Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1220/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 4, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 1 w zw. z art. 3 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Protokolant Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. Spółka z o.o. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 891/10 w sprawie ze skargi E. Spółka z o.o. z siedzibą w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 891/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę E. W. Spółki z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 r., nr [...] w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej.

Wspomniany wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2010 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania E. W. Spółki z o.o. w B., utrzymało w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiającą Spółce zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej na cele nierolnicze gruntów oznaczonych jako działki nr [...], [...] i [...] położonych w obrębie geodezyjnym W., gmina S.. Organy administracyjne ustaliły, że grunty objęte wnioskiem skarżącej Spółki stanowią, obok innych nieruchomości, przedmiot umowy z dnia 19 czerwca 2004 r. nazwanej przez jej strony umową dzierżawy. Na podstawie tejże umowy współwłaściciele tychże gruntów K. i A. B. zobowiązali się do przekazania G. E. I. z siedzibą w B. (N. – H.), zwanej w umowie P., w użycie niezbędną powierzchnię celem odpowiedniego przeprowadzenia pomiarów wiatru, jak również dla rozwoju projektów i instalacji elektrowni wiatrowych oraz późniejszej eksploatacji parku/ów wiatrowych na tych gruntach. Zgodnie z postanowieniami umowy prawo do użytkowania powierzchni celem przeprowadzenia badań uważa się za wyłącznie przynależące P., dlatego w oparciu o tę umowę P. zostaje autoryzowany do zainstalowania masztu/masztów dla pomiaru wiatru na terenach właściciela. Powyższa umowa została następnie scedowana przez G. E. I. na rzecz E. P. Spółkę z o.o. z siedzibą w O., a następnie przez tę Spółkę na rzecz skarżącej Spółki E. W. Spółka z o.o. – w chwili cesji pozostającej Spółką z o.o. w organizacji. Jednocześnie ustalono, że współwłaściciele gruntów K. i A. B. po złożeniu przez Spółkę rzeczonego wniosku złożyli pisemne oświadczenie o braku zgody na wyłączenie tychże gruntów z produkcji rolnej.

Powyższe rozstrzygnięcie E. W. Spółka z o.o. w B. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji z uwagi na naruszenie art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej na rzecz podmiotu posiadającego prawo do gruntu wymaga zgody właściciela gruntu, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Spółka podkreśliła, że nawet gdyby przyjąć, iż zgoda taka jest wymagana, to strona posiadała zgodę na podstawie umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2004 r., w której właściciele zgodzili się na określony nierolniczy sposób użytkowania gruntów. W tej sytuacji organ I instancji winien zbadać, czy właściciele byli uprawnieni w świetle przepisów kodeksu cywilnego do takiej odmowy, skoro uprzednio zgodę na wyłączenie gruntu z produkcji rolnej faktycznie wyrazili. Brak zbadania tych okoliczności stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w motywach zaskarżonej decyzji.

Wspomnianym na wstępie wyrokiem z dnia 16 lutego 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "p.p.s.a." - oddalił skargę E. W. Sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2010 r. w sprawie wyłączenia gruntów z produkcji rolnej, uznając ją za bezzasadną.

Uzasadniając wyrok Sąd I instancji stwierdził, że przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tj. Dz.U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "ustawa", nie zawierają wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Ich wykładnia prowadzi jednak do wniosku, że krąg ten nie jest nieograniczony. Nie można bowiem przyjąć, że uprawnionym do złożenia takiego wniosku może być osoba, która nie ma jakiegokolwiek tytułu prawnego do gruntu. Prowadziłoby to do sytuacji nie do pogodzenia z obowiązującym porządkiem prawnym, w których dowolny podmiot, w dowolnym czasie byłby uprawniony uzyskania zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej dowolnego gruntu bez względu na stanowisko podmiotu, któremu przysługuje określony tytuł prawny do gruntu. Konsekwencją uzyskania tego typu zezwolenia jest uzyskanie uprawnienia do rozpoczęcia innego niż rolnicze użytkowania gruntu, co oznacza, że wykluczone jest udzielenie takiego zezwolenia osobie, której nie służy tytuł prawny do gruntu, bowiem stanowiłoby ograniczenie uprawnień osób, którym taki tytuł służy. Sąd wojewódzki zauważył, że w art. 4 pkt 4 ustawy zdefiniowano na potrzeby ustawy pojęcie właściciela, przez którego należy również rozumieć samoistnego posiadacza, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. Definicja ta określa krąg osób uprawnionych do uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej.

