Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 95/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-07-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 42, art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6 ust. 2, art. 9a ust. 1, ust. 2, ust. 8, ust. 15
journal: Dz.U. 2005 nr 180 poz 1493
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.
article: art. 53 par. 3, art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Sędziowie: Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.), Protokolant: Starszy Asystent Sędziego Robert Daduń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia 25 marca 2011 r., nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy podjęła w dniu 25 marca 2011 r. uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej zwanej "u.s.g.") oraz art. 6 ust. 2 pkt 4, art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jednolity: Dz. U. Nr 180 poz. 1493 ze zm. - dalej zwanej także "ustawą" lub "u.p.p.r.").

W § 1 uchwały stwierdzono, że przyjmuje się tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu dyscyplinarnego w K. oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania, których stanowi załącznik do niniejszej uchwały.

Wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy (§ 2 uchwały), a stosownie do § 3 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W załączniku do uchwały znalazły się zapisy dotyczące szczegółowego trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania.

W § 1 ust. 2 załącznika wskazano, że Zespół działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład.

W § 1 ust. 3 załącznika wskazano zadania Zespołu Interdyscyplinarnego.

W § 2 ust. 2 załącznika podano, że w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele:

a) Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w K.,

b) Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

c) Komisariatu Policji w K.,

d) Oświaty,

e) Ochrony zdrowia,

f) Organizacji pozarządowych, w szczególności działających na rzecz przeciwdziałania w rodzinie,

g) Zespołu Kuratorskiej Służby Sądowej Sądu Rejonowego w W.,

h) Prokuratury Rejonowej w P.

W § 2 ust. 4 załącznika wskazano, że Wójt Gminy Odwołuje członka Zespołu:

na wniosek,

na wniosek podmiotu, którego jest on przedstawicielem,

w przypadku skazania członka Zespołu prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe,

- w przypadku gdy członek Zespołu przestał spełniać wymogi, o których mowa w § 2, naruszał zasady poufności danych i informacji uzyskanych w ramach praży w Zespole lub nie uczestniczy regularnie w posiedzeniach Zespołu.

W § 4 ust. 2 załącznika wskazano, że posiedzenia zespołu odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej niż raz na trzy miesiące, zaś paragraf 4 ust. 7 załącznika stanowi, że członkowie zespołu i grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych i zawodowych.

Zgodnie z § 5 ust. 2 załącznika do uchwały obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu zapewnia Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej.

Prokurator Rejonowy w P. zaskarżył powyższą uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności.

Zaskarżonej uchwale zarzucił rażące naruszenie prawa, to jest:

1) art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 1 Konstytucji w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 1461) poprzez zaniechanie opublikowania tej uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, w wojewódzkim dzienniku urzędowym, a także wskazanie w § 3 uchwały, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia, pomimo iż powinna ona wejść w życie po upływie czternastu dni od jej ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuższy termin;

2) art. 9b ust. 2 u.p.p.r. w zw. § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) poprzez wskazanie w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały zadań Zespołu Interdyscyplinarnego, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;

3) art. 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie w § 2 ust. 2 załącznika do uchwały składu personalnego Zespołu Interdyscyplinarnego, modyfikując go w odniesieniu do brzmienia art. 9a ust. 3 oraz ust. 4 i 5 u.p.p.r., podczas gdy skład ten wynika wprost z przepisów ustawy i ma charakter obligatoryjny;

4) art. 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust. 15 w zw. z art. 9a ust. 8 u.p.p.r. w zw. z § 115 oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i wskazanie § 1 ust. 2 załącznika do uchwały, że Zespół Interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w jego skład, w tym także kuratorami, pomimo iż - zgodnie z art. 9a ust. 8 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - kuratorzy nie stanowią podmiotów, z którymi wójt zawiera przedmiotowe porozumienia;

5) art. 7 i 94 Konstytucji, art. 9a ust. 2 i 15 u.p.p.r. w zw. z § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w § 2 ust. 4 załącznika do uchwały, że skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe stanowi przesłankę uzasadniającą odwołanie członka zespołu, oraz że przesłanką uzasadniająca odwołanie członka zespołu jest naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach pracy w zespole lub gdy członek nie uczestniczy regularnie w posiedzeniach zespołu, podczas gdy powołana wyżej ustawa nie przyznaje organowi gminy kompetencji do określania materialnoprawych przesłanek odwołania członków Zespołu;

6) art. 9a ust. 7 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały, że spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na trzy miesiące, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy;

7) art. 9a ust. 13 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 4 ust. 7 załącznika do uchwały że wykonywanie zadań przez członków zespołu oraz grup roboczych odbywa się w ramach obowiązków służbowych i zawodowych, co jest powtórzeniem tekstu ustawy z niedopuszczalną modyfikacją;

8) art. 9a ust. 9 u.p.p.r. oraz § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad techniki prawodawczej, poprzez powtórzenie w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały, że za obsługę organizacyjno-techniczną Zespołu odpowiedzialny jest Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał m.in., że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego i jako taka winna podlegać ogłoszeniu. Zawiera ona bowiem przepisy powszechnie obowiązujące; została wydana w oparciu o upoważnienie ustawowe, a jej adresatem jest szeroki krąg podmiotów. W treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, które wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się w ramach pracy w zespole. Generalny charakter przepisu wyraża się poprzez określenie adresata, przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Zaskarżona uchwała jest zatem kierowana do nieokreślonego kręgu podmiotów, które spełniają określone kryteria.

Prokurator wskazał ponadto, że urzędowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego jest warunkiem jego wejścia w życie oraz jest jednym z istotnych elementów systemu zapewniającego jawność norm prawnych w społeczeństwie, a co za tym idzie, służy zapewnieniu zasady praworządności. Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna, albowiem nieważność uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego dotyczy nie tylko postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

W przypadku uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 u.s.g. w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych oraz w związku z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Ponadto charakter innych uchybień stwierdzonych w przypadku zaskarżonej uchwały pozwala na stwierdzenie, że została ona wydania z rażącym naruszeniem prawa, skutkującym jej nieważnością.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy stwierdził, że dostrzegając potrzebę korekty przepisów zawartych w zaskarżonej uchwale przekazał do Rady Gminy projekt nowej uchwały w przedmiocie funkcjonowania zespołu interdyscyplinarnego, zaś do skarżącego Prokuratora został skierowany wniosek o wycofanie skargi.

Pismem z dnia 12 lutego 2020 r. Wójt Gminy poinformował Sąd, że Rada Gminy na sesji w dniu 30 stycznia 2020 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, tym samym uwzględniła skargę. Ponieważ pismo skierowane do Prokuratora pozostało bez odpowiedzi Wójt wniósł o umorzenie postępowania. W odpowiedzi na zapytanie Sądu, Prokurator Rejonowy w P. pismem z dnia 25 lutego 2020 r. wskazał, że podtrzymuje skargę, gdyż zmiana lub uchylenie zaskarżonej uchwały po wniesieniu skargi nie czyni zbędnym orzeczenia sądu. Poprzednio obowiązująca uchwała może mieć bowiem zastosowanie do sytuacji poprzedzających zmianę lub uchylenie uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości - między innymi - poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. powoływanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), a do aktów takiego rodzaju należy zaliczyć zaskarżoną w niniejszej sprawie przez Prokuratora uchwałę.

Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy uczynił uchwałę Rady Gminy z dnia 25 marca 2011 r., nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Na wstępie rozważań należy w pełni podzielić stanowisko Prokuratora, że przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Ten rodzaj aktów prawnych znajduje swe umocowanie w art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który zalicza je w poczet źródeł powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły.

Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się pogląd, zgodnie z którym akty prawa miejscowego mają charakter aktów administracyjnych generalnych, zawierających abstrakcyjne normy prawne, o powszechnej mocy obowiązującej, ograniczonej w zakresie terytorialnym do obszaru działania organu tworzącego dany akt, wydanych na podstawie i w granicach przyznanej ustawowej normy kompetencyjnej, ogłoszonych w ustawowo określony sposób (zob. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 732/09).

Konstytucja w art. 94 upoważnia organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie do wydawania aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze działania tych organów odsyłając do ustaw w zakresie określenia zasad i trybu wydawania aktów prawa miejscowego.

W przypadku uchwały będącej przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu mamy do czynienia z upoważnieniem wykonawczym, co ma miejsce wówczas gdy ustawa reguluje sama treść danej materii, a upoważnienia organ stanowiący gminy do uregulowania samego trybu wykonania. Jest to zatem akt prawa miejscowego o którym stanowi art. 40 ust. 1 u.s.g., odsyłający do upoważnień zawartych w innych ustawach.

Kwestie przeciwdziałania przemocy w rodzinie reguluje ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie, która w art. 6 ust. 2 jako zadania własne gminy wymienia w szczególności tworzenie gminnego systemu przeciwdziałania przemocy w rodzinie w tym:

1) opracowanie i realizację gminnego programu przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie;

2) prowadzenie poradnictwa i interwencji w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie w szczególności poprzez działania edukacyjne służące wzmocnieniu opiekuńczych i wychowawczych kompetencji rodziców w rodzinach zagrożonych przemocą w rodzinie;

3) zapewnienie osobom dotkniętym przemocą w rodzinie miejsc w ośrodkach wsparcia;

4) tworzenie zespołów interdyscyplinarnych.

Działania na rzecz przeciwdziałania przemocy gmina podejmuje w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym (art. 9a ust. 1), powoływanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (art. 9a ust. 2).

Dalsze przepisy określają skład zespołu interdyscyplinarnego, sposób działania - możliwość tworzenia grup roboczych i ich skład osobowy. Podkreślenia wymaga to, iż ustawa w sposób szczególny określa zadania zespołu interdyscyplinarnego i grup roboczych, wśród których oprócz czynności diagnostycznych i informacyjnych wymienia się także podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą, inicjowanie interwencji i działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie, dokumentowanie działań podejmowanych wobec rodzin, w których dochodzi do przemocy oraz efektów tych działań.

Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych w zakresie niezbędnym do realizacji tych zadań mogą przetwarzać dane osobowe osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie dotyczące: stanu zdrowia, nałogów, skazań, orzeczeń o ukaraniu, a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą (art. 9c). Podejmowanie interwencji w środowisku wobec rodziny dotkniętej przemocą odbywa się w oparciu o procedurę "Niebieskiej Karty" i nie wymaga zgody osoby dotkniętej przemocą w rodzinie (art. 9d ust. 1 ustawy). Przytoczone przepisy określają w sposób dość szeroki kompetencje zespołu interdyscyplinarnego upoważniając go do podejmowania działań ingerujących w sferę ściśle osobistą osób w tym do gromadzenia i przetwarzania danych osobowych szczególnie wrażliwych bez zgody i wiedzy osób, których dane te dotyczą.

Nałożenie w drodze ustawowej tak szerokich kompetencji, których realizacja wiązać się będzie z koniecznością wkraczania w sferę ściśle osobistą osób dotkniętych przemocą lub stosujących ją wymagało normatywnego uregulowania sposobu powoływania, odwoływania i warunków funkcjonowania zespołu. Takim upoważnieniem, odpowiadającym temu, o którym mowa w art. 40 ust. 1 u.s.g. jest przepis art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

Zawiera on upoważnienie dla rady gminy do określenia w drodze uchwały trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Kwestia charakteru prawnego uchwał podejmowanych przez organy gminy na podstawie upoważnienia zawartego w art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie była już wielokrotnie rozważana przez sądu administracyjne, w tym orzekający w przedmiotowej sprawie Sąd.

Na tle tych rozważań ukształtowało się jednolite stanowisko, w pełni wyrażone już m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1922/11, gdzie wskazano, że zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 nie może wywoływać wątpliwości, iż zawarte w tym podustawowym akcie wykonawczym normy prawne winny mieć charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania, a ponadto mający charakter powszechny na terenie danej gminy i wywołujących określone skutki prawne.

Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż ustawa o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w art. 10a stanowi o obowiązku utworzenia na szczeblu krajowym Zespołu Monitorującego do spraw Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie jako organu opiniodawczo-doradczego ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego. Zadania tego zespołu w wielu punktach są zbieżne z zadaniami zespołów powoływanych na szczeblu gminnym. Istotnym jest, iż ustawodawca w art. 10f upoważnił ministra właściwego do spraw zabezpieczenia społecznego do określenia w drodze rozporządzenia trybu powoływania członków Zespołu, jego organizację, tryb działania Zespołu, a także zasady uczestnictwa w jego pracach, uwzględniając konieczność zapewnienia odpowiedniego poziomu wykonywania przez Zespół zadań. Nie budzi wątpliwości w świetle przepisu art. 87 ust. 1 Konstytucji, iż rozporządzenie stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa w Rzeczypospolitej Polskiej. Jeśli zatem na szczeblu krajowym ustawodawca zdecydował o formie rozporządzenia, które określa tryb powoływania członków Zespołu, organizację, tryb działania a także zasady uczestnictwa, chociaż Zespół ten ma tylko charakter opiniodawczo-doradczy, to stosując wykładnię systemową w ramach tego samego aktu prawnego nie sposób byłoby odmówić cech prawa miejscowego uchwale wykonawczej rady gminy dot. trybu, sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz warunków jego funkcjonowania, zwłaszcza że zespół ten podejmuje także działania o charakterze operatywnym.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy zgodzić się należy ze stanowiskiem Prokuratora, że zaskarżona uchwała rady gminy w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z treścią 53 § 3 p.p.s.a. w brzmieniu wprowadzonym nowelą z kwietnia 2017 r. Prokurator może wnieść skargę w terminie sześciu miesięcy od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie sześciu miesięcy od dnia wejścia w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi. Termin ten nie ma jednak zastosowania w sprawach, o których mowa w § 2a, zatem do wnoszonych przez Prokuratora skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Także w stanie prawnym sprzed nowelizacji przepis art. 53 § 3 p.p.s.a., nie zakreślał Prokuratorowi terminu do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Tym samym wniesienie w niniejszej sprawie skargi przez Prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem.

Ustalenie, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego implikuje w pierwszej kolejności ocenę pierwszego z postawionych w skardze zarzutów dotyczącego trybu wejścia uchwały w życie.

Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest zatem jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Uchwała taka, zgodnie z art. 42 u.s.g., powinna być ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych stanowi, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 tej ustawy). Z kolei art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zaskarżona uchwała jako akt prawa miejscowego winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia (lub w dłuższym terminie).

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Norma art. 88 Konstytucji RP stanowi, że warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie.

Z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Podstawą stwierdzenia takiego faktu jest uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102).

Reasumując zaskarżona uchwała wadliwie stanowi w § 3, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia.

Niewykonanie przez Radę Gminy obowiązku ogłoszenia uchwały w stosownym publikatorze powoduje, że uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., albowiem narusza art. 7, art. 88 ust.1 Konstytucji RP oraz art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust.1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Naruszenie to, konkretyzujące się w braku publikacji zaskarżonej uchwały, stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu. Nieważność uchwały dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu nieogłoszenia go w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może on wywołać skutków prawnych w nim zamierzonych (por. wyroki NSA z 23 października 2008 r., sygn. I OSK 701/08 i z 9 stycznia 2013 r., sygn. I OSK 1608/12).

Konstatując brak publikacji zaskarżonej uchwały skutkuje nieważnością całej podjętej przez Radę Gminy uchwały.

Nadto za zasadne Sąd uznał wskazane poniżej, pozostałe zarzuty skargi.

