Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1073/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art 165 ust 3 i ust. 7, art 170 ust 1-3
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art 58 § 1 pkt 1 w zw. z art 3 § 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Jolanta Górska (spr.) Protokolant asystent sędziego Kamila Wojciechowska po rozpoznaniu w dniu 3 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 listopada 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1037/17 w sprawie ze skargi U.P. na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie propozycji zatrudnienia dla funkcjonariusza 1. uchyla zaskarżony wyrok i odrzuca skargę; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 listopada 2017r., sygn. akt III SA/Kr 1037/17 stwierdził: bezskuteczność czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia [...] maja2017 r. nr [...] , uznał obowiązek czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w [...] do przedłożenia pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby U.P.(dalej skarżąca), a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania oraz zasądził od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na rzecz skarżącej kwotę 497 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych

i prawnych:

Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z dnia [...] lutego 2017 r. poinformował skarżącą, że z dniem 1 marca 2017 r. będzie świadczyła pracę w Izbie Administracji Skarbowej w [...], realizując zadania w tejże Izbie, zaś miejscem wykonywania obowiązków służbowych będzie ul. [...] w [...].

W piśmie z dnia [...] maja2017 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w [...], powołując art. 165 ust. 7 p.w. KAS, złożył skarżącej propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] zawierającą:

1. rodzaj umowy o pracę – umowa o pracę na czas nieokreślony;

2. stanowisko służbowe – starszy kontroler skarbowy, zaliczane do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej;

3. miejsce wykonywania pracy – [...];

4. komórka organizacyjna - Dział [...] w Izbie Administracji Skarbowej w [...].

Pismo zawierało także warunki wynagrodzenia miesięcznego oraz wymiar czasu pracy – 1/1. Ponadto Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Krakowie wskazał, że zaproponowane warunki zatrudnienia, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 czerwca 2017 r.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca złożyła oświadczenie, że przyjmuje otrzymaną propozycję zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...]. Jednocześnie w oświadczeniu tym zastrzegła, że będzie korzystać ze wszelkich możliwych dróg prawnych, aby pozostać przy prawnie jej należnym statusie funkcjonariusza, względnie status ten odzyskać.

W kolejnym piśmie z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca podniosła, że otrzymana przez nią propozycja pracy jest oczywistą pomyłką lub rażącym błędem prawnym oraz wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do złożenia jej propozycji służby. Zdaniem skarżącej, użyty w art. 165 ust. 7 p.w. KAS zwrot "odpowiednio" wyraźnie wskazuje, że ustawodawca rozróżnia dwie grupy podmiotów – pracownika, któremu składa się propozycję pracy oraz funkcjonariusza, któremu składa się propozycję służby, będącą - zgodnie z art. 169 ust. 4 p.w. KAS - decyzją administracyjną.

W dniu [...] czerwca 2017 r. skarżąca złożyła odwołanie od otrzymanej propozycji zawierającej decyzję o zwolnieniu ze służby.

Pismem z dnia [...] czerwca 2017 r. skarżąca wezwała Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do usunięcia naruszenia prawa i przedstawienia jej propozycji służby na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS z uwzględnieniem posiadanych przez nią kwalifikacji i przebiegu dotychczasowej pracy i służby, a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

W odwołaniu z dnia [...] czerwca 2017 r. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej wskazał, że ustawodawca w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych tam wskazanych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, tj. zatrudnienia na podstawie umowy o pracę albo pełnienia służby, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. W świetle tego przepisu propozycja taka może zostać przedłożona zarówno pracownikowi, jak i funkcjonariuszowi a wyraz "odpowiednio" użyty w ww. przepisie, normuje kwestie podmiotowe, natomiast nie wskazuje jakiego rodzaju propozycja ma być złożona. Jednocześnie Dyrektor podał, że propozycja pracy dla funkcjonariusza, składana na podstawie p.w. KAS, nie ma charakteru decyzji, gdyż przepisy tego nie przewidują.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżąca zakwestionowała złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

