowanie. Organ nadzoru uznał, że organ uchwałodawczy gminy może nakładać na jej mieszkańców obowiązki tylko w przypadkach, gdy posiada wyraźne upoważnienie ustawowe. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) takiego upoważnienia nie zawiera. Każda czynność organu wykraczająca poza obowiązujące uregulowania prawne będzie działalnością wykonywaną bez wymaganego upoważnienia i jako taka nie może być dozwolona. Przepis art. 28 powołanej ustawy stanowi, że warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą. Zdaniem Wojewody kwestia zaliczki powinna zatem zostać uregulowana indywidualnie w drodze rokowań i umowy cywilnoprawnej, a nie w drodze aktu prawa miejscowego.

Równocześnie organ nadzoru odnosząc się do § 4 ust. 1 przedmiotowej uchwały wskazał, że uregulowanie zawarte w tym przepisie oznacza, że rada ustalając zasady sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób gminny wyraziła zgodę na udzielenie bonifikat, których wysokość określiła procentowo dla wszystkich potencjalnych nabywców. Wojewoda przywołał przepis art. 68 ust. 1 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący, że właściwy organ może udzielić, za zgodą rady gminy, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli nieruchomość sprzedawana jest na cele mieszkaniowe. Zdaniem organu nadzoru omawiane uprawnienie rady dotyczy wyłącznie wyrażenia zgody na udzielenie zindywidualizowanemu nabywcy bonifikaty, w określonej wysokości, w odniesieniu do nieruchomości, dla której opłata z tytułu jej sprzedaży została ustalona zgodnie z przepisami prawa. W ocenie Wojewody Rada Gminy Czarnków uchwalając przepis § 4 ust. 1 uchwały, wykroczyła poza swoje kompetencje ustawowe, ponieważ zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada wyraża zgodę na udzielenie bonifikaty w stosunku do wartości wcześniej wycenionej nieruchomości, tj. zindywidualizowanego przedmiotu wyceny na potrzeby obrotu prawnego w formie przewidzianej prawem. Zdaniem Wojewody z powyższych powodów zapis § 7 uchwały stanowiący o udzielaniu bonifikat uchwalonych niniejszą uchwałą stał się bezprzedmiotowy.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Rada Gminy. Strona skarżąca zarzuciła organowi nadzoru naruszenie art. 68 ust. 3a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami z uwzględnieniem zmian wprowadzonych ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2007 r. Nr 173, poz. 1218). Skarżąca gmina uznała, że pogląd organu nadzoru, iż Rada Gminy upoważniona jest jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty wyłącznie zindywidualizowanemu nabywcy jest błędny i bezzasadnie ogranicza Radzie Gminy racjonalną i zgodną ze społecznymi oczekiwaniami gospodarkę gminnym zasobem mieszkaniowym. Skarżąca podniosła, że z dniem 22 października 2007 r. weszła w życie nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami, na mocy której m. in. z tą datą wszedł w życie art. 68 ust. 3a stanowiący, że "zgoda o której mowa w ust. 1, 2c i 3 może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości." W ocenie skarżącej gminy ustawa w żadnym miejscu nie precyzuje, ilu nieruchomości może dotyczyć zgoda Rady na sprzedaż lokali mieszkalnych z bonifikatą, a z pewnością nie zawęża tej zgody, jak twierdzi organ nadzoru, do indywidualnych przypadków.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Dodatkowo organ nadzoru podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym rozstrzygnięcia nadzorcze stają się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi. Termin do wniesienia skargi upłynął bezskutecznie w dniu 24 sierpnia 2008 r. Skarga zaś została wniesiona w dniu 25 sierpnia 2008 r. (data stempla pocztowego na oryginale koperty), a zatem po upływie ustawowego terminu do jej wniesienia. Organ wskazał również, że uchwała Rady Gminy Czarnków z dnia 28 sierpnia 2008 r. w sprawie złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze została podjęta po upływie ustawowego terminu do wniesienia skargi. Powołując się na orzecznictwo Wojewoda stanął na stanowisku, że przesłanką dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze jest wniesienie jej w terminie i podjęcie w tym przedmiocie uchwały przez organ, którego dotyczy rozstrzygnięcie z zastrzeżeniem, że uchwała taka musi zapaść w terminie przewidzianym do wniesienia skargi.

