Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1980/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 14
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: art. 1, art. 10 ust. 4, art. 16 ust 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 35 ust 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: §13, §14, §60
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Antas, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Asesor WSA Elżbieta Granatowska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...], II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Z. kwotę 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. znak: [...], odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zespołu sześciu budynków mieszkalnych wielorodzinnych, w tym jednego niepodpiwniczonego z usługami w parterze a pozostałych z garażami podziemnymi, czterema parterowymi budynkami garażowymi, murkiem oporowym w granicy działki oraz niezbędną infrastrukturą techniczną i instalacją gazową na terenie działek o nr ew.: [...] z obrębu [...] przy ul. [...]w Dzielnicy [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

W dniu 4 lutego 2020 r. wpłynął do Prezydenta [...] wniosek [...] S.A. z siedzibą w [...] o wydanie pozwolenia na budowę osiedla wielorodzinnych budynków mieszkalnych z garażami podziemnymi przy ul. [...] w [...] na działkach nr ew.: [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...].

Prezydent [...], postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia, w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia, istniejących nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie oraz dokonania uzupełnień i wyjaśnień niejasności zamieszczonych we wniosku i załącznikach.

Następnie organ I instancji, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. zmienił swoje postanowienie z dnia [...] marca 2020 r. poprzez zmianę terminu wykonania obowiązku na 60 dni po zakończeniu stanu zagrożenia epidemicznego bądź stanu epidemii w związku z art. 15zzs ust. 1 pkt 6 ustawy o zwalczaniu Covid-19. W dniu 3 lipca 2020 r. wpłynął do organu I instancji wniosek inwestora o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie. Prezydent [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2019 r. zawiesił postępowanie administracyjne. Inwestor - pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. - udzielił wyjaśnień w sprawie oraz przedstawił dodatkowe dokumenty oraz poinformował o skorygowaniu dokumentacji projektowej. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2021 r. organ I instancji podjął postępowanie administracyjne.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r. Prezydent [...] odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla tej inwestycji. Odwołanie od tej decyzji wniósł inwestor, tj. [...] S.A. w [...].

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2021 r. Nr [...] Wojewoda [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ przytoczył treść art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Wskazał, że przepis art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. W przedmiotowej sprawie Prezydent [...], działając na postawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego, przed wydaniem zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia [...] marca 2020 r., nałożył na wnioskodawcę obowiązek usunięcia, w terminie 60 dni od daty doręczenia postanowienia, istniejących nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie oraz w zakresie uzupełnień i wyjaśnień niejasności zamieszczonych we wniosku i załącznikach, między innymi, poprzez:

- wykazanie faktycznego dojazdu do drogi publicznej a tym samym sporządzenia projektu zgodnie z § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065),

- wykazania dostępu do sieci miejskich uzbrojenia terenu,

- sporządzenia prawidłowej analizy przesłaniania działek sąsiednich w myśl § 13 warunków technicznych,

- przedstawienia całego zamierzenia inwestycyjnego, a tym samym wykazania wszystkich obiektów budowlanych projektowanych, zgodnie z danymi zawartymi na rysunku [...] Projektu Zagospodarowania Terenu, dalej PZT, tj. nie wykazał 3 budynków śmietników i budynku ochrony, a co za tym idzie nie przedstawiono dokumentacji projektowej dla wykazywanych rysunkiem PZT budynków,

- przedłożenia pozwolenia wodnoprawnego dla zastosowania wszystkich rozwiązań technicznych przebudów i budów urządzeń wodnych, tj. dla przebudowy odcinka rowu- doprowadzalnika "F",

- dostosowania do zgodności z zapisami § 9 ust. 2 pkt 16 i § 9 ust. 3 pkt 1 obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] dla fragmentów obszarów [...] w gminie [...] zatwierdzonego uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2001 r. Nr [...].

Inwestor pismem z dnia 31 grudnia 2020 r. odniósł się do punktów postanowienia oraz poinformował o skorygowaniu projektu budowlanego.

Prezydent [...], po przeprowadzeniu postępowania dowodowego i zapoznaniu się ze stanowiskiem inwestora, decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Wojewoda wskazał, że organ I instancji stwierdził, że inwestor nie wykazał: faktycznego dostępu do drogi publicznej zgodnie z § 14 i § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065) oraz nie sporządził prawidłowej, związanej z wysokością projektowanych budynków, analizy przesłaniania w myśl § 13 warunków technicznych, obejmującej działki sąsiednie, i co za tym idzie nie uwzględnił sporządzonego podniesienia posadowienia budynku poprzez skarpy o ok. 1,0 m, a tym samym uwzględnienia rzędnych terenu sąsiedniego, a ponadto nie wykazał na projekcie zagospodarowania terenu (Tom I) trzech budynków śmietników i budynku ochrony, co oznacza, że nie skorygował nazwy planowanej inwestycji, nie przedstawił pozwolenia wodnoprawnego dla zastosowania, wszystkich rozwiązań technicznych przebudów i budów urządzeń wodnych, tj. dla przebudowy odcinka rowu-doprowadzalnika "F", usytuowania miejsc gromadzenia odpadów w sposób uniemożliwiający zabudowę działek sąsiednich o nr ew. [...] w odległości 4,0 m, co z uwagi na § 23 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych nie zostało uwzględnione w analizie oddziaływania.

