Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 143/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-05-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Geodezja i kartografia
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 12  ust. 1 pkt 3, ust. 2, ust. 3, art. 12a ust. 1, art. 12b ust. 1, ust. 3, ust. 6, ust. 7, ust. 8
journal: Dz.U. 2015 poz 520
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jednolity.
article: art. 138 par. 1 pkt 2, art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak /sprawozdawca/ Sędziowie: Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia WSA Ireneusz Dukiel Protokolant starszy sekretarz sądowy Magda Minkisiewicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 maja 2016 r. sprawy ze skargi J.L. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dokumentacji stanowiącej wynik zgłoszonej pracy geodezyjnej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. na rzecz skarżącego kwotę 200 /dwieście/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 października 2015 r., skierowanym do Starosty W., J.L. (Biuro Projektowo-Geodezyjne L. s.c.) zawiadomił o zakończeniu prac objętych zgłoszeniem [...] dotyczącym wykonania pomiarów geodezyjnych i przetworzenia rezultatów tych pomiarów związanych z wytyczeniem obiektów budowlanych na działce nr 198/1 położonej w K.M., gmina W..

W dniu 7 października 2015 r. został sporządzony przez działającego z upoważnienia Starosty Inspektora T.K. protokół weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazywanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w którym stwierdzono negatywny wynik weryfikacji pod względem kompletności przekazywanych rezultatów wykonanych prac geodezyjnych w postaci braku szkicu dokumentacyjnego oraz kopii szkicu tyczenia i wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku. Ponadto stwierdzono wynik negatywny weryfikacji zbiorów danych i innych materiałów zawartych w przekazywanej dokumentacji pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), zwanej w dalszej części uzasadnienia "P.k.ig.", oraz opracowywania wyników tych pomiarów, tj. w wyniku zakończenia prac geodezyjnych związanych z wytyczeniem budynku lub sieci uzbrojenia terenu, w rozumieniu przepisów art. 12a ust. 1 P.g.ik. oraz przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572), zwanego dalej "rozporządzeniem MSWiA", (§ 71 ust. 1 pkt 1, 5, 7 w związku z § 55, § 56 ust. 1 pkt 6, § 59 ust. 1) - wykonawca winien przekazać właściwemu staroście operat techniczny zawierający takie elementy składowe jak: szkic dokumentacyjny, kopię szkicu tyczenia oraz wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku.

Pismem z dnia 8 października 2015 r. J.L. ustosunkował się do wyników weryfikacji operatu i stwierdził, że nie zgadza się z uwagami Inspektora i wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz włączenie operatu do zasobu.

Po rozpatrzeniu stanowiska J.L. w sprawie negatywnego wyniku weryfikacji zbiorów danych oraz innych materiałów przekazanych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego Starosta W. decyzją z dnia [...] r. znak [...], podjętą na podstawie art. 12b ust. 8 P.k.ig., art. 104 kpa w związku z § 55-56, § 59 ust. 1 i § 71 ust. 1, 2, 5, 7, rozporządzenia MSWiA, odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez J.L. - współwłaściciela Biura Projektowo-Geodezyjnego "L." s.c. M.L., J.L. - w ramach pracy zgłoszonej w celu wytyczenia budynku na działce nr 198/1 w K.M., gmina W.. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji wskazał m.in., że ustawodawca w art. 2 ust. 1 P.g.ik. podał definicję pracy geodezyjnej i określił, iż przez czynność tę rozumie się projektowanie i wykonywanie pomiarów: geodezyjnych, grawimetrycznych, magnetycznych oraz astronomicznych, między innymi w związku z wykonywaniem opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych na potrzeby budownictwa. Praca geodezyjna to nie tylko czynności pomiarowe, lecz również czynności projektowe. Zatem reprezentowane stanowisko geodety, że nie zachodzi konieczność przekazywania danych projektowanych do zasobu Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej, stosownie do art. 12a P.g.ik., nie znajduje podstaw prawnych. Starosta zgodził się ze sformułowaniem, że tyczenie budynków to zespół czynności polowych i kameralnych mających na celu ustalenie projektowanych danych służących wyznaczeniu obiektu na gruncie, w oparciu o dokumentację określoną w § 55 rozporządzenia MSWiA, lecz niewątpliwie wyniki tych prac winny zostać przekazane do zasobu ODGIK.

Przywołując zapisy art. 12a ust. 1 P.g.ik., Starosta stwierdził, że przepis ten jednoznacznie określa, iż w przekazywanym operacie stanowiącym wynik prac geodezyjnych winny znaleźć się dokumenty, których obowiązek opracowania wynika ze standardów, a dane w nich zawarte posłużyć mają do zasilenia baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a i 1b P.g.ik. Prace geodezyjne polegające na tyczeniu obiektów budowlanych stanowią integralną część procesu inwestycyjnego. Kluczową czynnością w tym procesie stanowi wyznaczenie obiektów budowlanych w terenie oraz geodezyjna obsługa budowy i montażu obiektów budowlanych, które wykonuje się zgodnie z § 55 rozporządzenia MSWiA - na podstawie wyników geodezyjnego opracowania: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane; 2) planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. Zgodnie z powołanym przepisem - dokonując geodezyjnego wyznaczania obiektów budowlanych, co do istoty - przeprowadza się szereg pomiarów, które wynikają z geodezyjnego opracowania projektu zagospodarowania działki lub terenu i wykonanego na tej podstawie szkicu dokumentacyjnego. Główne elementy takiego szkicu wymieniono w § 56 w punktach od 1 do 6. Przepisy tego paragrafu odnoszą się do podnoszonej przez wykonawcę kwestii zasadności przekazywania w operacie dot. tyczenia obiektów budowlanych - wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku. Z wyżej cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że na wykonawcy prac geodezyjnych po dokonaniu tyczenia obiektów budowlanych ciąży obowiązek: skompletowania operatu według pozycji wymienionych w § 71 ust. 2 rozporządzenia MSWiA i przekazania go właściwemu staroście, opracowania sprawozdania technicznego, zawierającego wszystkie elementy wyszczególnione w § 71 ust. 7 rozporządzenia MSWIA, przekazania bazy roboczej zawierającej wyniki geodezyjnego opracowania (§ 55 i 56 rozporządzenia MSWIA).

Reasumując, Starosta nie zgodził się ze stanowiskiem wykonawcy, że skład operatu technicznego, określonego § 71 ust 2 rozporządzenia MSWiA, jest katalogiem zamkniętym. Niewątpliwie w skład operatu wchodzi szkic polowy i dzienniki pomiarowe, niewątpliwie szkic dokumentacyjny i szkic polowy nie są tożsamym dokumentem, jednakże w skład operatu technicznego wchodzą również inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane lub wykorzystane przez wykonawcę. Wykonawca powinien przekazać pełną dokumentację obejmującą zarówno czynności projektowe, jak i pomiarowe z procesu tyczenia obiektu budowlanego, stosownie do § 55 i § 56 rozporządzenia MSWiA, w formie operatu technicznego, kompletując w nim również szkic dokumentacyjny.

Odnosząc się do twierdzeń wykonawcy, że nie ma obowiązku przekazywania dokumentacji niezbędnej do wprowadzenia zmian w tej bazie danych ewidencji gruntów i budynków prowadzonej przez Starostę w zakresie statusu budynku oraz ujawnienia konturu budynku w budowie oraz zakwestionowania zasadności ujawnienia budynku w ewidencji gruntów w oparciu o dane pomiarowe z tyczenia, bowiem są to dane, które dotyczą osi pomiarowych, organ pierwszej instancji zaznaczył, że obowiązkiem wykonawcy jest przekazanie danych, na podstawie których następuje aktualizacja operatu ewidencji gruntów i budynków stosownie do § 45 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 542). Zakres danych ewidencyjnych budynku został określony w § 63 ust. 1 cyt. Rozporządzenia, w tym również jego status. Wytyczenie budynku jest równoznaczne z rozpoczęciem budowy, stosownie do art. 41 ust. ustawy - Prawo budowlane, wówczas to status budynku ulega zmianie - budynek przestaje być przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, rozpoczyna się proces budowlany - budynek jest w trakcie budowy. Zmienia się również sposób użytkowania gruntów - następuje wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej, grunt pod budynkiem zostaje zaliczony do gruntów zabudowanych i zurbanizowanych oraz stosownie do załącznika nr 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oznaczony jako zurbanizowane tereny w trakcie budowy Bp. W myśl powoływanych przepisów art. 12a ust. 1 P.g.ik. wykonawca jest zobligowany do przedłożenia wykazu zmian danych ewidencyjnych.

W związku z faktem niezastosowania powołanych przepisów prawa oraz ze względu na odmowę poprawy operatu zgodnie z uwagami zawartymi w protokole weryfikacji, Starosta odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych oraz innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę.

Od decyzji powyższej decyzji odwołanie złożył J.L., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6 i 7 kpa, poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy oraz art. 12a ust. 1 P.g.ik., poprzez niezasadne przyjęcie jakoby podczas wykonywania przedmiotowej pracy doszło do utworzenia zmodyfikowania albo zweryfikowania zbiorów danych, o których mowa w punkcie 1, albo jakoby w przekazanym operacie technicznym nie załączono dokumentów określonych w pkt 2.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wydał decyzję z dnia [...] r. Nr [...], którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 kpa oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 P.g.ik. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przedstawieniu przebiegu sprawy, organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać z przyczyn zupełnie innych niż to przedstawiono w odwołaniu od tej decyzji, bowiem zarzuty naruszenia prawa w decyzji instancji, sformułowane w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte z urzędu przez Starostę w sprawie odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego było już bezprzedmiotowe przed jego wszczęciem, jako że wykonawca prac geodezyjnych nie przekazał do zasobu dokumentacji geodezyjnej wymaganej przepisami prawa. Nie można prowadzić postępowania administracyjnego w sprawie odmowy przyjęcia operatu technicznego do zasobu, gdy taki operat do Starosty nie wpłynął.

W celu uzasadnienia takiego stanu faktycznego, organ odwoławczy w pierwszej kolejności wskazał na art. 12a ust. 1 P.g.ik., który brzmi, że wykonawca zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne o zakończeniu tych prac przekazując: 1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. la pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b; 2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie. Organ podał, że przepisem tym jest rozporządzenie MSWiA. Z powyższego przepisu wynika jednoznacznie, że w przekazywanym operacie z prac geodezyjnych muszą się znaleźć dokumenty, których obligatoryjność opracowania wynika z przepisów w sprawie standardów technicznych i zawierają one dane do zasilenia obowiązującego zakresu informacyjnego baz danych wymienionych w art. 4 ust. 1a i 1b P.g.ik. Tak więc w przypadku wykonywania geodezyjnego wyznaczenia obiektów budowlanych geodeta zgodnie z przepisami § 55 rozporządzenia MSWIA dokonuje na podstawie projektu zagospodarowania działki, geodezyjnego opracowania szkicu dokumentacyjnego, w którym muszą być zawarte między innymi (§ 56 ust. 1 pkt 6): współrzędne punktów głównych, punktów osiowych, punktów charakterystycznych obiektu obliczone w wyniku geodezyjnego opracowania. Z przepisów tych wynika, że szkic dokumentacyjny powinien zawierać również inne dane wymienione w punktach 1-5 tego paragrafu, które są niezbędne do zasilenia między innymi bazy danych ewidencji gruntów i budynków.

W rozporządzeniu Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.) m.in. wpisany jest w § 63 obligatoryjny zakres informacji dotyczący budynku i to również budynku o statusie "projektowany", co ma miejsce w przypadku tworzenia dokumentacji wytyczenia tego budynku. Otóż w ust. 1f tego paragrafu wykazano atrybuty budynku przy niepełnych danych, co ma miejsce przy projektowaniu i tyczeniu budynku, a są to: identyfikator budynku, status budynku, geometryczny opis konturu budynku, rodzaj budynku wg KŚT, klasę budynku wg PKOB, główną funkcję budynku. Większość tych informacji, jak wynika z przepisów rozporządzenia w sprawie standardów, powinien zawierać właśnie szkic dokumentacyjny.

