Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 744/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 204 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1 i 2, 6 ust. 1,2,3
journal: Dz.U. 2016 poz 744
law: Ustawa z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych,  jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.), Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia WSA (del.) Marta Laskowska- Pietrzak, Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Mazowieckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 306/18 w sprawie ze skargi Miasta Makowa Mazowieckiego na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 13 grudnia 2017 r. (bez numeru) w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście Maków Mazowiecki z Hanki Sawickiej na Anny Walentynowicz oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 306/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Makowa Mazowieckiego na podstawie art. 148 i art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) uchylił zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] grudnia 2017 w przedmiocie zmiany nazwy ulicy położonej w Mieście Makowie Mazowieckim z Hanki Sawickiej na Anny Walentynowicz.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Wojewoda Mazowiecki, zaskarżając wyrok w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 oraz pkt 2 p.p.s.a., zarzucając:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 1 kwietnia 2016 r. o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki (Dz.U. z 2016 r. poz. 744 ze zm.; dalej: ustawa dekomunizacyjna) poprzez uznanie, że:

– opinia Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: IPN) wyrażona w piśmie z dnia 6 grudnia 2017 r. (znak: BUW-940- 229(4)/17) w istocie nie stanowi opinii, o której mowa w art. 6 ust. 3 ustawy, podczas gdy spełnia ona wszelkie wymogi opinii IPN, opisanej w tym przepisie;

– opinia IPN jest opinią quasi-biegłego i jako taka powinna odpowiadać wymogom dla dokumentu wydawanego przez biegłego, podczas gdy opinia IPN jest opinią innego organu administracji, która wiąże wojewodę jako organ nadzoru;

– opinia IPN jest niewiążąca, podczas gdy jej charakter wskazuje, że opinia ta wiąże tak organ nadzoru jak i sąd administracyjny

b) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej poprzez uznanie, że:

– Wojewoda Mazowiecki, jako organ nadzoru powinien był samodzielnie wykazać w zarządzeniu zastępczym, że zachodzą przesłanki do zmiany nazwy ulicy, podczas gdy jest to uprawnienie IPN i brak jest podstaw prawnych do przeniesienia tych kompetencji na inny organ;

– obowiązkiem wojewody jest dokonanie oceny historycznej nazwy ulicy w kontekście art. 1 ust. 1 ustawy podczas gdy jedynym obowiązkiem wojewody jest dokonanie zmiany nazwy, którą IPN uznał za niezgodną z art. 1 ust. 1 ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku z art. 16 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483, ze zm.) - dalej: Konstytucja i art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz w związku z art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r. zmieniającej ustawę dekomunizacyjną (Dz. U. poz. 2495) i art. 2 Konstytucji - poprzez niestwierdzenie podstaw do odrzucenia skargi w związku z zanegowaniem przez Sąd I instancji literalnej wykładni art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, pomimo braku przeprowadzenia w to miejsce jakiejkolwiek wykładni wskazanego przepisu, co doprowadziło do niezastosowania przez Sąd I instancji normy wynikającej z art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, w tym także z uwagi na wydanie zarządzenia zastępczego przed wejściem w życie ustawy zmieniającej ustawę dekomunizacyjną, podczas gdy sprawa nie miała charakteru zakończonego, gdyż zarządzenie zastępcze pozostawało nieprawomocne i nie wywoływało skutku prawnego w postaci włączenia do obrotu prawnego normy określonej treści, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, wyrażający się w merytorycznym rozpoznaniu skargi zamiast jej odrzuceniu a w konsekwencji uchyleniu zarządzenia zastępczego;

b) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, ze zm.) poprzez nieprawidłowe, nieznajdujące oparcia w aktach sprawy ustalenie stanu faktycznego poprzez przyjęcie, że IPN dokonał zaopiniowania projektów zarządzeń zastępczych, podczas gdy organ ten opiniował nazwy ulic, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia poprzez podważenie wiarygodności opinii IPN i faktu jej zasięgnięcia przez organ nadzoru przed wydaniem zarządzenia zastępczego, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 6 ust. 3 ustawy skutkujące uchyleniem zarządzenia zastępczego.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi lub o uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 p.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Sąd pierwszej instancji przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom kasacyjnym, objętym podstawą z art. 174 pkt 1 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdził, że zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało z naruszeniem przepisów art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 i art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej, warunkującym jego uchylenie na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli sądowej stało się zarządzenie zastępcze wydane przez Wojewodę na podstawie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej, zgodnie z którym nakazano właściwym organom jednostek samorządu terytorialnego, aby w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy dokonały zmiany m.in. nazw dróg, ulic, mostów i placów upamiętniających osoby, organizacje, wydarzenia lub daty symbolizujące komunizm lub inny ustrój totalitarny bądź propagujące taki ustrój w inny sposób. Ponadto przewidziano, że w przypadku niewykonania tego obowiązku wojewoda wydaje zarządzenie zastępcze, w którym nadaje nazwę zgodną z art. 1 ustawy.

Dla oceny legalności zarządzenia zastępczego w przedmiocie zmiany nazwy ulicy podstawowe znaczenie miało więc sprawdzenie przez Sąd Wojewódzki, czy w konkretnym przypadku doszło do bezczynności organu jednostki samorządu terytorialnego wymagającej ingerencji nadzorczej. Z wydanego zarządzenia zastępczego i zebranego materiału dowodowego powinno zatem wynikać, że dotychczasowa nazwa danej ulicy (drogi, placu) była sprzeczna z ustanowionym w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy zakazem propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego. W sytuacji gdy nazwa ulicy upamiętnia konkretną osobę, organizację, wydarzenie lub datę, to przesłanką do jej zmiany było wykazanie, że symbolizują one komunizm lub inny ustrój totalitarny, bądź symbolizują represyjny, autorytarny i niesuwerenny system władzy w Polsce w latach 1944–1989. Niewątpliwie użyte w omawianym przepisie nieprecyzyjne pojęcia stworzyły poważne utrudnienia w realizacji unormowań zawartych w ustawie dekomunizacyjnej, czego wyraźnym przykładem stała się niniejsza sprawa.

Sąd Wojewódzki kierując się właściwą wykładnią wymienionych przepisów przyjął, że w kontrolowanym zarządzeniu zastępczym nie wykazano spełnienia przesłanek do zmiany nazwy ulicy na podstawie art. 6 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Według Sądu pismo IPN z 6 grudnia 2017 r. zawierające zbiorczy wykaz ulic wymagających zmiany nazw w trybie ustawy dekomunizacyjnej nie odpowiada wymogom opinii, gdyż nie zawiera uzasadnienia, przez co nie można było wywnioskować z jakich powodów uznano, że konkretna nazwa ulicy jest niezgodna z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej. Sąd Wojewódzki zaznaczył przy tym, że opinia IPN, choć nie jest wiążąca dla organu nadzoru, stanowi podstawowy materiał dowodowy w sprawach, w których organ nadzoru podejmuje działania wkraczające w sferę wyłącznych uprawnień organu jednostki samorządu terytorialnego w zakresie nadawania i zmian nazw ulic (art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy o samorządzie gminnym). Tymczasem w piśmie IPN - potraktowanym jako opinia - nie ma jakiejkolwiek argumentacji wykazującej przesłanki do stwierdzenia, że nazwa ulicy Hanki Sawickiej symbolizuje komunizm, natomiast w samym zarządzeniu zastępczym przywołano tylko fakty z życia patrona, co nie wyczerpało analizy w zakresie niezgodności konkretnej nazwy ulicy z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Akceptując powyższe wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, należy zwrócić uwagę, że istotą zarządzenia zastępczego ustanowionego w art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej jest ingerencja nadzorcza wojewody w razie bezczynności organu gminy i niewydania w terminie do 2 września 2017 r. aktu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy upamiętniającej osobę (organizację, zdarzenie, datę) symbolizującą i propagującą komunizm lub inny system totalitarny. Prawidłowe określenie przesłanek warunkujących zastosowanie przez wojewodę spornego środka nadzorczego wymagało dokonania wykładni art. 6 ust. 1 i 2 ustawy w kontekście przepisów regulujących sprawy nadawania i zmiany nazw ulic.

Trzeba mieć na uwadze, że przepisy ustawy dekomunizacyjnej – dające organowi nadzorczemu kompetencję do wydawania zarządzenia zastępczego w przedmiocie zmiany nazwy ulic (dróg, placów) – stanowią regulację o charakterze wyjątkowym, gdyż ograniczają ustawowe uprawnienia samorządu gminnego w zakresie wydawania i zmian nazw ulic. Przepisy art. 6, art. 7 ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. stanowią, że nadawanie i zmiana nazw ulic – jako sprawa publiczna o znaczeniu lokalnym – stanowi wyłączną kompetencję gminy.

Na akceptację zasługuje ukształtowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w piśmiennictwie stanowisko, że skoro nadanie bądź zmiana nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego stanowi wyjątek od zasady samodzielnego rozstrzygania określonych spraw przez jednostki samorządu terytorialnego, to przepisy art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy dekomunizacyjnej podlegają ścisłej wykładni (por. K. Borówka, Zarządzenia zastępcze wojewody, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 213–215 i powołane tam orzeczenia WSA).

Zdaniem składu orzekającego trafnie przyjęto w szeregu orzeczeń, że aby daną osobę, organizację, wydarzenie lub datę uznać za symbolizujące określony system polityczny musi zostać wykazane w sposób niewątpliwy, że ich symboliczny charakter znajduje odzwierciedlenie w odbiorze społecznym w ten sposób, że jednoznacznie kojarzą się społeczeństwu z tym systemem. W rezultacie o propagowaniu komunizmu lub innego ustroju totalitarnego w rozumieniu art. 1 ust. 1 i 2 oraz art. 6 ust. 1 ustawy można mówić wyłącznie wówczas, gdy w odniesieniu do konkretnego "symbolu" można jednoznacznie stwierdzić, że stanowi "znak" danej idei, czy systemu. Nie symbolizują natomiast komunizmu osoby lub grupy osób, które pozostawały w różny sposób związane z tym systemem przez działania własne lub będąc wykorzystywane przez ówczesną władzę, lecz nie są współcześnie rozpoznawalne w powyższym kontekście w kręgach społecznych szerszych niż znawcy historii. O przypadkach naruszenia art. 1 ustawy dekomunizacyjnej można zatem mówić wyłącznie wtedy, gdy znaczenie określonych symboli jest czytelne i jasne dla opinii publicznej, a więc np. konkretni patroni ulic kojarzą się jednoznacznie z komunizmem, a przez to nazwy takich ulic służą zakazanemu propagowaniu systemów totalitarnych (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2018 r., II OSK 254/18; z dnia 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 2871/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1821/18; prawomocne wyroki: WSA w Gdańsku z dnia: 12 lipca 2018 r., III SA/Gd 333/18; 29 marca 2018 r., III SA/Gd 121/18; WSA w Poznaniu z dnia: 22 marca 2018 r., IV SA/Po 158/18; 13 czerwca 2018 r., IV SA/Po 338/18;).

Zauważyć w tym miejscu należy, że o ile przepisy ustawy dekomunizacyjnej nie wskazują w oparciu o jakie źródła (opinie, publikacje) i przez kogo wytworzone – organ jednostki samorządu terytorialnego powinien ocenić, czy konkretna nazwa ulicy kwalifikuje się do zmiany w trybie art. 6 ust. 1 ustawy, to w odniesieniu do organu nadzoru wyraźnie uregulowano w art. 6 ust. 3 ustawy, iż wydanie zarządzenia zastępczego wymaga opinii Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu potwierdzającej niezgodność nazwy obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy z art. 1.

