Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2880/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: ART. 10 UST. 2A, ART. 15 UST. 3 PKT 3A, ART. 61 UST. 1 PKT 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anita Wielopolska Sędziowie Sędzia WSA Joanna Borkowska Sędzia del. SO Aleksandra Westra (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek po rozpoznaniu 18 stycznia 2018 roku na rozprawie sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. Rady Gminy [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w gminie [...] dla obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w miejscowościach [...], [...]( Dz. Urz. Woj. [...]. 2014 poz. [...]).

Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 15 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., zwana dalej: u.p.z.p.) w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez ustalenia zawarte w: § 4 pkt 2 i pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6 i pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b i lit. g, § 9 ust. 7 pkt. 1 i pkt. 7, § 9 ust. 8 pkt. 4, § 9 ust. 12 pkt. 2, § 10 ust. 3 pkt 7 oraz § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały;

2. art. 15 ust. 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205 ze zm., zwana dalej: u.o.g.r.l.) poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c i lit. d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 9 ust. 11, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 6, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 12 ust. 2 pkt 3 i pkt 7, § 13 ust. 2 pkt 1 i pkt 3 oraz § 14 ust. 2 pkt 4 uchwały, które dopuszczają do realizacji obiektów i urządzeń sieci uzbrojenia terenu infrastruktury technicznej, a także przedsięwzięć drogowych na terenach: R,, R1, R2 i Z na gruntach rolnych klasy II i III i gruntach leśnych (ZL), dla których nie uzyskano zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne;

3. art 15 ust. 2 pkt 1, art. 17 pkt 6 lit. c, art. 27 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 1 i § 7 pkt 7 rozporządzenia w sprawie planu w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, pkt 2 i pkt 5 u.o.g.r.l. poprzez ustalenia zawarte w: § 7 ust. 2 pkt 2 i 5, § 10 ust. 1 pkt 3 oraz § 11 ust. 2 pkt 4 oraz części graficznej planu, w zakresie granicy strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej;

4. art. 4 ust. 1, art. 15 ust 1, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie planu, § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.);

5. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez ustalenia zawarte w: § 10 ust. 2 pkt 3 i pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 13 i pkt 14, § 12 ust. 2 pkt 4 i pkt 5 oraz § 14 ust. 2 pkt 1 uchwały;

6. art. 9 ust. 4, art. 15 ust, 1 u.p.z.p. poprzez zawarcie w planie ustaleń naruszających ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę w dniu [...] lutego 2012 r. uchwałą Nr[...] w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], dotyczących przestrzeni publicznych, zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5 i § 8 uchwały;

7. § 8 ust. 2 zd, 1 rozporządzenia w sprawie planu poprzez sprzeczne ustalenia pomiędzy rysunkiem planu i § 3 ust. 3 uchwały oraz pomiędzy ustaleniami tekstu uchwały zawartymi w § 4 pkt 12 i § 10 ust. 3 pkt 1 uchwały.

W związku z powyższymi zarzutami Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części ustaleń obejmujących:

I. § 4 pkt 2; § 4 pkt 7; § 6 ust. 1 pkt 6; § 6 ust. 1 pkt 7; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g; § 9 ust. 7 pkt 1 (w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny {...)"); § 9 ust. 7 pkt 7; § 9 ust. 8 pkt 4; § 9 ust. 12 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 7; § 11 ust. 2 pkt 2;

II. § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały b w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III w ramach jednostek terenowych R1; § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III oraz gruntów leśnych w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R, R1, R2, Z i ZL; § 9 ust. 1 pkt 1 w zakresie sformułowania "(...) lub poza liniami rozgraniczającymi dróg, przy zachowaniu przepisów szczególnych (...), w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III oraz gruntów leśnych w ramach jednostek terenowych oznaczonych symbolami: R, R1, R2, Z i ZL; § 9 ust. 7 pkt 6 w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III oraz gruntów leśnych w ramach jednostek terenowych o symbolach: R, R1, R2, Z i ZL; § 9 ust. 11 w zakresie sformułowania "(...) oraz rozbudowę (...)", w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III R, R2 i Z, § 11 ust. 1 pkt 2 w zakresie sformułowania: "(...) obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej (...) w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III w ramach jednostek terenowych R; § 11 ust. 2 pkt 6 w odniesieniu do gruntów rolnych klasyII i III w ramach jednostek terenowych R; § 12 ust. 1 pkt 2 lit. b w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III, w ramach jednostek terenowych R1, R2; § 12 ust. 2 pkt 3 w zakresie sformułowania: "(...) za wyjątkiem obiektów i urządzenia infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługa terenu oznaczonego EW (...) w odniesieniu do gruntów rolnych klasy II i III w ramach jednostek terenowych R1 i R2; § 13 ust. 2 pkt 1; § 13 ust. 2 pkt 3; § 14 ust. 2 pkt 4 w odniesieniu do gruntów rolnych klasy III w ramach jednostek terenowych Z;

III. § 7 ust. 2 pkt. 2; § 10 ust. 1 pkt. 3 w zakresie sformułowania " (...) za wyjątkiem użytkowania rolniczego (...)"; § 11 ust. 2 pkt. 4; części graficznej w zakresie oznaczenia "granic strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej";

IV. § 9 ust. 7 pkt 5; § 9 ust. 7 pkt 6; § 10 uchwały w odniesieniu do terenu 2E; części graficznej uchwały w odniesieniu do części działki ewidencyjnej o nr [...] w obrębie [...] pozostający w granicach obszaru objętego planem miejscowym; części graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2Ew; § 10 ust. 2 pkt 3 w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)";

V. §10 ust. 2 pkt 6 w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni wydzielonego terenu (...)"; § 10 ust. 3 pkt 2; § 11 ust. 2 pkt 13 w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)", § 11 ust. 2 pkt 14 w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 12 ust. 2 pkt 4 w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 12 ust. 2 pkt 5 (w zakresie sformułowania: "(...) powierzchni siedliska (...)"; § 14 ust. 2 pkt. 1 uchwały w zakresie sformułowania " za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi (...);

VI. § 3 ust. 1 pkt 5; § 8;

VII. § 10 ust. 3 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) liczona od podstawy (...)"; § 3 ust. 3 w zakresie, w jakim nie zalicza do obowiązujących ustaleń planu następujących oznaczeń graficznych: nieprzekraczalnych linii zabudowy oraz strefy ochronnej elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związanej z ograniczeniami w zagospodarowaniu.

Uzasadniając skargę organ nadzoru podał, iż w jego ocenie przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały naruszono zarówno zasady sporządzania planu, jak i w sposób istotny tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w ten sposób, iż skutkuje to na podstawie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. koniecznością wyeliminowania części jego ustaleń z obrotu prawnego. W ocenie organu nadzoru, przedmiotem regulacji planu nie mogą być kwestie, które podlegają regulacjom aktów wyższego rzędu, ani tym bardziej regulacjo planu nie mogą być z nimi sprzeczne. Tymczasem w zaskarżonej uchwale w przepisach: § 9 ust. 7 pkt. 1, § 9 ust. 7 pkt 7, § 9 ust. 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 7 Rada uzależniła możliwość dokonania określonych czynności, przewidzianych w planie, od uzyskania uzgodnienia oraz warunków realizacji inwestycji udzielanych przez określone podmioty (zarządca sieci, zakład energetyczny, organy i instytucje właściwe do uzgadniania projektów planów miejscowych), tj. wprowadzono ustalenia warunkowe, obowiązujące na wypadek wystąpienia zdarzenia przyszłego i niepewnego. Przepisy te zamieszczono wśród ustaleń ogólnych dotyczących zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wśród ustaleń szczegółowych dotyczących zasad kształtowania zabudowy. Organ nadzoru wskazał, że ww. przepisy uchwały powtarzają materię prawną uregulowaną w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r. poz. 1059 ze zm., zwane dalej: P.e.), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych (Dz. U. Nr 130, poz. 1193 ze zm.) oraz ustawie z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz.U. z 2013 r., poz. 1393 ze zm., zwane dalej: P.L). Zdaniem organu nadzoru, wskazane uregulowania uchwały wykraczają poza przyznaną kompetencję do określenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zasad dotyczących modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, wyrażoną w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie planu oraz w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie planu. Ocenił, iż ww. przytoczone przepisy planu dotyczące uzyskania zgody czy uwzględnienia warunków określonych podmiotów nie tylko naruszają granice kompetencji wyznaczonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 i pkt 10 u.p.z.p., ale prowadzą także do powtórzenia lub modyfikacji określonych przepisów ustawowych dotyczących uprawnień zarządców sieci.

Podał, iż z analizy spornej uchwały wynika, że także w innych ustaleniach uchwały (§ 4 pkt 2, § 4 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6, § 6 ust. 1 pkt 7, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, § 7 ust. 1 pkt 8 lit. g, § 9 ust. 12 pkt. 2, § 11 ust. 2 pkt 2) wprowadzono powtórzenia oraz modyfikacje norm prawnych obowiązujących w innych aktach prawnych, jak również sformułowano ustalenia wykraczające poza zakres wynikający z art. 15 u.p.z.p.

Zdaniem organu nadzoru, z ustaleń; § 7 ust. 1 pkt 1 lit. c,d, § 9 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 7 pkt 6, § 9 ust. 11, § 11 ust. 1 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 6, § 12 ust. 1 pkt 2 lit. lit. b, § 12 ust. 2 pkt. 3, § 12 ust. 2 pkt. 7, § 13 ust. 2 pkt. 1, § 13 ust. 2 pkt. 3, § 14 ust. 2 pkt. 4 uchwały wynika, że umożliwiono lokalizowanie nowych sieci infrastruktury technicznej poza liniami rozgraniczającymi dróg, jak też lokalizowanie nowych dróg na całym obszarze objętym planem, tj. na wszystkich jednostkach terenowych, a tym samym również na terenach oznaczonych symbolami: R, R1, R2 i Z w ramach gruntów rolnych klasy II i II oraz na gruntach leśnych oznaczonych symbolem ZL. Ponadto, z ustaleń § 13 ust. 2 pkt 3 uchwały wynika, że na terenach lasów o symbolu ZL dopuszczona została zabudowa, z wyjątkiem zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, niezwiązanej z gospodarką leśną. Nadto, na terenie R, zgodnie z ustaleniami § 7 ust. 1 pkt. 1 lit. c dopuszczono lokalizacje niesprecyzowanych bliżej przedsięwzięć, mogących znacząco oddziaływać na środowisko, związanych z elektrownia wiatrową.

Wskazano, że zgodnie z art. 15 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 7 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 u.o.g.r.l., grunty rolne klasy I - III i wszystkie grunty leśne, dla których ustalono w planie miejscowym przeznaczenie inne niż rolne i leśne, wymagają zgody właściwych organów na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Zmiana ta może być jedynie dokonana w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z ww. przepisami, grunty rolne klasy I-III wymagają uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, grunty leśne stanowiące własność Skarbu Państwa wymagają uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważnionej przez niego osoby, zaś pozostałe grunty leśne zgody marszałka województwa, wyrażanej po uzyskaniu opinii izby rolniczej.