Organ nie zgodził się również z dokonaną przez odwołującego się interpretacją przepisów wynikających z zapisu § 59 ust. 4 dotyczących szkicu tyczenia budynku. Zdaniem organu, zapis ten w brzmieniu "oryginał szkicu tyczenia dołączamy do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy" nie może być rozpatrywany w oderwaniu od cytowanego wyżej art. 12a P.g.ik. "Pozostaje w dyspozycji wykonawcy" nie oznacza w żadnym przypadku, że przepis ten zabrania udostępniania tego dokumentu. "Pozostaje w dyspozycji" w połączeniu z art. 12a P.g.ik. oznacza, że to do wykonawcy należy ustalenie czy w tym dokumencie znajdują się dane, które obligatoryjnie powinny zasilić bazy danych wymienione w art. 4 ust. 1a i 1b P.g.ik. Jeżeli wykonawca ma trudności z taką weryfikacją tego dokumentu i na tym tle dochodzi do sporu z przyjmującym operat, to należy kopię tego dokumentu dołączyć do operatu, a prowadzący w/w bazy danych oceni zakres wykorzystania tego dokumentu do zasilenia prowadzonych baz danych. Z obligatoryjnej treści szkicu tyczenia (§ 59 ust. 1 rozporządzenia MSWIA) wynika, że szkic ten powinien zawierać między innymi "rezultaty pomiaru kontrolnego wytyczonych elementów obiektów" oraz dane konieczne do wytyczenia. A więc są to elementy tożsame z obligatoryjną treścią wyszczególnioną dla szkicu polowego w § 71 ust. 5 rozporządzenia MSWiA. Skoro szkic tyczenia jest również szkicem polowym, to dokument ten wraz dziennikami pomiaru powinien być składnikiem operatu technicznego z tyczenia obiektów budowlanych.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wywiódł, że powyższe przepisy wskazują jednoznacznie jakie zbiory i dokumenty składające się na operat techniczny należy przekazać do zasobu w przypadku wykonania pracy geodezyjnej pn. tyczenie obiektów budowlanych. W omawianym przypadku wykonawca prac geodezyjnych przekazał do Starosty zawiadomienie o zakończeniu przedmiotowych prac oraz sprawozdanie techniczne (opis wykonywanych czynności), z którego wynika, że prace polegające na wytyczeniu obiektu budowlanego na działce zostały wykonane. W żadnym przypadku w świetle wyżej cyt. przepisów nie można uznać w tym przypadku, że przekazany został operat techniczny, którego skład jest enumeratywnie przedstawiony w § 71 ust. 2 rozporządzenia MSWiA. Wyjaśnienia tych przepisów przedstawione w odwołaniu od decyzji, dokonane na własny użytek nie mogą być – zdaniem organu – zaakceptowane. Z art. 12a P.g.ik. oraz z § 71 ust. 2 rozporządzenia MSWiA wynika, że zbiory nowych danych, wszystkie dokumenty zawierające wyniki pomiaru (szkic tyczenia, wbrew temu co twierdzi skarżący również zawiera wyniki pomiaru) oraz inne dokumenty pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę, tworzą operat techniczny, podlegający przekazaniu do organu prowadzącego zasób.

W opinii organu II instancji, wobec powyżej stwierdzonych faktów w rozpatrywanym przypadku przekazania zawiadomienia o zakończeniu prac wraz ze sprawozdaniem nie można uznać, że wykonawca prac dopełnił obowiązku wynikającego z w/w przepisów. Zatem rozpoczęcie przez Starostę procedury przyjęcia operatu do zasobu poprzez sporządzanie protokołu weryfikacji i wszczynanie postępowania odmowy przyjęcia czegoś co nie zostało przekazane jest nieuzasadnione. W takim przypadku Starosta powinien po otrzymaniu zawiadomienia o zakończeniu prac geodezyjnych, do którego dołączono sprawozdanie techniczne z wykonanych prac, wezwać - na podstawie art. 12a ust. 1 P.g.ik. wykonawcę prac geodezyjnych do przekazania: 1) zbiorów nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b; 2) "dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie. (Przepisem tym jest rozporządzenie MSWiA"). W przypadku nie zastosowania się wykonawcy prac do w/w przepisów prawa, organ prowadzący zasób geodezyjny i kartograficzny powinien w pierwszej kolejności podjąć działania poza administracyjne w celu wyegzekwowania obowiązku przekazania operatu technicznego (art. 48 ust. 1 pkt 1 P.g.ik.).

Mając na uwadze powyższe należało – w ocenie D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego – uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego do zasobu.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożył J.L., wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił naruszenie:

1. art. 6 i art. 7 kpa w związku art. 12a ust. 1 i 12b ust. 1 P.g.ik. "i rozstrzygnięciem na podstawie art. 105 kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy jakoby operat techniczny nie został przekazany",

2. art. 6 kpa w związku z art. 12a ust. 1 P.g.ik. poprzez niezasadne przyjęcie, "jakoby podczas wykonywania przedmiotowej pracy doszło do utworzenia, zmodyfikowania albo zweryfikowania zbiorów danych, o których mowa w pkt 1.1, albo jakoby w przekazanym operacie technicznym nie załączono dokumentów określonych w pkt 1.2" (wersja po sprostowaniu pismem z dnia 12 lutego 2016 r.),

3. art. 6 kpa w związku z art. 12a ust. 1 P.g.ik. poprzez błędną interpretację przepisu § 71 ust. 1 pkt 1, 5, 7 rozporządzenia MSWiA, polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż wykonawca pracy geodezyjnej polegającej na wytyczeniu budynku jest zobowiązany do przekazania dokumentów wymienionych w § 71 ust 1 pkt 1, 5, 7,