propozycję pracy. Jako podstawę wniesienia skargi wskazała art. 3 § 2 pkt 4 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zastrzegając, że gdyby Sąd nie podzielił jej poglądu co do charakteru propozycji pracy i uznał, że jest to decyzja o zwolnieniu ze służby, to wnosi o wyraźne podkreślenie tego faktu w wydanym wyroku i jego uzasadnieniu. Skarżąca zarzuciła Dyrektorowi Izby Administracji Skarbowej

nieważność i bezprawność w działaniu, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 oraz art. 179 i art. 180 p.w. KAS, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby w Służbie Celno-Skarbowej pomimo braku zajścia ustawowych, wskazanych tam przesłanek. Skarżąca podniosła także niekonstytucyjność działania Dyrektora poprzez niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. W przypadku, gdyby Sąd I instancji uznał, że możliwe było składanie funkcjonariuszom propozycji pracy, skarżąca wskazała, że nie było to właściwe w stosunku do jej osoby, bowiem prawidłowe zastosowanie przesłanek wynikających z art. 165 ust. 7 p.w. KAS powinno prowadzić do przedłożenia jej propozycji służby.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej czynności, a także o stwierdzenie, że nadal pozostaje funkcjonariuszem Służby Celno-Skarbowej na warunkach sprzed dnia wręczenia propozycji pracy. W uzasadnieniu skargi podkreśliła, że ustawodawca ani w p.w. KAS, ani w ustawie o KAS w istocie nie zapisał prawnej możliwości "ucywilnienia" funkcjonariuszy. Zdaniem skarżącej, przyjęte w art. 165 ust. 3 p.w. KAS zwroty "odpowiednio" i "albo" wyznaczają zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy, a skoro takimi samymi zwrotami posłużono się w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, to należy go jednoznacznie rozumieć w ten sposób, że w zależności od pierwotnej formy, rodzaju zatrudnienia (umowy o pracę, czy mianowania na funkcjonariusza),

ta sama forma będzie proponowana również w Krajowej Administracji Skarbowej. Za takim rozumowaniem przemawia brzmienie art. 170 ust. 1 p.w. KAS.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w [...] wniósł o jej odrzucenie bowiem zaskarżona propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej nie stanowi ani aktu, ani decyzji czy czynności mogącej być zaskarżoną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu zajętego stanowiska wskazał, że złożył skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej, a skarżącą tę propozycję przyjęła. Dodał, że wskutek przyjęcia tejże propozycji zatrudnienia dotychczasowy stosunek służbowy skarżącej przekształcił się w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] przyjął, że w świetle p.w. KAS, przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy nie jest traktowane jak zwolnienie ze służby. Propozycja pracy dla funkcjonariusza składana na podstawie p.w. KAS nie ma charakteru decyzji administracyjnej, ani nie jest innego rodzaju władczym aktem lub czynnością z zakresu administracji poddaną kognicji sądu administracyjnego na mocy art. 3 § 2 p.p.s.a., co przemawia za odrzuceniem skargi.

Na rozprawie w dniu 14 listopada 2017 r. Sąd dopuścił Związek [...] do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika postępowania. Związek poparł wniesioną skargę wnosząc o jej uwzględnienie w całości lub w razie jej nieuwzględnienia – o orzeczenie przez Sąd, że powodem oddalenia skargi jest fakt,

iż zaskarżona czynność (propozycja pracy) jest decyzją administracyjną.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

Dokonując oceny właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania skargi wniesionej w niniejszej sprawie, w pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że

w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność co do możliwości poddania kontroli sądowoadministracyjnej działań organów podjętych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Wskazał, że Sądowi znany jest pogląd prezentowany

w postanowieniach wojewódzkich sądów administracyjnych o braku kognicji sądów administracyjnych w tego typu sprawach, jednakże nie przychyla się do niego.