W ocenie Wojewody, dopuszczenie możliwości lokalizacji sieci infrastruktury technicznej oraz dróg na gruntach rolnych klasy II i III i na gruntach leśnych wymaga wyznaczenia terenów dla ich lokalizacji i uzyskania zgód właściwych organów na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i gruntów leśnych na cele nieleśne, tym bardziej, iż przedmiotowy zapis dotyczy możliwości lokalizacji wielu inwestycji wymagających trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej i leśnej, a więc inwestycji, w wyniku których dalsze prowadzenie gospodarki rolnej i leśnej nie jest możliwe. Wyjaśnił, iż z dokumentacji prac planistycznych uchwały wynika, że w procedurze sporządzania planu miejscowego uzyskana została jedynie zgoda Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (decyzja z dnia[...].01.2014r. znak [...] na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych klasy I -III, uzyskana zgoda dotyczy terenów oznaczonych w planie symbolami KDZ, KDL, 2KDW, 3 KDW, 2Ew.

Kolejny zarzut organu nadzoru dotyczy nieprawidłowego ustalenia przeznaczenia terenu oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wskazano, że dla terenów o ustalonym przeznaczeniu pod uprawy rolne (symbol R) oraz pod elektrownie wiatrową (symbol Ew), Rada ustaliła jednocześnie także ich inne, odmienne przeznaczenie, tj. na terenie o symbolu Ew dopuściła użytkowanie rolnicze, a na terenie o symbolu R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną w wyznaczonym na rysunku planu miejscowego pasie. Zdaniem skarżącego, dopuszczenie w ramach jednostki terenowej oznaczonej symbolem Ew użytkowania rolniczego oznacza nie tylko możliwość uprawy roli czy wytwarzania płodów rolnych, lecz także użytkowanie gruntu, np. w sposób umożliwiający należyte przechowywanie ww. płodów. Użytkowanie rolnicze oznacza tym samym możliwość realizacji zabudowy kubaturowej służącej produkcji rolniczej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu. Dopuszczenie użytkowania rolniczego (§ 10 ust. 1 pkt 3 uchwały) uznać należy za wykluczające się w odniesieniu do przeznaczenia terenu o symbolu Ew oraz warunków jego zagospodarowania. Ponadto, dla części terenów o symbolu R, dla których (§ 11 ust. 1 uchwały) funkcją podstawową jest uprawa rolna (tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową), zaś uzupełniającą zabudowa gospodarcza związana z zabudową zagrodową, dopuszczono lokalizowanie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Poprzez wprowadzenie zakazu realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2 (§ 11 ust. 2 pkt 4 uchwały), Rada dopuściła ww. zabudowę na pozostałym terenie o symbolu R.

Wskazano, że według regulacji art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz rozporządzenia w sprawie planu, każde z wymienionych wyżej przeznaczeń winno być wydzielone na rysunku planu liniami rozgraniczającymi. Rysunek planu nie spełnia ww. wymogu z uwagi na brak określenia linii rozgraniczających terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania w odniesieniu do oznaczonych na rysunku planu terenów o symbolu R w związku z ustaleniami zawartymi w § 11 ust. 2 pkt 4 uchwały. Rysunek planu nie spełnia również w powyższym zakresie ustaleń § 4 pkt 3 uchwały, według którego liniami rozgraniczającymi wydziela się tereny o różnym przeznaczeniu (funkcjach) i różnych zasadach zagospodarowania.

Organ nadzoru wywiódł, iż jednym z głównych zadań miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zarazem zasadą jego sporządzania, jest przesądzenie o przeznaczeniu terenów objętych jego granicami. Przeznaczenie terenu określone przez radę gminy w planie miejscowym musi być jednoznaczne i precyzyjne, nie może bowiem budzić wątpliwości sposób jego zagospodarowania. Obligatoryjnym elementem planu miejscowego jest formułowanie ustaleń dotyczących terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Tereny takie powinny być wydzielone (wyodrębnione) za pomocą linii rozgraniczającej (art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.) Ustalenia w tym zakresie powinny być poczynione w formie tekstowej oraz w części graficznej, co wynika wprost z rozporządzenia w sprawie planu. Wskazano, że w planie zarówno w części tekstowej jak i graficznej nie ustalono przeznaczenia terenów, które na rysunku planu położone są na części działki ewidencyjnej o nr [...] w obrębie [...] (obszar znajdujący się w południowej części arkusza ½, graniczący z terenami ZL, R2, Z, KDZ), pozostającej w granicach obszaru objętego planem miejscowym, na rysunku planu tereny te nie posiadają symbolu oznaczającego ich przeznaczenie, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt.. 1 ustawy o p.z.p oraz § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie planu. Powyższe uniemożliwia jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z tekstem planu. Ponadto, na rysunku planu brak jest terenu oznaczonego symbolem 2E, do którego odnoszą się postanowienia § 10 uchwały. Natomiast na rysunku występuje teren oznaczony symbolem 2Ew, dla którego symbolu brak jest jakichkolwiek ustaleń w części tekstowej uchwały. Wskazano również na nieprawidłowości w postaci braku ograniczeń w użytkowaniu terenów wynikające z możliwości realizacji elementów infrastruktury technicznej, o których mowa w § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 uchwały. W przepisach tych dopuszczona została na całym obszarze objętym planem miejscowym możliwość realizacji linii elektroenergetycznych: wysokiego, średniego i niskiego napięcia, przy czym brak jest ich rozmieszczenia w planie. Skarżący wskazał, że skoro na mocy art. 4 ust. 1 u.p.z.p. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego następuje w planie miejscowym, to zgodnie z art. 2 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 6 pkt 2 u.g.n,, ww. linie elektroenergetyczne winny być w sposób jednoznaczny wskazane w planie miejscowym. Brak określenia ich rozmieszczenia stanowi tym samym o naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego. Konsekwencją braku rozmieszczenia linii elektroenergetycznych jest brak jednoznacznego określenia ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie. Ograniczenia te wynikać więc będą nie z ustaleń planu miejscowego, lecz z decyzji inwestora, który w sposób dowolny decydować będzie o lokalizacji takiej linii. Ponadto, plan z jednej strony dopuszcza możliwość realizacji zabudowy przeznaczonej na pobyt ludzi, z drugiej zaś strony dopuszcza do realizacji linii elektroenergetycznych, w tym także linii wysokiego napięcia. Takie ustalenia naruszają przepisy odrębne.

Zdaniem organu nadzoru, jednymi z zasadniczych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego na danym terenie są ustalenia dotyczące maksymalnej wysokości zabudowy oraz wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, takich jak: intensywność czy powierzchnia zabudowy oraz powierzchnia biologicznie czynna, wyrażona w stosunku do powierzchni działki budowlanej. Brak powyższych elementów w planie miejscowym lub ustalenie ich w sposób niejednoznaczny wprost narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tymczasem w uchwale (§ 10 ust. 2 pkt 3, § 10 ust. 2 pkt 6, § 10 ust. 3 pkt 2, § 11 ust. 2 pkt 13, § 11 ust. 2 pkt 14, § 12 ust. 2 pkt 4, § 12 ust. 2 pkt 5) Rada określiła wskaźniki zagospodarowania terenu nie w odniesieniu do działki budowlanej, lecz dla terenów oznaczonych symbolami: Ew, R, R1 i R2 minimalny wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej i maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu i do powierzchni siedliska. Wskazano, że skoro z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika, że obligatoryjnym elementem planu, w zakresie wskaźników zagospodarowania terenu, jest określenie minimalnego udziału procentowego powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, to wyrażenie tego wskaźnika w odniesieniu do powierzchni wydzielonego terenu lub siedliska jest niedopuszczalne. Zdaniem organu nadzoru, wszystkie wskaźniki w zakresie zasad kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu z woli ustawodawcy odnoszą się do powierzchni działki budowlanej, nie zaś do terenu. Wojewoda podał, iż niezbędnym również jest podanie w planie miejscowym maksymalnej wysokości zabudowy dla danej jednostki terenowej w wymiarze metrycznym. Ustalenie w planie w § 10 ust. 3 pkt 2 w brzmieniu: "wysokość pozostałych budowli wynikająca z wymagań technologii", w zakresie określenia maksymalnej wysokości zabudowy w odniesieniu do pozostałych budowli dopuszczonych na terenie o symbolu Ew, nie spełnia wymagań ustawy dotyczących określenia tego parametru kształtowania zabudowy. Powołano również, że dla jednostki terenowej ZL w § 14 ust. 2 pkt. 1 dopuszczono do sytuowania urządzeń i obiektów bezpośredni związanych z użytkowaniem terenu, nieokreślając jednak żadnych zasad kształtowani zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu, w tym wysokości zabudowy.

Skarżący zakwestionował również zapisy planu (§ 3 ust. 1 pkt 5, § 8) dotyczące kształtowania przestrzeni publicznych, które pozostają w sprzeczności z wcześniejszymi unormowaniami tego organu, zawartymi w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], wiążącymi dla Rady. Z treści Studium oraz jego części graficznej wynika w sposób jednoznaczny, iż nie określa się tam obszarów przestrzeni publicznych. W związku z tym uznać należy, że przedmiotowy plan miejscowy, we wskazanym zakresie, dotknięty jest wadą prawną, polegającą na naruszeniu zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, o których mowa w art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Ponadto wskazano, że zgodnie z załącznikiem do Studium, przedstawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy, cały obszar, dla którego sporządzono plan miejscowy, to obszar rozmieszczenia elektrowni wiatrowych wraz z orientacyjną strefą ochronną. W części tekstowej Studium ustalono natomiast standardy zabudowy w strefie ochronnej związanej z elektrownią, dla której zaproponowano w obrębie strefy ochronnej: utrzymanie dotychczasowego użytkowania (rolnicza przestrzeń produkcyjna), zakaz zabudowy mieszkaniowej, odstępstwa zgodnie z przepisami odrębnymi, dopuszczono lokalizację budynków gospodarczych związanych z produkcją rolną oraz inwestycji niechronionych akustycznie. Tymczasem strefa ochronna w przedmiotowym planie miejscowym została kilkukrotnie zmniejszona (ograniczona do terenów R1 i R2). Poza tą strefą zaś dopuszczono budynki mieszkalne nie tylko w zabudowie zagrodowej, ale również jako zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 11 ust. 2 pkt 4) w jednostce terenowej o symbolu R. W tym zakresie zatem przedmiotowy planu narusza ustalenia Studium. Wojewoda wskazał również, że zgodnie z załącznikiem graficznym Studium, przestawiającym kierunki zagospodarowania przestrzennego, obszar, w granicach którego sporządzono plan miejscowy, usytuowany jest na terenie rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Dla tego terenu zaś w części tekstowej Studium ustalono, że w granicach przedmiotowego planu miejscowego w strefie ochronnej tereny powinny być przeznaczone pod rolniczą przestrzeń produkcyjną, zaś na glebach wysokich klas powinien obowiązywać zakaz zabudowy. Tymczasem, wbrew ustaleniom Studium, w zaskarżonej uchwale w ramach jednostek terenowych R ustalono funkcję podstawową: tereny upraw rolnych (otwartej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową oraz również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (§ 11 ust. 2 pkt 4 uchwały) na jednostce terenowej o symbolu R w odległości 100 m od jednostki terenowej R2, przy czym, w kontekście ustaleń Studium, w granicach przedmiotowego planu, zgodnie z jego częścią graficzną, nie istnieje żadna zabudowa siedliskowa.