4. art. 6 kpa w związku art. 12a ust. 1 P.g.ik. poprzez błędną interpretację przepisu § 45 ust. 1 i § 63 ust. 1.f rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, "polegającą na nieuzasadnionym przyjęciu, iż tego zapisu wynika konieczność opracowania i przekazywania w operacie dotyczących tyczenia budynków: wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku, zmiana statusu budynku i sporządzenia wykazu zmian danych ewidencyjnych działki",

5. art. 6 kpa w związku art. 12b ust. 1, 3, 8 P.g.ik. poprzez naruszenie trybu i kompetencji do dokonywania weryfikacji dokumentacji i wzywanie wykonawcy w trybie art. 64 ust. 2 kpa do przekazania zbiorów danych i innych materiałów wymienionych w w/w pkt 3 i 4.

W uzasadnieniu skargi podniesiono ponadto w odniesieniu do pkt. 1, że z akt sprawy wynika, że wraz z zawiadomieniem o zakończeniu pracy geodezyjnej został przekazany operat geodezyjny, a w nim sprawozdanie techniczne, w którym zgodnie z § 71.7.5 opisano przebieg i rezultaty wykonanej pracy mającej na celu geodezyjne wyznaczenie obiektu budowlanego w terenie. Wobec powyższego należy przyjąć, że operat geodezyjny został przekazany do PZGiK w takim składzie, w jakim - według wykonawcy - obligują go przepisy prawa a spór dotyczy wyłącznie jego zawartości. Decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego narusza przepisy art. 6 i art. 7 kpa poprzez błędne ustalenie stanu prawnego i stanu faktycznego sprawy. Ponadto – zdaniem skarżącego – organy administracji wadliwie zinterpretowały i zastosowały przepisy art. 12a ust. 1 P.g.ik.

Odnosząc się do pkt 2 skarżący podał, że w przedmiotowej sprawie, po zakończeniu pracy geodezyjnej, polegającej na wytyczeniu budynku: zawiadomiono właściwy organ o zakończeniu pracy, z uwagi na to, że w wyniku wykonywania pracy nie utworzono nowych zbiorów, nie doszło też do modyfikacji lub weryfikacji istniejących danych należących do zakresu baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b P.g.ik., takich zbiorów - z w/w względów - do przekazywanej dokumentacji nie dołączono żadnych zbiorów danych i przekazano wszystkie dokumenty, podlegające przyjęciu do zasobu, wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 P.g.ik. W szczególności wojewódzki i powiatowy organ administracji prowadząc postępowanie w żadnym razie nie udowodniły, że w wyniku wykonania przedmiotowej pracy doszło do utworzenia nowych zbiorów danych (albo ich modyfikacji lub weryfikacji), tj. zbiorów danych o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b P.g.ik., które wykonawca miał obowiązek przekazać do zasobu, a ich rzekomo nie przekazał.

W odniesieniu do pkt. 3 w skardze wywodzono, że analiza obowiązujących przepisów prawa wskazuje, że w przypadku asortymentu prac polegających na tyczeniu budynków, powstałe w ramach tych prac dokumenty w postaci "szkic tyczenia" oraz "kopii szkicu tyczenia", nie są dokumentami o których mowa w art. 12a ust. 1 pkt 2 P.g.ik., tj. wymaganymi przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 rozporządzenia MSWiA, którego przepisy w sposób precyzyjny i jednoznaczny wskazują, jakie jest przeznaczenie tych dokumentów, przy czym w żadnym razie nie rodzą one jakiegokolwiek nakazu (obowiązku) przekazania ich do zasobu. W tym stanie rzeczy żądanie organu w tym zakresie jest – zdaniem skarżącego – całkowicie nieuprawnione, gdyż brak jest ku temu podstawy prawnej. Ponadto, ustalenia organu uznać należy za całkowicie nieuprawnione, ponieważ ani umowa zawarta ze zleceniodawcą pracy, ani przede wszystkim cel wykonywanych prac, nie obejmowały dokonywania wskazanych czynności (dokumentów). Organ w sposób całkowicie arbitralny zażądał natomiast od wykonawcy pracy załączenia dokumentów, które nie zostały w przepisach prawa powszechnie obowiązującego określone jako obligatoryjne dla tego asortymentu prac (np. "szkice polowe i dzienniki pomiarowe", czy też "inne dokumenty lub ich uwierzytelnione kopie pozyskane i wykorzystane przez wykonawcę"). Organ przywołuje ogólne przepisy rozporządzenia MSWiA, bez uwzględnienia innych uregulowań prawnych dotyczących wytyczania budynków. W opinii skarżącego, działanie takie narusza zasadę legalizmu wyrażoną w art. 6 kpa, zwłaszcza, że skutkiem takiego działania jest wydanie decyzji odmawiających przyjęcia dokumentacji do zasobu. Ani treść protokołów weryfikacji, ani uzasadnienie decyzji, poprzez całkowitą ogólnikowość i ocenność, nie mogą stanowić wystarczającej podstawy do uznania, że przedmiotowa dokumentacja posiada wady w ukompletowaniu.

Wobec powyższego, w ocenie skarżącego, całkowicie bezzasadnym jest także zarzut naruszenia § 71 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7 w związku z § 55, 56 i 59 rozporządzenia MSWiA. Organy administracji w żadnym razie bowiem nie udowodniły, że: wykonano pomiary mające na celu geodezyjne wyznaczenie obiektów budowlanych w terenie oraz geodezyjną obsługę budowy i montażu obiektów budowlanych bez uprzedniego geodezyjnego opracowania: 1) projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 ustawy - Prawo budowlane, 2) planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29a ust. 1 ustawy – Prawo budowalne, albo że: przy geodezyjnym opracowaniu projektu zagospodarowania działki lub terenu nie wykorzystano, a było to niezbędne, innych dokumentów wchodzących w skład dokumentacji budowy; wyników geodezyjnego opracowania dokumentów, o których mowa w § 55 rozporządzenia MSWiA, nie utrwalono na szkicu dokumentacyjnym; wyników tyczenia nie utrwalono na szkicu tyczenia.

