Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 277/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 64 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Michaldo Sędziowie WSA Mirosław Bator Iwona Niżnik- Dobosz / spr. / Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2014 r. sprawy ze skargi [....] Sp. z o.o. w K. na decyzję Wojewody [....] z dnia 16 grudnia 2013 r., znak: [....] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [....] na rzecz strony skarżącej [....] Sp. z o.o. w K. kwotę 757 / siedemset pięćdziesiąt siedem / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej w skrócie u.p.b.) i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z2013 r., poz. 267, dalej w skrócie "K.p.a."),utrzymał w mocy decyzję nr 1151/2013 Prezydenta Miasta z dnia 6 czerwca 2013 r. znak: [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla inwestora – "B" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr: [...], [...], [...], [...] - obr. [...] przy ul. S. w K." - etap 1.B.3 obejmujący: a) budowę budynku usługowego (przedszkole, biura) z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną i opadową) i zagospodarowaniem terenu (dojściami, zielenią urządzoną) na części działki nr [...] obr. [...], b) budowę przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, c.o., na działce nr [...], [...], [...] obr. [...], c) budowę sieci elektroenergetycznej nN na dz. nr [...], [...] i [...] obręb jw.".

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny:

W dniu 26 października 2012 r. inwestor – "B" Sp. z o.o. złożył wniosek o pozwolenie na budowę w opisanym wyżej zakresie, stanowiącym etap 1.B.-3 inwestycji pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną" oraz o zmianę decyzji pozwolenia na budowę Nr [...] z dnia 18 października 2012 r. znak [...] etap 0.1.8.1 w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji etapu 01.8.1 dwóch fragmentów terenów położonych na nieruchomości nr [...] obr. [...].

Wniosek ten został złożony w terminie ważności ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 19 października 2010 r., znak: [...] dla zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach wraz z miejscami postojowymi naziemnymi, garażami podziemnymi oraz dojazdem i infrastrukturą techniczną.

Do wniosku o pozwolenie na budowę zostało załączone oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz projekt budowlany wykonany i sprawdzony przez osoby posiadające stosowne uprawnienia i należące do właściwej izby samorządu zawodowego, potwierdzone zaświadczeniami wydanymi przez tę izbę.

W dniu 24 stycznia 2013 r. wydana została decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] o pozwoleniu na budowę ww. inwestycji oraz zatwierdzeniu projektu zamiennego i zmianie decyzji pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 18 października 2012 r. znak [...] etap 0.1.8.1 w zakresie wyłączenia z obszaru inwestycji etapu 0.1.8.1. dwóch fragmentów terenów położonych na nieruchomości nr [...] obr. [...] pierwotnie zajętych pod obszar zieleni urządzonej.

W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzja ta została uchylona decyzją Wojewody z 25 marca 2013 r. znak: [...] i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy wskazał m.in., że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa, bowiem odnosi się do różnych spraw i rozstrzyga w różnych przedmiotach. Wadliwe było rozstrzygnięcie jednym aktem prawnym łącznie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę inwestycji nazwanej Etap 1.B.3 oraz równoczesne rozstrzygnięcie w sprawie zmiany decyzji pozwolenia na budowę inwestycji nazwanej Etap 0.1.8.1.

W toku ponownie prowadzonego postępowania przed organem I instancji, inwestor skorygował wniosek poprzez wyłączenie poprzednio wnioskowanej zmiany decyzji Nr [...] z dnia 18 października 2012 r., załączył skorygowany projekt budowlany oraz decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę Etapu I, decyzję Nr [...] o pozwoleniu na budowę Etapu 0.1.9, a także decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie drogi wewnętrznej z chodnikiem i miejscami postojowymi - odcinek E-C na działkach nr [...], [...], [...] obr. [...] przy ul. S. w K.