Sąd podzielił zarzuty dotyczące istotnego naruszenia prawa przez powtórzenie w przepisach załącznika do uchwały unormowań zawartych w treści ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie to jest: 1) zawarcie treści z art. 9b ust. 2 ustawy w § 1 ust. 3 załącznika do uchwały, 2) zawarcie treści z art. 9a ust. 7 ustawy w § 4 ust. 2 załącznika do uchwały 3) zawarcie treści z art. 9a ust. 13 ustawy w § 4 ust. 7 załącznika do uchwały 4) zawarcie treści z art. 9a ust. 9 ustawy w § 5 ust. 2 załącznika do uchwały. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego powinny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy jedynie uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Nie powinny one natomiast zawierać powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Wskazać przy tym należy, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Powoływanie się na naruszenie tych zasad może mieć miejsce wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, "Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej. Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka", pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński "Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej", w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński "Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej", pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W ocenianej sytuacji niewątpliwie zakres wykazanych wyżej powtórzeń jest rozległy. Za uzasadniony Sąd uznał zarzut przekroczenia przez Radę Gminy delegacji ustawowej do wydania uchwały wynikającej z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. Jak zasadnie wskazał Prokurator niedopuszczalne jest przy tym, aby organy gminy formułowały powtórzenia postanowień ustawy w taki sposób, że dokonywane w akcie prawa miejscowego zapisy nie tylko powtarzały, ale modyfikowały treść ustawową.

Z mocy art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3-5 u.p.p.r. zadaniem rady gminy jest określenie w drodze uchwały, trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania.

Zgodnie z treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Powyższa zasada konstytucyjna oznacza, że każda norma kompetencyjna musi być tak realizowana, aby nie naruszała innych przepisów ustawy. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalony przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenia prawa. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09).

Stosownie do art. 9a ust. 15 u.p.p.r. rada gminy jest upoważniona do podjęcia uchwały, której przedmiotem będzie tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego, przez co nie można rozumieć określenia składu takiego zespołu. Kompetencja wynikająca z art. 9a ust. 15 u.p.p.r. dotyczy zatem - wyłącznie - kwestii proceduralnych, a nie składu zespołu personalnego. O składzie zespołu interdyscyplinarnego, decyduje bowiem sama ustawa i rada gminy nie jest uprawniona do modyfikowania zapisów ustawy w tej materii. Zapis § 2 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, przekracza delegację ustawową i dokonuje nieuprawnionej modyfikacji zapisów ustawy (art. 9a ust. 3-5). Z tożsamych względów za naruszające art. 9a ust. 2 i 15 stawy, należy uznać zatem zawarcie w § 2 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały, regulacji przewidującej możliwość odwołania w trybie natychmiastowym członka zespołu interdyscyplinarnego w przypadku skazania prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub umyślne przestępstwo skarbowe oraz naruszenia zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w zespole, podczas gdy rada gminy upoważniona została do opracowania wyłącznie trybu (procedury) odwoływania członka zespołu, a nie przesłanek pozbawienia członkowska i wymagań wobec członków zespołu.

Na naruszenie zakresu delegacji ustawowej przez organ wskazuje także porównanie treści art. 9a ust. 8 ustawy z § 1 ust. 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, gdzie wskazano, że zespół interdyscyplinarny działa na podstawie porozumień zawartych pomiędzy Wójtem Gminy, a podmiotami, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego. Ustawa wyraźnie precyzuje katalog podmiotów, z którymi zawierane jest porozumienia i ogranicza ten katalog do podmiotów wskazanych w art. 9a ust. 3 lub 5 ustawy. Nie obejmuje on wskazanych w art. 9a ust. 4 ustawy wchodzących w skład zespołu kuratorów. Porozumienia takie nie są zatem zawierane z kuratorami.

Biorąc pod uwagę wszystkie powyższe argumenty, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Na zakończenie rozważań należy wskazać, że podjęcie nowej uchwały przez Radę Gminy w dniu 30 stycznia 2020 r., nr [...] w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego ds. przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, nie czyni niniejszego postępowania bezprzedmiotowym i nie stanowi podstawy do jego umorzenia. Jak zauważył Prokurator zaskarżona uchwała może mieć zastosowanie do sytuacji poprzedzających jej zmianę lub uchylenie. Trzeba też podkreślić, że orzeczenie sądowe stwierdzające nieważności zaskarżonej uchwały ma skutek ex tunc, co oznacza, że jest ona nieważna od samego początku.

Orzeczenia sądów administracyjnych powoływane w niniejszym uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.