Zdaniem skarżącego, organy obu instancji ponadto całkowicie subiektywnie i wybiórczo wskazały, jakie dokumenty winny były powstać w wyniku pracy geodezyjnej polegającej na wytyczeniu budynku (§ 71 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7 rozporządzenia MSWiA), a mianowicie, że winny to być: szkice polowe i dzienniki pomiarowe, protokoły przyjęcia granic, protokoły ustalenia granic, kopie protokołów granicznych oraz aktów ugody, protokoły wznowienia znaków granicznych, protokoły wyznaczenia punktów granicznych, dokumenty zawierające wyniki pomiaru, w tym kopie map do celów prawnych, kopie map do celów projektowych oraz opisy topograficzne punktów osnowy pomiarowej, wykazy zmian danych ewidencyjnych. Jak zauważył skarżący, powyższa lista sformułowana na wskazanych przepisach prawa stoi w ewidentnej sprzeczności z innymi oczekiwaniami obu instancji, tj. że w skład operatu technicznego miałyby wchodzić "szkic dokumentacyjny", "kopia szkicu tyczenia" oraz "wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku" (s. 2 decyzji). Dokumenty te nie zostały wymienione we wskazanym przepisie § 71 ust. 2 pkt 1, 2, 5, 7, które to przepisy - według organu - miały rzekomo zostać naruszone.

Nadto skarżący podkreślił, że przedmiotowy szkic tyczenia w oryginale dołączany jest do dziennika budowy, zaś jego kopia uwierzytelniona przez kierownika budowy pozostaje w dyspozycji wykonawcy (§ 59 ust. 4 rozporządzenia MSWiA), a nie w dyspozycji państwowego zasobu.

W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji niezasadnie kwalifikuje szkic dokumentacyjny i tyczenia do innych dokumentów (§ 71 ust. 2 pkt 8 rozporządzenia MSWiA), a organ odwoławczy wadliwie utożsamia szkic polowy ze szkicem tyczenia (§ 71 ust. 2 pkt 1). Stanowiska organów w tym zakresie są nietożsame i błędne merytorycznie, chociażby z uwagi na to, że przepisy rozporządzenia MSWiA określające dokumenty wchodzące w skład operatu technicznego są przepisami ogólnymi i abstrakcyjnymi (dotyczącymi wszelkich operatów technicznych, bez rozróżnienia asortymentu wykonywanych prac), a tym samym nie mogą stanowić samoistnej podstawy do żądania przez organ uzupełnienia operatu celem włączenia tych dokumentów do zasobu. Żądanie organu winno wynikać z innej - szczegółowej - podstawy prawnej, która z jednej strony w sposób jednoznaczny określa, że dany dokument - dla danego rodzaju pracy - po pierwsze winien być sporządzony, a ponadto - dokument ten winien znajdować się na liście dokumentów obligatoryjnie przekazywanych do zasobu. Dokumenty żądane przez organy obu instancji w żadnym razie nie wyczerpują wymienionych przesłanek. Przeciwnie, żądania organów wynikają wyłącznie z ich subiektywnych ocen i interpretacji, w szczególności pozbawione są przymiotu jednoznacznego "naruszenia prawa" przez wykonawcę.

Odnosząc się do pkt 4 skarżący wywodził, że ponieważ zasadniczym celem tyczenia są nie "kontury budynków", lecz główne osie obiektów budowlanych naziemnych i podziemnych, charakterystyczne punkty projektowanego obiektu oraz stałe punkty wysokościowe - repery (§ 10 ust. 2 rozporządzenia z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie), to żądanie dostarczania "wykazu współrzędnych punktów określających kontur budynku" jest nieuprawnionym żądaniem. Kontur projektowanego budynku na tej podstawie został już w bazie danych ewidencji gruntów i budynków ujawniony przez Starostę.

Zdaniem skarżącego, nieuprawnionym jest także żądanie zmiany statusu budynku z "projektowanego" na "w budowie" z następujących powodów:

1. przepis § 10 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 21 lutego 1995 r. w sprawie rodzaju i zakresu opracowań geodezyjno-kartograficznych oraz czynności geodezyjnych obowiązujących w budownictwie (Dz.U. Nr 25, poz.133) stanowi, że geodezyjne wytyczenie obiektów budowlanych w terenie służy przestrzennemu usytuowaniu tych obiektów zgodnie z projektem budowlanym, a w szczególności zachowaniu przewidzianego w projekcie położenia wyznaczanych obiektów względem obiektów istniejących i wznoszonych oraz względem granic nieruchomości. Z kolei z treści ust. 2 tego paragrafu wynika, że wytyczeniu w terenie i utrwaleniu na gruncie, zgodnie z wymaganiami projektu budowlanego, podlegają geodezyjne elementy określające usytuowanie w poziomie oraz posadowienie wysokościowe budowanych obiektów. Wykonawca prac geodezyjnych stwierdza wykonanie czynności, o których mowa w § 10, przez dokonanie odpowiedniego wpisu w dzienniku budowy (§ 11). Powyższe regulacje w sposób precyzyjny zatem wskazują rzeczywisty cel czynności obowiązującej w budownictwie polegającej na wytyczeniu budynku. W szczególności ani powyższe przepisy, ani żadne inne (np. bezpośrednio zawarte w ustawie - Prawo budowlane), w żadnym razie nie określają, że jednym z celów wytyczenia jest dokonywanie wpisów (bądź zmian) w danych ewidencji gruntów i budynków. W tym stanie rzeczy wywody organu, polegające na założeniu, iż jednym z celów wytyczenia budynków miałoby być rzekome uzupełnianie baz danych prowadzonych przez starostę, jest oczywistą - całkowicie nieuprawnioną - nadinterpretacją;