Jak wynika ze stanowiska organu I instancji projektowana inwestycja jest położona na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym podstawę orzekania w sprawie wniosku o pozwolenie na budowę z dnia [...]lutego 2020 r. i wydania decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] lutego 2021 r., stanowił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla fragmentów obszarów [...] w gminie [...]zatwierdzony uchwałą Rady [...] z dnia [...] października 2001 r. Nr [...] (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2001 r., poz. [...]).

Szczegółowego wyjaśnienia wymaga kwestia statusu drogi, przy której ma być usytuowana planowana inwestycja nosząca nazwę ulicy [...], albowiem organ odwoławczy ustalił, że w myśl § 1 uchwały Rady Miasta [...] Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. w sprawie zaliczenia niektórych dróg w [...] do kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]) ulica [...], z wyłączeniem odcinka [...] (droga zbiorcza), została zaliczona do kategorii dróg gminnych w [...] i jest wymieniona pod poz. 6 w załączniku Nr 2, stanowiącym wykaz dróg gminnych na ternie Dzielnicy [...]. Organ wojewódzki także ustalił, że ul. [...] została oznaczona w m.p.z.p. symbolem KDD, a co za tym idzie - zgodnie z § 21 pkt 3 planu - ma stanowić ulicę dojazdową, a plan w § 24 ustala jako obowiązujące przebiegi, szerokość ulic w liniach rozgraniczających (w granicach dokładności skali planu). Nie jest to zatem na odcinku objętym inwestycją droga istniejąca. Tym samym organ I instancji był zobowiązany przeanalizować kwestię dostępu inwestycji do drogi publicznej w kontekście § 14 ust. 1 warunków technicznych, w myśl których do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

Żaden przepis warunków technicznych (w tym § 3), a także Prawa budowlanego (art. 3) nie definiuje pojęcia dostępu do drogi publicznej. W takim przypadku punktem odniesienia niezbędnym do rozstrzygnięcia tego zagadnienia winien być art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2018 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r., poz. 741), zwanej dalej "u.p.z.p.". Biorąc pod uwagę definicję zawartą w art. 2 pkt 14 u.p.z.p., przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Wprawdzie pojęcie dostępu bezpośredniego nie zostało zdefiniowane, tym niemniej nie powinno budzić wątpliwości, że polega ono na bezpośrednim graniczeniu terenu inwestycji (działek objętych zamierzeniem inwestycyjnym) z drogą publiczną.

W kontekście przywołanej definicji inwestor wywodzi jakoby planowana inwestycja miała zapewniony bezpośredni dostęp do drogi publicznej, co w jego ocenie potwierdza ostateczna decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "budowie drogi gminnej - ulica [...] (Projektowana 5-D wg. MPZP) od ul. [...](wraz ze skrzyżowaniem) w kierunku wschodnim w Dzielnicy [...] w zakresie budowy jezdni, chodnika, zjazdów, odwodnienia, przebudowy i budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy sieci energetycznej, teletechnicznej, wycinki drzew i krzewów, przebudowy skrzyżowania z ul. [...]. Jak wynika z akt sprawy i twierdzeń inwestora przedmiotowa droga nie tylko, że nie została zrealizowana, ale wręcz jej realizacja nie została jeszcze rozpoczęta. W niniejszym przypadku nie ma na danym terenie jakiejkolwiek drogi dojazdowej, nie mówiąc o drodze zrealizowanej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, w związku z czym w danym stanie faktycznym nieruchomość objęta inwestycją nie może posiadać także zjazdu łączącego drogę publiczną z nieruchomością położoną przy tej drodze, przy czym pod pojęciem "nieruchomości położonej przy drodze" należy rozumieć taką, która graniczy bezpośrednio z granicą nieruchomości stanowiącą pas drogowy. W takim przypadku spełnienie warunku zapewnienia bezpośredniego dostępu do drogi publicznej będzie możliwe, jeżeli inwestor będzie się legitymował zezwoleniem zarządcy drogi na lokalizację zjazdu, co w niniejszym przypadku nie ma miejsca.

Wojewoda nie podzielił stanowiska, jakoby status drogi gminnej kreowała umowa zawarta przez inwestora w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych bądź decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie drogi publicznej. Należy zauważyć, że weryfikacji zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi dokonuje się przez pryzmat aktualnego, a nie potencjalnego czy przyszłego stanu rzeczy. Oczywistym jest bowiem, że wybudowanie drogi przez inwestora jest zdarzeniem przyszłym i niepewnym w związku z czym nie ma gwarancji czy wymóg wynikający z § 14 ust. 1 warunków technicznych w przyszłości zostanie dochowany. W konsekwencji nie sposób uznać, że inwestor ma zapewniony dostęp do drogi publicznej w sposób bezpośredni.

W ocenie organu odwoławczego, niezasadny jest zarzut organu I instancji dotyczący braku pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ inwestor dołączył do odwołania z dnia 8 marca 2021 r. decyzję Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] z dnia [...] września 2020 r., orzekającą o udzieleniu inwestorowi - [...] S.A. pozwolenia wodnoprawnego na przebudowę urządzenia wodnego, tj. rowu "[...]" na działkach o nr ew.: [...] z obrębu [...] w dzielnicy [...], polegającą na wykonaniu przepustu o średnicy 60 mm i długości 21,8 m, o rzędnych dna wlotu - 82,80 m n.p.m. i wyłom - 82,90 m n.p.m. (współrzędne: wlot - [...]).

Organ wojewódzki, odnosząc się także do kwestii wykazania przez inwestora dostępu do sieci miejskich uzbrojenia terenu, wskazał, że do projektu zagospodarowania terenu zostały dołączone warunki techniczne przyłączenia do sieci kanalizacyjnej Miejskiego Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] z dnia [...] maja 2019 r., z których wynika (pkt 2 lit. a), że Przedsiębiorstwo

nie wnosi sprzeciwu wobec budowy sieci kanalizacyjnej na koszt inwestora, a także pismo z dnia 8 stycznia 2020 r., z którego wynika, że przedsiębiorstwo zaakceptowało wstępne rozwiązania doprowadzenia sieci kanalizacyjnej do projektowanego osiedla oraz zezwoliło na realizację zaopatrzenia w wodę przedmiotowego osiedla zgodnie z warunkami technicznymi przyłączenia do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej wydanymi przy piśmie z dnia 18 lutego 2019 r. Inwestor przedstawił również warunki techniczne przyłączenia do sieci gazowej Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. Oddział w [...] z dnia [...] października 2016. r.

Natomiast organ odwoławczy, podobnie jak organ I instancji, jest zdania, że przedłożona analiza nasłonecznienia i przesłaniania nie spełnia wymów warunków technicznych. Projektant w punktach 11-14 na stronach 211-214 Projektu budowlanego (TOM 1) ustalił obszar oddziaływania obiektu, w tym dokonał analizy odziaływania obiektu kubaturowego w zakresie bryły. Autor opracowania w punkcie 1.2 na stronie 212 ww. dokumentacji, w ramach oceny wpływu zabudowy na istniejące obiekty, stwierdził wyłącznie, że projektowane budynki nie sąsiadują z istniejącą zabudową, oprócz jednego budynku gospodarczego i w związku z tym nie ma wymagań dotyczących przesłaniania istniejącej zabudowy, określonych w obowiązujących przepisach.

Organy obu instancji nie zgodziły się z powyższym stanowiskiem, gdyż przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych mają zastosowanie do wszystkich budynków i związanych z nimi urządzeń usytuowanych na działkach budowlanych oraz do zagospodarowania działek przeznaczonych pod zabudowę, co ma zapewnić spełnienie wymagań art. 5 i 6 Prawa budowlanego. W związku z tym należy przyjęły, że przepis § 13 warunków technicznych ma zastosowanie w niniejszym przypadku do nieistniejącej zabudowy. Za prawidłowością tego stanowiska przemawia najnowsze orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z którym przyjmuje się. że regulacja § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może być odpowiednio stosowana, z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach dopiero planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia, nie wyłączając przypadków dotyczących budynku niższego niż 35 m (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15).

Zdaniem Wojewody, prawidłowo sporządzona przez projektanta analiza nasłonecznienia, przesłaniania oraz oddziaływania winna składać się z: analizy przesłaniania, analizy oddziaływania, na którą składają się: analiza nasłonecznienia, analiza zacieniania oraz wpływu projektowanego budynku na działki sąsiednie. Powyższych kryteriów nie spełnia również przedstawiona w formie graficznej na stronie 215 Projektu budowlanego (TOM 1) analiza nasłonecznienia i możliwości zagospodarowania działek sąsiednich. Wbrew stanowisku spółki, Projekt budowlany nie zawiera przedstawienia kompletnej i czytelnej analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania projektowanej inwestycji spełniającej wskazane kryteria, a co za tym idzie ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich działek i budynków sąsiednich sąsiadujących z terenem inwestycji, sporządzonej w dniach równonocy, tj. marzec i wrzesień, z jednoznacznymi wnioskami w zakresie spełnienia przepisów § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych, a co za tym idzie przedłożenie analizy zawierającej zarówno rysunki jak i opis, we wskazanych dniach równonocy co pozwoli na dokładne zobrazowanie organowi administracji architektoniczno-budowlanej oraz pozostałym stronom postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, czy zamierzenie spełnienia wymagania, o których mowa w ww. § 13 ust. 1 warunków technicznych; analiza ta powinna również, zgodnie ze wskazanym § 13 ust. 1 pkt 2 przedstawiać stosunek powierzchni okien do powierzchni podłogi w pomieszczeniach przeznaczonych na pobyt ludzi (§ 57 warunków technicznych) i uwzględniać kwestie nasłonecznia wskazanego § 60 warunków technicznych.

Z treści § 60 warunków technicznych wynika niewątpliwe wymaganie, by odpowiedni dla danego typu zabudowy czas nasłonecznienia był zapewniony "w dniach równonocy (marzec-wrzesień)", co należy rozumieć jako konieczność ustalenia, że w obu tych dniach tenże warunek podlega spełnieniu. Niepełna dokumentacja odnosząca się do analizy nasłonecznienia przerzuca z inwestora na organ konsekwencje prawne złożenia niekompletnej dokumentacji projektowej. Na czas słoneczny prawdziwy i kąt padania promieni słonecznych w dniach równonocy wiosennej i jesiennej wpływa również eliptyczność orbity Ziemi i zmienne tempo ruchu Ziemi po swojej orbicie, co bywa określane zjawiskiem analemmy (por. M. Lose, Nasłonecznienie mieszkań. Przepisy, praktyka i rzeczywistość. Cursiva 2015, s. 9 i n.). Powyższe decyduje o tym, że weryfikacja faktycznego nasłonecznienia pomieszczenia, czego wymaga § 60 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie może opierać się na zaprezentowaniu czasu nasłonecznienia dla dowolnego dnia równonocy i nałożeniu na organ prowadzący postępowanie obowiązku dokonania jego uzupełniającej analizy poprzez albo dodanie albo odjęcie jednej godziny (do) od obliczonych godzin nasłonecznienia w zależności, czy konkretna ocena była sporządzana dla marca, czy też września. Projektant winien sporządzić ją w związku z powyższym dla dwóch dni równonocy, tj. zarówno w marcu, jak i we wrześniu, i opatrzyć jednoznacznymi wnioskami w zakresie spełnienia ww. przepisów § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych.