Na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. strona skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika oświadczyła, że zgadza się z Wojewodą, iż kwestie techniczne nie powinny być zawarte w uchwale w zakresie poruszonym w skardze, a dotyczącym § 3 ust. 4 i 5 uchwały. Skarżąca podniosła także, że po nowelizacji ustawy poprzez dodanie ust. 3a do art. 68 ustawy o gospodarce nieruchomościami rozstrzygnięcie ujęte w uchwale jej zdaniem odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 432/08 wyjaśnił, powołując się na treść art. 98 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 96 ust. 2 i art. 97 ust. 1, a także stanowisko zajęte w trybie art. 89, że zarzut organu nadzoru, iż rozpatrywana skarga została wniesiona po 30-dniowym terminie oraz zarzut podjęcia uchwały o wniesieniu skargi po upływie terminu do jej wniesienia, uznać należy za niezasadne. Ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało doręczone skarżącej dnia 25 lipca 2008 r. Trzydziesty dzień terminu do wniesienia skargi upływał zatem w niedzielę 24 sierpnia 2008 r. Jednakże dzień ten był dniem ustawowo wolnym od pracy w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 18 stycznia 1951 r. o dniach wolnych od pracy (Dz. U. Nr 4, poz. 28, ze zm.). W związku z powyższym za ostatni dzień terminu na podstawie art. 83 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) należało uznać dzień następny po dniu wolnym od pracy, czyli dzień 25 sierpnia 2008 r. W tej sytuacji skargę złożoną w dniu 25 sierpnia 2008 r. (data stempla pocztowego na kopercie k. 10) uznać należało za wniesioną w terminie. Nadto Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uchwała stanowi niewątpliwie materialnoprawną przesłankę do wniesienia skargi, stanowiącą upoważnienie do podejmowania czynności prawnych zmierzających do uchylenia lub pozbawienia znaczenia prawnego rozstrzygnięcia organu nadzoru. Celem powyższego przepisu jest zapewnienie takiego stanu rzeczy, że przed wniesieniem skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze organ gminy, którego akt został unieważniony, podejmie wewnętrzne rozstrzygnięcie, że nie zgadza się z rozstrzygnięciem nadzorczym i żąda rozpatrzenia sprawy przez sąd administracyjny. Uchwała, o jakiej mowa, może zatem zostać podjęta jako uchwała w sprawie skierowania skargi do sądu administracyjnego i następnie może zostać wykonana przez upoważniony do tego organ lub osobę. Może również zostać podjęta jako uchwała zatwierdzająca już wniesioną przez wójta skargę na akt nadzoru. W tej sytuacji Sąd orzekający w sprawie nie podzielił poglądu przedstawionego przez organ nadzoru, jak i przez sądy administracyjne w powołanych przez organ orzeczeniach, że przesłanką dopuszczalności skargi jest podjęcie uchwały o wniesieniu skargi do sądu administracyjnego w terminie przewidzianym do jej wniesienia. Zdaniem Sądu przepis art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym powinien bowiem być interpretowany w sposób najszerzej uwzględniający prawo organu samorządu terytorialnego do zbadania przez sąd administracyjny legalności rozstrzygnięć nadzorczych.

Przechodząc do meritum sprawy Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie nadzorcze częściowo zostało wydane z naruszeniem prawa, co skutkowało częściowym uwzględnieniem skargi.