2. za zupełnie nieuprawnioną interpretację uznać należy – w opinii skarżącego – także rozumienie przez organ przepisów § 63 ust. 1 pkt 2 lit. d rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Przepis ten stanowi bowiem jedynie, że faktycznie daną ewidencyjną dotyczącą budynku jest status budynku, określający, że "budynek jest przedmiotem pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, ale jego budowa nie została rozpoczęta". Z analizy wymienionego przepisu jednakże wcale wynika, że przepis ten nakłada na wykonawcę pracy, w momencie dokonania wpisu w dzienniku budowy, obowiązek przekazania organowi z tego powodu wykazu zmian danych ewidencyjnych;

3. pogląd organu, jakoby wyłącznie czynność wytyczenia budynku miała skutkować rozpoczęciem budowy (co następczo determinuje konieczność dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego), zdaniem skarżącego, "wydaje się być niezasadnie uproszczony i w konsekwencji wadliwie zinterpretowany". Przepisy ustawy - Prawo budowlane w art. 41 ust. 1 stanowią bowiem, że rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy, przy czym pracami przygotowawczymi są (ust. 2): 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy.

Skarżący zarzucił, że organy dokonujące weryfikacji i prowadzące przedmiotowe postępowania administracyjne nie ustaliły rzeczywistego stanu faktycznego spraw, w szczególności nie udowodniły, że w czasie tyczenia budynków nie były już uprzednio wykonane inne prace przygotowawcze, jak np. niwelacja terenu (a wręcz regułą jest, że tyczenie budynku poprzedzane jest tzw. "zdjęciem humusu"), albo że nie dokonano odpowiedniego zagospodarowania terenu, bądź nie wykonano niezbędnych przyłączy na potrzeby budowy (np. przyłącza tzw. "prądu budowlanego"). W tym stanie rzeczy arbitralne założenie, jakiego dokonał organ, że to właśnie czynność tyczenia budynków formalnie rozpoczynała przedmiotowe budowy, jest całkowicie nieuprawnione.

W opinii skarżącego, organy całkowicie zbagatelizowały fakt, że obowiązek zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych - o ile zachodzi taka sytuacja - spoczywa wyłącznie na określonym podmiocie ewidencyjnym, a w żadnym razie na wykonawcy pracy geodezyjnej. Oznacza to, że organ nie ma uprawnienia do stwierdzania negatywnego wyniku weryfikacji dokumentacji z wytyczenia budynku jedynie z tego powodu, że dany podmiot ewidencyjny (właściciel nieruchomości) miałby nie wywiązać się ze swojego ustawowego obowiązku zgłaszania zmian danych ewidencyjnych w ciągu 30 dni od daty ich powstania. Wszelkie oczekiwania i żądania organu co do potrzeby albo konieczności dokonywania zmian w operacie ewidencyjnym winny być kierowane do właścicieli nieruchomości, a nie do wykonawcy pracy geodezyjnej.

Nadto skarżący dodał, że żadne przepisy prawa nie uzależniają rozpoczęcia budowy od pozytywnej weryfikacji operatu z wytyczenia budynku przez organ I instancji.

W odniesieniu do pkt 5 skarżący podał, że do dnia sporządzenia skargi, pomimo upływu prawie 6 miesięcy od dnia zawiadomienia o zakończeniu pracy i przekazaniu powstałego operatu technicznego, sprawa nie została załatwiona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organy ani nie uznały jego pisemnych wyjaśnień za zasadne, skutkiem czego przedmiotowa dokumentacja winna była zostać włączona do zasobu, ani też nie wydały formalnej decyzji o odmowie włączenia tej dokumentacji do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, o której mowa w art. 12b ust. 8 P.g.ik., a która posiadałaby przymiot prawomocności. Przeciwnie, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego "zaleca" podległemu organowi służby geodezyjnej, a ten natychmiast, nie czekając na ostateczność decyzji, "wzywa" wykonawcę pracy geodezyjnej do przedstawiania dokumentów, które w ocenie organu są niezbędne do dokonania zmian w ewidencji gruntów budynków, podczas gdy zgodnie z art. 22 ust. 2 P.g.ik., ewentualny obowiązek zgłoszenia zmian danych ewidencyjnych - o ile zachodzi taka potrzeba - spoczywa na określonym podmiocie ewidencyjnym, a w żadnym razie na wykonawcy pracy geodezyjnej. Oznacza to, że organ nie ma uprawnienia do stwierdzania negatywnego wyniku weryfikacji dokumentacji z wytyczenia budynku z tego powodu, że dany podmiot ewidencyjny (właściciel nieruchomości) miałby nie wywiązać się ze swojego ustawowego obowiązku zgłaszania zmian danych ewidencyjnych w ciągu 30 dni od daty ich powstania. Ponadto, zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 23 stycznia 1996 r. sygn. akt II SA 1473/94, "powołanie się przez organ na art. 64 § 2 kpa powinno służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników".

W ocenie skarżącego, działania organu drugiej instancji nieprzewidziane prawem powodują całkowite wypaczenie zarówno procedury dokonywania weryfikacji dokumentacji, jak i trybu wydania decyzji orzekającej o odmowie przyjęcia dokumentacji do zasobu. Tym bardziej, że kolejnym zaleceniem dla podległego organu jest wskazywanie przepisu art. 48 ust. 1 z rozdziału 9 P.g.ik., tj. przepisy karne i kary pieniężne, co może doprowadzić do wszczęcia wobec skarżącego postępowania dyscyplinarnego. Powyższe działania organów obu instancji naruszają art. 7 i 8 kpa.

Reasumując, skarżący wskazał, że zgodnie z umową zawartą z klientem skarżący dokonał wytyczenia osi konstrukcyjnych budynku na działce. Przepisy P.g.ik. wymagają zgłoszenia pracy geodezyjnej, zawiadomienia o jej zakończeniu oraz wymagają przekazania operatu geodezyjnego o zawartości takiej, do jakiej obligują wykonawcę przepisy. Organy, wbrew istniejącym przepisom, uzależniają przyjęcie operatu do PZGiK od wykonania przez wykonawcę pracy geodezyjnej dodatkowych czynności i przekazania dokumentów, których przepisy prawa nie nakazują wykonawcy ich wykonania. Przeciwnie, żądania organów wynikają wyłącznie z ich subiektywnych ocen i interpretacji, w szczególności pozbawione są przymiotu jednoznacznego "naruszenia prawa" przez wykonawcę. Ponadto, jak wskazał skarżący, wykonał poprawnie operat geodezyjny [...], który jako pozbawiony wad powinien zastać włączony do PZGiK. Zaskarżone akty administracyjne powinny zostać uchylone, ponieważ zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 kpa, które to normy prawa obligują organy administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego we W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm. – zwanej dalej "P.p.s.a.").

W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny Sądu była wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa decyzja organu odwoławczego, którą uchylono w całości opisaną wyżej decyzję Starosty W. z dnia [...] r. znak [...] i umorzono postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję i umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Sąd dokonał zatem oceny zaskarżonej decyzji co do uznania bezprzedmiotowości postępowania przed organem pierwszej instancji.

Zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, w zakresie umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego, może mieć miejsce wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy uzasadniały wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji umarzającej postępowanie na podstawie art. 105 § 1 kpa, czyli w sytuacji, gdy nastąpił brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego powodujący brak podstaw do merytorycznego załatwienia sprawy, co do jej istoty. Postępowanie administracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpi brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (podmiotu, przedmiotu, podstawy prawnej) będącego przedmiotem postępowania.

Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.jedn. Dz.U. z 2015 r. poz. 520 ze zm.), zwanej dalej "P.k.ig.", wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zgłasza prace geodezyjne lub prace kartograficzne przed ich rozpoczęciem właściwym miejscowo starostom, jeżeli celem lub zakładanym wynikiem tych prac jest:

a) utworzenie lub aktualizacja baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 2, 3 i 10 oraz ust. 1b,

b) wznowienie znaków granicznych, wyznaczenie punktów granicznych lub ustalenie przebiegu granic działek ewidencyjnych,

c) geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych,

d) wytyczenie budynku lub sieci uzbrojenia terenu,

e) dokumentacja geodezyjna w postaci map, rejestrów lub wykazów na potrzeby postępowań administracyjnych, postępowań sądowych lub czynności cywilnoprawnych, dotyczących w szczególności: granic nieruchomości, praw do nieruchomości, zmiany struktury własności nieruchomości, pozwoleń na budowę, zmiany sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części oraz sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W myśl art. 12 ust. 2 P.k.ig., zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiera:

1) dane identyfikujące:

a) wykonawcę zgłaszanych prac,

b) osobę, której przedsiębiorca lub kierownik jednostki organizacyjnej powierzył samodzielne wykonanie czynności składających się na te prace lub funkcję kierownika tych prac, a także uprawnienia zawodowe tych osób;

2) cel lub zakładany wynik zgłaszanych prac;

3) dane określające położenie obszaru lub obszarów, które będą objęte zgłaszanymi pracami;

4) przewidywany termin wykonania zgłaszanych prac;

5) listę zbiorów danych lub innych materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zwanych dalej "materiałami zasobu", które w ocenie wykonawcy są mu potrzebne do wykonania zgłaszanych prac.

Organ, który otrzymał zgłoszenie prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, w terminie 10 dni roboczych uzgadnia z wykonawcą listę materiałów zasobu niezbędnych lub przydatnych do wykonania zgłoszonych prac i udostępnia ich kopie za opłatą, o której mowa w art. 40a ust. 1. Organ, który otrzymał zgłoszenie, może uzgodnić z wykonawcą inny termin udostępniania materiałów zasobu (art. 12 ust. 3 P.k.ig.).

Stosownie do art. 12a ust. 1 P.g.ik., wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamia organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego zostały zgłoszone prace geodezyjne lub prace kartograficzne, o zakończeniu tych prac, przekazując:

1) zbiory nowych, zmodyfikowanych lub zweryfikowanych danych, które należą do zakresu informacyjnego baz danych, o których mowa w art. 4 ust. 1a pkt 1-5 i 8-10 oraz ust. 1b;

2) dokumenty wymagane przepisami wydanymi na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 11 lub ich uwierzytelnione kopie.

W niniejszej sprawie J.L. (biuro Projektowo-Geodezyjne L. s.c. M. L. i J. L.) dokonał w dniu 18 września 2015 r. zgłoszenia w Starostwie Powiatowy w W. prac geodezyjnych [...] dotyczących geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej obiektów budowlanych - tyczenie obiektów budowlanych na działce nr 198/1 położonej w K.M., gmina W.. Pismem z dnia 2 października 2015 r. wykonawca zawiadomił o zakończeniu wyżej wymienionych prac, dołączając "Sprawozdanie techniczne z całości prac", operat techniczny oraz spis dokumentów operatu technicznego.

Zgodnie z art. 12b ust. 1 P.g.ik., organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej, do którego przekazane zostały zbiory danych lub inne materiały stanowiące wyniki prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, niezwłocznie weryfikuje je pod względem zgodności z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, w szczególności dotyczącymi:

1) wykonywania pomiarów, o których mowa w art. 2 pkt 1 lit. a, oraz opracowywania wyników tych pomiarów;

2) kompletności przekazywanych wyników wykonanych prac geodezyjnych lub prac kartograficznych.

Wyniki weryfikacji utrwala się w protokole (art. 12b ust. 3 P.g.ik.). W niniejszej sprawie taką weryfikację przeprowadzono w dniu 7 października 2015 r. Jej wynik był negatywny. W ocenie organu pierwszej instancji, wykonawca winien przekazać właściwemu staroście operat techniczny zawierający takie elementy składowe, jak: szkic dokumentacyjny, kopię szkicu tyczenia oraz wykaz współrzędnych punktów określających kontur budynku.

