Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 230/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak, Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Protokolant specjalista Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2019 r. sprawy ze skarg Miasta [...] oraz M. K. i R. N. na decyzję Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie przyznania prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich na rzecz Miasta [...] kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich solidarnie na rzecz M. K. i R. N. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] grudnia 2018 r. Komisja do spraw reprywatyzacji nieruchomości warszawskich (dalej jako organ/komisja) działając na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a ,4b, 5 w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich, wydanych z naruszeniem prawa (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2267, dalej jako "ustawa") oraz w zw. z art. 7 ust.1 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz, 279, dalej "dekret"), uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2008 r. nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpoznania.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Zabudowana nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona nr hip. [...], znajdowała się na terenie działania dekretu. Obecnie w jej skład wchodzą 3 działki ewidencyjne (nr [...],[...], i część działki [...], obręb [...]). Tytuł własności zgodnie ze świadectwem nr [...] z [...] października 1945 r. przysługiwał J. R.. Orzeczeniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] października 1945 r. w sprawie Co [...] przywrócono jej posiadanie ww. nieruchomości. Została ona wprowadzona w posiadanie, co potwierdza protokół z [...] grudnia 1948 r. Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu Państwowego.

Komisja ustaliła, że objęcie gruntu w posiadanie przez Gminę nastąpiło [...] lipca 1947 r. tj. z dniem ukazania się Dziennika Urzędowego Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego [...] nr [...] z [...] lipca 1947 r. W związku z tym termin do złożenia wniosku dekretowego upływał 13 stycznia 1948 r. Wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony przez adwokat Z. Z. [...] lutego 1948 r. wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia. Prezydent [...][...] kwietnia 1948 r. w sprawie [...] termin ten przywrócił. W tym samym dniu została wydana promesa o warunkowym przyznaniu własności czasowej pod warunkiem m.in. uporządkowania terenu, wybudowania fundamentów do 1 czerwca 1948 r., wykonania budynku w stanie surowym do 31 grudnia 1948 r. i całkowitego wykończenia budynku do 31 grudnia 1949 r.

Orzeczeniem z [...] kwietnia 1949 r. Prezydent [...] odmówił J. R. przyznania własności czasowej do tego gruntu i stwierdził, że wszystkie budynki przeszły na własność Gminy [...]. Wynikało to m.in. z tego, że J. R. nie wywiązała się z obowiązków wynikających z promesy.

Decyzją z [...] maja 1949 r. [...] Ministerstwo Odbudowy uchyliło ww. orzeczenie orzekając, że budynek uznaje się za nienaprawiony w rozumieniu art. 7 ust. 3 dekretu ponieważ właścicielka wykonała tylko 40% prac o jakich mowa była w promesie.

Orzeczeniem administracyjnym [...] z [...] marca 1952 r. ponownie odmówiono J. R. przyznania prawa własności czasowej i stwierdzono, że wszystkie budynki przeszły na własność Gminy [...]. Na podstawie tego orzeczenia ujawniono nowego właściciela w księdze wieczystej wpisem z [...] marca 1956 r. Następnie grunt wraz z budynkiem (z wyłączeniem 4 sprzedanych lokali) stał się własnością Gminy [...] z dniem [...] maja 1990 r., co potwierdził Wojewoda [...] decyzją nr [...] z [...] czerwca 1992 r.

J. R. zmarła [...] grudnia 1971 r. a prawa do spadku po niej nabyła jej córka A.F. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] maja 1991 r. [...] Ns [...]). A.F. zmarła [...] maja 2005 r. a prawa do spadku po niej, na mocy testamentu nabył M.S. (postanowienie Sądu Rejonowego [...] z [...] października 2005 r., [...] Ns [...]).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] września 1999r [...] stwierdziło nieważność orzeczenia z [...] marca 1952 r.

Prezydent [...] decyzją z [...] maja 2007 r. nr [...] odmówił ustanowienia M.S. prawa użytkowania wieczystego do opisanej wyżej nieruchomości – z uwagi na uchybienie terminowi do złożenia wniosku dekretowego. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO w [...][...]. WSA w Warszawie wyrokiem z 3 kwietnia 2008 r., I Sa/Wa 43/08 uchylił obie decyzje wobec braku jednoznacznych ustaleń co do skuteczności złożenia wniosku dekretowego.

Decyzją nr [...] z [...] października 2008 r. (dalej "decyzja reprywatyzacyjna"). Prezydent [...]:

- w pkt 1, ustanowił na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do udziału wynoszącego [...] części gruntu o pow. [...] m2, oznaczonego jako działka nr ew. [...] (księga wieczysta [...]), na rzecz M. S.;

- w pkt. 2 odmówił ustanowienia tego prawa co do udziału wynoszącego [...] jako oddanego w użytkowanie wieczyste właścicielom lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...];

- w pkt 3 ustalił czynsz symboliczny w wysokości [...] zł netto.

Prezydent [...], wydając tę decyzję, ustalił, że nie doszło do skutecznego objęcia gruntu w posiadanie przez gminę na podstawie przepisów wykonawczych do art. 7 dekretu tj. rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1946 r. (D.U 1946 r, Nr 16, poz. 112), dalej "rozporządzenie z 1946 r.", stwierdził bowiem brak powiadomienia przez władze komunalne właścicielki nieruchomości dekretowej o przystąpieniu do przejmowania nieruchomości, do czego zobowiązywał § 5 ust. 1 tego rozporządzenia. Powołał się w tym zakresie na znajdujący się w aktach protokół z [...] grudnia 1945 r. (powinno być [...] grudnia), o wprowadzeniu J. R. w posiadanie.

Dlatego Prezydent [...] przyjął, że objęcie gruntów w posiadanie przez Gminę nastąpiło na podstawie późniejszego rozporządzenia Ministra Administracji Publicznej z 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie (Dz.U. 1948 r, Nr 6, poz. 43), dalej "rozporządzenie z 1948 r." i ogłoszenia o przejęciu gruntów w posiadanie w Dzienniku Urzędowym nr [...] z [...] listopada 1948 r.

Organ ustalił, że grunt przedmiotowej nieruchomości jest zabudowany budynkiem mieszkalnym murowanym wybudowanym po 1945 r. częściowo ze środków dawnego właściciela oraz częściowo ze środków publicznych. Oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste nastąpić miało z równoczesną sprzedażą budynku. Warunki sprzedaży w tym wysokość ceny oraz termin przekazania miały zostać określone w protokole z rokowań. Zawarto również stwierdzenie o tym, że decyzja nie narusza praw osób trzecich.

Umową w formie aktu notarialnego nr rep A [...] z [...] lipca 2010 r. M. S. reprezentowany przez J. P. zbył udział wynoszący ½ całości przysługujących mu praw i roszczeń wynikających z art. 7 dekretu wraz z udziałem w prawach do budynku i innych praw i roszczeń z innego tytułu do tej nieruchomości po połowie tj. po ¼ części: J. P. i [...] Spółce z.o.o. za [...] zł.

Kolejnym aktem notarialnym nr [...] z tej samej daty, J. P. z przysługującego mu udziału w ¼ części sprzedał M. K. 1/8 udziału za kwotę [...] zł. Dotychczas nie zawarto umowy w formie aktu notarialnego.

Komisja Reprywatyzacyjna uznała, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana:

1. z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej pomimo nieustalenia przez organ spełnienia przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasową właścicielkę;

2. z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej oraz nie znajdującego potwierdzenia w materiale dowodowym uznania, że Zarząd Miejski [...] był w posiadaniu danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela na moment ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie;

3. w związku z przeniesieniem roszczeń do nieruchomości [...] pozostającym w rażącej sprzeczności z interesem społecznym – w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości [...];

4. z naruszeniem przez organ prawa do czynnego udziału w postępowaniu reprywatyzacyjnym współużytkowników wieczystych nieruchomości [...], będących współwłaścicielami wyodrębnionych w budynku lokali i udziałów w prawie użytkowania wieczystego.

Podstawę uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej stanowiły art. 29 ust. 1 i 30 ust. 1

pkt 4a, 4b i 5 ustawy. Odnosząc się szczegółowo do poszczególnych z przesłanek do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej wskazano na następujące okoliczności:

1. Decyzja została wydana bez ustalenia przez Prezydenta [...] posiadania nieruchomości przez dotychczasowego właściciela, do czego zobowiązywał art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego. Prezydent [...] nie przeprowadził odpowiedniego postępowania dowodowego w tym zakresie i nie zbadał czy dawni właściciele spełniali przesłankę posiadania. Nie zwrócił się do Archiwum Państwowego o dokumentację dotyczącą pobytu i działalności osób ubiegających się o prawo własności czasowej – co stanowi inne naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.

Komisja wskazała, że posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku dekretowego było jednym z warunków pozytywnego rozstrzygnięcia o przyznaniu prawa własności czasowej (obok konieczności złożenia wniosku w 6 miesięcznym terminie oraz korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela dającego się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Powołała się w tej kwestii na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte w wyroku z 19 lipca 2016r. Kp 3/15. Wyjaśniła przy tym, że zgodnie z ówcześnie obowiązującym art. 296 § 1 dekretu z 11 października 1946 r Prawo rzeczowe (D.U. nr 57, poz. 319), posiadaczem jest ten kto rzeczą faktycznie włada (tzw. corpus) z zamiarem władania jako właściciel (animus). Zdaniem Komisji dla wykazania posiadania gruntu na dzień złożenia wniosku dekretowego konieczne było faktyczne sprawowanie władztwa nad rzeczą. Objęcie gruntu następowało na podstawie aktu formalnego tj. podanie do publicznej wiadomości ogłoszenia Zarządu Miejskiego - § 1 rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., nie zaś przez fizyczne objęcie przez władanie przez służby miejskie. Oznacza to, że grunt mógł pozostawać we władaniu faktycznym dotychczasowego właściciela, który z niego korzystał mimo dokonania przez gminę formalnego objęcia w posiadanie. Wymóg posiadania nieruchomości przez jego właściciela jest następstwem wprowadzenia do systemu prawa zasady, że majątkiem opuszczonym jest wszelki majątek (ruchomy i nieruchomy), osób, które w związku z rozpoczęciem II wojny światowej utraciły jego posiadanie a następnie go nie odzyskały (art. 1 ust. 1 ustawy Krajowej Rady Narodowej z 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.Urz. Nr 17, poz. 97 ) i art. 1 ust. 1 dekretu z 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87). Wolą ustawodawcy było zatem przyznanie roszczenia restytucyjnego wnioskodawcom, którzy mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny i mimo formalnego objęcia przezeń gruntu w posiadanie, zachowali faktyczne władztwo nad gruntem. Roszczenie nie przysługiwało dotychczasowemu właścicielowi jeżeli nie władał gruntem dekretowym. Komisja uznała, że tego rodzaju wady stanowią o naruszeniu zasad prawdy obiektywnej a postępowanie reprywatyzacyjne nie zostało przeprowadzone w warunkach transparentności z poszanowaniem obowiązujących przepisów prawa tj. art. 7, 77 § 1 k.p.a.. Pominięcie okoliczności posiadania gruntu przez byłych właścicieli nie spełnia wymogów z art. 107 § 1pkt 6 w zw. z art. 107§ 3 k.p.a. Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji uniemożliwia, zdaniem Komisji ustalenie czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego. Organ powinien nie tylko zebrać dowody ale i je ocenić. W konsekwencji Komisja wskazała, że stwierdza "inne naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy" powołując się na art. 30 ust. 1 pkt 4a w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4b ustawy.

2. W zakresie uznania, że decyzja została wydana przy dowolnym i nie znajdującym uzasadnieniu w materiale dowodowym przyjęciu, że zarząd miejski [...] był w posiadaniu danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu na moment ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie, Komisja stwierdziła, że Prezydent [...] nie wykonał wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie i SA/WA 43/08, który uchylił decyzję SKO w [...] z [...] października 2007 r. nr [...] oraz decyzję Prezydenta [...] z [...] maja 2007 r. nr [...] odmawiającą ustanowienia prawa użytkowania wieczystego z uwagi na złożenie wniosku dekretowego po terminie. Po tym wyroku Prezydent [...], zdaniem Komisji, nie podjął żadnych działań mających na celu ustalenie czy w momencie ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie zarząd miejski posiadał dane pełnomocnika lub jego mocodawcy tak aby mógł ich powiadomić o czynnościach związanych z przystąpieniem do przejmowania gruntu. Organ reprywatyzacyjny przyjął, że protokół z [...] grudnia (w decyzji mylnie wskazano [...] grudnia) 1945 r. o wprowadzeniu w posiadanie potwierdza, że adres zamieszkania właściciela nieruchomości był zarządowi znany przed przystąpieniem do objęcia przedmiotowej nieruchomości. Komisja wskazała na protokół z [...] grudnia 1945 r. o wprowadzeniu w posiadanie J. R., który jednak nie zawierał jej adresu zamieszkania. W aktach brak jest jakichkolwiek innych dokumentów, które wskazywałby na jej adres. Dokument pełnomocnictwa został złożony dopiero [...] lutego 1948 r. jako załącznik do wniosku o przywrócenie terminu. Trudno, zdaniem Komisji uznać, że pełnomocnik profesjonalny nie miał wiedzy o skutkach wejścia w życie dekretu warszawskiego, co potwierdza wniosek o przywrócenie terminu do złożenia wniosku dekretowego.

Ostatecznie Komisja w tym zakresie uznała że organ nie wykonał wytycznych WSA i wadliwie przyjął, że wniosek o przyznanie własności czasowej został złożony w terminie (termin upływał wg organu 25 maja 1949r.).

3. Zdaniem Komisji przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym – nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości [...] - art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy.

Komisja dokonała oceny umów zbycia roszczeń i praw z [...] lipca 2010 r. Ustaliła, że wartość rynkowa prawa użytkowania wieczystego nieruchomości tj. działki ew. [...] wg stanu na dzień wydania decyzji reprywatyzacyjnej wynosiła [...] zł. Beneficjent z decyzji reprywatyzacyjnej zbył swe prawa z tej decyzji (1/2 części) za [...] zł – na rzecz J. P. i [...] spółki z.o.o. Kolejnym aktem notarialnym z tej samej daty J. P. z przysługującego mu udziału (1/4) sprzedał 1/8 części M. K. za [...] zł. Oznacza to, że M. S. zbył prawa i roszczenia do połowy nieruchomości za niecałe 1% realnej wartości nieruchomości. Stanowi to o rażącej różnicy pomiędzy świadczeniami stron.

a. Komisja uznała, że doszło do naruszenia przez organ prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, gdyż pominięto współużytkowników wieczystych nieruchomości będących właścicielami wyodrębnionych lokali w tym budynku – nr [...],[...],[...],[...],[...],[...], którym przysługiwał prawnorzeczowy tytuł do części nieruchomości. W postępowaniu brał udział jedynie spadkobierca wnioskodawcy dekretowego.

W zakresie podstawy prawnej uchylenia decyzji Prezydenta [...] organ wskazał art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy zw. z art. 30ust. 1 pkt 4a, 4b i 5. Jednocześnie Komisja uznała, że nie mamy do czynienia z tzw. nieodwracalnymi skutkami prawnymi decyzji w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy, ponieważ nadal nieruchomość stanowi własność Miasta [...] – co wynika z zapisów księgi wieczystej [...].

W wytycznych natomiast Komisja nakazała uwzględnić zaprezentowaną przez nią wykładnię prawa i wskazane w decyzji okoliczności tj.:

-przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe w zakresie ustalenia czy istniała przesłanka determinująca pozytywne rozpoznanie wniosku dekretowego w postaci posiadania gruntu przez pierwotnego właściciela,

-zastosować się do wytycznych WSA z wyroku I SA/WA 43/08 i ustalić dzień objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę;

-przeprowadzić dowody z treści odpisów wszystkich aktów notarialnych stanowiących podstawę przenoszenia roszczeń i praw, uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych i prawnych towarzyszących zawarciu umów przy wzięciu pod uwagę, że roszczenia dotyczyły przedwojennych właścicieli i ich spadkobierców wyzutych z prawa własności. Następnie na tej podstawie dokonać ustaleń co do ważności umów i ekwiwalentności świadczeń.

-rozważyć zwrócenie się do prokuratora z wnioskiem o wytoczenie powództw przed sądem powszechnym w trybie art. 58 kodeksu cywilnego.

- zapewnić udział w postępowaniu wszystkim stronom w szczególności właścicielom wyodrębnionych lokali.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli M. K. i R. N. oraz Miasto [...] (w zakresie uzasadnienia). Dwoje pierwszych zaskarżyło decyzję Komisji w całości i zarzuciło:

I. Naruszenie norm ustrojowych zawartych w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tj.:

1. art. 2 i art. 8 ust. 1 i 2 oraz art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasad obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej jako demokratycznym państwie prawa oraz z naruszeniem porządku prawnego wynikającego z obowiązujących w Rzeczypospolitej Polskiej ustaw i norm prawa międzynarodowego, a mianowicie poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez zagwarantowania stronie skarżącej prawa do rzetelnego postępowania administracyjnego oraz oparcie rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji na przepisach ustawy z dnia 9 marca 2017 roku o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych tj. art. 29 w zw. 30 ww. ustawy - stojących w sprzeczności z normą art. 2, art. 8, art. 7, art. 9 oraz art. 10 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także art. 21 i art. 32 ust. 1 Konstytucji w zakresie, w jakim przepisy ustawy o Komisji naruszają obowiązujące ww. normy konstytucyjne, tj. zasadę trójpodziału władzy oraz zasadę demokratycznego państwa prawa i wynikającej z nich zasady jednoznaczności prawa, nie działania prawa wstecz, ochrony praw słusznie nabytych, trwałości decyzji administracyjnych i ochronę nabytej własności;

2. art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U.95.36.175 1998-11-01, zm. Dz.U.98.147.962 sporządzony w Paryżu dnia 20 marca 1952 r. oraz sporządzony w Strasburgu dnia 16 września 1963 r. (Dz.U. z dnia 4 kwietnia 1995 r.) w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych;

II. Naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie:

1. art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy, art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji przez rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), kierowaniem się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.) - poprzez uniemożliwienie skarżącemu R. N. jako następcy prawnemu właścicielki nieruchomości wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przed komisją, nie oznaczając go jako stronę postępowania, a w konsekwencji nie powiadomienie o wszczęciu, trwaniu i zakończeniu postępowania, co stanowi o zaistnieniu w tej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zaskarżona decyzja Komisji została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa;

2. art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji przez rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), kierowaniem się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.), poprzez celowe uniemożliwienie skarżącej M.K. wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przed komisją, mimo posiadanej z urzędu przez Komisję wiedzy o przebywaniu Skarżącej w areszcie śledczym we [...], gdzie nie miała ona możliwości zapoznania się z treścią wydawanych w toku prowadzonego postępowania pism i rozstrzygnięć organu administracyjnego, opublikowanych w Biuletynie Informacji Publicznej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, bez doręczenia w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania, przy jednoczesnym umożliwieniu w innej sprawie administracyjnej zapoznania się z aktami sprawy stronie postępowania administracyjnego również przebywającej w areszcie śledczym, co stanowi o zaistnieniu w tej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zaskarżona decyzja Komisji została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, w tym z pominięciem § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 roku w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania;

3. art. 10 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a. i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 9 marca 2017 roku, art. 49 § 2 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy o Komisji przez rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, tj. ciążącego na organie obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu (art. 10 § 1 k.p.a.), kierowaniem się w postępowaniu zasadą praworządności z uwzględnieniem słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej i kierowania się w postępowaniu zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania stron postępowania (art. 8 § 1 k.p.a.), ciążącego na organie obowiązku należytego i wyczerpującego informowania stron postępowania (art. 9 k.p.a.) - poprzez celowe uniemożliwienie skarżącemu R. N. wzięcia udziału w postępowaniu prowadzonym przed komisją, mimo posiadanej z urzędu przez Komisję wiedzy o przebywaniu Skarżącego w areszcie śledczym we [...], gdzie nie miał on możliwości zapoznania się z treścią wydawanych w toku prowadzonego postępowania pism i rozstrzygnięć organu administracyjnego, opublikowanych w Biuletynie informacji Publicznej na stronie Ministerstwa Sprawiedliwości, bez doręczenia w trybie rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 r. w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania, przy jednoczesnym umożliwieniu w innej sprawie administracyjnej zapoznania się z aktami sprawy stronie postępowania administracyjnego również przebywającej w areszcie śledczym, co stanowi o zaistnieniu w tej sprawie przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., tj. zaskarżona decyzja Komisji została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa, w tym z pominięciem § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2016 roku w sprawie regulaminu organizacyjno-porządkowego wykonywania tymczasowego aresztowania;

4. art. 32 ust. 1 oraz art. 42 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez bezpodstawne, nieuzasadnione i krzywdzące określenia używane przez Komisję wobec skarżącej M. K., nazywające "zachowaniem o charakterze przestępczym" praktyki odkupowania roszczeń od dawnych właścicieli nieruchomości [...] i dążenie do uzyskiwania od [...] odszkodowań, w sytuacji kiedy czynności takie były przewidziane przepisami prawa, skarżącej w tym zakresie nie został przedstawiony żaden zarzut i nie toczy się żadne postępowanie karne, tj. rażące naruszenie podstawowych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady równości wszystkich obywateli wobec prawa, prawa do równego traktowania przez władze publiczne oraz zasady bezstronności;

5. art. 29 ust. 3a ustawy o Komisji w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, gdy oceniana w niniejszym postępowaniu decyzja nie zawiera wad kwalifikowanych stanowiących o rażącym naruszeniu prawa, a w konsekwencji naruszenie art. 16 k.p.a. i określonej tam zasady trwałości decyzji administracyjnych;

6. art. 4 ust. 2 ustawy o Komisji poprzez procedowanie i podjęcie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie przez kolegialny organ administracji publicznej (podmiot reprezentujący administrację rządową) nieprawidłowo obsadzony, z uwagi na to, że aż trzech członków Komisji orzekających w sprawie nie spełnia wymogów ustawowych do zasiadania w tejże Komisji, a zatem podjęte w tym składzie orzeczenie obarczone jest wadą prawną, co w konsekwencji doprowadziło do tego, że zostały wypełnione przesłanki z art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.;

7. art. 7 k.p.a. poprzez odstąpienie od obowiązującej zasady dążenia do prawdy obiektywnej i prowadzenie postępowania w taki sposób, aby udowodnić z góry założoną tezę, odbiegając od dążenia do wyjaśnienia stanu faktycznego dotyczącego podstaw prawnych wydania kwestionowania decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r., nr [...];

8. art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy o Komisji w z art. 38 ust. 1 tej ustawy zw. z art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. poprzez wydanie przez organ administracji decyzji administracyjnej nie spełniającej podstawowych kryteriów indywidualnego aktu administracyjnego wobec braku określenia w sentencji, którym stronom postępowania i w jakim zakresie odmówiono przyznania prawa ustanowienia użytkowania wieczystego do przedmiotowej nieruchomości, co powoduje, że w sprawie zaistniały przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. decyzja została wydana w warunkach rażącego naruszenia prawa.

III. Naruszenie norm prawa materialnego:

1. art. 156 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec błędnego uznania, iż decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 r. nr [...] obarczona jest wadą kwalifikowaną powodującą konieczność wyeliminowania jej z obrotu prawnego, podczas gdy przedmiotowa decyzja została wydana przez właściwy organ, na właściwej podstawie prawnej, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, została skierowana do właściwych stron postępowania oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa, jak również nie jest też obarczona wadą rażącego naruszenia prawa;

2. art. 7 ust. 1 i ust. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wprowadzenie kryterium oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 roku nr [...] opartej na zarzucie zaniechania zbadania przez Prezydenta [...] przesłanki posiadania nieruchomości przez J.R., podczas gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie jednoznacznie wynika, że posiadanie nieruchomości zostało dawnej właścicielce przywrócone w październiku 1945 roku, czego Komisja nie kwestionuje w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str. 4-5);

3. art. 7 ust. 1 dekretu w zw. z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 oraz art. 81 k.p.a. poprzez wprowadzenie kryterium oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej Prezydenta [...] z dnia [...] października 2008 roku nr [...] opartej na zarzucie zaniechania zbadania przez Prezydenta [...] przesłanki złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w prawidłowym terminie i uznanie, że wniosek ten mógł zostać złożony po upływie 6 miesięcznego ustawowego terminu, a zatem nie powinien podlegać rozpatrzeniu, w sytuacji, gdy przedmiotowa nieruchomość wobec nieskuteczności objęcia w pierwszym terminie na mocy rozporządzenia z 1946r. została objęta w posiadanie przez gminę [...] na podstawie rozporządzenia z 1948 r., na co jednoznacznie wskazywał zebrany materiał dowodowy, w tym wiążące Prezydenta [...] ustalenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w prowadzonym odnośnie do tej nieruchomości postępowaniu za sygn. I SA/WA 43/08, zawarte w wyroku z 3 kwietnia 2008 roku;

4. art. 65 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 353 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 9 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 ust. 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności w zw. z art. 1 i art. 5 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz sprzecznie z normą art. 3 ust. 1 ustawy o Komisji - poprzez nieuprawnioną i pozbawioną podstaw, także ustrojowych, w zakresie wejścia w uprawnienia do orzekania przez Komisję jako organu sądowego (art. 10 ust. 2 Konstytucji RP) w przedmiocie oceny stosunków umownych skarżących z osobami, z którymi stosunki umowne zostały zawarte bez wniosku tych osób jako stron czynności prawnych, tj. w przedmiocie oceny woli stron czynności prawnych związanych z nabyciem przez Skarżącą praw i roszczeń do nieruchomości na podstawie zawartych umów i w konsekwencji orzeczenie, jako organ (Komisja) do tego niepowołany w rozumieniu art. 10 ust. 2 Konstytucji RP, o ocenie tych stosunków umownych z wyłączeniem woli stron, a także zaniechanie przeprowadzenia w tej materii jakiegokolwiek postępowania dowodowego z udziałem zainteresowanych stron, w kontekście uznania tych czynności za rażąco sprzeczne z interesem społecznym, a tym samym z naruszaniem zasad wynikających z art. 6, art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. i art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 oraz art. 81 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a. wniesiono o: stwierdzenie nieważności decyzji Komisji ewentualnie uchylenie decyzji Komisji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi.

Miasto [...] zaskarżyło uzasadnienie decyzji, w zakresie obejmującym wskazane poniżej części uzasadnienia decyzji Komisji do spraw reprywatyzacji nieruchomości [...] z dnia [...] grudnia 2018 r. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie przepisów art. 107 § 3 w zw. z art. 6, art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 dekretu w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy, poprzez zawarcie bezpodstawnych stwierdzeń w uzasadnieniu decyzji, tj. w tytule pkt III. 1. (str. 10) w całości; w pkt III.1.1. (str. 10-11) "(...) w ramach postępowania administracyjnego prowadzonego z wniosku dekretowego, Prezydent [...] naruszył przepisy postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 7 ust. 1 dekretu, poprzez nieustalenie przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela lub następcę prawnego dawnego właściciela w chwili złożenia wniosku dekretowego", w pkt. III.1.4. (str. 12) w całości; w pkt. III.1.5. (str. 12-13) "Przepis art. 7 ust. 1 i 2 dekretu zawiera pozytywne przesłanki, które muszą wystąpić łącznie, aby wniosek dekretowy mógł rozstać rozpoznany na korzyść dotychczasowego właściciela, następców prawnych właściciela lub osób prawa jego reprezentujących. Są nimi: posiadanie gruntu w dacie złożenia wniosku, złożenie wniosku w przepisanym sześciomiesięcznym terminie oraz korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dające się pogodzić z przeznaczeniem tego gruntu według planu zabudowania (zagospodarowania przestrzennego). Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego, wyrażonym w wyroku z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15 "Określając wynikające z art. 7 ust. 1 i 2 dekretu warszawskiego przesłanki roszczenia o ustanowienie prawa rzeczowego, nie można pominąć żadnego z elementów treści tych przepisów. Art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego, jako uprawnionych wskazuje wprawdzie "dotychczasowego właściciela gruntu" i jego prawnego następcę", jednocześnie jednak możliwość zgłoszenia przez nich wniosku o przyznanie prawa rzeczowego wyraźnie uzależnia od posiadania gruntu; verba legis; "Dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu". Przepis uprawnia do złożenia wniosku także osoby "ich prawa reprezentujące", w tym wypadku nie stawiając wymogu posiadania nieruchomości. Z porównania określenia obu kategorii uprawnionych wynika, że druga kategoria uprawnionych do zgłoszenia wniosku obejmuje przedstawicieli ustawowych i pełnomocników (uprawnieni formalnie) właścicieli i ich następców prawnych (uprawnieni materialnie), którzy - dla skuteczności wniosku - musieli być posiadaczami gruntu". Nadto Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "o pozycji wnioskodawcy decydowała treść art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, z którego można wyczytać obowiązek gminy uwzględnienia wniosku, jeśli zachodzi wskazana w przepisie przesłanka pozytywna (posiadanie gruntu) i nie zachodzi przesłanka negatywna (sprzeczność z planem zabudowy)", (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., sygn. akt Kp 3/15, MP 2016, poz. 794, www.trybunal.gov.pl, OTK Seria A 2016, poz. 66)", w pkt. III. 1.6. (str. 13-15) w całości; w pkt. III. 1.7. (str. 15-16) w całości; w pkt. III. 1.8. (str. 16) w całości, w pkt. III. 1.9. (str. 16-17) w całości, w pkt. III. 1.10. (str. 17-18) w całości, w pkt. III.1.11. (str. 18) w całości, w pkt. III.5. (str. 29) "(...) decyzja z dnia [...] października 2008 r., nr [...] została wydana pomimo nieustalenia przez Prezydenta [...] posiadania przez dotychczasowego właściciela, o którym mowa wart. 7 ust. 1 dekretu", w pkt. III. 7.2. (str. 31¬32) w całości, w pkt. III. 7.3. (str. 32) w całości, podczas gdy: (a) spełnienie przesłanki posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] nie stanowi warunku sine qua non przyznania prawa użytkowania wieczystego jak to bezzasadnie przyjęła Komisja, wobec czego nie można zarzucić Prezydentowi [...], że nie zbadał okoliczności istotnej dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w postaci spełnienia przesłanki posiadania gruntu przez dotychczasowego właściciela nieruchomości na chwilę złożenia wniosku dekretowego, (b) prawidłowa wykładnia przepisu art. 7 ust. 1 dekretu, zgodna z jednolitą linią orzeczniczą prezentowaną od początku obowiązywania dekretu do dnia dzisiejszego przez organy dekretowe i sądy administracyjne, znajdująca także potwierdzenie w doktrynie prawa, wskazuje, że przesłanka posiadania nieruchomości nie dotyczyła byłych właścicieli nieruchomości (stąd nie była badana przy rozstrzyganiu wniosków dekretowych składanych przez właścicieli), (c) jedynym kryterium oceny zasadności wniosków było spełnienie przesłanki zgodności korzystania z gruntu z jego przeznaczeniem w planie zabudowy (zagospodarowania przestrzennego), określonej w art. 7 ust. 2 dekretu, (d) w konsekwencji Prezydent [...] nie oceniając kwestii posiadania przez dotychczasowego właściciela nieruchomości [...] i nie zamieszczając rozważań w tym zakresie w uzasadnieniu decyzji reprywatyzacyjnych nie dopuści! się nieprawidłowości, (e) prawidłowość decyzji Prezydenta [...] winna być oceniana z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dniu jej wydania, a nie na podstawie przepisów wprowadzonych po jej wydaniu, tj. na podstawie art. 30 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy z dnia 9 marca 2017 r.

W oparciu o tak sformułowany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji Komisji w części dotyczącej uzasadnienia we wskazanym zakresie i zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu, tj. opinii dr hab. K. Z., adw. H. R. oraz adw. S. Z. z dnia [...] września 2017 r. pt. Analiza art. 7 dekretu warszawskiego w zakresie przesłanki posiadania" na okoliczność: że przesłanka posiadania wymieniona w art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy odnosiła się wyłącznie do następców prawnych dotychczasowych właścicieli. Na rozprawie Miasto wniosło o potraktowanie tego wniosku jako stanowiska w sprawie.

W odpowiedzi na skargi Komisja wniosła o ich oddalenie.

Pismem z [...] października 2019 r. pełnomocnik M. [...] odniósł się do odpowiedzi na skargę.

Postanowieniem z 11 kwietnia 2019 r. na podstawie art. 111 § 1 P.p.s.a. obie sprawy zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (k. 93 akt sądowych).

Na rozprawie Sąd dopuścił do udziału w postępowaniu Stowarzyszenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Decyzja reprywatyzacyjna wydana została na podstawie ustawy z 9 marca 2017r. o szczególnych zasadach usuwania skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości warszawskich. Ustawodawca w tym akcie przyznał Komisji m.in. prawo do orzekania o niezgodności z prawem decyzji reprywatyzacyjnych. Wyposażył też Komisję w szereg uprawnień, w tym uprawienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania karnego. Komisja zatem, jako organ administracji publicznej ma nie tylko uprawnienia własne, ale i uprawnienia jaki przysługują organom ścigania – choć w ograniczonym zakresie – co wynika z art. 3 pkt 4 ustawy. Ma zatem całe spektrum środków służących realizacji ustawowych zadań. Z drugiej jednak strony z art. 3 pkt 3 ustawy wynika, że Komisja jest organem administracji publicznej, a nie sądowniczym, co w ocenie Sądu wyklucza możliwość wkraczania w kompetencje przysługujące sądom powszechnym – o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

W niniejszej sprawie Komisja, jako podstawę rozstrzygnięcia wskazała art. 29 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 4a, 4b i 5 tej ustawy. Na tej podstawie uchyliła w całości decyzję Prezydenta [...] z [...] października 2008 r. nr [...] i przekazała sprawę Prezydentowi [...] do ponownego rozpatrzenia. Powodem takiego rozstrzygnięcia było uznanie, że decyzja dekretowa została wydana z:

- naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, poprzez niezbadanie przez organ przesłanki posiadania;

- niezbadanie, czy Zarząd Miejski [...] był w posiadaniu danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu na moment ogłoszenia o przystąpieniu do objęcia gruntu w posiadanie (pkt 7decyzji);

- pominięcie stron postępowania (użytkowników wieczystych wyodrębnionych lokali);

- nie wykonanie wytycznych zawartych w wyroku, sygn. akt I SA/WA 43/2009;

-przeniesienie roszczeń z naruszeniem zasady ekwiwalentności świadczeń.

Powołany przez organ przepis art. 29 ust. 1 pkt 3 tej ustawy pozwala na uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej wyłącznie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem prawa a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Oznacza to, że uchylenie decyzji możliwe jest w sytuacji, w której Komisja wykazałaby, że stwierdzone naruszenia prawa przez organ dekretowy mają wpływ na prawidłowość decyzji dekretowej a nie sytuację w której mogłyby mieć jedynie wpływ na wynik sprawy.

Jak wynika z rozstrzygnięcia Komisji (abstrahując od kwestii posiadania i niewspółmiernego świadczenia przy zbyciu roszczeń) Komisji umknęło, że decyzja reprywatyzacyjna składała się z kilku punktów, w tym punktu 2, w którym odmówiono ustanowienia prawa użytkowania wieczystego w części, z uwagi na ustanowienie dla części nieruchomości prawa użytkowania wieczystego jako związanego z wykupionymi lokalami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...].

Z uwagi na taki stan faktyczny i prawny, nigdy nie doszłoby do ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz następcy prawnego dekretowego właściciela w stosunku do tej, oddanej już w użytkowanie wieczyste, części nieruchomości. Uchylenie zatem decyzji reprywatyzacyjnej w pkt 2 i konieczność wydania decyzji nowej nie może doprowadzić do zmiany treści tej decyzji (pkt 2). Nie spełniona została zatem w tym zakresie przesłanka wydania decyzji z naruszeniem prawa przy konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygnięcie w tym zakresie byłoby takie same. Nie było zatem podstaw do uchylenia w całości decyzji reprywatyzacyjnej, a co za tym idzie do zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy.

Nie jest rzeczą Sądu wskazywanie jakie inne rozstrzygnięcie powinna wydać Komisja. Zgodnie z zasadami obowiązującymi w postępowaniu sądowoadministracyjnym sąd bada legalność, czyli zgodność z prawem konkretnej decyzji administracyjnej (a taką jest orzeczenie Komisji). Skoro Komisja w sposób wadliwy zastosowała art. 29 ust. 1 pkt 3 ustawy, co stanowi o naruszeniu tego przepisu, to w konsekwencji Sąd nie miał podstaw aby oceniać tę decyzję pod kątem innych przepisów prawa, które Komisja mogłaby zastosować.

Przypomnieć przy tym należy, że wskazywany przez Komisję art. 29 przewiduje kilka sposobów zakończenia postępowania administracyjnego przed Komisją. Organ może albo uchylić decyzję w zakresie w jakim ustanowiono użytkowanie wieczyste i czynsz symboliczny (pkt 1 i 3 decyzji dekretowej) – na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy, albo uchylić decyzję w części i orzec co do istoty sprawy (art. 29 ust. 1 pkt 2), albo uchylić decyzję reprywatyzacyjną i zawiesić postępowanie w przypadku przeszkody uniemożliwiającej jej dalsze prowadzenie (art. 29 ust. 1 pkt 2a). Może nawet, gdy stwierdzi, że doszło do rażącego naruszenia postępowania przed organem dekretowym, stwierdzić nieważność decyzji reprywatyzacyjnej (art. 29 ust. 1 pkt 3a) a nawet samodzielnie rozpoznać wniosek dekretowy (art. 29 ust. 1 pkt 6). W przypadku gdy dojdzie do wniosku, że decyzja jest prawidłowa powinien zastosować art. 29 ust. 1 pkt 5 i umorzyć postępowanie przed Komisją.

Trzeba pamiętać, że postępowanie przed Komisją jest nadzwyczajnym postępowaniem kontrolnym (nadzorczym) a przepisy tej ustawy stanowią lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Ustawa ma na celu usuwanie skutków prawnych decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości dekretowych wydanych z naruszeniem prawa. Zadaniem Komisji jest wyjaśnienie nieprawidłowości i uchybień w działaniu organów wydających decyzje dekretowe (art. 3 ust. 2 ustawy).

Oznacza to, że to właśnie Komisja powinna ocenić decyzję dekretową pod kątem ewentualnych naruszeń prawa przy jej wydawaniu, a nie przerzucać tego rodzaju rozstrzygnięcie na organ dekretowy, który przy wydawaniu decyzji związany jest, w zakresie podstaw materialnoprawnych rozstrzygnięcia, tylko przepisami dekretu warszawskiego w zw. z przepisami ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. (t.j. Dz.U.2018.2204 ze zm.).

Ustawa w art. 30 wskazuje przesłanki pozwalające na uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej, następuje to m.in., gdy:

1. dowody na których podstawie ustalono istotne okoliczności faktyczne,

okazały się fałszywe;

2. decyzja została wydana w wyniku przestępstwa;

3. wyszły na jaw istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody

istniejące w dniu wydania decyzji reprywatyzacyjnej, nieznane organowi, który je wydał;

4. decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniu

prawa;

4a. stwierdzono inne naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć

ono istotny wpływ na wynik sprawy;

4b. decyzja reprywatyzacyjna została wydania mimo nieustalenia posiadania nieruchomości [...] przez dotychczasowego właściciela lub jej następców prawnych, o których mowa w dekrecie warszawskim;

5. przeniesienie roszczeń do nieruchomości [...] było rażąco sprzeczne z interesem społecznym w szczególności w zamian za świadczenie wzajemnie rażącą niewspółmierne do wartości nieruchomości [...];

6. wydanie decyzji reprywatyzacyjnej doprowadziło do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym lub skutków sprzecznych z celem ustanowienia prawa użytkowania wieczystego (utrudnienia w korzystaniu z lokali, używanie groźby bezprawnej w stosunku do osób zajmujących lokal).

Komisja wskazała na podstawy z art. 30 ust. 4a, 4b i 5 ustawy.

W ocenie Sądu, w stosunku do przesłanki posiadania, Komisja błędnie wywiodła, że stanowi to o wadzie decyzji Prezydenta, który tej przesłanki nie badał. Bez względu na to czy przyjmiemy, czy Prezydent miał czy nie tę przesłankę badać, z akt wynika, że J. R. była właścicielką nieruchomości przy [...]. Następnie wprowadzono ją w 1945 r. w posiadanie, co potwierdza protokół z [...] grudnia 1945 r. Wojewódzkiego Oddziału Tymczasowego Zarządu (z błędnie wskazywaną przez organ dekretowy datą [...] grudnia 1945 r. a organ nadzorczy [...] grudnia 1945 r.). Oznacza to bezprzedmiotowość wywodów Komisji o niewykazaniu spełnienia przesłanki posiadania. Badanie tej przesłanki przez organ dekretowy lub zaniechanie w tym zakresie nie ma w takiej sytuacji jakiegokolwiek znaczenia, gdyż wprowadzenie w posiadanie było oczywiste.

Odnosząc się jednak szczegółowiej do wskazanej przez Komisję argumentacji Sąd stwierdza, w odniesieniu do przesłanki posiadania, że pogląd zaprezentowany przez Komisję jest wadliwy. Komisja w sposób błędny przyjęła, że pojęcie to użyte w art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego należy łączyć z koniecznością faktycznego władania przedmiotowym gruntem.

W dacie wejścia w życie dekretu warszawskiego na terenie [...] w zakresie regulacji o charakterze rzeczowym obowiązywał Kodeks Napoleona oraz prawo o ustalaniu własności dóbr nieruchomych, o przywilejach i hipotekach z 26 kwietnia 1818 r. Do wniosku dekretowego właściciele nieruchomości winni dołączać świadectwo wystawione przez Wydział Hipoteczny Sądu Okręgowego w [...], a gdy wnioski składane były przez następców prawnych dawnego właściciela musieli legitymować się orzeczeniem sądu o wprowadzeniu ich w posiadanie, zgodnie z art. 724 Kodeksu Napoleona. Służyło to ustaleniu, czy dana osoba jest uprawniona do nabycia prawa własności czasowej. Dopiero w drugiej kolejności organ rozstrzygał czy przeznaczenie planistyczne pozwoli na ustanowienie tego prawa. Oznacza to, że przesłanka posiadania nie była brana pod uwagę gdy o ustanowienie własności czasowej ubiegał się właściciel dekretowy. Ponieważ dekret nie zawierał definicji pojęcia "posiadanie" należało sięgnąć do rozumienia tego pojęcia na gruncie innych przepisów a także do orzecznictwa sądowego. I tak pod pojęciem posiadania należy rozumieć nie tylko faktyczne korzystanie z rzeczy, ale możliwość korzystania. Jak wskazuje się w licznych orzeczeniach Sądu Najwyższego władztwo faktyczne nad rzeczą będącą w posiadaniu danej osoby nie musi wyrażać się w formie gospodarczo efektywnej. Nawet bowiem przejściowe zaprzestanie wykorzystywania rzeczy nie musi oznaczać, że dotychczasowy władający utracił atrybut posiadania. Na tle obowiązującego w dacie uchwalania dekretu warszawskiego art. 2228 Kodeksu Napoleona wskazywano, że utratę władztwa nad rzeczą można rozważać dopiero gdy posiadacz, który nie może osobiście rzeczą władać utracił możliwość posiadania pośredniego lub przez inną osobę. Należy zatem przyjąć, że władztwo nad rzeczą ma nie tylko ten kto nią faktycznie włada ale i ten kto taką możliwość posiadania, nawet w sytuacji gdy ze swego prawa nie czyni żadnego użytku. Z dekretu warszawskiego, wbrew wywodom Komisji, nie wynika, aby prawo do złożenia wniosku dekretowego przysługiwało tylko tym z właścicieli, którzy faktycznie (fizycznie) władali przedmiotowym gruntem. Takie rozumienia tego pojęcia kłóciłoby się także z przyjętą w dekrecie warszawskim koncepcją pozostawania budynku we własności dotychczasowego właściciela, jako wyjątek od zasady superficies solo cedit. Samo korzystanie z budynku, jako atrybut właściciela nie może co do zasady następować w oderwaniu od możliwości korzystania z gruntu, nawet gdy ten grunt na mocy przepisów dekretu warszawskiego, przeszedł na własność Skarbu Państwa.

W związku z tym Sąd w tym składzie nie podziela poglądu zaprezentowanego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 19 lipca 2016 r Kp 3/15, że prawo skutecznego złożenia wniosku dekretowego przyznano jedynie tym osobom, które mimo przejścia własności gruntu na podmiot publiczny zachowały faktyczne władztwo nad gruntem.

Przypomnieć należy, że w sytuacji gdy grunt nieruchomości [...] był zabudowany, to zgodnie z art. 5 dekretu warszawskiego budynek pozostawał we własności dotychczasowego właściciela. Własność budynku przechodziła na rzecz podmiotu publicznego dopiero gdy nie został złożony albo nie został uwzględniony wniosek dekretowy o ustanowienie prawa dzierżawy albo prawa zabudowy do gruntu.

Prawo własności rodzi po stronie właściciela trzy uprawnienia: posiadania, możliwości korzystania oraz rozporządzania rzeczą. Skoro więc z mocy dekretu warszawskiego budynek pozostawał własnością przeddekretowego właściciela, to z prawem tym, co oczywiste, było związane posiadanie rzeczy i to zarówno w zakresie budynku jaki i gruntu na którym budynek został posadowiony.

Takie rozumienie posiadania obowiązywało także na gruncie później obowiązującego na tym terenie dekretu z dnia 11 października 1946 r. Prawo rzeczowe (D.U. Nr 57, poz. 319 ze zm.). Po 1 stycznia 1947 r. przesłanka "posiadania" z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego została pominięta jako wymóg dopuszczalności złożenia wniosku dekretowego. Z tą datą nastąpiła unifikacja prawa mocą której doszło do likwidacji zależności między posiadaniem a nabyciem praw do spadku oraz pomiędzy posiadaniem a nabyciem oraz wykonywaniem prawa rzeczowego do gruntu. Rezygnacja przez ustawodawcę z instytucji wprowadzenia w posiadanie następcy prawnego dotychczasowego właściciela świadczą o tym, że przesłanka ta utraciła doniosłość prawną.

Sąd nie podziela wykładni gramatycznej art. 7 ust. 1 dekretu dokonanej przez Komisję. Komisja wskazuje że użycie w nim po słowach "dotychczasowy właściciel gruntu" przecinka oznacza, że sformułowanie "będący w posiadaniu grunt" odnosi się zarówno do właściciela jak i następcy prawnego.

Gdyby zamiarem ustawodawcy było zrównanie pozycji właściciela z jego następcą prawnym powinien użyć spójnika "i" Wtedy dyspozycja co do konieczności posiadania odnosiłaby się do jednego i drugiego. Tu takiej sytuacji nie mamy.

Sumując, zdaniem Sądu, dla oceny legalności decyzji reprywatyzacyjnej przesłanka posiadania o jakiej mowa w art. 7 ust. 1 dekretu nie miała jakiegokolwiek znaczenia. Przyjęcie przez Komisję, że decyzja reprywatyzacyjna została wydana bez badania przesłanki posiadania, co uzasadnia jej uchylenie, nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa ani w jego wykładni. Czyni to niezasadnymi zarzuty Komisji co do naruszenia przez Prezydenta [...] standardów prowadzenia postępowania administracyjnego poprzez pominięcie przesłanki posiadania.

Rozważania w tym zakresie mają walor poglądowy ponieważ, jak to wskazano wyżej, zebrany przez Komisję materiał dowodowy wskazuje w sposób nie budzący wątpliwości, że J. R. została wprowadzona w posiadanie już w 1945 r., co wynika z wyżej powołanego protokołu z [...] grudnia 1945 r. Z sobie tylko wiadomych powodów Komisja tego nie dostrzega mimo, że wskazuje na treść tego dokumentu.

Kolejnym powodem uzasadniającym, w ocenie Komisji, konieczność uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej jest stwierdzenie, że decyzja ta doprowadziła do skutków rażąco sprzecznych z interesem społecznym w tym z uwagi na to, że nabycie roszczenia nastąpiło w zamian za świadczenie wzajemne rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości (art. 30 ust. 1 pkt 5 ustawy).

Ustawa stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia nie definiuje pojęcia "interesu społecznego". Pojęcie to czasami używane w prawie, jest pojęciem niedookreślonym, co oznacza, że wymaga wykładni. Jak się przyjmuje w doktrynie interes społeczny to interes odnoszący się do społeczeństwa jako całości a nie do zawężonego kręgu podmiotów. W takim bowiem przypadku mamy do czynienia z interesem indywidualnym.

Art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego został ustanowiony w celu ochrony interesów majątkowych byłych właścicieli nieruchomości [...] i ich następców prawnych. Przedmiotem ochrony były ich prawa do nieruchomości. Skoro pozbawiano ich własności tych nieruchomości to – niesprzecznie z celem tego pozbawienia – starano się przyznać inne prawo majątkowe. Interes majątkowy byłego właściciela nieruchomości [...] i interes majątkowy jego prawnych następców pozostawały w dacie wejścia w życie dekretu i pozostają obecnie wartościami godnymi ochrony przez system prawa. Chodzi tu wszak o własność i inne – zastępujące utraconą własność – prawa majątkowe.

Przepisy dekretu nie przewidywały odmowy ustanowienia własności czasowej z uwagi na naruszenie interesu społecznego, słusznego interesu obywatela czy też z uwagi na prawa lokatorów lub konieczność zapewnienia im lokali zamiennych, pokrycia kosztów przeprowadzki itd. (choć te ostatnie nie były przyczyną uchylenia decyzji dekretowej w tej sprawie).

Ponadto, co istotne, przepis art. 7 ust 2 dekretu nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że w przypadku gdy zostaną spełnione wskazane w tej normie prawnej przesłanki organ musi wydać decyzję odpowiadającą dyspozytywnej treści tej normy, tj. przyznać prawo własności czasowej, obecnie – prawo użytkowania wieczystego. To związanie treścią normy oznacza, że w przypadku spełnienia określonych przesłanek organ nie może wydać rozstrzygnięcia innego niż wskazane w normie.

W niniejszej sprawie do sprzedaży roszczeń doszło po upływie 2 lat od wydania decyzji dekretowej. Istotnie cena za jaką spadkobierca dawnej właścicielki hipotecznej sprzedał roszczenia jest obiektywnie niska. Następnie dokonano dalszego obrotu roszczeniami. Wszystko to jednak miało miejsce po wydaniu decyzji dekretowej.

Wskazać należy, że mimo, iż Komisja uznała, że doszło do sprzedaży roszczeń w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmierne do wartości nieruchomości [...], to w wytycznych poddała pod rozwagę zasadność wystąpienia z wnioskiem do prokuratora w trybie art. 7 kodeksu postępowania cywilnego o ewentualnego wytoczenie powództw w trybie art. 58 K.c do sądu powszechnego. Z drugiej strony nakazała organowi dekretowemu poczynienie ustaleń faktycznych co do ważności aktów notarialnych zbycia roszczeń. Tak sformułowanie wytyczne są wewnętrznie sprzeczne a administracyjny organ dekretowy nie ma kompetencji do badania ważności umowy sprzedaży zawartej w formie notarialnej.

Wskazać należy, że ocena skutków prawnych wynikających z umów sprzedaży ma charakter sprawy cywilnej, do której właściwy jest wyłącznie sąd powszechny. Prawa takiej oceny nie ma Komisja jako organ administracji, co wynika z art. 3 pkt 3 ustawy. Nie ma jej także sąd administracyjny, co z kolei wynika z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325), dalej "p.p.s.a.". Prawną podstawą wyżej zaprezentowanego rozumowania jest rozróżnienie między drogą cywilną a drogą administracyjną (sprawą cywilną i sprawą administracyjną). Ocena ważności umowy notarialnej zastrzeżona jest dla sądu powszechnego gdyż stanowi domenę prawa cywilnego, które jest stosowane przez sądy powszechne w procedurze nazywanej drogą cywilną, a uregulowanej w Kodeksie postępowania cywilnego a nie dla sądu administracyjnego czy organu administracji publicznej.

Ponadto w świetle przepisów dekretu brak jest podstaw do odmowy ustanowienia użytkowania wieczystego z uwagi na naruszenie określonego w ustawie interesu społecznego. Oznacza to, że przesłanki związane m. in. z kwestią rażącej niewspółmierność ceny nabycia roszczeń do wartości nieruchomości, jako pozostające w oderwaniu od przepisów dekretu nie mogły stanowić podstawy, czy to do odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego czy to uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej. Organ dekretowy nie miał zatem żadnego obowiązku badania ważność umowy przenoszącej na inny podmiot roszczenia z dekretu warszawskiego. Nakładanie zatem na organ dekretowy takiego obowiązku stanowi wprost o sprzeczności z postanowieniami art. 7 dekretu.

Poza tym Komisja, skoro uważała że umowa jest nieważna, sama miała uprawnienia prokuratorskie, wynikające z art. 3 pkt 4 ustawy. Mogła zatem z takim powództwem do sądu powszechnego wystąpić. Uprawnienia Komisji do wszczynania postępowań sądowych są więc o wiele mocniejsze niż te z których mógłby skorzystać organ dekretowy. Prezydent [...] nie ma interesu prawnego do wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności aktu notarialnego. Ma co najwyżej prawo do zwrócenia się do prokuratora o rozważenie celowości wszczęcia postępowania w związku z podejrzeniem popełnienia przestępstwa. (art.- 304 § 2 Kodeksu postępowania karnego).

Na marginesie tych rozważań wskazać trzeba, że pojęcie "świadczenie rażąco niewspółmierne", jest pojęciem niedookreślonym przez ustawodawcę jak i nie jest znane dekretowi. Na gruncie k.p.a. choćby art. 156 § 2 została zawarta wykładnia pojęcia "rażącego naruszenia prawa" rozumianego jako naruszenie oczywiste tj. dające się zauważyć na tzw. "pierwszy rzut oka" bez dokonywania wykładni prawa ale przez proste zestawienie treści normy prawnej z treścią rozstrzygnięcia.

Zdaniem Komisji ustawodawca przyjął, że okolicznością przemawiającą w sposób szczególny za uznaniem że doszło do przeniesienia roszczeń w zamian za świadczenie wzajemnie rażąco niewspółmiernie do wartości nieruchomości (str. 41 uzasadnienia Komisji) jest ustalona wartość nieruchomości z daty obecnej w porównaniu z wartością nabytych udziałów. Z wyliczeń rzeczoznawcy, który szacował nieruchomość wynika, że nabycie roszczeń obejmowało 1% wartości nieruchomości gruntowej.

Wobec użycia przez ustawodawcę pojęcia niedookreślonego w aspekcie obowiązującej w umowach wzajemnych ekwiwalentności świadczeń majątkowych po pierwsze należy podkreślić, że ekwiwalentność tę należy oceniać przede wszystkim przez pryzmat oświadczeń woli stron umowy. Art. 65 § 1 Kodeksu cywilnego wskazuje, że oświadczenie woli należy tłumaczyć tak jak tego wymagają ze względu na okoliczności sprawy, w których zostały złożone, zasady współżycia społecznego, zwyczaje. Ustalając znaczenie oświadczenia woli należy wyjść od sensu wynikającego z reguł językowych a w dalszej kolejności badać cel umowy. Ten cel nie musi być taki sam dla obu stron. Wystarcza, że cel ten jest ważny dla jednej ze stron a druga o nim wie (por. uchwała SN z 11 września 1997 r. III CZP 39/97). Dopiero wtedy możliwe jest określenie rzeczywistego sensu umowy.

Istotą klauzul generalnych - a jedną z nich jest klauzula interesu społecznego - jest możliwość uwzględnienia różnego rodzaju okoliczności faktycznych, które nie mogą być oceniane raz na zawsze i w sposób jednakowy w oderwaniu od konkretnego stanu faktycznego (p. wyrok SN 23 kwietnia 2004 I CK 550/03). W związku z tym niezbędne jest ustalenie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych jakie towarzyszyły zawarciu umowy, a nie tylko mechaniczne przeliczenia, tak jak w tym przypadku, ceny wartości udziału do aktualnej wartości nieruchomości.

Trudno z ekonomicznego, rynkowego punktu widzenia porównać wartość nieruchomości z wartością roszczenia dekretowego o ustanowienie do niej prawa użytkowania wieczystego. Na pewno te dwie wartości są od siebie rażąco różne. W związku z tym oceny należy dokonać na podstawie znanych w chwili transakcji okoliczności faktycznych i prawnych. Zdaniem Sądu nie ma potrzeby sięgania do radykalnych środków w istocie wywłaszczeniowych aby osiągnąć cel w postaci ochrony zbywcy, który sprzedał roszczenia za niską cenę. Po pierwsze nie mamy tu do czynienia z ochroną interesu społecznego ale interesu zbywcy, ten zaś jest chroniony ugruntowanymi mechanizmami prawa cywilnego, jak konstrukcje związane z wadami oświadczenia woli czy wykorzystaniem przymusowej sytuacji. W istocie niedopuszczalne jest poddawania tego rodzaju okoliczności ocenie organu administracji bowiem jest to klasyczna materiał cywilistyczna mieszcząca się w pojęciu sprawy cywilnej.

Zdaniem Sądu, organ dekretowy nie był uprawniony do oceny decyzji reprywatyzacyjnej powołując się na zdarzenie nieznane dekretowi. Dopiero ustawa z 9 marca 2017 r. ustanowiła przesłankę przeniesienia roszczenia do nieruchomości [...] w zamian na świadczenie rażąco niewspółmiernie jako podstawę wzruszenia decyzji reprywatyzacyjnej. Należy zatem postawić pytanie, czy norma ta, zawarta w ustawie z 9 marca 2017 r., może stanowić podstawę do orzekania przez organ w trybie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Gdyby tak było należałoby uznać, że Komisja ma prawo do oceny ważności umowy stron, na mocy której doszło do nabycia roszczeń dekretowych. Sąd administracyjny nie podziela takiego poglądu, gdyż tylko sąd powszechny ma kompetencję do oceny ważności umowy cywilnoprawnej - co wynika z art. 1 i 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (t.j. D.U. 2019, poz.1460).

Nawiasem mówiąc zgodnie z art. 58 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (D.U. 2019, poz. 1145), czynność prawna, a taką jest zawarcie umowy zbycia roszczenia, może być uznana za nieważną gdy jest sprzeczna z ustawą lub ma na celu obejście ustawy. Oznacza to, że przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie przewidują innej, poza wymienioną w tej normie przesłanki uznania nieważności czynności prawnej. Aby mogło dojść do wyeliminowania decyzji reprywatyzacyjnej z tego powodu Komisja musiałaby uzyskać prejudykat w postaci orzeczenia sądu, na podstawie którego stwierdzono by nieważność umowy nabycia roszczenia.

Jak to wskazano wyżej ustawa z 9 marca 2017 r., w art. 3 ust. 4, wyposażyła Komisję w uprawnienia prokuratorskie o jakich mowa w Kodeksie postępowania cywilnego czy Kodeksie postępowania administracyjnego. Zgodnie z nimi Prokurator może m.in. zwrócić się do właściwego organu administracji publicznej o wszczęcie postępowania w celu usunięcia stanu niezgodnego z prawem (art. 182 k.p.a.) czy wszczynać postępowania przed sądem – o czym stanowi art. 7 K.p.c.

Ustawodawca nie umocował jednak Komisji do zastępowania sądu powszechnego, tym bardziej, że - jak to zostało wskazane w ustawie – Komisja jest organem administracji publicznej, a zatem nie ma uprawnień do rozstrzygania kwestii natury cywilnoprawnej. Nie może ocenić ważności umowy notarialnej zbycia roszczeń, nie może tego także uczynić organ dekretowy i to z tych samych powodów co Komisja. Nakładanie zatem na organ dekretowy obowiązku oceny ważności aktów notarialnych nie znajduje umocowania w przepisach ustawy. Poza tym, skoro Komisja, jak to wynika z decyzji jak i odpowiedzi na skargę, przesądziła spełnienie przesłanki braku ekwiwalentności świadczeń, a co za tym, jak się wydaje, nieważności umowy sprzedaży, absolutnie niezrozumiałe jest nakładanie na Prezydenta [...] obowiązków zmierzających do unieważnienia tych umów. Te uwagi sąd czyni wyłącznie na marginesie, wskazując na niespójność decyzji w tym zakresie.

W tej sprawie sytuacja jest jeszcze bardziej skomplikowana ponieważ zbycie roszczeń dekretowych nastąpiło już po wydaniu decyzji dekretowej a przed podpisaniem aktu notarialnego, do czego jednak nie doszło.

Powstaje zatem wątpliwość, czy tego rodzaju sytuacja podpada pod zakres zadań Komisji, o których mowa w art. 3 pkt 2 ustawy. Zgodnie z nimi do zadań Komisji należy "wyjaśnianie nieprawidłowości i uchybień w działalności organów i osób prowadzących postępowania w przedmiocie wydawania decyzji reprywatyzacyjnych dotyczących nieruchomości [...]". Decyzja reprywatyzacyjna została wydana na rzecz następcy prawnego dawnej właścicielki dekretowej a zbycie roszczeń nastąpiło po wydaniu decyzji.

Kwestię tę powinna ocenić Komisja, czego dotychczas nie uczyniła a ma to pierwszoplanowe znaczenie w niniejszej sprawie.

Kolejnym powodem do uchylenia decyzji reprywatyzacyjnej było niewykonanie przez organ dekretowy wytycznych zawartych w wyroku sądu administracyjnego z 3 kwietnia 2008 r. I SA/WA 43/08, którym uchylono poprzednią decyzję dekretową. Sąd wskazał w nim na konieczność ustalenia czy w latach 40 tych były podejmowane próby zawiadamiania właścicielki nieruchomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie. Z uzasadnienia decyzji reprywatyzacyjnej wynika, że organ, na podstawie protokołu z wprowadzenia właścicielki nieruchomości [...] w posiadanie, wywiódł, że organ miał wiedzą o jej adresie. Komisja natomiast stwierdziła, że nie zostało wykazane aby organ podjął nakazane przez sąd działania.

Sąd nie podziela wywodów Komisji co do braku oceny przez Prezydenta [...] podnoszonej kwestii. Powołując się na protokół wprowadzenia właścicielki w posiadanie Prezydent [...] wskazał, że świadczy on o tym, że jej adres był znany. Na tej podstawie wyprowadził wniosek o nieskuteczności objęcia w posiadanie gruntu na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 7 kwietnia 1947 r. Zdaniem organu dekretowego objęcie w posiadanie nastąpiło na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z 27 stycznia 1948 r., a termin na złożenie wniosku upływał 25 maja 1949 r. Złożony przez pełnomocnika J. R. wniosek o przyznanie własności czasowej z [...] lutego 1948 r. uznano za złożony w terminie.

Sąd nie przesądza w tym miejscu o tym czy wniosek został złożony w terminie ani czy organ dekretowy prawidłowo ocenił czynności organu przed objęciem gruntu w posiadanie, jako stanowiące podstawę do uznania daty objęcia nieruchomości w posiadanie przez Państwo.

Sąd stwierdza jedynie, że w toku postępowania przed Komisją został zebrany materiał dowodowy pozwalający na ocenę tej przesłanki. Jeżeli Komisja uważa, że można tę kwestię pogłębić, ma ku temu instrumenty prawne zagwarantowane ustawą.

Kwestię oceny skuteczności wniosku dekretowego Sąd pozostawia Komisji, gdyż Prezydent [...] w uzasadnieniu wskazał na podstawie jakiego dowodu uznał zasadność swych twierdzeń. Inna ocena Komisji w tym zakresie nie stanowi podstawy do uznania, że doszło do naruszenia przez Prezydenta [...] art. 153 P.p.s.a.

Komisja natomiast uchyliła się od oceny prawidłowości rozstrzygnięcia Prezydenta [...], co stanowi o naruszeniu przez Komisję art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a. w zw. z art. 38 ust. 1 ustawy.

Jednocześnie wskazać należy, że istotnie rozporządzenie z 1946 r, przewidywało, że niezależnie od ogłoszenia Zarząd Miejski powinien przesłać właścicielom zawiadomienie o obejmowaniu gruntu w posiadanie z zastrzeżeniem, że zarząd miejski będzie to czynił w miarę posiadanych danych o miejscu pobytu dotychczasowego właściciela gruntu lub osób prawa jego reprezentujących. Oznacza to, że dane te powinny być łatwo dostępne Zarządowi Miejskiemu jako organowi. Jeżeli zatem organ był w posiadaniu tych danych lub je bez zbędnego nakładu pracy mógł uzyskać powinien tak uczynić (patrz. wytyczne w dalszej części uzasadnienia).

Nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji nie branie udziału w sprawie przez właścicieli wyodrębnionionych lokali mieszkalnych. Istotnie w każdej sprawie administracyjnych organ powinien ustalić w sposób prawidłowy krąg stron postępowania. Uchybienie w tym zakresie może stać się przyczyną do wznowienia postępowania, a nie do uchylenia decyzji dekretowej – o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

Sąd w pełni natomiast podziela wywody Komisji co do nieprzywracalności terminu do złożenia wniosku dekretowego, bez potrzeby powielania argumentów przytoczonych przez Komisję. Także prawdziwe jest twierdzenie Komisji, że w wyroku WSA I SA/WA 43/08 nie przesądzono o terminowości złożenia wniosku dekretowego.

Zwrócić należy uwagę, że postępowanie przed Komisją miało charakter niejawny. Oczywiście ustawa dopuszcza takie rozwiązanie to jednak w uzasadnieniu do projektu ustawy wskazuje się raczej na celowość przeprowadzenia jawnej rozprawy (druk VIII.1056 pkt 3.2.b). Jasno w nim wskazano na konieczność przeprowadzenia przez Komisję rozprawy a więc posiedzenia jawnego ze wskazaniem, że wyłączenie jawności możliwe będzie jedynie ze względu na bezpieczeństwo państwa lub ochronę informacji niejawnych a także z uwagi na zagrożenie spokoju i porządku publicznego. Oznacza, to że zamiarem projektodawców ustawy była pełna transparentność tego rodzaju postępowań. Tym samym rozpoznawanie sprawy na posiedzeniu niejawnym powinno być wyjątkiem od tej zasady. Z uzasadnienia decyzji nie wynika natomiast dlaczego akurat w tym przypadku organ nie zastosował trybu jawnego.

W ocenie Sądu, w sytuacji w której, co zresztą Komisja wiedziała z urzędu, część stron postępowania była pozbawiona wolności, aby zapewnić im możliwość działania – w tym wypadku przede wszystkim przez pełnomocnika – powinna taką jawną formę rozpoznawania sprawy – zastosować. Redakcja art. 16 ustawy o Komisji wskazuje, że zasadą powinno być zawiadamianie o postępowaniu stron postępowania (ust. 1) a wyjątkiem zawiadamianie przez publikatory publiczne (ust. 2). Ma rację pełnomocnik skarżących (R. N. i M K.), że z uwagi na szczególne ograniczenia związane z izolacją osób tymczasowo aresztowanych, zasadą powinno być zawiadamianie tych osób drogą pisemną o czynnościach w postępowaniu administracyjnym (jak i każdym innym). Ponieważ ani przepisy K.p.a. ani ustawy nie wskazują wprost na te obowiązki to jednak, kierując się obowiązkami organu wynikającymi z art. 61 § 4 K.p.a. w zw. z art. 16 ust. 1 ustawy, organ w takiej sytuacji powinien pisemnie powiadomić osoby tymczasowo aresztowane o wszczęciu postępowania, możliwości zapoznania się z dowodami i złożenia wniosków w trybie art. 10 k.p.a. Jak wynika z akt R.N. nie został powiadomiony w trybie art. 10 K.p.a., podczas gdy wszyscy inni uczestnicy postępowania zostali powiadomieni (kopie zwrotnych poświadczeń odbioru). Komisja tryb bezpośrednich zawiadomień stosowała nie tylko do osób które nie były tymczasowo aresztowane ale i dla tymczasowo aresztowanego J. P. czy M. K. (pisma z [...] sierpnia 2018 r. ). Nie stosowanie tych samych zasad do R. N. stanowi o nierównym traktowaniu strony w trakcie prowadzenia postępowania administracyjnego, tym bardziej, że notorią w owym czasie był fakt jego izolacji.

Obowiązek organu umożliwienia stronie brania czynnego udziału w postępowaniu, w tym zaznajomienia z nią, a co za tym idzie umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego nie może być iluzoryczny. Stanowi on bowiem gwarancję respektowania uprawnień stron poprzez umożliwienie tymczasowo aresztowanemu brania udziału w postępowaniu. W odniesieniu do M. K. w aktach sprawy znajduje się jedynie zawiadomienie z [...] sierpnia 2018 r. o wszczęciu postępowania (które, nawiasem mówiąc, wszczęto [...] maja 2018 r., a więc o 3 miesiące wcześniej niż data zawiadomienia).

Zwrócić należy uwagę, że celem zawiadamiania o wszczęciu postępowania jest umożliwienie stronie czynnego udziału w sprawie, w tym umożliwienie składania wniosków dowodowych czy przedsiębrania innych czynności, które z punktu widzenia przedmiotu sprawy mogą być istotne a więc wpływać na tok postępowania. Każdy kto jest stroną postępowania ma prawo brać w nim udział – czy to samodzielnie czy przez pełnomocnika. Stanowi to gwarancję rzetelności procedury administracyjnej, wyraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 7 K.p.a.) oraz zasady informowania stron i pozostałych uczestników postępowania o podejmowanych czynności (art. 9 K.p.a.). Odstąpienie od zasady czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.) możliwe jest tylko w sytuacji gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia albo ze względu na niepowetowaną szkodę materialną, co wynika z art. 10 § 2 K.p.a. W ocenie Sądu, biorąc pod uwagę czas trwania postępowania oraz jego przedmiot, nie zaistniała sytuacja uzasadniająca odstąpienie od zasady czynnego udziału w sprawie. W takim przypadku organ ma obowiązek zamieścić w aktach wzmiankę na ten temat (art. 10 § 3 K.p.a.), czego nie uczynił. Konieczność stosowania tych procedur wynika z treści art. 38 ustawy, który nie wyłącza stosowania w procedurze przed Komisją art. 7, 8, 9, czy 10 K.p.a.

W związku z tym ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art., 8, 9 i 10 § 1 K.p.a. w odniesieniu do prawa R. N. jako strony postępowania administracyjnego.

Ma rację Komisja, że skarżący złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co powoduje uznanie, że naruszenie ww. przepisów nie ma wypływu na treść rozstrzygnięcia. W ocenie jednak Sądu, biorąc pod uwagę zasady postępowania administracyjnego i prawo strony do rzetelnego prowadzenia postępowania administracyjnego, w świetle zadań ustawowych Komisji, zasadne było zwrócenie uwagi na dostrzeżone przez Sąd uchybienia procesowe jako naruszające podstawowe reguły postępowania administracyjnego.

W skardze osób fizycznych, obok zarzutów naruszenia art. art. 2, 8 ust. 1 i 2 oraz 9 Konstytucji wskazano również na naruszenie art. 9 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Paryżu 20 marca 1952 r. (D.U. 95.36. 175) w zakresie w jakim zaskarżona decyzja pozbawia stronę ochrony nabytego mienia i praw majątkowych nabytych oraz art. 14 tej Konwencji w zw. z art. 9 Konstytucji R.P: w zakresie w jakim skarżący był dyskryminowany na rozprawie, pozbawiony prawa do obrony i pomocy prawnej jako gwarancji rzetelnego procesu.

Stwierdzić należy że, abstrahując od braku podstaw do wydania przez Komisję decyzji uchylającej w całości, generalnie uchylenie decyzji reprywatyzacyjnej z uwagi na konieczność ponownego rozpoznania wniosku dekretowego, nie skutkuje pozbawieniem strony ochrony nabytego mienia, choć oznacza wkroczenie w sferę prawa własności o czym stanowi art. 1 protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonego w Paryżu 20 marca 1952 r.

W świetle art. 9 i 91 Konstytucji, umowy międzynarodowe, a taką jest ww. akt, po ich ratyfikowaniu, wchodzą do polskiego porządku prawnego i są bezpośrednio stosowane, chyba że stosowanie jest uzależnione od wydania ustawy. Protokół nr 1 wskazuje na zasadę poszanowania mienia i poszanowania własności. Jednocześnie z protokołu tego jasno wynika, że strony przyjmują, że ograniczenie tego prawa jest możliwe wyłącznie w interesie publicznym i zgodnie z zasadami prawa międzynarodowego. Zapisy tego protokołu znajdują poszanowanie w art. 64 pkt 3 Konstytucji R.P. stanowiąc, że "własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności". Samo istnienie podstawy prawnej w przepisach prawa krajowego nie jest wystarczające. Nadrzędne zasady konstytucyjne wyrażone w art. 2 (zasada demokratycznego państwa prawa) i art. 7 (zasada działanie na podstawie prawa i w jego granicach) nakłada na organy stosujące prawo obowiązek takiego działania, które będzie zgodne nie tylko z ustawą ale i innymi wiążącymi Polskę aktami, w tym umowami międzynarodowymi. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Oznacza to, że organy administracji publicznej mogą działać wyłącznie w ramach przysługujących im kompetencji ustawowych. Jak wskazuje NSA w wyroku I GSK 2276/18 z 28 sierpnia 2018 r., podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjnoprawnego, w tym określająca kompetencje (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Ta zasada wyrażona jest w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 k.p.a. i stanowi gwarancję ochrony obywatela przed nieuprawnioną ingerencją władzy publicznej w sferę praw i obowiązków obywateli.

Oznacza to, w nawiązaniu do możliwości ograniczenia własności wyłącznie ustawą i w zgodzie z przyjętymi przez Państwo normami prawa międzynarodowego, że ustawodawca aby zachować się zgodnie z wyżej wymienionymi zasadami ma obowiązek takiego ukształtowania normy prawnej, aby nie było wątpliwości co do kompetencji danego organu do podejmowania rozstrzygnięcia, w którym dochodzi do ograniczenia prawa własności i które okoliczności wymagają tak daleko idącej ingerencji w to prawo. Dlatego Komisja, chcąc pozostawać w zgodzie z tymi zasadami, występując jako organ nadzoru, musi ocenić czy prawo własności dawnej właścicielki dekretowej i jej prawowitego następcy prawnego, który uzyskał decyzję reprywatyzacyjną na swą rzecz i dopiero po jej uzyskaniu zbył swe roszczenia, nie ma wartości wyższej niż wskazywany przez Komisję interes publiczny.

Nie trafny jest także zarzut skargi w zakresie braku w odniesieniu do działki o nr ew. [...] obowiązującego planu zagospodarowania.

Jak wynika z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] września 1999 r. [...], którą stwierdzono nieważność orzeczenia Prezydenta [...] z [...] marca 1952 r Nr [...] jako wydanego z rażącym naruszeniem dekretu tj. w odniesieniu do nieruchomości przy [...], przesądzono, że w dacie wydawania odmownej decyzji dekretowej obowiązywał plan miejscowy nr [...] uchwalony [...] września 1947 r. przez Radę Narodową [...]. Obowiązywał do 2 lipca 1956 r. Następnie Prezydium Rządu uchwaliło Plan Generalny [...].

Sąd jednocześnie uznał, że nie ma kompetencji do oceny czy Skład Komisji został powołany zgodnie z prawem w tym czy jej członkowie mają kwalifikacje o jakich mowa w art. 4 ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 5 ustawy członkowie Komisji powoływani są przez Sejm R.P. i tylko ten organ ma uprawnienie do oceny tej kwestii.

Sąd uwzględnił skargę Miasta [...] wniesioną do wskazanych w niej fragmentów uzasadnienia decyzji Komisji, w tym zarzuty odnoszące się do istotnego naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 77 § 1, 80, 107 § 1 pkt 6 K.p.a. w zw. z art. 7 pkt 2 dekretu warszawskiego) poprzez brak podstaw do badania przesłanki posiadania w odniesieniu do przeddekretowej właścicielki, konieczności wykazywania przez właścicielkę dekretową fizycznego władztwa nad nieruchomością w dacie złożenia wniosku dekretowego. Zarówno w jednej jak i drugiej kwestii Sąd wypowiedział się już we wcześniejszej części uzasadnienia.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Komisja oceni decyzję reprywatyzacyjną przed wszystkim pod kątem skuteczności złożenia wniosku dekretowego.

Oceny tej dokona w świetle zebranych przez Komisję dowodów, w tym pisma Biura Odbudowy [...] do J. R. z [...] maja 1946 r. nr [...] w którym podano jej adres: ul. [...], księgi wieczystej dla tej nieruchomości z adresem przy [...] w [...], czy pisma z [...] listopada 1947 r. Zarządu Miejskiego w [...] do J.R. z adresem przy ulicy [...]. Zapewne adres J. R. znajdował się w aktach sądu grodzkiego rozstrzygającego o przywróceniu posiadania. Komisja, tak jak w innych sprawach przez nią rozpoznawanych powinna zwrócić się do Archiwum o ich udostępnienie. Oczywiście biorąc pod uwagę znaczny upływ czasu działanie to może okazać się nieskuteczne.

Komisja będzie miała także na względzie zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną w tym rozważy także, w świetle art. 3 ust. 2 Komisji czy sprzedaż roszczeń po wydaniu decyzji przez Komisję mieści się w ustawowych zadaniach Komisji.

Z tych względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt c P.p.s.a. Sąd orzekł jak w wyroku.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a. w zw. z § 14 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (D.U. 2016 r., poz. 1800) obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu Miastu [...] kosztów postępowania (wpis -200 zł i wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata - 480 zł) oraz obciążając Komisję obowiązkiem zwrotu R. N. i M. K. solidarnie 200 zł tytułem poniesionego przez nich kosztów wpisu.