Organ odwoławczy, odnosząc się także do obowiązku przedstawienia całego zamierzenia inwestycyjnego, a tym samym wykazania wszystkich obiektów budowlanych projektowanych, zgodnie z danymi zawartymi na rysunku [...] Projektu Zagospodarowania Terenu, dalej PZT, a tym samym braku wykazania 3 budynków śmietników i budynku ochrony, a co za tym idzie braku przedstawienia dokumentacji projektowej dla wykazywanych rysunkiem PZT budynków, uznał, że na projekcie zagospodarowania terenu (str. 214) przedmiotowe budynki zostały uwidocznione choć nie zostały oznaczone, że będą realizowane wg odrębnego pracowania, gdyż są to obiekty małe mogące być realizowane na zgłoszenie.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że wysokość budynku lub jego części, która służy do określenia maksymalnego, pionowego wymiaru budynku, liczona jest od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu budynku do górnej krawędzi ściany zewnętrznej, gzymsu lub attyki lub jako wymiar liczony od poziomu terenu do najwyżej położonej krawędzi dachu (kalenicy), albo punkt zbiegu połaci dachowych, zarówno organ I instancji, jak i inwestor winni pamiętać, że informacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowanie przestrzennego lub w warunkach zabudowy wydanych przez gminę, na której terenie znajduje się działka budowlana, na której będzie stawiany dom, będą nadrzędne w stosunku do warunków technicznych.

Skargę na tę decyzję wniosła spółka [...] S.A. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ją w całości i podnosząc zarzuty naruszenia:

- przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., w szczególności poprzez nieprawidłową ocenę, iż zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, podczas gdy wnikliwa analiza materiału dowodowego winna prowadzić do wniosku, iż projekt budowalny został sporządzony prawidłowo, zawiera wszystkie wymagane prawem elementy konieczne do jego zatwierdzenia, a nieruchomość objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę posiada dostęp do drogi publicznej;

- prawa materialnego, tj.: § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2012 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez błędne uznanie, iż dla nieruchomości objętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Mając na uwadze powyższe, pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi II Instancji do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie od Wojewody [...] kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik spółki wskazał, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji koncentruje się wokół trzech zagadnień, tj. dostępu nieruchomości do drogi publicznej, kwestii związanych z nasłonecznieniem i przesłanianiem nieruchomości sąsiedniej przez planowaną zabudowę oraz kwestii wysokości projektowanych budynków.

W odniesieniu do kwestii dostępu inwestycji do drogi publicznej strona skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia, szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej. Skarżąca zawarła z zarządcą drogi w dniu [...] marca 2014 r. umowę nr [...]. Umowa ta gwarantuje skarżącej m.in. udostępnienie skarżącej nieodpłatnie pasa drogowego w celu budowy Drogi (§ 3 pkt 1 umowy). Nadto, umowa jest już częściowo wykonana przez strony. Skarżąca zrealizowała swoje zobowiązanie określone w § 5a umowy (sprzedaż przez skarżącą na rzecz Miasta części nieruchomości wydzielonych pod drogę za symboliczną cenę) a Miasto wystąpiło z wnioskiem o uzyskanie wymaganej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co mogło nastąpić w świetle § 3 pkt 4 umowy dopiero po spełnieniu szeregu zobowiązań przez skarżącą. Decyzja taka została wydana i jest ostateczna. Organ II instancji pomija skutki prawne wywoływane przez ww. decyzję ZRID w zw. z treścią umowy pomiędzy skarżącą a zarządcą drogi. Zgodnie z art. 17 ust. 3 specustawy drogowej oraz wskazaniami w samym uzasadnieniu decyzji ZRID uprawnia ona do rozpoczęcia robót budowlanych, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, uprawnia do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie właściwego zarządcy drogi, uprawnia do wydania przez właściwy organ dziennika budowy, zaś na mocy umowy zawartej przez skarżącą z zarządcą drogi (Miastem) skarżąca jest zobowiązana do m.in. do tymczasowego utwardzenia drogi na czas trwania robót niezbędnych do realizacji inwestycji nie drogowej (§ 1 pkt 20 umowy). Nadto, zgodnie z § 6 ust. 2 umowy do czasu wybudowania i przekazania drogi Miastu, skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność cywilną w stosunku do użytkowników drogi oraz ponosi wszelkie koszty jej utrzymania.