W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji właściwy organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej zwraca wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych przekazane przez niego zbiory danych lub inne materiały wraz z protokołem zawierającym opis stwierdzonych uchybień i nieprawidłowości (art. 12b ust. 6 P.g.ik.). W przypadku negatywnego wyniku weryfikacji wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych ma prawo, w terminie 14 dni od dnia otrzymania protokołu, ustosunkować się na piśmie do wyników weryfikacji (art. 12b ust. 7). Tak też się stało w niniejszej sprawie – Biuro Projektowo-Geodezyjne pismem z dnia 8 października 2015 r. ustosunkowało się na piśmie do wyników weryfikacji, kwestionując stanowisko organu pierwszej instancji.

Przepis art. 12b ust. 8 P.g.ik., który stał się podstawą podjęcia decyzji z dnia 6 listopada 2015 r., stanowi, iż jeżeli organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę.

Mając na uwadze treść unormowania zawartego w art. 12b ust. 8 P.g.ik. nie można zgodzić się z organem drugiej instancji, że w rozpatrywanej sprawie były podstawy do uchylenia decyzji Starosty W. z dnia [...] r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji. Jeżeli wykonawca prac geodezyjnych lub prac kartograficznych zawiadamiając organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej o zakończeniu tych prac geodezyjnych lub kartograficznych, przekazuje temu organowi określoną dokumentację, uznając ją za prawidłową, to organ Służby Geodezyjnej i Kartograficznej weryfikuje jej prawidłowość i jeżeli nie uwzględni stanowiska wykonawcy prac geodezyjnych lub prac kartograficznych, to - stosownie do art. 12b ust. 8 P.g.ik. - wydaje decyzję administracyjną o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych lub innych materiałów sporządzonych przez tego wykonawcę, a nie uznaje, że postępowanie w tej sprawie jest bezprzedmiotowe i je umarza albo w ogóle nie wszczyna.

Uwzględniając powyższe, Sąd nie mógł zgodzić się z twierdzeniem organu drugiej instancji, że postępowanie administracyjne zakończone zaskarżoną decyzją, wszczęte z urzędu przez Starostę w sprawie odmowy przyjęcia operatu geodezyjnego było już bezprzedmiotowe przed jego wszczęciem, jako że wykonawca prac geodezyjnych nie przekazał do zasobu dokumentacji geodezyjnej wymaganej przepisami prawa oraz że nie można prowadzić postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie, gdy taki operat do Starosty nie wpłynął. W aktach sprawy znajduje się operat techniczny, to natomiast, czy jego zawartość spełnia wymagania przepisów prawa, jest w sprawie kwestią sporną, która będzie podlegać ocenie merytorycznej przez organ drugiej instancji, który w dalszym postępowaniu rozpozna odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Zresztą częściowo takiej oceny organ odwoławczy już dokonał, stwierdzając, że nie można uznać, iż przekazany został operat techniczny, którego skład jest enumeratywnie przedstawiony w § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz.U. Nr 263, poz. 1572).

Ocena, że operat techniczny jest niekompletny, nie daje podstaw do podjęcia decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania w pierwszej instancji. Jak była o tym wyżej mowa, umarzając postępowanie organu pierwszej instancji, organ odwoławczy kieruje się przesłankami określonymi w art. 105 § 1 kpa, czyli spowodowaną jakimikolwiek przyczynami bezprzedmiotowością postępowania. Innymi słowy, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie przed organem pierwszej instancji, jeżeli postępowanie to było bezprzedmiotowe przed wydaniem zaskarżonej decyzji, czyli istniały podstawy jego umorzenia przez organ pierwszej instancji. Orzeczenie tego rodzaju jest zatem zasadne w przypadku, gdyby decyzja organu pierwszej instancji: została wydana w postępowaniu, które należało uznać za bezprzedmiotowe albo została wydana na podstawie przepisu prawa materialnego, który utracił moc obowiązującą lub dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną, a także w przypadku, kiedy nie istnieje już podmiot, który wszczął postępowanie, a rodzaj sprawy administracyjnej wyklucza wstąpienie na miejsce tego podmiotu jego następców prawnych (zob. A. Wróbel, Komentarz do art. 138 k.p.a., w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, LEX/el. 2015).

Przyjmując taki kierunek wykładni przywołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa geodezyjnego i Kartograficznego, Sąd doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe. Sąd uznał, że narusza prawo decyzja o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzeniu postępowania przed tym organem w sytuacji, gdy wniosek skarżącego nie stracił swej aktualności i nie został rozstrzygnięty co do istoty. Skoro zaś wykonawca zgłosił prace geodezyjne przed ich rozpoczęciem oraz zawiadomił o ich zakończeniu, przekazując dokumentację z przeprowadzenia tych prac, to istnieje nierozstrzygnięta decyzją ostateczną kwestia przyjęcia (bądź odmowy przyjęcia) zbiorów danych lub innych materiałów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a tym samym trzeba stwierdzić, że istnieje przedmiot postępowania administracyjnego. Innymi słowy – zdaniem Sądu – na dzień wydania zaskarżonej decyzji postępowanie przed organem pierwszej instancji nie było bezprzedmiotowe. Wobec tego zaskarżoną decyzję należało uchylić.

Powyższa wadliwość procesowa sprawia, że przedwczesne byłoby ustosunkowanie się do dalej idących merytorycznych argumentów podnoszonych przez stronę skarżącą.

Reasumując stwierdzić trzeba, iż zaskarżona decyzja narusza przepis art. 12b ust. 8 P.g.ik., bowiem organ drugiej instancji nie rozpoznał sprawy merytorycznie na skutek odwołania strony skarżącej, a ograniczył się do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji i umorzenia postępowania, czym z kolei naruszył art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 kpa.

Z tych powodów w punkcie pierwszym sentencji wyroku orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., gdyż wskazane naruszenia prawa miały istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w sprawie zwrotu kosztów postępowania uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 z późn. zm.).