Ustanowienie w art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej obligatoryjności opinii IPN wynika w sposób oczywisty z potrzeby uzyskania przez organ nadzoru informacji i wiadomości z zakresu historii i doktryn politycznych, niezbędnych do ustalenia okoliczności istotnych dla stwierdzenia ewentualnego obowiązku zmiany nazwy ulicy (drogi, placu) w drodze zarządzenia zastępczego.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wyrażono jednolity pogląd, zgodnie z którym opinia IPN nie ma charakteru wiążącego, gdyż to na wojewodzie jako organie nadzoru mającym kompetencję do wydania zarządzenia zastępczego spoczywa obowiązek poczynienia ustaleń faktycznych w zakresie niezbędnym do zastosowania przepisu prawa materialnego, stanowiącego podstawę merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Wskazuje się, że Instytut Pamięci Narodowej wydaje opinię w trybie współdziałania z organem nadzoru, który prowadzi postępowanie wyjaśniające i ponosi odpowiedzialność merytoryczną za wydane zarządzenie zastępcze. W szczególności trafnie dostrzeżono w poszczególnych wyrokach sądów administracyjnych, że opinia IPN nie może być uznawana za wiążącą w takim zakresie, w jakim stwierdza, że dana postać (organizacja, wydarzenie, data) "symbolizuje komunizm", a upamiętniająca tę postać nazwa ulicy służy propagowaniu systemu totalitarnemu. Rzeczą organu nadzoru jest bowiem weryfikowanie opinii pod kątem rzetelności i kompletności przedstawionych w niej ustaleń faktycznych i wniosków. Jeżeli w myśl art. 6 ust. 3 ustawy opinia IPN ma potwierdzać niezgodność nazwy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej, to powinna zawierać wyczerpującą analizę co do wszystkich przesłanek warunkujących ocenę w tym przedmiocie, tak aby wynikało z niej w sposób przekonujący i jednoznaczny czy konkretna nazwa ulicy (drogi, placu) upamiętnia osobę, organizację, wydarzenie lub datę symbolizującą i propagującą komunizm lub inny ustrój totalitarny (por. M.Makowski Komentarz do ustawy dekomunizacyjnej z 1 kwietnia 2016 r., SIPLex; wyroki NSA z dnia 17 kwietnia 2018 r., II OSK 658/18; z 6 czerwca 2018 r., II OSK 786/18; z dnia 13 listopada 2018 r., II OSK 1826/18; z 13 listopada 2018 r., II OSK 1825/18; prawomocne wyroki: WSA w Poznaniu z dnia 22 marca 2018 r., IV SA/Po 158/18; WSA w Gdańsku z dnia 29 marca 2018 r., III SA/Gd 125/18).

Ze względów wyżej przedstawionych należało przyjąć, że Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie zasadnie zanegował legalność zaskarżonego aktu w przedmiocie zmiany nazwy ulicy. Zasadniczą wadą kontrolowanego zarządzenia zastępczego było jego wydanie przez Wojewodę bez opinii, która odpowiadałaby przedstawionym wyżej wymogom prawnym. Nie do zaakceptowania było rozstrzyganie sprawy przez Wojewodę w sytuacji gdy opinia IPN z 6 grudnia 2017 r. zawierała tylko ogólnikowe stwierdzenie, że wymienione w zbiorczym wykazie nazw ulic - jako odnoszące się do osób, organizacji, wydarzeń lub dat symbolizujących komunizm - są w ocenie Instytutu niezgodne z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Podkreślić trzeba, że opinia IPN uzyskana w postępowaniu nadzorczym nie zawiera żadnej analizy historycznej z odniesieniem do doktrynalnego, czy ideologicznego pojęcia "komunizmu" jako "ustroju totalitarnego", którego propagowanie jest zakazane.

