Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1283/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-03-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 9,  art. 36  ust. 1,  art. 45  ust. 1  pkt 2,  art. 140  ust. 1,  art. 142  ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a,  art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2009 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie nakazu doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] grudnia 2007 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] grudnia 2007 r. nr [...] nakazującą M. K. i A. Z., współwłaścicielom kamienicy przy ul. [...] w T., doprowadzenie zabytku do jak najlepszego stanu po samowolnym i niezgodnym z zasadami konserwatorskimi przemalowaniu elewacji frontowej budynku, w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. – w części określającej termin wykonania nakazanych prac i w tym zakresie orzekł o wyznaczeniu nowego terminu do dnia 31 października 2008 r., a w pozostałej części utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

W uzasadnieniu decyzji Minister przedstawił następujący stan sprawy:

W odwołaniu od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków M. K. wskazała, że decyzja jest dla niej krzywdząca, ponieważ przeprowadzone prace miały na celu podniesienie walorów estetycznych elewacji budynku, a wykonano je bez uzyskania stosownych pozwoleń w związku z brakiem ujawnienia faktu wpisania do rejestru zabytków przedmiotowej kamienicy w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości.

Kamienica przy ul. [...] w T. znajduje się w obszarze układu urbanistycznego Starego Miasta, który został wpisany do rejestru zabytków pod numerem [...] decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia [...] kwietnia 1966 r. Oznacza to, że wykonywanie wszelkich prac konserwatorskich lub robót budowlanych jak również podejmowania innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru, wymaga uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków, stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.).

Organ pierwszej instancji ustalił też, że elewacja kamienicy przy ul. [...], która w sposób charakterystyczny dla architektury śląskiej przełomu XIX/XX wieku, jest oblicowana żółtą cegłą klinkierową i ozdobiona pasami sztucznego kamienia, została samowolnie pokryta farbą emulsyjną na poziomie parteru. Doszło do zmiany wyglądu elewacji tej kamienicy oraz do realnego zagrożenia substancji budynku.

Decyzja Konserwatora została wydana w oparciu o przepis art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy. Zgodnie z tym przepisem w przypadku, gdy bez wymaganego pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu, wykonano przy zabytku wpisanym do rejestru prace konserwatorskie, restauratorskie, roboty budowlane, badania konserwatorskie, architektoniczne lub podjęto inne działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 6-8 i 10-12 tej ustawy, wojewódzki konserwator zabytków wydaje decyzję zobowiązującą do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób, określając termin wykonania tych czynności. Decyzja organu pierwszej instancji jest zgodna z prawem i słuszna pod względem merytorycznym.

Podniesiona w odwołaniu kwestia obowiązku ujawnienia wpisów do rejestru zabytków w księgach wieczystych jest uregulowana w art. 9 ust. 4 ustawy, który stanowi, że wpisanie zabytku nieruchomego do rejestru ujawnia się w księdze wieczystej danej nieruchomości. Przepis ten odnosi się do nieruchomości, dla której jest możliwe prowadzenie księgi wieczystej w sposób spójny, co wyklucza objęcie tym zapisem układów urbanistycznych, ruralistycznych oraz historycznych zespołów budowlanych, jako składających się z wielu autonomicznych nieruchomości. Szczególny charakter zabytku będącego układem lub zespołem wielu odrębnych elementów podkreśla art. 9 ust. 3 ustawy, w którym przewiduje się możliwość wydania decyzji o indywidualnym wpisie do rejestru wchodzących w skład układów i zespołów zabytków nieruchomych.

Właściciele kamienicy przy ul. [...] zostali poinformowani o wpisie do rejestru wymienionej nieruchomości oraz o konieczności zdjęcia wtórnej warstwy farby emulsyjnej z jej elewacji frontowej.

Wydany nakaz jest w pełni uzasadniony z uwagi na to, że w omawianej sprawie zachodzą okoliczności do nakazania doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu, co wynika z naruszenia przez właścicieli art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy. Wszelkie prace przy elewacji budynku będącego elementem układu urbanistycznego bezpośrednio wpływają nie tylko na wygląd samego obiektu, ale też na wygląd i wartości zabytkowe chronionego układu przestrzennego. Zasadą ochrony konserwatorskiej jest zachowanie możliwości oryginalnej substancji zabytkowej, która stanowi o wartości zabytku, w tym wypadku układu urbanistycznego Starego Miasta w T.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K. zarzuciła decyzji organu pierwszej instancji nieważność wobec naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. wobec nieumieszczenia pod decyzją podpisu; naruszenie art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury poprzez jego niezastosowanie do stwierdzenia, jaki jest charakter prawny nieruchomości znajdującej się w obrębie układu urbanistycznego powstałego na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 1966 r.; naruszenie art. 6 ust. 1 lit. b, art. 9 ust. 3 i 4, art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy właściwą do oceny charakteru prawnego nieruchomości powinna być ustawa o ochronie dóbr kultury i muzeach z 15 lutego 1962 r.; naruszenie art. 39 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków poprzez błędne przyjęcie, że nie ma w tej sprawie zastosowania.

Przedstawiając te zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku o zawieszenie postępowania lub zmianę decyzji w ten sposób, że termin wykonania zaskarżonej decyzji zostałyby oznaczony po uprawomocnieniu się postanowienia sądu o zniesieniu współwłasności przedmiotowej nieruchomości.

Skarga została uzupełniona pismem procesowym z dnia 23 lutego 2009 r., zawierającym wniosek o przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego co do zgodności z Konstytucją art. 3 pkt 12 i art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie wskazując m.in., że do rejestru zabytków jako zabytek wpisany jest układ urbanistyczny miasta T. Wobec tego budynek znajdujący się w granicach tego układu, jako element tego układu, jest również zabytkiem ze wszystkimi wynikającymi z tego konsekwencjami. Zmiana kolorystyki przedmiotowego budynku jest zmianą wyglądu zabytku i jako taka, na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wymagała pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Konsekwencje samowolnego wykonania tego typu prac określa rozdział czwarty ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skargę Sąd uwzględnił, choć nie wszystkie jej argumenty uznał za zasadne.

Zasadnicze znaczenie ma w sprawie ustalenie, czy budynek położony na terenie układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków jest również zabytkiem. Orzekające w sprawie organy przyjęły, że budynek położony na terenie układu urbanistycznego jest również zabytkiem i wszelkie przy nim prace powodujące zmianę jego wyglądu wymagają pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków.

Sąd nie podziela tego poglądu.

Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to m.in. zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej (art. 9 ust. 3 ustawy), jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną. Stosownie do przepisu art. 9 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wpis do rejestru zabytków historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydania decyzji o wpisie wchodzących w skład układów lub zespołów zabytków nieruchomych.

Objęcie ochroną układu urbanistycznego - art. 6 ust. 1 lit. "b" ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu.

Artykuł 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze zm.). Naczelny Sąd Administracyjny dokonywał wykładni tych przepisów m.in. w wyroku z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. SA/Gd 2823/95, w którym przyjął, że wpisanie do rejestru zabytków historycznego założenia urbanistycznego nie oznacza, że wszystkie budowle na tym terenie są zabytkami. Jeżeli mają same przez się wartość zabytkową, powinny być wpisane oddzielnie do rejestru zabytków. Podobny pogląd przedstawił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 września 1993 r. sygn. SA/Po 3224/92 (OSP 1995 z. 5, poz. 121). NSA w wyroku z 8 stycznia 1998 r. sygn. I SA 730/97 (ONSA 2000, z. 1, poz. 24) przyjął, że istniejący wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie podważa celowości wpisania również (indywidualnie) budynku do rejestru zabytków. Natomiast Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 10 czerwca 2005 r. sygn. II CK 729/04 (LEX nr 180863) wskazał, iż to, że nieruchomość wchodzi w skład zespołu budowlanego, który jako całość jest traktowany jako zabytek w rozumieniu przepisów ustawy o ochronie dóbr kultury, nie jest tożsame z uznaniem za zabytek każdej nieruchomości wchodzącej w skład takiego zespołu. Przeciwko takiemu wnioskowi przemawia także to, że oprócz wpisania do rejestru zabytków całego zespołu budowlanego, można także wpisać do tego rejestru poszczególne budynki wchodzące w skład takiego zespołu. Dopiero wpis konkretnego budynku do rejestru zabytków powoduje, że wraz z gruntem na którym się on znajduje, dokonuje się ujawnienia tego w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, którą tworzą ów budynek i grunt (art. 14 ust. 1 ustawy o ochronie dóbr kultury).

Wprawdzie przywołane wyżej stanowiska odnoszą się do przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, lecz zbliżona treść poprzednich i aktualnych regulacji w tym zakresie pozwala przyjąć, że są one nadal aktualne. Sąd w tym składzie w pełni podziela przedstawione poglądy, nie podziela natomiast przeciwnego poglądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2006 r. sygn. I SA/Wa 1628/05, który został powołany w decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] czerwca 2008 r.

Z przepisu art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jednoznacznie wynika, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga m.in. prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Budynek skarżącej nie jest wpisany do rejestru zabytków, czemu organ nie zaprzecza, tym samym nie ma cech zabytku, mimo, że znajduje się na terenie układu urbanistycznego. Tym samym nie było podstaw do zastosowania w sprawie art. 45 ust. 1 pkt 2 ustawy, który to przepis odnosi się wyłącznie do zobowiązania właściciela do doprowadzenia zabytku do jak najlepszego stanu we wskazany sposób. Inne nieruchomości, poza wpisanymi do rejestru zabytków, także te położone w układzie urbanistycznym, nie są objęte powołanymi wyżej przepisami. Tym samym uprawnione jest stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie organy pierwszej i drugiej instancji dokonały rozszerzającej wykładni przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Odnosząc się do innych zarzutów skarżącej Sąd stwierdza, że nie są one zasadne.

Jakkolwiek podpis pod decyzją [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest nieczytelny, to jednak uzupełnienie go pieczątką z imieniem i nazwiskiem oraz stanowiskiem służbowym pozwala przyjąć, że spełnione są wymogi z art. 107 § 1 k.p.a., gdyż przepis ten nie wymaga podpisu czytelnego, a dane podpisującego mogą być wykazane w inny sposób, np. przez umieszczenie odpowiedniej pieczątki.

Zgodnie z art. 140 ust. 1 w związku z art. 142 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, dobra kultury uznane za zabytek na podstawie rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 29, poz. 265 ze zm.), a także wpisane do rejestru na podstawie ustawy z 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury, stają się zabytkami wpisanymi do rejestru w rozumieniu niniejszej ustawy. Tak więc do układu urbanistycznego, wpisanego do rejestru zabytków decyzją z [...] kwietnia 1966 r. mają zastosowanie obecnie obowiązujące przepisy.

W ocenie Sądu nie było podstaw do wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności z Konstytucją RP przepisów art. 3 pkt 12 i art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy.

Z tych względów Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).