W uzasadnieniu wskazał, że zaskarżona propozycja zatrudnienia należy do aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Podkreślił, że w świetle tego przepisu przedmiotem skargi są inne niż określone w pkt 1 – 3 art. 3 § 2 p.p.s.a. (tj. inne niż postanowienia i decyzje) akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dokonując kwalifikacji zaskarżonej propozycji zatrudnienia, Sąd I instancji zwrócił uwagę na brzmienie przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, z którego wynika, że dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Powyższy przepis kreuje wprost obowiązek dyrektorów, wymienionych w przepisie jednostek organizacyjnych KAS do złożenia pisemnej propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom oraz funkcjonariuszom danej jednostki. Obowiązkowi temu musi odpowiadać zatem uprawnienie pracowników oraz funkcjonariuszy wymienionych jednostek organizacyjnych do otrzymania propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Obowiązek złożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby pracownikom i funkcjonariuszom jednostek organizacyjnych KAS jest następstwem zastrzeżenia wynikającego z art. 170 p.w. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Zgodnie z art. 165 ust. 3 ww. ustawy, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stali się z dniem wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 1 marca 2017 r.), z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach Krajowej Administracji Skarbowej, zwanych dalej "jednostkami KAS" albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, zwanymi dalej "funkcjonariuszami", pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowując ciągłość pracy i służby. Zastrzeżenie z art. 170 p.w. KAS, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ww. ustawy, wskazuje, że kontynuacja pracy i służby po 31 sierpnia 2017 r. uzależniona została: po pierwsze od otrzymania do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, a po drugie od przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Zarówno bowiem w przypadku nieotrzymania pisemnej propozycji pełnienia służby albo zatrudnienia do 31 maja 2017 r., jak również w razie oświadczenia o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają. Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza w przypadkach, o których mowa w ustępie 1, traktuje się jako zwolnienie ze służby (zob. treść art. 170 ust. 3 ustawy).

Dalej Sąd podał, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno-Skarbowej inicjuje przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy, którego konsekwencją jest ustanie stosunku służbowego. Przyjęcie propozycji zatrudnienia oznacza bowiem wyrażenie zgody na zawarcie umowy o pracę na warunkach wynikających z propozycji zatrudnienia, a zawarcie umowy o pracę jest równoznaczne z faktycznym zaprzestaniem pełnienia służby. Ze względu zatem na skutek przyjęcia lub odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, propozycja zatrudnienia musi być postrzegana jako akt "wkraczający" w stosunek służbowy i dotykający elementu "nawiązania" i "ustania" stosunku służbowego. Stosunek służbowy jest zaś stosunkiem administracyjnoprawnym. Zgodnie z orzecznictwem Sądu Najwyższego i NSA, stosunek służbowy nie jest stosunkiem cywilnoprawnym (stosunkiem pracy)

a stosunkiem o charakterze administracyjnoprawnym. W konsekwencji sprawy

o roszczenia wynikające z takiego stosunku zasadniczo nie są sprawami cywilnymi lecz administracyjnymi.

Reasumując, Sąd stwierdził, że propozycja zatrudnienia złożona funkcjonariuszowi Służby Celno–Skarbowej w oparciu o art. 165 ust. 7 p.w. KAS, jest czynnością z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. albowiem wszystkie działania przełożonego podejmowane w stosunku do funkcjonariusza, wkraczające w istotę stosunku służbowego będącego stosunkiem administracyjno-prawnym, które nie są decyzjami ani postanowieniami, winny być kwalifikowane jako takie akty/czynności.

Przystępując do merytorycznej kontroli czynności organu, Sąd I instancji nie podzielił zasadniczego zarzutu skarżącej, że w świetle art. 165 ust. 7 p.w. KAS, dyrektor izby administracji skarbowej mógł jej przedstawić wyłącznie propozycję pełnienia służby. Brzmienie przepisu w powiązaniu z pozostałymi przepisami wprowadzającymi, do takiego wniosku bowiem nie prowadzi. Propozycja zatrudnienia, jak i propozycja pełnienia służby, jest realizacją zastrzeżenia zawartego w art. 170 ustawy, do którego odsyła art. 165 ust. 3 ustawy. Z art. 165 ust. 3 odczytywanego w powiązaniu z owym zastrzeżeniem wynika, że zarówno pracownicy dawnych izb celnych oraz UKS-ów oraz funkcjonariusze izb celnych albo komórek obsługujących ministra finansów, stali się odpowiednio pracownikami jednostek organizacyjnych KAS albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej jedynie czasowo, bo z zastrzeżeniem art. 170, z którego wynika, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, wygasają:

- z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te do 31 maja 2017 r. nie otrzymają pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby;

- po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik lub funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r.