Takie braki merytoryczne opinii powinny być dostrzeżone przez organ nadzoru, którego obowiązkiem było podjęcie czynności w celu zgromadzenia materiału dowodowego niezbędnego do rozstrzygnięcia sprawy, w tym zażądanie uzupełnienia opinii przez Instytut. Zaakcentować należy, że ani organ nadzoru, ani Sąd Wojewódzki nie posiadają kompetencji do stawiania ocen historycznych lub historyczno-ideologicznych, dlatego potrzebne w tym zakresie wiadomości specjalistyczne powinny znaleźć się w opinii, która podlega sprawdzeniu pod kątem kompletności, rzetelności, spójności i logiczności. Z zarządzenia zastępczego nie wynika, aby Wojewoda dokonał wymaganej weryfikacji opinii IPN, a wręcz przeciwnie, zawarty w jego uzasadnieniu wywód wskazuje na automatyczne przyjęcie konkluzji z opinii, co do niezgodności nazwy ulicy z art. 1 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

W rezultacie występujące w zarządzeniu zastępczym braki w zakresie analizy prawnej skutkować musiały uznaniem, że nie zostały wykazane przez Wojewodę przesłanki do zastosowania w sprawie przepisu art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej. Niewątpliwie niewyjaśnienie wszystkich istotnych w sprawie okoliczności faktycznych i prawnych ma związek z niewłaściwym założeniem organu nadzoru co do reguł proceduralnych mających zastosowanie w przedmiotowej sprawie. Potwierdzeniem tego jest treść skargi kasacyjnej, w której zaprezentowano pogląd, że wydana w sprawie opinia IPN była wiążąca dla organu nadzoru, mianowicie wydanie opinii konkretyzowało obowiązek podjęcia zarządzenia zastępczego w trybie art. 6 ust. 2 ustawy dekomunizacyjnej.

Z przyczyn wyżej omówionych nie można było zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym w skardze kasacyjnej, że w rozpoznawanej sprawie "działania tak organu, jak i sądu administracyjnego sprowadzają się jedynie do ustalenia, czy opinia została wydana, kiedy doszło do wydania opinii oraz jaka jest treść opinii w kontekście niezgodności nazwy ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej".

Wskazać dodatkowo należy, że postępowanie nadzorcze stanowi postać rodzajową postępowania organów administracji publicznej, które należy do szeroko rozumianej procedury administracyjnej Zaznaczyć również trzeba, że zarządzenie zastępcze jest aktem nadzoru, przy czym jest traktowane przez przedstawicieli nauki jako "postać rodzajowa rozstrzygnięcia nadzorczego" (zob. K. Borówka, Zarządzenia zastępcze wojewody, Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 31-32, s. 305).

Zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem. Istota działań organów nadzoru nakazuje zatem stosowanie przez nie jednolitych standardów w przypadku podejmowania aktów nadzoru. Chociaż w odniesieniu do zarządzenia zastępczego wojewody regulacje ustaw samorządowych oraz ustawy dekomunizacyjnej nie przewidują wprost odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, jak w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego (art. 91 ust. 5 u.s.g.), to jednak nie oznacza, że w omawianym postępowaniu nadzorczym nie stosuje się reguł ogólnych obowiązujących wszystkie organy administracji publicznej, zgodnie z konstytucyjnymi zasadami praworządności i legalności (art. 2 i 7 Konstytucji RP).

W doktrynie wskazano, że normatywny charakter konstytucyjnych zasad prawa uzasadnia tezę o związaniu organów administracji Konstytucją RP, pozwalając na "rekonstrukcję zasad ogólnych prawa administracyjnego lub na zastosowanie konstytucyjnych zasad prawa w procesie interpretacji ustrojowego, materialnego i procesowego prawa administracyjnego" (Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, w: System Prawa Administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Tom 2, wyd. C.H. Beck, INP PAN, s. 23).