W ocenie strony skarżącej, zarówno przepisy ustawy o drogach publicznych, jak i tzw. specustawy drogowej stanowią lex specialis względem przepisów art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jeśli się uwzględni, że w uwarunkowaniach przedmiotowej sprawy wykluczone jest ustanowienie przez [...] służebności drogowej na działkach objętych decyzją ZRID (które nota bene w części stanowiły własność skarżącej i dopiero w wykonaniu zawartej umowy stały się własnością Miasta), to uznać należy, że nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę posiada dostęp do drogi publicznej (wybudowanego, istniejącego fragmentu ulicy [...]) właśnie poprzez działki objęte decyzją ZRID. Tytuł prawny po stronie skarżącej wynika zaś wprost z decyzji z ZRID w związku z postanowieniami umowy zawartej przez skarżącą z zarządcą drogi w trybie art. 16 ustawy o drogach publicznych. W innym wypadku, w uwarunkowaniach jak w niniejszej sprawie, w tym przeznaczeniu pasa gruntu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod drogę publiczną, zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji niemożliwe byłoby uzyskanie pozwolenia na budowę inwestycji nie drogowej bez uprzedniego wybudowania przez inwestora drogi publicznej. Tymczasem żaden przepis prawa nie nakłada na inwestora takiego obowiązku. Wręcz przeciwnie art. 16 ust. 2 ustawy wskazuje, że szczegółowe ustalenia w kwestii budowy drogi publicznej reguluje umowa zawarta przez inwestora z zarządcą drogi. To właśnie ta umowa, w połączeniu z wydaną już w jej wykonaniu decyzją ZRID powoduje, iż nieruchomość objęta wnioskiem o pozwolenie na budowę posiada dostęp do drogi publicznej. Pełnomocnik spółki wskazał, że w podobnej sprawie, w której inwestorem jest skarżąca, Wojewoda [...] zmienił niekorzystną decyzję Prezydenta [...], zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. Dostęp do drogi publicznej zapewniony był analogicznie jak w nin. sprawie, tj. na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.).

Pełnomocnik spółki wskazał, że potencjalne oddziaływanie na działki sąsiednie pokazano przez układ cieni rzucanych przez budynki projektowanego zespołu mieszkaniowego. Co do analizy potencjalnej zabudowy na działkach sąsiednich brak jest danych lub wytycznych, jak taka zabudowa miałaby wyglądać, co powoduje, że brak jest możliwości wykonania analizy przesłaniania i nasłonecznienia obiektu nieistniejącego. Analiza nasłonecznienia została wykonana w oparciu o Linijkę Słońca opracowana przez M. T., autora książki "Słońce w architekturze", w okresie opracowywania projektu budowlanego, była - jak wskazuje projektant inwestycji - podstawowym źródłem wiedzy w tej dziedzinie. Organ I instancji w postanowieniu o uzupełnieniu projektu z marca 2020 roku nie odnosił się do zagadnień nasłonecznienia, zacieniania oraz przesłaniania lokali w projektowanych budynkach, jak i powodowanego przez te budynki. Organ nakazał, na stronie 6, cyt.: "wykazać zgodność z § 40 place zabaw i miejsca rekreacyjne - [...] oraz uzupełnić o wykazanie nasłonecznienia placu zabaw.", co zostało wykazane w uzupełnieniu. Obszar oddziaływania obiektu obejmował działki sąsiednie, a w toku postępowania instancyjnego nie wpłynęły jakiegokolwiek zastrzeżenia stron co do przesłaniania. W związku z powyższym, stanowisko organu II instancji, jakoby wskutek wydania decyzji miało dojść do ograniczenia praw osób trzecich, wydaje się być nietrafne.

W skardze podniesiono ponadto, że nie jest jasne stanowisko organu II instancji w zakresie wysokości projektowanych budynków. Organ odwoławczy wskazał bowiem w zasadzie jedynie, że zarówno organ I instancji, jak i inwestor winni pamiętać, że informacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są nadrzędne w stosunku do warunków technicznych. Tym samym organ II instancji, nie wypowiedział się więc, czy sposób posadowienia projektowanych budynków w zakresie ilości ich kondygnacji uznaje za prawidłowy czy nie. Planowane przedsięwzięcie to zespół wielorodzinnych budynków mieszkalnych, w tym jeden z usługami w parterze. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na obszarze MN: zabudowę wielorodzinną o małych gabarytach i wysokości do 3 kondygnacji. Zaprojektowano budynki o 3 kondygnacjach mieszkalnych oraz garaż pod budynkiem jako kondygnacja podziemna w rozumieniu § 3 pkt 17 rozporządzenia, tj. cyt.: "17) kondygnacji podziemnej - należy przez to rozumieć kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację;". Również przywołany w decyzji § 6 rozporządzenia wykorzystuje pojęcie "poziomu terenu" do określenia wysokości budynku. Oba paragrafy odnoszą się do określania wysokości budynków na potrzeby procesu projektowania obejmującego, oprócz projektowania budynków, także kształtowanie terenu przy tychże budynkach. Organ l instancji w swojej ocenie ilości kondygnacji nadziemnych w projektowanych budynkach, odwołuje się do poziomu terenu istniejącego, co zdaniem skarżącego nie znajduje uzasadnienia w przytoczonych paragrafach rozporządzenia. Nadto, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zakazuje kształtowania terenu w procesie przygotowania projektu budowlanego. Proponowane ukształtowanie terenu nie wpływa na nieruchomości sąsiednie a na nieruchomości objętej wnioskiem o pozwolenie na budowę zaprojektowano stosowne systemy gospodarki wodami opadowymi, w związku z którymi skarżąca uzyskała stosowne pozwolenia wodnoprawne.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2325 – zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd uwzględnia skargę w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

W ocenie Sądu, skarga jest uzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa.

Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte wnioskiem inwestora z dnia 4 lutego 2020 r., zatem zastosowanie w sprawie mają przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm.) obowiązujące przed nowelizacją, która weszła w życie 19 września 2020 r. (zgodnie z art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020, poz. 471). Zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. I pkt lb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Podstawową kwestią przesądzającą o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia skarżącej spółce pozwolenia na budowę była kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Kwestię dostępu terenów przeznaczonych pod zabudowę do drogi publicznej regulują co do zasady przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w tym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego) i wydawane na ich podstawie decyzje administracyjne (w przypadku braku planu miejscowego). Przeznaczając dany teren w planie miejscowym pod zabudowę, gmina ma obowiązek ustalić dla tego terenu dostęp do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2021 r. poz. 741), zwanej dalej u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1376) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Teren inwestycji powinien mieć więc dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp i faktyczny i prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., II OSK 239/2006, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny dostęp musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r., poz. 1065), do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m.

W ocenie Sądu, w tej sprawie kwestia dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie została przez organy obu instancji dostatecznie wyjaśniona. Z twierdzeń inwestora i ustaleń organów wynika, że do terenu inwestycji (działki nr ew. [...] z obrębu [...] w Dzielnicy [...]) prowadzi obecnie droga gruntowa stanowiąca przedłużenie istniejącej ul. [...]. Ze znajdującego się w aktach sprawy fragmentu części graficznej planu miejscowego, stanowiącej załącznik do uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2001 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego [...] dla fragmentów obszarów [...] w gminie [...] wynika, że teren inwestycji przylega do ul. [...] , a więc – zgodnie z § 21 pkt 3 uchwały – ulicy dojazdowej. W planie przewidziano więc dostęp tych działek do drogi publicznej.

Ponadto z twierdzeń inwestora wynika, że ul. [...] na odcinku od skrzyżowania z ul. [...] do działek stanowiących teren inwestycji zostanie przez niego wybudowana na podstawie umowy zawartej z zarządcą drogi w dniu [...] marca 2014 r. nr [...] na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisami budowa lub przebudowa dróg publicznych spowodowana inwestycją niedrogową należy do inwestora tego przedsięwzięcia (art. 16 ust. 1). Szczegółowe warunki budowy lub przebudowy dróg określa umowa między zarządcą drogi a inwestorem inwestycji niedrogowej (art. 16 ust.2). Inwestor wskazał, że umowa z [...] marca 2014 r. nr [...] gwarantuje skarżącej m.in. udostępnienie skarżącej nieodpłatnie pasa drogowego w celu budowy drogi (§ 3 pkt 1 umowy). Umowa jest już częściowo wykonana przez strony, gdyż skarżąca zrealizowała swoje zobowiązanie określone w § 5a umowy (sprzedaż przez skarżącą na rzecz Miasta części nieruchomości wydzielonych pod drogę za symboliczną cenę), a Miasto wystąpiło z wnioskiem o uzyskanie wymaganej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, co mogło nastąpić w świetle § 3 pkt 4 umowy dopiero po spełnieniu szeregu zobowiązań przez skarżącą. Pełnomocnik inwestora wskazał ponadto, że - zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 7 umowy - zakończenie budowy drogi nastąpi przed przekazaniem do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej i nie później niż przed przekazaniem do PINB-u wniosku o dopuszczenie do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej. Stosownie do § 6 ust. 2 umowy do czasu wybudowania i przekazania drogi Miastu, skarżąca ponosi pełną odpowiedzialność cywilną w stosunku do użytkowników drogi oraz ponosi wszelkie koszty jej utrzymania. Do projektu budowlanego (Tom I) załączona została decyzja Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...] grudnia 2019 r., wydana w postępowaniu odwoławczym od decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na: "budowie drogi gminnej - ulica [...] (Projektowana 5-D wg. MPZP) od ul. [...] (wraz ze skrzyżowaniem) w kierunku wschodnim w Dzielnicy [...] w zakresie budowy jezdni, chodnika, zjazdów, odwodnienia, przebudowy i budowy oświetlenia ulicznego, przebudowy sieci energetycznej, teletechnicznej, wycinki drzew i krzewów, przebudowy skrzyżowania z ul. [...]. W aktach sprawy brak jest decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz wskazanej przez inwestora umowy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...].

Organy administracji nie ustaliły więc w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i prawnego tej sprawy w zakresie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Jeżeli treść umowy jest taka, jak wskazuje inwestor oraz w celu budowy przedmiotowej drogi została wydana ostateczna decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (na mocy której nieruchomości objęte decyzją zostały przejęte przez Miasto [...] pod realizację inwestycji drogowej), to należy przyjąć, że dostęp terenu inwestycji do drogi gminnej pod względem prawnym został zapewniony. Natomiast pozostaje kwestia dostępu faktycznego, czyli budowy tej drogi przez inwestora. Po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania droga ta nabędzie status drogi gminnej na podstawie art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży. Jak twierdzi inwestor, treść umowy (§ 6 ust. 1 pkt 7) zobowiązuje go do zakończenia budowy drogi przed przekazaniem do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej i nie później niż przed przekazaniem do PINB-u wniosku o dopuszczenie do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji niedrogowej. Skarżąca spółka jest ponadto zobowiązana do m.in. do tymczasowego utwardzenia drogi na czas trwania robót niezbędnych do realizacji inwestycji niedrogowej (§ 1 pkt 20 umowy). W ocenie Sądu, skoro przepisy art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych przewidują możliwość budowy drogi przez inwestora inwestycji niedrogowej w celu realizacji tej inwestycji, to umowa zawarta z zarządcą drogi na podstawie tych przepisów oraz wydana w celu jej wykonania decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej może stanowić podstawę do uznania, że inwestycja niedrogowa ma prawnie zapewniony dostęp do drogi publicznej. Natomiast realizacja faktycznego dostępu do drogi publicznej poprzez jej wybudowanie przez inwestora nie później niż przed przekazaniem do PINB-u wniosku o dopuszczenie do użytkowania pierwszego z budynków inwestycji nie drogowej jest zapewniona we wskazanej umowie. Ponadto – jak twierdzi inwestor – z umowy wynika, że jest on zobowiązany do tymczasowego utwardzenia drogi na czas trwania robót niezbędnych do realizacji inwestycji niedrogowej (§ 1 pkt 20 umowy), zatem rolą organów jest ustalenie czy taka tymczasowa droga może być uznana za drogę wewnętrzną.

