Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 200/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Budżetowe prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 ust 1 lit c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała (spr.) Sędziowie Stanisław Biernat NSA Marzenna Zielińska Protokolant Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ł.S.Z.S. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. z dnia 11 stycznia 2007 r. sygn. akt I SA/Łd 1137/06 w sprawie ze skargi Ł.S.Z.S. w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu dotacji z budżetu województwa 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ł.S.Z.S. w Ł. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa Ł. decyzją z dnia [...] grudnia 2005 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 93a ust. 1 oraz art. 93 ust. 1 pkt 1, ust. 5 i 6, w związku z art. 129a ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) orzekł o zwrocie przez Ł. S. Z. S. w Ł. kwoty 7.950,00 zł z tytułu wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem dotacji pochodzącej z budżetu województwa oraz odsetek w kwocie 12.613,50 zł, naliczonych od dnia przekazania dotacji, tj. od dnia 29 września 1999 r.

Dotacja w wysokości 32.000 zł została przekazana na realizację zadań określonych w umowie nr [...] z dnia [...] sierpnia 1999 r. zawartej pomiędzy Województwem Ł. a S. Z. S. w Ł. (obecnie: Ł. S. Z. S.). Zgodnie z treścią umowy środki finansowe miały być przeznaczone na dofinansowanie organizacji przygotowań i realizacji wojewódzkiego kalendarza imprez sportowych, inauguracji sportowego roku szkolnego, dofinansowanie obozów sportowych oraz obsługi finansowo-księgowej zadania, zgodnie z wnioskiem z dnia [...] lipca 1999 r., który jednocześnie stanowił załącznik nr 1 do umowy. Umowa obowiązywała od 1 lipca do 31 grudnia 1999 r. Do rozliczenia powyższej umowy Związek przedstawił m.in. zestawienie wydatków w wysokości 7.950,00 zł, poniesionych na nagrody pieniężne wypłacone działaczom Związku w dniu 16 grudnia 1999 r. Wydatek tego rodzaju nie był jednak przewidziany we wniosku o dotację. W związku z tym zwrotowi podlega ta część dotacji, która nie została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Orzekając na skutek odwołania strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że nagrody pieniężne dla działaczy Związku przyznane im przez Zarząd tego Związku nie mogły być pokryte z dotacji. Nagroda nie jest składnikiem wynagrodzenia ani pochodną od wynagrodzenia, jest natomiast dobrowolnym, całkowicie uznaniowym przysporzeniem majątkowym pracodawcy na rzecz pracownika ponad obowiązek wynikający z umowy o pracę.

Po rozpatrzeniu skargi Ł.S.Z.S. w Ł. na powyższą decyzję SKO, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I SA/Łd 1137/06 oddalił skargę.

W ocenie Sądu I instancji organy orzekające w sprawie prawidłowo przyjęły, że przeznaczenie kwoty 7.950,00 zł na nagrody pieniężne dla działaczy Związku nie mieści się w zakresie wydatków, które zgodnie z umową mogły być pokrywane dotacją. We wniosku o dotację wskazano, że może być przeznaczona na obsługę zadania, a w tym na wynagrodzenie. Zdaniem Sądu, wykładnia pojęcia "wynagrodzenie" przy jednoczesnym wskazaniu, że jest to składnik kosztów obsługi finansowo-księgowej oznacza, że odnosi się do wynagrodzeń osób - pracowników dotowanego, zaś nagrody pieniężne dla działaczy nie są składnikiem wynagrodzeń pracowników. Żaden element umowy nie wskazuje, że pod pojęciem "wynagrodzenia" strony rozumiały tego rodzaju nagrody. Sąd wskazał, że dotowany, nie naruszając treści umowy, mógł z kwoty dotacji pokrywać wszelkie elementy wynagrodzenia swoich pracowników, tj. płace zasadnicze, dodatki funkcyjne i stażowe, nie mógł zaś finansować nagród dla działaczy.

Z uwagi na to, że dotacje pochodzą ze środków publicznych, sposób ich wykorzystania jest pod szczególną kontrolą. Dotujący zobowiązany jest do kontrolowania wydatkowania dotacji, zaś dotowany zobowiązany jest do przeznaczenia otrzymanych dotacji tylko na zadania określone w umowie o udzieleniu dotacji. Wyszczególnienie grup możliwych do finansowania dotacjami wydatków jest wiążące dla stron, a zatem nie jest wystarczające wskazanie, że wydatek jest w jakiś sposób powiązany z organizacją imprez określonych w umowie.

Związek mógł zlecone mu zadania wykonywać przy pomocy i zaangażowaniu różnych osób niebędących jego pracownikami, a we wniosku o dotację przewidziano wydatki na ekwiwalenty sędziowskie, obsługę techniczną i medyczną zawodów. Jednakże w ocenie Sądu wypłata nagród dla działaczy nie mieści się w żadnej z kategorii wydatków określonych w umowie, a Związek nie wykazał, że dokonana przez organy orzekające interpretacja pojęcia "koszty obsługi: wynagrodzenia i pochodne od nich" jest błędna. To właśnie połączenie wynagrodzeń z pochodnymi od nich wskazuje, że chodzi o wynagrodzenia pracownicze.

Ł.S.Z.S. w Ł. w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżył go w całości oraz wniósł o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. przez nieuwzględnienie skargi w sytuacji, gdy organ administracyjny dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. dokonał dowolnej oceny kluczowego dowodu w sprawie - umowy z dnia [...] sierpnia 1999 r., nr [...]. Wskutek powyższego Sąd nie mógł stwierdzić na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona, czym naruszył dyspozycję art. 7 i art. 80 k.p.a.

Zdaniem skarżącego, SKO w sposób nieuprawniony przyjęło, że wynagrodzenie w znaczeniu użytym w umowie jest terminem wypracowanym na gruncie prawa pracy. Skarżący wykonywał dotowane zadania, posługując się osobami, spośród których z niektórymi wiązał go stosunek pracy, z niektórymi zaś stosunek cywilnoprawny. W tym świetle niewłaściwe jest - w ocenie skarżącego - interpretowanie terminu "wynagrodzenie" wyłącznie w znaczeniu "pracowniczym", a tym samym niedopuszczalne jest weryfikowanie poniesionych wydatków przez pryzmat tego czy wydatek był składnikiem wynagrodzenia w rozumieniu prawa pracy bądź pochodną od niego. W związku z tym, że skarżący nie był ograniczony w wyborze sposobu angażowania osób realizujących dotowane zadania, to do relacji skarżącego z tymi osobami nie można stosować pracowniczej definicji wynagrodzenia. Tym samym w ocenie skarżącego nieuprawniony jest nakaz zwrotu równowartości wypłaconych nagród dla działaczy Związku, którzy swoją pracą i zaangażowaniem przyczynili się do realizacji dotowanego zadania i otrzymali za to wynagrodzenie (jak wskazuje skarżący "nazwane dość niefortunnie nagrodą") za działalność podjętą w związku z realizacją zadania. Zatem wypłacone im świadczenie zbliżone było charakterem do premii pracowniczej, a nie nagrody.

Możliwość zakwalifikowania wypłaconych nagród jako wydatku uprawnionego na gruncie umowy o udzieleniu dotacji zależy od jej interpretacji, w szczególności od uwzględnienia specyficznego charakteru stosunków między dotowanym a osobami wykonującymi zadanie.

W ocenie skarżącego decyzja administracyjna została wydana z naruszeniem art. 7 k.p.a. Organy orzekające w sprawie naruszyły zasadę swobodnej oceny dowodów, co wyraża się tym, że przeprowadzając dowód z dokumentu - umowy o udzielenie dotacji, dokonały jednostronnej i sprzecznej z zasadami doświadczenia życiowego oceny, nie uwzględniając rzeczywistych uwarunkowań faktycznych i prawnych wiążących się ze specyfiką funkcjonowania organizacji pozarządowych. W konsekwencji organy naruszyły także art. 80 k.p.a., ponieważ wobec naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów niemożliwa stała się rzetelna ocena sprawy na podstawie zebranego materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, orzekający w sprawie sąd administracyjny nie dostrzegł powyższych uchybień postępowania, które w istotny sposób zaważyły na wydanym rozstrzygnięciu, a zatem naruszył art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przez Sąd I instancji przepisu art. 145 § 1 ust. 1 lit. c) p.p.s.a. przez wadliwe ustalenia faktyczne w zakresie wykładni umowy z dnia [...] sierpnia 1999 r., dotyczącej udzielenia stronie skarżącej przez Województwo Ł. dotacji na dofinansowanie organizacji imprez sportowych. W szczególności strona skarżąca zarzuca, iż w świetle tej umowy nagrody pieniężne mogły być wypłacone działaczom Związku, którzy wprawdzie nie pozostawali w stosunku pracy i nie pobierali w związku z tym wynagrodzenia za pracę w rozumieniu przepisów Kodeksu pracy, lecz wykonywali zadania o jakich mowa w powyższej umowie, a zatem wypłacenie im nagród pieniężnych nie naruszało warunków umowy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższy pogląd zasługiwałby na aprobatę tylko wówczas, gdyby strona skarżąca wykazała, że te sporne nagrody zostały wypłacone działaczom Związku za realizację zadań określonych w umowie.

Na okoliczność tę strona skarżąca nie przedstawiła jednak żadnych dowodów, np. w postaci zawartych z tymi działaczami umów cywilnoprawnych, czy też dowodów świadczących o powierzeniu im zadań określonych w umowie.

Z uchwały Zarządu SZS z dnia [...] listopada 1999 r. (akta administracyjne) wynika, iż sporne nagrody pieniężne 10 działaczom Związku w łącznej kwocie 7.950 zł zostały przyznane "w związku z zakończeniem sezonu sportowego 1998/1999". Tak określona przyczyna przyznania działaczom Związku nagród pieniężnych nie pozostawała w związku z realizacją zadań o jakich mowa w umowie z dnia [...] sierpnia 1999 r., skoro dotacja przewidziana w tej umowie dotyczyła wyłącznie zadania realizowanego w okresie od [...] lipca do [...] grudnia 1999 r.

Zauważyć przy tym należy, że w § 2 i 3 umowy z dnia [...] sierpnia 1999 r. strona skarżąca zobowiązała się do przedstawienia rozliczenia realizacji zadania określonego w umowie oraz do prowadzenia wyodrębnionej ewidencji księgowej środków otrzymanych na realizację umowy. Stąd też to na stronie skarżącej spoczywał ciężar udowodnienia, iż otrzymaną dotację wykorzystała zgodnie z zawartą umową z dnia [...] sierpnia 1999 r. oraz swoim wnioskiem z dnia [...] lipca 1999 r., stanowiącym integralną część tej umowy.

Z powyższych powodów Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko Sądu I instancji, iż wypłacone nagrody działaczom Związku nie mieściły się w zakresie wydatków określonych w omawianej umowie i dlatego orzekł jak w wyroku na mocy art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 tej ostatniej ustawy, uznając, iż w spawie zachodzą okoliczności o jakich mowa w tym przepisie, gdyż przedmiotowa sprawa była jedną z trzech o podobnym charakterze, w których występował pełnomocnik SKO w Ł., a zatem jego nakład pracy był mniejszy.