Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1607/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-01-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi M. D. i A. D. na decyzję nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 11 września 2014 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 lutego 2014r. znak [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. działając na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt. 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 nr 1409 j.t.)- dalej zwana w skrócie p.b. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz.267 z dnia 27 luty 2013r.) – zwanej dalej w skrócie k.p.a., nakazał inwestorom M.D. i A.D. wykonać rozbiórkę budynku gospodarczego wraz z wykonanymi instalacjami wewnętrznymi wod-kan i elektryczną oraz betonową płytą na której posadowiono budynek zlokalizowany na działce nr [....] przy ul. [....] w D. W sentencji decyzji określono, iż przedmiotowy budynek posiada wymiary około 10,00 x 12,00 mb oraz wysokość 3,90 mb i usytuowany jest w południowej części działki stanowiącej własność inwestora w odległości od 2,50 -2,20mb od ogrodzenia pomiędzy działkami [....] i [....] oraz od około 19,30 do 17,15 mb od krawędzi jezdni - ul. [....] stanowiącej działkę [....] .

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ I instancji przypomniał, iż Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w D. w dniu 18 lipca 2012r. przeprowadził kontrolę budowy na działce nr [....] zlokalizowanej przy ul. [....] w D. stanowiącą własność M.D. i A.D. Podczas kontroli stwierdzono, że na przedmiotowej działce realizowany jest budynek o wymiarach ok. 12,00 x 10,00 m. Budynek ten jest obiektem parterowym, niepodpiwniczonym, pokryty dachem dwuspadowym o poszyciu z blachodachówki. Konstrukcja budynku - szkieletowa została wykonana z drewna. Obiekt został posadowiony na płycie betonowej. W dniu kontroli stwierdzono następujący stan zaawansowania robót: -wykonano płytę betonową pod konstrukcję budynku, drewniany szkielet oraz ściany zewnętrzne (płyta OSB ocieplona styropianem bez wyprawienia tynkiem), dach wraz z pokryciem blachodachówką, zamontowano stolarkę okienną i drzwiową pod płytą betonową wykonano wyprowadzenie instalacji pod przyłącz wod - kan. W trakcie kontroli trwały prace przy wykonywaniu okładzin ścian i sufitów oraz ścianek działowych z płyt gipsowo kartonowych. Organ wskazał, iż w dniu 18.07.2012r. w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w D. ustalono właściciela działki [....] natomiast w dniu 19.07.2012r. ustalono na podstawie rejestrów Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego, że na budowę takiego obiektu nie wydano pozwolenia na budowę. Stwierdzono natomiast, że w dniu 06.07.2012r. do Starostwa Powiatowego w D. wpłynęło zgłoszenie robót budowlanych polegających na budowie "budynku gospodarczo - budowlanego" o konstrukcji drewnianej krytego dachem dwuspadowym -pokrycie z blachy. Od strony działki [....] ściana budynku pełna zlokalizowana w odległości 3m od granicy. Powierzchnia zabudowy budynku miała wynosić 25m2, w/g załącznika graficznego wymiary budynku 5 x 5mb. Inwestorem robót mieli być Państwo M.D. i A.D.