Z zastrzeżenia tego wynika czasowość kontynuacji dotychczasowych stosunków zatrudnienia/służby, a także możliwość nieotrzymania w ogóle propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Ta ostatnia sytuacja nie jest przedmiotem kontroli sądowej

w niniejszej sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest otrzymana przez funkcjonariusza propozycja zatrudnienia, przyjęta przez niego i skutkująca przekształceniem stosunku służbowego w stosunek pracy a de facto ustaniem stosunku służbowego. Oceny braku przedłożenia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby dotykają skargi na bezczynność organu w zakresie przedstawienia propozycji.

Sąd wskazał, że przyczyny, z powodu których orzekł o uchyleniu zaskarżonej czynności w postaci pisemnej propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi, tkwią w braku odniesienia przez organ do przedłożonej skarżącej propozycji zatrudnienia do ustawowych przesłanek propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Z przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS wprost wynika, że propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia winna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że treść propozycji zatrudnienia winna odnosić się do kwalifikacji adresata, przebiegu jego dotychczasowej pracy lub służby a także dotychczasowego miejsca zamieszkania.

Skutek przyjęcia (odmowy przyjęcia) propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi w sposób bezpośredni dotyczy jednego z konstytucyjnie chronionych praw obywatelskich tj. dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach dla wszystkich obywateli polskich posiadających pełnię praw publicznych. Prowadzi bowiem do zakończenia stosunku służbowego, w sposób faktyczny lub na skutek wygaśnięcia z mocy prawa, a tym samym oddziałuje na dostęp do służby publicznej. Tym samym opisane art. 165 ust. 7 p.w. KAS składanie propozycji zatrudnienia funkcjonariuszowi, wymaga zachowania stosownych gwarancji konstytucyjnych określających zasady dostępu do służby. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny

w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 maja 2000 r. sygn. K 21/99 (OTK 2000/4/109) celem regulacji zawartej w art. 60 Konstytucji, jest zagwarantowanie każdemu, kto spełnia dwa wskazane w nim kryteria (obywatelstwa polskiego i pełni praw publicznych), że będzie traktowany na jednakowych zasadach, a więc z uwzględnieniem tej samej procedury czy tych samych reguł postępowania kwalifikacyjnego. Dobrem chronionym według art. 60 Konstytucji jest przejrzystość i jawność reguł określających wymagania związane

z objęciem służby publicznej. Nakaz respektowania jednakowych dla wszystkich zasad dostępu do służby publicznej implikuje przejrzystość reguł i kryteriów, które są odnoszone do osób podejmujących starania o dostęp do służby publicznej. Brak stosownych procedur kontrolnych i odwoławczych może stanowić istotną przeszkodę

w respektowaniu wskazanych reguł, a tym samym naruszać będzie konstytucyjny wymóg traktowania starających się o dostęp do służby na jednakowych zasadach.

Zdaniem Sądu I instancji, opisana wyżej reguła, która ma przyświecać ustawodawcy przy tworzeniu prawa, obowiązuje również w procesie jego stosowania. Skoro ustawodawca zamieścił w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, kryteria jakimi dyrektor izby administracji skarbowej ma się kierować przy składaniu propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, to zastosowanie opisanych kryteriów przy składaniu propozycji musi być czytelne dla adresata propozycji. Tylko w takiej sytuacji bowiem transparentny i jawny staje się - mający charakter przymusu - proces przekształcania stosunku służbowego w stosunek pracy. Sąd dostrzegł także nieprecyzyjność ustawodawcy w określeniu przesłanek wyboru rodzaju składanej propozycji, zwłaszcza w przesłance "przebiegu dotychczasowej pracy lub służby" ale stwierdził, że nawet bez poddawania treści przepisu szczegółowej analizie i ocenie, działanie przełożonego można ocenić jako czytelne lub nieczytelne w kontekście wymienionych w przepisie przesłanek.

Sąd zauważył, że ustawodawca nie przewidział obowiązku uzasadniania przedkładanej funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, co jest następstwem braku zastrzeżenia formy decyzji dla tego działania. Ta okoliczność nie stanowiła jednak przeszkody dla wyprowadzenia przez Sąd wniosku, że złożona funkcjonariuszowi propozycja zatrudnienia jako czynność z zakresu administracji publicznej, której podjęcie jest powiązane z dokonywaną przez przełożonego oceną przesłanek wymienionych w przepisie, wymagała uzasadnienia. W ocenie Sądu I instancji, obowiązek uzasadnienia propozycji zatrudnienia złożonej funkcjonariuszowi należy wyprowadzić z charakteru czynności, zbliżonej per analogiam do decyzji administracyjnej wymagającej uzasadnienia w świetle k.p.a.

Skoro zatem Kodeks postępowania administracyjnego wprowadza w art. 107 § 3 obowiązek należytego uzasadnienia decyzji, to per analogiam wyprowadzić należy obowiązek należytego uzasadnienia władczego aktu z zakresu administracji publicznej niebędącego decyzją, zwłaszcza mającego - jak w tym przypadku – charakter mieszany, tj. będącego aktem stanowienia (potwierdzenia) uprawnienia do dalszego zatrudnienia funkcjonariusza i aktem stosowania prawa.

Sąd podkreślił, że ustawodawca wprowadzając kryteria wyboru składanej propozycji (zatrudnienia albo pełnienia służby) wskazał, że nie powinien to być akt dowolny, gdyż wybór należy zestawić z konkretną sytuacją faktyczną i prawną funkcjonariusza będącego adresatem propozycji. Interpretując przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zgodzie z konstytucyjną zasadą dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach, stwierdzić należy, iż tylko uzasadnienie propozycji zatrudnienia nawiązujące do ustawowych przesłanek wyboru propozycji pozwalałoby stwierdzić, że jednakowe zasady dostępu nie zostały w indywidualnym przypadku "złamane" .

Mając powyższe na uwadze w ocenie Sądu I instancji, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej naruszył art. 165 ust. 7 p.w. KAS z uwagi na brak wykazania ustawowych przesłanek wyboru złożonej funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia, skutkiem przyjęcia, jak i odrzucenia której, jest ustanie stosunku służbowego. W związku z powyższym uznał, że zaskarżona czynność podlegała uchyleniu (art. 146 § 1 p.p.s.a.), zaś Dyrektor jest obowiązany do ponownego przedstawienia skarżącej pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która to powinna uwzględniać posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej a także dotychczasowe jej miejsce zamieszkania, tj. szczegółowo odnosić się do ustawowych kryteriów wyboru rodzaju składanej propozycji. W konsekwencji bowiem uchylenia aktu administracyjnego w postaci dotychczasowej propozycji zatrudnienia, obowiązkiem organu jest uregulowanie na nowo sytuacji prawnej skarżącej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...]. Zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie: - przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie

i rozpoznanie skargi pomimo tego, że propozycja złożona na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie stanowi innego niż określone w pkt 1-3 aktu lub czynności

z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji nie podlega kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd

I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

2. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 5 pkt 2 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie

i rozpoznanie skargi pomimo tego, że kontroli sądów administracyjnych nie podlegają sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi

i podwładnymi, a w konsekwencji nie podlegają kognicji sądów administracyjnych; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd

I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

3. art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 276 ust. 1 i ust. 2 w zw. z ust. 6 ustawy o KAS poprzez jego niezastosowanie i rozpoznanie skargi pomimo tego, że przedmiotowa sprawa nie mieści się w katalogu spraw enumeratywnie wymienionych w art. 276 ust. 1 i ust. 2 ustawy o KAS i tym samym nie podlega kognicji sądu administracyjnego; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

4. art. 58 § 1 pkt 6 w zw. art. 52 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 17 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U.

z 2017 r., poz. 935) - poprzez rozpoznanie skargi pomimo jej niedopuszczalności z uwagi na niedopełnienie przez skarżącą warunków formalnych wniesienia skargi, tj. jej wniesienia z uchybieniem czternastodniowego terminu do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa przewidzianego w art. 52 § 3 p.p.s.a. oraz dokonanie wadliwej oceny

w zakresie braku winy skarżącej w nieterminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa; powyższe miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż Sąd I instancji dokonując prawidłowej oceny winien był skargę odrzucić;

5. art. 146 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez uznanie, że propozycja złożona skarżącej na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS stanowi inny niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa

(z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa, postępowań o których mowa w dziale V ustawy o KAS oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw), a w konsekwencji podlega kognicji sądu administracyjnego;

6. art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 165 ust. 7 p.w. KAS poprzez uwzględnienie skargi i stwierdzenie bezskuteczności czynności Dyrektora Izby Administracji Skarbowej oraz uznanie obowiązku Dyrektora Izby Administracji Skarbowej do przedłożenia skarżącej pisemnej propozycji warunków zatrudnienia albo pełnienia służby, która będzie w swej treści uwzględniała posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby skarżącej, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania, pomimo tego, że propozycja została złożona przy uwzględnieniu przesłanek wynikających z przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, a przepis ten nie nakłada na organ obowiązku pisemnego sporządzenia uzasadnienia, które odzwierciedlałoby dokonaną przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej

w [...] analizę przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS

w odniesieniu do skarżącej;

7. art. 146 § 1 w zw. z art. 52 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym przed dniem

1 czerwca 2017 r. p.p.s.a., dokonanie wadliwej oceny w zakresie braku winy skarżącej w terminowym wniesieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a warunkującym skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego bowiem Dyrektor nie pouczył skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a.; podczas gdy prawidłowa ocena winna prowadzić do uznania, że na organie nie ciążył obowiązek pouczenia skarżącej o treści art. 52 § 3 p.p.s.a. a tym samym skarżąca w sposób zawiniony uchybiła terminowi,

o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a., co winno skutkować odrzuceniem skargi;

8. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie zawarcie przez Sąd w uzasadnieniu wyroku precyzyjnej interpretacji wskazanych przez Sąd, a nie wynikających z treści art. 165 ust. 1 p.w. KAS, przesłanek przedstawienia propozycji zatrudnienia, tj. braku przydatności do pełnienia służby, co uniemożliwia prawidłowe wykonanie wyroku;

9. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez wadliwe sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób uniemożliwiający jego prawidłowe wykonanie, tj. poprzez wskazanie, jako dyrektywy, co do dalszego postępowania przy ponownym rozpoznawaniu sprawy przez organ - zastosowania przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS, podczas gdy przepis ten, jako przepis o charakterze jednorazowym, nie może mieć zastosowania wskutek wyekspiriowania terminu, o którym mowa w tym przepisie, w konsekwencji czego powyższa podstawa prawna do przedstawienia przez organ propozycji po dniu 31 maja 2017 r. nie istnieje;

- prawa materialnego, tj.:

1. art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. p.w. KAS w zw. z art. 60 i art. 7 Konstytucji poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS zawiera lukę prawną w zakresie pominięcia kryteriów proponowania funkcjonariuszowi pracy, w sytuacji gdy należało przyjąć, że art. 165 ust. 7 p.w. KAS w sposób kompleksowy ustanawia równorzędne warunki przedłożenia propozycji zarówno funkcjonariuszowi, jak i pracownikowi;

2. art. 165 ust. 7 p.w. KAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznania przez WSA w Krakowie, że zasadą jest, że funkcjonariuszowi w pierwszej kolejności powinna zostać złożona propozycja służby, a dopiero gdyby skarżąca była nieprzydatna do służby - to możliwym jest przedstawienie propozycji pracy, podczas gdy przepis ten poprzez użycie zwrotu "albo" nie ustanawia pierwszeństwa proponowanych form "zatrudnienia", ale traktuje je równorzędnie;

3. art. 165 ust. 7 p.w. KAS poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, tj. uznania przez WSA w Krakowie, że przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia wymaga sporządzenia pisemnego uzasadnienia, zawierającego ocenę, co do braku przydatności do pełnienia służby w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS poza przesłankami: doświadczenia, kwalifikacji oraz miejsca zamieszkania nie nakłada na organ obowiązku oceny braku przydatności funkcjonariusza do służby;

4. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 7 Konstytucji poprzez błędną wykładnię, tj. uznanie przez WSA w Krakowie, że wskazany w tym przepisie termin, tj. 31 maja 2017 r. ma charakter terminu instrukcyjnego, którego upływ nie powoduje braku możliwości dalszego przedkładania przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, podczas gdy termin ten ma charakter terminu materialnoprawnego, którego upływ uniemożliwia złożenie jakiejkolwiek propozycji na podstawie tego przepisu;