W ocenie Sądu, słuszne jest stanowisko inwestora, że w przypadku zawarcia przez niego z zarządcą drogi umowy o charakterze częściowo publicznoprawnym oraz wykonania części tej umowy poprzez sprzedaż gruntów w celu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej dla drogi gminnej, uzależnianie wydania decyzji pozwoleniu na budowę od uprzedniego wybudowania drogi, w przypadku, gdy inwestor nie ma pewności, że pozwolenie na budowę inwestycji niedrogowej zostanie mu udzielone np. wydana zostanie decyzja odmowna z innych powodów niż brak dostępu do drogi publicznej, stanowi naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.). Ponadto – jak wskazał pełnomocnik inwestora – w podobnym stanie faktycznym ten sam inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, gdy dostęp do drogi publicznej zapewniony był analogicznie, jak w tej sprawie, tj. na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (załączona do skargi decyzja Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r.). W myśl art. 8 § 2 k.p.a. organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym.

W związku z powyższym, Sąd uznał, że przedwczesne było stwierdzenie przez organy orzekające w tej sprawie, że teren inwestycji nie ma dostępu do drogi publicznej. Organy powinny ponownie zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy w tej kwestii, zapoznać się z treścią umowy z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], na którą powołuje się inwestor oraz decyzją Prezydenta [...] Nr .. z dnia [...] października 2018 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a następnie ponownie ocenić kwestię dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej z uwzględnieniem oceny prawnej wskazanej w tym zakresie przez Sąd. Ze wskazanych powyżej względów zasadne są zarzuty skargi naruszenia przez organy art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zakresie ustaleń organów dotyczących dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Sąd uznał, że trafne są również zarzuty skargi naruszenia prawa materialnego, tj. § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o drogach publicznych poprzez przedwczesne uznanie, iż dla nieruchomości objętej wnioskiem o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę nie został zapewniony dostęp do drogi publicznej.

Sąd podziela natomiast stanowisko organu odwoławczego, że projekt budowlany wymaga poprawy i uzupełnienia we wskazanym w decyzji odwoławczej zakresie, tj. w zakresie spełnienia warunków przewidzianych w § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych. Analiza nasłonecznienia i przesłaniania powinna dotyczyć również hipotetycznej zabudowy na działkach sąsiednich. Częściowo taka analiza została wykonana, ale tylko w odniesieniu do hipotetycznej zabudowy na działce nr [...] po zachodniej stronie terenu inwestycji (rysunek Analizy nasłonecznienia i przesłaniania oraz możliwości zagospodarowania działek sąsiednich (rys. [...], TOM 1 Projektu budowlanego). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że regulacja § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych może być odpowiednio stosowana, z uwagi na ochronę interesów osób trzecich przewidzianą w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, w przypadkach, gdy na przyległych nieruchomościach dopiero planowana jest zabudowa wymagająca uwzględnienia, nie wyłączając przypadków dotyczących budynku niższego niż 35 m (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1629/15). W wyroku z dnia 23 czerwca 2021 r., II OSK 2738/18 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że zasada poszanowania interesów osób trzecich w sposób nieunikniony wiąże się z określonymi ograniczeniami w zakresie parametrów i usytuowania projektowanego obiektu budowlanego, o ile te ograniczenia są niezbędne do ochrony zabudowy na działkach sąsiednich, zarówno istniejącej, jak też projektowanej. Zatem przed zatwierdzeniem projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organy administracji architektoniczno-budowlanej są obowiązane ocenić, czy właściciel sąsiedniej niezabudowanej nieruchomości będzie mógł zabudować swoją nieruchomość z zachowaniem takich samych odległości od granicy jak właściciel nieruchomości, który pierwszy podjął inwestycję. (...) przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych należy wykładać w ten sposób, że ma on zastosowanie także wtedy, gdy sąsiednia nieruchomość jest jeszcze niezabudowana i nawet wtedy, gdy jej właściciel nie ma sprecyzowanych planów inwestycyjnych. Własność i inne prawa majątkowe podlegają bowiem równej dla wszystkich ochronie prawnej, a zatem każdy właściciel działki budowlanej ma prawo dokonać budowy, rozbudowy w taki sposób, by nie utrudniać właścicielom nieruchomości sąsiednich takich samych działań w stosownym, wybranym przez nich czasie. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 grudnia 2020 r., II OSK 1626/18 (wszystkie powołane orzeczenia publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd w składzie orzekającym, podzielając te poglądy, za niezasadne uznał zarzuty skargi naruszenia w tym zakresie przez organy obu instancji art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., poprzez nieprawidłową ocenę, iż projekt budowalny został sporządzony prawidłowo i zawiera wszystkie wymagane prawem elementy konieczne do jego zatwierdzenia. W ocenie Sądu, organ odwoławczy, analizując rysunek Analizy nasłonecznienia i przesłaniania oraz możliwości zagospodarowania działek sąsiednich (rys. [...], TOM 1 Projektu budowlanego), słusznie uznał, że projekt budowlany nie zawiera przedstawienia kompletnej i czytelnej analizy nasłonecznienia, przesłaniania i zacieniania projektowanej inwestycji, z uwzględnieniem wszystkich działek (w tym również tych, które ze względu na szerokość samodzielnie nie mogą stanowić działki budowlanej, lecz mogą zostać zainwestowane łącznie z innymi działkami) i zabudowy, również tej hipotetycznej, na nieruchomościach sąsiadujących z terenem inwestycji.

Zgodnie z § 60 ust. 1 rozporządzenia pomieszczenia przeznaczone do zbiorowego przebywania dzieci w żłobku, klubie dziecięcym, przedszkolu, innych formach opieki przedszkolnej oraz szkole, z wyjątkiem pracowni chemicznej, fizycznej i plastycznej, powinny mieć zapewniony czas nasłonecznienia wynoszący co najmniej 3 godziny w dniach równonocy w godzinach 800-1600, natomiast pokoje mieszkalne - w godzinach 700-1700. W mieszkaniach wielopokojowych wymagania ust. 1 powinny być spełnione przynajmniej dla jednego pokoju (§ 60 ust. 2). Z treści § 60 warunków technicznych wynika, by odpowiedni dla danego typu zabudowy czas nasłonecznienia był zapewniony "w dniach równonocy (marzec-wrzesień)", co należy rozumieć jako konieczność ustalenia, że w obu tych dniach ten warunek podlega spełnieniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2018 r., II OSK 942/16, weryfikacja faktycznego nasłonecznienia pomieszczenia, czego wymaga § 60 ust. 1 rozporządzenia (...), nie może opierać się na zaprezentowaniu czasu nasłonecznienia dla dowolnego dnia równonocy i nałożeniu na organ prowadzący postępowanie obowiązku dokonania jego uzupełniającej analizy poprzez albo dodanie albo odjęcie jednej godziny (do) od obliczonych godzin nasłonecznienia w zależności, czy konkretna ocena była sporządzana dla 21 marca, czy też 21 września. Sąd w składzie orzekającym podziela w związku z tym stanowisko organu odwoławczego, że projektant powinien sporządzić analizę nasłonecznienia dla dwóch dni równonocy, tj. zarówno w marcu jak i we wrześniu, i opatrzyć jednoznacznymi wnioskami w zakresie spełnienia ww. przepisów § 13, § 57 i § 60 warunków technicznych.

Dodać jednak należy, iż zasadny jest zarzut skargi, że w postanowieniu z [...] marca 2020 r. Prezydent [...] nie nałożył na inwestora obowiązku usunięcia nieprawidłowości w zakresie analizy nasłonecznienia i przesłaniania ewentualnej zabudowy na działkach sąsiednich. Trafnie podniesiono w skardze, że organ I instancji w tym postanowieniu nie odnosił się do zagadnień nasłonecznienia, zacieniania oraz przesłaniania lokali w projektowanych budynkach, jak i powodowanego przez te budynki. Organ nakazał, na stronie 6, cyt.: "wykazać zgodność z § 40 place zabaw i miejsca rekreacyjne - [...] oraz uzupełnić o wykazanie nasłonecznienia placu zabaw.", co zostało wykazane w uzupełnieniu. Ponownie rozpoznając tę sprawę organ I instancji powinien więc nałożyć na inwestora - na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego - obowiązek usunięcia istniejących nieprawidłowości w projekcie budowalnym, szczegółowo określając ich zakres.

Sąd uznał, że zasadnie podniesiono również w skardze, że nie jest zrozumiałe stanowisko organu odwoławczego w zakresie wysokości projektowanych budynków i spełnienia przewidzianego w planie warunku dopuszczalnej liczby kondygnacji. Organ odwoławczy wskazał bowiem jedynie, że zarówno organ I instancji, jak i inwestor powinni pamiętać, że informacje zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego są w tym zakresie nadrzędne w stosunku do warunków technicznych. Tym samym organ II instancji, nie wypowiedział się, czy sposób posadowienia projektowanych budynków w zakresie ilości ich kondygnacji uznaje za prawidłowy i zgodny z § 9 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego. Sąd nie mógł więc zająć merytorycznego stanowiska w tym zakresie. Kwestia ta wymaga ponownego wyjaśnienia przez organy rozpatrujące te sprawę.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz – na podstawie art. 135 p.p.s.a. – poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Ponownie rozpatrując tę sprawę, organ I instancji powinien uzupełnić materiał dowodowy w zakresie dotyczącym dostępu inwestycji do drogi publicznej i ponownie ocenić tę kwestię z uwzględnieniem oceny prawnej wskazanej w tym zakresie przez Sąd. Organ powinien ponadto wezwać inwestora na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego do poprawienia projektu budowlanego w zakresie dotyczącym analizy nasłonecznienia i przesłaniania oraz możliwości zagospodarowania działek sąsiednich, jak również wyjaśnić kwestię czy sposób posadowienia projektowanych budynków w zakresie ilości ich kondygnacji uznaje za prawidłowy i zgodny z § 9 ust. 3 pkt 1 planu miejscowego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).