Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 147, art. 28, art. 193, art. 145 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 lipca 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz /spr./ sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 2012 r. sygn. akt IV SA/Wa 1151/12 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. na rzecz Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 października 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1151/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa [...] z siedzibą w M. (zwanego dalej w skrócie "Towarzystwem"), uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oraz zasądził od organu na rzecz Towarzystwa kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", po rozpatrzeniu zażalenia Towarzystwa z dnia 13 września 2011 r., na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] sierpnia 2011 r., znak: [...], stwierdzającego, że postanowienie tego organu z dnia [...] lutego 2011 r., znak: [...], w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. znak: [...] wydane zostało z naruszeniem prawa oraz iż w wyniku wznowienia mogłoby zapaść tożsame rozstrzygnięcie - uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał w uzasadnieniu, iż wnioskiem z dnia 21 września 2010 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. o uzgodnienie projektu opisanej wyżej decyzji.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. uzgodnił projekt decyzji odnośnie usunięcia przerostów wiklinowych drzew i krzewów z wnioskowanych działek (nr [...] i [...], obręb [...], gm. [...]) wskazując, że działki znajdują się w granicach rezerwatu przyrody "Wisła pod Zawichostem".

Postanowieniem Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. Towarzystwo zostało włączone jako podmiot na prawach strony do postępowania głównego.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. nakazał Zarządowi Zlewni Wisły Sandomierskiej usunięcie przerostów wiklinowych na obszarze ww. działek.

W dniu 30 marca 2011 r. do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. wpłynęło pismo Towarzystwa z dnia 28 marca 2011 r. z żądaniem wznowienia postępowania uzgodnieniowego i wstrzymania wykonania przedmiotowego postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] lutego 2011 r., uzgadniającego usunięcie drzew i krzewów z obszaru bezpośredniego zagrożenia powodzią.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2011 r., na podstawie art. 149 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 147 K.p.a. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. wznowił postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. znak: [...].

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. stwierdził, że wydał postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. z naruszeniem prawa, oraz że w wyniku wznowienia mogłoby zapaść tożsame rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia argumentowano, że Towarzystwo nie miał zapewnionego czynnego udziału w tym postępowaniu, jednak samo rozstrzygnięcie było prawidłowe.

Na skutek wniesionego przez Towarzystwo zażalenia postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że Towarzystwo w przedmiotowym postępowaniu występuje jako podmiot na prawach strony, zatem Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w L. nie posiadał podstaw prawnych do wznowienia postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej, zezwalającej na usunięcie drzew i krzewów w międzywalu Wisły. Dlatego wydane w dniu [...] sierpnia 2011 r. postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L., zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji.

Skargę na powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. wniosło do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Towarzystwo, domagając się jego uchylenia w całości oraz zasądzenia od organu na jego rzecz kwoty 100 zł tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Zaskarżonemu postanowieniu Towarzystwo zarzuciło rażące naruszenie art. 139 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., co miało istotny wpływ na wynik podjętego w dniu [...] lutego 2012 r. rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i uchylił kontrolowane postanowienie.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył stan faktyczny sprawy, a następnie wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli Sądu okoliczność, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, o czym świadczą istotne rozbieżności między stanowiskiem organów oraz skarżącego w zakresie wykładni zastosowanych przez organ przepisów. Zdaniem Sądu w sytuacji wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowanym rozstrzygnięciem (o czym już była mowa na wstępie). Kwestia ta stanowi w tym przypadku przedmiot ustaleń i oceny dokonywanej w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Słusznie zatem organ pierwszej instancji wznowił postępowanie w sprawie. Tym samym rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego jest błędne.

Nadto Sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie w sytuacji uznania po wznowieniu postępowania, iż z żądaniem wszczęcia postępowania wznowieniowego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wystąpił podmiot, który nie jest stroną, organ może wydać postanowienie o odmowie uchylenia kontrolowanego w postępowaniu wznowieniowym rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu zaskarżone postanowienie organu centralnego wydane zostało z naruszeniem art. 139 K.p.a. Uchylając postanowienie i umarzając postępowanie organu pierwszej instancji organ centralny niejako spowodował wycofanie z obrotu prawnego postanowienia organu pierwszej instancji - z dnia [...] maja 2011 r. - o wznowieniu postępowania, na które nie przysługiwało zażalenie. Postanowienie to jednak pozostaje w obrocie prawnym i nie może być wyeliminowane tego rodzaju działaniem.

Nadto Sąd podkreślił, że zakaz reformationis in peius określony w art. 139 K.p.a. może być pominięty wyłącznie w sytuacji, gdy zaskarżone rozstrzygnięcie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ centralny w swoim postępowaniu nie wykazał, że sytuacja taka miała miejsce i dlatego Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem art. 139 K.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd uchylił kontrolowane postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zaskarżając go w całości. Wyrokowi temu zarzucono:

na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

1/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 149 § 3 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że ustalanie legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje dopiero po jego wszczęciu, w sytuacji gdy zgodnie z art. 147 K.p.a. w takim przypadku wszczęcie postępowania wznowieniowego może nastąpić tylko na żądanie strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

2/ art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 i 133 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 139 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę prawną, że zasada reformationis in peius obowiązuje w stosunku do organizacji społecznej działającej na prawach strony, która złożyła zażalenie, podczas gdy zgodnie z art. 139 K.p.a. organ nie może orzec na niekorzyść strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a nie organizacji społecznej, o której mowa w art. 31 K.p.a., skutkiem czego było także naruszenie przez Sąd art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skargę należało oddalić,

3/ art. 133 § 1 P.p.s.a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. poprzez błędne ustalenie przez Sąd pierwszej instancji na podstawie akt sprawy, że w sprawie będącej przedmiotem kontroli okoliczność, czy wnioskodawca jest podmiotem legitymowanym do skutecznego uruchomienia postępowania wznowieniowego nie jest oczywista, w sytuacji gdy wnioskodawcą w sprawie była organizacja społeczna działająca na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 K.p.a., która twierdziła, że nierozpatrzenie przez organ główny wniosku o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie innej osoby na podstawie art. 31 § 1 pkt 2 K.p.a. przed wydaniem orzeczenia przez organ uzgadniający, stanowi spełnienie przesłanki do wznowienia postępowania określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a tym samym organizacja ma takie uprawnienie jak strona postępowania na podstawie art. 147 K.p.a., skutkiem czego było naruszenie przez Sąd art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy skargę należało oddalić,

4/ art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez sporządzenie uzasadnienia, w którym nie wyjaśniono w sposób należyty podstawy podjętego w wyroku rozstrzygnięcia, tj. nie wyjaśniono jaki wpływ na wynik sprawy miały naruszenia przepisów postępowania administracyjnego przez organ administracji oraz podano błędne wskazania co dalszego postępowania.

Wskazując na powyższe zarzuty na podstawie art. 176 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 185 § 1 tej ustawy organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto obszerne argumenty na poparcie przytoczonych wyżej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej skrócie "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego przepisu, zatem wniesioną skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami. Zaś tak rozpoznawana skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej podniósł, że zaskarżonemu wyrokowi zarzuca naruszenie przepisów postępowania, jednakże wskazując na konkretne normy prawne, jako naruszone zostały także przywołane przepisy prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dn. 20.10.2005 r., sygn. akt I OSK 163/05, LEX nr 188715). Przy czym podkreślić należy, że wadliwe zakwalifikowanie danego przepisu przez autora skargi kasacyjnej do przepisów postępowania, w sytuacji gdy są to przepisy prawa materialnego, nie uniemożliwia ich rozpoznania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnienie zasługiwał przede wszystkim zarzut naruszenia ww. przepisów prawa materialnego. W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy nie mamy bowiem do czynienia z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.).

Jak wynika z akt sprawy Towarzystwo zostało dopuszczone do udziału w postępowaniu głównym dotyczącym innej osoby, a toczącym się przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. na mocy postanowienia Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] marca 2011 r. Niesporne jest także, że Towarzystwo nie brało udziału w postępowaniu uzgodnieniowym przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w L., które zakończyło się wydaniem postanowienia uzgodnieniowego w dniu [...] lutego 2011 r. W związku z powyższym organizacja złożyła wniosek o wznowienie postępowania uzgodnieniowego na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, 7 i 8 K.p.a., wskazując że nie z własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na mocy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w L. z dnia [...] maja 2011 r. ww. postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji zostało wznowione. Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2011 r. organ ten stwierdził, że wydane przez niego postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji zostało wydane z naruszeniem prawa z powodu braku zapewnienia Towarzystwu udziału w prowadzonym postępowaniu, oraz stwierdził, że w wyniku wznowienia postępowania mogłoby zapaść wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu. Powyższe postanowienie zostało uchylone postanowieniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012r., a postępowanie przed organem pierwszej instancji umorzone. Organ ten wskazał, że mając na uwadze, iż Towarzystwo występuje w przedmiotowym postępowaniu na prawach strony, to organ pierwszej instancji nie miał podstaw prawnych do wznowienia postępowania. Dlatego uchylono postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011r. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji. Z powyższym poglądem nie zgodził się Sąd pierwszej instancji, co doprowadziło do uchylenia kontrolowanego postanowienia. Nadto dodać trzeba, że organy stanęły na stanowisku, iż w sprawie Towarzystwo błędnie powołało się na przesłanki z art. 145 § 1 pkt 7 i 8 K.p.a., gdyż okoliczności przywołane na uzasadnienie wniosku dotyczą wyłącznie kwestii udziału organizacji w postępowaniu, co zmierza do wykazania zaistnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd pierwszej instancji oceny tej nie zakwestionował.

W niniejszej sprawie problem prawny sprowadza się do tego, na jakim etapie postępowania – przy rozpatrywaniu wniosku opartego na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. – organ bada czy wnoszący podanie podmiot ma przymiot strony, a w konsekwencji czy prawidłowo organ drugiej instancji, uchylając postanowienie kończące postępowanie przed organem pierwszej instancji, a wydane po wznowieniu postępowania, umorzył postępowanie przed tym organem wskazując na brak po stronie wnioskodawcy legitymacji do skutecznego złożenia wniosku. W ocenie Sądu pierwszej instancji kwestia ta winna być badana już po wznowieniu postępowania, a zatem rozstrzygnięcie organu odwoławczego w przedmiocie umorzenia postępowania wznowieniowego jest wadliwe.

Z poglądem takim, w tej konkretnej sprawie, nie sposób się zgodzić.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 19.05.2010 r., sygn. akt II OSK 893/09, zamieszczone w CBOSA i powołane tam orzecznictwo). Również w doktrynie przyjmuje się, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; Cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331). W trakcie tych czynności wstępnych organ powinien zbadać czy podanie o wznowienie postępowania zostało złożone z zachowaniem ustawowego terminu, czy osoba wnosząca podanie posiada zdolność procesową oraz czy w podaniu została wskazana ustawowa przyczyna wznowienia postępowania. Na tym etapie organ może również uznać, że żądanie pochodzi od osoby niebędącej stroną postępowania, jeżeli brak legitymacji procesowej po stronie tej osoby nie budzi żadnych wątpliwości. Jeżeli natomiast istnieją wątpliwości co do tego czy wnioskodawca ma przymiot strony danego postępowania, organ powinien rozstrzygać je we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a. (tak: NSA w wyroku z dnia 12.10.2010 r., sygn. akt II OSK 1556/09, LEX nr 746637; porównaj też wyrok NSA z dnia 30.09.2010 r., sygn. akt II OSK 1438/09, LEX nr 746540).

Przekładając powyższe rozważania na realia przedmiotowej sprawy wskazać należy, że wniosek o wznowienie postępowania uzgodnieniowego złożyła organizacja społeczna, która została dopuszczona do udziału w postępowaniu głównym dotyczącym innej osoby. Zgodnie z treścią art. 31 § 3 K.p.a. organizacja uczestniczy w postępowaniu na prawach strony. Natomiast przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. stanowi, że w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Na mocy art. 126 K.p.a. przepis ten stosuje się odpowiednio do postanowień. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jako przesłankę wznowienia wskazuje, że "strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu". Zaś stroną, w rozumieniu art. 28 K.p.a., jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tymczasem podmiot występujący w postępowaniu na prawach strony nie ma w nim ani interesu prawnego, ani obowiązku w rozumieniu art. 28 K.p.a. Dlatego właśnie występuje w nim na prawach strony (patrz: uchwała 7 sędziów NSA w Warszawie z dnia 29.05.2000 r., sygn. akt FPS 1/00, opubl. ONSA 2000, nr 4, poz. 138). Nadto dodać należy, że z taką formą uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym łączą się określone konsekwencje prawne. A mianowicie, organizacja społeczna biorąca udział w postępowaniu na prawach strony nie może dokonać z prawnym skutkiem czynności, które są przejawem obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady dyspozycyjności. Zasada ta umożliwia stronie rozporządzanie przedmiotem postępowania w ramach przysługujących jej, na mocy obowiązujących przepisów, uprawnień procesowych.

W judykaturze w zasadzie jednolicie przyjmuje się, że organizacja społeczna, która brała udział lub mogła brać udział w danym postępowaniu na prawach strony nie może żądać wznowienia tego postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., albowiem wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje tylko na żądanie strony. Stanowi o tym wprost przepis art. 147 zd. 2 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 17.06.2008 r., sygn. akt II OSK 641/07, opubl. ONSAiWSA z 2009 r., nr 4, poz. 76; wyrok NSA z dnia 4.12.2012 r., sygn. akt II OSK 1905/12, LEX nr 1288455). Pogląd taki został również wyrażony w doktrynie (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Red. R. Hauser, M. Wierzbowski, wyd. CH Beck 2014, str. 156)

Pojęcie "podmiot na prawach strony" nie jest tożsame z pojęciem "strony" w rozumieniu art. 28 K.p.a., a uprawnienia podmiotu na prawach strony nie są tożsame z uprawnieniami podmiotu mającego przymiot strony. Wskazać również trzeba, że podmiot na prawach strony jest uprawniony do podejmowania czynności procesowych, ale nie może dysponować prawami o charakterze materialnym, które są przedmiotem postępowania w sprawie innej osoby. Nie można też powodować rozporządzenia prawami strony przez odniesienie do organizacji społecznej występującej na prawach strony lub zabiegającej o taki status przepisu art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. bez pogwałcenia zasady dyspozycyjności (por. J. Borkowski, glosa do wyroku NSA z dnia 23.11.1999 r., sygn. akt II SA/Kr 1191/99, opubl. OSP 2000 r., z. 7-8, str. 112).

Mając na uwadze powyższe rozważania stwierdzić należy, iż Towarzystwo w sposób oczywisty, niebudzący żadnych wątpliwości, nie miało legitymacji do skutecznego żądania wznowienia postępowania w niniejszej sprawie, zatem brak było podstaw do jego wznowienia. Skoro jednakże do wznowienia takiego postępowania, z powodu niebrania przez organizację udziału w postępowaniu, już doszło, a następnie organ pierwszej instancji wydał postanowienie na podstawie art. 151 § 2 w zw. z art. 126 K.p.a., to prawidłowo organ odwoławczy uchylił to postanowienie kończące postępowanie w pierwszej instancji (postanowienie z dnia [...] sierpnia 2011 r.) i umorzył postępowanie przed tym organem. Zaakcentować bowiem należy, że gdy w wyniku wadliwej oceny przymiotu strony wnioskującej o wznowienie postępowania administracyjnego doszło do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., wznowione postępowanie, wobec niedopuszczalności wznowienia z wniosku podmiotu niebędącego stroną, podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (patrz: wyrok NSA z dnia 14.10.2010 r., sygn. akt I OSK 1731/09, opubl. ONSAiWSA z 2011 r., nr 4, poz. 91).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że brak legitymacji do wznowienia postępowania po stronie Towarzystwa nie jest oczywisty, a w konsekwencji co do wadliwego umorzenia przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska postępowania przed organem pierwszej instancji. W tej sytuacji zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przepisów art. 145 § 1 pkt 4 i art. 28 K.p.a. oraz art. 147 K.p.a. jako uzasadniony spowodował uchylenie zaskarżonego wyroku. Zaś zarzuty naruszenia przepisów postępowania podniesione w skardze kasacyjnej jako niemogące mieć wpływu na wynik sprawy nie zasługiwały na uwzględnienie.

W tym miejscu dodać należy, że rację ma Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przez organ przepisu art. 139 K.p.a., albowiem przepis ten dotyczy orzekania na niekorzyść strony. Towarzystwo działa bowiem w postępowaniu jako podmiot na prawach strony, co oznacza, że postępowania administracyjne nie toczy się w takiej sprawie w interesie prawnym organizacji społecznej (porównaj: wyrok NSA z dnia 3.12.2013 r., sygn. akt II OSK 1569/12, LEX nr 1430372). Niezależnie od powyższego podnieść należy, że decyzja (postanowienie) umarzająca postępowanie administracyjne na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. nie może ze swojej istoty być dla strony "niekorzystna" w rozumieniu art. 139 K.p.a. (porównaj: wyrok NSA z dnia 12.10.2012 r., sygn. akt II GSK 1099/12, LEX nr 1233921).

Zgodnie z treścią art. 188 P.p.s.a. "jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku".

W niniejszej sprawie właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia – Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził w sprawie naruszeń przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a jedynie naruszenie przepisów prawa materialnego, o czym była mowa wyżej. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne skorzystanie z możliwości jaką daje norma art. 188 P.p.s.a. i uchylając zaskarżony wyrok rozpoznał skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wniesiona przez Towarzystwo skarga jest nieuzasadniona, a kontrolowane postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] lutego 2012 r. odpowiada prawu. Z przyczyn wskazanych wyżej należy zaaprobować stanowisko tego organu, że w niniejszej sprawie Towarzystwo nie miało legitymacji do żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego, a brak ten był oczywisty. Zaś w związku z tym, że – mimo braku legitymacji – doszło już do wznowienia postępowania, a następnie wydania postanowienia na podstawie art. 151 § 2 K.p.a., organ odwoławczy zasadnie uchylił postanowienie organu pierwszej instancji z dnia [...] sierpnia 2011 r. i umorzył postępowanie przed tym organem.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, a na podstawie art. 151 P.p.s.a. wniesioną skargę oddalił. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a.