W dniu 6 czerwca 2013 r. wydana została ponownie decyzja Prezydenta Miasta Nr [...] znak: [...] zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla inwestora – "B" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zamierzenia budowlanego pn.: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną na działkach nr: [...], [...], [...], [...] - obr. [...] przy ul. S. w K." - etap 1.B.3 obejmujący: a) budowę budynku usługowego (przedszkole, biura) z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną i opadową) i zagospodarowaniem terenu (dojściami, zielenią urządzoną) na części działki nr [...] obr. [...], b) budowę przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, c.o., na działce nr [...], [...] obr. [...], c) budowę sieci elektroenergetycznej nN na dz. nr [...], [...] i [...] obręb jw.

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że inwestor przedłożył dowody na zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska.

W treści decyzji organ I instancji określił także obszar oddziaływania obiektu, obejmujący działki nr: [...], [...], [...] obr. [...].

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła [...] Sp. z o.o. w K. (dalej jako Spółka), w którym podniesiono argumenty o braku zgodności bilansu terenu i dopuszczalnych wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, a także ilości miejsc postojowych, z zapisami decyzji o warunkach zabudowy.

Dodatkowo w piśmie z 13 listopada 2013 r., uzupełniającym odwołanie skarżąca Spółka zawnioskowała o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. W piśmie tym podniesiono, iż dla terenu objętego inwestycją obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Pas Startowy" (przyjętego uchwałą Rady Miasta Krakowa Nr LXXVII/1132/13 z dnia

26 czerwca 2013 r.).

Zaskarżoną w sprawie decyzją z dnia 16 grudnia 2013 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W ocenie organu odwoławczego, analiza akt sprawy wykazała, że projekt budowlany posiada wymagane uzgodnienia i opinie. Do projektu budowlanego załączona jest informacja dotycząca bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. W aktach sprawy załączone zostały niezbędne zapewnienia możliwości podłączenia projektowanego budynku do sieci: wodociągowej, kanalizacyjnej, elektrycznej i c.o. Ponadto inwestycja uzgodniona została przez: rzeczoznawcę do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, rzeczoznawcę do spraw sanitarno-higienicznych oraz rzeczoznawcę do spraw bezpieczeństwa i higieny pracy. Do akt sprawy dołączono także decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację całego przedsięwzięcia (znak: [...] z dnia 2 grudnia 2011 r.), która została wydana w oparciu o raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 53 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r., Nr 213, poz. 1397).

Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z ustaleniami decyzji Prezydenta Miasta Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z 19 października 2010 r. znak: [...]. Jak wynika z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U.z 2012 r., poz. 647 ze zm.), decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie z dyspozycją art. 33 u.p.b., na podstawie ustaleń tej decyzji WZ zatwierdzony został projekt budowlany i udzielone zostało pozwolenie na budowę Etapu I, jak i udzielone zostało pozwolenie na budowę kolejnych etapów inwestycji. Inwestor przedstawił również projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego, który został zatwierdzony przez organ I instancji we wcześniej wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę I etapu inwestycji. Bilans terenu przedstawiony został na kartach A1-5 do A1-8. Analiza przedstawionych w nim danych liczbowych pozwala stwierdzić, iż nie zostały naruszone wskaźniki powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej określone w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Przedmiotowa inwestycja jest zgodna z warunkami decyzji o WZ w zakresie gabarytów obiektu. Zaprojektowany obiekt posiada trzy kondygnacje nadziemne oraz jedną kondygnację podziemną. Wysokość projektowanego budynku, od poziomu terenu do poziomu attyki, wynosząca 11,70 m (tj. do poziomu rzędnej 214.70 m n.p.m.), jest zgodna z określoną w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (wyrażona parametrem: do 12 kondygnacji oraz nie więcej niż 38,0 m). Spełnione zostały wymagania dotyczące maksymalnej szerokości elewacji frontowej (od strony północnej) określone tą decyzją (max 60 m oraz nie mniej niż 12 m). Szerokość elewacji frontowej projektowanego budynku wynosi 20,6 m.

Odnośnie do podnoszonego w odwołaniu Spółki argumentu o zasadności uchylenia decyzji organu I instancji ze względu na to, że zapisy planu miejscowego uchwalonego do terenu objętego inwestycją są odmienne od zapisów ww. decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, organ odwoławczy wyjaśnił, że brak podstaw do umorzenia postępowania w sprawie, bowiem inwestor legitymuje się ostatecznymi decyzjami o pozwoleniu na budowę wydanymi w oparciu o ww. ostateczną decyzję Prezydenta Miasta Nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z 19 października 2010 r. W oparciu o tę decyzję zatwierdzony został projekt budowlany Etapu I, który obejmuje szczegółową lokalizację poszczególnych obiektów z określeniem ich funkcji. Na podstawie kolejno udzielonych pozwoleń na budowę (kolejnych etapów inwestycji) realizowane są kolejne obiekty. W związku z tym nie może mieć zastosowania przepis art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Objęta projektem budowlanym planowana budowa budynku usługowego (przedszkole, biura) stanowi kolejny etap opisanej wyżej inwestycji pn: "Budowa zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną", zatem brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie udzielenia ww. pozwolenia na budowę, w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Pas Startowy", nawet w przypadku, gdyby zachodziła niezgodność planowanej inwestycji z jego ustaleniami.

W ocenie organu II instancji, w sprawie nie zachodzi również przypadek, o którym mowa w art. 105 K.p.a., zgodnie z którym za bezprzedmiotowe uznaje się postępowanie, w którym brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

W skardze na powyższą decyzję [...] Spółka z o.o. wniosła o jej uchylenie, wskazując na naruszenie przepisów art. 64 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 65 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w toku postępowania przed organem II instancji wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "Czyżyny-Pas Startowy" (tj. w dniu 24 lipca 2013 r.), wobec czego, postępując zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., organ winien był sprawdzić zgodność projektu budowalnego z ustaleniami planu miejscowego. Tymczasem Wojewoda dokonał sprawdzenia zgodności projektu z ustaleniami sprzecznej z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

W ocenie Spółki, inwestor nie dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, a jedynie ostateczną decyzją o zatwierdzeniu zagospodarowania terenu wydaną w oparciu o ustalenia decyzji WZ.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia 30 kwietnia pełnomocnik uczestnika – "B" Spółki z o.o. wniósł o oddalenie skargi, popierając stanowisko organów administracji w przedmiotowej sprawie, zgodnie z którym, uniemożliwienie inwestorowi realizacji kolejnych etapów inwestycji na podstawie ustaleń decyzji o warunkach zabudowy, w oparciu o którą wydano decyzję o pozwoleniu na budowę dla pierwszego etapu, stanowiłoby naruszenie zasad ochrony praw słusznie nabytych oraz pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), stanowiący, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy administracyjne – w myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji z urzędu.

Z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Wojewody, utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu dla inwestora – "B" Sp. z o.o. pozwolenia na budowę zespołu budynków mieszkalnych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach oraz garażami podziemnymi wraz z zagospodarowaniem terenu, infrastrukturą techniczną i komunikacyjną - etap 1.B.3 obejmujący: a) budowę budynku usługowego (przedszkole, biura) z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną i opadową) i zagospodarowaniem terenu (dojściami, zielenią urządzoną) na części działki nr [...] obr. [...], b) budowę przyłączy: wody, kanalizacji sanitarnej, deszczowej, c.o., na działce nr [...], [...], [...] obr. [...], c) budowę sieci elektroenergetycznej nN na dz. nr [...], [...], [...] obręb jw.

W ocenie skarżącej Spółki, organ odwoławczy niezasadnie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, przede wszystkich z tej przyczyny, iż została ona wydana w oparciu o ważną decyzję o warunkach zabudowy, w sytuacji obowiązywania w obszarze objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skarżąca podnosi, że pozwolenie na budowę dotyczy budynku usługowego, którego lokalizacji w tym terenie nie przewiduje plan miejscowy.

Z kolei, zdaniem organu administracji, w oparciu o przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p., nie ma możliwości uwzględnienia ustaleń planu miejscowego w przedmiotowej sprawie, skoro wydana już została, uwzględniająca ustalenia ważnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, decyzja o pozwoleniu na budowę pierwszego etapu inwestycji wraz z zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu dla całości inwestycji.

W sprawie bezsporne jest, iż decyzją nr [...] z dnia

19 października 2010 r., znak: [...] Prezydent Miasta orzekł o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zespołu budynków mieszkaniowych wielorodzinnych z usługami w niektórych budynkach wraz z miejscami postojowymi naziemnymi, garażami podziemnymi oraz dojazdem i infrastrukturą techniczną.

Ponadto, bezspornym jest, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Czyżyny – Pas startowy", przyjęty uchwałą nr LXXVII/1132/13 Rady Miasta Krakowa z dnia

26 czerwca 2013 r., która została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 9 lipca 2013 r., poz. 4404. Plan wszedł w życie w dniu 24 lipca 2013 r.

Zgodnie z treścią art. 65 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. Jednocześnie, w myśl art. 65 ust. 2 powołanej ustawy, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę.

Nadto, stosownie do treści art. 33 ust. 1 zd. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409), w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem; jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Natomiast, zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b., przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego m.in. z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu.

Analiza powołanych przepisów wskazuje, że inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę, o ile przedłożony przez niego projekt budowlany zgodny jest z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy albo z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Norma wyrażona w art. 65 ust. 1 pkt u.p.z.p. materializuje się w sytuacji, gdy plan miejscowy, wprowadzony w życie w terminie późniejszym niż data wejścia do obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zawiera inne postanowienia niż ta decyzja. W takiej sytuacji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę dokonuje się w oparciu o ustalenia planu miejscowego, po uprzednim wygaśnięciu sprzecznej z planem decyzji o warunkach zabudowy. Sytuacja komplikuje się nieco w przypadku zamierzeń budowlanych wieloetapowych, w których decyzją inwestora nie dochodzi do jednoczesnego zatwierdzenia projektów budowlanych wszystkich etapów, ale następuje w tym względzie fragmentaryzacja procesu budowlanego, także w aspekcie formalnoprawnym. Ustawodawca wymaga wówczas, zgodnie z art. 33 ust. 1 u.p.b., aby przy udzieleniu pozwolenia na budowę pierwszego etapu inwestycji zatwierdzony został także projekt zagospodarowania terenu, obejmujący całe zamierzenie budowlane. Kolejne etapy inwestycji realizowane są na podstawie odrębnych decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego.

Z sytuacją taką mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy z tym zastrzeżeniem, że po wydaniu przez organ I instancji w dniu 6 czerwca 2013 r. decyzji o pozwoleniu na budowę etapu 1.B.3 obejmującego m.in. budowę budynku usługowego (przedszkole, biura) z instalacjami wewnętrznymi (wod-kan., c.o., wentylacji mechanicznej, elektryczną i opadową) i zagospodarowaniem terenu (dojściami, zielenią urządzoną), którego projekt zbadano pod względem zgodności z decyzją o warunkach zabudowy z dnia 19 października 2010 r., wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "Czyżyny – Pas startowy". Oznacza to, że organ II instancji orzekał w sprawie w zmienionym stanie prawnym i winien wziąć pod uwagę regulację zawartą w art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 u.p.b.

Odnosząc się zatem do istoty sporu w przedmiotowej sprawie, Sąd stwierdza, że nie ma racji Wojewoda, wskazując, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę pierwszego etapu inwestycji w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powoduje, iż wszystkie kolejne etapy inwestycji należy badać pod kątem zgodności z tą właśnie decyzją o warunkach zabudowy, nawet wówczas, gdy jej ustalenia są sprzeczne z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Oczywistym jest, że w sytuacji dużej inwestycji budowlanej realizowanej etapowo, dla każdego z tych etapów wydawana jest oddzielna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jest więc tyle odrębnych spraw o pozwolenie na budowę, ile wniosków złoży inwestor obejmując nimi kolejne etapy budowy wieloetapowej. W każdej z tych spraw osobno organ administracji zobowiązany jest zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy bądź z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. To zaś oznacza, że wprawdzie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczy całego obszaru objętego zamierzeniem inwestycyjnym, jednakże w praktyce jest ona niejako "konsumowana" etapami wyznaczanymi kolejnymi wnioskami o pozwolenie na budowę poszczególnych etapów inwestycji budowlanej. Nie zwalnia to jednak organów administracji z ustalania w toku postępowania administracyjnego stanu prawnego w zakresie objęcia terenów wskazywanych jako obszar inwestycji ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Z tych względów niemożliwe jest w niniejszej sprawie zastosowanie przepisu art. 65 ust. 2 u.p.z.p., bowiem ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczyła całego terenu objętego decyzją o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Trafnie przy tym podnosi skarżąca Spółka, że w przypadku sprzeczności pomiędzy decyzją ustalającą warunki zabudowy a przepisami planu miejscowego należy przede wszystkim orzec o wygaśnięciu decyzji, jednak dopóki takie wygaśnięcie nie zostanie stwierdzone, należy kierować się przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z zasadą aktualności organy administracji publicznej wydają decyzje administracyjne na podstawie przepisów prawnych obowiązujących w dniu wydania decyzji. Jednocześnie skład rozpoznający podziela stanowisko wyrażone przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 4 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 1510/2, zgodnie z którym do czasu formalnego stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy, sprzeczna z prawem miejscowym decyzja nie wiąże organu wydającego pozwolenie na budowę, zaś oceniając zamierzenie inwestycyjne powinien on kierować się ustaleniami prawa miejscowego.

Z redakcji art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane jasno wynika pierwszeństwo postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wobec treści decyzji o warunkach zabudowy jako wzorca zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu przy wydawaniu przez właściwy organ pozwolenia na budowę. Z zestawienia treści art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z treścią art. 65ust. 1 u.p.z.p. można postawić wniosek, że niewątpliwe wzorzec zgodności wynikający z postanowień obecnie obowiązującego miejscowego planu ma pierwszeństwo względem postanowień uprzedniej w czasie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia są inne niż postanowienia tego planu. Z treści zaskarżonej decyzji Wojewody [...] bezsprzecznie wynika, że dotyczy ona także zatwierdzenia projektu budowlanego, który uzupełniono o projekt zagospodarowania terenu zawierający wskazanie prawidłowej obsługi komunikacyjnej i niezbędnej infrastruktury technicznej pozwalającej wnioskowanemu zamierzeniu samodzielnie funkcjonować z uwagi na już zrealizowane zakresy infrastruktury technicznej czy drogowej lub wydane ostateczne pozwolenia na budowę. A więc przed organem administracyjnym ponownie stanęła, tylko w innym kontekście, bardziej szczegółowym sprawa projektu zagospodarowania terenu, działki dla potrzeb wydawanego pozwolenia na budowę. Skład rozpoznający podkreśla, że czymś innym materialno prawnie i funkcjonalnie jest pojedyncze, jednostkowe pozwolenie na budowę zatwierdzające m.in. projekt budowlany składający się z projektu zagospodarowania działki lub terenu i projektu architektoniczno-budowlanego i zezwalające na rozpoczęcie robot budowlanych (art. 34 ust. 3 pk2 1 i 2 u.p.b.) odzatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia inwestycyjnego przedstawianego przez inwestora dla potrzeb etapowania procesu inwestycyjnego. Zgodne z prawem, etapowanie procesu inwestycyjnego powinno uwzględniać na każdym etapie procedowania treść art. 49 ust. 1 u.p.b w odpowiednim powiązaniu z treścią art. 65ust. 1 u.p.z. Takie stosowanie prawa nie narusza zasady zaufania obywatela do administracji publicznej, gdyż w odniesieniu do treści art. 65 u.p.z.p. istnieje domniemanie powszechnej znajomości prawa jako przepisu prawnego powszechnieobowiązującego, który nie może wejść w życie przed podaniem go o publicznej wiadomości. Jego treść nie jest więc zaskoczeniem dla inwestora, który zdecydował się na etapowanie procesu inwestycyjnego. W kontrolowanym przypadku inwestor nie posiadał ostatecznego pozwolenia na budowę, a zatem nie może skonsumować dla potrzeb procesu inwestycyjnego postanowień ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy innych niż treść obecnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To, że na podstawie tej decyzji o warunkach zabudowy zostało wydane uprzednio pozwolenie na budowę pierwszego etapu inwestycji nie oznacza, że decyzja ta może stanowić podstawę prawną dla kolejnych etapów.

Podsumowujac powyższe, w sytuacji, w której, po wydaniu w oparciu o ważną decyzję o ustaleniu warunków zabudowy decyzji o pozwoleniu na budowę pierwszego etapu większej inwestycji wraz z zatwierdzeniem projektu zagospodarowania terenu, wchodzi w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego inwestycją, organy administracji zobowiązane są, przy udzielaniu pozwolenia na budowę kolejnego etapu inwestycji, do zbadania zgodności przedłożonego projektu budowlanego tego etapu z ustaleniami obowiązującego planu. Innymi słowy, fakt rozpoczęcia realizacji wieloetapowej inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę uwzględniającego treść decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie przesądza, że wszystkie kolejne etapy tej inwestycji mogą być realizowane na podstawie pozwoleń na budowę, nieuwzględniających ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Niezależnie od powyższego, Sąd wskazuje także na uchybienia w zakresie przepisów postępowania, a to przepisów art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.).

Z treści przepisu art. 7 wynika, że organy administracji publicznej "podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy". Zgodnie z wyrażoną w tym przepisie zasadą prawdy obiektywnej, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością. W szczególności jest obowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Z kolei w myśl przepisu art. 77 § 1 k.p.a, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. "Organ musi zająć stanowisko wobec całego materiału procesowego oraz uzasadnić jasno i należycie swoje zdanie, a w szczególności uzasadnić, na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Wszelkie niejasności, które ujawnią się przy zestawieniu podstawy faktycznej decyzji z materiałem procesowym, muszą budzić uzasadnioną wątpliwość, czy ustalenie podstawy faktycznej nastąpiło prawidłowo" (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el., 2012).

Organy administracji powinny w uzasadnieniu decyzji dać wyraz realizacji wynikającego z przepisu art. 77 § 1 k.p.a. obowiązku rozpatrzenia całości materiału dowodowego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, organ II instancji w sposób pobieżny odniósł się do sformułowanych w odwołaniu od decyzji organu I instancji zarzutów dotyczących braku zgodności bilansu terenu i dopuszczalnych wskaźników powierzchni zabudowy i powierzchni biologicznie czynnej, a także ilości miejsc postojowych, z zapisami decyzji o warunkach zabudowy. Wojewoda nie objaśnił należycie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dlaczego uznał decyzję organu I instancji za prawidłową w zakresie bilansu terenu, nie zajął także stanowiska wobec zarzutu dotyczącego ilości miejsc postojowych.

W ocenie Sądu, brak wyjaśnienia przez organ II instancji, jaka jest faktycznie relacja powierzchni zabudowy terenu i powierzchni biologicznie czynnej pomiędzy obszarem wskazanym w decyzji organu II instancji a ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, wskazuje na istotne błędy w zakresie rozpatrzenia materiału dowodowego. Uchybienia te nie mają wszakże przesądzającego znaczenia wobec faktu, iż organ administracji zobowiązany był uwzględnić przy rozpatrywaniu sprawy fakt obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec powyższego, Sąd uznał zarzuty skargi za uzasadnione i stwierdza, że przy wydaniu zaskarżonej decyzji Wojewoda dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Mając to na uwadze, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach Sąd rozstrzygnął na podstawie art. 200 P.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na podstawie art. 205 P.p.s.a. zasądzono zwrot kosztów obejmujący wpis od skargi, wynagrodzenie pełnomocnika ustalone w wysokości określonej w § 14 ust. 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t. jedn. Dz. U. 2013 r., poz. 490) oraz opłatę skarbową od pełnomocnictwa.