Uchwała Składu Siedmiu Sędziów Sądu Najwyższego, sygn. akt III ZP 37/97
Sąd Najwyższy
Data orzeczenia: 1997-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 1995 nr 74 poz. 368
law: Ustawa z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym.
Teza: Wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.

TEZY

Wybór osoby do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.


SENTENCJA

Sąd Najwyższy po rozpoznaniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich z dnia 18 września 1997 r. (...):

Czy skierowanie /odmowa skierowania/ do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego z mieszkaniowego zasobu gminy jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./?

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

W uzasadnieniu wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich o podjęcie przez Sąd Najwyższy uchwały mającej na celu wyjaśnienie przepisów prawnych budzących wątpliwości w praktyce stwierdza się, że art. 4 ustawy z dnia 22 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./ ustanawia zadanie własne gminy polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej. Od dnia wejścia w życie tej ustawy organy samorządu terytorialnego dokonują tych świadczeń na rzecz członków wspólnoty samorządowej na podstawie umowy. W przypadkach ściśle określonych przepisami tej ustawy /m.in. art. 35, art. 36, art. 56 ust. 5/ członkom wspólnoty przysługuje roszczenie o zawarcie umowy, natomiast w pozostałych przypadkach "poszukiwanie przez obywateli, którym odmówiono świadczenia w postaci najmu mieszkania komunalnego, ochrony prawnej przed sądami powszechnymi nie przyniesie oczekiwanego rezultatu." Rzecznik Praw Obywatelskich powołał się na uzasadnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., K. 4/95 /OTK 1995 nr 2 poz. 11/, w którym przyjęto, że art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie stwarza przesłanek do skonstruowania prawa podmiotowego, na podstawie którego mieszkańcowi gminy przysługiwałoby roszczenie o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych, a także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1997 r., III CZP 13/97 / nie publikowana/, zgodnie z którą przepis art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy nie uzasadnia roszczenia osoby w tym przepisie wymienionej o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy o najem lokalu socjalnego. Za utrwalony należy zatem uznać pogląd, że członkowi wspólnoty samorządowej nie służy roszczenie o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy o najem lokalu.

Z przepisu art. 5 ust. 3 ustawy wynika, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawarte w pierwszej kolejności, ustala rada gminy, zaś art. 30 stanowi, że rada gminy określa, z jakimi osobami powinny być zawierane w pierwszej kolejności umowy najmu lokali socjalnych. Oba przepisy zawierają upoważnienie dla rady gminy do stanowienia w tym zakresie przepisów gminnych. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich analiza tych upoważnień prowadzi do wniosku, że ustawodawca przewidział procedurę kwalifikacyjną mającą na celu wyłonienie osoby uprawnionej do zawarcia umowy najmu mieszkania komunalnego. Procedura ta jest stosowana wobec obywateli, którzy są informowani przez organy gminy, iż zostali bądź nie zostali zakwalifikowani do zawarcia umowy najmu.

Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich skierowanie obywatela do zawarcia umowy najmu bądź odmowa takiego skierowania nie jest czynnością o charakterze cywilnoprawnym ani czynnością faktyczną sprowadzającą się do działania, które nie jest skierowane na wywołanie bezpośrednich skutków prawnych ani też czynnością psychofizyczną, czy też czynnością materialnotechniczną polegającą na prostym wydaniu przedmiotu świadczenia. Czynność ta musi być bowiem poprzedzona rozstrzygnięciem, czy i komu oraz jaki lokal ma być przyznany. Oznacza to, że skierowanie /odmowa skierowania/ do zawarcia umowy najmu jest typowym aktem administracyjnym jednostronnie i autorytatywnie rozstrzygającym sytuację prawną konkretnego adresata. Akt ten ma ponadto charakter konstytutywny, a zatem dopiero z chwilą jego podjęcia konkretyzują się uprawnienia do zawarcia umowy najmu. W konsekwencji należy, zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich, uznać, że sprawa wyłonienia kandydata do zawarcia najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 20 ust. 3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Problem polega na tym, że żaden z przepisów ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie przewiduje wydania w tej sprawie decyzji administracyjnej.

W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich rozwiązanie tego problemu jest możliwe tylko przez przyjęcie, że w tym przypadku konkretyzacja przepisów gminnych zawartych w uchwale rady gminy następuje w innej formie prawnej niż decyzja administracyjna lub postanowienie, o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Oznaczałoby to, iż skierowanie /odmowa skierowania/ do zawarcia umowy najmu jest aktem administracyjnym w rozumieniu art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, a tym samym podlega kontroli Sądu po uprzednim wezwaniu przez obywatela właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 34 ust. 3 tej ustawy.

Sąd Najwyższy zważył, co następuje:

Z przedstawionego przez Rzecznika Praw Obywatelskich zagadnienia prawnego nie wynika jasno, czy dotyczy ono jedynie skierowania do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego, czy też zawarcia umowy najmu jakiegokolwiek samodzielnego lokalu mieszkalnego należącego do mieszkaniowego zasobu gminy. Kwestia ta jest istotna, bowiem zasady i tryb zawierania umów najmu lokali socjalnych są odrębnie uregulowane w rozdziale 4 "Lokale socjalne" ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych /Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./, a lokale socjalne są, obok lokali zamiennych, wyraźnie wyodrębnioną kategorią lokali należących do zasobu mieszkaniowego gminy. Wynika to z przepisu art. 3 ustawy, który zawiera definicję samodzielnego lokalu mieszkalnego, lokalu zamiennego i lokalu socjalnego oraz z przepisu art. 5 ust. 2 stanowiącego, że "mieszkaniowy zasób, o którym mowa w ust. 1, gmina tworzy w drodze budowy lub nabywania budynków mieszkalnych i utrzymuje go na poziomie umożliwiającym zaspokojenie potrzeb rodzin o niskich dochodach, a także - w wypadkach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale zamienne lub socjalne. Gmina może także ustanowić własność poszczególnych lokali w celu ich zbycia, na zasadach określonych odrębnymi przepisami, kierując się względami racjonalnej gospodarki mieszkaniowym zasobem". Skoro zatem w pytaniu Rzecznika Praw Obywatelskich nie ma mowy o najmie lokali socjalnych ani najmie lokali zamiennych należy przyjąć, że dotyczy ono najmu lokali mieszkalnych nie będących lokalami socjalnymi lub lokalami zamiennymi.

Kolejna wątpliwość dotyczy charakteru prawnego czynności nazwanej we wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich skierowaniem do zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Otóż żaden przepis ustawowy nie zna takiej instytucji, która jest wytworem bliżej nieokreślonej praktyki organów samorządowych ukształtowanej, jak się należy domyślać, na podstawie uchwał określających kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu są zawierane w pierwszej kolejności. Ponadto nie da się wykluczyć sytuacji, w których rady gmin ustanowiły lub ustanowią inne formy i procedury dotyczące wyłaniania takich osób, a zatem odpowiedź na przedstawione zagadnienie prawne dotyczyłaby jedynie części stanów faktycznych objętych przepisem art. 5 ust. 3 ustawy.

Punktem wyjścia rozważań należy uczynić przepis art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych, który stanowi, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej jest zadaniem własnym gminy. Powyższy przepis był przedmiotem wykładni Trybunału Konstytucyjnego, który w pkt 1 orzeczenia z dnia 23 października 1995 r., K 4/95 /OTK 1995 nr 2 poz. 11 / stwierdził, iż "Przepis art. 4 ustawy (...) rozumiany w ten sposób, że nie przyznaje praw podmiotowych członkom wspólnoty samorządowej, jest zgodny z art. 1, art. 79 ust. 1, art. 71 ust. 2 oraz art. 73 ust. 1 i 2 Ustawy Konstytucyjnej z dnia 17 października 1992 r., jak również z art. 1, art. 5 i art. 6 przepisów konstytucyjnych pozostawionych w mocy na podstawie art. 77 powołanej Ustawy Konstytucyjnej". W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał Konstytucyjny uznał, że art. 4 ustawy ustanawia nowe zadanie własne gminy i wyznacza sferę jej właściwości rzeczowej. W ocenie Trybunału przepis ten określa kierunek działań gminy podejmowanych w tej sferze w odpowiednich dla gminy formach prawnych i przy pomocy posiadanych przez nią środków, natomiast nie jest to przepis kompetencyjny. W dalszej części uzasadnienia Trybunał stwierdził, że przepis art. 4 ustawy nie stwarza przesłanek do skonstruowania prawa podmiotowego, na podstawie którego mieszkańcowi gminy przysługiwałoby roszczenie o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Ustawa bowiem nie określa, na czym konkretnie miałaby polegać realizacja tego prawa, w jakim momencie roszczenie miałoby być wymagalne i w jaki sposób można by dochodzić jego wykonania. Wykładnię tę podzielił Sąd Najwyższy, który w uzasadnieniu uchwały z dnia 30 kwietnia 1997 r., III CZP 13/97 przyjął, że przepis art. 4 uzupełnia jedynie zadania własne gminy w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej, określone w art. 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym /t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74/.

Powyższy pogląd Sądu Najwyższego jest trafny. Przepis art. 4 ustawy o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych nie ma bowiem innego znaczenia prawnego niż wynikające z jego wykładni językowej. Przepis ten ustanawia zadanie własne gminy, polegające na zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej, czyli mieszkańców gminy. Brak jest podstaw, aby przepis prawny ustanawiający nowe zadanie własne gminy był interpretowany inaczej niż przepis art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, który stanowi w ust. 1, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, a w ust. 2 wymienia sprawy należące do tych zadań, w tym komunalnego budownictwa mieszkaniowego. W doktrynie i orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że przepis art. 7 ustawy nie może stanowić podstawy decyzji administracyjnej w sferze objętej zadaniem własnym, bowiem taką podstawą są jedynie przepisy materialnego prawa administracyjnego, do których ten przepis nie należy. W związku z tym trzeba stwierdzić, że przepis art. 4, określający zadanie własne gminy w postaci zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty mieszkaniowej, nie jest normą prawa materialnego, która tworzy uprawnienie mieszkańca gminy do żądania zaspokojenia jego potrzeb mieszkaniowych i nie ustanawia kompetencji organu gminy do autorytatywnej konkretyzacji tego uprawnienia w drodze decyzji administracyjnej. Mimo tego zasadniczego podobieństwa obu przepisów należy zwrócić uwagę, że przepis art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych jest "mocniejszy" w tym sensie, że nie ma w nim mowy o zaspokajaniu "zbiorowych potrzeb wspólnoty", jak w przepisie art. 7 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz o zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych "członków wspólnoty samorządowej", co wskazuje na silniejsze powiązanie obowiązku gminy z potrzebami mieszkaniowymi poszczególnych mieszkańców gminy a nie ich ogółu. Nie zmienia to jednak przedstawionej wyżej oceny tego przepisu.

Przepis art. 5 ust. 3 ustawy stanowi, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, określa rada gminy. Sprawy te powinny być poddane kontroli społecznej. Przepis ten upoważnia radę gminy do określenia kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności. Należy przy tym podkreślić, że rada gminy jest w tym zakresie związana przepisem art. 5 ust. 2 ustawy, który odwołuje się do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych "rodzin o niskich dochodach." Przepis art. 5 ust. 3 ustawy nie określa wprawdzie prawnej formy działania rady gminy w tym przedmiocie, jednakże nie ulega wątpliwości, że określenie kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności, następuje w drodze uchwały rady gminy. Uchwała taka należy do kategorii uchwał tzw. wykonawczych, o których mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym; zawiera zatem przepisy gminne powszechnie obowiązujące na obszarze gminy, których adresatami są nie tylko organy gminy, lecz także mieszkańcy gminy. Określenie w uchwale rady gminy kryteriów, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, zobowiązuje zatem właściwy organ gminy do ich przestrzegania w procedurze zawierania umów najmu lokali mieszkalnych należących do zasobu mieszkaniowego gminy, a osoby spełniające te kryteria są uprawnione do żądania zachowania się organu zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami prawa. Osobom tym, jak trafnie wskazał Trybunał Konstytucyjny i Sąd Najwyższy w uzasadnieniu powołanych wyżej orzeczeń, nie służy natomiast roszczenie w rozumieniu prawa cywilnego o zawarcie z nimi umów najmu lokalu mieszkalnego, poza przypadkami wyraźnie przewidzianymi w ustawie, ani tym bardziej nie powstaje po stronie takich osób publiczne prawo podmiotowe do uzyskania takiego lokalu.

Przepisy ustawy nie regulują zasad i trybu postępowania w sprawie wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności. Stanowią jedynie, że sprawy te powinny być poddane kontroli społecznej. Powstaje w związku z tym problem, czy do postępowania w tej sprawie stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy też rada gminy jest upoważniona do uregulowania w uchwale również zagadnień związanych z procedurą wyłaniania kandydatów do zawarcia umów najmu lokali z zasobu mieszkaniowego gminy. Można bowiem reprezentować stanowisko, że norma nakazująca poddanie tych spraw kontroli społecznej upoważnia /zobowiązuje/ radę gminy do określenia przynajmniej minimum wymagań proceduralnych względnie organizacyjnych, jakim taka kontrola powinna odpowiadać. Można też przyjąć, że poddanie tych spraw kontroli społecznej wyklucza jakąkolwiek formę kontroli instancyjnej, czy kontroli sądowej zważywszy, że generalnie sprawy najmu lokali mieszkalnych należą do kategorii spraw cywilnych a nie spraw administracyjnych. Przeciwko stosowaniu w tych sprawach Kodeksu postępowania administracyjnego przemawia ponadto wyrażona w art. 1 ust. 2 ustawy zasada, że w zakresie w niej nie uregulowanym do najmu lokali mieszkalnych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, a także to, iż przepisy ustawy o najmie lokali nie przewidują podejmowania przez organy gminy jakiegokolwiek rozstrzygnięcia w tej sprawie ani też nie ustanawiają właściwości organu gminy do załatwiania spraw tego rodzaju. Z wymienionych przez art. 1 par. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego przesłanek jego zastosowania pozostawałby zatem jedynie indywidualny charakter sprawy wyboru osoby, z którą zawiera się umowy najmu w pierwszej kolejności.

Przyjęcie, że w sprawie wyboru osoby, z którą umowa najmu lokalu powinna być zawarta w pierwszej kolejności, organ gminy podejmuje decyzję administracyjną, wymagałoby oparcia się na domniemaniu załatwienia tej sprawy w formie decyzji. Tymczasem opowiedzenie się za instytucją domniemania decyzji w sytuacji, w której sprawa będąca przedmiotem "rozstrzygnięcia" ma charakter sprawy prima facie cywilnej /zawarcie umowy najmu/ nie jest trafne. Koncepcja domniemania decyzji administracyjnej w wersji skrajnej nie uwzględnia bowiem, że w sprawach cywilnych właściwe są sądy powszechne, a jedynie wyjątkowo, na mocy wyraźnego przepisu ustawy może być właściwa droga postępowania administracyjnego. Ponadto, jak wskazano wyżej, wcale nie jest oczywiste, że na etapie poprzedzającym zawarcie umowy stosowana jest w każdym przypadku jakakolwiek procedura wyłaniania kandydatów do zawarcia z nimi umów najmu lokali, ani też że podejmowane są w tej kwestii jakiekolwiek rozstrzygnięcia.

Kodeks postępowania administracyjnego wymaga, aby sprawa rozstrzygana w formie decyzji administracyjnej należała do właściwości organu administracji państwowej. Tymczasem przepisy ustawy o najmie lokalu nie przewidują zarówno rozstrzygnięcia sprawy w formie decyzji ani też nie określają organu gminy właściwego do załatwienia sprawy wyboru osoby, z którymi umowy najmu są zawierane w pierwszej kolejności. Wprawdzie właściwość taką można ustalić na podstawie szeregu domniemań wynikających z przepisów art. 7, 18 i 39 ustawy o samorządzie terytorialnym, lecz domniemania takie mogą być przyjęte jedynie wówczas, gdy dotyczą sprawy administracyjnej, gdy tymczasem sprawa wyłonienia kandydata do zawarcia z nim umowy najmu lokalu mieszkalnego jest sprawą cywilną.

W kwestii, czy ustalenie w uchwale rady gminy kryteriów wyboru osób, z którymi umowy najmu są zawierane w pierwszej kolejności, rodzi po stronie osób spełniających te kryteria jakiekolwiek prawa podmiotowe, należy zwrócić uwagę, że z przepisu art. 5 ust. 2 ustawy wynika, że ustawodawca wyraźnie odróżnia zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych /mieszkańców gminy/ od zapewnienia lokalu /socjalnego lub zamiennego/. Jeżeli "mocniejsze" sformułowanie: "gmina (...) w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale zamienne lub socjalne" nie skłoniło Sądu Najwyższego do stwierdzenia, iż osoby spełniające określone w uchwale rady gminy kryteria mają roszczenie o zawarcie z nimi umowy najmu lokalu socjalnego, to tym bardziej trudno jest uzasadnić istnienie interesu prawnego tych osób na podstawie "słabszego" sformułowania, że "mieszkaniowy zasób, o którym mowa w ust. 1, gmina tworzy w drodze budowy lub nabywania budynków mieszkalnych i utrzymuje go na poziomie umożliwiającym zaspokojenie potrzeb rodzin o niskich dochodach."

Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że wybór osoby, z którą umowa najmu lokalu mieszkalnego powinna być zawarta w pierwszej kolejności, nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Nie jest to także inna czynność, o której mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, bowiem kognicji Sądu podlegają inne niż określone w pkt 1-3 tego przepisu akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Tymczasem sprawa wyboru osoby, z którą umowa najmu jest zawierana w pierwszej kolejności, nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim zaś w drodze tej czynności nie przyznaje się ani nie stwierdza się lub uznaje uprawnienia wynikającego z przepisu prawa, bowiem zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego, z przepisów ustawy o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych nie wynika uprawnienie osób o niskich dochodach do żądania zawarcia z nimi umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy.

Z przepisu art. 20 ust. 1 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym wynika, że sąd administracyjny jest właściwy w sprawach określonych w art. 16 i art. 17 tej ustawy, gdy skargę wniesiono na działanie lub bezczynność organu administracji publicznej. Zgodnie zaś z przepisem art. 20 ust. 3 tej ustawy kognicji sądu administracyjnego podlegają działania i sprawy załatwiane przez organy administracji publicznej, które nie mają charakteru cywilnoprawnego. Skoro zatem sprawa wyboru osoby, z którą umowa najmu lokalu mieszkalnego jest zawierana w pierwszej kolejności oraz czynność wyboru tej osoby mają charakter cywilnoprawny, to brak jest podstaw do przyjęcia, że czynność ta może być przedmiotem skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Biorąc powyższe pod rozwagę Sąd Najwyższy orzekł jak w sentencji.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne SSN Andrzeja Wasilewskiego do uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 37/9.

Niniejszym zgłaszam zdanie odrębne zarówno w odniesieniu do sentencji, jak i treści uzasadnienia uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., III ZP 37/97. A oto uzasadnienie mego stanowiska w tej sprawie.

1. Zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej należy do kategorii tzw. zadań własnych gminy /art. 166 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78 poz. 483 oraz art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym, t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm. i art. 4 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali i dodatkach mieszkaniowych, Dz.U. nr 105 poz. 509 ze zm./. Co więcej, w świetle obowiązujących przepisów ustawowych chodzi w tym wypadku o tzw. własne zadanie gminy, które ma charakter obowiązkowy /art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie terytorialnym/. Świadczą o tym między innymi także zwroty kategoryczne jakimi w tym wypadku posługuje się ustawodawca w odpowiednich przepisach ustawy o najmie lokali mieszkalnych. Każda gmina obowiązana jest tworzyć tzw. mieszkaniowy zasób gminy /art. 5 ust. 1 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, który w każdym razie powinien być utrzymywany na poziomie umożliwiającym zaspokajanie potrzeb rodzin o niskich dochodach /art. 5 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/.

Z przepisów ustawy wynika /art. 5 w związku z art. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, że tzw. mieszkaniowy zasób gminy obejmuje: tzw. samodzielne lokale mieszkalne /art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/; lokale zamienne /art. 3 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, przy czym ustawa określa jakim wymaganiom winien odpowiadać lokal, który w konkretnym wypadku może zostać uznany za lokal zamienny.; oraz tzw. lokale socjalne /art. 3 ust. 4 oraz art. 27 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, w odniesieniu do których ustawa określiła minimalny standard jakiemu musi odpowiadać lokali zaliczony do tej kategorii lokali, /co jednak nie wyklucza, aby w sytuacji, gdy gmina nie dysponuje tego typu lokalem o obniżonym standardzie, nie mogła ona zaliczyć do kategorii lokali socjalnych także innego, pełnowartościowego lokalu mieszkalnego, w celu oddania go w najem uprawnionej osobie na warunkach określonych dla najmu lokali socjalnych - art. 3 ust. 4 oraz art. 27 ustawy o najmie lokali mieszkalnych - a contrario/.

Gmina jest obowiązana nie tylko do tworzenia, ale i do racjonalnej gospodarki pozostającym w jej dyspozycji zasobem mieszkaniowym /art. 5 ust. 2 in fine ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Mieszkania należące do tzw. mieszkaniowego zasobu gminy mają być wykorzystywane w celu zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej /art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/:

Po pierwsze - na zasadach rynkowych, czyli poprzez ich zbycie /art. 5 ust. 2 zdanie drugie ustawy o najmie lokali mieszkaniowych/, albo też poprzez ich wynajęcie, czyli za zapłatą tzw. czynszu wolnego /art. 20 ust. 2 zdanie drugie ustawy o najmie lokali mieszkalnych/;

Po drugie - w celu realizacji swoich obowiązków w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych osób posiadających uprawnienie do otrzymania tzw. mieszkania zamiennego /art. 3 ust. 3 w związku z art. 15 ust. 4, art. 35 oraz art. 56 ust. 5 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, albo tzw. mieszkania socjalnego /art. 3 ust. 3 w związku z art. 27 - art. 30 oraz art. 36 ustawy o dodatkach mieszkaniowych/. W tym wypadku z reguły za zapłatą tzw. czynszu regulowanego /art. 20 ust. 2 zdanie pierwsze w związku z art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/.

Obywatel nie może jednak wystąpić z roszczeniem o zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych i zobowiązanie gminy do zawarcia z nim umowy najmu powołując się wyłącznie na dyspozycję art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych /orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 1995 r., K 4/95 - OTK 1995 nr 2 poz. 11/. Nawet art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy o najmie lokali mieszkalnych /"Umowa o najem lokalu socjalnego może być zawarta z osobą, która nie ma zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i znalazła się w niedostatku, wskutek czego jej dochód miesięczny nie pozwala na wynajęcie lokalu na zasadach ogólnych."/ nie uzasadnia roszczenia osoby w tym przepisie wymienionej do wystąpienia z pozwem o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy o najem lokalu socjalnego /uchwała Sądu Najwyższego z dnia 30 kwietnia 1997 r., III CZP 13/97 - OSN 1997 z. 8 poz. 104/.

Tym niemniej, dysponując tzw. mieszkaniowym zasobem gminy, organy gminy, tak jak wszystkie organy władzy publicznej, są obowiązane działać na podstawie prawa i w jego granicach /art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. - Dz.U. nr 78 poz. 483/, realizując swoje zadania publiczne oraz mając na uwadze, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, które urzeczywistnia zasadę sprawiedliwości społecznej /art. 2 w związku z art. 75 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/ oraz zasadę równości /art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/.

2. Najem lokali mieszkalnych, do których stosuje się przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych, dokonuje się w świetle obowiązujących przepisów ustawy wyłącznie w trybie umownym /art. 6 i nast. ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Przy czym zasady i tryb nawiązania oraz ustania stosunku najmu lokalu mieszkalnego regulują przepisy ustawy o najmie lokali mieszkalnych, a w pozostałym zakresie przepisy Kodeksu cywilnego /art. 1 ust. 1 i ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Co więcej, art. 1 ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych stanowi expressis verbis, że: "W zakresie nie uregulowanym ustawą o najmie lokali mieszkalnych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego". Zasady te odnoszą się również do lokali mieszkalnych należących do tzw. mieszkaniowego zasobu gminy /lege non distinguente; ponadto wskazują na to także postanowienia art. 5 ust. 3, art. 27 - art. 30 oraz art. 56 ust. 5 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/.

Jednakże w każdym wypadku właściwy organ gminy, dysponując mieszkaniowym zasobem gminy /podobnie, jak każdy wynajmujący/, przed podpisaniem umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład tego zasobu, musi rozstrzygnąć: komu, jakie mieszkanie, w jakiej kolejności /w jakim czasie/ i na jakich warunkach zostanie oddane w najem. Oznacza to, że dokonując stosownego rozdziału mieszkań z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy, organ gminy w każdym wypadku dokonuje tym samym "wyboru" /czyli "wskazania"/ indywidualnie oznaczonej osoby, z którą na określonych warunkach zawarta zostanie umowa najmu określonego mieszkania. W konsekwencji, w każdym wypadku, gdy w grę wchodzi problem "wyboru osoby", której ma być oficjalnie złożona oferta zawarcia z gminą umowy najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład tzw. mieszkaniowego zasobu gminy /art. 66 Kc/, wybór taki jest rodzajem podjętego przez gminę /jej właściwy organ/ rozstrzygnięcia sprawy z zakresu zadań administracji publicznej. Pozostaje jednak sprawą otwartą odpowiedź na pytanie: czy rozstrzygnięcie takie /dokonanie "wyboru osoby"/ ma charakter czynności cywilnoprawnej, czy też administracyjnoprawnej?

Na uwagę zasługuje przede wszystkim to, że w świetle obowiązujących przepisów prawnych zasady gospodarowania mieszkaniami z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy określone zostały w sposób zróżnicowany w zależności od tego, czy dane mieszkanie podlegać ma zbyciu lub wynajęciu wedle zasad rynkowych, czy też jest ono przeznaczone na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jako tzw. lokal socjalny lub tzw. lokal zamienny.

W pierwszym wypadku podstawowe zasady gospodarowania mieszkaniami określone zostały przede wszystkim powszechnie obowiązującymi w tym względzie przepisami samej ustawy o najmie lokali mieszkalnych, a także przepisami szczególnymi innych ustaw, zwłaszcza w odniesieniu do zasad i trybu "wyboru" osoby, na rzecz której mieszkanie takie będzie zbyte lub wynajęte. Dotyczy to w szczególności prawnego określenia reguł pierwszeństwa i przetargów w tego typu wypadkach. Aktualnie obowiązują w tym względzie w szczególności nadal /aż do dnia 31 grudnia 1997 r./ przepisy art. 19 i nast. ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości /t.j. Dz.U. 1991 nr 30 poz. 127 ze zm./. A począwszy od dnia 1 stycznia 1998 r. wejdą w tym zakresie w życie przepisy art. 27 - art. 42 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. nr 115 poz. 741/. Ponadto zasady takie powinny zostać określone także w stosownych przepisach gminnych /art. 5 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych w związku z art. 40/.

Natomiast w pozostałych wypadkach, szczególne /odrębne/ zasady gospodarowania tzw. mieszkaniowym funduszem gminy określone zostały po części także przepisami samej ustawy o najmie lokali mieszkalnych, które stanowią, że tzw. mieszkaniowy zasób gminy powinien w szczególności służyć zapewnieniu mieszkańcom gminy tzw. lokali socjalnych /art. 3 ust. 4, art. 5 ust. 2 w związku z art. 27 - art. 30 oraz art. 36 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/ i tzw. lokali zamiennych /art. 3 ust. 3, art. 5 ust. 2 w związku z art. 15 ust. 4 oraz art. 35 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Przy czym ustawa określa, w jakich wypadkach gmina może /art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 29 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, a w jakich wypadkach ma obowiązek zapewnić mieszkańcowi gminy możliwość zamieszkania w tzw. lokalu socjalnym /art. 28 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 36 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/ lub w tzw. lokalu zamiennym /art. 56 ust. 4 i ust. 5 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Równocześnie i w tym zakresie ustawa nakłada na radę gminy obowiązek uchwalenia stosownych przepisów gminnych, które powinny określić bardziej szczegółowo zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, kryteria wyboru osób, którym mieszkania z tego zasobu powinny być oddawane w najem w pierwszej kolejności, a w odniesieniu do tzw. lokali socjalnych także stawki czynszowe pobierane z tytułu najmu tych lokali /art. 5 ust. 3 oraz art. 30 ustawy o najmie lokali w związku z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie terytorialnym/.

Ustawa stanowi przy tym, że sprawy gospodarowania tzw. mieszkaniowym zasobem gminy powinny być poddane kontroli społecznej /art. 5 ust. 3 zdanie ostatnie ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Zważyć bowiem należy, że chodzi tu zawsze o "lokal mieszkalny", a więc dobro podstawowe dla egzystencji każdego człowieka, które ma z reguły charakter tzw. dobra deficytowego, co powoduje, że praktycznie pojawia się potrzeba ustalania zarówno kolejności, jak i zakresu lub sposobu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wielu osób, które równocześnie ubiegają się o te same mieszkania. Problem polega bowiem na tym, że ograniczona ilość mieszkań pozostających w dyspozycji gminy w ramach tzw. mieszkaniowego zasobu gminy, praktycznie nigdy nie pozwala na bieżące i pełne zaspokojenie istniejących potrzeb mieszkaniowych mieszkańców gminy i to często nawet w takich wypadkach, w których z mocy prawa gmina obowiązana jest zapewnić określonym osobom i to na zasadzie pierwszeństwa tzw. lokal socjalny /np. w sytuacji, o której mowa w art. 36 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/ lub tzw. lokal zamienny /np. w sytuacji, o której mowa w art. 35 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Dlatego kontrola społeczna ma w danym wypadku w szczególny sposób wzmocnić, ale przecież nie zastąpić lub wyeliminować, kontrolę prawną. Dotyczy to zarówno etapu stanowienia przepisów gminnych, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy o najmie lokali mieszkalnych, jak i etapu ich stosowania, a więc samego postępowania mającego na celu dokonanie faktycznego "rozdziału" mieszkań pomiędzy osoby ubiegające się o ich najem /lub zakup/.

Z punktu widzenia rozważanego zagadnienia prawnego istotne znaczenie ma konstatacja, że w każdym wypadku "wybór osoby /mieszkańca gminy/", z którą zawarta będzie umowa najmu /lub umowa sprzedaży/ lokalu mieszkalnego, musi nastąpić przed zawarciem takiej umowy cywilnoprawnej i ma znamiona oświadczenia woli właściwego organu samorządu gminnego, na podstawie którego indywidualnie oznaczonemu podmiotowi /zawsze jednak członkowi wspólnoty samorządowej - art. 4 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/ przyznaje się lub odmawia się przyznania prawa do skorzystania z lokalu mieszkalnego z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy.

Stąd właśnie wynika doniosłość prawna zasad i trybu postępowania, w wyniku którego organ gminy podejmuje tego typu rozstrzygnięcie. Dlatego nawet w odniesieniu do mieszkań wynajmowanych /lub zbywanych/ na zasadach rynkowych obowiązują w tym względzie wspomniane wyżej reguły postępowania /por. aktualnie nadal art. 19 i nast. ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, a od 1 stycznia 1998 r. - art. 27 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami/. Mają one zapewnić w niezbędnym zakresie prawną kontrolę zgodności postępowania nie tylko z bezwzględnie obowiązującymi w tym zakresie szczególnymi zasadami gospodarowania tzw. mieszkaniowym zasobem gminy, ale także przestrzeganie obowiązujących w tym wypadku przy dokonywaniu "wyboru" kandydata na kontrahenta /najemcę lub kupującego/ mieszkania ogólnych zasad gospodarki rynkowej.

Ten sam problem, zasad i trybu postępowania oraz kontroli prawnej rozstrzygnięć dotyczących "wyboru" osoby lub osób pretendujących do zawarcia z gminą umowy najmu lokalu z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy, pojawia się z tym większą ostrością w wypadku, gdy chodzi o dysponowanie przez gminę tzw. mieszkaniami socjalnymi i tzw. mieszkaniami zakładowymi. Dlatego na podkreślenie zasługuje okoliczność, że właśnie na kanwie tego typu wypadków pojawiła się w praktyce zasadnicza wątpliwość co do trafności dotychczasowej interpretacji obowiązujących w tym względzie przepisów prawnych, co skłoniło Rzecznika Praw Obywatelskich do wystąpienia z wnioskiem o rozstrzygnięcie tego zagadnienia prawnego /dowodzi tego załączone do wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego - Ośrodek Zamiejscowy we Wrocławiu z dnia 27 grudnia 1995 r., SA/Wr 3498/95/.

3. Ustawa o najmie lokali mieszkalnych stanowi wyraźnie, że rada gminy ma obowiązek określić zasady gospodarowania tzw. mieszkaniowym zasobem gminy oraz kryteria wyboru osób, z którymi umowy najmu powinny być zawierane w pierwszej kolejności /art. 5 ust. 3 zdanie pierwsze oraz art. 30/. Ale ponadto, jak to wywiedziono już wyżej, ustawa ta określa także, w jakich wypadkach gmina może /art. 28 ust. 1 zdanie pierwsze oraz art. 29 a contrario ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, a w jakich wypadkach ma obowiązek zapewnić mieszkańcowi gminy możliwość zamieszkania w tzw. lokalu socjalnym /art. 28 ust. 1 zdanie drugie w związku z art. 36 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/ lub w tzw. lokalu zamiennym /art. 56 ust. 4 i ust. 5 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/. Wynika stąd jednoznacznie, że sprawy te, w tym także podejmowanie rozstrzygnięcia dotyczącego "wyboru" osoby, z którą w danym wypadku zawarta zostanie umowa najmu lokalu mieszkalnego /tzw. socjalnego lub tzw. zamiennego/, należą do zakresu działania i kompetencji gmin /art. 7 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - t.j. Dz.U. 1996 nr 13 poz. 74 ze zm./. Nie ma najmniejszej wątpliwości, że z prawnego punktu widzenia w każdym wypadku chodzi tutaj o podjęcie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej i to zwykle w sytuacji, w której do zawarcia umowy najmu każdego lokalu mieszkalnego /tzw. lokalu socjalnego lub tzw. lokalu zamiennego/ pretenduje więcej niż jedna osoba spełniająca ustawowo określone przesłanki prawne, które upoważniają do ubiegania się o zawarcie z umowy najmu takiego lokalu mieszkalnego. Co więcej, niejednokrotnie do zawarcia umowy najmu jednego lokalu mieszkalnego tego typu pretendować mogą równocześnie dwie /lub więcej/ osób, którym bądź z mocy samej ustawy lub prawomocnego wyroku sądowego /np. art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/, bądź też z mocy obowiązujących przepisów gminnych /art. 5 ust. 3 oraz art. 30 ustawy o najmie lokali mieszkalnych/ przysługuje nawet tzw. prawo pierwszeństwa w uzyskaniu prawa najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy.

Jeżeli więc w sensie prawnym "wybór osoby", z którą będzie zawarta umowa najmu lokalu /tzw. socjalnego lub tzw. zamiennego/ oznacza, że spośród osób, które spełniają warunki prawne konieczne dla uzyskania tzw. lokalu socjalnego lub tzw. lokalu zamiennego, właściwy organ gminy wskazując daną osobę podejmuje pozytywne rozstrzygnięcie w sprawie dotyczącej jej interesu prawnego /uprawnienia/, a tym samym przesądza równocześnie negatywnie o interesach prawnych innych osób, które z uwagi na ich sytuację prawną również pretendowały /lub powinny pretendować/ do najmu danego lokalu, to należy stwierdzić, że w znaczeniu prawnomaterialnym rozstrzygnięcie takie ma wszelkie znamiona prawne zewnętrznego aktu administracyjnego o charakterze konstytutywnym, czyli decyzji administracyjnej i powinno być podejmowane w trybie określonym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego /art. 1 par. 1 pkt 1 Kpa/. W ustawie o najmie lokali mieszkalnych brak jest wprawdzie wyraźnego przepisu prawa, który expressis verbis tak właśnie wprost przesądzałby, że w danym wypadku właściwy organ gminy wydaje decyzję administracyjną. Mimo to, jak trafnie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 31 sierpnia 1984 r. /SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176/: "w przypadku, gdy uprawnienie strony nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracji państwowej - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działań - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej" /por. także: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 lipca 1983 r., SA/Wr 290/83 - ONSA 1983 Nr 1 poz. 49: oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 1994 r., SA/Wr 881/94 - Orzecznictwo w sprawach samorządowych 1994 nr 4-5 poz. 161/. Tym samym, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie odstąpiono od wcześniejszego poglądu prawnego, wedle którego: "decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, podlega stwierdzeniu nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej" /wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 1981 r., SA 109/81/. Należy mieć bowiem na uwadze, że jedynie w wypadku, gdy rozstrzygnięcie w sprawie "wyboru osoby" uprawnionej do zawarcia umowy najmu tzw. lokalu socjalnego lub tzw. lokalu zamiennego z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy traktuje się jako decyzję administracyjną w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 Kpa, na gruncie obowiązującego porządku prawnego istnieją podstawy do żądania, aby w toku postępowania mającego na celu podjęcie takiego rozstrzygnięcia były przestrzegane: po pierwsze - ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym w szczególności także zasada uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu indywidualnego /art. 7 Kpa/, zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa /art. 8 Kpa/, zasada czynnego udziału strony w postępowaniu /art. 10 Kpa/ i zasada dwuinstancyjności /art. 15 Kpa/ oraz po drugie - szczegółowe przepisy prawne dotyczące postępowania administracyjnego, w tym między innymi dotyczące właściwości organów /art. 19 i nast. Kpa w związku z art. 39 ustawy o samorządzie terytorialnym/, pojęcia strony i innych uczestników postępowania administracyjnego /art. 28 i nast. Kpa/, wszczęcia postępowania /art. 61 i nast. Kpa/, formy prawnej rozstrzygnięcia /art. 104 i nast. Kpa/, środków prawnych /art. 127 i nast. Kpa/ i inne. W konsekwencji, po wyczerpaniu środków odwoławczych /art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy o NSA/, decyzje te podlegają także kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy o NSA. Natomiast wymienione wyżej gwarancje prawne nie dotyczą w zasadzie niestety kategorii tzw. innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej /art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA/. Podlegają one wprawdzie również kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, jednakże bez możliwości uprzedniego skorzystania z kontroli instancyjnej /art. 78 Konstytucji RP/, co zasadniczo pogarsza sytuację prawną zainteresowanej osoby, jeśli zważyć, że

w danym wypadku brak jest prawnie sformalizowanych procedur podejmowania tego typu aktu /czynności/, a Naczelny Sąd Administracyjny sprawując kontrolę legalności posiada w tym wypadku wyłącznie kompetencje kasacyjne /art. 21 i art. 23 ustawy o NSA/.

Z tych względów stwierdzić należy, że przedstawiona interpretacja obowiązujących przepisów prawa, wedle której gminy w sprawie wyboru mieszkańca gminy uprawnionego do zawarcia umowy najmu tzw. lokalu socjalnego lub tzw. lokalu zamiennego należącego do tzw. mieszkaniowego zasobu gminy jest decyzją administracyjną, najlepiej służy realizacji postanowień Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. /Dz.U. nr 78 poz. 483/ jako najwyższego prawa Rzeczypospolitej Polskiej /art. 8 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej/, bowiem sprzyja prawidłowej realizacji konstytucyjnych gwarancji ochrony wolności i praw, o których mowa w art. 78 /każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji/ i art. 45 /każdy ma prawo do rozpatrzenia sprawy przez niezawisły sąd/ w związku z art. 2 /Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej/ i art. 75 /władze publiczne obowiązane są prowadzić politykę sprzyjającą zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli/ tej Konstytucji.

4. Biorąc powyższe pod uwagę, uchwała dotycząca rozstrzygnięcia przedstawionego zagadnienia prawnego powinna brzmieć, jak następuje:

1/ Rozstrzygnięcie organu gminy w sprawie wyboru mieszkańca gminy, z którym powinna być zawarta na zasadach ogólnych umowa najmu lokalu mieszkalnego z tzw. mieszkaniowego zasobu gminy, albo na rzecz którego ma nastąpić zbycie lokalu mieszkalnego należącego do tzw. mieszkaniowego zasobu gminy, nie ma znamion prawnych "innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej", o których mowa w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ i nie podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego.

2/ Natomiast rozstrzygnięcie organu gminy w sprawie wyboru mieszkańca gminy, z którym powinna być zawarta umowa najmu tzw. lokalu socjalnego lub tzw. lokalu zamiennego należącego do tzw. mieszkaniowego zasobu gminy, jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 1 ust. 1 pkt 1 Kpa i podlega kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./.