Odnosząc powyższe uwagi do przepisów ustawy dekomunizacyjnej trzeba wskazać, że w postępowaniu prowadzącym do wydania zarządzenia zastępczego organ nadzoru ma obowiązek dochować standardów rzetelnej procedury, a więc takiej, która gwarantuje wszechstronne zbadanie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym wysłuchanie strony zainteresowanej. Aby nie zostały przekroczone granice dowolności organ nadzoru powinien ocenić zebrany materiał dowodowy kierując się zasadą prawdy obiektywnej. Wymóg działania zgodnego z prawem, w połączeniu z zasadą zaufania obywateli do państwa, stwarza po stronie organów władzy publicznej obowiązek uzasadniania podejmowanych rozstrzygnięć w sposób pozwalający na ich merytoryczną weryfikację przez sąd. To organ powinien zebrać materiał dowodowy i dokonać ustaleń faktycznych niezbędnych do merytorycznego załatwienia sprawy, tak aby podjęte rozstrzygnięcie nie nosiło cech arbitralności. Sąd zaś kontrolując zaskarżony akt nadzoru nie dokonuje własnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia rzetelność i wszechstronność czynności dowodowych organu administracji publicznej oraz zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem materialnym.

Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 grudnia 2018 r. II OSK 2656/18, organ nadzoru powinien poddać opinię IPN weryfikacji, nie wkraczając w merytoryczną zasadność opinii w zakresie w jakim opinia przedstawia oceny oparte o wiadomości specjalne. Organ nadzoru bada zatem kompletność opinii, jej poprawność metodologiczną i to, czy ocena końcowa jest logicznym następstwem zebranego materiału faktograficznego. W konkluzji NSA zaznaczył, że to wojewoda jest organem uprawnionym do załatwienia sprawy w znaczeniu materialnoprawnym, a rolą IPN jest wydanie opinii, której wymogi zostały określone w przepisie art. 6 ust. 3 ustawy dekomunizacyjnej.

W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki respektując powyższe zasady dokonał właściwej oceny zaskarżonego zarządzenia zastępczego. Ze względów wyżej omówionych należało przyjąć, że Wojewoda nie wykazał zasadności podjętej ingerencji nadzorczej oraz zachowania tych wszystkich wymogów prawnych, które wyznaczają granice legalnego działania organu administracji publicznej.

W rezultacie prawidłowe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że w niniejszej sprawie nie zaistniały podstawy do stwierdzenia bezczynności organu Gminy w zakresie realizacji obowiązku przewidzianego w art. 6 ust. 1 ustawy dekomunizacyjnej, a tym samym brak było przesłanek do wydania zarządzenia zastępczego na podstawie art. 6 ust. 2 tej ustawy.

Tym samym nie mogły być uwzględnione zarzuty przytoczone w punkcie 1 lit. a), b), i c) petitum skargi kasacyjnej.

W sprawie nie doszło też do naruszenia przepisów wymienionych w punkcie 2 lit. b) podstawy kasacyjnej. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika wyraźnie, że wartość dowodowa opinii IPN została podważona przez Sąd Wojewódzki z uwagi na brak merytorycznego uzasadnienia co do przesłanek warunkujących potwierdzenie niezgodności nazwy przedmiotowej ulicy z art. 1 ustawy dekomunizacyjnej.

Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w piśmie IPN z 6 grudnia 2017 r. "nie ma nawet jednego zdania na temat tego, kogo dotyczy nazwa Hanki Sawickiej. Nie ma wskazania działań które poddane zostały ocenie i doprowadziły do przyjęcia, że nazwa ta symbolizuje komunizm". Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że opinia IPN powinna stanowić materiał dowodowy służący organowi nadzoru do wydania zarządzenia zastępczego i w tym kontekście dodał, że nie było rolą IPN opiniowanie projektów zarządzeń zastępczych Wojewody. Zarzut kasacyjny dotyczący tej kwestii jest nietrafny z dwóch powodów: po pierwsze - to właśnie w opinii IPN z 6 grudnia 2017 r. odnotowano, że: "Pismem z dnia 24 listopada 2017 r. (znak...) Wojewoda Mazowiecki zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu o wydanie opinii czy nazwy ulic wymienione w załączonych do pisma projektach zarządzeń zastępczych Wojewody Mazowieckiego w sprawie nadania nazwy ulicy są zgodne z art. 1 ust. 1 ustawy"; po drugie - wypowiedź Sądu tego dotycząca nie miała istotnego znaczenia dla wyniku sprawy, co wynika z całokształtu argumentacji zawartej w uzasadnieniu wyroku.

Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut naruszenia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej. Przepis ten stanowi, że skarga na zarządzenie zastępcze wydane w związku ze zmianą nazwy ulicy symbolizującej lub propagującej ustrój totalitarny do sądu administracyjnego przysługuje gminie jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku zmiany takiej nazwy ulicy wynikał z przyczyn niezależnych od gminy.

Natomiast w myśl art. 4 ustawy z dnia z dnia 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2495), do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy ustawy w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.

Zauważyć należy, że pojęcie sprawy użyte zostało w art. 4 noweli w sposób nieprecyzyjny (por. Marta Makowska [w:] Komentarz do art. 4 ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy jednostek organizacyjnych, jednostek pomocniczych gminy, budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz pomniki oraz ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu lub innego ustroju totalitarnego przez nazwy budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, pod. red. Marcina Makowskiego, LEX/el 2018). W związku z tym obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było dokonanie wykładni wymienionych przepisów, przy czym należy zaznaczyć, że powszechnie przyjętą regułą wykładni jest wykładnia przepisu ustawy w zgodzie z Konstytucją RP. Polega ona na tym, że jeżeli literalne odczytanie przepisu prowadzi do wniosków których nie można zaakceptować z uwagi na wartości wynikające z Konstytucji, należy wykładnię kontynuować tak, aby doszło do uzyskania normy, która jest zgodna z przepisami Konstytucji. W rozważanym przypadku wskazać zatem należy, że zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Z kolei w myśl art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Z powyższych przepisów wynika, ze organy nadzoru mogą ingerować w działalność jednostek samorządu terytorialnego, zaś jednostka samorządu terytorialnego może poszukiwać ochrony przed tą ingerencją na drodze sądowej. Wobec powyższego wykładnia art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może prowadzić do tego, ze chociażby jeden z elementów będących składową istoty sporu pomiędzy jednostką samorządu terytorialnego a organem nadzoru nie mógł być przez jednostkę samorządu terytorialnego poddany pod osąd sądu.

Ponadto w orzecznictwie podkreślono, że w świetle w świetle zasady lex retro non agit, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, bezpośrednie stosowanie ustawy nowej nie może dotyczyć zdarzeń zaistniałych "w całości" przed jej wejściem w życie. Takim zdarzeniem zaistniałym w całości przed dniem wejścia w życie ustawy o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu jest upływ terminu wyznaczonego dla gmin do zmiany nazw budowli, obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, jak i upływ terminu przewidzianego dla wojewody dla wydania zarządzenia zastępczego. Skoro skarga na zarządzenie zastępcze, w chwili, kiedy jej wniesienie było możliwe, była dopuszczalna, a obowiązujące wtedy przepisy nie wymagały spełnienia dodatkowych wymogów w postaci wykazania, że niedokonanie zmiany nazwy wynikało z braku możliwości wykonania obowiązku z przyczyn niezależnych od jednostki samorządu terytorialnego, to późniejsze wprowadzenie nowych wymogów odnoszących się do okresu, kiedy gmina powinna samodzielnie dokonać zmiany, stanowiłoby niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym i pozbawione jakiegokolwiek uzasadnienia aksjologicznego działanie prawa wstecz (por. wyrok NSA z 07.12.2018 r., II OSK 2807/18).

W rezultacie zaaprobować należało stanowisko Sądu Wojewódzkiego według którego, za "sprawę zakończoną", w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2017 r., należy uznać sprawę, w której zapadło rozstrzygnięcie nadzorcze, do tego bowiem zmierza i z tą chwilą kończy się postępowanie przed organem nadzoru. Wniesienie zaś skargi do sądu administracyjnego otwiera etap postępowania sądowego, w którym zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Co prawda w myśl art. 98 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcie nadzorcze staje się prawomocne z upływem terminu do wniesienia skargi, bądź z datą oddalenia lub odrzucenia skargi przez sąd, jednak nie można utożsamiać "zakończenia sprawy" z uzyskaniem przez zarządzenie zastępcze waloru prawomocności. Odmienna interpretacja art. 6c ustawy dekomunizacyjnej w związku art. 4 ww. ustawy nowelizującej stanowiłaby naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz, zapewnionej w ramach konstytucyjnej zasady państwa prawnego, chronionej przez art. 2 Konstytucji RP. Zaskarżone zarządzenie zastępcze wydane zostało 13 grudnia 2017 r., a zatem przed wejściem w życie ustawy nowelizującej. Przepis art. 6c w brzmieniu nadanym ustawą z 14 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o zakazie propagowania komunizmu w związku z art. 4 tej ustawy nie miał więc zastosowania w niniejszej sprawie rozpoznanej w postępowaniu sądowoadministracyjnym (por. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OZ 525/18; postanowienie NSA z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OZ 579/18; wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt: II OSK 1821/18, 1824/18, 1826/18, 1827/18).

Nadto, przyjęcie odmiennego stanowiska organu nadzoru w tym zakresie prowadziłoby do niedopuszczalnego zróżnicowania praw jednostki samorządu terytorialnego, wynikającego z różnych sytuacji procesowych, mogących mieć miejsce w związku z datą wydania i doręczenia zarządzenia zastępczego oraz wejściem noweli w życie z dniem 7 stycznia 2018 r.

Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach wyraził pogląd, że art. 6c ustawy dekomunizacyjnej nie może być stosowany dla ustalenia dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego, a należy go wiązać z ustaleniem zasadności skargi na zarządzenie zastępcze. Wprowadzenie regulacji, według której, skarga do sądu administracyjnego przysługuje jednostce samorządu terytorialnego albo związkowi, o którym mowa w art. 4, jedynie w przypadku, gdy brak możliwości wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 3 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1, wynikał z przyczyn niezależnych od tej jednostki albo związku, przesądza o zasadności lub niezasadności skargi do sądu administracyjnego na zarządzenie zastępcze.

Brak właściwości sądu administracyjnego i niedopuszczalność skargi z innych przyczyn są przesłankami o charakterze formalnym (art. 58 § 1 pkt 1 i 6 P.p.s.a.). Jedynym przypadkiem odrzucenia skargi z przyczyn merytorycznych (związanych z interesem prawnym), jest art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a., który nie dotyczy skargi na zarządzenie zastępcze. Skoro zatem rozpoznanie skargi na zarządzenie zastępcze obejmuje zbadanie okoliczności o charakterze materialnym, wskazanych w art. 6c ustawy dekomunizacyjnej, to orzeczenie sądu nie może polegać na odrzuceniu skargi z przyczyny formalnej, jaką stanowi niedopuszczalność skargi. Także z tych powodów art. 6c nie daje podstaw do wyprowadzenia niedopuszczalności skargi (por. wyroki NSA z dnia 13 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 1790/18, II OSK 2207/18, II OSK 2283/18, z dnia 7 grudnia 2018 r., II OSK 2650/18).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.