Organ nadzoru stwierdził także sprzeczność ustaleń zawartych w § 10 ust. 3 pkt 1 i § 4 pkt 12 planu, w których określono sposób pomiaru wysokości budowli oraz sprzeczność między zakresem obowiązujących oznaczeń graficznych ustaleń planu, określonym w § 3 ust. 3 uchwały, a zakresem określonym w legendzie rysunku planu. Z powyższych ustaleń planu wynika, że oznaczenia wymienione w legendzie do rysunku planu, jako ustalenia planu, m.in. nieprzekraczalne linie zabudowy, strefa ochronna elektrowni wiatrowej - izofona 45 dB, związana z ograniczeniami w zagospodarowaniu, granica strefy z zakazem sytuowania zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, nie są obowiązującymi oznaczeniami graficznymi ustaleń planu, pomimo że wg. innych zapisów uchwały stanowią jej treść normatywną, dotyczącą ustaleń związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenów. Brak powiązania części tekstowej z częścią graficzną stanowi o naruszeniu § 8 ust. 2 zd. 1 rozporządzenia w sprawie planu i wymaga stwierdzenia jego nieważności.

Na rozprawie w dniu 12 lutego 2016 r. Wojewoda wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

W odpowiedzi na skargę Gmina [...] wniosła o uwzględnienie skargi w części dotyczącej zarzutów oznaczonych nr I (poza zarzutem odnoszącym się do § 11 ust. 2 pkt 2 uchwały), III, IV, V, VI, oraz VII i oddalenie skargi w zakresie odnoszącym się do zarzutów oznaczonych nr I (w części odnoszącej się do postanowienia §11 ust. 2 pkt. 2 uchwały) oraz zarzutów oznaczonych nr II.

Wyrokiem z dnia 12 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2221/14 stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

Na skutek rozpoznania skargo kasacyjnej wywiedzionej przez Gminę [...] Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. w sprawie II OSK 1178/16 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna. Uznano, że treść § 3 ust. 3 zaskarżonego planu miejscowego nie uzasadniała stwierdzenia nieważności tego planu w całości. W ocenie NSA, wewnętrzne sprzeczności planu miejscowego przede wszystkim powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów. Powołano, że w zaskarżonym planie występuje sprzeczność pomiędzy jego § 3 ust. 3, w którym stanowi się, że obowiązującymi ustaleniami planu są występujące na rysunku planu takie oznaczenia graficzne jak granice obszaru objętego ustaleniami planu, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg, a m.in. § 9 ust. 15, § 11 ust. 2 pkt 9 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu, w których ustala się nieprzekraczalne linie zabudowy zgodnie z rysunkiem planu. Ponadto § 3 ust. 3 zaskarżonego planu może być uznany za sprzeczny z ustaleniami zawartymi w legendzie rysunku planu, z której wynika, że poza elementami rysunku wymienionymi w tym przepisie graficznymi ustaleniami planu są jeszcze linie zabudowy i strefa ochronna elektrowni wiatrowej. Zdaniem NSA, w celu usunięcia tych sprzeczności należy sięgnąć do reguł kolizyjnych i przede wszystkim stwierdzić, że wskazane przepisy, w tym też swoisty dla planu miejscowego "przepis" w postaci elementu graficznego rysunku planu, są przepisami hierarchicznie równoważnymi. Oznacza to, że § 3 ust. 3 nie można nadać "wyższej mocy" z racji tego, iż jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym. Wręcz przeciwnie, takie jego usytuowanie może być argumentem przemawiającym za zastosowaniem reguły kolizyjnej lex specialis derogat legi generali, przy czym przepisami szczególnymi byłyby § 9 ust. 15, § 11 ust. 2 pkt 9 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu, których szczególność wynikałaby z tego, że dotyczą tylko linii zabudowy, zaś przepisem ogólnym byłby § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, z tego względu, że po pierwsze, jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym, a po drugie, dlatego, że obejmuje kilka elementów graficznych rysunku planu. Tym sposobem można by przyjąć, że wymienione w § 9 ust. 15, § 11 ust. 2 pkt 9 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3, mają charakter normatywny i stanowią źródło obowiązującej normy prawa miejscowego. Niezależnie od tego stwierdzić należy, że gdyby w drodze wykładni nie udało się usunąć wewnętrznej sprzeczności wynikającej z treści § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, to należało stwierdzić nieważność jedynie tego przepisu. W okolicznościach sprawy nie stanowiłoby to nadmiernej ingerencji w tekst zaskarżonego planu miejscowego, powodującej jego nieczytelność. Zdaniem NSA, oczywiste jest, że niezależnie od tego przepisu zaznaczone na rysunku planu miejscowego granice obszaru objętego planem, linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, przeznaczenie terenu oraz klasy techniczne dróg mają znaczenie normatywne i stanowią wraz z odpowiednimi przepisami części tekstowej planu, w których są wspomniane, źródło obowiązujących norm prawa miejscowego. W ocenie NSA, nie jest przy tym trafna argumentacja Sądu pierwszej instancji, sprowadzająca się do tezy, że z uwagi na to, iż zaskarżony plan miejscowy nie jest planem miejscowym, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, nie było dopuszczalne stwierdzenie nieważności tylko § 3 ust. 3 zaskarżonego planu. Teza ta opiera się na przesłance, według której nie było dopuszczalne uchwalenie planu miejscowego, którego celem było jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych oraz związanych z tym elementów infrastruktury i obszarów ograniczonego użytkowania. Stwierdzono, że Sąd pierwszej instancji nie wykazał, aby było niezgodne z prawem uchwalenie takiego planu miejscowego. W ocenie NSA, przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu miejscowego nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Wręcz przeciwnie, z art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt 3a u.p.z.p. pośrednio wynika, że dopuszczalne jest wyznaczenie obszarów, na których przewiduje się rozmieszczenie elektrowni wiatrowych. Wskazano, że w zaskarżonym planie miejscowym nie tylko wskazano miejsca usytuowania elektrowni wiatrowych, ale także określono ich strefy ochronne, w których przewidziano ograniczenia w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w tym ustalono zakazy zabudowy obiektami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi (tereny oznaczone symbolami R1 i R2). Ponadto przewidziano takie elementy infrastruktury, jak drogi wewnętrzne (tereny oznaczone symbolami 1KDW i 2KDW). W ocenie NSA, zaskarżony plan miejscowy kompleksowo i racjonalnie określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych jeśli weźmie się pod uwagę, że zaskarżony plan miejscowy ma na celu wyznaczenie terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenach rolnych, a na planie wyznaczono miejsca rozmieszczenia elektrowni wiatrowych, określono ich strefy ochronne i przewidziano na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. Uznano, że zasadne są podstawy kasacyjne odnoszące się do poruszonych kwestii, mianowicie zarzucające naruszenie § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegające na przyjęciu, że zachodzi sprzeczność w warstwie tekstowej zaskarżonego planu oraz pomiędzy jego częścią tekstową i graficzną, art. 15 i art. 17 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że zaskarżony plan miejscowy nie jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, lecz sui generis aktem prawa miejscowego, art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) przez to, że stwierdzono nieważność zaskarżonego planu w całości, zamiast tylko w części dotyczącej § 3 ust. 3 zaskarżonego planu oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych poprzez orzekanie na podstawie pozaustawowych kryteriów, takich jak "racjonalność planowania" i "sensowność podziału przestrzeni". Zasadne są też podstawy kasacyjne, w których zarzuca się naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 i 10 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym nie określono dla terenów, na których jest możliwa zabudowa, rozwiązań w zakresie dostępu do mediów i dróg, art. 15 ust. 2 pkt 6 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przez przyjęcie, że na terenach przeznaczonych pod zabudowę obowiązkowo należało ustalić linie zabudowy oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przez przyjęcie, że w zaskarżonym planie miejscowym przewidziano lokalizacje więcej niż jednej drogi klasy KDW. W ocenie NSA, w § 9 zaskarżonego planu określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, czym spełniono wymóg zawarty w art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. Ustalenia zawarte w powołanym przepisie zaskarżonego planu są wystarczające, jeżeli się uwzględni, iż celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do sytuowania elektrowni wiatrowych, zaś dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Wskazano, że w odniesieniu do zabudowy zagrodowej ustalono w § 11 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu dopuszczalne sytuowanie tego rodzaju zabudowy na terenach mających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenów. W ocenie NSA, nie zachodzi też żadna sprzeczność pomiędzy tym przepisem § 9 ust. 12 pkt 2 lit. a tiret 3, a rysunkiem planu, gdyż z użycia w nim słowa "droga" w liczbie mnogiej nie wynika, że przewidziano inne drogi niż te narysowane w części graficznej planu. NSA nie podzielił także stwierdzenia Sądu pierwszej instancji, według którego sprzeczny z prawem jest stan, sprowadzający się do tego, że mimo iż w zaskarżonym planie dopuszczono budowę linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt 6 zaskarżonego planu), to nie wydzielono terenu o określonej szerokości do jej przeprowadzenia. Powołano, że Sąd pierwszej instancji nie wskazał przepisu prawa, z którego wyraźnie wynikałby taki obowiązek. Jeżeli chodzi o obowiązek określenia linii zabudowy na terenach, na których przewidziano zabudowę zagrodową, to w ocenie NSA nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz § 4 pkt 6 i § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fakt, iż na rysunku planu wskazano linie zabudowy jedynie wzdłuż drogi. NSA stwierdziło, że faktem jest, że z literalnego odczytania art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że wskazane w tym przepisie elementy planu miejscowego są obowiązkowe. Jednakże łatwo wskazać przykłady świadczące o tym, że nie można tego przepisu rozumieć dosłownie i w oderwaniu od konkretnej treści planu. Na przykład nie można przyjąć, że w planie przewidującym tylko zakaz zabudowy lub sporządzanym jedynie w celu przeznaczenia gruntów na zalesienie obowiązkowo należy określić parametry wskazane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Tak samo nie sposób sobie wyobrazić, jak miałyby być określone linie zabudowy w przypadku terenów rolnych przeznaczonych na zabudowę zagrodową i gospodarczą związaną z zabudową zagrodową. Istota zabudowy zagrodowej polega bowiem na tym, że na terenie gospodarstwa rolnego buduje się w miejscu do tego najbardziej dogodnym, z uwagi na potrzeby tego gospodarstwa, budynki składające się na zagrodę. Z tych względów określenie linii zabudowy dla tego rodzaju zabudowy nie jest konieczne, a nawet może być uznane za niedopuszczalne, jako nadmiernie ingerujące w prawo własności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W ocenie NSA, nie jest trafne stanowisko Sądu pierwszej instancji, że sprzeczny z prawem jest § 11 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego planu. Tym samym zasadna jest podstawa kasacyjna odnosząca się do tego przepisu. Fakt, że w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., czyli przepisie dotyczącym decyzji o warunkach zabudowy, ustawodawca odwołuje się do powierzchni gospodarstwa rolnego, przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, nie oznacza, że podobnie brzmiącego przepisu nie można zamieścić w planie miejscowym. W powołanym przepisie chodzi o to, aby odstępstwo od wymogu zachowania zasady dobrego sąsiedztwa (art. 61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy) nie było stosowane do zabudowy zagrodowej na małych gospodarstwach rolnych. W ocenie NSA, nie ma żadnych przeszkód prawnych do tego, aby podobne kryterium znalazło się w planie miejscowym. W przypadku planu miejscowego taki przepis oznacza, że zabudowa zagrodowa nie jest dopuszczalna na terenach rolnych, które wchodzą w skład gospodarstwa rolnego, którego powierzchnia jest mniejsza od średniej powierzchni gospodarstwa rolnego na terenie gminy. W ocenie NSA, fakt, że Sąd pierwszej instancji stwierdził nieważność zaskarżonego planu w całości z innych przyczyn niż wskazano w skardze lub też tylko z powodu niektórych jej zarzutów, nie zwalnia od obowiązku odniesienia się do pozostałych zarzutów skargi. Wskazano, że Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił przekonująco powodów stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W piśmie z 15 stycznia 2018 r. Wojewoda podtrzymał co do zasady zarzuty skargi oraz przedstawił stanowisko w sprawie, odnosząc się m. in. do znaczenia wyroku w sprawie II OSK 1178/16. Wniósł o stwierdzenie nieważności całej Uchwały. Podniósł również, że postanowienia Uchwały nie realizują celu wskazanego w ustawie z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961).