5. art. 165 ust. 7 p.w. KAS w zw. z art. 60 oraz art. 7 Konstytucji poprzez uznanie, że w analizowanej sprawie dyspozycją art. 60 Konstytucji objęte jest także przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej, podczas gdy przepis art. 60 Konstytucji dotyczy tylko naboru

i zwalniania ze służby publicznej, a dodatkowo pominięcie przez Sąd I instancji, że skarżąca - wskutek przyjęcia propozycji nadal pozostaje w "służbie publicznej".

W oparciu o przytoczone zarzuty Dyrektor Izby Administracji Skarbowej

w [...] wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi lub uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o rozpoznanie niniejszej skargi na rozprawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie, przeprowadzenie rozprawy i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazała, że argumentacja zawarta

w skardze kasacyjnej jest chybiona i nie zasługuje na uwzględnienie bowiem czynność organu, jej zdaniem, kształtuje jednostronnie i w sposób arbitralny sytuację prawną wybranych osób.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., to jest zarówno na obrazie prawa materialnego, jak i na istotnym naruszeniu przepisów postępowania.

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

w Krakowie okazały się trafne.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów, sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że skarga wniesiona na czynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z [...] maja2017 r. zawierająca propozycję pracy stanowi akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i jako takie podlega kognicji sądu administracyjnego. Ze stanowiskiem takim nie można się zgodzić.

Wyjaśnić należy, że wyliczenie prawnych form działania administracji podlegających kognicji sądu administracyjnego określa art. 3 § 2 p.p.s.a. W niniejszej sprawie należało ocenić charakter "pisemnej propozycji określającej warunki zatrudnienia", złożonej U.P.przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, a następnie rozważyć, czy stanowi ona decyzję administracyjną albo akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 lub pkt 4 p.p.s.a., podlegające kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Sąd I instancji wprawdzie przeprowadził taką analizę, jednak doprowadziła ona do błędnych wniosków, tj. uznania, że pisemna propozycja określająca warunki zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia

1 lipca 2019 r., sygn. akt I OPS 1/19 stwierdził, że "przyjęcie przez funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej propozycji zatrudnienia i przekształcenie, z dniem określonym w tej propozycji, na podstawie art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2016 r., poz. 1948 ze zm., dalej "p.w. KAS") dotychczasowego stosunku służby w służbie przygotowawczej lub stałej w stosunek pracy na podstawie umowy o pracę odpowiednio na czas nieokreślony albo określony, nie wiąże się z obowiązkiem właściwego organu do wydania decyzji orzekającej o zakończeniu stosunku służbowego". W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że p.w. KAS wprowadziły trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej. Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w wyniku złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 p.w. KAS). Przy tym ustawodawca wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje

w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby. Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 p.w. KAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 p.w. KAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty. Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro, w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 p.w. KAS, to nie ma podstawy, aby przyjąć, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji uznać więc należy, że w ustawie nie ma podstawy prawnej w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego, do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest propozycja określająca warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Mając na uwadze treść powołanej uchwały, stwierdzić należało, że Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona propozycja zatrudnienia stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Brak kognicji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie jest następstwem rozwiązania prawnego przyjętego w p.w. KAS, zgodnie z którym jedną z możliwych opcji dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej jest m.in. przedstawienie funkcjonariuszowi propozycji pracy, która w istocie jest ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę, a przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron, tj. gdy funkcjonariusz przyjmie złożoną mu propozycję zatrudnienia.

Z związku z tym, że w niniejszej sprawie Dyrektor, działając zgodnie z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. przedstawił skarżącej ofertę – propozycję pracy, która została następnie przez nią przyjęta, stwierdzić należało, że doszło do przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy,

o czym wyraźnie stanowi art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS. Przyjęcie propozycji zatrudnienia skutkuje bowiem nawiązaniem stosunku pracy w miejsce stosunku służby. Sąd I instancji, podobnie jak skarżąca, błędnie zaś uznał propozycję zatrudnienia złożoną [...] maja2017 r. za czynność z zakresu administracji publicznej. Wyraźnie zaakcentować jeszcze raz należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). Zatem nie przysługuje na nią skarga do sądu administracyjnego. Jest rzeczą oczywistą, że w sytuacji, gdy organ przedstawił funkcjonariuszowi na podstawie art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 p.w. KAS propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia (propozycję pracy) i propozycja ta została przyjęta to zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 p.w. KAS stosunek służbowy został przekształcony w stosunek pracy, zaś wszelkie żądania byłego funkcjonariusza nie są załatwiane ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy k.p.a., ani w postępowaniu, do którego stosuje się przepisy Ordynacji podatkowej.

Nadmienić należy, że pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie jest władczą formą rozstrzygnięcia organu administracji o wiążących dla jej adresata konsekwencjach albowiem nie rozstrzyga sprawy, ani nie kończy w żaden inny sposób postępowania w danej sprawie. Nie dotyczy również praw

i obowiązków administracyjnoprawnych jej adresata, gdyż te – wchodząc w skład dotychczasowego stosunku służbowego – zostają z mocy prawa bezpośrednio poddane ukształtowaniu albo w wyniku przyjęcia propozycji (art. 171 ust. 1 p.w. KAS), albo w wyniku jej odrzucenia (art. 170 ust. 1-3 p.w. KAS). Propozycja zatrudnienia mieści się w sferze władztwa służbowego (pracowniczego) i stanowi jedynie etap realizacji ustawowego stanu faktycznego, którego dopełnieniem jest oświadczenie funkcjonariusza o jej przyjęciu (art. 171 ust. 1) bądź o odmowie przyjęcia, albo też niezłożeniu oświadczenia (art. 170 ust. 1-2). Organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. O ile można by przyjąć, że czynność ta ma charakter administracyjnoprawny

i zindywidualizowany (jako dotycząca trwającego jeszcze stosunku służbowego), o tyle nie sposób przyjąć, aby czynność ta dotyczyła bezpośrednio praw lub obowiązków administracyjnoprawnych i konkretyzowała prawa lub obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa albowiem zmierza ona do przekształcenia istniejącego stosunku służbowego w stosunek pracy w służbie cywilnej albo do zakończenia tego stosunku w drodze jego wygaśnięcia z mocy prawa (w razie odmowy przyjęcia propozycji). Nie można zatem twierdzić, że czynność ta bezpośrednio dotyczy praw

i obowiązków administracyjnoprawnych, gdyż te jak już wskazano zostają bezpośrednio poddane ukształtowaniu z mocy prawa albo w wyniku przyjęcia propozycji, albo

w wyniku jej odrzucenia. Dopiero propozycja wraz z dopełniającym ją elementem

w postaci odpowiedniej reakcji funkcjonariusza tworzy pełny stan faktyczny, który wywołuje skutki z mocy samego prawa (przekształcenie stosunku służbowego/pracowniczego albo jego wygaśnięcie). Zatem czynność organu polegająca na złożeniu propozycji, o której mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, nie jest samodzielną czynnością administracyjnoprawną. Prawa i obowiązki funkcjonariusza nie są w żaden sposób przez nią konkretyzowane, gdyż samo jej złożenie nie wywołuje samodzielnie skutków o charakterze prawno-kształtującym (zob. postanowienia NSA: z dnia 11 stycznia 2019 r., I OSK 668/18, z dnia 23 stycznia 2019 r., I OSK 392/18, z dnia 30 stycznia 2019 r., I OSK 1151/18 - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W konsekwencji, wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji co do charakteru propozycji zatrudnienia oraz właściwości sądu administracyjnego w tej sprawie należało uznać za uzasadnione bowiem Sąd I instancji rozpoznał skargę z naruszeniem przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

Z brzmienia art. 189 p.p.s.a wynika, że jeżeli skarga podlegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie i na podstawie art. 189 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji.

Jednocześnie, uwzględniając charakter sprawy, Sąd na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Ponadto wobec stwierdzenia podstaw do odrzucenia skargi z uwagi na brak kognicji sądowoadministracyjnej, nie jest konieczne odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej.