Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 647/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Gminy Komorniki z dnia 27 kwietnia 1998 r., nr XXXVI/249/98 w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczycy i części wsi Wiry 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w zakresie fragmentu działki o nr ewid.[...], obręb L., który znajduje się na terenie Miasta L. ; 2. zasądza od Gminy Komorniki na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewoda Wielkopolski pismem z dnia 29 sierpnia 2022 r. wniósł skargę na uchwałę nr XXXVI/249/98 Rady Gminy Komorniki z dnia 27 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczycy i części wsi Wiry.

Uchwała została zaskarżona w części, tj. w zakresie fragmentu działki nr ewid.[...] obręb L., który znajduje się na terenie miasta L..

Na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym N. z 2022 r. poz. 559 ze zm.) Wojewoda wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie fragmentu działki o nr ewid.[...] obręb L., który znajduje się na terenie miasta L., uchwały Nr XXXVI/249/98 Rady Gminy Komorniki z dnia 27 kwietnia 1998 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczycy i części wsi Wiry - ze względu na istotne naruszenie prawa,

2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu 27 kwietnia 1998 r. Rady Gminy Komorniki podjęła uchwałę Nr XXXVI/249/98 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczycy i części wsi Wiry. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust, 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. Nr 13 poz. 74 z późn. zm.) oraz art. 26 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm,), zwanej dalej "ustawą".

Wojewoda wyjaśnił, że w trakcie prowadzonego przez Wojewodę odrębnego postępowania administracyjnego, podczas analizy map, natrafiono na nieprawidłowości w uchwale. W wyniku postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że Rada Gminy Komorniki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego częściowo obejmujący obszar Miasta Luboń.

W skardze Wojewoda podał, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, i jako taki - zgodnie z art. 87 Konstytucji RP, jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organu, który go ustanowił. Plan miejscowy przyjmowany jest w formie uchwały wydawanej przez radę gminy i określa przeznaczenie, warunki zagospodarowania i zabudowy terenu, a także rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Art. 27 ustawy (stan prawny w dniu podjęcia uchwały) wprost stanowił, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej mają obowiązek działania na podstawie i w granicach prawa. Zobowiązanie organu do działania w granicach prawa oznacza w szczególności, że organ władzy publicznej powinien przestrzegać wszelkich norm związanych z kompetencjami tego organu, przy czym nie chodzi tu tylko o prawnomaterialne i ustrojowe, lecz także o normy procesowe (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2006 r. w sprawie sygn. akt U 4/06, publ. Legalis numer 79197). Z punktu widzenia wszelkich regulacji procesowych istotne jest także, że z zasady legalizmu wynika obowiązek rzetelnego wykonywania przez organy władzy publicznej powierzonych im zadań (tak: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 czerwca 2002 r., w sprawie sygn. akt P 13/01, publ. Legalis numer 54429), przy czym w wyroku tym Trybunał stwierdził również, że zasada ta oznacza, że "na ograny władzy publicznej nałożony jest obowiązek działania na podstawie oraz w granicach prawa (art. 7 Konstytucji). Ich działania, podstawa i granice tych działań powinny być ściśle wyznaczone przez prawo. Niedopuszczalne jest zatem działanie bez podstawy prawnej - wykraczające poza te granice (por. np. wyrok TK z 14 czerwca 2000 r,, P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138)".

Wojewoda dodał, że ze względu na upływ terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności zaskarżonej uchwały w części, stąd w oparciu o art. 93 ust. 1 ustawy i samorządzie gminnym wniósł o to do Sądu.

Do skargi załączono pismo Gminy [...] z dnia 17 lutego 2022 r., znak [...], w którym poinformowano, że działka o nr ewid.[...], obręb L., M. L. objęta jest w nieznacznym fragmencie (wg. Załącznika graficznego) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczyca i części wsi Wiry – Uchwała Rady Gminy Komorniki Nr XXXVI/249/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r. (Dz.U. Województwa Poznańskiego Nr 13 z 1998 r., poz. 133), zgodnie z którym, w części objętej w/w/ planem działka przeznaczona jest pod tereny gospodarki leśnej w formie istniejącej zieleni leśnej lub projektowanych zadrzewień (11 ZL), a ponadto zgodnie z rysunkiem planu działka położona jest w granicach Wielkopolskiego Parku Narodowego.