W ocenie Sądu istotnym zagadnieniem do rozstrzygnięcia, które wyłoniło się na gruncie rozpatrywanej sprawy, było ustalenie, czy organ samorządu terytorialnego ma prawo określić bonifikatę wobec ogólnie określanego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości i przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie. Rozstrzygając tę kwestię Sąd I instancji stwierdził, że nie podziela w tej sprawie stanowiska organu nadzoru zawartego w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego. Zdaniem Sądu Wojewoda błędnie przyjął, że rada gminy może udzielić zgody na udzielenie bonifikaty dopiero po ustaleniu ceny sprzedaży nieruchomości. Wprawdzie, jak podkreślił Sąd, w praktyce działalności jednostek samorządu mogą zdarzyć się przypadki indywidualnie wyrażonej zgody na udzielenie bonifikaty, to jednakże nie można wykluczyć podejmowania przez radę uchwał, które odnoszą się do pewnej kategorii nabywców i pewnego rodzaju gruntów. Zdaniem Sądu, jeśli uchwała w sposób niepozostawiający wątpliwości określa zarówno przedmiot, jak i wskazuje podmiotowo krąg nabywców oraz warunki do jakich odnosi się zgoda, to nie narusza ona art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami i może stanowić podstawę do udzielenia przez organ wykonawczy bonifikaty nabywcom gruntów gminnych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 1403/06). Zaskarżoną uchwałą Rada wyraziła zgodę na sprzedaż mieszkań wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wyrażając jednocześnie zgodę na udzielenie bonifikaty. Dokonując oceny przedmiotowej uchwały Sąd I instancji zwrócił uwagę na treść § 6 i 7 tej uchwały, z których wynika, zdaniem Sądu, że zaskarżona uchwała dotyczy ściśle określonych podmiotów, tzn. najemców mających prawo pierwokupu. Z tego faktu Sąd wywiódł, że zakres podmiotowy jak również przedmiotowy przedmiotowej uchwały, która dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych, mieści się w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W uzasadnieniu wydanego orzeczenia Sąd stanął na stanowisku, że skoro podmioty, które z bonifikaty tej mogą skorzystać, zostały zindywidualizowane na tyle ściśle, że organ wykonawczy przy ziszczeniu się pozostałych warunków, będzie mógł stosować bonifikatę w odniesieniu do lokali mieszkalnych tylko przy sprzedaży tych lokali ich najemcom korzystającym z prawa pierwokupu, to stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 4 ust. 1 i § 7 uchwały uznać należy za nieprawidłowe. Dodatkowo Sąd I instancji podniósł, że wymóg uzyskania każdorazowej zgody rady gminy przy zamiarze sprzedaży gruntów na rzecz najemców lokali mieszkalnych, którym przysługuje prawo pierwokupu, stanowiłby dodatkowe trudności organizacyjne, mnożące bez racjonalnej potrzeby ilość podejmowanych uchwał o charakterze indywidualnym.

Sąd I instancji zgodził się natomiast z organem nadzoru, że określając w § 3 ust. 4 i 5 przedmiotowej uchwały zasady uiszczania zaliczki, jej rozliczania oraz zasadę obciążania strony kosztami postępowania w razie rezygnacji z nabycia nieruchomości Rada Gminy przekroczyła swoje upoważnienia. Zdaniem Sądu orzekającego Wojewoda zasadnie w oparciu art. 28 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami uznał, że skoro warunki zbycia nieruchomości w drodze bezprzetargowej ustala się w rokowaniach przeprowadzanych z nabywcą, a udzielenie bonifikaty dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych sprzedawanych w drodze bezprzetargowej, to wszelkie ustalenia odnośnie zaliczek, kosztów umowy i postępowania z tym związanego winny być ustalone w rokowaniach, a nie w drodze uchwały Rady Gminy. Sąd zauważył, że powyższe uchybienie dostrzegła sama skarżąca, która na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. oświadczyła, że zgadza się z Wojewodą, iż kwestie techniczne nie powinny być zawarte w uchwale w zakresie poruszonym w skardze, a dotyczącym § 3 ust. 4 i 5 uchwały. Wobec powyższych uchybień organu nadzoru Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Natomiast w punkcie 2 orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skargę kasacyjną od części wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 432/08 wniósł Wojewoda Wielkopolski. Skargę kasacyjną oparł na przesłance z art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270, ze zm.). W skardze kasacyjnej zarzucił kwestionowanemu orzeczeniu wywierające istotny i decydujący wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

- art.68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) polegającą na przyjęciu, że możliwe jest zastosowanie tego przepisu wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów, niesprecyzowanych nieruchomości przed ustaleniem ich ceny w sposób określony w ustawie o gospodarce nieruchomościami,

- przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) w związku z art. 68 ust. 1 i 7 oraz art. 68 ust. 3a ustawy z dnia sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) przez przyjęcie przez Sąd, że zgoda na udzielenie bonifikaty może być udzielona przez radę w uchwale będącej aktem prawa miejscowego, jeżeli dotyczy ona ściśle określonych podmiotów (najemców mających prawo pierwokupu) i ustalony zakres przedmiotowy (uchwała dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych). Sąd przyjął bowiem, że podmioty, które z bonifikaty tej mogą skorzystać zostały zindywidualizowane na tyle ściśle, że organ wykonawczy przy ziszczeniu się pozostałych warunków, będzie mógł stosować bonifikatę w odniesieniu do lokali mieszkalnych przy sprzedaży tych lokali ich najemcom korzystającym z prawa pierwokupu,

tj. na przesłance z art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, autor skargi kasacyjnej wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu,

2. zasądzenie na rzecz wnoszącego skargę kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołując się na liczne orzecznictwo sądów administracyjnych podniesiono m.in., że akty prawa miejscowego, jako akty wykonawcze, nie mogą być sprzeczne z postanowieniami ustawowymi. Uchwały organów samorządu terytorialnego muszą zatem być podejmowane wyłącznie na podstawie i w granicach prawa. Uchwala rady gminy, jako akt prawa miejscowego, może normować jedynie te sprawy, które zostały jej przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowienie aktów prawa miejscowego jest obwarowane prawnymi warunkami i musi mieć umocowanie w upoważnieniach ustawowych. Takiego upoważnienia nie zawiera ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem autora skargi kasacyjnej udzielanie zgody związane jest z procedurą administracyjną prowadzącą do wydania odpowiedniej decyzji, nie jest tożsame z ustalaniem wysokości i zasad udzielania bonifikat. Generalna zgoda na udzielanie bonifikat, połączona z ustaleniem ich wysokości, wykracza poza zakres kompetencji rady gminy. Powyższe oznacza, że zgoda na udzielenie bonifikaty zawsze musi być zgodą w sprawach indywidualnych, a nie prawem miejscowym o charakterze generalnym. Możliwość udzielenia bonifikaty, na podstawie przywołanego przepisu, jest jedynie uprawnieniem właściwego organu, poprzedzonym zgodą rady. Organ nadzoru nie podziela również ustaleń sądu jakoby nowelizacja ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzona z dniem 22 października 2007 r., a zatem z dniem wejścia w życie art. 68 ust. 3a, dawała podstawę prawną lub upoważnienie dla rady do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikat w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że nie zgadza się ze stanowiskiem sądu, iż regulacje prawne zawarte § 4 ust. 1 oraz § 7 uchwały mieszczą się w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto kasator uznał, że twierdzenia sądu, iż podmioty, które z bonifikaty tej mogą skorzystać, zostały "zindywidualizowane na tyle ściśle..." oraz że "wymóg uzyskania każdorazowej zgody... stanowiłby dodatkowe trudności organizacyjne, mnożąc bez racjonalnej ku temu potrzeby ilość uchwał o charakterze indywidualnym", nie przedstawiają wykładni prawa, ani rezultatu tej wykładni. Powoływanie się na dodatkowe trudności organizacyjne Gminy jest nieuzasadnione, bowiem wystarczy podjęcie uchwały przez radę wyrażającą zgodę, bądź odmowę jej wyrażenia, na udzielenie bonifikaty na sprzedaż konkretnie wskazanych nieruchomości indywidualnie określonym podmiotom w formie wykazu. Rada Gminy nie ma prawa do decydowania w tym zakresie za organ wykonawczy gminy i wskazywania przypadków, w których wójt, burmistrz bądź prezydent musi udzielić bonifikaty z góry ustalonej wysokości, a nabywca nieruchomości uprawniony jest do żądania udzielenia mu bonifikaty w wysokości ustalonej przez radę gminy w sposób generalny.

Reasumując autor skargi kasacyjnej stanął na stanowisku, że jeśli przy wydawaniu rozstrzygnięcia nadzorczego nie nastąpiło naruszenie przepisów prawa materialnego, to wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wskazujący, że podstawa wyrażenia zgody na udzielenie, bądź odmowę udzielenia, bonifikaty w określonej wysokości dokonana w formie aktu prawa miejscowego mieści się w granicach ustawowego upoważnienia i pozwala na ścisłe zindywidualizowanie podmiotu, został wydany z naruszeniem tych przepisów, a naruszenie to ma oczywisty wpływ na treść wyroku w tej części, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W przedmiotowej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.

Stosownie do art. 174 pkt 1 wskazanej ustawy, skarga kasacyjna może być oparta na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że złożoną przez Wojewodę skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Wniosek taki nie oznacza, że aprobatę Sądu zyskują wszystkie zgłoszone przez stronę skarżącą zarzuty.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należy stwierdzić, że zarzut ten jest wadliwy, całkowicie niezasadny i chybiony. W rozpatrywanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 1 i § 7 uchwały Rady Gminy Czarnków z 26 czerwca 2008 r. orzekał na podstawie art. 148 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd ten nie mógł w tej sprawie orzekać na podstawie przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 145 § 1 lit. a powołanej ustawy, ponieważ przepis ten dotyczy jedynie rozstrzygnięć Sądu w sprawach skarg na decyzję lub postanowienie. Oznacza to, że Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 145 § 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ nie był ten przepis przez Sąd I instancji w ogóle zastosowany w niniejszym wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r. Tym samym zwalnia to Naczelny Sąd Administracyjny od podejmowania próby skontrolowania wymienionego zarzutu, bowiem Sąd w postępowaniu kasacyjnym nie jest uprawniony do przypisywania wnoszącemu skargę kasacyjną zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one zasadne.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Po 432/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] lipca 2008 r. w części stwierdzającej nieważność § 4 ust. 1 i § 7 uchwały Rady Gminy Czarnków z 26 czerwca 2008 r. nr XXII/169/2008 w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób Gminy Czarnków, przyjął za błędne stanowisko Wojewody, że rada gminy może udzielić zgody na udzielenie bonifikaty dopiero po ustaleniu ceny sprzedaży nieruchomości. Przedmiotową uchwałą Rada wyraziła zgodę na sprzedaż mieszkań wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wyrażając jednocześnie zgodę na udzielenie bonifikaty przy ich sprzedaży w wysokości określonej w § 4 ust. 1 tej uchwały. Dokonując oceny zapisów § 4 ust. 1 i § 7 przedmiotowej uchwały Sąd I instancji uznał, że jej zakres podmiotowy jak również przedmiotowy, dotyczy wyłącznie lokali mieszkalnych i mieści się w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd ten stanął również na stanowisku, że skoro podmioty, które z bonifikaty przy sprzedaży nieruchomości mogą skorzystać, zostały zindywidualizowane na tyle ściśle, że organ wykonawczy przy ziszczeniu się pozostałych warunków będzie mógł stosować bonifikatę w odniesieniu do lokali mieszkalnych tylko przy sprzedaży tych lokali ich najemcom korzystającym z prawa pierwokupu, to stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności § 4 ust. 1 i § 7 uchwały uznać należało za nieprawidłowe. Taka wykładnia Sądu I instancji zawarta w zaskarżonym wyroku zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest błędna i nie znajduje oparcia w przywołanych przepisach prawa, co powoduje, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego posiada usprawiedliwione podstawy.

Artykuł 68 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2004 r. Dz. U. Nr 261, poz. 2603, ze zm.) stanowi, że właściwy organ może udzielić za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana na określone w tym przepisie cele, w tym również gdy jest sprzedawana jako lokal mieszkalny (pkt 7). Stosownie do treści art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli przepisy ustawy wymagają udzielenia zgody przez radę, sejmik lub wojewodę, wyrażenie zgody, z wyjątkiem zgody, o której mowa w art. 46 ust. 4 tej ustawy, następuje odpowiednio w drodze uchwały rady lub sejmiku albo zarządzenia wojewody wydanego w terminie miesiąca od złożenia odpowiedniego wniosku przez starostę. Przepis ten przesądza zatem formę wyrażenia zgody m.in. przez radę, w sytuacji, gdy przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami takiej zgody wymagają, jak ma to miejsce w art. 68 ust. 1 tej ustawy. Wyrażenie zgody następuje w drodze uchwały rady. Nadto art. 68 ust. 1 oraz art. 11 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przesądzają o trybie udzielania zgody na przyznanie bonifikaty. Według tych przepisów właściwy organ ustala cenę zindywidualizowanej, konkretnej nieruchomości (w trybie art. 67 ustawy o gospodarce nieruchomościami) oraz ewentualnie bonifikatę od tejże ceny. Następnie zwraca się do rady gminy o wyrażenie zgody na udzielenie bonifikaty w odniesieniu do tejże nieruchomości. W okresie 30 dni rada podejmuje w przedmiocie wyrażenia (lub niewyrażenia) zgody uchwałę, która jest adresowana do właściwego organu. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawiony tryb stanowi kompletną regulację, przesądzająca o tym, że zgoda rady na udzielenie bonifikaty jest elementem postępowania administracyjnego, a zatem zgoda ta powinna być udzielana przez radę po przedstawieniu wniosku zawierającego cenę. W ramach analizowanej regulacji brak jest zatem upoważnienia do wydawania przez radę aktów o charakterze generalnym, stanowiących akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, podejmowanych a priori, przed wnioskiem i to w odniesieniu do wszystkich nieruchomości podlegających sprzedaży. Z analizowanej regulacji wynika, że uprawnionym do udzielenia bonifikaty, a także do ustalenia jej wysokości jest właściwy wójt, burmistrz lub prezydent miasta, natomiast wskazany w art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami odpowiedni organ (wojewoda, rada lub sejmik) wyposażony został jedynie w uprawnienie do wyrażenia zgody lub odmowy wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Oznacza to, że w obecnie obowiązujących przepisach prawa, na które powoływała się w przedmiotowej uchwale Rada Gminy, brak jest podstaw do wyrażania zgody na bonifikatę w sposób niezindywidualizowany i generalny (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 kwietnia 2007 r., sygn. akt I OSK 61/07 oraz z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 1941/06, niepubl. jak również G. Bieniek [w:] G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, s. 297 oraz M. Jóźwiak "Udzielanie ulg w cenie sprzedaży i opłatach za użytkowanie wieczyste według ustawy o gospodarce nieruchomościami", Finanse Komunalne 2008, nr 3, s. 47-48). Oceny tej nie zmienia fakt wprowadzenia do ustawy o gospodarce nieruchomościami od dnia 22 października 2007 r. przepisem art. 1 pkt 21 lit. e ustawy z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw przepisu art. 68 ust. 3a, stanowiącego, że zgoda, o której mowa w art. 68 ust. 1, 2c i 3, może dotyczyć więcej niż jednej nieruchomości. Brzmienie tego przepisu potwierdza natomiast tezę o indywidualnym i konkretnym charakterze aktu wyrażenia zgody przez radę, skoro mowa w nim o więcej niż jednej nieruchomości, co oznacza kilka nieruchomości zindywidualizowanych pod względem podmiotowym i przedmiotowym. Zgoda może dotyczyć zatem grupy nieruchomości z listy sporządzonej i przedstawionej przez wójta w celu uzyskania zgody na bonifikatę, co prowadzi do rozważanego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku usprawnienia organizacyjnego poprzez ograniczenie liczby podejmowanych uchwał o charakterze indywidualnym. Z zapisu tego nie można jednak, jak w sprawie wywodzi Rada Gminy Czarnków, wyprowadzać wniosku, że uchwała Rady w sprawie wyrażenia zgody na bonifikatę może obejmować ogólnie wszystkie nieruchomości ewentualnie podlegające sprzedaży, a tak uczyniono w zaskarżonej uchwale.

Należy przypomnieć, że zgodnie z art. 169 Konstytucji jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych (ust. 1), natomiast ustrój wewnętrzny jednostek samorządu terytorialnego określają, w granicach ustaw, ich organy stanowiące (ust. 4). Skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia stanowiące i wykonawcze organy jednostek samorządu terytorialnego, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Rozróżniając organy wykonawcze i stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, Konstytucja pozostawia tymże jednostkom kompetencje do kształtowania ich ustroju wewnętrznego w granicach określonych przez ustawy. Powyższy podział został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 15 ust. 1 określa, że organem stanowiącym jest rada gminy, natomiast wedle art. 26 ust. 1, 3 i 4 organem wykonawczym jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Normę kolizyjną stanowi art. 18 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei, stosownie do dyspozycji art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a omawianej ustawy o samorządzie gminnym, rada gminy jest uprawniona do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (...).Domniemanie właściwości rady "we wszystkich sprawach pozostających w zakresie działania gminy" oznacza, że rada gminy, jako organ kolegialny, podejmuje działania związane ze stanowieniem (art. 15 ust. 1) lub kontrolą (art. 18a ust. 1); organ ten nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż stanowiłoby to naruszenie konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze (por. B. Dolnicki, Pozycja prawna wójta (burmistrza, prezydenta miasta) wobec rady gminy, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1-2, s. 50). Zgodnie z art. 30 ustawy o samorządzie gminnym, wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa (ust. 1). Do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym (ust. 2 pkt 3). Podobne unormowanie zawiera także ustawa o gospodarce nieruchomościami, stanowiąc w art. 11 ust. 1, że z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z przepisów tej ustawy oraz odrębnych ustaw, organami reprezentującymi jednostki samorządu terytorialnego są ich organy wykonawcze. Stosownie zaś do przepisu art. 25 tej ustawy, gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Regulacje te pozwalają przyjąć, że do organu wykonawczego gminy należy bieżące gospodarowanie jej mieniem, rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych i prawnych w imieniu i na rzecz gminy. Organ stanowiący gminy decyduje natomiast w zakresie bezpośrednio i wprost przekazanym mu przez ustawę, posiadając na gruncie art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak wyżej wyjaśniono, wyłącznie uprawnienia do wyrażania zgody na udzielenie bonifikaty, w czym przejawia się realizacja zadań kontrolnych tego organu. W tej sytuacji należy stwierdzić, że dopuszczenie możliwości wydania aktu generalnego wyrażającego zgodę na udzielenie bonifikaty w określonej wysokości pozbawia właściwy organ reprezentujący gminę nadanego mu mocą art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnienia do udzielenia bonifikaty, a jednocześnie ogranicza jego możliwości wykonania ustawowego zadania polegającego na gospodarowaniu nieruchomościami gminy.

Z wyżej wyjaśnionych powodów należało uznać, że Wojewoda w wydanym orzeczeniu nadzorczym zasadnie wywiódł, iż wskazane w przedmiotowej uchwale zapisy § 4 ust. 1 i § 7 są niezgodne z obowiązującym prawem w stopniu istotnym i dlatego muszą zostać wyeliminowane z porządku prawnego. Za uzasadniony zatem należało uznać zawarty w skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni przepisów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 68 ust. 1 i 3a ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na przyjęciu, że możliwe jest zastosowanie tych przepisów wobec ogólnie określonego kręgu podmiotów oraz niesprecyzowanych nieruchomości przed ustaleniem ich ceny w sposób i trybie określonym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Sąd I instancji nietrafnie zatem odczytał treść zawartych w przywołanym przepisie uregulowań i nieprawidłowo uznał, że zakres podmiotowy jak również przedmiotowy uchwały Rady Gminy Czarnków z dnia 26 czerwca 2008 r. nr XXII/169/2008 w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących zasób Gminy Czarnków mieści się w upoważnieniu ustawowym, o którym mowa w art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a nadto, że zapisy § 4 ust. 1 i § 7 kontrolowanej uchwały, pozwalają na tak ścisłe zindywidualizowanie jej podmiotów, że organ wykonawczy przy ziszczeniu się pozostałych warunków, będzie mógł stosować bonifikatę przy sprzedaży nieruchomości.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) uchylił punkt I zaskarżonego wyroku, a następnie na podstawie art. 151 powołanej ustawy oddalił skargę Rady Gminy Czarnków w tym zakresie. O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.