Na rozprawie 18 stycznia 2018 r. pełnomocnicy Wojewody przedstawili stanowisko zgodne z tym, które zostało zaprezentowane w piśmie z 15 stycznia 2018r.

Pełnomocnik Gminy [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotowa skarga została wniesiona do Sądu przez Wojewodę w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym po upływie terminu 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia w trybie art, 90 u.s.g., organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Na gruncie przepisów wyżej powołanej ustawy przewidziane zostały dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ustawy). Za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, polegające na naruszeniu przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także regulujących procedury podejmowania uchwał. Będą to wiec naruszenia w postaci podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (wyrok NSA z 11 lutego 1998 r. II SA/Wr 1459/97 Lex. 33805). Sąd orzekający w sprawie podziela również pogląd, wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.09.2017 r. w sprawie II OSK 2884/16, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Ponadto wskazać należy, że na mocy nowelizacji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. dokonanej ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz.U. z 2015, poz. 1777), wskazano na wymóg istotności naruszenia zasad sporządzania planu dla stwierdzenia jego nieważności. Nowelizacja ta nie zawiera przepisów przejściowych, a zatem znajduje zastosowanie również, na zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, do planów miejscowych uchwalonych przed jej wejściem w życie, co znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z 13 czerwca 2017r., II OSK 75/17 CBOSA). Wobec powyższego nie można uznać za zasadne stanowisko Wojewody, iż każde naruszenie, jak i wszelkie wątpliwości co do legalności planu miejscowego należy rozstrzygać na rzecz nieważności tego aktu prawnego. A wręcz przeciwnie, zgodnie ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 1 czerwca 2016 roku w sprawie II OSK 2345/14, w pierwszej kolejności należy poszukiwać w drodze wykładni takiego znaczenia zaskarżonego studium lub planu miejscowego, które może być uznane za zgodne z prawem.

Sprawa niniejsza jest rozpoznawana w wyniku uchylenia poprzedniego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie z art. 190 zd. 1 p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W wyroku z dnia 12.09.2017r. w sprawie II OSK 1178/16 Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną, jednoznacznie wskazał, że przepisy obowiązujące w chwili podjęcia zaskarżonego planu nie wprowadzały zakazu uchwalenia planu miejscowego, którego celem byłoby jedynie wskazanie lokalizacji elektrowni wiatrowych na terenach rolnych – art. 10 ust. 2a oraz art. 15 ust. 3 pkt. 3a ustawy z dnia 27 marca 2004 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.), i w ocenie NSA zaskarżony plan w sposób kompleksowy i racjonalny określa zagospodarowanie terenów w związku z wyznaczeniem miejsc usytuowania elektrowni wiatrowych, albowiem określa ich strefy ochronne, przewiduje na gruntach sąsiednich usytuowanie niezbędnych elementów infrastruktury, takich jak drogi i linie energetyczne. Uwzględnia więc takie aspekty planowania przestrzennego jak krajobraz, ład architektoniczny, czy kształtowanie linii zabudowy w aspekcie koniecznym dla wyznaczenia terenów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych na terenach rolnych. Również w powołanym powyżej wyroku NSA przesądził, brak podstaw do stwierdzenia nieważności planu z uwagi na treść § 3 ust. 3 zaskarżonego planu i wyraził wiążącą ocenę, że wewnętrzne sprzeczności planu miejscowego przede wszystkim powinny być usuwane w drodze wykładni jego przepisów, a jeżeli nie byłoby to możliwe to należałoby stwierdzić nieważność jedynie tego przepisu. Sąd orzekający w sprawie uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień § 3 ust. 3 planu. Zgodnie z tym przepisem, na rysunku planu następujące oznaczenia graficzne są obowiązującymi ustaleniami planu: 1) granice obszaru objętego ustaleniami planu, 2) linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu i różnych zasadach zagospodarowania, 3) przeznaczenie terenu, 4) klasy techniczne dróg. Przyjmując pogląd o hierarchicznej równoważności przepisów tekstu i przepisów mających postać elementu graficznego rysunku planu, jak również mając na uwadze usytuowanie przepisu § 3 ust. 3 w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym zasadne jest zastosowania reguły kolizyjnej lex specjalis derogat legi generali. Należy podzielić koncepcję zaprezentowaną przez NSA, że przepisami szczególnymi byłyby § 9 ust. 15, § 11 ust. 2 pkt 9 oraz § 12 ust. 2 pkt 10 zaskarżonego planu, których szczególność wynikałaby z tego, że dotyczą tylko linii zabudowy, zaś przepisem ogólnym byłby § 3 ust. 3 zaskarżonego planu, z tego względu, że jest umieszczony w rozdziale poświęconym przepisom ogólnym oraz obejmuje kilka elementów graficznych rysunku planu. Tym samym wymienione powyżej przepisy tekstowe i narysowane w części graficznej tego planu linie zabudowy, niezależnie od treści § 3 ust. 3 mają charakter normatywny i stanowią źródło prawa. W ocenie Sądu nie zachodzi sprzeczność pomiędzy zakresem oznaczeń graficznych z części tekstowej planu, a zakresem określonym w legendzie rysunku planu albowiem wymienione w legendzie oznaczenia wynikają z postanowień planu (innych niż § 3 ust. 2) i stanowią jej treść normatywną. Sam fakt niewymienienia ich w § 3 ust. 2 części tekstowej nie pozbawia tych oznaczeń obowiązującego charakteru. Użyte na rysunku nazewnictwo i oznaczenia umożliwiają jednoznaczne powiązanie rysunku z tekstem planu, a zatem spełniają wymogi § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Taki pogląd wyraził również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12.09.2017 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2884/16, rozpoznając skargę kasacyjną w analogicznej sprawie, dotyczącej uchwały w sprawie miejscowego planu dotyczącego obszarów rozmieszczenia elektrowni wiatrowych w gminę [...], sąsiadującej z gminą [...], gdzie treść powziętej uchwały była zbieżna z treścią uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...].06.2014r., a Wojewoda sformułował tożsame zarzuty w skardze zwykłej.

W przedmiotowej sprawie NSA w wyroku z dnia 12.09.2017. w sprawie II OSK 1178/16 przesądził również o zgodności § 9 zaskarżonego planu, w którym określono zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, z wymogami art. 15 ust. 2 pkt. 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. NSA wskazał, że ustalenia planu są wystarczające zważywszy, że celem tego planu było wskazanie obszarów przeznaczonych do obsługi elektrowni wiatrowych, a dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudowa zagrodową, a także urządzenia infrastruktury. Wskazano, że brak jest postaw do negowania legalności dopuszczenia budowy linii kablowej lub napowietrznej wysokiego lub średniego napięcia (§ 9 ust. 7 pkt. 6 planu) bez wydzielenia terenu o określonej szerokości do przeprowadzenia linii, albowiem jak wskazał NSA brak jest regulacji prawnej, z której wynikałby taki obowiązek. Tak więc za niezasadne należy uznać zarzuty skargi dotyczące § 9 ust. 7 pkt 5 i 6 Uchwały.

Należy stwierdzić, że w myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p. projekt planu miejscowego zawiera część tekstową i graficzną. Z treści przepisu wynika jednoznacznie, że część graficzna stanowi integralną część planu. Mając to na uwadze, należy rozpatrywać postanowienia części graficznej w ścisłym związku z brzmieniem części tekstowej. Zatem rysunek nie jest "lustrzanym" odbiciem części tekstowej, a dopełnieniem i zobrazowaniem jej treści. Zatem, wskazanie dokładnej i konkretnej lokalizacji linii energetycznych na rysunku planu nie jest konieczne. Postanowienia planu zamieszczone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej, czynią zadość obowiązkowi ustalenia i oznaczenia przeznaczenia terenów, określonemu w przepisach u.p.z.p. i rozporządzeniu w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. NSA potwierdził powyższe podejście w odniesieniu do sytuacji, gdy plan przewiduje mieszane przeznaczenie terenów oraz nie wyznacza ścisłego miejsca położenia terenów, które mogą być faktycznie przeznaczone pod lokalizację elektrowni wiatrowych (wyrok z dnia 12 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 94/12, CBOSA). W świetle tego wyroku, dopuszczalne jest nawet niewskazanie precyzyjnej lokalizacji turbin, a za wystarczające uznano wskazanie przeznaczenia terenu pod takie zagospodarowanie. Należy jednocześnie wskazać, że żaden przepis u.p.z.p. i rozporządzenia w sprawie projektu planu nie wskazuje na wymóg precyzyjnego ustalenia lokalizacji linii energetycznych w planie miejscowym. Co więcej, nałożenie takiego obowiązku na władze gminy jest niedopuszczalne, gdyż wkracza we władztwo planistyczne gminy. Sąd tym samym podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznych § 10 ust. 7 pkt 5 i pkt 6 uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie. Uzupełniająco warto dodać, że również z powołanego przez Wojewodę § 314 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinni odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) nie wynikają obowiązki dla organu gminy w postaci określenia w planie miejscowym dokładnego przebiegu linii energetycznych (przepis ten dotyczy wznoszenia budynków w procesie budowlanym – zob. § 2 ust. 1 tego rozporządzenia). Inwestor będzie mógł uzyskać pozwolenie na budowę, w tym linii energetycznych, tylko jeżeli będzie to zgodne z przeznaczeniem danego terenu z planem. Wskazuje on rodzaj zabudowy dopuszczalnej na danym terenie, a nie konkretną inwestycję mogącą być na nim zlokalizowaną. Taka konkretyzacja następuje na kolejnym etapie inwestycyjnym tj. w fazie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zatem wymóg precyzyjnego określenia usytuowania linii energetycznych w rysunku planu narusza zakres władztwa planistycznego gminy.

W odniesieniu do § 11 ust. 2 pkt. 2 zaskarżonego planu to również NSA w wyroku z dnia 12.09.2017. w sprawie II OSK 1178/16 przesądził o braku podstaw do stwierdzenia sprzeczności z prawem tego przepisu. Zgodnie z tym przepisem dopuszczono lokalizację zabudowy zagrodowej związanej z gospodarstwem rolnym o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w gminie [...] na terenach posiadających dostęp do dróg publicznych i istniejących systemów uzbrojenia terenu. NSA uznał, że nie ma żadnych przeszkód prawnych aby stosować odstępstwo od wymogu dobrego sąsiedztwa z art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tylko do gospodarstw rolnych o powierzchni przekraczającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie, a takie kryteria mogą znaleźć się w planie miejscowym. Tak więc zarzut naruszenia art. 61 ust. 5 ustawy o p.z.p, 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o p.z.p. i § 4 pkt. 6 rozporządzenia jest niezasadny.

W zakresie pozostałych zakwestionowanych przepisów planu wskazanych w pkt. I skargi to wskazać należy, że w tym przedmiocie wypowiedział się NSA w powołanym powyżej wyroku w sprawie II OSK 2884/16 i Sąd orzekający w sprawie podziela wyrażoną tam ocenę. Mianowicie NSA wskazał, "że w judykaturze panuje ugruntowany pogląd, iż rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takowe regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki, musi, więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 370/07, [w:] CBOSA). Powyższe stanowisko znajduje dodatkowe oparcie w treści § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143, zgodnie z którym w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Zakaz powtarzania określony w tym przepisie nie jest bezwzględny. Dopuszcza się bowiem możliwość powtórzenia w akcie niższego rzędu przepisu ustanowionego w akcie wyższego rzędu w sytuacji, kiedy ma on niejako charakter przepisu "zapowiadającego" dalsze uregulowania. Innymi słowy, chodzi o sytuację, w której bez zastosowania tego powtórzenia dalsze przepisy aktu normatywnego: "sprawiają wrażenie wyrwanych z kontekstu, lub nie tworzą zamkniętej całości czy nie są wystarczająco komunikatywne" (D. Szafrański, Zasady techniki prawodawczej w zakresie aktów prawa miejscowego. Komentarz praktyczny z wzorami oraz przykładami, Legalis/el.). Powtórzenia dokonywane w przedmiotowym planie mają na celu ułatwienie czytelności przyjętych regulacji". W kontekście powyższego uznać należy, że nawet uznanie danego przepisu planu za zbędny, z uwagi na powielanie takiego uregulowania, nie oznacza jednocześnie, że taki przepis istotnie narusza prawo, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jego nieważności. Zgodzić się należy z argumentem, że niezasadne jest stwierdzenie nieważności w sytuacji odesłania bądź przypomnienia o obowiązujących przepisach albowiem powołane przepisy mają odrębny byt prawny i wiążą niezależnie od tego, czy plan o nich wspomina. Uznaje się również za dopuszczalne tworzenie definicji, na przykład, gdy brak takich w aktach rangi powszechnie obowiązującej, bądź też definicji, które pojęciowo (znaczeniowo) nie są wyraźnie odmienne od definicji ustawowych. W zakresie § 4 pkt 7 planu to wskazać należy, że definicja farmy wiatrowej umieszczona w zaskarżonym planie zawiera się w definicji z rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 4 maja 2007r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz. U. Nr 93, poz. 623, ze zm.) i nie odbiega od niej normatywnie. Rozporządzenie określa ją, jako jednostkę wytwórczą lub zespół tych jednostek wykorzystujących do wytwarzania energii elektrycznej energię wiatru, przyłączonych do sieci w jednym miejscu przyłączenia. Zatem czytając łącznie definicje elektrowni wiatrowej i farmy wiatrowej użyte w planie nie można mieć wątpliwości, że mamy do czynienia z urządzeniem technicznym (budowla techniczna) wykorzystującym (przetwarzającym) energię wiatru w celu wytworzenia energii elektrycznej. Brak jest więc postaw do uznania, że pojęcie to uregulowano w sposób wyraźnie odmienny niż uczynił to ustawodawca. W odniesieniu do przepisu planu wskazanego w § 7 pkt. 8 lit. g to wskazać należy, że pojęcie najlepszych dostępnych technik jest pojęciem ustawowym określonym w art. 3 pkt 10 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (dalej: "p.o.ś."). Najlepsze dostępne techniki (tzw. BAT - "Best Available Technique" art. 2 pkt 11 Dyrektywy Rady 96/61/WE z dnia 24 września 1996 r. dotyczącej zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli), to najefektywniejszy i najbardziej nowoczesny stopień rozwoju danej działalności i metod jej prowadzenia, wskazujący na praktyczną możliwość zastosowania danych technik do zapewnienia, co do zasady podstaw dla określania granicznych wartości emisji ustalonych w celu zapobiegania i - tam gdzie to nie jest w praktyce możliwe - w celu generalnego obniżenia emisji (np. pola elektroenergetycznego) i jej oddziaływania na środowisko jako całość. Zalecenie stosowania BAT jest przyjmowane w planach zagospodarowania przestrzennego i ma na celu generalnie wymuszenie na inwestorach stosowania na terenie objętym planem, przy budowie oraz eksploatacji instalacji (nie tylko tych wymagających uzyskania pozwolenia zintegrowanego), takich technik, które w jak największym stopniu chronić będą środowisko. Taki cel jest jak najbardziej zgodny z dyrektywą wynikającą z art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., nakazującą w planie określać zasady ochrony środowiska, a które zgodnie z § 4 pkt 3 lit. a rozporządzenia mają przybierać postać m.in. nakazów wynikających z potrzeb ochrony środowiska określonych w p.o.ś. Rada Gminy miała prawo - w ramach swego władztwa planistycznego - wprowadzić wymóg ich stosowania, zgodnie z art. 72 ust. 1 p.o.ś.

W zakresie § 9 ust. 7 pkt 1 w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny {...)"); § 9 ust. 7 pkt 7; § 9 ust. 8 pkt 4; § 9 ust. 12 pkt 2, § 10 ust. 3 pkt 7, § 6 ust. 1 pkt 6; § 6 ust. 1 pkt 7; § 7 ust. 1 pkt 8 lit. b, postanowienia planu odsyłają, bądź przypominają o przepisach szczególnych i mają charakter informacyjny. Brak jest również podstaw do uznania, że dokonując takiej regulacji Rada Gminy przekroczyła swoje kompetencje przy sporządzeniu aktu planistycznego, co mogłoby być kwalifikowane jako istotne naruszenie. Tym bardziej, że nie doszło do żadnej modyfikacji norm obecnych innych aktów prawnych.

W szczególności w odniesieniu do zarzutu dotyczącego § 6 ust. 1 pkt 6 Uchwały to zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych ustaleń Planu Miejscowego co do zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, na terenie objętym Uchwałą obowiązuje utrzymywanie obiektów oraz stosownego do funkcji obiektu zagospodarowania działki we właściwym stanie technicznym i estetycznym. Wojewoda zarzuca, że regulacja ta związana jest z eksploatacją zrealizowanej inwestycji i wynika m.in. z regulacji zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, brak jest jednak podstaw do stwierdzania nieważności powołanego przepisu Uchwały, gdyż postanowienie planu stanowi tylko przypomnienie o obowiązkach użytkownika nieruchomości wynikających z powszechnie obowiązujących przepisów prawa i służy ochronie ładu przestrzennego. Norma ta koresponduje z regulacjami zawartymi m. in. w prawie budowlanym i nie jest w żaden sposób z nimi sprzeczna. Odgrywa ona również istotną rolę informacyjną i wychowawczą w sferze ochrony ładu przestrzennego. Rada nie przekroczyła zatem swoich kompetencji przyjmując kwestionowane postanowienie Uchwały. Te same argumenty, które powołano wyżej w odniesieniu do § 6 ust. 1 pkt 7 Uchwały, przemawiają za nie stwierdzaniem nieważności § 6 ust. 1 pkt 7 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w ramach ogólnych zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, obowiązuje odpowiednie zabezpieczenie obiektu elektrowni wraz z urządzeniami towarzyszącymi przed dostępem osób postronnych. Sąd nie podziela także zarzutów Wojewody co do § 7 ust. 1 pkt 8 lit.b Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, w celu minimalizacji potencjalnego negatywnego oddziaływania realizacji elektrowni wiatrowych na środowisko przyrodnicze i krajobraz ustala się przeprowadzenie badań geotechnicznych terenu przeznaczonego do posadowienia fundamentu obiektu. Zdaniem Wojewody, zachodzi konieczność stwierdzenia nieważności tego postanowienia Uchwały, albowiem nakładanie na inwestora obowiązku wykonania stosownych badań gruntu, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zostało już uregulowane przepisem art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, z kolei zaś m.in. w art. 32 ust. 1-3 ww. ustawy, uregulowane zostały kwestie dotyczące konieczności uzyskania przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów. Przepis ten potwierdza tylko ogólny obowiązek przeprowadzenia badań geotechnicznych terenu, na którym ma być posadowiony fundament elektrowni wiatrowej. Tego typu obiekt zaliczony jest bowiem do obiektów budowalnych trzeciej kategorii geotechnicznej w rozumieniu rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U. z 2012 r., Nr 463). Zdaniem Sądu tego typu postanowienie w żaden sposób nie godzi ani w zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), ani zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wprowadzenie tego postanowienia koresponduje również z powołanym wyżej art. 1 ust. 2 pkt 5 u.p.z.p., ma bowiem na celu ochronę, w ramach planowania przestrzennego, bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Sąd nie stwierdził również istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 1 Uchwały, w zakresie sformułowania: "(...) zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny (...) ".Przepis ten ma następujące brzmienie: "zaopatrzenie w energię elektryczną turbin wiatrowych z sieci elektroenergetycznej z zachowaniem następujących warunków: 1) zabezpieczenie zapotrzebowania mocy elektrycznej dla elektrowni wiatrowej według bilansu zapotrzebowania mocy zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny. Wojewoda zarzuca, że czynności dotyczące zaopatrzenia w energię elektryczną elektrowni wiatrowych z sieci elektroenergetycznej zgodnie z warunkami określonymi przez zakład energetyczny lub na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zarządcę sieci, uregulowane zostały w przepisach ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 z późn. zm.), o których mowa m.in. w Rozdziale 2 pn. Dostarczanie paliw i energii, w szczególności zaś w jej art. 7 i art. 9 ust. 3 i 4 oraz w rozporządzeniach wykonawczych do tej ustawy. Sąd stwierdza, że nie są to wystarczające powody do uznania, że doszło do istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności Uchwały. Kwestionowany przepis potwierdza tylko ogólny obowiązek szczegółowo uregulowany przede wszystkim w rozporządzeniu Ministra Gospodarki z 4 maja 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków funkcjonowania systemu elektroenergetycznego (Dz.U z 2007, Nr 93, poz. 623). Przepis ten nie wprowadza zatem nowych obowiązków nieznanych ustawie lub rozwiązań sprzecznych z aktami wyższego rzędu. Z tych samych powodów brak jest również podstaw do stwierdzenia nieważności § 9 ust. 7 pkt 7 Uchwały ("w przypadku wzrostu zapotrzebowania mocy, potrzeby rezerwowego zasilania odbiorców wymagających zwiększonej pewności zasilania oraz odbioru energii elektrycznej wytworzonej przez poszczególne elektrownie, powiązania projektowanej sieci z istniejącą realizować na podstawie odrębnych projektów w oparciu o warunki przyłączenia wydane przez zakład energetyczny") oraz § 9 ust. 8 pkt 4 Uchwały ("budowę i przebudowę sieci oraz budowę urządzeń elektroenergetycznych należy prowadzić na warunkach określonych w przepisach odrębnych").

Bezzasadne są zarzuty Wojewody skierowane wobec § 9 ust. 12 pkt 2 Uchwały. Zgodnie z tym przepisem, "W obszarze objętym planem występują urządzenia melioracyjne - w przypadku kolizji z urządzeniami melioracyjnymi obowiązuje przestrzeganie przepisów Ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo Wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.): "na terenach zmeliorowanych wykonać projekt techniczny przebudowy sieci drenarskiej przed realizacją inwestycji". Wojewoda zarzuca, że nakładanie na inwestora obowiązków związanych z wykonywaniem urządzeń wodnych, zostało uregulowane w przepisach ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 1 pkt la ww. ustawy, drenowania zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych; Na wykonanie urządzeń wodnych, wymagane jest, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne (art. 122 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy); Stosownie do dyspozycji art. 131 ust. 1 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne wydaje się na wniosek; Zgodnie z art. 131 ust. 4 ww. ustawy, pozwolenie wodnoprawne na wykonanie urządzeń wodnych może być wydane na podstawie projektu tych urządzeń, jeżeli projekt ten odpowiada wymaganiom operatu, o którym mowa w art. 132. Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis, zwłaszcza czytany łącznie z jego początkową częścią, tylko informuje o ogólnych obowiązkach związanych z przebudową sieci drenarskiej. Nie wprowadza on, ani nie modyfikuje, rozwiązań ustawowych, a w szczególności nie kreuje nowych kompetencji dla organów władzy publicznej.

Także Sąd nie podzielił zarzutów skargi dotyczących § 10 ust. 3 pkt 7 przedmiotowego planu. Zgodnie z tym postanowieniem, dotyczącym zasad zagospodarowania terenu elektrowni wiatrowych (Ew 1 i Ew2), obiekty o wysokości równej i większej od 50m npt. należy zgłaszać i uzgadniać z powołanymi do tego organami i instytucjami zgodnie z przepisami odrębnymi. Wojewoda zarzuca, że ustalony w § 10 ust. 3 pkt 7 Uchwały, obowiązek zgłaszania i uzgadniania z powołanymi do tego organami, obiektów o wysokości równej i większej od 50 m npt, wynika z przepisów odrębnych (tj. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r. w sprawie sposobu zgłaszania oraz oznakowania przeszkód lotniczych - Dz. U. Nr 130, poz. 1193 z późn. zm.) oraz ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (Dz. U. z 2013 r., poz. 1393 z późn. zm.). Zdaniem Sądu, kwestionowany przepis Uchwały nie wprowadza jakichkolwiek nowych lub sprzecznych z aktami wyższego rzędu obowiązków (zob. zwłaszcza § 2 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 czerwca 2003 r.). Przepis ten informuje ogólnie o obowiązkach wynikających z przepisów odrębnych dla danego rodzaju inwestycji budowlanych.

Natomiast w zakresie zarzutu sformułowanego wobec § 4 pkt 2 planu, to wskazać należy, że faktycznie zapis przepisu planu jest nieprecyzyjny w tym sensie, że niewątpliwie decyzje administracyjne oraz przepisy normatywne nie są przepisami odrębnymi i szczególnymi. Przepis prawa nie jest decyzją administracyjną, ale samodzielną jednostką redakcyjną tekstu prawnego, którego budowę i nazewnictwo regulują zasady techniki prawodawczej określone w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Jednocześnie zauważyć należy, że brak jest definicji przepisów szczególnych i odrębnych. Mając również na uwadze zamieszczenie tego przepisu w akcie, jakim jest plan miejscowy, w części dotyczącej ustaleń ogólnych planu i odniesienie w treści zapisu do ograniczeń w dysponowaniu terenem wynikających z prawomocnych decyzji administracyjnych oraz przepisów normatywnych, to uznać należy, że zakwestionowany przepis ma charakter informacyjny.

Z tych względów brak jest podstaw do uznania, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu określonych w art. 15 ust. 2 i 3 ustawy o p.z.p w zw. z § 3, 4 i 7 rozporządzenia, tym bardziej, że zakwestionowane przepisy planu powołane w pkt. I skargi nie pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami.

W zakresie przepisów planu wskazanych w pkt. II skargi to Sąd orzekający w sprawie również podziela pogląd zaprezentowany w wyroku NSA z dnia 12.09.2017. w sprawie II OSK 1178/16, w którym wskazano na tle analogicznego stanu faktycznego i prawnego, że nie istniała konieczność uzyskania zgody z uwagi na fakt, że plan nie przewiduje zmiany przeznaczenia tych gruntów w odniesieniu do linii energetycznych oraz dróg dojazdowych (tj. sieci infrastruktury technicznej i komunikacyjnej) ani też nie dopuszcza zabudowy niezwiązanej z gospodarką leśną na terenach ZL. Sąd podziela pogląd, że lokalizacja podziemnego kabla energetycznego i światłowodowego na gruncie rolnym, poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie powoduje obowiązku zmiany przeznaczenia gruntu na cele nierolnicze ani wyłączenia tego gruntu z produkcji. Jeśli planowana inwestycja, ze względu na zlokalizowanie kabli pod ziemią poniżej warstwy wegetacyjnej gleby, nie spowoduje konieczności zaprzestania rolniczego użytkowania gruntów ani nie zakłóci tego użytkowania, to nie można jej potraktować jako przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Wskazane stanowisko znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądowoadministracyjnym (wyroku NSA z dnia 21 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1432/09, (LEX nr 7465360), wyroku NSA z dnia 22 października 2008 r. sygn. akt II OSK 567/08, (CBOSA). Powołać również należy, że zgodnie z art. 3 pkt. 2 ustawy o lasach z 28 września 1991 r., lasem są tereny pod liniami energetycznymi. Zgodnie też z definicją lasu teren pozbawiony zalesienia, ale nadal przeznaczony do produkcji leśnej lub związany z gospodarką leśną pozostaje gruntem leśnym. Zatem także położenie linii kablowej (podziemnej) nie oznacza automatycznie zmiany przeznaczenia terenu leśnego na teren nieleśny. Mając powyższe na uwadze, należy przyjąć, że przewidziana w planie infrastruktura techniczna w postaci sieci kablowych lub napowietrznych, nie zmieni dotychczasowego sposobu użytkowania terenów rolnych ani charakteru terenów leśnych. Tym samym nie wymagała uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia tychże terenów na cele nierolnicze i nieleśne. Powyższe dotyczy również uzyskiwania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych przeznaczonych w planie pod drogi. Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 10 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - gruntami rolnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Odpowiednio w myśl art. 2 ust 2 pkt 3 tej ustawy, gruntami leśnymi są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów leśnych. Zgodnie z ujęciem funkcjonalnym dróg, definicja dróg dojazdowych obejmuje swoim zakresem drogi, które faktycznie spełniają także (poza innymi funkcjami komunikacyjnymi) funkcję dojazdową do gruntów rolnych (por. M. Miemiec, Prawne pojęcie "drogi dojazdowe do gospodarstw rolnych", NZS 2000, Nr 6, s. 67). Zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 1 i 10 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych gruntami rolnymi, w rozumieniu tej ustawy są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne oraz pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Oznacza to, że grunty zajęte pod drogi dojazdowe do gruntów rolnych w dalszym ciągu pozostają gruntami rolnymi i w razie ich zajęcia pod tego typu drogę uznaje się, że w takim wypadku nie dochodzi do ich wyłączenia z produkcji rolnej. Zatem wystarczy, że planowane drogi m.in. będą służyć za ciągi komunikacyjne użytkownikom gruntów rolnych lub leśnych, aby uznać je za drogi dojazdowe do tychże gruntów z możliwością skorzystania z dobrodziejstwa art. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, co jednoznacznie wynika z rysunku planu. Nie ma przy tym znaczenia, że korzystać z tych dróg mogą też inne podmioty, gdyż nie zmienia to pierwotnego przeznaczenia. Wskazać również należy, że uzyskano zgodę Ministra Rolnictwa i rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. na zmianę przeznaczenia terenów oznaczonych na planie symbolami: KDZ, KDL, 2KDW, 3 KDW i 2Ew, a więc m.in. na drogi służące dotarciu do gruntów, na których posadowione będą elektrownie wiatrowe. Takie teoretyczne "mieszane" przeznaczenie dróg dojazdowych byłoby jednak również dopuszczalne i zupełnie naturalne w sytuacji, w której grunty przeznaczone pod turbiny otoczone są gruntami rolnymi i leśnymi. Wskazać należy, że budowa masztów do pomiaru siły wiatru służących rolnikom w związku prowadzoną gospodarką rolną (np. w związku z wykonywaniem oprysków), nie może być w ogóle uznane za zamianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, tak samo jak zabudowa zgodna z funkcją określonego terenu. Jeśli dopuszczalna jest budowa obiektów służących odpowiednio gospodarce rolnej lub leśnej, to musi istnieć również w planie miejscowym możliwość zaopatrzenia tych obiektów m. in. w media niezbędne do ich funkcjonowania.

Z uwagi na powyższe niezasadne są zarzuty wobec § 7 ust. 1 pkt. 1 lit. d, § 9 ust. 1 pkt. 1, § 9 ust. 7 pkt. 6, § 9 ust. 11 ust. 1 pkt. 2, §11 ust. 1 pkt. 2, §11 ust. 2 pkt. 6, § 12 ust. 1 pkt. 2 lit b, § 12 ust. 2 pkt. 7, § 13 ust. 2 pkt. 1, § 14 ust. 2 pkt. 4 albowiem nie doszło do naruszenia trybu i zasad sporządzania planu.

W odniesieniu natomiast do § 7 ust. 1 pkt. 1 lit. c planu, to wskazać należy, że przepis planu odnosi się do zasad ochrony środowiska. Został zamieszczony w rozdziale II "Ogólne ustalenia Planu", oraz zawartym, w paragrafie "Zasady ochrony i kształtowania środowiska przyrodniczego i krajobrazu kulturowego", jest to przepis ogólny, natomiast szczegółowe zasady określające warunku zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem R 1 znajdują się w § 12 ust. planu. Tam też zostało sprecyzowane w sposób jednoznaczny, że wprowadzono zakaz wszelkiej zabudowy na terenach R1, za wyjątkiem obiektów i urządzeń infrastruktury technicznej i elementów układu komunikacyjnego związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew. W ocenie Sądu poszczególne postanowienia planu należy odczytywać łącznie z innymi przepisami planu i na tej zasadzie je interpretować. Tym bardziej, że akt prawa miejscowego jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego powinien w sposób kompleksowy regulować zasady zagospodarowania przestrzennego i dokonywanie interpretacji poszczególnych przepisów z pominięciem pozostałych nie znajduje żadnego uzasadnienia. § 12 ust. 3 jednoznacznie wskazuje na zakaz wszelkiej zabudowy na terenach R1, i dopuszcza tylko realizowanie przedsięwzięć infrastruktury technicznej (linii podziemnych i naziemnych) i komunikacyjnych związanych z obsługą terenu oznaczonego Ew, co nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych. Dopuszczenie realizacji przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko na terenie R1 należy odczytywać w aspekcie właśnie ust. 3, który precyzuje dopuszczalną zabudowę. Jak już wyżej wskazano, zabudowa ta nie wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji.

W zakresie zakwestionowanego § 13 ust. 2 pkt. 3 planu dotyczącego zasad zagospodarowania terenu ZL, to wskazać należy, że punkt ten należy czytać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ustęp 2. Przepis ten ma klarowną budowę - dwa pierwsze punkty wskazują, co jest dopuszczalne, punkt trzeci podkreśla, co jest zakazane (budowa np. gajówki lub leśniczówki - czyli zabudowa przeznaczona na pobyt stały ludzi, ale związana ewidentnie z gospodarką leśną). Na terenie ZL nie dopuszczono innej zabudowy niż ta określona w punkcie 1 i 2. Ta zabudowa, jako służąca gospodarce leśnej, nie wymaga zmiany przeznaczenia gruntów na cele nieleśne, a tym samym uzyskania zgody Ministra Ochrony Środowiska (art. 3 ustawy o lasach z dnia 28 września 1991 r. w zw. z art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych z dnia 3 lutego 1995 r.). Taki pogląd został wyrażony również w wyroku NSA w sprawie II OSK 2884/16.

Sąd orzekający w sprawie podziela również ocenę wyrażoną w powyżej powołanym wyroku w zakresie dopuszczalności przypisania danemu terenowi różnego przeznaczenia. Takie postanowienia planu są dopuszczalne, o ile przeznaczenia terenu dla danej jednostki wzajemnie się nie wykluczają, tylko w takiej sytuacji przeznaczenia muszą być wyodrębnione za pomocą linii rozgraniczających, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1962/11, CBOSA). Nie ma natomiast potrzeby rozgraniczania funkcji podstawowej od uzupełniającej, gdyż dotyczą one tego samego terenu, a nie terenów znajdujących się obok. Inne rozumowanie wykluczałoby bowiem możliwość stosowania funkcji uzupełniających/alternatywnych. Orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza tzw. mieszane przeznaczenie gruntów bez konieczności oddzielania ich liniami rozgraniczającymi. (wyrok NSA z 25 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 168/13, CBOSA). Wskazać należy, że w ramach jednostki terenowej oznaczonej symbolem Ew dopuszczono użytkowanie rolnicze - § 10 ust. 1 pkt. 3. Natomiast zgodnie z § 10 ust. 1 pkt. podstawowe przeznaczenie ternu zostało określone jako teren elektrowni wiatrowej, w pkt. 2 wskazano funkcje uzupełniające – obiekty i urządzenia związanej z funkcją podstawową, a w pkt. 3 wskazano zakaz realizacji innych funkcji za wyjątkiem użytkowania rolniczego. Z powyższego nie można wywieść, że podstawowe przeznaczenie ternu wyklucza możliwość użytkowania rolniczego, a tym samym lokalizowanie również budynków służących produkcji rolnej oraz przetwórstwu rolno-spożywczemu.

Zaskarżony plan w § 7 ust. 2 pkt 2 nakazuje wykorzystanie istniejących drobnych kompleksów leśnych w zagospodarowaniu. Z uwagi na, jak to wyraźnie wskazano w treści planu, "drobne" obszary leśne, niecelowym było rozgraniczanie ich na rysunku planu, gdyż byłoby to zupełnie nieczytelne. Wprost obowiązująca regulacja załącznika graficznego jest dopełnieniem regulacji zawartej w części opisowej, a nie jej wykładnią. Dopełnienie to może oznaczać łączne spełnianie przesłanek przepisu zawartego w części opisowej planu z przesłanką wskazaną w załączniku graficznym. Skoro rysunek stanowi jedynie dopełnienie części tekstowej i może zawierać też treści, które z pewnych względów nie mogły znaleźć się w części tekstowej, to per analogia można wnosić, że nie wszystko z części tekstowej musi pojawić się w załączniku graficznym. Rysunek planu powinien być czytelny i co do zasady dawać generalny obraz zasad zagospodarowania. Ich szczegółowe zasady zawiera część tekstowa. Obie części czytane łącznie dają dopiero pełny obraz intencji przestrzennych organu planistycznego.

Niezasadny jest również zarzut w zakresie § 11 ust. 2 pkt. 4 uchwały. Nie można się zgodzić z oceną Wojewody, że plan dopuszcza na terenie R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Postanowienie § 11 ust. 2 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym na terenie R obowiązuje "zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2" należy odczytywać przez pryzmat § 11 ust. 1 oraz części graficznej Uchwały. Otóż teren ten nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Co ważniejsze, NSA w wyroku w sprawie II OSK 2896/15, w następujący sposób zinterpretował postanowienia Uchwały w odniesieniu do dopuszczonej przez nią zabudowy (s. 9): "(...) dopuszczalna zabudowa to właśnie te elektrownie, urządzenia do obsługi elektrowni wiatrowych, zabudowa zagrodowa oraz gospodarcza związana z zabudową zagrodową, a także urządzenia infrastruktury". Natomiast wspomniany zakaz z § 11 ust. 2 pkt 4 należy interpretować w ten sposób, że odnosi się on do lokalizacji budynków przeznaczonych na stały pobyt ludzi w ramach zabudowy zagrodowej (obejmującej przecież budynki o rożnym przeznaczeniu).

Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o p.z.p i § 4 pkt. 1 i § 7 pkt. 7 rozporządzenia.

Bezzasadne są również zarzuty w zakresie zakwestionowanego § 10 uchwały w odniesieniu do terenu 2E i części graficznej uchwały w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 2Ew. Faktycznie w części tekstowej plan zawiera ustalenia co do terenu oznaczonego symbolem 2E, które to oznaczenie nie występuje na rysunku planu, natomiast na rysunku planu występuje teren 2Ew, dla którego brak jest ustaleń w części tekstowej. Powyższe jednak, jest w ocenie Sądu zwykłą omyłką pisarską, w tekście planu sformułowano bowiem ustalenia dla obszarów terenów 3Ew – 2E, i nie budzi wątpliwości, że ustalenia te dotyczą terenów 3Ew-2Ew. Na rysunku planu arkusz ½ oznaczony jest teren 3Ew, a na rysunku arkuszu 2/2 teren 2Ew. Powyższa nieścisłość nie stanowi istotnego naruszenia prawa. Podobnie wskazać należy co do zarzutu dotyczącego części graficznej uchwały w odniesieniu do części działki ewidencyjnej o nr [...] w obrębie [...]. Z rysunku planu, arkusza ½ wynika bowiem w sposób jednoznaczny, że w wyniku zwykłej omyłki nie wpisano symbolu R jako przeznaczenia tego terenu. Sąd nie miał żadnych wątpliwości w tym zakresie, biorąc pod uwagę rysunek planu, umiejscowienie tej części działki, która graniczy z wydzielonymi terenami ZL, R2, Z i KDZ, jak również usytuowaniami pobliskich terenów oznaczonych symbolem R, tworzących pełną całość wydzieloną proporcjonalnie na rysunku planu z obszaru o kształcie koła. Z tych względów niezasadny jest zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o p.z.p i § 4 pkt. 1 i § 7 pkt. 7 rozporządzenia.

W odniesieniu do zapisów planu dotyczących sformułowań powierzchni wydzielonego terenu i powierzchni wydzielonego siedliska, to zarzuty Wojewody z pkt. V są niezasadne. Zgodnie bowiem z treścią § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu, ustalenia dotyczące wskaźników zagospodarowania terenu określa się w stosunku do "powierzchni działki lub terenu." W związku z brzmieniem § 4 pkt 6 rozporządzenia, nie może być wątpliwości co do dopuszczalności zastosowania odnośnika w postaci "powierzchni wydzielonego terenu." Termin "powierzchni wydzielonego terenu" został użyty w planie, w odniesieniu do terenów przeznaczonych pod elektrownie wiatrowe oznaczonych Ew. W tym przypadku nie powinno budzić wątpliwości, że termin ten należy rozumieć, jako właśnie działkę budowlaną. Niewątpliwie przy określaniu dopuszczalnego sposobu i stopnia zainwestowania w dany teren istotne jest to, aby z postanowień planu wynikało, jakiego rodzaju, o jakim charakterze i jakiej wielkości zabudowa może powstać na danym terenie i jaką może zająć maksymalnie powierzchnię danej nieruchomości. Ujęcie wskaźnika zagospodarowania terenu w odniesieniu do "powierzchni wydzielonego terenu" czy też "powierzchni siedliska" pozwala na jednoznaczne ustalenie w praktyce, jaką maksymalną powierzchnię danej nieruchomości może zająć zabudowa. Termin "powierzchni siedliska" odnosi się do terenów oznaczonych symbolem R, R1 oraz R2, czyli terenów o funkcji rolniczej. Żaden akt prawny nie definiuje pojęcia siedliska. Przyjmuje się natomiast za Sądem Najwyższym, że siedliskiem jest działka pod budynkami wchodzącymi w skład gospodarstwa rolnego (uchwała SN z dnia z 13 czerwca 1984 r., Ill CZP 22/84, OSN 1985, Nr 1, poz. 8). W związku z tym, że na gruntach rolnych nie można wznosić budowli oprócz zabudowy zagrodowej, to termin "działka budowlana" jest terminem nieadekwatnym. Nieruchomość rolna nie spełnia bowiem przesłanek definicji zawartej w art. 2 pkt. 12 u.p.z.p. w myśl, której przez działkę budowlaną należy rozumieć nieruchomość gruntową lub działkę gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. Zatem po pierwsze siedlisko jest działką, po drugie jest pojęciem znanym i powszechnie używanym, a tym samym spełnia swoją rolę odnośnika w kwestii wskaźnika zagospodarowania takiego terenu. Nie można przy tym zapominać, jaką funkcję ma pełnić wskaźnik zabudowy. Ma on bowiem na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Zatem określenie wskaźnika zagospodarowania terenu w sposób określony w planie spełnia funkcję, wynikającą z przepisów u.p.z.p. "Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku (liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu" (wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 162/12, CBOSA). NSA w tym wyroku stwierdził ponadto, że parametry i wskaźniki wymienione w komentowanym przepisie są jedynie przykładowe, a tym samym rada gminy może w planie ukształtować zabudowę oraz zagospodarowanie terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione w tym przepisie. "Nie stanowi zatem przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6, o ile będą one pozostawały w zgodzie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz istotą planowania przestrzennego". Świadczy to o tym, że rada gminy ma dość dużą swobodę w kształtowaniu wskaźników zagospodarowania terenu, o ile realizują one cele m.in. ochrony środowiska przyrodniczego. W związku z powyższym, w przypadku zastosowania jedynie innej terminologii, przy spełnieniu celu przewidzianego w u.p.z.p. (w tym przypadku ustalenia wskaźnika zagospodarowania), nie można uznać tego za przesłankę nieważności regulacji planu. Taki właśnie pogląd wyraził NSA w wyroku II OSK 2884/16 i Sąd orzekający go podziela. Wobec powyższego brak jest podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o p.z.p.

Podobnie w odniesieniu do zakwestionowanego przepisu § 10 ust. 3 pkt. 2 to Sąd orzekający również podziela wyrażony tam pogląd. Mianowicie zasady kształtowania zabudowy na terenach oznaczonych jako Ew należy odczytywać jako całość z uwzględnieniem także uwarunkowań technologicznych instalacji takich, jak elektrownie wiatrowe, jak również przy uwzględnieniu faktu notoryjnego, że działki, na których posadowione są elektrownie wiatrowe oraz działki okoliczne są użytkowane, co do zasady, rolniczo. Nie mogą też być na nich posadowione inne budowle oprócz, w praktyce, urządzeń infrastruktury technicznej, a te nigdy nie osiągają wysokości wyższej niż kilka metrów. Stąd wysokość maksymalna określona dla elektrowni wiatrowej jest też jednocześnie maksymalną wysokością zabudowy terenu oznaczonego w planie jako Ew i tym samym spełnia wymagania wynikające z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

Również Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisu § 14 ust. 2 pkt. 1 planu dotyczącego zasad zagospodarowania terenu Z w zakresie sformułowania "za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu". Wojewoda wywiódł, że dopuszczono do sytuowania urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, w tym również budynków innych przeznaczonych na stały pobyt ludzi ale nie określono dla tej jednostki terenowej żadnych zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenów, w tym wysokości zabudowy, naruszając w ten sposób art. 15 ust. 2 pkt. 6 ustawy o p.z.p oraz § 4 pkt. 6 rozporządzenia w sprawie planu. W ocenie Sąd ten punkt planu należy czytać łącznie z pozostałymi jednostkami redakcyjnymi (punktami) składającymi się na ustęp 1 i 2, jak również innymi postanowieniami planu. W ustępie 1 ustalono funkcję podstawową - tereny upraw rolnych i zieleni nieurządzonej typu: zadrzewienia, zakrzaczenia, użytki zielone, nieużytki, funkcję uzupełniającą wody powierzchniowe. W ust. 2 wskazano zasady zagospodarowania terenu i tak w pkt. 1 " tereny bez prawa zabudowy za wyjątkiem urządzeń i obiektów bezpośrednio związanych z użytkowaniem terenu, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi, w pkt. 5 dopuszczono budowlę budowli i urządzeń piętrzących, upustowych i regulacyjnych, w pkt. 6 dopuszczono rozwój małej retencji poprzez odbudowę, modernizację funkcjonujących przedsięwzięć oraz realizację nowych. Tak więc postanowienia planu z pkt. 5,6 ust. 2 wskazują typy budowli odnoszące się do funkcji uzupełniającej terenu. Z literalnego brzmienia tekstu planu wynika, że przepisy te dotyczą małych obiektów, a więc nie ma potrzeby określania ich parametrów albowiem wynikają one z funkcji technicznych pełnionych przez te urządzenia. Natomiast w odniesieniu do funkcji podstawowej – tereny upraw rolnych, to dopuszczono urządzenia i obiekty bezpośrednio związane z użytkowaniem terenu, dla których analogiczne wskaźniki zagospodarowania zostały określone w § 12 planu odnoszącym się do terenów o analogicznej funkcji podstawowej – terenów upraw rolnych.

Niezasadny jest również zarzut skargi zawarty w punkcie VII w odniesieniu do § 10 ust. 3 pkt 1 a § 4 pkt 1 u.p.z.p., dotyczącej sposobu liczenia maksymalnej wysokości całkowitej budowli. Zdaniem Wojewody, istnieje sprzeczność ustaleń planu w stwierdzeniach, że maksymalna wysokość elektrowni wiatrowej liczona jest od jej podstawy, a maksymalna wysokość innych budowli od istniejącego poziomu terenu (§ 4 pkt 12 Uchwały). Pogląd ten jest nieuzasadniony. Po pierwsze nie ma przepisu, który nakazywałby ustalanie wysokości wszystkich budowli w ten sam sposób. Takie uregulowanie tej kwestii mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Trudno także przyjąć, że wszystkie budowle należy mierzyć od ich podstawy, gdyż istnienie podstawy jest charakterystyczne właśnie dla budowli jakimi są elektrownie wiatrowe. Powszechne zaś i właściwe jest mierzenie budowli o innym charakterze od poziomu terenu. Nie ma tu zatem mowy o sprzeczności postanowień planu. Taki też pogląd NSA wyraził w wyroku w sprawie II OSK 2884/16 na tle analogicznego § 11 ust. 3 lit. a uchwały będącej przedmiotem kontroli w tamtej sprawie.

Bezzasadne są zarzuty skargi dotyczące niezgodności Uchwały ze studium, w tym niezgodności § 3 ust. 1 pkt 5 i w § 8 Uchwały. Okoliczność, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], uchwalonego przez Radę Gminy [...] w dniu [...] lutego 2012 r., uchwałą Nr [...] w sprawie: zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy [...], nie wyznaczono obszarów przestrzeni publicznych nie oznacza, że wyznaczenie takich obszarów nie jest możliwe w planie miejscowym. Otóż definicję tych obszarów zawartą w art. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy odczytywać w powiązaniu art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. oraz art. 10 ust. 3 u.p.z.p. Zdaniem Sądu, wyznaczenie takiego obszaru w studium determinuje obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po upływie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie studium. Jednak nie oznacza, że studium zakazuje lokalizowania takich obszarów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu, określenie przestrzeni publicznej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w sytuacji, gdy obszar przestrzeni publicznej nie został określony w studium. Zgodnie z tym przepisem, plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Zatem w sytuacji, w której w studium nie wyklucza się ustalenia obszarów przestrzeni publicznej na danym terenie (a z taką sytuacją mamy do czynienie w niniejszej sprawie), to ustalenie takich obszarów (drogi KDZ, KDL- § 8 ust.1 pkt 1 planu), nie można mówić o sprzeczności ze studium. Bezzasadne są również pozostałe zarzuty skargi dotyczące rzekomej sprzeczności Uchwały ze Studium, sformułowane zresztą w sposób niestanowczy przez Wojewodę. Zdaniem Sądu, ocena, że plan miejscowy nie narusza ustaleń studium (art. 9 ust. 4 i oraz 20 ust. 1 u.p.z.p.) musi być dokonana przy uwzględnieniu charakteru studium i różnic występującymi pomiędzy tym aktem a planem miejscowym. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Natomiast w myśl art. 10 ust. 2 pkt 1u.p.z.p., w studium określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów. Zatem nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenia terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. W studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium (por. wyrok NSA z 29 listopada 2016 r., II OSK 440/15, CBOSA). Ponadto, należy mieć na uwadze różnice skali, w jakiej jest sporządzane studium (§ 5 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy) oraz plan miejscowy (art. 16 ust. 1 u.p.z.p.). Podstawowy kierunek zmian określony w studium dla obszaru objętego Planem Miejscowym został zachowany, tj. zlokalizowano na nim elektrownię wiatrową. Określono także również strefę ochronną, przy czym już w studium podkreślono, że rysunek w studium co do granic strefy ma charakter tylko orientacyjny (studium sporządzono w skali 1:20 000). W obrębie strefy ochronnej znajdują się tereny R1 i R2, co do których w Planie Miejscowym (§ 12 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej), zaś jako funkcję uzupełniającą przyjęto zabudowę gospodarczą związaną z zabudową zagrodową i obsługą produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze ograniczone tylko do terenów oznaczonych R2, a także obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej, w tym maszty do pomiaru siły wiatru. Co więcej, w § 12 ust. 2 pkt 1 Uchwały wprowadzono, na terenach R1 i R2, zakaz wszelkiej zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi. Uchwała, wbrew stanowisku Wojewody, nie narusza zatem przewidzianego w studium zakazu zabudowy mieszkaniowej w strefie ochronnej. Jeżeli chodzi o tereny R (zgodnie z rysunkiem planu są to tereny upraw rolnych z zabudową zagrodową), to w Planie Miejscowym (§ 11 ust. 1) jako funkcję podstawową wskazano tereny upraw rolnych (otwartej rolniczej przestrzeni produkcyjnej) z zabudową zagrodową, zaś jako funkcję uzupełniającą: zabudowę gospodarczą i obsługi produkcji w gospodarstwach rolnych, hodowlanych, ogrodniczych, budowle rolnicze, obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacyjnej. Takie przeznaczenie terenu odpowiada kierunkom zmian dla terenów rolniczej przestrzeni produkcyjnej. Z kolei obszar trwałych użytków zielonych został ujęty w Planie Miejscowym w ramach terenu Z. Na tych terenach obowiązuje m. in. zakaz zabudowy (§ 14 ust. 2 pkt 1 Uchwały). Nie ma racji Wojewoda, że plan dopuszcza na terenie R zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, co ma naruszać ustalenia studium. Postanowienie § 11 ust. 2 pkt 4 Uchwały, zgodnie z którym na terenie R obowiązuje "zakaz realizacji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w odległości mniejszej niż 100 m od terenów oznaczonych symbolem R2" należy odczytywać przez pryzmat § 11 ust. 1 oraz części graficznej Uchwały. Otóż teren ten nie jest w ogóle przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Należy mieć również na uwadze, że postanowienia Studium, na które powołał się Wojewoda nie wprowadzają zakazu zabudowy mieszkaniowej (inaczej niż w strefie ochronnej), a dopuszczają m. in. gospodarstwa agroturystyczne, które są prowadzone właśnie w ramach zabudowy zagrodowej. Reasumując, Plan Miejscowy nie narusza postanowień studium.

W odniesieniu do żądania zawartego w ostatnim piśmie procesowym Skarżącego w zakresie stwierdzenia nieważności Uchwały jako sprzecznej z celami wynikającymi z ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, to brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia nieważności postanowień planu z uwagi, że nie realizują celów innej ustawy. Zwrócić należy uwagę na przepis art. 15 ust. 2 tej ustawy w sposób jednoznaczny reguluje powyższą kwestię. Zgodnie z tym przepisem, plany miejscowe obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy zachowują moc. Przepis ten wyłącza również (jako lex specialis) przewidziany w art. 33 u.p.z.p. obowiązek dostosowania postanowień Uchwały do zmienionego przez ustawę z 20 maja 2016 r. stanu prawnego. Ponadto zauważyć należy, że kontrola legalności planu zagospodarowania przestrzennego w trybie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., następuje poprzez ocenę danej uchwały w świetle stanu prawnego obowiązującego w dniu jej podjęcia (por. np. W. Jaroszyński, w: Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod. red. R. Hausera praz Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, teza 16 do art. 91). W niniejszej sprawie chodzi o uchwałę podjętą w dniu 3 czerwca 2014 r., czyli w okresie, kiedy nie obowiązywała powołana wyżej ustawa.

Mając powyższe na względzie oraz badając z urzędu zaskarżoną Uchwałę w pozostałym zakresie, Sąd nie stwierdził istotnych naruszeń prawa, które mogłyby doprowadzić do stwierdzenia jej nieważności i działając na mocy art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.