Do skargi załączono również pismo Urzędu M. L. z dnia 27 stycznia 2022 r., dotyczy sprawy nr [...] w którym poinformowano, że dz. Nr [...], ark. [...], obręb L.:

1. Nie jest objęta obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Luboń

2. Nie jest objęta uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Luboń

3. Nie była objęta miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Luboń zatwierdzonym uchwałą nr LXXIII/166/94 Rady Miejskiej Lubonia z dnia 11 maja 1994 r. (Dz.U. z dnia 12 lipca 1994 r., nr 12, poz. 116), zatem nie była przewidziana pod realizację inwestycji celu publicznego

W w/w piśmie wskazano również, że działka znajduje się częściowo w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczyca i części wsi Wiry, przyjętym uchwałą nr XXXVI/249/98 Rady Gminy Komorniki z dnia 27 kwietnia 1998 r. (opublikowanym w Dz.Urz. Woj. Pozn. Nr 13, poz. 133).

Załącznik skargi stanowiło także zaświadczenie Starosty Poznańskiego z dnia 09 marca 2022 r., Nr GKG.GPO.404.18.2022 wedle którego obszar aktualnie oznaczony jako działka ewidencyjna położona w obrębie L., M. L., oznaczona na arkuszu mapy [...] numerem [...], został wykreślony z rejestru gruntów wsi W. zmianą numer [...] na podstawie zarządzenia Wojewody Poznańskiego z dnia 31 grudnia 1986 r., w sprawie szczegółowego opisu granic miast Czempinia, Lubonia i Nowego Tomyśla (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego, nr 14, poz. 212), na mocy którego obszar miasta Lubonia powiększono o część obszaru wsi Wiry o powierzchni 16,69 ha (paragraf 1 ust. 2 zarządzenia).

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Komorniki, pismem z dnia 12 września 2022 r. przychyliła się do wniosków skargi i wniosła o nieobciążanie kosztami postępowania oraz o rozpatrzenie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W odpowiedzi na skargę wyjaśniono, że zaskarżony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczycy i części wsi Wiry, przyjęty uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr XXXVI/249/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r., opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego Nr 13 1998 r., poz. 133, obejmuje w nieznacznym fragmencie (wg. załącznika graficznego) część działki o nr ewid.[...], obręb L., M. L.. Przedmiotowa działka objęta była ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Komorniki, przyjętym uchwałą Gminnej Rady Narodowej w Komornikach Nr 111/46/85 z dnia 23 grudnia 1985 r., i Nr XIX/67/86 z dnia 15 grudnia 1986 r. (Dziennik urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 1 z 27 lutego 1987 r., poz. 1 i 19) i zaktualizowanym uchwałą Rady Gminy Komorniki z dnia 29 września 1992 r., Nr XXV/31/92 (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego Nr 15 z 1992 r., poz. 133). zgodnie z ww. ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego działka w całości znajdowała się w granicach administracyjnych Gminy Komorniki. Zgodnie z zaświadczeniem Starosty P. nr [...] z dnia 9 marca 2022 r., obszar aktualnie oznaczony jako działka ewidencyjna położona w obrębie L. miasto L., oznaczona na arkuszu mapy [...] numerem [...], został wykreślony z rejestru gruntów wsi W. zmianą numer [...] na podstawie zarządzenia nr 53/86 Wojewody Poznańskiego z dnia 31 grudnia 1986 r. w sprawie szczegółowego opisu granic miast Czempinia, Lubonia i Nowego Tomyśla (Dziennik Urzędowy Województwa Poznańskiego, nr 14, poz. 212), na mocy którego obszar miasta Lubonia powiększono o część obszaru wsi Wiry o powierzchni 16,69 ha (§ 1 ust. 2 zarządzenia).

W podsumowaniu odpowiedzi na skargę podkreślono, że w opisanym stanie rzeczy zasadny zdaniem Rady okazał się wniosek skargi o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Komorniki Nr XXXVI/249/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczycy i części wsi Wiry, opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Poznańskiego Nr 13 z 1998 r., poz. 133 w części, tj. w zakresie fragmentu działki o nr ewid. 99 obręb Lasek, miasto Luboń. Jednocześnie rada wskazała, że przedmiotowy plan miejscowy został uchwalony 24 lata temu i od tej pory Miasto Luboń, Wojewoda Wielkopolski i Gmina Komorniki nie podejmowały czynności zmierzających do jego uchylenia, zmiany lub stwierdzenia nieważności.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. z dnia 17 grudnia 2020 r., Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. z dnia 22 listopada 2019 r., Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału IV Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę z zakresu zagospodarowania przestrzennego na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 02 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tj. z dnia 16 października 2020 r., Dz.U. z 2020 r. poz. 1842), z uwagi na potrzebę szybkiego rozpoznawania tego rodzaju spraw oraz trudności w przeprowadzeniu rozprawy na odległość, o czym zostały zawiadomione strony.

Zaskarżona uchwała Rady Gminy Komorniki Nr XXXVI/249/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczyca i części wsi Wiry została ogłoszona w Dz.U. Województwa Poznańskiego Nr 13 z 1998 r., poz. 133.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się w przypadku planu uchwalonego w 1998 r. przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.) (według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały) – dalej również jako: u.z.p.

W myśl art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.), według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały: naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zgodnie zaś z art. 11 wskazanej ustawy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego sporządza się dla obszaru gminy lub jej części albo zespołu gmin lub jego części.

Z zaświadczenia Starosty P. z dnia 09 marca 2022 r., Nr [...] wynika, że obszar aktualnie oznaczony jako działka ewidencyjna położona w obrębie L., M. L., oznaczona na arkuszu mapy [...] numerem [...], został wykreślony z rejestru gruntów wsi W. zmianą numer [...] na podstawie zarządzenia Wojewody Poznańskiego z dnia 31 grudnia 1986 r., w sprawie szczegółowego opisu granic miast Czempinia, Lubonia i Nowego Tomyśla (Dziennik Urzędowy Województwa Wielkopolskiego, nr 14, poz. 212), na mocy którego obszar miasta Lubonia powiększono o część obszaru wsi Wiry o powierzchni 16,69 ha (paragraf 1 ust. 2 zarządzenia).

Skoro objęty skargą miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został przyjęty uchwałą Rady Gminy Komorniki Nr XXXVI/249/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r., to oznacza to, że Rada Gminy naruszyła tryb sporządzania planu, albowiem plan ten obejmuje w nieznacznym fragmencie (wg. załącznika graficznego) część działki o nr ewid. [...], obręb L. , która znajduje i znajdowała się przed datą uchwalenia planu (według zaświadczenia starosty fragment ten został włączony w obszar Miasta Luboń na podstawie zarządzenia Wojewody Poznańskiego z dnia 31 grudnia 1986 r.) na terenie Miasta Luboń. W zakresie tego obszaru, znajdującego się na terenie Miasta Luboń, Rada Gminy Komorniki nie miała więc władztwa planistycznego, co stanowiło naruszenie art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.), według stanu na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały.

Ponadto, Rada Gminy w odpowiedzi na skargę przychyliła się do wniosków skargi.

W tej sytuacji, w związku z opisanym powyżej naruszeniem art. 27 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. Nr 89 poz. 415 z późn. zm.) polegającym na tym, że Rada Gminy Komorniki uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego częściowo obejmujący obszar Miasta Luboń, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy Komorniki Nr XXXVI/249/98 z dnia 27 kwietnia 1998 r. - miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenów wsi Łęczyca i części wsi Wiry (Dz.U. Województwa Poznańskiego Nr 13 z 1998 r., poz. 133.) w zakresie fragmentu działki o nr ewid. 99, obręb Lasek, który znajduje się na terenie Miasta Luboń.

Sąd orzekł o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.), zasądzając od Gminy Komorniki zwrot opłaty za czynności radcy prawnego w wysokości 480,00 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych).