Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 2822/01
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2004-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA J. Guść, Sędziowie NSA K. Gruszecki, J. Hyla (spr.), Protokolant Diana Wojtowicz, po rozpoznaniu w dniu 29 czerwca 2004 r. na rozprawie przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w G. sprawy ze skargi Gminy Miasta na decyzję Wojewody K. z dnia 19 lipca 2001 r. nr [..] w przedmiocie zwrotu nieruchomości uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty I. z dnia 4 czerwca 2001r. nr [...] i stwierdza że decyzje te nie mogą być wykonane w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 19 lipca 200lr., nr [...], Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Miasto Gminę, utrzymał w mocy decyzję Starosty I. z dnia 4 czerwca 200lr. nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz H. K. i A. K. po części nieruchomości położonej w I. przy ul. W. , zapisanej w księdze wieczystej Kw nr 436.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nieruchomość stanowiąca przedmiot zwrotu przez ponad 30 lat od jej przejęcia nie została zagospodarowana. Ustalenia faktyczne poczynione w toku postępowania administracyjnego dały podstawę do uznania zbędności objętej wnioskiem o zwrot części nieruchomości stanowiącej działkę nr 34/2 w rozumieniu art. 137 ustawy z dnia 1 sierpnia 1 997r. o gospodarce nieruchomościami. Organ stwierdził bowiem, iż nie został spełniony żaden cel, dla realizacji którego wskazana nieruchomość została przejęta.

Na powyższą decyzję ze skargą wystąpiła Miasto Gmina I. wnosząc o jej uchylenie oraz o zawieszenie wykonania zaskarżonej decyzji oraz decyzji Starosty I. z dnia 4 czerwca 200lr.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, iż wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonej decyzji, nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu została zagospodarowana zgodnie z celem nabycia, tj. na cele publiczne. Celem publicznym było zaś zagospodarowanie działki w funkcji dojść i dojazdów do nieruchomości oznaczonych geodezyjnie nr 42, 43, 44' i 45. Dojścia i dojazdy do nieruchomości spełniają rolę dróg wewnętrznych niezbędnych do prawidłowego funkcjonowania nieruchomości do nich przyległych. W ocenie skarżącego zwrot działki nr 34/2 stanowiłby pozbawienie aktualnych właścicieli nieruchomości przylegających ich praw utrwalonych zagospodarowaniem terenu. Wykonanie zaskarżonej decyzji pozbawiłoby dojazdu do nieruchomości wyżej opisanych i tym samym do powstania konfliktów międzysąsiedzkich. Nadto, skarżący wskazał, iż zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku Solankowego w I. zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej I. z dnia 22 listopada 1999r. ulica M. W. jest ulicą zbiorczą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 97 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów powszechnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem l stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270).

Art. 1 § l oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269) stanowi, iż sąd administracyjny sprawuje, w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, iż decyzją z dnia 16 lutego 1970r. Prezydium \ Miejskiej Rady Narodowej w I. - Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 22 maja 1958r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138), przeszła na własność Skarbu Państwa bez odszkodowania m.in. nieruchomość obejmująca w chwili obecnej działkę gruntu oznaczoną nr 34 o pow. 0,2674 ha, zapisaną w księdze wieczystej za numerem Kw nr 436 i stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania. Bezspornym jest nadto, iż na podstawie decyzji Wojewody B. z dnia 22 stycznia 1998r. nr [...] wskazana powyżej działka przeszła na własność Miasta Gminy I. Celem opisanego przejęcia we wskazanym trybie była realizacja inwestycji mającej charakter publiczny polegającej na wydzieleniu pasa drogowego ulicy M. W. oraz dróg dojazdowych do projektowanych działek budowlanych i zaspokojeniu tym samym potrzeb komunikacyjnych mieszkańców przedmiotowego obszaru. Wskazać przy tym należy, iż ulica W. ma status drogi powiatowej.

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego dzielnicy lecznictwa uzdrowiskowego i Parku Solankowego w I. obejmującego teren położony w rejonie ulic F., M., R. oraz G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej I. z dnia 26 listopada 1999r. nr [..] (Dz. Urz. z 2000r. Nr 21, poz. 150), działki nr 34/1, 34/2 i 34/3, wydzielone z działki nr 34, są częścią pasa drogowego ulicy M. W. , oznaczonej we wskazanym planie jako ulica zbiorcza - 034 KZ o. Przeznaczenie wskazanej działki pod drogę publiczną potwierdza wydana na wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Dróg Publicznych w B., Inspektoratu Dróg w I. przez Prezydenta I. decyzja z dnia 12 listopada 1998r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie chodnika przy ul. W. na odcinku od ul. [..] do ul. N. Pomimo jednoznacznych zapisów miejscowego planu zagospodarowania terenu w odniesieniu do nieruchomości obejmującej działkę nr 34 nie przesądza on jednak o faktycznym przeznaczeniu i realizowanych na wskazanym terenie funkcjach. Poczynienie ustaleń faktycznych w powyższym zakresie powinno było mieć miejsce" w postępowaniu dowodowym przed organami administracyjnymi I i II instancji.

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych tekst jedn.: z 2000r., nr 71, poz. 838 ze zm.) pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą mchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Droga natomiast (art. 4 pkt 2 powołanej ustawy) jest zlokalizowaną w pasie drogowym budowlą wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego. Dyspozycja § 10 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca l 999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. nr 43, poz. 430) precyzuje, z jakich elementów powinna składać się droga. I tak, droga powinna mieć w szczególności jezdnię, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pojazdów oraz pobocza lub chodnik, jeżeli jest przeznaczona do ruchu pieszych. Elementem pasa drogowego oprócz drogi może być również pas zieleni, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do spełnienia wymagań dotyczących bezpieczeństwa użytkowania i użytkowania zgodnie z przeznaczeniem drogi publicznej.

W świetle powyższych regulacji, z ustalonego stanu faktycznego niniejszej sprawy wynika, iż społeczno-gospodarczym przeznaczeniem przekazanego najpierw na rzecz Skarbu Państwa, a potem na rzecz Miasta Gminy I. wydzielonego pod drogę pasa terenu jest obsługa ruchu użytkowników drogi i zaspokojenie ich potrzeb komunikacyjnych. W ocenie Sądu samo ustalenie, iż na spornej działce nr 34 znajduje się pas zieleni nie przesądza o tym, czy pas ten należy do pasa drogowego ulicy M., czy też nie pełni żadnych funkcji komunikacyjnych. Fakt ten ma w niniejszej sprawie podstawowe znaczenie, albowiem od poczynienia ustaleń w tym zakresie zależy rozstrzygnięcie sprawy poprzez dokonanie prawidłowej subsumcji obowiązujących przepisów prawa.

Kluczowym bowiem dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jest bowiem ustalenie, czy działka, której dotyczył wniosek należy do pasa drogowego ulicy M. Dopiero w razie udzielenia pozytywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie rozważyć należałoby, czy spełnione są przesłanki zwrotu nieruchomości z art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz czy brak jest jakichkolwiek innych przeszkód w zadośćuczynieniu roszczeniu spadkobierców byłego właściciela.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 2a z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz.U. nr 71, poz. 838 ze zm.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Powyższy przepis określa strukturę własnościową dróg publicznych w sposób nie dopuszczający wyjątków.

Z przywołanego przepisu art. 2a ustawy o drogach publicznych wynika zakaz przenoszenia własności dróg publicznych na rzecz podmiotów innych niż wymienione w tym ( przepisie. Uznać należy zatem, że z woli ustawodawcy drogi publiczne zostały zaliczone do kategorii rzeczy ograniczonych w obrocie (res extra commercium). Jedyna dopuszczalna forma obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne polegać może na przeniesieniu własności między podmiotami wymienionymi w art. 2a ustawy o drogach publicznych w przypadku zmiany przynależności drogi publicznej do dotychczasowej kategorii.

Konsekwencją powyższego poglądu jest uznanie, że zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobę fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. W obowiązującym stanie prawnym brak byłoby możliwości doprowadzenia stanu prawnego drogi do zgodności z art. 2a ustawy o drogach publicznych w drodze wywłaszczenia, gdyż jednolity jest pogląd judykatury i nauki prawa administracyjnego, w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny nie jest dopuszczalne, jeśli taki cel został już na nieruchomości zrealizowany.

W myśl art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. nr 115, poz. 741 ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Przepis ten stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 11 ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz.U. nr 31, poz. 138 ze zm.).

Wskazać należy, iż wykładnia systemowa przepisu art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uwzględniająca ograniczenie obrotu nieruchomościami zajętymi pod drogi publiczne, wynikające z art. 2a ustawy o drogach publicznych, prowadzi do wniosku, że niedopuszczalne jest orzeczenie o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej lub nabytej na podstawie przepisów wymienionych w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, chociażby nieruchomość objęta żądaniem była wprawdzie zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu (lub w umowie sprzedaży nieruchomości) lecz w chwili orzekania stanowi część drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Organ II instancji wydał zaskarżoną decyzję bez należytego wyjaśnienia wszystkich faktów mających istotny wpływ na wynik sprawy, a przede wszystkich bez wyjaśnienia czy nieruchomość będąca przedmiotem zwrotu należy do pasa drogowego ulicy M. Tym samym organ administracji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, w szczególności art. 7 i art. 77 K.p.a. Dopiero bowiem po dokonaniu ustaleń w powyższym zakresie organ mógłby podjąć decyzję w przedmiocie zwrotu nieruchomości.

Przede wszystkim bowiem na organie administracji spoczywa, wynikający z ogólnej zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) obowiązek "wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa" (Dawidowicz W., Ogólne postępowanie administracyjne, s. 108.). Realizacja zasady prawdy obiektywnej zależy zatem od ustalenia prawidłowego i kompletnego stanu faktycznego sprawy jako niezbędnego elementu prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Ze zrekonstruowanej wart. 77 § 1 K.p.a. zasady zupełności postępowania administracyjnego wynika natomiast obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego zgromadzonego materiału dowodowego. W judykaturze panuje zgodny pogląd, iż ,,(...) zaniechanie przez organ administracji państwowej podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego zwłaszcza, gdy strona powołuje się na określone i ważne dla niej okoliczności, jest uchybieniem przepisom postępowania administracyjnego skutkującym

wadliwość decyzji (wyr. NSA w Warszawie z dnia 19 marca 1981r., SA 234/81; wyr. NSA w Warszawie z dnia 11 czerwca 1981r., SA 503/81).

W niniejszej sprawie zaniechanie przez organy administracji obu instancji polegające na niedopełnieniu obowiązku zgromadzenia pełnego materiału dowodowego i niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności, które mogły mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji ocena takiego niekompletnego materiału dowodowego jest wadą postępowania administracyjnego uzasadniającą uchylenie zaskarżonej decyzji administracyjnej wydanej w wyniku takiego zaniedbania.

Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przywołane powyżej przepisy postępowania w sposób mający wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 145 § l pkt lc ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) orzekł, jak w sentencji wyroku.

Rozpatrując niniejszą sprawę ponownie organy administracji winny ustalić zakres, jaki obejmuje pas drogowy ulicy M. W. w tym czy wnioskowana do zwrotu nieruchomość należy do powyższego pasa.

Na podstawie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę określił, iż uchylone decyzje organów administracyjnych obu instancji nie mogą być wykonane w całości.