Analizując, czy skarżąca Spółka posiada legitymację do uzyskania zezwolenia na takie wyłączenie Sąd ocenił charakter umowy wiążącej skarżącą Spółkę oraz właścicieli gruntów objętych wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolnej i wywiódł, że przedmiotowa umowa nazwana została przez strony "umową dzierżawy" i z tego tytułu skarżąca wywodzi swój status, jako dzierżawcy przedmiotowych gruntów. Powołując się na definicję legalną umowy dzierżawy zawartą w art. 693 § 1 k.c. Sąd I instancji doszedł do przekonania, że rozważana umowa zawiera postanowienia, które nie pozwalają na uznanie tejże umowy za umowę dzierżawy w jej kodeksowym ujęciu. Jest to umowa nienazwana, na mocy której właściciele gruntu zobowiązali się do jego udostępnienia skarżącej Spółce w celu dokonania analiz technicznych dla oceny, czy wykonalna na tym gruncie jest instalacja i eksploatacja parku elektrowni wiatrowych. Z jednej strony umowa zawiera zobowiązanie właścicieli do oddania Spółce niezbędnej powierzchni w użycie (w innym miejscu do odstąpienia prawa do użytkowania gruntów), z drugiej zaś strony, kontrahenci postanowili, że prawo do użytkowania lub do powierzchni zostanie sformalizowane aktem notarialnym po ustaleniu przez Spółkę, że instalacja elektrowni wiatrowych jest wykonalna. Podsumowując Sąd I instancji stwierdził, że umowa ta nie tworzy dla skarżącej Spółki uprawnień do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej. Potwierdzeniem takiej oceny jest zapis w samej umowie w jej punkcie 12, który stanowi, że obie strony zobowiązują się podpisać i przedstawić te dokumenty publiczne lub prywatne, które byłyby niezbędne dla wykonywania postanowień zawartych w niniejszym dokumencie. Zapis ten wprowadza obowiązek stron umowy do zgodnego, wspólnego ubiegania się m.in. o stosowne zezwolenia władzy publicznej, w tym na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Słuszne jest zatem stanowisko organów obu instancji, że brak zgody właścicieli gruntów wykluczał możliwość pozytywnego załatwienia wniosku skarżącej Spółki o wyłącznie ich z produkcji rolnej.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, E. W. Sp. z o.o. z siedzibą w B., na podstawie art. 173, art. 174 pkt 1 i 2, art. 175 § 1 i art. 176 p.p.s.a. podniosła zarzuty:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegająca na przyjęciu, iż uprawnionym do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest wyłącznie właściciel w rozumieniu ustawy;

2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 20 września 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na oddaleniu skargi z uwagi na brak naruszenia prawa materialnego, wynikającego z poczynienia przez Sąd I instancji odmiennych ustaleń faktycznych, niż organ administracyjny, co stanowiło ingerencję w sferę kompetencji właściwego do rozstrzygnięcia sprawy organu administracji publicznej;

3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy, a które polegało na nie uchyleniu zaskarżonej decyzji, pomimo przyjęcia, że organ dokonał błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy,

4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które polegało na niewyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Wobec tak sformułowanych zarzutów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając pierwszy z postawionych zarzutów kasator wskazał, że Sąd I instancji wyraził pogląd, iż nie sposób przyjąć, że uprawnionym do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej może być osoba, która nie ma jakiegokolwiek tytułu do gruntu. Poszukując natomiast kręgu osób uprawnionych zgodnie z zapisami ustawy do złożenia przedmiotowego wniosku, WSA skonstatował, iż w art. 4 pkt 4 ustawy zdefiniowano na potrzeby ustawy pojęcie właściciela, przez którego należy również rozumieć samoistnego posiadacza, zarządcę lub użytkownika, użytkownika wieczystego i dzierżawcę. W ocenie Sądu definicja ta określa krąg osób uprawniających do uzyskania zezwolenia na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej. Konstatując Sąd uznał, że skarżąca nie jest w odniesieniu do spornego gruntu "właścicielem" w rozumieniu ustawy, co wykluczało możliwość skutecznego ubiegania się przez Spółkę o uzyskanie decyzji wyłączającej grunt z produkcji rolnej.

Zdaniem autora kasacji ustawa w art. 4 ust. 4 wprowadza definicję legalną właściciela, zgodną z definicją wskazaną przez WSA. Abstrahując jednak od poprawności konstatacji Sądu I instancji o braku spełnienia przesłanek uprawniających skarżącą do uznania ją za "właściciela" w rozumieniu ustawy (kwestia ta jest przedmiotem odrębnego zarzutu), istotniejszym pytaniem jest, czy ustawa rzeczywiście jedynie w ręce właściciela przekazuje uprawnienie do złożenia wniosku o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej. W ocenie kasatora w regulującym omawiane zagadnienie art. 11 ustawy, a w szczególności w jego ust. 1, ustawodawca ani razu nie posłużył się rzeczownikiem "właściciel". Wspomniany art. 11 ust. 1 ustawy bezpodmiotowo określa, iż: "Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IlIa, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie." Literalna wykładnia omawianego przepisu nie może więc stanowić podstawy do akceptacji poglądu wyrażonego przez Sąd I instancji. Jednocześnie autor kasacji zwrócił uwagę na brzmienie art. 12 ust. 1 ustawy, które – w jego przekonaniu - uszło uwadze składu orzekającego w niniejszej sprawie, wskazując, że w odniesieniu do podmiotu uprawnionego do złożenia skutecznego wniosku o zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej ustawodawca posłużył się w tym przepisie rzeczownikiem "osoba", nie zaś "właściciel". Takie zakreślenie podmiotów uprawnionych do wnioskowania o wydanie wspomnianego zezwolenia nadal mogłoby pozostawiać pewne luzy interpretacyjne, pozwalające na próbę obrony stanowiska zajętego przez Sąd administracyjny. Sygnalizowane wątpliwości rozwiewa – w jego przekonaniu - brzmienie art. 12 ust. 2 ustawy, w treści którego to przepisu ustawodawca wyraźnie posługuje się już zwrotem "właściciel" (określając krąg podmiotów uprawnionych do zwrotu określonych tam należności). Z faktu rozróżnienia dokonanego na gruncie ust. 1 i 2 art. 12 ustawy wyciągnąć należy wniosek, że nie jest normatywnie obojętne posłużenie się przez ustawodawcę w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej określeniem "osoba", zamiast "właściciel". Opisywany pogląd zyskał akceptację WSA w Warszawie, który w wyroku z dnia 28 października 2008 r. zawarł tezę, iż "w chwili wnioskowania o wydanie decyzji zawierającej zezwolenie na wyłączenie gruntu z produkcji leśnej, wnioskodawca nie musi legitymować się tytułem prawnym do tego gruntu. Jest bowiem oczywiste, iż faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji leśnej rozumiane przez ustawodawcę, jako rozpoczęcie innego niż leśne użytkowania gruntów (art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), może być jedynie wynikiem wykonywania przysługującego prawa do gruntu lub wykonywania samoistnego posiadania." Cytując szeroko motywy wspomnianego orzeczenia, kasator podniósł, że taka argumentacja podważa celowościowe podejście Sądu I instancji do wykładni omawianych przepisów. Jego zdaniem jedynie pozawerbalne metody wykładni mogły doprowadzić WSA do konkluzji finalnie wysnutych z treści art. 11 ustawy.

Autor kasacji podkreślił następnie, że gdyby rzeczywiście uzyskanie przez podmiot niedysponujący żadnym tytułem do gruntu zezwolenia na wyłączenie tegoż gruntu z produkcji rolnej w jakikolwiek sposób ingerowało w cywilnoprawne uprawnienia właściciela, dokonana przez WSA celowościowa wykładnia przepisów ustawy mogłaby mieć jakieś racjonalne podstawy. Sąd I instancji poczynił jednak opisywane założenie w sposób zupełnie dowolny, nie wyjaśniając w żaden sposób, w jaki sposób uzyskanie przez skarżącą wnioskowanego zezwolenia "ograniczałoby uprawnienia" właściciela. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, iż uzyskanie przez daną osobę zezwolenia, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy nie kreuje po jej stronie żadnych uprawnień cywilnoprawnych, w szczególności o charakterze właścicielskim. Na podstawie samego zezwolenia uzyskanego w trybie administracyjnym jego beneficjent nie może skierować w stosunku do właściciela jakichkolwiek roszczeń. Wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest czynnością faktyczną, której dokonanie wymaga jedynie uprzedniego uzyskania zgody w trybie administracyjnym. Uzyskanie więc przez podmiot trzeci omawianego zezwolenia nie prowadzi do sytuacji, w której właściciel gruntu zostaje przykładowo zmuszony do wyłączenia gruntu z produkcji rolnej. Uprawnienia tego ostatniego podmiotu nie doznają więc z tego tytułu jakiegokolwiek uszczerbku. Odwracając sytuację, również podmiot trzeci na podstawie uzyskanego zezwolenia nie jest władny do podjęcia jakiejkolwiek czynności natury faktycznej, jeśli nie dysponuje odpowiednim uprawnieniem cywilnoprawnym do gruntu. W konsekwencji błędny jest pogląd Sądu I instancji, iż uzyskanie przez skarżącą wnioskowanego zezwolenia w jakikolwiek sposób ograniczało uprawnienia właściciela gruntu objętego wnioskiem, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy. Tym samym odpada jedyna przyczyna, która uzasadniała w ocenie WSA przełamanie literalnego brzmienia przepisów ustawy i uzupełnienie ich o przesłankę, wprost nie przewidzianą przez ustawodawcę (konieczność legitymowania się przez podmiot wnioskujący o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej określonym tytułem do tegoż gruntu). Jeśli więc podmiot, który uzyska zezwolenie, o którym mowa w art. 11 ust. 1 ustawy następnie nie dojdzie do porozumienia z właścicielem odnośnie nabycia uprawnień do korzystania z gruntu, beneficjent decyzji nie będzie miał możliwości realizacji swojego uprawnienia. Sytuacja ta nie naruszy jednak w żadnym stopniu uprawnień właściciela gruntu. Tymczasem wymogi obrotu gospodarczego nakazywałyby przyjąć wykładnię przepisów ustawy zupełnie sprzeczną, z ustaleniami poczynionymi przez Sąd I instancji. Uzasadnionym jest bowiem założenie, iż częstokroć decyzja o nabyciu określonego uprawnienia do gruntu może być warunkowana możliwością przeznaczenia go na cele inne, niż rolnicze. W tej sytuacji zasadnym jest przyjęcie, iż przykładowo dany przedsiębiorca chciałby przystąpić do negocjacji z właścicielem gruntu dopiero w sytuacji, w której uzyska on pewność (tj. decyzję, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy), że będzie miał możliwość prowadzenia działalności pozarolniczej na planowanym do wydzierżawienia fragmencie gruntu. Z tych też przyczyn wykładnię przepisów ustawy zaprezentowaną przez Sąd I instancji należałoby w całości odrzucić.

Argumentując w następnej kolejności zarzut naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., autor kasacji wywiódł, że rolą Sądu administracyjnego nie jest zastępowanie organu administracyjnego i ponowne, merytoryczne rozpoznawanie sprawy, przy dokonywaniu przez sąd własnych - niezależnych od ustaleń organu - ustaleń faktycznych. W przypadku ustalenia przez Sąd administracyjny, iż zaskarżona decyzja wadliwie ustala stan faktyczny sprawy, Sąd winien taką decyzję uchylić, z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa. Z uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wynika, iż "odwołująca się Spółka ma legitymację prawną do złożenia wniosku o zezwolenie na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu pod w/w inwestycję, tj. budowę farmy siłowni wiatrowych, na podstawie umowy dzierżawy, której stroną są właściciele gruntu" (jest to ustalenie organu I instancji zaakceptowane przez organ II instancji). Przytoczone ustalenie faktyczne (skarżąca będąca dzierżawcą spornego gruntu) winno zatem prowadzić do uwzględnienia skargi E.. Tymczasem Sąd I instancji, w sposób sprzeczny względem ustaleń poczynionych przez organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie uznał, iż analizowana umowa "nienazwana" zawiera postanowienia, które nie pozwalają na uznanie jej za umowę dzierżawy w kodeksowym ujęciu. Powyższe ustalenie doprowadziło WSA do konkluzji, zgodnie z którą umowa ta, nie tworzy dla skarżącej Spółki uprawnień do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem strony wnoszącej kasację, w sytuacji braku właściwej oceny organu administracji dotyczącej stanu faktycznego sprawy, formułowanie jej w wyroku WSA jako podstawy oddalenia skargi (a więc podstawy zastosowania przepisów prawa w oparciu o inny stan faktyczny niż ten, ustalony przez organy administracyjne), musi być traktowane jako ingerencja w sferę kompetencji właściwego do rozstrzygnięcia sprawy organu administracji publicznej. Zadaniem sądu administracyjnego nie jest bowiem wyręczanie właściwych organów administracji w realizacji powierzonych im zadań, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem ich działań, w tym także wykazywanie, na czym polegał błąd w prowadzonym postępowaniu (błędne dokonanie ustaleń faktycznych). Wszakże w świetle art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrola, realizowana przez sądy administracyjne, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wyjaśniając trzeci z podniesionych zarzutów autor kasacji odnosząc się do opisanej w pkt 2 sytuacji, podniósł, że Sąd I instancji w odniesieniu do elementów stanu faktycznego kluczowych dla zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego poczynił inne ustalenia, niż uczynił to organ wydający kwestionowaną decyzję, wobec czego w pełni uzasadniony jest zarzut naruszenia przez SKO w S. art. 7 i 77 k.p.a. Jeśli zarzut ten był uzasadniony - co WSA pośrednio przyznaje, dokonując własnych, odmiennych od organu ustaleń faktycznych, Sąd I instancji obowiązany był uchylić skarżoną decyzję. Dokonując ustaleń odmiennych niż te, które stały się udziałem organu administracji publicznej, Sąd odebrał skarżącej możliwość uzupełnienia materiału dowodowego sprawy.

Uzasadniając następnie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. autor kasacji zauważył, że podstawą rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku było przyjęcie przez WSA, iż strony nie łączy umową dzierżawy, a umowa nienazwana, która nie tworzy dla skarżącej Spółki uprawnień do samodzielnego wystąpienia z wnioskiem o wyłączenie przedmiotowych gruntów z produkcji rolnej. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku WSA próżno poszukiwać przekonywującego i jasnego wywodu wskazującego na okoliczności, które legły u podstaw takiej, a nie innej oceny umowy łączącej skarżącą z właścicielami gruntu objętego wnioskiem o wyłączenie go z produkcji rolnej. Sąd I instancji nie sprecyzował, które postanowienia umowy miał na myśli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną K. B. i A. B. wnieśli o jej oddalenie, podkreślając że zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne a wyrok Sądu I instancji odpowiada prawu.

Pismem procesowym z dnia [...] czerwca 2012 r., które wpłynęło do Naczelnego Sądu Administracyjnego w dniu 2 lipca 2012 r. E. W. Sp. z o.o. poinformowała, że w dniu 25 sierpnia 2011 r. Sąd Rejonowy dla W. I Wydział Cywilny wydał wyrok sygn. akt [...] ustalający, że E. W. sp. z o.o. oraz A. B. i K. B. wiąże umowa dzierżawy zawarta między stronami w dniu [...] czerwca 2004 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że umowa "zawierała wszelkie niezbędne elementy polskiej umowy dzierżawy". Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. oddalił wniesioną w sprawie apelację, tym samym wyrok uprawomocnił się. Do pisma załączono odpisy rzeczonych wyroków.

Uczestnicy postępowania K. B. i A. B. pismem z dnia 26 października 2012 r. podtrzymali swoje dotychczasowe stanowisko.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził przesłanek nieważności postępowania, które obowiązany jest brać pod uwagę z urzędu i rozpoznał sprawę w granicach zarzutów skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a.), które mogą dotyczyć naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie albo naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 176 w związku z art. 174 p.p.s.a.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 11 ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż uprawnionym do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej jest wyłącznie właściciel w rozumieniu ustawy, wskazać należy na jego bezzasadność. Podkreślenia wymaga, iż Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych norm prawnych, nie powoływał ich w rozważaniach prawnych i nie opierał na nich swojego rozstrzygnięcia, a więc nie stosował ich. Ponadto, co istotne, przepisy te nie regulują kwestii uprawnień do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Przepis art. 11 ust. 1 określa zakres przedmiotowy regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wymienia te użytki rolne, które ze względu na pochodzenie i klasę gleb, podlegają wyłączeniu z produkcji na mocy władczej woli organu administracji, kształtującej prawa i obowiązki adresata. Natomiast art. 12 w ust. 1 wskazuje na konkretne obowiązki osoby, która uzyskała decyzję zezwalającą na wyłączenie gruntów z produkcji, w postaci uiszczenia należności i opłat rocznych. Ustęp 2 art. 12 mówi zaś o zwrocie uiszczonej należności, gdy właściciel, w okresie 2 lat zrezygnuje z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Sąd pierwszej instancji zasadnie wywiódł, iż mimo, że ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie zawiera wyraźnego uregulowania kręgu podmiotów uprawnionych do żądania wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, to krąg tych osób nie jest nieograniczony i dowolny. Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji o wyłączenie z produkcji użytków rolnych musi legitymować się interesem prawnym, wynikającym z prawa materialnego lub wywodzącym się ze stosunku cywilnoprawnego. Bowiem o charakterze strony postępowania nie decyduje jedynie sama wola osoby zainteresowanej, lecz stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 k.p.a.). Interes prawny może być wywodzony zarówno z prawa własności, jak i innych praw rzeczowych, ale także ze stosunków obligacyjnych. Wyłączenie z produkcji użytków rolnych może nastąpić wyłącznie na wniosek uprawnionego podmiotu. Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych zrównuje w zakresie uprawnień wywodzonych z tej ustawy właściciela z posiadaczem samoistnym, zarządcą, użytkownikiem wieczystym i dzierżawcą (art. 4 pkt 4). Każda więc osoba, która ma prawo do gruntu (niezależnie od źródła tego uprawnienia: ustawa, umowa, orzeczenie sądu, decyzja organu administracji), albo faktycznie nim włada jak właściciel, ma legitymację wynikającą z tej ustawy do żądania wydania jej zezwolenia na rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie gruntów. Osoba ubiegająca się o wydanie decyzji w tym przedmiocie (o której mówi art. 11 ust. 5), czy osoba, która uzyskała już zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji (a której dotyczy art. 12 ust. 1), jak też właściciel, który rezygnuje z uzyskanego prawa do wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej (art. 12 ust. 2), to podmioty które swój status strony w tym postępowaniu mają osadzony w prawie powszechnie obowiązującym, i w granicach tego prawa mogą żądać działania organu.

Rozważania powyższe odnoszą się do wyartykułowanego w motywach skargi zagadnienia podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku o wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Zagadnienie to nie jest jednak uregulowane, co jeszcze raz należy podkreślić, w przepisach art. 11 ust. 1 i 12 ust. 1 i 2 ustawy, objętych zarzutami skargi kasacyjnej. A Sąd Wojewódzki, ani organy administracji nie dokonywały wykładni tych norm we wskazanym przez autora kasacji zakresie, gdyż art. 11 ust. 1 określa przedmiot i formę wyłączenia, zaś art. 12 w ust. 1 i 2 mówi o podmiocie w kontekście obowiązków i uprawnień związanych z uzyskaniem zezwolenia na wyłączenie. Sam autor kasacji, w uzasadnieniu tego zarzutu mówi, iż art. 11 ust. 1 bezpodmiotowo określa wyłączenie z produkcji użytków rolnych. Natomiast art. 12 w ust. 1 i 2 rozróżnia "osobę" oraz "właściciela", ale nie w odniesieniu do podmiotów uprawnionych do złożenia wniosku, jak sugeruje Kasator.

Chybione są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Sąd Wojewódzki nie dokonywał własnych ustaleń, a jedynie oceniał pod względem prawnym okoliczności faktyczne w sprawie. A odmienne od organów wyniki przeprowadzonej oceny prawnej nie miały wpływu na ostateczny wynik sprawy.

Kontrolując przeprowadzone przez organ postępowanie w świetle przepisów kodeksu postępowania administracyjnego Sąd I instancji nie stwierdził naruszenia przepisów art. 7 i 77 i wobec tego nie miał podstaw do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.. Zarzut naruszenia tego ostatniego przepisu w powiązaniu z przepisami k.p.a. dotyczącymi postępowania dowodowego wskazuje na kwestionowanie kasacją ustaleń stanu faktycznego w sprawie, ale z uzasadnienia tego zarzutu nie wynika jakie elementy stanu faktycznego są kontestowane i jakie ustalenia winny być poczynione przez organ i zaakceptowane przez sąd. Zarzut ten uzasadniony jest natomiast odmiennymi ustaleniami dokonanymi przez sąd, co nie miało miejsca. Odmienna ocena prawna Sądu, umowy łączącej skarżącą Spółkę z właścicielami gruntu, niż ta której dokonał organ, nie jest dokonywaniem własnych - niezależnych od ustaleń organów - ustaleń faktycznych, ani nie stanowi zastępowania organu administracyjnego w merytorycznym rozpoznaniu sprawy, co wynika z zarzutu naruszenia art. 1 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

Przepis art. 1 p.p.s.a. określa zakres regulacji prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnej zawierając definicję legalną sprawy administracyjnej. Z kolei przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem kompetencyjnym, którego naruszenie może mieć miejsce tylko w powiązaniu z konkretnymi przepisami ustawy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Przepis ten nie określa jednak wzorca, według którego kontrola ta ma być wykonana. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu (vide: wyrok NSA z 05 kwietnia 2012 r., I OSK 1636/11,LEX nr 1145065).

Odnośnie zaś zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przede wszystkim wskazać trzeba, że naruszenie wspomnianej normy prawnej może wchodzić w rachubę tylko wówczas, gdy brak jest któregokolwiek z elementów uzasadnienia wyroku. Uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia posiada wszelkie elementy określone przepisami ustawy, umożliwiając tym samym jego kontrolę instancyjną. W judykaturze przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia wymogów w nim wskazanych. Autor kasacji, w podstawach skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie wspomnianej normy prawnej poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, zaś w uzasadnieniu rozważanego zarzutu podnosi poczynienie przez tenże Sąd błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, polegających na odmiennej ocenie umowy łączącej skarżącą z właścicielami gruntu. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego. Ustalenia stanu faktycznego sprawy można podważać za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2011 r., I FSK 67/11, dostępny w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl), co kasacja podjęła, ale w sposób nieskuteczny.

Sformułowany w punkcie drugim skargi kasacyjnej, w ramach podstawy dotyczącej naruszenia przepisów postepowania, zarzut naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. (błędnie podanej jako ustawa z dnia 20 września 2002 r.) Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) ma charakter ustrojowy i wyznacza ramy sądowej kontroli, nie określa natomiast reguł postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż te zawarte są w ustawie Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. A wobec tego, że zarzut ten nie został w żaden sposób uargumentowany, uniemożliwia to merytoryczne odniesienie się doń.

Reasumując, brak jest również podstaw do uznania za usprawiedliwione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 184 p.p.s.a.