Analizując zebrany materiał dowodowy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w D. stwierdził, że M.D. i A.D. w dniu 06.07.2012r dokonali zgłoszenia robót budowlanych polegających na budowie budynku gospodarczo - budowlanego" o powierzchni do 25 m2 na działce nr [....] położonego przy ul. [....] w D. a następnie nie czekając na ustawowy termin 30 dni po którym można przystąpić do realizacji robót budowlanych przystąpili do budowy budynku gospodarczego. Organ zauważył przy tym, iż realizowany przez inwestora obiekt nie jest tym budynkiem który został zgłoszony do realizacji w Starostwie Powiatowym gdyż zmieniono zarówno jego lokalizację jak i parametry zewnętrzne. Organ nadzoru budowlanego I instancji stanął na stanowisku, że wykonywany budynek należy uznać jako samowolę budowlaną w sprawie której należy przeprowadzić postępowanie administracyjne na podstawie art. 48 p.b. Organ zaznaczył m.in., iż zgłoszenie dotyczyło bowiem parterowego "budynku gospodarczo -budowlanego" o powierzchni 25 m2, natomiast inwestor wykonał budynek o powierzchni prawie pięciokrotnie większej od powierzchni wykazanej w zgłoszeniu. Inwestor w rzeczywistości wykonał więc zupełnie inny budynek, niż objęty zgłoszeniem. Budynek taki wymagał sporządzenia projektu budowlanego i uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego też nie można przyjąć, że inwestor naruszył warunki określone w zgłoszeniu, natomiast należy uznać, że wybudował on budynek gospodarczy bez uzyskania pozwolenia na budowę, co kwalifikuje ten budynek do jego objęcia postępowaniem legalizacyjnym na podstawie art. 48 p.b. W ocenie organu również wyroki sądów administracyjnych np. NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., OSK 582/10 wskazują że jeśli zakres robót znacząco odbiegał od zgłoszenia i w wyniku ich wykonania powstał obiekt budowlany, należy traktować je jako samowolę budowlaną i legalizować ją na podstawie art. 48 p.b. W dalszej części uzasadnienia przypomniano m.in., iż w dniu 14.12.2013r organ ponownie przeprowadził oględziny budynku usytuowanego na działce nr [....] położonej przy ul. [....] . W trakcie oględzin ustalono:, iż budynek posiada wymiary 12,06 mb x 10,02 mb. Usytuowanie budynku na działce w odległości od 2,50 mb do 2,20 mb od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [....] [....] (ogrodzenie nie jest usytuowane w granicy działek). Usytuowanie budynku od najbliższej krawędzi jezdni (ul.....) w odległościach od 19,30 mb do 17,15 mb. W dalszej kolejności podniesiono, iż PINB w D. pismem z dnia 24.01.2014r. zwrócił się do Burmistrza D. o udostępnienie kopii decyzji o warunkach zabudowy wydanych dla działki [....] położonej przy ul. [....] w D. oraz o udzielenie informacji czy wzdłuż ul. [....] jest wyodrębniona obowiązująca linia zabudowy i w jakiej odległości od krawędzi jezdni została wyznaczona. W odpowiedzi Burmistrz D. poinformował, że na działkę nr [....] położoną przy ul. [....] w dniu 22.03.2010r. wydana została decyzja ustalająca warunki zabudowy dla budowy zakładu usług pogrzebowych z usługami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną i garażami oraz zjazdem publicznym z drogi gminnej. W decyzji tej ustalono została obowiązująca linia zabudowy - 20 metrów od krawędzi jezdni (ul.....) dla budynku usług pogrzebowych oraz nieprzekraczalna linia zabudowy 20 metrów od krawędzi jezdni dla budynku garażowego. Burmistrz D. odmówił również Państwu M.D. i A.D. ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą budowa budynku gospodarczego na działce nr [....] położonej przy ul. [....] w D. żądanej przez nadzór budowlany w toku prowadzonego postępowania legalizacyjnego. Organ podkreślił, iż dopuszczalna jest legalizacja budowy prowadzonej bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jeżeli:

- budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo - w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

- budowa nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu omawianej decyzji PINB w D. zaznaczył, iż legalizacja budowy jest możliwa tylko w odniesieniu do obiektów budowlanych, które spełniają łącznie obie z wskazanych powyżej przesłanek legalizacji samowoli budowlanej. W świetle poczynionych ustaleń organ I instancji stwierdził, że legalizacja budynku nie jest możliwa z racji naruszenia przez przedmiotowy budynek warunków, o których mowa w art. 48 ust 2 Prawa budowlanego. Z pisma bowiem Burmistrza D. z dnia 28.01.2014r. wynika, że dla działki [....] wydano decyzję o warunkach zabudowy (decyzja znak....) w której ustalono linię zabudowy w odległości 20 metrów od krawędzi jezdni ul. [....] . Tymczasem inwestorzy wybudowali budynek w odległości od 19,30 do l7,15 metra od krawędzi jezdni. Powoduje to że budynek częściowo znajduje się poza wyznaczoną w warunkach zabudowy liną zabudowy, a więc na terenie nie przeznaczonym pod zabudowę. Biorąc pod uwagę postanowienia wskazanej decyzji o warunkach zabudowy organ nadzoru budowlanego stanął na stanowisku, że sporny budynek narusza w części ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i brak jest możliwości doprowadzenia tego obiektu do zgodności z zapisami w/w decyzji. Stwierdzono również, że nie ma możliwości rozbiórki budynku w części która narusza nieprzekraczalną linię zabudowy gdyż pozostała część budynku nie mogłaby samoistnie funkcjonować. Ponadto PINB w D. zaznaczył, iż istotnym w sprawie jest fakt, iż Burmistrz D. odmówił wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku gospodarczego z uwagi na niekompletność wniosku inwestora.

Odwołanie od przedmiotowej decyzji do [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wnieśli M.D. i A.D.

Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji autorzy odwołania podnieśli, iż nakaz rozbiórki oparto na decyzji z dnia 22.03.2010 roku, ustalającej warunki zabudowy dla budowy zakładu usług pogrzebowych i garaży. Przesłanką nakazu rozbiórki było naruszenie linii zabudowy, określonej w tej decyzji. Powołanie się organu na ww. decyzję, było błędne, ponieważ budynek objęty nakazem rozbiórki nie jest żadnym z obiektów, przewidzianych w ww. decyzji. W ocenie odwołujących się nakaz oparty został na przesłance o naruszeniu przepisów o planowaniu przestrzennym, co byłyby uzasadnione dopiero wówczas, gdyby w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, wydania postanowienia zobowiązującego do przedłożenia m. in. decyzji o warunkach zabudowy - decyzja taka nie byłaby przedłożona lub przedłożona byłaby decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. Powołanie się w zaskarżonej decyzji na fakt wydania decyzji z dnia 10.01.2013 roku, odmawiającej wydania decyzji o warunkach zabudowy dla budynku gospodarczego, nie ma dla sprawy znaczenia. Postępowanie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy prowadzone było bowiem po wydaniu postanowienia o wstrzymaniu robót, które zostało uchylone przez organ II instancji. Wszelkie czynności administracyjne, prowadzone w oparciu o uchylone akty administracyjne, należy zdaniem M.D. i A.D. uznać za niebyłe i nie mogące stanowić materiału dowodowego w sprawie. Odwołujący podnieśli nadto, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji pomija zupełnie kwestię lokalizacji obiektu w odniesieniu do granicy działki. Ogranicza się jedynie do stwierdzenia odległości od ogrodzenia (nie od granicy). Ich zdaniem zaskarżona decyzja zupełnie pomija wątek przepisów warunków technicznych, co świadczy o tym, iż kwestia ta nie była przedmiotem analizy organu. Fakt stwierdzenia przez organ jednej domniemanej przesłanki, wynikającej z przepisów o planowaniu przestrzennym, uzasadniającej nakaz rozbiórki, nie zwalnia organu od obowiązku analizy prawnej drugiej przesłanki, wynikającej z innych przepisów, w tym techniczno-budowanych.

Rozpoznając przedmiotowe odwołanie [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją [....] z dnia 11.09.2014r. znak [....] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 48 ust. 1 p.b. nakazał M.D. i A.D. rozbiórkę obiektu budowlanego - budynku o wymiarach 10,00 m x 12,00 m, wysokości 3,90 m zlokalizowanego w południowej części działki nr [....] w odległości ok. 19,30 do 17,15 mb od krawędzi jezdni - ul. [....] stanowiącej działkę [....] . W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji organ odwoławczy zauważył, iż w sprawie bezspornym jest, iż M.D. i A.D. dokonali zgłoszenia budowy budynku gospodarczo-budowlanego o wymiarach 5m x 5m (szkic sytuacyjny) na działce nr [....] w [....] (akta PINB k. nr 2). Organ II instancji stwierdził zarazem, że w rzeczywistości inwestorzy wykonali inny obiekt niż zgłaszany, ponadto do robót budowlanych przystąpili przed upływem 30 dni od daty zgłoszenia zamiaru robót budowlanych. Budynek zlokalizowany na działce nr [....] w D. jest znacznie większy niż budynek zgłaszany, przedmiotowy budynek ma 120 m2 natomiast, pozwolenia nie wymaga budowa budynku gospodarczego do 25 m2 (art. 29 ust. 1 pkt 2 u.p.b.). W ocenie organu odwoławczego wybudowany budynek nie pełni funkcji gospodarczej. Zgodnie z § 3 pkt 8 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz 690 ze zm.) przez budynek gospodarczy należy rozumieć: "budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narządzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczeniu, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych". Z akt sprawy wynika, że w przedmiotowym obiekcie prowadzona jest działalność handlowo-usługowa (akta PINB k. nr 28, 46). Tym samym w ocenie MWINB w K. błędnym jest określanie przedmiotowego obiektu przez PINB jako budynku gospodarczego, w sytuacji, gdy nie pełni on takiej funkcji. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w szczególności protokoły kontroli i oględzin oraz dołączony do nich materiał dowodowy wskazują iż w przedmiotowym budynku prowadzona jest działalność związana ze świadczeniem usług pogrzebowych (akta PINB k. nr 28, 46). Biorąc pod uwagę powyższe organ II instancji stwierdził, że inwestorzy wykonali przedmiotowy budynek bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej, tj. bez pozwolenia na budowę. Nie można bowiem przyjąć, że przedmiotowy budynek został zrealizowany w oparciu o dokonane zgłoszenie z dnia 5 lipca 2012r., skoro wykonano obiekt zdecydowanie większy niż zgłaszany i o innym przeznaczeniu. W ocenie organu odwoławczego w przedmiotowej sprawie zastosowanie będzie miał art. 48 p.b. Nawiązując do treści wskazanego przepisu MWINB podkreślił, iż obiekt budowlany, którego budowa wymagała pozwolenia na budowę, wybudowany lub będący w budowie bez pozwolenia podlega rozbiórce, o ile nie zostały spełnione warunki, o których mowa w ustępie 2 art. 48 p.b. Jeżeli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i nie narusza przepisów w tym techniczno-budowlanych, przeprowadza się postępowanie legalizacyjne. Równocześnie organ II instancji stanął na stanowisku, iż przedmiotowy budynek zlokalizowany w odległości od 19,30 do 17,15 m od krawędzi jezdni ulicy [....] jest niezgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ostateczną decyzją Burmistrza D. z dnia 22 marca 2010r. znak: [....] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa zakładu usług pogrzebowych z usługami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną i garażami na działce nr [....] położonej przy ul. [....] oraz budowa zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [....] (dz. Nr...) do przedmiotowej działki w D. obręb [....] ". W w/w decyzji wskazano zarówno dla budynku usług pogrzebowych jak i budynku garażowego nieprzekraczalną linię zabudowy 20,00 m od krawędzi jezdni - ul. [....] (dz. Nr......). Powyższe oznacza, że obiekt budowlany dla którego ustalono w/w warunki zabudowy nie może zostać usytuowany w odległości mniejszej niż 20m od krawędzi jezdni.

Tym samym w ocenie organu odwoławczego nie spełnione zostały przesłanki umożliwiające jego legalizację, co oznacza, że organ nadzoru budowlanego zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę w oparciu o przepis art. 48 ust. 1 p.b. Odnosząc się do odwołania z dnia 12 marca 2014r. MWINB wskazał, iż powołane przez skarżących zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniom inwestorów decyzja Burmistrza D. z dnia 22 marca 2010r. znak: [....] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dotyczy obiektu budowlanego będącego przedmiotem niniejszego postępowania. W ocenie MWINB organ I instancji błędnie określił przedmiotowy obiekt jako gospodarczy, bowiem zarówno z akt sprawy jak i treści zaskarżonej decyzji wynika, że w obiekcie tym prowadzona jest działalność związana z usługami pogrzebowymi. Organ odwoławczy wskazał, iż z akt sprawy wynika, iż w obiegu prawnym funkcjonuje decyzja o warunkach zabudowy dla działki nr [....] w D. W odniesieniu do zarzutu pominięcia przez PINB kwestii związanej z lokalizacją przedmiotowego budynku od granicy działki sąsiedniej organ odwoławczy zaznaczył, iż powyższe pozostaje bez wpływu na treść niniejszego rozstrzygnięcia. Legalizacja samowoli budowlanej jest możliwa wówczas, gdy spełnione są obie przesłanki, o których mowa w art. 48 ust. 1 p.b. Niespełnienie jednej z nich skutkuje koniecznością wydania decyzji o rozbiórce, wówczas organ nie musi badać czy została spełniona druga z przesłanek.

Skargę na powyższą decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie złożyli M.D. i A.M. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji skarżący przypomnieli m.in., iż w toku postępowania postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z 12 sierpnia 2012 roku w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych przy budowie budynku gospodarczego zostało uchylone. W ocenie autorów skargi wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę było przedwczesne. Nakaz oparty został na przesłance o naruszeniu przepisów o planowaniu przestrzennym, co byłyby uzasadnione dopiero wówczas, gdyby po ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ wydał postanowienie o wstrzymaniu robót, zobowiązując ich do przedłożenia m. in. decyzji o warunkach zabudowy, a decyzja taka nie byłaby przedłożona lub przedłożona byłaby decyzja odmawiająca ustalenia warunków zabudowy. W skardze podniesiono, iż organ przede wszystkim nie podjął wszelkich czynności, zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes skarżących. Zdaniem M.D. i A.D. budowa przedmiotowego budynku nie była objęta decyzją o warunkach zabudowy z dnia 22.03.2010 roku. Decyzja ta dotyczy innych obiektów tj. budynku administracyjnego oraz garażu, o zupełnie innych parametrach technicznych. Nakaz rozbiórki dotyczy budynku gospodarczego. Skarżący zauważyli, iż organ II instancji w zaskarżonej decyzji zmodyfikował określenie "budynek gospodarczy" na nieokreślony "budynek". Taki wybieg organu niczego jednak w ich ocenie nie zmienia, ponieważ decyzja o warunkach zabudowy również nie przewidywała "budynku" o nieokreślonym przeznaczeniu. Tak więc taki zabieg organu nie zmienia podstawowego zarzutu o tym, iż opieranie nakazu rozbiórki na decyzji o warunkach zabudowy nie dotyczącej budynku objętego nakazem rozbiórki - jest rażącym błędem. Nie było zatem przesłanki uprawniającej do twierdzenia o naruszeniu przepisów z zakresu zagospodarowania i planowania przestrzennego. Zdaniem M.D. i A.D. organy nie wykazały ponadto istnienia drugiej przesłanki tj. naruszenia innych przepisów, w tym techniczno - budowlanych w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenie do zgodności z nimi. Istniały jednak przesłanki o braku naruszenia ogólnych przepisów z zakresu planowania przestrzennego oraz braku innego naruszenia przepisów, w tym techniczno - budowlanych, co oznacza, iż organ I instancji był zobligowany do wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz nałożenia wymaganych prawem dokumentów, niezbędnych w procesie legalizacji budynku skarżących, w tym decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego budynku. W ocenie skarżących dopiero w razie nie przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy organ mógł orzec o rozbiórce.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej p.p.s.a.- tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie okolicznością bezsporną jest fakt, iż skarżący zrealizowali samowolnie obiektu budowlany w postaci budynku wraz z instalacjami, na który z uwagi na jego powierzchnię oraz funkcję winni przed rozpoczęciem inwestycji uzyskać stosowne pozwolenie na budowę. W świetle powyższego w realiach niniejszej sprawy zastosowanie dla procedury legalizacyjnej oraz ewentualnego nakazu rozbiórki zastosowanie znajdą przepisy instytucji z art.48 p.b. O ile organy trafnie wskazały na obowiązek zastosowania wspomnianej regulacji prawnej, o tyle już przeprowadzona przez Sąd kontrola postępowania wykazała, że ustalenia organów nadzoru budowlanego nie spełniają wymogów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W tym miejscu należy zauważyć, iż organy nadzoru budowlanego obu instancji jako przesłankę tamującą przeprowadzenie w realiach niniejszej sprawy postępowania legalizacyjnego wskazały w nawiązaniu do treści art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b p.b. na ostateczną decyzję Burmistrza D. z dnia 22 marca 2010r. znak: [....] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "Budowa zakładu usług pogrzebowych z usługami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną i garażami na działce nr [....] położonej przy ul. [....] oraz budowa zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [....] (dz. Nr....) do przedmiotowej działki w D. obręb [....] ". W tym kontekście organy przyjęły, iż będąca przedmiotem niniejszej sprawy samowolna inwestycja budowlana narusza ustalenia przedmiotowej decyzji, w zakresie w jakim ustala ona zarówno dla budynku usług pogrzebowych jak i budynku garażowego nieprzekraczalną linię zabudowy 20,00 m od krawędzi jezdni - ul. [....] (dz. Nr.....). Mając na uwadze powyższe w odniesieniu do treści skargi należy zaznaczyć, iż wydane w niniejszej sprawie w trybie art.48 ust.2 i 3 p.b. postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. z 20 sierpnia 2012 roku w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych oraz nałożenia obowiązków zostało uchylone decyzją nr [....] [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 sierpnia 2013r. Powyższe postanowienie inicjujące postepowanie legalizacyjne w sprawie zobowiązywało inwestorów m.in. do przedłożenia w terminie 90 dni ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponieważ obowiązek przedłożenia wspominanej decyzji został uchylony organ nadzoru budowlanego I instancji na skutek podjętego działania z urzędu uzyskał bezpośrednio od Burmistrza D. informacje o wydaniu przez tamt. organ ostatecznej decyzji z dnia 22 marca 2010r. znak: [....] w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą: "budowa zakładu usług pogrzebowych z usługami towarzyszącymi wraz z infrastrukturą techniczną i garażami na działce nr [....] położonej przy ul. [....] oraz budowa zjazdu publicznego z drogi gminnej ul. [....] (dz. Nr....) do przedmiotowej działki D. obręb [....] . Równocześnie w tym samym piśmie tj piśmie z dnia 28 stycznia 2014r. Burmistrz D. poinformował Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. , iż decyzją dnia 10 stycznia 2013r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn." Budowa budynku gospodarczego na działce nr [....] przy ul. [....] w D. obręb [....] zaznaczając równocześnie, iż przedmiotowa decyzja została uchylona decyzją SKO w T. z dnia 4 marca 2013r, i przekazana do ponownego rozpoznania. Uzyskując tą informację organ nadzoru budowlanego I instancji, a w ślad za nim również organ odwoławczy błędnie uznały, iż pierwsza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy zagospodarowania terenu tj. z dnia 22 marca 2010r. znak: [....] dotyczy samowolnej inwestycji budowlanej jaka pozostawała przedmiotem prowadzonego przez nie postępowania. Rację mają skarżący, iż wskazana decyzja z uwagi na zamieszczony w niej opis zamierzenia inwestycyjnego nie dotyczy inwestycji jaką samowolnie zrealizowali oni w późniejszym czasie. Powyższe potwierdza część tekstowa jak i graficzna ( załącznik nr 1 ) wspomnianej decyzji, która nie koresponduje z zamierzeniem inwestycyjnym jakie zostało zrealizowane przez skarżących w 2012r. Do warunków zabudowy ustalonych w przedmiotowej decyzji nie można zatem - tak jak uczyniły to organy - odnosić i porównywać parametrów rzeczywistych samowolnie zrealizowanego zamierzenia budowlanego. Równocześnie inwestorzy nie legitymują się żadną inną decyzją ustalającą ostatecznie warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowego zamierzenia budowlanego. Jednocześnie wobec treści art. 48 ust.2 pkt.2 p.b. organy winny przeanalizować czy wspomniany obiekt budowlany nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W tym zakresie zebrany w sprawie materiał dowodowy jest niezwykle lakoniczny, i właściwie sprowadza się do informacji, zawartej w protokole oględzin z [....] 2013r., z którego wynika, że przedmiotowy budynek jest zlokalizowany od strony działki nr [....] w odległości od 2,5 m do 2,2 m od jej ogrodzenia. Brak ustalenia przez organy nadzoru budowlanego, czy ogrodzenie pomiędzy działkami [....] a działką [....] przebiega zgodnie z wytyczoną granicą pomiędzy tymi działkami ewidencyjnymi uniemożliwia zajęcie wiążącego stanowiska czy zrealizowany budynek narusza § 12 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.( Dz.U. 2002 nr 75 poz. 690). W świetle takich braków materiału dowodowego akt sprawy nie można było na tym etapie postępowania "a priori" odstąpić od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wydając z jego pominięciem nakaz rozbiórki, o którym mowa w art. 48 ust.1 p.b. Jak przyjmuje się w orzecznictwie nakaz rozbiórki obiektu lub jego części może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, iż nie ma prawnych możliwości jego legalizacji. Dopuszczalność legalizacji obiektu przebiega dwustopniowo. Wstępnie o ewentualności zalegalizowania samowoli budowlanej rozstrzyga organ nadzoru budowlanego, który - stwierdzając fakt budowy lub wybudowania obiektu budowlanego bez pozwolenia na budowę – ocenia, czy obiekt jest zgodny z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Uznając legalizację za dopuszczalną – stosownie do poczynionych wstępnie ustaleń – organ nakłada na inwestora obowiązek dostarczenia w wyznaczonym terminie niezbędnej dokumentacji. Dalsza inicjatywa w postępowaniu legalizacyjnym należy przede wszystkim do inwestora (inwestorów), który obowiązany jest wywiązać się z nałożonych na niego obowiązków pod rygorem orzeczenia rozbiórki. (por wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 stycznia 2011r. sygn. akt II SA/Po 571/10). Mając na uwadze powyższe należy przyjąć, iż organ nadzoru budowlanego może odstąpić od wydania postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 i 3 p.b. jeżeli z jego własnych ustaleń bezspornie wynika, iż w danej sprawie samowolna budowa jest niezgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W realiach niniejszej sprawy organy nadzoru budowlanego odstępując od przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego wskazały na niezgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odwołując się do treści decyzji o warunkach zabudowy, która nie dotyczy jednak przedmiotu niniejszego postępowania. Jednocześnie organy odstąpiły zarazem od ustalenia, a także wypowiedzenia się czy zrealizowany obiekt budowlany narusza przepisy, w tym techniczno-budowlane, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. W świetle powyższego należy stwierdzić, iż dopóki organy nadzoru budowlanego nie będą dysponowały materiałem wskazującym na brak spełnienia, choćby jednej z przesłanek dopuszczających legalizację samowoli budowlanej o których mowa w akt. 48 ust.2 p.b. nie mogą one odstąpić od wydania postanowienia, zobowiązującego inwestorów do przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust.3 p.b. Uzupełniająco należy podkreślić, iż nałożeniu tych obowiązków nie sprzeciwia się okoliczność, iż wobec zakończenia inwestycji aktualnie bezprzedmiotowym byłoby orzekanie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych.

Konkludując stwierdzić należy, iż w rozpatrywanej sprawie organy nie ustaliły stanu faktycznego w stopniu umożliwiającym podjęcie decyzji o nakazie rozbiórki. Podkreślić należy, że nakaz rozbiórki jest sankcją prawną najdalej idącą w ramach przepisów ustawy Prawo budowlane, powodującą zazwyczaj nieodwracalne skutki, z tego też względu nie można stosować tej sankcji w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób jednoznaczny. W tym kontekście należy przypomnieć, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie natomiast z art. 80 k.p.a. organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z kolei na podstawie art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie decyzji powinno zawierać wskazanie okoliczności, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiary i mocy dowodowej, a także wyjaśnienie podstawy prawnej. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje zdanie, a w szczególności, wskazać na jakiej podstawie uznał pewne fakty za prawdziwe. Jak podkreślono powyżej wskazane reguły procesowe zostały w niniejszej sprawie naruszone przez organy nadzoru budowlanego obu instancji, a ich efektem było wydanie nakazu rozbiórki, który był co najmniej przedwczesny.

Z powyższych względów Sąd orzekł o uchyleniu obu kontrolowanych decyzji biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c p.p.s.a.

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 p.p.s.a. który stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów prawa, jej uchylenie stało się konieczne.

O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a

Rozpoznając sprawę ponownie organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą uwzględnić powyższe uwagi Sądu stosownie do treści art. 153 p.p.s.a.